Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 568/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, pkt 3, pkt 16 i pkt 17, art. 154
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 roku sprawy ze skargi Z. K. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzają ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...], znak [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących Z. K. i Z. K. solidarnie kwotę 4000 (cztery tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej "k.p.a.") w związku z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej jako "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania Z. i Z. małż. K. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] znak: [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału, 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości; 2) ustaliło opłatę adiacencką w wysokości 11.972,20 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki 230 na skutek jej podziału.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] Wójt Gminy M. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 14.170,80 zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki 230 o powierzchni 3,5879 ha, położonej w obrębie [...]. Do wniesienia opłaty zostali zobowiązani Z. i Z. małż. K. właściciele nieruchomości w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...], Nr [...], na wniosek właścicieli Z. i Z. K., został zatwierdzony podział działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] nr 230 o powierzchni 3,5879 ha, na działki nr: 230/1, 230/2, 230/3, 230/4, 230/5, 230/6, 230/7, 230/8, 230/9, 230/10, 230/11, 230/12, 230/13, 230/14, 230/15, 230/16, 230/17, 230/18, 230/19, 230/20, 230/21. Decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna od dnia 15 czerwca 2013 r. Dla przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja Nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...], która ustaliła sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie 19 budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą techniczną. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, tj.:

- wniosek stron z dnia 16 maja 2013 r. o podział nieruchomości;

- decyzję [...] z dnia [...]. o warunkach zabudowy (znak: [...]);

- uchwałę Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2011 r. Nr 196 poz. 1993);

- decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości nr [...] z dnia [...], która stała się ostateczna [...].;

- operat szacunkowy z dnia 27 października 2015 r.;

- decyzję Nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy (znak: [...]);

- aneks z dnia [...] do operatu szacunkowego z dnia [...].

stwierdzono, że zostały spełnione warunki ustawowe, które umożliwiają wydanie decyzji o naliczeniu opłaty adiacenckiej.

Rzeczoznawca majątkowy – A.B. sporządziła operat szacunkowy określający wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Zawiadomieniem z dnia 4 listopada 2015 r. strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W operacie szacunkowym z dnia 27 października 2015 r. rzeczoznawca majątkowy określiła wartość rynkową prawa własności nieruchomości przed podziałem, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 230 o powierzchni 3,6196 ha, na kwotę 435.800,00 zł oraz wartość nieruchomości po podziale - działek: nr 230/1 o pow. 0,3026 ha, nr 230/2 o pow. 0,1690 ha, nr 230/3 o pow. 0,1652 ha, nr 230/4 o pow. 0,1740 ha, nr 230/5 o pow. 0,1929 ha, nr 230/6 o pow. 0,1843 ha, nr 230/7 o pow. 0,1576 ha, nr 230/8 o pow. 0,1655 ha, nr 230/9 o pow. 0,1400 ha, nr 230/10 o pow. 0,1350 ha, nr 230/11 o pow. 0,1350 ha, nr 230/12 o pow. 0,1350 ha, nr 230/13 o pow. 0,1713 ha, nr 230/14 o pow. 0,1942 ha, nr 230/15 o pow. 0,1726 ha, nr 230/16 o pow. 0,1600 ha, nr 230/17 o pow. 0,1600 ha, nr 230/18 o pow. 0,1500 ha, nr 230/19 o pow. 0,1650 ha, nr 230/20 o pow. 0,1992 ha, nr 230/21 o pow. 0,1912 ha na łączną kwotę 495.661,00 zł.

W wyniku protokolarnego ustalenia granicy działki nr 230 z działką nr 69 powierzchnię działki nr 230 na 3,6196 ha zarówno przed jak i po podziale nieruchomości. Rzeczoznawca ustaliła, że wyceniana nieruchomość położona jest w miejscowości K., obręb [...], poza częścią południową gminy M.. Sąsiedztwo nieruchomości to kompleks leśny, tereny upraw rolnych i bardzo rozproszona zabudowa zagrodowa. Działka nr 230 nie jest uzbrojona. W pasie drogowym (ul. A) znajduje się wodociąg wiejski i kanalizacja sanitarna. W decyzji Wójta Gminy M. nr [...] z dnia [...] ustalono warunki zabudowy dla tej nieruchomości.

Biegła przyjęła do wyceny podejście porównawcze, metodę porównywania nieruchomości parami. Na potrzeby wyceny (przed podziałem) rzeczoznawca majątkowy przeanalizowała rynek kupna-sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanych na terenie powiatu [...], o powierzchni mieszczącej się w przedziale od ok. 0,3 ha do ok. 1,8 ha, obejmujący lata 2012 — 2015, do daty wyceny (wydłużony okres badania rynku posłużył do ustalenia zmian cen w czasie).

Rozszerzenie rynku lokalnego (gmina M.) na tereny przyległe powiatu [...] wynikało z niedostatecznej ilości transakcji dla tego typu nieruchomości - tj. duża powierzchnia działek przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, która rzadko pojawia się na rynku. W okresie objętym analizą nie stwierdzono wzrostu cen związanego z upływem czasu.

Analogiczny rynek nieruchomości biegła zbadała na potrzeby wyceny po podziale, analizując nieruchomości o powierzchni mieszczącej się w przedziale od ok. 0,05 ha do ok. 0,2 ha, obejmujący lata 2012-2015, do daty wyceny (wydłużony okres badania rynku posłużył do ustalenia zmian cen w czasie). W okresie objętym analizą nie stwierdzono wzrostu cen związanego z upływem czasu. Na podstawie analizy transakcji kupna-sprzedaży w latach 2014 - 2015 biegła określiła, iż ceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne są uzależnione od następujących cech rynkowych:

- przed podziałem nieruchomości: lokalizacja ogólna (50%), lokalizacja szczegółowa (10%), infrastruktura techniczna (20%), wielkość działki (5%), dostęp do nieruchomości (15%);

- po podziale nieruchomości - lokalizacja (65%), przeznaczenie - czyli możliwości inwestycyjne nieruchomości (2%), wielkość działki (1%), infrastruktura techniczna (32%).

Z przedstawionej w operacie bazy danych nieruchomości wyselekcjonowano trzy transakcje rynkowe najbardziej podobne do przedmiotu wyceny pod względem określonych cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości. Następnie wybrano skrajne wartości cen jednostkowych, a wyliczoną na tej podstawie poprawkę kwotową skorygowano o cechy nieruchomości przyjętych do porównań. W ten sposób określono wartości nieruchomości porównywanych tak, jakby miały one takie same oceny każdej z cech jak nieruchomość wyceniana. Następnie wyliczono średnią cenę (zł/m) z trzech transakcji i pomnożono przez powierzchnię działki. Taki proces zastosowano do określenia wartości rynkowej nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po dokonanym podziale. Wartość jednostkowa nieruchomości przed podziałem wynosi 12,04 zł/m , co daje wartość całej nieruchomości - 435.800,00 zł.

Wartość jednostkowa nieruchomości po podziale wynosi 15,31 zł/m, co daje wartość całej nieruchomości - 495.661,00 zł.

Po przeprowadzonym podziale powstał kompleks działek budowlanych o różnorodnym kształcie, działek z rowem melioracyjnym oraz z usytuowanym słupem. Są to uciążliwości, które niewątpliwie mają wpływ na wartość poszczególnych działek, na których te obciążenia występują. W związku z powyższym zastosowano współczynnik korekcyjny "K" - 0,90 do wartości działek, na których występują tego typu uciążliwości, tj. do działek nr 230/1, 230/2, 230/5, 230/6, 230/7, 230/8, 230/13, 230/14, 230/15, 230/20. W związku z licznymi uciążliwościami występującymi na działce nr 230/21 stwierdzono, iż w stosunku do tej działki nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

W aneksie do operatu biegła zweryfikowała wartość działki nr 230/21 o pow. 0,912 ha na kwotę 10.993,00 zł (718 m2 x 15,31 zł/m2 = 10 993,00 zł). Wartość całej nieruchomości po podziale wynosi 506.654,00 zł. Zgodnie z powołaną wyżej uchwałą Nr [...]Rady Gminy M. z dnia [...], Wójt Gminy uprawniony jest do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości: (506.654,00 zł - 435.800,00 zł) x 20% = 14.170,80 zł.

Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie Z. i Z. K. wnioskując o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania albo uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odwołujący zarzucili niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych dola wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, wadliwą ocenę materiału dowodowego prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości co do rzetelności i przejrzystości, a więc naruszenie zasad postępowania, określonych w art. 7, 8 77 §1 k.p.a, art. 98a ust. 1 w związku z art. 4 pkt 1 i pkt 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zwanej dalej u.g.n., art. 153 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. art. 154 ust. 2 u.g.n., a w konsekwencji bezzasadne wydanie decyzji.

Uzasadniając odwołanie Z. i Z. K. podnieśli zarzut że przedmiotem ceny zarówno przed podziałem, jak i po podziale powinna być cała nieruchomość, przyjęcie do wyceny po podziale sumy cen wszystkich podzielonych działek jest nieuzasadnione. Tymczasem w operacie, wyceny po podziale dokonano na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości, które w żaden sposób nie były nieruchomościami podobnymi do szacowanej działki nr 230/1. Dokonano bowiem oszacowania w oparciu o dane dotyczące nieruchomości podobnych do działek składających się na szacowaną nieruchomość, a nie do wycenianej nieruchomości - jak wymagają tego przepisy prawa. Ponadto sam opis stanu wytypowanych do porównania nieruchomości budzi wątpliwości. Jest on bardzo szczątkowy (został zawężony wyłącznie do informacji ogólnych, tak aby pasował pod stworzone kryteria przyjęte do porównania). Nie sposób opierając się na nim ustalić czy w rzeczywistości są one podobne do działek, których wartość szacowano. Dla dokonania oceny "czy nieruchomości zostały wybrane prawidłowo, konieczne jest opisanie ich w taki sposób, aby istniała możliwość ich zidentyfikowania. W innym bowiem wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa. Takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie administracyjnym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2013 r. IV SA/Po 582/13). W odwołaniu zakwestionowano również przyjęcie tej samej ceny jednostkowej wszystkich działek po podziale, niezależnie od ich cech jednostkowych – kształtu, powierzchni, dostępności mediów, czy przeznaczenia. Bezzasadnie pominięto też w opisie położenia nieruchomości bliskie sąsiedztwo wielkopowierzchniowego gospodarstwem ogrodniczego, uciążliwości związanych z emisją agresywnego światła w nocy, z dokuczliwym zapachem oraz hałasem w połączeniu z ruchem pojazdów ciężarowych wykonujących transport produktów. Operat wyłącznie wspomina, iż: "W pobliżu szacowanej nieruchomości powstał i nadal się rozbudowuje kompleks szklarniowy z nowalijkami." Nie uwzględniono w nim jednak jego negatywnego wpływu na otoczenie, a tym samym na wartość nieruchomości. Wybudowanie gospodarstwa generującego istotne uciążliwości dla otoczenia, spowodowało znaczący spadek wartości pobliskich działek, a co za tym idzie przedmiotowej nieruchomości. Z operatu nie wynika, kiedy wydano decyzję dotyczącą sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy dla terenów, na których wybudowano gospodarstwo, jak również kiedy ono faktycznie powstało. Pomimo istnienia tak uciążliwego sąsiedztwa położenie wycenianej nieruchomości uznano za najistotniejszą cechę rynkową mającą wpływ na cenę nieruchomości (65%).

Sam podział przedmiotowej nieruchomości nie spowodował zwiększenia jej wartości, sąsiedztwo uciążliwego gospodarstwa czyni niemożliwym sprzedaż podzielonych działek. Wobec powyższego działania podejmowane przez Wójta Gminy M. budzą wątpliwości, co do rzetelności prowadzenia postępowania oraz obiektywności rozstrzygnięcia sprawy, przez co w sposób zasadniczy podważają zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, co narusza zasadę określoną w art. 8 k.p.a.

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, iż w związku z zarzutami odwołania w piśmie z dnia 18 lutego 2016 r. rzeczoznawca majątkowy A.B. odniosła się również do zarzutów, wyjaśniając, że analizę cen transakcyjnych nieruchomości niezabudowanych przeprowadzono w oparciu o akty notarialne kupna sprzedaży na rynku lokalnym, podano zbiór zanotowanych transakcji rynkowych na rynku lokalnym działkami budowlanymi podobnymi do nieruchomości szacowanej z datą transakcji, określeniem położenia, przeznaczenia, powierzchnią działki oraz ceną transakcyjną 1 m. Wytypowane nieruchomości porównawcze opisano pod względem cech rynkowych podając datę transakcji, powierzchnię, cenę transakcyjną 1 m oraz cenę ogólną, opisano każdą nieruchomość pod względem lokalizacji, przeznaczenia w planie miejscowym lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub wydanej decyzji o warunkach zabudowy, możliwości podłączenia infrastruktury technicznej, dostępu do drogi publicznej. Biegła podniosła, że opis nieruchomości porównawczych jest zgodny z art. 175 ust. 3 u.g.n., nienaruszający tajemnicy zawodowej rzeczoznawcy majątkowego (Wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2014 r. II SA/Łd 362/14) i szczegółowo odniosła się do zarzutów skarżących.

W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść art. 98a u.g.n i art. 146 ust. 1a u.g.n organ wskazał, że nieruchomość będąca własnością Z. i Z. małż. K. przed podziałem składała się z jednej działki gruntu o numerze ewidencyjnym 230 o powierzchni 3,5879 ha. Po podziale powstało 21 działek ewidencyjnych, w tym 19 działek budowlanych i dwie przeznaczone na drogę wewnętrzną. Z. i Z. małż. K. w odwołaniu zarzucili, że wycena nieruchomości została źle sporządzona, ponieważ przedmiotem wyceny zarówno przed podziałem, jak i po podziale, powinna być nieruchomość, a nie poszczególne działki geodezyjne. Powołali się przy tym na stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 151/13 i z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 582/13.

Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem art. 4 pkt 16 u.g.n. o podobieństwie nieruchomości decydują przede wszystkim: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W pkt VII. operatu szacunkowego rzeczoznawca wskazała jakimi kierowała się zasadami przy doborze nieruchomości porównawczych według stanu przed dokonaniem podziału przedmiotowej nieruchomości. Są to nieruchomości: położone na lokalnym rynku; będące przedmiotem prawa własności; przeznaczone w planie miejscowym, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy pod budownictwo mieszkaniowe; o podobnej dostępności do infrastruktury technicznej. W tabeli na str. 25 i 26 zawarty jest opis obiektów przyjętych do porównań z uwzględnieniem atrybutów przesądzających o podobieństwie tych nieruchomości do nieruchomości wycenianej. Analogicznie w punkcie VIII. operatu przedstawione zostały zasady doboru nieruchomości porównawczych według stanu po podziale. Opis nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań zawiera tabela na str. 32 i 33 operatu. Uzyskane w przyjętych do porównań transakcjach ceny rzeczoznawca skorygowała z uwagi na cech różniące te nieruchomości od nieruchomości wycenianej.

Nie można zgodzić się więc z zarzutami, iż rzeczoznawca w sposób szczątkowy opisała nieruchomości wytypowane do porównań uniemożliwiając uznanie ich za podobne do nieruchomości wycenianej, a także ich identyfikację.

Kolegium uznało wobec tego za bezpodstawny zarzut braku podobieństw badanych nieruchomości podkreśliło, że to do rzeczoznawcy należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. To rzeczoznawca majątkowy decyduje o doborze nieruchomości podobnych zamieszczając w operacie ich charakterystykę uwzględniającą posiadane cechy rynkowe decydujące o cenach, a nie dane pozwalające na ich identyfikację. Przepis art. 175 ust. 3 u.g.n. zobowiązuje rzeczoznawcę majątkowego do zachowania tajemnicy zawodowej w stosunku do informacji uzyskanych w związku z wykonywaniem zawodu. W szczególności informacje uzyskane w toku wykonywania czynności zawodowych nie mogą być przekazywane osobom trzecim, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej lub w przypadkach, o których mowa w art. 157, art. 194, art. 195 i art. 195a.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem Z. i Z. małż. K. , iż dla każdej z nowopowstałych po podziale działek zastosowano jedną cenę, nie uwzględniając innego kształtu, przeznaczenia (np. pod drogę), czy też usytuowania ze względu na dostępność mediów. Z operatu wyraźnie wynika, że do działek, które posiadają cechy wpływające na obniżenie ich wartości - kształt, przeznaczenie pod drogę wewnętrzną, przebiegający przez działkę rów melioracyjny rzeczoznawca zastosowała współczynnik korekcyjny "K" = 0,90 powodujący obniżenie ostatecznej wartości działki (tabela str. 35 i 36 operatu).

Natomiast jeśli chodzi o brak zróżnicowania wartości ze względu na dostępność poszczególnych działek do infrastruktury technicznej, rzeczoznawca do wszystkich powstałych działek przyjęła "mierne" - najgorsze według przyjętych kryteriów wyposażenie -ponieważ żadna z działek nie ma w chwili obecnej zapewnionego dostępu do infrastruktury technicznej.

Odnosząc się do tego zarzutu nieuwzględnienia sąsiedztwa szklarni SKO podniosło, że w dniu [...] maja 2011 r. Wójt Gminy M. ustalił warunki zabudowy dla powyższej szklarni, a w dniu 7 września 2012 r. Starosta [...] wydał pozwolenia na budowę powyższych obiektów.

W dniu wydania przez Wójta Gminy M. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 19 budynków mieszkalnych na działce nr 230, tj. [...]., a następnie decyzji zatwierdzającej podział tej działki w dniu [...] maja 2013 r. budowa obiektów szklarni wraz z zapleczem była znacznie zaawansowana (dołączone do odwołania zdjęcia satelitarne z lipca 2013 r.), co nie zniechęciło skarżących do podjęcia działań zmierzających do podziału nieruchomości.

Organ II instancji podkreślił, że ani w decyzjach dotyczących budowy szklarni, ani w decyzji o warunkach zabudowy działki nr 230 budynkami mieszkalnymi, nie zostały wskazane żadne ograniczenia, zagrożenia, uciążliwości spowodowane sąsiedztwem tych obiektów. Szklarnie od działki nr 230 oddalone są ponad 200 m i znajdują się za budynkiem gospodarczo-socjalnym skutecznie chroniącym nieruchomość skarżących przed jaskrawym światłem dochodzącym ze szklarni. Zdaniem Kolegium, znajdujące się w pobliżu działki nr 230 obiekty szklarni w żaden sposób nie mogą negatywnie oddziaływać na nieruchomość skarżących, a przedstawione w odwołaniu związane z tym sąsiedztwem uciążliwości służą wyłącznie podważeniu sporządzonego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej.

Nadto do stawianych w odwołaniu zarzutów odniosła się szczegółowo rzeczoznawca majątkowy, w piśmie z dnia 18 lutego 2016 r. uznając je za bezpodstawne. Autorka operatu szacunkowego wskazał na konkretne zapisy w operacie, które świadczyły o niezasadności tych zarzutów. Kolegium nie uważa, aby organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 133 i art. 73 § 1 k.p.a. przez przekazanie rzeczoznawcy majątkowemu zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących operatu szacunkowego. W trakcie postępowania przed organem I instancji Z. K. zapoznał się z operatem szacunkowym i wniósł o weryfikację wartości działki nr 230/21. Innych uwag do operatu nie zgłosił. Omówione wyżej zarzuty zawarte zostały dopiero w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy M., tak więc organ I instancji nie mógł się do nich wcześniej odnieść. Wystąpienia do rzeczoznawcy majątkowego nie można potraktować, jako uzupełnianie materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji, ponieważ podstawowym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy, którym organ dysponował w trakcie wydawania decyzji.

Na koniec organ wskazał, iż uchylił jednak decyzję Wójta Gminy M. i ustalił opłatę w innej wysokości, ponieważ decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 98a ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

W myśl art. 4 pkt 17 u.g.n. przez "stan nieruchomości" należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Datami istotnymi do ustalenia stanu przedmiotowej nieruchomości przy sporządzaniu jej wyceny, był więc dzień [...] maja 2013 r. (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nr 230) oraz 15 czerwca 2013 r. (dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna).

W operacie szacunkowym z dnia 27 października 2015 r. rzeczoznawca uznała, iż nie nastąpił wzrost wartości powstałej w wyniku podziału działki nr 230/21, ponieważ powstała działka w kształcie nieregularnego prostokąta, z posadowionym w środkowej części słupem energetycznym z przebiegająca linią napowietrzną, z 15 m nieprzekraczalną linią zabudowy od krawędzi drogi gminnej i od drogi oznaczonej nr ewidencyjnym działki 157. W dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna działka ta nie nadawała się do samodzielnego zagospodarowania na cele budownictwa mieszkaniowego. Taki też stan nieruchomości powinien być i został uwzględniony w operacie szacunkowym. Późniejsze wydanie dla przedmiotowej działki decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku mieszkalnego nie mogło wpłynąć na zmianę stanu nieruchomości, jaki powinien być uwzględniony przy wycenie nieruchomości dla celów ustalenia opłaty alianckiej na skutek wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału.

Mając powyższe na uwadze Kolegium dla ustalenia opłaty adiacenckiej przyjęło wartości nieruchomości określone w operacie z 27 października 2015 r. Wartość nieruchomości przed podziałem określona została na 435.800,00 zł, po podziale 495.661,00 zł. Opłata adiacencka wynosi 20% różnicy wartości, czyli 11.972,20 zł. Na podstawie art. 148 ust. 1 u.g.n., obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna.

Z. i Z. małż. K., reprezentowani przez adw. P.K.-K., złożyli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zawarli zarzuty tożsame z podniesionymi w odwołaniu. Nadto zarzucili naruszenie art. 10 § 1 kpa przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy w sytuacji, w której dowody gromadzone były również na etapie postępowania odwoławczego, art. 81 kpa poprzez uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego w sprawie materiału dowodowego, art. 15 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności przejawiające się w gromadzeniu materiału dowodowego, tj. uzupełniającego operatu szacunkowego, już po wpłynięciu odwołania, co stanowiło próbę sanowania uchybień w działaniu organu I instancji i jednocześnie uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do dowodów zebranych w sprawie przed wydaniem decyzji w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu niniejszej sprawy, co znajduje swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej: p.p.s.a.) do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w granicach sprawy.

Oceniając zaskarżoną decyzję w ramach tak zakreślonej przez ustawodawcę kognicji sądu administracyjnego skargę należało uznać za uzasadnioną, choć nie wszystkie jej argumenty okazały się trafne.

Przede wszystkim, niezależnie od zarzutów skargi wskazać trzeba, iż decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą powodującą konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Otóż organ odwoławczy, uchylając w całości decyzję Wójta Gminy M. ustalił wysokość opłaty adiacenckiej, nie wskazując jednak w treści rozstrzygnięcia osób zobowiązanych do zapłaty ani zasad, w jakich ta spłata ma zostać dokonana przy wielości dłużników. W przypadku gdy nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności, nie można domniemywać solidarnego obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej przez współwłaścicieli, gdyż brak wyraźnej normy zezwalającej organowi administracji na solidarne obciążanie współwłaścicieli nieruchomości opłatą adiacencką. W związku z tym prawidłowym sposobem ustalenia tej opłaty w odniesieniu do tychże współwłaścicieli jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 października 2008 r., II SA/Lu 445/08, LEX nr 500970; podobnie orzekł też NSA w wyroku z dnia 19 października 2007 r., I OSK 1467/06, LEX nr 340425, oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r., I SA/Wa 652/07, LEX nr 339947, wyrok WSA w Poznaniu z 22 listopada 2012 r., IV SA/Po 973/12, Lexis.pl nr 5804584).). Nie można domniemywać i ustalać na podstawie uzasadnienia decyzji, komu i w jakiej wysokości zostaje przypisana kwota opłaty adiacenckiej.

Reasumując, zaniechania wskazania wprost w treści rozstrzygnięcia osób zobowiązanych do zapłaty, wysokości zobowiązania każdego z nich, czyni decyzję niewykonalną. W istocie takie brzmienie decyzji nie określa bowiem stron nałożonego zobowiązania, co narusza treść normy art. 107 § 1 k.p.a.

Już samo to uchybienie powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

Trafne są zarzuty niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Dotyczą one w głównej mierze ustaleń poczynionych na podstawie operatu szacunkowego.

Operat szacunkowy ma wprawdzie rangę dowodu z opinii biegłego, ale również podlega ocenie - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 lipca 2014 roku II SA/Po 215/14, LEX nr 1503873).

Trafny jest zarzut, że rzeczoznawca nie oceniła w sposób wyczerpujący i przekonujący cechy położenia nieruchomości podlegającej podziałowi. Z operatu nie wynika bowiem, aby biegła uwzględniła wpływ dużego gospodarstwa ogrodniczego znajdującego się w pobliżu. Opis położenia nieruchomości, zawarty w akapicie pt. "Lokalizacja szczegółowa" na stronie 11 operatu mówi wprawdzie, iż w pobliżu powstał i rozbudowuje się kompleks szklarni z nowalijkami o terenie upraw rolnych. Autorka operatu nie poddała jednak tej okoliczności żadnej refleksji. Nie rozważyła, czy wpływa ona na atrakcyjność położenia. Brak w operacie określenia odległości tegoż gospodarstwa od dzielonej nieruchomości, jego faktycznej wielkości i zakresu oddziaływania. Co więcej w późniejszych uzupełnieniach operatu biegła argumentowała, że faktu wpływu gospodarstwa nie uwzględniła, bo decyzje ustalające warunki zabudowy dla nieruchomości 230 nie określają oddziaływania tegoż gospodarstwa na działkę nr 230. Takie stanowisko jest zupełnie nieakceptowalne, wręcz nielogiczne, decyzja o warunkach zabudowy nie bada bowiem wpływu nieruchomości sąsiednich (art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu). Tymczasem skarżący podnosili ten zarzut w toku postępowania. Wyjaśnienia wymagało zatem, kiedy ten kompleks gospodarczy powstał, jakie związane są z nim uciążliwości oraz czy oddziałuje on na nieruchomość badaną, zwłaszcza, że z akt sprawy wnika, ze pozwolenie na budowę tego gospodarstwa wydane zostało w 2012 roku, zaś z dokumentacji fotograficznej przedstawianej przez skarżących wynika, że istniało ono już w lipcu 2013 roku. Oceniając takie cechy, jak położenie nieruchomości, otoczenie i jego atrakcyjność należy przy tym uwzględniać także zabudowę w toku. Ponadto ocena tej okoliczności należy w pierwszej kolejności do rzeczoznawcy.

Ustawowe definicje zawarte w art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami podają zespół cech istotnych dla nieruchomości podobnych i stanu nieruchomości. Wśród cech charakteryzujących stan nieruchomości ustawodawca wymienia położenie i otoczenie nieruchomości, co wpływa także na przebieg porównania z nieruchomościami podobnymi. Co więcej, należało rozważyć, czy sąsiedztwo gospodarstwa ogrodniczego ma taki sam wpływ na wartość nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale, gdy powstają działki budowlane pod zabudowę mieszkaniową.

Do cech charakteryzujących nieruchomości podobne należy też jej wielkość. Wątpliwości w tym kontekście budzi dobór nieruchomości analizowanych przed podziałem, z których największa ma powierzchnię zbliżoną do połowy wielkości nieruchomości dzielonej, zaś wielkość pozostałych oscyluje w granicach wielkości działek uzyskanych po podziale. Przy czym wątpliwości budzi zastosowanie jednego współczynnika korygującego niezależnie od przyczyny korekty.

Poza zarzutami skarżących podnieść należy, że nieuzasadnione w ocenie sądu jest przyjęcie tej samej ceny jednostkowej dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, jak i nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Po podziale dwie działki – 230/11 i 230/14 stają się działkami komunikacyjnymi, przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne. Tymczasem ich cenę jednostkową określono tożsamą jak pozostałych działek budowlanych – 15,43 zł/m2. Przy tym wyjaśnienie rzeczoznawcy, że zastosowano współczynnik korygujący (0.90) nie przekonuje, skoro współczynnik korygujący zastosowano także do urealnienia ceny nieruchomości ze względu na kształt, ograniczone możliwości zabudowy czy dostęp mediów. Z całą pewnością działki przeznaczone pod drogę i działki pod zabudowę nie są działkami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.

Ponadto nie zróżnicowano wartości działek w zależności od dostępu do drogi publicznej. Inną wartość ma nieruchomość mająca bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a inną nieruchomość, która za zapewnienie tego dostępu w sposób pośredni przez drogę wewnętrzną stanowiącą własność osoby trzeciej musi ponieść dodatkowe koszty związane z formalnoprawnym udzieleniem zgody na komunikacyjne jej wykorzystywanie przez właściciela. Rzeczoznawca majątkowy winien wziąć pod uwagę tę cechę wycenianej nieruchomości.

Powyższe wady operatu powodują, iż nie odpowiada on wymogom art. 154 u.g.n., który obliguje rzeczoznawcę do uwzględnienia celu wyceny, rodzaju, położenia nieruchomości i jego stanu. Z tych samych przyczyn nie odpowiada on wymogom i przepisów rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzeniu operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, dalej jako rozporządzenie), zwłaszcza określonym w § 56 rozporządzenia.

Sąd nie podzielił jednak stanowiska strony skarżącej, iż podstawą wyceny po podziale winna pozostać nieruchomość jako całość.

Rozbieżność stanowisk w zakresie dopuszczalności określonego wyżej sposobu ustalania wartości nieruchomości jest zauważalna zarówno w środowisku samych rzeczoznawców majątkowych i ich organizacji zawodowych, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądowi znane są powołane w skardze orzeczenia , w których akcentuje się, iż przedmiotem operatu jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych, jako że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia. W wyrokach tych wskazano, że nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką sama lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, błędem jest zatem eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale.

Niemniej jednak sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, podziela stanowisko tej części judykatury, w tym tutejszego sądu, które właśnie taki sposób ustalenia i wyliczenia wartości nieruchomości po podziale, jak zaprezentowany w kwestionowanym rozstrzygnięciu, ocenia jako prawidłowy. Stanowisko takie zaprezentował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 361/14, gdzie stwierdzono, że: "(...) każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1 m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku." Podobnie orzekały Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 223/12; w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 435/13; w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 833/07; w Olsztynie z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 788/12; w Łodzi z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 426/14, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2948/12 oraz z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1123/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warto również przywołać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 201 3 r., sygn. akt VIII SA/Wa 324/13, który podkreślił, że: "(...) w art. 4 u.g.n. pkt 1 i 3 zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl art. 4 pkt 3 działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, iż pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału."

W rozpoznawanej sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Odrzucenie tego sposobu określania wartości nieruchomości po jej podziale uniemożliwiałoby w wielu sytuacjach w ogóle określenie tej wartości, np. przy braku transakcji, których przedmiotem byłyby duże powierzchniowo nieruchomości, podzielone wprawdzie w trybie art. 98 u.gn. na kilka czy kilkanaście działek, ale objęte jedną transakcją. Nie sposób nie zauważyć, że doświadczenie wskazuje, iż po podziale zbywane są w znakomitej większości transakcji działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości. Oczywistym jest bowiem, że cena 1 m2 mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1 m2 nieruchomości dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości, powstałych z dwóch nieruchomości dzielonych właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomości niepodzielone, o znacznie większej powierzchni.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę w pełni akceptuje przedstawione stanowisko judykatury. Zarzut nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek geodezyjnych należy uznać za nieuzasadniony.

Niemniej jak wywiedziono wcześniej, organy prowadzące postępowanie nie dokonały wnikliwej oceny operatu szacunkowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia. Stanowi to naruszenia rygorów art. 7 77 § 1 i art. 80 k.p.a w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wyeliminować uchybienia postępowania wyjaśniającego, omówione we wcześniejszej części uzasadnienia.

Z uwagi na powyższe sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 205 p.p.s.a.

IB