Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1668/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 7 art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2710/13 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz A. F. kwotę 1100 (słownie: jeden tysiąc sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2710/13 oddalił skargę A. F. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej ww. decyzją z dnia [...] września 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania A. F., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.), art. 88I ust. 2 w związku z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...], którą odmówiono zwolnienia z zakazu określonego w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, parterowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w S.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy wskazując, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym (nr [...] w S.) położona jest całkowicie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki Wisły. Teren ten nie jest chroniony wałami przeciwpowodziowymi. Zgodnie z opracowaniem pn. "Wyznaczenie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych" dla rzeki Wisły, stanowiącym element studium ochrony przeciwpowodziowej, rzędna wody Q1% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat) w przekroju analizowanego terenu wynosi 35,76 m n.p.m. Rzędne terenu działki nr [...], według mapy sytuacyjno-wysokościowej dołączonej do wniosku, wynoszą od 34,0 do 36,6 m n.p.m. Oznacza to, że w czasie przepływu wody stuletniej należy liczyć się z niebezpieczeństwem zalania przedmiotowego obszaru warstwą wody o głębokości nawet 1,76 m. Wystąpienie powodzi na obszarze, na którym zlokalizowana jest działka nr [...], powoduje poważne zagrożenie dla ludzi i mienia, co potwierdziła m. in. powódź w maju 2010 r., kiedy znaczna część miasta S. znalazła się pod wodą. Ponadto teren S. zagrożony jest powstawaniem zatorów, czyli sytuacji, w której przy wypełnieniu znacznej części koryta lodem, stan wody jest wyższy niż w przypadku tej samej wielkości przepływu bez zjawisk lodowych.

Podkreślił także, że status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego. Zgodnie z art. 88l ust. 1 tej ustawy, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Stosownie do art. 88I ust. 2 dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Dopuszczenie takiej decyzji, przy pomocy której można zwolnić od ustawowych zakazów dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, dowodzi jedynie, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych i przewiduje od nich tylko zupełnie wyjątkowe, indywidualne odstępstwa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 733/09).

Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, zgodził się z merytorycznym uzasadnieniem decyzji organu I instancji. Podkreślił, że zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159), studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia map zagrożenia powodziowego. Organ zaznaczył, że obszar, na którym znajduje się analizowana działka, wskazany jest we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego jako obszar narażony na niebezpieczeństwo powodzi, czyli na którym istnieje znaczące ryzyko powodzi lub jest prawdopodobne wystąpienie znaczącego ryzyka powodzi. Z wniosku A. F. wynika zaś, że budynek ma zostać usytuowany na gruncie o rzędnej terenu 35,00 m n.p.m. Budynek ma być wybudowany bez podpiwniczenia i chroniony przed skutkami ewentualnej powodzi poprzez podniesienie murów fundamentowych do poziomu 36,26 m n.p.m., tj. powyżej rzędnej wody Q1%. Zmiana ukształtowania terenu poprzez jego podniesienie pod projektowanym budynkiem może spowodować zmiany w przepływie wód powodziowych rzeki Wisły. Ponadto położenie działki na trasie przepływu wód powodziowych może spowodować podmycie nasypu i fundamentu budynku, co w konsekwencji może doprowadzić do destabilizacji budynku i jego zniszczenia. Niesione przez wodę elementy budynku mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych położonych poniżej. Dodatkowo organ wskazał, że każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, powoduje zmniejszenie możliwości retencji wodnej.

Organ wskazał, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, iż brak jest podstaw prawnych w uzasadnieniu odmowy zwolnienia z zakazów. Organ w swej decyzji powołał się bowiem na przepisy art. 88l ustawy Prawo wodne. Odnosząc się do kwestii, że wydano decyzje pozytywne w okolicy o niższych rzędnych posadowienia organ zwrócił uwagę, że było to przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, niemających związku z niniejszym postępowaniem. Każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie.

Natomiast w odniesieniu do argumentu wskazanego przez skarżącą, że na tym terenie oraz w jego okolicy nigdy nie występowała woda powodziowa organ stwierdził, że przy analizowaniu zagrożenia powodziowego nie analizuje się tylko udokumentowanych powodzi, ale również możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości, czyli tzw. powodzi prawdopodobnych. Jeśli powódź nie wystąpiła w ostatnich latach, nie oznacza to, iż nie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi w przyszłości. Ponadto w aktach sprawy znajdują się materiały, które wskazują, że podczas powodzi w maju 2010 r. znaczna część S. została zalana. Jednakże na podstawie załączonego do akt sprawy nagrania na płycie zatytułowanego "S. powódź 2010", dokumentacji fotograficznej, artykułów w prasie i publikacji w Internecie nie można stwierdzić w sposób jednoznaczny, czy działka wnioskodawczyni została wówczas zalana, czy też nie. Podsumowując organ wskazał, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego spowoduje zwiększenie ryzyka powodziowego, w tym zwiększenie strat i zagrożenia dla okolicznych mieszkańców. Mając na uwadze wartości, jakimi są zdrowie i życie ludzi oraz mienie, organ II instancji podzielił stanowisko Dyrektora RZGW w G., że straty powodziowe można w znaczny sposób ograniczyć poprzez właściwe kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych i terenów zalewowych, zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód oraz respektowanie zakazów, o których mowa w art. 88I ust. 1 Prawa wodnego. Takie rozwiązanie umożliwi wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na organy administracji publicznej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. F., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa KZGW oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora RZGW w G. w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Decyzji Prezesa KZGW zarzucono obrazę:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne przez pominięcie jego dyspozycji i analizy kwalifikacji wniosku skarżącej w płaszczyźnie utrudnienia lokalizacji inwestycji w ochronie przed powodzią i uznanie, że budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, parterowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w S. utrudni ochronę przed powodzią,

b) art. 88I ust. 3 ustawy Prawo wodne przez niedostrzeżenie, iż w procesie rozstrzygania Dyrektor RZGW w G. nie zasięgnął opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, a w konsekwencji naruszył także dyspozycję art. 8 k.p.a.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), z oględzin (art. 85 § 1 k.p.a.), z przesłuchania strony (art. 86 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a.), jako dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy na okoliczność, czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią,

b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie jedynie fragmentu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

c) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie i nieodniesienie się do faktu wydania pozwoleń inwestycyjnych na działkach niżej położonych, sąsiadujących z nieruchomością wnioskodawczyni, co naraziło organ administracji na utratę zaufania i podważyło istotę praworządności, która winna być przestrzegana w toku postępowania,

d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy przypuszczeń i hipotez stanowiących podstawę utrzymania w mocy decyzji organu I stopnia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.

Sąd powołał art. 88I ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne i wskazał, że celem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest zatem merytoryczna weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2, jaką jest nieutrudnienie ochrony przed powodzią.

Z poczynionych przez organy ustaleń wynika, że działka inwestycyjna położona jest całkowicie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki Wisły. Teren ten nie jest chroniony wałami przeciwpowodziowymi. Zgodnie z opracowaniem pn. "Wyznaczenie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych" dla rzeki Wisły, stanowiącym element studium ochrony przeciwpowodziowej, rzędna wody Q1% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat) w przekroju analizowanego terenu wynosi 35,76 m n.p.m. Rzędne terenu działki nr [...], według mapy sytuacyjno-wysokościowej dołączonej do wniosku, wynoszą od 34,0 do 36,6 m n.p.m. Oznacza to, zdaniem organów, że w czasie przepływu wody stuletniej należy liczyć się z niebezpieczeństwem zalania przedmiotowego obszaru warstwą wody o głębokości nawet 1,76 m.

Mając na uwadze powyższe, organy uznały, że wniosek inwestora nie może zostać pozytywnie rozpoznany, bowiem realizacja planowanej inwestycji utrudni ochronę przed powodzią. Zdaniem organu odwoławczego cyt. "zmiana ukształtowania terenu poprzez jego podniesienie pod projektowanym budynkiem może spowodować zmiany w przepływie wód powodziowych rzeki Wisły. Ponadto położenie działki na trasie przepływu wód powodziowych może spowodować podmycie nasypu i fundamentu budynku, co w konsekwencji może doprowadzić do destabilizacji budynku i jego zniszczenia. Niesione przez wodę elementy budynku mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych położonych poniżej. Dodatkowo wskazać należy, że każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, powoduje zmniejszenie możliwości retencji wodnej." Dodatkowo organy wskazały, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego spowoduje zwiększenie ryzyka powodziowego, poprzez zwiększenie strat materialnych i zagrożenia zdrowa i życia okolicznych mieszkańców.

Mając powyższe na uwadze, jak również okoliczność, że w myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, ochronę przed powodzią należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo wodne jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Odnosząc się zaś do zarzutu niezasięgnięcia przez Dyrektora RZGW w G. opinii państwowej służby hydrologicznej w niniejszej sprawie Sąd wskazał, że dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej stworzono jedynie fakultatywną (a nie obligatoryjną) możliwość zasięgnięcia opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej dla stwierdzenia, czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią. W rozpoznawanej sprawie w związku z faktem istnienia dla tego terenu obowiązującego studium ochrony przeciwpowodziowej, którego elementem jest opracowanie pn. "Wyznaczenie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych" dla rzeki Wisły, sporządzonego przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej (Państwowy Instytut Badawczy), pełniącego rolę państwowej służby hydrologicznej, organ nie musiał wbrew zarzutom skargi, zasięgać opinii służb, bowiem nie ma takiego obowiązku, a jedynie może skorzystać z takiego uprawnienia jeżeli uzna to za uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie istniały zaś stosowne dokumenty, opracowane przez IMiGW, które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonych rozstrzygnięć, bez konieczności zasięgania dodatkowej opinii służb hydrologicznych.

Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może mieć także wpływu okoliczność wydania pozytywnych decyzji dla działek niżej położonych, sąsiadujących z nieruchomością skarżącej. Powyższe kwestie rozstrzygane były bowiem w odrębnych, indywidualnych postępowaniach administracyjnych.

Zarzut pominięcia dowodu z opinii biegłego Sąd uznał za nieuzasadniony, bowiem skarżąca nie przedstawiła takiej opinii, nie przedstawiła także żadnych dowodów, które byłyby sprzeczne z ustaleniami organu.

Sąd nie podzielił też zarzutów w zakresie naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów k.p.a. W ocenie Sądu organy podjęły szereg koniecznych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie dokonały rzetelnej i właściwej jego oceny, co wynika z uzasadnień decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. F., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 88l ust. 1 w zw. z art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, polegające na braku sądowej kontroli działania organu w ramach wyznaczonych mu ustawowych kompetencji, tj. stosowania instytucji odstępstwa od stosowania zakazów na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z wnioskiem skarżącej - pomimo braku wykazania przez organ, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego, zlokalizowanego na działce [...] w S. jest inwestycją utrudniającą ochronę przed powodzią.

Skarżąca wskazała, że celem wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest merytoryczna weryfikacja przesłanki określonej w ust. 2 art. 88l ustawy Prawo wodne, tj. nieutrudnianie ochrony przed powodzią. Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiej weryfikacji brak, zaś odmowa udzielenia zwolnienia z zakazu określonego w art. 88l ust. 1 oparta jest przede wszystkim jedynie na wskazaniu obszaru szczególnego zagrożenia powodzią związanego z bezpośrednim sąsiedztwem rzeki Wisły, co nie uprawnia ex lege do uznania planowanej inwestycji budowlanej za utrudniającą ochronę przed powodzią skoro przesłanka ta w żaden sposób nie została na etapie prowadzonego postępowania wykazana.

2. art. 88l ust. 3 ustawy Prawo wodne w zw. 227 k.p.c. w zw. z art. 300 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie, w procesie rozstrzygania, dowodu z opinii specjalistycznej biegłego na okoliczność wykazania przez organ zaistnienia obligatoryjnej przesłanki utrudnienia ochrony przed powodzią w związku zaplanowaną inwestycją budowlaną.

3. art. 64 ust. 1 oraz art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 88l ustawy Prawo wodne w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.c. poprzez pominięcie i nieodniesienie się do pozwoleń inwestycyjnych na działkach sąsiednich, niżej położonych od działki inwestycyjnej a uzyskujących stosowne zwolnienia administracyjne z zakazów i ograniczeń inwestycji budowlanych i tym samym naruszenie zasady praworządności, tj. działania organów na podstawie prawa i w jego granicach sytuującej pozycję równości wszystkich obywateli wobec prawa. Brak precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kieruje się organ wydający pozytywne decyzje dla działek sąsiednich skutkuje utratą zaufania oraz różnicuje pozycję skarżącej, co więcej usankcjonowany decyzją administracyjną zakaz określonego wykorzystania nieruchomości do której przysługuje skarżącej tytuł prawny w postaci prawa własności prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z niej, a tym samym prowadzi do naruszenia prawa własności chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 k.c. Tym samym rażące naruszenie prawa podmiotowego, tj. prawa własności, albowiem inwestorowi jako właścicielowi nieruchomości nie można ograniczać prawa własności co do zakresu inwestycji. Wolnym wyborem właściciela - inwestora jest dokonywanie inwestycji budowlanych na terenie gruntu zagrożonego możliwością ryzykiem zalania - jest to prawo wyboru wolnego obywatela co ma zamiar uczynić ze swoją własnością, w ramach wolności gospodarczej i przestrzeganiu zasady równości wobec prawa. Państwo polskie nie może ograniczać praw podmiotowych obywateli jeżeli obywatel jako podmiot prawa własności zrzeka się odpowiedzialności Państwa wobec szkód jakie mogłyby powstać w wyniku zalania nieruchomości. Zrzeczenie się takiego roszczenia jest jednoznaczne z tym, że za szkody nie ponosi odpowiedzialności Państwo na zasadzie winy czy też ryzyka, tym bardziej, że "studium uwarunkowań" oparte wprawdzie na specjalistycznych opiniach pochodzi z roku 2004 i winno być aktualizowane co 4 lata, a więc w kontekście zagrożenia własności innych sąsiednich działek również nie ma przesłanki zagrożenia praw podmiotowych - patrząc na sprawę przez pryzmat tego, iż działki znajdujące się w sąsiedztwie i niżej położone są zabudowane przez obiekty budowlane.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie zgłoszonych dowodów z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.c.) oraz dowodu z przeprowadzenia oględzin nieruchomości (art. 85 § 1 k.p.a.) również dowodu z przesłuchania strony (art. 86 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a.) jako dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy na okoliczność czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią.

2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez fragmentaryczne zebranie i fragmentaryczne rozpatrzenie materiału dowodowego mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

3. Rażące naruszenie art. 141 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wyroku, tj. niespełnienie wymogów przesłanek z art. 144. Regulacja prawna z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. nie nakłada na Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku podania w uzasadnieniu wyroku wskazań zawierających wytyczne dotyczące podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy nie został dokładnie ustalony, podobnie wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004, sygn. akt GSK 1135/04, Legalis, w kontekście przedmiotowego uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odnosi się do zarzutów skarżącego złożonych w toku postępowania, jak również w samej skardze z dnia 14 października 2013 r. By odnieść się do tak wskazanych argumentów stronie przysługuje prawo do podania przez Sąd podstaw prawnych, na które skarżąca powołuje się, czego sąd nie uczynił. Skarżąca nie może skutecznie sformułować zarzutów kasacyjnych. Brak podania podstaw prawnych przesądza ogólnikowość uzasadnienia i stanowi istotne uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwi stronie zrozumienie toku rozumowania sądu, a co za tym idzie pozbawia możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy i to nawet wtedy, gdy strona mogła przypuszczać czym sąd się kierował /wyrok NSA z dnia 7.02.2006 sygn. akt I FSK 550/05, Legalis/.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o zmianę oceny prawnej wyroku lub na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie wyroku oraz obu poprzedzających wydanie wyroku decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 88I ust. 1 ustawy Prawo wodne, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Stosownie zaś do art. 88I ust. 2 tej ustawy, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej dla stwierdzenia czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią może zasięgnąć opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej (art. 88I ust. 3 ustawy Prawo wodne).

Przepisem art. 88l ust. 1 Prawa wodnego ustawodawca ograniczył prawo własności, jednakże ograniczenie to nie jest bezwzględne, gdyż w ust. 2 art. 88l omawianej ustawy zawarto normę umożliwiającą, pod określonymi warunkami, uzyskanie zwolnienia od ustawowego zakazu. W związku z tym w procesie stosowania art. 88l ust. 2 Prawa wodnego należy mieć na względzie wartości konstytucyjne, jak: ochrona prawa własności (art. 64 Konstytucji RP) i zasada równości (art. 32 Konstytucji RP).

Z art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika, że decyzja dotycząca zwolnienia od zakazu budowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji przy wydawaniu decyzji, bowiem organ winien wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organ przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu od zakazu jest obowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy została spełniona przesłanka określona w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, jaką jest nieutrudnienie ochrony przed powodzią. Prawidłowa analiza stanu faktycznego, przeprowadzona w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy w sprawie stanowi podstawę do wydania takiej decyzji. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 k.p.a., to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy.

W niniejszej sprawie organy nie dokonały prawidłowo weryfikacji przesłanki określonej w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Organy uznały, że zmiana ukształtowania terenu poprzez jego podniesienie pod projektowanym budynkiem może spowodować zmiany w przepływie wód powodziowych rzeki Wisły. Zdaniem organów położenie działki na trasie przepływu wód powodziowych może spowodować podmycie nasypu i fundamentu budynku, co w konsekwencji może doprowadzić do destabilizacji budynku i jego zniszczenia. Organy stwierdziły również, że każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, powoduje zmniejszenie możliwości retencji wodnej. Organy nie wykazały jednak, że zmiana przepływu wód powodziowych w wyniku realizacji inwestycji skarżącej nastąpi, a jeżeli tak, to czy taka zmiana spowoduje utrudnienia w ochronie przed powodzią. W żaden sposób organy nie wykazały również, że wybudowanie przez skarżącą budynku jednorodzinnego spowoduje zmniejszenie retencji wodnej i to w stopniu, który utrudni ochronę przed powodzią. Hipotetyczne są również twierdzenia organu odwoławczego co do rozpadu budynku, którego elementy niesione przez wodę mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych położonych poniżej, zwłaszcza, że w kontekście ochrony budynku przed powodzią skarżąca wskazywała na kwestię podniesienia murów fundamentowych do poziomu 36,26 m n.p.m., a więc powyżej rzędnej wody Q1%. Do argumentacji skarżącej w tym zakresie organy się jednak nie odniosły. Zasadnie zatem podnosi skarżąca kasacyjnie, że decyzje organów oparte zostały jedynie na domniemaniach, a nie na poprawnie poczynionych ustaleniach dowodowych. Dodatkowo należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie konieczne było uwzględnienie faktu istnienia zabudowy na sąsiednich nieruchomościach, gdyż skarżąca ma prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nie można rozważać kwestii "utrudnienia ochrony przed powodzią" w oderwaniu od sposobu zagospodarowania okolicznych nieruchomości, a także faktu, że działka skarżącej również jest działką zabudowaną.

Na podstawie powołanego w uzasadnieniach decyzji opracowania Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej pt. "Wyznaczenie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych" dla rzeki Wisły organy ustaliły, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym położona jest całkowicie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki Wisły. Porównując wielkości rzędnych wody powodziowej (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat) z rzędnymi terenu działki nr [...] należącej do skarżącej organy stwierdziły, że w czasie przepływu wody stuletniej należy liczyć się z niebezpieczeństwem zalania obszaru, na którym zlokalizowana jest działka nr [...], co spowoduje poważne zagrożenie dla ludzi i mienia. Podkreślenia jednakże wymaga, że sam fakt znajdowania się tej nieruchomości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie oznacza jeszcze, że jej zabudowa spowoduje utrudnienie w ochronie przed powodzią. Aby stwierdzić zaistnienie tej przesłanki, należało poczynić ustalenia odnoszące się konkretnie do spornej nieruchomości, w szczególności przeprowadzić jej oględziny, uwzględnić charakterystykę terenu działki i mającej na niej powstać inwestycji. W razie wątpliwości w zakresie stwierdzenia zaistnienia bądź nie przesłanki określonej w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne organ winien zasięgnąć opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, stosownie do art. 88l ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przepis art. 88l ust. 3 ustawy Prawo wodne ma charakter fakultatywny, jednakże przyznanie organowi uprawnienia do zasięgnięcia opinii nie oznacza dowolności w jego stosowaniu. W celu jednoznacznego przesądzenia czy realizacja inwestycji faktycznie utrudni ochronę przed powodzią organ winien rozważyć skorzystanie z uprawnienia przyznanego ww. przepisem. Powołane przez organy opracowanie, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie może uzasadniać przekonania o braku potrzeby zasięgnięcia opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej. Wskazuje ono bowiem jedynie na możliwość zalania działki inwestycyjnej przez wody powodziowe, nie daje jednak podstaw do uznania, że inwestycja utrudni ochronę przed powodzią. Wobec tego, stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły należycie postępowania dowodowego i nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, mogących mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Za zasadne należało uznać zatem zarzuty naruszenia art. 88l ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo wodne oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i jej wyjaśnienie, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione, w szczególności przeprowadzi konieczne do rozstrzygnięcia sprawy postępowanie dowodowe, rozważy, czy w sprawie nie zachodzi potrzeba zasięgnięcia opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej i uzasadni w sposób wyczerpujący stanowisko w zakresie stwierdzenia istnienia bądź też nieistnienia przesłanki z art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne.

Mając powyższe na uwadze, NSA, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę, uchylając decyzje organów obu instancji.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.