Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 266/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24a ust. 1-12
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi E. N. i E. L. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] grudnia 2020 r. [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej "ŚINGiK"), po rozpatrzeniu odwołania L. N., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 29 października 2020 r., znak: [...] orzekającą o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków jednostka ewidencyjna B. obręb 0015 - P. , polegającej na przywróceniu powierzchni działek nr [...], [...] i [...] do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów, tj. dla działki nr [...] powierzchni 0,77 ha, dla działki nr [...] powierzchni 0,67 ha, dla działki nr [...] powierzchni 0,52 ha.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Na podstawie art. 24a ust. 1-12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.), zwanej dalej "p.g.i.k.", Starosta [...] podał do publicznej wiadomości informację z dnia 10 sierpnia 2017 r. o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków w obrębach ewidencyjnych: [...] i [...], w jednostce ewidencyjnej B. , poprzez jej wywieszenie na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego w Skarżysku- Kamiennej na okres 14 dni.

W okresie wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego dla obrębu [...], tj. w terminie od 21 listopada do 11 grudnia 2018 r., nie zgłoszono uwag odnośnie działek nr [...], 841 i 842.

Dokumentacja projektu operatu opisowo-kartograficznego dla obrębu P. została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 grudnia 2018 r., pod identyfikatorem ewidencyjnym [...] Zgodnie z art. 24a ust. 8 p.g.i.k. po upływie 15 dniowego terminu wyłożenia, projekt operatu opisowo-kartograficznego dla obrębu P. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym z dnia 7 lutego 2019 r. ogłosił Starosta [...] w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z dnia 14 lutego 2018 r., pod pozycją [...]. W terminie przysługującym do zgłoszenia zarzutów, o których mowa w art. 24a ust. 9 p.g.i.k, nie zostały one złożone do danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, odnośnie działek nr [...], [...] i [...]. Wobec tego, dane zawarte w operacie opisowo kartograficznym obrębu P. , zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.

W rejestrze gruntów obrębu P. wykazano nową powierzchnię działki nr [...] wynoszącą 0,6446 ha, działki nr [...] wynoszącą 0,7118 ha oraz działki nr [...] wynoszącą 0,4833 ha. Działki te zostały wykazane w rejestrze gruntów jako grunty we władaniu M. K. na zasadach samoistnego posiadania.

Pismem z dnia 15 lipca 2019 r. L. N. zwróciła się do Starosty [...] o wyjaśnienie różnic w powierzchni ww. działek pomiędzy powierzchnią wykazaną w aktualnej ewidencji gruntów i budynków, a stanem przed modernizacją wyjaśniając, że włada tymi gruntami.

Starosta [...] w odniesieniu do działek nr [...] i [...] stwierdził, że w dokumentacji sporządzonej w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, błędnie wykazano przebieg ich granic, a w związku z tym uległa zmianie ich powierzchnia.

Pismem z dnia 23 września 2019 r. Starosta [...] poinformował L. N., że na zlecenie organu został wykonany operat techniczny, dotyczący działek nr [...] i [...], włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 września 2019 r., pod identyfikatorem ewidencyjnym [...], a wprowadzenie zmian wynikających z tego opracowania, do rejestru gruntów wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego z urzędu. W odniesieniu do działki nr [...] Starosta [...] wskazał, że będzie prowadził postępowanie na wniosek strony.

W piśmie z dnia 23 października 2019 r. skierowanym do Starosty Skarżyskiego L. N. zażądała przywrócenia powierzchni ww. działek do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków, czyli powierzchni działki nr [...] wynoszącej 0,77 ha, działki nr [...] wynoszącej 0,67 ha oraz działki nr [...] wynoszącej 0,52 ha.

Decyzją z dnia 13 grudnia 2019 r., Starosta [...] orzekł o aktualizacji z urzędu informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie powierzchni działki nr [...] z powierzchni wynoszącej 0,7118 ha, na powierzchnię 0,6890 ha oraz na zmianie powierzchni działki nr [...] z powierzchni wynoszącej 0,4833 ha, na powierzchnię 0,5060 ha, zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych stanowiącym integralną część operatu technicznego, wypisanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 września 2019 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym [...]

Następnie ŚWINGiK decyzją z dnia 4 marca 2020 r., znak: [...] uchylił w całości powyższą decyzję Starosty [...] i umorzył w całości postępowanie tego organu wszczęte z urzędu, stwierdzając m.in., że pismem z dnia 23 października 2019 r., skarżąca doprecyzowała wniosek z dnia 15 lipca 2019 r., wskazując, że domaga się przywrócenia powierzchni ww. działek do stanu przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu P. . W tej sytuacji bezzasadne było prowadzenie postępowania z urzędu, co powoduje, że decyzja Starosty [...] została wydana wadliwie i należało ją uchylić, a postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu umorzyć.

W dniu 29 października 2020 r. Starosta [...] wydał decyzję znak: [...], którą odmówił aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków polegającej na przywróceniu powierzchni ww. działek do stanu przed modernizacją, uzasadniając powyższe nowym brzmieniem art. 24 ust. 2b pkt 1 ppkt h p.g.i.k. - obowiązującym od 31 lipca 2020 r., z którego wynika, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem, Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków miał obowiązek wprowadzenia zmian w rejestrze gruntów polegających na ujawnieniu nowych powierzchni działek nr [...], [...]1 i [...] wynikających z operatów technicznych [...] oraz [...]

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym ŚWINGiK wskazał, że ewidencja gruntów dla obrębu [...] została założona w 1968 r. W założonym wówczas rejestrze gruntów pod numerem 100, zostały wykazane m.in. działki nr [...] o powierzchni 0,77 ha, [...] o powierzchni 0,66 ha i 842 o powierzchni 0,52 ha jako grunty w posiadaniu M. K. w użytkowaniu J. N. s. A. . W rejestrze gruntów sporządzonym dla obrębu P. gmina B. w 1985 r., w jednostce rejestrowej numer [...] wykazano m. in. działki nr nr: [...] o powierzchni 0,77 ha, 841 o powierzchni 0,67 ha, [...] o powierzchni 0,52 ha, a jako osobę władającą gruntem wpisano M. K..

Natomiast w rejestrze gruntów przed modernizacją, prowadzonym w systemie elektronicznym w jednostce rejestrowej nr [...] wykazano M. K. jako władającą m.in. działkami nr [...] o powierzchni 0,77 ha, 841 o powierzchni 0,67 ha, 842 o powierzchni 0,52 ha. W latach 2017-2019 na terenie obrębu ewidencyjnego [...] i [...] gmina B. została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów. Operat opisowo-kartograficzny sporządzony w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków włączono do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 grudnia 2018 r., pod identyfikatorem ewidencyjnym [...]

W 2019 r. operat opisowo-kartograficzny o identyfikatorze [...] stał się operatem ewidencyjnym w związku z tym w rejestrze gruntów wykazano działki nr [...] o powierzchni 0,6446 ha, nr [...] o powierzchni 0,7118 ha, nr [...] o powierzchni 0,4833 ha.

Badając sprawę na wniosek skarżącej Starosta [...] stwierdził, że dokumentacja geodezyjna z przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 grudnia 2018 r., pod identyfikatorem ewidencyjnym [...] zawiera błędne zapisy dotyczące granic i powierzchni działek nr [...], [...] i [...]8.

Wykonawca operatu opisowo-kartograficznego został zobowiązany przez Starostę Skarżyskiego do sprawdzenia poprawności tego operatu w odniesieniu do granic i powierzchni działek nr [...] i [...] położonych w obrębie P., a w konsekwencji do wykonania nowej dokumentacji w trybie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...] i [...], a także w odniesieniu do działki nr [...]. Operat techniczny w odniesieniu do działek nr [...] i 842 został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 września 2019 r., pod identyfikatorem ewidencyjnym [...], natomiast operat techniczny dotyczący min. działki nr [...] został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 października 2020 r., pod identyfikatorem ewidencyjnym [...]

ŚWINGiK powołał się na treść § 44 pkt 2 i § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 393) zwanego dalej “rozporządzeniem", wyjaśniając, że celem sporządzenia dokumentacji aktualizacyjnej o identyfikatorze [...] i [...] było wyeliminowanie z operatu opisowo-kartograficznego danych błędnych pochodzących z dokumentacji o identyfikatorze [...] sporządzonej w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy wskazał, że w opracowaniu geodezyjnym [...] wykonawca prac dokonał ponownego obliczenia punktów opartych na osnowie pomiarowej zawartej w operacie z założenia ewidencji gruntów o identyfikatorze ewidencyjnym [...] między punktami 112 a 124, 124 a 11, 128 a 129 i zaktualizował współrzędne punktów granicznych. W wyniku tych obliczeń powierzchnia działki numer [...] została ustalona jako 0,6890 ha, a działki nr [...] jako 0,5060 ha.

Natomiast w opracowaniu geodezyjnym [...] z uwagi na niewiarygodne dane z operatu z założenia ewidencji gruntów i budynków [...] (odchyłka przekraczała dopuszczalną) oraz rozbieżne dane z operatów [...] oraz [...] wykonawca prac dokonał ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...] i [...] w trybie § 39 ust. 3 rozporządzenia, tj. po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. W czynnościach ustalenia granic uczestniczył E. N. - pełnomocnik L. N., który nie mając pewności co do przebiegu granic i powierzchni działki nr [...] nie złożył podpisu na dowód, że akceptuje granice przedstawione przez wykonawcę prac. Z wykazu zmian danych ewidencyjnych wynika, że powierzchnia działki nr [...] w ustalonych granicach wynosi 0,7661 ha.

ŚWINGiK powołał się na przepisy § 61 ust. 1 oraz § 62 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia i podkreślił, że dokumentacje geodezyjne o identyfikatorach ewidencyjnych [...] i [...] zostały sporządzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2020 r. treścią art. 24 ust. 2a i 2b pkt. 1 litera h) p.g.i.k., organ prowadzący ewidencje gruntów i budynków ma obowiązek aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków z urzędu, w drodze czynności materialno-technicznej, na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na tej podstawie Starosta [...] wprowadził w ewidencji gruntów i budynków zmiany wynikające z dokumentacji o identyfikatorach ewidencyjnych [...] i [...], w tym zmiany dotyczące działek nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie P..

W ocenie ŚWINGiK, ww. dokumentacje nie dają jednak podstaw do wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian żądanych przez L. N., tj. przywrócenia powierzchni działek nr [...], [...] i [...] do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Jednocześnie organ drugiej instancji podkreślił, że L. N. złożyła zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu Płaczków po terminie określonym w art. 24a ust. 9 p.g.i.k., więc zgodnie z art. 24a ust. 12 tej ustawy zarzuty te Starosta [...] traktował jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencja gruntów i budynków.

Zdaniem ŚWINGiK, postępowanie dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów i budynków nie może prowadzić do ponownej weryfikacji operatu opisowo-kartograficznego sporządzonego w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zaś prowadząc to postępowanie organ ma obowiązek oceny, czy zasadne jest wprowadzenie w ewidencji gruntów i budynków zmian żądanych przez wnioskodawcę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła L. N., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 10, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzeniem się co do zebranego materiału dowodowego, co skutkuje naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej i zasadzie udzielania informacji;

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób nielogiczny i dowolny, a nie swobodny, co ma odzwierciedlenie w pominięciu licznych wniosków dowodowych skarżącej, nie odniesienie się przez organy do okoliczności mających znaczenie dla sprawy, nie zgromadzenie całości dostępnego materiału dowodowego i niewykorzystanie materiału dowodowego będącego w posiadaniu organu;

c) art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji orzekającej o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej B. obręb [...], polegającej na przywróceniu powierzchni działek nr [...] i 842 do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów;

d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie, poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania oraz nie wskazania, czy i jakie dowody organ przyjął, a jakie odrzucił, oraz częściową wewnętrzną sprzeczność decyzji;

e) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przez ŚWINGiK poprzez faktyczne powielenie wniosków organu pierwszej instancji bez kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zaniechanie samodzielnego całościowego rozpoznania sprawy;

f) art. 16 w zw. z 145 k.p.a. poprzez oparcie powierzchni gruntów działek [...] na operacie technicznym wpisanym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem ewidencyjnym [...], w sytuacji gdy skarżąca skutecznie zaskarżyła decyzję Starosty [...] z dnia 13 grudnia 2019 r. w zakresie aktualizacji operatu ewidencyjnego Powiatu Skarżyskiego gminy B. obręb ewidencyjny [...]

Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, a to:

a) § 39 rozporządzenia poprzez przyjęcie do zasobu geodezyjnego dokumentacji sporządzonej z naruszeniem prawa tj. szkicu granicznego oraz protokołu z przebiegu granic ewidencyjnych sporządzonych dnia 2 września 2020 r.;

b) § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez nie wyeliminowanie danych błędnych nieodpowiadających stanowi prawnemu i faktycznemu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów i wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie z uwagi na śmierć skarżącej w dniu 27 marca 2021 r.

Następnie postanowieniem z dnia 18 czerwca 2021 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne z urzędu z udziałem następców prawnych L. N. - E. N. oraz E. L..

Na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2021 r. E. N. poparł skargę w całości i oświadczył, że wiadomym mu jest, iż jego siostra E. L. również popiera skargę. Pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom. Ustalenia organu, jak również ich ocena prawna, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zawartym w aktach administracyjnych, który był wystarczający do wydania decyzji. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne.

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć.

W niniejszej sprawie organy nie uchybiły powyższej zasadzie.

Zaskarżona decyzja nie narusza też art. 8, art. 9, art.10 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, w zaskarżonej decyzji nastąpiło szczegółowe opisanie stanu faktycznego sprawy. Organ przedstawił także obszerną argumentację na poparcie zajętego stanowiska. Analiza zebranego przez organ materiału dowodowego nie pozwala, zdaniem Sądu, na postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 8 k.p.a. Materiał dowodowy został przez organ zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są więc bezpodstawne.

Lektura akt sprawy potwierdza, że matka skarżącego L. N. (zmarła po wniesieniu skargi) reprezentowana przez skarżącego jako jej pełnomocnika, brała czynny udział w postępowaniu. Dowodzą tego obszerne w swej treści pisma składane do organu, odwołania, oraz udział pełnomocnika w czynnościach geodezyjnych na gruncie. Co się tyczy żądania udostępnienia akt sprawy poprzez przesłanie ich kopii na adres poczty elektronicznej należy wskazać, że organ postanowieniem z dnia 16 grudnia 2020 r. odmówił stronie udostępnienia akt w żądanej formie. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Geodetę Kraju postanowieniem z dnia 14 stycznia 2021 r. Tym samym realizacja prawa czynnego udziału strony postępowania – L. N., wynikającego z art. 10 § 1 i 81 k.p.a., nie doznała uszczerbku. Zarzut skarżącego w tym przedmiocie jest więc nieuzasadniony. Dodatkowo zauważyć należy, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie składał żadnych wniosków o przeprowadzenie konkretnych dowodów.

Podobnie należy ocenić pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Kontrolowana decyzja zawiera szczegółowe i klarowne uzasadnienie, odzwierciedlające tok rozumowania organu oraz przyjętą metodykę pracy, która finalnie doprowadziła do wyrażonej w rozstrzygnięciu decyzji oceny zasadności wniosku strony skarżącej.

Jako całkowicie niezrozumiały należy ocenić zarzut naruszenia art. 16 i art. 145 k.p.a. (pkt 1 lit. f petitum skargi). Zaskarżona decyzja została wydana w trybie odwoławczym, a w związku z tym organ nie stosował przepisów dotyczących wznowienia postępowania. Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji ostatecznych, a więc takich od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sumując, Sąd stwierdza, że stan faktyczny ustalony przez organy i udokumentowany w nadesłanych aktach administracyjnych nie budzi zastrzeżeń i może stanowić podstawę do poddania kontroli legalności zaskarżonej decyzji w kontekście oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 2 lit. a i b petitum skargi).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.), zwanej dalej "p.g.i.k.", oraz wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 393) zwane dalej "rozporządzeniem".

Zgodnie z art. 24 ust. 2a p.g.i.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie określonych w ustawie dokumentów (art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.i.k.) lub w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.i.k.).

Stosownie do § 45 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowania danych błędnych.

Z przytoczonych przepisów wynika, że aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego. Ewidencja gruntów i budynków ma bowiem charakter deklaratoryjny, a zatem niezgodność danych w niej ujawnionych musi być oczywista i niewymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. (zob. wyrok WSA w Ł. z dnia 8 stycznia 2019 r. III SA/Łd [...] i wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 grudnia 2018 r. III SA/Lu [...]; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej sprawie, wobec złożenia przez L. N. pisma z 15 lipca 2019 r. dotyczącego zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 24a ust. 12 p.g.i.k.) po terminie, o którym mowa w art. 24a ust. 9 p.g.i.k., prawidłowo zarzuty zostały potraktowane jak wniosek o zmianę danych ewidencyjnych. Stanowi o tym wprost art. 24 a ust. 12 p.g.i.k., w myśl którego zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Natomiast w piśmie z dnia 23 października 2019 r. strona wniosła o przywrócenie powierzchni działek nr [...] i [...] do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów.

Z prawidłowych ustaleń organu, znajdujących poparcie w zebranym materiale dowodowym wynika niezbicie, że ewidencja gruntów dla obrębu [...] została założona w 1968 r. W założonym wówczas rejestrze gruntów pod numerem 100, zostały wykazane m.in. działki nr: [...] o powierzchni 0,77 ha, 841 o powierzchni 0,66 ha i [...] o powierzchni 0,52 ha jako grunty w posiadaniu M. K. w użytkowaniu J. N. s. A. . W rejestrze gruntów sporządzonym dla obrębu Płaczków gmina B. w 1985 r., w jednostce rejestrowej numer [...] wykazano m. in. działki nr: [...] o powierzchni 0,77 ha, [...] o powierzchni 0,67 ha, [...] o powierzchni 0,52 ha, a jako osobę władającą gruntem wpisano M. K.. Natomiast w rejestrze gruntów przed modernizacją, prowadzonym w systemie elektronicznym w jednostce rejestrowej nr [...] wykazano M. K. jako władającą m.in. działkami nr: [...] o powierzchni 0,77 ha, [...] o powierzchni 0,67 ha, [...] o powierzchni 0,52 ha. W latach 2017-2019 na terenie obrębu ewidencyjnego [...] i [...] gmina B. została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów. Operat opisowo-kartograficzny sporządzony w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków włączono do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 grudnia 2018 r., pod identyfikatorem ewidencyjnym [...]

W 2019 r. operat opisowo-kartograficzny o wskazanym identyfikatorze stał się operatem ewidencyjnym. W związku z powyższym w rejestrze gruntów wykazano działki nr: [...] o powierzchni 0,6446 ha, nr [...] o powierzchni 0,7118 ha, nr [...] o powierzchni 0,4833 ha.

W trakcie badania sprawy na wniosek skarżącej Starosta [...] stwierdził, że dokumentacja geodezyjna z przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 grudnia 2018 r., pod identyfikatorem ewidencyjnym [...] zawiera błędne zapisy dotyczące granic i powierzchni działek nr: [...], [...] i [...]. Wykonawca operatu opisowo-kartograficznego został zobowiązany przez Starostę Skarżyskiego do sprawdzenia poprawności tego operatu w odniesieniu do granic i powierzchni działek nr: [...] i [...] położonych w obrębie P., a w konsekwencji do wykonania nowej dokumentacji w trybie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dla działek nr: [...] i [...], a także w odniesieniu do działki nr [...]. Operat techniczny w odniesieniu do działek nr: [...] i [...] został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 września 2019 r., pod identyfikatorem ewidencyjnym [...], natomiast operat techniczny dotyczący min. działki nr [...] został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 października 2020 r., pod identyfikatorem ewidencyjnym [...]

Jak wynika z akt sprawy, celem sporządzenia dokumentacji aktualizacyjnej o identyfikatorze [...] i [...] było wyeliminowanie z operatu opisowo-kartograficznego danych błędnych pochodzących z dokumentacji o identyfikatorze [...], sporządzonej w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W opracowaniu geodezyjnym [...] wykonawca prac dokonał ponownego obliczenia punktów opartych na osnowie pomiarowej zawartej w operacie z założenia ewidencji gruntów o identyfikatorze ewidencyjnym [...] między punktami 112 a 124, 124 a 11, 128 a 129 i zaktualizował współrzędne punktów granicznych. W wyniku tych obliczeń powierzchnia działki numer [...] została ustalona jako 0,6890 ha, a działki nr [...] jako 0,5060 ha.

Z kolei w opracowaniu geodezyjnym [...] - z uwagi na niewiarygodne dane z operatu z założenia ewidencji gruntów i budynków [...] (odchyłka przekraczała dopuszczalną) oraz rozbieżne dane z operatów [...] oraz [...] - wykonawca prac dokonał ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr: [...], [...] i [...] w trybie § 39 ust. 3 rozporządzenia, tj. po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. W czynnościach ustalenia granic uczestniczył skarżący jako pełnomocnik L. N., który nie mając pewności co do przebiegu granic i powierzchni działki nr [...] nie złożył podpisu na dowód, że akceptuje granice przedstawione przez wykonawcę prac. Z wykazu zmian danych ewidencyjnych wynika, że powierzchnia działki nr [...] w ustalonych granicach wynosi 0,7661 ha. Dokumentacje geodezyjne o identyfikatorach ewidencyjnych [...] i [...] zostały sporządzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów p.g.i.k.

Zgodnie z obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2020 r. treścią art. 24 ust. 2a i 2b pkt. 1 litera h) p.g.i.k., organ prowadzący ewidencje gruntów i budynków ma obowiązek aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków z urzędu, w drodze czynności materialno-technicznej, na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na tej podstawie Starosta [...] wprowadził w ewidencji gruntów i budynków zmiany wynikające z dokumentacji o identyfikatorach ewidencyjnych [...] i [...], w tym zmiany dotyczące działek nr: [...], [...] i [...] położonych w obrębie P..

W kontekście powyższych okoliczności faktycznych i prawnych organy słusznie uznały, że ww. dokumentacje nie dają podstaw do wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian żądanych przez L. N., tj. przywrócenia powierzchni działek nr: [...], [...] i [...] do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.i.k. ewidencja gruntów i budynków to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Z przepisów art. 20, 22, 24 p.g.i.k. wynika, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który spełniając funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisu oznacza, że nie kształtuje on nowego stanu prawnego a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. Ewidencja odzwierciedla stan aktualny, co oznacza, że nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu łat, po których następowały kolejne czynności odzwierciedlone w ewidencji. Aktualizacja ewidencji gruntów nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną, a tego w istocie domaga się skarżący.

Zgodnie zaś z § 44 pkt 2 rozporządzenia obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, należy do zadań własnych starosty - jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków.

Granice sprawy o aktualizację danych ewidencyjnych zostały wyznaczone wnioskiem strony skarżącej. Treść i zakres żądania skarżącego zmierzają w istocie do podważenia legalności i miarodajności dokumentów, które stanowiły podstawę wpisów do operatu ewidencyjnego i które zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Skarżący nie zauważa jednak, że zmiana treści wpisów w operacie ewidencyjnym w trybie postępowania aktualizacyjnego nie jest dopuszczalna bez pozbawienia mocy obowiązującej lub skuteczności prawnej w odpowiedniej procedurze formalnych dokumentów będących podstawą dotychczasowych wpisów, albo bez przedstawienia nowych (dotychczas nieujawnionych) i późniejszych dokumentów, które zgodnie z zasadą aktualności wpisów w operacie, mogą zastąpić dotychczasowe (wcześniejsze) dokumenty, względnie przez wykazanie, że treści wynikające z prawidłowych dokumentów przyjętych do państwowego zasobu zostały wadliwie wprowadzone do operatu.

Zgodnie bowiem z § 44 pkt 2) rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

W przedmiotowej sprawie skarżący nie zdołał skutecznie wykazać realizacji choćby jednej ze wskazanych w § 45 ust. 1 rozporządzenia przesłanek aktualizacji danych ewidencyjnych. Tym samym zarówno próba podważania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej stanowiącej podstawę ostatnich, aktualnych zmian w ewidencji gruntów, jak i próba retrospektywnego przywrócenia stanu ewidencyjnego według dokumentacji sprzed modernizacji ewidencji gruntów, nie mogły odnieść zamierzonego skutku w ramach postępowania aktualizacyjnego przed organami administracji geodezyjno-kartograficznej.

W ocenie Sądu, nie jest prawnie dopuszczalna operacja zastąpienia dokumentów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego i stanowiących podstawę wpisów w ewidencji bez podważenia prawidłowości dokumentacji przyjętej do zasobu geodezyjnego. W celu usunięcia określonej dokumentacji geodezyjnej jako podstawy wpisów w operacie ewidencyjnym, konieczne jest przedłożenie nowej dokumentacji skutecznie podważającej operaty w oparciu o które doszło do aktualizacji danych ewidencyjnych. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie sądowym, inne podejście byłoby sprzeczne z istotą ewidencji gruntów i budynków oraz samym postępowaniem ewidencyjnym oraz aktualizacyjnym. Postępowanie z zakresu aktualizacji danych ewidencyjnych jest rodzajem administracyjnego postępowania rejestrowego, w ramach którego organy nie są upoważnione do samodzielnego ustalania danych podlegających ujawieniu w ewidencji. Organy te są jedynie uprawnione i zobowiązane do deklaratoryjnej rejestracji zmian w zakresie danych ewidencyjnych, które wynikają z przedłożonych lub uzyskanych z urzędu prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych lub ostatecznych decyzji.

W ramach postępowania aktualizacyjnego nie ma zatem prawnej możliwości dokonywania ustaleń, które wykraczałyby poza treść dokumentów urzędowych będących podstawą wpisów ewidencyjnych albo które modyfikowałyby treść tych dokumentów. Ewidencja gruntów i budynków jako rejestr publiczny ma bowiem charakter wtórny i deklaratoryjny względem treści zawartych w tego rodzaju dokumentach publicznych (orzeczeniach sądowych, aktach notarialnych lub decyzjach administracyjnych). Organ ewidencyjny ma więc obowiązek wprowadzenia zmian wynikających z tego rodzaju dokumentów (np. z orzeczeń sądowych lub aktów notarialnych), nie mając uprawnienia do badania ich legalności lub ważności. Podstawą usunięcia danych, które zostały wprowadzone na podstawie wadliwych lub nieważnych decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych lub aktów notarialnych lub wadliwej dokumentacji geodezyjno - kartograficznej są jedynie nowe decyzje, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, dokumentacja geodezyjno- kartograficzna, które pozbawiają mocy wiążącej lub modyfikują treść tych pierwszych.

W kontekście powyższych okoliczności, słusznie organ wywodzi, że postępowanie dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów i budynków nie może prowadzić do ponownej weryfikacji operatu opisowo-kartograficznego sporządzonego w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zaś prowadząc postępowanie z wniosku strony skarżącej organ ma obowiązek oceny, czy zasadne jest wprowadzenie w ewidencji gruntów i budynków zmian żądanych przez wnioskodawcę. W realiach rozpoznawanej sprawy organ dokonał takiej oceny i zasadnie uznał, że wniosek strony skarżącej nie może zostać uwzględniony.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art.151 p.p.s.a.