Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 406/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 29 ust. 2 pkt 14, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 334/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 334/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2009 r. nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Spółka [...] sp. z o.o. w Warszawie, reprezentowana przez pełnomocnika A. W. w dniu 18 grudnia 2006 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o wydanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "stacja bazowa telefonii [...]" na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ulicy T. [...] w Rzeszowie.

Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji określonej we wniosku, decyzja ta stała się ostateczna. Jako podstawę tej decyzji organ wskazał art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."). W uzasadnieniu organ powołując się na art. 30 ust. 1 pkt 3 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako Prawo budowlane), wyjaśnił, że roboty budowlane polegające na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, wymagają zaś zgłoszenia właściwemu organowi. Konkludując podniósł, że po myśli art. 50 ust 2 pkt 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę.

W dniu 10 listopada 2008 r. B. K. i K. D. wystąpili do Prezydenta Miasta Rzeszowa z wnioskami o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] stycznia 2007 r.

Prezydent postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz umorzył wznowione postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji złożyła [...] sp. z o.o. w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego P. W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej jako "Kolegium") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] postanowiło wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] stycznia 2007 r., działając na podstawie art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."). W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że w toku postępowania odwoławczego skład orzekający uznał, że istnieje potrzeba dokładnej analizy decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2007 r. celem ustalenia, czy nie występuje podstawa do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], stwierdziło nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] stycznia 2007 r. Jako podstawę decyzji wskazano art. 104 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja Prezydenta z dnia [...] stycznia 2007 r. obarczona jest wadami mającymi charakter rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności podniosło, że wnioskowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. W jego ocenie budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z masztem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wykazało, że wniosek inwestora nie spełniał wszystkich elementów określonych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., co spowodowało brak ustalenia przez Prezydenta w sposób bezsporny przedmiotu postępowania. Organ I instancji nie ustalił czy inwestycja objęta wnioskiem zalicza się do obiektu budowlanego, czy też nie, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo Kolegium zarzuciło Prezydentowi rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że zebrane materiały dowodowe nie pozwalały na umorzenie postępowania. Dołączone przez wnioskodawców do wniosku wypisy z rejestru gruntów określiło jako niespełniające wymogów z art. 76 k.p.a., z uwagi na brak uwierzytelnienia odpisów, analogicznie jak w przypadku map oraz pełnomocnictwa. Konkludując Kolegium nie zgodziło się z tezą o wywołaniu przez inkryminowaną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Wyjaśniło, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego, naprowadzając, że wykonanie robót należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych, a nie skutków prawnych. Na potwierdzenie swojego stanowiska wskazało na wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1486, Lex nr 302447 oraz wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1055/06, Lex nr 372225.

[...] sp. z o. o. w Warszawie, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego P. W., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2007 r. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja o umorzeniu postępowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 28, 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i c ustawy prawo budowlane przez bezpodstawne przyjęcie, że inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego dla przedmiotowej inwestycji wymagana była też decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, art. 7, art. 8, art. 80, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne stwierdzenie, że brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy z materiałów sprawy wynika, że Prezydent Miasta Rzeszowa prawidłowo zastosował art. 105 § 1 k.p.a. po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, zgodnie z w/w art. 7, 77 i 80 k.p.a., a także wobec zaistnienia w sprawie okoliczności wskazanych przez art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane oraz art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, że Prezydent Miasta Rzeszowa wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie naruszył art. 50 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., ani też art. 28 ustawy Prawo budowlane, gdyż zwolnienie z pozwolenia na budowę miało oparcie w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, a dodatkowe potwierdzenie wydanego rozstrzygnięcia znajduje w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i c. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że inwestycja [...] Spółki z o.o. polegająca na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazano, że anteny oraz maszt antenowy wraz z ich konstrukcją wsporczą składają się na jedno urządzenie stanowiące całość techniczną, które zostało objęte hipotezą art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego oraz, co za tym idzie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c w brzemieniu z dnia wydania decyzji organu oraz art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Na poparcie swojego poglądu pełnomocnik Spółki wskazał na szereg wyroków sądów administracyjnych, podając że wynika z nich, iż roboty budowlane jak w tej sprawie nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, co jest bezpośrednio związane z brakiem obowiązku o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. Uzasadniając decyzję Kolegium wyjaśniło na czym polega instytucja stwierdzenia nieważności na zasadzie art. 156 k.p.a. Podtrzymało swoje stanowisko prezentowane we wcześniejszej decyzji, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] stycznia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zawiera wadę, która nakazuje wyeliminowanie analizowanego aktu administracyjnego z obrotu prawnego. Nie zgodziło się z poglądem zawartym we wniosku pełnomocnika Spółki, że w/w decyzja nie narusza prawa w sposób rażący. Kolegium powtórzyło, że podstawą stwierdzenia nieważności nie było rażące naruszenie prawa budowlanego, czy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz rażące naruszenie prawa proceduralnego, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 105 § 1 k.p.a. Faktem jest, że wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawierał charakterystyki inwestycji /określonej tymi przepisami/, stąd też doszło do naruszenia w/w przepisów proceduralnych. Zatem przedwczesną była teza, że planowana inwestycja jest inwestycją niewymagającą pozwolenia na budowę, a co za tym idzie niewymagającą decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przytaczanie szczegółowych parametrów inwestycji i dokonywanie jej charakterystyki w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest spóźnione, obowiązkiem inwestora było bowiem przedstawić te dane we wniosku, a w przypadku ich braku organ winien był wezwać o uzupełnienie w tym zakresie. Nieustalenie zaś przedmiotu postępowania, stanowi rażące naruszenie przepisów proceduralnych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję [...] sp. z o. o. w Warszawie, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego P. W., wniosła o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2009 r., a także zasądzenia na rzecz skarżącej od Kolegium zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucono: naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja o umorzeniu postępowania została wydana z "rażącym naruszeniem prawa", tj. rażącym naruszeniem art. 7, 77 § 1, 105 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 2 pkt 2 lit. b i c oraz art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i art. 28, 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i c ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu z dnia wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu zarzutu art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 28, 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i c ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu z dnia wydania decyzji o umorzeniu postępowania podniesiono bezpodstawne przyjęcie, że inwestycja [...] wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego dla tej inwestycji wymagana była również decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast naruszenie art. 7, 80, 77 § 1 i 105 § 1 k.p.a. polegało na błędnym stwierdzeniu, że brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji [...]p.n. "stacja bazowa telefonii komórkowej [...] na istniejącym budynku na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. T. w Rzeszowie, gdy z materiałów sprawy wynika, że Prezydent Miasta Rzeszowa prawidłowo zastosował art. 105 § 1 k.p.a., po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a., a także wobec zaistnienia w sprawie okoliczności wskazanych przez art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego oraz art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi została zawarta argumentacja co do istoty zgodna z przedstawioną wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wnosiło o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku z dnia 19 sierpnia 2010 r. stwierdził, że sporną kwestią jest to, czy ocena organu orzekającego w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, że wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. przez Prezydenta Miasta Rzeszowa o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, była uzasadniona. Zdaniem Sądu I instancji, pogląd ten nie zasługuje na akceptację. Sąd I instancji stwierdził, że podstawowym elementem odróżniającym postępowanie trybu nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności od postępowania administracyjnego trybu zwykłego jest przedmiot postępowania. W trybie zwykłym wszczyna się postępowanie w celu rozpatrzenia interesów prawnych lub obowiązków stron, stanowiących zagadnienie otwarte w tym sensie, że jeszcze w ogóle o nich nie rozstrzygano. Natomiast przedmiotem postępowania w trybie nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności jest dalszy byt prawny decyzji z wadami określonego rodzaju, a więc nie dotyczy ono tych praw i obowiązków, o których już rozstrzygnięto w decyzji, lecz jej samej, jako wadliwego aktu prawnego. Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 156 § 1 k.p.a. wylicza w swej treści wyczerpująco wady decyzji stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 § 1 pkt 2 in fine/. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest konsekwentnie pogląd, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ex tunc. Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uznania, iż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydent Miasta Rzeszowa zaniedbał obowiązki proceduralne, tj. rażąco naruszył art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 105 § 1 k.p.a. i tym samym decyzja ta dotknięta jest kwalifikowana wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu orzekającego w nadzwyczajnym trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, jakoby przedmiot postępowania trybu zwykłego został nieprawidłowo ustalony i przy tym nie jest zasadne wyprowadzenie rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r., jak i załączone do niej dokumenty wskazuje, że przedmiotem postępowania w trybie zwykłym było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co podlega unormowaniu przepisów Rozdziału 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji uznał, że określone przez [...] Sp. z o.o. w Warszawie zamierzenie inwestycyjne (we wniosku z daty wpływu do UM w Rzeszowie 18 grudnia 2006r.), przez organ orzekający w tym trybie, zostało zakwalifikowane jako zamiar inwestycyjny polegający na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy, a więc takie dla którego z mocy wyraźnego wskazania art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawo budowlane właściwy jest tryb zgłoszenia właściwemu organowi, a więc nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji wskazał, że powyższe doprowadziło wspomniany organ do umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla w/w zamiaru inwestycyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Sąd I instancji stwierdził, iż taka decyzja nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach stron, lecz wywierany przez nią skutek prawny jest w postaci stwierdzenia, że nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy i kończy zawiłość sprawy w drugiej instancji. Sąd I instancji wskazał, iż z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu I instancji skoro z inicjatywy inwestora wszczęte zostało postępowanie w celu ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to jego zakończenie w sposób przewidziany w art. 105 § 1 k.p.a., a więc pod względem procesowym jest prawidłowe, w szczególności nie jest niezgodnym z prawem uchylaniem się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji uznał, iż nie jest trafny pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2009 r., że wydana w trybie zwykłym decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. jest decyzją przedwczesną, a przez to wadliwą i to ze skutkiem prowadzącym do stwierdzenia nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, iż w rozważaniach tych nie wolno było pominąć oceny dokonanej przez organ orzekający w zwykłym trybie kwalifikacji zamiaru inwestycyjnego wskazanego przez [...] Sp. z o.o. we wniosku /z datą wpływu do UM Rzeszów 18.12.2006 r./. Sąd I instancji podzielił jego pogląd, że w dacie wydania decyzji z powołaniem się na art. 105 § 1 k.p.a. określony we wniosku zamiar inwestycyjny jako objęty hipotezą art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane nie wymagał pozwolenia na budowę, co wynika z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c tej ustawy. Sąd I instancji zauważył, że w dacie podejmowania tej decyzji powszechnie dostępne były orzeczenia sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Sąd I instancji wskazał, iż w wyroku NSA z dnia 16 maja 2005 r. II OSK 619/07 stwierdzono, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona jest całość urządzeń składającej się na stację telefonii komórkowej, co obejmuje również antenowe konstrukcje wsporcze /maszty/. Sąd I instancji zaznaczył także, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych z okresu już po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. [...] zaprezentowany został pogląd, co przyznaje się też w zaskarżonej decyzji, wskazujący na konieczność pozwolenia na budowę, wobec kwalifikacji stacji bazowej jako telekomunikacyjnego obiektu budowlanego. Tym samym koniecznym jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu I instancji nie może to jednak oznaczać, że w/w decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2009 r. opierała się zatem na wadliwym zapatrywaniu prawnym co do charakteru wadliwości decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. wydanej w trybie zwykłym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a."), tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, w sytuacji kiedy skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do normy art. 151 p.p.s.a., na skutek błędnego przyjęcia, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] stycznia 2007r. nie narusza rażąco prawa, w szczególności przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędna jest teza Sądu I instancji, że w dacie wydania decyzji z powołaniem się na art. 105 § 1 k.p.a. określony we wniosku zamiar inwestycyjny jako objęty hipotezą art. 29 ustawy Prawo budowlane nie wymagał pozwolenia na budowę, co wynika z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c tej ustawy. Zdaniem pełnomocnika Kolegium błędne jest również powoływanie się przez Sąd I instancji na wyrok NSA z dnia 16 maja 2005 r. II OSK 619/07 w którym stwierdzono, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona jest całość urządzeń składających się na stację bazową telefonii komórkowej, co obejmuje również antenowe konstrukcje wsporcze (maszty). Pełnomocnik Kolegium podniósł, iż nie istnieje wyrok NSA z dnia 16 maja 2005 r. sygn. II OSK 619/07, i wskazał, że w tym dniu NSA wydał wyrok sygn. OSK 1566/04, jednakże i w tym wyroku NSA nie postawił tezy przypisywanej mu przez Sąd I instancji. W ocenie Kolegium nieistotne jest także to, że orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na potrzebę przeprowadzenia w/w procedur administracyjnych pochodzi z okresu późniejszego, tj. po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., wprost przeciwnie orzecznictwo to wskazuje, że błędne były wydane wcześniej decyzje oparte na założeniu, że lokalizowanie stacji bazowej na budynku nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd I instancji nie przywołał w treści uzasadnienia skarżonego wyroku żadnego orzeczenia sądowego wskazującego na potrzebę przeprowadzenia w/w procedur w omawianym przypadku. Zdaniem Kolegium nie można było pominąć w analizie sprawy wyroku NSA sygn. II OSK 1458/07 dnia 25 listopada 2008 r. w którym stwierdzono, że stacja bazowa umiejscowiona na dachu budynku ma charakter telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, który to objęty jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Podobnie wypowiedziały się także inne sądy m. in. WSA w Rzeszowie z wyroku sygn. II SA/Rz 289/10 z dnia 1 czerwca 2010 r. Pełnomocnik Kolegium podniósł, iż wyrok w omawianej części dotyczącej braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stoi w sprzeczności z innym wyrokiem WSA w Rzeszowie sygn. II SA/Rz 131/09 z dnia 22 lipca 2009 r. Wyrok ten dotyczył tej samej inwestycji, która była przedmiotem wyroku skarżonego niniejszą skargą kasacyjną, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na istniejącym budynku na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. T. w Rzeszowie. Wyrok ten WSA w Rzeszowie wydał po rozpatrzeniu skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, który utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budowy ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 lipca 2009 r. bez wątpienia dysponując szerszym materiałem dowodowym od Prezydenta Miasta Rzeszowa w dniu [...] stycznia 2007 r., uznał, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły przedmiotu postępowania wobec czego Sąd uznał za błędne rozstrzygnięcie i argumentację tych organów idące w kierunku, że realizacja inwestycji nie wymagała pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 22 lipca 2009 r. WSA w Rzeszowie stwierdził ponadto, że: "Protokół z czynności kontrolnych z dnia 12 marca 2008 roku sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera na str. 2 następujący opis wykonanego obiektu: maszt o wysokości 12 m z trzema odciągami z 0,8 m sztycą odgromową, ławą pod szafę telekomunikacyjną, trzema antenami sektorowymi [...] i zasilaniem stacji. Do wykonania został montaż anteny radioliniowej oraz szafy telekomunikacyjnej. Opis elementów przedmiotowej konstrukcji odpowiada definicji "masztu antenowego" określonej w przytoczonym rozporządzeniu. Skoro rozporządzenie kwalifikuje maszty antenowe jako telekomunikacyjne obiekty budowlane, a nie jako urządzenia, to nie ma dla nich zastosowania procedura zgłoszeniowa i powstaje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Umorzenie postępowania w sprawie Sąd uznał za przedwczesne, a brak ustalenia przedmiotu postępowania nie pozwala na zajęcie stanowiska. Sąd nie przesądził o charakterze omawianego obiektu, jednak wskazał, że powinnością organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie zakwalifikowanie obiektu zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, co jest konieczne do podjęcia decyzji kończącej postępowanie". Pełnomocnik Kolegium podniósł, że Sąd I instancji dał orzekającemu w sprawie organowi administracji publicznej wskazówki co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy odmienne z opisanymi powyżej wskazówkami udzielonymi innemu organowi administracji, a przecież chodzi w obu tych sprawach o tę samą inwestycję. Pełnomocnik Kolegium zarzucił Sądowi I instancji, że przytaczając na str. 9 uzasadnienia wyroku tezy z decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. wyraził stanowisko, że zakwalifikowanie inwestycji jako urządzenie telekomunikacyjne stanowiło prawidłowe określenie przedmiotu postępowania. Zdaniem pełnomocnika Kolegium nie było możliwe postawienie takiej tezy w oparciu o posiadany przez Prezydenta Miasta Rzeszowa materiał dowodowy. Bowiem wniosek inwestora znajdujący się w aktach sprawy nie spełnia wymogów wynikających z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. czego konsekwencją jest to, że organ nie ustalił w sposób bezsporny przedmiotu postępowania. Organ nie zwrócił bowiem uwagi na obowiązujące w dniu wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864) wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. Rozporządzenie to w § 3 pkt 9 określało "maszt antenowy" jako antenową konstrukcję wsporczą z odciągami, natomiast w § 3 ust. 2 za telekomunikacyjny obiekt budowlany uznawało - linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, antenowe wieże, maszty i konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne oraz szafy kablowe. Zdaniem pełnomocnika Kolegium organ wydając ocenianą decyzję nie ustalił czy inwestycja objęta wnioskiem inwestora zalicza się do którejś z kategorii podanych powyżej, w szczególności nie ustalił czy stanowić ma ona obiekt budowlany czy też nie. W ocenie pełnomocnika Kolegium wniosek inwestora nie zawierał wymaganego określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy zagospodarowania terenu w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionego w formie opisowej. Zdaniem pełnomocnika Kolegium dołączone do wniosku dokumenty k-6 i k-1 nie wyjaśniały jaki zakres prac przewiduje inwestor, jak również dołączone do wniosku wypisy z rejestrów gruntów, mapy i pełnomocnictwo nie spełniały wymogów art. 76 k.p.a. dla uznania ich za dokument urzędowy. W takim stanie rzeczy niemożliwe było ustalenie przedmiotu postępowania, w szczególności poprzez brak możliwości odniesienia się do postanowień cyt. rozporządzenia, a ustalenie przedmiotu postępowania przy opisanych powyżej brakach w materiałach dowodowych stanowi rażące naruszenie przepisów proceduralnych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika Kolegium organ naruszył także art. 107 § 3 k.p.a. bowiem w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. nie wykazał charakteru planowanej inwestycji, w szczególności nie wykazał, że nie jest ona obiektem budowlanym, co pozwalałoby na postawienie tezy o braku obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pełnomocnik Kolegium podniósł, że Sąd I instancji nie zwrócił w zaskarżonym wyroku uwagi na powyższe uchybienia w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Pełnomocnik Kolegium zaznaczył, że powołana przez Sąd I instancji teza z decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., że budowa stacji bazowej na dachu istniejącego obiektu budowlanego nie podlega procedurze ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z tego względu, że nie podlega wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę stanowi pokrzywdzenie dla stron postępowania - mieszkańców domów jednorodzinnych położonych w bardzo bliskim sąsiedztwie inwestycji. Pełnomocnik Kolegium podkreślił, że celem postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bowiem przeprowadzenie stosownych analiz, badań i czynności wyjaśniających mających na celu także zabezpieczenie poszanowania interesów osób trzecich.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Na wstępie należy podkreślić, iż podlegająca kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym. Organ nadzorczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie, poprzez wydanie przez Prezydenta Miasta Rzeszowa decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, a zatem że spełniła się przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W doktrynie prawa administracyjnego przeważa pogląd, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi w przypadku naruszenia przepisów o treści ustalanej w bezpośrednim ich rozumieniu albo takich, których interpretacja nie prowadzi do rozbieżnych wniosków (J. Borkowski [w:] System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 273, podobnie A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Wyd. 3, Warszawa 2010, s. 350-351). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przy ustaleniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 13 czerwca 2007 r., I OSK 996/06, Lex nr 354687, podobnie wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r., II OSK 383/07, Lex nr 468028, wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., II OSK 28/06, Lex nr 319171).

Należy podzielić w tym miejscu pogląd Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, iż rozstrzygnięcie zawarte w ww. decyzji Prezydenta, tj. umorzenie postępowania w sprawie z wniosku inwestora o wydanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, jest prawidłowe. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów. Przedmiotowa decyzja dotyczyła realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym obiekcie budowlanym w oparciu o dokonane przez inwestora zgłoszenie złożone w sytuacji, gdy organ po przyjęciu zgłoszenia wraz z załączoną dokumentacją nie wniósł sprzeciwu. Skarżący kasacyjnie organ odwoławczy wskazał, iż rażące naruszenie prawa decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa polegało na naruszeniu przepisów proceduralnych tj. art. 7, 77 § 1, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Jednakże dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. jest w pełni prawidłowa. Sąd I instancji trafnie wskazał, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązkiem zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę objęte były roboty budowlane polegające na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/ Prawa budowlanego. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania przedmiotowego zgłoszenia) zgłoszenia właściwemu organowi wymagały "roboty budowlane polegające na instalowaniu na obiektach budowlanych - urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy". Z kolei w myśl art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska przez instalacje należy rozumieć stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu oraz budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Tak, więc instalowanie urządzeń, o jakich mowa we wskazanej wyżej normie na obiektach budowlanych zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego nie wymagało pozwolenia na budowę. Zaznaczyć należy, iż dla szczególnego rodzaju urządzenia, jakim są anteny telefonii komórkowej, ustawodawca wprowadził zasadę, iż warunkiem instalowania urządzeń emitujących pola magnetyczne, będące instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zaliczanymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy, jest dokonanie skutecznego zgłoszenia takiej inwestycji właściwemu organowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. II OSK 83/08, niepubl.).

Sądowi I instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Bowiem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, aby Sąd I instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji uznał za nietrafny pogląd wyrażony w zaskarżonych decyzjach, że decyzja Prezydenta z dnia [...] stycznia 2007 r. była decyzją przedwczesną, a przez to wadliwą nadto skutkującą stwierdzeniem nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, gdyż Prezydent Miasta Rzeszowa dokonał właściwej kwalifikacji zamiaru inwestycyjnego zgłoszonego przez inwestora we wniosku z dnia 18 grudnia 2006 r. Zwrócić należy także uwagę na to, iż w sytuacji gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (organy administracji publicznej), to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.