Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 971/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno- Handlowo-Usługowego "[...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w N. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody M. na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w N. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Starosty N. z dnia [...] 2005 r. znak [...], na podstawie art. 30 ust. 2 w związku z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 201 z późn. zm. ) oraz art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu zgłoszenia Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego Sp. z o.o. w N. z dnia [...] 2005r. dotyczącego zamiaru tymczasowych obiektów budowlanych, tj. budynku usługowego i dwóch toalet biologicznych przenośnych typu "WC BOX" na części działki nr 3215/2 w P., wskazując na jego braki i nieścisłości nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia o: określenie terminu rozbiórki lub przeniesienia obiektów w inne miejsce; dokładne określenie części działki, której dotyczy oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wskazanie posiadanego pełnomocnictwa do reprezentowania osoby prawnej, upoważniającego do złożenia tego oświadczenia; aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego; określenie sposobu zaopatrzenia zgłoszonego obiektu usługowego w media; oświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej o przyjęciu ścieków.

Decyzją Starosty N. z dnia [...] 2005 r., znak[...], na podstawie art. 30 ust. 2 w związku z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 201 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu zgłoszenia Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego Sp. z o.o. w N. - złożono sprzeciw dotyczący przystąpienia przez ten podmiot do budowy tymczasowych obiektów budowlanych, tj. budynku usługowego i dwóch toalet biologicznych przenośnych typu "WC BOX" na części działki nr 3215/2 w P.

W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu [...] 2005 r. P.P.H.U. zgłosiło zamiar budowy tymczasowych obiektów budowlanych, tj. budynku usługowego i dwóch toalet biologicznych przenośnych typu "WC BOX" na części działki nr 3215/2 w P. Z. uwagi na braki w załączonej do zgłoszenia dokumentacji, postanowieniem z dnia [...] 2005r. znak [...]. nałożono na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w określonym terminie. W odpowiedzi na postanowienie, pismem z dnia [...] 2005 r. wnioskodawca zanegował jego zgodność z prawem budowlanym i odmówił wykonania nałożonych obowiązków.

Podtrzymując zasadność stanowiska co do istnienia wymienionych w postanowieniu, a nie uzupełnionych braków w załączonej dokumentacji stwierdzono, co następuje.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Termin rozbiórki przedmiotowych obiektów musi zatem zostać w zgłoszeniu określony i nie może być dłuższy niż 120 dni, w przeciwnym wypadku ich budowa wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę. Odmowa złożenia we właściwej formie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uniemożliwia przyjęcie przez organ przedmiotowego zgłoszenia. Niezbędnym jest zawarcie w oświadczeniu danych dotyczących dokładnego określenia terenu, którego ono dotyczy oraz udokumentowanie, że osoba składająca oświadczenie jest upoważniona do reprezentowania przedsiębiorstwa jako osoby prawnej odpowiednim zapisem w Krajowym Rejestrze Sądowym, którego kopię wnioskodawca powinien załączyć do zgłoszenia. Planowany budynek usługowy z racji swej funkcji musi zostać przyłączony do sieci elektroenergetycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej. W stosunku do istniejących w terenie przyłączy została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] 2005 r. nakazująca PPHU wykonanie ich rozbiórki. Decyzja ta została zaskarżona do organu wyższego stopnia, a rozstrzygnięcie sprawy do tej pory nie nastąpiło. Do czasu zakończenia postępowania istniejące przyłącza nie mogą zatem stanowić urządzeń, które zapewnią prawidłowe funkcjonowanie planowanego obiektu. Wnioskodawca powinien określić inny sposób przyłączenia obiektu do sieci i uzyskać od ich zarządców stosowne uzgodnienia, czego nie dopełnił. Rozbieżność w numeracji działek podanych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i w zgłoszeniu wynika z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. o podziale działki nr 3215/2, która to decyzja została później usunięta z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Z rysunku mapy wynika jednoznacznie, że działki nr 3215/3 i 3215/5 ujęte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i działka nr 3215/2 wskazana przez wnioskodawcę, to ten sam teren.

W uzasadnieniu decyzji wskazano ponadto, że pomimo wyjątkowej i niezrozumiałej opieszałości Poczty Polskiej w doręczeniu przedmiotowego postanowienia wysłanego [...] 2005 r., a doręczonego wnioskodawcy w dniu [...] 2005 r. bez żadnych adnotacji o ewentualnym awizowaniu, powyższe nastąpiło z zachowaniem 30 dniowego terminu do złożenia sprzeciwu dotyczącego zgłoszonej budowy. Termin ten upływał dnia [...] 2005 r., który to dzień, a także dzień następny (niedziela) były dniami ustawowo wolnymi od pracy. Zatem zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni, czyli w tym przypadku [...] 2005 r., w którym to dniu adresat potwierdził odbiór przesyłki.

Prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo Usługowe sp. z o.o. w N. zakwestionowało wnosząc w terminie odwołanie, w którym zarzucając naruszenie art. 7, 8, 9, 11 k.p.a. oraz obrazę przepisu art. 30 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo Budowlane, domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji i tym samym potwierdzenia skuteczności zgłoszenia.

W uzasadnieniu odwołania zawarto argumentacją wskazującą na zgłoszenie sprzeciwu w przedmiotowej sprawie po upływie przewidzianego dla powyższego terminu ustawowego, jak również polemikę z zasadnością twierdzeń o istnienie podstaw do żądania uzupełnienia zgłoszenia, które spełniało wymogi przewidziane w przepisach prawa.

Decyzją Wojewody M. z dnia [...] 2005 r. znak[...], na podstawie art.81 ust.1 pkt 2 i art. 82 ust. 3, w związku z art.30 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ) oraz art. 138 § 1 pkt.1 oraz art. 142 k.p.a. – utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Starosta N. z dnia [...] 2005 r. znak [...].

W uzasadnieniu orzeczenia organu odwoławczego nawiązano do pisemnego zgłoszenia zamiaru budowy z dnia [...] 2005r., wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia z daty [...] 2005r., polemiki z jego zasadnością zawartej w piśmie wnioskodawcy z [...] 2005r. , jak również do zaskarżonego rozstrzygnięcia

i zarzutów odwołania.

Analizując dalej zgromadzony w aktach materiał dowodowy w odniesieniu do obowiązującego stanu prawnego uznano, że ustalenia zawarte w postanowieniu Starosty N. z dnia [...] 2005 r. są w pełni zasadne i zgodne z obowiązującymi przepisami, podobnie jak tryb jego doręczenia, wskazując w tym zakresie na następujące okoliczności.

Zobowiązanie do określenia terminu rozbiórki wynika z treści art. 29 ust.1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu.

Oświadczenie przedłożone do zgłoszenia nie zawiera i nie odnosi się w swojej treści do jakiegokolwiek załącznika uściślającego obszar, którego ono dotyczy. Wyjaśnienie tej kwestii jest istotne w aspekcie celu, jakiemu służy - to znaczy jednoznacznemu wykazaniu się przez inwestora prawem do dysponowania terenem przewidzianym pod potrzeby inwestycyjne. Ani na mapie sytuacyjnej (szkicu...) załączonej do zgłoszenia, ani też w oświadczeniu nie zamieszczono adnotacji o spójności formalnej tych dokumentów. Konieczność wyjaśnienia powyższych kwestii nie może być rozumiana jako próba weryfikacji legalności oświadczenia - jak sugeruje strona skarżąca, zaś jedynym celem działań Starosty było zapewnienie jednoznaczności materiału dowodowego w sprawie.

Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 - oświadczenie o prawie do dysponowania terenem dla potrzeb inwestycji składa inwestor. W przypadku gdy inwestorem jest jednostka organizacyjna, oświadczenie takie może złożyć wyłącznie osoba do tego upoważniona. Jest to konieczne z uwagi na potrzebę zapewnienia warunków do powiązania skutków oświadczenia złożonego przez osobę fizyczną z inwestorem przedsięwzięcia, to jest osobą prawną. Jedynym dokumentem jednoznacznie tą kwestię wyjaśniającym jest Krajowy Rejestr Sądowy. Nadto brak "osoby kompetentnej do odbioru korespondencji" w siedzibie firmy, będący powodem komplikacji w skutecznym doręczeniu postanowienia, sygnalizuje precyzję w określeniu zakresu kompetencji poszczególnych pracowników. Aby uniknąć ewentualnej w tym zakresie nieprawidłowości żądanie Starosty należy uznać za uzasadnione.

Jak wynika z przedłożonego przez wnioskodawcę materiału projektowego, dla prawidłowego funkcjonowania budynku usługowego konieczne jest jego wyposażenie w przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej i elektroenergetyczne. Nie jest prawdą, że nakazem rozbiórki objęto przyłącza położone na innej działce niż będące przedmiotem decyzji z dnia [...] 2005 znak [...]. Rozbieżność numeracji jest wynikiem wcześniejszego podziału posesji zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] 2003 znak [....], usuniętą z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] 2004 znak [...]. Fakt, że w dacie złożenia zgłoszenia decyzja o rozbiórce przyłączy nie była ostateczna - nie zwalnia inwestora od konieczności uzyskania dla projektowanej (zgłoszonej) inwestycji warunków, na jakich będzie mógł korzystać z istniejących przyłączy. Co do kwestii ewentualnego pozwolenia na budowę przyłączy - jedynie ich realizacja jako tymczasowych na okres zgodny z terminem rozbiórki podłączonego obiektu może zwolnić inwestora z konieczności uzyskania stosownej decyzji. Nie jest natomiast możliwa realizacja stałych przyłączy w trybie uproszczonym (zgłoszeniowym) do obiektów tymczasowych.

Kwestia odbioru ścieków nie budzi wątpliwości strony skarżącej i gdyby nawet przyjąć, że wszelkie pozostałe zobowiązania są bezzasadne - co nie jest prawdą, nie wykonanie tego jednego zobowiązania spowodowałoby dokładnie taki sam skutek prawny, jak w niniejszym przypadku.

Odnosząc się dalej do zarzutu obrazy art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane przez przekroczenie terminu do skutecznego wniesienia sprzeciwu podano, że postanowienie zobowiązujące zgłaszającego do uzupełnienia jego niepełnego wniosku doręczono skutecznie adresatowi w dniu [...] 2005 r. - w kolejnym 31 dniu kalendarzowym licząc od dnia złożenia zgłoszenia. Mając jednak na uwadze, że 30 dniowy termin upłynął dnia [...] 2005r, który to dzień, a także dzień następny (niedziela) były dniami ustawowo wolnymi od pracy - na zasadzie art. 57 § 4 k.p.a. należy stwierdzić, że decyzja została doręczona w terminie. W tym kontekście zwrócono też uwagę na fakt nieistotny z punktu widzenia formalnego, że przedmiotowe postanowienie Poczta Polska dostarczyła do PPHU już w dniu [...] 2005r., niemniej jednak przesyłki tej firma nie odebrała z powodu "nieobecności osoby kompetentnej do odbioru korespondencji".

Wskazano ponadto, że nie budzi wątpliwości iż 30-dniowy termin ustalony w art. 30 ust. 5 należy liczyć od dnia dokonania zgłoszenia. Nie można uznać za "zgłoszenie" pisma informującego o planowanym zamiarze wykonania określonych czynności, nie zawierającego koniecznych, wynikających z odnośnych przepisów dokumentów. W niniejszym przypadku o fakcie, że zgłoszenie nie było kompletne inwestor został poinformowany postanowieniem doręczonym w stosownym terminie. Do wykonania zgłoszonych robót budowlanych można przystąpić jeżeli właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu w terminie 30 dni od daty złożenia kompletnego zgłoszenia. Wobec niedopełnienia przez zgłaszającego obowiązku nałożonego postanowieniem w ustalonym 7 dniowym terminie licząc od daty otrzymania postanowienia - to jest do [...] 2005r., w dniu [...] 2005 Starosta działając zgodnie z wyżej powołanymi przepisami, zgłosił sprzeciw w przedmiocie przystąpienia do wykonania określonych w zgłoszeniu robót.

