Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1730/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. N.kwotę 460 złotych (czterysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy, organ II instancji, GINB) decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania B.y N., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], umarzającej postępowanie wszczęte na wniosek B. N. ( skarżąca, strona ) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]lipca 2005 r, nr [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie segmentowym oraz budynku portierni na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na działkach nr ew. [...],[...],[...], obręb [...], w ten sposób, że zapis w sentencji decyzji : "piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie segmentowym oraz budynku portierni na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ( dz. nr ew. [...],[...],[...], obręb [...])", zastąpiono zapisem : "piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie segmentowym oraz budynku portierni na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz. nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]w obr. [...]) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, to tym samym nie posiada legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej i nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Decyzją Nr [...], z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda [...] (organ I instancji) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po wszczęciu postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 4 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. z wniosku B. N. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r., zmieniającej decyzję Nr [...]Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie segmentowym oraz budynku portierni na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ( dz. nr ew. [...],[...],[...], obręb [...])", dla "[...]" Sp. z o.o., w ten sposób, że istniejący zapis zastępuje zapisem : "piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie segmentowym oraz budynku portierni na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz. nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obr. [...])" – umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Nr [...]z dnia [...] lipca 2005 r. Starosty [...]

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że decyzją Nr [...]z dnia [...] lipca 2005 r. Starosta [...] zmienił własną decyzję Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie segmentowym oraz budynku portierni co nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dla Spółki "[...]" sp. z o.o. Zmiana zapisu polegała na ujawnieniu działek : nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]w obr. [...],( w miejsce poprzednich działek : nr ew. [...],[...],[...], obręb [...]). Dalej podał, że pozwolenie na budowę Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2001 r. dla "[...]" Sp. sp. z o.o. obejmowało budowę piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie segmentowym oraz budynku portierni na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na działkach [...],[...],[...]w obrębie [...], przy czym inwestycja miała zapewniony dostęp do drogi publicznej przez działkę drogową [...]należącą do terenu inwestycji. W dniu [...] września 2004 r. zostało wydane pozwolenie na użytkowanie.

Skarżąca B. N. w dniu 3 listopada 2004 r. nabyła dom mieszkalny (zabudowaną nieruchomość stanowiącą działkę nr ew. [...]o obszarze 297,00 m2 ) od spółki "[...]", zaś dniu [...] lipca 2005 r. została wydana na wniosek "[...]" Sp. sp. z o.o., decyzja Nr [...]w sprawie zmiany pozwolenia na budowę.

Powołując się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych oraz przepisy k.p.a., a także stanowisko doktryny, organ I instancji stwierdził, iż skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji zamiennej Nr [...]z dnia [...] lipca 2005 r., wobec powyższego skoro ww. decyzja ( Nr [...]z dnia [...] lipca 2005 r.) została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., to oznacza, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisu 155 k.p.a., biorą udział wyłącznie te strony, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, która ma być zmieniona, zatem strony które brały udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany na budowę piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie segmentowym oraz budynku portierni na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ( dz. nr ew. [...], [...], [...], obręb [...])". Stanowisko powyższe organ uzasadnił powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1544/10, w którym NSA stwierdził : "Ponieważ przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, dlatego stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna."

W rezultacie organ I instancji wskazał, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., stąd nie może wnioskować o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Starosty [...]. Podkreślił, że po stronie skarżącej występuje brak legitymacji procesowej, co powoduje, iż nie może ona wnioskować o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Starosty [...].

Z powyższych względów organ umorzył postępowanie.

W odwołaniu od decyzji Wojewody [...], skarżąca zarzuciła naruszenia przepisów :

1. art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania zamiast merytorycznego rozpoznania sprawy,

2. art. 155 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie skarżoną decyzją dokonania w drodze decyzji Starosty zmiany pozwolenia na budowę domu będącego własnością skarżącej bez jej zgody,

3. art. 28 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez rażąco wadliwe i pozbawione racjonalnych podstaw ustalenie kręgu stron niniejszego postępowania.

W obszernym uzasadnieniu odwołania pełnomocnik skarżącej wywiodła, że do zmiany decyzji w dniu [...] lipca 2005 r., doszło po zakończeniu inwestycji, po oddaniu inwestycji do użytkowania oraz po dokonaniu sprzedaży budynku na rzecz skarżącej. Nadto zmiana decyzji doprowadziła do "zniknięcia działki [...]" stanowiącej drogę. Z odwołania wynika, że skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. zmieniającej pozwolenie budowlane, dotyczącej budynku będącego własnością - dopiero w dniu 30 kwietnia 2010 r. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, pełnomocnik skarżącej podkreśliła, że organ nieprawidłowo ocenił, iż skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy po przypomnieniu stanu sprawy, wyjaśnił, że umorzenie postępowania z urzędu następuje w sytuacji gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, zaś bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje wtedy gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania, elementu przedmiotowego lub podmiotowego. GINB wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Dalej organ odwoławczy przytoczył treść art. 28 k.p.a. i powołał się na charakter interesu prawnego strony, cechy interesu prawnego oraz odróżnienie interesu prawnego od interesu faktycznego, czyli sytuacji, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Wskazał, że skarżąca swój interes prawny do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...], wywodzi z faktu, że jest właścicielką działki nr ew. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, która to inwestycja została zrealizowana przez "[...]" Sp. z o.o. (inwestor) na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., Nr [...].

Argumentując kwestię "zniknięcia z terenu inwestycji działki [...] stanowiącą drogę", organ odwoławczy przypomniał, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...], została wydana na podstawie art. 155 k.p.a. i w myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. GINB podkreślił, że określony w art. 155 k.p.a. wymóg uzyskania zgody dotyczy zgody stron postępowania, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. Dalej wskazał, iż jedyną stroną postępowania, w którym została wydana decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...], była ".." sp. z o.o. i za jej zgodą decyzja ta mogła być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. W związku z powyższym do zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...], nie była wymagana zgoda B. N.. Wydana w trybie art. 155 k.p.a. decyzja nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji, nadto uprawnienie do wyrażenia zgody na zmianę ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...], nie przeszło na nowych właścicieli działek inwestycyjnych, w tym na skarżącą, która nabyła działkę nr ew. [...].

Zdaniem GINB, krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i zmiana podmiotowa stron postepowania wychodzi poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1544/10). Konkludując organ odwoławczy wskazał, że skoro skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...], ani też postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] – to nie posiada także legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej i nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącej, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając rażące naruszenie przepisów (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.):

1. art. 21 oraz art. 64 ust. 1, 2 oraz 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 kc.,

2. art. 28 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego aby domagać się wzruszenia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jej własnego domu, w sytuacji, gdy decyzja o zmianie pozwolenia na budowę została wydana poza jej wiedza i zgodą, po zrealizowaniu i dopuszczeniu do użytkowania inwestycji, w czasie gdy była właścicielem nieruchomości, nadto na wniosek podmiotu, który nie miał już praw do dysponowania nieruchomością oraz w niedopuszczalnym trybie art. 155 k.p.a.,

3. art. 28 ust. 2 w zw. Z art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż skarżąca nie była stroną postepowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę.

Ponadto zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała argumenty wywiedzione w odwołaniu, szczególnie akcentując, iż skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a., przytaczając w tym zakresie obszerne stanowiska wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nadto, że należycie wykazała swój interes prawny.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym wypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobligowany do przestrzegania przepisów k.p.a., a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Poddaną kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. wydaną przez Starostę [...].

Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy odmawiając skarżącej B. N. prawa strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. wydanej przez Starostę [...], kierowały się tym, że ww. decyzja (Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. wydana przez Starostę [...]), została wydana na podstawie art. 155 k.p.a. Organy zajmując powyższe stanowisko podpierały się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1544/10, którego teza brzmi : "Ponieważ przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, dlatego stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone ta decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postepowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postepowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna".

Podzielając w całej rozciągłości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w powołanym wyroku, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że skarżąca złożyła wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. wydanej przez Starostę [...], nie zaś o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Tym samym nie można utożsamiać stron postępowania do wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z trybem nieważnościowym.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie była stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. przez Starostę [...], co nie oznacza, iż nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. przez Starostę [...]. Zasadniczy krąg stron w sprawach o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a., ograniczającego pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie w każdym jednak przypadku art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego spowoduje wyłączenie stosowania art. 28 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża jedynie, ale nie powoduje, że art. 28 k.p.a. jest całkowicie wyłączony przy ustalaniu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (w tym przypadku decyzja o zatwierdzenie projektu budowlanego i zezwalająca na budowę). W orzecznictwie i doktrynie wyrażany jest pogląd, że przepis art. 28 k.p.a. może znajdować zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, niepubl., wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97, Lex nr 48720 i "Prawo budowlane. Komentarz" pod reakcją Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2007 r., str. 332).

Okoliczność, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specjalis w stosunku do art. 28 k.p.a., nie oznacza zatem, iż art. 28 k.p.a. nie może mieć zastosowania w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i zezwalającą na budowę. Stroną postepowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego będą zatem inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, albowiem postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2229/11, Lex 1138114). Wobec powyższego podkreślić należy za ugruntowanym w tej materii orzecznictwem, że pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Niewątpliwie zatem stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest główny adresat tej decyzji. Zasadą jest, że w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10, LEX nr 1138119, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r., I SA/Wa 1905/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r., IV SA/Wa 248/11, LEX nr 995602). Występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 1919/09, LEX nr 758914).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że skarżąca zarówno we wniosku jak i w skardze wskazywała, iż wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. przez Starostę [...] (m.in. ujawniające podział działek), pozbawiło ją dostępu do drogi, bowiem w rezultacie pominięto działkę [...] stanowiącą drogę. Podkreślić przy tym należy, że w dacie wydawania decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. (z dnia [...] lipca 2005 r.), skarżąca była już właścicielką działki [...] i w świetle przedstawionej argumentacji, nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w niniejszej sprawie, skoro istnienie interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wywodziła z treści przepisu art. 140 k.c. (prawa własności). Zatem posiadała legitymację procesową do skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej Starosty [...]. Jednocześnie Sąd przesądza, że skarżąca posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., wydanej przez Starostę [...], stąd też wydanie decyzji przez organ I instancji o umorzeniu postępowania było wadliwe.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią wskazaną powyżej argumentację i ocenę prawną.

Chybione są zarzuty pełnomocnika skarżącej co do merytorycznej oceny decyzji Starosty [...], z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...], a w szczególności zakwestionowania trybu wydania decyzji – trybie art. 155 k.p.a., gdyż rozważania w tym zakresie są co najmniej przedwczesne.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i 209 tej ustawy.