Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 233/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1 pkt 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 175/17 w sprawie ze skargi B.W. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 175/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.W. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku B.W. z dnia 9 lutego 2017 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim zasądził od Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 9 lutego 2017 r. B.W. skierował do Kancelarii Prezydenta RP wniosek o udostępnienie kserokopii opinii (ekspertyz) prawnych zamówionych przez Kancelarię Prezydenta RP, dotyczących projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem sytemu ubezpieczeń społecznych, tj.:

1. ekspertyzy naukowej (opinii) w zakresie: projektu z dnia 23 stycznia 2011 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych;

2. opinii do projektu "ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych", w zakresie dotyczącym zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.;

3. opinii prawnej dotyczącej projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych z dnia 23 stycznia 2011 r.;

4. opinii o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych.

W odpowiedzi z dnia 28 lutego 2017 r. Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej poinformowała, że opinie czy ekspertyzy nie posiadają waloru informacji publicznej w sytuacji, w której nie dotyczą konkretnego aktu będącego przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie objęte wnioskiem zostały sporządzone przed rozpoczęciem procesu legislacyjnego i wpłynięciem do Sejmu projektu ustawy i tym samym nie stanowią informacji publicznej, wobec czego nie zachodzą podstawy do ich udostępnienia.

B.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kancelarii Prezydenta RP w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 9 lutego 2017 r., w której zarzucił Kancelarii Prezydenta RP naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Kancelarię Prezydenta RP, że przedmiotem złożonego wniosku nie było udostępnienie informacji publicznej, a także art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak udostępnienia informacji publicznej w przepisanym terminie oraz wniósł o zobowiązanie Kancelarii Prezydenta RP do załatwienia jego wniosku i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, szeroko argumentując swoje stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę stwierdził, że kwestią sporną było ustalenie czy żądanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia 9 lutego 2017 r. dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Uwzględniając skargę Sąd wyjaśnił, że wcześniejszym wnioskiem (z dnia 16 grudnia 2015 r.) skarżący zwrócił się do Kancelarii Prezydenta RP o podanie autorów wskazanych w obecnym wniosku opinii/ekspertyz. Kancelaria RP wówczas uznała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek wniesionej przez B.W. skargi wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 626/16 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku, uznając, że żądane informacje stanowią informację publiczną.

Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie uznał stanowisko zajęte w wyroku z dnia 5 stycznia 2017 r. za słuszne, a równocześnie doszedł do przekonania, że skoro o charakterze przedmiotowych opinii i ekspertyz wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt: I OSK 2130/11, w ten sposób, że opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot, przy czym odmiennie ocenić należy ekspertyzy i opinie dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny, to w realiach tej sprawy, gdzie Kancelaria Prezydenta RP zamówiła ekspertyzę naukową i 3 opinie dotyczące projektu z dnia 23 stycznia 2011 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, nie chodzi o charakter poznawczy, na co powołuje się Kancelaria Prezydenta RP, lecz o analizę prawną konkretnych (już zmaterializowanych) zmian szeregu ustaw wchodzących w skład systemu ubezpieczeń społecznych. Przedmiotem zlecenia nie były więc poszczególne zagadnienia, których poznanie przybliża pewną materię, pozwala zrozumieć i wyrobić zdanie na określony temat, lecz dotyczyło ono oceny eksperckiej konkretnych zmian w przepisach prawa i to w ujęciu kompleksowym (ocena ekspercka dotyczyła już opracowanego projektu zmian do ustaw). W takiej zaś sytuacji w ocenie Sądu I instancji, okoliczność że opinie i ekspertyza sporządzone zostały przed rozpoczęciem procesu legislacyjnego, nie ma istotnego znaczenia w sprawie, skoro były one przydatne (z uwagi na ocenę konkretnego projektu, a nie abstrakcyjnego zagadnienia) dla podjęcia decyzji o podpisaniu przez Prezydenta RP ustawy zmieniającej. Stanowisko Sądu potwierdza komunikat dostępny na oficjalnej stronie internetowej Prezydenta RP (http: //www.prezydent.pl - wg. stanu na dzień 12 maja 2013 r.) wskazujący, że jedną z przesłanek, którymi kierował się Prezydent RP podejmując decyzję o podpisaniu ustawy o OFE, były właśnie zamówione przez Kancelarię ekspertyzy prawne. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że żądanie zawarte w piśmie skarżącego z dnia 9 lutego 2017 r. stanowi informację publiczną, zatem organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając zaistniałą bezczynność Sąd uwzględnił fakt, że wniosek skarżącego nie został pozostawiony bez odpowiedzi, a bezczynność wynikała z błędnej wykładni przepisów ustawy i nieprawidłowego przeświadczenia organu, że postępowanie mogło zakończyć się powiadomieniem skarżącego o braku możliwości uwzględnienia wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie z ostrożności procesowej – niewłaściwym zastosowaniu) art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 51 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP wobec przyjęcia, że następujące opinie i ekspertyza, zlecone przez Kancelarię Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, tj.:

a) ekspertyza naukowa (opinia) w zakresie projektu z dnia 23 stycznia 2011 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych;

b) opinia do projektu "ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych", w zakresie dotyczącym zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.;

c) opinia prawna dotycząca projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych z dnia 23 stycznia 2011 r.;

d) opinia o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych,

stanowią informację publiczną, a nie są dokumentem wewnętrznym, nieprzesądzającym o kierunku działania Prezydenta RP,

względnie z ostrożności procesowej, powyższy zarzut został sformułowany jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 i art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w związku z art. 51 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez bezpodstawne zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku uczestnika z dnia 9 lutego 2017 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że objęte wnioskiem opinie i ekspertyza stanowią informację publiczną, a nie są dokumentem wewnętrznym, nieprzesądzającym o kierunku działania Prezydenta RP;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie z ostrożności procesowej na niewłaściwym zastosowaniu) art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że następujące opinie i ekspertyza zlecone przez Kancelarię Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, tj.:

a) ekspertyza naukowa (opinia) w zakresie projektu z dnia 23 stycznia 2011 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych;

b) opinia do projektu "ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych", w zakresie dotyczącym zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.;

c) opinia prawna dotycząca projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych z dnia 23 stycznia 2011 r.;

d) opinia o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych,

stanowią informację publiczną, pomimo że są elementem niezinstytucjonalizowanego postępowania mieszczącego się w ramach prerogatyw prezydenckich,

względnie z ostrożności procesowej powyższy zarzut został sformułowany jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku uczestnika z dnia 9 lutego 2017 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że objęte wnioskiem opinie stanowią informację publiczną, pomimo że są elementem niezinstytucjonalizowanego postępowania mieszczącego się w ramach prerogatyw prezydenckich;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie z ostrożności procesowej na niewłaściwym zastosowaniu) art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 122 i art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że dokumenty objęte wnioskiem uczestnika z dnia 9 lutego 2017 r., tj. opinie i ekspertyza zlecone przez Kancelarię Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, stanowią informację publiczną, pomimo iż są to dokumenty związane z realizacją prerogatywy prezydenckiej określonej w art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP i ich udostępnienie naruszałoby zasady wykonywania tego uprawnienia przez Głowę Państwa,

