Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 98/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 10 par. 1, art. 73 par. 1, par. 2, art. 74 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 25 listopada 2021 r. nr 151/2021 znak GPB-III.7722.43.2021 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wgląd w akta sprawy postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia 25 listopada 2021 r., nr 151/2021, znak: GPB-III.7722.43.2021 BD, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), powoływanej dalej jako: "k.p.a." po rozpatrzeniu zażalenia J. F., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi, pełniącego funkcję starosty, z dnia 20 września 2021 r., nr DPRG-UA-XIII.1656.2021, znak: DPRG-UA-XIII.6740.76.2021, wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiające wyrażenia zgody J.F. na wgląd w akta sprawy postępowania administracyjnego oznaczonego nr DPRG-UA-XIII.6740.76.2021.

Z akt sprawy wynika, że J. F., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, złożył do Prezydenta Miasta Łodzi pisma z dni 3 i 9 września 2021 r., domagając się uznania go za stronę postępowania znak: DPRG-UA-XIII.6740.76.2021 oraz o wyrażenie zgody, jako stronie, na wgląd w akta sprawy.

Postępowanie znak: DPRG-UA-XIII.6740.76.2021 wszczęte zostało z wniosku P. sp. z o.o. z siedzibą w W., o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. numer "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], złożonej z działki nr ewid. [...] w obrębie [...]. Prezydent Miasta Łodzi zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 września 2021 r., odmówił skarżącemu wyrażenia zgody na wgląd w akta ww. wymienionego postępowania. Uzasadniając odmowę, organ I instancji wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza granice działki nr [...] w obrębie [...], na której zaprojektowano obiekt oraz że J.F. jest właścicielem działek o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], które nie graniczą z terenem inwestycji i są oddalone od projektowanego obiektu o ok. 80 m, co oznacza, że wnioskodawca nie może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony.

Na postanowienie J. F., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, złożył zażalenie zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuznanie wnioskodawcy za stronę oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj.: art. 73 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie wnioskodawcy wglądu do akt jako stronie, art. 74 § 2 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wyrażenia zgody na wgląd w akta sprawy oraz art. 124 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uzasadnienie postanowienia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenie o wyrażeniu zgody na wgląd do akt niniejszego postępowania administracyjnego.

Powołanym na wstępie postanowieniem, Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Powołując się na treść art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ II instancji wskazał, że J.F. jest współwłaścicielem działek o numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w Ł., przy ul. [...] i wyjaśnił, że w przypadku budowy stacji telefonii komórkowej interes prawny strony może wynikać z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), powoływanej dalej jako: "rozporządzenie MZ".

Następnie Wojewoda Łódzki stwierdził, że istotne w niniejszym postępowaniu jest odniesienie się do kwestii ewentualnego znajdowania się nieruchomości skarżącego oraz występowania miejsc dostępnych dla ludności w zasięgu występowania pola elektromagnetycznego, generowanego przez anteny projektowanej stacji telefonii komórkowej, nie zaś, czy w sprawie wymagana jest ocena oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się do kwestii miejsc dostępnych dla ludności, organ II instancji powołał się na treść art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. 2021 r. poz. 1973), powoływanej dalej jako: "p.o.ś" oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r. poz. 1839), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie RM", które wymieniają w jakich odległościach bada się występowanie miejsc dostępnych dla ludności w kontekście zaliczenia projektowanych przedsięwzięć do mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w zależności m.in. od odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania w instalacjach radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii.

Następnie organ wyjaśnił, że z projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej P. "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą wynika, że w okolicy występuje zabudowa jednorodzinna o wysokości maksymalnej 10 m. Wysokość ta jest znacznie niższa, niż wysokość występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne, która wynosi min. 40,7 m. W projekcie budowlanym zaznaczono, że z zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że w okolicy nie może powstać zabudowa odbiegająca od tej istniejącej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p". Pochylenie wiązki (tilt) dla każdej z dziewięciu anten sektorowych wynosi maksymalnie 12°, zaznaczając, że ze względu na zastosowanie specjalistycznych konstrukcji wsporczych przy montażu anten sektorowych pochylenie mechaniczne anten nie jest możliwe. Tilty mechaniczne dla wszystkich anten wynoszą 0°. Wysokość zawieszenia środka elektrycznego wynosi dla każdej anteny 41 m n.p.t, oraz że każda z dziewięciu anten będzie działać w azymutach 5°, 120° i 240°. Ponadto, zgodnie z przedstawionym w projekcie budowlanym rozkładem pól elektromagnetycznych, zasięg sumaryczny pól elektromagnetycznych w rzucie poziomym na azymucie 5° wyniesie 1,48 m od środka elektrycznego anteny, na azymucie 120° wyniesie 1,48 m od środka elektrycznego anteny, na azymucie 240° wyniesie 1,48 m od środka elektrycznego anteny. Z kolei w widoku pionowym pole elektromagnetyczne dla azymutów 5°, 120°, 240° wystąpi na wysokości od 40,9 m n.p.t. (tilt 0°) do 40,7 m (tilt 12°). W związku z tym organ stwierdził, że przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne znajdują się znacznie powyżej miejsc dostępnych dla ludności oraz występują na terenie, na którym zlokalizowana jest projektowana stacja bazowa, tj.: działka nr ewid. [...]. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę zarówno sumaryczne zasięgi pól elektromagnetycznych w rzucie poziomym (1,48 m od środka elektrycznego anteny), jak również w widoku pionowym (40,7 m-40,9 m n.p.t.) nieruchomości należące do skarżącego nie doznają ograniczeń w zabudowie, zgodnie z parametrami zabudowy występującej w okolicy projektowanej stacji bazowej, w związku z tym nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Odnosząc się do stanowiska, przedstawionego w zażaleniu, że należy brać pod uwagę możliwe pochylenie wiązki promieniowania (tzw. tilt), ze względu na techniczne możliwości anten, a nie tylko parametry deklarowane przez inwestora, Wojewoda Łódzki wskazał, że rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2020, poz. 258), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MK" podaje, że przez maksymalne parametry pracy instalacji rozumie się parametry deklarowane przez prowadzącego tę instalację. W projekcie budowlanym uwzględniono rozkład pól elektromagnetycznych dla minimalnego i maksymalnego pochylenia wiązki promieniowania, wynoszących odpowiednio 0° i 12°.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia zakresu oddziaływania pola elektromagnetycznego wymagane jest uwzględnienie potencjalnego zagospodarowania nieruchomości, Wojewoda Łódzki wskazał, ze w związku ze zmianą z dniem 25 października 2019 r., ustawowej definicji "miejsc dostępnych dla ludności" w art. 124 ust. 2 p.o.ś., poprzez dodanie słów: "ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości", obecnie uwzględnić należy wyłącznie istniejący stan zagospodarowania, a nie potencjalny. Natomiast z kopii mapy do celów projektowych, na której sporządzony został projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, we fragmencie obejmującym część nieruchomości skarżącego (część działki nr [...],[...],[...],[...],[...]) wynika, że nieruchomości te w odległości ok. 34 m od granicy z działką drogową - ul. [...], są niezabudowane. Ponadto, przekroczenia poziomu pól elektromagnetycznych, jak wyżej wykazano, będą miały natomiast miejsce wyłącznie w przestrzeni nad działką inwestycyjną nr [...] na wysokościach od 40,7 m do 40,9 m n.p.t.

W związku z powyższym Wojewoda Łódzki stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę, w szczególności nie ogranicza skarżącemu możliwości zabudowy tych działek zgodnie z parametrami istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, a w konsekwencji nie przysługuje prawo wglądu do akt sprawy na prawach strony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 124 k.p.a., organ stwierdził, że uzasadnienie wydane przez Prezydenta Miasta Łodzi postanowienia wprawdzie nie odnosi się do wszystkich aspektów rozważań organu, które winien był poczynić przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, jednakże nie wpływa to na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższe postanowienie J.F., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucił naruszenie przepisów:

A. postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 144 k.p.a., które to naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy,

B. prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 28 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy organu udzielenia zgody na wgląd skarżącego do akt postępowania administracyjnego, do czego był uprawniony na podstawie art. 73 § 1 k.p.a.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 września 202l r., nr DPRG-UA-XIII.1656.2021 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu, pełnomocnik skarżącego stwierdził, że w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego winny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowaną inwestycją, ale również te, na których nieruchomości planowana inwestycja może (także potencjalnie) oddziaływać. Przepisy ustawy Prawo budowlane definiują obszar oddziaływania projektowanego obiektu jako ten, który podlega ograniczeniom na podstawie odrębnych przepisów. Ograniczenia te mogą mieć nie tylko charakter ograniczenia w zabudowie, ale mogą wynikać z innych norm prawa materialnego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jako przepisy odrębne, które będą miały zastosowanie w sprawach ustalenia lokalizacji i budowy stacji telefonii komórkowej wskazuje się m.in. art. 121 p.o.ś., który nakłada na organy administracji obowiązek utrzymania poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach.

Skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie od miejsca lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Ponadto, z uwagi na to, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jej zagospodarowanie może być realizowane w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa, na którą powołuje się organ odwoławczy, umożliwia zabudowę nieruchomości skarżącego poprzez realizację funkcji mieszkaniowej, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia, co oznacza, że skarżący, jako właściciel ww. nieruchomości ma interes prawny w tym, aby w jego bezpośrednim sąsiedztwie nie doszło do realizacji inwestycji, która poprzez możliwe przekroczenie maksymalnych norm wynikających z rozporządzenia Ministra Zdrowia spowoduje, że nieruchomość ta nie będzie zdatna do jej zagospodarowania poprzez zabudowę mieszkaniową. Źródłem interesu prawnego skarżącego w tej sprawie są normy prawa cywilnego dotyczące ochrony prawa własności nieruchomości, tj. art. 140 i 144 k.c. Interes prawny skarżącego uzasadniający udział w niniejszym postępowaniu, w tym wgląd do akt postępowania jest uzasadniony, nie faktem naruszenia maksymalnych norm promieniowania elektromagnetycznego, ale już samą możliwością takiego naruszenia.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, organy obu instancji zignorowały powyższą argumentację i ograniczyły się wyłącznie do przywołania, za wnioskiem Inwestora niektórych parametrów technicznych instalacji dochodząc do ostatecznej konstatacji, że pozostaje ona bez wpływu na najbliższe otoczenie, w tym na nieruchomość skarżącego. Organ w toku postępowania zażaleniowego był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W szczególności organ był zobowiązany do samodzielnego ustalenia, jaki jest rzeczywisty zakres oddziaływania projektowanej inwestycji na otoczenie. Postępowanie w tej sprawie winno nastąpić poprzez ustalenie czy projektowana instalacja może doprowadzić do przekroczenia maksymalnie dopuszczalnych norm promieniowania w obszarach podlegających zabudowie mieszkaniowej. W drugim etapie do ustalenia czy projektowana instalacja może oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia RM, a jeżeli tak jaki jest zakres tego oddziaływania i czy nie jest wymagana w toku postępowania decyzja środowiskowa. Bez wątpienia środowiskowy aspekt oddziaływania instalacji na otoczenie może mieć wpływ na jej oddziaływanie na nieruchomość skarżącego. Aspekt środowiskowy został całkowicie zignorowany przez organ odwoławczy, który ograniczył się do stwierdzenia, że kwestia ta nie jest istotna w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, organ nie wyjaśnił czy parametry techniczne dla planowanej inwestycji, określone we wniosku Inwestora mieszczą się w maksymalnych dopuszczonych normach określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Organ odwoławczy nie przeanalizował i nie ocenił, czy i w jakim zakresie inwestycja nie przekroczy dopuszczalnych norm określonych przepisami technicznymi. Nie dokonał także oceny wpływu projektowanej inwestycji na środowisko, w szczególności czy nie występują obligatoryjne przesłanki oceny oddziaływania na środowisko.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zauważył, że niezrozumiała jest szeroka argumentacja uzasadnienia dotycząca ostatniej nowelizacji art. 124 p.o.ś. Powyższa nowelizacja wydaje się nie mieć jakiegokolwiek znaczenia dla oceny prawnej niniejszej sprawy i być obarczona błędem logicznym jej autora.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy.

Następnie stwierdzić trzeba, że sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast nieuwzględnienie skargi w całości lub w części, skutkuje oddaleniem skargi w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego postanowienia Wojewody Łódzkiego z dnia 25 listopada 2021 r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 września 2021 r. stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo, na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., odmówiły J. F. wyrażenia zgody na wgląd w akta sprawy postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

W związku z powyższym należy wskazać, że prawo strony dostępu do akt sprawy jest jedną z form realizacji w postępowaniu zasady ogólnej zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a."). W myśl art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Dokonując wykładni powołanych przepisów, należy zauważyć, że jawność postępowania administracyjnego może być rozważana w dwóch aspektach: tzw. jawności wewnętrznej (względnej), to jest jawności wobec stron i uczestników postępowania na prawach strony, oraz jawności zewnętrznej, to jest jawności wobec podmiotów niebędących uczestnikami postępowania. Jawność wewnętrzna jest ściśle związana z zasadami ogólnymi czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz informowania (art. 9 k.p.a.). Jawność zewnętrzna jest realizowana w szczególności poprzez prawo dostępu do informacji publicznej wynikające z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 (por. H. Knysiak-Sudyka, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 268).

Wobec powyższego, należy stwierdzić, że udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 i 74 k.p.a., jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej), natomiast poza zakresem powyższej regulacji pozostaje tzw. jawność zewnętrzna. Sprowadza się to do wskazania, że tylko strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy. Przepisy k.p.a. nie zawierają jednocześnie regulacji dotyczących kwestii udostępniania akt podmiotom niebędącym stronami postępowania. Brak takiego unormowania nie prowadzi do konstatacji, że informacje znajdujące się w aktach spraw administracyjnych nie mogą być w pewnych sytuacjach udzielane osobom, które nie zostały uznane za stronę w takich postępowaniach, jednak taki dostęp odbywa się na podstawie powołanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a ponadto, że powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tymże postępowaniu "głównym" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 281/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym", czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego".

W rozpoznawanej sprawie J.F. nie był stroną postępowania wszczętego z wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], złożonej z działki nr ewid. [...] w obrębie [...].

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), powoływanej dalej jako: "prawo budowlane", stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania zawiera art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, stanowiąc że należy przez ten obszar rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Interes prawny może w rozpoznawanej sprawie wynikać z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), które określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności (§ 1). Z kolei J.F. jest współwłaścicielem działek o numerach ewid. [...], [...],[...],[...],[...],[...], położonych w Ł., przy ul. [...].

Z projektu budowlanego projektowanej stacji bazowej wynika, że w okolicy występuje zabudowa jednorodzinna o wysokości maksymalnej 10 m, która jest znacznie niższa, niż wysokość występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne, wynosząc min. 40,7 m, co zostało przedstawione na Graficznej Prezentacji Poziomu Pól Elektromagnetycznych. W projekcie stwierdzono, że pochylenie wiązki (tilt) dla każdej z dziewięciu anten sektorowych wynosi maksymalnie 12°, zaznaczając, że ze względu na zastosowanie specjalistycznych konstrukcji wsporczych przy montażu anten sektorowych pochylenie mechaniczne anten nie jest możliwe. Tilty mechaniczne dla wszystkich anten wynoszą 0°. Wysokość zawieszenia środka elektrycznego wynosi dla każdej anteny 41 m n.p.t, oraz że każda z dziewięciu anten będzie działać w azymutach 5°, 120° i 240°. Z rozkładu pól elektromagnetycznych wskazanym w projekcie budowlanym wynika, że zasięg sumaryczny pól elektromagnetycznych w rzucie poziomym w każdym z powyższych azymutów 1,48 m od środka elektrycznego anteny. Z kolei w widoku pionowym pole elektromagnetyczne dla wskazanych azymutów wystąpi na wysokości od 40,9 m n.p.t. (tilt 0°) do 40,7 m (tilt 12°).

Powyższe obliczenia wskazane w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, doprowadziły organ do wniosku, że przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne znajdują się znacznie powyżej miejsc dostępnych dla ludności oraz występują na terenie, na którym zlokalizowana jest projektowana stacja bazowa, czyli na działce nr ewid. [...], wobec czego nieruchomości należące do skarżącego nie doznają ograniczeń w zabudowie i nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wskazując na kopię mapy do celów projektowych, na której sporządzony został projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji we fragmencie obejmującym część nieruchomości skarżącego (część działki nr [...],[...],[...],[...],[...]), organ stwierdził, że nieruchomości te w odległości ok. 34 m od granicy z działką drogową - ul. [...] są niezabudowane, zatem nie przysługuje skarżącemu przymiot strony w tym postępowaniu i w konsekwencji prawo wglądu do akt sprawy.

W związku z powyższymi ustaleniami należy dodatkowo nadmienić, że ani art. 73 i 74 k.p.a., ani jakikolwiek inny przepis (w tym art. 140, czy też art. 144 k.c.) nie kreuje odrębnego interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu "głównym". (por. wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2668/15 oraz z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2751/18, CBOSA).

Wyjaśnienia wymaga jednocześnie stwierdzenie, że art. 73 k.p.a. nie jest także podstawą do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym". Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Wobec takiego ustalenia zakresu zastosowania powyższej normy, inne kwestie, w tym ocena prawidłowości ustalania kręgu stron, jest już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania (por. wyroki NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1409/11, z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 3460/17, postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 771/11, wyrok WSA w W. z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1485/07, CBOSA),

Końcowo należy przywołać orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie również w sytuacji, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (por. wyroki NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1374/98, z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 1023/98, z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt II SAB/Gd 127/00 oraz wyroki WSA w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1455/10 i WSA w Olsztynie z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 270/21, CBOSA). Innymi słowy, obowiązkiem organu administracji jest wydanie postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. o odmowie udostępnienia akt także wtedy, gdy przyczyną odmowy jest nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania.

W świetle powyższych rozważań należy podzielić stanowisko organów obu instancji i uznać za prawidłowe postanowienie o odmowie udostępniania akt sprawy. Skoro wniosek o udostępnienie akt pochodził od osoby, która nie legitymowała się przymiotem strony w postępowaniu "głównym", to uzasadniona była odmowa udostępnienia akt sprawy w przedmiotowej sprawie. Organy prawidłowo zatem, w odpowiedzi na wniosek o umożliwienie przeglądania akt, wydały postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Należy przypomnieć, że uprawnienia przewidziane w art. 73 k.p.a. są pochodną uznania za stronę w postępowaniu "głównym". Organ, działając na podstawie powołanego przepisu, nie czyni samoistnych ustaleń co do legitymacji procesowej wnioskodawcy, a w konsekwencji nie kontroluje ich również Sąd w sprawie ze skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu w kwestii badania przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w niniejszym postępowaniu. Wbrew twierdzeniom skarżącego, materia dotycząca przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie jest jego przedmiotem, gdyż dotyczy ono jedynie ustalenia dopuszczalności wydania postanowienia w przedmiocie wyrażenia zgody na wgląd w akta sprawy. W związku z tym organ nie miał obowiązku oceny wpływu projektowanej inwestycji na środowisko w niniejszym postępowaniu.

Sąd stwierdził również, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., których to naruszenie podnosił pełnomocnik skarżącego. Organy podjęły bowiem w sprawie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrały, uzupełniły i wreszcie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. W motywach zaskarżonego postanowienia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jego podjęciu. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego i prawa materialnego. Natomiast sam fakt, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącego, nie oznacza automatycznie jego wadliwości.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę, dokonał prawidłowej wykładni przepisów i z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc