Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2703/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 § 1, 8, 136 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 i 205 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 129 ust. 5, art. 157, art. 134 i 135
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 62995.10 (sześćdziesiąt dwa tysiące dziewięćset dziewięćdziesiąt pięć) złotych 10 (dziesięć) groszy tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 6.251.510,00 zł na rzecz Banku [...] S.A. z siedzibą w [...] z tytułu wygaśnięcia użytkowania wieczystego za nieruchomość zajętą pod część drogi, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,4574 ha, położoną w [...] przy ul. [...] i zobowiązującą do zapłaty ww. odszkodowania Miasto [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody stanie się ostateczna.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Zakłady [...] w upadłości w dniu 17 września 1997 r. wystąpiły z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w Dzielnicy [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...], oznaczoną w ewidencji jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. 4684 m2 i nr [...] o pow. 70 m2 (obecnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 4754 m2), wydzielone pod ulice decyzją zatwierdzająca podział Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., znak: [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] odmówił przyznania odszkodowania za sporną nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., po rozpatrzeniu odwołania syndyka masy upadłościowej Zakładów [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie w dniu 23 lipca 2001 r. [...] S.A., jako następca prawny Zakładów [...], wstąpił w trybie art. 30 k.p.a. w prawa dotychczasowej strony postępowania. Starosta Powiatu [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za sporną nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku strony. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, stwierdzając w uzasadnieniu, iż została ona wydzielona pod ulicę, która jest drogą wewnętrzną. Po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1685/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r., stwierdzając iż organy obu instancji w przedmiotowej sprawie błędnie powołały się na literalną treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), podczas gdy podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił art. 129 ust. 5 u.g.n. stwierdzający, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126 u.g.n., a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Ten ostatni z wymienionych przypadków miał, zdaniem Sądu, zastosowanie w sprawie, ponieważ doszło do publicznoprawnego pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmówił przyznania odszkodowania na rzecz [...] S.A. za wyżej opisaną nieruchomość, stwierdzając w uzasadnieniu, iż do Samorządowego Kolegium Odwoławczego został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. w części dotyczącej orzeczenia, iż działki ewidencyjne: nr [...] o pow. 4684 m2 i nr [...] o pow. 70 m2 (obecnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 6[...] o pow. 4754 m2) zostały wydzielone pod ulicę. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając w uzasadnieniu, że Prezydent [...] orzekając w sprawie, nie uwzględnił oceny prawnej, jak i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1685/05.

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent [...] zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość stwierdzając, że wydanie stosownego rozstrzygnięcia jest uzależnione od ostatecznego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. w części dotyczącej stwierdzenia, iż działki ewidencyjne: nr [...] o pow. 4684 m2 i nr [...] o pow. 70 m2 (obecnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 4754 m2) zostały wydzielone pod ulicę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. uchylił zaskarżone postanowienie w całości, wskazując w uzasadnieniu, że w sprawie niniejszej nie było podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość uznając, że organy zostały zobowiązane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1685/05 do procedowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz strona postępowania wielokrotnie wskazywała na materialną podstawę ustalenia i wypłacenia odszkodowania w tym trybie, tak więc prowadzone postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2170/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że umorzenia postępowania nie uzasadniają wytyczne Sądu, zawarte w wiążącym organ wyroku z dnia 28 kwietnia 2006 r. Wytyczne te sprowadzają się w istocie wyłącznie do nałożenia na organ obowiązku rozpoznania i rozstrzygnięcia zawisłej już przed nim sprawy w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Ponadto Sąd stwierdził, iż wytyczne co do dalszego postępowania sprowadzają się do zobowiązania organu do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej podaniem Zakładów [...] - w upadłości z [...] września 1996 r. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiego Konwencji Praw Człowieka i Obywatela". Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] - jako organ właściwy do załatwienia sprawy odszkodowania z tytułu wygaśnięcia użytkowania wieczystego za grunt położony w [...] przy ul. [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. 4754 m2. Rozstrzygnięcie uzasadnił wyłączeniem się Prezydenta [...], na podstawie art. 24 § 1 i § 3 oraz art. 25 k.p.a., z postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 6.712.648,00 zł (słownie: sześć milionów siedemset dwanaście tysięcy sześćset czterdzieści osiem złotych 0/00) za wyżej opisaną nieruchomość zobowiązując do jego wypłaty na rzecz [...] S.A. - Miasto [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...], z dniem w którym decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. zatwierdzająca podział nieruchomości wydana przez Urząd Dzielnicy [...] Gminy [...] stała się ostateczna, a odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] października 2012 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Pana R. T. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na uchybienia w operacie szacunkowym, natomiast co do odwołania Skarbu Państwa - reprezentowanego przez Prezydenta [...] od ww. decyzji Starosty [...], Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta [...] od ww. decyzji Starosty [...] w związku z tym, że Skarb Państwa nie był stroną postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, nie miał bowiem legitymacji do występowania jako strona tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie z wniosku Zakładów [...] w upadłości z dnia 14.09.1996 r. nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. Niniejsze postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2023/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta [...] na ww. postanowienie Wojewody [...]. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2044/14, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., wskazując w uzasadnieniu, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż brak interesu prawnego po stronie odwołującego się jest oczywisty i w sposób niebudzący wątpliwości wynika z odwołania, szczególnie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie prawo własności Skarbu Państwa na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości jest niesporne. Po ponownym rozpoznaniu odwołania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., Wojewoda [...], decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując w uzasadnieniu, że decyzję której uchylenia żąda Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] już wyeliminowano z obrotu prawnego w wyniku rozpoznania odwołania Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...], osiągając jednocześnie efekt oczekiwany przez odwołującego i uniemożliwiając ponowne usunięcie tej samej decyzji (brak już aktu nadzorowanego). Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 6.251.510,00 zł (słownie: sześć milionów dwieście pięćdziesiąt jeden tysięcy pięćset dziesięć złotych 00/100) za wyżej opisaną nieruchomość zobowiązując do jego wypłaty na rzecz [...] S.A. - Miasto [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła, r.pr. A. Z. w imieniu Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 5 października 2016 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła także I. J. - Zastępca Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami działająca w imieniu i z upoważnienia Prezydenta [...] reprezentującego Skarb Państwa, wnosząc o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieustalenie odszkodowania za całość praw objętych wywłaszczeniem, zaś ustalenie wyłącznie za utratę prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji, gdy skutkiem wywłaszczenia objęta była również utrata prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na odwołanie [...] pełnomocnik [...] S.A. (następcy prawnego [...] S.A.), wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu pełnomocnik strony, odnosząc się do naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrócił uwagę, że w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1685/05, na który powołuje się autor odwołania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie stwierdził, że podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie jest art. 129 ust. 5 u.g.n., wskazując, że stanowi on materialnoprawną podstawę decyzji ustalającej odszkodowanie. Odnosząc się zaś do naruszenia art. 28 k.p.a., art. 129 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji pełnomocnik zaznaczył, iż Skarb Państwa był stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, czego wyrazem jest choćby fakt złożenia przez ten podmiot samodzielnego odwołania. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. podkreślił, iż sprowadza się on do twierdzenia, że nieruchomości porównywalne zawarte przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu [...].05.2016 r. nie mogą być uznane za nieruchomości podobne w rozumieniu przepisów prawa, przy czym autor odwołania nie wykazał na czym polega brak podobieństwa tych nieruchomości i stwierdził, że nieruchomości porównywalne są niewątpliwie nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. W odpowiedzi na odwołanie Skarbu Państwa pełnomocnik Banku wskazał, iż stanowisko Skarbu Państwa nie uwzględnia mocy wiążącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006., który przesądził o obowiązku ustalenia i wypłaty w niniejszej sprawie odszkodowania wyłącznie na rzecz [...] S.A., jako następcy prawnego poprzedniego wieczystego użytkownika. Zwrócił również uwagę, że zgodnie z treścią obecnie obowiązującego art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i odpowiadającemu mu art. 50 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązującemu poprzednio, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa nie podlegają wywłaszczeniu i podkreślił, że Skarb Państwa w niniejszej sprawie nie był podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie albowiem nie był podmiotem wywłaszczonym. Z tego względu Skarb Państwa nie składał koniecznego do wypłaty odszkodowania wniosku o jego wypłatę a stanowisko zaprezentowane w odwołaniu, że takie odszkodowanie mu się jednak należy nie zmienia faktu, że konieczny do wypłaty odszkodowania wniosek nie został przez Skarb Państwa złożony. Pełnomocnik strony podkreślił, również, iż zgodnie z ustawą z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nieruchomość, na której istniało wywłaszczone prawo wieczystego użytkowania, stała się nieodpłatnie własnością [...], a tym samym, w chwili wywłaszczenia tego prawa nieruchomość ta należała do [...] a nie Skarbu Państwa, mimo niewydania przez Wojewodę stosownej decyzji o charakterze wyłącznie deklaratoryjnym. W związku z tym nabycie obciążonej wywłaszczonym prawem wieczystego użytkowania nieruchomości na podstawie tej ustawy przez [...] czyni odwołanie Skarbu Państwa całkowicie niezasadnym, niezależnie od podniesionych powyżej argumentów. Po rozpoznaniu odwołania i pisma pełnomocnika [...] S.A. Wojewoda [...] decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. uchylił zaskarżona decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie swoje uzasadnił tym, że decyzja Starosty [...] pozostaje w sprzeczności z wytycznymi i oceną prawną wyrażoną w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1685/05), który jednoznacznie stwierdził, że art. 98 u.g.n. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wskazał organowi I instancji, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zastosował się do wytycznych i oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1685/06, wskazującym, że w przedmiotowej sprawie ustalenie odszkodowania powinno nastąpić na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiego Konwencji Praw Człowieka i Obywatela, ponadto zobowiązano organ I instancji do uzupełnienia akt sprawy o wskazane dokumenty i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu rozważenie możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] maja 2016 r. na potrzeby niniejszego postępowania określającego wartość nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Autor operatu klauzulą z dnia 31 lipca 2017 r. potwierdził aktualność operatu określającego wartość nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Starosta [...] zawiadomieniem z dnia 29 września 2017 r. na podstawie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poinformował strony postępowania o zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, z materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się na piśmie co do zebranych dowodów i materiałów ewentualnie zgłoszenia uwag i żądań. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia użytkowania wieczystego na rzecz [...] S.A. - w wysokości 6.251.510,00 zł (słownie złotych: sześć milionów dwieście pięćdziesiąt jeden tysięcy pięćset dziesięć złotych) za nieruchomość gruntową zajętą pod część drogi, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,4754 ha, położoną przy ul. [...] w [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła pełnomocnik Miasta [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na odwołanie [...] pełnomocnik [...] S.A. (następcy prawnego [...] S.A.), wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji odwołująca zarzuciła naruszenie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28.04.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1685/05, który zapadł w przedmiotowej sprawie oraz naruszenie przepisu art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, brak wnikliwej analizy operatu szacunkowego, braki faktycznego uzasadnienia decyzji poprzez dokonanie opisu innego operatu szacunkowego niż wykonany dla potrzeb niniejszej sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 11 grudnia 2017 r. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego niezastosowania się przez organ I instancji do wskazań Sądu, co do dalszego postępowania wyrażonego w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym w przedmiotowej sprawie w dniu 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1685/06, organ odwoławczy nie uznał jego zasadności, stwierdzając, że decyzję pierwszoinstancyjną wydano na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co jest zgodne ze wskazaniami Sądu. Odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji dopuścił się zaniechania powołania podstawy prawnej kwestionowanej decyzji i naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, organ stwierdził, że w kwestionowanej decyzji przywołano prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, natomiast pozostałe przepisy prawa, które stanowiły podstawę wydania orzeczenia omówiono w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutów związanych z prawidłowością operatu szacunkowego, na podstawie którego określono wysokość odszkodowania, organ odwoławczy stwierdził, że sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych, podobnie wiadomości specjalnych wymaga zakwestionowanie meritum takiej opinii w toku postępowania, nie podzielając przy tym szczegółowych zarzutów sformułowanych w tym zakresie w odwołaniu. Odnośnie zaś do kwestionowanej w odwołaniu aktualności operatu, w ocenie organu odwoławczego jest ona akceptowalna i czyni zadość przepisom prawa w tym zakresie, a operat zachowuje swoją aktualność do 31 lipca 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy zawierał konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanej nieruchomości oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Był on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych były prawidłowe.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], wywiodło Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...] zastępowanego przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1.naruszenie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1685/05 który zapadł w przedmiotowej sprawie;

2.naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, w szczególności brak wszechstronnej i wnikliwej oceny operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia odszkodowania prowadzące do ustalenia odszkodowania w oparciu o operat wadliwy, braki uzasadnienia faktycznego decyzji uwidocznione poprzez dokonanie opisu innego operatu szacunkowego niż sporządzony dla potrzeb prowadzonego postępowania administracyjnego;

- wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak również decyzji Starosty [...] nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, lecz nie z wszystkimi jej zarzutami należało się zgodzić.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 11 grudnia 2017 r., nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 6.251.510,00 zł na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] z tytułu wygaśnięcia użytkowania wieczystego za nieruchomość zajętą pod część drogi, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,4574 ha, położoną w [...] przy ul. [...], i zobowiązującą do zapłaty ww. odszkodowania Miasto [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody stanie się ostateczna.

W ocenie strony skarżącej powyższa decyzja nie odpowiadała prawu w szczególności na skutek naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w jej treści oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 1685/05. Jak wskazała strona skarżąca w uzasadnieniu skargi istota naruszenia powyższego przepisu sprowadzała się do tego, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., choć ta nie uwzględniała zaleceń zawartych w ww. orzeczeniu, zgodnie z którymi orzekające w niniejszej sprawie organy administracji błędnie powoływały się w swoich ówczesnych rozstrzygnięciach na literalne brzmienie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), podczas gdy w sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania powinien stanowić art. 129 ust. 5 powołanej wyżej ustawy wspólnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela, nakazujących ustalenie odszkodowania za władcze przejęcie nieruchomości. W ocenie strony skarżącej ujawnienie w podstawie prawnej decyzji Starosty [...] wyłącznie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 u.g.n., bez dodatkowego wskazania regulacji konstytucyjnej i konwencyjnej, stanowiło naruszenie art. 153 p.p.s.a. W rezultacie – zdaniem strony skarżącej – ani decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., ani także utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nie wskazały materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Z tak zakreślonym jak wyżej zarzutem nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że "(...) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu powołanego art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie." (wyrok NSA z dnia 3 października 2018 r., II GSK 3379/16; podobnie: wyrok NSA z dnia 31 października 2018 r., I FSK 1139/18 oraz wyrok NSA z dnia 12 października 2018 r., I OSK 2719/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie w doktrynie zauważa się, że wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat w: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, Lex Omega). Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 1685/05, sformułował ocenę i wytyczne dla organów ponownie rozpatrujących sprawę, by wydając nowe rozstrzygnięcie uwzględniły jako ich materialnoprawną podstawę wskazane w tym orzeczeniu, powołane wcześniej przepisy ustawowe, konstytucyjne i materialnoprawne. Należy wyjaśnić, że tak określonej oceny i wytycznych nie można interpretować – jak to czyni strona skarżąca – wyłącznie przez pryzmat powołania określonych jednostek redakcyjnych danych aktów normatywnych w podstawie prawnej konkretnej decyzji. Wskazanie podstawy prawnej, zgodnie z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego stanowi tylko jeden z elementów formalnych decyzji administracyjnej, w dodatku nie jest to składnik o charakterze konstytutywnym, a więc ewentualne braki w tym zakresie należy traktować jako uchybienie formalne, podlegające co najwyżej sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a., które jednak nie rzutuje na byt czy skuteczność prawną obarczonej taką wadą decyzji. Istotą prawidłowego rozstrzygnięcia jest bowiem rzeczywiste zastosowanie przez organ prawidłowych podstaw materialno- i formalnoprawnych, a więc przepisów, które obiektywnie funkcjonują w porządku prawnym, któremu powinno oczywiście towarzyszyć ich ujawnienie w ramach przytaczanej na wstępie decyzji podstawie, jednakże – jak to już wskazano – potencjalna wadliwość tego elementu nie czyni samej decyzji nieskuteczną. W tym kontekście należało także rozpatrywać zastosowanie się przez organy administracji do oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w powoływanym wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 1685/05. A zatem na właściwych organach ciążył obowiązek faktycznego zastosowania określonych regulacji wskazanych w tymże orzeczeniu, co w ocenie Sądu miało miejsce. Starosta [...] niewątpliwie zastosował w sprawie zarówno art. 129 ust. 5 u.g.n., jak również w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do oceny zawartej ww. orzeczeniu WSA w Warszawie, która powoływała dodatkowo art. 21 Konstytucji wraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela. Zważyć przy tym należy, że sednem sformułowanych przez Sąd wytycznych było przede wszystkim ukierunkowanie organów na konieczność zastosowania do rozstrzygnięcia sprawy art. 129 ust. 5 u.g.n. – co też w niniejszej sprawie nastąpiło – natomiast regulacja konwencyjna i konstytucyjna stanowiła przyczynek do wywiedzenia przez sąd nakazu zastosowania przez organy ww. przepisu ustawy w określonym kontekście faktycznym sprawy związanym z koniecznością ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie. W tej sytuacji, nawet gdyby organy całkowicie zaniechały powołania w treści decyzji przepisów Konstytucji czy Protokołu nr 1, lecz zastosowały art. 129 ust. 5 u.g.n., należałoby przyjąć, że prawidłowo uwzględniły i zrealizowały ocenę prawną oraz wytyczne wskazane w powoływanym wcześniej wyroku WSA w Warszawie.

Odnosząc się do szeroko uzasadnianych w skardze zarzutów związanych z nieprawidłową oceną stanu faktycznego sprawy, które to zarzuty sprowadzają się w istocie do wykazywania przez stronę skarżącą nieprawidłowości w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę do ustalenia w sprawie odszkodowania, należy stwierdzić, że sposób ich formułowania budzi w ocenie Sądu poważne wątpliwości. Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie, w myśl ust. 2 ww. przepisu, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Przy ustalaniu wysokości odszkodowania i sporządzaniu operatu zastosowanie ma natomiast art. 134 u.g.n., który stanowi, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). W oparciu o powyższe uwarunkowania prawne w celu określenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie przedstawiony został operat szacunkowy z dnia [...] maja 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – T. R. (upr. nr [...]), którego aktualność przedłużono klauzulą z dnia 31 lipca 2017 r. Zgodnie z treścią tego opracowania ustalono wartość prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości na kwotę 6 251 510 zł (słownie: sześć milionów dwieście pięćdziesiąt jeden tysięcy pięćset dziesięć zł) i w tej kwocie Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. ustalił odszkodowanie na rzecz Banku [...] SA z siedzibą w [...] z tytułu wygaśnięcia użytkowania wieczystego za nieruchomość zajętą pod część drogi, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,4574 ha, położoną w [...] przy ul. [...]