Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 927/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, dalej "GIOŚ" z [...]stycznia2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej "Kpa" w związku z art. 298 ust. 1 pkt 5, art. 305 ust. 4 i art. 315 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z2017r. poz. 519 z późn. zm.), dalej "Poś" oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia [...] października 2013 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2014 (M. P. poz. 821), po rozpatrzeniu odwołania spółki "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w [...], od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]lutego 2017 r., znak: [...], w sprawie kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska w roku 2014, w porze nocy: uchylono zaskarżoną decyzję w całości i wymierzono skarżącej spółce administracyjną karę pieniężną w kwocie 52143,00 zł za przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z terenu Zakładu [...] w [...]zlokalizowanego przy ul. [...],[...], za okres od dnia 26 lutego 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

[...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "[...]WIOŚ", decyzją z dnia [...]lutego 2017 r., znak: [...], wymierzył Spółce za okres od 1 stycznia 2014r. do 31 grudnia 2014 r., karę pieniężną za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska w roku 2014, w porze nocy, w wysokości 77 559,00 zł

Spółka odwołała się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie.

Wydanej decyzji Spółka zarzuciła:

1. Naruszenie art. 107 § 1 Kpa, w związku z art. 300 Poś poprzez niewskazanie w decyzji wielkości przekroczenia lub naruszenia odpowiednio w skali doby albo godziny i terminu, od którego kara biegnąca będzie naliczana, jako odpowiednio dzień albo pełną godzinę zakończenia wykonania pomiarów, pobrania próbek albo dokonania innych ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia.

2. Naruszenie art. 107 § 1 Kpa, poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji.

Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji nie przytoczył przepisów prawa, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Uzasadnienie prawne powinno być wywodem prawniczym mającym na celu wskazanie, że wydane rozstrzygnięcie jest wynikiem stosowania prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej.

Poza tym, zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. w' poz. 935), do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego) w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n (Mediacje) ustawy zmienianej w art. 1. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją [...] WIOŚ z dnia [...] lutego 2017 r" znak: [...], zostało wszczęte zawiadomieniem [...] WIOŚ z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], zatem przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.

Rozpatrując sprawę w związku z wniesionym odwołaniem Główny Inspektor Ochrony Środowiska ustalił co następuje.

Z dokumentów sprawy wynika, iż Starosta [...] pozwoleniem z dnia [...] września 2007 r., znak: [...] (zmienionym następującymi decyzjami Starosty [...]: z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] i z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...]), udzielił spółce "[...] " pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do produkcji mleka lub wyrobów mleczarskich o zdolności przetwarzania ponad 200 ton mleka na dobę, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], zwanej dalej "Zakład [...] w [...] ". Powyższym pozwoleniem z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], Starosta [...] w pkt.V.3. określił dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska z terenu Zakładu [...] w [...] na tereny podlegające ochronie akustycznej tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego oraz tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej w wysokości: —LAeq d (równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia) - 55 dB; —LAeq n (równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy) - 45 dB.

Ponadto w pkt X1.2. pozwolenia z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], Starosta [...] ustalił, że pomiary poziomu hałasu emitowanego do środowiska na granicy terenów chronionych należy wykonać jeden raz na dwa lata oraz po istotnych modernizacjach źródeł hałasu w punktach pomiarowych zlokalizowanych na granicy zabudowy mieszkaniowej położonej za ulicą [...], tj. punkt pomiarowy P.l. - granica zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] i punkt pomiarowy P.2. - granica zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...]. Pomiary należy prowadzić zgodnie z obowiązującymi metodykami referencyjnymi.

Zgodnie z pkt. XIII.4. pozwolenia Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], wyniki pomiarów hałasu należy przedkładać Staroście [...], a w przypadku, gdy będą miały istotne znaczenie dla środowiska akustycznego wokół Zakładu [...] w [...], należy przedkładać [...] WIOŚ.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] Starosta [...] zmienił pkt X1.2. pozwolenia z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], odnoszący się do monitoringu hałasu oraz pkt XIIL4. odnoszący się do obowiązku przedkładania właściwym organom wyników pomiarów hałasu.

Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. spółka "[...] " przekazała [...] WIOŚ, wyniki pomiarów hałasu przeprowadzonych w dniu [...]lipca 2013 r. w porze nocy przez Laboratorium "[...] " A. J. w [...], przedstawione w Sprawozdaniu Nr [...] z pomiarów hałasu w środowisku, pochodzącego od instalacji lub urządzeń, wykonanych metodą próbkowania.

Ponadto przy piśmie z dnia [...] marca 2014 r. spółka "[...]" przekazała [...] WIOŚ, wyniki pomiarów hałasu przeprowadzonych w dniu [...]lutego 2014 r. w porze nocy, przez Zakład Badań i Ochrony Środowiska "[...] " w [...] przy ul. [...], przedstawione w Sprawozdaniu Nr [...].

Na podstawie pomiarów hałasu przedstawionych w Sprawozdaniu Nr [...] oraz w Sprawozdaniu Nr [...][...] WIOŚ decyzją z dnia [...] czerwca 2016r" znak: [...], ustalił dla spółki "[...]" wymiar dobowej kary biegnącej w wysokości 453,86 zł od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 25 lutego 2014 r. i w wysokości 172,66 zł od dnia 26 lutego 2014 r., za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska w porze nocy w 2014 r.

Zawiadomieniem z dnia [...] października 2016 r., znak: [...],[...] WIOŚ wszczął postępowanie mające na celu ustalenie kary pieniężnej łącznej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, w okresie od 1 stycznia 2014 r. do dnia 25 lutego 2014 r., stwierdzone na podstawie wyników pomiarów hałasu przedstawionych w Sprawozdaniu Nr [...] oraz w Sprawozdaniu Nr [...].

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym informacji Spółki zawartej w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: L.dz. [...] o liczbie dni pracy Zakładu [...] w [...] w porze nocy, w okresie od dnia 1 stycznia 2014r. do dnia 25 lutego 2014 r. oraz od dnia 26 lutego 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., [...] WIOŚ, na podstawie przepisów art. 298 ust. 1 pkt 5, art. 299 ust. 1 i art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy Poś, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], wymierzył spółce "[...]" za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. karę pieniężną za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska w roku 2014, w porze nocy, w wysokości 77559,00 zł.

Analiza dokumentów sprawy wykazała, iż [...] WIOŚ nie miał podstaw do wydania zaskarżonej decyzji w trybie przepisów art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy Poś, zgodnie z którym, wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje, na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, decyzję o wymierzeniu kary za okres do dnia 31 grudnia każdego roku - jeżeli do tego dnia przekroczenie lub naruszenie nie zostało usunięte. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji [...] WIOŚ z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], ustalającej dla spółki "[...]" wymiar dobowej kary biegnącej w wysokości 453,86 zł od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 25 lutego 2014 r. i w wysokości 172,66 zł od dnia 26 lutego 2014 r., za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska w porze nocy w 2014 r., gdyż po stwierdzeniu przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska przekroczenia warunków korzystania ze środowiska na podstawie pomiarów przeprowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów, co miało miejsce w rozpatrywanym przypadku, decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej nie wydaje się. Zgodnie z art. 300 ust. 1 ustawy Poś decyzję taką wydaje wojewódzki inspektor ochrony środowiska po stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia, na podstawie kontroli, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 1.

Natomiast przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu stwierdzone przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie pomiarów wykonanych przez podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany do ich wykonania, stanowi podstawę do ustalenia kary w trybie przepisów art. 305 ust. 4 ustawy Poś, zgodnie z którym, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, czyli w przypadkach stwierdzenia przekroczenia warunków korzystania ze środowiska na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę, za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karami. Zatem stwierdzenie przez [...] WIOŚ przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocy, na podstawie pomiarów hałasu przeprowadzonych w dniu [...]lipca 2013 r. w porze nocy, przez Laboratorium "[...] " A. J. w [...], przedstawionych w Sprawozdaniu Nr [...] winno być podstawą do prowadzenia przez organ postępowania w trybie przepisów art. 305 ust. 4 ustawy Poś i wydania decyzji za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocy w 2013 r. Natomiast wyniki pomiarów hałasu przedstawionych w Sprawozdaniu Nr [...] są podstawą do ustalenia kary za przekroczenie w porze nocy, dopuszczalnego poziomu hałasu w roku 2014.

Ze sprawozdania Nr [...] wynika, iż stwierdzony w dniu [...]lutego 2014 r. w porze nocy, w punkcie pomiarowym PI zlokalizowanym przy budynku mieszkalnym ul. [...] w [...], poziom hałasu wynosił 49,9 dB i przekraczał dopuszczalny poziom hałasu określony pozwoleniem Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r., znak: [...]. W punkcie pomiarowym P2 zlokalizowanym przy budynku mieszkalnym ul. [...] w Węgrowie, stwierdzony poziom hałasu wynosił 52,2 dB i przekraczał dopuszczalny poziom hałasu o 7,2 dB.

Ponadto w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska pomiary hałasu przeprowadzone w dniu [...] lutego 2014 r. spełniają warunki określone w art. 147a ustawy Poś, gdyż jak wynika z dokumentów sprawy Zakład Badań i Ochrony Środowiska "[...] " w [...], który wykonał powyższe pomiary hałasu, posiada Certyfikat Akredytacji Laboratorium Badawczego Nr [...], wydany przez Polskie Centrum Akredytacji, na wykonywanie pomiarów hałasu pochodzącego od instalacji, urządzeń i zakładów przemysłowych, zgodnie z metodyką referencyjną określoną w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. nr 206, poz. 1291), z wyłączeniem pkt F. Jak wynika ze Sprawozdania Nr [...], pomiary te przeprowadzone były w punktach pomiarowych wskazanych w pozwoleniu Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r., znak: [...] (z późniejszymi zmianami).

Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 5 ustawy Poś, administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska, za przekroczenie, określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 (pozwoleniu zintegrowanym), poziomów hałasu. Jak wykazano wyżej, pomiary hałasu przeprowadzone w dniu [...] lutego 2014 r. w porze nocy, niewątpliwie wykazały przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, określonego pozwoleniem Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r., znak: [...]. W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym podstawą prawną do wymierzenia spółce "[...]" kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocy w roku 2014, są przepisy art. 305 ust. 4 Poś zgodnie z którym, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, czyli w przypadkach stwierdzenia przekroczenia warunków korzystania ze środowiska na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę, za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karami.

Zgodnie z art. 315 ust. 2 ustawy Poś, przy ustalaniu wymiaru kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu określonego wskaźnikiem LAeqD lub LAeqN przyjmuje się przekroczenie w punkcie pomiarowym, w którym ma ono wartość najwyższą dla pory dnia lub pory nocy. Powyższą regułę należy zastosować odpowiednio do ustalania kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w roku kalendarzowym, aby nie było wątpliwości za jaką wielkość przekroczenia należy wymierzyć karę, w sytuacji, gdy przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu stwierdzono w dwóch punktach pomiarowych (w punkcie pomiarowym PI przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu wynosiło 4,9 dB a w punkcie pomiarowym P2 przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu wynosiło 7,2 dB).

Największe przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu, stwierdzone pomiarami hałasu przeprowadzonymi w dniu [...]lutego 2014 r. wynosi 7,2 dB. Jest to przekroczenie w skali doby. Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia [...] października 2013 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2014 (M. P. poz. 821) jednostkowa stawka kary za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocy, w przedziale "powyżej 5 do 10 dB" wynosi 23,98 zł za każdy decybel przekroczenia. W związku z powyższym kara pieniężna za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocy za okres od dnia 26 lutego 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. wynosi: 7,2 dB/dobę x 23,98 zł/dB x 302 doby (z porą nocy) = 52143,32 zł =52143,00 zł (po zaokrągleniu zgodnie z art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.).

Z dokumentów sprawy nie wynika, aby w 2014 r. Spółka "[...]" wykonywała inne pomiary hałasu, dowodzące ustania bądź zmiany przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, zatem przedmiotową karę ustalono od dnia wykonania pomiarów hałasu w porze nocy tj. od 26 lutego 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. Liczbę dni trwania przekroczenia w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu, przyjęto zgodnie z informacją Spółki zawartą w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: L.dz. [...].

Zarzuty Spółki dotyczące naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 300 ust. 4 ustawy Poś, który jednoznacznie określa jakie elementy powinna zawierać decyzja w przedmiocie wymierzenia kary biegnącej, jest chybiony, gdyż zarówno decyzja wydana na podstawie art. 302 ustawy Poś o karze za okres trwania przekroczenia lub naruszenia jak i decyzja o karze za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, wydana na podstawie art. 305 ust. 4 ustawy Poś, nie jest decyzją o karze biegnącej.

Zgodnie z art. 300 ust. 1 ustawy Poś decyzję taką wydaje wojewódzki inspektor ochrony środowiska po stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia, na podstawie kontroli, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 1, co w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsca.

Należy zgodzić się z zarzutem Spółki, że zaskarżona decyzja [...] WIOS nie zawiera uzasadnienia prawnego.

Prowadząc postępowanie odwoławcze Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], zawiadomił pełnomocnika spółki "[...]" na podstawie art. 10 Kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z czego, w wyznaczonym terminie, pełnomocnik nie skorzystał.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych.

Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 15 K.p.a. - poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na pozbawieniu skarżącego możliwości skorzystania z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez orzeczenie kary pieniężnej w trybie art. 305 ust. 4 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska;

2. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż organ I instancji oraz w sposób wykraczający poza rozstrzygnięcie organu I instancji;

3. art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego pominięcie i w efekcie nie stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, pomimo tego, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził nieważność decyzji administracyjnej będącej podstawą do wydania decyzji organu I instancji;

4. art. 305 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej na podstawie tego przepisu pomimo braku podstawy prawnej do jego zastosowania w postępowaniu przed organem odwoławczym.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne na podstawie przepisów art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 300 ust. 2 i 4, art. 300 ust. 3, 302 ust. 1 pkt 2 oraz art. 315 Poś mające na celu ustalenie wymiaru kary biegnącej oraz orzekł wymiar dobowy kary biegnącej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku w sprawie o sygn.: [...].

Po uzyskaniu waloru ostateczności przez przedmiotową decyzję, organ pierwszej instancji decyzją z dnia i [...] lutego 2017 roku w sprawie o sygn. [...], nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 77.559,00 zł. Skarżąca wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji do organu wyższego rzędu tj. Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Po wniesieniu odwołania, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2016 roku o sygn. [...]. w sprawie wymiaru kary biegnącej, aby w dniu [...] listopada 2017 roku w sprawie o sygn.. [...] stwierdzić jej nieważność.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2018 roku w sprawie o sygn. [...] uchylił zaskarżoną decyzję o sygn.: [...], i orzekł administracyjną karę pieniężną w kwocie 52.143,00 zł.

Zdaniem skarżącej organ drugiej Instancji w sposób rażący naruszył przepisy postępowania i to w sposób, który niewątpliwie miał wpływ na wynik postępowania. Naruszenia art. 15 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. upatruje skarżąca w pozbawieniu jej możliwości dwukrotnego rozpoznania sprawy (tożsamej przedmiotowo i podmiotowo) przez dwa organy, które to prawo wynika z art. 78 Konstytucji R.P.

Wykroczenie przez organ II instancji poza granice podmiotowo przedmiotowe narusza zasadę dwuinstancyjności. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prowadził postępowanie na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska tj. 299 ust. 1 pkt 2, art. 300 ust. 2 i 4, art. 300 ust. 3, 302 ust. 1 pkt 2 oraz art. 315.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego w postaci badań emisji hałasu dostarczonych przez skarżącego organowi pierwszej instancji, organ ten wymierzył karę biegnącą w trybie art. 300 Poś i na podstawie tej decyzji wymierzył skarżącemu karę pieniężną w trybie art. 302 ust. 1 Poś. Procedura nakładania sankcji administracyjnej w związku z przekroczeniem warunków emisji jest dwuetapowa i obejmuje wydanie decyzji przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska ustalającej wymiar kary biegnącej zgodnie z dyspozycją art. 300 ustawy Prawo ochrony środowiska. Na podstawie tej decyzji, zgodnie z art. 302 ww. ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje decyzję o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej1. To byl przedmiot postępowania przed organem pierwszej instancji i w tym zakresie winien był rozstrzygać odwołanie organ drugiej instancji. Pomijając fakt, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji dotknięte było wadą prawną, co zostało potwierdzone przez organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2017 roku w sprawie o sygn. [...], stwierdzić należy, że odbywało się ono w oparciu o przepisy regulujące kary biegnące oraz wydawane na ich podstawie kary pieniężni zgodnie podstawą prawną w tym zakresie. Tymczasem organ drugiej instancji wykroczył poza swoje uprawnienia i zakres kognicji orzekając karę pieniężną na podstawie nowego i dotąd niezastosowanego w przedmiotowym postępowaniu przepisu art. 305 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącej w ten sposób organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyznaczoną normą prawną z art. 15 K.p.a., w ten sposób, że skarżąca jako strona postępowania zetknęła się z podstawą prawną z art. 305 ust. 4 K.p.a. wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej po raz pierwszy dopiero na etapie postępowania odwoławczego przed organem drugiej instancji. Zatem skarżąca została bezprawnie pozbawiona możliwości rozpoznania sprawy z art. 305 ust. 4 KPA w drugiej instancji przez organ wyższego rzędu, gdyż od decyzji organu drugiej instancji przysługuje mu wyłącznie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Natomiast w sytuacji kiedy organ odwoławczy zauważy że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA uchylić te decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, jednocześnie wskazując właściwy przepis w oparciu o który powinno być wszczęte postępowanie.

Organ drugiej instancji jest uprawniony do orzekania wyłącznie w zakresie materialnoprawnej podstawy wyznaczonej przez decyzję organu pierwszej instancji. Wkroczenie w sprawę w zakresie, który nie był przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, jest rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności, pozbawia bowiem stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym związane zakresem rozstrzygnięcia sprawy w decyzji organu I instancji powoduje związanie podstawą materialnoprawną, co oznacza, że organ odwoławczy załatwia sprawę, będąc związany podstawą materialnoprawną.

Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. W wyroku z 15.9.1995 r., IV SA 368/95 (Legalis) NSA stwierdził: "Z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 KPA sformułowania "w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny". Zmiana np. podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy.

Naruszenie art. 156 K.p.a. strona skarżąca upatruje w tym, że pominięta została przez organ II instancji decyzja, którą sam wydał w niniejszej sprawie. tj. decyzja z dnia [...] listopada 2017 roku o sygn.. [...] w której stwierdził nieważności decyzji o sygn. [...]. tj. decyzji nakładającej karę biegnącą w trybie art. 300 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Po wydaniu decyzji o sygn. [...] organ drugiej instancji rozpoznał odwołanie skarżącej i uchylił decyzję o sygn. [...] tj. wydaną w oparciu o decyzję o sygn. [...], której stwierdził nieważność. Decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 302 ustawy Prawo ochrony środowiska może być wydana wyłącznie na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych określających wymiar kary biegnącej wydanych w trybie art. 300 ustawy Poś. Decyzje te tj. wydane na podstawie art. 300 raz 302 ustawy Prawo ochrony środowiska są decyzjami powiązanymi. Procedura nakładania sankcji administracyjnej w związku z przekroczeniem warunków emisji jest dwuetapowa i obejmuje wydanie decyzji przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska ustalającej wymiar kary biegnącej zgodnie z dyspozycją art. 300 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Na podstawie tej decyzji, zgodnie z art. 302 ww. ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje decyzję o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej.

Decyzja administracyjna wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o nałożeniu kary pieniężnej nie może się ostać w obrocie prawnym, jako że brak był podstaw prawnych do jej wydania, ponieważ organ stwierdził nieważność wcześniejszej decyzji na podstawie, której została ona wydana.

Uznanie za nieważną decyzji będącej podstawą wydania wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a.

Przedmiotem sprawy jest wymierzenie Spółce kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z terenu Zakładu [...] w [...] za okres od 26 lutego 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Podstawą faktyczną ustaleń dokonanych przez oba organy były badania przeprowadzone na zlecenie Spółki - sprawozdanie nr [...] z tym, że organ I instancji jako podstawę prawną wskazał art. art. 298 ust.1 pkt 5, 299 ust 1, art. 302 ust. 1 pkt 2 Poś natomiast organ II instancji art. 298 ust 1 pkt 5 , art. 305 ust. 4 i 315 Poś.

Niesporne jest przy tym, że zgodnie z [...] października 2016 r. wszczęte postępowanie dotyczyło ustalenia wymiaru kary łącznej za przekroczenie poziomu emisji hałasu w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. w związku z badaniami przeprowadzonymi [...] lipca 2013 r. i badaniami automonitringowymi. (k 10 akt adm.). W podstawie prawnej wskazano art. 299 Poś.

Skarżąca formuuje zarzuty w kontekście naruszenia art. 15 K.p.a. wskazując, że brak było podstaw do zmiany przez organ II instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W związku z tym konieczna jest ustalenie, czy organ II instancji w tego rodzaju sprawie mógł uchylić decyzję organu I instancji i orzec o wymierzeniu kary pieniężnej na innej podstawie prawnej.

Zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. strona odwołująca się ma prawo do tego, aby jej sprawa była po raz drugi rozpatrzona pod względem merytorycznym przez organ II instancji. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/2018, LEX nr 2497032).

Z drugiej jednak strony przepis art. 138 § 2 K.p.a. daje organowi II instancji możliwość uchylenia decyzji organu I instancji tylko w sytuacji w której decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Jak wskazuje NSA w wyroku z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1942/17, LEX nr 2466715 w kontekście art. 138 § 2 K.p.a. wydanie decyzji kasacyjnej możliwe jest gdy zostanie wykazane, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Chodzi o nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji. "Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wniesione odwołanie przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji i rozpoznania samego odwołania. Nie można wydać decyzji kasacyjnej jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego". Jak natomiast wskazuje NSA w wyroku z 5 października 2017 r, sygn.. akt I OSK 3441/15 , Lex 2395863, organ II instancji jest organem merytorycznym a regułą jest orzekanie przez ten organ w sposób reformatoryjny. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy musi usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych organu I instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela zaprezentowaną przez NSA wykładnię ww przepisów. Na gruncie niniejszej sprawy organ II instancji nie przeprowadzał innego niż organ I instancji postępowania dowodowego a jedynie ocenił dowody zebrane przez ten organ. Przy czym, co istotne, przedmiotem tego postępowania było wymierzenie kary pieniężnej za przekroczenie poziomu emisji hałasu a zatem w obu postępowaniach mamy do czynienia z taką samą podstawą faktyczną. Tożsamość podmiotowa nie budzi wątpliwości skoro sprawa dotyczyła tego samego podmiotu.

W ocenie WSA organ II instancji nie naruszył zatem wyrażonej w art. 15 zasady dwuinstancyjności postępowania. Przedmiotem rozstrzygnięcia była kara pieniężna ża przekroczenie poziomu hałasu w tożsamym stanie podmiotowym. Zresztą, co istotne, skarżąca nie kwestionowała ustaleń faktycznych dotyczących przekroczeniu przez jej zakład poziomu hałasu, co oznacza, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ I i II instancji z których wynikało to przekroczenie i dowody z których okoliczności te wynikały nie były sporne. W powołanym przez skarżącą wyroku NSA z 11 maja 2017 r., sygn.. akt II OSK 2283/15 Sąd ten także zwraca uwagę na to , że "odwołanie się do innej argumentacji prawnej, doprecyzowanie jej przez organ II instancji nie może być traktowane w kategoriach powstania nowej sprawy". Potwierdza to wyżej zaprezentowane stanowisko o tożsamości podmiotowo-przedmiotowej w niniejszej sprawie. Czyni to jednocześnie niezasadnym zarzut naruszenia przez organ art. 138 § 2 K.p.a. w poprzez oparcie rozstrzygnięcia o inny przepis prawa materialnego niż wskazany przez organ I instancji.

Skarżąca spółka nie została zatem pozbawiona możliwości skorzystania z zasady dwuinstancyjności postępowania. W obu instancjach brała udział w sprawie, była pouczana w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i składania wniosków (pisma z [...].12 2016 r. k. 12 akt adm. i z [...].12.2017r. k 20 akt adm.) i mimo tej możliwości nie podjęła żadnej aktywności w sprawie.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 156 K.p.a. Stwierdzenie nieważności postępowania dotyczy decyzji ostatecznych a nadto w ramach przysługującej organowi II instancji kognicji wynikającej z art. 138 K.p.a. może on albo utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, albo ją uchylić i orzec merytorycznie albo też uchylić i umorzyć postępowanie w całości lub części. Wbrew wywodom skargi w tej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania gdyż postępowanie nie było bezprzedmiotowe (art. 105 K.p.a). Istniała bowiem podstawa faktyczna i prawna uzasadniająca wymierzenie kary pieniężnej.

Organ II instancji miał zatem podstawę do skorygowania w ramach prowadzonego przez siebie postępowania podstawy prawnej wymierzenia kary pieniężnej i to w znacznie niższym rozmiarze, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia przez organ art. 305 Poś.

Stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2016 r. o wymiarze dobowej kary biegnącej skutkowało wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego. Przyczyną tego stwierdzenia było ustalenie przez organ, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej (nie było w świetle ustawy Poś podstawy do wydania decyzji o ustaleniu kary biegnącej w sytuacji stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu na podstawie pomiarów do których zobowiązana była skarżąca spółka). W świetle jednak ustaleń organu II instancji podstawę tę określał, w stosunku do ustań faktycznych w sprawie, art. 305 ust. 4 Poś dający możliwość wymierzenia kary za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska. Stwierdzenie nieważności ww decyzji nie miało zatem ostatecznie wpływu na treść decyzji gdyż wymierzenie kary na podstawie art. 305 ust. 4 Poś nie jest uzależnione od wcześniejszego ustalenia ostateczną decyzją wymiaru kary biegnącej (art. 302 ust. 1 Poś i 305 § 4 Poś).

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji gdyż została ona wydana na podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie (ustalania w zakresie przekroczenia poziomu dopuszczalnego hałasu). Organ dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normę prawa materialnego (art. 305 ust. 4 w zw. z ust.1 Poś) i doszedł do niewadliwych wniosków o zasadności wymierzenia ww kary pieniężnej. Ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego, dowodów i wysokości kary jako prawidłowe są przyjmuje jak własne bez potrzeby ich powtarzania. Uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a zawiera wskazanie dowodów na jakich organ się oparł, ich ocenę, stosowne wyliczenia dotyczące nałożonej na skarżącą kary pieniężnej. Wywody organu są przekonujące.

Organ w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił a uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Organ właściwe i zgodnie z zasadami ustawowymi w określił wysokość nałożonej kary biorąc pod uwagę przy jej wymierzaniu wszystkie istotne okoliczności sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia.

W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. Sąd nie stwierdził aby organ dopuścił się naruszenia innych przepisów, które to naruszenia powinien brać pod rozwagę z urzędu.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.