Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1319/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 136 par. 1 art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 sierpnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1072/19 w sprawie ze sprzeciwu A. B. od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych czynności celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. B. kwotę 677 (słownie: sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1072/19 oddalił sprzeciw A.B. od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") z dnia [...] października 2019 r. znak: [...]

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił – przekazując sprawę do ponownego rozpoznania - decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie (dalej "PINB") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], którą organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odstąpił od nałożenia na A. B., K. B. oraz M. B. obowiązku wykonania określonych czynności dotyczących budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości U., na działce nr [...] w obrębie M., usytuowanego przy granicy z działką nr [...] - po stwierdzeniu przez Wojewodę Zachodniopomorskiego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] nieważności decyzji Starosty Koszalińskiego z dnia [...] lipca 1999 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. K. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku garażowo- gospodarczego.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2019 r. WINB zauważył, że wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie decyzji Wójta Gminy Mielno z dnia [...] czerwca 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Skoro natomiast decyzja Wójta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to istniejący na działce nr ew. [...] budynek garażowo-gospodarczy nie może naruszać jej ustaleń.

Organ odwoławczy zakwestionował także stanowisko PINB w zakresie, w jakim odwołał się on do § 12 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który przewiduje, że odległości budynku od granicy działki nie muszą być zachowane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. WINB zaznaczył, że ustanowienie drogi koniecznej na części działki nr ew. [...] (na odcinku gdzie przedmiotowy budynek usytuowany jest bezpośrednio przy granicy) nie oznacza, że wskazana działka jest działką drogową.

Następnie organ drugiej instancji podniósł, że w toku postępowania przed PINB nie dokonano ustalenia stanu faktycznego przedmiotowego budynku. Wskazał, że przewidziane na dzień 27 maja 2019 r. oględziny obiektu, z uwagi na nieobecność właścicieli, odbyły się w ograniczonym zakresie, z terenu działek o numerach [...]. Zauważył, że w tej sytuacji, w oparciu o cząstkowe pomiary budynku oraz na podstawie współrzędnych geodezyjnych, organ pierwszej instancji dokonał analizy geometrii obiektu budowlanego i stwierdził, że wybudowany budynek został powiększony o około 0,8 m (na szerokości budynku). Zdaniem WINB, uzyskane w ten sposób ustalenia stanu faktycznego były niewystarczające, ponieważ niezbędne jest przeprowadzenie kontroli budynku, jego parametrów, przeznaczenia, stanu technicznego. Dopiero w oparciu o tak ustalony stan faktyczny należy dokonać analizy zgodności obiektu z wydaną dla niego decyzją Wójta Gminy Mielno ustalającą warunki zabudowy, a także obowiązującymi w tamtym okresie warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Dodatkowo WINB, powołując się na znajdującą się w aktach sprawy dokumentację fotograficzną ustalił, że wody opadowe z dachu przedmiotowego budynku odprowadzane są na sąsiednią działkę, co w ocenie organu stanowi o niezgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji.

Uwzględniwszy powyższe, organ odwoławczy stwierdził naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Uznał jednocześnie, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego wymaga zarówno przeprowadzenia oględzin, jak i uzupełnienia dokumentów, co wykracza poza ramy art. 136 K.p.a.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił sprzeciw A.B. od decyzji WINB z dnia [...] października 2019 r. znak: [...], akceptując stanowisko organu odwoławczego.

Sąd stwierdził, że w badanej sprawie, dla inwestycji została wydana decyzja o warunkach zabudowy, przy czym decyzja ta nie została uchylona, ani nie stwierdzono jej nieważności. Zatem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem oznacza w tym przypadku ustalenie, czy poszczególne parametry budynku i jego usytuowanie odpowiadają warunkom ustalonym w tej decyzji, a także obowiązującym w dacie jej wydania przepisom w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do tych bowiem przepisów, jak wskazał Sąd, odwołuje się decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 1999 r.

Dalej Sąd podzielił stanowisko WINB co do tego, że fundamentalne znaczenie dla określenia zakresu obowiązków strony w postępowaniu legalizacyjnym ma prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w szczególności w odniesieniu do charakterystycznych parametrów budynku, jak i jego usytuowania. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę na fakt, że zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., obowiązującego w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczano sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2 (4 m dla ściany z oknami i 3 m dla ściany bez okien), lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) została wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskano pisemną zgodą jej właściciela.

Dalej Sąd podniósł, że z przywołanej regulacji wynika, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania warunków zabudowy dla budynku garażowo- gospodarczego w U. na działce nr ew. [...], dopuszczalne było jego posadowienie bądź bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], bądź w odległości 1,5 m od tej granicy. Ustalenie posadowienia spornego budynku względem granicy działki ma więc, jak Sąd skonstatował, istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy warunki, o których mowa w przywołanym przepisie, zostały spełnione, szczególnie w kontekście podniesionej przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji okoliczności, że z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż sporny budynek usytuowany jest w pewnym oddaleniu od granicy działki. Zdaniem Sądu, należało zatem przyznać rację organowi odwoławczemu, że zwymiarowanie budynku i jego położenia wyłącznie w oparciu o cząstkowe pomiary i współrzędne geodezyjne było niewystarczające. Trafnie więc organ ten zalecił, aby w toku dalszego postępowania została przeprowadzona kontrola budynku, jego parametrów, przeznaczenia i stanu technicznego, a następnie, aby ustalenia te zostały odniesione do decyzji o warunkach zabudowy i obowiązujących w dacie jej wydania przepisów techniczno-budowlanych. Od ustaleń tych, jak Sąd stwierdził, będzie niewątpliwie zależało, czy w postępowaniu legalizacyjnym konieczne będzie nałożenie na wnoszącego sprzeciw obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czy też – z uwagi na to, że usytuowanie budynku i jego parametry odpowiadają ustalonym warunkom zabudowy i przepisom techniczno-budowlanym, nałożenie tych obowiązków okaże się zbędne.

Sąd pierwszej instancji zgodził się również z organem pierwszej instancji co do tego, że ustalenie stanu faktycznego w kluczowych dla rozstrzygnięcia kwestiach powinno się opierać o oryginały dokumentów, bądź ich uwierzytelnione kopie, czego w przedmiotowej sprawie zaniechano, bowiem w aktach organu pierwszej instancji znajdują się jedynie niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie.

Sąd podzielił wreszcie zapatrywanie WINB, że uzupełnienie materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym - ze względu na jego zakres - naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie oględzin spornego budynku i uzupełnienie dokumentów w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji dotyczy bowiem istoty sprawy, a od wykonania tych czynności i poczynionych ustaleń uzależniona jest treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, uzupełnienie materiału dowodowego przez organ odwoławczy pozbawiłoby strony możliwości złożenia odwołania w przypadku, gdyby ustalony po przeprowadzeniu oględzin i uzupełnieniu dokumentów stan faktyczny okazał się odmienny od dotychczas ustalonego.

A. B., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie w całości, zarzucili - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") - naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że:

1. w sprawie istniały okoliczności pozwalające kwestionować trafność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ewentualnie

2. ujawnione braki postępowania przed organem pierwszej instancji nie mogły być usunięte w uzupełniającym postępowaniu dowodowym przed organem odwoławczym, podczas gdy:

– okoliczność odległości od granicy działki sąsiedniej może i została potwierdzona współrzędnymi GPS na podstawie oględzin, które odbyły się nawet bez udziału właścicieli, a usytuowanie w ostrej granicy było dopuszczalne w trybie § 12 ust. 6 rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez co dodatkowe oględziny pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia,

– organ odwoławczy mógł z powodzeniem zażądać uwierzytelnienia dokumentów, które zresztą były już wielokrotnie badane pod względem autentyczności.

Podnosząc powyższy zarzut, A.B.wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu poprzez uchylenie decyzji WINB z dnia [...] października 2019 r. znak: [...], ewentualnie;

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

3. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje oraz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Ponadto skarżący wniósł o:

1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz

2. zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi konstytucyjnej z dnia 13 września 2018 r., procedowanej przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt Ts 148/18, bowiem wynik przedmiotowego postępowania uzależniony jest od rozstrzygnięcia tej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Żądanie wnoszącego skargę kasacyjną nie mogło zatem zostać uwzględnione.

Następnie, odnosząc się do żądania zawieszenia postępowania sądowego, należy wskazać, że stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Brzmienie powołanego przepisu wskazuje na konieczność wystąpienia pomiędzy toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym a innym postępowaniem ścisłego związku, polegającego na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Na etapie postępowania kasacyjnego zależność postępowań toczących się w różnych sprawach musi być odnoszona do kontroli zaskarżonego wyroku.

W realiach rozpoznawanej sprawy taka zależność pomiędzy postępowaniem wszczętym skargą kasacyjną A. B.a postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt Ts 148/18, w którym skarżący zmierza do wykazania niezgodności § 12 ust. 4 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46, ze zm.) z art. 2, art. 64 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji, nie zachodzi.

Wynika to przede wszystkim z procesowej formy decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji. Jest to bowiem tzw. decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 138 § 2 K.p.a. nie jest kwestionowana w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Postępowanie to nie ma zatem bezpośredniego wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Ponadto, jak wynika z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt Ts 148/18, którym nadano dalszy bieg skardze konstytucyjnej A. B., naruszenie praw wynikających z powołanych wyżej przepisów Konstytucji skarżący powiązał z decyzjami i wyrokami sądów administracyjnych wydanymi w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Koszalińskiego z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczy, usytuowanego na działce nr [...].

Postępowanie w sprawie, w której wydano decyzję zaskarżoną do Sądu pierwszej dotyczyło wprawdzie tego samego budynku, jednakże było prowadzone w tzw. trybie naprawczym, w którym decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Jakkolwiek postępowanie to zostało wszczęte w związku ze stwierdzeniem - w postępowaniu zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] – nieważności pozwolenia na budowę, to ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności wyżej wymienionych przepisów rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., w pierwszej kolejności może skutkować wzruszeniem decyzji stwierdzającej nieważność, a nie decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym.

Również z tych względów nie można przyjąć, że rozstrzygnięcie sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2019 r. zależy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt Ts 148/18

Odnosząc się natomiast do istoty zarzutu postawionego przez A.B., na wstępie trzeba wskazać, że stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie natomiast z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że o konieczności rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zdecydowały następujące nieprawidłowości postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Koszalinie. Po pierwsze, organ pierwszej instancji dokonał ustaleń w zakresie położenia przedmiotowego budynku i jego parametrów na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, tj. w oparciu o cząstkowe pomiary budynku podczas oględzin przeprowadzonych 17 maja 2019 r. oraz w oparciu o współrzędne geodezyjne uzyskane z Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w Koszalinie. Po drugie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł swoje ustalenia na nieuwierzytelnionych kopiach dokumentów, podczas gdy materiał dowodowy powinien zawierać oryginały tych dokumentów.

Stanowisko organu odwoławczego i Sądu pierwszej instancji jest chybione.

Po pierwsze, w aktach sprawy znajduje się protokół oględzin przeprowadzonych 27 maja 2019 r. Zawarto w nim jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...]. Faktycznie, na co zwrócił uwagę tak organ drugiej instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, pomiarów dokonano pomimo nieudostępnienia działki nr ew. [...] przez jej właścicieli i bez ich udziału. Niemniej jednak, ustalenie położenia budynku bezpośrednio przy granicy nie wymagało wejścia na działkę sąsiednią i nie jest kwestionowane przez właściciela tej działki (wnoszącego skargę kasacyjną). W aktach sprawy znajduje się także dokumentacja fotograficzna oraz materiały z ewidencji gruntów i budynków, które są w pełni zgodne z ustaleniami oględzin. Należy natomiast podkreślić, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "P.g") ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic i powierzchni (pkt 1 ab initio) oraz budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych (pkt 2). Z kolei stosownie do treści § 60 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393

– stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) dane ewidencyjne dotyczące działki ewidencyjnej obejmują m.in. numeryczny opis granic tej działki. W świetle natomiast § 63 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 1a powołanego rozporządzenia dane ewidencyjne dotyczące budynków obejmują m.in. numeryczny opis konturu budynku, przez który to kontur rozumie się linię zamkniętą wyznaczoną przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą linii przecięcia się zewnętrznych ścian budynku z powierzchnią terenu.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że dane uzyskane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie z ewidencji gruntów i budynków, z których jednoznacznie wynika położenie przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki, w połączeniu z wynikami oględzin i dokumentacją fotograficzną, stanowią wiarygodne i wystarczające dowody ustalonego przez organ pierwszej instancji położenia tego budynku względem granicy działki nr ew. [...] z działkami nr ew. [...]. Ustalenie to pozwalało z kolei na zweryfikowanie prawidłowości usytuowania budynku pod względem wymogów określonych w § 12 obowiązującego w czasie jego realizacji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), który w ust. 6 dopuszczał usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) została wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskano pisemną zgodę jej właściciela.

Nawet zaś, jeśli organ drugiej instancji miałby uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości ustaleń dokonanych w oparciu o opisane wyżej dowody, to zakres uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie z pewnością nie wykroczyłby poza kompetencje przewidziane przez art. 136 § 1 K.p.a.

Ani dokładne umiejscowienie przedmiotowego budynku, ani jego dokładne zwymiarowanie nie miały natomiast znaczenia dla ustalenia zgodności zabudowy z warunkami określonymi w decyzji Wójta Gminy Mielno z dnia [...] czerwca 1999 r. znak: [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 39 i art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. – stan prawny na 7 czerwca 1999 r.). Stosownie do treści art. 42 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała określać: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali oraz 7) okres ważności decyzji.

Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że dokładne usytuowanie budynku, dla którego ustalono warunki zabudowy oraz szczegółowe parametry techniczne planowanej zabudowy nie były przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji takiej organ administracji powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, jednakże władcze rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania, zaś organ lokalizacyjny co do zasady nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy. Zarówno usytuowanie, obrys jak i układy istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych stanowią bowiem, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.; dalej powoływana jako "P.b.").

Tak więc, wywiedziony przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji obowiązek ustalenia dokładnego umiejscowienia, wymiarów i parametrów technicznych przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego - na potrzeby zweryfikowania zgodności zabudowy z decyzją Wójta Gminy Mielno z dnia [...] czerwca 1999 r. - nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Po drugie, zarówno w uzasadnieniu w decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zawarto lakoniczne stwierdzenia wskazujące na konieczność oparcia rozstrzygnięcia w sprawie o oryginały dokumentów lub ich uwierzytelnione fotokopie. Uszło jednak uwadze Sądu i organu odwoławczego, że zarówno decyzja Wójta Gminy Mielono z dnia [...] czerwca 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy, jak i pozwolenie na budowę z dnia 19 lipca 1999 r. oraz zawiadomienie A.B. z dnia 22 października 1999 r. o zakończeniu budowy nie są dokumentami wytworzonymi w przedmiotowym postępowaniu, które prowadzono w tzw. trybie naprawczym, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Dokumenty te były znane Zachodniopomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, skoro odwoływał się do nich w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Koszalińskiego z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1865/12). W toku postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nie kwestionowano natomiast zgodności dołączonych do akt kopii decyzji i zawiadomienia z oryginałami tych dokumentów. Jeżeli zatem organ odwoławczy uznał, że przekazane mu przez organ pierwszej instancji kopie decyzji o warunkach zabudowy i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz zawiadomienia o zakończeniu budowy pozbawione są mocy dowodowej, to nic nie stało na przeszkodzie, aby zażądać ich uwierzytelnienia lub przedstawienia oryginałów. Z pewnością natomiast brak oryginałów tych dokumentów w aktach sprawy nie stanowił podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Także pominięta przez Sąd pierwszej instancji, a zawarta w uzasadnieniu decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2019 r. wzmianka o tym, że wody opadowe z dachu przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego odprowadzane są na działkę sąsiada, co świadczyć ma o niezgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, w żaden sposób nie wyjaśnia, dlaczego z tego powodu uzasadnione było wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Z przedstawionych wyżej względów skargę kasacyjną należało uznać za opartą na usprawiedliwionej podstawie. Wobec stwierdzenia, że w sprawie nie istniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 zd. 1 i art. 193 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżoną decyzję.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a.