Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1015/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S.C.D.N. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 324/18 w sprawie ze skargi M.R. na bezczynność M.S.C.D.N. w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza na rzecz M.S.C.D.N. w W. od M.R. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 324/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.R. na bezczynność M.S.C.D.N. w W. w przedmiocie rozpatrzenia punktu 3 wniosku z dnia 3 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał M.S.C.D.N. w W. do rozpatrzenia punktu 3 wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M.R. wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2018 r. zwrócił się do M.S.C.D.N. w W. z wnioskiem o udostępnienie:

1) procedury przygotowywania zadań do etapu wojewódzkiego konkursu wiedzy o społeczeństwie dla uczniów gimnazjów województwa mazowieckiego w roku szkolnym 2017/2018, przyjętej przez M.S.C.D.N. w W.,

2) informacji czy autorzy zadań i eksperci, którzy dokonywali recenzji zadań na potrzeby etapu wojewódzkiego konkursu pobierali z tego tytułu wynagrodzenie oraz czy zobowiązali się na piśmie do nieujawniania treści tych zadań,

3) informacji o autorach i ekspertach recenzujących zadania na potrzeby konkursu wiedzy o społeczeństwie (ich imiona, nazwiska, kompetencje; w przypadku osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych wymienionych w ustawie o systemie oświaty, stopień awansu zasadowego i rok jego uzyskania, staż pracy jako nauczyciela przedmiotu wiedza o społeczeństwie, wykaz publikacji; w przypadku pracowników naukowych stopień naukowy i rok uzyskania; w przypadku osób nie będących nauczycielami ani pracownikami naukowymi – informacje świadczące o ich kompetencjach w zakresie wiedzy o społeczeństwie).

Dyrektor M.S.C.D.N. w W. w dniu 10 kwietnia 2018 r. przesłał skarżącemu (pocztą elektroniczną) "Procedurę tworzenia programu merytorycznego i arkuszy zadań konkursów przedmiotowych na etapie szkolnym, rejonowym i wojewódzkim". Organ wyjaśnił, że z autorami i recenzentami materiałów konkursowych (arkusze zadań i modele odpowiedzi) zostały zawarte umowy o dzieło lub umowy zlecenia określające wynagrodzenie za wykonanie określonych zadań. W umowach autorzy zadań (recenzenci) zobowiązali się do nieujawniania osobom nieuprawnionym informacji i materiałów przygotowanych na konkurs przedmiotowy oraz oświadczyli, że w danym roku nie będą przygotowywać uczniów do określonego konkursu przedmiotowego. Zdaniem M.S.C.D.N. w W. dane osobowe autorów zadań i recenzentów (ich dorobek naukowy, życiorys zawodowy) nie stanowią informacji publicznej.

M.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podkreślając, że oprócz pisma z dnia 10 kwietnia 2018 r. nie otrzymał innej korespondencji na zadane pytania, "w szczególności odnoszącej się w sposób adekwatny do treści wniosku", nie otrzymał również odpowiedzi na ponaglenie.

M.S.C.D.N. w W. w odpowiedzi na skargę stwierdziło, że sporne informacje dotyczą osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych, które nie pełnią funkcji publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Zdaniem Sądu autorzy (recenzenci) pytań w konkursie organizowanym przez C. pełnią funkcję publiczną. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się bowiem zazwyczaj, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań władzy publicznej, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa, w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne. Jednocześnie Sąd podkreślił, że nie każda informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne podlega udostępnieniu. Ta kwestia podlegać jednak będzie ocenie organu, który w przypadku uznania, że sporna informacja nie podlega udostępnieniu ze względu na prawo do prywatności autorów (recenzentów) pytań, powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 2 ustawy). Uznając więc, że doszło do bezczynności w zakresie rozpoznania punktu trzeciego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia punktu 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu nie była rażąca, bowiem podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej odpowiedział, choć nieprawidłowo, na wniosek skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło M.S.C.D.N. w W. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych odczytywanymi między innymi przez art. 3, art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 7 pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 6, art. 23 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tej ustawy polegające na ich błędnej wykładni (względnie z ostrożności procesowej – niewłaściwym zastosowaniu) wobec:

a) przyjęcia, że zakres sprawy publicznej obejmuje dane osobowe osób fizycznych, które z podmiotem władzy publicznej zawarły umowy cywilnoprawne i ze środków publicznych otrzymywały wynagrodzenie za sporządzanie i recenzowanie zadań konkursowych w konkursach przedmiotowych organizowanych przez C.. tj. za wykonanie czynności pobocznych, z uwagi na fakt, że ich działalność przesądzała w pewnym zakresie o kierunku działania organu i w konsekwencji przyjęcia, że zakres sprawy obejmuje dane osobowe osób, które włączyły się w działalność publiczną i ich działania wiążą się ściśle z działalnością publiczną w znaczeniu pełnienia funkcji publicznej oraz

b) przyjęcia, że art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji, podnoszonej przez organ ochrony danych osobowych, a więc relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co za tym idzie z danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, będą określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który to przepis nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych,

w wyniku czego Sąd dokonał błędnej, względnie dowolnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego uznał, że dane osobowe osób fizycznych, które zawarły z organem umowy cywilnoprawne, podlegają udostępnieniu, ze względu na to, że nie podlegają ochronie przewidzianej w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 6, art. 23 ust. 1 pkt oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 91 ust. 1 oraz art. 47, art. 63 ust. 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art., 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na ich błędnej wykładni (względnie niewłaściwym zastosowaniu) wobec:

a) przyjęcia, że udostępnienie danych osobowych autorów zadań konkursów przedmiotowych organizowanych przez C. w postaci imion i nazwisk, kompetencji, stopnia awansu zawodowego, stażu pracy, listy publikacji naukowych nie narusza ich prawa do prywatności, albowiem dane te wiążą się z ich działalnością publiczną i nie podlegają ochronie i w konsekwencji nakazanie udostępnienia ich danych osobowych oraz

b) przyjęcia, że autorzy zadań konkursowych zatrudnieni przez organ de facto włączyli się w działalność publiczną, co jest tożsame z uznaniem ich za osoby pełniące funkcje publiczne i tym samym niezastosowanie wobec nich pełnej ochrony ich prywatności przewidzianej w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dla osób niepełniących funkcji publicznych);

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na ich błędnej wykładni (względnie z ostrożności procesowej niewłaściwym zastosowaniu) wobec:

a) przyjęcia, iż organ w zakresie rozpatrzenia pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopuścił się bezczynności, pomimo poinformowania pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. wnioskodawcy o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną z uwagi na obowiązujące regulacje dotyczące ochrony danych osobowych,

b) przyjęcia, iż organ odmawiając udzielenia odpowiedzi na pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinien uczynić to w formie decyzji administracyjnej,

w sytuacji, w której odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jeśli zaś sprawa nie dotyczy informacji publicznej wydanie decyzji odmownej jest zbędne – wystarczy skierowanie do wnioskodawcy pisma informacyjnego, co w niniejszej sprawie zostało uczynione;

II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, odczytywanymi między innymi poprzez art. 3, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 6, art. 23 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 tej ustawy poprzez:

a) stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu do rozpatrzenia pkt 3 wniosku z dnia 3 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w wyniku bezprzedmiotowego uznania, że wnioskowane dane osobowe danych fizycznych, autorów zadań konkursów przedmiotowych, które zawarły z C. umowy cywilnoprawne podlegają udostępnieniu, z uwagi na ich włączenie się w działalność publiczną i tym samym określenia ich działalności w znaczeniu pełnienia funkcji publicznej oraz

b) bezpodstawne uznanie, że wnioskowane dane osobowe osób fizycznych nie podlegają ochronie przewidzianej przez wskazane powyżej przepis ustawy o ochronie danych osobowych

i w konsekwencji niedostrzeżenie przez Sąd ww. naruszeń, co skutkowało bezzasadnym uznaniem skargi w przedmiocie bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia punktu 3 wniosku z dnia 3 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi a to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3, które zostały następnie znowelizowane przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1090) zmieniającej uCOVID-19 z dniem 3 lipca 2021 r. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem w obecnych realiach – w związku z cyt. wyżej nowelizacją uCOVID-19 - Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie na rozprawach online (za wyjątkiem spraw wskazanych w art. 15 zzs4 ust. 4) oraz na posiedzeniach niejawnych, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z poinformowaniem stron o przeszkodach wynikających z intensyfikacji rozwoju epidemii, a okoliczności te nadal występują, przy czym aktualnie nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do – zrekonstruowanej z treści skargi kasacyjnej - istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), zwanej dalej u.d.i.p. i opartego na jej podstawie wniosku, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu punktu 3 wniosku skarżącego z dnia 3 kwietnia 2018 r.

W pierwszej kolejności należy jednak zwrócić uwagę, w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że Sąd I instancji przyjmując, że wnioskowana do udostępnienia informacja ma charakter informacji publicznej, w żadnym miejscu nie wskazał, a zwłaszcza nie przesądził, że informacja ta w realiach niniejszej sprawy podlega udostępnieniu. Sąd I instancji wyraźnie podkreślił, że nie każda informacja publiczna podlega udostępnieniu przypominając, że "Według art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu tego wynika, że prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne nie podlega ochronie w zakresie dotyczącym informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji" jednocześnie stwierdzając, że "ta kwestia podlegać jednak będzie ocenie organu, który w przypadku uznania, że sporna informacja nie podlega udostępnieniu ze względu na prawo do prywatności autorów (recenzentów) pytań, powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 2 ustawy)".

W świetle powyższego stanowiska Sądu I instancji zarzuty naruszenia prawa materialnego koncentrujące się na wskazaniu, że Sąd I instancji "dokonał błędnej, względnie dowolnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego uznając, że dane osobowe osób fizycznych, które zawarły z organem umowy cywilnoprawne, podlegają udostępnieniu, ze względu na to, że nie podlegają ochronie przewidzianej w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 6, art. 23 ust. 1 pkt oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych", nie mogły odnieść skutku. Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie stwierdził bowiem, że "dane osobowe osób fizycznych, które zawarły z organem umowy cywilnoprawne, podlegają udostępnieniu" wyraźnie zobowiązując organ do zbadania tej kwestii w toku ponownego rozpatrywania wniosku skarżącego. W żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie stwierdził również, że "art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji, podnoszonej przez organ ochrony danych osobowych, a więc relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co za tym idzie z danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, będą określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej", "udostępnienie danych osobowych autorów zadań konkursów przedmiotowych organizowanych przez C. w postaci imion i nazwisk, kompetencji, stopnia awansu zawodowego, stażu pracy, listy publikacji naukowych nie narusza ich prawa do prywatności, albowiem dane te wiążą się z ich działalnością publiczną i nie podlegają ochronie" i w konsekwencji nie "nakazał udostępnienia ich danych osobowych", jak również nie wyraził stanowiska, że brak podstaw do zastosowania wobec "autorów zadań konkursowych (...) pełnej ochrony ich prywatności przewidzianej w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Sąd I instancji w ogóle nie wyrażał stanowiska w kwestii relacji unormowań zawartych w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i nie było to postępowanie wadliwe, skoro rozpoznawał sprawę bezczynności organu, której istota sprowadzała się wyłącznie do zbadania, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej, a w konsekwencji w jaki sposób implikowała zachowanie organu w odpowiedzi na złożony wniosek.

W powyższym zatem zakresie zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego okazały się zarzutami bezpodstawnymi.

W zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego – obok wyżej wskazanych treści – strona skarżąca kasacyjnie zakwestionowała ponadto dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię ustawowego pojęcia informacji publicznej, kwestionując prawidłowość stanowiska, zgodnie z którym o kwalifikacji informacji jako informacji publicznej przesądza okoliczność, że osoby, których wniosek dotyczył zawarły z podmiotem władzy publicznej umowy cywilnoprawne i ze środków publicznych otrzymywały wynagrodzenie za sporządzanie i recenzowanie zadań konkursowych w konkursach organizowanych przez C., a konsekwencji informacją publiczną są z tych względów dane osobowe osób, które włączyły się w działalność publiczną w znaczeniu pełnienia funkcji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie powołała przy tym szereg przepisów prawa materialnego wiążąc je z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. Tak skonstruowane zarzuty naruszenia prawa materialnego w znacznym stopniu ograniczają ich skuteczność, gdy się zważy, że Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania i nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. Zawarte w tych przepisach normy określają kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje i postanowienia, tymczasem przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była sprawa ze skargi na bezczynność organu, co skutkowało stosowaniem norm wynikających z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., których naruszenia w skardze kasacyjnej nie zarzucono w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, niewykluczający dopuszczalności rekonstruowania zarzutu skargi kasacyjnej, jeśli pozwala na to treść uzasadnienia tej skargi. Mając to na uwadze i po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej z jednoczesnym stwierdzeniem niezasadności zarzutów prawa materialnego w wyżej wskazanym zakresie ze względu na brak stanowiska Sądu wadliwie przypisywanego temu Sądowi przez organ skarżący kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w pozostałym zakresie rozpoznaniu podlega zarzut błędnej wykładni pojęcia informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Zrekonstruowany w powyższy sposób zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się trafny.

Dokonując wykładni ustawowego pojęcia informacji publicznej Sąd I instancji stwierdził, że "Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszystkie fakty dotyczące działalności publicznej zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Informację publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem, działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w ramach przypisanych im zadań i kompetencji. Inaczej mówiąc, informacją publiczną są wiadomości, obojętnie przez kogo wytworzone, które podmiot zobowiązany do ich udostępnienia posiada i które wykorzystuje do załatwienia sprawy publicznej". W ocenie Sądu, skoro autorzy (recenzenci) pytań w konkursie organizowanym przez C. pełnią funkcję publiczną, to informacja o tych osobach w zakresie wskazanym we wniosku skarżącego jest informacją publiczną. Za osoby pełniące funkcje publiczne Sąd I instancji uznał podmioty, które realizują władzę publiczną, wykonują zadania publiczne lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ocenie Sądu funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym, przy czym "chodzi tu o zadania polegające na podejmowaniu działań mających wpływ na sytuację prawną innych osób lub łącze się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Poza zakresem zadań publicznych pozostają zatem działania, które mają charakter usługowy lub techniczny". W istocie zatem konkluzja stanowiska Sądu I instancji sprowadza się do stwierdzenia, że informacja dotycząca osoby pełniącej funkcję publiczną jest z tego właśnie powodu (pełnienia funkcji publicznej) informacją publiczną. Prowadziłoby to do wniosku, że wszelkie informacje dotyczące osób pełniących funkcje publiczne są informacjami publicznymi. Taka bezwarunkowa teza nie znajduje oparcia w normach prawnych.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnej wykładni ustawowego pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne", stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do oceny w tym zakresie stanowiska Sądu I instancji. W związku z treścią zarzutu skargi kasacyjnej możliwe jest jednak wykazanie nieprawidłowości generalnego poglądu, że informacja dotycząca osoby pełniącej funkcję publiczną jest z tego właśnie powodu (pełnienia funkcji publicznej) informacją publiczną. Wymaga to poczynienia pewnych uwag natury ogólnej.

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów.

Charakter prawa podmiotowego do informacji publicznej jako prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa, a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego potwierdzają unormowania u.d.i.p., a w szczególności jej art. 3, który precyzuje przedmiot roszczenia o udostępnienie takiej informacji. W świetle tej regulacji ustawowej roszczenie o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać roszczenia o uzyskanie informacji publicznej, roszczenia o wgląd do dokumentów urzędowych oraz roszczenia o dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Prawo dostępu do informacji publicznej w polskim porządku prawnym jest ponadto publicznym prawem podmiotowym wykreowanym przez prawodawcę. Nie jest to prawo, które prawodawca wyłącznie deklaruje w porządku prawnym. Nie tylko charakter tego prawa, ale i jego zaistnienie są bowiem ściśle związane z organizacją i funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej. Dopiero powstanie takiej wspólnoty rodzi potrzebę – jeżeli ma ona odpowiadać standardom demokratycznego państwa prawnego – wyposażania jednostki w prawo dostępu do informacji o sprawach związanych z tą wspólnotą. Prawo to nie wynika z istoty ludzkiej natury i ma sens jedynie w kontekście relacji pomiędzy jednostkami tworzącymi wspólnotę publicznoprawną a tą wspólnotą.

Tak skonstruowane w polskim porządku prawnym prawo dostępu do informacji publicznej – jako prawo o treści pozytywnej i wykreowane przez prawodawcę, a nie zadeklarowane - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów". Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP. Wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz tego prawa, co jednak nie uzasadnia rozszerzania w drodze procesów interpretacyjnych jego granic określonych w Konstytucji RP.

Wykładnia prokonstytucyjna ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej, a zwłaszcza nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjmować, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice wyznaczone w Konstytucji RP. Prawo do informacji publicznej współistnieje w polskim porządku prawnym z konstytucyjnym prawem do prywatności, które w systematyce Konstytucji znajduje się wśród "Wolności i praw osobistych" i zgodnie z którym "Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym" (art. 47 Konstytucji). Regulacja konstytucyjna nie daje podstaw do twierdzenia, że ochrona prawa do prywatności nie może wyłączać kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej, a uzasadnia jedynie ograniczenie dostępu do takiej informacji. Jeżeli określona informacja ma charakter informacji publicznej, to wówczas prawo do prywatności stanowi podstawę ograniczenia w tym zakresie dostępu do tego rodzaju informacji zgodnie z regulacją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli jednak wnioskowana informacja nie dotyczy sfery publicznej, lecz prywatnej, to nie ma podstaw do kwalifikowania takiej informacji jako informacji publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych".

Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która bezpośrednio ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że o tym, czy określona informacja stanowi informację publiczną decyduje treść i charakter tej informacji, a nie wyłącznie charakter podmiotu, którego informacja dotyczy. Sprawowanie funkcji publicznej nie przesądza automatycznie, że wszelkie informacje dotyczące osoby sprawującej tę funkcję mogą być uznane za informację publiczną. Niezależnie od uznania, że autorzy pytań sprawują funkcję publiczną (co w związku z zarzutami skargi pozostawało poza kontrolą NSA w niniejszej sprawie), Sąd powinien był jednocześnie ustalić i wyjaśnić, czy informacja o imionach i nazwiskach autorów i ekspertów recenzujących zadania na potrzeby konkursów organizowanych przez M.S.C.D.N. w W., kompetencjach tych osób, stopniach ich awansu zasadowego i latach ich uzyskania, stażu pracy jako nauczyciela przedmiotu wiedza o społeczeństwie, wykazach ich publikacji, stopniach naukowych i latach ich uzyskania, stanowi informację publiczną, tj. czy jest informacją o takiej aktywności M.S.C.D.N. w W., która bezpośrednio ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Tymczasem bez tego rodzaju ustaleń, Sąd uznał zarzut pozostawania przez organ w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, wskazując, że bezczynność zachodzi, gdy organ błędnie informuje wnioskodawcę o tym, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Stwierdzenie bezczynności zostało więc oparte na uznaniu, że objęta punktem trzecim wniosku informacja stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem informacji o osobach sprawujących funkcję publiczną. Jakkolwiek Sąd zauważył, że wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie ze względu na prywatność nie dotyczy informacji (mających związek z pełnieniem funkcji publicznych) o osobach pełniących funkcje publiczne, to jednocześnie stwierdził, że w przypadku uznania, że sporna informacja nie podlega udostępnieniu ze względu na prawo do prywatności autorów pytań, organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z tego zaś stwierdzenia wynika, że Sąd dopuścił możliwość oceny prawa do prywatności, jako podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, w sytuacji, w której uznał, że informacja dotyczy osób sprawujących funkcje publiczne. W świetle argumentacji przedstawionej przez Sąd I instancji stanowisko, że organ w zakresie rozpatrzenia punktu 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopuścił się bezczynności było nieprawidłowe. Kwestia ta wymaga ponownego zbadania w kierunku wyżej wskazanym.

Skuteczność zarzutu dokonania wadliwej wykładni prawa materialnego we wskazanym wyżej zakresie przesądziła również o trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te – jak wyżej wskazano – stanowiły bezpośrednią konsekwencję zarzutów naruszenia prawa materialnego, a sprowadzały się do zakwestionowania podstaw do stwierdzenia bezczynności i zobowiązania organu do rozpatrzenia punktu 3 wniosku z dnia 3 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, co na tym etapie postępowania było stanowiskiem trafnym (z zastrzeżeniem wszelkich uwag dotyczących konstrukcji zarzutów naruszenia przepisów postępowania analogicznych do prezentowanych wyżej uwag dotyczących konstrukcji zarzutów naruszenia prawa materialnego).

Z tych przyczyn uznając skargę kasacyjną za opartą częściowo na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.