Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 428/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Marek Kraus Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J.D. na decyzję Wojewody z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 15 kwietnia 2021 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 16 maja 2019 r., nr [..], o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Aktem notarialnym z dnia 9 września 1974 r., Repertorium A nr [..] na rok 1974, L. D. sprzedała Skarbowi Państwa – A., nieruchomość oznaczoną jako działki nr: [..]-[..] o łącznej pow. 49 818 m2, położoną w G. przy ulicy Ż. i R. W § 2 lit. d aktu notarialnego wskazano, że jednym z dokumentów okazanych przy jego sporządzaniu było "postanowienie nr [..] z dnia 13 sierpnia 1974 r. wydane przez Urząd Miejski Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska dotyczące realizacji zadań związanych z rozbudową A. o drugi suchy dok oraz budowy hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych", którego odpis załączono do akt sprawy.

W dniu 29 listopada 2011 r. do Wojewody wpłynął wniosek L.D. o zwrot "wszystkich dotąd nie zwróconych działek gruntu wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa – A. w latach 1974-1975 na podstawie aktu notarialnego z dnia 9 września 1974 r. Rep. A nr [..] (8.187,00 m2) oraz na podstawie decyzji z dnia 12 sierpnia 1975 r. numer [..], wydanej przez Zarząd Gospodarki Terenami (8.187,00 m2), położonych w G., w rejonie ulic Ż., R., w tym działek o numerach [..] (obszaru 610 m2), [..]-[..]. Pismem z dnia 30 stycznia 2012 r. wnioskodawczyni sprecyzowała wniosek wskazując, że dotyczy on "wywłaszczonych działek, oznaczonych w chwili obecnej następującymi numerami: [..]-[..]".

Postanowieniem z dnia 28 marca 2012 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, od załatwienia ww. wniosku m.in. w zakresie działek nr [..]-[..], które stanowią własność Gminy Miasta i w jego miejsce wyznaczył Starostę.

W toku postępowania, na podstawie wykazu zmian gruntowych ustalono, iż działki nr [..] i [..], które były przedmiotem wywłaszczenia, uległy scaleniu, w wyniku czego powstały m.in. działki [..]-[..]. W związku zaś z modernizacją gruntów i budynków położonych na terenie Miasta, działka nr [..] stanowi obecnie działkę nr [..], działka nr [..] stanowi obecnie działkę nr [..], a działka nr [..] stanowi obecnie działkę nr [..].

W celu ustalenia stanu faktycznego na tych nieruchomościach w dniu 5 grudnia 2012 r., przeprowadzono oględziny nieruchomości oznaczonych m.in. jako działki nr: [..]-[..]). Z protokołu z oględzin nieruchomości wynikało, iż "działka [..] w całości stanowi pas drogowy ul. Ż. oraz [..] będąca przedłużeniem dz. [..], a działka [..] oznakowanie w terenie świadczy o tym, że jest to węzeł ciepłowniczy". Ponadto, pismem z dnia 3 września 2012 r. Zarząd Dróg i Zieleni - jednostka budżetowa Gminy Miasta zarządzająca drogami gminnymi poinformował, że działki nr [..] i [..], obręb P. w całości znajdują się w liniach rozgraniczających pasy drogowe dróg publicznych ul. R. i ul. Ż.

Do akt przedłożono też akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 9 maja 2016 r., Repertorium A numer [..], z którego wynikało, że spadek po L.D., na podstawie testamentu z dnia 6 maja 2010 r., Repertorium A numer [..], nabył w całości z dobrodziejstwem inwentarza J. D.

W tym stanie rzeczy decyzją z dnia 20 września 2016 r., Starosta orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J. D. nieruchomości położonych w G., stanowiących działki nr: [..]-[..]. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Wojewody z dnia 28 lipca 2016 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W konsekwencji, Starosta wydzielił do odrębnego postępowania działki nr [..]-[..]. Następnie, w dniu 4 grudnia 2018 r., przeprowadzono oględziny działek nr: [..]-[..], z których sporządzono protokół oraz dokumentację zdjęciową. Z treści protokołu wynikało, iż na działce nr [..] od strony ul. R. znajduje się chodnik, następnie w górę ul. Ż. działka idzie wzdłuż drogi, w części znajduje się chodnik, lampa oświetleniowa oraz pas zieleni wzdłuż drogi. Słupek z oznaczeniem hydrantu i hydrant oraz studzienka teletechniczna. Następnie, na terenie działki znajduje się urządzony parking przydrogowy, część chodnika i teren zielony o pow. ok 20 m2. Od początku budynku przy ul. Ż. ciągnie się parking. Dalej jest urządzony wjazd na parking i teren posesji pomiędzy ul. Ż. i ul. Ż., który prowadzi też na drogę pożarową. Wzdłuż wjazdu są dwa pasy zieleni. Na wysokości budynku przy ul. Ż. znajduje się dalszy ciąg parkingu oraz chodnik wzdłuż drogi. Na działce nr [..] znajdują się też dwie lampy oświetleniowe, część chodnika, oraz teren zielony pomiędzy ul. Ż. i ul. Ż. Ogrodzony teren zielony na wysokości budynku ul. Ż. wzdłuż drogi oraz lampa oświetleniowa oraz prawdopodobnie fragment chodnika wzdłuż drogi o nieczytelnym numerze. Wskazany jako prawdopodobny fragment chodnika na podstawie analizy mapy zasadniczej, znajduje się na działce drogowej, tzn. w działce nr [..]. Ustalono, że na działce nr [..] znajduje się fragment chodnika i skrawek zieleni, a na działce nr [..] fragment terenu zielonego, zaś w części podziemnej znajduje się infrastruktura techniczna – wodociągowa.

