Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1023/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Tarno Sędziowie NSA Iwona Bogucka del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 286/14 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...] 3. zasądza od Wojewody M. na rzecz M. S. kwotę 850 zł (osiemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 286/14, po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Wojewody M., z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda M., po rozpoznaniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), określanej dalej jako "K.p.a." oraz art. 9a w zw. art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. dalej powoływana jako u.g.n.).

Wskazaną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydenta m. st. Warszawy ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w W. w Dzielnicy B. przy ul. T., stanowiącej własność M. S. przez udzielenie Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w m. st. Warszawie S.A. z siedzibą w Warszawie zezwolenia na realizację inwestycji liniowej, polegającej na budowie kanału ogólnospławnego DN 0,3 m oraz trzech odcinków sieci kanalizacyjnej DN 0,16 m zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Wskazano, że przedmiotowa inwestycja realizowana będzie w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu N. (cz. II), zatwierdzonego uchwałą nr Rady Gminy W. – B. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., potwierdzonego wypisem z tego planu z dnia 27 października 2010 r. Zgodnie z ww. wymienionym planem miejscowy przedmiotowa działka leży na terenie, który został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usług nieuciążliwych (MW/MN/U), a częściowo pod komunikacje (K) i usytuowany w liniach rozgraniczających ulicy o przebiegu orientacyjnym, oznaczonej jako Projektowana 6. Analiza mapy dostarczonej przez wnioskodawcę wskazała, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie przeznaczonym pod komunikację. Zgodnie z § 11 ust. 4 na terenach tras komunikacyjnych, w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi, dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w zakresie uzgodnionym z zarządcą.

M. S. odwołała od powyższego rozstrzygnięcia wskazując, że decyzja nie wskazuje, czy ograniczenie praw do nieruchomości ma charakter stały czy też czasowy, ponadto w decyzji brak jest jednoznacznego wskazania przebiegu inwestycji oraz brak jest wskazania zakresu uszczuplenia władztwa właściciela nieruchomości.

Nie uwzględniając odwołania Wojewoda M., wymienioną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ powołał brzmienie art. 124 ust. 1 u.g.n., wedle którego starosta, wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy odniósł się również do art. 124 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym udzielenie przedmiotowego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie stosownych prac. Rokowania te przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia, do którego należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Przechodząc do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy Wojewoda zwrócił uwagę, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją mieszczącą się w definicji inwestycji celu publicznego, określonej w art. 6 ust. 2 u.g.n. Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy planu zagospodarowania przestrzennego terenu N.

(cz. II), zatwierdzonego uchwałą nr Rady Gminy W. – B. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., potwierdzonego wypisem z tego planu z dnia 27 października 2010 r. wynika, że powyższy plan przewidywał budowę kanału ogólnospławnego oraz trzech odcinków sieci kanalizacyjnej na przedmiotowej nieruchomości. Nadto, spełniony został także warunek w postaci obowiązku przeprowadzenia rokowań pomiędzy inwestorem a właścicielami nieruchomości, której inwestycja ma dotyczyć. Znajduje to potwierdzenie w dołączonych do wniosku o wydanie zezwolenia dokumentach w postaci pism z dnia 6 czerwca 2012 r. i 24 kwietnia 2013 r. Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m. st. Warszawie oraz z pisma pełnomocnika M. S. z dnia 25 kwietnia 2013 r.

Ponadto Wojewoda M. zauważył, że z wnioskiem o wydanie w trybie art. 124 u.g.n. zgody na dysponowanie terenem pod inwestycję liniową tj. budowę kanału ogólnospławowego DN 0,3 m oraz 3 odcinków sieci kanalizacyjnej DN 0,16 m na działce ewidencyjnej [...] z obrębu [...] położonej w W. przy ulicy T., zgodnie z aktami przekazanymi przez organ pierwszej instancji, wystąpiła M. C., reprezentująca spółkę akcyjną Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w m. st. Warszawie zwróciła się o wydanie w trybie art. 124 u.g.n. zgody na dysponowanie terenem W związku z powyższym uznał, że wnioskodawca reprezentował Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji

w m. st. Warszawie, a więc podmiot uprawniony do uzyskania zezwolenia w trybie

art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez brak określenia na jaki czas zostanie ograniczona przedmiotowa nieruchomość organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że ww. decyzja z art. 124 u.g.n., opatrzona klauzulą ostateczności stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej, a także stanowi trwały tytuł prawny do nieruchomości, dzięki czemu ograniczenie własności nieruchomości będzie trwało tak długo, jak długo dane urządzenie przesyłowe będzie potrzebne do celów, które spowodowały jego zainstalowanie i utrzymywanie. Tym samym wskazanie określonego terminu na ograniczenie prawa własności nieruchomości jest niemożliwe.

Wojewoda M. wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n. w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Z brzmienia ww. przepisu prawa wynika, że omawiana decyzja prócz wskazania podmiotu któremu udziela się zezwolenia, rodzaju zamierzonej do zrealizowania inwestycji oraz przedmiotu czasowego zajęcia, powinna określać ponadto terytorialny zakres zajęcia, na który zezwolono oraz termin, na który udziela się zezwolenia. Tym samym jedynie w trybie art. 124 ust. 1 a u.g.n. jest możliwe wskazanie określonego terminu. Termin jest bowiem zasadniczym elementem przedmiotowej decyzji, wyznaczającym horyzont czasowy pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia, jeżeli decyzja zawierająca to zezwolenie stanie się ostateczna. Organ II instancji zauważył również, że w świetle zgromadzonych dokumentów dokonano analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, tak, by zakres ingerencji w prawa właścicielskie sprowadzony został do niezbędnego minimum oraz precyzyjnie określono obszar ograniczenia. Zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) zasadnicza mapa miasta, która stanowiła podstawę sporządzonego załącznika do kwestionowanej decyzji, jest standardowym wielkoskalowym opracowaniem kartograficznym zawierającym aktualne informację o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu. Załącznik do przedmiotowej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] stanowiący jej integralną część przedstawia w sposób szczegółowy przebieg trasy inwestycji liniowej, polegającej na budowie kanału ogólnospławowego DN 0,3 m oraz 3 odcinków sieci kanalizacyjnej DN 0,16 m. Tym samym stawiane przez odwołującą się zarzuty są nieuzasadnione.

Powyższą decyzję M. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskrzonej decyzji: naruszenie art. 124 ust. 1 i ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak pełnego wyjaśnienie kwestii dotyczących przedmiotowej sprawy. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że stanowiący podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) określanej dalej jako u.g.n. umożliwia staroście, wykonującemu zadanie z zakresu administracji publicznej, ograniczenie w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa wyżej. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Powołany przepis ma charakter wyjątkowy co oznacza, że tylko w sytuacji braku zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji, gdy prowadzone negocjacje pomiędzy właścicielem a inwestorem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość - organ administracji jest uprawniony do działania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Organ administracji jest zobligowany do zbadania czynności poprzedzających złożenie wniosku, w tym wymaga sprawdzenie legalności przeprowadzonych między stronami rokowań.

W rozpoznawanej sprawie wskazane wyżej wymogi zostały spełnione.

Wniosek Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m. st. Warszawie S.A. z siedzibą w Warszawie dotyczył ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] położoną w W. Dzielnicy B. przy ul. To., będącą własnością M. S. celem budowy kanału ogólnospławnego DN o,3 m oraz 3 odcinków sieci kanalizacyjnej Dn 0,16 m.

Wniosek jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu N. (cz. II), zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. B. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., potwierdzonego wypisem z tego planu z dnia 27 października 2010 r. Zgodnie z ww. planem działka ew. nr [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie, który został częściowo przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna ora usługi nieuciążliwe (MW /MN/U), a częściowo pod komunikację (K). Planowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie przeznaczonym pod komunikację, zaś zgodnie z § 11

ust. 4 części opisowej planu na terenach komunikacyjnych, w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi dopuszcza się realizacje sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w zakresie uzgodnionym z zarządcą drogi. W § 28 planu zapisano zaś następujące ustalenia dotyczące odprowadzania ścieków i wód deszczowych: objęcie systemem kanalizacji ogólnospławnej istniejącej i projektowanej zabudowy w okresie perspektywy i odprowadzenia ścieków i wód opadowych do istniejących kanałów ogólnospławnych w ul. Ś. i w ul. S. po rozbudowie drugorzędnych kanałów ogólnospławnych na terenie osiedla.

Przed złożeniem wniosku o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości poprzez budowę kanalizacji ogólnospławnej były prowadzone rokowania pomiędzy M. S. a osobami reprezentującymi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m. st. Warszawie S.A. z siedzibą w Warszawie. Wynika to z zapisu protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 9 sierpnia 2012 r. Podczas tej rozprawy zarówno pełnomocnik skarżącej jak i wnioskodawca przestawili propozycję podjęcia dalszych rokowań, na co organ udzielił im terminu dwumiesięcznego na kontynuacje rokowań. Strony nie doszły jednak do porozumienia w sprawie warunków udostępnienia przedmiotowej nieruchomości na realizację inwestycji, bowiem według właściciela wysokość odszkodowania i wynagrodzenia były zbyt niskie (vide: pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 25 kwietnia 2013 r., znajdujące się w aktach administracyjnych). Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do formy i treści rokowań. Zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. w/w wyrok NSA z 22.02.2012r. sygn. I OSK 357/11).

Zatem zarzuty podniesione w skardze nie mogą zostać uwzględnione, a stanowisko organu zawarte w załączonych do decyzji mapach (stanowiących integralną część decyzji), zobrazowano przebieg i długość planowanej inwestycji. Przebieg tej inwestycji znajduje się na terenie, na którym plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje komunikacje z dopuszczalną realizacją sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Podkreślić należy, że na etapie wydawania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Prezydent ani Wojewoda nie mogli rozważać innego przebiegu projektowanej inwestycji liniowej, niż ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan ten, stanowiąc akt prawa miejscowego, wywołując skutki erga omnes, uwzględnił optymalną trasę tej inwestycji. To na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalny prawodawca ważył, aby przebieg przedmiotowej inwestycji był jak najmniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości i optymalny dla inwestora. Wówczas możliwy był wybór jednej z opracowanych alternatyw. W tym celu właściciele nieruchomości, przez które przewidziano przebieg terenów komunikacyjnych z infrastrukturą techniczną mogli składać wnioski i uwagi co do projektowanych w planie zapisów, a także ewentualnie zaskarżyć przyjęte w tym zakresie ustalenia. Skoro zaś skarżąca nie kwestionowała ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i akt ten obowiązuje w konkretnym kształcie, to nie może skutecznie podważyć przyjętego w decyzji zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości, który odpowiada ustaleniom przyjętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak już wskazano wyżej organ I instancji w wydanej decyzji dokładnie określił na załączonych mapach przebieg planowanej inwestycji liniowej polegającej na budowie kanału ogólnospławnego oraz 3 odcinków sieci kanalizacyjnej. Poza tym zlokalizował ją na działce nr [...] w, w taki sposób, żeby było to jak najmniej uciążliwe dla właściciela. Informacje te łącznie wyczerpują podnoszoną przez skarżących kwestię terytorialnego zakresu zajęcia, na który zezwolono, w powiązaniu z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (czyli wskazują jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie dotyczy).

Ponadto wskazać należy, że charakter zezwolenia wydanego w trybie art. 124 u.g.n. bywa w literaturze różnie oceniany - jako rodzaj ograniczonego prawa rzeczowego jako rodzaj administracyjnego ograniczenia prawa własności w znajdującego podstawę w art. 140 k.c. bądź jako ograniczenia, które "odpowiadają w istocie służebności gruntowej" lub ograniczenie, które "zbliża się treściowo do służebności przesyłu". Trzeba jednak zaznaczyć, że jest to trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. i nie ma podstaw do określanie w decyzji terminu na jaki zezwolenie zostaje wydane. Nie mają również znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty dotyczące przyszłych zamierzeń inwestycyjnych skarżącej na przedmiotowej działce.

Skargę kasacyjną wywiodła M. S. zaskarżają wyrok Sądu I instancji w całości i zarzucając temu wyrokowi naruszenie:

1. art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i błędną wykładnię,

2. art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i błędną wykładnię.

Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.:

3. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wskazania wszystkich zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez stronę skarżącą, jak i brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich tych zarzutów,

4. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez oddalenie skargi bez rozpatrzenia sprawy co do istoty, co skutkuje ograniczeniem skarżącej prawa do sądu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja nie zawiera wskazania czasookresu ograniczenia w sposobie korzystania z prawa własności. Ponadto z treści zaskarżonej decyzji nie wynika szerokość przewidzianej inwestycji. Wskazanie w decyzji, że DN kanału wynosi 0,3 m, a DN sieci kanalizacyjnej wynosi 0,16 m, zdaniem Skarżącej, nie uprawnia do przyjęcia, że podane wymiary to szerokość inwestycji.

Skarżąca kasacyjnie zaprzeczyła twierdzeniom Sądu I instancji jakoby przed złożeniem wniosku o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez budowę kanalizacji, były prowadzone rokowania. Podniosła, że pismem z dnia 10 stycznia 2012 r. MPWIK w Warszawie zwrócił się do niej z wnioskiem o nieodpłatne wyrażenie zgody na ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu. Jednakże pismo to nie zawierało żadnych warunków uzyskania owej zgody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawiera częściowo usprawiedliwione zarzuty.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy. Z wywodów Sądu wynika dlaczego stwierdził, że w sprawie nie doszło do, w jego ocenie, do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd ocenił stanowisko skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331).

Uzasadniony okazał się natomiast zarzut błędnego zastosowania art. 124 ust. 3 u.g. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przywołany przepis nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku ich zainicjowania. Powszechnie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r. I OSK 1307/05, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 31 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 579/07 lex nr 357505, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 381/09 lex nr 574097).

W rozpoznawanej sprawie Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji pismem z dnia 10 stycznia 2012 r. poinformowało Skarżącą o prowadzeniu prac projektowych dotyczących budowy kanalizacji ogólnospławnej w ulicy Topolowej i wystąpiło o wyrażenie zgody na ustanowienie służebności przesyłu. Do pisma dołączono mapę z określeniem terenu, na którym usytuowany będzie kanał, przykładowy akt notarialny oraz zgodę na dysponowanie terenem na cele budowlane. Wymienione pismo nie zawierało jakichkolwiek warunków uzyskania owej zgody. W świetle tych okoliczności należało uznać, że nie spełniona została w sprawie przesłanka przeprowadzenia rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n., bowiem powołane pismo dnia 10 stycznia 2010 r. nie mogło być uznane za złożenie oferty, gdyż nie zawierało żadnej propozycji w stosunku do Skarżącej.

Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez brak określenia czasookresu ograniczenia w korzystaniu w z nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu, byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, por. np. art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym: "Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy." (por. wyrok NSA z 06.07.2016 r., sygn. akt I OSK 774/15). Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ogranicza zatem co do zasady prawo własności na czasokres nieoznaczony, odpowiadający czasokresowi funkcjonowania obiektu pod budowę którego wydano tę decyzję.

Rację ma skarżąca kasacyjnie, że mapa stanowiąca załącznik do wydanej decyzji nie zawiera skali. Powyższa okoliczność nie powodowałaby jednak niewykonalności nałożonego obowiązku z uwagi na niemożność precyzyjnego określenia położenia projektowanego obiektów na gruncie. Jak wynika z akt sprawy kopia mapy stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji jest wierną kopią mapy geodezyjnej, o wskazanej na niej skali, znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy. Zatem to niewątpliwie uchybienie nie czyniłoby kwestionowanej decyzji niewykonalną, bowiem określenie konkretnego posadowienia obiektu byłoby możliwe na podstawie porównania załącznika do decyzji oraz powołanej mapy. Jeśli chodzi natomiast o parametry sieci to wskazać należy, że w decyzji użyto terminu technicznego "DN" dla określenia wewnętrznej średnicy rury.

Z kolei odnośnie naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji, to wskazać należy, że przepis art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10, wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11 niepublikowane). Z kolei według art. 45 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że prawo to obejmuje w szczególności:1) prawo dostępu do sądu, czyli prawo do uruchomienia postępowania przed sądem, 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej i rzetelnej procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, 3) prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w rozsądnym terminie, 4)prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy.

Prawo skarżącej do sądu, mając na uwadze wymienione wzorce nie zostało naruszone. Sama wadliwość orzeczenia Sądu I instancji nie oznacza, że w sprawie naruszono prawo do sądu, bowiem P.p.s.a. i przepisy ustrojowe gwarantują zachowanie w niniejszej sprawie wymienionych elementów prawa do sądu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 188 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.