Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 684/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134, art. 145 par. 3, art. 145 par. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 2 pkt 2, art. 3 pkt 21
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1, art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., numer [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz ust. 4, art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych Burmistrz Miasta S. przyznał E. Ś. zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 sierpnia 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. w kwocie [...]zł miesięcznie oraz od dnia 1 września 2006 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie, tj. do czasu nabycia uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Następnie, decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji w sprawie przyznania E. Ś. zasiłku pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. została wydana bez podstawy prawnej. Podkreślił, że przedmiotowa decyzja ma ścisły związek z przepisem art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane E. Ś. na jego wniosek z dnia 31 sierpnia 2006 r. w oparciu o załączone dokumenty, a w tym orzeczenie nr [...] z dnia [...] r. wydane przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w K., którym wnioskodawcę zaliczono do pierwszej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. Organ pierwszej instancji przyznając zasiłek pielęgnacyjny powyższe orzeczenie lekarskie potraktował jako orzeczenie zespołu ds. niepełnosprawności.

W ocenie Kolegium, orzeczenie lekarskie stanowiące podstawę do przyznania zainteresowanemu zasiłku pielęgnacyjnego w swojej istocie nie służyło temu celowi, lecz wyłącznie miało zastosowanie "dla celów rentowych w związku z pełnioną służbą resortu MSW".

Zasiłek pielęgnacyjny dla dorosłej osoby, która nie ukończyła 75 roku życia, zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługiwał

(i aktualnie przysługuje) osobie, która legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a jego definicja znajduje się w art. 3 pkt 21 ustawy. Organ podkreślił, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wymieniają ani wojewódzkiej komisji MSWiA, ani orzeczeń przez nią wydanych. Orzeczenie będące podstawą do przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego w 2006 r. nie zostało również wydane na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z FUS albo ubezpieczeniu społecznym rolników.

Po rozpoznaniu odwołania E. Ś. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r., podzielając argumentację zawartą w tejże decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem wydanym w dniu

14 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 41/18, uznając skargę wniesioną przez E. Ś. za zasadną, uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję Samorządowego Kolegium w K. z dnia [...] r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że stwierdzenie przez organ,

że kwestionowana decyzja z dnia [...] r. została wydana bez podstawy prawnej jest nieuprawnione. W dniu wydania tejże decyzji istniała podstawa prawna do wydania decyzji dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego. Mogła to być decyzja pozytywna albo negatywna dla strony. Podstawa prawna do wydania takiej decyzji wynikała jednak z obowiązującego wówczas art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy wydając decyzję organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny w sprawie uznając, że skarżący przedłożył dokumentację uzasadniającą przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 1 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. w przedmiocie przyznania E. Ś. zasiłku pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący wniosek o przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego złożył w dniu 31 sierpnia 2006 r. dołączając do niego orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w K. nr [...], w którym zaliczono go do pierwszej grupy inwalidów. W ocenie Kolegium, orzeczenie to zostało potraktowane przez MOPS w S. jako orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Orzekanie o stopniu niepełnosprawności, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy jednak do właściwego powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, który wydaje je dla celów pozarentowych. Stan faktyczny i prawny został zatem przez MOPS w S. ustalony wadliwie.

Skoro zatem wnioskodawca nie legitymował się określonego rodzaju orzeczeniem wymienionym w art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to nie można mu było przyznać zasiłku pielęgnacyjnego. Przyznając wspomniany zasiłek MOPS w S. działał z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisu art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z regulacją cytowanej wyżej ustawy, wsparcie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego przeznaczone jest dla określonego kręgu podmiotów, który to krąg wyznacza treść art. 16 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy. Przepisy te jednoznacznie wskazują w jakiej sytuacji osobie niepełnosprawnej, która ukończyła 16 lat przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a ustawodawca nie dopuścił żadnych wyjątków od zasad wyrażonych we wskazanych normach.

Składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego skarżący załączył orzeczenie nr [...] Wojewódzkiej Komisji MSWiA w K. stwierdzające w części B orzeczenia, że jest on uznany za inwalidę i zaliczony do pierwszej grupy inwalidów. Jest zdolny do samodzielnej egzystencji a inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą.

Organ podkreślił, że orzeczenie to nie zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a jednoznaczne brzmienie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala na wniosek, że podstawą przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w tym trybie może być tylko orzeczenie wydane na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Kolegium wskazało, że państwo stojące na straży praworządności powinno dążyć do wyłączenia z obrotu prawnego decyzji niezgodnych z prawem. Zasada ta zawiera jednak wyjątki dotyczące sytuacji, gdy w efekcie takich decyzji powstają nieodwracalne skutki prawne. Orzecznictwo sądowe przyjmuje tu priorytet ochrony praw nabytych nawet, gdy wynikają one z decyzji wydanych z naruszeniem prawa. Zdaniem organu, skutek nieodwracalny to taki, którego następstwa nie można usunąć, nieodwołalny. Skutek taki powstaje gdy dane prawo lub rzecz związane z decyzją obarczoną wadą nieważności już nie istnieją albo istnieją, lecz podmiot został bezpowrotnie pozbawiony możliwości dysponowania nimi. Kolegium uznało, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Podkreśliło, że skutek spowodowany przedmiotowym naruszeniem prawa jest nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego, gdyż pozostawienie w obrocie prawnym tej wadliwej decyzji pociągnęłoby za sobą "godzenie się na to, aby osoba która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a tym samym nie spełniająca warunku z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, miała prawo do zasiłku pielęgnacyjnego".

Powyższa decyzja została zaskarżona przez E. Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że pomimo prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 lutego 2018 r. organ ponownie wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu stronie zasiłku pielęgnacyjnego z dnia [...] r.

Skarżący wskazał, że przepracował [...] lat w tym "[...] lat jako [...]", ma [...] lat, jest osobą bardzo schorowaną i uważa, że SKO "pastwi się bezprawnie (mając na uwadze prawomocny wyrok) nad osobami starymi

i schorowanymi".

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 18 lipca 2018 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, domagając się by organ "wycofał swoją decyzję z dnia

[...] r." oraz uznał, że decyzja z dnia [...] r. jest zgodnie

z wyrokiem WSA w Szczecinie "dalej w obrocie prawnym i posiada aktualnie moc prawną".

Powyższe pismo zostało przesłane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu celem ustosunkowania się do niego w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że organ nie znajduje podstaw do prowadzenia postępowania mediacyjnego w sprawie.

Organ nie udzielił odpowiedzi na to pismo.

Pismem z dnia 5 października 2018 r. skarżący wniósł o nieuwzględnienie argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie dokonanie prokonstytucyjnej wykładni wydanego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 41/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa

w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Kolegium toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja z dnia [...] r. wydana z upoważnienia Burmistrza Miasta S., przyznająca skarżącemu, na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł miesięcznie w okresie od dnia 1 sierpnia 2006 r.do 31 sierpnia 2006 r. oraz w kwocie [...]zł miesięcznie w okresie od dnia 1 września 2006 r. do 31 maja 2023 r. – tj. do czasu nabycia uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W następstwie tego postępowania Kolegium oceniło, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na ustalenie nią prawa do świadczenia na rzecz osoby, co do której nie zostało wydane orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności o jakim mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a jedynie orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w K. stwierdzającej, że skarżący jest uznany za inwalidę i zaliczony do pierwszej grupy inwalidów.

Ponieważ przepis art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych definiując znaczny stopień niepełnosprawności odwołuje się jedynie do przepisów ustawy

o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych,

a także przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz o ubezpieczeniu społecznym rolników zatem orzeczenie, którym dysponuje strona – w ocenie organu – nie spełnia wymogów wynikających z tych przepisów bowiem nie zostało wydane na ich podstawie.

Zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych

w brzmieniu aktualnym w dacie wydania decyzji z dnia [...] r., zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei w myśl art. 3 pkt 21 tej ustawy, przez znaczny stopień niepełnosprawności należy rozumieć:

a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów

o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,

b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,

d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów.

Kolegium dowodząc, że skarżący nie dysponował orzeczeniem

o niepełnosprawności w rozumieniu powyższego przepisu przeprowadziło szeroki wywód z odniesieniem się do przepisów wymienionych powyżej ustaw jak również rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne.

W tym miejscu raz jeszcze należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, to jest w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi bowiem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W polskiej procedurze administracyjnej fundamentalną zasadą – wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. – jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej – niezależnie od trybu w jakim ona zapadła – może nastąpić jedynie wyjątkowo, w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie

o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych

w art. 156 § 1 k.p.a. Powołany przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest zatem władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996 r., nr 18, poz. 258).

W orzecznictwie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem przez organ nadzoru, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Celem tej instytucji jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Z powyższego wynika, że zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste i nie budzić najmniejszej wątpliwości. W ocenie Sądu, rozstrzygając niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze K. tej specyfiki postępowania nieważnościowego nie uwzględniło.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że skarżący dysponuje orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] r. o zaliczeniu do I grupy inwalidów. Jednocześnie art. 3 pkt 21 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych definiując znaczny stopień niepełnosprawności (będący podstawą do przyznania osobie niepełnosprawnej powyżej 16 roku życia zasiłku pielęgnacyjnego) wskazuje na "posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów" – bez powołania się czy to na ustawę o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych tak jak w pkt 21 lit a tego artykułu czy też ustawę o emeryturach

i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych tak jak w art. 3 pkt 21 lit b tej ustawy, bądź też na ustawę o ubezpieczeniu społecznym rolników – jak w art. 3 pkt 21 lit. c ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wobec takich zapisów ustawy organ, rozpoznając wniosek skarżącego o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego uznał, że opisane wyżej orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w K. - może stanowić podstawę do przyznania wspomnianego zasiłku – co potwierdza m.in. notatka służbowa z dnia

4 września 2006 r. (k. 5 akt administracyjnych). W tej sytuacji organ nie wzywał skarżącego do uzupełnienia jakichkolwiek braków wniosku z dnia 31 sierpnia 2006 r.

i decyzją z dnia [...] r. przyznał skarżącemu prawo do wspomnianego zasiłku do czasu nabycia przez niego uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności ma bardzo nieostry charakter (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

W grupie tej nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995,

nr 8, s. 10; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1,

poz. 37; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8,

s. 70; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10,

s. 29; wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3,

poz. 101; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007 r. nr 9, poz. 100).

Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak zaznaczono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana".

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje

w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą,

a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny".

Oznacza to więc, że w konkretnej sprawie organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest obowiązany poddać takie rozstrzygnięcie ocenie mając na względzie to, iż dopiero pozytywna weryfikacja wszystkich przesłanek uzasadnia zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne tego naruszenia. Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.

Zdaniem Sądu taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie.

Jak już wskazano wcześniej literalne brzmienie przepisu art. 3 pkt 21 lit d ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazuje w wypadku osób posiadających orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidów na jakiekolwiek odniesienia do innych ustaw, co mogło sugerować, że chodzi tu o każde orzeczenie, które zalicza do takiej grupy bez względu na to w oparciu o jakie przepisy zostało wydane.

Wobec powyższego nie sposób zgodzić się z poglądem organu, że kontrolowana decyzja obarczona została kwalifikowaną wadą określoną – jak wynika z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej – w przepisie art. 156 § 1 pkt 2, czyli wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu sposób i obszerność argumentacji zastosowanej przez Kolegium, w której dokonano analizy wielu przepisów ustawowych i wykonawczych z odwołaniem się do celów dla jakich wydano orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA powoduje niemożność uznania, że oceniana w przedmiotowym postępowaniu decyzja rażąco narusza prawo przy uwzględnieniu przyjętej koncepcji tak kwalifikowanej wadliwości, wypracowanej przez naukę i orzecznictwo.

Kolegium powołało się m.in. na okoliczność, że osoba występująca o zasiłek pielęgnacyjny w związku z niepełnosprawnością powinna dołączyć do wniosku orzeczenie o niepełnosprawności albo o znacznym czy umiarkowanym stopniu niepełnosprawności określone w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wydane przez zespół do spraw orzekania

o niepełnosprawności – pomimo, że powyższe wprost nie wynika z przepisów ustawy

o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie Sądu nie można też uznać, aby swoją treścią oceniana decyzja ignorowała standardy praworządności i zaprzeczała regułom obowiązującym

w państwie prawa.

Raz jeszcze należy podkreślić, że art. 3 pkt 21 lit d ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że znaczny stopień niepełnosprawności oznacza posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów bez odwoływania się do jakichkolwiek przepisów, zaś skarżący posiada orzeczenie o zaliczeniu do tej właśnie grupy inwalidów – wydane przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w K.. Orzeczenie to wskazuje na występowanie u skarżącego licznych schorzeń upośledzających sprawność ustroju oraz stwierdza, że jest niezdolny do pracy a niezdolność ta jest trwała.

Nie można również tracić z pola widzenie, że do podjęcia decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego decyzja z dnia [...] r. nie doszło

w następstwie działań strony, ale był to efekt wadliwej interpretacji przepisów prawa. Uwzględniając powyższe, jak też mając na względzie, że celem powyższego świadczenia jest wsparcie finansowe osób niepełnosprawnych, a beneficjentem przyznanej pomocy jest właśnie taka osoba, nie można uznać, by w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy skutki wywołane stwierdzonym naruszeniem prawa były tak daleko idące, by to naruszenie kwalifikować jako "rażące". To zaś oznacza, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja - wbrew temu co stwierdziło Kolegium - nie jest obarczona wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym brak było podstaw do stwierdzania jej nieważności.

Na marginesie jedynie należy dodać, że w tym wypadku nie może być także mowy o przyznaniu skarżącemu świadczenia bez podstawy prawnej bowiem kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 41/18. Sąd ten jednoznacznie stwierdził w powyższym wyroku, że nie można w tym wypadku mówić

o przyznaniu świadczenia bez podstawy prawnej bowiem taka podstawa wynikała

z obowiązującego wówczas art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Co prawda – wbrew stanowisku skarżącego – w wyroku tym nie przesądzono, że w niniejszej sprawie nie zachodzą również jakiekolwiek inne podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wobec czego organ prowadził postępowanie celem zbadania czy nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak z przyczyn, o których była mowa wyżej nie sposób przyjąć, że do takiego naruszenia doszło.

Z tych względów zaskarżona decyzja, eliminująca z obrotu prawnego decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta S., jako wydana z naruszeniem

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogła się ostać.

Jednocześnie, zważywszy na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. za uzasadnione należy uznać w niniejszej sprawie zastosowanie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Z tego względu Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. c oraz art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.