Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 698/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 w związku z art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1479/09 w sprawie ze skargi E. W. i A.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1479/09 oddalił skargę E. W. i A. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] czerwca 2008 r. do Wojewody Opolskiego wpłynęło zgłoszenie Starosty B. z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...], w sprawie wystąpienia szkody w środowisku w rejonie stacji paliw [...] w L. B., polegającej na zanieczyszczeniu wody w studni na terenie Gospodarstwa Ogrodniczego [...], A. W. przy ul. [...], [...] L. B.

Do ww. zgłoszenia dołączono wyniki analizy wody ze studni zlokalizowanej na posesji przedmiotowego gospodarstwa, oddalonego o ok. 60 m od placu budowy remontowanej stacji paliw [...] w L. B. przy ul. [...]. Badania zostały wykonane przez Akredytowane Laboratorium [...] w K.-K. Jednostka Usług Laboratoryjnych, ul. [...], [...] K.-K., Biuro Analityki Chemicznej (Certyfikat Akredytacji nr [...] wydany przez Polskie Centrum Akredytacji). Próbka do badań została dostarczona do laboratorium przez A. W. w dniu [...] maja 2008 r. w pojemniku z tworzywa sztucznego oraz w dwóch szklanych opakowaniach. Wynik oznaczenia dla indeksu oleju mineralnego w mg/l wyniósł 0,3, natomiast wartość graniczna dla parametrów dla wód podziemnych klasy II wynosiła 0,01 mg/l. Wynik oznaczenia dla sumy WWA wyniósł w badanej próbie 1,2 -g/l, natomiast wartość graniczna zgodnie z przywołanym rozporządzeniem wynosiła: 0,02 -g/l.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], Wojewoda Opolski wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji dotyczącej obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych w związku z zanieczyszczeniem wody w studni.

Pismem z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] Wojewoda Opolski wezwał [...] S.A. Regionalny Zespół Prewencji w K. do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na powyższe pismo Spółka [...] pismem z dnia [...] lipca 2008 r. przekazała informacje nt. zdarzeń jakie zaszły na terenie stacji paliw w okresie wybierania zanieczyszczonego gruntu, które zakończyły się w dniu [...] kwietnia 2008 r. Podczas prac wydołowało 3 zbiorniki w głównym polu, następnie w dniu [...] kwietnia 2008 r. wykonano wykop pod nowy zbiornik. [...] przedstawił także protokół z kontroli z dnia [...] czerwca 2008 r. przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Opolu, potwierdzający, że wyciek wody z rurociągu miał miejsce po wywiezieniu zanieczyszczonego gruntu z przedmiotowej stacji. Przeprowadzone badania wód gruntowych z piezometrów P-1, P-2, P-3 zlokalizowanych na stacji paliw w dniu [...] czerwca 2008 r. (raport z badań Nr [...]) potwierdzają, że zawartość stężenia zanieczyszczeń substancjami chemicznymi wód podziemnych jest niższa niż dopuszczalna. Ponadto z ww. audytu środowiska gruntowego wynika, że kierunek przepływu podziemnego ze stacji paliw [...] nr [...] w L. B. jest inny niż lokalizacja studni E. i A. W. Potwierdza to dokumentacja hydrogeologiczna, którą w dniu [...] września 2008 r. na prośbę Wojewody Opolskiego przekazał Geolog Wojewódzki przy piśmie znak: [...]. Oznacza to, że nie istniała możliwość zanieczyszczenia wód podziemnych, z których czerpie wodę studnia E. i A. W. zanieczyszczeniami pochodzącymi ze stacji [...] nr [...].

W dniu [...] sierpnia 2008 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu przekazał sprawozdanie z badań laboratoryjnych wody, z których wynika, że nie nastąpiło przekroczenie wartości dopuszczalnej stężenia substancji badanej wody. Kontynuując przedmiotowe postępowanie, w celu uzyskania dodatkowej informacji, Wojewoda Opolski w dniu [...] września 2008 r. wystąpił do następujących organów: Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Opolu, Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Opolu, Burmistrza L. B., Państwowego Inspektora Sanitarnego w B., Starosty B. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.

W odpowiedzi na powyższe pismo Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. pismem z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] poinformował, że wartość parametru benzo(a)pirenu w pobranej wodzie w dniu [...] maja 2008 r. wskazuje, że woda jest zdatna do spożycia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pismem z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], poinformował, iż dla przedmiotowej stacji paliw zaprojektowano i wykonano instalację kanalizacji deszczowej, służącą do eliminacji substancji ropopochodnych z wód opadowych i odprowadzania wód opadowych z terenu stacji paliw do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej, która wykonana została zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę. Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Opolu poinformował, że w Laboratorium Wojewódzkim WIORiN w Opolu przeprowadzono badania laboratoryjne materiału roślinnego pobranego ze szklarni E. i A. W. Badania przeprowadzono na obecność patogenów. W wyniku przeprowadzonych badań na określonych roślinach nie stwierdzono obecności wirusa TSWV, mszyc i wciornastków czy wirusa TSWV i Pepino mosaic virus. Natomiast stwierdzono obecność grzybów z rodzaju Fusarium spp. Patogen ten występuje w glebie, na roślinach może powodować gnicie korzeni, więdnięcie roślin jednak nie powoduje deformacji blaszek liściowych, a takie objawy deformacji blaszek liściowych były obserwowane na roślinach pomidorów i Dipladenii dostarczonych do badań laboratoryjnych ze szklarni E. i A. W.

Pismem z dnia [...] października 2008 r. (data wpływu [...] października 2008 r.) E. i A. W. przekazali dodatkowo kopię sprawozdania z badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez Akredytowane Laboratorium [...] w K.-K. Jednostka Usług Laboratoryjnych. Z dołączonego sprawozdania z badań wynika, że próbka do badań została dostarczona do laboratorium w butelce plastikowej i szklanym słoju (próbka pobrana i dostarczona przez A. W. w dniu [...] sierpnia 2008 r.) oraz w butelce szklanej ciemnej (próbka dostarczona przez Instytut [...] w Opolu w dniu [...] września 2008 r.). Wyniki oznaczenia dla indeksu oleju mineralnego oraz oznaczenia dla sumy WWA zostały znacznie przekroczone.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] działający z upoważnienia Wojewody Opolskiego Zastępca [...] Wydziału Środowiska i Rolnictwa umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji dotyczącej obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych w związku z zanieczyszczeniem wody w studni na terenie Gospodarstwa Ogrodniczego [...], A. W.

Od powyższej decyzji Gospodarstwo Ogrodnicze [...], A. W. wniosło odwołanie z dnia [...] listopada 2008 r. W odwołaniu powołano się na badania wody gruntowej, które wskazują na stałą obecność substancji ropopochodnych. Potwierdza to wniosek Starosty B., zawarty w zgłoszeniu szkody w środowisku z dnia [...] czerwca 2008 r., o zanieczyszczeniu ziemi w promieniu kilkudziesięciu metrów od stacji paliw i spowodowaniu znacznego, negatywnego wpływu na stan chemiczny i ekologiczny wód gruntowych. Zwrócił również uwagę, iż w odległości [...] m od stacji paliw znajduje się ujęcie wody dla miasta. Skarżący wyjaśnił także, że sam dokonał poboru próbek, natomiast badanie przeprowadziło laboratorium [...] w K. K. Poprzez wykorzystywanie zanieczyszczonej wody przez szereg tygodni i miesięcy do nawadniania upraw w gospodarstwie, została trwale zanieczyszczona gleba oraz podłoże w uprawach kontenerowych.

Zdaniem skarżącego dokumentacja przedstawiona przez [...] na temat zdarzeń, jakie zaszły na terenie stacji paliw w okresie prowadzenia prac remontowych nie jest zgodna ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji cytowano głównie wyniki badań mieszczące się w normach. Zdaniem skarżącego uzasadnienie organu I instancji dotyczące kierunku spływu wód podziemnych opiera się na stwierdzeniu zawartym wyłącznie w dokumentach przedstawionych przez [...]. Skarżący uważa, iż ciek główny jakim jest N. K., przy swym wysokim stanie wiosną, może terminować cofanie się wód podziemnych w kierunku przeciwnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "GDOŚ" utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

Organ wskazał, iż Wojewoda Opolski słusznie uznał, iż brak jest przesłanek do wydania decyzji zobowiązującej do przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych. W myśl art. 6 pkt 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Zgodnie z cytowanym przepisem, przez szkodę w wodach rozumie się szkodę mającą znaczący negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód. Ponadto zgodnie z art. 6 pkt 10 przedmiotowej ustawy przez stan początkowy należy rozumieć stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji.

Organ następnie dokonał analizy dokumentów, przedstawiających wyniki badań laboratoryjnych wody pobranej z piezometrów na terenie stacji paliw [...] w L.B., wody ze studni kopanej na terenie posesji E. i A. W. przy ul. [...] oraz wody ze studni kopanej na terenie posesji przy ul. [...] i [...], w ramach których nie stwierdzono przekroczeń wartości dopuszczalnych stężeń elementów fizykochemicznych w badanej wodzie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 lutego 2004 r. oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 23 lipca 2008 r. w sprawie kryteriów i sposobu oceny stanu wód podziemnych.

Organ odwoławczy zgodził się ze stwierdzeniem organu I instancji, że na podstawie ww. wyników badań Laboratorium [...] w K.-K., nie posiadającego akredytacji w zakresie oznaczania indeksu oleju mineralnego oraz sumy WWA, nie można opierać rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wystąpienia szkody w środowisku w rozumieniu przepisów cytowanej wyżej ustawy, w związku z czym organ I instancji miał podstawy prawne do umorzenia przedmiotowego postępowania.

Organ zauważył również, iż w odwołaniu z dnia [...] listopada 2008 r. skarżący wskazuje na wyniki badań wody wykonane przez Laboratorium [...] w K.-K., zwraca uwagę na podwyższone stężenia parametrów takich jak: suma WWA - 3,1 -g/l oraz indeks oleju mineralnego 2,7 mg/l (str. 2), ale z załączonego do akt sprawy sprawozdania z badań Nr [...] wynika, że próbkę do badań pobrał i dostarczył w butelce plastikowej i szklanym słoju A. W., w związku z czym nie wiadomo, czy próbki pobrane zostały z zachowaniem wymaganych standardów.

W ocenie organu II instancji zarzut skarżącego, iż przedstawiona przez [...] dokumentacja na temat zdarzeń, jakie zaszły na terenie stacji paliw w okresie prowadzenia prac remontowych, jest niezgodna ze stanem faktycznym, należy uznać za niezasadny. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, iż wybrany zanieczyszczony grunt z terenu przedmiotowej stacji wywożony był w przypadkowe miejsca, skoro z dokumentacji przedłożonej przez [...] załączonej do akt przedmiotowej sprawy wynika, że prace wybierania zanieczyszczonego gruntu i jego wywóz zakończyły się w dniu [...] kwietnia 2008 r. a zanieczyszczony grunt został wywieziony i zważony poza stacją paliw w miejscu do tego przeznaczonym, a nie jak twierdzi skarżący, w przypadkowe miejsca, czego potwierdzeniem jest karta przekazania odpadu z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nie można zgodzić się również ze skarżącym, że awarie na rurociągu wody miejskiej zdarzały się co najmniej kilkakrotnie. Z załączonego do przedmiotowej sprawie protokołu z kontroli z dnia [...] czerwca 2008 r. (przedstawionego przez [...]) przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Opolu wynika, że wyciek wody z rurociągu rzeczywiście miał miejsce, ale po wywiezieniu zanieczyszczonego gruntu z terenu przedmiotowej stacji paliw. Należy podkreślić, że w przedmiotowym protokole jest mowa tylko o jednym zdarzeniu mającym znamiona awarii.

Należy zgodzić się ze skarżącym, iż organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do przedłożonych przez skarżącego wyników badań przeprowadzonych przez Zakład Inżynierii Środowiska [...], bowiem przedmiotowe sprawozdanie figuruje pn. "sprawozdanie korygujące". Ponadto Laboratorium [...] w P. nie posiada akredytacji przyznanej przez Polskie Centrum Akredytacji, co podważa wiarygodność przeprowadzonych badań.

Za bezzasadny należy również uznać zarzut skarżącego, dotyczący kierunku spływu wód podziemnych, gdyż z załączonej do przedmiotowej sprawy dokumentacji pn. "Audyt środowiska gruntowego w związku z modernizacją stacji paliw [...] nr [...] przy ul. [...] w L.B." (w punkcie dotyczącym budowy geologicznej) wynika, że kierunek przepływu wód podziemnych ze stacji paliw [...] przebiega w stronę przeciwną do studni.

Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego dotyczącego zanieczyszczenia gleby, organ stwierdził, że jest on nieuzasadniony. W ocenie organu II instancji nie istnieje związek przyczynowy między działalnością [...] a podwyższonymi w glebie stężeniami sumy WWA i bezno(a)pirenu. Ponadto do zanieczyszczenia gleby ww. substancjami nie mogło dojść na skutek podlewania upraw ogrodniczych wodą ze studni, gdyż wyniki badań tej wody nie wskazują na przekroczenia wartości granicznych elementów fizykochemicznych badanej wody (m.in. indeks oleju mineralnego, WWA).

W skardze na decyzję GDOŚ E. i A. W. podnieśli zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego i samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, co spowodowało błędy w ustaleniach stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, tj. błędne ustalenie kierunku spływu wód podziemnych ze stacji paliw, nieustalenia faktu wywiezienia w dniu [...] kwietnia 2008 r. poza teren stacji całości zanieczyszczonego gruntu i skierowania go do rekultywacji, wielokrotności awarii na przewodzie z wodą.

b) art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego rozpatrzenia przez organ II instancji całego materiału dowodowego i wydanie decyzji w oparciu o wybiórczą analizę zgromadzonych w sprawie dowodów w postaci:

-wybiórczego odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez niewzięcie przez organ II instancji pod uwagę dokumentów złożonych przez skarżących razem z odwołaniem od decyzji Wojewody Opolskiego z [...] października 2008 r., w szczególności pisma WIOŚ z [...] sierpnia 2008 r. z którego wynika, że w pobranej w dniu [...] lipca 2008 r. próbce wody jest wyczuwalny zapach produktów naftowych, niewzięcie przez organ II instancji pod uwagę wyników z "Audytu Środowiska Gruntowego w związku z modernizacją stacji paliw [...] nr [...] przy ul. [...] w L. B." wykonanego przez Biuro Badawczo-Projektowe Geologii i Ochrony Środowiska "[...]" z maja 2008 r., zgodnie z którym badania wody podziemnej wykonane w 2004 r. z piezometrów na stacji wykazały obecność substancji ropopochodnych oraz niewzięcie przez organ II instancji pod uwagę, że duża zawartość WWA znajduje się również w masach bitumicznych (produktach rafinacji ropy naftowej) służących do izolacji zbiorników na paliwo, które były usuwane ze stacji w ramach jej modernizacji;

-oparcia się na dowodach, których brak jest w aktach sprawy, tj. "Dokumentacji określającej warunki hydrologiczne dla terenu stacji paliw nr [...] nr [...] przy ul. [...] w L. B. ([...], czerwiec 2005 r.), o której mowa na str. 10 Decyzji, a z którą organ II instancji nie zapoznał się, gdyż nie ma jej w aktach sprawy i nie było na dzień wydania decyzji;

-uznawania za wiarygodne i przez to stanowiące podstawę ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie: badań WIOŚ wykonanych w lipcu 2008 r., pomimo tego że WIOŚ nie posiada akredytacji na pobór i badania próbek wody oraz badań wody wykonanych z czerwcu 2008 r. na zlecenie [...], pomimo tego, że jak wynika z raportu badań nr [...] z [...].06.2008 r. próbka wody nie była pobrana przez podmiot posiadający akredytację, ale przez zleceniodawcę – [...], przy jednoczesnym uznaniu przez organ II instancji, że wyniki badań wykonane na zlecenie skarżących przez jednostki nie posiadające akredytacji są niewiarygodne i przez to nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

-odmowy uznania za wiarygodne badań wody przedstawionych przez skarżących, wyłączenie z powodu wykonania tych badań przez jednostki nie posiadające akredytacji na wykonania badania lub pobór próbki,

c) art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub niezlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję - tj. dowodu z zeznań świadków czy opinii biegłego mogącego stwierdzić, co było przyczyną zniszczenia upraw skarżących

II. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.

-art. 9 ust. 2 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do szkody w środowisku,

-rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie klasyfikacji dla prezentowania stanu wód powierzchniowych i podziemnych, sposobu prowadzenia monitoringu oraz sposobu interpretacji wyników i prezentacji stanu wód (Dz. U. Nr 32, poz. 284), zwanego dalej "rozporządzeniem" poprzez jego zastosowanie, pomimo tego, że nie obowiązuje ono od 1.01.2005 r.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podnieśli, iż przy wydawaniu zaskarżonej GDOŚ dopuścił się uchybień natury proceduralnej poprzez naruszenie art. 7, 77, 80 i 136 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.

Organ II instancji nie dokonał samodzielnego ustalenia stanu faktycznego, a jedynie przepisał, niemalże słowo w słowo, stan faktyczny jaki znajdował się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Podniesiono także, że organ II instancji dopuścił się przy wydawaniu decyzji naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wydanie decyzji w oparciu o wybiórczą analizę zgromadzonych w sprawie dowodów. Organ I oraz II instancji powinny zasięgnąć opinii biegłego, który wyjaśniłby skutki ekologiczne na uprawach skarżących. Naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. uwidacznia się również w tym, że organ II instancji wydając decyzję oparł się na wybiórczo wskazanych dowodach i odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez skarżącego (badań wody) jedynie z powodu braku akredytacji jednostek wykonujących te badania lub pobierających próbki do badań. W związku z tym uznać należy, że organ II instancji bez dogłębnego sprawdzenia stanu faktycznego i bez podjęcia inicjatywy dowodowej, powtórzył twierdzenia organu I instancji, co jest sprzeczne z art. 7, 77, 80 i 136 k.p.a.

Niezależnie od zarzutów natury proceduralnej, które doprowadziły organ II instancji do błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, wskazać należy, że organ II Instancji naruszył także art. 9 ust 2 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do szkody w środowisku. Organy uznając, że nie wystąpiła szkoda w środowisku nie wzięły pod uwagę, że na terenie gospodarstwa skarżących stała się niemożliwa dotychczasowa działalność, polegająca na uprawie kwiatów i warzyw przy wykorzystaniu naturalnych elementów przyrodniczych, takich jak gleba i woda.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2009 r. oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu organy administracji orzekające w niniejszej sprawie w wyczerpujący sposób wykazały brak przesłanek upoważniających do podjęcia kroków przewidzianych w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z dnia 26 kwietnia 2007 r.). Materiał dowodowy zebrany przez organy w postępowaniu administracyjnym upoważnia do stwierdzenia, że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania w sprawie art. 15 ust.1 ustawy. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało przez organy w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego, tj. w szczególności w zgodzie z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny wiarygodności dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym na okoliczność ustalenia wpływu zdarzeń mających miejsce na działce [...] na jakość wody w ujęciu znajdującym się na działce skarżących. Na dowody te składa się dokumentacja sporządzona na zlecenie: skarżących, [...] i organów administracji. Sąd mógł się oprzeć wyłącznie na analizie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Stosownie do uregulowań p.p.s.a. Sąd nie ma bowiem prawnej możliwości np. powołania biegłego. W ocenie Sądu organy w przekonujący sposób wyjaśniły, które z dowodów uznały za wiarygodne, a którym wiarygodności odmówiły i z jakich przyczyn.

Skarżący kwestionują wiarygodność dowodów nie przemawiających na ich korzyść, niemniej Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do ich zakwestionowania. Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma fakt, że w wyniku przeprowadzenia badań laboratoryjnych wody pobranej z piezometrów na terenie stacji paliw [...] w L. B., wody ze studni kopanej na terenie posesji skarżących oraz wody ze studni kopanej na terenie posesji przy ul. [...] [...] i [...], nie stwierdzono przekroczeń wartości dopuszczalnych stężeń elementów fizykochemicznych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie klasyfikacji dla prezentowania stanu wód powierzchniowych i podziemnych, sposobu prowadzenia monitoringu oraz sposobu interpretacji wyników i prezentacji stanu wód oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 23 lipca 2008 r. w sprawie kryteriów i sposobu oceny stanu wód podziemnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 143, poz. 896).

Także wyniki badań dotyczące pozostałych składników stanu faktycznego, kwestionowane przez skarżących, nie zasługują w ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie, z powodu zgodnego z prawem oparcia się w decyzjach organów administracyjnych na wynikach badań, nie potwierdzających zarzutów skarżących. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do poszczególnych zarzutów, zwięźle wskazując na trafność przesłanek, na których oparły się organy. Dotyczy to stężenia indeksu oleju mineralnego i sumy WWA, kierunku spływu wód podziemnych ze stacji paliw [...], prac wybierania zanieczyszczonego gruntu i jego wywóz, zakończonych w dniu [...] kwietnia 2008 r. czy awarii rurociągu wody miejskiej, próbek wody z piezometru na stacji zawartości WWA, znajdujących się w masach bitumicznych służących do izolacji zbiorników na paliwo, które zostały usunięte ze Stacji w ramach jej modernizacji.

Sąd zaakceptował także ocenę dowodów oraz sam fakt ich występowania w sprawie. Za nietrafny Sąd uznał zarzut skarżących, że podstawę ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie stanowiły badania Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska wykonane w lipcu 2008 r. jak również badania wody wykonane w czerwcu 2008 r. na zlecenie [...]. Zarzut skarżących, dotyczący naruszenia art. 136 k.p.a. również nie znajduje uzasadnienia, bowiem przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła.

Z racji tego, że wystąpienie szkody w środowisku nie zostało w ocenianym postępowaniu administracyjnym wykazane, w ocenie Sądu I instancji nie mogło w nim dojść do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, albowiem wystąpienie wskazanej wyżej szkody jest konieczną przesłanką do ich zastosowania. Podkreślić ponadto należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odnosił się nie tylko do wartości dopuszczalnych stężeń elementów fizykochemicznych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie klasyfikacji dla prezentowania stanu wód powierzchniowych i podziemnych, sposobu prowadzenia monitoringu oraz sposobu interpretacji wyników i prezentacji stanu wód, ale również w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 23 lipca 2008 r. w sprawie kryteriów i sposobu oceny stanu wód podziemnych. W ocenianym postępowaniu administracyjnym nie zostało zatem wykazane, że [...] spowodował szkodę na nieruchomości skarżących. Z formalnego punktu widzenia powyższe nie uniemożliwia skarżącym wystąpienia przeciwko [...] na drogę postępowania przed sądem powszechnym, w szczególności z roszczeniami odszkodowawczymi, o ile oczywiście skarżący byliby w stanie stosowną szkodę wykazać. Skarga nie ma w związku z tym usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej reprezentowani przez pełnomocnika E. i A. W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości i zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez:

-a) brak wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zwanego dalej "WSA" i poczynionych przez WSA ustaleń faktycznych, że w sprawie nie doszło do wystąpienia szkody w środowisku;

- b) użycie w uzasadnieniu wyroku wypowiedzi nader ogólnikowych bez wyjaśnienia ich podstawy, takich jak "W ocenie Sądu organy administracji orzekające w niniejszej sprawie w wyczerpujący sposób wykazały brak przesłanek upoważniających do podjęcia kroków przewidzianych w ustawie z 13.04.2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie" (str. 25 uzasadnienia); "Materiał dowodowy zebrany przez organy w postępowaniu administracyjnym upoważnia do stwierdzenia, że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania z art. 15 ust. 1 ustawy" (str. 26 uzasadnienia); "W ocenie Sądu organy w przekonujący sposób wyjaśniły, które z dowodów uznały za wiarygodne, a którym wiarygodności odmówiły i z jakich przyczyn" (str. 27 uzasadnienia); "Skarżący kwestionują wiarygodność dowodów nie przemawiających na ich korzyść, niemniej Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do Ich kwestionowania" (str. 27 uzasadnienia); "Zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 136 k.p.a. również nie znajduje uzasadnienia. Przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła" (str. 31 uzasadnienia).