W trakcie prowadzonego postępowania Starosta pozyskał do akt postanowienie z dnia 13 sierpnia 1974 r. Nr [..] (bez załączników graficznych), wydane na wniosek A. przez Urząd Miejski Wydział Gospodarki Komunalnej Przestrzennej i Ochrony Środowiska, dotyczące rozbudowy A. o drugi suchy dok/pobór urobku ziemnego, budowę hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych/ zgodnie z zatwierdzonymi planami gospodarczymi na terenie G. dz. P., z którego wynika, iż teren inwestycji obejmował rejon ul. Ż. i P. Organ otrzymał również dokumenty dotyczące budowy budynku mieszkalnego przy ul. Ż.: kopię decyzji z dnia 10 maja 1980 r., Nr [..] w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku przy ul. Ż. oraz kopię protokołu odbioru i przekazania do użytku obiektu mieszkalnego w oś. P. przy ul. Ż. z dnia 28 grudnia 1984 r. Inwestorem wskazanym w ww. zezwoleniach była Dyrekcja Rozbudowy Miasta.

Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny Starosta decyzją z dnia 16 maja 2019 r. orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ulicy Ż., oznaczonej jako działki nr: [..]-[..]. Organ uznał bowiem, że część działki nr [..] i działka nr [..] znajdują się w liniach rozgraniczających pasy drogowe dróg publicznych ul. R. i ul. Ż., zaś zwrotowi nie podlegają nieruchomości, które w czasie orzekania o zwrocie stanowią części drogi publicznej. Ponadto, organ uznał, że cel wywłaszczenia w postaci budowy hoteli robotniczych i lokali mieszkalnych został zrealizowany na pozostałej części działki nr [..] i działce nr [..], gdyż na działce nr [..] – ul. Ż., nr [..] – ul. Ż. [..] i [.]. – ul. Ż., zostały wybudowane budynki mieszkalne. Przy czym nie ma znaczenia, że ich inwestorem nie była A., lecz Dyrekcja Rozbudowy Miasta. Jak wskazał przy tym organ, działka nr [..] znajduje się w działce nr [..], na której został zrealizowany budynek mieszkalny wielorodzinny i teren zielony, który znajduje się na przedmiotowej działce stanowi część przynależną do budynku mieszkalnego, którego zbudowanie było celem wywłaszczenia, a więc również w tym wypadku mamy do czynienia z faktyczną okolicznością wyłączającą skuteczność zwrotu nieruchomości.

Na skutek rozpoznania odwołania J. D. Wojewoda decyzją z dnia 15 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że będące przedmiotem postępowania działki, oznaczone obecnie numerami [..]-[..], zostały nabyte przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej. Niemniej jednak, przepis art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), zwanej dalej jako u.g.n., również w takim wypadku przewiduje stosowanie przepisów ustawy w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że określenie celu wywłaszczenia w akcie notarialnym z dnia 9 września 1974 r.. Repertorium A nr [..] na rok 1974, jako "realizację zadań związanych z rozbudową A. o drugi suchy dok oraz budowy hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych", nie budzi wątpliwości. Zdaniem Wojewody, tak określony cel należało rozumieć szeroko. Cel wywłaszczenia określony został bowiem bardzo ogólnie, wskazując na trzy inwestycje, które mogły funkcjonować niezależnie od siebie. Bez wątpienia, na co wskazuje zgromadzony materiał dowodowy, na terenie ww. działek nie zrealizowano inwestycji stanowiącej suchy dok A., ani hoteli robotniczych (lub ich infrastruktury towarzyszącej). Jednakże analiza materiału dowodowego pod względem realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa budynków mieszkalnych, doprowadziła do wniosku, że cel ten został zrealizowany.

Wojewoda uznał, że rozpatrując wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać, czy nie tylko nie zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot nieruchomości, ale także czy nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość zwrotu nieruchomości lub jej części, określone w art. 229 u.g.n., czy też inne przesłanki, jak posadowienie na terenie nieruchomości drogi publicznej, która to okoliczność w orzecznictwie jest uznawana za taką przeszkodę. Zgodnie bowiem z art. 2 u.g.n. przepisy tej ustawy, w tym także dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą naruszać innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), dalej jako u.d.p., drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Regulacja ta uniemożliwia więc zwrot nieruchomości, który prowadziłby do nabycia jej własności przez osobę fizyczną, skoro wynika z niej zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów, aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też, nawet w przypadku zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w sytuacji gdy stanowi ona w dacie orzekania drogę publiczną lub jej część, stosownie do u.d.p. nieruchomość ta nie podlega zwrotowi. Natomiast, aby uznać, że dana nieruchomości stanowi drogę publiczną, na jej terenie musi być posadowiona droga w rozumieniu u.d.p., tzn. budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, zaliczona do określonej kategorii dróg publicznych, z której możliwe jest korzystanie przez każdego zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w u.d.p. lub innych przepisach szczególnych.

