Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1259/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.98 ust.1,2,3, art.131
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego i Handlowego "A." Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z (...) r. nr (...) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z (...) r. nr (...) odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w S., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy (...), działki: nr (...) o pow. (...) ha, nr (...) o pow. (...) ha, nr (...) o pow. (...) ha i nr (...) o pow. (...) ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr (...) jako własność Miasta i Gminy S. (dalej jako: "Gmina") w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego i Handlowego A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako: "Spółka" lub "Skarżąca").

Decyzje te zapadły w następującym, przedstawionym w ich uzasadnieniach, stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z (...) r. nr (...) (dalej jako: "decyzja podziałowa") Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej jako: "Burmistrz ") zatwierdził na wniosek Spółki projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy w użytkowaniu wieczystym Spółki, w wyniku którego wydzielone zostały m.in. opisane wyżej działki nr (...), nr (...), nr (...) i nr (...). Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji podziałowej, w dacie podziału przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej, usługowej i handlowej.

Dnia (...) r. odbyło się spotkanie w sprawie regulacji stanu prawnego ww. nieruchomości, w którym uczestniczyli przedstawiciele Gminy oraz Spółki. Przedstawiciele Gminy wyrazili stanowisko, że w realiach sprawy brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania za wskazaną nieruchomość tudzież jej przejęcia na własność Gminy dla realizacji celów publicznych.

Wnioskiem z (...) r., uzupełnionym pismem z (...) r., Spółka, zastępowana przez pełnomocnika, radcę prawnego J. R., wystąpiła o ustalenie odszkodowania za "działki gruntu przejęte pod drogi publiczne w wyniku podziałów nieruchomości". Wśród nieruchomości wymienionych we wniosku znalazły się ww. działki: nr (...), nr (...), nr (...) i nr (...).

Pismem z (...) r. Starosta P. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za nieruchomość położoną w Swarzędzu, obejmującą ww. działki: nr (...), nr (...), nr (...) i nr (...).

Opisaną na wstępie decyzją z (...) r. Starosta P.(dalej jako: "Starosta" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n.") – odmówił ustalenia na rzecz Spółki odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że odjęcie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. może nastąpić jedynie za odszkodowaniem. Do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym, zgodnie z tym przepisem, za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną konieczne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek: (1) wydanie, na wniosek dotychczasowego właściciela / użytkownika wieczystego działki, decyzji zatwierdzającej podział; (2) wydzielenie na podstawie tej decyzji działki pod drogę publiczną – gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową. W ocenie organu I instancji w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony podstawowy warunek przesądzający o przyznaniu odszkodowania podmiotowi uprawnionemu – nie nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego gruntu. Na podstawie odpisu księgi wieczystej ustalono, że Spółka nadal pozostaje użytkownikiem wieczystym przedmiotowych gruntów.

Dalej Starosta stwierdził, że aby mogło dojść do wygaśnięcia ww. prawa, konieczne jest, by z treść decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynikało wydzielenie konkretnej działki pod drogę publiczną. W tym kontekście organ zauważył, że w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją z (...) r. powstały m.in. działki nr (...), (...),(...) i (...) oraz że z sentencji tej decyzji wynika, iż podział może nastąpić pod warunkiem, że użytkownicy wieczyści nieruchomości zapewnią dostęp do drogi publicznej poszczególnym nowopowstałym działkom poprzez sieć dróg dojazdowych do ulicy Grudzińskiego. Zarazem jednak w decyzji podziałowej nie wskazano, aby jakakolwiek działka przeznaczona była pod drogę publiczną, co oznacza, że żadna z ww. działek pod taka drogę nie była przewidziana.

W tym stanie faktycznym i prawnym nie ma, zdaniem organu I instancji, podstaw do przyznania Spółce odszkodowania, gdyż działki nr (...), (...), (...) i (...) nie są drogami publicznymi. Oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu (...) r. wykazały, że aktualnie działki te stanowią część drogi wewnętrznej w ramach osiedla mieszkaniowego, niemniej jednak Spółka nie została pozbawiona w sposób władczy prawa użytkowania wieczystego ww. działek. Starosta podkreślił, że Spółka może swobodnie dysponować gruntem, zatem nie doszło do faktycznego wywłaszczenia.

W odwołaniu od opisanej decyzji Starosty, Spółka, zastępowana przez dotychczasowego pełnomocnika – powołując się na zarzuty naruszenia: (1) art. 98 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i odmowę wypłaty odszkodowania pomimo istnienia okoliczności przemawiających za takim rozstrzygnięciem, (2) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 237; dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez działanie przez organ administracji z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, (3) art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie przez organ administracji stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, (4) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej, (5) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie w sprawie w sposób wnikliwy – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącej wskazał, że odnośne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami winny być analizowane w świetle ugruntowanej wykładni międzynarodowych organów sądowniczych. Z powołaniem się na interpretację przedstawioną przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej w skrócie: "ETPC") w wyroku z 06 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, pełnomocnik podkreślił, że o kwalifikacji drogi jako publicznej przesądza sposób, w jaki jest ona faktycznie wykorzystywana. Na tym tle stwierdził, że działki podane we wniosku Spółki z (...) r. – w tym o nr (...), (...), (...) i (...) – pełnią faktycznie funkcję dróg publicznych, są bowiem połączone z całą siecią dróg publicznych; służą zarówno ogólnemu przeznaczeniu, jak i mieszkańcom osiedli wybudowanych przez Spółkę; korzysta z nich transport publiczny i prywatny – a jest to stosunkowo duża liczba osób; Spółka ponosi także koszty związane z ich użytkowaniem. Niezależnie od powyższego istotne, zdaniem pełnomocnika Skarżącej, było kwalifikowanie tych działek jako drogi przez Gminę, w dokumentach od niej pochodzących (w szczególności dotyczących należności z tytułu podatku od nieruchomości oraz opłat za użytkowanie wieczyste – w przypadku innych działek wymienionych we wniosku z (...) r.). Okoliczności te, w ocenie pełnomocnika, przemawiały za pozytywnym rozpatrzeniem ww. wniosku.

Ponadto autor odwołania podkreślił, że kluczowe znaczenie w sprawie mają także ustalenia wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu (...) r. Wynika z nich bowiem, że przedmiotowy grunt stanowi drogę z miejscami postojowymi. Jakkolwiek, według organu administracji, ma on charakter wewnętrzny – służy mieszkańcom osiedla przy ul. Grudzińskiego – to jest połączony z drogami publicznymi. O charakterze drogi publicznej świadczy także istnienie na tym terenie drogi przeciwpożarowej. Pełnomocnik Skarżącej zarzucił, że organ administracji nie dokonał oceny, ustalonego podczas wizji lokalnej, stanu faktycznego. W decyzji zacytowany został jedynie protokół z oględzin, bez podania argumentów przemawiających za taką, a nie inną oceną materiału dowodowego. W związku z tym postępowanie dowodowe obarczone jest istotną wadą. Celem oględzin było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy rzeczywiście w przedmiotowej sprawie działki nr: (...), (...), (...) i (...) stanowią drogę publiczną, a organ administracji takiej oceny nie dokonał. Natomiast opisane okoliczności w sposób jednoznaczny wskazują, zdaniem pełnomocnika Skarżącej, na podstawy do zaliczenia przedmiotowej działki do drogi publicznej. Poza tym pełnomocnik zarzucił także nadmierną lakoniczność uzasadnienia.

Opisaną na wstępie decyzją z (...) r. Wojewoda (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że sporna nieruchomość została wydzielona decyzją z (...) r., którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości przeznaczonej w obowiązującym na dzień wydania tej decyzji planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej, usługowej i handlowej. Zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w S. z dnia (...) r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Swarzędza obejmującego działki położone w rejonie ulic: G., N. Ś., Z., G. (...), na którego podstawie dokonywany był podział, obszar działek nr (...) i (...) stanowił tereny ulic dojazdowych i pieszojezdnych, oznaczonych symbolem KD, działki nr (...) – teren ulic dojazdowych i pieszojezdnych, oznaczony symbolem KD i KDx, natomiast działka nr (...) – tereny ulic dojazdowych i pieszojezdnych, oznaczony symbolem KD, ze znacznym udziałem od strony wschodniej terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej, oznaczonych na rysunku planu symbolem MW2. Organ zaznaczył, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 ww. Uchwały przedmiotem jej ustaleń są m.in.: "Tereny ulic dojazdowych i pieszojezdnych nie stanowiące drogi publicznej oznaczone na rysunku planu symbolami KD i Kdx (...)".

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że przeprowadzone w toku postępowania oględziny przedmiotowej nieruchomości wykazały, iż na działce nr (...) znajduje się droga wewnętrzna stanowiąca integralną część osiedla mieszkaniowego, urządzona z wydzielonymi miejscami parkingowymi i szlabanem od ulicy G., który został zainstalowany na wniosek wspólnoty mieszkaniowej. Na działce tej odbywa się ruch pojazdów; ma ona nieregularny kształt i jest w pełni zagospodarowana, a w jej zachodniej części znajduje się droga pożarowa. Działka nr (...) stanowi część urządzonej drogi wewnętrznej, będącej przedłużeniem drogi wewnętrznej znajdującej się na działkach nr (...) oraz nr(...); jest zagospodarowana w części miejscami parkingowymi. Działka nr (...) również stanowi część drogi wewnętrznej – chodnik i pas zieleni z drzewami. Działka nr (...), podobnie jak pozostałe, stanowi część drogi wewnętrznej, na której znajduje się wiata drewniana (śmietnik). Dojazd do osiedla odbywa się od ulicy G.

W ocenie Wojewody z powyższych ustaleń i analizy całości zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że dla przedmiotowego terenu nie przewidziano żadnych ciągów komunikacyjnych, którym można by przypisać atrybuty dróg publicznych. Wszelkie ciągi komunikacyjne zlokalizowane na tej nieruchomości mają charakter dróg wewnętrznych, charakteryzujących się ograniczonym dostępem, korzystają z nich bowiem jedynie mieszkańcy budynków znajdujących się w obrębie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto dostęp do osiedla ograniczony jest znajdującym się na działce nr (...) szlabanem, co może potwierdzać jedynie prywatne (wewnętrzne) wykorzystanie zlokalizowanych na nieruchomości dróg. Z analizy odpisu księgi wieczystej wynika zaś, że nieruchomość została obciążona szeregiem nieodpłatnych służebności polegających na prawie przejazdu i przechodu przez poszczególne działki gruntu oraz korzystania odpowiednio ze zlokalizowanych w ich obrębie miejsc postojowych, na rzecz każdoczesnego współużytkownika wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) oraz każdoczesnych współużytkowników wieczystych (współwłaścicieli) nieruchomości z ksiąg wieczystych KW nr (...) i KW nr (...), a także na prawie swobodnego przejazdu i przechodu przez działkę nr (...), bez prawa parkowania na znajdujących się na tej działce miejscach postojowych, na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr (...). Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę na to, że podziałów nieruchomości dokonano w oparciu o zapisy planów miejscowych, które dla przedmiotowych działek nie przewidywały układów komunikacyjnych o charakterze publicznym.

Organ II instancji zaznaczył, że o ile rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy (odmowa ustalenia odszkodowania) przez Starostę jest prawidłowe, o tyle nie sposób w pełni zgodzić się z jego uzasadnieniem, gdyż wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa w ściśle określonym momencie, zaś wpis w księdze wieczystej następuje później i jako taki ma charakter jedynie deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny. Wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego następuje ex Iege, gdy podział nastąpił na wniosek użytkownika wieczystego oraz gdy działka jest przeznaczona pod budowę drogi publicznej. Do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych: istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki gruntu pod drogę publiczną.

W konkluzji Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że ocena zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż w realiach przedmiotowej sprawy nie doszło do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego przysługującego Spółce, gdyż działki nr (...), (...), (...) i (...) nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, co, zdaniem organu II instancji, jednoznacznie wynika nie tyle z treści samej tylko decyzji podziałowej, ile z obowiązującego w dacie dokonywanego podziału, planu miejscowego oraz rzeczywistej i realnej oceny charakteru i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości organu, że drogi zlokalizowane na ww. działkach służą jedynie potrzebom prywatnym mieszkańców budynków położonych w obrębie nieruchomości, nie zaś ogółowi społeczności. W konsekwencji brak jest podstaw do dochodzenia przez Spółkę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Ustosunkowując się zaś do zarzutów odwołania Wojewoda ocenił, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji, a ponadto został rozpatrzony w sposób właściwy. Podkreślił, że, wbrew twierdzeniom Skarżącej, inkryminowane drogi zapewniają dostęp do nieruchomości zlokalizowanych tylko w obrębie zamkniętego osiedla, nie spełniają zaś funkcji dróg publicznych, których cechą szczególną jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z takiej drogi przez każdego.

W skardze na opisaną decyzję Wojewody, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, PPUiH "A." Sp. z o.o. z siedzibą w P., zastępowana przez dotychczasowego pełnomocnika – powtarzając zarzuty oraz argumentację przedstawione wcześniej w odwołaniu – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi. Natomiast pełnomocnik Gminy, jako uczestnika postępowania, wniósł o oddalenie skargi, podzielając argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto podkreślając, że roszczenia Skarżącej mogły być ewentualnie dochodzone w innym trybie, ale nie w trybie z ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego dotyczy niniejsze postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewody w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji w należyty sposób zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z jej art. 98 na czele. W myśl art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Zgodnie z art. 98 ust. 2 u.g.n. właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Z kolei art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W świetle cytowanych przepisów prawo do odszkodowania powstaje tylko w sytuacji, gdy w związku z dokonanym na wniosek właściciela podziałem nieruchomości dochodzi do wydzielenia działki lub działek gruntu pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie albo krajowe. Definicję "drogi publicznej" zawiera ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.p."), która w art. 1 stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W świetle art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne dzielą się na cztery kategorie – wyróżnione ze względu na funkcję danej drogi w sieci drogowej – tj. drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustawa o drogach publicznych określa także zasady i tryb nadawania drodze odpowiedniej kategorii, a w szczególności przesądza, że status drogi krajowej nadawany jest rozporządzeniem właściwego ministra (zob. art. 5 ust. 2 u.d.p.), natomiast drogi wojewódzkiej, powiatowej oraz gminnej – w drodze uchwały organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego (zob.: art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 oraz art. 7 ust. 2 u.d.p.). Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 u.d.p.).

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że treść decyzji podziałowej nie określa przeznaczenia wydzielonych działek. W szczególności z decyzji tej nie wynika, aby przedmiotowe działki o numerach geodezyjnych (...), (...), (...) i (...) zostały wydzielone pod drogę publiczną. Co więcej, nie wynika z niej nawet, aby zostały one wydzielone pod drogi wewnętrzne. Jednakże, jak ustaliły organy administracji, akurat takie ich przeznaczenie wynika z uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w S. z dnia (...) r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Swarzędza obejmującego działki położone w rejonie ulic: G., N. Ś., Z., G. (...) – na podstawie i w zgodzie z którą to uchwałą ów podział był dokonywany (co wyraźnie stwierdzono w uzasadnieniu decyzji podziałowej). Zgodnie z załącznikiem graficznym do tej uchwały obszar działek nr (...) i (...) stanowił teren ulic dojazdowych i pieszojezdnych o symbolu KD, działki nr (...) – teren ulic dojazdowych i pieszojezdnych o symbolach KD i KDx, natomiast działka nr (...) – teren ulic dojazdowych i pieszojezdnych o symbolu KD (ze znacznym udziałem od strony wschodniej terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej – symbol MW2). Zarazem w treści ww. uchwały wyraźnie zastrzeżono, że symbolami KD i KDx zostały oznaczone "tereny ulic dojazdowych i pieszojezdnych nie stanowiące drogi publicznej" (zob. § 2 ust. 1 pkt 3).

Należy jeszcze podkreślić i tę niesporną w rozpatrywanej sprawie okoliczność, że nieruchomość obejmująca przedmiotowe działki nie została zaliczona we właściwym trybie do żadnej z kategorii dróg publicznych. Jest to o tyle istotne, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia danej drogi do dróg publicznych (por. np.: wyrok NSA z 19.04.2013 r., I OSK 1942; wyrok WSA z 27.06.2008 r., I SA/Wa 383/08; wyrok WSA z 31.03.2008 r., II SA/Kr 1285/07 – orzeczenia odstępne w CBOSA; a także wyrok SN z 30.05.2003 r., III CKN 1165/00, LEX nr 109442). W odniesieniu do nieruchomości obejmującej działki nr 933/4, 932/4, 932/5 i 971/2 taka procedura bez wątpienia nie została dopełniona, zatem nie można formalnie uznać, że nieruchomość ta stanowi drogę publiczną. Skoro zaś nie ma ona statusu drogi publicznej, a zarazem jest poza sporem, że pełni funkcję drogową (verba legis: "jest przeznaczona do ruchu pojazdów") – co wykazały choćby oględziny przeprowadzone z udziałem przedstawicieli stron w dniu 13 czerwca 2014 r. (k. 157–165 akt adm. I inst.) – to w świetle art. 8 ust. 1 u.d.p. nieruchomość ta musi być uznana za drogę wewnętrzną.

W konsekwencji brak jest podstaw do przyznania Spółce odszkodowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. – co też trafnie organy obu instancji stwierdziły.

Taki wniosek jest tym bardziej zasadny, że, wbrew twierdzeniom skargi, przedmiotowe działki także faktycznie nie pełnią funkcji drogi publicznej, a jedynie funkcję drogi wewnętrznej – dojazdu do osiedla mieszkaniowego. Nie wiadomo, na jakiej podstawie pełnomocnik Skarżącej przyjął, że droga ta służy nie tylko mieszkańcom osiedla, ale również "ogólnemu przeznaczeniu" oraz że korzysta z niej także "transport publiczny". Już bowiem sam przebieg tej drogi (droga nieprzelotowa, w kształcie pętli – zob. k. 148 akt adm. I inst.), jak i sposób jej połączenia z siecią dróg publicznych (tylko z jednej strony, poprzez zjazd w ulicę G., zagrodzony szlabanem) pokazują, że przedmiotowa droga nie stanowi normalnego, powszechnie dostępnego elementu tej sieci, oraz że zainteresowane korzystaniem z ww. drogi, a zarazem uprawnione do tego, mogą być jedynie osoby zamierzające dostać się do okolicznych budynków (mieszkańcy tych budynków, ich goście itp.). Przy tym fakt, że na części działki nr (...) urządzona została droga pożarowa, nie czyni z tej działki drogi publicznej. Taki status drogi pożarowej w szczególności nie wynika ani ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 178, poz. 1380 z późn. zm.) – w tym z jej art. 13 ust. 3 zawierającego upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych – ani z wydanego na tej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030).

Podkreślana zaś przez Skarżącą dostępność działek nr (...), (...), (...) i (...) "dla stosunkowo dużej liczby osób" – o ile rzeczywiście występuje – jest wyłącznie następstwem autonomicznej decyzji Spółki, podjętej w ramach przysługujących jej uprawnień wieczystego użytkownika. I, jako taki, ów dostęp może zostać w każdej chwili przez Spółkę ograniczony do osób mogących wylegitymować się stosownym tytułem prawnym do korzystania z tej drogi, co zresztą ma już miejsce obecnie, dzięki zainstalowaniu szlabanu oddzielającego przedmiotowe działki od drogi publicznej. Skarżąca nadal pozostaje użytkownikiem wieczystym tych działek, a więc także podmiotem uprawnionym do reglamentowania dostępu do niej. Co więcej, z tego uprawnienia czynnie korzysta, czego dowodem jest ustanowienie przez Spółkę służebności gruntowych (przechodu, przejazdu, korzystania z miejsc postojowych itp.) na prawie użytkowania wieczystego ww. działek, na rzecz każdoczesnych współużytkowników wieczystych (współwłaścicieli) określonych nieruchomości sąsiednich. Również okoliczność, że służebności te zostały ustanowione nieodpłatnie, należy postrzegać jako wynik autonomicznej decyzji Spółki, gdyż ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.c.") nie wyklucza odpłatnego ustanawiania służebności (por. M. Balwicka-Szczyrba [w:] M. Balwicka-Szczyrba i in., Sąsiedztwo nieruchomości. Komentarz, Warszawa 2014, uw. VI.4 do art. 285 k.c.). Ponadto Kodeks cywilny statuuje regułę, że, w braku odmiennej umowy, obowiązek utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej obciąża właściciela nieruchomości władnącej (art. 289 § 1 k.c.). Już w tym kontekście argumentacja skargi, że Spółka ponosi koszty związane z użytkowaniem przedmiotowych działek, nie mogła odnieść zamierzonego skutku w postaci "przypisania" tym działkom statusu drogi publicznej.

Niezależnie od tego, sam fakt ustanowienia na danej drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną (zob. wyrok NSA z 15.05.2014 r., I OSK 2548/12, CBOSA).

Nie mogła też odnieść zamierzonego skutku argumentacja skargi odwołująca się do wyroku ETPC z 06 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05). Przede wszystkim orzeczenie to zapadło w innym stanie prawnym – gdy art. 98 u.g.n. miał znacząco inną treść niż obecnie (w brzmieniu obowiązującym do 14 lutego 2000 r. przepisy art. 98 ust. 3 w zw. z ust. 1 przewidywały bowiem odszkodowanie za działki gruntu wydzielone "pod drogi", bez wyraźnego zastrzeżenia, że chodzi w tym przypadku tylko o drogi "publiczne") – na co trafnie zwrócono uwagę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13 (CBOSA). Ponadto przywołany wyrok ETPC zapadł w odmiennych okolicznościach faktycznych, których specyfika przesądziła o takiej a nie innej jego treści. Sam ETPC w uzasadnieniu swego orzeczenia zaznaczył, że w rozpatrywanej przezeń sprawie nie zostało wykazane, ani nawet nie było przedmiotem sporu, czy dostęp do nieruchomości lub do drogi obwarowany jest jakimikolwiek ograniczeniami. Jednocześnie zastrzegł, że: "[s]ytuacja badana w przedmiotowej sprawie musi być zatem rozróżniona od spraw, w których chodzi o tzw. osiedla ogrodzone, do których publiczny dostęp mają jedynie mieszkańcy." Tymczasem w sprawie rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu ograniczenia w dostępie do przedmiotowych działek ewidentnie istnieją – a to w związku z zainstalowaniem na działce nr (...) szlabanu, który odgradza te działki od drogi publicznej. Okoliczność zaś, z czyjej inicjatywy ów szlaban powstał, pozbawiona jest w tym przypadku relewancji prawnej, liczy się bowiem skutek, w postaci ograniczenia dostępu do nieruchomości osobom (pojazdom) nieupoważnionym. Już z tych względów przywołany w skardze wyrok ETPC w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

Również zarzuty skargi o charakterze proceduralnym okazały się niezasadne. W szczególności Sąd nie dopatrzył się istotnych uchybień w zakresie rozważenia oraz oceny przez organy zebranego w sprawie materiału dowodowego (w tym protokołu z oględzin nieruchomości), a także co do poprawności uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć. Przeciwnie, jak to już wyżej wskazano, organy administracji w należyty sposób zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Wyniki tych ustaleń i analiz przedstawiły zaś w pisemnych motywach swych rozstrzygnięć, zredagowanych w sposób czyniący zadość wymaganiom z art. 107 § 3 k.p.a. (w postępowaniu odwoławczym: w związku z art. 140 k.p.a.).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.