Wyrok NSA, sygn. akt I SA 1509/84
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1985-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Powołane przepisy: article: art. 8
journal: Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55
law: Obwieszczenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 17 lutego 1983 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe.
Teza: Okoliczność, że stroną umowy o opiekę nad najemcą jest osoba zamieszkująca w sąsiednim lokalu i tym samym mogąca opiekę tę sprawować bez zawierania umowy, nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmowę wyrażenia zgody na zawarcie takiej umowy.

TEZY

Okoliczność, że stroną umowy o opiekę nad najemcą jest osoba zamieszkująca w sąsiednim lokalu i tym samym mogąca opiekę tę sprawować bez zawierania umowy, nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmowę wyrażenia zgody na zawarcie takiej umowy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Bogusława C. na decyzję Dyrektora Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Łodzi z dnia 20 września 1984 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na zawarcie umowy o opiekę i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego w Ł., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Dyrektora Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Łodzi kwotę sześćset złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 sierpnia 1984 r. Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego w Ł. odmówił Bogusławowi C., zamieszkałemu w lokalu nr 2 przy ul. Sz. nr 1a w Ł., wyrażenie zgody na zawarcie umowy o opiekę nad najemcą lokalu nr 1 przy ul. Sz. nr 1a w Ł. - Stefanią J. "w zamian za bezpłatne użytkowanie lokalu". Z dokonanych ustaleń wynika, że Stefania J. zajmuje pokój z kuchnią o powierzchni 27 m2, natomiast Bogusław C. zamieszkuje wraz z matką i bratem w lokalu nr 2, składającym się z dwóch pokoi i kuchni o powierzchni około 50 m2 składającym się z dwóch pokoi i kuchni o powierzchni około 50 m2. Lokale nr 1 i 2 mają wspólny przedpokój. Zdaniem organu I instancji nie zachodzi konieczność zawierania umowy o opiekę, ponieważ Bogusław C. może opiekować się Stefanią J. bez potrzeby zamieszkiwania w jej lokalu.

Decyzją nr L.III-817/691/84/PK z dnia 20 września 1984 r. Dyrektor Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że Bogusław C. jest członkiem rodziny najemcy lokalu n r 2. Oba lokale pozostają we wspólnocie i dlatego Bogusław C. może wykonywać opiekę bez zmiany miejsca zamieszkania. Wyrażenie zgody na zawarcie umowy o opiekę mogłoby w przyszłości spowodować przejęcie lokalu, a to stanowiłoby obejście prawa.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bogusław C. wnosił o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Zdaniem skarżącego, były podstawy do zawarcia umowy o opiekę, gdyż faktycznie tę opiekę nad Stefanią J. sprawuje. Przedtem zaś /od 1973 r./ Stefanią J. opiekowali się jego rodzice, którzy dokonali remontu jej mieszkania, ponosząc wydatki w wysokości 50.000 zł Stefania J. jest inwalidką I grupy i ma decyzję na przydział lokalu nr 1. Lokale nr 1 i 2, wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji, nie pozostają we wspólnocie.

W odpowiedzi na skargę podtrzymane zostało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, z podkreśleniem, że brak jest dokumentów stwierdzających konieczność i zakres opieki. Nie ma przy tym żadnych przeszkód, aby skarżący wykonywał opiekę na dotychczasowych warunkach, bez zmiany miejsca zamieszkania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Artykuł 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/ zawiera ustawową definicję "osób bliskich najemcy". Definicja ta obejmuje dość szeroki krąg osób i wymienia wśród nich osoby sprawujące opiekę nad najemcą na podstawie zawartej z nim umowy. Z pojęciem osoby bliskiej wiąże się różne przepisy. Na przykład według art. 32 ust 1 prawa lokalowego przy przydziale lokalu mieszkalnego oraz przy obliczaniu należnej najemcy powierzchni mieszkalnej uwzględnia się normy zaludnienia przysługujące także osobom bliskim, prowadzącym z najemcą wspólne gospodarstwo domowe. Charakter uprawnień, jakie przysługują osobom bliskim, został bliżej określony w przepisach, które dotyczą ustania stosunku najmu. Do takich przepisów można zaliczyć między innymi art. 41 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 42 ust. 1, 2 i 4 prawa lokalowego.

Szczególne uprawnienia dla osób bliskich powstają w razie śmierci najemcy mieszkania. Wówczas bowiem z mocy art. 691 Kc osoby bliskie, które z najemcą mieszkały aż do chwili jego śmierci, wstępują w stosunek najmu. Wstąpienie w stosunek najmu na podstawie tego przepisu może dotyczyć także osoby sprawującej opiekę nad najemcą na podstawie zawartej z nim umowy, ale pod warunkiem, że osoba ta stale zamieszkiwała z najemcą aż do chwili jego śmierci. Samo zawarcie umowy o opiekę nie rodzi określonych uprawnień z mocy art. 691 Kc, ta zaś okoliczność powoduje, że celem umowy o opiekę nie musi być w każdym przypadku przejęcie od najemcy mieszkania w wyniku wstąpienia w stosunek najmu. Należy przy tym podkreślić, że w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego /por. wyrok z dnia 11 sierpnia 1978 r. II OR 339/78 - OSNCP 1979 poz. 124/ krąg osób bliskich najemcy w rozumieniu art. 691 Kc jest szerszy niż określony w art. 8 prawa lokalowego, zaliczają się bowiem do nich - oprócz osób wymienionych w art. 8 prawa lokalowego - inne jeszcze osoby, których stosunek osobisty do najemcy uzasadnia wspólne i stałe z nim zamieszkanie. Z powyższego wynika więc, że także bez zawarcia umowy o opiekę skarżący mógłby uzyskać przymiot osoby bliskiej, jeżeli ze Stefanią J. łączyłby go stosunek osobisty, uzasadniający wspólne i stałe z nią zamieszkiwanie. Także z tej przyczyny odmowa wyrażenia zgody na zawarcie umowy o opiekę nie może wynikać z obawy, że mieszkanie po najemcy zostanie przyjęte przez zobowiązującego się do opieki.

Przyznanie uprawnień określonych w powołanych wyżej przepisach prawa lokalowego osobom spełniającym opiekę nad najemcą na podstawie zawartej z nim umowy, jako osobom bliskim, łącznie z możliwością uzyskania przydziału lokalu, opuszczonego przez najemcę /art. 42 ust. 1 zdanie 2 prawa lokalowego/ następuje z woli ustawodawcy. Z tego względu podejmowania działań zmierzających do uzyskania przymiotu osoby bliskiej nie można uznać za czynności mające na celu obejście prawa, jak błędnie podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Artykuł 8 prawa lokalowego określa tryb zawierania umowy o opiekę. Nie normuje natomiast bliżej ani charakteru tej umowy, ani jej zakresu. Tak lakoniczna regulacja stwarza trudność w dokonywaniu oceny, czy proponowana przez strony treść umowy pozostaje w zgodności z zasadami współżycia społecznego. Dla ustalenia więc charakteru umowy o opiekę oraz jej zakresu konieczne jest sięgnięcie do przepisów prawa cywilnego, ponieważ czynność określona w art. 8 prawa lokalowego jest umową, a więc instytucją właściwą dla prawa cywilnego i normowaną przez to prawo.

Do umowy przewidzianej w art. 8 prawa lokalowego mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o zobowiązaniach umownych, w tym także przepisy o wykonywaniu tych zobowiązań. Zawarcie zatem umowy o opiekę powoduje powstanie obowiązków określonych w umowie, których niewykonanie /lub nienależyte wykonanie/ pociąga za sobą możliwość zastosowania sankcji przewidzianych przez prawo cywilne. Faktyczne natomiast sprawowanie opieki, bez zawarcia w tym zakresie umowy, jest uzależnione jedynie od dobrej woli opiekuna i nie wiąże się z powstaniem po jego stronie obowiązków. Zasadniczo więc różna jest sytuacja prawna najemcy, który zawarł umowę o opiekę, w porównaniu z sytuacją, gdy opieka jest wykonywana jedynie faktycznie. Oznacza to, że nie było podstaw do odmowy wyrażenia zgody na zawarcie przez strony umowy o opiekę tylko z tej przyczyny, że skarżący - ze względu na zamieszkiwanie w sąsiednim lokalu - ma możliwość sprawowania opieki nad Stefanią J. również bez zawarcia umowy.

Argumentem przemawiającym za odmowę wyrażenia zgody na zawarcie umowy nie jest również podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność braku "dokumentów stwierdzających konieczność i zakres opieki". W toku postępowania przed organem I instancji przedstawiony został podpisany przez strony projekt umowy. Na jego podstawie zatem można było ustalić zakres obowiązków opiekuna. Natomiast dokonanie ustaleń co do potrzeby /konieczności/ sprawowania opieki nad Stefanią J. obciążało organ administracji między innymi w celu stwierdzenia, czy proponowana umowa pozostawałaby w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. Sprzeczność taka bowiem mogłaby zachodzić, gdyby Stefania J. była osobą w pełni sprawną, nie potrzebującą pomocy innej osoby.

Skatalogowanie zasad współżycia społecznego nie jest możliwe ani na tle przepisów kodeksu cywilnego, ani art. 8 prawa lokalowego. Jedynie przykładowo można wskazać na konieczność zawierania umów o opiekę w sytuacjach, gdy - jak już wspomniano - najemca nie wymaga opieki albo gdy osoba mająca być opiekunem nie ma z różnych przyczyn warunków do należytego wykonywania opieki. Dla stwierdzenia, czy w niniejszej sprawie jedna z takich sytuacji występuje, potrzebne będą w toku dalszego postępowania odpowiednie ustalenia dotyczące na przykład stanu zdrowia Stefanii J. i kwalifikacji skarżącego do wykonywania czynności, które wiążą się z opieką nad Stefanią J. Decydujące znaczenie może mieć także treść umowy.

Brzmienie art. 8 prawa lokalowego pozwala na zakwalifikowanie określonej w nim umowy jako umowy jednostronnie zobowiązującej, skoro obowiązek świadczenia /sprawowanie opieki/ ciąży tylko na opiekunie. Dla bytu prawnego tej umowy nie są potrzebne zobowiązania najemcy. Wynikająca jednak z prawa obligacyjnego zasada swobody umów nie wyłącza możliwości przyjęcia przez najemcę pewnych obowiązków bądź w samej umowie o opiekę, bądź też później. Może to być przy tym zobowiązanie pozwalające opiekunowi należycie wypełniać jego obowiązki. Dla należytego wykonywania obowiązków wynikających z umowy o opiekę może być potrzebne na przykład wspólne zamieszkiwanie opiekuna z najemcą, a w związku z tym najemca może zobowiązać się do podnajęcia opiekunowi lub też oddania mu w bezpłatne używanie części lokalu. Będą to jednak zobowiązania wynikające z odrębnych źródeł, nie zaś z zawartej umowy o opiekę.

W świetle powyższych rozważań należy dojść do wniosku, że ani podnajem lokalu, ani oddanie lokalu w bezpłatne używanie nie są źródłami obowiązków obciążających opiekuna. Jedynym tego rodzaju źródłem jest umowa o opiekę. W tej sytuacji nie można uznać za prawidłowy druku projektu umowy, znajdującego się w aktach sprawy, zatytułowanego "Umowa podnajmu bezpłatnego użytkowania lokalu mieszkalnego w zamian za sprawowanie opieki nad najemcą lokalu". Sam bowiem tytuł umowy, a także jej treść, wskazują jako na kwestie pierwszoplanowe zadysponowanie lokalem przez Stefanię J. Tymczasem decydujące znaczenie ma tu umowa o opiekę, łącznie ze szczegółowym określeniem obowiązków opiekuna. Odnowa decyzji organu I instancji również zawiera odmowy wyrażenia zgody "na zawarcie umowy o opiekę w zamian za bezpłatne użytkowanie lokalu".

Z przytoczonych wyżej względów wydane w sprawie decyzje, jako naruszające prawo materialne /art. 8 prawa lokalowego/, należało na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylić, orzekając o kosztach zgodnie z art. 208 Kpa.