Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3248/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28, art. 32 ust. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 12 ust. 1, § 13, § 57, § 60
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151, art. 153, art. 183 § 1, art. 183 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 144
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1011/18 w sprawie ze skarg J.Z., M.P. i M.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J.Z. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M.P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w pierwszej instancji, 4. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M.D. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 1011/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. Z., M. P. i M. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] marca 2018 r., [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta m.st. Warszawy ze sprawy z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " (zwanej dalej "Spółdzielnią") dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego i wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę [...] (zwanego dalej "Starostą").

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu i zjazdem z ul. [...] na działkach [...] , [...] , [...] obręb [...] w Warszawie, przy ul. [...] róg ul. [...] . Organ, odnosząc się do zarzutu M. P. zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., że planowana inwestycja w znacznym stopniu ogranicza możliwość zagospodarowania sąsiedniej działki [...] , wskazał, iż realizacja inwestycji nie narusza interesu prawnego innych osób. Zaznaczył, że to właściciele nieruchomości przewidzianej pod inwestycję, a nie osoby trzecie, decydują o rodzaju i miejscu posadowienia obiektu budowlanego. Odnośnie analizy zabudowy na terenie działki [...] z uwzględnieniem zacieniania oraz przesłaniania działki [...] Starosta wskazał, że prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z tytułu zacieniania działek, a jedynie normuje kwestię zacieniania pomieszczeń mieszkalnych przez obiekty budowlane. W przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym została sporządzona analiza zacieniania, z której wynika, że projektowany budynek na terenie działki [...] nie powoduje zacienienia pomieszczeń mieszkalnych, ponieważ działka jest niezabudowana.

Od powyższej decyzji odwołania złożyły: M. P., J. Z. i M. D. – matka małoletniego M. D. , użytkownika wieczystego działki [...], sąsiadującej z terenem inwestycji. Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (z uwagi na brak udziału w postępowaniu M. D. ).

Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., [...] , działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b."), ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni pozwolenia na budowę. Dokonując analizy dokumentacji w oparciu o art. 35 ust. 1-4 P.b. organ stwierdził, że spełniono wymagania określone w ust. 1 tego przepisu oraz w art. 32 ust. 4 P.b. Należało więc udzielić pozwolenia na budowę.

W odwołaniu M. P. i M. D. w imieniu małoletniego M. D. zakwestionowali brak uwzględnienia przez organ decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2012 r. dotyczącej działki [...] oraz brak opinii organu ochrony środowiska dotyczącej wpływu planowanej inwestycji na pomnik przyrody (drzewo) rosnący na działce [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., [...] Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty. Wskazał, że § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wówczas Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, dalej "r.w.t.") chronią przed zacienieniem istniejące budynki, a nie działki budowlane. Natomiast ochrona pomnika przyrody – jałowca wirginijskiego, rosnącego na sąsiedniej nieruchomości, została uwzględniona już w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] . Wojewoda nie stwierdził również naruszenia przepisów dotyczących zagwarantowania praw strony w postępowaniu administracyjnym.

Skargi na powyższą decyzję złożyły J. Z. i M. P. .

Wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r., VII SA/Wa 885/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody. Sąd ten przyznał, że co do zasady zacienienie działek, na których zamierzenia inwestycyjne nie zostały skonkretyzowane decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzającą projekt budowlany, nie może być podstawą do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki sąsiedniej. Prawo budowlane nie przewiduje bowiem ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych przez obiekty budowlane, przez co należy rozumieć obiekty istniejące lub obiekty, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę.

Sąd niezależnie od powyższego argumentował jednak, iż ważne jest też dla stosunków sąsiedzkich wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych na sąsiednich nieruchomościach. Z zasady równej ochrony prawa własności można wywieść, że każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym powinien mieć w miarę możliwości takie same prawa. Stosując przepisy § 12 i § 13 r.w.t. organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję.

Sąd w wytycznych wskazał, że obowiązkiem organów było przeprowadzenie dowodu z decyzji o warunkach zabudowy z 2012 r. uzyskanej przez skarżące (dla działki [...] ) i ocena, czy budowa budynku przez Spółdzielnię (na działce [...] ) nie pozbawi lub nie utrudni możliwości zabudowy działki [...] w stopniu naruszającym interes skarżących. Zdaniem Sądu organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien mieć na uwadze poszanowanie interesów osób trzecich, polegające na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. W związku z tym, w ocenie Sądu, zachodziła potrzeba wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich, to jest uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości.

Wojewoda, po uzupełnieniu materiału dowodowego oraz po ponownym rozpoznaniu odwołań M. P. i M. D., przedstawiciela ustawowego małoletniego M. D. , decyzją z dnia [...] marca 2018 r., [...] ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2015 r., [...] . Zdaniem organu inwestor wypełnił wszystkie obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 P.b. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor dołączył wymagane prawem dokumenty, to jest projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, zawierający wymagane opinie i uzgodnienia. Spółdzielnia przedłożyła prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.), obejmujące działki inwestycyjne [...] , [...] i [...] obręb [...] w Warszawie. Projekt budowlany, stanowiący załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, okazał się – zdaniem Wojewody – kompletny, posiadający odpowiednie pozwolenia, uzgodnienia i opinie właściwych organów oraz okazał się zgodny z ustaleniami decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] o warunkach zabudowy. Organ nie miał też zastrzeżeń co do wykonania projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto do projektu dołączono wymaganą informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 20 ust. 1 pkt 1b P.b.).

Organ wywodził dalej, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż projektowany budynek usytuowano w odległości 4,70 m i 4,10 m od granicy działek sąsiednich, co pozostaje w zgodzie z § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Inwestycja została uzgodniona przez rzeczoznawcę ds. sanitarno-higienicznych pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przez rzeczoznawcę ds. bhp pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii oraz przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach Wojewoda stwierdził, że nie znajdują one potwierdzenia w materiale dowodowym. Na działkach bezpośrednio graniczących z inwestycją nie ma żadnej zabudowy, a przepisy dotyczące "przesłaniania i zacieniania", określone w § 13, § 57 i § 60 r.w.t. dotyczą zacieniania pomieszczeń mieszkalnych w budynkach znajdujących się na sąsiednich działkach, co potwierdził również Sąd w wyroku VII SA/Wa 885/16

Wojewoda pozyskał i ocenił też decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2012 r. wydaną na wniosek M. P. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z powierzchnią usługowo-handlową w parterze, garażem podziemnym, zjazdem z ul. [...] oraz dojściem do budynku na działce [...] i części działki [...] . Z decyzji tej wynika, że przewidziany do realizacji obiekt budowlany będzie posiadał podobne parametry, jak projektowany budynek. Szerokość elewacji frontowej budynku została ustalona do 17 m, tak samo jego wysokość – do 17 m, front działki [...] przeznaczonej pod zabudowę kubaturową wynosi 25 m. Organ zaznaczył, że zgodnie natomiast z wnioskiem inwestora, na terenie planowana jest realizacja budynku o szerokości elewacji frontowej około 17 m. Została ona określona poniżej wartości średniej tego wskaźnika występującego na działkach leżących w obszarze analizowanym, z uwzględnieniem odsunięcia projektowanego obiektu na odległość minimum 4 m od granic sąsiednich działek budowlanych. Zdaniem Wojewody z powyższego wynika, że adresaci decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2012 r. mieli określone takie same warunki usytuowania budynku na działce sąsiadującej z działką inwestycyjną (4 m).

Skargi na decyzję Wojewody wniosły J. Z. , M. P. oraz M. D. , działająca w imieniu małoletniego M. D. .

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 1011/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi wyżej wymienionych osób oddalił. W motywach wyroku Sąd przypomniał, że przy rozpatrywaniu sprawy należało brać pod uwagę wydane wcześniej orzeczenie Sądu z dnia 29 marca 2017 r., VII SA/Wa 885/16, które jest wiążące (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Oznacza to, że rolą organu było wykonać zalecenia i wytyczne Sądu.

Sąd wywodził dalej, że w toku sprawy Wojewoda zbadał zamierzenie inwestycyjne Spółdzielni pod kątem zgodności z P.b. (art. 32 oraz art. 35 P.b.) oraz r.w.t. Art. 35 ust. 4 P.b. wskazuje, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 P.b. organ nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd objaśnił też zakres weryfikacji projektu budowlanego zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. i doszedł do przekonania, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż złożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne nie narusza P.b. oraz r.w.t.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w kwestii relacji pomiędzy działkami inwestycyjną a sąsiednimi należało przeprowadzić ustalenia zgodnie z wytycznymi wyroku VII SA/Wa 885/16. Organ odwoławczy w odniesieniu do działki [...] zbadał decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Zarząd Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2012 r. na wniosek skarżącej M. P. w celu wyważenia interesów inwestora oraz właścicieli działek sąsiednich. Skarżące J. Z. i M. P. są współwłaścicielkami działki [...] (odpowiednio w [...] i [...] częściach), która to działka objęta jest decyzją o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu z uzupełniającego postępowania dowodowego wynika, że projektowana przez Spółdzielnię inwestycja nie pozbawia możliwości zabudowy działki [...] i nie utrudni tej zabudowy w stopniu naruszającym uzasadniony interes jej współwłaścicieli. W ten sam sposób odniesiono się do działki skarżącego M. D. , będącego użytkownikiem wieczystym działki [...], niezabudowanej, wobec której brak jest decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd wywodził, że z decyzji o warunkach zabudowy obejmującej działkę [...] wynika, iż przewidziany do realizacji obiekt budowlany będzie miał podobne parametry do projektowanego budynku inwestora, a obiekty na działkach sąsiednich będą mogły być sytuowane w takiej samej odległości od granicy działki inwestycyjnej (4 m). Zdaniem Sądu, jeśli organ odwoławczy zbadał ten aspekt, to nie można mu zarzucić, że nie przeprowadził obiektywnej analizy możliwości zabudowy działek sąsiednich i nie wyważył interesów inwestora i jego sąsiadów.

Sąd dodał wreszcie, że wedle wcześniejszego wyroku (VII SA/Wa 885/16) poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę będzie polegało między innymi na ocenie możliwości zabudowy działki sąsiedniej w zgodzie z § 12 r.w.t. Należało zweryfikować, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję.

Sąd wywodził dalej, że § 12 ust. 1 r.w.t. przewiduje między innymi sytuowanie budynków na działce budowlanej od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy oraz 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Ten warunek, według dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych, został spełniony, bowiem projektowany budynek ma być usytuowany w odległości 4,70 m i 4,10 m od granicy działek sąsiednich. Jednocześnie działka sąsiednia [...] będzie mogła być zabudowana w takiej samej odległości od granicy działki inwestycyjnej, to jest co najmniej 4 m.

Sąd zaznaczył też, że nie podziela zarzutu naruszenia przez Wojewodę § 13 r.w.t. Działki skarżących, zarówno [...] i [...], nie są zabudowane, a prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych przez obiekty budowlane, przez co należy rozumieć obiekty istniejące lub obiekty, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. To samo wynika z wyroku VII SA/Wa 885/16, który stwierdził, iż zacienienie działek, na których zamierzenia inwestycyjne nie zostały skonkretyzowane, nie może uzasadniać kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Końcowo Sąd wyjaśnił też, że wbrew zarzutom zawartym w skargach ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. (poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich) nie ma charakteru absolutnego. Dodał przy tym, że nie do pogodzenia z prawem do zabudowy własnej działki, wynikającym z art. 4 P.b., byłaby sytuacja, w której prawo inwestora byłoby ograniczone z uwagi na konieczność uwzględnienia interesu właściciela działki sąsiedniej, niezabudowanej, którego plany inwestycyjne nie są jeszcze skonkretyzowane.

Skargę kasacyjną od wyroku VII SA/Wa 1011/18 wniosła J. Z. Zarzuciła w niej naruszenie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") ustalając w sposób dowolny i błędnie przyjmując, że planowana na działce sąsiadującej budowa jest zgodna z prawem. Tymczasem jej realizacja doprowadzi do naruszenia wskazanych niżej przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza spowoduje konieczność odsunięcia budynku planowanego na działce skarżącej ([...]) na odległość większą niż wskazywana zarówno przez organ, jak i Sąd. Skarżąca zaznaczyła w kontekście powyższego zarzutu, że nie dokonano także merytorycznej oceny analizy nasłonecznienia z warunkami technicznymi;

– art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie rozważenie w sposób jasny i pełny, w uzasadnieniu podnoszonych w skardze kwestii, opierając wyrok na lakonicznych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przez co Sąd zaaprobował błędne i nielogiczne ustalenia organu, przyjęte bez wymaganych przez K.p.a. dowodów;

– art. 153 P.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez organ oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku VII SA/Wa 885/16, w szczególności poprzez brak oceny czy budowa budynku przez Spółdzielnię pozbawi możliwości zabudowy działki skarżącej lub ją utrudni w stopniu naruszającym uzasadniony interes skarżącej, a także poprzez brak zastosowania tego przepisu i zaprezentowanie własnej oceny prawnej okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny i sprzeczny, aniżeli zawarł to sąd administracyjny w wyroku VII SA/Wa 885/16;

– art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez uznanie, że projekt budowlany nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności nie ogranicza sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej oraz że nie wystąpi ograniczenie dostępu do niej światła dziennego oraz przesłanianie;

– § 13 ust. 1, § 57 i § 60 r.w.t. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te mają zastosowanie wyłącznie do istniejących obiektów budowlanych podczas, gdy powinny mieć zastosowanie także wtedy, gdy sąsiednia nieruchomość jest jeszcze niezabudowana;

– art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 13 ust. 1 r.w.t. poprzez nie zbadanie wskazanego przez skarżącą problemu ograniczoności, związanego z realizowaną inwestycją, dostępu planowanego budynku mieszkalnego do światła naturalnego;

– art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez pominięcie, że wspomniane przepisy nakładają na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek podjęcia działań mających na celu ochronę uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej;

– art. 4 i 35 ust. 1 P.b. poprzez oddalenie skargi, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu administracji publicznej udzielającej pozwolenia na budowę budynku w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi;

– art. 144 k.c. poprzez ograniczenie możliwości zabudowy działki skarżącej;

– art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez konieczność usytuowania obiektu planowanego przez skarżącą w większej odległości od granicy rozdzielającej nieruchomości niż odległość w jakiej ma być usytuowany projektowany obiekt.

Wskazując na powyższe J. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 1011/18 naruszył art. 153 P.p.s.a., co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W wyroku z dnia 29 marca 2017 r., VII SA/Wa 885/16 wcześniej wydanym w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozważał kwestie równego traktowania inwestorów, w sytuacji gdy ze względu na przepisy techniczno-budowlane zachodzić może przestrzenna kolizja pomiędzy ich inwestycjami na sąsiadujących działkach. Sąd ten zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdy jeden z inwestorów uzyskuje pozwolenie na budowę pierwszy, dochodzi do jego uprzywilejowania, gdyż wobec stanu niezabudowania sąsiedniej działki, nie jest on, przynajmniej literalnie, skrępowany takimi wymogami, jak zakaz zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Dalej Sąd w wyroku z dnia 29 marca 2017 r. kategorycznie wywodził – i jest to teza mająca zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy – że aby zapewnić sąsiadującym inwestorom równą pozycję nie można ograniczać się do sięgania li tylko do § 12 r.w.t. Jak stwierdził, "Uprzywilejowanie pierwszego inwestora polega na tym, że inwestując w sąsiedztwie niezabudowanej nieruchomości nie będzie ograniczony warunkami stawianymi w § 13 cytowanego rozporządzenia, lecz tylko warunkami stawianymi co do odległości budynku od granicy nieruchomości w § 12 tego rozporządzenia. Może to doprowadzić do szerszego ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, który budując później, nie będzie mógł zbudować [budynku] w takiej samej odległości, zgodnej z warunkami z § 12, od granicy nieruchomości. W ocenie Sądu zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym w miarę możliwości miał takie same prawa". Kontynuując ten wątek Sąd jednoznacznie podsumował, że "Stosując w takiej sytuacji wskazany przepis [§ 13 r.w.t.], organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Dokonując takiej oceny, należy brać pod uwagę też możliwą zabudowę z uwzględnieniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy".

Stosownie do przywołanego wyżej art. 153 P.p.s.a. powyższe wskazania są w niniejszej sprawie bezwzględnie wiążące.

Tymczasem w obecnie zaskarżonym wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 1011/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zajął stanowisko odmienne, deprecjonując znaczenie § 13 r.w.t. w stosunkach sąsiedzkich. Stwierdził, cyt.: "Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przez Wojewodę § 13 rozporządzenia z 2002 r., który przewiduje wymaganą odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów w zakresie umożliwienia naturalnego oświetlenia tych pomieszczeń. Należy pamiętać, że działki skarżących, zarówno nr [...] jak i nr [...], nie są zabudowane, a prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych przez obiekty budowlane, przez co należy rozumieć obiekty istniejące lub obiekty, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Z uzasadnienia wyroku z 29 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 885/16 wynika wprost, że co do zasady zacienienie działek, na których zamierzenia inwestycyjne nie zostały skonkretyzowane decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzającą projekt budowlany, nie może uzasadniać kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ochronie przed zacienieniem podlegają wyłącznie pomieszczenia mieszkalne, a nie zacienienie działki. Przepisy § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z 2002 r. mogą mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy, nie zaś do hipotetycznej, jak w przypadku skarżących. Wynika to wprost z treści przepisu § 13 tego rozporządzenia, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi".

Z cytowanego wyżej fragmentu wynika, że Sąd w obecnie zaskarżonym wyroku zbagatelizował znaczenie § 13 r.w.t. w odniesieniu do sytuacji, gdy działka sąsiadująca z inwestycją jest niezabudowana. Prawdą jest, że w wyroku VII SA/Wa 885/16 przywołano regułę, iż § 13 r.w.t. odnosi się do relacji przestrzennej bryły budynku do okien z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w innym budynku. Jednak zarazem wskazano – i jest to wskazanie wiążące na zasadzie art. 153 P.p.s.a. – że ze względu na ten przepis należy badać, czy nie dochodzi do nieuzasadnionego uprzywilejowania inwestora, który pierwszy realizuje inwestycję. Z rozważań Sądu zawartych w wyroku VII SA/Wa 885/16 wynika, iż należy wstępnie ustalić jakie są potencjalne możliwości inwestycyjne właściciela działki niezabudowanej "A" wedle planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i określić, czy ze względu na parametry inwestycji "B", prawo do zabudowy na działce "A" nie doznaje nadmiernego uszczerbku. Jak wskazano: "organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję".

W decyzji z dnia [...] marca 2018 r., [...] Wojewoda nie zbadał możliwości inwestycyjnych J. Z. , która na swoją działkę [...] posiada decyzję o warunkach zabudowy. Organ ograniczył się do porównania potencjalnych parametrów obu sąsiadujących inwestycji i uznając, że są one podobne, nie dostrzegł uprzywilejowania inwestycji Spółdzielni na działce [...] . Wojewoda powołał się także na przedstawioną przez inwestora "szczegółową analizę perspektywy zabudowy działek sąsiednich z działką inwestycyjną" bezkrytycznie stwierdzając, że wynika z niej, iż "projektowana inwestycja nie utrudnia prawidłowej zabudowy działki nr [...] oraz działki nr ew. [...] w stopniu naruszającym uzasadnione interesy ich właścicieli". Według Wojewody z "analizy wynika, że obiekty na działkach sąsiednich będą mogły być sytuowane w takiej samej odległości od granicy działki inwestycyjnej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował taką ocenę organu uznając, że racje skarżących "zostały wszechstronnie rozważone" oraz, że "dokonano analizy możliwości zabudowy zarówno działki nr [...] , jak i nr [...] w kontekście planowanej inwestycji, właściwie interpretując art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowana ocena Sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowa. Sąd ten po pierwsze pominął wskazanie zawarte w wyroku VII SA/Wa 885/16 nakazujące przeprowadzić test uprzywilejowania inwestora na działce [...] ze względu na relacje jakie powstaną wobec działki sąsiedniej w świetle § 13 r.w.t. przez co naruszył art. 153 P.p.s.a.

Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – jak trafnie wywiedziono w skardze kasacyjnej J. Z. – naruszył prawo, jako że oddalił skargę (art. 151 P.p.s.a.) nie dostrzegając po stronie organu uchybienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Naruszenie to wyrażało się w tym, że Wojewoda zupełnie zaniechał zindywidualizowanego badania jak zaprojektowana na działce [...] zabudowa wpłynie na możliwości inwestycyjne na działce [...] i czy nie ograniczy ich w sposób nadmierny i nieuzasadniony. Aby unaocznić dlaczego jest to takie istotne w sprawie wskazać choćby należy, że przedłożony przez inwestora dokument, który Wojewoda nazwał "szczegółową analizą perspektywy zabudowy działek sąsiednich z działką inwestycyjną" (analiza z dnia [...] października 2017 r.), na rysunkach nr [...], [...] i [...] zdaje się nie zaprzeczać, a wręcz potwierdza obawy J. Z., co do ograniczenia potencjalnych możliwości zabudowy przez nią jej działki [...] ze względu na inwestycję na działce [...]. Spółdzielnia ukazuje bowiem wyobrażenie zabudowy działki [...] w postaci budynku z jedną tylko kondygnacją od frontu, gdzie pełna bryła jest znacząco cofnięta w głąb działki. Z rysunków wynika, że Spółdzielnia zakłada więc znaczące ograniczenie przez Janinę Zapalską zabudowy na działce [...] (ograniczenie gabarytu budynku) z uwagi na konieczność dotrzymania standardów związanych z zacienieniem i nasłonecznieniem jej zabudowy na działce [...] . Tymczasem sama Spółdzielnia projektuje własny budynek w pełnych wymiarach dosunięty niemalże do granicy działki drogowej (zob. rys. [...] i [...]). W tym miejscu należy zauważyć, że z ustalonych dla działki [...] warunków zabudowy (decyzja z dnia [...] października 2012 r., [...] ) wynika, że działkę tą można zabudować budynkiem o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej 17 m do linii zabudowy bezpośrednio przyległej do ulicy [...]. Przedstawiony powyżej materiał dowodowy rodzi przypuszczenia, że inwestor (Spółdzielnia) projektuje na działce [...] zabudowę, która może niewspółmiernie ograniczyć uzasadnione prawa właścicieli do zabudowy działki sąsiedniej [...] , potwierdzone wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Obawy takie wyrażał właśnie Sąd w wyroku VII SA/Wa 885/16, przy czym zagadnienia, które Sąd ten polecił wyjaśnić, nie zostały należycie rozważone.

Dodatkowo, rozwijając stanowisko w odniesieniu do zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przedstawione przez inwestora opracowania budzą wątpliwości. Przykładowo, na rysunkach [...], [...] i [...] analizy relacji inwestycyjnych pomiędzy działkami [...] i [...] ukazano zapotrzebowanie na naświetlenie i nasłonecznienie niezidentyfikowanego okna w parterze w budynku na działce [...], które znajduje się w centralnej części wschodniej ściany. Z kolei z rzutu parteru na stronie [...] i rysunku elewacji zachodniej na stronie [...] projektu budowlanego wynika, że w parterze znajdować się będzie lokal usługowy z czterema oknami.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda nie wywiązał się z obowiązku nakazanej przez Sąd w uprzednio wydanym i wiążącym wyroku oceny "czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję", z zastrzeżeniem, że wskazanie to sformułowano nie tylko w kontekście § 12 r.w.t., ale przede wszystkim też § 13 r.w.t. Organ zagadnienie to zlekceważył pochopnie uznając, że złożone opracowania są wystarczające. Takie błędne działanie organu nietrafnie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2018 r., [...] . Powtórzenie postępowania administracyjnego jest niezbędne do poczynienia zaleconych w wyroku VII SA/Wa 885/16 ustaleń, czy i na ile, z uwagi przede wszystkim na § 13 r.w.t., zabudowa na działce [...] ograniczy prawa właścicieli działki [...] do jej zabudowy oraz czy nie dojdzie do nadmiernego uprzywilejowania Spółdzielni.

Pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, jako że są one wtórne wobec kwestii dostrzeżonych wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatrywał. Kwestie dotyczące naruszenia uzasadnionego interesu skarżącej (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.) oraz szczegółowych aspektów kolizji pomiędzy projektowaną zabudową a zakresem praw do zabudowy właścicieli działki [...] (§ 13 r.w.t.) staną się aktualne na etapie merytorycznego badania sprawy po dokonaniu rzetelnej oceny materiału dowodowego.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono natomiast w punktach 2.-4. sentencji wyroku.

W punkcie 2. sentencji wyroku zasądzono od Wojewody na rzecz J. Z. koszty postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Złożyła się na nie kwota wynagrodzenia radcy prawnego ustanowionego przez skarżącą z wyboru – w kwocie 360 zł ustalonej stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Wpisu od skargi i od skargi kasacyjnej J. Z. nie uiszczała z uwagi na przyznane jej prawo pomocy obejmujące zwolnienie z kosztów sądowych. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł wobec skarżącej kasacyjnie o kosztach postępowania pierwszoinstancyjnego.

W związku z faktem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał i uwzględnił skargę również złożoną przez M. P. i M. D. , a osoby te (w przeciwieństwie do J. Z. ) nie były zwolnione z kosztów sądowych i do tego M. D. w postępowaniu reprezentował również pełnomocnik radca prawny M. Ł. (k. 24 akt sądowych oznaczonych przed połączeniem skarg VII SA/Wa 1249/18), należało też zasądzić od organu na rzecz tych osób koszty właściwe postępowaniu pierwszej instancji. W punkcie 3. sentencji wyroku na rzecz M. P. zasądzono kwotę 500 zł, na którą złożył się uiszczony wpis od skargi (potwierdzenie na k. 16 akt sądowych oznaczonych przed połączeniem skargi jako VII SA/Wa 1248/18). Wreszcie w punkcie 4. sentencji wyroku zasądzono na rzecz M. D. kwotę 980 zł, na którą to kwotę złożył się wpis od skargi (potwierdzenie na k. 24 akt sądowych oznaczonych przed połączeniem jako VII SA/Wa 1249/18) oraz wynagrodzenie radcy prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. W aktach nie odnotowano potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego przez M. D., stąd kwoty tej nie doliczono do zasądzonych kosztów.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 czerwca 2022 r. (k. 206 akt sądowych).