. Strona skarżąca, tak w odwołaniu, jak i w uzasadnieniu skargi wniesionej na decyzję Wojewody [...] konsekwentnie podnosi liczne zarzuty pod adresem ww. operatu szacunkowego, mające świadczyć o wadliwości tego dokumentu. W szczególności wskazując na niewłaściwy dobór przez autora operatu nieruchomości przyjętych do szacowania stwierdzając, że rzeczoznawca powinien był w pierwszej kolejności dokonać wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, podczas gdy z operatu – w ocenie strony skarżącej – nie wynika, by biegły rzeczoznawca przeprowadził jakąkolwiek analizę odnośnie do dostępnych transakcji drogowych i nie wziął pod uwagę konieczności uwzględniania cen nieruchomości drogowych, lecz przyjął, że wycena powinna być dokonana w oparciu o ceny nieruchomości przyległych. Strona skarżąca zakwestionowała także ustalenia operatu co do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod drogę, jak również zgłosiła wątpliwości co do przyjętych do porównania nieruchomości. Negując wyjaśnienia organu odwoławczego w powyższym zakresie, jakie zostały sformułowane w decyzji Wojewody [...], strona skarżąca stwierdziła, że w jej ocenie przedstawiony do sprawy operat szacunkowy zawiera liczne błędy i nieścisłości, jest nielogiczny i niespójny, co dyskwalifikuje go jako materiał dowodowy.

Zważywszy na szczególną pozycję strony skarżącej, którą jest podmiot publiczny – reprezentowany nadto przez profesjonalnego pełnomocnika, sposób kwestionowania operatu szacunkowego zaprezentowany w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a później także w skardze na decyzje organu odwoławczego, nie znajduje akceptacji Sądu. Po pierwsze, należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych: "Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, natomiast organ ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne, ale również być oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 19 października 2016 r., I OSK 3148/14). Po wtóre, operat szacunkowy stanowi sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 1087/09). Należ nadto dodać, że operat szacunkowy ma charakter dowodu kwalifikowanego, ze względu na jego specjalistyczny charakter oraz okoliczność, iż dokument ten jest sporządzany przez biegłego – rzeczoznawcę majątkowego, którego status zbliżony jest do statusu zawodów zaufania publicznego, dlatego dowód ten nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez organ administracji publicznej, przy czym konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego, choć sam ich wybór należy do rzeczoznawcy, przy czym nie może on w tym zakresie działać dowolnie. Wypada jednak zauważyć, że dowód z operatu szacunkowego podlega przede wszystkim ocenie pod względem jego poprawności formalnej, tj. jego opracowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W ramach swych uprawnień organ może więc ocenić, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ administracji, ani Sąd, nie mogą natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ podmioty te nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Rzeczoznawca majątkowy samodzielnie dokonuje wyboru określonego podejścia oraz techniki i metody szacowania wartości nieruchomości. Wybór biegłego co do nieruchomości porównawczych przyjętych do wyceny, cechy i wagi tych cech oraz współczynniki również stanowią wiedzę specjalistyczną, wykraczającą poza przedmiot merytorycznego badania organów administracji publicznej i Sądu. W tym kontekście należy zatem dostrzec, że podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty co do prawidłowości operatu koncentrowały się w istotnej mierze wokół zagadnień mieszczących się w merytorycznej, a nie formalnej sferze oceny tego dowodu, skoro podważano m.in. zasadność przyjętych do porównania i wyceny nieruchomości. Okoliczności te nie mogły jednak stanowić zarzutów w formie, jaką przyjęła strona skarżąca właśnie ze względu na to, że odnosiły się one do aspektów merytorycznych operatu, a nie formalnych uwarunkowań jego sporządzenia. Podważenie zatem w tym zakresie ustaleń zawartych w operacie szacunkowym mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, gdyż to do niej należy ocena prawidłowości merytorycznej operatu szacunkowego. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika powinna zdawać sobie sprawę z istnienia tego rodzaju instrumentu oceny operatu szacunkowego, jak również z możliwości przedłożenia do sprawy kontrooperatu, do którego orzekające w sprawie organy musiałyby się odnieść. Z żadnej z tych możliwości jednak nie skorzystała, choć podnoszone przez nią zarzuty jednoznacznie wkraczają w merytoryczną zawartość przedłożonej w sprawie opinii, tyle że dla ich wyjaśnienia wymagane są specjalistyczne wiedza i umiejętności.

Zasadniczą wadą postępowania organu odwoławczego było natomiast to, iż pomimo merytorycznego charakteru zarzutów odwołania podnoszonych przez stronę skarżącą organ ten – mimo nielegitymowania się specjalistyczną wiedzą właściwą dla biegłych – wdał się w polemikę z tymi zarzutami, nie zwracając się wcześniej do biegłego rzeczoznawcy, by ten ustosunkował się do uwag i wątpliwości zawartych w odwołaniu, czym naruszył reguły postępowania wyjaśniającego określone w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Niezwrócenie się do biegłego rzeczoznawcy stanowiło także naruszenie art. 136 § 1 k.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sytuacji podniesienia przez stronę skarżącą zarzutów pod adresem operatu szacunkowego, należało przeprowadzić stosowne postępowanie uzupełniające, o którym mowa w powołanym wyższej przepisie kodeksu, poprzez zwrócenie się do autora opinii o ustosunkowanie się do zgłoszonych względem operatu uwag. Wówczas organ mógłby odnieść się do zarzutów odwołania w oparciu o wiedzę ekspercką, a jego wywód nie nosiłby znamion dowolnej polemiki z argumentacją odwołującego się podmiotu.

Niezależnie od powyższego, dodać trzeba, że warunkiem wykorzystania w sprawie operatu szacunkowego jest jego aktualność. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Podkreślenia wymaga, że aktualność operatu musi istnieć zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak również w trakcie postępowania odwoławczego, co znajduje bezpośrednie potwierdzenie w stosownym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., I OSK 1371/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r., IV SA/Po 103/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] maja 2016 r., następnie jego aktualność została przedłużona na mocy stosownej klauzuli z dnia 31 lipca 2017 r., a zatem na dzień wydania decyzji przez Starostę [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nie ulega wątpliwości, iż przedłożony operat mógł mieć zastosowanie do określenia kwoty ustalonego w ww. decyzji odszkodowania. Zważyć jednak należy, że w dacie wydania obu decyzji art. 156 ust. 4 zd. 3 u.g.n. przewidywał, iż operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, po potwierdzeniu jego aktualności, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Wziąwszy więc pod uwagę datę sporządzenia operatu, tj. [...] maja 2016 r., jego aktualność wygasała w tej dacie następnego roku. Z uwagi na przedłużenie przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności operatu stosowną klauzulą na kolejnych 12 miesięcy, mimo iż nastąpiło to prawie 3 miesiące po utracie przez operat pierwotnej aktualności, należało w świetle powyższego przepisu przyjąć, że docelowo operat utracił aktualność [...] maja 2018 r. Tymczasem zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana dopiero [...] lipca 2018 r., a więc już po okresie, w którym ważności operatu. Mimo to organ odwoławczy nie zwrócił sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, lecz rozpatrzył ją merytorycznie, w oparciu o dowód, który nie mógł już być w jej ramach skutecznie wykorzystywany. Stanowi to więc o naruszeniu art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., a także art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie, w zaistniałych okolicznościach faktycznych niemożliwe jest dokonanie przez organ odwoławczy zasadniczych dla sprawy ustaleń, w szczególności wezwania autora operatu, by ten ustosunkował się do zarzutów odwołania, gdyż aktualnie operat ten utracił już ważność, a w ślad za tym także definitywnie utracił swoją wartość dowodową. Z tego względu niezbędne jest przygotowanie nowego operatu szacunkowego, co leży w gestii organu I instancji. Z tego względu za konieczne należało uznać nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji, ale także utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zleci sporządzenie nowego operatu szacunkowego i na tej podstawie ustali wartość przedmiotowego odszkodowania, wydając w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.