Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 185/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 11,  art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 112
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.), Asesor WSA Marta Pawłowska, Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Ł. W. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 stycznia 2022 r. Nr 3/2022 w przedmiocie podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie przyczyn stwierdzonego, nadmiernego hałasu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska skierował do Ł. W., prowadzącego indywidualne gospodarstwo rolne Ł. W. B. [...] S. Zarządzenie Pokontrolne nr 3/2022. Przywołując w podstawie prawnej art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 1070 z późn. zm.) oraz wskazując na ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach 11 sierpnia - 19 listopada 2021 r. na terenie indywidualnego gospodarstwa rolnego Ł. W. w B. [...], udokumentowanej protokołem kontroli nr DW 119/2021 organ nakazał skarżącemu przystąpić do zapewnienia ochrony środowiska przed hałasem przez podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie przyczyn stwierdzonego, nadmiernego przenikania hałasu w porze dnia z terenu gospodarstwa rolnego w B. [...]. Zobowiązano stronę do realizacji zobowiązania niezwłocznie. Nadto organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień 11 lutego 2022 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym prowadzonym w B. [...] przez p. Ł. W., która przeprowadzona została w dniach 11 sierpnia - 19 listopada 2021 r. stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym Kierownik Delegatury WIOŚ w Wałbrzychu, działający z upoważnienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zarządził jej usunięcie. Kontrolne pomiary poziomu dźwięku przenikającego do środowiska w dniu 11 sierpnia 2021 r. w związku z funkcjonowaniem gospodarstwa wykazały, iż równoważny poziom dźwięku w porze dnia przekroczył poziom dopuszczalny, określony dla terenów zabudowy zagrodowej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jednolity: Dz. U. 2014 poz. 112). Powyższe stanowi niewywiązywanie się z obowiązku zapewnienia ochrony środowiska przed hałasem poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie, sformułowanego w art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. 2021 poz. 1973 z późn. zm.).

Można jeszcze dodać, że w pouczeniu organ wskazał dodatkowo, że zarządzeniem nie nałożono na kontrolowaną jednostkę żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które i powinna realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych. Wydanie zarządzenia pokontrolnego przez Kierownika Delegatury w Wałbrzychu działającego z upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie ogranicza uprawnień innych organów ochrony środowiska do wszczęcia i innych postępowań przewidzianych prawem. Skierowanie zarządzenia pokontrolnego nie wyklucza | zastosowania przez Kierownika Delegatury w Wałbrzychu działającego z upoważnienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska innych działań administracyjno-prawnych. 2 stosownie do art. 31 a ust. 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, kto w wyznaczonym terminie, nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzenia pokontrolnego lub niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzenia pokontrolnego podlega karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny, na zasadach określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia.

Skargę na Zarządzenie pokontrolne złożył, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Ł. W., prowadzący Indywidualne Gospodarstwo Rolne Ł. W. (dalej jako: "Skarżący" lub "Strona"). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325) (dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżył w całości zarządzenie pokontrolne nr 3/2022 z 19 stycznia 2022 r. (dalej jako: "Zarządzenie") wydane przez działającego z upoważnienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - Kierownika Delegatury w Wałbrzychu (dalej jako: "Organ"). W skardze zarzucono naruszenie: 1. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070) (dalej jako: "Ustawa") poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego, które: a) zostało wydane na podstawie kontroli, która odbyła się z naruszeniem procedury polegającym na tym, że: strona nie otrzymała Protokołu nr 704/HZ/21 z pomiaru hałasu przenikającego do środowiska (dalej jako: "Protokół") oraz Sprawozdania nr 704/HZ/21 z pomiaru hałasu w środowisku pochodzącym z instalacji lub urządzeń (dalej jako: "Sprawozdanie"), na których organ oparł Zarządzenie, przy ich sporządzaniu i podpisywaniu, otrzymała je dopiero dwa miesiące po jego sporządzeniu, pomimo tego, że pełnomocnik skarżącego wnosił o to, by te dokumenty zostały mu przekazane niezwłocznie; w Protokole i Sprawozdaniu są zawarte informacje niezgodne z rzeczywistością, a mianowicie zostało w nich napisane, że strona nie wnosi uwag, a takie uwagi wnosiła poprzez swojego pełnomocnika już w dniu przeprowadzenia pomiarów hałasu, te uwagi polegały na tym, że nie został dokonany pomiar hałasu tła akustycznego, poza tym strona nie miała możliwości przedstawienia swoich uwag w okresie sporządzania Protokołu i Sprawozdania, ponieważ te dokumenty nie zostały jej przedstawione, nie mogła zweryfikować czy na przykład punkty pomiarowe są wyznaczone w miejscach wskazanych w protokole i sprawozdaniu, czy okno w punkcie pomiarowym było otwarte, zamknięte czy uchylone, co miało znaczący wpływ na przeprowadzone badania i przedstawione wyniki pomiarów hałasu; 2. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez oparcie go na ustaleniach, które zostały przez stronę podważone w zastrzeżeniach Protokołu kontroli nr DW 119/2021 przedstawionego Stronie 2 grudnia 2021 r. oraz w odwołaniu od decyzji Starosty Ząbkowickiego z 14 grudnia 2021 r. o ustaleniu dla instalacji służącej do czyszczenia zbóż zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb B., gmina S. prowadzonej przez Ł. W. prowadzącego gospodarstwo rolne w miejscowości B. [...] dopuszczalnego poziomu hałasu wyrażonego równoważnym poziomem dźwięku A, przenikającym do środowiska z terenu zakładu w wysokości: LAeqD = 55 dB(A) dla pory dziennej w godz. 600 - 2200, a także poprzez brak wskazania podnoszenia zastrzeżeń przez stronę w uzasadnieniu Zarządzenia; 3. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez brak wskazania jakie konkretne obowiązki strona ma podjąć, aby wykonać Zarządzenie; 4. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nieprawidłowe, niemające oparcia w przepisach prawa; nieracjonalne nakazanie stronie wyeliminowanie przyczyn nadmiernego hałasu, przez co należałoby logicznie rozumieć, że strona ma usunąć ze swojego gospodarstwa linię do czyszczenia zboża, a nie zastosować konkretne działania wygłuszające, które miałyby służyć temu, aby w ramach prowadzonego przez siebie gospodarstwa na terenie działki nr [...] w B., generowany był hałas na poziomie dopuszczalnym przez prawo; 5. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nieprawidłowe określenie terminu w jakim strona miałaby nałożony obowiązek wykonać, ponieważ organ użył ogólnego terminu "niezwłocznie"; 6. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nałożenie zbyt krótkiego terminu, w którym Strona miałaby poinformować Organ o podjętych działaniach, termin do 11 lutego 2022 r., w sytuacji gdy organ wydaje Zarządzenie 19 stycznia 2022 r. jest nieracjonalnie krótki, aby wykonać tak określone Zarządzenie; 7. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez wydanie Zarządzenia, które jest bezpodstawne i niecelowe, ponieważ w stosunku do strony jest prowadzone postępowanie w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu - na dzień sporządzenia niniejszej skargi jest ono na etapie rozpatrywania go przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, które rozpatruje odwołanie złożone przez stronę w tej sprawie; 8. ochrony praw skarżącego polegające na tym, że Zarządzenie zostało przesłane wyłącznie stronie a nie zgłoszonym organowi pełnomocnikom, którzy zostali upoważnieni do jej reprezentowania w zakresie kontroli organu. Mając na względzie wskazane zarzuty na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. skarżąca wnosi o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego Zarządzenia w całości oraz orzeczenie na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto w skardze złożono wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: a) wydruku wiadomości e-mail wysłanej przez pełnomocnika strony r.pr. B. M. na adres poczty elektronicznej organu z 11 sierpnia 2021 r. na fakt treści tej wiadomości, w szczególności zgłoszenia pełnomocników, przedstawienia pełnomocnictw, zgłoszenia uwag i zastrzeżeń co do sposobu przeprowadzenia pomiaru hałasu, wniosku o przesłanie protokołu z kontroli pełnomocnikom strony; b) zastrzeżenia kontrolowanego do protokołu kontroli nr DW119/2021 z 8 grudnia 2021 r. na fakt ich treści, w szczególności poczynionych tam uwag i zastrzeżeń, nieprzedstawienia Stronie Protokołu i Sprawozdania z pomiaru hałasu tak, aby mogła się do nich w prawidłowy sposób odnieść; c) zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z 20 września 2021 r. wydane przez Starostę Ząbkowickiego na fakt wiedzy Organu o prowadzeniu tego postępowania; d) decyzji Starosty Ząbkowickiego z 14 grudnia 2021 r. o ustaleniu dla instalacji służącej do czyszczenia zbóż zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb B., gmina S. prowadzonej przez pana Ł. W. prowadzącego gospodarstwo rolne w miejscowości B. [...] dopuszczalnego poziomu hałasu wyrażonego równoważnym poziomem dźwięku A, przenikającym do środowiska z terenu zakładu w wysokości: LAeqo = 55 dB(A) dla pory dziennej w godz. 600 - 2200 na fakt wydania decyzji w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu; e) odwołania złożonego przez stronę od powyższej decyzji na fakt treści zarzutów podnoszonych przez stronę od tej decyzji. Wnoszę o rozpoznanie niniejszej skargi w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono 1) zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzenia kontroli- strona wskazuje, że 11 sierpnia 2021 r. organ dokonał pomiaru hałasu na terenie działki nr [...] w B., na której Strona prowadzi działalność rolniczą pod nazwą Indywidualne Gospodarstwo Rolne Ł. W. W dniu dokonania pomiaru hałasu strona nie brała osobiście udziału w przeprowadzonej kontroli. W imieniu strony reprezentował ją pełnomocnik r.pr. B. M., która kontaktowała się z inspektorem działającym w imieniu organu telefonicznie i mailowo. W związku z tym strona wnosi o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wiadomości e-mail wysłanej przez pełnomocnika Strony r.pr. B. M. na adres poczty elektronicznej organu na fakt treści tej wiadomości, w szczególności zgłoszenia pełnomocników, przedstawienia pełnomocnictw, zgłoszenia uwag i zastrzeżeń co do sposobu przeprowadzenia pomiaru hałasu, wniosku o przesłanie protokołu z kontroli pełnomocnikom strony. Organ nie przedstawił stronie lub jej pełnomocnikom Protokołu i Sprawozdania z pomiaru hałasu podczas ich sporządzania i podpisywania. Przedstawił je stronie dopiero jako podpisane załączniki do ogólnego protokołu z kontroli to jest Protokołu kontroli nr DW 119/2021 przedstawionego stronie 2 grudnia 2021 r. Wówczas strona już nie miała możliwości wniesienia uwag lub zastrzeżeń do Protokołu i Sprawozdania z pomiaru hałasu, ponieważ ich sporządzenie i podpisanie zostało już zakończone. Strona wniosła uwagi do ogólnego Protokołu kontroli nr DW 119/2021, w którym odniosła się także do Protokołu i Sprawozdania z pomiaru hałasu. Dalej strona skarżąca wnosi o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu pn. Zastrzeżenia kontrolowanego do protokołu kontroli nr DW 119/2021 z 8 grudnia 2021 r. na fakt ich treści, w szczególności poczynionych tam uwag i zastrzeżeń, nieprzedstawienia Stronie Protokołu i Sprawozdania z pomiaru hałasu tak, aby mogła się do nich w prawidłowy sposób odnieść. Przedstawia zastrzeżenia jakie wniosła w stosunku do Protokołu i Sprawozdania z pomiaru hałasu: 1. badania pomiaru hałasu zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a w związku z tym ich wyniki strona uznaje za błędne i nie odzwierciedlające rzeczywistości; 2. w czasie wykonywania tych badań na terenie działki, na której badania poziomu hałasu zostały przeprowadzane, były wykonywane czynności związane ze żniwami: a) w pobliżu podjeżdżały samochody dostawcze z plonami, b) na terenie działki przebywali pracownicy strony i innych przedsiębiorców, c) w pobliżu miejsca przeprowadzania badań na polach uprawnych pracowały kombajny, które generowały dodatkowe hałasy, d) w pobliżu działki Strony jest droga, po której przemieszczały się różne pojazdy także generujące dodatkowy hałas; 3. WIOŚ zignorował te okoliczności - nie wspomniano o nich w raporcie z pomiaru hałasu, co strona uważa za znaczne uchybienie mające wpływ na wartość tego badania. Powyższe okoliczności oznaczają, że nie jest znany poziom tła akustycznego, co oznacza, że nie jest znany poziom hałasu generowany przez otoczenie instalacji i gospodarstwa strony. To wskazuje na to, że badania przeprowadzone przez WIOŚ są z całą pewnością obciążone błędami pomiarów; 4. z przedstawionego protokołu nr 704/HZ/21 z pomiaru hałasu przenikającego do środowiska wynika, że pomiar hałasu był przeprowadzony bez przedstawiciela zakładu; 5. pomiar został wykonany w ramach kontroli interwencyjnej w dniu, w którym Strona nie mogła się stawić w miejscu wykonywania pomiarów hałasu i w związku z nieautoryzowanym wejściem na teren pomieszczeń przez kontrolera pomiar został wykonany z naruszeniem przepisów o bezpieczeństwa i higieny pracy; 6. z przedstawionego protokołu nr 704/HZ/21 z pomiaru hałasu przenikającego do środowiska wynika, że "czas pracy źródła hałasu ustalono na podstawie informacji od inspektora prowadzącego kontrolę"; kontroler nie zapytał Strony o tę kwestię, co oznacza, że nie jest to informacja w żaden sposób potwierdzona jakimikolwiek dowodami - to może oznaczać, że nieprawidłowo został ustalony okres brany pod uwagę przy ustalaniu poziomu hałasu w gospodarstwie strony; 7 zdaniem skarżącej nie jest prawdą stwierdzenie przedstawione w uwagach do protokołu nr 704/HZ/21, że przedstawiciel zakładu obecny przy pomiarach nie wnosi zastrzeżeń co do sposobu wykonania pomiarów i prowadzonych zapisów; już w czasie kontroli pełnomocnicy strony wnosili liczne zastrzeżenia do sposobu przeprowadzenia badań poziomu hałasu - na dowód powyższej okoliczności w aktach sprawy jest mail pełnomocnika strony wysłany do WIOŚ 11 sierpnia 2021 r.; organ nigdy nie ustosunkował się do tego maila, zastrzeżenia strony zostały całkowicie pominięte; mail potwierdza oczywistą sprzeczność twierdzeń przedstawionych w protokole organ ze stanem rzeczywistym; 8. na ostatniej stronie protokołu nr 704/HZ/21 przy słowach "za poznałem się z protokołem" napisano "pomiar wykonano bez przedstawiciela zakładu, w obecności inspektora WIOŚ"; ale protokołu nie spisano w dniu wykonania pomiaru, został przygotowany później - tak wynika z daty wykonania pomiarów i sporządzenia dokumentów, to oznacza, że organ mógł przekazać protokół i sprawozdanie stronie, ale tego nie uczynił, są to rażące uchybienia proceduralne związane z podstawowym materiałem dowodowym w niniejszej sprawie, które w sposób oczywisty świadczą o jego nieprawdziwości i sporządzeniu go z nieposzanowaniem procedury administracyjnej; 9. strona uważa, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ jest obciążone licznymi błędami proceduralnymi, a w szczególności rażąco narusza zasadę umożliwienia stronie brania czynnego udziału w kontroli i ochrony jej praw i interesów; poprzez brak możliwości wypowiedzenia się strony co do sprawozdania nr 704/HZ/21 i protokołu nr 704/HZ/21, dokumenty te zawierają informacje niezgodne z rzeczywistością i uchybiają przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. W kontekście przedstawionych zastrzeżeń strona przywołuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 428/18, w którym wskazano: Użyte w art. 12 ust 1 u.i.o.ś. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli", powoduje, że szczególne podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jaki dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu, ma protokół kontroli. Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowana jednostka nie jest w tym zakresie pozbawiona istotnych uprawnień, bowiem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej może wnieść do protokołu, (który podopisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki), umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art 11 ust 2 ustawy). (...) Pomiędzy zarządzeniem pokontrolnym a ustaleniami kontroli, utrwalonymi w protokole kontroli, musi istnieć logiczny i spójny związek, wskazujący na powiązanie wyników kontroli ze skierowanym do podmiotu kontrolowanego zarządzeniem. Istotą zarządzenia pokontrolnego jest bowiem zakwalifikowanie określonego stanu faktycznego jako stanu niezgodnego z przepisami prawa, pozostającymi w zakresie oceny organu kontrolnego. W ocenie strony zebrany w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje na to, że zarządzenie pokontrolne włącznie z jego uzasadnieniem nie jest zgodne z całokształtem stanu faktycznego sprawy, nie uwzględnia stanowiska Strony, poczynionych przez nią zastrzeżeń, wskazanych nieprawidłowości kontroli i treści protokołów i dlatego też nie powinno zostać wydane.

Uzasadniając zarzuty co do sposobu określenia obowiązków strony w Zarządzeniu strona skarżąca podnosi, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 538/19, wskazano, że o ile wedle zasad legislacji przyjmuje się, w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalność stosowania w przepisach prawa zwrotów nieostrych (niedookreślonych), tak w akcie stosowania prawa, jakim jest wydane zarządzenie, taka nieostrość jest wykluczona. Akt stosowania prawa stanowić ma bowiem konkretyzacje obowiązku przewidzianego przepisami prawa i nie może rodzić wątpliwości co do zakresu i przedmiotu obowiązku. Takie wątpliwości wskazany fragment zarządzenia rodzi, a przecież zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone, tak by zobowiązany podmiot nie musiał domniemywać treści nałożonych w zarządzeniu obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 1876/17, CBOSA). (...) W zarządzeniu i protokole kontroli nie wskazano konkretnych normatywów hałasu dozwolonego do emisji w środowisku objętym pomiarem oraz faktycznej poziomu dźwięku emitowanego przez instalacje kościelną w określonych przepisami porach. Organ nie powołał się w tym względzie na jakiekolwiek przepisy prawa materialnego (poza art. 156 ust 1 i 2 p.o.ś., który samoistnie sprawy nie rozstrzyga). Nie ustalił też stanu faktycznego, który miałby zostać poddany kwalifikacji prawnej, (w szczególności nie podał żadnych wyników pomiarów hałasu), (...) Nadto uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego jest tak lakoniczne i ogólnikowe, że nie poddaje się w istocie kontroli. 11 Z powyższych, opisanych w punktach 7 do 10 niniejszego uzasadniania przyczyn, należało, na podstawie art 146 § 1 p.p.s.a., uchylić zaskarżone zarządzenie pokontrolne jako wydane z naruszeniem przepisów art 12 ust 1 pkt 1 i ust. 2 i.o.ś. w zw. z art 156 ust. 2 p.o.ś. oraz art 115a p.o.ś.

Strona uważa, że przytoczone zastrzeżenia względem aktu poddanego kontroli sądowej, mają zastosowanie także do Zarządzenia objętego niniejszą skargą. Sformułowany nakaz zachowania strony nie został określony precyzyjnie, czy jednoznacznie. Skarżący nie wie jakie konkretnie działania ma podjąć, aby uczynić zadość Zarządzeniu. Poza tym nieprawidłowo został określony termin jego wykonania. A termin powiadomienia organu o wykonaniu Zarządzenia jest niedostosowany do realiów, ponieważ jest stanowczo zbyt krótki. Skarżąca podkreśla, że w jej ocenie istota sformułowanego obowiązku jest nieprawidłowa. Jej zdaniem organ nie miał prawa nakazać jej wyeliminowania przyczyn nadmiernego hałasu. Z materiału sprawy wynika, że dokonywano pomiaru hałasu instalacji czyszczącej zboże. Zatem to ta instalacja jest przyczyną hałasu, zdaniem skarżącego organ nie miał prawa nakazać eliminacji, czyli prawdopodobnie usunięcia tej instalacji. Taki obowiązek jest całkowicie nieracjonalny. Ponadto, zdaniem autora skargi organ w uzasadnieniu Zarządzenia nie przedstawił sytuacji związanej z przeprowadzoną kontrolą: nie skonkretyzował jakie protokoły zostały sporządzone, czy i jakie zastrzeżenia wniosła do nich strona, nie uwzględnił faktu, że Starosta Ząbkowicki prowadził postępowanie względem strony w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, nie opisał na jakim etapie to postępowanie się znajduje. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 303/08, Sąd zważył: Skoro organ nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej, ani nie przedstawił sytuacji faktycznej w sposób nie budzący wątpliwości, jak i dowodów na których oparł swoje ustalenia, zatem jego twierdzenia o naruszeniu prawa przez spółkę są przedwczesne. Wobec powyższych ustaleń strona podkreśla, iż uzasadnienie takie nie pozwala na dokonanie przez Sąd prawidłowej oceny zasadności podjętego zaskarżonego rozstrzygnięcia albowiem wykazane uchybienia w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego, uniemożliwiły prześledzenie toku rozumowania organu. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ podjął próbę wyjaśnienia i uzasadnienia swojego stanowiska zawartego w zarządzeniu pokontrolnym, jednakże odpowiedź na skargę nie może zastępować rozstrzygnięcia organu, albowiem rozważenia zawarte w tej odpowiedzi nie mogą być traktowane jako element uzasadnienia i poddawane kontroli sądowej.

Uzasadnienie zarzutu odnoszącego się do możliwości wydania Zarządzenia przez organ w tej sprawie. W ocenie strony organ nie miał podstaw prawnych do wydania Zarządzenia, ponieważ w stosunku do strony jest prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu na działce nr [...] w B., które zostało wszczęte po przesłaniu przez organ Staroście Ząbkowickiemu Protokołu i Sprawozdania z pomiaru hałasu. W tym postępowaniu Starosta Ząbkowicki wydał decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu, od której strona wniosła odwołanie. Na moment sporządzenia skargi, powyższa sprawa jest rozpatrywana przez organ II instancji. Strona stoi na stanowisku, że skoro w kwestii dopuszczalnego poziomu hałasu generowanego w ramach prowadzonej przez nią działalności na działce nr [...] w B. jest prowadzone odrębne, przewidziane przez prawo materialne postępowanie administracyjne, to organ uwzględniając te okoliczności nie powinien wydawać Zarządzenia. Organ wiedział o prowadzeniu przez Starostę tego postępowania, ponieważ otrzymał od Starosty zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania właśnie ze wzglądu na przesłane mu przez Organ Protokół i Sprawozdanie z pomiaru hałasu. Skarżący wnosi o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: a) zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z 20 września 2021 r. wydane przez Starostę Ząbkowickiego, b) decyzji Starosty Ząbkowickiego z 14 grudnia 2021 r. o ustaleniu dla instalacji służącej do czyszczenia zbóż zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb B., gmina S. prowadzonej przez Ł. W. prowadzącego gospodarstwo rolne w miejscowości B. [...] dopuszczalnego poziomu hałasu wyrażonego równoważnym poziomem dźwięku A, przenikającym do środowiska z terenu zakładu w wysokości: LAeqD = 55 dB(A) dla pory dziennej w godz. 600 - 2200; c) odwołania złożonego przez stronę od powyższej decyzji; na fakt wydania decyzji w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu, treści zarzutów podnoszonych przez stronę od tej decyzji, wiedzy organu o prowadzeniu tego postępowania.

Zarzut dotyczący braku doręczenia Zarządzenia pełnomocnikom strony.

Strona podnosi ponadto, że od pierwszego dnia kontroli do jej reprezentowania byli uprawnieni dwaj pełnomocnicy - r.pr. J. P. i r.pr. B. M., pomimo przedstawienia odpowiednich pełnomocnictw i pomimo kierowania części dokumentów w toku kontroli do tych pełnomocników, Organ nie doręczył im Zarządzenia i poprzestał na doręczeniu go tylko stronie. Skarżący uważa, że takie postępowanie przeczy zasadom związanym z pełnomocnictwem, reprezentowaniem strony i ochroną jej praw i interesów.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). Wynika z nich, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650) postępowań określonych w działach IV, V, i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039) oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wobec takiej dyspozycji ustawodawcy przedmiotem kontroli dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny może być zarządzenie pokontrolne wydane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w trybie przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, uwzględnione w art. 12 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy stanowi akt z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie przywołanego wcześniej przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tą modyfikacją, że z dniem 1 czerwca 2017 r. zmianie uległy zasady zaskarżania aktów administracji publicznej takich jak zarządzenie pokontrolne, czyli aktów, których dotyczy powoływany przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy procesowej. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Przedmiotem skargi i kontroli sądowej jest wydane przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Zarządzenie Pokontrolne nr 3/2022, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 1070 z późn. zm.).

Sąd - mając na względzie wskazane kryterium legalności po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych stwierdzonych protokolarnie oraz istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia w rozpoznawanej sprawie prawa w sposób kwalifikowany przez ustawodawcę, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska do jej zadań należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska. Zadania kontrolne tej inspekcji we wskazanym zakresie realizowane są zgodnie z zasadami określonymi w Rozdziale 3 ustawy zatytułowanym "Wykonywanie zadań kontrolnych przez Inspekcję Ochrony Środowiska. Stosownie do treści art. 11 ust. 1, 2 i 3 omawianej ustawy z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie 7 dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 wskazywanej ustawy, regulującym zakres działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, podejmowanego na podstawie ustaleń protokołu kontroli w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wynika, że takim działaniem może być: wydanie zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; wydanie na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolnego; wydanie na podstawie odrębnych przepisów decyzji administracyjnej; wszczęcie egzekucji, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Ustawodawca wymaga nadto, aby kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym poinformowała wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2), a zaniechanie w tym zakresie lub podanie informacji niezgodnej z prawdą zagrożone jest sankcją karną (art. 31a). Zarządzenie pokontrolne objęte treścią art. 12 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy jest aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki.

Niezależnie od charakteru sformułowań do zarządzeń pokontrolnych odnoszą się takie same wymogi formalne i merytoryczne, jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej, wykonanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Treść zarządzenia pokontrolnego powinna umożliwić jego adresatowi w sposób jednoznaczny odczytanie stwierdzonego naruszenia oraz uzyskanie informacji o tym, jakie konkretne ustalenia i jakie konkretne przepisy prawa stanowiły podstawę do ustalenia naruszenia. W ocenie Sądu Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podejmując zaskarżone zarządzenie pokontrolne zadośćuczynił temu wymogowi. Można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że oceniany akt jest dość lakoniczny, ale argumentacja zarówno stanu faktycznego, podstawy dokonanych w sprawie ustaleń, jak i stanu prawnego, w odniesieniu do którego analizowane stwierdzone naruszenie objęte zarządzeniem pokontrolnym, ujmują istotę rzeczy w stopniu dostatecznym dla wydania kwestionowanego aktu. Materiał sprawy wskazuje przy tym w sposób nie budzący wątpliwości, że przebieg czynności kontrolnych przeprowadzonych przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we Wrocławiu w dniach 11 sierpnia - 19 listopada 2021 r. na terenie indywidualnego gospodarstwa rolnego Ł. W. w B. [...], udokumentowanej protokołem kontroli nr DW 119/2021 wykazał naruszenie przez sprzęt użytkowany przez stronę zasad ochrony środowiska w zakresie przekroczenia norm dopuszczalnej emisji hałasu do środowiska.

Trzeba także dodać, że z akt sprawy wynika, iż samo oświadczenie, że skarżący nie zgadza się ze wskazanymi w protokole ustaleniami, czy stwierdzonymi naruszeniami, czy podjęcie polemiki ze stanowiskiem organu przyjętym w zarządzeniu pokontrolnym nie dyskwalifikują protokołu, czy pomiaru i ich mocy dowodowej. Nie dopatrzył się Sąd podstaw dla zakwestionowania prawidłowości działań organu inspekcyjnego. Ponadto - w ocenie Sądu – należy zwrócić także uwagę, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie formułuje wobec skarżącego nowych obowiązków, a jedynie nakazuje skarżącemu przystąpienie niezwłocznie do zapewnienia ochrony środowiska przed hałasem przez podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie przyczyn stwierdzonego, nadmiernego przenikania hałasu w porze dnia z terenu gospodarstwa rolnego w B. [...]. Organ wyjaśnił w pouczeniu, zawartym w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym, że wydanie zarządzenie nie niweluje uprawnień innych organów ochrony środowiska do wszczęcia i innych postępowań przewidzianych prawem. Skierowanie zarządzenia pokontrolnego nie wyklucza zastosowania przez inne kompetentne organy innych działań administracyjno-prawnych.

Zdaniem Sądu wobec dokonanych przez organ inspekcyjny ochrony środowiska ustaleń i stwierdzonych nieprawidłowości organ był uprawniony, a nawet zobowiązany skorzystać z kompetencji przyznanej w przepisie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska i wydać zarządzenie pokontrolne w celu zobowiązania skarżącego do prowadzenia gospodarstwa rolnego w sposób odpowiadający zasadom ochrony środowiska. W efekcie wydanie zarządzenia było uzasadnione, a zarządzenie pokontrolne prawidłowe. Jak wynika ze zgromadzonych przez organ dowodów, a w szczególności protokołu kontroli poziom hałasu emitowanego do środowiska w wyniku eksploatacji instalacji czyszczącej zboże przekraczał dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska, określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t. j. Dz. U. z 2014, poz. 112). Doprowadziło to do naruszenia zasad ochrony środowiska w zakresie ochrony przed hałasem, o których mowa w art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 1973 z późn. zm.) Jeśli chodzi o kolejny zarzut skargi, dotyczący poprawności sporządzenia tegoż, a także sprawozdania z pomiarów hałasu i ustaleń zawartych w tych dokumentach to należy mieć na uwadze, że zostały sporządzone przez laboratorium wykonujące pomiary na zlecenie Inspekcji, a zatem nie ma obligu uzyskania podpisu kontrolowanego podmiotu. Dalej akta sprawy wskazują, że dokumentacja pomiarowa, a to protokół i sprawozdanie w postaci załączników do protokołu kontroli.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego jakoby nie miał możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń do protokołu i sprawozdania z pomiaru hałasu. Jak wynika z treści art. 11 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska strona może kwestionować ustalenia zawarte w protokole z pomiaru hałasu, co też uczyniła.

Pomiary kontrolne zostały wykonane zgodnie z obowiązującą metodyką referencyjną (zał. nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r., poz. 1542), określając poziom tła akustycznego, bez możliwości wyłączenia z ruchu badanych źródeł hałasu (oświadczenie pełnomocnika), zgodnie z metodyką dopuszczalną w stanie faktycznym zastanym w terenie, a pomiar nadzorowany był przez pracowników Centralnego Laboratorium Badawczego Oddział we Wrocławiu. W związku z zarzutami strony skarżącej można dodać, że w okolicy nie zauważono maszyn rolniczych, z których hałas byłby słyszalny w miejscu, w którym wykonano pomiary na posesji nr [...] w B. Nadto wykonany pomiar tła akustycznego nie potwierdził także, aby tzw. tło akustyczne, emitowało dźwięk mający wpływ na wyniki badania. Jeśli chodzi o czas emitowania hałasu, to jak wynika z protokołu, informacje na ten temat przekazał J. R.. Zgodnie z jego wyjaśnieniami czas emisji hałasu w czasie odniesienia T dla pory dnia wynosił w dniu przeprowadzanych pomiarów 8 godzin, co stanowiło podstawę informacji, przekazanej do Centralnego Laboratorium Badawczego GIOŚ. Dalej trzeba powiedzieć, że w treści protokołu pomiarów zawarto informację o badaniach bez przedstawiciela zakładu. Akta wskazują także, że w dniu 2 grudnia 2021 r. Ł. W. odmówił podpisania protokołu z kontroli, a następnie 8 grudnia 2021 r. wniósł zastrzeżenia do protokołu z przeprowadzonej kontroli, co wyczerpało procedurę z art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Jeśli chodzi o brak możliwości wniesienia zastrzeżeń do sprawozdania, to z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w dniu 22 listopada 2021 r. zarówno protokół kontroli, jak i protokół z pomiarów zostały przesłane pełnomocnikom na podane organowi kontroli adresy poczty elektronicznej. W tym miejscu należy zauważyć, że czynności kontrolne nie są normowane przepisami ustawy z dnia Kodeks postępowania administracyjnego.

Odnosząc się jeszcze do zarzutu zawarcia w kontrolowanym akcie pojęcia nieostrego "niezwłocznie" można dodać, że dokonując analizy orzecznictwa sądów administracyjnych, zapadłego na tle kontrolowanych Zarządzeń pokontrolnych, a w szczególności wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba jasno powiedzieć, że orzecznictwo dopuszcza posługiwanie się przez kompetentne organy takim wyrażeniem.

Reasumując wojewódzki sąd administracyjny - stwierdzając, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne jako nie naruszające prawa nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego - stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.