Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 860/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2019r. sprawy ze sprzeciwu A. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o rozgraniczenie i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) po rozpatrzeniu odwołań skarżącego oraz wnioskodawców od decyzji pierwszej instancji umarzającej postępowanie

o rozgraniczenie nieruchomości i przekazującej sprawę do rozpatrzenia sądowi, uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz stosował art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne

(Dz. U. z 2017 r., poz. 2101).

Według pierwszej instancji istnieje spór graniczny dotyczący punktów 6 i 1040, dla których dokumentacja z odnowienia ewidencji jest rozbieżna z dokumentacją źródłową. W opisie czynności uprawnionego geodety wskazano, że według wnioskodawców granica powinna przebiegać zgodnie z dokumentacją podziału działki nr [...] w 1984 r., natomiast według skarżących i uczestników postępowania zgodnie z dokumentacją odnowienia operatu ewidencji gruntu w 1986 r. Dokumentacja geodezyjna obejmuje podział działki nr [...] z 1981 r., podział działki nr [...] z 1984 r., odnowienie ewidencji gruntów z 1986 r., podział działki nr [...] z 1988 r. i podział działki nr [...] 2014 r. Strony odmówiły podpisania protokołu granicznego i nie wyraziły zgody na przebieg granicy wzdłuż istniejącego ogrodzenia. Na szkicu granicznym geodeta przedstawił przebieg granicy w wersji z 1984 r. i 1986 r. oraz według ostatniego spokojnego stanu posiadania (ogrodzenie).

Wobec niezawarcia przez strony ugody i niemożności ustalenia przebiegu granicy

w postępowaniu administracyjnym geodeta przekazał dokumentację burmistrzowi.

W wyniku jej analizy burmistrz ocenił czynności geodety jako zgodne z wymogami rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 453), co wynika z protokołu granicznego i opinii geodety.

Według burmistrza dokumentacja geodezyjna zawiera sprzeczne dane, nie jest możliwe ustalenie przebiegu granicy na podstawie dokumentów wymienionych w art. 31 ust. 2 ustawy lub zgodnych oświadczeń stron.

Dodatkowa próba ugodowego załatwienia sprawy podjęta przez burmistrza, nie przyniosła rezultatu.

Ostatecznie wnioskodawcy wnieśli o umorzenie postępowania, a następnie odwołali tę czynność i podtrzymali wniosek o rozgraniczenie.

Skarżący uprzednio już wniósł o umorzenie postępowania.

Skarżący wniósł skargę na geodetę, zarzucając mu niekompetencję, stronniczość

i naruszenie godności osobistej. Burmistrz uznał skargę za nieuzasadnioną.

W szczególności świadczenie uprzednio usług geodezyjnych na rzecz innej strony

i nakłanianie stron do zawarcia ugody, nie nasuwają obaw braku bezstronności geodety.

Z decyzji starosty o odmowie aktualizacji ewidencji w zakresie zmiany granic pomiędzy działkami stron, utrzymanej w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego także wynika ustalenie o sprzeczności lub niespójności zaewidencjonowanych dokumentów geodezyjnych w zakresie przebiegu granic.

Burmistrz upoważnił geodetę do wykonania czynności w nin. sprawie i geodeta ten posiada wymagane uprawnienia zawodowe.

W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 153 k.c. i art. 29 ust. 1 p.g. i k. oraz wniósł o umorzenie postępowania pierwszej instancji, skoro prawidłowy przebieg granicy jest należycie udokumentowany. Jest to przebieg według stanu prawnego.

W obecnym postępowaniu zostały odszukane lub wznowione punkty graniczne oraz ustalone linie graniczne i znaki graniczne jak przy odnowieniu granic z 1986 r.

Z kolei wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 34 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 2 i 3 ustawy, gdyż właściwy przebieg granicy jest możliwy do ustalenia. Nie ma podstawy do ustalenia o przesunięciu punktu 1040 (poprzednia numeracja 6). Punkt 6 został ujawniony pod cieplarnią na działce uczestników postępowania, a był to punkt istotny dla wytyczenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] (uprzednio [...] i [...]). Powierzchnie tych działek nie uległy zmianie. Wnioskodawcy kwestionowali stanowisko upoważnionego geodety o niemożności ustalenia prawidłowego przebiegu granicy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ na wstępie wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. 4,

art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy załatwienie sprawy było możliwe jedynie przez

1. umorzenie postępowania w przypadku zawarcia przez strony ugody 2. zatwierdzenie granic ustalonych przez geodetę albo 3. umorzenie postępowania i przekazanie sprawy sądowi powszechnemu. Zatwierdzenie granic wymaga uprzedniego zgodnego oświadczenia stron lub zebrania dowodów w postaci znaków i śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej. Wydanie decyzji poprzedza dokonanie przez burmistrza oceny prawidłowości czynności geodety i dokumentów

z przepisami. Strona niezadowolona może domagać się przekazania sprawy sądowi. Dopiero brak podstaw do wydania takiej decyzji umożliwia przekazanie sprawy sądowi

z urzędu.

Opisując przebieg czynności upoważnionego geodety organ zauważył, że wezwał on do stawienia się na gruncie inne osoby poza właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, czyli uznał te osoby za strony, lecz w dalszym postępowaniu pierwszej instancji zostały one pominięte. Strony odmówiły podpisania protokołu granicznego. Według sporządzonej opinii (§ 15 pkt 3 rozporządzenia) odszukano stabilizację punktów granicznych nr 6, 7 i 8 oraz wznowiono punkt nr 1040, którego położenie zmieniono podczas odnowienia operatu wsi z 1986 r. Z kolei z decyzji starosty wynika, że

w 1986 r. zmieniono położenie punktu nr 6 ustalonego w 1981 i 1984 r. oraz wyznaczono punkt nr 1040, co oznacza niespójność pomiędzy dokumentacją z tych lat a dokumentacją z 1986 r. Dlatego starosta nie uwzględnił wniosku wnioskodawców

o aktualizację ewidencji według dokumentacji z lat 1978-1981. W tamtej sprawie organ odwoławczy również stwierdził, że sporne jest położenie punktów nr 6 i 1040, które nie wynika jednoznacznie z dotychczasowej dokumentacji. Zmiana położenia punktu 1040 wywołała zmianę przebiegu granicy pomiędzy działkami stron. Organ ten stwierdził także rozbieżność pomiędzy dokumentacją źródłową a dokumentacją z 1986 r.

W ocenie organu opinia upoważnionego geodety nie spełnia wymagań rozporządzenia, gdyż nie wiadomo, czy proponowana przez niego stronom granica

(w linii ogrodzenia), na którą zgodzili się wnioskodawcy, jest prawidłowa. Wskazał jedynie, że według skarżącego granica powinna przebiegać przez pkt 1040.

Tymczasem w uchwale OPK 31/02 zalecono badanie przez organ przesłanek przekazania sprawy sądowi, podobnie w wyroku I OSK 899/17.

Organ wskazał ponadto na znaczenie zarzutów skarżącego o stronniczości geodety. Według organu do geodety stosuje się art. 84 § 2 i art. 24 k.p.a. Zarzut braku bezstronności geodety nie pozwalał na zakończenie postępowania rozgraniczeniowego w sposób dokonany przez burmistrza. Organ ten bowiem powinien należycie odnieść się do tego zarzutu oraz wydać niezaskarżalne postanowienie w tej kwestii.

W konkluzji organ stwierdził, że "przy wydaniu decyzji przez organ I instancji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie "z powodu niewskazania braku zasadności złożenia wniosku o rozgraniczenie ... w przypadku istnienia granic zaewidencjonowanych starostwa". Decyzja zdaniem skarżącego podważa prawomocne decyzje oraz narusza art. 146 k.p.a.

wskutek braku odrzucenia wniosku o rozgraniczenie, art. 153 k.c. i art. 29 ust. 1 p.g. i k. W uzasadnieniu sprzeciwu zarzucił brak odniesienia się organu do zarzutów odwołania, że niezakwestionowanie w terminie wyników pomiaru z 1986 r. spowodowało niemożność ich podważania w obecnym postępowaniu. Wniosek był bezprawny, skoro jego celem jest pozbawienie skarżącego prawa własności nieruchomości.

Obecne kwestionowanie decyzji można porównać do wznowienia postępowania, które byłoby bezskuteczne z powodu przedawnienia.

Ustalenia przebiegu granic zgodnie ze stanem prawnym jest możliwe. Wniosek powinien zostać umorzony, skoro obecne granice są prawidłowe. Organ zauważył jedynie drobne błędy proceduralne, nie mające wpływu na wynik sprawy, a pominął kwestie zasadnicze, naruszając ponadto art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Organ wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Jak wskazał, przyczyną stosowania art. 138 § 2 k.p.a. była dokonana przez organ ocena opinii geodety (por. wyrok I OSK 899/17). Wytknięte pierwszej instancji uchybienia procesowe były istotne.

Ustalenia przytoczone w decyzji starosty nie miały znaczenia z uwagi na odmienny przedmiot obu postępowań. Nie było podstaw do stosowania art. 146 k.p.a. Nie było również podstaw do odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego

(por. postanowienie IV CKN 809/00).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowe wszczęte wniesieniem sprzeciwu ma charakter szczególny, bowiem w szczególności zgodnie z art. 64e p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji

z art. 138 § 2 k.p.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096). Jest to zatem postępowanie uproszczone i przyśpieszone, zasadniczo odmienne od postępowania zainicjonowanego złożeniem skargi.

Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a. organ może uchylić zaskarżoną decyzję

w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wówczas, gdy decyzja pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postepowania,

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto przepis stanowi, że przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Miało ponadto znaczenie, że postępowanie administracyjne w nin. sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej KPA z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. poz. 935), co oznacza obowiązek stosowania KPA w brzmieniu dotychczasowym (art. 16 noweli).

Decyzję kasatoryjną przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a. uznaje się za możliwą do wydania wyjątkowo, w szczególności w przypadku braku podstaw do stosowania

art. 136 k.p.a. (przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego). Z tego charakteru decyzji wynika powinność organu przytoczenia w uzasadnieniu decyzji

i omówienia przesłanek jej wydania w danej sprawie, w tym powodów niestosowania art. 136 k.p.a. (np. obawa naruszenia art. 15 k.p.a.). Oczywiste jest zatem, że strona wnosząc sprzeciw powinna zgłosić zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i zarzut ten uzasadnić. Wszelkie inne zarzuty i twierdzenia skarżącego nie podlegają więc rozpoznaniu, co nie zwalnia sądu z powinności dokonania oceny decyzji w sposób podany w art. 64e p.p.s.a. Tym niemniej można zasygnalizować, że Sąd w pełni aprobuje prawidłowe oceny prawne organu na temat braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego oraz wynikających z ustawy sposobów jego zakończenia. Można dodać, że wbrew przekonaniu skarżącego, dokonanie przez właściwy organ wstępnej oceny o bezzasadności wniosku, nigdy nie wywoła jego "odrzucenia" (procedura nie zna takiego sposobu załatwienia sprawy) lub umorzenia postępowania. W przypadku wniosku o rozgraniczenie ustawa nie przewiduje ponadto wydania decyzji odmownej, typowej w innych sprawach administracyjnych po stwierdzeniu bezzasadności wniosku (podania). O ile, jak twierdzi skarżący, możliwe było ustalenie przebiegu granicy w oparciu o stan prawny, to właśnie zaskarżona sprzeciwem decyzja uwzględniała to twierdzenie. Decyzja ta wydana została w tym właśnie celu, postulowanym przez skarżącego. W nin. sprawie organy nie stosują

art. 153 k.c., ale z kolei w postępowaniu administracyjnym rozgraniczenie jest dopuszczalne wyłącznie w oparciu o udokumentowany stan prawny. Dlatego zaskarżona decyzja uwzględniała i ten również postulat skarżącego. Było oczywiste, że postępowanie organów nie zmierzało do podważania ostatecznych decyzji. Organy rozstrzygały jedynie kwestię, czy decyzje te (i wszelka pozostała dokumentacja) uzasadniają rozgraniczenie na ich podstawie (nie wyklucza tego organ w zaskarżonej decyzji), czy też nie uzasadniają (a wówczas sprawa ulega przekazaniu do sądu powszechnego). Niewątpliwie żadnego związku ze sprawą nie ma art. 146 k.p.a.

Jedyny związany z zakresem rozpoznania sprawy sądowej zarzut dotyczył braku istotnych uchybień procesowych organu pierwszej instancji, co uzasadniałoby rzeczywiście uchylenie decyzji zaskarżonej, korzystnej dla skarżącego. Zarzut ten będzie więc wymagał rozważenia.

Uzasadniając wyrok należy jednak najpierw wskazać, że organ pominął skutki prawne decyzji ostatecznej (prawomocnej), której mocy wiążącej nie może podważać chociażby pośrednio nie tylko organ, ale również sąd (art. 16 § 1 k.p.a.). Powołana przez organ decyzja organu geodezji z dnia [...] listopada 2016 r. o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie granic pomiędzy nieruchomościami stron, wydana została w oparciu o drobiazgowo opisane dokumenty, które stanowią dowody również w sprawie o rozgraniczenie. W podsumowaniu oceny tej dokumentacji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że "mamy do czynienia z sytuacją, w której dokumenty geodezyjne znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym są sprzeczne i niespójne. Kwestią sporną

w istocie jest położenie punktu granicznego prezentowanego w materiałach jako nr 6

i nr 1040. Z materiałów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym

i kartograficznym nie wynika jednoznacznie jego położenie, co zostało zaprezentowane w opracowaniu wykonanym na zlecenie Starosty [...] przez geodetę uprawnionego J. S. W szczególności w sprawozdaniu technicznym wykonawca wskazał, że zmieniono przebieg położenia punktu granicznego nr 1040 co skutkowało zmianą przebiegu granicy między dz. nr [...],[...],[...],[...]. Należy również zwrócić uwagę, że przyjęcie dokumentacji geodezyjnej powstałej w wyniku przeprowadzonego w latach 1984-1986 odnowienia operatu ewidencji gruntów i wprowadzeniu zmian wynikających z tej dokumentacji doprowadziło do powstania sporu. Dokumentacja ta bowiem jest rozbieżna z dokumentacją źródłową, która znajdowała się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym a powstałą w wyniku podziału działki nr [...] położonej w obrębie [...] gminy [...], wykonanego w roku 1981". Według tego organu, skoro wnioskodawcy domagają się aktualizacji mającej polegać na przywróceniu stanu ewidencji sprzed dokonania wpisu na podstawie dokumentacji z lat 1984-1986, to domagają się w rzeczywistości ustalenia przebiegu granicy w oparciu o niespójną dokumentację geodezyjną, czyli ustalenia zasięgu prawa własności stron. Tymczasem organy prowadzące ewidencję gruntów nie są do tego uprawnione (por. wyroki I OSK 1395/10 i II SA/Wr 401/14).

W nin. sprawie upoważniony geodeta przekazał burmistrzowi na podstawie

art. 34 ust. 1 p.g. i k. 188 stronic dokumentacji obejmującej opinię, postanowienie burmistrza, licencję, kopie wezwań i zwrotnych poświadczeń odbioru, protokół graniczny, szkic graniczny, wykaz współrzędnych, mapy, materiały z geodezji, wydruki

z ksiąg wieczystych. Materiał ten obejmuje w szczególności sprawozdanie techniczne geodety J. S. z 2016 r. przedstawiające trzy wersje przebiegu granic i dokumentację geodezyjną od 1981 r. do 2014 r. W szkicu granicznym oznaczono trzy wersje przebiegu granic, według dokumentacji podziałowej z 1984 r., odnowienia

z 1986 r. i według stanu posiadania.

Do udziału w czynnościach geodeta wezwał oprócz stron, ponadto właścicieli i zarządcę nieruchomości sąsiednich.

W opinii geodeta stwierdził jedynie, że według przedstawionej dokumentacji, nie ma możliwości dokonania rozgraniczenia w trybie administracyjnym.

Skarżący wniósł o uzupełnienie opinii, a następnie sformułował zastrzeżenia do opinii. Zarzucił ponadto, że obaj geodeci wykonywali uprzednio prace geodezyjne na zlecenie wnioskodawców, co dowodzi, że "ich czynności mogą nie być wolne od bezstronności".

Uczestnik postępowania także przekonywał, że rozgraniczenie nie powinno mieć miejsca, skoro wnioskodawcy nie zakwestionowali dokumentów z 1986 r. z odnowienia granic.

W pisemnym wyjaśnieniu upoważniony geodeta odniósł się do uwag i zarzutów tych stron. Jak podał, zweryfikowanie poprawności zmiany lokalizacji punktu granicznego 1040 w 1986 r. nie było możliwe w toku czynności geodety. Dokumentacja z 1986 r. nie wskazuje stabilizacji punktu 1040 oraz kluczowej miary czołowej do sąsiedniego punktu granicznego. Natomiast dokumentacja z wydzielenia w 1984 r. działek [...] i [...], obecnie [...] i [...], wskazuje stabilizację punktu nr 6 (pod szklarnią na granicy działek) oraz wszystkie miary czołowe. Geodeta w 1984 r. nie mógł przewidzieć, że jeden z punktów granicznych zmieni swoją współrzędną w 1986 r. Ustalenie stanu spokojnego posiadania trwającego 31 lat stanowiło jedynie propozycję ugodową, której opracowanie było ustawową powinnością geodety. Rozbieżność w dokumentacji potwierdzają decyzje starosty i Wojewódzkiego Inspektora. Z uwagi na zapisywanie powierzchni działek z dokładnością do 1 ara, przesunięcie punktu granicznego nie wywołało zmiany zapisu, o ile nawet powierzchnia uległa zmianie.

W tym stanie sprawy wydana została decyzja pierwszej instancji. W decyzji tej burmistrz omówił brak podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. (s. 2-3 uzasadnienia), omówił treść materiału dowodowego wskazującego na istnienie sporu granicznego i niemożność dokonania rozgraniczenia w postępowaniu administracyjnym (s. 3-5), omówił wystąpienia skarżącego na temat stronniczości geodety i przedstawił argumentację świadczącą o bezstronności geodety (s. 6-7). Organ w zaskarżonej decyzji przedstawił treść tej decyzji, co omówiono na wstępie.

Odnosząc się do uwag organu trzeba wskazać, że krąg stron sprawy wynikający z elementu prawnomaterialnego sprawy ustalają organy, nie zaś geodeta. Organ nie odniósł się do tego zagadnienia w uzasadnieniu decyzji. Obecnie ustalenie kręgu stron postępowania będzie należało do sądu powszechnego.

Kolejno organ przedstawił treść rozstrzygnięć starosty i Wojewódzkiego Inspektora, ale jak wskazano, nie uwzględnił stanu prawnego z nich wynikającego.

Niezrozumiała była ocena organu na temat propozycji ugodowej geodety. Proponowana przez niego granica byłaby prawidłowa, gdyby zgodziły się na nią strony.

Organ sam stwierdza, że burmistrz odniósł się do zarzutu braku bezstronności geodety. Nie wiadomo, dlaczego organ nie ocenił tego zagadnienia. Skarżący nie przedstawił jakichkolwiek rzeczowo uzasadnionych zarzutów w zakresie braku bezstronności geodety. Niewydanie przez burmistrza niezaskarżalnego postanowienia w tej kwestii nie było istotnym uchybieniem procesowym tego organu.

O ile nastąpiło twierdzone przez organ naruszenie prawa materialnego, a to ma miejsce w postępowaniu pozbawionym uchybień procesowych, to zadaniem organu było prawidłowe stosowanie tego prawa, nie zaś wydanie decyzji kasatoryjnej. Z decyzji organu nie wynika w sposób wyraźny, jakich naruszeń prawa miał dopuścić się burmistrz.

Uzyskanie dodatkowych wyjaśnień od upoważnionego geodety również nie wymagało stosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd wskazuje więc, że stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ nie omówił i nie wykazał przesłanek stosowania tego przepisu. Sąd stwierdza brak takich przesłanek w obecnym stanie sprawy (art. 153 p.p.s.a.).

Nie wiadomo, jak organ wyobraża sobie ustalenie przebiegu granic według stanu prawnego, gdy nie istnieje spójna dokumentacja geodezyjna tego stanu. Dodatkowe czynności geodety lub burmistrza nie usuną tej przeszkody do wydania decyzji merytorycznej w kwestii rozgraniczenia.

W podsumowaniu Sąd stwierdza oczywistą bezzasadność szczegółowych zarzutów sprzeciwu, co nie stało na przeszkodzie jego uwzględnieniu, skoro zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Można dodać na marginesie, że rolą organów stosujących prawo jest utrwalenie pewnej sytuacji prawnej i zaprowadzenie między stronami pokoju prawnego. Uzyskuje się to poprzez wydawanie rozstrzygnięć ostatecznych (prawomocnych) kończących definitywnie spór prawny. Ogólnym celem funkcjonowania takich organów jest więc wydanie rozstrzygnięcia, mającego szansę uzyskania prawomocności. Rozstrzygnięcie prawomocne staje się automatycznie prawidłowe i wiążące (prawomocność materialna). Stąd wartością jest wydanie takiego rozstrzygnięcia najszybciej, jak jest to procesowo możliwe (szybkość postępowania). Wydanie rozstrzygnięć kasatoryjnych jest niezgodne więc z podaną rolą organów i oznacza napiętnowanie danej instytucji stosującej prawo, że nie poradziła sobie z przydzieloną jej funkcją państwową. Dlatego słusznie procedury ograniczają możność ich wydawania. Rozstrzygnięcie kasatoryjne stanowi pewną ostateczność, jest wydawane gdy nie można inaczej, gdy jest ono konieczne.

Nie stanowi normalnego etapu stosowania prawa w danej sprawie, tak aby poprzez kolejne decyzje kasatoryjne uzyskać taki stan sprawy, w którym na pewno wydana zostanie w końcu decyzja niewątpliwie nienaruszająca prawa. Decyzja dobra według tego kryterium nigdy nie będzie dobra, jeżeli została wydana zbyt późno. Jak już wskazano, każda decyzja będzie dobra (słuszna, prawidłowa) po uzyskaniu stanu ostateczności (prawomocności). W instytucjach stosujących prawo nie powinny więc orzekać osoby, mające kłopot z wydaniem rozstrzygnięcia (przykładowo z obawy popełnienia błędu lub niesprawiedliwości czyli wyrządzenia komuś krzywdy, lub

z niepewności, czy dane rozstrzygnięcie jest idealne, na pewno słuszne itp.). Wydanie to następuje w sytuacji balansu pomiędzy masowością rozstrzygnięć poddanych schematom pewnych reguł a indywidualnymi okolicznościami danej sprawy, przy czym o sposobie rozstrzygnięcia konkretnej sprawy decydują jej stan faktyczny, argumentacja i ocena sytuacji stron oraz wewnętrzne przekonanie osoby orzekającej, zaś dopiero

w tle znajdują się pozostałe uwarunkowania. W nin. sprawie trud takiego rozstrzygnięcia podejmie sąd powszechny, zaś administracja uczyniła wszystko, aby załatwić sprawę we własnym zakresie.

Z tych względów oraz zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.