Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2067/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust.1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1120/14 w sprawie ze skargi K. W. i R. J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015r., sygn. akt SA/Bk 1120/14 oddalił skargę K. W. i R. J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako PINB) wszczął w czerwcu 2014 r. postępowanie w sprawie legalności i zgodności z przepisami prawa budowlanego, obiektu budowlanego w postaci budynku letniskowego usytuowanego na działce o numerze geodezyjnym [...] położonej w miejscowości S., należącej do skarżących K. i R. J. W..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] powołując się na art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. PINB orzekł o nakazaniu skarżącym rozbiórki kontrolowanego obiektu wraz z tarasem.

W uzasadnieniu decyzji PINB powołując się na ustalenia z oględzin podał, że na działce skarżących o numerze geodezyjnym [...] położonej w S. znajduje się między innymi budynek o funkcji letniskowej usytuowany w odległości około 25 m od jeziora D.. W budynku znajdują się trzy pokoje oraz WC z dostępem do wszystkich pomieszczeń od zewnątrz. Jest to obiekt parterowy o konstrukcji drewnianej szkieletowej, z dachem wielospadowym, posadowiony na fundamencie betonowym. Od strony jeziora budynek posiada zadaszony taras o konstrukcji drewnianej z podłogą gresową. Wymiary budynku wynoszą 9,17x4,06m, a tarasu w kształcie litery "L" 2,28x11,67m i 4,06x2,30m. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Nieczystości płynne z budynku odprowadzane są do zbiornika metalowego. Inwestor nie przedłożył dokumentów świadczących o legalności wzniesienia obiektu. Z twierdzeń inwestora wynikało, że obiekt został wzniesiony w latach 1991-1992, co potwierdził także R. R. oświadczeniem złożonym do akt sprawy. Organ przyjął, że obiekt został wzniesiony pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. co nakazywało stosowanie w sprawie przepisów tej ustawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. legalizacja obiektu budowlanego może nastąpić po stwierdzeniu, że obiekt znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że działka o numerze geodezyjnym [...] położona w S. stanowi – zgodnie z wypisem z rejestru gruntów- użytki rolne zabudowane, pastwiska trwałe, lasy i grunty leśne. Nieruchomość znajduje się na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi S. w gminie S., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Sejny z 27 maja 1998r. Plan ten oznaczył teren działkę [...] symbolem [...]i przeznaczył całą działkę o numerze [...] pod projektowaną plażę wraz z kąpieliskiem dla potrzeb terenu o symbolu [...] tj. projektowanych usług turystycznych o charakterze wypoczynkowo – pobytowym. Zapis w planie stanowi, że budynki powstałe w warunkach samowoli budowlanej powinny być usunięte. Ustalenia szczegółowe jak dla terenu o symbolu [...]. Z ustaleń dla terenu [...] wynika, że jest to teren projektowanej plaży z kąpieliskiem ogólnodostępnym położony w strefie ochronnej jeziora D. z możliwością urządzenia przystani wodnej, gdzie obowiązuje zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych niezwiązanych z utrzymaniem zbiornika wodnego. Ponadto działka leży w strefie ochronnej jeziora D.. Dodatkowo organ nadzoru budowlanego ustalił, że w czasie budowy obiektu obowiązywał Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta i Gminy S. z 21 listopada 1990r., który oznaczał teren inwestycji (działkę o numerze [...]) jako teren łąk i pastwisk (symbol PS) tj. pod uprawy rolne, co potwierdził także zapis zawarty w akcie notarialnym sprzedaży działki z 27 maja 1991 r. W podsumowaniu organ nadzoru budowlanego stwierdził, że zarówno aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy, nie przewidywały jakiejkolwiek zabudowy terenu. Organ dodał, że na działce [...] znajdują się tylko dwa budynki (kontrolowany domek letniskowy i budynek higieniczno-sanitarny będący przedmiotem równoległego odrębnego postępowania) stąd zapis zawarty w obecnie obowiązującym planie dotyczący powinności usunięcia budynków powstałych w warunkach samowoli budowlanej, odnosić należy do dwóch obiektów budowlanych należących do skarżących. W konkluzji organ stwierdził, że legalizacja obiektu budowlanego jest niemożliwa z powodu sprzeczności lokalizacji obiektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez K. W. i R. J. W., PWINB decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając ustalenia organu I instancji i dokonaną ocenę prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał za niezasadną skargę K. W. i R. J. W. wniesioną na powyższą decyzję, wskazując, że wbrew zarzutowi skarżących organy obu instancji trafnie uznały, że sporny obiekt budowlany został wzniesiony samowolnie. Sąd podniósł, że we wskazanym przez skarżących okresie wznoszenia spornego obiektu budowlanego (lata 1991-1992) reglamentację robót budowlanych regulowało wydane z upoważnienia ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. - Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. z 1975r. Nr 8, poz. 48 ze zm.). § 19 ust. 1 powyższego rozporządzenia przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę między innymi dla wszystkich inwestycji, dla których zgodnie z przepisami par. 9 rozporządzenia wymagane było ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji. W świetle zaś przepisów ww. rozporządzenia, decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji była wymagana - między innymi - dla wykonania stałych i tymczasowych budynków (§ 9 ust. 1 pkt 1) a dla innych inwestycji budowlanych o ile przewidziane były do realizacji na terenach użytkowanych na inne cele (§ 9 ust. 1 pkt 5 lit. "a" ww. rozporządzenia). Bez uzyskania zatem pozwolenia na budowę poprzedzonego decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, działki o numerze [...] nie można było zabudować. Nie ulega wątpliwości przy tym, czego skarżący nie kwestionują, że stosownym pozwoleniem na budowę zarówno domku letniskowego, jak i wolnostojącego obiektu sanitarno – higienicznego, skarżący nie dysponowali.

