Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2094/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b, art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 13 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. P. P. Z. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2120/13 w sprawie ze skargi F. P. P. Z. w L. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. oddalił skargę F. P. P. Z. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Skarżąca 4 marca 2011 r. zawarła umowę o dofinansowanie projektu: "Współpraca na rzecz Rozwoju Zasobów Ludzkich" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet: VI Rynek pracy otwarty dla wszystkich, Działanie: 6.1 Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie, Poddziałanie: 6.1.1 Wsparcie osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy, w ramach której otrzymała dofinansowanie w wysokości 814.480 zł.

W wyniku przeprowadzonej przez Instytucję Wdrażającą, Dolnośląski Wojewódzki Urząd Pracy, w dniach od 29 lutego do 2 marca 2012 r., kontroli planowej, stwierdzono, że w ramach warsztatów odbywających się w miejscowości Ś. – Z. z noclegów w okresie 9 - 10 czerwiec 2011 r., 3 - 6 październik 2011 r. oraz 13-16 luty 2012 r. skorzystało trzech uczestników projektu, którzy mieszkają w tej miejscowości. Koszty noclegów tych osób zostały uznane przez organ za wydatki niekwalifikowalne.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Zarząd Województwa Dolnośląskiego zobowiązał skarżącą do zwrotu dofinansowania wykorzystanego za naruszenie procedur w kwocie 1.409,40 zł z odsetkami.

Minister Rozwoju Regionalnego, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z 24 lipca 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, że za wydatek niekwalifikowalny uznano koszty łącznie 21 noclegów uczestników w terminach ustalonych w toku kontroli, przez co skarżąca wykorzystała środki z naruszeniem procedur określonych w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), poprzez niezgodność z treścią § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie. Minister stwierdził, że koszty zostały poniesione w sposób nieracjonalny i nieefektywny, jak również nie były niezbędne do realizacji projektu, tym samym nie spełniały warunków kwalifikowalności określonych w Rozdziale 3, Podrozdziale 3.1, pkt 1 Wytycznych jak również dyspozycji art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Organ wskazał również, że ponoszenie kosztów noclegu osób zamieszkujących miejscowość, w której organizowane były warsztaty było nieracjonalne, ale ponoszenie kosztów noclegu osób, które w rzeczywistości z niego nie skorzystały, stanowiło istotne zaniedbanie ze strony skarżącej, co naruszało także zapisy podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. d) Wytycznych. Ponadto skarżąca nie dołożył wszelkich starań do uzyskania informacji dotyczącej wyodrębnienie z pakietu poszczególnych składowych oraz określenia ich kosztu, dlatego też naruszył zapisy umowy o dofinansowanie projektu również w zakresie jej § 19 pkt 1.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za prawidłową uznał argumentacje organu co do niekwalifikowalnego charakteru wydatku poniesionego za noclegi trzech osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której dobywały się warsztaty. Wskazał, że na podstawie umowy o dofinansowanie beneficjent w myśl § 3 (ust. 1-4) umowy zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku oraz zapoznał się z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki jak również zobowiązał się przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu do stosowania aktualnych Wytycznych (§ 3 ust. 4). Zgodnie z ich treścią wydatek kwalifikowany to wydatek spełniający warunki umożliwiający jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację Programu Operacyjnego. Co do zasady wszystkie wydatki były kwalifikowalne, o ile były niezbędne dla realizacji projektu - mały bezpośredni związek z celami projektu, były racjonalne i efektywne - nie były zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniały wymogi efektywnego zarządzania finansami. W przypadku potwierdzenia, że wydatek został uznany za niekwalifikowany, następowało naruszenie treści § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie w związku z zapisami mających zastosowanie Wytycznych, a w konsekwencji dochodziło do naruszenia treści art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

W ocenie Sądu I instancji poniesienie wydatku za noclegi trzech osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się warsztaty, oznaczało nieefektywne wykorzystanie środków publicznych, co stanowiło naruszenie Wytycznych. Taki wydatek nie mógł zostać uznany za racjonalny i efektywny oraz nie był niezbędny. Możliwa była bowiem realizacja założonych celów bez zapewnienia tym osobom noclegów. Związane z tym koszty nie były niezbędne do realizacji projektu zaś ich poniesienie, mimo braku ich faktycznego uzasadnienia, nie mogło przemawiać za stwierdzeniem dyskryminacji osób (ograniczeniu dostępu) ze względu na miejsce zamieszkania. Sąd zauważył, że organy nie kwestionowały uczestnictwa tych osób w warsztatach, a jedynie wydatek na ich noclegi, jako nieracjonalny.

Sąd podzielił stanowisko organu, że doszło do naruszenia zapisu podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. d) Wytycznych, w myśl których wydatki powinny dotyczyć towarów dostarczonych lub usług wykonanych oraz zaliczek dla wykonawców poniesionych zgodnie z sekcją 3.1.1 pkt 4, o ile ten warunek ma zastosowanie. Udostępnienie do dyspozycji skarżącej pokojów dla uczestników warsztatów, nie oznaczało wykonania usługi wobec nieskorzystania z nich przez trzech uczestników warsztatów.

Poniesiony w sposób nieprawidłowy wydatek, przede wszystkim niezgodnie z zapisami podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. a) i b) oraz d) odpowiadał, w ocenie Sądu, definicji nieprawidłowości zawartej w art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Sąd zauważył, że mogła powstać szkoda w budżecie ogólnym UE poprzez finansowanie wydatku w wyższej wysokości niż wynikałoby z zasady racjonalnego i najbardziej efektywnego ponoszenia wydatków, tym samym, w przedmiotowej sytuacji, szkoda stanowiła kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne i została w istocie poniesiona.

Za prawidłowy Sąd I instancji uznał sposób wyliczenia kwoty wydatków uznanych za niekwalifikowane. Zauważył w tym zakresie, że skarżąca, mimo wezwania i obowiązku wynikającego § 19 ust. 1 umowy o dofinansowanie, nie przedstawiła danych dotyczących wysokości kwoty za nocleg przyjętej przy kalkulacji pakietów, co jednoznacznie pozwoliłoby na wyliczenie kwoty niekwalifikowanego wydatku. Brak współpracy skarżącej z organem spowodował, że organ został zmuszony do szacunkowego wyliczenia tej kwoty i zastosował logiczną metodę opierając się na obiektywnych wartościach, takich jak ceny za pokój dwuosobowy podane na stronie internetowej wykonawcy, wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych publikowany przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Odnosząc się do zarzutu, o niezrozumiałym kwestionowaniu kosztu noclegów osób zamieszkujących w miejscowości, w której odbywały się warsztaty - w Ś. Z., podczas gdy DWUP rozliczył całkowity koszt pobytu grupy docelowej, podczas warsztatów w P. w dnia 19 – 20 kwietnia 2012 r., wiedząc, iż tożsama sytuacja miała miejsce w Ś. Z., Sąd uznało go za niezasadny, albowiem w jego ocenie z akt sprawy nie wynikało, aby te dwie kwestie miały analogiczny charakter. Kontrolą nie objęto wydatków poniesionych na warsztaty w P.. Wydatek ten został poniesiony po zakończeniu kontroli mającej miejsce w dniach 29 lutego – 2 marca 2012 r. Warsztaty w P. odbywały się w dnia 19 – 20 kwietnia 2012 r. Organ wzywał stronę pismami z 23 lipca 2012 r. o przygotowanie listy osób, które skorzystały z noclegu w czasie warsztatów w P. z wpisanym miejscem zamieszkania tych osób oraz informację, czy podczas tych warsztatów wystąpiła taka sama sytuacja jak podczas warsztatów w Ś. Z.. W odpowiedzi na powyższe skarżąca przesłał listę osób wraz ze wskazaniem, że osoby mieszkające w P. nie korzystały z noclegu oraz wyjaśniła, że podczas kontroli kwestionowane były tylko noclegi w Ś. Z. osób zameldowanych w tej miejscowości. Udzielone przez skarżąca informacje powodowały w ocenie Sądu, że organ nie miał żadnych podstaw do zakwestionowania wydatków na noclegi w P..

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skargą kasacyjną F. P. P. Z. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2013 r., w sytuacji gdy zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nieprawidłowo ustaliły, że wydatki dokonane na noclegi uczestników projektu zamieszkałych w miejscowości, w której odbywały się warsztaty są niekwalifikowalne z uwagi na niespełnienie warunku racjonalności i efektywności wydatku;

2. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób nie spełniający wymogów określonych normą prawną wynikającą z przedmiotowego przepisu, a w szczególności uchylenie się od obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia dlaczego Sąd odmówił racji zarzutom postawionym organowi drugiej instancji i aprioryczne przyjęcie, że sformułowane zapytania oferowanego w formie pakietu stanowiło naruszenie zasady racjonalności i efektywności zarządzania finansami publicznymi, podczas gdy koniecznym było porównanie takiego zapytania ofertowego z zapytaniem sformułowanym w inny sposób a następnie porównanie czy na skutek inaczej sformułowanego zapytania ofertowego skarżąca uzyskałaby niższą cenę za otrzymane usługi;

3. prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych w zw. z § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie Projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 4 marca 2011 r. w zw. z podrozdziałem 3.1 lit. a), b) i d) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 22 listopada 2010 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca wykorzystała środki z naruszeniem art. 184 ustawy o finansach publicznych, tj. niezgodnie z treścią § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 4 marca 2011 r. w sytuacji gdy skarżąca wykorzystała przyznane jej środki w sposób prawidłowy, racjonalny i efektywny, zgodnie z przyjętą procedurą;

4. prawa materialnego, tj. art. 184 ustawy o finansach publicznych w zw. z § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 4 marca 2011 r. w zw. z podrozdziałem 3.1 lit. a), b) i d) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 22 listopada 2010 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że podpisanie umowy z ośrodkiem w Ś. Z. w ramach pakietu usług, bez możliwości wyłączenia poszczególnych usług z pakietu (np. noclegów) jest nieracjonalnym wykorzystaniem środków publicznych, podczas gdy:

- Wytyczne w zakresie kwalifikowanie wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nie zawierają w tym zakresie żadnych zaleceń,

- zawarcie umowy w formie pakietu usług jest tańsze niż zawieranie umowy na każdą usługę odrębnie, a w konsekwencji bardziej korzystne i racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia;

- wydatkowanie środków zgodnie z zawartą z ośrodkiem w Ś. Z. umową na obsługę warsztatów w ramach Programu nie jest działaniem nieracjonalnym i nieefektywnym, a Sąd dokonując analizy stanu faktycznego nie uwzględnił zasadniczej okoliczności polegającej na tym, że usługi oferowane w pakiecie są tańsze od usług nabywanych odrębnie.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie F. wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma uzasadnionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, która w sprawie nie występuje.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadkach, gdy skarga kasacyjna zostaje oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., Sąd II instancji, co do zasady, dokonuje w pierwszej kolejności oceny naruszeń prawa procesowego. Konieczność takiego działania wynika z tego, że dokonanie kontroli stosowania prawa materialnego staje się możliwe tylko wtedy, gdy zostanie przesądzone, że w postępowaniu przed organami administracyjnymi oraz przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, bądź też, gdy stronie wnoszącej skargę kasacyjną nie udało się skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych sprawy.

Wnosząca skargę kasacyjną strona zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów postawionych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wypada wskazać, że jak twierdzi wnosząca skargę kasacyjną F. P. P. Z., zaskarżony wyrok narusza przepisy procesowe, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, bowiem Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, mimo że organy pierwszej jak i drugiej instancji nieprawidłowo ustaliły, że wydatki dokonane na noclegi uczestników projektu zamieszkałych w miejscowości, w której odbywały się warsztaty są niekwalifikowalne z uwagi na niespełnienie warunku racjonalności i efektywności wydatku. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób nie spełniający wymogów określonych normą prawną wynikającą z przedmiotowego przepisu, a w szczególności uchylenie się od obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia dlaczego Sąd odmówił racji zarzutom postawionym organowi drugiej instancji i aprioryczne przyjęcie, że sformułowane zapytania oferowanego w formie pakietu stanowiło naruszenie zasady racjonalności i efektywności zarządzania finansami publicznymi, podczas gdy koniecznym było porównanie takiego zapytania ofertowego z zapytaniem sformułowanym w inny sposób a następnie porównanie czy na skutek inaczej sformułowanego zapytania ofertowego skarżąca uzyskałaby niższą cenę za otrzymane usługi.

Zarzuty te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, są niezasadne. Po pierwsze uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zawiera wszystkie wymagane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, takie jak: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Z uzasadnienia wyroku powinno jasno wynikać z jakich powodów sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem przy czym, w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji, uzasadnienie powinno zawierać pouczenie co do dalszego postępowania. W oparciu o art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne kwestionowanie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania. Ewentualne wady w tym zakresie należy wykazywać poprzez naruszenie właściwych przepisów procedury administracyjnej i mających zastosowanie przepisów prawa materialnego w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, czego skarżąca kasacyjnie nie uczyniła. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie przyjął apriorycznie "że sformułowane zapytania oferowanego w formie pakietu stanowiło naruszenie zasady racjonalności i efektywności zarządzania finansami publicznymi, podczas gdy koniecznym było porównanie takiego zapytania ofertowego z zapytaniem sformułowanym w inny sposób a następnie porównanie czy na skutek inaczej sformułowanego zapytania ofertowego skarżąca uzyskałaby niższą cenę za otrzymane usługi" (s. 2 skargi kasacyjnej), ale szczegółowo odnosząc się do tej kwestii stwierdził, iż: "skarżącą miała możliwość zabezpieczenia się przed zaistniałą sytuacją, gdyż np. mogła zastrzec zarówno w zapytaniu ofertowym jak i w umowie z wykonawcą możliwość zmniejszenia liczby osób nocujących w ośrodku w trakcie warsztatów, skoro nie miała jeszcze pełnej listy osób mających wziąć udział w warsztatach i ponieść, koszty które faktycznie były niezbędne do realizacji celu. Słusznie także organ zauważył, że skarżąca mogła także w dniu warsztatów uzyskać informacje od uczestników o ewentualnej rezygnacji z noclegu, co pozwoliłoby ograniczyć ponoszone koszty. Mimo, że beneficjent działał zgodnie z zapisami zapytania ofertowego oraz umów z wykonawcami, to jednak zdaniem Sądu problem tkwi w tym, że w sposób nieprawidłowy sporządził zapytanie ofertowe i podpisał niekorzystną umowę, która powodowała niegospodarne, nieracjonalne wydatkowanie środków publicznych. Dlatego też nie dołożył on wszelkich starań do tego, by zapisy ww. dokumentów umożliwiały podejmowanie działań zasadnych z punktu widzenia Wytycznych i ustawy o finansach publicznych. Nie ma przy tym większego znaczenia, czy usługę skonstruowano na zasadzie pakietów, czy też nie. Sprzedawca tej usługi, kalkuluje bowiem ilość osób, którym musi zapewnić oprócz sali wykładowej i posiłków, także miejsce do spania. W kalkulacji związanej z miejscem do spania wlicza koszty które poniesie (sprzątanie, pranie, media). Zatem za gołosłowne należy uznać twierdzenia skarżącej, że była to usługa pakietowa tańsza niż np. usługa pakietowa z możliwością rezygnacji z noclegu dla kilku uczestników warsztatów nie korzystających z noclegów." (s. 8-9 uzasadnienia zaskarżonego tu wyroku WSA).

W konsekwencji zasadnie, podzielając stanowisko organów, iż wydatki dokonane na noclegi osób zamieszkałych w miejscowości, w której odbywały się warsztaty za niekwalifikowane, z uwagi na nie spełnienie wymogu Wytycznych odnośnie racjonalności i efektywności wydatku. Naruszenie zapisów Wytycznych stanowi złamanie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich, o których mowa jest w art. 184 ust. 1 u.f.p. Zatem Sąd I instancji w oparciu o art. 151 p.p.s.a. prawidłowo skargę w tej sprawie oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutów pomieszczonych w skardze kasacyjnej, a odnoszących się do naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji w tej sprawie. Sprowadzają się one zarzutów naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych w zw. z § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie Projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 4 marca 2011 r. w zw. z podrozdziałem 3.1 lit. a), b) i d) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 22 listopada 2010 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca wykorzystała środki z naruszeniem art. 184 ustawy o finansach publicznych, tj. niezgodnie z treścią § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 4 marca 2011 r. w sytuacji gdy skarżąca wykorzystała przyznane jej środki w sposób prawidłowy, racjonalny i efektywny, zgodnie z przyjętą procedurą. Błędna wykładnia tych przepisów, w ocenie kasatora, polegała na uznaniu, że podpisanie umowy z ośrodkiem w Ś. Z. w ramach pakietu usług, bez możliwości wyłączenia poszczególnych usług z pakietu (np. noclegów) jest nieracjonalnym wykorzystaniem środków publicznych, podczas gdy: a) Wytyczne w zakresie kwalifikowanie wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nie zawierają w tym zakresie żadnych zaleceń, b) zawarcie umowy w formie pakietu usług jest tańsze niż zawieranie umowy na każdą usługę odrębnie, a w konsekwencji bardziej korzystne i racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że na podstawie umowy o dofinansowanie beneficjent w myśl § 3 (ust. 1-4) umowy zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku, zapoznał się m.in. z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zgodnie z treścią Wytycznych, które wnosząca skargę kasacyjną miała obowiązek stosować, wydatek kwalifikowany to wydatek spełniający warunki umożliwiający jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację PO KL. W Rozdziale 3, Podrozdziale 1 (Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków) pkt 1 lit. a i b Wytycznych wskazano, że: co do zasady, wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu, są racjonalne i efektywne tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat). W przypadku potwierdzenia, że wydatek prawidłowo został uznany za niekwalifikowany, to następuje naruszenie treści § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie w związku z zapisami mających zastosowanie Wytycznych. Tym samym dochodzi do naruszenia treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w art. 184 tej ustawy, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9 art. 207 u.f.p. Zgodnie z treścią art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jak słusznie zaakcentował Sąd I instancji ponadto ogólny przepis dotyczący ponoszenia wydatków publicznych (art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b u.f.p.) wskazuje, że m.in. wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Skarżąca kasacyjnie zobowiązała się także na podstawie § 13 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie do zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wydatkowaniu, określonymi w art. 184 ust. 1 u.f.p.

