Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1152/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, 1a, 1b, art. 3 pkt 22, art. 16a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2a, 2b
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2013 roku Nr SKO-[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2013 roku nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] Wójt Gminy D., działając na podstawie art. 17 oraz art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił przyznania D. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad córką – P. K.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśniając, że w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując, że wnioskodawczyni – D. K. jest żoną właściciela gospodarstwa rolnego o pow. 3,3610 ha. Organ stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. K. podnosząc, że jest ona dla niej krzywdząca. Wskazała, że ze względu na niepełnosprawność córki i konieczność sprawowania nad nią stałej opieki zrezygnowała z pracy zawodowej w zakładzie krawieckim. Wyjaśniła, że to jej mąż pracuje w gospodarstwie rolnym, które otrzymał od rodziców. Ona zaś jako żona rolnika ubezpieczona jest w KRUS, gdyż taki obowiązek nakłada ustawa o ubezpieczeniu KRUS. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołująca wskazała, że Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w swoim komunikacie dotyczącym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rolników wyraźnie podkreśla, nawet rolnik może ubiegać się o to świadczenie, jeżeli nie wykonuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zdefiniowanej w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niezależnie od wielkości gospodarstwa rolnego. D. K. wskazała, że nie jest rolnikiem i nie pracuje w gospodarstwie rolnym, lecz jest żoną rolnika. Obecnie jest zaś pozbawiona środków do życia, bowiem zrezygnowała z pracy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz szeroko przytoczył treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, wyjaśniając, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego. Stąd fakt posiadania i prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa uniemożliwia przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Następnie Kolegium wskazało, że zasadniczo uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie, w której została podjęta (art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), ma ona jednak także tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że uchwała taka dotyczy nie tylko danej sprawy, ale wszystkich spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, dopóty sądy administracyjne (pośrednio nim związane) stanowisko to powinny respektować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że podziela pogląd prawny, wyrażony w powołanej uchwale. Dodało, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzaniem gospodarstwem. Przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nas osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczania czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia zatem rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem. Kolegium wskazało, iż bezsporne jest, że odwołująca jest posiadaczem gospodarstwa rolnego, a zatem świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką nie może być jej przyznane, niezależnie od sytuacji materialnej w jakiej się znajduje.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi wniosło o oddalenie skargi i przytoczyło argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania D. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką P. K.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Wójta Gminy D. stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jednocześnie ustawodawca określił w art. 17 ust. 1a tej samej ustawy, iż osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje przy tym jedynie, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Rozpoznając przedmiotową sprawę organ I instancji stwierdził, iż D. K. jest żoną właściciela gospodarstwa rolnego, co stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy odnośnie stanu faktycznego sprawy wskazał natomiast jedynie, iż D. K. jest posiadaczem gospodarstwa rolnego.

Uzasadnienie prawne decyzji samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. sprowadziło się do obszernych cytatów z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, następnie utożsamienia posiadania gospodarstwa rolnego z jego prowadzeniem i wreszcie stwierdzenia, iż świetle wskazanej powyżej uchwały świadczenie pielęgnacyjne nie może być D. K. przyznane niezależnie od sytuacji majątkowej w jakiej się znajduje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazało w oparciu o jakie dowody ustaliło, iż D. K. jest posiadaczem gospodarstwa rolnego i dlaczego nie dało wiary oświadczeniom skarżącej (składanym chociażby w odwołaniu), iż gospodarstwo rolne jest prowadzone wyłącznie przez jej męża, który otrzymał je od rodziców, a ona jest wyłącznie żoną rolnika i podlega ubezpieczeniu społecznemu w KRUS jedynie jako małżonek osoby prowadzącej gospodarstwo rolne.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak także przedstawienia argumentacji przemawiającej za utożsamieniem posiadania gospodarstwa rolnego z jego prowadzeniem oraz wskazania przesłanek poczynienia odmiennych niż organ I instancji ustaleń faktycznych co do prowadzenie przez skarżącą gospodarstwa rolnego, w sytuacji gdy organ I instancji ustalił jedynie, iż jest ona żoną rolnika prowadzącego takie gospodarstwo.

Jest to zaś okoliczność istotna dla sprawy, albowiem nawet przy przyjęciu, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, uznać należy, iż samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane, jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie wyżej określonej działalności rolniczej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2005 r., sygn. akt I UK 16/05, publ. OSNP 2006, nr 17-18, poz. 278, uchwała Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zauważyć w tym miejscu należy, iż analiza akt sprawy pozwala na ustalenie, iż twierdzenia skarżącej odnośnie własności gospodarstwa i prowadzenia go wyłącznie przez męża nie były przez organy administracji w żaden sposób weryfikowane.

Organy administracji publicznej nie poczyniły także żadnych ustaleń w kwestii niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej przez skarżącą.

Nie można zaś z góry wykluczyć przypadku, gdy określona osoba jedynie zamieszkuje na terenie gospodarstwa rolnego i nie bierze jakiegokolwiek udziału w pracach w tym gospodarstwie, w tym także nie zarządza tymi pracami, gdyż w rzeczywistości zatrudniona jest poza rolnictwem. Trudno byłoby wtedy automatycznie wykluczyć możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w istocie mogło dojść do niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sensie odpowiadającym art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem okoliczność ta nie była w ogóle poddana analizie w rozpatrywanej sprawie, a organy nie poddały ocenie twierdzeń skarżącej co do przyczyn niepodejmowania zatrudnienia.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż poczynienia ustaleń faktycznych w tym zakresie nie może zastąpić stwierdzenia, iż skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz, iż jest podatnikiem podatku rolnego.

Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. Dz. U. Nr 50, poz. 291 z 2008 r. ze zm.) stanowi, iż ubezpieczeniem społecznym rolników obejmuje się rolników i pracujących z nimi domowników (art. 1 ust.1), przy czym w stosunku do domownika będącego małżonkiem rolnika nie jest wymagane by pracował on w gospodarstwie rolnym, a wystarczającym jest wykonywanie pracy w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t. j. Dz. U. Nr 136, poz. 969 z 2006 r. ze zm.) wiąże zaś skutki fiskalne nie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czy też posiadaniem statusu rolnika, a jedynie z samym faktem posiadania gruntów rolnych (art. 3 ust. 1-5), wyjątek wyraźnie zaznaczając w art. 3 ust. 6.

Trzeba przy tym zauważyć, że choć pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205 poz. 1585 z późn. zm.) z objęciem ubezpieczeniem społecznym, to jednak wedle art. 6 ust. 2b cytowanej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów.

Tym samym fakt, że skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia. Okoliczność ta jest zatem niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Reasumując w niniejszej sprawie brak poczynienia przez organy administracji kompletnych ustaleń, czy skarżąca legitymuje się statusem rolnika oraz czy prowadzi gospodarstwo rolne.

Jest to o tyle istotne, iż właśnie te okoliczności są w sprawie sporne, albowiem skarżąca konsekwentnie wskazuje, iż nie prowadzi gospodarstwa rolnego i żadnych czynności w nim nie podejmuje, jest ono prowadzone wyłącznie przez męża, a ona zajmuje się wyłącznie opieką nad córką i prowadzeniem domu oraz, iż z pracy poza rolnictwem zrezygnowała wyłącznie w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną córką.

Nie ulega wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zauważyć nadto należy, iż decyzja organu II instancji winna także zawierać stanowisko tegoż organu odnośnie podniesionych w odwołaniu zarzutów. Obowiązek odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wiąże się z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć oraz z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie stron do organów władzy publicznej. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby między innymi w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Również w tym zakresie zaskarżona decyzja okazała się wadliwa, albowiem organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji D. K. podnoszonej w odwołaniu, w oparciu o którą próbowała ona wykazywać, iż nie zachodzą w stosunku do niej okoliczności stanowiące negatywne przesłanki dla przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności, że pomimo podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników nie prowadzi gospodarstwa rolnego.

Już tylko powyższe wady samodzielnie uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 8 i art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującą procedurą, a okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości.

Analogicznymi wadami jak decyzja organu II instancji obarczone było także rozstrzygnięcie Wójta Gminy D., co w powiązaniu z koniecznością przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania dowodowego co do istoty sprawy uzasadniało uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej.

Niezależnie od powyższych uchybień o charakterze zasadniczym zauważyć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w swojej decyzji z dnia [...] 2013 r. ograniczyło się de facto do przytoczenia treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. oraz odwołania się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 i zacytowania obszernych jej fragmentów, z jednoczesnym wskazaniem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego sądu administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12.

Odwołanie się do szeroko rozumianego dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych nie może być jednakże bezrefleksyjne i każdorazowo wiązać się musi z dokonaniem przez orzekający w sprawie organ administracji oceny czy poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym zachowują aktualność ze względu na zmiany stanu prawnego oraz czy, a jeśli tak to w jakim zakresie, znajdą zastosowanie w stanie faktycznym konkretnej sprawy.

Wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sprostało.

Uchybienie to mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przedmiotowa uchwała wydana została w ramach postępowania ze skargi na decyzję ostateczną z lipca 2011 r. i co za tym idzie odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Organ administracji nie rozważył zaś czy i jaki wpływ na aktualność poglądu prawnego wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 mogły mieć zmiany stanu prawnego zaistniałe po dniu jej podjęcia, w tym w szczególności wprowadzone przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie nie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. Nr 1548), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.

Ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wprowadzone zostały do ustawy o świadczeniach rodzinnych bardzo istotne zmiany, powodujące między innymi wyodrębnienie z kręgu osób, którym do 31 grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego oraz osób, które po 1 stycznia 2013 r. ubiegać się mogą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zasadniczą przesłanką rozgraniczającą te dwa rodzaje świadczeń rodzinnych, jest - jak wynika z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Powyższe oznacza, iż w przypadku gdy niepełnosprawność powstała później osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, przysługiwać może wyłącznie specjalny zasiłek opiekuńczy.

Wprowadzając w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego (istniejącego do 31 grudnia 2012 r.) dwie różne instytucje ustawodawca, nie tylko odmiennie je nazwał i zróżnicował ich wysokość, lecz nadto w różny sposób określił w art. 16a i art. 17 znowelizowanej ustawy, kryteria ich przyznawania i przesłanki negatywne skutkujące niemożnością ich uzyskania.

Na gruncie niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabierają dwie różnice pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów.

Wyłączenia takiego (to jest odwołującego się do podlegania przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów) nie zawiera natomiast art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych w jej aktualnym brzmieniu.

Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności prawodawcy powyższe prowadzi do wniosku, iż w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2013 r. podleganie przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu stało się odnośnie ustalania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego okolicznością pozbawioną znaczenia prawnego. Skoro racjonalny prawodawca w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy zamieszcza tego rodzaju przesłankę negatywną, a jednocześnie pomija ją w kolejnym artykule, to wyraźnie daje wyraz temu, iż okoliczność ta nie jest istotna na gruncie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym też zakresie niewątpliwie utraciły aktualność te rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, które odnosiły się do opłacania ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe jako uzasadnionego kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolejną cechą różnicującą w aktualnym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne od specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest uzależnienie przysługiwania drugiego z tych świadczeń od spełnienia kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 ustawy), przy jednoczesnym braku jakichkolwiek kryteriów dochodowych odnośnie osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne. Zróżnicowanie to jest o tyle istotne na gruncie niniejszej sprawy, iż może okazać się przydatne, dla dokonania przy użyciu wykładni celowościowej oceny, czy w aktualnie obowiązującym stanie prawnym uzyskiwanie dochodów z innych niż praca źródeł może być uznane – jak uczyniono to w uzasadnieniu uchwały z 11 grudnia 2012 r. – za negatywną przesłankę dla korzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego, skoro ustawodawca kryterium o charakterze majątkowym (próg dochodu na osobę w rodzinie) wprowadził wyłącznie w stosunku do osób ubiegających się o specjalny zasiłek opiekuńczy i zrezygnował z jego wprowadzenia odnośnie świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych samych przyczyn w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. pozbawionym znaczenia dla oceny przysługiwania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego zdają się być okoliczności związane z otrzymywaniem przez rolników płatności obszarowych ze środków Unii Europejskiej.

Zauważyć przy tym trzeba, iż przywołana przez organy uchwała zapadła w odniesieniu do osoby, która niewątpliwie legitymowała się statusem rolnika, bowiem spełniała kryteria zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 z późn. zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. W sprawie, w której doszło do podjęcia uchwały o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką ubiegała się córka, która do fizycznego wykonywania prac w posiadanym gospodarstwie rolnym zatrudniła pracownika. Realizowała zatem czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co – jak trafnie wskazano w uchwale z 11 grudnia 2012 r. – wyraża się co najmniej w tym, że do prowadzącego gospodarstwo zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa, a działalność ta nie musi mieć charakteru pracy fizycznej i może polegać np. na zarządzaniu gospodarstwem. W takim przypadku zarządzanie gospodarstwem powinno mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa.

Stan faktyczny, który legł podstaw podjęcia przedmiotowej uchwały, a który dotyczył opieki córki nad zniedołężniałą matką, odpowiadał nadto sytuacji, dla której w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że stanowisko zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i organu I instancji jakoby znajdowała w niej wprost zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 uznać należy za co najmniej przedwczesne i nie poparte wyczerpującą analizą zebranego dotąd w sprawie materiału dowodowego.

Odnosząc się zaś do argumentów skargi, w której skarżąca powołała się na treść komunikatu Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej dotyczącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rolników (dostępnego w Internecie na stronie MPiPS w zakładce "Wsparcie dla rodzin z dziećmi"), należy stwierdzić, że komunikat ten w zakresie w jakim odnosi się do stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2012 r. i utożsamia go z aktualnym stanem prawnym opiera się na bardzo uproszczonej, powierzchownej i dość jednostronnej wykładni językowej odnośnych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomijającej szereg aspektów tego skomplikowanego zagadnienia interpretacyjnego, na które zwrócono uwagę i poddano analizie w przywołanej uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OPS 5/12 – w tym cały obszar dotyczący wykładni funkcjonalnej i systemowej owych przepisów. Już z tych względów, a zwłaszcza wobec wnikliwej argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyżej wskazanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje on na uwzględnienie ani nie wymaga szerszej polemiki. Przywołany komunikat MPiPS (podobnie jak każdy inny tego rodzaju dokument) niewątpliwie również nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w Polsce oraz nie wiąże w żadnej indywidualnej sprawie.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uwzględnić poglądy prawne sądu wyrażone w niniejszym wyroku (art. 153 P.p.s.a.) oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności organ powinien ustalić, czy skarżąca jest rolnikiem prowadzącym samodzielnie, bądź wspólnie z innymi osobami gospodarstwo rolne, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej zbadać, czy skarżąca nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

Organ winien następnie dokonać oceny czy w stosunku do skarżącej zachodzą przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym samodzielnych rozważań w tym zakresie nie może zastępować odwoływaniem się do orzeczeń sądowych zapadłych w innych sprawach.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.