Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1675/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 135 i art. 138 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 264 poz 1573
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 239 poz 19 art. 21 ust. 1, art. 26 ust. 1 lit. b, ust. 2 i 3
law: Konwencja Wykonawcza do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 roku między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki  Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Iwona Bogucka Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2412/13 w sprawie ze skargi T. z siedzibą w L. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od T. z siedzibą w L. na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 2.400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2412/13 oddalił skargę T. z siedzibą w L. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] stycznia 2013 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w K. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wymierzenie kary administracyjnej przewoźnikowi T., wskazując, iż w dniu [...] grudnia 2012 r. przywiózł on do granicy Rzeczypospolitej Polskiej autokarem relacji Lwów (Ukraina) - Wrocław (Polska) obywatelkę Ukrainy – O. L., która nie posiadała zezwolenia uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W wyniku przeprowadzonej [...] grudnia 2012 r. przez funkcjonariuszy Straży Granicznej odprawy wjazdowej pasażerów wskazanego autokaru stwierdzono, że O. L. posiadała dokument podróży wraz z wydaną przez konsula w L. wizą Schengen z terminem ważności od dnia 31 maja 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 ust. 1-3 oraz art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm., dalej zwana: "ustawa o cudzoziemcach") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwana: "k.p.a."), nałożył na przewoźnika T. z siedzibą w L. karę administracyjną w wysokości 3.000 euro, co w przeliczeniu na złoty wg średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej wynosiło 12.569,40 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło T. z siedzibą w L., podnosząc zarzuty naruszenia postanowień art. 26 ust. 1 lit. b Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen w zw. z art. 135 i 138 ustawy o cudzoziemcach oraz z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak również art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 88 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że w dniu [...] grudnia 2012 r. w Placówce Straży Granicznej na kierunku wjazdowym do Polski do odprawy granicznej zgłosiła się O. L., która podróżowała, jako pasażerka autokaru marki S.o nr rej. [...], relacji Lwów-Wrocław. Osoba ta nie legitymowała się ważnym tytułem uprawniającym ją do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Cudzoziemka posiadała ważny dokument podróży, w którym zamieszczona była wiza Schengen, wydana jej przez konsula polskiego w L., na czas pobytu 60 dni, z terminem ważności od dnia 31 maja 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r. Cudzoziemka zeznała, że udawała się w odwiedziny do znajomego do K. i sądziła, że jej wiza ważna jest do dnia 30 grudnia 2012 r. O. L. oświadczyła, że nikt nie sprawdzał jej wizy ani przy kupowaniu biletu, ani w autobusie. Kierowca autobusu zeznał zaś, że sprawdzeniem, czy wszyscy pasażerowie posiadają dokumenty uprawniające do przekroczenia granicy zajmował się jego zmiennik, drugi kierowca.

Organ odwoławczy podkreślił, że art. 135 ustawy o cudzoziemcach nakłada na przewoźników określonego typu obowiązki. Przewoźnik jest obowiązany do "podjęcia działania dla upewnienia się", że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Obowiązek ten dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Przewoźnik chcąc wykonywać usługi przewozu osób niebędących obywatelami polskimi przez terytorium RP (nawet tranzytem) obowiązany jest zapoznać się z przepisami dotyczącymi przekraczania granic i pobytu w Polsce, jak również w krajach, do których wykonuje transport. Ryzyko nieznajomości przepisów obowiązujących w tym zakresie obciąża przewoźników. Skoro na mocy art. 135 ustawy o cudzoziemcach na przewoźniku ciążyły określone obowiązki kontrolne względem cudzoziemców to przewoźnik ten powinien powierzyć ich wykonywanie osobie, która dostatecznie zna zakres tych obowiązków. Skutki zaniechania tej powinności ustawa określa jasno w art. 138 ustawy o cudzoziemcach, który ma charakter obligatoryjny i zobowiązuje organy administracji publicznej do wydania decyzji o nałożeniu na przewoźnika kary administracyjnej w określonym w tym przepisie przypadku.

W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, pracownik przewoźnika, który przywiózł cudzoziemkę z terytorium Ukrainy do granicy Rzeczypospolitej Polskiej, nie dopełnił nawet minimum staranności, aby ustalić, czy cudzoziemka O. L. posiadała w dniu [...] grudnia 2012 r. ważne zezwolenie uprawniające do wjazdu na terytorium Polski. Sprawdzenie dokumentu podróży cudzoziemki byłoby wystarczające do stwierdzenia, że nie ma w nim takiego zezwolenia, które jest ważne w dniu [...] grudnia 2012 r. Należało jedynie wnikliwie sprawdzić dokument podróży, aby stwierdzić, że ważność wizy wygasła z dniem 30 listopada 2012 r. Mając na względzie obowiązujące przepisy, przewoźnik powinien nie wyrazić zgody na podróż cudzoziemki do granicy RP. Zaniechanie powinności weryfikacji dokumentów podróży pasażerów w celu sprawdzenia, czy posiadają oni uprawnienia na wjazd na terytorium Polski obciąża przewoźnika odpowiedzialnością za naruszenie art. 135 ustawy o cudzoziemcach i wyczerpuje dyspozycje zawartą w art. 138 tej samej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności przepisów ustawy o cudzoziemcach z Konwencją wykonawczą do Układu z Schengen, organ odwoławczy zauważył, że przepisy wspólnotowe, ze względu na ich ogólny charakter, nie uściślają, jakie konkretnie dokumenty powinny zostać przez przewoźnika zweryfikowane, ograniczając się do określenia "dokumenty podróży, wymagane przy wjeździe na terytoria umawiających się stron". Należy zauważyć, że sam paszport nie jest dokumentem podróży uprawniającym do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywateli Ukrainy; dopiero paszport wraz z ważną wizą staje się takim dokumentem. Zawarte w Konwencji przepisy ogólne uściślone zostały na gruncie prawa krajowego poprzez zapisy ustawy o cudzoziemcach.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosło T. z siedzibą w L., zarzucając naruszenie art. 135 i art. 138 ustawy o cudzoziemcach, art. 26 ust. 1 lit. b oraz art. 26 ust. 2 i ust. 3 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji, dokonując analizy treści przepisów art. 135 i art. 138 ust. 1 - 3 ustawy o cudzoziemcach stwierdził, iż w niniejszej sprawie przewoźnik nie wypełnił obowiązku w zakresie upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Niezaprzeczalnym faktem pozostaje okoliczność, że autokar firmy T. z siedzibą w L. przywiózł w dniu [...] grudnia 2012 r. do granicy Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemkę nieposiadająca wymaganego zezwolenia na wjazd na terytorium RP, co stwierdzili funkcjonariusze Straży Granicznej podczas dokonanej kontroli. W tej sytuacji nałożenie kary administracyjnej na przewoźnika było całkowicie uzasadnione. W ocenie Sądu bez znaczenia pozostaje okoliczność, w jakiej formie kontrolę pasażerów przeprowadzili wcześniej pracownicy przewoźnika.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło T. z siedzibą w L., zaskarżając go w całości. Strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 26 ust. 1 lit. b Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. zawartej między rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. UE L 239 z dnia 22 września z 2000 r., str. 19 z późn. zm.) - zwanej dalej "Konwencją" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą", poprzez błędną wykładnię i jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że na przewoźniku ciąży obowiązek podjęcia działania dla upewnienia się, iż cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, oprócz ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, posiada także wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, podczas gdy w/w przepis Konwencji obowiązek przewoźnika ogranicza do podjęcia wszelkich niezbędnych środków aby przewożony przez niego cudzoziemiec posiadał dokumenty podróży (sensu stricto) wymagane przy wjeździe,

2. art. 26 ust. 2 i ust. 3 Konwencji w zw. z art. 138 ust. 1 i ust. 2 ustawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 ust. 1 ustawy wykraczające ponad zakres przedmiotowy art. 26 ust. 2 Konwencji i przyjęcie, że została spełniona przesłanka do nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika, podczas gdy przy właściwym zastosowaniu w/w przepisów prawa krajowego z uwzględnieniem powołanych przepisów wspólnotowych, zasadnym jest twierdzenie, że przewoźnik uczynił zadość swoim obowiązkom (weryfikując dokument podróży, tj. paszport cudzoziemca - który był ważny), a tym samym, że brak jest podstaw do nakładania na niego kary administracyjnej,

3. art. 26 ust. 1 lit. b, ust. 2 i ust. 3 Konwencji w zw. z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzyznaniu pierwszeństwa zapisom Konwencji (prawa wspólnotowego), a przyznaniu pierwszeństwa przepisom prawa krajowego, tj. art. 135 i art. 138 ustawy;

II. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku zarzutów skargi i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia (brak przedstawienia przesłanek, na których Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie, tj. odniesienia się do zarzutów dotyczących zakresu przedmiotowego art. 26 ust. 1 lit. b i ust. 2 Konwencji, a tym samym podnoszonej niezgodności przepisów prawa krajowego z prawem wspólnotowym oraz brak odniesienia się do wskazanych zarzutów naruszenia prawa procesowego przez organy administracyjne),

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 lit. b, ust. 2 i ust. 3 Konwencji, poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, gdzie przy właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Sąd winien był zastosować w/w przepis, gdyż w sprawie organy administracyjne pominęły przepisy Konwencji (jako prawa wspólnotowego) dotyczące odpowiedzialności przewoźnika, mające na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP pierwszeństwo w stosowaniu przed ustawą,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, gdzie przy właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Sąd winien był zastosować w/w przepis, gdyż organ II instancji ograniczył swoje rozstrzygnięcie jedynie do treści przepisów prawa krajowego w minimalnym zakresie odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do kwestii związanych z zakresem przedmiotowym art. 26 ust. 1 lit. "b" i ust. 2 Konwencji wskazywanym przez pełnomocnika skarżącej, pomijając przy tym istotny fakt, że do w/w kwesti w ogóle nie odniósł się w swojej decyzji organ I instancji, jak również organ II instancji nie odniósł się do wskazywanych w odwołaniu zarzutów naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, ograniczając się jedynie w końcowej części uzasadnienia swojej decyzji do stwierdzenia w tym zakresie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa proceduralnego, a tym samym naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zasadę przekonywania, w wyniku zignorowania nie ustosunkowania się przez organ I instancji do twierdzeń strony uważanych za istotne do załatwienia sprawy,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, gdzie przy właściwej kontroli, legalności działalności administracji publicznej Sąd winien był zastosować w/w przepis, gdyż organy administracyjne zastosowały przepisy prawa krajowego (ustawy o cudzoziemcach), niezgodne - zdaniem skarżącej - z przepisami wspólnotowymi, a przez to niezapewniły skuteczności prawa wspólnotowego, naruszając zasadę prawdy obiektywnej i nieprawidłowo dokonując oceny materiału dowodowego,

5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 lit. "b", ust. 2 i ust. 3 Konwencji oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy w sprawie istniały przesłanki do uwzględnienia skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; względnie, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenie w całości decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [....] lipca 2013 r., nr [...], z uwagi na naruszenie prawa materialnego,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych,

3. rozpoznanie sprawy również pod nieobecność strony skarżącej.

Uzasadniając poszczególne zarzuty kasator zwrócił uwagę, że obywatelka Ukrainy O. L., podróżując w dniu [...] grudnia 2012 r. do granicy RP, korzystając z usług przewoźnika – T. posiadała ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy RP (paszport cudzoziemki serii, nr [...] ważny do dnia 13 września 2021 r.). W związku z tym uprawnione jest twierdzenie, że przewoźnik dopełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z postanowień art. 26 ust. 1 lit. b Konwencji.

W przypadku wątpliwości interpretacyjnych na tle prawa wspólnotowego strona skarżąca wniosła o wystąpienie przez Naczelny Sad Administracyjny w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [Wersie skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 83 z 30.03.2010. s. 47)] - zwanym dalej "TFUE" (poprzednio art. 234 TWE) do TSUE (jako organu właściwego w sprawach wykładni Traktatu oraz norm prawa pochodnego, a w sensie funkcjonalnym włączanym w ten sposób do systemu sadowniczego danego państwa członkowskiego) z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni treści art. 26 ust. 1 lit. b i ust. 2 Konwencji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Strona skarżąca kasacyjnie formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 26 ust. 1 lit. b Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. zawartej między rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. UE L 239 z dnia 22 września z 2000 r., str. 19 z późn. zm.) w zw. z art. 135 i art. 138 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm. – dalej "ustawa o cudzoziemcach"), których błędna wykładnia i w konsekwencji wadliwe zastosowanie, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni norm prawa materialnego i dokonał ich właściwej subsumcji.

Przepisy art. 135 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 1 i 3 ustawy o cudzoziemcach zamieszczone są w rozdziale 12 tej ustawy zatytułowanym: "Odpowiedzialność przewoźnika". Zgodnie z treścią art. 135 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przewoźnik, który drogą powietrzną lub morską przywiózł cudzoziemca do granicy, jest obowiązany do podjęcia działania dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Powyższy obowiązek dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego (art. 135 ust. 2). Stosownie natomiast do treści art. 138 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2, na przewoźnika wykonującego regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego, który przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli takie zezwolenia są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3.000 do 5.000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500.000 euro. Przepis art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach zawiera sankcjonującą normę prawną, która łączy odpowiedzialność przewoźnika z obiektywnym naruszeniem prawa, polegającym na przywiezieniu do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie. Przy jego stosowaniu organ administracji publicznej nie ma obowiązku badania stopnia zawinienia lub stopnia szkodliwości czynu. Skarżący kasacyjnie wyraża wątpliwości odnoszące się do zakresu obowiązku przewoźnika nałożonego na mocy tego przepisu. Rozstrzygając, co mieści się w granicach tego obowiązku należy zauważyć, że ustanowiony normą prawną obowiązek podlegający wykonaniu nie może być obowiązkiem obiektywnie niemożliwym do wykonania (imposssibilium nulla obligatio). Wzgląd na tę zasadę nakazuje przyjąć, że w zakres obowiązków przewoźnika wchodzi żądanie od pasażera przedstawienia dokumentu podróży uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz wymaganych wiz lub innych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane oraz ustalenie, czy okazane dokumenty są ważne w dacie wjazdu do Polski (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2014 r., sygn. II OSK 885/13, [w:] CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 135 ust. 1 i 2 w zw. z art. 138 ust. 1 i 3 ustawy o cudzoziemcach przez wadliwą wykładnię w tej części, w której autor skargi kasacyjnej zarzucił błędne przyjęcie, że wskazane przepisy zawierają normę uprawniającą przewoźnika do wykonywania czynności legitymowania pasażerów przewożonych w pojazdach, którymi wykonują oni usługi przewozowe; jak również przez dokonanie wykładni ww. przepisów w sposób sprzeczny z treścią relewantnych uregulowań prawa międzynarodowego, w tym w szczególności rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz. U. UE.L 2006 Nr 105, str. 1), dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r.; a także w oderwaniu od przepisów prawa polskiego w tym ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i art. 15 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej. Zgodnie z art. 8 Protokołu włączającego dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej dołączonego do Traktatu z Amsterdamu zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty - podpisanego 2 października 1997 r. (Dz. U. WE C 340 z dnia 10 listopada 1997 r., s. 1), w negocjacjach dotyczących przystąpienia nowych Państw Członkowskich do Unii Europejskiej dorobek Schengen i inne środki podjęte przez instytucje w zakresie jego zastosowania są uznawane za dorobek, który powinien być w pełni przyjęty przez wszystkie państwa kandydujące do przystąpienia. Podkreślić należy, że dorobek Schengen stanowi część unijnego acquis, którą Polska obowiązana była zaakceptować w całości na podstawie Traktatu o Przystąpieniu do Unii Europejskiej. Na mocy art. 26 ust. 1 lit. b Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r., podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. (Dz. U. L 239 z dnia 22 września 2000 r., s. 1), Umawiające się Strony zobowiązały się do wprowadzenia do przepisów krajowych zasady, iż przewoźnik jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych środków dla zapewnienia, aby cudzoziemiec przewożony drogą lądową posiadał dokumenty podróży, wymagane przy wjeździe na terytoria Umawiających się Stron. Zaznaczyć trzeba, że w świetle art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec może przekroczyć granicę i przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada 1) ważny dokument podróży, 2) ważną wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane. Umawiające się Strony zobowiązały się, stosownie do art. 26 ust. 2 Konwencji wykonawczej, do nałożenia kar na przewoźników przewożących drogą lotniczą lub morską z państwa trzeciego na ich terytoria cudzoziemców, którzy nie posiadają niezbędnych dokumentów podróży. Zgodnie z art. 26 ust. 3 Konwencji wykonawczej ustęp 1 litera b) i ustęp 2 stosuje się również do przewoźników międzynarodowych przewożących grupy pasażerów drogą lądową autokarami, z wyjątkiem ruchu granicznego.

Autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że pojęcia normatywne zawarte w art. 135 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach powinny być interpretowane w świetle przepisów aktów prawa Unii Europejskiej, tj. kodeksu granicznego Schengen, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. U. UE L 2009.15.1) oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 1030/2002 ustanawiającego jednolity wzór dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich (Dz. U. UE L 2008.115.1). Argumentuje, że w tych aktach unijnych pojęcie "dokumentu podróży" zostało w sposób wyraźny odróżnione od pojęcia "wizy", "dokumentu pobytowego" czy też "dokumentu wymaganego przy wjeździe". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska albowiem, należy zwrócić uwagę, że w sposób wyraźny w art. 26 ust. 1 lit. b oraz ust. 2 Konwencji wykonawczej użyto nie pojęcia: "dokument podróży", lecz pojęć złożonych, tj.: "dokumenty podróży, wymagane przy wjeździe na terytoria Umawiających się Stron" (ust. 1 lit. b) oraz "niezbędne dokumenty podróży" (ust. 2). Dokument podróży rozumiany jako paszport albo dokument o znaczeniu ekwiwalentnym jest zawsze wymagany i niezbędny przy przekraczaniu granicy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że Konwencja wykonawcza w obu tych przepisach posługuje się liczbą mnogą ("dokumenty"). Oznacza to, że prawodawca unijny uznał, iż w sytuacji kontroli dokonywanej przez przewoźnika oraz w sytuacji przywiezienia do granicy przez przewoźnika można od cudzoziemców wymagać jednocześnie więcej niż jednego dokumentu (dokumentu podróży).

Zaznaczyć należy, że w art. 21 ust. 1 Konwencji wykonawczej mowa jest o cudzoziemcach posługujących się jednym, "ważnym dokumentem podróży", a nie "ważnymi dokumentami podróży". Wielości dokumentów podróży wydawanych przez państwa pochodzenia osób się nimi posługujących nie zauważa prawodawca unijny także w art. 5 ust. 1 lit. a kodeksu granicznego Schengen. Przepis ten stanowi, że w przypadku pobytu nieprzekraczającego trzech miesięcy w okresie sześciomiesięcznym warunki wjazdu obywateli państw trzecich są następujące: "posiadają oni ważny dokument podróży lub dokumenty uprawniające do przekroczenia granicy". Jest zatem rzeczą normalnie spotykaną, że osoba zamierzająca wjechać na terytorium państw obszaru Schengen posługuje się jednym dokumentem mającym charakter dokumentu podróży. Najczęściej będzie to dokument, jaki można utożsamiać z paszportem. Racjonalny prawodawca unijny (państwa-strony Konwencji wykonawczej) nie mógł zatem nałożyć na przewoźników abstrakcyjnego obowiązku polegającego na podjęciu efektywnych działań, aby przewożeni przez nich cudzoziemcy posiadali jednocześnie co najmniej dwa dokumenty podróży, z których jednym najczęściej będzie paszport. Dlatego też należy podkreślić, że zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia językowa użytych w art. 26 ust. 1 lit. b i ust. 2 Konwencji wykonawczej pojęć prowadzi do trudnych do pogodzenia z racjonalnością rezultatów.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej za wykładnią pojęć użytych w art. 26 ust. 1 lit. b i ust. 2 Konwencji wykonawczej nie przemawiają argumenty związane z porównaniem uprawnień funkcjonariuszy Straży Granicznej (czy innych służb granicznych państw członkowskich) i przewoźników, tj. podmiotów prywatnych. Wyinterpretowany przez organy administracji publicznej z treści art. 135 ust. 2 w zw. z ust. 1, jak również z art. 138 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zakres obowiązku kontrolnego i skorelowanego z nim opisu zachowania polegającego na przywiezieniu do polskiej granicy państwowej pasażera-cudzoziemca bez odpowiednich dokumentów - jako podstawy odpowiedzialności, nie prowadzi bowiem w żadnym wypadku do stanu, w którym obowiązek ten jest nieproporcjonalny do środków, jakimi dysponuje przewoźnik (podmiot prywatny). Należy mieć na uwadze, że zakresem podmiotowym hipotez norm dekodowanych z art. 135 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o cudzoziemcach i odpowiednio z art. 138 ust. 1 w zw. z ust. 2 tej ustawy nie zostali objęci wszyscy przewoźnicy prowadzący przewóz osób w ruchu drogowym (co jest wprost realizacją delegacji określonej w art. 26 ust. 3 in fine Konwencji wykonawczej). W przeciwieństwie bowiem do przewoźników morskich i lotniczych (objętych zakresami tych norm bez ograniczeń), przewoźnicy dokonujący przewozów osób drogami lądowymi objęci są zakresem działania tych przepisów, gdy, po pierwsze, prowadzą oni te przewozy regularnie w międzynarodowym transporcie drogowym, a po drugie, gdy przewóz ten odbywa się na trasach dalszych niż w ruchu przygranicznym. Takie zakreślenie przez ustawodawcę zakresu podmiotowego tych norm daje jednoznaczną wskazówkę, że odpowiedzialność administracyjna została nałożona tylko na takie podmioty prowadzące przewozy osób w ruchu drogowym, które charakteryzują się relatywnie wysokim stopniem profesjonalizacji usług.

Niewątpliwie profesjonalny przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego, i zatrudnieni przez przewoźnika pracownicy, obowiązani są dokonywać badania dokumentów cudzoziemca, przed zawarciem z cudzoziemcem umowy przewozu, dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium RP, posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawiający do wjazdu i pobytu na terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli dokumenty takie są wymagane. W granicach tego obowiązku mieści się dokonanie oględzin każdego z tych dokumentów dla stwierdzenia w szczególności, że dokument w dacie wjazdu na terytorium RP jest już ważny bądź nadal jest ważny; że nie ma widocznych śladów przerobienia lub podrobienia. Przewoźnik i zatrudniony przezeń pracownik (np. kierowca autobusu rejsowego) obowiązani są wykonać ten obowiązek ze szczególną starannością, znamionującą profesjonalistę. Instrumentem prawnym przysługującym przewoźnikowi jest odmowa zawarcia z cudzoziemcem umowy przewozu do granicy i uniemożliwienie cudzoziemcowi wejścia na pokład autobusu.

Autor skargi kasacyjnej dokonując porównania uprawnień funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz pracowników podmiotów prywatnych, tj. przewoźników, nie wziął pod uwagę wszystkich koniecznych elementów dla dokonania takiej analizy porównawczej. Niewątpliwie, funkcjonariusze Straży Granicznej, na podstawie przepisów ustawy o Straży Granicznej oraz ustawy o ochronie granicy państwowej, zostali wyposażeni w uprawnienia do dokonywania szerokiego katalogu czynności, a jednocześnie wyposażeni w określone środki pozwalające na skuteczne dokonywanie tych czynności, Jednakże trzeba mieć na uwadze, że funkcjonariusze Straży Granicznej nie dokonują czynności dotyczących weryfikacji podstaw do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej tylko w oparciu o treść dokumentów, które są im okazywane. Weryfikacji dokonują również poprzez ocenę autentyczności dokumentów oraz m.in. w oparciu o informacje dostępne w rejestrach (w tym wykaz cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany i System Informacyjny Schengen). Natomiast zakres czynności kontrolnych przewoźnika stanowi tylko wąski element zadań Straży Granicznej. W żadnym wypadku nie można też twierdzić, że wykładnia przepisów Konwencji wykonawczej prowadząca do wniosku o zgodności z nią w całej rozciągłości zakresów hipotez norm zdekodowanych art. 135 i art. 138 ustawy o cudzoziemcach, prowadziłaby do wniosku, że na przewoźników został włożony obowiązek oceny całokształtu okoliczności relewantnych dla uprawnień wjazdowych cudzoziemca-pasażera w konkretnym momencie czasowym.

W świetle poczynionych rozważań należy przyjąć, że pomiędzy art. 26 ust. 1 lit. b, ust. 2 i ust. 3 Konwencji wykonawczej a postanowieniami art. 135 i 138 ustawy o cudzoziemcach nie istnieje sprzeczność polegająca na tym, że zakres hipotez norm dekodowanych z przepisów ustawowych miałby być szerszy niż norm dekodowanych z przepisów konwencyjnych. Przepisy te zostały prawidłowo zastosowane przez Sąd pierwszej instancji.

Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. również należało oddalić. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. odnoszą się do obowiązku organu z zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który to obowiązek, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie został zrealizowany prawidłowo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione. Organy orzekające w sprawie zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący a ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy pozwalał na dokonanie subsumcji art. 138 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Organy prawidłowo ustaliły, a Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że to na przewoźniku spoczywał obowiązek dokonania kontroli tego, czy cudzoziemka z okazywanych dokumentów mogła wywodzić uprawnienia wjazdowe. W ważnym dokumencie podróży cudzoziemki, tj. ukraińskim paszporcie, brak było wizy, która w dniu [...] grudnia 2012 r., tj. w dacie próby wjazdu do Polski autokarem przewoźnika, uprawniałaby do przekroczenia granicy. W paszporcie tym znajdowała się zaś tylko polska wiza Schengen, wydana w dniu [...] maja 2012 r. w Konsulacie Generalnym Rzeczypospolitej Polskiej w L., ważna od dnia 31 maja 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r. Bezsprzecznie zatem wiza ta już w dniu [...] grudnia 2012 r. nie była ważna. Dlatego też - w sytuacji, gdy cudzoziemka właśnie z tego dokumentu (wraz z paszportem) chciała wywieść swoje uprawnienie wjazdowe kierowca - predestynowany w ramach wewnętrznego podziału czynności przedsiębiorstwa przewoźnika do przeprowadzania czynności kontrolnych wobec pasażerów - powinien był sprawdzić ów dokument i na podstawie poznania jego treści winien był dokonać oceny, czy będzie on stanowił w dniu wjazdu źródło uprawnień wjazdowych. Jak już wskazywano powyżej - wywiedzenie takiego obowiązku z art. 135 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie stanowi bynajmniej o tym, że jest to obowiązek nadmierny, nieproporcjonalny do możliwości, jakich w sposób rozsądny można oczekiwać od profesjonalistów, tj. przewoźników, którzy wykonują lądowe przewozy regularne osób i to dalsze niż w ruchu przygranicznym. Przywiezienie cudzoziemki, która w oparciu o ważny paszport i nieważną wizę w tym paszporcie, nie mogła wykazać istnienia skonkretyzowanego uprawnienia wjazdowego, zasadnie stanowiło podstawę do nałożenia na podmiot kary administracyjnej.

Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. Zarzuty strony koncentrowały się na stanowisku prawnym organu I instancji. Jednakże należy zwrócić uwagę, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, podzielając stanowisko odnośnie rzekomej niezgodności przepisów art. 135 i art. 138 ustawy o cudzoziemcach z przepisami art. 26 ust. 1 lit. b i ust. 2 Konwencji wykonawczej, dostrzegł potrzebę jego uzupełnienia poprzez bardziej szczegółową argumentację prawną. Organ odwoławczy nie miał jednak w takim przypadku możliwości wydania ani decyzji kasatoryjnej, ani tym bardziej reformatoryjnej na korzyść strony skarżącej. Dlatego też Sąd pierwszej instancji, nie stwierdzając naruszenia art. 15 k.p.a., wydał wyrok prawidłowy.

Powyższe skutkuje brakiem relewantności uchybienia art. 8 i art. 11 k.p.a., a w konsekwencji również trafnością stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnośnie braku kwalifikowanych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Wprawdzie strona może mieć przeświadczenie, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nie przekonuje ich w pełni co do braku niezgodności pomiędzy art. 26 ust. 1 lit. b i ust. 2 Konwencji wykonawczej a art. 135 i art. 138 ustawy o cudzoziemcach, jednak nie można mylić zasady przekonywania z osiągnięciem konkretnego rezultatu w postaci przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10, LEX nr 594984).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył także postanowień art. 141 § 4 P.p.s.a.. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno zawierać przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie podkreśla się, że po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, [w:] CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tym samym było możliwe dokonanie jego instancyjnej kontroli. Spełnia zatem wymagania normatywne przewidziane w art. 141 § 1 P.p.s.a.

Powyższe rozważania czynią też bezzasadnym wniosek strony skarżącej, o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Zgodnie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE z 26 października 2012 r., C 326/01) - zwanym dalej "TFUE", Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. W przypadku, gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. Literalne brzmienie akapitu trzeciego przytoczonej regulacji wskazuje na bezwzględny obowiązek skierowania pytania prejudycjalnego do TS, gdy w postępowaniu strona występuje z takim wnioskiem.

Łączna interpretacja art. 267 akapit 2 i 3 TFUE prowadzi do wniosku, że sąd ostatniej instancji, przy podejmowaniu decyzji o potrzebie zadania pytania prejudycjalnego, dotyczącego wykładni prawa unijnego (wspólnotowego), dysponuje taką samą autonomią, jak sądy niższych instancji. Nie jest on zatem zobowiązany do zadania pytania, jeżeli uzna, że dana kwestia nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Także w doktrynie podkreśla się, że TS w swojej interpretacji art. 267 TFUE uznał, iż intencją ustawodawcy unijnego było stworzenie możliwości bezpośredniej współpracy pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem Sprawiedliwości, w ramach której stronom postępowania nie przysługuje inicjatywa, a jedynie prawo przedstawienia swojego stanowiska. Wyklucza to wiążący skutek wniosku stron o zadanie pytania prejudycjalnego. Podkreślić należy, że to sąd krajowy, prowadzący postępowanie, samodzielnie podejmuje decyzję, czy orzeczenie dotyczące ważności lub wykładni prawa unijnego jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sporu głównego. Nawet, więc sąd ostatniej instancji nie musi zwracać się do Trybunału, jeżeli orzeczenie prejudycjalne nie miałoby znaczenia dla sprawy. Ponadto od reguły określonej w art. 267 akapit 3 TFUE istnieją dwa zasadnicze wyjątki umożliwiające sądowi ostatniej instancji rezygnację z zadania pytania prejudycjalnego, pomimo występowania w danym postępowaniu zagadnienia prawnego z zakresu prawa unijnego. Zostały one sformułowane w orzecznictwie TS (ETS) w postaci tzw. doktryn acte clair oraz acte éclairé. Zgodnie z doktryną acte éclairé sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa krajowego, nie jest zobowiązany do zwrócenia się z pytaniem do TS, jeżeli kwestia będąca przedmiotem wątpliwości została już wyjaśniona we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Z kolei według doktryny acte clair obowiązek zadania pytania prejudycjalnego przez sąd ostatniej instancji nie ma zastosowania w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisu prawa europejskiego jest tak oczywista, że nie budzi żadnych racjonalnych wątpliwości (por. wyrok ETS w sprawie Costa v. E.N.E.L. z dnia 15 lipca 1964 r., 6/64; wyrok ETS w sprawie Rheinmühlen z dnia 16 stycznia 1974 r., 166/73; wyrok ETS w sprawie CILFIT z dnia 6 października 1982 r., 283/81, wyrok TS sprawie Adeneler i in. v. Ellinikos Organismos Galaktos (ELOG) z dnia 4 lipca 2006 r. C – 212/04).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro przepisy art. 26 ust. 1 lit. b Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen w zw. z art. 135 i 138 ustawy o cudzoziemcach nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, niezasadne byłoby zwracanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.