Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SAB/Go 6/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości
658
Hasła tematyczne: Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa
Stwierdzono, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4, art. 161 par c1 pkt 3, art. 149 par 1 pkt 1, par 1a i par 2 w zw. z art. 154 par 6, art. 200 w zw. z art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 139 par 1 i 2,  art. 140 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Sędzia WSA Damian Bronowicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2020 r. spraw ze skarg M.T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy i Miasta w przedmiocie wznowienia postępowania w podatku od nieruchomości za 2015 rok 1. Umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do załatwienia sprawy. 2. Stwierdza, że Burmistrz Gminy i Miasta dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3. Wymierza Burmistrzowi Gminy i Miasta grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych. 4. Zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta na rzecz skarżącej M.T. kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M.T. (powoływana dalej jako: "skarżąca", "strona"), reprezentowana przez doradcę podatkowego, wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy (powoływanego dalej jako: "organ", "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") w przedmiocie wznowienia postępowania w podatku od nieruchomości za 2015 r.

Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta ustalił T.M., Ł.M. i M.M. (obecnie T.) - wspólnikom B s.c., wymiar podatku od nieruchomości za 2015 r. na kwotę 202.905,00 zł, od nieruchomości położonej w [...].

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. M.T., na podstawie art. 240 § 1 pkt 8 w zw. z art. 241 § 1 i § 2 pkt 2 oraz w zw. z art. 244 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, zwróciła się do Burmistrza Gminy i Miasta o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją.

W motywach uzasadnienia wniosku wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 12/15. Po czym stwierdziła że mimo, iż sentencja ww. decyzji nie powołuje jako podstawy prawnej orzeczenia ani art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych ani też jej art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a) - gdyż wbrew treści art. 210 §1 pkt 4 Ordynacji podatkowej nie zawiera powołania żadnej ustawowej podstawy prawnej - to zdaniem strony nie można mieć wątpliwości, że podstawą tej decyzji były także przepisy zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku, w zakresie objętym treścią orzeczenia. W ocenie skarżącej fakt, że tylko nieznaczna część gruntów wykorzystywana była przez niektórych tylko współwłaścicieli nieruchomości na potrzeby związane z prowadzeniem działalności gospodarczej uzasadnia konieczność wznowienia postępowania w tej spawie.

Po uzupełnieniu przez stronę stosownych braków wniosku postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Burmistrz wszczął postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. organ zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego przez organ podatkowy materiału dowodowego.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Burmistrz odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Uznał bowiem, że przedstawiony stan faktyczny, na podstawie którego Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 13/15 jest nie zgodny ze stanem faktycznym omówionym w niniejszej decyzji.

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania powyższa decyzja została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że przesłanką wznowienia wskazaną we wniosku strony, był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 13/15 odnoszący się do przepisu art. 1a ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit.a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zatem przedmiotem postępowania organu pierwszej instancji winno być zbadanie tej przesłanki, w tym ustalenie, czy przepis ten był podstawą orzekania decyzji ostatecznej, do czego w zaskarżonym orzeczeniu organ w ogóle się nie odnosi. Kolegium zaznaczyło, że przedmiotem badania winno być ustalenie jakie było rzeczywiste wykorzystanie nieruchomości w 2015 r. w działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka strony, czy nieruchomość wprowadzona została między innymi do ewidencji środków trwałych prowadzonej działalności, czy dokonywano stosownych odpisów amortyzacyjnych, jak kwalifikowano wydatki związane z nieruchomościami w tym płacone podatki i inne koszty jej utrzymania, a także jakie były źródła finansowania zakupu nieruchomości, charakteru oraz celu jej zakupu w celu zbadania przesłanek mogących decydować o przyjęciu przesłanek opodatkowania nieruchomości i jej związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Nadto, zdaniem SKO, organ pierwszej instancji winien zbadać jakie przesłanki mogą kwalifikować nieruchomości do opodatkowania w sposób przyjęty w ostatecznej decyzji organu podatkowego i czy fakt nie prowadzenia działalności gospodarczej przez wnioskodawczynię ma wpływ na ewentualną zmianę podstaw opodatkowania.

Powyższa decyzja, jak wynika z poczynionej na niej adnotacji, wpłynęła do Urzędu Miejskiego w dniu 17 sierpnia 2018 r.

Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz w pismach z dnia [...] sierpnia 2018 r. zwrócił się do:

1. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział o udzielenie informacji czy w okresie od 1.01.2015 r. do 31.12.2015 r. M.M. (obecnie T.) była zgłoszona do ubezpieczenia społecznego, z jakiego tytułu, kto był płatnikiem składek i czy te składki były odprowadzane. Odpowiedz na powyższe pismo organ otrzymał w dniu 11 września 2018 r.

2. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział o udzielenie informacji czy w okresie od 1.01.2015 r. do 31.12.2015 r. Ł.M. i T.M. prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "B" s.c. zgłaszali do ubezpieczenia społecznego inne osoby, czy byli płatnikami składek ze te osoby i czy składki te były odprowadzane. Odpowiedź na to pismo, uzupełnione następnie pismem z dnia [...] września 2018 r., wpłynęła do organu w dniu 2 października 2018 r.

3. Naczelnika Urzędu Skarbowego o udzielenie informacji czy w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Ł.M. i T.M. prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "B" s.c. byli podatnikami podatku VAT, czy składali stosowne deklaracje. Czy odprowadzali podatek dochodowy od osób fizycznych od zatrudnionych w spółce pracowników i jaki adres siedziby firmy wskazywali w deklaracjach? Jaką wskazali formę prowadzenia ewidencji księgowej spółki. Odpowiedź na powyższe pismo wpłynęła do organu w dniu 2 października 2018 r.

4. T.M., Ł.M. oraz pełnomocnika skarżącej o:

- wskazanie źródeł sfinansowania zakupu nieruchomości położonej w [...], jej charakteru oraz celu zakupu wraz z dokumentacją potwierdzającą zaistniałe zdarzenie;

- wskazanie czy nieruchomość została wprowadzona do ewidencji środków trwałych i czy dokonywano od tej nieruchomości stosownych odpisów amortyzacyjnych (przedłożenie uwierzytelnionej kopii ewidencji środków trwałych);

- przedłożenie ewidencji ponoszonych wydatków związanych z nieruchomością, zakup materiałów na remont i utrzymanie nieruchomości, zakup materiałów do produkcji;

- przedłożenie uwierzytelnionych kopii deklaracji PIT, VAT oraz DRA;

- wskazanie jaka była średnia liczba zatrudnionych w spółce B;

- czy M.T. była zatrudniona w spółce, jeśli tak, to w jakim charakterze, czy były z tego tytułu odprowadzane składki z tytułu ubezpieczenia społecznego i podatek dochodowy od osób fizycznych;

- czy jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości podejmował próby przekwalifikowania gruntów z przemysłowych na pozostałe.

Organ zaznaczył, że powyższe informacje niezbędne są do rozpatrzenia wniosku, a ich nieprzedłożenie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.

W wezwaniu skierowanym do skarżącej organ zwrócił się do strony także o przedłożenie dokumentów potwierdzających okoliczność związaną ze zmianą nazwiska na "T.".

Odpowiedź pełnomocnika skarżącej na ww. wezwanie wpłynęła do organu w dniu 5 września 2018 r. zaś Ł.M. w dniu 8 października 2018 r. Obie ww. strony w swoich pismach wniosły o przeprowadzenie dodatkowych dowodów. Pełnomocnik skarżącej wniósł o przesłuchanie w charakterze stron współwłaścicieli nieruchomości na okoliczność ustalenia zakresu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości na potrzeby prowadzonej przez niektórych z podatników działalności gospodarczej a w szczególności, które grunty oraz budynki lub ich części faktycznie związane były z prowadzeniem tej działalności oraz w celu poszukiwania środków dowodowych.

Zaś Ł.M. o przeprowadzenie dowodu z ewidencji działalności gospodarczej. Nadto ww. strony kwestionowały zasadność niektórych wezwań (np. dotyczących przedłożenia kopi deklaracji VAT, PIT i DRA).

W piśmie z dnia [...] października 2018 r. organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego o podanie klasyfikacji gruntów (symbolu użytku) dotyczącej działek nr [...] położonych w [...], w okresie od 1.05.2014 r. do 31.12.2016 r. Odpowiedz w tym zakresie organ uzyskał w dniu 16 października 2018 r.

Z kolei w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. organ zwrócił się działu Ewidencji Ludności o wskazanie ilu obcokrajowców zostało zgłoszonych do zameldowania pod adresem ul. [...] w 2015 r. i kto zgłaszał powyższe meldunki. W tej kwestii odpowiedz organ uzyskał w dniu 8 listopada 2018 r.

W zawiadomieniu z dnia [...] marca 2020 r. organ poinformował pełnomocnika skarżącej o prawie wypowiedzenia się w sprawie zebranego przez organ podatkowy materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Zawiadomienie to doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 2 marca 2020 r.

