Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 620/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 216
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi H. B. W.-S. i W. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bk 620/12

UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...] marca 2012 r. znak [...], którą umorzono postępowanie w sprawie z wniosku H. B. W. – S. i W. W. o zwrot gruntu o powierzchni 696 m2, który – zdaniem wnioskodawców – został bezprawnie przejęty od ich spadkodawczyni J. R. przez Skarb Państwa, a następnie przekazany Miastu Ł.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. w latach 1962 – 1963 wydało następujące orzeczenia o wywłaszczeniu:

- z dnia [...] marca 1962 r. znak [...], którym wywłaszczyło od J. R. na rzecz Skarbu Państwa – M. P. R. – B. w Ł. działkę o powierzchni 1.737 m2 położoną w Ł. przy ul. S., za odszkodowaniem w kwocie 6.253,20 zł – z przeznaczeniem pod budowę bazy P.;

- z dnia [...] listopada 1963 r. znak [...], którym wywłaszczyło od J. R. na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] o powierzchni 189 m2 położoną w ograniczeniu ulic Ś., A. C. i W. P. w Ł. –z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego;

- z dnia [...] listopada 1963 r. znak [...], którym wywłaszczyło od T. B. działkę nr [...] o powierzchni 1010 m2 położoną w ograniczeniu ulic Ś., A. C. i W. P. w Ł. – z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. T. B. był właścicielem tej działki na podstawie aktu darowizny od matki J. R.

Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 1996 r. w sprawie I Ns [...] Sąd Rejonowy w Ł. stwierdził, że spadek po J. R. na podstawie testamentu nabyli córka H. B. W. – S. oraz wnuk W. W.

W wyniku wniosków wskazanych wyżej spadkobierców J. R. toczyły się postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości.

Pierwsze zakończyło się decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2000 r. znak [...], którą orzeczono zwrot na rzecz H. B. W. – S. i W. W. nieruchomości o powierzchni 0,0725 ha i numerze [...] położonej w Ł. i stanowiącej własność Miasta Ł. Organ ustalił, że wymieniona działka była przedmiotem wywłaszczenia decyzją z dnia [...] marca 1962 r. jako część działki nr [...], jednak nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia tj. bazy P. R. – B. Decyzja o zwrocie stała się ostateczna bez zaskarżenia przez strony.

Kolejnym wnioskiem z dnia 14 października 2004 r. spadkobiercy testamentowi J. R. wystąpili z żądaniem zwrotu "dalszej części gruntu przy ul. D. nr dz. [...]". Wskazali, że do tej pory odzyskali wyłącznie część wywłaszczonego gruntu, natomiast pozostała część stanowi własność Miasta Ł. W trakcie tego postępowania w I instancji ustalono, że żądanie dotyczy działek zabudowanych garażami i kanałem ciepłowniczym, wywłaszczonych w 1962 r., które wchodzą w skład działek nr a i b, a w wypadku zwrotu podlegałyby z nich wydzieleniu i – jak wynika ze sporządzonego w tym celu operatu technicznego - oznaczono by je numerami A (pow. 0,0181 ha) i B (pow. 0,0594 ha). W księdze wieczystej jako właściciel tego terenu figuruje Miasto Ł. Organ I instancji orzekł zwrot, jednak decyzja ta została uchylona przez Wojewodę P., zdaniem którego ze sporządzonego operatu technicznego wynika, że większa część zwróconych w I instancji działek nie została wywłaszczona w dniu [...] marca 1962 r. a z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób Skarb Państwa stał się ich właścicielem. Polecono wyjaśnienie tych okoliczności w ponownie prowadzonym postępowaniu w I instancji. Jego skutkiem była decyzja Starosty Ł. z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...], którą odmówiono zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości nr [...], położonej w Ł. przy ul. D., stanowiącej własność Miasta Ł. Organ ustalił wówczas, że J. R. była właścicielką działek nr [...] o powierzchni 2.513 m2 i [...] o powierzchni 1.119 m2 – łącznie 3.632 m2 (poprzednio stanowiących całość jako działka nr [...]). Z tej powierzchni orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] marca 1962 r. dotyczyło fragmentu o wielkości 1.737 m2 położonego w Ł. przy ul. S. Natomiast J. R. dnia 10 czerwca 1963 r. darowała synowi T. B. z działki nr [...] powierzchnię 1010 m2, którą następnie od niego wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 1963 r. pod budowę osiedla. W dniu [...] listopada 1963 r. kolejną decyzją wywłaszczono dodatkowo od J. R. działkę o powierzchni 189 m2 pod budowę osiedla (część działki nr [...]). Z działek J. R. pozostało wówczas zaledwie 696 m2, co do których brak jest dokumentów wskazujących, w jaki sposób uzyskał do nich tytuł własności Skarb Państwa. Natomiast z gruntów wywłaszczonych pod budowę P. część wykorzystano pod budowę osiedla mieszkaniowego oraz z uwagi na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie podlegają one zwrotowi. Część o powierzchni 725 m2 zwrócono wnioskodawcom decyzją z dnia [...] października 2000 r. Grunty wskazywane przez wnioskodawców we wniosku: nr a (zabudowane garażami) i b (nad kanałem ciepłowniczym) o powierzchni 696 m2 nie były nigdy przedmiotem wywłaszczenia, stąd też nie mogą podlegać zwrotowi. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 23 stycznia 2006 r.

