Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 868/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących T. G. i Z. G. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium" lub "SKO w [...]") z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja). Decyzją tą Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania T. G. i Z. G. (dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") nr [...] z [...] sierpnia 2005 r. ustalającej od Z. i T. G. byłych współwłaścicieli działek nr ew. [...] oraz [...] udziału w działce nr [...] w obr. [...] położonych w rejonie ul. [...] w [...] opłatę z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości w wysokości 20.961,00 zł, uchyliło wskazaną wyżej decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2005 r. nr [...] orzekł o pobraniu od skarżących jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...] (księga wieczysta [...]) i [...] (księga wieczysta [...]), obręb [...], położonych w rejonie ulicy [...], spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...]. Decyzja ta – po rozpatrzeniu odwołania skarżących – została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2005 r. nr [...].

II.2. Pismem z 1 sierpnia 2013 r., które wpłynęło do Kolegium w dniu 5 sierpnia 2013 r., skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej ją w mocy, a która stała się ostateczna w dniu [...] października 2005 r.

II.3. SKO w [...] [...] listopada 2013 r. wydało decyzję nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...] października 2005 r. Po rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, SKO w [...] utrzymało własną decyzję w mocy - decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Decyzja SKO w [...] z [...] lutego 2014 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 czerwca 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 694/14). Następnie SKO w [...] decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2013 r. Wyrokiem z 30 stycznia 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2285/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję SKO z [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] uchyliło decyzję z [...] listopada 2013 r. i stwierdziło nieważność decyzji SKO z [...] października 2005 r.

II.4. Skarżący wnieśli w dniu 17 sierpnia 2015 r. do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Kolegium, które nie rozpoznało dotychczas wskazanego wyżej podania z 1 sierpnia 2013 r. w części, w jakiej dotyczyło ono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2015 r. W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wskazało, że wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. zakończyło postępowanie prowadzone pod sygnaturą [...] i rozstrzygnięcie to jest korzystne dla skarżących. W ocenie organu, wobec stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] października 2005 r. w przedmiocie ustalenia renty planistycznej od skarżących, SKO w [...] ponownie będzie rozpoznawało odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r. (sprawa o sygnaturze [...]). Za niemożliwe SKO w [...] uznało natomiast stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r. nr [...]. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 843/00.

II.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 marca 2016 r. (sygn. akt IV SAB 393/15) zobowiązał SKO w [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 1 sierpnia 2013 roku w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku w ciągu miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżących z 1 sierpnia 2013 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r. nr [...] jest zasadna. W oparciu o przedłożone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] akta sprawy Sąd ustalił, że pismem z 1 sierpnia 2013 r., które wpłynęło do Kolegium w dniu 5 sierpnia 2013 r., skarżący wnieśli o "stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej ją w mocy, a która stała się ostateczna w dniu 14.10.2005 r.". Przebieg nieważnościowego postępowania wszczętego wnioskiem skarżących z 1 sierpnia 2013 r. świadczy zdaniem Sądu o bezczynności organu w rozpatrzeniu tego wniosku w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r. Nie może budzić wątpliwości, że wniosek z 1 sierpnia 2013 r. dotyczy stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r. jak i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2005 r. Kolegium nie wskazało innego wniosku skarżących, niż wniosek z 1 sierpnia 2013 r., który miałby być podstawą wszczęcia postępowania nieważnościowego. W tej sytuacji niewątpliwie terminy przewidziane na załatwienie sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r., wynikające z art. 35 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie przekroczone. Z uwagi na to, że przedmiotowe postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem z 1 sierpnia 2013 r. nie zostało zakończone w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r., świadczy to o bezczynności organu. Zgłoszone przez stronę roszczenie musi zostać procesowo zakończone. Jednocześnie należy zauważyć, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Skoro żądanie skarżących dotyczyło m.in. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r., to żądanie to musi zostać rozstrzygnięte w trybie nieważnościowym w jakim zostało zgłoszone. W konsekwencji Sąd stwierdził, że na dzień wyrokowania organ nadal był bezczynny, tym samym żądanie skargi dotyczące wydania stosownego orzeczenia w sprawie należało uznać za uzasadnione. W tym zakresie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r. w ciągu miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Sąd podniósł, iż stanowisko Kolegium, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji SKO w [...] z dnia [...] października 2005 r. należy ponownie rozpatrzeć odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r. nie jest zasadne, z uwagi na to, że wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęte zostały dwie decyzje: decyzja Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r. i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2005 r. Zdaniem Sądu, powołane przez Kolegium w odpowiedzi na skargę orzeczenie NSA z 14 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 843/00 dotyczy stwierdzenia nieważności jedynie decyzji organu I instancji w sytuacji gdy w trybie zwykłym orzekał również organ odwoławczy. Zatem powyższy stan faktyczny nie znajduje odzwierciedlenia w niniejszej sprawie.

II.6. Wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2016 r. uprawomocnił się w dniu 18 czerwca 2016 r., a Kolegium otrzymało akta sprawy w dniu 6 lipca 2016 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r , nr [...] Kolegium zawiesiło, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku T. G. i Z. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r., nr [...] o pobraniu jednorazowej opłaty do czasu rozstrzygnięcia sprawy z odwołania T. G. i Z. G. od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r., nr [...], o pobraniu jednorazowej opłaty. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Kolegium z [...] września 2016 r. nr [...]. Postanowienia te zostały uchylone prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 10 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2894/16. W uzasadnieniu do tego wyroku przywołano art. 153 p.p.s.a. oraz wskazano, że stan prawny nie uległ zmianie od czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2016 r., wydanego w sprawie skarżących. Wyrok ten zatem w pełni znajduje zastosowanie i wiąże zarówno SKO w [...], jak i skład orzekający. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. SKO w [...] zawieszając przedmiotowe postępowanie naruszyło bowiem przepisy obowiązującego prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, pomijając wskazania Sądu zawarte w powołanym wyroku WSA z 14 marca 2016 r. i interpretując je w sposób niezgodny ze stanowiskiem Sądu, zawartym w tym wyroku. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pozwala na zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania administracyjnego w takiej sytuacji prowadzi zatem do wstrzymania prowadzonego postępowania głównego, z uwagi na pojawienie się zagadnienia wstępnego, które ma zasadniczy wpływ na sposób rozstrzygnięcia danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, taka sytuacja nie miała miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 marca 2016 r. wyraźnie stwierdził bowiem, że "organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Skoro żądanie skarżących dotyczyło m.in. stwierdzenia nieważności Prezydenta [...] z [...].08.2005 r., nr [[...].] [o pobraniu jednorazowej opłaty od Wnioskodawców], to żądanie to musi zostać rozstrzygnięte w trybie nieważnościowym w jakim zostało zgłoszone." WSA, jak wynika z uzasadnienia wskazanego wyroku, miało na uwadze fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] uchyliło własną decyzję z [...] listopada 2013 r., nr [...] i stwierdziło nieważność własnej decyzji z [...] października 2005 r., nr [...]. Sąd ten wyraźnie stwierdził wówczas, że stanowisko SKO w [...], iż wobec stwierdzenia nieważności decyzji SKO w [...] z [...] października 2005 r., należy ponownie rozpatrzeć odwołanie Skarżących od decyzji Prezydenta Miasta Warszawy z [...] sierpnia 2005 r. nie jest zasadne, z uwagi na to, że wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęte zostały dwie decyzje: decyzja Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r. i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2005 r. Nie było więc podstaw do uprzedniego rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r., w postępowaniu zwykłym. SKO w [...] nie było więc uprawnione (wobec wiążącego wyroku WSA z 14 marca 2016 r.) do zawieszania postępowania nieważnościowego, tyczącego decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r., z tej przyczyny. Sąd zwrócił również uwagę, że SKO w [...] przed zawieszeniem przedmiotowego postępowania zwróciło się do stron o zajęcie stanowiska, czy godzą się na przekazanie sprawy do organu odwoławczego, zważywszy, że w postepowaniu zwykłym mogą wystąpić drobniejszej wagi uchybienia, prowadzące do uchylenia decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r., niż mogą być brane pod uwagę w postępowaniu nieważnościowym, tyczącym tej decyzji. Skarżący (pismem, które do Kolegium wpłynęło 27 czerwca 2016 r.) odpowiedzieli, że ani oni, ani też organ nie mają możliwości wyboru drogi postępowania w tej sprawie, wobec jednoznacznego stanowiska WSA o prymacie postępowania nieważnościowego, przed odwoławczym. W tym stanie rzeczy, należało uchylić oba postanowienia SKO w [...] w przedmiocie zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego, jako wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

II.7. Uzasadniając zaskarżoną decyzję z [...] marca 2017 r. Kolegium wskazało, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy należy uznać, iż pozostało do rozpatrzenia odwołanie T. G. i Z. G. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2005 nr [...] wniesione w dniu 29 sierpnia 2005 r. W odwołaniu tym podniesione zostało, iż wskutek opieszałości organu I instancji odwołujący nie mogli skorzystać z pomniejszenia renty planistycznej o wartość poniesionych nakładów, bowiem w trakcie toczącego się postępowania uchylony został art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący zakwestionowali także operat szacunkowy wykonany na potrzeby niniejszego postępowania podnosząc zarzut wadliwego doboru działek do porównań oraz nieuwzględnienia czynników wpływających na zmniejszenie wartości działek (wyczerpanie możliwości dostępu do sieci wodociągowej oraz uciążliwość znajdującej się w sąsiedztwie stadniny koni), a także niewyeliminowaniu wpływu innych czynników kształtujących wartość działki. Odwołanie zawiera także zarzut, iż renta planistyczna ustalana w stosunku do podobnych działek w sąsiedztwie była niższa. Odwołanie zostało złożone z zachowaniem ustawowo przewidzianego terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego K.P o potwierdzenie aktualności wykonanego przez niego w dniu 29 czerwca 2005 r. operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do wydania decyzji przez Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]. Pismo to zostało odebrane przez adresata w dniu 31 sierpnia 2016 r. Do dnia wydania decyzji rzeczoznawca majątkowy K.P. nie ustosunkował się do ww. pisma i nie dokonał potwierdzenia aktualności ww. operaty szacunkowego. Prezydent [...] również nie przedstawił żadnych nowych dowodów w sprawie oraz nie złożył żadnych dodatkowych wyjaśnień. Należy wskazać, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych operat szacunkowy sporządzony w sprawie w tak znacznym odstępie czasu od trwającego w dniu orzekania w niniejszej sprawie postępowaniu już nieważny i nie może stanowić dowodu w sprawie przy jej ponownym rozpatrywaniu, bez potwierdzenia jego aktualności (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 350/13). Z uwagi na brak ustosunkowania się rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie do sporządzonego przez siebie operatu oraz z uwagi na zmianę uwarunkowań prawnych, zdaniem składu orzekającego, nie jest możliwe potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia renty planistycznej, stanowiącego podstawę wydania decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2005 r. Mając na uwadze powyższe należy uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, m. in. wykonania nowego operatu szacunkowego.

III.1. W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2017 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz obarczonej wadami nieważności art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2017 r została wydana w postępowaniu zwykłym przez organ odwoławczy niezgodnie z żądaniem skarżących we wniosku z dnia 1 sierpnia 2013 r o stwierdzenie nieważności decyzji. Sprawa winna być rozstrzygnięta w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym. Wynika z powyższego iż skarżona decyzja Kolegium z [...] marca 2017 r wydana została w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną art. 138 § 2 k.p.a. i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez niewłaściwy instancyjnie organ i w niewłaściwym trybie k.p.a. (naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) Organ odwoławczy zgodnie z brzmieniem art. 138 K.p.a. nie ma kompetencji do orzekania o nieważności decyzji. Kompetencje takie zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. należą do organu wyższego stopnia. Stwierdzenie przez ten organ zaistnienia którejkolwiek z przesłanek kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego zgodnie z żądaniem skarżących. Wyrokiem z dnia 14 marca 2016 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozparzenia wniosku z 1 sierpnia 2013 r w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2005 r w ciągu miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Sąd stwierdził, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem z 1 sierpnia 2013 r nie zostało zakończone w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r, a organ nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Skoro żądanie skarżących dotyczyło m.in. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r, to żądanie to musi zostać rozstrzygnięte w trybie nieważnościowym w jakim zostało zgłoszone. Sąd stwierdził ponadto, że stanowisko Kolegium, iż wobec stwierdzenia nieważności decyzji SKO w [...] z [...] października 2005 r należy ponownie rozpatrzyć odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r nie jest zasadne, z uwagi na to, że wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęte zostały dwie decyzje: decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2005 r. Jak z powyższego wynika, Kolegium naruszając art. 153 p.p.s.a. nie zastosowało się do w/w wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku sygn akt IV SAB/Wa 393/15 z 14 marca 2016 r. pomimo złożonego zażalenia z 16 sierpnia 2016 r. Ponadto skarżący wskazali, że decyzja Kolegium z [...] marca 2017 r doręczona została Prezydent [...] (co wynika z rozdzielnika w decyzji) podmiotowi nie będącym stroną postępowania odwoławczego. Kolegium nie wyjaśniło jaki indywidualny interes prawny ma Prezydent [...] w skarżonym postępowaniu odwoławczym lub nieważnościowym. W przekonaniu skarżących, Prezydent [...] nie posiada przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym w trybie zwykłym oraz w postępowaniu nieważnościowym w trybie nadzwyczajnym, ani jako organ administracji, ani jako osoba prawna. (art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a.). Skarżący zarzucili, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów skarżących w podnoszonych we wniosku z 1 sierpnia 2013 r w postępowaniu nieważnościowym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. świadczących o nieważności postępowania wszczętego nieprawidłowym zawiadomieniem o jego wszczęciu. Decyzja Kolegium z [...] marca 2017 r nie przesądziła o istocie sprawy (stwierdzenie nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym), a dała jedynie podstawę do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji w postępowaniu zwyczajnym nieprawidłowo wszczętym. Nie można więc twierdzić, iż postępowanie to było wszczęte i może być kontynuowane. Z uwagi na nieprawidłowe zawiadomienie Prezydenta [...] o wszczęciu postępowania podstawowego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej:

i) w oparciu o uchyloną (przed wydaniem zawiadomienia) podstawę prawną art. 37 ust 2 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

ii) skierowanego do podmiotu zbiorowego nie będącego stroną postępowania administracyjnego,

iii) dotyczącego nieprawidłowo ustalonego przedmiotu postępowania (nieruchomości),

iv) z naruszeniem art. 37 ust 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można twierdzić iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania ma jakąkolwiek moc prawną i postępowanie mogło się toczyć.

Skarżący wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania.

III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

IV.2. Zasadnie skarżący zarzucili Kolegium naruszenie art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z 14 marca 2016 r. jednoznacznie wynika, że Sąd nie podzielił poglądu organu, iż po stwierdzeniu nieważności decyzji SKO w [...] z [...] października 2005 r. nr [...], należy ponownie rozpoznać odwołanie od decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2005 r. Sąd wskazał, że Kolegium winno w pierwszej kolejności rozpoznać, zgodnie ze stanowiskiem strony, wniosek o stwierdzenie nieważności. Warto w tym miejscu podkreślić (mając na uwadze również zasadę prawomocności materialnej orzeczeń sądów administracyjnych przyjętą w art. 170 p.p.s.a.), że w taki też sposób wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2016 r. został zinterpretowany przez WSA w Warszawie w powołanym wyżej prawomocnym wyroku WSA z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2894/16, uchylającym postanawiania Kolegium o zawieszeniu postępowania nieważnościowego do czasu rozpoznania odwołania. W orzecznictwie istotnie spotkać można różne poglądy co do relacji trybu odwoławczego i nieważnościowego (zob. np. orzeczenia i piśmiennictwo powołane w uzasadnieniu do wyroku NSA z 4 listopada 2016 r., II OSK 161/5, CBOSA). Dla rozstrzygnięcie niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma jednak to, że w prawomocnych orzeczeniach wiążących dla Kolegium wyrażono pogląd (korespondujący zresztą ze stanowiskiem zajętym przez NSA w powołanej wyżej sprawie II OSK 161/15), iż pierwszeństwo należy tu przyznać, zgodnie z wnioskiem skarżących, trybowi nadzwyczajnemu. Kolegium ocen tych – w niniejszej sprawie – podważać nie może. Uzupełniająco należy dodać, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji działa z mocą wsteczną (tj. ma skutek ex tunc). W razie zatem stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2005 r. (Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie nie może formułować wiążących ocen prawnych co do istnienia uzasadnionych podstaw do takiego właśnie zakończenia przedmiotowego postępowania nieważnościowego), postępowanie odwoławcze od tej decyzji organu I instancji stałoby się bezprzedmiotowe z powodu braku przedmiotu zaskarżenia (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). W orzecznictwie wielokrotnie formułowano przy tym pogląd, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 k.p.a.) jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r. I SA 1790/99, ONSA 2002/1/39; postanowienie NSA z 25 września 2015 r., II OW 68/15, CBOSA; wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., II OSK 161/15, CBOSA). Reasumując, Kolegium w następstwie uchylenia niniejszego wyroku winno rozpoznać co do istoty wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2005 r.

IV.3. Pozostałe zarzuty skargi okazały się bezzasadne.

IV.3.1. W sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, została ona wydana przez organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta [...] (art. 17 pkt 1 k.p.a. w wz. z art. 127 § 2 k.p.a.). Po drugie, decyzja ta nie została wydana ani bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji nie pociąga ze sobą z mocy samego prawa nieważności decyzji organu I instancji. O wątpliwościach co do wzajemnych relacji w takim przypadku trybu odwoławczego oraz trybu nadzwyczajnego było już mowa wyżej. Tam zaś, gdzie istnieją wątpliwości interpretacyjne, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Po trzecie, przesłanie zaskarżonej decyzji również do organu I instancji nie powoduje, że organ ten staje się stroną postępowania. W żadnym przypadku takiej czynności technicznej organu odwoławczego nie można kwalifikować jako skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy bowiem rozumieć określenie w decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Z kolei kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy (por. np. wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r., I OSK 2210/13, CBOSA; wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r., II OSK 1915/15, CBOSA).

IV.3.2. Sąd nie mógł odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących wydania – zdaniem skarżących – decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2005 r. w warunkach nieważności. Zaskarżona decyzja Kolegium ma charakter decyzji kasatoryjnej i nie zawiera w ogóle ocen prawnomaterialnych, a nadto została wydana w trybie odwoławczym, a nie nieważnościowym. Zagadnienie to będzie dopiero przedmiotem oceny Kolegium w ramach rozpoznania wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności wspomnianej wyżej decyzji organu I instancji.

IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł