Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1367/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, 3 i 6
journal: Dz.U. 2014 poz 1090
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K., S. D.-K., P. D.-K., B. D.-K., M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3159/14 w sprawie ze skargi A. K., S. D.-K., P. D.-K., B. D.-K., M. W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...]([...]) w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1) prostuje omyłkę pisarską w zaskarżonym wyroku, w ten sposób, że zamiast wskazanego w nim numeru zaskarżonej decyzji nr "[...]([...])" wpisuje nr "[...]([...])"; 2) oddala skargę kasacyjną; 3) zasądza od A. K., S. D.-K., P. D.-K., B. D.-K., M. W. solidarnie na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez A. K., S. D.-K., P. D.-K., B. D.-K. i M. W., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3159/14, którym oddalono skargę wymienionych wyżej osób na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2014 r., [...]([...]), wydaną w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

A. K. w dniu 29 grudnia 2008 r. wystąpiła do Wojewody M. z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez L. S. i Z. S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - we L. przy ul. F. [...], wskazując, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości na dzień opuszczenia byłego terytorium państwa polskiego byli spadkobiercy L. .S., tj. Z. S., E. W., Z. S.i A. D.-K. Do pisma dołączono oświadczenia P. D.-K., S. D.-K., B. D.-K. i M. W. (następców prawnych ww. osób) z dnia 11 marca 2013 r., w których wskazano, iż w 2008 r. udzielili A. K. pełnomocnictwa do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Oświadczeniem z dnia 4 marca 2014 r., złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej do protokołu przesłuchania w M. Urzędzie Wojewódzkim w K., A. K. zeznała, że składając w dniu 29 grudnia 2008 r. wniosek do Wojewody M. występowała również w imieniu pozostałych spadkobierców współwłaścicieli pozostawionej nieruchomości, tj. S. D.-K., P. D.-K., B. D.-K. i M. W.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], odmówił wnioskodawcom potwierdzenia prawa do rekompensaty za przedmiotowe mienie. Organ wskazał na art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2042]), powoływanej dalej jako "ustawa", na podstawie którego pismem z dnia 21 grudnia 2009 r. wezwał A. K. do uzupełnienia w terminie 6 miesięcy braków wniosku. Do pisma dołączono przykładowy wykaz polskich placówek dyplomatycznych, polskich archiwów państwowych i innych instytucji, za pośrednictwem których można poszukiwać dokumentów niezbędnych do usunięcia braków wniosku oraz formularze oświadczeń o miejscach zamieszkania po przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty. Wobec braku odpowiedzi, kolejna informacja o konieczności uzupełnienia braków wniosku skierowana została do strony w dniu 19 kwietnia 2013 r. W powołanych pismach wskazano również m.in. jakie dokumenty świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium państwa polskiego lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Pouczono też ją o treści art. 41 i art. 98 Kodeksu postępowania administracyjnego i o negatywnych skutkach nieuzupełnienia wniosku. Wnioskodawcy, przedstawiając stosowne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, wykazali legitymację do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez Z. S., E. W., Z. S. i A. D.-K. Dokumentując natomiast zasadność swojego roszczenia przedłożyli m.in. plan sytuacyjny, na którym uwidocznione są ul. S. i ul. I. wraz z planem budowy willi we L. przy ul. F. [...], pozyskane z Państwowego Archiwum Obwodu L. Plan sytuacyjny zawiera informację o wydzieleniu z kompleksu parcel gruntowych 1. kat. [...] i [...] części oznaczonej literami a. b. c. d. a., składającej się z parceli gruntowej 1. kat. [...] i nowo utworzonych parcel gruntowych 1. kat. [...] i [...] o powierzchni 6 a 585 m2 oraz części oznaczonej lit. b. c. f. g. b., składającej się z parcel gruntowych 1. kat. [...] i [...] o powierzchni 5 a, natomiast plan budowy willi przedstawia widok boczny, rzut suteren, parteru oraz I piętra. Na wskazanym planie budowy willi brak jest adnotacji o zatwierdzeniu tego planu oraz daty jego sporządzenia. Wnioskodawcy nie przedłożyli zaświadczenia archiwalnego, czy też innego dokumentu urzędowego, z którego wynikałoby prawo własności wskazywanych we wniosku osób do nieruchomości pozostawionej we L. przy ul. F. [...]. Organ I instancji podał dalej, że aby wyjaśnić stan faktyczny sprawy, pismami z dnia 4 grudnia 2013 r. wystąpił do Archiwum Akt Nowych, Archiwum Narodowego w K., Archiwum Państwowego w P., Archiwum Państwowego w O. oraz Archiwum Państwowego we W. w celu odnalezienia dokumentów archiwalnych, potwierdzających prawo własności ww. osób do nieruchomości oraz wskazujących na jej rodzaj i powierzchnię. Dodatkowo pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. wystąpił do Konsulatu Generalnego RP we L. o pomoc w odszukaniu dokumentów archiwalnych potwierdzających prawo własności L. S. lub jego spadkobierców do tej nieruchomości, a także wskazujących na jej rodzaj i powierzchnię. W odpowiedzi na powyższe, Konsulat Generalny RP we L., przy piśmie z dnia 25 lutego 2014 r., przesłał zaświadczenie Państwowego Archiwum Obwodu L. z dnia 6 lutego 2014 r., nr [...], wraz z dokumentami stanowiącymi podstawę jego wydania, tj. planem sytuacyjnym, na którym uwidocznione są ul. S. i ul. I. oraz planem budowy willi we L. przy ul. F. [...], zatwierdzonym w dniu 12 września 1910 r. przez Magistrat król. stoł. m. L., [...]. Zgodnie z tym zaświadczeniem, właścicielką budynku przy ul. S. [...] we L. wg stanu na 1911 r. (nr konskrypcyjno-rejestracyjny [...]) była Z. S. Z przesłanych przez archiwum zagraniczne dokumentów, będących podstawą wydania zaświadczenia z dnia 6 lutego 2014 r., nie wynikało jednak – zdaniem organu - prawo własności Z. S. do nieruchomości położonej we L. przy ul. F. [...] (dawna ul. S.). Ponadto wskazane dokumenty odnoszą się do nieruchomości według stanu na 1910 i 1911 r. i dlatego nie mogą stanowić wystarczającego dowodu potwierdzającego prawo własności oraz rodzaj i powierzchnię nieruchomości na moment opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Data sporządzenia dokumentu może mieć istotne znaczenie dla oceny, czy dany dokument potwierdza fakt pozostawienia nieruchomości w chwili opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli bowiem prawo do rekompensaty dotyczy wyłącznie nieruchomości pozostawionych w przypadkach wymienionych w art. 1 ustawy, to nabycie tego prawa będzie wymagało ustalenia, że nieruchomość wchodziła w skład majątku w chwili opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub zaistnienia innej okoliczności wymienionej w art. 1 ustawy. Wobec tego dołączenie do wniosku dokumentu zawierającego urzędowy opis mienia, który został sporządzony przed opuszczeniem (wypędzeniem) może nie być wystarczające do ustalenia, że nieruchomość wymieniona w tym dokumencie była własnością osoby wymienionej w art. 2 ustawy. W ocenie organu, istotne było to, że zgodnie z zapisami "Księgi Adresowej M. rocznik 1935/1936, Działu IV - Wykaz domów na obszarze miasta L.", właścicielką nieruchomości położonej we L. przy ul. S. [...] (późniejsza ul. F.), liczba konskrypcyjna [...], obj. lwh [...], była M. R. Dane zawarte w zaświadczeniu archiwalnym stoją zatem w sprzeczności z zapisami Księgi Adresowej M., która często stanowi podstawę do ustalenia prawa własności nieruchomości przez archiwum zagraniczne.

W ocenie organu, wnioskodawcy nie przedłożyli dowodów świadczących o pozostawieniu przez ich spadkodawców nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i nie udowodnili faktu przysługiwania im prawa własności do wskazanej we wniosku nieruchomości.

Minister Skarbu Państwa zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. i wskazał, że ustawodawca określając krąg osób uprawnionych do rekompensaty za utracone mienie, przyznał to prawo jedynie podmiotom, które spełniały łącznie warunki określone w art. 1 i art. 2 ustawy. Niespełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w tych przepisach powoduje utratę uprawnień do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W przedmiotowej sprawie, w związku z tym, że właściciele pozostawionej nieruchomości nie żyją, zastosowanie znalazł dodatkowo art. 3 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2, czyli posiadają obywatelstwo polskie. Jednym z warunków przyznania prawa do rekompensaty, wymienionych w ww. przepisach, jest pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pozostawić daną nieruchomość może natomiast tylko i wyłącznie jej właściciel. W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda M. prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie strony nie udowodniły spełnienia tej przesłanki, mimo że w prowadzonym postępowaniu zapewniono im warunki do złożenia wymaganych przez art. 6 ustawy dokumentów. Przedłożone w sprawie dowody potwierdzają jedynie stan majątkowy na moment ich wystawienia, tj. na lata 1910-1911, nie pozwalają natomiast ustalić stanu własności poprzedników wnioskodawców na moment opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. na okres po wybuchu II wojny światowej. Dokument w postaci planów budynku nie dowodzi, że wymienieni we wniosku poprzednicy prawni wnioskodawców byli współwłaścicielami wskazanej w nim nieruchomości w chwili rozpoczęcia działań wojennych w 1939 r., tj. po prawie 30 latach od zatwierdzenia tego planu. Strony nie przedłożyły też żadnych dowodów potwierdzających ciągłość władztwa nad przedmiotową nieruchomością przez spadkobierców L. S. w okresie międzywojennym. Księga Adresowa, na którą powołał sie organ I instancji, została opracowana na podstawie materiałów Urzędu Ksiąg Gruntowych Sądu Okręgowego we Lwowie, a więc najprawdopodobniej na podstawie danych zawartych w wykazach hipotecznych. Wykaz w Księdze Adresowej wymienia również nazwiska właścicieli domów oraz liczbę wykazu hipotecznego prowadzonego dla danej nieruchomości. Powyższy dowód może więc wskazywać, że w okresie po 1911 r. doszło do rozporządzenia przedmiotową nieruchomością. Jak wynika ponadto ze spisu mieszkańców L., Z. S. - syn L. S., zamieszkiwał przy ul. A. nr [...] i na taki adres zamieszkania pozostałych członków rodziny wskazywał również S. D.-K., przesłuchany w dniu 20 czerwca 2013 r. Organ I instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, występował do krajowych oraz zagranicznych instytucji archiwalnych z wnioskiem nie tylko o dowody potwierdzające przysługiwanie prawa własności Z. S., E. W., Z. S. oraz A. D.-K. do przedmiotowej nieruchomości, ale również o dowody potwierdzające spełnienie przez ww. osoby pozostałych przesłanek niezbędnych do potwierdzenia prawa do rekompensaty. Działania te nie przyniosły jednak rezultatu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. K., S. D.-K., P. D.-K., B. D.-K. i M. W., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, tj. niewskazanie przyczyn, z powodu których części środków dowodowych odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, przy jednoczesnym braku przeciwdowodu, rozstrzygając tym samym wątpliwości organu w zakresie mocy dowodowej na niekorzyść stron postępowania i poprzestając na stwierdzeniu, że strony nie udowodniły faktu przysługiwania własności wskazanym we wniosku współwłaścicielom i poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz czynności niezbędnych do jej załatwienia, a także niewyczerpujące i fragmentaryczne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz przedłożenie wartości i wiarygodności dokumentu "Księga Adresowa M. rocznik 1935/1936", niezawierającego informacji w przedmiocie własności, nad dowody ze źródeł osobowych (protokół przesłuchania świadka S. D.-K. z dnia 20 czerwca 2013 r.) oraz urzędowe dokumenty zagraniczne (zaświadczenie Państwowego Archiwum we L. z dnia 27 maja 2009 r. oraz 6 lutego 2014 r.). Zarzucili też naruszenie art. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 i art. 1 ust. 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że konieczne jest również wykazanie prawa własności nieruchomości osób uprawnionych dokładnie na chwilę jej opuszczenia. Ponadto wskazali na naruszenie art. 2, art. 5, art. 7 i art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad ustrojowych, urzeczywistniających zasady sprawiedliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, zwrócił uwagę, że ze względu na ukształtowane ustawą przesłanki uzyskania prawa do rekompensaty, w postępowaniu administracyjnym kluczowa jest kwestia, kto był właścicielem pozostawionej nieruchomości. Tylko bowiem właściciel lub jego spadkobierca może być beneficjentem prawa do rekompensaty, które – zgodnie z wyraźną dyspozycją art. 4 ustawy – jest niezbywalne. Postępowanie w tym przedmiocie wszczynane jest na wniosek strony (art. 5 ust. 1 ustawy), a ciężar udowodnienia spełnienia przesłanek nabycia prawa do rekompensaty spoczywa na osobie ubiegającej się o to prawo. Strona, zgodnie z art. 6 ustawy, winna dołączyć do wniosku dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Ze znajdujących się w aktach sprawy oświadczeń wnioskodawców z dnia 15 maja 2013 r., złożonych przed notariuszem, wynika, że byli właściciele przedmiotowej nieruchomości, których następcami prawnymi są wnioskodawcy, przybyli na obecne terytorium Polski po roku 1940 r., przy czym ze sporządzonych przez S. D.–K. notatek (k. 80-85 akt administracyjnych) wynika, że osoby te opuściły swoją nieruchomość z końcem lata 1941 r. W aktach sprawy znajduje się tylko jeden dokument, z którego wynika, że Z. S. była właścicielką nieruchomości położonej we L. przy ul. S. nr [...] (późniejsza ul. F.), w 1911 r., a zatem około 30 lat przed opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo własności do nieruchomości nie wynika przy tym z załączonych do wspomnianego zaświadczenia dokumentów stanowiących podstawę jego wydania, tj. planu sytuacyjnego, na którym uwidocznione są ul. S. i ul. I. oraz planu budowy willi we L. przy ul. F. [...], zatwierdzonego w dniu 12 września 1910 r. Dokumenty te mówią o latach 1910-1911, podczas gdy z Księgi Adresowej M. rocznik 1935/1936 wynika, że pod wskazanym adresem zamieszkiwała M. R. W tym samym wykazie wskazano, że Z. S. zamieszkiwał przy ul. A. [...], co potwierdzają również inne znajdujące się w sprawie dokumenty, jak chociażby protokół przesłuchania S. D.-K. z dnia 20 czerwca 2013 r. Również E. W. zamieszkiwała pod innym adresem, co wynika z ankiety z dnia 3 maja 1952 r., wypełnionej celem wydania dowodu osobistego i z karty osobowej, w której wskazała, że do 1939 r. mieszkała w miejscowości K., powiat Ż., województwo s., natomiast w czasie okupacji w N., powiat p. Dodatkowo Sąd wskazał również na załączoną do wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty kserokopię Ilustrowanego przewodnika L. (Wydawnictwo "Centrum Europy" L. 2006), w którym wskazano, opierając się na źródłach historycznych, że budynek nr [...] na ul. M. (późniejsza ul. F.) był własnością L. S. i jego syna Z. S. w latach 1910-1929, co koresponduje z pozostałym materiałem dowodowym. Prawo własności poprzedników skarżących do mienia przy ul. F. [...] we L., pomimo wezwań organu, udokumentowane zostało jedynie na lata 1910-1911. W przypadku składania wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty, prawo do nieruchomości należy udowodnić na datę jej opuszczenia. Ustawodawca określając krąg osób uprawnionych do rekompensaty za utracone mienie nie przyznał bowiem tego prawa wszystkim obywatelom polskim, posiadającym w przeszłości nieruchomości na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale wyłącznie tym, którzy byli ich właścicielami w momencie repatriacji i przy spełnieniu przez nich łącznie wszystkich warunków określonych w art. 2 ustawy. To zaś, że tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości w dacie jej opuszczania musiał być przynależny repatriantowi, wynika z samej istoty zdarzenia, z jakim związane jest omawiane uprawnienie, tj. "pozostawieniem nieruchomości" w określonych w art. 1 ustawy okolicznościach. O pozostawieniu rzeczy można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy przynależała ona do jednostki, która twierdzi, że ją pozostawiła. Organy orzekające, wbrew twierdzeniom skargi, wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły przy tym stan faktyczny sprawy i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniły swoje orzeczenia.

W skardze kasacyjnej, wniesionej imieniem wszystkich skarżących, na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zarzucono:

- naruszenie art. 2 ustawy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że strona ma obowiązek wykazania tytułu własności przysługującego jej poprzednikom wg. stanu na dzień 1 września 1939 r. i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie spełnili wszystkich przesłanek do uzyskania rekompensaty;

- naruszenie art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy na skutek przyjęcia, że spadkobiercy nieruchomości zabużańskich, którzy nie mogą z przyczyn obiektywnych, z braku dokumentów urzędowych, na skutek upływu czasu, zmian granic państwowych i administracyjnych, wykazać prawa własności swojej nieruchomości na dzień 1 września 1939 r., nie mają prawa do rekompensaty, pomimo braku dowodów na okoliczność utraty tego prawa przed tą datą;

- naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 7, 31 i 45 Konstytucji RP, skutkujące uniemożliwieniem uzyskania przez spadkobierców rekompensaty, w szczególności na skutek pominięcia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 1989 r., sygn. akt K 7/89, wyroku Sądu Najwyższego z 10 października 2003 r., sygn. akt II CK 36/02 oraz wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie Broniowski vs. Polska.

Na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania zarzucono:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 138, 107 § 3, 6, 7, 8, 77 i 80 K.p.a. na skutek przyjęcia, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania i wadliwego ustalenia, że skarżący nie weszli w prawa swoich poprzedników.

W oparciu o powyższe skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono na wstępie stan faktyczny i prawny sprawy, podnosząc, że celem ustawy z 2005 r. było zapewnienie wykonania postanowień zawartych w przywołanym wyżej wyroku ETPC z 22 czerwca 2004 r. i zapewnienie możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu pozostawionego mienia pomimo obiektywnie występujących trudności. Z tego powodu ustawa nie wprowadziła zamkniętego katalogu środków dowodowych. Z poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wynika, że przepisy ustawy nie wymagają wykazania by byłemu właścicielowi tytuł prawny przysługiwał na dzień 1 września 1939 r. Na tę okoliczność przywołał wyroki NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2665/12 i z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 662/11. W ocenie skarżących kasacyjnie, wykazali oni, że ich poprzednicy prawni L. i Z. S. byli właścicielami spornej nieruchomości, a organ nie przedstawił żadnego przeciwdowodu na tę okoliczność. W bliźniaczych willach przy ul. S. [...] we L. były po cztery mieszkania, natomiast w Księdze Adresowej M. odnotowano tylko jedno nazwisko, co świadczy o nikłej wartości dowodowej tej publikacji. L. S. był wiceprezydentem L. i dlatego w latach 1912 – 29 zajmował mieszkanie służbowe przy ul. A. [...]. Po śmierci męża, jego żona Z. przeprowadziła się do domu przy ul. Z. [...]. Natomiast Z. S. w latach 1923 – 1939 zamieszkiwał w spornej nieruchomości. Zmarł on w 1987 r. w Wielkiej Brytanii i ujął w swoim rozporządzeniu na wypadek śmierci także dom przy ul F. [...]. Dowodzi tego oświadczenie S. D.-K., które winno być elementem materiału dowodowego sprawy. Zamieszkiwanie w nieruchomości osoby trzeciej nie dowodzi, że była ona jej właścicielem i nie stanowi przeciwdowodu dla pozostałego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc w uzasadnieniu, że z żadnego dokumentu w aktach sprawy nie wynika w sposób bezsporny, by poprzednicy prawni skarżących w dniu opuszczenia terytorium RP i w dniu wybuchu II wojny światowej byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a również skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Redakcja i uzasadnienie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów kasacyjnych, bez względu czy dotyczą one naruszenia przepisów postępowania, czy też przepisów prawa materialnego, opiera się na kwestionowaniu ustaleń faktycznych poczynionych przez organy obu instancji w toku postępowania administracyjnego, zaakceptowanych następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Tytułem wstępu należało zauważyć, że przepisy ustawy w sposób kompleksowy regulują zasady przyznawania świadczenia nazwanego "rekompensatą", w tym przede wszystkim okoliczności usprawiedliwiające jego dochodzenie, wysokość świadczenia, krąg osób uprawnionych oraz termin, w jakim należało złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Ustawa reguluje ponadto w pewnym zakresie postępowanie dowodowe, wskazując w art. 6 zakres niezbędnego współdziałania strony ubiegającej się o rekompensatę w odniesieniu do gromadzenia materiału dowodowego. Należy jednak w tym miejscu zaznaczyć, że przepis ten nie statuuje zamkniętego katalogu dowodów i środków dowodowych, ani reguł wedle których dowody te należy oceniać.

Zauważyć też trzeba, że rekompensata, o której mowa w ustawie, jest świadczeniem realizowanym ze środków publicznych i chociażby z tego powodu ustalenia faktów uzasadniających wypłatę świadczenia muszą być oparte na rzetelnym i weryfikowalnym materiale dowodowym. Postulowana w skardze kasacyjnej, a wynikająca z art.7 K.p.a. zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (strony) nie zakłada, w takim stanie rzeczy, konieczności przyznawania prymatu tego indywidualnego interesu nad interesem publicznym, co miałoby przejawiać się w liberalnym traktowaniu ewentualnych braków materiału dowodowego, czy też wyjaśnianiu możliwych sprzeczności na korzyść strony i to tylko z tego powodu, że w materii związanej z dochodzeniem rekompensat występują naturalne trudności w dokumentowaniu okoliczności związanych z posiadanym i pozostawionym majątkiem.

Skoro z przepisów ustawy nie wynikają żadne "korzystne" dla strony reguły dowodowe, to obowiązuje tu zasada, że co do zasady ciężar dowodu spoczywać będzie na organie administracyjnym, ale nie oznacza to, że strona od tego zadania (poszukiwania dowodów) jest zwolniona. Strona ta, w swoim dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać dbałość o przedstawienie właściwych i przekonywających środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy to strona jest inicjatorem postępowania administracyjnego, w wyniku którego ma zapaść decyzja rozstrzygająca o jej uprawnieniach.

Jako zarzut materialnoprawny sformułowano w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 2 i 3 ustawy, przejawiające się w bezzasadnym uznaniu, iż poprzednicy prawni skarżących nie byli właścicielami spornej nieruchomości w chwili opuszczenia byłych terenów państwa polskiego, na skutek przyjęcia bezwzględnego wymogu udowodnienia istnienia tego prawa w chwili wypędzenia lub opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej przedwojennych granicach.

W związku z tak sformułowanym zarzutem podkreślić należy, że przepisy ustawy rzeczywiście nie wymagały w całym okresie jej obowiązywania i nie wymagają nadal, aby wnioskodawca miał obowiązek wykazania, by byłemu właścicielowi pozostawionego mienia, przysługiwał tytuł własności do niego ściśle na dzień 1 września 1939 r. Data ta odnosiła się – w momencie orzekania przez organy - jedynie do legitymowania się przez byłego właściciela mienia obywatelstwem polskim i miejscem zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. To stanowisko, zawarte w skardze kasacyjnej, jest w pełni prawidłowe oraz znajduje oparcie w licznym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (przywoływanym także w skardze kasacyjnej), tym niemniej nie odnosi się ono do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn oddalenia skargi. Zasadniczą przyczyną uznania przez Sąd I instancji, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, było to, że właściwie zebrany i oceniony przez organy obu instancji materiał dowodowy sprawy, nie pozwalał na przyjęcie, że L. i Z. S. nie utracili posiadanego władztwa nieruchomości w okresie po 1929 r.

Stanowisko Sądu, który nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia przepisu art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, nie może być w jakimkolwiek stopniu uznane za wadliwe. Gwarantowana organowi tym przepisem możliwość swobodnej oceny dowodów, aby nie była oceną dowolną, musi opierać się na dowodach zebranych w postępowaniu administracyjnym, ocenie powinien zostać poddany całokształt tak zebranego materiału i ocena ta musi być wszechstronna a nie jednostronna, a ponadto organ powinien dokonać oceny i wartości dowodowej każdego z przeprowadzonych dowodów, mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy.

Tak stało się w rozpoznawanej sprawie.

Organy obu instancji oceniły wszystkie dokumenty dotyczące istnienia po stronie poprzedników skarżących prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz poddały analizie ich wartość dowodową. W tym zakresie nie mogły pominąć, jak chce tego autor skargi kasacyjnej, dowodu z "Księgi Adresowej M. rocznik 1935/36" i zawartych w niej informacji, gdyż jest to jeden z dokumentów archiwalnych, podlegających ocenie jak każdy inny dowód w sprawie. Trudno się przy tym zgodzić z twierdzeniem, że wartość dowodowa tego dokumentu jest nikła, gdyż jest to dokument prywatny a nie urzędowy, opracowany w oparciu o dane, których sposobu zebrania nie sposób obecnie zweryfikować. Organy i Sąd I instancji prawidłowo zwróciły uwagę na to, że wykaz ten dotyczy właścicieli a nie najemców nieruchomości, opracowany został w oparciu o materiały Urzędu Ksiąg Gruntowych Sądu Okręgowego w Lwowie, a wiarygodności zapisów w nim zawartych dodaje fakt, że przy każdej parceli ujawniono liczbę wykazu hipotecznego, niemożliwą do ustalenia bez faktycznego wglądu w treść ksiąg. Z zapisów Księgi wynika też jednoznacznie, że Z. S., następca prawny L. S. zamieszkiwał pod innym adresem – na ul A. [...]. Koresponduje to z przywołanym przez Sąd I instancji, a załączonym do akt przez skarżących kasacyjnie wpisem w Ilustrowanym Przewodniku L., w którym zawarto informację, że budynek przy ul. M. (późniejsza F.) był własnością rodziny S. w latach 1910 – 1929. Wysnucie na treści takich dokumentów, przy braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych, braku po ich stronie ciągłości władztwa spornej nieruchomości po roku 1929, nie może być uznane za przejaw dowolności oceny materiału dowodowego, zwłaszcza, że skarżący kasacyjnie nie przedstawili również żadnego urzędowego potwierdzenia prawa własności spornej nieruchomości.

W związku z powyższym zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że uprawdopodobnienie przez skarżących tytułu prawnego ich poprzedników prawnych do nieruchomości jedynie do 1929 r., w sytuacji, gdy istnieje dowód, z którego wynika pośrednio, iż w okresie późniejszym (poprzedzającym wybuch II Wojny Światowej) utracili oni to prawo, było dostateczną podstawą do przyjęcia niespełnienia przez nich w tym przypadku przesłanek z art. 2 i 3 ustawy.

Nie doszło zatem także do naruszenia przez Sąd I instancji wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zarzut naruszenia przepisu art. 45 Konstytucji RP, odnoszącego się do zapewnienia obywatelowi prawa do sądu, nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony i nie może być usprawiedliwionym zarzutem kasacyjnym, skoro ustawodawca zapewnił osobom (zabużanom) dochodzącym roszczeń z tytułu pozostawienia mienia możliwość sądowoadministracyjnej kontroli orzeczeń wydawanych w tym przedmiocie przez organy administracji publicznej.

Bez przydawanego w skardze kasacyjnej znaczenia jest wyrok ETPC w Strasburgu z dnia 22 czerwca 2004 r., uznawany w piśmiennictwie za wyrok "pilotażowy". W sprawie tej Trybunał ze względu na systemowy charakter naruszeń wydał tzw. wyrok pilotażowy i nakazał państwu Polskiemu podjęcie stosownych kroków prawnych w celu usunięcia źródeł naruszeń. W wyniku tych zaleceń uchwalono w 2005 r. ustawę o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Dopiero w 2007 r., a więc po uwzględnieniu regulacji zawartych w tej ustawie, podjął zawieszone do tej pory inne sprawy mienia zabużańskiego. Ostatecznie jednak odrzucił 37 skarg stwierdzając, że odszkodowania wypłacone na podstawie ustawy z 2005 r. wystarczają dla zaspokojenia roszczeń, mimo że ich wysokość została obniżona o 80% w stosunku do rzeczywistej wartości pozostawionego mienia. Trybunał nie dopatrzył się zatem jakichkolwiek uchybień w zapisach ustawy, która stała się podstawą prawną dla wydania zaskarżonych decyzji.

W tym stanie rzeczy, skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., natomiast sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w oznaczeniu zaskarżonej decyzji w wyroku Sądu I instancji nastąpiło na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a.