Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 329/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 18, art. 93 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1, art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 20, art. 24 ust. 1,5, 7, 10
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy Wejherowo z dnia 22 grudnia 2009 r., nr XXXIX/397/2009 w przedmiocie opłaty za dostawę wody i zbiorowego odprowadzania nieczystości ciekłych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy podjęła dnia 22 grudnia 2009 r. uchwalę [...] w sprawie opłat za dostawę wody i zbiorowego odprowadzania nieczystości ciekłych na terenie Gminy, wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591, ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43, ze zm.).

W § 1 uchwały ustalono stawki opłat za wodę dostarczoną z wodociągów Gminy i zbiorowego odprowadzania nieczystości ciekłych. W § 2 ustalono, iż traci moc uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie opłat za dostawę wody na terenie Gminy, natomiast w § 3 określono, iż uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r.

Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności ze względu na rażące naruszenie przepisów prawa - art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.). Zdaniem Wojewody, Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę przekroczyła uprawnienia zastrzeżone dla organu stanowiącego gminy.

Organ wskazał, że przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 30 grudnia 2009 r. Organ nadzoru nie orzekł o nieważności uchwały w terminie określonym w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, wobec czego należało zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podano, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej rada gminy posiada kompetencję do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jednakże przepis szczególny, art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, iż rada gminy może podjąć uchwałę o zatwierdzeniu bądź odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które zostały jej przedstawione we wniosku przedsiębiorstwa wodno–kanalizacyjnego. Wobec tego, jak twierdzi Wojewoda, rada gminy nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania opłat za zbiorowe dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków.

Nadto Wojewoda wskazał, iż w niniejszej sytuacji prawo do zatwierdzenia taryf nie przysługuje Radzie Gminy, gdyż zostało one przekazane Komunalnemu Związkowi Gmin, który zgodnie z § 3 statutu Związku (Dz. Urz. Woj. z 1991 r., Nr [...], poz. 147 ze zm.) wykonuje publiczne zadania w zakresie dotyczącym wodociągów, zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków. Zgodnie z art. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w przypadku wspólnego wykonywana przez gminy zadań związanych ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego. Na tej podstawie Zgromadzenie Komunalnego Związku Gmin, uchwałą nr [...] z dnia 4 grudnia 2009 r., zatwierdziło taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków dla Urzędu Gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podając, iż podjęta uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem i konieczna dla prowadzenia gospodarki wodno-ściekowej na terenie Gminy.

Rada Gminy podała, iż zaskarżoną uchwałę przekazano Wojewodzie w trybie art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w celu oceny zgodności z obowiązującym prawem. Uchwała była przedmiotem oceny prawnej, o czym świadczy zawiadomienie Wojewody z dnia 11 stycznia 2010 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 3, który przewidywał publikację uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa. Rada Gminy naprawiła wskazaną nieprawidłowość i w dniu 1 lutego 2010 r., podjęła uchwałę Nr [...] o zmianie przedmiotowej uchwały co do publikacji. Tym samym, zdaniem Rady, brak jest podstaw prawnych, aby Wojewoda, po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w stosunku do uchwały, ponownie kwestionował jej zgodność z prawem, poprzez kierowanie skargi do sądu administracyjnego. Według Rady skarga winna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, który przewiduje kompetencje dla organu stanowiącego jednostek samorządowych do ustalania cen i opłat za usługi komunalne i korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, stanowiących własność gminy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2005 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt OSK 1741/04, gmina, prowadząc faktycznie działalność usługową w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest traktowana jak przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, a w konsekwencji jest uprawniona do określenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków. Gospodarka wodno-ściekowa na terenie Gminy prowadzona jest przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o., które włada częścią wodociągów na terenie Gminy - we wsi G., B. i O., a od 1 marca 2010 r., również punktem zlewnym nieczystości, zlokalizowanym w G. oraz Urząd Gminy, który eksploatuje wodociągi w pozostałej części Gminy i od dnia 20 października 2009 r. do 28 lutego 2010 r. eksploatował nowowybudowany przez siebie punkt zlewny nieczystości płynnych w G.. Gmina należy do Komunalnego Związku Gmin od 2001 r. i dotychczas Związek nie uchwalał nigdy taryfy dla urządzeń wodociągowych eksploatowanych przez Gminę. Gmina uważa, że statut Komunalnego Związku Gmin takiej możliwości nie daje, ponieważ przewiduje on tylko ustalanie taryf dla urządzeń znajdujących się we władaniu Związku.

Nadto organ podał, że taryfa za wodę i ścieki ustalona w dniu 4 grudnia 2009 r. uchwałą Zgromadzenia Komunalnego Związku Gmin Nr [...] dla Urzędu Gminy w § 1 pkt I i II wyłączyła z zakresu swojego obowiązywania miejscowości B., G. i O.. Gminny punkt zlewny nieczystości zlokalizowany jest we wsi G., wobec powyższego Rada Gminy zmuszona była podjąć uchwałę dotyczącą taryfy co najmniej za ścieki. W razie niepodjęcia takiej uchwały nie byłoby podstaw prawnych do ustalenia opłat za ścieki dostarczane do punktu zlewnego przez przedsiębiorców. Stawki taryfy za wodę ustalone w obu uchwałach, Związku i Rady Gminy są identyczne i wynoszą 3.05 zł za m3. Stawki taryfy za odprowadzenie ścieków są różne i wynoszą w uchwale Gminy - 6,42 zł, a w uchwale KZG - 4,86 zł za m3. Różnica w kosztach taryfy powstała na skutek błędnego naliczenia kosztów eksploatacji punktu zlewnego w W. eksploatowanego przed otwarciem punktu zlewnego w G., t.j. do 20 września 2009 r. Wniosek o taryfę należało złożyć do końca października 2009 r., wobec czego mógł być on oparty na kosztach dotychczas funkcjonującego punktu zlewnego w mieście W., ponieważ punkt zlewny we wsi G. jeszcze nie był oddany do eksploatacji. Taryfę w uchwale Gminy ustalono na podstawie kosztów eksploatacji punktu zlewnego w G., nie przekraczała ona taryfy ustalonej przez KZG dla PEWIK-u, która wynosi 6,42 zł za m3 ścieków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona uchwała narusza prawo.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Skarga Wojewody podlega rozpatrzeniu na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591, ze zm.), dalej usg. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast, stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze w zakresie dotyczącym § 3 uchwały określającym, iż uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r. Jak wynika z treści zawiadomienia z dnia 11 stycznia 2010 r. skierowanego do Rady Gminy, organ nadzoru powołując się na treść art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449, ze zm.) ocenił, iż wejście w życie przedmiotowej uchwały niebędącej aktem prawa miejscowego nie jest uzależnione od publikacji tego aktu na warunkach określonych wskazanym przepisem tej ustawy. Rada Gminy podjęła następnie w dniu 1 lutego 2010 r. uchwałę Nr [...] zmieniającą § 3 uchwały w sprawie opłat za dostawę wody i zbiorowego odprowadzania nieczystości ciekłych na terenie Gminy, nadając mu brzmienie "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r." Pozostaje niesporne, że Wojewoda w terminie określonym w art. 91 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. nie wydał w stosunku do skarżonej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do formalnego zarzutu Rady podniesionego w odpowiedzi na skargę naruszenia przez Wojewodę art. 91 u.s.g. w sytuacji wniesienia skargi do sądu administracyjnego po wyczerpaniu trybu nadzorczego, wskazać trzeba, że nie jest on zasadny. Wniosek taki wypływa z ustalenia, iż nie zapadło żadne rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do kontrolowanej uchwały. Nadto, według Sądu, samo wszczęcie postępowania sprawdzającego (ograniczonego zresztą w okolicznościach niniejszej sprawy do zauważenia mniej istotnej wadliwości aktu), nie wypełnia dyspozycji określonej wskazanym przepisem. Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa, że przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie wprowadza dla organu nadzoru żadnych formalnych ograniczeń dotyczących wniesienia skargi do sądu administracyjnego, z wyjątkiem warunku upływu trzydziestodniowego terminu, w którym organ może samodzielnie wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego. Przyjmuje się zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze, że nie ma podstaw, by z upływem tego terminu łączyć brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały, której niektóre przepisy objęte były wcześniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym. Dorozumianym elementem wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. jest bowiem pozostawanie uchwały organu gminy w obrocie oraz trwająca stale, w przekonaniu organu nadzoru, jej sprzeczność z prawem (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 5/99, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 839/08, Baza orzeczeń LEX nr 565665, w uzasadnieniu którego stwierdza się między innymi, że "organ nadzoru może przyjąć stanowisko odmienne od wcześniej prezentowanego z powody wyjścia na jaw nowych faktów istotnych dla sprawy, czy też z powodu zauważenia błędu w przyjętej przez siebie ocenie prawnej. (...) ocena jakości wykonywania przez wojewodę funkcji nadzorczej nie może mieć wpływu na znaczenie, jakie należy nadać eliminacji z obrotu prawnego wadliwych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego").

Z powyższych względów żądanie odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może zostać uwzględnione.

Rozważając następnie zasadność skargi trzeba wskazać, że zasadnicze okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie pozostają niesporne. Zaskarżona uchwała o treści przytoczonej wyżej podjęta została w sytuacji, w której wykonywanie (przez gminę Wejherowo) publicznych zadań w zakresie dotyczącym wodociągów, zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków powierzone zostało Komunalnemu Związkowi Gmin (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 2 Statutu Związku, publ. Dz. Urz. Woj. z 1991 r., Nr [...], poz. 147, zm. Obwieszczenie Wojewody z dnia 11 września 2006 r. w sprawie zmiany Statutu Komunalnego związku Gmin z siedzibą w G., Dz. Urz. Woj. z dnia 21 września 2006 r., Nr [...], poz. 2044). Gmina przystąpiła do Związku na skutek uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia 23 października 2001 r. (vide: fotokopia uchwały w aktach administracyjnych, także: załącznik do Obwieszczenia Wojewody j.w.). Jak wynika nadto z okoliczności sprawy, w dniu 4 grudnia 2009 r. Zgromadzenie Komunalnego Związku Gmin podjęło dwie uchwały: Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Urzędu Gminy, w której w § 1 postanawia się o zatwierdzeniu na terenie gminy, z wyłączeniem miejscowości B, G. i O. (obsługiwanych przez PEWIK Sp. z o.o.), "dla Urzędu gminy taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków" oraz Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji – Spółka z o.o. z siedzibą w G. Obie uchwały podjęte zostały na podstawie art. 24 ust. 1, 5, 7 i 10 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858, ze zm.), (vide: fotokopie uchwał w aktach administracyjnych).

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił zaś w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 15 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591, ze zm.), dalej u.s.g. Przepis art. 18 u.s.g. ustala zakres i przedmiot kompetencji rady gminy. Opiera się na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy rozumie się w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 2 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym już poglądem orzecznictwa, art. 18 u.s.g., stanowiąc przepis kompetencyjny, nie może funkcjonować samodzielnie, należy go stosować w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi i dopiero po uszczegółowieniu ogólnej kompetencji rady gminy stanowi podstawę prawną jej działań. W zaskarżonej uchwale, poza ogólną kompetencją gminy określoną w pkt 15 art. 18 u.s.g. (o treści: "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy"), przywołuje się także kolejny, ogólny przepis kompetencyjny - art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43, ze zm.). Przepis ten przewiduje, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej samorządu terytorialnego.

W opisanych okolicznościach i w świetle treści odpowiedzi na skargę można więc przyjąć, iż Rada Gminy działając jako organ stanowiący uchwaliła obowiązujące stawki opłat za dostarczanie wody oraz odprowadzanie nieczystości wyłącznie na podstawie ogólnych przepisów kompetencyjnych, w rezultacie naruszając przepisy obowiązującej ustawy szczególnej. Trafnie bowiem wywodzi Wojewoda, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie znajduje zastosowania w materii regulowanej zaskarżoną uchwałą, a to z uwagi na przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.), będące przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej.

Zgodnie z art. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa ona zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym w szczególności zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Według art. 2 ust. 1 określenia w ustawie dotyczące gminy oznaczają także w szczególności związek międzygminny. Stosownie zaś do art. art. 3 ust. 1 zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, przy czym, jak stanowi ust. 2 pkt 1, w razie wspólnego wykonywania przez gminy zadania, o którym mowa w ust. 1, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego. Zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków reguluje rozdział 4 tej ustawy. Art. 20 ust. 1 przewiduje, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok. Z kolei art. 24 ust. 1 stanowi, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. W dalszej części tego przepisu określa się tryb postępowania, przewidujący w szczególności, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedstawia właściwemu organowi wykonawczemu gminy wniosek o ich zatwierdzenie, dołączając między innymi szczegółową kalkulację cen i stawek opłat (ust. 2 i 3), organ wykonawczy dokonuje sprawdzenia taryf i weryfikuje koszty pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 4), wreszcie rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf (w terminie 45 dni od złożenia wniosku) bądź o odmowie ich zatwierdzenia, jeżeli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami (ust. 4). Następnie zatwierdzone taryfy podlegają ogłoszeniu (ust. 7).

Jak wynika z treści przytoczonych przepisów, z datą wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy (od dnia 14 stycznia 2002 r.) rady gmin utraciły uprawnienie do ustalania cen i opłat za zbiorowe zaopatrzenie w odę i odprowadzanie ścieków, posiadając jedynie kompetencje ograniczone do zatwierdzania taryf określonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1201/02, Baza orzeczeń LEX nr 81296). W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, iż gmina wykonuje samodzielnie faktyczne zadania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, nie posiadając wyodrębnionej do tych celów jednostki organizacyjnej, z wyłączeniem miejscowości B., G. i O., obsługiwanych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji (PEWIK) Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w G. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, że wykonując zadania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego gmina zwolniona jest od obowiązku zachowania trybu, o którym mowa w art. 20 ust. 1 oraz art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a dalej, że radzie gminy przysługuje kompetencja do ustalania stawek opłat za wodę na podstawie art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Chybione jest w związku z powyższym powoływanie się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2005 r., wydany w sprawie sygn. akt OSK 1741/04 (Baza orzeczeń LEX nr 190626), zresztą w nieco innych okolicznościach faktycznych, między innymi innej treści oraz na innej podstawie prawnej podjęta była kontrolowana w tej sprawie uchwała. Sąd podziela w pełni przedstawione w wyroku tym stanowisko, że prowadząc faktycznie działalność usługową w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków gmina, posiadając osobowość prawną z mocy art. 2 ust. 2 u.s.g. usytuowała się w takiej samej sytuacji, jak każdy inny dostawca prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skoro gmina mogła być traktowana jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – to była uprawniona do określenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków na podstawie art. 20 ust. 1 tej ustawy. Nie mniej istotne jest, że w wyroku tym NSA wskazuje także, iż w odniesieniu do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków istnieje regulacja szczególna (o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej) – ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, a to oznacza, że przedmiotowe zadanie gminy o charakterze użyteczności publicznej musi być wykonywane zgodnie z przepisami tej ostatniej ustawy (podobnie: j. w. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 120/02).

Tymczasem w niniejszej sprawie Rada Gminy zdaje podjęła uchwałę ustalającą ceny jako organ stanowiący (art. 18 ust. 1 pkt 15 u.s.g.) i na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, który nie mógł mieć zastosowania w materii regulowanej tą uchwałą. Nie znajduje nadto potwierdzenia w aktach administracyjnych nadesłanych przez Radę Gminy zachowanie (jak twierdził pełnomocnik rady na rozprawie w dniu 8 września 2010 r.) trybu przewidzianego dla zatwierdzenia przedmiotowych taryf stosownie do treści art. 20 ust. 1 i art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Poza opisaną wyżej wadliwością skarżonej uchwały zasadne jest także stanowisko Wojewody odnośnie braku kompetencji Rady Gminy do zatwierdzenia taryf w sytuacji wspólnego wykonywania przez gminy zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz przeniesienia w związku z tym wymienionych uprawnień na właściwy organ związku międzygminnego (art. 3 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków).

Związek międzygminny regulowany jest przepisami rozdziału 7 ustawy o samorządzie gminnym. Komunalny Związek Gmin, do którego przystąpiła gmina utworzony został w roku 1991 (Statut opubl. w Dz. Urz. Woj.. z 1991 r., Nr [...], poz147, ze zm.), na podstawie art. 64 u.s.g., który w brzmieniu obowiązującym według tekstu pierwotnego tej ustawy (Dz. U. z 1990 r., Nr 16, poz. 95) stanowił w ust. 1, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne (związki komunalne). Według art. 64 u.s.g., zarówno w poprzednio obowiązującym jak i w jego obecnym brzmieniu, związki międzygminne są dobrowolnymi organizacjami gmin tworzonymi w celu wspólnego wykonywania ich zadań publicznych, przy czym wszelkie prawa i obowiązki gmin uczestniczących w takim związku, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Zgodnie następnie z treścią art. 65 u.s.g. związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz posiada osobowość prawną. Organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie, które w zakresie zadań zleconych związkowi wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy (art. 69 u.s.g.). Jak wynika z powyższej regulacji, związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a jednocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 247/06, Baza orzeczeń LEX nr 322183).

Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązujące postanowienie § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 Statutu określało jednoznacznie, że Związek wykonuje publiczne zadania w zakresie dotyczącym wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków. Rada Gminy podważając zasadność skargi odwołuje się do § 14 ust. 2 Statutu, według którego "cenę wody i opłatę za odprowadzanie ścieków do urządzeń Związku, ceny ciepłej wody i energii cieplnej oraz opłatę za składowanie odpadów na wysypiskach będących w dyspozycji Związku ustala Zgromadzenie, jeśli te ceny (opłaty) z mocy prawa nie są urzędowymi". Wywodzi w związku z tym Rada, że Zgromadzenie Związku ustala taryfy tylko dla urządzeń znajdujących się we władaniu Związku. Pogląd ten w ocenie Sądu jest mylny. Skoro Związek wykonuje publiczne zadania w wyżej określonym zakresie (w miejsce gminy), co wypełnia dyspozycję art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wyłącznie uprawniony jest do zatwierdzania taryf na podstawie art. 20 oraz art. 24 tej ustawy, a więc na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Jak wyjaśniono wyżej, przedsiębiorstwem takim może być również gmina (nie zaś urząd gminy, stanowiący aparat pomocniczy do obsługi administracyjnej), która wówczas, po ustaleniu taryf, występuje do Zgromadzenia Związku o ich zatwierdzenie. Niedopuszczalne jest natomiast w ocenie Sądu wywodzenie kompetencji do "ustalania" opłat za dostarczanie wody z prawa własności instalacji wodociągowej, z jednoczesnym pominięciem obowiązujących przepisów ustaw i kompetencji z nich wynikających. Nie ma przy tym znaczenia, w ocenie Sądu, sposób przekazywania urządzeń stanowiących własność gminy do władania związkowi międzygminnemu. Podkreślenia wymaga, że nie reguluje tej kwestii ustawa o samorządzie gminnym (por. art. 64 – 74), ani w tym przypadku Statut Związku Komunalnego Gmin. Niezależnie od powyższego, nie wynika z treści zaskarżonej uchwały, że miałaby ona dotyczyć wyłącznie urządzeń nieprzekazanych do władania Związkowi Komunalnemu. Dodatkowo zatem, choć na marginesie, trzeba przedmiotowej uchwale postawić zarzut niejasności i braku precyzji.

W przedstawionych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie może podlegać aprobacie sytuacja, że na obszarze Gminy to samo zadanie publiczne byłoby realizowane w drodze uchwał właściwych organów różnych osób prawnych (gminy i Związku międzygminnego). Pozostawienie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym powodowałoby niejasność co do zakresu jej obowiązywania w sytuacji tożsamej materii zadań publicznoprawnych realizowanych przez inny podmiot, a także naruszałoby zasadę niekolizyjności kompetencji różnych organów administracji publicznej.

Z tych przyczyn Sąd podziela zarzut Wojewody naruszenia przez Radę Gminy Wejherowo zaskarżoną uchwałą kompetencji przysługującej właściwemu organowi Komunalnego Związku Gmin, do którego należy Gmina, co stanowi o rażącym naruszeniu art. 3 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków.

Wyjaśnienia następnie wymaga charakter zaskarżonej uchwały, w związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego kontrolującego tę uchwałę. Co do zasady, uchwała rady gminy zatwierdzająca taryfy na podstawie art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie jest aktem prawa miejscowego, nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych skierowanych do ogółu, mimo iż wskutek jej podjęcia określone zostają nieprzekraczalne, sztywne ceny za świadczenie przedmiotowych usług. Stosownie do treści przywołanych wyżej przepisów tej ustawy, zatwierdzenie taryfy obywa się wyłącznie na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (którego zadania jak w niniejszej sprawie może wykonywać samodzielnie gmina), a więc nie może nastąpić z urzędu. Uchwała rady gminy w tym przedmiocie ma zatem charakter aktu indywidualnego, rozstrzygającego wniosek określonego podmiotu, a treść tego aktu ograniczona została przez ustawodawcę tylko do możliwości zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia sporządzonych i przedstawionych we właściwym trybie taryf. Dodatkowo na poparcie przedstawionej tezy można wskazać, iż taryfy mogą obowiązywać nawet w przypadku braku ich zatwierdzenia (por. art. 24 ust. 8 ustawy). Jednocześnie ustawodawca w art. 19 tej ustawy, odnoszącym się do uchwalania przez radę gminy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, postanowił, że regulamin taki jest aktem prawa miejscowego. W odniesieniu do zatwierdzania taryf normy takiej nie przewidziano. Z tego też względu, jak zasadnie uznał Wojewoda w toku postępowania nadzorczego, uchwała nie mogła podlegać obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stosownie do treści art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2007 r. Nr 68 poz. 449 ze zm.). Podobne stanowisko odnośnie charakteru prawnego uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę prezentowane było zarówno w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2004 r., sygn. akt II SA/Po 497/04, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/2005, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 273/2008, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) jak i w doktrynie (por. Sławomir Kania, Katarzyna Radosz-Kania, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002r., sygn. akt II SA/Ka 1201/02, ST. 2003.11.58).

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, a naruszenia te mają charakter istotny. W myśl art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa gdy przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W niniejszej sprawie przeszkoda taka nie nastąpiła, stosownie do treści art. 94 u.s.g., ponieważ od dnia wydania zaskarżonej uchwały (niebędącej przepisem prawa miejscowego) nie upłynął rok.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie wskazanych wyżej przepisów orzekł jak w sentencji.