Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 237/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2012-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 2 ust.1, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 28 w ust. 2, art. 29 ust. 2 pkt 12 i ust. 3, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 50 - art.51,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1419
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego legalności prowadzonych robót budowlanych -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 237/12

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi W.R. jest decyzja [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej PWINB) w [..] z 12 stycznia 2012 r. nr [..] uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [..] z 25 lipca 2011 r. nr [..] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych i jednocześnie orzekająca o umorzeniu postępowania w pierwszej instancji w całości. Decyzje te zapadły w następującym stanie sprawy:

Na skutek pisemnej interwencji W.R. z 22 września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) Miasta [..] przeprowadził czynności kontrolne w sprawie legalności robót budowlanych - wykonywania drogi - przejścia na terenie ogródków działkowych przy ul. Św. B. w [..] przez Zarząd Rodzinnych Ogródków Działkowych "[..]" w [..] i wszczął postępowanie administracyjne z urzędu w tym zakresie, o czym pismem z 28 października 2010 r. zawiadomił strony. Decyzją z 8 listopada 2010 r. PINB Miasta [..] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych polegających na wyłożeniu płytami betonowymi o szerokości 1,3 m ciągu pieszo-jezdnego z uwagi na przedłożenie przez prezesa ogrodów działkowych zgłoszenia z 9 września 2010 r. o przystąpieniu do wykonywania tych robót. Decyzją z 22 grudnia 2010 r. PWINB w [..] rozpoznając odwołanie W.R. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie daty rozpoczęcia robót, a także braku zapewnienia realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Organ odwoławczy uwypuklił, że z przepisu art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego wynika bowiem, że można do zgłoszonych robót budowlanych przystąpić dopiero po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi, jeżeli w tym terminie nie wniesie on sprzeciwu. Zgłoszenie dokonane po rozpoczęciu robót byłoby z kolei nieskuteczne. Polecono ponadto ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania i poparcie tego stosownymi dokumentami.

Następnie decyzją z 3 stycznia 2011 r. PINB Miasta [..] powtórnie umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe stwierdzając, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego zgłoszeniu właściwemu organowi podlega utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Tymczasem teren ogrodów działkowych nie ma takiego charakteru. Wskutek uwzględnienia kolejnego odwołania W.R. decyzją z 25 lutego 2011 r. PWINB w [..] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Płyty betonowe i wypełnienie nawierzchni tłuczniem miało miejsce na istniejącym ciągu pieszo-jezdnym, który dotychczas był pokryty żużlem paleniskowym.

W ponownie prowadzonym postępowaniu decyzją z dnia 25 lipca 2011 r. PINB Miasta [..], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana "K.p.a.") ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności prowadzonych robót przy wykonywaniu drogi - przejścia przez Rodzinny Ogród Działkowców (ROD) "[..]" w [..] przy ul. Św. B. w [..] bez zgody właściwego organu, jako bezprzedmiotowe. Organ I instancji wyjaśnił, że obecnie zwrócił się do Prezydenta Miasta [..] o udzielenie informacji w zakresie prawidłowości złożonego zgłoszenia robót budowlanych. Z uzyskanych informacji wynikało, że zgłoszenie to przyjęto bez uwag. Ponadto prezes ROD "[..]"- J. L. oraz przedstawiciel ROD "[..]" – K. M. przedłożyli apel działkowiczów, że chodnik został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i nie zagraża życiu i zdrowiu, a wnosi duże ułatwienie dojścia do działek. Nieruchomość, na której został wybudowany chodnik, znajduje się w kompleksie ogródków działkowych i została użyczona przez właściciela - Gminę [..] Polskiemu Związkowi Działkowców Delegatura Rejonowa w [..] w trybie umownym. Przedłożono organowi również dokumentację powykonawczą istniejącego chodnika wewnątrz Ogrodu Działkowego "[..] " na działce nr [..] /3, z której wynikało że rzeczony teren jest terenem ogrodów działkowych i służy jako ciąg komunikacyjny pieszy, roboty zaś zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. PINB Miasta [..] podkreślił, że stroną postępowania dotyczącego prawidłowości i legalności prowadzonych robót budowlanych może być właściciel lub zarządca obiektu, a także, o ile taka potrzeba istnieje, właściciele lub wieczyści użytkownicy terenów bezpośrednio sąsiadujących, jeżeli znajdują się one w zasięgu oddziaływania obiektu. Z posiadanych dokumentów wynikało, że W.R. nie był członkiem zarządu ROD ani żadnej komisji struktury działkowców. Wskazane okoliczności w jego ocenie świadczyły o bezprzedmiotowości postępowania, co wymagało jego umorzenia.

W odwołaniu od tej decyzji W.R. podkreślił, że w szczególności kwestionuje jakość wykonanych robót, ważną dla wygody i bezpieczeństwa korzystających z traktu, a nie kwestie formalne, którymi zajmują się organy. Płyty betonowe mają inne wymiary niż podane w zgłoszeniu, są one również zniszczone mechanicznie, ułożone nierówno, osypka kamienna i ziemna w wielu miejscach nie jest równa z poziomem płyt, czym naruszyć miano zasady sztuki budowlanej. Ponadto parametry traktu nie odpowiadają przepisom prawa przewidującym wymogi dla dróg publicznych. W jego ocenie samowolnie wykonany obiekt kwalifikuje się zatem do rozbiórki.

Po rozpatrzeniu w/w odwołania powołaną na wstępie decyzją z 12 stycznia 2012 r. PWINB w [..], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przeprowadzona na terenie ogrodów działkowych kontrola wykazała, że zostały tam wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu istniejącego ciągu pieszo-jezdnego na odcinku od ul. Św. B. do 4 bramy w sektorze C-D przez ułożenie płyt betonowych o szerokości 1,30 m, a pozostała nawierzchnia traktu została wypełniona tłuczniem. Przed przystąpieniem do powyższych robót nawierzchnia wykonana była z żużla paleniskowego. Organ podzielił trafność zapadłego rozstrzygnięcia, z wyłączeniem jednak zawartego w decyzji uzasadnienia podkreślając przy tym, że organ I instancji nie określił zakresu umorzonego postępowania. Z dostępnego materiału dowodowego wynikało bowiem, że roboty budowlane rozpoczęto 1 lipca, a zakończono 31 lipca 2010 r. i zostały one wykonane samowolnie, bez powiadomienia właściwego organu, zgłoszenie o przystąpieniu do wykonania robót z 9 września 2010 r. było zatem prawnie nieskuteczne. PWINB w [..] ustalił, że droga zlokalizowana na działce nr [..] /3 jest tzw. drogą wewnętrzną. Zakwestionował przy tym dokonaną przez PINB Miasta [..] kwalifikację wykonanych robót jako przypadek, o którym mowa w art. 49b Prawa budowlanego. Roboty te w jego ocenie należało bowiem uznać za przebudowę istniejącej drogi wewnętrznej. Przed ich rozpoczęciem inwestor, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, był zobowiązany dokonać zgłoszenia właściwemu organowi, czego nie uczynił. Wyczerpuje to zatem przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jako robót innych niż podane w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego. W takiej sytuacji postępowanie naprawcze powinno zostać przeprowadzone na zasadzie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego roboty budowlane przy budowie chodnika zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Wbrew zarzutom odwołującego się chodnik nie stanowi poważnego zagrożenia dla zdrowia lub życia poruszających się po nim ludzi, a powołane przez niego warunki techniczne dróg publicznych nie miały zastosowania względem przedmiotowego traktu. Wobec tego PWINB w [..] stwierdził brak istnienia przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego. Zarazem ustalenia te świadczyły o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania.

Z decyzją PWINB w [..] nie zgodził się W.R. wnosząc skargę sądowoadministracyjną. Zarzuca w niej, że roboty przy chodniku wymagały zgłoszenia, a inwestor wykonał je samowolnie. Nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, że do dróg wewnętrznych niż znajdują zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenie określające wymogi dla tych dróg. W dalszym ciągu kwestionuje jakość wykonanych robót, która uniemożliwiać ma korzystanie z chodnika m.in. osobom niepełnosprawnym. Płyty ułożone zostały nierówno, wysypki na poboczach są zaniżone względem ich poziomu. Zarzuca również, że osoby opracowujące dokumentację powykonawczą nie posiadały wymaganych uprawnień.

W odpowiedzi na skargę PWINB w [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

W piśmie procesowym z 26.03.2012 r. skarżący wskazuje, że w trakcie postępowania administracyjnego miał utrudnienia z wglądem w akta sprawy, nadto wedle jego wiedzy na terenie ogródków działkowych zamontowano płyty drogowe znacznie gorszej jakości, niż te, które pochodzić miały z demontażu z ul. Św. B. w [..]. Skarżący negatywnie ocenia działalność prezesa ROD "[..]".

W trakcie rozprawy przed Sądem W.R. podtrzymał swą skargę, wyjaśnił iż sam jest działkowcem, do interwencji w sprawie jakości wykonanych robót budowlanych skłoniła go troska o prawidłowe finanse w związku działkowców, jak również dbałość o majątek Gminy [..]. W.R. z pismem procesowym złożył do akt sprawy z załącznikami w postaci zdjęć dokumentujących zakres wykonanych robót budowlanych.

Pełnomocnik PWINB w [..] wniosła o oddalenie skargi, wyjaśniając iż organ odwoławczy uznał skarżącego za stronę postępowania, z tego względu, że był osobą interweniującą w sprawie prawidłowości i legalności wykonanych robót budowlanych. Złożone przez W.R. zdjęcia zostały wykonane w części obrazującej wykonane roboty wedle stanu po wydaniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem działania PINB Miasta [..] była kwestia wykonanych samowolnie robót budowlanych przy drodze wewnętrznej na terenie ROD "[..]" polegających na wyłożeniu płyt betonowych pochodzących z demontażu oraz utwardzenie pozostałej części z szerokości drogi wysypką kamienną. Z akt sprawy wynika, że roboty te zostały wykonane na działce oznaczonej nr ewid. [..] /3, stanowiącej własność Gminy [..] (k. 98 akt Ii instancji), działka ta jest drogą wewnętrzną zlokalizowaną na terenie istniejącego ROD "[..]". Roboty te wykonane zostały nakładem ROD "[..]", a jak wynika ze sporządzonej przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe, w tym zakresie zarzuty skarżącego są bezpodstawne, chodnik nadaje się do ruchu pieszego, wykonano roboty zgodnie ze sztuką budowlaną i nie budzą one zastrzeżeń (dowód: k. 24 akt I instancji). Już w trakcie toczącego się postępowania Gmina [..] zawarła w dniu 14.06.2011 r. umowę z Polskim Związkiem Działkowców Okręgowym Zarządem [..] Delegaturą Rejonową w [..] użyczenia działki nr [..] /3 z przeznaczeniem pod drogę do ROD "[..]" (dowód: k. 40 akt I instancji). Z ustaleń faktycznych nie budzi przeto wątpliwości, że działka, na której wykonano roboty budowlane położona jest w kompleksie ogrodów działkowych i wykorzystywana jest i była jako droga wewnętrzna, służąca przede wszystkich do celów dojścia na teren działek. Zgodnie z art. 1 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm., zwana dalej Udp) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy, do jednej z kategorii dróg publicznych, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Kategorie dróg publicznych wymieniono w art. 2 ust.1 Udp, są to drogi: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Z mocy art. 8 ust. 1 Udp drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi. Z informacji udzielonej przez Prezydenta Miasta [..] wynika jednoznacznie, że działka nr [..] /3 stanowi drogę wewnętrzną (k. 98 akt II instancji). Z tych względów chybiony jest zarzut skargi, jakoby do tej działki miały mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Skoro działka, na której wykonano samowolnie roboty budowalne nie jest drogą publiczną, przeto nie mają do niej zastosowania przepisy dotyczące wyłącznie dróg publicznych.

Kwestię podstaw prawnych działań organów nadzoru budowlanego w przypadku ujawnienia samowolnie wykonanych robót budowlanych normują przepisy ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm., zwana dalej Upb). Sąd podziela pogląd wyrażony przez PWINB w [..] w motywach zaskarżonej decyzji odnośnie prawidłowości kwalifikacji prawnej wykonanych robót. Przed ich przeprowadzeniem inwestor – ROD "[..]" winien dokonać zgłoszenia na zasadzie art. 30 ust. 1 pkt 2 Upb w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 cyt. ustawy. W myśl pierwszego z tych przepisów zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa m.in. w cyt. art. 29 ust. 2 pkt 12 Upb. Ten ostatni z kolei przepis stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających m.in. na przebudowie dróg. Wobec konstatacji, że wykonane przy przebudowie drogi wewnętrznej roboty budowlane zostały zrealizowane bez uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, zasadnie przeto PWINB w [..] wywodził, że zastosowanie w sprawie będzie mieć tzw. procedura naprawcza unormowana w art. 50-51 Upb. W myśl art. 50 ust. 1 Upb "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". Z kolei art. 51 Upb w ust. 1 stanowi, że "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian", zaś w ust. 3 cyt. przepisu, że "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Z mocy art. 51 ust. 7 Upb "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Ten ostatni przepis potwierdza trafność trybu, w jakim miały działać organy nadzoru budowlanego wobec stwierdzenia zrealizowania w sposób samowolny robót budowlanych. Zasadnie organ odwoławczy wywodzi, że celem stosowanej procedury jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami. Wobec przedstawienia ekspertyzy sporządzonej przez uprawnione do tego osoby o zgodności stanu tych robót z przepisami trafne co do reguły jest twierdzenie organu odwoławczego, iż brak było w sprawie podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Upb, to zaś uzasadniało wydanie decyzji umarzającej postępowanie.

Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego przez organ odwoławczy, jakoby w sprawie administracyjnej materialnie legitymowany był jako strona tego postępowania W.R. Przepisy Upb, poza art. 28 w ust. 2 cyt. ustawy odnoszącym się do problematyki stron postępowania przy wydawaniu pozwolenia na budowę, nie zawierają przepisów normujących w sposób szczególny, w porównaniu do art. 28 K.p.a., kwestii legitymacji stron postępowania, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie dotyczącej legalności wykonanych samowolnie robót budowlanych będzie przeto miał zastosowanie art. 28 K.p.a., stanowiący, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Innymi słowy, posiadanie w sprawie legitymacji strony związane jest z zaistnieniem tzw. interesu prawnego. W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.01.2012 r. II OSK 2035/10, opublik. Baza orzeczeń Lex nr 1121192). Postępowanie administracyjne dotyka interesu prawnego danej osoby wówczas, gdy wydana w sprawie decyzja rozstrzyga o jej prawach lub obowiązkach, godzi w nie lub je ogranicza. W ocenie Sądu W.R. nie był stroną w znaczeniu materialnym, albowiem Sąd nie dopatruje się takiej normy prawa materialnego, z istnienia której wnioskować można byłoby, że posiadał w sprawie własny interes prawny. W szczególności fakt posiadania przezeń ogródka działkowego na terenie kompleksu takich ogrodów, gdzie znajduje się działka nr [..] /3, na której wykonano samowolnie roboty polegające na przebudowie drogi wewnętrznej, nie daje mu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 8.07.2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr z 169, poz. 1419 ze zm., dalej jako uROD) "Urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu stanowią własność Polskiego Związku Działkowców", ust. 2 cyt. przepisu stanowi zaś, że "Nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność". Innymi słowy W.R. ma prawo do wspólnego z innymi działkowcami korzystać z budowli, jaką jest droga wewnętrzna na terenie kompleksu ogrodów działkowych, samo zaś użytkowanie działki oddanej mu w używanie na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, nie czyni go stroną postępowania w sprawie legalności robót budowlanych odnoszących się do budowli przeznaczonej do wspólnego korzystania przez użytkujących działki. Takiego prawa nie daje mu także fakt zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o prawdopodobnej samowoli budowlanej oraz przynależność do Gminy [..]. Troska o prawidłowe korzystanie z mienia komunalnego, poprawne i gospodarne wydatkowanie środków finansowych posiadanych przez organy statutowe Polskiego Związku Działkowców, a także ujawnienia popełnienie samowoli budowlanej, nie czyni osoby wykazującej taką troskę czy też zawiadamiającą o popełnieniu samowoli stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 51 Upb. W.R. był natomiast legitymowany formalnie, albowiem PWINB w [..] wadliwie traktował go jako stronę postępowania i doręczał mu wydane w sprawie decyzje administracyjne. W konsekwencji stanowiska organu odwoławczego wyrażanego w uprzednio wydanej decyzji kasatoryjnej, także organ I instancji – PINB Miasta [..], skierował do skarżącego wydaną w sprawie decyzję.

Konkludując: skoro w sprawie w ocenie Sądu nie zostały ujawnione tego typu naruszenia prawa, które wymagałyby usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, to skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 Ppsa.