Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 446/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. i M. B. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2020 r., nr XLIV/302/2020 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. B. i M. B. (dalej: "Skarżący"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559) - dalej: "u.s.g.", wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XLIV/302/2020 Rady Gminy Kosakowo (dalej: "Rada", "Organ") z dnia 26 listopada

2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu Mosty gmina Kosakowo, od ulicy Wałowej do ulicy Spacerowej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2021 r., poz. 93) - dalej: "Uchwała XLIV/302/2020", "Plan", zaskarżając ją w części dotyczącej zapisów:

– § 2 ust. 1 w zakresie rysunku planu określając granice poszczególnych stref użytkowania oraz ustalając nieprzekraczalne linie zabudowy;

– § 8 ust. 3 w zakresie, w jakim w granicach jednej działki budowlanej, oznaczonej symbolami MN i MN/U, dopuszcza się budowę nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego;

– § 8 ust. 5 w zakresie zapisu zakazującego lokalizacji miejsc postojowych w strefach biologicznie czynnych;

– § 27 ust. 1 oraz § 28 ust. 1 w zakresie braku dopuszczenia poza zabudową jednorodzinną również zabudowy wielorodzinnej oraz obiektów zamieszkania zbiorowego związanych ze świadczeniem usług turystycznych;

– § 27 ust. 2 pkt 1 oraz § 28 ust. 2 pkt 1 w zakresie braku dopuszczenia poza zabudową wolnostojącą również zabudowy bliźniaczej oraz szeregowej;

– § 27 ust. 2 pkt 2 w zakresie braku wprowadzenia odstępstwa od oznaczonej na planie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działki ewidencyjnej nr [...] od strony działki drogowej nr [...] i ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla przedmiotowej działki w odległości 3 metrów ww. działki drogowej;

– § 27 ust. 2 pkt 7 w zakresie określenia udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej na 50%;

– § 27 ust. 2 pkt 11 oraz § 28 ust. 2 pkt 11 w zakresie zapisu określającego maksymalny poziom posadowienia posadzki na 1m ponad poziom terenu mierzony przed głównym wejściem do budynku;

– § 27 ust. 2 pkt 6 w zakresie określenia powierzchni nowo wydzielonej działki;

– § 28 ust. 1 w zakresie zapisu, że "w granicach terenu 9-MN obowiązuje zakaz zabudowy w części zlokalizowanej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią";

– § 28 ust. 2 pkt 6 w zakresie określenia powierzchni nowo wydzielanej działki;

– § 28 ust. 2 pkt 7 w zakresie zdania drugiego wskazującego, że do powierzchni biologicznie czynnej nie wlicza się powierzchni działki zlokalizowanej w strefie biologicznie czynnej wyznaczonej na rysunku planu;

– § 28 ust. 3 w zakresie wprowadzenia zakazu zabudowy kubaturowej oraz nakazu zachowania min. 80% powierzchni biologicznie czynnej;

– § 29 ust. 2 pkt 2 w zakresie określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6m od drogi wewnętrznej - dojazdowej;

– § 29 ust. 2 pkt 3 w zakresie określenia maksymalnej powierzchni zabudowy działki

w wysokości 40%;

– § 29 ust. 2 pkt 4 w zakresie określenia maksymalnej intensywności zabudowy dla działki budowlanej na poziomie 1,2, w tym dla kondygnacji nadziemnych 1,0;

– § 40 ust. 1 w zakresie zdania pierwszego - niedopuszczenia poza zabudową jednorodzinną również zabudowy wielorodzinnej oraz obiektów zamieszkania zbiorowego związanych ze świadczeniem usług turystycznych, a także zabudowy siedliskowej;

– § 40 ust. 2 pkt 1 w zakresie braku dopuszczenia poza zabudową wolnostojącą również zabudowy bliźniaczej oraz szeregowej;

– § 40 ust. 2 pkt 7 w zakresie określenia udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej na 50%;

– § 40 ust. 2 pkt 6 w zakresie określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki;

– § 40 ust. 2 pkt 11 w zakresie zapisu określającego maksymalny poziom posadowienia posadzki na 1m ponad poziom terenu mierzony przed głównym wejściem do budynku;

– § 47 ust. 2 w zakresie drogi oznaczonej 03-KDL.

W powyższym zakresie wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wniesiono również o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego,

w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) - dalej: "k.c.", i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że rada gminy może dowolnie kształtować sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem;

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności spowodowane całkowicie dowolnym określeniem sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") przy jednoczesnym pominięciu stanowiska zgłaszanego przez właścicieli nieruchomości;

3. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez pominięcie obligatoryjnego elementu planu miejscowego, jakim jest określenie linii zabudowy w części tekstowej, określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób nie tworzący spójnej koncepcji urbanistycznej, w sytuacji gdy istniejąca zabudowa przekracza wyznaczoną rysunkiem planu nieprzekraczalną linię zabudowy;

4. art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie nieuzasadnionego okolicznościami zakazu zabudowy oraz ograniczeń zabudowy;

5. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, na skutek nieproporcjonalnej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich - wyznaczenie na rażąco niskim poziomie wskaźnika intensywności zabudowy na terenach

o oznaczeniu MN i MN/U w sytuacji, gdy okoliczności nie przemawiają za tak daleko idącym ograniczeniem prawa własności;

6. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie postanowień m.p.z.p. niezgodnych ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo" uchwalonego uchwałą nr XI/77/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia

28 marca 2019 r. (dalej: "Studium"), w szczególności w zakresie zabudowy, określenia zakazów zabudowy oraz ograniczeń zabudowy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Uchwała XLIV/302/2020 bezpośrednio dotyczy uprawnień Skarżących jako właścicieli nieruchomości objętych m.p.z.p., które doznały ograniczenia na skutek uchybień podnoszonych w skardze. Podano, że M. B. jest właścicielem działek nr: [...]-[..] położonych w M., natomiast M. B. właścicielką działek nr: [..]-[...] położonych w M. Skarżący są również współwłaścicielami działek nr: [...]-[...] położonych w M. Wskazano, że dla tych działek obowiązywał m.p.z.p. wynikający z uchwały nr XLIII/29/06 Rady Gminy Kosakowo z dnia 31 maja 2006 r. (dalej: "Uchwała XLIII/29/06"), na podstawie którego powstał szereg budynków objętych projektem uchwały w sprawie uchwalenia zaskarżonego Planu. Podkreślono, że w toku uchwalania Planu będącego przedmiotem niniejszej skargi Skarżący wielokrotnie podnosili potrzebę zachowania w nowym planie szeregu rozwiązań wynikających z uprzednio obowiązującego planu, jednakże większość z nich nie została uwzględniona. Zdaniem Skarżących zapisy poprzednio obowiązującego planu były dużo korzystniejsze dla właścicieli nieruchomości i pozwalały na większą swobodę wyboru formy zabudowy oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości. Podniesiono, że na postawie uprzednio obowiązującego planu Skarżący poczynili plany inwestycyjne co do sposobu zagospodarowania i zabudowy działek, które na podstawie skarżonego Planu zostały rażąco ograniczone.

W ocenie Skarżących w zaskarżonej uchwale doszło do niewłaściwego ustalenia poszczególnych stref użytkowania oraz niewłaściwego ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy. Zgodnie z ustaleniami skarżonego Planu nieprzekraczalne linie zabudowy dla nieruchomości należących dla Skarżących zostały ustalone zgodnie z rysunkiem planu. Analizując załącznik graficzny do Planu Skarżący zarzucili, że linia zabudowy określona rysunkiem Planu nie współgra z istniejącą już zabudową mieszkaniową i nie tworzy z nią spójnej całości. Tym samym za całkowicie bezpodstawne uznano przesunięcie linii zabudowy w stosunku do nowo projektowanych nieruchomości, w sytuacji gdy linia ta nie tworzy zwartej koncepcji urbanistycznej z istniejącą zabudową. Jednocześnie nie określono linii zabudowy w części tekstowej planu, a jedynie w załączniku graficznym oraz nie uzasadniono w żaden sposób przyjętych w tym zakresie rozwiązań.

Za nieuzasadniony Skarżący uznali zakaz określony w § 8 ust. 5 Planu zakazujący lokalizacji parkingów i miejsc postojowych w strefach biologicznie czynnych. Wskazano,

że zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) przez "teren biologicznie czynny" rozumie się "teren

z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie". Zdaniem Skarżących definicja ta stwarza możliwość m.in. zaliczenia terenu wyłożonego kratą trawnikową do powierzchni biologicznie czynnej. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że najistotniejszym kryterium przy ocenie, czy część ziemi będzie mogła być uznana za biologicznie czynną będzie możliwość naturalnej wegetacji roślin. Tym samym przy zastosowaniu odpowiednich technologii (w tym kraty chodnikowej) możliwe jest umiejscowienie naziemnych miejsc postojowych jednocześnie spełniając wymogi odnoszące się do terenu biologicznie czynnego. Wskazano ponadto, że ewentualna lokalizacja miejsc postojowych w strefach biologicznie czynnych nie stoi w sprzeczności

z § 10 pkt 14 Planu, w którym wprowadzono nakaz zachowania min. 80% powierzchni biologicznie czynnej i zagospodarowanie zielenią w strefie biologicznie czynnej. Zdaniem strony skarżącej dla ochrony interesu publicznego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zachowania ograniczeń obowiązujących w strefie biologicznie czynnej nie jest konieczne wprowadzenie całkowitego zakazu lokalizacji miejsc postojowych w strefie biologicznie czynnej, skoro zastosowanie odpowiedniej technologii przy organizacji miejsc postojowych pozwala na realizację celów związanych z zachowaniem odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto w Planie nie określono precyzyjnie, czym jest "strefa biologicznie czynna" i jakim celom ma służyć wprowadzenie tak znaczących ograniczeń na jej terenie.

W ocenie Skarżących Rada przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego, albowiem poszczególne zapisy Planu znacznie ograniczają możliwości inwestycyjne na nieruchomościach Skarżących, w niektórych przypadkach uniemożliwiają ich racjonalne zagospodarowanie.

Za całkowicie niezrozumiałe oraz sprzeczne z prywatnym interesem Skarżących uznano ograniczenie wynikające z § 8 ust. 3 Planu dopuszczające budowę na jednej działce budowlanej nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy parametry techniczne działki pozwalają na zlokalizowanie kilku budynków w ramach obowiązującej linii zabudowy. W ocenie Skarżących dopuszczenie zlokalizowania na jednej działce większej ilości budynków mieszkalnych nie posiada negatywnego wpływu na ład krajobrazowy, w tym urbanistyczny i architektoniczny, jednocześnie pozwala na pełne wykorzystanie możliwości zabudowy nieruchomości, co ma szczególne znaczenie

w przypadku działek o większej powierzchni zabudowy oraz nieregularnym kształcie.

Za sprzeczne z uzasadnionym interesem Skarżących uznano również niedopuszczenie na terenach zabudowy mieszkaniowej poza zabudową jednorodzinną również zabudowy wielorodzinnej oraz obiektów zamieszkania zbiorowego związanych ze świadczeniem usług turystycznych. Wskazano, że rozwiązanie takie obowiązywało przed uchwaleniem skarżonego Planu i zapewniało zachowanie ładu przestrzennego przy zachowaniu uprawnień właścicieli nieruchomości do decydowania o sposobie zabudowy

i wykorzystania nieruchomości. W ocenie strony skarżącej w przypadku nieruchomości oznaczonych 39-MNU zasadne jest również dopuszczenie zabudowy siedliskowej, która dotychczas była możliwa na tym terenie - umożliwi to zachowanie tradycyjnego rolniczego charakteru miejscowości.

Odnosząc się do zapisów Planu niedopuszczających zabudowę bliźniaczą

i szeregową wskazano, że rodzaj zabudowy posiada zasadnicze znaczenie dla efektywnego wykorzystania powierzchni zabudowy nieruchomości, w szczególności

w przypadku działek o niewielkich rozmiarach oraz nieregularnych kształtach, na których trudno jest posadowić budynek wolnostojący przy zachowaniu obowiązującej linii zabudowy. Zwrócono uwagę, że uprzednio obowiązujący plan dopuszczał możliwość takiej zabudowy i Skarżący planując zagospodarowanie nieruchomości ujmowali w swoich planach inwestycyjnych właśnie zabudowę szeregową i bliźniaczą, jako najkorzystniejszą pod względem planowanych zysków z nieruchomości. Rozwiązanie takie przewidziano również w Studium. Jednocześnie na terenie M. zrealizowano już szereg inwestycji

o zabudowie szeregowej i bliźniaczej.

Skarżący nie zgodzili się z zawartym w uzasadnieniu Uchwały XLIV/302/2020 stwierdzeniem, że na terenie M. istnieje duża nadpodaż działek budowlanych, albowiem jest wprost przeciwnie - teren objęty Planem bardzo intensywnie się rozwija,

a działki budowlane w tej okolicy cieszą się dużą popularnością z uwagi na bliskość terenów rekreacyjnych i łatwy dojazd do centrum Gdyni. W zasadzie jedynym ograniczeniem dla kupujących jest w tej chwili ciągle rosnąca cena nieruchomości w tej okolicy, a zatem dopuszczenie zabudowy szeregowej i bliźniaczej oraz związane z tym zmniejszenie powierzchni nowo wydzielanych działek pozwoliłoby na zwiększenie dostępności działek budowlanych dla kupujących oraz bardziej harmonijny i zwarty rozwój zabudowy w miejscowości. Pozwoliłoby to również zrealizować przewidywania zawarte

w obowiązującym Studium, zgodnie z którym należy prognozować dalszy rozwój funkcji mieszkaniowej i znaczny przyrost ludności.

Skarżący upatrują przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę również

w rażąco dla nich niekorzystnych parametrach działek drogowych, które w zasadzie uniemożliwiają racjonalne posadowienie budynku na należących do nich działkach budowlanych. Wskazano, że dla zachowania możliwości posadowienia budynku na działce nr [...] konieczna jest zmiana parametrów wynikających z rysunku planu od strony działki drogowej nr [...] i ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla tej działki

w odległości 3m od ww. działki drogowej.

W ocenie Skarżących konieczne jest również uchylenie zapisów dotyczących parametrów działek drogowych, gdyż Organ w sposób nieprawidłowy ustalił kategorię drogi i niesłusznie nie uwzględnił ich wniosków o zmniejszenie szerokości drogi oznaczonej jako 03-KDL z 12-15m do aktualnie obowiązującej szerokości działek drogowych, tj. 10m,

a także zmiana oznaczenia drogi 03-KDL z drogi publicznej klasy lokalnej na drogę publiczną klasy dojazdowej przy zachowaniu aktualnie obowiązującej szerokości działek drogowych, tj. 10m. Wskazano, że drogi te znajdują się na terenach typowo mieszkaniowych i wskazane wyżej parametry w zupełności pozwolą na dojazd do zlokalizowanych przy nich nieruchomości. Jednocześnie za niezasadne uznano intensyfikowanie ruchu samochodowego w centrum miejscowości. W ocenie Skarżących droga lokalna o zwiększonych parametrach powinna zostać zlokalizowana poza terenem intensywnej zabudowy mieszkaniowej, co przyczyni się zarówno do poprawy bezpieczeństwa ruchu, jak i odciąży poszczególne drogi dojazdowe.

Zdaniem Skarżących nie znajduje uzasadnienia całkowity zakaz zabudowy

w granicach terenu 9-MN w części zlokalizowanej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Wskazano, że poprzednio obowiązujący plan przewidywał w tym zakresie rozwiązania zapewniające bezpieczną zabudowę przy zachowaniu uprawnień właścicieli do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Podniesiono, że obecne rozwiązania architektoniczne oraz wiedza techniczna pozwalają na posadowienie budynku również na terenach zagrożonych powodzią, w szczególności że zagrożenie to wynosi zaledwie 1%. Ponadto Studium nie przewiduje na tym terenie zakazu zabudowy, a zatem Plan w tym zakresie należy uznać za niezgodny z zapisami Studium.

Za rażąco godzący w interesy Skarżących uznano zapis Planu wskazujący, że do powierzchni biologicznie czynnej nie wlicza się powierzchni działki zlokalizowanej w strefie biologicznie czynnej wyznaczonej na rysunku planu. Rozwiązanie takie uznano za niezrozumiałe i stojące w sprzeczności z interesem prywatnym właścicieli działek. Oznacza to w praktyce, że dla nieruchomości znajdujących się strefie biologicznie czynnej (której wprowadzenie nie zostało dostatecznie uzasadnione) obowiązują podwójne standardy dotyczące powierzchni biologicznie czynnej, co w sposób oczywisty uniemożliwia racjonalne zagospodarowanie działki. Ponadto za sprzeczne z interesem prywatnym właścicieli działek uznano również zapisy wprowadzające zakaz zabudowy kubaturowej oraz nakazu zachowania min. 80% powierzchni biologicznie czynnej w strefach biologicznie czynnych. Zdaniem Skarżących oznaczone na Planie strefy biologicznie czynne nie tylko uniemożliwiają właścicielom działek ich zabudowę, czy zaburzają linie zabudowy, lecz także ich umiejscowienie nie zostało w żaden sposób uzasadnione szerszym interesem publicznym. Niezależnie od tego procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów mieszkaniowych został określony na zbyt wysokim poziomie w stosunku do udziału powierzchni biologicznie czynnej wskazanego w Planie dla terenów zieleni publicznej. Zatem w Planie nie zachowano równowagi pomiędzy przestrzeniami publicznymi oraz prywatnymi, a także nie uwzględniono interesu prywatnego właścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości wskazując

m.in., że zaskarżona w niniejszej sprawie Uchwała XLIV/302/2020 została podjęta po przeprowadzeniu procedury planistycznej, zapoczątkowanej w uchwale nr V/15/2018 Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała intencyjna wskazała cel opracowania Planu jako m.in.: uporządkowanie struktury przestrzennej w postaci wykonania jednolitego aktu prawa miejscowego dla większego obszaru, a także zmiany warunków zagospodarowania. Organ przyznał, że Skarżący są właścicielami działek położonych w obrębie M., gmina K., które to działki położone są na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: 7-MN, 8-MN, 9-MN, 10-MN i 11-MN oraz zabudowy mieszkaniowej i usługowej 39-MN/U.

Odnosząc się do zarzutu sporządzenia Planu z przekroczeniem swobody planistycznej i w sposób niezgodny ze Studium Organ wskazał, że kierował się zasadami racjonalności, a wprowadzone ograniczenia były proporcjonalne do zamierzonego celu

i są zgodne ze Studium.

Do formułowanych wobec poszczególnych zapisów Planu zarzutów Organ odniósł się szczegółowo, wykazując ich bezzasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego

w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy u.p.z.p.

Przeprowadzona w świetle przytoczonych wyżej przepisów kontrola zaskarżonej

w niniejszej sprawie Uchwały XLIV/302/2020 nie wykazała podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że skarga M. B. i M. B. na Uchwałę spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego

z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny

z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek

z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1290/18, wszystkie przywołane

w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających

z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

M. B. jest właścicielem działek nr: [..]-[...] położonych w M., gmina K., natomiast M. B. właścicielką działek nr: [...]-[...] położonych w M., gmina K. Skarżący są również współwłaścicielami działek nr: [...]-[..] w M., gmina K. Działki te są położone na terenach oznaczonych w Planie jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna: 7-MN, 8-MN, 9-MN, 10-MN i 11-MN oraz zabudowa mieszkaniowa i usługowa 39-MN/U.

W przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1). Każdy ma przy tym prawo,

w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych

(ust. 2 pkt 2). Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia

i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi zarówno przepisem art. 140 k.c., jak i przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Z tego powodu Sąd uznał, że Skarżący posiadają legitymację do zaskarżenia Uchwały XLIV/302/2020.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi należy powtórzyć,

że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza,

że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak już wyżej zasygnalizowano, wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w których mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów

o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost

z treści tego przepisu.

Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" m.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały

w całości lub części.

Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności

z przepisami prawa uchwały o m.p.z.p. jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim

o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (zob.: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28).

Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

W ocenie Sądu procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), co zostało już ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku

w wyroku z 9 lutego 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 445/21. W sprawie tej Sąd rozpoznawał skargę na Uchwałę XLIV/302/2020 i po szczegółowej analizie trybu sporządzania Planu ostatecznie stwierdził, że nie doszło do jego istotnego naruszenia. Prawidłowości procedowania Planu nie podważono przy tym we wniesionej w niniejszej sprawie skardze. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Tym samym, rozpoznanie skargi na uchwałę jest dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie

(zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 332/18). Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów.

Dokonując kontroli zachowania przez Radę zasad uchwalania Planu należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego

i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina - kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie - musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.

Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP)

i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak - co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego (zob. wyroki NSA: z 5 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1131/18 i z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2648/19). Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej

w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może,

z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody

z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Jak już wyżej wskazano ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Ograniczenia te mają swoje źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z m.p.z.p. są prawnie dopuszczalne (tak np. NSA w wyroku z 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1883/07). Wobec tego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina, w ramach koncepcji władztwa planistycznego, może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne

w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób,

a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest przy tym to, aby gmina - wprowadzając te ograniczenia - nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.

Oczywiste jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego.

W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc

w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą

w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać

w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (zob. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie proporcja ta nie została zachwiana, gdyż podejmując kwestionowaną Uchwałę XLIV/302/2020 organ planistyczny dokonał wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, dając w poszczególnych zapisach Planu prymat interesowi publicznemu.

Należy zwrócić uwagę, że argumentacja złożonej w niniejszej sprawie skargi sprowadza się w dużej mierze do akcentowania interesu prywatnego Skarżących, którzy - jak wskazują - poczynili plany inwestycyjne co do sposobu zagospodarowania i zabudowy działek, a które na podstawie skarżonego Planu zostały rażąco ograniczone. Wskazano również, że Skarżący ujmowali w swoich planach inwestycyjnych zabudowę szeregową

i bliźniaczą, jako najkorzystniejszą pod względem planowanych zysków z nieruchomości.

Oceniając powyższą argumentację Sąd podziela stanowisko Organu, który

w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że celem wprowadzonych w Planie ograniczeń

(m.in. dopuszczenie budowy nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego na jednej działce - § 8 ust. 3 Planu) jest zmniejszenie intensyfikacji zabudowy, albowiem wzmożona działalność deweloperska na obszarze objętym Planem zwiększa tę intensyfikację, co ma negatywny wpływ nie tylko na walory krajobrazowe, ale przede wszystkim przyczynia się do zwiększenia zaludnienia obszaru. To z kolei powoduje nadmierne wykorzystanie sieci infrastrukturalnej oraz układów komunikacyjnych, co było przedmiotem skarg i wniosków składanych przez mieszkańców M. do projektu Planu. Jak wynika ze Studium (s. 24) położenie gminy K. w bezpośrednim sąsiedztwie Gdyni, a także R. implikuje napływ ludności poprzez budowy domów jednorodzinnych lub mieszkań na terenie gminy, zaś ilustracją zjawiska migracji są m.in. decyzje o pozwoleniu na budowę ponieważ znaczna część decyzji dotyczy osób mieszkających w Gdyni. Z kolei na rozprawie w dniu

7 grudnia 2022 r. pełnomocnik Organu podał, że zgodnie z danymi statystycznym Gmina K. jest gminą o największym przyroście liczby mieszkańców i z tego powodu musi zabezpieczać właściwą infrastrukturę drogową oraz w postaci mediów do obsługi nieruchomości dla dużej liczby mieszkańców. Nie ulega zatem wątpliwości, że w tym konkretnym przypadku interes publiczny (interes ogółu mieszkańców obszaru objętego Planem) uzasadniał ograniczenie interesu prywatnego Skarżących.

Podobnie należy ocenić stanowisko Skarżących w zakresie, w jakim wskazywali na brak dopuszczenia poza zabudową jednorodzinną również zabudowy wielorodzinnej

i obiektów zamieszkania zbiorowego związanych ze świadczeniem usług turystycznych

(§ 27 ust. 1, § 28 ust. 1 i § 40 ust. 1 Planu) oraz brak dopuszczenia poza zabudową wolnostojącą również zabudowy bliźniaczej i szeregowej (§ 27 ust. 2 pkt 1, § 28 ust. 2

pkt 1 i § 40 ust. 2 pkt 1 Planu).

Zdaniem Sądu w powyższym zakresie Skarżący również domagają się pewnego uprzywilejowania swojego interesu prywatnego kosztem interesu publicznego, który

z przyczyn wskazanych powyżej (intensyfikacja zabudowy pociągająca za sobą nadmierne wykorzystanie sieci infrastrukturalnej i układów komunikacyjnych) wymagał priorytetowego potraktowania. Poza tym należy zwrócić uwagę, że zgodnie ze Studium jest to obszar

o dominującej zabudowie jednorodzinnej. Dopuszcza się na nim jedynie usługi nieuciążliwe jako funkcję uzupełniającą do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w granicach obrębu M. Zgodnie ze Studium (s. 32) lokalizacja zabudowy wielorodzinnej jest dopuszczona we wsiach: Pogórze, Pierwoszyno i Mechelinki - wyłącznie na terenach wskazanych w obowiązujących m.p.z.p., wyłącznie do 4 mieszkań w jednym budynku, ponieważ należy ograniczyć zabudowę wielorodzinną na terenach leżących poza granicami wsi P. Studium nie dopuszcza zatem na tym terenie zabudowy wielorodzinnej.

Należy również wskazać, że Uchwała XLIV/302/2020 dopuszcza zabudowę usługową na terenie 39-MN/U, ale wyłącznie nieuciążliwą zdefiniowaną w jej § 5, nie kolidującą z funkcją mieszkaniową. Plan nie ustala proporcji między funkcją mieszkaniową a usługową, więc Skarżący mają możliwość realizacji zabudowy usługowej związanej

z usługami turystyki na terenie 39-MN/U przy zachowaniu ustalonych w Planie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zabudowy. Z kolei zabudowa siedliskowa została dopuszczona na przedmiotowym terenie w § 40 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Natomiast ograniczenia polegające na zakazie zabudowy bliźniaczej i szeregowej obejmują tereny szczególnego zagrożenia powodzią oraz tereny leżące w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Sąd podziela stanowisko Organu, że intensyfikowanie zabudowy poprzez wprowadzanie zabudowy bliźniaczej, a tym bardziej zabudowy szeregowej, przyczyni się do zwiększenia presji inwestycyjnej na obszary wrażliwe, zlokalizowane w obszarach powodziowych lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Stopień zainwestowania poszczególnych terenów, a także ich lokalizacja (w znaczniej odległości od intensywnie zurbanizowanych terenów) oraz dominujący sposób zagospodarowania działek budowlanych, wskazują na to, że nie ma uzasadnienia do zwiększania intensywności zabudowy na tym obszarze. W granicach terenu objętego Planem dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca. Zabudowa bliźniacza i szeregowa występują jedynie na kilku działkach, głównie w południowej części Planu i terenach wyżej położonych.

W odpowiedzi na skargę Organ podał, że stopień zainwestowania poszczególnych terenów, a także ich lokalizacja (w znaczniej odległości od intensywnie zurbanizowanych terenów) oraz dominujący sposób zagospodarowania działek budowlanych, wskazują na to, że nie ma uzasadnienia dla zwiększenia intensywności zabudowy na omawianym obszarze. Przemawiają za tym także wyniki przeprowadzonej "Analizy zmian

w zagospodarowaniu przestrzennym gminy K. oraz oceną aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w granicach gminy K.

(2016-2019)", przyjętej w Uchwale nr XVIII/130/2019 z dnia 29 sierpnia 2019 r., która wykazała, że w gminie istnieje nadpodaż działek budowlanych. Intensyfikowanie zabudowy poprzez wprowadzanie zabudowy bliźniaczej, a tym bardziej zabudowy szeregowej, przyczyni się do zwiększenia tej nadpodaży. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej,

że poprzednio obowiązujący plan dopuszczał możliwość takiej zabudowy Organ podał,

że w ostatnich latach gmina rezygnuje z bezwzględnego dopuszczania zabudowy bliźniaczej i szeregowej na terenach o niekorzystnych warunkach gruntowo-wodnych.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wskazane wyżej zapisy kwestionowanej skargą Uchwały XLIV/302/2020 w zakresie ograniczeń dotyczących nieruchomości Skarżących nie stanowią naruszenia zasady proporcjonalności.

Jak już wyżej wskazano jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu jest wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie

z zapisami studium. Tym samym, w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem

z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalając plan, rada gminy stwierdza, że nie narusza on ustaleń studium.

Niewątpliwie zatem jedną z podstawowych zasad sporządzania m.p.z.p. jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium

w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także,

że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 tej ustawy, jego postanowienia wyznaczają

z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa

w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej.

W piśmiennictwie wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, przy czym jest ono nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (tak: Z. Niewiadomski,

op. cit., teza 1 do art. 9).

Z kolei w judykaturze akcentuje się, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Podkreśla się również, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji planu miejscowego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (tak NSA w wyroku z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1028/07). Stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2769/13). Stopień związania planu ustaleniami studium zależy zatem od brzmienia konkretnych postanowień studium.

Z treści zaskarżonej w niniejszej sprawie Uchwały XLIV/302/2020 wynika,

że podjęto ją po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium uchwalonego uchwałą nr XI/77/2019 z dnia 28 marca 2019 r. Jest to jednak tylko formalne stwierdzenie, którego prawdziwość jest weryfikowana w toku postępowania nadzorczego przez wojewodę oraz przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g.

Analizując zapisy przedłożonego Sądowi (wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę

w sprawie II SA/Gd 445/21) Studium w części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, że charakteryzują się one dużym stopniem uogólnienia, który wyraża się m.in. w wyliczaniu wszelkiego rodzaju form i zasad zagospodarowania dla wszystkich obszarów o danej funkcji na terenie całej gminy, bez różnicowania ich

w zależności od uwarunkowań lokalnych oraz kierunków polityki przestrzennej, o których

z kolei traktują inne zapisy tego dokumentu. Zgodnie z systemowym podejściem, zapisy tego rodzaju wymagają uszczegółowienia w planach miejscowych, co wymaga zbadania uwarunkowań miejscowych w kontekście nie całej gminy, ale określonego obszaru, na który rozwiązania planu mogą oddziaływać.

W Studium (s. 32) zapisano m.in., że warunki zamieszkania w gminie K. kształtują się na dobrym poziomie, przeważa zabudowa jednorodzinna (zabudowa wielorodzinna rozwija się głównie we wsi P.). Zapisano również (s. 100),

że nadmierne wyznaczanie terenów mieszkaniowych prowadzi m.in. do wzrostu kosztów infrastruktury i powiększania się terenów zabudowanych trwale zmieniających pierwotny krajobraz naturalny, krajobraz wsi. Wskazano, że planowanie powinno brać pod uwagę potrzeby nie tylko inwestorów, deweloperów, posiadaczy gruntów, itp., ale obecnych

i przyszłych mieszkańców, użytkowników, itp. Opisując z kolei obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi wskazano (s. 140), że zgodnie z informacjami uzyskanymi

w Urzędzie Morskim w Gdyni obszar lądowy przylegający do brzegu morskiego leży na terenach zagrożenia zalaniem przez wody morskie wskutek spiętrzeń sztormowych oraz prognozowanego wzrostu poziomu morza w wyniku efektu cieplarnianego. Obszar taki występuje m.in. w obrębie geodezyjnym M. Zapisano wreszcie (s. 149), że założeniem zmiany studium jest m.in. równowaga między terenami zabudowanymi a terenami

tzw. otwartymi (bez zabudowy) oraz rozwój struktur osadniczych opartych o zdrowe warunki życia z poszanowaniem tradycji kulturowych i wartości krajobrazu.

Mając na uwadze m.in. przytoczone powyżej zapisy Sąd stwierdza, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., które zdaniem strony skarżącej miało polegać na uchwaleniu postanowień Planu niezgodnych ze Studium, w szczególności w zakresie zabudowy, określenia zakazów zabudowy oraz ograniczeń zabudowy.

W odniesieniu do tej grupy zarzutów, w których kwestionowano zasadność wprowadzenia wysokich wskaźników udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej (§ 27 ust. 2 pkt 7, § 28 ust. 2 pkt 7 i § 40 ust. 2 pkt 7) oraz zakazującego lokalizacji miejsc postojowych w strefach biologicznie czynnych (§ 8 ust. 5) należy wskazać, że strefy biologicznie czynne zostały wyznaczone na terenach o trudnych warunkach gruntowo-wodnych, terenach z istniejącą roślinnością oraz na terenach mających stanowić naturalne bufory między terenami komunikacyjnymi a terenami zabudowy mieszkaniowej. Celem tych stref jest m.in. zmniejszenie ryzyka zalań, dlatego Sąd zgadza się z Organem, że ich powierzchnie powinny być chłonne, nie utwardzone. Dopuszczenie miejsc postojowych na tych terenach prowadziłoby do utwardzenia ich powierzchni (nawet przy wykorzystaniu technologii wskazywanej przez stronę skarżącą - w postaci krat trawnikowych), co

w rezultacie godziłoby w ich funkcję.

Należy podkreślić, że jeżeli m.p.z.p. ma być skutecznym instrumentem ochrony środowiska i ochrony przyrody, to właściciel nieruchomości powinien uznać konieczność wprowadzenia prewencyjnych ograniczeń będących konsekwencją obowiązywania zasady wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. (w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu,

w tym zakaz zabudowy).

Należy również zwrócić uwagę, że na terenach 2-MN, 3-MN, 4-MN, 5-MN, 6-MN,

7-MN i 8-MN Uchwała XLIV/302/2020 ustala minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej (dla działki budowlanej) na poziomie 50%. Wymienione w skardze działki Skarżących przed wejściem w życie zaskarżonego Planu były objęte uchwałą XLIII/29/06 i znajdowały się na terenach 11.MN i 12.MN. Na terenie 11.MN poprzedni plan ustalał minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 80%, a na terenie 12.MN na 65%. Wynika z tego, że zaskarżony Plan ustalił ten wskaźnik na korzyść Skarżących.

Natomiast dla terenów 9-MN i 10-MN Uchwała XLIV/302/2020 ustala minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej (dla działki budowlanej) na poziomie 60% (poprzedni plan ustalał ten wskaźnik na 80%). Zakaz zabudowy na znacznej części terenu oznaczonego symbolem 9-MN wynika z negatywnego uzgodnienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku (pismo z 11 grudnia 2019 r.). Przyczyną negatywnego uzgodnienia był fakt, że teren ten jest niezabudowany i niemal

w całości zlokalizowany na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Organ zlecił koncepcję zabezpieczającą m.in. teren 9-MN przed skutkami powodzi i projekt planu uwzględniający te zabezpieczenia został przesłany ponownie do uzgodnień, ale ww. organ uzgadniający ponownie odrzucił możliwość zabudowy w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią (pismo z 29 kwietnia 2020 r.).

W przypadku terenu 10-MN zakres zabudowy pokrywa się z zakresem z planu obowiązującego, wykluczając z zabudowy jedynie część obszaru o najbardziej niekorzystnych warunkach gruntowo-wodnych.

W § 27 ust. 2 pkt 6, § 28 ust. 2 pkt 6 i § 40 ust. 2 pkt 6 Uchwały XLIV/302/2020 organ planistyczny wprowadził zapisy dotyczące minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek. Do wprowadzenia takich zapisów uprawnia art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Rada dostrzegła taką potrzebę, gdyż na terenie objętym Planem zaobserwowano wzmożoną liczbę powstających budynków w zabudowie bliźniaczej stawianych po kilka na jednej działce, która została potem dzielona. Z tego też powodu, w celu zapobiegania nadmiernemu rozdrabnianiu działek, wprowadzono zarówno zapisy dotyczące minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, jak i zapisy dopuszczające budowę nie więcej niż jednego budynku w granicach jednej działki.

Należy również zwrócić uwagę, że określony w § 27 ust. 2 pkt 6 Planu parametr minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki na 800 m2 jest tożsamy jak w planie miejscowym uchwalonym Uchwalą XLIII/29/06, który obowiązywał na działkach Skarżących przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały (teren 12MN). Podobnie parametr określony w § 28 ust. 2 pkt 6 Planu (1.000 m2) na terenach 9-MN i 10-MN jest tożsamy z parametrem ustalonym w poprzednio obowiązującym planie (Uchwała XLIII/29/06), który obowiązywał na działkach Skarżących (teren 11MN).

Kolejno należy wskazać, że w § 29 ust. 2 pkt 3 Uchwały XLIV/302/2020 zapisano,

iż dla terenów 11-MN i 12-MN maksymalna powierzchnia zabudowy (dla działki budowlanej) wynosi 30% (a nie - jak błędnie wskazano w skardze - 40%). Ustalenie wskaźnika na tym poziomie wynika z analizy istniejącej zabudowy, przy czym należy zwrócić uwagę, że w poprzednio obowiązującym planie wskaźnik ten wynosił 25%. Zatem zmiana ta została dokonana na korzyść Skarżących.

W odniesieniu do kwestionowanych przez stronę skarżącą zapisów Planu dotyczących maksymalnych poziomów posadowienia posadzki parteru (§ 27 ust. 2 pkt 11, § 28 ust. 2 pkt 11 i § 40 ust. 2 pkt 11) należy wskazać, że - wbrew twierdzeniu strony skarżącej - poziom ten został ustalony na 0,6m (w skardze podano 1m). Poziom posadowienia posadzki parteru to jeden z parametrów wpływających na ład przestrzenny, który jest ustalany w oparciu o analizy zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie. Na podstawie przeprowadzonej w sprawie analizy ustalono, że parametr ten nie powinien przekraczać 0,6m ponad poziom terenu. Zaskarżając Uchwałę XLIV/302/2020 w zakresie zapisów dotyczących ww. parametrów strona skarżąca nie uzasadniła tego zarzutu.

Odnosząc się natomiast do kwestionowanego przez stronę skarżącą zapisu § 47 ust. 2 Planu w zakresie zarówno kategorii drogi, jak i jej szerokości, należy wskazać,

że droga ta ma pełnić rolę alternatywnego połączenia między M. a R., odciążając ulicę G. Z akt sprawy wynika, że Organ uwzględnił istniejące na tym obszarze warunki gruntowo-wodne, a także zapisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.), z których wynika m.in., że pas drogowy powinien mieć szerokość gwarantującą rozmieszczenie wszystkich elementów zarówno drogi, jak i infrastruktury technicznej.

Końcowo Sąd wskazuje, że kreowanie polityki przestrzennej gminy jest procesem konfliktogennym i niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi, w celu pogodzenia sprzecznych interesów i wyobrażeń wielu podmiotów

o sposobie przeznaczenia gruntów na danym terenie. Treść planów miejscowych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu (zob. wyrok NSA z 4 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1838/18). W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami

i brak podstaw prawnych, ażeby którejkolwiek z nich przyznać prymat. Funkcja planowania przestrzennego polega na wyważeniu tych wartości, jak również interesu publicznego

i prywatnego (bądź sprzecznych interesów prywatnych), w oparciu o zapisy studium, co -

w ocenie Sądu - w zaskarżonym Planie uczyniono.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]