Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3123/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 4, art 5
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 587/19 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 587/19, oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta S., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez E. K. (dalej jako: "skarżąca", "strona"), decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmówił stronie jako opiekunowi prawnemu, przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: B. M. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 – dalej "ustawa") podkreślając, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Zaakcentował, że jakkolwiek wolą ustawodawcy uprawnienia rodzica, opiekuna faktycznego, przysługują także opiekunowi prawnemu, to prawo tych podmiotów jest zróżnicowane, a różnice te, a tym samym granice przedmiotowe ustanowione przez ustawodawcę wyznaczają przesłanki "zamieszkiwania", "wychowywania", "opieki" i "zaspakajania potrzeb życiowych dziecka". W tym zakresie przytoczył fragment uzasadnienia prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 371/17, w którym zaakcentowano, że dla uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego koniecznym jest spełnienie nie tylko przesłanek podmiotowych ale też przedmiotowych. Dalej wskazał, że strona jest opiekunem prawnym małoletniego, jednak nie sprawuje nad nim faktycznej opieki. Strona zajmuje się podopiecznym jedynie w ramach obowiązków służbowych, po skończonej pracy. Po stronie opiekę przed małoletnim przejmuje inny pracownik DPS. Strona nie zamieszkuje wspólnie z podopiecznym, nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego oraz nie pokrywa kosztów związanych z jego potrzebami. Małoletni przebywa w Domu Pomocy Społecznej (DPS), a koszty jego pobyt w tej placówce pokrywa Miasto K. oraz małoletni z części swoich dochodów. Stwierdził dalej, że małoletni w 2017 r. uzyskał dochód z tytułu otrzymanych alimentów w wysokości [...] zł, a jego miesięczny dochód nie przekracza ustawowego kryterium 1200 zł. Organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki określone w ustawie do przyznania świadczenia wychowawczego i odmówił stronie przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia na dziecko.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej również: "SKO", "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, działając na podstawie art. 17,18, 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 4, art. 5 ustawy, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej jako "K.p.a.") utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że z postanowienia wydanego przez Sąd Rejonowy w C. [...] kwietnia 2012 r. w sprawie [...] wynika, że strona została ustanowiona opiekunem prawnym małoletniego B. M. i tego dnia złożyła przyrzeczenie, co potwierdza z kolei znajdujące się w aktach zaświadczenie. Małoletni został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z [...] września 2017 r., a zgodnie z tym orzeczeniem niepełnosprawność małoletniego datowana jest od urodzenia i przyznane zostało na stale. W roku 2017 r. małoletni uzyskał dochód z tytułu alimentów w wysokości [...] zł (zaświadczenie komornika sądowego oraz oświadczenie strony), zatem jego miesięczny dochód wyniósł [...] zł, nie przekraczając tym samym ustawowego kryterium 1200 zł. o którym mowa w art.5 ust. 4 ustawy. Organ podał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że małoletni jest pensjonariuszem wskazanego DPS oraz ponosi odpłatność za pobyt w placówce w wysokości [...] zł miesięcznie. Pozostałe koszty pobytu dziecka w tej placówce ponosi miasto K. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego [...] października 2018 r. ustalono, że strona jest zatrudniona w DPS w S. na stanowisku starsza pokojowa. Z małoletnim spotyka się w godzinach swojej pracy, nigdy nie zabiera go do siebie do domu. Rozmawia wówczas z podopiecznym o jego aktualnych sprawach. Nie towarzyszy małoletniemu w żadnych wyjazdach do kina czy też innych miejsc, które są organizowane przez DPS. Zakupy dokonywane na rzecz małoletniego finansowane są z jego budżetu. Zdarza się, że z własnych środków strona zakupuje dla małoletniego drobne prezenty. Opiekun prawny nie zamieszkuje i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego ze swoim podopiecznym. Wszystkie potrzeby życiowe dziecka są zaspokajane przez personel DPS. Strona zamieszkuje w osobnym budynku położonym w S. prowadząc wspólne gospodarstwo domowe ze swoim mężem, córką i jej rodziną. Strona nie zamieszkuje ze swoim podopiecznym oraz nie jest on na jej utrzymaniu. Kolegium podsumowało, że z materiału dowodowego wynika wprost, że małoletni jest mieszkańcem DPS, w którym ma on zapewniona całodobową opiekę i podstawowe potrzeby życiowe. Strona nie pokrywa kosztów wychowania podopiecznego z własnych środków.

Kolegium odnosząc się do przywołanych przez stronę w odwołaniu orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt. IV SA/Gl 358/18 i IV SA/Gl 335/18 stwierdziło, że powołane w nich stanowisko nie stoi w opozycji do przyjętej przez organ podstawy prawnej orzeczenia. W ocenie Kolegium kryterium wspólnego zamieszkiwania, czy też prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego służy rozstrzygnięciu w przedmiocie złożonego wniosku zgodnie z istotą świadczenia wychowawczego, będącego pomocą państwa w wychowywaniu dzieci.

Zdaniem Kolegium istotne dla uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego jest ustalenie, czy dziecko stanowiące podstawę do jego uzyskania wchodzi w skład rodziny tego podmiotu uprawnionego, który ubiega się o nie, a wobec tego, czy jest dzieckiem "zamieszkującym wspólnie" z nim. Kolegium odwołało się do pojęcia "zamieszkiwania wspólnego" zawartego w legalnej definicji rodziny z art. 2 pkt 16 ustawy, wskazało na cel, na jaki przyznawane jest świadczenie wychowawcze, który określony jest w art. 4 ust. 1 ustawy. Zaznaczyło, iż jakkolwiek wolą ustawodawcy uprawnienia rodzica, opiekuna faktycznego, przysługują także opiekunowi prawnemu, to jednakże prawo tych podmiotów tak rodziców, opiekunów prawnych, jak i faktycznych jest zróżnicowane. Różnice te, wyznaczają przesłanki: "zamieszkiwania", "wychowywania", "opieki" i "zaspakajania potrzeb życiowych dziecka". Rodzic, który nie wypełnia przesłanek przedmiotowych, nie jest tym samym podmiotem uprawnionym do uzyskania świadczenia w ramach programu "Rodzina 500+". Zasady te zdaniem Kolegium odnoszą się do pozostałych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, tj. opiekuna faktycznego i prawnego.

W ocenie SKO wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie przez nich opieki, utożsamiane z wychowaniem małoletniego dziecka, a w konsekwencji warunkiem takim jest zamieszkiwanie zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy, czy też wychowanie i sprawowanie opieki nad małoletnim i zaspokajanie jego potrzeb życiowych, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy. Zatem o kształcie prawa do uzyskania świadczenia w ramach programu "Rodzina 500+" decydują łącznie przesłanki podmiotowo - przedmiotowe. Kolegium zaznaczyło, iż podkreślenie to jest istotne w aspekcie wskazania zróżnicowania prawa do tegoż świadczenia opiekunów prawnych (ale nie tylko, albowiem faktycznych także), tych zamieszkujących i nie zamieszkujących z podopiecznym małoletnim, tych wychowujących i sprawujących opiekę nad nim oraz zaspokajających jego potrzeby życiowe. W ocenie organu II instancji relacja przedmiotowa określona w art. 4 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i w związku z art. 2 pkt 16 ustawy małoletniego z podmiotem określonym w art. 4 ust. 2 stanowi podstawę do właściwego zastosowania świadczenia regulowanego ustawą. Swoje wywody w omówionym zakresie oparł o treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2017 r. sygn. IV SA/Gl 371/17.

W ocenie Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie także argumentacja strony, która wywodzi swoje uprawnienie do świadczenia wychowawczego w stanie faktycznym sprawy, a contrario z negatywnego wyłączenia zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z definicja słowniczka z art. 2 pkt 8 ustawy, gdyż czynione jest to w opozycji do celu ustawy wynikającego z art. 4 ustawy w sposób jednoznaczny i nie wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych.

Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji o zasadności odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia wychowawczego na wyżej wskazane dziecko.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła E. K.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w spornej decyzji.

Orzekając o oddaleniu skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca jest opiekunem prawnym, bowiem ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. sygn. akt [...] Sądu Rejonowego, Wydział III Rodzinny i Nieletnich w C. została ustanowiona opiekunem prawnym małoletniego B. M. i tego dnia złożyła przyrzeczenie. Nie jest sporne, że małoletni jest mieszkańcem DPS i ponosi odpłatność za pobyt w nim, a także w DPS ma on zapewnioną całodobową opiekę i pomoc oraz zapewnione wszystkie elementarne potrzeby życiowe. Skarżąca będąca opiekunem prawnym nie kwestionuje, że małoletni nie zamieszkuje u niej, nie pozostaje w jej gospodarstwie domowym, a sama skarżąca nie łoży z własnych środków na jego utrzymanie. Skarżąca jest zatrudniona w DPS na stanowisku starszej pokojowej i spotyka się z małoletnim w godzinach swojej pracy. Rozmawia wówczas z małoletnim o jego aktualnych sprawach. Nie towarzyszy małoletniemu w czasie żadnych wyjazdów organizowanych przez DPS. Zdarza się, że z własnych środków kupuje dla małoletniego prezenty. Skarżąca nie zamieszkuje i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego ze swoim podopiecznym. Nadto małoletni jest mieszkańcem DPS, w którym ma zapewnioną całodobową opiekę i podstawowe potrzeby życiowe.

Zdaniem Sądu wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem utożsamiane z jego wychowaniem, a o kształcie prawa do uzyskania świadczenia w ramach programu "Rodzina 500+" decydują łącznie przesłanki podmiotowo - przedmiotowe. Organy obu instancji uznały, że skarżąca spełnia przesłankę podmiotową i przeprowadziły postępowanie mające na celu wyjaśnienie czy spełnia ona przesłanki przedmiotowe do świadczenia wychowawczego w związku z opieką prawną sprawowana nad małoletnim umieszczonym w DPS.

Sąd zauważył ponadto, że usytuowanie prawne domów pomocy społecznej w całości wynika z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm. – dalej jako "u.p.s."). Zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.s. dom pomocy społecznej w całości pokrywa wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokajaniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych. Sąd stwierdził zatem, że umieszczenie w domu pomocy społecznej wyklucza spełnienie przez skarżącą podstawowej przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego, jakim jest przeznaczenie tego świadczenia na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 u.p.s.), gdyż cel ten, w zakresie objętym tym przepisem, jest realizowany przez dom pomocy społecznej. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego z powodu wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., gdyż dziecko objęte wnioskiem zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Definicję takiej instytucji zawiera art. 2 pkt 8 u.p.s., który zalicza do nich m.in. dom pomocy społecznej. Wobec powyższego Sąd przyjął za słuszne stanowisko organów, że skarżąca nie ponosi wydatków na wychowanie dziecka, w tym opieką nad nim oraz nie pokrywa kosztów związanych z jego potrzebami, a zatem nie spełnia warunków określonych w wart. 4 ust. 1 ustawy, co skutkować musiało odmową jego przyznania.

Sąd podał, że w analogicznych sprawach wydał już negatywne dla skarżących rozstrzygnięcia (vide: wyroki o sygn. akt IV SA/Gl 865/18, IV SA/Gl 934/18, II SA/Gl 439/19, II SA/Gl 431/19 dostępne w internecie). Sąd podziela zajęte w wymienionych wyrokach stanowisko, które jest znane pełnomocnikowi skarżącej, reprezentującemu również strony skarżące w sprawach odmowy prawa do świadczenia wychowawczego opiekunom prawnym, będących pracownikami DPS. Sąd zauważył nadto, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczy częściowo sprawy innego opiekuna prawnego i innego dziecka umieszczonego w DPS, co jednak nie wpływa na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia Kolegium będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania oraz błędów w ustaleniach faktycznych Sąd uznał je za chybione. Wyjaśnił, że organy orzekające w sprawie ustaliły wszystkie istotne okoliczności i dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia prawa które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zrzucono:

- Naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 2 pkt 16 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 01.07.2019r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną, podczas gdy z treści przepisu art. 2 pkt 16 ww. ustawy wynika, iż do składu członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną,

2. art. 4 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 1 lipca 2019 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego, podczas gdy nie ma podstawy prawnej, która zobowiązywałaby opiekuna prawnego do utrzymywania podopiecznego z własnych środków, a opiekun prawny winien pokrywać wydatki podopiecznego ze środków samego podopiecznego,

3. art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie równości wszystkich wobec prawa, gdyż opiekunowie prawni dzieci umieszczonych w tej samej placówce, podlegające innemu organowi właściwemu otrzymują świadczenie wychowawcze,

- Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 6, 7 oraz 7a K.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych,

2. art. 8 K.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dziecko pozostające pod opieką prawną nie wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci,

3. art. 77 K.p.a. przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku przez przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego na okres objęty skargą oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i zastosowaniu nieprawidłowych norm prawnych, odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez adwokata nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy należy powiązać naruszenie przepisów kodeksu postepowania administracyjnego z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że organ wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia i poprawnie ją rozważył, a uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom procedury administracyjnej. W szczególności przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy znajduje potwierdzenie w zebranych w sprawie dowodach, które zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ocena ich wiarygodności nie nasuwa zastrzeżeń. Należy także podkreślić, że ustalenie stanu faktycznego obejmuje tylko te fakty, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, zwłaszcza przesłanek przepisu materialnoprawnego mającego w niej zastosowanie.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 ustawy, zawierający legalną definicję rodziny na potrzeby tej ustawy. Zauważyć bowiem należy, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie dokonał odmiennej wykładni tej definicji. Zarzut skargi kasacyjnej opiera się na drugiej części tej definicji, który stanowi, że do członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną. Tymczasem należy mieć na uwadze, że definicja rodziny zawarta w tym przepisie służyła przede wszystkim kwestiom "finansowym" wynikającym z ustawy, np. dochód członka rodziny (art. 2 pkt 2 ustawy), dochód rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy), ustalenie dochodu rodziny (art.7 ustawy). Dlatego też w drugiej części tej definicji ustawodawca wskazał, że do "członków rodziny" (jest to odmienne pojęcie od pojęcia rodziny) nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Owo wyodrębnienie pojęcia członków rodzin służyło właśnie określaniu kryteriów finansowych otrzymywania świadczenia wychowawczego. Zauważyć również trzeba, że wraz ze zniesieniem z dniem 1 lipca 2019 r. kryteriów dochodowych uprawniających do otrzymywania świadczenia wychowawczego (ustawą z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2019, poz. 924) przepis zawierający definicję rodziny art. 2 pkt 16 został uchylony.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zawarta w tym przepisie norma określa cel wprowadzenia przez prawodawcę świadczenia wychowawczego – "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych." Należy w tym miejscu odwołać się do projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (druk VIII.216), gdzie wskazano, że "celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. Rodziny wychowujące potomstwo będą mogły otrzymać nowe świadczenie wychowawcze. Świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18. roku życia. Proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci." Nadto podniesiono, że "istotą wprowadzanych projektowaną ustawą regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci, realizując tym samym podstawowy cel, tj. wsparcie ekonomiczne rodzin, w szczególności tych zagrożonych ubóstwem, oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia." Treść tego przepisu jest jasna i nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Natomiast ustawodawca używając w tym przepisie takich pojęć jak: "wydatki", "opieka", "zaspokojenie potrzeb", które charakteryzują faktyczne działania, odwołuje się do ich rzeczywistego ponoszenia lub realizowania przez podmiot uprawniony do świadczenia (matkę, ojca, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego). Skoro celem przyznania świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka (podopiecznego), opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb, to niewątpliwie opiekun prawny, który wnosi o wypłatę tego świadczenia musi sprawować nad nim faktyczną opiekę, uczestniczyć w jego wychowywaniu, czy też zaspokajać potrzeby życiowe podopiecznego. Dlatego nie każdy ustanowiony przez sąd rodzinny opiekun sprawujący pieczę nad dzieckiem może otrzymać świadczenie wychowawcze, a tylko taki, który sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę, uczestniczy w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w doktrynie, że konsekwencją uznania przez ustawodawcę, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i służyć ma częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem, było wprowadzenie regulacji, która uniemożliwiałaby uzyskanie świadczenia, gdy dziecko przestaje podlegać tym procesom (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116). Należy także podkreślić, że wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie zawarł poglądu, że opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 8 ustawy przez ich nie zastosowanie. Z zestawienia tych przepisów wynika, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie – co oznacza to dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Należy wskazać, a co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że małoletni B. M. przebywa w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci w S., w którym to ma zapewnioną całodobową opiekę i wszystkie potrzeby bytowe, medyczne, szkolne itp. Pobyt małoletniego w DPS jest odpłatny i jest pokrywany w wysokości [...] zł miesięcznie przez małoletniego, pozostałe koszty ponosi Miasto K. Skarżąca jest zatrudniona w DPS, w którym przebywa małoletni. Zamieszkuje w osobnym budynku położonym w S. wraz z mężem, córką i jej rodziną. Z małoletnim spotyka się wyłącznie w godzinach swojej pracy. Nie sprawuje zatem faktycznej i bezpośredniej opieki nad swoim podopiecznym i tym samym nie pełni głównej roli w jego wychowaniu oraz zaspokajaniu jego podstawowych potrzeb życiowych, jak również nie pokrywa kosztów jego pobytu w DPS.

Na końcu należy wskazać, że rozbieżność poglądów organów administracji, czy też nawet sądów co do stosowania ustawy nie może prowadzić do wniosku, ze w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 p.p.s.a.