Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1935/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 84
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98 ust. 1 i 3, art. 105, art. 134, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 roku nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy J. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].12.2013 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod projektowaną w planie zagospodarowania Gminy J. drogę oznaczoną symbolem [...] w wyniku podziału nieruchomości i oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna numer [...] o powierzchni [...] m2 , położoną w obrębie [...], gmina J., opisaną obecnie w księdze wieczystej nr [...], która przeszła z mocy prawa na własność Gminy J. z dniem 21 maja 1998 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję .

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Decyzją nr [...] z dnia [...].12.2013 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 z późn. zm.), orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz B. i I. małż. G. – Gminę J. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu stwierdził, iż zostały spełnione przesłanki z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z dnia 16.04.2013 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. L.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy J., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty, ewentualnie uchylenie decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił oparcie się na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym oraz naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewystarczająco wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy organ odwoławczy podniósł, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie wskazuje, że decyzją Nr [...] z dnia [...].05.1998 r. Wójt Gminy J. zatwierdził projekt podziału nieruchomości będącej własnością I. i B. małż. G., opisanej w KW [...] (d. [...]) położonej na terenie wsi C. gm. J., oznaczonej w ewidencji gruntów wsi C. jako działka nr ew. [...]. W wyniku podziału powstała m. in. działka nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczona pod projektowaną drogę oznaczoną symbolem [...]. W wyniku nie wniesienia odwołania niniejsza decyzja stała się ostateczna .

Stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (...). Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z ww. decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...].05.1998 r. wynika, iż podział nieruchomości, w wyniku którego została wydzielona działka przeznaczona pod drogę gminną nastąpił na wniosek I. G. i B. G.

Zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż Gmina J. oraz I. i B. G. nie doszli do porozumienia w trybie cywilnoprawnym w kwestii odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną.

Zdaniem organu sytuacja, w której organ właściwy do przeprowadzenia "uzgodnień" nie wywiązuje się z nałożonych na niego przepisów prawa, może być utożsamiana z brakiem uzgodnienia, o jakim mowa w przepisie art. 98 ust. 3 ugn Odpowiednio udokumentowane fakty podejmowanych prób nawiązania takich uzgodnień oraz brak porozumienia pomimo czynionych starań, należy uznać zdaniem organu za materiał zastępujący protokół z uzgodnień. Sytuacja taka stwarza możliwość złożenia wniosku o odszkodowanie do starosty organu właściwego w tym przedmiocie.

W związku z powyższym ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nastąpiło w postępowaniu administracyjnym na wniosek B. i I. G.

Zgodnie z art. 130 ugn wysokość odszkodowania , o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi – art. 175 ust. 1 ugn.

Oceniając sposób sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 16.04.2013 r. organ wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczoną pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzając podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnień ustaleń.

Jak wskazał biegły w planie miejscowym uchwalonym Uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...].11.1994 r. działka ew. nr [...] przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową (przeznaczenie podstawowe) i usługi, teren na którym położona była nieruchomość oznaczono na rysunku planu symbolem [...]. Część działki przeznaczona była pod drogę lokalną i oznaczoną na rysunku planu [...].

W sporządzonym na potrzeby prowadzonego przez Starostę Powiatu [...] postępowania operacie szacunkowym z dnia 16.04.2013 r. określono wartość przedmiotowych działek gruntu w oparciu o ceny uzyskane na rynku lokalnym obejmującym wieś C., obejmujące nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niską. Jak bowiem wyjaśnił biegły na rynku regionalnym, rozumianym jako województwo [...] oraz rynku lokalnym, rozumianym jako powiat [...], nie natrafiono na dostateczną ilość transakcji nieruchomościami drogowymi, umożliwiającymi zastosowanie podejścia porównawczego.

Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględniają się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Zgodnie z kolei z § 4 ust 3 rozporządzenia z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Autor operatu do porównania wybrał próbkę 3 nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny.

Po określeniu cech wpływających na wartość wycenianej nieruchomości oraz określeniu wag poszczególnych cech ostatecznie wartość 1m2 wycenianej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2 ustalono w wysokości [...] zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni dało sumę [...] zł.

Celem stworzenia stronom postępowania najpełniejszej możliwości zajęcia stanowiska, co do wyników postępowania dowodowego i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ I instancji przeprowadził w dniu 19.08.2013 r. rozprawę administracyjną, na której pełnomocnik Wójta Gminy J. i pełnomocnik I. i B. G. wnieśli swoje uwagi do operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie.

W związku z wniesionymi zastrzeżeniami biegły skorygował operat szacunkowy, wymieniając jednocześnie strony o 4 do 11 operatu.

Pismem z dnia 11 października 2013 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia uwag w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Jednocześnie w załączeniu do tego pisma organ przesłał stronom m. in. kopie zmienionych stron operatu.

Z akt sprawy wynika, iż do dnia podjęcia rozstrzygnięcia przez Starostę [...] strony postępowania nie wniosły żadnych uwag ani zastrzeżeń do skorygowanej wyceny.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony w dniu 16.04.2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i może stanowić materiał dowodowy w przedmiotowym postępowaniu.

Odnosząc się do odwołania organ zauważa, iż w piśmie z dnia 15.07.2013 r. oraz w zmienionym operacie szacunkowym biegły wskazał, że na terenie powiatu [...] i na terenie powiatów sąsiednich nie ma transakcji nieruchomościami drogowymi. Ponadto z powierzchni mniejszej, rzeczoznawca przeprowadził badanie zależności ceny nieruchomości od jej powierzchni i na tej podstawie określił cenę 1 m2 przedmiotowej nieruchomości.

Nie można się również zdaniem organuzgodzić ze skarżącym, że w operacie brak jest informacji umożliwiających identyfikację nieruchomości przyjętych do porównań, bowiem na str. 9 wyceny zamieszczony jest szczegółowy opis nieruchomości wziętych do porównań.

Organ podniósł, iż o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 155 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i celach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn).

Zgodnie z orzecznictwem sądowym organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 listopada 201 r., Sygn. akt II SA/Op 387/11.

Tym samym w ocenie organu odwoławczego należy stwierdzić, że operat szacunkowy z dnia 16.04.2013 r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania. Wskazuje i uzasadnia metodę zastosowania do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina J. zarzucając jej: naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez ich niezastosowanie, tj. ogólnikową ocenę sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego i przyjętych w nim do porównań nieruchomości, co narusza powyższe zasady procesowe, a tym samym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wnosząc o jej uchylenie w całości.

W Uzasadnieniu skarżąca podniosła między innymi, że nie zgadza się z ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartością przedmiotowej nieruchomości oraz ze sporządzonym operatem. W odwołaniu od ww. decyzji Wójt Gminy J. podniósł także, że stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że nie doszło do uzgodnień wysokości odszkodowania pomiędzy byłymi właścicielami nieruchomości, a właściwym organem, tj. Wójtem Gminy J., nie znajduje uzasadnienia w zebranym w sprawie materiałem dowodowym i powołał się przy tym na treść porozumienia w zakresie wniosku z dnia 09 maja 2011 r. podpisanego przez strony.

Jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, w związku z toczącym się przed tym organem postępowaniem w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę o numerze [...] z obrębu [...] gmina J., Wójt Gminy J. wnosił o wnikliwe i szczegółowe odniesienie się w przedmiotowym postępowaniu do przedstawionych w tym piśmie uwag dotyczących operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego W. L. z dnia 16.04.2013 r. a także uwag zawartych w piśmie adwokata B. B. z dnia 08.07.2013 r., kierowanym w przedmiotowej sprawie do Starostwa Powiatowego w [...]. W interesie Gminy J. było bowiem aby przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone w sposób kojarzony z podjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mający na względzie nie tylko interes społeczny, ale także słuszny interes stron.

Niestety zdaniem skarżącego w swojej ocenie organ pierwszej instancji podzielił w całości argumenty rzeczoznawcy majątkowego zawarte w odpowiedziach na zarzuty skierowane do jego operatu przez Gminę J. oraz wnioskodawców. Organ I instancji stanął na stanowisku, iż operat szacunkowy wykonany w dniu 16.04.2013 r. dla niniejszego postępowania, został sporządzony zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a także zgodnie z art. 134 ust. 2, art. 154, art.. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Ocenę tą podtrzymał organ drugiej instancji .

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy błędnie uznał, iż materiał dowodowy nie uzasadnia jego uzupełnienia, a zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż Gmina J. oraz I. i B. G. nie doszli do porozumienia w trybie cywilnoprawnym w kwestii odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną.

Wójt Gminy J. nie zgadza się z ww. oceną organów obydwu instancji sprowadzającą się do twierdzenia, że sporządzona dla potrzeb przedmiotowego postępowania wycena jest prawidłowa. W uznaniu, iż rzeczoznawcy majątkowi obowiązani są działać w określonych ramach prawnych i nie mogą działać bez uwzględnienia dyspozycji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów wykonawczych (przepisów rozporządzenia), skarżąca podniosła, iż organ pierwszej instancji nie zbadał należycie operatu szacunkowego, przez co naruszył art. 77 § 1 i 80 kpa – bowiem dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego podlega ocenie organu rozstrzygającego sprawę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., I OSK 417/06, LEX nr 281387).

Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę a zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 kpa) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, nie może być uznane zdaniem skarżącej z braku rzeczywistego uzasadnienia, za ocenę, o której mowa.

Skarżąca uważa za nieuprawnione określenie stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej nieruchomości wycenianej, a tym samym niedopełnienie w tym zakresie obowiązku spoczywającego na organie pierwszej instancji prowadzącego postępowanie administracyjne i brak nadzorczego odniesienia się do tego faktu organu drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 7 Kpa, ustalenie stanu faktycznego, przez który w tym wypadku należy rozumieć w szczególności ustalenie – na potrzeby będącej przedmiotem wyceny na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, a zatem historycznego stanu faktycznego nieruchomości – bo dotyczącego w tym wypadku stanu sprzed lat – należy do wyłącznej właściwości organu prowadzącego to postępowanie, w ramach ciążącego na nim obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego. Tym samym naruszona została zdaniem skarżącej reguła postępowania dowodowego nakazująca organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 7 Kpa, wyjaśnienie stanu faktycznego.

Zdaniem skarżącej w operacie szacunkowym brak jest analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny (§ 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego), w tym brak jakiejkolwiek analizy rynku nieruchomości i analizy rynku nieruchomości drogowych, bowiem zarówno na rynku lokalnym jak i ponadlokalnym występowały transakcje sprzedaży nieruchomości drogowych, a tym samym istniała możliwość sporządzania wycen w oparciu o płynące z tych transakcji informacje o rynku "nieruchomości drogowych" (lub przynajmniej dokonanie rzetelnej analizy tego rynku). Nie sposób za taką uznać jednego lakonicznego zdania zamieszczonego na stronie 7 operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania.

Skarżąca uważa za nieuprawniony sposób "sprostowania" przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego i niedopuszczalną, w świetle obowiązujących przepisów oraz orzecznictwa, wymianę przez biegłego większości stron tego operatu, w tym brak krytycznego odniesienia się do tego faktu przez organy obydwu instancji. W warunkach wniosku biegłego, złożonego po pięciu miesiącach od sporządzenia operatu szacunkowego, o "zmianę" większości stron tego operatu (co organ prowadzący postępowanie administracyjne przyjął bez zastrzeżeń a organ II instancji podtrzymał), wydaje się wątpliwe, czy tak powstałe opracowanie jest w ogóle operatem szacunkowym i czy może stanowić dowód w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Należy zdaniem skarżącej uznać za błędne określone, opisane i wykorzystane w operacie szacunkowym informacje o transakcji w zakresie, w jakim dotyczyło to zbycia udziału w prawie do nieruchomości, bowiem przywołana na stronie 10 operatu szacunkowego transakcja dotycząca sprzedaży nieruchomości w W. w gminie W. nie dotyczyła działek "budowlanych" nr [...] i [...] o powierzchni łącznej [...] m2 , ale sprzedaży dz. ew. [...] stanowiącej prywatną drogę dojazdową, co w oczywisty sposób zniekształca podaną przez rzeczoznawcę majątkowego cenę jednostkową działki ewid. [...], Ponadto brak jest zdaniem skarżącej w operacie szacunkowym: przedstawienia sposobu ustalenia cech rynkowych wpływających na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości, oraz brak przedstawienia metody selekcji spośród ustalonych cech rynkowych tylko tych, które wpływają na zróżnicowanie cen w sposób zasadniczy, co stanowi naruszenie procedury postępowania przy zastosowaniu metody porównywania parami (patrz pkt 4.2.3. Noty Interpretacyjnej NI 1 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) oraz naruszenie § 56 ust. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przedstawienia sposobu oraz kryteriów, w oparciu o które dokonana została ocena wielkości wpływu cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych, co stanowi naruszenie procedury postępowania przy zastosowaniu metody porównywania parami (patrz pkt 4.2.4. Noty Interpretacyjnej NI 1 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) oraz naruszenie § 56 ust. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wyjaśnienia, uzasadnienia i zilustrowania tych relacji, choćby przykładowym zróżnicowaniem cen mogącym występować w takiej sytuacji na podobnych rynkach równoległych (takie dowolne, bez szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia, de facto arbitralne przyjęcie zbioru cech rynkowych oraz wpływu tych cech na wartość nieruchomości budzi wątpliwości co do rzetelności sporządzonej wyceny i dochowanie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego, co stanowi naruszenie art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), uzasadnienia, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej oraz z którego wynikałoby czym kierował się rzeczoznawca majątkowy wskazując określone tezy i z jakich materiałów źródłowych i opracowań korzystał.

W świetle kierowanych do organu uwag należy stwierdzić, zdaniem skarżącej iż sposób postępowania rzeczoznawcy majątkowego w niniejszej sprawie oznacza wadliwą i złą interpretację przez niego obowiązujących przepisów i fakt ten powinien zostać dostrzeżony przez organy obydwu instancji.

Zgodnie bowiem z treścią art. 80 kpa – to organ administracji ma obowiązek dokonać oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego , w tym dokonać oceny prawidłowości sporządzenia (pod kątem zgodności z przepisami prawa) opinii biegłego, która jest jednym ze środków dowodowych (art. 75 kpa), w związku z czym decyzja organu pierwszej instancji winna podlegać uchyleniu.

Uchybienia powyższe powodują zdaniem skarżącej, iż naruszono także przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Braki te oznaczają, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do ww. okoliczności a wręcz je pominął.

Zdaniem skarżącej ponieważ przeprowadzone przez Starostę Powiatu [...] postępowanie nie miało charakteru cywilnoprawnego to ciężar udowodnienia faktów mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie spoczywa na organie. W postępowaniu dowodowym organ nie stosuje zasady właściwej dla postępowania cywilnego, w prowadzonym postępowaniu obowiązuje zasada prawdy obiektywnej a ciężar dowodu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (a nie na stronie prezentującej określone, odmienne stanowisko).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wnieśli także uczestnicy tego postępowania B. i I. małż. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, dlatego też skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ pierwszej instancji, uznając tym samym, że doszło do dokładnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie istnieje potrzeba, ani konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Takie stanowisko organu odwoławczego znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, jak też prawidłowo zastosowano przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – zwanej dalej ustawą).

W kontrolowanej sprawie kwestią sporną jest sposób ustalenia ceny nieruchomości – a w następstwie tego wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z art. 98 ust. 1 cyt. ustawy (zdanie pierwsze) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (...) - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa. Odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W ustępie 3 ww. przepisu prawodawca wskazuje, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Stosownie do treści art. 134 ust. 3 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, jak stanowi art. 134 ust. 4 ugn. Z powołanych regulacji wynika zatem, że nie chodzi o przeznaczenie ustalone w decyzji wywłaszczającej, ale o przeznaczenie ustalone uprzednio przed wywłaszczeniem.

Wobec powyższego, ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenie (przejęcia), wyłącznie w przypadku, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości.

Stosownie zaś do § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomości, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość organy oparły się na opinii rzeczoznawcy W. L. , uznając, że przedstawiony operat szacunkowy (po poprawkach dokonanych przez biegłego i wobec braku zgłoszonych zarzutów co do jego treści przez strony postępowania w wyznaczonym przez organ terminie) odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa. Ocenę tę Sąd podzielił, ponieważ operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, nie zawiera też pomyłek ani istotnych braków. Zakresem wyceny objęto prawo własności ww. nieruchomości wg ich stanu na dzień wydania decyzji podziałowej oraz wg cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca do dz. m. [...] położonej we wsi C. przyjął przeznaczone określenie w planie miejscowym uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. tj. pod drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem [...] , natomiast do wyceny przyjął tereny przyległe przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i oznaczone na rysunku planu symbolami [...] i [...], w tym samym planie zagospodarowania przestrzennego. Biegły zwrócił przy tym uwagę, że w planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. przedstawiona działka przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową (przeznaczenie podstawowe) i usługi, a część pod drogę lokalną.

Należy uznać, że biegły prawidłowo określił wartość rynkową dz. nr [...] poprzez przyjęcie jej przeznaczenia wśród gruntów przyległych ponieważ jak wynika z treści operatu szacunkowego na rynku regionalnym rozumianym jako województwo [...] oraz lokalnym rozumianym jako powiat [...] nie natrafił na dostateczną ilość transakcji nieruchomościami drogowymi umożliwiającymi zastosowanie podejścia porównawczego. Dlatego też do określenia wartości nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami wybierając próbkę 3 nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny.

Zastosowana przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Jednocześnie biegły opisał zastosowane podejście i sposób wyceny , które podtrzymał na rozprawie administracyjnej w dniu 19 sierpnia 2013 r.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracyjny nie jest zatem możliwa w zakresie wiadomości specjalnych, którymi dysponuje wyłącznie biegły. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko rzeczoznawca. Wyłącznie również w ramach posiadanej wiedzy specjalnej dokonuje doboru nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i ich analiza to także wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Nie można zatem zarzucić organom obu instancji naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Wprawdzie słuszność ma skarżąca podnosząc, że w celu obalenia operatu szacunkowego strona nie musi przedstawiać kontropinii, skoro obowiązkiem organów jest jego zbadanie pod względem zgodności z przepisami obowiązującego prawa. Niemniej strona chcąca zakwestionować operat szacunkowy w zakresie wiedzy specjalnej, jaką dysponuje wyłącznie biegły, winna zwrócić się o opinię co do takiego operatu do organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 ugn w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia.

Z akt sprawy wynika natomiast jednoznacznie, że w dniu 19 sierpnia 2013 r. w siedzibie organu odbyła się rozprawa administracyjna, na której obecny był m. in. pełnomocnik I. i B. G. oraz pełnomocnik Gminy J., który wnioskował o wyznaczenie 21 dniowego terminu na szczegółowe zapoznanie się z operatem i przesłanie uwag i zastrzeżeń.

W związku z wniesionymi zastrzeżeniami biegły skorygował operat szacunkowy (wymieniając strony 4-11). Pismem organ powiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym z operatem wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia w terminie 14 dni ewentualnych uwag. W załączeniu do powyższego pisma przesłano stronom operat szacunkowy (po korekcie przez biegłego). Z akt sprawy wynika bezsporne, iż do dnia wydania rozstrzygnięcia przez Starostę [...] strony nie wniosły żadnych uwag ani zastrzeżeń do skorygowanego operatu szacunkowego. W aktach sprawy brak jest natomiast dokumentów świadczących o porozumieniu w zakresie wniosku z dnia 9 maja 2011 r.( tj. dotyczących uzgodnień co do wysokości odszkodowania podpisanego przez strony tj. Wójta Gminy J. oraz małż. G. na które powołuje się skarżąca, dlatego też Sąd nie mógł odnieść się do tego zarzutu skargi. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.