Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1845/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 603/14 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 603/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Decyzją z 20 marca 2006 r. Wójt Gminy Olszanka (dalej zwany organem I instancji), powołując art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.); dalej w skrócie: u.p.z.p., ustalił na rzecz K. A. (dalej zwanego inwestorem) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejących obiektów suszarni i wiaty oraz budowie budynku magazynowego konstrukcji stalowej, kosza zasypowego, wywrotnicy do środków transportu, wiaty nad wywrotnicą, silosu spedycyjnego o konstrukcji stalowej, silosów zbożowych o konstrukcji stalowej, suszarni o konstrukcji stalowej, konstrukcji wsporczych podnośników, połączeń technologicznych (czyszczalni, przenośników kubełkowych, ślimakowych i taśmowych), na działce nr [...], obręb [...].

Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2013 r. B. M. (dalej zwana skarżącą) zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji organu I instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Argumentowała, że organ I instancji pominął ją w postępowaniu zakończonym tą decyzją, mimo że była ona i nadal jest właścicielką działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Nadmieniła, że organ przyznał status strony nieżyjącej już wówczas J.D. oraz W.S. będącemu jeszcze dalszym sąsiadem. Dodatkowo zwróciła uwagę, iż decyzja nie posiada załącznika w postaci wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, a ustalenie warunków zabudowy nastąpiło bez właściwej analizy pozwalającej na poprawne ustalenie, czy zostały spełnione wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło stwierdzenia nieważności oznaczonej powyżej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium uznało, że skarżąca mogła skutecznie wnosić o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż jest współwłaścicielką działki nr [...], graniczącej z działką nr [...], na której zlokalizowano sporną inwestycję. Wskazało jednak, że zarzut pozbawienia strony udziału w postępowaniu może być podstawą weryfikacji decyzji jedynie w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie jest natomiast przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Oceniając zaś kwestionowaną decyzję organu I instancji pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, Kolegium nie dopatrzyło się, by decyzja ta obarczona była którąkolwiek z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1- 7 k.p.a.

Przyjęło, że w sprawie zakończonej wydaniem tej decyzji zastosowanie znajdował art. 61 ust. 2 u.p.z.p., w świetle którego warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust.1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Kolegium wskazało, że w świetle ustaleń nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszanka, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w Olszance z dnia 26 października 1981 r., działka, dla której ustalono warunki zabudowy leży na terenie przeznaczonym pod lokalizację inwestycji produkcyjnych. Podało, że na tej nieruchomości, zgodnie z pismem organu I instancji z dnia 7 lutego 2012 r., już wcześniej znajdowały się budynki magazynowo-składowe z obiektami i urządzeniami obsługi rolnictwa należące do byłej Gminnej Spółdzielni [...]. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, nie było potrzeby dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, mającej na celu realizację wspomnianej wyżej zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a w związku z tym zarzut braku załączników do decyzji w postaci wyników tej analizy, jest bezpodstawny.

Kolegium oceniło także, że materiały dowodowe sprawy pozwalają na uznanie, że spełnione zostały wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., gdyż działka dla której ustalono warunki zabudowy: ma dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie (sieci wodociągowa i energetyczna) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (działka ta stanowi wg zapisów ewidencji gruntów "inny teren zabudowany" - Bi) oraz, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dodało, że kwestionowana decyzja organu I instancji posiada załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (art. 54 pkt 3) i zawiera też pozostałe elementy przewidziane w art. 54 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. Uznało ponadto, że nie jest rażącym naruszeniem prawa w okolicznościach niniejszej sprawy skierowanie decyzji organu I instancji do wymienionej w rozdzielniku decyzji J. D. - zmarłej 7 sierpnia 1989 r. Wyjaśniło przy tym, że decyzje ustalające warunki zabudowy zasadniczo określają parametry zabudowy tylko dla wnioskodawcy (inwestora), zaś pozostałe, poza inwestorem, osoby co do zasady nie uzyskują w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy żadnych uprawnień.

Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 28 sierpnia 2014 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 31 stycznia 2014 r. i powtórzyło argumentację wyrażoną w uzasadnieniu tej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej, podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z nieobowiązującym planem działka dla której ustalono warunki zabudowy stanowiła teren "adaptowanej bazy magazynowej GS" o powierzchni 0,85 ha oznaczony w planie symbolem 39 S; jest to teren rozumiany obecnie jako produkcyjny, umożliwiający realizację zarówno obiektów produkcyjnych, jak i składowych, czy magazynowych. Zauważyło, iż załącznik nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) zawiera oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, przewidując że literą "P" oznacza się tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów); z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy posługuje się jedynie pojęciem "zabudowa produkcyjna" bądź "zabudowa usługowa".

Dokonując kwalifikacji obiektu o funkcji magazynowej, objętego wnioskiem inwestora, Kolegium uznało, że należy jednolicie stosować nazewnictwo użyte w przepisach u.p.z.p. i wolnostojący obiekt magazynowy należy zaliczyć do zabudowy produkcyjnej. Podkreśliło, iż gdyby na tym terenie obowiązywał plan miejscowy, sporządzony w trybie przepisów u.p.z.p., realizacja tego rodzaju obiektu nietowarzyszącemu innej funkcji, możliwa byłaby jedynie na terenie o symbolu P - tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej (z obiektami produkcyjnymi, składowymi i magazynowymi). Skonstatowało, że w świetle tych argumentów, możliwe było zlokalizowanie wnioskowanej inwestycji – inwestycja ta obejmuje bowiem budowę obiektów magazynowych i składowych, suszarni zboża, na terenie przeznaczonym w starym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudową magazynową rozumianą obecnie jako zabudowa produkcyjna.

Jako nieuzasadniony Kolegium uznało także zarzut skarżącej o wydaniu kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa z powodu braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, tj. warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.. Podkreśliło, iż z akt badanej sprawy bezspornie wynika, że działka nr [...] położona jest w sąsiedztwie drogi publicznej (działki nr [...]) stanowiącej drogę wojewódzką (nr [...]) i jest od niej oddzielona działkami nr [...], które jak wynika z wyjaśnień organu I instancji (zawartych w piśmie z 12 sierpnia 2014 r.), są drogami wewnętrznymi, będącymi własnością Gminy.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. podnosząc, że zamierzenie inwestycyjne, objęte decyzją organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy, nie było zamierzeniem inwestycyjnym o charakterze produkcyjnym, a działka na której ta inwestycji miała być zlokalizowana nie była przeznaczona w poprzednio obowiązującym planie na cele produkcyjne i nie posiadała dostępu do drogi publicznej. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ocenił, że obie decyzje Kolegium wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie naruszają przepisów prawa. Podkreślił, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zauważył, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji powołując się na rażące naruszenie prawa, którego w jej ocenie dopuścił się ten organ ustalając warunki zabudowy z pominięciem jej jako strony w prowadzonym postępowaniu. Odnosząc się do tego zarzutu skarżącej Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, iż pozbawienie strony udziału w postępowaniu może być podstawą weryfikacji decyzji jedynie w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie jest natomiast przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Wywiódł przy tym, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada niekonkurencyjności trybów rektyfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, a zatem skoro przesłanka niezawinionego braku udziału w postępowaniu stanowi, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, to nie może równocześnie stanowić podstawy wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie nieważnościowym na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśniając znaczenie terminu rażącego naruszenia prawa, użytego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji przyjął, że o takiej kwalifikacji naruszenia prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Za słuszne uznał przy tym stanowisko Kolegium, że uchybienia, jakie wystąpiły na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie noszą cech rażącego naruszenia prawa i nie mogą tym samym skutkować trwałym wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd I instancji podzielił także pogląd Kolegium, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji organu I instancji zastosowanie znajdował art. 61 ust. 2 u.p.z.p., gdyż jak wynika z akt tej sprawy, działka nr [...] położona jest na terenie obejmowanym przez nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszanka zatwierdzony uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w Olszance z dnia 26 października 1981 r., na którym już wcześniej znajdowały się budynki magazynowo - składowe z obiektami i urządzeniami obsługi rolnictwa Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska", a plan ten (z mocy art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) utracił moc z dniem 1 stycznia 2003 r. Za prawidłową Sąd I instancji uznał także kwalifikację przez Kolegium planowanej inwestycji, obejmującej wolnostojący obiekt magazynowo - składowy z urządzeniami technicznymi, jako zabudowę produkcyjną w rozumieniu art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Wywiódł przy tym, że inwestycja obejmująca budowę obiektów magazynowych i składowych, suszarni zboża, na terenie przeznaczonym w starym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę magazynową należy w świetle obecnie obowiązujących przepisów interpretować jako zabudowę produkcyjną. Podał, że zastosowanie w tej sprawie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. wyklucza stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1, a w konsekwencji również wyklucza obowiązek sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocenił, że pojęcie inwestycji produkcyjnych, jako pojęcie niezdefiniowane ustawowo, należy interpretować w sposób szeroki, a zatem nie tylko jako inwestycje produkcyjne o charakterze przemysłowym, ale również jako inwestycje obejmujące wszelkiego rodzaju inną działalność produkcyjną, w tym także produkcję rolną, która obejmuje nie tylko wytwarzanie produktów rolnych, ale także ich skup, przetwarzanie, magazynowanie, zbyt itp. Skonstatował, że zamierzoną przez inwestora działalność magazynowo-suszarniczą w odniesieniu do produkcji rolnej, należało traktować jako inwestycję produkcyjną zbieżną z dotychczasowym przeznaczeniem spornego terenu w planie, który utracił moc obowiązującą.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowe jest również stanowisko Kolegium co do dostępu działki nr [...]do drogi publicznej. Uzasadniając tą ocenę Sąd I instancji podał, że jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] położona jest w sąsiedztwie drogi publicznej (działka nr [...]) stanowiącej drogę wojewódzką (działka nr [...]), do której dostęp odbywa się przez drogi wewnętrzne, stanowiące działki o nr [...], będące własnością Gminy. Podał przy tym, że w piśmiennictwie wyklucza się konieczność żądania od inwestora, na etapie uzyskiwania decyzji lokalizacyjnej, udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacyjne, a uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Sąd I instancji przyjął ponadto za Kolegium, że spełnione są pozostałe warunki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, i 5 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.p.z.p. – ze względu na błędne przyjęcie, że decyzje Kolegium są zgodne z prawem mimo że istniały podstawy do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem jest nieważna;

2) przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności obu decyzji Kolegium pomimo tego, że zachodziły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzje te odmawiały stwierdzenia nieważności nieważnej decyzji organu I instancji, co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności także decyzji wydanych przez Kolegium.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca oceniła, że zaproponowana przez Sąd I instancji rozszerzająca interpretacja, użytego w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. terminu "inwestycja produkcyjna", jest absolutnie nieuprawniona. Wywiodła przy tym, że przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zatem musi być wykładany ściśle. Podała, że przy interpretacji tego pojęcia nie można przyjmować, że wszelkie tereny czy obiekty, które nie mają przeznaczenia usługowego automatycznie mogą być uznane za produkcyjne - nawet jeśli nie jest i nie była na nich prowadzona działalność produkcyjna. Zauważyła, że zamierzenie inwestycyjne, objęte decyzją organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy, nie było zamierzeniem inwestycyjnym o charakterze produkcyjnym i brak było podstaw, by za takie je uznać. Wskazała ponadto, że działka nr [...], na której ta inwestycja miała być zlokalizowana, nie była przeznaczona w poprzednio obowiązującym planie miejscowym na cele produkcyjne, a był to teren bazy magazynowej - co oznaczało konieczność zbadania przez organ administracyjny pierwszej z przesłanek ustalenia warunków zabudowy – a niezbadanie tej przesłanki przez organ I instancji, stanowiło o rażącym naruszeniu prawa.

Zdaniem skarżącej, w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji – a co Sąd I instancji i Kolegium również pominęło – nie wykazano, że planowana inwestycja miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. Skarżąca wywiodła, że aby mówić o dostępie do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., inwestor już na etapie ustalania warunków zabudowy powinien mieć ustalone prawo do korzystania z takiej drogi, czy też służebności. Wskazała przy tym, że z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy przez organ nie wynika automatycznie jakiekolwiek domniemanie ustanowienia służebności, zwłaszcza iż ta powinna zostać ustanowiona w formie aktu notarialnego, a następnie powinna zostać wpisana do księgi wieczystej. Za niewystarczające dla przyjęcia, że działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej uznała fakt, że dostęp ten jest realizowany przez drogi wewnętrzne stanowiące działki o nr [...]. Podniosła bowiem, że nie wiadomo, na jakiej podstawie inwestor mógł z tych działek korzystać na chwilę wydawania decyzji przez organ I instancji. Skonstatowała, że brak dostępu do drogi publicznej w chwili orzekania o warunkach zabudowy i niezbadanie tej kwestii przez organ orzekający o warunkach zabudowy było jednoznaczne z naruszeniem prawa i to z naruszeniem rażącym - oznacza bowiem, że mimo niespełnienia przesłanek pozwalających na ustalenie warunków zabudowy, stosowna decyzja została wydana i dopuściła przeprowadzenie zamierzenia inwestycyjnego mimo braku ku temu podstaw.

Skarżąca oceniła, że identycznie (jako rażące naruszenie prawa) należy zakwalifikować postępowanie Kolegium, które w tym rażącym naruszeniu prawa nie dopatrzyło się uchybienia dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Podniosła, że Kolegium w zasadzie nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy w dacie ustalania warunków zabudowy zostało udzielone jakiekolwiek prawo rzeczowe bądź obligacyjne na rzecz inwestora. Stwierdziła, że z pisma organu I instancji wynikał dobitnie wniosek przeciwny tj. że żadne prawo nie było udzielone. Uznała, że Kolegium bezpodstawnie oparło się jedynie na oświadczeniu organu I instancji, że działki [...] stanowią drogi wewnętrzne, mimo, że nie wynika z żadnego dokumentu, by w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji działki te miały status potwierdzony stosownym wpisem w ewidencji budynków i gruntów.

Końcowo skarżąca podała, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo spełnienia jedynie części z przesłanek pozwalających na ustalenie tychże warunków, jawi się jako naruszenie prawa rażące i oczywiste - zwłaszcza w sytuacji, gdy na podstawie decyzji organu I instancji następnie przeprowadzone zostało zamierzenie inwestycyjne w bezpośrednim sąsiedztwie domów mieszkalnych i to domów mieszkalnych podmiotów pozbawionych udziału w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Skarżąca zarzuciła bowiem Sądowi I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, to jest: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.p.z.p., jak i przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zarzuty te nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw.

Nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Skarżąca upatruje bowiem rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w niewłaściwym zastosowaniu przez organ I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy art. 61 ust. 2 u.p.z.p. (który wyłącza stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a także błędnej ocenie przez ten organ spełnienia w tej sprawie warunku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Uszło jednak uwadze skarżącej, a co prawidłowo zostało uwzględnione przez Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, że o kwalifikacji naruszenia prawa jako "rażącego" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. W sposób rażący może być naruszony co do zasady taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. wyrok NSA z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10).

Takim przepisem nie jest jednak art. 61 ust. 2 u.p.z.p., w świetle którego, warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W cytowanym przepisie użyto bowiem terminu "inwestycje produkcyjne", który na gruncie u.p.z.p. nie posiada definicji legalnej, a zatem jest tzw. terminem nieostrym. Termin ten musi być więc każdorazowo definiowany przez organ administracji publicznej z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Takie kryteria zastosowało także Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy definiowaniu tego terminu w kontrolowanej sprawie, co zasadnie zostało ocenione przez Sąd I instancji jako działanie zgodne z prawem.

Nie sposób bowiem odmówić trafności twierdzeniom Kolegium, że dokonując kwalifikacji obiektu o funkcji magazynowej, objętego wnioskiem inwestora, należy jednolicie stosować nazewnictwo użyte w przepisach u.p.z.p. i wolnostojący obiekt magazynowy należy zaliczyć do zabudowy produkcyjnej. Wymaga bowiem podkreślenia, że zgodnie z nieobowiązującym planem działka, dla której ustalono warunki zabudowy, stanowiła teren "adaptowanej bazy magazynowej GS" o powierzchni 0,85 ha oznaczony w planie symbolem 39 S. Jak trafnie zauważyło Kolegium, gdyby na tym terenie obowiązywał plan miejscowy, sporządzony w trybie przepisów u.p.z.p., realizacja tego rodzaju obiektu nietowarzyszącemu innej funkcji, możliwa byłaby jedynie na terenie o symbolu P - tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej (z obiektami produkcyjnymi, składowymi i magazynowymi). Załącznik nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) zawiera oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, przewidując, że literą "P" oznacza się tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów); z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy posługuje się jedynie pojęciem "zabudowa produkcyjna" bądź "zabudowa usługowa". W okolicznościach niniejszej sprawy trafna jest więc konstatacja Sądu I instancji, że zamierzoną przez inwestora działalność magazynowo-suszarniczą w odniesieniu do produkcji rolnej, należało traktować jako inwestycję produkcyjną, o której mowa w art. 61 ust. 2 u.p.z.p., zbieżną z dotychczasowym przeznaczeniem spornego terenu w planie, który utracił moc obowiązującą. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 2 u.p.z.p.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji nie dopuścił się także w niniejszej sprawie błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., czego wyrazem miałaby być ocena Sądu I instancji dotycząca spełnienia w tej sprawie warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Wymaga podkreślenia, że w przeciwieństwie do analizowanego powyżej terminu "inwestycje produkcyjne", termin "dostęp do drogi publicznej" został na gruncie przepisów u.p.z.p. zdefiniowany. W świetle bowiem art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" – należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, za prawidłową uznać należy ocenę Sądu I instancji odnośnie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Działka nr [...] położona jest w sąsiedztwie drogi publicznej (działki nr [...]) stanowiącej drogę wojewódzką (nr [...]) i jest od niej oddzielona działkami nr [...], które jak wynika z wyjaśnień organu I instancji (zawartych w piśmie z 12 sierpnia 2014 r.), są drogami wewnętrznymi, będącymi własnością Gminy. Skoro z wyjaśnień właściciela tych dróg jednoznacznie wynika, że są to drogi wewnętrzne, wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem do ruchu pojazdów, a skarżąca nie przedstawia żadnych dowodów przeczących temu twierdzeniu, to brak jest podstaw do kwestionowania spełnienia w kontrolowanej sprawie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Teren inwestycji posiada bowiem dostęp do drogi publicznej, który zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. realizowany jest przez drogi wewnętrzne. Zauważyć przy tym należy, na co zresztą wskazywał także Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisy u.p.z.p. na etapie uzyskiwania decyzji lokalizacyjnej nie nakładają na inwestora obowiązku udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacyjne. W tych okolicznościach nie sposób podzielić poglądu skarżącej, jakoby brak informacji, na jakiej podstawie inwestor mógł z tych działek korzystać na chwilę wydawania decyzji przez organ I instancji, należało zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa stanowiące, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.

Skoro kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje Kolegium odpowiadają prawu to nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co chybionym czyni także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.