Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 402/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji oraz postanowienie
Powołane przepisy: article: par.12, 14
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art.9, 35,
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skarg L. K. oraz S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 marca 2015 r., znak: [...] III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego L. K. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Decyzją z 23 września 2016 r. nr [...] znak: [...], Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o. i elektryczną wraz z budową 2 zbiorników szczelnych na wody opadowe i kanalizację sanitarną oraz budową dojścia i dojazdu, położonego na części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Obszarem oddziaływania objęto działki nr [...], [...], [...] obr. [...].

Odwołanie od tej decyzji wnieśli właściciele działek bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji: L. K. (właściciel dz. nr [...]) oraz J. S. i S. S. (współwłaściciele dz. nr [...]).

Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda decyzją z dnia 20 stycznia 2017 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm.) - zwanej dalej kpa oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 poz. 290 ze zm.) - zwanej dalej Pb - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty odwołań są chybione w całości.

Jeżeli inwestor spełni wymogi przewidziane Pb, w zakresie przedłożonej dokumentacji, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Pb).Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Do budynków jednorodzinnych nie istnieje konieczność utwardzenia dojścia i dojazdu. W świetle § 14 Rozporządzenia, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych (warunki te szczegółowo określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie, przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych - Dz. [...]). Szerokość jezdni nie może być niniejsza niż 3 m. Zgodnie zaś z § 16 ust. 1 Rozporządzenia, do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone - od dojść i dojazdów o których mowa w § 14 ust. 1 i 3 Rozporządzenia - utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. Powołane przepisy mówią o dwóch różnych kwestiach: o dojściach i dojazdach do działek i budynków w ogóle (§14 ust. 1 i 3 Rozporządzenia) oraz o dojściach do wejść do budynku (§16 ust. 1 Rozporządzenia), które prowadzą od dojść i dojazdów wskazanych w § 14 ust. 1 i 3 Rozporządzenia; konieczność ich utwardzenia dotyczy wyłącznie budynków wskazanych w powołanym przepisie. Natomiast dla dojść i dojazdów do budynków wymagania zostały określone bardzo ogólnie. Zgodnie z § 15 Rozporządzenia, szerokość czy nośność nawierzchni należy dostosować do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki budowlanej i budynku jest konieczny ze względu na ich przeznaczenie, zgodnie z warunkami określonymi w przepisach odrębnych. Dojścia służące równocześnie do ruchu pojazdów gospodarczych i uprzywilejowanych o masie całkowitej do 2,5 tony powinny mieć nawierzchnię o nośności co najmniej dostosowanej do masy tych pojazdów. W przypadku budynków jednorodzinnych wymagania te są bezprzedmiotowe.

Od 8 lutego 2013 r. obowiązuje na terenie inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" - Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 8 stycznia 2013 r. poz. 238) - zwany dalej mpzp. Działka inwestycji nr [...] obr. [...], której część została zaplanowana pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zatwierdzonego skarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę z 23.09.2016 r. położona jest w obrębie terenu przeznaczonego w mpzp pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne - MN4. Na obszarze mpzp obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, które między innymi zakazują w Parku realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie jest przedsięwzięciem, które generowałoby takie oddziaływanie (żaden z parametrów nie kwalifikuje przedsięwzięcia do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko).

Zarzuty odwołań, w ocenie Wojewody, nietrafnie wskazują na naruszenie § 14 ust. 1 Rozporządzenia poprzez brak dojazdu w postaci jezdni o szerokości 3 m. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, który został sporządzony na kserokopii mapy syt.-wys. służącej do celów projektowych - mapa "klauzulowana", potwierdzonej przez projektanta, najmniejsza odległość budynku nr [...] przy ul. [...], położonego w północnej części działki nr [...] jedn. ewid. [...] obr. [...], od granicy z działką usytuowaną od wschodu nr [...], wynosi 304 cm. Dojście i dojazd do planowanego budynku, położonego w południowej części działki nr [...], zaprojektowano wzdłuż wschodniej jej granicy. Zaprojektowany dojazd to dwa równoległe pasy utwardzone kostką betonową ażurową o szerokości 0,5 m każdy w rozstawie 1,0 m. Zaznaczyć jednak należy, iż przepis o dojeździe w postaci jezdni o minimalnej szerokości 3 m dotyczy dojazdu do działki budowlanej, a nie komunikacji wewnętrznej na działce z zabudową jednorodzinną. Ponadto w aktach sprawy jest czysty (bez projektu niniejszej inwestycji) oryginał mapy do celów projektowych z 2015 r. natomiast twierdzenie w odwołaniu o możliwych zmianach w terenie, nie zostało poparte żadnymi dowodami. Brak jest też podstaw do przeprowadzania, czy zlecania wykonania pomiarów w terenie, ponieważ organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji, opierają się na dokumentach dołączonych do sprawy, które są wykonane przez uprawnione do tego jednostki i osoby ze stosownymi uprawnieniami.

Nie można się także zgodzić z zarzutem naruszenia § 12 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia, ponieważ działka w części usytuowania kubatury projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, faktycznie posiada szerokość mniejszą niż 16 m. Część północna natomiast działki inwestycji nr [...] jest zabudowana budynkiem ul. [...] odległym, co prawda od granicy z drogą publiczną [...] od 17 do 25 m, lecz nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona w mpzp, ogranicza wskazaną odległość o minimum 5 m. Nadto to inwestor jest władnym do określenia zakresu i usytuowania planowanego przedsięwzięcia i nikt nie ma prawa decydować za niego w tej kwestii.

Odnosząc się do zarzutów L. K. Wojewoda stwierdził, że uzasadnienie skarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. w kwestii dojazdu do inwestycji jest wystarczające (m.in. oświadczenie [...]). W kwestii natomiast dojazdu do posesji L. K., organ odwoławczy zaznaczył, że nie jest on przedmiotem mniejszego postępowania.

Analizując zarzuty S. S. Wojewoda uznał, że nie wszystkie okoliczności podane przez strony postępowania są weryfikowane przez organ. W przeciwnej sytuacji - przez gołosłowne twierdzenia, tu o ewentualnej niezgodności map ze stanem faktycznym, uczestników postępowania, którzy co prawda mają faktyczne (lecz nie prawne) interesy w oprotestowaniu, zawsze generującej jakieś uciążliwości nowej inwestycje dla pobliskich terenów - naruszona zostałaby zasada szybkości postępowania, poprzez bezzasadne działania nie mające wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Co do zakwestionowania postanowienia Prezydenta Miasta K. z 26.03.2015 r. znak: [...], wyrażającego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, określonych w § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia - stwierdzono, iż pomimo braku stosownego uzasadnienia skarżonego postanowienia z 26.03.2015 r., zostało ono wydane w uzasadnionych okolicznościach. Wskazać tutaj należy na niewystarczającą szerokość działki, która w miejscu lokalizacji projektowanego budynku wynosi około 15 m, natomiast w części północnej działki-szerszej nie ma możliwości lokalizacji nowej zabudowy z uwagi na budynek istniejący i usytuowanie linii zabudowy od ul. [...], która ogranicza skutecznie możliwość nowej zabudowy w tym miejscu.

Równocześnie nie stwierdzono naruszenia przez organ I instancji procedury postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji I instancji w stopniu mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to brak podstaw do kwestionowania udzielonego pozwolenia na budowę.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. K. (sygn. akt II SA/Kr [...]) oraz S. S. (sygn. akt II SA/Kr [...]).

L. K. w skardze zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 142 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej zwanej w skrócie także "prbud") - poprzez:

a) zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego, wnikliwego i zobiektywizowanego postępowania wyjaśniającego oraz dokonanie zawężonej, dowolnej oceny dowodów opartej na pobieżnej i wybiórczej analizie materiału dowodowego, w oparciu o który organy uznały ich ściany projektowanego budynku mieszkalnego z otworami okiennymi mogą być ulokowane w zbliżeniu do granic z nieruchomościami sąsiednimi w sposób nieuwzględniający wymagań wynikających z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

b) niepełne i wybiórcze omówienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia poprzez zaniechanie rzetelnego przedstawienia przesłanek i kryteriów kontroli postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 26 marca 2015 r. w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo w zakresie lokalizacji ścian budynku z otworami okiennymi względem granic z działkami sąsiednimi; organ odwoławczy nie wyjaśnił w swojej decyzji, czy udzielona zgoda na odstępstwo była przypadkiem szczególnie uzasadnionym o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a wzgląd na konieczność poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich nie sprzeciwia się akceptacji dla preferencji interesów inwestora względem praw właścicieli posesji sąsiednich - co uniemożliwia stronie weryfikację zasadności stanowiska organu odwoławczego;

2. art. 35 ust. 1 pkt 2 prbud w zw. z § 14 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej zwane w skrócie także "rozporządzeniem o warunkach technicznych") - poprzez bezpodstawne zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę, a to wskutek błędnego przyjęcia, że przedstawiony przez inwestora projekt zagospodarowania działki planowanej do kwestionowanej zabudowy nie narusza § 14 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie przewidzianego dojazdu i dojścia do projektowanego budynku - podczas gdy parametry projektowanego dojazdu i dojścia do budynku nie spełniają minimalnych wymagań stawianych przepisami techniczno - budowlanymi.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

S. S. w skardze do WSA zarzucił naruszenie:

< art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nieprzeprowadzenie dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego, błędną ocenę zgromadzonego w sprawie przed organem I instancji materiału dowodowego i oczywiście błędne ustalenia stanu faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie wszystkie okoliczności zostały udowodnione i nie zostały wyczerpane wszystkie środki dowodowe, organ zarówno I jak I II instancji nie przeprowadził dowodów w sytuacji gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne; nadto organ II instancji stwierdził, iż nie wszystkie okoliczności podane przez strony postępowania są weryfikowane przez organ. Niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w szczególności brak wyjaśnienia dlaczego odmówiono przeprowadzenia wnioskowanych dowodów przez skarżących uznając twierdzenia za gołosłowne bez przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia tych kwestii.

< art. 8 k.p.a. - poprzez niezrealizowanie ustawowego obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa;

< art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną decyzję, a przede wszystkim poprzez nie odniesienie się do wniosków skarżącego co do przeprowadzenia dowodów.

< art. 15 kpa - zdaniem organu I instancji kwestie prawidłowości budowy dojścia i dojazdu do przedmiotowego budynku rozstrzygnął Wojewoda w decyzji z dnia 19.07.2016r. nie można się z tym zgodzić gdyż z decyzji Wojewody wynika jedynie, iż bezprzedmiotowe w przypadku budynków jednorodzinnych są wymagania wynikające z § 15 r.w.t. Zatem twierdzenie organu, iż kwestie te zostały rozstrzygnięte perz Wojewodę są nieprawdziwe, i w tym zakresie przyjąć należy iż organ nie rozstrzygnął sprawy. Przy założeniu że Organ II instancji uznał, iż zapis zawarty \v decyzji Wojewody z dnia 19.07.2016r rozstrzyga w całości kwestę dojścia i dojazdu podnoszę, iż narusza to zasadę dwuinstancyjności.

< § 14.1.1 oraz § 271 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną interpretację ww przepisu, podczas gdy jest to wprost wyartykułowane, że obowiązek zapewnienia dojście i dojazd u dotyczy nie tylko zapewnienia dojścia i dojazdu do działek budowlanych ale również budynków i urządzeń z nimi związanych.

< § 271 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie odległość pomiędzy budynkami powinna być nie niniejsza niż 8 m w przypadku budynków nie posiadających ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Ściany, którymi zwrócone są do siebie budynki skarżących i inwestora nie są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, ponieważ posiadają otwory okienne. Pomimo, iż ściany wschodnia i zachodnia zostały zaprojektowane jako ściany oddzielenia pożarowego o parametrach klasy REI 60, to wyklucza je jako ściany oddzielenia pożarowego w związku ze zastosowaniem w nich okien na co wskazuje treść wyroku II SA/Łd [...]. Tym samym interes prawny skarżących w niniejszej sprawie wyraża się już choćby tylko w odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków z otworami okiennymi, co w rezultacie stwarza poważne zagrożenie w sferze ochrony przeciwpożarowej.

< art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez nie wezwanie do udziału w sprawie wścieli nieruchomości nr [...] podczas gdy z treści decyzji wynika, iż " ściany z otworami okiennymi: w odległości 1,50 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ew. [...], [...] obręb [...] (...) "

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 2 Konstytucji RP i art. 142 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 77, art. 106 § 1-5, oraz art. 15 KPA poprzez uznanie, że organ II instancji dokonujący kontroli instancyjnej decyzji, nie rozstrzygnął merytorycznie co do prawidłowości wydanego, w tym postępowaniu postanowienia incydentalnego tj. postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 26.03.2015r znak. [...] [...] wyrażające zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno -budowlanych. Organ II instancji w przedmiocie zaskarżenia ww postanowienia stwierdził jedynie, iż pomimo braku stosownego uzasadnienia skarżonego postanowienia z 26.03.2015r zostało ono wydane w uzasadnionych okolicznościach. Według orzecznictwa sądów administracyjnych, zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych ma charakter incydentalny, wyjątkowy, powinna dotyczyć tylko wypadków szczególnie uzasadnionych.

Skarżący podtrzymał również wszystkie zastrzeżenia i uwagi składane na etapie całego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skarg L. K. i S. S. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na zasadzie art. 111 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargi są uzasadnione, choć nie wszystkie ich zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że projekt budowlany w niniejszej sprawie dopuszcza usytuowanie obiektu budowlanego – domu jednorodzinnego w odległościach mniejszych niż 4 metry od granicy działek sąsiednich (stanowiących własność skarżących), przy czym jednocześnie w ścianach zwróconych w kierunku tych działek znajdują się zaprojektowane otwory okienne i drzwiowe (rysunek elewacji wschodniej i zachodniej k. 32 i 33 projektu budowlanego). Jest to odległość 1,5 m od granicy z działkami budowlanymi nr ew. [...], [...] oraz 3,24 m do 3,44 m od granicy z działką budowlaną nr ew. [...]

Dopuszczając i akceptując takie usytuowanie budynku na działce, organ wskazał na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 26 marca 2015 r. znak [...], na podstawie którego wyrażona została zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych określonych w § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), zwanego dalej rozporządzeniem.

Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych (ust. 1). Organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.

Zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych jak i piśmiennictwo jednolicie stoi na stanowisku, że argumentacja prowadząca do wydania zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w każdej indywidualnej sprawie powinna być wskazana w sposób wyczerpujący, powinna odwoływać się do okoliczności konkretnej sprawy, które z kolei powinny zawierać element wyjątkowości. Odstępstwo umożliwiające modyfikację szczegółowych, bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych może być udzielone jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a więc mających w sobie element wyjątkowości. Wobec tego organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. W sytuacjach szczególnych wynikających z warunków lokalnych, takich jak kształt i wymiary nieruchomości, położenie względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowanie terenu, stan zagospodarowania danej nieruchomości i terenów sąsiadujących itp. (Despot-Mładanowicz, Arkadiusz. Art. 9. W: Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2017.)

W praktyce wymóg ten polega na szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu postanowienia o wyrażeniu zgodny na odstępstwo. Tym czasem w niniejszej sprawie uzasadnienie sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że inwestor złożył stosowny wniosek w tej sprawie, a organ uzyskał stosowne upoważnienie Ministra na wyrażenie zgody na odstępstwo, i wobec tego zgody tej udziela. W żadnej mierze uzasadnienie takie nie spełnia nawet w minimalnym stopniu wskazanych wyżej wymogów, a w szczególności nie wskazuje jakie powody wpłynęły na decyzję organu o tak dalekim ograniczeniu praw właścicieli nieruchomości sąsiednich, że zezwolono na przybliżenie projektowanej zabudowy ze ścianami z otworami okiennymi i drzwiowymi skierowanym w kierunku tych działek.

Co ważniejszej jednak, postanowienie dotyczące odstępstwa dotyczy przepisów techniczno – budowlanych określonych w § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia.

Tymczasem kwestia dopuszczalnych odległości od granic działek sąsiednich została w § 12 rozporządzenia uregulowana w ten sposób, że § 12 ust. 1 ustala pewna zasadę, a kolejne jednostki redakcyjne ustalają od niej wyjątki.

I tak zgodnie z § 12 ust. 1: " Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy."

§ 12 ust. 2 ustanawia pierwszy wyjątek: "Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu."

Art. 9 ust. 1 ustawy prawo budowlane nie znajduje zastosowania w razie dopuszczenia możliwości sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy albo bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, o czym stanowi § 12 ust. 2 rozporządzenia. W przepisie tym prawodawca dopuścił możliwość sytuowania budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ten sposób uprawnienie do określenia usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy uzyskały organy właściwe do uchwalenia miejscowego planu oraz wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organy te nie są jednocześnie organami administracji architektoniczno-budowlanej, o których stanowią przepisy rozdziału 8 prawa budowlanego. (Piątek, Wojciech. Art. 9. W: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016.)

W niniejszej sprawie na obszarze objętym sporną inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" , przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 8 stycznia 2013 r. poz. 238). Działka położona jest w terenie [...] Zgodnie z § 16 ust. 4 pkt. 7 tego planu, dopuszcza się lokalizację zabudowy w granicach działki zgodnie z przepisami odrębnymi. Postanowień tego planu organ w ogóle nie przeanalizował ani nie wziął pod uwagę, a wynika z nich kilka istotnych kwestii. Po pierwsze plan dopuszcza lokalizację nowej zabudowy wyłącznie w granicy działki, nie zaś w odległości 1,5 metra od granicy. Po wtóre lokalizacja ta ma być zgodna z przepisami odrębnymi. Są to przepisy głównie związane z bezpieczeństwem pożarowym oraz zapewnieniem dostępu do odpowiedniego, naturalnego oświetlenia pomieszczeń.

Natomiast kolejny wyjątek ustanawia § 12 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia zgodnie z którym, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: "sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m."

W rozpatrywanej sprawie mamy zatem taką oto sytuację, że organ z jednej strony zatwierdza projekt zagospodarowania działki i posadowienie budynku powołując się na postanowienie o odstępstwach od § 12 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia, a z drugiej strony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzi, że nie został naruszony § 12 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia, bo działka w części w której planowana jest posadowienie budynku mieszkalnego ma mniej niż 16 metrów. Są to ustalenia wzajemnie się wykluczające. Nadto nie analizuje organ postanowień planu miejscowego obwiązującego w tym obszarze pod kątem zgodności projektu z jego ustaleniami oraz nie wypowiada się w żaden sposób czy posadowienie budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi zwróconymi w stronę działek sąsiednich i w zbliżeniu do nich, spełnia wymogi w § 271-273 rozporządzenia (tj. wymogi dotyczące usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe).

W tym zakresie zarzuty skarg okazały się zasadne – zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jako że Prezydent Miasta K. - jak już wyżej wspomniano - w zasadzie nie uzasadnił postanowienia o zgodzie na odstępstwa, a organ II Instancji sytuację tę zaakceptował. Nadto w zaskarżonej decyzji zasadnicza w sprawie kwestia lokalizacji budynku względem nieruchomości sąsiednich została załatwiona jednym zdaniem i to w dodatku pozostającym w sprzeczności z treścią postanowienia – co również już zostało wyżej wskazane. Naruszone zostały zatem przepisy postepowania tj. art. 7 i art. 107 § 3 Kpa.

Na postanowienie o wyrażeniu zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie przysługuje odrębne zażalenie, a zarzuty wobec tego postanowienia podnieść można dopiero w skardze na decyzję o pozwoleniu na budowę, dlatego podlegało ono szczegółowemu badaniu przez Sąd, także i z tego powodu, że w oparciu o jego rozstrzygnięcie zapadła zaskarżona decyzja.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zatem obowiązany rozważyć zgodność projektu budowlanego, a w szczególności projektu zagospodarowania terenu i posadowienia budynku (art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane), z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – czego dotychczas nie uczynił. Po wtóre organ rozważy czy ogóle możliwe jest usytuowanie ściany z otworami okiennymi w zbliżeniu do granic działek sąsiednich w świetle przepisów z zakresu bezpieczeństwa pożarowego. Następnie organ ustali, czy w sprawie znajduje uzasadnienie wyrażenie zgody na odstępstwa w zakresie lokalizacji budynku (i od którego konkretnie ustępu przepisu § 12 rozporządzenia), ze szczególnym uwzględnieniem tej okoliczności, że ściany, które mają zbliżyć się do granicy działek zawierają otwory okienne i drzwiowe. Wszystkie te kwestie winny być jasno opisane i uzasadnione.

Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 14 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

Wskazać należy, że przepis ten ma na celu takie zaprojektowanie budynku, aby możliwe było korzystanie z niego, co w tym przypadku oznacza możliwość dojścia a także dojazdu. W głównej mierze przepis ten dotyczy oczywiście dostępu działek budowlanych do dróg publicznych, ale nie jedynie, albowiem przewiduje również obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej do budynków i urządzeń z nimi związanych. Dojście i dojazd ma być odpowiedni do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania.

Użyte w ust. 1 § 14 rozporządzenia pojęcie "jezdni" odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji ostatecznie oznacza, że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m. W szczególności pojęcie "jezdnia" nie oznacza części drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów, o jakiej mowa w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.). Nic bowiem nie uprawnia do utożsamiania "dojścia i dojazdu" z drogą, której w dodatku tylko część miałaby stanowić jezdnia (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 października 2008 r. sygn. II SA/Kr [...], który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela).

W niniejszej sprawie projektowany budynek znajdować miałby się w drugiej linii zabudowy, na tyłach zabudowanej już od frontu działki. Działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że do projektowanego budynku zaplanowano "dojście i dojazd", który w najwęższym miejscu (pomiędzy granicą działki [...] i istniejącego już budynku na działce objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę) wynosi 300 cm. Tym samym spełniony został warunek o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia.

Zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Decyzja organu I Instancji oraz postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 26 marca 2015 r. zostało uchylone na zasadzie art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

O kosztach orzeczono w pkt. III i IV wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone w pkt. III wyroku koszty w wysokości [...] zł składa się kwota tytułem uiszczonego przez skarżącego S. S. wpisu. Na zasądzone w pkt. IV wyroku koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez skarżącego L. K. wpisu; kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).