Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 133/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 52, art. 3 pkt 2 i pkt 3, art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184 i art. 185
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 135, art. 152, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 roku sprawy ze skargi 1.) Z. M., 2.) A. M. 3.) K. M. 4.) L. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 roku Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] 2013 roku zna [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: "PINB") nakazał A. M., K. M., Z. M. i L. S. (właścicielom nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie) rozbiórkę reklamy świetlnej składającej się z panelu świetlnego ze słupem osadzonym w bloku betonowym o wymiarach 2,3 m x 4 m x 0,4 m, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], ark. mapy [...] – przy ul. [...] w [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm. [aktualnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.]) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB"), po rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesienia odrębnych odwołań przez K. M., Z. M. i L. S., decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym, wynikającym z ustaleń organów obydwu instancji.

Po przeprowadzeniu przez organ I instancji w dniu [...] listopada 2012 r. kontroli nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr [...]), stwierdzono, że na tym terenie, pomiędzy budynkiem mieszkalnym a pawilonami [...], znajduje się reklama świetlna składająca się z panelu świetlnego ze słupem osadzonym w bloku betonowym o wymiarach 2,3 m x 4 m x 0,4 m, postawionym bezpośrednio na gruncie. W protokole kontroli znalazł się zapis, iż reklama świetlna zrealizowana została w kwietniu 2012 r.

W kontroli uczestniczyła T. M., która oświadczyła, że inwestorem wykonanych robót jest firma A Sp. z o.o. (dalej: "[...]"), a właściciel działki tylko wydzierżawia przedmiotowy grunt. W protokole kontroli T. M. określona została jako właściciel nieruchomości.

W toku postępowania PINB uzyskał od Starostwa Powiatowego [...] informację o wniesieniu przez Starostę [...] sprzeciwu w drodze decyzji z dnia [...] marca 2012 r. ([...]) w stosunku do zgłoszenia przez spółkę A Sp. z o.o. zamiaru wykonania na przedmiotowej działce robót budowlanych - budowy ogrodzenia w formie [...], gdyż z przedłożonych materiałów wynikało, że zgłoszenie dotyczy wolno stojącej reklamy na terenie, na którym obowiązuje zakaz budowy wolnostojących reklam. Natomiast Urząd Miasta L. w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. wyjaśnił, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzony uchwałą Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] 2009 r. utrzymuje ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym zakaz lokalizowania reklam wolnostojących.

Nadto organ I instancji pozyskał informację z rejestru gruntów, zgodnie z którą działka nr stanowi współwłasność A. M., K. M., Z. M. i L. S.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), PINB nakazał inwestorowi – spółce A Sp. z o.o. rozbiórkę reklamy świetlnej usytuowanie na przedmiotowej nieruchomości.

Decyzja ta została następnie uchylona przez WWINB decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. ([...]), a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. WWINB wskazał organowi I instancji na zastrzeżenia co do prawidłowości kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, które zdaniem organu odwoławczego należy zaliczyć do budowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), gdyż dotyczą wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, a zatem budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, będących zarazem obiektami budowlanymi (art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). Tego rodzaju budowa wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). W ten sposób organ II instancji zakwestionował prawidłowość zastosowania w sprawie art. 51 Prawa budowlanego. Poza potrzebą ustalenia, czy wykonane roboty budowlane związane z realizacją reklamy świetlnej nie są budową WWINB, wskazał na potrzebę rozważenia, na który spośród wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów nałożyć należy stosowne obowiązki, uwzględniając ocenę czy inwestor ma uprawnienia do władania obiektem na cele budowlane.

Ponownie prowadząc postępowanie, PINB uzupełnił materiał dowodowy o datowane na [...] czerwca 2012 r. umowy użyczenia zawarte pomiędzy Z. M., L. S., A. M. i K. M., a T. M., zgodnie z którymi współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] w [...] użyczyli i oddali swoje udziały w tej nieruchomości w bezpłatne użytkowanie T. M. W piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. T. M. poinformowała organ nadzoru budowlanego, że pełni funkcję zarządcy posesji przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]) i nie jest jej znany podmiot, który poddzierżawia od spółki A Sp. z o.o. teren działki nr [...], na której zlokalizowana jest reklama świetlna.