względnie z ostrożności procesowej powyższy zarzut został sformułowany jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 122 i art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku uczestnika z dnia 9 lutego 2017 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że w odniesieniu do zakresu danych objętych tych wnioskiem znajduje zastosowanie ustawa o informacji publicznej, pomimo iż są to dokumenty związane z realizacją prerogatywy prezydenckiej określonej w art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji i ich udostępnienie naruszałoby zasady wykonywania tego uprawnienia przez Głowę Państwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ekspertyza prawna oraz opinie prawne zostały zamówione w celu poszerzenia wiedzy Prezydenta RP na temat funkcjonowania systemu ubezpieczeń społecznych, przed rozpoczęciem w Sejmie procesu legislacyjnego, co jest istotne dla oceny czy opinia dotyczy konkretnego, procedowanego w Sejmie projektu ustawy czy też nie. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd wywiódł błędne wnioski z wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11, tymczasem organ w świetle wytycznych wskazanych w przywołanym wyroku poinformował uczestnika, że informacje stanowiące przedmiot jego żądania nie stanowią informacji publicznej. Organ wywiódł, że w oparciu o opinię organ dopiero podejmuje decyzję odnośnie do swojego postępowania w przyszłości, w chwili jej sporządzania organ nie podjął jeszcze żadnych kroków faktycznych, zaś opinia nie ma charakteru nakazu dla organu określonego zachowania. W konsekwencji część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną, lecz dokumentem wewnętrznym, niesłużącym wprost do załatwienia konkretnej sprawy. Organ uznał zatem, że opinie wskazane w piśmie z dnia 28 lutego 2017 r. nie stanowią informacji publicznej, albowiem miały one jedynie walor ogólno-poznawczy i stanowią przejaw wewnętrznej aktywności organu mający usprawnić realizację zadań publicznych przez Prezydenta RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.W. wniósł o jej oddalenie, zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji i jego argumentacją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Poczynienie powyższych uwag w niniejszej sprawie jest niezbędne dla podkreślenia, że oddalenie skargi kasacyjnej nie musi być tożsame z zaakceptowaniem prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Nie można w tym zakresie pomijać regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw.

Należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w p.p.s.a.. Stosownie do art. 176 § 1 i 2 tej ustawy skarga kasacyjna powinna zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, a także czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wykazuje, że ich istota koncentruje się na zakwestionowaniu przez stronę skarżącą kasacyjnie prawidłowości przyjęcia, że treść wniosku B.W. z dnia 9 lutego 2017 r. dotyczy informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje bowiem w ramach dwóch pierwszych zarzutów skargi kasacyjnej na bezpodstawne przyjęcie, że "następujące opinie i ekspertyza, zlecone przez Kancelarię Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, tj.: a) Ekspertyza naukowa (opinia) w zakresie projektu z dnia 23.01.2011 Ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, b) Opinia do projektu "ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych" w zakresie dotyczącym zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., c) Opinia prawna dotycząca projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych z dnia 23 stycznia 2011 r., d) Opinia o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych – stanowią informację publiczną" a w konsekwencji na bezpodstawne zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku z dnia 9 lutego 2017 r. Również w ramach trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej strona skarżąca kwestionuje wadliwość uznania przez Sąd I instancji, "że dokumenty objęte wnioskiem uczestnika z dnia 9 lutego 2017 r." stanowią informację publiczną a w konsekwencji wskazuje na bezpodstawne zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku z dnia 9 lutego 2017 r. podkreślając "bezpodstawne uznanie, że w odniesieniu do zakresu danych objętych tym wnioskiem znajduje zastosowanie ustawa o informacji publicznej". Uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się na analizie prawidłowości "przedmiotowych opinii i ekspertyzy" jako dotyczących informacji publicznej według kryteriów wskazanych w wyrokach NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11 i z dnia 11 marca 2014 r., I OSK 118/14 z wyeksponowaniem momentu zamówienia i wykonania opinii objętych wnioskiem z dnia 9 lutego 2017 r. (str. 13 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że "istotą niniejszej sprawy jest dokonanie oceny, czy ekspertyza prawna oraz opinie prawne zamówione w celu poszerzenia wiedzy Prezydenta RP na temat funkcjonowania systemu ubezpieczeń społecznych, które Kancelaria Prezydenta RP zamówiła przed rozpoczęciem w Sejmie postępowania legislacyjnego w sprawie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. (...)" (str. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej) i podnosi, że "opinie prawne będące przedmiotem żądania Uczestnika nie są – w okolicznościach przedmiotowej sprawy – objęte pojęciem "informacji publicznej" (str. 15 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazywaniu wadliwej oceny przedmiotowych opinii i ekspertyzy w sposób nie uwzględniający istoty wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11 oraz treści wyroku NSA z dnia 11 marca 2014 r., I OSK 118/14. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie wykładni pojęcia "informacji publicznej" użytego w treści art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wskazano, że prawidłowe rozumienie tego pojęcia prowadzi do wniosku, że nie obejmuje ono wszystkich informacji posiadanych przez organy władzy, a zwłaszcza nie obejmuje informacji zawartych w dokumentach wewnętrznych, informacji dotyczących aktywności o charakterze wewnętrznym lub technicznym, kwestii ocennych lub postulatywnych ani też stanowisk o charakterze jedynie poznawczym nie dotyczącym konkretnej sprawy.

W ocenie strony skarżącej dokonując wskazanej wyżej kwalifikacji treści wniosku B.W. z dnia 9 lutego 2017 r. jako wniosku dotyczącego informacji publicznej Sąd I instancji naruszył zarówno przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię "względnie" niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) – dalej: u.d.i.p. w związku z art. 51 ust. 1 oraz 61 ust. 1 i ust. 3, art. 122, art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP, jak i przepisy postępowania, tj. art. 134 i art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 51 ust. 1 oraz 61 ust. 1 i ust. 2, art. 122 i art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, której dotyczą zarzuty podnoszone w ramach obydwu podstaw kasacyjnych, tj. prawidłowości kwalifikacji treści wniosku B.W. z dnia 9 lutego 2017 r. jako wniosku dotyczącego informacji publicznej.

W odniesieniu do zarzutów skonstruowanych w skardze kasacyjnej należy w pierwszej kolejności podkreślić brak tożsamości obydwu postaci naruszenia prawa materialnego wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. błędnej wykładni prawa materialnego oraz jego niewłaściwego zastosowania.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Autor skargi kasacyjnej błędnej wykładni "względnie" niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 51 ust. 1 oraz 61 ust. 1 i ust. 3, art. 122, art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP upatruje w wadliwym przyjęciu, że treść wniosku z dnia 9 lutego 2017 r. dotyczy informacji publicznej, tj. że konkretne, ściśle określone dokumenty wskazane w tym wniosku takie jak opinie i ekspertyzy zamówione i wykonane w określonej dacie stanowią ten rodzaj informacji. Treść skonstruowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazuje zatem, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc te zarzuty kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. Należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi niezbędny i istotny element stanu faktycznego w konkretnej sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej rozpoznawanej w trybie wnioskowym. Treść skonstruowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że w ich ramach zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów u.d.i.p. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia pojęcia informacji publicznej, a tym bardziej nie wykazano, na czym polega błędne rozumienia przez Sąd I instancji przepisów określonych w skardze kasacyjnej. Jak wyżej wskazano, strona skarżąca kasacyjnie w zakresie wykładni pojęcia "informacji publicznej" użytego w treści art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP podnosi, że prawidłowe rozumienie tego pojęcia powinno prowadzić do wniosku, że nie obejmuje ono wszystkich informacji posiadanych przez organy władzy, a zwłaszcza nie obejmuje informacji zawartych w dokumentach wewnętrznych, informacji dotyczących aktywności o charakterze wewnętrznym lub technicznym, kwestii ocennych lub postulatywnych ani też stanowisk o charakterze jedynie poznawczym nie dotyczącym konkretnej sprawy. Wykładnia ta nie różni się od wykładni powyższych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji dokonując wykładni art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjął, że za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Jednocześnie Sąd I instancji zaakceptował wykładnię dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., I OSK 2130, zgodnie z którą informacja publiczna nie obejmuje informacji zawartych w dokumentach wewnętrznych, kwestii ocennych nie odnoszących się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego o charakterze jedynie poznawczym nie dotyczącym konkretnej sprawy.

Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie sposób zastosowania przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe, ponieważ w ocenie strony skarżącej kasacyjnie treść wniosku B.W. z dnia 9 lutego 2017 r. w realiach niniejszej sprawy nie dotyczy informacji publicznej. Niewłaściwe zastosowanie tych przepisów nie jest przy tym konsekwencją ich błędnej wykładni.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu – jak wyżej już zasygnalizowano - wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy, a o czym mowa w dalszej części uzasadnienia - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Wprawdzie bowiem do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może dojść również w sytuacji wadliwego odniesienia prawidłowo zrekonstruowanej normy prawnej wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, jednakże w realiach niniejszej sprawy istota zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa nie koncentruje się na procesie subsumcji, a na nie mogącym odnieść skutku kwestionowaniu w drodze tego zarzutu oceny treści wniosku B.W. z dnia 9 lutego skutecznie 2017 r. Gdyby jednak nawet przyjąć, że podniesione zarzuty dotyczą niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to zarzut ten nie mógłby odnieść skutku w sytuacji, gdy zgodnie z oceną wniosku B.W. z dnia 9 lutego 2017 r. dokonaną przez Sąd I instancji i nie podważoną w skardze kasacyjnej, treść tego wniosku dotyczy informacji publicznej w jej rozumieniu odkodowanym z przepisów art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Ocena treści wniosku B.W. z dnia 9 lutego 2017 r. jako elementu stanu faktycznego sprawy mogła być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutów naruszenia tych przepisów postępowania, które dotyczą wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz określają standardy jego oceny, a które Sąd I instancji naruszył rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Specyfika postępowań w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, w których przepisy k.p.a. stosuje się wówczas, gdy w postępowaniach tych wydawane są decyzje administracyjne, wymagałaby dla zakwestionowania oceny złożonego wniosku powiązania zastosowanego przez Sąd I instancji przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. co najmniej z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Tymczasem w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. (nie dostrzegając, że przepis ten składa się z kilku jednostek redakcyjnych) w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 51 ust. 1 oraz 61 ust. 1 i ust. 2, art. 122 i art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP, tj. z przepisami które określają pojęcie informacji publicznej, stanowią źródło publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, określają treść i zakres tego prawa, dotyczą prawa ochrony danych osobowych, wyznaczają zakres kompetencji Prezydenta RP w procesie ustawodawczym oraz dotyczą aktów urzędowych i prerogatyw Prezydenta RP. Przepisy te nie odnoszą się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ani do kompetencji organów regulujących zasady oceny tego wniosku, a zatem zarzutem ich naruszenia nie było możliwe skuteczne podważenie dokonanej przez Sąd I instancji kwalifikacji wniosku B.W. z dnia 9 lutego 2017 r.

Skoro zatem strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała skutecznie wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Jeżeli zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy złożono wniosek, którego treść odpowiadała ustawowemu pojęciu informacji publicznej, to stanowisko Sądu, według którego adresat tego wniosku przyjmując kwalifikację odmienną pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku zgodnie z regulacjami u.d.i.p. jest stanowiskiem prawidłowym.

W skardze kasacyjnej w ramach drugiej podstawy kasacyjnej podniesiono ponadto zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., czego strona skarżąca kasacyjnie także upatruje w bezpodstawnym zobowiązaniu skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku z dnia 9 lutego 2017 r. Zarzut ten również nie mógł odnieść skutku.

Przede wszystkim strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że przepis art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, tj. obejmuje 2 paragrafy, z których każdy dotyczy odrębnych kwestii (§ 1 wskazuje na granice sprawy jako granice, w jakich rozstrzyga sąd I instancji, a § 2 odnosi się do zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego). Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. (podobnie jak omawiany wyżej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a.) nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona, co czyniło zarzut naruszenia tego przepisu bezskutecznym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Niewątpliwie przepis art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie mógł być naruszony przez bezpodstawne zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku z dnia 9 lutego 2017 r. Przez zobowiązanie podmiotu skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku z dnia 9 lutego 2017 r. czyli przez skorzystanie przez Sąd I instancji z kompetencji wynikającej z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. a dotyczącej sprawy, której przedmiotem jest bezczynność organu, nie dochodzi do naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego. Przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. stanowi bowiem, że "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". W granicach sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji a zainicjowanej skargą B.W. z dnia 13 marca 2017 r. mieściła się ocena, czy wniosek z dnia 9 lutego 2017 r. podlegał rozpoznaniu jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Poza granicami tej sprawy pozostawała natomiast kwestia zakresu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Rolą adresata wniosku będzie dokonanie oceny w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.d.i.p. m.in. tego, czy w sprawie występują przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ograniczające prawo dostępu do informacji publicznej, co będzie podlegało ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej w odrębnej sprawie. Z tego względu wyrażona w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji ocena prawna, zgodnie z którą udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlegają personalia autorów ekspertyz i opinii objętych wnioskiem, jako przedwczesna i wyrażona poza granicami rozpoznawanej sprawy, nie ma charakteru wiążącego.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.