Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 487/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6,9,77 par. 1, art. 110, 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17, 58 ust. 1, art. 24 ust. 2, 3a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 2,18,69
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 64 poz 414
law: Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 3 ust. 1 i 2. art. 6b ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
article: art. 1,2,4,5,6,7,10 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 567
law: Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Andrzej Góraj Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1148/14 w sprawie ze skargi C. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1148/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] (dalej decyzja z 4 czerwca 2014 r.), Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy R. (dalej Wójt), na podstawie art. 1, 2, 4, 5, 6, 7 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567, dalej uzo bądź ustawa z 4 kwietnia 2014 r.), w zw. z art. 17, 23, 25 i 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., dalej uśr) odmówił przyznania C. C. (dalej skarżąca) świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna, wnioskowanego na matkę Z. O. (dalej podopieczna, matka).

W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z art. 2 uzo, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548, dalej nowelizacja grudniowa bądź ustawa zmieniająca). Wójt Gminy R. decyzją [z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...], dalej decyzja z [...] lipca 2010 r.], przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką na okres 1 maja 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. (k. 17 akt administracyjnych) tj. do ostatniego dnia ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Przesłanką odmowy przyznania przez Wójta wnioskowanego zasiłku dla opiekuna był fakt, że decyzja ustalająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 nowelizacji grudniowej lecz w związku z upływem terminu, na który przyznano świadczenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze O. (dalej SKO bądź Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2014 r.), utrzymało w mocy w całości decyzję z [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu podano, że dnia 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z 4 kwietnia 2014 r., której przepisy określają, na jakich warunkach jest możliwe nabycie uprawnienia do otrzymania zasiłku dla opiekunów, a także zasady, zgodnie z którymi będą one ustalane i wypłacane. Podstawowy warunek określono w art. 1 i art. 2 ust. 1 uzo. W przepisach tych wskazano, że zasiłek dla opiekunów przysługuje osobom, które w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie uznanego za niekonstytucyjny art. 11 ust. 3 nowelizacji grudniowej.

Ten warunek w przedmiotowej sprawie nie został spełniony, gdyż w sprawie nie nastąpiło wygaśnięcie z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 nowelizacji grudniowej. W tej sprawie przyznano bowiem stronie prawo do świadczenia na czas określony, tj. do dnia 30 czerwca 2013 r. Wraz z nadejściem tego terminu, strona straciła prawo do świadczenia, przy czym nie nastąpiło to z mocy prawa, lecz wynikało z treści samej decyzji. Konieczne zatem było – w ocenie organu odwoławczego – orzeczenie co do całości wniosku strony - o odmowie przyznania zasiłku dla opiekuna. Rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe.

Na powyższą decyzję skargę do WSA w Olsztynie wniosła skarżąca. Podniosła, że prawdą jest, że organ I instancji przyznał jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką do dnia 30 czerwca 2013 r., tj. do dnia, do którego matka skarżącej miała orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Wskazała, że w czerwcu 2013 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie niepełnosprawności matki, a więc nie ma żadnej przerwy w orzeczeniach o niepełnosprawności podopiecznej, zważywszy, że Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w D. (dalej Powiatowy Zespół), zaliczył matkę orzeczeniem z 29 lipca 2013 r. (dalej orzeczenie z 29 lipca 2013 r.) do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 sierpnia 2014 r. W lipcu 2014 r. skarżąca złożyła kolejny wniosek i orzeczeniem z 12 września 2014 r. zaliczono matkę do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe.

W ocenie skarżącej, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są niezgodne z przepisami prawa, zasadami współżycia społecznego i dokonują złej interpretacji przepisów. Naruszają prawa obywatelskie strony, bowiem skarżąca otrzymywała zasiłek do dnia 30 czerwca 2013 r.; matka dalej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma ani jednego dnia przerwy jej niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazano, że wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności na kolejny okres złożono dopiero dnia 28 sierpnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że organy uznały, że skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie, gdyż jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasło z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r., lecz z powodu upływu okresu na jaki zostało przyznane, w związku z wydaniem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony, tj. z dniem 30 czerwca 2013 r. Sąd wskazał, że orzeczeniem z 20 sierpnia 2013 r., Powiatowy Zespół zaliczył matkę skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 sierpnia 2014 r., wskazując, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 29 lipca 2013 r. W tym bowiem dniu (co wynika z orzeczenia), złożono ponowny wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Jako symbol przyczyny niepełnosprawności podano symbol 10-N, tj. taki sam symbol, jak w orzeczeniu z dnia 1 czerwca 2010 r., zaliczającym podopieczną do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 czerwca 2013 r. Orzeczeniem z 12 września 2014 r., Powiatowy Zespół zaliczył matkę do znacznego stopnia niepełnosprawności i stwierdził, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 29 lipca 2013 r. (tj. od dnia, od którego ustalono znaczny stopień niepełnosprawności w orzeczeniu z 20 sierpnia 2013 r.). Symbol przyczyny niepełnosprawności w orzeczeniu z 12 września 2014 r. wskazano jako 10-N 02-P.

Sąd I instancji wskazał, że pozostaje przerwa w istnieniu niepełnosprawności podopiecznej w okresie od dnia 30 czerwca 2013 r. do dnia 29 lipca 2013 r., bowiem na mocy orzeczenia z dnia 1 czerwca 2013 r. matka zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 czerwca 2013 r., a orzeczeniem z dnia 10 sierpnia 2013 r. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 29 lipca 2013 r. We wszystkich orzeczeniach (również w tym z 12 września 2014 r.) wskazano ten sam symbol przyczyny niepełnosprawności, tj.: 10-N.

Wniosek o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności złożony dnia 29 lipca 2013 r. został złożony w terminie wynikającym z przepisów prawa. Zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. nr 139, poz. 1328 ze zm., dalej rozporządzenie), osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, nie wcześniej niż 30 dni przed upływem ważności posiadanego orzeczenia.

Orzeczenia o niepełnosprawności definiują daną osobę jako niepełnosprawną i osobami niepełnosprawnymi są osoby, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności (art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721 ze zm., dalej urz). Organami tymi są zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, które - działając na podstawie prawa - mogą wydawać orzeczenia tylko takiej treści, jaka została przewidziana w obowiązujących je przepisach. W tym wypadku są to art. 6b urz w związku z wydanym na podstawie upoważnienia z art. 6c ust. 9 rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności ma co do określenia stopnia niepełnosprawności moc wiążącą. Nie budzi wątpliwości, że orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności jest decyzją administracyjną więc orzeczeniem swym zespół orzekający w zakresie określenia niepełnosprawności jest związany (art. 110 kpa). Stopień niepełnosprawności wyznaczany jest przez standardy w zakresie kwalifikowania do stopnia niepełnosprawności. Symbole przyczyny niepełnosprawności zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności mają - zgodnie z § 32 ust. 3 rozporządzenia - odzwierciedlać rozpoznanie uszkodzenia lub choroby, która niezależnie od źródła jej powstania powoduje zaburzenia funkcji organizmu oraz ograniczenia w wykonywaniu czynności życiowych i aktywności społecznej osoby zainteresowanej.

W stanie faktycznym sprawy należy bezspornie wyjaśnić i ustalić w organie ds. orzekania o niepełnosprawności, kwestię ustalonego stopnia niepełnosprawności, zawartą w orzeczeniu z 20 sierpnia 2013 r. Biorąc bowiem pod uwagę zarówno symbol przyczyny niepełnosprawności, jak i późniejsze ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, niejasne jest, że w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 29 lipca 2013 r., matka skarżącej nie była osobą niepełnosprawną, na co wskazywałoby orzeczenie z dnia 20 sierpnia 2013 r. Kwestia ta jest możliwa do wyjaśnienia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i służy prawidłowemu rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy.

Jeżeli kwestia ta zostanie wyjaśniona w ten sposób, że istnieje ciągłość w orzeczeniu o znacznym stopnia niepełnosprawności matki także pomiędzy 1 i 29 lipca 2013 r., to zdaniem Sądu należy wskazać, że rzeczywiście art. 2 uzo stanowi, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa podstawie art. 11 ust. 3 nowelizacji grudniowej, z dniem 1 lipca 2013 r.

Należy mieć na względzie okoliczność, że uchwalenie ustawy z 4 kwietnia 2014 r. było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5.12.2013 r. K 27/13 (dalej wyrok K 27/13), uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Wprawdzie Trybunał orzekał w odniesieniu do osób, którym wygasło świadczenie z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r., jednakże należy uwzględnić okoliczność, że także osoby które miały przyznane świadczenie pielęgnacyjne na czas określony - ze względu na czasowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - miały zapewnione prawo do kontynuacji tego świadczenia w przypadku ponownego ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia (art. 24 ust. 3a uśr w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r.).

W związku z tym, gdyby przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. obowiązywały także w dacie utraty przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (czyli do dnia 30 czerwca 2013 r.), to - w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ ciągłości istnienia znacznego stopnia niepełnosprawności, o czym mowa wyżej - miałaby ona prawo do kontynuacji tego świadczenia.

Należy przyjąć, że w takim przypadku, skarżąca należy do kręgu osób, objętych ustawą z 4 kwietnia 2014 r. Za taką interpretacją przemawia także to, że nie ulega wątpliwości, że ustawą z 4 kwietnia 2014 r. objęte są także osoby, które miały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas określony z powodu czasowego orzeczenia o niepełnosprawności, ale termin określony w decyzji przyznającej świadczenie upływał po 1 lipca 2013 r. Wynika to wyraźnie z art. 6 uzo, regulującej zasady przyznawania zasiłku dla opiekuna w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności wydanego na czas określony. Art. 2 ust. 1 uzo nie ogranicza kręgu osób, którym przysługuje prawo do zasiłku tylko do osób, które miały przyznane prawo od świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony. W związku z tym, nieuzasadnione byłoby takie różnicowanie osób uprawnionych tylko ze względu na datę utraty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

O ile zatem skarżąca spełniała warunki do kontynuacji świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenie takie byłoby jej przyznane zgodnie z przepisami obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., to należy wówczas uznać że jest ona objęta przepisami ustawy z 4 kwietnia 2014 r.

Organ winien ponownie rozpatrzyć wniosek strony i w pierwszej kolejności dokonać wskazanych ustaleń w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w organie orzekającym o stopniu niepełnosprawności - w zakresie istnienia bądź nieistnienia ciągłości znacznego stopnia niepełnosprawności u podopiecznej, mając na względzie powyższe wskazania Sądu. Kolejne działania organu będą zależeć od ustaleń w tym zakresie – zgodnie ze wskazaniami Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., reprezentowane przez pełnomocnika r. pr. I. O.-P., zaskarżając ów wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a polegające na przyjęciu, że w/w przepisy winny być stosowane także w tych sprawach, w których prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasło z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r., lecz nastąpiło to przed tym dniem, a powodem wygaśnięcia decyzji był upływ okresu, na jaki świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane, w związku z wydaniem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony;

b) art. 6 ust. 2, 3, 4 uzo przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy te wprowadzają zasadę kontynuacji w przypadku tych osób, którym przyznano wcześniej świadczenie pielęgnacyjne, które to uchybienie w konsekwencji skutkowało niezasadnym uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

c) art. 25 uzo przez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji niezasadne uznanie, że przepisy art. 2 ust. 1 tej ustawy winny być stosowane także w tych sprawach, w których prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasło z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. lecz nastąpiło to przed tym dniem, a powodem był upływ okresu, na jaki świadczenie to zostało przyznane, w związku z wydaniem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony;

d) art. 3 ust. 1 i 2; art. 6b ust. 1; art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z dnia 27 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721) oraz § 14 i 16 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności – przez ich niezastosowanie w tej sprawie i w konsekwencji niezasadne zobowiązanie organów administracji do wyjaśnienia i ustalenia w organie ds. orzekania o niepełnosprawności kwestii ustalonego stopnia niepełnosprawności zawartej w orzeczeniu dotyczącym Z. O. z dnia 20 sierpnia 2013 r., które to uchybienie w konsekwencji skutkowało niezasadnym uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej pusa) w zw. z art. 77 § 1 i art. 110 kpa polegające na uchyleniu decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, i zobowiązaniu organów administracji do wyjaśnienia i ustalenia w organie ds. orzekania o niepełnosprawności kwestii ustalonego stopnia niepełnosprawności, zawartej w orzeczeniu dotyczącym Z. O. z dnia 20 sierpnia 2013 r., bowiem nie jest jasne, że w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 29 lipca 2013 r. Z. O. nie była osobą niepełnosprawną, podczas gdy prawidłowe zastosowanie w/w przepisów prowadzi do wniosku, że treść orzeczenia organu ds. orzekania o niepełnosprawności jest wiążąca zarówno dla organu, który je wydał, jak też innych organów administracyjnych, a w konsekwencji skoro jej pozostawanie w obrocie prawnym nie zostało podważone to brak jest podstaw do kwestionowania przyjętych tam rozstrzygnięć w postępowaniu w przedmiocie ustalania prawa do zasiłku dla opiekuna;

b) art. 145 art. § 1 pkt 1 c), art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 1 pusa przez brak wskazania, które dokładnie przepisy prawa procesowego zostały naruszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O..

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie;

2. zwrot kosztów postępowania, w tym zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego oraz kosztów sądowych (k. 39-43, 71 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca w.niosła o oddalenie (odrzucenie) skargi kasacyjnej, wnosząc o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku (k. 50-51, 71 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Alternatywny wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej (k. 51 akt sądowych), nie był usprawiedliwiony – skarga kasacyjna nadawała się do merytorycznego rozpoznania.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienie prawidłowego zastosowania norm intertemporalnych, w ich aspekcie konstytucyjnym, nie został w skardze kasacyjnej dostatecznie podniesiony, wymagał jednak zbadania, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet (uchwała I OPS 10/09). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał innych wzorców kontroli w tej materii, prócz zarzutu naruszenia art. 25 uzo przez jego niezastosowanie. Zarzut naruszenia art. 25 uzo okazał się niezasadny.

Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567) weszła w życie w związku z wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 nowelizacji grudniowej został wprowadzony okres przejściowy, uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania tego świadczenia na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji grudniowej, czyli do dnia 30 czerwca 2013 r. Po upływie tego okresu decyzje, na podstawie których było przyznane prawo do świadczeń pielęgnacyjnych, wygasły z mocy prawa. Na podstawie tych decyzji świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało w wysokości 520 zł. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku K 27/13, przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, tj. przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to utraciły od dnia 1 lipca 2013 r., wymagało bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który winien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym.

Projekt ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów miał na celu realizację ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego (uzasadnienie projektu ustawy z 4 kwietnia 2014 r. – druk sejmowy nr VII.2252). Tym samym wykładnia przepisów ustawy z 4 kwietnia 2014 r. wymaga zastosowania metod wykładni systemowej i celowościowej, dla zachowania wartości konstytucyjnych, w obronie których Trybunał Konstytucyjny orzekł wyrokiem K 27/13.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nieograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2012 r., s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (uzasadnienie wyroku TK z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r., s. 77). Sądy winny stosować Konstytucję wprost - kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe - wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją - zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku TK z 8.11.2000 r. - SK 18/99- OTK 7/00, s. 1273).

Zgodnie z art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie tylko sądy, lecz i organy administracji publicznej, winny stosować Konstytucję wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji) - mają obowiązek dokonywać wykładni ustaw i przepisów podustawowych, kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe - wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją.

Na aspekt prawotwórczy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądów - w tym administracyjnych - trafnie zwraca uwagę doktryna (odpowiednio - glosa J. Trzcińskiego do wyroku TK z dnia 23 października 2007 r. - P 10/07 – ZNSA 2008/ 1/s. 161-162 i akceptowane przez Glosatora orzecznictwo NSA - przypis 9; R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis 2008, s. 41-43; A. Gomułowicz, Aspekt prawotwórczy sądownictwa administracyjnego, Wolters Kluwer 2008 - zwłaszcza s. 121 i n.).

Prawidłowo Wojewódzki Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazał, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie nie tylko wtedy, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 nowelizacji grudniowej z dniem 1 lipca 2013 r., ale także wówczas, gdy w oparciu o przepisy dotychczasowe, obowiązujące w dacie przyznania decyzją z 19 lipca 2010 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, stały się prawem słusznie nabytym.

Takim prawem słusznie nabytym, chronionym art. 2 Konstytucji, jest możliwości uzyskania dalszych świadczeń związanych z kontynuacją poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 3a uśr w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r.), mimo radykalnego i naruszającego zasadę proporcjonalności (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku K 27/13) przebudowania przez ustawodawcę systemu świadczeń rodzinnych. Wyeliminowanie art. 24 ust. 3a uśr w okresie od 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., w którym ust. 1 art. 11 nowelizacji grudniowej (w brzmieniu pierwotnym), pozwalał osobom uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego zachować prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości, wymagało dekodowania z art. 24 ust. 3a uśr (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r.) w zw. z art. 11 ust. 1 nowelizacji grudniowej, w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 25 uzo, i art. 2 Konstytucji normę intertemporalną, zgodnie z którą osoby o których mowa w art. 11 ust. 1 nowelizacji grudniowej zachowywały prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności, bądź do świadczeń które miały je zastąpić, na zasadzie kontynuacji poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności. Za taką wykładnią prawa, jak zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, przemawia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 lipca 2008 r., P 41/07 (dalej wyrok P 41/07).

W wyroku P 41/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 31 sierpnia 2005 r. osobie ustanowionej rodziną zastępczą spokrewnioną i otrzymującą do dnia wejścia w życie ustawy z 28 listopada 2003 r. powołanej w punkcie 1 zasiłek stały, jest niezgodny z art. 2 i art. 18 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasada ochrony praw nabytych ma ukształtowane znaczenie. U jej podstaw znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienie jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Już w 1989 r., a więc długo przed uchwaleniem Konstytucji z 1997 r., Trybunał Konstytucyjny szeroko wypowiadał się na ten temat (orzeczenie z 4.10.1989 r., K 3/88, OTK w latach 1986-1995/t. II). Swoje stanowisko podtrzymał wraz z wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. Odnosząc się do zasady demokratycznego państwa prawnego Trybunał wielokrotnie wskazywał, że: 1) ochrona praw nabytych dotyczy zarówno praw podmiotowych prywatnych, jak i publicznych praw podmiotowych, a także ich ekspektatyw, 2) źródłem tych praw jest ustawa, ale są one funkcjonalnie związane z prawami gwarantowanymi przez Konstytucję, gdyż stanowią realizację tych praw, 3) do naruszenia zasady ochrony praw nabytych dochodzi, gdy pozbawia się jednostkę dotychczasowego prawa podmiotowego w drodze uchylenia lub zmiany ustawy, a także przez jego ograniczenie, które naruszy istotę tego prawa; 4) zasada ochrony praw nabytych nie oznacza, że prawa te są niezmienne; ustawodawca ma pewną swobodę w zakresie kształtowania treści danego prawa. Dopuszczalne zmiany czy ograniczenia, a czasem również pozbawienie prawa podmiotowego jest możliwe z uwagi na realizację innych ważnych wartości. Może ono być dokonane jedynie w niezbędnym zakresie i pod warunkiem wyrównania praw utraconych (wyrok z 23.11.1998 r., SK 7/98, OTK ZU 1998/7/114; wyrok z 30.3.2005 r., K 19/02, OTK-A ZU 2005/3/28).

W omawianej [w wyroku P 41/07] sprawie doszło do ingerencji w prawa nabyte. Ustanowienie ponadrocznego okresu vacatio legis nie jest wystarczającym argumentem, przemawiającym za konstytucyjnością art. 58 ust. 1 uśr. Ustawodawca odebrał bowiem rodzinom zastępczym pobierającym na podstawie ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to regulacja niezgodna z art. 2 i art. 18 Konstytucji przez to, że naruszone zostało zaufanie obywateli do państwa i do tworzonego prawa. Rodzice zastępczy spokrewnieni mieli zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, ułożyli sobie życie zawodowe i rodzinne stosownie do niego i mieli prawo oczekiwać ciągłości przyznanego świadczenia. Regulacja ta nie służy ochronie konstytucyjnych wartości, jakimi są ochrona rodziny i opieka nad rodziną (cz. III pkt. 6.2 uzasadnienia wyroku P 41/07).

Argumenty podniesione w uzasadnieniu wyroku P 41/07 tym bardziej przemawiają za przyjęciem prawidłowo dekodowanej zaskarżonym wyrokiem normy intertemporalnej, że w regulacji badanej wyrokiem P 41/07 vacatio legis było okresem ponadrocznym, a okres przejściowy, o którym mowa w art. 11 ust. 1 nowelizacji grudniowej, ustawodawca określił na pół roku (do 30 czerwca 2013 r.). Niezgodność z art. 2 Konstytucji art. 11 ust. 1 i 3 nowelizacji grudniowej stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem K 27/13 – wyłącznie w zakresie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (cz. III pkt 5 in fine uzasadnienia wyroku K 27/13). Nie zwalniało to Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od poszukiwania prawidłowej normy intertemporalnej, mającej zastosowanie w kontrolowanej sprawie (art. 8 ust. 2 Konstytucji), czemu Sąd I instancji sprostał.

Trybunał wyraźnie podkreślił, że celem wniosku RPO była regulacja intertemporalna zawarta w ustawie zmieniającej, nie były zaś przepisy prawa materialnego ustawy o świadczeniach rodzinnych określające przesłanki nabycia świadczenia pielęgnacyjnego, zmodyfikowane przez art. 1 pkt 4 i 5 ustawy zmieniającej. W tej sprawie Trybunał nie wypowiadał się o zgodności z Konstytucją elementów mechanizmu prawnego przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych pro futuro (ustanowionego ustawą zmieniającą). Nie odnosił się więc do poprawności nowych, bardziej restrykcyjnych w porównaniu ze stanem dotychczasowym kryteriów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego [w dacie orzekania Trybunału wyrokiem K 27/13 ustawa z 4 kwietnia 2014 r. jeszcze nie została uchwalona]. Ta problematyka jest niewątpliwie powiązana merytorycznie z regulacją przepisów przejściowych ustawy zmieniającej, niemniej - ze względu na reguły rządzące kontrolą konstytucyjności prawa, w tym zasadę skargowości - nie mogła być przedmiotem badania w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem RPO. Kontrola przepisów intertemporalnych, kiedy przewidziane w nich czynności zostały zrealizowane, a nie materialnoprawnej podstawy odmowy przyznania nowych świadczeń, w zasadniczy sposób wpływa na potencjalne skutki wyroku Trybunału. Okoliczności badanej sprawy przesądzają, że jedynie w wypadku ewentualnego orzeczenia o niezgodności przepisów prawa materialnego (nieobjętych zaskarżeniem RPO), osoby, których sytuacja została ukształtowana na ich podstawie, mogłyby skorzystać z instytucji sanacyjnych, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji i operacjonalizujących tę normę odpowiednich regulacjach ustawowych. Wzruszenie aktów stosowania prawa po wyroku Trybunału o niezgodności normy intertemporalnej, zwłaszcza gdy przewidziany w jej treści mechanizm prawny zakładał wygaszenie decyzji administracyjnych ex lege, nie jest możliwe. W takich warunkach wykonanie negatywnego wyroku Trybunału zawsze będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku K 27/13). Ustawodawca nie przewidział żadnego mechanizmu konwersji prawa nabytych w przeszłości czy jakiejś innej formy ich kontynuacji. O ile część osób z powodzeniem uzyskała pomoc ze strony państwa, aplikując o świadczenie pielęgnacyjne na nowych zasadach lub o specjalny zasiłek opiekuńczy, o tyle część z nich – co wynikało już z samej konstrukcji prawnej zakresów stosowania znowelizowanych przepisów – została de facto wyłączona z systemu pomocowego przewidzianego w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Problem konstytucyjny zarysowany w taki właśnie sposób miał swe źródło w treści norm intertemporalnych zakwestionowanych przez wnioskodawcę (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku K 27/13).

Zaskarżony wyrok w sposób prawidłowy rozwiązuje jeden z tak zasygnalizowanych przez Trybunał Konstytucyjny skutków niekonstytucyjności rozwiązań przyjętych w nowelizacji grudniowej (s. 6 uzasadnienia wyroku II SA/Ol 1148/14).

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądów Administracyjnych jednym z kluczowych zagadnień dla ochrony praw słusznie nabytych było zagadnienie kontynuacji świadczenia.

Wyrokiem z 15.11.2010 r. P 32/09 (dalej wyrok P 32/09) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., w brzmieniu obowiązującym od 14 stycznia 2006 r. do 1 stycznia 2009 r., przed zmianą wynikającą z ustawy z 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim stanowi, że w przypadku wniosku o ponowne przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności osobie w wieku powyżej 16 lat, której niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez sąd powszechny jej odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i stanowiącym kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się nie wcześniej niż od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba ta złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrokiem z 23.10.2007 r. P 28/07 (dalej wyrok P 28/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej [...], prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP.

W wyrokach P 32/09 i P 28/07 Trybunał stwierdził, że dowolność i przypadkowość wprowadzanych w życie przepisów prawnych jest złamaniem zasady poprawnej legislacji. Kreowanie zaś mechanizmu, który - z uwagi na określenie procedury prowadzącej do uzyskania świadczenia opiekuńczego - umożliwia (na skutek określenia terminu początkowego wypłacania świadczeń) przerzucenie na osobę pozostającą pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyka nieprawidłowego działania administracji, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji. Okoliczność, że niejasność i przerzucenie ryzyka złego administrowania na jednostkę dotyczy dobra chronionego konstytucyjnie, powoduje konieczność zaostrzenia kryteriów oceny konstytucyjności analizowanego zjawiska.

W wyroku z 11.4.2006 r., I OSK 743/05, ONSAiWSA 2006/6/177, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie o kontynuację zasiłku stałego, o jakim mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. nr 64, poz. 414 ze zm., dalej ups), w której kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało przez uprawnione organy wydane z opóźnieniem wskutek okoliczności, za które strona nie ponosi odpowiedzialności, nie ma zastosowania przepis art. 43 ust. 6 ups w zakresie, w jakim określa on początek przyznania i wypłacania zasiłku, uzależniając go od daty złożenia wniosku.

Skoro Kolegium uważało, że w kontrolowanej sprawie znajdowała zastosowanie norma wywiedziona z art. 25 uzo (zarzut Ic i s. 5-6 uzasadnienia skargi kasacyjnej), obowiązkiem organu odwoławczego było na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić decyzję z 4 czerwca 2014 r. i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 89, nb 1; s. 549-550, nb 8). Z naruszeniem art. 138 § 2 kpa Kolegium tego nie uczyniło, a w skąpym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na potrzebę zastosowania normy wywiedzionej z art. 25 uzo, z naruszeniem art. 9 kpa nie wskazało.

Zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 uzo i art. 6 ust. 2, 3, 4 uzo okazały się nieusprawiedliwione. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że art. 2 ust. 1 uzo nie ogranicza kręgu osób, którym przysługuje prawo do zasiłku tylko do osób, które miały przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony. Przywołanie przez Sąd I instancji art. 6 ozo nie oznacza, że przepis ten znajdował w sprawie zastosowanie, lecz wskazywało, że ustawodawca przewidział w ustępie 1 art. 6 uzo możliwość ustalenia zasiłku dla opiekuna na czas określony, ale gdy orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, wówczas ustawodawca przewidział prawo do zasiłku dla opiekuna na czas określony. Sąd I instancji wskazał w ten sposób na konstrukcję normatywną instytucji kontynuacji świadczenia, która musi być respektowana w stosunku do praw słusznie nabytych – w zakresie kontynuacji świadczenia – pod rządem ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 3 ust. 1 i 2; art. 6b ust. 1; art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z dnia 27 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721) ani § 14 i 16 rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że matka skarżącej została prawidłowo zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności z przyczyny oznaczonej symbolem 10-N (choroba neurologiczna), przy czym Powiatowy Zespół określił, że stopień niepełnosprawności datuje się od 28 kwietnia 2010 r. i wydał je do dnia 30 czerwca 2013 r. (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 1 czerwca 2010 r.; k. 12 akt administracyjnych). Orzeczeniem z 20 sierpnia 2013 r., wydanym do 31 sierpnia 2014 r., matka skarżącej została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności z przyczyny oznaczonej symbolem 10-N (choroba neurologiczna), przy czym z niezrozumiałych względów Powiatowy Zespół określił, że "niepełnosprawność istnieje od- nie da się ustalić", stopień niepełnosprawności datuje się od 29 lipca 2013 r. i taką też datę wniosku wskazał (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 20 sierpnia 2013 r.; k. 13 akt administracyjnych). Orzeczeniem z 12 września 2014 r., wydanym na stałe, matka skarżącej została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności z przyczyny oznaczonej symbolem 10-N (choroba neurologiczna) i 02-P, przy czym z niezrozumiałych względów Powiatowy Zespół określił, że "niepełnosprawność istnieje od- nie da się ustalić", stopień niepełnosprawności datuje się od 29 lipca 2013 r., a datę wniosku określił na 28 sierpnia 2014 r. (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 12 września 2014 r.; k. 9 akt sądowych).

Każde z orzeczeń o stopniu niepełnosprawności jest dokumentem urzędowym i podlega ocenie organów administracji publicznej i Sądów (art. 76 § 1 kpa). Sąd I instancji podniósł, że skarżąca wskazała, że z wnioskiem o ustalenie niepełnosprawności matki wystąpiła w czerwcu 2013 r., a z kolejnym wnioskiem w lipcu 2014 r. Trafnie Sąd I instancji nakazał zbadać (np. w drodze informacji z Powiatowego Zespołu o datach wpływów pierwszych wniosków w każdym z postępowań zakończonych kolejnymi orzeczeniami), kiedy skarżąca złożyła każdy z tych wniosków. Zgodnie bowiem z doświadczeniem życiowym, w praktyce działania wielu zespołów dochodzi do błędnego rozumienia § 15 ust. 1 rozporządzenia jako przeszkody do przyjmowania wniosków w dacie ich rzeczywistego składania, z pominięciem ustępu 2 i 3 § 15 rozporządzenia. Nadto na rozprawie dnia 21 października 2015 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że okresy na jakie orzekano o niepełnosprawności wynikały z 30 dniowego terminu określonego w § 15 ust. 1 rozporządzenia. Powiatowy Zespół może postanowieniem na żądanie strony wyjaśnić wątpliwości co do początku datowania niepełnosprawności z przyczyny oznaczonej symbolem 10-N. Skoro w orzeczeniu z 1 czerwca 2010 r. wobec ponad 77 letniej matki skarżącej wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 kwietnia 2010 r., to zgodnie z doświadczeniem życiowym brak jest podstaw do przyjęcia, że stan zdrowia podopiecznej w dacie wydania orzeczenia z 20 sierpnia 2013 r., uległ poprawie po dalszych 3 latach i wobec ponad 80 letniej podopiecznej ustalony stopień niepełnosprawności (także znaczny), miałby datować się od 29 lipca 2013 r., bez powiązania z datą wskazaną w orzeczeniu z 1 czerwca 2010 r. – to jest od 28 kwietnia 2010 r. Z tych samych względów, zgodnie z doświadczeniem życiowym brak jest podstaw do przyjęcia, że stan zdrowia podopiecznej uległ poprawie po dalszym roku w dacie wydania orzeczenia z 12 września 2014 r. i wobec blisko 82 letniej podopiecznej ustalony stopień niepełnosprawności (także znaczny), miałby datować się od 29 lipca 2013 r. (co wydaje się stanowić jedynie powtórzenie daty wskazanej w orzeczeniu z 20 sierpnia 2013 r., bez powiązania z datą wskazaną w orzeczeniu z 1 czerwca 2010 r.). Wskazanie nowej przyczyny niepełnosprawności (obok dotychczasowej 10-N, także 02-P), nie skutkuje tym, że niepełnosprawność w stopniu znacznym matki skarżącej , ustalona w orzeczeniu z 1 czerwca 2010 r. na dzień 28 kwietnia 2010 r. dla ponad 77 letniej kobiety nie mogła ustać na czas między 1 lipca 1013 r. a 28 lipca 2013 r., gdy miała już ponad 80 lat.

Nie wyklucza to wskazywanej w skardze kasacyjnej możliwości zainicjowania postępowania nadzwyczajnego celem wyeliminowania z obrotu prawnego – w tej tylko części – rażąco naruszającego prawo orzeczenia, lecz obowiązkiem zarówno organu I, jak i II instancji było o tym pouczyć skarżącą niezwłocznie po wpłynięciu wniosku do Wójta, a odwołania do Kolegium. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami (wyrok SN z 23.7.1992 r., III ARN 40/92 z aprobującymi glosami W. Tarasa – PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna – PiP 1993/8/116 i n.; aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014 s. 73-74 nb 1, 2). W kontrolowanej sprawie uzyskanie informacji przez Wójta co do wyżej wskazanych okoliczności może okazać się środkiem prostszym i szybszym (art. 12 § 1 kpa).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 1 pusa w zw. z art. 77 § 1 i art. 110 kpa, z przyczyn wyżej podniesionych, okazał się nieusprawiedliwiony.

Trafnie skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zakresie braku wskazania przepisów prawa procesowego, naruszonych przez Kolegium, jednakże uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wywód uzasadnienia pozwala na kontrolę Sądu kasacyjnego także w tym zakresie.

Przyjmując za punkt wyjścia opisane przez Trybunał zasady konstytucyjne takie jak zasada ochrony praw nabytych oraz zasada zaufania obywatela do Państwa, uznać należy za niedopuszczalne ograniczanie dostępu do świadczeń opiekuńczych (obecnie w postaci zasiłku dla opiekunów) osobom, którym te świadczenia (w postaci świadczeń pielęgnacyjnych) przysługiwały do końca czerwca 2013 r. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec których nie można wykazać, że świadczeń tych nadużywały, to jest że pobierały świadczenia mimo braku rzeczywistego świadczenia opieki.

Jeżeli beneficjent do 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne przyznane decyzją ostateczną, opartą o określoną i dopuszczalną prawnie wykładnię ustawy o świadczeniach rodzinnych i zarazem decyzję wydaną w warunkach faktycznie usprawiedliwionych (ze względu na rzeczywistą opiekę beneficjenta świadczenia nad niepełnosprawnym), to rozstrzygając obecnie o prawie do zasiłku dla opiekunów w niezmienionym stanie faktycznym, organ nie może kwestionować prawa do kontynuacji świadczenia, nawet jeśli formą kontynuacji jest inne świadczenie, wprowadzone ustawą w wyniku wykonania wyroku K 27/13. Zasiłek dla opiekunów należy bowiem przede wszystkim postrzegać jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pielęgnacyjne; natomiast wtórnie dopiero jako świadczenie nowe. Zasiłek dla opiekunów służy przede wszystkim restytucji dotychczasowego uprawnienia opiekuńczego. Odmówienie zasiłku dla opiekunów osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczącego wskazania wyroku K 27/13. W istocie bowiem prowadziłaby do braku pełnego zrekompensowania szeroko rozumianych świadczeń opiekuńczych tym osobom, które świadczeń tych nie nadużywały i które zdaniem Trybunału nie powinny być ich pozbawione ze względu na konstytucyjnie chronioną zasadę ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa (odpowiednio – wyrok WSA w Poznaniu z 8.7.2015 r., IV SA/Po 171/15, Lex 1750945).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.