Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 749/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Kłomnice z dnia 7 lutego 2011 r. nr 17/IV/2011 w przedmiocie uchwalenia statutu Gminy Kłomnice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) - dalej u.s.g. oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej P.p.s.a. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Kłomnice Nr 17/IV/2011 z dnia 7 lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kłomnice - jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 18 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 3, art. 23 ust. 2 i art. 22 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały.

W opinii organu nadzoru mimo, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednej zbiorczej normy prawnej obejmującej katalog spraw regulowanych w statucie gminy, lecz normy te są w niej rozproszone, statut jako zasadniczy akt jednostki terytorialnej stanowiący o jej ustroju powinien obligatoryjnie regulować następujące sprawy:

1) zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej (art. 5 ust. 3 ustawy),

2) zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 1 b ust. 3 ustawy),

3) zasady i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5 ustawy),

4) organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 ustawy),

5) zasady działania klubów radnych (art. 23 ust. 2 ustawy),

6) zasady uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy (art. 37a ust. 1 ustawy),

7) uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 ustawy).

Cytując stanowisko judykatury Wojewoda Śląski stwierdził, że wszystkie elementy wymienione w przywołanych przepisach są elementami obligatoryjnymi statutu i brak któregokolwiek z nich dyskwalifikuje statut w całości, gdyż ustawa nie zna pojęcia statutu częściowego (por. wyrok z dnia 11 czerwca 2003 roku. sygn. akt II SA/Ka 472/03).

Odnosząc się kolejno do poszczególnych regulacji statutowych organ nadzoru zauważył, że nie wszystkie obligatoryjne elementy wymienione powyżej zamieszczone zostały przez Radę Gminy Kłomnice w uchwalonym akcie.

Zdaniem Wojewody Śląskiego brak jest stosownych uregulowań w zakresie uprawnień przysługujących jednostkom pomocniczym w sferze gospodarki finansowej. W § 9-Statutu wskazano bowiem wyłącznie, że sołectwa mogą prowadzić gospodarkę finansową na zasadach określonych w przepisach szczególnych.

Niewypełnienie delegacji w tej kwestii może mieć istotny wpływ treść uchwały budżetowej, określającej - na mocy przepisu art. 212 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2013 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) - uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Brak stosownych uregulowań w statucie jednostki samorządu terytorialnego wyłącza możliwość konkretyzacji tych uprawnień w uchwale budżetowej.

Statut Gminy Kłomnice nie zawiera również regulacji dotyczących zasad działania klubów radnych, czego wymaga art. 23 ust. 2 u.s.g.

Dostrzeżone braki elementów obligatoryjnych statutu uznane zostały przez organ nadzoru jako wpływające na legalność całego zaskarżonego aktu.

Kolejnym uchybieniem podniesionym w skardze jest powtórzenie bądź modyfikowanie obowiązujących unormowań ustawowych.

W opinii organu nadzoru niedopuszczalną modyfikację przepisów u.s.g. stanowi:

- nałożenie w § 10 statutu obowiązku Sołtysa uczestnictwa w sesjach Rady, gdy zgodnie z art. 37a u.s.g. do swobodnego uznania organu wykonawczego jednostki pomocniczej oddano uczestnictwo w sesjach Rady;

- nałożenie w § 81 statutu obowiązku Wójta uczestniczenia w sesjach rady gminy, gdy w wymienionych w art. 30 u.s.g. zadaniach wykonywanych przez wójta, brak jest takiego obowiązku;

- nałożenie w § 24 statutu obowiązku uczestnictwa w sesjach rady Zastępcy Wójta, Sekretarza i Skarbnika Gminy, gdy zgodnie z art. 33 ust. 1,3,4,5 u.s.g. tylko wójt, jako kierownik urzędu, jest władny wydawać polecenia służbowe i zobowiązać pracowników urzędu do udziału w sesjach wykonując w stosunku do nich uprawnienia zwierzchnika służbowego. To wójt pełni czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych będących pracownikami samorządowymi.

- uregulowanie w § 45 ust. 2, § 85 ust. 2 i § 91 statutu zadań i obowiązków pracowników komórek organizacyjnych urzędu, gdy na mocy art. 33 ust. 2 u.s.g wyłącznie wójt, jako kierownik urzędu gminy, posiada wyłączną kompetencję do nadania w drodze zarządzenia regulaminu określającego organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy;

- przyznanie w § 55 ust. 2 statutu komisjom rady gminy uprawnień do podejmowania współpracy z komisjami innych rad jednostek samorządu terytorialnego i innymi nieokreślonymi podmiotami, gdy zgodnie z art. 21 ust. 3 u.s.g. komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności;

- wyłączenie w § 65 statutu członków Komisji Rewizyjnej od udziału w jej działaniach w sprawach, w których istnieje uzasadnione podejrzenie co do ich stronniczości lub interesowności, gdy zgodnie z art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Zdaniem organu nadzoru użyte w ustawie określenie "interes prawny" jest pojęciem obiektywnym w odróżnieniu od okoliczności, o jakich mowa w kwestionowanym przepisie - mogących wywołać podejrzenie o stronniczość czy interesowność. Ponadto wyłączenie ustawowe dotyczy samego głosowania w radzie i komisji, a nie pracy (działalności) w komisji. W przypadku dokonania wyboru radnego do składu komisji nie są możliwe jakiekolwiek czasowe wyłączenia od udziału w jej pracach ani na mocy decyzji przewodniczącego komisji, ani też uchwały rady, chyba że rada podejmie decyzję o zmianie składu osobowego komisji rewizyjnej. Przepisy obowiązujących ustaw nie przewidują także prawa radnego będącego członkiem komisji rewizyjnej, do odwoływania się do rady w ramach ochrony swych praw w sprawach związanych z pracami komisji.

- nałożenie w § 66 i § 67 statutu na Komisję Rewizyjną obowiązków kontrolnych wobec działalność Wójta, gminnych jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych Gminy oraz innych obowiązków, gdy kwestia ta została uregulowana odpowiednio w art. 18a ust. 1 i art. 18 a ust. 4 u.s.g.;

- przyznanie w § 83 statutu Radzie Gminy kompetencji do rozpatrywania skarg na działalność Wójta oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań własnych Gminy, gdy w art. 229 pkt 3 K.p.a. kwestia ta została uregulowana i to w sposób odmienny. Organ nadzoru wyjaśnił, że w obrębie kompetencji objętej normą art. 22 ust. 1 u.s.g. mieszczą się sprawy ustalenia procedury (organizacji, trybu) rozpatrywania skarg przez Radę Gminy w zakresie nie powielającym regulacji zamieszczonej w przepisach powszechnie obowiązujących oraz z nimi nie kolidujących.

- upoważnienie Przewodniczącego Rady w § 85 ust. 1 i § 86 do kwalifikacji i oceny skarg na działalność Wójta oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań własnych Gminy, gdyż zgodnie z art. 231 K.p.a., tylko Rada Gminy jest właściwa do tego, aby dokonać kwalifikacji skargi i przekazać ją organowi właściwemu do rozpatrzenia. Zatem Przewodniczący Rady (Zastępca Przewodniczącego), jako że nie jest organem, o którym mowa w przepisach K.p.a. nie ma prawa dokonywać czynności określonych w § 85 ust. 1 i § 86 statutu.

- uregulowanie w § 89 i §§ od 92 do 94 statutu zasad dostępu do informacji publicznej, gdy kwestie te są unormowane ustawowo, a także na poziomie Konstytucji RP.

Kolejnym uchybieniem podniesionym w skardze jest przekroczenie przez Radę Gminy Kłomnice delegacji ustawowej, a w konsekwencji działanie bez podstawy prawnej.

Takim uchybieniem, w ocenie organu nadzoru, jest powierzenie w § 16 pkt 3 i pkt 6 statutu Przewodniczącemu Rady, a w przypadku jego nieobecności Zastępcy Przewodniczącego, kierowania obsługą kancelaryjną posiedzeń Rady, czuwanie nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych ich mandatu. Tymczasem kompetencje przewodniczącego rady określone zostały w art. 19 ust. 2 u.s.g, zgodnie z którym, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Statut nałożył zatem na Przewodniczącego Rady inne niż w ustawie obowiązki, nie mieszczące się w pojęciu "organizowanie pracy rady i prowadzenie obrad rady".

Organ nadzoru wskazał, że zadania związane z pełnieniem funkcji przewodniczącego (zastępcy przewodniczącego) rady gminy mają charakter materialno-techniczny. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy jednoznacznie kształtuje usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy. Nie ma więc podstawy do przyznania przewodniczącemu (zastępcy przewodniczącego) organu stanowiącego gminy jakichkolwiek innych uprawnień niż te, które wynikają z przywołanego przepisu.

Również, w opinii Wojewody Śląskiego, brak jest delegacji ustawowej, która upoważniałaby radę gminy do uregulowania zawartego w § 62 statutu. Przepis ten umożliwia wspólne odbywanie sesji przez rady gmin. Natomiast brzmienie art. 22 ustawy wskazuje, że zawarte w statucie regulacje dotyczyć mają struktury i zagadnień wewnątrzgminnych, co oznacza, że nie mogą one normować trybu pracy organów niebędących organami tej gminy, a w szczególności organów innych gmin. Odwołując się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Op 290/09 organ nadzoru podniósł, że regulacje dotyczące odbywania wspólnych sesji rady gminy z radami innych jednostek samorządu terytorialnego stanowią materię wykraczającą poza zakreślone granice swobody rady gminy w kształtowaniu treści statutu. Co więcej, takie unormowanie w sposób niedopuszczalny ingeruje w sferę funkcjonowania organu innej gminy.

Także, zdaniem Wojewody Śląskiego, treść § 71 i § 79 ust. 1 statutu stanowi o przekroczeniu przez uchwałodawcę upoważnienia ustawowego.

W § 71 Rada postanowiła o obowiązkach kierownika kontrolowanego podmiotu w przypadku kontroli przeprowadzanych przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy Kłomnice. Jednak nałożenie obowiązków określonego zachowania na kierowników kontrolowanego podmiotu nie mieści się w zakresie zasad i trybu działania komisji rewizyjnej. W ramach zasad i trybu działania komisji rewizyjnej powinny być uregulowane wyłącznie działania członków tej komisji. Wojewoda uznał także, że treść § 71 statutu jest sformułowana niedostatecznie czytelnie. Rada nie doprecyzowała bowiem, jakie warunki i środki w jej rozumieniu są niezbędne do przeprowadzenia kontroli, co oznacza, że na podstawie § 71 Statutu przeprowadzający kontrole uzyskali niczym nieograniczone uprawnienia w powyższym zakresie.

Natomiast regulację przedstawioną w § 79 ust. 1 statutu, zgodnie z którą Komisja Rewizyjna może korzystać z porad, opinii i ekspertyz osób posiadających wiedzę fachową w zakresie związanym z przedmiotem jej działania, Wojewoda Śląski powołując się na stanowisko judykatury, uznał za pozbawioną podstaw prawnych.

Ponadto zauważył, że uchwałodawca w ustępie drugim tego przepisu wkroczył bezpośrednio w wyłączne kompetencje Wójta Gminy. W przepisie tym bowiem Rada Gminy na wniosek Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej została upoważniona do podjęcia uchwały zobowiązującej Wójta do zawarcia odrębnej umowy i dokonania wypłaty wynagrodzenia ze środków komunalnych w przypadku skorzystania z porad, opinii i ekspertyz osób posiadających wiedzę fachową. Natomiast zaciąganie zobowiązań oraz dokonywanie wypłat w związku z umowami za świadczenie usług mieści się w pojęciu gminnej gospodarki finansowej. Zgodnie z art. 60 u.s.g. za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (ust. 1). Wójt jest dysponentem budżetu i jemu też przysługuje wyłączne prawo m.in. do zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy oraz do dokonywania wydatków budżetowych (ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy). Kompetencje rady gminy w zakresie gospodarki finansowej obejmują jedynie uchwalenie budżetu, nie zaś dysponowanie wydzielonymi w nim środkami. Realizując swoje ustawowe kompetencje wójt jest w pełni samodzielny. Rada nie może udzielać mu w tym zakresie zaleceń w konkretnych sprawach, ani też zobowiązywać go do uzyskiwania zgody na podejmowanie czynności cywilno-prawnych (umowy). Stanowiący podstawę do przyjęcia statutu gminy art. 22 ust. 1 ustawy, nie daje umocowania do stanowienia w statucie przepisów upoważniających do wydawania przez Radę odrębnych uchwał zobowiązujących wójta do podjęcia określonych czynności.

Kolejnym rodzajem uchybienia podniesionym w skardze organu nadzoru była zauważona sprzeczność wewnętrzna regulacji statutowych.

Tak w § 53 statutu Rada postanowiła o powołaniu wymienionych w pkt 1 do 4 komisji stałych. Jednak, według skarżącego, przepis ten pozostaje w sprzeczności z § 14 ust. 1 statutu, w którym Rada postanowiła, że ilość i rodzaj komisji stałych oraz ich stan ilościowo-osobowy określony zostanie odrębną uchwałą.

W § 95 statutu pozostaje w sprzeczności z jego § 5 ust. 2, zgodnie z którym rejestr gminnych jednostek organizacyjnych prowadzi wójt. Nadto - zdaniem organu nadzoru – kwestia uregulowania jednostek organizacyjnych gminy nie jest materią statutową. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i art. 18 ust 2 pkt 9 lit. h ustawy gmina może tworzyć jednostki organizacyjne w drodze odrębnej uchwały rady.

Z kolei przepisy § 27, § 84, § 88, § 89 statutu pozostają, zdaniem strony skarżącej, w sprzeczności z określonym w art. 87 Konstytucji RP hierarchicznie ukształtowanym systemem źródeł prawa. Ustęp 1 tego przepisu stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 określa natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Kolejność wymieniania w art. 87 ustawy zasadniczej źródeł prawa wskazuje na ich hierarchię. Powyższą tezę potwierdzają inne przepisy konstytucyjne. W odniesieniu do aktów prawnych stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej - art. 184 Konstytucji RP. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że akty prawa miejscowego - podobnie jak wszystkie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego - znajdują się w hierarchii źródeł prawa poniżej ustaw. Tym samym rada gminy nie może w akcie prawa miejscowego - jako akcie hierarchicznie niższym od ustawy - zastrzegać, że przepisy ustawowe mają mieć w określonym przypadku zastosowanie. Odesłane przez radę gminy w akcie prawa miejscowego do zastosowania przepisów ustawy, czyli przepisów hierarchicznie wyższych, stanowi więc naruszenie prawa - przekroczenie kompetencji rady, gdyż może wywoływać wrażenie, że zastosowanie przepisów ustawy wynika z postanowień uchwały, czyli aktu niższego rzędu. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu.

Organ nadzoru zaznaczył, że w przypadku zaistnienia stanu faktycznego, którego rozstrzygnięcie może nastąpić zarówno na podstawie przepisów aktu prawa miejscowego, jak i przepisów powszechnie obowiązujących na terenie całego kraju, rozstrzygnięcie powinno nastąpić w oparciu o przepisy hierarchicznie wyższe.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Kłomnice wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzutu skargi są nieuzasadnione, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a z pewnością brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżony statut swoją regulacją obejmuje wszystkie zagadnienia związane z ustrojem gminy i funkcjonowaniem jej organów, a brak regulacji dotyczącej klubów radnych, wynika z faktu niefunkcjonowania w Radzie Gminy Kłomnice kluby radnych.

Organ wykonawczy Gminy Kłomnice podniósł, że uchwała pozostaje w obrocie prawnym od ponad siedmiu lat, a organ nadzoru dopiero po upływie tak długiego okresu uznał za stosowne wnieść skargę na uchwałę, kwestionując zaledwie niektóre rozstrzygnięcia statutu, ale wnosząc o stwierdzenie nieważności całego aktu, co nie zasługuje na uwzględnienie.

Alternatywnie, w przypadku uwzględnienia stanowiska Wojewody co do poszczególnych rozstrzygnięć Statutu, uchwałodawca wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały wyłącznie w zakwestionowanej przez organ nadzoru części.

Wyjaśnił nadto, że jest w opracowaniu projektu nowego Statutu Gminy, który będzie uwzględniał regulacje wynikające m. in. z ustawy z dnia 11 stycznia 2018 roku o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018r., poz. 130) i odniesie się także do zakwestionowanych przez Wojewodę kwestii.

Odrębnym pismem z dnia 24 października 2018 r. uchwałodawca poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny o podjęciu uchwały w sprawie Statutu Gminy z uwzględnieniem korekty nieprawidłowości wskazanych przez Wojewodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 poz. 2107), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne odbywa się co do zgodności z prawem.

Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302)) zwanej dotychczas w skrócie jako "P.p.s.a.". W art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. przewidziano skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Postępowanie sądowe zmierzające do kontroli statutu Gminy Kłomnice zainicjowane zostało skargą Wojewody Śląskiego. Przed rozpoznaniem skargi zaskarżona uchwała usunięta została z obrotu prawnego, o czym sąd został zawiadomiony odrębnym pismem organu Gminy Kłomnice.

Okoliczność ta powoduje konieczność rozważenia, czy uwzględnienie stanowiska Wojewody Śląskiego przez organ poprzez wydanie nowego statutu w miejsce zakwestionowanego, prowadzi do bezprzedmiotowości orzekania przez sąd administracyjny.

Problem ten generalnie rozwiązany został w odpowiedzi udzielonej w formie uchwały Trybunału Konstytucyjnego na pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich czy sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem każdej uchwały organu gminy podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy też jest uprawniony i obowiązany do stwierdzenia nieważności takich uchwał, o ile obowiązują one w dacie orzekania sądu administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej prowadzonej przed sądem administracyjnym rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona po jej zaskarżeniu, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jednocześnie stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 publ. OTK 1994/2/44). Orzecznictwo sądów administracyjnych dotykającego tego zagadnienia traktować można, jako stabilne. Przyjmuje się w nim, że badanie legalności aktów prawa miejscowego, które zostały uchylone lecz nie przestały obowiązywać, jest zgodne z przyznanymi sądom administracyjnym kompetencjami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1290/04, z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt. I OSK 368/10, z dnia 20 marca 1996r. SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129, z dnia 3 kwietnia 2012r. I OSK 2315/11, z dnia 29 grudnia 2011r. I OSK 1719/11, z dnia 27 maja 2008r. II OSK 344/08, z dnia 13 września 2006r. II OSK 758/06, z dnia 2 września 2005r. sygn. akt I OSK 394/05, z dnia 29 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 1719/11 ).

Tak też sprawę tę traktuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym albowiem domniemanie zgodności z prawem aktu prawa miejscowego uchylone być może dopiero wyrokiem sądu administracyjnego. W tym znaczeniu wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały organu gminy ma charakter orzeczenia konstytutywnego. Dopiero z chwilą wydania tej treści wyroku przestaje w odniesieniu do poddanego kontroli aktu normatywnego obowiązywać domniemanie jego zgodności z prawem. Akt uchylający zaskarżoną uchwałę nie przesądza kwestii legalności jej obowiązywania z okresu poprzedzającego uchylenie. Nie ustała więc potrzeba weryfikacji legalności tego aktu.

Uchylenie zaskarżonej uchwały nie jest nadto równoznaczne z uwzględnieniem skargi, poprzez autokorektę, o której mowa w art. 54 § 3 P.p.s.a. W ramach uprawnień, o których mowa w tej normie prawnej organ, którego działanie zaskarżono może zweryfikować swoje działania, jednakże zwolnienie sądu administracyjnego z obowiązku kontroli zaskarżonego aktu nastąpiłoby wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi w całości. Jest oczywiste, że nie czyni tego uchylenie uchwały wywołujące skutki tylko na przyszłość.

W tej sytuacji, wyeliminowanie na przyszłość z obrotu prawnego przedmiotu zaskarżenia we własnym zakresie przez Radę Gminy w Kłomnicach nie zadecydowało o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego złożoną skargą.

Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny był zatem zobligowany rozstrzygnąć czy w istocie Radzie Gminy Kłomnice można przypisać zarzucane w skardze uchybienia. Sąd zwraca przy tym uwagę na treść art. 147 § 1 P.p.s.a. zezwalającego uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" oznacza nieważność uchwały organu gminy (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza więc konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy odstąpienie od upoważnienia ustawowego, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo).

Zatem, oceniając czy zakwestionowane regulacje statutowe naruszają prawo, Sąd zobowiązany był rozważyć, czy są to naruszenia istotne. W takim tylko przypadku Wojewoda był bowiem upoważniony uznać zakwestionowane regulacje statusowe za pozbawione cech legalności. Wykonywanie nadzoru nad działalnością gminy w drodze skargi skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, tak jak w przypadku wydawania aktów nadzoru, musi bowiem uwzględniać fakt, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 u.s.g. ale także z zasadą wyrażoną w treści jej art. 91 ust. 1. Naruszałoby tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy.

Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), nie jest jednak absolutna, gdyż gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zadań w granicach wynikających z ustaw. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień są pozbawione legitymacji, gdyż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (art. 94 Konstytucji RP).

Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale wykroczenie poza wyznaczone ustawą upoważnienia do stanowienia prawa, modyfikacje lub powtórzenia treści przepisów ustawowych, wewnętrzną sprzeczność regulacji statutowych, a przede wszystkim brak w kontrolowanym statucie jego obligatoryjnych elementów.

Przechodząc do oceny zasadności argumentacji skargi podnieść trzeba, że statuty, obok Konstytucji, ustaw i rozporządzeń są jednym z podstawowych aktów ustrojowych jednostki samorządu terytorialnego. Statut jest prawem miejscowym, o czym przesądza art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Jest on uchwalany na podstawie ustawowej, generalnej klauzuli delegacyjnej. Zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym statut powinien określać jej zadania, sposoby procedowania - między innymi ustrój gminy (art. 3 ust. 1 u.s.g.), zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych (art. 5 ust. 3 u.s.g.), zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11b ust. 3 u.s.g.), zasady i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5 u.s.g.), organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.), zasady działania klubów radnych (art. 23 ust. 2 u.s.g.), zasady uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy (art. 37a ust. 1 u.s.g.) jak też uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.).

Sąd uznał za stosowne odnieść się w pierwszej kolejności do niewypełnienia w całości przez uchwałodawcę klauzul delegacyjnych.

Organ nadzoru zarzucił niezamieszczenie w zakwestionowanym statucie regulacji dotyczących zasad działania klubów radnych.

Analiza statutu zakwestionowanego przez organ nadzoru potwierdza zasadność zarzutu niezamieszczenia w nim zasad działania klubów radnych, czego wymaga art. 23 ust. 2 u.s.g. Uchybienie to zostało przyznane w odpowiedzi na skargę. Stwierdzono tam, że kluby takie nigdy nie funkcjonowały w Gminie.

Ustosunkowując się do twierdzenia uchwałodawcy Sąd zauważa, że kluby radnych są dobrowolną formą organizowania się radnych i nie istnieje nakaz utworzenia takich klubów. Jednak bez zamieszczenia w statucie określonych zasad tworzenia i ich organizacji czy przyznania im określonych uprawnień, kluby takie nie mogą działać. Bez względu na to zatem, czy będą one działały czy też nadal regulacja taka pozostanie de facto martwą, musi zostać umieszczona w statucie.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zawarte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym niezamieszczenie w statucie materii objętej ustawowym nakazem, stanowi o niespełnieniu wymogów prawa. Rada powinna bowiem uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji statutowej. Potwierdzenie tego typu uchybienia dyskwalifikuje zaskarżoną uchwałę w całości, gdyż nie może ona obowiązywać jako statut, bez przepisów dotyczących kwestii, które należą do obligatoryjnej materii statutowej, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 472/03 oraz z dnia 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1110/15, jak również wyrok tut Sądu z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 370/16).

Tym samym Sąd nie mógł uwzględnić stanowiska Rady Gminy przedstawionego w odpowiedzi na skargę i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały jedynie w stosunku do poszczególnych, wskazanych w skardze regulacji. Brak nawet jednego obligatoryjnego elementu statutu nakazuje stwierdzenie jego nieważności w całości. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku odniesienia się do poszczególnych, zakwestionowanych skargą regulacji.

Zdaniem organu nadzoru, w statucie brak jest też uregulowań w zakresie uprawnień przysługujących jednostkom pomocniczym w sferze gospodarki finansowej. Odsyłanie w § 9 statutu do przepisów szczególnych nie stanowi bowiem o wypełnieniu delegacji zawartej w art. 51 ust. 3 u.s.g.

W zakwestionowanym § 9 ust. 1 statutu organ uchwałodawczy wskazał, że sołectwa mogą prowadzić gospodarkę finansową na zasadach określonych w przepisach szczególnych. Natomiast przywołany w skardze, jako naruszony, art. 51 ust. 3 u.s.g. stanowi, że statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.

Gospodarka finansowa w odniesieniu do jednostek pomocniczych ograniczona jest wyłącznie do dokonywania wydatków i pozostaje w pełni zależna od odpowiednich postanowień uchwały budżetowej gminy (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod. red. Pawła Chmielnickiego wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2007 r., s. 491). Art. 51 ust. 3 u.s.g. stanowi podstawę wprowadzenia w statucie postanowień umożliwiających przeznaczenie w budżecie gminy wydatków na sfinansowanie działalności jednostek pomocniczych i określenia modelu tej gospodarki w ramach tego budżetu. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się także, że w związku z brakiem możliwości tworzenia budżetu przez jednostki pomocnicze, przepis art. 51 ust. 3 u.s.g. należy rozumieć jako obowiązek ujmowania w budżecie gminy wydatków na finansowanie działalności jednostek pomocniczych (por. G. Jyż, Zb. Pławecki, A. Szewc, Komentarz, ABC 2010, wyd. III, komentarz do art. 51). Słusznie zatem zauważa organ nadzoru, że odesłanie do przepisów szczególnych nie stanowi wypełnienia obowiązku uregulowania w statucie zagadnienia ustrojowego, do którego uregulowania w drodze statutu gmina została upoważniona przez wyraźny przepis ustawy.

Drugi rodzaj uchybienia dostrzeżony przez organ nadzoru to powtórzenie i modyfikowanie przepisów rangi ustawy w regulacjach statutowych.

Statut gminy wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym, stanowi podstawę działania, organizacji i funkcjonowania zarówno gminy jak i jej jednostek pomocniczych lecz tylko w takim zakresie, w jakim nie przesądzają tej kwestii przepisy wyższego rzędu.

Jak przyjęto w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r. III RN 40/00 (OSNAPU 2001 nr 13 poz. 424) statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem przepisów u.s.g., nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów. Pamiętać bowiem należy, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, które ze swej istoty nie mogą wprowadzać szerszych uprawnień, względnie ograniczeń niż dopuszczone przez ustawę, stając się tym samym samodzielnym źródłem prawa i naruszając w ten sposób granice upoważnienia ustawowego (por. odpowiednio wyrok TK z dnia 6 marca 2000r., P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56).

Ograniczenia swobody statutowej gminy, gwarantowanej jej zarówno Konstytucją RP, Europejską Kartą Samorządu Lokalnego jak i ustawą o samorządzie gminnym, będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy u.s.g. i zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych. Dozwolone jest natomiast uszczegółowienie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach bądź uzupełnienie kwestii, które w ustawach nie znalazły prawnych rozwiązań, o ile ustawa tworzy podstawę do takiej regulacji.

Potwierdza takie stanowisko brzmienie § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 45). Zgodnie z tym przepisem, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Ugruntowane jest stanowisko i judykatury i piśmiennictwa prawniczego w tym zakresie, że powoływanie się na zasady techniki prawodawczej może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. m. in. T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej"; T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87).

Nie kwestionując w żadnym razie przedstawionego stanowiska, Sąd podziela jednak także pogląd, w myśl którego zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w § 118 przywołanego wyżej rozporządzenia nie ma charakteru absolutnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne też stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdzał bowiem, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK w szczególności orzeczenie z dnia 15 stycznia 1991r. sygn. U 8/90 publ. OTK 1991/1/8).

Przyjmując zatem, że zakaz powtórzeń regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie skutkuje automatycznie istotnym uchybieniem prawa, a w konsekwencji nieważności przepisu "powtarzającego", Sąd uznał, że zakwestionowanie regulacji statutowych w przypadku powtórzenia ustawowego bez głębszego rozważenia tej kwestii, byłoby zbyt arbitralne. Jednakże w zakwestionowanym statucie, w przypadkach wskazanych przez organ nadzoru, zasadniczo nie wprowadza się dokładnego brzmienia przepisu ustawowego lecz jego zmodyfikowaną treść.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał za stosowne dokonać analizy tej części zakwestionowanych przez organ nadzoru regulacji, aby ustalić, czy uchwałodawca wprowadził w ten sposób do obowiązującego systemu prawnego w sposób niedozwolony nowe normy, bądź uregulował poszczególne kwestie w sposób odmienny od ustawowego czy też w sposób dozwolony uszczegółowił rozwiązania ustrojowe zawarte w ustawach bądź uzupełnił kwestie, które w ustawach nie znalazły prawnych rozwiązań.

Takim modyfikującym przepisem kwestionowanego statutu jest po pierwsze § 65 ust. 1 statutu. Rada Gminy Kłomnice wskazała w nim, że członkowie Komisji Rewizyjnej podlegają wyłączeniu od udziału w jej działaniach w sprawach, w których może powstać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność. Tymczasem regulacja ustawowa stanowi, że radny nie może brać udział w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

W świetle przytoczonych powyżej rozważań Sąd uznaje stanowisko organu nadzoru za zasadne. Uchwałodawca zmienił treść przepisu ustawowego tak dalece, że utworzył całkowicie inną normę prawną. Pozbawił bowiem członka Komisji Rewizyjnej udziału w bliżej niesprecyzowanych działaniach komisji w przypadku równie niesprecyzowanym, określonym jako "podejrzenie o stronniczość i interesowność".

Przede wszystkim art. 25a u.s.g. nie zezwala na odsunięcie radnego od pracy w komisji. Wolą ustawodawcy było odsunąć radnego lub członka komisja wyłącznie od udziału w głosowaniu nad sprawą, a nie od innych form udziału w danej sprawie, takich jak dyskusja nad sprawą, dostarczanie argumentów na rzecz konkretnego stanowiska komisji. Ustawa określiła nadto precyzyjnie przesłankę nakazującą zastosowanie takiej restrykcji i nie pozostawiła uchwałodawcy uprawnienia do kształtowania jej w sposób odmienny. O braku możliwości głosowania radnego nad daną sprawą, zgodnie z wolą ustawodawcy, przemawiać ma jego interes prawny rozumiany bardzo szeroko. Nie ma znaczenia czy jest to interes z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego, gospodarczego czy karnego. Każdy z nich uruchamia ten zakaz. Ma tu znaczenie czysto materialny prawny aspekt pojęcia interesu prawnego. W odróżnieniu od art. 28 K.p.a. czy art. 189 K.p.c. przepis art. 25a u.s.g. nie chroni tego czyj jest interes prawny lecz chroni gminę (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, str. 314 wyd. 3 LexisNexis).

Ponad powyższe Sąd zauważa, że normy prawne w oparciu, o które ma funkcjonować gmina muszą być sformułowane w sposób czytelny, niebudzący żadnych wątpliwości co do treści nałożonych nimi uprawnień i realizowanych przez nie zadań. Obowiązek tworzenia jasnych i czytelnych sformułowań użytych w treści przepisów prawa miejscowego wynika z podstawowych zasad praworządności. Użycie nieostrych, niezdefiniowanych pojęć zaprzecza takiemu obowiązkowi, a do takich zwrotów zaliczyć należy określenie "podejrzenie", "stronniczość" czy "interesowność". Dostrzeżone przez organ uchybienie stanowi istotne naruszenie prawa zezwalające na wkroczenie w gwarantowaną samodzielność organów samorządu gminy.

Kolejnymi zakwestionowanymi przez Wojewodę przepisami są § 66 i 67 kontrolowanego statutu. W § 66 ust. 1 wskazano, że Komisja Rewizyjna kontroluje działalność Wójta, gminnych jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych Gminy pod względem legalności, gospodarności, rzetelności i celowości. W ustępie drugim wskazano, że Komisja Rewizyjna bada w szczególności gospodarkę finansową kontrolowanych podmiotów, w tym wykonanie budżetu Gminy. Natomiast § 67 stanowi, że Komisja Rewizyjna wykonuje inne zadania kontrolne na zlecenie Rady w zakresie i w formach wskazanym w uchwałach Rady.

Sąd podziela prezentowany w piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym istnienie przepisów nakazujących zamieszczenie w statucie gminy określonych regulacji nie może być traktowane jako jednoczesny zakaz zamieszczania w statucie innych kwestii ustrojowych gminy. Statut może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nie normowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi. Wniosek taki wynika z samorządowego charakteru gmin, które w miarę samodzielnie winny normować swą strukturę (por. Z. Leoński: Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce. PDW. "Ławica". Poznań 1994r., str. 16-18). W orzecznictwie podnosi się, że nie sposób akceptować jedynie te postanowienia statutu, których przedmiot został kazuistycznie wskazany w ustawie. Prowadzi to bowiem do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z art. 169 ust. 1 Konstytucji wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów tak by w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania. (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r. OSK 1122/04, publ. CBOSA).

Z tych przyczyn Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru co do tego, że dookreślenie zadań Komisji Rewizyjnej i formy ich wykonywania dokonane w zakwestionowanych § 66 i § 67 statutu jest istotnym uchybieniem nakazującym stwierdzenie nieważności tych przepisów.

W art. 18a ust. 1 u.s.g. określa się, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W ust. 4 art. 18a wskazano, że komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli.

Uzupełnienie regulacji ustawowej poprzez wskazanie kierunków kontroli (pod względem "legalności, gospodarności, rzetelności i celowości, a w szczególności gospodarki finansowej kontrolowanych podmiotów, w tym wykonanie budżetu Gminy") nie jest uchybieniem istotnym. W ten sam sposób należy, zdaniem Sądu, ocenić treść § 67 statutu, w którym Rada Gminy Kłomnice określa formę prawną aktu zlecenia kontroli.

Sąd, z przytoczonych powyżej przyczyn, jako niezasadny ocenia również zarzut zamieszczenia w kontrolowanym statucie wykazu jednostek organizacyjnych (§ 95 statutu).

Ustawowe upoważnienie rady gminy do tworzenia jednostek organizacyjnych w odrębnej uchwale oznacza jedynie, że nie jest to obligatoryjna materia statutowa. Brak jest jednak podstaw prawnych do zakwestionowania samodzielności gminy co do ukształtowania bytu jednostek organizacyjnych w statucie. Jednoczesne powierzenie Wójtowi Gminy Kłomnice, w § 5 statutu, obowiązku prowadzenia rejestru tych jednostek, zdaniem Sądu, nie pozostaje w wzajemnej sprzeczności z § 95 statutu, a więc z zamieszczeniem w tym przepisie ich imiennego wykazu.

Również jako nie trafne ocenia Sąd zakwestionowanie przez Wojewodę nałożenie na przewodniczącego w § 16 pkt 3 statutu czynności w postaci kierowania obsługą kancelaryjną posiedzeń Rady Gminy Kłomnice uznając ten obowiązek, jako pozaustawowy.

W ocenie Sądu "kierowanie obsługą kancelaryjną posiedzeń Rady" to zadania związane ściśle z wewnętrznym organizowaniem pracy rady i nie budzi wątpliwości, że jest unormowaniem ściśle technicznym. Z tych przyczyn Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru co do tego, by modyfikacja art. 19 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 16 pkt 3 zadań o charakterze technicznym, stanowiła istotne uchybienie wymagające interwencji w postaci stwierdzenia nieważności.

Natomiast, podzielając stanowisko organu nadzoru, Sąd uznaje za niedopuszczalną modyfikację art. 19 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 16 pkt 6 statutu kompetencji Przewodniczącego Rady Gminy w postaci czuwania "nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych ich mandatu".

Zadaniem przewodniczącego rady, przyznanym na mocy art. 19 ust. 2 u.s.g. jest wyłącznie organizowanie prac rady oraz prowadzenie jej obrad. Zadania przyznane przewodniczącemu rady mocą art. 19 ust. 2 u.s.g. polegają wyłącznie na czynnościach technicznych. Reprezentuje on radę wyłącznie w stosunkach wewnętrznych. Przyznano mu nadto uprawnienie do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy. Uprawnienie to wynika jednak wprost z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracowniach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902), a nie jest domniemywane. Żaden z tych przepisów nie pozwala przewodniczącemu "czuwać nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych ich mandatu". Sformułowanie tego obowiązku jest nieostre, nie precyzuje rodzaju działań, jakie miesić się mogą w pojęciu "czuwa". Równie nieostro określone zostały warunki "niezbędne do wykonywania mandatu radnego". Trudno jest zatem ocenić, czy są to w istocie zadania wyłącznie techniczne, przewidziane przez ustawodawcę. Art. 19 ust. 2 u.s.g. jednoznacznie kształtuje usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy, przez co nie jest dopuszczalna żadna jej zmiana (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2001r. sygn. akt II SA 1525/00 publ. CBOSA).

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że zakwestionowana przez organ regulacja zawarta w § 16 pkt 6 statutu w zakresie sformułowania "czuwa nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych ich mandatu".

pozostaje w sprzeczności z materią ustawową. Przyznanie na mocy statutu gminy szerszych uprawnień niż dopuszczone przez ustawę powoduje, że statut ten traci swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i naruszając w ten sposób granice upoważnienia przyznanego radzie gminy. Niewątpliwie więc przepis § § 16 pkt 6 statutu odmiennie od ustawodawcy kształtuje kompetencje przewodniczącego rady wynikające z art. 19 ust. 2 u.s.g. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że "w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, czynności tego organu są dotknięte nieważnością. Przepis kompetencyjny podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, a domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych nie może wchodzić w rachubę (por. uchwała TK z 10 maja 1994, W. 7/94, OTK 1994, cz. I, s. 211-212 i cytowane tam orzeczenia K. 5/86, P. 2/86, U. 6/87, K. 1/89, U 3/92, K. 11/93). Stanowisko to należy stosować także w odniesieniu do organu samorządu terytorialnego, którego kompetencje musi określać prawo, a w przypadku braku takiego określenia należy przyjąć brak takiej kompetencji.

Uchwałodawca zadecydował nadto o uprawnieniach Przewodniczącego Rady Gminy Kłomnice w § 85 ust. 1 i § 86 statutu. Regulację te organ nadzoru uznał za sprzeczna z treścią art. 231 K.p.a, co Sąd uznaje za trafne, gdyż słusznie podnosi Wojewoda, że przewodniczący rady gminy nie jest organem. Nie można zatem przyznawać mu kompetencji przyznanych w ustawie organowi. Tym samym Przewodniczący Rady Gminy Kłomnice nie jest uprawniony do przyjmowania skarg w celu ich kwalifikacji i przekazywania zgodnie z właściwością, jak zadecydowano w statucie. Wyłącznie Rada Gminy przyjmuje skargę ewentualnie podejmuje działania, o których mowa w art. 231 K.p.a.

Kolejna modyfikacja przepisu ustawowego - art. 37a u.s.g.- to wprowadzenie w § 10 statutu obowiązku uczestnictwa przewodniczącego jednostki pomocniczej w sesjach rady gminy. W art. 37 a u.s.g. udział w sesjach rady gminy określono natomiast poprzez sformułowania "może". W piśmiennictwie podkreśla się, że wspomniane w art. 37 a u.s.g. określenie zasad uczestnictwa w pracach gminy może przykładowo polegać na wskazaniu, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej ma prawo wziąć udział w dyskusji (por. A. Skoczylas, R . Hauser, Z. Niewiadomski U.s.g. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 413 ). W żadnym jednak wypadku to dyskrecjonalne uprawnienie przewodniczącego jednostki pomocniczej gminy, wynikające z ustawy, nie powinno zostać przeistoczone w statucie w obowiązek.

W sposób tożsamy, w § 81 statutu zmodyfikowano uprawnienia wójta do uczestniczenia w sesjach rady (art. 30 ust. 2 u.s.g.) zmieniając je w obowiązek.

Trafnie zatem wskazuje Wojewoda, że uregulowania zawarte w § 10 ust. 1 i § 81 kontrolowanego statutu stanowią niedopuszczalną modyfikację przepisu ustawowego.

Niedopuszczalna modyfikacja przepisu ustawowego, zdaniem organu nadzoru nastąpiła także w przypadku regulacji zawartej w § 83 statutu. W przepisie tym ograniczono kompetencje rady gminy do rozpatrzenia skarg dotyczących zadań i działania wójta i kierowników jednostek organizacyjnych do spraw należących do zadań własnych Gminy Kłomnice. Tymczasem w art. 231 pkt 3 K.p.a. wyłączone zostały z kognicji rady gminy sprawy należące do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Analiza porównawcza treści art. 231 pkt 3 K.p.a. i § 83 statutu prowadzi do wniosku, że w akcie prawa miejscowego nie doszło do zasadniczego wypaczenia przepisu ustawowego. Jednak Sąd nie dostrzega żadnego ratio dla zmiany budowy przepisu ustawowego powielonego w statucie. Tego typu modyfikacja nie prowadzi do lepszego zrozumienia tej jednostki redakcyjnej, a może wywołać u jej adresatów przekonanie, że jest jedynie normą prawa miejscowego, które wiąże wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto może się pojawić wątpliwość, która z norm (uchwała czy ustawa) i w jakim zakresie znajduje zastosowanie. Dodatkowo podnosi się w judykaturze, że powtarzanie w akcie prawa miejscowego uregulowań ustawowych może spowodować także komplikacje w zakresie ustalenia obowiązującego stanu prawnego gdy dojdzie do uchylenia przepisu ustawy, który wcześniej został powtórzony w uchwale, a który później nie zostanie na czas usunięty przez uchwałodawcę. W przypadku § 83 statutu Sąd uznaje, że dostrzeżone przez organ uchybienie, stanowi istotne naruszenie prawa zezwalające na wkroczenie w gwarantowaną samodzielność organów samorządu gminy.

