Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2149/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a i c, art. 151, art. 161 par. 1 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 20 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2010 nr 17 poz 95
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
Teza: Opłata uregulowana w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie stanowi obowiązku ściśle związanego z osobą właściciela (zbywcy) nieruchomości, toteż w razie śmierci tej osoby w toku postępowania sądowoadministracyjnego jej następcy prawni są legitymowani do udziału w tym postępowaniu.Przepis art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) wprowadza domniemanie daty ogłoszenia aktów prawnych umieszczonych w dzienniku urzędowym z datą wydania tegoż dziennika. Domniemanie to może jednak zostać obalone wówczas, gdy zostanie wykazane, że dziennik urzędowy był udostępniony do sprzedaży w siedzibie organu go wydającego w innej dacie, niż uwidoczniona w nim data wydania.

TEZY

Opłata uregulowana w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie stanowi obowiązku ściśle związanego z osobą właściciela (zbywcy) nieruchomości, toteż w razie śmierci tej osoby w toku postępowania sądowoadministracyjnego jej następcy prawni są legitymowani do udziału w tym postępowaniu.Przepis art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) wprowadza domniemanie daty ogłoszenia aktów prawnych umieszczonych w dzienniku urzędowym z datą wydania tegoż dziennika. Domniemanie to może jednak zostać obalone wówczas, gdy zostanie wykazane, że dziennik urzędowy był udostępniony do sprzedaży w siedzibie organu go wydającego w innej dacie, niż uwidoczniona w nim data wydania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA del. Wiesław Morys /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 393/04 w sprawie ze skarg K. J. i Gminy Czosnów na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1.oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie na rzecz A. B. J., J. M. J., S. W., M. H. J. kwotę 3700 (słownie: trzy tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2005 r., w sprawie oznaczonej sygnaturą akt IV SA/Wa 393/04, w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ze skargi K. J. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2004 r., oddalił skargę Gminy Czosnów i orzekł o kosztach postępowania.

W jego uzasadnieniu dał wyraz następującym ustaleniom faktycznym i rozważaniom prawnym:

Wójt Gminy Czosnów decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 uchwały Rady Gminy Czosnów z dnia 9 kwietnia 2002 r., Nr 154/XXIX/2002, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tej Gminy, ustalił i nakazał pobrać od K. J. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z uchwalenia zmiany planu, w wysokości 30% wartości nieruchomości, tj. 7.783.632 zł. Opłata ta dotyczyła działek położonych we wsi Łomna Las, Gmina Czosnów, oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...], o łącznej powierzchni ponad 107 ha, zbytych w dniu [...] lipca 2002 r. Wzrost wartości nastąpił wskutek zmiany kwalifikacji terenu z nieruchomości rolnej na nieruchomość przeznaczoną w pasie 200 m od granicy pasa drogowego pod mały przemysł, rzemiosło nieuciążliwe, magazyny i składy. Wartość nieruchomości ustalono na podstawie operatu szacunkowego. W odwołaniu od tej decyzji K. J. podniosła, iż brak jest podstaw do ustalenia przedmiotowej opłaty, albowiem zbycie nieruchomości nastąpiło przed dniem wejścia w życie opisanej wyżej uchwały z dnia 9 kwietnia 2002 r. Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Nr 161 z 2002 r., w którym uchwałę tę opublikowano, jakkolwiek opatrzony datą 20 czerwca 2002 r., to jednak został udostępniony do sprzedaży w dniu 9 lipca 2002 r. W ocenie odwołującej się po myśli art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) ta ostatnia data jest datą publikacji uchwały, która zatem – uwzględniając okres vacatio legis – weszła w życie z dniem 24 lipca 2002 r., a nie 4 lipca 2002 r. Zaskarżoną następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz § 24 ust. 2 uchwały Rady Gminy Czosnów z dnia 9 października 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czosnów, uchyliło powyższą decyzję w części dotyczącej wysokości opłaty, którą ustaliło w wysokości 1.297.272 zł, a w pozostałej części utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż z uwagi na brzmienie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż postępowanie zostało wszczęte pod rządami tej ustawy i do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nie zostało zakończone. Za spełnione uznał organ przesłanki do ustalenia spornej opłaty, skoro nieruchomość odwołującej się położona jest na obszarze objętym zmianą planu skutkującą wzrostem jej wartości. K. J. zbyła tę nieruchomość w dniu [...] lipca 2002 r., a więc przed upływem 5 lat od wprowadzania zmian, czyli od dnia 5 lipca 2002 r. Jednakowoż Rada Gminy Czosnów zmieniła wysokość opłaty, która od dnia 12 listopada 2002 r. wynosi już nie 30%, a 5% wartości nieruchomości. Dokonała tego uchwałą z dnia 9 października 2002 r. Tę zmianę, w ocenie organu drugiej instancji, należało uwzględnić, bo organ ten orzeka wedle stanu istniejącego w tej dacie. W odniesieniu do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w świetle art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, dzień wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, określony przez wojewodę i oznaczony na dzienniku, jest zarazem dniem ogłoszenia aktów prawnych zamieszczonych w danym numerze. Skoro zatem Dziennik Urzędowy nr 161, w którym opublikowano uchwałę z dnia 9 kwietnia 2002 r., nosi datę 20 czerwca 2002 r., to bez względu na jego dostępność, ta data jest datą publikacji, stąd wspomniana uchwała weszła w życie z dniem 5 lipca 2002 r. Organ ten nie podzielił również innych zarzutów odwołania, dlatego w części utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. J. domagała się uchylenia powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzuciła jej naruszenie art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchybienia proceduralne, a to art. 7, art. 8, art. 1, art. 77 z związku z art. 107 § 1 i 3, art. 10 w związku z art. 28 i art. 79 § 1 k.p.a. W jej uzasadnieniu podtrzymała wywody dotyczące daty wejścia w życie uchwały Rady Gminy Czosnów z dnia 9 kwietnia 2002 r. zaprezentowane w motywach odwołania, nie zgadzając się z argumentacją Kolegium. Nadto wskazała na niewyjaśnienie sprawy, nieprawidłowe uzasadnienie decyzji i uniemożliwienie jej udziału w postępowaniu administracyjnym. Na rozprawie sądowej jej pełnomocnik wyraził pogląd, wedle którego datą zbycia nieruchomości jest data zawarcia warunkowej umowy sprzedaży, czyli dzień 10 czerwca 2002 r., a nie data zawarcia umowy definitywnej ([...] lipca 2002 r.). Odpowiadając na skargę organ postulował jej oddalenie, i przedstawiając dotychczasowe stanowisko dodał, że skarżąca znała treść uchwały z dnia 9 kwietnia 2002 r. w dacie sprzedaży nieruchomości, o czym świadczy treść aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2002 r.

Skargę od ostatecznej decyzji wniosła także Gmina Czosnów, która za wadliwe uznała stanowisko Kolegium przyjmujące konieczność ustalenia opłaty na podstawie uchwały z dnia 9 października 2002 r. W jej ocenie należało zastosować stawkę określoną w uchwale z dnia 9 kwietnia 2002 r., gdyż jej przepisy obowiązywały w dacie zbycia nieruchomości, która to data jest istotna z punktu widzenia ustalenia wysokości opłaty. Swą legitymację w sprawie Gmina uzasadniła interesem prawnym zasadzającym się na ochronie swych dochodów, jako że jest beneficjentem spornej opłaty. W odpowiedzi na tę skargę organ drugiej instancji postulował jej odrzucenie bądź oddalenie z powodu braku legitymacji skargowej oraz z uwagi na legalność zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji skarga K. J. zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organ odwoławczy nie wyjaśnił kwestii wejścia w życie uchwały Rady Gminy Czosnów z dnia 9 kwietnia 2002 r., którą to okoliczność, wbrew stanowisku tego organu, uznał za kluczową. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawnego ma bowiem istotne znaczenie dla jego obowiązywania i jest warunkiem wejścia w życie przepisów w nim zamieszczonych (art. 88 Konstytucji RP). W szczególności zwrócił uwagę, że Kolegium nie przeprowadziło postępowania w celu wyjaśnienia kwestii dostępności Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego nr 161 z 2002 r. Tymczasem po myśli art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, której przepisy mają zastosowanie również do aktów prawa miejscowego, dzień wydania dziennika urzędowego nie może być wcześniejszy niż data udostępnienia go do sprzedaży w siedzibie organu wydającego dziennik. Skarżąca w toku postępowania przedstawiła dowody na okoliczność, że ów dziennik ukazał się w punkcie sprzedaży dopiero w dniu 9 lipca 2002 r. Toteż ewentualnie od tej daty należałoby liczyć termin 14-dniowy, po upływie którego wspomniana uchwała weszła w życie. Przy czym Sąd nie podzielił poglądu, że datą zbycia nieruchomości jest dzień zawarcia warunkowej umowy sprzedaży, gdyż taki skutek następuje dopiero z dniem zawarcia umowy definitywnej, która ma charakter rozporządzający. Za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż strona została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i wypowiedzenia się co do jego treści. Natomiast skargę Gminy Czosnów Sąd Wojewódzki oddalił z powodu braku legitymacji skargowej po jej stronie. Nie wskazała ona bowiem przepisu prawa materialnego, bo zagadnienie to należy do sfery prawa materialnego, z którego wynikałoby, że posiada interes prawny warunkujący uprawnienie do wniesienia skargi. W ocenie tego Sądu nie posiada takiego interesu, bo w sprawie dotyczącej renty planistycznej występuje w ramach "imperium", realizując powierzone jej zadania w o charakterze publicznym. Dbałość o interes publiczny nie jest równoznaczna z istnieniem własnego interesu prawnego pozwalającego, po myśli art. 28 k.p.a., czy art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., na konstruowanie statusu strony w tych postępowaniach. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Sąd ten polecił organowi wyjaśnienie kwestii daty publikacji i udostępnienia do sprzedaży Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego nr 161 z 2002 r. i zajęcie stanowiska w zakresie wejścia w życie uchwały z dnia 9 kwietnia 2002 r., co pozwoli na wydanie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. W podstawie prawnej orzeczenia przytoczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 200 tej ustawy.

