Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1846/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi H. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentów z akt oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia zażalenia H. B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB) z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...]WINB przyjął, że podaniem z 16 kwietnia 2021 r. H. B. zwróciła się do PINB o wydanie z akt sprawy dotyczącej kontroli legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. M. w G., będącej własnością M. T. i J. T. uwierzytelnionych czterech fotografii wnętrza ww. budynku mieszkalnego stanowiących załącznik do protokołu oględzin z 28 lipca 2016 r. Wniosek został przez wnioskodawczynię uzasadniony wolą władania wskazanymi dokumentami celem realizacji przysługujących jej roszczeń i praw w potencjalnym innym postępowaniu sądowym.

Powyższe żądanie zostało poprzedzone pismem z 19 sierpnia 2020 r., uzupełnionym pismem z 7 września 2020 r., w którym wnioskodawczyni zwróciła się do PINB o wydanie uwierzytelnionych kopii protokołu kontroli budynku przeprowadzonej 28 lipca 2016 r. i całości dokumentów dotyczących tej kontroli. W wyniku rozpatrzenia tego żądania PINB przy piśmie z 15 września 2020 r. wydał wnioskodawczyni część wnioskowanych dokumentów (uwierzytelnioną kopię protokołu oględzin oraz część dokumentacji zdjęciowej stanowiącej załącznik do protokołu), równocześnie postanowieniem z [...] września 2020 r. nr [...] odmawiając wydania części dokumentacji w zakresie zdjęć (cztery 4 fotografie) wnętrza wskazanego wyżej budynku.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. PINB na podstawie art. 74 § 2 i art. 123 k.p.a. odmówił sporządzenia, wydania i doręczenia na adres pełnomocnika wnioskodawczyni części posiadanej dokumentacji w zakresie czterech fotografii wnętrza budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w G. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że żądanie wnioskodawczyni w odniesieniu do czterech fotografii został już rozpatrzony odmownie postanowieniem z [...] września 2020 r. utrzymanym w mocy postanowieniem [...]WINB. Zauważył, że w aktach sprawy jako dowód znajduje się protokół oględzin z 28 lipca 2016 r. istniejących budynków mieszkalnych usytuowanych na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w G. wraz z załącznikiem w postaci szkicu i fotografiami. Dokumentacja fotograficzna posiada charakter uzupełniający do ustaleń zawartych w protokole, została wykonana i załączona z woli organu, za przyzwoleniem stron postępowania - właścicieli nieruchomości objętych kontrolą. Wnioskowana część dokumentacji fotograficznej rejestruje obraz z życia prywatnego (wnętrze budynku) i udostępnienie powyższego materiału może godzić w przysługujące właścicielom budynku prawo do prywatności.

Pismem z 11 maja 2021 r. H. B. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie PINB, wnosząc o jego zmianę polegająca na uwzględnieniu zgłoszonego żądania. Zarzuciła organowi naruszenie art. 73 § 1 w zw. z art. 73 § 2 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do ograniczenia prawa strony do wglądu do akt sprawy i uzyskania z akt sprawy odpisów lub kopii z akt tejże sprawy, co wyraziło się w przywołaniu przesłanek negatywnych nieistniejących we wskazanym przepisie, tj. powoływania się przez organ na ewentualność zastąpienia określonych okoliczności poprzez inne dowody oraz na przysługujące innym stronom postępowania prawo do prywatności, które mogłoby doznać uszczerbku w wyniku legitymowania się przez wnioskodawczynię wskazanym zakresem materiału dowodowego.

We wskazanym wyżej postanowieniu z [...] czerwca 2021 r. utrzymującym w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2021 r. [...]WINB przywołał treść art. 73 § 1 i 2 k.p.a. i stwierdził, że wydanie uwierzytelnionych kopii lub odpisów z akt sprawy jest uzależnione od stwierdzenia, że wniosek pochodzi od strony, organ dysponuje oryginałem bądź kopią poświadczoną za zgodność z oryginałem i przemawia za żądaniem ważny interes strony. Wnioskodawczyni we wniosku z 16 kwietnia 2021 r. wskazała, że swój interes prawny upatruje w "potencjalnie innym postępowaniu sądowym, którego zainicjowanie uzależnione jest od powzięcia wiedzy w przedmiocie merytorycznej zawartości tychże dokumentów". Powołana argumentacja, jak zauważył organ zażaleniowy, jest jednak tożsama z tą, którą wnioskodawczyni podnosiła na etapie pierwszego wniosku z 19 sierpnia 2020 r. Do kwestii tej odniósł się już [...]WINB, rozpatrując pierwotny wniosek w wydanym postanowieniu z [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Za słuszne [...]WINB uznał twierdzenie, że zdjęcia, których udostępnienia i uwierzytelnienia odmówiono (cztery sztuki), obrazują życie prywatne jednej ze stron postępowania, a zatem ich udostępnienie w postaci kopii (w tym także poświadczonej za zgodność z oryginałem) może godzić w przysługujące M. T. i J. T. prawo do prywatności. Ww. dokumentacja zdjęciowa nie zawiera treści, która nie mogłaby być zastąpiona zapisami protokołu oględzin i załączonym szkicem, które zostały wnioskodawczyni udostępnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...]WINB z [...] czerwca 2021 r. złożyła H. B., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającego je postanowienia PINB.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 73 § 1 w zw. z art. 73 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji, gdy procedowanie tego organu było wadliwe, a to poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów proceduralnych w zakresie prawa wglądu strony w akta sprawy, a wobec tego ograniczenie prawa strony do wglądu do akt sprawy i uzyskanie z akt sprawy odpisów lub kopii z akt tejże sprawy, poprzez wskazanie, iż skarżąca nie dość wykazała swój interes prawny, co korelowało z przywołaniem przesłanek negatywnych nieistniejących we wskazanym przepisie, tj. powoływania się przez organ na ewentualność zastąpienia określonych okoliczności poprzez inne dowody oraz przysługujące innym stronom postępowania prawo do prywatności, które mogłoby doznać uszczerbku w wyniku legitymowania się przez skarżącą wskazanym zakresem materiału dowodowego.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi. Skarżąca podkreśliła, że za błędne należy uznać stanowisko, iż nie wykazała swojego interesu prawnego w pozyskaniu uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów. Przejawia się on w woli władania nimi celem realizacji przysługujących skarżącej roszczeń i praw w potencjalnym innym postępowaniu sądowym, którego zainicjowanie uzależnione jest od powzięcia wiedzy w przedmiocie merytorycznej zawartości tychże dokumentów. Na tym etapie, jak zauważyła skarżąca, oczywiście trudno przesądzać, jaka będzie treść ewentualnej czynności procesowej przedsiębranej przez skarżącą, o ile w ogóle to nastąpi. Właśnie dlatego zasadne jest pozyskanie wiedzy wynikającej z treści dokumentów znajdujących się w aktach zakończonego postępowania administracyjnego. Organ powinien przedsięwziąć kroki, aby jak najszerzej zabezpieczyć gwarancje procesowe strony w tym zakresie, miast je maksymalnie limitować.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] czerwca 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie [...]WINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności.

Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl art. 73 § 2 k.p.a., strona może również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Równocześnie art. 74 § 2 k.p.a. stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Powyższa regulacja prawna formułuje zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, wprowadzając zasadę, że uwzględnienie żądania zgłoszonego przez stronę powinno zostać załatwione przez czynność materialno-techniczną o treści odpowiadającej jej uprawnieniu procesowemu, natomiast stwierdzenie, że w sprawie organ powinien odmówić udostępnienia akt w formie oczekiwanej przez stronę powinno pociągać za sobą wydanie zaskarżalnego zażaleniem postanowienia, w którego uzasadnieniu faktycznym i prawnym powinny zostać wyjaśnione przyczyny stanowiące o prawnej niedopuszczalności realizacji prawa strony.

Niesporne ustalenia faktyczne wskazują w niniejszej sprawie, po pierwsze, że zgłoszone przez skarżącą żądanie dotyczy akt postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...]WINB z [...] października 2016 r. nr [...], od której skargę H. B. oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 9 listopada 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2917/16 (Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej wyrokiem z 12 lutego 2020 r. sygn. II OSK 851/18), po drugie, że skarżąca pozostawała stroną tego postępowania, a zatem ma legitymację do wystąpienia z wnioskiem określonym w art. 73 § 2 k.p.a., po trzecie wreszcie, że nie budzi wątpliwości istnienie w aktach tejże sprawy dokumentów (fotografii) objętych żądaniem wydania ich uwierzytelnionych kopii. W tych warunkach zachodziła podstawa do rozważenia zasadności zgłoszonego przez skarżącą wniosku przez pryzmat wystąpienia w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 73 § 2 k.p.a. (ważny interes strony uzasadniający dysponowanie przez nią uwierzytelnionymi kopiami czterech zdjęć).

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że [...]WINB zawarł w nim twierdzenie, że wydanie skarżącej czterech uwierzytelnionych zdjęć stanowiących załącznik do protokołu oględzin z 28 lipca 2016 r. nie jest uzasadnione jej ważnym interesem. Taki wniosek można postrzegać jako pochodną przyjmowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska interpretacyjnego, zgodnie z którym żądanie uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy ze względu na ewentualną perspektywę ich wykorzystania w przyszłości w nieskonkretyzowanym postępowaniu nie stanowi ważnego interesu strony (por. wyrok NSA z 10 lutego 2021 r. sygn. II OSK 1461/18; wyrok NSA z 29 maja 2018 r. sygn. II OSK 1748/16; wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 804/15; wyrok NSA z 22 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1249/14; wyrok NSA z 17 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2063/10).

Organ zażaleniowy nie powołał się jednakże na powyższy pogląd i nie uznał go w sprawie za własny, albowiem niemożność uwzględnienia żądania zamieszczonego w piśmie z 16 kwietnia 2021 r. w sposób bezpośredni [...]WINB powiązał z faktem, iż rozpoznawany aktualnie wniosek skarżącej odpowiadał temu żądaniu, które zostało zgłoszone we wniosku z 19 sierpnia 2020 r. rozstrzygniętym postanowieniem [...]WINB z [...] grudnia 2020 r. Postanowieniem tym organ zażaleniowy utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] września 2020 r., którym na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 2 k.p.a. organ nadzoru budowlanego odmówił wydania skarżącej uwierzytelnionych kopii czterech zdjęć budynku objętego oględzinami przeprowadzonymi 28 lipca 2016 r.

Zgodzić się trzeba z wnioskiem, że upatrywanie przez skarżącą swojego interesu w chęci posiadania uwierzytelnionych kopii (odpisów) w celu ich możliwego wykorzystania w "potencjalnym innym postępowaniu sądowym" (pismo z 16 kwietnia 2021 r.) stanowiło powtórzenie wyjaśnienia zgłoszonego przez skarżącą w piśmie z 7 września 2020 r. Stwierdzając, że żądanie skarżącej stanowiące faktyczne ponowienie (w części) jej pierwotnego żądania zostało już rozstrzygnięte postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odstąpił stąd od merytorycznej oceny zasadności tego żądania, sprowadzając swoją wypowiedź do przywołania kluczowych wniosków i wspierającej je argumentacji zamieszonej w ww. ww. postanowieniu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, takie działanie było w pełni trafne, przyjmując bowiem, że zachodziła zbieżność kwestii rozpatrywanej z już wcześniej rozstrzygniętą na mocy wydanego ostatecznego postanowienia, organ w warunkach tożsamości podmiotowej (skarżąca pozostawała stroną składającą oba wnioski) i przedmiotowej (żądanie obejmowało cztery fotografie i ich wydanie wraz z ich uwierzytelnieniem w stanie prawnym wynikającym z treści art. 73 § 2 k.p.a. motywowane było tymi samymi argumentami) sprawy (kwestii procesowej – art. 123 § 2 k.p.a.) zobowiązany był dostrzec swoje związanie uniemożliwiające mu uwzględnienie wniosku skarżącej. Nie może budzić wątpliwości, że zasada jednokrotności rozstrzygnięcia (o wymiarze ostatecznym) określonej kwestii procesowej lub materialnej odnosi się tak do decyzji, jak i postanowienia administracyjnego, określonemu ostatecznemu rozstrzygnięciu zapewniona stąd powinna zostać stabilizacja prowadząca do uznania, iż akt ten doprowadza do wiążącego ukształtowania wynikających z niego stosunków prawnych (procesowych) i do ich zmiany może dojść wyłącznie na warunkach przewidzianych w k.p.a. (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 567 i n.).

Wadliwość jakiej dopuścił się [...]WINB w sprawie wynika wyłącznie z odstąpienia od uzupełnienia stanowiska, na jakim postanowił oprzeć się organ przy ocenie wniosku z 16 kwietnia 2021 r., o uwagę wskazującą, że wniesienie przez skarżącą ponownego wniosku dotyczącego tej samej kwestii, którą rozstrzygnęło postanowienie z [...] grudnia 2020 r., prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania incydentalnego, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a., co powinno skutkować następczo jego umorzeniem w toku instancji przez organ zażaleniowy (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 126 oraz art. 144 k.p.a.). Wadliwość ta nie ma jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ utrzymanie w mocy odmownego postanowienia PINB wraz z ujawnieniem przyczyn takiego rozstrzygnięcia, które organ zażaleniowy wyraźnie odniósł do obowiązku respektowania w warunkach tożsamości załatwianej kwestii stanowiska sformułowanego w pozostającym w obrocie prawnym ostatecznym postanowieniu nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącej tak na płaszczyźnie materialnej (nieuwzględnienie żądania), jak i formalnej łączonej z wyjaśnieniem stronie przyczyn, z powodu których jej żądanie nie mogło zostać uwzględnione.

Z przedstawionych powodów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Nieuznanie przedstawionej przez skarżącą argumentacji jako równoważnej wykazaniu ważnego interesu w dysponowaniu uwierzytelnionymi kopiami fotografii zostało przesądzone postanowieniem [...]WINB z [...] grudnia 2020 r., które mogło stać się przedmiotem kontroli sądowej rozstrzygającej o jego legalności. Odstąpienie od jego zaskarżenia do sądu administracyjnego przez skarżącą zgodnie z zamieszczonym w postanowieniu pouczeniem sprawia, że rozstrzygnięciu postanowienia, które stało się prawomocne, przysługuje domniemanie prawidłowości.

Jedynie na marginesie stawianego w skardze zarzutu dotyczącego potrzeby poddania zaskarżonego postanowienia z [...] czerwca 2021 r. kontroli mającej na uwadze zabezpieczenie gwarancji procesowych skarżącej jako strony zakończonego postępowania administracyjnego, wymaga podkreślenia to, że w swoich wyjaśnieniach skarżąca wyraźnie podkreśliła, iż jej żądanie jest wyrazem "woli władania" pełnym "zakresem materiału dowodowego", niemniej owa wola nie wynika z zainicjowania odrębnego postępowania sądowego, w którym sporne dokumenty strona jest zobowiązana przedstawić, ile powinno się ją postrzegać jako służącą uprzedniemu "powzięciu wiedzy w przedmiocie merytorycznej zawartości tychże dokumentów" (s. 3 skargi), na której podstawie skarżąca mogłaby ewentualnie decyzję o wszczęciu tego rodzaju postępowania w konsekwencji podjąć. Tak sformułowane wyjaśnienie pozostaje tymczasem oczywiście nieadekwatne do wnioskowanej formy udostępnienia akt sprawy. Prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a., nie jest niczym ograniczone, w szczególności nie jest limitowane ważnym interesem strony i realizacja tego uprawnienia przez skarżącą, co nie może budzić wątpliwości, w całości powinna doprowadzić do powzięcia przez nią wiadomości o merytorycznej zawartości spornej części akt sprawy, jeżeli zgodnie z ujawnionymi intencjami to brak wiedzy odnoszącej się do treści tejże dokumentacji był rzeczywistym powodem złożenia wniosku z 19 sierpnia 2020 r., powtórzonego w piśmie z 16 kwietnia 2021 r.

Mając na uwadze powyższe względy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.