Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2490/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6300 Weryfikacja zgłoszeń celnych co do wartości celnej towaru, pochodzenia, klasyfikacji taryfowej; wymiar należności celny
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia NSA - Ewa Jóźków, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Katarzyna Kotulińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi K. C. "D." na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia (...) sierpnia 2003 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w przedmiocie opłaty manipulacyjnej dodatkowej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w W. na rzecz K. C. kwotę 769, 20 [siedemset sześćdziesiąt dziewięć 20/100 ] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzjami z (...) lipca, (...)-(...), (...) sierpnia, (...)-(...)września 1998 r. Dyrektor Urzędu Celnego w W. wymierzył Agencji Celnej "D." w W. opłaty manipulacyjne dodatkowe za wykonywanie czynności służbowych poza siedzibą lub czasem pracy urzędu celnego, w kwotach wymienionych w tych decyzjach – łącznie 4230 zł.

W dniu 16 grudnia 2002 r. (data pism 2 grudnia 2002 r.) K. C. – prowadzący działalność jako Agencja Celna "D." – złożył do Naczelnika Urzędu Celnego (...) w W. wnioski, w trybie art. 2651 § 1 Kodeksu celnego, o uchylenie ww. decyzji Urzędu Celnego w W. wymierzających opłaty dodatkowe manipulacyjne oraz o zwrot nienależnie pobranych opłat w sprawach będących przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu.

W uzasadnieniu powyższych wniosków Strona wskazała na naruszenie przez organ celny:

• art. 123 § 1, 192 oraz 200 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez uniemożliwienie jej, przed wydaniem tych decyzji, wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego a przez to wydanie decyzji w oparciu o nie udowodniony stan faktyczny,

• art. 165 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez nie wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu,

• art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego poprzez jego błędną interpretację.

Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2000 r. oraz Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2002 r., które zapadły w analogicznej sprawie, Strona wskazała, iż siedzibą U. C. w W. jest W., nie zaś adres tego urzędu. Oznacza to, iż dodatkowe opłaty manipulacyjne za czynności służbowe w miejscu uznanym powinny być wymierzane jedynie za czynności wykonywane poza granicami administracyjnymi W.. W związku z tym, iż miejsce uznane "D." znajduje się w obrębie granic administracyjnych Warszawy, art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego w przedmiotowej sprawie nie może stanowić podstawy prawnej wymiaru opłaty manipulacyjnej dodatkowej. Ponadto, w ocenie Strony, użyte w art. 275 § 4 pkt 5 pojęcie "czynności służbowe" nie jest tożsame ze zdefiniowanym w art. 3 § 1 pkt 5 Kodeksu celnego pojęciem "kontroli celnej" i obejmuje inne nie wymienione w definicji "kontroli celnej" działania administracji celnej, nie wynikające z potrzeb kontrolnych. Zdaniem K. C. w sprawie nie zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania, gdyż jako taki nie może być traktowany wniosek kierowany do urzędu celnego, który ograniczał się jedynie do prośby o oddelegowanie funkcjonariuszy celnych. Konsekwencją braku wszczęcia i prowadzenia postępowania przed wydaniem decyzji stał się brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie i na temat zgromadzonych materiałów i dowodów.

Decyzjami z (...) lutego 2003 r. Naczelnik Urzędu (...) Celnego w W. odmówił uchylenia ww. decyzji Dyrektora Urzędu Celnego wymierzających Stronie opłaty manipulacyjne dodatkowe za czynności służbowe wykonane, na jej wniosek, przez funkcjonariuszy celnych poza siedzibą urzędu celnego.

Orzekając na skutek odwołań Strony, Dyrektor Izby Celnej w W., po połączeniu zaskarżonych spraw do łącznego rozpoznania i rozpatrzenia, decyzją z (...) sierpnia 2003 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż stosownie do art. 246 § 2 Kodeksu celnego należności celne są zwracane, jeżeli w chwili uiszczenia kwota tych należności nie wynikała z obowiązujących przepisów lub gdy kwota ta została zarejestrowana niezgodnie z art. 229 § 3 Kodeksu celnego. Zgodnie z art. 246 § 4 Kodeksu celnego zwrot należności może nastąpić na wniosek dłużnika złożony przed upływem 3 lat, licząc od dnia jego powiadomienia o tych należnościach. Pismami z 2 grudnia 2002 r., złożonymi w Urzędzie Celnym (...) w W. 16 grudnia 2002 r., Strona wniosła o uchylenie ww. decyzji z lipca, sierpnia, września 1998 r. Wnioski złożone zostały zatem z uchybieniem ustawowego terminu do ich wniesienia, co stanowi przesłankę negatywną uchylenia decyzji ostatecznych o wymiarze opłaty manipulacyjnej dodatkowej.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanych decyzji organów obydwu instancji zarzucając, że zostały one wydane z naruszeniem:

