Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 752/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6069 Inne o symbolu podstawowym 606
Hasła tematyczne: Odrzucenie sprzeciwu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Gołuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2022 r. nr SKO.OS/41.9/414/2022/11660/KS w przedmiocie określenia kierunku rekultywacji terenu po eksploatacji piasku oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: jako SKO, Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia 1 września 2022 r., znak SKO.OS/41.9/414/2022/11660 uchyliło w całości decyzję organu I instancji – Wicestarosty B., datowanej na 4 lipca 2022 r., nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji Starosty B. z dnia 29 marca 2016 r. znak [...], ze zmianami, (zwanej dalej: decyzją rekultywacyjną), określającej kierunek rekultywacji terenu po eksploatacji piasku na działce nr [...] położonej w J., gmina B. dla której, Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...], (zwaną dalej nieruchomością i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Pismem z dnia 27 maja 2021 r. P S A z siedzibą w K. (dalej jako: skarżąca, spółka) wniosła do sądu administracyjnego sprzeciw od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 1 września 2022 roku, wydanej w sprawie SKO.OS/41.9/414/2022/11660.

Z akt sprawy stan faktyczny i prawny przedstawia się następująco.

Wspomnianą wyżej decyzją z 4 lipca 2022 Starosta [...] zmienił wcześniejszą swoją decyzję z 29 marca 2016 r., nr [...], dotyczącą rekultywacji terenu po eksploatacji piasku prowadzonej w miejscowości J. na działce [...]. Zmiana decyzji nastąpiła w trybie przepisu art. 155 ustawy z 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej określanej skrótem k.p.a.). Od tej decyzji odwołanie wniosły strony reprezentowane przez adwokata. We wniesionym odwołaniu – poza innymi przesłankami – wskazano na daleko idącą zmianę w stanie faktycznym, polegającą na cofnięciu przez część stron (właścicieli nieruchomości nr [...]) na zmianę decyzji we wspomnianym trybie. Kolegium uwzględniając zarzuty odwołania zastosowało w sprawie przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W sprzeciwie od tej decyzji z dnia 1 września 2022 r., datowanym na 19 września 2022 r., P SA podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącej nie są zasadne twierdzenia organu odwoławczego co do naruszenia przez organ I instancji przesłanek zastosowania trybu zmiany decyzji, określonego w artykule 155 k.p.a. W szczególności, zdaniem skarżącej, nietrafny jest argument o nieostateczności zmienianej decyzji. Skarżąca zauważyła, że Kolegium pominęło analizę przesłanki interesu społecznego, który miałby jej zdaniem przemawiać za utrzymaniem decyzji Starosty w mocy. W przeciwnym wypadku dojdzie, jak pisze skarżąca, do dalszego pogłębiania się degradacji substancji nieruchomości. Podniosła, że wniosek o zmianę decyzji uzyskał zgodę innych podmiotów, w tym Gminy B. i [...] Urzędu Górniczego w K., nie sprzeciwiających się zmianie kierunku rekultywacji. Zmiana stanu faktycznego, polegająca na cofnięciu zgody na zmianę decyzji przez współwłaścicieli nieruchomości, miała miejsce dopiero w toku postępowania odwoławczego, dlatego też nie mogła być przedmiotem kognicji organu pierwszej instancji. Na tej podstawie skarżąca wnioskuje, iż utrzymanie decyzji pierwszej instancji w mocy nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem autora sprzeciwu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno również rozważyć, czy nie zachodziły przesłanki zastosowania przepisu art. 138 § 2b k.p.a. W oparciu o te zarzuty skarżąca domagała się uchylenia decyzji zaskarżonej sprzeciwem.

W odpowiedzi na sprzeciw, zawartej w piśmie procesowym z 30 września 2022 r,, (wpływ do sądu 3 października 2022 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu. Organ podtrzymał stanowisko zajęte w decyzji kasatoryjnej. Za kluczową dla tego rozstrzygnięcia uznało przesłankę cofnięcia przez niektóre strony zgody na zmianę decyzji w trybie artykułu 155 k.p.a.; nadto wskazało na poważne uchybienia organu I instancji, który stosując wadliwie przepis art. 155 k.p.a., procedował w sposób analogiczny, jak w trybie zwykłym, pomijając całkowicie przesłankę dopuszczalności wzruszenia ostatecznej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym przez sąd nie jest wadliwa.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Natomiast w myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Przy czym, zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

U podstaw wprowadzenia wskazanych regulacji prawnych legł zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej te zmiany (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Raz jeszcze należy zaznaczyć, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym. Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex nr 2315542).Zgodnie zaś z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem uchylenie decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Pamiętać także należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. Zgodnie z nią każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zatem istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przez niego przeprowadzona obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). Oznacza to, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803). Zatem w sytuacji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne dotknięte jest wadami, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy po uprzednim znacznym uzupełnieniu postępowania dowodowego naruszyłoby tą zasadę.

Zdaniem sądu organ odwoławczy trafnie uznał w rozpatrywanej sprawie, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż doszło do istotnego naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a do wyjaśniania, z uwzględnieniem powyższej zasady dwuinstancyjności postępowania pozostał istotny zakres sprawy. Okoliczność ta jest integralnie związana z wycofaniem przez współwłaścicieli zgody na zmianę decyzji w trybie artykułu 155 k.p.a., a więc, w konsekwencji, na zmianę kierunku rekultywacji działki. Postępowanie w tej sprawie należy jednak poprzedzić rzetelną analizą dopuszczalności zmian decyzji, na podstawie której niektóre strony nabyły określone prawa. Zmiana taka – o ile przepisy szczególne nie wyłączają jej dokonania – może nastąpić wyłącznie za ich zgodą. Ponadto za reformacją ostatecznej decyzji winien przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony.

Sąd podziela w pełni stanowisko Kolegium, które dostrzegło, iż organ pierwszej instancji nie badał w istocie przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Słuszne jest również stwierdzenie, w myśl którego wycofanie zgody na zmianę decyzji przez część stron uniemożliwiło wydanie orzeczenia merytorycznego w drugiej instancji; w ten bowiem sposób – w razie utrzymania decyzji w mocy – strony utraciłyby prawo do wniesienia odwołania w toku instancji, czego gwarancją jest przepis art. 15 k.p.a.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.