Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1679/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 4, art. 5 ust. 2 pkt 4, art. 5 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2010 nr 182 poz 1228
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 141/14 w sprawie ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 6 grudnia 2013 r. [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego odmawiającej udzielenia informacji publicznej: "Czy Centralne Biuro Antykorupcyjne ma dostęp do programu XKeyscore" i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 141/14, oddalił skargę Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 6 grudnia 2013 r. nr [..]w przedmiocie odmowy udostępnienia Informacji publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z 6 grudnia 2013 r. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego utrzymał w mocy własną decyzję z 7 listopada 2013 r. o odmowie udostępnienia Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka informacji publicznej w zakresie pytania:

- czy CBA posiada techniczne możliwości śledzenia połączeń telefonicznych oraz komunikacji w sieci Internet za pomocą słów kluczowych,

- czy CBA ma dostęp do programu XKeyscore.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na przepis art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Stwierdził, że ujawnienie żądanych informacji może spowodować poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej poprzez utrudnienie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz utrudnienie wykonywania zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli.

Organ wskazał również, iż na przeszkodzie w ujawnieniu spornych wiadomości stoi norma art. 24 ust. 1 oraz 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o CBA.

Zwrócił też uwagę na fakt, że utrudnienie działań organu może nastąpić niezależnie od tego, czy informacje objęte spornym wnioskiem dotyczą konkretnych postępowań. Nadto wskazał, że z faktu poinformowania o tym, że podmiot zewnętrzny nie kierował propozycji skorzystania z programu XKeyscore nie wynika to, czy program ten CBA nie nabył z własnej inicjatywy.

Od powyższej decyzji skargę wywiodła Helsińska Fundacja Praw Człowieka, wnosząc o jej uchylenie.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- art. 5 ust. 2 pkt 4, ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych,

- art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

- art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP,

- art. 107 § 1 i 3 K.p.a.,

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi Fundacja wyjaśniła, że przedmiotem spornych pytań nie była szczegółowa informacja dotycząca organizacji, form i metod pracy operacyjnej CBA. Stąd też udzielenie odpowiedzi na zadane pytania nie spowodowałoby uszczerbku po stronie organu.

Wskazano także, że organ nie sprecyzował tego, jakiego rodzaju informacje niejawną stanowią dane objęte wnioskiem.

Skarżąca uwypukliła również fakt, że art. 24 ustawy o CBA nie ma charakteru materialno-prawnego, a więc nie może stanowić podstawy decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że istota sprawy sprowadzała się do wyważenia wartości wynikających z osobistych uprawnień obywatelskich w postaci prawa dostępu do informacji publicznej, a ochroną informacji niejawnych, których ujawnienie mogłoby zaszkodzić organom państwa polskiego.

Prawo obywatela do informacji publicznej zostało zagwarantowane w Konstytucji – w art. 61.

Omawiając przedmiotową problematykę należy jednakże mieć także na względzie normę art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a w szczególności passus tego przepisu, dopuszczający ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa bądź dla porządku publicznego, albo wolności i praw innych osób.

Korzystając z powyższego umocowania ustawodawca stworzył m.in. ustawę o ochronie informacji niejawnych. W jej art. 5 wyszczególnił rodzaje informacji chronionej. Czyniąc przedmiotową klasyfikację odnosił się do skutków, jakie dla państwa polskiego może wywołać ujawnienie informacji niejawnej. Wskazał m.in., że informacją niejawną będzie taka wiadomość, której ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez instytucje lub służby do tego uprawnione, lub też spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej, czy też utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości.

Sąd I instancji zauważył, że powyższa klasyfikacja informacji niejawnej została więc sprecyzowana przez ustawodawcę w sposób dość szeroki, obejmujący większość przypadków mogących spowodować szkodę lub poważną szkodę dla państwa.

Następnie Sąd I instancji uznał, iż organ w sposób prawidłowy zakwalifikował żądane we wniosku dane, jako podlegające ochronie w myśl przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Zdaniem Sądu, informacja o posiadanych przez organ technicznych możliwościach działania, wskazuje, w sposób pośredni, na metody pracy operacyjnej stosowane przez funkcjonariuszy CBA, a także na kierunki tej działalności operacyjnej.

W ocenie Sądu I instancji, dzieje się tak niezależnie od tego, czy w danej chwili organ korzysta faktycznie z danych środków technicznych, czy też nie. Dla osób, które potencjalnie zainteresowane są działalnością przestępczą, w zakresie objętym działaniem organu, sama informacja o posiadanych przez organ możliwościach technicznych ma niebagatelne znaczenie. Osoby takie, mając wiedzę w tym zakresie, muszą się bowiem liczyć z ryzykiem tego, że organy ścigania skorzystają z posiadanych środków, a więc w efekcie mogą próbować zabezpieczyć się przed oddziaływaniem takich środków posiadanych przez organy państwa. To zaś w konsekwencji może utrudnić organowi wykonywanie jego ustawowych działań, a więc może narazić państwo polskie na uszczerbek.

Reasumując Sąd stwierdził, że niewiedza po stronie osób łamiących prawo, co do informacji objętej niniejszym wnioskiem, ma charakter prewencyjny, bowiem utrudniający działania przestępcze. W sytuacji więc, gdy ujawnienie żądanej informacji utrudniłoby CBA wykonywanie jej zadań ustawowych, a więc godziłoby w interes państwa polskiego i pośrednio w prawo wszystkich obywateli do życia w bezpiecznym kraju, uprawnienie jednostki do dostępu do informacji publicznej winno podlegać ograniczeniu. W tym zakresie należy bowiem kierować się nadrzędnym interesem Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż art. 24 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o CBA uniemożliwia organowi ujawnienie spornej informacji, Sąd wyjaśnił, że istotnie przepisy te należy traktować jako wyznaczające pewien kierunek i jako mające na celu uwypuklenie konieczności ochrony środków, form i metod realizacji zadań przez organ. W ich świetle tym więc bardziej zasadna jawi się konieczność odniesienia do szczególnej regulacji ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, jakoby możliwość odmowy udostępnienia żądanej informacji z powołaniem na ustawę o ochronie informacji niejawnych, było możliwe tylko w sytuacji nadania danej informacji konkretnej klauzuli – tajności czy poufności. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawioną w uzasadnieniu wyroku z 21 września 2012 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1393/12, w myśl której: "informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji".

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że organ nie musiał nakładać na żądaną informację konkretnej klauzuli, a nawet nie musiał szczegółowo jej kwalifikować. Wystarczające było samo powołanie się na okoliczność, że ujawnienie spornej informacji spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Helsińska Fundacja Praw Człowieka, zaskarżając wyrok w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zbadanie przez Sąd I instancji zasadności utajnienia wnioskowanych informacji, do czego był zobowiązany w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej w związku z powołaniem się przez organ na ochronę informacji niejawnych, zwłaszcza, że organ dokonał bardzo ogólnego i nieostrego, wręcz arbitralnego wskazania co do niejawnego charakteru tych informacji;

2) art. 134 § 1 P.p.s.a, art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest zupełny, a przez to pozwalający na wszechstronne rozpatrzenie sprawy, mimo że w toku niniejszego postępowania: 1) nie został wykazany fakt, co do tego czy doszło do nałożenia klauzuli tajności tymże informacjom, 2) nie został jednoznacznie określony charakter wnioskowanych informacji jako niejawnych, 3) nie rozstrzygnięto, czy i które z wnioskowanych informacji mają charakter "tajny", czy też "poufny";

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. art. 135 P.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw tak faktycznych, jak i prawnych rozstrzygnięcia, a dokładnie braku sprecyzowania na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął niejawny charakter wnioskowanej informacji, przy jednoczesnym, dowolnym przesądzeniu tej okoliczności na niekorzyść skarżącej, mimo że akta sprawy wskazywały na zasadność wniosków zgłoszonych w jej skardze i potrzebę uchylenia zaskarżonych decyzji;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga była uzasadniona.

Ponadto Fundacja zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich nie zastosowaniu, w sytuacji, gdy wnioskowane informacje miały charakter publiczny (dotyczyły spraw publicznych), a jednocześnie w toku postępowania: 1) nie wykazane zostało w sposób wszechstronny, że wnioskowane informacje są informacjami niejawnymi, a przede wszystkimi jakiego rodzaju informacjami niejawnymi dane te są; 2) nie ustalone zostało w sposób jednoznaczny, czy doszło do nałożenia klauzuli tajności tymże danym;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228), (dalej: u.o.i.n.) w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)(dalej: u.d.i.p.), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu i: 1) dokonaniu wykładni pojęcia "informacja niejawna" jedynie w oparciu o art. 1 ust. 1 bez odwołania się do konkretnych jednostek redakcyjnych art. 5 u.o.i.n. zawierających definicję poszczególnych informacji niejawnych; 2) przyjęciu, że istnienie elementu materialnego informacji niejawnych można ustalać tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.o.i.n. co skutkowało brakiem wyczerpującego ustalenia jakiego typu informacjami niejawnymi były wnioskowane informacje i przyjęciu, że organ w ogóle nie musiał ani nakładać na nie odpowiedniej klauzuli tajności, jak i nawet klasyfikować tych informacji; 3) braku wskazania konkretnych, a poprzestaniu na ustaleniu hipotetycznych, zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem wnioskowanych informacji, co w efekcie doprowadziło do arbitralnego przesądzenia na niekorzyść skarżącej, że obie informacje miały charakter niejawny i tylko z tego powodu nie podlegały udostępnieniu;

3) art. 4 ust. 1 u.o.i.n., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na jego zastosowaniu w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika w ogóle czy organ nałożył klauzulę tajności na przedmiotowe informacje jako niejawne, albowiem nigdy tej okoliczności ani nie potwierdził ani nie zaprzeczył, co w sytuacji gdyby organ nałożył klauzulę tajności skutkować by musiało koniecznością przeprowadzenia dowodu na okoliczność objęcia tych informacji ochroną jako niejawnych i jednocześnie dokonania oceny zasadności ich utajnienia;

4) art. 24 ust. 1, art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 sierpnia 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 104, poz. 708 ze zm) ,(dalej: ustawa o CBA), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich zastosowaniu w sytuacji, gdy przepisy te niewątpliwie nie wprowadzają odrębnej "innej tajemnicy prawnie chronionej", jak i nie mają charakteru materialnego, lecz kompetencyjny oraz bez jednoczesnego powiązania tych przepisów z konkretnymi regulacjami u.o.i.n. definiującymi poszczególne rodzaje informacji niejawnych odpowiednio: "tajne" (art. 5 ust. 2 u.o.i.n.), a także (art. 5 ust. 3 u.o.i.n.).

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niezwykle lakoniczne, przez co nie tłumaczy istotnych kwestii jakie pojawiły się w przedmiotowej sprawie. Nie budzi wątpliwości, iż argumentacja Sądu I instancji w istocie stanowi przyzwolenie na blankietowe odmawianie przez organy władzy publicznej udostępniania informacji publicznej. Należy mieć na uwadze natomiast, że nieodłączną cechą demokratycznego państwa prawa jest zapewnienie obywatelom prawa dostępu do informacji publicznej tak by zagwarantować transparentność działalności władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów. Wskazano, że Sąd I instancji w swojej argumentacji był mało konsekwentny. Z jednej bowiem strony powołał się na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim wskazuje on na możliwości ograniczania konstytucyjnych wolności praw. Z drugiej jednak, pominął zupełnie okoliczność, iż art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wprowadza mechanizm proporcjonalności, który przewiduje, iż ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych muszą spełniać wymogi: 1) celowości, 2) konieczności oraz 3) proporcjonalności. Do tego jednak Sąd I instancji już się w zaskarżonym wyroku nie odniósł. Wreszcie nie wykazał, które konkretnie z dóbr wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (w szczególności bezpieczeństwo czy porządek publiczny, a nie są to wartości tożsame, zwłaszcza jeśli spojrzeć na zadania i cele CBA) należałoby analizować, jako chronione w skutek odmowy obywatelskiego dostępu do informacji publicznej.

Następnie skarżąca kasacyjnie Fundacja podkresliła, że przedmiotem niniejszego postępowania była informacja w postaci odpowiedzi na dwa pytania: 1) czy CBA posiada techniczne możliwości śledzenia połączeń telefonicznych oraz komunikacji w sieci Internet za pomocą słów kluczowych? 2) czy CBA ma dostęp do programu XKeyscore? Były to zatem 2 rodzajowo odmienne informacje. Jednocześnie, warte podkreślenia jest to, że organ już uprzednio (w piśmie z 7 listopada 2013 r.) udzielił negatywnej odpowiedzi na pytanie dotyczące otrzymania przez CBA oferty korzystania z programu XKeyscore. W związku z tym zupełnie niezrozumiałe jest w tej sytuacji powołanie się na ochronę informacji niejawnych, w zakresie pytania o korzystanie z tego programu przez CBA (pytanie nr 11 wniosku).

Po drugie, w toku niniejszego postępowania w ogóle nie zostało ustalone, czy wnioskowana informacja została kiedykolwiek oklauzulowana przez organ zgodnie z przepisami u.o.i.n. Nie udało się nawet w jednoznaczny sposób ustalić, które z wnioskowanych informacji powinny być chronione jako "tajne", które zaś jako "poufne". Z uwagi na fakt, iż wniosek dotyczył dwóch różnych informacji, należało w ocenie skarżącej ustalić, która z tych informacji powinna zostać zaklasyfikowana z perspektywy właściwych przepisów u.o.i.n. Z racji tego, że art. 5 ust. 1 u.d.i.p. odsyła do przepisów u.o.i.n. co do "zakresu i zasad" ochrony, Sąd I instancji, nie mógł powołać się jedynie na bliżej nieokreślone przepisy u.o.i.n., ale wskazać na konkretne z nich. W tym kontekście wskazać należy, że zagrożenia wymienione w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 5 u.o.i.n. związane z ujawnieniem informacji niejawnej, mają różny charakter. Dla przykładu w zakresie możliwych do wyrządzenia szkód są one stopniowalne ("wyjątkowo poważna szkoda" - art. 5 ust. 1, "poważna szkoda" - art. 5 ust. 2, "szkoda" - art. 5 ust. 3). Dlatego też w ocenie skarżącej, tak ogólne powołanie się na hipotetyczne zagrożenia, rodzi zarzut arbitralności po stronie organu, jak Sądu I instancji.

Ponadto skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z powołaniem w niniejszej sprawie wyroku NSA z 21 września 2012 r. Przede wszystkim w sprawie tamtej, organ (Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) powoływał się, że wnioskowane dane (chodziło o statystyki stosowania kontroli operacyjnej przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego) są klauzulowane w Agencji, jednakże organ nie przedstawił dowodu nadania klauzuli tajności. Powołanie się zatem na to rozstrzygnięcie przez organ w niniejszej sprawie i Sąd I instancji - w realiach nie przystających, do tych w jakich pogląd NSA został wywiedziony - uznać należy za co najmniej nietrafione. W realiach niniejszej sprawy - w szczególności z treści zaskarżonej decyzji, jak i odpowiedzi na skargę nie wynika, żeby fakt objęcia ochroną tych informacji, został w jakikolwiek sposób udokumentowany, czy to jako dokument, czy też materiał (vide art. 2 pkt 3 i 4 u.o.i.n.). Nie wynika nawet, aby w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, organ przeprowadził jakiekolwiek czynności dowodowe, które by potwierdzały fakt objęcia ochroną wnioskowanych informacji. Jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie nie poczynił też Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art.183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 2 pkt. 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 P.p.s.a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt. 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne.

Jak wynika z przytoczonych regulacji dotyczą one zakresu przedmiotowego ustawy oraz kompetencji sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd I instancji nie mógł naruszyć w/wym. norm, gdyż orzekał na podstawie ustawy P.p.s.a. oraz rozpoznał sprawę należącą do jego kompetencji – skargę na decyzję administracyjną.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 §1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 P.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. W uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd I instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Stawiając zarzut naruszenia wymienionych przepisów skarżąca kasacyjnie w istocie chce podważyć ocenę Sądu I instancji co do tego, że żądane przez nią informacje należy zakwalifikować jako informacje niejawne. Powołanie się na art. 134 § 1 P.p.s.a. z uwagi na przedmiot zawartej w nim regulacji uniemożliwia zakwestionowanie oceny Sądu I instancji. Podnoszony w skardze zarzut braku ustalenia w zaskarżonym wyroku czy wnioskowane informacje istotnie mają charakter informacji niejawnych nie może być oparty także na treści art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w sprawie nie ma wątpliwości, że wyrok został wydany na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd I instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy, nie ustalał też samodzielnie stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody i fakty, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie mogły być znane temu organowi, który wydał decyzję administracyjną, co mogłoby stanowić naruszenie art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 grudnia 2010 r., I GSK 806/10, LEX nr 744881 i z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105 wyraził jednoznaczny pogląd, że "orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ, oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne".

Uzasadniony jest natomiast częściowo zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sąd I instancji uznał iż organ w sposób prawidłowy zakwalifikował żądane we wniosku dane, jako podlegające ochronie w myśl przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Zdaniem Sądu, informacja o posiadanych przez organ technicznych możliwościach działania, wskazuje, w sposób pośredni, na metody pracy operacyjnej stosowane przez funkcjonariuszy CBA, a także na kierunki tej działalności operacyjnej. Dlatego Sąd I instancji uznał, że wnioskowana informacja podlega ochronie przewidzianej w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Stanowisko Sądu I instancji jest tylko częściowo poprawne. Ocena ta dotyczy pytania skarżącej kasacyjnie o techniczne możliwości śledzenia połączeń telefonicznych oraz komunikacji w sieci Internet za pomocą słów kluczowych.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuprawnione ujawnienie informacji w zakresie technicznych możliwości śledzenia połączeń telefonicznych oraz komunikacji w sieci Internet za pomocą słów kluczowych spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne – art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, co pozwala uznać takie informacje za podlegające reżimowi przewidzianemu dla ochrony informacji niejawnych, bez względu na to czy takiej informacji nadano klauzulę tajności. Udostępnienie tych informacji byłoby zagrożeniem realnym, stanowiącym możliwość wyrządzenia określonej w ustawie o ochronie informacji niejawnych szkody. Powyższe dane pozwalają bowiem na sformułowanie wniosków dotyczących nie tylko kierunków zainteresowań CBA, lecz przede wszystkim realnych możliwości tej służby. Skoro CBA jest służbą specjalną do spraw zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, w szczególności w instytucjach państwowych i samorządowych, a także do zwalczania działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa, to poznanie używanych przez nie metod i środków technicznych z dużym prawdopodobieństwem zagroziłoby realizacji ustawowych zadań.

Informacja niejawna chroniona jest bez względu na to, czy osoba uprawniona do jej nadania uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, a nie wyniku klasyfikacji. Na tę postać ochrony informacji niejawnych wskazuje art. 7 ust. 1 ustawy.

Tego rodzaju ochronę, jak wynika z uzasadnienia wyroku miał na myśli Sąd I instancji. Z tych powodów procesowe i materialne zarzuty skargi kasacyjnej związane informacją w tym przedmiocie nie mogły zostać uwzględnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012r. I OSK 1393/12 potwierdzający powyższą tezę.

Inaczej natomiast rzecz się ma w odniesieniu do żądanej przez skarżącą kasacyjnie informacji co do tego, czy CBA ma dostęp do programu XKeyscore.

Przede wszystkim Sąd I instancji identycznie potraktował wniosek w zakresie obu pytań Fundacji, co spowodowało, że nie sposób odnaleźć jakąkolwiek argumentację Sądu z której wynikałoby dlaczego pytanie Fundacji, czy CBA ma dostęp do określonego programu Sąd uznał za zawierające informację niejawną. Sprawa w tej części nie została dostatecznie wyjaśniona, a rozstrzygnięcie Sądu nie zostało w ogóle uzasadnione, co uniemożliwiło ocenę kasacyjną wyroku w tym zakresie. Dlatego w tej części zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt. lit. c P.p.s.a.

Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że przepisy art. 24 ust. 1 i art. 28 ust. 2 pkt. 2 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym zostały niewłaściwie zastosowane. Sąd I instancji powołuje je bowiem tylko dla wzmocnienia swojego stanowiska co do konieczności ochrony pewnych informacji. Przepisy te jako przepisy o charakterze kompetencyjnym mogą tylko posiłkowo i dodatkowo przemawiać za wzmożoną ochroną informacji będących w posiadaniu CBA, nie mogą natomiast przesądzać o ich charakterze.

Nietrafny jest zarzut niezastosowania wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał wskazane przepisy, co świadczy o ich zastosowaniu. Sąd wyraźnie podkreślił prawo obywateli do uzyskiwania informacji publicznej, wyjaśnił też przewidziane w Konstytucji RP odstępstwa od zasady udzielania informacji publicznej. Okoliczność iż skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku w żadnym wypadku nie świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.