Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2346/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1, art. 13b, art. 15c, art. 22a, art. 24a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Łukasz Krzycki (spr.), Joanna Kube, Protokolant specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem, wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. M.Z. - zwanej dalej "Wnioskodawcą" - art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawca - pismem z [...] września 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku wskazał, że okres jego służby na rzecz totalitarnego państwa był krótki; nigdy nie wykonywał również czynności, które zostały wskazane w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą"; największe osiągnięcia Wnioskodawca miał podczas pracy po 1990 roku; swoje obowiązki podczas całej służby wypełniał zgodnie z obowiązującym prawem, z poszanowaniem zasad etyki zawodowej, w poszanowaniu zasad moralnych, w tym szczególności: godności ludzkiej, sprawiedliwości i honoru; we wniosku podkreślono, że Wnioskodawca wykonywał obowiązki służbowe z narażeniem zdrowia i życia,

- z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej jako "ABW") [...] stycznia 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury; jej wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej,

- z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "IPN", z [...] czerwca 2017 r. wynika, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] czerwca 1986 r. do [...] lipca 1990 r. - 4 lata, 1 miesiąc i 15 dni,

- całkowity okres służby Wnioskodawcy wynosi 30 lat, 7 miesięcy i 15 dni (od [...] czerwca 1986 r. do [...] stycznia 2017 r.),

- z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN (pismo z [...] grudnia 2017 r.) nie wynika, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.; informacje dotyczące jego służby przekazał Szef ABW w piśmie z [...] lutego 2018 r.; z dokumentów wynika, że po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki - wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, awansowano na kolejne stopnie służbowe, jak również pozytywnie opiniowano; w aktach sprawy nie ma informacji o wymierzonych mu karach dyscyplinarnych; zgodnie z otrzymanymi informacjami w stosunku do Wnioskodawcy wydano zaświadczenie potwierdzające uprawnienia do podwyższenia emerytury ze względu na warunki służby za okres od [...] marca 2006 r. do [...] grudnia 2010 r.; w tym okresie realizował on zadania w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.); uzasadniało to podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu; Wnioskodawca został odznaczony Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę",

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

- przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; wyłącznie w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),

- przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,

- pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14),

- wskazano także jak - zdaniem organu - należy wykładać kryteria opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek, miał wybitne osiągnięcia w służbie - szczególnie wyróżniające go na tle pozostałych; wobec tego uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",

- organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez Wnioskodawcę zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,

- jednakże w przedmiotowej sprawie nie jest spełniona pierwsza z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - krótkotrwałe pełnienie służby; Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 4 lat, 1 miesiąca i 15 dni; stanowi to około 13% całkowitego okresu służby; taki okres służby - zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), jak i w ujęciu proporcjonalnym (stosunku długości tego okresu do całego okresu służby) - nie może być oceniony jako krótkotrwały; ponad czteroletni okres wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy; Wnioskodawca mógł kompleksowo zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby.

W skardze Wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucił naruszenie przepisów prawa:

- procesowego:

- art. 6 K.p.a., stanowiącego o zasadzie praworządności, której podstawą jest art. 7 Konstytucji RP. poprzez:

nieuwzględnienie rzeczywistej treści przepisu prawa powszechnie obowiązującego - przesłanki "krótkotrwałości" w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; tym samym wydano decyzję administracyjną z przekroczeniem granic prawa,

niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i pominięcie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w sprawie dotyczącej tak istotnej materii jak prawo do zabezpieczenia społecznego;

- art. 7b i 8 K.p.a., poprzez naruszenie zasady proporcjonalności wobec braku rozważenia słusznego interesu Wnioskodawcy (prawa do wypracowanej z narażeniem zdrowia i życia emerytury) w relacji do interesu społecznego; tym samym nie zastosowano przepisu ustawy (art. 8a) de facto wbrew woli ustawodawcy;

- art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przez niedostateczne zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz niepełne rozeznanie zgromadzonego - w szczególności faktów i dowodów, świadczących o ponadprzeciętnym zaangażowaniu Wnioskodawcy w obowiązki na rzecz demokratycznej Ojczyzny i o warunkach pełnionej służby,

- materialnego:

- art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię; w efekcie odmówiono wyłączenia stosowania przepisów ustawy, pomimo ujawnionego stanu faktycznego;

- art. 67 ust. 1, w zw. z art. 31 ust. 3, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez naruszenie prawa do odpowiedniego zabezpieczenia społecznego w sytuacji spełnienia przesłanek, pozwalających na zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; wynika to z pominięcia przy dokonywaniu wykładni art. 8a zasad wyrażonych w przywołanych przepisach Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi podnoszono, że poszukując prawidłowej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, należy odwoływać się do woli prawodawcy, wyrażanej w toku prac nad Nowelą. Wywodzono, że - wedle wyrażonej przez prawodawcę woli, odzwierciedlonej w materiałach prac komisji sejmowych - do Wnioskodawcy powinien znaleźć zastosowanie wyjątek, określony w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Szerzej opisywano charakter pracy wykonywanej przez Wnioskodawcę do 1990 roku oraz podkreślano szczególne warunki służby, pełnionej przezeń najpierw w Urzędzie Ochrony Państwa, a następnie w ABW. Przywoływano też fakty mające potwierdzać, że jego szczególne zasługi były doceniane przez polskie władze już po upadku systemu komunistycznego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez jego niezastosowanie. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem, czy zachodzą pozostałe przesłanki, wyłączające zastosowanie art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to więc równocześnie naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik.

W sprawie nie są sporne istotne dla wydania zaskarżonego orzeczenia okoliczności faktyczne - ogólnie czas służby Wnioskodawcy oraz okres jej pełnienia na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Wobec wcześniejszego zreferowania za organem, ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku konieczne jest kumulatywne spełnienie trzech warunków. Powtarzanie jego argumentacji byłoby bezzasadne wobec uprzedniego przytoczenia. Uwagę zwraca jednak (co odnotował także organ), że wymienione w tym przepisie warunki zakreślono wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie, a tego rodzaju intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęcia nieostre nie zostały więc wprowadzone w celu zapewnienia dowolności orzekania lecz dla maksymalnej elastyczności dla realizacji celu danej regulacji w kontekście artykułowanych przez prawodawcę celów Noweli.

W rozpatrywanym przypadku przedmiotem oceny organu było, czy względem Wnioskodawcy mogą zostać wyłączone reguły ogólne ustalone Nowelą, wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szerokie znaczenie w języku potocznym. Przywołano też słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Przykładowo opis krótkotrwała wobec przerwy w dostawie prądu oznaczać może czas od kilku sekund do paru godzin. Z kolei sformułowanie krótkotrwały pobyt w szpitalu będzie często użyte do opisania przebywania tam przez kilka godzin czy dni zaś sformułowanie krótkotrwała kara pozbawienia wolności może już dotyczyć nawet okresu kilku miesięcy. W takiej sytuacji należy mieć na uwadze, że posługując się pojęciem krótkotrwałości prawodawca odniósł je generalnie do oceny służby funkcjonariuszy, którzy nabyli już uprawnienia emerytalne. Często przepracowali więc kilkadziesiąt lat. Tylko w części przypadków regulacja będzie się odnosić do funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby wobec przejścia na rentę, czy rodzin funkcjonariuszy, które pobierają po nich świadczenia, gdy nie sięgnęli oni uprzednio wieku emerytalnego. Prawodawca - używając przymiotnika krótkotrwała, co do służby - odnosił się do okresu zatrudnienia. Nie użył go niejako abstrakcyjnie, jak to wydaje się przyjmować organ, powołując wszelkie, potoczne znaczenia określenia krótkotrwały w różnych kontekstach. Należało więc rozważyć, jakie okresy pracy - w rozumieniu potocznym - określa się pojęciem krótkotrwały przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację - dotyczącą także świadczeń emerytalnych. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pracy kilkudziesięcioletniej (25) okres czterech lat może być potocznie określony jako krótkotrwały.

Przeciwko przyjęciu koncepcji prezentowanej przez organ, jakoby prawodawca użył, co do służby opisu krótkotrwała, chcąc scharakteryzować wyłącznie okresy określane potocznie np. mianem: przelotny, chwilowy, przejściowy czy epizodyczny (m.in. takie określenia równoważne wymieniano w uzasadnieniu), należy wskazać, że nie sposób takiego wniosku wywieść ani z treści samej Noweli ani towarzyszących jej przyjęciu dokumentów, w kontekście próby zrekonstruowania woli prawodawcy.

Jak wynika z treści uzasadnienia do projektu Noweli: "konieczne jest ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej" (tak druk sejmowy nr 1061 str. 5). Prawodawca zamierzał przyjąć stosowne rozwiązania wobec niezrealizowania celów zakreślonych poprzednią nowelizacją ustawy zaopatrzeniowej – ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2009 r. Nr 24 poz. 145). Potwierdzają to jednoznacznie stosowne fragmenty uzasadnienia projektu Noweli (tak m.in. w druku sejmowym nr 1061 str. 1 wers 1 i 2, str. 2 wers 32 i 33, str. 3 wers 1 i 2, str. 4 wers 32 i 33. str. 5 wers 1-3). Jednoznacznie wyrażanym celem Noweli było wyłącznie odebranie funkcjonariuszom i ich rodzinom nienależnych przywilejów. Świadczy o tym m.in. stwierdzenie: "Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje." (tak druk sejmowy nr 1061 str. 5).

Wyłącznie w danym kontekście należy wykładać cel regulacji zawartych w Noweli, w tym m.in. dodanie do ustawy zaopatrzeniowej art. 13c ust. 3. Na jego mocy: "Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.". W uzasadnieniu projektu Noweli nie sformułowano bowiem szczególnych przesłanek za przyjęciem tej regulacji, innych od wskazanych wcześniej.

Trzeba przy tym odnotować, że przedłożona Sejmowi przez rząd Nowela nie zawierała propozycji wprowadzenia do ustawy zaopatrzeniowej art. 8a. Celu ustanowienia tej regulacji nie wyjaśniono więc w uzasadnieniu danego projektu. Nie jest wobec tego możliwe zrekonstruowanie intencji prawodawcy na podstawie tego dokumentu. Zasadne jest w takiej sytuacji odwołanie się do innych źródeł informacji, w tym - udostępnionych na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Sejmu RP - materiałów, dokumentujących pracę nad Nowelą, w toku posiedzeń komisji sejmowych, do których skierowano dany projekt.

Jak z nich wynika, posłowie zgłaszali szereg wątpliwości, gdy chodzi o zasadność stosowania reguł z ujętego w projekcie Noweli art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej, także do funkcjonariuszy, którzy prawa do świadczeń nabyli wobec służby już po 1990 roku, mieli zaś zasługi w pracy na rzecz bezpieczeństwa niepodległej Polski, służąc jej z narażeniem życia i zdrowia - tak np. str. 25, wypowiedź Wiceprzewodniczącej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny poseł M. K., według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 73) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 52) z dnia 13 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarie Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych. Analogiczne zastrzeżenia dotyczyły świadczeń na rzecz rodzin funkcjonariuszy, którzy np. polegli w służbie. Wobec zgłoszenia szeregu uwag, w toku ponownego wspólnego posiedzenia komisji sejmowych w sprawie Noweli, Przewodniczący Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych, wykonując prerogatywy posła, wniósł o dopisanie do projektu art. 8a, w brzmieniu tożsamym do ostatecznie wprowadzonego do ustawy zaopatrzeniowej. Jak wskazywał, była to propozycja popierana przez rząd - tak str. 4, wypowiedź posła A.C., według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 55) z dnia 15 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarie Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych, zwanego dalej "Zapisem".

Z kolei reprezentant rządu, przedstawiając wskazaną poprawkę, wskazywał m.in.: "Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie [...] wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta. Po rozważeniu tych argumentów proponujemy taki przepis, który został państwu przedłożony w poprawce nr 1." (str. 8 Zapisu – wypowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji – J.Z.). Jednocześnie - w trakcie dyskusji nad poprawką - osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby krótkotrwałej. Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano "Wyjaśniam, że nie chodzi [...] o okres między [...] 12 września 1989 a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa." (str. 16 Zapisu - wypowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji – J.Z.). Determinuje to wykluczenia wąskiego rozumienie wyjątku - odnoszenie go do służby kilku- czy kilkunastu miesięcznej. Ta wypowiedź nie pozwala także wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie krótkotrwałej służby odnosić wypada do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter krótkotrwałej w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Dodatkowo, osoby zabierające głos w imieniu projektodawcy - gdy zgłoszono poprawkę w toku prac w Komisjach – wskazywały na wyjątkowy charakter dodanej regulacji. Nie precyzowały jednakże, jakiego rodzaju przypadki miałaby ona obejmować - tak wypowiedź: "Zasadą więc jest stosowanie tych przepisów, a wyjątkiem będzie ich niestosowanie w stosunku do tych osób, które zostaną uznane za spełniające te przesłanki. [...] To nie jest łatwa sprawa. Mamy tego pełną świadomość. Trzeba jednak się z tym zmierzyć, bo rzeczywiście są sytuacje, które pani cytowała zresztą na ostatnim posiedzeniu. Były przykłady, które być może spełniały właśnie te przesłanki. Dziś pani przywoływała również inne przykłady. Ja nie mogę powiedzieć dzisiaj, czy one na pewno będą kwalifikowały się do art. 8a, ale być może o takie rzeczy chodzi, o takie sytuacje chodzi, ale one będą zawsze wyjątkiem od tej reguły, a regułą jest ograniczenie przywilejów dla tych, którzy służyli w organach totalitarnego państwa." (str. 16 Zapisu, wypowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji – J.Z.), czy dalej: "jeżeli chodzi o szczególne przypadki, które pani już od paru dni przywołuje, to właśnie po to jest przyjęty dzisiaj zaproponowany w poprawce nr 1 przez nas art. 8a [...]" (str. 35 Zapisu).

W tej sytuacji zakres dodanego wyjątku należy zrekonstruować, odnosząc jego znaczenie do zakreślonego przez projektodawcę celu kompleksu regulacji, zawartych w całej Noweli.

Prawodawca wyrażał mianowicie wolę pozbawienia byłych funkcjonariuszy przywilejów, uzyskanych w związku ze służbą na rzecz totalitarnego państwa. Nie deklarował natomiast intencji generalnego pozbawienie uprawnień, nabytych przez funkcjonariuszy (ich rodziny), którzy większość służby pełnili na rzecz niepodległej Polski i w tym zakresie mają niekwestionowane zasługi. Wniosek taki potwierdza także dodanie do projektu Noweli ust. 5 w art. 24a - na tym samym etapie prac w komisjach sejmowych, co rozważany art. 8a. Wyłączono nim generalnie stosowanie przepisów, prowadzących do obniżenia wypracowanych świadczeń, do rodzin pobierających renty po funkcjonariuszach, którzy stracili życie bądź zaginęli w związku z pełnieniem służby po 1990 roku.

Wobec powyższych uwarunkowań nie znajduje uzasadnienia zawężająca wykładnia pojęcia służba krótkotrwała - w świetle reguł wykładni językowej, czy też ze względów celowościowych.

Orzekając w sprawie organ mylnie więc przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwało to nieznacznie ponad 4 lata, wobec sumiennego pełnienia obowiązków w sumie ponad 30 lat, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. Wykluczało to jego zdaniem zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Jednocześnie, w świetle zgromadzonej dokumentacji, organ sformułował trafne stanowisko, że Wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

Wobec zarzutów skargi, przedwczesna byłaby jednocześnie ocena przez Sąd, czy w rozpatrywanym przypadku zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku określonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Kwestia ta nie była bowiem dotąd przedmiotem rozważań organu w kontekście wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" (trzecia przesłanka wyłączenia reguł ogólnych). Należy jedynie odnotować - wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia tego wyrażenia - że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być także przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu Noweli, uzyskane z tego tytułu przywileje nie mogą podlegać ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie, kontynuującej w szeregu przypadków służbę także ze szczególnym narażeniem zdrowia czy wręcz życia. Co wynika z dostępnych materiałów źródłowych, wolą prawodawcy było właśnie wykluczenie takich sytuacji a służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej do Noweli normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analogiczny cel ma też realizować wymieniony już art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę w art. 8a ust. 1.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia też powoływane w skardze reguły rangi konstytucyjnej, które miał zresztą niewątpliwie także na uwadze prawodawca.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że nie są uzasadnione w zakresie, gdzie wywodzono jakoby organ nie zbadał wystarczająco szczegółowo sprawy. Będące bowiem przesłanką orzekania przezeń kwestie były bezsporne - okresy pełnienia służby. Nie wyłożono natomiast poprawnie treści przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W następstwie tego uznano, jakoby nie znajdywał on zastosowania w sprawie. Z kolei kwestia wystąpienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku nie była w ogóle przedmiotem rozważania przez organ. Skonstatował bowiem, że wyjątek w sprawie ogóle nie może znaleźć zastosowania - zakreślone ustawą warunki muszą bowiem wystąpić kumulatywnie. Rozumowanie organu było logiczne, choć oparte na błędnym założeniu.

Wykraczają z kolei poza granice sprawy, rozważania czy mogło dojść do naruszenia wskazanych w skardze norm rangi konstytucyjnej, wobec pozbawienia Wnioskodawcy Nowelą części świadczeń emerytalnych. Miałoby to miejsce, o ile sprzeczne z Konstytucją byłyby stosowne przepisy rangi ustawowej. Ocena tego nie należy jednak do kompetencji sądu administracyjnego lecz Trybunału Konstytucyjnego. Sąd nie znalazł przesłanek dla skierowania do Trybunału stosownego wniosku. Nie wyklucza to skorzystania ze stosownych uprawnień przez Wnioskodawcę, reprezentowanego w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika.

Z kolei wadliwego wyłożenia przez organ administracji treści normatywnej przepisu prawa materialnego (jak w niniejszej sprawie) nie sposób utożsamiać w każdej sprawie z naruszeniem art. 8 K.p.a. Natomiast w skardze nie uzasadniono uchybienia treści art. 7b K.p.a. zaś Sąd nie dopatrzył się tego z urzędu.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak pkt 1 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2 w myśl art. 200, w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzone koszty to kwota 480 złotych tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.