Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 499/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 1, 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Rybno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 22 maja 2018 r. nr PN.4131.207.2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rybno w obrębie geodezyjnym Żabiny oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]"., nr "[...]", Wojewoda W. (dalej zwany "Wojewodą" lub "organem nadzoru"), powołując art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.; dalej jako u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr LI/30118 Rady Gminy Rybno z dnia 27 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rybno w obrębie geodezyjnym Żabiny (dalej zwanej "planem miejscowym" lub "uchwałą") w części obejmującej:

- § 3 ust. 2 pkt 1, 3 i 7, § 5 ust. 1 w zakresie sformułowania: ,,1 MW",

- § 6 ust. 2 pkt 1 i 3, § 11 ust. 2 pkt 1, § 17 ust. 3 pkt 1 lit. b) w zakresie sformułowania "i modernizację",

- § 17 ust. 3 pkt 2 w zakresie sformułowania "zaleca się",

- § 19 pkt 5, § 23 pkt 3, § 25, § 32 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, § 34.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda ocenił, że w planie miejscowym przeznaczenia terenów zostały określone w sposób budzący wątpliwości interpretacyjne, w tym w zakresie spójności i zgodności części tekstowej z graficzną, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Wskazał przy tym na teren elementarny oznaczony na rysunku planu symbolem P (który, w myśl rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest terenem obiektów produkcyjnych, składów i magazynów), natomiast według ustaleń § 6 ust. 2 pkt 3 uchwały dopuszczono na nim budowę stacji paliw, czyli obiektów usługowych. Stwierdził, że tym samym, niniejszy teren elementarny z uwagi na powyższy zapis nosi znamiona terenu produkcyjno-usługowego, a więc oznaczenie na rysunku planu nie przystaje do ustaleń tekstowych. Zdaniem Wojewody, innym przykładem tego naruszenia jest ustalenie ujęte w § 34 (MR), gdyż na załączniku graficznym nie ma takich terenów; wywiódł przy tym, że najprawdopodobniej chodzi o tereny elementarne oznaczone symbolem RM, co potwierdzają inne ustalenia tekstowe.

Naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego Wojewoda dopatrzył się także w § 11 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego, w którym, dla terenu

elementarnego oznaczonego symbolem 1 RO, dopuszczono budowę obiektów gospodarczych, altanek związanych z prowadzoną uprawą. Uznał bowiem, że w powyższych ustaleniach brakuje zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, co pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.).

Ponadto Wojewoda ocenił, że do naruszenia prawa doszło w kilku innych przepisach planu miejscowego podając konkretne uzasadnienie, a mianowicie w:

- § 6 ust 2 pkt 1 uchwały, w którym dopuszczono budowę "obiektów związanych z odnawialnymi źródłami energii w aspekcie ogniw fotowoltaicznych", ale nie doprecyzowano ich mocy, co powoduje, że dopuszcza się również budowę obiektów, jako dowolne - o mocy przekraczającej 100 kW;

- § 17 ust. 3 pkt 1 lit b) uchwały - w części "(...) i modernizację", gdyż pojęcie to nie jest zdefiniowane i nie znajduje wyjaśnienia w aktach wyższego rzędu w szczególności w Prawie budowlanym;

- § 17 ust. 3 pkt 2 uchwały - w części: ,,(. .. ) zaleca się", w którym naruszono zasady sporządzenia planu miejscowego poprzez wprowadzenie ustaleń nieostrych w formie zalecenia;

- § 19 pkt 5 uchwały, którego ustalenia modyfikują i traktują wybiórczo regulacje zawarte w akcie wyższego rzędu, a mianowicie w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2117);

- § 23 pkt 3 uchwały - "dla inwestycji przekraczającej 0,5 ha powierzchni szczelnej ścieki deszczowe należy odprowadzić poprzez system kolektorów grawitacyjnych lub tłocznych kanalizacji deszczowej, zakończonych urządzeniami oczyszczającymi. W przypadku poszczególnych działek budowlanych wody opadowe zagospodarować we własnym zakresie przez inwestora" - ustalenie niejednoznaczne i stwarzające trudności interpretacyjne, stanowiące przekroczenie granic władztwa planistycznego, w części powtarzają i modyfikują przepisy wyższego rzędu;

- § 25 uchwały – "Zaopatrzenie w gaz będzie możliwe na warunkach technicznych określonych przez operatora sieci gazowej, w przypadku uzyskania odpowiednich wskaźników opłacalności ekonomicznej dla operatora oraz istnienia technicznych możliwości zasilania z sieci gazowej" - ustalenia noszące znamiona norm otwartych, wkraczające w kwestie regulowane umowami cywilno-prawnymi;

§ 32 ust. 1 pkt 4 uchwały – "możliwość zwiększenia wysokości obiektów i urządzeń ponad wartość podaną w pkt. 2 w przypadkach uzasadnionych względami technologicznymi, stosowanie zasady maksymalnego blokowania obiektów w jeden zespół w ramach danej inwestycji" - naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez odstąpienie od ustalonej, maksymalnej wysokości zabudowy, o której mowa powyżej; ustalenie to stanowi ponadto o przekroczeniu przez gminę granic władztwa planistycznego, gdyż rada gminy przekazuje swoje ustawowe kompetencje innemu, bliżej nieokreślonemu podmiotowi. Ponadto w ustaleniu tym jest błędne odwołanie do pkt 2, zamiast do pkt 3;

- § 32 ust. 3 uchwały – "Na terenach przemysłowych dopuszcza się realizację dróg gminnych publicznych klasy lokalnej i dojazdowej, lub ciągów pieszo - jezdnych, niezbędnych do powiązania funkcjonalnego poszczególnych zakładów." - ustalenie to stanowi o przekroczeniu przez gminę granic władztwa planistycznego, gdyż rada gminy przekazuje swoje ustawowe kompetencje w zakresie ustalania przeznaczenia i rozmieszczenia terenów o różnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, innemu bliżej nieokreślonemu podmiotowi;

- § 34 uchwały - oznaczenie terenu elementarnego w tekście uchwały jest inne niż na rysunku; w innej części tekstowej uchwały oznaczenie to jest zgodne z rysunkiem.

W ustawowym terminie, na podstawie uchwały Nr LIV/43/18 Rady Gminy Rybno z dnia 4 lipca 2018 r., Gmina Rybno (dalej zwana Gminą) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zarzucając Wojewodzie naruszenie:

1) art. 91 ust. 3 u.s.g., poprzez brak uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności brak wskazania konkretnych przepisów prawa naruszonych planem miejscowym oraz wyjaśnienia na czym dane naruszenie polega;

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez stwierdzenie nieważności w części planu miejscowego mimo braku wykazania przez Wojewodę wystąpienia istotnego naruszenia zasad, trybu sporządzania planu miejscowego lub naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

W oparciu o te zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Natomiast w uzasadnieniu skargi Gmina szczegółowo odniosła się do każdego zarzutu Wojewody podając:

Odnośnie "wątpliwości interpretacyjnych, w tym w zakresie spójności i zgodności części tekstowej z graficzną" dotyczących dopuszczenia budowy stacji paliw na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem P ("teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów") – Gmina oceniła, że autorskie wydzielenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów oznaczonych symbolem "P" z dopuszczeniem lokalizacji stacji paliw nie stanowi w istocie o sprzeczności treści załącznika graficznego z częścią tekstową planu. Wyjaśniła, że stacja paliw zlokalizowana na terenie przemysłowym nie stanowi bowiem usługi dla ludności, lecz jest uzupełnieniem funkcji przemysłowej, np. jako stacja paliw do zaplecza logistycznego firmy zajmującej się produkcją żywności. Skonstatowała, że wbrew twierdzeniom organu nadzorczego, określenie analizowanego terenu jako produkcyjno-usługowego z uwagi jedynie na dopuszczenie usług uzupełniających przemysł, byłoby całkowicie niepożądane, bowiem w ten sposób teren byłby niezgodny ze studium, abstrahując od możliwości lokalizowania funkcji niepożądanych.

Odnośnie rozbieżności pomiędzy ustaleniami tekstowymi, a graficznymi w § 34 planu miejscowego – Gmina wyjaśniła, że rozbieżność pomiędzy oznaczeniem terenów zabudowy zagrodowej w części tekstowej planu (RM) oraz w części graficznej (MR) stanowi oczywistą omyłkę pisarską polegającą na przestawieniu liter w oznaczeniu zastosowanym w części graficznej. Oceniła, że pomimo powyższego treść ustaleń tekstowych nie pozostawia żadnych wątpliwości, że właściwy jest symbol określony w pisemnej części planu i jakie jest jego znaczenie. Wywiodła przy tym, że według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska oczywista omyłka pisarska nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jego nieważności w odpowiedniej części.

Odnośnie braku zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w zakresie ustaleń planu zawartych w § 11 ust. 2 pkt 1 uchwały - Gmina podniosła, że dopuszczenie lokalizacji altanek związanych z prowadzoną uprawą nie wymaga zdefiniowania wskaźników zabudowy, bowiem altanki stanowią obiekty małej architektury, których to definicja jest wskazana w ustawie Prawo budowlane. Podała, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego, budowa obiektów małej architektury nie wymaga pozwolenia na budowę, a w razie zamiaru usytuowania obiektu małej architektury na prywatnej nieruchomości (prywatne działki przeznaczone do upraw), inwestor nie jest nawet zobowiązany do dokonywania zgłoszenia tego zamiaru organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Skonstatowała, że brak jest przesłanek natury prawnej dla

określania wskaźników urbanistycznych dla tego typu obiektów w miejscowym planie

zagospodarowania przestrzennego, w którym ponadto nie powinno się cytować przepisów odrębnych.

Odnośnie braku doprecyzowania mocy obiektów związanych z odnawialnymi źródłami energii w aspekcie ferm fotowoltaicznych – Gmina podniosła, że skoro studium, w oparciu o które powstał plan miejscowy, nie posiada zapisów, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., domyślna wartość mocy urządzeń wywarzających energię z odnawialnych źródeł zgodnie z planem miejscowym wynosi poniżej 100 kW. Oceniła więc, że nie doszło do powstania sprzeczności pomiędzy treścią studium a planem miejscowym.

Odnośnie użycia pojęcia "modernizacja" niezdefiniowanego w aktach prawnych wyższego rzędu, w szczególności w Prawie budowlanym – Gmina wywiodła, że pojęcie "modernizacji" funkcjonowało przez pewien czas w obrocie prawnym na gruncie ustawy Prawo budowlane i jest ono zrozumiałe. Oceniła, że jego użycie nie jest sprzeczne ze studium ani żadną zasadą planowania przestrzennego, a jego zastosowanie w planie miejscowym otwiera szereg narzędzi finansowania ze środków zewnętrznych, bez których wiele zakładów mogłoby nie powstać. Wyjaśniła, że celem zawarcia w planie miejscowym takiego sformułowania było również umożliwienie rozwoju regionu na terenie objętym planem, poprzez udostępnienie dodatkowych narzędzi inwestycyjnych, tym bardziej w kontekście najniższej w Polsce kontraktacji środków unijnych z Unii Europejskiej w roku 2017 (jedyne 2% dla Województwa Warmińsko-Mazurskiego). Na marginesie Gmina zaznaczyła, że choć aktualnie pojęciem modernizacja nie posługuje się już ustawa Prawo budowlane, to funkcjonuje ono na gruncie u.p.z.p. (art. 15 ust. 2 pkt 10), co dodatkowo wzmacnia argument o bezpodstawności zarzutu wywiedzionego w tym zakresie przez Wojewodę.

Odnośnie naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego poprzez wprowadzenie ustaleń nieostrych w formie zalecenia w § 17 ust. 3 pkt 2 uchwały – Gmina podniosła, że już tylko pobieżne zapoznanie się z ww. przepisem prowadzi do wniosku, że dodanie sformułowania "zaleca się" nastąpiło omyłkowo. Wywiodła, że przedmiotowy czasownik nie powinien znaleźć się w cytowanym tekście, gdyż dopiero bez niego zapis uchwały ma sens. Oceniła, że analiza całego zdania zawartego w § 17 ust. 3 pkt 2 uchwały, w szczególności końcowej jego części ("należy realizować w wykonaniu kablowym") nie pozostawia wątpliwości, że intencją prawodawcy było zamieszczenie kategorycznego nakazu odnośnie sposobu realizacji linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych. Skonstatowała, że z uwagi na oczywistość omyłkowego zamieszczenia sformułowania "zaleca się", uchybienie to nie może być kwalifikowane jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Odnośnie modyfikacji i wybiórczego traktowanie w § 19 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego regulacji zawartych w ustawie o transporcie kolejowym – Gmina wskazała przede wszystkim, że Wojewoda w żaden sposób nie wyjaśnił na czym miałaby polegać modyfikacja normy rangi ustawowej. Wyjaśniła, że zapis planu przenosi fragmentarycznie treść przepisów ustawy o transporcie kolejowym w celu nadania właściwego kierunku rozwoju dla terenu. Dodała, że szczegółowe uwarunkowania w normowanym w planie zakresie reguluje akt wyższego rzędu. Oceniła ponadto, że ingerując w treść przedmiotowego zapisu, Wojewoda przekracza swoje kompetencje nadzorcze, bowiem przedmiotowe postanowienie zostało uzgodnione i pozytywie zaopiniowane przez właściwe organy zgodnie z trybem określonym w ustawie.

Odnośnie zarzutu zawarcia w § 23 pkt 3 planu miejscowego ustalenia niejednoznacznego i stwarzającego trudności interpretacyjne – Gmina wskazała na brak uzasadnienia tego zarzutu ze strony Wojewody. Oceniła, że zapis ujęty w § 23 pkt 3 uchwały jest precyzyjny i jednoznaczny, a taki sposób jego redakcji miał na celu nadanie właściwego kierunku gospodarowania wodami opadowymi. Podniosła, że szczegółowe zapisy dotyczące kwestii poruszonej w § 23 planu określają akty wyższego rzędu, w związku z czym bezzasadne i sprzeczne z zasadami planowania przestrzennego byłoby ich przepisywanie do uchwały. Zdaniem Gminy nie doszło do powielenia norm wyższego rzędu.

Odnośnie zawarcia w § 25 planu miejscowego ustaleń noszących znamiona norm otwartych, wykraczających poza kwestie regulowane umowami cywilnoprawnymi – Gmina podkreśliła, że zapis ujęty w § 25 planu został w toku procedury planistycznej uzgodniony i pozytywnie zaopiniowany przez właściwe organy. Oceniła, że z tego względu zawarcie powyższego ustalenia w planie nie narusza zasad i trybu sporządzania planu, a postanowienie w brzmieniu zaakceptowanym przez właściwe organy nie powinno być negowane przez organ nadzorczy w trybie stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż brak jest po stronie organu nadzorczego kompetencji i podstaw prawnych do ich oceny i interpretacji.

Odnośnie odstąpienia w § 32 ust. 1 pkt 4) planu miejscowego od ustalonej, maksymalnej wysokości zabudowy i przekroczenie granic władztwa planistycznego – Gmina przyjęła, że zapis ujęty w tym przepisie, dotyczący możliwości zwiększenia wysokości obiektów i urządzeń ponad określoną wysokość w przypadkach uzasadnionych względami technologicznymi, ma charakter rozwiązania autorskiego, w związku z czym nie powinien być podważany przez organ nadzorczy. W tym kontekście wskazała przykładowo na silosy z podajnikami taśmowymi, które to pomimo, że osiągają znaczne wysokości, nie mają wpływu na kształt i formę zblokowanej zabudowy produkcyjnej. Wywiodła, że teren, do którego odnosi się zapis kwestionowanego paragrafu ma charakter przemysłowy, toteż mogą na nim być lokalizowane instalacje, a brak uwzględnienia uzasadnionego względami technologicznymi odstępstwa od określonej wysokości instalacji, wprowadziłaby nieuzasadnione obostrzenie i ograniczenie dla terenu.

