Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 809/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1i  ust. 4,  art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych.

Wezwaniem z dnia 10 sierpnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej – PINB) wezwał J. C. do złożenia wyjaśnień związanych z robotami budowlanymi prowadzonymi na działce nr [...] przy ul. [...] w R. gmina M.. W dniu 3 września 2015 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie budowy obiektu budowlanego na wyżej wskazanej działce. W ramach gromadzenia materiału dowodowego dotyczącego sprawy organ I instancji w dniu 6 października 2015 r. przeprowadził oględziny zainwestowanej nieruchomości i otrzymał z Wydziału Architektury i Środowiska Starostwa Powiatowego w L. informację, że w latach 2012-2015 nie zostało wydane pozwolenie na budowę na przedmiotowej nieruchomości.

Pierwsze rozstrzygnięcie w sprawie zapadło w dniu [...] r., gdyż w tej dacie PINB wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane (jt. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego na działce nr [...], przy ul. [...] w R. i nałożono na J. C. obowiązek wykonania stosownych zabezpieczeń oraz przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowane tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, jak również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 11 stycznia 2016 r. do PINB wpłynęło pismo Wójta Gminy M. z dnia 8 stycznia 2016 r., z którego wynika, że zgodnie z § 15 ust. 2 uchwały Rady Gminy M. z dnia 18 września 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie wsi R. i D. dopuszczona jest lokalizacja obiektów budowlanych typu budynek gospodarczy z zapleczem socjalnym na działce nr [...] - obręb R., w terenie oznaczonym symbolem 20M/N pod warunkiem spełnienia obostrzeń określonych w § 6 uchwały.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego I instancji nakazał J. C. rozbiórkę przedmiotowego budynku w trybie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego. Jako okoliczność przemawiającą za wydanym nakazem podano niespełnienie nakazu wynikającego z postanowienia nr [...]. W postępowaniu odwoławczym zainicjowanym odwołaniem zobowiązanej zapadła decyzja z dnia [...] r. nr [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej - DWINB) eliminując z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdził mankamenty postępowania pierwszoinstancyjnego sprowadzające się w szczególności do nieustalenia daty budowy obiektu, nieustalenia jego przeznaczenia oraz niewezwaniu zobowiązanej do uzupełnienia braków formalnych złożonych przez nią dokumentów.

Po powrocie sprawy do PINB zintensyfikowano działania nakierowane na wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, co objawiało się m.in. przesłuchaniem świadków. Z kolei w dniu [...] r. wydano postanowienie nr [...], którym wstrzymano prowadzenie robót i nakazano inwestorce przedłożenie w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowane tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, jak również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia 7 marca 2017 r. zobowiązana wystąpiła o przedłużenie terminu wykonania obowiązków zawartych w postanowieniu do dnia [...] r., co organ zaakceptował pismem z dnia 30 marca 2017 r.. J. C. ponowiła wniosek o zmianę terminu pismem z dnia 24 maja 2017 r., natomiast PINB pismem z dnia 30 maja 2016 r. wyznaczył nowy termin wykonania nakazu do dnia 26 czerwca 2017 r., zaznaczając, że jest to termin ostateczny i nieprzekraczalny.

Jak wynika z akt administracyjnych w dniu 27 czerwca 2017 r. (prezentata organu z datownikiem) do PINB wpłynęło oświadczenie inwestorki o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Do orzekającego w sprawie organu wpłynęło także przekazane przez Wójta Gminy M. postanowienie z dnia [...] r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wnioskiem z dnia 21 lutego 2017 r., który wpłynął jednak do organu w dniu 19 lipca 2017 r., J. C. wystąpiła o zawieszenie postępowania lecz nie spotkał się on z akceptacją organu, bowiem postanowieniem z dnia [...] r. odmówiono zawieszenia postępowania. Merytoryczne rozstrzygniecie w sprawie przybrało formę decyzji z dnia [...] r. nr [...], którą PINB nakazał J. C. rozbiórkę obiektu budowlanego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w R. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Nadto zobowiązano do prowadzenia rozbiórki pod nadzorem kierownika posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane i zgłoszenia ustanowienia kierownika rozbiórki. W uzasadnieniu decyzji przytoczono poczynione w trakcie prowadzonego postępowania ustalenia. Uzasadniając wydany nakaz przypomniano obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]. Wyjaśniono, iż wyznaczony w postanowieniu termin wykonania obowiązków był dwukrotnie na żądanie strony przedłużany. Podano też, że zostały przedłożone cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz oświadczeniem inwestorki, że zaświadczenie o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zostało przekazane w ramach prowadzonego postępowania w dniu 11 stycznia 2016 r.. Według PINB zaświadczenie to ,,zarówno teraz, jak i na wcześniejszym stadium postępowania nie spełniało wymagań opisanych w przepisach Prawa budowlanego, art. 48 ust. 2 mówiący o zgodności wybudowanego "fizycznie" budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie możliwości wybudowania na przedmiotowej działce bliżej nieokreślonego budynku gospodarczego". W związku z niewywiązaniem się z obowiązku wynikającego z postanowienia nr [...] z dnia [...] r. orzeczono nakaz rozbiórki.

Nie godząc się z wydaną decyzją zobowiązana złożyła od niej odwołanie zarzucając organowi naruszenie procedury administracyjnej. Odwołująca się oświadczyła, że nie neguje popełnienia samowoli budowlanej lecz chciałaby poddać się procedurze legalizacyjnej. Organ pominął jednak zaświadczenie dotyczące zgodności inwestycji z planem miejscowym, które złożono w PINB. Jeżeli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym organ powinien wezwać do jego uzupełnienia. Powinien też być zastosowany art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, bo w przypadku zaistnienia przesłanek umożliwiających legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przy czym przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio. Organ nadzoru budowlanego po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, obowiązany był do stosowania w sprawie między innymi przepisu art. 35 Prawa budowlanego, zaś złożenie dokumentów można traktować analogicznie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zatem jeżeli wniosek o wydanie pozwolenia jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia.

Według odwołującej się do akt sprawy został dołączony wymagany dokument dotyczący zgodności z planem, stanowiącym obligatoryjny element podania skierowanego do PINB. Dokument ten został zakwestionowany co do treści w decyzji nr [...], w szczególności co do prawidłowości opisania zgodności wykonanej odbudowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie przez PINB nieprawidłowości zaświadczenia jest równoznaczne z niekompletnym złożeniem wniosku, nie zawierającym wymaganego przepisami Prawa budowlanego dokumentu. Należało poinformować stronę, że wskazany we wniosku brak formalny uniemożliwia podjęcie dalszych czynności związanych z jego rozpatrzeniem oraz pouczyć, iż nieusunięcie tego braku w zastrzeżonym w wezwaniu terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Pomimo stwierdzenia przez organ, że przedłożony przez inwestora wniosek jest zdaniem organu niekompletny nie wystosowano wezwania do jego uzupełnienia, na skutek tego zaniechania strona pozostała w przekonaniu o kompletności wniosku i poprawności zgromadzonych dokumentów. Wobec naruszenia tego obowiązku i naruszenia uprawnienia strony, wydanie decyzji o nakazie rozbiórki bez uprzedniego poinformowania strony o uwidocznionych brakach i nieprawidłowościach oraz wyznaczenia terminu na ich usunięcie, organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

W dniu [...] r. przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego DWINB wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W treści rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego zamieszczono chronologicznie zestawioną relację z przebiegu postępowania zawierającą zarówno ustalenia organu co do stanu faktycznego sprawy, jak i wydane w jego toku rozstrzygnięcia. Po wskazaniu na decyzję PINB zawierającą nakaz rozbiórki oraz odwołanie zobowiązanej do jej wykonania organ II instancji przedstawił własne stanowisko w sprawie.

Z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy wyprowadził obowiązek poprzedzenia robót budowlanych ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i zasygnalizował fakt, że samowoli budowlanej inwestorka nie kwestionuje. Następnie omówiono tryb naprawczy wynikający z art. 48 wskazanej ustawy. Zwrócono także uwagę na obowiązki nakładane na sprawcę samowoli budowlanej i skutki prawne ich niespełnienia w wyznaczonym terminie. Odnosząc się do twierdzeń odwołania związanych z opisanym w odwołaniu naruszeniem procedury administracyjnej poprzez niewezwanie inwestorki do uzupełnienia braków dokumentów legalizacyjnych oraz pominięcia dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy uznano je za bezzasadne. Wyjaśniając swoje stanowisko organ podał, że w treści decyzji PINB i DWINB stwierdzono, że przedłożone w dniu 11 stycznia 2016 r. zaświadczenie, na które powołuje się inwestorka nie jest zaświadczeniem dotyczącym bezpośrednio przedmiotowego obiektu i nie spełnia wymogów art. 48 ust. 2 ustawy, bowiem jest zaświadczeniem ogólnym stwierdzającym dopuszczalność lokalizacji obiektów budowlanych typu budynek gospodarczy z zapleczem socjalnym na działce nr [...] - obręb R., w terenie oznaczonym symbolem 20M/U (tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej), pod warunkiem spełnienia obostrzeń określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta stała się powodem nałożenia na inwestorkę w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...] obowiązku przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczono także, iż zobowiązana ubiegała się o wydanie prawidłowego zaświadczenia co jednoznacznie potwierdza, że wiedziała o tym, że przedłożone zaświadczenie nie spełnia wymogów. W tym, że zobowiązana podjęła działania zmierzające do wydania zaświadczenia dopiero po upływie wyznaczonego terminu, zaś właściwy organ orzekł postanowieniem o odmowie wydania takiego zaświadczenia z uwagi na niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ dopatrzył się potwierdza prawidłowości orzeczenia o nakazie rozbiórki.

Decyzja DWINB została w prawem zakreślonym terminie oprotestowana przez J. C. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Względem zaskarżonej decyzji podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane polegające na uznaniu, że w zaistniałej sytuacji faktycznej organ I instancji nie ma innej możliwości jak tylko orzec rozbiórkę obiektu, podczas gdy organ I instancji, wobec zaistniałych naruszeń, o których mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego powinien nałożyć obowiązek usunięcia naruszeń w określonym terminie, a dopiero po jego bezskutecznym upływie orzec rozbiórkę obiektu,

- art. 7 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu wezwania skarżącej do usunięcia naruszeń określonych w art. 49 ust. 1 ustawy, a tym samym nie podjęcie przez organ I instancji działań mających na celu należytego rozwiązania sprawy, które uwzględniałoby słuszny interes obywatela,

- art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wezwanie skarżącej do usunięcia braków złożonego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego.

W oparciu o podniesione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji za zasądzeniem kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W motywach pisma procesowego ponowiono stanowisko, że nie jest kwestionowany fakt popełnienia samowoli budowlanej lecz według skarżącej organ naruszył procedurę legalizacyjną. Organ I instancji orzekł na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego ze względu na niespełnienie obowiązków nałożonych na skarżącą, a organ II instancji stanowisko to zaakceptował lecz organy nie uwzględniły i pominęły treść art. 49 ust. 3 ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, organ bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo organ bada także kompletność projektu budowlanego oraz fakt czy obiekt budowlany został wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje budowlane. Wskazując na poglądy doktryny autor skargi dostrzegł, iż obowiązki, o których mowa wyżej, odpowiadają obowiązkom określonym na etapie starań o pozwolenie na budowę. Jeżeli w wyniku badań (ustaleń) co do kompletności projektu budowlanego oraz spełnienia innych wymogów, o których mowa w ust. 1 pkt 2-3, okaże się, że występują naruszenia, to należy przyjąć, że wówczas organ nadzoru budowlanego powinien, mimo braku wyraźnej regulacji prawnej w tym zakresie, wzorem regulacji art. 48 ust. 3 w zw. z ust. 2 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie niezbędnym do wykonania tego obowiązku. Formą prawną, właściwą do nałożenia ww. obowiązku, wydaje się być postanowienie. Nałożenie obowiązku następuje pod rygorem wydania nakazu rozbiórki obiektu. Niekompletność bądź nieprawidłowość przedłożonej dokumentacji powoduje automatyzm wydania decyzji o rozbiórce.

Odwołując się do judykatury przytoczono pogląd, w myśl którego przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego wprost nakłada na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązek stałego kontrolowania, czy w danej sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek ten został nałożony na organ zarówno na etapie wstępnych czynności w postępowaniu głównym (stadium zobowiązywania do przedstawienia odpowiedniej dokumentacji), jak i na etapie postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Zasadnicze znaczenie ma użyty w art. 49 ust. 1 zwrot "przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego", który czyni adresatem organ działający na obydwu etapach postępowania legalizacyjnego.

W ocenie skarżącej jeśli organ stwierdził, że przedłożone zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było niewłaściwe, organ powinien był postanowieniem nałożyć obowiązek usunięcia konkretnie wskazanych nieprawidłowości, względnie rozważyć możliwość wezwania do usunięcia braków na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., który również znajduje zastosowanie w takim przypadku, ponieważ jak wynika z art. 48 ust 5 Prawa budowlanego przedłożenie dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. Natomiast art. 64 § 2 k.p.a. odnosi się właśnie do wniosków i podań.

Skarżąca zauważyła, że w poprzednio wydanej decyzji nr [...] organ II instancji sam wskazał na konieczność wezwania strony do uzupełnienia bądź poprawienia przedłożonej dokumentacji, zamiast kategorycznie niweczyć możliwość legalizacji budowy. Przez cały okres trwania postępowania wyrażała ona wolę legalizacji obiektu i nie są jej znane przyczyny zaniechania przez organ wezwania do usunięcia braków przedłożonej dokumentacji poprzez przedstawienie właściwego zaświadczenia. Nie wzywając do usunięcia braków dokumentacji w trybie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego bądź 64 § 2 k.p.a. organ naruszył przepisy postępowania nie uwzględniając konieczności podjęcia czynności w postaci wezwania do usunięcia braków, które pozwoliłoby na należyte rozwiązanie sprawy i uwzględnienie słusznego interesu skarżącej, który nie stoi w sprzeczności z interesem innych stron postępowania.

Oceniając argumentację zamieszczoną w zaskarżonej decyzji skarżącą podkreśliła, że powoływanie się przez DWINB na fakt, że w decyzji PINB nr [...] stwierdzono, że zaświadczenie nie jest prawidłowe nie jest właściwe, ponieważ uznano, iż ustalenia w niej poczynione były nieprawidłowe i niepełne wobec czego w konsekwencji została ona uchylona. Wbrew twierdzeniom DWINB w decyzji nr [...], na którą organ również się powołał w zaskarżonej decyzji, nie stwierdzono, że przedłożone zaświadczenie nie jest zaświadczeniem dotyczącym bezpośrednio przedmiotowego obiektu i nie spełnia wymogów art. 48 ust. 2 ustawy. W decyzji tej stwierdzono, że z uwagi na fakt, iż nie jest znane przeznaczenie obiektu nie sposób zarzucać, iż zaświadczenie organu gminy o zgodności inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. czy też dokumentacja projektowa, nie odnoszą do rzeczywiście zrealizowanej inwestycji. DWINB zaznaczył, że organ I instancji zaniechał jednoznacznego ustalenia przeznaczenia spornego obiektu, co stanowiło istotny brak dowodowy przy zarzucaniu inwestorce braku korelacji złożonych dokumentów ze stanem faktycznym. DWINB zobowiązał PINB do prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, które pozwoli na jednoznaczne rozstrzygnięcie kwestii prawidłowości zaświadczenia. Tym samym na tym etapie organ jednoznacznie wskazał, że nie można stwierdzić, że zaświadczenie to jest rzeczywiście nieprawidłowe.

Skarżąca podała, że według niej zaświadczenie było prawidłowe, niemniej jednak z daleko posuniętej ostrożności niezależnie od powołania się na wcześniej złożone zaświadczenie, złożyła ona wniosek do wójta na wypadek gdyby po ponownym przeprowadzeniu postępowania przez PINB uznano, że zaświadczenie takie nie spełnia wymogów. Nie zgodziła się jednocześnie z twierdzeniem DWINB, że złożenie wniosku potwierdza wiedzę skarżącej o nieprawidłowości zaświadczenia uznając je za zbyt daleko posuniętą i nieuprawnioną interpretację. Rozwijając swoje stanowisko skarżąca wyjaśniła, że DWINB w decyzji [...] stwierdził, że nie można jednoznacznie uznać, że zaświadczenie to jest nieprawidłowe, zatem nie mógł jednoznacznie wypowiedzieć się względem tego zaświadczenia ponownie prowadząc postępowanie. Ponadto skarżącą nie mogła mieć świadomości o nieprawidłowości zaświadczenia, skro wniosek o jego wydanie złożyła w dniu 29 sierpnia 2017 r., a więc przed wydaniem przez PINB decyzji, w której to organ zobowiązany był ostatecznie rozstrzygnąć czy zaświadczenie jest prawidłowe. Mimo przedłożenia dokumentacji projektowej w dniu 27 czerwca 2017 r. nie wzywano jej do usunięcia braków lub nieprawidłowości, wobec czego nie miała żadnych podstaw, aby uznać, że przedłożone przez nią zaświadczenie jest nieprawidłowe.

W motywach skargi podniesiono również, że postanowienie, na które powołuje się PINB z dnia [...] r. nie jest postanowieniem wydanym w trybie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego lecz postanowieniem z art. 48 ust. 2 ustawy. W ramach nowo przeprowadzanego postępowania na PINB ponownie ciążył obowiązek wezwania do przedłożenia i zbadania wszystkich stosownych dokumentów. Jeśli po zbadaniu dokumentów okazało się, że zaświadczenie wójta jest nieprawidłowe, to organ był zobowiązany nałożyć obowiązek usunięcia naruszeń, czego jednak nie zrobił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z wyjaśnieniem, że po zapoznaniu się z treścią skargi nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia w trybie samokontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej p.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Z tego też powodu uznał, że zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej k.p.a.), prawidłowo utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, a skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

W przekonaniu Sądu, podjęte w sprawie rozstrzygnięcie w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego znajdowało swoje umocowanie w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) i prawidłowo w tym zakresie zastosowano przepisy art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 tej ustawy. Dostrzec w pierwszej kolejności trzeba, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie dotyczyło budowy budynku gospodarczego z częścią socjalną. Rodzaj i uwarunkowania techniczne zrealizowanego obiektu z całą pewnością lokują go jako podlegający regulacjom art. 28 ustawy Prawo budowlane, a zatem jego realizacja wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane polegające na realizacji tego obiektu nie zostały wskazane w art. 29 ustawy Prawo budowlane, wobec czego nie były zwolnione z tego obowiązku. Zdaje się, że nie ma potrzeby szerszej analizy zagadnienia naruszenia przez skarżącą normy prawnej wynikającej z art. 28 omawianej ustawy, skoro ona sama w sposób jednoznaczny podaje, że jej zamiarem było przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, a dodatkowo w treści skargi jako niekwestionowany ocenia fakt popełnienia samowoli budowlanej.

Aby rozwikłać podstawowy zarzut skargi związany z naruszeniem procedury administracyjnej poprzez niewezwanie skarżącej do usunięcia braków przedłożonej dokumentacji, co spowodowało wydanie nakazu rozbiórki, należy rozważania rozpocząć od analizy następujących po sobie zdarzeń i poczynań samej skarżącej w kontekście faktycznej jej woli, ale i obiektywnej możliwości skorzystania z tzw. procedury administracyjnej. Otóż nie ulega wątpliwości, że pierwotna decyzja PINB nakazująca rozbiórkę (nr [...] z dnia [...] r.) została uchylona w postępowaniu odwoławczym. Już w toku tego postępowania inwestorka przedłożyła jako jeden z dokumentów zaświadczenie dotyczące zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec twierdzeń skargi dla porządku należy przywołać stanowisko DWINB zaprezentowane w decyzji z dnia [...] r. Otóż organ II instancji wstępnie oczywiście prezentuje pogląd o konieczności wzywania strony do uzupełnienia dokumentacji legalizacyjnej, jednak nie dokonuje wprost oceny zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu z planem miejscowym. Innymi słowy nie stwierdza jednoznacznie aby owe zaświadczenia dopuszczało bądź wykluczało możliwość legalizacji inwestycji. Wyraża on natomiast wątpliwość co do możliwości weryfikacji samego zaświadczenia, w sytuacji gdy organ nie ustalił kluczowego dla sprawy elementu w postaci funkcji samego obiektu. Dalsze rozważania skarżącej o jej wiedzy czy niewiedzy o prawidłowości zaświadczenia Wójta Gminy M. z dnia 8 stycznia 2016 r. i wiążącej się z tym konieczności wzywania jej do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji należy uznać za hipotetyczne. Ponad wszelką wątpliwość przyjąć trzeba tylko to, że przed wydaniem decyzji PINB nr [...] poprzestała ona w realizacji postanowienia nr [...] w zakresie zaświadczenia o zgodności zrealizowanego budynku z zapisami aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego na odesłaniu organu do już posiadanych przezeń dokumentów.

Pozostając w sferze faktów udokumentowanych aktami administracyjnymi należy podkreślić, że inwestorka została zobowiązana postanowieniem PINB nr [...] do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego i dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Po dwukrotnej zmianie na żądanie strony terminu realizacji nakazu zawartego w postanowieniu, w dniu 27 czerwca 2017 r. do organu złożono dokumentację techniczną i oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz co do zaświadczenia w piśmie inwestorki z dnia 26 czerwca 2017 r. podano informację, że takowe złożono w dniu 11 stycznia 2016 r.. Przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę PINB w L. nie dysponował jednak wyłącznie zaświadczeniem z dnia 8 stycznia 2016 r. ale także postanowieniem Wójta Gminy M. z dnia [...] r. o znaku [...] o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktem jest, że postanowienie to nie zostało przekazane organowi nadzoru budowanego przez inwestorkę lecz zostało ono mu doręczone do wiadomości przez Wójta Gminy M., o czym świadczy rozdzielnik zamieszczony w omawianym postanowieniu.

W tych okolicznościach należy właśnie przez pryzmat dokumentów, którymi dysponował w chwili orzekania organ nadzoru budowlanego I instancji oceniać zarzuty skargi dotyczące zaniechania wezwania skarżącej do uzupełnienia braków złożonej przez nią dokumentacji. Z punktu widzenia organu I instancji inwestorka mając świadomość treści postanowienia z dnia [...] r. nie złożyła zaświadczenia wójta o zgodności konkretnej inwestycji z uwarunkowaniami planistycznymi lecz tylko wskazała na zaświadczenie, z którego treści nie wynika nic ponadto, że na konkretnie opisanym w planie miejscowym terenie dopuszczalne jest lokalizowanie budynków pod warunkiem spełnienia określonych obostrzeń określonych w planie. Opierając się na tym, znanym zresztą od dłuższego czasu dokumencie, organ nie uzyskał informacji jakiego rodzaju mają to być obostrzenia czy też nie uzyskał wiedzy, że sam zrealizowany obiekt z planem jest zgodny, czy też nie. Zaświadczenie to faktycznie nie daje podstaw do rozstrzygnięcia zasadniczej prawnie kwestii.

Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że to sama skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy M. o wydanie zaświadczenia o zgodności wybudowanego na działce nr [...] obręb R. budynku gospodarczego z częścią socjalną. Taką bowiem treść wniosku inicjującego postępowanie przytacza Wójt Gminy M. w postanowieniu z dnia [...] r. o znaku [...]. Sąd w składzie orzekającym nie uznał aby można było przyjąć za prawnie doniosłe wyjaśnienia zamieszczone w skardze jakoby inwestorka uznając zaświadczenie z 2016 r. za prawidłowe składała wniosek o wydanie jej kolejnego zaświadczenia z daleko posuniętej ostrożności ,,na wypadek gdyby po ponownym przeprowadzeniu postępowania przez PINB uznano, że zaświadczenie takie nie spełnia wymogów". Znamienne jest to, że organ czy sąd nie oceniają motywacji jaką kieruje się strona występując z konkretnym wnioskiem do organu, ale skutek tego wniosku w postaci dokumentu o pewnej treści. Zasady logiki i doświadczenia życiowego pozwalają jednak zakładać, że to właśnie kwestionowanie przez organy treści zaświadczenia jako dokumentu pozwalającego na legalizację inwestycji skłoniło skarżącą do zabiegania o wydanie jej nowego dokumentu.

Mniejsza o powody wnioskowania o zaświadczenie, gdyż prawnie doniosłe jest to, że organ nadzoru budowlanego wszedł w jego posiadanie i miał możliwość zapoznania się z treścią rzeczonego zaświadczenia. Wójt Gminy M. stwierdził, że budynek inwestorki narusza uregulowania planistyczne ze względu na jego wysokość, kąt nachylenia dachu i rodzaj przykrycia dachu.

Biorąc po uwagę dokumentację jaką dysponował orzekający w sprawie organ I instancji trzeba powiedzieć, że nie istniały podstawy ani w przepisach prawa materialnego, ani procedury administracyjnej do wzywania skarżącej celem uzupełnienia przedłożonych dokumentów. Tryb legalizacyjny, jak zresztą klarują to jednoznacznie judykatura i doktryna, jest swoistego rodzaju uprawnieniem, a nie obowiązkiem dla sprawcy samowoli budowlanej. Porządek prawny przywracany jest poprzez nakaz rozbiórki, zaś w sytuacji gdy inwestor ma ku temu wolę i możliwe jest spełnienie określonych szczegółowo opisanych wymogów, właściwy rzeczowi i miejscowo organ kieruje jego poczynaniami właśnie w tzw. postępowaniu legalizacyjnym.

W świetle akt administracyjnych zarzuty skargi związane z niezastosowaniem art. 64 § 2 k.p.a., a w konsekwencji orzeczenie na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego przy założeniu, że dokumentacja winna podlegać uzupełnieniu w trybie art. 49 Prawa budowlanego nie mają uzasadnionych podstaw. W sytuacji, gdy właściwy organ w formie aktu administracyjnego wypowiedział się w sprawie niezgodności inwestycji z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a orzekający w sprawie organ nadzoru budowlanego uzyskał informację, a właściwie dokument rozstrzygający w tym zakresie, trzeba powiedzieć, że obiektywnie nie istniały ani podstawy, ani wręcz procesowa potrzeba do uzupełniania przez inwestorkę dokumentacji. PINB w L. posiadał bowiem dokument, z którego treści wynika przeszkoda do umożliwienia inwestorce zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu, w takim stanie faktycznym, ustalonym w sposób należyty, zastosowanie w niniejszej sprawie trybu legalizacji z art. 48 ustawy Prawo budowlane należało ocenić jako prawidłowe. Dokonane ustalenia pozwalały na zakwalifikowanie budowy objętej postępowaniem jako samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, polegającej na zrealizowaniu budowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie uprawniały natomiast poczynione ustalenia do uznania wywiązania się przez inwestorkę ze skierowanego do niej w postanowieniu obowiązku implikującego dalsze procedowanie w trybie legalizacyjnym. Sąd dostrzega, że stosownie do obowiązujących przepisów, dostrzegając możliwość legalizacji samowoli budowlanej objętej niniejszym postępowaniem, organ powiatowy nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i postanowieniem nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i w art. 33 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zakreślając termin wykonania tego obowiązku. Skarżąca nałożonego obowiązku jednak nie wykonała i nie przedłożyła kompletu żądanych dokumentów. Brak jest więc podstaw faktycznych do dokonania w tym zakresie odmiennych ustaleń. W szczególności, odnośnie twierdzeń skarżącej co do zrealizowania obowiązku w zakresie złożenia zaświadczenia wskazać przyjdzie, że jako realizacji powyższego obowiązku nie można uznać przedłożenia dokumentu z 2016 r.. Zaświadczenie to nie wypowiada się względem budynku gospodarczego z częścią socjalną, a taki właśnie podlegał próbie legalizacji. Określony w postanowieniu obowiązek odnosił się natomiast do konkretnego obiektu, a nie rodzaju budynków, zresztą po spełnieniu obostrzeń, na terenach o konkretnym przeznaczeniu.

W konsekwencji, wobec niewykonania przez skarżącą obowiązków nałożonych postanowieniem, prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy Prawo budowlane i zaskarżoną decyzją orzeczono nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, jako wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Brzmienie powołanego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. W przypadku niespełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Żaden przepis komentowanej ustawy nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Decyzja organu nadzoru budowlanego w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy, i nie jest zależna od woli organu lub woli inwestora.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo i pozwoliło na dokonanie ustaleń uzasadniających zastosowanie przepisów art. 48 ust. 4 w zw. z art. 1 ustawy Prawo budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.