Spółka A sp. z o.o. przy piśmie z dnia 22 lipca 2013 r. przekazała organowi nadzoru budowlanego:

- umowę dzierżawy działki nr [...] w [...] przy ul [...] zawartą pomiędzy T. M. jako właścicielem nieruchomości, a tą Spółką w dniu [...] lutego 2012 r.;

- datowaną na [...] marca 2012 r. pisemną zgodę T. M. na poddzierżawienie części przedmiotowej działki;

- umowę podnajmu części gruntu z dnia [...] marca 2012 r. zawartą pomiędzy A Sp. z o.o., a M. [...] L.

W umowie z [...] lutego 2012 r. znalazły się zapisy, iż jest ona zawarta na okres 10 lat, a przeznaczeniem przedmiotu dzierżawy jest usytuowanie obiektu budowlanego nie połączonego stale z gruntem.

W umowie podnajmu części gruntu z dnia [...] marca 2012 r. znalazł się zapis, iż jest ona zawarta na czas nieoznaczony, grunt przeznaczony jest na cele związane z prowadzoną przez podnajemcę działalnością gospodarczą, z wyłączeniem funkcji mieszkaniowych.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. PINB dla powiatu [...], powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nakazał A. M., K. M., Z. M. i L. S. wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie reklamy świetlnej usytuowanej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] i przedstawić w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia: zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, 4 egzemplarze projektu budowlanego i oświadczania o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec niewykonania obowiązków przez adresatów postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r., PINB decyzją z dnia [...] 2013 r. nakazał tym podmiotom rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego wyjaśniając, że współwłaściciele nieruchomości nie przedłożyli kompletu wymaganych dokumentów, co stanowi przeszkodę do zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i prowadzi do wydania nakazu rozbiórki na postawie art. 48 ust. 4 tej ustawy. W uzasadnieniu organ argumentował również, że wykonanie tego obiektu stanowiło budowę wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, które wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego zastosował w sprawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wyjaśnił też, że inwestor przedmiotowej budowy jest jedynie dzierżawcą części działki, na której posadowiona jest reklama świetlna, a ponadto oddał ten teren w poddzierżawę innemu podmiotowi gospodarczemu. Dalej organ I instancji wskazał, iż adresatem obowiązku nie mogła być również T. M., a to ze względu na charakter umowy, jaki wiąże ją ze współwłaścicielami nieruchomości – umowa użyczenia nie stanowi bowiem podstawy do sprawowania zarządu nieruchomością.

W równobrzmiących odwołaniach z dnia [...] listopada 2013 r. K. M., Z. M. i L. S. podnieśli, że nie mają możliwości wykonania rozbiórki reklamy świetlnej ze względu na zawarcie z firmą A Sp. z o.o. umowy dzierżawy gruntu, na którym posadowiona jest reklama. Strony domagały się skierowania nakazu rozbiórki do podmiotu, który ma we władaniu grunt, na którym umieszczona została przedmiotowa reklama.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. WWINB przywołał brzmienie przepisów art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 1 lit. b i art. 3 pkt 6 oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że budowa przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a ponieważ inwestor wcześniej takiej decyzji nie pozyskał, to zastosowanie mają przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 powołanej ustawy było konsekwencją nieprzedłożenia przez adresatów decyzji wymaganych dokumentów (niespełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy). WWINB uznał za trafne skierowanie nakazu rozbiórki do właścicieli nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany. Wskazując na treść art. 52 Prawa budowlanego, stwierdził, że fakt, iż organ I instancji nie wskazał czy nakłada obowiązki na właścicieli, pozostaje bez wpływu na wynik nin. postępowania administracyjnego. Jest to związane z tym, iż z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że wymienione w rozstrzygnięciu osoby są właścicielami działki nr [...], przy ul. [...] w [...]. Zarazem organ II instancji podkreślił, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej, jednakże inwestor taki winien posiadać uprawnienia do władania obiektem budowlanym, co pozwoliłoby mu na wykonanie nakazu. Stąd też WWINB uznał, że nie można nakazu rozbiórki nałożyć na inwestora - spółkę A jako dzierżawcę działki nr [...], bowiem stosunek zobowiązaniowy jakim jest dzierżawa nie stwarza po stronie dzierżawcy praw do nieruchomości. Ponadto podniósł, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy teren został przez inwestora poddzierżawiony innemu podmiotowi, który również w takiej sytuacji nie może być zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki przedmiotowego urządzenia reklamowego. Podkreślił, że także T. M. nie może być adresatem zaskarżonej decyzji, na co wskazał PINB w uzasadnieniu swojej decyzji, bowiem umowa użyczenia, którą zawarła ze współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, nie stanowi uprawnienia do sprawowania zarządu nad tą nieruchomością. Wobec tego uznał, że w sprawie prawidłowo został określony adresat obowiązku rozbiórki i nałożył obowiązki na właścicieli nieruchomości, na której posadowiona jest sporna reklama.

