Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1435/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1  pkt 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej również: "organ", "KKU", "Komisja"), po wznowieniu na wniosek Miasta [...] postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z [...] lipca 2015 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej również: "Wojewoda", "organ wojewódzki") z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] (dalej również: "skarżąca", "strona skarżąca", "Gmina"), prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy Al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o pow. [...] ha, w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], odmówiła uchylenia wyżej wskazanej decyzji własnej z [...] lipca 2015 r.

Zaskarżona decyzja została wydane w następującym stanie sprawy.

Miasto [...] zwróciło się do Wojewody [...] o wydanie decyzji, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako: "ustawa"). Do złożonego wniosku załączyła dokumentację inwentaryzacyjną mienia ogólnonarodowego (państwowego), obejmującą nieruchomość Skarbu Państwa położoną w [...] przy Al. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...].

Wojewoda, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie przez Gminę wyżej wskazanej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że na 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...] "[...]" w [...], co w opinii Wojewody odzwierciedlał zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ wojewódzki przywołał dokumentację, sporządzoną przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej w [...] z której wynikało, że ww. nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy, stanowiła własność Skarbu Państwa. Orzekając w sprawie powołał się też na opracowanie Konsorcjum Geodezyjnego w [...], oparte m.in. na zaświadczeniu Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta [...] nr [...] z [...] maja 1986 r., z którego wynika, że nieruchomość podlegała zarządowi [...] "[...]" w [...]. Konstatując powyższe Wojewoda stwierdził, że nieruchomość objęta prawem zarządu, nie znajdowała się 27 maja 1990 r. we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wykluczało możliwość zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy.

Odwołanie od decyzji organu wojewódzkiego złożyła Gmina. Argumentowała, że powołane w decyzji Wojewody akty byłych terenowych organów administracji publicznej nie dotyczą spornej działki. Zdaniem odwołującej się, fakt ten potwierdza opracowanie geodezyjno-prawne uprawnionego geodety, sporządzone na okoliczność ustalenia, czy komunalizowany teren na 27 maja 1990 r., znajdował się w zarządzie [...] "[...]" w [...]. Gmina wskazała, że wskazane wyżej zaświadczenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami nie może stanowić dowodu ustanowienia prawa zarządu, gdyż dokumentem takim powinna być decyzja, zezwolenie, bądź umowa nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] Komisja utrzymała w mocy decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2013 r. Podniosła, że z odpisu ówczesnej księgi wieczystej KW nr [...] oraz z aktualnej księgi wieczystej, prowadzonej dla spornej działki wynika, że na 27 maja 1990 r., stanowiła ona własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie [...] "[...]" (później: [...] "[...]") w [...]. KKU podkreśliła, że podstawowym dowodem przemawiającym za odmową komunalizacji jest stan księgi wieczystej i ujawnione w niej prawa. Zgodnie z księgą wieczystą KW Nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], sporna działka powstała z odłączenia z księgi wieczystej KW Nr [...]. W Dziale II ww. księgi figuruje zapis z [...] października 1986 r., zgodnie z którym 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, w zarządzie [...] "[...]" w [...]. Stan ten Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ustaliła w oparciu o badanie księgi wieczystej wykonane przez Konsorcjum Geodezyjne. KKU wskazała, że w postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy organ administracji publicznej nie jest władny dokonać odmiennej oceny stanu prawnego nieruchomości, niż wynika to z treści księgi wieczystej (na 27 maja 1990 r.).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina, zarzucając decyzji KKU naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wniosła o uchylenie decyzji z [...] lipca 2015 r. nr [...], jak i poprzedzającej ją decyzji organu wojewódzkiego.

Wyrokiem z 25 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1561/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta [...]. W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły zarząd spornej działki na 27 maja 1990 r. – wskazując na prawa przysługujące [...] "[...]" w [...] ([...] "[...]" w [...]) na podstawie wpisu w księdze wieczystej, dokonanego w oparciu o zaświadczenie ujawnione zarówno w dawnej (KW nr [...]) jak i w aktualnej księdze wieczystej (nr [...]).

