Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 678/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 20 ust. 1 pkt 6 i ust 4 pkt 7 w zw. z art. 17 ust. 1a w zw. z art. 19 ust. 6a
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Województwa Śląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3 marca 2022 r. nr NPII.4131.1.199.2022 w przedmiocie ustanowienia planu ochrony dla parku krajobrazowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa Śląskiego (dalej: "Sejmik Województwa") uchwałą z dnia 24 stycznia 2022 r., nr VI/40/3/2022, działając na podstawie art. 18 pkt 20 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 547, dalej: "u.s.w.") oraz art. 19 ust. 6a i art. 20 ust. 4a pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916 z późn zm., dalej: "ustawa"), ustanowił na okres 20 lat plan ochrony dla Parku Krajobrazowego "Lasy nad Górną Liswartą" w brzmieniu: załącznika nr 1 obejmującego część tekstową, załącznika nr 2 obejmującego mapy uwarunkowań (arkusze nr 1-30) oraz załącznika nr 3 obejmującego mapy działań ochronnych (arkusze nr 1-30). W treści uchwały, w odniesieniu do przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, mającego znaczenie dla Wspólnoty Bagno w Korzonku PLH240029, położonego w granicach Parku Krajobrazowego "Lasy nad Górną Liswartą", wskazano, że obowiązują ustalenia planu zadań ochronnych, ustanowione zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 11 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Bagno w Korzonku PLH240029 (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 9020), a w odniesieniu do przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, mającego znaczenie dla Wspólnoty Łęgi w Lasach nad Liswartą PLH240027, położonego w granicach Parku Krajobrazowego "Lasy nad Górną Liswartą", obowiązują ustalenia planu zadań ochronnych, ustanowione zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 2 listopada 2021 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Łęgi w Lasach nad Liswartą PLH240027 (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 1003), co wynika z § 2 i 3 uchwały.

Pismem z dnia 25 lutego 2022 r. Wojewoda Śląski, jako organ nadzoru zawiadomił Sejmik Województwa o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały.

W odpowiedzi zawiadomienie, Województwo Śląskie (dalej: "skarżący") podało, że zgodnie ze stanowiskiem prawnym Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 18 stycznia 2016 r. ustawodawca nie wprowadził przepisów stanowiących o tym, że plan ochrony dla parku krajobrazowego nie może być ustanowiony przed sporządzeniem audytu krajobrazowego. Akcentowało, że proces przeprowadzenia audytu jest złożony, czasochłonny i kosztowny oraz jego wykonanie zostało zlecone w procedurze planistycznej. Od dnia wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 stycznia 2019 r. w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 394, dalej: "rozporządzenie z 2019r."), tj. od połowy miesiąca marca 2019 r. prowadzone były prace zmierzające do zapewnienia finansowania opracowania, a także przygotowania materiałów niezbędnych do ogłoszenia przetargu. Nastąpiły także trudności w znalezieniu potencjalnych wykonawców, bowiem cała procedura odbywała się w czasie pandemii. Nadto, z uwagi na długotrwały proces uzgadniania i opiniowania projektu rozporządzenia z 2019 r. w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych oraz ekspirację terminu na uchwalenie audytów krajobrazowych, Minister Środowiska opowiedział się za wyznaczeniem przez właściwego wojewodę, w porozumieniu z właściwym marszałkiem województwa, terminu zastępczego do uchwalenia audytu krajobrazowego, który uwzględni okres konieczny do zakończenia procesu legislacyjnego i umożliwi realizację tego zadania samorządom województw, gdyż to one powinny rozpocząć prace nad sporządzaniem audytu krajobrazowego dopiero w momencie wejścia w życie rozporządzenia z 2019 r. Wojewoda Śląski wezwał Sejmik Województwa do uchwalenia audytu krajobrazowego w terminie 3 lat od dnia otrzymania wezwania (pismo z dnia 22 lutego 2019 r.), następnie przedłużył wyznaczony termin do dnia 31 sierpnia 2023 r. Nie można zatem zgodzić się z poglądem, że skarżący nie opracował dokumentu w terminie, skoro termin ten został przedłużony. Dodał także, że Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Śląskiego przystąpił do opracowania projektu planu ochrony w miesiącu styczniu 2018 r., czyli przed upływem ustawowego terminu do przyjęcia audytu krajobrazowego i prace nad tym projektem, w dniu wejścia w życie rozporządzenia z 2019 r., były bardzo zaawansowane i z przyczyn niezależnych nie zostały podjęte odpowiednie akty.

Wojewoda Śląski (dalej: "organ") rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 marca 2022 r., działając na podstawie art. 82 ust. 1 u.s.w., stwierdził nieważność uchwały w całości jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 20 ust. 1 pkt 6 i ust. 4 pkt 7, art. 17 ust. 1a i art. 19 ust. 6a ustawy. W jego uzasadnieniu wskazał, że z analizy treści załącznika nr 1 do uchwały wynika, że przedmiotowy plan ochrony nie zawiera regulacji, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy, a tym samym nie określa granic stref, o których mowa w tym przepisie, jak również nie wprowadza zakazów uregulowanych w art. 17 ust. 1a ustawy. Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu do projektu uchwały, obowiązek sporządzenia audytu krajobrazowego wynika z art. 38a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "p.z.p."), który stanowi, że dla obszaru województwa sporządza się, nie rzadziej niż raz na 20 lat, audyt krajobrazowy. Przepis ten został wprowadzony na mocy art. 7 pkt 7 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774, dalej: "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie z dniem 11 września 2015 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej sejmiki poszczególnych województw uchwalą audyty krajobrazowe w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy - co powinno nastąpić do dnia 11 września 2018 r. Ponadto, zgodnie z art. 9 pkt 5 lit. a) ustawy zmieniającej, w art. 20 ust. 1 ustawy dodano pkt 6 w brzmieniu: "plan ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody oraz parku krajobrazowego sporządza się na okres 20 lat, z uwzględnieniem wyników audyty krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zatem w ocenie organu trudno zgodzić się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu projektu uchwały, z której wynika, że podjęcie przedmiotowej uchwały bez realizacji art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy jest dopuszczalne ze względu na retrospektywność przepisów ustawy zmieniającej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że retrospektywność polega na tym, że nowe prawo stosuje się bezpośrednio do trwających stosunków prawnych. Zatem w sytuacji, gdy ustawa zmieniająca nie zawiera odmiennych unormowań intertemporalnych, kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta na korzyść bezpośredniego stosowania ustawy nowej, zarówno do stosunków nowopowstałych, jak i tych, które trwając w momencie wejścia w życie nowelizacji nawiązały się wcześniej. Zgodnie z art. 9 pkt 5 lit. b) ustawy zmieniającej, w ustawie dodano również art. 20 ust. 4 pkt 7 i 8 ustawy, który obowiązuje od dnia 11 września 2015 r. Mając na uwadze, że prace nad projektem planu ochrony rozpoczęły się niemal dwa lata po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a uchwała została podjęta po niemal trzech latach od wejścia w życie rozporządzenia z 2019 r., nie sposób uznać, jak wskazano w uzasadnieniu projektu uchwały, że działania w celu jego opracowania zostały podjęte przed zmianą przepisów wprowadzających obowiązek w zakresie audytów krajobrazowych. Stąd też brak uregulowania w kwestionowanej uchwale materii wskazanej w art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy stanowi istotne naruszenie prawa z uwagi na brak wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonywania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. W momencie przystąpienia do prac nad sporządzeniem projektu planu ochrony obowiązywał już art. 20 ust. 1 pkt 6 i art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy, stąd jego uchwalenie miało charakter przedwczesny, bowiem brak audytu uniemożliwia realizację delegacji ustawowej zawartej w art. 20 ust. 4a ustawy, a elementy delegacji ustawowej niezrealizowane przez Sejmik Województwa uzasadniają stwierdzenie w całości nieważność uchwały, w podjętym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2022 r. skarżący zakwestionował przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze, któremu zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji w związku z art. 17 ust. 1a, art. 19 ust. 6a, art. 20 ust. 1 pkt 6 i ust. 4 pkt 7 ustawy oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że uchwała podjęta została niezgodnie z prawem, gdyż przedmiotowy plan ochrony nie zawiera regulacji, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej przywołanych przepisów prawa i ich właściwe zastosowanie prowadzi do wniosku, iż nie uwzględnienie w planie ochrony granic stref, o których mowa w tym przepisie, oraz zakazów uregulowanych w art. 17 ust. 1a ustawy jest prawnie uzasadnione, dlatego plan ochrony jest zgodny z prawem; oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, w skrócie: "k.p.a."), poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą zaufania do władzy publicznej, jak i zasadą praworządności oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, polegające na nie uwzględnieniu poglądu prawnego Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażonego w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w planie ochrony nie określono granic stref ochrony krajobrazów i zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1a oraz art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy ze względu na brak audytu krajobrazowego, który z przyczyn niezależnych od Sejmiku Województwa, nie został jeszcze sporządzony. Skarżący podał, ustawodawca nie wprowadził przepisów stanowiących o tym, że plan ochrony dla parku krajobrazowego nie może być ustanowiony przed sporządzeniem audytu krajobrazowego. Przepisy wprowadzające wymóg sporządzenia audytu krajobrazowego weszły w życie w miesiącu wrześniu 2015 r., a prace nad sporządzeniem projektu planu ochrony zostały rozpoczęte na długo przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Podkreślił, że sporządzenie audytu krajobrazowego jest zadaniem obejmującym analizy i badania przestrzenne obszaru całego województwa, a konieczność przeprowadzenia ich zgodnie z metodologią określoną w rozporządzeniu z 2019 r. sprawiła, że jest to proces bardzo złożony, czasochłonny i kosztowny. Od połowy marca 2019 r. prowadzone były prace zmierzające do zapewnienia finansowania opracowania, a także przygotowania materiałów niezbędnych do ogłoszenia przetargu. Dodatkowo, wystąpiły trudności ze znalezieniem potencjalnych wykonawców dysponujących wymaganymi specjalistami z wielu dziedzin i uzyskaniem od nich oferty cenowej niezbędnej do potwierdzenia szacowanych na 3 mln zł. kosztów opracowania dokumentu, co dodatkowo wydłużyło termin ogłoszenia przetargu. Stąd też, z uwagi na długotrwały proces uzgadniania i opiniowania projektu oraz w związku z ekspiracją terminu na uchwalenie audytów krajobrazowych Minister Środowiska opowiedział się za wyznaczeniem przez właściwego wojewodę, w porozumieniu z właściwym marszałkiem województwa, terminu zastępczego do uchwalenia audytu krajobrazowego, który uwzględni okres konieczny do zakończenia procesu legislacyjnego rozporządzenia i umożliwi realizację zadania samorządom województw, gdyż samorządy województw powinny rozpocząć prace nad sporządzaniem audytu krajobrazowego dopiero w momencie wejścia w życie rozporządzenia, które określa zakres i metodykę prowadzenia audytu krajobrazowego (pismo Ministra Środowiska z dnia 24 września 2018 r., znak: DZP-wo.600.28. 2018.MK). Skarżący zaakcentował, iż Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych przystąpił do opracowania projektu planu ochrony w styczniu 2018 r. (ogłoszenie zamieszczone w Dzienniku Zachodnim), czyli przed upływem ustawowego terminu do przyjęcia audytu krajobrazowego. Natomiast prace nad projektem planu, w dniu wejścia w życie rozporządzenia z 2019 r. w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych, były już zaawansowane. Podał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego planu ochrony, spowoduje, że plan ten straci na swojej aktualności, gdyż w tym czasie pojawią się nowe ustalenia studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania Województwa Śląskiego, które nie będą poddawane rygorom prawnym z tytułu postanowień planu ochrony. To spowoduje istotne ograniczenie ochrony zasobów parku krajobrazowego, jak również brak spójności z dokumentami planistycznymi. Konsekwencją stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały będzie konieczność aktualizacji planu, tj. ponownego uzgodnienia w gminach (które są zlokalizowane na terenie tego parku) w obszarze występowania poszczególnych stref ochrony, a działania te będą generowały dodatkowe koszty. Skarżący podał również, że plan ochrony został także pozytywnie zaopiniowany przez specjalistów z zakresu ochrony krajobrazu i audytu krajobrazowego.

Pismem z dnia 2 maja 2022 r. organ złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył przy tym, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest ocena terminowości sporządzenia audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a p.z.p. Podał, że istotą naruszenia, jakiego w ocenie organu dopuścił się Sejmik Województwa, jest sporządzenie planu ochrony dla parku krajobrazowego bez objęcia jego treścią elementu wskazanego w art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy, tj. bez określenia granic stref ochrony krajobrazów stanowiących w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, wyznaczonych w obrębie krajobrazów priorytetowych, zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a p.z.p., istotnych dla zachowania walorów krajobrazowych parku krajobrazowego, wraz ze wskazaniem które z zakazów, wymienionych w art. 17 ust. 1a, obowiązują w danej strefie. Z powyższego wynika, że podjęcie uchwały w sprawie ustanowienia planu ochrony dla parku krajobrazowego bez uprzedniego uchwalenia audytu krajobrazowego, na podstawie art. 38b ust. 4 p.z.p., było przedwczesne. Stąd też jako niezasadny, zdaniem organu, należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej. Przedmiotowa regulacja odnosi się bowiem do terminu realizacji przez sejmiki województw obowiązku uchwalenia audytu krajobrazowego, którego ustalenia są następnie podstawą do podjęcia uchwały w sprawie planu ochrony dla parku krajobrazowego. Podkreślił, że zaprezentowany pogląd Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stanowi ocenę prawną, ale nie jest w żaden sposób wiążący dla organu. Stąd też twierdzenia skarżącego zarzucające pominięcie okoliczności "że względy ekonomiczne nakazywały zakończenie prac nad planem i podjęcie stosownej uchwały" wykraczają poza zakres kryterium legalności, o którym mowa w art. 79 u.s.w.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., w skrócie: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Jeżeli sąd uwzględniłby skargę jednostki samorządu, to stosownie do art. 148 p.p.s.a. uchyla zaskarżony akt nadzoru, w przeciwnym razie,oddala skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 2 i art. 7 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (por. art. 163 w związku z art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze organu z dnia 3 marca 2022 r. stwierdzające nieważność uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 24 stycznia 2022 r. nr VI/40/3/2022 w sprawie ustanowienia na okres 20 lat planu ochrony dla Parku Krajobrazowego "Lasy nad Górną Liswartą".

Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 6 ustawy, plan ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody oraz parku krajobrazowego sporządza się na okres 20 lat, z uwzględnieniem wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a p.z.p. Nadto, na podstawie art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy, plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera określenie granic stref ochrony krajobrazów stanowiących w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, wyznaczonych w obrębie krajobrazów priorytetowych, zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a p.z.p, istotnych dla zachowania walorów krajobrazowych parku krajobrazowego, wraz ze wskazaniem które z zakazów, wymienionych w art. 17 ust. 1a ustawy, obowiązują w danej strefie.

Stosownie do treści art. 17 ust. 1a ustawy, w parku krajobrazowym, w strefach, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7, dla terenów: 1) objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadza się zakazy: a) lokalizowania nowych obiektów budowlanych, b) zalesiania; 2) nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadza się zakazy: a) lokalizowania nowych obiektów budowlanych, b) lokalizowania nowych obiektów budowlanych odbiegających od lokalnej formy architektonicznej, c) lokalizowania nowych obiektów budowlanych o wysokości przekraczającej 2 kondygnacje lub 7 m, d) zalesiania. Dodatkowo, na zasadzie art. 19 ust. 6a ustawy sejmik województwa ustanawia, w drodze uchwały, plan ochrony dla parku krajobrazowego w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania projektu planu albo odmawia jego ustanowienia, jeżeli projekt planu jest niezgodny z celami ochrony przyrody. Plan ochrony może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony przyrody. Nadto, na mocy art. 38 ust. 1a p.z.p. dla obszaru województwa sporządza się, nie rzadziej niż raz na 20 lat, audyt krajobrazowy. Przepis ten został wprowadzony na mocy art. 7 ust. 7 ustawy zmieniającej, która weszła w życie z dniem 11 września 2015 r., czyli po 3 miesiącach od dnia jej ogłoszenia (Dz. U. z 2015 r. poz. 774 i 1668).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej sejmiki poszczególnych województw mają uchwalić audyty krajobrazowe w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. do dnia 11 września 2018 r. Natomiast w przypadku bezskutecznego upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wezwie sejmik województwa do uchwalenia audytu krajobrazowego w wyznaczonym terminie, a po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 2, audyt krajobrazowy opracowuje i przyjmuje w drodze zarządzenia zastępczego wojewoda, w takim razie koszty sporządzenia audytu krajobrazowego przez wojewodę ponosi właściwy samorząd województwa (art. 13 ust. 2-4 ustawy zmieniającej). Jednocześnie rozporządzenie z 2019 r. w sprawie sporządzania audytów krajowych weszło w życie z dniem 15 marca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 394).

Audyt krajobrazowy jest nową instytucją w polskim systemie planowania przestrzennego. Jest to rejestr występujących w przestrzeni uwarunkowań i elementów przyrodniczych lub wytworów cywilizacji będących wynikiem działania czynników naturalnych lub człowieka. Określa cechy charakterystyczne krajobrazu oraz zawiera rekomendacje i wnioski dotyczące jego kształtowania i ochrony. Jest sporządzany dla całego obszaru województwa, nie rzadziej niż raz na 20 lat. Jego celem jest zidentyfikowanie krajobrazów występujących na obszarze województwa, a przede wszystkim krajobrazów priorytetowych, tj. szczególnie istotnych dla społeczności danego województwa ze względu na jego wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, architektoniczne, urbanistyczne, ruralistyczne lub estetyczno-widokowe, i jako takich wymagających zachowania oraz określenia zasad i warunków kształtowania. Nadto, ustalenia audytu uwzględnia się w planie zagospodarowania przestrzennego województwa oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a w zakresie granic i sposobów zagospodarowania krajobrazów priorytetowych - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. prof.. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, dr Krzysztof Jaroszyński, dr Krzysztof Kucharski, dr Anna Szmytt, dr Łukasz Złakowski, wyd. 2021, Legalis, Komentarz do art. 38a). Natomiast w planach ochrony dla form ochrony przyrody powinny być określone ustalenia do aktów planistycznych. Będą one wiążące i jeżeli zostaną sformułowane w sposób dostatecznie konkretny, staną się zarazem podstawą do zwolnienia organów gminy z ponoszenia w tym zakresie kosztów odszkodowawczych spowodowanych uchwaleniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (uwzględniających wskazane ustalenia). W sytuacji, kiedy zakres możliwego wdrożenia interpretacji ograniczeń wynikających z ustaleń jest wątpliwy i niejasny, kwestią otwartą pozostaje ewentualny spór, który podmiot za co - w ramach odszkodowania - odpowiada. Dlatego też ustalenia powinny być określone w sposób jednoznaczny, w miarę możliwości odnosić się do konkretnych postanowień obowiązujących aktów planistycznych, bezpośrednio dotyczyć kwestii związanych z ochroną przyrody w ramach konkretnej formy przyrody i być powiązane z pozostałą częścią planów ochrony - muszą bowiem wynikać, z jakiego konkretnie powodu wprowadzane ograniczenie ma miejsce (zob. Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz do ustawy i przepisów powiązanych. dr hab. Maciej J. Nowak, wyd. 2020, Legalis, komentarz do art. 20).

Z powołanych powyżej przepisów prawa jednoznacznie wynika, że audyt krajobrazowy jest obligatoryjnym elementem planu ochrony parku. Odwrotne działanie jest nieuprawnione, gdyż nie znajduje podstawy prawnej. Niewątpliwie opracowanie audytu krajobrazowego jest procesem długotrwałym, kosztownym i czasochłonnym, niemniej jednak koniecznym by wypełnić regulacje ustawowe. Przepisy ustawy jednoznacznie wskazują również jakim elementom musi sprostać plan ochrony parku (por. art. 19 ust. 6a, art. 20 ust. 4 i ust. 4a ustawy).

Podkreślić należy, że Park Krajobrazowy "Lasy nad Górną Liswartą" został utworzony rozporządzeniem nr 28/98 Wojewody Częstochowskiego z dnia 21 grudnia 1998 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Częstochowskiego z dnia 24 grudnia 1998 r. pod pozycją 269. Organem sporządzającym plan ochrony tego Parku jest Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Śląskiego z siedzibą w Będzinie, natomiast jego wykonawcą Narodowa Fundacja Ochrony Środowiska. Projekt planu Parku, zgodnie z ogłoszeniem, został wyłożony do wglądu w okresie od dnia 16 sierpnia 2019 r. do dnia 9 września 2019 r., z uwzględnieniem planu zadań dla obszarów (Wspólnota Łęgi Natura 2000 w Lasach i Wspólnota Bagno w Korzonku). Ukończono wówczas prace trwające od 1 lipca 2017 r. do 15 października 2019 r. dofinansowane z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Zważywszy na powyższe znane z urzędu okoliczności faktyczne oraz przytoczone regulacje prawne Sejmik Województwa rozpoczynając prace nad planem ochrony w 2017 r. miał już wiedzę, iż koniecznym jest uprzednie sporządzenie audytu krajobrazowego oraz w konsekwencji uwzględnienie go w planie ochrony Parku, bo już w 2015 r. zaczął obowiązywać art. 38 ust. 1a p.z.p., dotyczący konieczności opracowania audytów krajobrazowych dla poszczególnych województw. W tej sytuacji, organ zasadnie wezwał do uchwalenia audytu krajobrazowego w wyznaczonym terminie, natomiast wydłużenie tego terminu do dnia 31 sierpnia 2023r., nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. W razie braku podjęcia uchwały w przedmiocie audytu krajobrazowego w terminie, zadanie to przejąłby do opracowania i przyjęcia w drodze zarządzenia zastępczego sam organ nadzoru i koszty takiego działania poniósłby samorząd.

W ocenie Sądu, także przywołana wcześniej treść pisma Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, stanowi wyłącznie wyrażenie stanowiska, ale nie ma wiążącej mocy prawnej do podjęcia aktu prawa miejscowego.

Podkreślić należy, że rozważania poczynione przez organ są słuszne i z treści art. 13 ustawy zmieniającej wynika, jaki okres wskazano na podjęcie uchwał w przedmiocie audytów krajobrazowych. Prace nad planem ochrony zostały rozpoczęte wówczas, kiedy znane były już omówione powyżej przepisy, w tym regulacje między czasowe, dotyczące przyjęcia audytu krajobrazowego. Zakwestionowana przez organ uchwała została podjęta niemal 3 lata od wejścia w życie rozporządzenia z 2019 r., dlatego nie sposób uznać, że działania w celu opracowania planu ochrony zostały podjęte przed zmianą przepisów wprowadzających obowiązek w zakresie audytów krajobrazowych.

Mając na uwadze poczynione rozważania, Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, bowiem podjęta przez Sejmik Województwa Śląskiego uchwała jest nieważna z uwagi na uchwalenie planu ochrony dla Parku Krajobrazowego "Lasy nad Górną Liswartą" bez uprzedniego podjęcia uchwały w sprawie audytu krajobrazowego.

W tym stanie sprawy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.