H. W. – S. i W. W. w dniu 3 września 2008 r. złożyli kolejny wniosek (pismo datowane na dzień 11 sierpnia 2008 r.) o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej od ich poprzedniczki prawnej J. R. decyzjami z dnia [...] marca 1962 r. i z dnia [...] listopada 1963 r. Wskazali, że organy bez ich wiedzy włączyły powierzchnię dawnej działki nr [...] (działki o numerach [...] i [...]2) o wielkości 696 m2 do księgi wieczystej Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Prezydent Miasta Ł. umorzył postępowanie z powyższego wniosku wskazując, że sprawa w tym przedmiocie została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją odmowną z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewoda P. orzekający na skutek odwołania wnioskodawców w dniu [...] grudnia 2008 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i umorzył postępowanie przed Prezydentem Miasta Ł. jako organem podlegającym wyłączeniu z uwagi na to, że Miasto Ł. jest właścicielem gruntów, co do których Prezydent orzekł. Postanowieniem z [...] stycznia 2009 r. Wojewoda wyznaczył do orzekania w sprawie Starostę Ł.

Ostatnio wskazany organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. umorzył postępowanie, a decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda P. orzekł o utrzymaniu w mocy tego rozstrzygnięcia - wskazując na brak podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie: z uwagi na niedopuszczalność orzekania o zwrocie w stosunku do gruntów, co do których nie odnaleziono dokumentów wywłaszczeniowych oraz z powodu rozstrzygnięcia w przeszłości tożsamej sprawy ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r.

Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. w sprawie II SA/Bk 434/09 WSA w Białymstoku oddalił skargę na decyzję Wojewody podzielając ocenę prawną organów co do tożsamości sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 3 września 2008 r. i sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz wobec niewykazania, że przejęcie obszaru o powierzchni 696 m2 nastąpiło decyzją wywłaszczeniową, bądź innym aktem zrównanym w skutkach z wywłaszczeniem.

Wyrokiem z dnia 14 października 2010 r., w sprawie I OSK 1763/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu I instancji uznając za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77, 80 i art. 105 §1 k.p.a. Zdaniem NSA nie ustalono przedmiotu żądania skarżących, tj. czy wnoszą o zwrot gruntu, który nie był nigdy formalnie wywłaszczony, czy gruntu objętego wywłaszczeniem lub przejęciem na własność Państwa w trybie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ustalono więc gdzie dokładnie znajduje się sporny grunt w stosunku do położenia gruntów objętych formalnoprawnymi dokumentami wywłaszczeniowymi. NSA wskazał, że co prawda we wniosku z dnia 11 sierpnia 2008 r., w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2009 r. i w skardze do WSA podniesiono kwestię braku dokumentów potwierdzających wywłaszczenie działki o powierzchni 696 m², lecz z analizy akt sprawy wynika, że stwierdzenie to było skutkiem treści decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2006 r., w uzasadnieniu której wskazano "brak dokumentów na odjęcie prawa własności do powierzchni 696 m²". Zdaniem NSA z ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2006 r. wynika, że grunt objęty odmową zwrotu w tej decyzji stanowi część obecnych działek nr a i nr b, natomiast w aktualnym wniosku skarżących z dnia 11 sierpnia 2008 r. wskazano, że chodzi o zwrot części nieruchomości o pow. 696 m² położonej w Ł. przy ul. D. "obecnie włączonej w ogólny obszar działki nr [...]", objętej decyzjami wywłaszczeniowymi. Jak wskazał sąd kasacyjny, WSA powinien był wezwać skarżących do sprecyzowania żądania z dnia 11 sierpnia 2008 r. co do określenia gruntu nim objętego – jego dokładnego położenia w kompleksie gruntów składających się na działkę J. R. o poprzednim numerze [...] i łącznej powierzchni 3.632 m² oraz w stosunku do zwróconej skarżącym decyzją z dnia [...] października 2000 r. działki nr [...] o pow. 725 m². Należało również, w ocenie NSA, wezwać ich do precyzyjnego oświadczenia, czy wniosek z dnia 11 sierpnia 2008 r. dotyczy zwrotu gruntu, który był objęty formalnoprawnym wywłaszczeniem – odjęciem prawa własności – czy gruntu, który został "zawłaszczony" bez tytułu prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji wezwał skarżących do określenia gruntów objętych żądaniem z dnia 11 sierpnia 2008 r. Pełnomocnik skarżących sprecyzował, że domagają się oni zwrotu gruntu o łącznej powierzchni 696 m², oznaczonego obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr B o powierzchni 594 m2 oraz część działki oznaczonej nr A o powierzchni 102 m², wchodzących poprzednio w skład działki J. R. o nr [...] i powierzchni 1.737 m², wywłaszczonej decyzją z dnia [...] marca 1962 r. Na rozprawie przed sądem w dniu 14 kwietnia 2011 r. okazano stronom mapę z dnia 5 września 2005 r., w skali 1: 1000, sporządzoną przez M. E. Pełnomocnik skarżących wskazał, że przedmiotem żądania są uwidocznione na mapie działki o numerach A i B.

