Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1349/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 npar. 1 art. 136 i 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2628/12 w sprawie ze skargi Starosty K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2628/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Starosta K. pismem z dnia 14 grudnia 2009 r. zgłosił Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej: "RDOŚ") szkodę w środowisku w powierzchni ziemi oraz bezpośrednie zagrożenie szkodą w wodach gruntowych, w związku z magazynowaniem na gruncie odpadów - ługów pokrystalicznych o kodzie 06 01 06 (inne kwasy). Organ wskazał, iż odpady są magazynowane w sposób niezabezpieczający przed ich rozwiewaniem i namakaniem, na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb C., gmina Ś., powiat k. Odpady zostały zmagazynowane przez Z. R. prowadzącego działalność pod nazwą Przedsiębiorstwo [...]. W załączeniu zgłoszenia przesłano informację Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie badań odpadów zmagazynowanych w obrębie nieruchomości w C., nr ew. dz. [...] i [...].

W ocenie Starosty wyniki analiz przedstawionych przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WWIOŚ") z dnia [...] grudnia 2009 r. wykazują wielokrotne przekroczenie wartości dopuszczalnych określonych dla składowisk odpadów niebezpiecznych w parametrze wymywalności fluorków. Z porównania uzyskanych wyników z kryteriami dla składowisk odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne i obojętne wynika, że wymywalność fluorków przekracza wartości normatywne. Oddziaływanie składowiska odpadów na rozpatrywanym terenie następuje poprzez składniki wymywane z hałdy. Badania gruntu w pobliżu pryzmy odpadów wykazały, że w odległości ok. 5 m od czoła pryzmy występują stężenia fluorków znacznie większe niż w dalszej odległości od czoła pryzmy. Występuje migracja zanieczyszczeń w głąb gruntu. W związku z powyższym w ocenie organu zgłaszającego opisany stan faktyczny w zakresie wymywalności fluorków stwarza wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w najbliższej przyszłości. Jako datę wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku podano 8 grudnia 2009 r., wskazując iż jest to data otrzymania analiz wymywalności fluorków.

Pismem z dnia 18 lutego 2010 r. Starosta K. wskazał, iż Przedsiębiorstwo [...] nie posiada decyzji Starosty K. na zbieranie odpadów na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości C., a wymieniony przedsiębiorca nie podjął żadnych czynności w celu usunięcia skutków działalności związanej ze zbieraniem odpadów na spornym terenie.

W dniu 15 lipca 2011 r. RDOŚ w Poznaniu zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Ś. o udzielenie informacji co do etapu na jakim znajduje się postępowanie prowadzone w trybie art. 34 ustawy o odpadach. W odpowiedzi Burmistrz Ś. wskazał, iż dnia [...] listopada 2008 r. wydał decyzję nakazującą Przedsiębiorstwu [...] usunięcie z przedmiotowych nieruchomości zgromadzonych odpadów. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009 r., a następnie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 216/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę w przedmiotowej sprawie. W związku z niewykonaniem decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Burmistrz Ś. wystosował do przedsiębiorcy upomnienie, następnie w dniu [...] czerwca 2010 r. wysłał tytuł wykonawczy, w dniu [...] lipca 2010 r. nałożył grzywnę w wysokości 5000 zł, a w dniu [...] października 2010 r. kolejną grzywnę. Z. R. nie wykonał przedmiotowej decyzji Burmistrza Ś. do dnia sporządzenia pisma.

WWIOŚ w piśmie z dnia 20 stycznia 2012 r. przekazał informację na temat stanu jakości wody w stawie i rowie melioracyjnym w m. C., odwadniającym teren kopalni surowców ilastych w C. Badania te zostały wykonane w dniu 30 marca 2011 r., a wynikało z nich, że w pobranych próbkach wody z rowu i stawu stwierdzono wysokie stężenia fluorków, znacznie odbiegające od wymagań rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984, z późn. zm.). Podkreślono, iż tak wysokie stężenia tych związków nie są spotykane w naturalnych warunkach przyrodniczych, co oznacza, iż są skutkiem działania człowieka. W jego ocenie źródłem tych zanieczyszczeń była hałda odpadów pochodzących z produkcji fluorku glinu, zawierających wymywane formy fluorków (stanowiące mieszaninę fluorku glinu i krzemionki wraz ze związkami wapnia i kwasu fluorokrzemowego), usytuowana w rejonie kopalni, na powierzchni ok. 1 ha. Odpady te zdeponowano w 2007 r. i od tego czasu byty ustawicznie poddawane działaniu wód opadowych i wymywaniu związków fluoru do gleby i wód. Biorąc pod uwagę, iż w najbliższej okolicy nie zidentyfikowano innych źródeł fluoru, należy uznać, że jest to jedyne źródło fluorków w badanych wodach.

Ponadto w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniach 10-20 stycznia 2012r. stwierdzono, że na terenie wyrobiska pokopalnianego cegielni w C. złożonych zostało 7425,310 Mg odpadów pochodzących z Zakładów Chemicznych [...] (ługi pokrystaliczne). Złożone odpady leżą na terenie wyrobiska kopalnianego w sposób niezabezpieczony przed kontaktem z podłożem. Folia ułożona w 2007 r. uległa deformacji - rozkruszyła się. Ponadto odpady nie są zabezpieczone przed opadami atmosferycznymi, a spływające z miejsca magazynowania odpadów wody opadowe nie są zatrzymywane przed dalszą migracją na teren kopalni. W związku ze zmianą właściciela działek, zawarta została umowa ich dzierżawy pomiędzy Z. R. a J. C., przy czym posiadaczem odpadów jest Z. R.

W dniu 16 marca 2012 r. w RDOŚ w Poznaniu sporządzono notatkę służbową w której wskazano, iż zgodnie z mapą hydrograficzną miejsce magazynowania odpadów znajduje się na terenie o gruntach słabo przepuszczalnych. Miejsce magazynowania jest usytuowane w odległości ok. 700 m od rzeki [...], która płynie korytem technicznie przekształconym, a jej wody zostały zaklasyfikowane do wód zanieczyszczonych niebadanych. W obrębie kopalni znajduje się sztuczny zbiornik wodny. W notatce przeanalizowano również wyniki analiz próbek wody pobranych ze stawu znajdującego się w wyrobisku, rowu melioracyjnego oraz rzeki [...]. Wody opadowe z terenu kopalni spływają do stawu (wyrobisko poeksploatacyjne), który połączony jest rowem melioracyjnym z rzeką [...]. Badania wykonane w 2011 r. nie wykazały zanieczyszczenia wód rzeki [...] związkami fluoru glinu, ale badania wód w rowie melioracyjnym i w stawie wykazują, iż wypłukiwane z odpadów fluorki i glin migrują wraz z wodami opadowymi w kierunku rzeki [...].

Postanowieniem z dnia 8 maja 2012 r. RDOŚ w Poznaniu odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w związku ze zgłoszeniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku związanego z magazynowaniem odpadów na działkach nr [...] i [...] obręb C., gm. Ś.

Rozpoznając zażalenie Starosty K., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ w Poznaniu. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej organ ochrony środowiska postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej, gdy uzna zgłoszenie za uzasadnione. W przedmiotowej sprawie Z. R. prowadzący działalność jako Przedsiębiorstwo [...], spełniał definicję podmiotu korzystającego ze środowiska zawartą w art. 3 pkt 20 lit. a Poś, co więcej prowadził działalność z zakresu wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy szkodowej, co powodowało zaliczenie jego działalności do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. W konsekwencji powyższego spełniony był zakres podmiotowy ustawy szkodowej wynikający z treści art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Odnosząc się do kwestii spełnienia przesłanek potwierdzających zaistnienie zgłoszonego zagrożenia wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi lub wodach gruntowych organ wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku, kryterium oceny wystąpienia szkody w powierzchni ziemi jest zmiana lub zmiany powodujące jeden lub więcej z następujących mierzalnych skutków: przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 195, poz. 1359) lub konieczność zmiany dotychczasowego sposobu wykorzystania powierzchni ziemi.

Biorąc pod uwagę, iż załączone do zgłoszenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku dokumenty jednoznacznie wskazywały na wysoką zawartość fluorków w przedmiotowych odpadach, organ I instancji wskazał, iż zakres tego związku nie jest normowany w wymienionym rozporządzeniu w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi. Wobec tego brak podstaw do stwierdzenia zagrożenia wystąpienia szkody w środowisku z tego tytułu. W sprawie nie ma też zastosowania kryterium dotyczące konieczności zmiany dotychczasowego sposobu wykorzystania powierzchni ziemi, gdyż w toku prowadzonego postępowania nie znaleziono dowodów na konieczność przeprowadzenia takiej zmiany.

Odnosząc się dalej do zakresu zgłoszenia podnoszącego zagrożenie wystąpienia szkody w wodach gruntowych, GDOŚ wskazał, że organ I instancji przeanalizował zagrożenie dla wód rzeki [...], przepływającej w odległości ok. 700 m na południe, gdyż wody opadowe z miejsca magazynowania odpadów i terenu kopalni spływają do stawu w wyrobisku poeksploatacyjnym przy ul. W. w C., a następnie rowem melioracyjnym do rzeki [...]. Wykluczył jednak zagrożenie, biorąc pod uwagę, iż mimo możliwości migrowania fluorków wraz z wodami opadowymi w kierunku rzeki, badania wody w rzece powyżej i poniżej ujścia rowu melioracyjnego nie wykazywały wzrostu stężenia fluorków w wodzie.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie złożył Starosta K., zarzucając naruszenie art. 24 ust. 5 i 7 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2007 Nr 75, poz. 493), art. 7 Konstytucji RP, art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu albo w przypadku uwzględnienia zarzutu zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. - stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszeniem procedury administracyjnej w niniejszej sprawie było zaniechanie powiadomienia przez organ odwoławczy strony skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, stosownie do treści art. 10 § 1 K.p.a.

Sąd podkreślił, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpatrując sprawę nie skierował do wnioskodawcy zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że organ rozpoznając zażalenie nie podjął z urzędu żadnej czynności w sprawie. Na etapie postępowania międzyinstancyjnego wnioskodawca nie zdołał złożyć nowego wniosku dowodowego, który jako dokument został wytworzony po wydaniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska rozstrzygnięcia, tj. stanowiska Wielkopolskiego WIOŚ z dnia [...] czerwca 2012 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w K. w dniu [...] czerwca 2012 r. skierowanego do Prokuratury Rejonowej w K. Skarżący w oparciu o ten nowy dowód wywodzi, że informacje zawarte w tym dokumencie wskazują na występowanie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i wobec tego na konieczność wszczęcia postępowania w oparciu o ustawę o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.

Składając skargę do sądu administracyjnego Starosta wyraźnie wskazał, że w toku postępowania zażaleniowego miał zamiar zgłoszenia tego dowodu, istotnego dla rozstrzygnięcia, a poprzez zamknięcie postępowania i wydanie postanowienia bez uprzedniego poinformowania w trybie art. 10 K.p.a., wnioskodawca został pozbawiony tego uprawnienia procesowego. W ocenie Sądu strona skarżąca wykazała, że niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia uniemożliwiło jej zgłoszenie, przed wydaniem rozstrzygnięcia, konkretnego wniosku dowodowego, którego przeprowadzenie mogłoby wpłynąć na treść orzeczenia. Wobec braku zawiadomienia, strona skarżąca nie przedstawiła dodatkowych argumentów mogących podważyć wynik sprawy.

Sąd powołując się na art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a., wskazał, że organ odwoławczy nie przeprowadził jakichkolwiek dowodów, bazując na materiale zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. Przedstawione powyżej uwagi prowadzą do wniosku, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wydając zaskarżone postanowienie, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie w istotny sposób mogło mieć wpływ na ustalenia faktyczne organu i wydane rozstrzygnięcie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c:

1) uznając, że organ II instancji (GDOŚ) naruszył art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia strony (Starosty K.) o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, które to naruszenie w istotny sposób mogło mieć wpływ na ustalenia faktyczne organu i wydane rozstrzygnięcie;

2) uznając, że organ II Instancji (GDOŚ) naruszył art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. nie przeprowadzając uzupełniającego postępowania dowodowego, co mogłoby wpłynąć na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło skarżącemu (Staroście) zgłoszenie nowego dowodu, nieznanego organowi II instancji, a będącego w posiadaniu strony w postępowaniu międzyinstancyjnym (RDOŚ/GDOŚ), ujawnionego przez stronę dopiero w skardze do WSA, tj. po wydanym orzeczeniu przez organ II instancji;

3) naruszenie art. 151 ustawy P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd, w trybie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że sporny dowód stanowi opinię innego organu przygotowaną w związku z dokonaniem zgłoszenia podejrzenia przestępstwa z art. 183 § 1 Kodeksu Karnego, a więc postępowania prowadzonego niezależnie od postępowania prowadzonego na podstawie ustawy szkodowej. Przeprowadzona tam analiza została oparta na badaniach, którymi także dysponował Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu, dokonując analizy przedmiotowej sprawy, a co zostało również wzięte pod uwagę przez organ II instancji przy rozstrzygnięciu. Powoływanie się przez stronę na nowy dowód, nie ujawniony przed organem prowadzącym postępowanie, a zatem nie znany temu organowi wskutek zaniedbań strony (Starosty), nie może odnieść negatywnego dla organu skutku w postaci zarzutu skutkującego uchyleniem wydanego postanowienia. W ocenie organu niezawiadomienie strony nie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Strona weszła w posiadanie przedmiotowego dowodu na etapie postępowania międzyinstancyjnego i mogła dowód ten złożyć niezwłocznie organowi prowadzącemu postępowanie (GDOŚ).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Norma art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazuje, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2010, s. 338). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305). Zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takim wypadku rzeczą Sądu jest wykazanie, iż uchybienie przepisom prawa procesowego przez organ orzekający było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji lub postanowienia mogłoby być inne.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał w sposób prawidłowy kontroli działania organu, uznając iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się naruszenia normy prawnej art. 10 § 1 K.p.a.. Powyższy przepis ustanawia ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, polegające na zagwarantowaniu stronie czynnego udziału we wszystkich fazach postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem rozstrzygnięcia możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu (wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2015/85, ONSA 1986, Nr 1, poz. 13).

Czynny udział strony w postępowaniu przejawia się w prawie do inicjowania postępowania, przez złożenia żądania wszczęcia postępowania czy zgody na jego prowadzenie, w razie wszczęcia postępowania z urzędu, oraz prawo wypowiadania się co do treści żądania. Treść żądania wyznacza przedmiot postępowania, co w pełni jest uzależnione od woli strony. Czynny udział strony zapewnia jej w szczególności wpływ na ustalenie stanu faktycznego, w tym prawo żądania przeprowadzenia dowodów, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Zaś prawo strony do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy stanowi w istocie prawo do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania rozstrzygnięcia do czasu (określonego wyznaczonym terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie – uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 K.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 71-73).

W kontekście powyższych rozważań, poza sporem pozostaje w rozpatrywanej sprawie okoliczność, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie powiadomił Starosty K. w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. Skutkiem powyższego naruszenia, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, był brak możliwości przedstawienia przez stronę nowego dowodu, mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. pisma Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2012 r. skierowanego do Prokuratury Rejonowej w K., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w K. w dniu [...] czerwca 2012 r. Powyższy dokument został wytworzony przez WWIOŚ już po wydaniu w niniejszej sprawie przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołuje on w swej treści wyniki analiz i badań przeprowadzonych przez Instytut Technologii i Inżynierii Chemicznej Politechniki Poznańskiej, które wskazują na realne zagrożenie skażenia wód podziemnych i powierzchniowych.

Biorąc pod uwagę, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaniechał zawiadomienia strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a., organ ten nie zapoznał się z przedmiotowym pismem, które było w posiadaniu Starosty, co niewątpliwie rzutowało na wstępną merytoryczną ocenę, czy w niniejszej sprawie zaistniało prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Brak odniesienia się organu do treści wskazanego pisma wpłynął zatem na niepełne ustalenie okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja kasatora, iż powyższy dowód nie został ujawniony wskutek zaniedbań Starosty K., który mógł go niezwłocznie przedstawić na etapie postępowania przed organem II instancji, nie zasługuje na aprobatę, bowiem to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność w zakresie zapewnienia sobie czynnego udziału w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. takie zobowiązanie spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie. Kwestia skorzystania przez stronę z tego uprawnienia jest zależna od jej woli i możliwości, lecz nie wpływa w żaden sposób na obowiązek organów, polegający na zapewnieniu jej wskazanych wyżej gwarancji procesowych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. , należy stwierdzić, iż nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika, że zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia było pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, skutkujące brakiem możliwości przedstawienia nowego wniosku dowodowego, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe naruszenie uniemożliwiło stronie na etapie postępowania przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska uzupełnienie dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie, a w konsekwencji spowodowało naruszenie przez organ art. 136 i 138 § 2 K.p.a. Rozważania Sądu w powyższym zakresie należy traktować jako zalecenia, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji, stosując się do dyspozycji wskazanych przepisów, przeprowadził postępowanie dowodowe z uwzględnieniem okoliczności faktycznych wynikających z pisma Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2012 r.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a.. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.