Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 859/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: arrt. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 143, par. 115, par. 135, par. 118, par. 137
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 4a,  art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a, art. 6k ust. 3, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1 i art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Nowy Korczyn z dnia 18 lipca 2016 r. nr XIX/125/2016 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 1, § 2 pkt 2 - 4, pkt 6 - 12, pkt 14 - 19, § 3 pkt 1 - 5, pkt 8 - 16, pkt 18 - 20, § 5, § 15 ust. 1 lit. a, § 17, § 19 ust. 1, ust. 2 i ust. 7, § 22 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5, § 23, § 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4 - 6, § 27, § 28, § 30 ust. 3 i ust. 4, § 32, § 33, § 34 oraz § 35 ust. 1 i ust. 2; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 18 lipca 2016 r. Rada Gminy Nowy Korczyn, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., zwanej dalej "u.s.g") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., zwanej dalej "u.c.p.g."), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku - Zdroju, podjęła uchwałę nr XIX/125/2016 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowy Korczyn (dalej też jako "Regulamin").

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę - w części obejmującej: § 1, § 2 pkt 2 - 4, pkt 6 - 12, pkt 14 - 19, § 3 pkt 1 - 5, pkt 8 - 16, pkt 17 - 20, § 5, § 15 ust. 1a, § 17, § 19 ust. 1, 2 i 7, § 22 ust. 1,3,4 i 5, § 23, § 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 4 - 6, § 27, § 28, § 30 ust. 3 i 4, § 32, § 33, § 34, § 35 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, wywiódł Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, poprzez:

1. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 Regulaminu - art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez określenie w Regulaminie własnych szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowy Korczyn oraz własnego przedmiotu regulacji Regulaminu;

2. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 2 do 4, pkt 6 do 12, pkt 14 do 19 Regulaminu, a którymi posługuje się Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bądź które zostały przez inne ustawy zdefiniowane, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków i dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 pkt 1 do 5, pkt 8 do 16, pkt 19 i 20 Regulaminu - treści art. 5 ust. 1 pkt 1-4 u.c.p.g. przez zapewnienie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości w szczególności poprzez: wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych (pojemniki, worki) oraz utrzymanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, przyłączenie nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej w terminie 6 miesięcy od dnia przekazania do eksploatacji, oddzielne gromadzenie nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy w przypadku prowadzenia działalności rolniczo hodowlanej, prowadzenie selektywnego zbierania i przekazywanie przedsiębiorcy odpadów komunalnych, zagwarantowanie bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego punktu zbierania odpadów, uprzątanie z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych, uprzątanie poprzez zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie itp. zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości i utrzymanie ich należytego stanu sanitarno - higienicznego, uprzątanie błota śniegu, lodu z powierzchni chodników (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika) przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej do ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a także nieruchomości w tym podwórzy, przejść, bram itp. (przy czym należy to realizować w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów) oraz posypanie piaskiem chodnika, który należy uprzątnąć i usunąć po ustaniu przyczyny jego zastosowania; uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika tak by mogły je sprzątnąć służby utrzymujące w stanie czystości jezdnię, oznaczenie nieruchomości z numerem porządkowym oraz ewentualnie nazwą ulicy oraz zadbanie o ich estetyczny i czytelny wygląd, utrzymywanie czystości na przystankach, chodnikach, w przepustach, przejściach pod drogami itp. Utrzymywanie w stanie wolnym od zaśmiecania, zanieczyszczania wód powierzchniowych i ich najbliższego otoczenia, usuwanie z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków, gromadzenie obornika i płynnych odchodów zwierzęcych na terenie gospodarstwa rolnego w miejscach i w sposób zgodny z wymogami ustawy o nawozach i nawożeniu z 10 lipca 2007 r. oraz stosowanie obornika i płynnych odchodów zwierzęcych zgodnie z przepisami ustawy o ochronie roślin z 18 grudnia 2003 roku;

4. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych ich modyfikacja i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 pkt 17 i 18 Regulaminu, przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, przez ustanowienie w pkt 17 - mycia pojazdów wyłącznie w miejscach dozwolonych, a więc na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do na terenach służących do użytku publicznego tylko w miejscach do tego przygotowanych i specjalnie oznaczonych i w pkt 18 - drobnych napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi na terenie nieruchomości tylko za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady gromadzone są w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami - a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego Ministra i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego;

5. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie regulacji prawnych w § 5 pkt 1-10 Regulaminu, przez nałożenie zakazów - wobec bliżej nieokreślonych podmiotów - w postaci spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków, a także w pojemnikach, stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska dla usunięcia lodu i śniegu, niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń do zbierania odpadów, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, np. hydrantów, transformatorów, rozdzielni, wiat przystanków, roślinności, deptania trawników itp., zakopywania odpadów oraz padłych zwierząt, indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych w miejsca do tego nieprzeznaczone, wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi, opróżniania zbiorników bezodpływowych przez firmy nie posiadające uprawnień i zezwoleń, wykorzystywania nieczynnych studni kopanych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, podjazdów itp., dokonywania zmian naturalnego ukształtowania terenu w sposób niezgodny z przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r., zanieczyszczania dróg publicznych ziemią i materiałem organicznym wywożonym z pól na oponach i innych częściach maszyn rolniczych - podczas gdy zagadnienia te w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i z których to przepisów wynikają szczegółowe zasady postępowania z odpadami i ochroną środowiska - w szczególności Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska;

6. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust. 1 lit. a Regulamin poprzez zapis określający nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych na chodnikach, przystankach komunikacji publicznej w parkach - kosze uliczne o pojemności od 35 l. do 75 l.;

7. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 17 Regulaminu obowiązków nałożonych w art. 5 ust. 1 pkt 3b Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez nakazanie w domniemaniu właścicielom nieruchomości - przetrzymywanie pojemników na odpady w miejscu wyodrębnionym dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub, gdy takiej możliwości nie ma, wystawiania ich w dniu odbioru, zgodnie z harmonogramem, na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości, przy czym dopuszczono także wjazd na teren nieruchomości pojazdów podmiotu uprawnionego w celu odbioru odpadów zgromadzonych w pojemnikach, a nadto zlokalizowanie szczelnego zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych lub oczyszczalni przydomowej w sposób umożliwiający dojazd do nich pojazdu asenizacyjnego przedsiębiorcy w celu ich opróżnienia,

8. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 19 ust. 1, 2 i 7 Regulaminu przez nałożenie na bliżej nieokreślone podmioty zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne: śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużla, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych, aniżeli komunalne pochodzących z działalności gospodarczej, jak i zakazu spalania w pojemnikach i koszach na odpady, jakichkolwiek odpadów oraz zakazu odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są nieczystości płynne pochodzenia bytowego - podczas gdy zagadnienia te regulują przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz ustawy o nawozach i nawożeniu;

9. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejącej regulacji prawnej i jej modyfikacja w § 22 ust. 1, 3 i 4 Regulaminu przez określenie uprawnień do kontroli dla upoważnionych służb w zakresie stosowania postanowień Regulaminu przez właścicieli nieruchomości, a w przypadku niewykonania obowiązków określenie uprawnień Wójta Gminy do ukarania w trybie kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia lub decyzji nakazującej ich wykonanie - podczas gdy regulacje te zawiera Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a zwłaszcza art.6 ust. 7 do 12 oraz art.10 ust. 2 i 2a;

10. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie istniejącej regulacji ustawowej i jej modyfikacja w § 22 ust. 5 Regulaminu, przez określenie obowiązku przechowywania przez właściciela nieruchomości, przez okres dwóch lat dowodów uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżniania zbiorników bezodpływowych - pomimo tego, że brak jest upoważnienia do określenia przedziału czasu, przez który należy przechowywać dowody zapłaty;

11. przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację istniejącej regulacji prawnej w § 23 Regulaminu przez bezpodstawne określenie dla osób utrzymujących zwierzęta domowe obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego oraz ponoszenia odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt;

12. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 4 do 6 Regulaminu przez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe, w odniesieniu do psów dodatkowo obowiązków: prowadzenia na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem psa rasy uznawanej za agresywną, systematycznego szczepienia przeciwko wściekliźnie zgodnie z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych z 11 marca 2004 r., uzyskania zezwolenia Wójta na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, zaś w stosunku do wszystkich zwierząt domowych obowiązku stałego i skutecznego dozoru, nie wprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice itp. postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych korzystających z pomocy psów przewodników, przy dopuszczeniu zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy to psów uznawanych za agresywne, oraz zwolnienia psów ze smyczy na terenie nieruchomości tylko w sytuacji gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający swobodny dostęp osób trzecich odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem oraz niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe;

13. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących

regulacji prawnych w § 27 i § 28 Regulaminu przez określenie sposobu postępowania ze zwierzętami i psami pozostawionymi bez opieki i obciążeniu kosztami schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia ich właścicieli - podczas gdy kwestie te reguluje ustawa o ochronie zwierząt art. 11a oraz postanowienia te winny być zawarte w innej uchwale "Program Opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt";

14. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących

regulacji prawnych w § 30 ust. 3 i 4 Regulaminu w odniesieniu do kwestii utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej warunków ich utrzymywania: posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt, ograniczenie uciążliwości hodowli dla środowiska do obszaru nieruchomości na której jest prowadzona, przestrzegania przepisów sanitarno - epidemiologicznych, składowania obornika w odległości co najmniej 10 m od linii

rozgraniczającej nieruchomość na terenie płaskim tak by odcieki nie mogły

przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości, pszczoły trzymać w

ulach ustawionych w taki sposób aby wylatujące i przylatujące pszczoły

nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich;

15. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 32, § 33 i § 34 Regulaminu przez nałożenie na podmioty prywatne - właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi obowiązku przeprowadzenia co najmniej raz w roku deratyzacji na terenie nieruchomości oraz nałożenie na "właścicieli budynków jednorodzinnych"realizacji obowiązku deratyzacji w miarę potrzeby, określenie, iż w

przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne

Wójt Gminy określi w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem

Sanitarnym, obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz poprzez

zarządzenie terminu jej przeprowadzenia, jak i obowiązku ponoszenia kosztów

deratyzacji przez właścicieli nieruchomości;

16. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejącej regulacji prawnej w § 35 ust. 1 Regulaminu przez określenie uprawnień dla upoważnionych przez Wójta Gminy pracowników oraz jednostek upoważnionych do kontroli na mocy odrębnych przepisów do wykonywania czynności kontrolnych w

zakresie stosowania postanowień Regulaminu, pracownicy będą się legitymować wobec użytkowników nieruchomości legitymacją służbową;

17. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie regulacji

ustawowej w § 35 ust. 2 Regulaminu przez zawarcie postanowienia: Kto nie wykonuje obowiązków określonych Regulaminem podlega karze grzywny - podczas gdy regulacja ta jest zawarta w art. 10 ust. 2 i 2a u.c.p.g.

W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały tj. Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowy Korczyn w zakresie obejmującym: § 1, § 2 pkt 2 - 4, pkt 6 - 12, pkt 14 - 19, § 3 pkt 1 - 5, pkt 8 - 16, pkt 17 - 20, § 5, § 15 ust. 1 a,

§ 17, § 19 ust. 1, 2 i 7, § 22 ust. 1, 3, 4 i 5, § 23, § 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 4 - 6,

§ 27, § 28, § 30 ust. 3 i 4, § 32, § 33, § 34, § 35 ust. 1 i 2.

W obszernym uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał w szczególności, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zobowiązuje radę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w gminie tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym artykule, tj. w granicach upoważnienia ustawowego, w celu uzupełnienia, uszczegółowienia wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W konsekwencji regulacje te muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Przedmiotowego upoważnienia nie można ani zawężać, ani też rozszerzać - przekraczać - wobec obowiązku ścisłej interpretacji normy upoważnionej i zakazu domniemywania kompetencji oraz dokonywania wykładni rozszerzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna w znacznej części.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 250) zwanej dalej "u.c.p.g.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.).

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie dotyczącym § 1, § 2 pkt 2 - 4, pkt 6 -12, pkt 14 - 19, § 3 pkt 1 - 5, pkt 8 - 16, pkt 18 - 20, § 5, § 15 ust. 1 lit. a, § 17, § 19 ust. 1, ust. 2 i ust. 7, § 22 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5, § 23, § 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4 - 6, § 27, § 28, § 30 ust. 3 i ust. 4, § 32, § 33, § 34 oraz § 35 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu. Nie zasługiwała ona na uwzględnienie co do § 3 pkt 17.

Odnośnie § 1 Regulaminu, określono w nim zakres regulacji, jakiego dotyczy Regulamin, przy czym Rada Gminy dokonała tego, nie tylko powtarzając zapisy ustawy - art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ale także modyfikując jej treść. W tej sytuacji, mając na uwadze powyższe wywody, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w tej części.

W § 2 uchwałodawca lokalny zawarł definicje określonych pojęć, a mianowicie: nieruchomości, właścicieli nieruchomości, przedsiębiorcy, pojemników, odpadów komunalnych, odpadów wielogabarytowych, odpadów budowlanych, odpadów niebezpiecznych, odpadów ulegających biodegradacji, punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, harmonogramu, zbiorników bezodpływowych, nieczystości ciekłych, chowu zwierząt, zwierząt domowych, zwierząt bezdomnych. Jak słusznie zauważył Prokurator, częścią spośród tych pojęć posługuje się bądź to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bądź inne ustawy, w tym w szczególności Kodeks cywilny, ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 r. ze zm.), dalej "ustawa o odpadach", ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), dalej "ustawa o ochronie zwierząt", część z nich została zdefiniowana ustawowo, pozostałe natomiast stanowią definicje własne utworzone na użytek zaskarżonej uchwały.

Podkreślić należy, że przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim definicji pojęć ustawowych. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 u.c.p.g. brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca (por. wyroki NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09, z 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11). Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 pkt 2 - 4, pkt 6 - 12, pkt 14-19.

Za zasadne (poza pkt 17) należało uznać także zarzuty dotyczące obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w § 3 Regulaminu. I tak, § 3 pkt 1 stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. z modyfikacją jego treści. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3 u.c.p.g., obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższy przepis ustawy nakłada więc na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników (nie ma w nim mowy o workach) w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie tego samego obowiązku (powtórzenie go) w regulaminie oznacza powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację. Określono w nim bowiem także to, kto ma utrzymywać je w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym - przy ograniczeniu podmiotowym jedynie do właściciela nieruchomości (por. też wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2866/15).

Podobnie w przypadku obowiązków nałożonych na właścicieli w § 3 pkt 2, 3, 4 Regulaminu dokonano powtórzenia brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a u.c.p.g., z ich modyfikacjami, a także określono termin "przyłączenia do sieci", pomimo braku delegacji do jego określenia, co także musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie. Z kolei obowiązek umieszczenia numeru porządkowego domu, o którym mowa w § 3 pkt 13 Regulaminu jest powtórzeniem regulacji z art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. z daty zaskarżonej uchwały Dz.U.2016.1629).

Brak jest upoważnienia dla rady gminy do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku (w tym przypadku w § 3 pkt 5 Regulaminu) obowiązku właścicieli nieruchomości polegającego na prowadzeniu w opisanym w Regulaminie zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przekazywania ich do odbioru. Należy zauważyć, że z dniem 1 lutego 2015 r. zmieniono treść art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., który otrzymał brzmienie: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a". W art. 4a u.c.p.g. zawarto delegację do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony, a także odpadów komunalnych podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1. W art. 4 ustawy dodano także ust. 2a, zgodnie z którym regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. Niemniej jednak, według stanu prawnego obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, właściciel nieruchomości był zobowiązany złożyć do wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiają gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Jednak o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny czy też nie, decydował na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji takiego wyboru nie mógł ponosić negatywnych konsekwencji. Jeżeli właściciel nieruchomości nie wybrał selektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający te odpady przyjmował je jako zmieszane odpady komunalne. Przekładało się to na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, były niższe (art. 6k ust. 3 ustawy). Ustawa pozwalała na stosowanie korzystniejszej, niższej stawki za odpady segregowane w celu promowania segregacji. Nie można jednak z tych zapisów ustawowych, dotyczących różnicowania stawki opłat, wnioskować, że na mieszkańców nakładało się obowiązek tylko i wyłącznie segregowania odpadów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Bd 1433/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 705/18). Świadczy o tym także fakt zmiany legislacyjnej dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579), mocą której w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. nałożono wprost na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania odpadów. Podobnie zmianie uległ art. 6k ust. 3 ustawy, w którym mowa jest obecnie o niewypełnianiu przez właściciela obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny (do czasu zmiany przedmiotowy fragment przepisu brzmiał: "(...) jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane (...)"). O ile zatem w świetle uregulowań obowiązujących na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Gminy mogła uregulować wymagania, zasady i zakres selektywnego zbierania odpadów, o tyle nakładając jednoznacznie na właścicieli obowiązek selektywnego zbierania odpadów w § 3 pkt 5 Regulaminu przekroczyła delegację ustawową.

Podobnie obowiązki określone w pkt 8, pkt 9 i pkt 10 omawianego paragrafu dotyczące zagwarantowania bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego punktu zbierania odpadów, uprzątnięcia z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych oraz uprzątnięcie poprzez zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie itp. zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości i utrzymanie ich należytego stanu sanitarno - higienicznego stanowią dodatkowe obowiązki, a ponadto zagadnienia te zostały uregulowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawie z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Odnośnie do obowiązków określonych w § 3 pkt 11 i pkt 12 Regulaminu Sąd ocenił je jako istotnie naruszające prawo. Otóż w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy rada gminy, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Przywołany przepis upoważnia do określenia wymagań w zakresie części nieruchomości służących do użytku publicznego. Kwestionowany zapis § 3 pkt 11 Regulaminu dotyczy uprzątania ze śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników przyległych do nieruchomości, zaś pkt 12 tego przepisu uprzątnięcia piasku z chodnika. Lokalny prawodawca nie dostrzegł, że nie dość, iż w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ustawa określa już obowiązek związany z uprzątnięciem ww. zanieczyszczeń w zakresie chodników położonych wzdłuż nieruchomości, to dodatkowo definiuje pojęcie chodnika w rozumieniu tej ustawy i wprowadza wyjątki od obowiązku związanego z uprzątnięciem chodnika. Zatem omawiany zapis Regulaminu nie tylko wkracza w zakres regulacji ustawowej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., to jeszcze pomija istotną część tej regulacji. Wykracza zatem poza zakres upoważnienia ustawowego (por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016r., sygn. IV SA/Po 1060/16). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zapis § 3 pkt 11 i pkt 12 zaskarżonego załącznika do uchwały stanowi w gruncie rzeczy częściowe powtórzenie wraz z nieuprawnioną modyfikacją przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie realizację przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.

Z kolei obowiązek oznaczenia nieruchomości przez umieszczenie w widocznym z ulicy miejscu tablic informacyjnych z numerem porządkowym nieruchomości oraz ewentualnie nazwą ulicy oraz zadbanie o ich estetyczny i czytelny wygląd, o którym mowa w § 3 pkt 13 Regulaminu jest powtórzeniem regulacji z art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. z daty zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2016 r. poz. 1629).

Zgodzić się należy ze skarżącym, że określone w pkt 14 i 15 omawianego przepisu obowiązki utrzymania czystości na przystankach, chodnikach, przepustach, przejściach pod drogami itp., utrzymanie w stanie wolnym od zaśmieceń i zanieczyszczeń wód powierzchniowych i ich najbliższego otoczenia także stanowią przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie dodatkowych obowiązków nieprzewidzianych w u.c.p.g.

Za wadliwy Sąd uznał również zapis Regulaminu zawarty w § 3 pkt 16, dotyczący obowiązku niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiałów rozbiórkowych i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków. Należy wskazać, że "materiały rozbiórkowe i resztki materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków" są odpadami komunalnymi w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, gdy powstają w gospodarstwach domowych oraz gdy są do nich podobne. Wykaz z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. wymienia m. in. "odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne", co nawiązuje do definicji tych odpadów z ustawy o odpadach i oznacza, że wtedy mają one taki charakter, gdy powstają w gospodarstwach domowych. Sformułowanie w § 3 pkt 16 Regulaminu, że chodzi o odpady powstałe w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków, nawiązuje właśnie do definicji odpadów komunalnych. Takie pośrednie zdefiniowanie odpadów komunalnych jest powtórzeniem i modyfikacją definicji ustawowej z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach. Pomija bowiem np. wyłączenie z tej definicji odpadów niebezpiecznych i wprowadza pojęcie "resztek materiałów budowlanych" nieznane ustawie i "materiałów rozbiórkowych", podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. stanowi o odpadach budowlanych i rozbiórkowych.

W pozostałym zakresie, tj. co do § 3 pkt 17 Regulaminu, Sąd uznał, że zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że w omawianym zapisie Regulaminu została zrealizowana delegacja zawarta z art. 4 ust. ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g, dotycząca określenia wymagań w zakresie mycia poza myjniami pojazdów samochodowych jako ogółu. W omawianym przepisie Regulaminu wprowadzono mycie pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie w miejscach dozwolonych, a więc na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi lub na terenach służących do użytku publicznego tylko w miejscach do tego przygotowanych i specjalnie oznaczonych.

Zasadny był natomiast zarzut istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji

§ 3 pkt 18 Regulaminu, który stanowi, że "drobne naprawy, a więc wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje, pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości dozwolone są tylko za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami ustawy". Przede wszystkim z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami. Poza tym Rada posłużyła się niedookreślonym zwrotem "drobnych napraw", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Wreszcie uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i niepowodowania zanieczyszczeń wód i gleb wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kc i wprowadza warunek braku zanieczyszczeń wód i gleby, który jest zbyt ogólny, aby adresaci mogli go zachować.

Za wadliwe Sąd uznał również zapisy pkt 19 i pkt 20 w § 3 Regulaminu dotyczące obowiązku gromadzenia obornika i płynnych odchodów zwierzęcych na terenie gospodarstwa rolnego oraz stosowania obornika i płynnych odchodów zwierzęcych, bowiem kwestie te regulują odpowiednio ustawa z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu oraz ustawa z 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin.

Sąd uwzględnił także zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego i powtórzenia regulacji prawnych w § 5 Regulaminu, którym (w dziesięciu punktach) nałożono nakazy wobec bliżej nieokreślonych podmiotów. Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że zagadnienia te w sposób szczegółowy uregulowane zostały w przepisach innych ustaw, w tym zasady postępowania z odpadami zostały uregulowane w ustawie o odpadach. I tak jeśli chodzi o zakaz spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków, a także w pojemnikach (pkt 1), to w art. 13 i 44 ustawy o odpadach zawarta jest regulacja dotycząca spalania i przetwarzania termicznego odpadów, a także zakazy spalania odpadów. Co do pkt, 2 w którym zabroniono stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska dla usunięcia śniegu i lodu, to kwestie ochrony środowiska zostały wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisach powszechnie obowiązujących m. in. ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. w dacie podjęcia uchwały - Dz.U. z 2016 r. poz. 672). Także zakazy z pkt 3 ww. paragrafu dotyczące niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury oraz innych urządzeń zostały wraz z sankcjami uregulowane w art. 143 - 145 kodeksu wykroczeń.

Z kolei regulacja zawarta w § 5 pkt 4 Regulaminu zakazująca zakopywania odpadów oraz padłych zwierząt, nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej przekazanej do realizacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku. Artykuł 5 ust. 1 pkt 3b tej ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a zatem przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Natomiast do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnosiły się przepisy odrębne, w szczególności ustawa o odpadach, która określała zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Podkreślić trzeba, że w u.c.p.g. brak jest przepisów pozwalających na zamieszczanie w regulaminie utrzymania czystości i porządku zakazu zakopywania odpadów i padłych zwierząt, ponieważ kwestie te uregulowane są szczegółowo w ustawie o ochronie zwierząt.

W ocenie Sądu, zakaz indywidualnego wywożenia odpadów komunalnych oraz indywidualnego opróżniania zbiorników bezodpływowych, przez osoby nie posiadające stosownych pozwoleń określony w pkt 5 omawianego przepisu, wynika z art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 3a i 3 b oraz art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.; zgodnie z tymi przepisami za składowanie odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone. Ponadto delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. dotyczy pozytywnego określenia sposobu pozbywania się odpadów i nieczystości, a nie zakazów tego dotyczących. Również art. 5 ust. 3b u.c.p.g. nakłada obowiązek pozbywania się odpadów i nieczystości zgodnie z ustawami i przepisami odrębnymi i co istotne, nie określa żadnych zakazów. Z kolei w treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie sposób doszukać się delegacji, która uprawniałaby radę do wprowadzenia w regulaminie takiego zakazu.

Odnośnie do § 5 pkt 6 i pkt 7 Regulaminu zawierających zakazy wylewania i odprowadzania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi, opróżniania zbiorników bezodpływowych przez firmy nie posiadające odpowiednich uprawnień i zezwoleń to kwestie te są uregulowane w ustawie o odpadach. Ponadto, delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. dotyczy pozytywnego określenia sposobu pozbywania się odpadów i nieczystości, a nie zakazów tego dotyczących. Również art. 5 ust. 3b u.c.p.g. nakłada obowiązek pozbywania się odpadów i nieczystości zgodnie z ustawami i przepisami odrębnymi.

Odnośnie do § 5 pkt 8 Regulaminu, należy wskazać, że rada gminy nie posiada kompetencji do wprowadzenia zakazu wykorzystania nieczynnych studni kopanych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, pojazdów itp. Co do określonego w § 5 pkt 9 Regulaminu zakazu dokonywania zmian naturalnego ukształtowania terenu to kwestie te reguluje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

W przypadku zakazu ustanowionego § 5 pkt 10 Regulaminu dotyczącego zanieczyszczania dróg publicznych ziemią i materiałem organicznym wywożonym z pól na oponach i innych częściach maszyn rolniczych, a w razie zaistnienia ww. sytuacji po zakończeniu prac polowych konieczności uprzątnięcia drogi, również należy zgodzić się ze skarżącym, że w tym przypadku doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego.

Podsumowując, Rada Gminy Nowy Korczyn nie miała delegacji ustawowej do ustanowienia powyższych zakazów.

Zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący regulacji zawartej w § 15 ust. 1 lit. a Regulaminu. Istotnie, jak podnosi Prokurator, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Tymczasem Rada określiła nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych.

W § 17 Regulaminu ustalono, że na terenie nieruchomości pojemniki na odpady należy przetrzymywać w miejscu wyodrębnionym, dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub, gdy takiej możliwości nie ma, wystawiać je w dniu odbioru, zgodnie z harmonogramem na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości, dopuszcza się także wjazd na teren nieruchomości pojazdów podmiotu uprawnionego w celu odbioru odpadów zgromadzonych w pojemnikach.

Sąd stwierdził nieważność § 17, gdyż zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. delegacja dotyczy samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie ich wystawiania na chodnik. Natomiast obowiązek wystawiania pojemników na chodnik powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych.

W § 19 ust. 1, ust. 2 i ust. 7 Regulaminu skierowano do bliżej nieokreślonych podmiotów zakazy gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne: śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużla, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych, aniżeli komunalne pochodzących z działalności gospodarczej, jak i zakazu spalania w pojemnikach i koszach na odpady jakichkolwiek odpadów oraz zakazu odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są nieczystości płynne pochodzenia bytowego, które również stanowią oczywiste przekroczenie upoważnienia ustawowego, gdyż nie mają umocowania w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz stanowią powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym przypadku w ustawie o odpadach oraz ustawie o nawozach i nawożeniu. Zakaz odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz podsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe został nadto uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowego sposobu stosowania nawozów oraz prowadzenia szkoleń z zakresu ich stosowania (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 393).

Wyeliminować należało także § 22 w zakresie ust. 1, 3 i 4 Regulaminu określających konsekwencje nie realizowania przez właścicieli nieruchomości obowiązków w nim określonych poprzez uprawnienie do kontroli dla upoważnionych służb, a w przypadku niewykonania tych obowiązków uprawnienie Wójta Gminy do ukarania w trybie kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia lub decyzji nakazującej ich wykonanie. Przedstawiona regulacja wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. Regulacje te zostały zawarte w art. 6 ust. 7 do 12 oraz art. 10 ust. 2 i 2a u.c.p.g.

Rację ma skarżący Prokurator, że Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe, powtórzyła istniejące regulacje ustawowe i je zmodyfikowała w § 22 ust. 5 Regulaminu, który stanowi, że dowody uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżnianie zbiorników bezodpływowych, właściciel nieruchomości jest obowiązany przechowywać przez okres 2 lat od daty ich wystawienia. Przepis ten stanowi powtórzenie regulacji z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. Brak jest delegacji dla określenia okresu przechowywania dokumentów, a więc Rada nie miała podstaw do zamieszczenia takiej regulacji w skarżonym Regulaminie.

Regulacja zawarta w § 23 Regulaminu, zgodnie z którym osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a także ponoszenia pełnej odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt, była zbędna i przekraczała upoważnienie ustawowe z uwagi na uregulowanie tej kwestii w art. 431 kc, w ustawie o ochronie zwierząt, jak też w art. 77 kodeksu wykroczeń. Określenie wprost, w jaki sposób może odbywać się utrzymywanie zwierząt domowych, z użyciem nieostrych sformułowań, bez wskazania minimalnych wymagań w tym zakresie, stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. Analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowany przepis pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. Ponadto § 23 Regulaminu w części dotyczącej ponoszenia przez osobę utrzymującą zwierzęta domowe pełnej odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt, wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, a także bezpodstawnie ingeruje w zastrzeżoną dla ustawodawcy sferę odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych. Jak podkreśla się w orzecznictwie, stanowienie o zasadach odpowiedzialności cywilnoprawnej, karnej lub administracyjnej należy bezspornie do materii ustawowej i żaden akt prawny niższego rzędu nie może tworzyć, zmieniać lub uchylać reguł ustawowych w tym zakresie. Szczegółowe zasady odpowiedzialności deliktowej za szkody wyrządzone przez zwierzę znajdują się w prawie cywilnym, gdzie są również wskazane okoliczności wyłączające tę odpowiedzialność - art. 424 k.c. Dlatego powtórzenie i modyfikacja tych zasad jest niedopuszczalna.

Jeśli chodzi o obowiązek osób utrzymujących zwierzęta domowe określony w § 26 ust. 1 pkt 1 Regulaminu polegający na wyprowadzaniu na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem każdego psa rasy uznanej za agresywną, Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19). Ustawodawca nie upoważnił ponadto rady gminy do sformułowania zakazów zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi poza terenami publicznymi czy na terenie prywatnym, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu zwolnienia zwierząt z uwięzi na terenach zielonych czy na prywatnej nieruchomości. Jego realizacja ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 43/19).

Zgodnie z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna - zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Treść omawianych zapisów modyfikują powyższe unormowania ustawowe i jest bardziej rygorystyczna. Rada gminy nie jest także upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy (jak też inne zwierzęta) mogą zostać zwolnione z uwięzi (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16).

W § 26 ust. 1 pkt 2 Regulaminu został uregulowany obowiązek szczepień przeciwko wściekliźnie i okazywania zaświadczeń o szczepieniu. Przepis ten mieści się wprawdzie w delegacji ustawowej, ale stanowi zbędne powielenie regulacji zawartej w art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt z nieuprawnioną modyfikacją; w ustawie obowiązki nałożono na posiadaczy, a w regulaminie tylko na właścicieli. Podobnie mieści się w delegacji zawarty w § 26 ust. 1 pkt 3 Regulaminu obowiązek uzyskania zezwolenia na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, ale również ten przepis stanowi zbędne powielenie regulacji zawartej w art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt z nieuprawnioną modyfikacją; w ustawie obowiązki nałożono na utrzymujących psy ras uznawanych za agresywne, a w regulaminie tylko na właścicieli.

Zasadny również był zarzut dotyczący § 26 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4-6 Regulaminu. Co do nałożenia obowiązków "w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych" - należy wskazać, że tak sformułowany przepis wyodrębniony jako osobny ustęp powoduje, że nie można do niego odnosić określenia kręgu jego adresatów sformułowanego w § 26 Regulaminu, tj. "właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe". W konsekwencji niedookreślony jest krąg adresatów regulacji zawartych w § 26 ust. 2 pkt 1, pkt 2 oraz pkt 4-6. Ponadto wszystkie te punkty czytane razem z pierwszym zdaniem ustępu 2 "W odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych:" są sformułowane niestylistycznie i bez określenia, czy dotyczą nakazu określonego zachowania czy też zakazów. Nie da się więc odkodować normy prawnej, która w tym przepisie powinna się mieścić, np. "W odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych (...) niedopuszczenie do zakłócenia ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe".

Niezależnie od powyższego, regulacje zawarte w § 26 ust. 2 Regulaminu są wadliwe, gdyż zakaz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice itp., który nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników (§ 26 ust. 2 pkt 2), nie znajduje swej podstawy w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Podstawę do wydania aktu określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowią, jak przyjmuje art. 40 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przepisy tej ustawy. Nie sposób zatem przyjąć, że zakazy takie mogły zostać unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (wyrok WSA w Krakowie z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1268/19). Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r. II SA/Wr 153/14 LEX nr 1527453).

Nie mieści się w kompetencji Rady sformułowanie w § 26 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 Regulaminu dopuszczające zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem z wyłączeniem psów ras uznanych za agresywne oraz zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości w sytuacji gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznaczoną tabliczką. Przepis Regulaminu zawarty w § 26 ust. 2 pkt 6 nakładający na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, obowiązek niedopuszczanie do zakłócania ciszy i spokoju przez te zwierzęta także narusza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., wkraczając zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim - art. 144 kc (wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2007 r., sygn. II SA/Gl 531/07).

Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego Rada Gminy w § 27 i § 28 Regulaminu uchwaliła, że zwierzęta pozostawione bez opieki, wobec których nie zastosowano ww. zabezpieczeń, podlegają schwytaniu i dowiezieniu do schroniska dla bezdomnych zwierząt, z którym Gmina ma podpisana umowę, zaś właściciele, którzy w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi psami ponoszą koszty ich schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o ochronie zwierząt zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. Stosownie zaś do art. 11a ust. 1 tej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Treści § 27 i § 28 Regulaminu w oczywisty sposób modyfikują zatem powyższe unormowania ustawowe i w zapisie są bardziej rygorystyczne (por. wyroki: NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. II OSK 1492/12; WSA w Kielcach z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Ke 597/15).

Zarzuty dotyczące przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 30 ust. 3

i ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały dotyczące wymagań odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej również okazały się zasadne, bowiem treść tych przepisów wprost wkracza w regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i ustawie z 10 lipca 2007 r o nawozach i nawożeniu, a także Kodeksie cywilnym (art. 144).

Dodatkowo wskazać należy, że konieczność wyeliminowania § 30 ust. 4 pkt 3 (lokalizacja uli pszczelich) Regulaminu wynikała z faktu, że uregulowanie to wkracza w materię ustawową regulowaną przepisami Kodeksu cywilnego w zakresie prawa sąsiedzkiego. Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten otwiera grupę unormowań w Kodeksie cywilnym określanych mianem prawa sąsiedzkiego. Funkcją tych unormowań jest zapobieganie ewentualnym konfliktom pomiędzy sąsiadami oraz rozstrzyganie tych konfliktów. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego. Nakaz ustawienia uli z pszczołami w określonej odległości od granicy działki, na której stoją, nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" (art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.) nie mieści się określanie odległości usytuowania uli pszczelich od granic nieruchomości.

Rada Gminy, realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., przekroczyła upoważnienie ustawowe wskazując w § 32 Regulaminu właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi jako podmioty zobowiązane do przeprowadzenia, co najmniej raz w roku, deratyzacji na terenie nieruchomości, ze wskazaniem, że w odniesieniu do budynków jednorodzinnych obowiązek ten może być realizowany w miarę potrzeb. Przepis ten nie obejmuje bowiem upoważnienia do regulowania przez Radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku. Także redakcja § 33, w brzmieniu "W przypadku wystąpienia popularyzacji gryzoni, stwarzające zagrożenia sanitarne, Wójt Gminy określi, w uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz poprzez zarządzenie, termin jej przeprowadzenia" - stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy i musi być określone w regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że dokonana przez Radę swoista subdelegacja tego obowiązku na Wójta, nie ma umocowania ustawowego. To rada gminy jest bowiem wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 217/19).

Zasadny okazał się również zarzut dotyczący § 34 Regulaminu, zgodnie z którym koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości. Redakcja ta stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy norma kompetencyjna (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.) nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości.

Wyeliminować należało także przepis § 35 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu. Zgodnie z postanowieniami ust. 1 upoważnieni przez Wójta Gminy pracownicy oraz jednostki upoważnione do kontroli na mocy odrębnych przepisów, są uprawnieni do wykonywania czynności kontrolnych w zakresie stosowania postanowień Regulaminu. Pracownicy przeprowadzający kontrolę legitymować się będą wobec użytkowników nieruchomości legitymacją służbową. Natomiast zgodnie z treścią ust. 2 ww. paragrafu "Kto nie wykonuje obowiązków określonych Regulaminem podlega karze grzywny, na podstawie art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach". Przedstawiona regulacja wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. W art. 9u, 9v i 9w u.c.p.g. określono kto ma uprawnienia kontrolne oraz odesłano do przepisów określających sposób przeprowadzenia kontroli. Brak jest natomiast w u.c.p.g. delegacji do uchwalenia przepisu karnego, zawartego w § 35 ust. 2 Regulaminu. Nie zawiera jej również art. 40 ust. 3 u.s.g., ponieważ Regulamin utrzymania czystości i porządku nie ma charakteru przepisów porządkowych. Wreszcie regulacja ta stanowi powtórzenie regulacji z art. 10 ust. 2 i 2a u.c.p.g.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 1, § 2 pkt 2 - 4, pkt 6 -12, pkt 14 - 19, § 3 pkt 1 - 5, pkt 8 - 16, pkt 18 - 20, § 5, § 15 ust. 1 lit. a, § 17, § 19 ust. 1, ust. 2 i ust. 7, § 22 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5, § 23, § 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4 - 6, § 27, § 28, § 30 ust. 3 i ust. 4, § 32, § 33, § 34 oraz § 35 ust. 1 i ust. 2, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w części dotyczącej § 3 pkt 17.