Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 356/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 4, art. 7, art. 3 pkt 49, art. 3 pkt 4, art. 3 pkt 42, art. 3 pkt 20 lit. a), art. 3 pkt 26, art. 3 pkt 36, art. 284 ust. 1, art. 277 ust. 2, art. 281 ust. 1, art. 275, , art. 273 ust. 1, art. 277 ust. 2, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 272 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 33 poz 179
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich - tekst jednolity
article: art. 1, art. 9a, art. 13, art. 37 pkt 10
journal: Dz.U. 2006 nr 99 poz 692
law: Ustawa z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki - tekst jednolity.
article: art. 86, at. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2014 r., o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiocie określenia nadpłaty w opłacie za korzystanie ze środowiska oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżonymi decyzjami – każda z 7 kwietnia 2014 r. - o nr od [...] do [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje o nr od 1 do 10 Marszałka Województwa - każda z 22 marca 2013 r., znak [...] - o odmowie stwierdzenia na rzecz "A" Spółki z o.o. nadpłaty z tytułu opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za okresy od 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2011 r., przy czym niżej wymienione decyzje dotyczyły następujących okresów i kwot:

1) Decyzja Marszałka Województwa nr 1, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] dotyczyła odmowy stwierdzenia nadpłaty za I półrocze 2007 r. w kwocie 12 534 zł,

2) Decyzja Marszałka Województwa nr 2, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] dotyczyła odmowy stwierdzenia nadpłaty za II półrocze 2007 r. w kwocie 11 975 zł,

3) Decyzja Marszałka Województwa nr 3, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] dotyczyła odmowy stwierdzenia nadpłaty za I półrocze 2008 r. w kwocie 9 593 zł,

4) Decyzja Marszałka Województwa nr 4, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] dotyczyła odmowy stwierdzenia nadpłaty za II półrocze 2008 r. w kwocie 11 694 zł,

5) Decyzja Marszałka Województwa nr 5, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] dotyczyła odmowy stwierdzenia nadpłaty za I półrocze 2009 r. w kwocie 12 004 zł,

6) Decyzja Marszałka Województwa nr 6, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] dotyczyła odmowy stwierdzenia nadpłaty za II półrocze 2009 r. w kwocie 10 965 zł,

7) Decyzja Marszałka Województwa nr 7, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] dotyczyła odmowy stwierdzenia nadpłaty za I półrocze 2010 r. w kwocie 10 033 zł,

8) Decyzja Marszałka Województwa nr 8, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] dotyczyła odmowy stwierdzenia nadpłaty za II półrocze 2010 r. w kwocie 12 059 zł,

9) Decyzja Marszałka Województwa nr 9, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] dotyczyła odmowy stwierdzenia nadpłaty za I półrocze 2011 r. w kwocie 14 264 zł,

10) Decyzja Marszałka Województwa nr 10, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] dotyczyła odmowy stwierdzenia nadpłaty za II półrocze 2011 r. w kwocie 12 894 zł.

Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W piśmie z 28 grudnia 2012 r. "A" Spółka z o.o. zwróciła się z wnioskiem do Marszałka Województwa (organu I instancji) o stwierdzenie nadpłaty w łącznej wysokości 118 015 zł z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska za okres od 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2011 r. oraz zwrot nadpłaconych kwot, zgodnie załączonym do wniosku zestawieniem, które zdaniem strony zostały pobrane nienależnie.

Wnioskodawczyni wskazała, że opłaty te dotyczyły gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza w trakcie rejsów morskich odbywanych w granicach RP. Napisała też, że prowadzi działalność gospodarczą w toku której wykonuje usługi przy użyciu statków, wśród których znajdują się statki: O., H., O., K., H. oraz C. II. Wszystkie te statki miały i nadal mają charakter statków morskich. W związku z ich ruchem oraz zużywaniem przez nie paliwa i emisją przez nie gazów lub pyłów do powietrza Spółka uiściła opłaty za korzystanie ze środowiska za poszczególne półrocza lat 2007-2011. Jednakże w wyniku zweryfikowania zasadności ponoszenia tychże opłat przez Spółkę obecnie stoi ona na stanowisku, że opłaty te nie były w ogóle należne.

Rozpatrując przedmiotowy wniosek organ I instancji doszedł do przekonania, że jest on niezasadny i w ww. decyzjach o nr od 1 do 10 z 22 marca 2013 r. odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za poszczególne półrocza w latach 2007 – 2011 w łącznej kwocie 118 015 zł.

W uzasadnieniu tych decyzji organ wskazał m. in., że zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, w tym koszty korzystania ze środowiska określa ustawa – z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (powoływana jako ustawa POŚ), przy czym przez środowisko należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 39 ustawy "ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami". Koszty korzystania ze środowiska, zdaniem organu I instancji, to w głównej mierze opłaty za korzystanie ze środowiska stanowiące środki finansowo-prawne ochrony środowiska. Zgodnie z art. 284 ustawy – Prawo ochrony środowiska podmiot korzystający ze środowiska obowiązany jest do samodzielnego ustalania należnej opłaty za korzystanie ze środowiska i wniesienia jej na rachunek właściwego, ze względu na miejsce korzystania ze środowiska, urzędu marszałkowskiego. W przypadku opłat dotyczących eksploatacji urządzeń (do takich należy zaliczyć statki) urzędem marszałkowskim, z którym podmiot korzystający ze środowiska winien się rozliczyć jest, zgodnie z art. 277 ust. 2 ustawy, urząd właściwy ze względu na miejsce rejestracji podmiotu. Do ponoszenia opłat stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa (art. 281 ust. 1 cyt. ustawy).

Dalej organ argumentował, że spod regulacji przepisów ustawy POŚ zostały wyłączone zasady ochrony morza przed zanieczyszczeniem przez statki. Zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy POŚ, zasady te oraz organy administracji właściwe w sprawach tej ochrony określają przepisy odrębne. Zapis ten stał się podstawą stwierdzenia przez stronę, że wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza ze statków stanowiących własność Spółki nie podlega ustawie POŚ, tym samym uiszczone z tego tytułu opłaty powinny być zwrócone.

W ocenie organu, literalne brzmienie zacytowanego przepisu wskazuje, że ustawodawca wyłączył spod zakresu obowiązywania ustawy POŚ zakres zagadnień związanych wyłącznie z ochroną morza przed zanieczyszczeniem dokonywanym wyłącznie przez statki. Zagadnienia te zgodnie z wolą ustawodawcy regulowane są odrębnymi przepisami. Tym samym, ustawodawca nie wyłączył w stosunku do statków morskich stosowania innych postanowień ustawy niż te, które dotyczą zasad ochrony morza.

Określając zakres pojęcia "morze" organ odwołał się do definicji potocznej tego słowa, gdyż w przepisach ustawy POŚ brak jest jego definicji legalnej. I tak, przez morze należy rozumieć (według różnych źródeł) - naturalny zbiornik wodny, naturalny ekosystem stanowiący część oceanu, cechujący się dużym zasoleniem i głębokością, rozległego obszaru słonej wody. Nie ma wątpliwości, w ocenie organu, że "powietrze" nie mieści się w pojęciu "morze". Dokonując wykładni art. 2 ust. 4 ustawy POŚ organ uznał, że poza regulacją tej ustawy pozostają jedynie sprawy dotyczące zasad ochrony wody, zaś sprawy związane z ochroną powietrza regulacjom tym podlegają, również wówczas, gdy dotyczą ochrony przestrzeni powietrznej nad morskimi wodami wewnętrznymi i morzem terytorialnym. Organ podkreślił, że przywołany powyżej przepis wprowadza wyjątek od zasady co do zakresu obowiązywania ustawy, w związku z czym jego interpretacja nie może mieć charakteru rozszerzającego.

Dalej, organ zwrócił uwagę także na odmienność pojęć "zanieczyszczenie" i "ochrony przed zanieczyszczeniem". Zanieczyszczenie to emisja (czyli wprowadzanie substancji bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi) która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, a ochrona przed zanieczyszczeniem – obejmuje działania prowadzące do zapobiegania i maksymalnego ograniczenia emisji.

Organ wyjaśnił, że przywołany przez stronę Załącznik VI do Konwencji MARPOL 73/78 ratyfikowany przez RP i opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2005 r. Nr 202, poz. 1679 obejmuje właśnie przepisy o zapobieganiu zanieczyszczaniu powietrza przez statki, czyli wszelkie działanie mające na celu ograniczenie wprowadzania zanieczyszczeń do powietrza poprzez dostosowanie się armatorów i załóg statków do szeregu wymogów i obowiązków dotyczących m.in. instalacji i urządzeń zawierających substancje zubożające warstwę ozonową, jakości silników i parametrów stosowanych paliw. Przepisy Konwencji MARPOL wpływają więc, zdaniem organu, na ograniczenie zanieczyszczenia powietrza przez statki, jednak całkowicie go nie eliminują W związku z powyższym organ uznał, że spaliny emitowane przez statki do powietrza wpływają na pogorszenie stanu środowiska, a zgodnie z art. 86 Konstytucji RP każdy jest zobowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. Jednym zaś z aktów prawnych zawierających regulacje odpowiadające wymogom art. 86 Konstytucji RP jest ustawa POŚ. Następnie organ powołał treść art. 7 tej ustawy, a więc zapis zasady "zanieczyszczający płaci", która oznacza dla podmiotów korzystających ze środowiska (w szczególności przez wprowadzanie do niego substancji lub energii) obowiązek ponoszenia kosztów zapobiegania zanieczyszczeniu środowiska lub kosztów usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Zdaniem organ I instancji, formą poniesienia odpowiedzialności za stan środowiska jest wniesienie opłaty za korzystanie ze środowiska, która zgodnie z art. 272 ustawy POŚ stanowi jeden ze środków finansowo-prawnych ochrony środowiska. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu, bezsporny jest fakt, że Spółka jest podmiotem korzystającym ze środowiska gdyż jest przedsiębiorcą (art. 3 pkt 20 lit. a ustawy) i posiada statki morskie, eksploatacja których powoduje wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza a więc korzystanie ze środowiska w związku z czym Spółka winna wnosić z tego tytułu należne opłaty. Strona w swoim wniosku nie kwestionuje samego faktu korzystania ze środowiska (który jest oczywisty), a jedynie samą podstawę wnoszenia opłat na podstawie ustawy POŚ.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że powołana we wniosku opinia prawna Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu z 2003 r. o uchwalonej przez Sejm w dniu 28 sierpnia 2003 r. ustawie o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw dotyczyła jedynie proponowanego nowego zapisu art. 2 ust. 2a, w myśl którego przepisów ustawy POŚ nie stosuje się w zakresie ponoszenia opłat za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza ze statków. Regulacja ta jednak, na co zwrócił uwagę organ I instancji, nie znalazła się w zmienianej ustawie POŚ.

Organ ten odniósł się krytycznie do opinii Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu wskazującej, że problematyka przedmiotowych opłat regulowana jest w szczególności przez Międzynarodową konwencję o zapobieganiu zanieczyszczaniu przez statki, sporządzoną w Londynie dnia 2 listopada 1973 r. i zmienioną Protokołem uzupełniającym sporządzonym w Londynie dnia 17 lutego 1978 r. (Dz. U. z 1987r. Nr 17, poz. 101) oraz ustawę z dnia 12 września 2002 r. o portowych urządzeniach do odbioru odpadów oraz pozostałości ładunkowych ze statków (Dz. U. Nr 166, poz. 1361). Zacytowane przez Kancelarię dokumenty stanowiące podstawę jej opinii regulują jedynie kwestie postępowania z odpadami i ściekami na statkach oraz kwestie opłat z tym postępowaniem związanych, które to z kolei nie mają nic wspólnego z opłatami za korzystanie ze środowiska. Równie krytycznie organ I instancji odniósł się do powołanego we wniosku pisma Ministerstwa Infrastruktury z dnia 8 grudnia 2003 r. do Sekretarza Generalnego Związku Armatorów Polskich. Wspomniane pismo zawiera stwierdzenie, że "przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie odnoszą się do statków, bowiem prawo ochrony środowiska morskiego przed zanieczyszczeniem ze statków, zasady oraz organy administracji właściwe w sprawach tej ochrony określają odrębne przepisy". Pismo to, w ocenie organu, powiela w zasadzie opinię Kancelarii a jednocześnie wprowadzając nowe pojęcie "środowisko morskie", przyjmuje błędne założenie, że środowisko morskie to coś więcej niż "woda". Minister Infrastruktury także w piśmie z dnia 14 grudnia 2004 r. skierowanym do Podsekretarza Stanu Ministerstwa Środowiska nadinterpretowuje zapis art. 2 ust. 4 POŚ pisząc, że "Ustawa wyłącza bowiem stosowanie jej postanowień, w tym rozporządzeń wydanych na jej podstawie, do zanieczyszczeń pochodzących ze statków (a więc również wprowadzania do powietrza gazów lub pyłów)". W ocenie organu I instancji ustawa wyłącza stosowanie jej postanowień do zanieczyszczeń pochodzących ze statków, ale tylko wprowadzanych do morza. Odnosząc się do zasad logiki nie można skutecznie podnosić argumentu i dowodzić, że pojęcie "ochrony morza przed zanieczyszczeniem" jest tożsame z "wprowadzaniem gazów lub pyłów do powietrza", ponieważ zakresy pojęciowe obu powyższych zwrotów skierowane są na odrębne elementy środowiska, jakimi są wody morskie i powietrze atmosferyczne.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że powołany we wniosku Załącznik nr VI, który został dodany do Konwencji MARPOL w 1997 i wszedł w życie w dniu 19 maja 2005 r. Zawiera on przepisy mające na celu redukcję zanieczyszczeń powietrza przez statki spalinami, oparami ładunku czy też substancjami niszczącymi warstwę ozonową oraz określa wymagania dotyczące emisji ze statków. Analiza zapisów tego załącznika Konwencji nie wykazała, aby zawierała on zakaz ustalania przez państwa, będące jej stronami, na ich terytorium opłat za korzystanie ze środowiska należnych z tytułu eksploatacji statków morskich. Nie zawiera również podobnych uregulowań. Z dniem wejścia w życie załącznika kwestie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami przez statki zostały uregulowane odrębną ustawą, wyłączając w tym i tylko w tym zakresie stosowanie do statków przepisów ustawy POŚ.

Również przepisy ustawy o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki, w ocenie organu, nie zawierają uregulowań, które pozwoliłyby przyjąć, że ustawa obejmuje swoimi postanowieniami zanieczyszczanie przez statki powietrza i w jakikolwiek sposób odnosi się do ponoszenia kosztów korzystania z niego. Przywołane we wniosku strony regulacje prawa wspólnotowego również nie dają podstaw do zaniechania przez państwa członkowskie poboru opłat za korzystanie ze środowiska w wyniku eksploatacji statków morskich.

Argumentując swoje stanowisko w sprawie organ odwołał się do orzecznictwa sądowego, a także powołał na stanowisko w doktrynie, potwierdzające słuszność podjętego rozstrzygnięcia.

Od powyższych decyzji odwołania złożyła "A" Spółka z o.o., domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji i orzeczenia o stwierdzeniu nadpłaty z tytułu uiszczonych przez Spółkę opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w analizowanym okresie.

W decyzjach o nr od 1 do 10 z 7 kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ II instancji) utrzymało w mocy zaskarżone decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu swych decyzji Kolegium wskazało m. in. na materialną podstawę rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 281 ust. 1 ustawy Poś do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Stosownie do art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej (dalej "OP"), odczytywanego odpowiednio w związku z art. 281 ust. 1 Poś, za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconej lub nienależnie zapłaconej opłaty za korzystanie ze środowiska. Jeżeli uiszczający opłatę kwestionuje zasadność pobrania opłaty albo wysokość pobranej opłaty, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty (art. 75 § 1 OP). Zgodnie z art. 79 § 2 OP prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania. Zobowiązania z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska ulegają przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (art. 70 § 1 OP). Wnioski o stwierdzenie nadpłaty w opłatach za korzystanie ze środowiska za okresy od 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2011 r. zostały złożone z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 79 § 2 OP.

W ocenie organu II instancji uiszczone przez Spółkę opłaty za korzystanie ze środowiska we wskazanych okresach (wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza) nie stanowią nadpłaty w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 OP w zw. z art. 281 ust. 1 ustawy Poś.

Spór pomiędzy wnioskującą Spółką a organami administracji dotyczy wykładni przepisu art. 2 ust. 4 Poś, sprowadzając się do kwestii, czy użyte w tym przepisie pojęcie "morza" odnosi się tylko do wód morskich, czy też również do powietrza nad tymi wodami.

Zgodnie z art. 2 ust. 4 Poś (w brzmieniu obowiązującym w okresie, za który uiszczono opłatę stanowiącą przedmiot żądania wniosku strony) zasady ochrony morza przed zanieczyszczeniem przez statki oraz organy administracji właściwe w sprawach tej ochrony określają przepisy odrębne.

Jednocześnie ustawa Poś stanowiła, że za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza ponoszona jest opłata za korzystanie ze środowiska (art. 273 ust. 1 pkt 1). Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska (art. 275). Podmiotem korzystającym ze środowiska jest m.in. przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 3 pkt 20 lit. a). Opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wynikające z eksploatacji urządzeń, wnosi się na rachunek urzędu marszałkowskiego właściwego ze względu na miejsce rejestracji podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 277 ust. 2). Jeżeli obowiązek poniesienia opłaty jest związany z eksploatacją instalacji, podmiotem obowiązanym do poniesienia opłat z tytułu emisji, o których mowa w art. 180 pkt 1-3, w tym wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza - jest prowadzący instalację (art. 279 ust. 1 pkt 1).

W ocenie Kolegium, opłata za korzystanie ze środowiska jest daniną publiczną, zaś podmioty korzystające ze środowiska mają ustawowy obowiązek uiszczania tej opłaty. Przepisy zwalniające podmiot z uiszczania opłat o charakterze publicznym, czyli wprowadzające wyjątek od obowiązku uiszczania opłat, nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z regułami wykładni prawa pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Ustawa Poś nie zawiera definicji legalnej pojęcia "morze". W tej sytuacji ustalając znaczenia pojęcia "morze", użytego w art. 2 ust. 4, należy wpierw odwołać się do znaczenia tego słowa w języku polskim.

W "Słowniku języka polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN SA", dostępnym online http://sjp.pwn.pl/ "morze" oznacza "rozległy obszar słonej wody; też: wielkie jezioro o znacznym zasoleniu wód". W Encyklopedii Wydawnictwa Naukowego PWN SA (http://encyklopedia.pwn.pl/) "morze" to "wyodrębniona część oceanu, zwykle przylegająca do kontynentu, oddzielona od otwartych wód oceanicznych łańcuchami wysp, półwyspami lub podwodnymi progami, utrudniającymi wymianę wód głębinowych". Z kolei "ocean, ocean światowy, wszechocean" definiowany jest jako "słona powłoka wodna kuli ziemskiej, główna część hydrosfery, obejmująca ogół oceanów i mórz". W rozumieniu potocznym pojęcie "morze" w języku polskim obejmuje zatem wody morskie, lecz nie powietrze nad tymi wodami. Wykładnia językowa przepisu art. 2 ust. 4 ustawy Poś nie wskazuje zatem, aby spod regulacji ustawy Poś wyłączono ochronę powietrza przed zanieczyszczeniami w związku z ruchem statków na obszarach Polski, szczególnie zaś regulację w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska.

Kolegium podkreśliło, że nie podziela stanowiska Spółki, że ustawową definicję "morza", która winna zostać przyjęta także dla wykładni art. 2 ust. 4 ustawy Poś, zawiera art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Przepis ten stanowi bowiem jedynie, że zwierzchnictwo terytorialne Rzeczypospolitej Polskiej nad morskimi wodami wewnętrznymi i morzem terytorialnym rozciąga się na wody, przestrzeń powietrzną nad tymi wodami oraz na dno morskie wód wewnętrznych i morza terytorialnego, a także wnętrze ziemi pod nimi. Wskazuje zatem na zakres terytorialnego zwierzchnictwa Rzeczypospolitej Polskiej i określa granice władztwa Państwa. Regulacja ta nie ma natomiast żadnego odniesienia do pojęcia morza użytego w art. 2 ust. 4 ustawy Poś

Zdaniem Kolegium, wykładnia celowościowa zapisów art. 2 ust. 4 ustawy Poś w zw. z przepisami tej ustawy wprowadzającymi obowiązek uiszczania opłat środowiskowych w związku z emisją zanieczyszczeń do powietrza wskazuje, że pojęcie "morza", o którym mowa w art. 2 ust. 4 nie obejmuje powietrza. Nie sposób przyjąć na podstawie art. 2 ust. 4 Poś, że powietrze nad wodami morskimi stanowi z nimi nierozłączną całość i z tego względu wprowadzanie gazów lub pyłów do tego powietrza jest wyłączone z regulacji ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie istnieje bowiem oddzielne powietrze nad lądem i oddzielne powietrze nad morzem. Powietrze jest jedno i stanowi część środowiska określaną ogólnie jako atmosfera. Jest to część środowiska naturalnego, która przemieszcza się swobodnie i raz te same masy powietrza wędrują nad lądem a innym razem nad wodami. Zanieczyszczone gazami i pyłami przez ruch statków powietrze znad morza przesuwa się nad ląd, niosąc owe zanieczyszczenia poza samo morze. Dlatego ustawa Poś obejmuje swoimi regulacjami ochronę powietrza przez zanieczyszczeniami powodowanymi przez ruch statków na morzu, skoro do tego powietrza wprowadzane są gazy i pyły, a samo powietrze przenosi się nad ląd, czyli terytorium nie stanowiące morza.

W ocenie Kolegium art. 2 ust. 4 Poś nie odsyła do przepisów odrębnych w zakresie ochrony powietrza przez zanieczyszczeniami przez statki morskie, w szczególności nie wyłącza stosowania przepisów o opłatach za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, ze względu na to, że powietrze nie jest nierozerwalnie połączone z morzem, a zanieczyszczenia wywołane ruchem statków będą miały wpływ na pogorszenie jakości powietrza także nad lądem. Skoro ruch statków morskich powoduje zanieczyszczenie powietrza, to zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy Poś, podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany jest uiścić stosowne opłaty wobec wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza.

W ocenie Kolegium, nietrafny jest również pogląd wyrażony w odwołaniach i zaprezentowany w powołanych w odwołaniach pismach i opiniach Ministerstwa Środowiska, przyjmujący prostą analogię pomiędzy pojęciem "morza" i pojęciem "nieruchomości" określonym w przepisach prawa cywilnego. Czym innym jest bowiem przestrzeń powietrzna w ujęciu cywilistycznym, a czym innym samo powietrze jako część środowiska naturalnego.

W ocenie Kolegium przepisy ustawy z 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki (Dz. U. z 2006 r. Nr 99, poz. 692 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w okresach, za które Spółka uiściła opłatę środowiskową, nie pozwalają na zdefiniowanie "morza" jako obszaru wód morskich i przestrzeni powietrza łącznie, jak podnosi skarżąca Spółka. Ustawa nie zawiera definicji pojęcia "morze", nie zawiera przepisu wskazującego na nierozerwalność elementów środowiska naturalnego jak morze i powietrze, nie zawiera także regulacji wyłączających stosowanie ustawy Prawo ochrony środowiska, nie zawiera przepisów szczególnych w zakresie uiszczania opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza. Nawet, jeżeli uznać, że pewne regulacje tej ustawy, np. o zakazie spalania odpadów na statkach (art. 9a), zakazie używania paliwa niespełniającego określonych wymagań (art. 13c), czy też dotyczące paliwa na statkach (art. 13c-13g) mają związek z ochroną powietrza przez zanieczyszczeniami, to przepisy te nie pozwalają na utożsamianie pojęcia "powietrza" z pojęciem "morza".

W kwestii postanowień umów międzynarodowych powołanych w odwołaniach Kolegium napisało, że zgodnie z zasadą prymatu prawa międzynarodowego nad regulacjami krajowymi, wyłączałyby stosowanie przepisów ustawy Poś o obowiązku uiszczania opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza przez ruch statków morskich na wodach krajowych tylko wtedy, gdyby zawierały regulację o podobnym zakresie unormowania. Postanowienia Konwencji o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki, sporządzonej w Londynie 2 listopada 1973 roku, zwanej Konwencją MARPOL wraz z Załącznikiem nr VI, dodanym do Konwencji MARPOL Protokołem z 1997 roku (Dz. U. z 1987 roku, nr 17, poz. 101 oraz Dz. U. z 2005 roku, nr 7, poz. 29 i nr 202, poz. 1679), oraz Konwencji o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego sporządzonej w Helsinkach z 9 kwietnia 1992 roku, zwanej Konwencją Helsińską (Dz. U. z 2000 r. Nr 28 poz. 346), nie zawierają takich unormowań, nie wyłączają zatem przepisów ustawy Poś o opłatach środowiskowych za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza przez statki morskie.

Unormowania międzynarodowe i wspólnotowe nie definiują również powietrza jako elementu środowiska naturalnego połączonego trwale z morzem, czy też jako pojęcia utożsamianego z pojęciem morza. Przepisy międzynarodowe i wspólnotowe wprowadzają regulacje związane z ochroną powietrza przed zanieczyszczeniem poprzez np. zakaz używania określonych substancji i tylko w tym zakresie mają one pierwszeństwo przed regulacjami krajowymi. Słuszne w ocenie Kolegium jest stanowisko organu I instancji, że czym innym jest zanieczyszczenie, a czym innym ochrona przed zanieczyszczeniem. Przywołany przez stronę Załącznik VI do Konwencji MARPOL obejmuje przepisy o zapobieganiu zanieczyszczaniu powietrza przez statki. Należy przez to rozumieć wszelkie działanie mające na celu ograniczenie wprowadzania zanieczyszczeń do powietrza poprzez dostosowanie się armatorów i załóg statków do szeregu wymogów i obowiązków dotyczących m.in. instalacji i urządzeń zawierających substancje zubożające warstwę ozonową, jakości silników i parametrów stosowanych paliw. Przepisy Konwencji MARPOL wpływają więc na ograniczenie zanieczyszczenia powietrza przez statki, jednak całkowicie go nie eliminują. Użycie substancji nie objętych zakazami również powoduje wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza. Konwencja ta nie zawiera regulacji związanych z konsekwencjami finansowymi za wprowadzenie do powietrza gazów i pyłów w związku z eksploatacją statku morskiego na wodach terytorialnych przy użyciu substancji nie objętych zakazami. Analiza postanowień wymienionych wyżej aktów prawnych wskazuje, że nie zawierają one zakazu ustalania przez Państwa, będące stronami Konwencji, opłat za korzystanie ze środowiska w postaci wprowadzania do powietrza gazów i pyłów przez statki na terytoriach do nich należących i nie wprowadzają też podobnych uregulowań.

W ocenie Kolegium, skoro w związku z eksploatacją statków Spółki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nastąpiło wprowadzenie przez nie zanieczyszczeń do powietrza, Spółka, jako korzystający ze środowiska podmiot, była zobowiązana uiścić opłaty przewidziane w art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy Poś, ponieważ art. 2 ust. 4 tej ustawy nie wyłącza stosowania opłat za korzystanie ze środowiska przez statki przebywające na morskich wodach wewnętrznych i terytorialnych Rzeczypospolitej Polskiej, emitujące zanieczyszczenia do powietrza. Odstąpienie od uiszczania tej swoistego rodzaju daniny publicznej, jako wyjątek od zasady powszechności, powinno wynikać z jasno sformułowanego przepisu zwalniającego armatora statków znajdujących się na wodach terytorialnych od ponoszenia tych opłat. Dotychczasowe brzmienie art. 2 ust. 4 Poś nie uprawnia do przyjęcia, że użyte w nim pojęcie "morza" obejmuje także pojęcie "powietrza".

Kolegium podkreśliło jednocześnie, że nie podziela stanowiska Spółki zawartego w odwołaniach co do wykładni przepisu art. 2 ust. 4 ustawy Poś, jak również stanowiska, że powołane przez organ I instancji orzecznictwo sądów administracyjnych wyrażających stanowisko tożsame ze stanowiskiem organu co do interpretacji tego przepisu, nie jest już aktualne w związku ze zmianą przepisów prawa. Przepis art. 2 ust. 4 ustawy Poś nie uległ jakimkolwiek zmianom, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniach wyroków odniosły się do treści Załącznika Nr VI do Konwencji MARPOL, stwierdzając że jego treść nie pozwala na przyjęcie takiej interpretacji zapisów art. 2 ust. 4 ustawy Poś, jaką wskazywały skargi, a podzieloną w odwołaniach wniesionym w niniejszych sprawach.

W skargach na powyższe decyzje "A" Spółka z o.o. domagała się uchylenia w całości zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa:

art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62 poz. 627 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że przepisy ustawy poś stosuje się do statków morskich w zakresie zasad ochrony przed zanieczyszczeniami powietrza, znajdującego się nad morskim zbiornikiem wodnym, zaś nie stosuje się ich wyłącznie do zasad ochrony przed zanieczyszczeniami morza rozumianego jako zbiornik wodny, podczas gdy przepisy odrębne, w tym ustawa z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki oraz konwencje międzynarodowe, których Rzeczpospolita Polska jest stroną (Międzynarodowa konwencja o zapobieganiu zanieczyszczaniu morzą przez sporządzona w Londynie dnia 2 listopada 1973 r., zmieniona Protokołem uzupełniającym sporządzonym w Londynie dnia 17 lutego 1978 r. /Dz. U. z 1987 r. Nr 17, poz 101/ oraz Protokołem uzupełniającym sporządzonym w Londynie dnia 26 września 1997 r. /Dz U. z 2005 r. Nr 202, poz 1679/, zwana dalej "Konwencją MARPOL" oraz Konwencja o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego sporządzona w Helsinkach dnia 9 kwietnia 1992 r. /Dz. U. z 2000 r. Nr 28,poz 346/, zwana dalej "Konwencją helsińską") kompleksowo regulują zasady ochrony morza, rozumianego nie tylko jako zbiornik wodny, ale również przestrzeń powietrza nad zbiornikiem wodnym i stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 2 ust. 4 poś, w konsekwencji zaś przepisów poś nie stosuje się także w odniesieniu do zanieczyszczania morza przez statki w zakresie powietrza nad obszarem wodnym;

art. 2 ust. 4 ustawy poś w zw. z art. 273 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy poprzez błędne przyjęcie, że Skarżąca miała obowiązek uiszczenia opłat za korzystanie ze środowiska w związku z wprowadzaniem gazów lub pyłów do powietrza przez statki, w sytuacji gdy w odniesieniu do zasad ochrony morza (obejmującego również przestrzeń powietrzną nad wodą morską) przepisy poś podlegają wyłączeniu z uwagi na uregulowanie tej materii przepisami odrębnymi,

art. 1 pkt 1 lit. a oraz b ustawy z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki (Dz. U. nr 47 poz. 243 ze. zm. - dalej zwana "zzms") w zw. z art. 2 ust. 4 Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w niniejszej sprawie i zastosowanie regulacji ustawy Prawo ochrony środowiska, pomimo obowiązującej w tym zakresie regulacji odrębnej w rozumieniu art. 2 ust. 4 poś, nakazującej stosować do zapobiegania zanieczyszczaniu morza przez statki przepisy Konwencji MARPOL oraz Konwencji helsińskiej,

art. 2 ust. 3 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. Nr 33, poz. 131 ze zm. dalej zwana również "ustawą o obszarach morskich") poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że zakres pojęcia "morze" stosowanego na gruncie poś oraz zzms nie obejmuje przestrzeni powietrznej nad wodą morską, podczas gdy pojęcie "morza" obejmuje zarówno wodę morską, przestrzeń powietrzną nad tą wodą, dno morskie oraz wnętrze ziemi pod nimi,

art. 72 § 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137 poz. 926 ze. zm., dalej zwana również "Ordynacją") w zw. z art. 281 ust. 1 poś poprzez niezastosowanie i w konsekwencji odmowę stwierdzenia przez organ nadpłaty z tytułu opłat za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza za II półrocze 2011 r. w kwocie 12 894zł, podczas gdy ww. kwota została bezpodstawnie naliczona i uiszczona w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw.

W uzasadnieniu skarg wskazano, że w zaskarżonych rozstrzygnięciach, pomijając całkowicie wykładnię systemową oraz celowościową, organy stanęły na stanowisku, że użyte we wyżej powołanej regulacji pojęcie "zasad ochrony morza", odnosi się wyłącznie do ochrony środowiska wodnego, a co za tym idzie w pozostałym zakresie, to jest w odniesieniu do ochrony powietrza nad wodą morską, zastosowanie znajdują regulacje poś. Interpretacja taka stoi wprost w bezpośredniej sprzeczności z podstawowymi zasadami ochrony środowiska, które zakładają jego ochronę z uwzględnieniem specyfik poszczególnych ekosystemów, cel bowiem ochrony zrealizowany może zostać wyłącznie przy uwzględnieniu powiązań i zależności między poszczególnymi elementami środowiska. Zdaniem skarżącej, nie jest możliwe oddzielenie przestrzeni wodnej od znajdującej się nad nią przestrzeni powietrznej i ich wzajemnego wpływu na siebie i stosowanie całkowicie odmiennych regulacji w zakresie każdej z tych przestrzeni. Wykładnia przepisów mających za przedmiot zasady ochrony morza przed zanieczyszczeniami, wymaga zatem przyjęcia, iż przedmiotem ochrony jest środowisko morskie jako całość, z uwzględnieniem zarówno środowiska wodnego, jak i pozostałych składników morskiego ekosystemu, w tym również powietrza, bowiem nie da się rozdzielić elementów. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadzić mogłoby w rezultacie do daleko idącego, graniczącego z absurdem wniosku, iż cały system prawny w tym również wszelkie akty prawa międzynarodowego kreujący zasady ochrony morza posługujące się w swojej treści pojęciem "morza" odnosić należy wyłącznie do ochrony wody morskiej przed zanieczyszczeniem, z pominięciem zamieszkującej środowisko morskie flory, fauny, dna morskiego oraz innych składników ekosystemu. Nie znajduje wobec powyższego, uzasadnienia stanowisko organu, stawiające znak równości między środowiskiem morskim a środowiskiem wodnym. Powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią norm regulacji międzynarodowych, w szczególności Konwencji Marpol Załącznika nr VI, który odnosi się jednoznacznie i wyłącznie do ochrony środowiska morskiego.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że o fakcie tego jak bardzo szczegółowe i kompleksowe są odrębne regulacje dotyczące zasad ochrony mórz (w tym powietrza nad wodami morskimi) i to na poziomie ponadkrajowym (europejskim) świadczy choćby nowa dyrektywa siarkowa, czyli Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/33/UE z dnia 21 listopada 2012 r. zmieniająca dyrektywę Rady 1999/32/WE w zakresie zawartości siarki w paliwach żeglugowych. Z wypowiedzi komisarza ds. środowiska wynika nadto wprost, że te regulacje mają na celu poprawę jakości powietrza. Powyższy cel Dyrektywy potwierdza także punkt 1 preambuły, który stanowi, że: Jednym z celów unijnej polityki ochrony środowiska, określonej w programach działań na rzecz środowiska, w szczególności w szóstym programie działań w zakresie środowiska naturalnego przyjętym decyzją 1600/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, jest osiągnięcie poziomów jakości powietrza, które nie będą skutkowały powstaniem znacznych negatywnych skutków i ryzyka dla zdrowia ludzkiego i dla środowiska.

W ocenie skarżącej, przepisy powołanych wyżej Konwencji oraz Dyrektywy w sposób kompleksowy i wyczerpujący, a nadto bardzo rygorystyczny regulują kwestie ochrony środowiska przed zanieczyszczeniami pochodzącymi ze statków z uwzględnieniem specyfiki tego środka transportu, uprawiania żeglugi oraz całej gospodarki morskiej. Niezasadnym jest zatem twierdzenie, że jakieś kwestie dotyczące ochrony środowiska przed zanieczyszczeniami przez statki pozostają poza ww. regulacjami.

Zdaniem skarżącej, regulacja art. 4 ust. 2 poś prowadzi do wniosku, że bezsprzecznie przepisami odrębnymi do których odnosi się powołany artykuł są przepisy ustawy z 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki, w szczególności art. 1 ustawy nakazujący do zapobiegania zanieczyszczaniu morza przez statki stosować postanowienia wymienionych w tymże przepisie umów międzynarodowych. Organ, analizując treść art. 2 ust. 4 poś, niezasadnie bazuje wyłącznie na potocznej definicji pojęcia "morze", co prowadzi go do błędnych wniosków. W kontekście powyższego oraz braku definicji legalnej terminu "morze" w ustawie poś niezrozumiale dla skarżącej jest wykluczenie zastosowania przy ustaleniu znaczenia tego pojęcia art. 2 ust. 3 ustawy o obszarach morskich. Ustawa ta nadaje bowiem znaczenie pojęciu morza, jednoznacznie wskazując na nierozerwalny związek pomiędzy wodami morskimi oraz przestrzenią powietrzną znajdująca się nad tymi wodami (jak również tego, co znajduje się pod wodą), które łącznie składają się na definicję obszaru morskiego.

Niezależnie od zakreślenia obszaru władztwa RP, w ocenie skarżącej, przytoczona regulacja stanowi wyraz stanowiska ustawodawcy w tym zakresie, a obowiązkiem organu jest nadanie pojęciu temu znaczenia, które realizowało będzie cel oraz charakter regulacji, jak również wolę ustawodawcy. Organ administracyjny winien działać na podstawie i w granicach prawa unikając nadawania potocznym pojęciom znaczenia definicji legalnej, w szczególności w sytuacji gdy można i należy zastosować posiłkowo definicję zawartą w przepisie innej ustawy. Przyjęcie przez organ w skarżonych rozstrzygnięciach potocznej definicji "morza" ma charakter dalece dowolny i prowadzi w rezultacie do sytuacji, w której obciążenie podmiotu opłatą o charakterze daniny publicznej następuje w oparciu o regulację, której organ w drodze wykładni nadaje, wedle swobodnego uznania, znaczenie jednej z licznych funkcjonujących definicji potocznych. W ocenie skarżącej, przy interpretacji pojęcia "morza" bezwzględnie koniecznym jest odwołanie się do ustawy o obszarach morskich.

Podobnie, zdaniem skarżącej nadużyciem ze strony organu jest również użycie jako argumentu na poparcie swego stanowiska wskazanie, że przepisy ustawy o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki nie pozwalają na utożsamianie pojęcia "powietrza" z pojęciem "morza".

Dalej skarżąca argumentowała, że ustawodawca dostrzegł specyfikę statków morskich i ich eksploatacji oraz odmienność sposobu korzystania ze środowiska przez statki. Odmienność ta dotyczy środowiska morskiego jako takiego. Wskazać w szczególności należy, iż ustawa o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki obejmuje swoją ochroną, środowisko morskie w tym również powietrze, nie zaś wyłącznie środowisko wodne. W szczególności skarżąca zwróciła uwagę, że zakres regulacji ustawy o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki przewiduje szereg środków prewencyjnych, zakazów, nakazów oraz sankcji odnoszących się wprost do ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami spowodowanymi przez statki morskie. Organ administracyjny, błędnie podnosi zatem, iż zarówno regulacje prawa krajowego, jak również obowiązujące przepisy aktów prawa międzynarodowego, normują wyłącznie zasady ochrony przed zanieczyszczeniami przez statki nie przewidują natomiast regulacji, których charakter odpowiadałby bezpośrednio opłacie za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza przez statki morskie. W odniesieniu do powyższego twierdzenia organu skarżąca wskazała że przepisy ustawy o zanieczyszczeniu morza przez statki, a dalej postanowienia umów międzynarodowych "Konwencji MARPOL" (w tym w szczególności załącznika nr VI), Konwencji helsińskiej, jak również Konwencji o zapobieganiu zanieczyszczeniu mórz przez zatapianie odpadów i innych substancji sporządzonej w Moskwie, Waszyngtonie, Londynie i Meksyku dnia 29 grudnial972 r. (Dz. U. z 1984 r. Nr 11, poz. 46) oraz Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/33/UE z dnia 21 listopada 2012 r. zmieniająca dyrektywę Rady 1999/32/WE w zakresie zawartości siarki w paliwach żeglugowych, wprowadzające środki prawne o charakterze zarówno prewencyjnym jak i represyjnym, realizują zatem rolę, którą na gruncie ustawy poś przypisać należy środkom finansowo-prawnym przewidzianym art. 272. W szczególności skarżąca wskazała, że Załącznik VI do "Konwencji MARPOL" ratyfikowany przez RP i opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2005 r. poz. 1679 obejmuje przepisy o zapobieganiu zanieczyszczeniu powietrza przez statki wraz z kodeksem technicznym kontroli emisji tlenków azotu z okrętów silnikowych wysokoprężnych. Załącznik ten w sposób kompleksowy reguluje kwestię ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami pochodzącymi ze statków morskich zawierając m.in. postanowienia: zabraniające rozmyślnej emisji do atmosfery substancji zubażających warstwę ozonową, stosowania instalacji zawierających substancje zubożające warstwę ozonową, wprowadzające obowiązek przekazywania do specjalnych urządzeń odbiorczych usuwanych ze statku substancji zubożających warstwę ozonową oraz wszelkiego rodzaju wyposażenia zawierające taką substancję, dotyczące emisji tlenków azotu. Nie do przyjęcia jest, w ocenie skarżącej, interpretacja, iż ta kompleksowa regulacja szczególna miałaby być uzupełniania ogólnymi przepisami ustawy poś, całkowicie nie adekwatnymi do specyfiki eksploatacji statków morskich. Podobnie, już sama treść przepisów ustawy o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki zawiera wprost stosowne regulacje, mające na celu ochronę powietrza przed zanieczyszczeniami. W ocenie skarżącej, choć tytuł ustawy brzmi o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki, regulacje tej ustawy dotyczą także i zanieczyszczania powietrza przez statki. Nie ma wiec podstaw dla zawężania pojęcia środowiska morskiego (morza) do pojęcia środowiska wodnego. Nie sposób wiec twierdzić, że powyższe przepisy nie odnoszą się do ochrony powietrza.

Ponadto, zdaniem skarżącej, nieprawidłowy jest pogląd organu jakoby przepisy odrębnych aktów prawnych wyłączały zastosowanie przepisów ustawy poś tylko wówczas, gdyby zawierały analogiczne przepisy (konkretnie dotyczące opłat). Nawet bowiem gdyby przepisy odrębne nie zawierały regulacji dotyczących stricte opłat, to nie mogłoby to przesądzać o tym, że dany akt normatywny nie reguluje kwestii zapobiegania zanieczyszczeniom i ochrony przed powyższym, a jedynie, ze czyni to odmiennie niż na gruncie ustawy poś z wykorzystaniem innych instrumentów, adekwatnych dla specyfiki regulacji. Skoro sprawy ochrony przed zanieczyszczeniami ze statków są regulowane całkowicie odrębnie od regulacji przewidzianych w Prawie ochrony środowiska, to ustawodawca może przewidzieć całkowicie odmienne instrumenty, aby chronić środowisko przed zanieczyszczeniami. Cel ten jest osiągany na gruncie Konwencji MARPOL oraz ww. ustawy poprzez szereg obowiązków armatora i kapitana statku, począwszy od zasad budowy i eksploatacji silników i innych urządzeń, obowiązek dokonywania ich przeglądów, potwierdzony uzyskiwanymi certyfikatami, szczegółowe i daleko idące obowiązki dotyczące paliwa używanego na statkach, zakazy emisji szkodliwych substancji.

Niezależnie od powyższego wadliwe jest twierdzenie organu o braku sankcji finansowych, w przypadku naruszenia postanowień Konwencji oraz Załącznika w zakresie zanieczyszczeń powietrza, sankcje takie przewidziane zostały bowiem w rozdziale 7 ustawy o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki. W powyższym zakresie ustawa o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki wprowadza między innymi w art. 36a karę pieniężne do wysokość 50 000 SDR przewidzianą dla armatora statku eksploatującego statek z którego emitowane są do powietrza substancje zubożające warstwę ozonową, tlenki azotu, używającego na statku paliwa zawierającego niedopuszczalną zawartość siarki. Ustawa ta, wraz z przywołanymi w niej aktami rangi międzynarodowej tworzy zatem, wbrew stanowisku jakie przyjmuje organ w skarżonym rozstrzygnięciu, kompleksowy system ochrony środowiska morskiego z uwzględnieniem ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami emitowanymi przez statki morskie, obejmujący zarówno środki prewencyjne, jak i represyjne, w tym finansowe. Wykluczyć należy zatem, na podstawie art. 2 ust. 4 poś, możliwość stosowania Prawa ochrony środowiska w zakresie ponoszenia opłat z tytułu wyprowadzania gazów i pyłów przez statki morskie.

Wreszcie, skarżąca zauważyła, że orzecznictwo sądowe powołane przez organ odnosiło się do rozstrzygnięć zapadłych w czasie, kiedy Polski nie obejmowały jeszcze postanowienia Załącznika VI Konwencji MARPOL, na co zwracały wprost uwagę sądy oraz przed wejściem w życie zmiany ustawy o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki i co stanowiło zasadniczy motyw rozstrzygnięcia (sprawy sprzed 2005 r.). Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy okresu już po wejściu w życie w odniesieniu do Polski postanowień załącznika VI do tej Konwencji oraz zmiany ustawy, a więc rozstrzygana jest w oparciu o zmieniony stan prawny. W dalszej części skarżąca opisała stanowiska naczelnych organów administracji w zakresie omawianego problemu, przytaczając stanowisko prezentowane również w odwołaniach od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, popierając stanowisko wyrażone w uzasadnieniach skarżonych decyzji.

Zarządzeniami z 7 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 – tekst jedn. ze zm.) zarządził połączenie wszystkich skarg wniesionych na ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 kwietnia 2014 r. o nr od [...] do [...], a więc zarejestrowanych przez sąd odpowiednio pod sygn. akt od II SA/Gd 356/14 do II SA/Gd 365/14 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i jednocześnie zarządził o prowadzeniu postępowania ze wszystkich skarg pod jedną sygnaturą akt – II SA/Gd 356/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy jest zobowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. Zasada "zanieczyszczający płaci" przybiera postać zasady konstytucyjnej, a także ogólnej zasady prawa ochrony środowiska. Na poziomie ustawowym bowiem wyrażona została ona w treści art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (zwana dalej p.o.ś., Dz. U. 2013, poz. 1232 – tekst jedn. ze zm.), zgodnie z treścią którego kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Ustalenie zakresu obowiązywania tej zasady w odniesieniu do podmiotów korzystających ze środowiska, do których ustawodawca kieruje szczególne obowiązki o charakterze finansowo – prawnym, nabiera szczególnego znaczenia. Nie ulega jednak wątpliwości, że odnosi się ona bezpośrednio do pojęcia zanieczyszczenia, w rozumieniu nadanym w treści art. 3 pkt 49 p.o.ś., a także w znaczeniach wynikających z ustaw szczególnych (np.: ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie – Dz. U. 2014, Nr 210 – tekst jedn.). W tym miejscu jednak należy podkreślić, że odstąpienie od ogólnych zasad prawa w odniesieniu do określonych kategorii podmiotów prawa musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, a z całą pewnością takich odstępstw nie można domniemywać.

Ustawa p.o.ś. jest najistotniejszym aktem prawnym, zawierającym regulacje odpowiadające wymogom art. 86 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. c) ustawy, ustawa ta określa zasady ochrony środowiska (w tym m. in. zasadę "zanieczyszczający płaci") oraz warunki korzystania z jego zasobów, w tym koszty korzystania ze środowiska. Ilekroć w ww. ustawie jest mowa o środowisku - rozumie się przez to ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 2 pkt 39 ustawy). Z kolei, pod pojęciem zanieczyszczenia (art. 3 pkt 49 p.o.ś.) należy rozumieć emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Emisja, w rozumieniu art. 3 pkt 4 p.o.ś. oznacza wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi: substancje lub energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne. Istotne dla znaczenia "emisji", a tym samym "zanieczyszczenia", pojęcie "substancji" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 36 p.o.ś. jako pierwiastki chemiczne i ich związki, mieszaniny lub roztwory występujące w środowisku lub powstałe w wyniku działalności człowieka. Na gruncie prawa polskiego zasada "zanieczyszczający płaci" nie jest uregulowana kompleksowo w jednym akcie prawnym. Ustawodawca konkretyzuje ją bowiem także poza p.o.ś., w innych aktach prawnych, odnoszących się do poszczególnych komponentów środowiska i różnych rodzajów działalności związanych z korzystaniem ze środowiska. Niewątpliwie jednak, zasada "zanieczyszczający płaci" wdrażana jest za pomocą szerokiego wachlarza instrumentów prawnych, z których najistotniejszymi są opłaty za korzystanie ze środowiska oraz kary pieniężne za wprowadzanie zanieczyszczeń niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu.

Przedmiotem sporu w niniejszym stanie faktycznym pozostaje, czy zasady te w odniesieniu do emisji spalin do powietrza ze statków uregulowane są w sposób kompleksowy w innych niż p.o.ś. regulacjach prawnych, tworząc kategorię "zasad ochrony morza przed zanieczyszczeniem przez statki", a w szczególności, czy zastosowanie zasady "zanieczyszczający płaci", jako ogólnej zasady prawa ochrony środowiska a jednocześnie konstytucyjnej reguły odpowiedzialności za spowodowane przez siebie pogorszenie środowiska, podlega wyłączeniu z mocy art. 2 ust. 4 p.o.ś. w odniesieniu do statków emitujących spaliny do powietrza.

Art. 284 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty za korzystanie ze środowiska i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Opłatę taką, zgodnie

z art. 277 ust. 2 ustawy, wnosi się również za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wynikających z eksploatacji urządzeń. Jej wysokość zależy od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 ustawy). Stosownie do art. 288 ust 1 ustawy w razie nieuiszczenia przez podmiot korzystający ze środowiska opłaty albo uiszczenia opłaty w wysokości nasuwającej zastrzeżenia marszałek województwa wymierza opłatę w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub kontroli oraz wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Zaś w myśl art. 281 ust. 1 ustawy do ponoszenia tych opłat stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka jest podmiotem korzystającym ze środowiska, gdyż jest przedsiębiorcą (art. 3 pkt 20 lit. a ustawy) i posiada statki, które - jako środki transportu w rozumieniu ustawy, objęte są pojęciem urządzenia (art. 3 pkt 42 ustawy). Jeżeli eksploatacja takiego urządzenia powoduje wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, przez które ustawa rozumie powietrze znajdujące się w troposferze, z wyłączeniem wnętrz budynków i miejsc pracy (art. 3 pkt 26 cytowanej ustawy), to należy uiścić stosowne opłaty.

Należy przy tym podkreślić, że opłaty za korzystanie ze środowiska mają charakter publicznoprawny, nieodpłatny, przymusowy, bezzwrotny, stanowiąc w istocie rodzaj daniny publicznej, przez niektórych pojmowanej jako klasyczny podatek, zaś innych - opłatę za korzystanie z odnawialnych i nieodnawialnych zasobów środowiska. Niezależnie jednak od tego, czy opłaty mają charakter podatku, czy opłaty nie ulega wątpliwości ich powszechny charakter, bowiem jest to szczególny instrument w globalnej polityce ochrony środowiska. Ustawodawca obowiązek ten nakłada na podmioty korzystające ze środowiska (art. 275 p.o.ś.), ma on zatem charakter powszechny w obrębie tej kategorii podmiotów i powinien być stosowany z uwzględnieniem zasady równości i niedyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP). Za istotę równości w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uważa się równe traktowanie adresatów norm, którzy charakteryzują się w równym stopniu określoną cechą prawnie relewantną. W grupie tych osób/podmiotów niedopuszczalne jest różnicowanie, czy to dyskryminujące, czy faworyzujące. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2004 r. o sygn. akt P 4/03 (Dz.U.2004 Nr 141, poz. 1501), oznacza to, że równych traktować należy równo, a podobnych należy traktować podobnie. Odstąpienie od zasady równości wobec prawa, a więc różnicowanie przez prawodawcę podmiotów prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, jest dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione łącznie następujące warunki:

1) czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;

2) czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;

3) czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

Kryteria te, w ocenie sądu, są istotne w każdej sprawie, w procesie stosowania prawa, w celu ustalenia, czy zachodzą dostateczne powody do odstąpienia od zasady równości wobec prawa, co ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy wynik wykładni literalnej przepisów mających zastosowanie w danej sprawie nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów. W tym kontekście, dokonując wykładni przepisów prawa, mających zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym – także w aspekcie celowościowym - należy mieć na uwadze również to, czy wyłączając w stosunku do określonej grupy podmiotów obowiązek powszechnie skierowany do kategorii podmiotów, do której ta grupa się zalicza, nie dochodzi do naruszenia zasady równości wobec prawa poprzez bezzasadne faworyzowanie tej grupy. W ocenie sądu, skarżąca na żadnym etapie postępowania nie wyjaśniła, poza powołaniem się na regulację art. 2 ust. 4 p.o.ś w powiązaniu z szeroko omówionymi przez nią przepisami szczególnymi, jakie wartości uzasadniają odmienne jej traktowanie w realizacji powszechnie obciążającego wszystkie podmioty korzystające ze środowiska wprowadzające emisje do powietrza obowiązku ponoszenia opłat środowiskowych.

Skarżąca przy tym w toku postępowania przed organami administracji nie kwestionowała faktu zanieczyszczania powietrza przez jej statki, lecz samą podstawę odpłatności z tegoż tytułu na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Żądanie zwrotu nadpłaty w opłatach za korzystanie ze środowiska w poszczególnych półroczach w latach od 2007 do 2011 roku skarżąca oparła na odmiennej niż organy administracji interpretacji art. 2 ust. 4 ustawy. Przepis ten stanowi, że zasady ochrony morza przed zanieczyszczeniem przez statki oraz organy właściwe w sprawach tej ochrony określają przepisy odrębne.

Abstrahując od wyżej opisanej kwestii związanej ze stosowaniem zasady równości, w ocenie Sądu cytowany wyżej przepis nie daje podstaw do przyjęcia, że zanieczyszczenie powietrza przez statki poruszające się po wodach morskich wewnętrznych i terytorialnych nie podlega opłatom za korzystanie ze środowiska, w tym za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wynikające z eksploatacji urządzenia. Przepis ten wyłącza spod regulacji ustawy - Prawo ochrony środowiska jedynie kwestie zasad ochrony morza przed zanieczyszczeniami przez statki i w tym zakresie odsyła do przepisów odrębnych. Regulacja określonych w art. 273 ust. 1

i art. 277 ust. 2 p.o.ś. opłat nie stanowi zasad ochrony morza przed zanieczyszczeniami. Omawiane opłaty nie stanowią bowiem zakazów ani nakazów, których celem byłaby ochrona morza, jak również nie są karami za zanieczyszczenie morza przez statki. Jak wynika z Tytułu V ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 272 pkt 1 tejże ustawy są to środki finansowo-prawne, będące rodzajem daniny publicznoprawnej, nałożone m.in. na podmioty wprowadzające gazy lub pyły do powietrza znajdującego się nad terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącej odnośnie do prezentowanej przez nią definicji morza, jakoby obejmowała ona wody morskie oraz przestrzeń powietrzną nad tymi wodami. Poglądy organu odwoławczego w tym zakresie sąd w pełni akceptuje, jak i powołaną słownikową definicję "morza", zgodnie z którą jest to rozległy obszar słonej wody; też wielkie jezioro o znacznym zasoleniu. Niewątpliwie, w braku legalnej definicji morza, znaczenie potoczne danego słowa stanowi punkt wyjścia dla poszukiwania jego znaczeń na gruncie wykładni przepisów prawa. Sąd podziela jednocześnie pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym art. 2 ust. 3 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej morskiej i administracji morskiej (Dz. U. 2013, poz. 934 – tekst jedn. ze zm.) nie modyfikuje w żaden sposób pojęcia morza, w szczególności tak, by można było uznać, że jest to woda morska oraz przestrzeń powietrzna nad nią. Przepis ten dotyczy zwierzchnictwa terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej. W skład tego terytorium wchodzą również morskie wody wewnętrzne (w tym wody portu gdańskiego) i morze terytorialne. Przy czym zwierzchnictwo terytorialne Rzeczypospolitej Polskiej nad morskimi wodami wewnętrznymi i morzem terytorialnym rozciąga się na wody, przestrzeń powietrzną nad tymi wodami oraz na dno morskie wód wewnętrznych i morza terytorialnego, a także na wnętrze ziemi pod nimi (art. 2 ust. 2 i 3 oraz art. 4 pkt 4 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej). Wynika z tego, że sprawy dotyczące tego terenu podlegają jurysdykcji polskiej, chyba że zostały spod niej wyłączone (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2007 roku, sygn. akt II OSK 151/06, nie publ., oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 2005 roku, sygn. akt II SA/Sz 24/05, nie publ.), co jednak nie prowadzi do wniosku, że cytowane przepisy wprowadzają definicję legalną pojęcia morze.

Wbrew zarzutom skarżącej, również z przepisów ustawy z 16 marca 1995 roku o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki (Dz. U. 2012, poz. 1244 – tekst jedn. ze zm.) nie wynika, że zawarte w niej regulacje obejmują obszar morski wody i przestrzeni powietrza łącznie. Jedynie w pewnych aspektach ustawa ta zawiera odesłanie do przepisów szczególnych, takich jak ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową (Dz. U. 2014, poz. 436 – tekst jedn.), czy niżej wymienione Konwencje międzynarodowe, w których można odnaleźć uregulowanie kwestii określenia dopuszczalnych norm emisji określonych substancji do powietrza, co jednak w żaden sposób nie czyni zawartej tam szczątkowej regulacji dotyczącej ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami ze statków zupełną.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki do zapobiegania zanieczyszczaniu morza przez statki stosuje się:

1) postanowienia następujących umów międzynarodowych, wraz ze zmianami obowiązującymi od daty ich wejścia w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej, podanymi do publicznej wiadomości we właściwy sposób:

a) Międzynarodowej konwencji o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki, 1973 r., sporządzonej w Londynie dnia 2 listopada 1973 r., zmienionej Protokołem uzupełniającym sporządzonym w Londynie dnia 17 lutego 1978 r. (Dz. U. z 1987 r. Nr 17, poz. 101) oraz Protokołem uzupełniającym sporządzonym w Londynie dnia 26 września 1997 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 202, poz. 1679), zwanej dalej "Konwencją MARPOL",

b) Konwencji o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego, sporządzonej w Helsinkach dnia 9 kwietnia 1992 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 346), zwanej dalej "Konwencją Helsińską 1992",

c) Konwencji o zapobieganiu zanieczyszczaniu mórz przez zatapianie odpadów i innych substancji, sporządzonej w Moskwie, Waszyngtonie, Londynie i Meksyku dnia 29 grudnia 1972 r. (Dz. U. z 1984 r. Nr 11, poz. 46);

1a) odpowiednio przepisy art. 5, art. 6 ust. 2 i 3, art. 7 i 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową (Dz. U. Nr 121, poz. 1263, z późn. zm.), w zakresie eksploatacji na statkach urządzeń i instalacji zawierających substancje kontrolowane, w przypadku gdy niniejsza ustawa nie stanowi inaczej;

2) przepisy niniejszej ustawy.

Należy wyjaśnić, że nowelizacja ww. ustawy, na którą powołuje się skarżąca, jako prowadząca w jej ocenie do odmiennej niż dotychczasowa interpretacji art. 2 ust. 4 p.o.ś., dokonana ustawą z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1683) zmieniła jej art. 1, tytuł rozdziału 2, art. 7 ust. 5, art. 8, art. 14 ust. 2 i ust. 4, art. 18 ust. 2, art. 36a, art. 38, w szczególności poprzez dodanie art. 1 pkt 1a, art. 4 pkt 1a i 1b oraz pkt 4, art. 6 pkt 3 i 4, art. 7 ust. 1a, art. 10 ust. 5a oraz ust. 8a i 8b, art. 13a-13i, art. 18 ust. 3 i 4, art. 36c, art. 37 pkt 11, art. 37a. W ocenie sądu jednak, wbrew zarzutom skargi, przepisy cytowanej ustawy, także po jej nowelizacji, nie zawierają kompleksowej regulacji dotyczącej zanieczyszczania powietrza, poza odesłaniem do wyraźnie wyszczególnionych w art. 1 pkt 1 lit. a) przepisów o substancjach zubożających warstwę ozonową, dotyczących obowiązków o charakterze ewidencyjnym, nie zaś opłatowym. Z kolei, art. 6 ustawy o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki, na którym powołuje się skarżąca stanowi, że statek nie może być używany do żeglugi morskiej lub innej działalności na morzu, jeżeli nie odpowiada wymaganiom w zakresie zapobiegania zanieczyszczaniu morza, określonym:

1) dla statków objętych Konwencją MARPOL - w postanowieniach tej Konwencji;

2) dla innych jednostek - w przepisach ustawy lub przepisach wydanych na jej podstawie;

3) dla statków objętych rozporządzeniem WE nr 2037/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową - w przepisach tego rozporządzenia;

4) dla statków objętych rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 782/2003 z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie zakazu stosowania związków cynoorganicznych na statkach (Dz. Urz. WE L 115 z 09.05.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 7, t. 7, str. 266) oraz rozporządzeniem Komisji (WE) nr 536/2008 z dnia 13 czerwca 2008 r. nadającym moc art. 6 ust. 3 i art. 7 rozporządzenia (WE) nr 782/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zakazu stosowania związków cynoorganicznych na statkach oraz zmieniającym to rozporządzenie (Dz. Urz. UE L 156 z 14.06.2008, str. 10, z późn. zm.) - w przepisach tych rozporządzeń.

Przepis ten wprawdzie zawiera odesłanie do Konwencji Marpol i jej Załącznika nr VI pn. "Międzynarodowy certyfikat o zapobieganiu zanieczyszczeniu powietrza przez statki", jednak przywołana regulacja międzynarodowa nie zawiera postanowień regulujących kwestie odpowiedzialności za zanieczyszczenia wprowadzane przez statki do powietrza. Podobnie, w art. 9a tejże ustawy zawarte są zakazy spalania odpadów na statkach, zaś w jej art. 13 - obowiązek notyfikacji o zagrożeniu nałożony na armatora statku lub kapitana. Żaden z tych przepisów nie wprowadza regulacji odnoszących się do kwestii zanieczyszczenia powietrza przez statki. Art. 37 pkt 10 ww. ustawy określa natomiast odpowiedzialność kapitana lub członka załogi (nie zaś podmiotu korzystającego ze środowiska) za naruszenie przepisów dotyczących spalania odpadów na statku. Brak jest zatem podstaw do utożsamiania tych przepisów z przepisami dotyczącymi ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami.

Sąd nie podzielił również argumentacji strony skarżącej, która podnosi, że postanowienia Konwencji MARPOL oraz Konwencja o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego sporządzona w Helsinkach zawierają kompleksowe regulacje dotyczące ochrony powietrza przed emisją pochodzącą ze statków morskich.

Odnośnie do pierwszej z tych Konwencji, wskazać należy, że zasady zapobiegania zanieczyszczaniu powietrza przez statki zostały wprowadzone do Konwencji MARPOL Protokołem z 1997 roku, który zaczął obowiązywać Polskę w dniu 29 lipca 2005 roku. Załącznik nr VI, dodany do Konwencji MARPOL Protokołem z 1997 roku, zawiera tylko wykaz substancji niszczących warstwę ozonową oraz określa wymagania dotyczące kontroli emisji ze statków, stanowi Kodeks techniczny kontroli emisji tlenków azotu z okrętowych silników wysokoprężnych. Zgodnie z postanowieniami Załącznika VI do Konwencji MARPOL - Przepisy o zapobieganiu zanieczyszczeniu powietrza przez statki i w następstwie wejścia w życie Załącznika VI, każdy okrętowy silnik wysokoprężny, do którego ma zastosowanie Prawidło 13 tego załącznika, musi spełniać postanowienia niniejszego Kodeksu. Podobnie. Załącznik ten reguluje górną granicę zawartość siarki w każdym paliwie używanym na statku (prawidło 14) oraz zagadnienie emisji lotnych związków organicznych (VOCs) ze zbiornikowców regulowanych przez porty lub terminale (Prawidło nr 15 – nie mające zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy portów i terminali). Kodeks ten wprowadza zatem normy techniczne dotyczące jakości środowiska, wyznaczające w sposób wiążący poziomy zanieczyszczeń, czy uciążliwości, których nie należy przekraczać w tym konkretnym komponencie środowiska. Jak wynika z treści Wstępu do Kodeksu jego celem jest ustanowienie obowiązujących procedur prób, przeglądu i certyfikacji okrętowych silników wysokoprężnych, które będą pozwalały producentom silników, armatorom i administracjom zapewnić, że wszystkie stosowane okrętowe silniki wysokoprężne spełniają odpowiednie ograniczenia wartości emisji NOx, określone w Prawidle 13 Załącznika VI do Konwencji MARPOL.

Nie sposób jednak uznać, że Konwencja ta zawiera kompleksową regulację dotyczącą ochrony powietrza nad morzem przed zanieczyszczeniami ze statków. W szczególności bowiem nie zawiera ona postanowień określających opłaty za korzystanie ze środowiska, czy też wyłączających możliwość zastosowania takich przepisów określonych w porządku krajowym. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że zasada "zanieczyszczający płaci" jest zasadą prawa międzynarodowego o charakterze soft law, mającą swoje korzenie przede wszystkim w Deklaracji z Rio de Janeiro (zasada nr 16). Wyłączenie jej powszechnego waloru w odniesieniu do konkretnych kategorii podmiotów korzystających ze środowiska albo konkretnego komponentu musiałoby mieć charakter wyraźny, a – jak to już wskazano powyżej – brak jest postanowień wyłączających zastosowanie tej zasady w odniesieniu do emisji do powietrza ze statków morskich.

Z kolei z Konwencji Helsińskiej wynika wprost, że ma ona zastosowanie jedynie do ochrony środowiska morskiego Morza Bałtyckiego, które obejmuje wodę i dno morskie łącznie z ich żywymi zasobami i innymi formami życia w morzu

(art. 1 i 4 ust. 1 Konwencji). Zanieczyszczenie obszaru Morza Bałtyckiego wg tej Konwencji oznacza wprowadzenie przez człowieka, bezpośrednio lub pośrednio do morza, łącznie z ujściami rzek, substancji lub energii, które mogą stwarzać zagrożenie dla zdrowia człowieka, niszczyć żywe zasoby i morskie ekosystemy, stwarzać utrudnienie w dozwolonym użytkowaniu morza łącznie z rybołówstwem, pogarszać jakość użytkowanej wody morskiej oraz prowadzić do zmniejszenia walorów rekreacyjnych morza (art. 2 ust. 1). Zanieczyszczenie morza może pochodzić także ze źródeł lądowych, co oznacza zanieczyszczenie morza przez wszystkie punktowe lub rozproszone źródła lądowe wprowadzone drogą wodną, powietrzną lub bezpośrednio z wybrzeża. Obejmuje ono zanieczyszczenie pochodzące z jakiegokolwiek rozmyślnego usunięcia dokonanego pod dnem morskim w miejscu posiadającym dostęp z wybrzeża przez tunel, rurociąg lub w inny sposób. Należy w tym miejscu zaznaczyć także, że postanowienia ww. Konwencji nie dotyczą co do zasady usuwania do morza odpadów lub innych materiałów, związanych lub wynikających z normalnej eksploatacji statków, jak też innych działań związanych z normalną eksploatacją statków (art. 2 ust. 4 i 5 Konwencji). Co za tym idzie – zdaniem Sądu – ww. Konwencja nie reguluje kwestii dotyczących ochrony powietrza nad obszarem Morza Bałtyckiego (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2007 roku, sygn. akt II OSK 151/06, nie publ., oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 2005 roku, sygn. akt II SA/Sz 24/05, nie publ.).

W kontekście regulacji art. 2 p.o.ś., warto w całości zacytować jego brzmienie, bowiem w ocenie sądu – również systematyka tego przepisu prowadzi do odmiennych wniosków niż to argumentuje skarżąca. Otóż, zgodnie z treścią tego artykułu (ust. 1) Przepisów ustawy nie stosuje się do spraw uregulowanych w przepisach prawa atomowego.

Przepisów ustawy nie stosuje się także w zakresie:

1) obowiązku posiadania pozwolenia,

1a) wydawania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu,

2) ponoszenia opłat,

w razie prowadzenia działań ratowniczych (ust. 2).

Przepisów ustawy nie stosuje się także w zakresie hałasu powstającego w związku z powszechnym korzystaniem ze środowiska (ust. 2a).

Przepisy ustawy nie naruszają przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228 ) – ust. 3.

Zasady ochrony morza przed zanieczyszczeniem przez statki oraz organy administracji właściwe w sprawach tej ochrony określają przepisy odrębne (ust. 4).

Wyłączenia, z jakimi mamy do czynienia na gruncie tego przepisu nie mają charakteru jednolitego. W niektórych bowiem ustępach art. 2 p.o.ś. ustawodawca całkowicie wyłącza stosowanie przepisów p.o.ś. (ust. 1), w innych ustępach – wyłączenie dotyczy tylko określonego rodzaju sytuacji (ust. 2, 2a), zaś w pozostałych ustępach ustawodawca określa wzajemny stosunek przepisów regulujących określone kwestie i przepisów ustawy p.o.ś. Niewątpliwie taki charakter ma właśnie regulacja zawarta w art. 2 ust. 4 p.o.ś. Należy przy tym zauważyć, że w odniesieniu do prowadzenia działań ratowniczych ustawodawca w sposób wyraźny wyłączył obowiązek ponoszenia opłat, wprowadzając tym samym wyjątek od zasady "zanieczyszczający płaci", zaś odesłanie do zasad ochrony morza przed zanieczyszczeniami w przepisach odrębnych ma charakter ogólny. Wymaga więc ustalenia, że zasady ochrony morza przed zanieczyszczeniami uregulowane zostały kompleksowo w przepisach szczególnych. W szczególności zaś, że zasady te wyłączają zastosowanie ogólnych zasad prawa ochrony środowiska. W takiej sytuacji, wykładnia przepisów wprowadzających wyjątki od zasad ogólnych musi być dokonywana ze szczególną ostrożnością i nie może mieć charakteru wykładni rozszerzającej.

Ustosunkowując się do stanowiska skarżącej odnośnie do charakteru opłat środowiskowych (na stronie 6 skargi) zauważyć należy, że w doktrynie zwraca się uwagę na dwojaką funkcję tych opłat, a mianowicie: bodźcową, zachęcającą do działań ochronnych, oraz redystrybucyjną, będącą źródłem dochodów funduszy ochronnych. Myli się zatem skarżąca, upatrując w opłatach cech wyłącznie prewencyjnych i represyjnych, bowiem cechę represji przypisać można środkom odpowiedzialności administracyjnej, jakimi są opłaty podwyższone, czy administracyjne kary pieniężne, nie zaś tzw. zwykłe opłaty środowiskowe. W tym też, kontekście, chybione jest stanowisko skarżącej, która twierdzi, że funkcje takie – prewencyjne i represyjne – w odniesieniu do ochrony powietrza przed emisją pochodzącą ze statków morskich spełniają środki wynikające z przepisów szczególnych, tj. postanowień konwencji Marpol oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/33/UE z 21 listopada 2012 r. zmieniającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/32/WE w zakresie zawartości siarki w paliwach żeglugowych. Niewątpliwie normy o charakterze technicznym, wynikające z tych przepisów – pełnią funkcje prewencyjne, stymulujące, ale trudno im przypisać im rolę redystrybucyjną, bowiem nie mają one charakteru fiskalnego, jak to ma miejsce w przypadku opłat.

Również regulacje zawarte w ustawie z 20 grudnia 1996 roku o portach i przystaniach morskich (Dz. U. 2010, Nr 33, poz. 179 – tekst jedn. ze zm.), nakładające na armatorów obowiązek ponoszenia opłat tonażowych, nie wyłączają – w ocenie Sądu - stosowania do podmiotów korzystających ze środowiska opłat określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Opłaty tonażowe pobierane są bowiem – zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, za ściśle określone czynności tj. za wejście statku do portu i wyjście statku z portu, przejście statku tranzytem przez obszar portu, zapewnienie odbioru odpadów ze statków w celu przekazania ich do odzysku lub unieszkodliwiania. Ponadto z treści art. 2 pkt 2 cyt. ustawy wynika, że regulacje zawarte w tej ustawie dotyczą portów i przystani morskich czyli akwenów i gruntów wraz ze związaną z nimi infrastrukturą portową, znajdujących się w granicach portu lub przystani morskiej, a tym samym nie dotyczą powietrza nad tymi portami.

Przedstawione przez skarżącą opinie Ministerstwa Środowiska, czy Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu zawierające odmienną, niż przedstawiona powyżej, interpretację przepisu art. 2 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie są wiążące dla Sądu. Nie są one w szczególności, wbrew stanowisku skarżącej, źródłem wykładni autentycznej (dot. Opinii Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu).

Reasumując - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy dokonał właściwej interpretacji art. 2 ust. 4 p.o.ś., przyjmując, że poza zakresem działania tej ustawy, pozostaje wyłącznie sfera ochrony wód morskich przed zanieczyszczeniami przez statki, i w związku z tym prawidłowo odmówił stwierdzenia nadpłaty w uiszczonych przez skarżącą opłatach za poszczególne półrocza w latach 2007 – 2011. Skoro bowiem w związku z eksploatacją na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej należących do skarżącej statków, podczas spalania przez nie paliw, doszło w tych okresach do wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza, skarżąca (korzystająca w ten sposób ze środowiska) zobowiązana była uiścić stosowną opłatę zgodnie z przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska. W tej sytuacji, sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 72 § 1 pkt 1-3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa w zw. z art. 281 p.o.ś., bowiem skarżąca uiściła opłaty środowiskowe zgodnie z przepisami prawa i brak było podstaw do stwierdzenia nadpłaty z tytułu uiszczenia ich w poszczególnych półroczach w latach 2007 – 2011.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skargi wniesione w niniejszej sprawie nie były zasadne albowiem zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 – tekst jedn. ze zm.), skargi oddalił.