Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 998/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 119 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 61 par. 3, art. 57 par. 1, art. 14, art. 63 par. 1, art. 55 par. 1, art. 12 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Katarzyna Golat WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...], postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] wymierzające Prezydentowi [...] karę pieniężną w wysokości 3.500 zł za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie odcinka sieci wodociągowej w ul. [...] na działce nr [...], obręb [...], w [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą".

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] maja 2012 r. Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 12 marca 2012 r. (data wpływu do Urzędu Miasta [...]: 13 marca 2012 r.), złożonego przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - zwaną dalej "inwestorem", wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie odcinka sieci wodociągowej w ul. [...] na działce nr [...], obręb [...], w [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] nałożył na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 3.500 zł za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy.

Od powyższego postanowienia Prezydent [...] złożył zażalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 13 marca 2012 r. pełnomocnik inwestora złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie odcinka sieci wodociągowej w ul. [...], przewidzianej do realizacji na działkach nr: [...],[...],[...], obręb [...], w [...] wraz z załącznikami. W dniu 30 marca 2012 r. do Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora, stanowiące korektę tego wniosku w zakresie działek objętych planowaną inwestycją. Skarżący wyjaśnił, iż wnioskodawca zmienił przebieg trasy projektowanej sieci wodociągowej, wykreślając z wniosku działki o nr [...] i [...]. Następnie w dniu 6 kwietnia 2012 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego przez obwieszczenie zamieszczone na stronie internetowej w biuletynie informacji publicznej Miasta [...] oraz zawiadamiając strony postępowania. W dalszej kolejności Prezydent [...] wskazał, że przepis art. 51 ust. 2 ustawy został wprowadzony w celu ograniczenia bezpodstawnego przedłużania postępowania w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący podkreślił, że wnioskodawca skorygował swój wniosek w dniu 30 marca 2012 r. z własnej inicjatywy, poprzedzając złożoną korektę informacją telefoniczną. W tej sytuacji organ gminny uznał, że nie ma potrzeby wszczynania postępowania przed dokonaniem zmiany wniosku, co, zdaniem strony skarżącej, nie świadczyło o bezczynności organu. W prowadzonym postępowaniu lokalizacyjnym organ odniósł się do skorygowanego wniosku. W przekonaniu skarżącego, mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, 65-dniowy termin na wydanie decyzji należy liczyć od dnia następującego po dniu dokonania korekty wniosku, tj. od dnia 31 marca 2012 r. Przyjęcie takiego poglądu prowadzi do wniosku, że koniec 65- dniowego terminu przypadłby na dzień 3 czerwca 2012 r., tj. na niedzielę, a zatem za ostatni dzień ustawowego terminu należałoby uznać dzień 4 czerwca 2012 r. (poniedziałek). Skarżący podniósł, że decyzja lokalizacyjna została wydana w dniu 24 maja 2012 r., a więc 10 dni przed upływem ustawowego terminu.

Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy jest - co do zasady - zbieżna z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) - zwanej dalej "Prawem budowlanym", co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie Prawa budowlanego. Możliwość taką potwierdza także uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675), która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 ustawy. W uzasadnieniu do projektu wskazanej powyżej ustawy zawarto stwierdzenie, iż w pkt 5 na wzór rozwiązania przyjętego w Prawie budowlanym, wprowadzono karę pieniężną nakładaną na organ I instancji w przypadkach przewlekłości postępowania, co ma na celu przyspieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. W związku z powyższym organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12, z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3245/15, z dnia 15 stycznia 2016 r" sygn. akt IV SA/Wa 3543/15, z dnia 24 lutego 2016 r" sygn. akt IV SA/Wa 3502/15).

Wojewoda [...] ustalił, że postępowanie prowadzone przez skarżącego toczyło się przez 72 dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od tego okresu trwania postępowania ustawowych 65 dni orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 7-dniową zwłoką. 65-dniowy termin wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy rozpoczął bieg w dniu 14 marca 2012 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek inwestora z dnia 12 marca 2012 r. o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe wynika z art. 57 § 1 Kpa, który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Tym samym przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] maja 2012r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wobec tego, jak słusznie ustalił organ I instancji, postępowanie zakończone wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego trwało łącznie 72 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c ustawy, do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Minister stwierdził jednak, że w toku przeprowadzonego przez Prezydenta [...] postępowania nie zaistniały żadne czynności, ani zdarzenia, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy. W szczególności odliczeniu od ustawowego 65-dniowego terminu nie podlega okoliczność późniejszego uiszczenia opłaty skarbowej od wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż z akt sprawy prowadzonej przez Prezydenta [...] wynika, iż organ nie wezwał inwestora na podstawie art. 261 § 1 Kpa do usunięcia braku fiskalnego podania i nie określił terminu, w jakim wnioskodawca winien uzupełnić brakującą opłatę. Co więcej, w aktach sprawy znajduje się duplikat potwierdzenia wykonania przelewu, zgodnie z którym opłata skarbowa od wydania decyzji lokalizacyjnej została wniesiona przez inwestora w dniu 31 maja 2012 r., a więc już po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i wydaniu decyzji.

Bezspornym jest, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzależnione jest od wniesienia opłaty skarbowej. Należy jednak pamiętać, iż wszelkie braki wniosku, stosownie do wymogów procedury administracyjnej, winny być usuwane w odpowiednim trybie procesowym, czemu w niniejszej sprawie uchybił skarżący. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dopiero podjęcie przez organ działania polegającego na wezwaniu do uiszczenia opłaty skarbowej w zakreślonym terminie może świadczyć o wystąpieniu przesłanki w postaci opóźnienia powstałego z winy strony, uzasadniającej zastosowanie art. 51 ust. 2c ustawy (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2162/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 451/14).

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że po arytmetycznym odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 72 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej, otrzymujemy matematyczne wyliczenie ilości dni zwłoki organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę, która - jak prawidłowo ustalił Wojewoda [...] - wynosi 7 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Prezydentowi [...] kary pieniężnej w wysokości 3.500 zł.

Odnosząc się do argumentacji Prezydenta [...] dotyczącej tego, że w przedmiotowej sprawie inwestor zmienił przebieg trasy projektowanej sieci wodociągowej, organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca w art. 51 ust. 2 ustawy wskazał tylko jeden termin (65 dni) na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, niezależnie od liczby modyfikacji wniosku dokonanych przez inwestora, daty ich dokonania, czy też zakresu wprowadzonych zmian. Dlatego też w

sytuacji, gdy w trakcie postępowania lokalizacyjnego wnioskodawca dokonał korekty pierwotnego żądania, organ właściwy w sprawie wymierzenia kary za nieterminowe wydanie decyzji winien dokonać wnikliwej analizy pod kątem ustalenia, które z czynności podejmowanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wymagały powtórzenia, z uwagi na wprowadzone zmiany we wniosku.

Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 3. lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2142/14, z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2185/14, ponowienie przez organ czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w związku ze zmianą wniosku, takich jak np.: zredagowanie zawiadomień o prowadzonym postępowaniu (łącznie z okresem wysyłki korespondencji i okresem wyznaczonym stronom na zapoznanie się z aktami sprawy), przygotowanie kolejnego projektu decyzji przez architekta, sporządzenie treści pism o uzgodnienia nowego projektu decyzji, jako mające istotny wpływ na ostateczną datę wydania decyzji, jest spowodowane działaniem inwestora. Ponieważ powtórzenie takich czynności powoduje dodatkowy nakład pracy i czasu, to nie mogą być one traktowane tak samo jak w postępowaniu, w trakcie którego wnioskodawca nie dokonuje korekty pierwotnego żądania, w którym nie wyłącza się z biegu 65-dniowego terminu zwykłych czynności procesowych. Czasu potrzebnego na realizację czynności związanych z załatwieniem zmienionego wniosku (tj. ponownych czynności) nie powinno wliczać się do terminu 65- dniowego, ponieważ termin ten przeznaczony jest - co do zasady - na rozpatrzenie wniosku bez jego istotnych modyfikacji, będących źródłem powtarzania szeregu czynności. W wyroku z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2004/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zmianę przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego można w określonych sytuacjach uznać za okoliczność powodującą, w rozumieniu art, 51 ust. 2c ustawy, niezależne od organu opóźnienie w wydaniu decyzji, ale tylko jeśli na skutek dokonanej zmiany organ właściwy do wydania decyzji będzie zmuszony przeprowadzić lub powtórzyć czynności konieczne do wydania decyzji i jednocześnie wykaże, że czynności takich dokonał i w istocie wpłynęły one na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy.

Minister wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż pismem z dnia 29 marca 2012 r. (data wpływu do Urzędu Miasta [...]: 30 marca 2012 r.) pełnomocnik inwestora skorygował wniosek z dnia 12 marca 2012 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie numerów ewidencyjnych działek przez które miała przebiegać projektowana inwestycja. Korekta polegała na wykreśleniu z wniosku działek o numerach: [...] oraz [...]. W związku z tym pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że inwestycja będzie zlokalizowana jedynie na działce nr [...]. Dodał przy tym, że owa zmiana została uwidoczniona na aktualnej mapie sytuacyjno- wysokościowej będącej załącznikiem do pisma z dnia 29 marca 2012 r.

Zdaniem Ministra, ze zgromadzonego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż przed dokonaniem korekty wniosku przez pełnomocnika inwestora, organ prowadzący postępowanie nie podjął żadnych czynności proceduralnych. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania pismem z dnia 6 kwietnia 2012 r. oraz w drodze obwieszczenia z tego samego dnia nastąpiło dopiero po zmianie wniosku. Powyższe oznacza, że po dokonaniu korekty wniosku nie wystąpiły jakiekolwiek czynności, które zostały przez organ ponownie podjęte, w związku z czym brak jest jakichkolwiek zdarzeń, które podlegałyby odliczeniu od ustawowego 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy.

Minister zauważył, że stanowisko skarżącego, iż początkiem biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji jest moment dokonania przez inwestora korekty wniosku, a nie dzień jego złożenia w siedzibie organu, stoi w sprzeczności z treścią przepisu art. 61 § 3 Kpa. Zgodnie z art. 61 § 3 Kpa, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tak więc wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek nie jest uzależnione od woli urzędnika, czy też uznania organu, gdyż ma miejsce (z mocy prawa) w dniu złożenia żądania. Wobec tego modyfikacja wniosku nie powoduje wszczęcia nowego postępowania, ale że wszczęte pierwotnym wnioskiem postępowanie toczy się nadal, choć w zmienionym zakresie. Poza tym art. 51 ust. 2 ustawy wyraźnie stanowi, że bieg 65-dniowego terminu rozpoczyna się z chwilą złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W powyższym przepisie nie wskazano, że chodzi o wniosek o ostatecznym kształcie, czy też o wniosek uzupełniony/kompletny. W związku z tym Prezydent [...], mając na uwadze treść tego przepisu oraz zasadę zawartą w art. 6 Kpa, obowiązany był wydać decyzję lokalizacyjną w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, nie zaś w terminie 65 dni od dnia dokonania przez wnioskodawcę zmiany zakresu planowanego przedsięwzięcia. Za powyższym stanowiskiem przemawia konieczność realizacji celów wynikających z ustawy, tj. przyśpieszenie postępowań w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i skrócenie procesu inwestycyjnego.

