Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 884/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c., art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 2 i 3, art. 64, art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 1 i 3, art. 8 ust. 3, art. 6 pkt 3 i 14, art. 10 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: par. 8 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 217 poz 1837
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 10, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18, art 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2013 r. sprawy ze skarg A. J. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] 2012 r. Nr [....] [....] 2012 r. Nr [....] w przedmiocie zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Prezydenta Miasta O.z dnia [....] 2012 r. Nr [....] oraz z dnia [....] 2012 r. Nr [....], II. określa, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta O. postanowił:

1. Ustalić kwotę zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. z tytułu odpłatności za pobyt Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w P.:

- za okres od 10 sierpnia 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. w wysokości [...] zł,

za okres od 1 września 2011 r. do 30 września 2011 r. w wysokości [...] zł;

2. Zobowiązać A. J. do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. z tytułu odpłatności za pobyt Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w P.:

za okres od 10 sierpnia 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. w wysokości [...] zł,

za okres od 1 września 2011 r. do 30 września 2011 r. w wysokości [...] zł;

3. Odmówić całkowitego zwolnienia od zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. z tytułu odpłatności za pobyt Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w P.;

4. Częściowo zwolnić A. J. ze zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. z tytułu odpłatności za pobyt Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w P.:

za okres od 10 sierpnia 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. w wysokości [...] zł,

za okres od 1 września 2011 r. do 30 września 2011 r. w wysokości [...] zł;

5. Należność za okres od 10 sierpnia 2011 roku do 30 września 2011 r. w łącznej kwocie [...] zł płatne w ciągu 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

Jako podstawę prawną powyższej decyzji organ wskazał art. 104 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 2 i 3, art. 64 pkt 1 i 2, art. 8 art. 101 ust. 6, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 104 k.p.a.

Uzasadniając decyzję Prezydent Miasta O. wyjaśnił w pierwszej kolejności, iż decyzją tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] oraz decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Z. S. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w P. Natomiast decyzjami Prezydenta Miasta O. z dnia [...] września 2011 r. Z. S. zobowiązany został do ponoszenia odpłatności za pobyt w wysokości 70% swoich dochodów. W domu pomocy społecznej Z. S. przebywa od 10 sierpnia 2011 r. i obecnie jest skierowany na czas nieokreślony.

Dalej organ wyjaśnił, iż odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w P. Z. S. do lutego 2012 r. wynosiła [...] zł miesięcznie przy czym Z. S. ponosił 70% odpłatności ze swojej emerytury, to jest [...] zł, natomiast od marca 2012 r. odpłatność wynosi [...] zł przy czym Z. S. ponosi 70% odpłatności ze swojej emerytury, to jest [...] zł. Pozostałą brakującą miesięczną kwotę zgodnie z ustawą o pomocy społecznej zobowiązana jest ponosić A. J. wraz z siostrą K. D.

Następnie organ wskazał, że opłatę za pobyt Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w P. za okres od 10 do 31 sierpnia 2011 r. w wysokości [...] zł i za okres od 1 do 30 września 2011 r. w wysokości [...] zł wniosła zastępczo Gmina.

W związku z powyższym decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] A. J. została zobowiązana do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. za świadczenie z pomocy społecznej - odpłatność za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w P. za okres od 10 sierpnia 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. w wysokości [...] zł natomiast za wrzesień 2011 r. w wysokości [...] zł. Powyższa decyzja z dnia [...] października 2011 r. został uchylona rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w związku z odwołaniem wniesionym przez A. J.

Prezydent Miasta O. wyjaśnił dalej, iż ponownie rozpatrując sprawę zwrócił się do A. J. w celu ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego alimentacyjnego. Wobec braku odpowiedzi strony organ sytuację rodziny strony ustalił w oparciu o dokumentację dołączoną do odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2011 r. Zgodnie z tymi ustaleniami A. J. prowadzi 4 osobowe gospodarstwo domowe. Na dochód rodziny składało się wynagrodzenie A. J. w wysokości [...] zł netto, wynagrodzenie jej męża w wysokości [...] zł netto oraz emerytura matki strony w wysokości [...] zł. Zatem łączny dochód rodziny wynosił [...] zł netto miesięcznie. Dochód ten przekraczał 300% kryterium dochodowego, które dla 4 osobowej rodziny wynosi 1.404 zł (351 zł x 4 = 1.404 zł x 300% = 4.212 zł) o kwotę [...] zł.

Dalej organ wskazał, iż w toku postępowania ustalił, że A. J. jest jedyną osobą zobowiązaną na podstawie art. 61 ust 2 ustawy o pomocy społecznej do partycypowania w kosztach utrzymania Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w P., gdyż kwota dochodu K. D. pozostająca po wniesieniu opłaty jest niższa niż 300% kryterium dochodowego. Organ wskazał, iż stosowana kalkulacja znajduje się w dokumentacji K. D., która nie wyraziła zgody na udostępnienie swoich danych osobowych.

W oparciu o powyższe, pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. organ wysłał A. J. umowę w sprawie uiszczenia odpłatności z tytułu pobytu jej ojca w domu pomocy społecznej na kwotę [...] zł, która wynikała z różnicy pomiędzy dochodem rodziny A. J., a 300% kryterium dochodowego, za okres od 10 sierpnia 2011 r., to jest dnia w którym Z. S. został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej. A. J. w dniu [...] grudnia 2011 r. złożyła oświadczenie, że nie wyraża zgody na ponoszenie jakiejkolwiek odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

Organ ustalił nadto, iż A. J. ponosi częściowo koszty pobytu jej babci S. L. w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym. W związku z powyższym Prezydent Miasta O. postanowił częściowo zwolnić A. J. z ponoszenia kosztów pobytu ojca w Domu Pomocy Społecznej w P. i ustalił odpłatność od 10 sierpnia 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r., w wysokości [...] zł natomiast od 1 września 2011 r. na czas pobytu ojca w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł.

W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] organ wskazał, iż decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] A. J. została zobowiązana do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. z tytułu odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w P. za okres od 10 sierpnia 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. w wysokości [...] zł natomiast od 1 września 2011 r. na czas pobytu ojca w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzja ta został uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]:

1. Ustalił kwotę zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. z tytułu odpłatności za pobyt Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w P.:

- za okres od 10 sierpnia 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. w wysokości [...] zł,

- za okres od 1 września 2011 r. do 30 września 2011 r. w wysokości [...] zł;

2. Zobowiązał A. J. do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. z tytułu odpłatności za pobyt Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w P.:

- za okres od 10 sierpnia 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. w wysokości [...] zł;

- za okres od 1 września 2011 r. do 30 września 2011 r. w wysokości [...] zł;

3. Częściowo zwolnił A. J. ze zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. z tytułu odpłatności za pobyt Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w P.:

- za okres od 10 sierpnia 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. w wysokości [...] zł,

- za okres od 1 września 2011 r. do 30 września 2011 r. w wysokości [...] zł.

Prezydent Miasta O. wyjaśnił, iż powyższa decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. również została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]), a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Organ wskazał, iż w trakcie ponownego rozpoznania sprawy A. J. złożyła wniosek o zwolnienie jej od obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej. Jednocześnie ustalono, iż strona z tytułu pobytu jej babci S. L. w Zakładzie Pielęgnacyjno Opiekuńczym [...] ponosi odpłatność w wysokości [...] zł miesięcznie. Poza tym strona ponosi koszty związane z leczeniem w P., raz na kwartał w wysokości [...] zł oraz koszty związane z dojazdem.

Prezydent Miasta O. podsumowując w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] powyższe ustalenia stwierdził, iż w związku z tym, że A. J. ponosi opłatę za pobyt babci w Zakładzie Pielęgnacyjno Opiekuńczym [...] w wysokości [...] zł oraz ponosi koszty związane z leczeniem postanowił na podstawie art. 64 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zwolnić ją częściowo z ponoszenia kosztów pobytu ojca w Domu Pomocy Społecznej w P. w wysokości [...] zł.

Organ nie znalazł natomiast okoliczności uzasadniających całkowite zwolnienie A. J. od ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej. W myśl art. 8 ustawy o pomocy społecznej kwestie płaconych rat kredytowych nie mają wpływu na ustalanie dochodu rodziny natomiast relacje rodzinne pomiędzy stroną a ojcem nie mają znaczenia prawnego dla sprawy. Zasady współżycia społecznego jako źródło ocen i wartości pozaprawnych, mogą być uwzględnione w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej jedynie wówczas, gdy istnieje ku temu wyraźna podstawa prawna.

Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta O. postanowił:

1. Ustalić kwotę zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. z tytułu odpłatności za pobyt Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w P. od 11 października 2011 roku w wysokości [...] zł miesięcznie;

2. Zobowiązał A. J. do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. z tytułu odpłatności za pobyt Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w P. od 1 października 2011 r. na czas pobytu ojca w Domu Pomocy Społecznej w wys. [...] zł miesięcznie;

3. Odmówił całkowitego zwolnienia od zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. z tytułu odpłatności za pobyt Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w P.;

4. Częściowo zwolnił A. J. ze zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. z tytułu odpłatności za pobyt Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w P. od 1 października 2011 r. na czas pobytu ojca w Domu Pomocy Społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie;

5. Należność za okres od 1 października 2011 r. do 31 czerwca 2012 r. w łącznej kwocie [...] zł płatne w ciągu 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ przytoczył taką samą podstawę faktyczną oraz prawną jak w uzasadnieniu decyzji z tego samego dnia o nr [...].

W odwołaniach od powyższych decyzji A. J. podniosła, iż nie była uczestniczką postępowania w sprawie skierowania jej ojca do Domu Pomocy Społecznej w P., a skoro obciąża ją prawny obowiązek finansowego przyczyniania się do ponoszenia kosztów pobytu Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w P., winna również uczestniczyć w postępowaniu, które doprowadziło do umieszczenia jej ojca w tym zakładzie.

Zarzuciła, iż z zaskarżonych decyzji nie wynika, dlaczego istnieje konieczność umieszczenia jej ojca w domu opieki społecznej, a nie w innej, generującej niższe koszty, placówce, na przykład w noclegowni dla bezdomnych.

Podniosła, iż nie została nadto rozstrzygnięta kwestia zastosowanej procedury. Mimo odmowy podpisania przez stronę umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organ nie wystąpił wobec A. J. ze stosownym powództwem do sądu powszechnego.

Strona zakwestionowała również stanowisko organu I instancji, iż brak jest podstaw prawnych do stosowania zasad współżycia społecznego w toku postępowania administracyjnego. Wprawdzie zasada taka została określona w prawie cywilnym, jednakże w istotny sposób nie rożni się od zasady sprawiedliwości społecznej, która jako zasada konstytucyjna stosowana jest w toku każdego postępowania. Organ administracyjny, który może w niniejszej sprawie dokonać całkowitego zwolnienia strony od obowiązku zwrotu kosztów pobytu, właśnie tymi zasadami winien się kierować.

A. J. wskazała, iż z uwagi na swoje dotychczasowe relacje z ojcem – jego stosunek do niej - nie czuje się moralnie zobowiązana do łożenia na jego utrzymanie. Zobowiązanie rodziny Z. S. do ponoszenia kosztów jego utrzymania byłoby promowaniem wszelkich negatywnych zachowań wobec rodziny.

Strona podniosła, iż przy ustalaniu jej sytuacji materialnej winny być także wzięte pod uwagę wszelkie pobrane wcześniej (przed wszczęciem postępowania) i aktualnie spłacane kredyty. Zaciągając te zobowiązania nie liczyła się bowiem z koniecznością partycypowania w utrzymanie ojca.

Decyzjami z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy obie wyżej opisane decyzje Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniach obu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło przepisy art. 59 ust 1 i 2, art. 60, oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a następnie wskazało, iż z powołanych przepisów wynika po pierwsze, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności, na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Ponadto przepisy te stanowią, iż opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej wnoszone przez gminę mają charakter zastępczy, w przeciwieństwie do opłat wnoszonych z tego tytułu przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w celu ustalenia odpłatności osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej stosownie do art. 103 ust. 2 tej ustawy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. W sytuacji uchylania się tych osób od obowiązku zawarcia umowy gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodów określonych w tym przepisie przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z zaświadczenia lekarskiego dołączonego do akt sprawy z datą [...] sierpnia 2011 r. wynika, że Z. S. wymaga stałej całodobowej opieki z powodu braku osób mogących zapewnić mu tę opiekę i konieczne jest skierowanie go do domu pomocy społecznej.

Obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast kwestia płaconych rat kredytowych nie ma wpływu na ustalanie dochodu rodziny (art. 8 ustawy o pomocy społecznej).

Kolegium wyjaśniało dalej, że przepisy przewidują dwa sposoby ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej - cywilnoprawny oraz administracyjnoprawny, przy czym nie chodzi, wyłącznie o tryb ustalenia wysokości opłaty, ale o sposób nawiązania stosunku zobowiązaniowego stanowiącego podstawę, w oparciu o którą można domagać się jej uiszczenia. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2009 r., sygn. III CZP 77/09 niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ pomocy społecznej zasad współżycia społecznego Kolegium stwierdziło, iż zasady współżycia społecznego, jako źródło ocen (wartości) pozaprawnych, mogą być uwzględniane w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej jedynie wówczas, gdy istnieje ku temu wyraźna podstawa prawna. Innymi słowy organy administracji publicznej mogą oprzeć swoje rozstrzygniecie o zasady współżycia społecznego, jeżeli przepis prawa tak stanowi. Naczelną zasadą działania organów administracji publicznej jest praworządność, a więc działanie na podstawie i w granicach prawa. Organy nie mają możliwości modyfikowania treści przepisów prawa w oparciu o kryteria spoza systemu prawnego. Kwestia ocen moralnych i subiektywnych odczuć strony postępowań nie ma znaczenia dla treści rozstrzygnięcia.

Zdaniem organu odwoławczego ustalenia dokonane w sprawie i wyliczenia zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji wskazują, że organ, pomocy społecznej miał podstawę do uznania A. J. za zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt jej ojca Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w P.

Skargi na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła A. J. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść wydanej decyzji poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez odstąpienie od całkowitego zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu jej biologicznego ojca w Domu Pomocy Społecznej w P.

W uzasadnieniu skarg A. J. powtórzyła w całości argumentację zawartą w jej odwołaniach od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2012 r.

Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonych decyzjach.

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2012 r. Sąd orzekł o połączeniu skarg A. J. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o nr [...] i nr [...] do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz utrzymane przez nie w mocy orzeczenia organu I instancji zostały wydane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mieć będzie dokonanie wykładni przepisów zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), a dotyczących zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, podmiotów zobowiązanych do ponoszenia tej odpłatności oraz trybu jej dochodzenia.

W myśl art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej wydaje decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej.

Dalej art. 61 ust. 1 stanowi, iż obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społeczne

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej określa wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszonej przez poszczególne podmioty zobowiązane wskazując, iż opłatę tą wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Nadto w ust. 3 tego samego artykułu ustawodawca wskazał, iż w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Dalej art. 64 ustawy o pomocy społecznej wskazuje na przesłanki zwolnienia osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej częściowo lub całkowicie z tej opłaty.

W myśl art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64.

Wreszcie art. 104 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, iż należności z tytułu opłat określonych przepisami ustawy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 1), wysokość tych należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3), w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie z tytułu opłat określonych w ustawie stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1 może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty (ust. 4).

W świetle powyższych regulacji oczywistym jawi się, iż przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawi umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego .z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 204/10 i z 30 października 2012 r., sygn. I OSK 653/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma bowiem charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej są: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, to jest małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina.

To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty.

Za przyjęciem powyższej wykładni przemawia sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w którym to przepisie mowa jest o dwóch odrębnych decyzjach, to jest decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej, bez jakiegokolwiek ograniczenia zakresu tej decyzji na przykład wyłącznie do ustalenia opłaty przypadającej od osoby skierowanej do domu pomocy społecznej.

O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Są to bezsprzecznie dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia.

Zauważyć wreszcie należy, iż ustawodawca uzależniając w art. 61 ust. 2 pkt 2 wysokość opłaty wnoszonej przez małżonka, zstępnych, bądź wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej od kryterium dochodowego nie zawarł w ustawie jakichkolwiek szczególnych przepisów dotyczących metod obliczania dochodu tych osób, co powoduje, iż także w stosunku do nich znajdzie zastosowanie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowiący, iż za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony.

Taki sposób obliczania dochodu osób obowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej wyraźnie wskazuje zaś na powiązanie ustalenia obowiązku wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i wielkości tegoż obowiązku z datą skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej, a nie z datą ewentualnego dochodzenia przez gminę roszczeń z tytułu zastępczego wnoszenia opłat za inne osoby.

Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

W trakcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej prowadzonego na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy organ administracji winien także rozpoznać wnioski o całkowite i częściowe zwolnienie z opłaty o jakich mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej, albowiem ewentualne zwolnienie z całości lub części opłaty jednego bądź kilku podmiotów zobowiązanych może mieć wpływ na powstanie, względnie wielkość obowiązku uiszczenia opłaty ciążącego na podmiotach zobowiązanych w dalszej kolejności, w tym na gminie. Będzie także przesądzało o tym w jakiej wysokości obowiązania ciążą na gminie na podstawie art. 59 ust. 2 pkt i nie podlegają regresowi oraz jaka jest wielkość opłaty wnoszonej przez gminę zastępczo.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż nie wszystkie opłaty wnoszone przez gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej mogą być uznane za wnoszone zastępczo i co za tym idzie podlegające regresowi od innych podmiotów zobowiązanych.

Zobowiązanie gminy do wnoszenia opłat z tytułu skierowania jej mieszkańca do domu pomocy społecznej ma bowiem dwojaki charakter – wnoszenie opłat o jakich mowa w art. 61 ust. 2 pkt 3, to jest opłat w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby obowiązane (mieszkańca domu, małżonka, zstępnych i wstępnych) jest bowiem zadaniem własnym gminy i opłaty te nie podlegają następnie regresowi od innych podmiotów, a jednocześnie niezależnie od wnoszenia tych opłat gmina obowiązana jest do wnoszenia zastępczo opłat do wnoszenia, których obowiązane są inne podmioty i wyłącznie w stosunku do tych opłat służy gminie następnie roszczenie regresowe.

Dopiero zatem wydanie na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości wnoszonej opłaty skierowanej do wszystkich występujących w realiach danej sprawy podmiotów zobowiązanych, w tym ewentualnie gminy o ile zaistnieje sytuacja określona w art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy pozwala na ustalenie wysokości własnego zobowiązania każdego z adresatów takowej decyzji, w tym również gminy i rodzi po stronie gminy obowiązek wnoszenia opłaty w części na nią przypadającej i jedynie ewentualnie zastępczego wnoszenia opłat w częściach przypadających na inne podmioty, które opłat tych nie wnoszą dobrowolnie.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż art. 61 ust. 3 w żadnym razie nie modyfikuje stosunku publicznoprawnego jaki zachodzi pomiędzy osobą obowiązaną do uiszczania opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a podmiotem prowadzącym ten dom, a jedynie służy zapewnieniu bezpiecznego finansowania domów pomocy społecznej. W następstwie wydania decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej powstaje bowiem po stronie wszystkich wskazanych w niej podmiotów obowiązek uiszczania przypadającej na nie wskazanych w decyzji części opłaty, a art. 61 ust. 3 wprowadza jedynie szczególną regulację dotyczącą odpowiedzialności gminy za niewykonywanie swoich obowiązków prawnych przez inne podmioty obowiązane.

Po wydaniu odpowiedniej decyzji ustalającej opłatę i podmioty obowiązane do jej wnoszenia zaktualizuje się nadto możliwość zawarcia umowy o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć bowiem należy, iż umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej, nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Podzielić należy wyrażane w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądy, że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b, na przykład w celu uniknięcia konieczności faktycznego ponoszenia tejże opłaty przez osoby zobowiązane w dalszej kolejności, w sytuacji gdy osoba zobowiązana w kolejności wcześniejszej nie posiada wprawdzie dochodów, wyłącznie do których odsyła art. 61 ust. 2 pkt 2, lecz dysponuje zgromadzonym uprzednio majątkiem pozwalającym na finansowanie pobytu współmałżonka w domu pomocy społecznej.

Chcąc dochodzić zwrotu opłat wnoszonych zastępczo (a więc na podstawie art. 61 ust. 3, a nie na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy) organ gminy winien wdrożyć odrębne postępowanie administracyjne i wydać na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 nową decyzję administracyjną, ustalającą wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu, która to decyzja stanowić będzie tytuł egzekucyjny.

Podkreślić należy, iż dopiero poniesienie przez gminę opłat w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych decyzją wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 od zawarcia lub wykonania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej powoduje konieczność wydania decyzji stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Powyższe oznacza, iż niedopuszczalne jest wydawanie na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy pomocy społecznej decyzji dotyczących zobowiązań, których termin płatności jeszcze nie zapadł i które wymagalne będą dopiero w przyszłości.

Na etapie orzekania o wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu zastępczego uiszczenia jej przez gminę nie znajdzie przy tym zastosowania art. 64 ustawy o pomocy społecznej, albowiem przepis ten dotyczy zwolnienia od ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a nie obowiązku zwrotu opłaty zastępczo uiszczonej przez gminę, a więc takiej co do której ustalony został uprzednio obowiązek ponoszenia jej przez podmiot zobowiązany.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej może natomiast znaleźć zastosowanie przepis ust. 4 tego samego artykułu określający przesłanki i tryb odstąpienia przez organ od żądania zwrotu uiszczonej zastępczo wymagalnej opłaty, względnie umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty płatności uiszczonej zastępczo opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Reasumując uznać należy, iż przysługujące gminie na mocy art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, prawo dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych na opłaty zastępcze realizowane jest w drodze postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji nakazującej zwrot sumy poniesionej tytułem opłaty wniesionej zastępczo, przy czym z regulacji art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wynika logiczna konstatacja, iż aby mówić o opłatach zastępczych, ponoszonych w przypadku niewywiązywania się innych osób z obowiązku opłaty, musi być prawnie określony obowiązek opłaty obciążający inne osoby.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż decyzją Prezydenta O. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] ustalono kwotę zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. z tytułu odpłatności za pobyt Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w P. od 11 października 2011 roku w wysokości [...] zł miesięcznie oraz zobowiązano A. J. do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. z tytułu odpłatności za pobyt Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w P. od 1 października 2011 r. na czas pobytu ojca w Domu Pomocy Społecznej w wys. [...] zł miesięcznie.

Decyzja ta pomimo wydania jej na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej nakładała zatem na A. J. obowiązek świadczenia na przyszłość, a więc była w tym zakresie obarczona wadą prawną uzasadniającą jej uchylenie.

Zauważyć nadto należy, iż w aktach sprawy brak jest dowodów (potwierdzeń przelewów, dowodów wpłat itp.) potwierdzających faktyczne poniesienie przez gminę opłat za okresy poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji. Skoro zaś dopiero poniesienie przez gminę opłat w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych od zawarcia lub wykonania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej, to brak dowodu faktycznego poniesienia takowych opłat uniemożliwia uznanie za prawidłowe nałożenie na stronę obowiązku ich zwrotu, a więc obowiązku o charakterze regresowym. Inaczej rzecz ujmując skoro w materiałach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów (stosownych faktur, rachunków, czy przelewów) potwierdzających okoliczność, iż gmina takie wydatki poniosła, to uznać należy, iż mamy do czynienia z naruszeniem przepisów dowodowych (art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Dalej zauważyć należy, iż do wydania obu zaskarżonych decyzji oraz utrzymanych przez nie w mocy decyzji organu I instancji dotyczących ustalenia kwoty zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę doszło bez koniecznego uprzedniego określenia, decyzją administracyjną, obowiązku uiszczenia opłaty i jej wysokości przez skarżącą. Wydawane zaś na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzje ustalające opłaty za pobyt Z. S. w domu pomocy społecznej zobowiązały do wnoszenia opłat jedynie samego mieszkańca domu pomocy społecznej, zaś w stosunku do jego zstępnych oraz gminy, z której został skierowany do domu pomocy społecznej nie wydano decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty, do której podmioty te byłyby zobowiązane z tytułu pobytu w domu pomocy Z. S.

Już tylko powyższe przesądza, iż obie zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które mogło miało wpływ na wynik sprawy, co także samodzielnie uzasadniało ich uchylenie przez Sąd.

Niezależnie od powyższego uchybienia o charakterze zasadniczym w postępowaniu orzekających w sprawie organów obu instancji dopatrzyć się można szeregu innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które również mogły mieć wpływ na treść zapadłych rozstrzygnięć i również uzasadniały ich uchylenie.

W szczególności za wadliwą uznać należy dokonaną przez organ wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w wyniku, której organ utożsamił dochód osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat za pobyt Z. S. w domu pomocy społecznej z dochodem rodziny i co za tym idzie de facto obciążył obowiązkiem ponoszenia tej opłaty nie sama A. J., lecz także jej bliskich. Skoro bowiem ustawodawca w art. 61 ust. 2 pkt lit. b określił, iż obowiązek uiszczania przez małżonka, zstępnych i wstępnych opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej powstaje w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, to prawidłowy sposób ustalenia tej opłaty winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty dochodu na osobę sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną.

Na gruncie wartości liczbowych przyjętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (również ustalonych z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, o czym w dalszej części uzasadnienia) powyższe oznacza, iż prawidłowy sposób obliczenia wysokości opłaty wynikającej z art. 60 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej powinien polegać na odjęciu od kwoty dochodu na osobę w rodzinie wynoszącego [...] zł ([...] zł + [...] zł + [...] zł = [...] zł : 4) kwoty 300% kryterium dochodowego, to jest 1053 zł, co daje kwotę [...] zł miesięcznie do uiszczenia, której mogła być obowiązana skarżącą (o ile nie zaistniałyby przesłanki zwolnienia jej z obowiązku ponoszenia tej opłaty w całości lub w części określone w art. 64 ustawy o pomocy społecznej) i która ewentualnie mogłaby być oceniana jako uiszczana zastępczo przez gminę.

Poprzez przyjęcie sposobu obliczenia wysokości należnej opłaty – jak uczyniły to organy administracji orzekające w sprawie – jako różnicy pomiędzy dochodem całej rodziny skarżącej, a czterokrotnością 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, organy te w praktyce obciążyły kosztami pobytu ojca skarżącej w domu pomocy społecznej nie tylko samą skarżącą, lecz także wszystkich członków jej rodziny, w tym jej męża na którym obowiązek tego rodzaju nigdy nie ciążył oraz jej matkę, której obowiązek ten jako byłej żony mieszkańca domu opieki społecznej również, co wynika wprost z przepisu ustawy, nie obciążał.

Wykładnia art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b dokonana w zaskarżonych decyzjach jest przy tym sprzeczna nie tylko z wynikami wykładni językowej tegoż przepisu oraz art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, lecz nadto stoi w sprzeczności z normami konstytucyjnymi, to jest z art. 18 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiącym, iż małżeństwo, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 71 ust. 1 ustawy zasadniczej zgodnie z którym państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej winno uwzględniać dobro rodziny.

Przyjęcie takowej wykładni prowadziłoby bowiem do sytuacji faktycznej, w której jedynym racjonalnym ekonomicznie zachowaniem skarżącej umożliwiającym ochronę poziomu życia jej rodziny musiałoby być rozbicie tejże rodziny i rozwiedzenie się z mężem, którego dochody nie byłyby w tej sytuacji obciążone koniecznością ponoszenia kosztów pobytu ojca skarżącej w domu pomocy społecznej.

Wskazane powyżej przepisy Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej nakazują zatem odrzucić jako oczywiście sprzeczne z ustawą zasadniczą takie wyniki wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej, które ewidentnie dyskryminują osoby pozostające w związku małżeńskim, względem osób, które małżeństwa nie zawarły, względnie je rozwiązały.

Odnośnie poczynionych przez organy obu instancji ustaleń dotyczących wysokości dochodu rodziny skarżącej wskazać zaś należy, iż zostały one nadto poczynione z naruszeniem przepisu prawa materialnego, to jest art. 10 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej, w składzie rodziny uwzględnia się innych członków rodziny przebywających w instytucjonalnych placówkach opieki, jeżeli rodzina ponosi odpłatność za ich pobyt. Organy obu instancji pominęły zaś przy ustalaniu dochodu na osobę w rodzinie skarżącej jej babcię S. L. pomimo ustalenia, iż skarżąca ponosi częściowo koszty jej pobytu w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym.

Nie sposób również zaaprobować sposobu procesowania organów obu instancji odnośnie ustalenia sytuacji dochodowej skarżącej i członków jej rodziny (w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej) oraz sytuacji dochodowej innych osób spośród kręgu podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty z tytułu pobytu Z. S. w domu pomocy społecznej.

Ustalając wysokość dochodów skarżącej, jej męża, matki i córki organ nie wskazał bowiem w uzasadnieniu swoich decyzji dochodów za jaki miesiąc i rok ustalenia jego dotyczą, w sytuacji gdy zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony.

Nadto organy administracji swoje ustalenia w tym zakresie oparły wyłącznie na dokumentach przedłożonych przez skarżącą do odwołania z dnia [...] października 2011 r. nie przeprowadzając jakichkolwiek własnych ustaleń, co stało w sprzeczności z art. 7 k.p.a. stanowiącym, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie z wyrażoną w tym przepisie zasadą prawdy obiektywnej organ winien z urzędu poszukiwać dowodów pozwalających na zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy ustalenie stanu faktycznego sprawy i nie zwalnia go z tego obowiązku odmowa współpracy przez stronę postępowania, która nie jest zobowiązana do dostarczania dowodów pozwalających na ustalenie obowiązku wnoszenia przez nią opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, jak i nie jest zainteresowana ustaleniem obowiązku wnoszenia tej opłaty, względnie jest zainteresowana ustaleniem tegoż obowiązku w jak najniższym wymiarze.

Co za tym idzie obowiązkiem organu wynikającym z zasady prawdy obiektywnej jest skorzystanie przy ustalaniu wysokości dochodów osób obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt członków ich rodziny w domu pomocy społecznej, jak i członków ich rodzin (w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej) także z innych środków dowodowych niż informacje i dokumenty przekazywane przez strony, w tym w szczególności z możliwości jakie organom tym daje przepis art. 299 § 3 pkt 10 ustawy Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym organy podatkowe udostępniają informacje zawarte w aktach spraw podatkowych ośrodkom pomocy społecznej i powiatowym centrom pomocy rodzinie w zakresie prowadzonych postępowań o świadczenia z pomocy społecznej.

Niejako na marginesie powyższych rozważań i gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać nadto należy, iż o ile przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jest ustalenie obowiązku zwrotu opłat zastępczo ponoszonych przez gminę i co za tym idzie adresatem tej decyzji stroną tegoż postępowania jest wyłącznie podmiot w stosunku do, którego uprzednio ustalono obowiązek ponoszenia tego rodzaju opłat, to w przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w sprawie ustalenia obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej (które to dwa odrębne postępowania zdają się mieszać w zaskarżonych orzeczeniach organy obu instancji) przedmiotem postępowania administracyjnego jest w tym przypadku ustalenie osób zobowiązanych oraz kwot opłaty obciążających te podmioty. W tym zakresie organ administracji zobowiązany jest rozstrzygnąć o przedmiocie sprawy w całości, po wyjaśnieniu stanu faktycznego zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. - zatem nie jest dopuszczalne arbitralne wybieranie adresata tego rodzaju decyzji przez organ z kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ ten ma bowiem obowiązek zbadania przesłanek ponoszenia ciężaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wszystkie osoby z danego kręgu zobowiązanych, a następnie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji co do całości opłat i co do wszystkich osób zobowiązanych. Nie ma bowiem wątpliwości, że spełnienie przesłanek umożliwiających obciążenie mieszkańca domu pomocy społecznej, względnie osób z kolejnych kręgów osób zobowiązanych określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 kosztami pobytu w domu pomocy społecznej w całości bądź w określonej części wpłynąć może na powstanie i wielkość tego obowiązku odnośnie zobowiązanych z tego samego lub z kolejnego kręgu.

Co za tym idzie istotnym naruszeniem art. 10 k.p.a. w stosunku do skarżącej było wskazanie w skierowanej do niej decyzji, iż kwota dochodu K. D. pozostająca po wniesieniu opłaty jest niższa niż 300% kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wskazaniu, iż stosowna kalkulacja znajduje się w dokumentacji K. D., która nie wyraziła zgody na udostępnienie swoich danych osobowych.

W ten sposób uniemożliwiono skarżącej zapoznanie się z całością materiału dowodowego sprawy mogącego mieć istotne znaczenie również dla ustalenia obciążających ją obowiązków. Okoliczności faktyczne dotyczące sytuacji materialnej zarówno samego Z. S., jak i jego pozostałych zstępnych mają bowiem wpływ na obowiązki obciążające skarżącą. Skoro tak, to możliwość odniesienia się przez skarżącego do materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji w tym zakresie i złożenia stosownych wniosków mogła mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, iż wobec odmowy podpisania przez nią umowy o jakiej mowa w art. 103 § 2 ustawy o pomocy społecznej organ winien wystąpić do sądu powszechnego z powództwem opartym na przepisie art. 64 k.c. zauważyć należy, iż choć pogląd taki był faktycznie wyrażany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, to jednak nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat ma charakter publiczno prawny i wynika z ustawy, a nie z umowy, będąc konkretyzowanym w decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost ze stosunku publicznoprawnego kreowanego na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Pogląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie sądów powszechnych, jako że uznaje się, iż niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2009 r., sygn. III CZP 77/09, Biul. SN 2009/10/11). Mając powyższe na względzie, zarzut skarżącej dotyczący braku możliwości ustalenia spornej opłaty z powodu niezawarcia umowy uznać należy za niezasadny.

Za niezasadne uznać natomiast należy te zarzuty skarżącej, które dotyczą pozbawienia jej możliwości uczestnictwa w postępowaniu, które doprowadziło do umieszczenia jej biologicznego ojca w tym zakładzie oraz naruszenia prawa materialnego poprzez odstąpienie od całkowitego zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu jej biologicznego ojca w Domu Pomocy Społecznej w P.

O ile bowiem oczywistym jest, iż skarżąca ma interes prawny uzasadniający jej udział w postępowaniach dotyczących ustalenia opłaty za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej oraz w postępowaniu w przedmiocie ustalenia obowiązku zwrotu opłat uiszczonych zastępczo przez gminę, to brak jest jednocześnie jakichkolwiek argumentów pozwalających na przyjęcie, iż ma ona interes prawny w postępowaniu dotyczącym skierowania jej ojca do domu pomocy społecznej oraz w postępowaniu zakończonym decyzją o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Oba wskazane powyżej postępowania dotyczą bowiem sfery praw i obowiązków osoby, która ma być umieszczona w domu pomocy społecznej, zaś wśród przesłanek określających dopuszczalność umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej brak takich, które oderwane są od jej osoby i dotyczą osób, które obciążać może obowiązek ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej w całości bądź części. Potencjalna możliwość obciążenia małżonka, zstępnych i wstępnych kosztami pobytu danej osoby w domu pomocy społecznej powoduje zatem powstanie po stronie tych osób jedynie interesu faktycznego w rozstrzygnięciu postępowania zmierzającego do umieszczenia w domu pomocy społecznej członka ich rodziny, a nie interesu prawnego uzasadniającego uznanie ich za strony tego postępowania.

Nie sposób również dopatrzyć się jakiegokolwiek konkretnego przepisu prawa materialnego, który naruszałaby odmowa całkowitego zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu jej biologicznego ojca w domu pomocy społecznej.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż choć rozróżnić należy wniosek o zwolnienie od ponoszenia opłat składany na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej od wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu, względnie umorzenia w całości w części, opłat zastępczo wnoszonych przez gminę o jakim mowa w art. 104 § 4 tej samej ustawy, bowiem regulacje te mają zastosowanie w różnych postępowaniach i zawierają wskazanie na odmienne przesłanki ich zastosowania, to jednak cechą wspólną obu tych instytucji jest, iż nie nakazują one organowi administracji w sposób bezwzględnie obowiązujący wydania określonych rozstrzygnięć, lecz jedynie uprawniają ten organ do ich podjęcia w ramach uznania administracyjnego.

Mając na uwadze przedstawione wyżej uchybienia Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy rozważą kwestię zwrotu na rzecz gminy poniesionych przez nią zastępczo nakładów, po uprzednim rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w przedmiocie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości przez skarżącą oraz inne podmioty zobowiązane i przy uwzględnieniu poglądów prawnych przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz zaistniałej już po wydaniu zaskarżonych decyzji istotnej okoliczności faktycznej jaką jest zgon Z. S. w dniu [...] grudnia 2012 r.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt II sentencji wyroku w oparciu o art. 152 p.p.s.a.