Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1633/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta~Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 3, art. 41 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 21, art. 32, art. 52 ust. 1 i art. 47
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Burmistrza Cz. i Rady Miejskiej w Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 679/16 przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w X D. M. na zarządzenie Burmistrza Cz. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie gminy Cz. oraz w sprawie ze skarg Wojewody Małopolskiego i Gminy Miasto L. na uchwałę Rady Miejskiej w Cz. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zarządzenia nr [...] Burmistrza Cz. z dnia [...] 2016 r. w sprawie zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie gminy Cz. 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Burmistrza Cz. i Rady Miejskiej w Cz. solidarnie na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 679/16, przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T. , po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na zarządzenie Burmistrza C. z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie gminy C. oraz w sprawie ze skarg Wojewody Małopolskiego i Gminy Miasto L. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia zarządzenia nr [...]Burmistrza C. z dnia [...]r. w sprawie zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie Gminy C. w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości i w pkt II stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Burmistrz C. w dniu [...]. wydał zarządzenie nr [...]w sprawie zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie gminy C. . Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 3, art. 41 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g." W § 1 zarządzenia wprowadzono bezwzględny zakaz zasiedlenia nieruchomości położonej w miejscowości C. ul. [...], nr działki [...], gmina C. , powiat B. – do odwołania. W uzasadnieniu zarządzenia Burmistrz C. wyjaśnił, że zakupu w/w nieruchomości dokonało Miasto L. w celu realizacji zadań własnych i rządowego "Programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020". Burmistrz C. stwierdził, że z uwagi na fakt, że nieruchomość ta ma być zasiedlona przez osoby społeczności romskiej, to istnieje zagrożenie dla porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego oraz życia i zdrowia obywateli. Zdaniem Burmistrza C. , sprzeciw lokalnej społeczności stwarza realne ryzyko wystąpienia niepokojów społecznych i skrajnych sytuacji przejawiających się agresją zarówno werbalną jak i fizyczną wobec rodzin romskich, które zamieszkają w budynku położonym na nieruchomości przy ul. [...].

Rada Miejska w C. w dniu [...]r. wydała uchwałę nr [...]w sprawie zatwierdzenia zarządzenia Nr [...]Burmistrza C. z dnia [...]r. w sprawie zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie gminy C. . Uchwała została podjęta na podstawie art. 41 ust. 3 u.s.g. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska opisała okoliczności, które skłoniły Burmistrza C. do wydania zarządzenia nr [...]oraz powołała się na przesłanki, które muszą być spełnione, by organ gminy mógł wydać przepisy porządkowe.

Wojewoda Małopolski działając jako organ nadzoru w piśmie z [...]r. wniósł skargę na zarządzenie Burmistrza C. z dnia [...]r. nr [...]domagając się stwierdzenia jego nieważności i zarzucając naruszenie art. 2, art. 21, art. 52 oraz art. 64 Konstytucji RP, art. 40 ust. 3 oraz art. 41 ust. 2 u.s.g., art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. ze zm.) oraz ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 573). Zdaniem Wojewody wątpliwości budzą podstawy do wydania przepisów porządkowych oraz to, czy w sprawie wystąpił "przypadek niecierpiący zwłoki", gdyż nie doszło do takiej sytuacji faktycznej, w której zagrożone zostały dobra wymienione w art. 40 ust. 3, a niepodjęcie bezzwłocznych działań poprzez wydanie przepisów porządkowych nie rodziło prawdopodobieństwa naruszenia wymienionych dóbr ustawowo chronionych. W każdym zaś razie ani w zaskarżonym zarządzeniu ani też w jego uzasadnieniu powyższe zagrożenie nie zostało wykazane. Ponadto sam "zakaz zasiedlania" określonej nieruchomości wprowadzony zaskarżonym zarządzeniem nie może stanowić przedmiotu zarządzenia wydanego w trybie art. 41 ust. 2 u.s.g.

Organ nadzoru zarzucił również, że zaskarżone zarządzenie nie spełnia wymaganych od aktów prawa miejscowego cech abstrakcyjności i generalności, ogranicza się bowiem do zobowiązania adresata tej normy do określonego zachowania się (zaniechania), co jest bardziej zbliżone w swym charakterze do decyzji administracyjnej, jako władczego aktu administracji publicznej wydanego w sprawie jednostkowej (stanowi swego rodzaju "wywłaszczenie"), niż do norm o charakterze porządkowym wydawanych przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewoda Małopolski wskazał również, że z treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia wynika, że jest ono usprawiedliwione zamiarem zasiedlenia nieruchomości przez rodziny romskie. Tymczasem w istocie ogranicza ono całkowicie, w sposób nieokreślony czasowo, uprawnienia właściciela nieruchomości co do możliwości jej zasiedlenia, gdyż może ono mieć zastosowanie do każdej sytuacji ewentualnego zasiedlenia przedmiotowej nieruchomości, również przez inne osoby, których zamieszkiwanie może nie budzić żadnych, przewidywanych przez prawodawcę lokalnego negatywnych emocji społecznych. Zaskarżone zarządzenie stanowi zatem swoisty akt wywłaszczenia, naruszając art. 21 Konstytucji, który przewiduje, że wywłaszczenie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej dopuszczalne jest jedynie na cele publiczne w sytuacjach określonych prawem i to tylko za słusznym odszkodowaniem. Narusza również istotę prawa własności określoną w art. 140 Kodeksu cywilnego, w którym przewidziano prawo do korzystania z własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Nie sposób zaś uznać, że korzystanie z obiektu przeznaczonego na cele mieszkalne nie wiąże się z możliwością jakiegokolwiek jego zasiedlenia.

W ocenie organu nadzoru nie zaistniała też przesłanka do wydania przepisu porządkowego, gdyż przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Kodeksu cywilnego, czy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami(Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), a także innych powszechnie obowiązujących norm ustawowych regulują te kwestie (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, Dział II art. 140-154 Kodeksu cywilnego oraz Dział III, Rozdział 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Zdaniem Wojewody Małopolskiego zarówno sama treść zaskarżonego zarządzenia, jak też uzasadnienie do niego naruszają również art. 2 Konstytucji RP określający zasadę demokratycznego państwa prawa, art. 32 stanowiący zasadę równości oraz art. 52 Konstytucji określający zasadę swobody poruszania się po terytorium państwa i pełnego wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Zagrożenie bezpieczeństwa publicznego, o którym mowa w przywołanych przepisach prawa, nie dotyczy zagrożenia o charakterze jednostkowym, ale powszechnym. Nie może być nim zamiar zamieszkania na terytorium określonej jednostki samorządu terytorialnego przez członków określonej mniejszości etnicznej i to w określonej nieruchomości. Przyjęta regulacja narusza prawo do równego traktowania przez władze publiczne i godzi w generalną zasadę konstytucyjną zakazującą stosowania dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym. Zakaz dyskryminacji wynikającej z przynależności do mniejszości etnicznej wynika ponadto z art. 6 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym. W niniejszym stanie faktycznym dyskryminacja polega na racjonalnie nieusprawiedliwionym zróżnicowaniu w traktowaniu osób wywodzących się ze społeczności romskiej, poprzez uznanie, że ich potencjalne zamieszkanie na terenie Gminy C. powinno być odmiennie traktowane przez organy tej gminy niż wszystkich innych osób zamieszkujących i mogących zamieszkać na terenie tej Gminy. Dyskryminacji tego rodzaju nie mogą usprawiedliwiać przepisy prawa lokalnego.

Wojewoda Małopolski w piśmie z [...]r. wniósł także skargę na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...]r. nr [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności i zarzucając naruszenie art. 2, art. 21, art. 52 oraz art. 64 Konstytucji RP, art. 40 ust. 3 oraz art. 41 ust. 2 u.s.g., art. 140 Kodeksu cywilnego oraz ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym. Organ nadzoru wskazał, że uchwała rady gminy zatwierdzająca bądź odmawiająca zatwierdzenia wydanego zarządzenia porządkowego również posiada cechy aktu prawa miejscowego i powinna odpowiadać stawianym im wymogom. Dopuszczalne zatem jest zatwierdzenie przez radę gminy tylko takiego zarządzenia porządkowego, które zarówno w dniu wydania, jak i w dniu zatwierdzenia odpowiada obu przesłankom określonym w art. 40 ust. 3 u.s.g. Wojewoda Małopolski powtórzył zarzuty dotyczące niezgodności z prawem zarządzenia Burmistrza C. z dnia [...]r. nr [...]oraz stwierdził, że skoro wskazane zarządzenie wprowadza przepisy porządkowe naruszające w sposób istotny prawo, to również jego zatwierdzenie zaskarżoną uchwałą ma charakter istotnego naruszenia prawa.

Skargę na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie zatwierdzenia zarządzenia Nr [...]Burmistrza C. z dnia [...]r. wniosła również Gmina Miasto L. w piśmie z [...] r., po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej w C. do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 41 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 40 ust. 3 u.s.g., poprzez zatwierdzenie zarządzenia, które zostało wydane z naruszeniem tych przepisów, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zarządzenia Burmistrza C. z dnia [...]r. nr [...]. Strona skarżąca podniosła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i w/w zarządzenia, gdyż na skutek postanowień w nich zawartych nie może wykonywać przysługujących jej praw majątkowych do nieruchomości nabytej na podstawie umowy sprzedaży z [...] r. W ocenie Gminy Miasto L. , zarówno zarządzenie Burmistrza C. , jak i uchwała Rady Miejskiej stanowią nieuprawnioną ingerencję w przysługujące jej prawo własności. Podważenie trybu nabycia nieruchomości powinno być dochodzone na drodze sądowej. Wskazanie, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie może być zasiedlony stanowi podważenie kompetencji właściwych organów w razie zaistnienia stanów nadzwyczajnych. Konstytucja wprowadza jedną ogólną zasadę, że ograniczenia praw człowieka i obywatela nie mogą być wprowadzane z uwagi na rasę, narodowość, pochodzenie, wyznanie, majątek. Ponadto zarządzenie Burmistrza C. nie odpowiada przesłankom określonym przepisami u.s.g., gdyż ma charakter indywidualny, zbliżony do decyzji administracyjnej, gdy tymczasem, zgodnie z w/w ustawą, przepisy porządkowe winny mieć charakter abstrakcyjny. Uzasadnieniem wprowadzenia przedmiotowego zarządzenia nie mogą być obawy o przestrzeganie prawa przez mieszkańców, czy zapobieganie ewentualnym ksenofobicznym wystąpieniom. Samorząd terytorialny nie ma bowiem prawa do swoistego "segregowania" mieszkańców na lepszych – mających prawo do zamieszkania i tych, którzy takiego prawa miałyby być arbitralnie pozbawione. Poza tym od przestrzegania prawa i porządku publicznego są organy porządku i wymiaru sprawiedliwości, natomiast działania podejmowane przeciwko osobom należącym do mniejszości narodowościowych, czy etnicznych są penalizowane przepisami prawa karnego i prawa wykroczeń. W ocenie Gminy Miasto L. , wprowadzone zarządzeniem Burmistrza C. i utrzymane w mocy zaskarżoną uchwałą, przepisy porządkowe nie spełniają również kryterium "niezbędności", tym bardziej, że nie mogą one prowadzić do uzupełniania (poprawiania) ustaw obowiązujących w danym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wojewody Małopolskiego na zarządzenie z dnia [...]r. nr [...]Burmistrz C. wniósł o odrzucenie skargi, gdyż w chwili jej składania zaskarżone zarządzenie nie obowiązywało, jako niepublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, względnie o oddalenie skargi. Natomiast w odpowiedziach na skargi Wojewody Małopolskiego i Gminy Miasto L. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...]. nr [...]wniósł o ich oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Wojewody Małopolskiego na zarządzenie nr [...]Burmistrz C. wskazał, że zaskarżone zarządzenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego dopiero w dniu [...] r., tj. po złożeniu skargi. Dodatkowo Burmistrz C. podniósł, że wobec wszczęcia w dniu [...]. przez Wojewodę Małopolskiego postępowania nadzorczego, na podstawie w art. 91 § 1 u.s.g. posiadał on możliwość uchylenia niezgodnego z prawem zarządzenia. Uchylenie takie jednak nie nastąpiło, co w połączeniu z pierwotnym brakiem publikacji i precedensowym charakterem sprawy może sugerować, że również organ nadzoru nie posiada pewności co do legalności zaskarżonego zarządzenia. Burmistrz C. uważa zatem, że niedopuszczalna jest skarga na akt normatywny, który z uwagi na brak publikacji w Dzienniku Urzędowym, nie wszedł w życie do chwili złożenia skargi.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skarg na zarządzenie i na uchwałę Burmistrz C. podniósł, że przesłankami wskazującymi na realne niebezpieczeństwo zakłóceń bezpieczeństwa i spokoju publicznego na terenie Gminy C. była przede wszystkim przeprowadzona analiza i ocena sytuacji w zakresie bezpieczeństwa publicznego, a to m.in. narastanie negatywnych nastrojów w lokalnej społeczności, próby bezprawnych działań podejmowanych przez władze Miasta L. , nierespektowanie przez władze Miasta L. wytycznych kierowanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie, brak reakcji ze strony organów odpowiedzialnych za zapewnienie bezpieczeństwa, czy niemożność działania przez władze Wojewody. Wydanie zaskarżonego zarządzenia poprzedzone było okresem starań o wyjaśnienie całej sytuacji, prowadzeniem korespondencji z organami państwowymi na różnych szczeblach władzy, do podmiotów bezpośrednio zaangażowanych w sprawę, tj. Gminy Miasta L. , czy Wojewody Małopolskiego. Niejednokrotnie pisma te pozostawały bez odpowiedzi, względnie uzyskane informacje nic nie wnosiły do sprawy. Te działania prowadzone były pod silną presją lokalnej społeczności, która wyraziła swoje zaniepokojenie, zdenerwowanie i rozgoryczenie co do braku informacji i uprzedzenia o działaniach planowanych przez samorząd Gminy L. . Negatywne odczucia społeczne znalazły swój wyraz w postaci apeli skierowanych zarówno do Burmistrza C. jak i do Wojewody Małopolskiego, pism indywidualnych mieszkańców, czy wreszcie bezpośrednich interwencji w Urzędzie Miejskim w C. . Sytuacji nie ułatwiała bezradność przedstawicieli Policji, którzy przyznali, że nie są w stanie zapobiec eskalacji w razie dalszych prób przeprowadzenia czterech rodzin romskich z L. do budynku komunalnego w C. . Niezależnie od tego Gmina C. podjęła również dialog z przedstawicielami społeczności romskiej, w wyniku którego ustalono, że nie wyrażają oni chęci przeprowadzki do C. , lecz zostali do niej zmuszeni przez Gminę L. . Zdaniem Burmistrza C. , przedstawione argumenty obrazujące okoliczności podjęcia zarządzenia porządkowego w pełni uzasadniają jego słuszność, wskazując istnienie przesłanki realnego zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych.

Za niezasadny Burmistrz C. uznał zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP. W sprawie nie doszło do swoistego wywłaszczenia właściciela z nieruchomości, gdyż właściciel nie został ograniczony w żaden sposób w rozporządzaniu nieruchomością, a tym bardziej w żadnym wypadku nie został pozbawiony własności nieruchomości na rzecz Gminy C. albo jakiegokolwiek innego podmiotu publicznego. Ponadto prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego, lecz w pewnych sytuacjach dopuszczalne jest ograniczenie swobód i praw właścicieli w dysponowaniu daną rzeczą, jedną zaś z takich norm ograniczających jest art. 40 u.s.g.

Podobnie nieuzasadniony jest - w ocenie Burmistrza C. - zarzut ograniczania swobody przemieszczania się i zamieszkania w dowolnym miejscu na terytorium Polski, skoro sami zainteresowani członkowie społeczności romskiej kategorycznie odmówili przesiedlenia się z L. do C. . To właśnie przymusowe przesiedlanie określonych osób godzi w podstawowe prawa i wolności człowieka i obywatela zawarte w Konstytucji RP, czemu stara się zapobiec wydane zarządzenie. Burmistrz C. nie zgodził się też z twierdzeniem, że zaskarżone zarządzenie powodowało nierówne traktowanie osób wywodzących się ze społeczności romskiej, gdyż akt ten został wprowadzony właśnie z myślą o ochronie członków tej społeczności, ich bezpieczeństwa i spokoju publicznego, nie zaś w celu ich dyskryminowania.

Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z [...]r. zgłosił swój udział w postępowaniu sądowym i wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza C. z dnia [...]r. nr [...]i uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...]r. nr [...], zarzucając im niezgodność z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 52 ust. 1 oraz art. 47 Konstytucji RP, art. 8 i art. 14 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), a także art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 u.s.g. W ocenie Rzecznika w niniejszym przypadku nie zaistniały przesłanki obiektywne i subiektywne do wydania kwestionowanych przepisów porządkowych. Materia uregulowana w zaskarżonym zarządzeniu została bowiem unormowana, i to w sposób kompleksowy, w innych powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem Rzecznika, nie można też obronić tezy, że Gmina C. nie miała innych środków prawnych do tego, aby zapobiec zagrożeniom, jakie ewentualnie mogłyby się pojawić wraz z przeniesieniem się rodzin romskich z L. do C. . Wprowadzony w § 1 kwestionowanego zarządzenia Burmistrza C. bezwzględny zakaz zasiedlenia spornej nieruchomości, ogranicza możliwość korzystania przez Gminę Miejską L. z przysługującego jej względem tej nieruchomości prawa własności. Sposób, w jaki materia ta została uregulowana w prawie powszechnie obowiązującym, nie pozostawia jednak luki, która mogłaby zostać wypełniona przepisem porządkowym. Ochronę prawa własności gwarantuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 wyznaczając granice dopuszczalnej ingerencji w to prawo. Ograniczenia w korzystaniu z prawa własności wprowadzone zostały między innymi w art. 140 Kodeksu cywilnego, ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), czy ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). Rzecznik Praw Obywatelskich w pełni zgodził się z tezą zawartą w skargach Wojewody Małopolskiego, że zarządzenie Burmistrza C. stanowi swoisty akt wywłaszczenia, podczas gdy żaden przepis nie przewiduje ingerencji w prawo własności poprzez wydanie przez organ samorządu terytorialnego zakazu korzystania z nieruchomości, bez stosownego odszkodowania i w dodatku bezterminowo. Wydanie przepisu porządkowego ograniczającego prawo własności stanowi zatem niedopuszczalną próbę zmodyfikowania granicy prawa własności. Działanie takie powinno zostać uznane nie tylko za przekroczenie przez organ gminy ustawowego upoważnienia do wydawania przepisów porządkowych, ale też za naruszenie tych przepisów prawa, które stanowią gwarancję ochrony prawa własności, czyli art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł również, że wśród przepisów powszechnie obowiązujących istnieje wiele prawnych instrumentów służących ochronie takich wartości, jak życie lub zdrowie obywateli czy porządek i bezpieczeństwo publiczne. Ochronie tych wartości dedykowana jest też działalność służb takich jak Policja czy straż gminna (miejska). Czyny godzące w te dobra, a nawet samo ich usiłowanie, są sankcjonowanie w przepisach ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. poz. 553 ze zm.), czy ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r. poz. 1094 ze zm.). Zdaniem Rzecznika, organy gminy dysponowały zatem środkami prawnymi, które w razie potrzeby pozwoliłyby zapobiec zagrożeniom dla wspomnianych wyżej wartości, bez konieczności wydawania przepisów porządkowych. Tymczasem w uzasadnieniu do zaskarżonego zarządzenia Burmistrz w ogóle nie odniósł się do jakichkolwiek innych możliwości działania i nie wyjaśnił, z jakich powodów uznaje, że jedynym środkiem zaradczym jest wydanie przepisów porządkowych ustanawiających zakaz zasiedlenia nieruchomości. Takiego odniesienia nie zawiera również uzasadnienie do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w C. nr [...].

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich w niniejszej sprawie nie wystąpiła też przesłanka wydania przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy w formie zarządzenia. W związku z zapowiadaną przeprowadzką kilku rodzin romskich z L. do C. nie doszło bowiem do sytuacji, którą należałoby uznać za przypadek niecierpiący zwłoki. Z pewnością tej kategorii nie odpowiadają ani nastroje społeczne, wywołane informacją o przeprowadzce, ani nawet protesty kierowane do władz samorządowych przez niektórych mieszkańców C. . Wszelkie obawy, sygnalizowane przez Burmistrza w uzasadnieniu do zaskarżonego zarządzenia, a potem powtórzone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, stanowią jedynie hipotezy i nie świadczą o tym, aby w dacie wydania tego aktu istniały rzeczywiste zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli oraz dla porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, które wymagałyby pilnej reakcji organu wykonawczego. Wydając zaskarżone zarządzenie Burmistrz C. dopuścił się nie tylko ograniczenia przysługującego każdej osobie prawa do swobodnego wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, na co wskazuje też Wojewoda, ale również dyskryminacji ze względu na pochodzenie etniczne, polegającej na pozbawieniu określonej grupy osób możliwości przystąpienia do gminnej wspólnoty samorządowej wyłącznie ze względu na ich przynależność do mniejszości romskiej. Wraz z ewentualną przeprowadzką do C. Romowie staliby się bowiem z mocy prawa członkami tamtejszej wspólnoty samorządowej, co wynika z art. 1 ust. 1 u.s.g. W ocenie Rzecznika takie działania noszą znamiona dyskryminacji bez względu na to, czy wspomniane wykluczenie było rzeczywistą intencją Burmistrza C. i Rady Miejskiej w C. , czy też stanowiło jedynie pośredni skutek pozornie neutralnej regulacji.

Zaskarżone zarządzenie narusza tym samym art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 52 ust. 1 Konstytucji, tj. zasadę wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Zarządzenie jest jawnie sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 Europejskiej konwencji, które chronią wybór miejsca zamieszkania, a także samą możliwość skoncentrowania w danym miejscu swojej aktywności życiowej, stanowiące elementy prawa do życia prywatnego. Ingerencja nastąpiła wyłącznie ze względu na pochodzenie etniczne osób, które z tego prawa mogłyby skorzystać, przez co naruszono art. 14 Konwencji. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że podnoszone przez niego zarzuty odnośnie do zarządzenia Burmistrza C. z dnia [...]r. nr [...]należy bezpośrednio odnieść także do uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...]r. nr [...], gdyż skoro zarządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, to sanując taki akt Rada Miejska dopuściła się analogicznych naruszeń prawa.

Burmistrz C. w piśmie z [...]r. uzupełnił swoje stanowisko w sprawie i wniósł o odrzucenie skargi Miasta L. z uwagi na brak naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Zdaniem Burmistrza C. uchwała ta warunkuje jedynie dalszą moc prawną regulacji wynikającej z zarządzenia nr [...], sama zaś nie ma charakteru prawotwórczego, nie wprowadza określonych norm prawnych, ma wyłącznie charakter techniczny i wewnętrznie obowiązujący, a co za tym idzie nie może naruszać interesu prawnego podmiotu umiejscowionego poza strukturą danej jednostki samorządu terytorialnego, gdyż nie zmienia w żaden sposób jego sytuacji prawnej. Zdaniem Burmistrza C. skarga Miasta L. nie jest uzasadniona także pod względem merytorycznym. Poprzez wydanie zarządzenia nr [...]oraz zaskarżonej uchwały Miasto C. nie zmierza bowiem do rozwiązywania problemów o charakterze społecznym, występujących na terenie całego kraju, ale dąży do ochrony wartości wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g. w stanie faktycznym mającym miejsce na terenie gminy. Burmistrz C. nie zgodził się również z twierdzeniem, że akty te mają charakter zbliżony do decyzji administracyjnej – są one bowiem aktami o charakterze generalnym, a więc skierowanymi do określonego kręgu adresatów oraz aktami abstrakcyjnymi, a więc niedotyczącymi jednej ściśle określonej sytuacji, niepodlegającymi "skonsumowaniu" na skutek ziszczenia się tej sytuacji. Ponadto zarządzenie nr [...]ma charakter normatywny i powszechny. Według Burmistrza C. spełniona została przesłanka niezbędności wydania przepisów porządkowych z uwagi na realne i bezpośrednie zagrożenie dla dóbr i wartości wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g., gdyż nie było przepisów prawnych powszechnie obowiązujących regulujących przypadek będący przedmiotem zarządzenia z dnia [...]r. oraz zaskarżonej uchwały. Nie było zatem innej możliwości zabezpieczenia przedmiotowych dóbr przed ich naruszeniem. Możliwość zasiedlenia przedmiotowej nieruchomości w najbliższym czasie (nawet w dniu podejmowania spornego zarządzenia) niewątpliwie stanowiła dostateczne uzasadnienie występowania "przypadku niecierpiącego zwłoki". Zwlekanie z wydaniem zarządzenia porządkowego mogłoby doprowadzić do rzeczywistego naruszenia wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g. dóbr i wartości, a bezsprzecznie wydanie zarządzenia porządkowego może czy wręcz powinno służyć zapobieżeniu naruszeniom w sytuacji stwierdzenia realnego i nieodległego naruszenia przedmiotowych dóbr. Tym samym przesłanka subiektywna wydania przepisów porządkowych została w analizowanej sprawie spełniona, gdyż zakup i ewentualne, ale realne i bliskie zasiedlenie nabytej przez Miasto L. nieruchomości w C. , powodowało rzeczywiste ryzyko wystąpienia niepokojów społecznych, a w skrajnej sytuacji agresji zarówno werbalnej jak i fizycznej wobec obywateli.

Burmistrz C. nie zgodził się z zarzutem Wojewody Małopolskiego dotyczącym braku związku pomiędzy bezwzględnym zakazem zasiedlenia nieruchomości a zamiarem zasiedlenia nieruchomości przez rodziny romskie. Według Burmistrza każde zasiedlenie nabytej przez Miasto L. nieruchomości groziłoby czy też mogłoby grozić naruszeniem dóbr wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g. Za powszechną na terenie Miasta C. należało uznać wiedzę o nabyciu nieruchomości położonej przy ul. [...] przez Miasto L. w celu zasiedlenia tej nieruchomości przez rodziny romskie. Z uwagi zaś na wyraźne niepokoje społeczne związane z powyższym, zdaniem Burmistrza C. istniało i nadal istnieje realne ryzyko wystąpienia niepokojów społecznych i skrajnych sytuacji przejawiających się agresją zarówno werbalną jak i fizyczną nie tylko wobec rodzin romskich, ale wobec kogokolwiek, kto zasiedli tę nieruchomość. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano, że zakaz zasiedlenia nieruchomości wprowadzany jest z uwagi na jego niezbędność dla ochrony życia i zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a zatem nie został powiązany tylko i wyłącznie z możliwym zasiedleniem nieruchomości przez rodziny romskie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie w dniu 20 stycznia 2017 r., działając na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a., połączył sprawy ze skarg Wojewody Małopolskiego i Gminy Miasto L. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt III SA/Kr 679/16.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w T. przychylił się do argumentacji skarżących podnosząc, że zaskarżone zarządzenie i uchwała nie znajdują podstaw prawnych w ustawie o samorządzie gminnym z uwagi na brak przesłanki zagrożenia oraz brak przesłanki niezbędności ochrony zagrożonych dóbr.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 1 lutego 2017 r. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia i zaskarżonej uchwały – obu aktów w całości.

Sąd uznał skargi za dopuszczalne. Skarga Gminy Miasto L. , została bowiem wniesiona po uprzednim bezskutecznym wezwaniu w dniu [...]r. Rady Miejskiej w C. do usunięcia naruszenia interesu prawnego przez Gminę Miasto L. , czyli podmiot posiadający legitymację skargową w tej sprawie wynikającą z faktu bycia właścicielem nieruchomości objętej zakazem zasiedlania przewidzianym w zaskarżonej uchwale. Uchwała Rady Gminy zatwierdzająca zarządzenie organu wykonawczego gminy będące porządkowym aktem prawa miejscowego także ma charakter porządkowego aktu prawa miejscowego. Uchwała taka wywołuje bowiem skutki prawne identyczne do tych, które wywoływało samo zarządzenie do czasu jego zatwierdzenia. Miała ona normatywny i powszechnie obowiązujący charakter, naruszając interes prawny Gminy Miasto L. jako właściciela nieruchomości objętej zarządzeniem i zatwierdzającą je uchwałą.

Za nieuzasadniony Sąd uznał wniosek organu o odrzucenie skargi Wojewody Małopolskiego z [...]r. z tego powodu, że w dniu wnoszenia skargi zarządzenie jeszcze nie obowiązywało, gdyż nie zostało opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd zauważył, że sam organ jednak w treści § 3 zarządzenia przewidział, że "Zarządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia", a w § 7, że "Dniem ogłoszenia zarządzenia (...) jest dzień 18 lutego 2016 r." Burmistrz C. sam więc sobie przeczy, bowiem z treści wydanego przez niego zarządzenia wynika, że weszło ono w życie w dniu 18 lutego 2016 r., natomiast formułując w odpowiedzi na skargę Wojewody Małopolskiego wniosek o jej odrzucenie organ wywodzi, że zarządzenie weszło w życie dopiero po ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z treści samego zarządzenie wynika, że niezależnie od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlega ono ogłoszeniu "w drodze obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty poprzez umieszczenie informacji na stronie internetowej Gminy C. , Biuletynie Informacji Publicznej Gminy C. oraz wywieszenie na tablicach ogłoszeniowych na terenie Gminy C. oraz w sąsiedztwie wskazanej nieruchomości" (§4). Zaskarżone zarządzenie zostało zatem, niezależnie od jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ogłoszone także poprzez obwieszczenie i - zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.) - od tego momentu powinien być liczony termin jego wejście w życie. Nawet jednak, gdyby przedmiotem skargi Wojewody jako organu nadzoru było zarządzenie, które nie zaczęło jeszcze wywoływać skutków prawnych, nie stanowiłoby to przeszkody dla sądowej kontroli jego legalności. Celem bowiem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli administracji jest zapewnienie legalności jej działań, co może polegać zarówno na eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem działań administracji, jak również zapobieganiu ich wejściu do obrotu prawnego, jeśli taka możliwość jeszcze w danym stanie faktycznym istnieje.

Kolejno w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zarówno zaskarżone zarządzenie Burmistrza C. , jak i zatwierdzająca go uchwała Rady Miejskiej w C. zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że przepisy porządkowe w gminie mogą być wydawane w oparciu o art. 40 ust. 3 u.s.g., jeśli wystąpią kumulatywnie dwie przesłanki:

1) tzw. przesłanka obiektywna, dotycząca stanu prawnego, tj. brak uregulowania danego zakresu w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących,

2) tzw. przesłanka subiektywna, dotycząca stanu faktycznego, tj. powstanie sytuacji niezbędności wprowadzenia regulacji przeciwdziałającej zagrożeniu życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Bezspornym jest, że wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g., normatywne przesłanki do uchwalenia przepisów porządkowych muszą być spełnione łącznie, a więc że musi równocześnie występować zarówno brak regulacji w przepisach powszechnie obowiązujących materii objętej zakresem działania przepisów porządkowych, jak i równocześnie musi zachodzić niezbędność ustanowienia przepisów porządkowych w celu ochrony jednej z kategorii wymienionych w ustawie dóbr, tj. życia, zdrowia, porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. Ocena legalności regulacji prawnej zawartej w zaskarżonym zarządzeniu i uchwale sprowadza się zatem do oceny tej regulacji z punktu widzenia występowania w niniejszej sprawie wymienionych przesłanek, a więc występowania luki prawnej w związku z niezbędnością podjęcia działań zmierzających do ochrony zagrożonych dóbr.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych przesłanek Sąd stwierdził, że chodzi tu o ustalenie istnienia pewnego zakresu spraw nieuregulowanych w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a więc zbadanie obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa miejscowego w postaci tzw. przepisów porządkowych jest zatem niedopuszczalność dublowania, modyfikacji czy zmiany aktów powszechnie obowiązujących przez przepisy porządkowe. Trudności rodzi jednak doprecyzowanie znaczenia użytych przez ustawodawcę sformułowań "zakres" oraz "nieuregulowany". Sąd wskazał, że z zakresem nieuregulowanym mamy do czynienia w przypadku pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym lukę tę należy rozumieć jako brak w innych przepisach regulacji w pełni rozstrzygającej normatywnie dane zagadnienie. Przyjmuje się, że w przypadku jedynie ogólnego "zamarkowania" czy wzmiankowania określonego zagadnienia w odrębnych aktach, może ono stanowić przedmiot regulacji w drodze przepisów porządkowych. Nieprzypadkowo ustawodawca używa jednak również pojęcia "zakres", mającego swoją "wymierność i pozwalającego na wytyczenie granic, poza którymi wydawanie przepisów porządkowych nie jest możliwe" (por. wyrok NSA z 21 grudnia 1993r., S.A./Kr 1773/93, ONSA 1994/4/162). Posłużenie się zwrotem "w zakresie nieuregulowanym" a nie "w sprawach nieuregulowanych" ukierunkowuje sposób interpretacji tej przesłanki. Niewątpliwie zatem porządkowy akt prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego, co zawarte już jest w obowiązującej ustawie (por. np. uchwałę NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 8/96, ONSA 1997/2/50), jak również nie może on regulować danego zagadnienia w sposób odmienny, jako sprzeczny z ustawą, a więc aktem hierarchicznie wyższego rzędu, akt porządkowy dotknięty byłby wadą nieważności (por. wyrok NSA z 6 marca 1992r., SA/Po 147/91, Monitor Prawniczy 1993/3/90). Sąd zgodził się też z wyrażaną w orzecznictwie sądowym tezą, że brak w ustawie regulacji zawierających określone zakazy nie oznacza braku uregulowań ustawowych danej materii (wyrok NSA z 18 marca 1999 r., II SA/Po 1399/98, ONSA 2000/1/39).

Uwzględniając przedstawione powyżej poglądy Sąd zgodził się ze skarżącymi, że nie zaszła w tej sprawie powołana powyżej przesłanka prawna do wydania porządkowego aktu prawa miejscowego.

Sąd nie zgodził się z argumentami odpowiedzi na skargi, że analiza obowiązującego systemu prawa wskazuje na brak regulacji sytuacji objętej zaskarżoną uchwałą, która umożliwiłaby ochronę życia lub zdrowia grupie Romów oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa. Rzeczywiście w żadnym z aktualnie obowiązujących aktów powszechnie obowiązujących, w tym również w cytowanych w odpowiedziach na skargi ustawach, nie można odnaleźć regulacji o takiej treści, jaką zawiera zaskarżone zarządzenie oraz zatwierdzająca to zarządzenie uchwała. Nie oznacza to jednak, że podjęcie zaskarżonych aktów nastąpiło w sytuacji istnienia tzw. luki w prawie, a więc "w zakresie nieuregulowanym". W ocenie Sądu z "zakresem nieuregulowanym" mielibyśmy do czynienia wyłącznie w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym takich regulacji prawnych, które umożliwiają przeciwdziałanie opisanym powyżej sytuacjom. Tymczasem w obowiązującym systemie prawnym wskazać można szereg różnych aktów prawnych regulujących ten zakres, a w szczególności ustawę z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń i ustawę z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, wprowadzające odpowiedzialność za wykroczenia lub przestępstwa przeciwko osobom lub mieniu. Treść tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że znajdą one zastosowanie w razie ewentualnej agresji werbalnej lub fizycznej wobec rodzin romskich lub innych osób, które miałyby zamieszkać w przedmiotowej nieruchomości. Uregulowanego w zaskarżonej uchwale "zakresu" dotyczy także ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które zawiera zasady dotyczące zasiedlania budynków, w tym m.in. ograniczające zamieszkanie w budynkach grożących katastrofą budowlaną. Uregulowanego w zaskarżonej uchwale "zakresu" dotyczy częściowo także ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulująca zasady ograniczania lub odejmowania prawa własności nieruchomości oraz ustawa z dnia 6 stycznia 2005r. o ochronie mniejszości narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym zakazująca dyskryminacji z powodu narodowych lub etnicznych. Przepisy zawarte w wymienionych ustawach wyczerpująco regulują materię zapewnienia ochrony zdrowia i życia oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego związanego z zamieszkaniem określonych osób w budynku położonym na nieruchomości na terenie Gminy C. , dla których podjęto zaskarżone zarządzenie i uchwałę i przewidują wystarczające instrumenty do wyegzekwowania ewentualnych naruszeń. Biorąc zatem pod uwagę wskazywany przez Burmistrza C. oraz Radę Miejską w C. cel wprowadzonych zaskarżonym zarządzeniem i uchwałą ograniczeń Sąd uznał, że obowiązujące przepisy prawne zawierają już regulacje w wystarczającym stopniu ten cel gwarantującą, a więc że ochrona dóbr, o jakich wspomina Burmistrza i Rada, jest już zapewniona w wystarczającym stopniu obowiązującymi przepisami. Będący zatem przedmiotem zaskarżonych aktów zakaz zasiedlenia nieruchomości położonej w miejscowości C. ul. [...], nie pozostaje w "zakresie nieuregulowanym" dotychczas przepisami powszechnie obowiązującymi. Sąd uznał, że w sprawie nie zachodzi zatem tzw. przesłanka obiektywna do wprowadzenia przepisu porządkowego w postaci luki w prawie. Już samo to stwierdzenie wystarcza do oceny, że zaskarżone zarządzenie oraz uchwała wydane zostały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, co stanowi podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Biorąc bowiem pod uwagę przywołane powyżej regulacje ustawowe należy uznać, że wprowadzone zaskarżonym zarządzeniem i uchwałą ograniczenie polegające na zakazie zasiedlenia danego budynku, stanowi niedopuszczalną modyfikację przez organy samorządowe powyższych regulacji ustawowych.

Odnosząc się do drugiej z wymienionych przesłanek tzw. przesłanki faktycznej (subiektywnej) warunkującej dopuszczalność stanowienia porządkowych aktów prawa miejscowego, Sąd stwierdził, że stanowi ona wynik oceny organu stanowiącego, że wymienione enumeratywnie w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony. Enumeratywność wyliczenia ma na celu niedopuszczenie do wydawania przepisów porządkowych w innym niż wymieniony celu. Podobnie zatem jak przesłanka prawna (obiektywna), także przesłanka faktyczna (subiektywna) zabezpiecza przed nadmiernym korzystaniem z możliwości stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym, stanowiąc barierę przed nadmiernym sięganiem po ten instrument. Przesłanka faktyczna (subiektywna) jest jednak oparta na kryterium ocennym, określając chronione dobra ustawodawca posługuje się bowiem pojęciami nieoznaczonymi. Użyte przez ustawodawcę pojęcia nieoznaczone, zwłaszcza takie jak "bezpieczeństwo, spokój, porządek publiczny" są bardzo pojemne, ich granice są bowiem ogólne, nieostre i mogą obejmować wiele różnych sytuacji wyznaczonych również przez reguły ocenne. Przesłanki te stanowią kategorie subiektywne, semantycznie niezwykle pojemne, których ocena musi być odnoszona każdorazowo do określonego stanu faktycznego. Nie oznacza to jednak pozostawionej przez ustawodawcę dla lokalnego prawodawcy dowolności w dokonaniu oceny występowania tych przesłanek. Każdorazowo dla prawidłowego zakwalifikowania istniejących stanów faktycznych istotne znaczenie ma prawidłowa wykładnia tych pojęć, a także ocena "niezbędności" jego ochrony, a więc stwierdzenie zaistnienia takiego stanu faktycznego, w którym te dobra są zagrożone w takim stopniu, że dla ich ochrony "niezbędne" jest wydanie aktu porządkowego. Organ administracyjny przystępujący do tworzenia prawa miejscowego ocenić zatem musi realność wystąpienia zagrożenia wymienionych w ustawie dóbr i należycie swój pogląd uzasadnić. "Niezbędność" warunkująca wprowadzenie zakazów i nakazów nie może być uzasadniana tym, że obowiązujące regulacje prawne są niewystarczające. Przepisy porządkowe nie mogą prowadzić do uzupełniania (poprawiania) ustaw obowiązujących w danym zakresie.

Sad powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 8 lipca 2000 r., P10/02, że przepisy porządkowe mogą być wydane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla obrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wobec tego powinny dotyczyć wyłącznie "zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym" i mogą być stanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych. Upoważnienie do stanowienia przepisów porządkowych nie może zatem być interpretowane rozszerzająco.

Sąd odnosząc te rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazał, że wątpliwości wzbudza ratio legis dyspozycji zawartej w przedmiotowym zarządzeniu i zatwierdzającej go uchwale, skoro przedmiotowym zakazem objęto każde zasiedlenie przedmiotowej nieruchomości, a zatem również zasiedlenie tej nieruchomości przez osoby nie będące Romami. W istocie zatem treść zaskarżonego zarządzenia i zatwierdzającej je uchwały oznacza, że ograniczenia w nich przewidziane mają być stosowane niezależnie od tego czy dobra prawem chronione wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g. zostaną zagrożone. Takie rozwiązanie, pozwalające na stosowanie przewidzianego w zaskarżonych aktach zakazu zasiedlania niezależnie od faktycznego zaistnienia zagrożenia konkretnych dóbr prawem chronionych, stoi w sprzeczności z treścią art. 40 ust. 3 u.s.g., z którego wyraźnie wynika, że przepisy porządkowe mają na celu ochronę wymienionych tam enumeratywnie dóbr. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że samo zasiedlenie przedmiotowego budynku, bez realnego ryzyka negatywnych skutków dla zdrowia, życia czy porządku i bezpieczeństwa publicznego, jest naruszeniem któregoś z tych dóbr i przekłada się bezpośrednio na konieczność wprowadzenia przedmiotowego zakazu. Należy zatem uznać, że zaskarżone akty nie prowadzą bezpośrednio do przeciwdziałania zagrożeniom naruszenia wymienianych przez ustawodawcę w art. 40 ust. 3 u.s.g. dóbr, nie została zatem spełniona tzw. przesłanka subiektywna do wydania przepisu porządkowego.

Sąd uznał także, że wobec istnienia stosownych regulacji ustawowych, wprowadzenie zakazów przewidzianych zaskarżonymi przepisami porządkowymi nie spełnia wymaganej ustawą przesłanki "niezbędności" ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Nie wykazano istnienia stanu bezpośredniego zagrożenia chronionych dóbr, realnego a nie tylko potencjalnego. Ochrona porządku, spokoju, bezpieczeństwa publicznego nie może być realizowana poprzez zakaz zasiedlenia konkretnej nieruchomości, gdyż ochrona ww. dóbr i wartości może być realizowana poprzez zastosowanie innych, już obowiązujących regulacji prawnych, co oznacza, że wydanie przepisu porządkowego tej treści nie jest niezbędne. Wprowadzając bowiem regulację prawną mającą na celu przeciwdziałanie zagrożeniom wynikającym z zamieszkania grupy Romów w danej nieruchomości, zaskarżone zarządzenie i uchwała w efekcie wprowadzają sankcje odmienne niż przewidziane w obowiązujących, przytaczanych powyżej ustawach. Taką właśnie intencję Burmistrza C. potwierdza wyraźnie treść odpowiedzi na skargi, wynika z nich bowiem, że powodem podjęcia zaskarżonych aktów była chęć niedopuszczenia do zaistnienia przesłanek penalizowanych ustawą, w tym wyrażana przez Policję obawa, czy zdoła przeciwdziałać ewentualnemu zagrożeniu. Takie działanie prawodawców lokalnych jest niedopuszczalne.

Sąd zatem uznał, że żadna z ustawowych przesłanek stanowienia przepisów porządkowych nie została w niniejszej sprawie spełniona.

Sąd wskazał także, że zaskarżone akty, wprowadzając zakaz zasiedlenia konkretnej nieruchomości, w sposób nieuzasadniony ograniczają gwarantowane Konstytucją prawo własności. W świetle art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a z art. 21 ust. 2 wynika, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wprowadzenie całkowitego zakazu zasiedlania danej nieruchomości niewątpliwie stanowi dla jej właściciela bardzo poważne ograniczenie przysługującego mu prawa własności, stanowiąc rodzaj niedozwolonego wywłaszczenia. Sformułowana z kolei w art. 32 Konstytucji zasada równości podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, winny przejawiać się nakazem równego traktowania podmiotów przez władze publiczne, w tym i samorządowe, co w tej sprawie także zostało naruszone. Art. 52 ust. 1 Konstytucji wprowadza zasadę wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Zakaz zasiedlenia danej nieruchomości oznacza niewątpliwie naruszenie tej zasady. Z kolei art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 Europejskiej konwencji chronią wybór miejsca zamieszkania, a także samą możliwość skoncentrowania w danym miejscu swojej aktywności życiowej, stanowiące elementy prawa do życia prywatnego. Także te zasady zostały w tej sprawie naruszone poprzez niedozwoloną ingerencję w prawo do życia prywatnego ze względu na pochodzenie etniczne osób, które z tego prawa mogłyby skorzystać, przez co naruszono także art. 14 Konwencji. Zawarta w zaskarżonych aktach regulacja nie może być uznana za racjonalne i prawidłowe przeciwdziałanie zagrożeniu życia lub zdrowia oraz bezpieczeństwa i spokoju publicznego. Także przyjęcie w § 1 zarządzenia zasady, że zawarty w nim zakaz ma obowiązywać "do odwołania", a więc przez czas nieoznaczony, nie odpowiada ani ratio legis przepisów porządkowych ani wskazanej powyżej treści art. 40 ust.3 u.s.g.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że możliwość stanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy została przez ustawodawcę dopuszczona jedynie wyjątkowo, w przypadkach niecierpiących zwłoki. Do tej okoliczności w ogóle nie odnosi się uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia, Burmistrz C. nie wykazał zatem, że w sprawie zachodziła przesłanka upoważniająca go do interwencji prawodawczej zamiast organu stanowiącego, który co do zasady jest wyposażony w kompetencje prawotwórcze.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło również do naruszenia przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy tej ustawy przewidują oprócz obowiązku publikowania przepisu porządkowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, także jego opublikowanie w drodze obwieszczenia, jak również w jeden z dwóch alternatywnie wskazanych sposobów: w środkach masowego przekazu lub w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie (art. 14 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 14 ust. 2, za dzień ogłoszenia uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu. Ta zasada ustawowa została naruszona w zaskarżonym zarządzeniu, w § 7 zarządzenia przewidziano bowiem, że dniem ogłoszenia jest dzień 18 lutego 2016 r., wskazano zatem konkretną datę, niezależnie od wymaganego ustawą dnia wskazanego w obwieszczeniu. Zarządzenie Burmistrza C. nie spełnienia zatem wymogu ustawowego dotyczącego początku biegu terminu jego wejścia w życie.

Z art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika zasada, że przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie 3 dni od dnia ogłoszenia. To skrócenie czasu na wejście w życie aktów porządkowych w porównaniu z pozostałymi źródłami prawa uzasadnione jest specyfiką przepisów porządkowych, które wydawane są w celu przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom życia, zdrowia, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Z tego też powodu w ustawie dopuszczono wyjątek od powyższej zasady wynikającej z pierwszego zdania art. 4 ust. 3 u. ogł. polegający na tym, że "W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia."

W rozpoznawanej sprawie Burmistrz C. skorzystał z możliwości, jaką daje przedmiotowa regulacja ustawowa i przewidział, że wydane przez niego zarządzenie wejdzie w życie z dniem ogłoszenia (§ 3 zarządzenia), nie wykazał jednak zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek, od których ustawodawca uzależnia możliwość skrócenia terminu wejścia w życie przepisów porządkowych. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nie wskazano co do tego żadnej argumentacji. Z tego powodu, wobec niewykazania zachodzenia ustawowych przesłanek, od których art. 4 ust. 3 zdanie drugie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych uzależnia możliwość wejścia w życie przepisu porządkowego z dniem ogłoszenia, treść § 3 zaskarżonego zarządzenia uznać należy za niezgodną z prawem w stopniu istotnym.

Sąd uwzględniając przedstawione powyżej argumenty uznał, że zaskarżone zarządzenie nie spełnia przesłanek do wydania przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 u.s.g., a zatem wydane zostało z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie. Niezależnie od tego zaskarżone zarządzenie zostało podjęte także z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 3 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Te same przesłanki spowodowały również o uznaniu za niezgodną z prawem uchwały Rady Miejskiej w C. zatwierdzającej to zarządzenie. Dlatego Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego zarządzenia Burmistrza C. w całości oraz o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w C. w całości, działając na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 91 ust. 1 i 94 ust. 1 u.s.g.

Burmistrz C. i Rada Miejska C. , reprezentowane przez adwokata Ł T., w piśmie z [...]r. wniosły skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie:

1) art. 40 ust. 3 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, pomimo tego że w sprawie zaistniała przesłanka obiektywna w postaci braku regulacji w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a także przesłanka subiektywna rozumiana jako sytuacja niezbędności wydania aktu dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego – łącznie pozwalające na wydanie zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g.;

2) art. 41 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 3 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo istnienia przesłanki obiektywnej i subiektywnej;

3) art. 21 ust. 1 i 2, art. 32, art. 52 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżone zarządzenie stanowi naruszenie zasady ochrony własności prywatnej i równości wobec prawa, a ponadto ogranicza swobodę przemieszczania się i dowolnego wyboru miejsca zamieszkania na terytorium Polski.

Skarżące kasacyjnie organy wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego A. F., w piśmie z [...] r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z [...] r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały.

W skargach kasacyjnych podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Stan faktyczny sprawy zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji należało zatem uznać za przyjęty i oceniony prawidłowo. Jeśli chodzi o formę naruszenia prawa materialnego w skargach kasacyjnych wskazano niewłaściwe jego zastosowanie. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z: 5 stycznia 2012 r., II OSK 1852/10 i 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zarzuty naruszenia prawa materialnego ujęte w pkt 1 i 2 skarg kasacyjnych, a dotyczące naruszenia art. 40 ust. 3 w związku z art. 91 ust. 1, art. 41 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 3 i w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., wykazują istnienie przesłanek do wydania zarządzenia Burmistrza C. z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie gminy C. i uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia tego zarządzenia. Konkretnie wykazują istnienie przesłanki obiektywnej w postaci braku regulacji w odrębnych ustawach lub innych przepisach prawa powszechnie obowiązujących w odniesieniu do spraw regulowanych zaskarżonymi zarządzeniem i uchwałą oraz istnienie przesłanki subiektywnej rozumianej jako sytuacja niezbędności wydania aktu dla porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Zarzuty te należało uznać za bezpodstawne. Argumenty przywołane w uzasadnieniu skarg kasacyjnych na poparcie tych zarzutów są powtórzeniem dotychczas prezentowanego stanowiska Burmistrza C. i stanowią polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W myśl art. 41 ust. 2 u.s.g. w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Zarządzenie takie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy (art. 41 ust. 3 zd. 1 u.s.g.). Należy podkreślić, że organy samorządu terytorialnego mogą stanowić przepisy porządkowe wyłącznie w zakresie nie uregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Uregulowanie określonej kwestii w ustawie wyklucza stanowienie przepisów porządkowych, dotyczących tej kwestii, na podstawie przytoczonych upoważnień ustawowych.

Celem wprowadzenia zarządzeniem Burmistrza C. zakazu zasiedlania nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] (nr ew. działki [...]) było zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie Gminy C. oraz ochrona życia i zdrowia obywateli. Wprowadzenie w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy przepisów porządkowych musi spełniać przesłankę "przypadku niecierpiącego zwłoki". Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że żadna ze wskazanych ustawowych przesłanek stanowienia przepisów porządkowych nie została w sprawie spełniona. Tak jak stwierdził Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z [...] r. w demokratycznym państwie prawa istnieje wiele instrumentów służących ochronie takich wartości jak życie, zdrowie obywateli czy porządek i bezpieczeństwo publiczne. Przepisy Kodeksu karnego i Kodeksu wykroczeń stwarzają podstawy prawne do sankcjonowania nie tylko czynów godzących w wyżej wymienione dobra, ale też usiłowania ich popełnienia. Przepisy te wprowadzają odpowiedzialność za przestępstwa albo wykroczenia przeciwko osobom lub mieniu, w tym za przemoc motywowaną pochodzeniem narodowym lub etnicznym i za groźbę bezprawną opartą na takiej motywacji. Publiczne nawoływanie do nienawiści na tle różnic narodowościowych czy etnicznych, a także publiczne znieważanie osób lub grupy osób ze względu na przynależność do określonej narodowości lub pochodzenie etniczne jest spenalizowane w art. 256 § 1 i art. 257 Kodeksu karnego. Ponadto ochrona porządku i bezpieczeństwa publicznego, a także życia i zdrowia obywateli, jest przede wszystkim zadaniem Policji. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.) określa zadania Policji jako umundurowanej i uzbrojonej formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W art. 1 ust. 2 wskazano podstawowe zadania Policji, w tym inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi (pkt 3), a w rozdziale 2 ustawy określono zakres uprawnień Policji, w tym rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw i wykroczeń (art. 14 ust. 1 pkt 1).

Powyższe przepisy regulują materię dotyczącą zapewnienia ochrony życia i zdrowia obywateli oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego ewentualnych mieszkańców nieruchomości położonej w C. przy ul. [...]. Rację ma zatem Sąd Wojewódzki twierdząc, że będący przedmiotem zaskarżonych aktów zakaz zasiedlenia tej nieruchomości nie pozostaje w "zakresie nieuregulowanym" dotychczas przepisami powszechnie obowiązującymi. Tym samym nie jest spełniona przesłanka obiektywna do wprowadzenia przepisu porządkowego w postaci luki w prawie. Dodatkowo wprowadzone zaskarżonymi zarządzeniem i uchwałą ograniczenie polegające na zakazie zasiedlania budynku stanowi modyfikację przepisów ustawy Prawo budowlane i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ograniczenie korzystania z nieruchomości mające na celu dbałość o życie i zdrowie ludzi oraz mienie w zarządzeniu Burmistrza C. jest powodowane innymi okolicznościami niż obowiązki jakie spoczywają na podmiocie, do którego nieruchomość należy, które reguluje ustawa Prawo budowlane, czy też okolicznościami związanymi z przeznaczeniem nieruchomości na cele publiczne, którą to tematykę reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zawarta w zaskarżonych aktach regulacja nie może być uznana za racjonalne i prawidłowe przeciwdziałanie zagrożeniu życia lub zdrowia oraz bezpieczeństwa i spokoju publicznego. Także przyjęcie w § 1 zarządzenia zasady, że zawarty w nim zakaz ma obowiązywać "do odwołania", a więc przez czas nieoznaczony, nie odpowiada ani ratio legis przepisów porządkowych ani wskazanej powyżej treści art. 40 ust.3 u.s.g.

Nie można również zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu niewłaściwego zastosowania przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do istnienia przesłanki subiektywnej stanowienia przepisów porządkowych. Konieczna w tym zakresie jest ocena, czy mamy do czynienia nie tylko z dobrem prawnie chronionym, ale także ocena "niezbędności" jego ochrony, a więc zaistnienia takiego stanu faktycznego, w którym te dobra są zagrożone w takim stopniu, że dla ich ochrony niezbędne jest wydanie aktu porządkowego. Prawidłowo Sąd Wojewódzki wskazał, że ocenie podlega w tym przypadku realność wystąpienia zagrożenia wymienionych w ustawie dóbr i należycie uzasadniona potrzeba wprowadzenia aktu porządkowego. W uzasadnieniu spornego zarządzenia argumentacji wskazującej dlaczego Burmistrz C. uznaje, że jedynym środkiem zaradczym na zagrożenia praw i wolności ewentualnych mieszkańców nieruchomości jest wydanie przepisów porządkowych ustanawiających zakaz zasiedlania nieruchomości w ogóle nie zawarto. Takich wyjaśnień nie zawiera również uchwała Rady Miasta C. zatwierdzająca zarządzenie. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonych aktów i w skardze kasacyjnej dotycząca konieczności wydania przepisów porządkowych ze względu na ochronę takich wartości jak życie, zdrowie, porządek i bezpieczeństwo publiczne odnosi się do sytuacji społecznej w gminie C. . Konkretnie do sprzeciwu lokalnej społeczności wobec działań podejmowanych przez Gminę L. zmierzających do osiedlenia grupy Romów na terenie gminy C. i wyrażanego zaniepokojenia mieszkańców gminy C. z powodu braku informacji o tych działaniach oraz licznych interwencji u władz lokalnych.

Dodatkowo prawidłowo zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, że uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia nie odnosi się w ogóle do wykazania przesłanki upoważniającej Burmistrza C. do interwencji prawodawczej zamiast organu stanowiącego, który co do zasady jest wyposażony w kompetencje prawotwórcze. Możliwość stanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy została bowiem przez ustawodawcę dopuszczona wyjątkowo, w przypadkach niecierpiących zwłoki.

Zgodzić się należy z oceną Sądu Wojewódzkiego, że organy nie wykazały istnienia stanu bezpośredniego realnego zagrożenia dóbr a nie tylko potencjalnego. Nie budzi wątpliwości, że żadna ze wskazanych okoliczności przez zaskarżone akty nie może być uznana za rzeczywiste i bezpośrednie zagrożenie dla wymienionych wartości. Kompetencje do stanowienia przepisów porządkowych mogą być wykorzystywane tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wymienionych w tych przepisach. Kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych nie może być wykorzystywana do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania w szczególnych sytuacjach realnym zagrożeniom dla określonych wartości (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2003 r., P 10/02).

W sprawie nie zostały zatem spełnione przesłanki stanowienia przepisów porządkowych, określone w art. 40 ust. 3 u.s.g. W tej sytuacji zaskarżony wyrok nie naruszył też art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż zarządzenie Burmistrz C. i uchwała Rady Miejskiej w C. były sprzeczne z prawem. Sąd pierwszej instancji zatem prawidłowo stwierdził ich nieważność w całości.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 i 2, art. 32, art. 52 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a z art. 21 ust. 2 wynika, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Prawidłowe jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżone akty, wprowadzając zakaz zasiedlenia konkretnej nieruchomości, w sposób nieuzasadniony ograniczają gwarantowane Konstytucją prawo własności i stanowią rodzaj wywłaszczenia. Sformułowana w art. 32 Konstytucji zasada równości podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, winny przejawiać się nakazem równego traktowania podmiotów przez władze publiczne. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 32 Konstytucji, podobnie jak zarzut wcześniejszy – naruszenia art. 21 Konstytucji - odnosi się wyłącznie do prawnej możliwości ograniczenia właściciela w dysponowaniu nieruchomością. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej również nie jest zasadny. Rację ma natomiast Sąd pierwszej instancji, że przepisy te zostały w sprawie naruszone. Z kolei art. 52 ust. 1 Konstytucji wprowadza zasadę wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Przepisy art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 Europejskiej konwencji chronią wybór miejsca zamieszkania, a także samą możliwość skoncentrowania w danym miejscu swojej aktywności życiowej, stanowiące elementy prawa do życia prywatnego. Słuszne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zakaz zasiedlenia danej nieruchomości oznacza naruszenie tej zasady poprzez niedozwoloną ingerencję w prawo do życia prywatnego ze względu na pochodzenie etniczne osób, które z tego prawa mogłyby skorzystać. Argumentacja skarg kasacyjnych przywołana na uzasadnienie tych zarzutów wskazuje, że przepisy te nie mogły być naruszone, gdyż członkowie społeczności romskiej odmówili przeniesienia się z L. do C. . Stanowisko to jest o tyle chybione, że ocena zgodności z prawem aktu prawa miejscowego ma charakter abstrakcyjny, a przy przyjęciu argumentacji skarżących kasacyjnie oceny tej należałoby dokonać tylko w odniesieniu do określnej grupy społeczeństwa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.), przy uwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (LEX nr 1226661), zgodnie z którym przyjmuje się, że radcy prawnemu za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (art. 179 P.p.s.a.) przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.