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie wolą inwestora - po wprowadzeniu zmian we wniosku - było dalsze prowadzenie przez organ postępowania,

a nie jego zakończenie i rozpoczęcie nowego. W piśmie z dnia 29 marca 2012 r., które

wpłynęło do siedziby organu w dniu 30 marca 2012 r., pełnomocnik inwestora zwrócił się z prośbą o korektę wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] marca 2012 r. Potwierdzeniem, iż Prezydent [...] procedował w oparciu o wniosek inwestora złożony w dniu 13 marca 2012 r., jest sama treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] maja 2012 r., w której wyraźnie wskazano, iż została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 marca 2012 r., zmienionego dnia 30 marca 2012 r. Bez znaczenia pozostaje zatem fakt, iż zarówno w zawiadomieniu, jak i w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] organ prowadzący postępowanie posłużył się sformułowaniem, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu 30 marca 2012 r. Przedstawiona argumentacja uzasadnia w pełni stwierdzenie, że w analizowanej sprawie 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął bieg w dniu 14 marca 2012 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek inwestora o wydanie decyzji, a nie jak twierdzi skarżący, w dniu następującym po dniu dokonania korekty wniosku.

Jeżeli chodzi o wyjaśnienia skarżącego, że inwestor drogą telefoniczną wyprzedzająco informował organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne o planowanej zmianie wniosku, Minister wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających tę okoliczność. Wymaga zaznaczenia, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności, zawarta w art. 14 § 1 Kpa. Tylko wyjątkowo sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie (art. 14 § 2 Kpa), a w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności (art. 55 § 1 Kpa). Zgodnie z art. 14 § 2 Kpa, treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu spełniającego warunki określone w przepisach art. 68-71 Kpa lub podpisanej przez stronę adnotacji (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/15, z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2623/14). W związku z powyższym wszelkie działania podejmowane przez organ w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, takie jak np. komunikowanie się organu ze, stronami, przyjmowanie oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwanie świadków, oględziny, winny znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy zakończonej wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Organ gminny w trakcie prowadzenia postępowania związanego z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zadbać o należyte udokumentowanie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Na aprobatę zasługuje pogląd Wojewody [...] wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że niedochowanie przewidzianego przez przepisy prawa procesowego trybu i formy podejmowania czynności powoduje, że organowi można postawić zarzut popadnięcia w zwłokę, która w świetle art. 51 ust. 2 ustawy skutkuje nałożeniem kary pieniężnej. W wyroku z dnia 16 lutego 2016 r" sygn. akt II OSK 2004/14, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył też, że w przypadku, gdy akta sprawy nie dostarczają podstaw do stwierdzenia, , iż w toku postępowania lokalizacyjnego zaistniały okoliczności podlegające odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji, to nie można organów wymierzających karę pieniężną na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy obarczać "poszukiwaniem" dowodów uwalniających wójta (burmistrza, prezydenta miasta) od wymierzenia tej kary.

W ocenie Ministra, wola modyfikowania wniosku, wyrażona przez inwestora ustnie i w żaden sposób nieutrwalona w aktach sprawy prowadzonej przez skarżącego, nie mogła stanowić podstawy do powstrzymania się od podejmowania czynności służących załatwieniu wniosku. Organ związany jest bowiem przepisami prawa, które wskazują, jakie obowiązki na nim ciążą w razie wpływu wniosku, tj. sprawdzenie, czy wniosek jest kompletny pod względem formalnym, w razie stwierdzenia braków formalnych wezwanie do ich usunięcia, po uzupełnieniu wniosku zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i podjęcie czynności służących merytorycznemu rozpatrzeniu wniosku oraz jakie konsekwencje wiążą się z niepodejmowaniem tych czynności.

Minister zaznaczył, że w okresie od dnia wpływu wniosku (13 marca 2012 r.) do dnia wniesienia jego korekty (30 marca 2012 r.) organ nie podjął żadnych działań zmierzających do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, a tym samym można zarzucić mu pozostawanie w bezczynności. Pierwsze czynności zostały przeprowadzone przez skarżącego dopiero w dniu 6 kwietnia 2012 r., kiedy to sporządzono zawiadomienie oraz obwieszczenie o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro przed zmodyfikowaniem wniosku organ nie dokonał żadnych czynności, to nie sposób przyjąć, że zmiana zakresu żądania przez wnioskodawcę wpłynęła na przedłużenie postępowania.

Od postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Prezydent [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w całości ego oraz o

zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organom I i II instancji zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, Prezydent [...] wydał decyzję lokalizacyjną z naruszeniem ustawowego terminu podczas, gdy w niniejszej sprawie wystąpiły okresy podlegające niewliczeniu do 65- dniowego terminu określonego w tym przepisie, w konsekwencji czego decyzja została wydana bez naruszenia ustawowego terminu. W uzasadnieniu wskazał, że z dokonaną przez organy obu instancji ocerią nie można się zgodzić. Podniósł, że po złożeniu wniosku, pełnomocnik inwestora skontaktował się telefonicznie z pracownikiem Urzędu Miasta [...] i oświadczył, że w najbliższym terminie dokona skorygowania żądania w zakresie działek, na których ma być realizowana inwestycja. Złożone przez pełnomocnika wnioskodawcy oświadczenie prowadziło do jedynego słusznego i logicznego wniosku, iż procedowanie wniosku o treści znajdującej się w aktach sprawy mija się z celem. Podjęcie bowiem działań z uwzględnieniem błędnie określonego terenu przebiegu inwestycji spowoduje jedynie konieczność uchylania podjętych przez organ czynności, doprowadzi do przedłużenia postępowania, a nie spowoduje wydania decyzji o treści żądanej przez stronę. Z tego też względu, pracownik organu podjął decyzję o tym, iż rozpocznie procedowanie dopiero po dokonaniu przez pełnomocnika inwestora zapowiedzianej korekty wniosku w zakresie zmiany numerów działek, po których ma przebiegać inwestycja. Pracownik organu nie potwierdził faktu przeprowadzenia rozmowy telefonicznej z pełnomocnikiem inwestora w drodze adnotacji, czy notatki urzędowej.

Prezydent [...] zauważył, że w sprawach dotyczących wymierzenia kary na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy mają zastosowanie przepisy Kpa. Organ administracji ma więc obowiązek dążenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skoro zatem nie budzi wątpliwości fakt, iż pełnomocnik wnioskodawcy w dniu 30 marca 2012 r. dokonał korekty złożonego wniosku, założyć należy, iż rozmowa telefoniczna pomiędzy inwestorem, a pracownikiem organu miała miejsce. Organ winien zatem zbadać, w jakim terminie do wskazanej rozmowy doszło i jaki był jej przebieg. Skoro bowiem skarżący kwestionuje ustalenia organu, co do liczby dni pozostawania w zwłoce w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie tych spornych okoliczności za pomocą wszelkich możliwych do wykorzystania w tej sprawie środków dowodowych, np. przesłuchania pracownika i pełnomocnika inwestora.

Skarżący podniósł, że ustawodawca nie przewidział kary pieniężnej za naruszenie zasady pisemności, a przewidział tę karę za przekroczenie 65-dniowego terminu określonego w ustawie. W omawianym postępowaniu oczywistym jest, iż Prezydent [...] naruszył zasadę pisemności, ale za wskazane naruszenie ustawodawca nie przewiduje wymierzenia kary w wysokości 500 zł miesięcznie. Prawdą jest, iż Kpa przyjął ogólną zasadę pisemności postępowania. Wyraża ją art. 14 § 1 Kpa - sprawy należy załatwiać w formie pisemnej. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Kodeks dopuszcza od niej wyjątek, wyznaczając w § 2 art. 14 granice dopuszczalności ustnego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Niezaprzeczalnym jest, iż w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniały przesłanki skorzystania z wyjątku przewidzianego w art. 14 § 2 Kpa. Nie oznacza to jednak, iż nieutrwalenie dokonanej rozmowy telefonicznej w formie notatki urzędowej przez Prezydenta [...], powoduje brak możliwości odliczenia wspomnianego okresu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Takie rozumowanie stałoby w sprzeczności z zasadą prawdy materialnej, a ponadto powodowałoby wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie zasady pisemności, a nie za przekroczenie 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Według Prezydenta [...], zaprzeczeniem zasady prawdy materialnej jest sytuacja, w której wiadomym jest, iż czynność została podjęta, jednak wskutek nieutrwalenia jej w formie pisemnej, wyciągnięte zostaną negatywne tego konsekwencje. Do takiego rozumowania zmierzają wydane w niniejszej sprawie postanowienia organów I i II instancji. Ponadto, zasada pisemności wprowadzona została głównie dla uwzględnienia interesu strony postępowania administracyjnego. Chodzi w niej o to, aby organ prowadzący postępowanie utrwalał czynności, których konsekwencje będą odczuwalne w sytuacji prawnej strony. Przykładowo, jeżeli strona postępowania składa do akt postępowania dowody, organ winien utrwalić te czynności, aby uchronić stronę przed sytuacją, w której negatywne konsekwencje zostaną wyciągnięte, pomimo złożenia dowodów w tym zakresie, mających na celu wydanie Odmiennego rozstrzygnięcia.

Skarżący podkreślił, że niezaprzeczalnie fakt skorygowania wniosku przez inwestora miął miejsce. Organ winien zatem podjąć wszelkie niezbędne działania, aby stwierdzić, czy było to poprzedzone rozmową telefoniczną, w której pełnomocnik inwestora złożył oświadczenie, że korekty będzie dokonywał. Następnie, należało się zastanowić i przeprowadzić wywód prawny w zakresie tego, na ile mogło to mieć wpływ na odliczenie okresu oczekiwania na korektę inwestora od ogólnego czasu wydawania decyzji lokalizacyjnej w tej konkretnej sprawie. Takiego ustalenia oraz wywodu prawnego w tej sprawie zabrakło.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i o wyznaczenie rozprawy. Dodatkowo wskazał, że wskazywana przez skarżącego możliwość przesłuchania pracownika Urzędu Miasta [...] i pełnomocnika inwestora na okoliczność rozmowy telefonicznej zapowiadającej korektę wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej byłaby sprzeczna z charakterem postępowania o wymierzenie kary pieniężnej, które ma charakter nadzorczy i nie jest typowym postępowaniem w którym wytwarzany jest nowy materiał dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 2 ustawy w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przy czym, stosownie do przepisu art. 51 ust. 2c ustawy, do terminu, o którym mowa wyżej, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Trafnie wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa, że przepis art. 51 ust. 2

ustawy nakładał na organ wyższego stopnia - w niniejszej sprawie Wojewodę

[...] obowiązek wymierzenia organowi właściwemu do wydania decyzji lokalizacyjnej - Prezydentowi [...] kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki w wydaniu decyzji w tejże sprawie. Organ wymierzający grzywnę działał w tym przypadku z urzędu. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności wymienione w przepisie art. 51 ust. 2c ustawy, organ wyższego stopnia był zobligowany wymierzyć karę pieniężną, a jej wysokość nie zależała od swobodnego uznania organu.

Poza sporem jest to, że w niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji został doręczony organowi właściwemu w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej - Prezydentowi [...] w dniu [...] marca 2012 r., co potwierdza prezentata Urzędu Miasta [...] widniejąca na egzemplarzu wniosku z dnia 12 marca 2012 r. znajdującym się w aktach sprawy. Z tą datą - mając na uwadze przepis art. 61 § 3 Kpa

- nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, polegającej na budowie odcinka sieci wodociągowej w ul. [...], przewidzianej do realizacji na działce nr [...] (działka ta jest wymieniona we wniosku wszczynającym postępowanie i w piśmie z dnia 29 marca 2012 r. modyfikującym tenże wniosek). Z kolei decyzja kończąca to postępowanie nr [...] została wydana w dniu [...] maja 2012 r.

Trafnie wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa, że - biorąc pod uwagę treść przepisu art. 57 § 1 Kpa - bieg terminu 65-dniowego z art. 51 ust. 2 ustawy rozpoczął się w dniu 14 marca 2012 r., a zakończył się w dniu 17 maja 2012 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że Prezydent [...] pozostawał w zwłoce w wydaniu decyzji lokalizacyjnej 7 dni, skoro postępowanie w sprawie trwało 72 dni. Dokonując wymiaru kary pieniężnej (przemnażając dzienną stawkę tej kary - 500 zł przez 7 dni zwłoki organu) Wojewoda [...] prawidłowo ustalił karę pieniężną w wysokości 3.500 zł i zasadnie wymierzył tę karę organowi prowadzącemu postępowanie

- Prezydentowi [...] (stronie postępowania o wymierzenie grzywny z art. 51 ust. 2 ustawy).

