Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 458/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi P.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

W niniejszej sprawie stan faktyczny przedstawia się w sposób następujący:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia tego organu z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] polegającego na dostarczeniu projektu powykonawczego rozbudowanej części budynku mieszkalnego, oraz stwierdził, że nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia rozbudowanej części obiektu do stanu zgodnego z przepisami, a także zobowiązał inwestora K.R. do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie do 30.04.2007 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: WINB-WOP-7144/3/07/AB3, po rozpatrzeniu odwołania P.G. , utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] .

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. wystąpiła P.G. zarzucając "dyskryminację, stronniczość i szykanę prawną, mataczenie w sprawie, korupcję, rażącą przewlekłość postępowania, niedopełnienie obowiązków i przekroczenie swoich uprawnień, rażące poświadczenie nieprawdy i tworzenie fałszywych dokumentów, rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego, rażące naruszenie wielu przepisów ustaw".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] , po rozpatrzeniu wniosku P.G. o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., [...] w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] stwierdzającej wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] oraz w części zobowiązującej inwestora K.R. do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie do 30.04.2007 r. i w pozostałej części - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] .

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w/w decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] marca 2007 r., stwierdzającej wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] września 2006 r., oraz w części zobowiązującej inwestora K.R. , do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie do 30.04.2007 r. jest (we wskazanej części) niezgodna z prawem i rażąco narusza przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co wypełnia przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] marca 2007 r. w części dotyczącej stwierdzenia obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] września 2006 r., oraz w części dot. zobowiązania inwestora K.R. do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie do 30.04.2007 r. rażąco narusza przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229), co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności, wynikającą z art.156 §1 pkt 2 K.p.a. W pozostałej części dotyczącej tego "że nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami części rozbudowanej budynku mieszkalnego" decyzja PINB w [...]z dnia [...] marca 2007 r., oraz utrzymująca ją w mocy w tej części decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., są zgodne z prawem.

Organ wskazał, że organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie na mocy art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, orzekły (m.in.) o stwierdzeniu wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] września 2006 r., oraz zobowiązały inwestora K.R. , do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie do 30.04.2007 r. Wskazany przepis stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym czasie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Wydawane na jego podstawie decyzje muszą wskazywać konkretne czynności faktyczne (zmiany lub przeróbki) mające na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast wydanie na jego podstawie zobowiązania inwestora do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, jak również stwierdzenie wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia jest niezgodne z art. 40 Prawa budowlanego, co stanowi rażące naruszenie tego przepisu.

Z akt sprawy wynika także, że na podstawie wskazanego wyżej przepisu art. 40 PINB w [...]w decyzji z dnia [...] marca 2007 r., orzekł także, że nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami części rozbudowanej budynku mieszkalnego. W ocenie GINB decyzja PINB w [...]z dnia [...] marca 2007 r., w tej części oraz utrzymująca ją w mocy (w tej części) decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., są zgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie PINB w [...]po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz dokonaniu wizji lokalnej w dniu 15 marca 2006 r. i rozprawy administracyjnej w dniu 25 lipca 2006 r., postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., na podstawie art. 56 w/w ustawy Prawo budowlane, nałożył na K.R. obowiązek przedłożenia w terminie do 15 grudnia 2006 r., projektu budowlanego powykonawczego, części rozbudowanej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] , przy ul. [...] , w [...] , opracowanego na podstawie inwentaryzacji istniejącej części obiektu wraz z opinią techniczną. W dniu 15 grudnia 2006 r. K.R. złożyła w PINB sporządzoną inwentaryzację wraz z opinią techniczną, dotyczącą budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] .

Badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia [...] marca 2007 r. PINB w [...]stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] września 2006 r., oraz to, że nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami części rozbudowanej budynku mieszkalnego i zobowiązał inwestora K.R. , do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie do 30.04.2007 r. [...] WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że w niniejszym przypadku odnośnie rozbudowanej bez pozwolenia na budowę części budynku mieszkalnego usytuowanej na działce nr [...] w [...] , mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., (zgodnie z normą odsyłającą zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane), ponieważ przedmiotowa rozbudowa części budynku mieszkalnego miała miejsce przed 1994 r.

Świadczy o tym m.in. protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 25 lipca 2006 r., w którym cyt. "Pani K.R. podaje, że przy zakupie na podstawie aktu notarialnego swego udziału była część budynku, którego dotyczy postępowanie zabudowana przez poprzedniego właściciela, w tym miejscu Pani K.R. , przedkłada kserokopie opisu i mapy sporządzonej dla działki [...] , na której uwidoczniono także działkę nr [...](poprzedni numer). Mapa ta pochodzi z 9.10.1987 r. sporządzona przez Urząd Miejski w [...]Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami. Z mapy jednoznacznie wynika, że część budynku, którego dotyczy postępowanie była zabudowana".

Jak ustalono przedmiotowa działka nr [...] , na której usytuowana jest część budynku mieszkalnego oraz sąsiadująca działka nr [...], na której znajduje się druga część przedmiotowego budynku, stanowiły jedną całość oznaczoną nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Decyzją Wójta Gminy [...]z dnia [...] sierpnia 2003 r. dokonano podziału działki nr [...] na działkę nr [...] i nr [...]. Jak wynika z wymienionej decyzji z dnia [...] sierpnia 003 r., nowo wydzielone działki wymienione w pkt 1 niniejszej decyzji, położone są w terenie oznaczonym symbolem E1O MN —teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z usługami.

Przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., przewidywał legalizację obiektu budowlanego bądź jego części, dopiero po wykluczeniu przesłanek przymusowej jego rozbiórki określonych w art. 37 w/w ustawy. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 starego prawa budowlanego, przymusowa rozbiórka obiektu wybudowanego pod rządami tego prawa z naruszeniem przepisów obowiązujących w okresie budowy musiała być orzeczona w razie stwierdzenia, że sporny obiekt budowlany, bądź jego część 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ust. 2 art. 37 przewiduje także możliwość wydania decyzji rozbiórkowej obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Jednakże z akt niniejszej sprawy wynika, iż w rozpatrywanym przypadku brak było podstaw do orzeczenia przymusowej rozbiórki, w/w części budynku mieszkalnego wybudowanej bez pozwolenia, na działce nr [...] w [...] , albowiem samowolnie zrealizowana inwestycja, nie narusza ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwalą nr [...]Rady Gminy [...]z dnia 28.06.1993 r. oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i pogorszenia warunków zdrowotnych otoczenia.

Jak wynika z pisma Wójta Gminy [...]z dnia 20 listopada 2008 r., oraz przesłanej przy tym piśmie kserokopii wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] , w/w inwestycja nie narusza także ustaleń miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]zatwierdzonego Uchwałą Gminnej Rady Narodowej [...]nr [...] opublikowany w Dz. Urz. W.R.N. 24, poz. [...] , z dnia 19.12.1987 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka leżała w terenie oznaczonym symbolem E 17 MN + U — tereny budownictwa jednorodzinnego.

Mając na uwadze ustalony stan faktyczny sprawy oraz przedłożoną przez K.R. inwentaryzację z dnia 10 grudnia 2006 r., organy nadzoru budowlanego uznały, że nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia w/w części obiektu budowlanego, do stanu zgodnego z przepisami.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] , po rozpoznaniu wniosku P.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podtrzymał argumenty zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P.G. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 721/09 uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności części decyzji [...] – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...] marca 2007 r.; uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] - [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2007 r. oraz w pozostałej części postępowanie sądowe umorzył. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd stwierdził, że "(...) kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Analiza treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że postępowanie co do robót budowlanych (w tym także budowy obiektu budowlanego) wykonanych w warunkach samowoli budowlanej może zakończyć się w dwojaki sposób: albo nakazem rozbiórki obiektu lub jego części - jeżeli zostaną spełnione przesłanki określone w art. 37 ust. 1 tego prawa albo pozwoleniem na użytkowanie w przypadkach określonych w art. 42. Stanowisko to w sposób jednoznaczny reprezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. I tak m.in. w wyroku z dnia 9 października 2007r. w sprawie VII SA/Wa 1186/07 (Lex nr 443843) WSA w Warszawie stwierdził, że formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania wykonanego obiektu. Przez zdatność do użytku należy również rozumieć takie zrealizowanie obiektu, iż nie narusza on uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej. Jeżeli nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji państwowej powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę, przyjmując zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku, bądź nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia i wydać mu pozwolenie na użytkowanie. A zatem skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ prowadzący postępowanie w trybie zwykłym nie stwierdził konieczności dokonania zmian ani przeróbek zobowiązany był wydać decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie obiektu w oparciu o art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Wydana natomiast decyzja (w części stwierdzającej, że nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia w/w części obiektu budowlanego, do stanu zgodnego z przepisami) nie znajduje oparcia w treści wskazanego przepisu. Decyzja wydana w oparciu o art. 40 omaw. prawa ma charakter samoistny i jej celem jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem zamiast orzeczenia jego rozbiórki w trybie art. 37. A zatem biorąc pod uwagę treść omawianego przepisu Sąd nie podzielił stanowiska organu co do tego, że w zaskarżonej części decyzja z dnia 4.04.2007 r. jak i z 21.03.2007 r. nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Proste zestawienie przepisu art. 40 z rozstrzygnięciem prowadzi bowiem do wniosku, że organ w sposób rażący naruszył w/w przepis. Dodatkowo wskazać należy, co ma istotne znaczenie dla oceny skutków społeczno - gospodarczych przedmiotowej decyzji- że pozostawienie w obrocie prawnym w/w rozstrzygnięcia skutkuje brakiem zakończenia postępowania legalizacyjnego w przedmiocie stwierdzonej samowoli budowlanej. A zatem Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa i 40 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Natomiast Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił zarzutów skargi. Po pierwsze wskazać należy, że prawidłowo organy administracji orzekające w postępowaniu nieważnościowym stwierdziły, że brak jest podstaw do zakwestionowania właściwości przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. do rozpoznania niniejszej sprawy. Jak zostało wyżej wskazane organ badając sprawę z punktu widzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa nie jest uprawniony do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego na nowo. Natomiast z akt administracyjnych związanych z wydaną decyzją z dnia 21.03.2007 r. jak i utrzymaną nią w mocy decyzją z dnia 4.04.2007 r. wynika, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej przed 9.10.1987 r. Powyższe wynika ze złożonej mapy geodezyjnej, która obejmuje działkę nr ew. [...](nr przed podziałem), na której naniesiony jest przedmiotowy budynek. Obrys tego budynku wskazuje, że w dacie sporządzania mapy kwestionowane części budynku były już wybudowane. Jednocześnie brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu przemawiającego za inną datą powstania tego obiektu. Co więcej dopiero w postępowaniu nieważnościowym skarżący - biorący czynny udział w całym etapie postępowania tak w trybie zwykłym jak i nieważnościowym podniósł argument, że budowa ta nie została zakończona w całości przed 1.01.1995r. tj. przed datą wejścia w życie Prawa budowlanego z 7.07.1994 r. Nie może też ujść uwadze, że zarzuty te nie zostały poparte żadnymi dowodami. W tym stanie rzeczy zupełnie nieuzasadnione jest twierdzenie, że organ nienależycie wyjaśnił w tym zakresie sprawę i przyjął w sposób nieuprawniony, że do popełnionej samowoli winny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Dalej — w żaden sposób nie można podzielić zarzutów skargi, co do tego, że organ nie zbadał sprawy z punktu widzenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w szczególności co do odległości ściany budynku zawierającego otwory okienne i drzwiowe od granic nieruchomości sąsiedniej. Uszło wszak uwadze skarżącego, że odległość ta - jakkolwiek narusza przepisy tego rozporządzenia jednakże w żaden sposób nie może stanowić podstawy nakazania rozbiórki albowiem powstała w wyniku wtórnego podziału nieruchomości, która miała miejsce 29.08.2003 r. a zatem w okresie znacznie późniejszym niż popełniona samowola. W niniejszej sprawie nie mogło także - wbrew zarzutom skargi dojść do naruszenia art. 153 ustawy P.p.s.a. albowiem sprawa ta nie była uprzednio przedmiotem kontroli ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ani Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Nie chodzi zatem o jakiekolwiek orzeczenie sądu administracyjnego, nawet jeśli dotyczy identycznego stanu faktycznego i prawnego ale o orzeczenie wydane w konkretnej sprawie. Natomiast orzecznictwo, na które powołuje się skarżący ma za zadanie ujednolicenie interpretacji przepisów prawnych nie jest natomiast wiążące ani dla organu ani dla sądu. Organy te są wszak związane treścią przepisów prawa a nie ich interpretacją przedstawioną przez sądy w innych sprawach. Natomiast jako przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów wskazujących na nieprawidłowości w sporządzonej inwentaryzacji powykonawczej. Kwestia ta będzie przedmiotem oceny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Jedynie na marginesie należy stwierdzić, że brak jest podstaw do kwestionowania treści tej inwentaryzacji w niniejszym postępowaniu to jest postępowaniu nieważnościowym. I wreszcie jako nieuzasadniony Sąd uznał zarzut nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy to jest czy nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego określone w art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Uzasadnienie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji odnosi się do tych kwestii natomiast motywy kontrolowanej przez Sąd decyzji jedynie uzupełniająco wskazują na brak tych przesłanek. Reasumując Sąd wprawdzie uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione jednakże biorąc pod uwagę dostrzeżone naruszenie przepisów prawa stwierdził, że zaskarżoną decyzję, w części w której odmawia ona stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4.04.2007r. oraz z dnia 21.03.2007 r. należy wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną".

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku P.G. o stwierdzenie nieważności, stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] - w części sentencji dotyczącej stwierdzenia, że "nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami części rozbudowanej budynku mieszkalnego".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w oparciu o przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) jest związany wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu.

Mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2010 r., którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] w części utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności części decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...] marca 2007 r., znak: [...] oraz uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...] marca 2007 r. oraz w pozostałej części postępowanie sądowe umorzył, w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja [...] – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...] marca 2007 r., znak: [...] w części dotyczącej stwierdzenia, że ""nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami części rozbudowanej budynku mieszkalnego". Z uwagi na wskazania zawarte w przedmiotowy wyroku na obecnym etapie sprawy zachodzi konieczność ponownej weryfikacji wymienionej części wskazanych rozstrzygnięć w trybie nieważościowym.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie odnośnie rozbudowanej bez pozwolenia na budowę części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w [...] mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (na podstawie odesłania zawartego w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.) ponieważ przedmiotowa rozbudowa miała miejsce przed 1994 r., o czym świadczy m.in. protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 25 lipca 2006 r., w którym "Pani K.R. podaje, że przy zakupie na podstawie aktu notarialnego swego udziału była część budynku, którego dotyczy postępowanie zabudowana przez poprzedniego właściciela, w tym miejscu Pani K.R. , przedkłada kserokopie opisu i mapy sporządzonej dla działki K.R. , na której uwidoczniono także działkę nr [...](poprzedni numer). Mapa ta pochodzi z 9.10.1987 r. sporządzona przez Urząd Miejski w [...]Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami. Z mapy jednoznacznie wynika, że część budynku, którego dotyczy postępowanie była zabudowana".

Jak ustalono przedmiotowa działka nr [...] , na której usytuowana jest część budynku mieszkalnego oraz sąsiadująca działka nr [...], na której znajduje się druga część przedmiotowego budynku, stanowiły jedną całość oznaczoną nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Decyzją Wójta Gminy [...]z dnia [...] sierpnia 2003 r. dokonano podziału działki nr [...]na działkę nr [...] i nr [...]. Jak wynika z wymienionej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., nowo wydzielone działki wymienione w pkt 1 niniejszej decyzji, położone są w terenie oznaczonym symbolem E1O MN —teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z usługami.

Stosownie do treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., przymusowa rozbiórka obiektu wybudowanego pod rządami tego prawa z naruszeniem przepisów obowiązujących w okresie budowy musiała być orzeczona w razie stwierdzenia, że sporny obiekt budowlany, bądź jego część 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Ust. 2 art. 37 przewiduje także możliwość wydania decyzji rozbiórkowej obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Jednakże z akt niniejszej sprawy wynika, iż w rozpatrywanym przypadku brak było podstaw do orzeczenia przymusowej rozbiórki, w/w części budynku mieszkalnego wybudowanej bez pozwolenia, na działce nr [...] w [...] , albowiem samowolnie zrealizowana inwestycja, nie narusza ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]zatwierdzonego uchwałą nr [...]Rady Gminy [...]z dnia 28.06.1993 r. oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i pogorszenia warunków zdrowotnych otoczenia.

Jak wynika z pisma Wójta Gminy [...]z dnia 20 listopada 2008 r., oraz przesłanej przy tym piśmie kserokopii wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] , w/w inwestycja nie narusza także ustaleń miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]zatwierdzonego Uchwałą Gminnej Rady Narodowej [...]nr [...] opublikowany w Dz. Urz. W.R.N. 24, poz. [...] , z dnia 19.12.1987 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka leżała w terenie oznaczonym symbolem E 17 MN + U — tereny budownictwa jednorodzinnego.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroju z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1186/07 (Lex 443843) formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania wykonanego obiektu. Jeżeli nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę, przyjmując zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku, bądź nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia i wydać mu pozwolenie na użytkowanie.

Organ stwierdził, że wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]decyzji z dnia [...] marca 2007 r. na podstawie przepisu art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, stwierdzającej wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia tegoż organu z dnia [...] września 2006 r. oraz to, że nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami rozbudowanej części budynku mieszkalnego i zobowiązującej inwestora K.R. , do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie do 30.04.2007 r. rażąco narusza w/w przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., co wypełnia przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skoro badana decyzja z dnia [...] marca 2007 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, tym samym decyzja organu drugiej instancji z dnia [...] kwietnia 2007 r., jako utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również jest decyzją nieważną.

Mając na uwadze niniejsze rozstrzygnięcie oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2010 r. organ stwierdził, że z obrotu prawnego została wyeliminowana w całości decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] .

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] po rozpoznaniu wniosku P.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podtrzymał argumenty zawarte w decyzji z dnia [...] września 2010 r.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P.G. wnosząc o stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie uchylenia obu decyzji i ewentualnie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 24 § 1 pkt 5, 6 i § 3, art. 25 § 1, art. 123, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 1 i 2, art. 157 § 1 pkt 1 i 2 i art. 158 § 1 K.p.a. oraz art. 2 w związku z art. 78, a także art. 7, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 83 Konstytucji RP, oraz art. 1 i 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w szczególności przez dopuszczenie się dyskryminacji, nie zachowanie obiektywizmu, działaniu na szkodę skarżącej, stronniczość i szykanę prawną, dręczenie biurokratycznymi formalnościami i naruszenie podstawowych gwarancji procesowych, co czyni wydane decyzje wadliwymi. Wskazała, że organy świadomie działają na jej szkodę, dopuszczając się przewlekłości postępowania. Naruszają przepisy (art. 24 § 1 pkt 5), które nakazują obligatoryjne wyłączenie pracownika, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Główny Inspektor nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wskazać, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] września 2010 r. zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 721/09.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy stwierdzić, czy organ rozpoznając ponownie sprawę po opisanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uwzględnił przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku - art. 153 p.p.s.a.

Z powyższych obowiązków organ w zaskarżonej decyzji wywiązał się prawidłowo.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe.

Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

Zdaniem Sądu – w kontekście obowiązującego w dniu wydania badanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana decyzja w części sentencji dotyczącej stwierdzenia, że "nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami części rozbudowanej budynku mieszkalnego" rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Należy stwierdzić, że przepisy prawa budowlanego na podstawie których wydano kontrolowaną decyzję mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". Decyzja wydana w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. ma charakter samoistny i jej celem jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, zamiast orzeczenia jego rozbiórki w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ prowadzący postępowanie w trybie zwykłym nie stwierdził konieczności dokonania zmian ani przeróbek na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., jak również nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Zatem organ nadzoru budowlanego zobowiązany był wydać decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie obiektu w oparciu o art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., które to pozwolenie jest formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego oraz jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania wykonanego obiektu.

Nie budzi, zatem wątpliwości, że wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]decyzja z dnia [...] marca 2007 r. na podstawie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w części stwierdzającej, że nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia części obiektu budowlanego, do stanu zgodnego z przepisami nie znajduje oparcia w treści wskazanego przepisu, co wypełnia przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Prawidłowo, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2010 r. przyjął, że badana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] marca 2007 r. jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi o naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepis ten, na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że pracownik administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten daje stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07, Lex nr 471535). Powyższe uregulowanie ma bowiem na celu zapewnienie obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, jak również stanowi gwarancję procesową, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Wskazuje na to analiza podpisów złożonych pod decyzją z dnia [...] września 2010 r. oraz wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r.- decyzja z dnia [...] września 2010 r. została podpisana przez M.M. , natomiast decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. została podpisana przez D.K. (obie działające z upoważnienia Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego).

Ponadto podkreślić należy, że mając na uwadze zaskarżone rozstrzygnięcie oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] , jak również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2010 r. z obrotu prawnego – zgodnie z wnioskiem skarżącej - została wyeliminowana w całości decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] .

Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.