Następnie, wyrokiem z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 431/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy od powyższego wyroku. Wskazał, jako bezsporną okoliczność, że działka na 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa, jak również, że w księdze wieczystej tej nieruchomości, jako podmiot wykonujący zarząd wpisano [...] "[...]" w [...]. NSA uznał za bezsporne, że przedmiotowa działka nr [...] na datę wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, była własnością Skarbu Państwa, jak również, że w księdze wieczystej tej nieruchomości, jako podmiot wykonujący zarząd, wpisany był [...] "[...]" w [...]. Przesądził, że sporna działka została wymieniona w zaświadczeniu zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1986 r. nr [...], jako pozostająca w zarządzie [...] "[...]" w [...]. Sąd zauważył, że Gmina Miasto [...] nie kwestionowała też wyodrębnienia nieruchomości z działki nr [...], objętej wyżej wskazanym zaświadczeniem. Podstawę prawną powołaną w zaświadczeniu nr [...] stanowił art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), w brzmieniu na datę wydania zaświadczenia. Przytaczając treść art. 87 wskazanej wyżej ustawy, NSA ocenił, że nabycie zarządu nastąpiło z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Uznał również, że w tej dacie nie wymagano potwierdzenia nabycia z mocy prawa w formie decyzji, dopuszczalne bowiem było wydanie zaświadczenia. Wymóg wydania decyzji o przekazaniu w zarząd posiadaczom gruntów, którzy nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie przewidzianej prawem, ustawodawca wprowadził dopiero ustawą o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 13 lipca 1988 r. (Dz.U. Nr 24, poz. 170) - przepisy te weszły w życie 20 lipca 1988 r. Mimo, że przepis w tym brzmieniu obowiązywał w dacie wejścia w życie ustawy, to w dacie wydania zaświadczenia takiego wymogu nie było. NSA, na podstawie dokumentacji sprawy przyjął też, że nieruchomości będące przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, położone przy Al. [...] w [...] od nacjonalizacji przeprowadzonej w końcu lat czterdziestych nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz stanowiły majątek Skarbu Państwa, po znacjonalizowanej [...] Spółce Akcyjnej - [...]. Orzeczeniem Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1948 r. [...] Spółka Akcyjna - [...] została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 3 ust.1 i 5 oraz art.6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. R.P. Nr 3, poz.17) oraz § 65 ust. 1 pkt d i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. R.P. Nr 16, poz. 62). Na mocy orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu [...] Spółka Akcyjna - [...] została przejęta na rzecz Państwa wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem oraz wszelkimi prawami. Sąd zauważył, że protokołem zdawczo - odbiorczym sporządzonym [...] listopada 1950 r. określono składniki mienia przejmowanego od [...] Spółka Akcyjna – [...]. Przyjął też dowód z wpisu do księgi wieczystej Kw nr [...], z którego wynika, że wpisu Skarbu Państwa i zarządu [...] "[...]" w [...] dokonano na podstawie: "wniosków z dnia [...] sierpnia 1986 r. oraz zaświadczenia z dnia [...] maja 1986 r. Nr [...]. prawa własności wpisane w księgach wieczystych Rep. hip. [...], Rep. hip. [...], Rep. hip. [...], Rep.hip. [...]." Wskazane numery hipoteczne pokrywają się z numerami hipotecznymi wymienionymi w protokole zdawczo-odbiorczym z [...] listopada 1950 r. W ocenie NSA nie budzi wątpliwości, że [...] "[...]" został wyodrębniony z [...] Spółka Akcyjna-[...] na bazie majątku wyżej wskazanego, znacjonalizowanego podmiotu. Wobec zgodności numerów hipotecznych nieruchomości stanowiących uprzednio własność [...] Spółka Akcyjna-[...], a następnie wpisanego w księgę wieczystą zarządu [...] "[...]", uznano, że sporna działka nie należała na 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. NSA podkreślił, że w związku z istnieniem w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości wpisu prawa zarządu na rzecz [...] "[...]" istotną jest zasada jawności materialnej, czyli domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa, wpisanego do księgi wieczystej. Wpis taki wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny.

Pismem z [...] kwietnia 2016 r. (uzupełnionym pismami z [...] października 2017 r. i z 6 grudnia 2017 r.) Gmina wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256 ze zm. – dalej: "kpa"), z uwagi nowe okoliczności, które nie były znane organowi w dacie wydania decyzji.

Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. znak: [...] Komisja odmówiła wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną z [...] lipca 2015 r. nr [...] uznając, że Gmina nie przedstawiła nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, które nie byłyby znane organowi w postępowaniu administracyjnym.

Postanowienie KKU zostało zakwestionowane skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę.

Wyrokiem z 7 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 756/18 Sąd uchylił zaskarżone postanowienie KKU. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Podkreślił, że w ocenianej sprawie KKU dokonała oceny przyczyn wznowienia we wstępnej fazie postępowania, w której mogła badać jedynie, czy wniosek jest oparty o ustawową przesłankę wznowienia oraz czy został wniesiony przez stronę w terminie wynikającym z przepisów kpa. Wobec czego Komisja naruszyła przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postanowieniem z [...] marca 2021 r., po ponowny rozpatrzeniu wniosku Gminy, KKU wznowiła postępowanie zakończone decyzją własną z [...] lipca 2015 r. nr [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], po przeprowadzeniu wznowionego na wniosek Gminy postępowania w sprawie, Komisja odmówiła uchylenia wyżej wskazanej decyzji własnej. W uzasadnieniu wskazała na podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy, tzn. na 27 maja 1990 r. Powołując powyższe, KKU przyjęła, że sporna nieruchomość, na 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa.

Dalej organ, powołał przepisy dotyczące gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości, dotyczące gruntów państwowych, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste zarządzanych przez terenowy organ administracji państwowej oraz ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26 poz. 183 ze zm.), wskazał, że sam fakt gospodarowania mieniem przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Podniósł również, że dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.

KKU zauważyła, że z opracowania geodezyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że sporna działka stanowi część dawnej działki ewidencyjnej nr [...]. Podkreśliła też, że z odpisu ówczesnej księgi wieczystej prowadzonej dla spornej działki wynika, że na 27 maja 1990 r., stanowiła ona własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie [...] "[...]" (następnie [...] "[...]") w [...]. Wpisu Skarbu Państwa i zarządu [...] "[...]" w [...] dokonano na podstawie: "wniosków z dnia [...] sierpnia 1986 r. oraz zaświadczenia z dnia [...] maja 1986 r. nr [...], prawa własności wpisane w księgach wieczystych rep. hip. [...], rep. hip. [...], rep. hip. [...], rep. hip. [...]." Wskazane numery hipoteczne pokrywają się z numerami hipotecznymi wymienionymi w protokole zdawczo-odbiorczym z [...] listopada 1950 r.

Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że [...] "[...]" został wyodrębniony z [...] - [...], na bazie majątku tego znacjonalizowanego podmiotu. Wobec zgodności numerów hipotecznych nieruchomości stanowiących uprzednio własność [...] Spółka Akcyjna-[...], a następnie podlegających zarządowi [...] "[...]" KKU uznała, że sporna działka nie należała na 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przywołując domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych KKU oceniła, że skoro z odpisu ówczesnej księgi wieczystej dla spornej działki wynika, że na 27 maja 1990 r. znajdowała się ona w zarządzie [...] "[...]" w [...], to tym samym, zgodnie z brzmieniem art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym nie podlegała komunalizacji z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Dalej KKU zauważyła, że we wniosku o wznowienie postępowania Gmina powołała się na podstawę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa - nowe okoliczności, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji. Wskazała, że strona przedstawiła dokumentację przygotowaną przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjno- Kartograficznych "[...]" w [...] z której wynika m.in., że: 1) prawo zarządu dla [...] zostało wykreślone z księgi wieczystej nr [...]; 2) dla terenu objętego zaświadczeniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 30 maja 1986 r. nie odnaleziono decyzji o oddaniu gruntów w użytkowanie, co potwierdza poświadczenie w tym dokumencie nieprawdziwych faktów, dotyczących istnienia 27 maja 1990 r. prawa zarządu dla [...] "[...]"; 3) fakt braku dokumentów o prawie zarządu dla [...] "[...]" dla części terenu objętego ww. zaświadczeniem potwierdził również Wojewoda [...] w siedmiu niezależnych rozstrzygnięciach administracyjnych, podjętych w okresie od [...] lutego 2002 r. do [...] lipca 2010 r. Komisja wskazała również, że Gmina jako podstawę wznowieniową powołała prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 682/17, w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia w kwestii prawa zarządu [...] "[...]" nad przedmiotową nieruchomością. Podważając to prawo Gmina zauważyła, że dokumentacja dotycząca [...] "[...]" w [...] została przekazana do Archiwum Zakładowego oraz do Archiwum Państwowego w [...], a dla terenu objętego zaświadczeniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1986 r. nie odnaleziono decyzji o oddaniu gruntów w użytkowanie, bądź zarząd. W ocenie Gminy powyższe jest istotne z punktu widzenia udowodnienia istnienia prawa zarządu dla [...] "[...]" na dzień komunalizacji.

Odnosząc się do treści wniosku KKU podkreśliła, że orzekając w sprawie dokonała analizy obowiązującego na dzień komunalizacji stanu prawnego, jak również dowodu z dokumentów jakim był m.in. wpis w księdze wieczystej prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie [...] "[...]" (na podstawie zaświadczenia z [...] maja 1986 r. nr [...]). Powołała się też na wyrażoną w wyroku NSA z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 431/16 ocenę prawną w zakresie mocy dowodowej związanej z wpisem w księdze wieczystej. W kwestii uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 września 2017 r. Komisja nie podzieliła argumentacji Gminy i wskazała, że sąd administracyjny w uzasadnieniu przede wszystkim przeprowadził wywód z przesłanek do wydania zaświadczenia i okoliczności jakie mogą być w tym dokumencie wykazane. Zdaniem KKU sąd administracyjny wskazał, że wydanie zaświadczenia o określonej we wniosku Prezydenta Miasta [...] treści nie mogło być uwzględnione, gdyż skutkowałoby wydaniem rozstrzygnięcia z pominięciem trybu przewidzianego prawem w zakresie stanu prawnego spornych gruntów i w konsekwencji przyznaniem praw do tych gruntów Gminie Miasta [...]. Komisja podkreśliła, że przesłanką wznowienia postępowania w tej sprawie było wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, gdy Gmina okoliczności takich nie przedstawiła.

Konstatując KKU stwierdziła, że wskazane we wniosku oceny miałby podważać wpis sądu wieczystoksięgowego i podstawy jego dokonania, do czego organ nie jest uprawniony. W ocenie organu przyjąć należało istnienie prawa zarządu przedsiębiorstwa nad sporną nieruchomością na 27 maja 1990 r., co w konsekwencji przesądzało, że nie mogło ono należeć do właściwej rady narodowej i nie podlegało komunalizacji. Uznając, że Gmina nie powołała ani też nie przedstawiła żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności jakie nie byłyby znane organowi drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym, Komisja nie znalazła podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji własnej.

Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...]. Kwestionowanej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez ich niezastosowanie, polegające na braku rzeczowego odniesienia się w treści uzasadnienia decyzji do okoliczności przedstawionych we wniosku o wznowienie postępowania z [...] kwietnia 2016 r. oraz w pismach go uzupełniających, odpowiadających kryteriom określonym w art. 145 § 1 pkt 5 kpa i tym samym uzasadniających uchylenie decyzji nr [...] z [...] lipca 2015 r.; 2) art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 76 § 1 i 2 kpa poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się rozpatrzeniem zgromadzonego materiału w sposób wybiórczy, bez skonfrontowania okoliczności ustalonych w toku postępowania zakończonego decyzją pierwotną z okolicznościami przytoczonymi we wniosku wznowieniowym, a w konsekwencji błędne ustalenie, że twierdzenia wniosku nie mają istotnego znaczenia dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a w szczególności nie świadczą o tym, że sporna nieruchomość na 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy.

Konsekwencją powyższego w ocenie Gminy były naruszenia: art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że okoliczności przytoczone we wniosku o wznowienie postępowania nie stanowią przesłanek, o których mowa w treści tego przepisu; art. 151 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie wyrażające się brakiem uchylenia decyzji z [...] lipca 2015 r., pomimo istnienia podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Dodatkowo strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Powołując powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę KKU wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania wznowieniowego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli wpierw potwierdzi się, że w postępowaniu zwyczajnym wystąpiła chociażby jedna z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a, czy art. 145b kpa. Postępowanie to nie jest zatem kolejnym postępowaniem odwoławczym zmierzającym do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Ma jedynie na celu weryfikację kwestionowanej decyzji w oparciu o konkretne podstawy wznowienia postępowania.

W niniejszej sprawie podstawę wniosku Miasta [...] o wznowienie postępowania z [...] kwietnia 2016 r., uzupełnionego pismami z [...] października 2017 r. i [...] grudnia 2017 r. stanowił art. 145 § 1 pkt 5 kpa i w oparciu o tę podstawę zostało wznowione postanowieniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] marca 2021 r. postępowanie zakończone ostateczną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. orzekającą odmowie stwierdzenia komunalizacji na rzecz Gminy Miasta [...] z mocy samego prawa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej obecnie w Kw nr [...].

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Na tej podstawie można zatem dokonać weryfikacji decyzji ostatecznej jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, 2) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, 3) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej, 4) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał kwestionowaną decyzję.

W niniejszej sprawie, po zakończeniu postępowania komunalizacyjnego, ostateczną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2015 r. Miasto [...] przedstawiło nowy dowód w postaci opracowania geodezyjno-prawnego z [...] kwietnia 2016 r. nt. analizy geodezyjnoprawnej nieruchomości objętych zaświadczeniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla Wszystkich Dzielnic m. [...] z [...] maja 1986 r. nr [...]. Zdaniem wnioskodawcy z powyższego opracowania wynikają istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nieznane Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w dniu wydania decyzji z [...] lipca 2015 r., a istniejące w dniu wydania tej decyzji. Okolicznościami tymi są: 1) wykreślenie z Kw nr [...] prawa zarządu dla [...], które jako prawo nieistniejące nie wywołuje skutków prawnych, 2) brak odnalezienia w zasobach archiwalnych Archiwum Państwowego w [...] i Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] decyzji o oddaniu w użytkowanie lub w zarząd terenu objętego zaświadczeniem z [...] maja 1986 r. wskazujący na jego wadliwość poprzez poświadczenie nieprawdziwych faktów - istnienia prawa zarządu dla [...] na dzień 27 maja 1990 r., 3) brak dokumentów o prawie zarządu dla [...], do części terenu objętego wskazanym wyżej zaświadczeniem, potwierdzony siedmioma odrębnymi decyzjami Wojewody [...] wydanymi w okresie od [...] lutego 2002 r. do [...] lipca 2010 r. załączonymi do opracowania geodezyjno-prawnego, 4) niezgodność stanu prawnego ujawnionego w Kw nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym wynikająca z zaświadczenia z [...] maja 1986 r. wydanego w sprawie spornej między stronami i organem, w sytuacji gdy [...] "[...]" nie legitymował się prawem użytkowania (zarządu) do spornego gruntu, lecz do części terenu nieobjętego wnioskiem komunalizacyjnym Miasta [...], co potwierdza mapa załączona do opracowania geodezyjno-prawnego.

Zdaniem Miasta [...] okoliczności te świadczą o tym, że [...] nie legitymował się 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do spornego gruntu.

Istota sporu jaki zarysował się w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do tego, czy wskazywane przez Miasto [...] okoliczności stanowią nowe okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd podziela stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że wskazane wyżej okoliczności nie mogły stanowić istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych, nieznanych Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w momencie wydania decyzji z [...] lipca 2015 r.

Za okoliczności faktyczne w rozumieniu tego przepisu należy uznać zdarzenia, fakty lub wydarzenia zaistniałe w sensie fizycznym, istniejące w dacie wydania decyzji i nieznane organowi, który wydał decyzję. Chodzi tu zarówno o fakty nowo odkryte i nieznane organowi, jak też po raz pierwszy zgłoszone przez stronę okoliczności jej znane, ale nieprzedstawione wcześniej organowi. Okolicznością faktyczną nie może być sam proces myślowy, wnioskowanie, związek między różnymi okolicznościami faktycznymi, czy też związek z przepisami prawa lub jego wykładnią (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1356/16).

Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne wynikające z przedłożonego opracowania geodezyjno-prawnego nie są okolicznościami faktycznymi (zdarzeniami obiektywnymi, zaistniałymi w sensie fizycznym w dacie wydania decyzji z [...] lipca 2015 r.), lecz są wynikiem dokonanych przez geodetę w 2016 r. nowych analiz i ustaleń w oparciu o dane wynikające z zasobów: archiwalnych, sądu wieczystoksięgowego, przedsiębiorstwa "[...]",[...] Ośrodka Dokumentacji oraz w oparciu o dokumentację wytworzoną także po wydaniu kwestionowanej decyzji (mapa z [...] kwietnia 2016 r., wypisy z rejestru gruntów i badania ksiąg wieczystych z marca 2016 r., informacja przedsiębiorstwa "[...]" z [...] kwietnia 2016 r.), a następnie wynikiem dokonanych, w toku określonego procesu myślowego, ocen i wniosków zgromadzonych materiałów.

Uszło uwadze Miasta [...], że czym innym jest ocena i wyciągnięcie wniosków z okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, a czym innym wiedza o faktach. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, to nie to samo, co odmienna ocena stanu faktycznego sprawy.

Miasto [...] w toku postępowania wznowieniowego zarzuca w istocie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że błędna ocena dowodów zgromadzonych w sprawie (m.in. opracowania geodezyjnego z [...] maja 2013 r., treści Kw nr [...], zaświadczenia z [...] maja 1986 i mapy geodezyjnej nr [...]) doprowadziła tenże organ do błędnych wniosków, tj. uznania, że [...]" (wcześniej [...]) 27 maja 1990 r. legitymował się na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) prawem zarządu do spornego gruntu, w sytuacji gdy wcześniej nie była wydana dla [...] decyzja o przekazaniu spornego terenu w użytkowanie.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 29 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 682/17 (na który powołuje się skarżący) uzyskanie przez Miasto [...] zaświadczenia o żądanej treści: "[...]" w [...] w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, to jest w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymował się prawem zarządu do gruntów objętych zaświadczenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] maja 1986 r., nr [...], znak [...], lecz tylko faktycznie je użytkował bez tytułu prawnego." - miało na celu wykazanie niezgodności wpisu w księdze wieczystej urządzonej dla przedmiotowych gruntów z rzeczywistym stanem prawnym, co jest niezbędne dla pozytywnego dla Gminy, zakończenia prowadzonych postępowań komunalizacyjnych, dotyczących tych działek.

Miasto [...] pomija to, że poprzez uruchomienie postępowania wznowieniowego nie można podważyć materialnej podstawy wpisu prawa zarządu w dziale II księgi wieczystej i w ten sposób niejako "obejść" tryb uzgodnienia przed sądem powszechnym treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). Jeżeli Miasto [...] miało zamiar wykazać brak 27 maja 1990 r. prawa zarządu dla [...] poprzez obalenie bytu prawnego zaświadczenia nr [...], które było podstawą wpisu na rzecz [...] prawa zarządu w dziale II Kw nr [...], co do gruntu oznaczonego obecnie jako działka nr [...], to winno wystąpić ze stosownym powództwem do sądu powszechnego.

Miasto [...] konsekwentnie pomija to, że stan prawny ujawniony 27 maja 1990 r. w Kw nr [...] był wiążący dla organu administracji publicznej orzekającego w postępowaniu komunalizacyjnym, niezależnie od tego, czy prowadził to postępowanie w trybie zwykłym, czy w trybie nadzwyczajnym.

Z przedłożonego opracowania geodezyjno-prawnego wynika, że obecna nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zawierała się w granicach terenu objętego mapą geodezyjną z [...] lipca 1982 r. nr [...], która dotyczyła terenu objętego zaświadczeniem z [...] maja 1986 r. W opracowaniu geodezyjno-prawnym potwierdzono, że 27 maja 1990 r. w dziale II Kw nr [...] wpisany był na podstawie zaświadczenia nr [...] zarząd na rzecz [...] (po zmianie w 1989 r. nazwy na [...]) i stan taki istniał w dacie wejścia w życie ustawy (komunalizacyjnej).

Okoliczności wynikające z przedłożonego opracowania geodezyjno-prawnego potwierdzają zatem stan prawny przedmiotowej nieruchomości, jaki wynikał z treści Kw nr [...] według stanu na 27 maja 1990 r. Okoliczności wynikające z opracowania geodezyjno-prawnego nie dają zatem choćby prawdopodobieństwa, że ich uwzględnienie w toku postępowania wznowieniowego doprowadziłoby, wraz z innymi okolicznościami lub dowodami, do wydania odmiennej decyzji niż ta, która zapadła poprzednio. Tymczasem ujawnione nowe okoliczności lub dowody winny uzasadniać przypuszczenie, że gdyby były znane organowi wydającemu decyzję w postępowaniu głównym, to treść tej decyzji przedstawiałaby się inaczej niż to przyjęto ostatecznie w toku dotychczasowego postępowania.

W niniejszej sprawie okolicznością istotną dla sprawy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nie mogło być to, że w 2016 r. nie odnaleziono decyzji o przekazaniu spornego gruntu u użytkowanie [...], która winna być podstawą wydania zaświadczenia nr [...]. Nieodnalezienie obecnie dokumentu urzędowego nie świadczy o tym, że kilkadziesiąt lat temu takiego dokumentu nie było. Poza tym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym decyzją z [...] lipca 2015 r. nie twierdziła, że taka decyzja istniała, czy też nie była wydana. Organ odwoławczy oceniał zasadność wniosku o komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy kierując się, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, stanem prawnym spornego gruntu ujawnionym w dziale II Kw nr [...]. Prawidłowość takiego postępowania zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 431/16.

To, że w innych sprawach z zakresu komunalizacji mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy, dotyczących gruntów przy Al. [...] i ul. [...], Wojewoda [...] dokonał odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i doszedł do innych wniosków, uwzględniając wnioski o komunalizację mienia, nie jest w niniejszej sprawie wznowieniowej nową okolicznością faktyczną z art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Rację ma Miasto [...], że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych. Skarżący pomija jednak to, że nie może to dotyczyć sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzje. Sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania. Chodzi zatem o nowe okoliczności faktyczne, nie zaś o ponowną ocenę, lecz inaczej dokonaną.

W ocenie Sądu wskazywana przez Miasto [...] okoliczność wykreślenia z Kw nr [...] prawa zarządu dla [...] (wcześniej [...]) miała związek z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z [...] czerwca 1992 r. o uwłaszczeniu [...] i wpisem w dziale II tej księgi [...] lipca 1992 r. na rzecz tego podmiotu prawa użytkowania wieczystego obciążającego nieruchomości oznaczone wówczas jako działki nr [...], nr [...] (obejmująca m.in. obecną działkę nr [...] – pismo MODGiK z [...] lutego 2005 r.) i nr [...]. Wobec tego zdarzenie to nie miało istotnego znaczenia dla sprawy komunalizacji mienia z mocy samego prawa, która dotyczy stanu faktycznego i prawnego jaki miał miejsce 27 maja 1990 r.

Sąd nie podziela stanowiska Miasta [...], że opracowanie geodezyjno-prawne sporządzone na zlecenie strony postępowania ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 kpa. Tego rodzaju opracowanie ma charakter prywatnej opinii geodezyjnej (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 3271/15). Nie jest to dokument urzędowy, obligatoryjnie wymagany w postępowaniu administracyjnym (np. ugoda zawarta przed geodetą, czy mapa do celów prawnych zawierająca projekt podziału nieruchomości – prace geodezyjne przyjmowane do pzgik). Nie jest to zatem dokument sporządzony przez podmiot, w zakresie poruczonych mu z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wnioski wynikające z opracowania geodezyjno-prawnego z [...] kwietnia 2016 r. nie są nowymi okolicznościami faktycznymi, lecz są wynikiem nowej oceny dowodów dokonanych przez geodetę – autora opracowania, w dodatku oceny zbieżnej z ustaleniami w zakresie stanu prawnego nieruchomości, jakie poczyniła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z [...] lipca 2015 r.

Dla niniejszej sprawy nie był też nową okolicznością faktyczną z art. 145 § 1 pkt 5 kpa fakt odmowy wydania przez Prezydenta Miasta [...] zaświadczenia o żądanej treści. To, że w 2017 r. stan prawny przedmiotowej nieruchomości był sporny i wobec tego nie było podstaw do wydania zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 kpa (co zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z 29 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 682/17) było znane Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2015 r., skoro Miasto [...] kwestionowało w odwołaniu ustalenie prawa zarządu dla [...] (później [...]) na podstawie zaświadczenia nr [...], będącego podstawą wpisu w dziale II Kw nr [...].

Trzeba wskazać, że przesłanki wznowienia postępowania jako regulacje szczególne umożliwiające doprowadzenie do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, nie mogą być poddane interpretacji rozszerzającej. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w skardze dawałoby bardzo szeroką możliwość ponownej weryfikacji dowodów przeprowadzonych w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Taka praktyka byłaby nie do pogodzenia z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 kpa). Przyjęcie, jak chce tego strona skarżąca, że odmienna ocena materiału dowodowego przeprowadzona po zakończeniu postępowania jest nową okolicznością faktyczną i otwiera drogę do wznowienia postępowania oznaczałoby w praktyce, przyznanie stronie dodatkowego środka odwoławczego.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Ten nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznego aktu administracyjnego korzystającego z przymiotu trwałości, nie może być zaś wykorzystywany do ponownej pełnej, merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, ani też nie może zastępować postępowania odwoławczego.

Przyjęcie odmiennej wykładni art. 145 kpa podważałoby zasadę pewności prawa i stosunków prawnych ukształtowanych przez ostateczną decyzję administracyjną (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16 § 1 kpa).

Zarzuty Miasta [...] ukierunkowane są na ponowną, merytoryczną ocenę sprawy komunalizacyjnej i kwestionują prawidłowość oceny przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową zebranego w sprawie materiału dowodowego, co jest niedopuszczalne w postępowaniu wznowieniowym. Nie można w postępowaniu wznowieniowym powoływać się na wady postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym, a w istocie tego domaga się skarżący.

Wobec tego niezasadny okazał się sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Skoro nie zaistniała wskazana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka wznowienia, to prawidłowo Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (organ właściwy w rozumieniu art. 150 § 1 kpa), w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 kpa, orzekła o odmowie uchylenia własnej decyzji z [...] lipca 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. Wskazywane w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 8, art. 11, art. 107 § 3, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 76 § 1 i 2 kpa, art. 10 § 1 kpa nie były skuteczne, ponieważ nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy wznowieniowej i doprowadzić do uwzględnienia skargi.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.