Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2878/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 2, art. 156 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 28, art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Marzenna Glabas, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Toruń od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 383/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Toruń na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Gminy Miasta Toruń na rzecz K. O. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 383/15 Wojewódzki

Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta Toruń na decyzję

Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...].

w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej Minister Administracji) decyzją z dnia

[...] stycznia 2015 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...]

stycznia 2015 r.) utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i

Administracji (dalej Minister MSWiA) z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...]

lipca 2011 r.), stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Toruńskiego (dalej

Wojewoda) z dnia [...] października 1991 r., nr [...] (dalej decyzja z [...]

października 1991 r.), dotyczącej potwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta Toruń

(dalej Gmina bądź skarżąca) z mocy prawa nieodpłatnie, własności nieruchomości

oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] objętej księgą

wieczystą Mokre [...], K-227.

Minister Administracji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że komunalizacja

nastąpiła na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990

r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o

pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej ustawa

komunalizacyjna bądź pwust). Organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności

orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 27 września 1958 r. w części dotyczącej działki

nr [...] oznacza, że potwierdzona decyzją z 1991 r. komunalizacja nastąpiła w

stosunku do nieruchomości, która w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła własności

Skarbu Państwa, a zatem z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pwust.

Odnosząc się do zarzutu nieodwracalnych skutków prawnych, tj. kwestii

związanych z budową na ww. nieruchomości "Trasy Średnicowej Północnej" organ

podkreślił, że dla przedmiotowej sprawy bez znaczenia pozostaje decyzja z dnia [...]

kwietnia 2011 r. nr [...] Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o zezwoleniu na

realizację inwestycji drogowej (dalej decyzja z [...] kwietnia 2011 r.) i decyzja z dnia [...]

czerwca 2014 r. nr [...] Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej decyzja z [...]

1

czerwca 2014 r.), udzielająca Miejskiemu Zarządowi Dróg w Toruniu pozwolenia na

użytkowanie Trasy Średnicowej Północnej, pozostaje bez znaczenia dla

przedmiotowej sprawy.

W skardze do WSA w Warszawie Gmina Miasto Toruń wniosła o uchylenie

zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 28 i art.10 § 1

kpa.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że stwierdzenie nieważności orzeczenia

Ministra Rolnictwa z 27 września 1958 r. nie może automatycznie skutkować

stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej, a jedynie stanowić podstawę

do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Gmina wskazała,

że ww. nieruchomość jest niezbędna dla realizacji zadań własnych Gminy w zakresie

dotyczącym budowy dróg, tj. budowy Trasy Średnicowej Północnej. Skarżąca

podniosła, że mocą decyzji z [...] kwietnia 2011 r. działka nr [...] uległa podziałowi i

działka nr [...] o powierzchni 0,7587 ha została przeznaczona pod budowę drogi i

przeszła na własność Województwa Kujawsko-Pomorskiego.

W ocenie skarżącej, stanowisko organu wskazujące na to, że Trasa

Średnicowa nie posiada statusu drogi publicznej, pozostaje w sprzeczności z ustawą

z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji

inwestycji w zakresie dróg publicznych [Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej urdp

bądź ustawa z 2003 r.]. Skarżąca zarzuciła dalej, że gdyby Trasa Średnicowa była

drogą wewnętrzną, jak przyjmuje to organ, to nie mogłaby być realizowana w oparciu

o decyzję wydaną na podstawie tej ustawy. Przywołała w tym zakresie uzasadnienie

wyroku NSA z 12.1. 2011 r., II OSK 2348/10, Lex 953047. Gmina przywołała art. 10

ust. 4 ustawy o drogach publicznych podkreślając, że nowo wybudowany odcinek

drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej

oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa

oddalił skargę.

WSA wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z

27 września 1958 r. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności późniejszej

zależnej od niej decyzji, a nie do wznowienia postępowania. Kwestia ta została

wyjaśniona w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.11.2012

r" I OPS 2/12, (ONSAiWSA 2013/1/1, OSP 2013/5/55, dalej uchwała I OPS 2/12),

2

która ma moc wiążącą wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. W

uchwale tej wskazano, że: "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą

wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do

stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako

wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na

podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa". Dlatego zarzut skarżącej podnoszony już na etapie

wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że stwierdzenie nieważności orzeczenia

nacjonalizacyjnego winno stanowić podstawę do wznowienie postępowania, jest

całkowicie bezpodstawny.

W przedmiotowej sprawie, w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia

nacjonalizacyjnego z dnia 27 września 1958 r., oczywistym jest, że do dnia 27 maja

1990 r. Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności nieruchomości, a

zatem sporna nieruchomość nie mogła być objęta nabyciem z mocy prawa przez

Gminę w trybie art. 5 ust. 1 pwust. Bezprawne potwierdzenie tej okoliczności przez

Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego spełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa, z

uwagi na charakter samego naruszenia, jak i skutki, które decyzja ta wywołała.

Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły negatywne

przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej,

zgodnie z art. 156 § 2 kpa.

Kwestia objęcia działki nr [...] zezwoleniem realizacyjnym wydanym w

trybie ustawa z 2003 r., nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla oceny skutków decyzji

komunalizacyjnej. Wszystkie podnoszone przez skarżącą zarzuty miałyby znaczenie

w postępowaniu o stwierdzenie nieważność zezwolenia realizacyjnego, które

przecież pozostaje w obrocie prawnym. Objęcie działki nr [...] szczególnym

reżimem prawnym właściwym dla nieruchomości, na których realizowane są drogi

publiczne, nie stoi na przeszkodzie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji

komunalizacyjnej. Właścicielem nieruchomości na podstawie zezwolenia

realizacyjnego stało się Województwo Kujawsko-Pomorskie, zatem stwierdzenie

nieważności decyzji komunalizacyjnej nie ma wpływu na własność tej nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie nie ma również znaczenia wyrok Trybunału

Konstytucyjnego z 12.5.2015 r., P 46/13 (dalej wyrok P 46/13), stwierdzający, że "art.

156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji

wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny

3

upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest

niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Decyzja komunalizacyjna,

mająca charakter deklaratoryjny, nie była źródłem nabycia prawa własności przez

gminę, a tylko potwierdzała ten fakt i umożliwiała gminie skuteczne powoływanie się

w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. Innymi słowy orzeczenie to nie

wykreowało żadnego prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu

widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do

państwa i zasady pewności prawa.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu, wszystkie zarzuty skargi są niezasadne.

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 383/15 wywiodła Gmina Miasta Toruń,

reprezentowana przez radcę pr. H. N.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 156 § 2 kpa przez błędną wykładnię polegającą na

przyjęciu, że nie zachodzą negatywne przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie

nieważności decyzji Wojewody Toruńskiego z [...] października 1991 r., stwierdzającej

nabycie przez Gminę Toruń z mocy prawa objętych nią nieruchomości (tzw. decyzja

komunalizacyjna) mimo że od dnia jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu; na jej

podstawie Gmina Miasta Toruń nabyła prawo skutecznego powoływania się na

prawo własności i rozporządzania nieruchomością objętą tą decyzją, a w wyroku z

12.5.2015 r., P 46/13, ogłoszonym w Dz.U. z 2015 r. poz. 702, Trybunał

Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza

dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem

prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była

podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej;

2. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nie zastosowanie art.

7, 77 i art. 107 "ust." 3 kpa mimo, że organy obu instancji pominęły w rozważaniach

dotyczących oceny charakteru wybudowanej drogi okoliczności, że na części

nieruchomości objętej postępowaniem (tj. działce nr [...] została zrealizowana

inwestycja drogowa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o

szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg

publicznych i że prawo własności nieruchomości, w części dotyczącej działki nr [...]

przeszło na własność Województwa Kujawsko - Pomorskiego;

4

3. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa przez zaniechanie oceny

czy Województwo Kujawsko-Pomorskie, w świetle art. 28 kpa, winno być stroną

postępowania administracyjnego, co mogłoby stanowić po myśli art. 145 § 1 pkt 4

kpa przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i

przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie o

uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji z [...] stycznia 2015 r. i

poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2011 r.; 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów

postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa),

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej

i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym

wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego

składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt

I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i

ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to dokładne wskazanie

podstawy kasacyjnej i dokładne określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem

wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone

orzeczenie (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M.

Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz,

C.H. Beck 2015, s. 688-689, nb 12, 14, 15).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nie

zastosowanie art. 7, 77 i art. 107 "ust." [winno być “§" 3] kpa. W doktrynie trafnie

wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi

kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej

odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie

argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK

1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit.,

s. 672, nb 5, 6). Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie, zagadnienie statusu

5

wybudowanej drogi, jest zagadnieniem materialnoprawnym, nie zaś procesowym, a

tak skonstruowany zarzut nie mógł odnieść spodziewanego skutku.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa przez zaniechanie oceny czy

Województwo Kujawsko-Pomorskie, w świetle art. 28 kpa, winno być stroną

postępowania administracyjnego, co mogłoby stanowić po myśli art. 145 § 1 pkt 4

kpa przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego, nie zasługiwał na

uwzględnienie.

Bezspornym w sprawie jest, że Województwo Kujawsko-Pomorskie nabyło

własność wskazywanej działki, na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z 2003 r. i ma

interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w udziale w przedmiotowym postępowaniu.

Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym

wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art.

145a kpa następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa; zgodnie z zasadą

rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4

kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli

strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie i w

doktrynie utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z

urzędu na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak,

J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014,

s. 602-603 nb 1 pkt 1). Uprawnienie do podniesienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1

pkt 4 w zw. z art. 147 kpa nie przysługuje skarżącemu kasacyjnie, bowiem na

przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może powoływać się wyłącznie

strona, która nie brała udziału w postępowaniu - art. 147 kpa (wyroki NSA z:

11.9.2011 r" II OSK 913/11; 7.4.2009 r" II OSK 451/08, cbosa).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa. Utrwalonym w

orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie jest pogląd, że badanie

przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 kpa winno poprzedzać ustalenie przesłanek

pozytywnych z art. 156 § 1 kpa. Zaistnienia przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1

pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pwust, w świetle uchwały I OPS 2/12, skarżąca

kasacyjnie nie zakwestionowała. Trafnie Sąd I instancji uznał, że objęcie działki nr

576/2 decyzją o zezwolenie na realizacji inwestycji drogowej, wydanej na podstawie

art. 11 a ust. 1, art. 11 f, art. 11 i ust. 1, art. 12 ust. 1 -4, 4c-f i art. 17 ustawy z 2003 r.,

nie stanowi przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 kpa.

6

W uzasadnieniu wyroku P 46/13 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niniejszy

wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z

pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający

niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter

zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany

normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie

niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę

obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia

możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym

naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja

była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność

dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie tylko z

uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale

również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa

oraz zasady zaufania obywatela do państwa (cz. III pkt 10.6 uzasadnienia wyroku P

46/13).

Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie

ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji

tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin

prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych

obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w

wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał

wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13). Do dnia

orzekania w niniejszej sprawie ustawodawca nie wydał ustawy, naprawiającej

wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Naczelny Sąd Administracyjny

nie znalazł argumentów przemawiających przeciwko prawidłowości wykładni prawa,

zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach

postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.

7

ł

5