W kolejnych z zakwestionowanych w skardze przepisów statutu, a to w § 24 ust. 2 i 3, 45 ust. 2, § 85 ust. 2 i § 91 ust. 1 i 2, zdaniem organu nadzoru, uchwałodawca w sposób nieuprawniony nałożył na pracowników samorządowych szereg obowiązków, które mogą być wobec nich ustalone wyłącznie przez ich zwierzchnika służbowego jakim jest wójt. Zobowiązywanie przez Radę Gminy osób podległych służbowo wójtowi do wykonywania określonych, służbowych czynności stanowi naruszenie kompetencji wójta.

Zgodzić się należy z Wojewodą, że to wójt jest zwierzchnikiem pracowników urzędu. On też nadaje w drodze zarządzenia regulamin określający organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy. Ponadto, według art. 33 ust. 6 u.s.g., status prawny pracowników samorządowych określa odrębna ustawa. Jest to przywołana w skardze ustawa o pracownikach samorządowych. Zgodnie z treścią jej art. 7 pkt 1 i 3 czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz pozostałych pracowników urzędów gmin wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zatem tylko wójt, jako organ wykonawczy gminy i kierownik urzędu gminy, posiada prawo nałożenia na tych pracowników obowiązków wykonywania czynności obsługi rady, uczestniczenia w sesjach rady, protokołowania obrad rady, czynności związanych z udostępnianiem dokumentów z zakresu działań podejmowanych przez organ wykonawczy. Pogląd, że jedynie kierownik urzędu gminy, a nie rada gminy, jest uprawniony do nakładania obowiązków na pracowników urzędu gminy a nałożenie takich obowiązków przez radę gminy stanowi naruszeniem art. 22 ust.1 u.s.g. jednoznacznie wyrażony został w orzecznictwie, jak też piśmiennictwie prawniczym (por przykładowo wyroki WSA we Wrocławiu z 18 października 2013r. sygn. akt III SA/Wr 638/13 i WSA w Lublinie w z 5 lutego 2015r. sygn. akt III SA/Lu 647/14).

Sąd w składzie orzekającym podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach uznając, że nakładanie w statucie przez radę gminy obowiązków na pracowników urzędu gminy stanowi naruszenie delegacji ustawowej określonej w art. 22 ust.1 u.s.g.

Sądowi znane jest stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA Bydgoszczy, w którym podnosi się, że w przepisach ustrojowych zamieszcza się także kwestie, które dotyczą regulaminu pracy (por. wyrok z dnia 6 listopada 2018r. sygn. akt II SA/Bd 503/18). Jest to jednak, zdaniem składu orzekającego, pogląd odosobniony, którego skład orzekający nie podziela, a przede wszystkim stan faktyczny sprawy kontrolowanej w sprawie sygn. akt II SA/Bd 503/18 nie odpowiada stanowi faktycznemu kontrolowanej sprawy. Rada Gminy Kłomnice w zakwestionowanym statucie w ramach wewnętrznej organizacji nie dokonała opisu wszystkich stanowisk pracowników samorządowych i ich zadań, a dokonała wyłącznie wybiórczo przypisania zadań jedynie dwóm rodzajom stanowisk. Takie działanie nie jest stworzeniem wewnętrznej organizacji i trybu pracy, a stanowi jedynie wybiórczą ingerencję w obowiązki służbowe kilku pracowników urzędu.

Natomiast Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru co do tego, by brzmienie § 91 ust. 1 i 2 zamieszczonego w części statutu dotyczącej zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11b ust. 3 u.s.g.) świadczyło o nieuprawnionym przeniesieniu kompetencji wójta na radę gminy. W przepisach tych określa się bowiem, zgodnie z delegacją ustawową, zasady udostępniania dokumentów. Wskazanie osoby odpowiedzialnej za tę czynność oraz jej godziny urzędowania pozostaje w zgodzie z upoważnieniem ustawowym.

Kolejnym, wskazanym w skardze działaniem uchwałodawcy bez upoważnienia ustawowego jest poszerzenie kompetencji Komisji Rewizyjnej i Rady Gminy.

W tej grupie uchybień organ nadzoru wskazał regulację zawartą w § 79 ust. 1 i 2 statutu. W przepisach tych tym postanowiono, że Komisja Rewizyjna może korzystać z porad, opinii, ekspertyz osób posiadających wiedzę fachową w zakresie związanym z przedmiotem jej działalności. W przypadku, gdy skorzystanie przez Komisję Rewizyjną z porad, opinii i ekspertyz wymaga zawarcia umów i dokonania wypłaty wynagrodzenia ze środków komunalnych, Przewodniczący Komisji Rewizyjnej przedstawia sprawę na posiedzeniu Rady, celem podjęcia uchwały zobowiązującej Wójta Gminy do zawarcia stosownej umowy. Tym samym, Rada Gminy upoważniona została do nakładania na wójta obowiązku zawierania umów skutkujących wydatkami z budżetu gminy.

W myśl art. 60 ust. 1 i 2 pkt §1 u.s.g. za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt, któremu przysługuje wyłączne prawo zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków. Kompetencje rady gminy w zakresie gospodarki finansowej obejmują zatem uchwalenie budżetu. Rada gminy nie została upoważniona w przepisach u.s.g. do podejmowania innych uchwał w sprawach dysponowania wydzielonymi w budżecie środkami. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wynika, że rada gminy jest właściwa wyłącznie do stanowienia o kierunkach działania wójta, a więc do rozstrzygania o pewnej strategii działania nie zaś do zobowiązywania wójta do określonego działania.

Mając na względzie przedstawione argumenty Sąd uznaje za trafne stanowisko organu nadzoru co do tego, że § 79 ust. 2 kontrolowanego statutu pozostaje w istotnej sprzeczności z art. 60 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.

Drugi z zakwestionowanych przepisów, § 79 ust. 1 statutu, w którym zadecydowano, że Komisja Rewizyjna może korzystać z porad, opinii, ekspertyz osób posiadających wiedzę fachową w zakresie związanym z przedmiotem jej działalności, w opinii Sądu nie zawiera regulacji wykraczającej poza upoważnienie ustawowe. Wojewoda Śląski, kwestionując wymienione przepisy Statutu, nie wskazał dokładnie jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zostały naruszone poprzez uprawnieninie Rady Gminy Kłomnice do korzystania z porad, opinii, ekspertyz profesjonalistów.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten nie może być traktowany jako samodzielna i wystarczająca podstawa prawna do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Dopiero określenie konkretnego naruszenia prawa daje podstawę do stwierdzenia naruszenia ustanowionej w powołanym przepisie zasady legalności (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 325/05, LEX nr 190943).

Przyjmuje się nadto że w art. 94 Konstytucji RP brak jest wyraźnie zaznaczonego obowiązku "wykonywania ustaw", zatem akty prawa miejscowego nie muszą mieć charakteru ściśle wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 1721/99, publ. CBOSA). Upoważnienie oparte o art. 94 Konstytucji RP, stanowiące podstawę do samodzielnego uregulowania przez organ stosunków prawnych, nie rodzi takiego uzależnienia dla obowiązywania aktów prawa miejscowego, jak upoważnienie dla wydania rozporządzeń określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń, chyba że przepis upoważniający określa wyraźnie zakres spraw przekazanych do regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Powtórzyć tu nadto można, że nie sposób akceptować jedynie te postanowienia statutu, których przedmiot został kazuistycznie wskazany w ustawie.

Przekroczenie upoważnienia ustawowego Wojewoda Śląski upatruje również w uprawnieniu Rady Gminy Kłomnice do odbywania wspólnych sesji z radami innych jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia ich wspólnych spraw. Z tym stanowiskiem organu nadzoru Sąd zgadza się w całości.

Zakwestionowana regulacja zawarta w § 62 ust. 1 i 2 odnosi się do współdziałania rad jednostek samorządu terytorialnego i ich przewodniczących.

Współdziałanie międzygminne, jako uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego, jest dopuszczane przez ustawodawcę. W realizacji zadań publicznych może odbywać się w ramach prawa publicznego (administracyjnego) lub prywatnego (cywilnego). W formach publicznoprawnych następuje na podstawie porozumień (art. 8 ust. 2a, art. 74), w ramach stowarzyszeń (rozdział 9) i związków międzygminnych (art. 64 - 73a). Jednak statut gminy, który określany jest w piśmiennictwie prawniczym lokalną konstytucją, może zawierać jedynie takie uregulowania, które odnoszą się do zagadnień wewnątrzgminnych. Stanowi o tym art. art. 22 ust.1. u.s.g. wyznaczający granice swobody rady gminy w kształtowaniu treści tego aktu. Statut nie może więc normować trybu pracy organów innych gmin. Gmina, to wspólnota samorządowa na określonym terytorium (art. 1 ust. 2 u.s.g.). Z tego względu każda rada gminy, będąc suwerennym organem stanowiącym na swym terenie, może podejmować uchwały obowiązujące wyłącznie na obszarze własnego działania - co wynika zresztą wprost z art. 94 Konstytucji - a zatem w granicach gminy i niewykraczające poza jej obszar (por. A. Szewc G. Jyż, Z. Pławecki: Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005, s. 43).

Powyższe stanowisko traktować należy jako ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 listopada 2009, sygn. akt II SA/Op 290/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 583/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 794/15, wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 647/14 ).

Sąd podziela również stanowisko organu nadzoru odnoszące się do regulacji zawartej w § 71 statutu. Przepis ten zamieszczono w podrozdziale dotyczącym trybu kontroli przeprowadzanej przez komisję rewizyjną.

Jak wynika z delegacji ustawowej zawartej w art. 18a ust. 4 u.s.g., rada gminy jest zobowiązana do decydowania w statucie o sposobie wykonywania przysługujących jej kompetencji kontrolnych w stosunku do podległych jej jednostek i organów wykonywanych za pośrednictwem komisji rewizyjnej. Jest rzeczą rady gminy prawidłowe ukształtowanie w statucie gminy takich reguł, które zapewniłyby sprawne wykonywanie obowiązków komisji. Można domniemywać, że celem zakwestionowanego § 71 statutu jest wprowadzenie takiej właśnie regulacji. Istotnie jednak zamieszczone tam reguły odnoszą się nie do Komisji Rewizyjnej, lecz do podmiotów kontrolowanych. Przedmiotem regulacji w statucie nie mogą być jednak kwestie materialnoprawne sytuacji jednostek niepodlegających organizacyjnie samorządowi (por. B. Adamiak, Statut gminy, Samorząd Terytorialny, 1993, nr 7-8 s. 65).

Odnosząc się do zakwestionowanego zasadniczo w całości rozdziału 9 statutu zatytułowanego "zasady dostępu i korzystania przez obywateli dokumentów Rady, Komisji i Wójta" Sąd zauważa, że rolą uchwałodawcy było ukształtowanie w statucie jedynie technicznego sposobu w jakim lokalna społeczność będzie mogła korzystać z gwarantowanego im konstytucyjnie i doprecyzowanego w ustawie prawa dostępu do informacji publicznej. Do takich zasad należą reguły o charakterze porządkowym, które dotyczą miejsca i czasu udostępniania dokumentów, technicznych uwarunkowań zapoznawania się z ich treścią, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów. Za takie można uznać regulacje zawarte w § 90 i § 91 tego rozdziału. Wszystkie pozostałe przepisy zamieszczone w rozdziale 9 statutu w sposób istotny naruszają prawo. Zawierają zmodyfikowane powtórzenia ustawowe prowadzące do zmiany ustawowo określonych warunków uzyskania informacji, w tym także do ich zaostrzenia. Takie działanie uchwałodawcy jest niedopuszczalne. Powyższe zastrzeżenie wynika jednoznacznie już z wykładni literalnej art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które to przepisy posługują się wprost pojęciem ustawy. Ustawa zasadnicza zalicza zatem materię dostępu do informacji do kategorii materii ustawowej (wprowadza w niej tzw. wyłączność lub zupełność ustawy – zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 116, 127-129). Oznacza to, że musi być ona co do zasady regulowana aktem co najmniej rangi ustawowej, zaś akty prawne niższe w hierarchii źródeł prawa nie mogą ograniczać prawa do informacji wynikającego z Konstytucji i ustaw. To ostatnie zastrzeżenie znajduje swoje potwierdzenie także w systemowej regule wykładni prawa lex superior derogat legi inferiori.

W § 93 statutu uchwałodawca wymaga pisemnego wniosku o udostępnienie dokumentów, gdy w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016r. poz. 1764) stwierdza się, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. W § 94 ust. 1 statutu tworzy się definicję "udostępniania dokumentów" poprzez zamknięty katalog działania organu, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w ustawie o dostępie do informacji publicznej. § 94 ust. 2 dokonuje zmiany ustawowo określonych terminów, w których adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zobowiązany zareagować.

Z przytoczonych względów Sąd uznaje stanowisko organu prezentowane w skardze odnośnie rozdziału 9 statutu za trafne.

Sąd uznaje nadto za oczywiście uzasadniony zarzut organu nadzoru co do sprzeczności pomiędzy treścią § 53 i § 14 ust. 1 statutu. W obu bowiem przepisach w sposób wykluczający się wzajemnie uregulowano kwestie powołania komisji stałych. Także Sąd uznaje za słuszne zakwestionowanie sformułowania przepisów § 27, § 84 § 88 § 89 statutu poprzez odwołanie się w ich treści do regulacji ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych, w sprawach, których same nie uregulują (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004).

Dodatkowo, Sąd działając z urzędu, dostrzega powtórzenie prowadzące do wewnętrznej sprzeczności pomiędzy § 83 i § 84 statutu. W pierwszym z nich, jak zauważa się powyżej, uchwałodawca zmodyfikował brzmienie art. 229 pkt 3 K.p.a. W drugim z nich natomiast odwołuje się do jego pełnego brzmienia. Oba przepisy w istocie regulują dwukrotnie tę samą materię w sposób odmienny.

W tym stanie rzeczy orzeczono na mocy art 147 § 1 P.p.s.a. jak w sentencji, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

-----------------------

2