Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 877/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi T.R. i A.D. na decyzję Wojewody z dnia 30 marca 2011r. , nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasadza od Wojewody na rzecz skarżącej T.R. kwotę 457 zł ( czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 877/11

Uzasadnienie

wyroku z dnia 5 października 2011 roku

Decyzją administracyjną z dnia[...] września 2010 r. nr [...], Starosta K. orzekł w pkt l o zwrocie działki nr 1 o pow. 0,1198 ha, położonej w obrębie [...] ewid. P. m. K. , objętej księgą wieczystą nr [...] , odpowiadającej części wywłaszczonej (nabytej) działki nr 2 obr. [...] dz. adm. P. na rzecz następujących osób: A.D. s. A. i P. w 1/2 cz., T.R. w 1/2 cz., w pkt 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 2 niniejszej decyzji do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 8 254,00 zł (słownie złotych: osiem tysięcy dwieście pięćdziesiąt cztery 00/100), odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a mianowicie: a) A.D. do zwrotu kwoty 4 127,00 zł, b) T.R. do zwrotu kwoty 4 127,00 zł, w pkt 3 - o tym, że należność określoną w punkcie 2a, 2b niniejszej decyzji należy wpłacić jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na konto Urzędu Miasta K [...] lub w kasie Urzędu, al. [...].

Orzekając w w/w sposób organ I instancji oparł się na poczynionych przez siebie ustaleniach, z których wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stała się w jego ocenie zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na cel jej wywłaszczenia. Ustalenia dokonane przez Starostę podczas oględzin nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot oraz analiza aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej w porównaniu do planowanego sposobu jej zagospodarowania, ustalonego na podstawie dokumentów powołanych w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, potwierdzają zdaniem organu I instancji, iż mimo upływu 33 lat od daty wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa działka nr 1 , obr. [...] m. K. , ani działki sąsiednie przewidziane pod budowę żłobka wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie zostały objęte realizacją celu wywłaszczenia (nabycia) polegającego na budowie tego obiektu wraz z otoczeniem, w ramach projektowanego osiedla mieszkaniowego [...]. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, należało uznać w/w działkę za zbędną dla celu wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie.

Odwołanie od w/w decyzji wniosła Gmina K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , która podniosła m.in., iż: " Według przyjętego w orzecznictwie poglądu (np. wyrok z dnia 20 grudnia 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt III SA/Po 648/07) "przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaż, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). " (...) Wynika stąd, iż badając realizację celu wywłaszczenia organy powinny brać pod uwagę zainstalowanie na spornych działkach obiektów użyteczności publicznej, instalacji infrastruktury technicznej, zieleni itd., zwłaszcza, że kompleks terenu, w skład którego wchodzi działka objęta niniejszą decyzją, stanowi zaplecze rekreacyjne sąsiadujących bloków mieszkalnych, stanowiących planowane w dacie wywłaszczenia osiedle [...]. (...) W przedmiotowej sprawie zatem rozważeniu przez Starostę K. powinna podlegać kwestia czy pozostawiona wolna od zabudowy naziemnej, a wykorzystana na cele sportu i rekreacji część wywłaszczonej działki nie powinna być traktowana jako część zrealizowanego celu wywłaszczenia - budowy osiedla - infrastrukturą." Zdaniem odwołującego Starosta K. wydał decyzję z naruszeniem przepisów rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 77 § 1 kpa nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i z tego względu decyzja ta jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 roku znak:[...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując powyższe odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie istotą postępowania jest ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ustanowił dwa warunki, w świetle wystąpienia których, można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Tak więc zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest zebranie materiału dowodowego, potwierdzającego lub negującego, występowanie wymienionych wyżej przesłanek zbędności.

Podstawową kwestią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką winien ustalić organ administracyjny, jest więc zbadanie jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej lub umowy sprzedaży (aktu notarialnego), a następnie ocena czy w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stała się ona zbędna dla realizacji tego celu. Zarówno art. 136 jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (umowa sprzedaży) i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać tego celu. Cel wymieniony w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży) ma szczególnie istotne znaczenie wiążące dla oceny przesłanek zbędności. Ze względu na fakt, iż cel wywłaszczenia w decyzji lub akcie notarialnym często jest określony w sposób ogólnikowy, bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007).

Zgodnie z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny ".

Z kolei pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest terminem występującym tylko w zakresie ustawodawstwa wywłaszczeniowego i zdefiniowanie go może nastąpić tylko na użytek i w zakresie tego prawa, a to w odniesieniu do skutków, jakie przewiduje art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 137 ust. 1 ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć, by można było uznać nieruchomość wywłaszczoną za zbędną. Należy jednoznacznie zauważyć, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa nie jest konieczne zaistnienie obu tych przesłanek łącznie, do tego aby nieruchomość uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2001 r. I SA 241/00 "wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. W aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza art 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie zaś wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających w zasadzie z oceny stanu, faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o zwrot". Z kolei w wyroku NSA z dnia 4 września 2003 r. II SA/Gd 1552/00 (niepubl.) stwierdzono, iż "wywłaszczona nieruchomość, która została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna ". W świetle przepisu art. 137 ust. 1 rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości powinno być każdorazowo poprzedzone ustaleniem, czy na tej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia (przejęcia) rozpoczęto lub nie rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia) oraz czy cel ten zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Dopiero dokonanie ustaleń w powyższym zakresie przez organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości umożliwia temu organowi rozstrzygnięcie o zwrocie lub o odmowie zwrotu nieruchomości. Natomiast ustalenia poczynione w zakresie aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia prac związanych z realizacja celu wywłaszczenia oraz ich zrealizowania przed upływem lat 10 od tej daty, nie dają organom wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości lub jego odmowy.

W przedmiotowej sprawie umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 13 lipca 1977 r. Rep [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Skarb Państwa nabył własność nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 3 dz. adm. P. m. K. stanowiącej własność Pana P.D. , na cele budowy osiedla mieszkaniowego [...] zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu (karta akt nr [...]) wydaną przez Zarząd Rozbudowy K. z dnia 24 września 1976 r. nr [...] (jak ustalił Starosta K. , z części działki nr 2 powstała działka nr 1 ). W aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia zwykła tego dokumentu, wykonana prawdopodobnie z przesłanego faksem egzemplarza tej decyzji. Dalej nadmieniono, iż prawdopodobnie w związku z tym kserokopia ta pozostaje niewystarczająco wyraźna, zwłaszcza dodatkowy zapis daty wykonany najprawdopodobniej datownikiem i umieszczony ponad datą na dokumencie wpisaną maszynowo, co ma istotne znaczenie dla sprawy. Do akt organu I instancji załączono bowiem co prawda kserokopię załącznika graficznego do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji nr [...], jednak na powyższym załączniku znajduje się jedynie data 28 września 1976 r. (a nie 24 września 1976 r.) Nie jest jasne czy stanowi ona datę wydania decyzji czy też inną datę, w tym przypadku brak jest oznaczenia daty decyzji której załącznik stanowi ów plan realizacyjny. Powyższą wątpliwość, która nie została zauważona przez organ I instancji, winna zostać wyjaśniona w toku ponownego rozpoznania sprawy, wobec faktu, iż w umowie sprzedaży wskazano, że wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy osiedla mieszkaniowego [...], zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu wydaną przez Zarząd Rozbudowy K. z dnia 24 września 1976 r. nr [...]. Trzeba również wskazać, iż załączona do akt sprawy kserokopia planu realizacyjnego inwestycji nr [...] (karta akt nr [...]) również pozostaje częściowo nieczytelna (czytelne i wyraźne pozostają jedynie kopie jego fragmentów - karty akt [...] ) co w tej sytuacji ma istotne znaczenie. Gdyby bowiem nawet przyjąć za organem I instancji (oczywiście takie założenie jak już wskazano wymaga dodatkowego potwierdzenia), iż powyższy załącznik jest w istocie częścią decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu (karta akt nr [...]) wydaną przez Zarząd Rozbudowy K. z dnia 24 września 1976 r. nr [...], to z w/w planu wynika jedynie, iż teren zawnioskowanej do zwrotu działki nr 1 znalazł się na obszarze, na którym planowano z niedookreśloną na chwilę obecną (w legendzie tego planu realizacyjnego brak stosownych oznaczeń tego sposobu zagospodarowania terenu) prawdopodobnie "infrastrukturę" w postaci budowli naziemnych w ramach ogólnie określonego celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Omawiany przypuszczalny sposób zagospodarowania działki nr 1 (stanowiącej część wywłaszczonej działki nr 2 ) dotyczył terenu znajdującego się w sąsiedztwie budynku żłobka (na planie realizacyjnym budynek ten oznaczono nr [...]). Natomiast w zaskarżonej decyzji Starosta K. wskazuje jednoznacznie i w świetle powyższego nie wiadomo na jakiej podstawie, iż część wywłaszczonej działki nr 3 .dz.adm. P. , odpowiadająca obecnie objętej wnioskiem działce nr 1 obr. [...] m. K. , łącznie z działkami sąsiednimi przeznaczona była pod budowę żłobka wraz z infrastruktura towarzysząca niezbędna dla jego prawidłowego funkcjonowania. Na obecnym etapie postępowania wyjaśniającego nie można w świetle powyższego potwierdzić tych ustaleń organu I instancji. Co więcej budzą one uzasadnione wątpliwości co do ich poprawności, gdyż z dokumentu tego po pierwsze wynika, iż na działce nr 1 (stanowiącej część wywłaszczonej działki nr 2 ) nie planowano powstania budynku żłobka, a wskazane zagospodarowanie terenu w postaci przypuszczalnie "infrastruktury" jak wyżej wskazano wymaga dodatkowych wyjaśnień np. w formie zasięgnięcia opinii specjalisty z dziedziny sporządzania planów zagospodarowania terenu pod tego rodzaju inwestycje (osiedla mieszkaniowe).

W opinii organu odwoławczego, zgromadzony przez organ I instancji dotychczas w przedmiotowej sprawie, materiał dowodowy jest zatem niewystarczający dla dokładnego określenia celu wywłaszczenia, który musi być każdorazowo precyzyjnie ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, poprzez wnikliwe i niebudzące wątpliwości ustalenia co szczegółowo planowano do zrealizowania w ramach celu wywłaszczenia na działce aktualnie oznaczonej nr 1 obr. [...]. Co do zasady ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej (umowie sprzedaży), z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia, której nastąpiło wywłaszczenie. Ogólny cel wywłaszczenia określony w przedmiotowej sprawie jako budowa osiedla mieszkaniowego [...] wymaga jednak jak wyżej wskazano doprecyzowania w części, która na wyżej wskazanym załączniku graficznym nie została wydzielona pod budowę żłobka budynek nr[...] (tj. cześć stanowiąca zawnioskowana do zwrotu działkę nr 1 ), a stanowiła prawdopodobnie teren, na którym być może miała powstać albo infrastruktura potrzebna dla funkcjonowania żłobka (np. obiekty małej architektury -piaskownice zieleń itp.) a to ze względu na bliskie sąsiedztwo z działką na której planowano budowę żłobka albo miała to być innego rodzaju infrastruktura potrzebna dla ogólnego celu wywłaszczenia - funkcjonowania osiedla mieszkaniowego [...]. Następnie podkreślono, co jednoznacznie wynika z procedury inwestycji budowlanej w zakresie budowy osiedla (zarówno w latach minionych jak i w pewnym sensie analogicznie obecnie), iż realizacja tak dużej inwestycji posiada etapy zmierzające do pozyskania kolejnych zezwoleń odpowiednich organów wymagające spełnienia konkretnych warunków, w tym przedstawienia na poszczególnych etapach projektowania inwestycji coraz bardziej uszczegóławianych planów co planuje się do zrealizowania w konkretnych fragmentach całego obszaru inwestycji. Często też zdarza się, że pierwotne zamierzenia (z ogólnych planów zagospodarowania terenu) uzyskują odmienny kształt od początkowych (tworzone są aneksy do wcześniejszych planów), oczywiście mieszczący się w graniach uzgodnień (decyzji, postanowień) determinowanych przepisami obowiązującego prawa. W kontekście powyższego należy zauważyć, iż plan realizacyjny zagospodarowania terenu, w tym i omawiany plan realizacyjny zagospodarowania terenu (karta akt nr [...]), stanowiący złącznik do zatwierdzającej go decyzji wydanej przez Zarząd Rozbudowy K. [...] obecnym kształcie (bez dodatkowych dokumentów i ustaleń), cechuje duży stopień ogólności, który nie pozwala na precyzyjne ustalenie co konkretnie miało powstać na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu tj. działce 1` infrastruktura" żłobka, czy osiedla mieszkaniowego [...]wyższe potwierdza między innymi fakt, iż w aktach sprawy (karta nr [...]) znajduje się szczegółowy już plan zagospodarowania dla żłobka - budynek nr [...] oraz przedszkola -budynek nr [...], planowanych do zrealizowania na innych niż przedmiotowa nieruchomość (w innej części osiedla [...]. Stanowi on załącznik do decyzji Urzędu Dzielnicowego K.-P. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Architektury z dnia 27 lutego 1982 r. lub 1984 r. (na kserokopii rok nieczytelny) nr [...], w którym to dokumencie dokonano wyraźnego i precyzyjnego określenia sposobu zagospodarowania infrastruktury znajdującej się obok tych obiektów w tym umiejscowienie obiektów małej architektury, zieleni itp. Należy również zaznaczyć, iż z legendy omawianego planu z dnia 27 lutego 1982 r. nr [...], (dotyczącego żłobka - budynek nr [...] oraz przedszkola budynku nr [...] ) wynika, iż dla obiektów przedszkoli i żłobków co do zasady przewidywano realizację obiektów małej architektury takich jak plac zabaw, plac gospodarczy, plac gier zbiorowych, górka saneczkowa, brodzik, altanka, "ważki", karuzele, pergola, piaskownice, ławki, śmietnik, trzepak, kosz. Dalej zaznaczono, iż z porównania omawianego ogólnego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu (karta akt nr [...]), stanowiącego załącznik do zatwierdzającej go decyzji wydanej przez Zarząd Rozbudowy K. nr [...] (na którym swoje ustalenia co do celu wywłaszczenia Starosta K. oparł w kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 2010 r. nr [...]) oraz wskazanego wyżej planu stanowiącego załącznik do decyzji Urzędu Dzielnicowego K.-P. , Wydział Gospodarki Przestrzennej i Architektury z dnia 27 lutego 1982 r. nr [...], w zakresie wyżej wskazanych obiektów przedszkola budynku nr [...] i budynku żłobka nr [...] wynika, iż projekt pierwotny nie tylko został uszczegółowiony w stosunku do planu nr [...], ale również nieco zmieniony został kształt i rozmieszczenie budynków w ramach tego samego terenu. Również wskazanie przez organ I instancji, iż na podstawie jedynie powołanych wyżej dokumentów ustalono, że "w stosunku do pierwotnego planu realizacyjnego os. [...] - dokonano wówczas zmiany dotyczącej wyłącznie obiektów objętych wyżej wspomnianym aneksem. Natomiast w obszarze nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem nie dokonano żadnej korekty planowanego w dacie wywłaszczenia sposobu wykorzystania tego terenu", należy ocenić jako przedwczesne w oparciu o wskazany materiał dowodowy. Należy bowiem pamiętać, iż osiedle mieszkaniowe ("główny" cel wywłaszczenia nieruchomości) obejmuje przecież nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Z kolei za infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania osiedla mieszkaniowego uważa się: pawilony handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, szkoły, garaże, parkingi, boiska sportowe, zieleń osiedlowa, obiekty małej architektury, ciągi piesze, a także instalacje podziemne. Z kolei zgodnie z definicją zawartą w punkcie 4c art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.06.156.1118) obiektami małej architektury są m. in. obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. W świetle powyższego w przedmiotowej sprawie należy zatem zgromadzić wyczerpujący i nie budzący wątpliwości materiał dowodowy na podstawie którego, możliwe będzie określenie jaki konkretnie był cel wywłaszczenia w stosunku do tej nieruchomości tj. działki nr 1` obr.[...]. ewid. P. m. K. , tzn. dokładnie określić jakie elementy "infrastruktury" osiedla czy żłobka miały zostać zrealizowane na nieruchomości wnioskowanej do zwrotu.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż Starosta K. nie poczynił we wskazanym wyżej zakresie ustaleń w stopniu wystarczającym do prawidłowego rozpoznania sprawy. W dalszej kolejności, w drodze dostępnych środków dowodowych organ I instancji stosownie do ustaleń w zakresie sprecyzowanego celu wywłaszczenia winien zbadać, czy przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaistniała w terminach ustawowych. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji wskazał, bowiem dotychczas jedynie, iż: "W dniu 25 maja 2010 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości, w trakcie której dokonano opisu stanu zagospodarowania działki objętej niniejszym postępowaniem. Podczas oględzin stwierdzono, że działka nr 1 obr. [...]