Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1400/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. J., J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorarazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. J. i J. J. kwotę 232 (dwieście trzydzieści dwa) złote tytułem • zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wójt Gminy P. decyzją z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 80, 104, 107 K.p.a. oraz na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pkt 1 ustalił stronom postępowania opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...], [...] o pow. 2629 m2, położonej w M., obj. księgą wieczystą KW [...] Sądu Rejonowego w Z., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; w pkt 2 ustalił osoby zobowiązane do poniesienia opłaty określonej w pkt 1: D. J. i J. J.; w pkt 3 organ wskazał, że kwotę o której mowa w pkt 1 należy uiścić w kasie Urzędu Gminy P.. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie zaistniały cztery w/w przesłanki stanowiące podstawę do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gdyż: 1/ nastąpiła zmiana miejscowego planu zatwierdzona Uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z dnia 14.02.2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa M.; 2/ po wejściu w życie w/w planu miejscowego D. i J. J. zbyli nieruchomość: nr ewid.[...] o pow. 2629 m2, położonej w M., obj. Księgą wieczystą KW Nr NS l [...], Sądu Rejonowego w Z.. Powyższe wynika z przesłanego Wójtowi Gminy P. odpisu aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 12.04.2017 r. Repetytorium A nr [...]; 3/ w § 42 pkt 1 uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa M., Rada Gminy P. ustaliła stawkę procentową opłaty planistycznej na 20 % od wzrostu wartości nieruchomości położonych w terenach zabudowy mieszkaniowe usługowej z zespołami zabudowy tradycyjnej - symbol: 1MU2t; po wejściu w życie w/w planu miejscowego nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku ze zmianą części jej przeznaczenia z terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowe usługowej z zespołami zabudowy tradycyjnej (co wykazano później w zleconym operacie szacunkowym z dnia 20 stycznia 2021 r. - wzrost wartości wyniósł [...] zł.). Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z dnia 9 grudnia 1998 r., działka nr ewid.[...] obręb [...] leżała: częściowo (ok. 680 m2) w terenie oznaczonym symbolem "M2" przeznaczonych się pod zabudowę mieszkaniową, pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą, w tym rolniczą oraz niezbędne ulice dojazdowe i towarzyszącą infrastrukturę techniczną. W terenach "M2" ustalano zasady zagospodarowania terenu m.in.: wskaźnik intensywności zabudowy maksimum 0,30, powierzchnia terenu biologicznie czynna minimum 55%, wymiar krótszego boku budynków mieszkalnych nie powinien przekraczać 8 m, a budynków usługowych i pensjonatowych 9 m, wysokość budynków, liczona od poziomu terenu wzdłuż środkowej osi rzutu budynku do kalenicy, nie powinna przekraczać 11 m, wysokość podmurówki na terenie płaskim nie powinna przekraczać 1,2 m a w przypadku spadku terenu - liczona jako średnia arytmetyczna wysokości odstokowej i przystokowej – nie powinna przekraczać 1,4 m, odległość krawędzi okapu od poziomu terenu - liczona jako średnia arytmetyczna wysokości odstokowej i przystokowej - nie powinna przekraczać 4,5 m, odległość krawędzi okapu od poziomu terenu - liczona jako średnia arytmetyczna wysokości odstokowej i przystokowej - nie powinna przekraczać 4,5 m; oraz w przeważającej części (ok. 960 m2) w terenie oznaczonym symbolem "R" - przeznaczonym pod tereny rolne z zakazem zabudowy z następującymi wyjątkami: a/urządzenia związane z rekreacją letnią i zimową, w tym koleje linowe i wyciągi narciarskie wraz z wyznaczonymi polami i trasami narciarskimi, a także z towarzyszącymi urządzeniami obsługi turystów, jak: punkty pierwszej pomocy oraz instruktorskie, wypożyczania i bieżących napraw sprzętu, obiekty małej gastronomii, sanitariaty, przy zachowaniu zasad określonych w pkt 5; b/ obiekty małej architektury, przy zachowaniu zasad określonych w § 10ust.2; c/ urządzenia związane z gospodarką wodną i infrastrukturą techniczną; Zgodnie z § 11 pkt 2 ust. 5b), 5c) w/w planu miejscowego na działce nr ewid.[...] w terenach oznaczonych symbolem "R" były dopuszczone do realizacji jedynie drobnokubaturowe obiekty budowlane związane z obsługą turystów (pow. całkowita do 35 m2, wysokość budynków do 5m). Pozostała część zbytej nieruchomości tj: działka nr ewid.[...] leżała w terenie oznaczonym symbolem " REz" - tereny zieleni, o wysokim reżimie ochrony, na której ustalono się zakaz zabudowy z następującymi wyjątkami: a/ urządzenia związane z narciarstwem, jak: koleje linowe i wyciągi narciarskie z wyznaczonymi polami i trasami narciarskimi; b/ obiekty małej architektury, z zachowaniem zasad określonych w § 10 ust. 2; c/ urządzenia i obiekty budowlane związane z gospodarką wodną i infrastrukturą techniczną. Powyższy plan utracił ważność w dniu 05.04.2013 r. w związku z wejściem w życie Uchwały Rady Gminy P. Nr [...] z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa M. - zgodnie z którą działka nr ewid.[...] obręb [...] leży: w przeważającej części (ok. 1260 m2) w terenie oznaczonym symbolem "1MU2t" przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowe – usługowej z zespołami zabudowy tradycyjnej, podstawowe przeznaczenie pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowo-usługowej, pensjonatowej, zagrodowej, zieleń urządzoną: zieleńce i skwery oraz zieleń o charakterze izolacyjnym, dopuszczalne przeznaczenie pod: lokalizację wolnostojących nieuciążliwych obiektów usługowych (w tym stacji wyciągu) i rzemieślniczych, obiekty usług publicznych, nieoznaczone na rysunku planu ciągi piesze i pieszo-jezdne, cieki wodne z obudową biologiczną, budynki gospodarcze, inwentarskie, garaże, parkingi i miejsca postojowe, trasy i urządzenia narciarskie. W terenach "1MU2t" ustalano następujące zasady zagospodarowania terenu m.in.: wskaźnik intensywności zabudowy maksimum 0,30; w przypadku realizacji zabudowy drewnianej zrębowej dopuszcza się wzrost intensywności zabudowy do 0,40, powierzchnia terenu biologicznie czynna minimum 65%; w przypadku realizacji zabudowy drewnianej zrębowej minimum 55%, maksymalny rzut budynku nie może przekraczać powierzchni 250 m2, maksymalna szerokość traktu budynku nie może być większa niż 6m, maksymalna długość elewacji budynku lub zespołu połączonych budynków - mierzona w obrysie ścian zewnętrznych parteru, nie może być większa niż 18 m, maksymalna ilość kondygnacji dla budynków mieszkaniowych, mieszkaniowo-usługowych, usługowych, pensjonatowych 3 kondygnacje nad terenem, przy czym dopuszcza się realizację maksymalnie 2 kondygnacji w dachu, wysokość zabudowy dla zabudowy budynków mieszkaniowych, mieszkaniowo - usługowych, usługowych, pensjonatowych nie może przekraczać 11,0 m oraz dla pozostałych budynków (w tym garaży i budynków gospodarczych) nie może przekraczać 9,0 m; częściowo (ok. 380 m2) przeznaczona pod tereny gruntów rolnych oznaczone symbolem "4R1" z podstawowym przeznaczeniem pod grunty rolne oraz dopuszczalnym przeznaczeniem pod obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, drogi dojazdowe do pól, cieki wodne wraz z obudową biologiczną, zadrzewienia śródpolne, lokalizacja przenośników narciarskich oraz wyciągów narciarskich (orczykowych i talerzykowych) wraz ze stacją wyciągu, obowiązuje zakaz realizacji zabudowy kubaturowej, za wyjątkiem stacji wyciągów narciarskich. Pozostała część zbytej nieruchomości tj: działka nr ewid.[...] nie zmieniła przeznaczenia na tereny inwestycyjne i zgodnie z obecnie obowiązującym mpzp leży: częściowo w terenach oznaczonych symbolem "4R1" z podstawowym przeznaczeniem pod grunty rolne oraz dopuszczalnym przeznaczeniem pod obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, drogi dojazdowe do pól, cieki wodne wraz z obudową biologiczną, zadrzewienia śródpolne, lokalizacja przenośników narciarskich oraz wyciągów narciarskich (orczykowych i talerzykowych) wraz ze stacją wyciągu, obowiązuje zakaz realizacji zabudowy kubaturowej, za wyjątkiem stacji wyciągów narciarskich; częściowo w terenach "9WS" - tereny wód powierzchniowych śródlądowych i towarzyszącej im zieleni stanowiącej biologiczną obudowę cieków. Podstawowe przeznaczenie terenów "9WS" pod cieki wraz z obudową biologiczną oraz dopuszczalne przeznaczenie pod grunty rolne, urządzenia związane z gospodarką wodną, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, drogi dojazdowe, obiekty i urządzenia służące ochronie przeciwpowodziowej. W ocenie organu nie ma wątpliwości że w wyniku zmiany przeznaczenia w mpzp części przedmiotowej nieruchomości tj.: części działki nr ewid.[...] (ok. 580 m2) z terenu rolnego na teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej z możliwością zabudowy kubaturowej, nastąpił wzrost jej wartości. W celu zbadania skali wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości powołano na potrzeby postępowania biegłego - rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z obecnym orzecznictwem wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest operat szacunkowy. Po uchyleniu decyzji Wójta Gminy P. z dnia 26.11.2019 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, pismem z dnia 24.03.2020 r. Organ wezwał rzeczoznawcę majątkowego do usunięcia uchybień w operacie szacunkowym wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Ponowna wizja na przedmiotowej nieruchomości z udziałem strony postępowania odbyła się w dniu 22.09.2020 r. W dniu 4.02.2021 r. rzeczoznawca majątkowy dostarczył do Urzędu Gminy P. operat szacunkowy wykazujący wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na wskutek uchwalenia zmiany w/w planu wynoszący [...] zł., co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 20 % daje kwotę opłaty [...] zł. Organ dokonał analizy przedmiotowego operatu szacunkowego przedstawionej poniżej: zbadał, czy przedmiotowy operat zawiera prawidłowe z punktu widzenia prawa ustalenia, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Nie ustalono nieprawidłowości w tej kwestii; organ nie stwierdził uchybień przy ocenie operatu pod względem formalnym tj.: zbadano czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobą, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową; operat szacunkowy nie budzi wątpliwości pod względem formalnym i materialnym – nie wymagał uzupełnień i wyjaśnień; operat wykazuje się spójnością zgodnie z wymaganiami postawionymi przez tutejszy urząd dotyczącymi zakresu zleconej wyceny; Samorządowe Kolegium Odwoławcze co prawda nie kwestionowało przyjętego przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia porównawczego z metodą korygowania ceny średniej, jednak przyjęty w operacie z dnia 23.11.2018 r. zbiór nieruchomości podobnych budził wątpliwości. Organ odwoławczy podniósł, że zbiór ten jest niewspółmiernie rozbudowany (33 transakcje) i to często w terenach odległych od szacowanych nieruchomości oraz brak jest charakterystyki nieruchomości reprezentatywnych co uniemożliwia sprawdzenie czy istotnie dobrano tu nieruchomości podobne (działki o podobnej powierzchni, niezabudowane, bez dojazdu i bez uzbrojenia). Wobec powyższego rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia 20 stycznia 2021 r. zmienił metodę wyceny i zastosował podejście porównawcze z metodą porównywania nieruchomości parami. W metodzie tej rzeczoznawca zobowiązany był do porównania nieruchomości wycenianej z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi, co też rzeczoznawca uczynił. Ponadto dokonano korekty cen każdej z porównywalnych nieruchomości pod kątem różnic między nimi wynikających z odmienności i ich wag. Podobieństwo wybranych obiektów nie budzi wątpliwości i spełnia wymogi zawarte w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami; w ocenie organu rzeczoznawca majątkowy usunął w operacie uchybienia, które wskazało Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 14.02.2020 r. znak: [...] Organ nie

kwestionuje przyjętego przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego z metodą porównywania nieruchomości parami. Rzeczoznawca w poniżej opisanym zbiorze nieruchomości podobnych, uwzględnił rodzaj i położenie nieruchomości oraz funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania nieruchomości, dostępne dane o cenach rynkowych, zakres wyceny, stan prawny nieruchomości, uprawnienia wynikające z podstaw materialno-prawnych wyceny. Przyjęte do bazy porównawczej nieruchomości są podobne do nieruchomości wycenianej - nie posiadają dojazdu, uzbrojenia, są niezabudowane, posiadają inne ograniczenia (niekorzystny kształt, niekorzystne położenie). Organ pozytywnie ocenił dobór transakcji "reprezentatywnych" zarówno w sensie ilościowym jak i jakościowym; rzeczoznawca majątkowy przy wyborze podejścia oraz metody techniki szacowania związany był prawnymi nakazami ich stosowania oraz tym wszystkim, co ma znaczenie przy wycenie nieruchomości dla określonego celu. Określone w operacie wartości gruntów ustalone zostały w podejściu porównawczym metodą porównywania parami, według stanu i poziomu cen na dzień sprzedaży nieruchomości tj. na dzień: 12.04.2017 r. - stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; nie stwierdzono, aby operat nie odpowiadał wymogom określonym przepisami prawa, w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po uwag stron rzeczoznawca wyjaśnił, że po analizie i scharakteryzowaniu lokalnego rynku nieruchomości (strona 12,13), rzeczoznawca majątkowy przedstawił dwa zbiory nieruchomości reprezentatywnych. Zbiory te, jako wynik w/w analizy, służą jedynie jako odzwierciedlenie realiów i zachowania rynku lokalnego. Nie ma wymogu by nieruchomości przyjęte do przedmiotowych zbiorów spełniały kryterium podobieństwa a zatem nie ma konieczności wymieniania szczegółowej ich charakterystyki (co tylko zmniejszyłoby przejrzystość opracowania). Zbiory posiadają opis dot: daty transakcji, położenia nieruchomości, strony transakcji, powierzchnię działki, przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym oraz ceny jednostkowej, co w ocenie tut. Urzędu jest opisem wystarczającym. Skoro nie bada się podobieństwa nieruchomości z w/w zbioru z działką wycenianą to zarzut strony, co do przyjęcia pięciu nieruchomości o mniejszej powierzchni (poniżej 300 m2) również nie zasługuje na uwzględnienie. Organ zbadał czy nieruchomości spełniają kryterium podobieństwa tylko w stosunku do wybranych transakcji, które rzeczoznawca porównywał z działką wycenianą (stan przed i po zmianie mpzp - strona 18-23), które opisano w dalszej części uzasadnienia. W związku faktem, iż przeznaczenie działki [...] w wyniku uchwalenia mpzp nie zmieniło się, istotnym dla zbadania wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości była analiza wzrostu wartości działki [...] (stan przed i po wejściu w życie mpzp) przez jej porównanie z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi (zgodnie z wybraną przez rzeczoznawcę procedurą porównania parami). Wobec powyższego, po analizie i przedstawieniu charakterystyki rynku nieruchomości oraz po wyszczególnieniu zbiorów nieruchomości reprezentatywnych rzeczoznawca majątkowy przyjął cztery nieruchomości jako nieruchomości porównawcze z działką [...] tj.: a/ stan przed uchwaleniem mpzp -zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z dnia 9 grudnia 1998 r. działka nr ewid.[...] leżała częściowo (ok. 680 m2) w terenach inwestycyjnych "M2" którego szczegółowe zasady zagospodarowania opisano już powyżej. Pomimo atrakcyjnego położenia nieruchomości dz. nr ewid.[...] w turystycznej miejscowości M. (sąsiedztwo wyciągów narciarskich, zabudowy pensjonatowej - II linia zabudowy ul. [...], w pobliżu znajduje się niezbędne uzbrojenie, atrakcyjny widok, dobre nasłonecznienie, stosunkowo korzystny kształt działki, przeznaczenie mpzp pod tereny zabudowy) to możliwości rozwojowe były jednak ograniczone tj.: nieruchomość nie posiadała drogi dojazdowej, zaledwie mniej niż połowa działki [...] leżała w terenie inwestycyjnym, działka posiadała duży spadek w kierunku zachodnim. Powyższa charakterystyka działki nr [...] plasuje ją w grupie nieruchomości o atrakcyjnym położeniu, częściowym przeznaczeniu pod zabudowę, jednak znacznie ograniczonym przez brak dojazdu oraz inne ograniczenia (duże nachylenie, możliwość wykorzystania mniej niż 50% pow. pod zabudowę). Mając na uwadze wyżej opisany stan działki nr [...] przed wejściem w życie zapisów mpzp, rzeczoznawca przyjął transakcje o nr: 7,14,15,21 z terenu Gminy P. w zakresie cenowym za l m2 od [...] zł do [...] zł, położone: trzy nieruchomości w sołectwie P., jedna w M. (na stronie 18,19 tab.: 6-7) tj.: transakcja nr [...]: nieruchomość o pow. 763 m2 położona w M., o przeznaczeniu w mpzp jako tereny częściowo inwestycyjne (tereny usług turystycznych), nieruchomość posiada przeciętne położenie, możliwości rozwojowe poniżej przeciętnej (brak dojazdu, niekorzystny kształt), częściowo w terenach WS, bez uzbrojenia, niezabudowana; transakcja nr [...]: nieruchomość o pow. 288 m2 położona w P., o przeznaczeniu w mpzp jako tereny częściowo inwestycyjne (tereny usług turystycznych, tereny zielone), nieruchomość posiada dobre położenie, możliwości rozwojowe poniżej przeciętnej (brak dojazdu, niekorzystny kształt, niewielka powierzchnia), bez uzbrojenia, niezabudowana; transakcja nr [...]: nieruchomość o pow. 970 m2 położona w P., o przeznaczeniu w mpzp jako tereny częściowo inwestycyjne (zabudowa mieszkalno-usługowa, tereny zielone), nieruchomość posiada przeciętne położenie, możliwości rozwojowe poniżej przeciętnej (brak dojazdu, rozłączny kształt), bez uzbrojenia, niezabudowana; transakcja nr [...]: nieruchomość o pow. 1147 m2 położona w P., o przeznaczeniu w mpzp jako tereny częściowo inwestycyjne (zabudowa mieszkalno-usługowa, tereny rolne), nieruchomość posiada powyżej przeciętne położenie, możliwości rozwojowe poniżej przeciętnej (brak dojazdu, duży spadek), bez uzbrojenia, niezabudowana. W ocenie organu opis i charakterystyka nieruchomości podobnych przyjętych przez rzeczoznawcę jest wystarczająca do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organ nie podziela zarzutu strony co do konieczności wykazania w operacie, jakiej wielkości zabudowa dopuszczona jest na wybranych nieruchomościach podobnych. Wyżej wymienione nieruchomości podobne pochodzą z obszaru Gminy P., na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a jego zapisy są informacjami ogólnodostępnymi. Działki posiadają podobne przeznaczenie w miejscowym planie (częściowo przeznaczone pod inwestycje - tereny mieszkalno-usługowe lub usług turystycznych), których dopuszczalna zabudowa posiada wymiary porównywalne do tych dopuszczonych na wycenianej działce ewid. nr [...]. Rzeczoznawca w piśmie z dnia 16.04.2021 r. wyjaśnia, że wybór czterech w/w nieruchomości podobnych do działki ewid. nr [...] (stan przed wejściem w życie mpzp) uwarunkowany był faktem, że przedmiotowa działka była przeznaczona pod zabudowę mniej niż w 50%. Mając na uwadze powyższe, organ pozytywnie ocenił dobór w/w nieruchomości podobnych do działki nr [...] (stan przed zmianą mpzp). Podobieństwo wybranych obiektów nie budzi wątpliwości i spełnia wymogi zawarte w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomości nie posiadają dojazdu oraz uzbrojenia, mają zbliżoną

powierzchnię, a ewentualne różnice w: położeniu, możliwościach rozwojowych, stanie zagospodarowania, stopniu wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, dostępności komunikacyjnej, wielkości, kształcie i topografii działki oraz mikrośrodowisku rzeczoznawca skorygował odpowiednim atrybutem. Zakres cenowy wyżej wybranych nieruchomości podobnych waha się w granicach 52,42 - [...] zł (cena za l m2). Dla porównania, w badanym okresie cena działek w M. nie posiadających dodatkowych ograniczeń, z drogą dojazdową i uzbrojeniem wynosiła w badanym okresie 150 - 400 zł/m2; b/ stan po uchwaleniu mpzp - zgodnie z ustaleniami zmiany mpzp dla sołectwa M. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z dnia 14 lutego 2013 r. (Dz. Urz. woj. [...] r.) powierzchnia terenów inwestycyjnych oznaczonych symbolem "lMU2t" na działce [...] zwiększyła się (o ok. 580 m2), wprowadzono również ograniczenie szerokości traktu budynku do 6 m (wcześniejszy mpzp dopuszczał szer. traktu do 9 m), ograniczenie długości elewacji do 18 m, maksymalnej pow. rzutu budynku do 250 m2 oraz pozostałe niewielkie zmiany w zapisach parametrów budynku. Szczegółowe zasady zagospodarowania w tych terenach opisano już powyżej. Zmiany zapisów mpzp i poszerzenie terenu inwestycyjnego na przedmiotowej działce zwiększyły jej możliwości rozwojowe w niewielkim stopniu - co wykazała analiza końcowa operatu szacunkowego (strona 29). Jednak fakt, iż po zmianie mpzp działka nr [...] została przeznaczona pod zabudowę w przeważającej części (powyżej 50%) zmienia dobór nieruchomości podobnych. Wobec powyższego, rzeczoznawca przyjął cztery transakcje jako nieruchomości porównawcze z działką nr [...] - stan po uchwaleniu mpzp (nr: 8,18,25,36) z terenu Gminy P. w zakresie cenowym za l m2 od [...] zł do [...] zł, położone: dwie w sołectwie P., jedna w M. C. oraz jedna w M.. W dalszej części operatu tj: na stronie 21-23 (tab.: 14-17) podano charakterystykę nieruchomości porównywanych do wycenianej tj.: transakcja nr [...]: nieruchomość o pow. 719 m2 położona w P., o przeznaczeniu w mpzp jako tereny inwestycyjne (tereny usług turystycznych), nieruchomość posiada dobre położenie, możliwości rozwojowe duże (brak dojazdu, niekorzystny kształt), bez uzbrojenia, niezabudowana; transakcja nr [...]: nieruchomość o pow. 703 m2 położona w P., o przeznaczeniu w mpzp jako tereny inwestycyjne (zabudowa mieszkalno-usługowa), nieruchomość posiada przeciętne położenie, możliwości rozwojowe przeciętne (brak dojazdu, zwarty kształt), bez uzbrojenia; transakcja nr [...]: nieruchomość o pow. 980 m2 położona w M., o przeznaczeniu w mpzp jako tereny inwestycyjne (zabudowa mieszkalno-usługowa), nieruchomość posiada przeciętne położenie, możliwości rozwojowe przeciętne (brak dojazdu, niekorzystny kształt), bez uzbrojenia, niezabudowana; transakcja nr [...]: nieruchomość o pow. 794 m2 położona w M. C., o przeznaczeniu w mpzp jako tereny inwestycyjne (zabudowa mieszkalno-usługowa), nieruchomość posiada przeciętne położenie, możliwości rozwojowe przeciętne (brak dojazdu, duży spadek), bez uzbrojenia, niezabudowana; Wybrane przez rzeczoznawcę w/w nieruchomości (podobnie jak przedmiotowa działka po zmianie mpzp) są niemal w całości przeznaczone pod zabudowę, co różni je od doboru czterech nieruchomości podobnych opisanych w pkt. A (transakcje o nr: 7,14,15,21). Taki wybór nieruchomości podobnych charakteryzuje się względami logiki, gdyż w/w opisana zmiana mpzp plasuje działkę nr [...] w grupie nieruchomości w niemal całości (lub w całości) przeznaczonych pod zabudowę, ale w dalszym ciągu posiadających istotne ograniczenia tj.: brak dojazdu oraz inne ograniczenia jak np: duże nachylenie. Wybrane działki nie posiadają dojazdu oraz uzbrojenia, mają zbliżoną powierzchnię a ewentualne różnice w położeniu, możliwościach rozwojowych, stanie zagospodarowania, stopniu wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, dostępności komunikacyjnej, wielkości, kształcie i topografii działki oraz mikrośrodowisku rzeczoznawca skorygował odpowiednim atrybutem. Podsumowując, organ nie stwierdził nieprawidłowości przy wyborze nieruchomości podobnych do działki nr [...] (stan przed i po zmianie mpzp). Podobieństwo wybranych obiektów nie budzi wątpliwości i spełnia wymogi zawarte w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu, oszacowania wartości dokonano zgodnie z procedurą postępowania przedstawioną w obowiązujących przepisach prawa oraz standardach zawodowych i notach interpretacyjnych, zgodnie z którą nie ma obowiązku prezentowania wzoru na podstawie którego rzeczoznawca dokonał obliczeń. Operat zawiera sposób, w jaki rzeczoznawca dokonał obliczeń w postaci opisowej. Organ, po ponownej analizie przedmiotowego operatu nie stwierdził, aby nie odpowiadał on wymogom określonym przepisami prawa, w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Od tej decyzji odwołanie złożyli D. J. i J. J. zarzucając naruszenie między innymi art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymagania co do formy, treści i metody wyceny, błędne uznanie, że zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między zmianą planu a wzrostem wartości całej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 września 2021 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że od strony formalnej i w zakresie skompletowania dowodów w sprawie - operat nie budzi zastrzeżeń. Weryfikacja wartości dowodowej operatu szacunkowego w wyżej wymienionym zakresie jest konieczne, o ile nie narusza dyspozycji art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacja formalnej strony operatu, kontrola jego struktury oraz prawidłowość i logiczny ciąg czynności rzeczoznawcy przeprowadzona w postępowaniu drugoinstancyjnym i zrelacjonowana we wstępnej części uzasadnienia niniejszej decyzji - nie budzi zastrzeżeń i znajduje wyraz w sentencji i rozstrzygnięcia. Postępowanie sprawdzające w II instancji dowiodło, że operat szacunkowy, jako podstawowy dowód w sprawie, spełnia wymagania co do formy, treści, metod wyceny i wewnętrznej spójności. Wykazano to w pierwszej części niniejszego uzasadnienia, również w odniesieniu do związku przyczyno - skutkowego między zmianą planu, a wzrostem wartości nieruchomości. W tej kwestii Kolegium zwraca uwagę na fakt, że powierzchnia terenów budowlanych w granicach działki nr [...] po zmianie planu zwiększyła się bez mała o 600 m2 (z 688 m2 do 1280 m2), co wykazała symulacja sporządzona przez rzeczoznawcę i co dowodzi, że na dz. [...] mogą być zrealizowane dwa budynki mieszkalne (o znormalizowanych gabarytach), zamiast jednego przed zmianą planu. Nieuzasadnione są wywody skarżącego w kwestii rzekomego "pogorszenia" warunków zabudowy po zmianie planu. Skarżący zaznacza, że "nowy plan" zmniejszył dopuszczalną szerokość budynku z 9,0 m na 6,0 m. Skarżący nie zauważył, że nowe ustalenia planu stanowią o szerokości "traktu", co nie musi oznaczać szerokości budynku (tzn. jako krótszego boku), bowiem nie ogranicza to możliwości budowy budynków 2 - traktowych. Symulacja możliwości zagospodarowania działki przed - i po zmianie planu dowodzi, że możliwości jej "budowlanego" wykorzystania nie pogorszyły się, lecz wręcz poprawiły, np. przez zwiększenie szerokości elewacji frontowej do 18,0 m i powierzchni zabudowy do 250 m2. W kwestii zarzutu braku "istotnych informacji" o działkach wymienionych w tabelach nr [...] i nr [...], należy stwierdzić, że obowiązku takiego nie formułują odnośnie przepisy prawa w odniesieniu do wszystkich działek ujętych w tych tabelach (odpowiednio 36 i 29 pozycji). Natomiast cechy rynkowe i opisy atrybutów podane są szczegółowo dla działek "porównawczych" (od X - A do X - D) w tabelach 6 - 9 w rozdziale 6.5 operatu. Charakterystykę nieruchomości podano także w tabelach 5 i 13 (dla działki [...]) oraz tabeli 23 (dla dz. [...]). Dodać należy, że wskutek istotnego zwiększenia "powierzchni inwestycyjnej" działki [...] dokonano doboru innych nieruchomości porównawczych. Oczywistym jest przy tym, że działki porównawcze nie mogą być identyczne pod względem lokalizacji, możliwości rozwojowych, stanu zagospodarowania, uzbrojenia, wymiarów geometrycznych, sąsiedztwa i dostępności komunikacyjnej. W tej ostatniej kwestii (dojazdu) należy zauważyć, że praktycznie wszystkie analizowane nieruchomości wykazują brak dojazdu. Reasumując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że: wyceny dokonano zgodnie z przepisami prawa, procedurą i standardami zawodowymi, w sposób właściwy ustalono rodzaj i liczbę cech rynkowych (które mają znaczenie na rynku lokalnym) wagę tych cech, podano charakterystykę wycenionych nieruchomości z wyróżnieniem ich cech rynkowych a do celów porównawczych dobrano po trzy nieruchomości najbardziej zbliżone pod względem cech rynkowych, oraz zestawiono "pary porównawcze" do porównania kolejnego z cechami każdej z wybranych nieruchomości, wyliczono poprawki wynikające z różnicy cech (i przepisanych im wag) między nieruchomością wycenioną a wybraną, oraz ustalono jednostokową wartość nieruchomości z każdej pary, jako skorygowanej ceny transakcyjnej, ustalono szacunkową wartość działek po ostatecznym określeniu wartości jednostkowej stanowiącej średnią z porównań parami. Analizując wywody skarżącego warto wrócić uwagę, że skarżący usilnie nawiązuje do operatu szacunkowego sporządzonego 23.11.2018 r. oraz aktualizacji z 2019 r. i porównuje je z operatem z 20.01.2021 r., i zarzuca, np., że: rzeczoznawca nie podaje atrybutów działki nr [...] przed i po zmianie, a w poprzednim operacie z 2018 r. wszystkie atrybuty podaje, na co skarżący prezentuje 2 tabele z operatu z 2018 r. Należy tu zauważyć, że tabela prezentowana przez skarżącego na str. 7 odwołania nie dotyczy operatu z 2018 r. lecz z 2021 r. Tu Kolegium zwraca zasadniczą uwagę, że: operaty z 2018 r. i 2021 r. są nieporównywalne, bowiem rzeczoznawca przyjął inną metodę w 2018 r. łącznie dla obu działek (traktowanych jako "nieruchomość wyceniana"), czego dowodem jest tabela 6.4 (str. 19 operatu z 2018 r.) odnosząca się do obu działek łącznie (267 + 272). W operacie z 2021 r. wycena prawa własności była potraktowana odrębnie dla dz. [...] (Rozdz. 6) przed - i po zmianie, i odrębnie dla dz. 267 (Rozdz. 7) i dopiero potem dokonano zestawienia wyników (Rozdz. 8). W 2019 r. nie było żadnej "aktualizacji operatu", tylko opracowany przez rzeczoznawcę przykład "negatywnej metody szacowania" przy wykorzystaniu wyłącznie metod statystyczno - matematycznych, czego skutkiem było wypaczenie wyniku końcowego, bo dającego w efekcie różnicę kwotową - wzrost wartości nieruchomości o ponad 131 tyś. zł, otrzymany przy wykorzystaniu dwóch próbek nieruchomości porównywalnych (współczynniki zmienności odpowiednio 0,1342 i 0,1846 - a więc niniejsze od 0,2). Operat z 2021 r. jest nowym operatem sporządzonym na zmienionych założeniach, przy uwzględnieniu wskazań dwóch decyzji kasacyjnych i to wyłącznie ten operat stanowił podstawę wydania decyzji organu w sprawie opłaty planistycznej. Warto jednak przy okazji zwrócić uwagę, że mimo odmiennych założeń (rozdzielcze i łączne potraktowanie działek jako "nieruchomości wycenianej") - wynik końcowy wzrostu wartości nieruchomości jest bardzo podobny: odpowiednio [...] zł i [...] zł.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła D. J. i J. J. zarzucając naruszenie:

1/ art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, § 4 ust. 1, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich błędne zastosowanie, a polegające na uznaniu, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego, co do formy, treści i metod wyceny.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ w żaden sposób nie odniósł się do istotnych uwag wniesionych przez nas odnośnie sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 20 stycznia 2021r. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności decyzji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem tej nieruchomości, w czasie nie przekraczającym 5 lat od uchwalenia planu. Skarżący zarzucają, iż na skutek uchwalenia planu wartość nieruchomość nie wzrosła, ponieważ w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego który wygasł w 2013 r. możliwości zabudowy części działki była lepsza. Plan ten przewidywał bowiem zabudowę o szerokości 9 m. i wysokości 11 m. Aktualnie, po uchwaleniu planu miejscowego, mimo zwiększenia obszaru na którym można realizować zabudowę mieszkaniową, ewentualna zabudową części tej działki ograniczona została do możliwości realizacji budynku o szerokości 6 m. Skarżący zarzucają także wadliwość operatu szacunkowego, oraz że nie uwzględnia on faktu, iż działka nie ma dostępu do drogi publicznej a koszty ustanowienia służebności drogi koniecznej były by niewspółmiernie wysokie. Wprawdzie nieruchomość składa się z dwóch działek nr [...] tym niemiej wycenie poddano jedynie działkę nr [...] ponieważ działka nr leży w terenie oznaczonym jako zieleń.

W ocenie sądu skarżona decyzja jest wadliwa, Charakter rozstrzygnięć organów zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta jest ustanowiona w art. 78 Konstytucji RP. Przepis ten mówi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiona w art. 78 Konstytucji RP zasada jest realizowana w K.p.a. przepisem art. 15. Stanowi on, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego, nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego w sposób oczywisty naruszyło zasadę, o której mowa wyżej.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm. (dalej; ustawa), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy przesądza natomiast, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Z przytoczonych unormowań wynika, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06, Baza Orzeczeń Lex nr 360221). W przypadku zmiany planu, lub też uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po okresie tzw. luki planistycznej, powinnością organu jest dokonanie wstępnej analizy czy zapisy nowo uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, zwiększyły wartość nieruchomości zbytej następnie przed upływem 5 lat od jego uchwalenia. Koniecznym zatem jest analiza tak zapisów planu wygasłego jak i uchwalonego. W ocenie sądu nieracjonalnym i kosztochłonnym (z uwagi na konieczność wypłaty wynagrodzenia dla rzeczoznawcy) jest niejako automatyczne wszczynanie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej w razie zbycia nieruchomości położonej w obrębie tego planu przed upływem 5 lat od jego uchwalenia. Jeżeli z zapisów starego i nowego planu wynika, że możliwość zainwestowania w danym obszarze jest taka sama bądź zbliżona, brak podstaw by postępowanie takie wszczynać. Tylko wstępna ocena organu, że wartość nieruchomości na skutek uchwalenia planu wzrosła a ta została zbyta w okresie 5 lat od jego uchwalenia uzasadnia wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej.

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 149-159). Podstawowym dowodem, w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r. II OSK 2719/17). Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. Wprawdzie aktualnie dominującym wydaje się być pogląd, że ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii wadliwości operatu nie związanej ze sferą wiadomości specjalnych, jakie posiada rzeczoznawca majątkowy – autor operatu, tym niemniej organ ocenę taką bezwzględnie winien przeprowadzić. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2020 r. I OSK 3140/18, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

W ocenie sądu w składzie rozpoznającemu niniejszą sprawę, organ II instancji oceny wiarygodności operatu nie przeprowadził. W zaskarżonej decyzji oceną operatu, organ zajmuje się na dwóch stronach, w zasadzie wyłącznie ograniczając się do ustosunkowania się do niektórych tylko zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Co do kompleksowej oceny operatu organ się nie wypowiada, poza stwierdzeniem, że nie budzi on zastrzeżeń. Co zaś do ustosunkowania się w przedmiocie zarzutów, organ wskazuje, że w jego ocenie fakt powiększenia terenów budowlanych działki nr [...] o około 600 m2 po zmianie planu, skutkował zwiększeniem wartości tej nieruchomości, co wykazała symulacja sporządzona przez rzeczoznawcę dowodząca, że na działce tej mogą być realizowane dwa budynki zamiast jednego a dalej wywodzi, że plan nie ogranicza budowy budynków 2 – traktatowych. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że rzeczoznawca majątkowy nie powinien zajmować się symulacjami możliwościowi zagospodarowania działki budowlanej bo to wykracza poza jego kompetencje brak zatem podstaw by organ na tej podstawie czynił jakiekolwiek ustalenia. Po drugie niekoniecznie wartość nieruchomości może wzrosnąć z uwagi na fakt możliwości realizacji na niej dwóch mniejszych budynków zamiast jednego większego – zwłaszcza jeżeli pozostaje własnością jednego podmiotu lub wspólnie zamieszkujących członków rodziny. Po trzecie nie do końca dla sądu jest jasne co organ rozumie przez budowę budynków 2 – traktowych. Uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa M. definiuje pojęcie szerokości traktu budynku, przez co rozumie szerokość mierzoną w poziomie parteru stanowiącą rozpiętość dachu pomniejszoną o wysięg okapów. Organ nie wyjaśnia jaką może mieć konstrukcję budynek czy budynki 2 – traktatowe. Kontroli decyzji w tym zakresie nie może zatem przeprowadzić sąd.

Dalej organ wywodzi, że wartość nieruchomi po uchwaleniu planu wzrosła powołując się na parametry zabudowy określone w planie miejscowym uchwalonym w 2013 r., nie poddaje jednak analizie jakie mogło być zagospodarowanie nieruchomości w oparciu o regulację planu wygasłego. Zauważyć wprawdzie należy, że organ I instancji przytoczył zapisy tego planu przyjmując, jednak bez żadnej analizy, że nastąpił wzrost wartości tej nieruchomości na skutek uchwalenia (zmiany) planu. Organ II instancji do tych ustaleń się jednak w żaden sposób nie odniósł, zakładając arbitralnie że wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu zmiany planu miejscowego nastąpił.

Organ odwoławczy nie odnosi się w żaden sposób do zarzutów odwołania dotyczących faktu, że nieruchomość wyceniana nie ma dostępu do drogi publicznej. Zauważyć należy, że wprawdzie same przepisy ustawy, nie uzależniają wzrostu wartości nieruchomości od jej dostępności do drogi publicznej, nie sposób jednak nie zauważyć, że jeżeli wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miałby nastąpić z uwagi na zmianę dotychczasowego przeznaczenia z działki np. rolnej na budowlaną, to sam fakt zmiany przeznaczenia w planie miejscowym nie skutkuje tym, że dana działka charakter działki budowlanej uzyskuje. Immamentną cechą działki budowlanej jest bowiem jej skomunikowanie z drogą publiczną. Zgodnie z definicją zamieszczona w § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o działce budowlanej - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Sprzedaż działki która wprawdzie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma przeznaczenie mieszkaniowe, a która nie ma jednak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej nie jest sprzedażą działki budowalnej. Podkreślić należy też, że droga dojazdowa do działki budowlanej musi mieć określone parametry określone przepisami techniczno-budowlanymi (§ 14 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Brak spełnienia warunku odpowiedniego skomunikowania z drogą publiczną, w razie wniosku o pozwolenie na budowę na takiej nieskomunikowanej lub nieodpowiednio skomunikowanej nieruchomości, winien skutkować odmową pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2022 r. II SA/Kr 1172/21). Na wycenianej działce inwestor legalnie pozwolenia na jakąkolwiek zabudowę mieszkaniową nie mógłby zatem uzyskać. Okoliczność ta w ocenie sądu powinna by poddana refleksji organu, szczególnie jeżeli jest to przedmiotem zarzutów odwołania.

Organ nie odniósł się także w żaden sposób do zarzutu odwołania dotyczącego wątpliwego ustalenia w operacie wagi poszczególnych cech - a konkretnie możliwości rozwojowych i wielkości, kształtu i topografii działki. Zauważyć należy, iż operat szacunkowy na potrzeby niniejszego postępowania został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S.. Ten sam rzeczoznawca sporządzał też operat szacunkowy na wcześniejszym etapie postępowania a także jest autorem pisma z 25 listopada 2019 r. (k. 95-101 akt administracyjnych organu I instancji), które także dotyczy szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. W opisie tej nieruchomości cecha określająca możliwości rozwojowe została oceniona jako poniżej przeciętna, podobnie jak wielkości, kształtu i topografii działki. Tymczasem w operacie z dnia 20 stycznia 2021 r. te same cechy zostały określone jako przeciętne ( k. 213 akt administracyjnych organu I instancji). Waga tej cechy w tabeli nr. 6.2.1.1. (k. 215 akt administracyjnych organu I instancji) to 14-10 dla przeciętnej i 9-1% dla poniżej przeciętnej (możliwości rozwojowe) oraz 7-4% dla przeciętnej i 3-1% dla poniżej przeciętnej (wielkość, kształt i topografia działki). Różnice te w sposób oczywisty muszą wpływać na szacunkowa wartość przedmiotowej nieruchomości. W ocenie sądu organ kwestii tej nie wyjaśnił, co jest tym bardziej nagannym, że była ona poruszana w odwołaniu. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji organ wydaje się nawiązywać do pisma rzeczoznawczy z dnia 25 listopada 2019 r. nazywając go opracowaniem przez rzeczoznawcę "negatywnej metody szacowania" i wywodzi, że operat z 2021 r. jest nowym operatem sporządzonym na zmienionych założeniach. Organ nie wyjaśnia jednak skąd ma wiedzę o nowych założeniach jakie przyjął rzeczoznawca, jakie to założenia i dlaczego rzeczoznawca założenia te zmienił oraz z czego zmiana ta wynika. Faktem jednak jest, że w tych samych aktach administracyjnych zalegają dokumenty dotyczące tej samej nieruchomości, sporządzone przez tego samego rzeczoznawcę a które wagę niektórych cech nieruchomości wycenianej przestawiają w różny sposób.

Dalej zauważyć należy, iż rzeczoznawca majątkowy ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości posłużył się metodą porównywania parami. Jak stanowi art. 153 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość wycenianą o znanych cechach kolejno, z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cenach transakcyjnych oraz znanych cechach. Wartość określa się poprzez korygowanie cen transakcyjnych ze względu na różnice ocen cech pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi. Rzeczoznawca powinien jednak uwzględnić też zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. W ocenie sądu z operatu nie wynika jednoznacznie, że czynnik ten został przez rzeczoznawcę uwzględniony. Jest to tym bardziej istotne, że z konkluzji zamieszczone na 11 str. operatu (k. 220 akt administracyjnych organu I instancji) i 29 str. operatu (k. 202 akt administracyjnych organu I instancji) wynika, że samodzielne wykorzystanie inwestycyjne działki [...] jest w dalszym ciągu ograniczone a zwiększenie potencjału inwestycyjnego może nastąpić dopiero po zrealizowaniu drogi dojazdowej przez co wartość nieruchomości wzrosła w niewielkim stopniu. W ocenie sądu należy wyjaśnić czy faktycznie wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła a jeżeli tak to w jakim stopniu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni operat szacunkowy, przy czym nie będzie on wnikał w zakres fachowej wiedzy rzeczoznawcy majątkowego, w tej części oceny w której wyjaśni oczywiste, wynikające z akt administracyjnych sprzeczności. Finalnie organ ustali czy a jeżeli tak to w jakim stopniu nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.