Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1412/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2011 nr 43 poz 226
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - tekst jednolity
article: art. 104, art. 107, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Cezary Pryca sędzia NSA Małgorzata Korycińska sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1243/15 w sprawie ze skargi [A.] w K. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [A.] w K. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015r., sygn. akt VI SA/Wa 1243/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [A.] z siedzibą w K., w pkt 1 uchylił decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2015r. w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego oraz uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] lutego 2014r.; w pkt 2 zasądził od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz [A.] zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy – Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji została podjęta na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011r. nr 43, poz. 226 ze zm.), zwanej u.r.i.t., oraz art. 104, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej k.p.a. Decyzja ta, podjęta w wykonaniu uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r., utrzymała w mocy decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] marca 2014r. odmawiającą dokonania zmiany m.in. ppkt 1 w pkt 1 koncesji nr [...] z dnia [...] lutego 2012r., udzielonej [A.] z siedzibą w K. koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R.", poprzez zmianę tej nazwy programu na "R".

Uzasadniając tę decyzję Przewodniczący KRRiT wyjaśnił, że wnioskowana zmiana nazwy programu z "R." na "R" jest niezgodna z interesem społecznym rozumianym jako interes odbiorcy. [A.] w 2009r. na mocy decyzji Nr [...] – [...] uzyskała zmianę nazwy programu z "[...]FM" na "R.", uzasadniając swój wniosek "koniecznością nadawania programu, który będzie tworzony po zaprzestaniu współpracy z Z., a nazwa wykorzystywana dotychczas kojarzy się słuchaczom z radiem wspieranym przez Z. Natomiast obecnie wnioskowana przez Koncesjonariusza zmiana nazwy programu poprzez użycie skrótu "R", tj. "R.", sugeruje odbiorcy akademickiemu nadawanie programu powiązanego z siecią "R". Nazwa programu "R." funkcjonuje w powiązaniu z akademickim charakterem programu, tworzonym zgodnie z założeniami przedstawionymi we wniosku nr 185/2001 z dnia 9 sierpnia 2001r. oraz na podstawie dotychczas wykonywanej koncesji nr [...]. Zgodnie z zapisami koncesji na kolejny okres nr [...] program ma charakter wyspecjalizowany ze względu na poruszaną problematykę i odbiorcę - tj. będzie się koncentrował na problemach i działalności środowiska akademickiego. Audycje i inne przekazy słowne realizujące wyspecjalizowany charakter programu - tzn. dotyczące problemów i działalności: naukowej, kulturalnej, sportowej środowiska akademickiego (środowiska akademickiego z Krakowa i środowiska akademickiego w całości) - mają stanowić nie mniej niż 10% tygodniowego czasu nadawania programu [...].00-[...].00. Audycje słowne i słowno-muzyczne prezentujące twórczość artystyczną środowiska akademickiego w K., jak też innych środowisk akademickich w Polsce (kabarety studenckie, przeglądy piosenek studenckich itd.) mają stanowić nie mniej niż 5% tygodniowego czasu nadawania programu w godzinach [...].00-[...].00. Program będzie zawierał własne audycje informacyjne nadawcy, dotyczące problemów i działalności uczelni, które znajdują się na obszarze objętym zasięgiem nadawania. Powyższe zapisy wskazują, zdaniem organu, na akademicki charakter programu, a nazwa "R." od 2009r. jest z nim kojarzona. Obecnie proponowana nazwa "R" poprzez użycie znaku "R" w ocenie organu, może się kojarzyć z programami, które są rozpowszechniane przez podmioty należące do grupy kapitałowej Grupa R. i które w nazwie używają skrótu "R.". Programy te w większości mają charakter uniwersalny, tzn. zawierają różne gatunki i formy radiowe oraz różnorodną problematykę. Realizują też tematykę lokalną odnoszącą się do miejscowości objętych zasięgiem nadawania i są skierowane do szerokiej grupy odbiorców, bezpośrednio nie związanej ze środowiskiem akademickim. Proponowana nazwa "R.", poprzez posłużenie się angielskim słowem "C." – "miasto", wskazująca na miejski, tj. lokalny a nie akademicki charakter programu może wprowadzać w błąd odbiorców oraz spowodować zanikanie tożsamości dotychczasowego nadawcy w świadomości społecznej.

Uwzględniając skargę [A.] z siedzibą w K. na tę decyzję – Sąd I instancji, po przytoczeniu art. 155 k.p.a., wyjaśnił, że określone w tym przepisie postępowanie stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Instytucje procesowe dopuszczające ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną stanowią wyjątki od zasady trwałości tych decyzji, wobec tego ich stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zaistniałe okoliczności faktyczne i prawne spełniają przesłanki wynikające z wykładanych ściśle przepisów prawa. Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem zbadanie, czy w stanie faktycznym sprawy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji, tj. czy decyzja, na mocy której strona nabyła prawo jest ostateczna, czy jest zgoda strony na jej uchylenie lub zmianę, a ponadto czy jej uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy w sprawie występują przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej, należy do organu administracji państwowej.

Zawarta w tym przepisie przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna zdaniem Sądu I instancji podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Organ uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, o ile nie stoi on w kolizji z interesem społecznym. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, organ, działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Bezspornie takie działanie organu nie może pozostawać w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie jest natomiast dopuszczalna weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. tylko w oparciu o jedną z przyjętych w tym przepisie przesłanek, tj. istnienie słusznego interesu strony.

W konsekwencji Sąd I instancji zauważył, że ocena spełnienia przesłanek zastosowania tej instytucji należy do organu i organ w razie odmowy zobowiązany jest do szczególnie wyczerpującego wyjaśnienia swoich racji przy uwzględnieniu warunków przepisem przewidzianych. Przyjęcie przez organ braku spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. bez umotywowania tego stanowiska i bez wykazania okoliczności faktycznych, w oparciu o które organ zajął takie a nie inne stanowisko powoduje, że nie poddaje się ono ocenie sądu ani strony. Brak należytego umotywowania istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii prowadzi do naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., czyniąc dla strony postępowania podjęte przez organ rozstrzygniecie arbitralne i niezrozumiałe.

Relacjonując treść wniosku o zmianę koncesji - Sąd I instancji stwierdził, że organ w rozpoznawanej sprawie ograniczył swoje rozważania wyłącznie do analizy przesłanki interesu społecznego. Wskazując na brak możliwości zmiany decyzji nie uzasadniał należycie swojego stanowiska i nie wykazał - przez odniesienie się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, że zmiana decyzji pozostawałaby w sprzeczności z art. 155 k.p.a. Ograniczył swoje rozważania wyłącznie do analizy przesłanki interesu społecznego.

W ocenie Sądu obowiązkiem organu było dokonanie wnikliwych ustaleń nie tylko interesu społecznego, lecz również słusznego interesu strony, skonkretyzowanie ich treści - zwłaszcza w sytuacji, w której organ uznał, że zachodzi pomiędzy nimi konflikt - a następnie przeprowadzenie pogłębionej analizy i w konsekwencji wyważenie tych interesów, nie zaś, jak to miało miejsce w tej sprawie - automatyczne przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu. Interes społeczny i słuszny interes strony są prawnie równorzędne, wobec czego organ administracji nie może kierować się założeniem o nadrzędności interesu społecznego nad interesem strony. Tym samym przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu nad słusznym interesem strony musi być wynikiem stwierdzenia, że istniejący w konkretnym przypadku interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony.

Sąd I instancji zauważył, że organ pominął milczeniem zarzuty skarżącej, dotyczące praktyki organu przejawiającej się w wyrażaniu zgody na dokonywanie zmian w nazwie rozpowszechnianego programu w odniesieniu do innych koncesjonariuszy. Skarżący w tym zakresie powołał się na konkretnie wskazane rozstrzygnięcia organu, które Sąd, nie przeprowadzając z nich dowodu, uznał jednak za stanowisko strony wspierające argumentację zawartą w skardze. Decyzja wydawana, na podstawie art. 155 k.p.a., ma – jak argumentował Sąd I instancji - charakter uznaniowy, jednakże nie arbitralny. Wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być bowiem ustalone w konkretnej sprawie i uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. W postępowaniu takim badaniu ulega zatem w szczególności zgodność złożonego przez ubiegającego się wniosku z interesem społecznym przy uwzględnieniu słusznego interesu strony, a fakt, iż postępowanie to kończy się rozstrzygnięciem opartym na uznaniu administracyjnym wymaga od organu obszernego ustosunkowania się do wszystkich występujących w sprawie kwestii (bo tylko tak organ nie narazi się na zarzut dowolności). Wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

Stwierdzając, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 a także art 155 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego – Sąd I instancji zalecił organowi, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, kierując się uwagami wynikającym z niniejszego wyroku, podjął czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych uchybień a następnie wydał odpowiednie rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej uchylenia uchwały KRRiT nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. przy jednoczesnym pozostawieniu w obrocie prawnym wydanej na podstawie uchwały decyzji Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia [...] marca 2014r. (decyzja I - instancyjna), a także niewskazanie wytycznych dla organu co do dalszego trybu postępowania w sytuacji uchylenia uchwały KRRiT nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. oraz pozostawienia w obrocie prawnym tej decyzji Przewodniczącego KRRiT, jak również pozostawienia w obrocie prawnym uchwały KRRiT nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. przy jednoczesnym uchyleniu wydanej na jej podstawie decyzji Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia [...] lutego 2015r. (decyzja II -instancyjna);

2. na postawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 155 k.p.a. i przyjęcie, iż ustalenie istnienia interesu społecznego sprzeciwiającego się dokonaniu wnioskowanej zmiany, nie było wystarczającą podstawą dla organu do odmowy zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. w trybie art. 155 k.p.a., w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku przeciwnego.

Mając na uwadze te zarzuty skarżący kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony przeciwnej z dnia [...] marca 2015r., w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Przewodniczącego KRRiT kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych; i rozpoznanie tej sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając wniesioną przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Zasadny okazał się bowiem zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala – wbrew treści art. 141 § 4 p.p.s.a. - na ustalenie motywów podjętego rozstrzygnięcia w zakresie uchylenia zaskarżonej skargą do Sądu I instancji decyzji oraz uchwały Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lutego 2014r. nr [...]r. W tym zakresie, jak zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie organ, uzasadnienie wyroku nie zawiera żadnej argumentacji. Okoliczność ta ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja Przewodniczącego KRRiT w sprawie koncesji podejmowana jest po uprzednim podjęciu przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji uchwały. Stosownie bowiem do art. 33 ust. 2 i ust. 3 u.r.i.t. organem właściwym w sprawach koncesji jest Przewodniczący Krajowej Rady; z tym, że Przewodniczący Krajowej Rady podejmuje decyzję w sprawie koncesji na podstawie uchwały Krajowej Rady. Decyzja w tej sprawie jest ostateczna. Z treści tego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że podjęcie decyzji w sprawie koncesji, a w konsekwencji i jej zmiany, następuje na podstawie uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Użyty w tym przepisie zwrot "na podstawie uchwały" wskazuje, że w postępowaniu koncesyjnym wymagana jest współpraca Przewodniczącego Krajowej Rady oraz Krajowej Rady. Przewodniczący wydaje co prawda decyzję w sprawie koncesji, jednakże dokonuje tego na podstawie uchwały Krajowej Rady. Ustawodawca w istotny sposób ogranicza zatem swobodę podejmowania decyzji przez Przewodniczącego, uzależniając możliwość udzielenia koncesji lub podjęcia innej decyzji w przedmiocie koncesji od uchwały KRRiT. Decyzja Przewodniczącego KRRiT musi znajdować oparcie i uzasadnienie w uchwale KRRiT. W konsekwencji brak uchwały KRRiT w odniesieniu do konkretnej kwestii dotyczącej koncesji wyłącza możliwość podjęcia przez Przewodniczącego KRRiT jakiejkolwiek decyzji. Tym samym uzasadniony wydaje się pogląd, iż Przewodniczący KRRiT, podejmując decyzję w sprawach koncesji, jest całkowicie związany treścią i konkluzją uchwały KRRiT, która winna poprzedzać wydanie tej decyzji (tak Jacek Sobczak, Komentarz do art. 33 ustawy o radiofonii i telewizji, Lex 2001.04.30). Uchwały Krajowej Rady – pomijając (nieistotne dla rozpoznania tej sprawy) wątpliwości co do ich charakteru prawnego - wiążą Przewodniczącego Rady bezwzględnie (por. np. wyrok NSA z dnia 22 września 1994r., II SA 695/94, LexisNexis nr 300446, ONSA 1995, nr 3, poz. 126; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2005r., VI SA/Wa 163/2005, Lexis.pl nr 383180, Elżbieta Czarny-Drożdżejko, Komentarz do art. 33 ustawy o radiofonii i telewizji, Lex 2014.07.01). W konsekwencji decyzja o zmianie (odmowie zmiany) koncesji Przewodniczącego nieznajdująca podstawy w uchwale KRRiT winna być uznana za rażąco naruszającą prawo - art. 33 ust. 3 u.r.i.t. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2004r., II SA 3986/03, CBOSA).

Zważywszy na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji, uchylając decyzję z dnia [...] lutego 2015r. i uchwałę z dnia [...] lutego 2014r. nr [...], nie dostrzegł, że uchwała ta nie stanowiła podstawy wydania tej decyzji. Tę stanowiła bowiem uchwała KRRiT z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...]. Natomiast uchylona kontrolowanym wyrokiem uchwała stanowiła podstawę wydania decyzji z dnia [...] marca 2014r. Skoro zaś na gruncie zaprezentowanej regulacji prawnej uchwała KRRiT stanowi podstawę konkretnej decyzji Przewodniczącego KRRiT, to Sąd I instancji, uchylając decyzję Przewodniczącego KRRiT, powinien - uznając za konieczne uchylenie również uchwały KRRiT – podjąć rozstrzygnięcie co do uchwały stanowiącej podstawę podjęcia tej właśnie decyzji, nie zaś jakiejkolwiek innej uchwały choćby była ona podjęta w granicach tej sprawy. W konsekwencji podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w tej sprawie doszło do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostała uchwała KRRiT z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...], którą to uchwałą Przewodniczący KRRiT jest, stosownie do art. 33 ust. 3 u.r.i.t., związany. Nie można zatem odmówić racji skarżącemu kasacyjnie organowi, że wobec braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań w tym zakresie co do dalszego postępowania nie jest jednoznaczne rozstrzygnięcie wyroku oraz skutki procesowe, jakie wiążą się z takim rozstrzygnięciem dla toku ponownego rozpoznawania tej sprawy. Powyższe wątpliwości są tym bardziej usprawiedliwione, jeśli uwzględni się fakt, że rozważania uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazują – co zauważa skarżący kasacyjnie - na zastrzeżenia Sądu I instancji wyłącznie co do prawidłowości podjęcia zaskarżanej decyzji. Zwrócić też należy uwagę, że uchylając uchwałę KRRiT z dnia [...] lutego 2014r. Sąd I instancji pozostawił w obrocie prawnym podjętą na jej podstawie decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] marca 2014r., co wskazuje na niekonsekwencję Sądu I instancji. Uznanie tej uchwały za wadliwą i niezgodną z prawem powinno bowiem skutkować również uchyleniem tej decyzji, wobec braku podstawy faktycznej jej podjęcia. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zaś, że rozważania Sądu I instancji uzasadniają podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Wskazana wadliwość wyroku skutkuje więc uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 155 k.p.a., tj. zarzut pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, nie jest natomiast usprawiedliwiony.

Zważywszy na sposób sformułowania tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut ten nie został w sposób prawidłowy skonstruowany. Skuteczne zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego wymagało bowiem wskazania przede wszystkim przepisów p.p.s.a., jako regulujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych. Sądy te z uwagi na zakres kognicji nie stosują bowiem przepisów prawa administracyjnego, co oznacza, iż nie mogą ich naruszyć w sposób bezpośredni. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez Sąd I instancji może nastąpić wyłącznie poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA dnia: 17 listopada 2016r., II GSK 1057/15; 7 września 2016r., II GSK 283/15). Ten rodzaj wady skargi kasacyjnej nie czyni co prawda zarzutu kasacyjnego nieskutecznym, jednak ogranicza zakres możliwej kontroli kasacyjnej do tego, jaki można ustalić na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Oceniając analizowany zarzut - mając na uwadze zastrzeżenia co do konstrukcji skargi kasacyjnej w tym zakresie - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wadliwości zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie organ upatruje w błędnej wykładni art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że samo stwierdzenie "istnienia negatywnej przesłanki (...) interesu społecznego sprzeciwiającego się wnioskowanej zmianie" nie jest wystarczające do odmowy zmiany decyzji. Wbrew temu zarzutowi Sąd I instancji nie dokonał zarzucanej mu wykładni art. 155 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zajął takiego stanowiska. Wręcz przeciwnie wyraził prezentowany w judykaturze, a udokumentowany przywołanym w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku orzeczeniem, pogląd, że nie jest możliwa weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. tylko w oparciu o jedną z przyjętych w tym przepisie przesłanek. Następnie zarzucając organowi ograniczenie analizy okoliczności sprawy wyłącznie do przesłanki interesu społecznego stwierdził, powołując się również na judykaturę, że przesłanka interesu społecznego i słusznego interesu strony powinny podlegać ocenie przez organ, oba te interesy są bowiem prawnie równorzędne, organ nie może kierować się założeniem o nadrzędności interesu społecznego nad słusznym interesem strony, przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu nad słusznym interesem strony musi zaś być wynikiem stwierdzenia, że istniejący w konkretnym przypadku interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony. Ponadto Sąd I instancji podniósł, że wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji, powszechnie prezentowanym w judykaturze i doktrynie, a nadto wynikającym z przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczeń sądowych, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie zgadza się. Powyższe prowadzi do wniosku w kontekście rozważań uzasadnienia zaskarżonego wyroku na tle art. 155 k.p.a., że według Sądu I instancji aby interes społeczny mógł "sprzeciwiać się", jak to stara się wykazać skarżący kasacyjnie organ, zmianie decyzji ostatecznej zgodnie z wnioskiem strony organ obowiązany był rozważyć oba interesy: słuszny interes strony i interes społeczny, a następnie dokonać ich ważenia. W intencji Sądu I instancji, z czym należy się zgodzić, objęta sądowoadministracyjną kontrolą decyzja była wadliwa dlatego, że organ ograniczył się wbrew regulacji art. 155 k.p.a. wyłącznie do oceny interesu społecznego, czym nie dopełnił swojego ustawowego obowiązku wynikającego z przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisu art. 7 k.p.a., a nakazującego rozważenie obu tych interesów. Aby bowiem stwierdzić, że interes społeczny sprzeciwia się zmianie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. konieczne było, stosownie do art. 7 k.p.a., rozważenie obu tych interesu a następnie ich skonfrontowanie i ocena ich wagi. W uchybieniu temu obowiązkowi Sąd I instancji upatrywał wadliwości kontrolowanej decyzji, nie zaś jak podnosi skarżący kasacyjnie w błędnym przyjęciu, że interes społeczny nie jest wystarczającą przesłanką do odmowy zmiany decyzji ostatecznej. W istocie więc spór w sprawie nie dotyczy wykładni art. 155 k.p.a., lecz jego zastosowania w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Niezależnie od wcześniej wskazanych wad zaskarżonej decyzji analizowany zarzut nie został – z uwagi na pominięcie w nim art. 7 k.p.a. - prawidłowo skonstruowany, co też uzasadnia wniosek o nieskuteczności skargi kasacyjnej w tym zakresie. Przepis art. 7 k.p.a., wyrażający zasadę ogólną postępowania administracyjnego, stanowi bowiem wskazówkę interpretacyjną przepisów szczegółowych, a takim jest art. 155 k.p.a., oraz warunek prawidłowego odczytania intencji ustawodawcy. Z tego względu prawidłowe skonstruowanie analizowanego zarzutu kasacyjnego wymagało powiązania art. 155 k.p.a. z art. 7 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa też, że przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo sądowe zostało przez skarżącego kasacyjnie potraktowane w sposób wybiórczy, tj. z pominięciem tej części argumentacji, która odnosi się do zaistnienia słusznego interesu strony, który w okolicznościach konkretnych spraw (na kanwie których zapadły te orzeczenia) kolidował z interesem społecznym i z tego właśnie względu wyrażony został pogląd o priorytecie ostatniego z tych interesów i oparcia na nim odmowy zmiany decyzji. Tym samym w istotny sposób został zniekształcony sens poglądu prezentowanego w przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach, a przyjętego również przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji, będąc związany powyższą oceną, powinien uwzględnić tę prawną okoliczność, że decyzja w sprawie zmiany koncesji podejmowana jest na podstawie uchwały KRRiT, a następnie wynik ponownie przeprowadzonej kontroli legalności tej decyzji zaprezentować w uzasadnieniu wyroku, spełniającym wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 240 zł, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804).