Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 557/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 10 par. 1, art. 28, art. 61 par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie NSA Leszek Leszczyński del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1890/10 w sprawie ze skargi Gminy Piątek na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Gminy Piątek na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1890/10 (dalej wyrok z 7 grudnia 2010 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Gminy Piątek uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów klasy II - III, w części dotyczącej 12,1651 ha, położonych na terenie gminy Piątek w miejscowości Ł., przewidzianych zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod teren obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr: [...],[...],[...], w granicach wydzieleń planistycznych oznaczonych symbolem funkcji 1P oraz pod komunikację na działkach [...] i [...], w granicach wydzieleń planistycznych oznaczonych symbolem funkcji 4KDD.

Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Piątek (dalej Wójt) o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. [nr [...]] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ administracji wywodził, że przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraźnie precyzują, że na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Tylko w wyjątkowym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości.

W ocenie Ministra nową okolicznością podniesioną w odwołaniu jest zwrócenie uwagi na kolizyjne sąsiedztwo gruntów rolnych z projektowanymi terenami produkcyjno-magazynowymi. Organ podkreślił, że jego zadaniem jest rozpatrywanie wniosków przede wszystkim z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartość przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem. Analizując aktualny stan zagospodarowania gruntów sąsiednich, w ocenie organu, w bezpośrednim otoczeniu brak jest zainwestowania, a zmiana przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych doprowadziłaby do naruszenia zwartości otwartej przestrzeni rolniczej. Organ podkreślił, że bliskie sąsiedztwo obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, nie wyklucza prowadzenia na omawianych terenach upraw.

Akumulacja zanieczyszczeń przez glebę jest cechą pozytywną, gdyż gleba nie tylko zatrzymuje substancje toksyczne, ale również większość z nich neutralizuje, co z kolei zapobiega ich migracji do wód powierzchniowych i podziemnych. Natomiast gleby słabe o niskich zdolnościach sorpcyjnych są mało efektywne w procesie filtracji zanieczyszczeń. Zdaniem Ministra wynika z tego, że przeznaczenie najlepszych gleb na cele inwestycyjne, zwłaszcza w rejonie obszarów przemysłowych i wzdłuż szlaków komunikacyjnych, jest dużym zagrożeniem nie tylko ze względu utraty powierzchni biologicznie czynnej, ale również ze względów zdrowotnych. Minister stwierdził, że brak uzasadnienia do zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Gmina Piątek, zarzucając naruszenie art. 28, 10 i art. 61 § 4 k.p.a., i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi Gmina Piątek (dalej Gmina) opisała cały przebieg prowadzonego postępowania planistycznego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wywodziła, że postępowanie dotyczące zmiany przeznaczenia gruntów toczy się w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a co za tym idzie postępowanie to toczy się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja winny być uchylone z tej przyczyny, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony. Stroną w sprawie byli wszyscy właściciele gruntów, do których odnosi się to postępowanie. Skarżąca motywowała, że organ orzekający w sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a. nie ustalił wszystkich stron postępowania i nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. Z naruszeniem art. 10 k.p.a. nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do naruszenia art. 28, 10 i 61 § 4 k.p.a. Minister wywodził, że sam wnioskodawca na

etapie składania wniosku stał na stanowisku, że stroną postępowania jest tylko Wójt Gminy Piątek, o czym dowodzi korespondencja prowadzona w sprawie. Kwestii tej skarżąca nie podniosła w odwołaniu, a dopiero w skardze, co w ocenie Ministra świadczy o zwróceniu uwagi na kwestie proceduralne "licząc na uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i na ponowne rozpatrywanie przedmiotowej sprawy".

Uzasadniając stanowisko, że właściciele gruntów nie są stronami tegoż postępowania organ przytoczył liczną literaturę z tego zakresu i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), uznał że zaskarżona decyzja Ministra i utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r. naruszają przepisy prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 24.11.1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r. nr 4 .poz. 173, że wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej u.o.g.r.), zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na cele nieleśne i nierolnicze następuje w formie decyzji administracyjnej. W wyroku tym przyjęto, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze rozstrzyga sprawę co do jej istoty, a więc spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. Władcze rozstrzygnięcie organu, wymienionego w art. 7 ust. 2 u.o.g.r., stanowi podstawę do dokonania zmian w przepisach prawa miejscowego. Organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Postępowanie to toczy się w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 3 u.o.g.r., wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i wymaga współdziałania (przez wyrażenie opinii) innych organów. Konsekwencją przyjęcia, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r., toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra z dnia [...] czerwca 2010 r. podlegały uchyleniu z tej przyczyny, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie, mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, ale również przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Prawo własności może w wielu przypadkach stanowić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o przysługującym danemu podmiotowi prawie bycia stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym (uchwała składu 5 Sędziów NSA z 26.11.2001 r., OPK 19/01, ONSA z 2002, z. 2. poz. 68).

Wynika to z faktu, że decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z korzystaniem z prawa własności

nieruchomości i może ograniczyć dysponowanie własnością, gdyż może mieć wpływ na utrudnienia w obrocie tą nieruchomością czy też ograniczać możliwość jej zabudowy. Decyzje te dotyczą konkretnego, oznaczonego indywidualnie terenu, z których wynikają określone uprawnienia do wyłączania gruntów z produkcji rolniczej. Oczywistym jest także, że ewentualna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych położonych na określonej działce ma wpływ na jej wartość, sposób zagospodarowania i użytkowanie tej działki.

Sąd I instancji stwierdził, że stroną w rozpoznawanej sprawie winni być także wszyscy właściciele (wieczyści użytkownicy) działek, których dotyczyło niniejsze postępowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16.2.2010 r., II OSK 378/09; 23 czerwca 2010 r., II OSK 1017/09). Z akt sprawy wynika jedynie, że Minister nie ustalił, kto jest właścicielem bądź też użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem. W żadnej mierze - wbrew twierdzeniom organu - nie może usprawiedliwiać tej okoliczności fakt, podnoszony w odpowiedzi na skargę, że wnioskodawca od początku postępowania w sprawie nie kwestionował okoliczności związanych z brakiem udziału w sprawie właścicieli (użytkowników wieczystych) działek, których sprawa dotyczy. Zasadnie skarżąca wywiodła, że organ orzekający w sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a., nie ustalił wszystkich stron postępowania i nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. Z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. Gdy strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym wypadku art. 28, 10 i art. 61 § 4 k.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie to, że owe decyzje wymienione obarczone są istotną wadą procesową i wynikającą stąd koniecznością powtórzenia postępowania administracyjnego, odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi stało się bezprzedmiotowe.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1890/10 zaskarżył skargą kasacyjną w całości Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, reprezentowany przez r. pr. B. T.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 28, art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ([j.t.] Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266, ze zm.).

W związku z powyższym wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skarżący kasacyjnie podniósł, że uchybienie polegające na niezapewnieniu właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem Wójta Gminy Piątek w sprawie zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, udziału w postępowaniu, nie mogło być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b [p.p.s.a.] Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika z kolei, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Art. 147 k.p.a. stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony.

Wobec powyższego naruszenie przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania z powodu pozbawienia strony udziału w postępowaniu, zdaniem Ministra, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy przed sądem administracyjnym zarzut ten podnosi ta strona, która została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, a organ administracji ani sąd administracyjny, nie ma prawa posłużyć się argumentem, że taka przesłanka uprawnia go do uznania wadliwości analizowanego rozstrzygnięcia z określonymi konsekwencjami, a w omawianym przypadku - uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.2.2010 r., II OSK 329/09).

W świetle art. 7 ust. 3 u.o.g.r., zdaniem Ministra, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 28 k.p.a.

Interes prawny to taki, który został wzięty przez prawo w ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Pojęcie to określa relację między oczekiwaniami jakiegoś podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo, a kompetencjami i możliwościami tych organów, jakimi dysponują wobec danego podmiotu (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze "2000"). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w tej sprawie właściciele nieruchomości wnioskowanych do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze nie posiadają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

Podzielając pogląd Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego, przedstawiony w publikacji Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, że interes prawny "by mógł być zaspokojony przez administrację, musi być osobisty, własny, indywidualny, ponieważ organ administracji jako decyzję wydaje akt o charakterze indywidualnym, skierowany do konkretnej osoby. Interes ten musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny i znajdujący swą podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenia w okolicznościach faktycznych". W związku z charakterem przedmiotowego postępowania, cech tych nie można przypisać właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ponieważ nie byli oni wnioskodawcami, a przez to zaskarżona decyzja w odniesieniu do nich nie cechuje się charakterem osobistym, własnym oraz indywidualnym skierowanym do właścicieli poszczególnych nieruchomości, wobec tego nie posiadają oni statusu strony w postępowaniu toczącym się przed Ministrem.

O istnieniu interesu prawnego możemy mówić wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Norma prawa materialnego stanowiąca podstawę interesu prawnego winna być normą dającą się indywidualnie wyodrębnić i określić, a treść jej można do końca ustalić. Winna ona zawsze aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu. Interes prawny nie może być wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, nie może też wynikać tylko z interesów lub uprawnień podmiotów lub mieć charakteru hipotetycznego (postanowienie NSA z 5. 2.1998 r., I SA/Po 1242/97, niepubl.).

Interes prawny jest pojęciem języka prawnego i zgodnie z art. 28 k.p.a. jest podstawą do zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony w postępowaniu administracyjnym. Źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego we wszystkich gałęziach prawa. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalić taki przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można zażądać wszczęcia czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby lub zaprzestania czynności organu, która jest sprzeczna z potrzebami jakiejś osoby (wyrok NSA z 22.2.1984 r., I SA 1748/83, publ. [w:] E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego). Właściciele gruntów, na gruncie obowiązujących przepisów nie posiadają żadnej podstawy prawnej, która by upoważniała ich do wystąpienia do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

"Interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy poszukiwać przede wszystkim w przepisach prawa materialnego znajdujących zastosowanie przy wydaniu decyzji, stanowiącej przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności" (NSA (N) z 12.9.2007, I OSK 1460/06).

W postępowaniach dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przepisami prawa materialnego jest ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 3 u.o.g.r., stroną postępowania jest wyłącznie wójt lub burmistrz. Na podstawie wskazanego przepisu prawa materialnego wójt lub burmistrz posiada interes prawny bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazuje właścicieli gruntów jako odrębnych stron postępowania. Właściciele gruntów mają jedynie interes faktyczny, a nie prawny w wynikach tego postępowania, a przez to nie posiadają przymiotu strony.

Potwierdzenie powyższej tezy znalazło swe odzwierciedlenie w szerokim orzecznictwie, w tym m.in. w wyroku NSA z 21.2.2003 r., II SA 3491/01, "(...) właściciele działek objętych wnioskiem zarządu miasta nie mają przymiotu stron postępowania administracyjnego w sprawie o wyrażenie zgody na przeznaczenie ich gruntów leśnych pod budownictwo jednorodzinne. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie strony wynika jedynie z przepisów prawa materialnego kształtujących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku składających się na jej interes prawny. Stosownie do art. 7 ust. 3 u.o.g.r., wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia takich gruntów na inne cele następuje na wniosek zarządu gminy. Właściciele gruntów nie mają uprawnień do występowania z takim wnioskiem. Są oni tylko bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy mając w niej interes faktyczny, polegający na wzroście wartości nieruchomości".

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5.8.2004 r., II SA 1899/03, w którym stwierdza, że: "Przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266, ze zm.) w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych wyraźnie określają tryb i strony postępowania o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, którymi w sprawie wznowienia postępowania, której żąda skarżący, byli Wojewoda jako organ wydający decyzję, i Zarząd Gminy K. jako wnioskodawca w którego kompetencjach leży przygotowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego to, inaczej mówiąc, możliwość dokonania w określonym przepisami prawa trybie zmiany dotychczasowych rozstrzygnięć obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie uzyskania zgody na zmianę tego przeznaczenia nie dotyczy zatem osób władających gruntami, ale organów opracowujących projekty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

"W procedurze uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są uznawani za strony nawet właściciele i użytkownicy wieczyści terenów objętych planem" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20.4.2007 r., IV SA/Wa 1750/06). W wyroku z 29.2.2008 r., IV SA/Wa 2/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "stronami postępowania w sprawie, która dotyczy wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów w związku z przystąpieniem do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko Gmina, która z takim wnioskiem wystąpiła".

"Postępowanie planistyczne nie jest postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Zażalenie na nie może wnieść jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu miejscowego. W związku z powyższym organy słusznie uznały, że w przypadku, gdy dane postanowienie nie może być skutecznie zaskarżone przez inny podmiot, niż wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego wniosek dokonywane jest uzgodnienie, to nie można, na wniosek innego podmiotu niż wymieniony, badać jego legalności w trybie postępowania nadzwyczajnego tj. stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. W procedurze uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są uznawane za strony ani właściciele ani użytkownicy wieczyści terenów objętych planem" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5. 5.2008 r., IV SA/Wa 372/08).

Należy dodać, że skarga [kasacyjna] na powyższe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4.9.2009 r., II OSK 1359/08, w którym Sąd stwierdził: "Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w sprawach regulowanych przepisami rozdziału 2 ww. ustawy, gdyż nie są to sprawy, o których mowa w art. 1 k.p.a. Nie można więc interesu prawnego strony wyprowadzać z art. 28 k.p.a., bowiem żaden przepis prawa materialnego nie jest źródłem takiego interesu w procedurze planistycznej, również i z przepisów art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika to. Fakt, że na terenie objętym studium przysługuje komuś prawo własności nieruchomości, nie oznacza jeszcze, że jest to interes prawny, który jest chroniony określonymi środkami prawnymi, przysługującymi właścicielowi w procedurze planistycznej. Tym samym ustawodawca na poszczególnych etapach przygotowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właścicieli nieruchomości położonych na tym terenie, nie uczynił stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a."

W. Radecki stwierdza, że postępowanie w sprawie uzyskania wymaganej zgody jest postępowaniem stanowiącym fragment procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aczkolwiek toczącego się według reguł Kodeksu postępowania administracyjnego z modyfikacjami przewidzianymi w art. 7 ust. 2-5 u.o.g.r. Do złożenia wniosku upoważniony jest zatem wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta), co oznacza, że żaden inny podmiot nie może złożyć prawnie skutecznego wniosku o zgodę na zmianę przeznaczenia. W związku z tym, że "postępowanie toczy się przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma podstaw, by uznać interes prawny (a nie faktyczny, który pozycji strony nie daje) inwestorowi lub innym osobom". Ostatecznie przyjmuje on, że "poza wnioskodawcą w sprawie o wyrażenie zgody innych stron nie ma" (w komentarzu do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Wyd. Difin, Warszawa 2009).

Przedmiotem postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest tylko zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i stroną uprawnioną do występowania w tym postępowaniu jest tylko składający wniosek, czyli w tym przypadku Wójt Gminy Piątek, reprezentujący właścicieli gruntów objętych swym wystąpieniem.

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotycząca zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest jednym z etapów uzgodnieniowych procesu planowania przestrzennego. Ustalenia te są wiążące dla gmin przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Decyzja w sprawie zmiany przeznaczenia nie wywiera żadnych skutków prawnych dla nieruchomości nią objętych, jak również ich właścicieli do chwili uchwalenia planu. Czyli, jeżeli plan nie jest uchwalony, to grunty rolne nim objęte nadal zachowują swój charakter rolny i muszą być wykorzystane zgodnie z ich dotychczasowym, rolnym przeznaczeniem.

Postępowanie uzgadniające dotyczy praw i obowiązków właścicieli, a samo uzgodnienie stanowi wyraz władczej ingerencji w sferę samodzielności planistycznej gminy i zażalenie na uzgodnienie planu skutecznie może wnieść jedynie organ sporządzający projekt planu - czyli wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

"W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydawana na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie jest typową decyzją administracyjną, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja administracyjna, o której mowa w tym przepisie kończy postępowanie w indywidualnej sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, przy czym jak to wynika z przepisów prawa określających daną kategorię spraw, jej istotą jest przyznanie podmiotowi pozostającemu na zewnątrz administracji (organu załatwiającego sprawę) określonych uprawnień, względnie nałożenie na ten podmiot skonkretyzowanych obowiązków. Decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych i leśnych na inne cele (nierolnicze i nieleśne) ma zdecydowanie specyficzny charakter wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa jako pewnego rodzaju instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, by gmina mogła zrealizować swe zamierzenie planistyczne polegające na tym, że w akcie o charakterze prawa materialnego obowiązującym na ściśle określonym obszarze tej gminy, chce grunty rolne lub leśne przeznaczyć na cele odmienne od ich dotychczasowego charakteru i przeznaczenia. Jest to w istocie, akt swoim celem mocno zbliżony do wymaganej procesem legislacyjnym zgody innego, współdziałającego organu, na wydanie aktu normatywnego, lub też na zamieszczenie w nim pewnego rodzaju unormowań wiążących się z koniecznością współdziałania różnych wyspecjalizowanych organów.

W tej sytuacji, skoro nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja wydawana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 7 u.o.g.r. wiąże się z zastosowaniem wyjątkowo specjalistycznej instytucji, nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ ten naruszył art. 28 i 10 k.p.a. wobec tego, że nie ustalił wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych gruntów na terenie objętym tą decyzją jak też nie zapewnił im udziału w postępowaniu, co stanowi o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W procesie dochodzenia do ustalenia treści projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest faktycznie w procesie legislacyjnym, a niewątpliwie w takich warunkach jest wydawana przedmiotowa decyzja, nie ma miejsca na uznanie, że podmioty będące właścicielami gruntów lub ich użytkownikami wieczystymi na danym terenie mają bezpośredni interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oczywiście właściciele i użytkownicy wieczyści terenu przewidywanego do ujęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są faktycznie zainteresowani pozytywnym załatwieniem wniosku złożonego w sprawie zgody właściwego ministra na odrolnienie, mogli nawet w tym zakresie składać do gminy wnioski planistyczne, przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którymi kierując się gmina doprowadziła do złożenia wniosku wszczynającego sprawę przed ministrem, jednakże nie mają w tej sprawie własnego, indywidualnego i bezpośredniego interesu prawnego. Dopiero wówczas, gdy wniosek gminy zostanie załatwiony pozytywnie, dojdzie do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mieszkańcy, w tym właściciele i użytkownicy gruntów, będą mogli się wypowiedzieć na temat treści tego projektu (np. na sesji rady gminy), a w razie podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, będzie im służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę, po spełnieniu warunków określonych w tym artykule" (wyrok NSA z 17.2.2010 r., II OSK 329/09).

Jeżeli akt stosowania danej normy prawnej, a w tym przypadku art. 7 ust. 1 u.o.g.r., nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej właścicieli gruntów, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z 14.4.2000 r. III SA 1876/99).

Zaskarżona decyzja wydana została na etapie uzgodnieniowym, prowadzonym w związku ze sporządzaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta, wydana na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie jest decyzją samoistną, ponieważ dopiero po uchwaleniu planu grunty objęte jego opracowaniem mogą być wykorzystane zgodnie z zapisami planu, a w tym przypadku przede wszystkim pod tereny zabudowy produkcyjnej, baz transportowych, składów i magazynów. To uchwalony plan faktycznie określa jak przedmiotowe grunty będą mogły być wykorzystane, a sama decyzja w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze bez uchwalonego planu nie daje prawa do innego wykorzystania gruntów na inne cele niż rolnicze. Zatem decyzja ta nie jest decyzją samoistną wywierającą skutki prawne dla właściciela nieruchomości.

W związku z tym, że właściciele gruntów rolnych objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze nie mają interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o zmianę przeznaczenia gruntów, lecz tylko interes faktyczny, a więc nie są stroną w tym postępowaniu. Zarzut Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczący naruszenia art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. jest bezzasadny. W takiej sytuacji nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Zaskarżony wyrok narusza zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 u.o.g.r. oraz naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 28, art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Istotą skargi kasacyjnej jest rozstrzygnięcie zagadnienia, czy prawidłowym jest stanowisko Sądu I instancji, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.g.r., są również właściciele (użytkownicy wieczyści) gruntów rolnych, położonych na terenie objętym wnioskiem o wyrażenie zgody na ich przeznaczenie na cele nierolnicze (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.).

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 345 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne (art. 227, 316 § 1 kpc) – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30.8.1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991, nr 10-12, p. 125, akceptowane przez J. Gudowskiego "Kodeks postępowania cywilnego tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo" W. Pr. 1998 t.1 s. 227 uw. 6).

Dla rozstrzygnięcia, czy zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., istotne jest rozważenie, czy z art. 28 k.p.a. można dekodować normę prawną, wskazującą na konieczność udziału w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.g.r. podmiotów, będących właścicielami (wieczystymi użytkownikami) nieruchomości, których dotyczy postępowanie o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r., na cele nierolnicze.

Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni art. 28 k.p.a.

Mimo, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje strony publikacji (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze "2000" [winno być "2002"]), to należy zgodzić się z powołanym poglądem, że interes prawny to taki, który został wzięty przez prawo w ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Pojęcie to określa relację między oczekiwaniami jakiegoś podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo, a kompetencjami i możliwościami tych organów, jakimi dysponują wobec danego podmiotu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie wskazuje się, że dla konstrukcji pojęcia strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. istotne znaczenie odgrywa interes prawny podmiotu, czyjego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" rozumiane w sposób bezpośredni oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo (A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 264-266, uw. 8). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie. Jego istnienie winno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego, a orzekać o nim albo go stwierdzać trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 188 nb 7). Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (uchwała 7 Sędziów NSA z 05.12.2011 r., II OPS 1/11, ONSAiWSA 2012/2/17; wyrok NSA z 12.1.2012 r., II OSK 2035/10, Lex nr 1121192).

Mimo, że prawo własności może w wielu przypadkach stanowić o interesie prawnym strony (uchwała 5 Sędziów NSA z 26.11.2001 r., OPK 19/01, ONSA 2002/2/68), to Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął, że: decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest związana z korzystaniem z prawa własności nieruchomości i może ograniczyć dysponowanie własnością; może mieć wpływ na utrudnienia w obrocie tą nieruchomością czy ograniczać możliwość jej zabudowy; z decyzji, dotyczącej konkretnego, indywidualnie oznaczonego terenu, wynikają określone uprawnienia do wyłączania gruntów z produkcji rolnej; ewentualna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych położonych na określonej działce ma wpływ na jej wartość, sposób zagospodarowania i użytkowanie działki.

W istocie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydana na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.g.r., nie jest typową decyzją administracyjną, wydaną w postępowaniu jurysdykcyjnym w rozumieniu art. 1 § 1 k.p.a. Decyzja ta nie jest rozstrzygnięciem organu administracji publicznej w sprawie indywidualnej – w szczególności nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, znajdujących się na terenie objętym wnioskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.; wyrok NSA z: 17.2.2010 r., II OSK 329/09, Lex nr 992552; 6.3.2012 r., II OSK 2481/10; 21.2.2003 r., II SA 3491/01 cboisa).

Z jasnego i jednoznacznego brzmienia ustępu 1 art. 7 u.o.g.r., w którym ustawodawca stanowi: "Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", wynika zasada, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (E. Kremer, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r., PS 1997/5/39-40).

Wykładni art. 7 ust. 1 i 3 u.o.g.r. należy dokonywać w powiązaniu z treścią art. 17 u.p.z.p. – przepisu regulującego sposób i przebieg postępowania dotyczącego sporządzania planu miejscowego. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, dokonuje kolejno czynności, uregulowanych w art. 17 u.p.z.p. Po sporządzeniu projektu planu miejscowego (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.) i sporządzeniu prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 (art. 17 pkt 5 u.p.z.p.), wójt (burmistrz, prezydent miasta) występuje o opinie o projekcie planu, o uzgodnienie projektu planu (art. 17 pkt 6 lit. a) i b) u.p.z.p.). Jeszcze na etapie przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu, zgodnie z punktem 8 art. 17 u.p.z.p. (obowiązującym w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu; art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym...Dz.U. nr 130, poz. 871, dalej nowelizacja czerwcowa), wójt (burmistrz, prezydent miasta) uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Decyzja administracyjna, wydana na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.g.r., stanowi załatwienie sprawy wszczętej wyłącznie na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sporządzającego po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, projekt planu miejscowego (art. 17 in princ. i pkt 4 u.p.z.p.). Właściciele (użytkownicy wieczyści) gruntów położonych na obszarze, którego dotyczy wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), nie mogą sami skutecznie wystąpić z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie swych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne; mają oni jedynie interes faktyczny w podjęciu takiej decyzji przez Ministra.

Postępowanie w sprawie wyrażenia zgody przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest jednym z etapów sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli gmina zamierza realizować swe zamierzenie planistyczne, polegające na przeznaczeniu takich gruntów na cele nierolnicze, sporządzający projekt planu miejscowego obowiązany jest wystąpić do właściwego ministra ze stosownym wnioskiem i uzyskać jego zgodę. Uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art. 17 pkt 8 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 i 3 u.o.g.r. (tj. bez wydania zgody przez właściwego ministra), stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w tym zakresie i powoduje nieważność uchwały rady gminy (wyrok NSA z 25.5.2009 r., II OSK 1900/08, Lex nr 534648).

Decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych i leśnych na inne cele (nierolnicze i nieleśne) ma zdecydowanie specyficzny charakter, wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa jako pewnego rodzaju instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, by gmina mogła zrealizować swe zamierzenie planistyczne polegające na tym, że w akcie o charakterze prawa miejscowego, obowiązującym na ściśle określonym obszarze tej gminy, chce grunty rolne lub leśne przeznaczyć na cele odmienne od ich dotychczasowego charakteru i przeznaczenia. Jest to w istocie akt swym celem mocno zbliżony do wymaganej procesem legislacyjnym zgody innego, współdziałającego organu, na wydanie aktu normatywnego, lub też na zamieszczenie w nim pewnego rodzaju unormowań wiążących się z koniecznością współdziałania różnych wyspecjalizowanych organów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.2.2010 r., II OSK 329/09, Lex nr 592060). Owo podobieństwo potwierdza uchylenie punktu 8 i dodanie do punktu 6 art.17 u.p.z.p., lit. c) o treści: "zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;", przepisem 1 pkt 5 lit. – odpowiednio - c) i d) nowelizacji czerwcowej, która weszła w życie dnia 21 października 2010 r. i stosuje się - w zakresie istotnym dla rozważanej materii – do planów miejscowych, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, po dniu 20 października 2010 r.; art. 4 ust. 2 nowelizacji czerwcowej). Dodanie lit. c) do punktu 6 i uchylenie punktu 8 art. 17 u.p.z.p. nie stanowi nowości normatywnej, a jedynie formalne potwierdzenie dotychczasowego stanu rzeczy (odpowiednio - wyrok NSA z 08.12.2011 r., II OSK 1760/10; postanowienie Sądu Najwyższego z 7.9.2005 r., II UZP 9/05).

Sama decyzja o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 7 ust. 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.) nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, objętych wnioskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wymaga ona skonsumowania w postępowaniu planistycznym. Wynika to wprost z jasnego i jednoznacznego brzmienia ustępu 1 art. 7 u.o.g.r. Do odmiennego rezultatu nie prowadzą ani wykładnia systemowa, ani celowościowa, ani historyczna (tak samo kształtowała się relacja między tą specyficzną decyzją a planem miejscowym pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm., i ustawy 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – Dz.U. nr 16, poz. 78 ze zm.; E. Kremer – op. cit. s. 39-40; wyrok NSA z 21.2.2003 r., II SA 3491/01). Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej miejscowy plan), przeznaczającego obszar (w całości bądź w części) objęty decyzją, na cele nierolnicze bądź nieleśne (art. 14 ust. 8 i art. 29 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), wpływa na wykonywanie prawa własności (użytkowania wieczystego) przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483, sprost. 2001/28/319, zm. 2006/200/1471, 2009/114/946; art. 6 ust. 1 i 2, i art. 14 ust. 8 u.p.z.p.).

Do tego czasu nawet ostateczna decyzja o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 7 ust. 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.) nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, objętych wnioskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Może ona nigdy nie zostać skonsumowana w procedurze planistycznej bądź może ona zostać skonsumowana jedynie w części. Do tego czasu nie dochodzi do określenia interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) tych nieruchomości, w sposób konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tej przyczyny jedyną stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.g.r., jest wnioskodawca (wójt, burmistrz, prezydent miasta; W. Radecki Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Wyd. Difin 2009 s. 68).

W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że skład sądu administracyjnego rozpoznający konkretną sprawę administracyjną nie jest uprawniony do samodzielnego przyjęcia wykładni przepisów prawa odmiennej od wykładni wyrażonej w treści sentencji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia (J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 867 nb 1). Tym samym nie jest wiążąca wykładnia, zaprezentowana w uzasadnieniu uchwały w składzie powiększonym. W uzasadnieniu uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.11.2010 r., II OPS 1/10, Lex nr 621577 (dalej uchwała II OPS 1/10) wskazano, w szczególności że "stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest wnioskodawca, a więc wójt (burmistrz, prezydent miasta). Status strony przysługuje również właścicielom gruntów leśnych (rolnych) zainteresowanym zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne (nierolne). Decyzja w sprawie wiąże się bowiem z wykonywaniem prawa własności do nieruchomości".

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela dwu ostatnio zacytowanych zdań z uzasadnienia uchwały II OPS 1/10. Wcześniejsze argumenty przywołane w uzasadnieniu uchwały II OPS 1/10 (które to argumenty Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela) prowadzą do odmiennego wniosku. "Przyznanie zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleśne (nierolne) charakteru decyzji administracyjnej nie oznacza automatycznie, że zgoda, o jakiej mowa w art. 7 u.o.g.r., stanowi akt samoistny w tym znaczeniu, że wywiera skutek niezależnie od "skonsumowania" tej zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby procedury planistycznej. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, tj. przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany (art. 14 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 3 ust. 3 u.o.g.r. podmiot indywidualny nie może skutecznie złożyć wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne (A. Zieliński, Orzecznictwo sądowo administracyjne w sprawie odrolnienia gruntów, ZNSA 5-6/2010)... "skuteczność" udzielonej zgody jest zależna od jej wykorzystania dla potrzeb sporządzenia planu... zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r. jest "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w taki zakresie, w jakim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren, dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. ...Nie można przyjąć tezy, że decyzje o zgodzie na tzw. odleśnienie gruntów leśnych dokonują zmiany przeznaczenia tych gruntów i to w sposób trwały..., gdyż wówczas to nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określałby zmianę przeznaczenia gruntów, lecz decyzja wyrażająca zgodę na taką zmianę".

Z tych przyczyn decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.g.r. nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, znajdujących się na terenie objętym wnioskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści) tych nieruchomości nie mają interesu prawnego i nie są stronami w tym postępowaniu (art. 28 k.p.a.).

Skoro decyzja wydawana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.g.r. wiąże się z zastosowaniem wyjątkowo specjalistycznej instytucji, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że Minister naruszył art. 28, 10 i art. 61 § 4 k.p.a., przez nie ustalenie wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych gruntów na terenie objętym tą decyzją, jak też nie zapewnił im udziału w postępowaniu, co stanowić miało w ocenie Wojewódzkiego Sądu o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W procesie dochodzenia do ustalenia treści projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest faktycznie w procesie legislacyjnym, a niewątpliwie w takich warunkach jest wydawana przedmiotowa decyzja, nie ma miejsca na uznanie, że podmioty będące właścicielami gruntów lub ich użytkownikami wieczystymi na danym terenie mają bezpośredni interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Właściciele i użytkownicy wieczyści terenu przewidywanego do ujęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są faktycznie zainteresowani pozytywnym (bądź negatywnym) załatwieniem wniosku złożonego w sprawie zgody właściwego ministra na odrolnienie, mogą nawet w tym zakresie składać do gminy wnioski planistyczne, przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którymi kierując się gmina może doprowadzić do złożenia wniosku wszczynającego sprawę przed ministrem, jednakże nie mają w tej sprawie własnego, indywidualnego, bezpośredniego a zwłaszcza aktualnego interesu prawnego. Dopiero wówczas, gdy wniosek gminy zostanie załatwiony pozytywnie, dojdzie do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mieszkańcy, w tym właściciele i użytkownicy gruntów, będą mogli się wypowiedzieć na temat treści tego projektu (np. składając wnioski do planu – art. 17 pkt 1 u.p.z.p.; wnosząc uwagi do projektu planu - art. 18 ust. 1 u.p.z.p.; uczestnicząc w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy), a w razie podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), będzie im służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę, po spełnieniu warunków określonych w tym artykule (wyrok NSA z: 17.2.2010 r., II OSK 329/09; 6.3.2012 r., II OSK 2481/10).

Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że został naruszony zaskarżoną decyzją art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. a więc zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkująca uchyleniem tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Nawet gdyby istotnie doszło do zaistnienia tej przesłanki, i tak nie uzasadniałoby to uwzględnienia skargi gminy. Omawiana przesłanka wznowieniowa może bowiem stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy na nią powołuje się podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest bowiem uzależniona od tego, czy strona uprawniona zechce z niej skorzystać. Art. 147 jednoznacznie stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "następuje tylko na żądanie strony". W tym zakresie postępowanie toczy się zgodnie z zasadą skargowości. Jeżeli więc podmiot, który faktycznie ma podstawę do twierdzenia, że służą mu prawa strony, jednakże nie skorzysta ze zgłoszenia żądania wznowienia, a w konsekwencji do podniesienia we właściwym trybie i terminie zarzutu zaistnienia tej przesłanki wznowieniowej, ani organ administracji ani też sąd administracyjny, nie może posłużyć się argumentem, że taka przesłanka uprawnia go do uznania wadliwości analizowanego rozstrzygnięcia z określonymi konsekwencjami (w niniejszej sprawie - uchylenia zaskarżonej przez Gminę decyzji).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie merytorycznie zbada skargę od zaskarżonej decyzji, uwzględniwszy wykładnię prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazaniu sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.