Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4669/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Uzasadnienie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3772/15 w sprawie ze skargi [A.] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz [A.] 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3772/15 oddalił skargę [A.] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], którą określił wysokość zobowiązania [A.] z tytułu wpłaty do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej za grudzień 2014 r. W związku z niedokonaniem przez [A.] wpłaty Minister Finansów w dniu [...] kwietnia 2015 r., wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. [A.] (dalej także zobowiązany, Województwo) podniosło zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, zarzucając nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...] oraz niespełnienie przez ten tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej: u.p.e.a.). Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 04 marca 2014 r., sygn. akt K 13/11 (Dz.U. z 2014 r. poz. 348, dalej także: Wyrok TK) podniosło, że obowiązek wpłaty do budżetu państwa raty za grudzień 2014 r., której przeznaczeniem było sfinansowanie części regionalnej subwencji ogólnej dla innych województw, nie istnieje w takim zakresie, w jakim nie gwarantuje [A.] zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Jednocześnie wskazało na uchybienia tytułu wykonawczego nr [...]. Zarzuciło brak określenia środka egzekucyjnego egzekwowanych należności o charakterze pieniężnym oraz powołanie się na przepis art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 513 z późn. zm., dalej także: ustawa o dochodach j.s.t.) w odniesieniu do określenia podstawy prawnej należności wymagalnych i podlegających egzekucji administracyjnej, innej niż art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (część E poz. 11 tytułu wykonawczego).

Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Minister Finansów uznał za nieuzasadnione zarzuty [A.] dotyczące nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...] oraz niespełnienie przez przedmiotowy tytuł wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.

W dniu [...] czerwca 2015 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek Województwa o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zobowiązany wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego,

2) art. 33 § 1 pkt 10 w związku z art. 27 u.p.e.a.,

3) art. 6, 7, 8 i 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 , dalej jako k.p.a.).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Finansów, wskazanym na wstępie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie wydane w pierwszej instancji, uznając jego słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W ocenie organu na wykonanie obowiązku wynikającego z art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie wpływa wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r., w którym orzeczono, że art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z Konstytucją RP. Zgodnie z pkt II wyroku, przepisy te, we wskazanym zakresie, utracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Zaznaczył także, że Trybunał Konstytucyjny (w uzasadnieniu pkt II do wyroku) potwierdził, że zakwestionowane przepisy muszą być stosowane. Tym samym za nieuzasadniony uznał zarzut zobowiązanego, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr [...] nie istnieje. Zdaniem organu, również zarzuty dotyczące niespełnienia w tytule wykonawczym nr [...] wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. należy uznać za nieuzasadnione. W tych ramach organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a. tytuł wykonawczy nr [...] w części "pouczenie" wskazuje jakie środki egzekucyjne organ egzekucyjny może zastosować w celu wyegzekwowania należności wskazanych w tym tytule. Tytuł wykonawczy nr [...] został sporządzony zgodnie ze wzorem tytułu wykonawczego określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 650 ze zm., dalej: rozporządzenie), wydanego na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Forma tytułu wykonawczego jest więc, w jego opinii, określona w przepisach powszechnie obowiązujących i miała zastosowanie w odniesieniu do zobowiązań [A.].

Minister Finansów za bezpodstawne uznał także zarzuty naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj.: art. 6 k.p.a. – zasady praworządności, art. 7 k.p.a. – zasady prawdy obiektywnej, art. 8 k.p.a. – zasady pogłębiania zaufania do organu administracyjnego i art. 12 k.p.a. – zasady szybkości postępowania.

W skardze na to postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [A.] wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia je poprzedzającego. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz w związku z art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1574, dalej: Nowela lub ustawa o zmianie);

2) art. 33 § 1 pkt 10 w związku z art. 27 u.p.e.a.;

3) art. 34 § 2 w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz w związku z art. 124 § 1 i 2 k.p.a.;

4) art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a.

W motywach skargi podkreślono m.in., że niekonstytucyjność art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, statuującego obowiązek wpłat do budżetu państwa na sfinansowanie części regionalnej subwencji ogólnej dla innych województw, w takim zakresie, w jakim nie gwarantuje [A.] zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. w sprawie sygn. akt K 13/11. Zdaniem autora skargi oznacza to, że przepis ten jest niekonstytucyjny od samego momentu jego wprowadzenia do systemu prawnego, a nie dopiero od stwierdzenia tej niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny, i to mimo odroczenia wejścia w życie tego wyroku.

W ocenie strony skarżącej taki pogląd wynika z szeregu orzeczeń przywołanych w skardze. W związku z tym zasadne jest stanowisko wskazujące na nieistnienie należności objętej tytułem wykonawczym nr [...] w zakresie, w jakim nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Brak zatem podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego, co w konsekwencji uzasadnia umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wobec tego, zdaniem strony skarżącej, nie sposób podzielić stanowiska wierzyciela o istnieniu obowiązku wynikającego z przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny, ze skutkiem ex tunc.

Tym samym w ocenie strony skarżącej Minister Finansów zaskarżonym postanowieniem naruszył art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Jej zdaniem argumentem przemawiającym za prawidłowością wystawienia tytułu wykonawczego nr [...] nie może być fakt uchwalenia art. 4 Noweli, nakazującego stosować do wpłat za 2014 r. przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie tworzył samodzielnej podstawy do określenia wysokości zobowiązania [A.] z tytułu wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za 2014 r. Jest to przepis przejściowy odsyłający do innych przepisów obowiązującego prawa, z tym jednakże zastrzeżeniem, że może on odsyłać wyłącznie do tych przepisów, które obowiązują, a więc m.in. w stosunku do których Trybunał Konstytucyjny nie orzekł ich niezgodności z Konstytucją RP. Nie zgodziła się także ze stanowiskiem, iż powtórzenie i wymienienie w pouczeniu do tytułu wykonawczego środków, które stosuje organ egzekucyjny w celu wyegzekwowania należności pieniężnych objętych tytułem, spełnia wymogi art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a. Poza tym powołany w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 34 § 2 u.p.e.a. nie stanowi podstawy do wydania tego postanowienia. Ma on charakter przepisu gwarantującego możliwość skorzystania przez stronę ze środków zaskarżenia rozstrzygnięcia organu.

Zdaniem autora skargi przepis ten mógł ewentualnie zostać powołany, ale wyłącznie przed organem I instancji. Z tego też względu, zdaniem strony skarżącej, jego powoływanie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia stanowi naruszenie obowiązujących przepisów określających elementy konstrukcyjne postanowienia, w rozumieniu art. 124 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Dokonując oceny zarzutów w niej przedstawionych Sąd I instancji podał, że stwierdzenie niekonstytucyjności art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ustanawiającego obowiązek wpłat do budżetu państwa na sfinansowanie części regionalnej subwencji ogólnej dla województw w takim zakresie, w jakim nie gwarantuje stronie skarżącej zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, co stwierdzono wyrokiem TK z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 13/11 nie oznacza, wbrew temu co sugeruje strona skarżąca, że nie mógł być on stosowany już od momentu wprowadzenia go do obowiązującego systemu prawnego. Poglądy takie, choć wyrażane przez stronę skarżącą i podzielane przez część judykatury oraz nauki prawa, w ocenie Sądu I instancji nie mogą zostać uwzględnione w realiach rozpoznawanej sprawy, a to ze względu – jak stwierdził – na stanowisko wyrażone przez NSA w sprawach dotyczących decyzji organu (Minister Finansów), którymi orzeczono o wysokości zobowiązania [A.] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa na poszczególne okresy czasu. Na poparcie wyrażonego stanowiska Sąd I instancji przytoczył wyrok NSA z dnia 04 września 2015 r., sygn. akt II GSK 2989/14, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Sąd I instancji stwierdził także, że analiza uzasadnienia tego wyroku prowadzi do wniosku, że przepisy, których konstytucyjność zakwestionował Trybunał Konstytucyjny mogą, a wręcz powinny, być stosowane przez organ (Ministra Finansów) w okresie odroczenia ich skutku derogacyjnego. Podkreślił, że art. 31 ustawy o dochodach j.s.t. będący podstawą uiszczenia i obliczenia wpłaty należnej utracił moc z dniem 1 stycznia 2015 r. W związku z tym uznał, że określenie wysokości zobowiązania [A.] za miesiąc grudzień 2014 r. było tak faktycznie jak i prawnie uzasadnione. Nie podzielił stanowiska strony skarżącej, którego istotą jest uznanie nieistnienia należności objętej spornym tytułem wykonawczym nr [...] w zakresie w jakim nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, uznając tym samym zarzut wskazany w pkt 1 skargi za bezzasadny.

Równocześnie Sąd I instancji uznał za niezasadny także zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 u.p.e.a. Pierwszy z nich, jak wskazał, stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Drugi z nich, z kolei, wskazuje co zawiera tytuł wykonawczy. Zaakcentował, że analiza spornego tytułu wykonawczego wskazuje, iż nie uchybia on nie tylko wskazanym przepisom, ale i regułom zawartym w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w regulacji administracyjnej. Podkreślił nadto, że zgodnie z art. 1 a pkt 13 u.p.e.a. za wierzyciela uważa się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia – w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że Minister Finansów jest wierzycielem w zakresie wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Jako organ administracji wydał decyzję określającą wysokość zobowiązania [A.] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc grudzień 2014 r. , a następnie – stosownie do przepisu art. 4 oraz art. 5 ustawy zmieniającej ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – wystawił tytuł wykonawczy nr [...].

W dalszych motywach podał, że zgodnie z art. 4 Noweli w sprawach dotyczących wpłat województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tego, jak stwierdził, również w sprawach egzekucyjnych należy stosować dotychczasowe przepisy. Wskazany przez wierzyciela art. 35 ust. 5 w dotychczasowym brzmieniu wymieniał art. 31 dotyczący wpłat województw do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej. Zaznaczył, że przepis ten został przywołany w spornym tytule wykonawczym. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, jakoby w sprawie doszło do naruszenia art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a. Wskazał, że powtórzenie, czy wręcz wymienienie wprost w pouczeniu do tytułu wykonawczego tych środków, które stosuje organ egzekucyjny w celu wyegzekwowania należności pieniężnych objętych tytułem, nie może być uznane za obrazę tegoż przepisu.

Zdaniem Sądu I instancji okoliczności i motywy, jakimi kierował się organ wydając zaskarżone postanowienie, są jasne i logiczne oraz – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – mające oparcie w przepisach prawa.

Nie dopatrzywszy się zasadności zarzutów zawartych w skardze, ani naruszenia innych przepisów prawa skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia, skargę w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), jako bezzasadną oddalił.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [A.], działając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, a to:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 45 ust. 1 i art. 184 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz., 1066 ze zm., dalej: P.u.s.a.) poprzez pozbawienie [A.] prawa do rzetelnego procesu sądowego w zakresie kontroli działalności administracji rządowej pod względem zgodności z prawem na skutek wydania wyroku wyłącznie w oparciu o niewiążący w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r. o sygn. akt II GSK 2989/14 i poprzestanie na stwierdzeniu, że pogląd wyrażony przez stronę skarżącą podzielany przez część judykatury oraz nauki prawa nie może być stosowany akurat w sprawie niniejszej, a to ze względu na stanowisko wyrażone przez NSA w sprawach dotyczących decyzji organu (Minister Finansów), którymi orzeczono o wysokości zobowiązania [A.] z tytułu wpłaty z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa na poszczególne okresy czasu, mimo że powołane orzeczenie zostało wydane w innej sprawie (nie dotyczącej zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za październik 2013 r.) i brak rozpatrzenia skargi złożonej w tej (indywidualnej) sprawie, a w istocie nierozpatrzenie zarzutów strony skarżącej w zakresie legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów, co stanowi o nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,

b) art. 170 i art. 190 p.p.s.a. a contrario poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Sąd administracyjny I instancji orzekający w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II GSK 2989/14, mimo że powołany wyrok został wydany w innej sprawie, a prawidłowość wykładni prawa dokonana na skutek powołanego wyroku NSA jest sprawą sporną (na co nota bene zwrócił uwagę sam Sąd I instancji);

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku na skutek braku rozpatrzenia skargi złożonej w tej (indywidualnej) sprawie dotyczącej stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], a w szczególności poprzez ograniczenia uzasadnienia prawnego wyroku do powołania się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II GSK 2989/14 mimo, że powołany wyrok dotyczy innej sprawy (w sensie przedmiotowym), a prawidłowość wykładni prawa dokonanej na skutek wydania tegoż wyroku przez Sąd I instancji nie jest prawomocnie przesądzona, a także na skutek braku jednoznacznego stanowiska w zakresie wykładni art. 4 Noweli i potrzeby zastosowania tegoż przepisu według normy prawnej wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt K 13/11;

d) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 pkt 1 i 10 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo istnienia przesłanek uzasadniających uwzględnienie skargi.

2) naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 31 i art. 35 ustawy dochodach j.s.t. oraz w związku z art. 4 Noweli, poprzez przyjęcie, że zobowiązanie z tytułu wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za grudzień 2014 r. istnieje pomimo braku prawomocnego rozstrzygnięcia w tej sprawie przez sądy administracyjne,

b) błędną wykładnię art. 4 Noweli w związku art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach j.s.t. w związku z Wyrokiem TK polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że przepis ten "w sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe" należy interpretować w ten sposób, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywał obowiązek dokonywania wpłat określonych na podstawie art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego na rachunek budżetu państwa bez względu na to, czy gwarantował on tym województwom zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, mimo iż w Wyroku TK stwierdzono, że art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach j.s.t., w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 137 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie przez Sąd I instancji, że zobowiązanie za miesiąc grudzień 2014 r. objęte tytułem wykonawczym nr [...] istnieje w wysokości określonej tym tytułem,

c) błędną wykładnię art. 33 § 1 pkt 10 w związku z art. 27 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że tytuł wykonawczy nr [...] nie zawiera uchybień skutkujących koniecznością umorzenia postępowania administracji prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...].

Formułując powyższe zarzuty, jej autor, wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Województwa poprzez jej uwzględnienie, oraz

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna skutecznie podważa zgodność prawem zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim za usprawiedliwiony uznać należało zarzut z pkt 1c petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i pominięcia zarzutów z jej pkt 1, a także poprzez odniesienie się do pozostałych zarzutów strony skarżącej w sposób lakoniczny, nie wyjaśniając przyczyn rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie – wbrew ocenie kasatora – nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, z reguły, w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenia przepisów procesowych, a dopiero w dalszej kolejności odnosi się do naruszeń prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie kasator, jak wskazano powyżej, stawia wyrokowi Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a formułując go w pkt 1c petitum skargi kasacyjnej. Jego zdaniem uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sporządzone wadliwie na skutek braku rozpatrzenia przez Sąd I instancji skargi złożonej w tej, indywidualnej sprawie, a dotyczącej stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], i de facto ograniczenie się do zacytowania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt II GSK 2989/14, mimo iż powołany wyrok dotyczy innej sprawy.

Tym samym ocena zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego wymaga, aby w punkcie wyjścia przypomnieć, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi formalne uzasadnienia wyroku wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (tak też: NSA w wyroku z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04, ONSA WSA 2006, Nr 1, poz. 9). Nie wystarczy zatem ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Powyższe stanowisko potwierdza uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA WSA 2010, Nr 3, poz. 39, stwierdzająca, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również niewątpliwym, że samo tylko przedstawienie, a więc zacytowanie, wymienienie, zaprezentowanie stanowisk strony zawierające jej zarzuty podniesione w skardze wcale nie wyczerpuje pojęcia z art. 141 § 4 p.p.s.a. o treści "przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze", albowiem pojęcie to oznacza także rozważenie wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy. Ten obowiązek Sądu wynika bowiem także z normy odniesienia, którą stanowi art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. określając istotę wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, a mianowicie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny jako nieistotnych i dlaczego, uznać należy za niewyjaśnienie stanu sprawy oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 808/08).

Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku, czemu w przedmiotowej sprawie nie sprostał Sąd I instancji. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwa kontrola orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie na przykład przedstawienia stanu sprawy, czy też wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), jak również orzeczenia – co również należy podkreślić – którego uzasadnienie zawierając te elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

Zatem uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie (zaniechanie) organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11). Uwzględniając wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, sąd administracyjny nie może oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia – przy uwzględnieniu przyjmowanego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego – kontroli prawidłowości ich subsumcji (zastosowania) przez organ.

Odnosząc powyższe stwierdzenia do sporządzonego przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną oraz konfrontując go z zarzutami skargi kasacyjnej, należy zgodzić się z jej autorem, że Sąd naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istoty wpływ na wynik sprawy.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że Sąd ten nie wyjaśnił podnoszonych przez skarżącą kwestii związanych z zarzutem nieistnienia należności objętej tytułem wykonawczym nr [...] w zakresie, w jakim nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Sąd I instancji nie uzasadnił także, w sposób wskazany powyżej, związanych z nim zarzutów braku podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego oraz jego poprawności. Strona skarżąca konsekwentnie podnosiła, że w sprawie naruszono m.in.:

po pierwsze – art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 31 i art. 35 ustawy dochodach j.s.t. oraz w związku z art. 4 Noweli, poprzez przyjęcie, że zobowiązanie z tytułu wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za grudzień 2014 r. istnieje pomimo braku prawomocnego rozstrzygnięcia w tej sprawie przez sądy administracyjne, a także

po drugie – art. 4 Noweli w związku art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach j.s.t w związku z Wyrokiem TK przez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że przepis ten "w sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe" należy interpretować w ten sposób, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywał obowiązek dokonywania wpłat określonych na podstawie art. 31 ustawy o dochodach j.s.t. na rachunek budżetu państwa bez względu na to, czy gwarantował on tym województwom zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych.

Tymczasem – w tej sprawie – NSA uznał, że Sąd I instancji nie odniósł się nie tylko do tychże zarzutów ale także do argumentów skargi ograniczając się do powtórzeń wyroku NSA z dnia 04 września 2015 r., sygn. akt II GSK 2989/14.

W szczególności Sąd I instancji nie ocenił i nie ustosunkował się właściwie do twierdzeń strony braku jednoznacznego stanowiska w zakresie wykładni art. 4 Noweli i potrzeby zastosowania tegoż przepisu według normy prawnej wynikającej z Wyroku TK z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt K 13/11 w przedmiotowej sprawie.

Wadliwie sporządzone uzasadnienie na skutek braku odniesienia się do skargi i zarzutów w niej zawartych, i de facto ograniczenie się do zacytowania fragmentów uzasadnienia wyroku NSA z dnia 04 września 2015 r., sygn. akt II GSK 2989/14, prowadzi do konstatacji, że Sąd I instancji nie rozważył, i nie wziął pod uwagę tego, że wyrok ten – jak słusznie zauważył kasator – nie dotyczył zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za październik 2013 r.

Ograniczenie się do powielenia oceny dokonanej w wyroku NSA z dnia 04 września 2015 r. sygn. akt II GSK 2989/14 uzasadnia stwierdzenie, że nie odniesiono się do zarzutów skargi i argumentów wywiedzionych na ich poparcie.

Mając powyższe na uwadze, można również powołać się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że dla realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy ograniczenie się tylko do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji.

Zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji skarżący wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, co zobowiązywać powinno sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosowanej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, a brak wskazanej analizy stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09; z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09; z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09).

I jakkolwiek w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, z czym w pełni zgadza się skład orzekający, że – w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi – sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, to jednak nie oznacza to, że nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie – co należy podkreślić – w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia.

Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które zostanie uwzględnione przez Sąd kasacyjny w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10; z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 851/15; z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15).

Tym samym brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji, co wystąpiło w przedmiotowej sprawie.

Jednocześnie NSA wskazuje, że w tych okolicznościach nie znajduje akceptacji podnoszony przez kasatora zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a., albowiem rację ma Sąd meritii uznając, że powtórzenie, czy wręcz wymienienie wprost w pouczeniu do tytułu wykonawczego środków, które stosuje organ egzekucyjny w celu wyegzekwowania należności pieniężnych objętych tytułem, nie może być uznane za obrazę tegoż przepisu.

Niemniej jednak nie rozważenie i nie ocenienie przez Sąd I instancji konsekwentnie formułowanych przez Województwo ww. zarzutów skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W tym stanie rzeczy za przedwczesne należy uznać wypowiadanie się w zakresie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszeń prawa materialnego.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.