- c) brak własnych wywodów WSA wyjaśniających dokonane ustalenia, które zastąpione zostały de facto przepisaniem (prawie słowo w słowo) argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 4.09.2009 r., zwanej dalej "Odpowiedzią na skargę";

- d) brak odniesienia się w uzasadnieniu Wyroku do stawianych organom administracji zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia: Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie klasyfikacji dla prezentowania stanu wód powierzchniowych i podziemnych, sposobu prowadzenia monitoringu oraz sposobu interpretacji wyników i prezentacji stanu wód (Dz. U. Nr 32, poz. 284), poprzez jego zastosowanie, pomimo tego, że nie obowiązuje ono od 1.01.2005 r. (zarzut zawarty w skardze); Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny szkody na środowisku (Dz. U. Nr 82 poz. 501) poprzez jego niezastosowanie (zarzut zawarty w piśmie procesowym skarżących z [...].10.2009 r.).

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 lipca 2008 r. w sprawie kryteriów i sposobu oceny stanu wód podziemnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 143, poz. 896), poprzez nie wzięcie z urzędu pod uwagę naruszenia przez GDOŚ tego Rozporządzenia poprzez jego zastosowanie przy ustaleniu wystąpienia szkody w środowisku i uznanie, że brak przekroczenia granicznych parametrów fizykochemicznych dla klasy III wód jest równoznaczne z brakiem zanieczyszczenia w badanej wodzie, a tym samym uznanie, że nie wystąpiła szkoda w środowisku;

3) art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nie przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi oraz pisma procesowego skarżących z [...].10.2009 r. w postaci: opinii dr I. K. z [...].07.2009 r. na temat kształtowania się zwierciadła i warunków przepływu wód podziemnych w dolinie rzecznej, dokumentacji geologicznej - Stacji [...] nr [...] w L. B. z marca 2009 r., faktury nr [...] z [...].04.2008 r. oraz mapy;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżących, pomimo naruszenia przez organ administracji następujących przepisów k.p.a.:

- a) art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego i samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, co spowodowało błędy w ustaleniach stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, tj. błędne ustalenie, że:

- kierunek spływu wód podziemnych ze stacji paliw [...] nr [...] w L. B., zwanej dalej "Stacją", przebiega w stronę przeciwna do studni zlokalizowanej na terenie gospodarstwa skarżących, co zdaniem organu II instancji świadczy o tym, że nie istniała możliwość zanieczyszczenia wód podziemnych, z których czerpie wodę studnia skarżących

- w dn. [...] kwietnia 2008 r. dokonano wywiezienia poza teren Stacji całości zanieczyszczonego gruntu i skierowano go do rekultywacji, o czym zdaniem organu II instancji świadczy karta przekazania odpadu

- awaria na przewodzie z wodą (wyciek wody do gruntu z rurociągu miejskiego) miała miejsce tylko raz i po wywiezieniu zanieczyszczenia gruntu z terenu Stacji;

- b) art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego rozpatrzenia przez organ II instancji całego materiału dowodowego i wydanie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji z [...].07.2009 r., w oparciu o wybiórczą analizę zgromadzonych w sprawie dowodów:

- wybiórcze odniesienie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez (a) niewzięcie przez organ II instancji pod uwagę dokumentów złożonych przez skarżących razem z odwołaniem od decyzji Wojewody Opolskiego z [...].10.2008 r., w szczególności pisma WIOŚ z [...].08.2008 r. z którego wynika, że z pobranej z piezometru na Stacji w dniu [...].07.2008 r. próbki wody wyczuwalny jest zapach produktów naftowych, (b) niewzięcie przez organ II instancji pod uwagę wyników z "Audytu 1 Środowiska Gruntowego w związku z modernizacją stacji paliw [...] nr [...] przy ul. [...] w L. B." wykonanym przez Biuro Badawczo-Projektowym Geologii i Ochrony Środowiska "[...]" z maja 2008 r. zgodnie z którym badania wody podziemnej wykonane w 2004 r. z piezometrów na Stacji wykazały obecność substancji ropopochodnych; (c) niewzięcie przez organ II instancji pod uwagę, że duża zawartość WWA znajduje się również w masach bitumicznych (produktach rafinacji ropy naftowej) służących do izolacji zbiorników na paliwo, które były usuwane ze Stacji w ramach jej modernizacji;

- oparcie się na dowodach, których brak jest w aktach sprawy tj., "Dokumentacji określającej warunki hydrologiczne dla terenu stacji paliw [...] nr [...] przy ul. [...] w L. B. ([...], czerwiec 2005 r.), o której mowa na str. 10 Decyzji GDOŚ, a z którą organ II instancji nie zapoznał się, gdyż nie ma jej w aktach j sprawy i nie było na dzień wydania Decyzji GDOŚ;

- odmowa uznania za wiarygodne badań wody przedstawionych przez skarżących, wyłącznie z powodu wykonania tych badań przez jednostki nie posiadające akredytacji na wykonanie badania lub pobór próbki;

- niewzięcie pod uwagę badań dostarczonych przez skarżących akredytowanych, tzn. że akredytacja dotyczyła poboru, transportu badań laboratoryjnych,

- c) art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub niezlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję - tj. dowodu z zeznań świadków, czy opinii biegłego mogącego stwierdzić, co było przyczyną zniszczenia upraw skarżących.

W ocenie autora skargi kasacyjnej WSA naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. błędnie uznając, że zaskarżona decyzja GDOŚ nie narusza wskazanych w skardze przepisów proceduralnych. W konsekwencji WSA błędnie uznał, że nie doszło do szkody w środowisku i skargę oddalił.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA (przy braku możliwości dokonania kontroli kasacyjnej ze względu na braki uzasadnienia wyroku), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości a także poprzedzającej wydanie wyroku decyzji GDOŚ oraz decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w każdym przypadku o zasądzenie od GDOŚ na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przed NSA i WSA, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości sześciokrotnej stawki minimalnej, ze względu na duży nakład pracy adwokata, a także skomplikowany charakter sprawy i wkład pracy adwokata w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się do poszczególnych zarzutów, wskazując także na argumenty związane z ustaleniami faktów, podnoszone w skardze oraz odwołaniu od decyzji organu I instancji. W konkluzji wskazano, że WSA w sposób nieprawidłowy wypełnił swoją funkcję polegającą na kontroli legalności zaskarżonej decyzji również dlatego, że bazował na błędnym przekonaniu (które można dostrzec w treści uzasadnienia wyroku w takich sformułowaniach jak -,,nie zostało zatem -wykazane, że [...] spowodował szkodę na nieruchomości skarżących " - str. 31), że to skarżący powinni udowodnić powstanie szkody i jej sprawcę. Tymczasem to rolą organów administracji, na podstawie ustawy było przeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy wystąpiła negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona w stosunku do stanu początkowego, a rolą Sądu było stwierdzenie, czy postępowanie to było zgodne z prawem. W ocenie skarżących organy administracji popełniły szereg błędów w toku postępowania, a WSA nie potrafił bądź nie chciał ich dostrzec stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi skarżących.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do nietrafności każdego z zarzutów skargi kasacyjnej.

Na rozprawie przed NSA w dniu 25 marca 2011 r. strona skarżąca kasacyjnie złożyła wniosek o nałożenie na stronę obowiązku zwrotu kosztów wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem, który następnie, w wyniku nałożonego przez Naczelny Sąd Administracyjny na stronę obowiązku, został sprecyzowany w piśmie z dnia 8 kwietnia 2011 r. jako żądanie nałożenia tego obowiązku na organy administracji I oraz II instancji, przy czym jego wysokość określono na 6.000 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada orzekania w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Determinuje to kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Niedopatrzywszy się w niniejszej sprawie podstaw stwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają podstaw usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Na wstępie należy stwierdzić niezasadność wniosku, złożonego na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 25 marca 2010 r. z powołaniem się na art. 208 p.p.s.a., sprecyzowanego następnie w piśmie z dnia 8 kwietnia 2011 r. (w wykonaniu zobowiązania NSA). Jego treścią było żądanie nałożenia na stronę obowiązku zwrotu kosztów wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem. W ocenie Składu Orzekającego nietrafność wniosku wiąże się z przyjęciem, że na gruncie wskazanego przepisu zarzucane sposoby zachowania mogą dotyczyć zachowania strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie zachowania mającego miejsce wcześniej (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 508-509, por. też post. NSA z dnia 28 lutego 2005 r., FZ 284/04, ONSAiWSA 2005/6/122). Tymczasem zarzuty sformułowane w sprecyzowanym wniosku z dnia 8 kwietnia 2011 r. odnoszą się do zachowań organów w postępowaniu administracyjnym, wpadkowo wskazując na składniki odpowiedzi na skargę, co nie mogło się kwalifikować jako niesumienne lub oczywiście niewłaściwe zachowanie organu, lecz co najwyżej wywoływać polemikę co do merytorycznej zasadności podejmowanych decyzji. Na marginesie należy wskazać, że w istocie wniosek autora skargi kasacyjnej w tym zakresie wskazuje przede wszystkim na niewłaściwość działania organu, stanowiąc tym samym co najwyżej komplementarny w stosunku do głównych zarzutów skargi kasacyjnej, zarzut nakierowany co do istoty na sposób ustalania i oceny stanu faktycznego przez organy administracji, a także uzasadnienia podjętych przez te organy decyzji. Z tego względu, nie wypełniając dyspozycji art. 208 p.p.s.a., wniosek uległ oddaleniu.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w niniejszej skardze kasacyjnej należy stwierdzić, iż niezasadne są zarzuty, związane z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucił w tym kontekście Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, użycie w treści uzasadnienia ogólnych zwrotów, brak własnych wywodów wyjaśniających dokonane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne i prawne, powtórzenie argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę oraz nieodniesienie się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W związku z podniesieniem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu ustawy p.p.s.a., zauważyć należy ogólnie, że przepis ten określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z wymogów ustawowych (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). Aby mógł on stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) – por. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 – Lex nr 745670. Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 – Lex nr 745098). Orzeczenie sądu I instancji zatem nie będzie się poddawało takiej kontroli NSA nie tylko w kontekście braku wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 – Lex nr 597986).

Odnośnie do stanowiska w zakresie stanu faktycznego sprawy, w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 – ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 – Lex nr 597768). W toku postępowania sądowoadministracyjnego co do zasady nie prowadzi się bowiem postępowania dowodowego (por wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 828/08 - Legalis). W postępowaniu tym kontroluje się jedynie czy organy administracji prowadząc postępowanie administracyjne przeprowadził postępowanie dowodowe (wyjaśniające) zgodnie z przepisami prawa, które je normują.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, iż nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wypowiadając się, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracyjne obu instancji nie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., z jednej strony ocenił legalność postępowania wyjaśniającego, a z drugiej strony, w istocie zaakceptował przebieg i wyniki ustalone w toku postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skoro bowiem Sąd I instancji nie uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone było z naruszeniem normujących je przepisów, to nie miał podstaw do zanegowania poczynionych w nim ustaleń i tym samym do odrzucenia ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Tak więc podstawą faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie był stan faktyczny sprawy ustalony w toku postępowania administracyjnego.

