Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 313/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 3 i 3a
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Magdalena Jankowska - Szostak, , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 4,5 % do 18% z wyjątkiem piwa I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. (nr [...]) Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. (dalej: Komisja) negatywnie zaopiniowała wniosek "A" Sp. z o.o. we W.(dalej: skarżąca, spółka, strona) w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 4,5 % do 18 % (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży - w restauracji "B", przy ul. [...] we W.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano odpowiednio: art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, ze. zm.) – dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości", "ustawa", art. 106 § 5, 123 i 124 k.p.a., uchwałę nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...]września 2003 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie miasta W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 207, poz. 2950, ze zm.) oraz uchwałę nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie zasad usytuowania we W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta (Dz. Urz. Woj. Doln. 2014 r. poz. 4456, ze. zm.) – dalej: uchwała nr [...], zarządzenie nr [...]Prezydenta Miasta W. z dnia [...]kwietnia 2013 r. w sprawie powołania Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W..

Jako przyczynę negatywnego zaopiniowania wniosku wskazano niezgodność lokalizacji ww. punktu sprzedaży napojów alkoholowych z przepisami powołanej uchwały nr [...], w szczególności § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały, a to z uwagi na usytuowanie restauracji w najbliższej okolicy szkoły ([...] Szkoła [...] i oraz [...] Gimnazjum "C").

Rozstrzygnięcie to zakwestionowała skarżąca, zarzucająć wydanie go z naruszeniem:

1) art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej: k.p.a., poprzez pominięciu w uzasadnieniu postanowienia omówienia odległości dzielących budynek restauracji od budynku placówki szkolnej, co skutkowało przedstawieniem parametru najmniej korzystnego dla skarżącej – strona wskazuje na rozbieżności w tym zakresie pomiędzy treścią protokołu z oględzin, gdzie wskazano 35 m oraz treścią postanowienia ( 20m) oraz podnosi, że faktycznie dystans pomiędzy restauracją a wejściem do szkoły wynosi ok. 70 m;

2) art. 80 k.p.a. przez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i - nieuwzględnienie, że najbliższy obszar działki szkolnej , licząc od granicy restauracji, stanowi jedynie zaplecze administracyjne i gospodarcze szkoły

- błędne przyjęcie, że komunikacja uczniów odbywa się przez bramę wjazdową , podczas gdy brama ta w godzinach pracy szkoły pozostaje zamknięta sluży jedynie zapewnieniu obsługi zaplecza gospodarczo-administracyjnego,

- błędne przyjęcie, że pomiędzy restauracją a szkołą zachodzi kontakt wzrokowy i słuchowy, podczas gdy fronty budynków są zlicowane, a położone są one w takiej odległości od siebie, która taki kontakt czyni niemożliwym;

3) art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. w związku z art. 107 §3 k.p.a. poprzez zaniechanie analizy sytuacji faktycznej w sprawie w porównaniu z analizą sytuacji faktycznej innych podmiotów, posiadających już zezwolenie na sprzedaży alkoholu, których punkty sprzedaży alkoholu są położone względem obiektów chronionych w podobnej odległości, a co w efekcie uniemożliwiało dokonanie oceny, czy wydane postanowienie nie narusza zasady praworządności, proporcjonalności i równego traktowania;

4) art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, proporcjonalności i równego traktowania i negatywne zaopiniowanie wniosku skarżącej w sposób arbitralny na co wskazuje porównanie z innymi podmiotami, posiadającymi już zezwolenie na sprzedaży alkoholu.

Strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów wskazanych w zażaleniu (dokumentacja fotograficzna, wydruki z systemu geoportal) oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie pozytywnej opinii.

Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: SKO, organ) skarżonym obecnie postanowieniem utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Po przywołaniu treści art. 18 ust. 3a i art. 12 ust. 1 i 2 ustawy organ odwoławczy podkreślił, że gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, wydając opinię, musi odnieść się do istoty zagadnienia, czyli ocenić, czy lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu jest zgodna z uchwałą rady gminy, czy też nie spełnia wymagań określonych w uchwale.