W świetle tego, Wojewoda uznał, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza stanu zagospodarowania działek nr [..] i [..] była prawidłowa i wykazała, że podlegają one ochronie jako nieruchomości specjalne, jakimi są drogi publiczne. W tym zakresie Wojewoda powołał ustalenia oględzin z dnia 5 grudnia 2012 r. i 4 grudnia 2018 r. oraz pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 3 września 2012 r., z których wynika, że na działce nr [..] znajduje się chodnik, lampa oświetleniowa, pas zieleni, hydranty i studzienka teletechniczna, zaś działki nr [..] –[..]) w całości znajdują się w liniach rozgraniczających pasy drogowe dróg publicznych ul. R. i ul. Ż. i obowiązuje dla nich miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnic P. i O. w G., [..] zatwierdzony uchwałą Nr III/30/10 Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2010 r. Z planu tego wynika, że ulica Ż. stanowi drogę w znaczeniu ustawy o drogach publicznych oraz ustawy Prawo o ruchu drogowym, posiada jezdnię dla ruchu pojazdów kołowych, chodniki do poruszania się osób, urządzenia inżynierskie i ma charakter ogólnodostępny. Zamieszczona została pod pozycją [..] w wykazie dróg gminnych w rozporządzeniu Wojewody nr [..] z dnia 15 kwietnia 1996 r., w sprawie zaliczenia dróg w województwie do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych. W związku z tym należało uznać, że nie jest możliwy zwrot tych nieruchomości.

Wojewoda wskazał przy tym, że Starosta słusznie zauważył, iż nie na całym terenie działki nr [..] znajduje się droga publiczna, gdyż teren na wysokości budynku przy ul. Ż. jest ogrodzony i wchodzi w skład terenów zielonych przyległych do tego budynku. Dlatego istotne było ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, czy też nie, na tej części działki nr [..] oraz na działkach nr ][..] i [..]. W tym zakresie Wojewoda uznał, na podstawie zebranego przez organ I instancji materiału, że działki te położone są na terenie osiedla mieszkaniowego, co wpisuje się bezpośrednio w funkcję mieszkaniową dla posadowionych tam budynków. Natomiast, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, nie stanowią jakościowej zmiany celu wywłaszczenia takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W związku z tym cel w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko wznoszenie budynków mieszkalnych, ale także obiektów towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, które służą mieszkańcom osiedla, takie jak sklepy, szkoły, przedszkola, domy kultury, obiekty sportowe, tereny zielone. Takie obiekty i tereny mimo ogólnodostępności stanowią część zespołu urbanistycznego określanego jako osiedle mieszkaniowe. Dlatego nie można wykluczać możliwości, by na terenie osiedlowym, na przestrzeni czasu, w przyszłości powstał obiekt bardziej potrzebny jego mieszkańcom.

W konsekwencji, zdaniem Wojewody, zabudowa taka jak drogi publiczne czy osiedlowe, parkingi, zorganizowana zieleń, funkcjonalnie włączona jest do terenu, na którym posadowiono budynki mieszalne i w swej ogólnodostępności stanowi część zespołu urbanistycznego jakim jest osiedle mieszkaniowe. Organ podkreślił przy tym, że dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie ma znaczenia, jaki podmiot zrealizował ten cel, ale to czy cel ten został faktycznie zrealizowany.

W skardze J. D. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 20, art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 136, art. 137 u.g.n. w zw. z art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 34 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nadto art. 2a u.d.p. poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do zwrotu skarżącemu prawa własności działek oznaczonych numerami [..]-[..] położonych w G. przy ul. Ż. z tego powodu, że na przedmiotowych działkach zrealizowano cel wywłaszczenia, a nadto z tego powodu, że niemożliwy jest zwrot działki, na której stwierdzono posadowienie drogi publicznej, podczas gdy na przedmiotowych działkach nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a żaden przepis Konstytucji RP i ustawy nie wyłącza zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 u.g.n., nawet jeżeli w części została zagospodarowana jako droga publiczna. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na tle przepisów uprzednio obowiązujących ustaw, tj. art. 3 i art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz obecnie obowiązującej regulacji u.g.n. i powołał poglądy orzecznictwa co do celu wywłaszczenia uznając, że wydana decyzja jest zupełnie oderwana od instytucji wywłaszczenia i od istoty konstytucyjnego prawa własności. Zdaniem strony, zebrany materiał dowodowy potwierdza, że cel, na który dokonano wywłaszczenia, nie został zrealizowany.

Skarżący przedstawił wydruki zdjęć z portalu Geoportal i na ich podstawie stwierdził, że działka nr [..] to kawałek trawnika na osiedlu mieszkaniowym. Obszar tej działki, miejsce posadowienia, brak dostępu do drogi publicznej oraz fakt że działka wywłaszczona w 1974 r. została podzielona geodezyjnie na kilkanaście mniejszych działek, wskazuje na zupełny bezsens działań urzędników, bowiem obecnie te skrawki ziemi nie nadają się do jakiegokolwiek celu, czy obrotu prawnego. Wydzielenie z działki geodezyjnej małego skrawka terenu, jak widoczny na zdjęciu, nie tylko nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia, a wręcz stanowi wyjątkową dewastację prawną i faktyczną przedmiotu wywłaszczenia. Podobnie działka nr [..], która stanowi fragment chodnika i fragment zieleni, i na której nie wykonano żadnego celu opisanego w akcie notarialnym z 1974 r. W odniesieniu do działki nr [..] wskazano, że jest ona największa, ma podłużny kształt i przebiega obecnie przez miejsca parkingowe, na których to miejscach parkują samochody, osoby prywatne - mieszkańcy okolicznych bloków. Działka ta przebiega także przez chodniki, elementy zieleni. W ocenie urzędników działka ta jest elementem drogi publicznej i nie można dokonać jej zwrotu z uwagi na to, że ustawa o drogach publicznych ma rzekomo zakazywać przenoszenia własności dróg publicznych na inne niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego podmioty. Natomiast, zdaniem skarżącego, przeznaczenie tej działki nie ma nic wspólnego z celem publicznym wywłaszczenia opisanym w akcie notarialnym z 1974 r. Działka ta obecnie służy tylko osobom prywatnym, a nie celom publicznym.

Ponadto, w ocenie skarżącego, powołany przez organy art. 2a u.d.p. nie ustanawia zakazu przeniesienia prawa własności drogi publicznej na inne niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego podmioty. Przepis ten stanowi jedynie, kto jest właścicielem dróg publicznych. Także u.g.n. nie formułuje żadnego wyjątku, aby art. 136 tej ustawy doznawał ograniczeń, czy wyjątków w zakresie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Natomiast sam zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest żądaniem umocowanym wprost w Konstytucji RP – art. 20 i art. 21. Ustawodawca nie jest zaś umocowany, aby w art. 2 u.d.p. uchylać przepisy art. 20 i art. 21 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącego, Wojewoda dokonał więc wykładni przepisów w sposób niewynikający z ich treści i w sposób rozszerzający wyjątek od zasady prawa własności umocowanej w Konstytucji RP. W konsekwencji, zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza prawo własności obywatela, do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, w przypadku gdy nie zrealizowano celu publicznego. Na wywłaszczonych nieruchomościach nie zrealizowano bowiem celu publicznego związanego z przemysłem stoczniowym, a następnie nieruchomości zagospodarowano na inne cele, czym dokonano dewastacji prawnej i faktycznej tych nieruchomości dokonując decyzji zupełnie kuriozalnych o ich podziale na kilkanaście mniejszych działek, które samoistnie nie realizują żadnego celu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarga nie wskazuje na żadne nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska Wojewody.

W piśmie procesowym z dnia 6 września 2021 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy Miasta wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Wojewody co do podstaw odmowy zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Zdaniem uczestnika, umiejscowienie na działce drogi publicznej wyłącza ją z obrotu prawnego i stanowi przeszkodę do zwrotu, podobnie jak realizacja celu wywłaszczenia na działkach nr [..] i [..], polegającego na budowie budynków mieszkalnych oraz towarzyszącej mu infrastruktury, m.in. w postaci terenów zielonych, ciągów komunikacyjnych i sieci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W niniejszej sprawie Sąd poddał kontroli legalności decyzję Wojewody z dnia 15 kwietnia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 16 maja 2019 r. o odmowie zwrotu na rzecz J. D. wywłaszczonych nieruchomości położonych w G., stanowiących obecnie działki nr [..]-[..] i będących własnością Gminy Miasta.

Zdaniem Sądu, orzeczenia te wydane zostały po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania administracyjnego, a poczynione w jego toku ustalenia pozwoliły na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego i podjęcie trafnych rozstrzygnięć.

Z akt sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie dotyczyło zwrotu działek oznaczonych obecnie numerami [..]-[..], stanowiących część działek nr [..] i [..] wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa – A. aktem notarialnym z dnia 9 września 1974 r., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 10, poz. 64), zwanej dalej u.z.t.w.n. Z wyjaśnień organów wynika, że sprawa zwrotu pozostałych działek wydzielonych z nieruchomości wywłaszczonych wskazanym aktem jest przedmiotem odrębnego postępowania.

Materialnoprawną podstawą działań organów administracji były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 14 maja 2019 r. Zgodnie bowiem z art. 4 z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801), do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy u.g.n. w brzmieniu nadanym tą niniejszą z wyłączeniem art. 136 ust. 7. Niniejsze postępowanie zostało zaś wszczęte wnioskiem L. D. – poprzedniczki prawnej skarżącego, z dnia 29 listopada 2011 r. i do dnia 14 maja 2019 r. nie zostało zakończone decyzją ostateczną.

Przepis art. 137 ust. 3 u.g.n. we wskazanym wyżej brzmieniu stanowił, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z regulacji tej wynika więc, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej, zaś będące przedmiotem niniejszej sprawy działki nie zostały objęte taką decyzją, lecz nabyte przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej – aktem notarialnym z dnia 9 września 1974 r. Rep. A nr [..] na rok 1974, którego podstawą był art. 6 u.z.t.w.n. W związku z tym, przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych w tym trybie jest art. 216 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III, a więc dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 u.z.t.w.n.

Przesłanką, która uzasadnia zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest natomiast jej zbędność na cel wywłaszczenia, przy czym – zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. zbędność taką uznaje się jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Zgodnie jednak z ugruntowanym już orzecznictwem sądowym, w razie ustalenia, że cel wywłaszczenia został na danej nieruchomości zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1998 r., a więc przed dniem wejścia w życie u.g.n., nie ma znaczenia prawnego to, kiedy ten cel został zrealizowany i terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania. Terminy określone w tym przepisie znajdują zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania, ponieważ jako normy materialnoprawne, nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy (por. m.in. wyroki NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2205/11; z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1887/14; z dnia 8 grudnia 2017 r., i OSK 1276/17; z dnia 9 stycznia 2020 r., I OSK 3398/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpoznanie sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wymaga w pierwszej kolejności niewątpliwych ustaleń w zakresie odtworzenia celu wywłaszczenia, który wynikać może zarówno z treści aktu stanowiącego podstawę wywłaszczenia, jak i z innych dokumentów stworzonych w związku z tym celem i służących jego realizacji.

W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że cel wywłaszczenia działek objętych aktem notarialnym z dnia 9 września 1974 r. został wyraźnie określony poprzez odwołanie do postanowienia nr [..] - informacja o terenie, wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta przez kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska, w którym ustalono sposób realizacji zadań związanych z rozbudową A. o: drugi suchy dok, pobór urobku ziemnego, budowę hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych. Ze wskazanej informacji o terenie, współkształtującej treść umowy sprzedaży, wynika, że jednym z równoprawnych celów inwestycyjnych, dla których realizacji niezbędne były wywłaszczane nieruchomości, była budowa budynków mieszkalnych. Cel ten był związany z rozbudową A. i nie był w samym akcie notarialnym szczegółowo doprecyzowany. W § 7 aktu notarialnego zawarto oświadczenie, z treści którego wynika, że istniała zgodność co do niezbędności wywłaszczanych nieruchomości dla realizacji zadań planowanych przez kupującego, co stanowiło zasadniczą motywację sprzedającej L. D. do wyrażenia zgody na sprzedaż.

Istotne z punktu widzenia oceny prawidłowości działań organów w niniejszej sprawie jest również to, że rozpoznając wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości organ zobowiązany był zbadać nie tylko istnienie przesłanek pozytywnych zwrotu nieruchomości, tj. stanu zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, ale także ustalić, czy nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość zwrotu nieruchomości lub jej części określone w art. 229 u.g.n., czyli sytuacja, w której przed dniem wejścia w życie u.g.n. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, bądź też czy nie zachodzą inne negatywne przesłanki wynikające z innych przepisów obowiązującego prawa. W razie wystąpienia takich negatywnych przesłanek zwrotu organ zobligowany jest bowiem orzec o odmowie zwrotu nieruchomości nawet wówczas, gdy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia.

W niniejszej sprawie, jak prawidłowo ustaliły organy, taka szczególna przesłanka wyłączającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości ziściła się w stosunku do działki nr [..] i [..].

Wyjaśniając tą kwestię przywołać należy art. 2 u.g.n., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami. Jednym z takich przepisów jest zaś niewątpliwie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376), zwanej dalej u.d.p., który stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków, co w konsekwencji uznawane jest w orzecznictwie za zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w treści art. 2a u.d.p. (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 136/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się przy tym, że w świetle cywilnoprawnej zasady superficies solo cedit (art. 191 w zw. z art. 47 i 48 Kodeksu cywilnego) obiekt budowlany, jakim jest droga, stanowi część składową gruntu zajętego pod elementy urządzenia tej drogi. Jednakże do dróg publicznych nie ma zastosowania wyjątek określony w art. 49 k.c. i z tego powodu "nie można traktować drogi jako obiektu prawnie oderwanego od własności gruntu zajętego pod drogę (zob. M. Wolanin, Nieruchomość w procesie inwestycyjnym drogi krajowej, cz. III, Struktura działalności związanej z zagospodarowaniem terenów oraz rola dewelopera, "Nieruchomości" 2004, nr 1, str. 4). Drogi publiczne traktowane są więc jako rzeczy o ograniczonym obrocie, a jedyną prawnie dopuszczalną formą obrotu jest przenoszenie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w art. 2a u.d.p. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego (zob. R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11, s. 74).

Wprawdzie więc, jak wskazuje skarżący, zakaz zwrotu nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną lub znajdującej się w liniach rozgraniczających takiej drogi, nie wynika wprost z przepisów prawa, lecz jest on oczywistą konsekwencją ww. struktury własnościowej dróg publicznych, która wyklucza przenoszenie ich własności na podmioty prywatne, w tym także na rzecz byłego właściciela takiego gruntu, który po wywłaszczeniu stał się drogą publiczną lub jej częścią. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zwrot nieruchomości pociąga za sobą skutek w postaci zmiany stosunków własnościowych. W związku z tym, wbrew zarzutom skargi, uprawnione jest twierdzenie, że wykluczona prawnie jest możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom byłych właścicieli. Droga publiczna nie może bowiem przejść na własność innego podmiotu niż wskazany w art. 2a u.d.p. i służyć może wyłącznie celom publicznym. Pogląd o braku możliwości zwrotu nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie, w związku z czym w tym zakresie nie istnieją wątpliwości interpretacyjne, które mogłyby wpłynąć na ocenę prawidłowości działań organów w niniejszej sprawie (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 515/10; z dnia 22 marca 2018 r., I OSK 1151/16; z dnia 19 grudnia 2019 r., I OSK 1113/18; z dnia 27 października 2020 r., I OSK 1084/20, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2010 r., I CSK 293/11, LEX nr 1108498).

Wobec przesądzenia braku możliwości orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej stanowiącej drogę publiczną należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z powyższego wynika, że za drogę publiczną może być uznany taki grunt, który jest przeznaczony do ruchu, jest on zaliczony do kategorii drogi publicznej oraz jest powszechnie dostępny. W ujęciu technicznym zaś droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Z kolei według art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.), zwanej dalej p.r.d., droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.

W toku postępowania organy przeprowadziły oględziny w dniach 5 grudnia 2012 r. i 4 grudnia 2018 r., podczas których stwierdzono, że działka nr [..] i nr [..] znajduje się w liniach rozgraniczających drogi i wchodzi w skład pasa drogowego ul. Ż. Ustalono, że na działce tej znajduje się chodnik, lampa oświetleniowa, pas zieleni wzdłuż drogi, hydrant i studzienka teletechniczna oraz miejsca postojowe przed budynkami mieszkalnymi. Przez teren tej działki przechodzą także zjazdy prowadzące do budynków przy ul. Ż. Ustalono również, że na wysokości budynku przy ul. Ż. znajduje się teren zielony i fragment chodnika, który jest ogrodzony. W odniesieniu zaś do działki nr [..] ustalono, że znajduje się na niej fragment chodnika i skrawek zieleni. Do akt niniejszej sprawy pozyskano pismo Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 3 września 2012 r., w którym stwierdzono, że działki nr [..] i [..] w całości znajdują się w liniach rozgraniczających pasy drogowe dróg publicznych ul. R. i Ż. Ustalono też, że ulica Ż. stanowi drogę w rozumieniu przepisów u.d.p. oraz p.r.d., posiada jezdnię dla ruchu pojazdów kołowych, chodniki do poruszania się osób, urządzenia inżynierskie i ma charakter ogólnodostępny. Zamieszczona została pod pozycją [..] w wykazie dróg gminnych w rozporządzeniu Wojewody nr [..] z dnia 15 kwietnia 1996 r., w sprawie zaliczenia dróg w województwie do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych.

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że niewątpliwie działka nr [..] znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej, a są na niej umieszczone elementy infrastruktury drogowej, takie jak: chodniki, lampy oświetleniowe, pasy zieleni wzdłuż drogi, wjazdy, co przesądza o zrealizowaniu na nich drogi publicznej. Z kolei na działce nr [..] znajduje się fragment chodnika i pas zieleni stanowiący fragment ciągu komunikacyjnego przebiegającego od działki nr [..] połączonego ze wskazaną drogą publiczną w liniach rozgraniczających.

Wskazane zagospodarowanie działek nr [..] i [..] przesądza o ich kwalifikacji jako terenu drogi publicznej. Oceny tej nie zmienia podkreślany w skardze fakt, iż na działce nr [..] znajdują się miejsca postojowe wykorzystywane w celach prywatnych przez mieszkańców budynków wielomieszkaniowych zlokalizowanych przy ul. Ż. Z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika bowiem, że miejsca te nie są w żaden sposób wyłączone z publicznego użytku – przeciwnie, znajdują się one w liniach rozgraniczających drogę, dostęp do nich następuje z jezdni ul. Ż. Okoliczność zaś, że korzystają z nich głównie mieszkańcy okolicznych budynków mieszkaniowych nie oznacza, że mieszkańcom tym przysługują jakiekolwiek szczególne uprawnienia w zakresie korzystania ze znajdujących się w pasie drogi miejsc postojowych bądź, że dostęp do nich jest w jakikolwiek sposób limitowany.

W konsekwencji, prawidłowe ustalenie, że działka nr [..] i działka nr [..] wchodzą w skład pasa drogowego drogi publicznej ul. Ż. w G. skutkowało trafnym wnioskiem, że działki te nie mogły podlegać zwrotowi na rzecz spadkobiercy wywłaszczonego właściciela. Wobec tego rozstrzygnięcie organów, zdaniem Sądu, nie narusza prawa i zasługuje na aprobatę, a oceny tej nie mogły podważyć zarzuty skargi. Wobec bowiem jednoznacznych ustaleń co do przeznaczenia i sposobu zagospodarowania ww. terenu oraz ugruntowanego orzecznictwa w zakresie braku możliwości zwrotu działek stanowiących drogi publiczne, nie sposób uznać, że orzeczona przez Starostę odmowa zwrotu w omawianym zakresie stanowiła naruszenie art. 20, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 136 i art. 137 u.g.n. w zw. z art. 2a u.d.p. Przeciwnie, odmowa zwrotu nieruchomości stanowiącej fragment drogi publicznej, nie może być uznana za nadmierną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności ze względu na szczególny charakter własnościowy dróg publicznych, które nie mogą stanowić przedmiotu obrotu cywilnoprawnego. Należy bowiem zauważyć, że konstytucyjna ochrona prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, a jej granice wyznacza dobro publiczne, w tym wypadku ochrona dróg publicznych, którą zapewnia pozostawienie prawa własności w gestii Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu, okoliczność ogrodzenia fragmentu działki nr [..] na wysokości budynku przy ul. Ż., na której znajduje się pas zieleni i lampa oświetleniowa, nie oznacza, że teren ten nie jest położony w liniach rozgraniczających drogę publiczną – ul. Ż., jak wyjaśnił w piśmie z dnia 3 września 2012 r. zarządca tej drogi, i nie dzieli losu prawnego drogi publicznej. Ujawniony stan faktyczny oznacza wyłącznie, że zagospodarowanie tego fragmentu działki drogowej nr [..] nie odpowiada jej stanowi prawnemu, co nie oznacza, że nie współtworzy infrastruktury całego terenu zabudowy wielorodzinnej, której elementami jest zarówno droga publiczna, jak i zieleń urządzona. Z tych przyczyn powyższa kwestia nie rzutuje na ocenę statusu całej działki nr [..] jako drogi publicznej, a stanowisko organów orzekających w tym zakresie nie wpływa na ocenę legalności zaskarżonych rozstrzygnięć.

Natomiast w zakresie rozstrzygnięcia odnoszącego się do działki nr [..] Sąd uznał, że również w tym przypadku zarzuty skargi są niezasadne, a wydane decyzje odpowiadają prawu.

Odnośnie tego terenu ustalono na podstawie oględzin, że działka nr [..], znajdująca się przed budynkiem mieszkalnym przy ul. Ż., to fragment terenu zielonego, urządzonego trawnika, a w części podziemnej istniała infrastruktura wodociągowa, która w 2005 r. została zlikwidowana. Działka nr [..] stanowi fragment większego obszaru - działki nr [..], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Z ustaleń organów wynika, że teren zielony działki nr [..] o powierzchni 9 m2 jest elementem zagospodarowania osiedla budynków wielomieszkaniowych usytuowanych przy ul. Ż. i współtworzy jego otoczenie wpisujące się w cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym z 1974 r., polegający na budowie budynków mieszkalnych.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że w orzecznictwie dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości przyjmuje się jednolicie, że cel wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy rozumieć szeroko. Osiedle takie to bowiem swoistego rodzaju mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Osiedle mieszkaniowe to więc nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca zabudowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym tereny zielone, rekreacyjne i sportowe, parkingi czy obiekty handlowo – usługowe, szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne. To także sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Dla prawidłowego, zgodnego z przeznaczeniem, funkcjonowania osiedla mieszkaniowego niezbędne jest współistnienie wraz z budynkami mieszkaniowymi również innych elementów zagospodarowania i infrastruktury niezbędnych dla zaspokajania potrzeb mieszkańców. W związku z tym teren osiedlowy nie musi być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi, a przy badaniu realizacji takiego celu wywłaszczenia należy brać pod uwagę całe zamierzenie inwestycyjne, nie zaś dokonywać oceny w odniesieniu do fragmentów wywłaszczonej nieruchomości (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1519/14; z dnia 30 stycznia 2018 r., I OSK 670/16; z dnia 23 lipca 2021 r., I OSK 3681/18; z dnia 27 maja 2021 r., I OSK 1268/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe rozważania odnoszą się również do celu sformułowanego w przypadku wywłaszczenia, które miało miejsce, tak jak w niniejszej sprawie, na realizację budynków mieszkalnych. Zabudowa mieszkaniowa nastawiona jest bowiem na realizację potrzeb mieszkaniowych, które oprócz zasadniczego celu w postaci stworzenia lokali mieszkalnych, obejmują również elementy infrastrukturalne, takie jak sieci wodociągowo – kanalizacyjne, ciepłownicze czy elektryczne, oraz tereny komunikacyjne (ciągi drogowe i piesze) i tereny zielone, tworzące całość użytkową zabudowy mieszkaniowej.

W toku przeprowadzonych w sprawie oględzin ustalono natomiast, że na działkach nr [..]-[..] istnieją budynki mieszkalne wielorodzinne. Budynki te zostały wybudowane przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 10 maja 1980 r. i przekazane do użytkowania protokołami w dniu 28 grudnia 1984 r. Niewątpliwe jest więc, że na działkach sąsiadujących bezpośrednio z przedmiotowymi działkami powstała zabudowa mieszkaniowa przed dniem 1 stycznia 1998 r., zaś zagospodarowanie działki nr [..] – teren zielony i podziemna sieć wodociągowa, podobnie, jak pozostałych działek objętych przedmiotowym postępowaniem (droga, chodniki, parkingi, zieleń, oświetlenie, infrastruktura sieciowa) niewątpliwie służyło funkcjonowaniu ww. zabudowy i potrzebom mieszkańców osiedla.

Choć przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu nie jest ocena realizacji celu wywłaszczenia na działkach nr [..]-[..], to jednak wskazać należy, że realizacja budynków mieszkalnych musi wiązać się z budową niezbędnej infrastruktury towarzyszącej. Trudno bowiem oderwać istnienie zabudowy mieszkaniowej od takich elementów zagospodarowania przestrzeni, jak drogi, chodniki służące przemieszczaniu się mieszkańców, oświetlenie lampowe poprawiające bezpieczeństwo okolicy, zieleń urządzona wpływająca na walory estetyczne i umożliwiająca rekreację, czy wreszcie urządzenia – w tym podziemne – doprowadzające media do budynków. W związku z tym, w ocenie Sądu, niezależnie od tego, czy uznamy, że celem wywłaszczenia była jedynie budowa budynków mieszkalnych, czy też powstanie osiedla mieszkaniowego w przedstawianym wyżej rozumieniu, realizacja na przedmiotowych działkach elementów funkcjonalnie powiązanych z zabudową mieszkaniową jest realizacją celu wywłaszczenia określonego w akcie notarialnym. W orzecznictwie wskazuje się, że modyfikacja celu wywłaszczenia jest czymś zupełnie innym, niż całkowita zmiana tego celu. O zmianie celu wywłaszczenia należy mówić w przypadku, gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu. Modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1519/14; z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1116/19; WSA w Gdańsku z dnia 7 lipca 2021 r., II SA/Gd 99/21; WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 14/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87, publ. OSNC 1988/11/149).

W rozważanym wypadku, niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia wskazany w akcie notarialnym z dnia 9 września 1974 r. należy odczytywać wyłącznie jako budowę budynków mieszkaniowych, czy też jako budowę całego osiedla mieszkaniowego, cel ten niewątpliwie miał charakter mieszkaniowy. Z taką zaś zabudową, jak wyjaśniono, musi być powiązana określona infrastruktura techniczna i krajobrazowa, a więc jej realizacja na działkach nr [..]-[..] winna być uznana za realizację celu wywłaszczenia – celu mieszkaniowego.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo więc uznały, że działkę nr [..] zagospodarowano elementami niezbędnymi dla zabudowy mieszkaniowej, co świadczy o realizacji na niej celu wywłaszczenia określonego jako budowa budynków mieszkalnych. Wszystkie wywłaszczone działki, stanowiące przedmiot zainteresowania organów w kontrolowanym postępowaniu, stanowią bowiem elementy zagospodarowania infrastrukturalnego (komunikacyjnego, zieleni) obszaru, na którym funkcjonuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Niewątpliwie więc ich zagospodarowanie jest funkcjonalnie powiązane z istniejącą zabudową mieszkaniową.

Przy czym należy wyjaśnić, że fakt realizacji na terenach przyległych do przedmiotowych działek zabudowy wielorodzinnej przez inny podmiot niż ten, na rzecz którego doszło do wywłaszczenia, nie zmienia oceny w zakresie realizacji na objętych niniejszym postępowaniem działkach celu wywłaszczenia. W tym zakresie podkreślić trzeba, że w okresie, w jakim doszło do wywłaszczenia i realizacji jego celu, obowiązywała zasada jednolitej własności państwowej. Oznaczało to w praktyce, że jednostki nadrzędne mogły ingerować w stosunki własnościowe jednostek podległych, w tym przesuwać poszczególne środki trwałe czy nieruchomości pomiędzy tymi jednostkami w zależności od potrzeb. Z tych względów realizacja budynków mieszkaniowych i związane z tym zagospodarowanie okolicznych terenów pod ciągi komunikacyjne (chodniki) i służącą im infrastrukturę (oświetlenie lampowe), a także instalacje doprowadzające media do budynków oraz zieleń towarzyszącą przez inny podmiot niż wskazana w akcie notarialnym A., nie ma wpływu na ocenę przydatności przedmiotowych nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Cel wywłaszczenia z momentem jego realizacji przez inny podmiot niż beneficjent wywłaszczenia nie uległ zmianie i pozostał mieszkaniowy.

Wskazać też trzeba, że choć na objętych niniejszym postępowaniem działkach nie zrealizowano celów związanych z przemysłem stoczniowym i, jak zarzuca skarżący, dokonano dewastacji prawnej i faktycznej działek, okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanych rozstrzygnięć. Jak bowiem wynika z aktu notarialnego stanowiącego podstawę wywłaszczenia oraz towarzyszącej mu dokumentacji, wywłaszczenia dokonano na kilka celów, tj. rozbudowę A. o suchy dok, budowę hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych. Oczywistym jest, że nie na każdej z wywłaszczonych działek każdy z tych celów miał być zrealizowany jednocześnie. Wywłaszczeniem objęto bowiem rozległy obszar nieruchomości, niezbędnych dla realizacji celów inwestycyjnych A., wśród których koniecznym było zapewnienie mieszkań. W związku z tym, dla oceny zaistnienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wystarczające jest, aby zrealizowano na niej jeden z kilku wymienionych w akcie wywłaszczeniowym celów, aby uznać, że przesłanka taka nie zachodzi. W tym wypadku była to infrastruktura funkcjonalnie związana z budynkami mieszkalnymi, niezbędna dla ich prawidłowego funkcjonowania, dlatego też zarzuty skargi związane z brakiem realizacji na przedmiotowych działkach suchego doku czy hoteli robotniczych nie mogą świadczyć o zbędności tych nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Sąd dostrzega także powoływane w skardze okoliczności związane z podziałami wywłaszczonych nieruchomości, które spowodowały ich rozdrobnienie oraz wyodrębnienie m.in. działki nr [..] i nr [..], która usytuowana jest pośrodku działki nr [..], współtworząc z nią jednorodny teren zielony. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest jednak kontrola legalności przeprowadzonych podziałów wywłaszczonych nieruchomości. Ich dokonanie jest wyłącznie elementem ustaleń faktycznych, które zostały przez organy poczynione prawidłowo. W tych okolicznościach ograny zdołały w sposób jasny i precyzyjny ustalić przeznaczenie każdej z objętych niniejszym postępowaniem działek i ocenić je w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. W szczególności organy ustaliły, że działki te są funkcjonalnie powiązane z istniejącą na działkach sąsiednich zabudową mieszkaniową i służą jej obsłudze, czy to w wymiarze komunikacyjnym czy infrastrukturalnym, a więc niezasadny jest zarzut strony, że przedmiotowe działki nie nadają się do żadnego zagospodarowania. Natomiast kwestia podziałów niezależnych od woli orzekających organów pozostaje poza zakresem oceny Sądu w niniejszej sprawie i nie może rzutować na ocenę legalności wydanych decyzji.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. W szczególności orzekające organy poczyniły w toku postępowania kompletne ustalenia faktyczne i na ich podstawie dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego, który dał podstawy do prawidłowego orzeczenia w zakresie części żądania skarżącego o zwrot nieruchomości wywłaszczonych aktem notarialnym z dnia 9 września 1974 r., w zakresie działek o aktualnych numerach [..]-[..]. Zgodnie z ustaleniami bowiem przeszkodą do zwrotu działek nr [..] i nr [..] jest fakt ich położenia w liniach rozgraniczających drogę publiczną – ul. Ż., i co determinuje konieczność ich pozostawania w wyłącznej własności Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Również sposób zagospodarowania działki nr [..] – pod tereny zielone i elementy sieci wodociągowej służącej sąsiedniej zabudowie wielomieszkaniowej potwierdza jej przydatność dla zabudowy mieszkaniowej, która była celem wywłaszczenia określonym w akcie notarialnym z 1974 r. Podobnie zagospodarowanie działki nr [..] i części działki nr [..] na wysokości budynku przy ul. Ż. świadczy o służebnym charakterze względem zabudowy mieszkaniowej (tereny zielone, lampy oświetleniowe, chodnik).

Wobec tych okoliczności zasadne było stwierdzenie, że działki objęte wnioskiem byłej właścicielki wywłaszczonych nieruchomości, którą po śmierci zastąpił skarżący, i wyodrębnione do przedmiotowego postępowania, nie mogły podlegać zwrotowi.

W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zarówno akta sprawy, jak i uzasadnienia wydanych decyzji odzwierciedlają działania organów zmierzające do kompleksowego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W konsekwencji zebrany materiał jest kompletny i spójny, zaś jego ocena przez organy nie naruszała granic wyznaczonych przez art. 80 k.p.a. W uzasadnieniach zaś wyjaśniono, zarówno faktyczne, jak i prawne przyczyny takiego rozstrzygnięcia sprawy, tj. z jakich względów uznano, że objęte wnioskiem działki nie podlegają zwrotowi. Wątpliwości Sądu nie budzi więc zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. Oceny tej nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi, co wynika z powyższych rozważań Sądu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 20219 r., poz. 2325 ze zm.), skargę oddalił jako niezasadną.