Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 13/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 lipca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005 r. nr Kol. [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. Z. kwotę 500 zł. (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNIENlE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust.1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku W. A., W. S. i P. S. z dnia [...] 2004 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr 307 i 17 obr. 9 Podgórze wraz z infrastrukturą techniczną oraz budową sieci linii kablowej nn przez działki nr 15 i 26/1 przy ul. [...] w K. Organ określił, że załącznik nr 1 - warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, oraz załącznik nr 2 - linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w skali 1: 1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej o której mowa w § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy(...) stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia i opinie w zakresie wymaganym przez art. 53 i 60 ustawy o p. i z. p. :

-postanowienie Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z dnia [...] 2004 r. ,

-opinie: Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia[...] 2005 r., Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta dnia [...] 2005 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej, tegoż Wydziału z dnia [...] 2005 r. w zakresie ochrony środowiska, Wydziału Spraw Społecznych i Zarządzania Kryzysowego z dnia [...] 2004 r., Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w K. z dnia [...] 2004 r.

Ustalono, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przytaczając szczegółową treść pkt. 1-5 tego przepisu w odniesieniu do załącznika nr 1 do decyzji, przy czym odnośnie pkt. 4 art. 61 ust. 1 ustawy o pzp ustalono, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne gdyż działki przeznaczone pod inwestycję nr 307 i 17 posiadają łącznie powierzchnię 0,1980 ha, wchodzącą w skład konturu klasyfikacyjnego RIIIA o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha, a zatem nie jest wymagana zgoda na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne określona w art. 7 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Projekt decyzji został opracowany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Ustosunkowując się do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez strony w toku postępowania dotyczących nieprecyzyjnego określenia dojazdu do inwestycji, oraz zagrożenia walorów krajobrazowych terenu i walorów architektonicznych Klasztoru [...] organ wyjaśnił: warunki obsługi w zakresie komunikacji określono w oparciu o postanowienie ZGK w K. i opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i ochrony środowiska, nadto inwestorzy wyjaśnili, dojazd od ul. [...] do inwestycji lokalizowane na działce nr 17 przewidują po działce nr 307, natomiast odnośnie obszarów objętych ochroną uzyskano pozytywne opinie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych. Organ wskazał, że projektowane obiekty powinny być zaprojektowane i usytuowane na terenie objętym inwestycją w sposób zapewniający ochronę interesów właścicieli nieruchomości sąsiadujących z tym terenem, które to zagadnienia regulują przepisy prawa budowlanego oraz przepisy techniczne rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 12. 04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz obowiązujące normy i przepisy szczególne.

Od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2005 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła E. Z. Zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o p. i z. p., oraz przepisu § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem odwołującej, z załącznika nr 1 i nr 2 do decyzji nie wynika, jaki obszar został wyznaczony przez organ jako obszar analizowany stanowiący podstawę dokonania dalszych ustaleń. Obszar ten nie został zaznaczony na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji. Wyniki analizy zostały przedstawione bez uzasadnienia i odwołania do analizy wyznaczonego obszaru, która także nie została dołączona do decyzji. Nie wskazano jakie cechy zabudowy wykazują nieruchomości sąsiednie znajdujące się w analizowanym obszarze, przez co brak punktu odniesienia dla oceny poczynionych przez organ ustaleń. Ustaleniom tym brak uzasadnienia, co jest rażącym naruszeniem prawa zwłaszcza w przypadku odstępstw od kontynuacji dotychczasowych form występujących w analizowanym obszarze, oraz wyznaczenia parametrów w sposób stanowiący odstępstwa od zasad określania wskaźników. Odwołująca zakwestionowała sposób, podstawę wyznaczenia oraz brak uzasadnienia dla odstępstw w wyznaczeniu linii nowej zabudowy, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zarzuciła nadto, że wbrew stanowisku organu działki nr 307 i 17 nie mają dostępu do drogi publicznej, co powoduje, iż nie są spełnione wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy o pzp. Nadto zdaniem odwołującej uzgodnienia o jakich mowa w decyzji powinny były zapaść w formie postanowień doręcznych stronom, co gwarantuje możliwość ich zaskarżenia a tym samym możliwość obrony swoich praw. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2005 r. , Kol.[...], po rozpatrzeniu odwołania E. Z., w oparciu o art. 59, art. 60. art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o pzp, oraz przepisów rozporządzeń Ministra Infrastruktury, które stanowiły podstawę wydania decyzji organu l instancji i art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 54 i art. 61 ustawy o pzp stwierdzając, że warunki w nich przewidziane są spełnione, a decyzja została sporządzona przez osobę wpisana na listę samorządu zawodowego architektów. Powołano się na zasadę wynikającą z art. 6 ustawy pzp, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Spełniony jest wymóg, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Min. Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań (....), uzyskano niezbędne uzgodnienia w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej, a zarzut dotyczący braku dostępu działek do drogi publicznej jest bezzasadny, co wynika z mapy ewidencyjnej oraz treści decyzji pierwszoinstancyjnej. Odnośnie zarzutu dotyczącego gabarytów inwestycji Kolegium stwierdziło, że z analizy architektoniczne -urbanistycznej wynika jednoznacznie, że inwestycja spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy pzp. Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania dotyczących braku określenia, która z działek sąsiednich dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie określonym przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy pzp. W załączniku nr 1 określone zostały szczegółowo warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy w tym warunki zawarte w § 1-9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), oraz rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (..). Zdaniem Kolegium ustawodawca nie ograniczył badania dobrego sąsiedztwa tylko i wyłącznie do działek ewidencyjnych bezpośrednio sąsiadujących z zamierzeniem inwestycyjnym, przez działki sąsiednie rozumieć należy działki objęte analizą dokonywaną w oparciu o § 3 rozporządzenia na obszarze analizowanym, którego granice wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W aktach sprawy znajduje się mapa w odpowiedniej skali z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego, która zdaniem Kolegium - nie musi być tożsama z mapa stanowiącą załącznik do decyzji, na której zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Kolegium przyznało, że część postanowień uzgadniających została wydana z naruszeniem art. 106 kpa, jednak są one ostateczne i jako takie wiążą organ odwoławczy. Jeżeli strona kwestionuje ich treść winna zwrócić się do organu o podjecie działań wynikających z art. 145 kpa. Ostatecznie, powołując się na treść art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o pzp Kolegium uznało, że brak podstaw do zmiany bądź uchylenia kwestionowanej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005 r. , Kol. [...] wniosła E. Z.

Skarżąca zarzuciła :

-naruszenie art. 6 i 7 kpa, oraz przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), poprzez błędne przyjęcie, że z powołanych przepisów nie wynika obowiązek załączenia do decyzji o ustaleniu wz mapy z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego, pominięcie, iż ustalenie warunków zabudowy nastąpiło poprzez dokonanie odstępstw od obowiązującej linii zabudowy oraz dopuszczalnych wskaźników, pomimo, iż z analizy architektoniczno-urbanistycznej nie wynikały przesłanki do dokonania odstępstw,

- niezastosowanie przy ocenie warunków dopuszczalności decyzji przepisów obowiązujących w dniu jej wydania- zmian w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o pzp wprowadzonych Ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (data wejścia w życie 28.07. 2005 r.):

- dotyczących warunków, jakie powinien spełniać wniosek o ustalenie lokalizacji, zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. c ustawy o pzp,

- wprowadzających wymóg uzgodnienia z wojewodą warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody,

- nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz naruszenie zasady praworządności.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W szczegółowym uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia-obowiązkowych załączników do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, oraz dopuszczalności odstępstw od wynikających z rozporządzenia norm. Wskazano także, że zgodnie ze zmianą treści art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy pzp , decyzję o ustaleniu warunków zabudowy należało w odniesieniu do obszaru Parku Krajobrazowego, którego dotyczy decyzja, uzgodnić z wojewodą , a nie z wojewódzkim konserwatorem przyrody. Natomiast w związku ze zmianą treści art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. c ustawy pzp obowiązującą od dnia 28 lipca 2005 r. należało wezwać wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku przez dołączenie wskazanej w tym przepisie charakterystyki inwestycji. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana z pominięciem w/w zmiany, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało kontroli decyzji pod kątem zgodności ze zmienionymi przepisami prawa, co prowadzi do przyjęcia, że obie decyzje zostały wydane naruszeniem przepisów prawa. Kolegium nie podjęło wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy , w szczególności w przedmiocie dopuszczalności odstępstw od norm wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań (...). Nieuwzględniając zmiany przepisów, na podstawie których orzekało, Kolegium naruszyło zasadę praworządności obligującą organy do działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, powtarzając treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 ppsa.

