Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 36/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w O.W. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 1 ust 2 i 3, § 2, § 4, § 5, § 6 ust 4, § 14, § 15, § 17, § 18, § 20, § 21, § 22 ust 1, § 23, § 24 ust 3, § 25, § 26 ust 1, § 31, § 33, § 34, § 35, § 42 i § 46 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy i Miasta S., stanowiącego Załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] Rada Miasta, w dniu 31 marca 2003 r., wprowadziła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy S. i wszedł on w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa W.. Uchwała zawiera załącznik - Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy S..

Pismem sporządzonym dnia 20 listopada 2017 r. skargę na uchwałę Rady Miasta wniósł P. W., domagając się stwierdzenia nieważności Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy S. w zakresie opisanym w skardze, przy czym żądanie skargi co do zakresu przedmiotu jej żądania zostało skorygowane w dniu 07 marca 2018 r., podczas rozprawy sądowej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co wynika bezpośrednio z zapisu art. 19 ust 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017, poz. 328 - dalej jako: "ustawa"). Podkreślono, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Podkreślono, że zakres i treść prawa miejscowego zdeterminowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem zawarte w ustawie upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Akt ten, jak podkreślono nie może wykraczać natomiast poza delegację ustawową. Prokurator wskazał, że w ugruntowanym orzecznictwie sądowym obowiązuje pogląd, że akt prawa miejscowego narusza prawo nie tylko gdy wykracza poza delegację ustawową, lecz również gdy powiela postanowienia ustawowe, jak i wówczas, gdy zawiera postanowienia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 892/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r, sygn. III SA/Kr 842/07).

W dalszej kolejności wskazano, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz.594 ze zm.) oraz art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Prokurator podkreślił, że organ uchwalający akt prawa miejscowego zobowiązany jest przestrzegać zasad i reguł techniki prawodawczej, które reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016r., poz. 282). Wskazano, że w stosunku do aktów prawa miejscowego, nawet jeśli noszą charakter "regulaminu" mają zastosowanie te same zasady ich tworzenia, jak w przypadku innych aktów prawnych. W szczególności nie można w nich powtarzać przepisów ustawowych lub ich modyfikować (np. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 370/07, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/ Wr 570/06). W dalszej kolejności wskazano, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych czy rozporządzeń. Regulacje prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej, a więc nie mogą ich zastępować i niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi, a tym bardziej ich modyfikowanie.

Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwale, Rada Miejska S., wbrew powołanym zasadom i regułom dokonała licznych powtórzeń z Ustawy. Wskazano, że zapisami ustawy, które zostały zawarte w Regulaminie są § 1 ust 2 i 3 oraz § 2. Podkreślono, że są to powtórzenia definicji legalnych zawartych w art. 2 Ustawy. W dalszej kolejności wskazano, że § 4 Regulaminu stanowi powtórzenie zapisu ustawy, a konkretnie art.6 ust.1, natomiast regulacja § 5 ust. 1 Regulaminu to powielenie zapisu art. 6 ust. 2 Ustawy, a § 5 ust. 2 Regulaminu zmodyfikowano treść art. 6 ust. 2 Ustawy poprzez zastąpienie obowiązku zawarcia umowy sformułowaniem "umowa może być zawarta". Również w § 5 ust 3-5 Regulaminu powielono zapis art. 5-7 Ustawy.

W dalszej kolejności podniesiono, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy wielokrotnie dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego, którą stanowi art. 19 ust. 1 i 2 Ustawy. W szczególności, jak zauważono przepis ust. 2 art. 19 Ustawy wskazuje ściśle zakres spraw, które winny być przedmiotem unormowania uchwałą rady gminy. Uchwalony regulamin nie może wykraczać poza materię wskazaną w art. 19 ust. 2, która ma charakter wyczerpujący. Wszelkie odstępstwa od tego stanowią o naruszeniu prawa upoważniającego i muszą skutkować stwierdzeniem ich nieważności.

Podkreślono, że Rozdział II Ustawy reguluje zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i jest on podstawą do interpretacji pozostałych zapisów, w tym art. 19 ust. 2 formułującego przedmiotowy zakres Regulaminu. Prokurator podniósł też, że przepis art. 6 ust. 1 Ustawy wskazuje, że podstawą do udzielenia usług w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest umowa pomiędzy odbiorcą usługi a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Z powyższego wynika, że ustawodawca uznał, że to wola stron ma decydujące znaczenie dla określenia zakresu ich praw i obowiązków. Intencją ustawodawcy było tym samym pozostawienie swobody w ustalaniu treści umowy zainteresowanym stronom. Wskazano, że Rada Miejska S. w § 6 ust. 4 Regulaminu, nie posiadając do tego uprawnienia, ingeruje w materię o charakterze cywilnoprawnym, zastrzeżoną dla stron kształtujących ich stosunki prawne. W szczególności wkroczyła w zakres regulacji przepisów kodeksu cywilnego odnoszących się do swobody zawierania umów.

W dalszej kolejności wskazano, że w § 6 ust. 4 Regulaminu Rada określiła skutek rozwiązania lub wygaśnięcia umowy wskazując, że zakład stosuje środki techniczne uniemożliwiające dalsze korzystanie z usług. Podkreślono, że Rada Miejska przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 19 ust. 2 Ustawy określając w § 14 ust. 1 i 2, § 15, § 17 ust. 1 i 2 oraz § 18 Regulaminu sposoby określania ilości pobranej wody lub odprowadzonych ścieków. Ponadto w § 20, § 21 oraz § 22 ust. 1 Regulaminu powielono zapisy art. 20 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 i 7 Ustawy, wprowadzając regulacje dotyczące sposobu ogłaszania taryfy, a także okresu jej obowiązywania.

W dalszej kolejności wskazano, że w § 23 Regulaminu powielono zapis art. 22 Ustawy, odnoszący się do kwestii obciążenia gminy przez zakład za pobraną oraz zużytą wodę na cele publiczne. Z kolei w § 24 ust. 3 Regulaminu Rada Gminy S. bezprawnie nałożyła na odbiorców obowiązek dokonania opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z utrwalonego orzecznictwa wynika jednoznacznie, że przepis art. 19 ust. 2 Ustawy, a także art. 18 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594) nie dają uprawnień gminie do wprowadzenia odpłatności za przyłączenie się do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej (wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006r. sygn. akt II OSK 730/06, wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Ke 675/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1116/06 i inne).

Prokurator wskazał ponadto, że w § 25 Regulaminu powielono regulację dotyczącą odpłatności za instalację wodomierza zawartą wprost w art. 15 ust. 2 i 3 Ustawy. Również w § 26 ust. 1 Regulaminu powtórzono zapis wynikający z art. 5 ust. 2 Ustawy. W dalszej kolejności wskazano także, że treść § 31 Regulaminu wykracza poza ustawowe upoważnienie do jego uchwalenia, wprowadzając możliwość odmowy przyłączenia do sieci w określonych warunkach. Żaden przepis ustawy nie stanowi bowiem podstawy do uchwalenia takiego zapisu. Zauważono również, że w § 33 Regulaminu powtórzono zapis art. 8 Ustawy, wskazującego podstawy odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza. Wyjaśniono, że nie ma także upoważnienia ustawowego zapis § 34 Regulaminu, w którym wskazano podstawy, które uprawniają do odmowy ponownego zawarcia umowy na dostawę wody lub odprowadzania ścieków, w sytuacji kiedy nie zostały usunięte przeszkody będące przyczyną zaniechania świadczenia usług.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 35 Regulaminu powtórzono zapis art. 7 Ustawy, regulującego zakres uprawnień osób reprezentujących przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, mających prawo wstępu na teren obiektu nieruchomości. Ponadto – jak zauważono - w § 42 Regulaminu przekroczono zakres upoważnienia ustawowego regulując materię odnoszącą się do swobody zawierania umów. W uzasadnieniu skargi wskazano również, że należy także wzruszyć przepis § 45 Regulaminu uchwalonego przez Radę Gminy S.. Uchwała jako akt prawa miejscowego jest aktem niższej rangi w hierarchii źródeł prawa w stosunku do ustawy oraz aktów wykonawczych do niej. Stąd odesłanie zawarte w § 45 Regulaminu należy uznać za istotne naruszenie prawa, gdyż sugeruje pierwszeństwo stosowania przepisów uchwały przed innymi aktami prawa wyższej rangi.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy S. wniósł o jej uwzględnienie w całości, wyjaśniając, że wniosek Prokuratora należy uznać za zasadny, a sama gmina podejmie działania zmierzające do wprowadzenia zmian w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako: ppsa) stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń "istotnych", tj. w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do Sądu jest uchwała nr [...] Rada Miasta z dnia 31 marca 2003 r. wprowadzająca Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy S. (dalej jako: Regulamin).

Badając legalność zaskarżonej Uchwały należy zauważyć, że w złożonej do Sądu skardze sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności przepisów § 1 ust. 2 i 3, § 2, § 4, § 5 ust. 1 oraz ust. 3-5, § 6 ust. 4, § 14 ust. 1 i 2, § 15, § 17 ust. 1 i 2, § 18, § 20, § 21, § 22, § 23, § 24 ust. 3, § 25, § 26, § 31, § 32, § 33, § 34, § 35 i § 42 Regulaminu. Jednocześnie w punkcie 3 skargi wniesiono o stwierdzenie nieważności przepisów § 1 ust. 2 pkt 2, pkt 5, pkt 8-13, § 3 ust. 6, § 6 ust. 1-6, § 7, § 10, § 11, § 12, § 14 ust. 1-13, § 15 ust. 3 i 5, § 18 ust. 2, § 22 ust. 1, § 22 ust. 2 pkt 14, § 24, § 26 ust. 2, § 27, § 28, § 36 Regulaminu. Równocześnie uzasadnienie złożonej skargi nie było spójne w pełni z żadnym ze wskazanych powyżej żądań co do zakresu stwierdzenia nieważności Regulaminu. Wobec tej rozbieżności, treść żądania skargi, co do zakresu stwierdzenia nieważności zaskarżonego Regulaminu została ostatecznie skorygowana podczas rozprawy sądowej, poprzez wskazanie, że Prokurator wnosi o stwierdzenie nieważności Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy S. w zakresie § 1 ust. 2 i 3, § 2, § 4, § 5, § 6 ust. 4, § 14, § 15, § 17, § 18, § 20, § 21, § 22 ust. 1, § 23, § 24 ust. 3, § 25, § 26 ust. 1, § 31, § 33, § 34, § 35, § 42 i § 46. Żądanie to zostało zgłoszone do protokołu rozprawy. Wobec powyższego, tylko w takim zakresie przedmiotowa Uchwała została poddana merytorycznej kontroli Sądu w niniejszej sprawie; a to z uwagi na istniejące, co do zasady, związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że analiza przepisów zaskarżonego Regulaminu, w zakresie objętym skarga wskazuje, że co od zasady można wyróżnić dwie kategorie wad zaskarżonego aktu. Po pierwsze – w Regulaminie dokonano licznych powtórzeń przepisów rangi ustawowej (często modyfikując je w pewnym zakresie); po drugie – w Regulaminie zamieszczono przepisy regulujące również sprawy, które nie zostały przekazane do unormowania przez gminę w akcie prawa miejscowego.

Odnosząc się do przepisów obarczonych pierwszą kategorią wad, tj. zawierających powtórzenia przepisów ustawowych i ich modyfikację należało za zasadny uznać zarzut wydania przez Radę Miasta z naruszeniem prawa § 1 ust. 2 i 3 oraz § 2 i § 4 Regulaminu. Stosownie do treści powołanych przepisów Regulaminu poprzez zbiorowe zaopatrzenie w wodę rozumie się działalność Zakładu polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody (ust. 2). Przez zbiorowe odprowadzanie ścieków rozumie się działalność Zakładu polegającą na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków (ust. 3). Stosownie natomiast do treści § 2 Regulaminu odbiorcą usług w znaczeniu Regulaminu jest każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych w zakresie zbiorowym zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie zawartej umowy zwanej dalej Odbiorcą. Jednocześnie, w myśl § 4 Regulaminu, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków zawartej między Zakładem a Odbiorcą.

Podkreślenia wymaga, że w złożonej do sądu skardze wskazano na wadliwość powołanych przepisów z uwagi na fakt, że stanowią one powielenie istniejących definicji legalnych sformułowanych przez ustawodawcę w art. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2003 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej jako: Ustawa). Ze stanowiskiem skargi należy się zgodzić. Należy jednak zwrócić również uwagę, że w istocie rzeczy we wskazanym zakresie w Regulaminie nie tylko w znacznej mierze powtórzono zapisy Ustawy, ale również zmodyfikowano je zastępując ustawowe sformułowanie "przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego", terminem "Zakład" zdefiniowanym w Regulaminie jako Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. i jednocześnie posługując się na gruncie Regulaminu obydwoma tymi terminami.

Prokurator wniósł również o stwierdzenie nieważności § 5 Regulaminu, stosownie do treści którego zawarcie umowy następuje na pisemny wniosek osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci (ust. 1). Umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z obiektu budowlanego, do którego ma być dostarczona woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (ust. 2). Jeżeli nieruchomość zabudowana jest budynkami wielolokalowymi, umowa zawierana jest z właścicielem budynku lub zarządcą nieruchomości wspólnej (ust. 3). Na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego, o którym mowa w ust. 3 Zakład zawiera umowy z korzystającymi z lokali osobami, jeżeli są spełnione następujące warunki: a) wszystkie lokale wyposażone są w zainstalowane wodomierze zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi w sposób uzgodniony z Zakładem, b) możliwy jest odczyt wodomierzy, c) wnioskodawca ustala sposób rozliczeń różnic wskazań między wodomierzem głównym a wodomierzami zainstalowanymi w poszczególnych lokalach oraz zasady ich utrzymania, co winien udokumentować stosowanymi zgodami lokatorów, d) uzgodniony został przez strony sposób przerwania dostarczania wody do lokalu bez zakłócenia dostaw w pozostałych lokalach (ust. 4). Zakład może wyrazić zgodę na zawarcie umów z korzystającymi z lokali osobami, o których mowa w ust. 2 i 3, również w przypadku, gdy nie są spełnione warunki, o których mowa w ust. 4 (ust. 5). Dokonując analizy powołanego przepisu Regulaminu należało zgodzić się z Prokuratorem, że przyjmując uregulowanie § 5 Regulaminu w powołanym brzmieniu naruszono prawo. Jednakże w ocenie Sądu w omawianym zakresie doszło nie tylko do modyfikacji treści art. 6 ust 2 Ustawy. Zważywszy, bowiem na przyjęty na gruncie Regulaminu sposób definiowania podmiotu dostarczającego wodę i odprowadzającego ścieki, doszło nie tylko do powielenia zapisów art. 5-7 Ustawy, ale również do ich modyfikacji. Trafnie podniósł również Prokurator, że w § 20, § 21, § 22 ust. 1, § 23 Regulaminu doszło do powtórzenia zapisów ustawowych. Przepis § 20 Regulaminu stanowi, że przy rozliczeniach z odbiorcami, Zakład obowiązany jest stosować taryfę zatwierdzoną uchwałą rady gminy bądź wprowadzoną w trybie art. 24 ust. 8 ustawy, powielając postanowienia art. 24 ust. 1 Ustawy, stosownie do treści którego - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały - taryfy podlegały zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Przepis § 21 Regulaminu stanowi natomiast, że taryfa wymaga ogłoszenia w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty, co najmniej na 7 dni przed wejściem jej w życie. Przepis ten stanowi powtórzenie przepisu art. 24 ust. 7 Ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały. Przepis ten stanowił wówczas, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 1. W myśl § 22 ust. 1 Regulaminu taryfa obowiązuje przez 1 rok. Przepis ten stanowi powtórzenie postanowień art. 20 ust. 1 Ustawy, stosownie do treści którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok. Z kolei przepis § 23 Regulaminu stanowi, że za wodę: pobraną z publicznych studni i zdrojów ulicznych (lit. a), zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe (lit. b), zużytą do zraszania publicznych ulic i publicznych terenów zielonych (lit. c) Zakład obciąża gminę na podstawie cen i stawek ustalonych w taryfie. Powołany przepis, jak słusznie wskazał Prokurator, stanowi powtórzenie, (nieco zmodyfikowane) przepisu art. 22 Ustawy. Nie ulega również wątpliwości, że rację ma Prokurator podnosząc, że § 25 Regulaminu stanowi powtórzenie ustawowej regulacji art. 15 ust. 2 Ustawy, natomiast przepis § 26 Regulaminu powiela postanowienia art. 5 ust. 2 Ustawy. Zgodzić należy się również z argumentacją skargi, co od tego, że brzmienie § 33 Regulaminu prowadzi do wniosku o powtórzeniu postanowień art. 8 Ustawy, do którego z resztą przepis ten wprost się odwołuje. Należy również podzielić stanowisko skargi, co do tego że § 35 Regulaminu stanowi powtórzenie zapisów art. 7 Ustawy, w nieco jedynie zmodyfikowanym kształcie.

Odnosząc się do przepisów regulaminu obarczonych drugą kategorii wad, tj. regulujących również sprawy, które nie zostały przekazane do unormowania przez gminę w akcie prawa miejscowego należy wskazać, że słusznie podniósł Prokurator, że przepis § 6 ust 4 Regulaminu stanowiący, że rozwiązanie lub wygaśnięcie umowy skutkuje zastosowaniem przez Zakład środków technicznych uniemożliwiających dalsze korzystanie z usług, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 2 Ustawy, wskazując następstwo rozwiązania lub wygaśnięcia umowy. Trafnie także wskazano na przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 2 Ustawy w § 14, § 15, § 17 i § 18 Regulaminu, w związku z określeniem w tych przepisach sposobów określania ilości pobranej wody lub odprowadzania ścieków. Niewątpliwie słusznie, Prokurator zażądał stwierdzenia nieważności § 24 ust 3 Regulaminu stanowiącego, że warunkiem przyłączenia do sieci wodociągowej jest wniesienie opłaty w wysokości [...] zł. za przyłącze. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że nakładając obowiązek dokonania opłaty przekroczono delegację ustawową wynikającą z art. 19 ust. 2 Ustawy. Prawidłowo wskazano także na przekroczenie upoważnienia ustawowego uchwalając § 31, § 34, § 42 oraz § 46 Regulaminu, ponieważ w przepisach tych zawarto postanowienia, do których wprowadzania do Regulaminu gmina nie została upoważniona przez ustawodawcę.

Powyższa konstatacja doprowadziła do wniosku o zasadności żądania skargi w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonego Regulaminu we wskazanej części, z uwagi na fakt, że doszło do naruszenia granic delegacji ustawowej. Należy bowiem zauważyć, że w ten sposób Rada Gminy naruszyła nie tylko przepis art. 94 Konstytucji RP, ale również art. 19 ust. 2 Ustawy oraz § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, stanowiących, że organy samorządu terytorialnego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie - ustanawiają akty prawa miejscowego, a w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące - wyłącznie - sprawy z zakresu przekazanego.

Za zasadną uznać należało również skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności Regulaminu we wskazanej części, z uwagi na przyjętą w zaskarżonej Uchwale praktykę wpisywania do aktu prawa miejscowego materii uregulowanych już przepisami rangi ustawy. Należy bowiem zauważyć, że w ten sposób Rada Gminy naruszyła § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, stosownie do których nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Zaakcentować należy, iż rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych (por. wyrok NSA z dnia 28.02.2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, niepubl.; wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.03.2001 r., sygn. akt IV SA 385/99; LEX nr 53377).

Odnosząc się osobno do stwierdzonej w zaskarżonej Uchwale praktyki powielania i modyfikowania zapisów ustawy należy wskazać, że w orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 370/07, Lex nr 446997). Dodatkowo w ocenie Sądu nie istnieją istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. Należy również zauważyć, że powtarzanie treści przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego – co szczególnie wyraźnie widać na przykładzie badanej Uchwały – rodzi też ryzyko, że zgodne nawet z wolą ustawodawcy w dacie podejmowania uchwały, brzmienie przepisów ustawowych, powielonych w akcie prawa miejscowego, może stać się sprzeczne z ustawą, w sytuacji gdy ustawodawca zadecyduje o zmianie uregulowań ustawowych. W okolicznościach badanej sprawy, szczególnie dobitnie widać to na przykładzie § 20 i § 21 Regulaminu. Przepisy te stanowiły w dacie ich uchwalenia powtórzenie przepisów rangi ustawowej, które jak wiadomo już dziś zostały uchylone przez ustawodawcę, natomiast pozostawiono je niezmienione w zaskarżonym Regulaminie. Dlatego też słusznie wskazał Prokurator, że akt prawa miejscowego narusza prawo nie tylko gdy wykracza poza delegację ustawową, ale również wówczas gdy powiela postanowienia ustawowe, jak i gdy zawiera postanowienia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 892/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego, Sąd uznał, że zaskarżona Uchwała w części obejmującej przepisy wskazane w wyroku narusza w stopniu istotnym prawo, co uzasadniało stwierdzenie nieważności Regulaminu w części obejmującej przepisy: § 1 ust. 2 i 3, § 2, § 4, § 5, § 6 ust. 4, § 14, § 15, § 17, § 18, § 20, § 21, § 22 ust. 1, § 23, § 24 ust. 3, § 25, § 26 ust. 1, § 31, § 33, § 34, § 35, § 42 i § 46 – o czym orzeczono, zgodnie z żądaniem uściślonym na rozprawie, na podstawie art. 147 § 1 ppsa.