Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 687/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1,  ust. 8,  art. 15 ust. 2 pkt 4,  pkt 10
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kobierzyce z dnia 25 maja 2012 r. nr XIX/217/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Bąki, położonego w obrębie Owsianka-Bąki I. stwierdza nieważność § 10 pkt 4 lit b oraz § 15 pkt 2 we fragmencie "w granicach której wprowadza się obowiązek powiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o planowanej inwestycji związanej z prowadzeniem prac ziemnych, w związku z możliwością wystąpienia konieczności przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych oraz konieczności dopełnienia wymogów proceduralnych, zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony zabytków", § 12 we fragmencie "budowlane", § 14 ust. 9, § 16 pkt 1, § 18 ust. 8, § 20 ust. 6, § 21 ust. 4, § 23 ust. 3, § 24 ust. 6, § 28 ust. 5 i § 29 ust. 5 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że uchwała w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Gminy Kobierzyce na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.) oraz art. 50 § 2, art. 52 § 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej w skrócie u.p.p.s.a.) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Kobierzyce nr XIX/217/12 z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Bąki położonego w obrębie Owsianka - Bąki, zarzucając Radzie Gminy podjęcie:

1) § 10 pkt 4 lit b oraz § 15 pkt 2 we fragmencie "w granicach której wprowadza się obowiązek powiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o planowanej inwestycji związanej z prowadzeniem prac ziemnych, w związku z możliwością wystąpienia konieczności przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych oraz z koniecznością dopełnienia wymogów proceduralnych, zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony zabytków" z istotnym naruszeniem art. 31 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej w skrócie u.o.z.o.z.) oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2012, Nr 647, dalej w skrócie u.p.z.p.),

2) § 12 uchwały we fragmencie "budowlane" z istotnym naruszeniem art. 2 pkt 12 i art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej w skrócie r.M.I.);

3) § 14 ust. 9 uchwały z istotnym naruszeniem z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 1 i art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz. U. z 2012 r., poz.145, dalej w skrócie u.p.w.),

4) § 16 pkt 1, § 18 ust. 8, § 20 ust. 6, § 23 ust. 3, § 24 ust. 6, § 28 ust. 5 i § 29 ust. 5 uchwały z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 8 i art. 15 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako Konstytucja RP).

Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych ustaleń uchwały za zasądzeniem na jego rzecz kosztów postępowania.

Na uzasadnienie skargi jej autor wskazał, że Rada Gminy Kobierzyce na sesji 25 maja 2012 r., działając na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., podjęła uchwałę nr XIX/217/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Bąki położonego w obrębie Owsianka - Bąki.

W trakcie postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził, że § 10 pkt 4 lit. b uchwały w odniesieniu do stanowisk archeologicznych wyszczególnionych w pkt 3 wprowadza: "wymóg przeprowadzenia badań archeologicznych metodą wykopaliskową". Zdaniem organu nadzoru przytoczone wyżej postanowienie uchwały pozostaje w sprzeczności z zasadami sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i naruszają art. 31 ust. 1a pkt 2, zgodnie z którym: "osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego - jest zobowiązana, z zastrzeżeniem art. 82 a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenia tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków" w związku z art. 31 ust. 2 u.z.o.z.o., który stanowi, że: "zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny". W ocenie organu nadzoru z powyższych przepisów jasno wynika, iż obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków. Podejmując przedmiotową uchwałę Rada była zobowiązana m.in. do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co stanowi wymóg zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. W ocenie organu nadzoru § 10 pkt 4 lit. b uchwały Rada nie tylko stanowiła w zakresie uregulowanym przez ustawodawcę, ale także dokonała modyfikacji regulacji ustawowych. Należy w tym zakresie wskazać, że w myśl z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 u.o.z.o.z., jedną z form ochrony zabytków są ustalenia dotyczące ich ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wojewoda podkreślił, że sama konieczność podjęcia działań prowadzących do przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych wynika z mocy ustawy, a nie z nadania Rady.

Dodatkowo mocą § 15 pkt 2 uchwały Rada postanowiła: "w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej wyznacza się: strefę " OW" - ochrony zabytków archeologicznych dla obszaru o domniemanej zawartości reliktów archeologicznych, w granicach której wprowadza się obowiązek powiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o planowanej inwestycji związanej z prowadzeniem prac ziemnych, w związku z możliwością wystąpienia konieczności przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych oraz z koniecznością dopełnienia wymogów proceduralnych, zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony zabytków". Tymczasem Wojewoda podniósł, że procedura postępowania związana z ochroną zabytku archeologicznego w przypadku prowadzenia robót ziemnych na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne została określona przez ustawodawcę w cytowanym już wyżej art. 31 ust. 2 u.o.z.o.z., zgodnie z którym, zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty ziemne na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. W ocenie autora skargi Rada Gminy nie miała kompetencji do modyfikacji wskazanego przepisu. Regulacja przyjęta przez Radę Gminy w § 15 pkt 2 uchwały wskazywałaby, że do przeprowadzenia prac ziemnych na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne wystarcza powiadomienie właściwej służby ochrony zabytków. Tymczasem w przypadku zagrożenia zniszczenia lub uszkodzenia zabytku archeologicznego konieczne jest przeprowadzenie badań archeologicznych poprzedzone wydaniem przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji. Zdaniem Wojewody wskazane uregulowanie uchwały wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w planie zasad mających na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Zdaniem organu nadzoru kompetencja powyższa obejmuje upoważnienie do stanowienia norm o charakterze materialnym, nie zaś, jak to uczyniła Rada Gminy w przedmiotowej uchwale, norm o charakterze proceduralnym - związanych z koniecznością powiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W zakresie władztwa planistycznego gminy i obowiązku zawarcia w planie postanowień, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nie mieści się kompetencja do regulowania kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym dotyczącym prowadzenia prac ziemnych. W związku z powyższym Rada Gminy Kobierzyce przekroczyła zakres normy kompetencyjnej wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności § 15 pkt 2 przedmiotowej uchwały.

Z kolei w § 12 uchwały Rada Gminy, realizując wymóg art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., określając zasady scalania i podziału nieruchomości, posłużyła się pojęciem "nowo wydzielone działki budowlane". Wojewoda wskazał, że pod pojęciem działki budowlanej, o której mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w treści art. 2 pkt 12 tej ustawy, należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Działka z kolei traktowana jest jako działka gruntu w rozumieniu regulacji art. 4 pkt 3 u.g.n. i pod pojęciem tym należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Tym samym nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlaną i na odwrót - działka budowlana może się składać z kilku działek gruntu. W § 4 pkt 8 r.M.I. określone zostały wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń planu miejscowego w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Wedle tego przepisu ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Wobec powyższego organ nadzoru uznał, że ustalając zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości Rada zobligowana była określić parametry działek w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.g.n., a nie parametry działek budowlanych.

