Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1314/91
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1992-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Planowanie przestrzenne
Nieruchomości
Gospodarka gruntami
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 40, art. 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 34
journal: Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.
article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
Teza: l. Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 r. nr 17 poz. 99 ze zm./ nie przewiduje możliwości "zawieszenia planu zagospodarowania przestrzennego" uchwałą rady gminy.

2. Uchwała rady gminy, pozbawiająca właścicieli nieruchomości, którym przysługiwałoby odszkodowanie za grunty wydzielone pod budowę ulic, możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi w istocie usiłowanie obejścia art. 10 ust. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 r. nr 30 poz. 127/.

3. Uchwała rady gminy, różnicująca zakres uprawnień właścicieli nieruchomości na danym terenie przez dozwolenie jednym, a uniemożliwienie innym wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich wolą i przeznaczeniem gruntu, godzi w wyrażoną w przepisach art. 67 ust. 2, art. 78 i 81 Konstytucji RP zasadę równości obywateli wobec prawa.

TEZY

l. Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 r. nr 17 poz. 99 ze zm./ nie przewiduje możliwości "zawieszenia planu zagospodarowania przestrzennego" uchwałą rady gminy.

2. Uchwała rady gminy, pozbawiająca właścicieli nieruchomości, którym przysługiwałoby odszkodowanie za grunty wydzielone pod budowę ulic, możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi w istocie usiłowanie obejścia art. 10 ust. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 r. nr 30 poz. 127/.

3. Uchwała rady gminy, różnicująca zakres uprawnień właścicieli nieruchomości na danym terenie przez dozwolenie jednym, a uniemożliwienie innym wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich wolą i przeznaczeniem gruntu, godzi w wyrażoną w przepisach art. 67 ust. 2, art. 78 i 81 Konstytucji RP zasadę równości obywateli wobec prawa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Rady Gminy A. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł-kiego z dnia 25 września 1991 r. .w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie realizacji planów zagospodarowania przestrzennego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w A. podjęła w dniu 22 sierpnia 1991 r. uchwałę w sprawie realizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 r. nr 17 poz. 99 ze zm./. Mocą tej uchwały Rada Gminy zawiesiła wykonanie obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej budownictwa mieszkaniowego w tych wszystkich wypadkach, w których zachodzi potrzeba wypłaty odszkodowania za grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętych wnioskami o ich podział.

Wojewoda Ł-ki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 września 1991 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 powyższej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Gminy w A., stwierdzając w uzasadnieniu, że cytowana ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym nie daje podstawy do podjęcia uchwały o zawieszeniu obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego. Uchwała zatem została podjęta bez podstawy prawnej, a tym samym jest nieważna.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożonej w wyniku uchwały z dnia 8 października 1991 r., Rada Gminy w A. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzuciła, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy oraz uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W myśl zaś postanowień rozdziału 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 r. nr 17 poz. 99/ rada gminy ma prawo uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego oraz dokonywania zmian tych planów. Podjęta przez Radę Gminy uchwała z dnia 22 sierpnia 1991 r. o zawieszeniu planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej budownictwa mieszkaniowego ma charakter zmiany planów. Zmiana ta nadal umożliwia realizowanie budownictwa mieszkaniowego na tych nieruchomościach, których podział jest możliwy bez wydzielania części gruntów pod ulice lub w wypadkach rezygnacji z odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi przez właścicieli gruntów ulegających podziałowi. Ustawa o planowaniu przestrzennym - wbrew stanowisku organu nadzorczego - nie określa, jakie zmiany w planie są dopuszczalne, a jakie nie. Dlatego uchwała o zawieszeniu obowiązywania planów zakwestionowana przez organ nadzorczy jest zgodna z prawem. Takie rozstrzygnięcie podyktowane zostało głównie brakiem środków finansowych na odszkodowania za grunty wydzielone pod ulice, które w większości wypadków tworzone są wyłącznie na potrzeby przyszłych właścicieli działek budowlanych, powstałych w wyniku podziałów większych nieruchomości. Generalna zmiana planów zagospodarowania przestrzennego, polegająca na całkowitej likwidacji terenów jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego, uniemożliwiłaby budownictwo mieszkaniowe na terenie gminy. Może jednak okazać się ona ze względów finansowych konieczna, jeżeli Sąd uzna za słuszne stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Ł-kiego.

W odpowiedzi na skargę organ nadzorczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, dodatkowo podniósł, że z planów zagospodarowania przestrzennego nie wynika dla gminy obowiązek płacenia odszkodowania za grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętych wnioskami o ich podział. Zakres tych spraw reguluje ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 r. nr 30 poz. 127/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga może być skuteczna jedynie wówczas, gdy zostaną stwierdzone naruszenia prawa określone w art. 207 Kpa. Przyjęcie w tym przepisie, jak również w art. 16 par. 2 i art. 196 1 Kpa, jako podstawy oceny zasadności skargi wyłącznie zgodności aktu administracyjnego z prawem oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego wyłącznie z punktu widzenia jego legalności. Sąd nie jest uprawniony do kontroli celowości i słuszności aktów administracyjnych; należy to nie do sfery prawa, lecz do sfery polityki administrowania, zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji organów administracji.

W konsekwencji takich uregulowań kompetencyjnych Naczelnego Sądu Administracyjnego dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ł-kiego nie mogły mieć istotnego znaczenia motywy podjęcia przez Radę Gminy w A. uchwały z dnia 22 sierpnia 1991 r. Obowiązkiem Sądu było poddanie tej uchwały kontroli z punktu widzenia jej zgodności z prawem, gdyż tylko pozytywna ocena w tym zakresie uzasadniałaby wzruszenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Otóż nie nasuwa żadnych zastrzeżeń stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, że ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 r. nr 17 poz. 99/ nie przewiduje możliwości "zawieszenia planu zagospodarowania przestrzennego" na mocy uchwały rady gminy.

Nie można także uznać za przekonujący zarzutu skargi, że uchwała Rady Gminy z dnia 22 sierpnia 1991 r. była w swej istocie zmianą planu, a nie jego zawieszeniem. Przeczy temu nie tylko użyte w uchwale nazewnictwo, ale także powołany jako podstawa prawna podjęcia uchwały art. 17 ust. 3 cytowanej ustawy o planowaniu przestrzennym, regulujący tryb uchwalania planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, a nie ich zmiany.

Gdyby nawet przyjąć omyłkowe powołanie takiej podstawy prawnej podjęcia uchwały, to z kolei treść uchwały oraz materiał dowodowy nie wskazują na to, aby zostały dopełnione, konieczne do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, warunki określone w art. 34 ust., l, 2 i 3 tej ustawy, to jest poprzedzenie uchwały dokonaniem okresowej oceny skutków zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, wynikających z realizacji planu miejscowego, zorganizowaniem publicznej dyskusji nad skutkami realizacji planu oraz przedstawieniem wyników tych dyskusji i ocen wraz z propozycją zmiany planu radzie gminy.

Już te istotne uchybienia dawały organowi nadzoru wystarczającą podstawę do orzeczenia z mocy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ o nieważności uchwały.

Należy poza tym podnieść, że omawiana uchwała, sprowadzająca się do pozbawienia właścicieli nieruchomości, którym przysługiwałoby odszkodowanie za grunt wydzielony pod budowę ulic, możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi w istocie usiłowanie obejścia unormowań ustawowych, a mianowicie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 198 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 r. nr 30 poz. 127/. Niezależnie od tego, różnicując zakres uprawnień właścicieli nieruchomości na danym terenie przez dozwolenie jednym, a uniemożliwienie innym wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich wolą i przeznaczeniem gruntu, uchwała Rady Gminy godzi także w wyrażoną w przepisach art. 67 ust. 2, art. 78 i 81 Konstytucji RP zasadę równości obywateli wobec prawa, będącą jedną z naczelnych zasad ustrojowych demokratycznego państwa prawnego. /art. 1 Konstytucji RP/.

Wskazane w uchwale merytoryczne motywy jej podjęcia w postaci stanu finansów Gminy z przyczyn wyżej przytoczonych nie mogą podlegać ocenie Sądu. Niejako na marginesie jednak godzi się zauważyć, że Rada Gminy zdaje się nie rozważyła alternatywnej możliwości rozwikłania sytuacji utrudniającej planowane zagospodarowanie terenu. Chodzi mianowicie o czasowe zaniechanie wydzielania gruntów pod budowę ulic i poprzestanie na rezerwowaniu w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego pasów terenu pod drogi. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/ nie powoduje to konieczności przejmowania terenów na własność Państwa, jako że rezerwację terenu realizuje się przez odmowę wydania zezwoleń budowlanych, oczywiście wyłącznie na pasach gruntu "o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym negatywnym oddziaływaniem".

Z przytoczonych względów oraz z mocy art. 207 par. 5 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.