Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 736/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1,
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 ust. 1 lit.c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi D. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] Nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2007 r. P. z siedzibą w G. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu obiektów budowlanych mieszkalnych, wielorodzinnych z usługami w części parterów, garażami podziemnymi dla samochodów osobowych, parkingami naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie pomiędzy ulicami [...] wraz z rozbiórką określonych obiektów oraz urządzeń zlokalizowanych na terenie inwestycyjnym i przebudowie budynku.

Decyzją z dnia 27 czerwca 2008 r. Prezydent Miasta S. ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestora. Na skutek złożonego odwołania decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. i przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Kolejną decyzją z dnia 20 października 2008 r. Prezydent Miasta S. ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało tą decyzję w mocy.

W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 403/09 oddalił skargę.

Po wydaniu tego wyroku 8 lutego 2011 r. nastąpiło przeniesienie decyzji

o warunkach zabudowy z dnia 20 października 2008 r. na P.

Od wymienionego wyżej wyroku wniesiona została skarga kasacyjna, która została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 339/10, z powodu naruszenia przepisów procesowych, tzn. nieuwzględnienia w postępowaniu przez sąd wojewódzki następców prawnych jednego z uczestników postępowania.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 419/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 20 października 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika konieczność sporządzenia analizy w taki sposób, aby działka podlegająca zainwestowaniu, znajdowała się w centrum terenu analizowanego. Przepis ten jednoznacznie bowiem stanowi, że właściwy organ wyznacza obszar analizowany "wokół działki budowlanej". Oznacza to, iż działka, lub działki, na których ma być realizowana inwestycja, dla której organ wydaje decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego. Niewątpliwie załącznik graficzny analizy sporządzonej w przedmiotowej sprawie nie spełnia tego kryterium normatywnego. Tym samym doszło do naruszenia w przedmiotowej sprawie przepisu § 3 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji – również przepisu § 7 poprzez przedwczesne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy.

Wniesione od opisanego wyroku skargi kasacyjne inwestora oraz organu odwoławczego zostały oddalone wyrokiem NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt

II OSK 2290/11.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 8 lipca 2014 r. ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku z dnia 31 grudnia 2007 r. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego odwołania przez D.S. i T.S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania dotyczących kwestionowania prawidłowości ustalenia w decyzji parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego zamierzenia budowlanego Kolegium stwierdziło, że nie jest możliwe jego ustalenie na zasadzie przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (podstawowy sposób wyznaczania tego parametru wskazany w § 7 ust 1 rozporządzenia), gdyż przebiegają one uskokiem (od 9 m do 20,5 m). Obliczając średnią wartość tego wskaźnika dla całego obszaru jednocześnie zwrócono uwagę, że średnia wartość tego wskaźnika kształtuje się różnie w odrębnych obszarach urbanistycznych. I tak, dla obszaru zabudowy wielorodzinnej i usługowej bezpośrednio graniczącego z terenem inwestycji (oznaczony na mapie jako obszar F) wynosi ona 15,5 m; dla obszaru zabudowy wielorodzinnej z położonym najwyższym budynkiem wielorodzinnym (na mapie jako obszar E) wynosi 38 m; dla obszaru bliskiej zabudowy wielorodzinnej położonej przy ul. [...] i która wyznacza część pierzei ul. [...] (oznaczona na mapie jako obszar N) wynosi 17 m, natomiast zabudowa wielorodzinna położona po przeciwnej stronie głównej ul. [...] na północ od działek objętych wnioskiem (oznaczone na mapie jako obszary B i D) wynosi 12,8 i 14 m.

Z kolei dla obszarów zabudowy jednorodzinnej, jednorodzinnej i wielorodzinnej o niskiej intensywności, zabudowy usługowej, zabudowy usługowo-mieszkalnej oraz dla budynków szkoły i kościoła wartości te są zdecydowanie mniejsze i wynoszą: 7 m, 5,3 m, 10,5 m, 7,1 m, 5,8 m, 7 m, 6,2 m, 7,3 m, 6,5 m, 8,5 m, 5,1 m, 6,1 m, 9,3 m, 8 m, 4,5 m. Zróżnicowanie zabudowy w obszarze analizowanym, również co do obszarów bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji (od strony wschodniej, zachodniej

i południowej), dało podstawę do wyprowadzenie wniosku, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako obliczonej wartości średniej tego wskaźnika (10,1 m) dla projektowanego kompleksu zabudowy wielorodzinnej sytuowanej w pierzei ul. [...] nie będzie prawidłowe. Bowiem budynki wielorodzinne znajdujące się na sąsiednich działkach i zlokalizowane w tej samej pierzei ul. [...] tworzą bryły o znacznej kubaturze - górne krawędzie elewacji tych budynków to 16,5 m (VI kondygnacji, działka nr [...]) oraz 16,4 m (V kondygnacji, działka nr [...]), a strome dachy podwyższają zabudowę do 20,5 m oraz 21 m. Powyższe rozważania analizy urbanistycznej dały podstawę do wyprowadzenia wniosku, że dla projektowanej inwestycji zasadne jest ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w inny sposób niż według średniej wartości tego wskaźnika z obszaru analizowanego. Dodatkowo sporządzono sylwetę ul. [...], która ma obrazować istniejącą zabudowę oraz wkomponowane przyszłe budynki wielorodzinne. Ostatecznie ustalono, że dla wszystkich budynków na terenie inwestycyjnym wysokość elewacji frontowej ma wynosić nie mniej niż 15,5 m i nie więcej niż 16,5 m, a dla fragmentów zabudowy (VI kondygnacyjnej) nie więcej niż 19,5 m - przy płaskich przykryciach na tych budynkach. Przy czym ustalona wartość minimalna dotyczy elewacji zlokalizowanej na obowiązującej linii zabudowy, a szósta kondygnacja jest dopuszczona nad fragmentami budynków dla maksymalnie 30% powierzchni zabudowy każdego obiektu.

Ponownie analizując sposób wyznaczenia powyższego parametru, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jest on zgodny ze sposobem ustalania wskazanym w § 7 rozporządzenia. Bezsporne jest, iż nie jest możliwe wyznaczenie tej wysokości poprzez przedłużenie krawędzi elewacji na działkach sąsiednich, gdyż wysokości tych krawędzi są zasadniczo róże.

Również niewątpliwie zabudowa wielorodzinna o takich parametrach jak wskazane w decyzji (do 16,5 m wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i łącznej wysokości 19,5 m) występuje w obszarze analizowanym (dodatkowo przy tej samej drodze publicznej). Nie można zatem zaprzeczać, że te parametry znajdują potwierdzenie w sporządzonej analizie.

Nie bez znaczenia jest również to, że ustawodawca w ustawie o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym przy ustalaniu warunków dla nowej zabudowy nakazał odwołać się do wiedzy specjalistycznej urbanisty lub architekta, któremu powierzył sporządzenie projektu decyzji, co ma gwarantować takie przyszłe ukształtowanie przestrzeni urbanistycznej, które stworzy harmonijną całość i uwzględni uwarunkowania kompozycyjno - estetyczne zabudowy już istniejącej. Bowiem celem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy nie jest, jak wywodzi w pełnomocnik w odwołaniu, pogodzenie z reguły niejednolitych interesów inwestorów i ich inwestycyjnych sąsiadów (interesy te mogą mieć różny charakter), lecz uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego jako podstawę dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na marginesie Kolegium zwróciło uwagę, że część z inwestycji objętej niniejszą decyzją jest już zrealizowana, oddana do użytkowania i zasiedlona przez nowych mieszkańców. Budynki o takich parametrach są budynkami legalnymi i już same wpływają na kształt przestrzeni urbanistycznej.

Zagadnienie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w wyroku z dnia 30.06.2011 r., sygn. akt II SA/Sz 419/11, w którym to wyroku Sąd stwierdził naruszenie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, oraz również stwierdził naruszenie § 7 tego rozporządzenia poprzez przedwczesne wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wyrokiem z dnia 29.08.2013 r., sygn. akt

II OSK 2290/11 skargi kasacyjne od powyższego wyroku WSA, stwierdził,

że ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, według której decyzja

o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni"

o jednorodnym zagospodarowaniu stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody zagospodarowania ternu, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jednocześnie NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji uznając, że organy administracji publicznej w sposób wadliwy określiły obszar analizowany i nakazując ponowne rozpoznanie sprawy i wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnego z przepisami rozporządzenia wykonawczego nie przesądził żadnych kwestii merytorycznych. W szczególności nie dokonał oceny tego czy organ prawidłowo wyznaczył górną krawędź elewacji frontowej nowej zabudowy.

Zarówno obecnie orzekające Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak też organ pierwszej instancji, na podstawie art. 184 w związku

z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są związane oceną prawną wyrażoną w wyżej wskazanych wyrokach - co słusznie podkreślił pełnomocnik odwołaniu. Kolegium stwierdziło jednak, że ustalając parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla wnioskowanych budynków organ pierwszej instancji nie orzekł wbrew przywołanemu powyżej stanowisku sądów. Respektując bowiem to stanowisko wyznaczył prawidłowy obszar analizowany, przeanalizował ten parametr w prawidłowo zakreślonym obszarze, w odniesieniu do wszystkich znajdujących się tam obiektów.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję przez D.S. i T.S. podniesiono zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności:

- § 7 ust. 1 w wyniku bezpodstawnego zaaprobowania wadliwego wyznaczenia przez organ I instancji, jednakowej dla wszystkich budynków na terenie inwestycyjnym, górnej krawędzi elewacji frontowych na poziomie od 16,50 m do 19,50 m,

- § 7 ust. 3 w wyniku bezpodstawnego zaaprobowania arbitralnego odstąpienia organu I instancji od przyjęcia przy wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wielkości odpowiadającej średniej wysokości elewacji frontowych i kalenic w terenie analizowanym,

- § 7 ust. 4 w wyniku bezpodstawnego zaaprobowania określenia przez organ

I instancji, przy wyznaczaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - "innej wysokości", w sytuacji gdy dopuszczalność zastosowania takiego odstępstwa nie wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania,

a w szczególności art. 153, 170 i 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w wyniku naruszenia zasady związania organu administracji publicznej oceną prawną oraz materialną prawomocnością prejudycjalnego orzeczenia wydanego w tożsamej sprawie, a w szczególności:

- wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12.11.2014 r.

w sprawie II SA/Sz 363/14,

- wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30. 06.2011 r. w sprawie II SA/Sz 419/11,

- wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.08.2013 r.

w sprawie II OSK 2290/11.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje.

Będąca przedmiotem postępowania sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu obiektów budowlanych mieszkalnych, wielorodzinnych z usługami w części parterów, garażami podziemnymi dla samochodów osobowych, parkingami naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie pomiędzy ulicami [...] wraz z rozbiórką określonych obiektów oraz urządzeń zlokalizowanych na terenie inwestycyjnym i przebudowie budynku, początek swój ma we wniosku z dnia 31 grudnia 2007 r. złożonym przez P. W tym czasie wydanych zostało szereg decyzji administracyjnych oraz kilka wyroków sądów administracyjnych. Ta ostatnia okoliczność ma istotne znaczenie procesowe, bowiem związana jest z ciążącym na obecnie rozpoznającym sprawę składzie orzekającym, obowiązkiem uwzględnienia ocen prawnych oraz wskazań zawartych w wydanych w sprawie orzeczeniach. Związanie to wynika z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Powołany przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Z punktu widzenia merytorycznej istoty rozstrzygnięcia szczególne znaczenie mają niewątpliwie: wyrok WSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt

II SA/Sz 419/11 wraz z wyrokiem NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2290/11. W wyrokach tych przede wszystkim zakwestionowany został sposób wyznaczenia obszaru analizowanego według § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Naruszenie to polegało na nieprawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, ograniczając go do działek gruntu położonych przy ul. [...], nie uwzględniając w nim wszystkich działek gruntu, które powinny być wzięte pod uwagę, gdyby prawidłowo wyznaczono obszar analizowany wokół działki budowlanej podlegającej zainwestowaniu, która winna znaleźć się w centrum terenu analizowanego. Stanowisko to podzielił NSA, zwracając uwagę w wyroku z dnia 29 sierpnia 2013 r., II OSK 2290/11, że błędem było ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych jedynie przy wskazanych w decyzjach drogach publicznych. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oparta na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Z wymienionych wyroków wynikała jasna wskazówka dla organów administracji – prawidłowego wyznaczenia terenu analizowanego w stosunku do nieruchomości mającej zostać zagospodarowaną. W przywołanych orzeczeniach nie przesądzono zagadnień merytorycznych, w szczególności trafności ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, według zasad określonych w § 7 ww. rozporządzenia. Było to bowiem przedwczesne.

Nie sposób pominąć, na co zwraca uwagę skarga i co jest Sądowi wiadome

z urzędu, że w dniu 12 listopada 2014 r. został wydany przez WSA wyrok w sprawie ze skargi P. Spółka w G. (poprzednia nazwa spółki – P. Sp. w W.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 18 lutego 2014 r. w przedmiocie warunków zabudowy (sygn. akt II SA/Sz 363/14). Istotne stało się udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wyrok ten ma znaczenia przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy skoro został wydany w równolegle toczącej się sprawie, zainicjowanej odrębnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 26 września 2011 r. złożonym przez P., a więc przez Spółkę na którą przeniesiono wywołaną pierwotnym wnioskiem P. z siedzibą w G. decyzję o warunkach zabudowy (dowód: decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 8 lutego 2011 r. o przeniesienie decyzji nr [...] z dnia 20 października 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy), która jest przedmiotem rozpoznawanej obecnie sprawy.

W sprawie o sygn. akt II SA/Sz 363/14 jednym z głównych powodów wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, było dostrzeżenie przez organ, że w decyzji organu I instancji z dnia 28 listopada 2013 r., nr [...] identycznie określono rodzaj inwestycji jak w sprawie uchylonej przez Sąd decyzji tegoż organu

z dnia 20 października 2008 r., nr [...], tj. jako budowa pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w części parterów, z garażami podziemnymi, z parkingami nadziemnymi oraz elementami zagospodarowania terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie pomiędzy ulicami [...], przy łącznej powierzchni sprzedaży w każdym obiekcie do 400 m2. Według organu, zmiany we wniosku spowodowały symboliczną zmianę wyłączenia z powierzchni zabudowy obszaru inwestycji. Nie ma przy tym wpływu na zakres i rodzaj nowej instancji o pow. zabudowy [...] m2 planowana wcześniej przebudowa poniemieckiej willi o pow. [...] m2, od której faktycznie inwestor odstąpił, bowiem jest objęta ochroną konserwatorską. Organ zauważył, że z wniosku inwestora

i z wszelkich dokumentów, w tym także z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wynika jednoznacznie, że przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest i było przedsięwzięcie obejmujące budowę śródmiejskiego zespołu mieszkaniowego "K", położonego między ulicami [...] i to zamierzenie było przedmiotem uchylonej decyzji nr [...], jak jest również przedmiotem zaskarżonej decyzji. Konkludując Kolegium uznało, że z akt sprawy wynika, że w sprawie dotyczącej tej samej inwestycji prowadzone są dwa postępowania.

Oceniając prawidłowość wyżej opisanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lutego 2014 r., WSA, oddalając skargę uznał stanowisko organu za prawidłowe. W uzasadnieniu wyroku (II SA/Sz 363/14) Sąd, analizując również sprawy zakończone wyrokami WSA, sygn. akt II SA/Sz 419/11 oraz NSA, sygn. akt II OSK 2290/11, stwierdził, m.in., że ze względu na tożsamość planowanej zabudowy rozumianej jako tożsama ilość obiektów, ich funkcja, parametry i projektowane usytuowanie należy podzielić stanowisko Kolegium, że decyzja nr [...] z dnia 28 listopada 2013 r. wydana wskutek rozparzenia wniosku z dnia 23 sierpnia 2011 r. dotyczy tej samej inwestycji, która była przedmiotem objętym decyzją organu I instancji z dnia 20 października 2008 r., ustalającą warunki zabudowy. W tej zaś sytuacji, zgodzić się trzeba ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że w sprawie dotyczącej tej samej inwestycji prowadzone są dwa postępowania, co uzasadnia uchylenie przez Kolegium decyzji Prezydenta, w celu wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji w jaki sposób zostało zakończone postępowanie po uchyleniu decyzji nr [...].

Przytoczenie powyższych wniosków sformułowanych w uzasadnieniu ww., prawomocnego wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. (II SA/Sz 363/14), miało istotne znaczenie uzasadniające przyjęcie, że skoro Sąd uznał wówczas tożsamość przedmiotową sprawy rozpoznawanej z wniosku z dnia 31 grudnia 2007 r. jak

i z wniosku z dnia 23 sierpnia 2011 r. (przy uwzględnieniu ich modyfikacji i drobnych, nieistotnych różnic), to obecnie rozpoznając sprawę nie można nie uwzględnić tegoż wyroku jak i innych wyrażonych w nim ocen prawnych, co wynika z art. 153 P.p.s.a. Tego ostatniego orzeczenia z dnia 18 lutego 2014 r. (II SA/Sz 363/14), jak wynika

z uzasadnienia zaskarżonej obecnie decyzji, nie wzięło pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, poprzestając jedynie na uznaniu, że wiążą go

w sprawie wyłącznie wytyczne wyrażone we wcześniejszych wyrokach z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 419/11 oraz z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2290/11.

W wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. (II SA/Sz 363/14), Sąd zauważył również,

że wbrew zarzutom skargi, stanowisko Kolegium co do oceny ustalonych w zaskarżonej decyzji warunków dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, jest zgodne z prawem (strona 26 wyroku). W zaskarżonej wówczas do Sądu decyzji Kolegium uznało natomiast, że do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych na terenie inwestycyjnym przyjęto budynki mieszkalne wielorodzinne sąsiadujące z terenem inwestycyjnym pośrednio lub bezpośrednio dostępne z ulicy [...], kształtujące pierzeję tego odcinka ulicy; nie przyjęto budynków jednorodzinnych i o innej funkcji nie mogących stanowić odniesienia do planowanej zabudowy. Wybiórczo zatem, co wynika z zestawienia w analizie urbanistycznej, przyjęto do analizy wysokości elewacji frontowych 9 działek zabudowanych budynkami wielorodzinnymi, podczas gdy faktycznie obszarem analizowanym zostało objęte 900 działek sąsiednich o różnej zabudowie. Organ odwoławczy uznał takie ustalenie wysokości elewacji frontowych za sprzeczne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ponadto, Kolegium zauważyło, że planowana zabudowa dotyczy nie tylko zabudowy wzdłuż ulicy [...], ale także m.in. zabudowy dostępnej z ulicy [...]. Od ulicy [...] zaplanowano także wjazd na teren inwestycji, a zatem i od tej ulicy jest front działki, o jakim mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...).

Oddalając skargę WSA w uzasadnieniu wyroku II SA/Sz 363/14 stwierdził, że dokonane przez organ I instancji w decyzji ustalenie wysokości elewacji frontowych zasadnie zostało ocenione przez organ odwoławczy jako sprzeczne

z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Rację Sąd przyznał Kolegium, wskazującemu, że ustalenie przez organ pierwszej instancji wysokości elewacji frontowych nowej zabudowy tylko w oparciu o zabudowę wielorodzinną pośrednio lub bezpośrednio dostępną z ul. [...], czyli w oparciu

o analizę pewnej "podprzestrzeni" jest niedopuszczalne. Następnie Sąd dodał, że

"Nie istnieje prawne uzasadnienie do ograniczenia, przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi nowej zabudowy, analizy istniejącej zabudowy do jednego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym sąsiadują ze sobą co najmniej dwa różne układy urbanistyczne, tak jak występuje to w niniejszej sprawie".

W tym miejscu należy zauważyć, że przesądzając w sprawie kwestię,

że "nie istnieje prawne uzasadnienie do ograniczenia analizy istniejącej zabudowy od jednego obszaru tworzącego urbanistyczną całość", przyjąć trzeba, że Sąd stwierdzenie to oparł na wszechstronnej i całościowej analizie zarówno stanu faktycznego sprawy jak i stanu prawnego, kształtowanego m.in. przez treści § 7 ust. od 1 do 4 włącznie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenianej wówczas decyzji organu I instancji i dołączonej doń analizie objęto obszarowo 900 działek o różnej zabudowie, ale w istocie, dla ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej uwzględniono faktycznie tylko tą ich część, która znajdowała się w układzie urbanistycznym tożsamym pod tym względem z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, a z którym nie koresponduje zabudowa jednorodzinna od strony ul. [...]. Jak podkreślił to Sąd, w obszarze analizowanym istnieje nie jeden ale dwa obszary urbanistyczne, które należało wziąć pod uwagę.

Poczynienie powyższych uwag celowym czyni skonfrontowanie ich z zaskarżoną decyzją, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 8 lipca 2014 r., nr [...]. Tą ostatnią organ ustalił warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...] – dz. nr [...], dla inwestycji polegającej na budowie pięciu obiektów budowlanych mieszkalnych, wielorodzinnych

z usługami w części parterów, garażami podziemnymi dla samochodów osobowych, parkingami naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu i z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie pomiędzy ulicami [...] wraz z rozbiórką obiektów przemysłowych, magazynów oraz urządzeń technicznych związanych z dawną produkcją zlokalizowanych na terenie inwestycyjnym oraz przebudowie budynku na działce nr [...] z przeznaczeniem na funkcję usługową z dopuszczeniem mieszkań. łączna powierzchnia sprzedaży w każdym obiekcie – do 400 m2. Określając parametry planowanej inwestycji organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej minimalną na 15,5 m, maksymalną na 16,5 m (19,5 m dla fragmentów zabudowy o wysokości 6 kondygnacji). Ustalona wartość minimalna dotyczyć miałaby elewacji lokalizowanych na obowiązującej linii zabudowy. Organy powołały się w tym zakresie na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazały, że zróżnicowanie zabudowy w obszarze analizowanym dało podstawę do wyprowadzenia wniosku, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako obliczonej wartości średniej tego wskaźnika (10,1 m) dla projektowanego kompleksu zabudowy wielorodzinnej sytuowanej w pierzei ul. [...] nie będzie prawidłowe, bowiem budynki wielorodzinne znajdujące się na sąsiednich działkach

i zlokalizowane w tej samej pierzei ul. [...] tworzą bryły o znacznej kubaturze – górne krawędzie elewacji tych budynków to 16,5 m oraz 16,4 m, a strome dachy podwyższają zabudowę do 20,5 m oraz 21 m. Dlatego zasadne było ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w inny sposób niż według średniej wartości tego wskaźnika z obszaru analizowanego. Kolegium stwierdziło, że analizując sposób wyznaczenia powyższego parametru, jest on zgodny ze sposobem ustalania wskazanym w § 7 rozporządzenia. Nie jest bowiem możliwe wyznaczenie tej wysokości poprzez przedłużenie krawędzi elewacji na działkach sąsiednich, gdyż wysokości tych krawędzi są zasadniczo różne. Również zabudowa wielorodzinna o takich parametrach jak wskazane w decyzji (do 16,5 m wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej i łącznej wysokości 19,5 m) występuje w obszarze analizowanym, dodatkowo przy tej samej drodze publicznej. Na marginesie Kolegium zwróciło uwagę, że część z inwestycji objętej niniejszą decyzją jest już zrealizowana, oddana do użytkowania i zasiedlona przez nowych mieszkańców. Budynki o takich parametrach są budynkami legalnymi i już same wpływają na kształt przestrzeni.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja utrzymująca tak ustalone warunki zabudowy, jest tożsama z tą, którą Prezydent Miasta S. określił warunki zabudowy w dniu 28 listopada 2013 r., nr [...], a która to została już poddana krytycznej ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i Sądu

w wyroku z dnia 12 listopada 2014 r. (II SA/Sz 363/14). Decyzją z dnia 28 listopada 2013 r. inwestycję opisano tożsamo, zaś przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazano na wysokość nie większą niż 16,5 m (19,5 m dla fragmentów zabudowy o wysokości 6 kondygnacji). Również wówczas organ, powołując się na możliwość skorzystania z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, przyjął, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że dla zabudowy objętej wnioskiem wyznaczona być powinna zróżnicowana wysokość, tak aby z jednej strony odpowiadała sąsiedniej zabudowie jednorodzinnej, a z drugiej strony występującym w sąsiedztwie budynkom wielorodzinnym. Ponadto, ustalenia w tym zakresie są identyczne jak te, które znalazły się w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 20 października 2008 r., w której ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 16,5 m do 19,5 m.

Analizując poczynione spostrzeżenia, trudno oprzeć się wrażeniu,

że w szczególności organ I instancji (poglądy Kolegium jawią się tu niejednolicie), konsekwentnie poprzestał na pierwotnie przyjętym w 2008 r. założeniu ustalenia dokładnie takiej a nie innej wysokości górnej elewacji frontowej, wpisującej się w oczekiwania inwestora, który zrealizował już przedmiotowe przedsięwzięcie. Zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co prawda na marginesie, informacja Kolegium, o tym, że budynki te zostały już zasiedlone i jako legalnie wybudowane same wpływają na kształt przestrzeni, jawi się jako związanie organu przez inwestora faktami dokonanymi. Tymczasem, już w wyroku z dnia 12 listopada 2014 r. (II SA/Sz 363/14), Sąd zwrócił uwagę, że związanie organów wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy dotyczy rodzaju inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast organ nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi obiektów budowlanych takimi jak wysokość budynku, ilość kondygnacji, linia architektoniczna, geometria dachu, które mogą być w decyzji o warunkach zabudowy ustalone w sposób odmienny od wniosku inwestora po uzyskaniu jego akceptacji.

Powracając do istoty merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji jak

i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd uznał, że przy ich wydawaniu nie uwzględniono w sposób należyty kwestii związanych ze sposobem ustalenia wysokości górnej wysokości elewacji frontowej i zastosowania § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. na co wskazywał WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 12 listopada 2014 r., który tożsame parametry i argumentację ocenił jako nieznajdującą prawnego uzasadnienia w ww. przepisie, negując możliwość odwołania się do ustalenia spornych parametrów w uwzględnieniu jedynie tej części z obszaru analizowanego, która była zbieżna z jednym z co najmniej dwóch różnych układów urbanistycznych, a więc bez faktycznego uwzględniania zabudowy jednorodzinnej, z którą również sąsiadować miała, zgodnie z decyzją, opisana we wniosku inwestycja.

Rozpoznając niniejszą sprawę, mając na uwadze zapadłe już w niej orzeczenia, w tym orzeczenie WSA z dnia 12 listopada 2014 r. i wyrażoną w nim ocenę prawną decyzji Prezydenta Miasta S., w istocie tożsamej z decyzją tego organu z dnia 28 listopada 2013 r., nr [...], Sąd administracyjny w składzie niniejszym, w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w przywołanym wyroku. Pomimo, że wyrok ten nie został wydany w ramach postępowania wywołanego tym samym wnioskiem, jednakże z uwagi na występującą - prawomocnie przesądzoną już tożsamość przedmiotu sprawy rozpatrywanej i sprawy zakończonej wyrokiem sygn. akt II SA/Sz 363/14, tj. inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z usługami w części parterów, z garażami podziemnymi dla samochodów osobowych, parkingami naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie pomiędzy ulicami [...] wraz z rozbiórką obiektów przemysłowych, magazynów, oraz urządzeń technicznych związanych z dawną produkcją, zlokalizowanych na terenie inwestycyjnym, przebudowa budynku (bez zmiany formy architektonicznej) na działce nr [...] z przeznaczeniem na funkcję usługową z dopuszczeniem mieszkań, łączna powierzchnia sprzedaży w każdym obiekcie do 400 m; nie można było pominąć i nie uwzględnić oceny prawnej i wytycznych Sądu wyrażonych w wyroku z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 363/14.

Dostrzeżenie przez Sąd opisanych wad skutkowało uznaniem, że poddana kontroli decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.