Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 98/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi G. Ś. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2021 roku, znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego G. Ś. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Wielicki, decyzją nr [...] z 2 lipca 2018 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej "[...] (R2S)" - budynek "C", wewnętrznych instalacji sanitarnych: wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., gazu i energii elektrycznej, wewnętrznej instalacji zalicznikowej energii elektrycznej oraz dojścia i dojazdu do budynku w ramach budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (budynki A, B, C) wraz z infrastrukturą techniczną i budową dojść i dojazdów do budynków na dz. nr ew. [...] obr. [...] w miejscowości W., gm. Wieliczka", zwanej dalej inwestycją.

G. Ś. wniósł odwołanie, uzasadniając żądanie uznania skarżącego za stronę postępowania z racji bycia właścicielem działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Zgodnie z pismem firma A z 19 czerwca 2018, zapewnienie dostawy energii elektrycznej dla planowanej inwestycji nastąpi poprzez wykonanie przewiertu pod ww. działką. Realizacja na sąsiedniej działce nr [...] trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej ograniczy odwołującemu się przyszłą zabudowę działek nr [...] i [...] ze względu na niezachowanie przepisów § 271 - 273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w przypadku budowy budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m, bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Ponadto, realizacja na sąsiedniej działce trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej spowoduje uciążliwości związane z hałasem (§ 323 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), uniemożliwiające pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Dodatkowo, w odwołaniu skarżący zarzucił: brak decyzji o warunkach zabudowy dla części działki inwestycyjnej znajdującej się poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niezgodność z zapisem planu miejscowego w części dot. powierzchni biologicznie czynnej, plan przewiduje zabudowę szeregową, przy czym każdy budynek winien być położony na oddzielnej działce oraz nieprawidłowość polegającą na wydaniu trzech pozwoleń na budowę dla każdego budynku oddzielnie, gdy w rzeczywistości jest to budowa zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Ponadto niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymaganej liczby miejsc parkingowych.

Wojewoda Małopolski decyzją z 29 października 2018 r., znak: [...] umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że brak jest przesłanek do uznania wnioskującego za stronę postępowania. W uzasadnieniu decyzji uznano prawidłowość obszaru oddziaływania inwestycji określonego przez projektanta i potwierdzonego przez organ pierwszej instancji oraz ustalonego, na tej podstawie, przez organ kręgu stron postępowania, szczegółowo odpowiadając na zarzuty odwołania i opisując brak negatywnego odziaływania inwestycji na działki będące własnością odwołującego.

Decyzja Wojewody, po jej zaskarżeniu przez G. Ś., została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylona, wyrokiem z 29 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1595/18. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3389/19 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez inwestora, A. R., uznając wyrok WSA w Krakowie za prawidłowy. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że w orzecznictwie funkcjonuje utrwalony pogląd, w którym mowa, że weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela sąsiedniej nieruchomości winna być dokonana przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy, a nie na etapie badania jego legitymacji procesowej. Z uwagi na powyższe, sądy obu instancji zobowiązały organ odwoławczy do przyjęcia w ponownym postępowaniu, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu i rozpatrzenia z jego udziałem wszystkich zgłaszanych przez niego zarzutów. Przede wszystkim stwierdzono, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji, określony przez projektanta oraz Starostę Wielickiego jako zamykający się w granicach działki inwestycyjnej nr [...] obr. [...] w W., ustalony został nieprawidłowo. Bowiem, już sam fakt, że konieczną w pierwotnie prowadzonym przez tutejszy urząd postępowaniu odwoławczym była analiza prawidłowości oddziaływania inwestycji (odległość usytuowania ścian z otworami okiennymi od granicy, zacienianie) na działki ewidencyjne nr [...] i [...] należące do odwołującego i bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, świadczy o tym, że nieruchomości skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. Znak sprawy: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U. 2020.1333 ze zmianami) - zwanej dalej Pb, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podano, iż ponowna analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że wprawdzie postępowanie Starosty Wielickiego zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 k.p.a., tzn. bez udziału strony - właściciela działek nr ewid. nr [...] i [...], jednak pozostałe zarzuty odwołującego nie potwierdziły się. Na terenie działki objętej wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "A", zatwierdzony uchwałą Nr XLVI/763/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce z 10 listopada 2010 r. (Małop.2010.662.5505 ze zmianami), zwany dalej mpzp. Działka inwestora znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN oraz częściowo w terenie tras komunikacyjnych KDD. Inwestycja zlokalizowana jest w całości w terenie 42MN, dla której szczegółowe zasady zagospodarowania sformułowano w § 26 ustaleń mpzp i dla tej części działki został sporządzony bilans terenu obejmujący stan zagospodarowania dotyczący całości inwestycji (3 projektowanych budynków A, B i C). Z projektu zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, że inwestycja zgodna jest z podstawowym przeznaczeniem ustalonym w planie: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca, bliźniacza lub szeregowa (wbrew zarzutom odwołania w mpzp nie ma mowy o tym, aby każdy z budynków w zabudowie szeregowej miał być lokalizowany na odrębnej działce), ponadto spełnia ustalenia § 26 ust. 5 planu w zakresie obowiązujących parametrów zabudowy: wskaźnik powierzchni zainwestowania 60% (maksymalny dopuszczalny), wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego 40% (minimalny dopuszczalny), wysokości budynku - 9,53 m (dopuszczalna 11 m), a także formy i charakteru zabudowy: jednolita geometria dachów budynków w zabudowie szeregowej - przykrycie dachem dwuspadowym o kącie nachylenia połaci 35° (dopuszczalne 35°-45°), jasna kolorystyka ścian, pokrycie dachu z dachówki w kolorze ciemnym. Zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 6 lit b mpzp: ilość miejsc parkingowych należy obliczyć w projekcie budowlanym według faktycznych potrzeb i wymogów wynikających z rodzaju inwestycji, jej wielkości i programu użytkowo - funkcjonalnego, zakładanej liczby pracujących, użytkowników, klientów, petentów - przy przyjęciu jako minimum następujących wskaźników parkingowych:

- dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW - 1 miejsce na 1 mieszkanie

- dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN - 1 miejsce postojowe na 1 dom jednorodzinny.

Jak wynika z projektu budowlanego, zaprojektowano trzy miejsca postojowe dla trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zdaniem organu przyjęta w projekcie minimalna liczba 3 miejsc postojowych dla trzech dwulokalowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych może w przyszłości odbiegać od faktycznych potrzeb użytkowników obiektów, jednak z uwagi na brzmienie cytowanego powyżej zapisu § 15 ust. 1 pkt 6 lit. b mpzp, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają podstaw do negowania prawidłowości zamierzeń projektowych inwestora. Bowiem projekt, dla trzech domów jednorodzinnych, zgodnie z literalnym brzmieniem ustaleń planu, przewiduje minimalnie dopuszczalne trzy miejsca parkingowe - po jednym na każdy dom jednorodzinny (brak w planie miejscowym wskazania - analogicznie jak dla budynków wielorodzinnych, że miejsca parkingowe muszą być przyporządkowane do ilości lokali mieszkalnych). Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, pozycję prawną obywatela kształtuje zasada: "co nie jest zabronione jest dozwolone", natomiast organy państwowe obowiązuje zasada: "tylko to jest dozwolone, co zostało przez prawo przewidziane jako zadanie lub kompetencja organu". Odnosząc się do zarzutu odwołania, w którym mowa o braku decyzji o warunkach zabudowy dla części terenu inwestycji leżącej w terenie KDD, dla której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1488/12, stwierdził nieważność uchwały Nr XLVI/763/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce z 10 listopada 2010 r., między innymi w zakresie jej załącznika nr 1 - rysunku planu zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej obszary 9ZL, 1ZPL, 3ZPL, 113 KDD , wg organu w części działki znajdującej się w terenie 113KDD (wąski pas przy południowej granicy działki z drogą publiczną - ul. [...]) nie projektuje się żadnych obiektów budowlanych, czy też infrastruktury technicznej. Zatem, z uwagi na fakt, że na tym fragmencie działki projekt nie przewiduje zmian zagospodarowania terenu (żadnych prac budowlanych), a całość inwestycji bilansuje się na przeważającej części działki położonej w terenie MN, niecelowym byłoby żądanie przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla tego terenu.

Zarzuty dotyczące kwestii, nieprawidłowego zdaniem odwołującego, sposobu etapowania inwestycji nie mogą zostać uznane za zasadne w niniejszej sprawie. Inwestor skorzystał z ustawowej możliwości opisanej w art. 33 ust. 1 Pb: Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W wyrzeczeniu zaskarżonej decyzji (nazwa inwestycji) jednoznacznie wskazano, że budynek C ma być realizowany w ramach budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (budynki A, B, C). Zamieszczona w projekcie budowlanym analiza oddziaływania (np. linijka słońca - rys. nr AO - karta nr 10A projektu budowlanego) dotyczy trzech budynków, także bilans terenu sporządzony został dla całości inwestycji ( karta nr 4 - część opisowa projektu zagospodarowania terenu). Ponadto, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, usytuowanie projektowanego budynku nr "C" jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jednolity tekst - Dz.U.2019.1065). Zgodnie z warunkami określonymi w § 12 ust. 1, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy lub 3 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania. Budynek "C" usytuowany został w odległości 3,1 m (ściana bez okien i drzwi) od granicy z działką nr [...]. Jak wynika z mapy sytuacyjno-wysokościowej służącej do celów projektowych oraz z wypisu z rejestru gruntów, dołączonego do akt sprawy, działka nr [...] należąca do skarżącego jest działką drogową. Zatem, zgodnie z ww. § 12 ust. 10 rozporządzenia zachowanie odległości, o których mowa powyżej, nie jest wymagane. Odnośnie zarzutu dotyczącego ograniczenia w przyszłej zabudowie działek [...] i [...] należących do skarżącego, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszczają zabudowę działek budowlanych w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, przy zachowaniu przepisów § 13,19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (§ 12 ust. 2), lub też w przypadku budowy na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej (§12 ust. 4 pkt 1). Analiza ustaleń obowiązującego planu miejscowego wykazała brak zapisów dotyczących możliwości sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy na działkach budowlanych. Zatem, możliwość taka istnieje jedynie w przypadku wąskich działek. Na dzień wydania skarżonej decyzji działka nr [...], jak wspomniano powyżej jest działką drogową, a nie działką budowlaną, natomiast działka nr [...] nie jest działką wąską (ma szerokość powyżej 30 m). Nadmienić należy, że jakie by nie były przyszłe zamierzenia skarżącego, planowana na działce nr [...] inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zakresie zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skarżącego poprzez niezachowanie przepisów § 271 - 273 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosownie do treści ww. zapisu § 271 - 273 rozporządzenia, uwarunkowania wynikające z przepisów pożarowych nie ograniczają zabudowy w odległościach mniejszych niż określone w § 271 w przypadku zastosowania ściany oddzielenia pożarowego. W § 271 ust. 1 rozporządzenia wprowadzono podział budynków ze względu na odporność ogniową ścian zewnętrznych. Z kolei ze względu na różnorodność materiałową ścian budynków ustawodawca wprowadził podział uwzględniający procentową zawartość powierzchni o danej odporności ogniowej do powierzchni całej ściany uwzględniającej otwory drzwiowe, okienne i inne jej elementy. Klasyfikacja ta ma podstawowe znaczenie przy wyznaczaniu wzajemnej odległości budynków. W § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia podane zostały podstawowe odległości z uwzględnieniem zmniejszenia i zwiększenia tych wartości ze względu na wzajemne usytuowanie budynków, zastosowane środki ochrony przeciwpożarowej czy ewentualne zagrożenie wybuchem. § 271 ust. 10 określa, iż w pasie terenu o szerokości określonej w ust. 1-7, otaczającym ściany zewnętrzne budynku, niebędące ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, ściany zewnętrzne innego budynku powinny spełniać wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego obu budynków. Natomiast § 271 ust. 12 wyraźnie wskazuje, że wymaganie, o którym mowa w ust. 10, nie dotyczy budynków, które są oddzielone od siebie ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, spełniającą dla obu budynków wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5, z zastrzeżeniem § 218. Zatem, w ocenie organu, ze względu na wskazane przepisy, przedmiotowa inwestycja nie uniemożliwia zabudowy działek odwołującego. W kwestii wykonania przewiertu pod ww. działką nr [...] celem zapewnienia dostawy energii elektrycznej organ odwoławczy wyjaśnił, że do akt sprawy dołączone zostały warunki przyłączenia do sieci energetycznej, wydane przez firma A 13.12.2017 r., znak: [...] Z warunków tych wynika, że miejscem przyłączenia będzie stacja transformatorowa SN/nN KRP33326, znajdująca się u zbiegu ulic [...] i Krzyszkowickiej, natomiast miejscem dostarczenia energii elektrycznej będzie zestaw złączowo-pomiarowy usytuowany w ogrodzeniu działki. Takie rozwiązanie przyjęte zostało w projekcie zagospodarowania terenu. Ponadto wykonanie przyłącza energetycznego nie jest przedmiotem udzielenia ww. pozwolenia na budowę, które, zgodnie z legendą projektu zagospodarowania terenu jest przedmiotem odrębnego postępowania. W obecnym stanie prawnym, tj. od dnia 26 września 2005 r., w przypadku budowy przyłączy, inwestor ma prawo wyboru procedury pozwalającej na realizację inwestycji i może skorzystać z jednej w dwóch możliwości: na podstawie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 tej ustawy) lub bez zgłoszenia (art. 29a Prawa budowlanego), tzn. z pominięciem organów administracji architektoniczno-budowlanej. Odnośnie zarzutu dotyczącego uciążliwości związanych z hałasem tut organ wyjaśnia, że kwestie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U.2014.112 ze zmianami), które określa zróżnicowane poziomy hałasu (określone wskaźnikami hałasu), generowane przez drogi lub linie kolejowe, starty i lądowania oraz przeloty statków powietrznych, linie energetyczne oraz inne obiekty których działalność jest źródłem hałasu. Budynki mieszkalne jednorodzinne, co do zasady nie są źródłem hałasem i nie są wykazane w powyższym rozporządzeniu jako generujące hałas. Organ odwoławczy poddał analizie również inne przepisy ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które dawałyby podstawę do przypuszczeń, że planowana inwestycja wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu działek nr [...] i [...] oraz wpłynie na jakiekolwiek ograniczenia zabudowy tej nieruchomości w przyszłości. Budynek "C" o wysokości 9,53 m usytuowany został w odległości ponad 17 m (licząc po przekątnej) od budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe zachowany został warunek § 13 ww. rozporządzenia o treści: "Odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania (...)", ponieważ odległość między budynkami jest większa od wysokości przesłaniania. Odnośnie do ograniczeń związanych z ewentualnym zacienianiem podano, że zgodnie z § 60 ww. rozporządzenia, pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7°° - 17°°. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania jak powyżej co najmniej do jednego pokoju, co zostało spełnione ze względu na odległość usytuowania budynków projektowanego i istniejącego na działce nr [...]. Przeprowadzona przez autora projektu budowlanego analiza nasłonecznienia (rys. nr AO - karta nr 10A projektu budowlanego) wykazała, że zapewnione będzie nasłonecznienie, o którym mowa w cytowanym powyżej przepisie dla wszystkich działek sąsiednich (nr [...], [...], [...], [...]). Z powyższego wynika, iż projektowany budynek "C" nie oddziałuje ponadnormatywne ani poprzez przesłanianie, ani poprzez zacienianie na istniejącą zabudowę ww. działek skarżącego, jak również planowana inwestycja nie wpłynie na ograniczenie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych wnioskującego w ramach warunków określonych ww. planie miejscowym. Przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mających wpływ na środowisko w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity - Dz.U.2019.1839 ze zmianami). Ponadto, projektowana inwestycja nie oddziałuje na obszar natura 2000, nie istnieje też możliwość zalewania działek sąsiednich.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył G. Ś. zarzucając naruszenie

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb w zakresie, w jakim organ utrzymał w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną częściowo dla terenu, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie nie wydano decyzji o warunkach zabudowy

- art. 32 ust. 4 pkt 1 Pb w zw. z § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. póz. 1422 z późn. zm.) polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego dla zamierzenia budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb 3 miasta Wieliczka, w sytuacji kiedy Inwestor nie dołączył do wniosku decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy na działce budowlanej (rozumianej jako teren określony na projekcie zagospodarowania jako granice opracowania) w części brak jest ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 33 ust.1 Pb polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez rozpatrywanie odrębnie trzech wniosków dotyczących pojedynczych domów jednorodzinnych, określonych jako zlokalizowane w zabudowie szeregowej, podczas gdy całością zamierzenia inwestycyjnego objęta przez Inwestora jest budowa zespołu budynków w zabudowie szeregowej na jednej działce, co ma na celu ominięcie zapisu planu miejscowego dotyczącego minimalnej wielkości działki w zabudowie szeregowej (§ 26 ust. 5 pkt 4 lit c Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Wieliczce nr XLVI/763/2012 z dnia 10 listopada 2010 r. oraz korektą tego planu zatwierdzoną Uchwałą Rady Miejskiej w Wieliczce nr XXVI/366/2012 z dnia 19 grudnia 2012 r [dalej jako: MPZP]) oraz przeznaczenia terenu 42.MN dla którego przewidziano wyłącznie zabudowę jednorodzinną;

- art. 34 ust. 3 pkt 5 Pb, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, w sytuacji gdy obszar oddziaływania obiektu budowlanego został nieprawidłowo wyznaczony, a obszar ten powinien obejmować działki nr [...] i [...], bowiem zamierzenie budowlane wprowadza dla nich ograniczenia w zagospodarowaniu;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Pb polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że przedłożona przez inwestora dokumentacja jest kompletna, pomimo że projekt jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskaźnika biologicznie czynnego w odniesieniu do tej części zakresu opracowania objętego projektem zagospodarowania, dla którego obowiązuje MPZP;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2a Pb, polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu polegającym na przyjęciu, że projekt jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy narusza on jego ustalenia przewidując na jednej działce przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną realizację zespołu budynków obejmującego sześć lokali mieszkalnych, a z analizy zapisów MPZP dla obszarów MN wynika, że plan przewiduje zabudowę szeregową poprzez lokalizację każdego z budynków na odrębnej działce;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Pb, polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że przedłożona przez inwestora dokumentacja jest kompletna, pomimo że projekt jest niezgodny z zapisami MPZP w zakresie liczby miejsc postojowych wymaganych dla planowanej zabudowy.

- art. 138 §1 ust. pkt 1 KPA, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, podczas gdy należało wydać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na brak zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

- art. 156 § 1 pkt 2 KPA, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez rażące naruszenie prawa tj. art. 32 ust. 4 pkt i Prawa budowlanego polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego teren, dla którego brak jest planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy [dalej jako: WZiZT];.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji, dopuszczenie dowodu z opinii w zakresie zacieniania i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Niniejszą sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 22 kwietnia 2022 r.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W zakresie interesu prawnego skarżącego, to został on przesądzony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1595/18 i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3389/19, w których jednoznacznie wskazano, że nieruchomości skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać że część z nich jest trafna, a wady kontrolowanego postępowania są na tyle istotne, że uzasadniają uchylenie decyzji organów obu instancji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że inwestor zamierzając wybudowanie kilku obiektów budowlanych, ma możliwość etapowania inwestycji zgodnie z art. 33 ust. 1 prawa budowlanego. Jeśli nie chce ich objąć jednym pozwoleniem na budowę, ma też możliwość w określony prawem sposób, zainicjowania samodzielnych postępowań, odrębnie odnośnie każdego z planowanych obiektów.

Art. 33 ust. 1 uPb (w wersji obowiązującej w sprawie), dotyczący etapowania stanowi, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Przepis ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a odnośnie jego wykładni w orzecznictwie wyrażane są poglądy, że ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów, a jego wolą było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów, w związku z czym weryfikacja przedsięwzięcia do wydania pozwolenia na budowę musi w przypadku etapowania inwestycji uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 października 2016 r., LEX nr 2189782, II OSK 2484/15).

W wyroku NSA w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. (II OSK 1854/13, LEX nr 1575546), wyrażony został pogląd, że w przypadku zamiaru etapowania inwestycji, inwestor ma obowiązek, przed przystąpieniem do pierwszego etapu, przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, zaś organ architektoniczno - budowlany do jego zatwierdzenia (o ile jest zgodny z przepisami prawa). Decyzja, dotycząca pozwolenia na budowę każdego kolejnego etapu inwestycji, winna zatem obejmować jedynie projekt architektoniczno - budowlany obiektu (zespołu obiektów) objętego wnioskiem. Integralną częścią takiego pozwolenia budowlanego będzie wówczas ostateczna decyzja dotycząca pozwolenia na budowę I etapu, w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Takiej wykładni nie stoi na przeszkodzie treść art. 35 ust. 1 p.b.

Powyżej przywołano jedynie przykładowe orzeczenia, tylko Naczelnego Sądu Administracyjnego, tezowane i wydane w nieodległym okresie. Analiza orzeczeń do art. 33 ust. 1 uPb wskazuje, że przedstawione powyżej poglądy wyrażane są również w szeregu innych orzeczeń, także przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne i jak już wskazano, jest to orzecznictwo jednolite. Jedyne wątpliwości dotyczą kwestii realizowania inwestycji bez przyłączy, co w przedmiotowym wypadku ma znaczenie drugorzędne. Z powyższego wynika, że w przypadku etapowania, projekt zagospodarowania terenu, powinien być sporządzony dla całego terenu inwestycji. W przedmiotowym wypadku doszło do – określając kolokwialnie – pomieszania trybów uzyskania pozwolenia na budowę. Z jednej strony zakres przedmiotowy inwestycji określony jest tak, jakby zamiarem inwestora było etapowanie inwestycji w myśl art. 33 ust. 1 uPb. Z drugiej natomiast strony, projekt budowlany w zakresie zagospodarowania terenu jest przy takim założeniu niekompletny i sporządzony częściowo tak, jakby zamiarem inwestora było nie etapowanie, a uzyskanie całkowicie odrębnego pozwolenia na budowę wyłącznie dla jednego obiektu tj. budynku C. Podkreślenia też wymaga, że jak wynika z protokołu PINB z 9 maja 2019 roku (dołączonego przez inwestora do pisma z 19.04.22r.) inwestor uzyskał w dniu 2 lipca 2018 roku trzy odrębne analogiczne decyzje o pozwoleniach na budowę dla budynków A, B i C, obejmujące w każdym wypadku także zagospodarowanie terenu (kwestia ta będzie wymagała zweryfikowania przez organ w ponownym postępowaniu). Jak już natomiast wskazano, w przypadku etapowania, decyzja dotycząca każdego kolejnego etapu inwestycji, winna obejmować jedynie projekt architektoniczno - budowlany obiektu objętego wnioskiem, a integralną częścią takiego pozwolenia budowlanego będzie wówczas ostateczna decyzja dotycząca pozwolenia na budowę I etapu, w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Tak jednak w przedmiotowym wypadku nie jest. Decyzji nie można też uznać za prawidłowej, jako odnoszącej się wyłącznie do budynku C. Z projektu wynika bowiem, że jest to pierwszy z budynków. Jeśli pozwolenie dotyczy budowy jednego budynku na niezabudowanej działce (a tak wynika z projektu – np. str. 03) to nie jest to budynek w zabudowie szeregowej, a budynek wolnostojący, a parametry zabudowy i zagospodarowania terenu, co do zgodności z planem, winny być przedstawione wyłącznie dla tak indywidualnie skonkretyzowanej inwestycji. Tymczasem w przedmiotowym wypadku parametry zagospodarowania terenu projektant obliczył dla całej inwestycji obejmującej wszystkie trzy budynki. Analiza projektu wskazuje raczej, że zamiarem inwestora było jednak etapowanie inwestycji zgodnie z art. 33 ust. 1 uPb, na co wskazuje m.in. tytuł zamierzenia, dotyczący budynku w zabudowie szeregowej w ramach budowy trzech budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Tak też wniosek zakwalifikował organ. Z tym tylko, że przy takim założeniu projekt jest niekompletny i niespójny. W części tekstowej projektu, bilansu terenu dokonuje się dla całej inwestycji. Część graficzna (projekt str. 10) sporządzona jest natomiast tak, że w zakresie miejsca parkingowego i utwardzenia terenu, zaznaczono tylko miejsce oraz dojście i dojazd dla budynku C. O ile co do miejsc parkingowych można domniemywać, gdzie są planowane dla budynków A i B (choć formalnie takie ich wskazanie nie jest wiążące) to jak ma się przedstawiać utwardzenie terenu w zakresie dojść i dojazdów dla całej inwestycji, w ogóle nie da się stwierdzić. Tak samo jak w ogóle nie wiadomo, gdzie będzie się odbywał wjazd na działkę. To, że z części tekstowej wiadomo, iż będzie to z działki drogowej nr [...], nie oznacza jednak, że wiadomo dokładnie w którym miejscu, gdyż teren inwestycji graniczy z tą działką na długości ponad 20 metrów. Natomiast odnośnie zbiorników retencyjnych, w projekcie zagospodarowania terenu wprost wskazano, że będą one objęte odrębnym postępowaniem wraz z budynkiem A (legenda do części graficznej str. 10). Powyższe wskazuje, że projekt zagospodarowania terenu nie jest kompletny, a ponadto jest tak sporządzony, że weryfikacja poprawności danych w ramach bilansu terenu, pomiędzy częścią tekstową i graficzną jest niemożliwa. Nie wiadomo jaka jest powierzchnia zabudowy pozostałych budynków, ponieważ nie zostało to podane. Być może identyczna jak budynku C ale tego nie wiadomo. Nie wiadomo też jak ostatecznie, czyli docelowo dla wszystkich budynków, wyglądać ma utwardzenie terenu i teren biologicznie czynny oraz w jakich dokładnie miejscach działki, tereny te będą usytuowane.

Podkreślenia też wymaga, że trafnie podnosi się w skardze, iż tzw. bilans terenu - w wielkościach wskazanych przez projektanta w części tekstowej (projekt str. 04) - jest niezgodny z obowiązującym planem miejscowym. Plan przewiduje wskaźnik powierzchni zainwestowania w wielkości - maksymalnie 60% (§ 26 ust. 5 pkt 2 planu), a wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego w wielkości - minimalnie 40% (§ 26 ust. 5 pkt 3 planu). Z przeliczenia powierzchni terenów wskazanych przez projektanta wynika natomiast, że wskaźnik powierzchni zainwestowania wynosi 60,18%, a wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego 39,82%. Są to nieznaczne przekroczenia ale skoro plan określa wskaźniki jako maksimum i minimum to znaczy, że nie mogą one zostać przekroczone w żadnym stopniu. A ponieważ brak przepisów, które w tym zakresie przewidywałyby jakąś tolerancję, ich przekroczenie należy zakwalifikować jako niezgodność w tej części projektu zagospodarowania terenu inwestycji z planem miejscowym. Tym samym, udzielając przedmiotowego pozwolenia na budowę, organ naruszył art. 35 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego.

Trafny jest też zarzut dotyczący objęcia projektem i decyzją o pozwoleniu na budowę terenu, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy i dla którego nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowo jako teren inwestycji powinien być wskazany w projekcie i w decyzji go zatwierdzającej i udzielającej pozwolenia na budowę fragment działki [...] objęty przeznaczeniem planu miejscowego 42MN. Należy jednak zaznaczyć, że gdyby uchybienie to występowało jako jedyne, a z projektu jednoznacznie wynikałoby, że na pozostałym terenie działki nr [...] nie objętej planem, nie planuje się żadnych robót budowlanych, można byłoby je uznać za nie mające istotnego wpływu na wynik postępowania. W przedmiotowym wypadku nie da się jednak stwierdzić, że teren którego plan nie obejmuje, nie będzie zagospodarowywany. Związane jest to choćby z niejasnościami gdzie będzie odbywał się wjazd na działkę nr [...], a z uwagi na sposób jej graniczenia z działką drogową nr [...], nie jest wykluczona realizacja zjazdu lub jego części po terenie nie objętym planem. Wskazać w tym miejscu też należy, że sam organ II instancji miał prawdopodobnie wątpliwości oceniając zgodność z prawem zagospodarowania terenu inwestycji, gdyż dokonując w tym zakresie oceny, użył enigmatycznego zwrotu, że: "...całość inwestycji bilansuje się na przeważającej części działki położonej w terenie MN..." (strona 4 decyzji, 17 wers od dołu, podkreślenie własne).

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Z postanowień planu miejscowego nie wynika, aby przy realizacji domów w zabudowie szeregowej, plan określał minimalną powierzchnię na jeden dom. Ograniczenie z tym związane dotyczy przypadku podziału działki (§ 26 ust. 5 pkt 4c planu). Należy je interpretować ściśle i nie można go rozszerzać na budowę. Dlatego budowa kilku budynków w zabudowie szeregowej na działce, która ma taką powierzchnię, że zgodnie z planem nie może już być podzielona jest dopuszczalna. Nie ma też w planie zapisów, że każdy z budynków w zabudowie szeregowej ma być realizowany na odrębnej działce. Co się tyczy miejsc postojowych, to również w tym wypadku wykładnia § 15 ust. 1 pkt. 6 b planu dokonana przez organ jest prawidłowa. Zaznaczyć jednak należy, że błędnie organ wskazuje, że zaprojektowano 3 miejsca postojowe dla 3 budynków. Z projektu wynika bowiem jedynie tyle, że zaprojektowano 1 miejsce dla 1 budynku. Co jest zaprojektowane w pozostałych projektach, dotyczących budynków A i B, tak naprawdę nie wiadomo. Natomiast w przedmiotowym wypadku z części graficznej projektu zagospodarowania terenu (formalnie wiążący znajduje się na str. 10 projektu), z mapy i z legendy wynika, że zaprojektowano 1 miejsce postojowe. I to samo wynika z części tekstowej projektu zagospodarowania.

Uwzględniając powyższe wyrazić należy pogląd, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja naruszały prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

W ponownym postępowaniu, w pierwszej kolejności organ dokona ustaleń w przedmiocie rodzaju i zakresu rozstrzygnięć co do pozostałej części planowanej przez inwestora inwestycji tj. budynków A i B. Następnie na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego - uwzględniając powyżej przedstawione poglądy - zobowiąże inwestora do dostosowania projektu do stanu zgodnego z przepisami, w tym w zakresie kompletności i zgodności z planem miejscowym. Określając to zobowiązanie, organ uwzględni aktualny stan faktyczny, a także stan prawny wynikający z decyzji dotyczących budynków A i B, tj. aby decyzja wydana w niniejszej sprawie nie dotyczyła zakresu rozstrzygniętego już decyzjami dotyczącymi w/w budynków. Inaczej ujmując, w ponownym postępowaniu inwestor nie będzie miał już pełnej swobody w wyborze trybu realizacji inwestycji, lecz będzie ograniczony zakresem rozstrzygnięcia w decyzjach dotyczących budynków A i B. Z terenu inwestycji powinien przy tym zostać wyłączony fragment działki nie objęty planem miejscowym, a inwestor winien dostarczyć zgodę współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W związku z zarzutami skargi organ zweryfikuje też, czy przy uwzględnieniu definicji budynku o jakiej mowa w art. 3 pkt. 2 i 2a prawa budowlanego, w przedmiotowym wypadku inwestycja dotyczy jednego z trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, czy jak zarzuca się w skardze, jednego budynku wielorodzinnego. Należy bowiem zaznaczyć, że jeśli organ zobligowany jest do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym zgodności z planem miejscowym, a konieczną przesłanką do dokonania sprawdzenia w powyższym zakresie jest zweryfikowanie tej części projektu budowlanego, za którą zgodnie z art. 20 prawa budowlanego projektant ponosi odpowiedzialność, to organ od takiej weryfikacji nie jest zwolniony. Następnie, stosownie do dokonanych ustaleń, organ rozstrzygnie sprawę.

Kończąc, należy też dodać, że ewentualne uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie pozwolenie na budowę bezprzedmiotowym i nie stanowi ograniczenia dla uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. odnośnie decyzji organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.