Dalej organ wskazał, że w myśl § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r. (nr [...]) podjętej - między innymi - na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy i będącej aktem prawa miejscowego, nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży. Tym samym przepisy, o których wyżej mowa, nie dopuszczają, a wręcz zakazują, sytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy miejsc określonych ww. przepisami, przy czym - jak podkreśli organ - uchwała nie definiuje pojęcia najbliższej okolicy miejsc chronionych jakimi są m.in. żłobki dla dzieci. Organ wskazał, że wyrażenie to nie zostało zdefiniowane również w ustawie, choć pomocniczo, w celu interpretacji tego pojęcia, należy się w tym zakresie odwołać do art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych" to obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw, jednakże "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych". Organ przywołał też znaczenie najbliższej okolicy w języku potocznym i zaznaczył, że prawodawca nie określił konkretnych odległości, które pozwalałyby ustalić granice obszaru nazwanego "najbliższą okolicą", ale wprowadziło pojęcie najbliższej okolicy jako równoważne do stosowanej często przez inne gminy liczonej w metrach odległości, w celu indywidualnej oceny wpływu punktu sprzedaży na obiekt chroniony.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy SKO zajęło stanowisko, że restauracja skarżącej znajduje się w najbliższej okolicy szkoły, w rozumieniu uchwały nr [...]. Organ wskazał, że oba obiekty znajdują się na jednej osi ciągu pieszego i brak jest pomiędzy nimi trwałych przeszkód o charakterze faktycznym. Dla przeciętnego obserwatora przedmiotowa restauracja znajduje się niewątpliwie w najbliższej okolicy szkół. W świetle tych uwag nie ma znaczenia, czy pomiędzy tymi obiektami istnieje kontakt wzrokowy i głosowy, choć nie można ich wykluczyć. Również to, że brama wjazdowa do szkoły jest w niektórych godzinach zamykana nie podważa wniosku położeniu restauracji w najbliższej okolicy szkoły. WSA we W. z [...] października 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 517/17. Ponadto SKO zwróciło uwagę, że osoba reprezentująca skarżącą nie zgłaszała uwag do przebiegu wizji lokalnej przeprowadzonej [...] lutego 2018 r., a po zapoznaniu się z aktami sprawy [...] lutego 2018 r. potwierdziła "zgodność materiału fotograficznego ze stanem faktycznym". Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że nie jest władny kontrolować zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, udzielonych innym przedsiębiorcom w innych postępowaniach, w których przedmiotem badania i oceny były inne okoliczności faktyczne.

W skardze wniesionej do tutejszego Sądu strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia SKO w całości, podtrzymując zarzuty i argumentację zawarte w zażaleniu. Skarżąca ponownie zwróciła uwagę na brak konsekwencji w określaniu odległości restauracji od placówki szkoły, nieuwzględnienie sposobu korzystania z nieruchomości szkoły (oddzielna część gospodarczo-administracyjna pomiędzy szkołą a kamienicą oddzielającą restaurację, wejście do szkoły po przeciwnej stronie budynku, w odległości ok. 70m od restauracji). Podkreśliła, że restauracja jest lokalem zamkniętym, w którym uczniowie nie przebywają i nie mają możliwości nabywac alkoholu.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wraz z argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie - jak w niniejszym wypadku - w sprawach skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2018r., poz. 1302) - dalej: p.p.s.a., w tym również na postanowienia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego orzeczenia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli zakwestionowane rozstrzygnięcie podjęto zgodnie z przepisami, skarga podlega oddaleniu, stosownie do dyspozycji art. 151 tej samej ustawy.

Orzekając w ramach tak określonej kognicji i zgodnie ze wskazanymi zasadami kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Według art. 18 ust. 1 ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 ustawy). Stosownie do art. 18 ust. 3 ustawy zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18% zawartości alkoholu. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 3a ustawy, zezwolenia, o których mowa w ust. 3 art. 18 ustawy, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy.

W myśl art. 12 ust. 2 ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu oraz (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy, przybiera formę postanowienia, wydawanego w trybie art. 106 kpa.

Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...]Rady Miejskiej, podjętej m.in. na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy, nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury i świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży.

W pierwszej kolejności wykładni wymaga więc zwrot "najbliższa okolica" obiektów chronionych tą uchwałą – wszelkie ustalenia faktyczne w sprawie muszą bowiem zostać poddane ocenie w kontekście przyjętego określonego rozumienia tego pojęcia. Wyrażenie "najbliższa okolica", do którego odwołuje się uchwała Nr [...]nie zostało, jak wskazuje sam organ, zdefiniowane ani w ustawie, ani w tejże uchwale. Zgodnie z potocznym rozumieniem (do którego również odwołano się w zaskarżonym postanowieniu) najbliższa okolica to obszar rozciągający się dookoła jakiegoś miejsca, stanowiący jego bezpośrednie otoczenie, obszar znajdujący się w niewielkiej odległości od danego miejsca (obiektu), przylegający do czegoś. Ustawa o przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawiera z kolei definicję "najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych" (art. 2¹ ust. 1 pkt 1), wedle której przez najbliższą okolicę punktu sprzedaży napojów alkoholowych należy zaś rozumieć: "obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw". Pojęcie zdefiniowane w ustawie nie jest jednak, co trzeba podkreślić, tożsame z "najbliższą okolicą" obiektów chronionych w rozumieniu uchwały z dnia [...] lipca 2011 r, wobec czego może służyć wyłącznie pomocniczo w interpretacji jej przepisów. Przy tym, jako że jest to odwołanie się do wykładni per analogiam, korzystanie z definicji ustawowej w procesie stosowania przez odpowiednie organy postanowień § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...]musi, zdaniem Sądu, być ostrożne i uwzględniać przede wszystkim cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, których realizację ma zapewnić i doprecyzowuje ta uchwała. Celem tym jest natomiast m.in. ochrona dzieci przed negatywnymi skutkami zjawiska spożywania alkoholu, która powinna się – świetle zapisów ustawy i uchwały – realizować przez stworzenie realnych, funkcjonalnych ograniczeń oddziaływania placówek sprzedaży i podawania alkoholu na obiekty ochronie, do których zalicza się także szkoły.

Wreszcie, dokonując wykładni pojęcia "najbliższej okolicy" Komisja, organ wydający zezwolenia, a końcowo także Sąd, powinny uwzględniać zasady logiki i doświadczenia życiowego, tak, by interpretacja tego pojęcia nie prowadziła w warunkach konkretnej sprawy do wniosków absurdalnych, nie znajdujących żadnego umocowania we wskazanym na wstępie celu objęcia szczególną ochroną obiektów, w których przebywają dzieci.

Ani uchwała Rady Miejskiej W., ani ustawa, nie podają odległości, która określałaby i konkretyzowała obszar "najbliższej okolicy". Powołany art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy, zawierający definicję najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych posługuje się sformułowaniem "obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym", w dalszej części zawierając przykładowe wyliczenie tego rodzaju przeszkód. Prawodawca używa co prawda sformułowania "mierzony", ale w dalszej części przepisu nie wskazuje (wzorem wcześniejszych unormowań) żadnego konkretnego dystansu, który wyznaczałby granice obszaru nazywanego "najbliższą okolicą". W konsekwencji należy zatem przyjąć, że "najbliższą okolicę" stanowi obszar zawarty między potencjalnym punktem sprzedaży alkoholu, a najbliższą, trwałą przeszkodą typu faktycznego. Jak słusznie zauważa organ, trwała, faktyczna przeszkoda jest – w ramach tak sformułowanej definicji – podstawową okolicznością, której istnienie zamyka obszar, o jakim mowa w art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy pkt 1 ustawy, stanowiąc w ten sposób granicę "najbliższej okolicy".

W przywołanej definicji w art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy pkt 1 ustawodawca dokonał także przykładowego jedynie wyliczenia przeszkód, którym należałoby przyznać charakter faktycznych przeszkód "trwałych". W analizowanym przepisie, zwrot "taką jak" pełni bowiem identyczną rolę, jaka jest powszechnie przypisywana w piśmiennictwie i w judykaturze określeniu "w szczególności". Wśród owych przykładów wymienił: 1) krawędź jezdni; 2) zabudowę, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy; 3) mur bez przejść; 4) ciek wodny bez bliskich przepraw. Cechą wspólną ww. wymienionych przeszkód jest ich funkcja - ograniczająca oddziaływania punktu sprzedaży alkoholu na obiekt chroniony. Przeszkody te natomiast niewątpliwie w różny sposób i w różnym stopniu mogą realizować te ograniczenia: od całkowitego odizolowania punktu chronionego, zarówno w zakresie dostępu, jak i kontaktu wzrokowego i słuchowego, poprzez jego znaczące ograniczenie. O ile bowiem np. krawędź jezdni z pewnością utrudnia dostęp do miejsca sprzedaży alkoholu, to go nie uniemożliwia całkowicie (z uwagi choćby na dopuszczalność przekraczania jezdni w określonych miejscach) oraz nie wyłącza kontaktu wzrokowego, a w wielu przypadkach nawet słuchowego (podobnie jak wskazany ciek wodny).

