Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 605/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 50 par. 1, art. 53, art. 147 par. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 27, art. 28 ust. 1, art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 94
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Gminy Stare Czarnowo z dnia 31 października 2016 r. nr XXI/182/2016 w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stare Czarnowo w obrębach geodezyjnych Binowo i Dobropole Gryfińskie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446), art. 12 i 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778), podjęła w dniu 31 października 2016 r. uchwałę nr XXI/182/2016 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stare Czarnowo w obrębach geodezyjnych Binowo i Dobropole Gryfińskie.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy, zarzucając jej:

- rażące naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie trybu przyjęcia uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego polegające na przyjęciu ww. uchwały bez pozytywnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. oraz wymaganego uzgodnienia z tym organem projektu studium;

- rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy oraz art. 10 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w zw. z rozporządzeniem nr 10/2005 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" (Dz.Urz. Woj. Zach. nr 45 poz. 1052) poprzez nieuwzględnienie zakazów wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz dokonywania zmian stosunków wodnych;

- rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 10 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w zw. z rozporządzeniem nr 10/2005 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" (Dz.Urz. Woj. Zach. nr 45 poz. 1052) w zw. z rozporządzeniem nr 113/2006 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 sierpnia 2006 r. w sprawie ustanowienia Planu ochrony dla Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" (Dz.Urz. Woj. Zach. Nr 95, poz. 1777) poprzez nierespektowanie wskazania do unikania rozpraszania zabudowy;

- rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 10 ust 1 pkt 3 tej ustawy w zw. z rozporządzeniem nr 10/2005 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" (Dz.Urz. Woj. Zach. nr 45 poz. 1052) poprzez nieuwzględnienie ustalonych odległości strefy buforowej dla gatunku chronionego kumaka nizinnego;

- rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 10 ust. 2 pkt 3 tej ustawy w zw. z zarządzeniem nr 20/2013 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 28 maja 2013 r. (Dz.Urz.Woj. Zach. z 2013 r. poz 2293) w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu Osetno, poprzez nierespektowanie wskazania do utrzymania dotychczasowego przeznaczenia gruntów na działkach [...], [...], [...], [...],[...] i [...] obrębu ewidencyjnego D. .

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał m.in., że projekt zmiany Studium dwukrotnie ([...] r. i [...] r.) został zaopiniowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska negatywnie, następnie w dniu [...] r. wydana została opinia pozytywna, zaś w dniu [...] r. nastąpiło uzgodnienie tego projektu przez RDOŚ.

Pomimo uzyskania pozytywnej opinii i uzgodnienia prace nad ostatecznym kształtem projektu były kontynuowane z powodu protestów społecznych przeciwko planowanym rozwiązaniom. W efekcie projekt został zmieniony przez ograniczenie wielkości terenów przeznaczonych pod zabudowę w miejscowości Binowo, a następnie przedstawiony RDOŚ do zaopiniowania. Wymieniony organ w dniu [...] r. wydał opinię negatywną, nie uzgadniając tego dokumentu.

Wobec powyższego Wójt Gminy S. C. uznał, że nie może kontynuować procedury planistycznej w stosunku do projektu zaopiniowanego negatywnie ale może podjąć dalsze działania związane z procedowaniem poprzedniego projektu zmiany.

Pismem z dnia [...] RDOŚ poinformował Przewodniczącą Rady Gminy o tym, że w obiegu prawnym pozostaje opinia negatywna

i nieuzgodnienie z dnia [...] r. Pomimo to uwagi w tym, zakresie nie uwzględniono i procedowano nad projektem posiadającym uzgodnienie.

Zdaniem Prokuratora projekt zmiany studium uzgodniony pozytywnie z RDOŚ oraz późniejszy projekt zaopiniowany negatywnie to praktycznie ten sam projekt. Zmiana sprowadza się do załącznika graficznego opisującego obszar objęty zainwestowaniem, który w projekcie zaopiniowanym negatywnie został nieznacznie zmniejszony w miejscowości Binowo. Dlatego Prokurator uznał, że zmiana stanowiska RDOŚ wyrażona w opinii negatywnej z [...] r. (dotycząca zasadniczo tego samego projektu) była dla Wójta Gminy S. C. wiążąca, a wydanie zaskarżonej uchwały było niedopuszczalne gdyż nastąpiło z pominięciem obligatoryjnej procedury uzyskania pozytywnej opinii RDOŚ i uzgodnienia projektu wskazanej w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prokurator podniósł ponadto, że w zmianie studium wprost wskazano,

iż na etapie zabudowy terenów objętych studium zostanie naruszona i trwale przekształcona struktura gruntu do głębokości wykonania wykopów pod fundamenty budynków oraz niezbędną infrastrukturę. Wskazano też, że wprowadzenie nowej zabudowy spowoduje w niewielkim stopniu zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej, uszczuplenie to zostanie ograniczone do faktycznego posadowienia budynków kubaturowych wraz z niezbędną infrastrukturą. Zdaniem Prokuratora, czym innym jest naturalna lub półnaturalna powierzchnia biologicznie czynna, a czym innym sztuczna ale biologicznie czynna powierzchnia np. w postaci trawnika przydomowego obsianego obcego pochodzenia gatunkami traw oraz obsadzonego gatunkami roślin, dla których obszar występowania nie jest rodzimy. Ponadto w ramach minimalizacji oddziaływania wskazano w studium na "ograniczenie prac ziemnych" na jak najmniejszej powierzchni gruntu, aby nie spowodować trwałej zmiany ukształtowania terenu co de facto stanowi przyznanie, że taka trwała zmiana ukształtowania terenu jest jednym z elementów, który będzie wynikał z realizacji zapisów studium (zapis wskazuje, że takie prace będą prowadzone).

W ocenie Prokuratora, wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej może wiązać się z częściowym osuszeniem terenu, a poszczególne obszary przeznaczone pod zabudowę należą do terenów, na których utrzymanie aktualnych stosunków wodnych zapewnia istnienie uwarunkowań przyrodniczych. Kompleksy [...] we wsi B. bezpośrednio sąsiadują z proponowanym użytkiem ekologicznym "[...]", kompleks nr [...] we wsi B. sąsiaduje z obszarem mokradeł i oczek wodnych ujętych jako proponowany użytek ekologiczny "[...]", a kompleks nr [...] we wsi B. sąsiaduje w granicach obszaru cennego "[...]" stanowiącego obszar pól i ugorów z zadrzewieniami, czyżniami, jeziorkami, oczkami wodnymi, mokradłami i niewielkimi fragmentami łąk.

Realizacja zapisów zmienionego studium rozszerzająca zakres zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej, pozostaje w całkowitym oderwaniu od istniejącej zabudowy i obejmuje obszar kilkakrotnie przewyższający dotychczasową zabudowę wsi Binowo i Dobropole Gryfińskie. Studium wyznacza rozproszone miejsca zabudowy, które w żaden sposób nie są kontynuacją istniejących układów przestrzennych tych wsi i nie tworzą jakichkolwiek scalonych układów osiedleńczych

Prokurator zaznaczył, że w zmianie studium określono obszar buforów ochronnych dla kumaka nizinnego o szerokości 15 m gdy tymczasem w rozporządzeniu Wojewody z dnia 25 maja 2005 r. wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych

Dodał, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obrębu ewidencyjnego Dobropole w zmienionym Studium przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową ujętą w kompleksie nr [...] wsi Dobropole Gryfińskie co pozostaje w oczywistej sprzeczności z celami ochrony rezerwatu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując,

że podejmowana przez Prokuratora kwestia odmowy zaopiniowania i uzgodnienia dokumentu zmiany Studium pismem z dnia [...] r., dotyczy zupełnie innej wersji projektu zmiany Studium, który został sporządzony jako osobny, nowy projekt. Wskazuje on inny (mniejszy o 40 ha) obszar przeznaczony do zabudowy, zawiera też rozszerzenie dopuszczalnych funkcji o usługi m.in. handlu, wprowadza dodatkowe zapisy dotyczące ochrony środowiska. Organ zaznaczył, że uchwalona wersja projektu Studium została zaopiniowana pozytywnie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów rozporządzeń Wojewody Z. z dnia 25 maja 2005 r. i 22 sierpnia 2006 r. a także zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia 28 maja 2013 r., organ stwierdził, że nie jest uprawniony do samodzielnej oceny

i interpretowania aktów prawnych dotyczących parków krajobrazowych i ich otulin.

W tym zakresie jedynym uprawnionym jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, nakazuje uzyskanie opinii RDOŚ dotyczącej rozwiązań studium mogących mieć wpływ na park krajobrazowy – i organ taką opinię uzyskał. W tej sytuacji zarzuty Prokuratora dotyczące naruszeń wskazywanych przez niego rozporządzeń Wojewody oraz zarządzenia RDOŚ, są w ocenie organu nietrafne. Organ nie zgodził się też z argumentacją Prokuratora dotyczącą naruszenia – zaskarżoną uchwałą – przepisów zawierających zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz dokonywania zmian stosunków wodnych. Podkreślił, że zabudowa terenu sama w sobie nie powoduje zmiany ukształtowania terenu, a poza tym Studium zobowiązuje projektantów planów miejscowych do stosowania się przy ich opracowywaniu do przepisów prawa miejscowego. Zmiana stosunków wodnych mogłaby nastąpić w wypadku wykopów sztucznie osuszanych – gdy odpompowywanie wody obniża poziom wód gruntowych. Z kolei budowa zbiorników wodnych lub awaria funkcjonującego drenażu może spowodować podniesienie zwierciadła wód gruntowych. Jako przykład wskazano - proponowany użytek ekologiczny "[...]" z zaznaczeniem, że Studium akceptuje ten stan ustanawiając wokół rozlewiska 100-metrową strefę wolną od zabudowy.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu dotyczącego zabudowy kompleksów

nr [...], która może spowodować – zdaniem skarżącego – zmianę stosunków wodnych, organ wskazał, że ma się on do rzeczywistości jak odmowa budowy drogi z tego względu, że może być ona źródłem wypadków drogowych, w tym wypadków ze skutkiem śmiertelnym.

Organ nie zgodził się także z argumentacją Prokuratora dotyczącą nierespektowania w zmianie Studium wskazania do unikania rozpraszania zabudowy. Zaznaczył, że nie istnieje definicja zabudowy rozproszonej, a z faktu, że zabudowa nie jest zwarta nie wynika, w jego ocenie, że jest rozproszona. Ponadto przepis dotyczący unikania rozproszonej zabudowy jest niezgodny z prawem. Poszczególne kompleksy posiadają sąsiedztwo istniejącej zabudowy, przy czym sąsiedztwo nie polega na stykaniu się działek, lecz występowaniu zabudowy na działkach położonych w odległości nie mniej niż trzykrotna szerokość działki.

Nieuzasadniony jest także, zdaniem organu zarzut nieuwzględnienia w studium ustalonych odległości strefy buforowej dla gatunku chronionego. W jego ocenie, przeprowadzone badania wykazały, że kumak na przedmiotowym terenie nie występuje, a przy tym w kompleksie nr [...] nie stwierdzono oczek wodnych. Na wypadek powrotu kumaka na te tereny, przewidziano jednak obwiązek przeprowadzenia przed przystąpieniem do sporządzenia planów miejscowych szczegółowej inwentaryzacji przyrodniczej.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu – nierespektowania wskazania do utrzymania przeznaczenia gruntów na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obrębu Dobropole organ stwierdził, że zapis dotyczący wspomnianych działek jest niezgodny z prawem. Dodał, że przepis art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody ustala możliwość wyznaczenia otuliny na obszarach graniczących z rezerwatem. W przypadku rezerwatu "Osetno", Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie ustalił jednak dla niego otuliny.

Wspomniane wskazanie do utrzymania dotychczasowego przeznaczenia gruntów na wymienionych wyżej działkach bez ustanowienia otuliny, którą mogłyby one być objęte, kłóci się z konstytucyjnym prawem do wykorzystania przedmiotu własności w sytuacji braku jednoznacznego przesądzenia ustawowego. Położenie tych działek w stosunku do obszaru rezerwatu Osetno ilustrują załączone mapy. Wynika z nich, że działki te nie przylegają do granic rezerwatu. Pozostają od nich w odległości od 550 m do 600 m, przy czym granice rezerwatu przebiegają od strony gruntów miejscowości Dobropole Gryfińskie w odległości od 400 do 500 m.

Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2017 r., Sąd zawiesił postępowanie

w niniejszej sprawie z uwagi na to, że podnoszone przez Prokuratora zarzuty dotyczyły m.in. naruszenia uregulowań rozporządzenia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa", które to rozporządzenie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przy czym orzeczenie w tej sprawie jeszcze nie zapadło.

Wyrokiem z dnia 21 września 2017 r. (sygn. akt II SA/Sz 847/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 maja 2005 r nr 10/2005 – wyłącznie w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 13 w zakresie słów "oraz promów" a także § 3 ust. 5 tego rozporządzenia.

Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie podjął zawieszone postępowanie bowiem ustała przyczyna jego zawieszenia.

Na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. Prokurator podtrzymał swoją skargę, modyfikując jej wnioski i domagając się stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały z uwagi na upływ rocznego terminu od jej podjęcia. Ponadto przedłożył opinię biegłego sądowego K. J. sporządzoną na zlecenie Komendy Wojewódzkiej w S. [...]

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd postanowił przeprowadzić dowód z opisanej wyżej opinii biegłego sądowego K. J..

Pismem z dnia [...] r. Rada Gminy reprezentowana przez Wójta Gminy S. C. wniosła uwagi do ww. opinii, podnosząc okoliczności, które w jej ocenie, świadczą o tym, że argumentacja biegłego jest nietrafna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie

w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego

(art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, że skarga winna być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną uchwałę organ w sposób istotny naruszył prawo.

Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga wniesiona została na podstawie art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z treścią art. 50 § 1 cytowanej ustawy, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Z kolei w myśl art. 53 § 1 cytowanej ustawy skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu,

o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a.

Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się

o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać,

że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 53 § 2 ustawy).

W sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania

w sprawach, o których mowa w § 2a (art. 53 ust. 3 ustawy).

Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 31 października 2016 r. natomiast skarga Prokuratora została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie w dniu 28 kwietnia 2017 r., a zatem z zachowaniem terminu przewidzianego cytowanymi powyżej przepisami prawa.

Przedmiotem skargi Prokuratora jest uchwała Rady Gminy Stare Czarnowo

z dnia 31 października 2016 r. nr XXI/182/2016 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stare Czarnowo w obrębach geodezyjnych Binowo i Dobropole Gryfińskie. Podkreślić należy, że Prokurator objął swą skargą całość ww. uchwały, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, polegające m.in. na nieuwzględnieniu zakazów wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz dokonywania zmian stosunków wodnych, nierespektowaniu wskazania do unikania rozpraszania zabudowy, nieuwzględnieniu ustalonych odległości strefy buforowej dla gatunku chronionego kumaka nizinnego, nierespektowaniu wskazania do utrzymania dotychczasowego przeznaczenia gruntów na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obrębu ewidencyjnego Dobropole, a także przyjęciu ww. uchwały bez pozytywnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. oraz wymaganego uzgodnienia z tym organem projektu studium.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Redakcja art. 28 ust. 1 wspomnianej ustawy wskazuje, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa.

Pod pojęciem "trybu sporządzania" studium należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia studium. Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" studium należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały), wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno:

- ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

- zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu studium;

- sporządza projekt studium rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego; w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego województwa lub niewprowadzenia do planu zagospodarowania przestrzennego województwa zadań rządowych, uwzględnia ustalenia programów, o których mowa w art. 48 ust. 1;

- uzyskuje od gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej opinię o projekcie studium;

- występuje o uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa

w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, z zarządem związku metropolitalnego w zakresie jego zgodności z ramowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego i z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1, oraz występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do:

- starosty powiatowego,

- gmin sąsiednich,

- właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków,

- właściwych organów wojskowych, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

- dyrektora właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

- właściwego organu nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

- właściwego organu administracji geologicznej,

- ministra właściwego do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

- dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią,

- regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

- właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie:

– lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii,

– zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii,

– nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej

i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

- właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego;

- wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień;

- ogłasza w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu oraz publikuje na stronach internetowych urzędu gminy na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami;

- wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium;

- przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Ponadto, w myśl przepisu art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.

o ochronie przyrody (w brzmieniu aktualnym zarówno w dacie podjęcia uchwały jak

i obecnie, Dz.U. z 2018 r., poz. 142), projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego.

Z kolei zgodnie z treścią art. 30 ust. 3 cytowanej ustawy, projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

W sprawie pozostaje przy tym poza sporem, że zarówno miejscowość Dobropole Gryfińskie jak i miejscowość Binowo położone są w całości na terenie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego. Dodatkowo, miejscowość Dobropole Gryfińskie znajduje się w obszarze ochrony siedliskowej Natura 2000.

W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, ze przedmiotowy projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Stare Czarnowo w obrębach geodezyjnych Binowo i Dobropole Gryfińskie wymagał zarówno zaopiniowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. rozwiązań przyjętych w projekcie – w myśl art. 11 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym – jak i uzgodnienia przez wspomnianego Dyrektora – w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny – w zakresie ustaleń mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, a nadto uzgodnienia w zakresie ustaleń studium mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar natura 2000 (w myśl przepisów art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie środowiska).

Wójt Gminy S. C. co prawda o takie uzgodnienie oraz opinię wystąpił, jednak analizując nadesłaną przez organ dokumentację w jej całokształcie należy stwierdzić, że jednoznacznego stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie uzyskał. Nie sposób zatem uznać, że projekt uzyskał pozytywną opinię oraz uzgodnienie o jakich mowa w cytowanych przepisach.

Pierwotny projekt zmiany studium dwukrotnie uzyskał negatywne opinie RDOŚ (z dnia [...] r. oraz [...] r.). W opiniach tych RDOŚ zwrócił uwagę na konieczność przeanalizowania oraz przedstawienia oceny projektu zmiany Studium pod kątem wskazanych w obowiązujących aktach prawa miejscowego wyznaczonych celów ochrony parku oraz w odniesieniu do sposobów osiągnięcia tych celów. W jego ocenie niezbędne jest też ustosunkowanie się do tego, czy projektowana zabudowa mieszkaniowa stanowi koncentrację nowych obiektów w obrębie lub obok istniejącej zabudowy wsi, oraz czy wprowadzenie zmiany Studium respektuje wskazanie do unikania rozpraszania zabudowy. Podkreślił, że tereny wyznaczone pod zabudowę mieszkaniową w obrębie Binowo stanowią ponad 100 ha, co z kolei jest wielokrotnością powierzchni zabudowy w istniejącym układzie przestrzennym wsi Binowo, przy czym jej struktura umożliwia prowadzenie dalszej zabudowy skupionej.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, powołując się na § 45 rozporządzenia w sprawie planu ochrony parku podkreślił, że zostały tam zawarte ustalenia w zakresie ograniczeń zabudowy, wskazujące na możliwe obszary rozwoju zabudowy kubaturowej (obiekty budowlane zawierające pomieszczenia użytkowe, techniczne lub mieszkalne), określone na załączniku mapowym do wskazanego rozporządzenia. Zgodnie z powyższym, wszystkie działki ewidencyjne objęte planowaną zmianą Studium znajdują się poza obszarami możliwymi do lokalizacji zabudowy kubaturowej.

Zdaniem RDOŚ należy także przeanalizować i przedstawić ocenę projektu zmiany Studium pod kątem zgodności z zakazami zawartymi w Rozporządzeniu

nr 10/2005 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" (Dz. urz. Woj. Zach. Nr 45, poz. 1052), w tym w szczególności czy projektowana zmiana Studium nie narusza wspomnianych zakazów (likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, dokonywania zmian stosunków wodnych, jeśli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej, budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce, gospodarce wodnej lub wodnych, likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych – w odniesieniu do wszystkich kompleksów wyodrębnionych pod zabudowę na potrzeby zmiany Studium). RDOŚ zwrócił uwagę, że na potrzeby załączonej do projektu zmiany Studium prognozy oddziaływania na środowisko, w [...] r. przeprowadzono badania terenowe (s. 9 prognozy). Podczas lustracji terenowych przeprowadzonych w ramach badań do wskazanego opracowania stwierdzono obecność na obszarze wyznaczonych wydzieleń, bądź w ich sąsiedztwie, płazów i gadów, w tym żaby moczarowej, żaby wodnej oraz zaskrońca (s. 29 prognozy). Z kolei z informacji będących w posiadaniu organu oraz dostępnych w Biuletynie Informacji Publicznej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w S., wynikających z materiałów opracowanych na potrzeby projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 "[...]" [...] (inwentaryzacje przyrodnicze przeprowadzane w 2013 r.), obszary wskazane w projekcie zmiany Studium, zwłaszcza kompleks nr [...], są miejscem stwierdzonych stanowisk kumaka nizinnego. Zdaniem RDOŚ, należy odnieść się do tych informacji, zwłaszcza w kontekście działań ochronnych wymienionych w projekcie PZO, wskazujących m.in. na utrzymanie powiązań ekologicznych między miejscami rozrodu poprzez niedopuszczanie do ich izolowania przez otaczającą zabudowę lub infrastrukturę umożliwiającą migracje, utrzymywanie w rejonie butowania poza zbiornikami (obszarze o promieniu 1 km od nich) siedlisk półnaturalnych (lasy, zarośla, zadrzewienia). Należy również dokonać oceny projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w kontekście zapisów art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Dodatkowo RDOŚ zaznaczył, że w obiegu prawnym funkcjonuje Zarządzenie

nr 20/2013 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu "Osetno", w którym w § 7 pkt 2 wprowadza się wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, wskazujące na dotychczasowe utrzymanie przeznaczenia gruntów m.in. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ew. Dobropole Gryfińskie, które to działki przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową ujętą w kompleks nr [...] wsi Dobropole Gryfińskie. W jego ocenie, niezbędne jest ustosunkowanie się do powyższego ograniczenia w kontekście projektowanych zmiany w omawianym Studium.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. stwierdził ponadto

(w opinii z [...] r.), że charakter zabudowy rozproszonej polega na tym,

że odległości między gospodarstwami są na tyle duże, że ich uzupełnienie wiązałoby się z kontynuacją zabudowy. Proponowane z projekcie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zespoły zabudowy składać się będą z wielu działek przylegających ściśle do siebie. Jednak większość z wymienionych kompleksów, zwłaszcza w obrębie Binowa, oddalona jest od zwartej zabudowy wsi, na co wskazują również zapisy samego dokumentu pianistycznego, wskazujące na lokalizację kompleksów poza strefą aktualnego zainwestowania. Tak pojmowana wykładnia zawartej zabudowy znajduje również potwierdzenie w zapisach planu ochrony dla Szczecińskiego Parku Krajobrazowego. W ścisłym związku z powyższym pozostaje również § 45 rozporządzenia nr 113/2006 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 sierpnia 2006 r. w sprawie planu ochrony dla Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 95, poz. 1777), w którym zawarte są ustalenia w zakresie ograniczeń zabudowy, wskazujące na możliwe obszary rozwoju zabudowy kubaturowej (obiekty budowlane zawierające pomieszczenia użytkowe, techniczne lub mieszkalne). Zgodnie z powyższym, wszystkie działki ewidencyjne objęte planowaną zmianą Studium znajdują się poza obszarami zwartej zabudowy miejscowości, a tym samym, można stwierdzić, że projektowana zmiana Studium stoi w sprzeczności z celami ochrony parku, możliwymi do osiągnięcia m.in. poprzez rozwój budownictwa w formie uzupełniania istniejących układów przestrzennych miast i wsi z ewentualnym ich rozszerzaniem przy unikaniu rozpraszania zabudowy. W samym dokumencie stwierdza się także, że planowana zabudowa wymieniana jest jako możliwa dla zagrożenia dla Parku. Należy również mieć na uwadze skalę wprowadzanych zmian. Tereny wyznaczone pod zabudowę mieszkaniową w obrębie Binowo stanowią ponad 100 ha, co z kolei jest wielokrotnością powierzchni zabudowy w istniejących układzie przestrzennym wsi Binowo, a której struktura umożliwia na prowadzenie dalszej zabudowy skupionej.

Po raz kolejny Wójt Gminy S. C. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o zaopiniowanie projektu studium w dniu [...] r.

W dniu [...] r. RDOŚ wydał opinię pozytywną. Wskazał na wniesione w trakcie prowadzonej procedury – w ramach uzupełnień i wyjaśnień – informacje dotyczące tego, że:

- ustalenia projektu zmiany Studium nie będą naruszać zakazów wskazanych

w rozporządzeniu Wojewody Zachodniopomorskiego z 25 maja 2005 r. w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa", zwłaszcza budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej lub rybackiej. W projekcie zmiany Studium wprowadzono postulowane zapisy dotyczące utrzymania buforu 100 m od zastoiska wodnego powstałego wskutek awarii drenażu na terenie łąk miejscowych rolników – kwalifikowanych, w opinii organu, zgodnie z wykładnią, jako inne zbiorniki wodne w waloryzacji wyodrębnionego jako proponowany użytek ekologiczny "[...]",

- w związku z przeznaczeniem terenów w zmianie Studium wiążącym się

z lokalizacją nowej zabudowy należy mieć na uwadze wytyczne zwarte

w przepisach i rozporządzeniach względem inwestycji mających na celu tworzenie nowej zabudowy mieszkaniowej na ternie ww. parku krajobrazowego,

- w trakcie badań terenowych nie stwierdzono stanowisk kumaka nizinnego.

Nie wyklucza się jednak, że niektóre z zainwentaryzowanych miejsc mogłyby stanowić potencjalne siedliska tego gatunku. W projekcie zmiany Studium wprowadzono zapis, że w przypadku stwierdzenia występowania kumaka nizinnego, na terenie ZN obejmującym kępę roślinności wysokiej wewnątrz obszaru przeznaczonego pod zabudowę w kompleksie nr [...], po przeprowadzeniu obserwacji związanych z opracowaniem ekofizjograficznym i prognozy wpływu na środowisko na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazanego niniejszą zmianą Studium, nakazuje się wprowadzenie buforu ochronnego (o szerokości min. 15 m) wokół wyznaczonego na rysunku zmiany Studium terenu ZN, a także wprowadzenie odpowiednich korytarzy ekologicznych, umożliwiających swobodne przemieszczanie się osobników gatunku chronionego do sąsiednich zespołów zielenie naturalnej. Kształt i szerokość korytarzy określona zostanie na etapie procedury sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- prognozuje się, że planowane zainwestowanie terenu nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 "Wzgórza Bukowe" tj. nie pogorszy stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których została wyznaczona ostoja siedliskowa, a zapisy projektu zmiany Studium nie spowodują pogorszenia integralności obszaru Natura 2000, a także jego powiązania z innymi obszarami,

- projektowana zmiana Studium nie narusza obszarów ważnych dla zachowania różnorodności biologicznej. Obszary, w których wyznacza się tereny z możliwością zabudowy będą dotyczyć głównie agroekosystemów. Grunty orne oraz towarzyszące im nieliczne pola odłogowane nie posiadają wysokiej wartości przyrodniczej rozpatrywanej pod względem siedliskowym i florystycznym. Wśród roślinności zasiedlającej pola uprawne dominuje roślinność segetalna. Wszystkie obszary w obrębie działek objętych zmianą Studium, takie jak zadrzewienia, zakrzewienia śródpolne, oczka wodne i obszary podmokle zostały wyłączone

z zainwestowania. Na działkach objętych zmianą Studium, gdzie występują takie tereny, wyznaczono obszary o funkcji terenów zieleni naturalnej.

Pomimo uzyskania pozytywnej opinii i uzgodnienia prace nad projektem zmiany Studium były kontynuowane, a w efekcie projekt został zmieniony przede wszystkim poprzez ograniczenie wielkości terenów przeznaczonych pod zabudowę

w miejscowości Binowo. Ponadto zastąpiono przewidywany w wypadku stwierdzenia występowania kumaka nizinnego na terenach obejmujących kępę roślinności wysokiej wewnątrz obszaru przeznaczonego pod zabudowę w kompleksie nr [...] bufor ochronny o szerokości 15 m, "odpowiednim buforem ochronnym wokół miejsc jego występowania". Z kolei nakaz utrzymania buforu ochronnego o szerokości min. 100 m od powstałego wskutek awarii drenażu odwadniającego użytki zielone zalewiska wodnego zastąpiono nakazem utrzymania buforów ochronnych o szerokości 100 m

"od brzegów zbiorników naturalnych (jezior i oczek wodnych na rysunku zmiany Studium), w tym od brzegów zalewiska wodnego powstałego wskutek awarii drenażu odwadniającego użytki zielone".

Dopuszczono także w okresie przejściowym, tj. do czasu realizacji wodociągu komunalnego, zasilanie zabudowy w wodę w oparciu o ujęcia lokalne (indywidualne), jak również dodano do terenów zieleni rekreacyjno-sportowej (ZS) – sztuczne zbiorniki wodne o charakterze naturalnym.

Opisany wyżej zmieniony projekt Studium został w dniu [...] r. zaopiniowany przez RDOŚ negatywnie. W opinii tej wskazano, że nie można się zgodzić, iż planowane zmiany studium w obrębie Binowo dotyczące m.in. kompleksu

nr [...], ale także kompleksów pozostałych, niestanowiących obszarów znajdujących się

w sąsiedztwie innej zabudowy wsi, respektują wskazanie do unikania rozpraszania zabudowy, która zgodnie z orzecznictwem polega na tym, że odległości między gospodarstwami są na tyle duże, że jej uzupełnienie wiązałoby się z kontynuacją zabudowy.

Zdaniem RDOŚ, wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej może wiązać się

z częściowym osuszaniem terenu, a poszczególne obszary przeznaczone pod zabudowę (kompleksy [...] we wsi Binowo bezpośrednio sąsiadują z proponowanym użytkiem ekologicznym "[...]", będącym sztucznie utworzonym mokradłem powstałym wskutek gromadzenia wody na terenie łąk trwałych" - s. 21 prognozy), natomiast zaznaczenia wymaga, że jest to naturalny zbiornik wodny powstały w wyniku działalności człowieka, kompleks [...] sąsiaduje z obszarem mokradeł i oczek wodnych ujętych jako proponowany użytek ekologiczny "B. M.", z kolei kompleks [...] znajduje się w granicach obszaru cennego "[...]", stanowiącego "obszar pól i ugorów z zadrzewieniami, czyżniami, jeziorkami, oczkami wodnymi, mokradłami i niewielkimi fragmentami łąk" (s. 57 prognozy) - bez wątpienia należą do terenów, na których utrzymanie aktualnych stosunków wodnych warunkuje istnienie uwarunkowań przyrodniczych. RDOŚ wskazał też, że duża segmentacja terenu (grodzenie działek) oraz przekształcenie powierzchni w tereny zabudowane (nieprzepuszczalne, utwardzone) może spowodować negatywne skutki dla środowiska przyrodniczego parku krajobrazowego. Zgodnie z zarządzeniem ws. pzo jednym z przedmiotów ochrony mającym znaczenie w miejscach planowanych zmian w studium oraz ich sąsiedztwie jest kumak nizinny (Bombina bombina). Został on również zinwentaryzowany przez autorów "Prognozy...". Zgodnie z załącznikiem nr [...] do ww. zarządzenia identyfikacja istniejących i potencjalnych zagrożeń dla zachowania właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków zwierząt i ich siedlisk będących przedmiotami ochrony jednymi z zagrożeń dla kumaka nizinnego są drogi, ale też inne typy zabudowy, jak i zmniejszenie migracji/bariery dla migracji, tj. zasypywanie terenu, melioracje i osuszanie, przekształcanie terenów lądowych (w szczególności zabudowa) w pobliżu miejsc rozrodu. W związku z tym i z ustaleniami działań ochronnych należy szczególną uwagę poświęcić rzetelnej i aktualnej inwentaryzacji gatunków będących przedmiotami ochrony. Jak wynika z opracowania "Prognozy..." dane te są nieaktualne oraz wykonane w niewłaściwej porze fenologicznej tych zwierząt. To daje niewłaściwy pogląd i nie daje transparentnej oceny wpływu proponowanych ustaleń zmiany studium na przedmioty ochrony i działania ochronne zawarte w pzo.

Celami działań ochronnych dla tego gatunku jest m.in. poprawa stanu wskaźników dla populacji i siedlisk gatunku lub przynajmniej utrzymanie ich w stanie niepogorszonym, poprawa warunków do migracji gatunku, zabezpieczenie przed kolizjami z pojazdami, zachowanie powiązań ekologicznych między populacjami

i zachowanie niezakłóconej barierami możliwości dyspersji. Wynika z nich, iż jednym

z działań związanych z utrzymaniem lub modyfikacją metod gospodarowania jest ochrona powiązań ekologicznych między populacjami i siedlisk zimowania. W zakresie prac nad realizacją tegoż działania ochronnego jest utrzymywanie powiązań ekologicznych między siedliskami rozrodczymi m.in. poprzez niepoduszczanie do ich izolowania przez otaczanie zabudową lub infrastrukturą uniemożliwiającą lub znacząco utrudniającą migrację i dyspersję (w obszarze o promieniu 1 km od nich), jak również utrzymywanie w rejonie bytowania poza zbiornikami (w obszarze o promieniu 1 km od nich) siedlisk półnaturalnych (lasy, zarośla, zadrzewienia, łąki, nieużytki naturogeniczne) oraz związanych z ekstensywnym krajobrazem rolniczym (odłogi, użytki zielone, miedze, grunty orne). Działania te dotyczą całego obszaru ostoi w rejonie miejsc występowania gatunku. Tu należy zaznaczyć, iż w sąsiedztwie zaproponowanych zmian studium (w buforze 1 km od tych obszarów) zostały zlokalizowane stanowiska kumaka nizinnego, natomiast przedłożona w obecnym kształcie dokumentacja dotycząca zmiany studium nie weryfikuje tych stanowisk,

w związku z czym należy przyjąć, iż te wykazane w materiałach do zarządzenia ws. pzo są w tej sytuacji jedynymi rozpoznanymi stanowiskami kumaka nizinnego, jako przedmiotu ochrony w obszarze Natura 2000 "[...]".

Ponadto istotną sprawą w kwestii zabudowy działek w obr. Dobropole Gryfińskie - kompleks Nr [...] - jest fakt, że obszar ten znajduje się w dość niedalekiej odległości od rezerwatu przyrody "Osetno", którego celem ochrony jest zachowanie ze względów przyrodniczych, naukowych i dydaktycznych licznych stanowisk rzadkich i zagrożonych wyginięciem gatunków grzybów, a także cech i procesów naturalnych dla wyróżniającego się dużymi walorami biocenotycznymi i estetycznymi kompleksu buczyn, łęgów, olsów źródliskowych. W obiegu prawnym funkcjonuje Zarządzenie nr 20/2013 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu "Osetno", w którym w § 7 pkt 2 wprowadza się wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, wskazujące na utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia gruntów m.in. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ew. Dobropole Gryfińskie, które to działki przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową ujętą w kompleks nr [...] wsi Dobropole Gryfińskie. Jednak ustalenia planu ochrony dla rezerwatu są wskazaniem, że mogą one negatywnie oddziaływać na cele ochrony rezerwatu.

Mając na uwadze powyższą negatywną opinię Wójt Gminy S. C. uznał, że nie może kontynuować procedury planistycznej w stosunku do projektu, którego ta opinia dotyczy, jednak może podjąć działania związane z dalszym procedowaniem poprzedniego projektu – zaopiniowanego pozytywnie.

Pomimo wystosowania przez RDOŚ pisma do Przewodniczącej Rady Gminy z dnia [...] r. – zaznaczającego, że w obiegu prawnym pozostaje opina negatywna z dnia [...] r., jak również wypowiedzi rzecznika RDOŚ, wskazujących na to, że "jedyną opinią wiążącą w tym momencie jest opinia z tego roku, która jest opinią negatywną", w dniu [...] r. projekt poddano pod głosowanie, a powyższego stanowiska RDOŚ nie uwzględniono ze wskazaniem że nie dotyczy obecnego projektu Studium (załącznik nr [...] do uchwały str. 4, uwaga nr [...]).

Takie działanie Rady, zdaniem Sądu, narusza przewidziany przepisami tryb sporządzania studium bowiem prowadzi do uchwalenia zmiany Studium z pominięciem jednoznacznej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. o jakiej mowa w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz bez uzgodnienia o jakim mowa w art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie środowiska.

Nie sposób zgodzić się z organem, że posiadał taką opinię oraz uzgodnienie RDOŚ (dotyczącą poprzedniego projektu zmiany Studium), a to z tego względu, że nie można rozpatrywać powyższego zagadnienia wyrywkowo, w oderwaniu od całokształtu sprawy, a w tym w szczególności bez uwzględnienia zasadniczego celu jaki przyświecał sporządzeniu przedmiotowego projektu Studium i jego zakresu.

Należy podkreślić, że przedmiotowa zmiana Studium obejmuje m.in. wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjno-letniskowej oraz zabudowy mieszkaniowej – siedliskowej w obrębach geodezyjnych Dobropole Gryfińskie i Binowo położonych na terenie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" a w wypadku miejscowości Dobropole Gryfińskie także w obszarze ochrony siedliskowej Natura 2000.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że negatywne opinie i uzgodnienia RDOŚ obejmowały całokształt rozwiązań przyjętych w Studium, przy czym podstawowe założenia tego Studium nie uległy zmianie w kolejnych projektach czy też aneksach przedstawionych temu organowi uzgadniającemu. Co więcej przedstawiony Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska zmodyfikowany projekt, zawierał rozwiązania korzystniejsze z punktu widzenia ochrony środowiska (bowiem ograniczał obszar przeznaczony pod wspomnianą zabudowę), jednak mimo to uzyskał opinię negatywną z dnia [...] r. Jednym z podstawowych argumentów przemawiających przeciwko uzgodnieniu tego projektu był m.in. wskazywany przez RDOŚ argument nierespektowania wskazania do unikania rozpraszania zabudowy (wynikającego z rozporządzenia w sprawie ustanowienia Planu ochrony dla Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" z dnia 22 sierpnia 2006 r., a także rozporządzenia w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" z dnia 25 maja 2005 r.). RDOŚ zaznaczył, że tereny wyznaczone pod zabudowę mieszkaniową w obrębie Binowo stanowią ponad 100 ha, co jest wielokrotnością powierzchni zabudowy w istniejącym układzie przestrzennym wsi Binowo, w której struktura umożliwia prowadzenie dalszej zabudowy skupionej. RDOŚ zwrócił także uwagę na naruszenie zakazów wynikających z cytowanego powyżej rozporządzenia z dnia 25 maja 2005 r. – tj. wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych (duża powierzchnia zabudowy może spowodować zniszczenie naturalnego ukształtowania powierzchni), jak również dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej (wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej może wiązać się z częściowym osuszeniem terenu).

Dodatkowo RDOŚ zwrócił uwagę na dużą segmentację terenu (grodzenie działek) oraz przekształcenie powierzchni w tereny zabudowane (nieprzepuszczalne, utwardzone), jak również brak odpowiedniej inwentaryzacji gatunków będących przedmiotem ochrony – w szczególności w odniesieniu do gatunku kumaka nizinnego, uniemożliwiający transparentną ocenę wpływu proponowanych ustaleń zmiany studium na przedmioty i działania ochronne zawarte w planie zadań ochronnych.

Treść dokumentacji planistycznej wskazuje, że projekty nie były modyfikowane

w istotny sposób w omawianym wyżej zakresie. Bufory ochronne na terenach ZN

– w wypadku stwierdzenia występowania kumaka nizinnego – były przewidziane w obydwu projektach tj. zarówno zaopiniowanym negatywnie jak i pozytywnie. Nie uległa także zmianie przewidziana projektem wielkość działek budowlanych na przedmiotowych terenach jak również wielkość buforu ochronnego od powstałego wskutek awarii drenażu odwadniającego użytki zielone. Co prawda, jak już wskazano powyżej projekt zaopiniowany negatywnie [...] r. obejmował zabudową mniej rozległy teren niż projekt zaopiniowany pozytywnie, jednak w świetle przedstawionego powyżej stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie sposób przyjąć, że uchwalona została zmiana studium w kształcie przez niego postulowanym.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że tak istotna zmiana stanowiska RDO

Ś niewątpliwie nie mogła zostać pominięta przez organ. Okoliczność, że nie zgadza się on z argumentacją przedstawioną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w negatywnych opiniach nie oznacza, że może ją całkowicie pominąć. Powyższego nie zmienia fakt, że organ zakwestionował ostatnią z negatywnych opinii RDOŚ i złożył zażalenie, które było przedmiotem rozpoznania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Należy bowiem podkreślić, że do dnia dzisiejszego wniesiony środek nie został rozpoznany, a zatem opinia z dnia [...] r. pozostaje w obiegu.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem opisanej wyżej procedury przewidzianej w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Jak już wcześniej wskazano zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Co prawda w myśl, art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust 1 tej ustawy). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 tej ustawy). Jednak cytowany powyżej przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przepis szczególny w stosunku do tego uregulowania i to on właśnie winien mieć w tym wypadku zastosowanie.

Poczynione spostrzeżenia doprowadziły do uznania zasadności skargi

i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zważywszy na charakter opisanego wyżej naruszenia oraz zakres zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że niezbędne jest stwierdzenie wspomnianej nieważności w odniesieniu do całości uchwały. Z tego też względu przedwczesnym byłoby rozpoznawanie pozostałych zarzutów dotyczących naruszeń przepisów prawa wskazywanych przez Prokuratora.