Dalej Sąd wyjaśnił, że przy ustaleniu, że samowolna budowa obiektu stanowiącego przedmiot postępowania miała miejsce w latach 1991-1992, a zatem jej skutki podlegają ocenie przy stosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r.), obowiązkiem organu nadzoru budowlanego przed podjęciem czynności zmierzających do legalizacji, było jednoznaczne wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki samowolnie zrealizowanej części obiektu, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd powołując się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13 wskazał, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania rozbiórki, należy uwzględniać także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Sąd wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obwiązujący dla wsi S. w dacie wznoszenia spornego budynku, nie przewidywał możliwości realizowania we wsi innej zabudowy niż zagrodowa i to wyłącznie jako jej rozbudowy, modernizacji czy wymiany już istniejącej, a działkę o numerze [...] przeznaczał pod uprawy rolne (teren łąk i pastwisk). Wzniesienie budynku, pełniącego funkcję domku letniskowego, oraz wolnostojącego obiektu higieniczno – sanitarnego, było zatem sprzeczne z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo też organy obu instancji uznały, że pozostawieniu kontrolowanej zabudowy na terenie działki o numerze [...] sprzeciwiają się także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego aktualnie tj. w dacie orzekania przez organy. Teren inwestycji stanowiący działkę o numerze geodezyjnym [...], położoną w miejscowości S., gmina S., objęty jest ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Części Wsi S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Sejny z dnia 27.05.1998r. Nr XXXVIII/185/98, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Suwalskiego Nr 38, poz. 202. Plan powyższy oznaczył działkę o numerze [...] symbolem [...] stanowiącym teren projektowanej plaży wraz z kąpieliskiem dla potrzeb terenu [...] (dla terenu projektowanych usług turystycznych o charakterze wypoczynkowo – pobytowym), przy czym wprost zastrzegł, że budynki powstałe w warunkach samowoli budowlanej powinny zostać usunięte oraz, że obowiązują dla tego terenu ustalenia szczegółowe jak dla terenu o symbolu [...], w tym więc wynikający z zapisu planu dla terenu [...], zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych niezwiązanych z utrzymaniem zbiornika wodnego. Zgodnie z planem działka o numerze [...] znajduje się w strefie ochronnej jeziora D..

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podniósł, że nietrafnie podważają prawidłowość odczytania przy organy administracji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. To skarżący na użytek sprawy przeinaczają treść zapisów planu odnoszącą się do terenu o symbolu [...]. To, że plaża projektowana wraz z kąpieliskiem na terenie o symbolu [...] z ma służyć terenowi o symbolu [...], nie oznacza – jak wyprowadzają skarżący – przyzwolenia na zabudowę terenu plaży budynkiem pełniącym funkcję letniskową i obiektem higieniczno – sanitarnym (sauną z tarasem i letnią kuchnią). Ustalenia szczegółowe planu dla terenu [...] są takie jak dla terenu o symbolu [...], a tym samym obowiązuje dla terenu [...] zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych niezwiązanych z utrzymaniem zbiornika wodnego. Zdaniem Sądu bezzasadność zarzutów skargi tkwi w niewłaściwym interpretowaniu zapisów planu zagospodarowania przestrzennego i niezasadnym upatrywaniu zamieszczenia w planie przyzwolenia dla zlokalizowania na terenie ogólnodostępnej plaży, prywatnej zabudowy letniskowej. Nie miała również znaczenia w sprawie okoliczność, że interpretacja zapisów planu przez skarżących znalazła aprobatę Wójta Gminy S. w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r. skierowanym do organu I instancji. Zgodność lokalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych z przepisami planowania przestrzennego, będąca jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej, dokonywanej w oparciu o art. 37 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. podlega wyłącznej ocenie organu prowadzącego postępowanie legalizacyjne. Tylko usytuowanie na terenie działki [...] obiektów budowlanych związanych z utrzymaniem zbiornika wodnego nie byłoby sprzeczne z zapisami aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego i mogłoby uzasadniać ich pozostawienie. Przepisy prawa budowlanego mają bowiem charakter norm związanych a nie uznaniowych i nie mogą być stosowane według oczekiwań inwestora. Wieloletnie przyzwolenie miejscowej władzy dla funkcjonowania samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych nie sanowało aktu samowoli i nie doprowadziło do nabycia przez skarżących pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący K. W. i R. J. W. podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez:

1) poprzez niewłaściwe przyjęcie, że przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ma zastosowanie, w sytuacji gdy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki oznaczonej numerem [...] położonej w S. znajduje się na dwóch obszarach - granicach obszaru dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi S. w gminie S. przyjęty uchwałą Rady Gminy Sejny w dniu 27 maja 1998 roku nr XXXVIII/185/98 jako teren projektowanej plaży wraz z kąpieliskiem ogólnodostępnym, położony w strefie ochronnej jeziora D. z możliwością urządzenia przystani wodnej, który służy dla potrzeb obszaru przeznaczonego pod usługi turystyczne ([...]), a to pozwala na uznanie, iż budynek służący dla potrzeb najmu pokoi turystom, to jest o charakterze wypoczynkowo pobytowym (błędnie zakwalifikowany przez organ i Sąd domek letniskowy) objęty niniejszymi postępowaniami, wzniesiony jest zgodnie z w/w planem, ponieważ są wybudowane wyłącznie dla potrzeb świadczonych usług turystycznych i stanowi zaplecze ogólnodostępnej plaży oraz korzystają z niego turyści, wobec tego Sąd WSA w Białymstoku dokonał niewłaściwego uznania i przyjęcia, iż na działce ozn. nr [...] a położonej w S. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązuje zakaz wznoszenia wszelkich obiektów budowlanych, a ponadto niewłaściwe uznanie, iż pismo Wójta Gminy S. z dnia 16 czerwca 2014 roku oraz pobieranie przez niego podatku od nieruchomości od 2000 roku jest bez znaczenia, w sytuacji gdy stanowi ono dowód w sprawie i potwierdza, iż organ tworzący prawo miejscowe sankcjonuje bytność budynków wyjaśniając, iż służą one turystyce i obsłudze jeziora D.. Powyższe niewłaściwe uznanie doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż skarżący dopuścili się samowoli polegającej na budowie budynku do najmu pokoi oraz budynku higieniczno - sanitarnego na działce gruntu oznaczonej numerem [...] położonej w S. gmina K. w sytuacji, gdy są oni właścicielami domku usługowego wybudowanego dla potrzeb prowadzonej działalności agroturystycznej w postaci najmu pokoi w ramach prowadzonego gospodarstwa agroturystycznego oraz budynku mu towarzyszącemu w postaci sauny, spa, a nie jak wskazał organ w uzasadnieniu decyzji budynku higieniczno-sanitarnego o wymiarach 2,06 x 5,00m wraz z dobudówką drewnianą;

2) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu przez WSA, iż nie naruszono normy prawnej wyprowadzonej z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1994 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1994 r. poprzez nieuzasadnione przyjęcie i zaniechanie dokonania oceny technicznej budynku w celu wykazania i ustalenia, czy obiekt budowlany nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia wystarczy ocena budowli dokonana pod względem technicznym budynku;

3) art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który wskazuje, iż organ administracji obowiązany jest uwzględnić przepisy obowiązujące w dacie orzekania z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy , które jednoznacznie wskazują, iż działka oznaczona numerem [...] położona w S. znajduje się na obszarze dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi S. w gminie S. przyjęty uchwała Rady Gminy Sejny w dniu 27 maja 1998 roku nr XXXVIII/185/98 jako teren projektowanej plaży wraz z kąpieliskiem ogólnodostępnym, położonym w strefie ochronnej jeziora D. z możliwością urządzenia przystani wodnej, który służy dla potrzeb obszaru przeznaczonego pod usługi turystyczne, a to pozwala na uznanie, iż budynek usługowy objęty niniejszymi postępowaniami jest wzniesione zgodnie z w/w planem, gdyż służą usługom turystycznym i stanowi zaplecze plaży i jest wzniesiony dla potrzeb jeziora. Wobec powyższego Sąd I instancji dokonał niewłaściwego zastosowania przepisów prawa i doszedł do nieprawidłowego uznania, iż na działce ozn. nr [...] a położonej w S. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązuje zakaz wznoszenia wszelkich obiektów budowlanych, tym bardziej, iż odmienne stanowi tenże plan w oznaczeniu dla obszaru [...] w zw. z [...];

4) art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez nieposzanowanie interesów wszystkich podmiotów uczestniczących, w omawianym postępowaniu oraz poprzez nie uwzględnienie ochrony, praw nabytych skarżących znajdujących swoje odzwierciedlanie w ustawie prawo budowlane z 1974 r. i ustawie prawo zagospodarowania przestrzennego oraz najważniejszego prawa własności art. 140 kc Konstytucji RP przejawiającej się w dążeniu do zapewnienia skarżącym bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań, prokonstytucyjną uwzględniającą ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa Konstytucji RP.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit . c p.p.s.a w związku z art. 141 p.p.s.a polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji błędnie przyjął, że odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącego w sytuacji, gdy nie odniósł się do powodów ustalenia charakteru i sposobu wykorzystania, budynku usługowego dla potrzeb turystyki, w tym miejsca jego położenia;

2) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegający na braku uznania przez Sąd, iż organy prowadzące sprawę zaniechały wszechstronnego zbadania sprawy poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechanie wyjaśnienia i weryfikacji wszystkich okoliczności wynikających z oświadczeń i zarzutów skarżących w tym poprzez brak przeprowadzenia analizy technicznej czy budynek służący dla potrzeb wypoczynkowo - pobytowych turystom spełnia wymogi techniczne przewidziane i niezbędne dla obsługi turystycznej i obsługi plaży oraz brak dokonania oceny czy budynek objęty postępowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz brak przeprowadzenia opinii biegłego w celu jednoznacznego ustalenia miejsca położenia budynku objętego postępowaniem oraz sposobu wykorzystania budynku;

3) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie pism Wójta Gminy S. z dnia 16 czerwca 2014 roku, który jako organ tworzący prawo miejscowe w postaci zagospodarowania przestrzennego nakazał pozostawienie wybudowanych budynków skarżących na ich działce gruntu i dokonanie ich legalizacji, bowiem są one zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego i winne być one pozostawione bez zmian, tym bardziej iż służą one zapleczu plaży, jej obsłudze i zapewnieniu zaplecza wypoczynkowo - bytowego turystom;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwego jego niezastosowania pomimo tego, iż miał podstawę do uwzględnienia skargi gdyż stan faktyczny i prawny sprawy jednoznacznie wskazuje, że naruszenie przepisów postępowania wywarło istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie ustalenie jaki charakter ma budynek objęty niniejszym postępowaniem, kto z niego korzysta i brak ustalenia w jakim obszarze jest on położny względem ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, w którym obszarze leży, co winien ustalić biegły oraz poprzez błędne zakwalifikowanie funkcji budynków będących przedmiotem postępowania, gdy są to w rzeczywistości budynki służące prowadzonej przez skarżących działalności agroturystycznej przy prowadzonym gospodarstwie agroturystycznym, to jest najmu pokoi, w tym brak dokonania wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego oraz niedostateczne rozważenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

5) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegający na braku uznania przez Sąd I instancji, iż organy prowadzące sprawę zaniechały wszechstronnego zbadania sprawy poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechaniu wyjaśnienia i weryfikacji wszystkich okoliczności wynikających z oświadczeń i zarzutów skarżących w tym poprzez brak przeprowadzenia analizy technicznej czy budynek dla potrzeb wypoczynkowo-pobytowych turystom spełnia wymogi techniczne przewidziane i niezbędne dla obsługi turystycznej i obsługi plaży oraz brak dokonania oceny czy budynek objęty postępowaniem stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz brak przeprowadzenia opinii biegłego w celu jednoznacznego ustalenia miejsca położenia budynku objętego postępowaniem oraz sposobu wykorzystania budynku;

6) naruszenie art. 7 k.p.a. , art. 77 k.p.a., art. 107 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie pism Wójta Gminy S. z dnia 16 czerwca 2014 r., który jako organ tworzący prawo miejscowe w postaci zagospodarowania przestrzennego nakazał pozostawienie wybudowanych budynków skarżących na ich działce gruntu i dokonanie ich legalizacji bowiem są one zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego i winne być one pozostawione bez zmian, tym bardziej iż służą one zapleczu plaży i jej obsłudze i zapewnieniu zaplecza wypoczynkowo-bytowego turystom;

7) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie ustalił jaki charakter ma budynek objęty niniejszym postępowaniem, kto z niego korzysta i brak ustalenia w jakim obszarze jest on położny względem ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budziło wątpliwości, także skarżących kasacyjnie, że z uwagi na czas budowy obiektu (lata 1991-1992) oraz stwierdzenie jego wybudowania niezgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami, podleganie przymusowej rozbiórce, należało ocenić na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 38. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. 2016.290).

Warunkiem przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 jest stwierdzenie przez odpowiedni organ, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2).

Należy zauważyć, że punkty 1 i 2 w art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. połączone są relacją alternatywy zwykłej, wyrażonej przez spójnik "lub", nie zaś relacją koniunkcji, która byłaby wyrażona spójnikiem "i", co oznacza, że do nakazania przymusowej rozbiórki wystarczające jest spełnienie przesłanki zawartej w jednym tylko z tych punktów, choć możliwe jest tez ustalenie spełnienia przesłanek z obu punktów tego przepisu.

Jako podstawa decyzji organów obu instancji wskazany został wyłącznie punkt 1 art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r., nie zaś punkt 2 tego przepisu. W tej sytuacji niezrozumiały jest, odnoszący się do art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. zarzut 2. skargi kasacyjnej, skoro ani organy ani Sąd I instancji tego przepisu nie stosowały.

Jeżeli chodzi natomiast o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r., stanowiący przedmiot zarzutów 1 i 3 skargi kasacyjnej, to zawarty w nim zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudową" nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Ponieważ sformułowany jest w czasie teraźniejszym, to organy nadzoru budowlanego powinny ustalić przeznaczenie i warunki zabudowy terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt budowlany według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie orzekania przez organ.

Jak przy tym wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 (LEX nr 1404021), do której trafnie odwołał się sąd I instancji, przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie, organy i Sąd I instancji słusznie uwzględniły aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi S. w gminie S. przyjęty uchwałą Rady Gminy Sejny w dniu 27 maja 1998 roku nr XXXVIII/185/98, jak również prawidłowo odniosły się do przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt, wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy S. z 21 listopada 1990 r. Powoduje to, że niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego zbadania sprawy w kontekście ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji właściwie zinterpretował zapisy miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. z 1998 roku. W planie tym działkę o numerze [...] oznaczono symbolem [...]stanowiącym teren projektowanej plaży wraz z kąpieliskiem dla potrzeb terenu [...] (dla terenu projektowanych usług turystycznych o charakterze wypoczynkowo – pobytowym) oraz wskazano, że obowiązują dla tego terenu ustalenia szczegółowe jak dla terenu o symbolu [...], dla którego ustanowiono zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych niezwiązanych z utrzymaniem zbiornika wodnego. Zapisy te są całkowicie jednoznaczne i nie da się z nich w żaden sposób wyinterpretować dopuszczalności wybudowania przedmiotowego obiektu na działce [...], która przeznaczona została na plażę wraz z kąpieliskiem z zakazem wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych niezwiązanych z utrzymaniem zbiornika wodnego. O tym, że takie jednoznacznie wykluczające zabudowę działki [...] zapisy plany nie były przypadkowe i wyrażały wolę organu uchwalającego plan z 27 maja 1998 r. świadczy zapis, że budynki powstałe na tej działce w warunkach samowoli budowlanej (dotyczy to dwóch budynków należących do skarżących kasacyjnie) powinny zostać usunięte.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji wyjaśnił, że interpretacja powyższych zapisów planu należy do organów nadzoru budowlanego i nie ma tym zakresie znaczenia prawnego ocena Wójta Gminy S. wyrażona w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP należy wskazać, że kwestia zgodności nakazu rozbiórki obiektu budowlanego z konstytucyjną zasadą proporcjonalności była rozważana przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyrokach z 12 stycznia 1999 r. o sygn. akt P 2/98 (OTK 1999/1/2) oraz z 26 marca 2002 r. o sygn. akt SK 2/01 (OTK-A 2002/2/15) nie dopatrzył się niezgodności art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. z badanymi wzorcami konstytucyjnymi: art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że samowola budowlana jest działaniem nagannym, które wymaga skutecznego wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa. W szczególności Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnym wymogiem proporcjonalności ograniczeń wolności i praw, zastosowanie takich środków prawnych, które uniemożliwiają sprawcy naruszenia prawa, zachowanie korzyści płynących z owego naruszenia. Zdaniem Trybunału stopień intensywności ingerencji w prawo własności jednostki znajduje - w przypadku badanej regulacji - uzasadnienie w randze chronionego interesu publicznego. Powyższe stwierdzenia Trybunału zachowują pełną aktualność także w okolicznościach niniejszej sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.