- art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 124 Ordynacji podatkowej;

- art. 246 § 2 i 5, art. 275 § 4 pkt 5 oraz art. 277 Kodeksu celnego.

Rozwijając w motywach skargi zarzuty o charakterze merytorycznym Skarżący wyjaśnił, iż nie było podstaw prawnych do wymierzenia i poboru opłat manipulacyjnych dodatkowych. Organy celne niezasadnie traktują zatem kwoty pobrane bez tytułu prawnego jako opłaty manipulacyjne dodatkowe. W konsekwencji organy błędnie przyjęły, iż zwrot pobranych opłat następuje w trybie określonym w art. 277 Kodeksu celnego dla poboru należności celnych przywozowych i wywozowych w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy jedynie poboru, a nie zwrotu opłat. Skarżący podkreślił, iż nie składał wniosku o zwrot opłat w trybie art. 246 § 4 Kodeksu celnego, gdyż stoi na stanowisku, iż w sprawie zastosowanie powinna znaleźć regulacja z art. 246 § 5 Kodeksu celnego, nakazująca organowi celnemu dokonanie zwrotu z urzędu. Organ od czasu, gdy w analogicznych sprawach od roku 2000 zapadały wyroki NSA wskazujące na inną interpretację pojęcia "czynności dokonywane poza siedzibą urzędu", był świadomy, że w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające dokonanie zwrotu pieniędzy z urzędu.

W sferze stanowiącej przedmiot regulacji prawa procesowego Skarżący podniósł, iż organy nie ustosunkowały się do wszystkich zgłaszanych przez niego zarzutów. W szczególności organy nie odniosły się do wątpliwości związanych z pojęciami "kontrola celna" i "czynności służbowe", nie zajęły stanowiska w sprawie adekwatności opłat do podejmowanych czynności oraz kwestii ponoszenia wszystkich kosztów związanych z prowadzeniem miejsca uznanego. W ocenie K. C. organy celne niezasadnie przyjęły, iż wszczęcie postępowania w sprawie wymiaru opłaty manipulacyjnej dodatkowej nastąpiło na wniosek strony w chwili złożenia wniosku o oddelegowanie funkcjonariuszy celnych do miejsca uznanego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 5 stycznia 2005 r., zatytułowanym "uzupełnienie skargi", Skarżący zajął stanowisko, iż art. 246 § 4 Kodeksu celnego, wbrew twierdzeniu organów celnych, nie jest przepisem szczególnym, o którym mówi art. 2651 Kodeksu celnego, bowiem odnosi się on wyłącznie do kwestii zwrotu należności celnych a nie do zmiany lub uchylenia decyzji. W piśmie tym Skarżący podniósł także, iż w sytuacji gdy organy celne obu instancji stoją na gruncie możliwości zastosowania w sprawie niniejszej art. 246 Kodeksu celnego, powinny były zastosować jego § 5 oraz zbadać zasadność przedłużenia terminu do zwrotu należności na gruncie § 6 tego artykułu, czego Dyrektor Izby Celnej nie uczynił. Ponadto Skarżący wskazał, że nie można z decyzją uchylającą decyzje, którymi wymierzono opłaty manipulacyjne dodatkowe, wiązać z posiadaniem przez nią przymiotu niewykonalności już w dacie jej wydania, na co powoływały się organy celne, ponieważ nie można zgodzić się z opinią, że pojęcie "wykonania decyzji" obejmuje dalszą konsekwencję w postaci zwrotu kwoty pobranej na podstawie uchylonych decyzji. Tryb przewidziany dla zwrotu należności celnych nakazywał bowiem wydanie odrębnej decyzji i to przez organ w postaci Dyrektora Izby Celnej, tymczasem w przedmiotowej sprawie dwa odrębne postępowania zostały sprowadzone do jednego postępowania prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Celnego – czyli organ niewłaściwy rzeczowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2005 r., sygn. akt V SA 4005/03 oddalił skargę uznając zawarte w niej zarzuty za nieuzasadnione.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzucił:

I. naruszeniem przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), tj.:

1. art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku w sprawie z przekroczeniem ustawowych kompetencji sądu administracyjnego rozpatrującego skargę na decyzję administracyjną tj. poprzez próbę sanowania istotnych uchybień w ustaleniach faktycznych i prawnych, których dopuściły się organy celne w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji wydanie wyroku w zakresie wykraczającym poza ocenę zgodności z prawem (kontrolą sądowoadministracyjną) skarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej, a w szczególności poprzez dokonanie nowych (w odniesieniu do skarżonych decyzji administracyjnych) ustaleń faktycznych i prawnych tj. przekroczenie kompetencji sądu administracyjnego określanych we wskazanych przepisach jako sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Dyrektora Izby Celnej, która naruszyła art. 265¹ Kodeksu celnego w ten sposób, iż błędnie odmawiając zastosowania tego przepisu bezpodstawnie odmówiła uchylenia i zmiany decyzji wymierzającej opłaty manipulacyjne,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję Dyrektora Izby Celnej naruszającej rażąco przepisy postępowania tj. art. 263¹ Kodeksu celnego, art. 120-122, art. 187 § 1, art. 191, art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji podatkowej w związku z art. 262 Kodeksu celnego, które to naruszenia, wbrew osądowi WSA, miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem:

- decyzja Dyrektora Izby Celnej (jak również decyzja I instancji) nie zawierała dostatecznych ustaleń faktycznych i prawnych, w zakresie wnioskowanym przez stronę, a odnoszących się do przesłanek wymiaru opłat tj. rodzaju czynności wykonywanych przez funkcjonariuszy celnych (czynności służbowe – czynności kontroli celnej) w miejscu uznanym "D." oraz wartości celnej towarów, mającej bezpośredni wpływ na wysokość opłat manipulacyjnych dodatkowych, przez co decyzja ta naruszała art. 122, art. 187 § 1, 191,210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji podatkowej;

- Naczelnik Urzędu Celnego, jako organ celny pierwszej instancji właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 265¹ Kodeksu celnego, rozstrzygnął w niniejszej sprawie również o zasadności zwrotu opłat manipulacyjnych, podczas gdy organem celnym pierwszej instancji właściwym rzeczowo do orzekania o zwrocie należności celnych, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie określenia wypadków, w których należności celne przywozowe lub wywozowe są zwracane lub umarzane oraz trybu i warunków dokonywania zwrotu lub umorzenia przez niewłaściwe zastosowanie [Dz. U. Nr 158, poz. 1050 ze zm.] był Dyrektor Izby Celnej; tym samym postępowanie organów celnych w przedmiotowej sprawie naruszało w szczególności art. 120 Ordynacji podatkowej,

- Organy celne błędnie przyjęły, iż wszczęcie postępowania w sprawie wymiaru opłaty manipulacyjnej nastąpiło na wniosek skarżącego w chwili złożenia wniosku o oddelegowanie funkcjonariuszy celnych do miejsca uznanego;

- Organy celne błędnie zastosowały w sprawie art. 246 § 4 Kodeksu celnego uznając go za przepis szczególny w stosunku do art. 265¹ Kodeksu celnego i wyłączający zastosowanie tegoż w sprawie, co naruszyło zasadę praworządności wyrażoną w art. 120 Ordynacji podatkowej oraz zasadę zaufania wyrażoną w art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej i kwalifikowało decyzje organów celnych do uchylenia,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w skarżonym wyroku zarzutów skarżącego związanych z charakterem czynności wykonywanych przez funkcjonariuszy celnych w miejscu uznanym "D." oraz wartością celną odprawianych towarów, które to okoliczności faktyczne i prawne oraz rozpatrzenie zarzutów z nimi związanych mogło mieć istotny wpływ na ocenę prawidłowości działania organów w zakresie wysokości wymierzonych opłat oraz miało zasadnicze znaczenie dla oceny ważnego interesu strony i interesu publicznego.

II. naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj:

1. § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów przez akceptację niewłaściwego zastosowania, albowiem Naczelnik Urzędu Celnego, jako organ celny pierwszej instancji właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 265¹ Kodeksu celnego, rozstrzygnął w niniejszej sprawie również o zasadności zwrotu opłat manipulacyjnych, podczas gdy organem celnym pierwszej instancji właściwym rzeczowo do orzekania o zwrocie należności celnych był Dyrektor Izby Celnej,

2. art. 265¹ Kodeksu celnego przez jego błędną interpretację poprzez:

- przyjęcie, że nawet realizacja oczywistego interesu finansowego skarżącego (zwrot niesłusznie pobranych opłat), jak i usunięcie z obrotu prawnego wadliwych i niesłusznych decyzji, wymagają przeprowadzenia dowodu na to, iż w ten sposób zaspokojony zostanie ważny interes strony oraz interes publiczny;

- dokonanie w uzasadnieniu wyroku błędnej wykładni pojęcia "interes publiczny" i sprowadzenie jego znaczenia jedynie do interesów fiskalnych państwa;

- wywiedzenie z treści tego przepisu, że interes strony nie może zasadzać się na wyeliminowaniu wadliwej i szkodzącej interesom strony i porządkowi prawnemu decyzji (nieuprawnione wykluczenie możliwości uchylania w trybie art. 265¹ Kodeksu celnego wadliwych decyzji celnych),

3. art. 246 § 5 Kodeksu celnego poprzez przyjęcie tezy wyrażonej przez organy celne, iż nie zaszły okoliczności uzasadniające jego zastosowanie,

4. artykułu 277 Kodeksu celnego poprzez akceptację niewłaściwego zastosowania i przyjęcie, iż ma on zastosowanie także do zwrotu opłat manipulacyjnych dodatkowych,

5. art. 32 w związku z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji przez ich błędne stosowanie, tj. pominięcie normatywnej treści tych przepisów, w zakresie jakim wynika z nich fundamentalna dla państwa prawa zasada równości wobec prawa, albowiem poprzez odmowę uchylenia decyzji organów celnych, mimo, iż występuje w sprawie ważny interes skarżącego oraz interes publiczny, uniemożliwiono skarżącemu wystąpienie z wnioskiem o zwrot opłat manipulacyjnych, w sytuacji gdy inne podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej są uprawnione do wystąpienia z takim wnioskiem, a wiele z tych, które się o to ubiegały uzyskało taki zwrot,

6. art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ustanawiają one zasadę praworządności oraz zaufania do organów władzy publicznej, przez błędne ich stosowanie, tj. ewidentne pominięcie ich normatywnej treści w procesie stosowania prawa, przez bezpodstawne przesądzenie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 265¹ Kodeksu celnego kwestii zasadności zwrotu skarżącemu opłat manipulacyjnych, z jednoczesnym naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej wskazanych w pkt II.1. i nieuwzględnienie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia interpretacji prawa celnego dokonanej w wyroku SN oraz w wyrokach NSA tj. nieuwzględnienie faktu, iż wykładnia prawa dokonana w tych wyrokach (mimo nieistnienia w polskim systemie prawnym instytucji wiążącego precedensu) w istocie odzwierciedla stanowisko utrwalone w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie, wynikające także z praktyki ustawodawczej,

7. art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne ich zastosowanie, tj. pominięcie ich normatywnej treści w zakresie, w jakim ustanawiają one zasadę praworządności oraz zaufania do organów władzy publicznej; do tego naruszenia doszło w wyniku przyjęcia przez WSA, że zmiana przepisu art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego miała charakter uściślający, i że jest możliwe, by ustawodawca w drodze nowelizacji "doprecyzował" znaczenie i zakres obowiązywania norm prawa,

8. art. 45 ust 1 w związku z art. 184 Konstytucji – przez ich błędne zastosowanie, tj. pominięcie normatywnej treści tych przepisów, gwarantujących skarżącemu prawo do rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, z czego wynika gwarancja obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny w sposób, który nie wykracza poza określone prawem ramy postępowania sądowoadministracyjnego, w szczególności przez to, iż WSA zastąpił organy celne w rozstrzygnięciu sprawy będąc zobligowanym wyłącznie do kontroli działań organów celnych pod względem ich zgodności z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 lipca 2005 r., sygn. akt I GSK 865/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego.

Podkreślił, że w złożonych wnioskach skarżący domagał się uchylenia decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w W. wymierzających opłaty manipulacyjne dodatkowe oraz zwrotu tych opłat, jako nienależnie pobranych. Uchylenia tych decyzji skarżący domagał się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 265¹ Kodeksu celnego, natomiast nie wskazał podstawy prawnej, w oparciu o którą żąda zwrotu pobranych od niego opłat. W toku postępowania skarżący stwierdził, że zwrot tych opłat powinien być zrealizowany przez organ celny w oparciu o ogólne zasady cywilnoprawne z uwagi na to, że według skarżącego po uchyleniu decyzji o wymiarze tych opłat tracą one walor opłat manipulacyjnych.

Zgłoszone przez skarżącego żądania wymagały wydania przez organ celny dwóch odrębnych rozstrzygnięć, przy czym w pierwszej kolejności powinna być rozstrzygnięta kwestia uchylenia decyzji ostatecznych wymierzających opłaty manipulacyjne dodatkowe, gdyż tylko w tym przypadku możliwy będzie zwrot pobranych opłat.

Organy celne po rozpatrzeniu wniosków skarżącego orzekły wyłącznie o pierwszym żądaniu skarżącego odmawiając uchylenia decyzji wymiarowych w trybie art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego. Odmiennej oceny zakresu przedmiotowego tego rozstrzygnięcia nie uzasadnia okoliczność, iż w uzasadnieniach decyzji organów celnych obydwu instancji zostały zawarte stwierdzenia dotyczące niemożności zwrotu należności celnych, gdyż stwierdzeń tych nie można traktować jako rozstrzygnięcia zgłoszonego przez skarżącego żądania zwrotu pobranych opłat, lecz jedynie jako uzasadnienie prezentowanej przez organ celny tezy, że upływ terminu z art. 246 § 4 Kodeksu celnego stoi na przeszkodzie uchyleniu decyzji ostatecznych w trybie art. 265¹ Kodeksu celnego.

Zdaniem NSA w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 265¹ Kodeksu celnego organy celne, rozpatrując wniosek skarżącego o uchylenie decyzji wymiarowych, powinny były zbadać czy w sprawie występują określone w tym przepisie przesłanki uzasadniające uchylenie tych decyzji, nie powinny natomiast rozstrzygać o przesłankach zwrotu opłat manipulacyjnych nie objętych hipotezą art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego.

Z kolei Sąd I instancji rozpoznając skargę powinien skontrolować, czy zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w W. jest zgodna z prawem, a w szczególności, czy w decyzji tej w sposób prawidłowy został zastosowany przepis art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego stanowiący podstawę żądania zawartego we wniosku o uchylenie decyzji wymiarowych. Granice rozpoznania tej skargi wyznaczało z jednej strony kryterium legalności działania organu celnego, z drugiej zaś strony te aspekty prawne stosunku administracyjnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Treścią rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej była odmowa uchylenia ostatecznych decyzji wymiarowych i to rozstrzygniecie wyznaczało granice rozpoznania przez Sąd I instancji i wyłączało "wkraczanie" z ocenami prawnymi w sprawę zwrotu pobranych opłat manipulacyjnych. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd kasacyjny wyjaśnił, iż zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 3 p.p.s.a. przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprawa sądowo-administracyjna rozumiana jako kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sad administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy wykonujące administracje publiczną czyli ochrona prawa przedmiotowego, a efektem tej kontroli – w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny jego naruszenia – jest zastosowanie przez sąd prawem przewidzianych środków.

Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu celnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie celnym (art. 122 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 262 Kodeksu celnego), Sąd administracyjny nie może zastąpić organu celnego w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym.

W postępowaniu przed sądem administracyjnym, postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.), a prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne.

W świetle przyznanych sadowi administracyjnemu kompetencji w zakresie kontroli legalności funkcjonowania administracji publicznej sąd ten poza wskazanym wyżej zakresem uzupełniającego postępowania dowodowego, nie może samodzielnie ustalać stanu faktycznego sprawy i oceniać na tej podstawie legalności zaskarżonego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Skarżący zasadnie zarzuca w skardze kasacyjnej, że takie właśnie naruszenie przepisów postępowania zaistniało w rozpoznawanej sprawie, gdyż Sąd I instancji dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych i ocenił na ich podstawie, że w sprawie nie występują pozytywne przesłanki dla zastosowania nadzwyczajnego trybu uchylenia decyzji wymiarowych przewidzianego w art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego. Należy w tym miejscu podkreślić, że pozytywne przesłanki zastosowania tego przepisu nie zostały w ogóle zbadane w postępowaniu celnym, gdyż organy celne na skutek błędnej wykładni art. 265¹ Kodeksu celnego uznały, że przepis ten nie może stanowić podstawy do wzruszenia decyzji wymiarowych.

W opinii NSA z powyższych powodów nie zachodziła potrzeba ustosunkowywania się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym strony pozostały przy dotychczasowym stanowisku w sprawie.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz. U. Nr 153, poz. 1269], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.], sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2005 r., sygn. akt I GSK 865/05 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej K. C..

Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Należy podkreślić, iż postępowanie przed sądem w sprawie niniejszej dotyczyło decyzji wydanych na podstawie przepisu art. 2651 Kodeksu celnego, a więc w trybie nadzwyczajnym. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może nastąpić w każdym czasie, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub ważny interes strony. Przedmiotem oceny w takim postępowaniu jest zatem wyłącznie zaistnienie przesłanek związanych z występowaniem tych dwu okoliczności, a nie kwestia merytorycznego badania prawidłowości decyzji ostatecznej i powstałej w wyniku jej wydania sytuacji prawnej.

Decyzje Dyrektora Urzędu Celnego w W. wymierzające Agencji Celnej "D." w W. opłaty manipulacyjne dodatkowe stały się ostateczne wobec nieskorzystania przez zainteresowaną ze środków odwoławczych, o których Agencja została pouczona. K. C. złożył 17 kwietnia 2000 r. (data pisma – 11 kwietnia 2000 r.) do Prezesa Głównego Urzędu Ceł wnioski o uchylenie decyzji ostatecznych Dyrektora Urzędu Celnego w W. w trybie postępowania nadzwyczajnego, przewidzianego w art. 2651 Kodeksu celnego, które następnie 19 kwietnia 2000 r. cofnął, co skutkowało umorzeniem powyższych postępowań decyzją Dyrektora Urzędu Celnego w W. z (...) maja 2000 r. W dniu 16 grudnia 2002 r. (data pism – 2 grudnia 2002 r.) strona ponownie wystąpiła z wnioskami o uchylenie ostatecznych decyzji wymiarowych w trybie art. 2651 Kodeksu celnego oraz o zwrot nienależnie pobranych opłat, nie wskazując podstawy prawnej, w oparciu o którą żąda zwrotu należności.

Możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 2651 Kodeksu celnego uzależniona jest od wykazania, iż za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub ważny interes strony, a więc przesłanki celowościowe, podlegające analizie organu pomimo prawnej poprawności decyzji, której wniosek dotyczy. Negatywną przesłanką jest zakaz uchylenia lub zmiany decyzji wynikający z przepisów szczególnych.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż art. 246 § 4 Kodeksu celnego nie może być uznany za "przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej" w oparciu o art. 2651 Kodeksu celnego. Jak wynika z jego treści oraz usytuowania w dziale V tytułu VII Kodeksu celnego art. 246 odnosi się wyłącznie do kwestii zwrotu i umorzenia należności celnych, nie zaś do uchylania i zmiany decyzji ostatecznych. Przepisy szczególne, które mogłyby stanowić przesłankę negatywną w rozumieniu art. 2651 Kodeksu celnego, winny w swej treści wprost odnosić się do niemożliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Pojęcie "przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej" nie może być interpretowane rozszerzająco, zwłaszcza gdy przepisy te stanowić mają przesłankę negatywną, uniemożliwiającą stronie, przyznane przepisami prawa, ubieganie się o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Pogląd ten jest zgodny z przyjętym w teorii prawa administracyjnego stanowiskiem, iż przepisy szczególne w rozumieniu art. 155 kpa, którego odpowiednikiem w postępowaniu w sprawach celnych jest art. 2651 Kodeksu celnego, powinny w swej treści jednoznacznie wyłączać stosowanie trybów nadzwyczajnych do wzruszania ostatecznych decyzji w określonych sprawach (v. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, W-wa 2004, s. 686, 699).

W sprawie niniejszej Dyrektor Izby Celnej w W., uznając art. 246 § 4 Kodeksu celnego za przepis szczególny w rozumieniu art. 2651 Kodeksu celnego, w tym kierunku prowadził wywód uzasadnienia swej decyzji z (...) sierpnia 2003 r., którą utrzymał w mocy decyzje Naczelnika Urzędu Celnego (...) w W. odmawiające uchylenia decyzji wymierzających opłaty manipulacyjne dodatkowe za wykonywanie czynności służbowych poza siedzibą urzędu celnego z powodu upływu 3 lat od złożenia przez stronę wniosku o zwrot tych należności. Poza zakresem rozważań organów celnych pozostały natomiast pozytywne przesłanki zastosowania art. 2651 Kodeksu celnego. Wprawdzie Dyrektor Izby Celnej w W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie negował istnienia ważnego interesu po stronie skarżącego, to jednak należy stwierdzić, iż brak przeprowadzenia w tym kierunku postępowania wyjaśniającego oraz rozważenia tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uniemożliwia ocenę i kontrolę rzeczywistego istnienia powoływanego przez stronę jej ważnego interesu jako pozytywnej przesłanki z art. 2651 Kodeksu celnego.

W ocenie Sądu, którego rolą jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, wyrażone w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu stanowisko Dyrektora Izby Celnej w W., z wyżej przedstawionych powodów, narusza przepis art. 2651 Kodeksu celnego w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadne jest stanowisko Skarżącego, iż kwestia czy w wyniku ewentualnego uchylenia decyzji wymiarowych byłaby możliwość wydania decyzji orzekającej o zwrocie pobranych kwot na zasadach przewidzianych dla zwrotu należności celnych winna zostać rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu leżącym w kompetencjach Dyrektora Izby Celnej. Podnieść przy tym należy, iż na gruncie unormowań prawnych obowiązujących w chwili orzekania przez Dyrektora Izby Celnej w W. jako organ II instancji niezasadne jest jego stanowisko, że po uchyleniu decyzji wymiarowej niemożliwe byłoby zwrócenie opłaty manipulacyjnej dodatkowej wobec upływu terminu z art. 246 § 4 Kodeksu celnego, co trwale przesądzałoby o niewykonalności decyzji wydanej w oparciu o art. 2651 Kodeksu celnego już w dniu jej wydania. Ustawą z 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej [Dz. U. Nr 120, poz. 1122] znowelizowano art. 246 poprzez dodanie § 6 stanowiącego, iż 3 letni termin z § 4 może ulec przedłużeniu, jeżeli dłużnik udowodni, że niezłożenie wniosku przed upływem 3 lat od dnia powiadomienia go o należnościach celnych było spowodowane nieprzewidzialnymi okolicznościami lub działaniem siły wyższej. Ustawa ta weszła w życie 10 sierpnia 2003 r. i zgodnie z art. 3, stosuje się ją do postępowań niezakończonych ostatecznie przed dniem jej wejścia w życie, a dotyczących "zwrotów" określonych przepisami działu V tytułu VII Kodeksu celnego. Od tego czasu nie można zatem mówić o bezwzględnej niewykonalności decyzji uchylających decyzje wymiarowe w sprawach, w których wniosek o zwrot należności został złożony po upływie 3 lat od daty powiadomienia o nich Strony.

W ewentualnym postępowaniu o zwrot należności, toczącym się po uchyleniu decyzji wymiarowej, organ zobowiązany będzie przed wydaniem decyzji z powołaniem art. 246 § 4 Kodeksu celnego, rozważyć, po przeanalizowaniu przedstawionych przez stronę dowodów, czy nie zostały w sprawie spełnione przesłanki z § 6 tego artykułu.

Stojąc na przedstawionym wyżej stanowisku skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji, Sąd już tylko dla porządku podnosi, iż niezasadny jest zarzut Skarżącego, że zgodnie z art. 277 Kodeksu celnego, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wynikającą z ustawy z 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej, jedynie pobór a nie zwrot opłat manipulacyjnych następował w trybie i na zasadach określonym dla należności celnych. Wykładnia systemowa przepisów art. 277 i 246 Kodeksu celnego prowadzi, przy braku w Kodeksie innych rozwiązań prawnych regulujących dopuszczalność, przesłanki, tryb i termin zwrotu opłaty manipulacyjnej, do stosowania art. 246 także przy zwrocie lub umarzaniu opłat pobranych w sprawach celnych. Sprzeczne z zasadą państwa prawa byłoby przyjęcie założenia, iż opłata pobrana nienależnie lub bez podstaw wynikających z obowiązujących przepisów wobec braku stosownych uregulowań prawnych nie może zostać stronie zwrócona. Brak jest bowiem w przepisach prawa celnego innej podstawy prawnej umożliwiającej zwrot nienależnie pobranej opłaty. Podstawę prawną decyzji, o uchylenie których wystąpił Skarżący stanowił art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego, w brzmieniu obowiązującym w 1998 r., tj. upoważniającym organ do pobrania opłaty za przeprowadzenie, na wniosek strony, czynności służbowych poza siedzibą urzędu celnego. Przyjęta w ww. decyzjach przez organ celny interpretacja zawartego w art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego określenia "siedziba urzędu celnego" jako "miejsca innego niż urząd celny" została zakwestionowana w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2000 r., sygn. V SA 2690/99 w sprawie ze skargi spółki S. o zwrot nienależnie pobranych opłat manipulacyjnych dodatkowych. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielił badający sprawę na skutek rewizji nadzwyczajnej Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2002 r., sygn. III RN 54/01. Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy w powołanych wyżej wyrokach wyraziły pogląd, iż pojęcie "poza siedzibą urzędu celnego", interpretowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, także rozporządzeniem Ministra Finansów z 31 grudnia 1997 r. w sprawie utworzenia urzędów celnych oraz określenia ich siedzib [Dz. U. Nr 162, poz. 1122], oznacza miejsce poza granicami administracyjnymi miasta, w którym znajduje się urząd celny a nie miejsce pod innym adresem w tej samej miejscowości. Orzeczenia te, jakkolwiek wytyczyły drogę do zmiany treści art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego, w którym od nowelizacji obowiązującej od 19 marca 2001 r. [ustawa z 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny... - Dz. U. z 2001 r. Nr 12, poz. 92] wprost jest mowa o "miejscu innym niż urząd celny", to jednakże nie mogły odnieść bezpośredniego skutku w zakresie obowiązków strony wynikających z decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w W., o których uchylenie skarżący wniósł pismami z 16 grudnia 2002 r. Orzeczenia te nie zmieniły bowiem charakteru prawnego pobranych od strony, na mocy tych decyzji, opłat manipulacyjnych dodatkowych. Zgodnie z art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ocena prawna wyrażona w konkretnej sprawie w jego orzeczeniu wiązała wyłącznie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżenia. Brak było zatem podstaw do zwrotu z urzędu, w oparciu o art. 246 § 5 Kodeksu celnego, wpłaconych przez stronę należności. Wyrok Sądu wydany w danej sprawie nie może stanowić podstawy do uruchamiania nadzwyczajnych trybów postępowania w innych sprawach.

Zmiana interpretacji prawa dotycząca rozumienia pojęcia "poza siedzibą urzędu celnego", o jakiej niewątpliwie można mówić po wydaniu wyroków przez NSA i SN, może mieć natomiast wpływ na ocenę istnienia pozytywnych przesłanek z art. 2651 Kodeksu celnego. Ocena ta winna odnieść się także do sytuacji cofnięcia przez stronę pierwszych wniosków złożonych 17 kwietnia 2000 r. o wydanie decyzji w trybie art. 2651 Kodeksu celnego Powyższe kwestie organ winien rozważyć przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Jeżeli chodzi o zarzut braku wszczęcia postępowania w sprawie wymiaru opłaty manipulacyjnej, to w ocenie Sądu, organy celne mogły przyjąć, iż wniosek o skierowanie celników do pracy w miejscu uznanym wszczyna postępowanie w sprawie wymierzenia opłat manipulacyjnych dodatkowych na podstawie przepisu art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego. Zgodnie z tym przepisem, organ celny pobiera opłatę manipulacyjną dodatkową za wykonywanie, na wniosek osoby zainteresowanej, czynności służbowych poza siedzibą lub czasem pracy urzędu celnego. Skoro więc skarżący takie wnioski składał, a potwierdza to w skardze do Sądu, to musiał liczyć się z tym, że organy celne taką opłatę pobiorą.

Niezależnie od powyższych uwag, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.], orzekł jak w sentencji.