Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2221/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, 151, 150
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 106, 145 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Aktem będącym przedmiotem skargi do Sądu i postępowania w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") z [...] lipca 2017 r., znak: [...] wydana po rozpatrzeniu odwołania [...] , zwanego dalej również "Klasztorem" lub "skarżącym", od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] WKZ") Nr [...] z [...] lutego 2012 r., odmawiającej uchylenia pozwolenia konserwatorskiego [...] WKZ Nr [...] z [...] października 2008 r.

Zaskarżoną decyzją Minister uchylił decyzję [...] WKZ Nr [...] w całości i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. odmówił uchylenia decyzji [...] WKZ z [...] lutego 2012 r., znak: [...] z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na podstawę prawną ww. decyzji Ministra złożyły się art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz.1446 z późn. zm., zwanej dalej "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2, oraz art. 145 § 1 i art.151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.")

Zaskarżona decyzja Ministra w przedmiocie odmowy uchylenia pozwolenia konserwatorskiego została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] kwietnia 2007 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] , położonej na działce nr ewid. [...] obr. [...].

Odwołanie Klasztoru od tej decyzji rozpatrzyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), które decyzją z [...] listopada 2007 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] . Rozstrzygnięcie SKO stało się później przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego.

Następnie, [...] (dalej: "inwestor"), uzyskał pozwolenie konserwatorskie w formie decyzji [...] WKZ nr [...] z [...] października 2008 r., na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] , położonej na działce nr ewid. [...] , obr. [...] (dalej: "pozwolenie konserwatorskie nr [...]").

Zgodnie z pozwoleniem konserwatorskim nr [...] roboty budowlane miały być prowadzone przez inwestora zgodnie z projektem budowlanym pt. "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku kamienicy przy ul. [...] dz. nr [...] obr. [...] ", opracowanym w sierpniu 2008 r. przez arch. [...] i arch. [...] z zespołem, a także dokumentacją "[...] , ul. [...] , zestawienie elementów zabytkowych" opracowaną przez dr inż. arch. [...] , mgr inż. [...] w 2008 r. oraz opracowaniem pt. "Wstępne sprawozdanie z wyprzedzających badań archeologicznych przy ul. [...] oraz wnioski konserwatorskie". Pozwolenie konserwatorskie [...] WKZ nr [...] stało się ostateczne 5 listopada 2008 r.

3. Na skutek wniosku skarżącego Klasztoru, [...] WKZ postanowieniem z [...] lutego 2009 r. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w przedmiocie ww. pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...].

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania [...] WKZ decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2009 r., odmówił uchylenia pozwolenia konserwatorskiego z [...] października 2008 r., wskazując, że wnioskodawca (skarżący klasztor) nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. pozwoleniem. Decyzja [...] WKZ z [...] kwietnia 2009 r. nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji.

4. Kolejno, do [...] WKZ dotarła informacja, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] września 2011 r. wstrzymało wykonanie wspomnianej na wstępie decyzji własnej z [...] listopada 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W związku ze wskazanym rozstrzygnięciem SKO, [...] WKZ postanowieniem z [...] października 2011 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] października 2008 r. W wyniku wznowienia postępowania [...] WKZ wydał [...] lutego 2012 r. decyzję odmawiającą uchylenia pozwolenia konserwatorskiego nr [...] z [...] października 2008 r..

Od ww. decyzji Klasztor wniósł odwołanie z 5 marca 2012 r. (data wpływu do organu: 19 marca 2012 r.).

Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Minister umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że Klasztor nie był stroną postępowania zakończonego udzielonym pozwoleniem konserwatorskim nr [...] z [...] października 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 404/13, oddalił skargę wniesioną przez Klasztor na ww. decyzję.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wymienionego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2519/13, uchylił wyrok sądu pierwszej instancji z 13 czerwca 2013 r. oraz decyzję Ministra z [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że w określonych warunkach Klasztor mógł mieć interes prawny do bycia stroną postępowania nadzwyczajnego, którego dotyczyła rozpoznawana sprawa, skoro jego wynik dotyczył legitymacji Klasztoru do wzięcia udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego.

5. W związku z powyższym, a w szczególności ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lipca 2017 r. uchylił decyzję [...] WKZ Nr [...] z [...] lutego 2012 r. w całości i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. odmówił uchylenia decyzji [...] WKZ z [...] lutego 2012 r. z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Minister podkreślił, że przedmiotem postępowania było ponowne rozpoznanie sprawy z odwołania skarżącego od decyzji [...] WKZ z [...] lutego 2012 r. odmawiającej uchylenia pozwolenia konserwatorskiego nr [...] z [...] października 2008 r.

Minister wyjaśnił przy tym, że kierując się wytycznymi zawartymi w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonał oceny planowanych robót budowlanych w kontekście ich ingerencji w przedmiot ochrony, który obejmuje przede wszystkim układ urbanistyczny miasta [...] w granicach [...] wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z [...] maja 1933 r. oraz wpisany przez UNESCO w 1978 r. na Listę Dziedzictwa Światowego, a także obszar uznany za pomnik historii "[...] - historyczny zespól miasta" (zarządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 8 września 1994 r.).

Minister wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 1933 r. orzekająca o objęciu ochroną prawną układu urbanistycznego miasta [...] , została wydana na postawie art. 1, 2 i 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 29, poz. 265). Rozporządzenie to definiowało zabytek jako każdy przedmiot tak nieruchomy, jak i ruchomy, charakterystyczny dla pewnej epoki, posiadający wartość artystyczną, kulturalną, historyczną, archeologiczną lub paleontologiczną stwierdzoną orzeczeniem władzy państwowej i zasługujący wskutek tego na zachowanie. W art. 2 pkt 5 i 6 ww. rozporządzenia wskazano, że za zabytki mogą być w szczególności uznane "grupy budowli wybitne pod względem estetycznym i znamienne bądź dla całych osad, miast, wsi, bądź dla ich dzielnic; a także na gruncie dochowane rozplanowania starych miast i dzielnic staromiejskich".

Przedmiotem ochrony, gwarantowanej ww. decyzją z [...] maja 1933 r. o wpisie do rejestru zabytków, jest układ urbanistyczny tej części [...] , obejmujący charakterystyczny sposób zabudowy i odzwierciedlający kompozycję zabudowy przestrzennej z 1257 r. Tak ujęty przedmiot ochrony odpowiada dzisiejszej definicji art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z., obejmujący historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny rozumiany jako przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotem ochrony określonej w powołanej wyżej decyzji z 22 maja 1933 r. jest historyczny układ urbanistyczny.

Rozpatrując zatem odwołanie Klasztoru od decyzji [...] WKZ z [...] lutego 2012 r. odmawiającej uchylenia pozwolenia konserwatorskiego nr [...] z [...] października 2008 r., Minister stwierdził, że planowana inwestycja dotyczy przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku kamienicy przy ul. [...] , w oparciu o przygotowany wcześniej projekt budowlany. Z akt sprawy wynika, że wysokość kamienicy frontowej nie ulegnie zmianie w stosunku do stanu istniejącego. Kwestionowana przez Klasztor wysokość budynku oficyny kamienicy, położona od strony ul. [...] , po nadbudowie wyniesie ok. 16 m (tj. do 16, 5 m) nad poziom terenu i będzie wyższa o ok. 3, m (do 3,5 m) od stanu istniejącego. Natomiast linia zabudowy od strony ul. [...] i od strony ul. [...] jest zgodna z istniejącą linią zabudowy i nie wpłynie na zabytek – układ urbanistyczny miasta [...] , ponieważ nie zmienia relacji przestrzennych.

W ocenie Ministra prace budowlane, objęte decyzją [...] WKZ z [...] października 2008 r. nie powodują więc ingerencji w zakres ochrony wynikający z decyzji z [...] maja 1933 r., jak i zarządzenia Prezydenta RP z dnia 8 września 1994 r. Zakres prac planowanych przez inwestora nie narusza wartości chronionych prawnie, albowiem nie zmienia istniejącego układu urbanistycznego, ani też nie wpływa na zmianę wartości historycznych i kulturowych, objętych ochroną określoną ww. zarządzeniem Prezydenta RP. Tym samym, Minister stwierdził, że zakres planowanych przez inwestora robót budowlanych nie ingeruje w podlegający ochronie konserwatorskiej układ urbanistyczny. Tym samym inwestycja nie wpływa na nieruchomość sąsiednią, ani bezpośrednio, ani potencjalnie.

Zdaniem Ministra okoliczność, że wnioskujące zgromadzenie zakonne ma charakter klauzurowy, zaś planowana inwestycja może – zdaniem wnioskodawcy - spowodować konieczność podwyższenia zabudowy Klasztoru, nie ma związku z zakresem ochrony prawnej zabytków, określonym w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ocena organów konserwatorskich w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 u.o.z.o.z. dotyczy wpływu planowanych prac na zabytek, a nie na ustaleniu, czy działania te ograniczą lub też uniemożliwią dochowanie klauzury zakonnej.

Co więcej, decyzja [...] WKZ z [...] października 2008 r. została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 u.o.z.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie przy zabytku wpisanym do rejestru robót budowlanych, prac konserwatorskich i restauratorskich oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku, a także prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określa w sposób szczególny stron postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego. W związku z tym zastosowanie ma tu ogólna reguła zawarta w art. 28 k.p.a., a ta nie uzasadnia interesu prawnego Klasztoru w postępowaniu konserwatorskim.

Minister przywołał też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, zgodnie z którym przepisy Kodeksu Prawa Kanonicznego (kanon 667-1214) nie przesądzają o uprawnieniu Klasztoru do wzięcia udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego, a więc dotyczącym legitymacji w postępowaniu mającym na celu ochronę zabytków i opiekę nad nimi. Nie można z tych przepisów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywodzić interesu prawnego do wzięcia udziału w tego typu postępowaniu.

W niniejszej sprawie, oceniając zgromadzony materiał i kierując się także ww. wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister uznał, że skarżący klasztor nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją [...] WKZ nr [...] z [...] października 2008 r. o udzieleniu pozwolenia inwestorowi na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych. Ustalił to prawidłowo [...] WKZ w decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. (o odmowie uchylenia pozwolenia konserwatorskiego nr [...]). W świetle oceny wpływu planowanej inwestycji na objęty prawną ochroną konserwatorską historyczny układ urbanistyczny miasta [...] nie można także wywodzić interesu prawnego Klasztoru z obowiązku organów administracji sprawowania opieki nad zabytkiem, nałożonym przez art. 5 u.o.z.o.z.

Minister stwierdził ponadto, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, ale nieprawidłowo sformułował sentencję decyzji. Tym samym, skoro doszło do wznowienia postępowania z powołaniem się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2011 r. i nie wskazywała ona nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji i nieznanego organowi wydającemu decyzję, to należało zakończyć wznowione postępowanie poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący 25 sierpnia 2017 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2017 r.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a poprzez niedokonanie ustaleń odnośnie pełnego zakresu form ochrony sąsiadujących ze sobą zabytków w kontekście objęcia zakresem ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego [...] obejmującego budynki klasztoru i budynek objęty przedmiotową inwestycją zarówno pod względem przestrzennym, jak i funkcjonalnym,

2) art. 151 § k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia decyzji [...] WKZ z [...] lutego 2012 r. w przedmiocie odmowy uchylenia pozwolenia konserwatorskiego nr [...] , pomimo że w okolicznościach niniejszej sprawy oczywistym jest, że Klasztor nie brał udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia konserwatorskiego,

3) art. 36 u.o.z.o.z. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten dotyczy wyłącznie oceny wpływu planowanych prac na zabytek, z pominięciem ustalenia, czy działania te wpływają na ochronę układu urbanistycznego z uwzględnieniem jego zakresu przestrzennego i funkcjonalnego,

4) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było bezpodstawne uznanie, że Klasztor nie ma interesu prawnego i jako taki nie posiada przymiotu strony w postępowaniach dotyczących pozwolenia konserwatorskiego,

5) art. 28 k.p.a. poprzez całkowicie bezpodstawną odmowę przyznania skarżącej statusu strony postępowania i zaniechanie uchylenia decyzji [...] WKZ z [...] lutego 2012 r., mimo że oczywistym jest, że Klasztor sąsiadujący bezpośrednio z inwestycją objętą przedmiotowym pozwoleniem konserwatorskim i znajdujący się w obrębie układu urbanistycznego miasta Krakowa podlega pełnemu zakresowi ochrony konserwatorskiej,

6) art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie faktu związania organu wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2015 roku, sygn. akt. II OSK 2519/13, w tym nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego na skutek niezastosowania wskazówek sądu drugiej instancji odnośnie do oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość Klasztoru objętą układem urbanistycznym miasta [...],

7) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wybiórcze sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonej decyzji z pominięciem odniesienia się do sposobu i zasięgu oddziaływania inwestycji na układ przestrzenny miasta [...] pod względem funkcjonalnym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał przedstawioną wcześniej argumentację i wskazał m.in., że wobec dokonania podwyższenia zabudowy na podstawie udzielonego pozwolenia konserwatorskiego skarżący jest zmuszony dokonać prac budowlanych polegających na przebudowie zabytku w postaci kompleksu klasztornego, w szczególności do zakrycia dziedzińca. Zatem, wbrew twierdzeniom Ministra zakres prac planowanych przez inwestora narusza wartości chronione prawnie, ponieważ zmienia istniejący układ urbanistyczny oraz wpływa na zmianę wartości historycznych i kulturowych. Pozwolenie konserwatorskie wpływa na sferę chronionych prawem interesów skarżącego i wpływa na powstanie po jego stronie dodatkowych obowiązków, w tym obowiązków dotyczących ochrony zabytków.

Skarżący przedstawił także argumentację wskazującą na posiadanie przez niego interesu prawnego w sprawie, przywołując na jej poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.

7. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Oznacza to, że sąd administracyjny z zasady nie bada wszystkich aspektów wydania określonego aktu administracyjnego, w tym zasadności i celowości jego wydania, stopnia realizacji określonych wartości i trafności przyjętych w nim rozwiązań, jeśli nie przesądzają one bezpośrednio o interesie prawnym konkretnej strony, ani też skutków społecznych danego aktu. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli jednocześnie naruszenie to miało, a w pewnym zakresie - jeśli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga jest niezasadna.

9. Mimo wielu wątpliwości podnoszonych przez skarżącego w rozpatrywanej sprawie, kluczowy problem jest jasno określony i nie budzi sporów: przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest odmowa uchylenia przez właściwy organ ([...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] ) pozwolenia konserwatorskiego nr [...] z [...] października 2008 r. Dlatego też zaskarżonym aktem jest decyzją jest [...] WKZ Nr [...] z [...] lutego 2012 r. o takiej właśnie sentencji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a następnie uchylona (równocześnie z wyrokiem WSA) przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wskazanie przedmiotu postępowania – wydawać by się mogło zbędne w świetle przedstawionego stanu faktycznego – zasługuje jednak zdaniem Sądu na podkreślenie z dwóch powodów.

Po pierwsze, rozpatrywana skarga Klasztoru z 25 sierpnia 2017 r. jest jedną z kilkunastu skarg złożonych od 2012 r. przez Klasztor do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skargi Klasztoru rozpatrywał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Organami, których rozstrzygnięcia były przedmiotem skarg, były centralne organy administracji: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a jeden z najczęstszych zarzutów dotyczył odmowy przyznania Klasztorowi statusu strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku kamienicy przy ul. [...].

Zdaniem Sądu rozpatrywana sprawa musi być jednak rozstrzygnięta odrębnie od wcześniejszych orzeczeń Sądu, w granicach wyznaczonych przez art. 134 p.p.s.a. Poszukiwanie podobieństw zastosowania przepisów prawa lub argumentów może bowiem okazać się wątpliwe lub błędne.

Po drugie, ścisłe określenie przedmiotu postępowania pozwala skorygować informacje zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji. Minister stwierdził bowiem, że stosując art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w punkcie 1 sentencji uchylił zaskarżoną decyzję [decyzję [...] WKZ nr [...] z [...] lutego 2012 r.] w całości i w tym zakresie orzekł: w punkcie 2 sentencji - odmówił uchylenia decyzji [...] WKZ z [...] lutego 2012 r., znak: [...] , z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem Sądu przytoczona decyzja Ministra jest co najmniej nieprecyzyjnie sformułowana z dwóch powodów:

a) uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy jest uregulowane w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie, jak wskazał organ, w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia. Jak się wydaje organ w punkcie 1 sentencji zastosował art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a dopiero w punkcie 2 - art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.;

b) w sentencji zaskarżonej decyzji zostały pomylone decyzje będące przedmiotem rozstrzygnięcia Ministra: z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, żeby w dniu [...] lutego [...] WKZ wydał jakąś decyzję, z akt sprawy wiemy tylko, że w tym dniu organ wojewódzki skierował pismo do Klasztoru informujące o przesłaniu do Ministra zażalenia Klasztoru na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych (zał. 5 w dokumentacji przekazanej Ministrowi 19 grudnia 2017 r.).

Biorąc jednak pod uwagę zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i treść odwołania Klasztoru od decyzji [...] WKZ z [...] lutego 2012 r. oraz treść skargi Klasztoru z 25 sierpnia 2017 r., istotę zaskarżonej decyzji należy zatem rozumieć, jako uchylenie (w pkt 1 sentencji) wspomnianej decyzji [...] WKZ z [...] lutego 2012 r., [...] , natomiast w pkt 2 Minister zatem odmówił uchylenia decyzji [...] WKZ z [...] października 2008 r., czyli pozwolenia konserwatorskiego nr [...].

Mimo błędów w zastosowaniu i powołaniu przepisów postępowania, konsekwencje wydania zaskarżonej decyzji Ministra nie budzą wątpliwości ani skarżącego Klasztoru, ani Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę. Jasny jest też przedmiot obecnego postępowania sądowego. Zdaniem Sądu, przedstawione naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

10. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów i argumentów skargi Sąd stwierdza w pierwszej kolejności, że wydając zaskarżoną decyzję Minister jako organ odwoławczy nie naruszył art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że postępowanie wznawia się, jeżeli ... strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis wskazuje zatem dwie (a nie jedną jak twierdzi skarżący) konieczne przesłanki wznowienia postępowania: faktyczny brak udziału w postępowaniu, a także przymiot (status) strony przysługujący osobie żądającej wznowienia postępowania. Mówiąc wprost: na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wznawia się postępowania zawsze, gdy żąda tego podmiot nie biorący udziału w postępowaniu prowadzonym w zwykłym trybie. Wznowienie postępowania powinno nastąpić, gdy żądanie pochodzi od podmiotu, który był lub mógł być uznany za stronę.

Tymczasem Minister na podstawie innych przepisów, zwłaszcza interpretacji art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 u.o.z.o.z., uznał że Klasztorowi nie przysługuje przymiot strony (o czym niżej). Jeśli ta teza zostanie udowodniona, wykazany zostanie brak naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Minister przyjął zatem następujące stanowisko: w rozpatrywanej sprawie organy odpowiedzialne za ochronę zabytków dwukrotnie prowadziły postępowanie i dwukrotnie uznały, że Klasztorowi nie przysługiwał przymiot strony: po raz pierwszy uczynił to [...] WKZ w postępowaniu zakończonym decyzją [...] lutego 2012 r. o odmowie uchylenia udzielającej pozwolenia konserwatorskiego nr [...] a po raz drogi – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r. Jeśli zatem analiza materiału zgromadzonego w sprawie prowadziła do wniosku, że żądanie wznowienia pochodziło od podmiotu niebędącego stroną, Minister miał obowiązek stwierdzić brak podstaw do wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego nr [...], a przez to prawidłowo zastosował art. 151 § 1 k.p.a. (z zastrzeżeniem błędnych powołań przepisów i decyzji, o czym mowa w punkcie 9 powyżej).

11. Kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma zatem rozstrzygnięcie organu co do kwestii: czy Klasztorowi przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia konserwatorskiego nr [...]. Badając wskazane zagadnienie już ponownie, tj. po wyroku NSA z 16 czerwca 2015 r., Minister skupił się na analizie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz aktów wcześniej obowiązujących w tej dziedzinie i w ten sposób uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.

Sąd uważa, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno odwoływać się do szerszego kontekstu faktycznego i prawnego. Potwierdza to przede wszystkim interpretacja art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 2519/13. Jednak zasadnicze rozstrzygnięcie, choć niekoniecznie argumentacja, jest trafne.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, a przez to oceniającego zaskarżoną decyzję, za prawidłowością decyzji Ministra z [...] lipca 2017 r. przemawiają przede wszystkim argumenty o charakterze systemowym (lub ściśle: systemowo-celowościowym), zarówno synchronicznym (w odniesieniu do przepisów równocześnie obowiązujących), jak i diachronicznym (gdy interpretujemy przepisy obowiązujące obecnie w kontekście przepisów wcześniejszych). Zaskarżoną decyzję można również uzasadnić poprzez odniesienie się – jak nakazał Naczelny Sąd Administracyjny - do kontekstu funkcjonalnego.

Argumenty systemowe wynikają z wzajemnych powiązań przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów prawa budowlanego. Jest oczywiste bowiem, że ochrona zabytków realizowana jest przez organy konserwatorskie w wieloraki sposób, zarówno przez identyfikację i rejestrowanie obiektów zabytkowych w celu poddania działań właścicieli lub użytkowników zabytków urzędowej kontroli, jak i przez reagowanie konserwatorów na zachowania (działania i zaniechania) właścicieli lub użytkowników zabytków sprzeczne z ideą ochrony wartości kulturowych reprezentowanych przez zabytki. W przypadku procesów inwestycyjnych, czyli robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, rola organów konserwatorskich jest jednak szczególna: ich decyzje stanowią bowiem tylko element złożonego zbioru postępowań administracyjnych, w których uczestniczą także organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nierzadko organy nadzoru budowlanego. Podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga przecież ustalenia zgodności planowanych prac z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwolenia konserwatora zabytków na określone roboty przy zabytku (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z.), a w końcu zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 i nast. ustawy Prawo budowlane). Zadania organów konserwatorskich oraz organów administracji architektoniczno-budowlanej uzupełniają się, lecz nie zastępują wzajemnie, przy czym każdy właściwy organ administracji powinien wykonywać swoje zadania na podstawie i w granicach przepisów prawa wynikających z właściwości rzeczowej.

Powyższa współzależność różnych postępowań ma swoją podstawę również w art. 106 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Taka też była rola wojewódzkiego konserwatora zabytków w rozpatrywanej sprawie. Inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, a następnie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej "pr.bud.") wystąpił do [...] WKZ z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego. W takiej sytuacji organ konserwatorski nie kontrolował dopuszczalności i zgodności z prawem robót budowlanych z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego, ale miał odnieść się przede wszystkim do kwestii, czy zamierzona inwestycja nie godzi w wartości chronione przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Należy przy tym podkreślić, że kontrola oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie przeprowadzana jest, zgodnie z art. 28 ust. 2 pr.bud., właśnie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a nie w związku z wydaniem pozwolenia konserwatorskiego. Art. 28 ust. 2 pr.bud. przewiduje bowiem, że stronami pozwolenia na budowę są oprócz inwestora właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 pr.bud.). [...] WKZ nie miał więc – co do zasady - obowiązku badać, czy projektowana inwestycja oddziałuje na sąsiednie nieruchomości, lecz czy projektowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z wartościami chronionymi przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, reprezentowanymi przez zabytek wpisany do rejestru zabytków.

Przestawiona wąska interpretacja obowiązków [...] WKZ, uzasadniona przez wykładnię systemową art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., znajduje wsparcie również w wykładni językowej wymienionych przepisów. Jest bowiem o nich mowa o "prowadzeniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru" (a nie sąsiednich nieruchomościach) oraz "w otoczeniu zabytku" (ze względu na wartość zabytku, a nie innych obiektów), a także o "podejmowaniu innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (tego zabytku, a nie nieruchomości sąsiednich).

Trzeba w tym miejscy podkreślić, że [...] WKZ koncentrując się na wykładni i zastosowaniu art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., nie wziął pod uwagę szerszego kontekstu, który mógł być istotny z punktu widzenia art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z. Stąd też późniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 2519/13. Kwestia, czy zbadanie okoliczności objętych drugim z powoływanych przepisów miało wpływ na ostateczny wynik sprawy, będzie wszakże przedmiotem analizy w pkt. 12 uzasadnienia.

W przedstawionym kontekście systemowym, choć wąsko rozumianym, [...] WKZ a następnie również Minister orzekający jako organ odwoławczy, mieli prawo uznać, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia konserwatorskiego powinien być inwestor, ale nie inne podmioty. Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami interpretowanych ściśle ze względu na obowiązywanie równocześnie z przepisami prawa budowlanego, nie wynika podstawa prawna do przyznania przymiotu strony Klasztorowi położonemu po drugiej stronie ul. [...] Przeciwnie, organy konserwatorskie miały prawo uznawać, że rozstrzyganie o oddziaływaniu inwestycji na nieruchomości sąsiednie w związku z art. 106 § 1 k.p.a., prowadziłoby do wkraczania w sferę kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. Dlatego też wykładnia systemowa przepisów prawa stanowi silny (choć niekoniecznie wystarczający) argument za odmową przyznania Klasztorowi przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego, a konsekwentnie odmowę wznowienia postępowania w tej sprawie.

Przedstawionych zasad podziału kompetencji i obowiązków między organami administracji nie zmienia przy tym fakt, że przedmiotem ochrony prawnej zapewnionej przez wpis do rejestru zabytków jest w rozpatrywanej sprawie historyczny układ urbanistyczny miasta [...] , a nie kamienica przy ul. [...] [...] WKZ miał zatem obowiązek sprawdzić, czy przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku kamienicy przy ul. [...] polegająca przede wszystkim na dobudowaniu jednej kondygnacji i podwyższeniu budynku oficyny o jedną kondygnację, a także o przedłużeniu bryły budynku wzdłuż ul. [...] o kilka - kilkanaście metrów, może mieć jakiekolwiek negatywne skutki dla układu urbanistycznego, czyli przestrzennego założenia miejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z.).

W tym zakresie organ pierwszej instancji wziął uwagę okoliczności faktyczne sprawy. Podsumowuje je także Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: spornym przedmiotem inwestycji jest podwyższenie o jedną kondygnację budynku oficyny, czyli tej części budynku, która nie przylega do ul. [...] , lecz stanowi skrzydło głównej, frontowej kamienicy, wewnątrz zabudowy pomiędzy ulicami [...] i [...]. Minister podkreśla zatem, że linia zabudowy od strony obu ulic nie ulega zmianie i pokrywa się z istniejącą linią zabudowy. Z tego względu w opinii Ministra inwestycja nie wpływa w żadnym stopniu na zabytek, tj. układ urbanistyczny miasta [...] . Inwestycja – zdaniem organu drugiej instancji - nie zmienia relacji przestrzennych podlegających ochronie. Przedstawione okoliczności faktyczne stanowią zatem kolejny argument, wspomniany choć nie rozwinięty w pełni w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przemawiający za stanowiskiem Ministra: z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wynika, aby rozbudowa a zwłaszcza nadbudowa oficyny budynku przy ul. [...] mogły być uznawane za takie "naruszenie substancji lub zmianę wyglądu zabytku wpisanego do rejestru", które podważałoby wartości chronione przez tę ustawę, a przez to za naruszenie prawa.

Sąd rozpatrujący przedstawione rozumowanie Ministra za zgodne z prawem, pod warunkiem, że inne okoliczności, zwłaszcza względy funkcjonalne – na co zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – znajdą również właściwe wyjaśnienie.

Warto zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister analizując istotę układu urbanistycznego jako przedmiotu ochrony konserwatorskiej nie bez przyczyny odwołuje się do przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami. Rozporządzenie to zaliczało do zabytków m.in. "grupy budowli wybitne pod względem estetycznym i znamienne bądź dla całych (...) miast (...), bądź dla ich dzielnic; a także na gruncie dochowane rozplanowania starych miast i dzielnic staromiejskich". Ostatnie fraza, brzmiąca nieco archaicznie, oznacza zachowane do czasów obecnych rozplanowania miast i dzielnic staromiejskich, a więc linie zabudowy, ulic i innych ciągów komunikacyjnych. W tym zakresie wydanie pozwolenia konserwatorskiego nr [...] nie wnosi żadnych zmian do zabytku chronionego prawem. Należy przy tym podkreślić, że mamy do czynienia z systemową wykładnią art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. zastosowanego do szczególnego zabytku jakim jest historyczny układ urbanistyczny miasta [...] . W przypadku gdyby do rejestru zabytków wpisany był określony budynek, grupa budynków wraz z infrastrukturą itp., wówczas wnioski wynikające z wykładni przepisów powoływanej ustawy mogłyby być odmienne.

12. W opinii Sądu, ale wbrew przekonaniom Klasztoru wyrażonym w skardze, również względy funkcjonalne, czyli skutki (pozytywne lub negatywne, faktyczne bądź potencjalne) utrzymania w mocy pozwolenia konserwatorskiego nr [...] nie przemawiają za uchyleniem zaskarżonej decyzji Ministra z [...] lipca 2017 r.

Nie ma wątpliwości, że szeroko rozumiane względy funkcjonalne mogą stanowić istotną okoliczność dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Zbadanie postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego nr [...] pod tym katem skutków zalecił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 2519/13 pisząc, że: "jeżeli roboty budowlane prowadzone przy zabytku stanowiły ingerencję w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziaływały na nieruchomość sąsiednią również objętą ochroną tego układu, wymuszając na nim – chociażby potencjalnie – działania ingerujące w substancję lub wygląd tego budynku, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, to właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami."

Z kolei w skardze Klasztor wskazał, że wydanie pozwolenia konserwatorskiego nr [...] "wpływa na zabytek poprzez zmianę relacji przestrzennych w układzie urbanistycznym miasta [...] ", a to w ten sposób, że klasztor został wybudowany jeszcze w XVII wieku w sposób, który zapewniał mniszkom prywatność i realizował wymogi prawa kościelnego. Klasztor ma charakter klauzurowy i "jest zobowiązany na mocy prawa kanonicznego, tj. w szczególności kanonów 608 - 614 oraz 667 w związku z kanonem 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego, do zapewnienia przestrzegania przepisów o klauzurze, w tym do zagwarantowania, że osoby trzecie nie będą miały prawa wstępu ani wglądu w wewnętrzne życie klasztorne. W efekcie skarżąca wobec dokonania podwyższenia zabudowy na podstawie udzielonego pozwolenia konserwatorskiego jest zmuszona dokonać prac budowlanych polegających na przebudowie zabytku w postaci kompleksu klasztornego, w szczególności do zakrycia dziedzińca". Dodaje się też, że Klasztor działa "zgodnie z regułą zakonu kontemplacyjnego" od początku XVII wieku.

Odnosząc się do stanowiska Klasztoru w tym zakresie Sąd musi podnieść kilka istotnych spostrzeżeń.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że powołane kanony Kodeksu Prawa Kanonicznego stanowią część prawa wewnętrznego Kościoła Katolickiego i odnoszą się do stosunków wewnętrznych Kościoła Katolickiego oraz obowiązków jednostek Kościoła, w tym zakonów, a nie do stosunków zewnętrznych (vide: prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2900/16). Powołane kanony mają przy tym charakter przepisów kompetencyjnych, w istotnej części odsyłających do przyjętych przez zakony reguł, konstytucji zakonnych lub norm wydanych przez Stolicę Apostolską. Jeśli więc do wskazanych kanonów zastosować, choćby per analogiam, zasady rozumowań prawniczych przyjęte dla prawa świeckiego (prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej), to powinno się je interpretować ściśle, a nie rozszerzająco. W związku z tym stwierdzenie Klasztoru o obowiązku "zapewnienia mniszkom prywatności" rozumianej jako prawo podmiotowe, wydaje się nadinterpretacją. Z reguł kompetencyjnych, a więc reguł dokonywania określonych czynności konwencjonalnych oraz reguł działania w ramach określonego podmiotu prawa, nie wyprowadza się obowiązków o charakterze materialnoprawnym dla osób trzecich. A takim obowiązkiem byłby zakaz nałożony na inwestora polegający na ograniczeniu korzystania z własnej nieruchomości ze względu na poczucie prywatności osób trzecich, tu: mniszek przebywających w zamknięciu budynku klasztory klauzurowego.

Po drugie i ważniejsze, ze zdjęć lotniczych rejonu skrzyżowania ulicy [...]i ul. [...] , dostępnych publicznie w Internecie (patrz strony: [...] oraz [...] wynika, że ze względu na porównywalną wysokość obu przedmiotowych budynków tj. oficyny budynku przy ul[...] oraz wysokiego budynku Klasztoru z dwuspadowym dachem, korzystanie z obu budynków nie uległo tak zasadniczej zmianie, aby można było mówić o "zmianie w układzie funkcjonalnym", zwłaszcza w odniesieniu do zabytku, jakim jest historyczny układ urbanistyczny miasta [...] .

Patrząc na szczegóły obu budynków można dodatkowo stwierdzić, że ściana budynku klasztornego od strony ul. [...] ma tylko kilka niewielkich okien, które umiejscowione są vis-a-vis przedmiotowej oficyny. Z kolei, nadbudowana (najwyższa) kondygnacja budynku będącego przedmiotem inwestycji nie ma okien od strony budynku klasztoru. Nawet taras umiejscowiony na poziomie nadbudowanej kondygnacji jest odsunięty (cofnięty) wyraźnie od linii ściany, powodując tym samym ograniczenie lub wykluczenie obserwacji sąsiedniego budynku klasztornego. W związku z tym z nowej kondygnacji oficyny nie ma, wbrew treści skargi, "swobodnego wglądu na teren klasztoru", w tym teren dziedzińca klasztornego z wysokimi drzewami. Nie ma zatem podstaw, aby mówić o tym, że przedmiotowa inwestycja "wymusza na [budynku Klasztoru] – chociażby potencjalnie – działania ingerujące w substancję lub wygląd tego budynku". Sąd nie znalazł zatem podstaw, aby stwierdzić, że względy funkcjonalne przemawiają za przyznaniem Klasztorowi interesu prawnego, a także uznaniem, że wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego nr [...].

13. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zobowiązany był oczywiście wziąć pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne wskazane w wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 2519/13. Skarżący Klasztor zarzucił bowiem zaskarżonej decyzji naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego na skutek niezastosowania wskazówek sądu drugiej instancji odnośnie do oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość Klasztoru objętą układem urbanistycznym miasta [...]. Co więcej, z mocy art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa legalności postanowienia konserwatorskiego nr [...] została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przedstawiona w punktach 10-12 powyżej argumentacja wskazuje, że Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę skupił się na wszystkich kwestiach, których zbadanie nakazał Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd zauważa przy tym, że uwadze skarżącego umknęło kilka kluczowych składników stanowiska NSA. Przede wszystkim, wbrew skarżącemu, NSA nie przesądził, że Klasztorowi przysługuje przymiot (status) strony w postępowaniach prowadzonych przez organy konserwatorskie. Przesądzenie posiadania przez Klasztor interesu prawnego byłoby, według NSA, na ówczesnym etapie postępowania przedwczesne. We wskazanym wyroku uchylono tylko: (1) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2013 r. wydany w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 404/13 i oddalający skargę Klasztoru oraz (2) decyzję Ministra z [...] grudnia 2012 r. umarzającą postępowanie odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że zastosowanie przez Ministra instytucji umorzenia postępowania odwoławczego było niezasadne, gdyż brak przymiotu legitymacji procesowej w przypadku Klasztoru wcale nie był oczywisty, a z drogiej strony, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, podobnie jak orzekających w sprawie organów, pomija pełen zakres form ochrony sąsiadujących ze sobą zabytków, tj. objętego zamierzeniem budowlanym obiektu przy ul. [...] w [...] oraz Klasztoru, a przez to ich wzajemnego wpływu. NSA uznał także, iż przedwczesna byłaby ocena legalności samego pozwolenia konserwatorskiego nr [...]. W tym duchu NSA wskazał sposoby ustalenia przez sąd pierwszej instancji w ponownym postępowaniu, w jakich przypadkach, warunkach lub okolicznościach faktycznych należy uznać, że właściciel nieruchomości sąsiedniej powinien być uznany za stronę postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z. Zasadnicza teza NSA została przytoczona we wstępie do punktu 12 powyżej.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni uznaje słuszność stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w powoływanym wyroku, jak również we wcześniejszym wyroku NSA z 5 marca 2013 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2073/11. Po szczegółowym zbadaniu materiałów zgromadzonych w sprawie Sąd stwierdza wszakże, iż w przypadku przebudowy, rozbudowy i nadbudowy oficyny kamienicy przy ul. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie [...] , warunki przyznania podmiotowi władającemu sąsiednią nieruchomością przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 u.o.z.o.z. nie wystąpiły. Zdaniem Sądu analiza zależności funkcjonalnych między sąsiednimi budynkami nie wskazuje, aby inwestycja mogła prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, bądź relacji zwanych "układem funkcjonalnym przestrzeni miejskiej". Opinia ta ma zastosowanie do zabytku, jakim jest cały historyczny układ urbanistyczny miasta [...] (w przybliżeniu: [...] w granicach [...] ), ale zdaniem Sądu byłaby zasadna nawet wówczas, gdyby przyjąć, że zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków i w ten sposób podlegającym ochronie jest [...] " (co zresztą ma miejsce). Sugerowany w skardze obowiązek podwyższenia muru otaczającego Klasztor od strony ul. [...] lub nawet konieczność opuszczenia budynku klasztornego przez mniszki poddane klauzurze nie znajdują oparcia w okolicznościach sprawy.

14. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego, okoliczności faktyczne istotne w sprawie, a także wytyczne wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd uznał, że mimo stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, nie mających wpływu na wynik sprawy i mimo nie w pełni wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zasadnicze stanowisko organu drugiej instancji jest prawidłowe, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.