W skardze na decyzję WWINB z dnia [...] grudnia 2013 r. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego właściciele nieruchomości: Z. M., A. M., K. M. i L. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie: art. 77 i art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego poprzez błędne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie do odpowiedzialności z tytułu samowoli budowlanej należy pociągnąć właścicieli nieruchomości - w sytuacji, gdy w toku postępowania podano do wiadomości organu dane inwestora posiadającego tytuł prawny do nieruchomości (sprawcy samowoli), co zostało przez organ całkowicie zignorowane bez podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych. Powyższe zdaniem skarżących oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż doszło do zaniechania ustalenia adresata obowiązku - sprawcy samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ I instancji skierował decyzję do niewłaściwego podmiotu, mimo że inwestorem w przedmiotowej sprawie był faktycznie M. [...] L., a nie współwłaściciele nieruchomości, przy czym spółka A (dzierżawca nieruchomości) wskazywała w pismach z dnia 18 kwietnia i 22 lipca 2013 r., że nie występowała w toku postępowania w charakterze inwestora, podobnie jak właściciele. Skarżący podnieśli, że przedmiotowy grunt spółka na podstawie umowy zawartej z właścicielami i ich zgody, poddzierżawiła innemu podmiotowi, a przedmiotowy stosunek prawny udowodniła, przedstawiając stosowną umowę. W konsekwencji uznać należy, że organowi był znany podmiot będący inwestorem - sprawcą samowoli budowlanej, który posiadał tytuł prawny do nieruchomości, jak i prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wynika wprost ze zgody udzielonej przez właścicieli i dzierżawcę. Powołując się na stanowisko orzecznictwa dotyczącego art. 52 Prawa budowlanego skarżący podnieśli, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki powinien zostać obciążony inwestor mający tytuł prawny o obiektu, a dopiero w drugiej właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Wobec tego stwierdzili, że gdyby organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, z pewnością doszedłby do wniosku, że istnieje konkretny, inny niż właściciele nieruchomości i dzierżawca podmiot, który odpowiada za samowolę budowlaną i który należy w pierwszej kolejności pociągnąć do odpowiedzialności.

Odpowiadając na skargę, organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: P.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego, ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, określone są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola – w granicach wyznaczonych przepisami art. 3, art. 133-135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zgodności z prawem działania organów nadzoru budowlanego w sprawie, w której WWINB w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB dla powiatu [...] nakazującą A. M., K. M., Z. M. i L. S. jako właścicielom nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...], ark. mapy [...] – przy ul. [...] w [...] rozbiórkę reklamy świetlnej składającej się z panelu świetlnego ze słupem osadzonym w bloku betonowym o wymiarach 2,3 m x 4 m x 0,4 m usytuowanej na tej działce.

Skarga jest zasadna, gdyż organy nadzoru budowlanego obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań rozważyć należy, iż dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania jest możliwe jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony.

Powyższe nakłada na organy administracji obu instancji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. art. 7 i art. 77 K.p.a.) z zachowaniem wszelkich reguł i zasad określonych w przepisach K.p.a.

Przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego i niedostatecznie wnikliwe ocenienie jego wyników, jak również dokonanie ustaleń faktycznych co do daty zrealizowania samowoli budowlanej oraz jej sprawcy lub sprawców (inwestorów) bez odpowiedniego oparcia się na całokształcie okoliczności sprawy, stanowi naruszenie wyżej przywołanych przepisów postępowania. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rzutując na określenie kręgu stron postępowania, jak i adresata obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym, z nakazem rozbiórki włącznie.

Zauważyć bowiem należy, iż z uzasadnień zarówno decyzji organu I jak i II instancji wynika, iż organy te jako czas zrealizowania przedmiotowej reklamy świetlnej przyjęły kwiecień 2014 r. oraz ustaliły, że inwestorem tejże zabudowy była A Spółka z o.o.

