Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 168/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 61 pkt 1,  art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA - Anna Siedlecka, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 13 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterech domów mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących wraz z infrastrukturą techniczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 grudnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania M. i R. K. od decyzji Wójt Gminy S. B. z dnia 11 października 2011 r. nr [...], ustalającej - na rzecz G.W. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech domów mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących wraz z infrastrukturą techniczną przewidzianych do realizacji na działce nr [...] obręb 0007 S. B., uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy:

Wójt Gminy S. B. decyzją z dnia 24 grudnia 2010 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, które wnieśli M. i R. K., zarzucając w nim m.in. przyjęcie niewłaściwych rozwiązań komunikacyjnych między działkami 1,2 i 3, a także brak wskazania skali mapy, na której sporządzono załącznik nr 1 do decyzji, jak również to, że decyzja nie spełnia wymogu dostępu do drogi publicznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia 14 lutego 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżona decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na brak spełnienia ustawowych wymogów przez wniosek o wydanie decyzji. Ponadto organ odwoławczy uznał, że w uchylonej decyzji występują istotne braki dotyczące analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które uniemożliwiały określenie parametrów wymienionych ustawą, a ustalenia decyzji nie odpowiadały warunkom ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy S. B. decyzją z dnia 8 czerwca 2011 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego. Kolejne odwołanie od tej decyzji złożyli M. i R. K., zarzucając w nim brak uzasadnienia rozwiązań w zakresie warunku określonego w punkcie 6.1., brak wskazania przyczyn dla której organ lokalizacyjny przyjął, że teren objęty zainwestowaniem nie wymaga wyłączenia z produkcji rolnej, brak określenia wymagań w zakresie ochrony interesu osób trzecich dotyczącego obniżenia wartości nieruchomości, brak spełnia przez drogę nr [...] wymogu drogi pożarowej, brak występowania w granicach obszaru analizowanego zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy działki sąsiednie zabudowane są domami parterowymi z użytkowym poddaszem. Decyzją z dnia 26 lipca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja nie spełnia warunków przewidzianych przepisami prawa w tym został niewłaściwe wyznaczony obszar analizowany i sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy, a także niewyjaśniona została kwestii wyłączenia gruntu z działalności rolniczej. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia 11 października 2011 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla rzeczonej inwestycji. Od tej decyzji kolejne w sprawie odwołanie wnieśli M. i R. K., w którym to odwołaniu zarzucili wydanie w sprawie decyzji w sytuacji braku istnienia zabudowy zagrodowej w analizowanym terenie, niewłaściwe ustalenie parametrów drogi dojazdowej, brak drogi przeciwpożarowej, nieaktualność mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji oraz niespełnianie wymogu ochrony interesów osób trzecich.

Uznając zasadność tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie zapoznał się uważnie z decyzjami Kolegium, szczególnie z decyzją z dnia 26 lipca 2011 r. Kolegium zauważyło, że pomimo powtórnego dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na wyznaczonym obszarze analizowanym, zarówno analiza jak i obszar analizowany nie odpowiadają wymogom określonym w przepisach prawa. Zgodnie z przedstawionymi szeroko przez Kolegium przepisami rozporządzenia obszar analizowany powinien wynosić trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 m wokół tejże działki. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, żeby ustalono szerokość frontu działki. Niemniej z porównania graficznego wynika, że granica obszaru analizowanego od strony drogi gminnej, działka nr [...], od strony działki nr [...] i od strony stadionu gminnego nie spełnia tego warunku, tym bardziej, że poza granicami pozostawiono tereny zabudowane. Kolegium przyznało, że organ może wyznaczyć obszar analizowany w sposób odmienny niż przewidują to przepisy prawa, mając na uwadze istniejące warunki w terenie. Jednakże wyznaczając w ten sposób obszar analizowany, organ pierwszej instancji powinien uzasadnić dokonany w tym względzie wyboru. Organ odwoławczy przyjął, że w badanym przypadku pomimo wyznaczenia granic obszaru analizowanego odmiennie od zasad określonych przepisem prawa takiego uzasadnienia dokonanego wyboru nie zawarto w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Kolegium również analiza funkcji oraz cech zabudowy w dalszym ciągu nie odpowiada warunkom określonym w powołanym na wstępie rozporządzeniu. W analizie terenu nie wskazano wszystkich danych, na podstawie których można wyliczyć średnie wskaźniki poszczególnych parametrów wymienionych w powołanym rozporządzeniu. Z tego powodu wyliczone średnie wartości poszczególnych parametrów nie mogą być zweryfikowane przez organ odwoławczy. W dalszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę na konieczność wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy zapisami analizy dotyczącymi występowania w obszarze analizowanym zabudowy zagrodowej, a stwierdzeniami skarżących, że taka zabudowa w obszarze analizowanym nie występuje. W tym przypadku Kolegium podzieliło zarzut skarżących, że okoliczność płacenia podatku rolnego nie kwalifikuje zabudowy jako zagrodowej, tym bardziej, że wbrew twierdzeniu organu, podatku rolnego nie płaci się od zabudowy. Ponadto w ocenie organu odwoławczego w sprawie weryfikacji wymaga również zarzut nieaktualności mapy zasadniczej, na której według skarżących nie uwzględniono zabudowy na działce nr [...]. W ocenie Kolegium wskazane braki decyzji są o tyle istotne, bowiem tylko na podstawie prawidłowo wykonanej analizy możliwe jest stwierdzenie, czy nowa zabudowa spełnia lub nie spełnia warunków, o których mowa w powołanym art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium powołując się na treść art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określający wymagania jakie powinien spełniać wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przyjęło, że tych wymagań nie spełnia wniosek inwestora z dnia 28 października 2010 r. W ocenie Kolegium wbrew postanowieniom ustawy wniosek w dalszym ciągu nie zawiera oznaczenia obszaru, na który będzie oddziaływać inwestycja. Wprawdzie wnioskodawca w piśmie z dnia 18 marca 2011 r. odniósł się w tym zakresie do wezwania organu, jednakże stwierdzenie, że inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko jest chybione. Zgodnie z stanowiskiem wyrażonym przez Kolegium, każda ingerencja w środowisko powoduje negatywne dla niego skutki. Ma to miejsce zwłaszcza przy zmianie sposobu zagospodarowania terenu. O tym czy negatywne oddziaływanie zamknie się w granicach terenu zainwestowania, czy będzie wykraczać poza jego granice zależy od rodzaju inwestycji i od możliwych uciążliwości oddziałujących na środowisko (np. hałas, zanieczyszczenie powietrza).

Ponadto organ odwoławczy wskazał na brak podstawy prawnej dla wymienienia w pkt 2 lit. "a" tiret 11 i 13 decyzji, rodzaju i koloru pokrycia dachu oraz materiałów wykończeniowych, których nie będzie można zastosować. Kolegium wyjaśniło, że określenie takich warunków zabudowy jest nieprawidłowe, albowiem jako zagadnienie techniczno-budowlane nie należało do kompetencji organu pierwszej instancji. Również za zasadne uznał organ odwoławczy wskazanie na uchybienie dotyczące uzasadnienia decyzji, które polegały na braku uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. co uniemożliwia stronie merytoryczne odniesienie się do rozstrzygnięcia, a organowi odwoławczemu zbadanie zasadności i poprawności dokonanych ustaleń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło natomiast zasadności zarzutów odwołania w zakresie możliwości spowodowania szkody przez decyzję o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił, że przystępując do budowy domu inwestor winien mieć świadomość, że żaden przepis prawa nie gwarantuje ochrony w zakresie widoków jakie się rozciągają z terenu danej nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jak najszerzej. Warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony zawsze, gdy na przedmiotową nieruchomość można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. Przy czym ustawodawca nie określił wymagań co do rodzaju tego dostępu. Za chybiony potraktowany został także zarzut braku drogi przeciwpożarowej do projektowanej inwestycji oraz braku zagwarantowania w zaskarżonej decyzji interesów osób trzecich.

Ostateczną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżyła G. K. (d. W.), wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi występujący w imieniu skarżącej pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia prawa w postaci: 1) art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydając decyzję, organ pierwszej instancji, wbrew dyspozycji tego przepisu, z uszczerbkiem dla praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy; 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydając decyzję, organ pierwszej instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie; 3) art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji była dotknięta brakiem zgodnego z dyspozycją tego przepisu uzasadnienia, "uniemożliwiającym stronie merytoryczne odniesienie się do rozstrzygnięcia, a organowi odwoławczemu zbadanie zasadności i poprawności dokonanych ustaleń" (uzasadnienie zaskarżonej decyzji, s- 4); 4) art. 6 k.p.a. oraz art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na subiektywnych poglądach organu, nieznajdujących potwierdzenia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, co dotyczy błędnego przyjęcia przez organ, że: "(...) W ocenie Kolegium każda ingerencja w środowisko powoduje negatywne dla niego skutki. Ma to miejsce zwłaszcza przy zmianie sposobu zagospodarowania terenu (...)" (uzasadnienie zaskarżonej decyzji, s. 4), co pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), które to naruszenia, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, miały istotny wpływ na wynik sprawy; 5) art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji okoliczności, że kolejne odwołania od decyzji organu pierwszej instancji są wnoszone przez te same strony, których działania noszą znamiona rozmyślnego przedłużania postępowania i utrudnienia jego zakończenia, co skutkuje naruszeniem prawa skarżącej do szybkiego załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu.

Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 Nr 270) – zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie jest objęta decyzja kasacyjna organu odwoławczego, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Od razu też wskazać należy, że z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogły być wyłącznie kwestie dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu, lecz zagadnienia związane z wydaniem w postępowaniu administracyjnym przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Kontrola Sądu sprowadzała się zatem do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej k.p.a., w brzmieniu, po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. Przepis ten określa jeden ze sposobów zakończenia postępowania przed organem administracji publicznej drugiej instancji. Stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do treści powołanej regulacji wskazać zatem należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Stosownie do powyższego podkreślić trzeba, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Zgodnie bowiem z wyartykułowaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Obowiązany jest on rozpatrzyć materiał dowodowy, dokonać na jego podstawie ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a ponadto uwzględnić zmiany zaistniałe w stanie faktycznym i prawnym w okresie między wydaniem rozstrzygnięcia w pierwszej i drugiej instancji, jak również ustalając stan faktyczny sprawy winien rozszerzyć granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności pominięte przez organ pierwszej instancji, które mogą mieć znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy, jeśli przeprowadzenie dodatkowych dowodów, stosownie do art. 136 k.p.a. mieści się w zakresie jego kompetencji. Podjęcie działań w tym zakresie wynika z określonego w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także w myśl art. 80 k.p.a. dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być natomiast interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Wskazany przepis art. 136 k.p.a. umożliwia bowiem organowi odwoławczemu przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jednakże dostrzec też trzeba, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy zatem przyjąć, że jest ono równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie wówczas, gdy istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Innymi słowy, przywołany art. 138 § 2 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie do takich przypadków, gdy wydanie prawidłowej decyzji bez uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych nie jest możliwe. Z kolei, w sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem wskazanego przepisu. W przypadku, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z drugiej jednak strony, co wymaga podkreślenia, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a., powoduje naruszenie wskazanej powyżej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której nienaruszalność przyjęto jako kryterium nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu uznać należało, że organ odwoławczy prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W zakresie dokonanej oceny, wskazać przede wszystkim należy, że materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, którego dotyczyło postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, stanowi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – powoływanej dalej jako ustawa. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy, wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić na wniosek inwestora. Organ, orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, związany jest natomiast granicami wniosku. Nie może interpretować go w sposób dowolny, wbrew intencji wnioskodawcy i wychodząc poza granice sprawy, podjąć z urzędu rozstrzygnięcia co do zamierzeń inwestycyjnych, które nie zostały ujęte we wniosku. Nie może także rozpoznać sprawy, gdy wniosek nie spełnia określonych wymagań ustawowych. W razie jakichkolwiek wątpliwości i niespełnienia ustawowych wymogów wniosku na organie ciąży przy tym obowiązek podjęcia z urzędu czynności zmierzających do ich wyjaśnienia i uzupełnienia wniosku, chociażby poprzez wezwanie wnioskodawcy do usunięcia jego braków na podstawie art. 64 k.p.a.

