Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1503/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18 e
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 132 ust. 3a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1996/11 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 lutego 2012 r., I SA/Wa 1996/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] listopada 2010 r. nr [...] oraz orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i kosztach postępowania. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Decyzją Wojewody Podlaskiego z [...] września 2007 r. nr [...] ustalono lokalizację drogi krajowej nr [...] obejmującej budowę obwodnicy miasta Sztabin wraz z przebudową i budową infrastruktury technicznej. Decyzją tą zatwierdzono również projekt podziału enumeratywnie wskazanych nieruchomości i stwierdzono, że nieruchomości objęte decyzją staną się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, a odszkodowanie za nie zostanie ustalone odrębną decyzją. W następstwie wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania m. in. dla D.F., jako dotychczasowego właściciela działek zajętych pod drogę. Wydane w tej sprawie decyzje Wojewody Podlaskiego z [...] maja 2008 r. i z [...] maja 2009 r. zostały uchylone decyzjami Ministra Infrastruktury odpowiednio z [...] września 2008 r. i z [...] maja 2010 r., a sprawę przekazywano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy czym odszkodowanie przyznane pierwotną decyzją z [...] maja 2008 r. zostało uprawnionemu wypłacone w kwocie 41.320 zł.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] Wojewoda Podlaski ustalił na rzecz D.F. odszkodowanie w wysokości 75.788 zł za przejęcie, na podstawie decyzji z [...] września 2007 r. o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Gminie S., obręb H., oznaczonej jako działki nr ewid. 1, 2 i nr 3 o łącznej powierzchni 0,8449 ha, zobowiązując do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podano, że stosownie do art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej jako "specustawa drogowa") odszkodowanie należało ustalić według zasad określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "Ugn"), według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej i wartości z dnia ustalenia odszkodowania. Wobec tego powołano biegłego rzeczoznawcę, który rzeczoną nieruchomość wycenił na 75.788 zł. Podano również, że D.F. pomimo zaskarżenia decyzji z [...] maja 2008 r. pobrał przyznane mu wówczas odszkodowanie w kwocie 41.320 zł.

W odwołaniu od decyzji z [...] listopada 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił, że organ ustalając wartość odszkodowania nie uwzględnił okoliczności wypłacenia dotychczas D.F. kwoty 41.320 zł, czym naruszono art. 132 ust. 3a Ugn, zobowiązując aktualnie Skarb Państwa do ponownej wypłaty pełnego odszkodowania.

Rozpoznając ww. odwołanie Minister Infrastruktury decyzją z [...] sierpnia 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody Podlaskiego w mocy. Organ odwoławczy podał, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego, który opisał szacowaną nieruchomość, jako użytkowaną rolniczo, stanowiącą użytek zielony klasy VI, o wysokiej kulturze rolnej upraw, położoną w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] Augustów – Białystok. Do porównań przyjął ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych, użytkowanych rolniczo w obrębie miejscowości S. i miejscowościach przyległych, ponieważ na analizowanym rynku nie było na tyle podobnych transakcji, które miałyby za przedmiot nieruchomości przeznaczone pod drogi. Operat sporządzono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, opierając się na zestawieniu 10 transakcji. Na tej podstawie wartość nieruchomości oszacowano na 75.788 zł. i w tej wysokości przyznano odszkodowanie. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie było prawidłowe. W jego ocenie kwestia wzajemnych rozliczeń między uprawnionym do odszkodowania a podmiotem zobowiązanym do jego wypłacenia nie jest przedmiotem tego postępowania. Obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje z mocy samego prawa (art. 132 ust. 3a Ugn w zw. z art. 23 specustawy drogowej) i brak było podstawy do orzekania w tym zakresie w drodze decyzji.

Rozstrzygnięcie powyższe zostało zaskarżone przez Skarb Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do WSA w Warszawie w zakresie punktu III decyzji Wojewody Podlaskiego. Wobec tej części decyzji sformułowano zarzut naruszenia art. 132 ust. 3a Ugn w zw. z art. 23 specustawy drogowej. Skarżący ponownie podniósł kwestię, że część odszkodowania została już uprawnionemu wypłacona, zgodnie z dyspozycją art. 18 specustawy drogowej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] maja 2008 r. Pomimo tego nakazano w zaskarżonej decyzji ponowne wypłacenie pełnego odszkodowania, nie uwzględniając tej okoliczności. Tymczasem fakt wypłacenia części odszkodowania powinien znaleźć odzwierciedlenie w decyzji przyznającej odszkodowanie w wysokości wyższej, niż dotychczas wypłacona, natomiast nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie art. 132 ust. 3a Ugn, ponieważ odnosi się on do stanu faktycznego odmiennego jak w niniejszej sprawie, gdy nie występuje spór o zasadę odszkodowania, a jedynie o kwestię jego wysokości. Swoje wywody strona skarżąca wspierała przywołując stanowiska judykatury wyrażone w wyrokach WSA w Łodzi z 2 października 2008 r., II SA/Łd 370/08 i WSA w Warszawie z 18 stycznia 2011 r., I SA/Wa 575/10.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę uznając, że decyzje obu instancji wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań sąd I instancji zwrócił uwagę, że część odszkodowania wypłacono uprawnionemu na podstawie i w trybie art. 18a specustawy drogowej, tj. decyzji nieostatecznej, która mogła zostać zaskarżona w drodze odwołania. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, ponieważ Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wypłacił uprawnionemu odszkodowanie w kwocie 41.320 zł ustalone pierwszą decyzją odszkodowawczą. Dlatego w ocenie sądu a quo po ustaleniu w toku dalszego postępowania i kolejnych rozstrzygnięć wyższej kwoty odszkodowania, skarżący zobowiązany był jedynie do wyrównania uprawnionemu różnicy, a nie uregulowania całości zobowiązania w nowo ustalonej wysokości. W okolicznościach występujących w niniejszej sprawie WSA w Warszawie przyjął, że art. 132 ust. 3a Ugn nie znajdował w ogóle zastosowania. A zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nie mogły pominąć faktu, że część kwoty odszkodowania została już wypłacona, brak jest bowiem podstawy prawnej do ponownego wypłacania całej kwoty odszkodowania. W ocenie sądu I instancji art. 18a specustawy drogowej dawał podstawę, aby ponownie orzekając w sprawie odszkodowania uwzględnić kwoty uprzednio wypłacone w ramach tego postępowania. Natomiast po stronie osoby, która otrzymała odszkodowanie w ogóle nie powstawał obowiązek jego zwrotu. Gdyby bowiem przyjąć interpretację Ministra Infrastruktury strona, której wypłacono odszkodowanie na podstawie decyzji nieostatecznej, musiałaby w przypadku jego podwyższenia dokonać zwrotu otrzymanego świadczenia tylko po to, aby następnie otrzymać je ponownie w nowej wysokości. Stan taki rodziłby poważne problemy w szczególności w sytuacji, gdyby strona zdążyła już wydatkować przyznane jej na podstawie nieostatecznej decyzji odszkodowanie.

Skargę kasacyjną od wyroku z 15 lutego 2012 r. wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego - art. 18a specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten pozwala, w przypadku ponownego orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod inwestycję drogową, na uwzględnienie kwot uprzednio wypłaconych w ramach postępowania odszkodowawczego,

II. przepisów prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 132 ust. 3a Ugn poprzez przyjęcie, że w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania na podstawie specustawy drogowej w przypadku jego wypłaty na podstawie decyzji nieostatecznej na mocy art. 18a cyt. ustawy, w ogóle nie powstawał po stronie byłego właściciela nieruchomości obowiązek zwrotu odszkodowania w przypadku ponownego orzekania o jego wysokości.

W ocenie autora skargi kasacyjnej podczas wydawania decyzji nie doszło do stwierdzonego przez sąd wojewódzki naruszenia przepisów prawa materialnego. Stosownie do mającego w ocenie strony zastosowanie w sprawie art. 18a specustawy drogowej wypłacenie odszkodowania na podstawie decyzji nieostatecznej nie miało wpływu na postępowanie odwoławcze. Przyjęcie wskazanego przez sąd I instancji rozwiązania mającego polegać na pomniejszeniu przyznanego uprawnionemu odszkodowania o kwotę uprzednio mu wypłaconą nie znajduje podstawy prawnej i jest stwierdzeniem zbyt daleko idącym. W ocenie organu odszkodowanie powinno zatem zostać ustalone w pełnej wysokości. Wprawdzie przepisy Ugn wprost nie regulują zasad zwrotu wypłaconego dotychczas odszkodowania wskazując jedynie, że zwrotowi podlega kwota zwaloryzowana, ale o obowiązku tym w przekonaniu Ministra Infrastruktury należało wskazać zobowiązanemu jedynie w uzasadnieniu decyzji, wszak sposób wykonania decyzji odszkodowawczych nie podlega jurysdykcji organów administracji publicznej, lecz jest kwestią cywilnoprawną. W istocie więc może zaistnieć sytuacja, że organ faktycznie wypłaci uprawnionemu jedynie różnicę pomiędzy ustalonym a dotychczas wypłaconym odszkodowaniem. Niemniej, w rozpatrywanej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 132 ust. 3a Ugn.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Istota sprawy sprowadza się do oceny zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 18a specustawy drogowej, jakiej miał się wedle skarżącego kasacyjnie dopuścić sąd wojewódzki przyjmując, że skoro uprzednio uchyloną decyzją przyznano oznaczoną kwotę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, to wobec ponownego orzekania o odszkodowaniu należy uwzględnić tę okoliczność tj. kwotę uprzednio wypłaconą. Nadto wadliwie sąd I instancji miał przyjąć, że w razie wypłaty odszkodowania na podstawie nieostatecznej decyzji na mocy art. 18a specustawy drogowej, po stronie byłego właściciela nieruchomości nie powstaje obowiązek zwrotu uzyskanego odszkodowania w przypadku ponownego orzekania o jego wysokości. W ocenie Kasatora winien znaleźć zastosowanie przepis art. 132 ust. 3a Ugn, a sprawy dotyczące wykonania decyzji odszkodowawczej i ewentualnych rozliczeń między inwestorem drogi a byłym właścicielem nieruchomości mają charakter cywilnoprawny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w sprawie nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 18a specustawy drogowej. Cyt. przepis stanowił, że "Stronie odwołującej się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wypłaca się, na jej wniosek, kwotę określoną w tej decyzji. Wypłata tej kwoty nie ma wpływu na prowadzone postępowanie odwoławcze". W ocenie sądu wojewódzkiego cyt. przepis dawał podstawę, aby ponownie orzekając w sprawie odszkodowania uwzględnić kwotę uprzednio wypłaconą w ramach tego postępowania. Podejmując próbę oceny trafności tego poglądu należy sięgnąć do motywów pojawienia się cyt. przepisu w specustawie drogowej, jak i konsekwencji jego usunięcia. Art. 18a specustawy drogowej został dodany na mocy art. 1 pkt 15 ustawy 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601). W projekcie tej ustawy nie było takiego rozwiązania (por. druk nr 854 Sejmu V kadencji – www.sejm.pl), pojawiło się ono na etapie prac w komisjach (por. druk nr 926 Sejmu V kadencji). Jak wynika ze sprawozdań stenograficznych z prac parlamentarnych nad projektem ówczesnej nowelizacji specustawy drogowej, celem poprawki wprowadzającej przepis art.18a było zrekompensowanie uciążliwości dla byłego właściciela nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, chodziło o to, żeby były właściciel otrzymał kwotę odszkodowania za przejętą nieruchomość, ale miał możliwość ubiegania się o – w domyśle − wyższe odszkodowanie. Tak należało, w ocenie projektodawców, rozumieć rozwiązanie wedle którego wypłacenie kwoty przewidzianej w decyzji odszkodowawczej nie miało wpływu na postępowanie odwoławcze (por. biuletyn 1042/V Komisji Infrastruktury nr 74, Komisji Samorządu Terytorialnego nr 63 z 5 września 2006 r.). Art. 18a specustawy drogowej został uchylony na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958, dalej jako "nowela z 2008"). W uzasadnieniu tego projektu ustawy nowelizującej po raz kolejny specustawę drogową wskazywano w aspekcie usuwanego art. 18a, że jego wprowadzenie miało na celu zabezpieczenie interesu właścicieli, którzy z mocy prawa zostają pozbawieni praw do nieruchomości, a wysokość odszkodowania za nie ustalana była w drodze decyzji administracyjnej, której termin wydania nie był określony. Uznano zarazem, że w związku z proponowanym rozwiązaniem polegającym na zmianie art. 12 oraz art. 18 specustawy drogowej, w szczególności dotyczącym powiększania wysokości odszkodowania, przepis art. 18a stanie się zbędny (por. druk nr 671 z 23 czerwca 2008, Sejm VI kadencji). Z mocy art. 6 ust. 3 noweli z 2008 w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne nakazano stosować przepisy specustawy drogowej, w brzmieniu nadanym nowelą z 2008. Oznacza to, że po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] maja 2009 r. przyznającej uczestnikowi – D.F. odszkodowanie w kwocie 41.320 zł i wypłacie tej kwoty, postępowanie o wydanie nowej decyzji odszkodowawczej prowadzone powinno być na podstawie przepisów specustawy drogowej z uwzględnieniem noweli z 2008. Wojewoda Podlaski ponownie rozpoznając sprawę winien zatem brać pod uwagę, że z mocy przepisów specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w jej art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej), suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego (art. 18 ust. 1b specustawy drogowej), odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 18 ust. 3 specustawy drogowej).

Należy pamiętać także o tym, że z mocy art. 23 specustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym odszkodowań za przejmowane nieruchomości pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (Ugn). Trafnie WSA w Warszawie podkreślił, że oznaczało to, iż wykonanie nieostatecznej decyzji odszkodowawczej i wypłacenie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwoty przyznanego pierwotnie odszkodowania obligowało wyłącznie do zapłaty różnicy, a nie ponownego wykonania zobowiązania w całości. Zasadnie także sąd I instancji wskazuje, że gdyby przyjąć interpretację ministra, to strona, której wypłacono odszkodowanie na podstawie decyzji nieostatecznej, musiałaby w przypadku jego podwyższenia dokonać zwrotu otrzymanego świadczenia, tylko po to, aby następnie otrzymać je ponownie w nowej wysokości. Sąd podziela te uwagi, eksponujące iż nie jest wykluczone, że strona mogłaby już zdążyć wydatkować przyznaną kwotę, to z kolei powodowałoby znaczne komplikacje praktyczne. Kasator nie wskazał żadnego racjonalnego powodu, dla którego taka procedura powinna być zastosowana.

Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, jakoby w sprawie miał zastosowanie przepis art. 132 ust. 3a Ugn, zgodnie z którym "Jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu". Zgodzić się należy z twierdzeniem Kasatora, że Ugn nie normuje sposobu postępowania organu, w sytuacji gdy uchylona została decyzja o przyznaniu odszkodowania i kwotę odszkodowania wypłacono byłemu właścicielowi. Nie jest jednakże trafny wywód, jakoby w takiej sytuacji organ ponownie rozpoznający sprawę o odszkodowanie musiał w decyzji orzekać o kwocie pełnego odszkodowania, zaś jedynie w uzasadnieniu wskazać stronie, że powinna zwrócić poprzednio uzyskaną kwotę odszkodowania. Sąd podziela prezentowany w judykaturze pogląd, że wykładnia art. 132 ust. 3a Ugn w takim przypadku nie powinna ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej, ale także powinna uwzględniać aspekty systemowe i celowościowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2013 r., I OSK 322/12, opublik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Celem cyt. przepisu jest unormowanie sytuacji, w której odszkodowanie wypłacone jest nienależne lub nienależne w tej wysokości, w jakiej zostało wypłacone. Taka sytuacja nie zachodziła w sprawie poddanej kontroli sądu I instancji. Chodziło wszak o to, że ustalone na nowo odszkodowanie przewyższyło uprzednio przyznaną kwotę z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Proponowana wykładnia art. 132 ust. 3a Ugn niweczyłaby sens poprzednio obowiązującego art. 18a specustawy drogowej, stosowanego wszak tylko wówczas, gdy nie było sporu co do konieczności wypłaty odszkodowania, ale strona kwestionowała jego wysokość. W sytuacji, gdy odszkodowanie jest należne i w rozpatrywanej sprawie zostało wypłacone w toku postępowania (przed uzyskaniem przez decyzję odszkodowawczą cechy ostateczności) w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej, to w takim przypadku nie może dojść do ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, lecz jedynie w takiej części, która - jako należna - przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą. Ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji obowiązku wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości nie może być w żaden sposób modyfikowane ustaleniami zawartymi w jej uzasadnieniu, ponieważ uzasadnienie służy jedynie wyjaśnieniu motywów prawnych i faktycznych podjętego rozstrzygnięcia (por. motywy uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 830/11, LEX nr 1216581).

Stanowisko analogiczne do powyższego prezentowane było już w dawniejszym dorobku judykatury. Godzi się przywołać wywody Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z 5 października 1995 r., III ARN 30/95, (opublik. OSNP 1996/9/125, LEX nr 23419), wedle którego decyzja organu ustalającego kwotę należnego odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Państwa nieruchomości musi w swej treści uwzględniać (zawierać rozliczenie) kwoty wcześniej już wypłaconego odszkodowania z tego samego tytułu na podstawie wcześniejszej decyzji właściwego organu. W wyroku tym za dowolny Sąd Najwyższy uznał pogląd, iż brak jest podstaw prawnych do dokonywania potrąceń decyzją administracyjną i opowiedział się za wyłączeniem w tych sprawach sądowej drogi dochodzenia roszczeń z zastosowaniem art. 410 i nast. Kodeksu cywilnego. Zdaniem Sądu Najwyższego, w takim wypadku nie chodzi o dokonywanie potrącenia w rozumieniu art. 498 Kodeksu cywilnego, lecz o uwzględnienie przy ustalaniu ostatecznej wysokości odszkodowania (odliczenie) kwot, które wcześniej zostały już stronie wypłacone na mocy ostatecznej decyzji. Według wówczas orzekającego Sądu Najwyższego, "wynika to z istoty odszkodowania, które ustalane jest w wysokości odpowiadającej rozmiarowi szkody poniesionej przez dany podmiot. Wielkość tej szkody uległa odpowiedniej redukcji wraz z wypłaceniem jej określonej kwoty (kwot) na mocy ostatecznej decyzji i wobec tego ustalone ponownie odszkodowanie może dotyczyć tylko tej części szkody, która nie została jeszcze wyrównana. Gdy zaś wypłacone wcześniej odszkodowanie stanowi równowartość szkody lub ją przewyższa, to o istnieniu szkody nie może być mowy i wobec tego nie może tym samym być także mowy o ponownym ustaleniu odszkodowania, które miałoby być wypłacone stronie". Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 9 października 2000 r., OPS 12/00 (opublik. ONSA 2001, z.1, poz.10, LEX nr 44490), w której stwierdzono m. in., że orzekając o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 129 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), organ uwzględnia wypłacenie stronie odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji, która w toku dalszego postępowania została uchylona, nie może jednak waloryzować kwoty wypłaconego odszkodowania na podstawie art. 5 tej ustawy, stanowisko to zachowuje aktualność. Nie zasługują przeto na uwzględnienie te wywody skargi kasacyjnej, w których Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej naprowadza, że kwestia uwzględnienia już wypłaconego stronie odszkodowania należy do sfery wykonania decyzji odszkodowawczej, ta zaś nie podlega jurysdycji sądów administracyjnych. Nie można także zgodzić się z tym, że strony miały rozstrzygać sposób faktycznego wykonania decyzji odszkodowawczej "wedle własnego uznania" (s. 4 skargi kasacyjnej). Przeciwnie, to organ właściwy do ustalenia na nowo odszkodowania winien w decyzji określić kwotę tego odszkodowania, uwzględniając kwotę już wypłaconą, organ ma nie tylko uprawnienie, lecz obowiązek zaliczyć na poczet należnego odszkodowania wypłaconą już kwotę. Tylko tak ustalone odszkodowanie będzie respektowało zasadę z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wedle której wywłaszczenie jest dopuszczalne za "słusznym odszkodowaniem", słuszne odszkodowanie to odszkodowanie sprawiedliwe, sprawiedliwe zaś odszkodowanie to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, które nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność. Nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania, opierający się wszak na nietrafnej wykładni przepisów prawa materialnego.

W związku z powyższym, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją.