Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 64/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 3, ust. 3, 4, 9 i 10, art. 11 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2010 r. S. H. wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego.

Działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie odmówił przyznania S. H. zasiłku celowego. Decyzja wydana została na podstawie art. 2, art. 3, art. 8 ust. 1, 3, 9, art. 11, art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu organ powołał regulację art. 39 ustawy, wskazując przy tym na warunkujące przyznanie świadczenia kryterium dochodowe, ustalone w art. 8 tej ustawy. Organ określił, że dla rodziny skarżącej kryterium wynosi 1404 zł. Odnosząc się do ustaleń dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego, organ wskazał, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z trójką dzieci. Pozostaje w związku małżeńskim z P. H., zamieszkałym pod tym samym adresem co strona, który jak wynika z jego oświadczenia prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Dalej organ podniósł, że z dniem 16 lipca 2009 r., strona utraciła status poszukującej pracy z powodu nie zgłoszenia się do urzędu pracy w wyznaczonym terminie. Na dochód strony składa się: zasiłek rodzinny w kwocie 287 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w kwocie 80 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 232,19 zł, alimenty w kwocie 80 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w R. w wysokości 1.945, 53 zł. Ustalając dochód z gospodarstwa, organ obliczył, że dla gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,7080 ha, którego właścicielką jest strona, przyjąć należy powierzchnię 9,3987 ha przeliczeniowego. Określił też, że zgodnie z art. 8 ust. 9 przywołanej ustawy, dla 1 ha przeliczeniowego przyjmuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Organ wyjaśnił, że ustawa o pomocy społecznej nie daje podstaw do wyłączenia dochodów z hektarów przeliczeniowych w przypadku, gdy właściciel nie prowadzi działalności rolniczej osobiście. Podkreślił, iż bez względu na fakt, czy ziemia uprawiana jest bezpośrednio przez właściciela, czy też działalność rolniczą prowadzi inna osoba, dochód ustala się tak samo, biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego. Przy takiej interpretacji nie ma też znaczenia fakt, że gospodarstwo rolne jest dzierżawione. Dalej, w oparciu o art. 2 cyt. ustawy, organ stwierdził, że właściciel gospodarstwa rolnego może wykorzystać swoje uprawnienia i możliwości, które wynikają z faktu posiadania tytułu własności. Z tego też powodu organ uznał, że skoro strona jest osobą zdrową, nie pracuje zawodowo, jej dzieci z uwagi na wiek nie wymagają stałej opieki, a stanowiące przedmiot jej własności gospodarstwo znajduje się w odległości 6 km od miejscowości w której mieszka, ma możliwość jego prowadzenia. Następnie, odnosząc się do przesłanki przyznania świadczenia w postaci spełnienia kryterium dochodowego organ stwierdził, że łączny dochód strony wynosił 2.624,72 zł i przekroczył ustawowe kryterium o 1220,72 zł, co skutkowało uznaniem, że strona nie kwalifikuje się do otrzymania zasiłku celowego. Wskazując na wydatki z tytułu ponoszonych opłat mieszkaniowych, wyliczone w łącznej kwocie 639,72 zł organ wyjaśnił, że rozważano także możliwość przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono jednak, że sytuacja w jakiej znajduje się rodzina wnioskodawczyni nie stanowi sytuacji szczególnie trudnej, a to z uwagi na brak wystąpienia niepełnosprawności, czy długotrwałej choroby, powodujących konieczność znacznego zwiększenia wydatków na zakup leków lub leczenie, bądź innej jeszcze przesłanki. Organ podniósł też, że stronie zaproponowano podpisanie kontraktu socjalnego, w którym jako jego cel określono wystąpienie do sądu z wnioskiem o podwyższenie alimentów na dzieci, jednak wnioskodawczyni odmówiła jego podpisania. Ponowna propozycja zawarcia kontraktu socjalnego w dniu 5 lutego 2010 r. również spotkała się z odmową wnioskodawczyni . Powołując art. 11 ust. 2 i art. 4 ustawy organ stwierdził, że rezygnacja strony z podpisania kontraktów może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Pomoc społeczna służy bowiem do przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych i materialnych osoby bądź rodziny, gdy osoby te są aktywnie zaangażowane we własne próby przezwyciężenia tych trudności. W