Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 135/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, 184, art. 134 par. 1, art. 3 par. 1, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 157 par. 3, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant: Starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1542/11 w sprawie ze skargi Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., VII SA/Wa 1542/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądził od Ministra Zdrowia na rzecz Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] 2011 r., [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Minister Zdrowia na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. K.- Dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2010 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) w sprawie wpisu zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] 2010 r. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) dokonał wpisu zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla [...], przez zmianę adresu siedziby Zakładu, wpisanie daty zakończenia działalności jednostki organizacyjnej 01 i dopisanie nowej jednostki organizacyjnej pn. Zakład Opieki Specjalistycznej z siedzibą w [...] przy ul. [...] wraz z komórkami organizacyjnymi.

Dnia 14 lutego 2011 r. wpłynął wniosek J. K. - Dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] (dalej wnioskodawca, skarżący) w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, złożony na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a., w związku z naruszeniem przepisów:

1) § 10 ust. 2 pkt 3e rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej [Dz. U. nr 169, poz. 1781 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.],

2) § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej [Dz. U. nr 213, poz. 1568 ze zm., dalej rozporządzenie z 2006 r.],

3) art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej [j.t. Dz. U. z 2007 r., nr 14, poz. 89 ze zm., dalej u.z.o.z.],

4) art. 55 pkt 3 i art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [j.t. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 275 ze zm., dalej p.b.],

5) art. 147a § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń [j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 46, poz. 275 ze zm.],

6) art. 165 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny [Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.].

Zdaniem wnioskodawcy, Wojewoda nie wziął pod uwagę faktu, że budynek Klinik, znajdujący się w [...] przy ul. [...], był w dniu wydania decyzji i rzekomego rozpoczęcia w nim działalności przez komórki organizacyjne, aż do dnia 23 listopada 2010 r., terenem budowy. Budynek nie spełniał żadnych wymogów fachowych i sanitarnych, a [...] wprowadziły Wojewodę w błąd i działały nielegalnie.

Fakt wpisu szeregu komórek organizacyjnych przedmiotowego Zakładu miał bardzo istotne znaczenie dla uczestniczenia w konkursie ofert i ubiegania się o zawarcie umowy, tym samym miał znaczenie dla wnioskodawcy.

Minister Zdrowia oceniając wniosek o stwierdzenie nieważności wskazał, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają kierowników zakładów opieki zdrowotnej czy też organów, które utworzyły zakład opieki zdrowotnej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez organ rejestrowy w sprawie innego zakładu opieki zdrowotnej.

Dlatego nie można było przyjąć, że Dyrektor Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] posiada interes prawny i przysługuje mu przymiot strony. Okoliczność ta oznacza, że nie może on żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody w sprawie wpisu zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla [...].

Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w [...], wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] 2011 r., wskazując na naruszenie art. 157 § 2, art. 28 i 29 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody.

Skarżący podnosił, że wbrew opisowi wskazanemu w zaskarżonej decyzji, wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody został złożony nie przez J. K., jako kierownik PZOZ w [...], ale przez Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w [...], jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, posiadający osobowość prawną.

W zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie przeanalizował i nie odniósł się do okoliczności wskazanych we wniosku, które miały uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, jak również dowodziły istnienia interesu prawnego.

Decyzja Wojewody dotyczy wpisów dokonanych w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej, w księdze rejestrowej prowadzonej dla [...], które ze skarżącym Powiatowym Zakładem Opieki Zdrowotnej w [...], byli jedynymi uczestnikami (oferentami) w konkursie ofert ogłoszonym przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w [...].

W wyniku tego konkursu [...] zostały wybrane przez [...]OW NFZ w [...] do zawarcia umowy i realizacji przeważającej wartości tego zamówienia.

Dlatego zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miało ustalenie, czy [...] mogły uczestniczyć w postępowaniu konkursowym i zawrzeć stosowną umowę, jak również to czy warunki podane przez ten podmiot w jego ofercie były spełnione na dzień złożenia oferty.

Obowiązywanie w porządku prawnym kwestionowanej decyzji Wojewody rzutuje bezpośrednio na możliwość ubiegania się przez skarżącego o zawarcie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ([j.t.] Dz. U. 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej u.ś.o.z. bądź ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) oraz przepisów i zarządzeń wykonawczych do tej ustawy.

Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody rzutuje na rozstrzygnięcie postępowania administracyjnego, jakie obecnie toczy się przed Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia na skutek odwołania od decyzji nr [...] z [...] 2011 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...].

Zgodnie z art. 132 ust. 1 i 2 oraz art. 134 ust. 1 u.ś.o.z., podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta między świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Zakład nie wykonujący określonych świadczeń zdrowotnych nie posiada w zakresie tych świadczeń statusu świadczeniodawcy w rozumieniu ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

W świetle art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 u.ś.o.z., oferta [...] podlegała odrzuceniu, jako że zawierała nieprawdziwe informacje.

Ustalenie prawidłowości zarejestrowania przez Wojewodę określonych zmian w rejestrze zoz ma kluczowe znaczenie dla posiadania - na dzień złożenia oferty - statusu świadczeniodawcy przez [...], lub spełnienia wymaganych warunków na dzień złożenia oferty, od czego z kolei zależało przyznanie przez Komisję konkursową wyższej liczby punktów tej ofercie.

Minister Zdrowia decyzją z [...] 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 [winno być "pkt 1] k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. K. - Dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] 2011 r.

W uzasadnieniu wskazał, że bezsporne jest, że J. K. - Dyrektor Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] posiada interes faktyczny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody w przedmiocie wpisu zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla [...].

Powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie stanowią, że prowadzenie postępowania przed innym organem administracji publicznej lub sądem uprawnia do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie można przyjąć, że J. K. Dyrektor Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] posiada interes prawny i przysługuje jej przymiot strony, a więc nie może żądać wszczęcia ww postępowania.

Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Zdrowia z [...] 2011 r.

Domagał się stwierdzenia jej nieważności, jak również poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z [...] 2011 r. - jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. w związku z przepisami:

a) art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ([j.t.] Dz. U. 2007 r. nr 14 poz. 89 ze zm.),

b) § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim winny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 213 poz. 1568 ze zm.),

c) § 10 ust. 2 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 169 poz. 1781), art. 55 pkt 3 i art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

d) art. 147a § 1 Kodeksu wykroczeń, art. 160 § 1 oraz art. 165 § 1 pkt 1 i 5 Kodeksu karnego.

Ewentualnie uchylenia zaskarżonych decyzji Ministra Zdrowia jako wydanych z naruszeniem następujących przepisów prawa:

a) art. 157 § 2, art. 28 i 29 k.p.a., przez bezprawne przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego,

b) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego, oraz nierozpoznanie wniosku w części,

c) z naruszeniem przepisów prawa procesowego i przepisów materialnoprawnych, wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności, oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że Minister Zdrowia rozpatrzył jedynie w części wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Zaskarżone decyzje Ministra Zdrowia obejmują bowiem odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] 2010 r. nr [...]. Brak jest natomiast rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia co do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] 2010 r. nr [...].

Organ w swych decyzjach konsekwentnie odnosi się do rzekomego braku interesu prawnego po stronie J. K. Przyjmuje, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności został złożony przez J. K.

Tymczasem J. K., podpisana na wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie jest stroną postępowania. Pełni funkcję kierownik PZOZ w [...] - samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, czyli organu tego zakładu, wyłącznie uprawnionego do jego reprezentacji. Stroną postępowania przed Ministrem Zdrowia, był wyłącznie Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w [...], posiadający osobowość prawną, a nie J. K.

Badaniu organu winna podlegać kwestia interesu prawnego nie po stronie J. K., ale po stronie Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...], którym J. K. kieruje. Skoro organ w swych decyzjach zamieścił wyłącznie szczątkowe rozważania na temat interesu prawnego J. K., pomijając w ogóle analizę interesu prawnego Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...], to organ nie zbadał istotnej przesłanki do ustalenia, czy wnoszącemu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji służy przymiot strony postępowania. Jednocześnie oprał swe rozstrzygnięcie na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy (kierując decyzję do niewłaściwego podmiotu, z pominięciem strony postępowania). Takie postępowanie organu narusza art. 157 § 2, art. 28 i 29 k.p.a., jak i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów i twierdzeń przedstawionych przez skarżącego zarówno w jego wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i w we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ w ogóle nie przeprowadził analizy stanu faktycznego i prawnego, a w decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy w sposób lapidarny, kilkuzdaniowy, powtórzył jedynie sformułowania zawarte we własnej decyzji z [...] 2011 r.

Tymczasem kluczowe było ustalenie, czy [...] mogły uczestniczyć w postępowaniu konkursowym i zawrzeć stosowną umowę, jak również to, czy warunki podane w jego ofercie były spełnione na dzień złożenia oferty, czy też mogły być spełnione później.

Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu wskazał, że Minister Zdrowia w swych decyzjach wskazywał na brak interesu prawnego po stronie J. K. Organ konsekwentnie przyjmował (mimo podkreślenia we wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, kto jest wnioskodawcą), że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] 2010 r. został złożony przez J. K..

Tymczasem zdaniem Sądu I instancji nie ulegało żadnej wątpliwości, że J. K., podpisana na wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie przypisywała sobie praw strony postępowania. Pełniła ona funkcję kierownika PZOZ w [...] - samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, czyli organu tego zakładu. Występowała jako uprawniona do reprezentacji Zakładu.

Stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, był Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w [...], posiadający osobowość prawną.

Jednak sformułowania użyte w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wskazują, że badaniu organu podlegała kwestia interesu prawnego po stronie J. K., a nie po stronie Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...].

Stwierdził, że organ w swych decyzjach zawarł wyjątkowo lakoniczne twierdzenia co do braku interesu prawnego w odniesieniu do J. K., pomijając w ogóle analizę interesu prawnego Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...], a więc Minister Zdrowia w istocie nie zbadał przesłanki do ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji posiada przymiot strony. W rzeczywistości organ nie uzasadnił braku interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody dotyczącej wpisania zmian do rejestru zakładów opieki zdrowotnej w księdze rejestrowej prowadzonej dla [...].

Jednocześnie wskazał, że braku interesu prawnego nie dało się wywieźć bez przeprowadzenia szczegółowej analizy tego, czy rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] 2010 r. i z [...] 2010 r., rzutuje na prawa skarżącego w zakresie ubiegania się o zawarcie umowy w trybie postępowania uregulowanego przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i na rozstrzygnięcie postępowania, jakie toczy się przed Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia na skutek odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...]z [...] 2011 r., wniesionego przez skarżącego.

Skarżący wywodził, że w datach zarejestrowania zmian w rejestrze, [...], nie udzielały świadczeń przy ul. [...]. Organ rejestracyjny nie miał podstaw do rejestracji komórek organizacyjnych w tej lokalizacji. Tym samym wywodził, że [...] nie posiadały statusu świadczeniodawcy w konkursie ofert.

Skarżący własny interes prawny uzasadniał szeregiem okoliczności faktycznych oraz przepisami prawa, w szczególności ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zaprzeczenie interesu prawnego wymagało analizy wskazanych okoliczności faktycznych i prawnych.

Zgodził się zarzutem skargi, że Minister Zdrowia rozpatrzył jedynie część wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zaskarżone decyzje Ministra Zdrowia obejmują jedynie odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] 2010 r. nr [...], brak natomiast rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] 2010 r. nr [...].

Nie przesądzając o istnieniu interesu prawnego skarżącego Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja naruszały art. 157 § 3 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Minister Zdrowia reprezentowany przez r. pr. A. B., zarzucając naruszenie art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia "22" [winno być "25"] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. przez sprawowanie niewłaściwej sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej, polegające na błędnym przyjęciu, że interes prawny przyznający określonemu podmiotowi przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może być wywiedziony z okoliczności faktycznych przytoczonych przez wnioskodawcę.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów, w tym zastępstwa prawnego według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] reprezentowany przez radcę prawnego T. P. podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927).

Nieusprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że stroną postępowania z wniosku z 7 lutego 2011 r., uzupełnionego pismem z 14 lutego 2011 r., był Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w [...], mający osobowość prawną (art. 35b ust. 3 u.z.o.z.). Dyrektor PZOZ, zgodnie ze statutem ZOZ, jedynie podpisał wniosek z 7 lutego 2011 r. i pismo z 14 lutego 2011 r., uzupełniające wniosek.

Minister Zdrowia przeinaczył oba te dokumenty, błędnie przyjmując, że rozpatrzył sprawę z wniosku "J. K. – Dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...]", mimo że w nagłówkach obu pism jednoznacznie wskazano "Strona: Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w [...]", a w zakończeniach obu pism podano "W imieniu Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] Dyrektor J. K.". Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że Minister Zdrowia błędnie badał interes prawny po stronie J. K., pomijając całkowicie analizę interesu prawnego Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...], mimo że taki obowiązek na Ministrze spoczywał (art. 157 § 2 k.p.a.). Za prawidłowością oceny Sądu I instancji przemawia zdawkowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, w których Minister Zdrowia wskazał, że "Powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie stanowią natomiast, że prowadzenie postępowania przed innym organem administracji publicznej lub sądem uprawnia do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez organ rejestrowy w sprawie innego zakładu opieki zdrowotnej. Nie można zatem przyjąć, że Pani J. K. Dyrektor Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] posiada interes prawny i przysługuje jej przymiot strony".

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2012 s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz, Toruń 2002 r. s. 77).

Trafnie Wojewódzki Sąd wskazał, że bez przeprowadzenia szczegółowej analizy, czy rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] 2010 r. i [...] 2010 r. rzutuje na prawa skarżącego w zakresie ubiegania się o zawarcie umowy w trybie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz na rozstrzygnięcie postępowania, jakie toczy się przed Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia od decyzji z [...] 2011 r., organ nadzoru nie mógł w sposób należyty rozstrzygnąć, czy Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2010 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się przykłady, że toczące się postępowania w trybie uregulowanym ustawą może przemawiać za przyjęciem, że zainteresowany podmiot ma interes prawny w złożeniu wniosku – np. o uznanie za wygasłe prawa z rejestracji znaku towarowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22.8.2007 r., VI SA/Wa 978/07, Lex nr 372003) bądź w postępowaniach, gdy kilka podmiotów ubiega się o uzyskanie zezwolenia czy koncesji na tę samą działalność.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w czym upatrywał naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. W istocie Sąd I instancji rozstrzygał w granicach danej sprawy, należycie dokonując sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 347, uw. 4) i prawidłowo zastosował środek określony w ustawie. Przytoczenie okoliczności faktycznych miało na celu wskazanie, że organ wyższego stopnia błędnie uznał jako wnioskodawcę inny podmiot, niźli ten, który rzeczywiście wystąpił z wnioskiem. Wojewódzki Sąd trafnie uznał, że ocena, czy skarżący ma interes prawny w postępowaniu nieważnościowym, wymagała analizy okoliczności faktycznych i prawnych (s. 7-8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Z tych względów skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.