Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 248/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 3, art. 40a ust. 1, art. 7b, art. 6a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

Dnia 13 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 roku sprawy ze skargi P. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz skarżącego P. G., kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. G. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] ustalającej wysokość opłaty za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał do ponownego rozpoznania organowi l instancji.

Jak wynika z akt sprawy, P. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A" w T. wnioskiem z dnia 4 lipca 2014 r.( data wpływu do organu 8.07. 2014r ) wystąpił do Starosty [...] o przyjęcie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji powstałej w wyniku wykonania pracy geodezyjnej dotyczącej inwentaryzacji powykonawczej przyłączy kanalizacji sanitarnej, obejmującej zakres działek położonych przy ul. A. nr 10, 11, 12, 13 i 13A, działek położonych przy ul. B nr 6, działek położonych przy ul. C nr 9, 10A, 11, oraz działek położonych przy ul. D 13a, 14, 15 i 16 w obr. 7 m. T. wraz z materiałami przeznaczonymi dla zamawiającego tj. kopie map sytuacyjno-wysokościowych z inwentaryzacją przyłączy w ilości 26 sztuk. Rezultatem powyższej pracy geodezyjnej jest operat, który został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] za nr ewid. [...].

W dniu 22 lipca 2014 r. geodeta uprawniony zgłosił się do urzędu celem odebrania materiałów dla zamawiającego i uiszczenia opłaty. Organ wystawił dwa Dokumenty Obliczenia Opłaty: [...] na kwotę 715 zł i [...] na kwotę 66,50 zł za udostępniane materiały państwowego zasobu geodezyjnego lub wykonanie czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1 ustawy. Opłaty zostały przez P. G. uiszczone. W dniu 4 sierpnia 2014 r. P. G. wystąpił do Starosty Powiatowego w T. z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej naliczenia opłat za wskazane wyżej roboty geodezyjne. Następnie w dniu 1 października 2014r wniosek ten sprecyzował jako wniosek o wydanie decyzji dotyczącej Dokumentu Obliczenia Opłaty nr [...] wystawionego za uwierzytelnienie dokumentów.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 104 i 107 k.p.a. ustalił wysokość opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego (uwierzytelnienie dokumentów) na kwotę 715 zł. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu [...] wpłynęło do Starostwa Powiatowego w [...] zgłoszenie roboty geodezyjnej [...] w asortymencie inwentaryzacja przyłączy kanalizacji sanitarnej, a w dniu 7 kwietnia zostały udostępnione geodecie materiały z zasobu geodezyjnego niezbędne do wykonania w/w pracy geodezyjnej. Dokumentacja powstała w wyniku wykonania roboty ( operat techniczny) została włączona do zasobu w dniu 11 lipca 2014 r. Organ wskazał, że uwzględnił zapis art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 897), zgodnie z którym w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. l w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. Wysokość opłaty wynikająca z nowych przepisów ( po 12 lipca 2014 r.) była kwotą niższą. Organ podkreślił, że operat techniczny zawierał 13 map sytuacyjno- wysokościowych, dla każdego inwentaryzowanego obiektu oddzielnie , a do uwierzytelnienia przedłożono 26 egzemplarzy map powykonawczych. Po dwa egzemplarze dla każdego przyłącza. Każdy oryginał miał inny opis i zawierał różne fragmenty mapy zasadniczej. W Dokumencie Obliczenia Opłaty rozliczono zatem należność za uwierzytelnienie 13 oryginałów map i 13 kopii. Dokumenty zostały uwierzytelnione, a opłata została naliczona zgodnie z tabelą 16 Ip. 3 i 4 załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).

W odwołaniu skarżący nie zgodził się z wyliczeniem opłaty za uwierzytelnienie dokumentów i ich kopii na kwotę 715,00 zł wskazując na błędne przyjęcie stawek podstawowych. Podał, że przyjęto do wyliczeń 13 oryginałów uwierzytelnianych dokumentów i 13 kopii uwierzytelnianych dokumentów gdy tymczasem, w ocenie skarżącego, w wyliczeniu powinno być przyjęte: 1 oryginał i 25 kopii z uwagi na przedstawienie do uwierzytelnienia jednej mapy opracowanej w wyniku prac geodezyjnych, a składającej się z 13 arkuszy stanowiących jedną całość.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że stosownie do art. 7b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Wydawanie decyzji przez organ I instancji wynika wprost z art. 40f ust. 1 przytaczanej ustawy.

Organ przy rozpatrywaniu odwołania wziął pod uwagę zarówno wartości wyliczonych opłat, jak również i zasadność przeprowadzonego postępowania.

W uzasadnieniu swojej decyzji, po przedstawieniu przebiegu postępowania wskazał, że Starosta [...] uwzględniając zapis art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014r. zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 897) w dwojaki sposób obliczył opłaty za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Pierwszym sposobem, wysokość opłaty za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu dotychczasowym ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, póz. 1287 ze zm.) organ obliczył na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b tej ustawy, obowiązującej przed 12 lipca 2014 r., tj. na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333). Zgodnie ze Specyfikacją nr [...] na podstawie pkt 13a Tabeli l załącznika Nr l do ww. rozporządzenia została obliczona opłata za inwentaryzację pierwszego przyłącza do pojedynczego budynku lub budowli w ilości 13 szt. po 60,00 zł, razem w wysokości 780,00 zł.

Drugim sposobem, wysokość opłaty w brzmieniu zmienianej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne została obliczona na podstawie delegacji zawartej w art. 40a i 40b tej ustawy, obowiązującej po 12 lipca 2014 r., tj. załącznika do ustawy. W Specyfikacji nr [...] obliczono opłatę za wykorzystanie danych z zasobu na podstawie tabeli nr 13 Ip 3 załącznika do znowelizowanej ustawy tj. za kopię 4 szt. arkuszy mapy zasadniczej w formie drukowanej w wysokości 52,50 zł oraz na podstawie tabeli nr 5 Ip 2 załącznika do znowelizowanej ustawy tj. informacji dotyczących szczegółowej osnowy geodezyjnej w ilości 4 punktów w wysokości 14 zł oraz, razem na kwotę 66,50 zł, uwzględniając zapis art, 40a ust. l znowelizowanej po 12 lipca 2014 r. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W Specyfikacji nr [...] obliczono opłatę za uwierzytelnienie dokumentów na podstawie tabeli nr 16 Ip 3 załącznika do znowelizowanej ustawy tj. za oryginały tych dokumentów w ilości 13 szt. w wysokości 650,00 zł, zaś na podstawie tabeli nr 16 Ip 4 załącznika do znowelizowanej ustawy za uwierzytelnienie kopii dokumentów w ilości 13 szt. w wysokości 65 zł, razem 715,00 zł. Łącznie na kwotę 781,50 zł.

W rozpoznawanej sprawie Organ I instancji naliczył opłatę:

- w Dokumencie Obliczenia Opłaty Nr [...] z dnia [...] za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie tabeli nr 5 Ip 2 załącznika do znowelizowanej ustawy, którymi są współrzędne 4 punktów geodezyjnej osnowy szczegółowej oraz na podstawie tabeli 13 Ip 3 załącznika do znowelizowanej ustawy za kopię arkusza mapy zasadniczej, w wysokości 66,50 zł, uwzględniając zapis art. 40a znowelizowanej po 12 lipca 2014 r. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz

- w Dokumencie Obliczenia Opłaty Nr [...] z dnia [...], za uwierzytelnienie dokumentów 13 oryginałów map na podstawie tabeli 16 Ip 3 załącznika do znowelizowanej ustawy oraz 13 kopii tych map na podstawie tabeli 16 Ip 4 załącznika do znowelizowanej ustawy, tj. map z inwentaryzacją przyłączy, którymi są mapy sytuacyjno-wysokościowe z inwentaryzacją powykonawczą przyłączy, jako wynikowe zgłoszonej pracy geodezyjnej w dniu [...] za nr [...], uwzględniając zapis 40b znowelizowanej po 12 lipca 2014 r. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w wysokości 650,00 zł. Łączna kwota wynikająca z Dokumentów Obliczenia Opłaty wynosi 781,50 zł. Poświadczeniem zapłaty przez P. G. powyższej kwoty są załączone do akt sprawy dowody wpłat z dnia [...] KP Nr [...] i [...].

Organ podkreślił, że w dniu [...] skarżący złożył wniosek o przyjęcie dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Pozytywny wynik kontroli został uwidoczniony na ww. wniosku z datą [...]. W tym dniu włączono dokumentację sporządzoną przez skarżącego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a materiały przeznaczone dla zamawiającego, załączone do dokumentacji, opatrzono stosownymi klauzulami. Dopiero w dniu [...] Starosta naliczył opłaty za udostępniane materiały wraz z ich uwierzytelnieniem.

Organ II instancji uznał, że w czynności naliczenia opłaty błędnie zastosowano art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 897) stanowiący, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. Włączenie dokumentacji do zasobu spowodowało zakończenie postępowania związanego z realizacją zgłoszonej pracy geodezyjnej i kartograficznej.

Ponadto Starosta [...] przyjął wyższą kwotę naliczenia opłaty niż wynika to z obliczeń wstępnych ustalonych na podstawie druków specyfikacji. Zgodnie ze Specyfikacją nr [...] została obliczona opłata w wysokości 780,00 zł. Natomiast dwie Specyfikacje nr [...] opiewała na kwotę 66,50 zł a [...] opiewała na kwotę 715,00 zł, łącznie na kwotę 781,50 zł.

W związku z powyższym [...]WING uznał, że organ I instancji w decyzji błędnie podał, że ustala się faktyczną niższą kwotę do zapłaty w wysokości 781,50 zł.

W ocenie organu odwoławczego podstawą rozstrzygnięcia dotyczącego naliczenia opłaty powinien być ust. 3c art. 40 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązujący w dniu 11 lipca 2014 r. Zgodnie z tym przepisem, udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1 b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Z art. 40 ust. 5 pkt b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika ponadto przepis na podstawie, którego nalicza się wymienione powyżej opłaty.

W świetle cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego naliczona winna być opłata zawarta w pkt 12 tabeli I załącznika nr 1 o wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dotyczącego opracowań geodezyjnych do celów prawnych, inwentaryzacji uzbrojenia terenu oraz inwentaryzacji budynków i budowli. W tym przypadku organ prowadzący zasób nie ma podstaw prawnych do naliczenia opłat według nowych przepisów obowiązujących po 12 lipca 2014 r. Jest to opłata ryczałtowa. Zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz, pozytywny wynik kontroli stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu oraz opatrzenia materiałów przeznaczonych dla zamawiającego klauzulami określonymi w odrębnych przepisach.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego z dnia 9 lutego 2015 r. P. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że odwołanie rozpoznał organ, który nie posiadał kompetencji do jego rozpoznania, co może skutkować wydaniem decyzji o kwalifikowanej wadzie prawnej, uzasadniającej następcze unieważnienie tej decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący powołał się postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r. sygn.. I OW 82/14 dotyczące rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, w którym uznano, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji ustalającej opłatę dotyczącą należności budżetu powiatu, z uwagi na mające zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Ponadto skarżący zarzucił zignorowanie przez organ art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżący wskazał, że analiza treści art. 12b ust. 5 ustawy nasuwa przekonanie, że skoro ustawodawca posłużył się w tym przepisie słowami "opatrzenie klauzulami", o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8, a nie słowem "uwierzytelnienie" to nasuwa się wniosek, że uwierzytelnienie następuje w odrębnym trybie, w innym czasie i nie tylko na wniosek wykonawcy tych dokumentów, lecz innych osób wnioskujących o uwierzytelnienie dodatkowych egzemplarzy dokumentu. Sprawa ta uregulowana jest w art. 73 § 2 k.p.a. Gdyby było inaczej, chcąc na siłę powiązać art. 12b ust. 5 z przepisami rozporządzenia o uwierzytelnianiu, nie byłoby możliwe złożenie wniosku o uwierzytelnienie w dowolnym terminie. Przepis art. 12b ust. 5 przecież wymuszałby wtedy uwierzytelnienie równocześnie z przyjęciem operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a jest to sprzeczne z przepisami rozporządzenia o uwierzytelnianiu, gdyż według tych przepisów, złożenie wniosku o uwierzytelnienie razem z operatem przekazanym do pzgik jest jedną z możliwości jego złożenia. Art. 12b ust. 5 innych możliwości opatrywania klauzulami nie przewiduje, jak tylko jako element potwierdzający przyjęcie operatu technicznego do pzgik. Skarżący wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia o uwierzytelnianiu, uwierzytelnienie dokumentów następuje na wniosek złożony do właściwego organu, który przyjął do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentację zawierająca zbiory danych oraz dokumenty, o których mowa w art. 12a ust. 1 ustawy , i następuje z chwilą przyjęcia tej dokumentacji. Czyli wynika z tego, że uwierzytelnienie jest czynnością osobną do czynności przyjęcia do pzgik dokumentacji geodezyjnej (operatu technicznego) oraz późniejszą od tej czynności.

Natomiast czynność opatrywania odpowiednimi klauzulami dokumentów geodezyjnych dla zamawiającego, zgodnie z art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest czynnością, która jest elementem przyjmowania operatu technicznego do zasobu. Czynność ta, razem z wpisem operatu technicznego do ewidencji materiałów tego zasobu, składa się na wykonanie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do zasobu. Innymi słowy: wykonanie obu tych czynności (wpis do ewidencji i opatrzenie klauzulami dokumentów dla zleceniodawcy) ostatecznie potwierdza przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do zasobu. Czyli te czynności są składowymi od których zależy przyjęcie dokumentacji do zasobu.

Jak widać, czynności opatrywania dokumentów geodezyjnych dla zleceniodawcy odpowiednimi klauzulami nie można utożsamiać z czynnością uwierzytelnienia, chociażby z tego względu, że czynności te odbywają się w różnym czasie i mają inny charakter.

Starosta może wypełniać obowiązek do pobierania opłat za uwierzytelnianie Dokumentów, który wynika z art. 40b ustawy i następuje w wyniku złożenia dobrowolnego wniosku o uwierzytelnienie, pozostając bez sprzeczności z wypełnianiem innego obowiązku wynikającego z art. 12b ust. 5 ustawy, czyli przyjęciem operatu technicznego do zasobu, w tym opatrzeniem odpowiednimi klauzulami dokumentów dla zamawiającego.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nienależycie zbadał zasadność wydania decyzji przez Starostę [...], nie odniósł się do tego,

że Starosta nie przeprowadził należycie postępowania co do przyczyn naliczenia opłaty.

WINGiK uchylił decyzję, która nie była wynikiem podjęcia przez Starostę [...] takich czynności i takich okoliczności, które wyczerpałyby możliwości zbadania sprawy, ale nakazał naliczenie opłat według przepisów już nie obowiązujących, czyli rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, które zostało uchylone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył , co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) [dalej p.p.s.a.] Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z przytoczonych przepisów wynika, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy postępowanie, w wyniku którego wydany został zaskarżony akt przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami je regulującymi, czy ustalenia faktyczne mają oparcie w zebranym w sprawie materiale i czy ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję przepisu powołanego przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego – poza wypadkami, kiedy przeprowadzenie dowodu z dokumentu uzna za służące wyjaśnieniu i przyspieszeniu rozpoznania sprawy – lecz orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach sprawy; nie będąc jednak, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności ocenić należało najdalej idący zarzut niewłaściwości organu. Przedstawiona poniżej analiza obowiązujących przepisów wskazuje, że skargę należało uwzględnić, bowiem istotnie, odwołanie od decyzji Starosty [...] rozpoznał organ niewłaściwy.

W rozpatrywanej sprawie materialną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jednolity Dz. U. z 2010 r , Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ( dalej ustawa p.g.k.).

Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy p.g.k. ( w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015r.), prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacja opracowań przyjmowanych do zasobu należy do :

1/ Głównego Geodety Kraju – w zakresie centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

2/ marszałków województw – w zakresie wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych;

3/ starostów – w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych.

Nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do Głównego Geodety Kraju, a w zakresie wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych oraz powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, także do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego ( art. 40 ust. 3a).

W art. 40a ust. 1 sformułowana została zasada odpłatnego udostępniania materiałów zasobu przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny.

Wyjaśnić też należy, że stosownie do art. 2 pkt 10 ustawy p.g.k. ilekroć w ustawie mowa o państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym - rozumie się przez to zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne;

Wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia , jak stanowi art. 40e ust. 1 ustawy, utrwala się Dokumencie Obliczenia Opłaty, a w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną ( art. 40f ust. 1 ustawy).

W tym miejscu zaznaczyć należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn.. I OPS 1/14 stwierdzono, że "po wejściu w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy , wysokość opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej

W rozpoznawanej sprawie, nie ulega wątpliwości, że tym właściwym organem, wydającym decyzję w pierwszej instancji jest Starosta [...].

Jak stanowi art. 7b ust. 2 ustawy p.g.k. , w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem :

1/ pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie ;

2/ wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Z treści tego ostatnio przytoczonego przepisu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wywodzi swoją właściwość do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...] ustalającej wysokość opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego wskazując, że jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, którymi z mocy art. 6a ust. 1 pkt 2 ustawy p.g.k. są:

a) marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego,

b) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego.

Stanowisko to nie jest zasadne. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W tym wypadku organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji ustalającej wysokość opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego wydanej w pierwszej instancji przez starostę lub marszałka województwa określa ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r poz. 885 ze zm.).

Wyjaśnić bowiem należy, że z dniem 1 stycznia 2011 r. opłaty związane z udostępnieniem materiałów zasobu, w zależności od tego jakiego zasobu geodezyjno- kartograficznego dotyczą, są dochodami własnymi budżetu samorządu województwa, czy samorządu powiatu, bądź państwowego funduszu celowego, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, jakim jest Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Art. 41b ustawy p.g.k. został dodany od 1 stycznia 2011 r. przez art. 8 pkt 6 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Przepis ten stanowi, że wpływy ze sprzedaży map oraz innych materiałów i informacji, a także opłaty za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów są dochodami własnymi odpowiednio samorządu województwa, bądź samorządu powiatu. Treść art. 41 b ust.1 i 2, dotyczącego zaliczenia w/wym wpływów do dochodów własnych budżetu samorządu województwa i budżetu powiatu nie uległa zmianie od dnia 1 stycznia 2011r. W art. 41b od 12 lipca 2014 r dodane zostały jedynie ust. 1a i ust. 2a, zaliczające do dochodów własnych odpowiednio budżetu samorządu województwa i budżetu powiatu także wpływy za udostępnianie przez starostę materiałów należących do centralnego lub wojewódzkiego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na zasadach określonych a art. 40h lub art. 40i, a więc rozszerzające źródła dochodu.

Z dniem wejścia w życie art. 41 b ustawy p.g.k. powyższe wpływy stały się źródłami dochodów własnych – odpowiednio województw i powiatów ( miast na prawach powiatów), o których stanowią art. 5 i 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2010 r, Nr 80, poz. 526 ze zm.).

Pobierane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w art. 60 pkt 7 lub 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r poz. 885 ze zm.) stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. W związku z tym należy do nich stosować art. 61 ustawy o finansach publicznych, który w ust. 1 pkt 2 stanowi, że organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej , są: w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa.

Jako organ odwoławczy od decyzji , o których mowa w art. 61 ustawy ust. 1 pkt 2 ustawa o finansach publicznych wskazuje samorządowe kolegium odwoławcze ( art. 61 ust. 3 pkt 4).

Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania w odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Stanowisko takie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3.09.2014r. sygn.. I OW 82/14, na co trafnie wskazał skarżący.

Fakt sprawowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nadzoru nad prowadzeniem powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a więc merytorycznej kontroli nad prawidłowością funkcjonowania tego zasobu , nie oznacza, że będzie on właściwym organem odwoławczym w sprawie opłat za korzystanie z tego zasobu.

Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organy muszą zatem kontrolować swoją właściwość od momentu wszczęcia postępowania do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, kończącą postępowanie w sprawie.

Jak stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Oznacza to, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako wydana przez organ niewłaściwy jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, która stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Jak wskazano już wyżej, sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli stwierdzi, że zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z powyższych względów sąd orzekł jak w sentencji.

Ponieważ odwołanie od decyzji Starosty [...] rozpoznał organ niewłaściwy, poza oceną sądu musiały znaleźć się zarówno kwestie dotyczące tego, czy w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy p.g.k. w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2014 r i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego ( Dz. U. Nr 37, poz. 333) , czy przepisy ustawy p.g.k. w brzmieniu uwzględniającym zmiany wprowadzone ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2014 , poz. 897 ), która z wyjątkiem przepisów wskazanych w art. 16 weszła w życie z dniem 12 lipca 2014 r. , a także prawidłowość naliczenia opłat. W pierwszej kolejności oceny takiej musi bowiem dokonać właściwy organ rozpoznając odwołanie.

Zauważyć jedynie należy, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy nie mógł być wskazany w zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając decyzję – umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części . Przepis ten nie daje podstaw do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do rozpoznania organowi I instancji.

b.a.