Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 837/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 lutego 2022 r. nr KOC/3553/Go/15 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 1 lutego 2022 r. nr KOC/3553/G0/15 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) po rozpatrzeniu wniosku Z. B. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy L.dz.GM/TW/21511/51 z dnia 20 października 1951 r. w sprawie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...], na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), orzekło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania położona jest przy ul. [...] o pow. 3.013 łokci kwadratowych i znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem". Stanowiła ona własność S. G. na podstawie aktu z dnia [...] grudnia 1917 r. co potwierdza zaświadczenie Sądu Grodzkiego w Warszawie Wydział Hipoteczny nr [...] z dnia [...] października 1947 r., poświadczające stan prawny na dzień 29 września 1947 r. Z dniem 21 listopada 1945 r. grunty ww. nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy W., a z chwilą likwidacji gmin - na własność Skarbu Państwa. Następnie grunt przedmiotowej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. stał się z mocy prawa własnością [...]. Wnioskiem z dnia 15 czerwca 1948 r. W. G. zwrócił się o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] hip. [...]. Orzeczeniem administracyjnym nr GM/TW/21511/51 z dnia 20 października 1951 r., Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzekło o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] hip. [...]. Zgodnie z uzasadnieniem, na przedmiotowym terenie znajdują się budynki, które nie posiadają administracji ani prowadzącego meldunki.

Spadek po S.G. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia Wydział I Cywilny z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt [...] nabyli syn W. G. i wnuk A. G. po 1/2 części spadku każdy z nich. Decyzją Wojewody Pomorskiego, z dnia 6 października 1949 r. W. G. zmienił nazwisko na G. (odpis zupełny aktu urodzenia wydany przez USC w W. nr [...]). Decyzją Urzędu Wojewódzkiego w G. nr [...] z dnia 30 października 1947 r. A. G., syn A. i M. zmienił nazwisko na "W.". Spadek po W. G. (dawniej G.). zmarłym w dniu [...] stycznia 1961 r., nabył na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. II Wydział Cywilny z dnia 12 maja 2014 r. sygn. [...] jego bratanek A. W.. Spadek po A. W., zmarłym w dniu [...] czerwca 1990 r, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydział VII Cywilny z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. [...] nabyła żona K. W. z domu K. wprost. Spadek po K. W., zmarłej w dniu [...] października 1997 r., nabyła Z. B. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. [...].

W dniu 3 czerwca 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek Z. B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy L.dz. GM/TW/21511/51 z dnia 20 października 1951 r. w sprawie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...].

Rozpatrując niniejszą sprawę SKO wskazało, że w dniu 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W rozpoznawanej sprawie kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie L.dz. GM/TW/21511/51 w sprawie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...]. oznaczonego nr hip. [...] zostało wydane w dniu 20 października 1951 r. Z akt sprawy wynika, że orzeczenie zostało wysłane W. G. na adres podany we wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej, tj. na ul. [...]. Na kopercie widnieje adnotacja "[...], G., nieznany 26.X.51r.’’. Zgodnie z art. 30 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem: Art. 30.1. Osoba interesowana, która w toku wiadomego jej postępowania zmienia miejsce zamieszkania, powinna o tem władzę zawiadomić. 2. W razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pod poprzednim adresem w sposób, przewidziany w art. 26, ma skutek prawny. Organ wskazał, że w aktach przedmiotowej nieruchomości znajdują się m.in. pisma składane do Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa przez L. K., który poinformował urząd, iż W. G. zmienił nazwisko na G. i obecnie zamieszkuje w B. pod adresem ul. [...]. Z pisma Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 10 kwietnia 1953 r. wynika, że Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawa przesłało W. G. na nowy adres orzeczenie z 1951 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że orzeczenie zostało odebrane 31 grudnia 1952 r.

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie L.dz. GM/TW/21511/51 został złożony dnia 3 czerwca 2015 r., a zatem od doręczenia orzeczenia do dnia złożenia wniosku upłynęło co najmniej 64 lata. Z przedstawionych względów - w świetle art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. B. zaskarżając ją w całości

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 1491) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy: - przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w ww. przepisie Konstytucji, zasadę ochrony interesów strony w toku postępowania oraz zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa poprzez dokonanie znaczącej zmiany przepisów w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego; - przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę proporcjonalności poprzez użycie przez ustawodawcę nieproporcjonalnych środków do realizacji celu założonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13; co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżącej prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi na brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej;

2. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy przepis ustawy nowelizującej jest niezgodny z zasadą równości wyrażoną w ww. przepisie Konstytucji poprzez różnicowanie sytuacji obywateli państwa polskiego, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżącej prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], ewentualnie pozbawieniem skarżącej prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej;

3. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy przepis ustawy nowelizującej doprowadził do pozbawienia ochrony prawnej praw majątkowych skarżącej oraz do materialnoprawnego zróżnicowania statusów własności, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżącej prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], ewentualnie pozbawieniem skarżącej prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi na brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej 4. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw, z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa poprzez dokonanie znaczącej zmiany przepisów w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżącej prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej;

4. art. 156 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 września 2021 r.) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia 19 lutego 1957 r., w sytuacji gdy przepis ten narusza zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną ww. przepisie Konstytucji poprzez naruszenie zasad rzetelnego procesu legislacyjnego tj. dokonania zmian w procedurze administracyjnej bez przeprowadzenia debaty publicznej oraz wysłuchania opinii środowisk zainteresowanych w sprawie, co skutkowało naruszeniem zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i w konsekwencji pozbawieniem skarżącej prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nrhip. [...], 6. art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. [dalej jako: Konwencja Europejska] w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Europejskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie w sytuacji gdy przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę zakazu dyskryminacji w zakresie ochrony prawa własności mienia skarżącej wyrażonych w Konwencji Europejskiej, co skutkowało pozbawieniem skarżącej prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej 7. art. 6 ust. 1 Konwencji Europejskiej w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Europejskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy działanie organu tj. wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o przepis ustawy nowelizującej narusza prawo skarżącej do rzetelnego procesu sądowego określonego w Konwencji Europejskiej oraz prowadzi do pozbawienia skarżącej prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi na brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

Sąd w obecnym składzie podtrzymuje wyrażone w orzecznictwie tutejszego Sądu stanowisko dotyczące stosowania ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie 16 września 2021 r.. Ustawa ta w art. 1 zmieniła treść art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.

Potwierdzeniem tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019r. SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 k.p.a. Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując jednocześnie na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych, a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna, mocniejsza, zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi tu o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem praw jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.

Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".

Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie, także w innych sprawach tego samego rodzaju, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia -art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 k.p.a. czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej zmiany a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku T.K. P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku T.K. P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2, 77 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P.

W tej sprawie kwestionowane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie L.dz. GM/TW/21511/51 w sprawie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...]. oznaczonego nr hip. [...] zostało wydane w dniu 20 października 1951 r. Z akt sprawy wynika, że orzeczenie zostało wysłane W. G. na adres podany we wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej, tj. na ul. [...], pod którym to adresem przesyłka nie została odebrana - na kopercie widnieje adnotacja "[...], G., nieznany 26.X.51r.’’. Jak wynika z ustaleń organu w aktach przedmiotowej nieruchomości znajdują się m.in. pisma składane do Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa przez L. K., który poinformował urząd, iż W. G. zmienił nazwisko na G. i obecnie zamieszkuje w B. pod adresem ul. [...]. Z pisma Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 10 kwietnia 1953 r. wynika, że Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawa przesłało W. G. na nowy adres orzeczenie z 1951 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że orzeczenie zostało odebrane 31 grudnia 1952 r. Wniosek zaś o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie został złożony dnia 3 czerwca 2015 r., a więc po 63 latach.

Zdaniem Sądu co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.

Twierdzenie obecnie, że skarżąca nie miała prawa przypuszczać że w trakcie postępowania nastąpi zmiana przepisów prawa nie da się w takiej sytuacji obronić.

Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów dla których właściciele (lub ich następcy prawni), którym odebrano własność czekali blisko 50 lat żeby wzruszyć przedmiotowe orzeczenie. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.

Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym, bo 6 letnim opóźnieniem i trudno mu z tego czynić jakikolwiek zarzut. Z kolei jak zasadnie wskazuje organ skarżącej w toku rozpoznawania sprawy przysługiwały środki prawne w celu ponaglenia organu do wydania decyzji – m.in. skarga na bezczynność czy przewlekłość.

Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Nie jest przy tym rzeczą organów i sądu analiza procedury uchwalania aktu normatywnego. Od tego jest Trybunał Konstytucyjny. Jak wskazano kwestia długości trwania postępowania przed organami mogła być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłość a długość postępowania nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast to wyrażonego w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie T.K. ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).

Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku T.K. P 46/13, jest zdania i podziela wyrażone przez inne składy stanowisko, że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa ani jego stabilności.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji (por. m.in. wyrok w sprawie I SA/Wa 555/22, I SA/Wa 687/22, I SA/Wa 808/22).

Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił