Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 187/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 par. 1,  art. 7, art. 120 par. 2
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. W. we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. W. [...] we W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], zobowiązujące Wspólnotę Mieszkaniową ww. budynku do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 20.000 złotych.

W uzasadnieniu postanowienia DWINB podano, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. W. [...] we W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym ww. obiektu poprzez:

1) niezwłoczne wykonanie tymczasowego (do czasu wykonania wymiany pokrycia z dachówki) zabezpieczenia uszkodzonych dachówek dachu stromego budynku przed ich niekontrolowanym upadkiem z dachu budynku - w terminie do dnia 31 grudnia 2012 roku;

2) uzgodnienie z Miejskim Konserwatorem Zabytków, a następnie wykonanie w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 roku: zabezpieczenia antykorozyjnego belek stalowych wsporczych płyt balkonów oraz ich szpałdowania, izolacji przeciwwodnych podposadzkowych płyt balkonowych (z ewentualnymi warstwami dociskowymi i ochronnymi), obróbek blacharskich zabezpieczających zewnętrzne krawędzie balkonów, wymiany instalacji odwodnienia balkonów, wymiany uszkodzonych okładzin konstrukcji na dolnych i bocznych powierzchniach płyt balkonów wraz z odtworzeniem elementów sztukaterii płyt balkonowych, wymiany uszkodzonych elementów konstrukcji więźby dachowej wraz z wymianą pokrycia dachu z dachówki, wymiany uszkodzonych obróbek blacharskich i elementów odwodnienia dachu, uzupełnienia tralek balustrady, wzmocnienia mocowania słupków balustrady schodów klatki chodowej, przemurowania spękanych odcinków kominów powyższej połaci dachu wraz z pokryciem ich nowymi czapami żelbetowymi, zabezpieczonymi przeciw wpływom atmosferycznym opadów, wzmocnienia spękanych nadproży okiennych, łukowych w obu elewacjach budynku (poprzez ich podparcie za pomocą profili stalowych lub zszycie pękniętych murów za pomocą prętów stalowych), naprawy spękanych fragmentów ścian zewnętrznych (w obrębie nadproży i ścianek podparapetowych) poprzez wypełnienie szczelin w murze iniektem z mikrozaprawy cementowej, uzupełnienia ubytków tynku na elewacjach;

3) wykonanie, w terminie do dnia 31 października 2013 roku: wymiany uszkodzonych elementów drewnianego stropu nad IV piętrem, wymiany uszkodzonych desek podłogi w pomieszczeniu strychowym, oczyszczenia z rdzy uszkodzonych korozyjnie belek stalowych stropu odcinkowego w piwnicy i zabezpieczenie ich farbą chlorokauczukową, wzmocnienia belek głęboko uszkodzonych stropu odcinkowego w piwnicy, posiadających znaczną rozpiętość, poprzez podparcie ich elementami stalowymi, uzupełnienia ubytków w sklepieniach ceglanych stropu w piwnicy wraz z uzupełnieniem spoin cegieł, oczyszczenia z rdzy instalacji gazowej w budynku i zabezpieczenie jej farbą, montażu tulei ochronnych w miejscach przejścia instalacji gazowej przez mury oraz stropy budynku, przemurowania lub uszczelnienia metodą iniekcji ciśnieniowej spękany fragment ściany kominowej w mieszkaniu nr 5 (w pokoju od strony ulicy), wymiany uszkodzonych elementów deskowania dachu płaskiego, wymiany uszkodzonej podsufitki w pomieszczeniu byłej pralni, wymiany posadzki w piwnicy na betonową, na warstwie hydroizolacji, wymiany nieszczelnych pionów kanalizacji sanitarnej na nowe z rur PVC dn 110, wymiany pionów wodnych na nowe z rur z PE;

4) wykonanie, w terminie do dnia 31 grudnia 2013 roku izolacji przeciwwilgociowych (pionowych i poziomych) ścian piwnic.

W wyniku rozpatrzenia wniosku o zmianę ww. decyzji w zakresie terminu do wykonania obowiązków w niej wskazanych, PINB dla miasta W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zmienił ww. decyzję w zakresie terminu wykonania robót wskazanych w pkt 4 ww. decyzji określając nowy termin do dnia 31 października 2014 r., odmawiając jednocześnie zmiany terminu wykonania obowiązków wskazanych w pkt 2 i 3 ww. decyzji.

Dalej podano, że w dniu 2 lipca 2015 r. PINB dla miasta W. przeprowadził oględziny w trakcie których stwierdzono, że całość obowiązków nałożonych ww. decyzją nie została wykonana. Następnie PINB dla miasta W. wydał w dniu [...] r. upomnienie nr [...], a następnie w dniu [...] r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], wszczynając postępowanie egzekucyjne.

W toku postępowania egzekucyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał następujące postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia:

1) postanowienie z dnia [...] r. nr [...] zobowiązujące Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. W. [...] we W. do uiszczenia grzywny w kwocie 20.000zł;

2) postanowienie z dnia [...] r. nr [...] zobowiązujące B. J., członka zarządu A. sp. z o.o. któremu ww. wspólnota mieszkaniowa powierzyła zarząd nieruchomością, do uiszczenia grzywny w kwocie 2.000 zł;

3) postanowienie z dnia [...] r. nr [...] zobowiązujące B. F., członka zarządu A. sp. z o.o. któremu ww. wspólnota mieszkaniowa powierzyła zarząd nieruchomością, do uiszczenia grzywny w kwocie 2.000 zł;

4) postanowienie z dnia [...] r. nr [...] zobowiązujące M. D., prezesa zarządu A. sp. z o.o. któremu ww. wspólnota mieszkaniowa powierzyła zarząd nieruchomością, do uiszczenia grzywny w kwocie 2.000 zł.

Na postanowienie skierowane do niej zażalenie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. W. [...] we W.. Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zażalenie to nie zasługuje na uwzględnienie.

DWINB przytoczył art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stwierdził, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, działający jako organ egzekucyjny, po stwierdzeniu niewykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji, zastosował grzywnę w celu przymuszenia, stanowiącą jeden z przewidzianych przez ustawodawcę środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej, co było uzasadnione prawnie. Następnie organ stwierdził, że w przypadku postępowania egzekucyjnego, tym, co organ zobligowany jest brać pod uwagę, są efekty działań strony, te bowiem stanowią wymierną podstawę rozliczenia zobowiązanego z wykonania ciążących na nim obowiązków. Dla prowadzonej egzekucji nie ma znaczenia wyrażany przez zobowiązanego zamiar wykonania nałożonego obowiązku.

Następnie DWINB powołując się na art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyjaśnił, że grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Tak więc te podmioty powinny być adresatami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Dopiero wówczas, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku, dodatkowo już tylko organ egzekucyjny może nałożyć taką grzywnę na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (powołano się na wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 1 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 617/12 i z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 637/14).

Dalej wskazano, że zarząd nieruchomością wspólną położoną we W. przy ul. W. [...] we W.został powierzony spółce A. sp. z o.o. na podstawie uchwały nr 14/2001 w formie aktu notarialnego (rep. A nr [...]). Zgodnie z treścią ww. uchwały zarząd nieruchomością jest sprawowany zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Z chwilą powierzenia zarządu przedmiotową nieruchomością wspólną wskazany wyżej podmiot m. in. kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zarządca wykonuje czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, a także czynności przekraczające zwykły zarząd przekazane mu uchwałą właścicieli lokali. Przysługuje mu także uprawnienie do występowania na drogę sądową w sprawach wspólnoty w razie braku zgody wymaganej większości właścicieli lokali. Z uwagi na powyższe, osoby uprawnione do składania oświadczeń i reprezentowania ww. spółki jako zarządcy nieruchomości działają także w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej.

Wobec tego B. F., B. J. oraz M. D. - członkinie zarządu A. sp. z o.o. zostały uznane przez organ stopnia powiatowego za osoby odpowiedzialne bezpośrednio za czuwanie nad wykonaniem przez wspólnotę ciążącego na niej obowiązku, ponieważ jako członkinie zarządu (zgodnie z informacją odpowiadającą odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców) uprawnione są do samodzielnego składania oświadczeń i ich podpisywania w imieniu ww. spółki reprezentującej wspólnotę mieszkaniową. Wobec tego działają one podobnie jak członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, a więc kierują jej sprawami, a tym samym uprawnione są do podejmowania czynności zmierzających do wykonania nakazu. Tak więc bezpośrednio czuwają nad wykonaniem ciążącego na wspólnocie mieszkaniowej obowiązku.

DWINB zaznaczył, że zgodził się ze stanowiskiem organu stopnia powiatowego, co do zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia na członkinie zarządu A. sp. z o.o., co znalazło wyraz w trzech osobnych postanowieniach tego organu.

Odnosząc się natomiast do uzasadnienia postanowienia PINB dla miasta W. ponownie przywołano cytowany wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. II SA/Wr 617/12, w którym Sąd stwierdził, że grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Tak więc te podmioty powinny być adresatami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Dopiero wówczas, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku, dodatkowo już tylko organ egzekucyjny może nałożyć taką grzywnę na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Zdaniem DWINB należy zgodzić się z organem stopnia powiatowego, który w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że odpowiedzialność za wykonanie obowiązku w równym stopniu ponoszą osoby reprezentujące wspólnotę mieszkaniową i kierujące jej sprawami, jak i sam podmiot zobowiązany.

Obowiązki nałożone decyzją PINB dla miasta W. nr [...] zmienioną w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków decyzją ww. organu nr [...] powinny być wykonane do 31 października 2014 r. (w pkt 4) i do 31 sierpnia 2013 r. (w pkt 2) oraz do 31 października 2013 r. (w pkt 3). Jak wynika z treści uchwały wspólnoty mieszkaniowej nr 5/2015, dopiero w dniu 13 marca 2015 r. podjęto uchwałę o wykonaniu robót określanych jako II i III etap, przy czym samo podjęcie takiej uchwały nie przesądza o wykonaniu obowiązków. Zgodnie z treścią uchwały, konieczne jest bowiem zgromadzenie środków przez wspólnotę mieszkaniową. Niewątpliwie zatem dotychczasowe działania wspólnoty mieszkaniowej, pomimo znacznego upływu czasu, nie zostały na tyle zintensyfikowane, aby stwierdzić, że podmiot ten aktywnie dąży do wykonania nałożonych na niego obowiązków.

W ocenie DWINB należy uznać, iż przesłanki, jakimi kierował się organ I instancji w odniesieniu do kwoty grzywny, w pełni uzasadniają podjęte rozstrzygniecie zwłaszcza z uwagi na znaczny upływ czasu od momentu wydania egzekwowanej, jak również przez wzgląd na charakter wynikających z egzekwowanej decyzji obowiązków - zaniedbanie ze strony właściciela realizacji ciążącego na nim z mocy prawa obowiązku utrzymywania należącego do niego obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym powoduje degradację obiektu skutkującą stanem zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia, a nawet życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.

Wobec powyższego DWINB zgodził się ze stanowiskiem organu stopnia powiatowego, co do konieczności nałożenia grzywny w celu przymuszenia również na podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku, przy czym nałożona kwota została przez PINB dla miasta W. prawidłowo uzasadniona.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. W. [...] we W..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, iż skarżąca uchyla się od obowiązku nałożonego na nią decyzją PINB dla miasta W., podczas gdy zobowiązana podejmie istotne kroki, zmierzające bezpośrednio do wykonania nakazanych obowiązków, w następstwie których zrealizowano już znaczną część spośród nich, o łącznej wartości sięgającej 200.000 zł;

2) przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., polegające na zaniechaniu dokonania istotnych czynności dowodowych w sprawie oraz naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny oraz wprost sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że M. D., B. F. i B. J., jako członkinie zarządu A. sp. z o.o., są osobami odpowiedzialnymi za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją PINB dla miasta W., podczas gdy brak jest środków dowodowych uprawniających do przypisania przedmiotowego obowiązku którejkolwiek z wymienionych powyżej osób, a w konsekwencji - naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 120 § 2 u.p.e.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie objawiające się nałożeniem grzywny w celu przymuszenia na wspólnotę mieszkaniową, podczas gdy zastosowanie tego środka egzekucyjnego względem jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej winno nastąpić jednocześnie z nałożeniem analogicznej grzywny na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek, zaś w realiach niniejszej sprawy - pomimo formalnego nałożenia grzywien na członkinie zarządu spółki - w rzeczywistości grzywny nie nałożono na jej adresata w rozumieniu art. 120 § 2 u.p.e.a.;

3) przepisów postępowania, a to art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie uciążliwego dla zobowiązanej środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania nałożonych obowiązków;

4) przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy w realiach niniejszej działanie takie jest bezprzedmiotowe ze względu na brak konieczności przymuszenia zobowiązanej do wykonania przedmiotowego obowiązku, w szczególności uwzględniając fakt wykonywania przez wspólnotę nakazanych robót remontowych, co stanowi z kolei naruszenie zasady niezbędności w postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że już samo zastosowanie środków egzekucyjnych było nieuprawnione, a to wobec niezrealizowania się przesłanki "uchylania od wykonania obowiązku" z art. 6 u.p.e.a. Obowiązek nałożony decyzją PINB dla miasta W. nie był przez zobowiązaną w żaden sposób kwestionowany. Co więcej, wspólnota podjęła istotne kroki zmierzające do jego wykonania. W krótkim czasie po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia nakładającego na wspólnotę obowiązek przeprowadzenia prac, to jest już w dniu 24 stycznia 2013 r., doszło do zwołania zebrania, w toku którego zainicjowano powzięcie uchwały nr 1/2013 w przedmiocie opracowania dokumentacji projektowo-kosztorysowej zgodnie z zakresem określonym w przedmiotowej decyzji, a nadto właściciele lokali podjęli decyzję co do wykonawcy prac. Po otrzymaniu w końcu lipca 2013 r. rzeczonej dokumentacji, już 1 października 2013 r. przyjęto uchwałę nr 10/2013 dotyczącą przeprowadzenia remontu balkonów i tarasów w elewacjach frontowych, remont częściowy elewacji frontowych, remont konstrukcji drewnianych i pokrycia dachu oraz remont kominów, a w końcu wzmocnienie balustrady na klatce schodowej o łącznej wartości 128.460,56 zł. Tego samego dnia powzięto uchwałę nr 11/2013 w przedmiocie remontu stropu nad piwnicami, remontu instalacji gazowej, remontu spękanej ściany kominowej w lokalu nr 5, wymiany posadzki w piwnicy na nową, naprawy posadzki na strychy, wymiany pionów kanalizacji sanitarnej i pionów wodnych o szacunkowych kosztach 57.253,10 zł. W końcu, również 1 października 2013 r. wspólnota uchwałą nr 12/2013 zdecydowała się na wykonanie wtórnych izolacji przeciwwilgociowych na ścianach piwnic od strony podwórza, uzupełnienie tynków na cokołach elewacji podwórzowej za kwotę 12.905,37 zł. Po dokonaniu wymienionych prac, 13 marca 2015 r. zobowiązana podjęła uchwałę nr 5/2015 dotyczącą przeprowadzenia II i III etapu prac, stosownie do obowiązku nałożonego przez PINB dla miasta W., o wartości 43.516,45 zł.

Uwzględniając przywołaną powyżej chronologię czynności podejmowanych przez wspólnotę, nieuprawnione jest zdaniem skarżącej uznanie, jakoby w niniejszej sprawie doszło do uchylenia się zobowiązanej od realizacji nałożonych obowiązków, a dopiero wówczas - zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ uprawniony jest do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Wykładania gramatyczna art. 6 § 1 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że skoro mowa w nim o "uchylaniu się zobowiązanego", to realizacja dyspozycji tego unormowania następuje w sytuacji, gdy już po nałożeniu danych obowiązków podmiot nie podejmuje kroków zmierzających do ich wykonania. Tymczasem, w niniejszym przypadku wspólnota podjęła szereg niezbędnych czynności zmierzających do wykonania prac, a przede wszystkim wykonała obowiązki w istotnym zakresie oraz podjęła uchwałę w przedmiocie wykonania pozostałych prac wymaganych przedmiotowymi decyzjami.

Zdaniem skarżącej naruszenie przepisów postępowania przez organ doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, objawiające się uznaniem przez organy obu instancji, że M. D., B. F. i B. J. są osobami bezpośrednio odpowiedzialnymi za wykonanie przez wspólnotę nałożoną nań obowiązków, podczas gdy zebrany materiał dowodowy sprawy nie tylko nie dawał podstaw do poczynienia takich ustaleń, ale wręcz tego rodzaju stanowisko wykluczał. Skarżąca wskazuje na naruszenie przepisów postępowania dwojakiego rodzaju: po pierwsze w zakresie zaniechania przeprowadzenia istotnych czynności dowodowych w sprawie i poprzestaniu na przeprowadzeniu dowodu z informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców dla A. sp. z o.o.; po drugie zebrany materiał dowodowy został oceniony dowolnie, a wnioski poczynione przez organ są nierzadko wprost z nim sprzeczne.

Omawiając zarzut nieprzeprowadzenia koniecznych dowodów wskazano, że art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy obowiązki wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, co należy rozumieć jako nakaz przeprowadzenia niezbędnych czynności, umożliwiających kompleksowe ustalenie stanu faktycznego. Przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 358/12, w którym nadano ww. obowiązkom organów wymiar praktyczny wyjaśniając, że dla określenia osoby, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem egzekwowanego obowiązku przez wspólnotę, konieczne jest sięgniecie do dokumentów wspólnoty w postaci stosownych uchwał lub umów, i dokonanie ich analizy pod kątem wymogu art. 120 § 2 u.p.e.a. i ustalenia osoby bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku zobowiązanego (wspólnoty). Tymczasem analizując materiał dowodowy niniejszej sprawy okazuje się, że właściwie wszelkie wnioski w przedmiocie obowiązku, o którym mowa w art. 120 § 2 u.p.e.a. organ wyprowadził z informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców dla A. sp. z o.o. Co więcej, zdaje się, że jest to wręcz jedyny dowód na ustalenie przedmiotowych okoliczności, podczas gdy taki dokument nie może stanowić podstaw do poczynienia ustaleń faktycznych w tym zakresie, gdyż - nawet potencjalnie – nie może być on źródłem tego rodzaju obowiązku. W niniejszej sprawie zaniechanie przeprowadzenia czynności dowodowych jest o tyle istotne, że A. sp. z o.o. jest zarządcą przeszło 720 wspólnot mieszkaniowych, zatem poszczególne obowiązki względem wspólnot rozkładane są na zatrudnionych pracowników. Powyższe prowadzić winno do uznania, że organ nie udźwignął ciężaru dowodu nań spoczywającym, a zarazem stanowi - w przekonaniu skarżącej - samodzielną przesłankę do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się następnie do zarzutu błędnej oceny materiału dowodowego wskazano, że nieprawidłowość uznania członkiń zarządu A. sp. z o.o. za adresatki grzywny w celu przymuszenia unormowanej w art. 120 § 2 u.p.e.a. wynika również z analizy dokumentów oraz aktów prawnych kształtujących obowiązki zarządcy względem wspólnoty mieszkaniowej. W tym zakresie wyjaśniono, że wobec powzięcia uchwały nr 14/2001 dotyczącej powierzenia ww. spółce zarządu nieruchomością wspólną przy ul. W. [...] we W. zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajduje przepis z art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Tym samym, dla ustalenia rzeczywistego zakresu zobowiązania spółki względem wspólnoty konieczne będzie odwołanie się do poszczególnych przepisów rozdziału 4 ustawy, w tym art. 22 ustawy. Uwzględniając obszerność obowiązków nałożonych decyzją PINB dla miasta W., których to tylko dotychczasowy koszt zrealizowania sięga kwoty 200.000 zł, nie powinno być wątpliwości, że ich przeprowadzenie stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd wspólnotą. Skoro zatem dla podjęcia przez zarządcę czynności w przedmiocie realizacji obowiązków nałożonych przez PINB konieczne było podjęcie odpowiedniej uchwały wspólnoty mieszkaniowej w tym zakresie, brak przedmiotowej uchwały wyłącza możliwość przypisania odpowiedzialności spółki za takie działania wspólnoty. W konsekwencji również wadliwe było zastosowanie przepisu z art. 120 § 2 u.p.e.a. w stosunku do poszczególnych członkiń zarządu ww. spółki.

Opisana wadliwość w ustaleniu rzeczywistego adresata grzywny w celu przymuszenia prowadzi w ocenie skarżącej, do nieuprawnionego nałożenia analogicznego środka egzekucyjnego na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. W. [...] we W.. Ugruntowana linia orzecznicza w tym zakresie jednoznacznie bowiem wskazuje, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia bezpośrednio na jednostkę organizacyjną, wymaga uprzedniego nałożenia grzywny na podmiot, o którym mowa w art. 120 § 2 u.p.e.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 617/12, gdzie wskazano, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia wyłącznie na jednostkę organizacyjną (wspólnotę mieszkaniową) z pominięciem osoby odpowiedzialnej w tej jednostce za wykonanie egzekwowanego obowiązku stanowi naruszenie art. 120 § 2 u.p.e.a.). Skoro zatem w realiach niniejszej sprawy osoba, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek została ustalony w sposób nieprawidłowy, to w konsekwencji również nałożenie grzywny na Wspólnotę winno być uznane za wadliwe.

Niezależnie od podnoszonej powyżej argumentacji nadmieniono, że zastosowana w niniejszej sprawie grzywna w kwocie 20.000 zł jest w przekonaniu skarżącej rażąco wygórowana, szczególnie zważywszy na fakt wykonania obowiązków w znacznej części. Przepisy art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a. obligują organ egzekucyjny do zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Grzywna w celu przymuszenia stanowi natomiast najbardziej dolegliwy środek, co wyraźnie wynika z art. 119 § 2 u.p.e.a. Zdaniem skarżącej naruszeniem obu wymienionych zasad jest nałożenie grzywny w tak znacznej wysokości. Wszak uwzględniając z jednej strony wartość tejże grzywny i termin wyznaczony do dokonania prac pod rygorem jej ściągnięcia, a z drugiej strony okres niezbędny dla przeprowadzenia robót wynikających z decyzji PINB, istnieje poważne ryzyko, że choćby niezwłocznie przystąpiono do wykonywania prac to nie zostaną one ukończone w wyznaczonym terminie co wiązać się będzie z ściągnięciem grzywny. W takiej sytuacji, i tak już ograniczone środki finansowe wspólnoty mieszkaniowej, które można byłoby przeznaczyć na realizację obowiązków nałożonych decyzją PINB, zostaną ściągnięte w ramach grzywny, która tym samym przyczyni się nie tyle do przymuszenia, ale raczej do uniemożliwienia wykonania prac.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 8 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśnienie motywów wyroku wymaga wskazania, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.).

Przechodząc dalej należy powiedzieć, że zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia.

Podstawą prawną swojego rozstrzygnięcia organ wojewódzki uczynił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu dotyczącym zażalenia, z tym że wówczas organ wydaje postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia (art. 144 k.p.a.). Przywołane przepisy k.p.a., jak i inne przepisy tej ustawy powoływane dalej, mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), który stanowi, że jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uwzględniając powyższe należy zaznaczyć, że zgodnie z poglądem utrwalonym w literaturze prawniczej i orzecznictwie, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez organ wyższego stopnia oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji, ponieważ organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. I nie chodzi tu tylko o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia. (zob. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83; G. Łaszczyca, Komentarz do art. 138 k.p.a., w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, dostępny w LEX online). Zdaniem Sądu kontrolowanemu postanowieniu DWINB nie można zarzucić naruszenia ww. przepisów k.p.a.

Następnie Sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. Dopiero niewykonanie obowiązku przez zobowiązanego może być podstawą do ewentualnego zastosowania wykonania zastępczego.

W badanej sprawie źródłem obowiązku nałożonego na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. W. [...] we W. jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] nr [...] zmieniona częściowo decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...]. Decyzje te są ostateczne i w myśl art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. podlegają wykonaniu. Nie ulega więc wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a., uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Kluczowe przy tym jest, że obowiązek, choć jest w sensie faktycznym i prawnym wykonalny, nie został – obiektywnie – wykonany w całości, mimo podjęcia starań w tym zakresie przez wspólnotę mieszkaniową i jej zarządcę. W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu – organy egzekucyjne w postępowaniu nie naruszyły art. 6 § 1 i art. 7 u.p.e.a.

Następnie należy powiedzieć, że Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne nie naruszają prawa, ponieważ prawidłowo organy zastosowały przepis art. 120 § 2 u.p.e.a. Przepis ten wyraźnie określa, na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym do wykonania obowiązku jest jednostka organizacyjna taka jak wspólnota mieszkaniowa. Według tego przepisu grzywnę nakłada się na zobowiązanego albo na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Tak więc te podmioty powinny być adresatami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Zdaniem Sądu prawidłowe było zatem ustalenie podmiotów, do których organ skierował postanowienia o nałożeniu grzywien w celu przymuszenia. Do wspólnoty mieszkaniowej skierowano ww. decyzję PINB i to ona jest zobowiązana do wykonania obowiązków nałożonych tą decyzją. Nadto – jak wynika z akt administracyjnych – członkinie zarządu spółki związanej ze wspólnotą stosunkiem umownym, którego treścią jest sprawowanie zarządu sprawami wspólnoty są osobami, do których należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją PINB. Organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę nakładania grzywny, ponieważ do zobowiązanej skierowano najpierw upomnienie (zgodnie z art. 15 u.p.e.a.). Prawidłowo wystawiono tytuł wykonawczy, precyzyjnie określając w nim niewykonane obowiązki (stosownie do art. 27 § 1 u.p.e.a.). Sąd ocenił też, że prawidłowo zawarto w postanowieniu o nałożeniu grzywny wezwania do zapłaty grzywny i do wykonania obowiązków nałożonych decyzją ostateczną (zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a.). Wobec tego, działaniom organów egzekucyjnych nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia norm proceduralnych.

Kolejnym aspektem rozpatrywanej sprawy jest kwestia wyboru przez organ egzekucyjny środka, który będzie najodpowiedniejszy w danej sytuacji. W myśl u.p.e.a., do środków egzekucji zobowiązań niepieniężnych zalicza się: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości i opróżnienie lokalu oraz przymus bezpośredni. Organ egzekucyjny dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadą określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jeżeli zatem organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien rozważyć, który z tych środków należało zastosować w świetle wskazanej zasady. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i wyłączałby możliwość dokonania przez sąd administracyjny kontroli legalności postanowienia w tym przedmiocie.

W rozpatrywanej sprawie organy egzekucyjne (choć głównie organ powiatowy) poczyniły w uzasadnieniach postanowień w przedmiocie nałożenia grzywny stosowne rozważania i wykazały zasadność nałożenia grzywny, czym wypełniono wymóg art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Zdaniem Sądu rozpatrującego skargę grzywna jest w realiach niniejszej sprawy odpowiednia do przymuszenia zobowiązanej wspólnoty mieszkaniowej do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanej do zintensyfikowania działań faktycznych i ewentualnie środków prawnych skuteczniejszych niż dotychczas stosowane, które prowadziłyby go wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Również wysokość nałożonej grzywny nie narusza prawa i w kontekście szacowanych przez skarżącą kosztów ogólnych wykonania nałożonych na wspólnotę obowiązków stanowi współmierną dolegliwość dla osoby, na którą ją nałożono.

Trzeba bowiem pamiętać, że grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. Jak na to zwrócił uwagę organ I instancji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.), a po drugie na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które to ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zarzuty strony skarżącej w tym zakresie nie były zasadne.

Nie można też podzielić zarzutu skarżącej, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych czy też błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie. Na etapie postępowania egzekucyjnego w administracji organ administracji publicznej nie działa już jako organ meriti, ale wyłącznie jako organ powołany do doprowadzenia do wykonania przez stronę określonych obowiązków. Trzeba więc pamiętać, że dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł egzekucyjny, podlega ona egzekucji, a organ stwierdzając niewykonanie obowiązków w niej zawartych jest zobligowany do podjęcia stosownych działań. Zauważyć jeszcze można, że strona podniosła w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji (i w skardze do Sądu), że część prac została wykonana, co oznacza, że organy miały tego świadomość, co jednak nie mogło mieć wpływu na konkluzję, że obowiązek nałożony decyzją ostateczną nie został wykonany i należy stronę do tego zmobilizować poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia.

Przy czym z treści skargi wynika, że skarżąca nie kwestionuje tego, że obowiązków z ww. decyzji PINB nie wykonała, a jedynie wskazuje, że sukcesywnie zmierza do wykonania nałożonych obowiązków. W niniejszej sprawie jest więc niesporne między stronami, że obowiązek nałożony na wspólnotę jest niewykonany. Skala owego niewykonania nie jest przy tym okolicznością istotną dla stwierdzenia, że organ egzekucyjny winien stronę zmobilizować do wykonania obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia stanowi prawem przewidziany środek, z którego organ skorzystał, nie naruszając przy tym – zdaniem Sądu – prawa.

Nadto trzeba zaznaczyć, że przed tut. Sądem były już rozpoznawane skargi wspólnot mieszkaniowych, których zarządem zajmuje się A. sp. z o.o., oraz członkiń zarządu tej spółki i Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie podziela argumentację zawartą w wydanych w ww. sprawach wyrokach (zob. na przykład prawomocne wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 637/14, II SA/Wr 638/14 i II SA/Wr 639/14).

Reasumując poczynione rozważania Sąd doszedł do przekonania, że skargę należało oddalić w całości, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Informacyjnie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokami z dnia 8 czerwca 2016 r. oddalił również skargi M. D., B. F. i B. J. na postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie wymierzenia grzywien tym osobom (sygn. akt II SA/Wr 188/16, II SA/Wr 189/16 i II SA/Wr 190/16).