Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 152/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77 par. 1, art.  11,  art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi D.W. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości postanowienia o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent W., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i wolno stojącej z sześcioma wydzielonymi lokalami mieszkalnymi wraz z zagospodarowaniem terenu (bez przyłączy) przy ul. K. [...] na działce nr 44/7, AM-20, obręb W. we W. z uwagi na to, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sądy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że po wszczęciu w dniu 4 września 2014 r. na wniosek inwestora – D. sp. z o. o. - postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji strony postępowania D. i M.W. zawiadomili, że dnia 27 października 2014 r. przed Sądem Rejonowym dla W. – K. Wydział I Cywilny we W. zawisła sprawa o cofnięcie oświadczenia woli oraz o stwierdzenie nieistnienia stosunku prawnego w postaci służebności prawa swobodnego przejazdu i przechodu, wpisanej do księgi wieczystej [...] oraz że dnia 27 października 2014 r. złożono apelację do Sądu Okręgowego we W. Wydział II Cywilny Odwoławczy, zaskarżając postanowienie Sądu Rejonowego dla W.K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych, utrzymujące w mocy wpis w księdze wieczystej [...] o służebności drogi koniecznej polegającej na prawie swobodnego przejazdu i przechodu przez nieruchomość gruntową - działkę nr 44/41 do nieruchomości stanowiącej działkę nr 44/7.

Zdaniem Prezydenta W. zaistniały spór sądowy dotyczący możliwości dojazdu do terenu inwestycji stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i podstawę do zawieszenia niniejszego postępowania, gdyż od jego rozstrzygnięcia zależy ustalenie, czy istnieje możliwość połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych (art. 34 ust.3 pkt 3b Prawa budowlanego).

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor – D. sp. z o.o. – wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 5181 § 3 k.p.c. w razie wniesienia skargi na wpis w księdze wieczystej wpis nie traci mocy. Dopóki zatem wpis w księdze wieczystej pozostaje w mocy, dopóty skarżący dysponuje uprawnieniem do dojazdu do terenu inwestycji, tj. do działki gruntu o nr geodezyjnym 44/7 przez działkę gruntu o nr geodezyjnym 44/41. Tak wiec, z prawnego punktu widzenia na dzień wydania zaskarżonego postanowienia skarżący spełnia wszelkie kryteria uzyskania pozwolenia, w tym w zakresie dostępu do drogi, jak w projekcie.

Ponadto, strona wnosząca zażalenie podała, że spór sądowy o uchylenie się od skutków złożonych oświadczeń woli, a także zaskarżenie samego wpisu (który nie traci przez samo tylko zaskarżenie mocy obowiązującej) nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż żadne z nich nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Od ich rozstrzygnięcia nie zależy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i przedstawionej tam argumentacji wskazano, że stan faktyczny związany z rozstrzyganiem możliwości zawieszenia postępowania z urzędu ze względu na toczące się postępowanie sądowe, był przedmiotem wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt SA/Wr 936/91. W sprawie tej Sąd uznał, że spór sądowy o rozwiązanie umowy najmu i eksmisję z zajmowanego lokalu nie jest "zagadnieniem wstępnym" (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), od którego zależy zameldowanie na pobyt stały, jeżeli w dniu dokonania zgłoszenia meldunkowego wnioskodawca odpowiada obu przesłankom zameldowania na pobyt stały, a więc również dysponuje tytułem prawnym do przebywania w lokalu w postaci umowy najmu. Zdaniem strony wnoszącej zażalenie rozstrzygnięcie to, chociaż odnoszące się do innego stanu faktycznego, w sposób wyraźny wskazuje, na czym kodeksowe "zagadnienie prawne" polega. Nie występuje tam, gdzie są spełnione wszelkie przesłanki wydania decyzji. Zagadnienie występowałoby, gdyby przykładowo organowi nie były znane wszystkie strony postępowania, a to z uwagi na toczące się postępowania spadkowe po jednym z sąsiadów budowanej nieruchomości. W takiej hipotetycznej sytuacji, bez znajomości kręgu osób uprawnionych do nieruchomości organ nie mógłby prowadzić postępowania. W przywołanej sprawie NSA nie znalazł podstaw do uznania istnienia zagadnienia wstępnego nawet pomimo obiektywnej możliwości niekorzystnego rozstrzygnięcia sporu sądowego o rozwiązanie umowy najmu i eksmisję. W razie zajścia takich zdarzeń istnieją odpowiednie procedury, w tym wznowienie postępowania administracyjnego.

Na zakończenie składający zażalenie wyraził pogląd, iż organ I instancji zapytując uczestników o istnienie jakichkolwiek spraw sądowych dotyczących służebności ewidentnie je sprowokował, a złożenie przez uczestników pozwów i apelacji w odpowiedzi na to zapytanie poniekąd świadczy o zamiarze uczestników przedłużenia postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]), podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), Wojewoda D. uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

W ocenie organu odwoławczego w realiach niniejszej sprawy nie wystąpiły wszystkie określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki do zawieszenia postępowania, a dokładniej brak jest bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zakończeniem postępowania w sprawie cofnięcia oświadczenia woli w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez, którą teren objęty zamiarem inwestycyjnym ma mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. W tym kontekście Wojewoda D. podał, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo budowlane, projekt budowlany powinien zawierać, stosownie do potrzeb, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Ponadto, zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm., dalej rozporządzenia), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.).

W realiach niniejszej sprawy inwestor przewidział obsługę komunikacyjną dz. nr 44/7 poprzez dz. nr 44/41 do dz. nr 1, AM-20, obręb W. (drogi wewnętrznej - ul. [...]) i dalej do dz. nr 120, AM-8, obręb O. (drogi powiatowej - ul. [...]). W tym celu na dz. nr 44/41 ustanowiona została bezterminowa służebność drogi koniecznej polegająca na prawie swobodnego przejazdu i przechodu przez dz. nr 44/41 do dz. nr 44/7. Powyższa obsługa komunikacyjna została uzgodniona przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W.. Ustanowienie służebności drogowej nastąpiło na podstawie umowy z dnia 17 kwietnia 2014 r. (wskazany tryb umowny jest obecnie kwestionowany), który stworzył nowy stan prawny. Na podstawie oświadczenia o ustanowieniu służebności dokonano stosownego wpisu w dziale III księgi wieczystej nr [...] założonej dla nieruchomości obciążonej (dz. nr 44/41) i w dziale I-Sp księgi wieczystej nr [...] nieruchomości władnącej (dz. nr 44/7).

Zdaniem Wojewody D. uprzednie rozstrzygnięcie sprawy związanej z ustanowieniem służebności drogowej nie jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji, zgodnie z którą organy administracji publicznej, w tym architektoniczno-budowlanej, są zobowiązane prowadzić postępowanie, mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny. W związku z tym Prezydent W. na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie, powinien ocenić, czy zamierzenie jest zgodne, między innymi, z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mając na względzie to, że organ administracji nie może, w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2002 r., sygn. II SA/Kr 1943/98, LEX nr 655532).

Na przyjętą ocenę – zdaniem Wojewody - nie ma wpływu wniesienie na postawie art. 189 k.p.c., pozwu o stwierdzenie nieistnienia stosunku prawnego w postaci służebności prawa swobodnego przejazdu i przechodu, która to służebność została wpisana do księgi wieczystej [...], a także wniesienie apelacji od postanowienia Sądu Rejonowego dla W.-K. z dnia 9 października 2014 r., którym utrzymano w mocy wpis o bezterminowej służebności drogi koniecznej polegającej na prawie swobodnego przejazdu i przechodu przez dz. nr 44/41 do dz. nr 44/7 w księdze wieczystej.

Ponadto, organ II instancji wskazał, że nawet w razie wniesienia skargi na wpis w księdze wieczystej wpis ten nie traci mocy (art. 5181 § 3 k.p.c.). Zgodnie z art. 6267§ 4 k.p.c., w razie wniesienia powyższej skargi, w księdze wieczystej wpisuje się odpowiednią o niej wzmiankę, co ma na celu wyłączenie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (podobnie rzecz ma się z wniesieniem apelacji w sprawie wpisu - zob. art. 62611 § 1 i 3 k.p.c.). Z aktualnych na dzień wydania niniejszego rozstrzygnięcia ksiąg wieczystych nie wynika, by wniesiono jakąkolwiek skargę, czy apelację.

Konkludując organ odwoławczy uznał, że wbrew twierdzeniu organu I instancji, kwestia prowadzonych postępowań sądowych dotyczących potwierdzenia skuteczności cofnięcia oświadczenia woli w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez dz. nr 44/41 nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie administracyjnej.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła D.W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a mianowicie na nie ustaleniu, iż do ustanowienia służebności drogi koniecznej nie doszło, a zatem nie zostało zapewnione dojście i dojazd do działki budowlanej oraz budynku i urządzeń z nim związanych dla dz. nr 44/7, AM-20 obręb W., umożliwiające dostęp do drogi publicznej, które jest jednym z warunków technicznych, polegających na zbadaniu przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, którego nie spełnienie może być przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę;

- art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy;

- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a mianowicie nie wzięcie pod uwagę oświadczenia D.W. i M.W. oraz pozostałych współwłaścicieli dz. Nr 44/41, AM-20 obręb W. z dnia 9 maja 2014 r., w którym uchylają się od skutków prawnych złożonego w dniu 14 kwietnia 2014 r. oświadczenia woli w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności przejazdu i przechodu, co skutkowało przyjęciem, wbrew stanowi prawnemu, że służebność drogi koniecznej została ustanowiona, mimo, iż do tego nie doszło, a zatem nie zostały spełnione wymogi z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane i § 14 ust. 1 rozporządzenia;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane i § 14 ust. 1 rozporządzenia polegające na błędnym przyjęciu, że nie zostały spełnione przesłanki konieczne do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, mimo iż zostały one wypełnione, ponieważ dostęp do drogi publicznej wymagany § 14 ust. 1 rozporządzenia nie został zapewniony (służebność drogowa nie została ustanowiona), a toczące się postępowanie sądowe o ustalenie nieważności zawartej umowy ustanowienia służebności prawa przejazdu i przechodu, i zapadłe w nim orzeczenie zmieni stan księgi wieczystej [...] poprzez usunięcie jej niezgodności między treścią księgi wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym.

Rozwijając w uzasadnieniu sformułowane zarzuty skarżąca podała, że zapewnienie dojścia i dojazdu do działki budowlanej oraz budynku i urządzeń z nim związanych, umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, jest jednym z warunków technicznych, który podlega badaniu przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jego brak może być przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Tym samym kwestia dostępu do drogi publicznej ma zasadnicze znaczenie dla sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie dostęp do działki, na której inwestor zamierza zrealizować inwestycję poprzez działkę nr 44/41, obciążaną rzekomo służebnością drogową w rzeczywistości nie istnieje, bowiem nie istnieje w istocie sama służebność. W tym kontekście strona wskazała, że ustanowienie służebności drogowej nastąpiło na podstawie umowy z dnia 17 kwietnia 2014 r. zawartej w formie aktu notarialnego pomiędzy J.G.-N.M., a J.Z. działającą jako Członek Zarządu Spółki D. Sp. z o.o. Wskazana służebność została ustanowiona na nieruchomości (działka nr 44/41) będącej współwłasnością między innymi M.W. i D.W.. Współwłaściciele nieruchomości udzielili J.G.–N.M. w dniu 14 kwietnia 2014 r. pełnomocnictwa do działania w ich imieniu i wyrazili zgodę na obciążenie ich nieruchomości służebnością. Oświadczenia woli wszystkich współwłaścicieli zostały jednakże złożone pod wpływem błędu w postaci podstępu J.G.–N.M.. M.W. i D.W., a także pozostali współwłaściciele uchylili się skutecznie od tychże oświadczeń składając w dniu 9 maja 2014 r. oświadczanie, w którym uchylają się od skutków prawnych złożonego w dniu 14 kwietnia 2014 r. oświadczenia woli i cofają udzielone pełnomocnictwo. Zdaniem skarżącej oświadczenie to ma charakter prawa podmiotowego kształtującego, co oznacza, że jego wykonanie kształtuje stosunki pomiędzy stronami prowadząc do przekształcenia nieważności względnej czynności prawnej w nieważność bezwzględną. Sankcja nieważności bezwzględnej oznacza, że czynność nie wykonuje żadnych skutków prawnych w sferze prawa cywilnego, a stan ten ma charakter definitywny, niepodlegający konwalidacji. Możliwość skorzystania z uprawnienia do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli zależy wyłącznie od składającego oświadczenie o uchyleniu, a skutek wywołany jego złożeniem następuje ex lege. Dla unieważnienia czynności prawnej z przywołanej przyczyny nie jest zatem konieczne orzeczenie sądu, a w wypadku kwestionowania skuteczności uchylenia przez adresata oświadczenia w powództwie o świadczenie lub ustalenie, wyrok sądu ma charakter deklaratoryjny. Skutki prawne skutecznego wykonania oświadczenia o uchyleniu się z powodu błędu lub podstępu od skutków prawnych oświadczenia woli są tożsame ze skutkami nieważności czynności prawnej z przyczyn określonych w art. 58 k.c. Tym samym zdaniem skarżącej przyjąć należy, że wskutek uchylenia się przez D.W., M.W. oraz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości od skutków prawnych złożonego w dniu 14 kwietnia 2014 r. oświadczenia woli, nie doszło do ustanowienia służebności drogi koniecznej.

Odnosząc się z kolei do kwestii wpisu ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności w księdze wieczystej skarżąca podała, że stanowi to niezgodność stanu prawnego księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, którą można usunąć nie tylko na podstawie orzeczenia wydanego w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. (Dz.U. nr 6, poz. 147 o księgach wieczystych i hipotece, dalej u.k.w.h.), ale również w oparciu o wyrok, wydany na podstawie art. 189 k.p.c. ustalający nieistnienie stosunku prawnego w postaci służebności prawa swobodnego przejazdu i przechodu. Wyrok taki jest bowiem orzeczeniem sądu, o jakim mowa w art. 31 ust. 2 u.k.w.h., czyli stanowi podstawę wpisu potrzebnego do usunięcia niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym.