Wymogi jakie powinien spełniać wniosek dotyczący wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 52 ust. 2 ustawy. Z przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że winien on zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. W zakresie charakterystyki inwestycji art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi z kolei, że wniosek winien określać: a) zapotrzebowanie na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) charakterystyczne parametry technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zaznaczyć przyjdzie, że spełnienie ustawowych wymogów co do wniosku jest konieczne, gdyż treść wniosku musi dawać podstawę do określenia w decyzji szczegółowych zasad zagospodarowania i zabudowy terenu, w związku z wymaganiami przepisów odrębnych. Wniosek musi zatem zawierać informacje określone przez ustawodawcę, aby organ na ich podstawie mógł zbadać ich zgodność z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych. Uregulowania prawne dotyczące treści wniosku należy zatem rozpatrywać w związku z charakterem prawnym decyzji (wynikającym głównie z art. 55 i art. 56 ustawy), a także przepisami wskazującymi obligatoryjną treść decyzji (art. 54) i warunki wydania decyzji (przede wszystkim określone w art. 61 ustawy). Na interpretację art. 52 ust. 2 ustawy trzeba patrzeć przez pryzmat celu wydania decyzji, jakim jest ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Kryterium ustalania tych warunków stanowią przepisy prawa, które stanowią o dopuszczalności danego przedsięwzięcia (por. [red.] Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 404 – 407).

Informacje zawarte we wniosku pozwalają tym samym dokonać organowi analizy na podstawie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ustawy oraz analizy dotyczącej spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Jakiekolwiek nieprawidłowości w tym zakresie mają natomiast wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz wadliwość dokonywanej przez organ analizy. Dlatego też, w celu prawidłowego jej dokonania, przed podjęciem rozstrzygnięcia, organ powinien dokonać ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia i wyjaśnić wszelkie rozbieżności pomiędzy ustalonym w toku postępowania stanem faktycznym, a treścią i zakresem wniosku.

Przedstawionych w tym miejscu wymagań nie spełnia wniosek inwestora z dnia 28 października 2010 r. Rację ma zatem Kolegium uznając, że wbrew postanowieniom ustawy wniosek w dalszym ciągu nie zawiera w sposób prawidłowy wskazanych granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Zasadnym okazały się również wątpliwości dotyczące nieaktualności przedłożonej do akt mapy zasadniczej. Pomimo wskazanych istotnych braków w zakresie charakterystyki, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy, organ pierwszej instancji nie podjął działań zmierzających do uzupełnienia wniosku i rozpoznał sprawę. Działanie takie bez wątpienia spowodowało naruszenie przepisów postępowania i miało wpływ na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego podlegającego ocenie organu.

Przechodząc do kolejnych kwestii podniesionych w kwestionowanej do Sądu decyzji podkreślić należy, że ocena w oparciu o art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winna być dokonana według zasad określanych przez przepisy postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu jest bowiem postępowaniem administracyjnym. W postępowaniu tym, wydanie prawidłowej decyzji, w każdym przypadku powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie przepis art. 7 k.p.a., nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tego obowiązku jest przede wszystkim przepis art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. nakazujący dokonywanie oceny oraz udowodnienia poszczególnych okoliczności, na podstawie całego materiału dowodowego. Dostrzec przyjdzie, że wskazane uregulowania nakładają na orzekające organy obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego w kwestiach mających znaczenie w sprawie, ale także – co należy podkreślić – poddania zgromadzonych dowodów wnikliwej analizie i ocenie. Stwierdzić przy tym trzeba, że materiał dowodowy jest kompletny wówczas, jeżeli dotyczy wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie i pozwala na ich ustalenie. Jako dowolne należy natomiast traktować ustalenia faktyczne dokonane na podstawie niepełnego materiału dowodowego, jeżeli na jego podstawie nie można potwierdzić zaistnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Zaznaczyć ponadto należy, że wyrazem podejmowanych przez organy działań w postępowaniu wyjaśniającym, a także dokonanej oceny winno być uzasadnienie decyzji. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie ustaleń stanu faktycznego powinno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Postępowanie wyjaśniające w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest prowadzone w szczególny sposób, związany ze sporządzeniem analizy funkcji i cech zagospodarowania w obszarze analizowanym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Ustawa nie zawiera szczegółowej regulacji odnoszącej się do kwestii ustalania wymienionych parametrów. Sposób ich ustalania został przekazany na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, Ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest prowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z § 9 ust.1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Przedstawiony sposób ustalania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powoduje, że sporządzona analiza jest podstawowym materiałem, który zarówno stanowi podstawę do ustalenia warunków zabudowy, jak i jest kryterium oceny prawidłowości wydanej decyzji, winien umożliwiać weryfikację stanowiska organu.

W niniejszej sprawie Kolegium zasadnie doszło do przekonania, że analiza została sporządzona w sposób, który nie pozwala na weryfikację rozstrzygnięcia organu I instancji, bowiem z zebranego materiału dowodowego nie wynika czy i w jaki sposób ustalono szerokość frontu działki i na tej podstawie wyznaczono granice obszaru analizowanego. W samej zaś analizie terenu nie wskazano wszystkich danych, na podstawie których można wyliczyć średnie wskaźniki poszczególnych parametrów wymienionych w powołanym rozporządzeniu. Z tego powodu zdaniem Kolegium wyliczone średnie wartości poszczególnych parametrów nie mogą być zweryfikowane przez organ odwoławczy. Taką ocenę materiału dowodowego w sprawie Sąd podziela, uznając, że ocena zgodności funkcji planowanej z istniejącą w obszarze analizowanym nie jest możliwa, zaś stwierdzona zgodność tej funkcji jest przedwczesna. Wskazane wadliwości uzasadniają zaś uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Bez naruszenia zasady dwuinstancyjności nie jest bowiem możliwe poczynienie przez Kolegium ustaleń weryfikujących stanowisko organu I instancji. Zatem w ocenie Sądu prawidłowo Kolegium zastosowało w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Składu orzekającego w mniejszej sprawie nie może ujść uwadze również inne uchybienie wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., a mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jakim było w gruncie rzeczy ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do szerokiej polemiki z oceną prawną zawartą w szczególności w ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 26 lipca 2011 r. W tym miejscu wymaga podkreślania, że wywody te nie mają istnego znaczenia z punktu widzenia meritum rozstrzygania. Uzasadnienie decyzji podejmowanej przez organ I instancji nie jest miejscem do wyrażania krytycznych poglądów względem wydanych w sprawie ostatecznych rozstrzygnięć organu II instancji.

W dalszej części należy podkreślić, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści cytowanego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 wynika wprost, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w przypadku gdy teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, był objęty taką zgodą, uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego. Tereny, które wymagają uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne określa art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2004 r., poz. 121, nr 1266 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W warunkach niniejszej sprawy należy także wskazać, że zgodnie z art. 64 ust. 1 przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Art. 56 wskazuje zaś, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Komentowany przepis, zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy, ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na brzmienia art. 53 ust. 4 pkt 6 stosowanego w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Pod pojęciem "użytki rolne" mieszczą się zaś z mocy § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) m. in. grunty orne, łąki trwałe i rowy.

Należy zatem wyraźnie odróżnić wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 6 stosowanego w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymóg uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami od wymogu uzyskania ewentualnej zgody na wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, co stanowi odrębne zagadnienie prawne rozpatrywane na następnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest przez wydaniem pozwolenia na budowę (zob. art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy p.z.p. ma na celu kontrolę, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Nie jest ono wyrażeniem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, kom. do art. 53 ustawy). Organ uzgadniający dokonuje oceny z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię.

W realiach niniejszej sprawy organ lokalizacyjny nie mógł być więc zwolniony z rozpoznania kwestii ochrony gruntów rolnych poprzez uzgodnienie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego z organem administracji właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych.

Rację ma także Kolegium w zakresie w jakim kwestionuje przyjęty przez organ lokalizacyjny sposób rozumienia pojęcia zabudowy zagrodowej. W tym miejscu należy wyjaśnić, że taką zabudowę tworzą nie tylko budynki wymienione w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie [Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., akt wykonawczy wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.)], to jest w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1118/06 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, iż nie do przyjęcia byłaby definicja "zabudowy zagrodowej", ograniczająca zakres tego pojęcia wyłącznie do budynków w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Skoro w systemie prawa brak jest definicji legalnej pojęcia zabudowy zagrodowej, a takowej nie stanowi przywołany § 3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane, to uzasadnione jest dokonanie wykładni językowej tego pojęcia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07 (dostępny w Internecie pod adresem jw.) zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi" (Nowy Słownik Języka Polskiego PWN Warszawa 2002 str. 1211, 1220). Skoro tak, to pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, włącznie z obiektami towarzyszącymi (m.in. zjazdami umożliwiającymi komunikację działki objętej zabudową zagrodową z drogą publiczną).

Odnosząc się natomiast do kwestii oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia przyjedzie przede wszystkim zauważyć, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do zastępowania wyspecjalizowanych organów i bez uzyskania ich stanowiska rozstrzygania o kwestiach zastrzeżonych do ich kompetencji. W niniejszej sprawie, jak ustalono w postępowaniu odwoławczym, skoro wniosek inwestora, na podstawie którego wszczęto postępowanie administracyjne, nie spełniał wszystkich ustawowych wymogów, w szczególności, wobec braku określenia w nim rodzaju i wielkości czynników emitowanych przez planowaną inwestycję, nie odpowiadał w pełni wymogom określonym w art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy, z którego wynika obowiązek określenia negatywnych oddziaływań na środowisko, podlegających badaniu przez organ, to za co najmniej przedwczesny uznać należy wniosek Kolegium, że każda ingerencja w środowisko powoduje negatywne dla niego skutki.

Niezależnie jednak pozostaje zauważyć, że stosownie do treści art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2008.199.1227) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z ustępem 2 tego przepisu uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 72 ust.1 pkt 3). Ustawodawca w art. 72 ust. 1 ustawy wprowadził zamknięty katalog decyzji, których wydanie musi być poprzedzone uzyskaniem przez podmiot zainteresowany realizacją przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (oczywiście odnosi się to tylko do przedsięwzięć wymienionych w art. 71 ust. 2 ustawy). Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych będzie więc wymagana w sytuacji, gdy przedsięwzięcie będzie zaliczone do jednej z grup wymienionych w art. 71 ustawy, a którego realizacja wymaga uzyskania jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy. Z kolei w przepisie art. 60 ustawy zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, rodzajów przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz przypadków, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2. Na podstawie tego upoważnienia w dniu 9 listopada 2010 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010, nr 213, poz. 1397). Z przepisu § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. wynika, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może wymagać przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko: zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: – 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, – 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Z dołączonego do wniosku o wydanie decyzji wypisu z rejestru gruntu wynika, że powierzchnia działki zainwestowania (dz. nr 840) wynosi 0,613 ha. Również z akt sprawy nie wynika aby działka ta znajdowała się na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.

W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd zwraca również uwagę, że zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 499/11). Ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10). Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1371/10).

Należy mieć również na względzie, że postulaty uczestników postępowania dotyczące zbadania inwestycji pod kątem ich interesu prawnego oraz zagrożenia spokoju i ciszy dla nieruchomości sąsiednich będą przedmiotem analizy przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Decyzja zaś ustalająca warunki zabudowy to pierwszy etap postępowania, potwierdzający możliwość realizacji inwestycji na wskazanym terenie, natomiast szczegółowa ocena czy inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich będzie przedmiotem postępowania związanego z pozwoleniem na budowę. Wynika to bezpośrednio z treści art. 63 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tak należy przepis ten rozumieć.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w żadnej mierze nie przesądza o dokładnym usytuowaniu planowanych obiektów w ramach działki, w stosunku do innych obiektów i w stosunku do granicy działki. Potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki (np. w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich), które muszą być spełnione aby mogła ona zostać zrealizowana. Ocena natomiast, czy warunki owe zostały spełnione należeć będzie do organów rozpoznających pod kątem przepisów budowlanych ewentualny wniosek inwestora o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Decyzja ta w zakresie opisu inwestycji, jej parametrów technicznych i gabarytów oraz usytuowania na działce musi być więc na tyle ogólna, aby nie wkraczać w sferę zarezerwowaną dla prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna ona określać jedynie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren, a także wskazywać przewidziane w przepisie tym warunki i wymagania. Związane z budową szczegółowe kwestie techniczne a także dokładna lokalizacja inwestycji na działce należą natomiast do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego. Organ orzekający o ustaleniu warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie.

Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia zasad współżycia społecznego oraz ochrony widoku, a więc odnoszące się do przesłanek które nie są prawnie relewantne dla przedmiotowego postępowania albo w ogóle nie występujących na gruncie prawa administracyjnego (tak jak zasada współżycia społecznego – charakterystyczna dla prawa cywilnego) nie mają żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jeżeli skarżący upatruje w powołanych okolicznościach naruszenia swojego interesu prawnego to powinien w celu jego ochrony wystąpić ze stosownym powództwem do sądu powszechnego na drodze postępowania cywilnego. Kwestii tych w żaden sposób nie może określać i regulować w drodze decyzji organ administracyjny.

Reasumując, w ocenie Sądu uznać należało, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie bowiem decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazane uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogły przy tym zostać usunięte przez organ odwoławczy, w ramach kompetencji przysługujących mu na podstawie art. 136 k.p.a. Podjęcie działań zmierzających do uzupełnienia i ustalenia zakresu wniosku, na podstawie którego wszczęto postępowanie i który wyznacza granice sprawy, jak również wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzez ustalenie istotnych okoliczności sprawy (dotyczących charakterystyki i wpływu inwestycji na środowisko) wymaga wszak postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W wyjaśniającym postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 136 k.p.a., dopuszczalne jest natomiast naprawienie takich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Konwalidowanie wskazanych uchybień zaistniałych w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy naruszałoby natomiast zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W istocie bowiem uzupełnienie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy miałoby charakter zastąpienia organu pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy, a nie powtórnego rozstrzygnięcia w drugiej instancji sprawy już wcześniej rozstrzygniętej przez organ drugiej instancji. Dostrzec również trzeba, że organ odwoławczy związany jest granicami sprawy, w której wniesiono odwołanie. W niniejszej sprawie granice te wyznacza wniosek inwestora. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy zakresu i przedmiotu postępowania, organ odwoławczy nie mógł rozpoznać sprawy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego, wyłączała tym samym merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i skutkowało koniecznością wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.