Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 876/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 a, art. 15 ust. 3 pkt 3a  art. 61  ust. 1 pkt 1 art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] kwietnia 2022r. Nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. Ł. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. A. Ł. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "A. A. Ł. (dalej: skarżąca, strona) wystąpiła do Burmistrza B. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW składającej się z paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym ze stacją transformatorową na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] M. , gmina B. Kujawski.

2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. Burmistrz B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. – dalej "u.p.z.p."). Organ stanął na stanowisku, że niniejszą inwestycję należy zakwalifikować jako zabudowę produkcyjną, natomiast na terenie objętym analizą mieszczą się zabudowania mające odmienną funkcję, tj. budynki mieszkalne.

3. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca w szczególności zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wskazując na fakt, że planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm. – dalej "u.o.z.e."), natomiast zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do ww. instalacji nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ponadto strona podniosła, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże jedynie organy gminy w zakresie polityki przestrzennej. W związku z powyższym studium nie może mieć wpływu na warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a wartość mocy produkcyjnej wskazana w ww. przepisach jest bez związku dla planowanej inwestycji.

4. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy oraz powołał treść przepisów art. 4. ust. 1, art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Dalej wskazał, że teren inwestycji objęty jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] września 2009 r., niemniej jednak studium nie przewiduje obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii. Z powołanych przepisów Kolegium wywiodło, że brak planu miejscowego dla danego terenu nie oznacza możliwości lokalizacji na nim inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW w drodze decyzji administracyjnej, gdy ustawa przewiduje, że ich lokalizacja wymaga uchwalenia planu miejscowego, a uprzednio określenia tych obszarów w studium. Lokalizacja inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW możliwa jest wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego, którego obowiązek sporządzenia dla przewidzianych w studium obszarów ich rozmieszczenia znajduje swe źródło w przepisach art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Ponadto w ocenie organu z uwagi na planowaną moc farmy (do 2,0 MW), nie ma możliwości zastosowania wyłączenia zawartego w art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p.

Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że nawet przy dopuszczeniu możliwości wydania decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, to nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W konsekwencji organ odwoławczy podzielił ustalenie organu I instancji, oparte na wynikach analizy dołączonej do decyzji, że farma fotowoltaiczna, planowana w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, co uzasadnia stwierdzenie, że warunek z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniony, zatem nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 9 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie się w rozstrzygnięciu przez organ II instancji na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie stanowi aktu prawa miejscowego, a jest tak zwanym aktem planowania, a tym samym nie może stanowić podstawy prawnej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy organ II instancji nie powinien brać studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod uwagę;

- art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie i oparcie się przez organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu na przepisie stanowiącym wyłącznie normę techniczną, przepisie instrukcyjnym dla gminy uchwalającej studium, który nie wskazuje szczegółowych wymogów dla możliwości zagospodarowania terenu, a jedynie jakie elementy zawierać ma studium i jakie są warunki jego sporządzenia, a w związku z tym nie może ono stanowić podstawy prawnej decyzji, konsekwencją której jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy organ II instancji nie powinien brać pod uwagę art. 10 ust. 2a u.p.z.p przy ustalaniu warunków zabudowy, gdyż nie stanowi on przepisu który wprowadza szczegółowe wymogi dla możliwości zagospodarowania terenu;

- art. 15 ust. 3 pkt 3a) u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że sformułowanie "w zależności od potrzeb" zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a) u.p.z.p. oznacza, że potrzeba taka zachodzi wówczas gdy gmina, przejawiając zamiar dopuszczenia lokalizacji tego rodzaju obiektów na swym terenie już w studium takie tereny przewidziała, a co za tym idzie lokalizacja urządzeń OZE powyżej 500 kW możliwa jest wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zarówno z treści u.p.z.p. jak i aktualnego orzecznictwa taka interpretacja nie wynika, naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przejęcie przez organ II instancji, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki po spełnieniu których możliwe jest wydanie decyzji ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy inwestycja skarżącej spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., i możliwe jest ustalenie warunków zabudowy zgodnie z jej wnioskiem;

- art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i odwołanie się do regulacji normujących kwestię wytycznych do prawodawcy lokalnego, które mają zastosowanie przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wywodząc z nich, iż brak obowiązującego na danym terenie studium oznacza, że do instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 500 kW nie stosuje się wyłączenia z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;

- art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez oparcie się w rozstrzygnięciu na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie stanowi przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a jest tak zwanym aktem planowania, który nie może być podstawą decyzji konsekwencją której jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy organ II instancji powinien opierać się na przepisach prawa;

- art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, konsekwencją czego jest odmowa ustalenia warunków zabudowy podczas gdy inwestycja skarżącej spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i organ II Instancji miał obowiązek uchylić decyzję organu I instancji i wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej;

- art. 8 ust. 2 k.p.a. poprzez sprzeczne z przepisami prawa stwierdzenie, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może stanowić podstawę decyzji konsekwencją której, jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, co stanowi nieuzasadnione odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki orzeczniczej, według której studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, przy czym organ II instancji powinien przyjąć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i wydać decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej;

- art. 8 ust. 1 k.p.a w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez oparcie się przez organ II instancji na przepisie stanowiącym wyłącznie normę techniczną, przepisie instrukcyjnym dla gminy uchwalającej studium, który nie wskazuje szczegółowych wymogów dla możliwości zagospodarowania terenu, a jedynie jakie elementy zawierać ma studium i jakie są warunki jego sporządzenia, a w związku z tym nie może stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, co stanowi naruszenie zasady praworządności i obowiązku organu oparcia się na przepisach prawa. Bezprzedmiotowe jest również odwoływanie się do uzasadnienia projektu ustawy, jako podstawy dla konieczności badania analizy zgodności inwestycji ze studium dla celów ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy uzasadnienie nie stanowi źródła prawa.

6. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga jest zasadna.

8. Odnosząc się do zawisłego w przedmiotowej sprawie sporu, w pierwszej kolejności Sąd jest zobligowany do oceny zajętego przez organy stanowiska co do prawidłowości kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, skoro ustalenie charakteru planowanej inwestycji ma istotny wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W przypadku kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. brak jest bowiem konieczności oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W myśl zaś art. 2 pkt 13 u.o.z.e. instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Zdaniem Sądu, skoro przedmiotowa inwestycja polega na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW, to planowane przedsięwzięcie sprowadza się do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Zatem w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a więc odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To zaś oznacza, wbrew stanowisku organów, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21). W przedmiotowej sprawie nie było zatem konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprost wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 u.o.z.e. Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

9. Argumentem za wydaniem decyzji odmownej nie może być również stanowisko organu, iż tylko na obszarach wskazanych w studiach mogą być realizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Stosownie do art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Przytoczone przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej.

Należy również zwrócić uwagę na zmiany wprowadzone przepisami ustawy z dnia 17 września 2021 r. w sprawie zmiany ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1873), która od 30 października 2021r. istotnie zmieniła treść normatywną art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Stanowi on od tej daty, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące,

przy czym w art. 2 pkt 20a u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował, że "urządzenia inne niż wolnostojące" to urządzenia techniczne zamontowane na budynku.

Z kolei w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi się, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że obecnie racjonalnie ustawodawca, mając na uwadze zarówno konieczność zapewnienia możliwości pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł, jak i potrzeby prawidłowego zagospodarowania przestrzeni z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju, korelacji potrzeb i wymogów różnych kierunków i sposobów zagospodarowania przestrzennego, jak również ochrony gruntów rolnych - wprowadził rozróżnienie zasad rozmieszczania na terenie poszczególnych gmin urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii.

Z ww. przepisu wynika, że ustawodawca uznaje, że sytuacja energetyczna wymaga umożliwienia gminom wyznaczenia konkretnych obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW. Jednocześnie, co równie istotne, także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów – poprzez ustalenie ich rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (tzw. farm fotowoltaicznych) nie można pomijać konieczności uwzględnienia stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów przy tak znacznej mocy zainstalowanej. Od tak określonej zasady, uwzględniając wcześniejsze uregulowania (w tym brak wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) ustawodawca wprowadził obecnie dwa jasno określone w pkt 1 i 2 wyjątki. W konsekwencji w stanie prawnym obowiązującym od 30 października 2021r. przy omawianej wielkości instalacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW) poza obszarami wyznaczonymi na ten cel przez właściwą radę gminy w studium, rozmieszczone mogą być wyłącznie:

1) wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowane na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; oraz

2) urządzenia inne niż wolnostojące.

Należy mieć jednak na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., według którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a zgodnie z art. 19 ww. ustawy nowelizującej z 17 września 2021r. do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed 30 października 2021r. oraz projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych przed tym dniem, zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Dalej przypomnieć należy, że teren inwestycji określony we wniosku skarżącej nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zaś zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p.). Nie można zatem w sprawie przyjąć, że przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinno się uwzględniać zapisy studium. Brak jest podstaw prawnych dla takiego obowiązku. Samo studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.).

Przytoczone wyżej przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed 30 października 2021r., jak i po tej dacie) dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy to odnoście tego rodzaju inwestycji zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b u.p.z.p. w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛, czego jednak nie uczynił.

Powyższe świadczy o tym, iż sam ustawodawca w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i planu zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyłączenie tych instalacji od wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej.

Reasumując tę część rozważań wskazać należy, że teren przedmiotowej inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy studium nie mają dla niej wiążącego charakteru. W konsekwencji Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez organy obu instancji w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

10. Wskazania jednak również wymaga, że przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jednakże nie jest wyłączone dla przedmiotowych inwestycji zachowanie pozostałych warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6, w tym zgodności z przepisami odrębnymi, wśród których uwzględnić należy ww. ustawę z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. W warunkach więc braku planu miejscowego przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 3-6 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znaczenie winny mieć charakter gruntów oraz klasa użytków rolnych, na których planowana jest instalacja inwestycji o charakterze jednoznacznie produkcyjnym, a nie rolniczym.

Należy przy tym zaznaczyć, że w przypadku zagospodarowania części działki ewidencyjnej, mimo że jest wyjątkowo dopuszczalne, nie może jednak mieć charakteru dowolnego, niepoddającego się weryfikacji i konkretyzacji. Winien być to teren jednoznacznie określony przez wnioskodawcę, nie tylko poprzez wskazanie jego powierzchni, czy też wyrysowanie kształtu na kopii mapy w skali uniemożliwiającej jednoznaczne sprecyzowanie granic terenu, na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. To do organu będzie następnie należała ocena, czy uwzględniając charakter danej inwestycji, określony we wniosku sposób zabudowy i zagospodarowania, gabaryty obiektów, jak również np. charakter i klasę gruntów rolnych dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla określonego przez wnioskodawcę terenu – jako terenu tej inwestycji.

W art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stwierdza się, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w 1:500 lub 1:1000. Zgodnie zaś z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Za pomocą tych linii możliwym winno być wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany w następnym etapie inwestycyjnym, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Przy określeniu granic terenu inwestycji w sposób nieprecyzyjny, decyzja o warunkach zabudowy może stać się niewykonalna, nie będzie bowiem możliwa ocena zgodności z nią projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane). Linie wyznaczające granice terenu inwestycji winny zostać tak określone, by możliwe było ich niewątpliwe usytuowanie w terenie w sensie geograficznym (np. poprzez precyzyjne wskazanie parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych tych linii). Nadto w konkretnych sprawach np. w przypadku instalacji do wytwarzania energii określona powierzchnia zabudowy (np. 0,99 ha) może mieć charakter pozorny, z uwagi na próbę obejścia przepisów dotyczących środowiskowych uwarunkowań tego typu przedsięwzięć. Wobec tego nader istotne, w przypadku wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jest sformułowanie tego rozstrzygnięcia w tak jednoznaczny sposób, który uniemożliwi dowolną jego interpretację na dalszych etapach np. przy udzielaniu pozwolenia na budowę. W rozstrzygnięciu organ winien w takiej sytuacji zatem określić wprost wielkość powierzchni terenu inwestycji, jak również zapewnić jednoznaczne określenie jego położenia (jako konkretnej części działki ewidencyjnej).

Zdaniem Sądu analiza wniosku już w zakresie określenia granic terenu zamierzonej inwestycji nie pozwala na stwierdzenie, że wniosek jest w tym zakresie jednoznaczny i kompletny. We wniosku określono, że inwestycja polegać będzie na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW składającej się z paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzysząca w tym stacja transformatorową. Teren inwestycji obejmuje cześć działki ewidencyjnej tj. 9.990 m˛. Zatem planowaną inwestycję opisano bardzo ogólnikowo w sposób umożliwiający różną interpretację.

Zauważyć należy, że na planowaną inwestycję składają się wszystkie elementy farmy fotowoltaicznej i we wniosku należy wskazać też ich parametry techniczne. Poza liczbą i łączną mocą paneli będzie to moc i powierzchnia jednostkowa paneli, liczba rzędów w jakich będą umiejscowione stoły, powierzchnia zajęcia przez stoły, a nadto powierzchnia dojazdu, planowanego placu manewrowego i miejsc na odpady. We wniosku skarżącej nie określono precyzyjnie w zasadzie żadnych z tych parametrów. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Jednocześnie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a (tj. na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy). Skoro zatem inwestor planuje budowę farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą o powierzchni zabudowy 9.990 m˛, to założenie to winno być weryfikowalne w procesie oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na ewentualne zaktualizowanie się wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Deklaracja inwestora, że powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu jest tożsama z powierzchnią zabudowy i jest mniejsza niż 1,0 ha, zatem inwestycja nie może być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie może być uznana za wystarczającą.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, poza przyjęciem wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu oceny stosowalności w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., weźmie też pod uwagę powyższe stanowisko dotyczące koniecznych do uzupełnienia elementów samego wniosku skarżącej. Ponownie, w sposób szczegółowy przeanalizuje jego poprawność wobec wymogów art. 52 ust. 2 u.p.z.p. oraz dokona oceny dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji pod kątem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.

11. Mając na uwadze wskazane powyżej naruszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącą wpisu od skargi w kwocie 500 zł oraz opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

12. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs? ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.