Odnośnie przekroczenia władztwa planistycznego poprzez przekazanie w § 32 ust. 3 uchwały ustawowych kompetencji w zakresie ustalania przeznaczenia i rozmieszczenia terenów o różnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, bliżej nieokreślonemu podmiotowi – Gmina oceniła, że z uwagi na przyjęcie rozwiązań autorskich dla wewnętrznego układu komunikacyjnego o charakterze merytorycznym, przedmiotowe kwestie, nie powinny stanowić przedmiotu kontroli nadzorczej.

Końcowo Gmina wywiodła, że powyższa argumentacja wskazuje niezbicie, że zarzuty sformułowane w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczą kwestii błahych, niemających istotnego znaczenia dla treści planu miejscowego. Oceniła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie wskazuje, by uchwalony plan miejscowy naruszał przepisy u.p.z.p., czy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu wniosła o jego uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto wskazał, że po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego okazało się, że przy sporządzeniu planu miejscowego organ naruszył także tryb jego sporządzenia, co powoduje nieważność uchwały w całości. Wyjaśnił, że o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości wystąpił do tutejszego Sądu w skardze skierowanej za pośrednictwem Gminy w dniu 11 czerwca 2018 r.

Natomiast na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 9 sierpnia 2018 r., pełnomocnik Gminy podtrzymał w całości skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wnosząc o jej uwzględnienie. Wskazał przy tym, że ani w rozstrzygnięciu nadzorczym ani w odpowiedzi na skargę Wojewoda nie odniósł się do art. 28 u.p.z.p., a to jest przepis szczególny, który stanowi o istotnym naruszeniu prawa, bowiem sam przepis art. 91 u.s.g. nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Podkreślił, że organ nadzoru nie podał konkretnych przepisów prawa, na podstawie których to rozstrzygnięcie zastosował.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W ocenie Sądu, zaskarżone przez Gminę Rybno rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 22 maja 2018 r., nr PN.4131.207.2018 dotyczące uchwały Nr LI/30/18 Rady Gminy Rybno z dnia 27 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rybno, w obrębie geodezyjnym Żabiny, zostało wydane zgodnie z prawem. W świetle bowiem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym oceniono, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części obejmującej:

- § 3 ust. 2 pkt 1, 3 i 7, § 5 ust. 1 w zakresie sformułowania: ,,1 MW",

- § 6 ust. 2 pkt 1 i 3, § 11 ust. 2 pkt 1, § 17 ust. 3 pkt 1 lit. b) w zakresie sformułowania "i modernizację",

- § 17 ust. 3 pkt 2 w zakresie sformułowania "zaleca się",

- § 19 pkt 5, § 23 pkt 3, § 25, § 32 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, § 34

było konieczne z uwagi na istotne naruszenie przez organ zasad sporządzania planu miejscowego. Stanowisko organu nadzorczego w tym zakresie uznać należało za prawidłowe.

W świetle podnoszonych przez Gminę zarzutów, w pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że sam fakt niepowołania przez Wojewodę w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie oznacza, że rozstrzygnięcie to nie zostało wydane właśnie w oparciu o ten przepis. Zauważyć bowiem należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wielokrotnie formułował ocenę co do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc odnosił się do kryterium określonego właśnie w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Rzeczone uzasadnienie zostało ponadto sformułowane w sposób pozwalający na prawidłowe odkodowanie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych naruszeń stwierdzonych przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Regulacje te nie mogą zatem powtarzać tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu), jak również, bez wyraźnego upoważnienia modyfikować ich treści. Nie może także budzić wątpliwości, że regulacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą być sformułowane jasno, bez wzajemnych wykluczeń i pozostawać spójne zarówno z pozostałymi regulacjami planu, jak i przepisami odrębnymi.

Zasady sporządzania planu miejscowego zostały określone zarówno w przepisach u.p.z.p. (a w tym przede wszystkim w art. 15-16 u.p.z.p.), jak i – w wydanym na podstawie delegacji zawartej w tej ustawie - rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r."). W świetle zaś regulacji zawartych w tych aktach prawnych za prawidłową uznać należało ocenę Wojewody, że naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jest brak spójności i zgodności części tekstowej z graficzną planu. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy zawiera część tekstową i graficzną. Z kolei z treści § 8 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że "na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń". Z porównania ww. unormowań wynika więc, że część tekstowa planu winna znaleźć odzwierciedlenie w części graficznej, zaś sprzeczność, brak korelacji i spójności muszą być rozważane w kategorii naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Naruszenia te muszą być ponadto ocenione jako istotne, gdyż przepisy u.p.z.p. nie przewidują instytucji prostowania błędów lub oczywistych omyłek w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, będących aktami prawa miejscowego. Tym samym, zasadne było stwierdzenie przez Wojewodę nieważności § 34 planu miejscowego, w którym oznaczenie terenu elementarnego (MR) jest inne niż w części graficznej uchwały, w której zastosowano symbol literowy RM.

Z tego samego powodu konieczne było stwierdzenie przez Wojewodę nieważności § 6 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego. Nie budzi bowiem zastrzeżeń Sądu ocena Wojewody, że stacje paliw, których budowę dopuszczono w tym przepisie w części tekstowej uchwały, są obiektami usługowymi, które nie mieszczą się w symbolu literowym P, który - zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i opisem zastosowanym w części graficznej uchwały - dotyczy terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów.

Brak regulacji prawnych umożliwiających prostowania oczywistych omyłek w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uzasadniał natomiast stwierdzenie przez Wojewodę nieważności § 17 ust. 3 pkt 2 w zakresie sformułowania "zaleca się". Jak przyznaje sama Gmina, w skardze skierowanej do tutejszego Sądu, "dodanie sformułowaniaw tym przepisie nastąpiło omyłkowo; przedmiotowy czasownik nie powinien znaleźć się w cytowanym tekście, gdyż dopiero bez niego zapis uchwały ma sens".

Zdaniem Sądu, do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło także w zakwestionowanych przez Wojewodę przepisach planu miejscowego ujętych w: § 11 ust. 2 pkt 1, § 32 ust. 1 pkt 4, § 32 ust. 3 - czego wyrazem jest nieuprawnione odstąpienie przez organ od realizacji obowiązków określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. Te elementy nie zostały jednak określone w § 11 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego, pomimo, że w przepisie tym, na terenach oznaczonych symbolem 1 RO (tereny upraw ogrodniczych) dopuszczono budowę obiektów gospodarczych, altanek związanych z prowadzoną uprawą.

W świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo także maksymalną wysokość zabudowy. Wbrew temu obowiązkowi w § 32 ust. 1 pkt 4 uchwały przewidziano "możliwość zwiększenia wysokości obiektów i urządzeń ponad wartość podaną w pkt. 2 w przypadkach uzasadnionych względami technologicznymi, stosowanie zasady maksymalnego blokowania obiektów w jeden zespół w ramach danej inwestycji".

Natomiast, z mocy art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem, jak słusznie ocenił Wojewoda, w § 32 ust. 3 planu miejscowego rada gminy przekazała kompetencje w tym zakresie bliżej nieokreślonemu podmiotowi stanowiąc, że "Na terenach przemysłowych dopuszcza się realizację dróg gminnych publicznych klasy lokalnej i dojazdowej, lub ciągów pieszo - jezdnych, niezbędnych do powiązania funkcjonalnego poszczególnych zakładów".