Jako podstawę poczynienia tego rodzaju ustaleń organy przyjęły protokół kontroli robót budowlanych przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2012 r., w trakcie której informacje takowe przekazała T. M.

Podkreślić należy, iż w toku postępowania nie przeprowadzono jakichkolwiek innych dowodów na kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności takie jak czas realizacji obiektu budowlanego i osoba inwestora oraz nie dokonano oceny wszystkich posiadanych dowodów w ich wzajemnym powiązaniu.

Oparcie się przez organy w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych jedynie na protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2012 r. uznać należy za niewystarczające.

Zauważyć bowiem należy, iż w protokole tym T. M. niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy określona jest jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, co samo w sobie podważa jego wartość dowodową. Nadto w protokole tym, jak i w innych znajdujących się w aktach sprawy dokumentach T. M. nie wskazuje skąd posiada informację co do tego, iż inwestorem przedmiotowego obiektu była A Spółka z o.o.

Dalej wskazać należy, iż wprawdzie A Spółka z o.o. legitymuje się datowaną na dzień [...] lutego 2012 r. umową dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, to jednak umowa ta nie może stanowić wystarczającego dowodu, iż to ta Spółka jest inwestorem samowoli budowlanej zrealizowanej jakoby w kwietniu, w sytuacji, gdy umową z dnia [...] marca 2012 r. grunt ten udostępniła kolejnemu podmiotowi – M. L.

Twierdzeń T. M. jakoby inwestorem przedmiotowej budowli była A spółka z o.o. organy w żaden sposób nie zweryfikowały, chociażby poprzez zwrócenie się odpowiednim zapytaniem do tejże Spółki i kolejnego poddzierżawcy obiektu M. L.

Dalej wskazać należy, iż organy nie odniosły się w żaden sposób do faktu, iż przedłożone do akt sprawy umowy użyczenia udziałów w nieruchomości zawarte pomiędzy jej współwłaścicielami, a T. M. datowane są na dzień [...] czerwca 2012 r. Okoliczność ta może zaś być o tyle istotna dla sprawy, iż umowa dzierżawy przedmiotowej nieruchomości przez A Spółkę z o.o. w dniu w [...] lutego 2012 r. zawarta została nie z A. M., K. M., Z. M. i L. S., lecz właśnie z T. M., która oświadczyła w niej, iż jest właścicielem przedmiotowego gruntu. Również T. M. udzieliła w dniu [...] marca 2014 r. zgody na dalszą poddzierżawę gruntu przez A Sp. z o.o.

Zauważyć wreszcie należy, iż niezależnie od umów zawartych przez współwłaścicieli nieruchomości z T. M. w dniu [...] czerwca 2012 r., a zatytułowanych jako umowy użyczenia, ta ostatnia przedkładając w toku postępowania kopie tych umów określiła się jako zarządca przedmiotowej nieruchomości, a umowy jako upoważniające ją do pełnienia tej funkcji. Powyższa okoliczność również nie była przedmiotem rozważań organów, które ograniczyły się do wskazania, iż umowa użyczenia nie stanowi uprawnienia do sprawowania zarządu, nie weryfikując jednakże jaki był zamiar stron zawierających tą umowę oraz jaki stosunek prawny łączył właścicieli nieruchomości i T. M. przed [...] czerwca 2012 r. Pamiętać zaś należy, iż zgodnie z art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego w umowach należy raczej badać zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu.

Poczynienie precyzyjnych i znajdujących odzwierciedlenie w kompletnym materiale dowodowym ustaleń odnośnie daty zrealizowania samowoli, jak i podmiotu, który ją zrealizował będzie miało istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w kontrolowanej sprawie przez organy obydwu instancji były przepisy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zw., dalej Prawo budowlane) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotowy obiekt budowlany, niezależnie od wątpliwości co do dokładnego określenia daty jego wzniesienia, został niewątpliwie pobudowany w warunkach samowoli budowlanej pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Ponadto kwalifikacji prawnej samowolnie pobudowanego obiektu dokonano na podstawie art. 3 pkt 2 i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Art. 48 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego).

W świetle przytoczonych wyżej przepisów, w aktualnym stanie prawnym zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1879/07, LEX nr 478287).

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (lit. a), budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (lit. b), obiekt małej architektury (lit. c). Art. 3 pkt 2 tej ustawy wskazuje, że budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian), a także posiada fundamenty i dach. Z kolei art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiący, że budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, zawiera przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych stanowiących budowle, wśród których wskazane są wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Dlatego do budowli należy zaliczyć obiekt budowlany, który jest przedmiotem kontrolowanego postępowania legalizacyjnego, co też trafnie uczyniły organy nadzoru budowlanego. Realizacja tego rodzaju budowli nie została zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 Prawa budowlanego a contrario). W szczególności nie stanowiła ona instalacji tablicy lub urządzenia reklamowego, co z kolei implikowało tryb postępowania legalizacyjnego, również trafnie przyjęty przez organy nadzoru budowlanego.

Wskazane powyżej braki w ustaleniach faktycznych przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego uniemożliwiają natomiast definitywne ustalenie czy postępowanie legalizacyjne było prowadzone w stosunku do właściwych podmiotów i co za tym idzie czy prawidłowo zostali określeni adresaci nakazu rozbiórki.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązek m.in. wykonania obowiązku rozbiórki obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Wymieniony przepis nie wskazuje przy tym kolejności, w jakiej podmioty te są obciążone wymienionymi w tym przepisie obowiązkami.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. sygn. II OSK 522/06, Lex nr 339391 i z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 158/07, Lex nr 468723).

Z kolei pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. SA/Rz 597/00, Lex Polonica nr 354876). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. II OSK 1234/08, (Lex nr 552842). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 1933/08 (dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem jw.), będzie to uzasadnione w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, w takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. W wyroku tym dalej stwierdzono, że sam fakt, iż skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości nie oznacza jeszcze, że nie można skierować do niego decyzji nakazującej rozbiórkę, a kwestia ustalenia istnienia ewentualnych roszczeń o naprawienie szkody z tytułu wykonania rozbiórki, wykracza poza ramy postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż właściwym orzeczniczo w tym zakresie pozostaje sąd powszechny.

Zarazem w wyroku z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 158/07 (Lex nr 468723) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1073/10 (dostępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sposób sformułowania art. 52 Prawa budowlanego nie stoi także na przeszkodzie skierowania decyzji o nakazie rozbiórki (i poprzedzających ją postanowień wydawanych w toku postępowania legalizacyjnego) równocześnie zarówno do inwestora, jak i do zarządcy i właściciela obiektu budowlanego. W przepisie tym wskazując podmioty, które mogą być adresatami wskazanych w nim obowiązków prawodawca posłużył się bowiem łącznikiem "lub" oznaczającym alternatywę łączną (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), co oznacza, iż w zależności od stanu faktycznego sprawy dopuszcza nałożenie określonych w nim obowiązków zarówno na jeden ze wskazanych w nim podmiotów (np. wyłącznie na inwestora) jak i na dwa bądź trzy podmioty (np. na właściciela i inwestora).

Wbrew twierdzeniom organów nadzoru budowlanego orzekających w sprawie w obu instancjach, tytuł prawny do nieruchomości jakim musi dysponować inwestor, aby mógł on być adresatem obowiązków o jakich mowa w art. 52 Prawa budowlanego, może mieć zarówno charakter prawnorzeczowy, jak i obligacyjny. Tytuł ten rozumieć bowiem należy jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które może wynikać zarówno z przysługującego mu prawa własności lub ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości jak i z umowy wiążącej go z podmiotem dysponującym takimi prawami. Jedynym wymogiem jest by tytuł ten umożliwiał inwestorowi wykonanie decyzji, czyli w przypadku rozbiórki przeprowadzenie określonych robót budowlanych.

W przypadku gdy tytuł prawny do nieruchomości ma charakter obligacyjny i wynika z zawartej z podmiotem dysponującym nieruchomością umowy uznać nadto należy, iż zawarcie takowej umowy co do zasady nie pozbawia właściciela, względnie dzierżawcy poddzierżawiającego grunt kolejnej osobie, tytułu prawnego do tegoż gruntu umożliwiającego wykonanie decyzji tzw. rozbiórkowej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż dopiero ustalenie:

1. kto był inwestorem przedmiotowego obiektu,

2. kiedy obiekt ten został zrealizowany,

3. czy w momencie przeprowadzania inwestycji inwestor posiadał obligacyjny bądź prawnorzeczowy tytuł prawny do nieruchomości,

4. czy inwestycja odbyła się za zgodą właścicieli, bądź zarządcy nieruchomości,

5. czy inwestor posiada aktualnie tytuł prawny do nieruchomości (w tym obligacyjny),

6. jaki jest charakter udziału T. M. w zarządzaniu przedmiotową nieruchomością,

pozwoli na zgodne z art. art. 52 ustalenie podmiotów, na które winny zostać nałożone obowiązki o jakich mowa w tym przepisie.

Nie można bowiem z góry wykluczyć sytuacji, iż obowiązki te zostaną nałożone wyłącznie na jeden z podmiotów wskazanych w tym przepisie, co może mieć miejsce gdy inwestor działający wbrew woli właścicieli, aktualnie posiada tytuł prawny do nieruchomości (co uzasadnia nałożenie obowiązków wyłącznie na inwestora) albo gdy inwestor nie posiada obecnie tytułu prawnego do nieruchomości i faktycznego dostępu do niej (co uzasadnia nałożenie obowiązku wyłącznie na właściciela nieruchomości), jak też sytuacji gdy zasadne będzie nałożenie obowiązków na dwa bądź trzy podmioty solidarnie (np. na właścicieli i inwestora), na przykład w sytuacji inwestor samowoli budowlanej dokonał z akceptacją właściciela lub zarządcy nieruchomości.

Dokonując ustaleń co do roli T. M. w zarządzaniu nieruchomością i jej ewentualnego usytuowania jako adresata nomy określonej w art. 52 Prawa budowlanego organ winien mieć na uwadze, iż choć w przepisach Prawa budowlanego nie ma definicji zarządcy obiektu budowlanego, to w tym przypadku pomocne może okazać się odwołanie do treści art. 184 i 185 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami). Interpretując wskazane przepisy przyjąć należy, iż zarządcą nieruchomości będzie osoba fizyczna prowadząca działalność polegającą na podejmowaniu wszelkich decyzji i dokonywaniu wszelkich czynności zmierzających do utrzymywania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem, jak również do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość. Taka osoba włada obiektem budowlanym na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego i na której - z mocy tego stosunku oraz regulujących go stosownych przepisów prawa - spoczywa taki obowiązek. Osoba taka winna wprawdzie co do zasady legitymować się stosowną licencję zawodową, jednakże wobec jedynie pomocniczego odwołania się na gruncie wykładni art. 52 Prawa budowlanego, do regulacji zawartych w innej ustawie, wymóg ten nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić poglądy prawne sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz poczynić ustalenia faktyczne we wskazanym powyżej zakresie. Ustalenia te winny być poczynione w oparciu o kompletny materiał dowodowy, zaś w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ winien odnieść się do wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów oraz wskazać, na których dowodach się oparł, a którym i z jakich przyczyn odmówił wiarygodności.

O ile wymagać tego będzie sytuacja procesowa organ winien rozważyć zasadność samodzielnego poszukiwania i następnie przeprowadzenia dowodów na wskazane powyżej okoliczności, w tym w szczególności na okoliczność czasu posadowienia przedmiotowego obiektu, osoby inwestora i podmiotu aktualnie zarządzającego samowolnie wzniesioną budowlą (co wskazywać może na posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości). Jako przykładowe środki dowodowe w tym zakresie wskazać można zeznania świadków będących sąsiadami zrealizowanej w warunkach samowoli budowli, względnie pracownikami A Sp. z o.o., jak też ustalenie podmiotu regulującego opłaty związane ze zużyciem energii elektrycznej przez obiekt, czy też ustalenie podmiotów zamieszczających reklamy na obiekcie i uzyskanie od nich informacji odnośnie zleceniobiorcy. Podkreślić należy, że organy nie powinny ograniczać się jedynie do źródeł dowodowych wskazanych przez Sąd, bowiem w razie ujawnienia w toku ponownie prowadzonego postępowania innych dowodów, należy je przeprowadzić jeżeli przyczyni się do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W tym stanie rzeczy, uznając decyzje organów obydwu instancji za wadliwe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. Rodzaj i rozmiar naruszenia przepisów postępowania, przekładający się na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i rozstrzygnięcia co do określenia podmiotów, na które powinny być nałożone obowiązki w postępowaniu naprawczym dotyczącym legalności pobudowania przedmiotowego obiektu budowlanego w postaci reklamy świetlnej (panelu świetlnego ze słupem osadzonym w bloku betonowym), przesądził o niezbędności uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.

Stosownie do art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., mając na uwadze rodzaj i wysokość poniesionych przez stronę kosztów sądowych.