Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 174/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję tego organu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Z.G., B.B. G.J. M.G. i M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 20 sierpnia 2010 r.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących Z.G. , B.B. , G.J. , M.G. i M.G. kwotę 457 zł ( słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 20 sierpnia 2010 r., znak [....] , na podstawie art. 158 § 1, art. 157§ 1 i § 2 oraz art. 156 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 października 1999r. nr [....] , orzekającej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonych w obrębie [....] jedn. ewid. [....] , objętych : lwh [....] , składającej się z działki nr [....] –na działki nr [....] i nr [....] , oraz nr [....] –na działki nr [....] , nr [....] i nr [....] ; Kw [....] , składającej się z działki nr [....] –na działki nr [....] , nr [....] , nr [....] i nr [....] ; lwh [....] , składającej się z działki nr [....] –na działki nr [....] , nr [....] i nr [....] .

Orzekając w ten sposób wskazało, że pismem z dnia 29 marca 2010 r. Z.G. , B.B. , i inni.... wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. dnia 28 października 1999r. nr [....] , sprostowanej postanowieniem z dnia 8 listopada 1999r. nr [....] , orzekającej o zatwierdzeniu powyższego projektu podziału nieruchomości, sporządzonego przez uprawnionego geodetę inż. C.J. w dniu 7 października 1999r., w zakresie, jakim decyzja ta orzeka o tym, że własność działek nr nr [....] przechodzi na rzecz Gminy K. W uzasadnieniu wniosku zarzucali, że powyższa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa - art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce z nieruchomościami. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe -nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa, lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Organ orzekając w sprawie zakończonej decyzją z dnia 28 października 1999r. zawarł w niej pouczenie, zgodnie z którym działki nr nr [....] wydzielone pod budowę drogi z nieruchomości objętych na wniosek właścicieli podziałem, przechodzą na własność Gminy K. Zdaniem wnioskodawców, przepis powyższy nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem działki te nie zostały w żaden sposób przeznaczone pod budowę drogi publicznej. W szczególności, w stosunku do przedmiotowej drogi nie podjęto uchwały o zaliczeniu jej do kategorii dróg gminnych, nie wydano żadnej decyzji administracyjnej, ani też nie przeznaczono tych działek pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto, skoro przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - jako wydanej bez podstawy prawnej.

Rozpoznając dalej złożony wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.

Na wstępie wskazało, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. , stąd może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a . Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie w chwili jej wydawania wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ocenie podlega więc zgodność z prawem decyzji według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania. W sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie ustalenia wystąpienia wad decyzji nie mieszczących się w katalogu wad wyczerpująco wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Powołując treść art. 156 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ograniczyło dalsze wywody do zarzucanego przez wnioskodawców wydania kwestionowanej decyzji w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1pkt 2 k.p.a.

Jak wyjaśniło, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego, w świetle rozwiązań przyjętych w K.p.a., pod pojęciem rażącego naruszenia prawa trzeba rozumieć rozstrzygnięcie sprawy ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia przepisem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzić będzie wówczas, gdy organ administracji wbrew literalnemu brzmieniu przepisu nałoży na stronę obowiązek, przyzna uprawnienie, lub odmówi jego przyznania, pomimo, iż winien zdawać sobie sprawę, że w świetle obowiązującego prawa tego rodzaju stosunek materialny nie może być nawiązany. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. Rażące naruszenie prawa rozumiane jako naruszenie normy prawnej następuje zatem wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Już samo stwierdzenie - "rażące naruszenie prawa" wskazuje, iż nie każde naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Naruszenie prawa musi mieć charakter kwalifikowany, tj. być na tyle istotne, aby można było przyznać mu walor "rażącego" naruszenia.

Taka wadliwość kwestionowanej decyzji w sprawie niniejszej nie zachodzi.

Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powołano aktualne brzmienie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który rzeczywiście wskazuje, że chodzi o wydzielenie działek pod drogi publiczne (działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości). W pierwotnym brzmieniu art. 98 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie podał jednak rodzaju dróg objętych tym przepisem, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia "wydzielone pod drogi z nieruchomości". Taki zapis w żaden sposób nie wskazuje, że chodzi tylko o drogi publiczne. Pod pojęciem "drogi" mieszczą się również drogi wewnętrzne, których właścicielem może być gmina. Skoro ustawodawca nie ograniczył skutków wynikających z art. 98 ustawy wyłącznie do dróg publicznych, to zastosowanie tego przepisu w przypadku wydzielenia gruntów pod inne drogi niż publiczne (tzn. drogi wewnętrzne) nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Odmienna ocena byłaby usprawiedliwiona dopiero z chwilą nowelizacji art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Analiza treści art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi dalej do wniosku, że w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości organ administracji nie może orzekać o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału nawet wówczas, gdyby zaszły okoliczności określone w przepisie art. 98 ust. 1 ustawy. Przedmiotem tego postępowania może być wyłącznie kwestia zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz ewentualne wskazania działki (działek), które zostały wydzielone pod budowę drogi. Rozstrzygniecie kwestionowanej decyzji mówi wyłącznie o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Temu rozstrzygnięciu odpowiada uzasadnienie decyzji, które w żadnym fragmencie nie nawiązuje do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozstrzygnięcie to jest zgodne ze wskazanymi jako podstawa decyzji art. 93, art. 96, art. 97 ustawy, a także przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu.

W niniejszej sprawie kwestionowana decyzja wskazuje w podstawie również art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zawiera pouczenie, które uwzględnia jego treść. Samo przytoczenie treści przepisu związanego z pouczeniem nie może jednak być traktowane jako rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, skoro tak z osnowy decyzji, jak i z jej uzasadnienia wynika w sposób jednoznaczny, że kwestia przeniesienia własności nie była przedmiotem analizy i orzekania organu pierwszej instancji.

Zarówno przepis art. 98 ustawy, jak i inne regulacje o podziale nieruchomości w chwili wydania kwestionowanej decyzji nie przewidywały kompetencji dla organów administracji publicznej do orzekania w przedmiocie przejścia prawa własności. Powołanie powyższego przepisu w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji może być łączone jedynie z elementem informacyjnym nazywanym pouczeniem, a nie rozstrzygnięciem, czy jego uzasadnieniem. Jak słusznie podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego, treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Tym żądaniem w sprawie niniejszej wszczętej na wniosek było wyłącznie zatwierdzenie podziału, do czego dostosowano rozstrzygniecie sprawy, zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy również wskazać, że decyzja o podziale nieruchomości może prowadzić do określonych skutków pozostających poza sferą orzekania organów administracyjnych.

Co do stanowiska, że wada decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 października 1999 r. tkwi nieuprawnionym powołaniu w jej podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy również twierdzić, że wadliwość podstawy prawnej może przybierać różne postacie. W tym zakresie trzeba odróżnić wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji bez zamieszczania w niej podstawy prawnej, która faktycznie istnieje, a jedynie w wyniku uchybienia organu administracji nie została ona zamieszczona, lub zamieszczona została w sposób wadliwy. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego ugruntowany jest uzasadniony pogląd, że brak zamieszczenia w decyzji podstawy prawnej jej wydania lub zamieszczenie wadliwej podstawy nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji.

W świetle powyższego należy zatem uznać, że pkt 1 zawarty w "Pouczeniu" kwestionowanej decyzji i dotyczący właśnie przejścia prawa własności działek nr nr [....] na rzecz Gminy K. nie stanowił podstawy przejścia tego prawa na rzecz Gminy K. , lecz miał jedynie charakter wyłącznie informacyjny. Był w istocie powtórzeniem ustawowych regulacji, celem zaznajomienia z ich treścią stron toczącego się postępowania. Nie był natomiast postawą żadnych skutków prawych, te bowiem nastąpiły (bądź nie nastąpiły) bezpośrednio z mocy prawa (art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Otrzymawszy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 sierpnia 2010 r., znak [....] Z.G. , B.B. , G.J. , M.G. oraz M.G. złożyli w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K.

W uzasadnieniu skarżący podnosili, że o ile należy się zgodzić z konstatacją Kolegium w zakresie brzmienia art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o tyle jego interpretacja jest sprzeczna ze zgodną linią orzeczniczą Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych i poglądami doktryny. Nie można przyjąć, że w przedmiotowej sprawie istnieje kilka dopuszczalnych interpretacji, przy czym zaprezentowana przez Kolegium dotychczas się nie pojawiła jeszcze.

Cytują obszernie pogląd wyrażone wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. II CK 312/2005, jak również wskazując na stanowisko zajmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2004r., sygn. akt OSK 752/2004 i 27 kwietnia 2009r., sygn. akt I OSK 663/2008, czy doktrynę ( B. Gniewek - red., Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, t. II, Warszawa 1998, s. 49 ) skarżący podkreślali, że interpretacja przyjęta przez Kolegium naruszałaby przepisy Konstytucji RP. Skoro bowiem droga nie stawała się publiczna, niedopuszczalne byłoby przejście jej własności na gminę albowiem jest to przykład sui generis wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wyłącznie na cel publiczny. Powiększanie majątku gminy i tworzenie tzw. dróg dojazdowych, z którymi łączą się wyłącznie kłopoty na etapie ustalania kto i na jakich zasadach ma prawo z nich korzystać, czy należy na nich ustanawiać służebności, czy zapewniają one dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i Prawa budowlanego, celem publicznym nie jest.

Wskazywali dalej, że druga kwestia, która nie pozwoliła Kolegium na stwierdzenie nieważności decyzji sprowadza się do sposobu rozumienia poszczególnych elementów uzasadnienia i przyjęcia, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie pouczenia. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i również w tym zakresie ukształtowała się odmienna od przyjmowanej przez Kolegium, jednolita linia orzecznicza, zapoczątkowana dwoma wyrokami z dnia 21 lipca 2005r. sygn. akt OSK 1720/05 i OSK 1721/04, wskazując na aktualność tam wyrażonych tez w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Skarżący wnosili również o przeprowadzenie dowodu z wypisu i wyrysu z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania decyzji podziałowej dla nieruchomości nią objętych.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 29 października 2010r., znak [....] , na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 20 sierpnia 2010 r., znak [....] .

Orzekając w ten sposób przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a także również powołało podobne jak uprzednio okoliczności.

W szczególności wyjaśniło, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 28 października 1999 r., nr [....] nie zawiera wymienionej we wniosku wady, uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Wedle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, pod pojęciem rażącego naruszenia prawa trzeba rozumieć rozstrzygnięcie sprawy ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia przepisem prawa. Już samo stwierdzenie "rażące naruszenie prawa" wskazuje, że nie każde naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności danej decyzji. Naruszenie prawa musi mieć charakter kwalifikowany, tj. być na tyle istotne, aby można było przyznać mu walor "rażącego" naruszenia.

Z poczynionych ustaleń wynika, że w sprawie niniejszej nie zachodzi taka wadliwość .Projekt podziału nieruchomości został bowiem sporządzony w oparciu o postanowienie Nr [....] z dnia 18 sierpnia 1999 r. opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału jako zgodny z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. Krakowa. Rozstrzygnięcie kwestionowanej decyzji mówi wyłącznie o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i jest zgodne ze wskazanymi jako podstawa decyzji art. 93, art. 96, art. 97 ustawy, a także przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu. Temu rozstrzygnięciu odpowiada też uzasadnienie decyzji, które w żadnym fragmencie nie nawiązuje do art. 98 ustawy, wymienionego w podstawie prawnej, a którego zastosowanie zakwestionowano we wniosku. Powołanie tegoż artykułu może być łączone jedynie z elementem informacyjnym nazywanym pouczeniem, zawartym w kwestionowanej decyzji, uwzględniającym treść art. 98. Samo przytoczenie treści tego przepisu nie może być traktowane jako rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, skoro zarówno z osnowy decyzji, jak i z jej uzasadnienia wynika w sposób jednoznaczny, że kwestia przeniesienia własności nie była przedmiotem orzekania organu pierwszej instancji.

Jak słusznie podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego, treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Tym żądaniem w sprawie niniejszej, wszczętej na wniosek, było wyłącznie zatwierdzenie podziału, do czego dostosowano rozstrzygnięcie, zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Co do rozumienia art. 98 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powołanego we wniosku o stwierdzenie nieważności, należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Jak z powyższego wynika w pierwotnym brzmieniu przepisu art. 98 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie wskazał rodzaju dróg objętych tym przepisem, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia "wydzielone pod drogi z nieruchomości". Powyższy zapis w żaden sposób nie wskazuje, iż chodzi tylko o drogi publiczne. Należy bowiem mieć na uwadze, iż pod pojęciem "drogi" mieszczą się również drogi wewnętrzne, których właścicielem może być gmina. Skoro ustawodawca nie ograniczył skutków wynikających z art. 98 wyłącznie do dróg publicznych, to zastosowanie tego przepisu w przypadku wydzielenia gruntów pod inne drogi niż publiczne (tzn. drogi wewnętrzne) nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Taka ocena byłaby usprawiedliwiona dopiero z chwilą nowelizacji art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego ugruntowany jest uzasadniony pogląd, że brak zamieszczenia w decyzji podstawy prawnej jej wydania lub zamieszczenie wadliwej podstawy nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji.

W świetle powyższych ustaleń należy zatem stwierdzić, że pkt 1 zawarty w "Pouczeniu" kwestionowanej decyzji, a dotyczący właśnie przejścia prawa własności działek nr nr [....] na rzecz Gminy K. , nie stanowił podstawy przejścia tego prawa na rzecz Gminy K. , lecz miał charakter wyłącznie informacyjny i był w istocie powtórzeniem ustawowych regulacji, celem zaznajomienia z ich treścią stron toczącego się postępowania. Nie był natomiast postawą żadnych skutków prawnych.

Odnośnie natomiast wniosku o przeprowadzenie dowodu z wypisu i wyrysu z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania decyzji podziałowej dla nieruchomości nią objętych, należy stwierdzić, że przedmiotowy podział nie budzi zastrzeżeń w zakresie zgodności z obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. K. , zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta K. nr [....] z dnia 16listopada 1994r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] nr 24, poz. 108. Podział ten został pozytywnie zaopiniowany jako zgodny z tym planem w postanowieniu Prezydenta Miasta K. z dnia 18 sierpnia 1999 r. Z jego uzasadnienia wynika, że przeznaczone do podziału działki położone są w całości w Obszarze Mieszkaniowym M4 - 114 - z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową z urządzeniami towarzyszącymi. Zgodnie z powyższym działki wydzielone pod drogę dojazdową też były położone w obszarze M4.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 października 2010r., znak [....] , Z.G. , B.B. , G.J. , M.G. i M.G. , domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji tego organu, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucali przepisów prawa materialnego, a to art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K. , poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że określenie "pod drogi" nie ogranicza się do dróg publicznych, a może oznaczać także drogi wewnętrzne, co prowadziło do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta nieważnością. Wskazywali, że taka interpretacja nie uwzględnia wymogów systemowej wykładni przedmiotowego przepisu, które nakazują traktować to uregulowanie jako tożsame z wywłaszczeniem. Skoro wywłaszczenie możliwe jest wyłącznie na cele publiczne, to nie można wywłaszczyć gruntu pod drogę o charakterze wewnętrznym. Nadto zdaniem skarżących, doszło do narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie. Artykuł 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami winien być bowiem interpretowany w świetle tegoż przepisu, gdyż funkcjonalnie jest tożsamy z wywłaszczeniem.

Skarżący zarzucali też naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to : art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wywłaszczenie na cele drogi wewnętrznej, a nie drogi publicznej, bez uwzględnienia wykładni systemowej przepisu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa; art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a - poprzez nieuwzględnienie z urzędu przesłanek nieważności decyzji w postaci wydania decyzji z naruszeniem właściwości , jak również wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. W tym ostatnim zakresie wskazywali, że deklaratywne stwierdzenie przejścia z mocy prawa własności działek na mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy do sądu powszechnego w sprawie o wpis do księgi wieczystej lub w drodze powództwa o ustalenie treści księgi wieczystej. Stwierdzenie tego faktu przez Prezydenta Miasta K. stanowiło naruszenie przepisów o właściwości organu do rozpoznania sprawy, w związku z czym decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Ponadto, decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, gdyż systemowa wykładnia przepisu art. 98 ust. 1 w świetle przepisów Konstytucji nie pozwala na przyjęcie, iż przepis ten, używając co prawda sformułowania "pod drogi", traktuje również o drogach wewnętrznych. W świetle wykładni systemowej takiej normy wyinterpretować się nie da. Skoro norma taka nie istnieje, to decyzja stwierdzająca deklaratywnie nabycie własności nieruchomości jest w tym zakresie również dotknięta nieważnością, gdyż nie posiada podstawy prawnej. Ponadto, sam fakt oznaczenia fragmentu decyzji określeniem "pouczenia" nie przesądza o czysto informacyjnym charakterze tegoż fragmentu. O prawdziwym charakterze stwierdzeń świadczy bowiem ich treść, która wyznacza ich funkcję - w tym wypadku stanowczą i władczą wymowę spornego fragmentu, który orzeka o prawach i obowiązkach stron.

Uzasadniając powyższe wskazywali, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy będąca przedmiotem oceny Kolegium decyzja Prezydenta Miasta K. dotknięta jest nieważnością. Kwestia przejścia czy też nie działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej względnie uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin. Prezydent Miasta K. pisząc w decyzji, iż własność działek "przechodzi z mocy prawa na gminę K. " w istocie wyprzedza deklaratywne stwierdzenie tego faktu przez wyłącznie upoważniony do tego sąd powszechny, stwarzając sytuację, w której Gmina K. posiada władczą, deklaratywną decyzję poświadczającą jej prawo własności do przedmiotowego gruntu. Stanowcze brzmienie owych twierdzeń zawartych w decyzji czyni całkowicie irrelewantnym fakt, iż są one opatrzone tytułem "pouczenia".

Nie można również przyjąć za słuszną interpretacji, że jest to wyłącznie pouczenie o treści obowiązujących przepisów, gdyż pouczenie takie miałoby charakter abstrakcyjny i generalny, jak również nie władczy, a przedmiotowe stwierdzenia mają nie tylko charakter indywidualny i konkretny, ale władczy, stanowczy. Organ dokonuje bowiem zastosowania abstrakcyjnej i generalnej normy do konkretnego stanu faktycznego, przez co normę te indywidualizuje, stwierdzając, że własność określonych co do tożsamości działek przechodzi na konkretny, zindywidualizowany podmiot, tj. Gminę K. Takie stwierdzenie nie jest niczym innym, jak władczym rozstrzygnięciem o charakterze decyzji administracyjnej deklaratoryjnej, zawierającym wszystkie jej niezbędne aspekty. Okoliczność ta powoduje, iż sąd powszechny rozstrzygający w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym powziął wątpliwość, czy w ogóle jest właściwy do rozstrzygania sprawy, czy też droga sądowa jest w tym zakresie niedopuszczalna.

Ponadto, na potwierdzenie, iż przedmiotowa decyzja nie tylko rażąco narusza prawo, ale wręcz została wydana bez podstawy prawnej, skarżący powołali orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2005 r. (sygn. akt II CK 312/05), w którym sąd ten orzekał również w kwestii interpretacji art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym przed nowelizacją. Przedstawiona w tym wyroku powyżej wykładnia systemowa przedmiotowych przepisów prowadzi do konkluzji, iż norma prawna, na podstawie której Gmina K. mogłaby nabyć z mocy prawa własność gruntu, który w wyniku podziału nieruchomości stał się drogą wewnętrzną, nigdy nie istniała w polskim systemie prawnym, również na gruncie poprzedniego brzmienia art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie było zatem nigdy podstaw prawnych do wydania deklaratoryjnej decyzji o treści takiej, jak przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta K. Decyzja ta jest dotknięta kwalifikowaną wadą, idącą dalej, aniżeli rażące naruszenie prawa, gdyż decyzja ta w ogóle nie posiadała podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło zatem obydwie przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, odmawiając jej stwierdzenia w pierwszej instancji i utrzymując swą decyzję w mocy w instancji drugiej.

Dodatkowo skarżący zaznaczyli, że skarga niniejsza nawet w przypadku uznania jej niezasadności, wobec braku innych środków prawnych w tym zakresie, zmierza do ustalenia właściwej drogi sadowej w rozumieniu art. 199(1) k.p.c. w kontekście poglądu sądu powszechnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z analogicznym uzasadnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ,) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm.-oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sprawie niniejszej obejmuje ona zaskarżoną i poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia z dnia 20 sierpnia 2010 r., znak [....] . Z uwagi na specyfikę tych aktów, jako wydanych w nadzwyczajnym, wewnętrznym postępowaniu administracyjnym służącym kontroli ostatecznej decyzji pod kątem wystąpienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. , w tym zakresie uwzględniono przepisy prawa materialnego i postępowania obowiązujące w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 października 1999r. nr [....] Stanowią je ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zmianami z 1998r. - Dz. U. Nr 106, poz. 668 oraz z 1999r. - Dz. U. Nr 49, poz.484 i Dz. U. Nr 86, poz. 966 – oznaczana dalej jako ugn), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu ( Dz. U. Nr 25, poz. 130), ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 - dalej k.p.a.) oraz dodatkowo ustawa z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm. z 1991r. -Dz. U. Nr 2, poz. 92 , Dz. U. Nr 115, poz. 496, z 1994r. -Dz. U. Nr 85, poz.388, z 1996r. Dz. U. Nr 107, poz. 499, z 1997r. - Dz. U. Nr 117, poz. 752, Dz. U. Nr 137, poz. 926, Dz. U. Nr 140, poz. 940, oraz z 1998r.- Dz. U. Nr 106, poz. 668 – dalej u.k.w.h.), a także ustawy z dnia 17 listopada 1964r. – Kodeks postępowania cywilnego ( Dz. U. Nr 43, poz.296 z późn. zm. do wprowadzonych w Dz. U. z 1997r. Nr 139, poz. 934 – dalej k.p.c. ).

Mając na uwadze treść tych orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną.

Złożony przez skarżących w sprawie niniejszej wniosek zmierzał do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 października 1999r. nr [....] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości jedynie w części, w jakiej stwierdza ona, że własność działek nr nr [....] przechodzi na rzecz Gminy K. Jako wady kwalifikowane tej części decyzji skarżący wskazywali obie przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zarówno brak podstawy prawnej, jak i rażące naruszenie prawa.

Skarżący nie kwestionowali natomiast powyższej decyzji w pozostałości, w szczególności co do prawidłowości dokonanego nią podziału działek wymienionych w rozstrzygnięciu na tle regulacji z art. art. 93, art. 96 i art. 97 ugn, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu, a także zgodności podziału z przepisami obowiązującego ówcześnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobne stanowisko zostało wyrażone w skardze, zaś nie dostrzegając w tym zakresie wad kwalifikowanych z art. 156 § 1k.p.a., branych pod uwagę także z urzędu , szczegółowe rozważania zostają ograniczone poniżej do kwestii budzących kontrowersje w toku postępowania administracyjnego i spornych obecnie.

Obowiązujące w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 października 1999r. nr [....] przepisy zawarte w dziale III. , rozdziale 1 dotyczącym podziałów nieruchomości ugn, istotne w stanie faktycznym sprawy, miały następujące brzmienie:

" Art. 93. 1. Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepis art. 94.

2. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

3. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem.

4. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z zastrzeżeniem art. 94, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

5. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

6. Jeżeli ustalenia planu miejscowego nie zawierają szczegółowych zasad podziału nieruchomości, warunki podziału ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Art. 96. 1. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, zatwierdzającej projekt podziału. Projekt podziału powinien być sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

2. W przypadku gdy o podziale orzeka sąd, nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Jeżeli podział jest uzależniony od ustaleń planu miejscowego, sąd zasięga opinii wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Do opinii tej nie stosuje się art. 93 ust. 5.

3. Podział nieruchomości, polegający na wydzieleniu wchodzących w jej skład działek gruntu odrębnie położonych i oznaczonych w katastrze nieruchomości, nie wymaga wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału.

4. Decyzja lub orzeczenie sądu, o których mowa w ust. 1 i 2, stanowią podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości.

Art. 97. 1. Podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.

2. Jeżeli nieruchomość jest objęta współwłasnością lub współużytkowaniem wieczystym, podziału można dokonać na wniosek współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Nie dotyczy to podziału, o którym orzeka sąd.

3. Podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli:

1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych,

2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste.

4. W przypadkach, o których mowa w art. 95 pkt 3-6, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu albo na wniosek odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, albo zarządu powiatu lub zarządu województwa.

5. Podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub województwa można dokonać z urzędu, po zasięgnięciu opinii odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu lub zarządu województwa.

Art. 98. 1. Działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub województwa został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi przechodzi na rzecz gminy. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność gminy został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi wygasa.

2. Wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi składa wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

3. Za działki gruntu, które przeszły na własność gminy lub co do których gmina uzyskała prawo użytkowania wieczystego, a także z tytułu wygaśnięcia tego prawa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca gmina.

4. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości.

Art. 99. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 93 ust. 3, wymaga ustanowienia służebności drogowej, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie ona ustanowiona.

Uwzględniając powyższe regulacje należy podkreślić, że podział nieruchomości w zależności od sytuacji może być dokonywany przez sąd powszechny albo organ administracji publicznej. Jak wynika z art. 96 ust. 4 ugn, decyzja lub orzeczenie sądu, o których mowa w art. 96 ust. 1 i 2, stanowią podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości jedynie co do podziału nieruchomości. Przepis art. 98 u.g.n. nie reguluje zaś podziału nieruchomości, lecz określa następujące z mocy prawa, tylko w określonych wypadkach cywilnoprawne skutki decyzji administracyjne albo orzeczenia sądu o podziale nieruchomości. O wystąpieniu tych skutków nie rozstrzygają decyzją podziałową organy administracji publicznej. Nie mają one też kompetencji do poświadczania zmian w stanie prawnym nieruchomości w inny sposób.

Decyzja administracyjna jest aktem prawnym sformalizowanym, co nie dotyczy nielicznych sytuacji, w których jej wydanie nie następuje na piśmie. Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie forma uznawana jest za istotny element charakterystyki aktu administracyjnego, gdzie określone znaczenie posiadają także poszczególne jego składniki . Konieczność zachowania stałej i określonej formy decyzji akcentuje się w doktrynie ( vide - B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego , Komentarz, 7 wydanie , Duże Komentarze Becka, wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 500 i tam powołana literatura ), a także orzecznictwie ( np. wyrok NSA w Warszawie z 27.06.2003r. I SA 215/02 - zam. zb. LEX nr 149489 , wyrok wsa w Warszawie z 21.06.2005r. II SA/Wa 223/05 LEX nr 171676 ). Wprowadzenie w tym zakresie stosownych wymogów posiada doniosłe znaczenie praktyczne. Zgodnie z treścią art. 107 §1 – 3 k.p.a. :

" § 1. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

§ 2. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.

§ 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powołana wyżej regulacja formy decyzji administracyjnej stwarza podstawy do wyodrębnienia jej poszczególnych elementów, a to : oznaczenia organu, daty wydania decyzji, oznaczenia strony lub stron, podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienia, pouczenia o środkach zaskarżenia, podpisu pod decyzją, elementów dodatkowych rozstrzygnięcia sprawy wynikających z przepisów szczególnych. Wprowadzenie ustawowego wymogu uwzględnienia w decyzji każdego z nich jest zabiegiem celowym, bowiem każdy ze wskazanych składników służy innym celom, w tym ustaleniu faktów prawotwórczych.

I tak :

- oznaczenie organu - pozwala na ocenę, czy zachowane zostały przepisy o właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej;

- podanie daty – umożliwia stwierdzenie, w jakim stanie prawnym i faktycznym zapadło rozstrzygnięcie;

- oznaczenie strony lub stron – wskazuje podmioty praw lub obowiązków, względnie te podmioty, co do których następuje odmowa ich ustanowienia, albo stwierdzenia ;

- powołanie podstawy prawnej – polega na podaniu mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu lub określonych aktów prawnych powszechnie obowiązujących, w tym dających organowi kompetencję do jej rozstrzygania;

- rozstrzygnięcie określane w doktrynie mianem osnowy decyzji, nazywane w praktyce także sentencją – stanowi o ustaleniu albo przyznaniu prawa, o ustaleniu lub nałożeniu obowiązku, o odmowie ich stwierdzenia, o rozstrzygnięciu sporu , albo też o zakończeniu postępowania winny sposób, niż wydanie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a., to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego i w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do istoty. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest rozumiane jako osnowa decyzji bądź sentencja decyzji i jako takie musi być sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron postępowania administracyjnego. Wreszcie stwierdzić należy, że każda decyzja powinna posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne;

- uzasadnienie – podaje motywy w zakresie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia;

- pouczenie – wskazuje bezpośrednio czy decyzja jest ostateczna, jeżeli nie - na tryb jej zaskarżenia, a także pośrednio na dopuszczalność wykonania decyzji i wdrożenia postępowania egzekucyjnego;

- podpis pod decyzją – ma znaczenie identyfikacyjne oraz jest jednym z elementów wejścia decyzji do obrotu prawnego;

- elementy dodatkowe rozstrzygnięcia, które wynikają z odrębnych przepisów stanowią np. zastrzeżenia typu - termin, warunek, zlecenie, klauzula natychmiastowej wykonalności, zaś w zależności od ich rodzaju służą innym różnym celom związanym z rozstrzygnięciem co do istoty sprawy.

Praktyka wskazuje, że z uwagi na treść art. 9 k.p.a. do decyzji w ramach pouczenia wprowadzane są także inne informacyjne informacje niż dotyczące możliwości i trybu jej zaskarżenia.

Co do zasady, konkretyzacja prawa dokonuje się wyłącznie w rozstrzygnięciu ( osnowie, sentencji ), nie zaś w innych elementach decyzji. W sytuacji wydania decyzji, która w sposób czytelny eksponuje i nazywa poszczególne elementy, brak podstaw do nadawanie w niej określonym składnikom odmiennego charakteru, waloru i znaczenia. Takie podejście widoczne jest w wyroku NSA w Warszawie z dnia 27.06.2003r. I SA 215/02 ( zam. zb.LEX nr 149489 ), gdzie podnosi się , że " Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a w pozostałej części w jej uzasadnieniu. Podzielić należy także pogląd wyrażony wyroku wsa w Warszawie z dnia 21.06.2005r. II SA/Wa 223/05( zam. zb.LEX nr 171676), zgodnie z którym " Decyzja powinna zawierać zgodność uzasadnienia z jej stanowczą treścią, jednakże samo uzasadnienie nie może zastąpić ustawowych składników danych modeli orzeczeń. Z tych też względów nie można i nie należy w żaden sposób z treści uzasadnienia decyzji domyślać się jej obligatoryjnych części składowych ". Podobne stanowisko wyrażono także wyroku NSA w Warszawie z dnia 4.07.2006r. I OSK 155/06 ( zam zb. LEX nr 276551 ) oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26.05.2006r. IV Sa/Wa 2145/05 ( zam. zb. LEX nr 276765 ), gdzie podkreśla się odrębność osnowy od uzasadnienia decyzji oraz niedopuszczalność nadawania znaczenia rozstrzygnięcia wywodom zawartym w uzasadnieniu decyzji. Analogiczne stanowisko jak wyżej prezentowane pozostaje aktualne w kwestii odrębności oraz wzajemnej niezastępowalności osnowy decyzji oraz elementów stanowiących jej część informacyjną , nazywanych przez organ wprost w treści decyzji pouczeniem.

Odmienne podejście do analizowanego zagadnienia zaprezentowano w wyroku NSA z dnia 21.02.2006r. I OSK 966/05 ( zam. zb. LEX nr 201509 ), gdzie wskazuje się , że " Zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O przyznaniu bowiem charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji. "

Nie podzielając tego ostatniego stanowiska należy jednak podkreślić, że wyjątkowo mogą zdarzają się sytuacje, w których pomimo czytelnej z pozoru formy decyzji specyfika ujęcia poszczególnych jej elementów nakazuje uznać za rozstrzygnięcie nie eksponowane jako osnowa inne części decyzji.

Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdzie w podstawie prawnej decyzji wskazano art. 98 ugn, co prowadzi zaś do wniosku, że przepis ten był stosowany przez Prezydenta Miasta K.

Ze wskazaną w decyzji podstawą prawną jej wydania w ścisłym zawiązku pozostaje dalsza cześć - nazwana pouczeniem, które nie polega jednak na prostym powtórzeniu treści obowiązujących przepisów prawa, lecz stanowi ich konkretyzację.

W części nazwanej " Pouczenie " stwierdzono bowiem, że :

"1. Działki Nr Nr [....] o pow. 0.0209 ha, , nr [....] o pow. 0.0141 ha, nr [....] o pow.00047 ha i [....] o pow. 0.0057 ha wydzielone pod budowę drogi z nieruchomości objętych na wniosek właścicieli podziałem, przechodzą na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja niniejsze stanie się ostateczna.

2. Ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych podziału nieruchomości i prawa własności Gminy K. do w/w działek.

3. Właścicielowi nieruchomości objętej podziałem przysługuje prawo do otrzymania odszkodowania za działkę przejętą na własność Gminy K. w wysokości uzgodnionej pomiędzy właścicielem, a zarządem gminy – w odrębnym postępowaniu.

4. W razie bezskutecznych negocjacji z Gminą K. reprezentowana przez Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, ustala się je według zasad i trybów obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości."

Uwzględniając powyższe nie można uznać, że cytowana część decyzji ma charakter informacyjny, oraz że przesądza o tym nazwanie jej pouczeniem. Treść postanowień zawartych zwłaszcza w pkt 1 , w sposób jednostronny, stanowczy i władczy orzeka o prawach i obowiązkach stron, konkretyzując określonych stosunek prawny w aspekcie przedmiotowym oraz podmiotowym. Z tym właśnie fragmentem będącym rozstrzygnięciem związane są dalsze stwierdzenia, zawarte pkt 2 – 4, które również nie odzwierciedlają brzmienia przepisów, lecz zostały skonkretyzowane przez wskazanie Gminy K. jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Jedynie pkt 5 oraz zawierający informację o sposobie wniesienia odwołania pkt 6 stanowią pouczenie.

Skoro przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej przez Prezydenta Miasta K. dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jako rozstrzygnięcie wydane przez organ administracji publicznej bez podstawy prawnej. Zarówno bowiem przepis art. 98 ustawy, jak i inne regulacje o podziale nieruchomości w chwili wydania decyzji z dnia 28 października 1999r. nr [....] lub inne nie przewidywały kompetencji dla organów administracji publicznej do orzekania w przedmiocie przejścia własności działek wydzielonych pod drogi na skutek zatwierdzenia podziału nieruchomości decyzją ostateczną. Wręcz przeciwnie, przepis z art. 96 ust. 1 ugn zakreślał jasno kompetencje organu administracji publicznej jedynie do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Także brzmienie art. 98 ust. 1 i 3 ugn nie pozostawiało wątpliwości co do braku podstawy orzekania przez organ administracji publicznej o skutkach podziału dotyczących działek wydzielonych pod drogi. Decyzja stwierdzająca nabycie własności takich działek jest w tym zakresie dotknięta nieważnością, gdyż nie posiada podstawy prawnej. O wydaniu decyzji bez podstawy prawnej można bowiem mówić wtedy, gdy przepisy prawa nie upoważniają organu administracji do załatwienia sprawy w tej formie. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyr. NSA z dnia 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 41). Podobnie tak sama wada występuje, gdy wydanie orzeczenia nie należy do organu administracji publicznej.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy zaakcentowania wymaga ponadto, że w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, w myśl którego dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA : z dnia 21.12.1999r. IV SA 2311/97 – zam. zb. LEX nr 48738; z dnia 5.10.1999r. IV SA 1502/97-zam. zb. LEX nr 47792; z dnia 19.05.1999r. IV SA 270/96 – zam. zb.LEX nr 47289; z dnia 31.03.1998r. I SA 1838/97 – zam. zb. LEX nr 44510; z dnia 29.01.1998 r. IV SA 583/96 – zam. zb. LEX nr 45666; z dnia 21.01.1988 r. IV SA 859/87 – publ. ONSA 1990 z. 2-3, poz. 25, OSP 1991 r. z. 4, poz. 95 z glosą T. Wosia, NP 1990 nr 4-6, s. 253 z glosą M. Armaty; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23.02.1998r. – publ. OPS 6/97, ONSA 1998 z. 2, poz. 40 i wyrok SN z dnia 23.01.2003r. III RN 3/02 – publ. OSNP 2004 z. 4, poz. 56). Taka możliwość istnieje wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem orzekania w osobnej decyzji. Analogiczna uwaga odnosi się do włączenie w treść prawidłowej decyzji niektórych rozstrzygnięć wydanych bez podstawy prawnej. Stwierdzenie nieważności decyzji w części jest przy tym możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia mogą mieć w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony samodzielny byt prawny, z drugiej zaś, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawianym mocy wiążącej.

Stan taki występuje w niniejszej sprawie, gdzie nie będące w istocie informacją, lecz rozstrzygnięciem elementy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 października 1999r. nr [....] zawarte zostały w pkt 1-4 pouczenia, zaś jako ich podstawę powołano art. 98 ugn. Przy stwierdzeniu nieważności tej części decyzji pozostałe w mocy rozstrzygnięcia mogą mieć w świetle norm materialnego prawa administracyjnego samodzielny byt prawny, zaś ich treść nie jest determinowana orzeczeniem wadliwym, pozbawianym mocy wiążącej.

W świetle powyższych uwag zasadny jest zarzut skarżących dotyczący wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji z dnia 29 października 2010r., znak [....] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 20 sierpnia 2010 r., znak [....] z naruszeniem art. 98 ugn , a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzone uchybienie stanowi zaś dostateczną podstawę do uchylenia obu kontrolowanych decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a "i "c "p.p.s.a.

Nie są natomiast zasadne te zarzuty skargi, które wskazują na błędne uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , że nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 października 1999r. nr [....] z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucana przez skarżących kwalifikowana wada prowadząca do rażącego naruszenia prawa miała wynikać z faktu, że w związku z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie mogło dojść do przewłaszczenia działek nr nr [....] albowiem nie zostały one wydzielone pod drogi publiczne.

Zarówno z ustaleń zawartych w obu decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , jak i w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 października 1999r. nr [....] nie wynika by działki nr nr [....] oraz nr [....] miały zostać wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe. Należy zgodzić się ze skarżącymi, że także w dacie wydania powyższej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości art. 98 ugn , mówiący o wydzieleniu działek pod drogi, winien być rozumiany w sposób zawężający. Nie mniej jednak nie można nie dostrzegać, że właściwe jego stosowanie wymagało przeprowadzenia wykładni językowo-logicznej, celowościowej oraz systemowej, a także stosowania dyrektyw dotyczących ich wyników. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest powoływane w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze orzecznictwo, w tym wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. II CK 312/2005.

Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. O rażącym naruszeniu prawa mówić można jednak wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną, a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Treść decyzji pozostawać musi w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przekroczenie prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny. Z powyższego wynika, że na drodze stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa nie można eliminować z obrotu decyzji, w których popełniono błędy w wykładni prawa ( tak wyrok NSA z 21.08.2001r., sygn.II SA 1726/00, nie publ. i wyrok NSA z 1999.09.10, sygn. III SA 586/98, niepubl., wyrok 1999.10.22 wyrok NSA z 22.10.1999r. IV SA 1705/97, zam zb. LEX nr 47858, wyrok NSA z 29.07.1999r. IV SA 1381/97, zam. zb. LEX nr 47911, czy wyrok NSA z 15.02.1999r. II SA 1288/98, zam zb. LEX nr 41908 ).

Opisana wyżej sytuacja rażącego naruszenia prawa w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi, albowiem stosowanie art. 98 ust. 1 ugn w kontekście używanego w nim pojęcia dróg, a nie dróg publicznych, budziło kontrowersje , stąd nie można uznać by wadliwe rozstrzygnięcia cechował oczywista sprzeczność z normą prawną.

Mając powyższe na uwadze, uznając zarzuty skargi po części za zasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a "i "c "p.p.s.a. Rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydania stosownego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem prezentowanej wyżej oceny prawnej dotyczącej art. 98 ugn , art. 107 k.p.a. oraz stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

O kosztach postępowania sądowo administracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.