Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 367/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 40 ust. 1, 5, 8, 9,
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wejherowie na uchwałę Rady Gminy Wejherowo z dnia 29 czerwca 2011 r., nr IX/96/2011 w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Wójt Gminy Wejherowo stwierdza nieważność § 2 ust. 5, § 2 ust. 9 punkt 2, punkt 3 i punkt 4 oraz § 2 ust.10 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Wejherowie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 5 oraz § 2 ust. 9 pkt 2, 3 i 4 uchwały Rady Gminy z dnia 29 czerwca 2011 r., nr IX/96/2011 w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Wójt Gminy. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej jako "u.d.p.".

Zgodnie z § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 3 i 4 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia w pasie drogowym.

Zgodnie zaś z § 2 ust. 9 zaskarżonej uchwały, stawek opłat za zajęcie 1 m2 powierzchni dróg gminnych za każdy dzień zajęcia, o których mowa w § 2 pkt 1, 7, 8 nie stosuje się w przypadku:

2) umieszczenia w pasie drogowym reklamy zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz itp., oraz tablic i plansz propagujących bezpieczeństwo ruchu drogowego,

3) umieszczenia w pasie drogowym reklamy zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz itp., oraz tablic i plansz propagujących bezpieczeństwo ruchu drogowego,

4) zajęcia pasa drogowego na cele związane z: obchodami uroczystości patriotyczno-religijnych oraz masowe imprezy na rzecz mieszkańców.

Prokurator zarzucił zaskarżonej części uchwały istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 40 ust. 5 i 8 u.d.p. poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegającego na przyjęciu w § 2 ust. 5 odmiennych od ustawowych zasad określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w taki sposób, że opłatę odniesiono do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast "roku";

2. art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 40 ust. 3 i 8 u.d.p. w treści § 2 ust. 9 pkt 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały, polegające na nieuprawnionym zwolnieniu określonych podmiotów od ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy z mocy art. 40 ust. 3 u.d.p. wynika, że jest to niedopuszczalne.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że weryfikacja zgodności z prawem zapisów zaskarżonej uchwały wskazuje na nieuprawnione użycie w § 2 ust. 5 pojęcia "rok kalendarzowy", co w konsekwencji modyfikuje treść ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Podkreślając, że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych, zaś akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych, Prokurator podniósł, że zamieszczając powyższe wyrażenie organ dopuścił się przekroczenia uprawnienia do stanowienia prawa miejscowego (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Uzasadniając drugi zarzut Prokurator wskazał, że analiza treści § 2 ust. 9 pkt 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały wskazuje na ujęcie w akcie prawa miejscowego wyliczenia dotyczącego zwolnienia od ponoszenia opłat za zajęcie przedmiotowego pasa m.in. podmiotów umieszczających w pasie drogowym reklamy zawierające informacje o gminie, powiecie lub województwie, organizatorów uroczystości patriotyczno-religijnych bądź innych podmiotów promujących wartości kulturowe. Tymczasem art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała za zasadną nieprawidłowość objętą zarzutem zawartym w punkcie pierwszym skargi oraz uznała za nietrafiony zarzut objęty punktem drugim skargi.

Odnosząc się do zarzutu pierwszego Rada Gminy wskazała, że wskazanie w § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały pojęcia "roku kalendarzowego" w istocie nie znajduje podstawy prawnej w ustawie o drogach publicznych, jednakże nieprawidłowość mogła i może być poprawiona przez wezwanie Rady do prawidłowego ujęcia treści uchwały bez żądania stwierdzenia nieważności w drodze postępowania sądowego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu drugiego Rada Gminy wskazała, że treść § 2 ust. 9 pkt 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały nie dokonuje nieuprawnionego zwolnienia określonych podmiotów od ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego, lecz tylko wyłącza określone w nim podmioty od stosowania "stawek opłat" określonych w § 2 pkt 1, 7 i 8 ( formalnie poprawnie powinno być oznaczenie jednostki redakcyjnej jako "§ 2 ust. 1, 7 i 8"). Zaskarżony przepis uchwały nie dokonuje modyfikacji zapisu ustawowego i nie tworzy katalogu podmiotów zwolnionych od opłat, a wykładnia zaskarżonego zapisu dokonana przez skarżącego w warstwie słownej stanowi nadinterpretację, albowiem brak w nim wskazania, by jakikolwiek podmiot miał być zwolniony z obowiązku pobrania opłaty. W warstwie systemowej dokonana przez skarżącego wykładnia jest nieuprawniona ze względu na zapis § 2 ust. 10 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym dla podmiotów określonych w § 2 pkt 9 (powinno być "§ 2 ust. 9") ustala się stawkę opłaty w wysokości 1,00 zł za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni dróg gminnych. Zaskarżona uchwała nie zwalnia zatem żadnej kategorii podmiotów z obowiązku wniesienia opłaty za zajęcie pasa drogowego, a jedynie w ramach dopuszczalnej swobody kształtowania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego ustala dla określonej kategorii podmiotów obniżoną wysokość stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, co jest zgodne z dyspozycją art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Uchwała Rady Gminy, której postanowienia zakwestionował skarżący Prokurator, jest aktem prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego jest aktem normatywnym, zawierającym normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wskazać należy, że w myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Stwierdzenie nieważności uchwały następuje z powodu wad kwalifikowanych, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Takiego skutku nie wywiera uchylenie kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej. Tak więc zaproponowana przez organ w odpowiedzi na skargę możliwość "poprawienia" wad uchwały poprzez zmianę jej konkretnych postanowień przez Radę nie czyni skargi w tym zakresie bezprzedmiotową - z uwagi na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. , na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego Prokuratora, że Rada Gminy naruszyła przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych , zgodnie z którym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały wskazano bowiem, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust.3 i 4 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia w pasie drogowym. Zestawienie przepisu ustawowego z powołaną wyżej regulacją zawartą w zaskarżonej uchwale wskazuje, że Rada Gminy posłużyła się pojęciem "roku kalendarzowego", które nie jest tożsame z pojęciem roku, jakim operuje ustawodawca. W konsekwencji doszło więc do nieuprawnionego użycia w zakwestionowanym przepisie zaskarżonej uchwały sformułowania "rok kalendarzowy", stanowiącego modyfikację treści ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. W ocenie Sądu uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa przez organ stanowiący gminy.

Skarżący Prokurator zakwestionował też zapisy § 2 ust. 9 punkt 2, 3 i 4 uchwały poprzez nieuprawnione zwolnienie określonych podmiotów z ponoszenia opłaty. Rada Gminy zakwestionowała zarzut skarżącego podnosząc, że przepisy te nie zwalniają z opłaty, a wyłączają określone podmioty od stosowania stawek opłat określonych we wcześniejszych przepisach uchwały. Zastosowanie w tym przypadku ma przepis § 2 ust.10 uchwały, określający stawkę opłaty w wysokości 1 zł za każdy dzień zajęcia.

Odnosząc się do powyższych twierdzeń wskazać należy, że istotnie § 2 ust.10 uchwały wskazuje stawki opłat, mające zastosowanie w przypadkach określonych w § 2 ust. 9 punkt 2, 3 i 4 uchwały, wobec czego nie można mówić o nieuprawnionym zwolnieniu od ponoszenia opłaty w postanowieniach § 2 ust. 9 punkt 2, 3 i 4 uchwały. Nie oznacza to jednak, że wskazane przez skarżącego w/w przepisy uchwały – a także przywołany § 2 ust.10 uchwały są zgodne z prawem.

Zauważyć należy, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostek samorządu terytorialnego pewien zakres swobody w odniesieniu do ustalania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Jednak granice tej swobody wyznaczają dwa elementy: z jednej strony maksymalne stawki opłaty wskazane w art. 40 ust. 8 u.d.p., a z drugiej strony konieczność uwzględnienia wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteriów ustalania wysokości stawek.

W dniu podjęcia kwestionowanej uchwały ustawa o drogach publicznych stanowiła w art. 40 ust.8: organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Takich naruszeń w przypadku przedmiotowej uchwały Sąd nie stwierdził.

Natomiast z art. 40 ust. 9 u.d.p. wynika, że przy ustalaniu stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Wyliczenie zawarte w art. 40 ust. 9 u.d.p. ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów, niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji.

W § 2 ust. 9 pkt 2, 3 i 4 przedmiotowej uchwały mowa jest natomiast o niestosowaniu stawek ustalonych wcześniejszymi jej postanowieniami – w przypadkach umieszczenia w pasie drogowym reklamy zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz itp., oraz tablic i plansz propagujących bezpieczeństwo ruchu drogowego ( pkt 2 ), zajęcia pasa drogowego na cele związane z: obchodami uroczystości patriotyczno-religijnych oraz masowe imprezy na rzecz mieszkańców( pkt 3), zajęcia pasa drogowego na cele związane z: obchodami uroczystości patriotyczno-religijnych oraz masowe imprezy na rzecz mieszkańców ( pkt 4).

Poprzez wskazane zapisy Rada Gminy wprowadziła i zastosowała nieprzewidziane w ustawie dodatkowe kryteria ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego - kryterium różnicujące wysokość opłat w zależności od treści reklamy ( tablicy , planszy) umieszczonej w pasie drogowym oraz kryterium rodzaju aktywności - imprezy lub uroczystości zorganizowanej i prowadzonej w obrębie pasa drogowego.

Podkreślić należy, że stanowisko, które Sąd orzekający podziela, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie, jest poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 1017/14; z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 681/14, z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 2693/14; z dnia z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II GSK 649/15; z dnia z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1063/17 oraz z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1000/20).

Wprowadzenie kryteriów nie objętych dyspozycją art. 40 ust. 9 u.d.p. skutkowało natomiast przyjęciem postanowienia § 2 ust.10 uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdzając, że zakwestionowane przez skarżącego Prokuratora zapisy uchwały , jak też jej § 2 ust. 10 są sprzeczne z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 i art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.