W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącej wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie na niezałatwienie w terminie przez Burmistrza Gminy i Miasta sprawy wszczętej postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2018 r., podnosząc, że mimo upływu przewidzianych w Ordynacji podatkowej terminów sprawa nie została dotąd rozstrzygnięta.

Ustosunkowując się do ww. pisma Burmistrz Gminy i Miasta w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. wyjaśnił, że z uwagi na skomplikowany i precedensowy charakter sprawy oraz obszerny materiał dowodowy, czas załatwienia sprawy przedłużył się. Jednakże podejmowane przez organ czynności były konieczne i uzasadnione. Dlatego, w ocenie organu, nie zaistniała bezczynność ani przewlekłość postępowania wobec czego ponaglenie nie jest zasadne.

W dniu 25 lutego 2020 r. M.T. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy i Miasta w sprawie wszczętej postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie postępowania co do przesłanek wznowienia podatkowego w przedmiocie ustalenia zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za rok 2015 i rozstrzygnięcia istoty sprawy. W skardze tej wniosła o;

1) stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie postępowania co do przesłanek wznowienia podatkowego w przedmiocie ustalenia zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za rok 2015 oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy;

2) stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie sprawy przez Burmistrza miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) zobowiązanie Burmistrza do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami sprawy;

4) wymierzenie Burmistrzowi grzywny w wysokości 5000 zł;

5) przyznanie skarżącej od Burmistrza sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł;

6) zasądzenia od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w kwocie 587 zł.

Skarżąca podniosła, iż nie zna daty otrzymania przez skarżony organ decyzji

Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. Niemniej jednak zważywszy na termin wysłania decyzji organu odwoławczego pełnomocnikowi strony i mając na uwadze, że organ wezwał strony do złożenia wyjaśnień pismami z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz fakt, że wg wiedzy skarżącej odpowiedź stron na wezwanie wpłynęła do skarżonego organu w dniu 4 i 26 września 2018 r. skarżąca stwierdziła, że dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy przez ten organ upłynął najpóźniej w dniu 15 października 2018 r.

Skarżąca zaznaczyła, że w niniejszej sprawie organ nie zawiadomił strony o przyczynach uniemożliwiających załatwienie sprawy w ustawowym terminie oraz nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Tym samym co najmniej od dnia 15 października 2018 r. skarżony organ pozostaje bezczynny i opieszały nawet w przypadku gdyby po tym terminie wykonywał jakiekolwiek czynności.

Skarżąca podniosła również, że po zwrocie akt sprawy przez organ odwoławczy po uchyleniu decyzji, skarżony organ ograniczył swą aktywność do wezwania stron do złożenia wyjaśnień i do dnia wniesienia skargi nie przeprowadził żadnego z wnioskowanych przez strony postępowania dowodów ani też nie przesłuchał podatników w charakterze stron. W takim stanie rzeczy - w ocenie skarżącej - sposób prowadzenia postępowania jest nie tylko opieszały ale i całkowicie nieracjonalny.

Skarżąca podkreśliła, że strony postępowania, w swoich pismach z września 2018 r. złożyły obszerne wyjaśnienia wraz z własną analizą prawną oraz wnioskami dowodowymi zmierzającymi do wyjaśnienia kwestii wskazanych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze. Nie można więc stronom postępowania podatkowego zarzucić jakiegokolwiek przyczynienia się do przewlekłości bądź bezczynności organu podatkowego. Przewlekłość w pełnym zakresie obciąża skarżony organ, bowiem mimo, że stronom postępowania służy inicjatywa dowodowa to organ podatkowy jest władny podjąć decyzję o przeprowadzeniu wnioskowanych przez nie dowodów.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] marca 2020 r.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z dnia 30 marca 2020 r., na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 poz. 2325 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a." rozdzielono skargi M.T.. Pod sygn. akt I SAB/Go 6/20 zarejestrowano skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie wznowienia postępowania w podatku od nieruchomości za 2015 rok. Z kolei skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie wznowienia postępowania w podatku od nieruchomości za 2015 r. zarejestrowano pod sygn. akt I SAB/Go 7/20.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2020 r. sygn. akt I SAB/Go 6/20 pełnomocnik skarżącej cofnął wniosek o zobowiązanie Burmistrza Gminy i Miasta do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy i w tym zakresie wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że skarżony organ zakończył postępowanie wydaniem decyzji [...] marca 2020 r. Jednocześnie zmodyfikował żądania skargi wnosząc o: stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w sprawie postępowania co do przesłanek wznowienia podatkowego w przedmiocie ustalenia zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za rok 2015 oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy; stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie Burmistrzowi grzywny w wysokości 3500 zł; przyznanie skarżącej od Burmistrza sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł; zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w kwocie 614 zł, w tym: 480 zł tytułem zastępstwa prawnego przed WSA, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 100 zł tytułem wpisu, 17 zł tytułem opłaty kancelaryjnej.

Do powyższego pisma strona załączyła także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. uznające wniesione w sprawie ponaglenie za uzasadnione.

Pismo podobnej treści pełnomocnik skarżącej złożył także w sprawie oznaczonej sygn. akt I SAB/Go 7/20 przy czym tam modyfikując żądania skargi wniósł o: stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania co do przesłanek wznowienia podatkowego w przedmiocie ustalenia zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za rok 2015 oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie Burmistrzowi grzywny w wysokości 2500 zł; przyznanie skarżącej od Burmistrza sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł; zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w kwocie 718 zł w tym: 480 zł tytułem zastępstwa prawnego przed WSA, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 200 zł tytułem wpisu, 21 zł tytułem opłaty kancelaryjnej.

Podczas posiedzenia niejawnego, przeprowadzonego w dniu 23 września 2020r. w trybie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. połączył sprawy o sygn. akt I SAB/Go 7/20 i I SAB/Go 6/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Postanowił jednocześnie, że sprawy te będą prowadzone pod wspólną sygn. akt I SAB/Go 6/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zaznaczyć należy, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest ograniczona trzydziestodniowym terminem określonym w art. 53 § 1 i § 2 P.p.s.a. i stosownie do § 2b tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Co też skarżąca w niniejszej sprawie uczyniła.

Wyjaśnić również należy, że niniejsza sprawa, na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., została rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Co do zasady celem skarg na bezczynność i (lub) przewlekłe prowadzenie postępowania jest ochrona praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia lub załatwienia sprawy w innej formie. Stosownie bowiem do treści z art. 149 § 1 pkt 1- 3 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a art. 149 P.p.s.a.).

Niemniej jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, gdy skarga do sądu na bezczynność i (lub) przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ została wniesiona w toku postępowania administracyjnego, to wydanie decyzji przed rozpoznaniem tej skargi przez sąd nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji sąd winien rozstrzygnąć czy bezczynność i (lub) przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak, to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego.

Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W dniu 25 lutego 2020 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie wznowienia postępowania w podatku od nieruchomości za 2015 r. Natomiast, jak wynika z pisma pełnomocnika skarżącej z dnia [...] czerwca 2020 r., w dniu 30 marca 2020 r., zatem przed wydaniem wyroku w tej sprawie, Burmistrz wydał decyzję kończącą postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej w pierwszej instancji.

O ile okoliczność ta, jak już wyżej wyjaśniono, nie powoduje bezprzedmiotowości całego postępowania, to uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W tym bowiem zakresie stało się ono bezprzedmiotowe.

Zaznaczyć należy, że ani przepisy Ordynacji podatkowej ani P.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności", czy też "przewlekłego prowadzenia postępowania". Definicję tych pojęć ukształtowała judykatura i piśmiennictwo. Wynika z nich, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Bezczynność sprowadza się de facto do niedziałania organu administracji i niezałatwienia sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II FSK 690/19; wszystkie cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenoa.nsa.gov.pl).

Z kolei z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt III SAB/Wr 81/18).

Zważywszy na przedmiot skargi przypomnieć należy, że zgodnie zasadą wyrażoną w art. 125 Ordynacji podatkowej organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie (§ 2 art. 139 Ordynacji podatkowej). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (art. 140 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej).

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że postępowanie Burmistrza od momentu otrzymania akt administracyjnych wraz z decyzją SKO z dnia [...] maja 2018r. tj. od 17 sierpnia 2018 r. do dnia wydania decyzji z dnia [...] marca 2020 r. rozstrzygającej sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącej z dnia [...] stycznia 2018 r. prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Co prawda, po otrzymaniu ww. decyzji SKO organ podjął działania mające na celu wyjaśnienie okoliczności, na które wskazał organ odwoławczy (tj. zwrócił się do stron postępowania oraz innych organów o udzielenie stosownych wyjaśnień). Jednakże wszystkie te czynności zostały podjęte w okresie od 27 sierpnia 2018 r. do 1 października 2018 r. Ostatnie pisma w sprawie wpłynęły do organu na początku listopada 2018 r. Następną czynnością Burmistrza było dopiero skierowanie w dniu 2 marca 2020 r. do pełnomocnika skarżącej zawiadomienia o prawie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Po tym zaś w dniu [...] marca 2020r. wydanie decyzji.

Co istotne, z akt sprawy wynika, że od listopada 2018 r. do marca 2020 r. strona nie była zawiadamiana o niezałatwieniu sprawy we właściwym terminie oraz przyczynach niedotrzymania terminu, a nowy termin załatwienia sporawy nie został wyznaczony. We wskazanym okresie organ nie działał zatem w warunkach przedłużenia terminu załatwienia sporawy, co bezwzględnie nakazuje ustawodawca w razie przekroczenia terminu określonego w art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej. W tym też czasie organ nie podjął żadnej czynności, która wskazywałaby na dążenie do załatwienia sprawy choć, zarówno w odpowiedzi na skargę jak i w odpowiedzi na ponaglenie skierowane do organu wyższego stopnia Burmistrz twierdził, że czas załatwienia sprawy przedłużył się z uwagi na skomplikowany i precedensowy charakter sprawy. Pomimo wskazywanej przez organ zawiłości przedmiotowej sprawy przez półtora roku w sprawie nic się nie działo. Jak słusznie zauważyła skarżąca, nawet wnioski dowodowe stron nie zostały przez Burmistrza w żaden sposób rozpatrzone.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, Burmistrzowi można przypisać zarówno bezczynność jak i prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Nadto, zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter rażący.

Wyjaśnić należy, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości, w okolicznościach danej sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Tym samym bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Przy czym ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3918/18).

W ocenie Sądu, nierozpoznanie przez Burmistrza wniosku skarżącej przez okres blisko półtora roku od dnia zwrotu akt przez organ odwoławczy, przy jednoczesnym braku natężenia stosownych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy, niewątpliwie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z § 2 art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wspomniana grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie środka odwoławczego, czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Bd 5/17). Omawiana grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. (por. np. wyroki NSA: z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15).

W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3500 zł w sprawie I SAB/Go 6/20 (dotyczącej bezczynności postępowania) i 2500 zł w sprawie I SAB/Go 7/20 (dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania). Jednakże, w ocenie Sądu, wymierzenie organowi tak wysokiej grzywny nie znajduje podstaw, bowiem pomimo stwierdzonej w toku postępowania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania organ ostatecznie wydał decyzję kończącą postępowanie w pierwszej instancji. Tym samym podstawowy cel dyscyplinujący jakiemu owa grzywna ma służyć (tj. zmobilizowanie do wydania aktu lub podjęcia czynności) został osiągnięty. Mając natomiast na uwadze, że przez półtora roku organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, nie powiadomił strony o przyczynach niedotrzymania terminu i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy (choć obliguje go do tego art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej), oraz, że owa grzywna ma służyć także celom prewencyjnym, zasadnym jest, zdaniem Sądu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł. Działania organu miały bowiem charakter noszący cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organy administracji. Wymierzając grzywnę w ww. kwocie Sąd miał również na uwadze, że została ona wymierzona organowi także w rozpatrywanych równolegle przez tutejszy Sąd sprawach M. dotyczących bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza w sprawie wznowienia postępowania w podatku od nieruchomości za lata 2014 i 2016.

Pomimo wniosku skarżącej w tym zakresie, Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności czy też przewlekłości organu. Zasądzona suma pieniężna ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca uzasadniając wniosek przyznanie sumy pieniężnej wskazała, że postępowanie w którym skarżony organ działa opieszale i jest bezczynny dotyczy znacznych sum pieniężnych i przez cały ten okres skarżąca pozostaje w niepewności co do swojej sytuacji prawnej. Uwypukliła przy tym fakt, że na złożenie wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania miała krótki, miesięczny zawity termin, którego przekroczenie wiązałoby się dla niej z konsekwencją niemożności dochodzenia zmiany ostatecznej decyzji skarżonego organu. Ponadto wskazała, że postępowanie podatkowe dotyczy zobowiązania podatkowego za rok 2015, co w praktyce oznacza, że skarżąca na ustalenie prawidłowej wysokości należności podatkowej oczekuje ok 5 lat w tym ponad rok na skutek opieszałości skarżonego organu.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności nie świadczą jednak o tym, że skarżąca na skutek bezczynności i przewlekle prowadzonego przez organ postępowania poniosła rzeczywistą stratę majątkową, czy też szkodę spowodowaną takim działaniem organu. Natomiast sama okoliczność, że organ był bezczynny i przewlekle prowadził postępowanie nie przesądza o przyznaniu sumy pieniężnej skarżącej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt. 1 sentencji wyroku). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. wymierzył Burmistrzowi grzywnę w wysokości 1000 zł. Z kolei o zwrocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.