Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 644/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 - 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: U podstaw uwzględnienia skargi na bezczynność organu zawsze leży ustalenie faktu niezakończenia toczącego się postępowania. Toczące się postępowanie administracyjne nie może zaś zakończyć się odmową jego wszczęcia. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Dostrzeżenie po wszczęciu postępowania niedopuszczalności jego prowadzenia prowadzić może jedynie do umorzenia postępowania.

TEZY

U podstaw uwzględnienia skargi na bezczynność organu zawsze leży ustalenie faktu niezakończenia toczącego się postępowania. Toczące się postępowanie administracyjne nie może zaś zakończyć się odmową jego wszczęcia. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Dostrzeżenie po wszczęciu postępowania niedopuszczalności jego prowadzenia prowadzić może jedynie do umorzenia postępowania.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2014 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje radcy prawnemu A. T. B. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego M. D. wykonane na zasadzie prawa pomocy.-


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

W dniu 1 sierpnia 2011r. skarżący M. D. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. wniosek o wstrzymanie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego robót budowlanych na ulicy S. w S. Wyraził stanowisko, że prowadzona przez inwestora – Gminę S. na podstawie zgłoszenia przebudowa ulicy, w rzeczywistości jest budową wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę po wykazaniu prawa do dysponowania na cele budowlane terenem inwestycji, w tym nieruchomością o numerze geodezyjnym [...] stanowiącą własność skarżącego i jego żony.

Organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli, pismem z dnia 17 sierpnia 2011r. poinformował skarżącego, że roboty budowlane na ulicy S. są wykonywane na podstawie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w S. remontu drogi gminnej polegającego na wykonaniu nawierzchni bitumicznej z robotami towarzyszącymi, w stosunku do którego to zgłoszenia organ architektoniczno – budowlany nie wniósł sprzeciwu. Organ dodał, że nie stwierdził żadnych uchybień ani nieprawidłowości, wymagających wstrzymania robót budowlanych oraz nadmienił, że ocena prawdziwości dołączonego do zgłoszenia oświadczenia inwestora o prawie dysponowania terenem inwestycji, nie leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego.

W dniu 8 marca 2012r. skarżący złożył w organie nadzoru budowlanego kolejny wniosek o wszczęcie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego postępowania odnośnie remontu ulicy S. Powołał się na nowy fakt potwierdzający brak uprawnień inwestora do władania na cele budowlane działką o numerze [...] w postaci decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2012r. uchylającej decyzję Wojewody P. z [...] marca 2011r. i orzekającej o odmowie nabycia przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności ww. nieruchomości jako niebędącej we władaniu gminy w dniu 31 grudnia 1998r.

Organ nadzoru budowlanego na powyższy wniosek również odpowiedział pismem z dnia 14 marca 2012r. informującym o braku podstaw do prowadzenia postępowania z uwagi na to, że zgłoszenie robót budowlanych oraz ich realizacja nastąpiła zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili dokonywania zgłoszenia i wykonywania robót. Skarżący traktując powyższe pismo jako decyzję, wywiódł odwołanie, które postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. zostało przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. uznane za niedopuszczalne. Skarga M. D. na powyższe postanowienie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013r. sygn. IISA/Bk 810/12. W uzasadnieniu wyroku sąd zwrócił uwagę, że brak działania organu w sprawie może być kwestionowany skargą na bezczynność.

Skarżący po zwrocie akt z sądu administracyjnego wywiódł w kwietniu 2013r. zażalenie na bezczynność organu nadzoru budowlanego I instancji, a następnie skargę do sądu administracyjnego na bezczynność tego organu.

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013r. sygn. IISAB/Bk 70/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę na bezczynność i zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do załatwienia w terminie 30 dni od daty zwrotu akt, sprawy z wniosków M. D. z dnia 1 sierpnia 2011r. i z dnia 8 marca 2012r. Jednocześnie sad stwierdził, ze bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 złotych. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że organ nadzoru budowlanego w sprawie pozornie był aktywny, ale jego działania nie kończyły się wydaniem merytorycznego orzeczenia, którego domagała się strona skarżąca.

Po zwrocie akt z sądu administracyjnego, który nastąpił w dniu 13 marca 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. powołując się na art. 61 ‘a" K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania robót budowlanych polegających na remoncie ulicy S. w S. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że kontrola przeprowadzona na miejscu robót budowlanych w dniu 16 sierpnia 2011r. wykazała, że roboty są prowadzone w oparciu o skuteczne zgłoszenie zamiaru ich wykonania i bez odstępstw od zgłoszenia. Dodał, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlegało ocenie organu architektoniczno – budowlanego a organy nadzoru budowlanego nie weryfikują oświadczeń składanych przed organami administracji architektoniczno – budowlanej.

W zażaleniu na to postanowienie M. D. powołał się na treść uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na bezczynność i stwierdził, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie jest orzeczeniem merytorycznym, które miał obowiązek wydać organ.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpoznaniu powyższego zażalenia postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. powołując się na art. 138 par. 1 pkt 2 oraz art. 61 "a" par. 1 K.p.a. orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji i o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na ulicy S. w S. przez Gminę S. na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 30 maja 2011r. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ II instancji wskazał, że rozpatrywany przypadek dotyczy sytuacji, w której Gmina S. wykonywała roboty budowlane na podstawie skutecznego zgłoszenia. Wprawdzie zakres zgłaszanych robót błędnie został nazwany remontem, a nie przebudową, ale powyższy fakt nie ma istotnego znaczenia, ponieważ przebudowa dróg również wymaga jedynie zgłoszenia. Z protokołu kontroli robót wynika, że były one wykonywane zgodnie z zakresem robót zawartym w zgłoszeniu, w związku z powyższym słusznie uznano bezpodstawność wszczynania postepowania. Organ II instancji dodał, że z treści protokołu kontroli z dnia 14 marca 2012r,. wynika, że roboty budowlane na ulicy S. zostały zakończone, w związku z czym przepis art. 50 Praw budowlanego nie ma już zastosowania. W nawiązaniu do argumentacji zażalenia, organ stwierdził, ze w sentencji wyroku WSA w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2013r. nakazano organowi wydanie aktu zaskarżanego. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest takim aktem.

W wywiedzionej do sądu administracyjnego skardze na opisane wyżej postanowienie M. D. zarzucił organom obu instancji naruszenie art. 61 "a" K.p.a poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. Podkreślił, że organ nie wykazał istnienia przesłanek z art. 61 "a" par. 1 K.p.a. Podtrzymał stanowisko, ze zakres robót ujęty zgłoszeniem wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ przed kwestionowanymi robotami budowlanymi ulica S. nie była drogą jako obiektem budowlanym. Nadmienił, że okoliczność faktycznego zakończenia robót nie zwalnia organu nadzoru budowlanego z obowiązku wdrożenia przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Wyraził stanowisko, że organy nie wykonały wyroku WSA w Białymstoku uwzględniającego skargę na bezczynność, z uzasadnienia którego jednoznacznie wynika, że sprawę należało rozstrzygnąć merytorycznie. Zarzucił brak bezstronności pracownikowi organu, którego inicjały figurują w oznaczeniu sprawy.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie

Zarzuty skargi zostały doprecyzowane przez ustanowionego skarżącemu profesjonalnego pełnomocnika, który w piśmie procesowym z dnia 29 września 2014r. (data wpływu do sądu 1 października 2014r.) zarzucił organowi w zakresie uchybień proceduralnych:

- rażące naruszenie art. 61 "a" par. 1 K.p.a. poprzez błąd subsumcji,

- rażące naruszenia art. 7, 8 i 77 par. 1 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oraz brak odniesienia się do istoty sprawy oraz do twierdzeń i dowodów przedstawianych przez stronę,

- rażące naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez nieudzielanie skarżącemu informacji o przysługujących mu prawach w związku z zaistnieniem nowej okoliczności faktycznej polegającej na zakończeniu robót budowlanych,

- rażące naruszenie art. 80 w związku z art. 75 par. 2 K.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane w sytuacji ewidentnej sprzeczności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z oświadczeniem inwestora złożonym a trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane,

- rażące naruszenie art. 24 par. 3 K.p.a. poprzez zaakceptowanie udziału w sprawie pracownika pomimo przesłanek do jego wyłączenia,

- rażące naruszenie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. poprzez błędną weryfikację postanowienia organu I instancji .

Nadto w zakresie uchybień prawa materialnego pełnomocnik zarzucił organowi;

- rażące naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego poprzez błąd subsumcji,

- rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię co do charakteru oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na celek budowlane,

- rażące naruszenie art. 48, 49 "b", 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie tych norm.

Podnosząc powyższe zarzuty i rozwijając argumentację w uzasadnieniu pisma, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskami skarżącego z dnia z dnia 1 sierpnia 2011r. i z dnia 8 marca 2012r. nastąpiła z naruszeniem art. 61 "a" K.p.a.

Przepis art. 61 "a" K.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011r. Nr 6, poz. 18). Przepis powyższy wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędacą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie wyroku z dnia 7 marca 2013r. sygn. VII SA/Wa 1771/12 (Lex nr 1321646) zastosowanie instytucji określonej w art. 61 "a" par. 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też – odwrotnie - dowodziłoby braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 par. 1 K.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61 "a" par. 1 K.p.a. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odnosząc się do stosowania art. 61 "a" par. 1 K.p.a. w wyroku z dnia 4 września 2014r. sygn. IISA/Bk 491/14 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wyraził pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 ‘a" par. 1 K.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku sąd podkreślił, że mimo, iż sformułowanie "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania może wywoływać trudności interpretacyjne, jednakże wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi w nim o przyczyny natury formalnej. Za "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 "a" par. 1 K.p.a. uznano bowiem przykładowo sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy lezącej we właściwości organów administracji publicznej (tezy 1 i 4 komentarza aktualizowanego do art. 61 "a" K.p.a. A. Wróbel, Lex Omega oraz powołane tam orzecznictwo). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014r. w sprawie I OSK 1635/14, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia .nsa.gov.pl).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy do odmowy wszczęcia postępowania doszło w toku trwającego kilka lat postępowania administracyjnego, która to okoliczność umknęła uwadze organów obu instancji. Organy zignorowały znaczenie wyroku z dnia 10 grudnia 2013r. sygn. IISAB/Bk 70/13, uwzględniającego skargę M. D. na bezczynność organu nadzoru budowlanego w sprawie zainicjowanej jego wnioskami z dnia 1 sierpnia 2011r. i z dnia 8 marca 2012r. Sąd administracyjny zobowiązując organ nadzoru budowlanego do załatwienia sprawy z oznaczonych wyżej wniosków strony, przesądził o pozostawaniu w toku postępowania administracyjnego w sprawie, w którym to postępowaniu organ pozostawał bezczynny. U podstaw uwzględnienia skargi na bezczynność organu zawsze leży ustalenie faktu niezakończenia toczącego się postępowania. Toczące się postępowanie administracyjne nie może zaś zakończyć się odmową jego wszczęcia. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Dostrzeżenie po wszczęciu postępowania niedopuszczalności jego prowadzenia może prowadzić jedynie do umorzenia postępowania.

Dostrzeżenie oczywistego naruszenia przez organy obu instancji art. 61 "a" K.p.a. czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonych postanowień. Przedwczesne przy tym jest odnoszenie się przez skład orzekający w niniejszej sprawie do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zaskarżona decyzja nie była bowiem decyzją merytoryczną, opartą na stosowaniu prawa materialnego. Nawiązanie w uzasadnieniu skarżonych postanowień do elementów prawa materialnego jest dla składu orzekającego w sprawie niniejszej potwierdzeniem niedopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania skoro – jak wynika to z wyżej zaprezentowanych ogólnych uwag co do charakteru instytucji z art. 61 ‘a" K.p.a. - odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 ‘a" par. 1 K.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zainicjowanej wnioskami skarżącego organ powinien zakończyć decyzją o charakterze której przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie IISAB/Bk 70/13. Skład orzekający w sprawie niniejszej zauważa jedynie, że zmiana okoliczności faktycznych w sprawie wynikająca z faktu zakończenia robót budowlanych, których wstrzymania domagał się skarżący, nie czyni co do zasady bezprzedmiotowym postępowania naprawczego z art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane w świetle unormowania z art. 51 ust. 7 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi poprzez uchylenie zaskarżonych aktów stała się konieczność zamieszczenia w wyroku stwierdzenia o niemożności ich wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nadto z uwagi na złożony przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika wniosek o przyznanie mu wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy, Sąd orzekł o przyznaniu wynagrodzenia (art. 210 par. 1 w związku z art. 205 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).