Nie można również podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. doszło poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawa oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 – ONSAiWSA 2010/3/39). Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a także ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd I instancji, są trafne. Tak więc wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia uznać należy za spełnione, gdy uzasadnienie wyroku zawiera rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy administracji przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wymaga bowiem, aby sąd odnosił się do wszelkich aspektów sprawy (por. teza 2 wyroku NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08 – Lex nr 577312).

W odniesieniu do zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji wskazał w jego uzasadnieniu przepisy prawa materialnego i procesowego, które były zastosowane w toku postępowania administracyjnego przez organy obu instancji i których wykładnię uznał za istotną z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego. Dokonując zaś oceny legalności, szczególnie w kontekście unormowań art. 6 pkt 10 i art. 15 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, dokonanej przez organy administracji oceny zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego materiału dowodowego, Sąd ten wykazał zarówno brak podstaw faktycznych do zastosowania dyspozycji art. 15 ust. 1 tej ustawy, jak też brak naruszenia przez organy administracji dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym samym określił, jakie przesłanki legły u podstaw jego decyzji o nieuwzględnieniu skargi, a więc wyjaśnił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez użycie w uzasadnieniu zdań zawierających wypowiedzi i oceny ogólne, niepoparte dokonanymi przez sąd ustaleniami. Należy zauważyć, że o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. z powyższego powodu można byłoby mówić jedynie wówczas, gdyby uniemożliwiało to dokonanie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Jak wynika zaś z zamieszczonych powyżej wywodów, dotyczących oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie uniemożliwia jego instancyjnej kontroli. Ponadto zwrócić należy uwagę, że zacytowane w skardze kasacyjnej zdania pochodzące z uzasadnienia zaskarżonego wyroku uznać można za ogólne i niepoparte dokonanymi przez sąd I instancji ustaleniami jedynie wówczas, gdy czytane są w oderwaniu od pozostałej treści uzasadnienia. Łącznie z innymi fragmentami uzasadnienia uzyskują wymagany stopień konkretności.

Całkowicie niezasadny jest, w kontekście roli unormowania art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut jego naruszenia poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów. Z przepisu tego nie wynika wszak obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08 – Lex nr 570209).

W ocenie Składu Orzekającego NSA niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 lipca 2008 r. w sprawie kryteriów i sposobu oceny stanu wód podziemnych (Dz. U. z 2008 r., Nr 143, poz. 896) poprzez nieuwzględnienie z urzędu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy w/w rozporządzenia poprzez zastosowanie § 4 pkt 2 przy ustalaniu wystąpienia szkody w środowisku. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, iż skarżący kasacyjnie kwestionują przyjęcie przez organ odwoławczy jak i przez Sąd I instancji, że skoro stężenie indeksu oleju mineralnego w badanej w niniejszej sprawie wodzie nie przekracza dopuszczalnej wartości dla wody klasy III określonego w § 4 pkt 2 rozporządzenia to oznacza to, iż woda nie jest zanieczyszczona oraz, że nie wystąpiła szkoda w środowisku.

Niezasadność tego zarzutu wynika z samej jego konstrukcji. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a ma charakter procesowy, zaś przepis § 4 pkt 2 rozporządzenia jest przepisem prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wykazać należy, że przeprowadzona przez sąd niższej instancji wykładnia była błędna lub że przepis prawa materialnego został wadliwie zastosowany. Przy czym należy jednocześnie wykazać jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub jak przepis powinien być prawidłowo zastosowany i dlaczego (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 677/09 – Lex nr 597773).

Podnosząc niniejszy zarzut skarżący kasacyjnie stwierdzają, że naruszenie objętych nim przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy. O ile czyni to formalnie zadość wynikającemu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkowi odniesienia się do wpływu uchybienia przepisowi postępowania na wynik sprawy, to już zupełnie nie odpowiada to wynikającemu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obowiązkowi wykazania błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepis prawa materialnego. Skoro zaś skarżący kasacyjnie podnieśli zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego i zarazem w istocie nie uzasadnili go, gdyż nie wykazali na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, zarzut taki nie może być uznany za skuteczny.

Podnosząc natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie starali się wykazać, że o istotnym wpływie naruszenia tego przepisu na wynik sprawy decyduje wadliwe zastosowanie § 4 ust. 2 rozporządzenia. Istotą zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że to naruszenie przepisu postępowania, który objęty jest zarzutem, prowadzi do istotnego wpływu na wynik sprawy. Skoro zaś skarżący kasacyjnie nie wykazali aby naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, nie można w konsekwencji przyjąć, że zarzut ten jest zasadny.

Ponadto, istotne jest to, że art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. zobowiązuje sąd I instancji do rozstrzygnięcia w granicach sprawy w warunkach braku związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jego ratio legis aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego. Wówczas, jeśli mieszczą się w granicach sprawy wywołanej skargą, niezależnie od ich niewskazania w skardze do sądu I instancji, sąd ten ma obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji. Oparcie na tym przepisie zarzutu skargi kasacyjnej wiąże się zatem z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wskazanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej, czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono w kontekście odpowiednio przeprowadzonej argumentacji.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje na możliwość przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu po nabraniu przez ten Sąd przekonania, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd uzyskuje zatem upoważnienie do uzależnienia przeprowadzenia tej czynności od dokonania trzech oszacowań – niezbędności, istotnego charakteru wątpliwości, jakie mają być w ten sposób wyjaśnione oraz braku nadmiernego przedłużenia postępowania. Stanowi to podstawy swoistego uznania sądowego na tym gruncie, które podlega kontroli kasacyjnej, ale które winno być w tym celu, co do uchybień Sądu, należycie, trafnie i wystarczająco uzasadnione. Brak odpowiedniej argumentacji w skardze kasacyjnej, mimo że nie uniemożliwia takiej kontroli, to na pewno ogranicza jej skuteczność z punktu widzenia oczekiwań strony skarżącej. Elementem takiej argumentacji winno być ponadto, podniesione już wyżej, wykazanie, iż zaprezentowane w ten sposób naruszenie art. 106 p.p.s.a. mogło istotnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze treść tego unormowania, nie sposób zatem Sądowi I instancji przypisać obowiązku uzupełniania materiału dowodowego, zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, czego w istocie żądają skarżący kasacyjnie, stawiając sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niedołączenie do akt sądowoadministracyjnych sprawy, przygotowanej na ich zlecenie opinii dr I. K. oraz wyników badań przeprowadzonych w styczniu 2009 r. przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. na zlecenie [...]. Nie sposób również przyjąć, aby Sąd I instancji naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez to, że nie przeprowadził dowodu z dokumentów dołączonych do skargi. Skarżącym kasacyjnie umknęło bowiem, że art. 106 § 3 p.p.s.a. statuuje uprawnienie sądu a nie obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 828/08 - Legalis). Skoro więc sąd I instancji może w określonych okolicznościach uciec się do możliwości, jakie daje mu art. 106 § 3 p.p.s.a., to tym samym nie można czynić mu zarzutu, że nawet gdy okoliczności uzasadniające stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. mają miejsce, nie skorzystał on z tego unormowania, choć mógł to uczynić. Nie miał bowiem takiego obowiązku.

Ponadto zwrócić należy uwagę na to, że zarówno wspomniana wyżej opinia, jak też wyniki badań przeprowadzonych w styczniu 2009 r. przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. na zlecenie [...] dowodzić mają, w ocenie skarżących kasacyjnie, że kierunek spływu wód podziemnych ze stacji nie przebiega w stronę przeciwną do kierunku położenia studni skarżących kasacyjnie, a tym samym, iż nie można wykluczyć migracji zanieczyszczeń do tej studni ze stacji [...]. W sprawie niniejszej okoliczność ta ma jednak marginalne znaczenie, skoro dla oceny tego czy w sprawie mamy do czynienia ze szkodą w środowisku istotne jest stężenie substancji ropopochodnych w wodzie pochodzącej ze studni skarżących kasacyjnie. Opinia dr I. K. (która wskazuje zresztą jedynie na możliwość okresowych zmian w kierunku spływu wody) oraz wynik badań przeprowadzonych w styczniu 2009 r. przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. na zlecenie [...], nie stanowią materiału dowodowego, który posłużyć mógłby wyjaśnieniu istotnych wątpliwości, które mogłyby powstać w przedmiotowej sprawie. Wskazują one bowiem na okoliczności faktyczne mogące stanowić jedynie rodzaj swoistej poszlaki odnośnie do stężenia substancji ropopochodnych w wodzie ze studni skarżących kasacyjnie, które nie zostały potwierdzone badaniami stężenia. Skoro zaś przesłanką stosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. jest to, aby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów przyczyniło się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, zaś dokumenty wskazane przez skarżących kasacyjnie nie mogą służyć wyjaśnieniu istotnych wątpliwości dotyczących stężenia substancji ropopochodnych, to nieprzeprowadzenie dowodu z tych dokumentów również nie może być uznane za naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przytoczone w skardze kasacyjnej argumenty na poparcie tezy skarżących kasacyjnie, że sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie dają podstaw do jej zaakceptowania. Nie może bowiem zarzutu tego uzasadniać to, że w sytuacji gdy Sąd I instancji w całości zaakceptował poczynione w sprawie przez organy administracji ustalenia faktyczne, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie wyjaśnił samodzielnie i dokładnie stanu faktycznego sprawy. Akceptacja przez sąd I instancji wyniku postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji, nie powoduje powstania nowego i odrębnego przedmiotu wyjaśniania przez ten sąd.

Zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie uzasadnia również to, że organ odwoławczy nie rozpatrzył dokładnie materiału dowodowego i swoją decyzję oparł o wybiórczą analizę materiału dowodowego sprawy. W niniejszym uzasadnieniu wskazywano wcześniej, zarówno w związku z analizą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a jak i art. 106 § 3 p.p.s.a. na te składniki stanu faktycznego które zostały wyjaśnione przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji z punktu widzenia sposobu ustalania, wyniku i oceny materiału dowodowego.

Argumentacja skarżących, dotycząca wszak głównie uchybień przepisom postępowania przez organ administracji i nie wskazująca na argumenty świadczące o naruszeniu przez sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., powinna być jednak potraktowana jako zarzut skierowany do Sądu i odnoszący się do niewłaściwej kontroli przez ten Sąd samego postępowania dowodowego. Podlega tym samym kontroli kasacyjnej, niemniej ze względów wyłuszczonych powyżej, nie jest to zarzut w jakimkolwiek stopniu zasadny. Na marginesie należy tylko wskazać, iż Sąd I instancji w obszernym uzasadnieniu, na s. 26-31 odniósł się do każdego z istotnych elementów ustalania i kwalifikacji stanu faktycznego przez organy, wypowiadając się zwięźle co do ich zasadności i zgodności z prawem.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie uzasadnia także argument naruszenia art. 136 k.p.a. Po pierwsze dlatego, że naruszyć ten przepis bezpośrednio może tylko organ administracji, a po drugie dlatego, iż sąd I instancji rozpoznając zarzut skargi dotyczący tego unormowania k.p.a., wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w sprawie niniejszej przepis ten nie był stosowany jak i nie było podstaw prawnych i faktycznych do jego stosowania. Przy czym zauważyć jednocześnie należy, że Skład Orzekający NSA w pełni podziela dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, iż w sprawie niniejszej nie można mówić o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., gdyż naruszenie tego przepisu może mieć miejsce jedynie w kontekście wydania przez administracyjny organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Wydana w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego nie była zaś decyzją kasacyjną. Dlatego podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie niniejszej nie było przesłanek do uwzględnienia podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 136 k.p.a.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty, przesądzające o nietrafności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.