Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 162/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 134 § 1. art. 141 § 4, art. 176, art. 183
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 331/17 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 lipca 2017 r. sygn. alt III SA/Wr 331/17 oddalił skargę [A.] Spółki z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014.

Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: "Organ odwoławczy" lub "Dyrektor ARiMR") po rozpatrzeniu odwołania [A.] Sp. z o. o. we W. (dalej także jako: "Spółka" lub "Skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Kierownik ARiMR) z [...] listopada 2016 r. odmawiającą przyznania Spółce płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.

Kierownik ARiMR uzasadniają rozstrzygnięcie wskazał, że istnieje obiektywna przeszkoda do wypłacenia Spółce płatności za rok 2014, bowiem zaprzestała ona realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ ten ustalił, że Spółka w 2015 r. nie złożyła wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowej w ramach PROW 2007-2013, przerywając tym samym zobowiązanie rolno-środowiskowe, które zostało zapoczątkowane wnioskiem o tę płatność za 2013 r. Spółka wystąpiła natomiast z wnioskiem o przyznanie płatności w ramach płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020). Kierownik ARiMR przytoczył przepisy regulujące zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych, szczególny nacisk kładąc na regulację zawartą w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz 361 ze zmianami, dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe’), zgodnie z którym płatność przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm.).

Kierownik ARiMR decyzją z [...] lipca 2016 r. (nr [...]) przyznał Spółce za 2015 r. płatność rolno-środowiskowo–klimatyczną (PROW 2014-2020) w łącznej wysokości 73 722,60 złotych. W decyzji został zawarty zapis, że zobowiązanie rolno–środowiskowo–klimatyczne Spółki jest realizowane przez okres 5 lat.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. powołał się na przepisy: 1) art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej: "kpa"), 2) art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.); 3) art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm., dalej: "ustawa wrow"); 4) § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013

Dyrektor ARiMR za bezsporne uznał, że Spółka złożyła w 2013 roku wniosek

o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowej w ramach PROW 2007-2013, w oparciu o ustawę z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Drugi wniosek w ramach 5-letniego zobowiązania rolno-środowiskowego wpłynął do Biura Powiatowego Agencji w 2014 r. W 2015 r. Skarżąca nie złożyła wniosku o przyznanie trzeciej, kontynuacyjnej płatności rolno środowiskowej w ramach PROW 2007-2013, natomiast wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020), w oparciu o ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (PROW 2014-2020). Organ odwoławczy zauważył, że przedstawionego stanu sprawy Skarżąca nie kwestionowała, kwestionowała natomiast płynący z tego stanu sprawy wniosek, iż taki stan rzeczy jest jednoznaczny z zaprzestaniem realizacji 5-letniego zobowiązania rolno-środowiskowego, którego nieprzerwane kontynuowanie jest warunkiem koniecznym do przyznania płatności.

Spółka zaskarżyła decyzję Dyrektora ARiMR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na jej treść, tj.: 1) art. 138 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji; 2) art. 16 § 1 kpa poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie spółce płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 i tym samym nierozpoznanie istoty sprawy; 3) art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie czy w niniejszej sprawie doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania przez spółkę [A.] płatności za rok 2014; 4) art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli; 5) § 2 ust 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż niezłożenie wniosku kontynuacyjnego w roku następnym w ramach PROW 2007-2013 jest jednoznaczne z odmową przyznania płatności za poprzedni rok programu, podczas gdy takie zachowanie winno podlegać ocenie pod kątem ryzyka sankcji jakie przewidziano w przypadku przedterminowego zakończenia programu i oceny zasadności takiego działania i nie może stanowić o odmowie przyznania dopłaty, jak również poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż niezbędnym warunkiem przyznawania płatności rolno środowiskowych jest kontynuacja zobowiązania w roku 2015, w sytuacji gdy coroczny obowiązek składania nowych wniosków w ramach zadeklarowanego programu oznacza, iż ocenie podlegają okoliczności istniejące w danym roku składania wniosku, a nie zdarzenia przyszłe, prognozowane, które dotyczą nowego wniosku i nowych warunków; 6) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż złożony przez skarżącą spółkę wniosek o przyznanie płatności rolno-środowisko-klimatycznej (PROW 2014-2020) nie może stanowić kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego z 2014 r. (PROW 2007-2013), w sytuacji gdy spółka realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe w dacie 15 marca 2014 r. na tym samym obszarze, który zgłosiła w ramach programu PROW 2014-2020.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: "ppsa").

WSA uznał, że Organ odwoławczy dokonał w sposób prawidłowy oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a jego wnioski są zgodne z zasadami prawidłowego rozumowania, oraz ze wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego. WSA przyjął za prawidłowe ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu przez Dyrektora ARiMR. W szczególności dotyczyło to ustalenia, że Spółka wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 złożyła w 2013 r., kolejny wniosek w ramach 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego złożyła w 2014 r., Natomiast w 2015 r. Spółka nie złożyła już wniosku o przyznanie trzeciej, kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013. Wystąpiła natomiast z wnioskiem o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) w oparciu o ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349, dalej: "ustawa PROW 2014-2020"). Z tego wynika, że Spółka zaprzestała realizacji programu rolnośrodowiskowego na lata 2013-2018. WSA zauważył, że postępowanie administracyjne mające za przedmiot płatności w ramach systemów płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) zostało uregulowane zarówno w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349 ze zm., dalej ustawa systemowa), jak i w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo- klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415, ze zm, zwanego dalej "rozporządzeniem klimatycznym").

Sąd I instancji zauważył też, że Kierownik BP ARiMR we Wrocławiu decyzją z [...] listopada 2016 r. odmówił Spółce płatności za rok 2013, bowiem podmiot zaprzestał realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu [...] lutego 2017 r. wydał decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. WSA zauważył, że w pierwszym roku zgłoszenia swojego uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym Spółka otrzymała odmowę, co dyskwalifikuje ją do ubiegania się o takie wsparcie w latach następnych.

WSA odniósł się do zarzutu podniesionego w skardze, tj. błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że złożony przez spółkę wniosek o przyznanie płatności rolno-środowisko-klimatycznej nie może stanowić kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego z 2014 r. w sytuacji, gdy Spółka realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe w dacie 15 marca 2014 r. na tym samym obszarze, który zgłosiła w ramach programu PROW 2014-2020. Sąd I instancji zauważył, że z rozporządzenia klimatycznego wprost wynika, że do przekształcenia zobowiązania rolnośrodowiskowego w rolno-środowiskowo-klimatyczne mogło dojść jedynie, jeżeli rok 2014 był pierwszym rokiem zobowiązania rolnośrodowiskowego, a więc nie ma znaczenia fakt, że w tej dacie Spółka realizowała zobowiązanie, lecz istotna jest data rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolno-środowiskowego. WSA podkreślił też, iż do przekształcenia programów może dojść tylko w przypadku, gdy rolnik będzie realizował to zobowiązanie na tym samym obszarze, na którym realizował dotychczas zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach przedstawionych w § 4 ust. 1 pakietów. Natomiast obszary zgłoszone przez Spółkę do zobowiązania rolnośrodowiskowego i rolno-środowiskowo-klimatycznego są różne. Ustawodawca w rozporządzeniu klimatycznym przewidział jedynie możliwość zwiększenia obszaru dotychczasowego zobowiązania. Zatem wniosek z 2015 r. był nowym wnioskiem w programie rolno-środowiskowo-klimatycznym. Było to jednocześnie przerwaniem zobowiązania rolnośrodowiskowego, skoro włączono do niego część gruntów z programu rolnośrodowiskowego.

WSA zauważył, że z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) wynika, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się co do zasady przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale z zastrzeżeniem szczególnych regulacji wynikających z tej ustawy. Wyłączone jest w szczególności stosowanie art. 81 kpa. Z art. 21 ust. 3 tej ustawy wynika, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w części drugiej art. 7 kpa, nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak i zrezygnował z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 § 1 kpa. Obowiązek organów został więc ograniczony do rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę. Oznacza to, że na organach ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Ustawodawca ograniczył także stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 kpa) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa).

[A.] sp. z o.o. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości. Wskazując na podstawę z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzuciła temu wyrokowi: "naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy":

1) art. 134 § 1 ppsa poprzez niedopełnienie obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi i nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, tj.:

1. naruszenia § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż niezłożenie wniosku kontynuacyjnego w roku następnym w ramach PROW 2007-2013 jest jednoznaczne z odmową przyznania płatności za poprzedni rok programu, podczas gdy takie zachowanie winno podlegać ocenie pod kątem ryzyka sankcji, jakie przewidziano w przypadku przedterminowego zakończenia programu i oceny zasadności takiego działania i nie może stanowić o odmowie przyznania dopłaty;

2. naruszenia § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż niezbędnym warunkiem przyznawania płatności rolnośrodowiskowych jest kontynuacja zobowiązania w roku 2015, w sytuacji gdy coroczny obowiązek składania nowych wniosków w ramach zadeklarowanego programu oznacza, iż ocenie podlegają okoliczności istniejące w danym roku składania wniosku a nie zdarzenia przyszłe, prognozowane, które dotyczą nowego wniosku i nowych warunków;

art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących naruszenia prawa materialnego;

art. 145 §1 pkt 1 lit, a) i c) ppsa poprzez ich niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi w trybie art. 151 ppsa"

Podnosząc te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu w trybie art. 185 § 1 ppsa, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych w trybie art. 203 pkt 1 ppsa.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 ppsa na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 ppsa podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie mimo wskazania na obie podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi postawił tylko zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ppsa. Zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skutecznie postawiony, jeśli skarżący kasacyjnie wskaże, jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogło mieć wskazane naruszenie. Zatem to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Dodać też trzeba, że choć wskazane przepisy nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06).

Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 ppsa prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (tak wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 ppsa. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa, w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09; wyroki NSA z dnia 9 listopada 2011r., II FSK 776/10; z dnia 21 listopada 2012r., II FSK 32/12).

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa należało uznać, że zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem tej regulacji. Z art. 134 § 1 ppsa wynika obowiązek orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu i w granicach sprawy. Co do zasady, przepis art. 134 § 1 ppsa wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny, nie stanowi samo w sobie uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności. Granice sprawy sądowej określa rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym akcie (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przedmiotem orzeczenia Sądu pierwszej instancji była ocena prawidłowości rozstrzygnięcie zawartego w zaskarżonej decyzji. Sąd orzekł zatem w granicach sprawy.

Sąd I instancji zaakceptował wykładnię prawa materialnego dokonaną przez organy obu instancji, że § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolno-środowiskowego, z której wynika, że warunkiem przyznania płatności za kolejne lata realizacji programu rolno środowiskowego jest realizacja programu 5-letniego na obszarze gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności. Z wykładni tej wynikało również, że brak złożenia wniosku o kolejną roczną płatność lub informacji o realizacji programu gruntach, stanowi nie tylko przeszkodę do uzyskania płatności, ale również stanowi podstawę do zwrotu uzyskanych płatności. WSA stwierdził też, że program ustawodawca przewidział możliwość włączenia programu rolno-środowiskowego do programu rolno-środowiskowo- klimatycznego jedynie w sytuacji, gdy poprzedni program rolno-środowiskowy zaczął być realizowany w 2014 r.

Brak postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z oceny prawidłowości tej wykładni prawa materialnego. Mimo to należy stwierdzić, że wykładnia ta jest prawidłowa, a Skarżący nie podważa jej skutecznie również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje też zasadniczych ustaleń faktycznych polegających na tym, że: Skarżący pierwszy wniosek o płatność rolno-środowiskową złożył w 2013 r. (a nie w 2014 r.) i kontynuował to 5-letnie zobowiązanie w 2014 r. oraz że wniosek o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną złożył w 2015 r. w stosunku do innego obszaru niż wniosek o płatność rolno-środowiskową na lata 2013-2017.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa dodatkowo, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 września 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 312/17 oddalona został skarga spółki [A.] na decyzje Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału ARiMR w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowej za rok 2013.

Wobec tego, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku odniósł się do istoty sprawy, a więc do wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i prawidłowości ustaleń faktycznych będących podstawą decyzji administracyjnych, oraz do subsumcji ustalonego stanu faktycznego, rozpoznał istotę sprawy w granicach sprawy, nie naruszając zatem art. 134 § 1 ppsa.

Z tych samych przyczyn nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest od wskazywanych przez Skarżącą wad i deficytów, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Przedstawiona w uzasadnieniu argumentacja umożliwiała ocenę jej prawidłowości, dawała Skarżącej możliwość podjęcia polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji. Zupełnie inną kwestią jest natomiast subiektywna z punktu widzenia Skarżącej siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu wyroku. Jednak brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku w kontekście art. 141§ 4 ppsa i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.

Konsekwencją nietrafności wyżej omówionych zarzutów jest niezasadność ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej. Skoro Sąd I instancji rozpoznając sprawę w jej granicach zasadnie uznał, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawione zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane do ustalonego stanu faktycznego, to tym samym prawidłowo zastosował art. 151 ppsa oddalając skargę, nie mając podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) ppsa.

Biorąc to wszytko pod uwagę należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 ppsa jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.