Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1809/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 4., art. 6, art. 18, art. 19
journal: Dz.U. 1959 nr 14 poz 78
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa z dnia 30 stycznia 1959 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P., W.K. i W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 564/11 w sprawie ze skargi B.P., W.K. i W.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 564/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P., W. K. i W. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż Ministra z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1961 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] września 1960 r. nr [...]. Tym ostatnim orzeczeniem uchylone zostało w trybie nadzoru orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Tomyślu z dnia [...] marca 1960 r. nr [...] stwierdzające, że S. K. jest właścicielką nieruchomości rolnej o pow. 7.5154 ha w G..

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Orzeczeniem z [...] marca 1960 r. o nabyciu własności nieruchomości i o ustaleniu ceny nabycia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej uznało S. K. za właściciela nieruchomości o pow. 7.5154 ha w G., ustalając cenę nabycia na 66,84 q. żyta, zaś orzeczeniem z dnia [...] września 1960 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej uchyliło je w trybie nadzoru, a Minister Rolnictwa orzeczeniem z [...] marca 1961 r. nr [...] utrzymał to orzeczenie w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że Prezydium Wojewódzkiej Rady ustaliło, że S. K. nie jest rolniczką, jej głównym źródłem utrzymania jest praca w PSS, a nadto nie uprawia nieruchomości, ale wydzierżawia ją osobom trzecim. Minister powołał się na pismo okólne z 19 kwietnia 1960 r. Ministra Rolnictwa, z którego wynika, że art. 6 ust. 4 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78) odnosi się do działki o pow. 1 ha, a z nabytego gospodarstwa nie można wydzielić działki o tej powierzchni, gdyż prowadziłoby to do rozdrobnienia gospodarstwa. Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. B. P., W. K. i W. K. – następcy prawni S. K. – wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z 1961 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia z [...] września 1960 r., zaś Minister decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymaną decyzją z 4 września 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 września 2009 r. IV SA/Wa 771/09 uchylił decyzję Ministra celem odszukania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] września 1960 r., aby ustalić jakie przepisy stanowiły podstawę jego wydania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2008 r., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż wystąpił do archiwów o orzeczenie z [...] września 1960 r., jednak nie udało się go odnaleźć. Podkreślił, że na podstawie posiadanej dokumentacji należy stwierdzić, że odwołanie się przez Ministra Rolnictwa w decyzji z [...] marca 1961 r. do pisma okólnego było niewłaściwe, jednak pomimo tego istniały podstawy do uchylenia w trybie nadzoru orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady z [...] marca 1960 r. Adresatem decyzji była osoba niebędąca rolnikiem, nie użytkująca gruntów, a więc zastosowanie znalazł art. 6 ust. 4 dekretu z 1955 r. o uwłaszczeniu. Przepis ten stosuje się do takich osób, jednak w myśl art. 19 ust. 4 tego dekretu za własność ich można uznać obszar nieprzekraczający 1 ha i tylko w wyjątkowych wypadkach uzasadnionych względami gospodarczymi władza mogła zezwolić na uznanie większego obszaru za własność posiadacza. Z akt nie wynika, żeby nadanie było uzasadnione tymi względami. Zasadnie powołano się zatem na ww. przepisy, a wobec tego stwierdzenie, iż S. K. stała się właścicielką 7.5154 ha naruszało prawo i istniały podstawy do uchylenia orzeczenia.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd stwierdził:

Organy wywiązały się z obowiązku wykonania zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu z 4 września 2009 r., a pomimo nieodnalezienia orzeczenia nadzorczego Prezydium Wojewódzkiej Rady z [...] września 1960 r. można było przeprowadzić ocenę co do jego prawidłowości.

W orzeczeniu o uwłaszczeniu z [...] marca 1960 r. wskazano, że wydano je na podstawie art. 5, 11 i 19 ust. 1 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18, poz. 107 ze zm.), a choć w dacie jego wydania dekret obowiązywał w innym kształcie, albowiem ustalonym w tekście jednolitym w Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78, to rozbieżność ta nie ma istotnego znaczenia w sprawie i należy ją rozumieć tak, że sam fakt podania nieaktualnej numeracji przepisów dekretu nie jest przesłanką przesądzająca o wadliwości samego orzeczenia o uwłaszczeniu. Nie ulega wątpliwości, że zostało ono wydane na podstawie art. 6 dekretu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania. Wadliwość orzeczenia o uwłaszczeniu ma inne przyczyny.

