Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1229/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 2 pkt 11
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Komendanta Głównego Służby Granicznej z dnia [...]kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę


UZASADNIENIE

Z. S. wniosła skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2020r., utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2020r. nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, zwolnił [...] SG Z. S. [...] ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] marca 2020 r.

Przedmiotowy rozkaz personalny został doręczony stronie w dniu 20 marca 2020 r. W dniu 3 kwietnia 2020 r. [...] SG Z. S. złożyła od niego odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Zaskarżonemu rozkazowi zarzuciła naruszenie;

1) art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy nie została rozstrzygnięta sprawa dotycząca zasadności "reaktywowania" zawieszenia w czynnościach służbowych, a tym samym rozsadzona kluczowa kwestia czy w niniejszej sprawie nastąpił upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych,

2) art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy ustawodawca dał organowi możliwość, a nie obowiązek jego zastosowania (decyzja uznaniowa), co w przypadku niniejszej sprawy i istniejących zdaniem skarżącej wątpliwości co do faktycznego upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jest działaniem nieuwzględniającym interesu strony,

3) art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (nieoczekiwanie na wynik sprawy stwierdzającej czy spełniona została przesłanka 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych) oraz bez uwzględnienia słusznego interesu strony (w tym dotychczasowego przebiegu służby),

4) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organu oraz nieprzestrzeganie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz nierozpatrzenie wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego,

5) art. 11 oraz 107 k.p.a. poprzez ogólnikowe i arbitralne uzasadnienie decyzji, nieuwzględniające interesu strony, nieodnoszące się do konkretnej sytuacji komórki organizacyjnej, w której skarżąca pełniła służbę,

6) art. 75, 77, 78 oraz 80 k.p.a. poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego i nieuwzględnienie istotnych dowodów zgłaszanych przez stronę,

7) art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniając to ogólnikowymi stwierdzeniami bez wskazania konkretnych argumentów i dowodów, które uprawdopodobniałyby, że jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Uzasadniając powyższe skarżąca przywołała powody zakwestionowania upływu 12 miesięcznego okresu zawieszenia jej w czynnościach służbowych. Szczególnie odniosła się do kwestii zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o zawieszeniu jej w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy. W przedmiotowej skardze wymieniona nie zgodziła się ze stanowiskiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrażonym w ww. decyzji, w myśl którego z chwilą wydania przez Prokuratora Generalnego postanowienia z dnia [...] grudnia 2018 r. o uchyleniu prawomocnego postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. o umorzeniu śledztwa przesłanka warunkująca zakończenie zawieszenia w czynnościach służbowych, tj. fakt ukończenia postępowania karnego - ustała. A zatem zawieszenie w czynnościach służbowych na mocy decyzji nr [...] Komendanta [...] oddziału Straży Granicznej zostało reaktywowane. Zdaniem skarżącej wspomniana decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego jest decyzją konstytutywną i kształtuje określony stosunek prawmy na przyszłość. Jest też decyzją o ustalonym terminie końcowym, którym jest data prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Z nadejściem uprawomocnienia się postanowienia Prokuratury Okręgowej w B. z dnia [...] grudnia 2017 r., co miało miejsc w dniu [...] stycznia 2018 r., decyzja utraciła swą moc wiążącą, a zatem doszło do definitywnego wygaśnięcia powołanej decyzji. Wobec powyższego z uwagi na fakt, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej może nastąpić po upływie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych [...] SG Z. S. wskazała, że do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego niezbędnym było rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie złożonej przez nią skargi na decyzję Nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. Uznając wyrok sądu za zagadnienie wstępne w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zwolnienia jej ze służby [...] SG Z. S. uznała za zasadne jego zawieszenie do czasu rozpatrzenia skargi.

Komendant Główny Straży Granicznej uznał, iż odwołanie pełnomocnika [...] SG Z. S. nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ wskazał, iż ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w przepisach dotyczących zwalniania funkcjonariuszy Straży Granicznej wyodrębnia dwie kategorie podstaw zwolnienia ze służby. Pierwsza kategoria obejmuje katalog podstaw zwolnienia, których zaistnienie powoduje obligatoryjność zwolnienia, natomiast druga kategoria obejmuje katalog podstaw zwolnienia, które nie obligują do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, ale pozwalają na zwolnienie.

Podstawę materialnoprawną zwolnienia [...] SG Z. S. stanowi art. 45 ust. 2 pkt 11 cyt. ustawy, zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Powyższy przepis ma charakter fakultatywny, a decyzja przełożonego w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu upływu dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych wydawana jest w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W rozpatrywanej sprawie decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zawiesił [...] SG Z. S. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy w związku z wszczęciem przeciwko skarżącej postępowania karnego sygn. akt [...] o czyn stanowiący przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, tj. o czyn z art. 231 § 2 kk w zw. z art. 266 § 1 kk. Następnie, na podstawie art. 43 ust. 3 ww. ustawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. okres zawieszenia w czynnościach służbowych przedłużył do czasu ukończenia postępowania karnego.

W dniu [...] grudnia 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w B. wydał na podstawie art. 322 § 1 kpk postanowienie o częściowymi umorzeniu śledztwa w części dotyczącej [...] SG Z. S. wobec stwierdzenia, że ww. nie popełniła zarzucanego jej przestępstwa. Wymienione postanowienie stało się prawomocne z dniem [...] stycznia 2018 r., zatem zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych ustało z mocy prawa w powyższej dacie.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Prokurator Generalny, działając na podstawie art. 328 § 1 kpk, postanowił uchylić jako niezasadne prawomocne postanowienie Prokuratury Okręgowej w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. o umorzeniu śledztwa w sprawie sygn. akt [...] w części prowadzonej przeciwko Z. S., podejrzanej o czyn z art. 231 § 2 kk w zw. z art. 266 § 1 kk w zw. z art. 11 § 2 kk i zlecił Prokuratorowi Okręgowemu w B. kontynuowanie postępowania przygotowawczego. Informacja o powyższym wpłynęła do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu [...] stycznia 2019 r.

Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając, że czyn zarzucany [...] SG Z. S. stanowi przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, powołując się na art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r. zawiesił ww. w czynnościach służbowych z dniem [...] stycznia 2019 r. na okres 3 miesięcy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej okres zawieszenia w czynnościach służbowych został przedłużony do czasu ukończenia postępowania karnego.

W związku z założeniem przez wymienioną do Komendanta Głównego Straży Granicznej wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2019 r., decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził nieważność wymienionej decyzji, wskazując, że została dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze k.p.a., tj. wydana została bez podstawy prawnej. Jednocześnie dodatkowo organ odniósł się do sytuacji prawnej [...] SG Z. S. wskazując, że wyeliminowanie przez Prokuratora Generalnego z obrotu prawnego postanowienia o umorzeniu śledztwa prowadzonego wobec [...] SG Z. S. ma wpływ na określenie statusu funkcjonariusza w służbie. Komendant Główny Straty Granicznej uznał, że w związku z wydaniem przez Prokuratora Generalnego postanowienia o uchyleniu postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. o umorzeniu śledztwa (data wpływu do organu 15 stycznia 2019 r.) swój byt prawny zakończyła przesłanka ustania zawieszenia wymienionej w czynnościach służbowych usankcjonowanego we wspomnianej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straty Granicznej Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. Nie zaistniały również okoliczności skutkujące koniecznością uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych. Postępowanie karne wszczęte wobec [...] SG Z. S. w 2017 r., będące przyczyną zawieszenia, a następnie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych nadal się toczy. Zatem organ rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. uznał, że do czasu zakończenia postępowania karnego uzasadnione jest kontunuowanie zawieszenia w czynnościach służbowych [...] SG Z. S. na podstawie decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez stronę do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] Komendanta Głównego Straty Granicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. W treści uzasadnienia organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Komendanta Głównego Straży Granicznej stwierdzając, że wobec wydania przez Prokuratora Generalnego postanowienia z dnia [...] grudnia 2018 r. o uchyleniu prawomocnego postanowienia Prokuratury Okręgowej w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. o umorzeniu śledztwa, które wpłynęło do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu [...] stycznia 2019 r. przesłanka warunkująca zakończenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, tj. fakt ukończenia postępowania karnego - ustała. Wobec powyższego, jakkolwiek od [...] stycznia 2018r. do dnia poprzedzającego powzięcie informacji przez organ, tj. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o uchyleniu prawomocnego postanowienia o umorzeniu toczącego się wobec niej postępowania karnego, zawieszenie w czynnościach służbowych ustało, to niemniej jednak z chwilą wzruszenia przez Prokuratora Generalnego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. prawomocnego postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. o częściowym umorzeniu postępowania karnego zostało, jako tożsame z decyzją Komendanta [...] Oddziału Straty Granicznej nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. reaktywowane bowiem postępowanie karne wobec [...] SG Z. S. bezsprzecznie nadal się toczyło i aktualnie również ma miejsce. Zgodnie z informacjami przekazami przez wymienioną zaskarżyła ona powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a prawomocny wyrok w sprawie jeszcze nie zapadł.

Organ wskazał, iż dodatkowo z ustaleń dokonanych w toku niniejszego postępowania wynika, że postępowania karne prowadzone wobec [...] SG Z. S. nie zostało zakończone. Z pisma Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. z dnia [...] grudnia 2019 r. wynika, że w dniu [...] grudnia 2019 r. zostało wydane postanowienie o zamknięciu śledztwa (sygn. akt [...]) w sprawie przeciwko Z. S. i innym podejrzanym o czyn z art. 231 § 2 kk i inne, a w najbliższym czasie planowane jest skierowanie przeciwko wymienionej aktu oskarżenia.

Organ przyjął, iż z powyższego w sprawie zaistniały niezbędne przesłanki zwolnienia skarżącej ze służby w Straży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, tj. upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych oraz nieustanie przyczyn będących podstawą zawieszenia.

Wbrew temu co twierdzi [...] SG Z. S. w niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że na dzień zwolnienia ze służby, tj. na dzień [...] marca 2020 r. wymieniona pozostawała zawieszona w czynnościach służbowych przez okres ponad 18 miesięcy. Stwierdzić bowiem należy, że opisane wyżej, funkcjonujące w obrocie prawnym rozstrzygnięcia właściwych organów, tj. decyzje Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie zawieszenia wymienionej w czynnościach służbowych (decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017r.) oraz przedłużenia tego zawieszenia (decyzja nr [...] z [...] listopada 2017r.), decyzja Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz otrzymująca ją w mocy ostateczna decyzja nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. jasno ukształtowały sytuację prawną skarżącej wskazując, że pozostawała ona zawieszona w czynnościach służbowych w okresach od [...] sierpnia 2017 r. do [...] stycznia 2018r. oraz od [...] stycznia 2019 r. do dnia zwolnienia ze służby. Złożenie przez [...] SG Z. S. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną wyżej decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wstrzymuje jej wykonania, jak również nie wpływa na wywołane przez nią skutki prawne. Jest to bowiem decyzja ostateczna i służy jej domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ, z zachowaniem przepisanego trybu postępowania.

Nawiązując do drugiej wymienionej w cytowanym przepisie przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby, tj. nieustania przyczyn będących podstawą zawieszenia stwierdzić należy, organ przyjął, że została ona spełniona. Z informacji przekazanych przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. wynika bowiem, że śledztwo w sprawie zostało zakończone i planowane jest skierowanie przeciwko [...] SG Z. S. aktu oskarżenia.

Organ wskazał, iż w stosunku do skarżącej toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, którego charakter jest sprzeczny ze stawianymi przed Strażą Graniczną zadaniami, a także stawia pod znakiem zapytania właściwe wykonywanie przez [...] SG Z. S. obowiązków służbowych. Postawiony ww. w postępowaniu karnym zarzut pozostaje w związku z pełnioną służbą i wskazuje na wykorzystywanie przez nią stanowiska służbowego i wynikających z tego uprawnień w celu uzyskania korzyści osobistej dla innej osoby, co w konsekwencji uniemożliwia pozostawienie jej w służbie. Faktem jest wprawdzie, że w toku niniejszego postępowania organ nie jest uprawniony do badania winy czy niewinności funkcjonariuszki, jednakże charakter zarzucanego czynu nie morze pozostać pominięty w toku rozstrzygania sprawy.

Z. S. wniosła skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2020r., utrzymująca w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2020r. nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Zaskarżonej decyzji zarzucała rażące naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na jej treść, tj.:

1. Art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 305) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie została rozstrzygnięta sprawa dotycząca zasadności "reaktywowania" zawieszenia mnie w czynnościach służbowych a tym samym rozsądzona kwestia kluczowa w niniejszej sprawie czyli czy nastąpił upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych;

2. Art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 305) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy ustawodawca dał organowi możliwość a nie obowiązek jego zastosowania (decyzja uznaniowa), co w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie istnieją poważne wątpliwości co do faktycznego upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych czyli przesłanki niezbędnej do zastosowania tego przepisu, jest działaniem nie uwzględniającym interesu strony.

3. Art. 15 w związku z art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a.") poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, pomimo prawa strony do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

4. Art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (nieoczekiwanie na wynik sprawy stwierdzającej czy spełniona została przesłanka upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, zaniechanie zebrania kompletnego materiału dowodowego) oraz bez uwzględnienia słusznego interesu strony (w tym mojego dotychczasowego przebiegu służby);

5. Art. 8 oraz 10 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony do organu oraz nieprzestrzeganie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

6. Art. 11 oraz 107 k.p.a. poprzez ogólnikowe i arbitralne uzasadnienie decyzji, nawet w najmniejszym stopniu nie uwzględniające interesu strony postępowania, nie odnoszące się w ogóle do konkretnej sytuacji komórki organizacyjnej, w której pełnię służbę ani do mojej indywidualnej sytuacji. Uzasadnienie decyzji organu I i II instancji stanowi skopiowanie fragmentów z orzeczeń sądowych w innych sprawach, nie dotyczących mnie;

7. Art. 75, 77, 78 oraz 80 k.p.a. poprzez niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, nieuwzględnienie istotnych z punktu widzenia trwającego postępowania administracyjnego dowodów zgłaszanych przez stronę a także poprzez wydanie niniejszej decyzji mimo nieudowodnienia konieczności rozwiązania ze mną stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej;

8. Art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniając to ogólnikowymi stwierdzeniami, bez wskazania konkretnych argumentów i dowodów, które uprawdopodobniałyby że jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Wskazując na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2020 r. i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania.

Skarżąca podnosiła, iż w myśl art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, gdy nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Po upływie tego okresu organ Straży Granicznej uzyskuje możliwość zwolnienia ze służby zawieszonego funkcjonariusza, przy czym jest zobowiązany do ustalenia, czy nie ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia.

Wskazywała, iż w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyniku złożenia skargi na decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2019r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było niezbędne do wydania decyzji w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej oraz istniała bezpośrednia zależność (związek przyczynowy) między uprzednim rozstrzygnięciem tej sprawy przez sąd a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby. Dopiero bowiem po rozstrzygnięciu przez sąd, czy zgodne z prawem było "reaktywowanie" zawieszenia w czynnościach służbowych (które ustało z mocy prawa po umorzeniu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 roku przez Prokuratura Prokuratury Okręgowej w B. postępowania karnego w części dotyczącej popełnienia przeze mnie przestępstwa) da możliwość zbadania przez organ spełnienia przesłanki upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych. Przesłanka ta zaś musi być spełniona obligatoryjnie aby organ mógł zastosować przepis art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. Zagadnieniem wstępnym, na którego wynik Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej musi oczekiwać jest rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny, czy do zakończenia postępowania karnego uzasadnione było kontynuowanie zawieszenia w czynnościach służbowych na podstawie decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dn. [...] listopada 2017 r. w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu prawomocnego ukończenia postępowania karnego. Organ winien więc zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej.

Skarżąca podkreśliła, iż organ Straży Granicznej nie mógł w związku z tą samą sprawą karną ponownie skorzystać z instytucji zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Nie mógł by tego uczynić również na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie wszczęto bowiem nowego postępowania karnego a wyłącznie uchylono prawomocne postanowienie o umorzeniu śledztwa. Nie jest to równoważne z wszczęciem postępowania karnego. A zatem nie zaistniały przesłanki umożliwiające skorzystanie z instytucji zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych przewidzianych w art. 43 ust. 1 i 3 ww. ustawy.

Skarżąca wskazywała, iż przy tego rodzaju decyzjach organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia z uwagi na celowość decyzji. Jednakże decyzja taka powinna być wyczerpująco uzasadniona, tak, aby strona miała jasność co do kryteriów, którymi kierował się organ administracyjny. W niniejszej sprawie organy przekroczyły granice uznania przyznanego im ustawowo, a zatem uznać należy, że decyzje te noszą cechy dowolności. Okoliczność, że przepisy prawa materialnego pozostawiają sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji, nie zwalnia bowiem organu Straży Granicznej od obowiązku szczegółowego uzasadnienia faktycznego decyzji.

Komendanta Główny Straży Granicznej wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Regulacja zawarta w tym przepisie oznacza, że ustawodawca funkcjonariuszom zawieszonym w czynnościach służbowych zapewnił ochronę przed zwolnieniem ze służby, jednocześnie określił, iż przyznane gwarancje mają charakter czasowy i obejmują maksymalnie okres 12 miesięcy zawieszenia. Po upływie tego okresu organ Straży Granicznej uzyskuje możliwość zwolnienia ze służby zawieszonego funkcjonariusza, przy czym jest zobowiązany do ustalenia, czy nie ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia. Rozkaz personalny o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej ma charakter fakultatywny i jest podejmowany w ramach uznania administracyjnego. Pozostaje on pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd bada bowiem wyłącznie zgodność rozstrzygnięcia z prawem, a nie celowość jego podjęcia. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza granicami kontroli sądowej.

Przypominając chronologicznie stan faktyczny sprawy należy wskazać, że decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zawiesił [...] SG Z. S. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy w związku z wszczęciem przeciwko skarżącej postępowania karnego sygn. akt [...] o czyn stanowiący przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, tj. o czyn z art. 231 § 2 kk w zw. z art. 266 § 1 kk. Następnie, na podstawie art. 43 ust. 3 ww. ustawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. okres zawieszenia w czynnościach służbowych przedłużył do czasu ukończenia postępowania karnego. W dniu [...] grudnia 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w B. wydał na podstawie art. 322 § 1 kpk postanowienie o częściowymi umorzeniu śledztwa w części dotyczącej [...] SG Z. S. wobec stwierdzenia, że ww. nie popełniła zarzucanego jej przestępstwa. Wymienione postanowienie stało się prawomocne z dniem [...] stycznia 2018 r., zatem zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych ustało z mocy prawa w powyższej dacie.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Prokurator Generalny, działając na podstawie art. 328 § 1 kpk, postanowił uchylić jako niezasadne prawomocne postanowienie Prokuratury Okręgowej w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. o umorzeniu śledztwa w sprawie sygn. akt [...] w części prowadzonej przeciwko Z. S., podejrzanej o czyn z art. 231 § 2 kk w zw. z art. 266 § 1 kk w zw. z art. 11 § 2 kk i zlecił Prokuratorowi Okręgowemu w B. kontynuowanie postępowania przygotowawczego. Informacja o powyższym wpłynęła do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu 15 stycznia 2019 r. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając, że czyn zarzucany [...] SG Z. S. stanowi przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, powołując się na art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r. zawiesił ww. w czynnościach służbowych z dniem [...] stycznia 2019 r. na okres 3 miesięcy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej okres zawieszenia w czynnościach służbowych został przedłużony do czasu ukończenia postępowania karnego. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2019r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia funkcjonariusza na okres 3 miesięcy. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2019r., nr [...] rozpoznając odwołanie Z. S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2019r. Kolejna, decyzja z dnia [...] kwietnia 2019r. w sprawie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych została uchylona decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019r., nr [...]. Jednocześnie organ umorzył postępowanie pierwszej instancji w ww. sprawie (powyższa decyzja była konsekwencja decyzji z dnia [...] kwietnia 2019r. i z dnia [...] lipca 2019r.).

Wyeliminowane przez Prokuratora Generalnego z obrotu prawnego postanowienia o umorzeniu śledztwa prowadzonego wobec skarżącej miało bezpośredni wpływ na status ww. w służbie. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002r. w sprawie trybu zawieszania w czynnościach służbowych funkcjonariuszy Straży Granicznej zawieszenie w czynnościach służbowych ustaje w przypadku prawomocnego zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego. Zawieszenie w czynnościach służbowych, które rozpoczęło swój bieg na skutek decyzji z dnia [...] sierpnia 2017r. oraz z dnia [...] listopada 2017r. ustało z mocy prawa. W związku z wydaniem przez Prokuratora Generalnego postanowienia o uchyleniu postanowienia o umorzeniu śledztwa ustała przesłanka z § 4 Rozporządzenia z dnia 4 marca 2002r. Nastąpił powrót do stanu prawnego i faktycznego określonego decyzją z dnia [...] listopada 2017r., zgodnie z którym funkcjonariusz dalej pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych. Nie wystąpiły przy tym okoliczności pozwalające na wydanie kolejnej decyzji w przedmiocie zawieszenia czy też okoliczności powodujące potrzebę uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2017r. Skarżąca od dnia [...] stycznia 2019r. nie wykonywała czynności służbowych z uwagi na zawieszenie do czasu ukończenia postępowania karnego. Upłynął również 12 miesięczny termin uprawniający do zastosowania przez organ art. 45 ust. 2 pkt. 11 ustawy o Straży Granicznej liczony od dnia [...] stycznia 2019r. W dacie tej nastąpił bowiem skutek materialno – prawny wydania przez Prokuratora Generalnego postanowienia uchylającego postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania karnego, w zakresie relacji służbowych skarżącej.

Należy uznać, że organ w przedmiotowej sprawie administracyjnej, wziął pod uwagę zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny. Wobec skarżącej toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Postawiony w ww. postępowaniu zarzut pozostaje w związku z pełnioną służbą. Już taki bieg postępowania karnego wskazuje, iż pozostawanie funkcjonariusza w służbie jest sprzeczny ze stawianymi przed Strażą Graniczną zadaniami. Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż przewidziana w art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie przesądza o winie funkcjonariusza (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 424/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustawodawca przewidział bowiem sytuację, gdy zarzuty stawiane funkcjonariuszowi okażą się niezasadne i postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczności wskazane w art. 17 § 1 pkt 1 - 3 i 6 k.p.k. Wówczas, zgodnie z dyspozycją art. 46a ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariusza na jego wniosek przywraca się do służby.

Należy też podkreślić, że organ w tym postępowaniu nie był uprawniony ani zobowiązany do rozstrzygania o winie funkcjonariusza w rozumieniu przepisów prawa karnego. Z tego powodu organy nie mogły również ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za zarzucany czyn, ani oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącej.

Reasumując, zwolnienie ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, jest uprawnieniem związanym z przedłużającą się niemożnością wykonywania przez funkcjonariusza obowiązków. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie zaistniały, wynikające z ww. przepisu, przesłanki zwolnienia skarżącej ze służby, a organy wykazały, że interes służby, który w rozpoznawanej sprawie jest tożsamy z interesem społecznym, przemawia za koniecznością niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego, to zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania sprowadzających się do twierdzenia, że błędnie zostały ustalenie przesłanki z art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej poprzez naruszenie art. 7, 8, 10, 11, 107, 75, 77, 78 oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego należ uznać te zarzuty za niezasadne. Zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa procesowego. Do stanu faktycznego art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej nie wprowadza się okoliczności faktycznych, które są ustalane w postępowaniu karnym. Do hipotetycznego stanu faktycznego w normie prawa materialnego nie można wprowadzać hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normach prawa materialnego regulującego odrębną materię. Przy czym skarżąca nie została wydalona ze służby a zwolniona ze służby (podobnie NSA w wyroku z dnia 15 marca 2011 r. I OSK 1589/10).

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł, jak w sentencji.