. ewid. P. m. K. , w całości stanowi teren porośnięty trawą, w którego wschodniej części znajduje się zardzewiała i pozbawiona siatki bramka do gry w piłkę nożną. W północnej części tej działki usytuowana jest niewielka skarpa, natomiast w jej południowej części znajduje się wysoka skarpa." Ponadto jak wynika z ustaleń organu I instancji w narożniku północno-wschodnim działki na niewielkim odcinku przebiega sieć cieplna 2xDn 100, która została wykonana w 1980 r. , a w dniu 14 września 1994 r. r. została przekazana na rzecz [...] S.A. przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]." Jak wskazuje organ I instancji ustalenia dokonane podczas oględzin nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot oraz analiza aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej w porównaniu do planowanego sposobu jej zagospodarowania, ustalonego na podstawie dokumentów powołanych w uzasadnieniu niniejszej decyzji, potwierdzają że mimo upływu 33 lat od daty wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa działka nr 1 , obr. [...] m. K. ani działki sąsiednie, przewidziane pod budowę żłobka wraz z infrastruktura towarzysząca nie zostały objęte realizacją celu wywłaszczenia (nabycia) polegającego na budowie tez obiektu wraz z otoczeniem, w ramach projektowanego osiedla mieszkaniowego [...]." Z powyższego wg organu II instancji jednoznacznie zatem wynika, iż Starosta K. nie wyjaśnił czy i jakie działania na przedmiotowej nieruchomości były podejmowane w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mające na celu realizację celu wywłaszczenia, którym może się okazać np. realizacja obiektów małej architektury czy też urządzenie zieleni na terenie osiedla mieszkaniowego (które w terminach ustawowych mogły zostać zrealizowane, a jedynie na skutek zaniedbania i zniszczenia nie zachowały się do dnia oględzin nieruchomości). Stwierdzić zatem należy, iż organ I instancji oparł się jedynie na ustaleniach podjętych w wyniku oględzin nieruchomości oraz analizy aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej terenu, poczynionych w zakresie aktualnego stanu faktycznego nieruchomości, nie badając przesłanek z art. 137ugn. Jeśli zatem nieruchomość została wywłaszczona na jakikolwiek cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, iż zgromadzony dotychczas w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, co konkretnie planowano do zrealizowania na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. W dalszej kolejności organ ten nie ustalił czy realizację celu wywłaszczenia na terenie osiedla mieszkaniowego rozpoczęto w ciągu 7 lat od daty nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa albo czy omawianą inwestycję zakończono w ciągu 10 lat od tej daty. W obecnym stanie prawnym dokonania ustaleń w tym zakresie wymaga od organów administracji legalna definicja zbędności nieruchomości, zawarta w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ponownym postępowaniu trzeba zatem ustalić czy obiekty, które miały powstać na wywłaszczonej nieruchomości zostały zrealizowane w terminach wyznaczonych w art. 137 ugn, pamiętając równocześnie o tym, iż niektóre formy zagospodarowania terenu takie jak np. obiekty małej architektury (place zabaw, śmietniki itp.) nie stanowią obiektów tak trwałych jak np. budynki mieszkaniowe, co wiąże się z możliwością na którą wyżej wskazano, tj. iż pomimo ich zrealizowania w terminach ustawowych z różnych przyczyn nie zachowały się do dziś. W tym celu konieczne jest zgromadzenie materiału dowodowego potwierdzającego lub negującego istnienie takiego sposobu zagospodarowania. Należy zauważyć, iż aktualna dokumentacja geodezyjno-kartograficzna (mapa sytuacyjno-wysokościowa) nie jest wystarczającym dowodem w tym zakresie, a to ze względu na zdarzające się przypadki braku jej aktualności. Dokumentacja taka może stanowić jedynie dowód uzupełniający. Jako dowód należy dopuścić więc wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie może mieć nie tylko dowód z dokumentów ale także dowód z przesłuchania świadków np. okolicznych mieszkańców dla ustalenia okoliczności dotyczących sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w ramach osiedla mieszkaniowego w terminach ustawowych (7-10 lat od daty wywłaszczenia).