Z art. 6 dekretu wynika, że uprawnionymi do uwłaszczenia byli rolnicy – ust. 1, jak i "nierolnicy" – ust. 4 (osoby pozostające w stosunku pracy, renciści, rzemieślnicy, choćby nie gospodarowali na nieruchomościach), jednak ta druga grupa podmiotów mogła być uwłaszczona na obszarze nie przekraczającym 1 ha – art. 19 ust. 4, a w uzasadnionych przypadkach obszar ten mógł być powiększony. Teoretycznie więc S. K. mogła zostać uwłaszczona jako nie rolnik, jednak uznać należy, że uwłaszczono je w trybie zarezerwowanym dla rolników. Z uzasadnienia orzeczenia o uwłaszczeniu wynika bowiem, że badano tylko czy poprzednik prawny i ona sama weszli w posiadanie nieruchomości i czy nie zostało ono utracone i jakkolwiek przesłanka ta powinna być badana przy uwłaszczeniu w obu trybach, to dla nie rolników powinna obejmować ustalenie czy osoby te są tymi, o których mowa w ust. 4 art. 6. Nadto brak jest jakiejkolwiek wzmianki w uzasadnieniu co do szczególnie wyjątkowych okoliczności zwiększenia areału nieruchomości.

Stwierdzić należy, że orzeczenie o uwłaszczeniu zostało wydane bez podstawy prawnej w tym sensie, iż wbrew wyraźnemu i niebudzącemu wątpliwości art 6 ust. 1 dekretu o uwłaszczeniu. Art. 101 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 191 § 1 k.p.a. stanowił podstawę uchylenia tego orzeczenia.

Reprezentowani przez radcę prawnego, B. P., W. K. i W. K. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ naruszył przepisy art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do zebrania pełnego materiału dowodowego i ustalenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia wydanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu, a zatem wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, która to okoliczność stanowi zaniechanie organu będące uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 oraz art. 6 ust. 4 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że poprzedniczka prawna skarżących została uwłaszczona w rybie przewidzianym dla "rolników" wynikającym z art. 6 ust. 1 powyżej powołanego dekretu,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 lit. b/ Rozporządzenia 'Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w związku z art. 191 § 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu pierwotnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym przyjęciu, że powołany wyżej przepis Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej stanowił uzasadnioną podstawę prawną uchylenia w rybie nadzoru orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Tomyślu z dnia [...] marca 1960 r., podczas gdy podstawa ta nie wynika z żadnych dokumentów znajdujących się w materiale dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej prawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1960 r. o nabyciu przez S. K. własności nieruchomości i o ustaleniu ceny nabycia, dalej "orzeczenie o uwłaszczeniu", choć błędnie podało przepisy i publikację dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i orzecznictwem rolnym, dalej "dekret" to w istocie nie ma to znaczenia. Orzeczenie to powoływało się na art. 5, 11 i 19 ust. 1 dekretu w brzmieniu z Dz.U. z 1955 r. Nr 18, poz. 107, ze zmianą w Dz.U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174, jednak Sąd uznał, że w istocie jego podstawą był art. 6 i art. 19 dekretu w brzmieniu tekstu jednolitego ogłoszonego w Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78. Jednak w postępowaniu nadzorczym decyzję ocenia się tak jak została wydana. Skoro jako podstawę prawną powołano określone przepisy to należy przyjąć, że one stanowiły jej podstawę.

Orzeczenie o uwłaszczeniu istotnie powołało się na przepisy aktu prawnego nieaktualnego w dacie jego wydania, bowiem sprzed tekstu jednolitego obowiązującego w dacie wydania. Już właśnie samo to należy uznać za błąd, kwalifikujący jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

Nadto i przepisy dekretu sprzed tekstu jednolitego, powołane w sentencji orzeczenia o uwłaszczeniu nie pozwalały na stwierdzenie nabycia przez S. K. własności nieruchomości. Art. 5 ust. 1 dekretu w tym brzmieniu pozwalał na uwłaszczenie rolników, zaś ust. 4 tego artykułu dotyczył osób pozostających w stosunku pracy, rencistów i rzemieślników, choćby nie gospodarowali nieruchomościami. Jednak gdy idzie o tę druga grupę art. 18 ust. 4 pozwalał na uwłaszczenie ich gruntami o powierzchni do 1 ha, a tylko w przypadkach uzasadnionych względami gospodarczymi władza mogła zezwolić na uwłaszczenie obszarem o większej powierzchni.

Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że S. K. została potraktowana jako osoba, o której mowa w art. 5 ust. 1 dekretu w brzmieniu jaki stanowił podstawę orzeczenia o uwłaszczeniu, tj. jako rolnik, choć w istocie jej sytuacja, co nie jest w sprawie sporne, nakazywała traktować ją jako osobę wskazaną w art. 5 ust. 4 – nie rolnika, pozostającego w stosunku pracy i nie gospodarującego na gospodarstwie. Z uzasadnienia orzeczenia o uwłaszczeniu nie wynika też, aby były czynione jakiekolwiek kroki do uznania, że w sprawie wystąpiła szczególnie uzasadniona sytuacja, zezwalająca na podniesienie areału.

W takim stanie rzeczy orzeczenie o uwłaszczeniu naruszało przepisy dekretu z brzmienia w nim podanego w sposób dwojaki – S. K. została potraktowana, wbrew stanowi faktycznemu sprawy, jako rolnik, choć nie było do tego podstaw. W zgodzie ze stanem faktycznym, tj. jako nie rolnik nie mogła być uwłaszczona, bowiem powierzchnia gospodarstwa przekraczała 1 ha, a nie było żadnych dowodów na zaistnienie przesłanek do powiększenia areału. Wobec tego uznać należy, że dekret w brzmieniu powołanym w podstawie prawnej orzeczenia o uwłaszczeniu nie dawał podstawy do stwierdzenia, że S. K. jest właścicielem nieruchomości o pow. 7.5154 ha w G..

Skoro powołane w podstawie prawnej orzeczenia o uwłaszczeniu przepisy nie mogły stanowić podstawy uwłaszczenia to należało ocenić czy przepisy obowiązujące w dacie jego wydania dawały podstawę do takiego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd stwierdził, że w istocie podstawą orzeczenia był art. 6 i 19 dekretu w brzmieniu tekstu jednolitego z 1959 r. Jakkolwiek nie te przepisy były podstawą rozstrzygnięcia to jednak w ich świetle orzeczenie należy zbadać

Artykuł 6 tekstu jednolitego miał brzmienie identyczne jak art. 5 z tekstu powołanego w podstawie orzeczenia, a art. 19 takie jak art. 18. Przepisy te zatem, tj. art. 6 również nie mogły stanowić podstawy do uwłaszczenia, S. K. nie była osobą, o której mowa w art. 6 ust. 1, zatem rolnikiem i jako taki podmiot nie mogła być uwłaszczona, z kolei jako nie rolnik, o czym mowa w art. 6 ust. 4 musiała spełniać warunki przewidziane w art. 19 ust. 4. Te również nie zaistniały – gospodarstwo miało obszar większy niż 1 ha, zaś nie ma żadnych dowodów, aby organ zastosował wyjątkowe zwiększenie areału z przyczyn wskazanych w tym przepisie. Także zatem przepisy obowiązujące w dacie wydania orzeczenia o uwłaszczeniu nie dawały podstawy do uwłaszczenia.

Działające zatem w trybie nadzoru Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu i Minister Rolnictwa miały podstawę do uchylenia decyzji o uwłaszczeniu, jako niemającej podstawy prawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia. Z kolei Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiając stwierdzenia nieważności tych decyzji nie naruszył art. 156 § 1 k.p.a., bowiem nie były one dotknięte żadną z wad w nim wskazanych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie oddalił skargę.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).