Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3504/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1, art. 83f ust. 1 pkt 8, art. 83d ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Teza: Przepis art. 9yc ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym wyłączający stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na usunięcie drzew znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, ma zastosowanie również do usunięcia drzew znajdujących się w sąsiedztwie już istniejących linii kolejowych.

TEZY

Przepis art. 9yc ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym wyłączający stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na usunięcie drzew znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, ma zastosowanie również do usunięcia drzew znajdujących się w sąsiedztwie już istniejących linii kolejowych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Op 244/19 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. #


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 244/19, po rozpoznaniu skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...].

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. [...] wystąpiły do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zezwolenia na usunięcie 12 sztuk drzew rosnących przy linii kolejowej nr [...] relacji [...], na odcinku leżącym na terenie miasta [...] oraz 71 sztuk drzew rosnących przy linii kolejowej nr [...] relacji [...], według sporządzonego wykazu, tj. załącznika nr 1 i nr 2 do złożonego wniosku. We wniosku [...] wskazało, że drzewa zgłoszone do usunięcia rosną w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót zmiennych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U z 2004 r., poz. 1227) – dalej: "rozporządzenie". Powołując art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1727) – dalej: "ustawa o transporcie kolejowym" wyjaśnił, że usytuowanie drzew i krzewów w odległości mniejszej niż 15 m powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego i wskazało, że wnioskowane usunięcie drzew jest związane z utrzymaniem i bieżącą eksploatacją linii kolejowej, w tym zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu kolejowego, a planowany czas usunięcia drzew to okres 5 lat od uzyskania decyzji ostatecznej o ich usunięciu.

Organ pierwszej instancji ustalił, że działka nr [...], obręb [...], na której rośnie 16 drzew wskazanych we wniosku, stanowi własność M. D. i A. D. (zwanych dalej również współwłaścicielami/właścicielami nieruchomości). Wobec tego, pismem z dnia z dnia [...] maja 2017 r. powiadomił współwłaścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, jak również o wyznaczonych na dzień [...] maja 2017 r. oględzinach działki.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o usunięciu 16 sztuk drzew rosnących na terenie działki nr [...], obręb [...], przy linii kolejowej nr [...] relacji [...] – szczegółowo opisanych w tabeli będącej elementem rozstrzygnięcia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo opisał przebieg postępowania i stwierdził, że z uwagi na wiek linii kolejowej nr [...], która została wybudowana w 1845 r., tj. 172 lat temu oraz wiek drzew, który wynosi od kilku do kilkudziesięciu lat, nie ma podstaw do zawarcia ze skarżącymi umowy ustalającej wartość odszkodowania. Zgodnie bowiem z art. 56 ust. 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, odszkodowanie nie przysługuje, jeżeli posadzenie drzew lub krzewów nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej z naruszeniem przepisów ustawy. Następnie, wskazując jako podstawę prawna rozstrzygnięcia art. 56 ustawy o transporcie kolejowym oraz powodując się na unormowania wynikające z art. 53 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym i § 1 rozporządzenia uznał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym głównie ustaleń z przeprowadzonych oględzin potwierdzono, że wszystkie drzewa będące przedmiotem wniosku [...] rosną w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. Takie drzewa należy uznać za utrudniające widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych oraz zagrażające trakcjom kolejowym w sytuacji ich obalenia się, wobec czego orzeczono o ich usunięciu. Organ podkreślił przy tym, że usunięcie drzew zaleca się przeprowadzić poza okresem lęgowym ptaków.

Od powyższej decyzji właściciele nieruchomości wnieśli osobno odwołania.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i rozstrzygając sprawę zezwoliło [...] na usunięcie 16 sztuk drzew rosnących na terenie działki nr [...], obręb [...], przy linii kolejowej nr [...] relacji [...] – szczegółowo opisanych w tabeli będącej elementem rozstrzygnięcia decyzji oraz ustaliło termin usunięcia drzew do dnia [...] marca 2024 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że dla zastosowania odstępstwa z art. 57a ustawy o transporcie kolejowym muszą wystąpić w sprawie szczególne okoliczności, a nadto udzielone odstępstwo nie może powodować zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W sytuacji, gdy drzewa usytuowane są w odległości do 15 m od skrajnego toru, podmiot zainteresowany może ubiegać się wyłącznie o wydanie odstępstwa w trybie i na zasadach określonych w ustawie. Odwołujący, pomimo pouczenia, nie złożyli wniosku o wszczęcie postępowania na podstawie art. 57a ustawy o transporcie kolejowym, zaś przesłanki związane z udzieleniem odstępstwa nie podlegają ocenie merytorycznej. Postępowanie w tym przedmiocie nie zostało bowiem wszczęte i nie wydano aktu administracyjnego będącego przedmiotem kontroli instancyjnej. Zaznaczając, że powołane w odwołaniu argumenty związane z wygodą użytkowania nieruchomości, jej estetyką, czy wartością co do zasady nie stanowią szczególnie uzasadnionych okoliczności mogących stanowić podstawę do odstąpienia od ww. nakazów. Jako nieuzasadniony Kolegium uznało również zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów rozporządzenia podkreślając, że przepisy rozporządzenia są przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a organy administracji nie są uprawnione do kontroli ich zgodności z aktami wyższego rzędu.

Uznając, że ustalenia w zakresie określenia gatunków drzew oraz ich usytuowania względem osi skrajnego toru zostały dokonane w sposób prawidłowy i są wystarczające do merytorycznego rozpatrzenia sprawy Kolegium stwierdziło, że drzewa objęte postępowaniem usytuowane są niezgodnie z rozporządzeniem, co obliguje do wydania przedmiotowego zezwolenia. Podniosło również Kolegium, że rozstrzygnięcie w zakresie terminu usunięcia drzewa jest obligatoryjnym elementem zezwolenia na usunięcie drzew (art. 83d pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 – dalej: "ustawa o ochronie przyrody"). Z uwagi na brak wskazania terminu w decyzji organu pierwszej instancji, dokonano stosownej korekty tego rozstrzygnięcia. Zwracając uwagę na uregulowania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2183) i wprowadzone tam zakazy niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd w tzw. okresie lęgowym, Kolegium wyjaśniło, że wskazany termin jest terminem maksymalnym, a termin ten jest zgodny z wnioskiem strony. Odnosząc się z kolei do kwestii odszkodowania wywiodło, że postępowanie to jest odrębne od postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Tym samym zasadność przyznania lub odmowy przyznania odszkodowania za usuwane drzewo nie jest przedmiotem postępowania o wydanie zezwolenia na jego usunięcie, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie jest (właściwie nie może być) niezbędnym elementem orzeczenia na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Szczegółowe kwestie związane z ustaleniem odszkodowania nie były przedmiotem postępowania, wobec czego zajęcie stanowiska w tym zakresie na obecnym etapie byłoby przedwczesne i nieuprawnione.

Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skarżący A. D. wniósł o jej uchylenie. Wskazał, że błędne oznaczenie linii kolejowej, przy której znajduje się jego nieruchomość świadczy o błędnym oznaczeniu przedmiotu postępowania. Zaznaczył również, że strona wnioskującą o wycięcie drzew nie podjęła jakichkolwiek prób zawarcia umowy dotyczącej odszkodowania, wobec czego pominięcie tej kwestii w zaskarżonej decyzji prowadzi do pozbawienia prawa do odszkodowania, gdyż po wycięciu drzew sprawa ta będzie bezprzedmiotowa. Wytypowane do wycięcia drzewa są starsze od stosowanego rozporządzenia i ustawy, a organy nie wskazały dowodu oraz podstawy prawnej twierdzenia, że posadzono je niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie, gdy rozpoczęły wzrost. Ponadto, w sposób niedopuszczalny powołują się na przepisy rozporządzenia podczas, gdy w pierwszej kolejności powinny stosować ustawę. Nie uwzględniły też organy, że w trakcie oględzin nie stwierdzono, aby przedmiotowe drzewa utrudniały widoczność sygnałów, powodowały utrudnienia w funkcjonowaniu i eksploatacji urządzeń kolejowych lub powodowały zaspy śnieżne. Z kolei uzależnianie zastosowania odstępstwa, o którym mowa w art. 57a ustawy o transporcie kolejowym od zgody zarządcy podważa całkowicie sens istnienia tej regulacji.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. swoje stanowisko w sprawie zgłosiło [...], które jako uczestnik postępowania podzieliło stanowisko organu i wniosło o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za uzasadnioną. W pierwszej kolejności podkreślił, że co do zasady, udzielenie w niniejszej sprawie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na terenie działki nr 161, stanowiącej współwłasność skarżącego, należy uznać za uzasadnione. Jednakże – zdaniem tego Sądu – podejmując rozstrzygnięcie, stosownie do wymogów wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., organy nie wyjaśniły i nie uzasadniły w sposób wystarczający kwestii związanej z wyznaczeniem terminu usunięcia drzew. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przyjął, że w odniesieniu do treści zezwolenia na usunięcie drzew, wydawanego na podstawie art. 56 ustawy o transporcie kolejowym, odpowiednie zastosowanie znajduje art. 83d ustawy o ochronie przyrody określający jakie elementy powinno zawierać zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów. Prawidłowo uznając na tej podstawie za obligatoryjny element rozstrzygnięcia określenie terminu usunięcia drzew, który został wskazany jako część składowa zezwolenia w art. 83d ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, w pkt 2 sentencji decyzji ustalił taki termin. W uzasadnieniu decyzji pominął jednak całkowicie tę część rozstrzygnięcia i nie wyjaśnił podstaw ustalenia terminu, w tym przede wszystkim tego, dlaczego ustalił termin tak długi, bo do dnia [...] marca 2024 r., tj. aż 5-letni. Powyższe ma istotne znaczenie zważywszy na to, że organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę całkowicie pominął tę część rozstrzygnięcia i w ogóle nie określił terminu usunięcia drzew. W uzasadnieniu wskazał jedynie, że usunięcie drzew zaleca się przeprowadzić poza okresem lęgowym ptaków, tj. poza okresem od dnia 1 marca do 15 października.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, takie działanie organów stanowiło o istotnym naruszeniu wskazanych powyżej przepisów postępowania. Świadczy ono o braku rozważenia istotnej kwestii, jaką z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu prawnego jest precyzyjne określenie przyznawanych w decyzji uprawnień lub nakładanych obowiązków. Organ określając termin wykonania nakazu powinien uwzględnić realia konkretnej sprawy i wyznaczyć stosowny termin wykonania nałożonych obowiązków. W kontekście tego poglądu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przypadku zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów wydawanego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, organy określając termin jego realizacji winny wyważyć interes wnioskodawcy, jak również interes publiczny przemawiający za zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu kolejowego oraz interes właścicieli nieruchomości objętej zezwoleniem – związany z gwarancją stanu pewności, co do przewidywalnego terminu realizacji zezwolenia. Pośrednio obliguje do tego także art. 7 K.p.a., z którego wynika obowiązek uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Zdaniem Sądu meriti, orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając omówione przepisy postępowania w zakresie wyznaczenia terminu usunięcia drzew. W tym zakresie organ pierwszej instancji nie podjął w ogóle rozstrzygnięcia – przez co nie rozpoznał sprawy w całości, a organ odwoławczy choć takie rozstrzygnięcie zawarł w decyzji, to w ogóle nie uzasadnił swojego stanowiska. W szczególności nie wyjaśnił, poza lakonicznym stwierdzeniem, że jest on zgodny z wnioskiem, podstaw ustalenia tak długiego, bo 5-letniego terminu. Tymczasem, nawet jeśli taki termin został wskazany we wniosku [...], to obowiązkiem organu było rozważenie w tym zakresie interesów wszystkich stron postępowania, tj. także właścicieli nieruchomości. Niezbędnym było, dla wykazania przeprowadzonego procesu dedukcji i dania mu wyrazu w sporządzonym uzasadnieniu wyjaśnienie, dlaczego uwzględniono wskazany przez [...] termin i dopuszczono do istnienia tak długiego stanu niepewności dla właścicieli nieruchomości, a także możliwości występowania tak długiego zagrożenia dla bezpieczeństwa funkcjonowania ruchu kolejowego. Nadto organy powinny uwzględnić okoliczności związane z ochroną przyrody, takie jak wskazana w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji okoliczność dotycząca okresu lęgowego ptaków. Wszystkie te kwestie powinny zostać ustalone, a następnie rozważone i wyjaśnione zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji w celu rozpoznania sprawy w sposób wyczerpujący i w tych samych granicach z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Brak dokonania takich ustaleń i oceny, która znalazłaby wyraz w uzasadnieniu, świadczy o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchyleniem kontrolowanych decyzji, gdyż mogącym mieć wpływ na treść zapadłych rozstrzygnięć.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej: "P.p.s.a.", Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał również, że rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie podejmowania ponownych rozstrzygnięć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] S.A. w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, Spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r., zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 1, art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót zmiennych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1247) w zw. z art. 83 ust. 1, art. 83f ust. 1 pkt 8, art. 83d ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich błędną wykładnię, a w efekcie błędne uznanie, że ustalony przez organ termin jest zbyt długi, a organ nie uzasadnił podstaw ustalenia takiego terminu usunięcia drzew;

3. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 9yc ust. 2, art. 53 ust. 1, art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym w zw. art. 83d ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje przepis stanowiący o określeniu terminu, w ciągu którego należy dokonać usunięcia drzewa lub krzewu jako elemencie obligatoryjnym zezwolenia, podczas gdy przepisy ustawy o transporcie kolejowym, regulujące kwestie wydawania decyzji o usunięciu drzew lub krzewów nie tylko nie odwołują się w tym zakresie do uregulowań ustawy o ochronie przyrody, ale wprost wyłączają jej stosowanie, w konsekwencji czego w ogóle organ nie był zobowiązany do określenia terminu usunięcia drzew, co dało asumpt do wydania decyzji organu pierwszej instancji bez wskazywania na termin.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie niniejszej skargi; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Dodatkowo na podstawie art. 176 § 2 in fine P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że brak jest podstaw prawnych do określania terminu w decyzjach na usuwanie drzew i krzewów na podstawie ustawy o transporcie kolejowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie podać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, wobec czego wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając tak dokonaną ocenę Sąd Wojewódzki stwierdził, że w zaskarżonej decyzji dokonano prawidłowej wykładni oraz prawidłowo do ustalonego stanu faktycznego zastosowano przepisy art. 53 i art. 56 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, podejmując rozstrzygnięcie, stosownie do wymogów wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., organy nie wyjaśniły i nie uzasadniły w sposób wystarczający kwestii związanej z wyznaczeniem terminu usunięcia drzew.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przyjął, że w odniesieniu do treści zezwolenia na usunięcie drzew, wydawanego na podstawie art. 56 ustawy o transporcie kolejowym, odpowiednie zastosowanie znajduje art. 83d ustawy o ochronie przyrody określający jakie elementy powinno zawierać zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów. Uznając na tej podstawie za obligatoryjny element rozstrzygnięcia określenie terminu usunięcia drzew, który został wskazany jako część składowa zezwolenia w art. 83d ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, w pkt 2 sentencji decyzji ustalił taki termin. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w uzasadnieniu decyzji organ pominął jednak tę część rozstrzygnięcia i nie wyjaśnił podstaw ustalenia terminu, w tym przede wszystkim tego, dlaczego ustalił 5-letni termin usunięcia drzew tj. do dnia [...] marca 2024 r.

Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zasadą w obszarze kolejowym jest usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych w takich odległościach, które nie zakłócają eksploatacji oraz działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego oraz nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Ustawodawca określił bezpośrednio w ustawie o transporcie kolejowym oraz w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na jej podstawie, minimalne odległości budowli i budynków oraz drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej oraz wykonywania robót ziemnych od osi skrajnego toru lub granicy obszaru kolejowego. Przepisy ustawowe oraz wykonawcze określające minimalne odległości od obszaru kolejowego stanowią konkretyzację zasady z art. 53 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, będąc wyrazem oceny ustawodawcy, że niezależnie od cech danego stan faktycznego przekroczenie określonej odległości minimalnej od osi skrajnego toru lub granic obszaru kolejowego, stwarza niedopuszczalne i nieakceptowalne ryzyko z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub prawidłowości eksploatacji urządzeń kolejowych.

Przepis art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym przewiduje, że w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych, albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca. Treść tej regulacji obejmuje sytuacje, w których drzewa lub krzewy znajdują się w odległościach większych niż odległości minimalne i są usytuowane w taki sposób, że stwarzają niedopuszczalne ryzyko dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub prawidłowości eksploatacji urządzeń kolejowych.

W przedmiotowej sprawie istotna jest ocena, czy w odniesieniu do treści zezwolenia na usunięcie drzew, wydawanego na podstawie art. 56 ustawy o transporcie kolejowym, zastosowanie znajdą postanowienia art. 83d ustawy o ochronie przyrody określające elementy zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd Wojewódzki przyjęli, że na podstawie art. 83d pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, rozstrzygnięcie w zakresie terminu usunięcia drzewa jest obligatoryjnym elementem zezwolenia na usunięcie drzew. Tymczasem zgodnie z art. 9yc ustawy o transporcie kolejowym: "Do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, z wyjątkiem drzew i krzewów wpisanych do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody [...] w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych.". Przepis art. 9yc ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym wyłącza zatem stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na usunięcie drzew znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Zauważyć należy, że na mocy wskazanego przepisu nie wyłączono stosowania przepisów całej ustawy o ochronie przyrody, a wskazano jedynie na art. 83 ust. 1 ustawy. Konsekwencją powyższego jest, że usunięcie drzew utrudniających widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także eksploatację urządzeń kolejowych, nie jest objęte obowiązkiem uzyskania zezwolenia, na zasadach, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W to miejsce zastosowanie znajduje art. 56 ustawy o transporcie kolejowym, stanowiący, iż decyzję dotyczącą usunięcia drzew, wydaje właściwy miejscowo starosta na wniosek zarządcy. Wyłączenie to dotyczy także treści zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, o którym mowa w art. 83d ustawy o ochronie przyrody (zob. K. B. Wojciechowska, Ustawa o transporcie kolejowym. Komentarz, C. H. Beck Warszawa 2019 r.). Naczelny Sąd Administracyjny, mając na względzie ratio ustawy o transporcie kolejowym, stoi na stanowisku, że przepis art. 9yc ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym wyłączający stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na usunięcie drzew znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, ma zastosowanie również do usunięcia drzew znajdujących się w sąsiedztwie już istniejących linii kolejowych. Pojęcie "nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej" należy wykładać funkcjonalnie przyjmując, że chodzi o usunięcie drzew zagrażających bezpieczeństwu w ruchu kolejowym zarówno w przypadku lokalizacji nowej linii kolejowej, jak i w sąsiedztwie już istniejącej. Podkreślić należy, że w ramach postępowania na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym organ administracji przy wydawaniu zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów kieruje się jedynie kryteriami bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W przedmiotowej sprawie organ kierował się takimi kryteriami, wziął pod uwagę wiek linii kolejowej nr [...], która została wybudowana w 1845 r., tj. 172 lat temu oraz wiek drzew, który wynosi od kilku do kilkudziesięciu lat.

Skoro przepis art. 9yc ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym wprost wyłącza stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów, to w konsekwencji zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że organ nie był zobowiązany do stosowania przepisów ustawy o ochronie przyrody do określenia terminu usunięcia drzew objętych zakresem decyzji. Sąd Wojewódzki błędnie zatem przyjął, że rozstrzygnięcie w zakresie terminu usunięcia drzewa, na podstawie art. 83d pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, jest obligatoryjnym elementem zezwolenia na usunięcie drzew znajdujących się w sąsiedztwie istniejącej linii kolejowej.

Organ stwierdził, że usytuowanie drzew i krzewów w odległości mniejszej niż 15 m powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego i wskazał, iż planowany czas usunięcia drzew to okres 5 lat od uzyskania decyzji ostatecznej o ich usunięciu tj. do dnia [...] marca 2024 r. Mając na uwadze postanowienia rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2183) i wprowadzone tam zakazy niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd w tzw. okresie lęgowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wskazany termin jest terminem maksymalnym, a ponadto termin ten jest zgodny z wnioskiem strony.

Zasadniczo przepisy procedury administracyjnej określają elementy składowe decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 K.p.a.). Poza regulacjami K.p.a. dodatkowe składniki decyzji administracyjnej niejednokrotnie przewidują przepisy ustaw szczególnych z zakresu prawa administracyjnego materialnego. Wpisuje się to w unormowanie art. 107 § 2 k.p.a., zgodnie z którym przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Przyjmuje się, że dodatkowym składnikiem decyzji administracyjnych może być m.in. termin wykonania nałożonych obowiązków. Dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego termin jej obowiązywania stanowi niewątpliwie ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonych w czasie zachowań jej adresatów. Przepisy prawa materialnego mogą przewidywać, że decyzja zawierać będzie termin początkowy, albo termin końcowy (por. T. Woś, Decyzja administracyjna [w:] Postępowanie administracyjne, T. Woś (red.), Warszawa 2013, s. 325; M. Kaczocha, Kilka uwag na temat przepisów materialnych ustanawiających dodatkowe składniki decyzji administracyjnej, "Przegląd Legislacyjny" 2017, nr 3, s. 56-57). Jednakże takich norm prawnych nie odnajdujemy w ustawie o transporcie kolejowym, regulującej tryb usuwania drzew i krzewów rosnących przy liniach kolejowych.

Analizując stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organy nie wyjaśniły i nie uzasadniły w sposób wystarczający kwestii związanej z wyznaczeniem terminu usunięcia drzew, należy mieć na uwadze, że intencją ustawodawcy, z uwagi na konieczność każdorazowej analizy okoliczności danego przypadku, nie było "sztywne" zakreślenie, w ustawie o transporcie kolejowym, granic terminu usunięcia drzew. Gdyby tak było, ustawodawca posłużyłby się w tym celu stosownym sformułowaniem. Przykładowo art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowi, że zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat. Tym samym na gruncie wskazanej ustawy zastosowano kryterium maksymalnego okresu, na jaki organ może wydać stosowne zezwolenie. Zatem analogicznie postąpiłby w przypadku, kiedy kryterium nadrzędnym pozostawałby czas, do kiedy wnioskodawca jest zobowiązany wykonać nakaz oznaczony w decyzji - tutaj usunąć drzewa.

Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje również okoliczność, że od czasu wydania zaskarżonej decyzji ([...] marca 2019 r.) zarówno przepisy ustawy o transporcie kolejowym, jak i rozporządzenia stanowiły przedmiot nowelizacji. Wobec wejścia w życie w dniu 12 listopada 2019 r. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniającego rozporządzenie w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2061), zmianie uległa treść § 1 ww. rozporządzenia, a po § 1 dodano § 1a, który stanowi, że poza lasami drzewa i krzewy mogą być usytuowane w sąsiedztwie linii kolejowej biegnącej po nasypie albo w przekopie albo otoczonej rowami bocznymi - w odległości nie mniejszej niż 6 m od dolnej krawędzi nasypu albo górnej krawędzi przekopu albo od zewnętrznej krawędzi rowów bocznych (ust. 1). W przypadkach innych niż określone w ust. 1 - w odległości nie mniejszej niż 6 m od skrajnej szyny (ust. 2).

Tymczasem biorąc pod uwagę stanowisko zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w myśl którego przy ponownym rozpoznaniu sprawy: "organy winny uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie podejmowania ponownych rozstrzygnięć", zastosowanie znajdzie § 1a ust. 1 znowelizowanego rozporządzenia. Co będzie oznaczało, że usunięciu będą podlegały wszystkie drzewa i krzewy usytuowane w sąsiedztwie linii kolejowej biegnącej po nasypie, w przekopie, albo otoczonej rowami bocznymi - w odległości mniejszej niż 6 m od dolnej krawędzi nasypu, albo górnej krawędzi przekopu, albo od zewnętrznej krawędzi rowów bocznych.

Skarżąca Spółka zasadnie zwraca uwagę, że analiza terenu oraz usytuowania drzew i krzewów rosnących w bezpośrednim sąsiedztwie linii kolejowej nr [...] relacji [...], działka nr [...], obręb [...], wskazuje, że w związku z nowelizacją przedmiotowego rozporządzenia, liczenie odcinka 6 metrów od dolnej krawędzi nasypu kolejowego, (a nie od osi skrajnego toru kolejowego), spowoduje, że usunięciu nie będzie podlegało 16 sztuk drzew, jak miało to miejsce dotychczas, ale większa ich liczba.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi. Dlatego na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i oddaleniu skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji.

Na podstawie przepisu art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.

-----------------------

#