Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 343/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151, art. 182 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 531/20 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 531/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę D. C. (dalej jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 marca 2020 r. nr SKO.ZP/415/34/2020, którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 11 lutego 2020 r. nr 25/W/2020 w części dotyczącej jej pkt 2 ppkt 1 lit. c (w zakresie szerokości elewacji frontowej) i w tym zakresie orzeczono: szerokość elewacji frontowej – 13,5 m (z tolerancją do 20%) dla dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej; zaś w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy utrzymano w mocy.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia 11 lutego 2020 r. nr 25/W/2020 działając na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2 – 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako ustawa) oraz art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla E. S. na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (2x2) na terenie obejmującym działkę nr [...] i [...] obr. [...] w T.. W decyzji ustalono następujące parametry zabudowy: linia zabudowy- obowiązująca 6 m od granicy pasa drogowego ul. S., wielkość powierzchni całej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu- max. 8 %, szerokość elewacji frontowej-14,4 m (+ - 20 %) dla dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od poziomu terenu do okapu, w przedziale min 3,8 m, max 5 m (dla poszczególnych budynków), geometria dachu- dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°, przebieg kalenicy głównej- równolegle do ul. S., wysokość kalenicy głównej max 9 m, -wielkość powierzchni biologicznie czynnej - min. 30 % terenu inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej jako Kolegium) decyzją z dnia 23 marca 2020 r. nr SKO.ZP/415/34/2020, uchyliło zaskarżoną decyzję w części tj. pkt 2 ppkt 1 lit. c (w zakresie szerokości elewacji frontowej) i w tym zakresie orzekło: szerokość elewacji frontowej – 13,5 m (z tolerancją do 20%) dla dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej; w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Kolegium analizując czy wymogi wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy zostały spełnione stwierdziło, że organ I instancji zasadnie przyjął, że planowana inwestycja stanowiła będzie kontynuację funkcji. Nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego w obszarze analizowanym sposobie zagospodarowania terenu. Odnosząc się do analizy organ stwierdził, że działki objęte wnioskiem zlokalizowane są na terenie gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca bądź realizowana w zabudowie bliźniaczej. Parametry zabudowy wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizy oraz map będących w aktach sprawy, wskazywały, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Planowana inwestycja polegająca na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (2 x 2), wpisuje się w sposób zagospodarowania tego terenu. Zdaniem Kolegium, funkcja planowanej inwestycji nie będzie burzyć zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania.

Następnie Kolegium dokonało analizy stosownych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie) tj. § 4 ust. 1- 4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-4, § 8. Odnosząc ich treść do ustaleń organu i wyników analizy urbanistycznej stwierdziło, że linia zabudowy stanowi przedłużenie już istniejącej linii zabudowy. Jak wskazano w analizie wielkość powierzchni nowej zabudowy z uwagi na występujące w analizowanym obszarze zróżnicowanie tego wskaźnika i jej średnią wielkość wynoszącą 19,57% a przede wszystkim fakt, że teren objęty wnioskiem (częściowo zabudowany istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym) ma powierzchnię wielokrotnie przewyższającą średnią powierzchnię działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową występujących w obszarze należało dla zachowania harmonii i ładu przestrzennego obszaru, skorzystać z dopuszczenia wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Kolegium zauważyło, że inwestor w złożonym wniosku przedstawił proponowane powierzchnie dla mających powstać budynków w zabudowie bliźniaczej, gdzie poszczególny segment miałby mieć powierzchnię zabudowy ok. 60 m2, tj. cały budynek miałby powierzchnię 120 m2. Biorąc powyższe pod uwagę oraz to, że zabudowa o wnioskowanej powierzchni nie naruszy ładu przestrzennego istniejącej zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczono indywidualnie dopuszczając maksymalną wielkość 8% całości zabudowy dla terenu objętego wnioskiem. Zdaniem Kolegium, z tak ustalonym wskaźnikiem zabudowy należy się zgodzić. W analizie wyjaśniono merytorycznie przyjętą metodologię przy wyznaczeniu tego parametru. Jednocześnie tak ustalony wskaźnik wielkości zabudowy pozwoli na dopasowanie nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej i pozwala też na uwzględnienie wniosku inwestora w tym właśnie zakresie.

Kolegium odnośnie do wyznaczenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej wskazało, że średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 13,5 m. W decyzji zaś ustalono szerokość elewacji na 14,4 m z dopuszczeniem tolerancji do 20%. Podkreślono, że zarówno w analizie, jak i projekcie decyzji szerokość elewacji frontowej ustalona została na poziomie średniej tj. 13,5 m z tolerancją do 20% dla dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej. Jednocześnie w analizie nie rozważano w ogóle możliwości ustalenia tego wskaźnika w innym wymiarze. Dlatego też Kolegium w tym zakresie orzekło merytorycznie i ustaliło szerokość elewacji frontowej, tak jak to wynika z analizy i zostało zaaprobowane w projekcie decyzji.

Organ przedstawił jaką systematykę ustalania wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przewidziano w § 7 rozporządzenia. Nie było możliwe ustalenie tego parametru jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich bowiem miały one różne wysokości wobec czego odniesiono się do wyników analizy. W analizie stwierdzono, że średnia z obszaru analizowanego wynosi 4,2 m. Ustalono ten wskaźnik w przedziale od 3,5 m do 4,5 m. W decyzji zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w przedziale od 3,8 m do 5 m. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że budynki mieszkalne jednorodzinne położone w najbliższym sąsiedztwie mają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącą odpowiednio 3,8 m, 4,2 m, 4,6 m, 4,8 m. Organ uznał w tym przypadku, że najniższy wskaźnik wynosić powinien 3,8 m- jako najniższy wskaźnik, występujący w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Wartość maksymalną przyjęto zaś na 5 m jako zaokrągloną średnią terenu analizowanego. Kolegium wskazało, że w toku sprawy, jak i w odwołaniu inwestor E. S. wnosił o nie ustalanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy zauważył, że przepisy ww. rozrządzenia, a więc prawa powszechnie obowiązującego, nie przewidują możliwości odstąpienia od ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Rozporządzenie oczywiście dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ale nie całkowitą rezygnację z jej wyznaczenia.

Odnosząc się do sposobu ustalenia w decyzji parametru geometrii dachu Kolegium wskazało na wyniki analizy, z której wynika, że w terenie analizowanym występują różne rodzaje dachów tj. dwu i wielospadowe. W najbliższym sąsiedztwie występują kalenice równoległe do frontów działek. Średnia wysokość kalenicy wynosi 8,2 m. W sąsiedztwie wysokość kalenic to 7,9 m, 8,2 m, 8,7 m, 9 m. Zasadnie zatem organ ustalił geometrię dachu jako dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°, przebieg kalenicy głównej- równolegle do ul. S., wysokość kalenicy głównej max 9 m.

Uwzględniając powyższe ustalenia Kolegium uznało, że zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora. Planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały w oparciu o parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

Kolegium uznało, że również warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy w niniejszej sprawie zostały spełnione. Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej ul. S.. Teren objęty wnioskiem ma zapewniony dostęp do infrastruktury technicznej. W aktach sprawy zalega oświadczenie T. S.A. z 28 maja 2019 r. w zakresie przyłączenia sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii elektrycznej oraz T. Sp. z o.o. z 3 czerwca 2019 r. w zakresie przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również został spełniony z uwagi na fakt, że działki nr [...] i [...] przy ul. S. w T., znajdują się w granicach administracyjnych miasta T.. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnioną architekt A. G. zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie organ l instancji nie określił konkretnej liczby miejsc parkingowych, ale wskazał na jej minimalną liczbę. W jego ocenie organ słusznie w tym przypadku wziął pod uwagę rodzaj inwestycji i jej funkcję (zabudowa mieszkania), przyjmując, że dla każdego lokalu mieszkalnego należy przygotować co najmniej 2 miejsca parkingowe. Z reguły bowiem jest tak że na jedną rodzinę przypadają co najmniej dwa samochody osobowe. Podkreśliło, że w orzecznictwie wskazuje się na możliwość ustalenia w decyzji minimalnej ilości miejsc parkingowych biorąc pod uwagę charakter inwestycji.

Skarżący w skardze na powyższą decyzję zarzucił jej sprzeczność z przepisami prawa w tym z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej co powinno skutkować jej uchyleniem zgodnie z art. 6 K.p.a. Zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a. podniósł, że nie ustalono stanu faktycznego sprawy w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami odrębnymi, które powoływał w odwołaniu. Świadczyło to o nieuwzględnieniu w sprawie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, a także o niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Naruszenia art. 8 K.p.a. upatrywał w nieprowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej poprzez niepodejmowanie stosownych czynności koniecznych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, utrzymanie w mocy decyzji wprost sprzecznej z przepisami prawa i nieuwzględnienie szeregu naruszeń, których dopuścił się organ ustalający warunki zabudowy, na które zwracał uwagę skarżący, a także z uwagi na lakoniczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji przez SKO. Niezasadnie zastosowano art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. ponieważ w ocenie skarżącego brak było podstaw do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy z uwagi na jej sprzeczność z przepisami prawa. Ponadto naruszono art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 144 K.c. i art. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku ustawowych przesłanek do wydania tejże decyzji i jej utrzymania w obrocie prawnym, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji wprost niezgodnej z przepisami odrębnymi i niemożliwej do wykonania zgodnie z określonymi w niej wymaganiami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich, o czym organ był informowany już przed dniem wydania zaskarżonej decyzji i co wbrew organowi winno być uwzględniane także na etapie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację z zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 531/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 marca 2020 r.

Sąd I instancji mając na uwadze przedmiot zaskarżonej decyzji oraz treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy wskazujących warunki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy planowanej inwestycji wskazał, że w decyzji organu I instancji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością eliminacji skarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd zauważył, że funkcja terenu planowanej zabudowy będzie funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czego nie zmienia fakt, że jest to zabudowa bliźniacza. Zgodnie bowiem z definicją zmieszczoną w art. 3 ust 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, budynek jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Funkcja ta stanowi kontynuację funkcji, jaka dominuje tak w obszarze analizy jak i występuje na innych działkach dostępnych od tej samej drogi publicznej tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w tym także w zabudowie bliźniaczej. Spełniony został zatem warunek, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 w zakresie kontynuacji przez planowaną inwestycję funkcji jaka w obszarze objętym analizą występuje a nawet jest dominująca. Z decyzji też wynika, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze.

Odnośnie zaś parametrów zamierzenia inwestycyjnego, Sąd zauważył, że jak wynika z decyzji oraz poprzedzającej ją analizy urbanistyczno-architektonicznej, linia zabudowy wyznaczona w odległości 6 m od pasa drogowego ul. S. nawiązuje do odległości zabudowy już istniejącej na działkach sąsiednich. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki określony na max 8 % jest znacznie niższy od średniego wskaźnika tego parametru, jaki występuje w obszarze analizy tj. 19,75 %. Sąd zwrócił uwagę, że urbanista w analizie właściwie uzasadnił, zaniżenie tego parametru w stosunku do wartości średniej, wielkością działki stanowiącej teren inwestycyjny, znacznie przewyższającej obszary działek budowlanych z obszaru analizy. Z kolei szerokość elewacji frontowej wyznaczono, jako wartość średnią z obszaru analizy z tolerancją do 20% tj. zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), który to przepis, jako zasadę ustanawia wyznaczenie tego parametru jako wartości średniej z obszaru analizy z tolerancją do 20%. Tylko odstępstwo od tej zasady wymaga uzasadnienia urbanistycznego zawartego w analizie. Dalej Sąd wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w przedziale od 3,5 m. do 4,5 m. w nawiązaniu do wysokości zabudowy na działkach w najbliższym sąsiedztwie zamierzenia inwestycyjnego. Geometrię dachu ustalono także odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w żaden sposób nie narusza prawa własności, które przysługuje skarżącemu. Sąd podkreślił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter decyzji związanej. Organ administracji ustalając, że zamierzenie inwestycyjne spełnia tzw. warunek dobrego sąsiedztwa tj. że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i działka ta ma dostęp do progi publicznej oraz spełnione są pozostałe warunki o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 3 -5 nie może odmówić wydania decyzji zgodnej z wnioskiem, uzasadniając to ograniczeniami jak potencjalna zabudowa może w przyszłości oddziaływać na działki sąsiednie w tym że ograniczy czyjeś prawo własności. Sąd zauważył, iż zabudowa działki skarżącego także w przeszłości czyjeś prawa własności ograniczyła choćby w sposób dopuszczalny. Nie jest przesłanką wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy badanie ograniczeń prawa własności terenów sąsiednich. Dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, organ administracji urbanistyczno-architektonicznej bada czy zamierzenie inwestycyjne oddziałuje na obszary sąsiednie a jeżeli tak, to czy to oddziaływanie jest prawnie dopuszczalne. Ustalenie, że projekt budowlany oddziałuje w sposób niedopuszczalny na działkę sąsiednią (narusza prawo własności niezgodnie z prawem) jest podstawą do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, że na to zamierzenie wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy. W tym sensie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest bezwzględną promesą, że pozwolenie na budowę dla tego zamierzenia będzie wydane, przynajmniej w kształcie sprecyzowanym w projekcie budowlanym. Dopiero na etapie oceny przez organ administracji czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) możliwa jest ocena oddziaływania dozwolonego (w tym znaczeniu dozwolonej ingerencji w prawo własności względem działek sąsiednich) lub oddziaływania niedozwolonego a więc pozaprawnej ingerencji w prawo własności terenów sąsiednich. Wbrew zarzutom skargi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie uwzględnia się ochrony interesów osób trzecich - brak na to bowiem podstawy prawnej. Podstawa taka istnieje dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane).

Sąd stwierdził, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ administracji uprawnień do badania ograniczeń prawa własności oraz uciążliwości, jakie zamierzenie inwestycyjne względem terenów sąsiednich potencjalnie może w przyszłości wywierać nie posiada i uwzględnienie zarzutów odwołania powołującego się na takie ograniczenie byłoby działaniem bezprawnym.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi D. C. od decyzji, której rozstrzygnięcie uwzględnia wyłącznie interes inwestora, zaś pomija prawa właścicieli nieruchomości sąsiadującej, w tym D. C., i która została wydana bez uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszeń przepisów prawa stanowiących ochronę prawną własności skarżącego, a więc poprzez utrzymanie w porządku prawnym decyzji wprost naruszającej zasadę równego traktowania obywateli;

2. art. 140 w zw. z art. 144 kodeksu cywilnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy dla E. S. na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej jest decyzją zgodną z prawem i winna ostać się w porządku prawnym, pomimo iż decyzja ta dopuszcza zabudowę, która jednoznacznie zakłóci korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, a tym samym narusza prawo własności skarżącego;

3. art. 6 § 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż prawo własności skarżącego i uprawnienie do ochrony tegoż prawa przed immisjami związanymi z realizacją zamierzenia inwestycyjnego przez E. S. nie podlegają ocenie na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy, co stoi w sprzeczności z gwarancją określoną we wskazanym przepisie i ugruntowanym orzecznictwem;

4. art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez oddalenie skargi na decyzję o warunkach zabudowy pomimo braku realizacji ustawowych przesłanek uprawniających do jej wydania, a w konsekwencji utrzymanie w porządku prawnym decyzji wprost niezgodnej z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne w toku postępowania administracyjnego wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a więc nie uwzględnienie naruszeń, których dopuścił się organ w toku postępowania administracyjnego i zarzutów skarżącego dotyczących tychże naruszeń, a podnoszonych ówcześnie w środkach odwoławczych przez skarżącego;

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez oddalenie skargi na decyzję ustalającą warunki zabudowy pomimo, iż decyzja ta nie spełnia warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie jej zgodności z przepisami odrębnymi.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, mająca, w ocenie skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego NSA, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez D. C. została oparta na nieuzasadnionych podstawach i jako taka podlegała oddaleniu.

Wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia przez Sąd art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. do naruszenia ww. przepisów nie doszło bowiem Sąd oceniając zaskarżone decyzje ustalające warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie był zobligowany ustalać czy zaskarżone decyzje naruszają interes prawny właściciela sąsiadującej z terenem inwestycji działki. Artykuł 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1. zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Z pkt 1 ustępu 2 ww. przepisu wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Potencjalne, mogące powstać w przyszłości negatywne oddziaływanie na nieruchomość sąsiadującą z terenem planowanej inwestycji nie może być oceniane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy bowiem decyzja ta nie skutkuje realizacją wskazanej w niej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy jest promesą dla inwestora, że możliwe jest zagospodarowanie danej działki w sposób wskazany w tej decyzji ale nie daje postaw do realizacji takiej inwestycji. Uprawnienia do realizacji inwestycji na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy inwestor otrzymuje na skutek udzielenia mu pozwolenia na budowę. To wówczas organ architektoniczno-budowlany ocenia czy projekt budowlany jest zgodny z warunkami zabudowy wskazanymi w decyzji o warunkach zabudowy i czy nie narusza on przepisów techniczno-budowlanych a nadto czy realizacja inwestycji w takim kształcie nie narusza interesów osób trzecich. Zatem twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że Sąd naruszył przepisy Konstytucji bowiem pominął jego interes prawny powiązany z prawem własności nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji jest pozbawione podstaw.

Decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy porządku prawnego i nie ma charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Planowanie przestrzeni nie może zmierzać do ograniczenia realizacji nowych zamierzeń budowlanych, a działania organów w tym zakresie winny zmierzać jedynie do zachowania ładu przestrzennego. Ochrona interesu publicznego i osób trzecich, dotyczy konkretnych aspektów, tj. oddziaływania inwestycji w zakresie jej wpływu na kształtowanie ładu przestrzennego (art. 61 u.p.z.p.), a nie jakichkolwiek zastrzeżeń właścicieli nieruchomości sąsiednich o możliwym wpływie inwestycji na ich prawa właścicielskie do nieruchomości. Zatem organy oraz Sąd miały za zadanie ocenić czy ustalony w decyzji o warunkach zabudowy ład przestrzenny nie narusza prawa własności nieruchomości sąsiednich pod względem zachowania obowiązującego na danym terenie (analizowanym) ładu przestrzennego a nie czy nie narusza prawa własności poprzez negatywne oddziaływanie (ograniczanie) uprawnień z tym prawem związanych.

W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 140 w zw. z art. 144 K.c. bowiem Sąd oceniając legalność decyzji o warunkach zabudowy nie miał kompetencji, tak jak nie miały jej organy administracji, oceniać wpływu realizacji planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiedniej przez jej właściciela. Aspekt ten jak słusznie zauważył Sąd I instancji będzie przedmiotem oceny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wówczas skarżący będzie mógł podnosić zarzuty negatywnego oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość. Przepisy K.c. dotyczące negatywnego oddziaływania inwestycji na otoczenie nie dotyczą zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. W przedmiotowej sprawie ochrona interesu publicznego i ochrona interesu osób trzecich sprowadza się do oceny tylko zachowania wymogów ładu przestrzennego wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 ustawy. W tym zakresie zarówno Sąd jaki i organy nie dopuściły się naruszeń.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że w zaskarżonej decyzji ustalono w sposób prawidłowy, że w planowana inwestycja zapewnia kontynuację funkcji zabudowy z obszaru analizowanego (zabudowa jednorodzinna w formie zabudowy bliźniaczej). Parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu przyjęte w decyzji na podstawie analizy urbanistycznej odpowiadają regułom określonym w § 4 ust. 1- 4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-4, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie było zatem podstaw aby zarzucić, że zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie została zachowana. Słusznie Sąd uznał, że także pozostałe warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy teren ma dostęp do drogi publicznej; zapewnione jest istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w media wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego; teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bowiem znajduje się w granicach administracyjnych miasta T.. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi bowiem wskazuje minimalną ilość miejsc parkingowych, co wynika z art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy w odniesieniu do wskazania warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, o których mowa w § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 , poz. 1589). Przyporządkowanie dwóch miejsc parkingowych dla każdego lokalu mieszkalnego zamieszkiwanego co do zasady przez jedną rodzinę z uwagi na charakter inwestycji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) należało uznać za wystarczające.

Sąd nie naruszył art. 6 § 2 ustawy uznając, że prawo ochrony przed immisjami nie podlega ocenie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Należy ponownie stwierdzi©, że decyzja o warunkach zabudowy nie daje praw do terenu i nie zależy od posiadania takich praw. Wskazuje jedynie na dopuszczalną z uwagi na ład przestrzenny formę zagospodarowania danego terenu. Oczywiście ustawodawca przewidział ochronę interesów osób trzecich w takim postępowaniu ale nie ma ona takiego charakteru jak uczynił to w przepisach Prawa budowlanego. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy chodzi jedynie o ustalenie czy forma planowanej inwestycji daje się pogodzić z zastanym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Nie bada się natomiast rzeczywistego czy potencjalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Nie ma oceny wpływu inwestycji na nieruchomości. Ocena taka z racji nadawania uprawnień do realizacji danej inwestycji dokonywana jest etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i wówczas bada się czy interes osób trzecich nie zostanie naruszony, to jest czy inwestycja będzie ograniczać nasłonecznienie sąsiednich działek, czy powodować immisje w postaci hałasu czy drgań lub w inny jeszcze sposób wpływać na wykonywanie prawa własności na sąsiednich nieruchomościach.

Zarzut naruszenia art. 61 ustawy jest chybiony bowiem Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji i w jej wyniku uznał, że prawidłowe było stanowisko organów, że wymogi wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 - 5 ustawy zostały spełnione.

Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ustawy są pozbawione podstaw bowiem Sąd słusznie przyjął, że organy dokonały wystarczających ustaleń stanu faktycznego sprawy dla wydania zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim sporządzono prawidłową i wiarygodną analizę urbanistyczną i na podstawie jej ustaleń ustalono parametry zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliły określić spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa. Ustalone w decyzji wskaźniki bez wątpienia odpowiadają stosownym przepisom rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania. Wobec prawidłowych ustaleń organów i właściwie zastosowanych przepisów prawa należało oddalić skargę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.