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wbrew twierdzeniom Gminy, autorski, czy też merytoryczny charakter rozwiązań planistycznych ujętych w ramy § 11 ust. 2 pkt 1, § 32 ust. 1 pkt 4 oraz § 32 ust. 3 nie stanowi przeszkody w przeprowadzeniu kontroli zgodności z prawem tych rozwiązań przez organ nadzoru. Takie ograniczenia nie wynikają bowiem z przepisów prawa statuujących uprawnienia nadzorcze tego organu.

Sprzeczność planu miejscowego ze studium, a więc naruszenie zasady określonej w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., uzasadniała natomiast stwierdzenie przez Wojewodę nieważności § 6 ust. 2 pkt 1 uchwały. Wbrew bowiem twierdzeniom Gminy, brak w studium, w oparciu o które powstał plan miejscowy, zapisów, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie pozwala na domniemanie, że wartość mocy urządzeń wywarzających energię z odnawialnych źródeł zgodnie z planem miejscowym wynosi poniżej 100 kW. Jak już bowiem wspominano, regulacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą być sformułowane jasno, bez wzajemnych wykluczeń i pozostawać spójne zarówno z pozostałymi regulacjami planu, jak i przepisami odrębnymi. W sytuacji zatem, gdy w studium nie ustalono rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (na podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p.), warunkiem zgodności planu miejscowego z takim studium jest doprecyzowanie mocy obiektów związanych z odnawialnymi źródłami energii w aspekcie ogniw fotowoltaicznych, poprzez podanie, że dotyczy to urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy nieprzekraczającej 100 kW. Skoro w § 6 ust. 2 pkt 1 uchwały brak jest takiego elementu, to zasadne było stwierdzenie nieważności tego przepisu przez organ nadzoru.

Niejasność regulacji prawnych, stanowiących dodatkowo w części powtórzenie, a nawet modyfikację przepisów aktów wyższego rzędu uzasadniała także stwierdzenie nieważności przez Wojewodę przepisów planu miejscowego ujętych w ramy § 19 pkt 5 i § 23 pkt 3 uchwały. Zauważyć bowiem należy, że w § 19 pkt 5 uchwały wprowadzono regulacje dotyczące usytuowania drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, podczas gdy materia ta jest kompleksowo uregulowana w art. 53-57a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2117). Natomiast w § 23 pkt 3 uchwały określono zasady odprowadzania ścieków deszczowych, które także regulują przepisy aktów wyższego rzędu.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, trafna jest także ocena Wojewody co do sprzeczności z prawem § 25 uchwały, czego wyrazem jest wprowadzenie w tym przepisie ustaleń noszących znamiona norm otwartych, wkraczających w kwestie regulowane umowami cywilno-prawnymi, które nie są elementem władztwa planistycznego gminy.

Prawidłowe jest także stanowisko Wojewody co do sprzeczności z prawem § 17 ust. 3 pkt 1 lit b) uchwały - w części "(...) i modernizację", gdyż pojęcie to nie jest zdefiniowane i nie znajduje wyjaśnienia w aktach wyższego rzędu w szczególności w Prawie budowlanym. Przepisy ustawy Prawo budowlane posługują się natomiast pozostałymi terminami użytymi w zakwestionowanym przepisie uchwały, takimi jak: przebudowa, rozbudowa, nadbudowa. Nie może zaś budzić wątpliwości, że regulacje planu miejscowego dotyczące kształtowania zabudowy, a tego dotyczy także § 17 ust. 3 pkt 1 lit b) uchwały, muszą pozostawać spójne z przepisami ustawy Prawo budowlane, które normują działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określają zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Odnosząc się natomiast do argumentów Gminy, że choć aktualnie pojęciem modernizacja nie posługuje się już ustawa Prawo budowlane, to funkcjonuje ono na gruncie u.p.z.p. (art. 15 ust. 2 pkt 10), wyjaśnić należy, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. dotyczy modernizacji systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Tymczasem zakwestionowany przez Wojewodę przepis § 17 ust. 3 pkt 1 lit b) uchwały dotyczy kształtowania zabudowy. Z tych powodów nieuprawnione jest posługiwanie się terminem "modernizacja" w tym przepisie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzeczono jak w sentencji.