Mając powyższe na uwadze WSA wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. w sprawie II SA/Bk 836/10 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 26 maja 2009 r. uznając, że organy nie ustaliły bezspornie przedmiotu żądania skarżących, który został precyzyjnie wskazany dopiero na etapie sądowym. Sąd polecił ocenić wystąpienie tożsamości sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. i obecnej oraz orzec w zależności od wyniku tej oceny: o bezprzedmiotowości postępowania albo o uchyleniu decyzji organu I instancji. Wskazał, że w przypadku ustalenia braku tożsamości należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości, co winien uczynić w pierwszej kolejności organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchylił decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2009 r. i zalecił temu organowi wyjaśnienie przedmiotu żądania z dnia 11 sierpnia 2008 r.

W postępowaniu prowadzonym po raz kolejny Starosta Ł. wezwał wnioskodawców do sprecyzowania wniosku z dnia 11 sierpnia 2008 r. poprzez wskazanie, jakich konkretnie numerów działek geodezyjnych dotyczy, wskazanie dokumentów, które wskazują na objęcie ich wywłaszczeniem oraz tytułu prawnego, z którego wynika tytuł własności ich poprzedników prawnych do tych działek.

W piśmie z dnia 28 października 2011 r. H. B. W. – S. oraz W. W. wskazali, że "domagają się zapłaty lub zwrotu za przywłaszczony grunt w obrębie ul. S., P. i W. P. o powierzchni 0,0696 m2 oznaczony na dzień składania wniosku jako działki o nr B o powierzchni 0,0594 m2 oraz część działki oznaczonej nr A o powierzchni 102 m2". Wskazali, że tytuł prawny J. R. do tych działek wynika z testamentu notarialnego sporządzonego przez jej matkę, którego kserokopię dołączyli.

Posiadając tak sprecyzowany wniosek Starosta Ł. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu spadkobiercom J. R. "nieruchomości o powierzchni 0,0696 ha oznaczonej w ewidencji gruntów jako części działki [...] (stary numer), aktualnie oznaczonej jako części działek: nr [...] o pow. 0,1286 ha, nr [...] o pow. 0,0408 ha, [...] o pow. 0,1430 ha, [...] o pow. 6,5911 ha położonej w Ł. przy ulicy D., stanowiącej obecnie własność Miasta Ł.". Organ wskazał, że wymienione w rozstrzygnięciu decyzji grunty są tymi samymi, o których rozstrzygnięto decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., z tym że wówczas stanowiły one część działek nr a o pow. 0,6269 ha i b o powierzchni 6,0969 ha. Na potrzeby wówczas prowadzonego postępowania o zwrot sporządzono projekty ich podziałów (wydzielając nowe działki nr A i B), jednak nie ujawniono ich w ewidencji z uwagi na odmowę zwrotu. Organ wyjaśnił, że tożsamość przedmiotu żądania rozpoznanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. i obecnie rozpoznawanego potwierdził geodeta uprawniony M. E. w sporządzonej analizie. Wynika z niej również brak dowodów, w oparciu o które można by ustalić, na jakiej podstawie Skarb Państwa wszedł w posiadanie działki o powierzchni 696 m2. Oznacza to, że przedmiotowy grunt nie był wywłaszczony, a to uniemożliwia zastosowanie przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzeczenie w przedmiocie zwrotu, jak również i zapłaty za "przywłaszczony" grunt. Stwierdzając brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia - orzeczono o umorzeniu postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty złożyli H. B. W. – S. i W. W.zarzucając naruszenie: art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie zapłaty lub zwrotu gruntu o powierzchni 696 m2 stało się bezprzedmiotowe; art. 136 ust. 3, art. 137 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich zastosowanie; art. 7, 9, 10, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zbiegu z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez błędne ustalenie o braku dowodów na bezprawne przejęcie przez Skarb Państwa gruntu o powierzchni 696 m2 i niestwierdzenie z urzędu nieważności decyzji komunalizacyjnych Urzędu Wojewódzkiego w Ł. z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Odwołujący się wywodzili, że ich obecne żądanie oparte jest na "fakcie bezpodstawnego zawłaszczenia części nieruchomości o nr [...] o pow. 696 m2 przez Miasto Ł. i wpisania na swoją rzecz prawa własności". W ich ocenie prawidłowo ocenił Starosta tylko jeden fakt – brak podstaw do stosowania w sprawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem odwołujących się pierwotnie Skarb Państwa, a następnie w wyniku decyzji komunalizacyjnych Miasto Ł., bezprawnie weszli w posiadanie spornej części gruntu, bowiem nie została ona wywłaszczona ani nabyta w innej formie od ich poprzedniczki prawnej. Sprecyzowali, że "poprzednie żądanie zwrotu części działki nr [...] o pow. 696 m2 rozpoznane ostateczną decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. dotyczyło innej części nieruchomości, a mianowicie zajętej pod budownictwo, a nie obecnie wskazanej przez geodetę".

Zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...] marca 2012 r. Organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania oraz przedstawił zasady orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jak również wskazał, że orzeka w warunkach związania oceną prawną sądu. Wyjaśnił, że w odpowiedzi na wezwanie o doprecyzowanie wniosku z dnia 11 sierpnia 2008 r. strony wskazały, że żądanie dotyczy "zapłaty lub "zwrotu" za "przywłaszczony" grunt w obrębie ul. S., P. i W. P. o pow. 0,696 ha, oznaczonej na dzień składania wniosku z dnia 11 sierpnia 2008 r. jako część działki o nr B o pow. 0,0594 ha oraz część działki o nr A o pow. 0,0102 ha". Nadto pełnomocnik stron wyjaśnił, że objęta żądaniem nieruchomość nie była objęta wywłaszczeniem, a stanowisko organu I instancji co do zakresu stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami jest prawidłowe. To przesądza, zdaniem organu odwoławczego, o bezprzedmiotowości postępowania. Przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości nie stosuje się bowiem do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie innych przepisów niż wymienione w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przejętych bez tytułu prawnego i co do których nie wydano w przedmiocie przejęcia żadnych decyzji. Dlatego organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem tych w sprawie nie powołano w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Jako niezasadne ocenił również zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., a to wobec dokonania ustaleń w oparciu całokształt wyczerpująco zebranego materiału dowodowego. Wskazał też, że przedmiotem żądania nie było stwierdzenie nieważności, dlatego nie orzekał w tym zakresie. Nie znalazł również podstaw do zasądzenia stronom od organu I instancji kosztów postępowania.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego H. B. W. – S. oraz W. W. Zarzucili naruszenie:

1. art. 138 § 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie "wydania, zapłaty ewentualnie przyznania działki zamiennej bądź stwierdzenia w trybie nadzoru zgodności z prawem ostatecznych decyzji, mocą których Miasto Ł. nabyło własność gruntu o pow. 696 m2";

2. art. 9 "a" w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich bezpodstawne zastosowanie;

3. art. 7, 9, 10, 77 § 1, 80 k.p.a. w zbiegu z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez błędne ustalenie braku dowodów na bezprawne przejęcie przez Skarb Państwa gruntu o powierzchni 696 m2 i niestwierdzenie z urzędu nieważności decyzji komunalizacyjnych Urzędu Wojewódzkiego w Ł. z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa;

4. art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i nieorzeczenie, że w stosunku do skarżących zostały one naruszone decyzjami komunalizacyjnymi. Wskazali, że prawo własności do spornej działki powinno podlegać ochronie równej tej, z jakiej korzystają grunty wywłaszczone (art. 21 ust. 2 Konstytucji).

W uzasadnieniu skargi wywodzili, że są właścicielami spornego gruntu o powierzchni 696 m2, a wpisanie w księdze wieczystej prawa własności na rzecz Miasta Ł. na podstawie decyzji komunalizacyjnych było bezpodstawne i usankcjonowało przejęcie, które nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 64 Konstytucji i art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym. Dlatego też bezpodstawnie powoływano w sprawie przepis art. 216 i przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Według oświadczenia pełnomocnika skarżących złożonego na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. przedmiotem żądania rozpoznanego przez organ zaskarżoną decyzją jest "zwrot nieruchomości bezpodstawnie zawłaszczonej na rzecz gminy decyzjami komunalizacyjnymi nie w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami", który powinien być orzeczony na podstawie bezpośrednio zastosowanych przepisów Konstytucji. Po okazaniu mapy sporządzonej przez geodetę M. E. w 2012 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że przedmiotem żądania jest grunt oznaczony na niej kolorem niebieskim tj. grunt, co do którego nie wydano żadnej decyzji wywłaszczeniowej (k. 31 i 31 verte).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, bowiem kwestionowana decyzja nie narusza prawa.

Niniejsza sprawa po raz trzeci stała się przedmiotem kontroli tutejszego sądu. Pierwszy wydany w niej wyrok oddalający skargę w postępowaniu o sygnaturze II SA/Bk 434/09 został uchylony przez NSA w sprawie I OSK 1763/09. Na skutek ponownego wyroku tutejszego sądu w postępowaniu II SA/Bk 836/10 (uchylającego kwestionowaną wówczas decyzję umarzającą postępowanie) sprawa została cofnięta na etap administracyjny, w którym wydano zaskarżone obecnie rozstrzygnięcia. Orzekający w niniejszym postępowaniu skład sądu, jak i organy administracji ponownie prowadzące postępowanie po wyroku w sprawie II SA/Bk 836/10, działały zatem w warunkach związania wynikającego z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznaczało to dla organów obowiązek zastosowania się do wskazań z prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Bk 836/10, a dla składu obecnie orzekającego – obowiązek skontrolowania wykonania przez organ przedmiotowych wskazań.

Sąd w sprawie II SA/Bk 836/10 zobowiązał organy do wyjaśnienia i bezspornego ustalenia czy zachodzi tożsamość niniejszej sprawy i sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Miało to być powiązane z ustaleniem przedmiotu żądania skarżących z dnia 11 sierpnia 2008 r. (noszącego datę wpływu 3 września 2008 r.) tj. wskazania czy jest nim grunt wywłaszczony lub przejęty na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej u.g.n. czy nieobjęty nigdy formalnym wywłaszczeniem lub przejęciem. Z uwagi na uzyskane przez skład orzekający w sprawie II SA/Bk 836/10 doprecyzowanie przedmiotu żądania na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. jako obejmującego działki nr A i B uwidocznione na mapie geodety M. E. w 2005 r., wobec których nie wydano decyzji o wywłaszczeniu – organ miał również to doprecyzowanie uwzględnić.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organy wywiązały się z powyższych obowiązków i wyjaśniły zakres żądania skarżących z dnia 11 sierpnia 2008 r. w taki sposób, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie budził on już żadnych wątpliwości. Mianowicie w piśmie z dnia 28 października 2011 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu, skarżący wskazali, że żądają "zapłaty lub zwrotu za przywłaszczony grunt w obrębie ul. S., P. i W. P. o powierzchni 0,0696 m2 oznaczony na dzień składania wniosku jako działki o nr B o powierzchni 0,0594 m2 oraz część działki oznaczonej nr A o powierzchni 102 m2". W związku z powyższym organ dopuścił dowód z analizy geodety M. E., który ustalił, że obecnie grunty będące przedmiotem żądania wchodzą w skład działek nr [...] (vide s. 4 analizy z 2012 r.). Geodeta ustalił również miejsce położenia tych gruntów w kompleksie gruntów stanowiących poprzednio własność J. R. i miejsce ich położenia w stosunku do gruntów formalnie od niej i od T. B. (jej syna, któremu część gruntów darowała) wywłaszczonych. Wyniki analizy zostały przedstawione na mapie w skali 1:1000 w sposób czytelny, z oznakowaniem różnymi kolorami, wykluczający wszelkie wątpliwości co do położenia terenu o powierzchni 696 m2 objętego wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2008 r. (vide załącznik nr 8 do analizy z 2012 r.).

Przy tak sprecyzowanym żądaniu będącym przedmiotem niniejszej sprawy, jej rozstrzygnięcie zależało zatem w pierwszej kolejności od ustalenia, czy jego zakres pokrywa się z zakresem żądania z postępowania zakończonego decyzją odmawiającą zwrotu z dnia [...] stycznia 2006 r. Tę zależność dostrzegł wcześniej tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 836/10 (vide k. 9 i 10 uzasadnienia wyroku w tamtej sprawie), a jego oceną organy oraz obecnie orzekający skład sądu były związane (art. 153 p.p.s.a.).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej prawidłowo ustalono w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że przedmioty obydwu spraw: zainicjowanej wnioskiem z dnia 14 października 2004 r. (zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r.) oraz zainicjowanej wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2008 r. (zakończonej decyzją zaskarżoną) pokrywają się co do treści żądania obecnie rozpoznanego. W sprawie zakończonej w 2006 r. - według literalnego brzmienia rozstrzygnięcia decyzji - odmówiono zwrotu "części wywłaszczonej nieruchomości J. R.". Faktyczny zakres rozpoznania tej sprawy wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 4 stycznia 2006 r. i obejmuje przede wszystkim odmowę zwrotu gruntów pierwotnie należących do J. R., ale nigdy formalnie nie wywłaszczonych, oznaczonych jako części działek nr a i b i stanowiących własność Miasta Ł. (vide s. 3 uzasadnienia tej decyzji) oraz odmowę zwrotu części pozostałej po wywłaszczeniu z 1962 i 1963 r., której nie zwrócono decyzją z dnia [...] października 2000 r.

Dodać bowiem trzeba, że decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. stanowiła kolejne już rozstrzygnięcie w sprawie żądania zwrotu nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych – pierwszy wniosek (z 1 czerwca 1999 r.) zawierający żądanie zwrotu działki nr [...] (stary numer) położonej w Ł. został załatwiony decyzją z dnia [...] października 2000 r. nr [...], w której orzeczono zwrot na rzecz następców prawnych J. R. nieruchomości o powierzchni 0, 0725 ha oznaczonej numerem [...]. Co prawda nie odmówiono zwrotu w zakresie pozostałej części żądanej, ale bezspornie wniosek obejmował większą niż zwrócono powierzchnię. Decyzja ta stała się ostateczna bez uruchomienia trybu odwoławczego. Żądanie z dnia 14 października 2004 r. obejmowało "zwrot dalszej części gruntu ...". W tak sformułowanym przedmiocie orzeczono decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Jak wyżej wskazano – w uzasadnieniu tej decyzji (również stała się ostateczna bez postępowania odwoławczego) określono przedmiot rozstrzygnięcia, także odnoszący się do obecnie sformułowanego żądania. Taki też zakres rozpoznania sprawy, w szczególności co do terenu o powierzchni 696 m2, zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., prawidłowo ustaliły organy w kontrolowanym obecnie postępowaniu i ustalenie to wynika bezspornie z uzasadnień zaskarżonych decyzji, zwłaszcza pierwszoinstancyjnej, utrzymanej w mocy przez Wojewodę. Odwołano się w nim bowiem wprost do operatu technicznego sporządzonego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., w którym na potrzeby zwrotu w tamtej sprawie wydzielono działki nr A i B. Co prawda z uwagi na odmowę zwrotu nie wprowadzono tego podziału do ewidencji, ale wskazanie tych numerów działek również w piśmie skarżących z dnia 28 października 2011 r. precyzującym aktualne żądanie - w sposób rozstrzygający eliminuje wątpliwości co do tożsamości sprawy zakończonej w 2006 r. i obecnej. Kolejne zatem twierdzenia stron, zawarte w odwołaniu, o braku takiej tożsamości, należy uznać za nieuzasadnione i niemające pokrycia w materiale dowodowym sprawy.

Przedmiotowy wniosek o tożsamości analizowanych spraw bezspornie wynika również z porównania map – sporządzonej przez geodetę M. E. w 2005 r. (w której, jak wyżej wskazano, wydzielono na potrzeby ówczesnego postępowania z działek nr a i b – działki odpowiednio nr A i B) oraz z mapy sporządzonej przez tego samego geodetę dnia 30 stycznia 2012 r. w postępowaniu kontrolowanym obecnie (vide załącznik nr 8 do analizy własności gruntów – powierzchnia koloru niebieskiego). Na obydwu przedmiot żądania (grunty) ze sprawy zakończonej w 2006 r. i obecnie rozpoznawanej jest położony w tym samym miejscu, co faktycznie potwierdzili także skarżący składając oświadczenia na rozprawie w postępowaniu sądowym II SA/Bk 836/10 oraz w sprawie niniejszej. Podczas rozprawy w dniu 14 kwietnia 2011 r. (k. 95 akt II SA/Bk 836/10), po okazaniu mapy M. E. sporządzonej w 2005 r., jednoznacznie wskazali jako objęte ówczesnym wnioskiem działki zaprojektowane jako nr A i nr B. Na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. również jednoznacznie wskazali jako objęty żądaniem grunt oznaczony na mapie M. E. sporządzonej w 2012 r. kolorem niebieskim – o powierzchni 696 m2, położony w identycznych granicach (w tym samym miejscu) jak działki nr A i B zaprojektowane do zwrotu w 2005 r. W obydwu przypadkach grunt ten znajduje się w kompleksie należącym pierwotnie do J. R. i jak ustalono, nie był objęty wywłaszczeniem oraz nie ustalono podstawy "odjęcia" go od własności J. R.

Wobec powyższego nie może być wątpliwości, że przedmiot sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. i sprawy obecnie rozpoznawanej jest identyczny w zakresie żądania zwrócenia skarżącym jako następcom prawnym J. R. gruntu o powierzchni 696 m2, stanowiącego zaprojektowane w 2005 r. działki nr A i B, które wchodziły w skład całej działki nr [...] należącej w latach sześćdziesiątych do J. R. i posiadającej wówczas powierzchnię 3.632 m2. Z tej powierzchni decyzjami wywłaszczono 2.936 m2, brak jest zaś dokumentów obejmujących wywłaszczenie 696 m2. W kontekście powyższych rozważań ustalenia organów w zakresie przedmiotu sprawy pozostają prawidłowe.

Tak ustalona okoliczność tj. wskazana wyżej tożsamość spraw (zakończonej w dniu [...] stycznia 2006 r. i obecnie rozpoznawanej) stanowiła wystarczającą przesłankę do zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2008 r. jako bezprzedmiotowego.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy bowiem do czynienia, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (vide wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2104/10, z dnia 7 czerwca 2011 r., I OSK 1458/10 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2012 r., II SA/Wr 639/11, oraz vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2009, s. 391). Wskazany brak podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia ma miejsce w szczególności, gdy postępowanie dotyczy sprawy poprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Kolejna decyzja w tej samej sprawie dotknięta byłaby bowiem kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Wskazać też należy, że użycie przez ustawodawcę w art. 105 § 1 k.p.a. terminu "wydaje", oznacza że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest – także w przypadku bezprzedmiotowości postępowania z powodu zaistnienia powagi rzeczy osądzonej – obligatoryjne (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., I OSK 640/11, CBOSA).

Uzasadnione było zatem umorzenie postępowania z wniosku z dnia 11 sierpnia 2008 r. jako niedopuszczalnego, bo prowadzonego powtórnie w tej samej, identycznej sprawie. Decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. spowodowała bowiem powstanie stanu rzeczy osądzonej, a ten fakt stanowi przeszkodę do powtórnego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie, co trafnie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo stosując przepis art. 105 § 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego podzielić należy stanowisko organów, że w kontrolowanym postępowaniu istniała jeszcze jedna przesłanka umorzenia postępowania. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, by przedmiot żądania zwrotu tj. działki zaprojektowane jako nr A i nr B o łącznej powierzchni 696 m2 były przedmiotem wywłaszczenia lub też innego władczego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, uzasadniającego zastosowanie art. 136 u.g.n. Inaczej rzecz ujmując, w stosunku do tej części dawnej działki nr [...] J. R. nie ustalono faktu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego lub też faktu innego ich przejęcia, którego skutki w przepisie art. 216 u.g.n. zrównano z wywłaszczeniem umożliwiając zwrot przejętych nieruchomości. Jeszcze raz należy podkreślić, że z łącznej powierzchni gruntów J. R. tj. działki nr [...] o powierzchni 3.632 m2 wywłaszczono decyzjami z dnia [...] marca 1962 r. i dwiema z dnia [...] listopada 1963 r. tylko powierzchnię 2.936 m2. Pozostała część o wielkości 696 m2 (zaprojektowane działki nr A i nr B) została następnie wpisana na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej, a w dalszej kolejności przejęta decyzjami komunalizacyjnymi przez Miasto Ł. W związku z tym brak było podstaw do orzekania o ich zwrocie jako nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 136 w związku z art. 216 u.g.n., co trafnie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości może toczyć się jedynie w stosunku do nieruchomości, do których wydano decyzję administracyjną o wywłaszczeniu, a także takich, których przejęcie nastąpiło na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 ustawy. Skoro więc nie ustalono, aby nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżąca, została nabyta na rzecz Skarbu Państwa drogą wywłaszczenia lub też na warunkach określonych w art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n., to powołane wyżej przepisy określające zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania, a postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1602//09, CBOSA). Orzekając zatem o umorzeniu organ I instancji nie naruszył przepisu art. 105 §1 k.p.a., a organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., co zarzucono w punkcie 1. skargi.

Brak było również podstaw do ustalenia naruszenia przepisów art. 9 "a" w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 w związku z art. 216 u.g.n., bowiem tych nie wskazano w podstawie prawnej rozstrzygnięcia kończąc postępowanie decyzją o charakterze formalnym (procesowym) i oceniając, że nie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną lub w inny formalny sposób przejętą, do której mogłyby mieć zastosowanie. Odwoływano się do nich jedynie z uwagi na konieczność wyjaśnienia zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które w sprawie niniejszej nie znalazły zastosowania. Stąd też za bezpodstawny należy ocenić zarzut sformułowany w punkcie 2. skargi.

Podobnie jako bezpodstawny należało ocenić zarzut skargi sprecyzowany w jej pkt 3 – błędnych i niepełnych ustaleń (naruszenie art. 7, 9, 10, 77, 80 k.p.a. w zbiegu z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych) co do zasadności wpisu na rzecz gminy, a poprzednio Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 696 m2 oraz niewszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Dla potrzeb przedmiotowego postępowania istotne były ustalenia w sprawie poczynione tj. ustalenie na podstawie wpisu w księdze wieczystej aktualnego właściciela nieruchomości objętej żądaniem zwrotu oraz podstawy, na jakiej wpisu dokonano. Te dowody przeprowadzono, nie uchybiając zasadom postępowania administracyjnego.

W postępowaniu o zwrot organ nie miał podstaw prawnych do badania zasadności wpisu w księdze wieczystej, był bowiem związany danymi wynikającymi z księgi. Ewentualna zmiana treści wpisu mogłaby mieć miejsce wyłącznie jako wynik odrębnie zainicjowanej sprawy w odpowiednim trybie.

Brak było również podstaw do inicjowania w toku sprawy niniejszej postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej. Także ewentualnego takiego postępowania dotyczy odrębny tryb i odrębna właściwość organów. Prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości organ nie jest organem właściwym do stwierdzania nieważności decyzji komunalizacyjnej i nie ma prawnego obowiązku inicjowania postępowania nieważnościowego.

Odnośnie zarzutu sformułowanego w punkcie 4. skargi, sprecyzowanego na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. jako żądanie orzeczenia o przyznaniu skarżącym spornego terenu bezpośrednio na podstawie przepisów Konstytucji RP, to uznać należy, że nie znajduje on oparcia w przepisach prawa. Przede wszystkim organy administracji nie zostały uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych bezpośrednio na podstawie przepisów konstytucyjnych, zwłaszcza gdy poszczególne, konstytucyjne uprawnienia jednostki, warunki i zakres ich realizacji określają ustawy (porównaj wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 września 2009 r., II SA/Łd 493/09, CBOSA). Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 1 września 2004 r. "Wprawdzie zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, to jednak nie są one i być nie mogą samodzielną podstawą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi, w tym również w postępowaniu kasacyjnym" (FSK 46/04, CBOSA). Obowiązku organu do orzeczenia o zwrocie nieruchomości czy wydaniu nieruchomości bezprawnie przejętych nie mogą zatem strony wywodzić bezpośrednio z art. 8 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP i z powołaniem się na zasadę ochrony każdej własności w sytuacji, gdy konstytucyjna zasada ochrony własności znajduje swoje skonkretyzowanie w przepisach ustawowych (np. ustawy o gospodarce nieruchomościami, kodeksu cywilnego), na podstawie których należy się domagać przed właściwymi organami i we właściwym trybie (administracyjnym lub sądowym) jej realizacji. Brak możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w określonym trybie (jak w sprawie niniejszej) nie oznacza pozbawienia strony takiej ochrony, jak również nie oznacza naruszenia przez organy przepisów Konstytucji.

Zawarte w podsumowaniu skargi stwierdzenie "... skarżący są właścicielami nieruchomości o pow. 696 m2 lecz formalnie nie mają tytułu prawnego, który zawłaszczyło Miasto Ł. i z tego też względu powinno Ono naprawić swój błąd i to w trybie w/w przepisów prawa i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" nie znajduje żadnego umocowania prawnego. To osoba zainteresowana ma interes prawny w ewentualnym doprowadzeniu do wyeliminowania z obrotu prawnego aktów administracyjnych wadliwych według niej, jeśli nie w skutecznie zainicjowanym postępowaniu, to w innym postępowaniu administracyjnym lub sądowym – właściwym dla danego przedmiotu. Wbrew zarzutowi pełnomocnika skarżących sprecyzowanemu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r., w toku niniejszego postępowania organ nie miał obowiązku informować stron "że art. 216 u.g.n. nie stosuje się w przypadku żądania skarżących". Ocenę, czy dany przepis ma zastosowanie organ przedstawia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i tak postąpiono w sprawie niniejszej. Jedynie informacyjnie można zauważyć, że przy identyczności przedmiotu żądania zwrotu gruntu o powierzchni 696 m2 w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. – już w uzasadnieniu tamtej decyzji, następnie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] oraz z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] i uzasadnieniu sądu w sprawie II SA/Bk 434/09 (w tej części stanowisko sądu I instancji nie zostało objęte krytyką NSA w wyroku II OSK 1763/09) wyłożono skarżącym istotę treści art. 216 u.g.n. Stąd ten zarzut skarżących także nie mógł zostać uznany jako uzasadniony.

Reasumując ocenić należy kontrolowane postępowanie jako przeprowadzone bez naruszenia prawa, w tym art. 105 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.