Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 559/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46, art. 46a, art. 46b
journal: Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: § 10 ust.9
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 20, art. 22, art. 31 ust.3, art. 92, art. 68 ust. 4 , art. 228 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 815/21 w sprawie ze skargi A.O. na decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 1 września 2021 r. nr 13/D-II/E/2021 w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczenia prowadzenia działalności przez przedsiębiorców oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 815/21, w sprawie ze skargi A. O. (zwana dalej: skarżąca) na decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku (zwanego dalej: PPWIS lub organ) z dnia 1 września 2021 r., nr 13/D-II/E/2021, w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku (zwanego dalej: PPIS) z dnia 11 marca 2021r., nr EP-26/2021; umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od PPWIS na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 11 marca 2021 r. PPIS wymierzył skarżącej karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się w dniu 1 lutego 2021 r. do ograniczenia funkcjonowania działalności przedsiębiorców wynikającego z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2016, dalej: rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r.), co zostało potwierdzone protokołem kontroli z 1 lutego 2021 r. Zdaniem organu uzasadniało to nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U z 2008 r., nr 234, poz. 1579, dalej: ustawa z 5 grudnia 2008 r.), a wysokość kary była adekwatna do wagi i sposobu naruszenia obowiązków, okoliczności naruszenia oraz uwzględniała indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania. Organ stwierdził, że skarżąca swoim zachowaniem stworzył bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi i nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 k.p.a.

Odwołanie od decyzji PPIS złożyła skarżąca, zarzucając wydanie decyzji bez podstawy prawnej, obrazę przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646, dalej: u.p.p.) wskutek braku zawiadomienia o zamiarze kontroli, obrazę przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wobec przeprowadzenia kontroli bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącej rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r. jest niezgodne z Konstytucją jako wprowadzone z naruszeniem standardów konstytucyjnych dotyczących regulacji wolności działalności gospodarczej, nie może zatem być podstawą decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną. W ocenie skarżącej nie wystąpiły również okoliczności uzasadniające odstąpienie od zawiadomienia przedsiębiorcy o kontroli przewidziane w art. 48 ust. 11 u.p.p., a także faktycznie nie przeprowadzono kontroli żywności oraz brak było dowodów na to, że sytuacja w lokalu bezpośrednio zagraża życiu, zdrowiu czy środowisku. Zdaniem skarżącej organy Inspekcji Sanitarnej nie posiadają także upoważnienia do prowadzenia kontroli w celu stwierdzenia przestrzegania rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. Postanowieniem z 9 kwietnia 2021 r. PPWIS wstrzymał natychmiastowe wykonanie decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją PPWIS utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy ustalając stan faktyczny sprawy i dokonując jego subsumcji identycznie jak PPIS.

Skarżąca złożyła skargę od decyzji PPWIS do sądu administracyjnego, podtrzymując argumentację odwołania i wskazując dodatkowo, że linia orzecznicza wojewódzkich sądów administracyjnych jest w tożsamych sprawach w zasadzie jednolita i odpowiada argumentacji przedstawionej w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu, gdyż wadliwa była podstawa prawna wprowadzonych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W konsekwencji za naruszenie tak wprowadzonych ograniczeń nie można było skarżącej ukarać karą pieniężną na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, regulacja § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. stanowi rodzaj zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem możliwość prowadzenia działalności usługowej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu żywności została ograniczona do działalności na wynos z wyłączeniem tej na miejscu. To zaś dotyka istoty takiego rodzaju działalności gospodarczej jaką prowadzi skarżący, polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw i muszą spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r., zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wprowadzającego ograniczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w czasie stanu epidemii, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13). Zdaniem Sądu upoważnienie przewidziane w art. 46a i art. 46b ustawy ma charakter wyłącznie blankietowy. Z tego powodu Sąd pierwszej instancji uznał, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej przewidziane w § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się w rozporządzeniu wydanym na podstawie blankietowego upoważnienia ustawowego. Ponadto WSA wskazał, że z upoważniającego przepisu art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. wynika możliwość ustanowienia przez Radę Ministrów w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, jedynie czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Ograniczenie to nie może być zatem równoznaczne z zakazem prowadzenia takiej działalności. Z §10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020r. wynika zaś, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności w nim wskazanej sprowadza się w istocie do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. W ten sposób w przyjętej przez ustawodawcę technice legislacyjnej przypisano wprost Radzie Ministrów kompetencję do bezpośredniego wprowadzania - w aktach rangi podustawowej czyli rozporządzeniach – ograniczeń, a de facto zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wolności, bez dostatecznego upoważnienia w tym zakresie w samej ustawie. Doprowadziło to do objęcia treścią aktu wykonawczego do ustawy materii zarezerwowanej dla ustawy, z naruszeniem art. 22 Konstytucji. Z tego powodu Sąd pierwszej instancji orzekł, że należało uchylić zaskarżone decyzje jako wydane na wadliwej podstawie prawnej, tj. rozporządzenia niezgodnego z konstytucyjnymi zasadami jego wydawania w zakresie wprowadzania zakazów, nakazów i ograniczeń wolności działalności gospodarczej. W konsekwencji uznając, że postępowanie przed organami nie mogło być prowadzone i było od początku bezprzedmiotowe, umorzył postępowanie administracyjne.

Ponadto Sąd wskazał, że powodem uchylenia decyzji było również to, że karę pieniężną nałożono odrębnie na wspólników spółki cywilnej (skarżącego i A.O. jako jego wspólniczkę), mimo że okoliczności ukarania obydwu tych podmiotów wiązały się z tym samym zdarzeniem prawnym mającym związek z działalnością gospodarczą, za którą skarżący oraz jego wspólniczka są łącznie odpowiedzialni w ramach formy prowadzenia działalności gospodarczej - spółki cywilnej. Fakt, że każdy ze wspólników spółki cywilnej jest odrębnie przedsiębiorcą, nie powinien wyłączać ich wspólnej odpowiedzialności za skutki prowadzonej działalności gospodarczej. Objęcie bowiem każdego ze wspólników odrębnym ukaraniem za naruszenia w ramach tego samego zdarzenia prawnego prowadziłoby do dwukrotnego ukarania za to samo naruszenie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku WSA wniósł organ:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię tj.:

1. art.145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a. w zw. art. 46 ust. 4 i art. 46b pkt 2 w zw. z art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z dnia 21 grudnia 2020 r. oraz art. 92 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, że mające w sprawie zastosowanie rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020 r. wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia warunku wydania go na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego;

2. art. 22 Konstytucji RP poprzez uznanie, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustaw i tylko ze względu na ważny interes publiczny oznacza konieczność kompletnej regulacji ustawowej (bez możliwości określenia warunków ograniczenia w aktach niższego rzędu);

3. art. 92 Konstytucji RP poprzez uznanie, że nieokreślenie przez ustawodawcę szczegółowych wytycznych dotyczących treści aktu w upoważnieniu, o którym mowa w w/w przepisie dyskwalifikuje cały akt prawny bez względu na cel i interes publiczny, w jakim zostało wydane, a także na regulacje konstytucyjne wskazujące, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia (art. 68 pkt 1 Konstytucji RP) a władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (art. 68 pkt 4 Konstytucji RP).

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności rzeczonego rozporządzenia z obowiązującym porządkiem prawnym oraz art. 46b pkt 2-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji, które to przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 §1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, oraz o zasądzenie na rzecz organu od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszały prawo z tego powodu, że zostały wydane na podstawie § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., który naruszał standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajdowała się w tym wydanym na podstawie blankietowego upoważnienia ustawowego rozporządzeniu, a nie w ustawie. Tym samym regulacja ta ingerowała w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej wkraczając w materię ustawową i nie znajdowała uzasadnienia w upoważniającym do wydania tego rozporządzenia przepisie art. 46 w związku z art. 46b i art. 46a ustawy z 5 grudnia 2008 r., którego wytyczne treściowe nie dotyczyły możliwości wprowadzenia tak szeroko rozumianych ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej polegających w istocie na jej zakazaniu. W konsekwencji Sąd stwierdził brak zgodności wymienionego przepisu rozporządzenia z art. 22 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP z powodu przekroczenia zakresu udzielonego ustawą upoważnienia do wydania rozporządzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli przez NSA zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie podważają zgodności z prawem tego poglądu Sądu pierwszej instancji. Sąd zasadnie ocenił, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem z tego powodu, że podstawy ich wydania nie mógł stanowić § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z dnia 21 grudnia 2020 r.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym tylko w drodze ustawy, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Odnosząc się do zarzutów z pkt I.2 oraz z pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej i argumentacji prezentowanej dla ich uzasadnienia (s. 8-10 uzasadnienia skargi kasacyjnej), wskazać również należy, że regulacja ograniczenia wolności działalności gospodarczej wynikająca z art. 22 Konstytucji RP stanowi regulację szczególną w stosunku do art. 31 ust. 3 Konstytucji, poszerzając obszar ograniczeń wolności działalności gospodarczej przez wprowadzenie klauzuli generalnej "ważnego interesu publicznego", zawierającej nie tylko przesłanki materialnoprawne określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji, lecz dopuszczającej także inne przesłanki uzasadnione przez ustawodawcę na podstawie norm lub wartości konstytucyjnych. Oznacza to zatem większy rygoryzm dotyczący wymogu ustawowej regulacji ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił w swoim orzecznictwie, że skoro użycie przez ustrojodawcę w art. 22 Konstytucji określenia "tylko w drodze ustawy" nie jest zwykłym powtórzeniem określenia "tylko w ustawie" (art. 31 ust. 3), zaś w ramach "ważnego interesu publicznego" mieszczą się także przesłanki materialnoprawne ograniczenia wolności działalności gospodarczej niewskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to wszystkie istotne elementy określające to ograniczenie powinny być zawarte w ustawie, gdyż przesłanki materialnoprawne określone przez ustawodawcę są szczególnie ściśle związane z celem i intencją ustawodawcy. Tym samym – jak podniósł TK – "(...) poszerzenie dopuszczalnego zakresu ograniczenia wolności działalności gospodarczej poza wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji materialnoprawne przesłanki ograniczenia praw i wolności winno być zrównoważone przez zwiększony rygoryzm dotyczący ustawowej regulacji ograniczenia wolności działalności gospodarczej." (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 października 2010 r., Kp 1/09).

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma realizacja konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej. Uwzględnić przy tym należy zasadę, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97) oraz sprzecznego z art. 22 Konstytucji, natomiast sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń nie jest jeszcze wystarczająca dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3 Konstytucji. W świetle obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe, bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98). Co do stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., K 40/97).

Niewątpliwie do takich dziedzin należy dziedzina prawa karnego, a także sfera wolności i praw człowieka. W kontekście przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09; por. również przywołany powyżej wyrok w sprawie Kp 1/09). W orzecznictwie TK podkreśla się także, co szczególnie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]". (wyrok TK z 25 maja 1998 r., U 19/97).

Konsekwencje wynikające z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy uwzględniać muszą również to, że w świetle Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Oznacza to, że nie chodzi o jakiekolwiek środki, lecz o środki, których stosowanie koresponduje z Konstytucją tj. o środki stosowne do odpowiedniego przewidzianego w Konstytucji stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1). A zatem zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a więc nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Nie może zatem prowadzić, wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami, do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18).

Zwrócenia uwagi wymaga również, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis ustawowy stanowił podstawę wydania rozporządzenia RM z dnia 21 grudnia 2020 r., lecz przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b stanowił zaś (podlegał on bowiem nowelizacjom polegającym na zmianie pkt 4, uchyleniu pkt 7, dodaniu pkt 4a i pkt 13), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r., w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii (§ 10 ust. 9) przewidywało, że do dnia 14 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

W świetle przestawionych powyżej zasad dotyczących form i zakresu dopuszczalnego ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie regulacji o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym) i w dziedzinie wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP należy uznać, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ odwołując się do art. 68 ust. 4 Konstytucji (s. 7-10 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W świetle Konstytucji nie można zaakceptować prawodawczej ingerencji w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w formie stanowienia prawa, która nie jest ustawą. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela i jednocześnie wykluczenie w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, musi prowadzić do dyskwalifikacji takiego unormowania, jako sprzecznego z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione w tym przepisie wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97), jak również z art. 22 Konstytucji, zwłaszcza że w tej mierze ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków, co wyraźnie wynika z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zakres udzielonego Radzie Ministrów w art. 46a i art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. ustawowego upoważnienia do stanowienia rozporządzeń wykonawczych powodował, że wydane na podstawie tego upoważnienia rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r. umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, które tę wolność ograniczały, naruszając jej istotę. Należy zatem uznać, że takie udzielenie delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej. naruszało art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nadto w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej. Przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. jest przepisem sankcjonowanym w stosunku do sankcjonującego przestrzeganie określonego nim ograniczenia (nakazu) przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., który również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu środka techniki prawodawczej w postaci odesłania. Przewidując w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...] " - odsyła do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) - do poszczególnych punktów zawartych w art. 46 ust. 4 oraz w art. 46b, a więc do zawartych w nich bardzo ogólnych wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

W art. 46b pkt 2 jest mowa o "czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców" – co, z powodu swojej ogólności, nie czyni zadość rygorystycznym wymogom stawianych w art. 22 oraz art. 92 Konstytucji RP (zob. w tej mierze również wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 11 maja 1999 r., P 9/98; 5 października 1999 r., U 4/99; 22 listopada 1999 r., U 6/99). Dlatego rekonstrukcja znamion deliktu, o którym jest mowa w art. 48a ust. 1 ustawy, wymaga odwołania się do § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r., a więc konieczne jest podjęcie stosownych zabiegów zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych w nim norm nakazu (zakazu) oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Treść art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. jest bowiem zbyt ogólna i przez to niewystarczająca dla ustalenia, czy dane zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane jako wyczerpujące znamiona deliktu przewidzianego w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy. Zastosowane odesłanie jest więc w istocie wielostopniowe, bo zawiera w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego, wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowane w sankcjonującym przepisie art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. w istocie wielostopniowe odesłanie, doprowadziło do tego, że właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Narusza to zasadę określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej oraz zasadę bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym). To przepisy ustawy, a nie przepisy rozporządzenia wykonawczego, powinny wyznaczać kompletną treść wprowadzanych nakazów i zakazów, których naruszenie podlegało penalizacji.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić, materialnoprawnej podstawy nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego nim ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. Z powodu dostrzeżonej przez Sąd pierwszej instancji niezgodności z Konstytucją materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej, Sąd prawidłowo z tego powodu uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje i umorzył postepowanie administracyjne.

W ocenie NSA konstytucyjne deficyty materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na stronę skarżącego kary pieniężnej były oczywiste. Z tego powodu w sprawie nie zaktualizowały się przesłanki zainicjowania postępowania, o którym mowa w art. 193 Konstytucji RP (por. np. wyrok TK z 13 września 2011 r., P 33/09), co czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia tego przepisu i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.