Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1473/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 roku sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Rady W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. P. - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Rada Miasta W. odrzuciła w całości zarzut M. L. dotyczący działki nr ew. [...] z obrębu [...] o naruszenie interesu prawnego przez przeznaczenie części działki na cele drogowe – projektowana ulica dojazdowa oraz likwidację istniejących drzew.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gmina ma obowiązek dbałości o ład przestrzenny, ochronę środowiska, gospodarkę terenami oraz układ drogowy.

Ponadto, zgodnie z § 1 uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. P. przedmiotem planu było określenie zasad i metod kształtowania ładu przestrzennego, zawierającego uszczegółowione rozwiązania w zakresie komunikacji, inżynierii oraz zabudowy. Stosownie do zapisów powołanej uchwały oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w planie należy ustalić linie rozgraniczające ulice, place i drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi oraz tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych i linie rozgraniczające te tereny, a także zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej.

Dotychczasowa zabudowa P. przebiegała w substandardzie przestrzennym, bez planu miejscowego, bez zachowania podstawowej struktury przestrzennej i wymogów dla infrastruktury technicznej. Projekt planu daje możliwość uporządkowania zabudowy, komunikacji oraz uzyskania dostępu do mediów, co ma szczególne znaczenie na obszarze sąsiadującym z rezerwatem przyrody – L..

Projektowana ulica dojazdowa [...] stanowić będzie dojazd oraz pas przeprowadzenia sieci infrastruktury technicznej do kilkunastu działek. Ze względu na konieczność zapewnienia dostępności sieci dla służb miejskich winna stanowić drogę publiczną. Takie rozwiązanie spotkało się z aprobatą kilku właścicieli działek, do których dojazd w chwili obecnej jest utrudniony lub niemożliwy. Na projektowaną ulicę przeznaczono około 4 % powierzchni działki M. L.. Działka wnoszącego zarzut położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie linii rozgraniczającej ulicy P., narażona jest na uciążliwości ruchu z tej ulicy. Wprowadzenie drogi dojazdowej o szerokości w liniach rozgraniczających – 10, 5 m (jezdnia 5,5 m) nie wpłynie znacząco na zwiększenie uciążliwości hałasowej na działce M. L., tym bardziej, że projektowana ulica nie ma bezpośredniego wlotu w ulicę P..

Nadto organ podniósł, iż wymienione w zarzucie drzewa nie zostały zakwalifikowane w analizach przedplanistycznych jako posiadające duże walory krajobrazowe i w związku z tym nie są wskazane do zachowania.

Wyznaczenie linii rozgraniczających układu komunikacyjnego – dróg, w których mieszczą się również ciągi infrastruktury technicznej, jest wypełnieniem obowiązku wynikającego z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71, poz. 838 ze zm.)

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. L. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zarzucając naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż nie ulega wątpliwości, że poprzez przeznaczenie działki stanowiącej własność skarżącego na drogę naruszono prawo własności. Skarżący przyznał, iż będzie przez to realizowany cel publiczny lecz cel ten nie może w takim stopniu ingerować w prawo własności. Nadto skarżący podniósł, iż poparcie takiego rozwiązania planowanej drogi przez kilku właścicieli działek nie może determinować jej zaplanowania w projekcie planu – nie jest to bowiem argument prawny. Naruszenie prawa własności zostało także dokonane poprzez zwiększenie uciążliwości hałasowej. M. L. wskazał również, iż naruszone zostały przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.) poprzez zaplanowanie zniszczenia drzew. Dodatkowo skarżący podniósł, że w przyszłości nie wyklucza wykonania na przedmiotowej działce zabudowy handlowej lub innej.

Na zakończenie skarżący zarzucił, iż ustalenia uchwały nie zostały szczegółowo uzasadnione, a nadto nie badano podstaw faktycznych sprawy. Sformułowania są ogólne, które można przypisać do każdej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej uchwale. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż realizacja drogi [...] nie spowoduje naruszenia zabudowy na działce skarżącego, która jest niezabudowana, oraz nie ogranicza możliwości zagospodarowania tej działki. Realizacja tej ulicy poprawi obsługę komunikacyjną działki skarżącego, którą zamierza on – jak wynika ze skargi – przeznaczyć na cele handlowe. Projektowana ulica dojazdowa [...], służąca obsłudze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie zwiększy tej uciążliwości. Działka skarżącego położona jest w strefie U i UM, bez możliwości lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej. Wycięcie drzew obejmie tylko te, które znajdują się w odległości 2,5 m od obecnej granicy działki, a przepisy o ochronie przyrody nie wprowadzają zakazu wycinki drzew, które nie są objęte ochroną.

Podsumowując organ stwierdził, że ingerencja ustaleń planu miejscowego w prawa własności nieruchomości jest dopuszczalna i nie stanowi naruszenia porządku prawnego. Działanie takie jest bezprawne tylko wtedy, gdy nie znajduje uzasadnienia w realizacji celów publicznych lub można te cele zrealizować w inny sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona uchwała Rady W. nie narusza prawa.

Sporządzenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu P. nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oceniając legalność uchwały, w sprawie niniejszej, o odrzuceniu zarzutu M. L. należy stwierdzić, że Rada W. przy opracowywaniu projektu przedmiotowego planu dochowała obowiązujących postanowień zawartych w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które szczegółowo określają procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada przystąpiła do prac nad kwestionowanym planem w ramach przysługującego jej uprawnienia – władztwa planistycznego, a zatem w zgodzie z obowiązującym prawem. Sąd nie stwierdził aby naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego dokonało się z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego), a dopiero takie naruszenie uprawnienia skarżącego skutkowałoby nieważnością uchwały o odrzuceniu zarzutu.

Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu, co staje się przesłanką do jego merytorycznej oceny.

Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym "obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Rada gminy nie ma takiego obowiązku wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach określonych przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy" (Z. Niewiadomski Prawo Zagospodarowania przestrzennego, Wspólnota 1998 r., nr 37). Uprawnienia te przesądzają o samodzielności planistycznej. Skarżący nie może zatem oczekiwać, ze Rada W. nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień i będzie związana żądaniami właścicieli działek terenu objętego projektem planu. Może natomiast oczekiwać, że Rada wykonując ustawowe uprawnienia w przedmiotowym zakresie będzie działała zgodnie z obowiązującym prawem i nie będzie nadużywała przysługującego jej uprawnienia. Wówczas, mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględniania zarzutu i w ślad za tym Radzie nie można skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw, które ograniczają właściciela w korzystaniu z jego prawa własności, chronionego przepisem rangi konstytucyjnej. Zgodnie z art. 33 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podnieść należy w pierwszej kolejności, że Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego przedstawionego na rozprawie dnia 21 lutego 2007r., że droga [...] nie stanowi celu publicznego skoro jest ona faktyczne zaprojektowana jedynie do kilku nieruchomości. O tym, jakiego rodzaju inwestycje są inwestycjami celu publicznego stanowi art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004r. nr 261, poz.2603 ze zm.), z którego jednoznacznie wynika, że droga publiczna do takich inwestycji należy niezależnie od tego czy będzie stanowiła drogę dojazdową do jednej czy do kilku działek. Z treści uchwały wynika, iż projektowana ulica dojazdowa [...] stanowić będzie dojazd oraz pas do przeprowadzenia sieci infrastruktury technicznej do kilkunastu działek. Niezbędnym jest zapewnienie dostępności sieci dla służb miejskich oraz zapewnienie dojazdu do działek położonych w sąsiedztwie projektowanej ulicy, do których obecnie nie jest możliwy bądź utrudniony. Na projektowaną ulicę przeznaczono jedynie około 4% powierzchni działki skarżącego.

Sąd podzielił stanowisko organu co do tego, że planowana droga jest niezbędna do dla prawidłowej infrastruktury tego terenu. Jak wynika z załączonych map lotniczych oraz projektu planu część działek w sąsiedztwie działki skarżącego nie ma w chwili obecnej dostępu do drogi publicznej inaczej niż poprzez ustanowienie odpowiednich służebności gruntowych. Na gminie spoczywa natomiast obowiązek uregulowania takich kwestii.

Jak słusznie wskazano w zaskarżonej uchwale miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego daje możliwość uporządkowania zabudowy, komunikacji oraz uzyskania dostępu do mediów, co ma szczególne znaczenie na obszarze sąsiadującym z rezerwatem przyrody, jakim jest L. . Nie można zatem czynić organowi zarzutu naruszenia obowiązującego prawa pomimo, iż działania jego dotykają prawa własności skarżącego poprzez projektowanie przedmiotowej ulicy na części jego działki – dzieje się to jednak w ramach przysługującego gminie uprawnienia. Zasadnym nadto wydaje się być argument przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oraz odpowiedzi na skargę, iż realizacja projektowanej ulicy poprawi obsługę komunikacyjną działki skarżącego, tym bardziej, że jak sam stwierdził, w przyszłości nie wyklucza na przedmiotowej działce zabudowy handlowej lub innej. Planowana ulica służyć ma obsłudze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – nie zwiększy więc ona uciążliwości hałasowej. Trzeba mieć bowiem na uwadze usytuowanie działki skarżącego względem ul. [...]. przed wprowadzeniem zmian wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie może mieć natomiast mieć znaczenia dla oceny Sądu w tym zakresie podnoszona przez skarżącego okoliczność, że realizacja planowanej drogi [...] spowoduje, że jego nieruchomość będzie z 4 stron "otoczona" drogami albowiem właściciel sąsiedniej, graniczącej z nim działki przeznaczył jej cześć, bezpośrednio przy jego działce na drogę prywatną w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Jak sam przyznał skarżący droga ta jest drogą prywatną, jedynie do użytku właściciela nieruchomości a jej ewentualna uciążliwość należy do zakresu stosunków cywilnych ( prawa sąsiedzkiego) nie zaś stosunków z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie może zatem być podstawą ustaleń planu.

Skarżący podniósł również zarzut dotyczący usunięcia drzew. Stosowanie do zapisów znajdującej się w aktach Prognozy wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, teren objęty planem to fragment płaskiej, denudowanej wysoczyzny polodowcowej, zgodnie z podziałem fizyczno – geograficznym należącej do mezoregionu Równina W.. Realizacja planu nie wywoła istotnych zmian ukształtowania, zostanie zachowany obecny charakter rzeźby i ukształtowania. Plan w sposób właściwy i pełny zapewnia ochronę istniejącej szaty roślinnej. Obejmuje ochroną wszystkie drzewa nieowocowe w wieku powyżej 5 lat, poprzez wprowadzenia zakazu wycinania ich bez zezwolenia władz gminy, nakazuje zachowanie w rozwiązaniach przestrzennych wszystkich wartościowych egzemplarzy drzew. W ramach realizacji powiązań krajobrazowych L. z obiektami przyrodniczo – krajobrazowymi, położonymi po zachodniej stronie ulicy [...]., wyznacza ciągi uliczne przeznaczone do obsadzenia zwartymi szpalerami drzew. Ponadto nakazuje na terenach gminnych, a zaleca na prywatnych wprowadzanie roślinności rodzimej, zgodnie z typem siedlisk i uwzględnieniem gatunków korzystnych dla utrzymania fauny.

Z powyższego wynika, że plan w sposób wyczerpujący i prawidłowy przewiduje ochronę przyrody na terenie objętym planem. Drzewa wskazane w zarzucie przez M. L. nie zostały zakwalifikowane w analizach przedplanistycznych jako posiadające duże walory krajobrazowe i z tego względu nie są wskazane do zachowania. Jednakże bez wątpliwości stwierdzić można, iż plan spełnia warunki ochrony występujących obiektów o wysokich walorach przyrodniczo – krajobrazowych, w tym obiektu objętego odrębnym statusem prawnym, tj. rezerwatu przyrody.

Nie zasługuje również na uwzględnienie podniesiony w postępowaniu sądowym zarzut dotyczący nie podpisania uzasadnienia uchwały przez Przewodniczącego Rady Miasta W.. Obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd co do tego, że wprawdzie uzasadnienie to powinno być podpisane przez właściwą osobę jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania podnieść należy, iż tworząc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uprawniony organ gminy nie może kierować się wyłącznie interesem jednostki, ale winien działać zgodnie z potrzebami całej społeczności lokalnej. Przyjętych rozwiązań planu w tym zakresie nie można poczytać jako naruszające prawo.

Na rozprawie dnia 21 lutego 2007r. skarżący zaproponował aby projektowana droga [...] na wysokości jego nieruchomości nie miała połączenia z ul. [...] ( lub droga wzdłuż tej ulicy) a ruch lokalny przeniesie się wówczas na ul. [...] ([...]).

Nie oceniając kwestii racjonalności takiego rozwiązania planistycznego należy w pierwszej kolejności wskazać, że granice rozpoznania sprawy przez Sąd wyznacza treść zarzutów. A zatem, mimo że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, nie może rozpoznać sprawy w granicach szerszych aniżeli wyznaczył ją sam wnoszący zarzuty. Przedstawiona przez skarżącego propozycja zmiany przebiegu ulicy nie była podnoszona na etapie postępowania planistycznego a zatem organ nie miał obowiązku ustosunkowywania się do tej kwestii. Sąd, którego zadaniem jest ocena legalności zaskarżonej uchwały nie może zatem postawić Radzie W. zarzutu nienależytego rozpoznania sprawy w tym zakresie.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.