Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3362/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 3. art. 174. art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 października 2018 r.; sygn. akt I SA/Rz 770/18 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. K. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z [...] maja 2017 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] września 2016 r. M. K. wystąpił do Zarządu Województwa Podkarpackiego (Instytucji Zarządzającej) o dofinansowanie realizacji projektu pod nazwą: "Zakup systemu laserowego do obróbki papieru na dużą skalę, niezbędnego do uruchomienia produkcji przemysłowej innowacyjnych ekologicznie produktów pod marką C. edukacyjne kartonowe klocki". W ramach projektu wnioskodawca zaplanował zakup systemu laserowego do obróbki papieru na dużą skalę, tj. cięcia i grawerowania dużych nakładów, uprzednio zadrukowanych materiałów. Urządzenia wchodzące w skład systemu miały służyć do produkcji przemysłowej i wprowadzania na rynek dotychczas niewytwarzanych, innowacyjnych ekologicznie produktów pod marką C. - edukacyjne kartonowe klocki. Wniosek został oceniony pozytywnie pod względem formalnym i skierowany do oceny merytorycznej.

Dokonując tej oceny Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że wniosek nie spełnia kryteriów merytorycznych dopuszczających standardowych, to jest oznaczonego nr VIII (zapewnienie trwałości rezultatów projektu od zakończenia realizacji) oraz nr IX (wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu).

W zakresie kryterium nr VIII, to według pierwszego z wypowiadających się co do projektu ekspertów, zapewnienie jego trwałości jest wątpliwe z uwagi na to, że skarżący nie ma doświadczenia w branży produkcyjnej oraz sprzedaży nowych produktów na tak dużą skalę. Nie posiada również odpowiedniego zaplecza osobowego, a jego wyniki finansowe za lata 2014-2016 były złe (skarżący odnotował stratę za lata 2014-2015, a prognoza na 2016 r. również przewidywała stratę). Ekspert zwrócił także uwagę, że skarżący nie posiada środków finansowych, które pozwoliłyby mu na prawidłową realizację inwestycji, w szczególności w aspekcie zachowania płynności finansowej, co mogło mieć wpływ na dalszą działalność oraz osiągnięcie założonych wyników finansowych.

Drugi z ekspertów zwrócił uwagę na bardzo dużą wartość projektu w stosunku do skali działalności przedsiębiorstwa skarżącego, bardzo wysokie nakłady na realizację projektu przy niskim stanie środków własnych, co mogło się wiązać z koniecznością pozyskania bardzo wysokiej kwoty finansowania zewnętrznego, w celu realizacji przedsięwzięcia.

W zakresie niespełnienia przez projekt kryterium nr IX, pierwszy z ekspertów zwrócił uwagę na brak informacji we wniosku dotyczących realizacji procesów inwestycyjnych o podobnej skali, brak środków na realizację inwestycji zgodnie z harmonogramem, przy zachowaniu płynności finansowej. Podkreślił, że środki finansowe na koniec 2015 r. wyniosły w przypadku skarżącego 100 zł, gdy całkowita wartość projektu to 597 560 zł. W tej zaś sytuacji skarżący nie udokumentował zdolności do zapewnienia finansowej płynności projektu przy pomocy środków prywatnych.

Drugi z ekspertów skoncentrował się na wskaźnikach ekonomicznych dotychczasowej działalności skarżącego podkreślając, że wartość osiąganych przez niego przychodów w latach 2014-2015 to, odpowiednio 8 100 zł i 1 100 zł. W tych latach wynik działalności skarżącego też zamknął się stratą w kwotach 8 200 zł i 19 200 zł. W okresie bieżącym stan środków finansowych skarżącego to 0 zł. Nadto do wniosku nie załączono dokumentu potwierdzającego zdolność skarżącego do dofinansowania projektu zgodnie z deklaracją dopłaty w przepływach środków pieniężnych.

Uchwałą z [...] maja 2017 r. Zarząd Województwa Podkarpackiego nie uwzględnił protestu skarżącego od negatywnej oceny merytorycznej projektu i podtrzymał swoje stanowisko, co do niespełnienia przez projekt kryteriów nr VIII i IX.

Podkreślił, że w zakresie kryterium nr VIII pierwszy ekspert podkreślił bardzo wysokie nakłady w stosunku do wartości firmy, powodujące konieczność pozyskania finansowania zewnętrznego. Spłata zaś zaciągniętych zobowiązań będzie stwarzać wysokie ryzyko dla zapewnienia trwałości projektu, jeżeli chodzi o zabezpieczenie dodatnich przepływów pieniężnych. W tym kontekście wnioskodawca nie daje więc gwarancji zapewnienia 3-letniego okresu trwałości projektu.

Drugi z ekspertów podzielił te wątpliwości akcentując złą kondycję finansową skarżącego w latach 2014-2016. W jego ocenie inwestycja nie jest możliwa do zrealizowania z uwagi na brak zasobów pieniężnych.

Wyrokiem z 9 października 2018 r. WSA w Rzeszowie oddalił skargę M. K. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z [...] maja 2017 r.

Podkreślił, że przyczyną negatywnej oceny merytorycznej projektu skarżącego przez Instytucję Zarządzającą było niespełnienie przez niego kryteriów dopuszczających nr VIII i nr IX, dotyczących zapewnienia trwałości projektu oraz jego wykonalności. Taka ocena związana była przede wszystkim z szeroko rozumianym aspektem ekonomicznym zgłoszonego do dofinansowania projektu oraz potencjałem skarżącego, w zakresie możliwości realizacji projektu, wyrażonym wskaźnikami odnoszącymi się do jego przedsiębiorstwa, w postaci wysokości odnotowywanego obrotu i wartości zgromadzonych aktywów w odniesieniu do skali planowanej inwestycji.

Jeżeli chodzi o wskaźniki ekonomiczne przedsiębiorstwa skarżącego, to badając projekt pod kątem jego wykonalności i zapewnienia trwałości jego rezultatów Instytucja Zarządzająca nie tylko była uprawniona, ale wręcz zobligowana do odniesienia się do tego rodzaju parametrów działalności. Wskaźniki i wartości obrazujące potencjał ekonomiczny wnioskodawcy, przekładające się bezpośrednio na jego możliwości w zakresie wdrożenia określonego projektu i utrzymanie jego wyników, stanowią niezwykle istotne okoliczności, które winny być wzięte pod rozwagę, jeżeli chodzi o ocenę każdego zgłoszonego w ramach konkursu projektu. Odnoszą się one do obiektywnych wartości, stanowiących wyznacznik zdolności i potencjału konkretnego wnioskodawcy.

Przyjęte przez Instytucję Zarządzającą wskaźniki służące weryfikacji kryteriów konkursu były adekwatne do przedmiotu i zakresu zgłaszanych w jego ramach projektów. Dodatkowo poddawały się obiektywnej weryfikacji, co czyni bezzasadnym podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące dowolności w tym zakresie i wykroczenia poza ramy wyznaczone regulaminem. Jeżeli zaś chodzi o zapewnienie trwałości projektu, to w tym wypadku zapewnienie utrzymania jego efektów jest ściśle powiązane z utrzymaniem płynności finansowej odpowiedzialnego za ten projekt podmiotu, stąd nie sposób jest pominąć tego rodzaju okoliczności, jak zdolność skarżącego do sfinansowania projektu znajdująca odzwierciedlenie w wartościach uzyskiwanych przez niego obrotów czy zgromadzonych aktywów, a także możliwości pozyskania finansowania i zapewnienie spłaty zaciągniętych na ten cel zobowiązań, która nie będzie groziła utratą płynności finansowej.

Opierając się na opiniach ekspertów Instytucja Zarządzająca podkreśliła, że zarówno obroty skarżącego za lata poprzedzające złożenie wniosku, wysokość odnotowywanej przez niego straty w tych latach, jak również wartość zgromadzonych aktywów kształtują niekorzystny obraz jego potencjału w zakresie możliwości realizacji projektu, którego wartość jest wielokrotnie wyższa od posiadanych zasobów. W tej sytuacji realizacja projektu i osiągnięcie założonych w jego ramach celów wymagałaby pozyskania dużego dofinansowania zewnętrznego, stanowiącego zabezpieczenie realizowanego przedsięwzięcia, na które skarżący nie przedstawił zabezpieczenia. Poza tym spłata ewentualnie zaciągniętych zobowiązań może sama w sobie stanowić zagrożenie dla realizacji i zapewnienia trwałości projektu.

WSA w Rzeszowie wskazał, że stwierdzenie co do braku zabezpieczenia środków na realizację i utrzymanie wyników projektu było wynikiem całościowej oceny kondycji finansowej skarżącego. Podstawą do podważenia wniosków płynących ze wskaźników ekonomicznych nie mogło być więc samo gołosłowne oświadczenie skarżącego - zapewnienie o posiadaniu zabezpieczenia środków na realizację projektu, niepoparte żadnymi, poddającymi się obiektywnej weryfikacji argumentami. W tym kontekście, wobec niskiej wartości aktywów, niskich przychodów z działalności, odnotowania straty w dwóch kolejnych latach, w zestawieniu z dużą wartością projektu zgłoszonego do dofinansowania, nie sposób jest zasadnie mówić o możliwości uzupełnienia wniosku w trybie złożenia wyjaśnień, uzupełnień czy korekt. W tym wypadku, w ocenie Sądu nie mamy do czynienia z brakiem projektu, ale jego zasadniczą wadą, niepodlegającą uzupełnieniu w trybie sugerowanym przez skarżącego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, uzupełnionej pismem z dnia [...] listopada 2018 r., M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa i stanowiło to naruszenie przez Zarząd Województwa Podkarpackiego zasady sprawowania właściwego nadzoru nad Komisją Oceny Projektów w zakresie zgodności konkursu z przepisami ustawy wdrożeniowej i Regulaminem Konkursu, tj. art. 44 pkt 7 ustawy wdrożeniowej - co miało istotny wpływ na wynik oceny wniosku o dofinansowanie projektu (sprawy) i dlatego na zasadzie art. 8 § 2 w zw. z art. 77 § 1 i 2 Konstytucji RP oraz na w/w warunkach, stwierdzenie, iż skarżącemu przysługuje prawo do odszkodowania od Zarządu Województwa Podkarpackiego pełnej kwoty wnioskowanej dotacji, tj. 340 077,08 zł. Wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) w zw. z art. 62 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 217; dalej: uzpr, ustawa wdrożeniowa) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. § 2 pkt 5 ppkt 1c regulaminu Konkursu o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 w ramach Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP - tj. braku wymogu istnienia określonych przychodów po stronie wnioskodawcy,

2. kryteriów wyboru projektów wraz z metodologią obliczania kryteriów merytorycznych jakościowych Oś priorytetowa I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4. Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1.4.1 Dotacje Bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP - a konkretnie Kryteriów Oceny Merytorycznej - dopuszczających standardowych nr VIII i IX - ujętych na s. 6 załącznika nr 6 do regulaminu konkursu i w zw. z § 1 pkt 1 regulaminu konkursu (sposób oceny wniosku), tj. kryteriów:

• zapewnienia trwałości rezultatów projektu (zdolności do utrzymania rezultatów przez i minimum 5 lub 3 lata (w przypadku MŚP) od zakończenia jego realizacji (kryterium VIII),

• wykonalności instytucjonalnej oraz finansowej projektu (kryterium IX)

poprzez niezastosowanie tych przepisów przez WSA w Rzeszowie, a co za tym idzie błędne uznanie:

- aby skarżący miał posiadać określone przychody w swoim przedsiębiorstwie - bowiem przepis § 2 pkt 5 ppkt 1c regulaminu konkursu zd. 2 wskazuje, iż "Wnioskodawca musi osiągać jedynie przychody (nie obroty jak wskazuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku ze sprzedaży w okresie ostatnich 12 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku o dofinansowanie (...)" i przepis ten nie przewidywał osiągania określonych przychodów, nadto takiego wymogu nie przewidywały również kwestionowane kryteria, a na czym opiera się ocena, eksperci zajmowali się zatem weryfikowaniem tych okoliczności w ocenach (przychodów), ale pozaregulaminowo;

- pominięcie przez WSA w ramach kontroli faktu, iż w ocenach ekspertów w pkt VIII nie ma odniesienia się do unormowanego przepisami jedynego wymaganego kryterium tj. wymogu NPV>0, które skarżący spełniał - co jest sprzeczne z w/w przepisami;

- pominięcie wbrew w/w przepisom w ramach kontroli WSA w kryteriach ocen VIII i IX - faktu dysponowania przez skarżącego odpowiednimi środkami finansowymi umożliwiającymi realizację projektu, biorąc pod uwagę zaplanowany budżet oraz harmonogram jego realizacji (kryterium IX) (środki prywatne: 300 000 zł "zostały udowodnione dokumentem" samoistnie - poza procedurą przez skarżącego, po zakończeniu oceny, ale istniały i zostały regulaminowo zadeklarowane) ale pominięcia owego dokonano na podstawie rzekomo istniejącego rygoru udowodnienia tegoż faktu wbrew w/w przepisom;

- błędną analizę przepisów przez WSA w zakresie niezastosowania procedury zarzutu nr IIa przy zaistnieniu konieczności (powzięciu wątpliwości), bowiem ostatecznie oświadczenie skarżącego, co do posiadania środków prywatnych jako zabezpieczenia finansowego ocenianego w kryteriach VIII i IX - zostało nieregulaminowo potraktowane jakby nie istniało. Brak potwierdzenia dowodem/dokumentem takiego zabezpieczenia finansowego nie jest jak WSA ujmuje podstawowym błędem wniosku, jest błędnym stosowaniem przepisów przez organ, lub być może nadinterpretacją w stosowaniu zgodnie z subiektywną intencją przepisów, bowiem żaden z przepisów nie wymagał od skarżącego przedłożenia samoistnego dowodu (bez wzywania, bez wymogu) potwierdzenia posiadania istniejących i zadeklarowanych środków finansowych stanowiących zabezpieczenie: kryterium VIII i IX oceny - w kategorii "środki prywatne";

- dodatkowo - przepisy regulujące warunki, wymogi, kryteria uczestnictwa (kwestionowane) w konkursie nie przewidywały zasady "wyboru sposobu oceny", co niewłaściwie ocenił WSA w Rzeszowie, bowiem kryteria te nie przewidują wyboru sposobu oceny, na który powołuje się Sąd, aczkolwiek błędnie. Nie istniał bowiem wybór (spośród kilku) sposobu oceny merytorycznej, a kryteria przewidywały sprecyzowany i jednoznaczny sposób oceny. Dlatego ocena merytoryczna negatywna wniosku w pkt VIII i IX nie jest oparta na przepisach normujących/regulujących warunki konkursu i nie uwzględnia wskazań regulaminu z załącznikami, a nadto wybiega poza kryteria tych przepisów - co nieprawidłowo skontrolował WSA w Rzeszowie, bowiem nie zastosował tych przepisów, a miało to wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku oddalającego skargę;

3. wzoru dokumentu aplikacyjnego ("formularza" pochodzącego od Instytucji) załącznika nr 1 do wniosku o dofinansowanie, tj. biznesplanu w zakresie wymogów "instrukcji wypełniania" tegoż załącznika do wniosku w zakresie punktu B 3 zd. 3 (s.6) i B 11 (s. 19) - bowiem brak tam wymogu dołączania dokumentów/dowodów na potwierdzenie zabezpieczenia finansowego, co do spełnienia kryteriów VIII i IX - jeżeli źródłem pochodzenia tegoż zabezpieczenia są środki prywatne - poprzez jego niezastosowanie, a co za tym idzie błędne uznanie, iż taki wymóg istniał, oraz że jego niezałączenie (dokumentu potwierdzającego zabezpieczenie) jest zasadniczą wadą wniosku - co miało wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku i nieuwzględnienie skargi od uchwały.

II.a

§ 5 pkt 4 ppkt 7 i 8 regulaminu konkursu procedury przewidzianej dla etapu oceny merytorycznej poprzez błędne uznanie, iż w istniejącym stanie faktycznym możliwe było niewezwanie skarżącego do dokonania jednokrotnych wyjaśnień, uzupełnień lub korekt - w sytuacji, kiedy zaistniała konieczność, bowiem eksperci powzięli wątpliwości (co do istnienia możliwości sfinansowania projektu przez skarżącego ze źródeł własnych (4-krotne oceny ekspertów).

II.b

§ 1 pkt 1 regulaminu Konkursu w zw. z § 5 pkt 1 tego regulaminu w zw. z kwestionowanymi kryteriami zapewnienia trwałości rezultatów projektu (zdolności do utrzymania rezultatów przez minimum 5 lub 3 lata (w przypadku MŚP) od i zakończenia jego realizacji (kryterium VIII), wykonalności instytucjonalnej oraz finansowej projektu (kryterium IX) pochodzącymi z załącznika 6 do regulaminu Konkursu poprzez błędne i niezgodne z w/w przepisami uznanie przez WSA w Rzeszowie, iż istniał wybór sposobu oceny merytorycznej, a tym samym, iż protest nie zasługuje na uwzględnienie, a co za tym idzie niezasadne oddalenie skargi skarżącego wraz z jej uzupełnieniem.

III.a

naruszenia prawa materialnego ujętego w pkt 1,2,3 zarzutu nr I. oraz II.a i II.b a pozostają w ścisłym związku z naruszeniem przez Sąd przepisów ustawy wdrożeniowej - dlatego tutaj zostanie podniesiony zarzut w tym zakresie, choć dotyczy również naruszenia przepisów postępowania.

WSA w Rzeszowie wydając zaskarżony wyrok naruszył bezpośrednio przepisy z ustawy wdrożeniowej, poprzez naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 37 ust. 1 uzrp w zw. 41 pkt 1 i 2 ppkt 6a/ uzpr w zw. art. 44 pkt 7 uzpr poprzez błędne uznanie, iż:

- ocena rzekomego uchybienia (tj. niedołączenia dowodu na potwierdzenie zadeklarowanego zabezpieczenia finansowego) skarżącego dokonana przez KOP i zatwierdzona przez Instytucję była prawidłowa i zgodna z prawem,

- wydana w sprawie przez ekspertów ocena merytoryczna negatywna w zakresie pkt VIII i IX wniosku została wydana zgodnie z przepisami prawa (również na etapie oceny protestu), choć żaden przepis, czy wymóg nie przewidywał takich kryteriów, za które wnioskodawca został "zdyskwalifikowany", bowiem ustawa wdrożeniowa jasno określa poprzez odesłanie (art. 41 pkt 1 i 2 ppkt 6a, art. 37 pkt 1 i 5) jakie istniały wymogi do spełnienia, bądź wymagane dokumenty - a przepisy te - i wymogów na podstawie których "odrzucono" wniosek - nie przewidywały, a co za tym idzie poprzez brak uznania przez WSA w Rzeszowie - w sposób nieprawidłowy:

1. iż Zarząd Województwa Podkarpackiego nie sprawował prawidłowego nadzoru na KOP w zakresie zgodności konkursu z przepisami ustawy wdrożeniowej i regulaminem Konkursu (również na etapie oceny protestu),

2. że wybór i ocena projektu została przeprowadzona w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny i niebezstronny, nie zapewniono wnioskodawcy równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, postawiono "wymóg" - niezgodnie z przepisami (wnioskodawca dowiedział się o tym wymogu post factum),

3. że Instytucja przeprowadziła konkurs nie na podstawie określonego przez siebie regulaminu i związanych z nim przepisów (w zakresie, w którym są podniesione zarzuty prawa materialnego i ustawy wdrożeniowej), ale uznaniowo, z nieregulaminowym pomijaniem "procedury wzywania do wyjaśnień, uzupełnień lub korekt", a była ona przewidziana dla etapu oceny merytorycznej - właśnie w tego typu sytuacjach,

4. że regulamin Konkursu nie określał, ani przepisy konkursowe, aby istniał wymóg udowodnienia przez skarżącego dokumentem posiadania istniejącego zabezpieczenia I finansowego w zakresie zadeklarowanych środków prywatnych, że regulamin nie określał, aby wnioskodawca posiadał określone przychody w swoim przedsiębiorstwie - a Instytucja wbrew tym przepisom tego wymagała,

III.b

naruszenia wskazane w zarzutach prawa materialnego I. 1,2,3 jak również przepisów postępowania z pkt II a, II b, III a pozostają w ścisłym bezpośrednim związku z naruszeniem art. 44 pkt 7 uzpr poprzez brak uznania przez WSA w Rzeszowie, iż właściwa Instytucja tj. Zarząd Województwa Podkarpackiego jako ustawowo (delegacja ustawowa ustawy wdrożeniowej) sprawująca nadzór nad Komisją Oceny Projektów (KOP) w zakresie zgodności konkursu z przepisami ustawy i regulaminem Konkursu tego nadzoru w sposób należyty nie sprawowała na etapie procedury oceny merytorycznej negatywnej wniosku

Naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 3 ppsa w zw. z art. 37 pkt 1, w zw. z art. 41 pkt 1 i 6a uzpr w zw. z art. 44 pkt 7 poprzez brak należytej weryfikacji/kontroli przepisów prawa materialnego wskazanych w podstawach kasacyjnych, tj.:

poprzez brak należytego sprawowania przez WSA w Rzeszowie kontroli legalności działalności administracji publicznej, tj. poprzez zastosowanie w kontroli zaskarżonej uchwały i działaniach Zarządu - innych, dowolnych kryteriów niż zgodność z prawem - bowiem zastosowanie nieistniejącego prawnie kryterium, tj. przyznanie i zalegalizowanie - wbrew ustawie wdrożeniowej i regulaminowi Konkursu oraz przepisom wskazanym w zarzucie I., II.a, II.b, III.a, III.b skargi kasacyjnej - Zarządowi Województwa Podkarpackiego uprawnienia do oparcia się na zasadzie polegającej na możliwości dokonywania "Wyboru sposobu ceny" tj. dopuszczeniu do porządku prawnego zasady, która nie ma oparcia w przepisach prawa, ale daje szerokie pole do dokonywania nadużyć, bowiem regulamin Konkursu z załącznikami nie przewiduje możliwości wyboru oceny pośród kilku innych, przewiduje bowiem jeden możliwy sposób obwarowany konkretnymi kryteriami, który powinien dotyczyć wszystkich beneficjentów w jednakowym stopniu i w oparciu o te same kryteria.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 3 § 3 ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami środka prawnego.

Granice te są wyznaczone wskazanymi podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 ppsa - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Związanie granicami środka prawnego polega na tym, że Sąd jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna została oparta na powiązanych ze sobą, określonych w art. 174 ppsa obydwu podstawach kasacyjnych. Sformułowano w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego, jednakże ich konstrukcja nie jest prawidłowa. Nie wskazano wyraźnie w ramach której z podstaw kasacyjnych stawiane są zarzuty naruszenia konkretnych regulacji prawnych, w istocie głównie regulaminu Konkursu. Nie sprecyzowano konkretnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, nie wynikają one także z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Co więcej kasator niejednokrotnie zarzuca również niewłaściwą ocenę nieistniejącego kryterium (XVIII). Argumenty odnoszące się do art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ograniczono jedynie do bardzo ogólnie sformułowanych zarzutów ich nieprawidłowej wykładni i zastosowania.

Takie skonstruowanie skargi kasacyjnej jest jej wadą formalną. Wprawdzie nie daje ona podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, co wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), jednak ogranicza zakres kontroli sprawowanej przez Sąd II instancji. Skarga kasacyjna jest bowiem profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Prawidłowe spełnienie wymogów formalnych przewidzianych w art. 176 § 1 i 2 ppsa daje podstawę do pełnej oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia zarzutów stawianych przez stronę. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści środka prawnego.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych opartych na przepisach art. 37 ust. 1 w zw. 41 pkt 1 i 2 ppkt 6a w zw. art. 44 pkt 7 ustawy wdrożeniowej, nieprecyzyjnie zaliczonych do zarzutów materialnoprawnych, pomimo że dotyczą zagadnień procesowych, należy uznać je za chybione. Żadna z podstaw, na których w tym zakresie skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwia zawartego w środku prawnym wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kasator nie wykazał, na czym konkretne naruszenia polegają oraz jaki mogły one mieć wpływ na wynik sprawy.

Stawiane zarzuty nie podważają stanowiska Sądu I instancji, że ocenę projektu co do spełnienia merytorycznych dopuszczających ogólnych (obligatoryjnych) kryteriów nr VIII i IX przeprowadzono w sposób nienaruszający prawa.

Powodem negatywnej oceny merytorycznej projektu M. K. przez Instytucję Zarządzającą było niespełnienie przez niego wskazanych wyżej kryteriów dopuszczających, dotyczących zapewnienia trwałości projektu oraz jego wykonalności. Taka ocena związana była z szeroko rozumianym aspektem ekonomicznym zgłoszonego do dofinansowania projektu oraz potencjałem skarżącego kasacyjnie, w zakresie możliwości realizacji projektu, to jest wskaźnikami jego przedsiębiorstwa (wysokość obrotów, aktywa, możliwości kredytowe. Takie okoliczności jak eksponowana innowacyjność projektu czy też walory użytkowe planowanych do wdrożenia produktów nie były kwestionowane przez Instytucję Zarządzającą, nie stanowiły tym samym przyczyny negatywnej oceny projektu.

Dokonując oceny projektu pod kątem wykonalności i zapewnienia trwałości jego rezultatów Instytucja Zarządzająca była nie tylko uprawniona, ale i zobowiązana do odniesienia się do wskaźników i wartości wskazujących na potencjał ekonomiczny wnioskodawcy, przekładający się bezpośrednio na jego możliwości w zakresie wdrożenia określonego projektu i utrzymania jego wyników. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, odnoszą się one bowiem do obiektywnych wartości stanowiących wyznacznik zdolności i potencjału konkretnego wnioskodawcy. Aczkolwiek regulamin konkursu nie wskazuje wprost na potrzebę odwołania się do tych wskaźników, to należy mieć na uwadze, że wskazane regulacje mają z założenia charakter na tyle ogólny, że nie odnoszą się do konkretnego sposobu weryfikacji spełnienia kryteriów w ramach poszczególnych konkursów. Wybór sposobu tej oceny, w kontekście jej kryteriów, uzależniony jest od uwarunkowań konkretnego naboru i zgłoszonych w jego ramach projektów i należy do właściwej Instytucji Zarządzającej, która w tym zakresie winna kierować się zobiektywizowanymi i przejrzystymi regułami. Wskaźniki służące weryfikacji kryteriów konkretnego konkursu były adekwatne do przedmiotu i zakresu zgłaszanych w jego ramach projektów. Dodatkowo poddawały się obiektywnej weryfikacji, co czyni niezrozumiałymi podnoszone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty dotyczące wykroczenia przez Instytucję Zarządzającą poza ramy wyznaczone regulaminem oraz dowolności w tym zakresie.

Z kolei kryterium trwałości rezultatów projektu (VIII) jest ściśle powiązane z utrzymaniem płynności finansowej odpowiedzialnego za ten projekt podmiotu, czyli nie można pominąć tego rodzaju okoliczności, jak zdolność skarżącego do sfinansowania projektu znajdująca odzwierciedlenie w wartościach uzyskiwanych przez niego obrotów czy zgromadzonych aktywów, a także możliwości pozyskania finansowania i zapewnienie spłaty zaciągniętych na ten cel zobowiązań, która nie groziłaby utratą płynności finansowej.

W tym zakresie opinie ekspertów jednoznacznie skoncentrowały się na stratach firmy skarżącego, nikłych a nawet wręcz żadnych aktywach, w sytuacji, gdy wartość projektu jest wielokrotnie wyższa od posiadanych zasobów. W tym zakresie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, realizacja projektu i osiągnięcie założonych w jego ramach celów wymagałaby, dla należytego zabezpieczenia realizowanego przedsięwzięcia, pozyskania dużego dofinansowania zewnętrznego, na które skarżący nie przedstawił zabezpieczania. Nadto, spłata ewentualnie zaciągniętych zobowiązań mogłaby stanowić zagrożenia dla realizacji i trwałości projektu.

Eksponowanie w proteście i skardze możliwości zaangażowania w realizację projektu środków własnych (mieszkanie jako zabezpieczenie) nie rzutuje na prawidłowość powyższej oceny, zaś brak akceptacji dla wyrażonej przez ekspertów oceny nie jest równoznaczne z tym, że jest ona błędna. Jest ona oceną autonomiczną i uprawnioną.

Na etapie składania protestu wnioskodawca nie ma możliwości ani uzupełniania swojego wniosku, ani też przedstawiania dokumentów (opinia o wartości mieszkania) na potwierdzenie zawartych w nich twierdzeń. Termin do dokonywania tego rodzaju zmian we wniosku, upływa wraz z terminem wyznaczonym dla jego złożenia. Po upływie tego terminu, składanie wyjaśnień i uzupełnień jest możliwe jedynie na wezwanie właściwej instytucji i tylko w zakresie objętym wezwaniem.

Instytucja Zarządzająca nie zwróciła się w sprawie do skarżącego ze stosownym wezwaniem, w czym nie można upatrywać naruszenia jej obowiązków, bowiem przepisy regulaminu nie zobowiązują tego organu do wystosowywania tego rodzaju wezwań w każdej sytuacji, w której wniosek nie spełnia określonych kryteriów. Przepisy stwarzają taką możliwość wówczas, gdy - jak wyżej wskazano - IZ uzna za niezbędne uzyskanie od wnioskodawcy stosownych uzupełnień i wyjaśnień. Takie wezwanie nie może znaleźć zastosowania, jeżeli chodzi o kwestie zasadnicze dla realizacji projektu, które wnioskodawca powinien wykazać, ubiegając się o dofinansowanie w postępowaniu konkursowym. Przyjęcie w tym względzie odmiennego stanowiska prowadziłoby do podważenia zasad samego konkursu i godziłoby w równość szans wszystkich ubiegających się o dofinansowanie podmiotów. W sprawie nie sposób jest zasadnie mówić o możliwości uzupełnienia wniosku w trybie złożenia wyjaśnień, uzupełnień czy korekt. W tym bowiem wypadku, jak trafnie podniósł Sąd I instancji - nie mamy do czynienia z brakiem projektu, ale jego zasadniczą wadą, niepodlegającą uzupełnieniu w trybie sugerowanym przez skarżącego.

Wnioskodawca - przystępując do naboru wniosków o dofinansowanie - zna jego zasady i wyraża akceptację dla tych warunków, a chcąc uzyskać wsparcie ze środków unijnych, godzi się postępować ściśle według tych zasad. Jakiekolwiek niedociągnięcia, niedopowiedzenia, luki w argumentacji, opisie poszczególnych pozycji wniosku, obciążają wyłącznie aspirującego wnioskodawcę.

De facto postanowienia zawarte w szeroko pojmowanych dokumentach systemu realizacji projektu mogą więc stanowić podstawę praw i obowiązków wnioskodawców (v. Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, pod red. R. Poździka; Wyd. sejmowe, 2016; komentarz do art. 6 teza 4-5 i powołane tam orzecznictwo).

Wynikające z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania mają charakter systemowy, normatywny oraz realizują się poprzez stworzenie takich mechanizmów oceny projektów, które powodują, że ocena projektu zostanie dokonana w oparciu o obiektywne, a nie subiektywne przesłanki i kryteria. Służą temu m.in. rozwiązania prawne przewidziane w przepisach art. 44, 60, 68a ustawy wdrożeniowej, jak również w art. 24 kpa w zw. z art. 50 ustawy wdrożeniowej. Mają one na celu zagwarantowanie pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny i wyboru projektów do dofinansowania oraz eliminowanie ryzyka zaistnienia dowolności stosowanych kryteriów oceny projektów, niweczącej przywołane powyżej zasady.

Wbrew wywodom wnoszącego skargę kasacyjną w sprawie nie dokonano zatem błędnej wykładni kryteriów nr VIII i IX. Zarzuty skarżącego kasacyjnie są w tym zakresie jedynie polemiką z prawidłowymi ocenami i wnioskami Instytucji Zarządzającej oraz Sądu I instancji, nie wnosząc do sprawy istotnych treści. Dokonując ocen projektu stosownie do okoliczności sprawy prawidłowo zastosowano regulację odnoszącą się do wskazanych kryteriów.

Skarżący nie wykazał zaś skutecznie braku przejrzystości, rzetelności i bezstronności w działaniu organu przy wyborze projektu do dofinansowania, a tym samym nieprawidłowej oceny WSA w Rzeszowie. Podkreślić należy, że organ kierując się przytoczonymi zapisami regulaminu konkursu, działał zgodnie z ustalonymi zasadami, równymi dla wszystkich wnioskodawców, przez co nie można mu zarzucić naruszenia wskazywanych zasad w postępowaniu konkursowym. W rezultacie w skardze kasacyjnej nie dowiedziono naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.

W sprawie nie doszło również do zarzucanego naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który przewiduje, że "Właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu". Regulamin konkursu określany m.in. jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, stanowi tutaj kryterium oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednak tylko i wyłącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jak zostało powyżej wskazane, wynikające z regulaminu a sporne w sprawie kryteria nr VIII i IX zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. O naruszeniu zaś wskazanego przepisu ustawy wdrożeniowej można byłoby mówić wówczas, gdyby właściwa instytucja przeprowadziła konkurs na innej podstawie niż w oparciu o określony przez siebie regulamin. Do takiej sytuacji w sprawie nie doszło.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej.