Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S. A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3141/13 w sprawie ze skargi [...] S. A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 roku sygn. akt I OSK 2/15 oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2013 roku nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 roku nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z dniem 27 maja 1990 roku z mocy prawa własności nieruchomości położonej w W., w obrębie K., oznaczonej jako działka nr [...], posiadającej księgę wieczystą o nr [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2013 roku nr [...] utrzymała tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. W ocenie organu złożona przez [...] SA decyzja o ustaleniu opłat za użytkowanie nie może w postępowaniu komunalizacyjnym stanowić dowodu na posiadanie prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości. A skoro [...] nie przysługiwał żaden tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 roku, Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające), do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku. Zdaniem organu taki tytuł nie wynika też z przepisów konstytuujących przedsiębiorstwo państwowe PKP. Również żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także o przejęciu przez Państwo Polskie mienia państwa Austro-Węgierskiego, a także przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 roku o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", z których wynika, iż wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo PKP własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie [...] konkretnie sformułowanego w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. A tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne jej objęcie i władanie nie tworzy formalnoprawnego zarządzania. Komisja podkreśliła, że odwołująca się spółka nie powołała się na żadne inne źródła swojego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza przejęciem mienia przez Państwo Polskie, władaniem i decyzją o ustaleniu opłat. Także obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 roku o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez PKP. Z ogólnych zaś przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych, a takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W ocenie Komisji wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne "władający" oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo [...] do określonego gruntu. Wobec niewskazania przez odwołującą się spółkę konkretnego tytułu prawnorzeczowego, Komisja uznała za w pełni uzasadnioną komunalizację przedmiotowej nieruchomości orzeczoną przez organ I instancji. Na poparcie swojego stanowiska powołała m.in. wyrok NSA z dnia 14 września 2006 roku sygn. akt I OSK 1259/05, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 roku sygn. akt I OSK 1947/06, wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 roku sygn. akt I OSK 760/07 oraz wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 roku sygn. akt I OSK 942/07. Komisja podniosła też, że okoliczność, iż na nieruchomości funkcjonuje linia kolejowa sama z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających. Nie istnieje przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajduje się infrastruktura kolejowa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję wniosły [...] SA z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało decydujący wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia w tej sprawie, a w szczególności art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego; art. 4 i art. 6 ust. 1 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PP "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 roku, Nr 43, poz. 312 ze zm., dalej: rozporządzenie o utworzeniu PKP) poprzez brak jego zastosowania prowadzący do błędnego uznania, iż nieruchomości przeznaczone do użytku kolei nabyte z mocy prawa przez [...] podlegają komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r. oraz art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 roku, Nr 84, poz. 948 ze zm., dalej: ustawa o komercjalizacji PKP) poprzez brak zastosowania, w związku z pominięciem przesłanki posiadania nieruchomości przez PP [...] z dniem 27 maja 1990 r. Skarżąca wskazała, iż zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza również przepisy postępowania, a to art. 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącej, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, ze spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone w art. 5 przepisów wprowadzających; art. 7, 75 § 1 art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącą nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., pomimo, iż jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił tę skargę. W ocenie Sądu I instancji skarga była niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Sąd wskazał, że podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe [...] było jedynie władztwem faktycznym. Sąd zaznaczył, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Sąd przywołał stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 roku sygn. akt K 30/03. W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w tym dniu sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu [...]. Świadczy o tym odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W., w której jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa - Starosta W. oraz wykaz zmian gruntowych z 8 lutego 2008 r., z którego wynika, że parcele nr [...] i [...] gm. kat. K. odpowiadają działce [...]. Sąd podkreślił ponadto, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm., dalej: ustawa o gospodarce gruntami) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób i takie prawo do gruntu, jak zarząd, użytkowanie czy użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie znajduje też zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało bowiem należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego [...] do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyły [...] SA z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek: błędnej wykładni, a w konsekwencji błędnego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających poprzez przyjęcie, że brak dokumentów poświadczających ustanowienie zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego [...] oznacza, iż nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkuje jej komunalizacją; błędnej wykładni art. 4 i 6 rozporządzenia o utworzeniu PKP poprzez jego pominięcie i tym samym błędne uznanie, że nieruchomość nabyta z mocy prawa nie należała do [...]; błędnej wykładni art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami polegającej na błędnym zastosowaniu; art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji PKP poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu przesłanek stanowiących podstawę badania w toku postępowania komunalizacyjnego stanu posiadania gruntów kolejowych na dzień 5 grudnia 1990 roku. Ponadto zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji za prawidłowe i tym samym pominięcie nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, a ponadto polegające na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku pozbawiającym stronę skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz na nieodniesieniu się do zarzutów strony skarżącej. Wreszcie podniesiono zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji rządowej przepisów postępowania - art. 7, 8, 15, 75, 77, 107 § 1 i 3 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki organy I i II instancji błędnie zinterpretowały treść art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających przyjmując, że istnienie przesłanki "należące do" sprowadza się do ustalenia, że dana nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie [...]. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 roku sygn. akt W 12/92, skarżąca kasacyjnie wskazała, że pojęcie zarządzanie, przez które należy rozumieć wykonywanie przez terenowe organy czynności o charakterze faktycznym, uznać należy za tożsame z pojęciem "należące do". Tym samym, wykładając gramatycznie art. 5 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających, konieczną przesłanką dla wystąpienia skutku w postaci nabycia mienia Skarbu Państwa przez gminę z mocy prawa jest ustalenie, że ta nieruchomość była zarządzana przez terenowy organ administracji. Brak pozytywnych ustaleń w tym zakresie skutkować powinien odmową komunalizacji mienia. W toku postępowania zaś ani Sąd, ani organy nie wskazały podstawy do przyjęcia tezy, iż terenowy organ zarządzał spornym mieniem. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że mienie [...] nie należało do terenowych organów administracji państwowej, nie jest zatem objęte zakresem podmiotowym i przedmiotowym art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających. W jej ocenie przeznaczenie nieruchomości na cele kolejowe oznacza, że nie stała się ona własnością gminy z mocy prawa w dacie 27 maja 1990 roku, a zatem pozostała własnością Skarbu Państwa na dzień 5 grudnia 1990 roku. Skarżąca kasacyjnie spółka stwierdziła, że na mocy art. 4 i 6 rozporządzenia o utworzeniu PKP nabycie tytułu do przedmiotowej nieruchomości nastąpiło ex lege, a to rozporządzenie ani inny przepis prawa nie wymagał stwierdzenia ani potwierdzenia tego stanu prawnego dodatkowymi aktami prawnymi. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała na brak ustaleń w kwestii przekazania spornego mienia przez [...] oraz podstawy przekazania tego mienia przez organ administracji centralnej, do którego należał grunt przeznaczony do realizacji inwestycji o znaczeniu ogólnokrajowym (w tym przypadku - budowa infrastruktury kolejowej). Niewyjaśnione zostało też do jakiego podmiotu - stationes fisci należał grunt, co stanowi w ocenie spółki poważne uchybienie przepisom postępowania, bowiem ustalenia w tej materii determinują wynik postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył, w stopniu istotnym, wskazanych w skardze kasacyjne przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy, zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony. [...] SA w W. kwestionowały możliwość komunalizacji nieruchomości, położonej w W., obręb K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 14,8800 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] ale nie wykazały jednak, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do [...]. Skarżąca spółka w żaden sposób nie udokumentowała bowiem, aby Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] przysługiwał do ww. mienia, jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy. W takiej sytuacji, brak było przede wszystkim interesu prawnego, materialnego po stronie skarżącej do skutecznego kwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez organy administracji i zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Ponadto, przeprowadzone postępowanie dowodowe, obejmujące podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie, dotyczące statusu spornego gruntu i prawa dysponowania nim, było w pełni wyczerpujące, istota sprawy dotyczyła natomiast kwestii materialnoprawnych. Skarżąca, podnosząc zaś zarzuty procesowe naruszenia przez Sąd pierwszej instancji "art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji naruszenia przez organy art. 7, 8, 15, 75, 77, 107 § 1 i 3 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a." w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, w istocie rzeczy starała się dowieść dokonania przez organy a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego a w szczególności wykazać, iż dla prawidłowej oceny kwestii, sprawowania przez nią na spornej nieruchomości, rzekomego zarządu, nie było konieczne wykazanie się konkretnym aktem administracyjnym, potwierdzającym tę okoliczność.

Powyższe prowadzi do zarzutów materialnoprawnych, które w przedmiotowej sprawie były również nieuzasadnione.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że problematyka, dotycząca komunalizacji mienia, w stosunku do którego [...] SA zgłaszają roszczenia, twierdząc, że grunt ten winien być przedmiotem uwłaszczenia dawnego Przedsiębiorstwa Państwowego [...], którego obecnie następcą prawnym jest skarżąca kasacyjnie, od wielu lat jest zagadnieniem analizowanym przez sądownictwo administracyjne. Z uwagi na pojawiające się w ostatnich latach w tym zakresie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmioosobowym podjął w dniu 27 lutego 2017 r. uchwałę w której stwierdził, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Uchwała ta ma wprost zastosowanie w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielając w całości stanowisko zawarte w tej uchwale i argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu stwierdza, co następuje:

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczym powodem zajęcia takiego stanowiska jest to, iż nieruchomości znajdujące się w faktycznym posiadaniu [...], co do których nie została wydana decyzja administracyjna o oddaniu gruntu w zarząd, nie mogły być uznane za należące do tego przedsiębiorstwa, w rozumieniu przysługiwania tytułu prawnego w postaci zarządu powstałego z mocy prawa, po dacie uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Rzeczywiście, należy w tym miejscu zauważyć, biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach prezentujących poglądy zbieżne ze skarżącym kasacyjnie [...] SA, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy". Tym niemniej, należy pamiętać, że wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez [...], w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Podsumowując tę część rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie też stwierdza, że dla odpadnięcia podstawy prawnej zarządu, powstałego z mocy ustawy (rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r.) nie była potrzebna ustawa wywłaszczeniowa. Odpadnięcie podstawy ustawowej, rozumianej, jako causa zarządu [...], która nastąpiła w wyniku uchylenia cyt. rozporządzenia z 1926 r. spowodowała ustanie zarządu ustawowego.

W tym miejscu należy odnieść się do tego, co stanowiło i może stanowić źródło powstania zarządu mieniem państwowym (lub, co w niniejszej sprawie ma znaczenie marginalne) samorządowym. Zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny. Powstaje więc pytanie, co dzieje się w sytuacji, gdy ustawa (rozporządzenie o mocy ustawy) przyznająca prawo zarządu mieniem państwowym osobie trzeciej zostaje uchylona w całości, zaś przepisy nowej ustawy, normujące sytuację prawną tejże osoby nie przewidują w ogóle zarządu, jako prawa przysługującego tej osobie. Nie wdając się w rozważania teoretyczne o charakterze ogólnym i niedotyczącym istoty zawisłej sprawy, należy stwierdzić, że skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r., było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez [...].[...] utraciły tym samym z dniem 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania [...] zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.

Stanowiąc w art. 8 ustawy z 1960 r. o tym, że PKP, jako osoba prawna, prowadzone jest w ramach narodowych planów gospodarczych, ustawodawca wskazał natomiast wyraźnie na obowiązywanie zasad nabywania nieruchomości, określonych w przepisach wykonawczych, wydanych z upoważnienia ustawowego (art. 3 ust.2 dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - Dz. U. Nr 27, poz. 197, ze zm.). Sam dekret wprawdzie utracił moc 5 kwietnia 1958 r. (art. 53 ust.1 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), ale przepisy wykonawcze w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354) pozostały obowiązujące do 1 sierpnia 1985 r. W związku z tym, że ww. rozporządzenie wykonawcze nawiązywało w swoich istotnych prawnie określeniach do treści dekretu z 26 kwietnia 1949 r. należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 tego dekretu "Nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych, wymienionych w art. 2 lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów (art. 2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie". Przedsiębiorstwa państwowe (w tym i [...]) były, zgodnie z art. 2 pkt 2 cyt. dekretu, wykonawcami narodowych planów gospodarczych. Jak wynika z powyższego, w okresie obowiązywania ww. dekretu jeżeli nieruchomość, która znajdowała się w zarządzaniu [...], była niezbędna dla realizacji to powinna była być przekazana [...] w zarząd i użytkowanie protokółem zdawczo – odbiorczym (§ 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych), zaś prawem, a nawet obowiązkiem wykonawcy narodowego planu gospodarczego (§ 4 cyt. rozporządzenia) było wystąpienie z wnioskiem o przekazanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie do władzy naczelnej wykonawcy, czyli ministra właściwego dla spraw kolejnictwa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedsiębiorstwo [...], jako wykonawca narodowego planu gospodarczego, mogło więc po 1960 roku – wobec uchylenia przez ustawę o kolejach z 1960 r. rozporządzenia RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (ze zm.), a co za tym idzie upadku podstawy prawnej dotychczasowego zarządu nieruchomościami - uzyskać grunt w zarząd i użytkowanie, występując ze stosownym wnioskiem i uzyskując prawem przewidziany dowód powstania zarządu w postaci protokołu zdawczo – odbiorczego.

Zgodnie z § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia z 1949 r. we wniosku o przekazanie nieruchomości w zarząd należało oznaczyć nieruchomości, co w tym konkretnym wypadku oznaczało konieczność określenia gruntów po wejściu w życie ustawy o kolejach z 1960 r., jako tzw. "obszary kolejowe". Taki wymóg wynikał wprost z art. 3 pkt. 3 ustawy z 1960 r. o kolejach powołującego nieznaną dotychczas definicję, zgodnie z którą obszar kolejowy to "wydzielone powierzchnie gruntu, przeznaczone do utrzymania i eksploatacji kolei, wraz ze znajdującymi się na nim budowlami i urządzeniami służącymi temu celowi". Ustawodawca wyraźnie wskazał, że obszar kolejowy powinien być wydzieloną powierzchnią gruntu; nie definiując sposobu wydzielenia powierzchni odsyłał tym samym w tym zakresie do jedynego wówczas obowiązującego sposobu takiego wydzielenia, jaki wynikał z art. 1 dekretu KRN z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53, poz. 298). Wydzielenie gruntu polegało na oznaczeniu granic, czyli na określeniu położenia punktów i linii granicznych, utrwaleniu ich na gruncie oraz sporządzeniu odpowiednich dokumentów. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art.2 ust. 2 pkt 2 tego dekretu, w wypadku, gdy rozgraniczenie miało dotyczyć gruntów oddawanych na cele użyteczności publicznej rozgraniczenie miało następować z urzędu. Oznaczenie gruntów, jako obszary kolejowe umożliwiało precyzyjne oznaczenie w protokole zdawczo - odbiorczym, o którym mowa powyżej, jakie grunty przekazywane byłyby w zarząd, a ponadto uznać należy, że przynajmniej od 1960 r. [...] powinna móc w sposób precyzyjny określać posiadane grunty, stanowiące obszar kolejowy.

Uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, stanowiła w art. 50 ust. 1, że prawa przedsiębiorstwa PKP, działającego dotychczas na podstawie ustawy z 1960 r. o kolejach stają się prawami PKP, jako podmiotu działającego na podstawie ustawy z 1989 r. Ustawa ta nie zawierała jednak żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania [...] zarządu gruntami. Zatem art. 50 ust. 1tej ustawy miałby zastosowanie w zakresie zarządu, gdyby [...] uzyskało zarząd w sposób opisany powyżej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynika jednakże przyznanie [...] jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Tak powołana wyżej ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe.

Obie ww. ustawy zostały uchylone z dniem 20 listopada 1995 r. ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 95, poz.474). Również i ta ustawa nie przyznawała [...] prawa zarządu nieruchomości, stwierdzając jedynie w art. 12 ust. 1, że PKP gospodaruje mieniem, zapewniając mu ochronę. Ustawa przewidywała natomiast oznaczony katalog uprawnień [...] w zakresie linii kolejowych, a więc dróg szynowych wraz z przyległymi pasami gruntu, a także budynków, budowli i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami (art. 2 ust. 1 ustawy) w postaci: budowy, remontów, modernizacji utrzymywania (art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy), udostępniania linii kolejowych innym podmiotom (art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy), utrzymywania eksploatowanych linii w należytym stanie (art. 8 ustawy). Nie przyznawała jednak zarządu liniami kolejowymi. W art. 42 ustawodawca przewidział możliwość nabycia przez PKP własności budynków, lokali i innych urządzeń wchodzących w skład linii kolejowych na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), czyli brał pod uwagę, że [...] może być zarządcą gruntów państwowych lub komunalnych, co jednak nie oznaczało, że art. 42 lub inny przepis tej ustawy takie prawa przyznawał.

Ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" z 1995 r. została uchylona ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 – tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1160). Zgodnie z tą ustawą PKP S.A. wstąpiła (art. 2 ust. 2 ustawy) we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków. W art. 15 ust. 1 ustawa ta przewidziała prawo PKP SA do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe SA" (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego, jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej, obecnie ustawy z 28 marca 2003 r., tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1727), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednakże uwagę, że termin "zarządzanie" nie jest tożsamy z pojęciem zarządu, jako określonego prawa do rzeczy, a to oznacza, że wskazane powyżej akty normatywne również nie stanowiły podstawy do uznania, że PKP lub [...] S.A. nabyło z mocy ustawy prawo zarządu.

Ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., że powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A. miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Takie nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). W art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez [...] na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35).

Powyższe oznacza, że skutkiem prawnym stanu faktycznego, polegającego na posiadaniu gruntów Skarbu Państwa przez [...] bez tytułu prawnego w dacie 5 grudnia 1990 r., byłoby nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego tychże gruntów przez to przedsiębiorstwo, rzecz jasna, o ile grunty te nie stały się 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem gminnym (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). W takim bowiem wypadku wobec braku jednej z przesłanek nabycia prawa użytkowania wieczystego (w myśl art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej), tj. posiadania w oznaczonym dniu gruntu państwowego, nabycie ex lege nie byłoby możliwe. W tym stwierdzeniu zawiera się, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istota sprawy i przyczyna poszukiwania podstawy prawnej dla wywodzenia tytułu do władania zarządczego gruntem przez [...] nie w dacie 5 grudnia 1990 r., ale 27 maja 1990 r. Uznanie bowiem, że [...] – jako przedsiębiorstwo państwowe – zarządzało w tej ostatniej dacie gruntami Skarbu Państwa, stanowiącymi mienie ogólnonarodowe (ich wydzieloną część) uniemożliwiłoby komunalizację ustawową tych nieruchomości.

Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym z dnia 10 maja 1990 r.: "składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim". W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), ale [...] w tym wykazie ujęte nie zostało. Oczywiście, w wypadku wykazania przez [...] istnienia prawa zarządu tą częścią mienia ogólnonarodowego, należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw państwowych, dla których ww. organy pełnią funkcję organu założycielskiego, grunty (lub inne składniki majątku) pozostałyby własnością Skarbu Państwa.

Skoro nie sposób zasadnie twierdzić, że od dnia uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" wydany został akt prawny powodujący powstanie zarządu nieruchomościami posiadanymi przez [...] z mocy prawa, to - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - należy rozważyć, czy przedsiębiorstwo to nie uzyskało prawa zarządu lub innego tytułu prawnego do władania w odniesieniu do gruntów, podlegających komunalizacji z mocy prawa, zgodnie z cyt. ustawą z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, na podstawie decyzji administracyjnej lub czynności prawnej. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm., obecnie uchylonej), obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Rozważenie takiej okoliczności przez sąd administracyjny wymaga jednak uprzedniego dokonania oceny dowodów, przedstawionych przez stronę (w szczególności przez [...]) na okoliczność powstania i istnienia takiego prawa, jako okoliczności niewynikającej wprost z przepisu ustawy. Dowodem może być więc decyzja administracyjna o oddaniu w zarząd lub dokument stwierdzający dokonanie jednej z dwóch, przez ustawę z 1985 r. wymienionych, czynności prawnych: umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa nabycia nieruchomości (protokół zdawczo – odbiorczy na podstawie wskazanych wyżej aktów prawnych: dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych). Jak to już wskazano wyżej z ustalonego prawidłowo przez organy administracji stanu faktycznego a zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji nie wynika aby w niniejszej sprawie skarżące [...] SA, którąś z tych okoliczności wykazały.

W uzupełnieniu przedstawionych wyżej wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących zarzutów naruszenia przepisów postępowania, odnieść należy się także do istotnych rozważań prawnych, na które powołuje się skarżące [...] SA, opartych na orzeczeniach NSA stojących na stanowisku, że brak udokumentowanego prawa zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. pozwala na wyłączenie tego mienia z komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał na niedopuszczalność nadmiernego formalizmu dowodowego i podnosił, że dowodem na istnienie stanu faktycznego, wykluczającego dopuszczalność nabycia przez gminę składników mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 cyt. ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające, w postaci przynależności tego mienia do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim, nie musi być wyłącznie decyzja administracyjna o przyznaniu prawa zarządu, ale również np. akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wskazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu (tak NSA w wyroku z 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1956/10, z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3398/15, z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 3397/15), a nawet decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1956/10, w wyroku z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSKI 1401/09). Wyraźnie należy podkreślić, że słusznym jest pogląd NSA, wyrażony w ww. orzeczeniach, zgodnie z którym w polskim systemie prawa powszechnego nie obowiązuje zasada nadmiernego formalizmu dowodowego i dopuszczalne jest wykazywanie faktów prawotwórczych i takich, z których strona wysnuwa wnioski prawne w sposób dostępny stronie. Nie oznacza to jednak pełnego odformalizowania postępowania dowodowego przed sądami i dopuszczalności dowolności oceny twierdzeń lub pism, składanych przez strony postępowania i uznawania, że każdy złożony dokument stanowi dowód w sprawie. Zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym prowadzonego na wniosek strony lub z urzędu (jeżeli doprowadzi to do wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności i nie przedłuży nadmiernie postępowania) stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Ustawodawca wskazał więc w tym przepisie, że sąd administracyjny może posiłkowo stosować przepisy ustawy, która w sposób wyczerpujący reguluje postępowanie dowodowe. Zasadą postępowania dowodowego w postępowaniu cywilnym jest, że strony są obowiązane wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne, zaś sąd może dopuścić dowód niewskazany przez stronę (art. 232 K.p.c.). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że z żadnej normy prawnej dotyczącej postępowania przed sądami administracyjnymi lub cywilnymi nie wynika zwolnienie strony z ciężaru dowodu. Rzecz jasna, w sytuacji nieporadności strony związanej czy to ze stanem niezdolności pojmowania przez nią znaczenia przedstawiania dowodów, czy też brakiem profesjonalizmu prawniczego, sąd dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy może podjąć z urzędu postępowanie dowodowe. Ale taka decyzja zależy zawsze do sądu meriti i podejmowana jest w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Należy podkreślić, że postępowanie przed sądem administracyjnym jest postępowaniem sformalizowanym i różni się od postępowania przed organami administracyjnymi również w zakresie ustawowych zasad, rządzących postępowaniem. Zgodnie z art. 244 § 1 i § 2 K.p.c. dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, a przepis ten stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez podmioty, inne niż wyżej wymienione, w zakresie zleconych im przez ustawę zadań z dziedziny administracji publicznej. Jak wynika z powyższego, dokumenty, przedstawiane przez strony mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone i dlatego decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie może być dowodem na istnienie prawa, ale na okoliczność wysokości wymierzonej opłaty. Oczywiście, można twierdzić, że taki dokument jest tzw. początkiem dowodu na piśmie, co oznacza jednak, że stanowi wskazówkę, ale nie dowód per se. Podobnie, akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu będzie dowodem na okoliczność, że podmiot taki w oznaczonej dacie i pod oznaczoną firmą powstał, ma lub nie posiada osobowość prawną, a nawet, że określone w akcie erekcyjnym (nawet w sposób niezindywidualizowany) mienie przeszło do majątku tego podmiotu. Dopóki jednak z treści aktu prawnego nie będzie wynikało, że podmiot nabywa mienie w zarząd, to nie można skutecznie prawnie twierdzić, że akt jest dowodem na powstanie zarządu.

Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie [...] zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez [...] prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na podstawie których dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej – art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego.

Stanowisko powyższe znajduje także potwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. Ts 116/14, OTK-A 2015/5/461. Akceptując pogląd wyrażony przez sąd administracyjny Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skoro [...], będąca posiadaczem gruntu państwowego w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowała się dokumentami o przekazaniu tego gruntu w formie przewidzianej prawem, to mogła wystąpić z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego (art.87 ust.2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu zmienionym przez ustawę z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz.U. Nr 24, poz. 170, tj. od dnia 20 lipca 1988 r.). Tego jednak nie uczyniła, konsekwencją czego było objęcie posiadanej przez nią nieruchomości komunalizacją z mocy prawa.

W konsekwencji nie były zasadne także zarzuty, dotyczące naruszenia prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom. Pojęcie "należenia" mienia jest przy tym pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Zatem wobec braku stwierdzenia w niniejszym przypadku, że przedmiotowa nieruchomość nie została oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, uprawnionym był pogląd, iż pozostawała ona w zarządzie takiego organu.

W rezultacie Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, bowiem brak było przesłanek do jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.