Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 873/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 37 ust. 4, art. 30 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Pruszcz Gdański od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 732/13 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Pruszcza Gdańskiego z dnia 19 lutego 2008 r. nr XVI/15/2008 w sprawie zasad dzierżawy nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących własność Gminy Pruszcz Gdański 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy Pruszcz Gdański na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 732/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 19 lutego 2008 r., nr XVI/15/2008 w sprawie zasad dzierżawy nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących własność Gminy Pruszcz Gdański w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w punkcie 2. określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 19 lutego 2008 r. Rada Gminy Pruszcz Gdański podjęła uchwałę nr XVI/15/2008 w sprawie zasad dzierżawy nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących własność Gminy Pruszcz Gdański. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako "u.s.g.") oraz art. 11 ust. 2, art. 37 ust. 4 i art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako "u.g.n."). W treści § 4 uchwały ustalone zostały minimalne roczne stawki czynszu dla nieruchomości oddanych w dzierżawę w drodze przetargu w zależności od przeznaczenia nieruchomości. Postanowiono także w § 5, że dla nieruchomości oddanych w dzierżawę w trybie bezprzetargowym stawki czynszu nie mogą być niższe niż określone w § 4. W § 6 określono natomiast, że czynsz dzierżawny ustalony na zasadach określonych w uchwale jest świadczeniem za samo korzystanie z nieruchomości i nie obejmuje opłat związanych z eksploatacją nieruchomości oraz innych ciężarów związanych z korzystaniem z niej. W § 7 ustalono termin płatności czynszu dzierżawnego. W § 8 przyjęto, że czynsz podlegać będzie waloryzacji co roku. W § 9 ustalono, że czynsz dzierżawny ustalony według § 4 a, którego wysokość przekroczy 300 zł może być rozłożony na raty. W § 10 określono natomiast wysokość odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntów stanowiących własność gminy.

Przedmiotowa uchwała została opublikowana z Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 27 maja 2008 r., nr 43, poz. 1264 i weszła w życie 14 dni po ogłoszeniu.

Następnie Rada Gminy Pruszcz Gdański podjęła uchwałę nr XXXII/46/2013 z dnia 11 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr XVI/15/2008 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 19 lutego 2008 w sprawie zasad dzierżawy nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących własność Gminy Pruszcz Gdański. W uchwale zmieniającej postanowiono o skreśleniu § 4 uchwały dotyczącego minimalnych rocznych stawek czynszu dzierżawnego, skreśleniu § 5, 6, 8 i 10 oraz w § 9 skreślono wyrazy "ustalony według § 4 a".

Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 1 lipca 2013 r., pod pozycją 2685 i weszła w życie 14 dni od ogłoszenia.

W trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., Wojewoda Pomorski 16 sierpnia 2013 r. wniósł skargę na uchwałę nr XVI/15/2008 z 19 lutego 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Wskazał, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. do kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określania zasad gospodarowania mieniem gminnym, w tym określenia zasad wydzierżawiania nieruchomości. Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zasady gospodarowania mieniem", ale należy przez nie rozumieć ogólne reguły i wytyczne dotyczące sposobu gospodarowania mieniem gminnym. W ocenie Wojewody określenie minimalnych stawek czynszu dzierżawnego nie może być traktowane jako ustanowienie zasady gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Pod pojęciem "zasad" należy bowiem rozumieć ogólne, określone przez radę reguły i wytyczne dotyczące sposobu gospodarowania mieniem gminnym, w przedmiotowej sprawie dotyczące wydzierżawiania nieruchomości gruntowych, które winien uwzględniać wójt realizując zadania w zakresie gospodarowania mieniem gminnym, co zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Znajduje to potwierdzenie w art. 25 ust. 1 u.g.n. Na podstawie ust. 2 tego przepisu w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępnione z zasobu (w tym ustalanie stawek czynszu dzierżawnego nieruchomości z zasobu gminnego). Ponieważ gospodarowanie mieniem komunalnym należy do organu wykonawczego gminy, przy zawieraniu umowy cywilnoprawnej, do której należy zaliczyć umowę dzierżawy nieruchomości gminnej, gminę reprezentuje wójt, który ustala stawki czynszu. Wojewoda wyraził przekonanie, że skoro ustawodawca powołał organy stanowiące i wykonawcze jako organy jednostek samorządu terytorialnego, jako zasadę należy przyjąć, że przyznane jednemu organowi gminy kompetencje nie mogą być realizowane przez inny organ tej jednostki. Zatem wkroczenie Rady Gminy Pruszcz Gdański w uprawnienia należące do Wójta Gminy Pruszcz Gdański stanowi naruszenie kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. Wojewoda Pomorski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XVI/15/2008 w całości, bowiem po wyeliminowaniu przepisów ustalających stawki minimalne oraz tych stawek dotyczących, nie spełnia ona wymogów uchwały w sprawie "zasad dzierżawy nieruchomości". Pozostałe w niej przepisy sprowadzają się do powtórzenia treści części ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezależnie od powyższego podkreślił, że treść § 9 stanowiącego o ewentualnym rozłożeniu czynszu dzierżawnego na cztery raty, również mieści się w zakresie kompetencji wójta, kształtującego w imieniu gminy treść zawieranej umowy, w tym także sposób zapłaty czynszu dzierżawnego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy podkreślił, że ustawodawca we wspomnianym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. zakwalifikował ustalanie zasad wydzierżawiania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jako czynności w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu należących do wyłącznej kompetencji rady gminy i zobowiązał radę gminy do podjęcia uchwały regulującej te zasady. Przepis ten wprowadził wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., stanowiącej, że to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Nie zaistniała w niniejszej sprawie sytuacja wkroczenia Rady Gminy Pruszcz Gdański w uprawnienia należące do Wójta Gminy Pruszcz Gdański, co stanowiłoby naruszenie kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. Rada Gminy Pruszcz Gdański, jako organ stanowiący Gminy Pruszcz Gdański, w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., była uprawniona do uchwalenia zasad wydzierżawiania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, w związku z czym ustaliła reguły postępowania przy ustalaniu wysokości czynszu określając jego minimalne stawki. Zdaniem pełnomocnika organu, dopuszczalne jest w ramach stanowienia zasad wydzierżawiania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, przyjęcie ogólnych reguł ustalania wysokości czynszu dzierżawnego poprzez ustalanie stawek minimalnych tego czynszu zależnych od celu na jaki zostaje przeznaczona dzierżawiona nieruchomość. Przyjęcie zasad w takim kształcie nie pozostaje w sprzeczności z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z treścią którego do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Zasady wydzierżawiania nieruchomości określają ramy, w jakich winien poruszać się wójt przy wydzierżawianiu nieruchomości i mogą one zawierać konkretne stawki. Wójt zawierając umowę dzierżawy ma swobodę ustalania wysokości czynszu w przypadku umów zawieranych w drodze bezprzetargowej, ma też prawo swobodnego ustalania ceny wywoławczej czynszu w przypadku oddania nieruchomości w dzierżawę w drodze przetargowej, jednakże w ramach reguł określanych w uchwalonych przez radę gminy zasad wydzierżawiania nieruchomości. Zdaniem pełnomocnika organu zaskarżona uchwała mieści się w delegacji uprawniającej radę gminy do podejmowania uchwał w sprawie zasad wydzierżawiania nieruchomości na okres powyżej trzech lat lub na czas nieokreślony, wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Organ nie zgodził się z twierdzeniem Wojewody, że po wyeliminowaniu zapisów ustalających stawki minimalne oraz ich dotyczących, uchwała nie spełnia wymogów dotyczących uchwały w sprawie zasad dzierżawy nieruchomości. Wskazał, że § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały określa formę przetargu na oddanie nieruchomości w dzierżawę. Natomiast przepis § 2 ust. 2 określa przypadki umożliwiające odstąpienie od oddawania nieruchomości w dzierżawę w trybie przetargowym. Przepisy te nie stanowią powtórzenia treści poszczególnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W § 4 zaskarżonej uchwały określono, co powinno zawierać ogłoszenie o