Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2217/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust.2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skarg P. C., J. C., K. G., I. W., B. M., S. B., M. P. i W. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi zdanie odrębne - zgłosiła sędzia WSA Anna Wesołowska


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r. [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 dalej jako kpa) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. nr [...] (dalej jako decyzja z 1954r.) utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1954 r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", rej hip. [...] (dalej jako orzeczenie z 1954r.).

W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość [...] położona przy. ul [...], stanowiąca współwłasność S. W., T. i H. małż P., E. K. i M. C. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 dalej jako dekret). Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem [...].11.1945 r. nieruchomość ta przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130). Organ opisał stan techniczny nieruchomości w 1945r. i aktualny stan prawny (gdy chodzi o podział na poszczególne działki, obecnych właścicieli i użytkowników) i wyjaśnił, że sporną decyzją z 1954r. Ministra Gospodarki Komunalnej ostatecznie odmówiono współwłaścicielom przyznania prawa czasowej własności tej nieruchomości ze wskazaniem, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego jej teren jest przeznaczony pod użyteczność publiczną. Z akt wynika także, że osobnym orzeczeniem administracyjnym nr [...] bez daty, po rozpatrzeniu wniosku E. K. z dnia [...].05.1949 r., Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przywrócenia mu terminu na złożenie wniosku "dekretowego"; za skutecznie złożony uznano jednak wniosek złożony także w jego imieniu przez innego współwłaściciela.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji z 1954r. w dniu [...].04 2010 r. wystąpili następcy prawni współwłaścicieli dekretowych W. G. i M. C.

W odpowiedzi na powyższe minister wskazał na nadzwyczajność trybu określonego w art. 156 § 1 kpa i w zaskarżonej decyzji przyjął, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawni następcy, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę W. zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Odnośnie do spornej nieruchomości organ przyjął, iż została objęta w posiadanie gminy w dniu [...].08.1948 r., tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...], w którym opublikowano ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę W., a w konsekwencji, że termin do złożenia wniosku upłynął w dniu [...].02.1949 r. Dalej wyjaśnił, że jakkolwiek w tej sprawie wniosek został złożony [...].02.1948 r., a zatem przed terminem określonym w art. 7 ust. 1 dekretu, to jednak z uwagi na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 9.09.2003 r., sygn. akt OPK 3/03, należy uznać, że określony w dekrecie termin został zachowany.

Dalej minister podał, że materialnoprawną przesłankę warunkującą przyznanie przez organ prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu nieruchomości [...] określał art. 7 ust. 2 dekretu. Gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek o przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju Dz.U. Nr 16, poz. 109 ze zm. - planu zagospodarowania przestrzennego).

W tym zakresie minister podał, iż wg sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania nadzorczego opinii geodety przedmiotowa nieruchomość w [...] części (w części obecnych działek nr [...], [...], [...] i [...]) objęta została Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...] uchwalonym w dniu [...].01.1949 r., ogłoszonym w dniu [...].01.1949 r. w Monitorze Polskim część A Nr [...], poz. [...], a we [...] części (w części obecnych działek nr [...], [...], [...] i [...]) Ogólnym Planem Zabudowania W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r. Minister podał, ze zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania W. z dnia [...].08.1931 r. część działek nr [...], [...], [...]i [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod przemysł, natomiast zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego terenów stacji rozrządowej "[...]" część działek nr [...], [...], [...] i [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym na kolej (urządzenia komunikacyjne P.). Ponadto w aktach własnościowych znajduje się pismo Biura Odbudowy [...] z dnia [...].01.1951 r., wg którego ww teren jest przeznaczony pod urządzenia kolejowe - stację rozrzędową (str. 6 ww akt).

Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z 1954r. organ przyjął, że przeznaczenie części spornej nieruchomości na cele kolejowe - urządzenia komunikacyjne P. – jako utożsamiane z celem użyteczności publicznej, uprawniało organ dekretowy do twierdzenia, iż korzystanie z niej przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przypisanym przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wskazał, że obowiązujące w dacie wydawania orzeczeń dekretowych przepisy prawa (podobnie, jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia komunikacji kolejowej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Przywołał przepisy ustawy z dnia z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) zrównujących sytuację prawną wszystkich terenów kolejowych, gdyż w wyniku jej wejścia w życie na własność Państwa (jako monopolisty w tym zakresie) przeszły wszystkie rodzaje komunikacji [...]), a zarząd nad nimi powierzono Przedsiębiorstwu Państwowemu pod nazwą P. prowadzonemu ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb Państwa i interesów gospodarstwa [...] (art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe - Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312 ze zm.). Tym samym, wg organu, aktywność gospodarcza podmiotów prywatnych w tym zakresie została wyłączona. Ostatecznie minister stwierdził, że skoro część terenu nieruchomości przeznaczona została na cele [...] - a więc inwestycje o charakterze publicznym – to oczywiste jest, że nie mogła być ona oddana we własność czasową byłym właścicielom.

Minister szczegółowo wyjaśnił, że w dniu wydawania orzeczeń dekretowych z dnia [...].06.1954 r. i z dnia [...].10.1954 r. działki ewidencyjne nr [...] (część), [...] (część), [...] (część) i [...] (część) były objęte Ogólnym Planem Zabudowania W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r. i znajdowały się na terenie przeznaczonym pod przemysł, a teren ten od zachodu przylegał bezpośrednio do terenów [...]. Powołał się na pismo Biura Odbudowy [...] z dnia [...].01.1951 r. oraz pismo [...] Urzędu Budownictwa Oddziału Planu Miasta z dnia [...].06.1954 r., z których wynika, że sporny teren przeznaczony został pod budowę [...] stacji ładunkowej. Wyjaśnił, że wydając rozstrzygnięcia w 1954r. organy dekretowe mogły utożsamić planowaną inwestycję [...] przy ul. [...] z przemysłem, gdyż dotyczyła ona stacji ładunkowej, która miała służyć wielu gałęziom przemysłu (co szeroko rozwinął w uzasadnieniu).

Minister odparł przy tym zarzut, że organy dekretowe oparły się na planie zagospodarowania przestrzennego będącym dopiero w opracowaniu. Niewskazanie w uzasadnieniu orzeczenia danych identyfikujących ten plan (a w niniejszej sprawie dwa plany), wg organu stanowi wprawdzie uchybienie, jednak w sytuacji, gdy były one aktami normatywnymi, których treść była publikowana i ogólnie dostępna, a w ich przepisach określono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, to nie może być ono ocenione jako rażące naruszenie prawa.

W ocenie organu nadzoru niezasadny jest też zarzut rażącego naruszenia prawa wynikający z wydania orzeczenia z 1954r. w stosunku do osoby zmarłej, tj. E. K., zmarłego w dniu [...].04.1952 r. gdyż reprezentował go profesjonalny pełnomocnik, który nie ujawnił faktu jego śmierci. Zdaniem ministra w tym zakresie nie można stawiać zarzutów organom dekretowym, tym bardziej, że oceną w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa objęta jest decyzja ostateczna, tj. decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].10.1954 r. a ta została wydana po rozpatrzeniu odwołania S. W. i nie została skierowana do zmarłego E. K.. Również pominięcie w decyzji z 1954r. pozostałych współwłaścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych zdaniem organu nie wiąże się z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wśród ściśle określonych przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji ustawodawca nie wymienił braku udziału strony w postępowaniu. Tu organ wskazał, że przesłanka ta została wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa regulującym odrębny, niezależny od stwierdzenia nieważności tryb postępowania, jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

W toku prowadzonego postępowania w trybie nadzoru organ nie stwierdził aby kwestionowana decyzja dekretowa była obciążona innymi wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności.

W skardze skierowanej do tut. Sądu M. C. i K. G. (dalej jako skarżący) zarzucili ministrowi

I. naruszenie przepisów postępowania tj:

1. art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w związku z art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że ujawniony w toku postępowania w sprawie o stwierdzenia nieważności fakt skierowania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1954 r. do osoby zmarłej tj. E. K. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1954 r.;

2. art. 156 §1 pkt. 2 kpa w zawiązku z art. 15 kpa poprzez uznanie, że naruszenie przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie stanowi wady, która powinna skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z 1954 r.;

3. art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez przyjęcie, że stwierdzenie zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego na etapie postępowania odwoławczego pozostaje bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia mającego zapaść przed organem drugiej instancji, w tym że pozostaje to bez znaczenia dla możliwości wydania decyzji utrzymującej w mocy w całości decyzję I instancji;

4. art. 7, 77 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do dokonania oceny zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1954r. z uwagi na brak spełnienia przesłanki odmowy przyznania własności czasowej wynikającej z art. 7 ust. 2 dekretu.

II. naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa przyjęcie takiej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu, iż przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego danej nieruchomości na cele użyteczności publicznej automatycznie wyłącza możliwość przekazania jej na własność czasową dotychczasowemu właścicielowi z uwagi na niemożność, w takiej sytuacji, korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez tego właściciela.

Osobną skargę na decyzję organu wnieśli I. W., B. M., S. B., W. P. i M. P.. Ci skarżący zarzucili ministrowi:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r., przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34 poz. 310) w zw. z art. 9 i 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r., o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36 poz. 341) w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż bez znaczenia jest fakt, iż E. K. zmarł w dniu [...] kwietnia 1952 r. przed wydaniem orzeczenia z 1954 r. oraz decyzji z 1954r. (...) pomimo iż jako osoba nieżyjąca nie posiadał on zdolności prawnej i nie mógł być stroną postępowania, co skutkuje nieważnością orzeczenia z 1954 r. nr [...];

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r., przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34 poz. 310) w zw. z art. 9 i 10 oraz art. 82 i art. 92 w zw. art. 93 oraz 101 ust.l lit b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r., o postępowaniu administracyjnem poprzez błędną wykładnię zarówno prawa materialnego oraz prawa procesowego polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż na skutek wydania w trybie odwoławczym decyzji z 1954r., która nie została skierowana do umarłego E. K. doszło do sanowania skutku nieważności orzeczenia z 1954r. skierowanego do nieżyjącego E. K. podczas gdy w systemie odwołania zupełnego przewidzianego art. 82, art. 92 art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r., o postępowaniu administracyjnem, którym organ odwołujący nie jest związany ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej, decyzja drugiej instancji nie mogła sanować nieważnej decyzji wydanej w pierwszej instancji jak również nie było dopuszczalne uchylenie decyzji pierwszej instancji i orzeczenie w całości na nowo przez organ drugiej instancji,

3. naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez nieprawidłowe ustalenie wzorca planistycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji z 1954r. zatwierdzającego orzeczenie z 1954 r. w zakresie obecnych działek [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] poprzez bezzasadne uznanie, iż w tej dacie obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. Nr [...] uchwalony w dniu [...] stycznia 1949 r., ogłoszony w dniu [...] stycznia 1949 r., w Monitorze Polskim cześć A Nr [...] poz. [...], podczas gdy nie został on uchwalony zgodnie z przepisami prawa, a nawet przy przyjęciu, iż został uchwalony zgodnie z prawem, to wygasł w wyniku jego derogacji na skutek braku stosowania (desuetudo) oraz na skutek zniesienia urzędu Ministra Budownictwa odpowiedzialnego za jego uchwalenie oraz stosowanie; a nadto nie był również w okresie wcześniejszym wykonywany na przedmiotowej nieruchomości;

4. naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez bezzasadne uznanie, iż ocena możliwości korzystania z ww nieruchomości przez dotychczasowego właściciela powinna być dokonana na podstawie postanowień Ogólnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego w dniu [...] sierpnia 1931 r., podczas gdy plan ten nie służył odbudowie czy też rozbudowie zniszczonej W. i nie posiadał jakiegokolwiek powiązania z art. 1 dekretu, a zatem nie stanowił wzorca planistycznego dla oceny przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 2 dekretu, co w konsekwencji powoduje, iż w dacie wydania decyzji z 1954 r. nie było przesłanek negatywnych umożliwiających odmowę przyznania prawa własności czasowej do ww nieruchomości.

5. naruszenie art. 7 kpa w. zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez konkretyzacje przeznaczenia ww nieruchomości w planie z 1931 r. przez pryzmat pisma Biura Odbudowy [...] z dnia [...] stycznia 1951 r. oraz pisma [...] Urzędu Budownictwa Oddziału Planu Miasta z dnia [...] czerwca 1954 r., z których wynika, iż teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod budowę [...] stacji ładunkowej podczas gdy nie jest uzasadniona prawnie możliwość konkretyzacji przeznaczenia gruntu na cele przemysłu przewidzianej na podstawie ww pism posiadających wyłącznie charakter informacyjny;

6. naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez bezzasadne uznanie, iż ocena możliwości korzystania tej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela powinna być oceniana na podstawie postanowień Ogólnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego w dniu [...] sierpnia 1931 r. oraz Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego W. Nr [...] z [...] stycznia 1949 r. z pominięciem rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości wykorzystywanej w dacie wydania orzeczenia z 1954 na cele mieszkalne;

7. przepisów art. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu (Dz. U. Nr 3 poz. 18) w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa przez jego niezastosowanie oraz uznanie, iż na terenie przeznaczonym pod przemysł w planie z 1931 r. mógł być stosownie do przepisów dekretu z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3 poz. 17) wykonywany wyłącznie cel transportu i infrastruktury kolejowej, podczas gdy nieruchomość mogła być wykorzystywana przez dotychczasowego właściciela prowadzącego przedsiębiorstwo przemysłowe lub handlowe pod warunkiem dopełnienia wymogów ustawowych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący z obu skarg wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji ministra w całości i o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z 1954r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Skarżący uzasadniali swoje stanowisko rażącym naruszeniem prawa przez organy dekretowe, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek.

Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 15 marca 2018 r. I OSK 2217/17, LEX nr 2473445, w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Po drugie, jak wskazano w ww wyroku NSA, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Tymczasem zarzuty obu skarg w zasadzie sprowadzają się do naruszenia przez ministra art. 156 § 1 pkt 2 kpa w nawiązaniu do kwestii stricte procesowych – gdy chodzi o ocenę zarówno decyzji z 1954r. jak i utrzymanego nią w mocy orzeczenia dekretowego z 1954r.

Przede wszystkim trzeba podkreślić, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z decyzją z 1954r. a więc z decyzją wydaną ponad [...] ([...]) lat temu. Ranga zarzutów stawianych tego typu aktowi prawa administracyjnego, w sytuacji gdy w systemie prawa we wszystkich innych dziedzinach prawa, czy to prawa cywilnego czy to prawa karnego, nastąpiło już przedawnienie wzruszalności jakiegokolwiek aktu czy karalności (względnie zatarcie skazania) – winna być na tyle doniosła, iż istotnie, jak wynika z orzecznictwa, naruszenie prawa w żaden sposób nie dałoby się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa.

W obu skargach główny zarzut co do procedowania ministra odnośnie do nieważności orzeczenia z 1954r. (utrzymanego w mocy decyzją z 1954r.) sprowadza się do skierowania go do osoby zmarłej. Sądowi rozpoznającemu niniejszą skargę znane jest ugruntowane orzecznictwo wskazujące co do zasady na to, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W tej sprawie mamy jednak do czynienia ze specyficznym stanem faktycznym sprawy dekretowej. Mianowicie w postępowaniu dekretowym udział brało kilku współwłaścicieli spornej nieruchomości. Orzeczenie z 1954r. zostało im doręczone - z tym jednak zastrzeżeniem, że doręczono je także adwokatowi zmarłego w 1952r. E. K.. Brak udziału spadkobiercy tego współwłaściciela w postępowaniu dekretowym nie jest niczym innym jak uchybieniem procesowym. Spadek otwiera się bowiem w dacie śmierci strony i wówczas jej spadkobiercy wstępują w jej prawa i obowiązki. Powyższe wynika wprost z obecnego art. 922 § 1 kc, ale zasada ta miała zastosowanie także na gruncie poprzednio obowiązującego prawa spadkowego, tj. dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe (Dz. U Nr 60, poz. 328). Wobec tego brak udziału następców prawnych zmarłej w toku postępowania strony należy kwalifikować jako brak udziału w postępowaniu strony - wstępującej z mocy prawa w miejsce tegoż zmarłego, a to stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, (o ile strony nie brały udziału w tym postępowaniu bez własnej winy) a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że co do zasady przesłanki stosowania trybów nadzwyczajnych określonych w kpa nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd wskazujący na to, iż przesłanki te nie mogą być stosowane zamiennie. Innymi słowy brak udziału w postępowaniu, jeśli przyjąć koncepcję skarżących, nie może stanowić przesłanki nieważnościowej, skoro nie została ona ekspressis verbis wymieniona w art. 156 § 1 kpa.

W tym kontekście, przy uwzględnieniu zasady trwałości decyzji administracyjnych, bez znaczenia pozostaje teza uchwały NSA I OPS 2/12 (zresztą fakultatywna), w której dopuszczono zamienne stosowanie przesłanek wznowieniowych i nieważnościowych z uwagi na rozróżnienie skutków ex nunc i ex tunc weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji.

Skoro NSA w ww uchwale przyjął, że ww przesłanka może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, to nie oznacza to, iż każdorazowo, zamiennie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, brak udziału w postępowaniu musi przybrać skutek w postaci nieważności decyzji. Konieczne jest bowiem zastrzeżenie, że wg ugruntowanego orzecznictwa przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Zasada ta dotyczy również Sądu Administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu. Innymi słowy Sąd nie ma podstaw do podnoszenia z urzędu, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa a także biorące udział w procesie strony nie mają prawa skutecznie zarzucać, że jakikolwiek inny podmiot nie brał udziału w postępowaniu – zwłaszcza, że to on sam (a nie osoby trzecie) musiałby wykazać, iż miało to miejsce bez jego winy ( por. np. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013r. w sprawie II OSK 779/12, z dnia 17 listopada 2017 r. w sprawie II OSK 87/17, LEX nr 2442985; wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17, LEX nr 2486317).

Skoro zatem w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której jedna ze stron postępowania (żona zmarłego współwłaściciela) nie brała w nim udziału, to tylko ona mogłaby powoływać się na ww wadliwość postępowania z tego powodu. Jeżeli nawet przyjąć, że czym innym jest brak udziału strony w postępowaniu (i jest to przesłanka wznowieniowa) a czym innym jest skierowanie decyzji do osoby zmarłej (i jest to przesłanka nieważnościowa), choć Sąd w tym składzie poglądu tego nie podziela – oczywiście w zakresie decyzji nie dotyczących świadczeń osobistych; to niezależnie od tego rozróżnienia nie można przyjąć, iż na przesłankę tę może się powoływać każdy, w tym w szczególności podmiot biorący udział w postępowaniu. W kontrolowanej sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której kilku współwłaścicieli brało udział w postępowaniu przy czym jeden z nich zmarł w jego toku. Część z tych współwłaścicieli zainicjowała postępowanie odwoławcze zakończone decyzją z 1954r. (również kontestowaną przez skarżących w ramach pominięcia w tymże postępowaniu drugo-instancyjnym części współwłaścicieli, którzy nie wnosili odwołania). Tymczasem zarzuty zarówno pod kątem orzeczenia z 1954r. jak i decyzji z 1954r. co do skierowania decyzji do osoby zmarłej - zgłaszają po sześćdziesięciu latach spadkobiercy osób, które brały czynny udział na prawach strony w całym postępowaniu dekretowym. W tej sytuacji nawet przy przyjęciu, iż przepisy kpa dopuszczają skuteczne podnoszenie tak sformułowanego zarzutu w postępowaniu nieważnościowym, to powoływanie ich w konfiguracji takiej, jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie, przez podmioty, których procesowe prawa w postępowaniu "dekretowym" nie zostały w żadnej mierze naruszone – stanowiłoby rażące nadużycie prawa. Jest to istotne w kontekście sformułowania w skardze zarzutu co do rażącego naruszenia art. 28 kpa z uwagi na pominięcie interesów zmarłego E. K.. Skarżący, jako spadkobiercy współwłaścicieli, którzy brali udział w postępowaniu na prawach strony mają oczywiście interes prawny by domagać się nadzwyczajnej kontroli decyzji dekretowej. W ocenie tut. Sądu nie mają jednak interesu prawnego, zwłaszcza z powołaniem się na art. 28 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, do podnoszenia zarzutu naruszenia praw zmarłej strony postępowania, skoro nie wchodzą do kręgu jej następców prawnych.

Niezasadny jest także zarzut wskazujący na niewykonalność negatywnej decyzji dekretowej wobec doręczenia jej tylko kilku współwłaścicielom nieruchomości z pominięciem spadkobiercy jednego ze współwłaścicieli. Zarzut ten dowodzi jedynie zasadność stanowiska Sądu, iż w ramach skierowania decyzji do osoby zmarłej za nieważną można by uznać jedynie decyzję posiadającą jednego adresata zobowiązanego do osobistego świadczenia, co w stanie faktycznym sprawy nie miało miejsca.

Nie są też zasadne zarzuty naruszenia przez ministra art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 156 §1 pkt 2 kpa w zawiązku z art. 15 kpa – poprzez uznanie, że Ministerstwo Gospodarki Komunalnej naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz poprzez przyjęcie, że stwierdzenie zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego na etapie postępowania odwoławczego pozostaje bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia mającego zapaść przed organem drugiej instancji. Po pierwsze z akt sprawy nie wynika aby w postępowaniu dekretowym pominięto zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeciwnie, decyzja z 1954r. odnosząca się do orzeczenia z 1954r. świadczy o tym, iż zasada ta została zachowana. Po drugie zaś, z akt sprawy nie wynika także aby organ odwoławczy stwierdził w toku tegoż postępowania przesłanki wznowieniowe i zaniechał procedowania w tym zakresie.

Nie można pominąć, że postępowanie nieważnościowe ma szczególny charakter na tle obowiązującej na gruncie kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Gdy chodzi o zarzut skierowania decyzji do osoby zmarłej nie bez znaczenia jest, że sporna decyzja z 1954r. została doręczona kilku innym osobom i weszła do obrotu prawnego. Wyeliminowanie jej z obrotu w całokształcie po ponad pół wieku od jej wydania na skutek powoływania się na konkretną wadliwość jedynie w stosunku do jednego z jej adresatów – wyłącznie przez spadkobierców adresatów, których ta wadliwość w żadnej mierze nie dotyczy, stanowiłoby o obejściu zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz o obejściu przepisów formułujących przesłanki nieważności aktów administracyjnych, a w konsekwencji powodowałoby, zdaniem Sądu, nieważność decyzji ministra, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. W wyroku z dnia 3 września 2014 r. I OSK 950/2014 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zastosowanie przez organ administracji publicznej sankcji nieważności wobec decyzji, która nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), jest co najmniej naruszeniem prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy. Przy czym jaskrawe nadużycie tego nadzwyczajnego środka prawnego jest rażącym naruszeniem prawa, które powoduje zastosowanie sankcji nieważności decyzji wobec decyzji stwierdzającej nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa)" (por. LexPolonica nr 8757325, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie do pozostałych zarzutów drugiej ze skarg, Sąd również stoi na stanowisku, że w istocie dotyczą one kwestii procesowych. Największą miarę skarżący przywiązują do braku wyartykułowania w uzasadnieniu orzeczenia z 1954r., na jakim planie miejscowym opierał się organ dekretowy negatywnie rozpoznając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. A zatem w istocie zarzuty te sprowadzają się do braku zupełności uzasadnienia orzeczenia pojmowanego według współczesnych standardów. Zresztą zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa został wprost wyartykułowany w skardze. Tymczasem aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organy dekretowe, w tym w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 107 § 3 kpa, skarżący musieliby w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, w ramach kontrargumentów do tez stawianych przez ministra, iż sporna decyzja dekretowa z 1954r. jest rażąco wadliwa z uwagi na to że wbrew obowiązującym na ww terenie przepisom planów miejscowych uznawała przeznaczenie nieruchomości pod przemysł i tereny [...] gdy tymczasem plany te przewidywały inny cel. W sprawie, co istotne minister przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, łącznie z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego geodety, i punkt po punkcie w stosunku do każdej z nowopowstałych działek wskazał przeznaczenie nieruchomości w dacie wydawania decyzji dekretowej w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy. Postępowanie to w istocie zmierzało do ponownego rozpoznania sprawy i wykraczało nawet poza ramy nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego. Nie jest bowiem rolą organu nadzorczego poszukiwanie wadliwości bądź braku wadliwości decyzji sprzed pół wieku z udziałem biegłych. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa musi być bowiem oczywiste czyli dostrzegalne dla każdego, a zatem nie jedynie domniemywane czy też dopiero "poszukiwane" w toku postępowania nadzorczego. Negując ustalenia organów dekretowych, a następnie ministra, co do przeznaczenia nieruchomości w planach skarżący wywodzą brak związania organu dekretowego planem z 1931r. jak również nieobowiązywanie planu z 1949r. wobec desuetudo i "zniesienia urzędu Ministra Budownictwa odpowiedzialnego za jego uchwalenie" oraz "niewykonywania go w okresie wcześniejszym na przedmiotowej nieruchomości".

Gdy chodzi o zarzut co do planu z 1931r., to w orzecznictwie dotychczas przyjęto, iż zgodność sposobu użytkowania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego musiała dotyczyć planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku, na co zasadnie zwrócił uwagę organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.04.2013 r., sygn. akt I OSK 2252/11, publ. Lex nr 1336383. Stanowisko skarżących wskazujące na to, iż plan z 1931r. nie realizował funkcji dekretu prowadziłoby w prostej linii do wniosku, iż aktualnie obowiązujące na terenie Miasta W. plany miejscowe, jako nie realizujące planu odbudowy powojennej W., nie mogą stanowić podstawy orzekania w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Aby przy tym można było mówić, że odniesienie do ww planu z 1931r. stanowiło rażące naruszenie prawa skarżący musieliby przywołać konkretny przepis prawa wskazujący na oczywistą niedopuszczalność posługiwania się w procedurze dekretowej aktami planistycznymi wydanymi przed wejściem w życie dekretu. Natomiast jeśli chodzi o zarzuty dotyczące planu z 1949r. jako nieobowiązującego, z uwagi na jego niestosowanie na nieruchomości przed wydaniem decyzji z 1954r., to rzeczowe ustosunkowanie się do nich w ramach zarzutu rażącego naruszenia prawa, jako że pozostają one niezrozumiałe (gdyż nie zostały podparte argumentacją normatywną), nie mogło mieć miejsca. Dość powiedzieć, że skarżący wywodzą, iż organ dekretowy w sposób rażący naruszył prawo dokonując oceny możliwości korzystania z ww nieruchomości na podstawie obu tych planów (z 1931r. i z 1949r.) z pominięciem rzeczywistego jej przeznaczenia wykorzystywanej w 1954r. na cele mieszkalne – nie wskazują jednak z jakiego przepisu prawa czy aktu planistycznego wywodzą owe "rzeczywiste jej przeznaczenie". Ponownie należy podkreślić – w ramach badania legalności ww nadzwyczajnego postępowania, że powoływanie się na wadliwość decyzji winno wskazywać wprost przepis prawa naruszony w sposób oczywisty. Tymczasem w kontrowanej sprawie zarzuty skarg sprowadzają się do negowania uzasadnienia decyzji ministra - jednak bez odpowiedniego wskazania konkretnego przepisu prawa naruszonego przez niego czy też przez organ dekretowy: wprost, w sposób oczywisty i rażący, a przy tym w sposób nie do pogodzenia ze standardami państwa prawa. Zarzuty skarg stanowią negację argumentacji organu, jednak poza polemiką nie wskazują kontrargumentów natury normatywnej, a przez to nie mogą być uwzględnione po tylu latach w ramach przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W konsekwencji Sąd przyjął, że w sprawie, wbrew zarzutom skarg, nie doszło do naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa (w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu) i w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Organ szczegółowo i rzeczowo odniósł się do zarzutów określonych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1954r. Na potrzeby przedstawienia stanu faktycznego sprawy, jako że uzasadnienie winno zawierać jedynie jej zwięzły zarys, Sąd przytoczył tylko główne argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponowne przytaczanie stanowiska organu, które co do zasady Sąd podziela czy też ponowne odnoszenie się do każdego z zarzutów wniosku – wydaje się bezprzedmiotowe. Przedmiotem postępowania sądowoadministarcyjnego jest bowiem kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu a nie ponowne rozpoznanie sprawy nim zakończonej. Rację mają jednak skarżący wskazując na to, że niezasadnie organ przyjął, iż fakt że jedna ze stron postępowania dekretowego tj. E. K., zmarła przed wydaniem i orzeczenia i decyzji z 1954 r. - nie ma znaczenia dla wyniku sprawy z tego powodu że profesjonalny pełnomocnik zmarłego nie ujawnił tego faktu organowi dekretowemu. W ocenie Sądu prowadzenie postępowania dekretowego bez udziału następców prawnych tego zmarłego świadczy o częściowej wadliwości tegoż postępowania dekretowego, w szczególności o naruszeniu prawa spadkobiercy ww zmarłego czyli jego żony, do czynnego udziału w postępowaniu. Wadliwość ta, jak wskazano wyżej, mogła jednak stanowić podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie do żądania nieważności przez podmioty ze zmarłym nie powiązane. Wówczas w toku tak wznowionego postępowania przedmiotem oceny braku udziału strony w czynnościach procesowych byłaby jej wina bądź brak winy w kontekście przesłanek z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Kwalifikowaną wadę postępowania dekretowego, jako rażącego naruszenia prawa procesowego, ewentualnie byłoby można rozważać gdyby z akt postępowania dekretowego w sposób nie budzący wątpliwości wynikało, iż organ miał pełną świadomość co do śmierci jednej ze stron postępowania i przy tym naruszając w sposób rażący przepisy procesu administracyjnego zaniechał poszukiwania spadkobierców ww zmarłego. Na tę wadę, w ocenie Sądu w tym składzie, mógłby się jednak powoływać skutecznie jedynie spadkobierca zmarłej w toku postępowania strony, o ile sam dochowałby należytej staranności w ramach dbania o własne interesy, czego zresztą wymaga ustawodawca wskazując na "brak winy" w przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Z akt sprawy nie wynika jednak aby organom dekretowym można było zarzucić tego typu zaniechanie. Oczywiście nie bez wpływu na ocenę całokształtu okoliczności sprawy pozostawałaby okoliczność, że ww zmarły w toku procesu był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a to zwłaszcza w kontekście skuteczności ewentualnych zarzutów pod adresem organu prowadzącego postępowanie dekretowe. W konsekwencji trzeba przyjąć, iż wydanie decyzji bez udziału następców prawnych jednej ze zmarłych stron jest uchybieniem procesowym, ale nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W okolicznościach tej konkretnej sprawy tego typu naruszenie prawa w żadnej mierze nie mogłoby być uznane za rażące naruszenie prawa.

W tej sytuacji Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 ppsa. Dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest bowiem wystarczające ustalenie, że doszło do naruszenia przepisu prawa procesowego, lecz niezbędna jest również ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych, w tym w szczególności z zasady trwałości będącej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej.