Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 908/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 28, art. 31
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego D.M., po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1575/16 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1575/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", decyzją z dnia [...] marca 2016, nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości oznaczonych w jednostce ewidencyjnej P., obręb [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w KW nr [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w KW nr [...]. W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności przedmiotowych nieruchomości przez Powiat [...], dalej jako "Powiat", bowiem nieruchomości te nie były we władaniu jednostki przejmowanej przez samorząd według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r.

Od powyższej decyzji Zarząd Powiatu [...] wniósł odwołanie.

Minister Skarbu Państwa, dalej jako "Minister", decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą nabycia mienia w niniejszej sprawie jest art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako "przepisy wprowadzające". Minister wskazał także art. 103 ust. 1 i ust. 3 przepisów wprowadzających oraz art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60 ze zm.), dalej jako "u.d.p.".

Minister stwierdził, że ul. [...] nie została wymieniona w wykazie dróg wojewódzkich - załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, co oznacza, że została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, iż przedmiotowe nieruchomości stanowią drogę zaliczoną obecnie do kategorii dróg powiatowych, tj. ul. [...] w P. Z metryki oraz mapy ul. [...] w P. znajdujących się w aktach sprawy wynika, że sporne działki nr [...] i nr [...] nie znajdują się w liniach rozgraniczających ul. [...]. Ponadto końcowy odcinek ul. [...] odpowiada działce nr [...], a działka ta, jak i przebieg wskazanej ulicy nie kończy się na pętli autobusowej znajdującej się na części działek nr [...] i nr [...].

Zgodnie z ustaleniami Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwalą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], dalej jako "WRN", z dnia [...] listopada 1981 r., obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r. działki nr [...] i nr [...], położone przy ul. [...] leżały w granicach jednostki oznaczonej symbolem 3M IS "istniejący teren użytkownika specjalnego", a nie "droga publiczna". Potwierdza to zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. Trudno zatem uznać, że działki nr [...] i nr [...] wchodzą w skład obecnej drogi powiatowej nr [...]. Dodatkowo sporne działki nr [...] i nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa i na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowały się w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej, dalej jako "MON", a tym samym nie znajdowały się we władaniu jednostki organizacyjnej przejętej przez Powiat, tj. Powiatowego Zarządu Dróg.

Od decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2016 r., Zarząd Powiatu w imieniu Powiatu [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "WSA"), który wskazanym na wstępie wyrokiem ją oddalił.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 60 ust. 1 i ust. 3 przepisów wprowadzających, wymieniając zawarte w nim przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, tj.: 1) przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 r., 2) pozostawanie nieruchomości we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustaw kompetencyjnych oraz przepisów powołanej ustawy. Przy czym ww. przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia własności nieruchomości przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie tego przepisu.

Sąd I instancji szczegółowo opisał zaistniały stan faktyczny, okoliczności sprawy i poczynione ustalenia, wskazując na dowody zebrane w aktach sprawy, po czym wskazał, że nie podziela stanowiska Powiatu mówiącego, że sporne działki były zajęte pod drogę wojewódzką, a od dnia 1 stycznia 1999 r. pod drogę powiatową ul. [...], w szczególności pod pętlę autobusową lub inną infrastrukturę drogową. W ocenie WSA prowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do uzyskania dowodów potwierdzających budowę pętli autobusowej i przystanków autobusowych. Załączone do pisma Zarządu Dróg i Zieleni w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. dowody nie potwierdzają budowy infrastruktury drogowej, w tym pętli autobusowej na terenie obecnych działek nr [...] i [...], najpóźniej w dacie 1 stycznia 1999 r. Dopiero z załączonej mapy podziału, stanowiącej załącznik do decyzji podziałowej z 2012 r. wynika, że pętla autobusowa zaznaczona jest linią przerywaną, którą przecinają ciągłe linie rozgraniczające drogi ul. [...] (działka nr [...]). Przerywane linie podziałów geodezyjnych dotyczą oznaczenia granic dróg niewydzielonych geodezyjnie, według standardów technicznych (Instrukcja techniczna K-1), wskazanych w załączniku do rozporządzenia MSWiA z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297). WSA wskazał, że w sprawie brak również dowodu wskazującego na to, że najpóźniej w dacie 1 stycznia 1999 r. jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi powołana przez Zarząd Powiatu władała gruntem oznaczonym obecnie jako działki nr [...] i [...] jako trwały zarządca, o którym mowa w art. 21 ust. 1 u.d.p. Dalej WSA zaakcentował, że z pisma AMW z dnia [...] stycznia 2013 r. i załączonych do niego dokumentów wynika, że w dacie 1 stycznia 1999 r. terenem obejmującym obecnie sporne działki nr [...] i [...] władało w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy jako trwały zarządca MON - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...]. Wobec tego nie było podstaw do komunalizacji przedmiotowych gruntów na rzecz Powiatu. Sąd I instancji nie także podzielił zarzutów skargi o nieuprawnionym udziale w toczącym się postępowaniu AMW - Oddziału Terenowego w [...], gdyż dla sprawy znaczenie miał stan faktyczny i prawny z daty 1 stycznia 1999 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 614 ze zm.), dalej jako "u.A.M.W.". Sąd I instancji podniósł, że AMW w zakresie spraw własnościowych wykonuje uprawnienia w imieniu Skarbu Państwa. Sporne mienie na podstawie protokołów przekazania spornych działek z dnia 14 września 2001 r., 28 czerwca 2002 r. i 16 września 2003 r. objęła AMW - Oddział Terenowy w [...], po wcześniejszym trwałym zarządcy MON-RZI w [...], co wynika z ksiąg wieczystych. Wobec tego, skoro w dacie komunalizacji sporne mienie było w trwałym zarządzie MON-RZI w [...], to Agencja jako jednostka gospodarująca powierzonym jej mieniem skarbowym ma prawo brać udział w postępowaniu administracyjnym.

Rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach organów obu instancji miały odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym sprawy. W niniejszej sprawie brak dowodów na to, że teren obejmujący obecne działki nr [...] i [...] stanowił w dniu 1 stycznia 1999 r. jakikolwiek element drogi powiatowej - ul. [...] i w związku z tym znajdował się w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej wykonującej zadania zarządu drogi. Przeciwnie, władanie przedmiotowym gruntem w sensie prawnym, o którym mowa w przepisie art. 60 ust. 1 ustawy (trwały zarząd), na datę komunalizacji wykazało MON - RZI w [...].

W ocenie WSA sporne działki nr [...] i [...] w dacie 1 stycznia 1999 r. stanowiły odrębne nieruchomości od ul. [...], będącą wówczas wydzieloną działką geodezyjną nr [...], do której owe dwie działki przylegały. Nie ma żadnego, obiektywnego dowodu na to, że sporny grunt zawierał się wówczas w liniach rozgraniczających pasa drogowy ul. [...].

Od powyższego wyroku Powiat [...] wywiódł skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy: art. 6, 7, 8, 10 i 77 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 przepisów wprowadzających poprzez:

1) niewłaściwe ustalenie wymagań niezbędnych do nabycia z mocy prawa mienia Skarbu Państwa oraz stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, 7, 8, 10 i 28 k.p.a. w zw. z art. 31 k.p.a. poprzez:

2) nieuprawnione uznanie Agencji Mienia Wojskowego - Oddział Terenowy w [...] za uczestnika na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy nie jest to uzasadnione ustawowymi przesłankami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną - po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu w zasadzie tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W tym zakresie okazała się ona niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Następnie przechodząc do oceny skonstruowanych w skardze zarzutów, zaznaczenia wymaga, że w świetle art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. I FSK 13/18, 19 września 2017 r., I FSK 126/16; 29 września 2017 r., I FSK 868/16; 19 października 2017 r., II GSK 1701/17; dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOIS).

Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji. Powinno także zawierać argumentację na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s.

W świetle powyższych uwag stwierdzić trzeba, że złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych w wymienionych przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176. Tym samym autor skargi kasacyjnej wadliwie formułując w części zarzuty skargi kasacyjnej, a następnie nie uzasadniając ich w sposób prawidłowy, uniemożliwił ich merytoryczne rozpoznanie.

Przechodząc do analizy wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania w ramach podstawy podnieść należy, że jak wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien wskazać w nim konkretne przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, jak również określić sposób ich naruszenia.

Skarga kasacyjna przysługuje bowiem od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i jej zarzuty powinny się odnosić do tego wyroku oraz do przepisów regulujących postępowanie przed tym sądem, ewentualnie w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi procedury administracyjnej mającej zastosowanie przed danym organem administracyjnym (tak NSA w wyr. z 20 grudnia 2018 r., I FSK 212/17). Nadto dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Podsumowując, dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni (wyr. NSA z 13 września 2018 r. I OSK 2390/16).

W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazał na naruszenie art. 6, 7, 8, 10 i 28 k.p.a. w zw. z art. 31 k.p.a. Zarzut ten został wadliwie skonstruowany, bo po pierwsze, pełnomocnik nie wskazał naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym, po drugie nie uzasadnił, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie, a po trzecie powołane przepisy zostały wskazane nieprecyzyjnie, tj. nie uwzględniono konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.). Zaznaczyć trzeba, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą być naruszone przez sądy administracyjne, a co najwyżej mogą być wskazane, jako naruszone przez organ, którego to naruszenia nie dostrzegł sąd administracyjny, zatem wymagają powiązania ze stosownymi przepisami p.p.s.a. Tymczasem w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty procesowe wskazane zarówno w petitum jak i w uzasadnieniu, odnoszą się wyłącznie do działalności organu, dlatego nie mogą odnieść skutku. Zarzut dotyczący wadliwego zastosowania przepisów art. 6, 7, 8, 10 i 28 k.p.a. w zw. z art. 31 k.p.a. nie został bowiem powiązany wyraźnie z żadnym przepisem p.p.s.a.

Nadto przepis powołanego przez autora skargi kasacyjnej "art. 8 kpa" składa się z dwóch paragrafów, "art. 10 kpa" składa się z trzech paragrafów, a "art. 31" składa się z pięciu paragrafów. Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia w tym miejscu wymaga zatem, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru w określeniu, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2018 r. I OSK 194/17).

Te same reguły mają zastosowanie przy ocenie przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów natury merytorycznej.

Aby bowiem zarzut taki mógł być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, autor skargi kasacyjnej powinien powołać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, jego zdaniem, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany.

W niniejszej sprawie profesjonalny pełnomocnik powołując się na podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 6, 7, 8, 10 i 77 kpa oraz art. 60 ust. przepisów wprowadzających. Niewątpliwie w zarzucie tym autor skargi kasacyjnej błędnie powołał przepisy postępowania administracyjnego.

Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyjaśnił, że treść przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) należy odczytywać dosłownie. Użyty w tym przepisie termin władanie oznacza stan faktyczny, niezależny od stanu prawnego. Zatem, w ocenie profesjonalnego pełnomocnika, gdy w stanie faktycznym występuje droga (pas drogowy) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny. Do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przed jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władnie i wykorzystanie nieruchomości, tak jak czyni się to przy badaniu przesłanek wynikających z art.73 przepisów wprowadzających. Powyższa wykładnia uzasadniać miała, że Powiat [...] władał przedmiotowymi działkami gruntu.

Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tej propozycji wykładni wspomnianego przepisu. Otóż treść art. 60 ust. 1 przepisów wprowadzających jasno stanowi, że z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego staje się mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów ustawy kompetencyjnej. Musiało zatem być to 1) mienie Skarbu Państwa, 2) będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, 3) przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. Istotą zarzutu skargi kasacyjnej jest zwrot "we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych".

Otóż ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnej definicji pojęcia "władanie" użytego w art. 60 ust. 1, a także w innych przepisach rozdziału 4 "Nabycie mienia". Wykładni tego pojęcia dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 206/01, w którym stwierdzono, że użyte w art. 68 ust. 1 ustawy (a zatem i w art. 60 ust. 1) - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną pojęcie "władanie" nie może być identyfikowane z pojęciem "faktyczne władanie", jakim posługuje się Kodeks cywilny i może podlegać wykładni, co do jego prawnego (normatywnego) znaczenia odmiennej od tej, która stosowana jest w przypadku przepisów Kodeksu cywilnego (art. 222, art. 336, art. 338, art. 339 k.c.). Jeżeli bowiem spojrzeć na przepisy ustawy nie, jako na przepisy regulujące jedynie stosunki cywilnoprawne (prywatnoprawne, własnościowe), lecz przepisy o charakterze ustrojowym (publicznoprawnym), regulujące kwestię wyposażenia nowo tworzonych jednostek samorządu terytorialnego w mienie mające służyć wykonywaniu przez nie ich publicznych zadań, to wówczas "władanie mieniem", o jakim stanowi przepis art. 68 ust. 1 ustawy (a także art. 60 ust. 1), nie powinno być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela (por. OSNP 2003/24/584). Zatem nabycie z mocy prawa, własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu, mogło dotyczyć tylko władztwa realizowanego przez instytucje i osoby prawne w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można zatem mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. I SA/Wa, wyroki NSA z 7 października 2014r., sygn. akt I OSK 716/13, czy też z 19 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 403/10). Odwołania od innego przepisu – art.73 przepisów wprowadzających, kreującego odrębną normę prawną, a co za tym idzie odmienne przesłanki – jest nieuzasadnione.

Zwrócić także należy uwagę, że na gruncie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku w dniu 31 grudnia 1998 r. i 1 stycznia 1999 r. przedmiotowe działki znajdowały się we władaniu Ministerstwa Obrony Narodowej (na podstawie dokumentacji ustalono, że był tam był poligon wojskowy, pętli autobusowej nie było). Z zebranego materiału dowodowego wynika, że sporne działki te nie miały oznaczenia drogowego (dr), ale były sklasyfikowane jako tereny rożne. Sąd I instancji stwierdził, że ww. działki nie były zajęte pod drogę wojewódzką ani gminą, w szczególności nie było na nich urządzonej pętli autobusowej ani innej infrastruktury drogowej.

W niniejszej sprawie wobec nie zakwestionowania ustaleń faktycznych należy przyjąć, że działki obecnie oznaczone jako [...] i [...] na dzień 1 stycznia 1999 r. nie wchodziły w skład obecnej drogi powiatowej – ulicy [...] (i nie znajdowały się we władaniu jednostki organizacyjnej wykonującej zadania zarządu drogi, a co więcej jednostka organizacyjna władająca tymi działkami nie została przejęta przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów wprowadzających). Zatem, jak trafnie rozstrzygnął Sąd I instancji – nie było podstaw do komunalizacji tego terenu na rzecz Powiatu [...].

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.