Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 976/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 182 § 2 i 3, art. 183, art. 185, art. 203, art. 204
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4, art. 11, art. 12, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 506/19 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi M.W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, postanowieniem z dnia 30 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 506/19, odrzucił skargę M. W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 31 lipca 2019r. M. W. wniosła skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości i żądając jej uchylenia. Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi skarżąca podniosła, że kwestionowana uchwała narusza jej prawo do korzystania z uprawnień wpisanych w Konstytucję i jej akty wykonawcze, takie jak m.in. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.), w postaci równouprawnienia podmiotów, ochrony praw nabytych, a także walorów niezanieczyszczonego i schładzanego w sposób naturalny powietrza. Naruszenia tych uprawnień uzasadniają zdaniem skarżącej zaskarżenie uchwały, której jednym z przewidywalnych następstw może być znaczne pogorszenie stanu i temperatury powietrza w określonych częściach [...] przez pozbawienie tzw. [...] funkcji napowietrzania miasta. Ponadto w ocenie skarżącej kwestionowana uchwała narusza interes prawny każdego skarżącego mieszkańca [...] : który jako członek wspólnoty samorządowej czuje się odpowiedzialny za legalność działania jego organu przedstawicielskiego, jakim jest Rada Miasta [...], co uzasadnia poddanie zaskarżonej uchwały nadzorowi sądu administracyjnego w związku z wątpliwościami co do jej zgodności z prawem; na którym ciąży konstytucyjny obowiązek dbałości o stan środowiska (art. 86 in principio w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), co uzasadnia zaskarżenie uchwały, której jednym z przewidywalnych następstw może być znaczne pogorszenie stanu środowiska naturalnego nie tylko na obszarze tzw. [...] , w szczególności eliminacja chronionego gatunku chomika europejskiego oraz innych gatunków fauny i flory; z uwagi na to, że zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta w wyniku zaskarżonej uchwały może być jedną z okoliczności uzasadniających kierowanie w przyszłości powództw odszkodowawczych przeciwko miastu [...] z tytułu ochrony dóbr osobistych, do jakich zalicza się m.in. prawo do korzystania z walorów niezanieczyszczonego powietrza, co z kolei może przełożyć się na ograniczenie możliwości finansowych miasta w zakresie zaspakajania różnych potrzeb wspólnoty mieszkańców.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że do naruszenia indywidualnego, konkretnego interesu mieszkańców miasta doszło w trakcie procedowania i uchwalania zaskarżonej uchwały poprzez brak lub nieprawidłowe rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do kolejnych projektów lokalnej konstytucji planistycznej, zgłaszanych w związku z udziałem społeczeństwa przy opracowaniu tych dokumentów. W ocenie skarżącej naruszeniem prawa było rozpatrzenie przez Radę Miasta w sposób zbiorczy jednym głosowaniem wszystkich uwag wniesionych do ponownego wyłożenia nowego projektu studium, w ilości 5744 formularzy. Ponadto w odniesieniu do uwag nieuwzględnionych uzasadnienia odmowy albo są lakoniczne, albo w ogóle brak jest uzasadnienia. Do dnia złożenia skargi nie wyjaśniono pochodzenia, braku zaewidencjonowania i dalszych losów niemal 3 tysięcy podpisów (wniosków), które zostały wykazane w statystykach, a brak ich w uwzględnionych, nieuwzględnionych i częściowo uwzględnionych uwagach. W uwagach indywidualnie sporządzonych przez skarżącą i zarejestrowanych pod numerem 152 zestawienia do ponownego wyłożenia projektu studium organ wykonawczy i stanowiący Gminy do ich rozpatrzenia zastosował automatyzm przejawiający się w uznaniu uwagi sprzyjającej wcześniejszemu porozumieniu z potencjalnym inwestorem oraz w nieuwzględnieniu uwag godzących w porozumienie skonsumowane umową podpisaną przez organ wykonawczy i spółkę T. przed podjęciem uchwały zmieniającej studium, oraz zgodą organu na inne czynności prawne, wyrażoną tuż po wejściu w życie ww. uchwały. Ponadto wprowadzone automatycznie uzasadnienie do nieuwzględnionych uwag nie ma nic wspólnego z treścią tych uwag i intencją ich autorki.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Okoliczność, że zapisy studium przewidują inne przeznaczenie terenu niż oczekiwałaby tego skarżąca, nie oznacza, że uchwała w sprawie studium została podjęta z naruszeniem interesu prawnego strony.

W piśmie procesowym z dnia 23 września 2019 r. skarżąca podniosła, że jej interes prawny wywodzi się nie tylko z materialnego stanu posiadania, który znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego zmianami studium, ale także ze skutków środowiskowych zmiany przeznaczenia obszaru [...] , które w mieście [...] pełnią funkcję enklawy bioróżnorodności, naturalnego filtra antysmogowego i klimatyzatora miejskich wysp ciepła. Urbanizacja spornego terenu spowoduje drastyczne pogorszenie warunków życia skarżącej oraz warunków pracy w centrum miasta.

Uzasadniając odrzucenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie, stosownie do wymogu wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, ze zm., dalej: u.s.g.). Zdaniem Sądu, choć skarżąca zaskarżyła uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lipca 2019 r. w całości, to jednak argumenty podniesione w skardze, zwłaszcza mające uzasadnić legitymację skargową, odnoszą się wyłącznie do spornego obszaru tzw. [...] . Niesporne jest, że skarżąca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości znajdującej się bezpośrednio na tym terenie. Zamieszkuje w domu mieszkalnym wielorodzinnym (bloku) sąsiadującym ze spornym terenem. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej Sąd stwierdził, że nie sposób wywodzić naruszenia interesu prawnego jako przesłanki wniesienia skargi na uchwałę w sprawie studium z tak ogólnego prawa do środowiska. Treść tego prawa jest zbyt ogólna, mieści się bliżej wartości dobra wspólnego niż dóbr poszczególnych jednostek, co sprawia, że nie sposób na nim opierać legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponadto to, czy dojdzie do naruszenia uprawnień mieszczących się w szeroko rozumianym prawie do czystego środowiska, można stwierdzić dopiero analizując wpływ na środowisko konkretnego przedsięwzięcia. Biorąc pod uwagę specyfikę studium, w szczególności to, że akt ten nie określa prawnych determinant realizacji żadnego konkretnego przedsięwzięcia, argumenty skarżącej odnoszące się do negatywnego wpływu na warunki życia w miejscu jej zamieszkania pozostają w sferze abstrakcyjnej i potencjalnej. Legitymację skargową uzasadnia wyłącznie naruszenie interesu prawnego konkretnego i aktualnego. Zdaniem Sądu nie zmieniają tej oceny przepisy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r., poz. 1496, ze zm.). Rzeczywiście ustawa pozwala na swoiste "ominięcie" postanowień planu miejscowego, przewidując w art. 5 ust. 3, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Zaskarżona uchwała w sprawie studium może zatem potencjalnie otwierać drogę realizacji inwestycji mieszkaniowej na spornych terenach, z wykorzystaniem mechanizmów specustawy mieszkaniowej. Tym niemniej jednak ustalenie lokalizacji inwestycji wymaga podjęcia uchwały przez radę gminy (art. 7 ust. 4 ustawy), a sama realizacja inwestycji pozwolenia na budowę. Dopiero przedstawienie konkretnego projektu inwestycji pozwala na ocenę jej oddziaływania, w tym w kontekście uprawnionych interesów osób trzecich. W kontekście naruszenia prawa skarżącej do udziału w procedurze planistycznej Sąd stwierdził, że każdy podmiot, niezależnie od tego, czy uchwała w sprawie studium bezpośrednio oddziałuje na jego sferę prawną, ma prawo uczestnictwa w procedurze planistycznej poprzez zgłaszanie wniosków dotyczących studium, a następnie uwag dotyczących projektu studium (art. 11 pkt 1 i pkt 8 u.p.z.p.).

W ocenie Sądu można rozważać naruszenie prawa podmiotowego do udziału w procedurze planistycznej w przypadku nierozpatrzenia w ogóle zgłoszonych wniosków lub uwag. Nie można jednak wywodzić naruszenia interesu prawnego z samego nieuwzględnienia zgłoszonych uwag i wniosków. Skarżąca zgłosiła uwagi do wyłożonego do wglądu projektu studium. W jej piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 15 maja 2019 r. wskazała trzy uwagi (określone jako wnioski): umożliwienie zabudowy mieszkaniowej na terenie [...] od strony ul. [...]; rezygnację z proponowanej w studium funkcji mieszkaniowej oraz wpisanie funkcji sportowo-rekreacyjnej na wysoczyźnie za [...]; wpisanie do studium pasa 200 m zieleni izolacyjnej między terenem [...] , a terenem osiedli zlokalizowanych przy ulicach [...] i [...]. Uwagi skarżącej zostały rozpatrzone, pierwsza z nich została uwzględniona, dwie pozostałe nie. Załącznik nr 4 do zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada podała argumenty merytoryczne, z powodu których nie uwzględniła uwag skarżącej. Nie można zatem mówić o naruszeniu prawa podmiotowego skarżącej do udziału w procedurze planistycznej poprzez zgłaszanie uwag. To, że skarżąca nie zgadza się z przeciwnymi argumentami podanymi przez Radę w odpowiedzi na jej uwagi, nie daje absolutnie podstaw do formułowania tezy o naruszeniu jej interesu prawnego. Pozostałe argumenty podnoszone w skardze jako uzasadniające legitymację skargową (poczucie odpowiedzialności za legalność działania organu, konstytucyjny obowiązek dbałości o stan środowiska, negatywny wpływ zaskarżonej uchwały na florę i faunę), są zdaniem Sądu zupełnie oderwane od interesu prawnego skarżącej. Z kolei argumenty odnoszące się do odpowiedzialności odszkodowawczej Miasta, która miałaby być konsekwencją przyjęcia wadliwych (zdaniem skarżącej) zapisów w studium, pozostają w takiej sferze abstrakcyjności i hipotetyczności, że nie sposób chociażby zbliżyć tej argumentacji do jakiegokolwiek oddziaływania na sferę prawną skarżącej.

Skargą kasacyjną M. W. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu:

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez niezasadne uznanie, iż zachodzą przesłanki pozwalające stwierdzić, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], w sytuacji gdy z analizy stanu faktycznego i prawnego oraz szeroko pojętych przepisów o ochronie środowiska (w tym rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie kryzysu klimatycznego) jak również przytoczonego w skardze orzecznictwa wynika, iż skarżąca w przedmiotowej sprawie posiada interes prawny zmierzający do zaskarżenia wskazanej uchwały Rady Miasta [...] z uwagi na uchybienia podczas procedowania nad uchwaleniem nowego Studium oraz na realne oddziaływanie zmian wprowadzonych przez Studium na nieruchomość skarżącej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019.506 t.j. z dnia 2019.03.15) poprzez uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu wskazanej powyżej uchwały Rady Miasta [...] w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego przedmiotowej sprawy jasno wynika, że zostały naruszone uprawnienia skarżącej poprzez podjętą przez organ uchwałę.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że już z samego faktu naruszenia przepisów podczas procedury planistycznej w sposób jasny i klarowny wynika interes prawny skarżącej. Procedowanie nad zmianą Studium dotknięte było wieloma błędami i wadami (choćby brak konsultacji z Wodami Polskimi), zaś sama zmiana Studium dokonywana "w zamian" przyrzeczonej przez inwestora darowizny jest niedopuszczalna. Skarżąca wskazała, iż miała interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały - osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości. Prawo ochrony środowiska stanowi również źródło legitymacji materialnoprawnej skarżącej. Z kolei konstytucyjny obowiązek prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom oraz ogólny obowiązek ochrony środowiska znajduje swój korelat w zapisanym w art. 4 ustawy prawo ochrony środowiska prawie do powszechnego korzystanie ze środowiska w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu. Planowana zabudowa [...] będzie szeroko oddziaływała nie tylko na uprawnienia osób zamieszkałych tak blisko tej przestrzeni jak skarżąca, ale realnie wpłynie na obszar ponad połowy miasta z uwagi na pozbawienia go "klina napowietrzającego". Mając na względzie ochronę praw jednostki, ale również ogółu społeczeństwa wydaje się bezsprzecznym, że skarżąca w przedmiotowej sprawie interes prawny posiadała i posiada.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna M. W. zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia. Zasadne są bowiem podniesione w jej podstawach zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g.

W pierwszej kolejności, odnośnie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, powodujący następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego przedmiotu konkretnych uprawnień ewentualnie prowadzący do nałożenia określonych obowiązków.

Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma ogólna i abstrakcyjna – akt normatywny albo też jednostkowa i konkretna – akt stosowania prawa. W orzecznictwie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście badanie legitymacji strony skarżącej wymaga - podobnie jak przy planach miejscowych - ustalenia nie tylko istnienia interesu prawnego skarżącego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem.

Dla oceny czy doszło do naruszenia interesu prawnego danego podmiotu istotne znaczenie ma to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych. Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związane ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych, może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonego podmiotu. Trzeba pamiętać, iż poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów. Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika więc z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może wpływać na prawa i obowiązki określonych podmiotów. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami studium, może mieć miejsce w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 11 pkt 7 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu oraz publikuje na stronach internetowych urzędu gminy na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami, a także wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 7, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium – pkt 8. Nadto organ ten rozpatruje zgłoszone uwagi i przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 8 (art. 11 pkt 9 u.p.z.p.). Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p., rada gminy uchwala studium rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do studium. Nie może budzić wątpliwości, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, uprzednio uwagi te należy rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, pamiętając, że stanowisko jakie w tej kwestii zajął organ wykonawczy gminy nie ma charakteru wiążącego.

Mając powyższe na względzie podnieść należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny istnienia po stronie skarżącej istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., nie uwzględnił w wystarczający sposób stopnia szczegółowości tych zapisów uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], które odnoszą się do terenów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącej (tzw. [...] ). Z konkretnych zapisów Studium dotyczących spornego terenu (zapisy dot. Rejonu [...], pkt 1 lit. i) wynika, że dotychczas niezabudowany teren w znacznej części przeznaczony będzie m.in. pod tereny zabudowy wielorodzinnej, wielorodzinnej/usługowej, wielorodzinnej/jednorodzinnej, jednorodzinnej i usługowej. Już sama okoliczność tak znaczącej jak w niniejszej sprawie możliwości zmiany przeznaczenia terenów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącej (z terenów niezabudowanych/zielonych na tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej) może świadczyć o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a wiąże się to m.in. z różnego rodzaju immisjami związanymi z eksploatacją planowanych obiektów mieszkalnych i usługowych.

Przypomnieć należy, iż rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium – studium nie może zastępować samego planu czy też uchwały o zmianie planu. Czym innym bowiem są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a czym innym określenie przedmiotu ustaleń planu we wstępnej fazie procedury uchwalania aktu prawa miejscowego. Określony podmiot ma legitymację do zaskarżenia studium, jeśli posiada prawo żądania, aby Sąd administracyjny skontrolował, czy ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają czy też nie naruszają zasady uchwalania studium, jak również w sposób bezpośredni interes prawny tego podmiotu, czy nie zawierają regulacji tak szczegółowych, że w istocie każde inne ustalenie zawarte w planie miejscowym może być sprzeczne ze studium. Z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika prawo do żądania skontrolowania przez sąd administracyjny zachowania procedury planistycznej dotyczącej uchwalenia studium, trybu sporządzenia studium.

W niniejszej sprawie nie można bowiem pominąć faktu, iż skarżąca złożyła uwagi do projektu studium, a więc skorzystała z uprawnienia, o jakim mowa w art. 11 pkt 8 u.p.z.p. Zaznaczyć należy, iż Sąd pierwszej instancji wprawdzie zauważył, że skarżąca zgłosiła trzy uwagi do wyłożonego do wglądu projektu studium - określone jako wnioski: (1) "umożliwienie zabudowy mieszkaniowej na terenie [...] od strony ul. [...]"; (2) "rezygnację z proponowanej w studium funkcji mieszkaniowej oraz wpisanie funkcji sportowo-rekreacyjnej na wysoczyźnie za [...]"; (3) "wpisanie do studium pasa 200 m zieleni izolacyjnej między terenem [...] , a terenem osiedli zlokalizowanych przy ulicach [...] i [...]", lecz uznał, że nie można mówić o naruszeniu prawa podmiotowego skarżącej do udziału w procedurze planistycznej poprzez zgłaszanie uwag. Taki wniosek Sąd pierwszej instancji wyprowadził z faktu, że uwagi skarżącej zostały rozpatrzone, pierwsza z nich została uwzględniona, dwie pozostałe nie. Sąd wskazał, że załącznik nr 4 do zaskarżonej uchwały (Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium, L.p. 152) wskazuje, że Rada podała argumenty merytoryczne, z powodu których nie uwzględniła uwag skarżącej. Prezentując powyższe stanowisko i odrzucając skargę M. W. Sąd pierwszej instancji zdaje się nie zauważać, że wkroczył w merytoryczne rozpoznanie skargi.

Okoliczność rozpatrzenia przez organ stanowiący gminy uwag skarżącej do wyłożonego do publicznego wglądu projektu przedmiotowego studium powoduje, iż po stronie skarżącej powstaje prawo do żądania zweryfikowania przez sąd administracyjny prawidłowości ich rozpatrzenia przez ten organ.

Podkreślić należy, iż naruszenie interesu prawnego legitymuje dany podmiot do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Ponadto w niniejszej sprawie za uchyleniem zaskarżonego postanowienia przemawia także okoliczność braku dokonania przez Sąd pierwszej instancji jakichkolwiek ustaleń z prawa do jakiej i gdzie konkretnie zlokalizowanej nieruchomości skarżąca wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Wprawdzie w sprawie wskazano na wywodzenie przez skarżącą swojego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały z prawa do nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie tzw. [...] , to jednak z zaskarżonego postanowienia - w którym określono źródło wywodzonego przez skarżącą interesu prawnego posługując się sformułowaniem, cyt. "zamieszkuje w domu mieszkalnym wielorodzinnym (bloku) sąsiadującym ze spornym terenem" - w żaden sposób nie wynika, który konkretnie jest to budynek, ewentualnie które mieszkanie, ani tym bardziej posiadany do niego przez skarżącą tytuł prawny (odrębna własność lokalu, najem). Brak ustalenia tej istotnej w kontekście interesu prawnego skarżącej okoliczności również świadczy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA wyjaśnia, że zgodnie z art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w wypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Nie oznacza to jednak, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publik. CBOSA).