Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2197/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 i 2 art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c art. 7 i 9 art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7 art. 77 art. 80 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 art. 141 par. 4 art. 184 art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 art. 31 ust. 3 art. 64 ust.  1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 13 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant st. asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej ... S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2246/11 w sprawie ze skargi ... S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 września 2011 r. nr DOZ-OAiK-6700/541/11 [IG/UB] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od ... S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2246/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] kamienicy stanowiącej zespół zabudowy (budynek frontowy połączony z budynkiem tylnym dwoma skrzydłami bocznymi), zlokalizowany na działce nr [...], położonej przy ul. P. w L.. Granice ochrony konserwatorskiej oznaczono na mapie w skali 1:1000, stanowiącej integralny załącznik do ww. decyzji. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji opisano proces wytworzenia się nieruchomości gruntowej o numerze ewidencyjnym [...] oraz przedstawiono historię powstania przedmiotowego budynku; wymieniono zebrany materiał dowodowy oraz ustosunkowano się do znajdujących się w aktach sprawy opinii i ekspertyz. Organ konserwatorski stwierdził ponadto, że zrealizowany w obiekcie program funkcjonalno-użytkowy kamienicy czynszowej stanowi niepowtarzalny na terenie L. przykład tak rozbudowanej, wieloelementowej budowli secesyjnej o jednolitych cechach stylowych dekoracji i bryły, przekładających się również na rzut budynku. Wskazano również, że przedmiotowa kamienica: odzwierciedla minioną epokę (ruch budowlany na przełomie XIX i XX w. związany z nowymi potrzebami mieszkalnymi, w wyniku którego powstała zabudowa czynszowa, dostosowana do zróżnicowanych potrzeb lokatorów); stanowi świadectwo zmian w urbanistyce L. (stopniowa zabudowa dawnej nieruchomości klasztornej); jest ostatnim elementem dawnej parceli hotelu "[...]"; posiada urbanistyczne wartości przestrzenne.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył właściciel przedmiotowego obiektu – D. [...] S.A. Do pisma z dnia 1 czerwca 2011 r. uzupełniającego odwołanie Spółka załączyła: Uwagi do decyzji o wpisie do rejestru zabytków kamienicy przy ul. P. w L. sporządzone przez prof. J. L. oraz Ekspertyzę techniczną kamienicy przy ul. P. w L. wykonaną pod kierownictwem prof. K. S..

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że objęcie prawną ochroną konserwatorską dotyczy obiektów o wysokich wartościach historycznych, naukowych i artystycznych, uzasadnionych okolicznościami m.in. takimi jak występowanie cech stylowych, powiązanie z osobą wybitnego architekta lub budowniczego, a także występowanie cech wyróżniających nieruchomość ponad inne obiekty zaliczane do tej samej kategorii (w tym przypadku ponad inne kamienice czynszowe) itp., które przesądzają o jego znaczeniu jako świadectwa określonego etapu rozwoju architektury i budownictwa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że kamienica zlokalizowana w L. przy ul. P. spełnia te warunki. Organ drugiej instancji zauważył, że w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ustalił, że przedmiotowa kamienica powstała w 1910 r. jest cennym świadectwem rozwoju urbanistycznego [...], wyjątkowym przykładem zastosowania charakterystycznej dla secesji miękkiej linii w planie budynku, a także jednym z nielicznych w L. przykładów zabudowy czynszowej składającej się z budynku frontowego oraz trzech oficyn zlokalizowanych wokół wewnętrznego dziedzińca. Ponadto przedmiotowa kamienica prezentuje, w porównaniu do typowych kamienic czynszowych, wysokie walory artystyczne, przejawiające się w opracowaniu detalu architektonicznego. Na uwagę zasługuje również fakt, że w oficynie tylnej przedmiotowej kamienicy zlokalizowano mieszkania o standardzie podwyższonym, odpowiadającym standardowi lokali znajdujących się w kamienicy frontowej.

Minister podkreślił, że oceny wartości przedmiotowej kamienicy należy dokonać na podstawie istniejącej zabudowy L.. W związku z powyższym nie można ocenić wartości zabytkowych tej kamienicy w oparciu o stwierdzenie zawarte w opinii prof. J. L., zgodnie z którym rozwiązanie oficyny tylnej równej rangą budynkowi frontowemu jest układem powszechnie stosowanym w architekturze dużych miast po około 1900 r. bowiem jak wskazano powyżej, w przypadku wpisu do rejestru zabytków o wartości kamienicy decyduje przede wszystkim jej wyjątkowość na tle istniejącej lokalnie zabudowy. A zatem, zdaniem Ministra, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie objął przedmiotowy obiekt prawną ochroną konserwatorską.

Odnosząc się do argumentów strony Minister stwierdził, że w przypadku postępowania dotyczącego wpisu do rejestru zabytków ocenie w postępowaniu administracyjnym podlega przede wszystkim to, czy przedmiotowy obiekt odpowiada definicji legalnej zabytku, zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.). Ponadto wskazał, że zgodnie z treścią art. 6 pkt 1 lit. c ww. ustawy ochronie podlegają zabytki nieruchome będące działami architektury i budownictwa, bez względu na stan zachowania. Minister stwierdził również, że wykazywane rozbieżności pomiędzy granicami zabudowy, a granicami ewidencyjnymi działek, czy też ocena stanu technicznego przedmiotowej kamienicy nie mają decydującego znaczenia w sprawie. Odnosząc się zaś do kwestii inwentaryzacji budynku organ wskazał, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty wskazują w sposób wystarczający niezrealizowane elementy oryginalnego projektu (attyka) oraz późniejsze przebudowy (wtórne podziały pomieszczeń).

Zdaniem Ministra przedłożona w postępowaniu odwoławczym ekspertyza techniczna kamienicy sporządzona pod kierunkiem prof. K. S. nie ma decydującego znaczenia w przedmiotowej sprawie bowiem, jak wskazano wyżej, stan techniczny obiektu nie może mieć znaczenia w przypadku postępowania dotyczącego wpisu do rejestru zabytków. Odnosząc się natomiast do uwag sporządzonych przez prof. J. L. organ zgodził się ze stwierdzeniem, że w kamienicy przy ul. P. zastosowano rzadko stosowany na gruncie [...] pełny schemat rozplanowania czynszowej kamienicy, co nie wyklucza jednak jego absolutnej typowości w architekturze tego okresu. Niemniej jednak Minister uznał, że o wartości obiektu zabytkowego w omawianej sprawie świadczy przede wszystkim jego niepowtarzalność na tle lokalnej zabudowy, w tym przypadku [...]. Podobnie ocenił też wartość artystyczną fasady i wystroju wnętrz, a także jej wartość historyczną (związek z N. B.).

Minister wskazał także, że zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Zauważył przy tym, że w przypadku obiektów położonych na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków elementy wystroju wnętrz nie podlegają ochronie. Tymczasem w trakcie przeprowadzonego postępowania o wartości kamienicy zlokalizowanej w L. przy ul. P. decyduje nie tylko dekoracja sztukatorska elewacji frontowej, ale także jej rozplanowanie (rzut) i zachowane wyposażenie wnętrza (m.in. drzwi prowadzące do mieszkań, balustrady klatek schodowych). Wpis budynku do rejestru zabytków jako dzieła architektury i budownictwa oznacza zatem objęcie ochroną konserwatorską zarówno elementów zewnętrznych, jak i wewnętrznych budynku. Zdaniem Ministra za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji zabytku.

Organ drugiej instancji zauważył również, że stosownie do przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, jak również podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W związku z powyższym ocena przedłożonej w postępowaniu odwoławczym "Wstępnej koncepcji przebudowy i remontu kamienicy z oficynami przy ul. P. w L." w kontekście projektowanego obiektu handlowego "[...]" należy do kompetencji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nie jest jednak przedmiotem niniejszego postępowania dotyczącego wpisu obiektu do rejestru zabytków.

Od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2011 r., D. [...] S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółka zarzuciła organowi błędną interpretację przesłanek wpisu do rejestru zabytków, a także przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez arbitralne wartościowanie zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżąca podała również, że przedmiotowa kamienica została objęta nadzorem konserwatorskim jako element zespołu urbanistycznego [....] m. L. wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] (decyzje o wpisie z dnia [...] stycznia 1967 r. i [...] sierpnia 1985 r.). Tym samym organy powinny rozważyć, czy środki nadzoru, którymi dysponował [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w stosunku do kamienicy, z uwagi na jej posadowienie w ramach ww. zespołu urbanistycznego, nie były wystarczające dla zapewnienia pełnej ochrony reprezentowanych przez nią wartości zabytkowych. W ocenie Spółki, objęcie kamienicy indywidualnym wpisem do rejestru zabytków w sytuacji, gdy nie było to niezbędne dla realizacji celów ochronnych wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowi naruszenie przysługującego jej prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r. wskazał, że z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, iż zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ustalenie czy zachowanie nieruchomości leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową pozostaje w zakresie kompetencji właściwych organów ([...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego). Decyzja organu ma zatem charakter ekspercki i opiera się na ocenie dokonywanej przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 3 pkt 1 i 2, art. 91 ust. 2 pkt 2 i 3 ww. ustawy).

W kontekście powołanych przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Sąd pierwszej instancji uznał, że [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków nie można zarzucić naruszenia prawa, czy dowolności przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. o wpisie do rejestru zabytków kamienicy przy ul. P. wraz z gruntem pod tym obiektem.

Sąd podniósł, że istotne znaczenie dowodowe w rozpoznawanej sprawie miały sporządzone na zlecenie organu opracowania – "Rozpoznanie historyczne i wytyczne Konserwatorskie" z 1993 r. i "Synteza Kwartału ujętego ulicami: - [...] – [...] – [...] – [...] – [...] w L." z 1993 r. obie autorstwa W. B. oraz "Opinia specjalistyczna w sprawie oceny wartości zabytkowych kamienicy na działce nr [...] przy ul. P. w L., gm. L., pow. [...]" z 2011 r. sporządzona dla Instytutu Dziedzictwa Narodowego przez dr G. M., jak też sporządzona na zlecenie skarżącej prywatna ekspertyza pt. "Ocena wartości kamienicy przy ul. P. w L." z marca 2011 r. autorstwa prof. J. L.. Zdaniem Sądu dowody te zostały przygotowane na potrzeby ustalenia wartości zabytkowych i odnoszą się do tej konkretnej kamienicy. W opiniach tych wskazano jakie elementy kamienicy posiadają wartości zabytkowe, a jakie są ich pozbawione. W opiniach tych wskazano też na wykonane prace remontowo-naprawcze, czas ich wykonania i ich przedmiot. Dotyczą one zatem materialnoprawnych przesłanek, które mają znaczenie przy ocenie potrzeby objęcia zabytku wpisem do rejestru zabytków.

Analizując przedłożone do akt sprawy opinie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie budzi jego zastrzeżeń objęcie indywidualnym wpisem do rejestru zabytków budynku przy ul. P. w L. jako rzadkiego przykładu [...] dzieła architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) - śródmiejskiej kamienicy mieszkalnej z początku XX w.

W ocenie Sądu, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do zgromadzonych w sprawie dowodów, wskazał na niepowtarzalny na terenie L. przykład wieloelementowej budowli secesyjnej, nadanie równej rangi oficynom – frontowej i tylnej, jej odrębność – jeżeli chodzi o wystrój elewacji - od otaczających ją kamienic, niski stopień przekształceń obiektu na przestrzeni lat. Opierając się na opinii dr G. M. i prof. J. L. organ wskazał na zastosowane w kamienicy motywy secesji wiedeńskiej, zaprezentowany w fasadzie kamienicy styl Art Nouveau. Organ wskazał również na wymienione w opiniach wartości artystyczne (architektoniczne) poszczególnych elementów kamienicy m.in.: dekoracji elewacji, balustrad balkonów, bramy wjazdowej, nadproży otworów wejściowych do mieszkań, stolarki drzwiowej w klatkach i drzwiach mieszkań, balustrad na klatkach schodowych, terakoty, lastryka, żeliwnych odbojów w bramie frontowej i żeliwnego zdroju podwórzowego.

Zdaniem Sądu, zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji stanowisko organu ochrony konserwatorskiej utrzymane w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nawet gdyby przyjąć wątpliwe wartości historyczne i naukowe kamienicy, to w sposób dostateczny podkreśla wartości artystyczne przedmiotowej kamienicy i potrzebę ochrony tego obiektu poprzez wpis do rejestru zabytków. Tym samym, w ocenie Sądu, zaprezentowana przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ocena wartości artystycznych kamienicy nie jest oceną dowolną, ponieważ ma oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd zauważył, że organowi nie można zarzucić naruszenia art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 i 13 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. poprzez nadmierną ingerencję organu ochrony konserwatorskiej w sferę uprawnień właścicielskich skarżącej Spółki oraz naruszenie zasady proporcjonalności. Podnoszona przez Spółkę okoliczność, że przedmiotowa kamienica leży na obszarze historycznego układu urbanistycznego [...] L. nie uniemożliwia objęcia kamienicy indywidualną formą ochrony zabytków, gdyż przedmioty ochrony obu tych form są różne. W pierwszym przypadku chronione jest bowiem określone założenie przestrzenne jako zaprojektowana historycznie i funkcjonalnie całość i prezentowane przezeń wartości, natomiast w drugim przypadku ochrona dotyczy określonej nieruchomości lub jej części (np. budynku), ze względu na wartości określonego przedmiotu ochrony. Ponadto fakt, że opinia prof. J. L. wskazuje na węższy zakres ochrony, jeżeli chodzi o wartości zabytkowe poszczególnych elementów kamienicy, nie uniemożliwiał organowi objęcia całej kamienicy wpisem do rejestru zabytków, na co wskazywały opracowania dr G. M. i W. B..

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ zasadnie miał na uwadze przy wpisie do rejestru zabytków wartości jakie prezentuje dany obiekt w znanej temu organowi przestrzeni lokalnej, a nie będącej poza jego właściwością przestrzeni krajowej. Stwierdzenie zatem w kamienicy przy ul. P. wartości zabytkowych, zwłaszcza artystycznych (architektonicznych), uzasadniało zastosowanie przez organ ochrony zabytków formy ochrony, o której mowa w art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Sąd zauważył również, że przedmiot postępowania o wpis obiektu do rejestru zabytków nie odnosi się do oceny stanu technicznego tego obiektu, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, obiekt podlega ochronie bez względu na stan zachowania. Tym samym znajdujące się w aktach sprawy opracowania: "Ekspertyza techniczna kamienicy przy ul. P." sporządzona przez prof. K. S. oraz "Wstępna koncepcja przebudowy i remontu kamienicy z oficynami przy ul. P. w L. w kontekście projektowanego obiektu handlowego "[...]" autorstwa J. C. nie miały wpływu na wynik sprawy. Ponadto za niemające istotnego wpływu na wynik sprawy, Sąd uznał także, zarzuty dotyczące pominięcia opinii budowlano – konstrukcyjnej na okoliczność rozbieżności pomiędzy granicami zabudowy kamienicy, a granicami ewidencyjnymi działek, ponieważ zakres przestrzenny ochrony konserwatorskiej nie musi być skorelowany z granicami ewidencyjnymi działek gruntu, na których posadowione są zabytkowe budynki.

Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał też zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia przez Ministra prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy, poza zaprezentowaniem argumentacji zawartej w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2011 r., dokonał także samodzielnej oceny przesłanek objęcia ochroną przedmiotowego obiektu oraz odniósł się do głównych zarzutów odwołania. Fakt, że w uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 9 ust. 1 i 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 oraz 13 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), zwanej dalej: "Konstytucja RP", a także art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), zwanej dalej: "K.c" poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, to jest wadliwą interpretację wprowadzonej przez ustawodawcę gradacji prawnych form ochrony konserwatorskiej oraz błędne uznanie, że dotychczasowe środki prawne nadzoru konserwatorskiego nie są wystarczające dla realizacji celów ochronnych i że zasadny jest wpis do rejestru zabytków kamienicy stanowiącej zespół zabudowy (kamienica frontowa połączona z oficyną tylną dwoma oficynami bocznymi), zlokalizowanej na dz. ew. nr [...], położonej przy ul. P. w L., gmina L., powiat [...] (kamienica), jako całości,

- art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 i 13 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 5 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione przyznanie wyższej wartości aksjologicznej zasadzie ochrony dziedzictwa kulturowego nad prawem własności;

- art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 oraz 13, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną interpretację przesłanek indywidualnego wpisu do rejestru zabytków;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." poprzez oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszała art. 78 § 1, art. 80, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej: "K.p.a.", a zatem powinna zostać uchylona na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem:

a) WSA w Warszawie bezzasadnie uznał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo przyjął, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie nie dopuścił dodatkowych dowodów przygotowanych na zlecenie skarżącej oraz bezzasadnie uznał, że opracowania W. B. są opiniami biegłego;

b) Sąd pierwszej instancji bezzasadnie uznał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów;

c) WSA w Warszawie bezzasadnie uznał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie naruszył zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;

- art. 134 w zw. z art. 141 P.p.s.a. poprzez pominięcie znajdującej się w aktach sprawy

ekspertyzy prawnej.

Wobec powyższych zarzutów Spółka D. [...] S.A. w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Skargę kasacyjną wniesioną przez Spółkę D. [...] S.A. w W. oparto zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów procesowych sprowadzają się głównie do niezgodnego z prawem zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji uchybień organów w zakresie postępowania dowodowego. Skarżąca zarzuciła organom błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niedopuszczenie dodatkowych dowodów przygotowanych na zlecenie skarżącej. Autor skargi kasacyjnej w szczególności skrytykował wykorzystanie przez organ opracowania W. B. i opinii G. M. na okoliczność oceny czy sporna kamienica jako całość może być traktowana jako zabytek w rozumieniu ustawy, w sytuacji gdy jej stan nie jest oczywisty, o czym świadczą sporządzone na zlecenie skarżącej: opracowanie prof. J. L. oraz ekspertyza prawna autorstwa (T. B., P. S., M. C., F.E. E., P. A.) dotycząca zasadności i zakresu wpisu do rejestru zabytków województwa [...] przedmiotowej kamienicy przy ul. P. w L.. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem NSA postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie zgodnie z przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie odniósł się wprawdzie w sposób szczegółowy do wszystkich kwestii podnoszonych w odwołaniu, jednak wątpliwości nie budzi fakt, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy – wbrew stanowisku strony skarżącej – pozwala na ustalenie jakie względy przemawiały za objęciem kamienicy ochroną w formie wpisu do rejestru. O wartości kamienicy zlokalizowanej w L. przy ul. P. decyduje bowiem nie tylko dekoracja sztukatorska elewacji frontowej, ale także jej rozplanowanie (rzut) i zachowane wyposażenie wnętrza (m.in. drzwi prowadzące do mieszkań, balustrady klatek schodowych). Poprzez wpis budynku do rejestru zabytków jako dzieła architektury i budownictwa ochroną konserwatorską objęto zarówno elementy zewnętrzne, jak i wewnętrzne budynku. Za najcenniejszą wartość zabytku uznano bowiem jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji zabytku. Wyjątkowość zastosowanego we wpisywanej do rejestru zabytków kamienicy rozplanowania układu na tle [...] budownictwa mieszkaniowego tego czasu potwierdził również prof. J. L. w sporządzonym na zlecenie Spółki opracowaniu z 2011 r. Wskazał on wprawdzie przykłady kamienic, w których zastosowano analogiczne jak na posesji przy ul. P. rozwiązania zabudowy, jednakże żadna z nich nie posiada jednorodnego układu zabudowy obejmującego wewnętrzne podwórze i zaplanowanego jako kompletna całość, powstawały one bowiem dopiero w kolejnych etapach zagospodarowania tych nieruchomości. Również podnoszona przez prof. J. L. typowość zastosowanego w przedmiotowej kamienicy schematu zabudowy i rozplanowania wnętrz na tle kamienic powstających po 1900 r. w dużych miastach (Warszawa, Łódź, Lwów, Kraków) nie przekreśla, co słusznie podniósł organ, dużej wartości tego układu na tle ówczesnej zabudowy L., w którym tak rozbudowany program użytkowo-przestrzenny był zastosowany wyjątkowo. Organ zatem oceniając na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego cechy architektoniczne (indywidualne rozwiązanie bryły i rzutu), stylistyczne (secesyjny charakter całej struktury budynku), dekoracyjne (zastosowany wystrój elewacji frontowej, wystrój w obrębie klatek schodowych) oraz funkcjonalne (układ wewnętrzny pomieszczeń dostosowany do zróżnicowanego standardu mieszkań przeznaczonych na wynajem) przedmiotowej kamienicy, miał podstawy do zakwalifikowania tego obiektu do odrębnego (indywidualnego) wpisu do rejestru zabytków jako działo architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Całokształt udowodnionych wartości obiektu nie wskazywał zatem na okoliczności uzasadniające ograniczenie wpisu do rejestru zabytków do konkretnych elementów kamienicy. Stanowisko organów, które podtrzymał Sąd pierwszej instancji, opierało się na opracowaniach W. B. sporządzonych w latach 90 XX w. na Zlecenie Zarządu miasta L. dla Zespołu Badań Historycznych, Ekspertyz i Doradztwa Konserwatorskiego, Opinii specjalistycznej w sprawie oceny wartości zabytkowych kamienicy na działce nr [...] przy ul. P. w L. autorstwa dr G. M. - sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania, jak też wykonanej na zlecenie strony skarżącej - Ocenie wartości kamienicy przy ul. P. w L. z 2011 r. autorstwa prof. J. L.. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nieprecyzyjnie nazwał opracowania W. B. z 1993 r. opiniami biegłego, nie zmienia to jednak faktu, że opracowania te dotyczą przedmiotowej kamienicy i wskazują już w tamtym czasie na jej wartości historyczne i artystyczne. W ocenie NSA zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał organom na zakwalifikowanie spornej kamienicy jako zabytku.

Podnieść również należy, że zaskarżona decyzja spełnia warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a., albowiem, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej Spółki, wskazuje w sposób odpowiadający wymaganiom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przedmiot ochrony.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 134 w zw. z art. 141 P.p.s.a. poprzez pominięcie znajdujących się w aktach sprawy: Ekspertyzy technicznej kamienicy przy ul. P. w L. sporządzonej pod kierunkiem prof. K. S. w kwietniu 2011 r., Wstępnej koncepcji przebudowy i remontu kamienicy z oficynami przy ul. P. w L. w kontekście projektowanego obiektu handlowego "[...]" autorstwa J. C. opracowanej przez M. C. z lipca 2011 r. oraz Ekspertyzy prawnej autorstwa (T. B., P. S., M. C., F.E. E., P. A.) dotyczącej zasadności i zakresu wpisu do rejestru zabytków województwa [...] kamienicy przy ul. P. w L.. Słusznie przyjął bowiem Sąd, że powyższe opracowania nie zawierają oceny wartości architektury przedmiotowej kamienicy. Ponadto organy ochrony zabytków jako władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych nie mają obowiązku orzekając o wpisie dobra do rejestru zabytków dopuszczenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy wpisywane dobro jest czy nie jest zabytkiem. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników, jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy obiekt posiada walory zabytkowe. Przedłożone przez skarżącą dowody nie świadczą o tym, że kamienica nie posiada wartości historycznych i artystycznych, zawierają jedynie odmienną ocenę co do zakresu wpisu do rejestru, ograniczając go do konkretnych elementów kamienicy. Brak zatem odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych dokumentów zgromadzonych w sprawie i skoncentrowanie się na kwestiach mających istotne znaczenie w sprawie nie stanowił uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Analizując pisemne motywy zaskarżonego wyroku, stwierdzić bowiem należy, że spełnia ono wymogi określone w art. 134 § 1 oraz w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez organy zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że uzyskana przez organ ochrony konserwatorskiej informacja odnośnie przyszłych planów Spółki, co do sposobu zagospodarowania i korzystania z przedmiotowej kamienicy mogła mieć co najwyżej i zapewne miała wpływ na decyzję organu co do wszczęcia z urzędu postępowania o wpis tego obiektu do rejestru zabytków. Zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami postępowanie takie może być wszczęte w każdym czasie z urzędu lub na wniosek (art. 9 ust. 1). Wszczęcie natomiast takiego postępowania nie oznacza jeszcze zasadności objęcia danego obiektu wpisem do rejestru zabytków. Celowość wpisu ustalona zostaje dopiero w toku prowadzonego postępowania, podczas którego wojewódzki konserwator zabytków, na podstawie zgromadzonego materiału, dokonuje oceny wartości zabytkowych przedmiotowego obiektu. Podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, że w zasobach organu konserwatorskiego na długo przed wszczęciem postępowania o wpis do rejestru zabytków znajdowały się opracowania W. B. z 1993 r. świadczące o niewątpliwych wartościach historycznych i artystycznych przedmiotowej kamienicy, potwierdza jedynie zasadność wszczęcia tego postępowania. Ponadto Spółka nabywając w 2005 r. przedmiotową nieruchomość, z uwagi na istnienie powyższych opracowań, powinna liczyć się z ewentualną reglamentacją prawną, zważywszy, że kamienica objęta już była obszarowym wpisem do rejestru – wpisem do rejestru historycznego układu urbanistycznego [...] L..

Spółka D. [...] S.A. w W. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji również niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 9 ust. 1 i 3 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 i 13, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 13), łącząc powyższą wadliwość z naruszeniem zasady proporcjonalności, przyznaniem wyższej wartości aksjologicznej zasadzie ochrony dziedzictwa kulturowego nad prawem własności, jak też z błędną interpretacją przesłanek indywidualnego wpisu do rejestru zabytków.

Odnosząc się zatem do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia zasady proporcjonalności poprzez wadliwą interpretację przepisów wprowadzających gradację prawnych form ochrony konserwatorskiej.

Podkreślić należy, że zasada proporcjonalności zawarta w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zapobiega wprowadzeniu ograniczeń przekraczających dopuszczalny stopień naruszenia uprawnień jednostki powodujących zachwianie proporcji pomiędzy tym naruszeniem a rangą interesu publicznego, który ma być w ten sposób chroniony. Zasada ta z jednej strony stawia zatem przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej strony powinna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służących realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Zawsze chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w ten sposób i w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. W świetle powyższego rozważania w kwestii naruszenia zasady proporcjonalności powinny prowadzić do odpowiedzi na dwa zasadnicze pytania: 1) czy ingerencja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, któremu ma służyć, 2) czy efekty wprowadzonej ingerencji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na daną jednostkę.

Odpowiadając na powyższe pytania, zauważyć należy, że ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 7 określa formy ochrony zabytków wskazując, iż są nimi:

1) wpis do rejestru zabytków;

2) uznanie za pomnik historii;

3) utworzenie parku kulturowego;

4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Jednakże treść tego przepisu, ani kolejnych w tej ustawie nie przemawia jednoznacznie za tożsamością ochrony obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków oraz znajdujących się na takim obszarze. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 9 ww. ustawy do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (...). Dalej wskazuje się, że wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych (art. 9 ust. 3). A zatem gdyby intencją ustawodawcy było objęcie identyczną ochroną obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz znajdujących się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków to nie byłoby potrzeby dodatkowego wpisywania do rejestru indywidualnych obiektów skoro i tak byłyby one objęte ochroną poprzez wpis obszaru do rejestru.

Podkreślić należy, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to m.in. zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej - art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - jak również obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną. Objęcie zatem ochroną układu urbanistycznego - art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy, zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis. W decyzji o wpisie układu do rejestru nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu. Tak więc jeśli budowle znajdujące się na tym terenie same przez się mają wartość zabytkową, powinny być wpisane oddzielnie do rejestru zabytków (por. wyroki NSA: z dnia 21 września 1993 r., sygn. SA/Po 3224/92, z dnia 8 stycznia 1998 r., sygn. I SA 730/97). Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. II CK 729/04 wskazał, że to, iż nieruchomość wchodzi w skład zespołu budowlanego, który jako całość jest traktowany jako zabytek w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury, nie jest tożsame z uznaniem za zabytek każdej nieruchomości wchodzącej w skład takiego zespołu. Przeciwko takiemu wnioskowi przemawia także to, że oprócz wpisania do rejestru zabytków całego zespołu budowlanego, można także wpisać do tego rejestru poszczególne budynki wchodzące w skład takiego zespołu. Dopiero wpis konkretnego budynku do rejestru zabytków powoduje, że wpis ten ujawnia się w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, którą tworzą ów budynek i grunt (art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury). Wprawdzie przywołane wyżej stanowiska sądów odnoszą się do przepisów poprzednio obowiązującej ustawy, lecz zbliżona treść poprzednich i aktualnych regulacji w tym zakresie pozwala przyjąć, że są one nadal aktualne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem poglądu autora skargi kasacyjnej o równym poziomie ochrony konserwatorskiej w stosunku do historycznego układu urbanistycznego i indywidualnego wpisu danego obiektu do rejestru zabytków. Podkreślić należy, co również zauważył Sąd w zaskarżonym wyroku, że wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego, którym objęta była już przedmiotowa kamienica, daje możliwość ingerencji w wygląd zewnętrzny zabudowy w zakresie kompozycji przestrzennej; proporcji gabarytów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Natomiast wpis do rejestru zabytków kamienicy ze względu na jej wartości artystyczne jako całości ma na celu ochronę poszczególnych elementów architektonicznych obiektu, takich jak: secesyjny charakter, rzadki przykład zabudowy czynszowej (rozplanowanie, rzut), opracowanie detalu architektonicznego elewacji, balustrad balkonów i elementów wyposażenia wnętrza (nadproży, balustrad na klatkach schodowych, stolarki okiennej i drzwiowej). Wpisanie do rejestru zabytków kamienicy jako całości chroni zatem jej elementy budowlane składające się na całość obiektu budowlanego. Tym samym ten zakres ingerencji jest uzasadniony potrzebą ochrony wartości artystycznych obiektu jako dzieła architektury i budownictwa na tle istniejącej zabudowy L. i nie ma podstaw do twierdzenia o niezachowaniu proporcji.

Ponadto w interesie społecznym niewątpliwie pozostaje ochrona zabytków, jako obiektów będących materialnym świadectwem historii społeczeństwa, Państwa i narodu. Wyrazem uznania konieczności ochrony pamiątek przeszłości jest przepis art. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Natomiast prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków został upoważniony do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu ochrony zabytków i ich otoczenia. Sąd pierwszej instancji - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - w sposób prawidłowy dokonał wykładni, jak i ocenił zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyjmując, że wydanie zaskarżonej decyzji w konkretnym jej kształcie uwzględniało zapewnienie wystąpienia możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem jednostki. Zauważyć należy, że skarżącej Spółki nie pozbawiono prawa własności. Poprzez wpis do rejestru zabytków przedmiotowej kamienicy wprowadzono jedynie pewne ograniczenia w sposobie korzystania z prawa własności. Zdaniem NSA, brak jest zatem podstaw by uznać, że ingerencja w prawo własności skarżącej była nierzeczywista lub też nieproporcjonalna do użytych środków.

W świetle powyższego niezasadny jest również zarzut nieuzasadnionego przyznania wyższej wartości aksjologicznej zasadzie ochrony dziedzictwa kulturowego nad prawem własności. Własność bowiem, co wykazano powyżej, aczkolwiek chroniona przepisami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego, może być jednak ograniczona przez inne ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego).

Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnej interpretacji przesłanek wpisu do rejestru zabytków, zauważyć należy, że z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7). Wpis do rejestru zabytków indywidualnego zabytku nieruchomego może być dokonany z urzędu w formie decyzji administracyjnej wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 9). Przepisy regulujące to zagadnienie nie wprowadzają szczegółowych przesłanek którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku tego rodzaju formą ochrony konserwatorskiej. Ustawa nie wprowadza bowiem wyszczególnienia wartości historycznych, artystycznych lub naukowych na poziomie lokalnym, krajowym lub światowym, których wystąpienie w danym obiekcie uzasadniałoby objęcie go ochroną konserwatorską w formie indywidualnego wpisu do rejestru zabytków. Decyzja organu opiera się zatem na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków.

Z argumentacji organów - znajdującej potwierdzenie w aktach sprawy, w tym również w opinii prof. J. L. - wynika, że sporny budynek właśnie ze względu na potrzebę zachowania dla przeszłych pokoleń przykładu charakterystycznej w aspekcie architektonicznym, a w konsekwencji i historycznym zabudowy czynszowej stosowanej w początku XX w. na omawianym terenie spełnia przesłanki do umieszczenia go w rejestrze zabytków.

Również podnoszony przez skarżącą Spółkę zły stan techniczny obiektu nie ma wpływu na objęcie go ochroną konserwatorską, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome będące dziełami architektury i budownictwa, bez względu na stan ich zachowania. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika wprost, że zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną konserwatorską, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ww. ustawy. A zatem zły stan techniczny zabytku, jeżeli nie wiąże się z utratą wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (art. 13 ust. 1 powołanej wyżej ustawy) nie dyskwalifikuje objęcia obiektu ochroną. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma bowiem na celu zapewnienie ochrony zabytków stanowiących dziedzictwo narodowe. Tymczasem z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że sporna kamienica pomimo zniszczeń na skutek upływu czasu i zaniedbań kolejnych właścicieli nie utraciła swojej wartości artystycznej i historycznej.

Należało zatem podzielić stanowisko organów, podtrzymane przez Sąd pierwszej instancji, że o wartościach zabytkowych przedmiotowej kamienicy zdecydowały przede wszystkim jej walory artystyczne - secesyjny charakter, rzadki przykład zabudowy czynszowej (rozplanowanie, rzut), opracowanie detalu architektonicznego elewacji i elementów wyposażenia wnętrza (drzwi do mieszkań, balustrad na klatkach) występujące wyjątkowo, na tle pozostałej, zachowanej architektury L..

Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.