Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 525/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], Burmistrz K. zatwierdził, na wniosek złożony przez H. R. w imieniu [...] Sp. z o. o. z siedzibą w L. , podział nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 17,7700 ha i [...] o pow. 1,1300 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], w wyniku którego wydzielono 78 działek, przy czym działki nr [...] oraz [...] zostały wydzielone pod drogi, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z [...] czerwca 2000 r. oznaczone zostały jako tereny komunikacji publicznej - ulice dojazdowe.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r., przedsiębiorstwo J. Sp. z o. o., wystąpiło do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w gm. K., obr. ew. N. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. 0,5419 ha, [...] o pow. 0,9329 ha, [...] o pow. 0,0709 ha, [...] o pow. 0,1809 ha i [...] o pow. 0,0743 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], która jak wskazano we wniosku przeszła na własność Gminy K. na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Przedsiębiorstwo J. sp. z o.o., wskazało, że uprawnienie do żądania przedmiotowego odszkodowania wynika z § 2 umowy cesji z dnia [...] czerwca 2015 r. (której kopia została załączona do wniosku) zawartej pomiędzy J. Sp. z o. o. a [...] Sp. z o. o. z siedzibą w L. . Jak wynika z aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. firma [...] Sp. z o. o. z siedzibą w L. scedowała na rzecz firmy J. Sp. z o. o. wszelkie uprawnienia wynikające ze wszystkich decyzji administracyjnych wydanych w stosunku lub w związku z ww. działkami drogowymi oraz wszelkie uprawnienia do żądania wszelkiego rodzaju odszkodowań związanych z tymi działkami.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. Burmistrz K. stwierdził, że przedmiotowe postępowanie o ustalenie odszkodowania jest bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie wydzielała działek pod drogi publiczne, a jedynie drogi wewnętrzne oraz, że nie została podjęta uchwała zaliczająca te działki do kategorii dróg publicznych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. (znak: [...]) Starosta [...] ustalił na rzecz J. Sp. z o.o. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za ww. nieruchomości, obejmujące działki o nr: [...] o pow. 0,5419 ha, [...] o pow. 0,9329 ha, [...] o pow. 0,0709 ha, [...] o pow. 0,1809 ha i [...] o pow. 0,0743 ha,

Organ I instancji stwierdził, że z treści decyzji podziałowej, wydanej w oparciu o przepisy art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.", wynika, że wydzielone działki znajdują się na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczone zostały jako tereny komunikacji publicznej - ulice dojazdowe.

W ocenie Starosty [...], materialno-prawną podstawą do ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym jest art. 98 ust. 3, w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n., choć w wydanej odnośnie przedmiotowych działek decyzji podziałowej nie ma wskazania ww. przepisów, jako podstawy prawnej. W ocenie tego organu, brak ten nie może przesądzać o braku możliwości uznania, że podziału dokonano z przeznaczeniem spornych działek pod drogę publiczną. Starosta przyjął, iż badanie przesłanek warunkujących ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za utracone prawo własności następuje na podstawie analizy treści decyzji podziałowej.

Rozpatrując kwestię korelacji treści decyzji podziałowej do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji ustalił, że w decyzji podziałowej dotyczącej przedmiotowych działek powołano się na zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z [...] czerwca 2000 r. Organ I instancji uznał, że oznaczenie planowanych dróg na przedmiotowych działkach symbolem KDy, który to symbol w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznacza tereny komunikacji publicznej dla realizacji lokalnych celów publicznych bezspornie przesądza o tym, iż miały to być drogi publiczne, a nie drogi wewnętrzne, jak na to wskazuje Burmistrz K..

Starosta podkreślił, że co prawda ustawa o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej nie podaje definicji tej drogi, a jedynie wymienia ich rodzaje, ale zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.) uznaje drogę dojazdową za drogę publiczną najniższej kategorii. Dodatkowo klasa drogi jako dojazdowa została przypisana w § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia do dróg gminnych i jej szerokość zgodnie z § 7 ust. 1 w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 10 m.

Organ I instancji wskazał, że w czasie uchwalenia planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z [...] czerwca 2000 r. obowiązywał przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139) w myśl, którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Wobec powyższego o planowaniu drogi wewnętrznej będzie można mówić wówczas, gdy nieruchomość znajdować się będzie w liniach rozgraniczających o wyraźnie takim przeznaczeniu, a więc m.in. gdy obszar ten będzie opisywany poprzez użycie symbolu "KDW".

Starosta podkreślił również, że plan miejscowy w żadnej ze swoich regulacji nie definiuje projektowanych dróg w konturze oznaczonym symbolami 01 KDY - 08 KDY, jako dróg wewnętrznych.

Ponadto organ I instancji wskazał, iż w chwili wydawania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, droga nie jest wybudowana i tym samym nie może być zaliczona do znanej w ustawie kategorii dróg publicznych. Dlatego za błędną należy uznać, przyjętą przez Burmistrza K. wykładnię art. 98 ust. 1 u.g.n., która uzależnia nabycie praw do nieruchomości od zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych.

Ponadto dokonując analizy możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 98 ust. 3 u.g.n., organ I instancji wskazał również na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w tej kwestii, w którym to Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W toku prowadzonego postępowania sporządzony został operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2017 r., w którym została określona wartość odtworzeniowa działek o nr [...], będących przedmiotem niniejszego postępowania na kwotę [...]zł, ustalająca wysokość odszkodowania.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Starosty [...] ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., na mocy uprawnienia wynikającego dla organu I instancji z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest w tym przypadku uzasadnione.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz K. zarzucając organowi I instancji naruszenie:

- art. 129 ust. 5 w związku z art. 98 ust. 3, art. 132 ust. 1 i 3, art. 134 u.g.n., poprzez zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy nie było podstawy do orzekania o odszkodowaniu;

- art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 t.j.), zwanej dalej: "k.p.a.", poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji Starosty [...] w całości i umorzenie postępowania, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ocenie odwołującej się Gminy K. , brak przywołania w podstawie prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n. nie może być traktowany, jako okoliczność bez jurydycznego znaczenia, albowiem nie wymieniono w podstawie prawnej decyzji podziałowej art. 98 ust. 1 u.g.n. właśnie z tego powodu, że przepis ten nie znalazł zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast samo powołanie w podstawie art. 97 ust. 1 u.g.n. nie obliguje organu wydającego decyzję podziałową do rozważenia, czy art. 98 ust 1 u.g.n. będzie miał w przedmiotowej sprawie zastosowanie.

Skarżąca gmina wskazała też na fakt, że wnioskodawca nie zaskarżył decyzji podziałowej, ani też nie domagał się uzupełnienia jej podstawy prawnej, poprzez wskazanie że zastosowanie znajdzie również art. 98 ust 1 u.g.n., godząc się zatem ze stanowiskiem Burmistrza K., iż taki skutek jaki wynika z art. 98 ust 1 u.g.n., nie wystąpi.

W opinii Gminy K. , całkowicie błędny jest argument Starosty odwołujący się do użytego w decyzji podziałowej sformułowania "tereny komunikacji publicznej - ulice dojazdowe", z którego to sformułowania wyprowadzono wniosek, że chodzi o drogi publiczne, albowiem organ I instancji pomylił kwestie transportu publicznego i komunikacji publicznej z drogami publicznymi. Transport publiczny i komunikacja publiczna są samodzielnymi i odrębnymi zadaniami gminy wymienionymi w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podobne rozwiązania przyjęto również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdzie prawodawca miejscowy posłużył się sformułowaniem "tereny komunikacji publicznej przeznaczone dla realizacji lokalnych celów publicznych". Jednakże z ww. sformułowania nie można wyprowadzać wniosku, że wyodrębniono drogi publiczne, ponieważ organizacja transportu i komunikacji publicznej jest lokalnym celem publicznym i wcale nie musi być wykonywana jedynie na drogach publicznych.

Skarżąca gmina podnosiła też, że Starosta wadliwie przywołuje rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1990 roku w sprawie warunków technicznych w jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez wskazanie, iż wykładni pojęcia "droga publiczna" w rozumieniu art. 98 ust 1 u.g.n. nie można dokonywać z powoływaniem się na akty niższej rangi.

W ocenie skarżącej gminy, ustawa o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje na to, że droga publiczna jest to tylko taka droga, która została zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwały rady miejskiej. A Rada Miejska w K. w stosunku do spornych działek nigdy nie podejmowała uchwały zaliczającej je do kategorii dróg publicznych.

Podniesiono też zarzut przedawnienia przedmiotowego roszczenia odszkodowawczego, wskazując na fakt, iż przejście prawa własności przedmiotowych działek gruntu nastąpiło w związku z wydaniem decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 2010 r. Z uwagi na okoliczność, iż wnioskodawca nie kwestionował tej decyzji stała się ona prawomocna w 2010 r., zatem należałoby przyjąć, iż roszczenie odszkodowawcze powstało już w 2010 r. W ocenie skarżącej gminy, roszczenie o odszkodowanie w związku z nabyciem prawa własności działek, jest roszczeniem o prawa majątkowe, a jak wynika z art. 117 § 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), dalej zwanej: "kc", a mając na względzie art. 442ą § 1 k.c. okres przedawnienia wynosi 3 lata, a więc roszczenie odszkodowawcze przedawniło się w 2013 roku. Wniosek do Starosty który mógłby ewentualnie przerwać bieg terminu przedawnienia biorąc pod uwagę art. 123 § 1 pkt 1 k.c, złożony po upływie okresu przedawnienia, nie mógł wywoływać skutków w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia.

Pełnomocnik skarżącej gminy podniósł również zarzut dotyczący nieczytelnego wskazania strony postępowania, gdyż orzeczono, że obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża Burmistrza K.. Nie wiadomo zatem, czy do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest Burmistrz K., jako organ administracji publicznej, czy pan S. G. jako osoba fizyczna będąca Burmistrzem K. w dniu wydania decyzji, czy wreszcie Gmina K. jako ten podmiot, który nabył prawo własności nieruchomości.

Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 129 ust. 5 w związku z art. 98 ust. 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3, art. 134 u.g.n. oraz art. k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy powyższe rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Obok konieczności zachowania zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego w zakresie możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n), drugim niezbędnym warunkiem dopuszczalności dokonania podziału zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. jest zapewnienie wydzielanym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

Stosownie do treści art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną oznacza, iż obszar wydzielonej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tylko więc wtedy art. 98 ust. 1 u.g.n. znajduje zastosowanie, gdy dzielona nieruchomość jest objęta planem miejscowym albo decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości należy jednak określić działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne lub pod ich poszerzenie, ze wskazaniem, z jakiego dokumentu planistycznego wynika takie przeznaczenie wydzielonej działki gruntu.

Droga publiczna w swojej ustawowej definicji określonej przepisami u.d.p, na którą to definicję składają się treści normatywne wymienione w art. 1, 2, 2a i 4 pkt 2 tej ustawy - co do zasady - musi być już ewidencyjnie wyodrębniona. Z tego też względu wydzielanie działek gruntu pod drogi publiczne w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. należy odnieść nie tyle do istniejących już dróg publicznych, ile do terenów, na których dopiero planowane jest wybudowanie dróg publicznych.

Powyższe potwierdził również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. (sygn. II CSK 709/11), wskazując, że działaniem ustawy o gospodarce nieruchomościami są objęte nie tylko drogi istniejące, lecz także drogi dopiero planowane. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślił, że skoro w art. 98 ust. 1 u.g.n. chodzi o wydzielenie działki pod drogę, tzn., że droga jeszcze nie istnieje, lecz objęta jest założeniem planistycznym i ma powstać w przyszłości. Sam zatem fakt, że dana ulica nie posiada statusu drogi publicznej, nie stanowi przeszkody dla rozważenia konieczności wypłaty odszkodowania za przejętą pod nią działkę. Sąd Najwyższy podkreślił również, że jeżeli gmina nie podejmuje działań zmierzających do przekształcenia w drogę publiczną działki, co do której w wydanej decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela projekt podziału zastrzeżono konieczność jej wydzielenia na poszerzenie drogi, nie dąży do wykupienia tej działki, ani nie poszukuje żadnej formy rekompensaty dla właściciela, dopuszcza się zaniechania prowadzącego do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993r. Nr 61, poz. 284 ze zm.),

Zdaniem organu, faktyczne użytkowanie drogi przez gminę w takiej sytuacji oznacza posiadanie jej bez tytułu prawnego, z konsekwencjami określonymi w art. 224 i 225 k.c.

Podobne stanowisko przyjął również Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. (por. wyr. ETPC 06.11.2007r., Nr 22531/05, Bugajny i inni przeciwko Polsce), w którym stwierdził, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców zamieszkujących dane osiedle mieszkaniowe.

Przejście takiej działki na własność gminy następuje za odszkodowaniem, ustalanym zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. w stosunku do wydzielonych działek nr: [...], przeznaczonych w planie miejscowym pod tereny komunikacji publicznej - ulice dojazdowe, a w konsekwencji do wydania decyzji przez Starostę B. o odszkodowaniu za grunty wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 129 ust. 5 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydaną w oparciu o przepisy art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n, Burmistrz K. zatwierdził, na wniosek właściciela nieruchomości, podział nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 17,7700 ha i [...] o pow. 1,1300 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], w wyniku którego powstały m. in. działki nr: [...] o pow. 0.5419 ha, [...] o pow. 0,9329 ha, [...] o pow. 0.0709 ha, [...] o pow. 0.1809 ha i [...] o pow. 0.0743 ha. W punkcie 2 decyzji Burmistrz K. stwierdził m.in., że działki o nr: [...], [...] oznaczone symbolem 01KDy, [...] oznaczona symbolem 08KDy, [...] oznaczona symbolem 06KDy i [...] oznaczona symbolem 02KDy określono w planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny komunikacji publicznej - ulice dojazdowe.

Dla terenu, na którym położone są działki obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług turystycznych i zabudowy letniskowej wieś N. , gmina K. (ogł. W Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. 515 z dnia [...] września 2000 r.). Jak wynika z decyzji powyższy plan określał dzielone tereny jako tereny zabudowy letniskowej, usług turystycznych, zieleni i terenów komunikacji. Ponadto wskazano, że jak wynika z postanowienia Burmistrza K. Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. przedstawiony projekt podziału jest zgodny z ww. planem i nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi.

Decyzja podziałowa uzyskała walor ostateczności i pozostaje w obrocie, natomiast ocena skutków prawnych jakie wywiera fakt jej ostateczności, w kontekście regulacji art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., powinna być dokonywana nie tylko w oparciu o jej sentencję, podstawy prawne i uzasadnienie, ale również w powiązaniu z samymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizie poddana być musi zarówno część tekstowa planu miejscowego jak i jego część graficzna - rysunek planu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 maja 2016 r. sygn. II SA/Go 223/16).

W decyzji podziałowej dotyczącej przedmiotowych działek powołano się na zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] [...] z [...] czerwca 2000 r.

Analiza niniejszej dokumentacji planistycznej wskazuje jednoznacznie na charakter dróg, które miały powstać na terenie przedmiotowych działek. I tak, zgodnie z treścią planu miejscowego (k. 56 - 62 akt sprawy) określono:

- w rozdziale 2 "Zasady i warunki zagospodarowania terenów" w § 6 pkt. 21 - tereny planowane dla realizacji lokalnych celów publicznych oznaczono literą "Y";

- w § 7 ust. 1 pkt d ustalono, iż "każda wydzielona działka musi mieć bezpośredni dojazd do drogi publicznej oznaczonej na rysunku planu symbolem KDY";

- w § 8 ust. 1 zapisano, iż "Ulice są terenami przeznaczonymi do realizacji lokalnych celów publicznych";

- w § 8 ust. 2 wskazano, że "na terenach w obrębie linii rozgraniczających ulic (...) dopuszcza się realizację sieci uzbrojenia terenu pod warunkiem nienaruszenia wymagań określonych w odrębnych przepisach dotyczących dróg publicznych, a także uzyskania zgody zarządcy dróg";

- według § 8 ust. 4 ustalenia dotyczące poszczególnych ulic : 01 KDY, 02 KDY, 03 KDY, 04 KDY, 05 KDY, 06 KDY, 07 KDY, 08 KDY - tereny komunikacji publicznej ulice dojazdowe, szerokość ulic w liniach rozgraniczających 10,0 m;

- z oznaczeń do mapy sytuacyjno - wysokościowej wynika, iż literą "Y" wykazywane są "tereny przewidziane do realizacji lokalnych celów publicznych".

Z treści planu zagospodarowania przestrzennego wynika zatem jednoznacznie, że drogi publiczne zostały oznaczone w planie symbolem KDY (w szczególności jednoznacznie wskazuje na to przytoczony powyżej § 7 ust. 1 pkt d).

Dodatkowo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazano, że ulice są przeznaczone do realizacji lokalnych celów publicznych, co wskazuje na kategorię dróg gminnych.

Podkreślić bowiem należy, że z treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym zarówno aktualnie jak i w chwili uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wydania decyzji podziałowej, wynika, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Wobec powyższego należy uznać, że oznaczenie planowanych na przedmiotowych działkach dróg symbolem KDY, który to symbol w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznacza tereny komunikacji publicznej dla realizacji lokalnych celów publicznych, tj. drogi publiczne, bezspornie przesądza o tym, iż miały to być drogi publiczne gminne, a nie drogi wewnętrzne, jak na to wskazuje Burmistrz K..

Bezzasadny w kontekście zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest również zarzut, iż organ I instancji pomylił kwestie transportu publicznego i komunikacji publicznej z drogami publicznymi, skoro zapisy tego aktu prawnego wyraźnie wskazują, że tereny KDy oznaczone zostały jako drogi publiczne.

Podkreślić przy tym należy, iż pomimo niewskazania w decyzji podziałowej jako podstawy prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n., z jej treści jednoznacznie wynika jakie było przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem Burmistrz K. przytoczył w niej zapisy planu dotyczące wydzielonych działek oznaczonych symbolem KDY, tereny komunikacji publicznej - ulice dojazdowe.

Nie jest zatem zasadny zarzut, że pominięcie w podstawie prawnej decyzji podziałowej przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest pozbawione jurydycznego znaczenia, bowiem niezależnie od podstawy prawnej, z decyzji tej, wydanej w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wynika, że działki wydzielone zostały pod drogi publiczne, zaś jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji. Nie chodzi o wybudowanie drogi, ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną w planie zagospodarowania przestrzennego.

W tej sytuacji uznać należy, że nowo wydzielone działki nr [...] i [...] jako wydzielone pod drogi publiczne gminne na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. z mocy prawa stały się własnością Gminy K. , a w takim przypadku na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. na wniosek właściciela ustala się i wypłaca odszkodowanie według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości.

W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 w związku z art. 98 ust. 3, art. 132 ust. 1 i 3, art. 134 u.g.n. poprzez zastosowanie tych przepisów w wydanej decyzji Starosty [...] w sytuacji, gdy nie było podstawy do orzekania o odszkodowaniu jest nieuzasadniony.

Mając na uwadze uznano, że podnoszony przez Gminę K. zarzut naruszenia art. 105 k.p.a., jest również nieuzasadniony. Istniały bowiem przesłanki do wydania merytorycznego orzeczenia w niniejszej sprawie.

Zarzut przedawnienia jest również niezasadny, albowiem uprawnienie do odszkodowania za wywłaszczenie działek wydzielonych pod drogi publiczne w oparciu o art. 98 ust. 1 u.g.n. nie ulega przedawnieniu. Jak wskazuje się zgodnie w doktrynie, ustawodawca nie wskazał w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, aby uprawnienie to miało ulec przedawnieniu albo wygaśnięciu po upływie jakiegokolwiek terminu. Do uprawnienia tego nie znajduje zastosowania art. 117 k.c., ponieważ uprawnienie to - ze względu na wyczerpujące uregulowanie w przepisach u.g.n. - nie ma cywilnoprawnego charakteru. Jakkolwiek bowiem omawiane odszkodowanie posiada wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego, jako praw o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych, skoro źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym lecz zdarzenie publicznoprawne (przejęcie własności albo prawa użytkowania wieczystego z mocy samego prawa) powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (por. J. Jaworski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz 2017, wyd. 5)

Pogląd o braku przedawnienia uprawnienia odszkodowawczego w przypadku wywłaszczenia nieruchomości bądź odebrania prawa własności z mocy samego prawa do działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną w ramach zatwierdzenia podziału nieruchomości decyzją administracyjną wyrażany jest również w orzecznictwie NSA (por. wyr. z 25.6.1999 r., IV SA 1118/97, wyr. z 20.11.2008 r., I OSK 1588/07, wyr. z 6.2.2009 r., I OSK 335/08, ONSAiWSA 2010, Nr 4, poz. 72; wyr. z 17.6.2009 r., I OSK 874/08, wyr. z 6.8.2009 r., I OSK 1091/08, wyr. z 6.8.2009 r., I OSK 1092/08, wyr. z 28.7.2011 r.,I OSK 1339/10).

Natomiast odnosząc się do podnoszonej przez pełnomocnika skarżącej gminy kwestii wskazania podmiotu, który jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania za przejęte pod drogi publiczne działki, to należy stwierdzić, że zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. zobowiązany do zapłaty odszkodowania, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest organ wykonawczy tej jednostki, czyli w tym przypadku Burmistrz K..

Nie naruszono też art. 113 k.p.a., albowiem organ I instancji stosując prawidłowo art 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., dokonał prawidłowej i wyczerpującej analizy całego materiału dowodowego, w szczególności decyzji podziałowej, z której, jak wskazano powyżej wynika, że działki zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogi publiczne.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzeczono jak w sentencji.

W skardze złożonej do Sądu przez Gminę K. na powyższą decyzję, wniesiono o jej uchylenie, wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty [...] i o przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono również o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 129 ust. 5 w związku z art. 98 ust. 3, art. 134, art. 132 ust. 1 i 3, art. 134 u.g.n., poprzez zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy nie było podstawy do orzekania o odszkodowaniu;

- przepisów postępowania w tym w szczególności art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy niezgodnej z prawem decyzji organu I instancji, wydanie decyzji nieznajdującej oparcia w materiale dowodowym, niewłaściwą oceną zebranych w sprawie dowodów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje:

Gdyby założyć, że decyzja podziałowa przyniosła skutek w postaci przejścia prawa własności spornych działek, to właścicielem działek stałaby się Gmina K. , a nie Burmistrz K.. Oczywistą zatem rzeczą jest, że zapłata ewentualnego odszkodowania powinna nastąpić przez Gminę K. , a nie przez jej burmistrza. Art. 132 ust. 5 u.g.n. nie jest zatem, jak chcą organy orzekające w niniejszej sprawie, przepisem legitymującym Burmistrza K. do bycia stroną w tym postępowaniu, a jest to jedynie przepis techniczny, wskazujący na techniczny obowiązek wypłaty orzeczonego odszkodowania. Czym innym jest jednak norma określająca, kto ma technicznie wykonać obowiązek zapłaty, a czym innym jest norma określająca, na kim spoczywa obowiązek zapłaty odszkodowania. Adresatem decyzji winna być zatem Gmina K. , a w przypadku, gdyby stały się one ostateczne i prawomocne, wykonawcą tego obowiązku jest Burmistrz K..

Tymczasem z organu zobowiązanego do wykonania obowiązku uczyniono w tej sprawie adresata decyzji.

Nie zostały spełnione przesłanki z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. i nie doszło do podziału dróg, z wyodrębnieniem dróg publicznych. Brak wskazania w podstawie prawnej art. 98 ust 1 u.g.n., powinien być podejmowany w ten sposób, że ten przepis nie znajduje zastosowania.

Burmistrz K. będący organem skarżącej gminy oraz organem administracji publicznej wydającym decyzję podziałową, zdecydowanie zaprzecza jakoby jego decyzja podziałowa powodowała wyodrębnienie dróg publicznych. Nie ulega wątpliwości, iż w wyniku podziału powstały drogi dojazdowe, które nie były i nie są drogami publicznymi. Podnieść również należy zarzut, iż ustawa od drogach publicznych jednoznacznie wskazuje na to, że droga publiczna jest to tylko taka droga, która została zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwały rady miejskiej (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Rada Miejska w K. w stosunku do spornych działek nigdy nie podejmowała uchwały zaliczającej je do kategorii dróg publicznych.

Przepis art. 7 ust.3 u.g.n., posługuje się kategorią "droga istniejąca", a zatem a contrario musi funkcjonować również pojęcie "droga nieistniejąca". Wykaz dróg, o którym mowa w ust. 3 obejmuje tylko drogi istniejące, natomiast ust. 2 przyznaje Radzie Miejskiej w K. kompetencje do zaliczania do kategorii dróg, zarówno drogi istniejące, jaki drogi nieistniejące w znaczeniu fizycznym, jako budowle. Należy zatem konsekwentnie przyjąć, że brak uchwały zaliczającej sporne działki do kategorii dróg publicznych, jednoznacznie wskazuje, że działki te nigdy nie były i nie są drogami publicznymi., mają charakter jedynie dróg dojazdowych, wewnętrznych.

Bez wątpienia organ wydający decyzję podziałową miał na względzie art. 93 ust 3, który wyraźnie odwołuje się do pojęcia "droga wewnętrzna".

Uchybiono art. 113 kpa. Organy obu instancji przypisały bowiem Burmistrzowi K. takie zamiary i intencje, których żadną miarą nie chciał on osiągnąć, a uczyniły to z naruszeniem tego przepisu. Dokonano bowiem wykładni decyzji samodzielnie bez skorzystania z trybu jej wykładni, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Powtórzono, zawarty w odwołaniu zarzut przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, kwestionując argumentację Organu odwoławczego, że roszczenia, których dotyczy ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie ulegają przedawnieniu. Organ przywołał jedynie orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wywłaszczenia i z tego wywiódł, że skoro w przypadku wywłaszczenia orzekano o tym, że roszczenia są nieprzedawnialne, to w każdym innym przypadku odszkodowań wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami należy stosować analogiczne rozumowanie. Organ nie poparł swojego stanowiska jakimikolwiek własnymi wywodami, w szczególności nie wskazał, z jakich norm prawnych wywodzi skutek polegający na tym, że roszczenia objęte wnioskiem są nieprzedawnialne. W istocie zatem organ nie odniósł się do tego zarzutu zastępując swoje własne dywagacje przytoczeniem nieadekwatnego orzecznictwa.

Przywołując orzecznictwo w kontekście wywłaszczenia Wojewoda nie zauważył, że nie ma analogii między orzekaniem o wywłaszczeniu i orzekaniem o odszkodowaniu za drogi, których prawo własności przeszło na jednostkę samorządu terytorialnego w wyniku podziału. W przypadku wywłaszczenia nieruchomości jej obligatoryjnym elementem składowym jest orzekanie o odszkodowaniu. Inaczej rzecz ujmując, w każdym przypadku, gdy organ orzeka o wywłaszczeniu, zobowiązany jest orzec również o odszkodowaniu.

W procedowanej sprawie sytuacja przedstawia się jednak odmiennie, gdyż w decyzji podziałowej, która wywołuje skutki rzeczowo prawne, podobnie jak decyzja wywłaszczeniowa, nie orzeka się o odszkodowaniu. Orzekanie o odszkodowaniu następuje w ramach odrębnego postępowania wywołanego wyłącznie z inicjatywy podmiotu, który utracił prawo własności w wyniku wydania decyzji podziałowej.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy w istocie dokonania oceny, czy wskutek uostatecznienia się decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydanej przez Burmistrza K., nowopowstałe działki o nr: [...] stały się własnością skarżącej Gminy K. . Sąd dokonując oceny stanowiska organów w tym zakresie, uznał je za zasadne.

Argumentacja organów obu instancji, które przyjęły, że powyższa decyzja wydzieliła ww. działki pod drogi publiczne była bowiem trafna i przekonująca. Składały się na nią argumenty przede wszystkim o zgodności tak rozumianego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ww. działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem KDY, który w planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony został jako teren komunikacji publicznej - ulice dojazdowe, a plan w żadnej ze swoich regulacji nie definiuje projektowanych dróg w konturze oznaczonym symbolami 01 KDY - 08 KDY, jako dróg wewnętrznych. Ponadto w czasie uchwalenia planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z [...] czerwca 2000 r. obowiązywał przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139) w myśl, którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Wobec powyższego o planowaniu drogi wewnętrznej będzie można mówić wówczas, gdy nieruchomość znajdować się będzie w liniach rozgraniczających o wyraźnie takim przeznaczeniu, a więc m.in. gdy obszar ten będzie opisywany poprzez użycie symbolu "KDW".

Ponadto organy trafnie argumentowały o wyznaczeniu pod drogi publiczne gruntów, które w momencie decyzji podziałowej nie stanowiły jeszcze wybudowanych dróg, przez co trudno wymagać by zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych. Zasadnie więc organ odwoławczy przytoczył stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. (sygn. II CSK 709/11), w którym stwierdził, że działaniem ustawy o gospodarce nieruchomościami są objęte nie tylko drogi istniejące, lecz także drogi dopiero planowane. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślił, że skoro w art. 98 ust. 1 u.g.n. chodzi o wydzielenie działki pod drogę, tzn., że droga jeszcze nie istnieje, lecz objęta jest założeniem planistycznym i ma powstać w przyszłości.

Przytoczony przez organy wyrok ETPC z dnia 6 listopada 2007 r. zapadł w odniesieniu do stanu prawnego sprzed stycznia 2000 r., kiedy to pojęcie "dróg wewnętrznych" jako osobnej kategorii dróg, nie występowało w u.g.n. Wyrok ten może jednak stanowić wskazówkę interpretacyjną, jak uznał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 386/16, w którym wskazano: "Wyrok ten z racji tego, że został wydany w odmiennym od rozpoznawanego stanie prawnym i faktycznym, nie miał w tym przypadku zastosowania a mógł stanowić jedynie tylko pewną wskazówkę interpretacyjną. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że nie tylko art. 98 u.g.n. miał wówczas inną treść niż w dacie wydawania decyzji z dnia [...] września 2008 r. o zatwierdzeniu podziału, ale i ówcześnie obowiązujące plany zagospodarowania przestrzennego nie zawsze określały, czy projektowana w planie droga miała mieć charakter publiczny czy wewnętrzny. W sprawie, w której Trybunał orzekał, droga została w planie miejscowym przewidziana na obszarze oznaczonym symbolem KD, co w nomenklaturze stosowanej przy opracowywaniu planów zagospodarowania przestrzennego dotyczy terenu przeznaczonego pod drogi publiczne. W rozpoznawanej zaś sprawie jedna z działek była położona na obszarze oznaczonym MR – tereny zabudowy zagrodowej (dz. nr [...]) a druga – MNn – tereny zabudowy jednorodzinnej (dz. nr [...]). Żadna zatem z w/w działek nie była położona na obszarze przeznaczonym pod drogi publiczne".

Zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt dokonywania wykładni decyzji podziałowej nie tylko w oparciu o jej sentencję, podstawy prawne i uzasadnienie, ale również w powiązaniu z samymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym analizie poddana winna być zarówno część tekstowa planu miejscowego jak i jego część graficzna - rysunek planu (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 34/12; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 maja 2016 r. sygn. II SA/Go 223/16).

W decyzji podziałowej dotyczącej przedmiotowych działek powołano się na zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przytoczono jego nazewnictwo (tereny komunikacji publicznej ulice dojazdowe), symbolikę (KDY), a nawet wyznaczenie szerokości ulic w liniach rozgraniczających 10,0 m, (vide: § 8 ust. 1, 2, 4), która to szerokość zgodna jest z szerokością dróg dojazdowych wyznaczoną przez przepisy § 4 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ten aspekt zagadnienia był również przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał go za ważny w świetle oceny czy doszło do wydzielenia gruntu pod drogi publiczne. W wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 34/12, stwierdzono: "Przy prawidłowej wykładni planu miejscowego należało ustalić, że przyjęcie w § 25 ust. 1, 1.1. i 1.3; § 4 pkt 2 i § 29 oraz w rysunku planu drogi dojazdowej o szerokości 8,0 m w liniach rozgraniczających, umieszczonej na terenie oznaczonym symbolem 20MN/02, Prowadzi do rezultatu, że plan przewiduje drogę gminną o klasie drogi dojazdowej, spełniającej kryteria przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4, § 6, § 7 ust. 1 dla klasy ulicy D, przy zastosowaniu wyjątku przewidzianego w § 7 ust. 2 rozporządzenia.". Naczelny Sąd Administracyjny uznał też, że znaczenie w zakresie oceny skutków decyzji podziałowej ma okoliczność, czy wydzieleniu gruntów pod drogi towarzyszyło ustanowienie służebności gruntowych. Jak wskazał NSA w wyroku a dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 34/12, cyt.: "...brak było podstaw do ustalenia, że przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. Przeciwko wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku przemawia to, że wówczas podział nieruchomości wymagałby dla projektowanych do wydzielenia działek gruntu nie mających dostępu do drogi publicznej, wydzielenia drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienia dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem bądź sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Tymczasem w przedmiotowej sprawie w decyzji podziałowej z 16 kwietnia 2010 r., nie ustanowiono służebności drogowych, które byłyby konieczne w sytuacji uznania, że doszło do wydzielenie dróg wewnętrznych, które nie miałyby dostępu (gdyby o tego typu drogi chodziło) do dróg publicznych, co ewidentnie wynika z załączonych do akt sprawy map.

Przechodząc do ustosunkowania się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że były one niezasadne.

Ustosunkowując się do zarzutu błędnego określenia adresata decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. Burmistrza K., zamiast Gminy K. , należy stwierdzić, że w jej sentencji i uzasadnieniu wskazano, że wskutek dokonanego podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nowopowstałe działki o nr: [...] stały się własnością skarżącej Gminy K. , co z przywołanej w podstawie prawnej ww. decyzji w postaci art. 98 ust. 3 u.g.n., oznacza, że obowiązanym do zapłaty odszkodowania jest właściciel wydzielonych pod drogi publiczne gruntów, a więc Gmina K. . Użyte natomiast w pkt 2 sentencji ww. decyzji sformułowanie, że: "Do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania, w łącznej wysokości: [...] zł zobowiązany jest Burmistrz K., jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.", stanowi wykonanie przepisu art. 132 ust. 5 u.g.n., który wskazał jako zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości - starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Skoro więc wywłaszczenie nastąpiło na nie rzecz Skarbu Państwa, lecz na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w postaci Gminy K. , to rzeczą oczywistą jest, że zgodnie z ww. przepisem organ zobowiązał do wypłaty odszkodowania, a więc czynności rozumianej, jako czynność materialno- techniczną, Burmistrza Gminy, jako organ wykonawczy gminy. Zastosowanie ww. przepisu nie budzi wątpliwości i zostało potwierdzone w decyzji organu II instancji.

W drugim zarzucie skargi stwierdza się, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., ponieważ nie doszło do podziału dróg, z wyodrębnieniem dróg publicznych, a droga publiczna jest to tylko taka droga, która została zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwały rady miejskiej (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), a tymczasem Rada Miejska w K. w stosunku do spornych działek nigdy nie podejmowała uchwały zaliczającej je do kategorii dróg publicznych.

Powyższy zarzut jest nie tylko niezasadny, ale też niezrozumiały. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., stanowi że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą, z mocy prawa, na własność m.in. gminy. Natomiast przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie. Wskazane przepisy nie uzależniają więc ani możliwości ani skuteczności wydzielenia gruntów pod drogi publiczne, od zakwalifikowania tych gruntów uchwałą rady gminy do kategorii dróg gminnych. Przepis dający taką kompetencję radzie gminy (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) nie ma więc w omawianym zagadnieniu nic do rzeczy. Jest to na tyle oczywiste, że nie wymaga czynienia szerszych wywodów. Jednakże z uwagi na to, iż problem ten był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy je przytoczyć. W wyroku NSA z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 34/12 stwierdzono: "Odwołanie się do art. 1, 2 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3, art. 2a ust. 2, art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p., nie może stanowić przeszkody dla uznania, że przedmiotowe działki zostały zgodnie z planem wydzielone pod drogę publiczną gminną, bowiem w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie chodzi o drogi, które mają już nadaną kategorię drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie pod drogi publiczne (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 660-661, nb 1). Działaniem u.g.n. są objęte nie tylko drogi istniejące, lecz także drogi dopiero planowane (wyrok Sądu Najwyższego z 11.7.2012 r., II CSK 709/11, Lex nr 1215615, akceptowany przez M. Wolanina – op. cit. s. 662, nb 20". W wyroku NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 907/15, stwierdzono: "Nie jest uzasadnione podnoszenie, że przy wykładni art. 98 u.g.n winny mieć zastosowanie przepisy art. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dalej u.d.p. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe. Jakkolwiek przepis ten posługuje się terminologią znaną ustawie o drogach publicznych, to nie odsyła do jej stosowania. Ustawa o drogach publicznych dotyczy dróg, które definiuje jako budowle (art. 4 pkt 2 u.d.p.), odnosi się zatem do zrealizowanych obiektów budowlanych będących drogami, którym następnie nadaje się określone kategorie ustalone w ustawie. Na etapie podziału nieruchomości można natomiast mówić jedynie o gruntach wydzielonych pod drogi publiczne i tak też jest zredagowany przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. Faktyczne istnienie drogi jako budowli i objęcie jej uchwałą nadającą odpowiednią kategorie nie jest konieczne i z zasady nie ma miejsca. Podział zaś gruntu ma być zgodny z planem miejscowym - art. 93 ust. 2 u.g.n.".

Następny zarzut skargi dotyczył uchybienia przepisowi art. 113 § 2 k.p.a., poprzez niezwrócenie się przez organy do Burmistrza K. o wykładnię wydanej przez niego decyzji.

Ustosunkowując się do tego zarzutu, należy od razu zauważyć, że ani przepisy k.p.a., ani też żadnej innej ustawy procesowej, nie przewidują, jako odrębnego uchybienia procesowego, nieskorzystanie przez stronę z możliwości wykładni orzeczenia. Oznacza to, że zarzut ten nie może stanowić samodzielnej podstawy zaskarżenia, ponieważ nie istnieją środki prawne do zmuszenia strony do skorzystania z instytucji zwrócenia się o wykładnię orzeczenia. Rozpoznając więc wskazany zarzut, należy odnieść się tylko i wyłącznie do okoliczności, czy organy właściwie zinterpretowały decyzję Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2010 r., w przedmiocie podziału nieruchomości. W tym miejscu należy więc nawiązać do podnoszonego przez skarżącą zagadnienia pominięcia w ww. decyzji, jako jej podstawy prawnej art. 98 § 1 u.g.n. W ocenie Sądu pominięcie w podstawie prawnej właściwego przepisu, który został w orzeczeniu zastosowany nie oznacza ani wydania orzeczenia bez podstawy prawnej (która nie istniała, co nie zachodzi w omawianej sprawie), ani nie oznacza sytuacji, kiedy nie da się w sposób prawidłowy dokonać interpretacji orzeczenia w zakresie zastosowanej normy prawnej. Organy właściwie zinterpretowały treść omawianej decyzji Burmistrza K., czemu dały wyraz w obszernych wywodach, które Sąd podziela. Argumentacja organów objęła również zagadnienie pominięcia art. 98 § 1 u.g.n.

Co się tyczy zarzutu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, to należy zgodzić się w całej rozciągłości ze stanowiskiem organów, iż zarzut ten nie jest zasadny.

Należy stwierdzić, że niezależnie od tego, czy źródłem obowiązku ustalenia odszkodowania jest wywłaszczenie nieruchomości, czy też wydzielenie jej pod drogi publiczne wskutek decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości, przepisy kodeksu cywilnego, regulujące instytucję odszkodowania nie mają zastosowania. Wynika to z zakresu przedmiotu regulacji kodeksu cywilnego. Jego art. 1 stanowi: "Kodeks niniejszy reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi.". Najistotniejszą cechą stosunku cywilnoprawnego uregulowanego w powyższym przepisie jest to, że stosunek ten charakteryzuje się autonomiczną pozycją jego podmiotów względem siebie. Nie występuje zatem w tym układzie uprawnień i obowiązków zjawisko władczego określania przez jedną ze stron sytuacji prawnej drugiej strony (A. Stelmachowski, Zarys teorii prawa cywilnego, s. 35 i n.). Stosowanie Kodeksu cywilnego do stosunków cywilnoprawnych normowanych aktami pozakodeksowymi przedstawia się różnie w odniesieniu do poszczególnych aktów pozakodeksowych. Część z nich zawiera przepisy przesądzające o konieczności uzupełniającego stosowania do regulowanej danym aktem materii przepisów Kodeksu cywilnego, inne takiego odesłania nie zawierają, a o sposobie i zakresie stosowania przepisów Kodeksu cywilnego rozstrzyga przedmiot regulacji danej ustawy szczególnej (Piotr Nazaruk, Komentarz do art. 1 Kodeksu cywilnego). Skoro więc przejście prawa własności w omawianej sprawie nastąpiło wskutek decyzji administracyjnej, z mocy prawa i na okoliczność tą w istocie nie miał wpływu dotychczasowy właściciel gruntu, wobec regulacji i jego przeznaczenia w planie miejscowym, to należy uznać, że tego rodzaju przejście prawa własności nie ma jakichkolwiek cech cywilnoprawnych i dlatego brak jest warunków do zastosowania do omawianego zagadnienia norm cywilnoprawnych, w sytuacji, kiedy normy prawa administracyjnego nie odsyłają w tej sytuacji do norm prawa cywilnego.

Zagadnienie to – w takim jego rozumieniu - jest zresztą przesądzone w orzecznictwie administracyjnym. Należy przytoczyć więc stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wyrażone w wyroku z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 760/17, w którym stwierdzono: "Podnoszona więc w skardze kwestia przedawnienia roszczeń odszkodowawczych za przejęte nieruchomości pod drogi w związku z podziałem nieruchomości w oparciu o przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. nie mogła prowadzić do uwzględnienia skargi. Zarówno bowiem pod rządami ustawy z 1985 r., jak i obecnej ustawy o gospodarce nieruchomościami przejęcie własności działek gruntu przez gminę wydzielonych w ramach podziału nieruchomości następuje z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.

Przejęcie to następuje za odszkodowaniem. Odszkodowanie to ma charakter akcesoryjny wobec odebrania właścicielowi dzielonej nieruchomości własności działek gruntu. Uprawnienie odszkodowawcze nie jest zatem samodzielnym prawem, lecz pozostaje w związku z odebraniem własności gruntu, dlatego też należy je rozważyć na tle charakteru prawnego odebrania własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu ma zaś charakter publicznoprawny, ponieważ następuje z mocy samego prawa w związku z wydaniem i uzyskaniem przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości waloru ostateczności. Przejście własności nieruchomości z mocy samego prawa na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g. oraz art. 98 ust. 1 u.g.n. pozbawione bowiem jest jakichkolwiek cech cywilnoprawnych, skoro następowało niezależnie od woli dotychczasowego właściciela dzielonej nieruchomości, jak również niezależnie od woli gminy, która uzyskiwała własność wydzielonych działek gruntu z mocy samego prawa.". Stanowisko to uwzględnia dotychczasowe poglądy w tym zakresie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w jego wyrokach: - z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1688/15; - z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 967/15 oraz – z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11.

Z powyżej wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

E