Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 12/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi I. K. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie robót budowlanych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącej I. K. z dnia 24 lipca 2014 r., w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych, 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. K. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych, 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową pomieszczeń piwnicznych na działce nr [..], przy ul. S. w S., stanowiącej współwłasność właścicieli lokalu nr 1 i nr 2 w tym budynku. Skarżąca domaga się wyznaczenia organowi terminu miesiąca na załatwienie sprawy, stwierdzenia, że organ ten dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość bezczynność mają charakter rażący oraz zasądzenia na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości jednomiesięcznego przeciętnego wynagrodzenia.

W skardze strona wskazała, że w związku z jej wnioskiem z dnia 24 lipca 2014 r. o wyjaśnienie kwestii związanych z przebudowę pomieszczeń piwnicznych przez współwłaściciela lokalu nr 1 znajdującego się w budynku przy ul. S. w S., organ przeprowadził kilka kontroli doraźnych, a samo postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte dopiero w dniu 10 czerwca 2015 r. Od tego czasu organ ani razu nie zawiadamiał stron o tym, że sprawa nie zostanie rozpoznana w terminie, o którym mowa w art. 35 k.p.a., i w związku z tym nie wyznaczył nowego terminu jej zakończenia.

Przedstawiając działania organu po wszczęciu postępowania strona wskazała, że dopiero w dniu 3 sierpnia 2015 r. organ zawiadomił J. P. M. o tym, iż przysługuje mu status strony, przy czym czynność ta nie wymagała żadnych szczegółowych wyjaśnień i została dokonana wyłącznie w oparciu o wypis z mapy ewidencyjnej działki nr [..]. Następnie, w dniu 14 września 2015 r. postanowieniem organ nałożył na J. P. M. obowiązek przedłożenia oceny technicznej przeprowadzonych robót w terminie do dnia 30 października 2015 r., co zdaniem strony stanowiło niewłaściwe zastosowanie art. 80c § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Organ bowiem nie powinien przerzucać na stronę obowiązku sporządzenia ekspertyzy bez dokonania ustaleń w ramach własnych kompetencji. Ponadto, jak zauważyła strona, opinia techniczna została złożona po wyznaczonym terminie, bo w dniu 3 grudnia 2015 r., zaś organ w żaden sposób nie reagował na to opóźnienie. O możliwości złożenia uwag do ww. opinii organ zawiadomił strony dopiero w dniu 11 grudnia 2015 r., zaś o możliwości zapoznania się z uwagami do opinii złożonymi w dniu 30 grudnia 2015 r., dopiero w dniu 13 stycznia 2016 r.

Jak wskazała dalej strona, w dniu 22 stycznia 2016 r. organ poinformował strony o konieczności przeprowadzenia dodatkowej kontroli, której termin wyznaczył na dzień 9 lutego 2016 r. Do kontroli tej skarżąca chciała wnieść uwagi w związku z czym wniosła o przedłużenie terminu na dokonanie tej czynności o 6 dni, w konsekwencji czego uwagi złożyła w dniu 29 lutego 2016 r. Od tego czasu organ nie podejmował żadnych czynności i dopiero w dniu 14 kwietnia 2016 r. wezwał J. P.M. o przedłożenie opinii uzupełniającej w zakresie poziomu posadowienia posadzki w piwnicy, odwodnienia, pęknięć powstałych na ścianach i posadzce tarasu budynku oraz obniżenia posadzki w kotłowni. W związku ze złożeniem w dniu 29 kwietnia 2016 r. uzupełnienia opinii skarżąca ponownie wniosła o przedłużenie terminu do złożenia uwag o 5 dni, które ostatecznie wniosła w dniu 25 maja 2016 r. Natomiast zawiadomienie stron postępowania o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w sprawie inspektor powiatowy organ wydał dopiero w dniu 20 lipca 2016 r.

W konsekwencji, wydając w dniu 31 sierpnia 2016 r. decyzję w sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekroczył termin rozpoznania sprawy, albowiem rozstrzygnięcie zapadło dopiero po roku i dwóch miesiącach, przy czym wnioski skarżącej o przedłużenie terminu dokonania czynności przedłużyły to postępowanie łącznie o 18 dni.

Zdaniem skarżącej także ponownie prowadząc postępowanie w sprawie organ dopuścił się przewlekłości. Jak wskazała, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 81/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2016 r., nr [..], oraz utrzymaną w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2009/17, oddalił skargę kasacyjną. Pomimo tego, iż akta sprawy zostały zwrócone organowi w dniu 13 czerwca 2018 r., inspektor wojewódzki dopiero w dniu 20 czerwca 2018 r. powiadomił strony o wydanych wyrokach, o czym strony już wiedziały, gdyż orzeczenia zostały im doręczone z urzędu. Dopiero po pisemnej interwencji skarżącej w dniu 6 sierpnia 2018 r. organ pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r. zawiadomił o przeprowadzeniu w dniu 24 sierpnia 2018 r. ponownej kontroli robót. Przy czym w ocenie skarżącej kontrola ta nie została przeprowadzona rzetelnie, a pracownicy organu nie zmierzali do wyjaśnienia stanu faktycznego. W związku z tym skarżąca w dniu 26 sierpnia 2018 r. wniosła o wyłączenie pracownicy dokonującej ww. kontroli od prowadzenia niniejszej sprawy, a w dniu 22 października 2018 r. złożyła ponaglenie do organu wyższego stopnia, który postanowieniem z dnia 29 listopada 2018 r. uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się bezczynności, ani przewlekłości.

Jednocześnie, organ pierwszej instancji w dniu 14 listopada 2018 r. zawiadomił o wyznaczeniu kolejnej kontroli w dniu 3 grudnia 2018 r., przy czym uwzględniając wniosek J. P. M. o odroczenie terminu kontroli, w dniu 27 listopada 2018 r. poinformował strony, iż kontrola ta nie odbędzie się. Odnosząc się do powyższego strona uznała, że działanie organu nie miało podstaw, albowiem okoliczności wskazane we wniosku o odroczenie kontroli, tj. brak dostępu do pomieszczenia pralni-suszarni (wspólne dla lokalu nr 1 i 2) przez współwłaściciela lokalu nr 1, fakt ustanowienia na tym pomieszczeniu zabezpieczenia sądowego, wniesienie do Sądu Rejonowego sprawy o podział quod ad usum tego pomieszczenia oraz zawarcie umowy przedwstępnej sprzedaży lokalu mieszkalnego, z którym związany jest udział w pomieszczeniach piwnicznych, nie wpływały na możliwość dokonania czynności kontrolnych przez organ. Jak wskazała bowiem skarżąca pomieszczenie, do którego J. P. M. rzekomo nie ma dostępu, jest pomieszczeniem, które zamurował, a którego zdjęcia wykonał pracownik organu podczas kontroli w dniu 24 sierpnia 2018 r. Co więcej, kontrola ta odbyła się, pomimo iż postanowieniem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt [..] Sąd Rejonowy udzielił zabezpieczenia poprzez zakazanie K.M. i M. M.-O. ingerowania w aktualny stan posiadania przedmiotowego pomieszczenia w piwnicy budynku nr [..] przy ul. S. w S. W konsekwencji okoliczność ta nie mogła stanowić również przeszkody do przeprowadzenia kontroli w dniu 3 grudnia 2018 r. Ponadto, skarżąca stwierdziła, że nie było też przeszkód do przeprowadzenia kontroli na dwa miesiące przez zawarciem umowy ostatecznej określonej w umowie przedwstępnej sprzedaży lokalu nr 1, tj. przed dniem 31 stycznia 2019 r.

Mając na uwadze taki stan sprawy skarżąca stwierdziła, że organ prowadził postępowanie przewlekle i naruszenie to ma charakter rażący, gdyż od czasu wydania decyzji z dnia 31 sierpnia 2016 r. podejmował czynności w odległościach 6 tygodni, a ponad rok prowadził postępowanie z udziałem biegłego, który nie ustalił niczego, czego nie mógłby ustalić sam organ. Także czynności podejmowane po zwrocie akt przez sąd administracyjny nie miały na celu poczynienie ustaleń faktycznych.

Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że czuje się lekceważona, zaś organ pomimo stwierdzenia przez WSA w Gdańsku i NSA nieprawidłowości w jego działaniu nadal podejmuje czynności pozorne i to dopiero po interwencjach samej skarżącej. Dodatkowo organ nigdy nie zawiadomił stron o tym, że sprawa nie zostanie rozpoznania w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. i nie wyjaśniał dlaczego, ani też nigdy nie wyznaczał nowego terminu załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że po wniesieniu skargi do Sądu, w dniu 10 stycznia 2019 r., zawiadomił strony o terminie kolejnej kontroli, wzywając jednocześnie rodzinę M. do zapewnienia dostępu do pomieszczenia w piwnicy. Termin kontroli wyznaczono na dzień 22 stycznia 2019 r. W dniu 18 stycznia 2019 r. pełnomocnik K. M. wniósł o zniesienie terminu oględzin z uwagi na brak możliwości udziału zarówno przez stronę, jak i jej pełnomocnika oraz o zawieszenie postępowania z uwagi na zawarcie umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości przy ul. S. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2019 r. organ odmówił zawieszenia postępowania. W tym samym dniu stronom postępowania przekazano protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 22 stycznia 2019 r.

Zdaniem organu przedmiotowa skarga nie jest zasadna wskazując okoliczności świadczące o braku bezczynności organu i przewlekłości postępowania, tj.:

1. fakt, że oprócz postępowania dotyczącego przedmiotowych robót budowlanych w budynku przy ul. S. prowadzone były też inne czynności kontrolne, np. na wniosek Wojewody w związku z prowadzeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 13 lipca 1990 r. nr [..], udzielającej J. M. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym zgodnie z projektem i wydanymi przez A. warunkami technicznym w budynku mieszkalnym przy ul. M. (obecnie ul. S.) w S.;

2. w związku z wieloletnim sporem cywilnym organ wielokrotnie zachęcał strony postępowania do mediacji;

3. organ boryka się obecnie z problemami kadrowymi, gdyż w jednostce oprócz Powiatowego Inspektora P. C. jest jeszcze tylko jedna osoba z uprawnieniami budowlanymi na cały Powiat liczący ok. 150 tys. mieszkańców;

4. Druga strona postępowania wnosi o zawieszenie z uwagi na to, że jest w trakcie zbywania nieruchomości (o czym strona skarżąca wie) i nie uczestniczy w ostatnich kontrolach.

Odnosząc się z kolei do kwestii zasadności nakładania na strony obowiązku sporządzania ekspertyzy technicznej w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ wskazał, że skarżąca nie skorzystała z prawa zażalenia na postanowienie z dnia 14 września 2015 r. nakładające obowiązek przedłożenia takiej ekspertyzy, a ponadto sprawiedliwe i racjonalne ekonomiczne jest, że pewne koszty i czynności ponosi strona naruszająca prawo budowlane. Ponadto fakt, iż pracownicy Inspektoratu posiadają uprawnienia budowlane i powinni zgodnie z posiadaną wiedzą dokonać oceny wykonanych robót nie oznacza, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy nie znajduje uzasadnienia, bowiem pracownicy organu nie są rzeczoznawcami i nie mają nieograniczonych uprawnień budowlanych, zaś drugi z inspektorów posiada uprawnienia budowlane w zakresie instalacji sanitarnych, w związku z tym ocena dokonana przez rzeczoznawcę budowlanego ma większą wartość merytoryczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W sprawie będącej przedmiotem skargi skarżąca zwalcza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie dotyczącej robót budowlanych związanych z przebudową pomieszczeń piwnicznych na działce nr [..], przy ul. S. w S., stanowiących współwłasność właścicieli lokalu nr 1 i nr 2 w tym budynku, w części należącej do współwłaściciela lokalu nr 1.

Badając wymogi formalne skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione. Przed wniesieniem skargi skarżąca bowiem wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać jednak trzeba, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 10 czerwca 2015 r. i do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), nie zostało załatwione decyzją ostateczną, a zatem w myśl art. 16 ustawy zmieniającej do postępowania tego należało stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu dotychczasowym. W ówczesnym stanie prawnym wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania dopuszczalne było po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. stanowiącym, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W związku z tym pismem z dnia 22 października 2018 r. skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, tj. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia 29 listopada 2018 r. uznał zażalenie skarżącej za niezasadne wskazując, że w terminie dwóch miesięcy po przekazaniu akt organowi pierwszej instancji po ich zwrocie z sądu administracyjnego, przystąpił on do czynności w sprawie, rozpisując na dzień 24 sierpnia 2018 r. kontrolę doraźną nieruchomości, a po jej przeprowadzeniu prowadził dalsze czynności bez naruszenia przepisów art. 36 k.p.a. Według organu wyższego stopnia przebieg postępowania potwierdza, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie dopuścił się również przewlekłości.

Przystępując do merytorycznej oceny zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania wyjaśnić należy, że są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od dnia 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016r., II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016r., II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012r. II OSK 1031/12, dostępne na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu oba stany w postaci zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania miały miejsce w niniejszej sprawie, co potwierdza chronologia czynności podejmowanych przez organ od momentu jego formalnego wszczęcia w dniu 10 czerwca 2015 r., nawet przy uwzględnieniu faktu rozstrzygnięcia sprawy po raz pierwszy przez organy obu instancji decyzjami z dnia 25 listopada 2016 r. i z dnia 31 sierpnia 2016 r., następnie uchylonymi przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 81/17.

Stan, w którym można dopatrywać się symptomów przewlekłego prowadzenia postępowania rozpoczyna się, w ocenie Sądu, z momentem upływu terminów do załatwienia niniejszej sprawy, liczonych od dnia podjęcia postępowania na wniosek strony to jest w dniu 10 czerwca 2015 r. Od tego bowiem momentu organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie 1 miesiąca lub uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia podjęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd doszedł do wniosku, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych w pomieszczeniach piwnicznych w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [..] w S. w sposób przewlekły, a nie rozstrzygając sprawy po jej zwrocie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 11 czerwca 2018 r., w ustawowo wyznaczonym terminie do dnia wyrokowania przez Sąd, dopuścił się bezczynności.

Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja obywatela i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).

Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie przez ustawodawcę polskiego terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Należy jednak podkreślić, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r.,

I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).

Zdaniem Sądu analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy uzasadniania stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działał w sposób przewlekły zarówno do momentu wydania po raz pierwszy decyzji merytorycznie rozstrzygających sprawę, jak i po zwrocie akt administracyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny do ponownego rozpoznania. Po pierwsze, istotne jest, że postępowanie w sprawie robót w pomieszczeniach piwnicznych budynku przy ul. S. w S. zostało zainicjowane wnioskiem jednej współwłaścicielki budynku z dnia 24 lipca 2014 r., które zostało ponowione w piśmie z dnia 22 kwietnia 2015 r. Po otrzymaniu wniosku organ kolejno w dniach 21 sierpnia 2014 r., 18 września 2014 r. i 9 lutego 2015 r. podjął próby przeprowadzenia kontroli doraźnej przedmiotowych pomieszczeń piwnicznych, lecz zakończyły się one bez przeprowadzenia wizji ze względu na brak obecności prawidłowo zawiadomionych współwłaścicieli lokalu nr 1, do których należy kontrolowana część pomieszczeń piwnicznych. Wobec tego organ pismem z dnia 25 lutego 2015 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym dotychczas materiałem oraz wezwał J. P. M. – współwłaściciela pomieszczeń piwnicznych - do wskazania terminu, w którym umożliwi on organom dostęp do pomieszczeń podlegających kontroli. Zgodnie z odpowiedzią ww. strony, kolejne czynności kontrolne zaplanowano na dzień 9 kwietnia 2015 r. i wtedy to organ poczynił pierwsze ustalenia w sprawie. Przy czym istotne jest, że w ocenie strony skarżącej, działania pracowników organu nie były wystarczająco wnikliwe, w szczególności w zakresie sporządzenia odpowiedniej dokumentacji fotograficznej obrazującej stan pomieszczeń piwnicznych oraz spowodowanych robotami spękań tarasu i podkopów fundamentów, które stanowią zagrożenie konstrukcyjne budynku. Wobec tego skarżąca wnosząc w dniu 22 kwietnia 2019 r. uwagi do protokołu kontroli, przedłożyła dodatkową dokumentację fotograficzną oraz ponownie zwróciła się do organu o podjęcie odpowiednich działań.

Jak wynika z akt sprawy, ww. opisane czynności wstępne organ zakończył w dniu 29 kwietnia 2015 r., zawiadamiając strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni. Pomimo tego, że do organu nie wpłynęły już żadne wnioski i uwagi stron oraz pomimo, iż współwłaścicielka budynku wskazywała na istniejące zagrożenie bezpieczeństwa wywołane kontrolowanymi robotami, organ wszczął postępowanie dopiero w dniu 10 czerwca 2015 r. Przedstawiona chronologia działań świadczy, w ocenie Sądu, że już same czynności przygotowawcze organ prowadził nieudolnie i opieszale.

W taki sam sposób organ prowadził całe postępowanie administracyjne. Wskazać bowiem trzeba, że choć J. P. M. był uczestnikiem czynności kontrolnych organu, był zawiadamiany o terminach kontroli oraz doręczano mu zarówno protokoły kontroli, pisma w sprawie, jak i zawiadamiano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, to wszczynając postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął go jako stronę tego postępowania. Spowodowało to, iż dopiero w dniu 3 sierpnia 2015 r. organ zawiadomił J. P. M. o tym, iż jest stroną wszczętego postępowania w sprawie robót budowalnych w pomieszczeniach piwnicznych budynku przy ul. S. w S. i zawiadomienie to było pierwszą czynnością podjętą w sprawie. Oznacza to, że przez okres miesiąca i 24 dni organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych w sprawie, a jedyna podjęta czynność była efektem zaniedbań organu w trakcie ustalania stron postępowania.

Niewątpliwe jest więc, że już po wszczęciu postępowania organ uchybił terminowi, o którym mowa w art. 35 § 1 k.p.a., stanowiącym, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Co więcej, chronologia czynności procesowych wskazuje, że organ uchybił również określonemu w tym przepisie terminowi dwóch miesięcy wyznaczonemu dla rozpoznania sprawy szczególnie skomplikowanej, bowiem do dnia 10 września 2015 r. nadal nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero w dniu 14 września 2015 r., działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), wezwał J. P. M.do przedłożenia w terminie do dnia 30 października 2015 r. oceny technicznej dotyczącej wykonania robót budowlanych polegających na obniżeniu posadzki w pomieszczeniu piwnicznym w budynku mieszkalnym, wykonaniu schodów zewnętrznych do piwnicy i zadaszenia nad tymi schodami. Przy czym organ podejmując ww. czynności i wyznaczając stronie termin do przedłożenia dokumentacji, w żaden sposób nie uwzględnił, iż znajduje się już w zwłoce w rozpoznaniu sprawy. Ponadto, co istotne, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie zareagował też na fakt, iż wyznaczony przez niego termin przedłożenia ekspertyzy nie został przez stronę zachowany, gdyż opinia techniczna została przedłożona dopiero w dniu 3 grudnia 2015 r., tj. ponad dwa tygodnie po upływie określonego w postanowieniu terminu.

Wskazać należy, że pomimo wykonania po terminie obowiązku przedłożenia dokumentacji technicznej, czynności te okazały się niewystarczające do zakończenia sprawy, albowiem sporządzona opinia techniczna obarczona była brakami. Ich uzupełnienie poprzedziło jednak przeprowadzenie na wniosek autora opinii dodatkowej kontroli w dniu 9 lutego 2016 r., zaś samo wezwanie do uzupełniania ekspertyzy organ wystosował dopiero w dniu 14 kwietnia 2016 r., a więc 2 miesiące i 12 dni po dokonaniu tych dodatkowych oględzin. Przez cały ten czas organ pozostawał w zwłoce, przekraczając już kilkukrotnie określony w art. 35 § 1 k.p.a. termin załatwienia sprawy i nie stosując dyspozycji art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. Przy czym zaznaczyć należy, że w niniejszym postępowaniu badaniu nie podlega celowość zastosowania instytucji z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem postanowienie wydawane w tym trybie podlega odrębnemu zaskarżeniu i odrębnej kontroli legalności, a organ korzystając z takiego uprawnienia działa w granicach przysługujących mu kompetencji.

W konsekwencji należało uznać, że wydanie w dniu 31 sierpnia 2016 r. decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania, które miało charakter przewlekły. Co więcej, wydanie tej decyzji, pomimo długotrwałego prowadzenia postępowania, obarczone było wadami z zakresu postępowania dowodowego na tyle istotnymi, że stały się one przyczyną uchylenia tej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt

II SA/Gd 81/17. Zdaniem Sądu, wyrażona w ww. wyroku ocena działań organu pierwszej instancji uzasadnia stwierdzenie, że organ ten nie tylko długotrwale prowadził postępowanie w sprawie, ale też nieudolnie, wydając rozstrzygnięcie obarczone wadami, które przesądziły o jego wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

W konsekwencji wyeliminowania poprzednich decyzji przez sąd administracyjny organ nadal był zobowiązany do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, lecz nie sprostał on temu obowiązkowi, przedłużając stan przewlekłości rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem I. K. i dopuszczając się bezczynności. Jak wynika bowiem z akt sprawy w dniu 13 czerwca 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał inspektorowi powiatowemu akta postępowania po ich zwrocie z Sądu. W związku z tym, w myśl art. 286 § 2 p.p.s.a., od tej daty biegły terminy ponownego rozpoznania sprawy przez organ, wyznaczone w art. 35 lub art. 36 k.p.a. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w tej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji winien był wydać do dnia 13 lipca 2018 r. (w terminie miesiąca) lub do dnia 13 sierpnia 2018 r. (dwa miesiące, w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej). Nie ulega zaś wątpliwości, że w żadnym z powyższych terminów, ani też do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał ponownego rozstrzygnięcia w sprawie, popadając tym samym w bezczynność zarzucaną w skardze.

Analiza tego etapu postępowania wskazuje, że po przekazaniu organowi akt z sądu administracyjnego, podejmował on czynności pozorne, które nie zmierzały do merytorycznego rozpoznania sprawy, a działania wyjaśniające dokonywał dopiero po interwencji stron postępowania. W dniu 20 czerwca 2018 r. organ poinformował bowiem strony o wydanych wyrokach i zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, lecz nie podejmował dalszych czynności w sprawie. Aktywności organu próżno też doszukiwać się po wniesieniu przez skarżącą w dniu 9 lipca 2018 r. uwag w zakresie wystąpienia nowych okoliczności w sprawie i zwróceniu się przez nią o objęcie postępowaniem dodatkowych, według jej wiedzy, samowolnych robót w budynku. Dopiero na skutek wystosowania w dniu 6 sierpnia 2018 r. przez skarżącą ponaglenia do podjęcia działań, inspektor w dniu 9 sierpnia 2018 r. zawiadomił o wyznaczeniu na dzień 24 sierpnia 2018 r. kontroli budynku.

W ocenie Sądu o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego świadczy też fakt, że pomimo upływu ustawowych terminów rozpoznania sprawy, na wniosek J.P. M. zniósł termin kolejnej kontroli wyznaczony na dzień 3 grudnia 2018 r., doprowadzając tym samym do dalszej zwłoki w postępowaniu. Przy czym, zdaniem Sądu, przychylenie się do żądania strony nie znajdowało uzasadnienia w okolicznościach przedstawionych we wniosku współwłaściciela lokalu nr 1 z dnia 26 listopada 2018 r. W szczególności przeszkodą do udostępnienia pracownikom organu pomieszczeń piwnicznych nie mógł być fakt ustanowienia na tych pomieszczeniach zabezpieczenia sądowego polegającego na zakazie ingerowania przez K.M. i M. M.-O. w aktualny stan posiadania pomieszczenia w piwnicy po dawnej suszarni. Jak bowiem trafnie wskazała skarżąca, zabezpieczenie to zostało ustanowione postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt [..], i nie stanowiło przeszkody do przeprowadzania kontroli w dniu 24 sierpnia 2018 r. W związku z tym brak było przeszkód w udostępnieniu pomieszczeń dla celów kontroli wyznaczonej na dzień 3 grudnia 2018 r. Również fakt zawarcia w dniu 16 października 2016 r. umowy przedwstępnej sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 1, z którym związany jest udział w częściach wspólnych budynku, w tym spornych pomieszczeń piwnicznych, takiej przeszkody stanowić nie mógł. Jak wynika bowiem z treści aneksu do ww. umowy, umowa przyrzeczona ma zostać zawarta do dnia 30 września 2019 r. Z charakteru umowy przyrzeczonej wynika zaś, że jest ona aktem zobowiązującym stronę lub strony do zawarcia w przyszłości oznaczonej umowy. Umowa ta nie rodzi więc skutku rozporządzającego i samo zawarcie umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości nie oznacza, że jej własność została przeniesiona. W związku z tym aktualni współwłaściciele lokalu nr 1 w dniu 3 grudnia 2018 r. mogli udostępnić organowi pomieszczenia piwniczne.

Reasumując, wobec tak przedstawionych działań organu i okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył wniosku I.K. w sprawie robót wykonanych w pomieszczeniach piwnicznych budynku przy ul. S. w S. w terminie, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. Ponadto, przy ocenie zarzutu przewlekłości postępowania Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu. Przy czym oceny tej nie mogły zmienić problemy kadrowe organu, gdyż w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że nie mają one znaczenia dla stwierdzenia stanu przewlekłości. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zdań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Jednocześnie należało uwzględnić okoliczność, że do dnia wydania w tej sprawie wyroku nie zapadło rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, do czego organ był zobowiązany po wyroku Sądu z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 81/17.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku) zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia sprawy z wniosku I. K. w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, zważywszy, że ostatnie czynności wyjaśniające w sprawie organ podejmował w dniu 28 stycznia 2019 r. wydając postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania oraz informując strony o możliwości wniesienia uwag do przesłanej kserokopii protokołu kontroli z dnia 22 stycznia 2019 r.

Z uwagi na konieczność orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na to, iż ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania, długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami oraz podejmowanie czynności nieefektywnych. Przesłanki te zostały spełnione w niniejszej sprawie.

O rażącym charakterze stwierdzonej bezczynności i przewlekłości w działaniach skarżonego organu świadczy także brak rzetelnej informacji i pouczeń wynikających z art. 36 k.p.a. Jak wskazano, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 10 czerwca 2015 r., zatem w myśl art. 35 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie winno było zapaść w terminie miesiąca bądź dwóch, w przypadku skomplikowanego charakteru sprawy. Przy czym, jak stanowią przepisy, możliwe też było rozpoznanie sprawy w innym terminie, pod warunkiem jednak, że organ prowadzący postępowanie zawiadomi strony o niezałatwieniu sprawy w terminie podając przyczyny zwłoki i wskaże nowy termin załatwienia sprawy, pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Analiza akt niniejszej sprawy potwierdza, że na żadnym etapie przewlekle prowadzonego postępowania, pomimo wielokrotnego przekroczenia terminów ustawowych, organ nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. Oznacza to, że nie tylko zlekceważył on przepisy ustawy regulujące kwestie terminów załatwiania spraw, ale również pozbawił strony postępowania środków do sądowej kontroli działań organu. Nie kierując do stron stosowanego zawiadamiania po przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy, nie poinformował on bowiem o prawie do wniesienia ponaglenia, które jest nie tylko obligatoryjnym elementem takiego zawiadomienia, lecz również wymogiem koniecznym do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość organu. Tym samym pośrednio naruszył on konstytucyjną zasadę prawa do sądu stron niezadowolonych z bezczynności organu lub jego opieszałego i nieskutecznego działania.

W ocenie Sądu także działania organu w toku postępowania wskazują na rażący brak rzetelności i sprawności z jego strony, albowiem inspektor powiatowy nie tylko sam ignorował określone w przepisach prawa terminy, lecz także akceptował lekceważenie przez strony postępowania obowiązków w zakresie dokonywania przez nie określonych czynności we wskazanych przez organ terminach i to w sytuacji, gdy organ znajdował się już w zwłoce. Inspektor powiatowy w żaden bowiem sposób nie zareagował na uchybienie przez J. P. M. terminowi przedłożenia ekspertyzy i nie podjął żadnych działań ponaglających stronę. Kolejne zaś czynności, spowodowane koniecznością uzupełnienia spóźnionej oceny technicznej - w szczególności zaś wezwanie do uzupełnienia ekspertyzy - organ podejmował ze znaczną opieszałością, pomimo iż sam wielokrotnie przekroczył termin rozpoznania sprawy.

Należało też uwzględnić, że organ nadzoru budowlanego nie zachowywał ciągłości w podejmowaniu kolejnych czynności i często działał dopiero po interwencji samych stron postępowania. Taka sytuacja miała w szczególności miejsce, gdy będąc zobowiązanym do ponownego rozpoznania sprawy na skutek wyroków WSA w Gdańsku i NSA, przez okres prawie dwóch miesięcy organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania sprawy, a jego aktywizacja nastąpiła dopiero po pisemnej interwencji strony skarżącej, przypominającej o obowiązkach wynikających z art. 35 k.p.a. W ocenie Sądu niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa jest, aby organy administracji, które winny przestrzegać litery prawa i działać w jego granicach, z lekceważeniem odnosiły się do obowiązujących je regulacji powodując, że to obywatele przypominają tym organom o ciążącym na nich obowiązkach procesowych.

Nie bez wpływu na ocenę przewlekłości organu jako rażąco naruszającej prawo jest też fakt, że wydana w dniu 31 sierpnia 2016 r. decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Świadczy to bowiem o tym, że zwłoka w rozpoznaniu sprawy i naruszenie zasady szybkości postępowania nie wynikały z przyznania prymatu zasadom praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co mogłoby uzasadniać wydłużenie czasu rozpoznania sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie pomimo długiego czasu procedowania, wydane rozstrzygnięcie obarczone było istotnymi wadami w zakresie ustaleń faktycznych, a to poddaje w wątpliwość rzetelność podejmowanych przez organ czynności i zasadność tak długiego czasu ich trwania. Skoro bowiem działania organu nie prowadziły do wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie kwestii i nie pozwoliły zebrać kompletnego materiału dowodowego, na podstawie którego może zapaść zgodne z prawem rozstrzygnięcie, to oznacza, że w rzeczywistości działania te miały charakter pozorny.

Co więcej, organ nie tylko działał w sposób nierzetelny, ale też – będąc już w zwłoce – powstrzymywał się od podejmowania dalszych czynności wyjaśniających. Przy czym zaniechanie w tym zakresie nie było wynikiem oceny, że owe czynności nie są istotne dla sprawy a organ zebrał już cały materiał dowodowy i jest gotowy do wydania decyzji, lecz związane było z przychyleniem się do wniosku o odroczenie wyznaczonego terminu kontroli złożonego przez stronę, która na etapie przygotowawczym uniemożliwiała organowi działanie poprzez brak udostępnienia pomieszczeń piwnicznych do kontroli, a w toku postępowania lekceważyła wyznaczone jej przez organ terminy (do przedłożenia oceny technicznej). Taka postawa organu jest tym bardziej rażąca, że jak wyjaśniono, okoliczności wskazane we wniosku współwłaściciela lokalu nr 1 w żadnej mierze nie stanowiły przeszkody do przeprowadzenia kontroli. W świetle tego fakt, że organ uwzględnił wniosek o odroczenie kontroli z dnia 3 grudnia 2018 r., pogłębiając tym samym stan przewlekłości postępowania, świadczy, zdaniem Sądu, o rażącym charakterze zwłoki.

Wyjaśnić należy, że również charakter sprawy zawisłej przed skarżonym organem uzasadnia wniosek, iż przewlekając postępowanie i nie rozstrzygając sprawy pomimo ustawowego obowiązku organ rażąco naruszył prawo. Jak wynika bowiem z wniosku o dokonanie kontroli oraz dalszych pism skarżącej, w szczególności z pisma z dnia 22 kwietnia 2016 r. stanowiącego kolejny wniosek o podjęcie przez organ działań, na skutek robót w spornych pomieszczeniach piwnicznych doszło do spękań tarasu skarżącej oraz naruszenia fundamentów budynku, co stanowi zagrożenie dla konstrukcji budynku i bezpieczeństwa mieszkańców. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, państwowy organ nadzoru budowlanego winien działać ze szczególną sprawnością tak, aby owego zagrożenia nie pogłębiać i przeciwdziałać stanowi zagrożenia dla dóbr szczególnie chronionych. Nieuzasadnione przewlekanie postępowania, w którym pojawia się kwestia zagrożenia bezpieczeństwa obiektu i jego mieszkańców świadczyć musi o rażącym charakterze działań organu.

W świetle powyższego wątpliwości Sądu nie budziło, że przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w prowadzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych związanych z przebudową pomieszczeń piwnicznych na działce nr [..], przy ul. S. w S. oraz bezczynność w podjęciu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie miały charakter rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak punkcie 2 sentencji.

W pkt 3 sentencji wyroku Sąd, działając na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył z urzędu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 1000 złotych. Grzywna pełni funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie na przyszłość. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Na wysokość zasądzonej w sprawie grzywny wpłynął w głównej mierze okres przewlekłości organu, okoliczność że postępowanie trwa prawie cztery lata, a szereg czynności podejmowanych przez organ ocenić należy jako zupełnie nieefektywne, zmierzające wyłącznie do przedłużenia postępowania. W ocenie Sądu orzeczona grzywna jest wystarczająca, powinna też przywrócić zaufanie skarżącej do organów władzy publicznej, a organ skłonić na przyszłość do efektywnego prowadzenia postępowania administracyjnego.

W pkt 4 sentencji wyroku Sąd, działając na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 złotych uznając, że kwota w tej wysokości stanowić będzie odpowiednie zadośćuczynienie dla skarżącej za uchybienia organu w zakresie terminowości rozpoznania sprawy. Określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu bezczynności i przewlekłości postępowania Sąd uwzględnił jej znaczenie dla strony skarżącej, a w szczególności powoływane okoliczności związane z zagrożeniem bezpieczeństwa budynku i przebywających w nim ludzi. Żądanie w wysokości jednomiesięcznego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, w ocenie Sądu, było nadmiernie wygórowane i niczym nie uzasadnione, a mimo stwierdzenia przewlekłości Sąd nie dostrzega w działaniu organu braku zamiaru wydania rozstrzygnięcia, a raczej brak umiejętności w sprawnym prowadzeniu postępowania i koncentrowaniu czynności dowodowych w celu terminowego jego zakończenia.

O kosztach postępowania należnych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. K. Sąd orzekł

w pkt 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.