Ponadto w § 14 ust. 9 uchwały, wprowadzającym ustalenia w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej na obszarze objętym planem, Rada Gminy wprowadziła nakaz: "Na obszarze objętym planem może występować sieć drenarska. W przypadku jej uszkodzenia należy powiadomić zarządcę sieci drenarskiej a następnie dokonać naprawy na warunkach zgodnie z przepisami odrębnymi". W ocenie organu nadzoru wprowadzony nakaz nie mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Jakkolwiek uprawnienia Rady Gminy do wprowadzenia regulacji dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej w świetle art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie budzą wątpliwości, to jednak realizacja tej normy powinna dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, zgodnie z celem uchwały, określonym w art. 14 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że wprowadzone w tym zakresie ustalenia muszą odnosić się do sposobu zagospodarowania nieruchomości, a nie zachowania osób fizycznych w związku z wyrządzoną szkodą. Tymczasem wprowadzone w kwestionowanym przepisie obowiązki określają do podjęcia jakich czynności zobowiązana jest osoba, której działania spowodowały naruszenie istniejącego systemu drenarskiego. Zobowiązuje się ją bowiem do powiadomienia zarządcy sieci drenarskiej, a ponadto do naprawy uszkodzonych urządzeń wodnych. Wojewoda wskazał, że w art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.w. ustawodawca wprowadza generalny zakaz niszczenia lub uszkadzania urządzeń wodnych. Z art. 186 ust 3 tej ustawy wynika natomiast, że na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji. Autor skargi podniósł, że przepis ten wskazuje, iż zobowiązanie do naprawy uszkodzeń powinno znajdować podstawę w decyzji administracyjnej, wydanej na żądanie poszkodowanego. Wydanie takiej decyzji poprzedzone jest postępowaniem przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad określonych w k.p.a. Wolą Rady Gminy było natomiast zobowiązanie do powiadomienia zarządcy sieci drenarskiej o naruszeniu istniejącego systemu drenarskiego z jednoczesnym zobowiązaniem do naprawy uszkodzeń na nocy samej uchwały. Oznacza to nałożenie na potencjalnego adresata uchwały obowiązku określonego zachowania się w związku ze szkodą będącą wynikiem działań naruszających istniejący system drenarski z pominięciem procedury, służącej ochronie interesów stron postępowania i gwarantującej im uczestnictwo na każdym jej etapie. W ocenie wyrażonej przez Wojewodę, nie sposób zatem uznać postanowień § 14 ust. 9 uchwały za zgodne z obowiązującymi przepisami, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności tego fragmentu uchwały. Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że skarżone przepisy naruszają § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Uzasadniając ostatni z zarzutów skargi, jej autor podniósł, że na podstawie § 16 pkt 1 uchwały Rada postanowiła: "W zakresie sposobów zagospodarowania terenów chronionych, dla strefy zalania wodami powodziowymi w lipcu 1997 r., obowiązuje: poinformowanie inwestora, iż nie zaleca się lokalizacji zabudowy na terenach zagrożonych zalaniem". Dodatkowo zgodnie z: § 18 ust. 8: dla części terenów 3 MN, 4 MN, 5 MN i 14 MN, które znajdują się w obszarze zalania wodami powodziowymi w lipcu 1997 r., obowiązują ustalania, o których mowa w § 16 ust. 1 uchwały (błędne odesłanie; prawidłowo powinno być: w § 16 pkt 1 uchwały), § 20 ust. 6: dla części terenu o którym mowa w ust. 1, która znajduje się w obszarze zalania wodami powodziowymi w lipcu 1997 r., obowiązują ustalania, o których mowa w § 16 ust. 1 uchwały (błędne odesłanie; prawidłowo powinno być: w § 16 pkt 1 uchwały), § 23 ust. 3: dla terenu 1ZL, który znajduje się w obszarze zalania wodami powodziowymi w lipcu 1997 r., obowiązują ustalanie, o których mowa w § 16 ust. 1 uchwały (błędne odesłanie; prawidłowo powinno być: w § 16 pkt 1 uchwały), § 24 ust. 6: dla terenów 1WS, 3WS, 4WS i 5WS, które znajdują się w obszarze zalania odami powodziowymi w lipcu 1997 r., obowiązują ustalanie, o których mowa w § 16 ust. 1 uchwały (błędne odesłanie; prawidłowo powinno być: w § 16 pkt 1 uchwały), § 28 ust. 5: dla części terenu 4KDW, który znajduje się w obszarze zalania wodami powodziowymi w lipcu 1997 r., obowiązują ustalania, o których mowa w § 16 ust. 1 uchwały (błędne odesłanie; prawidłowo powinno być: w § 16 pkt 1 uchwały), § 29 ust. 5: dla części terenu 5KDg, który znajduje się w obszarze zalania wodami powodziowymi w lipcu 1997 r., obowiązują ustalania, o których mowa w § 16 ust. 1 uchwały (błędne odesłanie; prawidłowo powinno być: w § 16 pkt 1 uchwały).

Zdaniem organu nadzoru zapis § 16 pkt 1 uchwały określający obowiązek informowania inwestora, że nie zaleca się lokalizacji zabudowy na terenach zagrożonych zalaniem stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. W ocenie organu nadzoru przepis art. 15 u.p.z.p., nie upoważnia radę do nakładania obowiązków na inne organy (tym bardziej jeśli w uchwale nie są one nawet precyzyjnie wskazane). Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ponadto ustawa w treści art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje elementy obligatoryjne, które powinny zostać uregulowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w art. 15 ust. 3 zostały wymienione te elementy planu, które powinny zostać uregulowane, jeśli w konkretnych okolicznościach istnieje taka konieczność. Są to elementy fakultatywne planu, których uregulowanie w konkretnej uchwale dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od woli organu stanowiącego i od potrzeb konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. W świetle powyższego regulacji zawartej w § 16 pkt 1 uchwały nie można zaliczyć ani do elementów obligatoryjnych planu, ani też do tych które ustawodawca uznał za fakultatywne. Należy podkreślić, iż podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Ponadto Wojewoda podkreślił, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Ponieważ § 18 ust. 8, § 20 ust. 6, § 23 ust. 3, § 24 ust. 6, § 28 ust. 5 i § 29 ust. 5 zawierają odesłanie do § 16 pkt 1 uchwały celowy jest wniosek również o stwierdzenie nieważności tych fragmentów uchwały.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej uwzględnienie, uznając zasadność argumentów skargi.

Pismem procesowym z dnia 31 października 2012 r. reprezentujący Radę Gminy pełnomocnik, powołując się na art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., w związku z uznaniem przez Radę Gminy Kobierzyce w drodze uchwały z dnia 3 października 2012 r. Nr XXII/275/12, skargi Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 września 2012 r. o stwierdzenie nieważności części ustaleń uchwały Rady Gminy Kobierzyce Nr XIX/217/12 z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Bąki, położonego w obrębie Owsianka-Bąki, wniósł o umorzenie niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na wniosek pełnomocnika strony przeciwnej o umorzenie postępowania, pełnomocnik Wojewody zwrócił uwagę, że Rada Gminy Kobierzyce nie zmieniła skarżonego fragmentu uchwały, jak również nie zadeklarowała, iż uczyni to w przyszłości. Z tego też względu dalsze popieranie niniejszej skargi jest zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach, jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 u.p.p.s.a.).

Po myśli art. 147 § 1 u.p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zważyć nadto należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mieliśmy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

W niniejszej sprawie Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności § 10 pkt 4 lit b oraz § 15 pkt 2 we fragmencie "w granicach której wprowadza się obowiązek powiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o planowanej inwestycji związanej z prowadzeniem prac ziemnych, w związku z możliwością wystąpienia konieczności przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych oraz konieczności dopełnienia wymogów proceduralnych, zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony zabytków", § 12 we fragmencie "budowlane", § 14 ust. 9, § 16 pkt 1, § 18 ust. 8, § 20 ust. 6, § 21 ust. 4, § 23 ust. 3, § 24 ust. 6, § 28 ust. 5 i § 29 ust. 5 uchwały Rady Gminy Kobierzyce nr XIX/217/12 z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Bąki położonego w obrębie Owsianka – Bąki.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym jednak należy, że rada gmina w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt IISA/Kr 31/08, podzielonym przez tutejszy Sąd - "ustalenia planu miejscowego, mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów".

Mając zatem na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola przedmiotowego aktu, potwierdziła zasadność postanowionych przez Wojewodę Dolnośląskiego zarzutów względem przedmiotowego planu. Ponadto podniesionych przez organ nadzoru uchybień nie kwestionował także organ gminy uznając ich zasadność w całości.

Dokonując we wskazanym zakresie kontroli zaskarżonej uchwały należy wskazać, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.), np. poprzez ustalenie, w zależności od potrzeb, ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 u.o.z.o.z. Jednakże przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte na tej podstawie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Tylko w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły- zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 807/04).

W konsekwencji należy wskazać, że wprowadzenie przez radę gminy w § 10 pkt 4 lit. b uchwały, obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych metodą wykopaliskową oraz w § 15 pkt 2 tej uchwały obowiązku powiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o planowanej inwestycji związanej z prowadzeniem prac ziemnych, w związku z możliwością wystąpienia konieczności przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych oraz konieczności dopełnienia wymogów proceduralnych, zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony zabytków należy uznać za niezgodne z prawem przekroczenie przez organ stanowiący gminy powierzonych przez ustawę kompetencji. Tak sformułowane obowiązki niewątpliwie pozbawione są podstawy prawnej, a kwestionowane zapisy uznać należy za niezgodne z prawem modyfikacje postanowień ustawowych oraz nieuzasadnione rozszerzenie kompetencji konserwatora zabytków (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 216/11). Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego, formy współdziałania tegoż organu z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, obowiązki podmiotu zamierzającego dokonać określonych czynności w stosunku do zabytków - wszystko to zostało już kompleksowo uregulowane przez ustawodawcę, przede wszystkim w art. 36 u.o.z.o.z. oraz w art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.). Oczywiście za jedną z form ochrony zabytku uznaje się ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a nadto winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia.

Dokonując dalszej analizy treści planu należy zauważyć, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym należy obowiązkowo określić szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. W kontrolowanej uchwale w § 12 Rada posłużyła się pojęciem "nowo wydzielone działki budowlane". Rozważając możliwość posłużenia się przez normodawcę gminnego pojęciem działki budowlanej w odniesieniu do określenia w planie miejscowym zasad scalania i podziału nieruchomości planem tym objętych, należy pamiętać, że delegacja ustawowa do uchwalenia przez organ stanowiący gminy planu zagospodarowania przestrzennego została zawarta w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., stanowiącym słowniczek do tej ustawy, za działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z uwagi natomiast na fakt, iż u.p.z.p. nie zawiera definicji działki gruntu (nieruchomości gruntowej) to w tej kwestii terminologicznej należy odwołać się do art. 4 pkt 3 u.g.n. który stanowi, że pod pojęciem działki gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Skoro zatem ustawodawca nakazuje w planie miejscowym zawarcie zasad scalania i podziału nieruchomości (gruntowej), to w uchwale o planie nie można tych zasad ograniczać li tylko do działek budowlanych, bowiem było by to sprzeczne z ustawą zawężenie pojęcia ustawowego. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że nie każda działka gruntu może być uznana za działkę budowlaną i odwrotnie. Uzupełnienie i uściślenie pojęć ustawowych (także w tym zakresie) zawarto w r.M.I., w którym m.in. w § 4 pkt 8 określono, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zatem ani ustawa (w zakresie zasad scalania i podziału), ani przepis wykonawczy nie posługują się pojęciem działki budowlanej. Dlatego wyeliminowania tego określenia wymaga konieczna zgodność uchwały o planie z aktami prawa wyższego rzędu.

Sąd podzielił zarzut skarżącego co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego § 14 ust. 9 uchwały w brzmieniu: "Na obszarze objętym planem może występować sieć drenarska. W przypadku jej uszkodzenia należy powiadomić zarządcę sieci drenarskiej a następnie dokonać naprawy na warunkach zgodnie z przepisami odrębnymi". Jakkolwiek z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wynika obowiązek rady gminy do uregulowania zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, to jednak realizacja tej normy nie może wykraczać poza przyznane organom uchwałodawczym kompetencji oraz modyfikować regulacji ustawowej.

Zgodnie z § 4 pkt 9 r.M.I. ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Zakwestionowana zatem przez Wojewodę regulacja § 14 ust. 9 niniejszej uchwały nie mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy, gdyż określa on obowiązki, do podjęcia których zobowiązana jest osoba, której działania spowodowały naruszenie istniejącego systemu drenarskiego. Zgodnie natomiast z art. 186 ust. 3 u.p.w. "na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego – właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna". Z powyższego wynika więc, że podstawę naprawy uszkodzeń stanowi decyzja administracyjna, wydawana na żądanie poszkodowanego, po uprzednio przeprowadzonym postępowaniu, regulowanym przepisami k.p.a. Organ ma zatem obowiązek wydania decyzji administracyjnej, jeżeli strona złoży stosowny wniosek, a tym samym organ nie może pozbawić strony możliwości załatwienia jej sprawy na drodze administracyjnej przy uwzględnieniu zasad określonych w k.p.a. Nałożenie więc, zaskarżoną uchwałą i z pominięciem procedury administracyjnej obowiązku powiadomienia zarządcy sieci drenarskiej oraz naprawy uszkodzonych urządzeń wodnych, w związku ze szkodą będącą wynikiem działań naruszających istniejący system drenarski, stanowi naruszenie obowiązujących regulacji ustawowych. Pozostawienie więc w obrocie prawnym § 14 ust. 9 w aktualnym brzmieniu skutkowałoby zaaprobowaniem odmiennego względem ustawy trybu postępowania w przypadku uszkodzenia sieci drenarskiej, z którego wynika, że kwestie odszkodowawcze z uszkodzeniem sieci drenarskiej reguluje u.p.w. w trybie postępowania administracyjnego. Nie ma więc z jednej strony potrzeby regulować tej kwestii w akcie niższej rangi, z drugiej zaś, także i w tym przypadku rada gminy nie dostała kompetencji, aby kwestie postępowania z siecią drenarską i zakres odszkodowawczy w przypadku spowodowania szkód w tej sieci regulować w akcie prawa miejscowego.

Sąd podzielił również zarzut skargi dotyczący przekroczenia przez Radę Gminy Kobierzyce upoważnienia ustawowego przy uchwaleniu kontrolowanego planu poprzez ustanowienie w uchwale obowiązku informowania inwestora, że nie zaleca się lokalizacji zabudowy na terenach zagrożonych zalaniem. W ocenie Sądu, art. 15 u.p.z.p., nie upoważnia organu stanowiącego gminy do nakładania obowiązków na inne organy (tym bardziej jeśli w uchwale nie są one nawet precyzyjnie wskazane). Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ponadto ustawa w treści art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje elementy obligatoryjne, które powinny zostać uregulowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w art. 15 ust. 3 zostały wymienione te elementy planu, które powinny zostać uregulowane, jeśli w konkretnych okolicznościach istnieje taka konieczność. Są to elementy fakultatywne planu, których uregulowanie w konkretnej uchwale dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od woli organu stanowiącego i od potrzeb konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. W świetle powyższego regulacji zawartej w § 16 pkt 1 uchwały nie można zaliczyć ani do elementów obligatoryjnych planu, ani też do tych które ustawodawca uznał za fakultatywne. Należy podkreślić, iż podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Ponieważ § 18 ust. 8, § 20 ust. 6, § 23 ust. 3, § 24 ust. 6, § 28 ust. 5 i § 29 ust. 5 zawierają odesłanie do § 16 pkt 1 uchwały Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru co do celowości stwierdzenia nieważności również tych fragmentów uchwały.

Odnosząc się jeszcze do postulatu pełnomocnika Rady Gminy Kobierzyce o umorzenie postępowania, należy powiedzieć, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem z samego faktu, że Rada uznała skargę za zasadną, nie wynika, że zaskarżona uchwała utraciła moc, czy też, że jej treść uległa zmianie na taką, która odpowiadałaby przepisom prawa powszechnie obowiązującego. Sąd w niniejszej sprawie aprobująco przyjął pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, że sąd może umorzyć postępowanie dopiero w razie utraty mocy prawnej uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego przed wydaniem wyroku (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 96/92, OSP 1993, z. 7, poz. 149).

Z tych względów, uznając stwierdzone naruszenia prawa za istotne, należało na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. orzec jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie wykonania zaskarżonej w części uchwały znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 u.p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego w art. 200 u.p.p.s.a.