Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 863/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36 ust. 1-3,  art. 38  ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 252
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Centrum Nauki i Biznesu "Żak" Sp. z o.o. w Łodzi na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 28 lutego 2019 r. nr V/79/19 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 3, § 5 ust. 9, § 5 ust. 10, § 6 ust. 5, § 6 ust. 6; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę; 3) zasądza od Rady Miasta Chorzowa na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (siedemset dziewiędziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Centrum Nauki i Biznesu ŻAK sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi (dalej jako strona, skarżąca, skarżąca spółka), 15 czerwca 2021 r. złożyła skargę na uchwałę nr V/79/19 Rady Miasta Chorzów z 28 lutego 2019 r. w sprawie określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla nie samorządowych publicznych szkół oraz niepublicznych jednostek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego funkcjonujących a terenie Miasta Chorzów oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania (dalej jako uchwała), zaskarżając uchwałę w całości.

Zaskarżonej uchwale strona zarzuciła:

1. naruszenie art. 36 ust. 1 – 3 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 – dalej jako ufzo) w zw. z § 5 ust. 3 uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności poprzez nałożenie na szkołę obowiązku umieszczania na księgowych dowodach źródłowych potwierdzających wydatki sfinansowane ze środków dotacji z budżetu gminy adnotacji: "wydatek w kwocie ....zł został pokryty z dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Chorzów w .......roku, podpis, pieczęć dyrektora lub osoby prowadzącej", w sytuacji, gdy tak ustanowiony obowiązek opisywania dokumentów źródłowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji oraz nie wynika z przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych;

2. naruszenie art. 38 ufzo w zw. z art. 36 ufzo w zw. z art. 252 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 – dalej jako ufp), w zw. z § 5 ust. 9 i 10 uchwały poprzez jej wydanie z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności poprzez ustanowienie, że:

a). w przypadku, gdy miesięczna kwota rocznej dotacji wypłaconej zaliczkowo na miesiąc grudzień jest wyższa od kwoty należnej, nadpłacona kwota podlega zwrotowi do budżetu miasta na rachunek bankowy organu,

b). w przypadku rozliczenia dotacji udzielonej za rok ubiegły dotowany jest zobowiązany do złożenia rozliczenia z pobrania i wykorzystania otrzymanej dotacji,

podczas gdy przepisy wskazują konkretne terminy na zwrot dotacji i dokonanie rozliczenia.

3. naruszenie art. 38 ufzo w zw. z art. 36 ust. 1-3 ufzo w zw. z § 6 ust. 2 w zw. z § 6 ust. 5 i 6 uchwały poprzez jej wydanie z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności w zakresie w jakim w/w zapisy mogą stanowić podstawę prawną:

a). dla organu do dokonywania kontroli w szkołach podmiotu dotowanego po uprzednim, co najmniej 2-dniowym powiadomieniu o planowanej kontroli bądź doraźnej kontroli, w sytuacji, gdy okoliczności wskazują na konieczność podjęcia natychmiastowych czynności kontrolnych, w tym zastrzeżeniu dla organu uprawnienia do żądania od osoby prowadzącej jednostkę oświatową udostępnienia do wglądu żądanych przez kontrolującego dokumentacji, księgowych dowodów źródłowych oraz udzielenia informacji i wyjaśnień w terminie uzgodnionym z kontrolującym, w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek jest sprzeczny z upoważnieniem wynikającym z regulacji art. 36 ust. 3 ufzo, który wskazuje wprost 14-dniowy termin dla placówek oświatowych do udostępniania dokumentacji wymaganych od kontrolowanego, co w konsekwencji stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji oraz nie wynika z przepisów ustawy o finansach publicznych,

b). dla organu żądania sporządzenia niezbędnych do kontroli kserokopii księgowych dowodów źródłowych potwierdzających wykorzystanie dotacji, kserokopii dokumentów dotyczących uczniów, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na powyższych księgowych dowodach źródłowych i innych dokumentach,

a w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany szeregu obowiązków, których nałożenie nie wynika z dyspozycji art. 38 ufzo.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały "w całości, w szczególności w w/w zakresie" oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając pierwszy zarzut skargi skarżąca podniosła, że sposób opisywania dokumentów źródłowych nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej art. 38 ufzo, skoro przepis ten pozwala jedynie na uregulowanie w drodze uchwały trybu kontroli prawidłowości pobierania dotacji i jej wykorzystywania. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżąca wskazała, że wprowadzenie obowiązku zamieszczenia dodatkowego opisu na dokumencie stanowi ingerencję w sferę księgowości podmiotu dotowanego.

W uzasadnieniu drugiego zarzutu skargi dotyczącego terminu zwrotu dotacji wpłaconej zaliczkowo na miesiąc grudzień (§5 ust. 9 uchwały) oraz terminu rozliczenia z pobrania i wykorzystania otrzymanej dotacji (§ 5 ust. 10) w roku ubiegłym skarżąca wskazała, że ustawa o finansach publicznych reguluje terminy zwrotu i rozliczenia dotacji. Wprowadzenie dodatkowej regulacji w tym zakresie w uchwale stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Argumentując żądanie stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 uchwały (zarzut 3 skargi), skarżąca wskazała, że przepis ten modyfikuje wynikający z art. 36 ust. 3 ufzo czternastodniowy termin na przekazanie kontrolującym żądanej dokumentacji.

Nadto § 6 ust. 5 uchwały stanowi o obowiązku udostępnienia kontrolującym księgowych dowodów źródłowych potwierdzających wykorzystanie dotacji otrzymanej z budżetu miasta, dokumentacji i innych nośników informacji oraz udzielenia wyjaśnień i informacji w terminie uzgodnionym z kontrolującym. W ocenie skarżącej przepis ten nakłada na kontrolowany podmiot wykonanie obowiązków nieznanych ustawie. Podobnie - zdaniem skarżącej - należy ocenić obowiązek sporządzenia kserokopii księgowych dowodów źródłowych potwierdzających wykorzystanie dotacji otrzymanej z budżetu miasta, kserokopii dokumentów dotyczących uczniów, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na powyższych księgowych dowodach źródłowych i innych dokumentach, w terminie uzgodnionym z kontrolowanym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Chorzowa (dalej również jako organ) wniosła o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego żądania – o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko Rada Miasta Chorzowa wskazała, że skarżąca nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej jako u.s.g.

Powołując się na wnioski płynące z orzecznictwa sądów administracyjnych wskazała, że przez interes prawny należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny musi wywodzić się z prawa materialnego administracyjnego, ponieważ skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi. Samo istnienie interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczające. Art 101 ust. 1 u.s.g. zawęża bowiem faktyczną możliwość kwestionowania legalności aktów prawa miejscowego w tym trybie, uzależniając ją od dodatkowego elementu tj. naruszenia przez ww. akty z zakresu administracji publicznej tego interesu. Naruszenie to przy tym musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. W skardze zaś, ocenie organu, skarżąca nie wykazała interesu prawnego, a przede wszystkim jego naruszenia. Skarżąca nie wykazała, że wynikające z uchwały dodatkowe obowiązki naruszają jej interes prawny, tym bardziej, że nie są to obowiązki wymagające niewspółmiernego nakładu czasu i pracy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Miejska wskazała, że zamieszczenie na dowodach źródłowych zapisu wskazującego na pochodzenie wydatkowanych środków z dotacji z budżetu miasta stanowi prostą czynność techniczną. Przedmiotowy zapis stanowi właśnie element mechanizmu określającego sposób rozliczenia wykorzystania dotacji, który ma za zadanie określić rada gminy w uchwale wydawanej na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Celem wprowadzenia tej regulacji było wyeliminowanie sytuacji, w której konkretny wydatek zostanie pokryty przez beneficjenta z dotacji różnych placówek prowadzonych przez ten sam organ. Takie rozwiązanie ułatwia rozliczenie dotacji zarówno organowi ją udzielającemu, jak również i beneficjentowi, któremu powinno zależeć na rzetelnym udokumentowaniu prawidłowego wykorzystania dotacji.

To właśnie rada gminy jest uprawniona do wprowadzenia procedur uzupełniających regulacje wynikające z ufzo. Nie stanowi również ingerencji w zasady prowadzenia dokumentacji księgowej. Kwestionowany przez skarżącą zapis, dotyczący obowiązku opisywania dokumentów księgowych (w szczególności faktur, rachunków), zdaniem Rady Miejskiej należy traktować jako warunek niezbędny do realizacji celu kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Umożliwia to bowiem faktyczne skontrolowanie sposobu wydatkowania środków przez podmioty korzystające z dotacji i mieści się w regulacji umożliwiającej radzie miasta (gminy, powiatu) określenie terminu i sposobu rozliczenia dotacji, w tym określenia zakresu danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu jej wykorzystania.

Analizując użyte w § 5 ust. 9 pojęcie "miesięcznej kwoty rocznej dotacji wypłaconej zaliczkowo na miesiąc grudzień" Rada Miejska stwierdziła, że wynika ono z istoty dotacji - która nie jest przysporzeniem dochodowym o charakterze ryczałtowym, ale podlegającym rozliczeniu, w tym obowiązkowi zwrotu dotacji w części niewykorzystanej, wykorzystanej nienależnie czy też pobranej w nadmiernej wysokości. Wychodząc z przepisów ustawy o finansach publicznych Rada Miejska wywiodła, że intencją uchwałodawcy było wprowadzenie regulacji instrukcyjnej, pozwalającej na zamknięcie rozliczenia konkretnego roku kalendarzowego do jego końca, niemniej jednak wprowadzony mechanizm nie może w istocie skrócić terminu wynikającego z art. 252 ufp.

Podobny charakter należy przypisać również § 5 ust. 10 uchwały, który ma służyć beneficjentowi w przygotowaniu się do rozliczenia pobranej dotacji za rok ubiegły i ewentualnego zwrotu dotacji niewykorzystanej w terminie określonym w art. 251 ufp.

Przygotowanie sprawozdania z pobrania i wykonania dotacji stanowi czynność techniczną, służącą prawidłowemu rozliczeniu dotacji i mieści się w pojęciu określenia sposobu rozliczenia dotacji, który określa właśnie uchwała rady gminy wydawana na podstawie art. 38 ust. 1 ufzo.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego obowiązku udostępnienia do wglądu na żądanie kontrolującego księgowych dowodów źródłowych potwierdzających wykorzystanie dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Chorzów, dokumentację i inne nośniki informacji oraz udzielić wyjaśnień i informacji w terminie uzgodnionym z kontrolującym, Rada Miejska stwierdziła, że nie modyfikuje on czternastodniowego terminu ustawowego na przedłożenie dokumentacji. Ma jednak na celu umożliwienie udostępnienia tej dokumentacji w terminie krótszym, niż termin ustawowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych pod adresem § 6 ust. 6 uchwały, zgodnie z którym kontrolujący może żądać od kontrolowanego sporządzenia niezbędnych w zakresie prowadzonej kontroli kserokopii księgowych dowodów źródłowych potwierdzających wykorzystanie dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Chorzów, (...) Rada Miejska wskazała, że regulacja taka jest dopuszczana w orzecznictwie sądowym. uznać należy że również są bezzasadne. Pozwala bowiem na rzetelne odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego. Jednocześnie przepisy innych ustaw regulujących kwestie kontroli umożliwiają sporządzenie kserokopii przedkładanej dokumentacji.

Rada Miejska zwróciła również uwagę na zasadność kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Jej zdaniem w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli.

Rada Miejska wskazała również, że stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów nie wyłącza stosowania uchwały w pozostałym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Na wstępie Sąd zobowiązany był ustalić przede wszystkim zakres zaskarżenia, albowiem skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, wskazując jednocześnie § 5 ust. 3, § 5 ust. 9 i 10 oraz § 6 ust 2, 5 i 6 jako te dotknięte wadami powodującymi nieważność uchwały. We wnioskach zaś wskazała, że domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a w szczególności w w/w zakresie.

W ocenie Sądu, w postępowaniu toczącym się na podstawie na art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 – dalej jako usg) orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że Sąd bada uchwałę w takiej części, w jakiej skarżący wskazał na naruszenie jego interesu prawnego. Jeżeli zatem skarżąca spółka ograniczyła się do podniesienia zarzutów wobec konkretnych jednostek redakcyjnych uchwały i w tym zakresie wykazała swój interes prawny, to Sąd ograniczył się jedynie do badania tych konkretnych przepisów. Uznając w tym zakresie zasadność skargi stwierdził ich nieważność (poza jednym wyjątkiem, o czym dalej) oddalając skargę w zakresie dalej idącym. Rozstrzygnięcie takie było dopuszczalne wobec faktu, że uchwała jest obszernym aktem i nawet po stwierdzeniu nieważności części jej postanowień pozostaje aktem spójnym, regulującym wiele kwestii istotnych dla funkcjonowania lokalnej społeczności. Niepożądanym bowiem byłoby stwierdzenie nieważności całego aktu wobec braku podniesienia konkretnych zarzutów uzasadniających takie rozstrzygnięcie.

Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08 wskazał, że zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 usg wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu wyroku z 5.06.2014 r., sygn. akt II OSK 117/13 NSA wskazał, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 usg orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 października 2019 r., sygn.. akt II OSK 1905/19).

Oceniając interes prawny skarżącej we wniesieniu skargi przez pryzmat art. 101 usg Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny spółki w zakresie wskazanym w punkcie 1 sentencji wyroku. Wystarczającym, wbrew stanowisku organu, było wskazanie, że spółka na terenie miasta Chorzowa prowadzi placówki edukacyjne dotowane przez miasto, a zatem wspomniana uchwała bezpośrednio oddziałuje na jej prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego. Spółka bowiem jako jednostka dotowana podlega regulacji ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i ustawy o finansach publicznych. Szczegółowe omówienie tych przepisów, które uchwała narusza zarówno z ustawy o finansach publicznych, jak i ustawy o finansowaniu zadań oświatowych zostaną omówione w dalszej części uzasadnienia przy omawianiu poszczególnych, zakwestionowanych regulacji. W tym miejscu dość powiedzieć, że Rada Miasta podjęła uchwałę, której wymienione w sentencji wyroku przepisy nie tylko wykraczają poza zakres delegacji ustawowej, ale nadto ustawę modyfikują. Modyfikacja ta bezpośrednio narusza sferę prawną skarżącej, nakładając na nią dodatkowe obowiązki związane z dokumentowaniem wykorzystania dotacji, rozliczania dotacji, jej zwrotu, rozliczenia oraz przekazania danych, których udostępnienia akty rangi ustawowej nie nakazują. Nie ma zatem racji organ, że spółka nie wykazała interesu prawnego we wniesieniu skargi, ani, że spółka nie wykazała naruszenia tego interesu. Już samo wprowadzenie obowiązku zamieszczania na dowodach źródłowych pochodzenia środków finansowych z dotacji narusza interes prawny spółki. Nakłada na nią dodatkowe, nieznane ustawie obowiązki, a regulacja uchwały w tym zakresie przekracza delegację ustawową. W konsekwencji już na tym etapie doszło do istotnego naruszenia prawa (szerzej w tej kwestii w dalszej części uzasadnienia), które to naruszenie bezpośrednio oddziałuje na ustawą przewidziane obowiązki spółki. Skoro uchwała ma regulować kwestie kontroli wykorzystania dotacji, to nie może w jej treści znaleźć się zapis dotyczący sfery księgowo-rachunkowej. W ocenie Sądu jeżeli ten przepis narusza interes prawny spółki, to we wniesionej skardze spółka była uprawniona zakwestionować również i pozostałe regulacje naruszające jej interes prawny, nawet, jeśli poszczególne przepisy uchwały, których legalność kwestionuje, nie zostały wobec niej jeszcze zastosowane. Z tych przyczyn Sąd przystąpił do merytorycznego zbadania zasadności skargi, a ta okazała się zasadna w części opisanej w sentencji wyroku.