W szczególności, sama tylko wykładnia językowo gramatyczna analizowanego przepisu nie upoważnia do formułowania stwierdzenia, iż dopiero brak dostępu do potencjalnego punktu sprzedaży alkoholu oraz brak kontaktu wzrokowego i głosowego nadają danej przeszkodzie charakter trwały. Taki kierunek interpretacji w ogóle nie uwzględnia bowiem reguł języka polskiego dotyczących składni przepisu poddawanego wykładni. Gdyby dopiero istnienie owych dodatkowych uwarunkowań miało decydować o trwałości każdej z przeszkód przykładowo wymienionych w art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy, przepis ten miałby następujące brzmienie: najbliższa okolica – "obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw, które ze względu na swój charakter uniemożliwiają dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy". Tymczasem normodawca połączył wspomniany wymóg wyłącznie z przeszkodą "zabudowy", o czym przesądza użycie słowa "która" (a więc w liczbie pojedynczej), a nie "które". Tylko zaś użycie w ramach objaśnianej definicji liczby mnogiej dawałoby podstawy do twierdzenia, że zwrot rozpoczynający się od słowa "które" odnosi się do wszystkich części wyliczenia poprzedzającego to właśnie słowo (także zatem do krawędzi jezdni, a w wypadku umieszczenia całego passusu zaczynającego się od słowa "które" na końcu zdania – do wszystkich przykładowo wskazanych tam przeszkód). Dowodzi to, iż w świetle samej tylko wykładni językowo-gramatycznej art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy, sformułowany tam wymóg uniemożliwiania dostępu oraz kontaktu wzrokowego i głosowego może być odnoszony jedynie do przeszkody, w postaci "zabudowy" (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 458/13). Sąd w orzekający składzie podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia [...]października 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 519/17, iż konieczność uwzględnienia przy wykładni uchwały Rady Miejskiej W. zasad logiki i doświadczenia życiowego nakazuje uznać, że definiując pojęcie "najbliższej okolicy" nie należy przyjmować, iż brak usytuowania miejsca chronionego w najbliższej okolicy miejsca sprzedaży alkoholu wystąpi wówczas, kiedy pomiędzy obiektami istnieje przeszkoda faktyczna całkowicie uniemożliwiająca jakikolwiek kontakt wzrokowy i słuchowy, gdyż warunek ten spełniałyby tylko dobrej klasy (odpowiednio wysokie, dźwiękoszczelne i nieprzezroczyste) ekrany, w rodzaju okalających autostrady. Istotne jest natomiast, by kontakt ten został maksymalnie ograniczony.

Wreszcie, niejako na marginesie, Sąd zauważa, że postulat kierowania się przy wykładni przepisów uchwały Rady Miejskiej W. wspominanymi: zasadami logiki, doświadczenia życiowego oraz zasadniczym celem regulacji ustawowych, przemawia przeciwko traktowaniu istnienia nawet owej "trwałej przeszkody" zawsze jako niepodważalnego sposobu definiowania "najbliższej okolicy" wskazanych w uchwale obiektów chronionych, bez uwzględnienia okoliczności konkretnego stanu faktycznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że np. w przypadkach, gdy odległość pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a obiektem chronionym jest tak duża, że w praktyce wyłącza możliwość wzrokowego i słuchowego kontaktu oraz ze już sam dystans bardzo utrudnia dostęp z jednego obiektu do drugiego, to brak faktycznej trwałej przeszkody pomiędzy nimi pozostanie bez wpływu na realizację celów ustawy, gdyż zachowane zostaną ograniczające efekty przypisane owej "trwałej przeszkodzie o charakterze faktycznym" w art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy.