Zdaniem organu odwoławczego, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w I instancji zobowiązany był dla precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia i jego realizacji bądź braku realizacji, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych sprawy poprzez określenie faktów istotnych dla sprawy, dowodów koniecznych do ich ustalenia i przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Materiał dowodowy dotychczas zgromadzony w omawianej sprawie, w opinii organu odwoławczego, nie został zebrany i rozpatrzony wyczerpująco na co wyżej wskazano. Pominięcie przez organ administracji publicznej faktów mających znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa i jest wadą postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do pisma Pani T.R. oraz Pana A.D. z dnia 22 lutego 2011 r. w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy zaznaczył, iż obecnie z uwagi na przedstawione wyżej braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji, nie jest możliwym zajęcie wiążącego stanowiska, w kwestii oceny słuszności tych zarzutów, tj. że: "do dnia dzisiejszego nie został zrealizowany cel wywłaszczenia działki jakim była budowa żłobka, przedstawiona modyfikacja celu wywłaszczenia jako zaplecze rekreacyjne sąsiadujących bloków mieszkalnych osiedla [...] nie ma trwałego zastosowania, teren działki jest porośnięty wysoka trawą, nie jest więc boiskiem, ale laką, na której stoi zardzewiała rama bramki, bramka oraz siatka ochronna na sąsiedniej działce nr 4 obr. [...] nie zostały zainstalowane przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" ani Zespól Szkól Ogólnokształcących [...] . " Jeśli zaś chodzi o podniesioną w w/w piśmie kwestię, iż "sąsiadująca z działką nr 1 , działka 4 została zwrócona ostateczną decyzją Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]" zwrócono uwagę, że jak ustalono od przedmiotowej decyzji nie zostało złożone odwołanie, zatem nie była ona przedmiotem postępowania odwoławczego Wojewody , w związku z tym nie jest możliwe w tej sytuacji jakiekolwiek odniesienie się do stanu prawnego i faktycznego tamtej sprawy.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...].03.201 wnieśli T.R. i A.D. , zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu wskazali, że w dniu [...] lipca 1977 roku aktem notarialnym została przejęta na rzecz Skarbu Państwa działka ich ojca P.D. z przeznaczeniem pod budowę Osiedla Mieszkaniowego [...] z przeznaczeniem pod budowę żłobka wraz z infrastrukturą. Do dnia dzisiejszego nie został zrealizowany cel wywłaszczenia działki. Żłobek wraz z infrastrukturą został wybudowany w innej części osiedla, a teren przedmiotowej działki przez 33 lata porastała trawa. W 2005 roku skarżący zwrócili się o zwrot działki, ponieważ został powzięty zamiar użycia tej nieruchomości na inny cel niż określony w akcie notarialnym. Po 5 latach rozpatrywania sprawy i po pozytywnej dla nas decyzji Starosty K. , Wojewoda uchylił tą decyzję zarzucając m.in. niewystarczający materiał dowodowy dla dokładnego określenia celu wywłaszczenia. Wojewoda nie uwzględnił w uzasadnieniu, zamiaru użycia przedmiotowej nieruchomości przez Urząd Miasta K. na inny cel niż określony w akcie notarialnym. Jednocześnie skarżący dodali, że sąsiadująca z działką 1 działka 4 została zwrócona decyzją Starosty K. dwa lata wcześniej tj. 7.08.2008 roku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszego postępowania, wbrew wywodom przedstawionym w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji wyczerpująco ustalił i rozważył wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie "zasada szybkości i prostoty postępowania nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12). Szybkość administracyjnego stosowania prawa jest wartością operacyjną, która sprzyja urzeczywistnieniu zasady praworządności. Powszechnie występujący problem przewlekłości, powolności postępowania często ogranicza lub wręcz udaremnia urzeczywistnienie praw strony, jest "zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych" (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do art.12 Kodeksu postępowania administracyjnego). Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Mimo, że przedmiot niniejszej sprawy jest niezwykle istotny z punktu widzenia skarżących, to w przedmiotowej sprawie organ nie rozpoznał sprawy w terminie w jakim powinien w myśl w/w przepisu.

Dlatego też przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, organy winny mieć na uwadze również zasadę szybkości postępowania, szczególnie że jej przestrzeganie, nie koliduje z koniecznością wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego. Jak już wcześniej wspomniano, wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego, dotyczy materiału dowodowego istotnego dla rozpoznania konkretnej sprawy. Tymczasem organ II instancji przedstawił w uzasadnieniu wszelkie poglądy orzecznictwa i doktryny wyrażone odnośnie przesłanek zwrotu nieruchomości, których znaczna część nie miała jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku skarżących w tej konkretnej sprawie administracyjnej.

Podkreślić bowiem należy, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że po przejęciu działki na rzecz Skarbu Państwa, na działce tej nie realizowano żadnych prac i jest to teren zaniedbany, na którym poza wysoką trawą i częścią zardzewiałej bramki nic się nie znajduje. Tak więc o ile należy podzielić ustalenia organu I instancji co do tego jaki był cel wywłaszczenia przedmiotowej działki, to w sytuacji takiej jaka występuje w niniejszej sprawie, gdy na wywłaszczonej nieruchomości nie wykonywano żadnych prac, ustalanie celu wywłaszczenia w zasadzie staje się zbędne. Bo skoro nie robiono nic to jest oczywiste, że pomimo upływu 7 lat od dnia podpisania umowy nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany.

Natomiast w sytuacji takiej jaka wynika z zebranego materiału dowodowego, kiedy brak jakichkolwiek przesłanek aby przypuszczać, że na przedmiotowej działce podjęto jakieś działania mające realizować cel wywłaszczenia, doszukiwanie się – określając kolokwialnie – "na siłę", czy może jakieś prace jednak wykonywano, choć z niczego to nie wynika, stanowi istotne uchybienie zasadzie wynikającej z powołanego wcześniej art. 12 k.p.a.

Reasumując należy wskazać, że z uwagi na prawidłowo zebrany przez organ I instancji, istotny dla sprawy materiał dowodowy oraz z uwagi na wnikliwe i trafne jego rozważenie, brak było podstaw do wydania przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, należało ją wyeliminować z obrotu prawnego, o czym orzeczono jak sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w/w ustawy.