Wobec przedstawionych wywodów strona skarżąca podała, że w kontekście uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli przyjąć należy, że nie została ustanowiona służebność drogi koniecznej, a z uwagi na to, iż toczące się przed Sądem Rejonowym postępowanie w trybie art. 189 k.p.c. odnosi się również do sfery wieczystoksięgowej (wyrok zapadły w przedmiotowej sprawie jest orzeczeniem sądu, o jakim mowa w art. 31 ust. 2 u.k.w.h., czyli może stanowić podstawę wpisu potrzebnego do usunięcia niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym) zasadnym jest uznanie, iż jego zakończenie jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu w sprawie pozwolenie na budowę, a zatem może stanowić podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ administracyjny nie zawieszając postępowania, może z kolei narazić się na wydanie wadliwej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. (Nr [...]) uchylające wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. (Nr [...]), którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D. sp. z o.o. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącej z sześcioma wydzielonymi lokalami mieszkalnymi wraz z zagospodarowaniem terenu (bez przyłączy) przy ul. [...] we W. (dz. nr 44/7, AM-20, obręb W.).

W ocenie Sądu Wojewoda orzekając w rozpoznawanej sprawie nie naruszył prawa w omawianym powyżej zakresie i w sposób prawidłowy skorzystał z kompetencji kasacyjnej przyznanej organowi odwoławczemu przez ustawodawcę, a przesłanki podjętego orzeczenia zostały wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd podziela twierdzenia organu odwoławczego w zakresie w jakim uznaje on, iż w realiach niniejszej sprawy nie wystąpiła określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawa zawieszenia postępowania. Zgodnie z jego brzmieniem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy do uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Literalne brzmienie tegoż przepisu podkreśla cztery elementy, które składają się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: po pierwsze – zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, po drugie – jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, po trzecie wymaga "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, wreszcie – istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem tego zagadnienia, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zawieszenie postępowania z tejże przyczyny dotyczy w istocie sytuacji, gdy istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, rozumianego jako wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie dla sprawy, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan; Komentarz do art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III.). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że "formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Zależność więc jako postać związku, w którym jedno zagadnienie określa, wyznacza lub warunkuje drugie, może być bezpośrednia, całkowita, ścisła, ale także pośrednia". Przyjmuje się, przy tym, że powyższy przepis wymaga związku bezpośredniego. Gdy natomiast w sprawie wyłania się "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim co prawda określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. G. Łaszczyca; Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego; Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego; [w:] Państwo i Prawo 2002/7/63).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że kwestia uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy o ustanowienie służebności drogi koniecznej nie stanowi zagadnienia wstępnego w powyżej przywołanym rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Od jego rozstrzygnięcia nie jest w sposób bezpośredni uzależnione wydanie decyzji. Rozstrzygnięcie tejże sprawy nie jest niezbędne do rozpatrzenia wniosku inwestora i wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W postępowaniu administracyjnym organy właściwe instancyjne obowiązane są bowiem prowadzić postępowanie i wydać decyzję mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny na dzień orzekania. Tym samym kierując się dyspozycją art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013, poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ nie może wstrzymywać procedowania tylko z tego powodu, iż strona postępowania podjęła działania mające na celu stwierdzenie nieistnienia stosunku prawnego w postaci służebności prawa swobodnego przejazdu i przechodu oraz drogi koniecznej obciążającej działkę 44/41 na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej nr 44/7, która to objęta jest w realiach niniejszej sprawy zamiarem inwestycyjnym. Powinien on jednakże – jak słusznie zauważył Wojewoda - w ramach prowadzonego postępowania dokonać oceny czy sposób połączenia objętego zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcia z drogą publiczną nie polega na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej własności. Stąd sformułowane w skardze zarzuty i twierdzenia dotyczące skuteczności cofnięcia oświadczenia woli w kwestii wyrażenia zgody na ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr 44/41 jakkolwiek nie mogły mieć wpływu na podjęte przez Wojewodę rozstrzygnięcie, to jednak zasadność ich postawienia będzie podlegała ocenie przez organy administracji architektoniczno – budowlanej w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Nie można więc podzielić zarzutu skarżącej, iż wydając decyzję przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd cywilny organ naraża się na wydanie wadliwego orzeczenia.

W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącej - nie okazały się także zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dokładniej art. 7 i 77 § 1 mające na celu ustalenie prawdy materialnej, poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który następnie powinien znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a kwestionowanemu postanowieniu nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wojewoda D. w sposób należyty wyjaśnił bowiem okoliczności stanu faktycznego oraz dokonał prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Sporządzone natomiast uzasadnienie wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strony mogły zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi kierował się organ, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 KPA zasady przekonywania.

Mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.