Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3537/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. K. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ") zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723; dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa") odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy wobec A. K. (dalej także jako "skarżący" lub "wnioskodawca").

Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. K. wnioskiem z [...] lutego 2017 r. (data wpływu do organu: [...] lutego 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku opisał przebieg swojej służby. Wskazał, że po ukończeniu studiów, z uwagi na brak wolnych etatów w Służbie Więziennej, znalazł pracę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...], w Sekcji Biura "[...]", gdzie pełnił służbę od dnia [...] listopada 1984 r. do dnia [...] maja 1985 r., tj. 6 miesięcy i 15 dni. Dodał, że pracując w WUSW w [...] był funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej, bez przeszkolenia zawodowego, wobec powyższego nie wykonywał samodzielnie żadnych zadań. Z chwilą pojawienia się możliwości zatrudnienia w więziennictwie, podjął służbę początkowo w Zakładzie Karnym w [...], a następnie w Areszcie Śledczym w [...]. Wnioskodawca zaznaczył, że był to etap trudnej, w niektórych sytuacjach niebezpiecznej pracy, w bezpośrednim kontakcie z przestępcami. Następnie w wyniku awansu zawodowego został z dniem [...] września 1996 r. przeniesiony do pełnienia służby w Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w [...], gdzie realizował zadania na rzecz bezpieczeństwa podległych jednostek. Podkreślił, że efekty jego pracy były doceniane przez przełożonych, o czym świadczą awanse w stopniach i stanowiskach służbowych, a także przyznane nagrody, wyróżnienia, nadane odznaczenia i medale m.in.: Brązowa Odznaka Zasłużony dla Ochrony Przeciwpożarowej, Złota Odznaka Za Zasługi w Pracy Penitencjarnej oraz Medal Srebrny Za Długoletnią Służbę. Zaznaczył, że będąc przez okres 26 lat, 8 miesięcy i 24 dni funkcjonariuszem Służby Więziennej, rzetelnie wykonywał powierzone mu zadania i polecenia przełożonych, przestrzegając Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wszystkich przepisów prawa. Dodał, że praca w WUSW w [...] przez okres 6 miesięcy i 15 dni nie jest dla niego powodem do dumy, jednak w całym życiu zawodowym nie dopuścił się czynów, które można by uznać za niegodne.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie w dniu [...] lutego 2019 r.

A. K. wniósł skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 787/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Przedmiotowy wyrok z dniem 29 października 2019 r. stał się prawomocny.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a

i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie w dniu [...] stycznia 2020 r.

A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję.

Wyrokiem z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 507/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.

Organ ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że z akt sprawy wynika, iż A. K. został zwolniony ze Służby Więziennej z dniem [...] lutego 2012 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie zainteresowanego uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od dnia [...] listopada 1984 r. do dnia [...] maja 1985 r., tj. okres 6 miesięcy i 15 dni. Całkowity okres służby ww. wynosi 27 lat, 3 miesiące i 9 dni. Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...] października 2017 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Ponadto z pisma Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...]

z dnia [...] września 2017 r., znak [...], dotyczącego przebiegu służby wnioskodawcy wynika, że sumiennie i rzetelnie wykonywał on zadania i obowiązki służbowe. Powyższe wynika z informacji zawartych w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Wymieniony był również wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi i odznaczony: Brązową Odznaką W Służbie Penitencjarnej, Srebrną i Złotą Odznaką Za Zasługi w Pracy Penitencjarnej oraz Srebrnym Medalem Za Długoletnią Służbę. Jednocześnie zgromadzone materiały zawierają informację o postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym wobec A. K. za uchybienia stwierdzone podczas wykonywania powierzonych obowiązków [...] działu penitencjarnego, co skutkowało wymierzeniem mu kary surowej nagany. Brak jest również dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się do art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r.

i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie.

Zdaniem Ministra art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go wobec konkretnej osoby, ale organ ma obowiązek weryfikacji, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie wówczas ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych: art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej Minister stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister przywołał również ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14).

Minister, odnosząc się do rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, wskazał, że ma ona charakter nieostry i powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności w ujęciu językowym określa postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący wątpliwości, ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy i realizowanie obowiązków dodatkowych.

Organ zaznaczył, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie zaopatrzeniowej obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Na potwierdzenie powyższego organ powołał się na wyroki sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Minister, przechodząc do analizy sprawy, wskazał, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 27 lat, 3 miesiące i 9 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez 6 miesiące i 15 dni. W ocenie organu okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym długość okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby jest krótkotrwały. Tym samym należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, po dokonaniu analizy okoliczności sprawy Minister wskazał, że wśród dokumentów zawierających pozytywne opinie służbowe, wniosków o mianowanie

na kolejne, wyższe stopnie i stanowiska służbowe, znajduje się również informacja

o postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym wobec A. K. za uchybienia stwierdzone podczas wykonywania powierzonych obowiązków [...] działu penitencjarnego, którego wynikiem było wymierzenie stronie kary surowej nagany. Przywołane powyżej okoliczności mogą podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Jednocześnie z przekazanych przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] akt sprawy wynika, że wnioskodawca pełniąc służbę na stanowiskach [...] i [...], czyli w bezpośrednim kontakcie z osadzonymi, był narażony na sytuacje prowokujące wzrost napięcia emocjonalnego, dyskomfort psychiczny oraz poczucie zagrożenia osobistego. Jednocześnie z przekazanych przez Służbę Więzienną informacji wynika, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego zdrowia i życia.

Ponadto Minister zauważył, że w sytuacji formułowania ostatecznej opinii organu w przedmiotowej sprawie, ogromne znaczenie ma fakt, iż wnioskodawca w sposób świadomy rozpoczął służbę w strukturze Służby Bezpieczeństwa. Zgromadzony

w sprawie materiał dowodowy zawiera raport strony z dnia [...] lipca 1984 r., w którym widnieje zapis o następującej treści: "Uprzejmie proszę o przyjęcie mnie do pracy

w Służbie Bezpieczeństwa WUSW w [...]. Pragnę nadmienić, że pracę chcę podjąć zgodnie z moimi upodobaniami i zainteresowaniami."

Charakter wykonywanych przez wnioskodawcę zadań dla ustroju totalitarnego ma niebagatelne znaczenie w kontekście dokonywania przez organ oceny, co do zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wnioskodawca realizował zadania na stanowisku [...] w Wydziale "[...]" Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], który był jednostką terenową odpowiedzialną za działania polegające na obserwacji i inwigilacji społeczeństwa, za pośrednictwem rozbudowanej sieci wywiadowców i agentów, a także przy użyciu środków techniki operacyjnej. Powyższy pion SB odpowiedzialny był za śledzenie osób podejrzanych o szeroko rozumianą działalność antykomunistyczną. Wśród inwigilowanych byli m.in.: dostojnicy kościelni, opozycjoniści, dyplomaci placówek zagranicznych i dziennikarze. Dzięki obserwacji "figuranta" (osoba śledzona, inwigilowana) SB uzyskiwała informacje o jego trybie życia i osobach, z którymi się kontaktował. Działania wywiadowcy kończyły się sporządzeniem raportu (komunikatu) dla jednostki, na której zlecenie prowadzono obserwację. Szczegółowo opisywano w nim zachowanie "figuranta" podczas prowadzenia działań, dołączając do tego wykonane zdjęcia operacyjne. Charakterystyczną cechą działań operacyjnych prowadzonych przez funkcjonariuszy pionu "B" była głęboka konspiracja pracy wobec osoby śledzonej oraz jej otoczenia.

Jednocześnie Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań

i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności funkcjonariusza Służby Więziennej. Stąd też w ocenie organu nie można uznać za wyjątkową sytuację przypadku, w którym funkcjonariusz otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody, wyróżnienia lub inne gratyfikacje z tego tytułu. Biorąc pod uwagę całokształt służby wnioskodawcy, w tym okoliczności jej pełnienia, a w szczególności karę dyscyplinarną surowej nagany wymierzoną stronie za uchybienia stwierdzone podczas wykonywania obowiązków służbowych, to w ocenie Ministra niniejsza sprawa nie stanowi szczególnie "uzasadnionego przypadku, pozwalającego zastosować wobec wnioskodawcy przywileju wynikającego z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Podkreślenia bowiem wymaga, że uprawnienie z ww. przepisu ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko przy łącznym spełnieniu tych warunków można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

w postaci: obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., 9 k.p.a., 11 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenia, że okres służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie był krótkotrwały, a jego przypadek nie jest szczególnie wyróżniający się na tle pozostałych funkcjonariuszy.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez odmowę wyłączenia stosowania art. 15c, 22a, 24a ustawy zaopatrzeniowej

w stosunku do skarżącego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że argument Ministra, iż ogromne znaczenie ma fakt, że wnioskodawca pełnił służbę w Wydziale [...] WUSUW w [...] jest całkowicie niezasadny. Skarżący w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym

w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 787/19 szczegółowo przedstawił przebieg swojej służby, w tym także epizod w SB. Był człowiekiem młodym, pracował w Wydziale [...] tylko 6 miesięcy, w służbie przygotowawczej i nie miał żadnego przeszkolenia zawodowego, nie był samodzielnym funkcjonariuszem i nie prowadził żadnych postępowań, o których pisze w decyzji Minister. Co więcej A. K. mając świadomość, gdzie trafił od razu podjął starania, by się przenieść. Takie przeniesienie nie dokonuje się z dnia na dzień i wymaga dopełnienia wielu formalności. Ostatecznie wnioskodawca spędził w służbie przygotowawczej w Wydziale [...] tylko pół roku.

Autor skargi wskazał, że cała kariera zawodowa skarżącego opiera się na służbie w Więziennictwie. Nie da się oprzeć wrażeniu, że w przypadku wnioskodawcy na siłę szuka się argumentów na to, by odmówić mu wyłączenia stosowania wobec niego art. 15 c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Przez takie nieoczywiste uzasadnienie decyzji (skarżący czekał ponownie prawie rok na wydanie decyzji w jego sprawie) A. K. musiał kolejny raz podjąć się obrony swojego prawa do emerytury

w pełnym wymiarze poprzez wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem skarżącego Minister dokonuje nadinterpretacji przepisu, bowiem

z uzasadnienia decyzji wynika, że brak pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia sprawia, że służba przestaje być rzetelna. Przepis nie nakłada obowiązku pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia by mówić o rzetelnym wykonywaniu zadań

i obowiązków. O rzetelności wykonywania obowiązków służbowych świadczą odznaczenia przyznane A. K., a także listy gratulacyjne skierowane do niego przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej (list z dnia [...] lutego 2009 r.) oraz przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] stycznia 2012 r. Skarżący podkreślić przy tym, że takie listy są kierowane wyłącznie w indywidualnych przypadkach i mają charakter wyjątkowy.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję stwierdzono, że postępowanie dyscyplinarne prowadzone wobec A. K "może poddawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy". Brak jest jednak informacji, że kara nagany uległa zatarciu,

a wnioskodawca później był wielokrotnie awansowany, wyróżniany i nagradzany (są to okoliczności bezsporne). Tym samym ponownie użyto pojęcia nieostrego - "może poddawać".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jakie osiągnięcia uznawane są za wybitne, oraz czy chodzi o porównanie do wybitnych osiągnięć innych funkcjonariuszy, którzy również pełnili służbę na rzecz państwa totalitarnego, czy chodzi o strażników Służby Więziennej w ogólności, czy o funkcjonariuszy innych służb mundurowych, czy może chodzi o wyróżniających się współpracowników skarżącego. Skoro nie wiadomo jakie osiągnięcia funkcjonariuszy należy uznać za wybitne, to też nie da się ustalić, dlaczego za takie nie można uznać osiągnięć skarżącego. Co ciekawe, w decyzji przyznano wprost, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. i pkt i ustawy zaopatrzeniowej (krótkotrwałość służby), natomiast nigdzie w decyzji nie znajduje się informacja, czy zdaniem Ministra spełniona została przesłanka z art. 8a ust. i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej (rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.). Decyzji zatem brakuje prawidłowo umotywowanego wyboru rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji skarżący nie był w stanie ustalić co sprawiło, że Minister wydał w jego sprawie decyzję odmowną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub

w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu z [...] lipca 2021 r.

o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Jest to kolejna decyzja Ministra wydana w sprawie wniosku skarżącego z [...] lutego 2017 r. Poprzednie bowiem decyzje organu z [...] lutego 2019 r. oraz z [...] stycznia 2020 r. zostały bowiem uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 787/19 oraz

z 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 507/20.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko

w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1434/2005, opubl. Lex Polonica nr 400400).

Związanie wskazaniami sądu administracyjnego oznacza powinność ścisłego, przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania wyjaśniającego, wypełnienia zaleceń sądu, przy wyeliminowaniu jakichkolwiek niejasności czy choćby dwuznaczności odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego. Inny sposób procedowania czyniłby kontrolę sądową iluzoryczną i pozbawioną sankcji w postaci możności powtórnej weryfikacji stanowiska właściwego w sprawie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 119/2004, opubl. Lex Polonica nr 420541).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Stanowi to bowiem gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Musi być więc konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej

w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Mając na uwadze spoczywający na organie administracji obowiązek zastosowania się do zaleceń sądu administracyjnego, zważyć należy, że badając prawidłowość decyzji zapadłej w następstwie uchylonego wcześniej rozstrzygnięcia sąd ma przede wszystkim obowiązek zbadania w jakim zakresie organ administracji zastosował się do jego wskazań.

Przypomnieć więc w tym miejscu należy, że tutejszy Sąd uchylając pierwszą

z wydanych w niniejszej sprawie decyzję Ministra z [...] lutego 2019 r. w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 787/19 wskazał, że odmowa wyłączenia stosowania wskazanych przez skarżącego przepisów ustawy zaopatrzeniowej była przedwczesna i nie została uzasadniona w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w k.p.a. Sąd wyjaśnił, że Minister, analizując przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie powołał się na konkretne okoliczności faktyczne, posługując się ogólnikowym sformułowaniem, że skarżący "nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy". Skoro Minister wyraził ww. stanowisko, powinien wskazać, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem Sądu Minister ponadto wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że charakter i warunki pełnienia służby nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ale nie przedstawił faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalały na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Prowadzi to do wniosku, że Minister nie zbadał i nie ocenił wystarczająco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że ten we wniosku przedstawił pewne okoliczności dotyczące służby, mogące wskazywać na to, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zdaniem Sądu, organ powinien więc w odniesieniu do poszczególnych awansów

i przyznanych nagród wyrazić swoje oceny, a nie dokonywać ocen ogólnikowych,

w żaden sposób niezindywidualizowanych, które nie odnoszą się do okoliczności faktycznych wynikających z akt administracyjnych sprawy, a na które to okoliczności skarżący zwracał uwagę w ww. wniosku, a które wynikały z załączonych przez skarżącego dokumentów. Brak ustosunkowania się przez Ministra do postulatów skarżącego, jak również nazbyt ogólnikowe twierdzenia, które można wyrazić w każdej sprawie nie może budzić zaufania do organu, który powinien się wykazać szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i powinien oceniać je indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne.

Uchylając z kolei drugą z wydanych w niniejszej sprawie decyzji Ministra z [...] stycznia 2020 r. tutejszy Sąd w wyroku z 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 507/20 wskazał, że Minister zawarł w niej argumenty na uzasadnienie odmowy wyłączenia stosowania w stosunku do skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej i doszedł do wniosku, że nie spełnia on przesłanki o której mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a jego przypadek nie jest "szczególnie uzasadniony". Organ nie wyjaśnił ponadto, czy postępowanie dyscyplinarne prowadzone wobec skarżącego podważa rzetelność jego służby, zwłaszcza w kontekście otrzymanych przez skarżącego odznaczeń, co nastąpiło już po wymierzeniu kary dyscyplinarnej.

Organ użył sformułowania "przywołane powyżej okoliczności (postępowanie dyscyplinarne) mogą podawać wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy", co

w ocenie Sądu w żaden sposób nie wyjaśnia stanowiska organu, co do rzetelności tej służby.

Sąd zauważył, że rozważania w tej sprawie należy poprzedzić stwierdzeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z dnia z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19 stwierdził, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza

w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się

w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Jak wskazał Sąd, użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia. Ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia

i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań

i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji brak spełnienia któregoś

z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się

do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych

w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Odnosząc się do stwierdzenia organu, że skarżący nie narażał życia podczas służby, Sąd wyjaśnił, że dla oceny rzetelności służby nie jest konieczne narażenie zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Prowadzi to do wniosku, że "narażenie zdrowia i życia" nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie (wzorowo). Narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności.

W konkluzji uzasadnienia wyroku z 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 507/20 Sąd stwierdził, że poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że Minister dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i w ten sposób naruszył art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ będzie zobowiązany dokonać wnikliwej oceny ponad 27 - letniej służby skarżącego, ocenić charakter służby oraz warunki jej pełnienia, a następnie rozważyć czy w świetle zaprezentowanej przez Sąd wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie inny sposób. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że organ wydając obecnie zaskarżone przez skarżącego rozstrzygnięcie, nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań zawartych w ww. wyrokach. Organ przedstawił swój pogląd odnośnie wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wbrew wskazaniom wyrażonym w ww. wyrokach a także wbrew utrwalonemu orzecznictwu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia, mają zaś charakter niepopartego żadnymi konkretnymi faktami domniemania, na podstawie którego organ dowolnie przyjął, że sprawa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku.

W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, sprawa nadal nie została wystarczająco wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki jej analizy nie znajdują odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji. Organ nie przeprowadził

też w wyczerpujący sposób oceny spełnienia kryteriów, o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Tym samym organ po raz kolejny dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Minister ponownie więc przekroczył granice uznania administracyjnego bowiem jego rozstrzygnięcie ma charakter dowolny i arbitralny.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, że organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji. Tymczasem Minister dokonując oceny służby skarżącego bardzo ogólnie odniósł się do służby, którą skarżący pełnił przed 1990 r. w zakresie realizowanych obowiązków służbowych

i odniesienia się w tym aspekcie czy miały one jakikolwiek związek ze służbą na rzecz państwa totalitarnego.

Ponownie należy organowi przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ

z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności

i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1

i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ww. ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe

w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu

o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących

w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo.

Na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19

i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a

i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone

w ustawie zaopatrzeniowej. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy zatem, że nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ww. ustawy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie

z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).

Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że również Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

W ocenie Sądu, Minister w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazał, że postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań

i funkcji państwa totalitarnego. Przede wszystkim organ nie dokonał wystarczającej indywidualizacji oceny służby skarżącego, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym

z przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym również poprzednich wyroków tutejszego Sądu zapadłych w sprawie skarżącego. Wbrew zaś stanowisku Ministra - analiza materiału dowodowego przedstawionego

w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Rozstrzygając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać

w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się rozpatrując wniosek skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister zgodnie

z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Organ ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął

w taki, a nie w inny sposób.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym

w kwocie 480 zł.