W świetle powyższych wyjaśnień stwierdzono także, że sygnalizowane w odwołaniu przystąpienie do wykonania opisanych w zgłoszeni robót budowlanych jest niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i będzie nosiło znamiona samowoli budowlanej.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2005 r. znak [...] strona skarżąca - Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe sp. z o.o. w N. zarzucała naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art.. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 30 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a także przepisów ustawy z dnia 18.01.1951r. o dniach wolnych od pracy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, bądź - uchylenie tych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając powyższe skarżąca podnosiła, że obie decyzje rażąco naruszają prawo, przy czym wydana przez organ drugiej instancji nie zawiera odpowiedzi na wszystkie zarzuty dotyczące decyzji S. Pominięto całkowicie wskazane w odwołaniu naruszenie przepisów art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a., które naruszył tym samym także organ drugiej instancji. Tymczasem postępowanie administracyjne, podjęte przez Starostę N. w rozpatrzeniu zgłoszenia z dnia [...] 2005r. zostało przeprowadzone bez uwzględnienia interesu strony, bez należytego i wyczerpującego poinformowania jej o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw oraz obowiązków, bez wyjaśnienia przesłanek uzasadniających takie załatwienie wniosku, a niezgodne z obowiązującym stanem prawnym rozstrzygnięcia ewidentnie nie przyczyniły się do pogłębienia świadomości i kultury prawnej po stronie skarżącej. Również w trakcie postępowania odwoławczego organ drugiej instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a., bowiem skarżąca spółka nie została powiadomiona o zakończeniu postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a zatem ograniczono jej udział w tym postępowaniu i pozbawiono możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz dowodów.

Polemizując z zasadnością wywodów dotyczących braków zgłoszenia skarżąca wskazywała , że przy niespójności regulacji z art. 30 ust. 2 i art. 29 Prawa budowlanego wszelkie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść strony. Podnosiła, że przedłożone ze zgłoszeniem oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sporządzone zostało w oparciu o art. 32 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane – zgodnie z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3.11.2004r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę. Zawiera ono stosowną treść i odnosi się od wszystkich kwestii zawartych w tym wzorze. Oświadczenie zostało złożone wraz z konkretnym zgłoszeniem, a więc mogło dotyczyć jedynie obszaru w nim wskazanego oraz w innych załącznikach do tego zgłoszenia (załączony projekt zagospodarowania terenu, zawierający dokładne określenie obszaru, którego dotyczyło zgłoszenie i tym samym kwestionowane oświadczenie). Bezpodstawnym było żądanie przedłożenia aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, które nie znajduje żadnego potwierdzenia w przepisach ustawy Prawo budowlane, a brak uzasadnienia prawnego stwierdzeń, zawartych w tej części uzasadnienia decyzji potwierdza stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Jest kwestią bezsporną, że dla prawidłowego funkcjonowania budynku usługowego konieczna jest dostawa wody, energii elektrycznej oraz odprowadzenie ścieków, jak również to, że przyłącza dotyczące tych mediów znajdują się w obrębie terenu objętego zgłoszeniem, a przedsiębiorstwo skarżącej posiada aktualne umowy na dostawę wody i energii elektrycznej oraz odbiór ścieków. Niedopuszczalnym jest kwestionowanie przez organy administracji tego stanu rzeczy w oparciu o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydaną z rażącym naruszeniem prawa, nieprawomocną w chwili orzekania w niniejszej sprawie. wydawania przez te organy decyzji. Brak uzasadnienia prawnego dla tej części rozstrzygnięć stanowi kolejne potwierdzenie zarzutu działania z rażącym naruszeniem prawa. Kwestia odbioru ścieków ze zgłoszonych toalet biologicznych przenośnych typu "WC BOX" nie wywołała wątpliwości strony skarżącej, gdyż toalety biologiczne, przenośne, nie wymagają przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej.

Skarżąca kwestionowała dalej zasadność stwierdzenia, w myśl którego postanowienie Starosty N. zostało doręczone spółce z zachowaniem terminu zastrzeżonego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zarzucała w tym zakresie, że uznanie soboty 16.04.2005r. za dzień ustawowo wolny od pracy jest niezgodne ze tym stanem prawnym. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 18.01.1951r. o dniach wolnych od pracy, zgodnie z którymi od dnia 28.04.1990r. do chwili obecnej dniami ustawowo wolnymi od pracy są niedziele oraz 1 stycznia, pierwszy i drugi dzień Wielkiej Nocy, 1 maja, 3 maja, pierwszy dzień Zielonych Świątek, dzień Bożego Ciała, 15 sierpnia, 1 listopada, 11 listopada oraz 25 i 26 grudnia. Wskazywała także, że niezgodne ze stanem faktycznym jest stwierdzenie, że przedmiotowe postanowienie doręczone zostało stronie skarżącej w dniu [...] 2005r, nie poparto go żadnym dowodem, naruszając jednocześnie przepisy rozdziału 8 k.p.a.

Skarżąca zarzucała, że dywagacje dotyczące uznania lub nie wniosku strony za zgłoszenie, stanowią kolejną próbę dowolnej interpretacji obowiązującego stanu prawnego, a są rozważaniem spóźnionym skoro zarówno decyzja Starosty Nowosądeckiego, jak i zaskarżona decyzja Wojewody M. dotyczą postępowania administracyjnego prowadzonego w załatwieniu zgłoszenia z dnia [...] 2005r. Przepisy art. 30 ustawy Prawo budowlane nie dają organowi żadnej delegacji do prowadzenia takich rozważań, przy czym ust. 5 tego artykułu nie zawiera zastrzeżenia, że jego treść dotyczy jedynie kompletnego zgłoszenia. Wreszcie sposób załatwienia właśnie niekompletnego zgłoszenia wskazuje przepis art. 30 ust. 2. W opisanym stanie rzeczy nieprawdą jest, jakoby sygnalizowane przez stronę skarżącą przystąpienie do wykonywania opisanych w zgłoszeniu robót budowlanych nosiło znamiona samowoli budowlanej, czy też stanowiło samowolę budowlaną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, z analogiczną argumentacją. Wskazywał dodatkowo, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało naruszenia art. 7, 8, 9, 10, 11 k.p.a. jaki i art. 107 § 3 k.p.a., który określa treść uzasadnienia faktycznego decyzji. Nie zostały również naruszone przepisy art. 30 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 oraz art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż budowa tymczasowych obiektów budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, a więc zastosowanie ma tutaj przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. W kwestii naruszenia ustawy z dnia 18.01.1951r. o dniach wolnych od pracy należy mieć na uwadze orzecznictwo sądowe. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 25.06. 2001r. FPS 7/00 ( ONSA 2001, Nr 4, poz. 149) stwierdził, że jeżeli dzień wolny od pracy w pięciodniowym tygodniu pracy (art. 129 § 1 i art. 1297 kodeksu pracy w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 1.03. 2001 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy - Dz. U. Nr 28, poz. 301) przypada w sobotę (nieobjętą ustawą z dnia 18.01.1951 r. o dniach wolnych od pracy - Dz. U. Nr 4, poz. 28 ze zm.), to dzień ten należy uznać za równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. w związku z art. 59 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W wyroku z dnia 22.02.2001r. III RN 78/00 ( OSNAPiUS 2001/14/457) Sąd Najwyższy podzielił ten pogląd stwierdzając, że jeśli termin złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego upływa w wolną sobotę, można ją wnieść w poniedziałek. W myśl art. 161 § 4 ustawy - ordynacja podatkowa jeżeli dzień terminu przypada w sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Choć regulacja zawarta w art. 57 § 4 k.p.a. jest mniej korzystna, to zróżnicowań takich nie da się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności z mieszczącą się w niej zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nie ma racjonalnych podstaw do różnicowania sytuacji podatnika w zależności od tego, czy sprawa toczy się przed organami podatkowymi, czy przed NSA "Zdaniem Wojewody M., powyższe potwierdza jednoznacznie przyjętą przez organ pierwszej instancji trafność oceny sprawy w zakresie ustalenia ostatecznej daty doręczenia korespondencji w sytuacji, gdy ustalony prawem termin upływa w sobotę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje :

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść wyżej powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, skargę w niniejszej sprawie należy uznać za zasadną.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek pisma Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego Sp. z o.o. w N. z dnia [...] 2005r., w którym z powołaniem jako podstawy prawnej art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane zgłoszono zamiar realizacji tymczasowych obiektów budowlanych, tj. budynku usługowego i dwóch toalet biologicznych przenośnych typu "WC BOX" na części działki nr 3215/2 w P.

Instytucja prawna zgłoszenia została uregulowana w art. 30 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (obowiązujący w datach wydania kontrolowanych decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn zm. do wprowadzonych w Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888), zaś pozostaje z nią w związku art. 29 tej ustawy, w którym określono katalog obiektów i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Artykuł 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych; do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Przewidziany w powołanym przepisie 30-dniowy termin z uwagi na wywoływane skutki jest terminem prawa materialnego. W okresie jego biegu inwestor ma bowiem obowiązek powstrzymania się od rozpoczęcia robót budowlanych, natomiast brak w tym czasie reakcji organu jest równoznaczny ze zgodą na rozpoczęcie i prowadzenie robót objętych zgłoszeniem. Organ administracji publicznej uprawniony jest w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia do skorzystania ze swoich uprawnień do wniesienia w formie decyzji sprzeciwu z przyczyn wskazanych w art. 30 ust. 6 , albo w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 7 do nałożenia na inwestora w decyzji o sprzeciwie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1. Ponadto, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ jest uprawniony, do nałożenia w tym terminie na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów po myśli art. do art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zdanie drugie, przy czym dopiero w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia wnosi sprzeciw w drodze decyzji. W razie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ, o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawo budowlane biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie (vide 2006.07.25 wyrok NSA W-wa z 25.07.2006r. II OSK 956/05, publ. ONSAiWSA ). Jak wynika z powołanych przepisów wniesienie zgłoszenia-także dotkniętego brakami, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego, które może zakończyć się merytorycznie wyrażeniem wyraźnej lub milczącej zgody organu na realizację inwestycji, albo złożeniem sprzeciwu, co do jej prowadzenia.

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie uznając, że termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, wskazuje się w konsekwencji trafnie, że stanowi on termin do załatwienia sprawy, a nie do wydania decyzji, stąd obejmuje także doręczenie decyzji stronie postępowania administracyjnego (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.04.2005r. VII SA/Wa 555/04, zam. zb. LEX nr 169408). Konsekwencją takiego ukształtowania przez ustawodawcę instytucji zgłoszenia oraz wprowadzenia w art. 30 ust. 5 terminu prawa materialnego jest niedopuszczalność stosowania do zasad jego obliczania rozwiązań procesowych zawartych w art. 57 – 58 k.p.a. Z tej przyczyny nie jest też adekwatnym powoływanie przy stosowaniu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego orzecznictwa dotyczącego rozwiązań procesowych ( por. wyrok wsa w Warszawie z dnia 31.01.2006r. VII SA/Wa 1293/05, zam zb. LEX nr 206505 ). Przy obliczaniu tego terminu, jako terminu prawa materialnego należy stosować zatem zasady określone w art. 111- 116 ustawy z dnia 23.04.1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), stosownie do art. 110 k.c., który stanowi, że jeżeli ustawa, orzeczenie sądu lub decyzja innego organu państwowego albo czynność prawna oznacza termin nie określając sposobu jego obliczania, stosuje się przepisy poniższe. W tym zakresie wskazać należy w szczególności na treść art. 111 k.c., który przewiduje w § 1, że termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia, zaś w § 2, że jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Istotne znaczenie ma również art. 115 k.c., zgodnie z którym jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy, termin upływa dnia następnego. Wykładnia językowa pojęcia "dzień ustawowo uznany za wolny od pracy" musi prowadzić do wskazania w obowiązującym systemie prawnym przepisu ustawy (aktu zrównanego z ustawą), który uznaje konkretny dzień - określony datą lub jako dzień tygodnia albo w inny sposób - jako dzień "wolny od pracy". Dni ustawowo wolne od pracy określa ustawa z dnia 18.01.1951r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. Nr 4, poz. 28 z póz. zm.) zaliczając do nich w pkt 1 - 2 : 1 stycznia - Nowy Rok, pierwszy dzień Wielkiej Nocy, drugi dzień Wielkiej Nocy, 1 maja - Święto Państwowe, 3 maja - Święto Narodowe Trzeciego Maja, pierwszy dzień Zielonych Świątek, dzień Bożego Ciała, 15 sierpnia - Wniebowzięcie Najświętszej Maryi Panny, 1 listopada - Wszystkich Świętych, 11 listopada - Narodowe Święto Niepodległości, 25 grudnia - pierwszy dzień Bożego Narodzenia, 26 grudnia - drugi dzień Bożego Narodzenia, niedziele. Przepisem rangi ustawowej jest także art. 9 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318), którego postanowienia uwzględnia jednakże wyżej powołana ustawa o dniach wolnych od pracy. Brak w systemie aktu prawnego rangi ustawowej, pozwalającego na zaliczenie sobót do dni ustawowo wolnych. Obszerną analizę systemową powyższego zagadnienia uwzględniającą obowiązujące regulacje przeprowadzono w uchwale składy siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25.04.2003r., III CZP 8/03 ( publ. OSNC 2004/1/1 ), zaś zawarte tam wywody pozostają aktualne także w niniejszej sprawie. W szczególności nie stwarza podstaw do zaliczenia sobót jako dni ustawowo wolnych od pracy art. 129 § 1 k.p. , który pośrednio w określonych sytuacjach związanych z czasem pracy wprowadza wyłącznie na gruncie prawa pracy dodatkowy dzień wolny od pracy, którym może by sobota. Jego określenia następuje jednak w aktach niższych rang, nie stanowiących źródła powszechnie obowiązującego prawa w zamkniętym katalogu określonym w art. 87 Konstytucji. Ustalenie soboty za drugi w tygodniu dzień wolny od pracy w tych aktach nie jest zatem "uznaniem ustawowym" w rozumieniu art. 115 k.c. (por. też postanow. SN z 20.05.2002r.I PKN 502/01 -OSNP-wkł. 2002/17/4, postanow. SN z 19.11.2001r. I PZ 85/01-OSNP 2003/20/493, postanow. SN z 4.10.2001r. I CZ 116/ 01 – zam. zb. LEX nr 52578 i inne).

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, uwzględniając bezsporne stanowiska stron co do okoliczności, że pisemne zgłoszenie przez Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego Sp. z o.o. w N. w dniu [...] 2005 r. zamiaru budowy tymczasowych obiektów budowlanych, tj. budynku usługowego i dwóch toalet biologicznych przenośnych typu "WC BOX" na części działki nr 3215/2 w P. miało miejsce [...] 2005r., zaś doręczenie temu podmiotowi wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia [...] 2005r. znak [...] w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia, nastąpiło w dniu [...] 2005r. należy uznać, że w opisanej sytuacji nie zachodziły podstawy do wydania decyzji S. z dnia [...] 2005 r., znak [...]. Doręczenie zgłaszającemu zamiar budowy postanowienia Starosty N. z dnia [...] 2005 r. znak [...] nastąpiło bowiem już po upływie przewidzianego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego 30-dniowego, materialoprawnego terminu do korzystania przez organ z uprawnień kontrolnych mogących powstrzymać proces inwestycyjny, zaś zgłoszenie sprzeciwu w takich okolicznościach jako spóźnione narusza prawo, niezależnie od tego czy zgłoszenie dotknięte jest brakami uzasadniającymi wydanie .

Narusza prawo także decyzja Wojewody M. z dnia [...] 2005 r. znak [...], który dokonując błędnej wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego uznał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji za wydaną w terminie. W świetle wyżej prezentowanych poglądów należy stwierdzić, że sobota nie jest dniem ustawowo uznanym za wolny od pracy, który przesuwa z mocy art. 115 kc upływ terminu na dzień następny lub pierwszy następujący dzień roboczy, zaś odmienne stanowisko organu drugiej instancji należy uznać za błędne. Skoro w sprawie niniejszej trzydziestego dnia od chwili zgłoszenia miało miejsce milczenie organu, inwestor mógł trzydziestego pierwszego dnia rozpocząć roboty budowlane, a sprzeciw zgłoszony przez organ po wymaganym terminie należy uznać za nieskuteczny. Przytoczone w odpowiedzi na skargę orzecznictwo niezależnie od zasadności prezentowanych w nim poglądów nie dotyczy nawet pośrednio stanu faktycznego niniejszej sprawy, bowiem odnosi się ono do regulacji procesowych, których wykładnia ma odmienna specyfikę. Ponadto nawet przy stosowaniu art. 57 § 5 k.p.a., należy mieć na uwadze, że reguluje on sytuację strony i innych uczestników postępowania, nie zaś działanie organów.

Błędnym jest także - wypowiedziany zresztą ogólnie, pogląd organu odwoławczego, że nie można uznać za "zgłoszenie" pisma informującego o planowanym zamiarze wykonania określonych czynności, nie zawierającego koniecznych, wynikających z odnośnych przepisów dokumentów. Stanowisko takie pomija bowiem jednoznaczne brzmieniem przepisów, które w takiej sytuacji przewidują wprost instytucję uzupełnienia braków zgłoszenia. W sprawie niniejszej takie stanowisko Wojewody M. jest również wewnętrznie sprzeczne, zważywszy iż zgłoszenie z dnia [...] 2005r. skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie tylko przez organ pierwszej instancji, ale również przez organ odwoławczy.

Wskazane wyżej uchybienia należy zakwalifikować jako naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowiące jednak rażącego naruszenia prawa . Do takiej oceny uprawnia niejednoznaczność stosowanej w ramach instytucji zgłoszenia specyficznej regulacji, która wymaga nie tylko jej powiązania z materią cywilnoprawną, ale także znalezienia wykładni służącej zapewnieniu spójności tych rozwiązań oraz określających tryb postępowania norm procesowych.

Wystąpienie przesłanek do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z wyżej podanych przyczyn, czyni bezprzedmiotowym rozważania dotyczące pozostałych zarzutów skargi co do zasadności wskazań na braki zgłoszenia zawartych w postanowieniu Starosty N. z dnia [...] 2005 r. znak[...], od analizy których przy spóźnionym i nieskutecznym zgłoszeniu sprzeciwu winien odstąpić również organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a., przy czym rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu winno być wydanie orzeczenia kończącego formalnie przedmiotowe postępowanie.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a, art. 205 § 1 p.p.s.a.