Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 913/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1, 2, 4, 8 i 9, art. 5 pkt 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3, art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 276 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 32 ust. 1, 45 ust. 1 i 77 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku i R. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 125/17 w sprawie ze skargi R. H. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie braku wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 125/17, wydanym w sprawie ze skargi R. H. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", zobowiązał organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1). Ponadto stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie, odrzucenie skargi, umorzenie postępowania oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

a) art. 165 ust. 3 i 7 w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016, poz. 1948 ze zm.) dalej zwanej "p.w.KAS" przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sytuacji niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia/służby istnieje obowiązek wydania decyzji, a co za tym idzie przysługuje prawo do skargi, mimo że ustawodawca nie przewidział środków zaskarżenia, a ponadto, że obowiązek ten można wykonać po wygaśnięciu stosunku służbowego i upływie materialnoprawnego terminu zawitego określonego przez ustawodawcę na 31 sierpnia 2017 r.;

b) art. 276 ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016, poz. 1947 ze zm.) dalej zwanej "ustawą o KAS" przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie prawa do trybu skargowego przed sądami administracyjnymi, mimo że przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidziały w ogóle stosowania trybu k.p.a. w przypadku niezłożenia propozycji służby w jednostkach KAS.

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

a) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w.KAS przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie kognicji sądu administracyjnego, mimo że lex specialis nie wprowadzały obowiązku wydawania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, a zatem nie było stanu bezczynności organu;

b) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w.KAS oraz art. 276 ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy o KAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, bowiem brak podstaw prawnych do stosowania nawet w drodze analogii postanowień art. 276 ust. 2 ustawy o KAS powoduje, że organ nie pozostawał w bezczynności;

c) art. 146 § 1 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, mimo że podlegała odrzuceniu.

Skargę kasacyjną złożył również R. H., zaskarżając wyrok w części, tj. co do punktu pierwszego, na korzyść skarżącego. Podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu w celu kontroli słuszności przyjętej wykładni art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 165 ust. 7 p.w. KAS, oceny stanu prawnego sprawy, konstytucyjności ocenianych przepisów, a przy tym poddaje w wątpliwość wartość dokonanej przez Sąd wykładni wskazanych przepisów prawa; powyższe uchybienie mogło mieć zdaniem autorki skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby kontrola Sądu była przeprowadzona rzetelnie, a uzasadnienie wskazywałoby, dlaczego Sąd przyjął, że skarżący powinien ponosić następstwa luki prawnej i zaniechania organu (niezłożenia propozycji w terminie), bądź gdyby w uzasadnieniu wskazano, jakie przesłanki zostały spełnione w przypadku skarżącego do uznania zakończenia stosunku służby, być może możliwa byłaby kontrola prawidłowości przeprowadzonego postępowania i przyjętej przez Sąd wykładni przepisów prawa;

2) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy wynikających z przekazanych akt osobowych, pomimo że nie ziściły się przesłanki do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a tym samym Sąd błędnie uznał, że stosunek służby skarżącego wygasł i skarżący pozostaje poza strukturą KAS, co doprowadziło do nieuwzględnienia skargi w całości i niezobowiązania organu do złożenia skarżącemu propozycji pracy albo służby w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie było uzasadnione ze względu na pozostawanie przez organ w bezczynności.

Uchybienie wyżej wskazanym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby kontrola Sądu była przeprowadzona rzetelnie, to zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie w przedmiocie zobowiązania organu do złożenia skarżącemu propozycji pracy albo służby.

R. H. zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS przez niewłaściwą wykładnię, której skutkiem jest przyjęcie, że brak przedstawienia pisemnej propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi do dnia 31 maja 2017 r. bez określenia w przepisie szczegółowych kryteriów skutkuje wygaśnięciem stosunku służby i jest w istocie zwolnieniem tego funkcjonariusza ze służby, która to wykładnia jest niezgodna z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 60 oraz z art. 7, art. 32 i art. 60 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia, tj. zgodna z powołanym przepisami Konstytucji, prowadziłaby do ustalenia, że stosunek służby mógłby wygasnąć wyłącznie w razie nieprzedłożenia propozycji służby lub pracy w przypadku spełnienia przesłanek do zwolnienia funkcjonariusza ze służby oraz wydaniu decyzji administracyjnej;

2) art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS przez ich zastosowanie w sytuacji, gdy literalne brzmienie tych przepisów pozostawało w sprzeczności z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 60 oraz z art. 7, art. 32 i art. 60 Konstytucji RP, a nie ziściły się przesłanki do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że stosunek służby skarżącego wygasł wyłącznie na skutek nieprzedstawienia przez organ propozycji pracy albo służby do dnia 31 maja 2017 r., a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący pozostaje poza strukturami KAS i w dacie orzekania nie można było przedstawić mu propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia;

3) art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wykładni przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w szczególności art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 165 ust. 7, z zastosowaniem odpowiednich reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, prowadzącej do odmówienia zastosowania art. 170 ust. 1 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy jako niezgodnego z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 60 oraz z art. 7, art. 32 i art. 60 Konstytucji RP lub przez zastosowanie wykładni art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 powołanej ustawy prowadzącej do ustalenia, że w sytuacji, gdy nie ziściły się przesłanki do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, to stosunek na podstawie tych przepisów nie wygasł;

4) art. 165 ust. 7 p.w.KAS przez niewłaściwą wykładnię zmierzającą do przyjęcia, że termin 31 maja 2017 r. jest terminem prekluzyjnym i po jego upływie wyłączona jest możliwość złożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza, co narusza zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2, a także z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP - czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną, a obywatel nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji bezczynności organu;

5) art. 165 ust. 7 p.w.KAS przez niewłaściwą wykładnię zmierzającą do przyjęcia, że organ na podstawie powyższego przepisu nie miał obowiązku do złożenia propozycji służby albo zatrudnienia w sytuacji, gdy literalne brzmienie przepisu jest jednoznaczne i wskazuje, że odpowiedni organ "składa" propozycję w terminie do 31 maja 2017 r.;

6) art. 165 ust. 7 p.w.KAS przez niezastosowanie i nienakazanie organowi złożenia skarżącemu pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w sytuacji, gdy skarżący pozostaje funkcjonariuszem danej jednostki, a obowiązkowi organów z powołanego przepisu odpowiada uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, a ponadto obowiązek ten organy powinny wykonać do 31 maja 2017 r., niepodjęcie tego aktu (w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), bądź niewydanie decyzji przewidzianej w art. 169 ust. 4 p.w. KAS i nieprzedstawienie funkcjonariuszowi we wskazanym terminie pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającej wskazane w tym przepisie kryteria, stanowi w ocenie autorki skargi kasacyjnej o bezczynności organu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty R. H. wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia przez zobowiązanie organu do złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, w której uwzględni posiadane przez niego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Ponadto w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu R. H. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, dlatego je oddalono.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej należy przede wszystkim zauważyć, że Sąd pierwszej instancji za przedmiot sprawy uznał, bezczynność organu w wydaniu decyzji dotyczącej stosunku służbowego i rozstrzygając sprawę przede wszystkim zobowiązał organ do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego. Tymczasem organ dwukrotnie zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Przepis ten odnosi się do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w punktach 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zatem oczywiste jest, że Sąd ze względu na przedmiot sprawy rozstrzygając ją nie stosował art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Oczywiście bezzasadny jest też zarzut naruszenia "art. 146 § 1 pkt 1 p.p.s.a.". Po pierwsze takiego przepisu ustawa Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnego nie zawiera. Po wtóre nawet gdyby przyjąć, że autorka skargi kasacyjnej miała na myśli art. 146 § 1 p.p.s.a., to również i ten przepis nie ma związku z przedmiotem niniejszej sprawy. Przepis ten bowiem stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Natomiast podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę był przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przechodząc do dalszych zarzutów organu, trzeba zaznaczyć, że nie do końca prawidłowa konstrukcja skargi kasacyjnej, utrudnia odniesienie się do stanowiska organu. Skarga kasacyjna co prawda przytacza przepisy, które zostały w ocenie organu naruszone w określony sposób, jednak przepisy te są zróżnicowane treściowo i odmienne zakresowo, czego skarga kasacyjna już nie uwzględnia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka ustosunkowuje się w większym lub mniejszym stopniu, tylko do niektórych powołanych przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku organu, Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie odrzucił skargi i uznał, że organ jest w bezczynności w wydaniu decyzji o wygaszeniu stosunku służbowego. Organ w lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawił przekonywującej argumentacji podważającej stanowisko Sądu pierwszej instancji. Zatem za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że brak wprowadzenia przez ustawodawcę normy regulującej tryb i przesłanki nieprzedstawienia funkcjonariuszom Służby Celno – Skarbowej do 31 maja 2017 r. propozycji kontynuacji ich stosunku służbowego albo przekształcenia go w stosunek pracy w korpusie służby cywilnej, naruszył konstytucyjnie gwarantowane w art. 60 Konstytucji RP, prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych, konstytucyjnie gwarantowane w art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji, prawo do sądu oraz konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa i zakaz dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji). Należy bowiem zauważyć, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się między innymi w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Ochrona ta przejawia się w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej. Zwolnienie ze służby funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej, przewidziane art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej również jako ustawa o KAS), to enumeratywny katalog przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia ze służby. Od decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje zwolnionemu funkcjonariuszowi odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej a od ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje funkcjonariuszowi skarga do sądu administracyjnego. Brak propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia przy jednoczesnym ukryciu motywów nieprzedstawienia propozycji, jest w odniesieniu do funkcjonariuszy zaprzeczeniem jednomyślnego w doktrynie i orzecznictwie poglądu o szczególnej trwałości stosunku służbowego, której wyrazem jest dopuszczalność zwolnienia ze służby wyłącznie po zaistnieniu konkretnych ustawowych przesłanek i wykazaniu zaistnienia tych przesłanek w procedurze zapewniającej funkcjonariuszowi obronę i prawo do odwołania oraz skarżenia do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby.

Dalej należy zauważyć, że wynikające z art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej również jako p.w.KAS) zrównanie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek nieprzedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia, ze zwolnieniem ze służby, oznacza, że przyczyny, które mogły leżeć u podstaw braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia (czy w ramach służby czy w ramach stosunku pracy) winny się pokrywać z ustawowymi przyczynami zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Ustawowe przyczyny zwolnienia ze służby tak są bowiem ukształtowane, iż wskazują, że dany funkcjonariusz przestaje odpowiadać granicznym wymogom bycia funkcjonariuszem (przesłanki obligatoryjne) albo pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych (przesłanki fakultatywne). Skoro doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego wskutek braku przedstawienia mu do 31 maja 2017 r. propozycji służby albo zatrudnienia, to tylko poprzez zobowiązanie do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego można doprowadzić do poddania kontroli sądowej przyczyn braku przedstawienia propozycji tj. otworzyć skarżącemu prawo do sądu.

W sytuacji, gdy ustawodawca przewidział dla zwolnienia ze służby formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego (jako następstwo braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia) nakazał traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono ani propozycji kontynuowania służby ani propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Podstawą prawną dla wydania takiej decyzji jest art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, interpretowane zgodnie z art. 32 ust. 1, 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP. Taki sposób interpretacji art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasił stosunki służbowe, nie obligując organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków.

Słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że przepisy przejściowe ustawy wprowadzającej ustawę o KAS mimo, iż stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych reguł zawartych w ustawie o KAS, nie mogły wyłączyć prawa do sądu. Przepisy bowiem ustanawiające konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji) rozważane w kontekście art. 8 ust. 2 Konstytucji powinny być rozumiane w taki sposób, by zapewnione było ich bezpośrednie stosowanie ze względu na gwarancyjny i ochronny charakter ustawy zasadniczej względem jednostki.

Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19. Sąd ten przyjął, że "Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej". "Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty". To stanowisko NSA podziela w całości skład orzekający w niniejszej sprawie.