Reasumując, wykładnia zawartego w uchwale zakazu lokowania punktów sprzedaży alkoholu w najbliższej okolicy m.in. żłobków, uwzględniająca pomocnicze odwołanie się do zawartej art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi definicji "najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych", respektująca cele tej ustawy oraz dokonana w zgodzie z logiką i doświadczeniem życiowym, prowadzi do wniosku, że chodzi o takie usytuowanie miejsca sprzedaży alkoholu, które maksymalnie ograniczy jego oddziaływanie na obiekt chroniony (ograniczenia dostępu oraz kontaktu wzrokowego i słuchowego z obiektem chronionym, w szczególności przez istnienie pomiędzy tymi miejscami trwałej przeszkody o charakterze faktycznym, tego rodzaju ograniczenie zapewniającej).

O tym, czy lokal w którym sprzedaje się alkohol znajduje się w "najbliższej okolicy" placówki chronionej nie będzie zatem każdorazowo w jednakowym stopniu decydować odległość między tymi obiektami, rodzaj ustytuowanej między nimi przeszkody, czy możliwość kontaktu wzrokowego lub słuchowego. Każdy z tych parametrów może mieć w okolicznościach konkretnej sprawy inną wagę, a dopiero łącznie przesądzą one o dokonanej w świetle ustawy ocenie ich położenia względem siebie, ich znaczenie bowiem należy oceniać zawsze pod kątem zapewnienia faktycznej realizacji ustawowego celu, którym w przypadku szkół czy placówek wychowawczych będzie ograniczenie negatywnego wpływu dostępności i spożywania alkoholu na bezpieczeństwo, zdrowie, rozwój i psychikę dzieci.

Dla przeprowadzenia takiej oceny konieczne jest jednak w pierwszej kolejności, należyte ustalenie przez organ powołany do wydania opinii w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, tj. Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a następnie ich rozważenie we wzajemnym powiązaniu – co, zdaniem Sądu, nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W uzasadnieniu swojego postanowienia organ powołuje się na wyrok WSA we W. z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 517/17 ( dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBONSA), w którym Sąd, oddalając skargę, zwrócił uwagę na usytuowanie żłobka i restauracji w jednej linii wzdłuż chodnika zapewniającego wygodny dostęp z jednego lokalu do drugiego. Jednak nie można automatycznie przenosić wniosków i ocen dokonanych w tym wyroku wyłącznie opierając się na tym, że również w obecnie rozpoznawanej sprawie budynek szkoły i restauracja znajdują się w jednej osi układu komunikacyjnego, a pomijając pozostałe okoliczności tamtej sprawy, takie jak to, że restauracja i żłobek znajdowały się w jednym budynki, oddzielone były jednym lokalem , a odległość między nimi wynosiła ok. 30 m. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie budynek szkoły oddziela od restauracji ogrodzony teren zielony oraz znajdująca się za nim kamienica a przy tym brak jest spójności danych dotyczących odległości pomiędzy restauracją skarżącej o placówką szkoły , zawartych w postanowieniu KRPA ( gdzie podaje się 20 m) i protokole z oględzin (25 m). W swoim postanowieniu SKO również uznaje, że obiekty dzieli 35 m, jednak nie wyjaśnia tej różnicy i wskazuje, w jaki sposób (pomiędzy jakimi punktami) odległość była mierzona. Skarżąca z kolei podnosi, że faktycznie odległość ta wynosi nawet 70 m (licząc od restauracji do wejścia do szkoły). Ustalenie faktycznej odległości pomiędzy tymi obiektami nie może być tymczasem, zdaniem Sądu, traktowane jako nieistotne w sprawie, w szczególności, skoro organ odwoławczy nie przydaje wagi kwestii ograniczenia pomiędzy nimi dostępu wzrokowego i słuchowego, odrzucając jako bez znaczenia argumenty strony o braku możliwości takiego kontaktu. Jak już wskazano powyżej, przyjęcie, że samo posadowienie budynków w jednej linii przy tym samym nieprzerwanym ciągu pieszym zawsze oznacza, że znajdują się w najbliższej okolicy, byłoby w niektórych przypadkach nieuzasadnione, w szczególności tam, gdzie odległość między nimi jest na tyle duża, że ogranicza realny kontakt młodzieży z negatywnymi zjawiskami związanymi ze spożywaniem alkoholu. Biorąc pod uwagę znaczące różnice pomiędzy odległościami podawanymi przez KRPA, SKO i stronę skarżącą, kluczowe jest jednoznaczne wskazanie przez organ jak jest faktyczna odległość pomiędzy obiektem chronionym a punktem sprzedaży alkoholu oraz między jakimi punktami była mierzona. To ostanie jest o tyle istotne, że z adnotacji znajdujących się na zdjęciach z oględzin wynika, że odcinek 35 m odpowiada długości kamienicy przylegającej do restauracji, natomiast pomiędzy samym budynkiem szkoły a kamienicą znajduje się także ogrodzony teren zielony. Teren ten, co przyznaje strona skarżąca , należy również do szkoły, jak jednak podnoszono w zażaleniu i skardze, jest on niedostępny dla dzieci i wykorzystywany wyłącznie na potrzeby administracyjno-gospodarcze szkoły oraz znajduje się po przeciwnej stronie budynku szkoły, niż wykorzystywana przez dzieci, prowadzi zaś do niego brama, która w godzinach prowadzenia zajęć jest zamknięta, zaś wejście do szkoły umiejscowiono również po przeciwnej stronie budynku. Zdaniem Sądu, z punktu widzenia realizacji celów ustawy, dla wyznaczenia "najbliższej okolicy" obiektu chronionego istotne będzie tymczasem ustalenie nie odległości pomiędzy miejscem sprzedaży alkoholu a nieruchomością, na której znajduje się taki obiekt chroniony, ale odległości dzielącej restaurację od tych części nieruchomości budynkowej i gruntowej, które wykorzystywane są na potrzeby działalności edukacyjnej i do których rzeczywiście mają dostęp dzieci. W tym kontekście weryfikacji wymagały twierdzenia skarżącej, jednak organ nie poczynił w tym zakresie stosownych ustaleń. W konsekwencji, na podstawie okoliczności przywołanych w zaskarżonym postanowieniu oraz akt administracyjnych, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy teren znajdujący się pomiędzy bramą wjazdową przy szkole a kamienicą można uznać za część obiektu chronionego, czy też jest on raczej dodatkową "przeszkodą" ograniczającą wpływ miejsca podawania alkoholu na szkołę tzn. jest on w sposób faktyczny wydzielony i zabezpieczony przed wstępem dzieci.

