Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 290/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędziowie WSA Krzysztof Kandut, Beata Machcińska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w likwidacji w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranej w nadmiernej wysokości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 3.617 (trzy tysiące sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) – po rozpatrzeniu odwołania A Spółki z o.o. w likwidacji z siedzibą w R. (dalej Spółka, skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...]r., nr [...] określającej wysokość dotacji celowej do zwrotu, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł oraz pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł przyznanej na wsparcie realizacji zdania publicznego pn. "[...] w R." – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu podano, że motywy i argumenty podjętego rozstrzygnięcia zostały szczegółowo zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Analizując wniesione przez Spółkę odwołanie od decyzji organu I instancji, w której domagała się jej uchylenia i umorzenia postępowania w całości, SKO wskazało, że została ona wydana na skutek ponownego rozpoznania sprawy, albowiem decyzją z [...]r. uchyliło decyzję organu I instancji z [...]r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Kolegium powołało art. 60 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4, a także art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej: u.f.p.). Ponadto wskazało, że do spraw z art. 60 u.f.p., nieuregulowanych w niniejszej ustawie, na mocy art. 67 tej ustawy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej K.p.a.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, dalej O.p.). W jego ocenie powołane przepisy oznaczają, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w art. 252 u.f.p. wynika z mocy prawa (ex lege) a jak wskazuje się w judykaturze i orzecznictwie, decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, bowiem zobowiązanie do zwrotu decyzji powstaje z mocy prawa.

SKO odwołało się także do art. 251 ust. 1 i 4 oraz art. 221 ust. 1-3 u.f.p. Uznało, że zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r., poz. 688 ze zm., dalej u.d.p.p.), a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1. Podało, co powinna zawierać umowa, o której mowa w ust. 2 (bez wskazania jednostki redakcyjnej ustawy, do której odnoszą się wskazane ust. 1 i 2 – uwaga Sądu). Dalej powołało art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Kontynuując odwołało się z kolei do art. 16 ust. 1-6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2018 r., poz. 450 ze zm.), wskazując na warunki jakim winna odpowiadać umowa dotycząca realizowanego zadania.

Wskazało, że osią sporu pomiędzy organem I instancji a Spółką jest ustalenie czy w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

Stwierdziło, że zwrot ustawowy "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" winien być rozumiany wąsko i w szczególności polega na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadanie, aniżeli te, na które dotacja została udzielona. Powołano § 2 ust. 3 umowy z dnia 5 marca 2015 r. (OP.526.1.2015).

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie jest możliwe dokonanie zapłaty z dotacji wydatków za najem lokalu obejmujące inne miesiące aniżeli okres, na jaki została udzielona dotacja tj. od 5 marca do 30 kwietnia 2015 r., gdyż dotyczą innego okresu rozliczeniowego i stąd wykraczają poza ramy umowy. Z akt spraw wynika bowiem, iż umowa najmu lokalu została zawarta na okres od dnia 1 sierpnia 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2015 r., a to oznacza, iż z dotacji można rozliczyć czynsz za marzec, kwiecień 2015 r. O braku możliwości rozliczenia z dotacji wydatków ponoszonych z tytułu czynszu za inne miesiące, aniżeli okres udzielenia dotacji tj. od 5 marca do 30 kwietnia 2015 r. wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 grudnia 2018 r., I SA/Gl 768/18, w którym za prawidłową uznał ocenę wydatków z poz. 132 czy 134 jako wydatki niekwalifikowane. Wskazało, że kwoty ujęte w tych pozycjach dotyczą czynszu najmu za miesiące styczeń-luty 2015 r., a zatem okresy niewynikające z umowy. Tym samym nie mogły być uznane za wydatkowane zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p.p. Dodatkowo za prawidłowe uznano zakwestionowanie zapłaty z dotacji kwoty [...] zł tytułem kosztów księgowej obsługi projektu, bowiem w istocie wyniósł on [...] zł netto, zatem kwota [...] zł to wydatek niekwalifikowany. W zakresie braku możliwości pełnego rozliczenia z dotacji kwoty poniesionej na obsługę księgową projektu wypowiedział się również WSA w ww. wyroku z 11 grudnia 2018 r. uznając, że prawidłowo organy uznały wydatki dotyczące usług księgowych w części za wydatki niekwalifikowane. Z przedłożonego przez Spółkę aneksu wynika bowiem wprost, że jedynie kwota [...] zł obejmowała obsługę księgową projektu. Pozostała kwota [...] zł dotyczyła zatem prowadzenia ksiąg rachunkowych w innym zakresie i jako taka nie mogła zostać uznana za kwotę wydatkowaną zgodnie z celem dotacji. Kolegium uznało za prawidłowe zakwestionowanie przez organ I instancji kwestii braku możliwości zapłaty z dotacji za wydatki poniesione tytułem opłat bankowych. Odwołując się do § 2 ust. 2 umowy zauważyło, że zleceniobiorca zobowiązuje się wykonać zadanie publiczne zgodnie z ofertą, z uwzględnieniem kosztorysu, harmonogramu i opisu poszczególnych działań. Natomiast kosztorys zadania stanowiący załącznik Nr 3 do umowy nie przewiduje takich wydatków, stąd też zasadnie uznano, iż przedmiotowy wydatek nie może być poniesiony z przedmiotowej dotacji.

W skardze Spółka (reprezentowana przez radcę prawnego) wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7 i art. 77 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy wyrażające się zwłaszcza w zaniechaniu dokonania jakiekolwiek własnej, dokładnej analizy sprawy, a powielanie wyłącznie ustaleń organu I instancji, co skutkowało określeniem błędnej kwoty do zwrotu jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem,

- art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji,

- zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP, naruszenie art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej i prawnej, polegające na braku w uzasadnieniu decyzji dowodów świadczących o źródłach, które legły u podstaw wnioskowania w zakresie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, zawarcie w decyzji zbyt ogólnych, nieuargumentowanych od strony prawnej twierdzeń, a także nie odniesienie się do treści złożonego odwołania i pominięcie kluczowych i istotnych jego fragmentów w procesie podejmowania decyzji;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że Spółka wykorzystała środki z dotacji niezgodnie z ich przeznaczeniem, podczas gdy wszelkie środki wykorzystane zostały bezpośrednio na cele związane z realizacją zadania publicznego, a także wyłącznie w okresie objętym dotacją.

Pełnomocnik w uzasadnieniu zwróciła uwagę, że sprawozdanie końcowe z wykonania zadania pozostaje w całości spójne z zaktualizowanym kosztorysem, stanowiącym załącznik do umowy. Dla uznania zaś, że doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji, konieczne jest oczekiwanie na złożenie całkowitego rozliczenia rzeczowo-finansowego przez beneficjenta dotacji, bądź wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Odnosząc się ściśle do zakwestionowanych przez organ wydatków, wskazała, że dowolnie zakwalifikowano wydatek w postaci faktury [...] na kwotę [...] zł do kategorii koszty sędziowskie I.8., podczas gdy faktura ta ujmowana była począwszy od przedłożenia sprawozdania z wykonania zadania w kategorii wyżywienie 1.3. Z uwagi na odległy okres weryfikacji danych trudno obecnie wskazać czego konkretnie dotyczyła pozycja księgowa. Koszt ten był prawdopodobnie związany z usługami gastronomicznymi w ramach cateringu w związku z meczami wyjazdowymi czy obozem przygotowawczym. Zwróciła uwagę, że zachowano pełną spójność między kosztorysem a sprawozdaniem końcowym.

Wskazała, że w dokumencie kosztorysu załączonego do umowy, opisane w nawiasach uszczegółowienie danej kategorii stanowi jedynie rozwinięcie najczęściej spotykanych kosztów, a nie zamknięty zbiór możliwych kosztów. Co za tym idzie, nie poniesiono wszelkich wskazanych kategorii kosztów jak np. spiker, DJ w kategorii organizacja meczów u siebie (1.9.) czy wynajem hal sportowych oraz siłowni w kategorii wynajem obiektów (1.10.). Podobnie, do kategorii wydatków można zakwalifikować inne wydatki nie wskazane wprost w konkretnej kategorii. I tak, zakwestionowane opłaty bankowe nie powinny zostać uznane jako wydatki poniesione niezgodnie z przeznaczeniem. Logika podpowiada bowiem, że są to wydatki konieczne, związane z działalnością biurowo-księgową. Kierując się zasadą wyrażoną w art. 8 K.p.a., wydatki tego typu nie powinny zostać kwestionowane tym bardziej przy uwzględnieniu ich marginalnej wartości, stanowią one bowiem jedynie 0,24% kwoty udzielonej dotacji, mając przy tym na uwadze, że koszty bankowe zostały w całości poniesione przez Spółkę ze środków własnych.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie Zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych instrumentach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374) w niniejszej sprawie Sąd przeprowadził posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów odstępując od wymaganej prawem rozprawy.

Skarga jest zasadna.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji określające skarżącej Spółce wysokość dotacji celowej do zwrotu, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł oraz pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł przyznanej na wsparcie realizacji zdania publicznego pn. "[...] w R.".

Istotną okolicznością rozpoznawanej sprawy jest to, że tut. Sąd wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., I SA/Gl 768/18 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl) uchylił decyzję SKO z [...]r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z [...]r.

Konsekwencją wydania ww. wyroku było uchylenie przez Kolegium decyzji organu I instancji z [...]r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (decyzja z [...]r.).

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Oznacza to, że wymienione w tym przepisie organy w sytuacji tam opisanej są związane ocenami i wskazaniami Sądu wyrażonym w jego orzeczeniu. Dotyczy to również sądu orzekającego ponownie w takiej sprawie, o ile przepisy prawa znajdujące w sprawie zastosowanie nie uległy zmianie (co w tej sprawie nie miało miejsca). Cytowany przepis wyraża zasadę związania oceną prawną wyrażoną w wyroku oraz konieczność podporządkowania się organów wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania w sprawie. Sąd rozstrzygający sprawę ponownie, o ile przepisy prawa nie uległy zmianie, nie może dokonywać odmiennej od wyrażonych w poprzednim wyroku ocen prawnych. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanego rozstrzygnięcia. Wskazania zatem, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z 8 września 2020 r., II FSK 1221/20). Sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen. Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję Sądu jest weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań ww. wyroku z 11 grudnia 2018 r., poprzednio wydanego w tej sprawie. Kontrola sądowa rozstrzygnięcia, wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, sprowadza się w takim przypadku także do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji.

W tej sprawie wymogom w powyższym zakresie organ w części nie sprostał, naruszając tym samym normę prawną wyrażoną w art. 153 P.p.s.a. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy w wydanej decyzji ograniczył się jedynie do akceptacji ustaleń organu I instancji i wskazał zarazem jedynie na okoliczności, których Sąd w poprzednio wydanym wyroku nie kwestionował. Pominął natomiast zalecenia i wytyczne Sądu, jak również ocenę, że poprzednio przyjęty przez organy sposób określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, stanowił przejaw zbyt radykalnej wykładni przepisu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z pominięciem treści art. 16 ust. 1 u.d.p.p., co doprowadziło to do naruszenia dyrektywy proporcjonalności wynikającej z art. 8 K.p.a.

Przypomnieć zatem należy zalecenia i wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 11 grudnia 2018 r., jak również niekwestionowane okoliczności sprawy.

Zarówno w toku postępowania w sprawie I SA/Gl 768/18, jak również w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości ustalony stan faktyczny. Poza sporem pozostaje, że Spółka w ramach organizowanego przez Prezydenta konkursu ofert na zadanie publiczne "Wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej" złożyła pierwotnie ofertę pn "[...] w R." obejmującą okres od 5 marca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r., przedstawiając kalkulację przewidywanych kosztów realizacji tego zadania publicznego. Następnie oferta ta została zmieniona w ten sposób, że dotyczyła jedynie okresu od 5 marca 2015 r. do 30 kwietnia 2015 r. Spółka zawarła z Prezydentem umowę w dniu [...]r. na ww. zadanie publiczne realizowane w okresie od 5 marca 2015 r. do 30 kwietnia 2015 r., na realizację którego przeznaczono kwotę [...] zł, załącznikiem do tej umowy był sporządzony przez Spółkę kosztorys. Strony nie kwestionują też faktu jej wykonania. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do różnicy stanowisk dotyczącej zasadności jej wykorzystania. W ocenie organów Spółka wskazując kwoty rozliczenia nieprawidłowo rozliczyła koszty obejmujące bądź to pozycje niewymienione w kosztorysie, bądź też wskazała kwoty wykraczające poza okres realizacji zadania publicznego. Z kolei strona skarżąca twierdzi, że koszty te były uzasadnione i związane z realizacją objętego umową zadania publicznego.

Na potrzeby rozpoznania sprawy przytoczyć należy przepisy mające zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 221 ust. 1 u.f.p. podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Zgodnie zaś z ust. 2 ww. przepisu zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami u.d.p.p., a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1.

Stosownie do art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Natomiast ust. 5 tego przepisu stanowi, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Należy również zauważyć, że w przedmiotowej kwestii istotne znaczenia ma art. 11 i art. 16 ust. 1 u.d.p.p., do których odsyła u.f.p. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.d.p.p. organy administracji publicznej:

1) wspierają w sferze, o której mowa w art. 4, realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, prowadzące działalność statutową w danej dziedzinie;

2) powierzają w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, realizację zadań publicznych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, prowadzącym działalność statutową w danej dziedzinie.

Jednocześnie z ust. 2 tego przepisu wynika, iż wspieranie oraz powierzanie, o których mowa w ust. 1, odbywają się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert albo w trybach określonych w art. 11a-11c lub art. 19a.

Natomiast art. 16 u.d.p.p. przewiduje, iż przyjęte do realizacji zlecenie odbywa się na zasadach określonych w umowie o wsparcie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem regulacji zawartych w u.f.p. oraz u.d.p.p.

Na gruncie powyższych regulacji zaznaczyć należy, że ocena czy dany wydatek został zrealizowany zgodnie z celem zadania publicznego koniecznym jest odniesienie się do treści zawartej umowy. Dopiero bowiem na tej podstawie możliwe jest dokonanie oceny czy w ramach udzielonej dotacji wydatek spełnia przesłanki z art. 252 u.f.p. Wymaga przy tym podkreślenia − w kontekście uregulowania zawartego w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. − że pierwszorzędne znaczenie w procesie wykładni ma odtworzenie znaczenia pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja nie została udzielona (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2018 r., I GSK 1017/18; z 11 lipca 2013 r., II GSK 455/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 stycznia 2015 r., II SA/Wr 717/14). Jednocześnie podkreśla się, iż w ww. pojęciu nie mieści się naruszenie procedur obowiązujących na podstawie umowy o udzielenie dotacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 711/12).

W toku poprzednio rozpoznawanej sprawy Sąd przyjął, że naruszenie warunków zawartej umowy przy zachowaniu wydatkowania środków z dotacji na zadania objęte umową o jej udzielenie nie stanowi zatem o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Stanowisko to podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim Sąd w wyroku z 11 grudnia 2018 r. uznał, że w sprawie nie jest sporne, iż wydatkowanie dotacji nastąpiło na cel, na jaki została udzielona.

Koszty obsługi księgowej.

Za prawidłowe Sąd uznał rozliczenie wydatków dotyczących usług księgowych w wysokości [...] zł (pozostała kwota [...] zł została wydatkowana niezgodnie z celem dotacji).

W decyzji z [...]r. organ I instancji zakwestionował wydatki ujęte pod poz. 162 i 163 korekty "Sprawozdania końcowego z wykonania zadania publicznego" złożonego przez skarżącą 24 czerwca 2015 r. (łącznie [...] zł). W skardze pełnomocnik nie podważała tych pozycji rozliczenia i nie wskazywała (poza uwagami natury ogólnej) na jakiekolwiek nieprawidłowości w jej rozliczeniu przez organ. Uznać zatem należy, że organ dokonał jej rozliczenia zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z 11 grudnia 2018 r.

Koszty najmu (w tym opłaty za media i ubezpieczenia).

Natomiast w zakresie kosztów zawartych umów najmu, opłat (w tym kosztów ubezpieczenia i za media), Sąd w wyroku z 11 grudnia 2018 r. przyjął za zasadne jedynie koszty za okres, na który została udzielona dotacja, tj. za okres od 5 marca do 30 kwietnia 2015 r. Jednocześnie uznał, że pomimo udzielenia dotacji od 5 marca to ww. płatności co do zasady dokonywane są za pełne okresy, zatem ich drobiazgowe rozliczanie w odniesieniu do ilości dni uznał za nieuzasadnione.

Organ I instancji w decyzji z [...]r. uznał, że skarżąca wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł (str. 6-8 decyzji). W poszczególnych pozycjach Sprawozdania (od 131 do 136 oraz 138, 140 i 145) wyszczególnił faktury dotyczące tego wydatku przyjmując za uzasadniony wydatek dotyczący całego miesiąca marca i kwietnia 2015 r. W zakresie wydatków niezwiązanych z wymienionym okresem organ uznał go za niekwalifikowany.

Sąd stwierdza, że także w tej części organ wywiązał się z wytycznych wynikających z wyroku z 11 grudnia 2018 r. Również w skardze pełnomocnik nie podważała dokonanych rozliczeń i nie wskazywała (poza uwagami natury ogólnej) na konkretne uchybienia i nieprawidłowości, które pozwalałyby na zakwestionowanie merytorycznych wyliczeń przyjętych przez organy.

Koszty wyżywienia.

W zakresie tej pozycji – w ocenie Sądu – organy naruszyły art. 153 P.p.s.a.

W wyroku z 11 grudnia 2018 r. Sąd dokonał bardzo wnikliwej oceny tego wydatku. Przypomnieć należy, że wystawiona faktura z [...]r. opiewała na łączną kwotę [...] zł (brutto), z czego jako kwotę kwalifikowaną przyjęto [...] zł (brutto), natomiast pozostałą kwotę [...] zł uznano za wydatek z wkładu własnego. Sąd uznał mianowicie, że organy zarówno nieprawidłowo ustaliły znaczenie pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", ale również zaniechały pogłębionej analizy wszystkich dokumentów określonych umową, dając prym okresowi realizacji zadania publicznego nad pozostałymi wiążącymi strony ustaleniami: "(...) Organy nie wzięły pod uwagę, że pozycja "wyżywienie" wskazywana jest dwukrotnie, tj. zarówno w pkt 3 kosztorysu dotyczącym wyżywienia podczas meczów wyjazdowych i obozów, wody i odżywek, ale również w pkt 8 dotyczącym kosztów sędziowskich - a na tym koncentrowały się wyjaśnienia Spółki co do tego wydatku. Jednocześnie w odniesieniu do tej pozycji zarówno w kosztorysie do umowy, jak i ofercie, którą przyjął Prezydent wyraźnie wskazano, że jest to koszt średniomiesięczny, nie zaś zależny od ilości odbytych meczów czy obozów".

W konkluzji swojej wypowiedzi Sąd przyjął, że "jeżeli zatem Spółka składa w oparciu o powyższe regulacje wyjaśnienia, że przedstawiona faktura jest fakturą zbiorczą dotyczącą wyżywienia w trakcie rozgrywanych meczów, w tym na miejscu, to brak jest podstaw do jej kwestionowania. Fakt, że wystawcą jest jedna restauracja nie jest przy tym przesłanką do odmowy uznania wydatku".

Podkreślenia więc wymaga przyjęcie przez Sąd w ww. wyroku, że brak jest podstaw do kwestionowania omawianej faktury, a jej wystawienie przez jeden podmiot nie jest przesłanką do odmowy uznania wydatku.

Tymczasem organ I instancji w decyzji przyjął za słuszną uwagę Sądu, że pozycja "wyżywienie" znalazła się zarówno pod pozycją I/3 jak i I/8 Kosztorysu (str. 9 decyzji). Skutkowało to tym, że "wyżywienie" wykazane po poz. I/3 organ zakwalifikował do poz. I/8, przyjmując na podstawie § 9 ust. 3 umowy z [...]r., że skarżąca pobrała dotację w wysokości [...] zł w "nadmiernej wysokości".

Tak dokonaną przez organ kwalifikację tego wydatku należy uznać za dowolną. Przede wszystkim Sąd nie kwestionował tego, że "wyżywienie" w sposób nieprawidłowy ujęto w dwóch pozycjach, przeciwnie podzielił wyjaśnienia Spółki, co do odmiennego charakteru tego wydatku ujętego w odrębnych pozycjach. Ponadto organ dokonał nieuprawnionej kwalifikacji tego wydatku przyjmując, że jest to dotacja pobrana w nadmiernej wysokości. Zgodnie z art. 252 ust. 3 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Podkreślenia jednak wymaga, że w toku poprzednio rozpoznawanej sprawy organy zakwalifikowały wydatek jako wykorzystany niezgodnie z przeznaczeniem, zaś Sąd zarzucił im brak pogłębionej analizy w realizacji zadania. W wytycznych dla organu ujętych w końcowej części uzasadnienia wskazał, że "organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy i w jakim rozmiarze doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a następnie wyliczyć kwotę zwrotu", wskazując jako podstawę prawną art. 252 § 1 pkt 1 u.f.p. w związku z art. 11 i art. 16 ust. 1 u.d.p.p.

Niezależnie jednak od tych uwag, w niekwestionowanym przez organ II instancji wyroku tut. Sądu z 11 grudnia 2018 r. przyjęto, że brak jest podstaw do kwestionowania tego wydatku. Organy zaś w ogóle nie wzięły pod uwagę wytycznych Sądu w tym zakresie. Z tych względów skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że wydatek dotyczący "wyżywienia" w wysokości [...] zł nie stanowił dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, lecz w odniesieniu do którego ostatecznie wypowiedział się Sąd w wyroku z 11 grudnia 2018 r.

Wydatki dotyczące opłat bankowych.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że wydatki (opłaty bankowe) nie były przedmiotem analizy organów w toku poprzednio prowadzonych postępowań, tak więc rozważania w tej części pozostają poza ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu. Organy i Sąd dysponują takimi samymi możliwościami w zakresie sposobu rozstrzygnięcia, jakimi dysponowałaby w pierwotnym postępowaniu (por. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II GSK 826/20).

Organ I instancji w wydanej decyzji uznał, że skarżąca wykazała środki własne (niekwalifikowane) w wysokości [...] zł jako "Koszty obsługi biura"; wydatek dotyczył poniesionych opłat bankowych. Organ uznał, że załącznik nr 3 do umowy nie przewidywał takich wydatków, zatem należy uznać wydatek za niekwalifikowany. W Kosztorysie (stanowiącym integralną część umowy z [...]r.) w pkt II "Koszty obsługi zadania, w tym koszty administracyjne po stronie A", w istocie ujęto w ppkt 3 jedynie koszty obsługi biura (wyposażenie biura, opłaty za telefon, internet, opłata za domenę).

Sąd przyjął (zarówno w poprzednio prowadzonym postępowaniu, jak również w niniejszym), o czym wspomniano już wyżej, że naruszenie warunków zawartej umowy, przy zachowaniu wydatkowania środków z dotacji na zadania objęte umową o jej udzielenie, nie stanowi o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Dotyczy to także kwalifikacji środków własnych jakimi są w badanej sprawie opłaty bankowe (poz. 173-197 Sprawozdania).

Skoro skarżąca poniosła koszty opłat bankowych w związku z realizacją płatności za pośrednictwem rachunku bankowego, związanych z wydatkowaniem udzielonej jej dotacji w części niekwestionowanej przez organ, to brak podstaw aby poddawać w wątpliwość ich zasadność. Realizacja płatności za pośrednictwem rachunku bankowego powiązana jest z koniecznością poniesienia kosztów jego obsługi. Zatem uiszczenie kosztów w postaci opłat bankowych, mimo że nie zostały one wyszczególnione w odrębnej pozycji umowy (bądź kosztorysu), było oczywiste aby zrealizować cel związany z przyznaną dotacją.

W ocenie Sądu organ, prowadząc postępowanie w II instancji, zaniechał dokonania analizy materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wyniku tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji, która kończy postępowanie administracyjne w danej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji jedynie powołał się na ustalenia dokonane przez organ I instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ I instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych ‒ o ile jest to konieczne ‒ ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Działanie organu odwoławczego nie ma bowiem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi, także dotyczące realizacji wyroku tut. Sądu z 11 grudnia 2018 r., wyda stosowne rozstrzygnięcie, zawierając w uzasadnieniu decyzji wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 107 § 3 K.p.a.

Mając na uwadze stwierdzone wyżej naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania składają się: wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym, stanowiące wynagrodzenie określone w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.