Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2205/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 136,  art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 215
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu G.L. i M. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...], o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny;

Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] (d. [...]), ozn. hip. "[...]" o pow. [...] m2 znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. z 1945r., Nr 50, poz. 279).

Wnioskiem z [...] kwietnia 1989 roku, ponowionym [...] grudnia 2010 roku i [...] października 2012 roku, następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości wystąpili o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość, wchodzącą obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił przyznania odszkodowania za ww. nieruchomość.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r. i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] stycznia 2019 r. Prezydent [...] odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość z uwagi na niespełnienie przesłanki utraty faktycznego władania nad przedmiotową nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r.

Postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...], Prezydent [...] sprostował błędy pisarskie w decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r.

Odwołania od ww. decyzji złożyli K.K., M.B. działająca w imieniu własnym i jako pełnomocnik B.S., G.L. działająca w imieniu własnym i jako pełnomocnik M.M., M.S., A.S., W.P., S.K., G.O., A.C., J.C., J.K., K.K., J.R. i P.D.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ocenę Prezydenta [...], że w sprawie została spełniona pierwsza z przesłanek określonych w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem nieruchomości według planu zabudowy. Spór dotyczy natomiast spełnienia drugiej przesłanki z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. utraty faktycznego władztwa nad nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r.

W ocenie organu odwoławczego, przedwczesny jest wniosek Prezydenta [...], oparty o treść ekspertyzy technicznej z [...] lipca 2018 r., że przedmiotowa nieruchomość stanowiła część większego terenu budowy oraz że na ww. nieruchomości znajdowały się obiekty zaplecza budowlanego. Wojewoda podniósł, że ze wskazanej ekspertyzy wynika, że działki ewidencyjne nr [...],[...] oraz [...] były prawdopodobnie wykorzystywane w zakresie działań budowlanych. Jednakże organ pierwszej instancji nie ustalił jakiej inwestycji dotyczyły rozpoczęte prace uwidocznione na fotoszkicu i szkicu stanowiących załączniki 5.1 i 5.2 do ww. ekspertyzy. Nie ustalił, czy była to inwestycja państwowa i czy terytorialnie obejmowała przedmiotową nieruchomość, a przede wszystkim, kiedy nastąpiło wydanie tej nieruchomości pod inwestycję państwową. Zdaniem Wojewody, definitywne pozbawienie byłego właściciela możliwości jakiegokolwiek korzystania z działki, następowało zazwyczaj w chwili jej rzeczywistego zajęcia w związku z realizacją inwestycji państwowych. Sporna przesłanka może być zatem ustalona jedynie na podstawie dowodów potwierdzających fakt i datę zajęcia gruntu pod inwestycję, a w aktach sprawy brak jest takich dokumentów. Z akt sprawy wynika, że Prezydent wprawdzie poszukiwał dokumentów dotyczących daty rozpoczęcia inwestycji na terenie ulicy [...],[...] i [...]. Jednak, w ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji podjął w tym kierunku znikomą liczbę czynności, bowiem zapytanie w zakresie dokumentów dotyczących realizacji inwestycji, takich jak m. in. decyzja lokalizacyjna, projekt budowy skierował jedynie do Archiwum Urzędu [...].

Wojewoda podzielił natomiast stanowisko organu pierwszej instancji co do odmowy ustalenia odszkodowania w odniesieniu do działek nr [...],,[...],[...] i [...] z obrębu [...]. Jak bowiem wynika ze szkicu dawnej nieruchomości hip. [...], sporządzonego przez geodetę uprawnionego K.K., działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] faktycznie zajęte były pod budowę ulicy [...],[...] i [...], których realizacja nastąpiła przed 5 kwietnia 1958 r. Z kolei na działce ewidencyjnej nr [...] w 1945 r. rozpoczęto budowę budynku mieszkalnego, którą zakończono w 1957 r. Powołując się na treść art. 84 § 1 kpa organ odwoławczy uznał sprawozdanie techniczne K.K. z [...] września 2012 r. za wiarygodny dowód w sprawie.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że tak wniosek o ustalenia odszkodowania, jak i decyzja organu pierwszej instancji dotyczą ustalenia odszkodowania za całą nieruchomość. Wobec tego, pomimo zaaprobowania przez organ odwoławczy stanowiska Prezydenta o odmowie ustalenia odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] i [...], z obrębu [...], Wojewoda uznał za konieczne uchylenie decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. w całości.

Ponadto, organ odwoławczy nie podzielił zawartej w odwołaniu argumentacji, że brak ogrodzenia działek objętych wnioskiem o odszkodowanie definitywnie świadczy o ziszczeniu się drugiej przesłanki, tj. możliwości władania nieruchomością w rozumieniu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego, z ekspertyzy z [...] lipca 2018 r. i ekspertyzy uzupełniającej z [...] czerwca 2019 r., wynika że działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] od 1955 do 1960 r. były prawdopodobnie wykorzystywane w ramach inwestycji budowlanej. Świadczą o tym posadowione obiekty budowlane oraz wykop ziemny znajdujące się w granicach prawdopodobnie realizowanego osiedla mieszkaniowego czy też dróg. Jednakże, organ I instancji nie udowodnił tego faktu ponad wszelką wątpliwość. Nie zgromadził żadnych dokumentów, z których wynikałoby w ramach jakiej inwestycji na przedmiotowych działkach posadowione są przedstawione na fotoszkicu budynki i wykop ziemny. Brak jest również w aktach sprawy jakiejkolwiek informacji, jakiemu podmiotowi i kiedy przedmiotowy teren został oddany w użytkowanie. Z kolei postępowanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną nie może opierać się na domniemaniach lub przypuszczeniach.

Wojewoda podsumował, że w zakresie daty utraty faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością organ pierwszej instancji nie podjął wyczerpującej ilości czynności procesowych oraz nie wyjaśnił dostatecznie okoliczności mających na celu ustalenie spełnienia tej przesłanki. Zebrany przez Prezydenta materiał dowodowy nie jest w tym zakresie jednoznaczny. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązków zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Wojewoda wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Prezydent ustali dokładnie, czy i kiedy nastąpiło faktyczne zagospodarowanie nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie z [...] kwietnia 1989 r., ponowionym pismami z [...] grudnia 2010 r. i [...] października 2012 r. Na poparcie swoich ustaleń Prezydent załączy do akt sprawy stosowne dokumenty, takie jak decyzja lokalizacyjna, protokół wydania nieruchomości, dokument w zakresie daty rozpoczęcia prac realizacyjnych inwestycji dotyczących spornej nieruchomości oraz wszelkich innych dokumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sprzeciw od decyzji Wojewody [...] złożyły G.L. i M.M. zarzucając tej decyzji naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a. przez bezzasadne uchylenie w całości decyzji Prezydenta [...] poprzez bezzasadne przyjęcie, iż organ ten nie zgromadził całości materiału dowodowego umożliwiającego wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania, na skutek czego doszło do bezzasadnego wskazania organowi pierwszej instancji okoliczności, które ten powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy tj. dokonania poszukiwań dokumentów dotyczących daty rozpoczęcia inwestycji na terenie ulicy [...],[...] i [...], gdyż Prezydent [...] podjął w tym zakresie znikomą liczę czynności, bowiem w zakresie pozyskania dokumentów dotyczących realizacji inwestycji jak decyzja lokalizacyjna, projekt budowlany zwrócił się wyłącznie do Archiwum Urzędu [...],

- podczas gdy Wojewoda nie wskazał do jakich organów powinien wystąpić Prezydent aby pozyskać decyzje lokalizacyjne, pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy to właśnie Archiwum Urzędu [...] przechowuje archiwalne dokumenty budowlane tj. Archiwum Urzędu [...] jest właściwym archiwum zakładowym, w którym powinny być przechowywane dokumenty budowalne, gdyby takowe istniały, a nie zostały zniszczone;

2) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a. przez bezzasadne uchylenie w całości decyzji Prezydenta [...] z uwagi na bezzasadne uznanie, że trzeba ponownie zgromadzić materiał dowodowy w całości bądź znaczącej części w wyniku ustalenia przez Prezydenta czy inwestycja była realizowana na działce nr [...] i nr [...] oraz [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 (dalej Nieruchomość) stanowiącej załączniki 5.1 oraz załącznik Nr 2 do ekspertyzy technicznej z [...] lipca 2018 r. oraz czy była to inwestycja państwowa oraz czy terytorialnie obejmowała przedmiotowe Nieruchomości, a przede wszystkim, czy i kiedy nastąpiło wydanie w/w Nieruchomości pod przedmiotową inwestycje,

- podczas gdy nie było przesłanek do wydania decyzji kastatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż Wojewoda dla zbadania przesłanki faktycznej utraty możliwości władania Nieruchomością powinien samodzielnie dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym stosownie do art. 136 k.p.a., dokonać oceny ekspertyzy z [...] lipca 2018 . uzupełnionej ekspertyzą z [...] czerwca 2019 r., zgodnie z którą nie mogło dojść do faktycznej utraty możliwością władania Nieruchomością na skutek inwestycji budowlanej prowadzonej poza terenem Nieruchomości przed 5 kwietnia 1958 r., gdyż działki te nie były ogrodzone, nie były położone w strefie głównego zaplecza budowy, przez działki nie przebiegał ciąg komunikacyjny do wejść w poszczególnych klatkach budynków zrealizowanych poza Nieruchomością w znacznej odległości (mieszkańcy aby dostać się do swoich lokali nie musieli przechodzić przez teren Nieruchomości);

- a zatem Wojewoda nie wykazał, aby nie było możliwości wydania decyzji merytorycznej w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej pomimo uznania przez Wojewodę, iż słusznie Prezydent odmówił ustalenia odszkodowania w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], gdyż ze szkicu dawnej nieruchomości hip. nr [...], sporządzonym przez geodetę K.K., wynika działki nr [...],[...] i [...]były faktycznie zajęte pod budowę ulicy [...],[...] i [...], których realizacja nastąpiła przed 5 kwietnia 1958 r., zaś na działce nr [...] w 1945 roku rozpoczęto budowę budynku mieszkalnego zakończoną w 1957 r.,

- a zatem istniała możliwość wydania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - w części w której organy obu instancji uznały, że nie doszło do spełnienia przesłanki utraty możliwości władania przez dawnych właścicieli ww. działkami przed 5 kwietnia 1958 r.- decyzji rozstrzygającej wniosek o odszkodowanie;

4) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej, pomimo dokonania oceny całości materiału dowodowego, w tym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez Wojewodę, w tym dokonania oceny ekspertyzy technicznej (fotogrametrycznej) z [...] lipca 2018 r., uzupełnionej ekspertyzą z [...] czerwca 2019 r., polegającej na uznaniu, że ww. ekspertyzy nie mogą stanowić głównego dowodu przesądzającego o możliwości władania przez byłych właścicieli nieruchomością położoną przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, wchodzącą obecnie w skład działek ewidencyjnych Nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] po dniu 5 kwietnia 1958 r., gdyż decyzja w przedmiocie odszkodowania nie może opierać się na domniemaniach bądź przypuszczeniach.

Powołując się na powyższe naruszenia skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Jego przedmiotem jest decyzja Wojewody [...], którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (d. [...]) , ozn. hip. "[...]" o pow. [...] m2, wchodzącą obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej jako "kpa"). Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ może zatem wydać tego rodzaju decyzję jedynie wówczas, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji w całości lub w znacznej części.

W rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, dalej jako "ustawa"). Stosownie do powołanego przepisu, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r.

Z powyższego wynika, że podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w tym trybie jest zgromadzenie wiarygodnego materiału dowodowego, który pozwalałby w sposób niewątpliwy ustalić zarówno to, czy sporna nieruchomość objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. i mogła być przed jego wejściem w życie przeznaczona, według obowiązującego dla tego terenu planu zabudowy, pod budownictwo jednorodzinne, jak również to czy i kiedy poprzedni właściciele nieruchomości utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał za wiarygodne ustalenia i ocenę organu pierwszej instancji dotyczące wystąpienia w sprawie pierwszej z przesłanek określonych w art. 215 ustawy. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, Prezydent [...] nie zebrał wiarygodnego i wyczerpującego materiału dowodowego pozwalającego w sposób niewątpliwy ustalić, czy w sprawie została spełniona czy też nie druga z przesłanek zawartych w art. 215 ustawy, tj. przesłanka utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r.

Po analizie akt sprawy Sąd powyższą ocenę organu odwoławczego podziela.

Prawidłowo uznał organ odwoławczy, że ekspertyza techniczna z [...] stycznia 2018 r. oraz sprawozdanie techniczne z [...] września 2012 r. sporządzone przez geodetę uprawnionego K.K. nie pozwalają na niewątpliwe ustalenie czy omawiana przesłanka utraty władztwa nad nieruchomością została czy też nie została w sprawie spełniona. Do takiego wniosku prowadzi analiza treści ekspertyzy z [...] lipca 2018 r. i ekspertyzy uzupełniającej z [...] czerwca 2019 r. Z dokumentów tych wynika, że działki ew. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] od 1955 do 1960 r. były prawdopodobnie wykorzystywane w ramach inwestycji budowlanej, o czym świadczą posadowione obiekty budowlane oraz wykop ziemny znajdujące się w granicach prawdopodobnie realizowanego osiedla mieszkaniowego czy też dróg. Okoliczność ta, co trafnie dostrzegł organ odwoławczy, nie została jednak przez Prezydenta udowodniona w sposób nie budzący wątpliwości. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów, z których wynikałoby w ramach jakiej inwestycji na ww. działkach posadowione są przedstawione na fotoszkicu budynki i wykop ziemny. W aktach brak jest również informacji, jakiemu podmiotowi i kiedy przedmiotowy teren został oddany w użytkowanie. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na nie budzące wątpliwości ustalenie kiedy podmiot realizujący inwestycję państwową faktycznie wszedł na teren objęty roszczeniem czy też kiedy zagospodarował ten teren. Podnieść przy tym trzeba, że dokonanie powyższych ustaleń miało nie tylko istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, ale miało dla jej załatwienia kluczowe znaczenie. Jak bowiem wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, użyte w art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pojęcie "faktyczna możliwość władania" odnosi się do stanu faktycznego, a nie prawnego. Obejmuje ono zatem sytuacje, gdy poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł realnie korzystać z nieruchomości. Przy tym, nie chodzi w tym przypadku jedynie o efektywne z niej korzystanie, czyli czynienie użytku z gruntu, ale istnienie samej obiektywnej możliwości tego rodzaju korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku. Dlatego, dla rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy istotnego znaczenia nabiera niewątpliwe ustalenie, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy byli właściciele nieruchomości takiej realnej możliwości korzystania z gruntu zostali pozbawieni przed 5 kwietnia 1958 r.

W tej sytuacji prawidłowo uznał organ odwoławczy, że poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w opisanym zakresie Prezydent [...] naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Jednocześnie, wbrew zarzutom skarżących, brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 136 kpa. Wyjaśnić trzeba, że choć organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, to jednak powyższa kompetencja ma charakter dość ograniczony. Nie może ona bowiem polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych. Odmienny wniosek naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2017 r., sygn. akt II OSK 263/16). Postępowanie odwoławcze ma bowiem przede wszystkim charakter kontrolny, gdyż jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej. Ponadto ze sposobu redakcji art. 136 § 1 kpa wynika, że przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" należy do uznania organu odwoławczego – na co wskazuje użycie w tym przepisie czasownika modalnego "może" i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie. Przepis art. 136 kpa normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, określając go jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych istotnych czynności w postępowaniu odwoławczym niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich nie odnosi się w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ pierwszej instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 101/09).

Nie można również podzielić podniesionego w skardze zarzutu udzielenia w zaskarżonej decyzji wadliwych wytycznych co do dalszego postępowania, w szczególności niewskazania przez organ odwoławczy do jakich organów czy instytucji ma zwrócić się Prezydent [...] w celu pozyskania koniecznych dla wyjaśnienia sprawy dokumentów. W myśl art. 138 § 2 kpa, przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, że przekazując sprawę organ odwoławczy nie może wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji w inny sposób niż tylko poprzez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia okoliczności wskazanych przez organ pierwszej instancji pozostaje w wyłącznej kompetencji tego ostatniego organu.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżących, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy możliwe było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w odniesieniu do części spornej nieruchomości. Wyjaśnić trzeba, że zawarty w art. 138 § 2 kpa katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego jest katalogiem zamkniętym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie ma uprawnień do wydania decyzji o sentencji innej niż wskazana w powołanym przepisie. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zatem, uchylenie w opisanym trybie zaskarżonej decyzji w części i przekazanie jej w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia rażąco naruszałoby powołany przepis.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w sentencji.