Na wstępie podnieść należy, że kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako ppsa). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U.z 2020 r., poz. 713 – dalej jako usg), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg).

Prawo do zaskarżenia uchwały jednostki samorządu terytorialnego w niniejszej sprawie skarżąca opiera na regulacji art. 101 usg, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 101 usg).

Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przy ocenie stopnia naruszenia prawa znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn.. akt P 9/02, w którym Trybunał uznał, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Dalej w wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, NSA wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 usg przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl).

Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym.

Samodzielność ta musi jednakże być realizowana w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Przepis art. 40 ust. 1 usg stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały w omawianym przedmiocie wynika z art. 38 ust. 1 ufzo, w myśl którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Z regulacji tej wynika, że organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Z przepisu tego nie wynika natomiast, ażeby organ ten został upoważniony do stanowienia prawa w zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art. 38 ufzo oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków niż wynikające z tego przepisu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 117/21).

Pierwszym przepisem, którego stwierdzenia nieważności domagała się spółka, był § 5 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym na księgowych dowodach źródłowych potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane z dotacji z budżetu Miastach Chorzów należy zamieścić opis: "Wydatek w kwocie .......zł został pokryty z dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Chorzów w ...........roku, podpis, pieczęć dyrektora lub osoby prowadzącej".

Oceniając analogiczny zapis uchwały w powołanym wyżej wyroku I GSK 117/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązek zamieszczenia zapisu tej treści na dokumentach źródłowych nie wynika z ustawy. Wprowadzenie zapisu o tej treści stanowi element z zakresu rachunkowości i księgowości podmiotu dotowanego. Żaden przepis ustawy nie przyznaje radzie Miasta kompetencji do regulowania kwestii finansowo-księgowych aktem prawa miejscowego. W konsekwencji wprowadzając taki zapis do zaskarżonej uchwały Rada Miasta wykroczyła poza zakres kompetencji ustawowej określonej art. 38 ufzo, dopuszczając się istotnego naruszenia prawa, co z kolei spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności tego przepisu.

Kolejny zakwestionowany przepis § 5 ust. 9 uchwały stanowi, że w przypadku, gdy miesięczna kwota rocznej dotacji wypłaconej zaliczkowo na miesiąc grudzień jest wyższa od kwoty należnej, nadpłacona kwota podlega zwrotowi do budżetu miasta na rachunek bankowy organu dotującego w terminie do 30 grudnia danego roku budżetowego.

Słusznie podnosi skarżąca spółka, że przepis uchwały modyfikuje regulację ustawy o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 252 ust. 1 ufp, Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

W odpowiedzi na skargę broniąc regulacji § 5 ust. 9 uchwały Rada Miasta Chorzowa wskazała, że przepis ten ma charakter wyłącznie instrukcyjny; jako taki należy go traktować, gdyż nie modyfikuje terminów wynikających z ustawy o finansach publicznych.

Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić z dwóch przyczyn:

Po pierwsze – regulacja uchwały nie może modyfikować regulacji ustawowej. Jeżeli pewne materie są już regulowane ustawą, a tak jest w przypadku zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości, to wprowadzenie do uchwały innego terminu zwrotu dotacji jest niedopuszczalne.

Po drugie – regulacja uchwały nie może powodować wątpliwości interpretacyjnych, lecz musi wpisywać się w porządek prawny zachowując jego jednolitość. A skoro tak, to nie można przepisu § 5 ust. 9 uchwały traktować jako przepisu instrukcyjnego, skoro znikąd nie wynika jego instrukcyjny charakter.

Podobnie należy ocenić § 5 ust. 10 uchwały, który stanowi, że organ prowadzący w terminie do 20 stycznia roku następującego po roku udzielenia dotacji składa rozliczenie z pobrania i wykorzystania otrzymanej dotacji w roku ubiegłym. Organ stanął na stanowisku w odpowiedzi na skargę, że przepis ten ma za zadanie zmotywować dotowanego do przygotowania stosownego rozliczenia wykorzystania dotacji za rok ubiegły przed terminem ustawowym 31 stycznia. W ocenie Sądu i z tego przepisu nie wynika, jakoby miał on wyłącznie instrukcyjny charakter, a ponadto uchwałą wprowadzono dodatkowy termin nieznany ustawie. Powyższe okoliczności muszą prowadzić do wniosku o istotnym naruszeniu prawa powodującym konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie.

W zakwestionowanym przepisie § 6 ust. 5 uchwały wskazano, że organ prowadzący jednostkę oświatową na żądanie kotrolującego jest zobowiązany udostępnić do wglądu w miejscu prowadzenia działalności oświatowej lub w siedzibie organu dotującego księgowe dowody źródłowe potwierdzające wykorzystanie dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Chorzów, dokumentację i inne nośniki informacji oraz udzielić wyjaśnień i informacji w terminie uzgodnionym z kontrolującym.

Przepis ten dotknięty jest uchybieniem dwojakiego rodzaju: po pierwsze – wprowadza szerszy niż ustawowy zakres dokumentacji, której udostępnienia może żądać kontrolujący, a po drugie – modyfikuje ustawowy termin jej udostępnienia.

Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 2 ufzo, osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Jak wskazał tutejszy Sąd w wyroku z 28 października 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 652/20, a stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, zakres prawa wglądu do prowadzonej przez jednostki systemu oświaty dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania należy wyznaczyć przez odesłanie do przepisów obowiązującego prawa. Pojęcie dokumentacji przebiegu nauczania podlega ustaleniu w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji. Z kolei dokumentacją organizacyjną są wszelkie akty stanowiące podstawę działalności jednostki, w szczególności statut, akt założycielski oraz uchwały organów szkoły (placówki) – w zakresie, w jakim dotyczą one wydatkowania dotacji. Dokumentacja finansowa to przede wszystkim księgi rachunkowe szkoły (placówki) w rozumieniu art. 13 ust. 1–2 ustawy o rachunkowości (wraz z dowodami źródłowymi), listy płac, podatkowa księga przychodów i rozchodów, opis przyjętych zasad (polityki) rachunkowości włącznie z zakładowym planem kont oraz inne dokumenty, które określają zasady gospodarki finansowej środkami otrzymanymi w ramach dotacji. Pojęcia dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania nie należy na potrzeby kontroli interpretować rozszerzająco - (por. Pilich Mateusz (red.), Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz).

Kwestionowany przepis uchwały w zakresie w jakim dotyczy możliwości badania dokumentów i innych nośników informacji, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości wykorzystania dotacji, stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 36 ust. 2 ufzo. Przepis ten bowiem jednoznacznie określa zakres dokumentów, do których mają prawo wglądu osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli. Jest to: dokumentacja organizacyjna, finansowa i dokumentacja przebiegu nauczania. Poza tym w zakres nazwy dokumentacja nie obejmuje innych nośników informacji. Uchwała wprowadza możliwość dostępu do innych nośników informacji nie precyzując o jakie nośniki chodzi, czy chodzi o pamięć przenośną, czy dyski komputerów, ani też nie precyzuje, czy dane na nich zawarte mają dotyczyć organizacji, finansów i przebiegu nauczania, czy też innych jeszcze danych. Nie można zatem rozszerzać, mocą podjętej uchwały uprawnienia do wglądu do innych jeszcze dokumentów i nośników informacji.

Po drugie zaś, w myśl art. 36 ust. 3 ufzo, przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Na wstępie wyjaśnić należy, że użyty w przedmiotowym przepisie uchwały zwrot "w terminie uzgodnionym z kontrolującym" dotyczy nie tylko udzielenia wyjaśnień i informacji, ale również udostępnienia do wglądu księgowych dowodów źródłowych. W zakresie użycia tego sformułowania do udostępniania dokumentacji, stanowi niedopuszczalną modyfikację uregulowania ustawowego. Termin na dokonanie tej czynności jest ścisłe określony ustawą i wynosi 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Zatem terminu tego nie można modyfikować w drodze uzgodnień dokonywanych z kontrolującym. Termin określony w ustawie, nie uniemożliwia jednocześnie udostępnienia dokumentacji przez kontrolowanego w terminie krótszym niż 14 dni, co jednak nie wymaga jakichkolwiek uzgodnień między kontrolującym, a kontrolowanym, albowiem kontrolujący może udostępnić dokumentację niezwłocznie. Ustawowy termin uniemożliwia z kolei nałożenie na kontrolowanego obowiązku przedstawienia wymaganej dokumentacji w terminie krótszym niż 14 dni od dnia zwrócenia się o nią. Sytuacja ta jest o tyle istotna, iż brak odpowiedzi na żądanie przedstawienia dokumentów można uznać za utrudnianie kontroli.

Następny zakwestionowany przepis § 6 ust. 6 uchwały stanowi, że kontrolujący może żądać od kontrolowanego sporządzenia niezbędnych w zakresie prowadzone kontroli kserokopii księgowych dowodów źródłowych potwierdzających wykorzystanie dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Chorzów, kserokopii dokumentów dotyczących uczniów, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na powyższych księgowych dowodach źródłowych i innych dokumentach, w terminie uzgodnionym z kontrolowanym.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wcześniej wyroku I GSK 117/21 dokonując kontroli uchwały w tym samym przedmiocie i przepisu o tożsamej treści co oceniany w niniejszym postępowaniu § 6 ust. 6 uchwały wskazał, że obowiązek sporządzenia przez kontrolowanego kserokopii dokumentu nie wynika z ustawy (ufzo). Nadto nałożenie takiego obowiązku na kontrolowanego wiąże się w istocie z przerzuceniem na ten podmiot kosztów kontroli. Niewątpliwie w takim przypadku ze sporządzeniem kserokopii dokumentu wiąże się bowiem określony obowiązek związany z określonym obciążeniem finansowym. Sporządzenie kserokopii zawsze kosztuje, nawet jeżeli podmiot kontrolowany posiada kserokopiarkę. Z przepisów tych nie wynika ponadto obowiązek zwrotu przez kontrolujących kosztów sporządzenia przez kontrolowanego kserokopii.

Odniesienie się w odpowiedzi na skargę do regulacji zbliżonych do ufzo nie zmienia powyższej oceny. Zresztą powołany przepis Ordynacji podatkowej nie obliguje kontrolowanego do sporządzenia kserokopii, bowiem takie sporządza organ kontrolujący. Nadto kwestie rozliczenia dotacji oświatowej reguluje ufzo i ufp. Żaden z tych aktów nie obliguje kontrolowanego do sporządzania kserokopii. Co więcej prawidłowość przebiegu kontroli, czynionych w jej toku ustaleń nawet obliguje organ kontrolujący do sporządzenia kserokopii we własnym zakresie, bowiem to kontrolujący decyduje o tym, które dokumenty są mu potrzebne do poczynienia właściwych ustaleń faktycznych.

Dalej należy zwrócić uwagę, że przepisy rangi ustawowej (ufzo) nie przewidują możliwości żądania od kontrolowanego zestawień i obliczeń opartych na powyższych księgowych dowodach źródłowych i innych dokumentach. Co więcej, konstrukcji prawnej żądania od kontrolowanego sporządzenia zestawień i obliczeń opartych na księgowych dowodach źródłowych i innych dokumentach nie przewidują nawet wymienione wyżej przepisy ustaw regulujących kontrolę podatkową oraz celno – skarbową. Należy dostrzec kontrowersyjność tych regulacji. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość nałożenia przez kontrolujących na kontrolowanego obowiązku sporządzenia zestawień i obliczeń opartych na księgowych dowodach źródłowych i innych dokumentach w swojej istocie prowadzi do przerzucenia realizacji kontroli z kontrolujących na kontrolowanych. Sporządzanie przez organ kontrolujący najróżniejszych zestawień i obliczeń opartych na księgowych dowodach źródłowych stanowi formę działania administracji publicznej określoną jako czynności materialno – techniczne, charakterystyczną właśnie procedurom kontrolnym. W toku kontroli to kontrolujący bazując na materiałach źródłowych dostarczonych przez kontrolowanego analizują tę dokumentację i - co do zasady - we własnym zakresie sporządzają zestawienia i różnego rodzaju obliczenia. Z natury rzeczy nie jest zadaniem kontrolowanego sporządzanie na potrzeby kontroli takich zestawień oraz obliczeń. W przeciwnym wypadku mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której czynność kontrolna jaką jest sporządzanie zestawień oraz obliczeń przeprowadza kontrolowany. Jest to zatem pewna odmiana autokontroli. Nasuwa się również pytanie, kto w takim przypadku pokryje koszty sporządzenia wskazanych zestawień oraz obliczeń? Nie można mieć wątpliwości co do tego, że obowiązek sporządzenia na potrzeby kontroli takich zestawień oraz obliczeń jest dolegliwością znacznie dalej idącą niż znoszenie kontroli.

Wskazane argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego co do istotnego naruszenia prawa Sąd w pełni podziela. Zachowują one bowiem aktualność wobec uchwały będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie cytowanego na wstępie rozważań art. 147 § 1 ppsa.

Niezasadny pozostaje zarzut dotyczący § 6 ust. 2 uchwały. Przepis ten bowiem stanowi, że kontrola może być przeprowadzona w trakcie wydatkowania dotacji oraz po jej wykorzystaniu:

1). Okresowo, po uprzednim powiadomieniu organu prowadzącego o terminie planowanej kontroli, nie później niż na 2 dni robocze przed rozpoczęciem kontroli;

2). Doraźnie, w przypadku gdy okoliczności wskazują na konieczność podjęcia natychmiastowych czynności kontrolnych.

W ocenie skarżącej spółki przepis ten w powiązaniu z § 6 ust. 5 i 6 modyfikuje termin udostępnienia dokumentów, który zgodnie z ustawą wynosi 14 dni. W ocenie Sądu jednak stwierdzenie to nie znajduje uzasadnienia. Omawiany przepis § 6 ust. 2 uchwały dotyczy jedynie terminu rozpoczęcia kontroli, a nie terminu przekazania dokumentacji. Skoro ustawodawca przekazał radzie miasta uprawnienie do określenia trybu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, to w zakresie pojęcia trybu kontroli mieści się regulacja § 6 ust. 2 uchwały. Rada Miasta bowiem nie przekroczyła upoważnienia ustawowego, nie zmodyfikowała regulacji ustawowej lecz określiła jedynie dwa tryby wszczęcia kontroli – za dwudniowym powiadomieniem oraz doraźnej.

Stwierdzenie zaś niniejszym wyrokiem nieważności § 6 ust. 5 i 6 modyfikujących ustawowy termin przekazania dokumentacji powoduje to, że odpadła podstawa prawna do skrócenia terminu, w jakim dokumentacja ma zostać udostępniona i do uzgodnienia tego terminu z kontrolującym. A skoro tak, to zachowany zostaje ustawowy, czternastodniowy termin na przekazanie kontrolującym żądanej dokumentacji. Samo rozpoczęcie kontroli nie jest jednoznaczne z tym, że kontrolowany musi od razu udostępniać żądaną przez kontrolującego dokumentację. Z tego względu Sąd w punkcie 2 sentencji oddalił skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 uchwały.

W związku z tym w punkcie 2 sentencji Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, w myśl art. 151 ppsa.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 ppsa, a zasądzona kwota obejmuje wpis sądowy oraz koszty wynagrodzenia pełnomocnika ustalone w oparciu o przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.