W oparciu o wyżej przytoczone argumenty Sądu I instancji, które Naczelny Sąd Administracyjny podziela, dokonując w tej sprawie prawidłowej wykładni powyżej cytowanych przepisów, zasadnie Sąd I instancji ocenił, iż wydatek poniesiony za noclegi trzech osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się warsztaty prawidłowo został uznany przez organ za niekwalifikowalny. Poniesienie takiego wydatku oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych a to stanowi naruszenie Wytycznych, a Wytyczne stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Taki wydatek związany z noclegami w hotelu znajdującym się w tej samej miejscowości, w której mieszkają osoby korzystające z noclegu nie jest racjonalny, efektywny oraz nie jest niezbędny. Możliwa jest bowiem realizacja założonych celów bez zapewnienia tym osobom noclegów, skoro ich miejsce zamieszkania znajduje się w tej samej miejscowości. Zatem te koszty nie były niezbędne do realizacji przedmiotowego projektu. Co więcej, jak zauważył Sąd I instancji, z oświadczeń tych osób, których noclegi stanowią przedmiot sporu, osoby tu ostatecznie nie skorzystały z noclegów w czasie trwania warsztatów. "Zatem skarżąca poniosła koszty mimo braku ich faktycznego uzasadnienia i wbrew jej twierdzeniu nie ma tu mowy o żadnej dyskryminacji osób (ograniczeniu dostępu) ze względu na miejsce zamieszkania. Organy nie kwestionowały uczestnictwa tych osób w warsztatach, a jedynie wydatek na nocleg jako nieracjonalny. Potwierdzeniem powyższego jest fakt, że osoby wzięły udział w warsztatach, ale nie korzystały z noclegu w ośrodku. Sąd podziela także stanowisko organu, że w sprawie również naruszono zapisy podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. d Wytycznych, w myśl których wydatki powinny dotyczyć towarów dostarczonych lub usług wykonanych oraz zaliczek dla wykonawców poniesionych zgodnie z sekcją 3.1.1 pkt 4, o ile ten warunek ma zastosowanie. Trzeba bowiem wskazać, iż mimo udostępnienia do dyspozycji skarżącej pokojów dla uczestników warsztatów, to niewątpliwie usługa nie została wykonana, gdyż trzech uczestników warsztatów z niej nie skorzystało. Należy podkreślić, że Wytyczne skierowane są do organu i beneficjenta i zapisy Wytycznych należy czytać z perspektywy tych podmiotów, a nie dostawcy usług. Dlatego też w sprawie co najwyżej można mówić o umożliwieniu skorzystania z usługi, a nie jej faktycznego, rzeczywistego wykonania. Zatem zasadnie organ wskazał na naruszenie podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. d Wytycznych." (s. 7-8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Rację ma zatem Sąd I instancji, podzielając stanowisko organu, iż to nie kwestia zawarcia umowy w formie pakietów, ale warunki jej realizacji były niekorzystne w kontekście racjonalnego wydatkowania środków publicznych. Pakiet nie powinien obejmować noclegu osób, które rzeczywiście z niego nie skorzystały, a skarżąca jako podmiot profesjonalny powinna była zawierać takie umowy z wykonawcami usług, które umożliwią jej racjonalne wydatkowanie środków i dlatego w umowie winna zastrzec możliwość dokonania zapłaty tylko za takie noclegi, z których rzeczywiści skorzystali uczestnicy warsztatów.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.