Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 897/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi B. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Dnia [...] lipca 2013 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek B. U. (dalej jako Wnioskodawczyni, Strona, Skarżąca) o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią, M. K.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Burmistrz [...], wskazując na art. 2, art. 16a, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 26 ust. 1-2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm., dalej u.ś.r.) odmówił przyznania Wnioskodawczyni specjalnego zasiłku opiekuńczego tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad babcią oraz opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, za osobę pobierającą specjalny zasiłek opiekuńczy. Uzasadniając napisał, że w myśl art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z późn. zm., dalej jako krio) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623,00 zł.

Organ ustalił, że przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w okresie od [...] lipca 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. Wnioskodawczyni otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne. Z kolei przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Wnioskodawczyni nie pracowała zawodowo i była zarejestrowana w urzędzie pracy. W dniu [...] lipca 2012 r. Wnioskodawczyni wyrejestrowała się.

Przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć sytuację w której osoba zatrudniona lub wykonująca pracę we wskazanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. formach rezygnuje z tego zatrudnienia. Fakt wyrejestrowania się w urzędzie pracy nie jest rezygnacją z zatrudnienia. Burmistrz zaznaczył, że nie kwestionuje sprawowania przez Wnioskodawczynię opieki nad babcią.

W odwołaniu Wnioskodawczyni napisała, że babcia ma 90 lat i wymaga opieki. Babci trzeba podać leki, zaprowadzić do łazienki, umyć, przygotować obiad, wyprać odzież. Wnioskodawczyni wyrejestrowała się z rejestru prowadzonego w urzędzie pracy aby sprawować opiekę nad babcią. Dziadek już nie żyje. Wnioskodawczyni podkreśliła, że w dzieciństwie spędzała razem z babcią i z dziadkiem całe wakacje oraz dni wolne od szkoły. Oceniła, że teraz na nią kolej, aby zaopiekować się babcią.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium napisało, że babcia Wnioskodawczyni orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] stycznia 2012r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] listopada 2011 r., na stałe. Opiekę nad niepełnosprawną babcią sprawuje Wnioskodawczyni, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albowiem brak jest osób zobowiązanych w pierwszej kolejności. Dochód miesięczny na członka rodziny wynosi 266,47 zł. i mieści się w kwocie kryterium uprawniającego do otrzymania żądanego świadczenia - kwoty określonej w art.5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ze znajdującego się w aktach sprawy świadectwa pracy wynika, że Wnioskodawczyni pracowała zawodowo w [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] od [...] września 2005 r. do [...] maja 2011 r. Od [...] czerwca 2011 r. do [...] lipca 2012 r. zarejestrowana była jako bezrobotna. Później, na podstawie umowy zlecenia zawartej z M. M. sprzedawała kanapki. Umowę zawarto na czas określony od [...]maja 2013 r. do [...] czerwca 2013 r.

Kolegium podzieliło ocenę dokonaną przez organ I instancji dotyczącą braku rezygnacji z zatrudnienia przez Wnioskodawczynię. Od dnia 1 stycznia 2013 r. obowiązują nowe regulacje prawne w zakresie świadczeń opiekuńczych, które wprowadziły m.in. nowe świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. jednym z warunków koniecznych do nabycia prawa do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że Wnioskodawczyni, po uzyskaniu przez babcię statusu osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, podjęła zatrudnienie (w dniu 14 maja 2013 r.). Zatrudnienie ustało - jaki wynika z umowy - nie na skutek potrzeby opieki nad niepełnosprawną babcią, a na skutek upływu czasu na jaki została zawarta umowa. Kolegium podkreśliło, że Wnioskodawczyni, będąc zarejestrowana w urzędzie pracy, deklarowała chęć podjęcia zatrudnienia. Kolegium zaznaczyło, że prawne regulacje dotyczące świadczeń rodzinnych mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, wykluczają stosowanie kryteriów innych niż wskazał ustawodawca.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. U. napisała, że zakończeniu pracy w [...] zarejestrowała się jako bezrobotna z prawem do zasiłku, z którego zrezygnowała, aby opiekować się babcią. Skarżąca oświadczyła, że to jej partner, M. M. pracował na umowę-zlecenie i rozwoził kanapki, a Skarżąca nie miała z tym nic wspólnego. Wcześniejsze pismo Skarżącej zostało źle zinterpretowane. To rodzina jest najbardziej kompetentna aby zająć się bliską osobą.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa.

Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, o które skarżąca zwróciła się do organu uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r., poz. 1456), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powyższej nowelizacji ustawodawca ustanowił specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie, występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie ustanowiono zasady i kryteria przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego i dokonano istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego.

W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013r., poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. raz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W świetle art. 16a u.ś.r. przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało uzależnione od spełnienia następujących podstawowych przesłanek:

1) osoba ubiegająca się o zasiłek w związku z koniecznością sprawowania opieki nad daną osobą faktycznie tę stałą opiekę sprawuje;

2) na osobie ubiegającej się o zasiłek ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.; dalej: "Kodeks rodzinny i opiekuńczy", w skrócie "k.r.o.");

3) osoba ubiegająca się o zasiłek rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. - tj. z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej - w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki;

4) osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji;

5) łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r. (z zastrzeżeniem art. 16a ust. 3 u.ś.r., który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania);

Organ II instancji oparł natomiast swoją argumentację na tym, że strona skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej dlatego ,że miała zawartą umowę na czas określony. Organy nie zbadały natomiast, czy skarżąca miała możliwość zawarcia kolejnej umowy na dalszy okres, co byłoby równoznaczne z faktyczną rezygnacją z zatrudnienia . Dodatkowo organy twierdziły ,że skarżąca miała uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego do 30 czerwca 2013 roku z tytułu sprawowania opieki nad babcią. W tym miejscu należy wskazać, że w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest mowa o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w tym przepisie to rezygnacja, zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy, z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej winna być, podyktowana zamiarem sprawowania opieki nad osobą związaną z rezygnującym obowiązkiem alimentacyjnym, której stan zdrowia sprawia, iż bezwzględnie wymaga opieki. Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest bowiem pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1411/06).

W ocenie Sądu nie można z góry wykluczyć, że działaniom strony nie można przypisać cechy rezygnacji z zatrudnienia. Tym samym niedopuszczalne jest wysnuwanie daleko idących wniosków mających wpływ na sytuacją prawną skarżącej właściwie tylko na podstawie jednego dokumentu w postaci umowy zlecenia zawartej na czas określony, pomijając i nie wyjaśniając ani nie odnosząc się przy tym do innych, bardzo istotnych dla sprawy okoliczności. Poza tym zwrócić należy uwagę na to ,że organy oparły swoje rozstrzygnięcie na umowie zlecenia zawartej pomiędzy M. M. a H. S. (k.29) . Nie ma w aktach dokumentu potwierdzającego argumentację organu, że to skarżąca miała umowę zlecenia. To już świadczy o sprzeczności pomiędzy twierdzeniami organu a dokumentem załączonym do akt. Organy muszą więc wyjaśnić, czy skarżąca faktycznie pracowała za wynagrodzeniem w oparciu o jakąkolwiek umowę nawet nie potwierdzoną pismem. Czy z takiej pracy zrezygnowała w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią. Dodatkowo organy twierdzą ,że skarżąca miała uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego do 30 czerwca 2013 roku z tytułu niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na opiekę nad babcią. Natomiast w dalszej kolejności twierdzą ,że podjęła zatrudnienie od [...] maja 2013 roku do 30 czerwca 2013 roku.

Trzeba mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z art. 80 k.p.a. z kolei wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi z kolei, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie organy naruszyły powyższe przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie swych ustaleń wyłącznie na treści umowy zlecenia, bez wyjaśnienia czy skarżąca miałaby możliwość kontynuacji zatrudnienia narusza podstawowe zasady prowadzenia postępowania dowodowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku i wyjaśnią przytoczone wyżej okoliczności oraz odniosą się do nich w swoim rozstrzygnięciu.

Stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego należało w pkt 1 uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.