Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 888/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 5c pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Rada [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej z dnia 18 marca 2015 r., nr VII/82/2015 w przedmiocie likwidacji przedszkola 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej z dnia 18 marca 2015 r. nr VII/82/2015 w sprawie likwidacji Przedszkola nr 4 w Środzie Wielkopolskiej w części nie objętej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27kwietnia 2015 r. nr KN-I.4131.1.138.2015.5, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej na rzecz skarżącego kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Uchwałą nr VII/82/2015 z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie likwidacji Przedszkola Nr 4 w Środzie Wielkopolskiej, Rada Miejska w Środzie Wielkopolskiej, wskazując na art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm., dalej jako u.s.o.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej jako u.s.g.) uchwaliła likwidację, z dniem 31 sierpnia 2015 r., Przedszkola Nr 4 w Środzie Wielkopolskiej (§ 1 Uchwały), określiła, że należności i zobowiązania likwidowanej jednostki przejmuje Miasto Środa Wielkopolska (§ 2 Uchwały), wskazała, że mienie ruchome znajdujące się w likwidowanej placówce oświatowej zostanie rozdysponowane zgodnie i zarządzeniem Burmistrza (§ 3 Uchwały) oraz wskazała, że dokumentację likwidowanej placówki oświatowej przejmuje Burmistrz, za wyjątkiem dokumentacji przebiegu wychowania, którą przejmuje Wielkopolski Kurator Oświaty w Poznaniu (§ 4 Uchwały). Wykonanie Uchwały powierzono Burmistrzowi i określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 31 sierpnia 2015 r. (§ 5).

Pismem z dnia 29 września 2015 r. Rada [...] (dalej jako Skarżąca, Związek) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej, skargę na ww. uchwałę nr VII/82/2015 z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie likwidacji Przedszkola Nr 4 w Środzie Wielkopolskiej. Wskazując na art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 50 §1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła, że zaskarżona uchwała nie została przedłożona do zaopiniowania Radzie [...] - co stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.).

Uzasadniając opisała, że w dniu 29 stycznia 2015 r. Rada Miejska w Środzie Wielkopolskiej podjęła uchwałę nr IV/35/2015 w sprawie zamiaru likwidacji Przedszkola z Oddziałami Integracyjnymi nr 1 w Środzie Wielkopolskiej, natomiast w dniu 18 marca 2015 r. podjęła uchwałę nr VII/82/15 w sprawie likwidacji Przedszkola nr 4 w Środzie Wielkopolskiej.

W dniu 21 lipca 2015 r. Związek wystosował do Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - podstawowym zarzutem pod adresem ww. uchwały było nie przedstawienie Związkowi projektu uchwały, ani projektu wcześniejszej uchwały o zamiarze likwidacji Przedszkola nr 4 w Środzie Wielkopolskiej.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. przewodniczący Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej powiadomił o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, dołączając uchwałę nr XIV/186/2015 - w jej uzasadnieniu stwierdzono, że zostały przedstawione do zaopiniowania założenia do projektu uchwały w sprawie zamiaru likwidacji Przedszkola nr 4 w Środzie Wielkopolskiej - zarządowi oddziału Związku [...] w Środzie Wielkopolskiej.

Skarżąca wskazała, że informacja zawarta w piśmie z dnia 22 grudnia 2014 r., adresowanym do I. L., prezes oddziału [...], nie zaś do zarządu oddziału, jak twierdzi Rada Miejska, nie zawiera założeń do projektów uchwał o zamiarze likwidacji przedszkoli i w związku z tym nie spełnia wymagań pod względem prawnym, zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Zarówno projekt uchwały z dnia 29 stycznia 2015 r. o zamiarze likwidacji wskazanej placówki oświatowej jak i projekt uchwały z dnia 18 marca 2015 r. o likwidacji, nie zostały przesłane do zaopiniowania Związkowi, co stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 854, obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1881 - dalej u.z.z.), zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych obejmujących swoim zakresem zadania związków zawodowych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Uprawnienie, o którym mowa w art. 19 ust. 2 u.z.z. przysługuje organizacjom związkowym reprezentatywnym w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100 poz. 1080 z późn. zm.). Strona skarżąca wskazała, że jest taką organizacją reprezentatywną. Uchwała o zamiarze likwidacji ani uchwała o likwidacji przedszkola nr 4 nie zostały przedstawione do zaopiniowania Związkowi; niedopełnienie przez organ samorządu terytorialnego tego obowiązku stanowi naruszenie prawa stanowiące przesłankę do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego.

Strona skarżąca oceniła, że Rada Miejska w Środzie Wielkopolskiej uchwalając uchwałę w sprawie likwidacji Przedszkola nr 4 naruszyła w sposób rażący przepisy u.s.o., a mianowicie (1.) art. 5 ust. 5 i art. 105 u.s.o., zgodnie z którymi prowadzenie przedszkoli należy do obowiązkowych zadań własnych gmin, (2) art. 14a ust. 1a u.s.o., który stanowi, że w przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi rada gminy może uzupełnić sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o inne formy wychowania przedszkolnego; dyspozycję tego przepisu należy rozumieć w sposób jednoznaczny, że podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych przeszkoli jest gmina, (3) art. 59 ust. 1 u.s.o. w związku z art. 3 pkt. 1 u.s.o., zgodnie z którym organ prowadzący, występując z zamiarem likwidacji przedszkoli ma obowiązek zapewnić dzieciom możliwość kontynuowania nauki w innych przedszkolach publicznych - za sprzeczną ze stanem faktycznym należy uznać deklarację znajdującą się w uzasadnieniu uchwały dotyczącej likwidacji Przedszkola nr 4, a także uchwał dotyczących likwidacji Przedszkoli nr 1 i 2 w Środzie Wielkopolskiej, iż dzieci z tych przedszkoli mają zapewnioną możliwość uczęszczania do jednooddziałowego Przedszkola nr 3, bowiem przedszkole to nie jest w stanie przyjąć kilkuset dzieci z likwidowanych placówek, (4) art. 59 ust. 1 u.s.o - wprowadzając ukryta likwidację Przedszkola nr 4 od 2012 r. - Gmina od 1 marca 2012 r., bez wdrożenia procedury likwidacyjnej, wstrzymała nabór dzieci trzyletnich w przedszkolach publicznych - Przedszkolu nr 1, nr 2 i nr 4 w Środzie Wielkopolskiej, co było również niezgodnie ze statutami tych przedszkoli, umożliwiając jednocześnie prowadzenie w budynkach tych przedszkoli wspomnianego naboru gminnej spółce Środa XXI.

Strona skarżąca zarzuciła, że Gmina nadal widzi potrzebę utrzymania na swym terenie przedszkoli, jednak prowadzonych przez inny podmiot - gminną spółkę Środa XXI (spółkę komunalną), w formie placówek niepublicznych. Związek zwrócił uwagę, że prowadzenie przedszkoli przez spółkę komunalną (jednostkę samorządu terytorialnego) jest niezgodne z prawem. Rada Gminy w momencie podejmowania rzeczonej uchwały, świadoma była, iż z dniem 31 marca 2015 r. wchodzi w życie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 357), która zakazuje prowadzenie szkół, przedszkoli i innych placówek oświatowych osobie prawnej utworzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - stanowi o tym art. 5sa u.s.o. Poza oszczędnościami związanymi z likwidacją, a więc zwolnieniem z obowiązku stosowania Karty Nauczyciela, organ prowadzący nie dokona innych oszczędności poprzez przekazanie placówki oświatowej innemu podmiotowi prawa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Środa Wielkopolska wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając napisał, że założenia do projektów uchwal Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej nr V33/2015 w sprawie zamiaru likwidacji Przedszkola z Oddziałami Integracyjnymi Nr 1 w Środzie Wielkopolskiej, Nr V/34/2015 w sprawie zamiaru likwidacji Przedszkola Nr 2 w Środzie Wielkopolskiej, Nr V/35/2015 w sprawie zamiaru likwidacji Przedszkola Nr 4 w Środzie Wielkopolskiej, zostały przedstawione do zaopiniowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, zarządowi oddziału Związku [...] w Środzie Wielkopolskiej, w dniu [...] grudnia 2014 r. W odpowiedzi na ww. pismo [...] oddział w Środzie Wielkopolskiej pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. wyraził swoje stanowisko i wydał negatywną opinię dotyczącą zamiaru likwidacji ww. przedszkoli.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10 (ONSAiWSA z 2011 r. nr 1, poz.2) stwierdził, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 u.s.o. są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z., z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2. Burmistrz ocenił, że skoro zarząd oddziału [...] w Środzie Wielkopolskiej na podstawie ww. pisma - założeń do projektów uchwał, wydał swoją opinię, nie naruszono w tej materii prawa. W związku z powyższym założenia do projektów uchwał w sprawie likwidacji poszczególnych przedszkoli nie wymagały przedstawienia do ponownego zaopiniowania zarządowi oddziału [...] w Środzie Wielkopolskiej.

W celu zabezpieczenia możliwości uczęszczania dzieci do przedszkola publicznego pozostawiono jedno publiczne przedszkole w Środzie Wielkopolskiej, co również nie stanowi naruszenia prawa. Ponadto Burmistrz zauważył, że przedmiotowe uchwały były poddane rozpatrzeniu przez organ nadzoru - Wojewodę Wielkopolskiego, który nie dopatrzył się naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zarówno działalność organów samorządu terytorialnego, jak również organów administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g., zobowiązuje Sąd do badania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (tj. czy został zachowany termin do wniesienia skargi, czy zostało skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jaki jest charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia). Dopiero gdy wymogi te zostały spełnione, sąd administracyjny przystępuje do badania legitymacji skarżącego uprawniającej do wystąpienia ze skargą, a w razie stwierdzenia że legitymację taką posiada, dokonuje merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu czyli badania jego zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie do organu, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że wniesienie skargi sądowoadministracyjnej musi być poprzedzone skierowaniem do organu samorządowego wezwania o wyeliminowanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publik. ONSA i WSA z 2007 r., Nr 3, poz. 60) stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przy czym nie można uznać skargi jako wniesionej przedwcześnie w sytuacji, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i wkrótce potem wniósł skargę.

Skarżąca spełniła opisane wyżej wymogi formalne wzywając Radę Miejską w Środzie Wlkp. do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 21 lipca 2015 r. Doręczenie stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło dnia 7 września 2015 r. W dniu 1 października 2015 do Urzędu Miejskiego w Środzie Wlkp. wpłynęła skarga na uchwałę. Tym samym termin do wniesienia skargi został zachowany.

Według art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, gdyż zgodnie z art. 4 u.z.z. związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Z kolei art. 6 u.z.z. stanowi, że związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Uprawnienia związków w tym zakresie należy rozumieć szeroko – obejmują one m. in. opiniowanie aktów prawnych (por. Janusz Żołyński, Ustawa o związkach zawodowych, Komentarz, LEX 2014)

Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240), zwanej dalej "ustawą o Radzie Dialogu Społecznego", ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Strona skarżąca, zgodnie z oświadczeniem zawartym w skardze, jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego.

Skoro zatem spełnione zostały przesłanki formalne do wniesienia skargi, a skarżąca wykazała, że zaskarżone zarządzenie narusza jej interes prawny, otwarta została droga do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Strona skarżąca upatruje przesłanki nieważności uchwały w nieprzedstawieniu jej projektu bądź założeń odpowiednim władzom statutowym związku, będącego organizacją reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego. Zgodnie z art. 23 ust. 2 tejże ustawy za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

1) zrzeszają więcej niż 300.000 członków będących pracownikami;

2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Ten zarzut skargi – w ocenie Sądu okazał się zasadny.

Zarówno w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 sierpnia 2015 r., jak i w odpowiedzi na skargę organ zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym wymóg przedstawieniu projektu bądź założeń uchwały odpowiednim władzom statutowym związku został spełniony poprzez przedstawienie założeń do projektów uchwał do zaopiniowania Zarządowi Oddziału [...] w Środzie Wlkp.

Takie stanowisko jest jednak błędne. W nadesłanych przez organ aktach procedury likwidacji znajduje się m. in. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 26 marca 2015 r. wystosowane przez [...] Zarząd Oddziału w Środzie Wlkp. W piśmie tym wzywający wskazuje, że jest organizacją wchodzącą w skład i współtworzącą [...] i stanowi – zgodnie z art. [...] Statutu [...] – branżę oświatową w ramach [...]. W związku z tym wszystkie uprawnienia w zakresie oświaty przysługujące [...], jako organizacji reprezentatywnej przypisane są [...] i realizuje on je poprzez własne organy. Taki tok rozumowania nie znajduje jednak potwierdzenia w statucie [...]. Art. 19 ust. 1 statut przewiduje bowiem, że [...] ma wojewódzkie i powiatowe struktury terytorialne, których organy opiniują założenia i projekty aktów prawnych. Wobec wyraźnego zastrzeżenia w Statucie [...] materii opiniowania założeń i projektów aktów prawnych do właściwości struktur terytorialnych, nie zaś branżowych [...] przyjąć należy, że prawidłowe wykonanie obowiązku z art. 19 ust. 2 u.z.z. (kierowanie założeń albo projektów aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku) polegać winno na kierowaniu ich właśnie do terytorialnych, a nie branżowych struktur [...]. Tym samym zasadny jest, w ocenie Sądu, zarzut, iż skarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa (art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.), co musi skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

W takiej sytuacji mniejszego znaczenia nabierają pozostałe, sformułowane w skardze zarzuty, choć, w ocenie Sądu, nie sposób odmówić im prima facie zasadności.

Przede wszystkim Sąd podziela, utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że przepis art. 5 ust. 5 u.s.o. należy rozumieć jako określający w sposób jednoznaczny, iż podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli jest gmina. Tego obowiązku gminy nie może zastąpić rozwiązanie polegające na powierzeniu wykonywania zadań w zakresie zakładania i prowadzenia publicznych placówek oświatowych odrębnej osobie prawnej (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1818/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA", wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/06, CBOSA).

Z kolei w wyrok z dnia 9 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1372/05 Naczelny Sądu Administracyjnego zauważył, że żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym, ani ustawy o systemie oświaty bezpośrednio nie zabrania organowi prowadzącemu szkoły zlikwidowania wszystkich szkół i placówek prowadzonych przez ten organ. Jak można sądzić ustawodawcy nie przyszło nawet na myśl, że kiedykolwiek jakiś organ prowadzący szkoły, a zwłaszcza jednostka samorządu terytorialnego stopnia podstawowego - gmina, do której zadań własnych należy ich prowadzenie będzie chciała zlikwidować za jednym zamachem wszystkie prowadzone przez siebie szkoły i placówki. Nie oznacza to jednak wcale, że zamiar takiej likwidacji, czy wręcz sama ich likwidacja, są zgodne z prawem. Art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują m.in. sprawy edukacji publicznej. Zgodnie zaś z ust. 2 tego samego artykułu "Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy". Taką ustawą jest ustawa o systemie oświaty, która w art. 104 ust. 1 i art. 105 zalicza do obowiązkowych zadań własnych gmin prowadzenie szkół podstawowych i przedszkoli. Obowiązkowy charakter tych zadań powoduje, że gmina nie może z wykonywania tych zadań zrezygnować, czy też przekazać ich do wykonania innemu podmiotowi, nawet fundacji, na której powstanie i działalność będzie wywierała znaczący wpływ. Art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi, że zakładanie i prowadzenie m.in. przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów należy do zadań własnych gmin.

Dane wskazywane przez Radę Miejską w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie zamiaru likwidacji Przedszkola Nr 4 nasuwają istotne wątpliwości co do tego, czy zamiarem organu nie jest faktyczna likwidacja przedszkoli publicznych na terenie gminy. Na terenie gminy do przedszkoli uczęszczało bowiem 1162 dzieci, z czego 1112 (a więc ponad 95 %) do przedszkoli niepublicznych. Należy też mieć na uwadze, że jak wynika z odpowiedzi na skargę, oprócz Przedszkola nr 4 zlikwidowane mają być także Przedszkola nr 1 i 2, a "w celu zabezpieczenia możliwości uczęszczania dzieci do przedszkola publicznego pozostawiono jedno publiczne przedszkole w Środzie Wielkopolskiej." Jest to drastyczne odwrócenie proporcji przewidywanych przez art. 14a ust. 1a u.s.o. stanowiący, że w przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi rada gminy może uzupełnić sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o inne formy wychowania przedszkolnego. Realizacja uchwał Rady Miejskiej w Środzie Wlkp., w tym uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie spowoduje, że to sieć przedszkoli niepublicznych zostanie symbolicznie uzupełniona jednym przedszkolem publicznym.

Nadto zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że likwidacja przedszkola pozwoli na obniżenie kosztów funkcjonowania wychowania przedszkolnego w gminie ze względu na zmniejszenie wydatków związanych ze stosowaniem Karty Nauczyciela. Jak natomiast zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1450/05 (CBOSA): biorąc pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o. zakładanie i prowadzenie m.in. publicznych szkół podstawowych należy do zadań (obowiązków) własnych gmin, argumenty natury ekonomicznej nie mogą być główną przesłanką zamiaru likwidacji szkół.

Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę na błąd w sformułowaniu danych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały co do liczby dzieci zamieszkałych na terenie gminy. Skoro w uzasadnieniu uchwały z 29 stycznia 2015 r. wskazano, że do przedszkoli uczęszcza 1161 dzieci, to niezrozumiała jest liczba dzieci zamieszkujących na terenie gminy w roku 2014 wskazana w uzasadnieniu uchwały z 18 marca 2015 r.: "405". Z kontekstu wnosić by można, że jest to liczba dzieci urodzonych w roku 2014, lecz jednoznaczny zapis wskazuje na liczbę dzieci zamieszkałych na terenie gminy.

Kolejna istotna wątpliwość co do prawidłowości zaskarżonej uchwały wiąże się z kwestią wykonania przez organ obowiązku zawiadomienia o zamiarze likwidacji rodziców dzieci co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. W notatce służbowej z dnia 11 stycznia 2016 r. wskazano, że organ prowadzący Przedszkole nr 4 nie miał możliwości powiadomienia rodziców dzieci o zamiarze jego likwidacji, gdyż w roku szkolnym 2014/2015 nie uczęszczało do niego żadne dziecko (co wynika także z uzasadnienia uchwały z dnia 29 stycznia 2015 r.). Ta okoliczność może wywoływać wątpliwości co do tego, czy Przedszkole nr 4 nie zostało już de facto "wygaszone" poprzez nieprowadzenie naboru dzieci do przedszkola publicznego, a obecna procedura likwidacyjna nie ma jedynie na celu usankcjonowanie już istniejącego stanu rzeczy.

Te wszystkie wątpliwości nie zostały wyjaśnione (w kierunku umożliwiającym przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa) w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, ani w uzasadnieniu poprzedzającej ją uchwały w sprawie zamiaru likwidacji przedszkola. Wręcz przeciwnie – uzasadnienia obu uchwał wątpliwości te potęgują. Nie ma to w sprawie rozstrzygającego znaczenia, wobec stwierdzenia, że naruszony został tryb opiniowania przez reprezentatywną organizacje związkową, należy jednak podkreślić, że w sytuacji gdyby organ nadal realizował wolę likwidacji Przedszkola Nr 4 w Środzie Wlkp., możliwość uznania, że uchwała w tym przedmiocie nie jest sprzeczna z prawem uzależniona będzie od przekonującego przedstawienia stanowiska w tej kwestii w uzasadnieniu uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części nie objętej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 kwietnia 2015 r. nr KN-I.4131.1.138.2015.5.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.