odniesieniu do sytuacji bytowej skarżącej organ wskazał ponadto, że strona zawarła umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego stanowiącego jej własność na okres 10 lat, przy czym w umowie nie określono kwoty za dzierżawę, a jego zabudowana część o powierzchni 0,2550 ha pozostała w użytkowaniu strony. W kontekście celu pomocy społecznej określonego w art. 2 ustawy i obowiązku osób korzystających z pomocy społecznej do aktywnego współdziałania w pokonywaniu trudności życiowych organ uznał, że strona może własnymi siłami pokonać trudności finansowe. Organ podał, iż ojciec dzieci nabył w dniu 17 lipca 2008 r. samochód marki [...], którego cena waha się w granicach od 17 000 zł do 27 000 zł. Ponadto organ stwierdził, że jest on właścicielem nieruchomości położonej w obrębie miejscowości K. o pow. 17,600 ha i jego stan majątkowy daje szansę na podwyższenie alimentów, lecz wnioskodawczyni nie czyni żadnych starań w tym kierunku. Z uwagi na sytuację finansową męża, strona winna w pierwszej kolejności od niego dochodzić zaspokojenia potrzeb finansowych. Z tych też powodów, jak i z uwagi na brak po stronie wnioskodawczyni woli współpracy w celu rozwiązywania swojej kryzysowej sytuacji, organ stwierdził brak podstaw do przyznania jej pomocy społecznej. Końcowo odnotował, że w styczniu 2010 r. do organu wpłynęły 1121 podania o udzielenie pomocy, a w lutym na dzień wydania decyzji 242 podania. Miesięcznie na zasiłki celowe przeznaczana jest kwota 70.833,00 zł, co pozwala na przyznanie przeciętnie zasiłku dla rodziny w kwocie 110 zł, a dla osoby samotnej 60 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji, S. H. podniosła, że jest ona niezgodna z przepisami o pomocy społecznej a także oparta została o błędne ustalenia faktyczne, albowiem uzyskiwany przez nią dochód nie przekracza kryterium dochodowego dla całej rodziny. Zakwestionowała w szczególności przyjęte przez organ stanowisko uwzględniające do dochodu rodziny dochodu z gospodarstwa rolnego, które wydzierżawia Zaznaczyła, że przedstawiony przez organ cel kontraktu socjalnego był dla niej nie do przyjęcia, natomiast jej syn pomimo podpisania kontraktu i tak nie otrzymał zapomogi. Podniosła, że zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego nastąpiło zgodnie z art. 28 ustawy o ubezpieczeniu rolników. Stwierdziła, że mąż "jest osobą uprawnioną do świadczeń w formie zasiłków rodzinnych."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu Kolegium, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania administracyjnego i ponownym rozpatrzeniu sprawy, w pełni podzieliło ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Uznało, opierając się na regulacjach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, że zasadnie Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie przyjął, iż wnioskodawczyni nie spełniła warunków uprawniających do otrzymania zasiłku celowego, albowiem dochód jej rodziny przekroczył kryterium dochodowe oraz nie wystąpiły przesłanki do przyznania zasiłku specjalnego celowego (art. 41 pkt 1). Nie wystąpiła również niemożność samodzielnego przezwyciężenia przez stronę trudnej sytuacji życiowej rodziny. Nadto skarżąca dwukrotnie odmówiła współdziałania z Ośrodkiem, odmawiając podpisania kontraktów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, S. H. podniosła, że przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej pozwala na doliczanie do dochodu rodziny dochodu z gospodarstwa rolnego, gdy jest prowadzone przez właściciela lub dzierżawcę. Natomiast jej mąż otrzymał rentę z KRUS w roku 1990 za przekazane gospodarstwo rolne (6 ha fizycznych) w dzierżawę na okres 10 lat, zaś w sytuacji nieprzestrzegania umowy zostałby pozbawiony prawa do renty. Nadto podała, że w dniu 20 grudnia 2010 r. wysokość alimentów została podwyższona do kwoty 30 zł na 15-letnią córkę, a mimo to OPS w Nysie nadal odmawia wszelkiej pomocy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Przytaczając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organ jako niezasadne uznał zarzuty skargi. Dodatkowo zauważyło, że fakt podwyższenia alimentów na jedno dziecko pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż wniosek o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego został złożony w dniu 4 stycznia 2010 r., zaś orzeczenie sądu w sprawie alimentów zostało wydane w dniu 20 grudnia 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu.

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych zasad kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna odpowiadają przepisom prawa.

Podstawę prawną działania organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, która określa zasady przyznawania pomocy społecznej. Podkreślić przyjdzie, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest bowiem zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem.

Jedną z form pomocy społecznej, której rodzaje określone zostały w art. 36 ustawy, jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego (art. 36 pkt 1 lit. c ustawy).

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Na gruncie powołanej regulacji zauważyć należy, że okoliczności, określone w ust. 2, których wystąpienie uprawnia do przyznania zasiłku celowego, wskazane zostały przez ustawodawcę jedynie przykładowo. Przyjąć tym samym trzeba, że również każda inna potrzeba, o ile będzie potrzebą niezbędną, może stanowić podstawę uprawnienia do otrzymania tego świadczenia. Jego przyznanie jednak w każdym przypadku uzależnione będzie od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. O ile bowiem, rozstrzygając o przyznaniu zasiłku celowego organ działa na zasadzie uznania administracyjnego, uznanie to nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że wprawdzie w przypadku, gdy kryterium dochodowe zostanie spełnione, dokonując interpretacji i oceny w zakresie "niezbędnej potrzeby bytowej", może odmówić przyznania zasiłku celowego, niemniej jednak z uwagi na regulację art. 8 ust. 1 ustawy, w każdym przypadku obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego, gdy ustawowo określone kryterium dochodowe zostanie przekroczone. Niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego.

W niniejszej sprawie, jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, skarżąca zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z trojgiem swoich dzieci. Wspólnie z nimi tworzy zatem rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy.

Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055 - zwanym dalej rozporządzeniem), kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie określone zostało w wysokości 351 zł.

W myśl art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy, prawo do świadczeń z pomocy społecznej, w tym również do przyznania zasiłku celowego, przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej "kryterium dochodowym rodziny". Stosownie do tych unormowań, organy obu instancji prawidłowo wyliczyły, że dla rodziny skarżącej kryterium dochodowe wynosi 1404 zł (4 osoby × 351zł). W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły również, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku, skarżąca uzyskała dochód w wysokości 2.624,72 zł. Słusznie też na tej podstawie uznały, że przekracza on określone dla rodziny skarżącej kryterium dochodowe.

W tym miejscu wskazać należy, że ustawa o pomocy społecznej precyzyjnie określa, w jaki sposób organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o przyznanie świadczenia. Ogólna definicja dochodu dla celów pomocy społecznej ujęta została w art. 8 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tą regulacją dochód stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Wszystkie składniki dochodu ustala się według zasad określonych w poszczególnych ustępach art. 8 ustawy. W ust. 4 tego przepisu ustawodawca wskazał, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Jednocześnie też, ustalając w art. 8 ust. 10 ustawy, że sumuje się dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej, z hektarów przeliczeniowych oraz z innych źródeł, przyjął w art. 8 ust. 9 ustawy, w związku z zapisem § 1 pkt 2 lit. e rozporządzenia, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł.

Przywołane uregulowania, wbrew twierdzeniom skarżącej, uzasadniają stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu rodziny skarżącej, przyjmując że składają się na niego: zasiłek rodzinny na dzieci w wysokości 287 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 232,19 zł, alimenty na dzieci w kwocie 80 zł, jak również dochód z gospodarstwa rolnego stanowiącego własność skarżącej w wysokości 1.945,53 zł. Wskazane składniki nie należą do świadczeń określonych w art. 8 ust. 4 ustawy, niepodlegających wliczeniu do dochodu. Z art. 8 ust. 10 ustawy jednoznacznie wynika natomiast, że dochody ze wszystkich źródeł podlegają zsumowaniu. Doliczyć do nich należy zatem również dochody z ha przeliczeniowych.

W ocenie Sądu, podzielić należy wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że art. 8 ust. 9 ustawy określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Idąc dalej przyjąć też należy, że przepis ten dla celów udzielenia świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r. I OSK 1327/10, z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09 zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznać tym samym należy, że ustawodawca przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza bowiem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. Już samo rolnicze przeznaczenie gruntów oraz ich powierzchnia automatycznie determinują, że osoba lub rodzina czerpie dochody z tego gospodarstwa. W związku też z tym nawet, gdyby faktycznie dochody z gospodarstwa rolnego nie były czerpane, to i tak względem zainteresowanego będzie działać domniemanie, co do osiągania z tych gruntów określonych dochodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 302/09 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wniosek ten znajduje także potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej. Jedna z powszechnie przyjmowanych reguł wykładni systemowej mówi bowiem, że znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono jak najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy – por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 403. Niedopuszczalna więc byłaby interpretacja art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, dopuszczająca niestosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy strona bezpłatnie wydzierżawia posiadane gospodarstwo rolne, pozbawiając się tym samym źródła dochodu i przerzucając ciężar utrzymania siebie i swojej rodziny na podatnika, jeżeli jednym z podstawowych zadań pomocy społecznej jest usamodzielnienie osób i rodzin korzystających z tej pomocy i ich integracja ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), a osoby korzystające z pomocy społecznej mają obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 tej ustawy), (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1327/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jak wynika z ustaleń organów poczynionych w niniejszej sprawie, skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,7080 ha, stanowiącej 9,3987 ha przeliczeniowych. Zgodnie zatem z art. 8 ust. 9 ustawy, organy prawidłowo przyjęły, że z gospodarstwa tego strona uzyskała dochód, którego ryczałtowo ustalona wysokość wynosi 1945,53 zł (9,3987 ha × 207 zł). Z tego względu, za pozbawioną wpływu na dokonaną w tym zakresie ocenę należało uznać podnoszoną przez skarżącą okoliczność oddania gospodarstwa w bezpłatną, wieloletnią dzierżawę. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że przepisy ustawy nie uzależniają dochodu z gospodarstwa rolnego od faktycznego sposobu jego wykorzystania. Dodatkowo już tylko zauważyć można, że przepis art. 8 ust. 9 ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt K 18/05 (OTK-A 2008 Nr 4, poz. 56) orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Wskazać ponadto przyjdzie, że w świetle przedstawionego poglądu, dokonanej przez Sąd oceny, co do prawidłowości doliczenia do dochodu rodziny skarżącej dochodu z gospodarstwa rolnego, nie podważa również twierdzenie skarżącej zawarte w skardze, że stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) zaprzestała ona prowadzenia działalności rolniczej. Powołana przez skarżącą regulacja odnosi się bowiem do umowy dzierżawy zawieranej wyłącznie przez emeryta lub rencistę i tylko co do tych podmiotów, w świetle tej regulacji, można mówić o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. Jak wynika z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie, skarżąca nie uzyskała prawa do renty ani do emerytury. Tym samym nie można przyjąć, że należy ona do kręgu podmiotów, w odniesieniu do których, na gruncie art. 28 ust. 4 pkt 1 powołanej wyżej ustawy można mówić o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. Bez znaczenia dla ustalenia tej okoliczności jest przy tym fakt, iż jak podaje skarżąca, umowa dzierżawy została przez nią zawarta w celu uzyskania renty przez jej męża. O ile bowiem, zawarcie umowy mogło skutkować uznaniem, że jej mąż zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, pozostaje to bez wpływu na ustalenie sytuacji dochodowej skarżącej. Skoro bowiem skarżąca nie posiada prawa do renty, ani do emerytury przepis art. 28 ust. 4 pkt 1 wskazanej ustawy nie znajduje do niej zastosowania. Z tego też powodu zbędne stają się wszelkie rozważania co do wpływu, okoliczności zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej w świetle powołanej regulacji, na ustalenie dochodu dla potrzeb pomocy społecznej i doliczenie do niego dochodu z gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, zdaniem Sądu, należało stwierdzić, że skarżąca nie spełniła warunków do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego, gdyż dochód jej rodziny wynoszący 2.624,72 zł, przekroczył kryterium dochodowe rodziny odpowiadające kwocie 1.404 zł, o kwotę 1220,72 zł.

W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie oceniły materiał dowodowy, dokonując jego oceny w zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Z uwagi na ujawnione okoliczności, prawidłowo też odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego.

Ze względu na fakt, że wysokość dochodu uzyskiwanego przez rodzinę skarżącej nie pozwalała na objęcie jej omawianą powyżej formą pomocy, słusznie przy tym organ rozpoznał jej wniosek także na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Odnosząc się do formy pomocy uregulowanej w art. 41 ust. 1 ustawy, podkreślić przyjdzie, że rozstrzygnięcie w tym zakresie, podobnie jak w przypadku zasiłku celowego, zapada w ramach uznania administracyjnego, przy czym inaczej niż w przypadku zasiłku celowego jej przyznanie nie jest uzależnione od spełnienia przez wnioskodawcę ustawowego kryterium dochodowego. Nie oznacza to jednak dowolności organu i przyznawania świadczenia w każdym przypadku, gdy dana osoba czy rodzina znajdzie się w trudnej sytuacji życiowej, czy wymaga zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Specjalny zasiłek celowy może być bowiem przyznany tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co wymaga zaistnienia nietypowych okoliczności. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc, właśnie pod kątem wystąpienia "szczególnego przypadku", przez który rozumieć należy zdarzenia występujące okazjonalnie. W zakresie dokonywanej oceny organ winien przy tym mieć na uwadze także cele i zadania pomocy społecznej.

Rozważając kwestię prawidłowości odmowy przyznania skarżącej pomocy społecznej na podany przez nią cel, określony jako "na pokrycie wydatków bieżących i zaległych kredytów, które nagromadziły się od IV/V 2008r.", w świetle powołanych już wcześniej zasad pomocy społecznej, wyrażonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy wskazać przede wszystkim przyjdzie, że z powołanych regulacji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia się i integracji społecznej, a udzielane świadczenia winny być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy. Jej przyznanie jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny ubiegającej się o jej przyznanie, a także zakresu środków przeznaczonych na ten cel. Nie oznacza to jednak, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby spełniającej wymogi do jego przyznania jest prawem bezwarunkowym i wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych przeznaczonych na realizację zadań pomocowych. Dla przyznania pomocy społecznej istotna jest kwestia współdziałania osoby spełniającej warunki do przyznania świadczenia z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej. Obowiązek w tym zakresie ustawodawca wyraził w art. 4 ustawy stanowiącym, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem ustanowienia tego wymogu jest aktywizacja osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Chociaż sposób jego realizacji nie został przez ustawodawcę wyraźnie sprecyzowany, np. poprzez określenie pożądanych zachowań, to jednak przyjąć należy, że wiąże się on z wszelkiego rodzaju aktywnością, podejmowaną przez uprawnionego do pomocy w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. W szczególności, jako współdziałanie należy rozumieć gotowość i chęć podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z przedstawionych przez niego uzasadnionych propozycji mających na celu poprawę tej sytuacji. W tym kontekście roszczeniowa i bierna postawa osoby uprawnionej do świadczeń może stanowić przesłankę odmowy przyznania pomocy społecznej. Przepis art. 11 ust. 1 i 2 ustawy wprost określa sytuacje, których zaistnienie może skutkować taką odmową, nie formułując żadnych dodatkowych warunków jej zastosowania. W świetle tego przepisu podstawę odmowy może stanowić: brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną. Podkreślić przy tym trzeba, że na mocy art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i odmowa podpisania kontraktu przez ubiegającego się o przyznanie świadczeń w kształcie przygotowanym przez organ, stanowić mogą samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia, bez względu na to, czy spełnione zostały pozostałe warunki jego przyznania.

Mając na względzie powyższe uwagi w zakresie oceny legalności zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie uznać należało, że nie narusza ona przepisów prawa, również w zakresie w jakim stwierdza brak podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Orzekając o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika bowiem, aby niezbędna potrzeba bytowa rodziny skarżącej zaistniała na skutek jakiegoś wyjątkowego zdarzenia i stanowiła przy tym szczególnie uzasadniony przypadek. Sytuacja życiowa skarżącej nie uległa istotnemu pogorszeniu na skutek zaistnienia szczególnych okoliczności, co mogłoby uzasadniać uznanie jej sytuacji bytowej za szczególnie uzasadniony przypadek. Oceniając natomiast sytuację życiową skarżącej, prawidłowo organ uzasadnił odmowę przyznania świadczenia, w oparciu o ocenę odnoszącą się do postawy skarżącej związanej z dążeniem do poprawy swojej sytuacji bytowej.

Z akt administracyjnych sprawy wynika bezspornie, że skarżąca odmówiła podpisania zaproponowanych kontraktów. Fakt niepodpisania umowy, w świetle art. 11 ust. 2 ustawy, może natomiast stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W art. 11 ust. 2 ustawy ustawodawca nie sformułował żadnego innego, koniecznego do spełnienia wraz z zaistnieniem tej okoliczności, dodatkowego warunku odmowy. Ocenę w zakresie jej wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania świadczenia pozostawił natomiast uznaniu organu. Stosownie do tego, oceniając zaistniałą w sprawie okoliczność odmowy podpisania kontraktu przez skarżącą, w kontekście celu pomocy społecznej, zdaniem Sądu uznać należało, że organ prawidłowo uwzględnił i tę okoliczność uzasadniając odmowę przyznania świadczenia z powodu przekroczenia kryterium.

W świetle powołanych wyżej regulacji art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej, uprawniona była również ocena organu co do tego, że brak ze strony skarżącej działań zmierzających do: podwyższenia alimentów przyznanych jej na dzieci w kwocie 20 zł na dziecko, podjęcia zatrudnienia, czy też uzyskania pożytków z gospodarstwa rolnego, wskazuje na brak jej aktywności w dążeniu do pokonywania trudności życiowych, przy wykorzystywaniu własnych możliwości i uprawnień. W ocenie Sądu, taka postawa bez wątpienia mogła zostać uznana jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, którą ustawodawca w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej formułuje jako kolejną z przesłanek odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej.

Na przyznanie skarżącej zasiłku celowego nie mogła mieć przy tym wpływu okoliczność, że skarżąca wystąpiła o podwyższenie alimentów i w dniu 20 grudnia 2010 r. uzyskała orzeczenie w tym przedmiocie, bowiem z zasady legalizmu wynika, że administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania ( wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Zaskarżona zaś decyzja wydana została w dniu [...] stąd ww. fakt wskazujący na podjęcie przez skarżącą działania zmierzającego do przezwyciężenia trudnej sytuacji rodziny, który powstał po wydaniu decyzji, nie mógł być uwzględniony w niniejszej sprawie zarówno przez organy pomocy społecznej, jak też Sąd.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak również nie znajdując innych uchybień, które w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.