Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1067/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi D. N. i J. N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej jako: "Konserwator Zabytków") decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a.") wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego willę wzniesioną w 1934 r. według projektu B. P. dla J. i F. N., położoną w K. przy ul. W. G. [...], gm. K., pow. [...] - wraz z terenem posesji.

Niniejszym wpisem [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków objął ww. budynek położony na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] oznaczony na załączniku graficznym linią w kolorze czerwonym oraz teren posesji, odpowiadający obszarowi ww. działki ewidencyjnej - oznaczony na załączniku graficznym linią w kolorze zielonym, który to załącznik graficzny stanowi integralną część wydanej przez organ decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że folwark leśny "K.", na terenie której powstał przedmiotowy obiekt, został rozparcelowany w 1926 r. Wówczas na tym obszarze rozpoczął się wzmożony ruch budowlany. Oprócz willi o formach tradycyjnych, nawiązujących do historycznych stylów, od lat 30-tych XX w. pojawiały się domy w stylu modernistycznym. Działkę przy ul. W. [...] (d. O. [...]) zakupiła J. W. N. w 1933 r. Posesja nosiła wtedy nazwę "B.". Willę wzniesiono w 1934 r. według projektu arch. B. P., sporządzonego w czerwcu tego samego roku. Właścicielem budynku był F. N., dyrektor w znanej [...] fabryce inż. R. G. SA, produkującej m in. dźwigi osobowe, towarowe, bagażowe oraz schody ruchome i windy. W czasie II wojny światowej Niemcy, po wysiedleniu części mieszkańców K. i K., zajęli położone na tym terenie nieruchomości przeznaczając je na własne potrzeby. Prawdopodobnie w willi N. mieściła się wówczas siedziba gestapo. Po wojnie K. została wydzielona jako zamknięty teren rządowy; otoczona wojskiem i strzeżona szlabanami. W 1956 r. większą część (3/4) nieruchomości N. zakupił W. K., natomiast w 1976 r. budynek wraz z terenem zajął Skarb Państwa. Ówczesny zarządca - Przedsiębiorstwo Usług Mieszkaniowo-Administracyjnych - wynajął willę ambasadzie niemieckiej z przeznaczeniem na przedszkole dla dzieci pracowników ambasady. Na początku lat 80-tych XX w. placówka opuściła budynek. Nieco później, na przełomie lat 80-tych i 90-tych XX w., w willi mieściła się siedziba Związku Inwalidów. Po wprowadzeniu ustawy o samorządzie terytorialnym (1991 r.) obiekt stał się własnością Miasta i Gminy K., która ulokowała tutaj szkołę. W 2001 r. nieruchomość odzyskali dawni właściciele.

Przedmiotowa willa znajduje się w centralnym miejscu prostokątnej, hektarowej działki, usytuowana na niewielkim wzniesieniu, frontem zwrócona do ul. G. Nierówności terenu podkreślone zostały kamiennymi murkami oporowymi. W południowo-wschodniej części działki stoi niewielki budynek gospodarczy, wtórnie przekształcony, pozbawiony wartości zabytkowych. Od strony ul. G. zachowało się oryginalne ogrodzenie wykonane z segmentów metalowej siatki o układzie w kształcie rombu.

Dom założono na planie prostokąta, którego jeden z dłuższych boków - północny - wyciągnięty jest w kierunku zachodnim tworząc wraz z rzędem kolumn, dostawionych od południa, podstawę górnego tarasu. Uzyskane w ten sposób podcienie poprzedza duży taras parteru. Natomiast, do narożnika południowo-zachodniego, dostawiono półkolisty ryzalit przedsionka.

Jest to budynek wolnostojący, murowany z cegły, tynkowany i podpiwniczony, przykryty stosunkowo niskim, czterospadowym dachem krytym blachą (pierwotnie dachówką). Bryła willi składa się z dwóch kondygnacji: parteru i piętra. Na większą partię parterową budynku nałożono wyższą, nieco cofniętą (od strony wschodniej, zachodniej i południowej) w stosunku do lica ścian parteru, partię piętra. Pozyskaną w ten sposób przestrzeń przeznaczono na balkon obiegający budynek od strony wschodniej, zachodniej i południowej, który przechodzi w wydłużony, wspomniany wcześniej, taras. Balustradę balkonu, utworzoną z prostego pasa muru, wyraźnie wyodrębniono i odcięto od lica ścian parteru. Szeroki okap, sprawiający wrażenie "nadwieszenia", stanowi zadaszenie balkonu, a tym samym istotny element kompozycyjny budynku.

Elewację północną, pozbawioną widocznego podziału na kondygnacje, urozmaicono poprzez nieznaczne wysunięcie ku północy jej części wschodniej. Załamanie muru, w połowie jego długości, stanowi wyjątkowy akcent wertykalny budynku. Niewidoczna od ulicy ściana północna, zwrócona w stronę lasu, posiada najbardziej oszczędne i mało reprezentacyjne opracowanie. Znacznie lżejsze w wyrazie są elewacje od strony wschodniej, zachodniej i południowej. Artykulację architektoniczną tych elewacji uzyskano m. in. poprzez wycięcie w partii parteru prostokątnego narożnika południowo-wschodniego i usytuowanie w tym miejscu balkonu opartego na smukłej kolumnie. Na takich samych trzech kolumnach umieszczono taras zachodni pierwszego piętra, tworzącego w partii parteru formę podcienia. Kształt tarasu zachodniego dostosowano, poprzez półokrągłe wycięcie w balustradzie, do rosnącego tu wcześniej drzewa.

Balustrada balkonu otrzymała indywidualne opracowanie frontowych narożników. Jego południowo-zachodnie załamanie złagodzono formą półkolistą i ujednolicono z częścią parterową wspólnym walcowatym narożnikiem, do którego przylegają drzwi wejściowe. Ciężki element pionowy równoważy przeciwległy ażurowy - w partii parterowej - narożnik południowo-wschodni. Dopełnieniem kompozycji horyzontalnej willi stanowi podstawa jej korpusu rozwiązana poprzez zastosowanie okładziny z płytek klinkierowych. Utworzony w ten sposób pas, o brunatnym kolorze, kontrastuje z jasnym tynkiem ścian. Elementem charakterystycznym obiektu, wpływającym na wyraz zewnętrzny architektury, jest wyraziste rozmieszczenie i kształt otworów okiennych oraz drzwi balkonowych. W elewacji frontowej dwa trójskrzydłowe okna parteru jak i dwa trójosiowe drzwi balkonowe piętra, przebito w tych samych osiach. Analogiczne rozwiązanie okna i drzwi balkonowych, o tych samych podziałach i rozmiarach, zaplanowano w elewacji wschodniej. Szerokie otwory, dodatkowo zaopatrzone w oryginalne żaluzjowe okiennice (z zachowaną pierwotną ślusarką), mają zdecydowanie poziomy, prostokątny kształt. Przeciwwagą wobec dominanty tych kształtów są półkoliste zwieńczenia zrealizowane w drzwiach elewacji zachodniej, wychodzących na taras oraz w oknie umieszczonym we wnęce narożnika południowo-wschodniego.

Układ wnętrz parteru został niezmieniony - część południową zajmują pomieszczenia mieszkalne, natomiast kuchnię i łazienkę zlokalizowano od strony północnej. Wtórnemu podziałowi uległy natomiast pomieszczenia drugiej kondygnacji. Komunikację między parterem a piętrem zapewniają oryginalne drewniane schody konstrukcji siodłowej z murowaną, otynkowaną balustradą zaopatrzoną w profilowany pochwyt wykonany z drewna. Najciekawszym wnętrzem domu jest hall z zachowanym kominkiem wykonanym z czarnego marmuru.

Bryła willi została zręcznie wkomponowana w kontekst przestrzenny miejsca - zajmuje ona centralne miejsce regularnej działki, położonej na terenie dawnego letniska K. Działka ta, wytyczona w okresie pierwotnej parcelacji (1926 r.), nie była wtórnie dzielona. Przy projektowaniu budynku autor uwzględnił dobre nasłonecznienie willi od południa oraz otwartość na otaczający krajobraz - zabytkowy drzewostan o charakterze leśnym. Otwartość ta, w części południowej, południowo-wschodniej i południowo- zachodniej, wyrażona została w formach przestrzennych tarasów i podcieni. W rysunkach projektowych B. Pn. zaznaczył wszystkie rzucające się na elewacje cienie, decydujące o efekcie artystycznym kompozycji. Dodatkowo o poszanowaniu wartości krajobrazowych miejsca świadczyć może decyzja architekta uwzględniająca rosnące w miejscu podcienia drzewo. Tym samym architektura budynku w integralny sposób "zrosła się" z otaczającą ją naturą.

Powyższe aspekty przesądzają o konieczności objęcia ochroną konserwatorską również terenu przedmiotowej posesji. Pozwoli to ochronić wartości krajobrazowe, istniejący ład przestrzenny, a także historyczną parcelację z zachowaniem zasady położenia działek bezpośrednio przy ulicy.

Nowoczesna w formie realizacja jest przykładem domu jednorodzinnego o charakterze willowym. W chronologii architektury polskiej 1 poł. XX w. A. O.(historyk sztuki nowoczesnej) określa ten styl willi jako półmodernizm lat 30-tych będący wypadkową powrotu do klasyki i powierzchownego czerpania z funkcjonalizmu przy jednoczesnym zatraceniu jego oblicza ideowego, surowości formy i faktury.

Architekt zaprojektował konstancińską willę jako założenie zbudowane z kilku, dostawionych do siebie elementów posiadających własny indywidualny wyraz plastyczny: prostopadłościenna bryła parteru, nasadzona na nią bryła piętra, odrębna forma balkonu między nimi, wyraźnie wydzielony nadwieszony dach i zdecydowanie samodzielnie potraktowany podcień, stanowiący podstawę górnego tarasu. Jednocześnie, autor projektu dodał elementy stylistyki "okrętowej", wyrażone w miękkich zaokrągleniach i płynnych załamaniach linii - półokrągły ryzalit oraz metalowe barierki tarasu. Zastosowane rozwiązania z jednej strony świadczą o maksymalnej prostocie bryły, z drugiej zaś o odkrywaniu walorów plastycznych w różnorodnych zestawieniach bryłowych i kolorystycznych, gwarantujących silne efekty światłocieniowe.

Zdaniem organu, starannie zaprojektowana willa, z otwarciem widokowym na otaczającą ją zieleń, niewątpliwie posiada wartości artystyczne i naukowe. O pierwszych świadczy indywidualna kompozycja architektoniczna, z wyraźnie wyeksponowanym horyzontalizmem, doskonałym rytmem proporcji, gładką powierzchnią płaszczyzn oraz łagodną dynamiką bryły. O drugich decyduje fakt, że jest ona dziełem wybitnego architekta doby modernizmu - B. P. - autora sztandarowych dzieł w W. (m. in. odbudowy i rozbudowy Teatru Wielkiego, gmachu Sejmu, budynku Ministerstwa Komunikacji, gmachu Narodowego Banku Polskiego, budynku Sądu Grodzkiego). Ponadto budynek stanowi przykład nowoczesnej architektury mieszkaniowej z lat 30-tych XX w., a tym samym świadectwo różnorodnej willowej zabudowy K. Opisana powyżej, zachowana bez przekształceń, forma budynku dzięki posiadanym walorom artystycznym i naukowym, spełnia wymogi kwalifikujące ją do indywidualnego wpisu do rejestru zabytków.

Organ uznał, że z uwagi na zachowane wartości artystyczne i naukowe, przedmiotowy budynek odpowiada definicji legalnej zabytku zawartej w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i winien zostać wpisany niniejszą decyzją do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego i wraz z terenem posesji podlegać ochronie prawnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. N., D. N. oraz B. R.. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (również jako "Minister") stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez B. R.

Następnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c), art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D. N. i J. Nowickiego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy opisał na wstępie stan faktyczny sprawy, a także omówił zaskarżone rozstrzygnięcie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uznając, że organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z zasadą zawartą w art. 7 k.p.a., a także zgromadził w aktach sprawy materiał dowodowy, który w sposób pełny odzwierciedlił ustalony stan faktyczny w sprawie. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, organ I instancji nie uchybił również art. 80 i 81 k.p.a., właściwie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, odnosząc się do wszystkich jej okoliczności, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom zawartym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Organ odwoławczy podkreślił, że właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, powołując się przy tym na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Powołując się na art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków Minister przypomniał, że do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Organ przytoczył również wynikającą z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ww. ustawy definicję legalną zabytku nieruchomego, wskazując przy tym, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie wpisania zabytku do rejestru koniecznym jest wskazanie jakie samoistne wartości zabytkowe posiada obiekt, podkreślając, że wskazane w art. 3 pkt 1 ustawy wartości nie muszą występować łącznie.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że przedmiotowa willa zachowała wszystkie elementy wyrazu architektonicznego, które przesadzają o wyjątkowym charakterze tego obiektu oraz stanowią o jego zabytkowej wartości. Wskazał, że budynek ten zachował niezmieniony obrys planu, pierwotną bryłę oraz, że zachowana została zasada kompozycji. Natomiast we wnętrzach zwrócił uwagę na czytelny oryginalny układ przestrzenny parteru wraz z zachowanym kominkiem z czarnego marmuru i schodami pomiędzy parterem, a piętrem konstrukcji siodłowej z murowaną, otynkowaną balustradą zaopatrzoną w profilowany pochwyt wykonany z drewna.

Organ II instancji odpowiadając na zawarte w odwołaniu zarzuty skarżących zauważył, że Konserwator Zabytków, wpisał do rejestru zabytków działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], nie jako otoczenie zabytku, w rozumieniu art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków, a jako zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy. W tej sytuacji Minister uznał, że wskazane przez skarżących w odwołaniu przesłanki konieczne do wpisania otoczenia zabytku do rejestru zabytków, nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Następnie organ podkreślił, że podział okolicznych działek na mniejsze przemawia, wbrew twierdzeniom skarżących, o konieczności udzielenia prawnej ochrony konserwatorskiej, albowiem przedmiotowa działka pozostaje wyjątkowym świadectwem pierwotnej parcelacji. Minister szczególną uwagę zwrócił także, na przemyślane wkomponowanie przez architekta willi w kontekst przestrzenny miejsca, którego wyrazem jest świadomy wybór usytuowania budynku na działce, co wpisuje się w reprezentowany przez niego nurt architektury wkomponowanej i zespolonej z naturą. Również ten argument przemawia w ocenie organu II instancji za prawidłowością objęcia ww. działki ewidencyjnej prawną ochroną konserwatorską. Minister zwrócił także uwagę na wyjątkowe wartości artystyczne i naukowe, znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, że omawiany budynek odpowiada w sposób literalny definicjom legalnym zabytku zawartym w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, a zatem podlega ochronie i opiece bez względu na stan jego zachowania.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył też, że organy ochrony zabytków realizując konstytucyjny obowiązek, zawarty w preambule oraz art. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zobowiązane są strzec dziedzictwa narodowego, m.in. poprzez wynikające z art. 4 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (pkt. 1), zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt. 2) oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku (pkt 3). Minister podkreślił również, że Konstytucja przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności, dokonane w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Podkreślił, że taki charakter ma właśnie wpisanie do rejestru zabytków przedmiotowej nieruchomości, co zostało potwierdzone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał, że ograniczenia te nie wykluczają użytkowania ww. nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem oraz nie wkraczają w zakres istoty prawa własności, prawa majątkowe czy prawa do dziedziczenia.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. N. i J. N., zaskarżając ww. decyzję w całości i wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków, poprzez wpisanie do rejestru zabytków posesji na której znajduje się budynek wzniesiony w 1934 r. według projektu B. P. dla J. i F. N., położony w K. przy ul. W. [...], w gm. K[...], w pow. [...].

W uzasadnieniu argumentowali, że wpis do rejestru zabytków działki ew. nr [...] z obrębu [...] powinien być traktowany jako wpis dot. otoczenia zabytku, stosownie do art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków. Zarazem wskazali, że dokonanie takiego wpisu powinno być poprzedzone zbadaniem występowania trzech przesłanek niezbędnych do dokonania tego zakwalifikowania tj.:

1) gdy celów, którym ma on służyć, nie da się osiągnąć za pomocą instrumentów będących do dyspozycji organów konserwatorskich już z racji umieszczenia w rejestrze samego zabytku;

2) gdy konieczne jest zachowania na terenie wokół lub przy zabytku dotychczasowego, unikalnego ładu przestrzennego, co organ dokonujący wpisu bada, przeprowadzając, po uprzednim wyznaczeniu obszaru analizowanego, analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania tego terenu;

3) gdy po dokonaniu oceny, przy użyciu sprawdzalnych metod, organ administracji dokonujący wpisu stwierdzi, że istnieją konkretne znaczące oddziaływania, które w sytuacji braku wpisu otoczenia doprowadzą do mierzalnej zmiany stanu lub funkcji chronionego zabytku.

Skarżący zwrócili również uwagę na zawartą w art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków definicję, wskazując na jej nieostry charakter, a także, na zawarte w niej sformułowanie "teren wokół lub przy" oznaczające, że wyróżnione zostały dwa rodzaje otoczenia. Pierwsze definiowane słowem "przy", którym jest działka gruntowa zabytku nieruchomego i drugie definiowane słowem "wokół", którym są inne działki okalające tę z zabytkiem. Skarżący wywodzili, że wpisanie otoczenia do rejestru zabytków wiąże się nierozłącznie z ograniczeniem sfery uprawnień właścicielskich przysługujących dysponentowi terenu. Podkreślając reglamentacyjny charakter wpisu i zakres ingerencji w sferę uprawnień obywateli, podnosili, że instytucja ta powinna być stosowana z zachowaniem ostrożności oraz w szczególności w poszanowaniu podstawowych dyrektyw procedury administracyjnej oraz zakazu stosowania wykładni rozszerzającej. Następnie wskazali, że każdorazowo otoczenie zabytku powinno zapewniać ochronę wartości widokowych zabytku oraz zapewniać ochronę zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Skarżący argumentowali także, że przedmiotowy budynek położony jest w głębi dużej, zalesionej działki i jest niewidoczny od strony ulicy. Ponadto z uwagi na znajdujący się duży parking dla klientów placówki medycznej mieszczącej się w willi trudno, w ocenie skarżących, mówić o ochronie wartości krajobrazowych.

Ich wątpliwości budziła także potrzeba ochrony historycznej parcelacji z 1926 roku, jak również celowość objęcia ochroną konserwatorską całej powierzchni nieruchomości z uwagi na zestawienie powierzchni działki z powierzchnią zabudowy zabytkowego budynku.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 2 ww. ustawy).

W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zauważyć należy, iż przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Jako że, jest to decyzja uznaniowa, to organ szczególnie jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu wnioskowanego do wpisu do rejestru tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być zaś dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Komentarz pod redakcją Maksymiliana Cherki, Warszawa 2010, Lex a Wolters Kluwer business – komentarz do art. 9 ustawy).

Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Zaznaczyć należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem wyżej wymienionych kardynalnych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ochrony konserwatorskiej wnikliwie w uzasadnieniu decyzji przedstawił nie tylko opis obiektu, ale też dokonał jego oceny, jako zabytku, przez pryzmat wartości zarówno artystycznych, jak i naukowych. Ponadto wskazał, dlaczego ochroną konserwatorską objęto również teren przedmiotowej posesji, wyjaśnił w sposób należyty dlaczego objął ochroną konserwatorską całość nieruchomości stanowiącej dz. ew. [...]. Wynikało to z faktu, iż powstała ona w efekcie pierwotnej parcelacji folwarku leśnego "K.". Działka ta zachowała się w pierwotnym kształcie i sposobie zagospodarowania. Organ uznał, iż okoliczność, że "większość sąsiednich nieruchomości uległa dalszym podziałom i jest zdecydowanie mniejsza od przedmiotowej działki", dodatkowo przemawia za objęciem działki nr [...] prawną ochroną konserwatorską, bowiem pozostaje ona wyjątkowym świadectwem pierwotnej parcelacji. Ponadto, ogromne znaczenie należało przypisać przemyślanemu wkomponowaniu przez architekta willi w kontekst przestrzenny miejsca. Świadomy wybór usytuowania budynku na działce wpisuje się w reprezentowany przez B. P. nurt architektury wkomponowanej i zespolonej z naturą (wywodzący się od F. L.- wybitnego amerykańskiego architekta).

Sąd nie podziela stanowiska skarżących, iż doszło do naruszenia art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zauważyć bowiem należy, że organy orzekające nie stosowały w niniejszej sprawie powołanych przepisów, podstawę prawną decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy, nie może więc był mowy o jakimkolwiek naruszeniu przepisów w tym względzie. Ewentualnie można byłoby mówić o niezastosowaniu tych przepisów do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Jednakże w tej kwestii wskazać należy, za organem odwoławczym, iż na mocy decyzji [...] Konserwatora Zabytków wpisano do rejestru zabytków działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], jako całą nieruchomość, zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie zaś budynek i otocznie zabytku w myśl art. 9 ust. 1 i art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie mają tu zatem zastosowania trzy wymienione przez skarżących przesłanki wpisania do rejestru zabytków otoczenia zabytków.

Przepisy ustawy o ochronie zabytków nie definiują na jej potrzeby pojęcia nieruchomości, wobec tego należy odwołać się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121). Zgodnie z art. 46 § 1 kc nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

W ocenie Sądu przyjąć zatem należy, że w niniejszej sprawie nic nie stało na przeszkodzie aby wpisać do rejestru zabytków, na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami całość nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], obejmującą zarówno przedmiotowy budynek jak i teren posesji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.