Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2080/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 5 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1802/11 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1802/11 oddalił skargę A S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku podano, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A S.A. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...], stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę Kraków z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie 87, w jednostce ewidencyjnej Kraków-Podgórze, oznaczonej jako działka nr 484 o pow. 6,2254 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., stwierdziła, że skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej: "ustawa komunalizacyjna"). Organ wyjaśnił, że według obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Taką umową ani decyzją A nie dysponuje. Komisja podniosła przy tym, iż także obowiązujące uprzednio przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizowania narodowych planów gospodarczych, będących aktem wykonawczym do dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1951 r. Nr 4, poz. 31) oraz przepisy ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159) przewidywały sformalizowany tryb ustanawiania prawa zarządu lub użytkowania.

Zdaniem Komisji, która odwołała się do orzeczeń sądów administracyjnych, przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe A, jak też żadne przepisy powojenne o ziemiach odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie A konkretnego, sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania lub zarządu, które to prawo mogłoby wyłączyć komunalizację z mocy prawa. Konieczny był zindywidualizowany tytuł prawnorzeczowy do danej nieruchomości, który w swej osnowie musi zawierać wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne.

Skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły A S.A., zarzucając: błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego, niezastosowanie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej i art. 16 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. - o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej oraz niezastosowanie art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zarzucono ponadto pominięcie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także naruszenie art. 7, 75, 77, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi A, powołując się na tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. I OSK 1401/09 podniosła, że bez względu na to, czy A legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może wywodzić o przekazaniu konkretnego gruntu w zarząd z generalnych przepisów regulujących strukturę tytułów prawnych po stronie A, w szczególności wynika to z art. 16 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o A.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 8 czerwca 2011 r. ustalono, że Gmina Kraków nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 484 o pow. 6,2254 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej Kraków-Podgórze, obręb 87. Nabycie własności opisanej powyższej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i wynikało z ustalenia, że skarżącemu nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości. W szczególności organy stwierdziły, że skarżący nie legitymował się dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości. Dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena rozpatrywanej sprawy jest zdaniem Sądu I instancji prawidłowa.

Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo A dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. prawa zarządu przedmiotową nieruchomością nie można wywieść z przedkładanej przez stronę decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków Podgórze z 29 października 1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu, obejmującej m.in. sporną działkę.

Sąd I instancji podzielił pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05 (Lex nr 500673), że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), ani ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) nie tworzyło przed dniem 5 grudnia 1990 r. po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania czy zarządu.

Strona nie przedstawiła innych dokumentów potwierdzających istnienie w dacie komunalizacji działki nr 484 prawa zarządu tą nieruchomością, przysługującego przedsiębiorstwu A. Dokumentów takich nie odnaleziono również w Archiwum Akt Nowych, ani Urzędzie Miasta Krakowa.

Sąd I instancji wskazał, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości, czy też posadowienia na niej elementów infrastruktury kolejowej, nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, wskazany w art. 38 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (vide: wyroki NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1528/09; z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 942/07, I OSK 940/07, I OSK 941/07; z 27 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1019/07; z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Brak tytułu prawnego A w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Sąd I instancji powołał się na utrwaloną linię orzeczniczą przyjmującą, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej A decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy A legitymuje się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Tylko tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w wielu wyrokach, w tym m. in. w wyroku z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1528/09 (Lex nr 745064).

W orzeczeniach tych Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa A oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

A S.A. nie udowodniło prawa zarządu (użytkowania) nieruchomości dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Sąd I instancji podniósł, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, przywołane na potwierdzenie stanowiska skarżącego jest odosobnione.

Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska skarżącego dotyczącego wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, gdyż A nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe A nie zostało ujęte.

Sąd wskazał, że przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", które weszły w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji z mocy prawa, realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03).

Zdaniem Sądu I instancji także zarzut naruszenia art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy jest nieuzasadniony, bowiem przepisy te nie mają znaczenia dla ustalenia w niniejszej sprawie istnienia zarządu A przedmiotową nieruchomością.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły A S.A. w Warszawie reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP" (dalej: rozporządzenie o A), poprzez przyjęcie, iż przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na A nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji",

- błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (u.g.g..) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji, błędne przyjęcie, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia, a także błędne przyjęcie, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej;

- błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

- błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego;

- błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", które to przepisy zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

- błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (dalej: ustawa o A), polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie A, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów A, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie A stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

2) naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 kpa polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi - iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego (brak dalszej części zarzutu – uwaga Sądu);

- art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit a lub c ustawy procesowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, omawiając poszczególne zarzuty, a następnie cytując bardzo obszernie motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09, stwierdzono, że zawarta w tym wyroku wykładnia odpowiada w pełni strukturze tytułów prawnych obowiązujących w PRL, jest spójna, logiczna i konsekwentna, a odosobnienie tego poglądu nie świadczy o jego nieprawidłowości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 §2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, a zatem sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach wskazanych w art.174 p.p.s.a. W związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania: art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. zarzucono zaaprobowanie przez Sąd I instancji niepoczynienia przez organy administracji jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej oraz odmowę mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd sporną nieruchomością. Zauważyć zatem należy, że organ prowadzący postępowanie komunalizacyjne poszukiwał decyzji lub innych dokumentów, z których wynikałby tytuł prawny A do spornej nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda zwracał się do Archiwum Akt Nowych, Urzędu Miasta Krakowa, ale także do zainteresowanego odmową komunalizacji przedsiębiorstwa państwowego A. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji. Należy także zwrócić uwagę, że wobec treści art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Uprawnienia gminy do mienia, do którego nie wykazały tytułu prawnego inne podmioty potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91 (publ. OTK 1992, nr 2, poz. 37). Zgodnie z wymienioną uchwałą - termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zatem przyjął, że przeprowadzone postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej i pozwalało na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. będącego wynikiem niedostrzeżenia uchybienia przez organy administracji przepisom art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., bowiem do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło. Jednocześnie nie można zarzucić temu Sądowi nierozpoznania wszelkich zarzutów skargi oraz zarzutów, które winien był ocenić z urzędu, w szczególności tych, które prowadzić miały do ustalenia przynależności spornych gruntów. Dokonanym ustaleniom faktycznym i rozważaniom prawnym Sąd dał wyraz w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sporządzonym w sposób wyczerpujący wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a.

Za nieuzasadnione należy także uznać zastrzeżenia odnoszące się do odmowy uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego powołanych decyzji administracyjnych ustalających wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu. Istotą takiej decyzji jest jedynie rozstrzygnięcie o wysokości tej opłaty. Decyzja ta nie przesądza o istnieniu samego prawa zarządu, dlatego też nie może stanowić samoistnego, miarodajnego dowodu w sprawie, w której rozstrzyga się spór dotyczący prawa do danego gruntu.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego a brak decyzji o zarządzie A skutkuje komunalizacją mienia, stwierdzić należy, że nie jest on trafny.

Z mocy art. 6 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji zarządzały tymi gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (vide: wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 45/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1370/12). Trafnie stwierdził Sąd I instancji, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (vide: uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. III CZP 81/93, ONSC 1994 r., nr 2, poz. 27). W rozpoznawanej sprawie przyjęte za organami ustalenia Sądu, że A nie legitymowały się tego rodzaju decyzją stwierdzającą prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości nie zostały skutecznie zakwestionowane.

Niesłuszne jest również stanowisko skarżącego, że skoro ponosił opłaty z tytułu zarządu, to nieruchomość należała w sensie prawnym do A. W tej kwestii wielokrotnie już wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu nie stwarzało podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania lub zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, że tytuł prawny do spornej nieruchomości przysługiwał A na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskie z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" i wynikał też z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym " Polskie Koleje Państwowe". Stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09 ma charakter odosobniony i po wydaniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach, dotyczących analogicznych spraw, prowadzonych z udziałem skarżącej A Spółka S.A. w Warszawie, już do tego zapatrywania nie nawiązywał. Należy natomiast przychylić się do poglądu utrwalonego już w orzecznictwie sądów administracyjnych, że tylko określony tytuł prawny, chroniony prawem, oddziałuje na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydawaną na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego A oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W odniesieniu do spornej nieruchomości A nie wykazało, aby dysponowało indywidualnym aktem, w formie decyzji, umowy lub protokołu zdawczo – odbiorczego.

Zdaniem strony skarżącej Sąd I instancji błędnie zastosował art.11 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i nietrafnie przyjął, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie należała Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego. Odnosząc się do tego zarzutu należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Art. 11 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ( ... ), stanowił o wyłączeniu spod komunalizacji mienia należącego do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie " należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym. Ponadto, przedsiębiorstwo państwowe powinno być umieszczone, zgodnie z art. 11 ust.2 ustawy komunalizacyjnej, w wykazie określonym przez Radę Ministrów. Realizując ten obowiązek Rada Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji. W wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe A nie zostało wymienione.

Uprawnień do spornej nieruchomości Spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie bowiem z tymi przepisami - grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Grunty te nie podlegają jednak komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Uwłaszczenie dokonywane w trybie ustawy o komercjalizacji, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, publ. OTK-A 2005/4/35, nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, to jest na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. Wydanie decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r.

Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjął, że skoro sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) oraz należało, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej ex lege, zasadnie organy orzekające w sprawie potwierdziły nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Kraków z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.