Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1203/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art 16 par 1, art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2013 r. do [...] Oddziału Straży Granicznej w G. (dalej: "MOSG") wpłynęły wnioski: P. P. (dalej: "skarżący") oraz D. S. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu położonego w miejscowości B. przy ul. [...]. Wniosek skarżącego wpłynął jako pierwszy i został zarejestrowany w ewidencji pod nr [...], a wnioskowi D. S. nadano nr [...].

Do ww. wniosków dołączono zawiadomienie o zakończeniu budowy domu w B. przy ul. [...], składającego się z 6 izb o powierzchni użytkowej 180,3 m2. Przedmiotowy budynek oddano do użytkowania [...] sierpnia 2013 r., a inwestorami byli skarżący i D. S., oboje zamieszkali w G. przy ul. [...].

Komendant MOSG (dalej też: "organ pierwszej instancji") wszczął i przeprowadził jedno postępowanie administracyjne zainicjowane ww. wnioskami, stosownie do art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), stanowiącego, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.

W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący jest funkcjonariuszem w służbie stałej od [...] kwietnia 2008 r., którą pełni w Komendzie MOSG oraz posiada aktualnie jednego członka rodziny w rozumieniu art. 93 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 305 ze zm.; dalej: "ustawa o SG") - syna G. P., a D. S. jest funkcjonariuszem w służbie stałej od [...] października 2006 r., którą pełni w PGS w G. i posiada aktualnie dwóch członków rodziny w rozumieniu ww. przepisu - synów: G. P. i K. M..

Powołując się na art. 98 ustawy o SG, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 188/09 i z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1268/12 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl), Komendant MOSG stwierdził, że w sytuacji faktycznej, w której dwoje funkcjonariuszy żyjących w nieformalnym związku, nabywa na współwłasność część nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym lub lokalem mieszkalnym, pomoc finansowa przysługuje wyłącznie jednemu funkcjonariuszowi.

W związku tym, że w niniejszej sprawie wnioski o przyznanie pomocy finansowej złożyli, prowadzący wspólne gospodarstwo domowe i pozostający w nieformalnym związku, skarżący oraz D. S., a świadczenie, o które się ubiegają, może być przyznane tylko jednej osobie, za celowe i zasadne Komendant MOSG uznał - kierując się kolejnością wpływu wniosków - przyznać pomoc finansową skarżącemu w kwocie 8.316 zł (2 normy zaludnienia) i jednocześnie odmówić przyznania tego świadczenia D. S.. O powyższym organ pierwszej instancji orzekł w decyzji nr [...] wydanej [...] grudnia 2013 r. na podstawie art. 98 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 5 ustawy o SG, § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 96, poz. 617 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 23 maja 2008 r.") i art. 104 k.p.a.

Od powyższej decyzji odwołała się D. S., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 9 k.p.a. oraz art. 93 ust. 2 ustawy o SG. Wskazała, iż oba wnioski (jej i skarżącego) zostały złożone tego samego dnia, a o wpisaniu kolejnego numeru porządkowego na nich zadecydował czynnik ludzki, który zgodnie z uzasadnieniem decyzji miał wyłączny wpływ na to, komu zostanie przyznane świadczenie. Tymczasem gdyby Komendant MOSG uwzględnił wiosek D. S., to zostałyby przyznane 3 normy o łącznej wartości 12.474 zł. Odwołująca się i skarżący tworzą faktyczny związek, prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a przyznanie wnioskowanego świadczenia D. S. i jej dwóm synom w większym stopniu wsparłoby budżet finansowy całej ich rodziny, a tym samym pozwoliłoby dokończyć prace w ich wspólnym domu. Gdyby natomiast D. S. pozostawałaby w związku małżeńskim, to zostałyby im przyznane 4 normy, tj. 16.632 zł. Jednocześnie w odwołaniu D. S. oświadczyła, że skarżący cofa swój wniosek i żąda umorzenia postępowania w tym zakresie. Wniosła także o przyznanie pomocy finansowej zgodnie z jej wnioskiem.

Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "KGSG", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy) decyzją nr [...], wydaną [...] stycznia 2014 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 92 ust. 1, art. 98 ust. 1 ustawy o SG, a także § 2, § 3 i § 7 rozporządzenia z 23 maja 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy przyznania D. S. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego i przyznał wyżej wymienionej pomoc finansową w kwocie 8.316 zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wybudowanie przez D. S. domu jednorodzinnego we współwłasności ze skarżącym niebędącym członkiem rodziny w rozumieniu art. 93 ustawy o SG, nie pozbawia jej - jako funkcjonariuszki w służbie stałej, która nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych - prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o SG. Przedmiotowa pomoc finansowa ma charakter podmiotowy; jest to uprawnienie funkcjonariusza w służbie stałej, spełniającego przesłanki określone w ustawie o SG.

Skarżący i D. S., prowadzący wspólne gospodarstwo domowe i pozostający w nieformalnym związku, złożyli wnioski w tej samej dacie, domagając się przyznania pomocy finansowej na ich wspólny dom mieszkalny, dlatego Komendant MOSG na mocy art. 62 k.p.a. zdecydował o wspólnym rozpatrywaniu tych wniosków. W związku z tym kolejność ich zarejestrowania nie powinna mieć znaczenia przy orzekaniu komu i w jakiej wysokości należy przyznać pomoc finansową.

Jakkolwiek Sąd niejednokrotnie podkreślał, że w przypadku ubiegania się dwójki funkcjonariuszy, żyjących w nieformalnym związku, o pomoc finansową, pomoc taka przysługuje tylko jednemu funkcjonariuszowi (vide wyroki NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 188/09 i z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1268/12), to organ drugiej instancji stanął na stanowisku, iż sprawa skarżącego i D. S. jest odmienna od tych wskazanych w przytoczonych wyrokach sądowych.

W oparciu o § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżnienia lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1005 ze zm.) skarżącemu i odwołującej się przysługują (odpowiednio) 2 i 3 normy zaludnienia.

Kierując się wykładnią celowościową ww. przepisów, KGSG stwierdził, że przyznanie łącznie 4 norm pomocy finansowej stawia skarżącego i D. S. na równi z osobami będących w związku małżeńskim. Wprawdzie tworzą oni nieformalną rodzinę, jednak organ odwoławczy uważa, iż należy uwzględnić wszystkich członków rodziny wymienionych w obu wnioskach i przyznać, jak to zostało uczynione w decyzji Komendanta MOSG z [...] grudnia 2013 r., 2 normy skarżącemu (dla ww. funkcjonariusza oraz jego syna G. P.) oraz dodatkowo 2 normy D. S. (dla niej i jej syna K. M.). Organ drugiej instancji miał też na względzie przepisy art. 2 i art. 32 Konstytucji RP wyrażające zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. W tym zakresie powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, akcentując signum specificum konkubinatu, którego trwałość wynika m.in. ze wspólnego zamieszkiwania i prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Dlatego, według organu odwoławczego, do oceny sytuacji majątkowej i finansowej konkubentów należy podchodzić bardzo ostrożnie i w ramach konkretnego aktu prawnego, a jeżeli na jego podstawie nie można prawidłowo ocenić zaistniałej sytuacji faktycznej, to trzeba rozpatrywać ją w kontekście podstawowych zasad Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Następnie wnioskiem z [...] lutego 2020 r. skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego M. S.) w trybie art. 155 k.p.a. wystąpił do KGSG o uchylenie jego ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Komendanta MOSG z [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz o zobowiązanie go do zwrotu kwoty 8.316 zł uzyskanej tytułem pomocy finansowej.

W uzasadnieniu wniosku podniósł, że od [...] kwietnia 2005 r. do [...] listopada 2018 r. pełnił służbę w MOSG. Natomiast rozkazem personalnym Dyrektora Departamentu Kadr MON nr [...] został powołany do zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba kontraktowa. Skarżący przyznał, iż w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie 8.316 zł. Podkreślił, iż osoba pełniąca służbę jako żołnierz zawodowy ma prawo do otrzymania analogicznej pomocy finansowej (jak w innych ustawach pragmatycznych służb mundurowych), lecz w wyższej wysokości. Warunkiem jednak otrzymania takiej pomocy jest zwrot otrzymanego wcześniej dofinansowania. Zatem słuszny interes strony wyraża się w uchyleniu decyzji KGSG z [...] stycznia 2014 r. i uzyskaniu odpowiedniej pomocy w ramach służby wojskowej.

Ponadto, zdaniem skarżącego, za uchyleniem ww. decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji przemawia także interes społeczny. Uchylenie decyzji zobowiąże go do zwrotu otrzymanej pomocy finansowej, co w konsekwencji zwiększy ilość tych środków do późniejszego wykorzystania zgodnie z przepisami ustawy o SG.

W ocenie skarżącego, zachodzą wszystkie przesłanki z art. 155 k.p.a. uprawniające organ do uchylenia decyzji z [...] grudnia 2013 r. nr [...] o przyznaniu mu pomocy finansowej. Jego "interes" nie jest sprzeczny z interesem społecznym (a takim jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP oraz zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a.). Interes strony nie stoi również w sprzeczności z żadnym z przepisów regulujących przekazywanie środków pieniężnych w ramach pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Skarżący zaznaczył też, że z art. 155 k.p.a. nie wynika ograniczenie wyłączające możliwość jego stosowania do decyzji o charakterze związanym. Taki pogląd jest także reprezentowany w orzecznictwie (vide wyrok NSA z 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1153/11).

Po rozpoznaniu ww. wniosku, KGSG decyzją nr [...], wydaną [...] kwietnia 2020 r. na mocy art. 155 k.p.a., odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta MOSG z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącemu pomocy finansowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia KGSG podał, że uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. własnej decyzji ostatecznej w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Komendanta MOSG o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego byłoby zgodne z interesem strony, ale stałoby w sprzeczności z przepisami obowiązującymi w Straży Granicznej. Według obowiązującej doktryny i utrwalonego orzecznictwa, zmiana decyzji (jej uchylenie) musi być prawnie dopuszczalne na gruncie przepisów prawa materialnego, w oparciu o które pierwotnie ukształtowano w sposób władczy stosunek administracyjnoprawny. Samo określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony.

Zdaniem KGSG, w niniejszej sprawie mógłby mieć zastosowanie § 5 rozporządzenia z 23 maja 2008 r., lecz treść tego przepisu pozostaje w sprzeczności z zakresem delegacji określonej w art. 98 ust. 4 ustawy o SG. Ustawa ta nie przewiduje osobnej kategorii przypadków "cofania" pomocy finansowej; reguluje jedynie zasady jej zwrotu. Na podstawie upoważnienia ustawowego właściwy minister zobowiązany był do uregulowania techniczno-proceduralnych zagadnień związanych z cofnięciem, tożsamym ze zwrotem przedmiotowego świadczenia, a nie samodzielnego określania, w jakich przypadkach pomoc finansowa podlega cofnięciu. Dlatego zastosowanie przepisu dotyczącego cofnięcia pomocy finansowej w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe.

KGSG zwrócił też uwagę, że zwrot pomocy finansowej przewidują przepisy art. 100 ust. 1 i ust. 2 ustawy o SG, ale zwrot ten stanowi jeden z dwóch warunków (obok zwolnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu), które muszą być spełnione łącznie w przypadku funkcjonariusza przeniesionego do innego miejsca pełnienia służby, który skorzystał już z pomocy finansowej, lecz chciałby otrzymać lokal mieszkalny w nowym miejscu pełnienia służby. Zatem wypłacenie skarżącemu dochodzonego świadczenia możliwe byłoby tylko w przypadku spełnienia obu tych przesłanek. Zasady zwolnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 58, poz. 540; dalej: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r."), które w § 5 wymienia przykładowo dokumenty potwierdzające zwolnienie przez funkcjonariusza dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu. Zwolnienie lokalu (domu) musi polegać na faktycznym jego opróżnieniu; nie wystarcza samo wymeldowanie się z niego; funkcjonariusz winien więc daną nieruchomość zbyć.

Ponadto uchylenie rozstrzygnięcia o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej postawiłoby go w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do sytuacji innych funkcjonariuszy Straży Granicznej, którzy otrzymali pomoc finansową i nabyli lokal mieszkalny. W przedmiotowej sprawie KGSG nie dopatrzył się także spełnienia przesłanki interesu społecznego tożsamego z potrzebą ochrony ustawowych uprawnień przysługujących funkcjonariuszom Straży Granicznej. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, bowiem zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa.

Powyższa decyzja KGSG stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:

1. błędną wykładnię przepisu art. 155 k.p.a. oraz przepisów ustawy o SG, tj. art. 92, art. 98, art. 100 wraz z przepisami wykonawczymi do tych norm zawartymi w rozporządzeniach z 12 kwietnia 2002 r. oraz z 23 maja 2008 r. skutkującą twierdzeniem, że uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. pozostawałoby w sprzeczności z przepisami ustawy o SG regulującymi problematykę zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego pomimo, iż przepisy te nie stoją w sprzeczności z art. 155 k.p.a. i nie wyłączają zastosowania tego trybu do uchylenia decyzji w zaistniałym stanie faktycznym;

2. błędną wykładnię art. 155 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że wykazany przez skarżącego słuszny interes strony jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami materialnymi regulującymi zwrot pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego;

3. błędną wykładnię art. 155 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że zastosowanie tego przepisu jest możliwe przy łącznym wystąpieniu przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego pomimo, iż z treści przepisu wynika, że wystarczy wystąpienie tylko jednej z tych przesłanek;

4. obrazę art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie obowiązującego przepisu prawa materialnego, a to § 5 pkt 1 rozporządzenia z 23 maja 2008 r. pomimo, iż art. 6 k.p.a. obliguje organy administracji do działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa;

5. obrazę art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w szczególności niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w wyniku niedostatecznego zrozumienia słusznego interesu strony, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i w konsekwencji doprowadziło do obrazy art. 104 § 2 k.p.a.;

6. obrazę art. 268a k.p.a. w związku z art. 5aa ustawy o SG w związku z art. 155 k.p.a. polegającą na wydaniu zaskarżonej decyzji pomimo braku upoważnienia od organu dla Dyrektora Biura Techniki i Zaopatrzenia Komendy Głównej Straży Granicznej do wydania decyzji w trybie szczególnym z art. 155 k.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji KGSG z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a także o zwrot kosztów postępowania wraz z kosztami ustanowienia pełnomocnika, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że ustawowa przesłanka słusznego interesu strony nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Uwzględnienie interesu strony należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ, winien przyjąć ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony.

Skarżący zwrócił uwagę na praktykę "organów wojskowych", w myśl której przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.; dalej: "z.s.z.") dotyczy wszelkiej pomocy finansowej wypłaconej na podstawie jakiejkolwiek ustawy pragmatycznej (ustaw: o Policji, Służbie Więziennej, Straży Granicznej itd.), a która nie wynika z literalnego brzmienia tego przepisu. W konsekwencji skarżącemu na gruncie z.s.z. odmówiono realizacji prawa do zakwaterowania (niezależnie od formy) z uwagi na analogiczną pomoc, jaką otrzymał na podstawie ustawy o SG. Zatem byli funkcjonariusze służb mundurowych, którzy "przeszli" do służby w wojsku i odbywają już tę służbę jako żołnierze zawodowi (tak jak skarżący), nie mogą skorzystać z prawa do zakwaterowania (jeśli w poprzedniej formacji skorzystali z pomocy finansowej na cele mieszkaniowe), co stawia ich na nierównej pozycji w stosunku do żołnierzy zawodowych, którzy odbywają swoją służbę od początku jako żołnierze zawodowi i otrzymują wsparcie w wyższej wysokości. Nawet gdyby przyjąć, iż taka wykładnia jest słuszna w odniesieniu do tych osób, które - nie zwróciwszy dotychczasowej pomocy finansowej - domagają się jej ponownie w wojsku (co uważane jest za niedopuszczalne, choćby ze względu na cel tej pomocy), to nie można odmówić przyznania takiej pomocy osobie, która zwróciła otrzymaną uprzednio pomoc finansową. Dlatego we wniosku z [...] lutego 2020 r. skarżący, uzasadniając występowanie w sprawie słusznego interesu strony, podniósł, że uchylenie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej pozwoli mu na realizację prawa do zakwaterowania w oparciu o z.s.z. Co prawda skarżący użył sfomułowania, iż będzie mógł otrzymać pomoc w wyższym wymiarze, jednakże w szerszym kontekście chodzi o to, że będzie w ogóle mógł zrealizować swoje prawo do zakwaterowania w jakiejkolwiek formie i w jakiejkolwiek wysokości, bowiem obecnie jest tej możliwości całkowicie pozbawiony.

W odpowiedzi na skargę KGSG wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wskazał też, że w aktach administracyjnych znajduje się upoważnienie dla Dyrektora Biura Techniki i Zaopatrzenia, z którego jednoznacznie wynika, iż ww. Dyrektor jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie pomocy finansowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Istotą postępowania prowadzonego przez organ w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Art. 155 k.p.a. reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych, zatem przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek w przepisie tym określonych (vide wyrok NSA z 4 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1138/18).

Sąd w składzie tu orzekającym podziela stanowisko KGSG, że przewidziany w art. 155 k.p.a. tryb wzruszenia decyzji ostatecznej nie ma zastosowania do decyzji związanych. Tryb ten służy jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Innymi słowy, uchylenie lub zmiana decyzji na mocy art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w ramach tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W sytuacji zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (vide wyroki NSA: z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10; z 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 756/12; z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 240/15; z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 254/17).

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o SG, funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Treść tego przepisu wskazuje na jego związany charakter, bowiem w przypadku zaistnienia określonej w nim przesłanki negatywnej jaką jest nieotrzymanie lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, właściwy organ ma obowiązek przyznać funkcjonariuszowi przedmiotową pomoc finansową; nie podstaw do odmowy jej przyznania.

Pomoc finansowa, o której mowa w ust. 1, podlega zwrotowi w przypadku:

1) jej wypłaty jako nienależnego świadczenia;

2) zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem 10 lat służby, jeżeli nie nabył uprawnień do emerytury policyjnej albo policyjnej renty inwalidzkiej lub prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń emerytalnych i rentowych;

3) skazania funkcjonariusza prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego lub wobec którego orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe (art. 98 ust. 2 ustawy o SG).

W oparciu o delegację zawartą w art. 98 ust. 4 ustawy o SG zostało wydane rozporządzenie z 23 maja 2008 r., które w § 5 wymienia przypadki cofnięcia pomocy finansowej. Otóż pomoc finansowa podlega cofnięciu, jeżeli funkcjonariusz:

1) zrezygnuje z jej otrzymania;

2) zostanie zawieszony w czynnościach służbowych;

3) zostanie tymczasowo aresztowany.

Okoliczność ujęta w § 5 pkt 1 rozporządzenia z 23 maja 2008 r. nie może być rozumiana w ten sposób, że w każdym czasie skarżący może wyrazić wolę zwrotu pożyczki. Rezygnacja z otrzymania pożyczki, zdaniem Sądu, dotyczy sytuacji, w której pomoc finansowa nie została mu wypłacona, a więc gdy funkcjonariusz jej jeszcze nie wykorzystał.

Niezrozumiałe jest stanowisko KGSG, wyrażone w zaskarżonej decyzji, jakoby rozporządzenie z 23 maja 2008 r. zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Otóż w myśl art. 98 ust. 4 ustawy o SG, minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz warunki przyznawania i cofania pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, sposób ustalania jej wysokości oraz kwoty podlegającej zwrotowi, podmioty właściwe w tych sprawach, uwzględniając rodzaje wymaganych dokumentów oraz przypadki uzasadniające obniżenie kwoty podlegającej zwrotowi. Takiemu stanowisku przeczy treść całego rozporządzenia z 23 maja 2008 r., które wypełnia delegację z art. 98 ust. 4 ustawy o SG, w tym § 1 tego aktu wykonawczego (zgodnie z którym rozporządzenie określa tryb postępowania oraz warunki przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, zwanej dalej "pomocą finansową", funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, sposób ustalenia wysokości pomocy finansowej oraz kwoty podlegającej zwrotowi i podmioty właściwe w tych sprawach). Dotychczas zarzut przekroczenia delegacji ustawowej w przypadku rozporządzenia z 23 maja 20028 r. nie był podnoszony ani w literaturze, ani w orzecznictwie. Zresztą także organy Straży Granicznej do tej pory stosowały zapisy omawianego aktu, nie zgłaszając na tym tle jakichkolwiek wątpliwości.

Natomiast trafnie KGSG zauważył w odpowiedzi na skargę, że w zakresie przedmiotowym sprawy zakończonej jego decyzją ostateczną z [...] stycznia 2014 r. nie występowała kwestia zwrotu czy cofnięcia pomocy finansowej. Jest to nowy element wykraczający poza pierwotny stosunek administracyjnoprawny.

Podobnie nowa okoliczność w postaci zmiany przez skarżącego formacji mundurowej (tj. przejścia ze Straży Granicznej do Sił Zbrojnych RP) i możliwość realizacji prawa do zakwaterowania na podstawie z.s.z. nie może stanowić podstawy do weryfikacji decyzji ostatecznej w oparciu o art. 155 k.p.a. Decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych wcześniej decyzją pierwotną, a nie kwestii nowych.

Słusznie też KGSG w zaskarżonej decyzji wykluczył możliwość zastosowania art. 100 ust. 1 i ust. 2 ustawy o SG. Przepisy te, jak również - wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 100 ust. 3 ustawy o SG - rozporządzenie z 12 kwietnia 2003 r. normują kwestię przydziału lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby w Straży Granicznej (w innej miejscowości) funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej i w poprzednim miejscu pełnienia służby posiada lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Zwrot pomocy finansowej jest tu wymieniony jako jeden z dwóch warunków (obok zwolnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu) otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby funkcjonariusza (oczywiście w ramach Straży Granicznej).

Chybiony jest także zarzut sformułowany w pkt 6 skargi, bowiem w aktach administracyjnych znajduje się upoważnienie nr 168 z 2 września 2019 r. wydane przez KGSG, którego zapis ujęty w pkt I. podpkt 1) lit. a) uprawnia [...] SG Z. B. – [...] Komendy Głównej Straży Granicznej (podpisanego pod zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r.) do "wydawania decyzji administracyjnych, (...) wykonywania czynności administracyjnych (...) dotyczących prowadzonej przez organy Straży Granicznej gospodarki mieszkaniowej". Zapis ten obejmuje m.in. załatwianie spraw, o których mowa w art. 98 ustawy o SG, a więc spraw z zakresu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przez "załatwianie" należy rozumieć podejmowanie czynności, w tym wydawanie rozstrzygnięć zarówno w toku "zwykłego" postępowania administracyjnego, jak i w ramach trybów nadzwyczajnych. Ogólna konstrukcja omawianego zapisu upoważnienia nie pozwala na wykluczenie jakichkolwiek rodzajów postępowań administracyjnych (oczywiście w ramach gospodarki mieszkaniowej SG).

Zdaniem Sądu, niezasadny jest argument skarżącego o "praktyce organów wojskowych" odnośnie stosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. W myśl tego przepisu, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Brzmienie wyż. cyt. przepisu jest jasne i nie ma podstaw do przyjęcia, że ta klarowna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Bezpodstawne są więc sugestie, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z 20 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 120/20).

Dostrzec również wypada, iż z.s.z. była wielokrotnie nowelizowana, a pomimo tego ustawodawca nie zdecydował się na poszerzenie katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w Straży Granicznej i uzyskał tam pomoc finansową.

Reasumując, zaprezentowana przez skarżącego wykładnia art. 155 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ w każdym czasie, niezależnie od treści przepisów, powinien uwzględnić żądanie uchylenia każdej decyzji ostatecznej, jeśli tylko jest to korzystniejsze dla strony (np. ze względów zawodowych czy – jak w niniejszej sprawie - finansowych). Taka interpretacja narusza zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., a także zawartą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Ta ostatnia zasada ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.

Ponadto, w ocenie Sądu, próbę wzruszenia decyzji ostatecznej i związanej KGSG z [...] stycznia 2014 r. w celu zrealizowania prawa do zakwaterowania na gruncie z.s.z. (bardziej korzystnego finansowo w porównaniu z pomocą finansową przyznaną w poprzedniej formacji mundurowej) trudno jest pogodzić z zasadami etyki ujętymi w Kodeksie Honorowym Żołnierza Zawodowego Wojska Polskiego, których skarżący – jako żołnierz zawodowy w służbie kontraktowej winien przestrzegać.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.