przetargu. Również § 6 zaskarżonej uchwały nie stanowi powtórzenia zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, określa on, że ustalony na zasadach określonych w uchwale czynsz jest świadczeniem za samo korzystanie z nieruchomości i nie obejmuje opłat związanych z eksploatacją oraz innych ciężarów związanych z korzystaniem lub używaniem nieruchomości. Zapis ten, w rozumieniu organu, mieści się w pojęciu "zasad wydzierżawiania nieruchomości". Przepisy § 7 i § 9 zaskarżonej uchwały określają reguły ustalania terminu płatności czynszu i jego rozkładania na raty. Terminy płatności czynszu powinny być skonkretyzowane w umowie dzierżawy zawieranej przez wójta, natomiast uchwała w sprawie zasad wydzierżawiania nieruchomości ustala jedynie reguły ustalania terminu, którymi winien kierować się wójt przy zawieraniu umowy dzierżawy. Podkreślił pełnomocnik, że zaskarżona uchwała po jej podjęciu została zmieniona. Zmiana polegała na wykreśleniu zapisów dotyczących stawek minimalnych czynszu i regulacji z nimi związanych. Zmiany weszły w życie jeszcze przed złożeniem skargi przez Wojewodę Pomorskiego i dotyczą postanowień uchwały, których legalność kwestionuje skarżący w niniejszej sprawie. Skoro nie obowiązują już kwestionowane przez skarżącego zapisy uchwały to składanie skargi w niniejszej sprawie jest, w przekonaniu organu, bezcelowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku z dnia 23 grudnia 2013 r. wyjaśnił, iż Wojewoda Pomorski wniósł skargę na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., ponieważ po upływie trzydziestodniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru może tylko zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi w takim trybie nie jest ograniczone żadnym terminem, a zgodnie z art. 102a u.s.g., w sprawach takich jak niniejsza, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") - nakazujących poprzedzenie skargi wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Sąd I instancji wskazał, iż ze stanowiska pełnomocnika organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę wynika natomiast, że nie widzi on konieczności wydania merytorycznego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, gdyż w chwili orzekania nie ma już przedmiotu kontroli sądowej. Pogląd ten jednak nie jest trafny. Uchylenie uchwały nie prowadzi do skutków ex tunc, a więc także nie prowadzi do bezprzedmiotowości orzekania przez sąd I instancji. O bezprzedmiotowości można byłoby mówić, gdyby uchylona część zaskarżonej uchwały nie mogła być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Sąd I instancji zaznaczył, iż problem ten rozwiązany został w odpowiedzi udzielonej w formie uchwały Trybunału Konstytucyjnego na pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich czy sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem każdej uchwały organu gminy podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy też jest uprawniony i obowiązany do stwierdzenia nieważności takich uchwał, o ile obowiązują one w dacie orzekania przez sąd administracyjny. Trybunał Konstytucyjny dokonał powszechnie obowiązującej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym uznając, że przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jednocześnie stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 publ. OTK 1994/2/44). Wykładni tej nie można odmówić zastosowania również w przypadku skargi złożonej w przedmiotowej sprawie przez Wojewodę, nie ustała bowiem potrzeba weryfikacji legalności tego aktu. Sąd I instancji zaznaczył, że pod rządami tej uchwały Wójt Gminy Pruszcz Gdański zawarł szereg umów na dzierżawę nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Zaskarżona uchwała od dnia jej obowiązywania przez ponad pięć lat wywoływała skutki prawne. W tej sytuacji wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotu zaskarżenia we własnym zakresie przez Radę Gminy w Pruszczu Gdańskim nie zadecydowało o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego złożoną przez Wojewodę Pomorskiego skargą. Brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w konsekwencji utraty mocy obowiązującej części zaskarżonej uchwały w dniu 25 czerwca 2013 r., co wynika z treści § 1 uchwały zmieniającej i daty Dziennika Urzędowego Województwa Pomorskiego, w którym została opublikowana. Sąd I instancji podkreślił, iż w zaskarżonej przez Wojewodę Pomorskiego uchwale w sprawie zasad dzierżawy nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących własność Gminy Pruszcz Gdański, Rada wskazała jako przepisy upoważniające do podjęcia tego aktu art. 18 ust. 2 pkt 9a, art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 11 ust. 2, art. 37 ust. 4 i art. 43 ust. 2 pkt 2 u.g.n. Sąd I instancji przytaczając treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zaznaczył, że uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, natomiast do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Sąd podkreślił że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, określający, że organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Dlatego też przekazanie przez ustawodawcę pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do podejmowania przez radę innych uchwał w sprawach ważnych z punktu widzenia gospodarki finansowej czy też komunalnej. Rada gminy władna jest określić w drodze aktu prawa miejscowego wyłącznie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., czyli regulacja może dotyczyć jedynie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie i to zawieranych na okres powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony oraz przy ich przedłużeniu o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu I instancji § 4 i 5 zaskarżonej uchwały, w których ustalono minimalne roczne stawki czynszu dzierżawnego dla nieruchomości gruntowych oddanych w dzierżawę w drodze przetargu i w drodze bezprzetargowej bezwątpienia nie mieści się w delegacji ustawowe. Organ stanowiący władny jest ustalić zasady dzierżawy nieruchomości z nawiązaniem do trybu oddawania w dzierżawę oraz okresu na jaki w dzierżawę ma zostać oddany grunt, natomiast ustalanie stawek minimalnych czynszu nie mieści się w pojęciu zasad zawierania umów dzierżawy. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.g.n., organ wykonawczy gminy podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych m.in. do oddania w najem lub dzierżawę powyżej 3 miesięcy, zaś w wykazie tym określa się obligatoryjnie m.in. wysokość opłat z tego tytułu (art. 35 ust. 2 pkt 8 tej ustawy). Tym samym także zapis § 6 zaskarżonej uchwały jest zbędny i uchwalony poza delegacją ustawową. Ustawa o gospodarce nieruchomościami gwarantuje jawność gospodarowania mieniem gminnym. Sąd stwierdził, że trafnie wskazał organ nadzoru, iż z mocy art. 25 ust. 1 u.s.g., gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt. Gospodarowanie zasobem polega zaś m.in. na wykonywaniu czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomość udostępnione z zasobu oraz wydzierżawianiu i wynajmowaniu tych nieruchomości (art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7 a tej ustawy ). W ocenie Sądu I instancji czynności te nie polegają jedynie na matematycznym wyliczeniu takich należności. Sprawy dzierżawy nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy należą do zakresu zarządu mieniem gminy. Sąd wskazał, że ustalenie zasad zarządu mieniem gminy nie oznacza stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych. Sąd I instancji przychylił się do stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 554/07, że bieżące gospodarowanie mieniem gminy, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji społeczno - gospodarczego przeznaczenia tych praw i obowiązków, należy do jej organu wykonawczego. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Ustawodawca nie zdefiniował też pojęcia "zasady gospodarowania mieniem". Zdaniem Sądu I instancji zasady należy rozumieć jako ustalony na mocy przepisu sposób postępowania. Zatem rada gminy winna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje. W zaskarżonej uchwale ustalono stawki czynszu dzierżawnego i określono w § 8, że czynsz ten podlega waloryzacji o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim. Ustalenie zwaloryzowanej stawki czynszu dzierżawnego następować zaś miało w drodze jednostronnego oświadczenia wydzierżawiającego. Umowa dzierżawy jest nazwaną umową uregulowaną przepisami prawa cywilnego, do zawarcia tej umowy dochodzi wówczas, gdy strony uzgodnią istotne jej składniki tj. przedmiot dzierżawy oraz czynsz. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika jednakże, że zastosowanie uchwalonych stawek jest uzależnione od zawarcia umowy przez gminę z dzierżawcą nieruchomości gruntowej. Nie zostało także wyraźnie stwierdzone, że uchwała zawiera jednie wytyczne dla podległych radzie gminy organów. W obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisach prawa brak było upoważnienia do ustalania przez radę gminy stawek czynszu dzierżawnego dotyczących nieruchomości stanowiących własność gminy w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Odwołanie się w § 9 do regulacji § 4 musi skutkować usunięciem słów "według § 4" z treści tego przepisu. W § 10 określone zostało, że odszkodowanie za bezumowne korzystanie z gruntów stanowiących własność gminy może zostać ustalone w wysokości 200% stawek czynszu dzierżawnego określonych w § 4 niniejszej uchwały. Sąd uznał, iż regulacja ta została wydana bez podstawy prawnej bowiem, wysokość odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntu czy innej rzeczy podlega regulacjom prawa cywilnego i jedynie w drodze postępowania przed sądem powszechnym może zostać ustalona wysokość odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntu. W ocenie Sądu I instancji kontrolowana uchwała bezsprzecznie ustala normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, co uzasadnia zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Sąd uznał, że w zakwestionowanej części uchwała została wydana bez podstawy prawnej, skoro podstawa taka nie wynika z przepisów prawa, a w szczególności podstawy nie stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ani art. 37 ust. 4 u.s.g. Skutkiem zaś tego uchwała w tej części jest nieważna. Stwierdzenia nieważności nie wyłącza upływ roku od dnia podjęcia uchwały, skoro jest ona aktem prawa miejscowego. Z powyższych względów Sąd I instancji uznając, że brak było podstaw do stanowienia prawa miejscowego w kwestiach uregulowanych w § 4, 5, 6, 8 i 10 oraz w zakresie słów "według § 4" w § 9 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. Uznał przy tym zasadność argumentów skarżącego, że stwierdzenie nieważności uchwały w części spowoduje dezintegrację zasad dzierżawy gruntów niezabudowanych, ponieważ pozostała regulacja będzie fragmentaryczna. Zdaniem Sądu, przepisy w stosunku do których stwierdzono nieważność są ściśle związane z pozostałą częścią ustaleń i jedynie jako całość mogły tworzyć kompleksową regulacje zagadnienia przekazanego radzie gminy, tym samym nie było możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów wykraczających poza delegację ustawową. Zakres pozostawionych po nowelizacji zapisów uchwały stanowi, zdaniem Sądu, nieczytelną regulację odnoszącą się do zasad dzierżawy nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących własność Gminy Pruszcz Gdański.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Pruszcz Gdański reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. poprzez nietrafne przyjęcie, że ustalanie przez radę gminy w § 4 i 5 zaskarżonej uchwały stawek minimalnych czynszu nie mieści się w pojęciu zasad zawierania umów dzierżawy, do ustalenia których uprawniona jest rada gminy na podstawie w/w przepisu,

- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. poprzez nietrafne przyjęcie, że postanowienie § 6 zaskarżonej uchwały, że czynsz dzierżawny ustalany na zasadach określonych w niniejszej uchwale jest świadczeniem za samo korzystanie z nieruchomości i nie obejmuje opłat związanych z eksploatacją nieruchomości oraz innych ciężarów związanych z korzystaniem lub używaniem nieruchomości jest zbędne i uchwalone poza delegacją ustawową,

- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. poprzez nietrafne przyjęcie, że nie było podstaw do stanowienia prawa miejscowego w kwestii uregulowanej w § 8 zaskarżonej uchwały, ustalającej, że czynsz dzierżawny podlega waloryzacji o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszony przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim,

- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. poprzez nietrafne przyjęcie, że odwołanie się w § 9 zaskarżonej uchwały do regulacji § 4 musi skutkować usunięciem słów "według § 4",

- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez nietrafne przyjęcie, że określona w § 10 zaskarżonej uchwały regulacja, że odszkodowanie za bezumowne korzystanie z gruntów stanowiących własność gminy może zostać ustalone w wysokości 200% stawek czynszu dzierżawnego określonego w §4 niniejszej uchwały została wydana bez podstawy prawnej, bowiem odszkodowanie za bezumowne korzystanie z gruntu czy innej rzeczy podlega regulacjom prawa cywilnego i jedynie w drodze postępowania przed sądem powszechnym może zostać ustalona wysokość odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntu,

- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. poprzez nietrafne przyjęcie, że stwierdzenie nieważności uchwały w części w kwestiach uregulowanych w §4, 5, 6, 8 i 10 oraz w zakresie słów "według §4 w §9 spowoduje dezintegracje zasad dzierżawy gruntów niezabudowanych, ponieważ pozostała regulacja będzie fragmentaryczna i zakres pozostawionych zapisów uchwały stanowi nieczytelną regulację odnoszącą się do zasad dzierżawy nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących własność Gminy Pruszcz Gdański;

oraz naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej stwierdził nieważność uchwały w całości, chociaż w uzasadnieniu wyroku wskazał, że brak było podstaw do stanowienia prawa miejscowego w kwestiach uregulowanych w § 4, 5, 6, 8 i 10 oraz w zakresie słów "według § 4" w § 9, uznając nietrafnie, bez żadnej analizy pozostałych postanowień uchwały, że stwierdzenie nieważności uchwały w części spowoduje dezintegrację zasad dzierżawy gruntów niezabudowanych, ponieważ pozostała regulacja będzie fragmentaryczna i nieczytelna.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Pomorski reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody Pomorskiego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia.

Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., chociaż istotą niniejszej sprawy są zarzuty naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.

Na wstępie należy zauważyć brak konsekwencji w działaniu Rady Gminy Pruszcz Gdański, gdyż uchwałą z dnia 11 czerwca 2013 r. eliminuje z obiegu prawnego sporne przepisy uchwały z dnia 19 lutego 2008 r., które zostały zakwestionowane przez Wojewodę Pomorskiego, a następnie w skardze kasacyjnej przeprowadza argumentację, iż przepisy te odpowiadają prawu. Już powyższe stanowisko świadczy o problemie w zakresie wykonywania funkcji stanowienia prawa przez ten organ gminy Pruszcz Gdański.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 37 ust. 4 u.s.g.

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. nie pozwala na określenie w uchwale rady gminy stanowiącej zasady wydzierżawiania nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących własność gminy, postanowień wiążących wójta w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów, poprzez określenie w tej uchwale stawek minimalnych czynszu. Określenie stawek mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., co oznacza, że określenie dolnej granicy wysokości stawki czynszu mieści się w kompetencjach wójta, w zakresie bieżącego zarządu mieniem i kształtowania treści stosunków zobowiązaniowych. Ponadto podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego np. w przedmiocie zawierania umów dzierżawy, należy do kompetencji wójta jako reprezentanta gminy, któremu nie można - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - narzucać elementów umowy i tym samym ograniczać obowiązującą zasadę swobody umów. Ustawodawca nie zdefiniował w powołanym akcie prawnym pojęcia "zasady gospodarowania mieniem", jednakże zasady te należy rozumieć jako ustalony na mocy przepisu sposób postępowania. Zatem rada gminy winna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje. Dlatego też słusznie stwierdzono nieważność § 4, § 5 oraz § 9 w zakresie w jakim odwołuje się do treści § 4 uchwały. Także pozostała argumentacja Sądu I instancji jest przekonywująca co do eliminacji § 6, § 8 i § 10 uchwały z dnia 19 lutego 2008 r., a skarga kasacyjna w żaden sposób tej argumentacji nie podważa. Kwestia definicji czynszu dzierżawnego, jego waloryzacja oraz odszkodowanie za bezumowne korzystanie z gruntów to pojęcia prawa cywilnego i podlegają regulacjom tej gałęzi prawa.

Ostatnia kwestia podnoszona w skardze kasacyjnej, to eliminacja z obiegu prawnego całej uchwały z dnia 19 lutego 2008 r. i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumenty przedstawione przez Sąd I instancji, dodatkowo należy zauważyć, iż przedmiotowa uchwała zawierała dwa "§ 4", co już świadczy o poziomie stanowienia prawa miejscowego przez Radę Gminy Pruszcz Gdański. Taka regulacja jaką zawierała przedmiotowa uchwała powinna być kompleksowa i czytelna dla jej odbiorców, a przede wszystkim zapewniająca odpowiednie zasady stanowienia prawa. Pozostałość z przedmiotowej uchwały po częściowej eliminacji przepisów uchwałą z dnia 11 czerwca 2013 r. takich standardów nie zapewnia, co słusznie stwierdził Sąd I instancji. Nie można pozostawiać w obiegu prawnym niepełnych, nieczytelnych, a przez to sprawiających trudności w stosowaniu przepisów prawa miejscowego, uchybia to bowiem prawidłowym zasadom legislacji określonym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100 poz. 908) - w uchwale rady nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Akt ten zawiera ważne zalecenia dotyczące tworzenia aktów prawnych. Ustalając standardy poprawnej legislacji, tym samym ustala także standardy poprawnej interpretacji przepisów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że istnieje ścisła zależność między zasadami redagowania a zasadami interpretowania tekstów prawnych, interpretacja polega wszak na ustalaniu tak czy inaczej rozumianej woli prawodawcy. Jest on ponadto zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych, a przede wszystkim odzwierciedla standardy kultury prawnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.