Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1518/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Skarbimierz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 81/14 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Wójta Gminy Skarbimierz z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 25 marca 2014 r., II SA/Op 81/14 stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Skarbimierz z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] oraz zmieniającego je zarządzenia Wójta Gminy Skarbimierz z [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że zarządzenia Wójta Gminy Skarbimierz: 1) z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkół im. Komisji Edukacji Narodowej w Skarbimierzu oraz 2) z [...] grudnia 2013 r., nr [...] w sprawie zmiany zarządzenia Wójta Gminy Skarbimierz z [...] sierpnia 2013 r. nie odpowiadają prawu.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po tym terminie nie jest dopuszczalne (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Zarządzenie Wójta Gminy Skarbimierz z [...] sierpnia 2013 r. doręczone zostało skarżącemu w dniu 6 września 2013 r. Wojewoda Opolski zakwestionował zgodność z prawem zarządzenia Wójta Gminy Skarbimierz z [...] sierpnia 2013 r. oraz z [...] grudnia 2013 r. wnosząc do sądu administracyjnego o stwierdzenie ich nieważności.

Sąd I instancji wskazał, że ingerencja nadzorcza wojewody może dotyczyć nie tylko zarządzeń "w znaczeniu materialnym", czyli wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę. Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika bowiem, że każde zarządzenie organu gminy bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi wojewody. Cyt. przepis nie wprowadza podziału na zarządzenia o charakterze materialnym oraz na zarządzenia organu jednostki samorządu, które takiego charakteru nie mają. Powyższa problematyka była już podejmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2002 r., SA/Rz 1969/01; wyrok NSA z 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03; wyrok WSA we Wrocławiu z 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 417/07; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96; wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10). W wyroku z 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05 NSA stwierdził, że nadzór wojewody obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne. Nie istnieje żaden powód, aby rozróżniać zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie, które takiego charakteru prawnego nie posiadają. Fakt, że zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu ani też prawa do wniesienia na nie skargi do sądu. Akt dotyczący powołania określonej osoby na stanowisko dyrektora szkoły przez organ prowadzący ma treść administracyjnoprawną. Powierzenie bowiem stanowiska dyrektora szkoły, w wyniku przeprowadzenia konkursu, należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10).

Sąd podzielił pogląd skarżącego, że wobec stwierdzenia przez Wojewodę Opolskiego, rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2013 r., nieważności zarządzenia Wójta Gminy Skarbimierz z [...] czerwca 2013 r. o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół im. Komisji Edukacji Narodowej w Skarbimierzu brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia konkursu i wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Stwierdzenie przez Wojewodę Opolskiego nieważności zarządzenia z [...] czerwca 2013 r. powodowało taki skutek, jakby zarządzenie o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora nie zostało nigdy wydane, ponieważ uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem nie wywierają żadnych skutków prawnych od momentu ich wejścia w życie. NSA w wyroku z 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, (ONSA 1990, nr 4, poz. 6), stwierdził że orzeczenie wojewody o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy (art. 91 ust. 1 u.s.g.) ma charakter deklaratoryjny i działa ex tunc. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100, w wyraził pogląd, że stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Innymi słowy, niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu od już daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych.

Wydanie zaskarżonego zarządzenia z [...] sierpnia 2013 r. naruszało w istotny sposób art. 36a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), który stanowi, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, a kandydata na stanowisko dyrektora wyłania się w drodze konkursu. Jednocześnie ustawodawca w art. 36a ust. 4 ustawy uregulował sytuację, w której do konkursu nie zgłosił się żaden kandydata na stanowisko dyrektora, jak i sytuację, w której pomimo przeprowadzenia konkursu nie doszło do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Upoważnia on organ prowadzący szkołę lub placówkę do powierzenia stanowiska dyrektora ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że organ prowadzący szkołę lub placówkę nie może odstąpić od zorganizowania i przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora, gdyż zasadą jest powierzanie stanowiska dyrektora po przeprowadzeniu procedury konkursowej, a jedyny wyjątek od tego sposoby wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora zawiera art. 36a ust. 4 ustawy.

Sąd uznał, że Wójt Gminy nie miał podstaw prawnych do wydania zaskarżonego zarządzenia z [...] sierpnia 2013 r., gdyż taka podstawa nie odpowiadała stanowi faktycznemu sprawy i była niezgodna z art. 36a ust. 4 ustawy. Wójt Gminy nie mógł bowiem zgodnie z prawem przeprowadzić konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, a tym samym i powierzyć stanowisko dyrektora szkoły osobie wskazanej w paragrafie 1 zaskarżonego zarządzenia na oznaczony tam czas.

Sąd podzielił nadto argumentację Wojewody, że zarządzenie Wójta Gminy z [...] grudnia 2013 r., nr [...], w sprawie zmiany zarządzenia z [...] sierpnia 2013 r. powinno być objęte kontrolą sądową w toczącym się postępowaniu, gdyż mieści się w granicach danej sprawy, a tym samym możliwe jest zastosowanie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), który przewiduje, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zarządzeniem z [...] grudnia 2013 r. Wójt Gminy Skarbimierz dokonał zmiany podstawy prawnej zarządzenia o powołaniu na stanowisko dyrektora i w miejsce art. 36a ust. 4 wskazał art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Przepis ten nie stanowi jednak, że możliwe i dopuszczalne jest powołanie na stanowisko dyrektora w szkole osoby, która nie zgłosiła się do konkursu i której kandydatura nie była poddana procedurze konkursowej, albowiem zasadą przy powierzaniu stanowiska dyrektora jest przeprowadzenie procedury konkursowej, a jedyny wyjątek od tego sposobu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora zawiera art. 36a ust. 4 ustawy. Nadto, art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty przewiduje, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Tym samym Wójt Gminy Skarbimierz nie miał powodów, dla których zmuszony był ogłaszać konkurs i wyłaniać nowego kandydata na stanowisko dyrektora, w sytuacji, gdy wydane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdzono nieważność zarządzenia wójta gminy w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Ponadto, art. 36 ust. 2 ustawy określa osobę, która uprawniona jest do zarządzania (kierowania) jednostką organizacyjną (szkołą lub placówką oświatową). Nie stanowi natomiast samodzielnej podstawy prawnej powołania na stanowisko dyrektora, z pominięciem wymogów, o których stanowi art. 36a ust. 1 ustawy. Tym samym również i zarządzenie z [...] grudnia 2013 r. nie odpowiadało kryterium zgodności z prawem.

W tej sytuacji Wojewoda Opolski zasadnie uznał, że wydając przedmiotowe zarządzenie Wójt Gminy Skarbimierz w sposób niewłaściwy zastosował podstawy prawne, naruszając przytoczone przepisy ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Sądu, Wójt naruszył także konstytucyjne zasady praworządności i legalności działania organów administracji publicznej. Te naruszenia stanowiły przesłankę do stwierdzenia nieważności spornych zarządzeń. Wydanie bowiem zarządzenia bez podstawy do podjęcia zarządzenia o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia zarządzenia, naruszenie procedury wydania zarządzenia, stanowią istotne naruszenie prawa. Za takie uznać należy również uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa, a to m.in. uchybienie w zakresie wykonania prawomocnych orzeczeń sądowych, czy rozstrzygnięć nadzorczych.

Gmina Skarbimierz zaskarżyła w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu poprzez złożenie skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe dokonanie kontroli zarządzeń Wójta Gminy Skarbimierz z [...].08.2013 r., nr [...] oraz z [...].12.2013 r., nr [...] i w konsekwencji bezzasadne stwierdzenie nieważności tych zarządzeń.

Z uwagi na powyższe wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu i 2) zasądzenie na rzecz Gminy Skarbimierz od Wojewody Opolskiego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że Wójt Gminy Skarbimierz [...].08.2013 r. w wydanym przez siebie zarządzeniem o numerze [...] powołał Z. O. na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Skarbimierzu, po przeprowadzonym konkursie. Sąd uznał, że takie działanie Wójta Gminy Skarbimierz jest bezprawne, ponieważ Wojewoda Opolski rozstrzygnięciem nadzorczym z [...].08.2013 r. uchylił zarządzenie Wójta Gminy Skarbimierz o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora. Ta konstatacja Sądu nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ konkurs na dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Skarbimierzu odbył się [...].07.2013 r. natomiast Wojewoda Opolski rozstrzygnięcie nadzorcze wydał po odbytym konkursie, tj. [...].08.2013 r.

Ponadto przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i toczy się w tej sprawie postępowanie.

Nadto, Wojewoda Opolski skarżąc zarządzenie w sprawie powołania Z. O. na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w Skarbimierzu-Osiedle podniósł argument, że dyrektorem jest G. P. Tymczasem w postępowaniu przed Sądem Pracy wyszły na jaw nowe okoliczności potwierdzające fakt, że G. P. nie ma w ogóle kwalifikacji do sprawowania funkcji dyrektora, gdyż do konkursu na stanowisko dyrektora przedstawiła dokument, który nie spełniał wymogów formalnych. Strona przeciwna podnosi, że Sąd wadliwie rozpoznał skargę Wojewody Opolskiego nie tylko ze względu na brak osoby pełniącej funkcję dyrektora, ale również ze względu na nieprawomocne rozstrzygniecie Sądu w sprawie zarządzenia Wójta o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionego w niej zarzutu nie można uznać za usprawiedliwiony.

W zakresie określonym w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonej kognicji tego sądu. Oznacza ona, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość bądź oznaczona część zaskarżonego orzeczenia). W konsekwencji Sąd ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które – poza przypadkami nieważności postępowania – nie jest dopuszczalne. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Przepis ten stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Równie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie lub też rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż decyzja czy postanowienie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 6) akty prawa miejscowego, wydawane przez terenowe organy administracji rządowej lub organy jednostek samorządu terytorialnego; 7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wskazane w pkt 6, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 9) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1–4a. Zaskarżone przez Wojewodę Opolskiego akty (zarządzenia Wójta Gminy Skarbimierz z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] oraz z [...] grudnia 2013 r., nr [...]), które zostały poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w zaskarżonym wyroku, zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a więc dokonując oceny legalności tychże aktów Sąd I instancji działał w granicach swojej właściwości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.