Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1383/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 96
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1833/10 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. P. kwotę 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 1383 / 11

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 24 września 2008 r. J. P. złożył do Wójta Gminy Kampinos wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego do naturalnego suszenia i składowania ziół wraz z przyłączem elektrycznym na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i części działki nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym K. w gm. K.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Wójt Gminy Kampinos nałożył na J. P. obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie: wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; karty informacyjnej przedsięwzięcia; poświadczonej przez właściwy organ mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie; wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo informacji o jego braku.

Kolejnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Wójt Gminy Kampinos na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, do czasu zajęcia stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Po rozpoznaniu zażalenia, wniesionego przez J. P., na orzeczenie w przedmiocie zawieszenia postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdzając zasadność wydanego postanowienia wskazał na art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zdaniem organu w sytuacji, gdy ze wstępnej oceny będzie wynikało, że istnieje możliwość potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000, to zgodnie z postanowieniami art. 96 ust. 3 ww. ustawy organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie wyda postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w tym przepisie.

Kolegium wskazało, że z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy wynika, iż obsługa komunikacyjna zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] budynku gospodarczego do naturalnego suszenia i składowania ziół, od drogi publicznej gminnej- działki nr ewid. [...] odbywać się będzie po istniejących drogach wewnętrznych- działce nr ewid. [...] i działce nr ewid. [...], poprzecznie przekraczając Kanał Olszowiecki "B"- działkę nr ewid. [...]. Po tej samej trasie ma również prowadzić objęte wnioskiem kablowe przyłącze elektroenergetyczne. Od wnioskowanego miejsca lokalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego do naturalnego suszenia i składowania ziół do granicy Kampinoskiego Parku Narodowego, a jednocześnie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Kampinoska", ustanowionego na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. nr 229, poz. 2313 ze zm.) jest niewiele ponad 200 m. Rozważając, czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 nie sposób nie dojść do konkluzji, że skoro określony we wniosku teren wraz z niezbędną drogą dojazdową do niego zbliża się do obszaru Natura 2000 na odległość zaledwie nieco ponad 200 m, a ponadto miejsce lokalizacji budynku objętego wnioskiem znajduje się pomiędzy dwiema odnogami Kanału Olszowieckiego (odnoga "A" i odnoga "B"- jednego z głównych cieków wodnych Kampinoskiego Parku Narodowego), stanowiącymi osie korytarzy ekologicznych zapewniających powiązanie obszaru Natura 2000 z innymi obszarami przyrodniczo cennymi, to realizacja i przyszła eksploatacja wnioskowanego przedsięwzięcia nie pozostanie bez wpływu na skuteczność realizacji celów, jakie legły u podstaw utworzenia obszaru Natura 2000. W szczególności nie da się wykluczyć, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie może pogorszyć stan siedlisk tych gatunków ptaków, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, a także bezpośrednio zagrozić populacji tych ptaków. Zagrożone mogą być również przyrodnicze powiązania obszaru Natura 2000 z innymi obszarami, funkcjonujące w oparciu o ww. korytarze ekologiczne, łączące Kampinoski Park Narodowy z doliną rzeki Bzury poprzez obszar ochrony ścisłej "Przyćmień", tereny rolne gmin Kampinos i Brochów oraz kompleks leśny "Las Wólka Smolana".

Z przyczyn powyższych, zdaniem Kolegium, organ I instancji zasadnie wykazał, iż istnieje możliwość potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000, co uzasadniało podjęcie postanowienia, w trybie art. 96 ust. 3 ww. ustawy, a w konsekwencji zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do czasu zakończenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. P., zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie jego i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego objęte wnioskiem przedsięwzięcie nie zostało zaliczone do żadnej z kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc nie zachodzi jakakolwiek przesłanka zawieszania postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nadto Kolegium nie dostrzegło tego, że dla terenu sąsiadującego z działką skarżącego Dyrektor Kampinoskiego Parku Narodowego pozytywnie uzgodnił inwestycję polegająca na budowie osiedla domów jednorodzinnych i zezwolił na częściowe zasypanie rowu melioracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż podlega ona oddaleniu.

Za prawidłową uznał Sąd pierwszej instancji argumentację Kolegium i dokonaną przez organ analizę przepisów art. 97 K.p.a. oraz art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zagadnieniem wstępnym niewątpliwie będzie orzeczenie o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Akceptując dokonane w skarżonym postanowieniu ustalenia organu, co do usytuowania planowanej inwestycji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ I instancji miał podstawy podejrzewać, że planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Powyższa okoliczność uzasadniała wydanie postanowienia w trybie art. 96 ust. 3 ustawy, a w konsekwencji zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do czasu zakończenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko przez taką wykładnię, która sprowadzała się do tego, iż prymat daje się niczym nie uzasadnionym w okolicznościach konkretnej sprawy prognozom, przewidywaniom, czy nadmiernym obawom (nadając temu rangę "zasady przezorności"), pomijając jednocześnie, iż kompetentny w zakresie ochrony środowiska podmiot, jakim jest Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] (a więc jeszcze przed wydaniem postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie) wypowiedział się przeciwko obowiązkowi dokonywania takiej oceny,

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy przez sprzeczne z art. 151 § 1 P.p.s.a. przyjęcie, że zachodziły przesłanki do oddalenia skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w sytuacji, w której w istocie nie występowało zagadnienie wstępne mające przemawiać za potrzebą zawieszenia postępowania, a dotychczasowy bieg postępowania i wcześniejsze uwzględnienie zażalenia J. P. na bezczynność Wójta Gminy Kampinos powodowały, iż jedynym rozstrzygnięciem powinna być decyzja merytoryczna Wójta Gminy Kampinos, a nie uchylanie się przed takim rozstrzygnięciem sprawy i szukanie pretekstu do zawieszenia postępowania, a ponadto poczynienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie takich ustaleń jakby samo postępowanie zaczęło się dopiero od postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, a nie dostrzeżenie, iż zawieszenie to następuje po długotrwałym już postępowaniu administracyjnym charakteryzującym się daleko posuniętą niechęcią do pozytywnego uwzględnienia wniosku skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz na zasadzie art. 203 P.p.s.a. o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (w tym kosztów zastępstwa procesowego).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy, skutkujące koniecznością jej uwzględnienia.

W nawiązaniu do przedstawionych w kasacji zarzutów, stwierdzić trzeba, iż przedmiot niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r. Badanie, zatem okoliczności sprawy ograniczało się do ustalenia zasadności podstaw zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i tylko w tym zakresie podlegało ono ocenie Sądu. Nie można było natomiast uczynić przedmiotem kontroli, jak chce tego skarżący, innych aspektów prowadzonego postępowania. Z tego też powodu nie można było skutecznie poczynić Sądowi pierwszej instancji zarzutu, iż dokonał ustaleń "jakoby samo postępowanie zaczęło się dopiero od postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania". Bezzasadnym dla niniejszej sprawy pozostawały również twierdzenia strony skarżącej, iż "jedynym rozstrzygnięciem powinna być decyzja merytoryczna Wójta Gminy Kampinos", czy też wskazywanie, iż "zawieszenie to następuje po długotrwałym już postępowaniu administracyjnym charakteryzującym się daleko posuniętą niechęcią do pozytywnego uwzględniania wniosku skarżącego".

Za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dekodując znaczenie ww. normy, Sąd pierwszej instancji podzielając ustalenia organu odwoławczego, trafnie wskazywał, iż powyższy przepis z uwagi na brak wskazania kryteriów ustawowych odnośnie kwalifikacji danego przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 wymaga od organu sięgnięcia do innych rozwiązań prawnych z zakresu ochrony środowiska. Mająca swoje źródło w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), jak również w art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana, Dz. Urz. UE C 83/47) zasada przezorności, słusznie została uznana za jedno z tych rozwiązań. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż doniosłość tej zasady została jej nadana przez ustawodawcę, a nie jak sugeruje autor kasacji poprzez "podniesienie jej do tej rangi" w drodze wykładni. Równie zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazywał na każdorazową konieczność badania wpływu zakładanego przedsięwzięcia na elementy środowiska przyrodniczego, z uwagi na występowanie, których zostały wyznaczone obszary Natury 2000. Dopiero to określenie pozwoli na ustalenie, czy przedsięwzięcie to może potencjalnie, a więc hipotetycznie, niekoniecznie rzeczywiście oddziaływać na obszar Natura 2000 i czy istnieje konieczność nałożenia przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 96 ust. 3 ww. ustawy. Taką analizę przeprowadzono w postępowaniu administracyjnym, została ona również zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, a we wniesionej kasacji nie przedstawiono takich zarzutów, które pozwoliłyby na jej zakwestionowanie. Z powyższych względów uzasadnionym było nałożenie ww. obowiązku przez organ I instancji i zawieszenie przedmiotowego postępowania.

Podzielić natomiast należało zarzut naruszenia art. 151 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem jak słusznie wykazuje skarżący w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, nie istniały już podstawy, dla których zawieszono przedmiotowe postępowanie (zagadnienie wstępne), a czego błędnie nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę. Jak wynika z akt sprawy, po wydaniu przez organ I instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania, ale jeszcze przed rozpoznaniem zażalenia na nie przez organ II instancji, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia, określonym jak we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Postanowienie to zostało przesłane Wójtowi Gminy Kampinos i wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu 6 kwietnia 2010 r.

W tej sytuacji, ponownie rozstrzygając sprawę i wydając skarżone postanowienie w dniu [...] lipca 2010 r. na skutek wniesionego zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie winno było uwzględnić to iż podstawa, dla której zawieszono przedmiotowe postępowanie ustała. Funkcja organu odwoławczego nie sprowadza się, bowiem jedynie do kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć, ale stanowi o konieczności ponownego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym samym zakresie jak organ I instancji. Nie było, zatem podstaw do wydania przez Kolegium rozstrzygnięcia tożsamego z postanowieniem Wójta Kampinos. Z tych też przyczyn rozpoznawany zarzut należało uznać za zasadny.

W tym stanie sprawy wobec wyprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, a co stanowi o naruszeniu przepisów innych niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie uwzględnić powyższe stanowisko.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił skarżony wyrok oraz postanowienie organu odwoławczego. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 tej ustawy.