Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1391/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1952/14 w sprawie ze skargi D. W. i T. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz D. W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1952/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. W. i T. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu Sąd podał, że decyzją z dnia [...] września 2012r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołań szeregu osób, w tym D. W. i T. W., od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu dla inwestycji "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 MOP 8,4 MPa relacji Rembelszczyzna – Gustorzyn wraz z infrastrukturą towarzyszącą: uchylił część zapisów sentencji zaskarżonej decyzji w pkt 8 w zakresie wymienionym i orzekł w miejsce uchylonych zapisów na nowo; uchylił w całości załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji, który stanowi wykaz nieruchomości i właścicieli, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700 ze zm.) - dalej specustawa - i orzekł na nowo w tym zakresie poprzez ustalenie nowego załącznika stanowiącego wykaz nieruchomości i właścicieli, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy, oznaczonego jako załącznik nr 1 do decyzji Ministra; uchylił i orzekł na nowo w zakresie terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uchylił zaskarżoną decyzję w części wymienionych i opisanych nieruchomości i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie nowego zapisu; uchylił zaskarżoną decyzję w części wymienionych i opisanych nieruchomości i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - wśród wskazanych nieruchomości nie znajduje się działka skarżących D. i T. W.; uchylił zapis decyzji dotyczący określenia wymagań ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i orzekł na nowo poprzez ustalenie nowego zapisu, w tym także zawarto zapis, że inwestor zobowiązany jest do zapewnienia działce o nr ew. [...], obręb 13-Poddębie,gmina W. (powstałej w wyniku podziału działki nr ew. [...]), powiat legionowski (której posiadaczami samoistnymi są D. i T. W.), dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez działki nr ew. [...]; w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1909/14 oddalił skargę na powyższą decyzję.

Po wydaniu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji z dnia [...] września 2012r. wnioskodawca O. S.A. z siedzibą w W. złożył w dniu 18 grudnia 2013r. wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu dla zamierzenia "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 MOP 8,4 MPa relacji Rembelszczyzna – Gustorzyn wraz z infrastrukturą towarzyszącą na wskazanych działkach położonych w województwie mazowieckim, powiat legionowski, gmina Wieliszew: nr ewidencyjny [...].

Wojewoda Mazowiecki w dniu [...] stycznia 2014r. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1 specustawy wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji powyższej inwestycji - m.in. na działce nr [...] stanowiącej własność D. i T. W. Zgodnie z pkt 8 decyzji wymieniono nieruchomości, co do których decyzja ma wywołać skutki, o których mowa w art. 24 ust. 1 specustawy. W odniesieniu m.in. do działki nr [...] - w celu zapewnienia prawa wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy inwestycji, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii, dojazdu i kontroli - ograniczono sposób korzystania udzielając zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie ciągów, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, gazów i energii oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacyjnej, a także innych podziemnych, naziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów. W załączniku nr 1 do tej decyzji zawarty został wykaz nieruchomości i właścicieli, w stosunku do których decyzja ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy - pod poz. 4 wskazano działkę nr [...].

Odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji gazociągu wnieśli D. i T. W., zarzucając, że nie wzięto pod uwagę, iż ograniczone korzystanie z działki nr [...] uniemożliwia prawidłowe korzystanie z tej działki na dotychczasowe cele; decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014r. nie odpowiada warunkom określonym w art. 10 ust. 1 specustawy, a ponadto organ wydał tę decyzję po zakończeniu budowy gazociągu na terenie działki nr [...]; w tej samej sprawie podejmowane są przeciwstawne działania organów. Skarżący podnieśli, że w decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012r. nie uwzględniono m.in. działki nr ew. [...]. Działka nr [...] została zamieszczona w całości w wykazie działek, do których ma zastosowanie w zakresie skutków decyzji lokalizacyjnej art. 20 ust. 3 specustawy. W stosunku do działki nr [...] zostały wydane dwie decyzje lokalizacyjne. Decyzja z dnia [...] stycznia 2014r. dotyczy sprawy już rozstrzygniętej, nie spełnia wymogów ustawowych co do treści decyzji lokalizacyjnej określonych w art. 10 ust. 1 specustawy, została wydana po przeprowadzeniu robót budowlanych na terenie działki nr [...], co stanowi naruszenie art. 24 ust. 1 specustawy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. uchylił pkt 9 zaskarżonej decyzji odnoszący się do terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń i orzekł w tym zakresie na nowo, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podniósł, że: wniosek został złożony przez właściwy podmiot stosownie do art. 38 pkt 2 lit. g) specustawy, a gazociąg został zakwalifikowany jako część inwestycji towarzyszącej w zakresie budowy terminala Świnoujście; inwestor załączył wykaz nieruchomości, w stosunku do których decyzja ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy; postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami specustawy; decyzja Wojewody czyni zadość wymogom art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 39 ust. 1, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie; nie określa natomiast linii rozgraniczających teren inwestycji, które zgodnie z art. 20 ust. 2 stanowiłyby linie podziału nieruchomości, ponieważ realizacja inwestycji nie wymaga dokonania podziału działek; za konieczne uznano doprecyzowanie terminu wydania nieruchomości i opróżnienia lokali – art. 10 ust. 1 pkt 9 specustawy, stąd w tym zakresie decyzja ma charakter reformatoryjny; organ odwoławczy przekazał stanowisko odwołujących inwestorowi celem rozważenia ewentualnej zmiany przebiegu gazociągu. Inwestor w odpowiedzi przedstawił argumenty przemawiające za koniecznością lokalizacji inwestycji według przebiegu wskazanego we wniosku. Organ odwoławczy podkreślił, że zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające obszar inwestycji odpowiadają woli ustawodawcy określonej w tym wypadku w specustawie. Przepisy nie nakładają obowiązku przedstawienia przez inwestora różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego organ ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem wariantu przedłożonego przez inwestora. Organ zgodził się ze stanowiskiem inwestora, że ze względu na konieczność wyeliminowania kolizji inwestycji z istniejącą zabudową konieczne jest zajęcie części nieruchomości należącej do odwołujących się, budowa gazociągu nie przekreśla możliwości prawidłowego korzystania z działki przez skarżących, ustanawia jedynie strefę 12 m szerokości, w pasie którym ogranicza możliwość zabudowy, poza tym budowla podziemna nie utrudnia znacząco zagospodarowania terenu; w stosunku do działki nr [...] decyzja odnosi skutek określony w art. 24 ust. 1 specustawy, dotychczasowi właściciele zachowują swoje prawa, jednak muszą umożliwić inwestorowi realizację inwestycji, a następnie dostęp do niej w celu konserwacji i naprawy; właścicielom przysługuje odszkodowanie za rzeczywiście poniesione szkody zgodnie z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 i art. 24 ust. 1 specustawy. Odnośnie wydania dwóch przeciwstawnych rozstrzygnięć co do działki nr [...] stwierdzono, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010r., następnie zmieniona przez decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012r., zatwierdziła podział działki nr [...] na dwie: [...] pozostającą przy właścicielu oraz [...], która przeszła na rzecz Skarbu Państwa. W kwestii wykonania robót na działce nr [...] w lipcu 2013r., tj. przed wydaniem decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...], organ odwoławczy zaznaczył, że zaskarżona decyzja ustala jedynie lokalizację projektowanego gazociągu zaś kwestie związane z ewentualną samowolą rozstrzygane będą przez organy nadzoru budowlanego. W kwestii zarzutu skarżących, że działka nr [...] nigdy nie była przeznaczona na cele rolne, co wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wieliszew z dnia [...] listopada 2000r. organ stwierdził, że zgodnie z art. 13 ust. 1 specustawy przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach określonych w niniejszym rozdziale.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. W. i T. W. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. w zakresie działki nr ew. [...] obręb 13- Poddębie, gmina W., powiat legionowski albo stwierdzenia nieważności tych decyzji w tożsamym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1 specustawy poprzez uznanie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014r. jest dopuszczalna w stosunku do działki nr [...], pomimo, że działka ta została objęta decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010r. (wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2014r. Minister uznał za dopuszczalne wydanie dla tego samego podmiotu w odniesieniu do działki nr [...] kilku decyzji lokalizacyjnych ustalających lokalizację tego samego gazociągu); art. 24 ust. 1 specustawy polegające na nieuwzględnieniu faktu, że w odniesieniu do nieruchomości, w stosunku do których decyzja ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1, wejście inwestora na teren nieruchomości i podjęcie prac budowlanych w zakresie gazociągu powinno mieć miejsce przed rozpoczęciem robót budowlanych. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez pominięcie ustaleń odnoszących się do działki nr [...] wynikających z decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010r. oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę; art. 6 i 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że organy administracji publicznej powinny mieć na celu zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes stron. Podkreślono, że skarżący nie kwestionują lokalizacji gazociągu, ale w tej sytuacji działka ich o małej powierzchni przestała spełniać swoje pierwotne przeznaczenie jako działka rekreacyjna, a nadto korzystanie z niej stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa. W tej sytuacji odnośnie całej działki nr [...] decyzja w zakresie lokalizacji gazociągu powinna wywołać skutek, o którym mowa w art. 20 ust. 3 specustawy tj. stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Zarzucono także naruszenie art. 8 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez podejmowanie w tej samej sprawie w odniesieniu do tego samego adresata przeciwstawnych działań i wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2009r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu. Sąd podniósł, że stosownie do art. 38 pkt 2 ppkt g) specustawy jako inwestycję towarzyszącą terminalowi uznano budowę gazociągu Rembelszczyzna-Gustorzyn wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi m. in. na terenie województwa mazowieckiego. Jak stanowi art. 39 ust. 1 do inwestycji towarzyszących stosuje się przepisy rozdziałów 2 (dotyczy przygotowania inwestycji w zakresie terminalu, w tym decyzję lokalizacyjną oraz pozwolenie na budowę), 3 ( reguluje nabywanie tytułu prawnego do nieruchomości i kwestię realizacji inwestycji) i 6 oraz art. 43. Organy słusznie zatem przyjęły, że wydanie decyzji lokalizacyjnej będzie podlegało normie art. 10 ust. 1 specustawy, którego prawidłowe zastosowanie kwestionują skarżący twierdząc, że zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich wymaganych tym przepisem elementów. Jednocześnie jednak skarżący nie wskazują, który konkretnie zapis ustawowy nie został zrealizowany. Organ odwoławczy rozważając ten zarzut przeprowadził analizę treści decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] i zdaniem Sądu doszedł do zasadnego wniosku, że decyzja zawiera określone w art. 10 ust. 1 wymagania. Wyjaśniono, że jedynie nie został zastosowany art. 10 ust. 1 pkt 6), gdyż w tym wypadku był bezprzedmiotowy, bowiem inwestycja nie wymagała podziału nieruchomości (art. 20 ust. 1).

Sąd stwierdził, że z akt postępowania sądowego dotyczącego decyzji Ministra z dnia [...] września 2012r. wynika, że wskutek wydania decyzji doszło do podziału działki 181 (str. 13 decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2010r. oraz załącznik nr 2 poz. 11) na dwie o nr [...]; działka nr [...] przeszła na rzecz Skarbu Państwa, natomiast działka nr [...] pozostała przy właścicielu. Potwierdzeniem takiego skutku decyzji lokalizacyjnej jest dodany decyzją Ministra pkt 5a (str. 14), w którym nałożono na inwestora obowiązek zapewnienia działce nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki o nr ew. [...]) dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez działki nr ew. [...]. Jak wynika z decyzji Ministra z dnia [...] września 2012r. w pkt II zostało ustalone nowe brzmienie załącznika nr 1 stanowiącego wykaz nieruchomości i właścicieli, w stosunku do których decyzja lokalizacyjna ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1. Pierwsze decyzje lokalizacyjne dotyczą, jeśli idzie o skutki prawnorzeczowe jedynie działki nr [...], która stosownie do art. 20 ust. 3 specustawy przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Decyzje te nie obejmują, jeśli chodzi o lokalizację gazociągu oraz skutków z tym związanych, działki nr [...]. Jak wyjaśniono na str. 42 i 43 uzasadnienia decyzji Ministra z dnia [...] września 2012r. konieczne było skorygowanie pomyłki organu I instancji co do działki m.in. nr 181 (przed podziałem) obręb Poddębie, co do skutków w zakresie art. 24 ust. 1 specustawy. Niezasadny jest więc zarzut skarżących, że o działce nr [...] zadecydowała decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010r. w ten sposób, że działka ta przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Decyzja ta nie odnosiła się do działki nr [...].

Sąd podniósł, że obecnie przebieg inwestycji został ustalony jedynie na działce nr [...] organ uznał za słuszne zastosowanie wobec tej nieruchomości skutku z art. 24 ust. 1 specustawy tj. ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Sąd przyznał, że zaskarżona obecnie decyzja zawiera pewien mały wycinek lokalizacji gazociągu i nie zostało wyjaśnione w toku postępowania z jakich powodów wymienionych w niej kilka działek nie zostało objętych główną decyzją z 2010r. Nie oznacza to jednak, że nie jest możliwe wydanie nowej decyzji w zakresie tej samej inwestycji dla jej lokalizacji na działkach pominiętych w poprzednim rozstrzygnięciu, co też uczyniono w zaskarżonej decyzji. Obecnie jednak przebieg inwestycji został ustalony jedynie na działce nr [...] organ uznał za słuszne zastosowanie wobec tej nieruchomości skutku z art. 24 ust. 1 specustawy tj. ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Zdaniem Sądu wbrew stanowisku skarżących organy w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia wyjaśniły kwestię, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010r. dotyczy działki nr [...], natomiast decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014r. obejmuje działkę nr [...]. Stąd też jako niesłuszny należało uznać zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu nie zaistniała przesłanka do przyjęcia, że sprawa została już przesądzona ostatecznie decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010r.

Sąd podniósł, że specustawa przewiduje dwa skutki przejęcia nieruchomości pod lokalizację gazociągu. Jednym z nich jest skutek określony w art. 24 ust. 1 – w odniesieniu do niektórych nieruchomości w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii, wojewoda ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 2 i 4-8 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Sąd zaznaczył, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, z jakich względów uznał za celowe zastosowanie jedynie ograniczenia korzystania, nie zaś przejęcia na własność Skarbu Państwa spornej działki nr [...]. Projektowana inwestycja jest podziemna, więc nie wpływa na możliwość użytkowania terenu znajdującego się bezpośrednio nad jej położeniem. Nie następuje znaczące utrudnienie w prawidłowym zagospodarowaniu przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie wyłącza z użytkowania części działki. Projektowany gazociąg ogranicza wyłącznie możliwość zabudowy w strefie kontrolowanej o szerokości 12m. W ocenie Sądu ustanowienie formy ograniczenia korzystania z działki nie będzie kolidowało z rekreacyjnym korzystaniem. Tym samym na etapie lokalizowania inwestycji zasadne było przyjęcie skutków, o których mowa w art. 24 ust. 1 specustawy, nie zaś art. 20 ust. 3. Ponadto – jak trafnie wskazał organ – zgodnie z art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014r, poz. 518 ze zm.), jeżeli realizacja inwestycji uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać aby inwestor nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Nie oznacza to, że inwestor ma obowiązek zawarcia takiej umowy, nie mniej jednak w razie odmowy stronie przysługuje prawo wniesienia stosownego powództwa do sądu powszechnego.

Odnosząc się do zarzutu, że inwestycja została zrealizowana na działce nr [...] przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej tj. przed dniem [...] stycznia 2014r. Sąd stwierdził, że z przedłożonego na etapie przed sądem pisma P. S.A. oraz protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2013r. wynika, że w tym dniu prace przy gazociągu na działce nr [...] zostały zakończone, co potwierdza zarzuty skarżących, że przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej co do działki nr [...] prace przewidziane tą decyzją zostały wykonane. Nie oznacza to jednak wadliwości decyzji. Sąd kontroluje legalność zaskarżonego aktu nie pod kątem, czy objęta nim inwestycja została wykonana, lecz czy nie naruszyła przepisów prawa - tym wypadku ustawy z dnia 24 kwietnia 2009r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, która w sposób szczególny i całościowy reguluje proces inwestycyjny tego przedsięwzięcia. Jak stanowi art. 13 ust. 1 tej ustawy przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach określonych w niniejszym rozdziale, za wyjątkiem art. 57 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie osobne uregulowanie procesu lokalizacyjnego w przypadku gazociągu powoduje, że nieprzydatne jest w takiej sprawie orzecznictwo sądowe dotyczące wykładni przepisów wypracowane na gruncie ustawy o planowaniu w kontekście jej odniesienia do przepisów ustawy Prawo budowlane.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 2 specustawy, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję sąd administracyjny po upływie 30 dni od dnia rozpoczęcia budowy może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż założeniem jest rozpoczęcie budowy w oparciu o wcześniejsze wydanie w stosunku do danej inwestycji decyzji lokalizacyjnej. Taka sytuacja natomiast nie miała miejsca, bowiem wcześniej zostały przeprowadzone prace, a dopiero potem wydano decyzję lokalizacyjną z dnia [...] stycznia 2014r. Poza tym przepisem specustawa nie przewiduje połączenia wydania decyzji lokalizacyjnej z wybudowaniem inwestycji. Z tych względów - w ocenie Sądu - zapisy tego aktu nie pozwalają na weryfikowanie jej legalności w powiązaniu z faktem uprzedniego wykonania inwestycji.

W skardze kasacyjnej D. W., reprezentowana przez r.pr. J. Z., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

1. art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2014 r., poz. 1501, z późn. zm.), dalej określanej jako "specustawa gazowa", poprzez przyjęcie, iż decyzja lokalizacyjna, która ma wywołać skutek, o którym mowa we wspomnianym artykule, tj. zapewnienie inwestorowi prawa wejścia i na teren nieruchomości i podjęcia robót budowlanych, może być wydana po rozpoczęciu tychże;

2. art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ograniczenie prawa własności decyzją lokalizacyjną z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] ustanawiającą strefę ograniczonego korzystania w granicach geodezyjnych nieruchomości skarżących;

3. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd nie dokonał w sposób właściwy kontroli zaskarżonej decyzji;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - w związku ze wskazanymi powyżej przepisami prawa materialnego poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez organ wskazanych przepisów;

2. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej określanej jako "k.p.a." w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez utrzymanie decyzji w zakresie opisanym w wyroku oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie dopatrzył się ewidentnych uchybień popełnionych w trakcie postępowań prowadzonych przez organy administracji oraz przyjął ich nieprawdziwą wersję wydarzeń opisaną przez inwestora, tym samym odmawiając wiarygodności twierdzeniom skarżących. W pisemnym uzasadnieniu wyroku Sąd jedynie zdawkowo odniósł się do okoliczności podnoszonych w skardze oraz nie uwzględnił skomplikowanego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Sąd powtórzył wywody zaprezentowane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jakoby projektowana inwestycja podziemna nie wpływała na możliwość użytkowania terenu znajdującego się bezpośrednio nad jej położeniem. W ocenie skarżącej nie można zaakceptować twierdzenia Ministra - przyjętego w efekcie przez Sąd - zawartego w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 sierpnia 2014 r. (str. 8 i kolejne), że "stanowisko mówiące o kreacyjnej roli inwestora w procesie realizacji inwestycji infrastrukturalnych zostało zaaprobowane w szerokim orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zwłaszcza w sprawach dotyczących inwestycji drogowych, ale znajdujących również zastosowanie w sprawach z zakresu ustalenia inwestycji w zakresie terminalu", bowiem tzw. specustawa drogowa nie zawiera podobnych rozwiązań do specustawy gazowej, tj. dwóch odmiennych skutków oddziaływania inwestycji - jednego z art. 20 ust. 3 w postaci przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, drugiego z art. 24 ust. 1 w postaci ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Skarżąca nie zgodziła się również z wywodem Ministra, zaaprobowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "zgodzić się należy z wyjaśnieniami udzielonymi przez inwestora, przemawiającymi za prawidłowością zaprojektowanych rozwiązań, w tym koniecznością zajęcia części nieruchomości należącej do Państwa D. i T. W. (...) planowane przedsięwzięcie zostało zlokalizowane w taki sposób, aby zapobiec kolizji z istniejącą zabudową. (...) budowa gazociągu nie przekreśla, wbrew stanowisku Skarżących, możliwości prawidłowego korzystania z działki [...]. Projektowany gazociąg ustanawia strefę kontrolowaną w wąskim pasie o szerokości 12 metrów, ograniczając jedynie możliwość zabudowy w tym pasie". Skarżąca podniosła, że Wojewoda Mazowiecki w pkt 8 sentencji decyzji orzekł, że "zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie dla projektowanego gazociągu DN 700 wyznaczona będzie strefa kontrolowana 12,0 m (po 6,0 m od osi gazociągu). W strefie tej nie wolno wznosić budynków, urządzeń stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz podejmować działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu podczas eksploatacji. Zdaniem skarżącej powyższe dowodzi, że organ de facto wykluczył użytkowanie przedmiotowej nieruchomości w dotychczasowym charakterze. Błędne jest zatem uznanie przez Sąd (str. 10), że projektowana inwestycja jest podziemna, a więc nie ma wpływu na możliwość użytkowania terenu znajdującego się bezpośrednio nad jej położeniem i nie następuje znaczące utrudnienie w prawidłowym użytkowaniu części działki, a sam gazociąg ogranicza wyłącznie możliwość zabudowy w strefie kontrolowanej.

W ocenie skarżącej, z uwagi na niewielką powierzchnię działki - 657 m kw., a także usytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie działki od strony północnej i zachodniej specyficznego obiektu budowlanego - przyłącza gazu wysokiego ciśnienia, a od strony wschodniej rurociągu DN 700 MOP 8,4 MPa relacji Rembelszczyzna – Gustorzyn - w połączeniu z ustanowioną 12 metrową strefą ograniczonego korzystania, pozbawia to całkowicie przedmiotową nieruchomość waloru rekreacyjności. Rekreacja, choćby zgodnie ze definicją zawartą w Wielkim Słowniku Języka Polskiego, jest "ruchową aktywnością w czasie wolnym od pracy, mająca służyć zdrowiu i dobremu samopoczuciu". Odpoczywanie w okolicy bezpośrednio narażonej wybuchem gazu nie służy dobremu samopoczuciu ani tym bardziej zdrowiu, przede wszystkim psychicznemu. Uchylenie decyzji lokalizacyjnej w zakresie nieruchomości, w stosunku do których decyzja ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy gazowej i orzeczenie w tym zakresie o objęciu działki o nr ew. [...] skutkiem przewidzianym w art. 20 ust. 3 specustawy gazowej, tj. przejęciem nieruchomości przez Skarb Państwa za odszkodowaniem, uchroniłoby właścicieli przedmiotowej nieruchomości od długotrwałego i niepewnego procesu opartego na art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, późn. zm.).

Zdaniem skarżącej Sąd naruszył art. 24 ust. 1 specustawy gazowej przez błędną wykładnię, iż organ uprawniony jest do wydania decyzji lokalizacyjnej nawet po zakończeniu przez inwestora robót budowlanych, związanych z realizacją inwestycji. Odwołując się do wykładni celowościowej, skarżąca stwierdziła, że celem ustawodawcy było "zapewnienie prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminal (...)". A zatem, z uwagi na treść tego przepisu wydanie decyzji lokalizacyjnej po rozpoczęciu, a w tym stanie faktycznym nawet po zakończeniu robót budowlanych - pismo P. S.A. oraz protokół kontroli z dnia [...] lipca 2013r. - stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż wykonawca robót budowlanych wszedł na teren nieruchomości bez stosownej decyzji i co więcej zakończył roboty przed jej wydaniem. W rażącej sprzeczności z konstytucyjną zasadą praworządności ( art. 2 Konstytucji RP ) pozostaje akceptacja przez Sąd przyjęcie poglądu, że decyzję lokalizacyjną można wydać po zakończeniu robót budowlanych oraz wskazywanie, że ustanowienie strefy ograniczonego korzystania nie wpływa w istotny sposób na sposób dotychczasowego wykorzystywania nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty są usprawiedliwione.

A mianowicie, podkreślić należy, iż strona podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię winna wykazać, że Sąd pierwszej instancji mylnie zrozumiał ten przepis prawa i wskazać jak w ocenie powinien być rozumiany ten przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego i charakteru naruszenia. Tylko takie postawienie zarzutów w skardze kasacyjnej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, działającemu w granicach podstaw skargi kasacyjnej, na odniesienie się do zarzutu podniesionego przez wnoszącego skargę kasacyjną.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. z 2014 r., poz. 1501 ze zm.), dalej: "specustawa gazowa", a więc nie mógł dopuścić się jego naruszenia w zarzucanej mu formie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji jedynie przytoczył treść tego przepisu. Odrębne zagadnienie stanowią kwestie dotyczące należytego rozważenia sprawy i uzasadnienia wyroku.

Podzielić natomiast należy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art., 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z tych względów przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Pamiętać też należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. ( powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnia w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji wypowiadając się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie wziął pod uwagę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie poddał należytej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Nie można podzielić oceny Sądu pierwszej instancji, że organy działając w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego prawidłowo i wyczerpująco ustaliły stan faktyczny sprawy i należycie rozważyły stan sprawy w aspekcie przepisów prawa. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organy nie uczyniły zadość wymogom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem nie ustaliły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Dokonały też wybiórczej, dowolnej oceny materiału dowodowego, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w ramach art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zauważyć należy, że przepis art. 24 ust. 1 specustawy gazowej stanowi, iż w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wskazanych zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 2 i 4-8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, z jakich względów uznał za celowe zastosowanie jedynie ograniczenia korzystania, nie zaś przejęcia na własność Skarbu Państwa spornej działki nr [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji projektowany gazociąg ogranicza wyłącznie możliwość zabudowy w strefie kontrolowanej o szerokości 12m; projektowana inwestycja jest podziemna, a więc nie wpływa na możliwość użytkowania terenu znajdującego się bezpośrednio nad jej położeniem; nie następuje znaczące utrudnienie w prawidłowym zagospodarowaniu przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie wyłącza z użytkowania części działki.

Z powyższym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić, a to chociażby za sprawą decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014r. o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji - m.in. na działce nr [...] stanowiącej własność D. i T. W. W punkcie 8 tejże decyzji organ I instancji określił, że na nieruchomościach, do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy wyznaczona zostanie strefa kontrolowana 12m ( po 6m od osi gazociągu) i w strefie tej nie wolno wznosić budynków, urządzeń stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz podejmować działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu podczas eksploatacji. A zatem, stanowisko Sądu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z brzmieniem decyzji organu I instancji, albowiem zakaz nie dotyczy tylko i wyłącznie zakazu zabudowy.

Powyższa decyzja wydana została na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1 specustawy gazowej, a nadto w punkcie 8 decyzji organ I instancji powołał się na rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie.

Jak stanowi § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013r., poz. 640 ) w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. W strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej - § 10 ust. 4 rozporządzenia. W niniejszej zaś sprawie określono w decyzji, że wyznaczona zostanie strefa kontrolowana 12m - po 6m od osi gazociągu - i w strefie tej nie wolno sadzić drzew.

Sąd pierwszej instancji winien rozważyć, czy ograniczenia określone w pkt 8 decyzji organu I instancji znajdują oparcie w przepisach obowiązującego prawa, a nadto poddać ocenie zakres tych ograniczeń i w oparciu o prawidłowo ustalony zakres tych ograniczeń rozważyć, czy w okolicznościach tej sprawy działka nr [...] winna być objęta skutkiem art. 24 ust. 1 czy też skutkiem z art. 20 ust. 3 specustawy gazowej. Jak już bowiem wyżej wskazano – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – ograniczenie, jakie dotyczy tej działki - nie sprowadza się wyłącznie do zakazu zabudowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, z jakich względów uznał za celowe zastosowanie jedynie ograniczenia korzystania, nie zaś przejęcia na własność Skarbu Państwa spornej działki nr [...]. U podstaw takiego stwierdzenia legło uznanie, że skoro projektowana inwestycja jest podziemna, to nie wpływa na możliwość użytkowania terenu znajdującego się bezpośrednio nad jej położeniem. Powyższe stanowisko wyrażono w oparciu o błędne ustalenie zakresu ograniczeń. Nadto Sąd pierwszej instancji nie przywiązał żadnej wagi do braku określenia linii rozgraniczających teren inwestycji. Zaznaczyć przy tym należy, iż organ odwoławczy uznał, że skoro realizacja inwestycji nie wymaga dokonania podziału działek, to decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 39 ust. 1 mimo, że nie określa linii rozgraniczających teren inwestycji. Tymczasem, stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 1 specustawy gazowej, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu określa i zawiera określenie terenu objętego inwestycją w zakresie terminalu, w tym linii rozgraniczających teren inwestycji, a także zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ( pkt 6), oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 20 ust. 3 ( pkt 7) i oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1( pkt 8). Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 specustawy gazowej użyte w ustawie określenie terminal oznacza terminal regazyfikacyjny skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu wraz z instalacjami, urządzeniami i obiektami niezbędnymi dla jego uruchomienia i funkcjonowania. Inwestycje towarzyszące to inwestycje, o których mowa w art. 38 ( pkt 5) zaś uzbrojenie terenu to urządzenia infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.) oraz ropociągi. Inwestycjami towarzyszącymi inwestycjom w zakresie terminalu jest m.in. budowa gazociągu Rembelszczyzna-Gustorzyn wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województw kujawsko-pomorskiego i mazowieckiego realizowana przez O. spółka akcyjna z siedzibą w W. – art. 38 pkt 2 lit. g) specustawy gazowej.

Z brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. z 2014 r., poz. 1501 ze zm.) - dającego podstawę prawną do złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie całości lub części zadania inwestycyjnego, o którym mowa w art. 2 ust. 2 - oraz art. 5 ust. 2 tej ustawy - stanowiącego, iż wojewoda wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do tej części inwestycji w zakresie terminalu realizowanej przez danego inwestora, która jest zlokalizowana na obszarze danego województwa - nie można skutecznie wywodzić możliwości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszących terminalowi bez określenia linii rozgraniczających teren inwestycji. Lokalizacja inwestycji w zakresie terminalu, to także lokalizacja inwestycji towarzyszących terminalowi. Kwestia przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji jest okolicznością istotną w sprawie, gdyż w myśl art. 20 ust. 1 specustawy gazowej nieruchomości znajdujące się w liniach rozgraniczających teren inwestycji w zakresie wskazanym w art. 10 ust. 1 pkt 7, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu stała się ostateczna, za odszkodowaniem.

Dokumentacja zgromadzona w sprawie i mapa stanowiąca załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji terminalu / części terminalu, także lokalizacja inwestycji towarzyszących terminalowi winna dawać jednoznaczną odpowiedź na pytanie, czy dana nieruchomość znajduje się w liniach rozgraniczających teren inwestycji i jakie ograniczenia inwestycja powoduje dla tej nieruchomości. Na załączonej do decyzji organu I instancji mapie zaznaczono fragment, na którym "umiejscowiono" obiekt lub obiekty zajmujące dość znaczną powierzchnię bez wskazania, co to jest za obiekt bądź obiekty i czy ma to znaczenie dla działki nr [...] w aspekcie art. 20 ust. 1 i 3 specustawy gazowej. Kolorem czerwonym zaznaczono teren nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji, a kolorem żółtym nieruchomości znajdujące się w obszarze objętym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010r. Nie sposób nie zauważyć, że na terenie oznaczonym kolorem czerwonym znajdują się obszary zaznaczone kolorem żółtym i to o szczególnym kształcie sugerującym "umiejscowienie" obiektów. Takie "przenikanie" się obszarów zaznaczonych kolorem żółtym i kolorem czerwonym, w sytuacji wydania kilku decyzji co do lokalizacji danego przedsięwzięcia inwestycyjnego, a nadto brak linii rozgraniczających teren inwestycji, nasuwa wątpliwości w zakresie rzeczywistej lokalizacji inwestycji i prawidłowości oceny objęcia określonych nieruchomości skutkiem z art. 24 ust. 1, a nie skutkiem z art. 20 ust. 3 specustawy gazowej.

Przypomnieć należy, że sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

Podniesione wyżej okoliczności pozwalają skutecznie postawić Sądowi pierwszej instancji zarzut braku dokonania należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji – art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytego rozważenia stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.