Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 687/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 4 pkt 1, ust. 6, art. 108
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 6 poz 69
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i  niepublicznych szkołach i placówkach
article: art. 7, art. 11, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi S. B. - G. i G. S. na decyzję Z. Kuratora Oświaty w S. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie Przedszkola Publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2019 r. S. B.- G. i G. S., zwani dalej "wnioskodawcami", złożyli do Urzędu Miejskiego w S. wniosek o wydanie zezwolenia na założenie Przedszkola Publicznego [...]" w S. w oparciu o rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz. U. z 2017 poz. 1625).

We wniosku przedstawiono informacje o bazie lokalowej przedszkola oraz oświadczenie, że posiadany sprzęt i wyposażenie posiadają atesty i certyfikaty zgodności. Do wniosku załączono następujące dokumenty:

projekt aktu założycielskiego przedszkola,

projekt statutu przedszkola,

wykaz nauczycieli przewidzianych do zatrudnienia w przedszkolu,

- zobowiązanie do zapewnienia warunków działania przedszkola, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki,

zobowiązanie do przestrzegania przepisów dotyczących przedszkoli publicznych.

Pismem z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] Prezydent Miasta S. zwrócił się do wnioskodawców o uzupełnienie wniosku o dokumenty przewidziane w § 3 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej, tj. o opinie właściwego miejscowo komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej i państwowego powiatowego inspektora sanitarnego o warunkach bezpieczeństwa i higieny w budynku, w którym będzie się mieścić szkoła lub placówka publiczna (przedszkole), i najbliższym jego otoczeniu.

W dniu [...] stycznia 2020 r. wnioskodawcy dostarczyli pozytywną opinię Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o niespełnianiu wymagań higieniczno-sanitarnych dla tego typu działalności.

W dniu [...] marca 2020 r. Prezydent Miasta S. wydał decyzję nr [...] odmawiającą udzielenia zezwolenia na założenie z dniem [...] stycznia 2020 r. Przedszkola Publicznego [...]" w S. , uzasadniając odmowę w oparciu o opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o niespełnianiu wymagań higieniczno-sanitarnych dla tego typu działalności.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, wydając opinię sanitarną o niespełnieniu wymagań higieniczno-sanitarnych, wyjaśnił, że stwierdził nieprawidłowości lub braki wynikające z rozporządzenia MENiS z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz.U. z 2003 Nr 6, poz. 69 z późn.zm.), a mianowicie:

- niezapewnienie rozdziału budowlanego/funkcjonalnego ciągów komunikacyjnych do pomieszczeń przedszkola od ciągów komunikacyjnych do pomieszczeń usługowych (narażenie dzieci na kontakt z osobami dorosłymi i postronnymi);

- wejście i wyście do budynku odbywać się będzie bezpośrednio z drogi publicznej (od frontu o dużym natężeniu ruchu), nie jest funkcjonalnie wyodrębnione wejście i wyjście do przedszkola;

- przy wejściu do holu budynku centrum handlowego znajduje się sklep Netto prowadzący sprzedaż m.in. napojów alkoholowych, co może powodować wpływ na rozwój emocjonalny dzieci z uwagi na niewłaściwe zachowanie osób dorosłych;

- nie zabezpieczono w skuteczny sposób otwartej przestrzeni na I piętrze między ciągiem komunikacyjnym przy sklepie CROPP, a schodami ruchomymi;

- brak zapewnienia placu zabaw, ogrodzonego, przeznaczonego tylko dla dzieci przedszkolnych i konieczność przemieszczania się grup małych dzieci, często zatłoczonym ciągiem pieszym wzdłuż ulicy o dużym natężeniu ruchu;

- niedostosowanie sal dla dzieci m.in. poprzez nadmierne nasłonecznienie, brak atestów i certyfikatów mebli, niepełne wyposażenie, brak zabezpieczeń w formie barierek uniemożliwiających bezpośredni kontakt dziecka z szybą.

W ocenie organu sanitarnego, wyżej wymienione nieprawidłowości stanowią naruszenie przepisów określonych w § 2, § 7 ust. 1 i 4, § 9 ust. 3, § 16 ust. 2 rozporządzenia MENiS z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach.

Pismem z dnia [...] maja 2020 r. S. B.-G. złożyła do Z. Kuratora Oświaty, za pośrednictwem Prezydenta [...], odwołanie od ww. decyzji, w uzasadnieniu którego wskazała odmienne stwierdzenia co do stanu faktycznego, aniżeli przedstawione w ww. opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. , odnoszące się do wymagań higieniczno-sanitarnych stawianych dla tego typu placówki, m.in. usytuowania placu zabaw dla dzieci, wyjścia i wejścia do budynku, naświetlenia budynku, czy wyposażenie przedszkola.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. [...] Kurator Oświaty uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Prezydent Miasta S. wydając decyzję nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, a jedynie formalnie, jak również uzasadnienie decyzji nie zawiera umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazania jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta S. dnia [...] września 2020 roku wydał decyzję znak [...] ponownie odmawiającą wydania zezwolenia na złożenie przez wnioskodawców Przedszkola Publicznego [...]" w Centrum Handlowym [...]" przy ul. [...] w S. .

Od powyższej decyzji wnioskodawcy pismem z dnia [...] października 2020 r., wnieśli odwołanie wskazując na wątpliwości co do treści opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, jak również zarzucając Prezydentowi Miasta S. ograniczenie się do powielenia zapisów jednej opinii sanitarnej, bez odniesienia się do przepisów i stanu faktycznego sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. [...] Kurator Oświaty uchylił również powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Kurator zarzucił bezkrytyczne i arbitralne podejście organu I Instancji do opinii PPIS i niedokonanie oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w granicach wyznaczonych zasadą swobodnej oceny dowodów. Nadto wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji powinien rozważyć wszystkie sporne elementy stanu faktycznego i prawnego tej sprawy oraz podjąć wszelkie kroki by zweryfikować zarzuty kierowane do skarżących w kontekście przesłanek określonych w art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe oraz w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1625) i rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1166 ze zm.).

Prezydent Miasta S. , po uzupełnieniu materiału dowodowego o protokół z oględzin pomieszczeń wchodzących w skład nieruchomości oraz otoczenia budynku przy ul. [...] w S. oraz ocenie stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w kontekście zarzutów wnioskodawców co do treści opinii sanitarnej, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] ponownie odmówił udzielenia zezwolenia na założenie przez wnioskodawców Przedszkola Publicznego [...]" w Centrum Handlowym [...]" w S. stwierdzając, że wnioskodawcy, składając wniosek o wydanie zezwolenia na założenie z dniem [...] stycznia 2020 r. Przedszkola Publicznego [...]", nie spełnili wymaganych przepisami wymogów bezpieczeństwa i higieny w budynku, w którym mieścić się będzie przedszkole oraz jego najbliższego otoczenia, umożliwiających udzielenie zezwolenia na założenie przedszkola.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 7 i art. 11 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, bądź zastosowanie niewłaściwe oraz § 7 i § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach z dnia 31 grudnia 2002 r. poprzez niewłaściwą interpretację tych przepisów.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Kurator Oświaty zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 ze zm. - dalej "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r, poz. 910 ze zm.- dalej "u.p.o."), tym razem decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż uznaje za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 7 i art. 11 K.p.a. i wskazując, że w trakcie ponownego rozpoznania sprawy odwołujący się mieli zapewnioną możliwość uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodów podjętych z inicjatywy organu administracji w postaci dokonanych przez zespół kontrolerów w dniu [...] stycznia 2021 r. oględzin pomieszczeń wchodzących w skład nieruchomości oraz otoczenia budynku przy ul[...] w S. , z czego skorzystali (oględziny były dokonane w obecności G. G.). Ponadto, zgodnie z treścią pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2021r. strony miały prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu z oględzin, mogły zadawać pytania oraz składać wyjaśnienia do protokołu. Protokół z oględzin został udostępniony pełnomocnikowi stron. Odwołujący byli informowani o wystąpieniu pismem z dnia 4 stycznia br. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z prośbą o zajęcie stanowiska w kwestiach ujętych w opinii PPIS w S. , podnoszonych przez Z. Kuratora Oświaty i o stanowisku PPIS w S. wyrażonym w piśmie z dnia [...] stycznia 2021r. Mogli również wypowiedzieć się co do zebranych dowodów w aktach sprawy i składania wniosków w trakcie postępowania, zarówno w postępowaniu przez organem I instancji, jak i organem II instancji, o czym świadczą kierowane do ich pełnomocnika pisma z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz z dnia [...] lutego 2021 r.

Odnośnie zarzutu niezastosowania, bądź niewłaściwego zastosowania art. 11 K.p.a. Kurator wskazał, że szczegółowość argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji potwierdza należyte wypełnienie zadania nałożonego przez ustawodawcę na ten organ.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że w toku postępowania organ I instancji włączył do akt sprawy obszerny materiał dowodowy, szczególnie w zakresie opinii sanitarnych, które zostały sporządzone na wniosek S. B. i G. S. oraz dokonał oceny znaczenia i wartości tych dowodów dla toczącej się sprawy. Wyjaśnił, że przywołane przez wnioskodawców opinie sanitarne znak: [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz znak: [...] z dnia [...] października 2018 r. odnoszą się jedynie do pomieszczeń przeznaczonych na Przedszkole Publiczne [...]" w S. przy ul. [...] (opinia z dnia [...].10.2018r.) i pomieszczeń wraz z otoczeniem (opinia z dnia [...].12.2018r.), co zresztą wynika wprost z ich treści. Organ I instancji, mając jednak na uwadze wymogi wskazane przez ustawodawcę w rozporządzeniu MEN z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki niepublicznej podkreślił, że wnioskodawcy powinni byli załączyć opinię sanitarną dotyczącą warunków bezpieczeństwa i higieny w budynku, w którym będzie się mieścić szkoła lub placówka publiczna i najbliższym jego otoczeniu. Tym samym Prezydent Miasta S. uznał, że nie mógł dowolnie przyjąć, iż opinie sanitarne odnoszące się jedynie do pomieszczeń i ich otoczenia, spełniają wymóg wskazany przez ustawodawcę, skoro nie dotyczą warunków bezpieczeństwa i higieny w budynku, w którym będzie się mieścić szkoła lub placówka publiczna i najbliższym jego otoczeniu.

Analizując całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wyniki oględzin oraz przedstawione przez wnioskodawców argumenty i zastrzeżenia, Prezydent Miasta S. doszedł do przekonania, że budynek i jego otoczenie oraz pomieszczenia zlokalizowane w S. przy ul. [...] na I piętrze w Centrum Handlowym [...] przeznaczone na prowadzenie zajęć w ramach przedszkola publicznego [...]" oraz jego najbliższe otoczenie, nie spełniają niezbędnych wymogów higieniczno-sanitarnych stawianych dla tego typu działalności.

Powyższą ocenę organ odwoławczy podziela.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 7 i § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach z dnia 31 grudnia 2002 r. poprzez niewłaściwą interpretację tych przepisów z pokrzywdzeniem odwołujących, organ podkreślił, że zapewnienie bezpieczeństwa dzieciom w trakcie działań edukacyjnych jest priorytetem systemu oświaty.

Organ odwoławczy zauważył, że nie ma przepisu, który zakazywałby lokalizowanie przedszkola w budynkach, gdzie funkcjonują już inni najemcy. Przedszkola są zorganizowane w centrach handlowych czy usługowych różnego typu - od tradycyjnych galerii handlowych (różnej generacji), parków handlowych zawierających pawilony o zabudowie parterowej czy w centrach convenience, po kompleksy biurowe. Możliwość prowadzenia przedszkola w takim budynku wynika z opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej potwierdzających spełnienie określonych przepisami wymagań techniczno-budowlanych, bezpieczeństwa pożarowego oraz higieniczno- sanitarnych. Wynika z tego, że lokalizacja każdego przedszkola musi być rozpatrywana indywidualnie.

Analizując wniosek wnioskodawców oraz zebrany w toku postępowania materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowe przedszkole publiczne [...]" ma być posadowione w Centrum Handlowym [...]" w S. na I piętrze, gdzie wszystkie ciągi komunikacyjne są dzielone - bez wyodrębnienia - z innymi użytkownikami centrum handlowego. Organ odwoławczy podkreślił, że podziela obawy organu I instancji odnośnie możliwości właściwego zabezpieczenia poruszania się dzieci - szczególnie w trakcie zajęć w przedszkolu. W sytuacji, gdy na terenie przedszkola nie ma ogrodu, czy placu zabaw, wyjścia poza teren przedszkola musiałyby odbywać się codziennie lub nawet dwa razy dziennie. Oczywiście schody ruchome można spotkać począwszy od galerii handlowych, przez dworce, lotniska, biblioteki, ale korzystając z nich wraz z małymi dziećmi należy zachować szczególną ostrożność. Dzieci nie tylko powinny korzystać z tych urządzeń pod opieką osób dorosłych, ale powinny być zawsze trzymane za rękę. Jak w takiej sytuacji zorganizować wyjście 25 osobowej grupy przedszkolnej ?

W sporządzonych przez dyrektora przedszkola zasadach bezpieczeństwa dzieci podczas ich pobytu w przedszkolu [...] w S. nie ma przedstawionych informacji dotyczących organizacji i zasad przemieszczania się grup dzieci w trakcie zajęć przedszkolnych na zewnątrz budynku: windą, schodami tradycyjnymi lub schodami ruchomymi. Nie wiadomo także, które wyjście z budynku byłoby wyjściem preferowanym na ruchliwą ulicę, czy na zaplecze centrum handlowego.

Odnosząc się do kwestii placu zabaw posadowionego w parku położonym w pobliżu Centrum Handlowego [...] Kurator zauważył, że przedszkole powinno zapewniać dzieciom możliwość korzystania z placu zabaw. Wynika to z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 356 ze zm.), uwzględniają konieczność rozwijania aktywności fizycznej u dzieci korzystających z wychowania przedszkolnego, poprzez zabawy na świeżym powietrzu. Jednocześnie przepis art. 108 ustawy Prawo oświatowe (u.p.o.) stanowi, że przedszkole w zakresie realizacji zadań statutowych zapewnia dzieciom możliwość korzystania z placu zabaw.

Sformułowanie to oznacza, że przedszkole nie musi posiadać własnego placu zabaw - musi jedynie zapewnić możliwość korzystania z niego, choćby poprzez udostępnienie przedszkolu placu zabaw znajdującego się w pobliżu np. na terenie osiedla, czy w parku. Powinien o tym wiedzieć właściciel placu. Organ I instancji przedstawił swoje wątpliwości odnośnie możliwości właściwego i bezpiecznego korzystania ze wskazanego przez organ prowadzący placu zabaw przez liczne grupy przedszkolne (100 dzieci) także z perspektywy rozwoju terenu wokół tego placu zabaw. Strony odwołujące się nie przedstawiły wariantu zastępczego (wskazanie innego placu zabaw) lub innego, docelowego, np. zorganizowania placu zabaw na dachu budynku.

Odnosząc się do kwestii wyposażenia przedszkola organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej, zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane, jeżeli warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły lub placówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniają realizację statutowych zadań szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki. Organ I instancji nie miał możliwości ocenić wyposażenia przedszkola w sprzęt i pomoce dydaktyczne.

Reasumując, organ odwoławczy wskazał, że zarzuty podniesione w odwołaniu stanowią w istocie polemikę z oceną organu dokonaną w zaskarżonej decyzji, która to ocena została dokonana w oparciu o przedstawione przez odwołujących dowody, jak też dowody zebrane przez organ w toku postępowania.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję S. B. – G. i G. S., dalej : "Skarżący", reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucili naruszenie art. 7 i art. 11 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz § 7 i 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach z dnia 31 grudnia 2002 r., poprzez niewłaściwą interpretację tych przepisów z pokrzywdzeniem odwołujących.

Skarżący nie zgodzili się z oceną organu, że opinia sanitarna z dnia [...] października 2018 r., która jest dla nich korzystna, jest nieprzydatna, bowiem odnosi się do warunków lokalowych. Opinia ta nie zawiera zarzutów odnośnie drogi prowadzącej do przedszkola, nie zawiera zarzutów co do placu zabaw, a przecież inspektorzy byli na miejscu, wchodzili do przedszkola przez schody znajdujące się w CH [...]", powinni byli zatem zwrócić uwagę na pozostałe nieprawidłowości, czego nie zrobili.

Skarżący podkreślili, że dzieci będą miały zapewnioną opiekę przy wychodzeniu na spacer. W ich ocenie, Kurator z góry zakłada, że tak nie będzie. Zapewnili, że w przedszkolu zatrudnieni będą opiekunowie posiadający niezbędne kwalifikacje. Ponadto, powstanie tego przedszkola uzasadnia jak najbardziej interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ilość miejsc w przedszkolach jest ograniczona i jak w każdym mieście jest spore zapotrzebowanie na przedszkola. Gdyby natomiast w trakcie funkcjonowania przedszkola pojawiły się sytuacje, które wzbudziłyby uzasadnione obawy odnośnie bezpieczeństwa dzieci, odpowiednie służby mógłby przecież interweniować włącznie z zamknięciem przedszkola.

Skarżący nie zgodzili się z zarzutem Kuratora, że nie przedstawili wariantu zastępczego jeżeli chodzi o plac zabaw, np. zlokalizowanego na dachu. Można uznać zatem, że zdaniem Kuratora plac zabaw (wyposażany w przyrządy do zabawy, pełen zieleni) znajdujący się w niedalekiej odległości od przedszkola jest niewłaściwy, natomiast ten na dachu byłby odpowiedni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne – art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Z. Kuratora Oświaty utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. odmawiającą wydania zezwolenia na utworzenie prowadzonego przez Skarżących Przedszkola Publicznego [...] w S. .

Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910), dalej jako: "u.p.o.", zgodnie z treścią którego, założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Z art. 88 ust. 6 u.p.o. wynika, że minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i warunki udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej, tak aby tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne i fizyczne sprzyjało poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniało sieć szkół publicznych na danym terenie.

Uczynił to rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1591.) dalej jako: "rozporządzenie z 18 sierpnia 2017 r." Z treści § 4 ust. 1 tego rozporządzenia wynika z kolei, że zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielanie, jeżeli:

1) statut lub inny dokument stanowiący podstawę funkcjonowania osoby prawnej będącej założycielem przewiduje prowadzenie przez nią działalności oświatowej;

2) projekt aktu założycielskiego i projekt statutu szkoły lub placówki publicznej są zgodne z przepisami ustawy i aktów prawnych wydanych na jej podstawie;

3) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - zawód lub zawody, w jakich szkoła będzie kształcić, są zgodne z klasyfikacją zawodów szkolnictwa zawodowego;

4) warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły lub placówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniają realizację statutowych zadań szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki;

5) nauczyciele posiadają kwalifikacje wymagane do zatrudnienia w szkole lub placówce publicznej danego typu lub rodzaju;

6) utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.

Na potwierdzenie spełnienia powyższych warunków, stosownie do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia, wnioskodawca zobowiązany jest przedłożyć:

- w przypadku założyciela będącego osobą prawną - kopię statutu lub innego dokumentu stanowiącego podstawę funkcjonowania osoby prawnej oraz - jeżeli osoba prawna podlega obowiązkowi wpisu do rejestru lub ewidencji - aktualny odpis z właściwego rejestru lub ewidencji;

- w przypadku założyciela będącego osobą fizyczną - wyciąg z dowodu osobistego zawierający imię, nazwisko i numer ewidencyjny PESEL, poświadczony notarialnie lub poświadczony przez przyjmującego wniosek pracownika urzędu obsługującego organ jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej;

- projekt aktu założycielskiego szkoły lub placówki publicznej;

- projekt statutu szkoły lub placówki publicznej;

-opinie właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej i państwowego powiatowego inspektora sanitarnego o warunkach bezpieczeństwa i higieny w budynku, w którym będzie się mieścić szkoła lub placówka publiczna, i najbliższym jego otoczeniu, a w przypadku szkoły podstawowej, o której mowa w art. 95 ust. 3 ustawy, oraz publicznej placówki kształcenia ustawicznego i publicznego centrum kształcenia zawodowego, również opinie o warunkach bezpieczeństwa i higieny w budynkach, w których będą mieścić się odpowiednio szkoły filialne lub filie placówki lub centrum, i najbliższym ich otoczeniu;

- wykaz nauczycieli przewidzianych do zatrudnienia w szkole lub placówce publicznej, zawierający imiona i nazwiska nauczycieli oraz informację o ich kwalifikacjach;

- zobowiązanie do zapewnienia warunków działania szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, oraz zobowiązanie do przestrzegania przepisów dotyczących szkół i placówek publicznych.

Jednocześnie, zgodnie z art. 108 u.p.o. - określającym standard wychowania i opieki w przedszkolach – przedszkole w zakresie realizacji zadań statutowych zapewnia dzieciom możliwość korzystania z:

- pomieszczeń do nauczania, wychowania i opieki;

- placu zabaw;

- pomieszczeń sanitarno-higienicznych i szatni;

- posiłków.

Wbrew zarzutom skargi, spór w niniejszej sprawie w istocie rzeczy nie dotyczy faktów, lecz interpretacji mających zastosowanie przepisów, dotyczących kwestii czy w okolicznościach tej sprawy organy zasadnie uznały, że zaistniały przesłanki do odmowy udzielenia zezwolenia na założenie przez Skarżących przedszkola, z powodu uznania, że budynek, w którym ma być prowadzone przedszkole publiczne, jak i jego otoczenie nie spełniają niezbędnych wymogów higieniczno-sanitarnych stawianych dla tego typu działalności.

Podstawą przyjętego przez organy stanowiska jest ocena Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Oczywistym jest, że inspektorzy Państwowej Inspekcji Sanitarnej posiadają odpowiednie kwalifikacje i są właściwi do przeprowadzania kontroli funkcjonujących obiektów, a tym samym do oceny czy warunki lokalowe nowotworzonej placówki oświatowej odpowiadają wymogom prawa w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i higieny. Z tego też powodu organy orzekające w sprawie nie mogły zignorować zajętego przez PPIS stanowiska, ale powinny poddać pod rozwagę zgłoszone przez ten organ zastrzeżeń.

Tak też uczynił w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta S. , który w wydanej decyzji wymienił okoliczności, które w jego ocenie uzasadniały odmowę udzielenia Skarżącym zezwolenia na założenie publicznego przedszkola.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo uwzględniły opinię sanitarną PPIS z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], w treści której organ ten wskazał na stwierdzone podczas kontroli (przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2019 r.) nieprawidłowości dotyczące ochrony bezpieczeństwa i zdrowia dzieci w lokalu przy ul. [...] w S. wraz z jego najbliższym otoczeniem.

Oceniając w niespornych okolicznościach sprawy zasadność negatywnego stanowiska PPIS nie sposób się z nim nie zgodzić.

Oczywistym w sprawie jest bowiem, że obiekt w którym skarżący zamierzają zlokalizować przedszkole (wielobranżowe centrum handlowe) jest obiektem ogólnodostępnym, do którego wejście i wyjście odbywa się bezpośrednio z drogi publicznej (od frontu) o dużym natężeniu ruchu bezpośrednio przy zatoce autobusowej, w sąsiedztwie przystanku autobusowego. Tymczasem z treści § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69 ze zm.) wynika, że szlaki komunikacyjne wychodzące poza teren szkoły i placówki zabezpiecza się w sposób uniemożliwiający bezpośrednie wyjście na jezdnię i w miarę możliwości szlaki komunikacyjne kieruje się na ulicę o najmniejszym natężeniu ruchu.

Z treści ww. opinii wynika, że nie został zapewniony rozdział ciągów komunikacyjnych do pomieszczeń przedszkola od ciągów komunikacyjnych do pomieszczeń usługowych. Bezpośrednio przy wejściu do hallu budynku centrum handlowego znajduje się sklep sieci [...] prowadzący sprzedaż zarówno artykułów przemysłowych, jak i spożywczych, w tym napojów alkoholowych. Nie zabezpieczona została także w żaden sposób otwarta przestrzeń na I piętrze ww. budynku między ciągiem komunikacyjnym przy sklepie [...], a schodami ruchomymi.

W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono również brak zapewnienia ogrodzonego placu zabaw, przeznaczonego dla dzieci w wieku przedszkolnym, pomimo uprzedniej akceptacji rozwiązania polegającego na korzystaniu przez dzieci z placu zabaw w parku miejskim. Obawy PPIS budzi konieczność przemieszczania się grup małych dzieci często zatłoczonym ciągiem wzdłuż ulicy o dużym natężeniu ruchu.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w zakresie bezpieczeństwa i higieny powinny wypowiedzieć się przede wszystkim organy specjalizujące się w tych dziedzinach i posiadające odpowiednie kwalifikacje do weryfikowania informacji o zapewnieniu prawidłowych warunków lokalowych w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i higieny nowotworzonej szkoły lub placówki.

Oceniając w niespornych okolicznościach sprawy zasadność negatywnego stanowiska PPIS nie sposób się z nim nie zgodzić. Skarżący nie są bowiem w stanie zagwarantować, że dzieci w wieku przedszkolnym nie będą narażone na kontakt z osobami dorosłymi, postronnymi, którzy korzystają z tych samych ciągów komunikacyjnych, a zatem co jest oczywiste - w różny sposób mogą na nie oddziaływać.

Oświadczenie Skarżących, że gdyby w trakcie funkcjonowania przedszkola pojawiły się sytuacje, które wzbudziłyby uzasadnione obawy co do bezpieczeństwa dzieci, to odpowiednie służby mogłyby przecież interweniować, łącznie z zamknięciem przedszkola jest niewystarczające i nie daje podstawy do uznania przez organy o zapewnieniu dzieciom bezpieczeństwa. Sąd podziela stanowisko organów, że małe dzieci powinny być szczególnie chronione, dlatego przeznaczona dla nich przestrzeń powinna zostać specjalnie wydzielona, aby maksymalnie ograniczyć dostęp i wpływ osób znacznie od nich starszych. Odpowiedzialne za prawidłowe funkcjonowanie oświaty organy muszą w takiej sprawie wziąć pod uwagę wszystkie wynikające z takiej a nie innej lokalizacji placówki zagrożenia. Samo oświadczenie Skarżących w tej kwestii nie może zostać uznane za wystarczające, podobnie jak twierdzenie, że w przypadku zaistnienia zagrożeń organy mogą placówkę zamknąć.

Już samo wyrażenie przez Skarżących - jako osoby zamierzające prowadzić przedmiotowe przedszkole - takiego stanowiska wskazuje na niewłaściwe rozumienie przez nich kwestii dotyczących bezpieczeństwa i higieny danej placówki oświatowej i podejścia do tej kwestii, gdzie kwestie te zawsze winny być priorytetowe.

W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organy postępowanie, świadczy o staranności w jego prowadzeniu i zbadaniu wszystkich aspektów sprawy, co znalazło też wyraz w wyczerpującym uzasadnieniu zajętego stanowiska. W związku z tym pod adresem organów orzekających w sprawie nie może być skutecznie podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 11 K.p.a.

W ocenie Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy obu instancji wyprowadziły merytorycznie uzasadnione i logiczne wnioski, będące wynikiem swobodnej oceny dowodów (art.80 K.p.a.). Fakt, że Skarżący nie zaakceptowali przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy załatwianiu sprawy, znajdujących swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie świadczy o naruszeniu przez nie ww. przepisów.

Powyższe oznacza, że skarga jest bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.