Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 953/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 ust.2 pkt 1 i 2 i ust.3
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 23a
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 586/12 w sprawie ze skargi O. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od O. B. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. sygn.akt I SA/Gd 586/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę O. B. – R. na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do gruntów rolnych za 2009 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący przebieg postępowania:

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. po rozpoznaniu wniosku strony o przyznanie płatności na rok 2009, decyzją z dnia 24 lutego 2010r. przyznał płatności w wysokości 72.624,78 zł w tym: 1/ jednolitą płatność obszarową w wysokości 42.642,09 zł (płatność pomniejszona o kwotę 3.000,13 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości); 2/ uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 29.982,69 zł (płatność pomniejszona o kwotę 2.110,30 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości).

Wymienioną na wstępie decyzją z [...] maja 2010r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) po rozpoznaniu odwołania skarżącej O. B.-R. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Decyzje zostały wydane w oparciu o następująco ustalony stan sprawy:

a/ powierzchnia działek zadeklarowanych przez skarżącą do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 92,99 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wyniosła 90,03 ha, przy czym powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009r., str. 16, dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009). Wyliczona w sprawie procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej na miejscu wyniosła – 3,25%. Zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L z 2004 r. Nr 141, poz. 18, dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę (tu: pomniejszenie w jednolitej płatności obszarowej wyniosło kwotę 3.001,32 zł).

b/ stawka uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 listopada 2009r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za rok 2009 (Dz. U. nr 188, poz. 1463) i wynosi 356,47 zł. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącą wyniosła 92,99 ha; powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej oraz w kontroli na miejscu wyniosła 90,03 ha; stąd pomniejszenie płatności o kwotę 2.110,30 zł (§ 17 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz cyt. wyżej art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR , zarzucając naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 140 k.p.a. oraz w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach) poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania dotyczących tolerancji błędu urządzeń pomiarowych, który przy różnicy pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli wynoszącą 2,96 ha (tj. 3,2%) mógłby mieć wpływ na stwierdzenie nieprzekroczenia minimalnej różnicy, która ma wpływ na wysokość płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W skardze zarzucono ponadto naruszenie art. 23a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez brak wyjaśnienia przyczyn niezawiadomienia strony o przeprowadzeniu kontroli, w szczególności tych, dla których organ uznał, że w okolicznościach danej sprawy zawiadomienie zagroziłoby celowi kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. oddalił skargę stwierdzając, że nie dopatrzył się wskazanych przez stronę naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do uchylenia, czy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił że postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wszczyna się na żądanie strony, która składa wniosek o przyznanie płatności (art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach). Wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności (art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach). Ciężar udowodnienia okoliczności, z których strona wywodzi uprawnienia do uzyskania świadczeń, spoczywa na stronie. Rolą organu rozpatrującego wniosek nie jest aktywne poszukiwanie dowodów. Na organie zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach spoczywa obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Obowiązek ten realizowany jest między innymi poprzez podejmowanie przez organ czynności kontrolnych. Kontrolę administracyjną wniosków o przyznanie płatności przewiduje art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Weryfikację informacji podanych przez wnioskodawcę przeprowadza się stosownie do przepisów prawa wspólnotowego, w tym między innymi rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, które w art. 17 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładność kartografii w skali 1:10000). Weryfikację wniosków ze strony organu przewidują unormowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

WSA podkreślił, że wystąpienie z wnioskiem o płatności obszarowe obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim przez wnioskodawcę informacji, a szczególny tryb postępowania w tego rodzaju sprawach wyłącza obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu przeprowadzania czynności kontrolnych, nie wyłączając kontroli gospodarstwa rolnego i działek rolnych wchodzących w jego skład. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli (art. 23a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Zasada czynnego udziału strony w omawianym postępowaniu doznaje swoistych ograniczeń. Stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca otrzymała raport pokontrolny, nie pozbawiono jej więc prawa czynnego udziału w postępowaniu.

WSA wskazał, że świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w tym raportów z kontroli, istnieją rozbieżności w powierzchni deklarowanej we wniosku i stwierdzonej przez organ, a szczegółowe zestawienie tych rozbieżności - mające uzasadnienie w materiale dowodowym - zawiera zaskarżona decyzja.

Sąd I instancji uznał za miarodajny zebrany w sprawie materiał dowodowy na okoliczność zawyżonej przez skarżącą wielkości zadeklarowanych gruntów na potrzeby przyznania jej płatności rolnych. Uznał, że prawidłowości ustaleń organu nie podważa stanowisko strony skarżącej prezentowane na etapie odwołania, bowiem twierdzenia strony o nierzetelności kontroli są zbyt ogólnikowe i nie poparte dowodami. WSA stwierdził, że stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnosi się, wbrew stanowisku strony, do kwestii poruszanych w odwołaniu. Wyjaśnił bowiem, że Kierownik Biura Kontroli na Miejscu na zlecenie organu potwierdził, że czynności kontrolne wykonywane w dniu 19 sierpnia 2009r. przez pracowników firmy Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego sp. z o.o. z siedzibą w G. zostały wykonane zgodnie z obowiązującą książką procedur i w oparciu o obowiązujące przepisy prawne; stwierdził ponadto, do czego zasadnie odniósł się w swych ocenach organ odwoławczy, że ponowna analiza dokumentacji pokontrolnej wykazała brak podstaw do uznania zastrzeżeń strony. Podczas kontroli na miejscu została zmierzona powierzchnia działek rolnych faktycznie użytkowana rolniczo przez producenta rolnego w dniu kontroli. WSA zaakceptował ustalenia i wyjaśnienia zawarte w decyzji organu II instancji dotyczące pomiarów działek; w odniesieniu do działki C/C1 wyjaśnił, że uwagi skarżącej zawarte w odwołaniu, iż powierzchnia stwierdzona to 9,10 ha nie pokrywają się z raportem z kontroli (w kolumnie 80), jako powierzchnia stwierdzona jest bowiem wpisana powierzchnia 10,68 ha, co odpowiada powierzchni zmierzonej.

Sąd I instancji tym samym nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 3 k.p.a, art. 140 k.p.a. w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie skarżonej decyzji z prawnego obiegu.

WSA zauważył, że bardziej obszerne wyjaśnienia co do rodzaju użytego urządzenia pomiarowego znajdują się dopiero w piśmie procesowym pełnomocnika organu z dnia 3 października 2012r. przedkładającym Sądowi m.in. wyjaśnienia uprzednio uzyskane z Departamentu Kontroli na Miejscu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 września 2012r. w sprawie dotyczącej kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej z dnia 19 sierpnia 2009r. przeprowadzonej przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne OPGK, sp. z o.o. z siedzibą w G. Wskazał, że wyjaśnienia te, wobec zakresu wniesionych zarzutów odwołania, powinny mieć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skarżonej decyzji. Stwierdził, że uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy wobec prawidłowości przeprowadzonej kontroli i przyjęcie przez kontrolujący podmiot korzystniejszego dla strony wskaźnika tolerancji błędu dokonanego pomiaru - również na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącej (zastosowano bowiem wskaźnik 1,25 m do wyliczenia tolerancji pomiaru). Na marginesie sprawy wskazał, że od 1 stycznia 2010r. bufor tolerancji wynosi dla użytego w tej sprawie urządzenia - 0,50m, co wynika z dołączonego do akt sądowych świadectwa walidacji nr 12/2010.

WSA wskazał ponadto, że uzyskanie płatności bezpośrednich, oprócz spełnienia warunków określonych w ustawie o płatnościach, uzależnione jest od pozytywnego wyniku kontroli administracyjnej, której każdorazowo poddawany jest wniosek obszarowy, a która została przewidziana przepisami prawa unijnego. Wnioski o płatność są sprawdzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację przestrzegania warunków przyznawania wsparcia. Wyjaśnił, że w tym celu państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla potrzeb którego wykorzystuje się m.in. system informacji geograficznej (GIS), o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009.

Sąd I instancji stwierdził, że organ przeprowadzając kontrolę w związku z błędem przekroczenia dopuszczalnej powierzchni uprawnionej do uzyskania jednolitej płatności obszarowej dla działek rolnych zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych dokonał ich pomiaru na podstawie ortofotomapy i kontroli na miejscu, a więc istotne dla sprawy ustalenia zostały oparte na miarodajnych dowodach, a w szczególności na pomiarach geodezyjnych przeprowadzonych przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne, sp. z o.o. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, akceptujące ustalenia organu pierwszej instancji, wskazujące na zawyżenie przez skarżącą wielkości działek rolniczo wykorzystanych na potrzeby przyznania płatności rolnych.

Stwierdził również, że nie można zaakceptować stanowiska strony, jakie wynika zarówno z treści uzasadnienia odwołania jak i uzasadnienia skargi, że skoro we wniosku o przyznanie płatności skarżąca wskazała wielkość powierzchni poszczególnych działek, to tym samym udokumentowała wielkość ich rolniczego wykorzystania. Podnoszone przez skarżącą zarzuty uznał za wysoce ogólnikowe, bez możliwości ich racjonalnego zweryfikowania. Wskazał, że skarżąca nie przedłożyła żadnego konkretnego dowodu, który w istotnym stopniu podważałby zgodność ze stanem rzeczywistym i prawidłowość pomiarów dokonanych przez wspomniane przedsiębiorstwo, ograniczając się do generalnego negowania wiarygodności dowodów zebranych w sprawie przez organ. Podkreślił, że w myśl art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, to na stronie, nie zaś na organie administracji publicznej, spoczywał obowiązek przedstawienia dowodów na poparcie jej stanowiska, w sytuacji, gdy skarżąca kwestionowała materiał dowodowy zgromadzony przez organ. Takich zaś dowodów skarżąca nie przedstawiła,

O. B.-R. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.):

1/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. polegające na dokonywaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny własnych ustaleń faktycznych zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co stanowiło wykroczenie poza kognicję sądowoadministracyjną, która obejmuje jedynie kontrolę legalności ostatecznej decyzji administracyjnej;

2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej zostały dokonane z zachowaniem reguł procedury administracyjnej, podczas gdy decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] maja 2010 roku zapadła z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego albowiem mimo stosownego zarzutu skarżącej wydanie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzji nie zostało poprzedzone dokonaniem niezbędnych ustaleń w zakresie tolerancji błędu urządzeń pomiarowych, który przy różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli wynoszącą 2,96 ha (tj. 3,2 %) mógłby mieć wpływ na stwierdzenie nieprzekroczenia minimalnej różnicy, która ma wpływ na wysokość płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

3/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie ustosunkowaniu się przez Sąd I instancji do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów art. 23a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a zamiast tego odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyłącznie do kwestii potencjalnego naruszenia w przedmiotowej sprawie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz.U. z 2012 r. poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych pod adresem zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów wskazanych z punkcie 1 kasacji, które to naruszenie skarżąca kasacyjnie uzasadnia dokonywaniem przez WSA własnych ustaleń faktycznych, o czym świadczyć ma odwoływanie się przez WSA do wyjaśnień pełnomocnika organu z dnia 3 października 2012 roku oraz świadectwa walidacji nr 12/2010, ujawnionych dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzut jest nieuprawniony ponieważ WSA uzasadniając rozstrzygnięcie nie odwoływał się do ww. wyjaśnień pełnomocnika. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji relacjonując w części historycznej uzasadnienia przebieg postępowania sądowoadministracyjnego wskazał, że do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe organu zawierające wyjaśnienia dotyczące kontroli na miejscu przeprowadzonej dnia 9 sierpnia 2009 r. w gospodarstwie skarżącej i szeroko zrelacjonował treść pisma i załączników. Zawarcie w części historycznej uzasadnienia wyroku informacji o złożonym do Sądu piśmie procesowym i jego treści jest prawidłowym wykonaniem przez Sąd dyspozycji art.141§4 p.p.s.a. stanowiącego, że uzasadnienie wyrok powinno zawierać między innymi przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze i stanowisk stron. Opisanie treści pisma procesowego w tej części uzasadnienia nie może być poczytane za ustalanie przez Sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie informacji w nim zawartych.

Natomiast uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd oparł się na ustaleniach dokonanych przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, akceptując je, a jedynie na marginesie sprawy odniósł się do wyjaśnień zawartych w piśmie organu z 3 października 2012 r. stwierdzając, że od 1 stycznia 2010 r. bufor tolerancji dla użytego w sprawie urządzenia wynosi 0,5 m. WSA wyraźnie wskazał, że wyjaśnienia zawarte w ww. piśmie procesowym powinny były znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Równocześnie Sąd wyjaśnił, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy wobec prawidłowego przeprowadzenia postępowania kontrolnego i przyjęcia przez podmiot kontrolujący korzystniejszego dla strony wskaźnika tolerancji błędu pomiaru, to jest wskaźnika 1,25 m.

NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji informacji zawartych w piśmie procesowym organu z dnia 3 października 2012 r. nie miało wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że informacja o zastosowaniu wskaźnika tolerancji 1,25 m wynika z akt administracyjnych sprawy (protokół kontroli z 19.08.2009r.), a więc nie pojawiła się dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy orzekające dokonały ustaleń zgodnie z zachowaniem reguł procedury administracyjnej, podczas gdy, w ocenie skarżącej, decyzja organu II instancji został wydana z naruszeniem art.3 ust.2 pkt 1 i 2 i ust.3 ustawy o płatnościach. W myśl przywołanych przepisów, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że do naruszenia ww. przepisów miało dojść na skutek wydania zaskarżonej decyzji bez dokonania ustaleń w zakresie tolerancji błędu urządzeń pomiarowych.

NSA nie podziela stanowiska skarżącej, że bez dokonania ustaleń w zakresie tolerancji błędu urządzeń pomiarowych nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy prawidłowej decyzji administracyjnej. W toku postępowania administracyjnego brak było jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania prawidłowości działania wykorzystanych urządzeń pomiarowych. Podniesiony w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzut, iż "suma tolerancji dla całej powierzchni powinna wynosić 1,46 ha" nie zawiera żadnego uzasadnienia tego stwierdzenia, odwołanie nie zawiera również żadnych zarzutów co do działania urządzeń pomiarowych użytych do przeprowadzenia pomiarów działek skarżącej, poza stwierdzeniem, że w protokole nie uznano błędów urządzeń pomiarowych.

Prawidłowo WSA ocenił, że zarzuty skarżącej są wysoce ogólnikowe, bez możliwości ich racjonalnego zweryfikowania, a skarżąca nie przedłożyła żadnego konkretnego dowodu, który w istotnym stopniu podważałby prawidłowość przeprowadzonych pomiarów.

Przy czym nie chodzi tu, jak zarzuca w kasacji skarżąca, o przedstawienie dokumentów dotyczących certyfikatów urządzeń pomiarowych, ale o dowody potwierdzające wielkość powierzchni zgłoszonych przez stronę do płatności, które podważałyby prawidłowość pomiarów dokonanych podczas kontroli na miejscu.

WSA prawidłowo ustalił, że pomimo ogólnikowych zarzutów strony, organ II instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie prawidłowości wykonanych czynności kontrolnych, w wyniku czego Kierownik Biura Kontroli na Miejscu na zlecenie organu potwierdził, że czynności kontrolne wykonywane w dniu 19 sierpnia 2009r. przez pracowników firmy Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego, spółka z o.o. z siedzibą w G. zostały wykonane zgodnie z obowiązującą książką procedur i w oparciu o obowiązujące przepisy prawne; stwierdził ponadto, że ponowna analiza dokumentacji pokontrolnej wykazała brak podstaw do uznania zastrzeżeń strony. Podczas kontroli na miejscu została zmierzona powierzchnia działek rolnych faktycznie użytkowana rolniczo przez producenta rolnego w dniu kontroli. Ponadto ustalenia powierzchni działek dokonano nie tylko poprzez kontrolę na miejscu, ale i kontrolę w systemie informacji graficznej, o którym mowa w art.17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Wobec dokonania ustaleń na podstawie kontroli na miejscu i na podstawie ortofotomapy oraz wobec braku skonkretyzowanego zarzutu co do wystąpienia błędów urządzeń pomiarowych, nie było podstaw do dokonywania ustaleń w zakresie "tolerancji błędu" tych urządzeń.

Należy zauważyć, że przedstawione na etapie postępowania sądowego w piśmie procesowym z 3 października 2012 r. (wraz z załącznikami) informacje techniczne dotyczące urządzenia przy pomocy którego dokonano pomiarów powierzchni działek rolnych w gospodarstwie skarżącej (stwierdzono bufor tolerancji W=0,50 m.) potwierdziły prawidłowość dokonanych pomiarów. Nie miały natomiast wpływu na ocenę przeprowadzonego postępowania administracyjnego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nieuzasadniony jest również zarzut nieodniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia przez organy administracji art.23 a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Art.23a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stanowi, że "1. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zawiadomienie o kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum, nieprzekraczającym 14 dni.

W przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o pomoc z tytułu inwentarza żywego okres wyprzedzenia, wymieniony w akapicie pierwszym, nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Ponadto jeżeli ustawodawstwo danych aktów prawnych i norm dotyczących zasady współzależności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady współzależności.

2. W stosownych okolicznościach kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu i wszelkie inne kontrole przewidziane w przepisach Wspólnoty przeprowadza się w tym samym czasie."

W rozpoznanej sprawie zastosowanie miał ust.1 zdanie 1 cytowanego przepisu.

Z przepisu tego wprost wynika możliwość, a nie obowiązek powiadomienia rolnika o kontroli. Nieodniesienie się przez WSA do przedstawionej w skardze wykładni ww. przepisu art.23a nie stanowi naruszenia art.141§4 p.p.s.a., które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem cytowany przepis zawiera jednoznaczną treść normatywną. Wynika z niej, że prowadzący postępowanie organ może zawiadomić rolnika o przeprowadzeniu kontroli na miejscu, ale nie ma takiego prawnego obowiązku. Takie samo stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 14.09.2011 r. sygn. akt II GSK 1701/11. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu, przywołanie przez Sąd I instancji jego treści jest wystarczającym odniesieniem się do zarzutu naruszenia przez organy administracji tego przepisu poprzez niepowiadomienie strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art.23a ust.1 o prawie, a nie obowiązku powiadomienia strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, nie istnieje obowiązek uzasadnia przyczyny niepowiadomienia o kontroli.

Nie stanowi naruszenia art.141§4 p.p.s.a. również wyrażenie w uzasadnieniu wyroku - pomimo braku zarzutu obrazy art.3 ust.2 pkt 4 ustawy o płatnościach - stanowiska Sądu, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. NSA wskazuje, że w myśl art.134§1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy i nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z wyżej przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a.