Wyrok ten zaskarżyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. W skardze kasacyjnej opartej na zarzutach naruszenia:

- mogącego mieć wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

- prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3, 4, 6, 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 45 ust. 1, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP,

domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wywiódł, iż istotnie kwestia daty wejścia w życie uchwały Rady Gminy Czosnów z dnia 9 kwietnia 2002 r. w świetle daty jej publikacji we właściwym dzienniku urzędowym nie była przedmiotem wyjaśnienia w postępowaniu odwoławczym. Wszak organ ten obowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające jedynie w zakresie określonym w art. 136 k.p.a., oraz ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania. Jego zdaniem zagadnienie to zostało dostatecznie zbadane, a zarzucane przez Sąd pierwszej instancji uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Doszło przeto do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, rozszerzając granice postępowania dowodowego o ewentualnie inne potrzebne do rozstrzygnięcia kwestie, dokonując oceny tego materiału stosownie do brzmienia art. 7 i art. 80 k.p.a. Wobec przedstawienia dowodów na okoliczność daty udostępnienia do sprzedaży w organie promulgacyjnym Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego nr 161, przyjmując je za wiarygodne, organ ustalił, iż datą tą był 9 lipca 2002 r. Zatem uznał, iż zbędne było prowadzenie dowodów na tę okoliczność. Jednakowoż w jego ocenie fakt ten nie miał istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż w każdym wypadku datą opublikowania uchwały jest data uwidoczniona we właściwym dzienniku urzędowym jako data jego wydania. Kolegium wywiodło więc wniosek, że Sąd meriti tego zagadnienia nie rozważył, a zamiast tego nakazał prowadzenie dowodów na fakty ustalone w postępowaniu administracyjnym i to fakty nieistotne dla rozstrzygnięcia. Motywując żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę Gminy Czosnów, skarżący kasacyjnie podkreślił, iż jego zdaniem orzeczenie w tym zakresie narusza bezpośrednio interes cywilnoprawny tejże Gminy wyrażający się w uprawnieniu do dochodzenia roszczenia do innej – wyższej - kwoty z tytułu należnej opłaty planistycznej. Wskazał na charakter opłat uregulowanych w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na regulacje ustawy samorządowej, która w art. 39 ust. 1 kreuje organ wykonawczy gminy jako organ administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, aby miało dojść do pozbawienia gmin ich podmiotowych uprawnień, jak też konstytucyjnej ochrony samodzielności. Naprowadził przy tym na ewentualność wyłączenia organu właściwej gminy od orzekania w tego rodzaju sprawach. Ostatecznie podniósł, iż rzeczą Sądu było ewentualne odrzucenie skargi z powodu braku drogi sądowoadministracyjnej, a nie oddalenie skargi, co pozbawiło tę gminę możliwości dochodzenia roszczeń w postępowaniu cywilnym.

Odpowiadając na skargę kasacyjną K. J. postulowała jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W pierwszej kolejności wskazując na wysokość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej, dowodziła, że skargą tą objęto wyłącznie część uchylającą zaskarżonego wyroku, tj. nie zaskarżono punktu oddalającego skargę Gminy Czosnów. Eksponując zaś dotychczasowe twierdzenia dotyczące daty wejścia w życie uchwały Rady Gminy Czosnów z dnia 9 kwietnia 2002r., w szczególności okoliczności jej publikacji, wywodziła, że skoro data ta nie może być wcześniejsza niż data udostępnienia właściwego dziennika urzędowego do sprzedaży w organie promulgacyjnym, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie pomijając tę kwestię wydało błędne rozstrzygnięcie. Dostrzegł to Sąd pierwej instancji, stąd zarzuty podważające wyrok uchylający wadliwą decyzję uznano za chybione. Organ bowiem tej okoliczności poprawnie nie rozważył. Wskazała na sprzeczność twierdzeń skarżącego kasacyjnie, który z jednej strony dowodzi braku wpływu ustalenia owej daty na treść rozstrzygnięcia, zaś z drugiej eksponuje fakt dokonania ustalenia w tej materii. W konsekwencji czego podzieliła ona stanowisko Sądu meriti wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Gmina Czosnów ustosunkowując się do wywodów skargi kasacyjnej oraz odpowiedzi na tę skargę, domagała się uwzględnienia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu pisma procesowego datowanego na 14 października 2006 r. wyraziła pogląd, wedle którego dla ustalenia daty publikacji aktów prawnych zamieszczonych w dzienniku urzędowym miarodajna jest data umieszczona na jego winiecie. Organy administracyjne nie mają bowiem uprawnień do indywidualnego badania czy zgodną z prawem jest inna data. Zatem odmienna wykładnia art. 20 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest wadliwa. Błędne jest też przyjęcie braku legitymacji tej Gminy w sprawie, gdyż jest ona beneficjentem spornej renty planistycznej. Natomiast zagadnienie organu właściwego do orzekania w tej sprawie jest zagadnieniem innym. Orzecznictwo sądowe w tej materii nie jest poparte stosownymi regulacjami prawnymi. Wreszcie dostrzeżono brak dokonania z urzędu przez Sąd pierwszej instancji oceny kwestii wysokości stawki opłaty, gdyż w dacie wydania decyzji przez wójta obowiązywała stawka 30%, która winna stanowić podstawę ustalenia opłaty.

W dniu [...] września 2006 r. zmarła K. J.. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 listopada 2006 r., na zasadzie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawiesił postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia m.in. podał, iż wniosek o umorzenie postępowania uznał za nietrafny, gdyż śmierć strony w tej sprawie nie rodzi przesłanek bezprzedmiotowości postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. postępowanie zostało podjęte z udziałem następców prawnych K. J., a to J. M. J., S. W. J., M. H. J. i A. B. J..

W piśmie datowanym na 16 listopada 2010 r. pełnomocnik następców prawnych K. J. ponownie domagał się umorzenia postępowania w sprawie na zasadzie art. 161 § 1 ust. 2 P.p.s.a., dowodząc, że jego przedmiot odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków zmarłej. W tym zakresie powołał się na treść art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z której wywiódł, iż opłata tamże uregulowana obciąża wyłącznie zbywcę nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą planu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt II OSK 28/05 (LEX nr 207925). Renta planistyczna ma bowiem charakter roszczenia administracyjnoprawnego, które nie przechodzi na spadkobierców zbywcy. Dziedziczeniu podlegają wyłącznie prawa i obowiązki wynikające ze stosunków cywilnoprawnych (tak Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt SKO 4125/162/08 (OwSS z 2009 r., nr 2, poz. 31). Następcy prawni zbywcy nie byli nigdy właścicielami nieruchomości objętej zmianą planu, a następnie czynnością prawną sprzedaży, toteż nie są zobowiązani z tego tytułu. Ta okoliczność, w jego ocenie, uzasadnia konieczność umorzenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna rozpoznawana w niniejszej sprawie powołuje oba zarzuty. Stosownie do utrwalonego orzecznictwa w pierwszej kolejności badaniu podlega zasadność zarzutu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bowiem ocenę prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego można przeprowadzić jedynie wówczas, gdy zaskarżony wyrok zapadł w wyniku poprawnego procedowania, a ustalenie stanu faktycznego jest prawidłowe albo nie zostało skutecznie podważone.

Merytoryczne rozważania musiały jednak zostać poprzedzone analizą zasadności wniosku następców prawnych K. J. o umorzenie postępowania. Wniosek ten Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, podzielając pogląd składu tego Sądu, w jakim wydano postanowienie z dnia 9 listopada 2006 r. zawieszające niniejsze postępowanie, wedle którego śmierć strony nie rodzi przesłanek bezprzedmiotowości tegoż postępowania, uznał za niezasadny. Stanowisko to należy jednak uzupełnić kilkoma uwagami. Po myśli art. 161 § 1 P.p.s.a. postępowanie podlega umorzeniu, gdy staje się bezprzedmiotowe, m.in. w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania (pkt 2). Zagadnienie to ma charakter procesowy, aczkolwiek wywodzi swe źródło ze sfery materialnoprawnej i na tę sferę również oddziałuje. Przede wszystkim chodzi bowiem o skutki śmierci strony dla toczącego się postępowania, w tym dopuszczalności dalszego jego prowadzenia i orzekania w sprawie, a w efekcie dla ukształtowania sytuacji procesowej i materialnoprawnej ewentualnych następców prawnych zmarłej strony w odniesieniu do przedmiotu postępowania. W tym aspekcie w pierwszej kolejności wymaga rozważenia czy wynikający z ostatecznej decyzji obowiązek zapłaty tzw. renty planistycznej będący przedmiotem niniejszej sprawy odnosi się wyłącznie do obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej zbywczyni. Rozważania te wszak należy rozpocząć od ustalenia czy opłata wynikająca z regulacji art. 36 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obciąża zbywcę czy nabywcę nieruchomości, której wartość podwyższyła się w wyniku zmiany planu miejscowego, i która została zbyta przed upływem pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Ten przepis ma bowiem w niniejszej sprawie zastosowanie, a to z uwagi na brzmienie międzyczasowego przepisu art. 85 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy nakazuje stosować przepisy dotychczasowe. Postępowanie administracyjne, mimo formalnego zawiadomienia noszącego datę 14 października 2003 r., zostało wszczęte przed dniem [...] lipca 2003r., bowiem przed tą datą dokonano pierwszych czynności. Co prawda kwestia ta nie była przedmiotem sporu w sprawie, lecz jest kluczowa dla rozstrzygnięcia omawianego zagadnienia. Otóż w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się za stanowiskiem, że opłata ta obciążą zbywcę. Takie też stanowisko prezentował ten Sąd przykładowo w wyroku z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt II OSK 28/05 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), nie zajmując się wszak kwestią charakteru obowiązku w kontekście jego przejścia na następców prawnych zbywcy, a analizując go w aspekcie spoczywania na sprzedającym albo kupującym nieruchomość. Odmienne poglądy w tym zakresie pojawiły się na gruncie opłaty z tytułu udziału w kosztach budowy infrastruktury technicznej (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1433/00 (LEX nr 81972), czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 246/09 (LEX nr 495394), toteż nie mogą mieć znaczenia dla niniejszej sprawy. Obie opłaty mają bowiem za podstawę różne stany faktyczne i regulacje prawne. Źródłem zobowiązania w niniejszej sprawie jest czynność prawna, a przepis art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. wyraźnie powiada o zbyciu, a nie nabyciu, gdyż przepis brzmi odpowiednio "...właściciel ... zbywa...", "...ustala się na dzień zbycia", zatem nie wiążąc obowiązku tego z nabyciem. Wobec tego zasadnie sporną opłatę wymierzono zbywczyni, stąd istotne na obecnym etapie rozważań jest to, czy następcy prawni K. J. wstąpili w jej miejsce po jej śmierci w stosunek prawny, będący podstawą ustalenia tej opłaty. W sferze procesowej, o którą w omawianym kontekście chodzi, analizując literalne brzmienie art. 161 § 1 pkt 2 P.p.s.a., trzeba stwierdzić, że obowiązek uiszczenia spornej opłaty (bo tak trzeba określić przedmiot sporu na obecnym etapie sprawy, na którym ocenie podlegała legalność ostatecznej decyzji ją wymierzającej) nie jest ściśle związany z osobą K. J.. Co prawda nie jest to obowiązek o charakterze rzeczowym, wynikający z prawa własności, a obowiązek o charakterze majątkowym, wynikający z dokonania czynności prawnej, lecz nie ma on charakteru osobistego. Utrwalony jest w orzecznictwie i doktrynie pogląd, wedle którego tego rodzaju prawa czy obowiązki wynikają przykładowo z udzielonego pozwolenia na broń, roszczeń z tytułu doznanego uszczerbku na zdrowiu, naruszenia dóbr osobistych, z obowiązku alimentacyjnego, z zezwolenia na wykonywanie określonej działalności (tak B. Dauter w: komentarzu do art. 161 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2009, E. Skowrońska w Komentarzu do kodeksu cywilnego – księgi czwartej – spadki, Warszawa 1995 r., str. 6); osobistymi są kwestie dotyczące obywatelstwa, imion i nazwisk, świadczeń dla bezrobotnych, ubezwłasnowolnienia. Wynikające z tych zdarzeń czy sytuacji prawnych obowiązki osobiste wygasają z chwilą śmierci zobowiązanego podmiotu (tak J. S. Piątowski w: Systemie prasa cywilnego, t. IV Prawo spadkowe, Warszawa 1986 r., str. 52). Sporny w niniejszej sprawie obowiązek w tej kategorii się nie mieści, gdyż nie spełnia powyższych kryteriów. Poza tym można bronić poglądu, że spadkobiercy zmarłej strony mają interes prawny w udziale w postępowaniu, gdyż jego wynik może dotyczyć ich interesu ekonomicznego poprzez ewentualne żądanie zaspokojenia z ich majątku w drodze egzekucji obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Prawo do ochrony majątku jest prawem majątkowym, co modyfikuje charakter pierwotnego zobowiązania, mimo iż niekwestionowanym jest publicznoprawny charakter przedmiotowej opłaty.

Jak wynika choćby z treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 2001r., sygn. akt III CZP 30/01 (OSNC z 2002 r., nr 2, poz. 16), dochodzenie tej opłaty nie może nastąpić na drodze sądowej, gdyż jest to sprawa administracyjna, wynikająca z decyzji wywołującej skutki w ramach stosunku administracyjnoprawnego, wykluczającego możliwość powstania między stronami stosunku cywilnoprawnego zasadzającego się m.in. na równoprawnym ich statusie. Podzielając ten pogląd trzeba już w tym miejscu odeprzeć zarzut skargi kasacyjnej pominięcia interesu prawnego Gminy Czosnów poprzez uniemożliwienie jej dochodzenia przedmiotowego świadczenia na drodze sądowej. Jednakowoż w uzasadnieniu tej uchwały mowa jest o stosunku między gminą a właścicielem (zbywcą) nieruchomości. Zatem pogląd ten nie daje odpowiedzi na pytanie o charakter spornego obowiązku w kontekście następstwa prawnego. Oczywistym jest, że gdyby potraktować go jako obowiązek o ścisłym charakterze administracyjnoprawnym, to nie podlega on dziedziczeniu, gdyż w skład spadku wchodzą prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym (tak E. Skowrońska, op. cit.). Do spadku należą prawa i obowiązki zmarłego spełniające cztery wymagania: mają charakter cywilnoprawny, mają charakter majątkowy, nie są ściśle związane z osobą zmarłego, nie przechodzą na inne osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami (tak J. S. Piątowski, op. cit., str. 48). Niewątpliwie sporny obowiązek ma charakter majątkowy, jak to wyżej wskazano nie jest ściśle związany z osobą zmarłego, nie istnieje też przepis pozwalający na konstruowanie jego przejścia na inne osoby bez względu na ich status spadkobierców, przeto do rozważenia pozostaje charakter prawny tego obowiązku. Bezspornie ma on swe podłoże w materii publicznoprawnej, a więc należącej do sfery administracyjnej. Jednakowoż z chwilą śmierci zobowiązanego ostateczną decyzją administracyjną, ów obowiązek może przekształcić się w dług spadkowy i jako taki wejść do spadku. Do długów spadkowych zalicza się bowiem obowiązki majątkowe, które ciążyły na spadkodawcy do chwili jego śmierci, z chwilą tą jednak nie wygasły (S. J. Piątowski, op. cit., str. 70). Generalne następstwo prawne może skutkować wstąpieniem następców w stosunek prawny pomiędzy gminą a zmarłym właścicielem nieruchomości. Wstąpienie w stosunki prawne zmarłego ma miejsce nie tylko wówczas, gdy obejmują one materię cywilnoprawną sensu stricte, bo uniwersalna sukcesja dotyczy wszelkich stosunków majątkowych. Trudno jest przyjąć, aby sporny obowiązek wygasł z chwilą śmierci właściciela, zwłaszcza gdy został stwierdzony ostateczną decyzją administracyjną. Wszak rozważania te, jako dotyczące zagadnienia materialnoprawnego, na tym etapie postępowania mają mniejsze znaczenie dla omawianej kwestii. Bowiem istotną jest konkluzja, że jednorazowa opłata uregulowana w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie stanowi obowiązku ściśle związanego z osobą właściciela (zbywcy) nieruchomości, toteż w razie śmierci tej osoby w toku postępowania sądowoadministracyjnego jej następcy prawni są legitymowani do udziału w tym postępowaniu, która nie pozwalała na umorzenie postępowania.

Po tych rozważaniach można było przejść do oceny trafności zarzutów skargi kasacyjnej. Są one nieusprawiedliwione, a w każdym razie nie mogły odnieść skutku. Co do kwestii procesowych, rację ma autor skargi kasacyjnej dowodząc, że zarzucane przez Sąd pierwszej instancji niewyjaśnienie sprawy w zakresie daty publikacji, a zatem i wejścia w życie, uchwały Rady Gminy Czosnów z dnia 9 kwietnia 2002 r. nie miało miejsca. Skoro bowiem organ odwoławczy uznał, że datą publikacji jest data uwidoczniona na właściwym dzienniku urzędowym, to nie miał obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w tej materii, ponieważ byłoby to niekonsekwentne. Inną rzeczą jest trafność tego poglądu, zwłaszcza w sytuacji eksponowanego przez skarżącą orzecznictwa sądowego oraz dowodów na inną datę upowszechnienia tegoż dziennika. Organ ten nadto nie oceniał zaoferowanych dowodów na tę okoliczność, toteż nie mógł naruszyć przepisów regulujących sposób dokonywania oceny wiarogodności dowodów. Zatem przyjęcie przez ten Sąd uchybienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przepisom art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest nietrafne. Jednakowoż ustosunkowując się do zaprezentowanych w tej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wywodów, godzi się zwrócić uwagę skarżącemu kasacyjnie na podstawowe zagadnienie usytuowania organów administracyjnych w polskiej procedurze, a mianowicie na nałożony na ograny obu instancji obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ odwoławczy, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie jest organem kontrolnym, a orzekającym merytorycznie w sprawie, i to na podstawie nie tylko materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji.

Powyższa konstatacja nie oznacza jednak zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mogącej prowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdyż uchylenie zaskarżonej decyzji okazało się słuszne z innych powodów. Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z naruszeniem prawa materialnego. W niniejszej sprawie rzeczywiście wielce istotną okazała się kwestia daty wejścia w życie uchwały, na podstawie której ustalono sporną opłatę. Stanowisko organu, wedle którego data udostępnienia dziennika urzędowego do sprzedaży nie ma znaczenia dla ustalenia daty wejścia w życie opublikowanej w nim uchwały, jest błędne. Skoro zatem pogląd ten stał się jedną z przyczyn wydania zaskarżonej decyzji, uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepis art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, iż dzień wydania dziennika urzędowego jest dniem ogłoszenia aktów zamieszczonych w danym numerze. Jednakowoż art. 20 ust. 2 tej ustawy głosi, że na każdym numerze dziennika oznacza się dzień jego wydania, określany przez organ wydający dziennik; jako dzień wydania określa się datę nie wcześniejszą od dnia udostępnienia dziennika do sprzedaży w siedzibie organu wydającego dziennik. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji kwestia prawidłowego ogłoszenia, a więc i wejścia w życie, a dalej obowiązywania aktu prawnego, ma istotne znaczenie w państwie prawa. Wyrazem tego stanu rzeczy jest brzmienie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Orzecznictwo sądowe wielokrotnie zwracało uwagę na to zagadnienie, zwłaszcza w kontekście wprowadzenia w roku 1981 stanu wojennego, akcentując możliwość wejścia w życie aktu prawnego po jego prawidłowym opublikowaniu (tak Sąd Najwyższy w wyrokach m.in. z dnia 27 czerwca 2003 r., sygn. akt III KK 218/03 (OSNwSK z 2003 r., nr 1, poz. 1402) i z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt WK 15/07 (OSNwSK z 2007 r., nr 1, poz. 1866). Również Trybunał Konstytucyjny wskazywał na wadliwość traktowania ogłoszenia aktu prawnego w sposób formalny, eksponując wadliwość utożsamiania w każdym wypadku daty publikacji aktu z danymi podanymi w organie publikacyjnym. Wskazywał mianowicie na konieczność traktowania ogłoszenia aktu jako podania jego treści do publicznej wiadomości w taki sposób, aby adresaci mieli możliwość zapoznania się z tekstem (tak m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt K 33/01 (OTK-A z 2002 r., nr 4, poz. 44), oraz w podanych tamże innych orzeczeniach). W konsekwencji czego niepodobna uznać za spełniającą standardy konstytucyjne sytuacji, w której dany akt uznaje się za ogłoszony przed datą udostępnienia dziennika urzędowego zawierającego jego treść. W takim stanie faktycznym akt prawny wchodzi w życie po upływie właściwego okresu dostosowawczego, którego początkiem jest data faktycznej jego publikacji. Rzeczą organu promulgacyjnego jest więc takie ustalenie procesu wydawniczego, aby ukazał się on w sprzedaży w określonym miejscu w dacie podanej w nim jako data wydania. Dlatego nie ma racji skarżący kasacyjnie, że okoliczność daty udostępnienia Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego Nr 161 z roku 2002 nie ma znaczenia dla sprawy. Bowiem przepis art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) wprowadza domniemanie daty ogłoszenia aktów prawnych umieszczonych w dzienniku urzędowym z datą wydania tegoż dziennika. Domniemanie to może jednak zostać obalone wówczas, gdy zostanie wykazane, że dziennik urzędowy był udostępniony do sprzedaży w siedzibie organu go wydającego w innej dacie, niż uwidoczniona w nim data wydania. Organy administracyjne, jak i inne podmioty generalnie są związane pierwszą z dat, jednakowoż w razie zakwestionowania tej daty, istnieją podstawy, a nawet obowiązek, ustalenia daty zgodnej z dyrektywą zd. drugiego art. 20 ust. 2 cytowanej ustawy. Odmienny pogląd forsowany przez Kolegium uzasadniał uchylenie decyzji przyjmującej datę uwidocznioną na wspomnianym wyżej dzienniku urzędowym w sytuacji przynajmniej uprawdopodobnienia innej daty publikacji. Od daty rzeczywistego ogłoszenia należy liczyć termin wejścia w życie uchwały. Zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy wydaje się, że istnieją podstawy do twierdzenia, iż weszła ona w życie po zwarciu umowy sprzedaży nieruchomości, stąd nie mogłaby stanowić podstawy do ustalenia spornej opłaty, a więc kwestia ta miała istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

W tym miejscu godzi się wskazać, że datą zbycia w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest data umowy definitywnej, a nie warunkowej. Ona bowiem przenosi własność, a więc realizuje termin "zbycie" wedle tego przepisu.

Na koniec tej części rozważań należy podnieść kwestię wysokości opłaty. Otóż po myśli art. 36 ust. 4 cytowanej ustawy wysokość opłaty ustala się na dzień zbycia. Skoro zatem w tej dacie obowiązywała uchwała z dnia 9 kwietnia 2002 r., to błędem było wymierzenie jej przez Kolegium na podstawie przepisów uchwały z dnia 9 października 2002 r., gdyż ona zaczęła obowiązywać później.

Te kwestie przesądziły o wadliwości zaskarżonej decyzji, która z takimi uchybieniami winna zostać uchylona.

Zarzuty skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3, 4, 6 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okazały się przeto chybione. Niezależnie od meritum trzeba wskazać, że nie znalazły one zastosowania w sprawie, co zresztą sam skarżący kasacyjnie organ trafnie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opierając decyzję na przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Nieusprawiedliwione okazały się również zarzuty naruszenia art. 39 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Zmierzają one do podważenia zaskarżonego wyroku w punkcie 2 oddalającym skargę Gminy Czosnów. Zaskarżenie tej części wyroku nie jest wykluczone, mimo popierania w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji wniosku o oddalenie skargi tej Gminy, gdyż procedura sądowoadministracyjna nie zna instytucji gravamen, czyli pokrzywdzenia strony orzeczeniem, zatem nie uzależnia dopuszczalności środka zaskarżenia od jego istnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł jednak naruszenia przepisów ustawy samorządowej w zakresie uprawnień do wydawania decyzji przez organ gminy, jak też ich pozycji ustrojowej. Nadto doszedł do przekonania, że zaskarżony wyrok nie uchybia konstytucyjnym zasadom prawa do sądu i podmiotowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego. Gmina Czosnów w istocie nie wykazała swego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2004 r. Legitymacja czynna w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynika z brzmienia art. 50 P.p.s.a, przy czym powszechnie przyjmuje się, że jej podłożem jest przepis prawa materialnego, z którego wypływa interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Sam interes faktyczny nie wystarcza dla wyczerpania omawianej przesłanki warunkującej legitymację skargową. Przeto brak interesu prawnego uzasadnia oddalenie skargi (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1214/08, LEX nr 557151). Dominujące ostatnio poglądy o niedopuszczalności skargi z tej przyczyny i z tego powodu nakazujące jej odrzucenie, nie stoją na przeszkodzie oddaleniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, gdyż niepodobna czynić z tej treści rozstrzygnięcia zarzutu skutkującego uchyleniem wyroku. Zarzut w tym kierunku nie pojawił się zresztą w skardze kasacyjnej, a wskazywane jako prawidłowe odrzucenie skargi miało inny powód. Mianowicie ewentualne uznanie drogi przed sądem powszechnym jako właściwej w sprawie, co – jak wyżej wykazano - jest poglądem chybionym.

Rozpatrując sprawę ponownie w postępowaniu odwoławczym, o ile następcy prawni K. J. skutecznie podtrzymają złożone przez nią odwołanie, organ wyda właściwej treści rozstrzygnięcie w zależności od ustalenia istnienia podstawy prawnej do pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w dniu jej zbycia, kierując się przytoczonymi powyżej wywodami.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.