Wskazać również należy, że wprawdzie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków służby lub nowych warunków pracy, następuje w dniu 31 sierpnia 2017 r., ale powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie, organ zaniechał swojego działania, gdyż nie przedstawił funkcjonariuszowi żadnej propozycji nowych warunków służby (pracy), ani też nie wydał decyzji stwierdzającej zwolnienie jej ze służby. Zatem termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wywołuje właściwy skutek, tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do dnia 31 maja 2017 r. Skoro organ nie skorzystał ze swojej kompetencji, ww. termin materialny nie biegnie.

Podsumowując, powyższe stwierdzić należy, że nie doszło do zarzucanego przez organ naruszenia przepisów art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust 1 pkt 1 i ust. 3, art. 276 ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. W rezultacie brak było też przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ponieważ Sąd administracyjny był właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku.

Oceniając skargę kasacyjną R. H., w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że uzasadnienie nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu. Zdaniem Sądu kasacyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera zwięzły stan sprawy, podniesione zarzuty, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a ponadto wyraźne wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji bardzo obszernie przedstawił swoje stanowisko, w szczególności wyjaśnił, dlaczego przedmiotem sprawy objął bezczynność organu w wydaniu decyzji dotyczącej stosunku służbowego, przedstawił mający zastosowanie w sprawie stan prawny i dokonał prokonstytucyjnej wykładni mających zastosowanie przepisów prawa, opierając się na zasadach wynikających z Konstytucji RP. Nie budzi wątpliwości Sądu kasacyjnego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu i kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Fakt niezgadzania się przez skarżącego z wykładnią przepisów dokonaną przez Sąd nie może być podstawą skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a to wydaje się legło u podstaw sformułowania omawianego zarzutu.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy wynikających z przekazanych akt osobowych. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżącemu, będącemu do 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej, przełożony – Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku nie przedstawił - zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS - do dnia 31 maja 2017 r. propozycji pełnienia służby albo propozycji zatrudnienia a jednocześnie nie wydał decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby.

Skarżący w skardze wniósł o zobowiązanie organu "do wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego o złożeniu albo braku złożenia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby i stwierdzenia zwolnienia ze służby". Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi a rozpatrując sprawę rozstrzyga na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych mając na uwadze treść przepisów regulujących sposób procedowania właściwy dla charakteru sprawy sądowoadministracyjnej, wywołanej konkretną skargą.

Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdy sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, czy bezczynności, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zakresie zarzucanej bezczynności. Zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a. określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 sygn. akt I FSK 1000/16 LEX 2486221 ).

W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Przewidziane w art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie sądu granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie oznacza oczywiście, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt, czynność, czy bezczynność kwestionowane przez uprawniony podmiot.

Prawidłowa interpretacja przepisów prawa materialnego (o czym będzie poniżej) doprowadziła Sąd pierwszej instancji do trafnego wniosku, że skarżący od 1 września 2017 r. pozostaje poza strukturami Krajowej Administracji Skarbowej, gdyż z dniem 31 sierpnia 2017 r. jego stosunek służbowy wygasł na mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS z uwagi na to, że w terminie do dnia 31 maja 2017r. nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W sferze rozważań Sądu pozostała zatem wyłącznie kwestia oceny zasadności zobowiązania organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Zatem brak było podstaw do ustalania przez Sąd, czy ziściły się przesłanki do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, co miałoby prowadzić do zobowiązania organu do złożenia skarżącemu propozycji pracy albo służby. W rezultacie należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy i w prawidłowo określonych jej granicach.

Nie są również zasadne podniesione przez R. H. zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te sprowadzają się ogólnie rzecz ujmując do twierdzenia, że prokonstytucyjna wykładnia zastosowanych przez Sąd przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i ustawy o KAS doprowadziłaby do zobowiązania organu do złożenia skarżącemu propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby. Z uwagi na stanowisko skarżącej i Sądu pierwszej instancji, należy rozważyć, czym w istocie jest owa propozycja i czy jej kontrola pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych. W szczególności czy możliwe jest wniesienie skargi na bezczynność organu w nieprzedstawieniu funkcjonariuszowi owej propozycji.

Właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna). Co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 p.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 roku o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018, poz. 508 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby) i czy do niej w ogóle dojdzie. Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby albo niezłożenia takiej propozycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS.

Przypomnieć również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Analizując charakter prawny tej propozycji trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających KAS funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, dnia 1 marca 2017 r. – art. 1 przepisów wprowadzających KAS), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Jak już podano, zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 przepisów wprowadzających ustawę KAS, zgodnie z którym ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 Przepisów wprowadzających ustawę KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadzi do przekształcenia stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę KAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnej propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS.

Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1) przedmiotowa propozycja stanowi ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),

2) funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,

3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4) skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,

5) ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy),

6. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia albo służby. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza.

Wskazać również należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przyjąć jednak należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia oświadczenia przez funkcjonariusza o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a jak wynika z treści art. 169 ust. 4 i 7 tej ustawy, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby.

W rezultacie, po rozważeniu zagadnienia związanego z charakterem rzeczonej propozycji, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.

Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. O ile bowiem w stosunku do propozycji zatrudnienia można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Jednak najważniejsze jest to, że zarówno propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jak i propozycja pełnienia służby są czynnościami mieszczącymi się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowią jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Stosownie do art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., co oznacza że nie jest dopuszczalna skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo służby. Wskazać należy, że powyższe zapatrywanie jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np., postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2816/17; postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 11/18 i I OSK 12/18, z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1249/18).

Wyżej zaprezentowane stanowisko znalazło także potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "p.w.KAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję.

Tym samym należy przyjąć, że skoro rzeczona propozycja nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tymczasem z wyżej przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi propozycji z art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

Przypomnieć tu należy, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 p.w.KAS skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych już wyżej regulacji brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w.KAS "wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi propozycji z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. w rozpoznawanej sprawie, jest następstwem tego, że p.w.KAS przewidują trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej, wśród których jedną z możliwych opcji jest brak przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pracy lub propozycji służby, co wiąże się z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosownie do brzmienia art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. Zgodnie zaś z art. 170 ust. 4 p.w.KAS w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Co więcej, ustawodawca wskazuje zarazem w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Jednocześnie, w świetle art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lub wydanej w wyniku odwołania, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z tych przyczyn nie można zgodzić się ze stanowiskiem R. H., który twierdzi, że Sąd był uprawniony do zobowiązania organu do przedstawienia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Tym samym, w niniejszej sprawie – wbrew temu co twierdzi autorka ocenianej skargi kasacyjnej – organowi nie można zarzucić bezczynności wyrażającej się w braku złożenia propozycji zatrudnienia lub służby, albowiem nie miał on obowiązku przedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, ponieważ nieprzedstawienie tej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.KAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego R. H. przypomnieć należy, że co prawda Sąd pierwszej instancji przyjął, iż nie może zobowiązać już organu do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, ponieważ z dniem 31 sierpnia 2017 r. doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego wskutek braku przedstawienia mu do 31 maja 2017 r. propozycji służby albo zatrudnienia, jednak Sąd ten słusznie wskazał, że tylko poprzez zobowiązanie do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego można doprowadzić do poddania kontroli sądowej przyczyn braku przedstawienia propozycji tj. otworzyć skarżącemu drogę do sądu.

Dokonując oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej organu, przedstawiono już argumentację przemawiającą za uznaniem, że wykładnia przepisów art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest trafna. Zbędne jest zatem powtarzanie tej argumentacji. Sąd pierwszej instancji swoje stanowisko oparł na prokonstytucyjnej wykładni tych przepisów. Miał na uwadze zasady konstytucyjne wynikające z treści art. 2 (demokratycznego państwa prawnego), art. 8 ust. 2 (bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji) art. 32 (zasadę równości wszystkich wobec prawa i zakazu dyskryminacji), art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 (prawo do sądu), art. 60 (prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych) Konstytucji RP i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie.

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione względy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył zasad wynikających z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 32, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, art. 60, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Z całą stanowczością należy bowiem wskazać, że zaskarżone orzeczenie zobowiązuje organ do działania, które pozwoli poznać motywy zaniechania organu w zakresie uregulowania statusu skarżącego i umożliwi dokonanie ich oceny przez Sąd.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną R. H., ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.