Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2061/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Marta Michta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i W. L. pozwolenia na budowę tarasu widokowego oraz urządzenia terenu na cele widowiskowo-rekreacyjne z małą gastronomią na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] rażąco narusza przepisy art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, zgodnie, z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa działka nr [...] położona przy ul. [...] w [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, stanowi drogę. W. L. wykazując się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedstawił umowę dzierżawy z dnia 5 sierpnia 1997 r., nr [...] na nieruchomość gruntową o powierzchni 85 m² stanowiąca część działki nr [...], obręb [...] w [...], według lokalizacji i zgodnie z warunkami określonymi w opinii Urzędu Morskiego w [...] z dnia 3 lipca 1997 r., znak: [...]. Powyższa opinia Urzędu Morskiego pozytywnie opiniuje możliwość oddania zainteresowanym stronom w dzierżawę, na okres pięciu lat, dodatkowego terenu położonego przy pawilonach gastronomicznych w [...] przy ul. [...] róg ul. [...], oznaczonego jako działka [...] obr. [...], znajdującego się w obszarze pasa chronionego. Zarówno umowa dzierżawy, jak również opinia Urzędu Morskiego nie zawierają zapisu o możliwości zabudowy przedmiotowego terenu obiektem budowlanym, tj. tarasem widokowo – gastronomicznym. Zatem, w ocenie organu, W. L. nie wykazał się prawem, do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec powyższego organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 28 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania), a zatem należało wyeliminować ją z obrotu na podstawie art. 156 § 2 K.p.a.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. E. i W. L. złożyli odwołanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego istota jest wyłącznie ustalenie czy orzeczenie, w stosunku, do którego toczy się postępowanie, dotknięte jest przesłanką nieważności określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Rażącego naruszenia prawa upatruje się nie w błędach jego wykładni, ale w przekroczeniu prawa w sposób jasny, niedający się pogodzić z panującym w państwie porządkiem prawnym. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, ze decyzja taka nie może być zaakceptowana z punktu widzenia praworządności.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ odwoławczy stwierdził, że spełniając wymóg tego przepisu inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył oświadczenie Prezydenta Miasta [...] zawarte w piśmie z dnia 12 kwietnia 2001 r., znak: [...] zawierające zgodę na realizację inwestycji na terenie należącym do Skarbu Państwa zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r., znak: [...] wydanej przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...]. Powyższe oznacza, że inwestor dysponował upoważnieniem, działającego w imieniu Skarbu Państwa Prezydenta Miasta [...], na realizację ww. obiektu budowlanego na należącej do Skarbu Państwa działce o nr ew. [...]. Ponadto organ podniósł, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2003 r. jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2001 r.

W ocenie organu odwoławczego decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. nie zawiera wad wskazanych w art. 156 § 1 K. p. a., które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. Prokurator Prokuratury Okręgowy w [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego obowiązującego w dacie podjęcia kontrolowanego rozstrzygnięcia, które polegało na nie mającym umocowania w materiale dowodowym dowolnym przyjęciu, że inwestorzy E. i W. L., składając wniosek o wydanie postulowanej decyzji dysponowali odpowiadającym wydanemu rozstrzygnięciu prawem do zabudowania wskazanej działki.

W uzasadnieniu skargi podniósł także, że art. 22 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pozwala na wydzierżawienie gruntu pasa drogowego na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruchu oraz pod reklamy. Z opisu technicznego do projektu architektonicznego wynika, że na zaprojektowanym tarasie ma działać lokal gastronomiczny i bar, a próbę powiązania tych funkcji z obsługą uczestników ruchu drogowego przedstawił Prezydent Miasta [...] w piśmie z [...] marca 2005 r., nr [...] do Rady Dzielnicy [...] w [...] stanowiącym odpowiedź na skargi mieszkańców na prowadzenie robót budowlanych, podkreślając wzbogacenie "funkcji rekreacyjnej tego obszaru". Skojarzenie obsługi pieszych oraz lokalu gastronomicznego i baru byłoby, zdaniem skarżącego, usprawiedliwione, gdyby nie dotyczyło gruntu stanowiącego pas drogowy zdefiniowany w art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Skarżący podniósł, że z uwagi na to, iż tak brzmiący art. 22 ust. 2 został umieszczony w tej ustawie kilkanaście lat po zdefiniowaniu drogi i pasa drogowego, jako wydzielonego pasu terenu, przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu, zespolenie tych regulacji mogło sprawiać trudności i zarzut nieusprawiedliwionego pogodzenia świadczenia usług gastronomicznych z funkcjonowaniem ciągu pieszego nie jest poważny.

Istotniejsze zastrzeżenie wiąże się, zdaniem skarżącego, z tym, że wskazanym uzgodnieniem z [...] listopada 2002 r., nr [...] Zarząd Dróg i Zieleni w [...] u upoważnił inwestorów do wzniesienia tarasu widokowo-gastronomicznego jako obiektu tymczasowego, co zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego wywołało obowiązek określenia w pozwoleniu na budowę terminu jego rozbiórki, a w zaskarżonej decyzji nie określono takiego terminu. Nie można uznać, że wadę tę naprawia określenie w wyodrębnionym punkcie "czasu użytkowania" poprzez odwołanie się do warunków określonych w dokumencie wskazanym w pkt 1.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 210/09 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Przywołany przepis stanowił, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu istnienia takiego prawa nie można było wywodzić z dokumentów, na które powoływał się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Oświadczenie Prezydenta Miasta [...] zawarte w piśmie z dnia 12 kwietnia 2001 r. obejmowało wprawdzie wyrażenie zgody na realizację spornej inwestycji na terenie Skarbu Państwa i to zgodnie z wymogami, jakie stawiała wydana uprzednio decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2001 r., jednakże było ono bezskuteczne, bowiem nie odwoływał się do jego treści chronologicznie późniejszy aneks do umowy dzierżawy, sporządzony w dniu 12 października 2002 r. Jak wskazał Sąd ani aneks, ani też wcześniejsza umowa nr [...] nie przewidywały możliwości takiego używania nieruchomości przez dzierżawcę, która pozwalałyby na czynienie na niej inwestycji w postaci, jakichkolwiek naniesień budowlanych. Powyższej oceny nie zmienia zdaniem Sądu także ten fragment aneksu nr 1, który w § 1 stanowił, że wydzierżawiający oddaje do używania i pobierania pożytków nieruchomość zgodnie z opinią Urzędu Morskiego w [...]. Opinia ta (z dnia 3 lipca 1997 r.) akceptowała, bowiem możliwość oddania zainteresowanym w dzierżawę terenu, a także możliwość przystąpienia do realizacji inwestycji na tym terenie, jednakże nie może mieć znaczenia prawnego albowiem nie stanowiła prawnej podstawy zmiany zarówno umowy dzierżawy nr [...], jak i aneksu nr [...] do tej umowy. Bez wpływu na treść ww. umowy pozostaje także pismo Urzędu Morskiego w [...]z dnia 27 września 2002 r. Sąd podzielił również stanowisko Prokuratury, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r. została podjęta z naruszeniem art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w wersji wówczas obowiązującej. Otóż przepis ten wskazywał, że grunty znajdujące się w pasie drogowym (a takim były te, których dotyczyła decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r.) zarząd drogi może oddawać innym podmiotom gospodarczym m.in. w dzierżawę, ale na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruchu oraz pod reklamy. W związku z tym trudno uznać, iż taras widokowy oraz urządzenie terenu na cele widowiskowo- rekreacyjne z małą gastronomią spełniają cele wskazane w tym przepisie. Nadto Sąd wskazał, że umowa nr [...] zmieniona aneksem z dnia 12 października 2002 r. nie może być uznana za czynność prawną, będącą finalnym etapem oddania nieruchomości w dzierżawę na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 Nr 261, poz. 2603). Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że nie wszczęto procedury przewidzianej w tejże ustawie (art. 35 ust. 1 i 2), która w konsekwencji mogłaby doprowadzić do oddania nieruchomości w dzierżawę.

Odnosząc się na koniec do treści pisma inwestora złożonego do akt sprawy w dniu rozprawy, a także załączonych do niego dokumentów, Sąd podkreślił, że z faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2003 r. została wydana przez Prezydenta [...]a nie można wyprowadzać wniosku, że faktycznie była ona zgodą na zabudowę nieruchomości, której expresis verbis nie artykułowała umowa dzierżawy (nr [...]).

Zdaniem Sądu niezmiernie ważne w sprawie jest to, ze zarówno organ, jak i inwestor mógł i powinien tak sformułować aneks nr 1 z dnia 12 października 2002 r., aby w jego treści została przewidziana możliwość zabudowy nieruchomości. Ponieważ tego nie uczynił, nie sposób wykazać, ze umowa bądź aneks, o którym mowa, stanowiły podstawę prawną dla takiej zabudowy.

Powyższy wyrok skargą kasacyjną zaskarżyli E. i W. L.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1395/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd stwierdził, że "(...) Za zasługujący natomiast na uwzględnienie należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z treścią tego przepisu (w stanie prawnym na dzień kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. "Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" to z kolei tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Podkreślić przy tym należy, iż stosunek zobowiązaniowy, w okolicznościach niniejszej sprawy, jakim była dzierżawa gruntu, tylko wtedy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy przewiduje uprawnienie do wykonywania robót budowlanych na gruncie, będącym jego przedmiotem (art. 3 pkt 11 in fine). Tak, więc z treści omawianej normy t.j. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie wynikało, aby dokumentem wykazującym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogła być wyłącznie umowa dzierżawy, zawierająca stosowne zapisy, co do możliwości prowadzenia na dzierżawionej nieruchomości prac budowlanych. Z treści tego przepisu nie można wywieść takiego ograniczenia inwestora w zakresie środków, którymi może on wykazywać swoje uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano przy tym uwagę, iż zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 316/98, niepubl.).

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu pierwszej instancji oświadczenie Prezydenta Miasta [...] zawarte w piśmie z dnia 12 kwietnia 2001 r. obejmowało wprawdzie wyrażenie zgody na realizację spornej inwestycji na terenie Skarbu Państwa i to zgodnie z wymogami, jakie stawiała wydana uprzednio decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2001 r., jednakże było ono bezskuteczne, bowiem nie odwoływał się do jego treści chronologicznie późniejszy aneks do umowy dzierżawy, sporządzony w dniu 12 października 2002 r. Tego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie można podzielić. Nie jest, bowiem uprawniony pogląd, aby tylko fakt braku powtórzenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w aneksie do umowy dzierżawy, sporządzonym w dniu 12 października 2002 r. stanowił o bezskuteczności tegoż oświadczenia. Stosownie do art. 696 k.c. " Dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego. W myśl, więc art. 696 k.c. należało uznać, iż skoro działający w imieniu właściciela działki (Skarbu Państwa) Prezydent Miasta [...], wyraził zgodę na wykonanie konkretnie oznaczonej inwestycji, wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2001 r., to tym samym wyraził on zgodę na zmianę przeznaczenia przedmiotu dzierżawy. Udzielona zgoda prowadziła, zatem do częściowej modyfikacji istniejącego stosunku zobowiązaniowego w zakresie jej przedmiotu, dając wydzierżawiającemu uprawnienie do wykonania określonych robót budowlanych. Rację ma, więc strona wnosząca skargę kasacyjną, iż uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, wynikające ze stosunku zobowiązaniowego, nie musi wynikać jedynie z samej umowy, na podstawie, której nawiązano ten stosunek prawny. Może on, bowiem również wynikać z późniejszych odpowiednich oświadczeń woli stron tego stosunku, odpowiednio modyfikujących go. Odnosząc się z kolei do zarzutu kasacji dotyczącego naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.- zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) poprzez jego zastosowanie stwierdzić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał, z czego wynikała ocena zaprezentowana w skarżonym wyroku, iż zamierzenie budowlane, które było przedmiotem objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę znajdowało się w chwili wydania tej badanej decyzji na gruntach usytuowanych w pasie drogowym. Nie wyjaśniono przy tym, czy takie usytuowanie przedmiotowego obiektu miało wpływ na wynik sprawy, przy uwzględnieniu dokumentacji złożonej przez inwestora przed wydaniem decyzji badanej i to w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności tejże decyzji.

W konsekwencji za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., bowiem trafnie wywiedziono w kasacji, że skarżonym wyrokiem dokonano wadliwej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i nie wykazano przyczyn, dla jakich w sprawie zastosowano art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Tym samym za wadliwe uznać należało oparcie objętego skargą kasacyjna wyroku na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co stanowi o uchybieniu tej normie prawnej.

Powyższe okoliczności obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić wskazania wyżej przedstawione i poddać analizie kompletność okoliczności faktycznych zawartych w kontrolowanym rozstrzygnięciu, pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych -sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 219 i n.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organów administracji publicznej.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe.

Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

Zdaniem Sądu – w kontekście obowiązujących w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] przepisów art. 35 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że przepisy prawa budowlanego na podstawie których wydano kontrolowaną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. i W. L. pozwolenia na budowę tarasu widokowego oraz urządzenia terenu na cele widowiskowo-rekreacyjne z małą gastronomią mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane.

Kwestią zasadniczą w sprawie niniejszej była ocena zasadności stawianego przez skarżącego zarzutu, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła E. i W. L. pozwolenia na budowę tarasu widokowego oraz urządzenia terenu na cele widowiskowo-rekreacyjne z małą gastronomią na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego obowiązującego w dacie podjęcia kontrolowanego rozstrzygnięcia, które polegało na niemającym umocowania w materiale dowodowym dowolnym przyjęciu, że inwestorzy E. i W. L., składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dysponowali odpowiadającym wydanemu rozstrzygnięciu prawem do zabudowania wskazanej działki.

Podstawą prawną kontrolowanej decyzji stanowiły obowiązujące w dniu jej wydania przepisy art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego.

Stwierdzić należy, że decyzja wydawana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jak wynika z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego musi być wydana przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, po uprzednim jego sprawdzeniu w zakresie w tym przepisie wskazanym.

Po sprawdzeniu i ustaleniu kompletności projektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i art. 34 Prawa budowlanego, jeżeli spełnione zostaną wymagania o których mowa wyżej, właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 4 nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Powołany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości wprowadzania dalszych warunków od których zależałoby wydanie pozwolenia. A zatem w przypadku gdy organ wydał decyzje o pozwoleniu na budowę, która w sposób rażący naruszyła ww. wymagania zawarte w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to tylko w takim przypadku organ nadzorczy obowiązany był do stwierdzenia nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego (obowiązującym w dacie wydania kontrolowane decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak wynika z akt sprawy Urząd Miejski w [...] Wydział Urbanistyki i Architektury w dniu [...] kwietnia 2001 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Następnie w dniu 20 grudnia 2002 r. inwestorzy złożyli do organu wniosek o pozwolenie na budowę, do którego dołączyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z powyższego inwestorzy spełnili wymagania z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. złożył wniosek o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (data ważności do dnia [...] grudnia 2002 r.) oraz wykazali prawo dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, załączając do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie Prezydenta Miasta [...] zawarte w piśmie z dnia 12 kwietnia 2001 r., znak: [...] zawierające zgodę na realizację inwestycji na terenie należącym do Skarbu Państwa zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. wydanej przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...], umowę dzierżawy z dnia 5 sierpnia 1997 r., nr [...] na nieruchomość gruntową o powierzchni 85 m² stanowiącą część działki nr [...], obręb [...] w [...], według lokalizacji i zgodnie z warunkami określonymi w opinii Urzędu Morskiego w [...] z dnia 3 lipca 1997 r., znak: [...]. Powyższa opinia Urzędu Morskiego pozytywnie opiniuje możliwość oddania zainteresowanym stronom w dzierżawę, na okres pięciu lat, dodatkowego terenu położonego przy pawilonach gastronomicznych w [...] przy ul. [...] róg ul. [...], oznaczonego jako działka [...] obr. [...], znajdującego się w obszarze pasa chronionego oraz aneks do umowy dzierżawy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 września 2010 r. stwierdził "(...) Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" to z kolei tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Podkreślić przy tym należy, że stosunek zobowiązaniowy, w okolicznościach niniejszej sprawy, jakim była dzierżawa gruntu, tylko wtedy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy przewiduje uprawnienie do wykonywania robót budowlanych na gruncie, będącym jego przedmiotem (art. 3 pkt 11 in fine). Tak, więc z treści omawianej normy t.j. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie wynikało, aby dokumentem wykazującym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogła być wyłącznie umowa dzierżawy, zawierająca stosowne zapisy, co do możliwości prowadzenia na dzierżawionej nieruchomości prac budowlanych. Z treści tego przepisu nie można wywieść takiego ograniczenia inwestora w zakresie środków, którymi może on wykazywać swoje uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. (...).W myśl, więc art. 696 k.c. należało uznać, iż skoro działający w imieniu właściciela działki (Skarbu Państwa) Prezydent Miasta [...], wyraził zgodę na wykonanie konkretnie oznaczonej inwestycji, wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2001 r., to tym samym wyraził on zgodę na zmianę przeznaczenia przedmiotu dzierżawy. Udzielona zgoda prowadziła, zatem do częściowej modyfikacji istniejącego stosunku zobowiązaniowego w zakresie jej przedmiotu, dając wydzierżawiającemu uprawnienie do wykonania określonych robót budowlanych. Rację ma, więc strona wnosząca skargę kasacyjną, iż uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, wynikające ze stosunku zobowiązaniowego, nie musi wynikać jedynie z samej umowy, na podstawie, której nawiązano ten stosunek prawny. Może on, bowiem również wynikać z późniejszych odpowiednich oświadczeń woli stron tego stosunku, odpowiednio modyfikujących go (...)."

Nie można więc skutecznie zarzucić, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. zapadła z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Zasadnie, więc organ uznał, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.