Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 849/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 73 ust. 4
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) Protokolant Dorota Gaj - Mizerska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2196/11 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatntości z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2196/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Relacjonując przebieg postępowania, Sąd I instancji podał, że A. J. w latach 2005 - 2010 składał wnioski o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Decyzjami z dnia [...] lutego 2006 r., [...] listopada 2006 r., [...] stycznia 2008 r. oraz [...] listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. przyznał stronie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, zaś decyzjami z dnia [...] listopada 2009 r. oraz z dnia [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. przyznał płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości.

W dniu [...] czerwca 2011 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych A. J. z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) w zw. z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 17 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwziąć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) oraz art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U. UE L Nr 153 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) w zw. z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE L nr 141 z 30 kwietnia 2004 r. str. 18 ze zm.), organ ustalił A. J. kwotę nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, uzyskanych na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., [...] listopada 2006 r., [...] stycznia 2008 r., [...] listopada 2008 r. oraz [...] listopada 2009 r., wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G., w wysokości 20.142,00 zł.

Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu wskazano, że w związku z otrzymaniem płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, po stronie A. J. powstało pięcioletnie zobowiązanie do realizowania programu rolnośrodowiskowego na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Zobowiązanie to zostało określone w art. 23 rozporządzenia Rady nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. U. WE L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r. ze zm.), według którego wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej 5 lat.

Zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5, oraz z zastrzeżeniem ust. 2. Powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, może ulec zwiększeniu o nie więcej niż 5 % dotychczasowej powierzchni, lecz nie więcej niż o 2 ha, w pierwszym lub drugim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego. W przypadku przekroczenia zwiększenia, należy dokonać zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej. W przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej. Zwiększenia, o którym mowa w ust. 4, można dokonać nie później niż w dniu 15 marca 2007 r. Jednocześnie w myśl § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego "producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej".

Mając na uwadze powyższe przepisy, organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. przyznano skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na 2007 r. do zwiększonej powierzchni gruntów rolnych, na których realizowany był pakiet rolnictwo zrównoważone oraz ochrona gleb i wód. W związku ze zwiększeniem powierzchni działek, na których miał być realizowany pakiet rolnośrodowiskowy, skarżący podjął nowe pięcioletnie zobowiązanie począwszy od dnia [...] marca 2007 r. Po dwóch latach realizacji programu rolnośrodowiskowego (lata 2005-2006), nastąpiło wydłużenie okresu zobowiązania do realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych o pięć lat. W wyniku weryfikacji dokumentacji stwierdzono jednak, że skarżący nie dotrzymał zobowiązania przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, ponieważ we wniosku o przyznanie płatności za 2010 r. nie zadeklarował wszystkich działek, które obejmowały wnioski za poprzednie lata. Organ przypomniał, że stosownie do § 17 ust. 1. pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem.

Organ stwierdził, że strona, składając wniosek o przyznanie płatności na 2007 r., oświadczyła, iż zna zasady oraz tryb realizacji programu oraz jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań wynikających z jego realizacji. Skoro A. J. rozpoczął realizację nowego przedsięwzięcia w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone na zwiększonej powierzchni gruntów rolnych w 2007 r., to pięcioletni termin realizacji przedsięwzięcia wynikający z regulacji zawartej w art. 23 rozporządzenia nr 1257/1999 skończy się z ostatnim dniem lutego 2012 r. W rozpoznawanej sprawie strona we wniosku kontynuacyjnym na rok 2010 r. nie wykazała wszystkich działek ewidencyjnych, a zatem zmniejszyła powierzchnię gruntów rolnych objętych pięcioletnim zobowiązaniem.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżący zauważył, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. przyznającej płatności rolnośrodowiskowe na 2007 r. organ wskazał, że "terminem rozpoczęcia 5-letniego zobowiązania jest dzień [...] marca 2005 r." Zaznaczył, że w decyzjach przyznających płatności za kolejne lata początek terminu również określono na dzień [...] marca 2005 r. Powyższe oznacza, zdaniem skarżącego, że został on błędnie poinformowany o terminie rozpoczęcia biegu 5-letniego zobowiązania do realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego, a konsekwencje udzielenia błędnej informacji organy próbują przerzucić na skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.

WSA zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że z uwagi na błędne poinformowanie go w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. o terminie rozpoczęcia pięcioletniego okresu zobowiązania naruszona została ustanowiona w art. 9 k.p.a. zasada obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej. Błędna informacja o terminie rozpoczęcia zobowiązania spowodowała, że wnioskodawca uznał, iż realizacja przedsięwzięcia kończy się z ostatnim dniem lutego 2010r.

Zdaniem Sądu, zachowanie się przez stronę zgodnie z udzielonymi przez organ informacjami nie może powodować dla niej ujemnych konsekwencji, a wątpliwości co do stanu faktycznego nie powinny być rozstrzygane na jej niekorzyść. Strona, zwracając się do organu o informację, uznaje ją za zgodną z prawem, kierując się zasadą zaufania obywateli do organów państwa. W tym kontekście zasada informowania stron przez organ skutkuje ograniczeniem zasady ignorantia iuris nocet.

Sąd nie uznał by uprawnione było stanowisko organu, iż podpisanie przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności, w którym znajduje się oświadczenie o znajomości warunków przyznania płatności, dowodzi, że był on świadomy ciążących na nim obowiązków, wynikających z przystąpienia do programu rolnośrodowiskowego. W decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. brak było uzasadnienia faktycznego i prawnego w części odnoszącej się do wskazanego pięcioletniego okresu zobowiązania, a zatem rolnik nie mógł zapoznać się z motywami rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Sąd I instancji przywołał treść art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeżeli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, powyższy akapit stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Sąd wyjaśnił, że stosownie do § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy producent zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem. W rozpoznawanej sprawie zmniejszenie przez skarżącego we wniosku na rok 2010 powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy stanowiło konsekwencję dokonanej przez organ błędnej interpretacji przepisów w zakresie stosowania terminu realizacji przedsięwzięcia.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 46, poz. 302), w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. dodano ust. 5 stanowiący, że jeżeli zwiększenie powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, powoduje konieczność opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, zwiększenia takiego można dokonać nie później niż w dniu 15 marca 2007 r. Do terminu realizacji nowego planu działalności rolnośrodowiskowej przepis § 13 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Zdaniem WSA w świetle powyższych przepisów nie można przyjąć, by błąd organu w interpretacji prawa polegający na przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na lata 2007-2009 do zwiększonej powierzchni gruntów rolnych bez jednoczesnego wskazania nowego terminu realizacji przedsięwzięcia, mógł zostać wykryty przez rolnika. Wnioski skarżącego o płatności z tytułu działań rolnośrodowiskowych składane w latach 2007-2009 podlegały przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności kontrolom, które nie wykazały błędów w zakresie deklarowanego terminu realizacji przedsięwzięcia.

Sąd nakazał organowi dokonanie oceny przedstawionych przez skarżącego dokumentów dotyczących dzierżawy spornych gruntów pod kątem dotrzymania pięcioletniego terminu zobowiązania i następnie wydanie stosownej decyzji.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 13 ust. 2 w związku z § 5 oraz § 17 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wskutek ich niewłaściwego zastosowania poprzez uznanie, iż w sprawie nie zaistniał obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej pomimo zmniejszenia przez beneficjenta powierzchni gruntów rolnych objętych tą płatnością w trakcie trwania 5 - letniego zobowiązania, o którym mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r.; powyższe naruszenie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów poprzez ich niezastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 p.p.s.a., poprzez przekroczenie granic sprawy przy rozpatrywaniu skargi, wskutek uznania, iż organ dopuścił się naruszenia art. 9 k.p.a., gdyż zarzucone naruszenie miało miejsce w postępowaniach prowadzonych w innym przedmiocie i przez inny organ, niż to, które było przedmiotem rozpoznania skargi przez WSA; wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd dopatrując się naruszenia przez organ ww. przepisu zważył, że skarga zasługuje na uwzględnienie;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji wskutek uznania, iż błędne pouczenie dotyczące okresu trwania 5 – letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego miało istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wskutek jego błędnej wykładni poprzez uznanie, że skarżący nie mógł wykryć błędu organu, polegającego na udzieleniu błędnego pouczenia, podczas gdy na gruncie tego przepisu pomyłka organu ma znaczenie jedynie w sytuacji, gdy to na skutek tej pomyłki organ dokonał płatności;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wskutek jego niewłaściwego zastosowania, poprzez uznanie, iż skarżący powinien zostać zwolniony z obowiązku zwrotu płatności na podstawie tego przepisu podczas, gdy okoliczności określone w nim nie zaistniały;

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 i 107 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu wskutek uznania, że organ rozpoznając ponownie sprawę nie wykazał, czy w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że WSA uchylił decyzję Prezesa ARiMR wydaną w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, zarzucając naruszenie art. 9 k.p.a., które miało miejsce w decyzjach Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wydanych w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Opierając swoje rozstrzygnięcie na uchybieniu innego organu, które nastąpiło w innych sprawach, zdaniem skarżącego, WSA naruszył art. 134 ppsa.

Organ podniósł, że błędne pouczenia zawarte w decyzjach Kierownika Biura Powiatowego nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy z uwagi na to, że beneficjent był poinformowany o tym, że w 2007 r. zaciągnął nowe 5 – letnie zobowiązanie.

Wynika to po pierwsze z tego, że zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. zwiększenie powierzchni gruntów rolnych, na których realizowany jest program rolnośrodowiskowy powoduje konieczność opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej. Wraz ze zwiększeniem powierzchni gruntów zgłoszonych do programu w 2007 r. skarżący opracował nowy plan działalności na okres 2007 - 2012. Zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia, plan działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, powinien być opracowany przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, co potwierdza podpis złożony przez ten podmiot na każdej stronie opracowanego planu.

Po drugie, organ podkreślił, że składając wnioski o przyznanie pomocy finansowej, skarżący złożył oświadczenie, iż znane mu są prawa i obowiązki wynikające z udziału w programie. W świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ze złożeniem przedmiotowych oświadczeń i zobowiązań podpisanych przez wnioskodawców wiążą się konkretne skutki prawne.

Organ podniósł następnie, że z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, iż w sytuacji, gdy nienależnie pobrana płatność została dokonana (wypłacona) wskutek błędu organu (którego beneficjent nie mógł wykryć), to ta okoliczność (błędna wypłata) zwalnia beneficjenta z obowiązku zwrotu płatności. W omawianym przepisie nie chodzi zatem o jakikolwiek błąd popełniony przez organ na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego, lecz chodzi o błąd organu, polegający na nienależnym przyznaniu płatności. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności omawianego przepisu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej.

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a..

Strona skarżąca oparła skargę na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zasadą jest, że w przypadku, kiedy skarga kasacyjna obejmuje zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów prawa procesowego w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów procesowych, bowiem dopiero po stwierdzeniu, że wyrok zapadł po przeprowadzeniu zgodnego z prawem postępowania można ocenić, czy nie doszło do naruszenia prawa materialnego.

Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia art. 134 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy przy rozpatrywaniu skargi, wskutek uznania, iż organ dopuścił się naruszenia art. 9 k.p.a., podczas, kiedy to naruszenie dotyczyło innego postępowania. Stanowisko takie nie jest uzasadnione. Bezspornym jest, że organ ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt powołał się na ustalenia dokonane decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w G. z dnia [...] lutego 2006 r. – nr [...], z dnia [...] listopada 2006 r. – nr [...], z dnia [...] stycznia 2008 r. - nr [...], z dnia [...] listopada 2008 r. - nr [...], z dnia [...] listopada 2009 r. – nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2005 – 2009 oraz na decyzję tego samego organu z dnia [...] grudnia 2010 r. – nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych za rok 2010. W tych decyzjach wskazano, że terminem rozpoczęcia 5. letniego okresu zobowiązania jest dzień [...] marca 2005 r. Prezes ARMiR w uzasadnieniu swojej decyzji odwołał się również do znajdującego się w aktach sprawy zakończonej decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w G. oświadczenia skarżącego o znajomości zasad i trybu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Taka sytuacji jednoznacznie wskazuje, że aczkolwiek sprawy dotyczące przyznania płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i sprawa dotycząca ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych są sprawami różnymi od siebie i rzeczywiście prowadzonymi przez różne organy, jednak są one ze sobą wzajemnie powiązane i oddziaływują na siebie. Stanowiska kasatora, iż wadliwa informacja zawarta w decyzjach Kierownika Biura ARMiR nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem dotyczy innego postępowania, prowadzonego przez inny organ jest niekonsekwentne, bowiem z jednej strony posługuje się materiałem dowodowym zebranym w tamtych sprawach, a z drugiej strony odmawia oceny materiału dowodowego zawartego w tych samych sprawach w zakresie, w jakim dotyczy wadliwych pouczeń. Za wadliwością stanowiska kasatora w tej materii przemawia także brzmienie art. 73 ust. 4 powoływanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Przepis ten dotyczy możliwości odstąpienia przez organ od zwrotu nienależnej płatności. Kryterium w takim przypadku jest pomyłka organu przyznającego płatność, a więc organu innego, niż organ rozstrzygający o ustaleniu kwoty nienależnej płatności. W takiej sytuacji uznać należy, że wskazany wyżej zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony.

Kolejny zarzut z zakresu prawa procesowego dotyczył naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Zarzut ten nie jest uzasadniony. Nie budzi wątpliwości i pozostaje poza sporem między stronami, że wskazane wyżej decyzje wydawane przez Kierownika Biura ARMiR w G. zawierały błędną informację na temat okresu trwania zobowiązania wynikającego z przyznania skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Wadliwa informacja w tej materii w sposób niewątpliwy mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd też uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie narusza prawa.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 77 k.p.a. składa się z 4 paragrafów, a kasator nie wskazuje, który z nich - jego zdaniem - został naruszony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wydając zaskarżony wyrok nie wskazał w uzasadnieniu na naruszenie tego przepisu. Związanie Sądu zarzutami skargi kasacyjnej nie pozwala na snucie domysłów w tej materii.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. nie może zostać uwzględniony. Sąd I instancji nie wskazał wprawdzie, iż do naruszenia powołanego przepisów doszło, jednak analiza uzasadnienia wyroku prowadzi do konkluzji, iż chodzi w tym przypadku o naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Stanowisko Sądu jest w tej materii uzasadnione. Zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w swoim uzasadnieniu nie zawiera rozważań na temat możliwości zastosowania w stosunku do A. J. przepisu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przewidującego możliwość niestosowania wobec niego obowiązku zwrotu nienależnej płatności.

Zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego sprowadza się do wskazania, że Sąd rozstrzygając sprawę niewłaściwie zastosował przepis § 13 ust. 2 w związku z § 5 oraz § 17 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie zaistniał obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, pomimo zmniejszenia przez beneficjenta powierzchni gruntów rolnych objętych tą płatnością w trakcie trwania 5 - letniego zobowiązania, przy jednoczesnym niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni przepisu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kasator podnosi zarzuty jednoczesnego naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wadliwą wykładnię. Z niewłaściwym zastosowanie przepisu prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, kiedy w konkretnym stanie faktycznym sprawy dany przepis prawa materialnego nie ma zastosowania, natomiast z wadliwą wykładnią przepisu prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, kiedy konkretny przepis w sprawie ma zastosowanie ale z uwagi na przykład na uwarunkowania faktyczne organ wadliwie wyłożył jego treść. Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie wskazuje jednak, że intencją kasatora jest podniesienie zarzutu błędnej wykładni wskazanego przepisu z uwagi na niezaistnienie okoliczności faktycznych uzasadniających jego zastosowanie. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. może mieć w przedmiotowej sprawie zastosowanie (przy zaistnieniu określonych w nim przesłanek), ponadto w pierwotnie wydanej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Prezes ARiMR rozważał zastosowanie tego przepisu.

Co do zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu § 13 ust. 2 w związku z § 5 oraz § 17 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. wyjaśnić należy, że przepisy te mają niewątpliwie w sprawie zastosowanie. Sąd I instancji w żaden sposób tego nie kwestionuje i odwołuje się do ich treści. Takie stanowisko aprobuje również Naczelny Sąd Administracyjny. Poza jakimkolwiek sporem pozostaje przecież, iż skarżący zmienił powierzchnię użytków rolnych na których realizowany był program rolnośrodowiskowy przed upływem 5 lat od roku 2007, co może powodować obowiązek zwrotu płatności.

Podnieść jednak należy, że wskazywany wyżej przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. przewiduje możliwość nie stosowania obowiązku zwrotu nienależnej płatności, jeżeli została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Tak więc wskazane wyżej przepisy mogą zostać w konkretnym przypadku zastosowane ale pod warunkiem, iż nie zachodzą okoliczności zwalniające z obowiązku zwrotu, określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.

Przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. nie definiują pojęcia "pomyłki organu", jednak zawężenie tego pojęcia jedynie do pomyłki w płatności, jak to czyni kasator jest nieuprawnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem "pomyłki organu" zawartym w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności. Art. 73 rozporządzenia zatytułowany jest "zwrot nienależnych płatności", dlatego nie można interpretować ust. 4 tego przepisu w oderwaniu od tego. Przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie do "nienależnych płatności", a nie budzi żadnych wątpliwości, że płatności dokonane A. J. miały charakter nienależnych. Udzielenie rolnikowi wadliwej informacji przez Kierownika Biura ARiMR w G. na temat rozpoczęcia biegu terminu okresu zobowiązania spowodowało, że rolnik przedwcześnie zmniejszył powierzchnię użytków rolnych na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, co z kolei spowodowało, iż otrzymane płatności stały się płatnościami nienależnymi. Wadliwa informacja na temat rozpoczęcia biegu terminu okresu zobowiązania jest efektem niewątpliwej pomyłki organu.

Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje jednocześnie stanowisko Sądu I instancji, iż nie można przyjąć, by błąd organu w interpretacji prawa polegający na przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej do zwiększonej powierzchni gruntów bez jednoczesnego wskazania nowego terminu realizacji przedsięwzięcia, mógł zostać wykryty przez rolnika. Nie można w tej materii dać pierwszeństwa faktowi podpisania przez rolnika wniosku o przyznaniu płatności do zwiększonej powierzchni gruntów zgłoszonych do programu w roku 2007, gdzie znajduje się pouczenie o potrzebie posiadania planu działalności rolnośrodowiskowej w sytuacji, kiedy druk zawierający takie stwierdzenie był stosowany do tego rodzaju płatności przez wszystkie lata, również wtedy, kiedy do zmian powierzchni użytków rolnych nie dochodziło. Zasadniczym źródłem wiedzy dla rolnika była zawarta w określonych wcześniej decyzjach określająca termin rozpoczęcia 5. letniego okresu zobowiązania na dzień [...] marca 2005 r. W takiej sytuacji rolnik miał pełne prawo działać w zaufaniu do organu zajmującego się przyznawaniem różnego rodzaju płatności dla rolnictwa w sposób profesjonalny, ze znajomością obowiązujących przepisów prawa i spoczywającym na nim obowiązku starannego działania i czuwania nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Zestawiając z jednej strony rolnika, a z drugiej strony profesjonalny organ trudno jest oczekiwać, by tenże rolnik mając informację w wydanej w jego sprawie decyzji miał obowiązek podjęcia kroków w kierunku sprawdzania, czy adresowana do niego informacja jest zgodna z przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że zachowanie się przez stronę zgodnie z udzielonymi jej przez organ informacjami nie może powodować ujemnych dla niej konsekwencji.

W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co skutkowało koniecznością jej oddalenia.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.