Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2349/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust 1, art. 138 ust 1,
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 208 par 1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 11
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "N." S. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 159/14 w sprawie ze skargi "N.l" S. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 maja 2014r., sygn. akt III SA/WR 159/14 oddalił skargę N.Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia 31 grudnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Z uzasadnienie wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu decyzją z dnia 28 listopada 2003 r. udzielił zezwolenia N. Sp. z o.o. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 86 punktach gier na terenie województwa dolnośląskiego (na okres 6 lat; do 28 listopada 2009 r.). W dniu 7 maja 2009 r. do Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu wpłynął wniosek spółki o przedłużenie tegoż zezwolenia na okres kolejnych 6 lat. W związku z wejściem w życie (z dniem 31 października 2009 r. ustawy o Służbie Celnej, wniosek, o którym mowa, wraz z całym materiałem dowodowym zebranym w sprawie, został przekazany Dyrektorowi Izby Celnej we Wrocławiu, celem jego rozpatrzenia.

Dyrektor Izby Celnej we Wrocławiu decyzją z dnia 7 grudnia 2009 r. odmówił przedłużenia zezwolenia N. Sp. z o.o. Odwołanie strony od takiego rozstrzygnięcia Minister Finansów przekazał Dyrektorowi Izby Celnej do rozpatrzenia, w związku z wejściem w życie (z dniem 1 stycznia 2010 r.) ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych i utratą mocy przez poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych.

Dyrektor Izby Celnej nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia 16 kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze orzeczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 września 2010 r., III SA/Wr 383/10 oddalił skargę spółki na decyzję organu celnego. Wyrok ten wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 1743/12 Naczelnego Sądu Administracyjnego został uchylony – po rozpoznaniu skargi kasacyjnej spółki – i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania do WSA we Wrocławiu.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powinien wziąć pod rozwagę, to, że jakkolwiek w omawianym wyroku TSUE przyjął, że rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu należy do sądu krajowego, to w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają, więc co do zasady swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy, zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Nadto NSA podkreślił, iż Sąd I instancji uwzględnić powinien, że kompetencje merytoryczne należą do organów administracji publicznej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 498/13 uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2013 r.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej na poziomie drugiej instancji – umorzył postępowanie odwoławcze, jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu decyzji, Dyrektor Izby Celnej zacytował art. 208 § 1 ordynacji podatkowej. Na kanwie tego przepisu wywodził, że prawomocny wyrok Sądu WSA z dnia 6 sierpnia 2013 r. (III SA/Wr 498/13) zapadł już po wygaśnięciu zezwolenia spółki, które opiewało na okres do 28 listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej wskazał, iż skoro zezwolenie utraciło ważność, ponad 4 lata temu, to należało przyjąć, iż brak obecnie przedmiotu postępowania w sprawie przedłużenia jego ważności. Tym samym, w ocenie Dyrektora Izby Celnej postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, w szczególności, iż w świetle art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 tej samej ustawy nie mogą być przedłużane. Dlatego też, działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 w związku z art. 208 § 1 ordynacji podatkowej Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 613; dalej: o.p.), umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. Następnie, uwzględniając zalecenia zawarte w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2013 r. (II GSK 1743/12) i wydanego na podstawie tego rozstrzygnięcia wyroku WSA z dnia 6 sierpnia 2013 r. (III SA/Wr 498/13) organ celny szeroko rozważył znaczenie dla niniejszej sprawy wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE") z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/ 11 (Fortuna i inni przeciwko Polsce).

Mając na względzie charakter kwestionowanych przepisów na gruncie rozporządzenia wykonawczego i to, czy regulacje te są zgodne z celem dyrektywy 98/34/WE oraz sentencję wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. organ stwierdził, że kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych (art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 1 i art. 138 ust. 1 u.g.h.), stanowią jedynie potencjalnie przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 (art. 1 pkt 4 – a inne wymagania) dyrektywy 98/34/ WE.

Według organu, uznanie przepisu za techniczny nie przesądza o obowiązku jego notyfikacji. Organ wskazał, iż dała temu wyraz Komisja Europejska w piśmie z 5 września 2011 r. skierowanym do Prezesa i Członków Trybunału Sprawiedliwości w uwagach pisemnych w połączonych sprawach C- 213/11, C-214/11 i C-217/11, gdyż dyrektywa 98/34/WE przewiduje zwolnienia z tego obowiązku w art. 10 i art. 9 ust. 7. Nadto organ zauważył, że przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, podlegającymi obowiązkowi uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej, są tylko przepisy krajowe, które stanowią przeszkody w swobodnym przepływie towarów według przepisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE). Przepisy ustawy o grach hazardowych regulujące udzielanie zezwoleń na działalność gospodarczą w zakresie gier hazardowych i przepisy przejściowe tej ustawy w tej kwestii stanowią według organu niedyskryminacyjne ograniczenia niektórych sposobów sprzedaży.

Organ stwierdził, że według stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zawartego w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34, jeśli ustanawiają one "warunki" determinujące w istotny sposób skład, właściwości lub sprzedaż produktu. W sprawie, zdaniem organu, takie warunki nie zachodzą.

Na poparcie stanowiska, iż przepisy ustawy o grach hazardowych nie wymagały uprzedniej notyfikacji jako przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE organ przywołał także orzecznictwo sądowoadministracyjne, według którego przepisy ustawy o grach hazardowych nie tyle ograniczają działalność w zakresie gier hazardowych, co mają na celu ucywilizowanie tej działalności, która nota bene nie jest zwykłą działalnością gospodarczą i niesie ze sobą wiele poważnych zagrożeń dla społeczeństwa.

W dalszej części swojej wypowiedzi organ argumentował, że nawet gdyby uznano, że przepisy ustawy o grach hazardowych są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, to nie podlegałyby one obowiązkowi ich uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej. Są one zdaniem Organu wyłączone spod obowiązku notyfikacji na mocy klauzuli z art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, który stanowi, iż przepisów dyrektywy o obowiązku uprzedniej notyfikacji przepisów technicznych oraz zawierających klauzulę standstill nie stosuje się m. in. do takich przepisów krajowych, które "stosują klauzule bezpieczeństwa, wprowadzone przez obowiązujące wspólnotowe akty prawne".

Dyrektor Izby Celnej stwierdził w konkluzji, że przepisy art.129 ust. 2, art. 135 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie podlegały notyfikacji i mogą stanowić podstawę prawną decyzji. Podniósł, że ustawa o grach hazardowych nie dopuszcza się ograniczeń naruszających art. 34, art. 49 i art. 56 TFUE. Jej postanowienia nie zakazują prowadzenia działalności hazardowej, a tylko ją ograniczają, wyłączając automaty o niskich wygranych, co do miejsca świadczenia tych usług i wieku uczestników, w celu ochrony ich zdrowia i przestrzegania warunków urządzania takich gier. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r. (VI SA/Wa 1899/12) organ dodał, że sposób postępowania w przypadku naruszenia przepisów traktatowych określa art. 258 TFUE (dawny 226 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską; Dz. Urz. UE C 83 z dnia 30 marca 2010 r).

Organ wskazał, iż był zobowiązany do stosowania ustawowych norm regulujących zasady urządzania gier hazardowych (w tym art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych). Dyrektor Izby Celnej przywołał także postanowienie SN z dnia 28 listopada 2013 r. (I KZP 15/13), w którym wyrażono zapatrywanie, w myśl, którego sądy i urzędy powinny stosować przepisy ustawy o grach hazardowych mimo braku ich notyfikacji Komisji Europejskiej, a wątpliwości, co do ich obowiązywania może jedynie rozstrzygnąć Trybunał Konstytucyjny.

Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a wniesiona skarga jest niezasadna.

Zdaniem WSA, w zaskarżonej decyzji nie podjęto polemiki, co do dopuszczalności zastosowania przez organ w rozpoznawanej sprawie przepisów art. 233 § 1 pkt 3 ordynacji podatkowej w związku z art. 208 § 1 tej samej ustawy i art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z 2009 r., które jednoznacznie wszak powołał Dyrektor Izby Celnej w ramach normatywnej podstawy umorzenia postępowania odwoławczego. Zamiast tego zdaniem WSA, wyrażono zapatrywanie, w myśl którego, samo terminowe złożenie wniosku o przedłużenie terminu zezwolenia (co było dopuszczalne na gruncie dawnej ustawy z 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych) stanowiło wystarczający wymóg dla wydania decyzji merytorycznej w tym przedmiocie.

Sąd I instancji wskazał, iż pierwotne rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej wydane na poziomie pierwszej instancji (7 grudnia 2009 r.) zapadło jeszcze pod rządem ustawy z 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (ustawa o grach hazardowych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r.). W tamtym stanie prawnym rozstrzygnięcie wniosku o przedłużenie terminu zezwolenia nie było zatem bezprzedmiotowe, skoro obowiązujący wtedy akt prawny konstrukcję taką wprost przewidywał. Z tego powodu, zdaniem, WSA nie można zarzucać organowi, iż wówczas nie dostrzegał możliwości umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, ponieważ taka możliwość jeszcze wtedy nie zachodziła.

W ocenie WSA, osobnym zagadnieniem jest kwestia ewentualnej dopuszczalności umorzenia postępowania odwoławczego w okresie, kiedy Dyrektor Izby Celnej rozstrzygał sprawę po raz pierwszy na poziomie drugiej instancji, bowiem decyzja utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia 7 grudnia 2009 r. została wydana w dniu 16 kwietnia 2010 r., a więc już w zmienionym stanie prawnym. W ocenie WSA, trzeba podkreślić, że zagadnienie ewentualnego umorzenia postępowania nie zostało wówczas dostrzeżone nie tylko przez organ, ale także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (przy rozpoznawaniu skargi spółki na pierwotne rozstrzygnięcia organu – w wyroku z dnia 22 września 2010 r., III SA/Wr 383/10) i przez Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznawał skargę kasacyjną strony od ostatnio wymienionego wyroku Sądu.

Sąd I instancji wskazał, iż ewidentny wpływ na zmianę kierunku postępowania administracyjnego w rozpoznawanym przypadku, był wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. wydany w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (Fortuna i inni przeciwko Polsce). W ocenie WSA, to właśnie treść przywołanego rozstrzygnięcia Trybunału zdeterminowała sposób załatwienia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który – wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r. (II GSK 1743/12) – uchylił wspominany już wyrok tutejszego Sądu (z dnia 22 września 2010 r., III SA/Wr 383/10), a w konsekwencji – również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który – wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2013 r. (III SA/Wr 498/13) wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 16 kwietnia 2010 r.

WSA uznał, iż art. 208 § 1 ordynacji podatkowej obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu prowadzonego postępowania, gdy postępowanie to "z jakiejkolwiek przyczyny" "stało się bezprzedmiotowe". Powyższa sytuacja, zdaniem WSA wystąpiła w rozpoznawanym przypadku, przy czym dotyczyła ona jedynie bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, skoro pierwszoinstancyjna decyzja organu celnego (z dnia 7 grudnia 2009 r.) pozostawała nadal w obrocie prawnym. Taki stan sprawy, zdaniem Sądu I instancji uzasadniał w pełni skorzystanie przez Dyrektora Izby Celnej z przepisu art. 233 § 1 pkt 3 ordynacji podatkowej, przewidującego możliwość umorzenia samego tylko postępowania odwoławczego.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Dyrektora Izby Celnej, iż nie można przedłużyć terminu nieistniejącego już zezwolenia, tym bardziej, jeśli zważyć, iż w świetle art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z 2009 r., zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 tej samej ustawy nie mogą być już przedłużane.

W dalszej części swojego uzasadnienia, WSA wskazał, iż spór między stronami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego sprowadza się do wyjaśnienia, czy biorąc pod uwagę powołany wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (Fortuna i inni przeciwko Polsce) wskazane wcześniej przepisy ustawy o grach hazardowych z 2009 r. są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE z 1998 r., L 204, s. 37, ze zm.) i czy wobec tego przed ich wejściem w życie, powinny podlegać notyfikacji Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy. Sąd I instancji podniósł, iż jeśli chodzi o produkty w postaci automatów do gier o niskich wygranych, jak wypowiedział się TSUE w orzeczeniu prejudycjalnym z 19 lipca 2012 r. (pkt 26) dopuszczalne są – mogące stanowić przeszkody w wymianie handlowej między państwami członkowskimi – przepisy techniczne objęte dyrektywą 98/34, pod tym warunkiem, że są niezbędne dla osiągnięcia nadrzędnych celów interesu ogólnego.

W ocenie Sądu, przyjęte rozwiązania normatywne w ustawie o grach hazardowych, stanowiące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, są kompleksowe. Dotyczą, bowiem na tych samych zasadach i w równym stopniu wszystkich podmiotów dotąd operujących na rynku krajowym w sferze gier – zarówno krajowych, jak i zagranicznych.

WSA podniósł, że zakwestionowane w skardze rozwiązania ustawowe nie mają charakteru ukrytego ograniczenia, a ponadto pozostają w odpowiednim stosunku do zamierzeń ustawodawcy w zakresie uzasadnionych, jak to przedstawiono, celów ochrony interesu publicznego. W ocenie Sądu I instancji, nie sposób zatem nie dostrzec, że przyjęte środki krajowe – w kontekście przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych – nie mogły być zastąpione innymi. Nowe regulacje prawne stanowią spójną i adekwatną całość dla osiągnięcia założonego przez polskiego ustawodawcę poziomu ochrony wskazanych celów. W komentowanej materii, Sąd podzielił pogląd sformułowany w motywach wyroku WSA w Warszawie z 17 grudnia 2012 r. (VI SA/Wa 1899/12).

WSA wskazał, iż trafnie Organ Celny zauważył, iż na tle brzmienia art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE definiującego pojęcie "przepisów technicznych" – uregulowania podjęte w wykonaniu dopuszczalnych klauzul bezpieczeństwa nie stanowią przepisów technicznych. Według bowiem wskazanego unormowania, "przepisy techniczne" to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

Zdaniem WSA, jeśli uznać, że kwestionowane uregulowania ustawy o grach hazardowych zostały podjęte w ramach realizacji dopuszczalnych klauzul bezpieczeństwa, to nie mogą one stanowić przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 w związku z art. 10 dyrektywy 98/34/WE. Biorąc to pod uwagę Sąd uznał, za bezzasadne także zarzuty skargi, co do naruszenia przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34.

Zdaniem WSA, w kontekście ustalenia, czy uregulowania ustawy o grach hazardowych wpływają istotnie na sprzedaż tych urządzeń, trafna jest konstatacja organów, że należy mieć na uwadze również obrót na rynku unijnym. Potwierdza to treść pkt. 58 wskazanych uwag pisemnych Komisji Europejskiej z dnia 5 września 2011 r. Z orzeczenia Trybunału nie można wywieść, że chodzi wyłącznie o rynek krajowy. Zdaniem WSA przedstawione okoliczności zdecydowanie nie pozwalają na przyjęcie, że na zmniejszenie obrotu przedmiotowymi urządzeniami wpływ wywarły przede wszystkim uregulowania ustawy o grach hazardowych, ograniczające rodzaj miejsc, w których może być prowadzona działalność w sferze gier hazardowych. WSA uznał, iż przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, w tym jej art. 129 ust. 2, nie mają charakteru "przepisów technicznych", w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., a jako takie, nie podlegały procedurze uprzedniej notyfikacji, o której mowa w art. 8 ust.1 tej dyrektywy.

Sąd zwrócił uwagę, iż nawet ewentualne uznanie "technicznego" charakteru spornych między stronami przepisów przechodnich ustawy o grach hazardowych i przyjęcie w związku z tym zapatrywania, iż wymagały one wcześniejszej notyfikacji nie przesądza automatycznie zagadnienia dopuszczalności/niedopuszczalności stosowania tych przepisów. WSA podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 2013 r. (I KZP 15/13), według którego sądy i urzędy powinny stosować przepisy ustawy o grach hazardowych mimo braku ich notyfikacji Komisji Europejskiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzuciła:

1. naruszenie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U.Nr 201, poz. 1540 ze zm.) oraz art. 233 § 1 pkt 3 w zw. z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), mające istotny wpływ na treść wynik sprawy, poprzez stwierdzenie, że w sytuacji gdy w toku postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych wygasło zezwolenie pierwotne, nie jest możliwe wydanie decyzji przedłużającej, wobec czego postępowanie posiada przymiot bezprzedmiotowego i podlega umorzeniu, podczas gdy stwierdzenie takie musiałoby prowadzić do wniosku o zbędności w systemie prawa przepisu art. 138 ust. 1 zakazującego przedłużania zezwoleń na urządzanie gier niskohazardowych, skoro bowiem wejście w życie ustawy o grach hazardowych z 2009 r. stworzyć miało stan bezprzedmiotowości postępowania, to szczególna dyrektywa interpretacyjna zakazująca przedłużania zezwoleń stanowić musi normatywne superfluum, wniosek zaś taki jest sprzeczny z założeniem normatywności każdego przepisu w systemie prawa, a tym samym wyrok narusza wskazane przepisy,

2. naruszenie art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielenia informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. L 1998 nr 204, poz. 37) w zw. z art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegające na nieuznaniu przepisu wskazanego art. 138 ust. 1 za przepis techniczny.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Celnej we Wrocławiu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od strony skarżacej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, a zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna N. Spółki z o.o. w W.została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie zauważyć, że podstawą umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia udzielonego Spółce zezwolenia był pominięty przez skarżącą art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, a nie przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych.

W tym miejscu należy więc podkreślić, że stosownie do treści art. 208 § 1 o.p., organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Oznacza to, że bezprzedmiotowość jest obligatoryjną przesłanką umorzenia postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ podatkowy stwierdzi w sposób oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Chodzi tu o każdą (jakąkolwiek) przyczynę powodującą brak jednego z elementów stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość może powstać zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i po wszczęciu postępowania. Zaistnienie bezprzedmiotowości postępowania ma znaczenie, z uwagi na nakaz wynikający z art. 208 § 1 o.p. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy.

W ocenie NSA nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art.1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis art.138 ust.1 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu tej dyrektywy, jak również nie jest zasadny zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji art.138 ust.1 u.g.h.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w pkt 34 wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. wydanego w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 stwierdził, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych w odniesieniu do automatów do gier o niskich wygranych nie należą do kategorii specyfikacji technicznych, ani zakazów produkcji przywozu i wprowadzania do obrotu w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE. W pkt 35 omawianego wyroku zakwalifikowano przepisy przejściowe do kategorii tzw. innych wymagań, przy czym te inne wymagania, według art. 1 pkt 4 dyrektywy, to wymagania nałożone na produkt, m.in. dotyczące użytkowania produktu, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. W wyroku tym nie przesądzono, że przepisy przejściowe omawianej ustawy są przepisami technicznymi, a jedynie wyjaśniono, jak należy rozumieć techniczny charakter przepisów w rozumieniu cytowanej dyrektywy i w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy przejściowe normują "przejściową" sytuację prawną działających na rynku podmiotów, między dawnym a nowym stanem prawnym.

Z treści art. 129 ust. 1 w związku z art. 138 ust. 1 u.g.h. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji oraz w dacie orzekania przez Sąd I instancji) wynika, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier jest prowadzona na zasadach określonych w dotychczasowych zezwoleniach do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, z jedną modyfikacją, że tych zezwoleń nie można przedłużać. Zatem każdy podmiot, który uzyskał zezwolenie może realizować wynikające z niego uprawnienia, nie może tylko wnioskować o pozytywne rozstrzygnięcie w zakresie przedłużenia na kolejne okresy. Jednocześnie podkreślić należy, że czym innym jest uprawnienie do prowadzenia działalności określonej w zezwoleniu, bo z treści zezwolenia wynika prawem chroniony interes podmiotu posiadającego zezwolenie do wynikających z niego uprawnień. Natomiast inną kwestią nie związaną z treścią uprawnienia jest możliwość jego przedłużenia. Uprawnienie strony polegające na możliwości domagania się przedłużenia zezwolenia nie stanowi jego treści, zatem w tym zakresie ustawa może przyjmować różne rozwiązania. W prawie publicznym żaden podmiot nie ma roszczeń, w ramach których mógłby domagać się określonego zachowania organów, jeżeli takie działania wprost nie wynikają z ustawy.

W omawianym zakresie należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1629/15, publ. CBOSA), w którym NSA stwierdził, że przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Dają bowiem pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku, albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, szczególnie istotną wówczas, gdy prawodawca, zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów. Podobnie jak vacatio legis mogą zapewnić zachowanie przez pewien czas korzystniejszych uprawnień wynikających z dotychczasowego prawa, mimo zastąpienia go nową, odmienną regulacją prawną. Roli przepisów przejściowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych.

Przepisy przejściowe, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Nie ograniczają też dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń. Ze swej istoty nie pełnią więc funkcji ograniczeń i zakazów tego, co było przedmiotem praw przewidzianych dawną ustawą.

Z tych względów, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, brak jest podstaw do przypisania przepisowi przejściowemu, jakim jest art.138 ust.1 u.g.h. charakteru technicznego, a tym samym brak notyfikacji tego przepisu Komisji Europejskiej nie może prowadzić do odmowy jego zastosowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.