Skargę należy uznać za uzasadnioną, chociaż nie wszystkie jej zarzuty podlegają uwzględnieniu.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717). Stosownie do przepisu art. 59 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy, wskazuje pięć przesłanek, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danego terenu. Wymagania określone w punktach 1, 2 i 3 ustala organ uprawniony do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1: w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ust. 2 tego paragrafu stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Z kolei, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i część graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, decyzja zawiera dwa załączniki. Załącznik nr 1 zatytułowany jest "warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej", załącznik nr 2 opatrzony jest opisem: "niniejszy załącznik obejmuje część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań (....). Załącznik graficzny (nr 2) zawiera oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, nie zawiera natomiast - wbrew treści opisu, oraz wbrew treści § 3 ust. 2 rozporządzenia linii wyznaczającej obszar analizowany. Organy orzekające w sprawie nie uwzględniły zatem wniosków, jakie wynikają z treści § 9 rozporządzenia, w odniesieniu do części składowych decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z nich, że decyzja zawiera dwa elementy graficzne: część graficzną decyzji, oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Stwierdzić zatem należy, że brak graficznego załącznika do decyzji, co stanowi naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia. Pomimo, iż powyższe naruszenie prawa materialnego było przedmiotem zarzutu skarżącej w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło w tym zakresie całkowicie błędnie i sprzecznie z brzmieniem powyższych przepisów. Wobec jednoznacznego ich brzmienia, nie można się zgodzić ze stanowiskiem Kolegium zaprezentowanym w uzasadnieniu decyzji, iż "mapa z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego nie musi być tożsama z mapą stanowiąca załącznik do decyzji, na której zaznaczono zgodnie z ustawą linie rozgraniczające teren inwestycji". Stanowisko takie jest całkowicie sprzeczne z treścią przepisów, a także dowodzi sprzecznego z brzmieniem odczytania zarzutu odwołania- odwołująca nie twierdziła, że linie rozgraniczające teren inwestycji i linie oznaczające obszar analizowany winny być uwidocznione na jednej mapie - przeciwnie, zarzut odwołania był całkowicie zasadny i uwzględniał brzmienie przepisów rozporządzenia, i zasadny jest w tym zakresie zarzut skargi. Objęcie decyzją o ustaleniu warunków zabudowy mapy z oznaczeniem obszaru analizowanego ma wszak swoje uzasadnienie - jest bowiem podstawą umożliwiającą kontrolę wyników analizy, tj, jej części tekstowej, a przede wszystkim jest podstawowym elementem i punktem wyjścia dla ustalenia warunków zabudowy zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Temu służy wyznaczenie obszaru, na którym przeprowadza się analizę pod kątem treści art. 61 ust. 1 , w szczególności pkt. 1 ustawy. Brak powyższego załącznika uniemożliwia weryfikację danych zawartych w wynikach analizy. Pozostając przy analizie załącznika nr 2 do decyzji, oraz wymogach określonych w przepisie art. 52 ust, 2 pkt. 1 ustawy pzp, w zw. z art. 54 pkt. 3), w zw. z art. 64 ustawy pzp , w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia - część graficzną decyzji, oraz część graficzną analizy (której brak) sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dokument określony jako załącznik Nr 2 do decyzji sporządzony niezgodnie z powyższymi przepisami. Część graficzną decyzji sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000. Omawiany załącznik nr 2 do decyzji sporządzony został na niepotwierdzonej za zgodność kserokopii mapy, która nie zawiera jakiejkolwiek pieczęci ani oznaczenia, poza opisem wykonanym prawdopodobnie przez osobę sporządzającą analizę. Braki te stanowią o naruszeniu wskazanych wyżej przepisów i muszą decydować o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Stanowcze brzmienie przepisu art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy pozwala zdaniem sądu na sporządzenie załącznika wyłącznie na kopii mapy, o której mowa w przepisie, oraz wskazującej na cechy, o których nim mowa. Załącznik ten jest integralną częścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i winien posiadać formę przewidzianą przepisami prawa.