Brak ustaleń w powyższym zakresie czyni zasadnymi podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 §1 i 4 k.p.a. oraz art. 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz niedostateczną analizę wszystkich okoliczności sprawy w świetle warunków wynikających z art. 18 ust. 3a ustawy oraz §1 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...]. W konsekwencji stanowisko KRPA i SKO, dotyczące negatywnej opinii o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie znajduje dostatecznego oparcia w ustaleniach i argumentacji powołanych w skarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji. W ponowie prowadzonym postępowaniu organ winien dokonać ustaleń co do sposobu wykorzystania oraz ewentualnego zabezpieczenia terenu znajdującego się pomiędzy budynkiem szkoły a kamienicą, za którą umiejscowiona jest restauracja skarżącej, ustalić jednoznacznie odległość dzielącą ją od obiektu chronionego ze wskazaniem sposobu jej wyznaczenia, a następnie w świetle wszystkich okoliczności sprawy ponownie ocenić, czy obiekt szkoły znajduje się w najbliższej okolicy sprzedaży napojów alkoholowych.

Sąd podziela natomiast stanowisko SKO co do niedopuszczalności rozpoznania wniosku skarżącej "porównawczo", z uwzględnieniem zezwoleń na sprzedaż alkoholu innym podmiotom prowadzącym działalność w widocznym zasięgu placówek objętych ochroną przez uchwałę Nr [...]. Każda z tych spraw jest bowiem rozstrzygana w indywidualnych okolicznościach faktycznych, na które składa się nie tylko inna lokalizacja poszczególnych wskazywanych przez skarżącą, punktów sprzedaży napojów alkoholowych, ale obecność innych obiektów ( np. jezdni, krawężnika ) oraz ich wzajemnego usytuowanie – wobec czego nie można mówić o wypełnieniu dyspozycji art. 8 § 2 k.p.a. Z zasady praworządności wywodzić natomiast należy obowiązek organów do rozstrzygania sprawy na podstawie przepisów prawa i kierowania się wynikającymi z nich przesłankami.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 §1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 2005 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem strony, uwzględniając w nich uiszczony wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego przez radcę prawnego i opłatę od pełnomocnictwa.