Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 197/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 162 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 ust. 9, art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 282
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
law: Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi "F." Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rozwoju i Finansów Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r.; 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz "F." Sp. z o.o. z siedzibą w T. 1657 (tysiąc sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 197/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] Minister Przedsiębiorczości i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 poz. 935, dalej jako: kpa) oraz art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010, z późn. zm. dalej jako: ustawa o sse), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, udzielonego przedsiębiorcy – F. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: skarżąca, Spółka).

Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] marca 2000 r. skarżąca uzyskała zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

Pismem z dnia 26 stycznia 2017 r. pełnomocnik Spółki zwrócił się do Ministra Rozwoju i Finansów na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej "kpa", z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia ww. zezwolenia w części stanowiącej pkt I tego zezwolenia, zgodnie z którym zezwolenia udziela się do dnia 30 listopada 2017 r.

Pełnomocnik zwrócił uwagę na wprowadzenie nowych zasad funkcjonowania stref ustawą z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą z 2000 r. zmieniającą ustawę o sse". Podkreślił, że powyższą nowelizacją został wykreślony art. 16 ust. 9 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010), zwanej dalej "ustawą o sse", który stanowił, że zezwolenie udzielane jest na czas oznaczony. Zatem z dniem 1 stycznia 2001 r korzystanie z zezwolenia SSE nie może być ograniczone żadnym oznaczonym czasem jego stosowania i jest możliwe tak długo, jak długo funkcjonuje właściwa specjalna strefa ekonomiczna. We wniosku strona podkreśliła również, że zmiana prawa może uczynić decyzję administracyjną bezprzedmiotową, jeżeli czyni tę decyzję niemożliwą do wykonania. Dla potwierdzenia słuszności swojego stanowiska pełnomocnik załączył do wniosku opinię prawną, przygotowaną przez wykładowcę Uniwersytetu [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. o nr [...] Minister Rozwoju i Finansów odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania. Zaznaczył, iż pełnomocnik Spółki przedstawił zasadność rozpatrzenia przedmiotowego wniosku tylko i wyłącznie w oparciu o art. 162 kpa bez uwzględnienia przepisu szczególnego, regulującego kwestie wygaśnięcia zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie sse, tj. art. 19 ust. 5 ustawy o sse. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa natomiast wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Zdaniem organu, uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 kpa ma charakter odesłania do przepisów szczególnych (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 751), nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji. Organ stanął więc na stanowisku, zgodnie z którym warunki określone w przepisie prawa materialnego mają pierwszeństwo przed wymogami zawartymi w art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Minister wskazał, że przepisem szczególnym, regulującym kwestię wygaśnięcia zezwoleń, jest art. 19 ust. 5 ustawy o sse, zgodnie z którym minister właściwy do spraw gospodarki stwierdza wygaśnięcie zezwolenia na wniosek przedsiębiorcy, który nie skorzystał z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, na podstawie tego zezwolenia lub przedsiębiorcy, który korzystał z pomocy publicznej udzielonej zgodnie z ustawą i spełnił wszystkie warunki określone w zezwoleniu oraz warunki udzielania pomocy publicznej, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 4 ww. ustawy. Natomiast z powołanego przepisu art. 162 ust. 1 pkt 1 kpa wynikają dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W każdym z ww. przypadków przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie. Niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek oznacza, że przepis ten nie będzie miał zastosowania. Istotne jest zatem ustalenie bezprzedmiotowości zezwolenia. Bezprzedmiotowość zaś w odniesieniu do zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. oceniana jest w kontekście wypełnienia przez przedsiębiorcę przesłanek z art. 19 ust. 5 ustawy o sse. Zdaniem organu, nie jest tak, jak twierdzi strona, że w z związku ze zmianami wprowadzonymi ustawą z 2000 r. zmieniającą ustawę o sse zezwolenia te z mocy prawa stały się zezwoleniami bezterminowymi.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2017 r., doręczonym w dniu 9 sierpnia 2017 r., pełnomocnik przedsiębiorcy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o orzeczenie co do istoty oraz uchylenie decyzji z dnia [...] lipca o nr [...] w całości ze względu na (i) naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 kpa poprzez bezzasadną odmowę jego zastosowania w przypadku, gdy żadna z przyczyn leżących lub względów wskazanych w ww. decyzji nie uzasadnia takiej odmowy, (ii) naruszenie art. 6 kpa ze względu na pozbawienie przedsiębiorcy przez organ, z naruszeniem zasady praworządności wyrażonej w tym przepisie, prawa do rozpatrzenia jej żądania w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa wskazanego przez stronę jako podstawa jej żądania, (iii) naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o sse", poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niesłusznego uznania, iż przepis ten wyłącza możliwość stosowania art. 162 § 1 pkt 1 kpa w zakresie wykraczającym poza przypadki wskazane w art. 19 ust. 5 ustawy o sse, a w tym, że wyłącza możliwość stwierdzenia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa wygaśnięcia w części ww. zezwolenia, (iv) naruszenia art. 7 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez całkowity brak odniesienia się przez organ do znacznej części twierdzeń i argumentów strony, jak również twierdzeń i argumentów zawartych w opinii biegłego z dnia 11 maja 2017 r. złożonej w sprawie przez stronę i uznanych przez stronę za własne, kluczowych dla przedmiotu niniejszej sprawy.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Minister Przedsiębiorczości i Technologii, stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2017 r.

Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Tak więc stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (lub jej części) następuje, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa, bądź stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W każdym z ww. przypadków przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie. Niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek oznacza, że przepis ten nie będzie miał zastosowania. Pozytywna ocena co do istnienia obu przesłanek łącznie w odniesieniu do jednej z sytuacji alternatywnie wymienionych w art. 162 § 1 pkt 1 kpa pozwala dopiero na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.

Nadto organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w ostatnim okresie przeważa pogląd, iż bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek (zob. M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2018 oraz powołane tam orzecznictwo). Jeśli nowa regulacja prawna nie przesądza w żaden sposób o losach decyzji administracyjnych wydanych przed jej wejściem w życie na odmiennych podstawach prawnych, decyzje te nadal są wiążące, mimo iż przestały istnieć przepisy, które uzasadniały ich wydanie (zob. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017 oraz powołane tam orzecznictwo).

Tak więc, organ zbadał, czy podniesione we wniosku okoliczności uzasadniają przyjęcie, że powstały nowe okoliczności faktyczne uniemożliwiające wykonanie wszystkich obowiązków określonych w zezwoleniu, które w konsekwencji sprawiają, że ww. zezwolenie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa, a jeżeli tak, czy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Ocenił jako istotną w sprawie kwestię ryzyka gospodarczego, towarzyszącego każdej działalności gospodarczej. Wskazując na treść wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2015 r. o sygn. akt I SA/Po 755/15 podkreślił, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zależności od jej rodzaju, musi liczyć się z takim ryzykiem i tak prowadzić działalność, aby element ryzyka w największym stopniu eliminować lub ograniczać skutki zdarzeń lub okoliczności dla przedsiębiorcy niekorzystnych. Konkludował, że przedsiębiorca musi zdawać sobie sprawę z możliwości zmiany sytuacji gospodarczej na rynku. Ogólna sytuacja ekonomiczna kraju nie ma przymiotu nadzwyczajnych, ale jest typowym zjawiskiem gospodarczymi, którego konsekwencje nie powinny być przenoszone na budżet państwa. Wskazał też na ratio legis przepisu art. 19 ust. 5 ustawy o sse, zgodnie z którym stwierdza się wygaśnięcie zezwolenia na wniosek przedsiębiorcy, który nie skorzystał z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, na podstawie tego zezwolenia lub przedsiębiorcy, który korzystał z pomocy publicznej udzielonej zgodnie z ustawą i spełnił wszystkie warunki określone w zezwoleniu oraz warunki udzielenia pomocy publicznej, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 4 ustawy sse. Tym samym należy przyjąć, że celem tej regulacji było umożliwienie przedsiębiorcom, pod określonymi warunkami, rezygnacji z zezwolenia przed ustaniem strefy. Odmienna interpretacja ww. przepisów, zdaniem organu, mogłaby w sposób niedozwolony przesądzać o przedłużeniu możliwości korzystania z przyznanej pomocy publicznej i tym samym stanowić podstawę obejścia przepisów.

Organ podniósł następnie, iż analizując sytuację prawną przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia do końca 2000 r., tzw. "starych przedsiębiorców", należy mieć na uwadze, że kwestia warunków korzystania przez nich ze zwolnienia podatkowego była przedmiotem negocjacji z Unią Europejską. Ustalenia poczynione w wyniku negocjacji zostały zawarte w Traktacie o Przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, a następnie implementowane do ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840, z póżn. zm.), zwanej dalej "ustawą z 2003 r. o zmianie ustawy o sse". Nowe zasady udzielania zwolnień podatkowych określone zostały w art. 5 tej ustawy i jest to jedyny przepis ustawowy określający zakres zwolnień podatkowych dla tej grupy przedsiębiorców. Zatem przedsiębiorcy mali i średni zachowali prawo do zwolnień podatkowych na "starych" zasadach wynikających z art. 12 w brzmieniu obowiązującym nadzień 31 grudnia 2000 r. odpowiednio do końca 2011 r. i 2010 r., a duzi przedsiębiorcy - do czasu skorzystania z limitu pomocy w okresie ważności zezwolenia. Nie ma żadnych innych przepisów, które pozwalałyby "starym" przedsiębiorcom korzystać ze zwolnienia podatkowego po wykorzystaniu pomocy wynikającej z art. 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse, w tym średnim przedsiębiorcom po 31 grudnia 2010 r., a małym - po 31 grudnia 2011 r. Organ zaznaczył, że art. 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse dotyczy jedynie przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia sprzed 1 stycznia 2001 r., bowiem przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane począwszy od 2001 r. korzystali z pomocy publicznej na zasadach dostosowanych do przepisów unijnych. Było to wynikiem zmiany ustawy o sse na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. nr 117, poz. 1128, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą z 2000 r. o zmianie ustawy o sse", i nowelizacji rozporządzeń dotyczących stref z marca 2001 r. Wspomnianą zmianą ustawy z 2000 r. nadano nowe brzmienie art. 12 i wskazano w nim, że dochody z działalności w strefie są zwolnione od podatku dochodowego na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych lub osób fizycznych, a wielkość zwolnień podatkowych określają przepisy rozporządzenia ustanawiającego strefy z zachowaniem zasad określonych w ustawie o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. W ustawach podatkowych dodano przy tym przepisy regulujące kwestie zwolnień podatkowych w sse (w art. 21 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i art. 17 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych). Po raz pierwszy w przepisach strefowych odwołano się więc do ustaw podatkowych i przepisów o pomocy publicznej. Jednocześnie w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o sse jednoznacznie wskazano, że "starzy" przedsiębiorcy zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu sprzed tej nowelizacji, a więc w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. Art 5 ust. 2 ustawy nowelizującej wyraźnie wskazywał, że w zakresie zwolnień i preferencji podatkowych dla tych f przedsiębiorców stosuje się art. 12, 13, 14 i 19 ustawy w "starym" brzmieniu. Konsekwencją tego było stosowanie do tej grupy przedsiębiorców przepisów rozporządzeń ustanawiających strefy w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r., a więc zachowanie prawa do całkowitego zwolnienia podatkowego przez 10 lat i 50% zwolnienia przez pozostały okres. Oznacza to, że do "starych przedsiębiorców" nie miały zastosowania nowe regulacje dotyczące pomocy wynikające z nowego, wprowadzonego nowelizacją ustawy o sse z 2000 r., brzmienia art. 12 ustawy o sse i tym samym ustaw podatkowych. Przedsiębiorcy ci w dalszym ciągu mogli korzystać ze zwolnień podatkowych na zasadach, co do których zastrzeżenia zgłaszała UE i dlatego też kwestia ta była przedmiotem negocjacji akcesyjnych. W wyniku negocjacji utrzymano dla małych i średnich przedsiębiorców prawo do zwolnień na "starych" zasadach określonych na podstawie art. 12 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2000 r, ale w krótszym okresie czasu. Dla przedsiębiorców dużych na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse wprowadzono nowe zasady, uzależniając wielkość wsparcia od wartości zrealizowanej inwestycji. W przepisie tym odwołano się do zakresu zwolnień podatkowych ustalonego w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu mającym zastosowanie do zezwoleń udzielonych po 1 stycznia 2001 r. (a więc do "nowego" brzmienia art. 12), ale ze zmianami wynikającymi z pkt 1-4 art. 5 ust. 2 ustawy nowelizującej. Wprowadzenie do art. 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse nowych, wynegocjowanych z UE, zasad udzielania pomocy dla "starych" przedsiębiorców wiązało się z koniecznością uchylenia przepisu art. 5 ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o sse. Nie ma zatem podstaw do uznania, że mali i średni przedsiębiorcy działający w oparciu o zezwolenie udzielone przed 1 stycznia 2001 r., począwszy od 2012 r. i 2011 r. mają prawo do korzystania z pomocy na nowych zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2001 r. Nowe zasady korzystania z pomocy wynikają bowiem z "nowego" brzmienia art. 12 ustawy o sse, który nie miał i nie ma do nich zastosowania. Do dużych przedsiębiorców stosuje się "nowe" brzmienie art. 12 ustawy o sse, ale ze zmianami wynikającymi z treści art. 5 ust. 2 pkt 1-4 ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o sse.

Organ przypomniał, że art. 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse określa nowe zasady korzystania ze wsparcia "strefowego", odwołując się przy tym - w zależności od wielkości "przedsiębiorcy - do art. 12 ustawy o sse w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. lub w brzmieniu nadanym ustawą z 2003 r. o zmianie ustawy o sse, ale nie odnosi się w żaden sposób do terminu ważności zezwolenia, w szczególności nie wskazuje, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu ustalonym już po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu. Z uwagi na szereg modyfikacji zasad udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w specjalnych strefach ekonomicznych można wyróżnić kilka grup przedsiębiorców, którzy korzystają z tej pomocy na różnych zasadach. Jedną z takich grup stanowią duzi przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia udzielonego do końca 2000 r., do których należy Spółka. Sytuacja tej grupy różni się od sytuacji inwestorów posiadających zezwolenia wydane po dniu 1 stycznia 2001 r. Do czasu wejścia w życie art. 5 ust. 2 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse, tj. do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej, przedsiębiorcy ci korzystali ze zwolnienia z podatku dochodowego na zasadach wynikających z art. 12 ustawy o sse w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r., tj. całkowitego zwolnienia dochodu przez 10 lat i 50% zwolnienia przez następne lata. Przedsiębiorcy tacy do końca 2000 r. mogli też korzystać ze zwolnienia z podatku od nieruchomości. W wyniku negocjacji akcesyjnych zasady korzystania z pomocy dla tej grupy uległy zmianie, ale nie oznacza że ich sytuacja została zrównana z sytuacją przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia wydanego po 1 stycznia 2001 r. Dla przykładu, przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane do końca roku 1999 mogą skorzystać z pomocy w wysokości 75% kosztów inwestycji, a w przypadku zezwoleń wydanych w 2000 r. - 50% kosztów. Przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane w kolejnych latach mają już jednak inną intensywność pomocy. Duzi przedsiębiorcy z zezwoleniem wydanym w latach 2001-2006 nabyli prawo do pomocy w wysokości 50% kosztów, z wyłączeniem firm działających w Krakowie, Wrocławiu i Trójmieście, gdzie obowiązywała 40% intensywność i w Warszawie oraz Poznaniu, gdzie intensywność wynosiła 30%. Duzi przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia wydanego do końca 2000 r. przy określaniu wielkości pomocy mają możliwość pomniejszania dochodu o równowartość strat poniesionych na działalności strefowej (art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse), a pozostali inwestorzy nie mają takiego prawa. Przy ustalaniu dopuszczalnej wielkości pomocy przedsiębiorcy ci nie uwzględniają zwolnienia podatkowego, z którego skorzystali do końca 2000 r. (art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z 2003 r o zmianie ustawy o sse), podczas gdy pozostali przedsiębiorcy zobligowani są uwzględniać przy określaniu wielkości dopuszczalnej pomocy każde wsparcie, także udzielone w pierwszych latach działalności z różnych źródeł. Tylko duzi przedsiębiorcy działający w oparciu o zezwolenie wydane do końca 2000 r. mogli zaliczyć do kosztów kwalifikujących się do objęcia wsparciem wartość wkładów niepieniężnych wniesionych do ich przedsiębiorstwa. Pozostali przedsiębiorcy nie mogli i nie mogą powiększać kosztów inwestycji o wartość aportu. W odniesieniu do dużych przedsiębiorców z zezwoleniem sprzed 2001 r. nie ma zastosowania obniżenie wielkości pomocy w przypadku inwestycji o kosztach kwalifikowanych przekraczających 50 min euro i obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej pomocy dla inwestycji o kosztach przekraczających 100 mln euro. Duzi przedsiębiorcy działający w branży motoryzacyjnej na podstawie zezwolenia sprzed 2001 r. mają prawo do pomocy w wysokości 30% kosztów inwestycji, podczas gdy w przypadku przedsiębiorcy działającego w tym sektorze na podstawie zezwolenia wydanego w okresie od 1 maja 2004 r. do końca 2006 r. pomoc nie może przekroczyć 30% intensywności określonej dla danego regionu, a więc w większości przypadków 15% (30% x 50%).

Organ wskazał, że Spółka uzyskała zezwolenie w dniu [...] marca 2000 r., a więc pod rządami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Przepis art. 16 ust. 9 ustawy o sse wówczas obowiązujący stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia nr [...] do dnia 30 listopada 2017 r. Jak dalej podkreślił organ, zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Nie można pominąć kwestii, że negocjacje toczyły się w czasie, gdy zgodnie z obowiązującym prawem strefy miały zakończyć działalność po 20 latach funkcjonowania, czyli w latach 2015-2017 i wszystkie zezwolenia, których dotyczyły te negocjacje zawierały termin ważności zezwolenia nie dłuższy niż końcowa data funkcjonowania danej strefy. Konsekwencją ww. negocjacji było ustalenie, iż duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m in. w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse, który stanowi, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r. wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Oznacza to, że w przedmiotowym przypadku wielkość pomocy została zdefiniowana dla tego projektu i stanowi nieprzekraczalny poziom możliwy do wykorzystania w okresie obowiązywania zezwolenia, tj. do dnia 30 listopada 2017 r.

Minister podkreślił, iż w piśmiennictwie i judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że na istnienie i skuteczność stosunków administracyjnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z datą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie (por. Tadeusz Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej, PiPz 1992 r., nr 7).

Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wywodził, iż dopuszczalnym jest w świetle obowiązującego prawa zróżnicowanie sytuacji przedsiębiorców działających w specjalnych strefach ekonomicznych.

W odniesieniu do opinii prawnej złożonej przez pełnomocnika Spółki organ wskazał, że zgodnie z art. 84 § 1 kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Biegły powoływany jest przez organ administracji z urzędu, w sytuacji, gdy uzna, że w sprawie potrzebne są wiadomości specjalne lub też w wyniku wniosku złożonego przez stronę postępowania. W obu przypadkach to organ wskazuje biegłego, nie strona. Opinią biegłego jest zatem opinia osoby, do której zwrócił się organ. Stanowisko rzeczoznawców i innych ekspertów przedstawionych na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Złożona przez pełnomocnika strony opinia w ocenie organu nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa i nie posiada waloru dokumentu urzędowego, a więc nie podlega domniemaniu określonemu w art. 76 § 1 kpa. Jest ona więc dokumentem prywatnym, stanowi zatem jedynie dowód na to, że zawarte w nich oświadczenia pochodzą od wystawcy, lecz nie przesądzają o zgodności zawartych w nich twierdzeń ze stanem faktycznym.

Pełnomocnik Spółki wniósł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o jej uchylenie w całości w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., zarzucając naruszenie:

(a) art. 162 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), poprzez bezzasadne uznanie, że powyższy przepis nie może stanowić podstawy dla stwierdzenia częściowego wygaśnięcia Zezwolenia SSE ze względu na obowiązywanie szczególnej regulacji zawartej w art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 roku o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r, poz. 1010, ze zm.), zaznaczając, że Skarżąca podnosi powyższy zarzut ze względów ostrożności procesowej, jako że - pomimo deklarowanego przez Ministra poglądu co do wyłączenia zastosowania art. 162 §1 pkt 1 kpa ze względu na zbieg z regulacją szczególną z art. 19 ust. 5 ustawy o sse - w skarżonej decyzji Minister jednak odniósł się do przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej określonych w art. 162 §1 pkt 1 kpa, a zatem w istocie zastosował ostatnio powołany przepis jako podstawę prawną swojego ostatecznego rozstrzygnięcia, chociaż zarazem zastosował ten przepis w stanie faktycznym sprawy w sposób całkowicie błędny, czego dotyczy zarzut wskazany w pkt. (b) poniżej,

(b) art. 162 §1 pkt 1 kpa poprzez błędne uznanie, iż w stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie, a to ze względu na:

(i) (w zakresie przesłanki bezprzedmiotowości) bezzasadne stwierdzenie, że kilkukrotne, fundamentalne i zamierzone zmiany całości systemu zwolnień w specjalnych strefach ekonomicznych następujące po 2000 roku i wyraźnie odnoszące do zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej (zezwoleń strefowych) wydanych przed 2001 roku nie czynią bezprzedmiotowymi (w znaczeniu, o którym mowa wart. 162 §1 pkt 1 kpa) postanowień tych zezwoleń wyraźnie sprzecznych z nowym systemem ukształtowanym w wyniku tych zmian,

(ii) (w zakresie przesłanki bezprzedmiotowości) dodatkowo, pomimo wielokrotnie postulowanej przez Ministra zasady, iż zmiana stanu prawnego może skutkować bezprzedmiotowością decyzji administracyjnych wydanych we wcześniejszym stanie prawnym wyłącznie w przypadku, gdy przepis szczególny przewiduje taki skutek - pominięcie faktu, że w niniejszej sprawie właśnie tego rodzaju przepisy szczególne zostały ustanowione, w tym w postaci wskazanych w pkt. (c) poniżej przepisów ustaw nowelizujących ustawę o sse,

(iii) (w zakresie przestanki interesu społecznego) uznanie, że względy wskazane przez Ministra w skarżonej decyzji, takie jak zasada profesjonalizmu w prowadzeniu działalności gospodarczej oraz obciążenia przedsiębiorcy ryzykiem jej prowadzenia oraz zasada sprawiedliwości i słuszności w stosowaniu ulg w zakresie należności publicznoprawnych przemawiają za brakiem interesu skarżącej (jako "interesu stron") w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa) w niniejszej sprawie, a także poprzez nieuprawnione uzupełnienie normy wyrażonej w art. 162 §1 pkt 1 kpa o nieznaną tej regulacji negatywną przesłankę sprzeczności z interesem społecznym lub publicznym, której występowania w niniejszej sprawie Minister w dodatku nie wykazał, pomijając przy tym i nie podejmując nawet próby weryfikacji licznych pozytywnych skutków społeczno-gospodarczych funkcjonowania i rozwoju zakładu skarżącej w Polsce,

(c) art. 5 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 117 z 2000 r., poz. 1228, ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 2 października 2003 roku o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz.U. Nr 188 z 2003 r., poz. 1840, ze zm.), jak również w związku z art. 6 ust. 4 Ustawy nowelizującej z 2003 roku oraz wydaną przez Ministra Gospodarki w tym trybie w stosunku do skarżącej decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku ("Decyzja o konwersji"), poprzez:

(i) pominięcie faktu, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 w zw. z ust. 1 Ustawy nowelizującej z 2000 roku (w tym ze względu na brak odesłania w art. 5 ust. 2 Ustawy nowelizującej z 2000 roku do art. 16 Ustawy o sse) do przedsiębiorców, którzy przed dniem 1 stycznia 2001 roku uzyskali zezwolenia strefowe stosuje się art. 16 Ustawy o SSE (w tym art. 16 ust. 1 Ustawy o SSE) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2001 roku, zaś wspomniany art. 16 ust. 1 Ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2001 roku nie przewidywał ograniczenia zezwoleń strefowych jakimkolwiek terminem, jak również

(ii) pominięcie faktu, że - ze względu na wydanie względem Spółki decyzji o konwersji w trybie art. 6 ust. 1 Ustawy nowelizującej z 2003 roku, jak również wobec braku w art. 5 Ustawy nowelizującej z 2003 roku jakichkolwiek przepisów odnoszących się do okresu obowiązywania zezwoleń strefowych, wobec wynikającej z art. 5 i 6 Ustawy nowelizującej z 2003 roku zasady poddania zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 roku nowym regulacjom wprowadzonym po tej dacie oraz wobec uchylenia jeszcze z dniem 1 stycznia 2001 roku przepisu art. 16 ust. 9 Ustawy o sse - warunki korzystania przez skarżącą z Zezwolenia określane są nie tylko przepisami art. 5 Ustawy nowelizującej z 2003 roku, ale także określane są przepisami art. 19 ust. 1 Ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2001 roku, a ponadto

(iii) pominięcie faktu, iż zgodnie z art. 6 ust. 4 Ustawy nowelizującej z 2003 roku do zmiany Zezwolenia SSE wynikającej z decyzji o konwersji nie stosuje się przepisów art. 19 ust. 4 Ustawy o sse, a zatem do zmiany Zezwolenia sse wynikającej z Decyzji o konwersji stosuje się pozostałe przepisy art. 19 Ustawy o sse, w tym art. 19 ust. 1 Ustawy o SSE, zgodnie z którym zezwolenia wygasają z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, a w konsekwencji także Zezwolenie sse wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna,

- a w konsekwencji również błędne uznanie, w związku z zarzutem wskazanym w pkt. 1(b) powyżej, że powołane zmiany stanu prawnego nie skutkują bezprzedmiotowością Zezwolenia w części wskazanej w odnośnym wniosku skarżącej,

(2) w związku z art 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. - zarzucając decyzji drugiej instancji naruszenie, w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

(a) art. 7 kpa, art. 10 §1 kpa, art. 11 kpa, art. 77 §1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 §3 kpa poprzez całkowity brak odniesienia się przez organ do znacznej części twierdzeń i argumentów strony, jak również twierdzeń i argumentów zawartych w opinii biegłego z dnia 11 maja 2017 roku złożonej w sprawie przez stronę i uznanych przez stronę za własne, kluczowych dla przedmiotu niniejszej sprawy oraz dodatkowo przywołanych w zarysie w niniejszej skardze.

Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kwestią przedstawioną do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie był problem prawidłowości odmowy uwzględnienia wniosku złożonego w dniu 26 stycznia 2017 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

W powyższym wniosku Spółka domagała się stwierdzenia wygaśnięcia posiadanego przez nią zezwolenia wydanego w dniu [...] marca 2000 r. ona prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, w zakresie terminu jego obowiązywania.

Po pierwsze, należało rozważyć, czy wskazany przez Spółkę w jej wniosku z dnia 26 stycznia 2017 r. - art. 162 ust. 1 pkt 1 kpa - jest trybem mającym w sprawie zastosowanie. Po drugie przesądzić, czy było możliwym zadośćuczynienie ww. wnioskowi strony i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (Zezwolenie nr [...] Zmienione decyzją Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r.), w zakresie terminu prowadzenia tej działalności, w zmienionej sytuacji prawnej, opisanej w treści wniosku.

Zdaniem Sądu, na obydwa wyżej stawiane pytania należy odpowiedzieć twierdząco.

Wbrew poglądowi organu (wyraźnie wyartykułowanemu przede wszystkim w decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lipca 2017 r.) art. 19 ust 5 ustawy o sse zawierający podstawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na gruncie tej ustawy, art. 162 ust. 1 pkt 1 kpa powinien stanowić każdorazowo podstawę decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, a art. 19 ust. 5 sse zawiera przesłanki materialnoprawne, na gruncie omawianej ustawy. Tak więc podstawę stwierdzenia wygaśnięcia stanowi przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa, zaś zajście jednej przesłanek wymienionych w ww. przepisie ustawy o sse nie jest niezbędne dla zastosowania wyżej wymienionego przepisu proceduralnego.

Jak bowiem stwierdził NSA w wyroku z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt: II GSK 2326/15, "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość, następuje co do zasady na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Ten alternatywnie zbudowany przepis mieści w sobie dwie normy prawne przewidujące stwierdzenie wygaśnięcia decyzji – z mocy odrębnego przepisu – i wówczas mamy do czynienia z obowiązkiem organu wygaszenia decyzji – lub w wyniku dokonanej przez organ oceny zasadności umorzenia ze względu na interes społeczny lub interes strony postępowania; w obu przypadkach punktem wyjścia jest spełnienie warunku bezprzedmiotowości decyzji.

Z kolei jak stanowi art. 19 ust. 5 ustawy o sse., na wniosek przedsiębiorcy minister właściwy do spraw gospodarki stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia.

Zestawiając oba przywołane wyżej przepisy i dokonując oceny możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ze względu na art. 19 ust. 5 u.s.s.e., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w treści tego drugiego przepisu nie można upatrywać ani samodzielnej przesłanki materialnoprawnej wygaszenia decyzji, jak to wywodziła skarżąca Spółka, ani przewidzianego art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i towarzyszącego bezprzedmiotowości warunku szczególnego przepisu prawa nakazującego wygaśnięcie decyzji (zezwolenia), jak to przyjął Sąd. W ocenie sądu kasacyjnego można powiedzieć, że art. 19 ust. 5 u.s.s.e. ma podwójny niejako charakter, bowiem przede wszystkim wskazuje właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia organ, co dowodzi kompetencyjnego charakteru normy. Z kolei możliwość realizacji określonego tą normą prawną działania wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy sugeruje procesowy charakter omawianego przepisu. W żadnym jednak razie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. nie można traktować jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcia decyzji i w tej kwestii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w znakomitej części zgodne (por.: wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 2274/13 i wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1424/15).".

Należało zatem ustalić, czy w zaistniałej, wskazywanej przez stronę sytuacji prawnej, występujący w zezwoleniu element decyzji, określający czas trwania zezwolenia, stał się, czy też nie stał, bezprzedmiotowy. Istotnymi elementami rozważań winny być również: interes społeczny lub interes strony, przy czym wystarczające jest zajście jednej z dwóch ostatnio wymienionych przesłanek.

Przypomnieć w tym kontekście należy, że Spółka uzyskała zezwolenie w dniu [...] marca 2000 r, a więc pod rządami ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 282; dalej: ustawa o SSE) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Zgodnie z art. 16 ust. 9 ustawy o sse, zezwolenia udzielało się wówczas na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia nr [...] do dnia 30 listopada 2017 r. Warto wskazać, że zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r., były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Negocjacje te toczyły się w czasie, gdy zgodnie z obowiązującym prawem strefy miały zakończyć działalność po 20 latach funkcjonowania, czyli w latach 2015-2017. Efektem ww. negocjacji było ustalenie, iż duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o zmianie ustawy o SSE, zgodnie z którym maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r. wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r.

Tak więc, obowiązujący w dacie wydania przedmiotowego zezwolenia przepis art. 16 ust 9 ustawy o sse, który przewidywał wydawanie zezwoleń na czas oznaczony, został uchylony z dniem 1 stycznia 2001 r., na podstawie ustawy nowelizacyjnej z 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 117, poz. 1228, dalej: ustawa zmieniająca z 2000 r.). Zgodnie z art. 5 tej ustawy, w przypadku zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. zachowane zostają prawa do zwolnień i preferencji w kształcie wynikającym z przepisów w brzmieniu dotychczasowym (tj. na dzień 31 grudnia 2000 r.). W dniu 1 maja 2004 r. (z wyjątkiem art. 6 i 11 oraz 2 i 10) weszła w życie ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca z 2003 r.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 tejże ustawy, przedsiębiorcy, którzy uzyskali zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. (a więc np. skarżąca Spółka), mogli wystąpić do właściwego ministra z wnioskiem o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy nowych przepisów. Spółka z takim wnioskiem wystąpiła. W przypadku skarżącej doszło więc do zmiany zezwolenia, czyli jego konwersji, na podstawie art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy zmieniającej z 2003 r., przy czym zmiana ta nie obejmowała czasu obowiązywania zezwolenia.

W ocenie Sądu, istotną zmianą wynikającą z procesu dostosowywania norm ustawy o sse do przepisów unijnych, było wprowadzenie od 1 stycznia 2001 r. do ustawy sse art. 19 ust. 1, zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Brak jest oczywiście podstaw do uznania, aby wcześniej wydane zezwolenia czasowe przeradzały się z mocy prawa w zezwolenia wydane na czas obowiązywania strefy.

Kwestią dopuszczalności koegzystencji "starych" i "nowych" zezwoleń zajmowały się już niejednokrotnie sądy administracyjne obydwu instancji. Jak trafnie podkreślił NSA w wyroku z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt: II GSK 5295/16 - błędna jest interpretacja przepisów (...), prowadząca do nierównego traktowania beneficjentów, który z jednej strony otrzymują pomoc publiczną na jednakowych zasadach, podczas gdy z drugiej strony tylko niektórzy z nich mają możliwość jej efektywnego wykorzystania w pełnym okresie, na jaki została ustanowiona strefa, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o SSE. Oznacza to, że kierując się równością wobec prawa, które przewiduje termin obowiązywania specjalnych stref ekonomicznych do 31 grudnia 2026 r., wnioskowana zmiana zezwolenia spółki powinna nastąpić niejako automatycznie, zmierza bowiem do umożliwienia spółce działania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak pozostali beneficjenci, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. i nie spowoduje zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej. Na wynikającą z rozwiązań ustawowych konieczność ujednolicenia udzielonych zezwoleń pod kątem terminu ich obowiązywania, w kontekście postulatu równości podmiotów gospodarczych wobec prawa, zwracał uwagę NSA również w przywoływanym w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą (w piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2019 r.) wyroku z dnia 6 sierpnia 2019 r. wydanym w sprawie sygn. akt: II FSK 2725/17.

Kwestię powyższą zreasumował NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 3851/16, stwierdzając, że "Uznanie, że do zezwoleń uzyskanych przed 1 stycznia 2001 r. nie stosuje się przepisu z art. 19 ust. 1 ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych prowadziłoby do konkluzji, że w obrocie prawnym ustawodawca sankcjonuje sytuacje niezgodne z prawem UE.".

Warto ponadto w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny linią orzecznictwa - bezzasadnym jest zrównanie przez organ pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych we wspomnianym wyżej przepisie. Zgodzić należy się więc ze stanowiskiem, że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, ponieważ pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej (vide - m.in. wyroki NSA z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt: II GSK 5295/16; z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt: II GSK 3905/16).

Wracając do zagadnienia będącego kwestią sporną w niniejszej sprawie, czyli badania podstaw stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej skarżącej na prowadzenie działalności w sse w zakresie terminu jego obowiązywania, należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 162 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Treść powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że to bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia - albo z mocy przepisu prawa, albo po ustaleniu, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji rozumiana jest jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie, a to z tego powodu, że przestanie istnieć podmiot, którego rozstrzygnięcie dotyczyło, bądź przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, bądź też na skutek zmiany stanu faktycznego albo prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 659/08).

W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że norma prawna zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odsyłający (zob. np. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011 r., s. 663). Oznacza to, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa in principio (vide - np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 796/13, z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1884/12). Powołane uregulowanie ma charakter odesłania do przepisów szczególnych, nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości wymaga dodatkowego wykazania, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony, przy czym wystarczające jest zaistnienie jednej z powyższych przesłanek. Jak wynika z powyższego, nie jest wykluczone stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji w sytuacji braku możliwości wykonania decyzji w nowej "rzeczywistości prawnej". Ma to miejsce, gdy zmiana stanu prawnego powoduje, że treść decyzji (bądź jej części) staje się wręcz nie do pogodzenia z aktualnie obowiązującym stanem prawnym. Zdaniem Sądu, taka sytuacja zachodzi w realiach rozpoznawanej sprawy. W świetle znowelizowanych przepisów ustawy o sse, nie do zaakceptowania wydaje się bowiem równoległa koegzystencja "starych" oraz "nowych" zezwoleń (datą graniczną jest data ich wydania - przed lub po dniu 1 stycznia 2001 r.) Podstawą tego stanowiska jest chociażby podkreślana w orzecznictwie sprzeczność takiego rozwiązania z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Z tej zasady, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika obowiązek jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się daną cechą istotną.

Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że w orzecznictwie, jak i w doktrynie prawa wskazuje się na wymóg stosowania "proeuropejskiej" wykładni prawa krajowego. Kreuje on "obowiązek organów krajowych niezależnie od tego, czy prawo krajowe zostało już znowelizowane w celu wykonania dyrektywy, tj. czy dyrektywa została implementowana, czy też nie, a do tego bez względu na to, czy prawo krajowe jest wcześniejsze, czy też późniejsze w stosunku do dyrektywy (vide - wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. w sprawie sygn. akt: VII SA/Wa 1504/15, przywołane w nim orzecznictwo oraz przykłady z piśmiennictwa). Tak więc, pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 3851/16 o sprzeczności zezwoleń z określoną datą obowiązywania z postanowieniami prawa unijnego w ocenie Sądu również przemawia za uznaniem braku możliwości pogodzenia tych zezwoleń z obowiązującym stanem prawnym.

Podstawą uchylenia wydanych w sprawie decyzji była wadliwa wykładnia art. 162 ust. 1 pkt 1 kpa w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o sse, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ będzie aktualnie zobowiązany do ponownego rozstrzygnięcia wniosku strony z dnia 26 stycznia 2017 r. z uwzględnieniem wyrażonego w niniejszym wyroku stanowiska Sądu, wraz ze wskazanymi w nim poglądami doktryny i judykatury. Konieczne więc będzie rozważenie, czy w rozpoznawanej sprawie miała miejsce bezprzedmiotowość decyzji w zakresie terminu końcowego jej obowiązywania, a następnie poddanie ocenie przesłanki: interesu społecznego lub interesu strony. Organ uczyni to, mając na uwadze, że wystarczające jest zajście jednej z dwóch ostatnio wymienionych przesłanek. Zaznaczenia wymaga, iż nieprawidłowym jest ograniczenie tej części rozważań do stwierdzenia, iż zadośćuczynienie wnioskowi strony pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym, gdyż - jak wyżej wskazano - wystarczającym byłoby stwierdzenie jego zgodności z interesem strony.

Wszystkie przywołane w niniejszym wyroku orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. rozstrzygając o kosztach w myśl art. 200 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się w płacony przez stronę wpis w wysokości 200 zł, opłata od czynności cywilnoprawnej w wysokości 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), z tym, że stawka honorarium pełnomocnika skarżącej została zasądzona w potrójnej wysokości na podstawie § 15 ust. 3 pkt 1) i 3) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.