Kontrolując prawidłowość podstawowych parametrów nowej zabudowy wyznaczonych w oparciu o wyniki sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej stwierdzić należy na wstępie, że celem wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie, które działki sąsiednie będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 i art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o pzp. Biorąc pod uwagę treść § 3 rozporządzenia stwierdzić należy, że pod pojęciem "działek sąsiednich" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy należy rozumieć wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy ma być przeprowadzona na terenie analizowanym, nie zaś na wybranych dowolnie działkach tego terenu. Wyniki analizy mają stanowić podstawę do dokonania ustaleń, o których mowa w przepisach rozporządzenia, które nakazują określenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy w sposób ścisły, z dopuszczeniem odstępstwa, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy.

Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporz.), z zastrzeżeniem ust. 2, w przypadku natomiast uskoku utworzonego przez linię zabudowy na działkach sąsiednich- ustala się ją jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego( § 4 ust. 3 rozporz.). Dopuszczalność innego niż powyższe wyznaczenia linii nowej zabudowy wynikać musi z analizy. Linia nowej zabudowy ustalona w załączniku nr 1 do decyzji, wyznaczona została w sposób nie odpowiadający powyższym zasadom. Przede wszystkim - wniosek inwestorów dotyczył wydania decyzji ustalającej wz dla terenu obejmującego działki o nr 307 i nr 17 obr. 9 Podgórze. Z części tekstowej decyzji -pkt. II. 1. a załącznika nr 1 do decyzji, oraz z załącznika graficznego wynika, że organ wyznaczył linię zabudowy jedynie dla działki nr 307, pomijając treść wniosku, który dotyczył dwóch działek, i z którego nadto wyraźnie wynika, że zamiarem inwestorów było zlokalizowanie budynku mieszkalnego na działce nr 17, natomiast na działce nr 307 planowano budowę tylko części obiektu - tarasu. W tej sytuacji ustalenie linii nowej zabudowy wymagało dodatkowych wyjaśnień, a przede wszystkim wymagało ustalenia linii zabudowy obejmującego obydwie działki będące przedmiotem wniosku. Ustalona przez organy linia nowej zabudowy nie koresponduje z zamiarem inwestycyjnym. Celem ustalenia tego parametru jest wyznaczenie linii nowej zabudowy w nawiązaniu do istniejącej zabudowy, z uwzględnieniem zasad ładu architektonicznego i zasady dobrego sąsiedztwa, przy czym należy położyć nacisk na rzeczywiste brzmienie przepisu § 4 rozporządzenia. Mówi on o linii nowej zabudowy, a nie o nieprzekraczalnej linii zabudowy. Określenia te różnią się od siebie zasadniczo. W pierwszym wypadku- zgodnie z brzmieniem przepisu chodzi o dostosowanie linii nowej zabudowy do już istniejącej na działkach sąsiednich i wyznaczenie jej stosownie do tej zabudowy i w nawiązaniu do niej, co jest uzasadnione koniecznością uwzględnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy. Natomiast określenie "nieprzekraczalna linia zabudowy" jednoznacznie sugeruje, że obiekt może być posadowiony na działce dowolnie, byleby nie przekraczał wyznaczonej linii zabudowy. To ostatnie określenie i rozumienie parametru linii nowej zabudowy nie jest właściwe i jest niezgodne z treścią oraz celem przepisu. Jednocześnie organ wskazał w cyt. punkcie załącznika nr 1 na "preferencje" w zakresie lokalizacji obiektów całkowicie sprzeczne z wyznaczoną dla działki nr 307 linią zabudowy. Nie wiadomo nadto, z czego te preferencje wynikają. W rezultacie linia zabudowy nie została wyznaczona zgodnie z zasadami wynikającymi z § 4 ust. 1, ani ust. 3, brak uzasadnienia dla dokonanego odstępstwa, nie wyznaczono linii zabudowy dla działki nr 17.

§ 6 rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Szerokość elewacji frontowej została wyznaczona w decyzji na podstawie § 6 ust. 2 czyli w sposób odbiegający od zasady określonej w ust. 1. W punkcie II. 1.lit.c) załącznika nr 1 do decyzji zawarto jedynie określenie szerokości elewacji. Brak wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej w tym zakresie, pomimo iż dokument ten winien takie wyniki zawierać. Brak także uzasadnienia dla tak wyznaczonej szerokości elewacji, oraz uzasadnienia podstawy prawnej - tj. wyznaczenia jej w sposób odbiegający od reguły. Sama analiza w tym przedmiocie jest ogólnikowa i koncentruje się na wskazaniu szerokości elewacji w najbliższym sąsiedztwie projektowanej inwestycji. W sposób nieodpowiadający treści § 7 rozporządzenia wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Jako podstawę jej wyznaczenia powołano opinię Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych z dnia [...] 2004 r. znajdującą się w aktach sprawy. Nie przedstawiono natomiast żadnych wyników analizy w tym zakresie, co zresztą byłoby niemożliwe, ponieważ analiza nie zawiera żadnych danych dotyczących obszaru analizowanego odnośnie tego parametru (pkt. 3 lit.e analizy), poza stwierdzeniem, że nie jest wykształcona jednolita wysokość górnej krawędzi elewacji i przebiega ona uskokowo. Ustalenie powyższego parametru narusza więc § 7 rozporządzenia, który ustala zasady wyznaczania tego parametru. Identyczne rozwiązanie przyjęto, jeżeli chodzi o wyznaczenie geometrii dachu, którą zgodnie z § 8 rozporządzenia ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wyznaczenie tego parametru nastąpiło w oparciu o powyższą opinię Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych, bez nawiązania do przeprowadzonej analizy, bez przedstawienia wyników analizy w dokumencie "wyniki analizy", oraz bez uzasadnienia przyczyny, dla której w całości ustalono ten parametr wyłącznie na podstawie w/w opinii. Nie ustalono- wbrew treści § 8 kierunku głównej kalenicy dachu. Ponieważ tak ustalona geometria dachu zawiera szereg ograniczeń dla inwestora, należało uzasadnić ich przyjęcie. Samo powołanie się na opinię nie jest wystarczające. W warunkach zabudowy określono nadto inne cechy zabudowy i zagospodarowania terenu (lit. f), nakładając ograniczenia wynikające z wyżej wskazanej opinii, dotyczące zarówno kształtu bryły, kształtu otworów w ścianach, oraz kolorystyki budynku. Odnośnie tych ograniczeń, oraz sposobu ustalenia poszczególnych parametrów, z uwzględnieniem opinii Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych stwierdzić należy: przedmiotowa opinia (k. 43 akt adm.) nosi datę [...] 2004 r. i powołuje się na nieobowiązującą już Ustawę o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., oraz wydane na jej podstawie (m.in.) akty prawa miejscowego.

Z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. nr 92, poz. 880 ze zm.), która w art. 6 skatalogowała formy ochrony przyrody, wśród których brak otuliny. Zgodnie z art. 5 pkt. 14 ustawy o ochronie przyrody otulina jest strefą ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczaną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy pzp w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt. 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, czyli w odniesieniu do innych obszarów niż parki narodowe i ich otuliny. Przepis ten jest wyraźny i wskazuje na wolę ustawodawcy ustanowienia obowiązku dokonywania uzgodnień tylko w przypadku ustalania warunków zabudowy dla otulin parków narodowych. Nie ma podstaw do uznania, że podlega uzgodnieniu z wojewodą decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla obszaru otuliny parku krajobrazowego. W tym zakresie sąd nie podziela zarzutów skargi, przy czym skarżąca błędnie twierdzi, że lokalizacja inwestycji ma miejsce na obszarze Parku Krajobrazowego. Sytuacja ta nie wyklucza oczywiście zwrócenia się przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy o wyrażenie opinii do właściwego organu w przedmiocie planowanej zabudowy, w oparciu o przepisy kpa nakazujące organowi wszechstronne i rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Jest natomiast obowiązkiem organu opinię taką ocenić w sposób, jaki nakazuje dokonanie oceny dowodów w sprawie przepis art. 77 kpa. W niniejszej sprawie organ nie dostrzegł, że przedmiotowa opinia powołuje się na nieistniejące przepisy. Nie dostrzegł również, że sporządzona w sprawie w dniu [...] 2005 r.

analiza powołuje się także na nieobowiązującą ustawę o ochronie przyrody z 1991 r. Obowiązkiem organu było ustalenie, czy stanowisko Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych ma uzasadnienie na gruncie obowiązujących przepisów. Obowiązkiem organu było także ustosunkowanie się do opinii w sposób umożliwiający kontrolę rozstrzygnięcia. Jak bowiem wynika z treści warunków zabudowy ustalonych przez organ, na podstawie opinii, a nie obowiązujących przepisów prawa, z pominięciem wyników analizy zostały nałożone w sposób wiążący na inwestora ograniczenia dotyczące kształtu dachu i kształtu bryły oraz kolorystyki budynku. Skoro nie obowiązuje tym zakresie tryb uzgodnienia brak zadaniem sądu podstaw do nakładania ograniczeń w zakresie kształtu bryły dachu, bryły budynku oraz kolorystyki budynku, a ustalenie parametrów może wynikać jedynie z treści wyników przeprowadzonej analizy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało i nie ustaliło, jakie uzgodnienia, w formie przewidzianej art. 53 ust. 5 ustawy pzp były niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stwierdzenie, że "istotnie część z nich została wydana z naruszeniem art. 106 kpa, jednakże są ostateczne i jako takie wiążą organ odwoławczy" stanowi zaakceptowanie przez organ odwoławczy wydania decyzji przez organ l instancji z naruszeniem prawa, ponadto błędne uzasadnienie narusza przepis art. 107 § 2 kpa. Organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Jej stan faktyczny wskazuje, że oprócz uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt. 9 nie zachodziła podstawa do dokonywania innych uzgodnień. Kserokopia postanowienia ZGK z dnia [...] 2004 r. została doręczona wszystkim uczestnikom postępowania w czerwcu 2005 r. , przez organ prowadzący postępowanie, co stanowi naruszenie art. 106 kpa i art. 124 kpa. Żaden przepis kpa nie przewiduje doręczenia stronie kserokopii rozstrzygnięcia. Organ, który wydał w/w postanowienie był obowiązany doręczyć je wszystkim uczestnikom postępowania o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ każdemu z uczestników przysługiwało na to postanowienie zażalenie. Należy stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem trybu przewidzianego w art. 53 ust. 5 ustawy pzp, i art. 106 kpa, bowiem doręczenia kserokopii postanowienia nie można uznać za doręczenie postanowienia.

Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu, którym jest decyzja o warunkach zabudowy. Zakres uzgodnienia obejmuje zamierzoną treść decyzji, której projekt powinien otrzymać organ uzgadniający - tak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r., IV SA/Wa 1062/05, (lex 198859). Stwierdzenie to wynika z art. 60 ust. 1 ustawy pzp. Z treści postanowienia ZGK z dnia [...] 2004 r. nie wynika, aby przedmiotem uzgodnienia był projekt decyzji - organ "uzgodnił pozytywnie wniosek o ustalenie warunków zabudowy". Takie rozstrzygnięcie spowodowane jest naruszeniem przez organ prowadzący postępowanie procedury w sprawie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z art. 60 ust. 4 ustawy pzp wynika, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Sporządzenie projektu decyzji jest więc obowiązkowym elementem postępowania. W aktach sprawy brak takiego projektu. Należy podkreślić, że oraz rodzaj i kolejność czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy ma swoje uzasadnienie z uwagi na brak planu miejscowego. W pierwszej kolejności winna zostać sporządzona analiza, o której mowa w § 3 rozporządzenia, następnie na podstawie wyników analizy- tj. jej części tekstowej i graficznej winien zostać opracowany projekt decyzji o ustaleniu wz, w oparciu o ten projekt powinny zostać dokonane konieczne uzgodnienia, oraz uzyskane opinie, w końcu organ prowadzący postępowanie winien sporządzić decyzję, która zawiera przewidziane przepisami załączniki. W niniejszej sprawie z uwagi na niesporządzenie projektu decyzji tok powyższy nie został zachowany. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że Kolegium prezentuje pogląd, iż to decyzja ma zostać sporządzona przez osobę wskazaną w art. 60 ust. 4 ustawy pzp. Stanowisko to trudno traktować jedynie jako pomyłkę, ponieważ prezentowane jest w uzasadnieniu decyzji dwukrotnie. Jest to stwierdzenie sprzeczne z treścią przepisu art. 60 ust. 4 ustawy pzp a uzasadnienie decyzji w tym zakresie jest błędne i narusza art. 107 § 3 kpa. Rację ma także skarżąca, iż Kolegium nie wzięło pod uwagę zmiany treści art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. c ustawy pzp, co jednak jest uchybieniem, które w przedmiotowym stanie faktycznym nie miało decydującego wpływu na wynik sprawy.

Wskazane wyżej wady postępowania - naruszenia prawa materialnego, oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy stanowią przesłanki uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ja poprzedzającej, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy.