Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1292/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 1 - 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. H. kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz R.-Z. decyzją z 5 kwietnia 2018 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku K. i J. D. ustalił warunki zabudowy w R.-Z., przy ul. [...], na działkach nr ewid.[...], [...] dla budowy budynku gospodarczo-mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącze energetyczne, przyłącze wodociągowe oraz przyłącze kanalizacji sanitarnej do istniejącej sieci).

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 60 ust.1 i ust. 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej: "u.p.z.p." i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.".

Dalej organ wskazał m.in., że:

- teren określony we wniosku wyznaczono na mapie stanowiącej część graficzną decyzji (załącznik nr 1) liniami rozgraniczającymi teren inwestycji,

- wymagania dla nowoprojektowanych budynków ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", w tym:

- linia zabudowy - zgodnie z linią wyznaczoną w części graficznej decyzji (załącznik nr 1),

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 0,05 do 0,20 w nawiązaniu do średniego wskaźnika w obszarze analizy,

- wskaźnik powierzchni terenów biologicznie czynnych min. 45% powierzchni inwestowanego terenu,

- szerokość elewacji frontowej (od strony wjazdu na działkę) 8,0 m + /- tolerancja do 20% dla parametru; ww. parametr został przyjęty w nawiązaniu do budynków o podobnej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizy - realizacja inwestycji nie będzie miała negatywnego wpływu na lokalny ład przestrzenny,

wysokość kalenicy głównej budynku od 7,5 m do 8,5 m - mierzone od najniższego poziomu terenu przy budynku w części przystokowej, przy wysokości posadzki parteru nie większej niż 1,2 m od najniższego poziomu terenu przy budynku w części przystokowej,

odległość krawędzi okapu od poziomu terenu od 2,5 m do 4,5 m w części przystokowej, wskaźnik przyjęto z uwzględnieniem ukształtowania terenu, ww. jest mniejszy od średniego wskaźnika w obszarze analizy, przyjęcie wskaźnika nie ma negatywnego wpływu na lokalny ład przestrzenny, a parametry nawiązują do parametrów wskazanych występujących w obszarze analizy,

kierunek kalenicy - równoległa lub prostopadła w stosunku do frontu działki,

dach powinien być dwuspadowy o jednakowym kącie nachylenia przeciwległych połaci dachowych, wynoszącym od 30° do 45°, z kalenicą główną na osi podłużnej budynku, bez przesunięcia kalenicy w pionie i poziomie; liczba szczytów dachu powinna być uzasadniona rozczłonkowaniem rzutu budynku i jego kompozycją,

okapy wysunięte wzdłuż dłuższych elewacji oraz nad ścianami szczytowymi co najmniej 60 cm,

- oświetlenie poddasza lukarnami z daszkami dwuspadowymi o kącie nachylenia 30°- 45°, ich łączna długość mierzona na elewacji nie może przekraczać Ľ długości elewacji kalenicowej; dachy lukarn nie mogą się łączyć,

niedopuszczalne otwieranie połaci dachu na przestrzeni większej niż Ľ długości elewacji kalenicowej oraz stosowanie otwarć dachowych pulpitowych,

bryłę główną budynku należy projektować na rzucie prostokąta lub zespołu prostokątów,

obowiązuje stosowanie tradycyjnych materiałów wykończeniowych lub innych o wyglądzie plastycznym nawiązującym do materiału tradycyjnego; zakaz stosowania na elewacjach budynku ceramiki, kolorowego szkła oraz materiałów o błyszczących, odbijających światło słoneczne powierzchniach,

zalecanym pokryciem dachu jest dachówka lub elementy o fakturze dachówek, blacha stalowa gładka układana w arkuszach, blacha gontopodobna; obowiązuje stosowanie pokryć dachowych w stonowanych kolorach z zakazem stosowania w pokryciach kolorów w odcieniach błękitu i żółci; zalecana kolorystyka dachów: kolory ciemne: szary, czerwony, czerwono-brązowy, brązowy.

Wskazując na fakt, że inwestycja jest zlokalizowana w strefie ochronnej "C" uzdrowiska R.-Z. organ określił, że inwestycję należy projektować i realizować zgodnie z warunkami wynikającymi z ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2012 r., poz. 651 ze zm.) oraz zgodnie z warunkami zawartymi w Statucie Uzdrowiska R.-Z. zatwierdzonym uchwałą nr XXXVIII/244/13 Rady Miejskiej w R.-Z. z dnia 17 lipca 2013 r. (Dz.Urz.Woj[...] r.).

Dalej organ wskazał, że działki objęte inwestycją położone są poza granicami terenu i obszaru górniczego wód leczniczych, a także nie ustalił nakazów i zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego ze względu na brak obszarów podlegających ochronie konserwatorskiej. Stwierdził, że realizacja inwestycji nie narusza ustanowionych zakazów oraz ustaleń w zakresie czynnej ochrony ekosystemów.

Organ stwierdził też brak negatywnego oddziaływania na środowisko i spełnienie celów ochrony Obszaru Chronionego Krajobrazu. Opisał obszar jako zainwestowany. Teren nie jest narażony na niebezpieczeństwo powodzi, nie wymaga uzgodnienia decyzji z Dyrektorem RZGW K..

Jako warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ wskazał, że:

- zaopatrzenie w energię elektryczną - z projektowanej instalacji zgodnie z oświadczeniem [...] S.A. z 12 grudnia 2016 r., nr [...],

dojazd - bezpośredni dostęp do drogi (dz. [...] poprzez istniejący zjazd,

zaopatrzenie w wodę - z projektowanej instalacji na warunkach zarządcy sieci,

odprowadzenie ścieków - projektowaną instalacją do sieci kanalizacji sanitarnej, zgodnie z pismem Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z 28 listopada 2016r., znak: [...],

zaopatrzenie w gaz - nie dotyczy,

odprowadzenie wód opadowych - na nieutwardzony teren działki inwestora, bez negatywnego wpływu na gospodarkę wodną terenów sąsiednich; zakaz odprowadzania wód na grunty sąsiednie,

program parkingowy - należy zapewnić min. 2 miejsca postojowe dla samochodów osobowych na terenie działki własnej, wliczając w ten obowiązek miejsca garażowe.

Organ wymienił załączniki do decyzji, wskazując, że część graficzna decyzji sporządzona została na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego - załącznik nr 1.

Wyniki analizy, o której mowa w § 3.1 rozporządzenia:

- część tekstowa - załącznik nr 2;

- część graficzna sporządzona na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego - załącznik nr 3.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym przeprowadzono postępowanie na zasadach określonych w u.p.z.p. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przez uprawnionego urbanistę.

Dalej organ stwierdził, że na podstawie analizy przeprowadzonej w oparciu o art. 61 u.p.z.p. ustalono, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. istnienia zabudowy na działkach sąsiednich umożliwiającej określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia terenu, braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, zgodności z przepisami odrębnymi.

Wskazał, że zgodnie z art. 61 u.p.z.p. oraz w oparciu o ww. rozporządzenie ustalono wymagania dotyczące nowej zabudowy na podstawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Teren nie jest położony w obszarach ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków lub ochrony dóbr kultury współczesnej jak również w rejonach wyłączonych z wszelkiej zabudowy ze względów krajobrazowo-przyrodniczych. Teren zlokalizowany jest poza strefą obszarów przywodnych. W studium brak jest określenia terenów osuwiskowych. Zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r, poz. 909 ze zm.) - brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, działki objęte wnioskiem posiadają użytek: B.

Treść projektu decyzji zgodnie z kompetencjami wynikającymi z przepisów odrębnych organ uzgodnił przez niezajęcie stanowiska w ustawowym terminie od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie przez:

Starostę N.: w zakresie ochrony gruntów rolnych, w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, w zakresie złóż kopalin i wód podziemnych,

[...]i Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.,

Ministra Zdrowia.

Nastąpiło również uzgodnienie przez Zespół Uzgodnień Drogowych Wydziału Geodezji, Mienia Komunalnego i Gospodarki Gruntami, pismo znak: [...] z 20 listopada 2017 r.

Strony postępowania zostały zawiadomione pisemnie o toczącym się postępowaniu. Strony postępowania wniosły uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji. Pismem z 21 marca 2017 r. W. P., M. P., J. S., A. W. i M. H. wskazali na wielkość działki oraz lokalizację istniejącego budynku podnosząc zacienienie części swojego ogrodu. Wskazali również, że budowa nowego domu spowoduje zacienienie działki przed domem przy ul. [...]. Wskazali na możliwą lokalizację budynku w innej części ogrodu, w sposób nieograniczający prywatności osób zamieszkałych poniżej, tj. działka [...] Podnieśli kwestie ograniczenia widoczności i przestrzeni oraz różnicę poziomów.

Organ po analizie uwag stwierdził, że są one zasadne i konieczne do uwzględnienia na etapie pozwolenia na budowę.

Dalej organ powołując się na decyzję Kolegium z 19 września 2017 r. znak [...] wyjaśnił, że zaproponowane parametry skorygowano dla:

wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 0,05 do 0,20 w nawiązaniu do średniego wskaźnika w obszarze analizy;

szerokości elewacji frontowej (od strony wjazdu na działkę) 8,0 m + /- tolerancja do 20% dla parametru; ww. parametr został przyjęty w nawiązaniu do budynków o podobnej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizy - realizacja inwestycji nie będzie miała negatywnego wpływu na lokalny ład przestrzenny.

Następnie organ stwierdził, że w piśmie z 3 stycznia 2018 r. W. oraz M. P. wraz z osobami pełnoprawnymi do działki [...] wnieśli uwagi w zakresie:

- realizacji budynku na działce o dużej różnicy poziomów, co spowoduje zacienienie działki sąsiadów - organ wskazał, że ww. jest badane na etapie pozwolenia na budowę;

- niewskazania obecnych gabarytów budynku – organ wskazał, że treść niniejszej decyzji nie odnosi się do legalności gabarytów budynku istniejącego, ww. jest w kompetencji nadzoru budowlanego;

- zabudowy na zakładkę - organ wskazał, że analiza zawiera wszystkie elementy obowiązujące zgodnie z rozporządzeniem,

- zabierania prawa do przestrzeni – organ wskazał, że ustalanie warunków zabudowy uwzględnia ochronę własności i wolność zagospodarowania. Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający zabudowę niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa,

- "betonowej dżungli", spokoju, prywatności, udręki - wyjaśnienie jak wyżej,

- "okołoświątecznego" terminu powiadomienia – organ wskazał, że termin wynika z procedur administracyjnych dostępnych do wglądu w urzędzie.

Dalej organ podał, że kolejnym pismem z 26 stycznia 2018 r. W. oraz M. P. wraz z osobami pełnoprawnymi do działki [...] wnieśli o ponowne przeanalizowanie wniosków składanych do organu. Organ odpowiedział, że:

- w zakresie intensywności zabudowy - za mały. Organ poinformował, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 0,05 do 0,20 w nawiązaniu do średniego wskaźnika w obszarze analizy,

- w zakresie doświetlenia - ww. jest badane na etapie pozwolenia na budowę,

- w zakresie ekspertyzy w zakresie dostępu światła - jw. - ww. nie jest przedmiotem niniejszego postępowania,

- w zakresie sprzeniewierzania się dobrego sąsiedztwa - ww. jest opisane w treści niniejszej decyzji i analizie,

- rzeźba terenu będzie uwzględniona na etapie wykonania projektu architektoniczno-budowlanego.

Końcowo organ przywołał art. 65 i art. 63 u.p.z.p.

W. P., M. P., M. H. i A. W. wniosły od powyższej decyzji odwołanie, podnosząc zarzuty:

- nieprzekazania do Kolegium zastrzeżeń wniesionych 3 stycznia 2018 r. i 26 stycznia 2018 r.,

- nieoznaczenia na załączniku graficznym do decyzji obszaru oddziaływania inwestycji na otoczenie, czyli "kręgu wykreślonego na mapie",

- nieuwzględnienia uwag dotyczących ochrony "źródła wody pitnej" (kanał sanitarny powinien być min. 30 m od źródła - studni),

- nieuwzględnienia przepisów przeciwpożarowych,

- nieuwzględnienia uwag dotyczących zacienienia działki sąsiedniej (nie sporządzono analizy zacienienia),

- decyzja nie chroni interesu osób trzecich.

W piśmie z 14 maja 2018 r. inwestorzy wyjaśnili, że ich nieruchomość jest "działką budowalną", a zarzut zacienienia jest całkowicie bezpodstawny. Poinformowali, że zachowane są wymagane odległości 30 m instalacji kanalizacyjnej od ujęcia wody pitnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 22 czerwca 2018 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w związku z § 3-8 ww. rozporządzenia, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że J. i K. D. zwrócili się do Burmistrza R. Z. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek nr [...] przy ul. [...] w R. , na cele realizacji budynku gospodarczo-mieszkalnego parterowego (z poddaszem użytkowym) o wymiarach 8.0 x 5,8 m i wysokości 7,6 - 8,0 m. Do wniosku dołączono:

- kopię mapy zasadniczej 1:1000 z oznaczeniem terenu inwestycji i koncepcję zagospodarowania,

- wizualizację (formę graficzną) projektowanego budynku (elewacje),

- informacje o działkach i mapę ewidencyjną,

- promesy: [...] (na dostawę energii elektrycznej) i Zakładu Wodociągów i Kanalizacji (odbiór ścieków).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że 2 stycznia 2017 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczną, powierzając jej wykonanie B. K., posiadającej uprawnienia wymagane do opracowania projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W ramach analizy sporządzono:

- mapę obszaru analizy,

- opis analizy z tabelą analizowanych 18 działek oraz wyniki analizy z wyliczeniem, wielkości średnich: wskaźnika zabudowy 11%, szerokości elewacji frontowej 10,4 m, wysokości górnej krawędzi elewacji 5,1 m, wysokości kalenicy 8,8 m,

- projekt decyzji, który 17 lutego 2017 r. przesłano do uzgodnień.

Kolejno 29 maja 2017 r. organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja ta - wskutek zaskarżenia - została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego N. z 19 września 2017 r., znak [...] z powodu naruszenia przepisów rozporządzenia regulujących sposób ustalenia cech, parametrów i wskaźników nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ ponowił analizę i sporządził projekt decyzji uwzględniając wskazania zawarte w decyzji kasacyjnej z 19 września 2017 r. Dnia 3 stycznia 2018 r. wpłynął protest M. P. i M. H., współwłaścicielek sąsiadującej od strony północnej działki z budynkiem mieszkalnym. W dniu 22 lutego 2018 r. W. P., M. P., J. S. i M. H. skierowały protest do Kolegium.

Dalej organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję. Zdaniem organu odwoławczego wyjaśniono przyjęte wskaźniki i parametry nowej zabudowy oraz odniesiono się do zgłaszanych w toku postępowania uwag i zastrzeżeń.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że odwołanie jest nieuzasadnione, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ odwoławczy wyjaśnił, że:

- zarzuty zgłaszane w toku postępowania, nawet "adresowane" do Kolegium -podlegają rozpoznaniu przez organ pierwszej instancji, Kolegium działa tylko w drugiej instancji jako organ odwoławczy,

- obszar wyznaczony dla potrzeb analizy urbanistyczno-architektonicznej w postaci "kręgu" wokół terenu inwestycji nie oznacza, jak twierdzą skarżące, "obszaru oddziaływania", a jedynie służy do analizy cech, parametrów i wskaźników dla ustalenia odpowiednich warunków architektonicznych dla nowej zabudowy w oparciu o wielkości średnie w sąsiedztwie. Planowany niewielki budynek gospodarczo-mieszkalny nie jest zaliczony do żadnej kategorii uciążliwości dla otoczenia i nie wymaga wyznaczenia "obszaru oddziaływania",

- decyzja w dz. II pkt 13 stanowi o zabezpieczeniu interesu osób trzecich, m. in. w zakresie ochrony ujęć ("źródeł") wody pitnej, poprzez warunek zachowania przepisów odrębnych (w tym warunków technicznych) regulujących wzajemne odległości instalacji wody i kanalizacji,

- w kwestii zarzutu braku "analizy zacienienia" organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nakazuje zachowanie w tym zakresie przepisów szczególnych, regulujących zabezpieczenie dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych w budynkach sąsiednich. Analiza taka (jeżeli okaże się niezbędna) jest wykonywana w ramach projektu budowlanego, w toku ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę, nie zaś w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Nadto projektowany budynek na działkach [...] od budynku skarżących dzieli odległość ok. 20 m, co przy niewielkich gabarytach projektowanego budynku nie stwarza obawy "zacienienia".

Wywodząc jak wyżej Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem odwołania i jest obowiązany do zbadania zgodności z prawem samej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania. Przeprowadzone w tym zakresie badanie wykazało, że zaskarżona może być pozytywnie zweryfikowana.

M. H. wniosła na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób, który narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa powszechnie obowiązującego,

- § 4 ust. 1 – 4, § 5 ust. 1 i ust. 2 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez odpowiednio: wyznaczenie linii nowej zabudowy, wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz wyznaczenie szerokości frontowej w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w powyższych przepisach,

- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędną ocenę okoliczności przedmiotowej sprawy w szczególności w zakresie parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym,

- art. 8 K.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

W pierwszej kolejności skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie w sposób nieprawidłowy została wyznaczona linia nowej zabudowy. Podkreśliła, że budynki na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji są zlokalizowane w różnej odległości od ul. [...] (działki drogowej nr [...]). Budynek na działce nr [...] jest usytuowany w odległości ok. 3-4 m od granicy działki drogowej, natomiast budynek na działce nr [...] jest oddalony od drogi o ok. 10 metrów. W takim przypadku, w ocenie skarżącej, linia nowej zabudowy powinna zostać wykonana w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Tymczasem linia zabudowy wyznaczona została w niniejszej sprawie w bardzo dużym zbliżeniu do działki drogowej (w odległości 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni), a zatem bez nawiązania do linii zabudowy na sąsiedniej działce nr [...]. Co istotne, przyjęty w decyzji sposób wyznaczenia linii zabudowy nie został w żaden sposób uzasadniony, co dodatkowo wskazuje na wadliwość decyzji w przedmiotowym zakresie.

W ocenie skarżącej również wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został w przedmiotowej sprawie wyznaczony w sposób nieprawidłowy. Zgodnie z przepisem § 5 ust. rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z treścią analizy średni wskaźnik powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 11%. Tymczasem w decyzji przyjęto wskaźnik w przedziale od 5% do 20%, co w żaden sposób nie nawiązuje do średniego wskaźnika z obszaru analizowanego.

Ponadto skarżąca wskazała, że ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie od 5 do 20% nie spełnia wymogów dookreśloności rozstrzygnięcia administracyjnego, ponieważ pozwala inwestorowi właściwie dowolnie kształtować przyszłą zabudowę z naruszeniem zasad ładu przestrzennego. Górny poziom omawianego parametru jest bowiem w tym przypadku czterokrotnie większy niż jego wartość minimalna. Ponadto ustalony w decyzji maksymalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy przekracza prawie dwukrotnie średnie wartości występujące w obszarze analizowanym (11%), co jest rozwiązaniem niedopuszczalnym w świetle obowiązujących przepisów. W ocenie skarżącej maksymalna wartość wskaźnika powierzchni zabudowy zarówno przy przyjęciu tzw. widełek, jak i tolerancji od ustalonej precyzyjnie wartości, nie może przekraczać średniej wartości z obszaru analizowanego, chyba że z analizy urbanistyczno-architektonicznej jednoznacznie wynika, że ustalenie omawianego wskaźnika na poziomie średniej z obszaru analizowanego nie zapewni zgodności inwestycji z wymogami ładu przestrzennego (a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje). Dlatego też w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, ponieważ przeprowadzona w sprawie analiza w żadnym stopniu nie wykazała konieczności ustalenia parametru zakresie powierzchni nowej zabudowy na poziomie innym niż średnia z obszaru analizowanego.

Zastrzeżenia skarżącej wzbudzają również ustalenia decyzji w zakresie wysokości zabudowy. W tym zakresie decyzja stwierdza, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej może wynieść od 2,5 do 4,5 m w części przystokowej, a wysokość głównej kalenicy 7,5 - 8,5 m. Również w tym przypadku zbyt duża jest różnica pomiędzy minimalną, a maksymalną wysokością elewacji frontowej, która daje inwestorowi zbyt dużą swobodę w kształtowaniu gabarytów przyszłej zabudowy. Ponadto wątpliwości skarżącej wzbudza kwestia sposobu liczenia tej wysokości, gdyż z treści decyzji nie wynika, czy do wysokości budynku w części przystokowej odnosi się jedynie wysokość 4,5 metra, czy też cały ustalony w decyzji przedział (2,5-4,5 m).

Powoduje to, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest bardzo niejasne i nieprecyzyjne, co w konsekwencji może skutkować trudnościami ze wskazaniem praw i obowiązków z niej wynikających. Nieprecyzyjne wskazanie zakresu i kształtu inwestycji objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy może spowodować problemy z interpretacją jej zapisów dokonywaną przez organy na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego. Skarżąca przywołała orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie ww. tez.

Za nieprawidłowy skarżąca uznała również sposób wyznaczenia parametru w zakresie szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie z treścią analizy urbanistyczno-architektonicznej, średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 10,4 m. Tymczasem w zaskarżonej decyzji wskaźnik ten został ustalony na poziomie 8 metrów z tolerancją do 20%. Tak wyznaczony parametr nie jest zgodny z przywołanym przepisem rozporządzenia, ponieważ punktem wyjścia do ustalenia przedmiotowego parametru dla wnioskowanej inwestycji powinna być średnia szerokość elewacji frontowej z obszaru analizowanego, która wynosi 10,4 m, a nie 8 m.

Skarżąca zwróciła również uwagę na wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji, naruszającej jej zdaniem art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji Kolegium (podobnie jak uzasadnienie decyzji organu I instancji) jest niezwykle pobieżne i właściwie nie zawiera jakiejkolwiek analizy sprawy. Organ stwierdził bowiem jedynie, że przeprowadzona analiza zgodności decyzji z prawem wykazała, że zaskarżona decyzja może być pozytywnie zweryfikowana. Organ nie wskazał jednak, jaki był zakres przeprowadzonej analizy, ani nie powołał przepisów prawa, przez pryzmat których badał prawidłowość kontrolowanej decyzji.

Podsumowując skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzenia, a także naczelnych zasad postępowania administracyjnego - art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podniosło, że wykazane przez skarżącą uchybienia przepisów są nieważące dla rozstrzygnięcia, ponieważ pozostają bez wpływu na zastany ład przestrzenny i nie grożą naruszeniem tego ładu.

Odnosząc się do konkretnych kwestionowanych parametrów Kolegium wskazało, że szerokość elewacji frontowej, wysokość elewacji, obniżony okap i wysokość kalenicy nie odbiega od zabudowy otaczającej.

W odniesieniu do linii zabudowy Kolegium stwierdziło, że istotnie nie ma większego sensu ustalanie tej linii w najwęższej części działki, bowiem usytuowanie inwestycji planowane jest w głębi działki, za istniejącym budynkiem mieszkalnym.

Odnośnie wskaźnika zabudowy Kolegium wskazało, że średni wskaźnik w obszarze sąsiednim wynosi 11%, a działki będące terenem inwestycji mają już wskaźnik zabudowy na 13%. Zatem sztywne trzymanie się 11% oznaczałoby zakaz lokalizacji nowych budynków. Dlatego zdaniem Kolegium ustalenie wskaźnika na poziomie 5-20% pozwala na realizację nowego budynku o powierzchni 46,4 m2 na działkach nr [...] o pow. 170 m2, przez co wskaźnik zabudowy wzrośnie do 17%. Wskaźnik w obszarze sąsiednim zgodnie z analizą kształtuje się na poziomie 1-21%.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga była zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego, natomiast na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza R.-Z. ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczo-mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną.

Teren inwestycji zlokalizowany jest w terenie zabudowy jednorodzinnej. Budynki na działkach sąsiadujących zlokalizowane są w różnej odległości od sięgacza ul. [...] (działki drogowej nr [...]). Obszar charakteryzuje się stosunkowo dużym nachyleniem z południowego wschodu na północny zachód. Działka skarżącej położona jest poniżej działki inwestorów, ze wspólną granicą ok. 45 m. Na działce inwestorów znajduje się budynek mieszkalny, za którym od strony północno – wschodniej inwestorzy zaplanowali przedmiotowy budynek gospodarczo-mieszkalny.

Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, która to okoliczność nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami. Wobec tego organy prawidłowo procedowały na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne u.p.z.p.

Trzeba podkreślić, jak trafnie wskazał organ I instancji, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Dalsze rozważania w przedmiotowej sprawie należy poprzedzić stwierdzeniem, że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Na organie ciąży obowiązek przedłożenia sądowi wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu i które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na ocenę jego zgodności z prawem procesowym i materialnym. Obowiązek ten wynika z art. 54 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

Stosownie do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a. ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego.

Uzasadnienie faktyczne w myśl § 3 tego artykułu, jak słusznie podniosła skarżąca, powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Należy podkreślić, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń wnioskodawców dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi do uchybienia zasadom praworządności (art. 6 K.p.a.), budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 K.p.a.). Wyżej wskazane przepisy obowiązują także w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 K.p.a.). Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 K.p.a.). Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja aktu, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zauważyć należy, że wymogi zebrania, rozpatrzenia materiału dowodowego oraz sporządzenia prawidłowego uzasadnienia ma znaczenie nie tylko dla stron postępowania, które mają prawo wiedzieć, czym kierował się organ administracji publicznej przy załatwianiu ich sprawy, ale również dla sądu administracyjnego, którego zadaniem jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem. W ramach sądowej kontroli badaniu podlega również to, czy ustalenia organu znajdują dostateczne oparcie we właściwie i w sposób wyczerpujący zebranym materiale dowodowym. Bez kompletnych akt sprawy, w tym wszystkich istotnych dowodów, na podstawie których organy administracji publicznej poczyniły ustalenia faktyczne, nie jest np. możliwe stwierdzenie, czy zaskarżony akt administracyjny został wydany przy dochowaniu wymogów wynikających z art. 80 K.p.a., a zatem czy ustalenia nie są arbitralne i dowolne. Okoliczności wynikające z dokumentów znajdujących się poza aktami sprawy co do zasady nie mogą zatem być uznane za udowodnione, o ile nie chodzi o fakty powszechnie znane bądź znane organowi z urzędu (art. 77 § 4 K.p.a.).

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedłożyło Sądowi akta w takim stanie, który uniemożliwia sądową kontrolę zaskarżonego aktu, czyniąc ją niemożliwą.

Po pierwsze akta I instancji są niekompletne i nieczytelne (przykładowo nie zawierają odwołania od poprzedniej decyzji I instancji z 29 maja 2017 r.).

Zawierają również szereg dokumentów, których treść i forma sugeruje sporządzenie ich przez urbanistę (niektóre są podpisane), a które wydają się stanowić kolejne projekty decyzji i jej załączników oraz tekstowe i graficzne wyniki analizy i których treść jest wzajemnie sprzeczna (k. 50, 52, 53, 59, 64, 79, 82, 88, 130, 187, 193, 195, 196, 201, 202, 216, 221, 228, 229, 255, 256, 262, 289, 314, 315).

Po drugie w aktach brak jest odrębnego, kompletnego dokumentu stanowiącego prawidłową analizą urbanistyczno-architektoniczną funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Co prawda w aktach I instancji na k. 190-192 znajduje się dokument opisany jako załącznik nr 2 do projektu decyzji nr [...], pod nazwą analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którego autorem jest B. K. posiadająca uprawnienia wymagane do opracowania projektu decyzji o warunkach zabudowy, ale dokument ten cechuje się lakonicznym uzasadnieniem, a także nie dołączono do niego obligatoryjnej przecież części graficznej oraz wyników analizy.

Należy tu przypomnieć, że zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem":

1. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

2. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

3. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

4. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Gdyby uznać, że częścią graficzną analizy, o jakiej mowa w § 9 ust. 3 rozporządzenia, jest mapa zalegająca na k. 193 akt I instancji, to wskazany tam "teren objęty wnioskiem" nie pokrywa się z orzeczonym w decyzjach terenem inwestycji. Teren ten bowiem na ww. mapie obejmuje oprócz działek [...] również działkę [...] (nota bene również należącą do inwestorów).

Z kolei dokument tekstowy na k. 195 opisany jako załącznik nr 2 do decyzji nr [...], zatytułowany "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", różni się istotnie w zakresie parametrów dopuszczalnej inwestycji od załącznika nr 2 rzeczywiście załączonego do decyzji z 5 kwietnia 2018r., znak [...]

W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy analiza urbanistyczno-architektoniczna, sporządzona przez uprawniony podmiot, jest koniecznym i podstawowym dowodem, przy czym na organie administracyjnym spoczywa - wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10 - powołane wyroki dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do dalszej oceny kontrolowanych decyzji należy podkreślić, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 61 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W sprawie nie było sporne spełnienie przesłanek, o których mowa w ust. 2-4 ww. przepisu. Bezsporne było także, że odnośnie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. istnieje zabudowa na działkach sąsiednich umożliwiająca wykazanie kontynuacji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Zabudowa ta umożliwia również określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie było też sporne wobec ust. 5 ww. przepisu wykazanie braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych.

Skarżąca i odwołujący się kwestionowali natomiast przede wszystkim lokalizację planowanego zamierzenia na terenie inwestycji (za istniejącym domem), oraz konkretne parametry i wskaźniki.

Należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi integralną całość wraz z załącznikami. Prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w aktach administracyjnych sprawy winien umożliwiać ocenę, czy części graficzne i tekstowe decyzji i analizy odzwierciedlają aktualny stan obszaru analizowanego i korespondują ze sobą. Treść części tekstowej wyników analizy, będąca załącznikiem do decyzji, nie może być sprzeczna z częścią tekstową analizy.

Skoro obligatoryjne załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią tekstowe i graficzne wyniki analizy, to w celu oceny ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest nie tylko porównanie tekstu wyników analizy z tekstem decyzji, ale i odniesienie się do części tekstowej analizy. Podstawą bowiem stwierdzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu są łącznie: część tekstowa oraz część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto część graficzna analizy jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia obu tych części muszą być odczytywane łącznie. Powinna ona także stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna.

Wszystkie zatem istotne wnioski organów dotyczące ustalenia przewidzianych przepisami prawa parametrów, cech i wskaźników inwestycji powinny być wyprowadzane przez organ z prawidłowo sporządzonej analizy.

Tymczasem w sprawie niniejszej sekwencja korespondencji pomiędzy organem a urbanistą świadczy nie o rzetelnym ustalaniu parametrów i wskaźników planowanej zabudowy w oparciu o stwierdzone analizą uwarunkowania jej obszaru, a o próbie takiego dobrania parametrów, cech i wskaźników, które z jednej strony uwzględni żądania wnioskodawców (inwestorów), a z drugiej wytyczne z decyzji Kolegium z 19 września 2017 r. Oczywiście organ powinien mieć na uwadze zarówno jedno jak i drugie, jednak ustalone ostatecznie wskaźniki i parametry muszą przede wszystkim być uzasadnione wynikami prawidłowo sporządzonej i uzasadnionej analizy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Co więcej, załącznik nr 2 do decyzji I instancji – część tekstowa wyników analizy, jest sprzeczna z treścią analizy. W załączniku bowiem wskazano, że wynikiem analizy jest wysokość głównej kalenicy 7,5 – 8,5 m, a także wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek określono od 0,05 do 0,20, podczas gdy z treści analizy wynika, że przyjęto wysokość głównej kalenicy 6,0 do 8,0 m, a wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działek przyjęto od 0,01 do 0,11.

Z kolei w załączniku nr 3 do decyzji I instancji – części graficznej wyników analizy, obszar analizy jest niewłaściwie wyznaczony. Po pierwsze, nie ma na mapie zaznaczonego obszaru stosownie do zamieszczonej na niej legendy. Jeżeliby zaś przyjąć jako granice obszaru analizy linie wyznaczone na mapie, nieodpowiadające legendzie, to odległości tych linii od terenu inwestycji w wielu miejscach (szczególnie przy narożnikach obszaru) wykraczają ponad zamieszczony w części tekstowej opis ok. 57 m, co nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Choć powyższe uchybienie samo w sobie nie ma decydującego wpływu na wynik sprawy, to w połączeniu z nagromadzonymi pozostałymi wadliwościami świadczy o niestaranności przeprowadzonej analizy.

Odnosząc się do pozostałych parametrów i linii zabudowy należy wskazać, że co od zasady nie jest wykluczone ustalanie ww. jako wyjątków od reguły, zgodnie odpowiednio z § 4 ust. 4 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia, w szczególności ze względu na specyficzne ukształtowanie terenu, układ terenu inwestycji i jego obecne zagospodarowanie.

Przyjęcie powyższych wyjątkowych sposobów wyznaczenia parametrów musi jednak jednoznacznie wynikać z prawidłowo sporządzonej i uzasadnionej analizy.

Należy również zaakcentować, że jak celnie podniosła skarżąca, Kolegium w uzasadnieniu decyzji z 19 września 2017 r. trafnie wskazało na wadliwe (niezgodne z przepisami) wyznaczenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z uwagi na ich określenie w sposób nieznajdujący potwierdzenia w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej. Słusznie też podniosła wymóg określenia wskaźników i parametrów w sposób stanowczy i konkretny, bez pozostawienia inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 września 2011 r., sygn. II SA/Kr 252/11).

W tym zakresie rację ma skarżąca, że ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie od 5 do 20% nie spełnia wymogów dookreśloności rozstrzygnięcia administracyjnego, ponieważ pozwala inwestorowi na zbyt dowolne kształtowanie przyszłej zabudowy z możliwym naruszeniem zasad ładu przestrzennego.

Z analizy, wyników analizy ani uzasadnień decyzji w sprawie nie sposób wyinterpretować, by wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w zakresie od 0,05 do 0,20 był ustalony w nawiązaniu do średniego wskaźnika w obszarze analizy.

Należy też podkreślić, że mimo iż jak wskazał organ odwoławczy, do wniosku załączono planowane wymiary zamierzonego do realizacji budynku gospodarczo-mieszkalnego parterowego (z poddaszem użytkowym) o wymiarach 8,0 x 5,8 m i wysokości 7,6 - 8,0 m, to w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę właściwy organ nie bada zgodności projektu budowlanego i zagospodarowania terenu z treścią wniosku, a z treścią decyzji o warunkach zabudowy.

Dlatego wyliczenie organu odwoławczego, że realizacja nowego budynku o powierzchni 46,4 m2, na działkach nr [...] o pow. 170 m2, przez co wskaźnik zabudowy wzrośnie do 17%, nie jest miarodajne dla oceny ustalenia ww. wskaźnika.

Z niezrozumiałych dla Sądu powodów wydana powtórnie decyzja I instancji, przy nieusunięciu wszystkich wskazanych uprzednio uchybień, znalazła aprobatę Kolegium.

Należy przypomnieć, że rozstrzygnięcie o istocie sprawy, będące treścią decyzji, określając prawa i obowiązki strony, musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób niebudzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 1995 r., sygn. III SA 1225/94 ONSA 1996/3/135).

Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 sierpnia 2004 r., sygn. VII SA/Wa 930/04 Legalis). Tylko takie orzeczenie może zapewnić prawidłowość następnego etapu procesu inwestycyjnego, to jest wydawania zgodnej z decyzją o warunkach zabudowy decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie ulega wątpliwości Sądu, że rozstrzygnięcie decyzji I instancji nie spełnia powyższych wymogów, co powinno skutkować jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu usunięcia wskazanych nieprawidłowości.

Sąd wskazuje również, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest niepełne i lakoniczne w kwestiach dotyczących okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowi uchybienie regulacjom zawartym w art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 i art. 15 K.p.a., bowiem organ odwoławczy nie dokonał powtórnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

Trafnie podniosła skarżąca, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego (podobnie jak uzasadnienie decyzji organu I instancji) jest niezwykle pobieżne i nie zawiera należytej analizy sprawy. Organ odwoławczy ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że przeprowadzona analiza zgodności decyzji z prawem wykazała, że zaskarżona decyzja może być pozytywnie zweryfikowana. Organ odwoławczy nie wskazał, jaki był zakres przeprowadzonej analizy, ani nie powołał przepisów prawa, przez pryzmat których badał prawidłowość kontrolowanej decyzji.

Należy przy tym przyznać rację organom, że poza zakresem niniejszej sprawy pozostają kwestie związane z nasłonecznieniem, przesłanianiem, przepisami przeciwpożarowymi czy odległością od ujęcia źródła wody. Te zagadnienia będą przedmiotem rozważań organów rozpatrujących wniosek o pozwolenie na budowę, w zakresie dopilnowania poszanowania interesów prawnych osób trzecich. Poza zakresem sprawy jest też problematyka negatywnego wpływu istniejącego budynku na działce inwestorów na działkę skarżącej, co istotnie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego, a także prawidłowość zagospodarowania np. opadów śniegu na działce sąsiadów.

Nie może być uznany również za argument przeciw wydaniu decyzji o warunkach zabudowy tymczasowy ze swej natury hałas podczas prowadzenia robót ziemnych i budowlanych, nieodłącznie przecież związany z każdą inwestycją budowlaną.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji bez dostatecznej podstawy faktycznej i prawnej, naruszając art. 138 K.p.a. uznał, że wydana przez organ I instancji decyzja jest prawidłowa, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.. Mając na uwadze powyżej wskazane uchybienia zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jako wadliwe, musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, na mocy art. 153 P.p.s.a., doprowadzi do sporządzenia prawidłowej i rzetelnej analizy urbanistyczno-architektonicznej, na podstawie której będzie możliwe wydanie niewadliwej decyzji o warunkach zabudowy. Następnie organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej przez Sąd ocenę prawną i wskazania dotyczące w szczególności prawidłowej oceny poprawności sporządzenia analizy, a także zgodności załączników do decyzji z treścią analizy. Organ wyczerpująco i wnikliwie odniesie się również do zarzutów skarżącej.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, zasądzając - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. - od organu na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 997 zł, na którą składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego - określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.