Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 175/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 5a ust.4 pkt 8, art. 5a ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 5 ust. 5,
journal: Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity
article: par. 119 ust. 1 w zw. z par. 141,
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu w M. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia rocznego programu współpracy Powiatu M. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na 2014 r. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku; III. zasądza od Powiatu M. na rzecz Wojewody D. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Działając na mocy art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) oraz art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Wojewoda D. – jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego – wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w M. z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia rocznego programu współpracy Powiatu M. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2014 rok - w całości z powodu istotnego naruszenia art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536; zwana dalej w skrócie również "ustawą"), a także § 119 w związku z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908); nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na poparcie żądania skargi organ nadzoru wskazał na siedem postanowień uchwały, które podjęto z naruszeniem prawa:

1) W pierwszej kolejności podkreślił, że uchwała nie zawiera w § 6 załącznika określenia wysokości środków planowanych na realizację programu. Ustalając program należy w nim uwzględnić wszystkie elementy, o których mowa w art. 5a ust. 4 ustawy. Program winien zatem określać w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Przywołany przepis ustawy określa obligatoryjne elementy merytoryczne i determinuje treść uchwały w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi. Oznacza to, że o zrealizowaniu normy kompetencyjnej określonej w wymienionych przepisach można mówić tylko w przypadku, gdy akt organu stanowiącego gminy reguluje co najmniej wszystkie zagadnienia wymienione w art. 5a ust. 4 tej ustawy. Tymczasem w programie przyjętym zaskarżoną uchwałą nie podano wysokości środków planowanych na realizację programu.

Zdaniem organu nadzoru, z uwagi na fakt, że uchwała w sprawie współpracy z organizacjami pozarządowymi jest programem, wskazana wysokość kwoty jaką jednostka samorządu terytorialnego ma zamiar przeznaczyć na jego realizację nie ma charakteru ostatecznego. Chodzi tutaj o orientacyjne wskazanie planowanych środków w postaci konkretnej kwoty, które dana jednostka w określonym okresie jest w stanie przekazać na realizację celów publicznych przez podmioty zewnętrzne. Oznacza to, że może dojść do sytuacji, gdy określona w programie współpracy kwota udzielanej pomocy w kolejnych latach będzie się odpowiednio zwiększać bądź zmniejszać w stosunku do pierwotnie zakładanej.

Organ nadzoru wsparł swoje wywody powołaniem się na uregulowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W ujęciu bowiem § 119 ust. 1 załącznika do rozporządzenia, na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Z kolei § 141 Zasad stanowi: "Do projektów uchwał i zarządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, o ile zasady zawarte w niniejszym dziale nie stanowią inaczej." Podejmując zatem uchwałę w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, Rada była obowiązana do wyczerpującego uregulowania wszystkich spraw przekazanych jej do unormowania w upoważnieniu zawartym w art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Brak regulacji obligatoryjnych elementów, wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, w tym art. 7 Konstytucji RP.

2) W dalszej części organ nadzoru dopatrzył się naruszenia prawa w § 1 pkt 8 załącznika do uchwały, w którym postanowiono, że ilekroć w uchwale (w tekście uchwały w wyniku omyłki pisarskiej użyto zwrotu "w ustawie") jest mowa o dotacji, rozumie się przez to dotację w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Tymczasem art. 2 pkt 1 ustawy działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem dotacji. Przepis ten stanowi bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o dotacji, rozumie się przez to dotację w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 221 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z § 146 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. Z kolei na podstawie § 149 załącznika do tego rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa (tak jak w tym przypadku) bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

W ocenie organu nadzoru w przedmiotowej uchwale nie występuje żadna z przesłanek wymienionych w § 146 ust. 1 "Zasad techniki prawodawczej", która uzasadniałaby konieczność zdefiniowania pojęcia "dotacji". Ponadto art. 2 pkt 1 ustawy wyjaśnia już, poprzez odesłanie do art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 221 ustawy o finansach publicznych, znaczenie terminu "dotacji", a Rada Powiatu nie posiada upoważnienia ustawowego do formułowania definicji ustalającej znaczenie tego określenia ustawowego (wymóg § 149 załącznika do rozporządzenia). Ponadto zgodnie z § 137 "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów.

Zdaniem organu nadzoru § 1 pkt 8 załącznika do uchwały stanowi modyfikację art. 2 pkt 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie przyznaje Radzie Powiatu kompetencji do definiowania pojęć ustawowych.

3) Uznając także naruszenie prawa w § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały - to jest art. 5a ust. 4 pkt 3 ustawy - organ nadzoru wskazał, że Rada Powiatu określiła zakres przedmiotowy współpracy, posługując się sformułowaniem "przede wszystkim", tworząc otwarty katalog działań składających się na ten zakres. Charakter wykonawczy uchwały w stosunku do ustawy oznacza, że Rada powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny omawianą materię podlegającą regulacji. Rada podejmując przedmiotową uchwałę wyznacza kierunek działań Zarządu Powiatu w tej dziedzinie. Zatem jej postanowienia winny być precyzyjne i kompleksowe, tak aby postanowienia Programu mogły być wykonywane w odpowiedni sposób przez Zarząd Powiatu.

4) Komentując kolejne naruszenie prawa - w § 11 ust. 2 i ust. 3 załącznika do uchwały, w którym postanowiono, że w skład komisji konkursowej wchodzą przedstawiciele Zarządu Powiatu, przedstawiciele Starostwa Powiatowego i osoby reprezentujące organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy, z wyłączeniem osób reprezentujących organizacje pozarządowe lub podmioty biorące udział w konkursie, a nadto w pracach komisji mogą uczestniczyć także - z głosem doradczym - osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy – organ nadzoru zauważył, że treść zacytowanego paragrafu stoi w sprzeczności z normą kompetencyjną zawartą w art. 5a ust. 1 w związku z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie albowiem nie przyznaje ona Radzie upoważnienia do określania składu komisji konkursowej. Na tej podstawie prawnej Rada była upoważniona do określenia trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach. Ani tryb powoływania, ani też określenie zasad działania komisji konkursowej nie mogą być utożsamiane z określeniem składu tej komisji. Kwestia składu komisji konkursowej została uregulowana wyczerpująco w ustawie - w art. 15 ust. 2b, 2c, 2d, 2da, 2e, 2f . A zatem podejmowanie jakichkolwiek regulacji dotyczących składu komisji konkursowej jest przekroczeniem kompetencji ustawowych kreślonych w art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

5) Także zapis § 11 ust. 4 załącznika do uchwały stanowiący, że w ocenie oferty złożonej konkursie nie może brać udziału osoba, której związki z podmiotem lub organami podmiotu składającego ocenianą ofertę mogą budzić zastrzeżenia co do jej bezstronności – w przekonaniu organu nadzoru stanowi przekroczenie ustawowej kompetencji wynikającej z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego o wolontariacie, gdyż nie mieści się ani w trybie powoływania komisji konkursowej, ani zasadach jej działania. Rada, zamieszczając w uchwale ten zapis, dokonała regulacji materii unormowanej w ustawie. Art. 15 ust. 2f ustawy stanowi, że do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) dotyczące wyłączenia pracownika. Zastosowanie będzie miał więc art. 24 k.p.a., określający sytuacje, w których pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Tak więc Rada nie może ingerować w tę materię, albowiem kwestia ta została uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego.

6) W § 11 ust. 6 załącznika do uchwały postanowiono, że komisja obraduje na posiedzeniach zamkniętych, bez udziału oferentów. W ocenie organu nadzoru regulacja ta stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 5 ust. 3 ustawy zasadą jawności współpracy organów władzy publicznej i podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego, do której odsyła również § 2 pkt 5 załącznika do uchwały. Art. 5 ust. 3 ustawy stanowi bowiem, że współpraca ta odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Zdaniem organu nadzoru wyrażona w tym przepisie zasada jawności odnosi się do wszelkich kwestii związanych z relacjami pomiędzy organami administracji a podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, a więc także i do funkcjonowania komisji konkursowych. Tym samym uznać należy, że przytoczony zapis załącznika do uchwały stanowi istotne naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

7) Za wadliwe organ nadzoru uznał uregulowanie zawarte w § 11 ust. 9 załącznika do uchwały, zgodnie z którym za uczestnictwo w pracach komisji jej członkowie nie otrzymują wynagrodzenia. Analiza bowiem przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że Rada Powiatu nie miała kompetencji do wprowadzenia w programie zapisu dotyczącego określenia zasad, na jakich poszczególni członkowie komisji będą uczestniczyć w jej pracach, gdyż tak należy interpretować znaczenie przepisu decydującego o przysługiwaniu bądź nieprzysługiwaniu członkom komisji wynagrodzenia za udział w jej pracach. Zasady uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach (w tym m.in. rozstrzygnięcie o przysługiwaniu im z tego tytułu konkretnych uprawnień) nie mogą być uznane za tożsame z zasadami działania komisji konkursowych jako podmiotu opiniującego oferty w konkursach ofert. Wynikająca z kwestionowanego przepisu uchwały norma dotycząca uprawnień członków komisji stanowi normę prawa miejscowego, a nie normę programową, jaka powinna znajdować się w omawianym programie współpracy. Normy prawne zamieszczone w programach muszą mieć postać norm wyznaczających zadania (norm zadaniowych). Są to przepisy, które stanowią przełożoną na język prawa pewną politykę działania, obrazują ogólną treść kierunek przedsięwzięć szczegółowo niewskazanych (J. Boć, E. Samborska-Boć, Ochrona środowiska, Wrocław 2000, s. 129). Należy więc przy realizacji upoważnienia ustawowego mieć na uwadze, że uchwała ma charakter programowy, zatem nie powinna wpływać na sferę uprawnień i obowiązków nieokreślonego kręgu adresatów, gdyż ich uprawnienia i obowiązki mogą być kształtowane wyłącznie przez akt prawa miejscowego, którym uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 i 4 nie jest. W związku z tym nie powinna zawierać przepisów generalnych i abstrakcyjnych. Przemieszanie materii prawa miejscowego i prawa wewnętrznego w ramach jednego aktu stanowi również naruszenie zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, będącej pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Ponadto zgodnie z dyrektywą § 115 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Natomiast według § 119 ust. 1 tych "Zasad" na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Na mocy § 141 "Zasad techniki prawodawczej" zapisy § 115 i § 119 ust. 1 tego aktu znajdują zastosowanie do oceny prawidłowości podejmowania uchwał będących aktami normatywnymi o charakterze wewnętrznym. Z kolei § 135 Zasad techniki prawodawczej przesądza o tym, że w uchwale będącej aktem prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu wydającego akt.

W odpowiedzi na skargę Wojewody Powiat uznał skargę w zakresie zarzutów dotyczących § 1 pkt 8 oraz § 11 załącznika do uchwały (czyli opisanych wyżej w pkt 2, 4, 5, 6 i 7) i oświadczył, że na najbliższej sesji Rady Powiatu zaskarżona uchwała w tej części zostanie zmieniona zgodnie z zarzutami organu nadzoru. W pozostałej zaś części, czyli odnośnie do § 6 oraz § 4 załącznika (opisanych wyżej w pkt 1 i 3) wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie i z ostrożności procesowej podniósł, że zarzucane naruszenia prawa nie są istotne na tyle, aby stwierdzić nieważność uchwały. Wniósł także o zasądzenie od organu nadzoru na rzecz Rady Powiatu kosztów postępowania.

W aspekcie zarzutu organu nadzoru dotyczącego obowiązku kwotowego określenia wysokości środków planowanych na realizację programu argumentowano, że z unormowań § 119 w związku z § 141 "Zasad techniki prawodawczej" nie można stosować do uchwał organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego wprost. Ponadto replikowano, że ustawa nie przewiduje obowiązku kwotowego określenia wysokości środków. Katalog art. 5a ust. 4 ustawy wskazuje tylko, że w programie ma znaleźć się ustalenie wysokości środków. Ustawa nie sprzeciwia się uregulowaniu wysokości środków poprzez odwołanie się do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym to budżet właśnie ma stanowić podstawę finansów powiatu. Odwołanie się zaś w programie do budżetu jest jakościowo odmienne niż pominięcie tej kwestii milczeniem. Nie można więc czynić zarzutu Radzie, że nie uregulowała tej materii w uchwale.

Takie uregulowanie kwestii wysokości nie narusza poza tym praw organizacji pozarządowych, albowiem w doktrynie wskazuje się, że wysokość środków planowanych na realizację programu nie musi być tożsama z wysokością dotacji planowanych w roku budżetowym na realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy (P. Staszczyk, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Komentarz, LexisNexis 2013). Skoro sam organ nadzoru w skardze wskazuje, że "[wysokość środków] może ulegać modyfikacji (s.3)", tak więc tym bardziej nie jest bezwzględnie konieczne ustalanie jednej, kwotowej wysokości środków.

Nie przyznając racji organowi nadzoru czyniącemu zarzut Radzie z tytułu nietaksatywnego ustalenia zakresu przedmiotowego w § 4 załącznika Rada wskazała, że sam organ stwierdza, iż program ma mieć charakter wytycznych, jak również ma mieć charakter programowy, jednocześnie żądając, aby program wyczerpująco i kompleksowo regulował swój przedmiot. "Wytyczne" o charakterze "programowym" muszą być językowo wskazówkami na temat określenia sposobu działania (tak Słownik Języka Polskiego PWN). "Programowość" ze swej natury ma to do siebie, że jest ogólna i niedookreślona. Rada musi poza tym uwzględniać w opracowywaniu programu czynnik zewnętrzny, tj. trzeci sektor, bowiem to dla organizacji pozarządowych i społeczeństwa jest tworzony program. W piśmiennictwie wskazuje się wprost, że "program współpracy nie może być (...) uchwalony "w oderwaniu" od potrzeb oczekiwań trzeciego sektora (tak Staszczyk, Komentarz...)". W konsekwencji zakres przedmiotowy programu jest determinowany również przez sam zainteresowany trzeci sektor; Rada Powiatu nie jest w stanie dokonać wyczerpującego określenia programem potrzeb i działania organizacji pozarządowych.

W piśmie procesowym organ nadzoru podtrzymał skargę, wyjaśniając, że w dniu [...] maja 2014 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany rocznego programu współpracy Powiatu z organizacjami pozazarządowym i oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2014 rok, mocą której uchylono § 1 pkt 8, § 11 ust. 2, ust. 4, ust. 6, ust. 9 załącznika do zaskarżonej uchwały. Jednakże uchwałą z dnia 14 maja 2014 r. Rada nie określiła elementu, o którym mowa w art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Tymczasem jego brak w zaskarżonej uchwale z dnia 5 grudnia 2013 r. stanowił podstawę zaskarżenia tego aktu w całości. Ponadto Rada Powiatu nie uchyliła § 4 załącznika do przedmiotowej uchwały we fragmencie "przede wszystkim", który również został zakwestionowany przez organ nadzoru w rzeczonej skardze. Tym samym zaskarżona uchwała nie została w sposób kompletny znowelizowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), a do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną przez Wojewodę w niniejszej sprawie uchwałę.

Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Trzeba więc przyjąć, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo "istotnego" naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie sprecyzował tego określenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury podejmowania uchwał. Należy w związku z tym rozważyć, czy do tego typu "istotnych" naruszeń prawa, skutkujących sankcją nieważności, można zaliczyć również podjęcie uchwały dotkniętej uchybieniami wytkniętymi w skardze przez organ nadzoru.

W kontekście tak określonej istoty niniejszego sporu oraz wszystkich przytoczonych zasad kontroli sądowoadministracyjnej aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podzielić wypada przede wszystkim zasadniczy zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 234, poz.1536 ze zm., dalej zwanej również w skrócie "ustawą").

Według art. 5a ust. 1 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Z kolei przepis art. 5a ust. 4 ustawy zawiera minimalną treść jaka winna być przedmiotem uregulowania w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wprowadzającej na obszarze działania tej jednostki program współpracy. Zgodnie z tym przepisem program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Przepis ust. 4 niewątpliwie wprowadza elementy obligatoryjne do treści uchwały – konieczne do uznania legalności tego aktu, nie pozbawiając przy tym organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego możliwości poszerzenia tego zakresu, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "w szczególności".

Organ stanowiący Powiatu był zatem obowiązany do zamieszczenia w uchwalanym programie unormowań odnoszących się do wszystkich kwestii wymienionych w przepisie art. 5a ust. 4 ustawy. Zaskarżona uchwała nie zawiera postanowień w zakresie wyznaczonym punktem 8. Paragraf 6 załącznika do zaskarżonej uchwały zatytułowany "Środki finansowe na realizację Programu w 2014 r.", stanowiący, iż wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu zostanie określona w budżecie Powiatu na 2014 r. nie wypełnia normy kompetencyjnej w tej materii.

Z zestawienia art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy z przywołanym fragmentem kwestionowanej uchwały nietrudno bowiem wyprowadzić wniosek, że Rada Powiatu – próbując w taki sposób zadośćuczynić obowiązkowi oznaczenia "wysokości środków planowanych na realizację programu" – nie spełniła wymagań ustawowych. Ustawowe sformułowanie wskazuje bowiem niedwuznacznie na powinność skonkretyzowania tej "wysokości", już choćby z tego powodu, by organizacje zamierzające przystąpić do programu wiedziały, w jakich granicach finansowych mogą podejmować współpracę. Odesłanie adresatów uchwały do "wysokości środków przeznaczonych na realizację programu", która – jak postanowiono w rocznym programie – "zostanie określona w budżecie Powiatu na 2014 r.", nie jest więc należytym wykonaniem normy kompetencyjnej.

Organ nadzoru trafnie przy tym zauważył, że przywołany tekst uchwały uchybia także postanowieniom § 119 ust. 1 w związku z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Wbrew bowiem przyjętej w tych przepisach zasadzie wydawania, na podstawie jednego upoważnienia ustawowego, jednej uchwały, która wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu – Rada zaniechała określenia "wysokości środków planowanych na realizację programu", przenosząc bezpodstawnie ten ustawowy obowiązek w sferę aktów regulujących budżet jednostki samorządu terytorialnego. Zasada działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, wymusza – jak słusznie zauważył organ nadzoru – między innymi wypełnianie przez te organy własnej kompetencji do podejmowania uchwał w sposób kompletny, tzn. w pełnym zakresie i w ramach jednego aktu podejmowanego na podstawie konkretnego upoważnienia ustawowego. W rozpoznawanym przypadku granice takiego kompleksowego i kompletnego zarazem upoważnienia zakreśla niezbędne minimum programowe wskazane przez prawodawcę w art. 5a ust. 4 ustawy, czego w rozpatrywanym przypadku nie dopełniono.

W ocenie składu orzekającego Sądu, uchybienie polegające na przyjęciu "niewyczerpującego" – w świetle wzorca określonego w art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – programu współpracy, nie może być uznane za nieistotne tylko naruszenie prawa. To ostatnie pojęcie oznacza bowiem jedynie wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały, np. błędne powołanie podstawy prawnej, kiedy normatywna podstawa do jej podjęcia istnieje, czy inne drobne wady, niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe. Do tego rodzaju nieistotnych uchybień nie sposób zaliczyć faktu pominięcia w uchwale materii wskazanej wprost przez ustawodawcę jako koniecznej do ujęcia w programie. Tym bardziej, jeśli zważyć znaczenie środków planowanych na realizację programu. Bez określenia ich poziomu cała współpraca gminy z organizacjami pozarządowymi i z innymi organizacjami pożytku publicznego, której program ma dotyczyć pozostaje niejako "w zawieszeniu". Określenie poziomu "planowanych" wszak tylko środków stanowi przy tym wskazówkę dla planisty budżetu gminy co do ewentualnej wielkości środków, które powinny być uwzględniane na realizację programu w budżecie na rok, którego program współpracy dotyczy.

Dotychczasowe wywody skłaniają do ostatecznej konkluzji, iż już sam podstawowy zarzut skargi naruszenia, w postaci braku wyczerpującego wypełnienia dyspozycji art. 5a ust. 4 ustawy stanowi oczywiste, istotne przy tym naruszenie prawa. Zważywszy podkreślone dopiero co znaczenie skonkretyzowania poziomu środków dla praktycznej realizacji programu, już samo to naruszenie, któremu organ trafnie przypisał charakter głównego zarzutu, przesądzać powinno o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały poddanej kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

Sąd podziela także zarzut organu co do paragrafu 4 załącznika do uchwały regulującego zakres przedmiotowy współpracy, stanowiącego, że "Zakres współpracy samorządu powiatowego z organizacjami pozarządowymi obejmować będzie przede wszystkim zadania w sferze: (...)"

Trafnie organ nadzoru podnosi brak normatywnego uzasadnienia dla posłużenia się w tym przypadku określeniem "przede wszystkim". Taki zwrot oznacza, że wskazany zakres nie stanowi zamkniętej liczby przypadków, co może wprowadzać element niepewności u podmiotów podejmujących współpracę lub noszących się z takim zamiarem co do możliwych do realizacji działań, to znaczy doprowadza do powstania wątpliwości, czy będą one objęte zakresem przedmiotowym programu. Omawiany program powinien na obszarze właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego dać pełną wiedzę potencjalnym organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 omawianej ustawy co do wszystkich sfer współpracy, jaką planuje jednostka samorządu terytorialnego w danym roku. Tymczasem przyjęte rozwiązanie prowadzi do kolejnego odesłania przez Radę do jeszcze innego, niesprecyzowanego przez ten organ zakresu przedmiotowego współpracy (rodzaju zadań). Słusznie przy tym organ nadzoru podkreślił, że Rada podejmując zaskarżoną uchwałę, która ma charakter programowy – wyznacza także kierunek działań Zarządu Powiatu w tej materii i wobec tego postanowienia uchwały powinna cechować kompleksowość oraz precyzja sformułowań.

Rozwiązanie normatywne zastosowane w § 4 nie odpowiada zatem w takim kształcie normie art. 5a ust. 4 pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Opisane uchybienia w uchwale dotyczącej rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotowymi należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, oddziałujących na cały akt. W takiej sytuacji Sąd nie mógł poprzestać na wyeliminowaniu z obrotu jedynie unormowań wadliwych, albowiem utrzymanie pozostałych regulacji czyniłoby z uchwały akt niespójny, nienadający się do wykonania.

Trzeba wreszcie zauważyć, że na orzeczenie Sądu nie miała wpływu uchwała nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie zmiany rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi działania podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2014 rok. Akt ten zastąpił wprawdzie zaskarżoną w sprawie uchwałę ze skutkiem ex nunc, nie zniwelował jednak okresu jej obowiązywania i stosowania, co wymagało stwierdzenia nieważności wadliwej uchwały z mocą wsteczną od dnia jej wejścia w życie, a więc ze skutkiem ex tunc.

Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku.

Postanowienie zawarte w punkcie II sentencji znajduje umocowanie w art. 152 tej ustawy.