Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 154/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38a ust. 2 pkt 3, art. 38a ust. 3, art. 38a ust. 1 pkt 9 i 12
journal: Dz.U. 2005 nr 167 poz 1399
law: Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach  uzdrowiskowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1751/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1751/17, oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. po rozpatrzeniu odwołań: K. K. i innych od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: Wydłużenie o okres 5 lat koncesji udzielonej na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża KWK "[...]" – uchylił w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] - dalej: "RDOŚ w [...]" z dnia [...] października 2016 r., którą określono dla Przedsiębiorstwa Górniczego "[...]" Sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Zdaniem organu, wyrażonym w obszernym uzasadnieniu decyzji, na podstawie posiadanego materiału dowodowego, nie jest możliwe przeprowadzenie m.in. oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na wody powierzchniowe i podziemne, w tym na jednolite części wód. RDOŚ w [...] nie uzasadnił, że funkcjonowanie przedsięwzięcia nie spowoduje nieosiągnięcia celów środowiskowych zawartych rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły, tym samym decyzję z dnia [...] października 2016 r. należało, zdaniem organu odwoławczego, uznać za zapadłą z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) – dalej: "ustawa o.o.ś.". Organ odwoławczy ustalił także, że wniosek Przedsiębiorstwa Górniczego "[...]" Sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2015 r. nie spełnia wymogów formalnych wskazanych w ustawie o.o.ś., bowiem nie zawiera — wymaganych przepisem art. 74 ust. 1 pkt 5 tej ustawy — wypisów i wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub informacji o ich braku. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, RDOŚ w [...] powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które zbierze kompletny i niebudzący wątpliwości materiał dowodowy oraz podejmie rozstrzygnięcie na podstawie całości zgromadzonych dokumentów, w tym odniesie się do uwag i wniosków złożonych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, a ponadto odniesie się do zarzutów podniesionych w złożonych odwołaniach.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...], zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej tj. art. 38a ust. 2 pkt. 3 oraz art. 38a ust. 3 w zw. z art. 38a ust. 1 pkt. 9 i 12 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 879 ze zm.) - dalej "ustawa o uzdrowiskach", poprzez ich niezastosowanie i brak ustalenia, że na obszarze Gminy [...], która jest gminą uzdrowiskową, zabronione jest pozyskiwanie surowców mineralnych innych niż surowce lecznicze, w tym zabronienie jest wydobywanie kopalin, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie decyzji RDOŚ w [...] z dnia [...] października 2016 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, podczas gdy GDOŚ powinien uchylić tę decyzję w całości oraz w części dotyczącej planowanego przedsięwzięcia orzec co do istoty sprawy poprzez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. planowanego przedsięwzięcia zlokalizowanego na obszarze Gminy [...], a jedynie w pozostałej części przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Istotą zarzutów sformułowanych przez skarżącą Gminę jest w ocenie Sądu meriti przekonanie, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem prawa, bowiem uchylając decyzję organu I instancji nie orzekł co do istoty sprawy o odmowie wydania decyzji środowiskowej w części dotyczącej lokalizacji przedsięwzięcia na obszarze Gminy [...]. Tym samym strona skarżąca nie kwestionuje wadliwości opracowanego raportu oddziaływania na środowisko.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w niniejszej sprawie organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny, że zachodziła podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy raport przedstawiony przez inwestora uniemożliwił analizę planowanego przedsięwzięcia pod kątem zagrożeń i uciążliwości dla środowiska, czego nie dostrzegł organ pierwszej instancji. Skoro według art. 74 ust. 1 ustawy o.o.ś. elementem koniecznym wniosku w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, poddawany jak wskazano już kompleksowej ocenie organu, nie może być wątpliwości, że wymagania określone w zakresie raportu są wymaganiami stawianymi wobec wniosku inwestora.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przedstawiony przez wnioskodawcę raport wraz z dokonanym uzupełnieniem nie spełnia wszystkich obowiązkowych wymogów określonych w art. 66 ustawy o.o.ś. (ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5-9, pkt 13 i 14 oraz ust. 2 ). Raport został opracowany w sposób pobieżny i oparty jest na przyjętym w nim podstawowym założeniu, że skoro przedsięwzięcie funkcjonuje od wielu lat oznacza to i dowodzi, że nie powoduje oddziaływań zagrażających środowisku. Sąd meriti podkreślił, że ocena oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla kamiennego i metanu nigdy nie była przeprowadzana, co potwierdza część wstępna raportu.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie ma racji strona skarżąca, że w przedmiotowym postępowaniu organ odwoławczy nie powinien uchylając decyzję przekazywać do ponownego rozpoznania całej sprawy, gdyż zachodziły przesłanki do wydania merytorycznej decyzji w części obejmującej lokalizację przedsięwzięcia na terenie gminy [...]. Podstawą wydania decyzji kasacyjnej było bowiem wystąpienie takiego naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy bez którego nie było możliwe jej rozstrzygnięcie co do istoty. Wyjaśnienie tych okoliczności przekraczało granice dopuszczalnego uzupełnienia postępowania przez organ odwoławczy zakreślone w art. 136 K.p.a. Stosując prawidłowo art. 138 § 2 K.p.a. organ zobligowany był przekazać do ponownego rozpoznania sprawę w pełnym zakresie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji stwierdzone przez organ odwoławczy wady raportu są tak istotne i znaczące, że na jego podstawie nie jest możliwe przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i opracowany na raport nie może stanowić podstawy do określenia środowiskowych uwarunkowań jego realizacji. W szczególności nie jest możliwe przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na wody powierzchniowe i podziemne, w tym na jednolite części wód, a tym samym także ocena wpływu przedsięwzięcia na możliwość nieosiągnięcia celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami, co zgodnie z art. 81 ust. 3 ustawy o.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji), w przypadku zaistnienia takiego niebezpieczeństwa, stanowi samoistną przesłankę do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Brak konkretnych danych i analiz w raporcie uniemożliwia przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 w sytuacji, gdy znaczące negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 również stosownie do art. 81 ust. 2 ustawy o.o.ś. mogło stanowić samoistną negatywną przesłankę do odmowy wydania pozytywnej decyzji.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego trafnie zauważył organ odwoławczy, że opis przedsięwzięcia w zakresie jego lokalizacji, nie precyzuje konkretnych miejsc, w których eksploatacja będzie prowadzona, ani pokładów z których węgiel będzie wydobywany, a ten ogólny opis odnoszący się do obszaru górniczego [...] nie jest wystarczający z punktu widzenia przedmiotowego postępowania. Brak wiedzy co do lokalizacji przedsięwzięcia uniemożliwia przeprowadzenie oceny oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, jak też stwierdzenie zgodności lokalizacji z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co stanowi przesłankę umożliwiającą wydanie pozytywnej decyzji środowiskowej (art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś.).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego słusznie również zarzucił organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji nie odniósł się samodzielnie do wielu uwag i wniosków zgłoszonych w toku postępowania, bowiem w uzasadnieniu decyzji skopiował wyłącznie stanowisko inwestora. Prawidłowo zauważył istniejące braki w materiale dowodowym dotyczące wypisów i wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czy też dokumentów na których oparł się organ, a nie dołączył ich do materiału dowodowego sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego co do braku możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w stopniu, który umożliwiał rozstrzygnięcie sprawy. Skoro więc organ odwoławczy nie rozstrzygał sprawy merytorycznie również Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się co do meritum, gdyż formułowanie oceny co do ewentualnego naruszenia przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym przez realizację przedsięwzięcia byłoby przedwczesne. Z tych względów Sąd ten na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to: art. 38a ust. 2 pkt. 3 oraz art. 38a ust, 3 w zw. z art, 38a ust. 1 pkt. 9 i 12 ustawy o uzdrowiskach w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i nieustalenie, że na obszarze Gminy [...], która jest gminą uzdrowiskową, zabronione jest pozyskiwanie surowców mineralnych innych niż surowce lecznicze, w tym zabronione jest wydobywanie kopalin, których wydobywanie stanowi przedmiot planowanego przedsięwzięcia, dla którego wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a co za tym idzie, nieustalenie, że na obszarze Gminy [...] planowane przedsięwzięcie nie może być zrealizowane, podczas gdy zastosowanie przywołanych przepisów i poczynienie wskazanych ustaleń winno doprowadzić Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa materialnego i w konsekwencji do jej uchylenia;

2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art, 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c P.p.s.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem organ bezpodstawnie uchylił decyzję RDOŚ w [...] z dnia [...] października 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, podczas gdy organ winien uchylić tę decyzję w całości oraz w części dotyczącej planowanego przedsięwzięcia orzec co do istoty sprawy poprzez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. planowanego przedsięwzięcia zlokalizowanego na obszarze Gminy [...], a jedynie w pozostałej części przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; ewentualnie, na wypadek uznania, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz przyznanie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono przede wszystkim, że na terenie Gminy [...] z mocy prawa zabronienie jest prowadzenie takiej działalności jak objęta planowanym przedsięwzięciem. W konsekwencji przedsięwzięcie nie może być zlokalizowane na terenie Gminy, wobec czego dla tej części przedsięwzięcia nie można wydać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zastosowanie wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy o uzdrowiskach miało kardynalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - zarówno przez RDOŚ, jak i organ odwoławczy. Zaniechanie ich zastosowania doprowadziło organy do wydania nieprawidłowych decyzji. Umknęło to jednak Sądowi pierwszej instancji, albowiem również i Sąd tychże przepisów w sposób bezpodstawny nie zastosował i w wyniku tego pozostawił w obrocie prawnym decyzję wadliwą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - Przedsiębiorstwo Górnicze "[...]" Sp. z o.o. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875) strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym, albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można bowiem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto w przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między stopniem naruszenia a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że strona skarżąca kasacyjnie nie uprawdopodobniła skutecznie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 138 §1 pkt. 2 K.p.a. nie umożliwia zastosowania konstrukcji prawnej polegającej na uchyleniu decyzji w całości, a następnie częściowym orzeczeniu co do istoty sprawy i częściowym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 138 K.p.a. zawiera katalog rozstrzygnięć o charakterze zamkniętym, co oznacza, że organ odwoławczy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały ustanowione w tym przepisie, a każde inne rozstrzygnięcie, jako w nim nieprzewidziane jest niedopuszczalne i sposób rażący narusza prawo (por. K. Glibkowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 695). Zatem rozstrzygnięcie, którego wydania domaga się skarżąca kasacyjnie Gmina, jest niedopuszczalne z mocy prawa, gdyż K.p.a. nie przewiduje takiej "hybrydowej" konstrukcji prawnej, tj. decyzji kasatoryjnej - częściowo orzekającej co do istoty, a częściowo przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Nieuprawnione jest zatem stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że w przedmiotowym postępowaniu organ odwoławczy, uchylając decyzję, nie powinien przekazywać do ponownego rozpoznania całej sprawy, gdyż zachodziły przesłanki do wydania merytorycznej decyzji w części obejmującej lokalizację przedsięwzięcia na terenie gminy [...]. Podstawą wydania decyzji kasacyjnej było bowiem wystąpienie takiego naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie było możliwe jej rozstrzygnięcie co do istoty. Wyjaśnienie tych okoliczności przekraczało granice dopuszczalnego uzupełnienia postępowania przez organ odwoławczy. Stosując prawidłowo art. 138 § 2 K.p.a. organ zobligowany był przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w pełnym zakresie.

Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne, pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut niewłaściwego zastosowania postanowień art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić przy tym należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Sąd administracyjny, w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zachodziła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek bezstronnego wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy i pewności prawa - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (zob. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011 r., nr 4, s. 19). Niewątpliwie przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna powinna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska miał podstawy do wydania, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., decyzji kasatoryjnej. Taka decyzja została wydana, ponieważ stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób dostateczny. Przede wszystkim raport oddziaływania na środowisko, będący podstawą ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, posiadał istotne uchybienia i wady, które zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, należało usunąć w postępowaniu prowadzonym przez RDOŚ w [...]. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że ustalenia faktyczne, które mają zostać poczynione w niniejszej sprawie wyznaczają przepisy prawa materialnego - ustawy o.o.ś., na podstawie których ww. decyzja ma zostać wydana. Decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego co oznacza, że organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia tylko wtedy, gdy spełnione zostaną określone w ww. ustawie przesłanki.

Zaznaczyć należy, że jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia, jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Aby opracowanie to w każdym przypadku zawierało informacje niezbędne do zakończenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w art. 66 ustawy o.o.ś. określono elementy, które powinien zawierać każdy raport oddziaływania na środowisko. Należy zwrócić uwagę na istotną w tej mierze kwestię, że raport opracowywany jest na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, ale oceniany przez organ administracji przeprowadzający ocenę oddziaływania na środowisko.

Przeprowadzenie prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest ściśle związane z wyborem pomiędzy poszczególnymi wariantami, które powinny zawierać dane o alternatywach jego realizacji. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że kwestie praktyczne związane z treścią raportu dotyczą często "wariantowania". Obejmują one: lokalizację przedsięwzięcia, zagospodarowanie terenu, rozwiązania dotyczące obiektów zewnętrznych, sieci transportu, zasilania, organizacji robót, doboru materiałów, czasu realizacji oraz inne (zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 189).

Skoro raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest podstawowym dowodem dla ustalenia ww. przesłanek, a dokument ten zdaniem organu II instancji zawierał istotne wady, uniemożliwiające poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, to decyzję należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie determinowanym przesłankami wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji nie uchylił decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji, która wobec uchybień w zakresie stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji, była prawidłowa i właściwa.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 66, art. 80 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3, a także art. 81 ustawy o.o.ś. Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że raport nie zawiera ani opisu wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, jak też opisu wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz wariantu alternatywnego. Opis racjonalnego wariantu alternatywnego sprowadza się do jednego zdania, które nie wyjaśnia na czym alternatywa miałaby polegać. Niewiele więcej informacji inwestor przedstawił w odniesieniu do wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Teoretyczne stwierdzenie o istnieniu potencjalnych innych możliwości, w tym rozwiązania najkorzystniejszego dla środowiska nie wystarcza, aby uznać, że inwestor sam dokonywał jakiejkolwiek analizy możliwych rozwiązań, do czego jest zobowiązany, ale też, że przedstawił informacje, które pozwoliłyby na taką ocenę organowi, skoro brak jest opisu i oddziaływań dla środowiska zasugerowanych tylko rozwiązań.

Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie postanowień art. 38a ust. 2 pkt. 3 oraz art. 38a ust, 3 w zw. z art, 38a ust. 1 pkt. 9 i 12 ustawy o uzdrowiskach. Jak wykazano wyżej stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy, ponieważ nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W takim przypadku nie jest możliwa kontrola subsumpcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego, Do stosowania prawa materialnego może dojść bowiem tylko wtedy, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony. Już z tego powodu zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy, ustalany na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jest bowiem niekompletny m.in. w zakresie miejsc planowanego prowadzenia wydobycia na terenie skarżącej kasacyjnie Gminy.

Podkreślić raz jeszcze trzeba, że przedmiotowa sprawa administracyjna dotyczy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której przesłanki normatywne wydania, jak i odmowy wydania, zostały określone w ustawie o.o.ś. Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie Gmina zarzucając zaskarżonemu wyrokowi niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Ponadto należy mieć na uwadze, że Sąd Wojewódzki wypowiedział się jasno w uzasadnieniu wyroku, że: "Skoro organ odwoławczy nie rozstrzygał sprawy merytorycznie również sąd nie może wypowiadać się co do meritum, gdyż formułowanie oceny co do ewentualnego naruszenia przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych przez realizację przedsięwzięcia byłoby przedwczesne.".

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Nie zasądzono zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania. Stosownie do art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1156/18, LEX nr 2683944).