Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 615/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: na art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 1, art. 132 ust. 1a, art. 132 ust. 6, art. 156 ust. 3, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: rozdział 4. § 43 ust. 3, § 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] marca 2020 r., [...], którą ustalono na rzecz M. P. i M. P. odszkodowanie w kwocie [...]zł za szkody powstałe na ich nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...] o powierzchni 0,3075 ha, położonej w [...], gmina [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] oraz za zmniejszenie jej wartości.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy i prawidłowo ustalonych przez Wojewodę.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., [...] Starosta ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości opisanej wyżej nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Obszar ograniczenia wynosił 455,10 m2. Szerokość pasa służebności wynosiła 8,8 m, a długość 53,78 m. Powyższe orzeczenie zostało wydane na rzecz spółki [...] sp. z o.o. w celu wykonania przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...], w tym założenia oraz przeprowadzenia jej urządzeń i przewodów.

Decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2014 r. została następnie utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Wojewody z dnia [...] stycznia 2015 r., [...]

W wyniku wykonania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej działkę [...], doszło do demontażu istniejącego słupa nr [...] (który w niewielkiej części znajduje się na sąsiedniej działce [...]), a także przewodów linii. Następnie zbudowano nowy słup i zawieszono nowe przewody. W rezultacie prowadzonych prac zaśmiecono teren, zniszczono część ogrodzenia, a także rozjechano teren, co skutkowało koniecznością dowiezienia humusu i użyźnienia gleby.

Działka [...], uwzględniona została w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej we [...] z dnia [...] września 1999 r., [...] jako teren zabudowy mieszkalnej oraz zalesienie. W sąsiedztwie nieruchomości - z obu stron - znajduje się zabudowa.

Strony nie doszły do porozumienia w zakresie ustalenia należnej M. P. i M. P. kwoty odszkodowania.

Wobec powyższego, [...] sierpnia 2016 r., Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli działki.

W sprawie zostały sporządzone trzy operaty szacunkowe. Pierwszy z dnia [...] października 2016 r. (B. N.) ustalał odszkodowanie na kwotę [...]zł. Drugi z dnia [...] października 2017 r. (P. L.) ustalał odszkodowanie na kwotę [...]zł (skorygowany na kwotę [...]zł). Trzeci z dnia [...] listopada 2019 r. (K. M.) ustalał odszkodowanie na kwotę [...]zł (w tym [...] zł tytułem zmniejszenia wartości nieruchomości oraz [...] zł tytułem strat na nieruchomości). Trzeci operat zachował aktualność w trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., [...] Starosta ustalił odszkodowanie na rzecz właścicieli działki [...] w kwocie [...]zł.

Na skutek odwołania wszystkich stron decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Wojewody operat szacunkowy autorstwa B. N. zawierał liczne błędy i z tego względu nie mógł zostać przyjęty jako dowód w sprawie.

Decyzją z [...] lipca 2018 r., [...] Starosta ustalił odszkodowanie na rzecz właścicieli działki [...] w kwocie [...]złotych.

Na skutek odwołania niezadowolonych M. P. i M. P. decyzją z dnia [...] września 2018 r., [...], Wojewoda utrzymał decyzję Starosty w mocy. Na orzeczenie organu odwoławczego skargę wnieśli M. P. i M. P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., IV SA/Po 1082/18 uchylił decyzje obu instancji. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niekompletny, co uniemożliwiało ustalenie odszkodowania na rzecz M. P. i M. P..

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., [...] Starosta – powołując się na art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 1, ust. 5 pkt 1, art. 130 oraz art. 132 ust. 1a i ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm. – uw. Sądu, dalej "u.g.n.") – orzekł o ustaleniu na rzecz M. P. odszkodowania w wysokości [...] zł, a do jego wypłaty zobowiązał [...] sp. z o.o.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka zobowiązana do wypłaty odszkodowania. Zarzuciła niewłaściwe przeprowadzenie postępowania w zakresie ustalenia przeznaczenia nieruchomości w części ograniczającej sposób korzystania, a wynikającej z załącznika decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2014 r., [...] i w konsekwencji także niewłaściwe określenie wartości odszkodowania i przeszacowanie wartości szkód rolniczych.

Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., [...] Wojewoda – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") – utrzymał rozstrzygnięcie Starosty w mocy.

W motywach decyzji Wojewoda, przedstawiwszy regulacje prawne dotyczące procedury ustalania odszkodowania z tytułu pozbawienia lub ograniczenia praw do nieruchomości, akcentował, że w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest kwestia ustalenia takiego odszkodowania, zasadniczy problem sprowadza się do oceny przydatności głównego dowodu w sprawie jakim jest operat szacunkowy. Dowód ten podlega bowiem ocenie dokonywanej przez organ administracji publicznej.

Wojewoda wywodził, że problematyka granic głębokości oceny operatu należy do spornych w doktrynie prawa administracyjnego. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, granicę głębokości oceny tego dowodu przez organ administracji publicznej wyznacza kryterium "oceny formalnej", gdyż samodzielna "ocena merytoryczna" dokonana przez organ administracji publicznej jest niedopuszczalna. Operat szacunkowy jest dokumentem, który sporządzić może wyłącznie rzeczoznawca majątkowy. U.g.n., w szczególności art. 154, stanowi, że wyboru metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Oznacza to zatem, iż sferą wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy majątkowego są merytoryczne kwestie składające się na operat szacunkowy takie jak na przykład dobór nieruchomości podobnych, metoda wyceny, przyjęcie takich, a nie innych cech rynkowych, posługiwanie się określoną bazą danych i itp. Organ nie może zatem samodzielnie dokonywać merytorycznej oceny takiego dowodu.

Wskazując na powyższe Wojewoda wyjaśnił, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód stosownie do art. 80 K.p.a. i choć organ administracji nie wkracza w merytoryczną zasadność opinii, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, a które posiada jedynie biegła, to zobowiązany jest jednak do jego formalnej oceny. Powinien zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Przenosząc przyjęte założenia na realia sprawy Wojewoda stwierdził po pierwsze, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz M. P. i M. P.. Została bowiem wydana decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, obejmującej działkę [...], należącej do M. P. i M. P.. Zezwolenie na przeprowadzenie określonych prac na nieruchomości uzyskała natomiast [...] sp. z o.o., która stała się w ten sposób podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Określenie wartości należnego M. P. i M. P. odszkodowania, sprowadzało się zatem do oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

W ostatnim i jedynym aktualnym operacie z dnia [...] listopada 2019 r. (autorstwa K. M.) Wojewoda nie dopatrzył się żadnych błędów i niejasności mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Organ przypomniał, że wymagania formalne jakie powinien spełniać operat szacunkowy wyznaczają przepisy rozdziału 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, dalej "r.ws.wyc.nier.". Oceniany operat zawiera te elementy formalne, które łącznie pozwalają przyjąć jego przydatność dla celów dowodowych. Zawartość operatu szacunkowego określa w pierwszej kolejności jego spis treści zawarty na s. 2. Wojewoda uznał, iż dokument charakteryzuje się czytelnością – gdyż już na pierwszy rzut oka widać, iż rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy kierował się logiką oraz metodyką pracy. Dalej organ odwoławczy skonstatował, iż operat pod względem swej zawartości nie uchybia wymogom nałożonym mocą § 56 r.ws.wyc.nier. Zawiera każdy z wymienionych w tym przepisie elementów.

Zdaniem Wojewody operat K. M. prawidłowo opisuje rzeczywistość: przedmiot wyceny w postaci nieruchomości zlokalizowanej w gminie [...], w obrębie [...]. Biegła prawidłowo ustaliła, iż szacowana działka nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej we [...] z dnia [...] września 1999 r., [...] została natomiast oznaczona jako teren zabudowy mieszkalnej oraz zalesienie.

W ocenie Wojewody przyjęte przez biegłego parametry nieruchomości wycenianej również odpowiadają rzeczywistości. Organ podkreślił, że sprawdził także wyrywkowo, czy inne elementy operatu szacunkowego opierają się na prawidłowych ustaleniach faktycznych. Wynik tych sprawdzeń okazał się pozytywny. W wykazie transakcji podobnych objętych analizą uwzględniono nieruchomości z gminy [...]. Skoro tak wiele elementów operatu szacunkowego okazało się prawdziwe, to nie zachodzą podstawy, aby badać absolutnie każdy jego element, gdyż byłoby to działanie karkołomne i niecelowe. Wojewoda dał wiarę zatem ustaleniom zawartym w opinii biegłej K. M., nie widząc podstaw, aby kwestionować sferę faktyczną ustaleń operatu.

Wojewoda wskazał dalej, że następnym aspektem wymagającym sprawdzenia, przed przyznaniem operatowi szacunkowemu waloru przydatności dowodowej, jest konieczność uznania iż nie zawiera on jakichkolwiek omyłek, niejasności lub błędów mogących rzutować na nieprawidłowość sporządzonej wyceny. Organ podał, że sprawdził obliczenia wykonane przez biegłego, konstatując iż okazały się one w pełni prawidłowe.

Ostatnim elementem, na który Wojewoda zwrócił uwagę oceniając operat byłą jego zgodność prawem. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy prawidłowo zastosował między innymi art. 130, art. 150, art. 151 oraz art. 152 u.g.n. Biegła, sporządzając operat szacunkowy nie uchybiła normie prawnej zawartej w art. 4 pkt. 16 u.g.n, przyjmując do zastosowanej metody porównań wyłącznie nieruchomości podobne. Zastosowanym przez biegłego kryterium podobieństwa były między innymi takie cechy jak: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, dostęp do uzbrojenia technicznego i jakość drogi dojazdowej, powierzchnia nieruchomości oraz możliwości zagospodarowania, uciążliwości i ograniczenia, które dodatkowo zostały sprecyzowane i szczegółowo opisane.

Odnosząc się natomiast do zarzutów [...] sp. z o.o. Wojewoda stwierdził, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Wskazał, że spółka zakwestionowała wyłącznie prawidłowość operatu, a sformułowane uwagi okazały się tożsame ze zgłoszonymi już w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. Do tych uwag odnosiła się już biegła, a Wojewoda uznał te wyjaśnienia za spójne i wystarczające.

W odpowiedzi na pismo [...] sp. z o.o. biegła stwierdziła między innymi, że przeprowadzenie przez teren nieruchomości linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia nie zwiększa wartości nieruchomości. Zmniejszenie wartości nieruchomości dotyczy natomiast całej nieruchomości, nie zaś jedynie jej części. Nie można uznać, że przeprowadzenie linii przez teren nieruchomości, dla której w części wyznaczono kierunek zagospodarowania jako tereny zabudowy mieszkaniowej, wpływa w jakiejkolwiek części korzystnie na tę nieruchomość. Nadto biegła wskazała, że w związku z tym, że sprawa dotyczy demontażu starych przewodów istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV i w ich miejsce montażu nowych przewodów, nie można mówić o niewystępowaniu obniżenia wartości nieruchomości na skutek lokalizacji urządzenia. Należy też podkreślić, że rzeczoznawca majątkowy posiada wiedzę specjalną, pozwalającą na dobór nieruchomości podobnych. Kwestionowanie operatu szacunkowego w tym zakresie jest zatem nieuprawnione. W szczególności należy zauważyć, że samo kryterium powierzchni nieruchomości nie świadczy o braku podobieństwa nieruchomości porównawczych, a określenie konkretnych numerów działek przyjętych do porównań nie jest obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego. W ocenie Wojewody biegła prawidłowo uwzględniła również koszt rekultywacji sezonowej, a także szkodę lokalizacyjną, co zostało szeroko opisane w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2019 r.

Skargę na decyzję Wojewody wniosła [...] sp. z o.o. domagając się uchylenia decyzji obu instancji ze wskazaniem na konieczność sporządzenia ponownego operatu zgodnego z u.g.n. oraz r.ws.wyc.nier. Zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi [...] sp. z o.o. wyjaśniła, że decyzję o ograniczeniu korzystania z części nieruchomości – działki [...] uzyskała wykonując swój ustawowy obowiązek zaopatrzenia ludności i przemysłu w energię elektryczną. Decyzja ta pozwoliła na wykonanie przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110kV relacji [...]. Prace związane z przebudową zostały wykonane.

Spółka podkreśliła, że prace wykonywane byty na istniejącej już od kilkudziesięciu lat linii elektroenergetycznej i polegały jedynie na wymianie jej elementów. Nie stworzyły nowego stanu rzeczy i w żaden sposób nie pogorszyły warunków korzystania z nieruchomości. Niemniej w trakcie nastąpiło częściowe zniszczenie okolicy linii, to jest rozjechanie ziemi, uszkodzenie ogrodzenia, itp.

[...] sp. z o.o. przyznała, że z powyższego tytułu właścicielom gruntu należy się odszkodowanie za poniesione straty, a wysokość odszkodowania powinien ustalić Starosta zgodnie z art. 124 oraz 128 i nast. u.g.n. W trakcie postępowania zostały wydane 3 operaty szacunkowe. Pierwszy opiewający na kwotę [...]zł, drugi na kwotę [...]zł i trzeci - stanowiący podstawę zaskarżonych decyzji - na kwotę [...]zł.

Skarżąca podała dalej w wątpliwość stanowisko Wojewody, który ograniczył badanie operatu do oceny formalnej. Zdaniem spółki prowadzi do wniosku, że de facto decydentem w zakresie określenia wysokości odszkodowania staje się jednoosobowo biegły rzeczoznawca, a organ rezygnuje z realizowania swojego podstawowego obowiązku wynikającego z K.p.a. (art. 77 K.p.a.), to jest rozpatrzenia całości materiału dowodowego w tym sprawdzenia prawidłowości, nie tylko formalnej, ale i merytorycznej dowodu, jakim jest operat szacunkowy.

W ocenie [...] sp. z o.o. choćby z tego względu zaskarżone decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym.

Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała dalej, że operat szacunkowy, na podstawie którego określono odszkodowanie, zawiera błędy i sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Na te rażące błędy spółka wskazywała już w trakcie postępowania. Jej uwagi zostały zignorowane, a Wojewoda ograniczył się jedynie do sprawdzenia wymogów formalnych stawianych operatowi szacunkowemu i uznał, że do jego obowiązków nie należy ocena prawidłowości merytorycznej operatu szacunkowego.

Odnosząc się do błędów popełnionych w operacie szacunkowym i nie dostrzeżonych przez organy [...] sp. z o.o. zwróciła uwagę na następujące kwestie.

Przebudowywana linia 110 kV została posadowiona na działce [...] w latach siedemdziesiątych XX wieku, będącej wówczas gruntem rolnym. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] września 1999 r., [...] działka [...] znajduje się częściowo na terenie przewidzianym pod budownictwo mieszkaniowe oraz częściowo pod zalesienie i nieużytki – ze względu na znikomą wartość tych gruntów (VI i VII klasa). Linia elektroenergetyczna 110 kV jest z kolei zlokalizowana na obszarze zalesień. Objęcie terenu działki wskazaniami studium nie spowodowało zmiany sposobu użytkowania grantu zajętego pod istniejącą linią elektroenergetyczną 110 kV. Powierzchnia pasa ograniczonego użytkowania ustalona decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2014 r. jest użytkowana faktycznie jako grunt rolny i nie może być traktowana jako grunt przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe.

W efekcie zmniejszenie wartości nieruchomości o którym mowa w art. 128 ust.4 u.g.n. dotyczy gruntu rolnego.

W operacie szacunkowym autorka potwierdza faktyczny sposób użytkowania gruntu w pasie ograniczonego korzystania jako grunt rolny określając wartość szkód i utraconych pożytków w pasie ograniczonego sposobu korzystania sposobem stosowanym w przypadku gruntów rolnych.

W operacie szacunkowym autorka zamieściła rysunek oraz wzór na określenie zmniejszenia wartości nieruchomości stosowany przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości w przypadku, kiedy linia elektroenergetyczna jest lokalizowana i następnie budowana na gruncie przeznaczonym pod zainwestowanie (budownictwo mieszkaniowe, aktywizacja gospodarcza, etc.). Wówczas występuje obniżenie wartości nieruchomości na skutek lokalizacji urządzenia oraz zmniejszenie wartości nieruchomości.

[...] sp. z o.o. zaznaczyła, że w przypadku istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV na działce [...], wybudowanej w latach siedemdziesiątych XX wieku i przebudowywanej w tych samych parametrach technicznych w 2019 r., nie występuje obniżenie wartości nieruchomości na skutek lokalizacji linii 110 kV, która nastąpiła kilkadziesiąt lat temu na gruncie rolnym. W związku z uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wartość rynkowa działki wzrosła na skutek prognozowanego sposobu korzystania z części działki poza linią 110 kV, przewidzianej częściowo pod teren zabudowy mieszkaniowej, oznaczony symbolem M.

W konsekwencji, określenie zmniejszenia wartości działki [...] w pasie ograniczonego korzystania o powierzchni 455,10 m2 powinno dotyczyć gruntu użytkowanego jako grunt rolny, przy uwzględnieniu współczynnika zmniejszenia wartości "Sz,". Zastosowanie tej metodyki powinno być wyjaśnione w operacie szacunkowym. Współczynnik "Sz" powinien być określony ściśle na podstawie analizy 4 czynników wymienionych w § 43 ust. 3 pkt. 1-4 r.ws.wyc.nier.

Każdy z czynników powinien być przedmiotem wnikliwej analizy. Współczynnik jest możliwy do określenia jako suma wpływu czynników wyrażonych w procentach.

[...] sp. z o.o. wywodziła, że w przypadku określania zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy.

W przypadku analizowanej linii elektroenergetycznej 110 kV, czynniki 1, 2 i 3 są zerowe i w związku z tym współczynnik "Sz" jest równy czynnikowi w punkcie 4, który jest niewymierny i praktycznie ustalany jest w wysokości 10% (0,1). Taka wielkość współczynnika jest ustalona w operacie szacunkowym.

Zastosowanie w operacie szacunkowym metodyki określania zmniejszenia wartości nieruchomości stosowanej dla lokalizowanych i budowanych nowych linii elektroenergetycznych na gruntach przeznaczonych pod zainwestowanie jest wadą, która dyskwalifikuje cały operat.

[...] sp. z o.o. wywodziła dalej, że w operacie szacunkowym autorka stosuje metodykę określania zmniejszenia wartości nieruchomości dla nowych linii elektroenergetycznych lokalizowanych na nieruchomościach. W tym celu określa wartość rynkową 1 m2 działki gruntu.

Działka ewidencyjna [...] jest wąska i ma wydłużony kształt, długość 204 m, szerokość 15 m, powierzchnię 3075 m2. Brak dostępu do ulicy o nawierzchni asfaltowej. W operacie szacunkowym w tabeli na s. 21 jest zamieszczonych 5 transakcji działkami gruntu o powierzchniach od 788 m2 do 2293 m2. Brak jest numerów ewidencyjnych tych działek, co uniemożliwia sprawdzenie ich położenia i kształtu. Poza tym brak jest informacji o przeznaczeniu tych działek, czy są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, czy też są objęte studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. Powierzchnie wybranych działek nie spełniają warunku nieruchomości podobnych.

Powyższe braki są kolejną wadą operatu szacunkowego i w związku z tym określona wartość 1 m2 działki [...] nie może stanowić podstawy do określenia zmniejszenia wartości działki nr [...] w pasie ograniczonego korzystania.

Skarżąca wyjaśniła też, że autorka operatu ustaliła współczynnik SL jako zerowy. W ostatnim zdaniu na s. 26 operatu jest następujące uzasadnienie:

"Z uwagi na fakt, że w określeniu jednostkowych wartości przedmiotowych nieruchomości uwzględniono szkodę lokalizacyjną z tytułu przebiegu linii wysokiego napięcia, współczynnik (1-SL) = 1"

Zdaniem skarżącej w związku z tym nasuwa się pytanie, w jaki sposób została uwzględniona szkoda lokalizacyjna przy określeniu wartości 1 m2 działki [...]?

Zdaniem [...] sp. z o.o. ustalenie współczynnika SL = 0 jest rażącym błędem operatu szacunkowego.

W ocenie skarżącej również określenie odszkodowania za posadowienie słupa kratowego o wymiarach 2,45 m x 3,30 m jest co najmniej dyskusyjne. Powierzchnia gruntu zajęta pod slup w operacie wynosi 140 m2. Przy przyjęciu opaski szerokości 3 m powierzchnia gruntu faktycznie zajęta pod słup wynosi tymczasem 70,8 m2. Kwota odszkodowania za grunt zajęty pod słupem w wysokości [...] zł jest więc 3,5 krotnie wyższa od odszkodowania rynkowego.

Zastrzeżenia [...] sp. z o.o. budziła także łączna powierzchnia gruntu wymagająca rekultywacji pełnej – 239 m2, na którą autorka operatu zaliczyła 99 m2 po likwidacji starego słupa i 140 m2 gruntu zajętego pod nowy slup. Podała dalej w wątpliwość w jaki sposób i w jakim celu ma być przeprowadzona pełna rekultywacja gruntu zajętego pod nowy slup skoro za niego jest określone w operacie odszkodowanie w wysokości [...] zł. Łączna kwota odszkodowania za utracone pożytki i rekultywację gruntu rolnego na powierzchni 555 m2 została określona w wysokości [...] zł, czyli [...] zł w przeliczeniu na 1 m2. Kwota ta jest adekwatna do wartości rynkowej działki rolnej o powierzchni 555 m2.

Wreszcie w ocenie [...] sp. z o.o. całkowicie nieuzasadnione jest naliczenie odszkodowania a nawiezienie humusu w ilości 150 ton. Nie ma na to żadnego dowodu, a taka ilość pozwoliłaby nawieść całą działkę, a nie tylko fragment zniszczony. Jest to pozycja nieuzasadniona, czego nie dostrzegły organy administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że uwagi wywiedzione w skardze [...] sp. z o.o. były już podnoszone w trakcie postępowania administracyjnego w piśmie spółki z dnia [...] stycznia 2020 r., a biegła się do nich ustosunkowała.

W piśmie z dnia [...] października 2020 r. M. P. i M. P. wnieśli o "utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, co należy rozumieć jako wniosek o oddalenie skargi. Właściciele działki [...] zwrócili uwagę, że oni także we własnym zakresie zamawiali opinię dotyczącą wysokości odszkodowania. Biegły, z listy biegłych przy sądzie Okręgowym w [...] wyliczył odszkodowanie na kwotę [...]zł.

Odnosząc się do uwag [...] sp. z o.o. M. P. i M. P. przypomnieli, że fałszywe jest stwierdzenie, iż "prace [na nieruchomości] nie stworzyły nowego stanu rzeczy". Przypomnieli, że na działce najpierw posadowiono nowy slup kratowy, a dopiero później usunięto dotychczasowy. Poza tym właściciele gruntu wskazywali, że skarżąca w wielu kwestiach mija się z prawdą. Przykładowo, twierdzi, że linia jest zlokalizowana w obszarze zalesień, a tymczasem przechodzi przez cały grunt.

Do stanowiska M. P. i M. P. [...] sp. z o.o. ustosunkowała się w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2020 r., na co właściciele działki przedstawili replikę datowaną na [...] grudnia 2020 r. Ich stanowisko skarżąca zakwestionowała w kolejnym piśmie z dnia [...] lutego 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontekst prawny i faktyczny, w jakim wydano decyzje Starosty i Wojewody objęte kontrolowanym postępowaniem administracyjnym, został szeroko przedstawiony przez organy. Wobec tego w tym miejscu Sąd ograniczy się do przypomnienia, że genezą niniejszej sprawy było wydanie przez Starostę decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., [...], którą ograniczono na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. sposób korzystania z nieruchomości M. P. i M. P., stanowiącej działkę [...]. Strony nie porozumiały się co do odszkodowania dla właścicieli, wobec czego zaktualizowała się kompetencja starosty (art. 124 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.) do jego ustalenia w drodze decyzji. Przypomnieć też trzeba, że zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje na podstawie wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, który sporządza na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy. Jak trafnie zauważył Wojewoda w zaskarżonej decyzji odszkodowanie przewidziane przez art. 124 ust. 4 u.g.n. – w odróżnieniu od rekompensat przewidzianych w rozdziale 5 u.g.n. za doznane wywłaszczenie – przysługuje nie tylko za poniesione szkody, ale również za samo udostępnienie nieruchomości.

Ustalenie odszkodowania stosownie do przepisów u.g.n., w tym oczywiście także w przypadku takim jak w niniejszej sprawie, następuje w oparciu o operat szacunkowy przygotowany przez uprawnionego rzeczoznawcę. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W niniejszej sprawie operat szacunkowy przygotowała biegła – rzeczoznawca majątkowy K. M. (361-404 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

[...] sp. z o.o. zarzuciła w skardze, że organy zaniechały weryfikacji operatu przygotowanego przez biegłą i ograniczyły się do kwestii formalnych.

Odnosząc się do powyższego Sąd przyznaje, że rzeczywiście nie powinno być tak, iż organy administracji odstępują od oceny operatu szacunkowego. Fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej. To bowiem na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, także obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej w toku postępowania opinii, gdyż to one, a nie rzeczoznawca, w sposób władczy kształtują stosunek administracyjnoprawny, a więc ustalają prawa i obowiązki stron.

Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność, jak i aktualność. Granice badania operatu zakreślają jedynie wiadomości specjalne, którymi dysponuje biegły. W tym bowiem zakresie organy nie są władne ingerować w wybory rzeczoznawcy. Czym innym jest bowiem ocena specjalistyczna operatu, sporządzona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. a czym innym ocena procesowa, a więc ocena wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie – wbrew temu co zarzuca [...] sp. z o.o. – organy w wystarczającym zakresie dokonały oceny przedłożonego operatu.

Należy wyjaśnić, że operat biegłej K. M. z dnia [...] listopada 2019 r. został wykorzystany na potrzeby decyzji pierwszej instancji z dnia [...] marca 2020 r. oraz decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W dacie rozpoznawania odwołania przez Wojewodę operat był więc aktualny.

Jak wyżej wskazano procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Operat biegłej K. M. w niniejszej sprawie opisanych wadliwości nie zawierał. Do takich wniosków doszedł także Sąd bezpośrednio, po badaniu opracowania rzeczoznawcy.

Sąd w tym miejscu chciałby zwrócić uwagę na dwie zasadnicze kwestie.

Po pierwsze, zarzuty skargi ewidentnie zmierzają do podważenia wartości merytorycznej operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby sprawy. [...] sp. z o.o. formułując je zdaje się jednak zapominać, że podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. O taką ocenę może wystąpić każdy (skoro powołany przepis nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych) i powinien to uczynić, jeżeli chce skutecznie podważyć operat w warstwie merytorycznej. Podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu pierwszej instancji, jeżeli w ich ocenie operat nie wzbudza wątpliwości co do jego prawidłowości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., I OSK 557/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu należy zaznaczyć, że w żadnym wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w warstwie specjalistycznej, np. w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności fachowe, wymagające stosownej wiedzy pozaprawnej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej, aczkolwiek zakres przedmiotowy oceny specjalistycznej jest oczywiście nieograniczony. Wprowadzony przez ustawodawcę mechanizm oceny operatu szacunkowego przez innych specjalistów ma wyraźną dedykację. Ustawodawca świadomy jest, że operat szacunkowy zawiera również takie elementy treściowe, które wymykają się kryteriom procesowej oceny dowodów, stąd też możliwość skorzystania z oceny specjalistycznej.

Drugą kwestią, którą należy zaakcentować w odniesieniu do zarzutów skargi, to to, że nie jest wcale tak, jak twierdzi [...] sp. z o.o., iż jej uwagi zgłaszane w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. (na etapie postępowania administracyjnego), a później przeniesione do treści odwołania i skargi, zostały przez organy pominięte.

Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Starosta przesłał biegłej K. M. uwagi przedstawione przez [...] sp. z o.o. do przygotowanego przez nią operatu (k. 427 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Biegła obszernie się do zgłoszonych zastrzeżeń ustosunkowała (k. 432-433 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Odnośnie zarzutów, że linia wysokiego napięcia przechodzi przez część nieruchomości, wskazała, że badała całą nieruchomość, jako taką przez którą przeprowadzono obiekt liniowy. Dalej podkreśliła, że w sprawie doszło do demontażu starej linii napowietrznej i montażu nowych przewodów, stąd nie można twierdzić o niewystępowaniu obniżenia wartości nieruchomości.

Gdy chodzi o dobór nieruchomości podobnych biegła K. M. przypomniała, że dysponuje wiedzą specjalistyczną, niemniej zdecydowała się pokrótce wyjaśnić przyczyny doboru konkretnych nieruchomości do porównań.

Dalej biegła uzasadniła, dlaczego dobrała określoną wartość w m2 w odniesieniu do szkody lokalizacyjnej: powierzchni ograniczeń spowodowanej przez posadowiony na działce [...] słup energetyczny (dotyczy to s. 27 operatu – uw. Sądu). K. M. wyjaśniła, iż posłużyła się standardem rzeczoznawców V.8 "Zasady określania wartości szkód spowodowanych budową infrastruktury podziemnej i naziemnej", gdzie przyjmuje się, że przeszkoda o szerokości 3,5 metra powoduje wyłączenie z produkcji obszaru 140 m2.

Biegła ustosunkowała się także do zarzutów dotyczących wartości szkód na nieruchomości spowodowanych przeprowadzonymi pracami. Podała źródła w oparciu, o które ustaliła wartość koszyka upraw oraz wyjaśniła, w oparciu o jakie dane wyliczyła objętość koniecznego do nawiezienia humusu. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii przypomniała, że konieczność dowiezienia humusu została stwierdzona w protokole wizji lokalnej z dnia [...] lipca 2016 r. i nie było to kwestionowane przez pełnomocnika [...] sp. z o.o.

W ocenie Sądu wyjaśnienia biegłej K. M. są przekonujące i wystarczająco wyjaśniają one wątpliwości co do operatu zgłoszone przez [...] sp. z o.o. Zestawienie operatu, wyjaśnień do niego z uwagami konsekwentnie powtarzanymi przez skarżącą w odwołaniu i skardze, prowadzi do wniosku, że w istocie spór pomiędzy organami a spółką obecnie stał się sporem o specjalistyczną wiedzę i warstwę merytoryczną operatu. Po analizie operatu i wyjaśnień biegłej Sąd nie dostrzega w wywodach K. M. jakichkolwiek braków. Sąd oczywiście zdaje sobie sprawę, że [...] sp. z o.o. nie zgadza się z niektórymi tezami rzeczoznawcy, niemniej podnoszone przez spółkę kwestie sporne mają taki charakter, że nie mogą być przedmiotem oceny organów w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca spiera się bowiem w istocie z biegłym o warstwę merytoryczną wyceny, a więc formułuje zarzuty, które mogłyby być ewentualnie zgłoszone organizacji rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n.

Uzupełniając powyższe Sąd wskazuje, że do warstwy merytorycznej operatu należą chociażby takie kwestie jak ustalenie: 1) czy dla zmiany wartości nieruchomości przez lokalizację infrastruktury technicznej zmianę wartości działki należy oceniać tylko dla jej części czy całości, 2) określanie czynników z § 43 r.ws.wyc.nier., 3) dobór nieruchomości do porównań, czy 4) danych wynikających ze standardów rzeczoznawców (standardów wyceny) co do ograniczeń powodowanych przez określonego rodzaju obiektu oraz obliczeń powierzchni na potrzeby nawiezienia humusu.

Tylko na marginesie Sąd nadmienia, że [...] sp. z o.o. myli się twierdząc, iż przyjęcie współczynnika SL w operacie jako 0 jest "rażącym błędem". SL to jeden ze współczynników podstawionych do wzoru na potrzeby wyliczenia zmniejszenia wartość nieruchomości oznaczający "współczynnik obniżenia wartości nieruchomości w strefie oddziaływania na skutek lokalizacji urządzenia w dokumentacji planistycznej". W szeregu wyjaśnień na s. 26 operatu biegła akcentuje, że nie nastąpi (w każdym razie będzie ona niewielka) zmiana warunków korzystania z nieruchomości przez lokalizację słupa (słup istniał, a nowy będzie posadowiony w innym miejscu), a teren objęty wyceną będzie mógł być wykorzystywany jako grunt rolny. Z tego powodu szkoda lokalizacyjna wyniosła 0. Zdaniem Sądu podstawiony do wzoru na s. 26 operatu współczynnik SL jest prawidłowy.

Niezależnie od powyższego wywodu, końcowo Sąd nadmienia, że dla obecnie kontrolowanych rozstrzygnięć Starosty i Wojewody nie ma znaczenia, iż wcześniej w sprawie sporządzano operaty wskazujące na inne wartości odszkodowania. Sąd zwraca na to uwagę, albowiem [...] sp. z o.o. zdaje się w skardze jakoby umyślnie eksponować fakt, że w sprawie ustalano w toku postępowania inne wyceny odszkodowania (zob. k. 3 verte akt sądowych).

Należy pamiętać, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] zakwestionowano podstawy pierwszej wyceny, natomiast w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., IV SA/Po 1082/18 zakwestionowano podstawy drugiej wyceny. Oznacza to, że formalnie poprzednie operaty szacunkowe trzeba uznać za niebyłe. Skądinąd też pamiętać wypada, że zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie kolejnego operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Przytoczona tu regulacja dotyczy zasadniczo innej sytuacji (późniejsze operaty nie mogą służyć weryfikacji pierwszego), niemniej przypomina ona o zasadzie, iż oceny jednych operatów nie dokonuje się przez pryzmat innych. Ocena operatów następuje bowiem w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Wojewody odpowiada prawu, stąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 65 akt sądowych).