Rację ma Minister infrastruktury i Budownictwa, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności wymienione w art. 51 ust. 2c ustawy, które wskazywałyby na przedłużenie terminu załatwienia sprawy poza dzień 17 maja 2012 r. W okresie czasu pomiędzy wnioskiem wszczynającym postępowanie, a pismem modyfikującym zakres żądania wniosku Prezydent [...] nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania i obwieszczenie informujące o

wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu

publicznego zostały sporządzone z uwzględnieniem zmodyfikowanego zakresu żądania wniosku. Nie wystąpiła zatem konieczność powtórzenia podjętych czynności procesowych, która powodowałaby przedłużenie postępowania bez winy organu. Istotne jest to, że modyfikacja zakresu żądania wniosku polegała na zawężeniu przedmiotu sprawy (zmniejszeniu obszaru inwestycji), a nie na jego poszerzeniu. Nie można także przypisać winy stronie postępowania - inwestorowi w opóźnieniu prowadzonego postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej, skoro organ w toku postępowania nie wzywał strony do podjęcia jakiejkolwiek czynności, pismo modyfikujące wniosek nie wywołało potrzeby podjęcia przez organ dodatkowych czynności, a opłata skarbowa została zapłacona przez pełnomocnika strony już po wydaniu decyzji lokalizacyjnej (31 maja 2012 r.).

Jeżeli natomiast chodzi o podnoszoną przez Prezydenta [...] okoliczność przeprowadzenia pomiędzy pracownikiem organu, a pełnomocnikiem wnioskodawcy rozmowy telefonicznej, w toku której organ został poinformowany o planowanej modyfikacji zakresu żądania wniosku z dnia 12 marca 2012 r. Sąd zauważa, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności we wnoszeniu podań (pomijając pisemną formę załatwienia sprawy - art. 14 Kpa). Przepisy ogólnej procedury administracyjnej, jak też przepisy ustawy nie przewidują możliwości wniesienia ustnego podania za pośrednictwem telefonu. Taką możliwość, ze skutkiem procesowym, daje natomiast wniesienie pisemnego podania za pośrednictwem telegrafu, telefaksu albo wniesienie podania w formie dokumentu elektronicznego poprzez skrzynkę podawczą organu administracji publicznej (art. 63 § 1 Kpa). Możliwość skorzystania z drogi telefonicznego kontaktu (np. art. 55 § 1 Kpa) zarezerwowana jest dla organu prowadzącego postępowanie i ma służyć realizacji zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 Kpa.

Zdaniem Sądu, powyższe na gruncie niniejszej sprawy oznacza, że kwestia wyjaśnienia treści wskazywanej przez skarżącego rozmowy telefonicznej nie miała istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy o wymierzenie kary pieniężnej. Taka okoliczność, nawet gdyby miała miejsce, nie rodziłaby skutku procesowego w postaci wniesienia podania. Taki skutek, wiążący dla Prezydenta [...], spowodowało dopiero wniesienie pisma z dnia 29 marca 2012 r. zawierającego żądanie zmiany wniosku z dnia 12 marca 2012 r. Niepodejmowanie przez Prezydenta [...] czynności w sprawie po wszczęciu postępowania do momentu doręczenia organowi pisemnego żądania strony modyfikującego wniosek nie mogło być zatem zakwalifikowane jako przyczyna niezależna od organu w rozumieniu art. 51 ust. 2c

ustawy. Dopóki organ był związany żądaniem wniosku z dnia 12 marca 2012 r. winien w zakresie określonym tymże żądaniem procedować, czego organ nie czynił. Wobec tego zarzut błędnej wykładni przepisu art. 51 ust. 2 ustawy w zakresie wskazanym w skardze był nieuzasadniony.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.