Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1865/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2  art. 174 pkt 1 i 2 art. 188 art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 4 par. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 140
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny  odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. i E.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1942/11 w sprawie ze skargi A.C. i E.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.C. i E.C. solidarnie kwotę 854 zł (osiemset pięćdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dni 28 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.C. i E.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB lub organ), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania A. i E.C. od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...]. odmawiającej stwierdzenia na wniosek A. i E.C. nieważności decyzji Starosty Powiatu Koszalińskiego z dnia [...] lipca 1999 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.K. pozwolenia na budowę budynku garażowo - gospodarczego w Unieście na działce nr A, położonej przy ul. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał na nadzwyczajny charakter postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o art. 156 k.p.a. i zwrócił uwagę na treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane"). Organ zauważył, że w niniejszej sprawie inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością nr A na cele budowlane. Dla spornej inwestycji została wydana decyzja Wójta Gminy Mielno z dnia [...] czerwca 1999 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budynku garażowo - gospodarczego oraz budynku mieszkalno - socjalnego w Unieście przy ul. M., działka nr A. GINB stwierdził, że przedmiotowy budynek garażowo - gospodarczy jest zgodny z jej ustaleniami, w szczególności nie przekracza 1,5 kondygnacji i posiada wysoki dach. Ponadto GINB wskazał, że na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziano lokalizację budynku garażowo - gospodarczego w niewielkiej odległości od granicy z działką nr B, choć na załączniku nie zwymiarowano tej odległości. Odnosząc się do tej kwestii GINB zgodził się z organem wojewódzkim, że część graficzna ma na celu jedynie przedstawić miejsce lokalizacji planowanego obiektu, które zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winno spełniać warunku rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 140 ze zm., dalej jako rozporządzenie z dnia 14.12.1994 r.). W ocenie GINB zaprojektowanie spornego budynku w granicy z działką B będącą działką drogową nie narusza § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia z dnia 14.12.1994 r., który nakazuje sytuować budynki w odległości co najmniej 4 m od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów. Wskazane odległości mają bowiem zastosowanie, jedynie w sytuacji jeżeli sąsiednia nieruchomość jest działką budowlaną. GINB zwrócił także uwagę, że stosownie do § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych, a szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Nawiązując do tej kwestii organ wskazał, że z opisu technicznego do projektu budowlanego wynika, iż dojazd do posesji przewidziano od drogi Mielno - Łazy, od strony pensjonatu "[...]". Na projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono, że droga dojazdowa do nieruchomości inwestycyjnej biegnie przez działkę B, będącą drogą. W aktach sprawy brak jest zgody udzielonej inwestorowi przez właściciela tej nieruchomości na przejazd. Jednakże z ustaleń organu odwoławczego wynika, że w chwili obecnej działka nr A posiada dostęp do drogi publicznej (działka nr C) poprzez działki nr D oraz E oznaczone w ewidencji jako użytek lub klasa (dr) będące własnością Gminy Mielno (pismo Starostwa Powiatowego z dnia 2 czerwca 2011 r., znak: AB.6744.2.41.2011.Ed). Z uwagi zatem na okoliczność, że nieruchomość objęta inwestycją w chwili obecnej posiada prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej GINB stwierdził, że ewentualne naruszenie § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Nie wywołuje ono bowiem skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania, gdyż nie prowadzi do naruszenia interesów osób trzecich tj. właściciela działki nr B. W konkluzji organ uznał, że decyzja Starosty Powiatu Koszalińskiego z dnia [...] lipca 1999r. Nr [...] nie jest obarczona żadną z wad wymienionych z art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna oraz nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. GINB odniósł się do zarzutu naruszenia art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez wybudowanie budynku garażowo - gospodarczego w sposób zakłócający korzystanie z nieruchomości skarżących ponad przeciętną miarę i powodujący immisję bezpośrednią w stosunku do tej nieruchomości, stwierdzając, że roszczenia wynikające z naruszenia prawa własności pozostają bez wpływu na postępowanie administracyjne. Powyższe naruszenie może być - w ocenie GINB - przedmiotem postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, z uwagi na cywilny charakter sprawy. Odnosząc się do argumentu dotyczącego konieczności uzyskania przez inwestora zgody właściciela działki sąsiedniej, o której mowa w § 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14.12.1994 r. organ zwrócił uwagę, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy działka sąsiednia ma charakter budowlany. Ponadto w części dotyczącej obowiązku uzyskania zgody stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00 uznał § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. GINB zauważył dodatkowo, że nie można domagać się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis prawa materialnego, który został na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wyeliminowany z obrotu prawnego jako niezgodny z prawem (niekonstytucyjny). Ponadto, w ocenie GINB w zgromadzonym materiale dowodowym nie znajduje potwierdzenia podniesiony w odwołaniu zarzut, że sporny budynek garażowo - gospodarczy "wychodzi poza granice działki A". Z dokumentacji technicznej wynika, że obiekt został zaprojektowany w taki sposób, że nie przekracza granicy działki inwestycyjnej, zaś ewentualne odstępstwa od rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym może być przedmiotem innego postępowania.

Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. i E.C. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego;

2. § 10, § 12 ust. 6, § 14 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

3. art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego;

Skarżący zarzucili także decyzji naruszenie przepisów postępowania, w postaci:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2011 r., mimo iż decyzja Starosty Powiatu Koszalińskiego nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. oraz niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu Koszalińskiego nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r., mimo iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem ogólnych zasad procedury administracyjnej, w szczególności podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego;

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 28 lutego 2012 r. uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd I instancji przedstawiając charakterystykę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wskazał, iż aby uznać zasadność skargi, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez Starostę Powiatu Koszalińskiego, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, iż wspomniane naruszenia mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji ustalone okoliczności sprawy dają podstawę do uznania, że kwestionowana decyzja Starosty Powiatu Koszalińskiego z dnia [...] lipca 1999 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca R.K. pozwolenie na budowę budynku garażowo - gospodarczego w Unieście na działce nr A, położonej przy ul. M., nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności nie została wydana bez podstawy prawnej, nie narusza przepisów o właściwości, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, a w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, a także nie była i nie jest trwale niewykonalna. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością nr A na cele budowlane, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Ponadto uznał, że sporna inwestycja jest zgodna z decyzją Wójta Gminy Mielno z dnia [...] czerwca 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budynku garażowo - gospodarczego oraz budynku mieszkalno - socjalnego w Unieście przy ul. M., działka nr A. Sporny budynek garażowo - gospodarczy nie przekracza 1,5 kondygnacji i posiada wysoki dach. Ponadto trudno jednoznacznie stwierdzić w kontekście rażącego naruszenia prawa, że budynek został posadowiony niezgodnie z załącznikiem graficznym do ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro w załączniku tym przewidziano wprawdzie lokalizację budynku garażowo - gospodarczego w niewielkiej odległości od granicy z działką nr B, ale na załączniku nie zwymiarowano tej odległości. Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB, że część graficzna ma na celu jedynie przedstawić miejsce lokalizacji planowanego obiektu, które zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winno spełniać warunku rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd I instancji odnosząc się do podstawowego zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14.12.1994 r. stwierdził, że wymóg ten ma zastosowanie jedynie w odniesieniu do działek o charakterze budowlanym. Tymczasem działka o nr ewid. B ma charakter drogowy i służy m.in. komunikacji pomiędzy działkami budowlanymi. Z tego względu Sąd I instancji wskazał, iż zarzut ten nie może zostać oceniony jako uzasadniony, gdyż zrealizowana inwestycja w żadnym stopniu nie wpływa na ograniczenie zagospodarowania działki skarżących w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego nakazującego poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich Sąd podniósł, że naruszenie interesów o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie może być hipotetyczne i teoretyczne, ale realne i z zastosowaniem odpowiednich konkretnych przepisów prawa materialnego, z których wynika właśnie naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich. Skoro z akt niniejszej sprawy wynika, że działka granicząca z nieruchomością, na której posadowiony jest sporny budynek jest w istocie drogą i nie ma charakteru budowlanego, to trudno twierdzić o naruszeniu uzasadnionych interesów skarżących w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Sąd I instancji zaznaczył, iż zgromadzony przez organy materiał dowodowy nie potwierdza, że usytuowanie tego budynku wykracza poza granice działki i wpływa negatywnie na nieruchomość skarżących. Nie sposób też uzasadnić naruszenia interesów skarżących oraz trudne do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze decyzji wyłącznie z powodu zmiany dostępu do drogi publicznej spornej nieruchomości. W związku z powyższym Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżących naruszenia w postępowaniu art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz § 10, § 12 ust. 6, § 14 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. oraz art. 140 i art. 144 k.c. Nawiązując do kwestii dostępu do drogi publicznej działki, na której posadowiony jest sporny budynek Sąd I instancji zgodził się z argumentem podniesionym przez skarżących, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego musi być weryfikowana na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Nadto wskazał, iż nie ulega także wątpliwości, że wady orzeczeń administracyjnych określone w art. 156 k.p.a. nie mogą być konwalidowane przez późniejszą zmianę stanu faktycznego. Czym innym jednak jest wadliwość orzeczenia, a czym innym rażący charakter tej wadliwości, który z kolei oceniany jest na podstawie m. in. wystąpienia trudnych do zaakceptowania negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje wydana decyzja. Dlatego Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB, że wprawdzie decyzja Starosty Powiatu Koszalińskiego z dnia [...] lipca 1999 r. była wadliwa, jednakże naruszenie to nie nosi znamion rażącego, skoro działka nr ewid. A ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu I instancji GINB prawidłowo i wyczerpująco rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz nie uchybił zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że w nadzwyczajnym postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. organ ma wprawdzie obowiązek zastosować wszystkie zasady postępowania administracyjnego, tym niemniej jego postępowanie wyjaśniające sprowadza się przede wszystkim do wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego istniejących w dacie wydania weryfikowanej decyzji pod katem wystąpienia przesłanek kwalifikowanego naruszenia prawa i nie może prowadzić do nowego postępowania dowodowego analogicznego do postępowania zwykłego. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. dalej jako: "p.p.s.a."), Sąd I instancji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i E.C. reprezentowani przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 3 i art. 14 ust. 1 w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy wskutek naruszenia przez Sąd reguł kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez GINB, który bez zebrania całości materiału dowodowego, bez wszechstronnego jego rozpatrzenia, jak również bez wnikliwej analizy stanu faktycznego przedstawionej w uzasadnieniu swojej decyzji przyjął, że:

- z uwagi na okoliczność, iż ówczesna działka nr B wchodząca obecnie w skład działki nr F, służy faktycznie jako dojazd do budynku posadowionego na dalszej części tej działki, to stanowi ona tym samym drogę, mimo iż w rzeczywistości cały teren działki nr F, w tym ówczesna działka nr B, zarówno w dniu wydania przez Starostę Koszalińskiego decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jak i obecnie, stanowi w całości działkę budowlaną oznaczoną symbolem Bi, a w aktach sprawy brak jest dowodu przeciwnego;

- w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy Mielno z dnia [...] czerwca 1999 r. wydanej dla działki nr A nie - wymiarowano odległości usytuowania obiektu garażowo-gospodarczego od południowej granicy tej działki, a załącznik graficzny do warunków zabudowy ma jedynie charakter informacyjny, mimo że z danych zawartych w tej decyzji, tj. szerokość całej działki nr A, szerokość obiektu oraz zwymiarowanie odległości obiektu od północnej granicy działki nr A w miejscu jego usytuowania, można z łatwością wyliczyć, iż odległość usytuowania obiektu od południowej granicy działki wynosi 1,5 m;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego wskutek naruszenia przepisów postępowania, tj.:

- art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu aktualnym na dzień 7 czerwca 1999 r.) w zw. z § 10 i § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że GINB prawidłowo ocenił zgodność pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi, mimo że projekt zagospodarowania działki nr A, który stanowi integralną część projektu budowlanego, był niezgodny z warunkami zabudowy i projektem zagospodarowania określonymi w rozporządzeniu i nie zapewniał ochrony uzasadnionych interesów skarżących, polegających na swobodnym dostępie do ówczesnej działki nr B (obecnie działka nr F), tj.:

a) w zakresie § 10 rozporządzenia:

- z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynikało jednoznacznie, że obiekt mógł zostać usytuowany wyłącznie w odległości 1,5 m od granicy działki o obecnym numerze F, natomiast w przepisami techniczno-budowlanymi obiekt został usytuowany w ostrej granicy z działką nr B;

- w decyzji o warunkach zabudowy szerokość obiektu została określona na 6 m, natomiast w projekcie zagospodarowania szerokość obiektu została określona na 7,5 m;

b) w zakresie § 12 ust. 4 rozporządzenia - niezachowanie określonych odległości usytuowania obiektu od granicy działki nr A, mimo iż ówczesna działka graniczna nr B, wchodząca obecnie w skład działki F, nigdy nie była i nie jest działką drogową, tylko w całości stanowi działkę budowlaną oznaczoną symbolem Bi;

- § 14 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w przypadku braku dostępu działki do drogi publicznej, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, mimo iż zapewnienie dostępu do drogi publicznej było bezwzględną przesłanką wydania pozwolenia na budowę, a jego brak przesądza o niezgodności decyzji z w/w przepisem i tym samym o rażącym charakterze tego naruszenia;

- naruszenie przepisów postępowania, wskutek niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi mimo, iż okoliczności sprawy uzasadniały jej uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego pominięcie i oddalenie skargi mimo, iż okoliczności sprawy uzasadniały jej uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; alternatywnie w przypadku uznania, że w niniejszej sprawie nie zachodzi naruszenie prawa procesowego, co wydaje się być mało prawdopodobne na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o uwzględnienie skargi oraz zwrot kosztów postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach wskazując, iż w zebranym materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dowodu, ze ówczesna działka nr B, która obecnie stanowi część działki nr F, stanowiła kiedykolwiek drogę i była oznaczona symbolem "dr". Faktycznie teren ten stanowi jedyny dojazd do budynku usytuowanego we wschodniej części działki nr F i z uwagi na jej kształt, jest wykorzystywana właśnie w ten sposób. Niemniej jednak z uwagi, iż jest to wciąż jedna nieruchomość i jednocześnie jedna działka ewidencyjną o przeznaczeniu budowlanym, która oznaczona jest symbolem "Bi", uznanie terenu ówczesnej działki nr B za drogę, stanowi naruszenie podstawowych zasad k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe i ocenę zebranego materiału, którego jednak nie dopatrzył się Sąd I instancji przyjmując ustalenia faktyczne GINB za podstawę swojego rozstrzygnięcia. Nadto wskazano, iż z treści pozwolenia na budowę wynika jakoby posadowienie obiektu powinno nastąpić nie tylko w ostrej granicy ówczesnej działki nr B, ale również w granicy ówczesnej działki nr G, która też posiadała status działki budowlanej. Co więcej, w chwili wydawania pozwolenia na budowę działki ewidencyjne nr: B i G stanowiły z formalnego punktu widzenia jedną nieruchomość, która obejmowała jedną działkę budowlaną oznaczoną numerem H. Podział działki ewidencyjnej nr H, z której miałyby powstać działki nr B i G, nie został bowiem wówczas zatwierdzony odpowiednią decyzją administracyjną, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Sz 6/11. Nadto wskazano, że zarówno GINB jak i Sąd I instancji nie zwróciły uwagi na niezgodność szerokości obiektu określoną w warunkach zabudowy z późniejszym projektem budowlanym i projektem zagospodarowania, w których szerokość obiektu zwiększono z 6m do 7,5m. Oznacza to, że stwierdzenie Sądu o zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy jest tym bardziej nieprawdziwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty przytoczone w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należy jednakże zauważyć, iż zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazane w niniejszej sprawie są ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z § 12 ust. 4 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty zarzutów.

Na wstępie przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli sądowej była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Koszalińskiego z dnia [...] lipca 1999 r. o pozwoleniu na budowę, odmowa uzasadniona była brakiem podstaw do oceny o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zatem treścią tej kontroli było w szczególności rozważenie, czy w ramach okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w 1999r. należało stwierdzić wynikający z brzmienia pozwolenia na budowę stan rażącego naruszenia tą decyzją prawa obowiązującego w dacie jej wydania.

Podkreślić trzeba, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Podnieść jednocześnie należy, iż stwierdzając nieważność decyzji organ administracji wprost wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Dlatego też rozstrzygające dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny z dnia wydania decyzji, na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej stosownie do treści § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi być to prawnie zapewniony dostęp.

W konsekwencji, stwierdzić należy, iż przeznaczenie sąsiadującej bezpośrednio działki, ma w każdym przypadku istotne znaczenie dla oceny, czy planowane usytuowanie budynku na działce budowlanej jest w warunkach określonej sprawy dopuszczalne, ewentualnie, czy usytuowanie na działce już istniejącego budynku można uznać za rażąco sprzeczne z tym przepisem.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest to, że działka oznaczona numerem B, która mogłaby umożliwić dojazd do budynku garażowo – gospodarczego zlokalizowanego na działce A przy ul. M. w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.K. pozwolenia na budowę ww. obiektu, była działką budowlaną.

W ocenie skarżących kasacyjnie brak dostępu do drogi publicznej statuuje, obowiązek organu w postaci oddalenia wniosku o wydanie decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Tym samym stwierdzenie, że przedmiotowa działka nie posiadała w momencie wydania przez Starosty Koszalińskiego decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. dostępu do drogi publicznej świadczy, według skarżących o tym, iż ten akt administracyjny rażąco narusza prawo.

Z powyższym twierdzeniem należy się zgodzić bowiem w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, iż ówczesna działka B, która obecnie stanowi część działki nr F, stanowiła kiedykolwiek drogę. Podkreślić należy, iż jak wynika pisma Wójta Gminy Mielno z dnia 7 lutego 2006 r. działka B nigdy nie była objęta uchwałą w sprawie zaliczenia jej do drogi gminnej, a jest to niezbędny element by przekwalifikować ją na drogę gminną. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż z treści pozwolenia na budowę wynika, iż przedmiotowy budynek garażowo – gospodarczy usytuowany jest w granicy z ówczesnymi działkami nr B jaki G, która również posiadała status działki budowlanej. W chwili wydania omawianej decyzji ww. działki stanowiły jedną nieruchomość o nr H, gdyż podział działki ewid. nr H, z której miały powstać działki nr B i G nie został zatwierdzony odpowiednią decyzją administracyjną co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 6/11.

Wobec powyższego nieprawidłowe jest również stanowisko GINB zaakceptowane przez Sąd I instancji, iż usytuowanie spornego budynku w granicy z działką B nie narusza § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., bowiem odległości wskazane w tym przepisie mają zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy nieruchomość sąsiednia jest działką budowlaną.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie w sposób oczywisty, a więc rażący naruszono normę art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo budowlane, który w dacie wydania decyzji z dnia 19 lipca 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.K. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku nakładał na organy architektoniczno – budowlane obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Powyższa norma zawiera wyliczenie obowiązków organu, który zobowiązany jest zrealizować je w fazie wyjaśniania kwestii dotyczącej wydawanego pozwolenia na budowę. Zatem wydanie decyzji bez dokonania należytych sprawdzeń w szczególności bez uwzględnienia zasadniczych kwestii przewidzianych w przepisach techniczno – budowlanych oznacza, że decyzja taka jest wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z tym, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należało zastosować art. 188 p.p.s.a. Oddalenie skargi przez Sąd I instancji na decyzję w sytuacji, gdy na podstawie przyjętego stanu faktycznego skarga powinna być uwzględniona, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. ( por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne będą miały na uwadze, że działka nr B (obecnie F) w dniu wydania przez Starostę Koszalińskiego decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, stanowiła w całości działkę budowlaną oznaczoną symbolem "Bi".

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kasacyjnie solidarnie kwotę 854,00 zł. Na zasądzoną kwotę złożyły się koszty związane z uiszczeniem wpisu od skargi – 200 zł, opłatą kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku – 100 zł, wpisem od skargi kasacyjnej – 100 zł, koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) - 420 oraz opłatą skarbową za pełnomocnictwa – 34 zł.