Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1287/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1, art. 135, art.200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], Główny Geodeta Kraju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania spółki M. G. K. spółka jawna (dalej: Spółka, Skarżąca), od decyzji nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. (dalej: WINGiK, organ I instancji) z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 196 r., wydanego w przedmiocie zatwierdzenia klasyfikacji gruntów przeprowadzonej w roku [...] w mieście W., w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], obręb [...], położonych w W., utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

WINGiK decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], rozpatrując wniosek Spółki o stwierdzenie nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1967 r., odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Nie stwierdził, aby było ono dotknięte jedną z wad z art. 156 § 1 k.p.a., mogących stanowić podstawę stwierdzenia jego nieważność.

Od powyższej decyzji WINGiK Spółka, złożyła odwołanie.

Rozpatrując złożone odwołanie Główny Geodeta Kraju nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ II instancji wskazał na nadzwyczajny charakter tego postępowania, jako stanowiącej wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający, zaś zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności muszą być oczywiste. W postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej musi zostać udowodnione, że istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W sytuacji natomiast, gdy organ uzna, że sytuacja taka nie występuje i nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a., wydaje decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje zatem analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym.

W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa strona powinna wykazać, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i że charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1967 r., orzekała o zatwierdzenia klasyfikacji gruntów przeprowadzonej w roku [...] w mieście W. (...) przez klasyfikatora ob. T. B., T. L.. i H. Z. uwidocznioną na mapie i rejestrze klasyfikacyjnym sporządzonych w roku 1965 przez geodetę W.O.P.M. w W. i sprawdzoną na gruncie przez inspektora do spraw klasyfikacji prez. woj. rady narodowej w W. (...) przez wprowadzenie odpowiednich zmian na mapie i w rejestrze klasyfikacyjnym, a podstawą prawną wydania tej decyzji były przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97 ze zm.) (dalej: rozporządzenie) oraz rozporządzenia Rady Ministrów zmieniającego to rozporządzenia z dnia 8 stycznia 1957 r. (Dz.U. Nr 5, poz. 21).

Spółka, domagając się wzruszenia tej decyzji, zarzuciła iż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 36-45 k.p.a. w zw. z art. 195 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niedoręczenie stronom postępowania: zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania klasyfikacyjnego; zawiadomienia o terminie przeprowadzenia przez klasyfikatora oględzin gruntów objętych klasyfikacją gleboznawczą; zawiadomienia o wyłożeniu do publicznego wglądu protokołu, mapy oraz rejestru klasyfikacyjnego; zawiadomienia o terminie przeprowadzenia przez inspektora oględzin gruntów objętych klasyfikacją gleboznawczą oraz orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1967 r. Dodatkowo spółka zarzuciła naruszenie § 4 ust. 4, 5, 6 rozporządzenia z powodu braku wyboru przedstawicieli stron postępowania w postępowaniu klasyfikacyjnym, naruszenie art. 75 k.p.a. w zw. z art. 195 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom postępowania wypowiedzenia się co do dowodu jakim jest mapa klasyfikacyjna We - E – [...], a także brak oznaczenia stron postępowania w wydanym orzeczeniu.

Obowiązujące w 1967 r., przepisy rozporządzenia nie przewidywały indywidualnego doręczania orzeczenia o zatwierdzeniu klasyfikacji gruntów. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia o zamierzonym przeprowadzeniu klasyfikacji gruntów na terenie wsi (gromady, osiedla, miasta) prezydium powiatowej rady narodowej zawiadamia w terminie nie krótszym niż 5 dni przed rozpoczęciem prac terenowych prezydium gromadzkiej rady narodowej w celu powiadomienia o tym zainteresowanych użytkowników gruntów w sposób przyjęty w danej miejscowości. Zgodnie z § 4 ust. 7 rozporządzenia niestawienie się użytkowników gruntów lub ich przedstawicieli mimo wezwania ich przez klasyfikatora nie wstrzymuje czynności klasyfikacyjnych. W myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia protokół, mapa i rejestr klasyfikacyjny gruntów powinny być wyłożone w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej do publicznego wglądu przez okres 7 dni.

0 terminie wyłożenia powiadamia się osoby zainteresowane, które mogą w tym czasie zgłaszać do prezydium gromadzkiej rady narodowej zastrzeżenia. Zgodnie z treścią § 8 ust. 1 rozporządzenia orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów ogłasza się przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni. Od orzeczenia tego przysługiwało odwołanie stosownie do przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Jak wynika z protokołu zebrania informacyjnego mieszkańców gromady W. z dnia [...] VI 1966 r. klasyfikator poinformował zebranych, że dokumenty klasyfikacyjne zostaną wyłożone w lokalu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. do wglądu zainteresowanych od dnia [...] czerwca 1966 r. do dnia [...] czerwca 1966 r. oraz że zainteresowani będą mogli składać na piśmie swoje zastrzeżenia odnośnie klasyfikacji ich gruntów. Fakt ten potwierdza również zaświadczenie Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1966 r. Natomiast z protokołu sprawdzenia klasyfikacji gruntów z dnia [...] czerwca 1966 r. wynika, że osoby, których dotyczą zmiany w klasyfikacji wprowadzone na podstawie tego protokołu, zostały o tych zmianach powiadomione.

Jak wynika z dopisku na orzeczeniu Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1967 r. orzeczenie to było podane do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w okresie od [...].IV. do [...] maja 1962 r. Należy więc stwierdzić, że Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. uczynił zadość wymaganiom zawartym w § 8 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1967 r. z rażącym naruszeniem przepisów art. 36-45 k.p.a. w zw. z art. 195 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie to jest niedoręczenie stronom wymienionych wyżej zawiadomień oraz wadliwe ogłoszenie tej decyzji w trybie § 8 ust. 1 rozporządzenia, organ wskazał, że okoliczność niedoręczenia zawiadomień w toczącym się postępowaniu lub niedoręczenia decyzji stronom, bądź też okoliczność doręczenia ich w nieodpowiedniej formie, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Tego rodzaju przesłanka - w ocenie Głównego Geodety Kraju - może stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Wskazywany przez wnioskodawców wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2036/11, zawierający w swoim uzasadnieniu tezę, iż doręczenie decyzji o ustaleniu klasyfikacji gruntów w trybie § 8 ust 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, poprzez jej ogłoszenie, przed datą nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego w roku 1980, świadczy o rażącej wadliwości tej decyzji, jako wydany na gruncie innej sprawy nie jest wiążący dla Głównego Geodety Kraju. Przyjęcie takiego poglądu jaki wyraził w tym orzeczeniu Sąd, które jednakże stanowi wyjątek od przyjętej linii orzeczniczej, powodowałoby sytuację, że wzruszeniu z powodu uchybienia natury czysto proceduralnej podlegałoby tysiące prawidłowych merytorycznie orzeczeń wydanych w okresie od 1960 do 1980 roku i ustalających klasyfikację gruntów na terenie całego kraju, a ogłoszonych w trybie § 8 ust 1 rozporządzenia. Tego rodzaju ocena prawna, mogąca powodować tak daleko idące skutki społeczne i gospodarcze, nie może być zaakceptowana jako obowiązująca w świetle zasad praworządnego państwa prawa.

Powyższa argumentacja odnosi się także do zarzutu uniemożliwienia stronom postępowania wypowiedzenia się co do dowodu jakim jest mapa klasyfikacyjna We - E — [...], który jest konsekwencją zarzutu uniemożliwienia stronom pełnego udziału w postępowaniu. Jak już wskazano powyżej przesłanka ta może stanowić jedynie podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu braku wyboru przedstawicieli stron postępowania w postępowaniu klasyfikacyjnym wskazano, że w aktach sprawy znajduje się protokół wyboru przedstawicieli do czynności związanych z klasyfikacją gruntów z dnia [...] listopada 1965 r., z którego wynika, że do tych czynności zostali wybrani przedstawiciele oraz ich zastępcy przyjmując ten wybór i potwierdzając go własnoręcznym podpisem. Zarzut ten należy więc uznać za nieuzasadniony.

Główny Geodeta Kraju nie podziela także stanowiska, skarżącego że przy wydaniu orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1967 r. doszło do rażącego naruszenia art. 99 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania, z powodu braku oznaczenia w orzeczeniu stron postępowania. Istotą decyzji administracyjnej jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach lub obowiązkach. Indywidualny adresat jest tylko jednym z elementów decyzji administracyjnej i to nie zawsze najważniejszym. Biorąc pod uwagę przedmiot regulacji, można wyróżnić dwa typy decyzji: decyzje o charakterze podmiotowym i decyzje o charakterze przedmiotowym. Pierwsze z tych decyzji są ściśle związane z cechami, kwalifikacjami i przymiotami adresata decyzji. Decyzje o charakterze przedmiotowym, a taką jest m.in. decyzja ustalająca gleboznawczą klasyfikację gruntów, odnoszą się głównie do aspektu przedmiotowego sprawy, w tym przypadku określonej nieruchomości (gruntu). W decyzjach o charakterze podmiotowym istotą sprawy jest, do kogo jest adresowana decyzja, a w decyzjach o charakterze przedmiotowym istotnym jest, jakiego przedmiotu regulacji dotyczy decyzja, w mniejszym zaś stopniu do kogo adresowana jest ta decyzja (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 830/97). W sprawie dotyczącej gleboznawczej klasyfikacji gruntów krąg stron postępowania, a więc i adresatów decyzji kończącej postępowanie, stanowią osoby legitymujące się w danym czasie tytułem prawnym do nieruchomości objętych rozstrzygnięciem decyzji. Zatem niewymienienie w treści decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1967 r. jej adresatów z imienia i nazwiska - pomijając, iż byłoby to niezwykle trudne z uwagi na ich ilość - nie stanowi rażącego naruszenia obowiązującego wówczas art. 99 § 1 k.p.a, w sytuacji, gdy zindywidualizowanych adresatów tego rozstrzygnięcia można ustalić na podstawie nieruchomości (działek) uwidocznionych na mapie klasyfikacyjnej, w stosunku do których przedmiotowa decyzja wywołała określone skutki prawne.

Reasumując, Główny Geodeta Kraju po przeanalizowaniu wniosku spółki, nie stwierdził istnienia żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., która skutkowałaby wyeliminowaniem z obrotu prawnego orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1967 r.,

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca spółka.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. wskutek pominięcia okoliczności, że w ramach postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1967 r. klasyfikatorzy T. B. oraz T. L.. nie dysponowali upoważnieniem do wykonywania czynności klasyfikacji, gdyż jak wynika z pisma z dnia [...] października 1965 r. Wojewódzkiego Biura Geodezji i Urządzeń Terenów Rolnych w W. upoważnienie tego typu zostało przyznane tylko H. Z..,

- klasyfikator H. Z. nie był upoważniony do wykonywania czynności klasyfikacji gruntów leśnych, gdyż jak wynika z pisma z dnia [...] października 1965 r. Wojewódzkiego Biura Geodezji i Urządzeń Terenów Rolnych w W. upoważnienie tego typu zostało przyznane H. Z. tylko w zakresie klasyfikacji gruntów rolnych, inspektor T. S. nie mógł - biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego oraz fakt, że klasyfikacja gruntów przez T. B., T. L.. oraz H. Z. trwała kilka miesięcy na przełomie lat 1965 - 1966, obejmując obszar 3150 hektarów - przeprowadzić w ciągu jednego dnia sprawdzenia wszystkich gruntów podlegających klasyfikacji;

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że orzeczenie Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1967 r. nie jest dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy jest ono takimi wadami dotknięte, to jest:

- § 1 ust. 1, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 § 9 Rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów - na skutek podjęcia się czynności klasyfikacji gruntów przez T. B., T. L.., jako osób nie będących upoważnionymi klasyfikatorami,

- § 1 ust. 1, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 § 9 Rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów na skutek podjęcia się czynności klasyfikacji gruntów leśnych przez H. Z., który był upoważniony tylko do wykonania klasyfikacji gruntów rolnych,

- § 7 ust. 1, § 8 ust. 1, § 9 Rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów - na skutek wydania orzeczenia klasyfikacyjnego bez uprzedniego, rzeczywistego sprawdzenia klasyfikacji gruntów przeprowadzonej T. B., T. L.., H. Z. przez upoważnionego inspektora,

-art. 195 k.p.a. w zw. z art. 36 - j 45 k.p.a. (w wersji: 01.10.1962 r. - 09.12.1973 r.) w zw. z § 4 ust. 7 Rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów - na skutek podjęcia się czynności klasyfikacji bez uprzedniego bezpośredniego i indywidualnego wezwania do stawiennictwa na tych czynnościach przedstawicieli użytkowników gruntów, gdy czynności te należało w tej sytuacji wstrzymać,

- art. 195 k.p.a. w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 - 45 k.p.a. (w wersji: 01.10.1962 r. - 09.12.1973 r.) w zw. z § 8 ust. 1 zd. 2 Rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów - na skutek ogłoszenia orzeczenia klasyfikacyjnego poprzez wywieszenie,

- art. 195 k,p.a. w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 - 45 k.p.a. (w wersji: 01.10.1962r. - 09.12.1973 r.) w zw. z § 9 Rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów - na skutek uznania orzeczenia klasyfikacyjnego za ostateczne,

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z § 12 Rozporządzenia z dnia 12 września 2012 r. Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1246) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nie przyjęciu skutku nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1967 r., gdy wobec mających miejsce w sprawie klasyfikacji gruntów naruszeń przepisów Rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97), zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z § 12 Rozporządzenia z dnia 12 września 2012 r. Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1246) powinno ono zostać uznane z nieważne.

Mając na względzie powyższe naruszenia wniesiono, o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia 12 lutego 2018 r. w całości, jak również - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej spółki cofnął zarzuty dotyczące dokonania klasyfikacji przez osoby nieuprawnione (zarzut 1 tiret 1 skargi). W związku z tym Sąd ten zarzut pominął w rozważaniach prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Przedmiotem postępowania było orzeczenie Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z [...] kwietnia 1967 r. o dokonaniu klasyfikacji gruntów miasta W.. Wskazywaną podstawą prawną tego rozstrzygnięcia były przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956r. (D.U.1956, poz. 97) w sprawie klasyfikacji gruntów.

Oceniając ten akt należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że organ wydający zaskarżoną decyzję nie zauważył, że [...] stycznia 1961 r. weszły w życie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (D.U. 1960, poz. 168), dalej " k.p.a. przed zmianą". W art. 195 § 1 uchyliły one dotychczasowe przepisy w sprawach które zostały w nim uregulowanych, w tym rozporządzenie Prezydenta R.P. z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. (por. wyrok NSA z 20 marca 2013 r. I OSK 2036/11). Przepisy k.p.a. przed zmianą regulowały m.in. kwestę doręczeń, stron postępowania, dokonywania zawiadomień, oględzin, protokołów czy ogłaszania decyzji. Te same kwestie były przedmiotem regulacji stanowiącego podstawę prawną orzeczenia – rozporządzenia z 4 czerwca 1956 r. Oznacza to, że z mocy art. 195 § 1 k.p.a. w brzmieniu na datę wydania zaskarżonego orzeczenia brak było podstaw prawnych do jego zastosowania w odniesieniu do kwestii związanych z:

-zawiadamiania – art. 57 § 3 w zw. z 25 k.p.a. – w tym wypadku wszystkich zainteresowanych stron postępowania klasyfikacyjnego;

- oględzin (art. 70 i następne k.p.a.);

-protokołów ( art. 62 § 2 pkt 3 k.p.a).

Co istotne w kontekście zarzutów skargi i wniosku o stwierdzenie nieważności, kodeks postępowania administracyjnego nie przewidywał możliwości doręczania orzeczenia poprzez ogłoszenia - art. 35 do 45 K.p.a. przed zmianą. Doręczeń dokonywało się drogą pocztową, przez swych pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Zastosowanie zatem trybu z rozporządzenia tj. poprzez ogłoszenie tak jak to uczyniono w kwestionowanym postępowaniu klasyfikacyjnym oznacza, że organy w tym zakresie działały z rażącym naruszeniem prawa, zastosowały wadliwie przepisy rozporządzenia z pominięciem regulacji aktu wyższego rzędu tj. kodeksu postępowania administracyjnego. Wystarczyła bowiem analiza art. 195 kodeksu postępowania administracyjnego przed zmianą aby w sposób prawidłowy dokonać czynności w postępowaniu administracyjnym. Organ wydający omawiane orzeczenie w ogóle nie odniósł się do kwestii zastosowanych przepisów proceduralnych przyjmując a priori regulacje rozporządzenia.

Wbrew wywodom organu, wadliwe doręczenie w takim wypadku nie stanowi podstawy do ewentualnego wznowienia postępowania ale stanowi podstawę do stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Pogląd taki znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym n.p. w wyroku I OSK 2036/11 z 20 marca 2013 r., wyroku WSA z 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/WA 1176/12.

Niezasadny jest zarzut dotyczący braku indywidualnego wezwania stron do udziału w czynnościach klasyfikacyjnych. Istotnie art. 73 § 1 K.p.a. przed zmianą stanowił, że strona powinna być zawiadomiona o czynnościach (np. oględzin) na co najmniej 7 dni przed ich terminem. Jednakże z § 7 rozporządzenia z 1956 r. - nie wynika aby czynności sprawdzające klasyfikatora były dokonywane z udziałem zainteresowanych stron – co oznacza, że czynności sprawdzające mogły być dokonywane przez samych klasyfikatorów a dopiero po sprawdzeniu – zgodnie z § 8 ust. 1 orzeczenie musiało być doręczone zainteresowanym stronom. Poza tym z § 6 rozporządzenia wynika które podmioty powinny brać udział w czynnościach związanych z czynnościami klasyfikacyjnymi. Nie ma w nim wymienionych wprost właścicieli nieruchomości. Dopiero bowiem po sporządzeniu protokołu, mapy i rejestru organ – zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia – organ zawiadamiał zainteresowane podmioty, które mogły do niego składać zastrzeżenia.

W związku z tym, w ocenie WSA, doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 36-45 K.p.a. w zw. z art. 195 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1956 r. poprzez jego wadliwe zastosowanie. Powinno to stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia klasyfikacyjnego w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] – tj. w granicach przysługującego skarżącej interesu prawnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 4 ust. 7 rozporządzenia należy stwierdzić, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przed zmianą nie obejmowały swym zakresem możliwości wyboru przedstawicieli użytkowników, możliwości ich udziału w postępowaniu klasyfikacyjnym. Możliwość ta pozostaje w oderwaniu od kwestii doręczeń i zawiadomień właścicieli gruntów. Wbrew wywodom skargi § 4 ust. 7 wskazywał, że niestawiennictwo użytkowników gruntów objętych klasyfikacją lub ich przedstawicieli mimo wezwania nie wstrzymywało czynności klasyfikacyjnych. Oznacza to, że wadliwe zawiadomienie użytkowników gruntów o tych czynnościach istotnie powinno skutkować wstrzymaniem tych czynności.

Skarżąca wywodzi, że podejmowanie w takiej sytuacji dalszych czynności było bezprawne, prawnie nieistniejące, niedopuszczalne i skutkujące wadliwością dalszych czynności (str. 9 skargi).

Jeszcze raz należy podkreślić, że w postępowaniu nieważnościowym ocenia się wyłącznie to czy doszło do spełnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 K.p.a. W aspekcie tej sprawy, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa tj. oczywistej, rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W tym aspekcie naruszenie § 4 ust. 7 rozporządzenia poprzez wcześniejsze wadliwy sposób zawiadomienia stron postępowania, nie stanowi podstawy do takiego uznania. Regulacja ta dotyczy kwestii stawiennictwa na czynności klasyfikacyjne czy to użytkowników gruntu czy ich przedstawicieli. Nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego i przesądzającego znaczenia rodzaj naruszonego przepisu. Obok bowiem stwierdzenia rażącego naruszenia prawa konieczna jest ocena skutków tego rozstrzygnięcia w aspekcie pozostawienia w obrocie prawnym takiego wadliwego orzeczenia. W związku z tym organ powinien ocenić skutki jakie niesie za sobą ww orzeczenie tj. czy dany akt, mimo ww naruszeń prawa jest do zaakceptowania z punktu widzenia zasad obowiązujących w państwie prawa.

W tym zakresie organ nie zawarł żadnych ocen gdyż uznał, że nie została spełniona żadna z przesłanek nieważnościwych. Zasada trwałości decyzji administracyjnych o czym stanowi art. 16 § 1 K.p.a. chroni ostateczne decyzje, co oznacza że tylko w wyjątkowych, ściśle określonych sytuacjach możliwe jest ich wyeliminowanie z porządku prawnego. W tym kontekście na uwagę zasługuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (Dz.U.2015.702) z dniem 21 maja 2015 r. w którym Trybunał wskazał na konieczność ustanowienia granic czasowych niedopuszczalności stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne.

Klasyfikator H Ż., jak i pozostali klasyfikatorzy, zgodnie z pismem z [...] października 1965 r. Starosty W. zostali upoważnieni do wykonania klasyfikacji gruntów. Upoważnienie to ma charakter ogólny, co stanowi podstawę do uznania, że posiadali oni uprawnienia do przeprowadzenia klasyfikacji wskazanych gruntów w całości tj. bez podziału na leśne i rolne. Niezasadny jest także zarzut, że H. Ż. nie miał stosownego upoważnienia. Upoważnienie to zawiera pismo z [...] października 1965 r. w którym wymienieni są trzej klasyfikatorzy. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia klasyfikację przeprowadzał upoważniony przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej klasyfikator i takie upoważnienie znajduje się w aktach sprawy. W aktach brak jest dowodu na okoliczność posiadanych przez te osoby konkretnych uprawnień, co jednak nie oznacza, że takich uprawnień nie posiadali skoro organ upoważnił ich do tego rodzaju czynności. Brak dowodu na daną okoliczność nie stanowi podstawy do uznania, że dowód taki nie istniał.

Kwestie związane z brakiem fizycznej możliwości przeprowadzenia przez klasyfikatora T. S. wszystkich czynności sprawdzenia gruntów stanowią zarzuty dotyczące oceny materiału dowodowego którą to ocenę powinien przeprowadzić organ w postępowaniu zwyczajnym. Okoliczności tego rodzaju nie są natomiast badane w postępowaniu nieważnościowym. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Naruszenie prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych nie stanowi "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 7.09.2016 r., VII SA/Wa 2224/15, LEX nr 2138062). Jak się wskazuje w orzecznictwie zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego.(por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 1501/16, Lex nr 2503297).

Podobnie należy oceniać kwestię dotyczącą rzeczywistego sprawdzania w terenie klasyfikacji gruntów. W aktach znajdują się protokół sprawdzenia klasyfikacji gruntów z 16 lipca 1966 r. z którego wynika rodzaj przeprowadzonych na danym terenie czynności oraz potwierdza fakt udziału zainteresowanych w tych czynnościach. W ich toku wpłynęła wyłącznie 1 skarga co świadczy o tym, że zainteresowani nie mieli innych zastrzeżeń do przeprowadzonych czynności. Świadczy to o prawidłowości podjętych przez klasyfikatorów działań.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 101 § 1 w zw. z art. 36-45 K.p.a., 195 k.p.a. i § 9 Rozporządzenia polegający na błędnym uznaniu, że orzeczenie klasyfikacyjne nie jest ostateczne. Orzeczenie weszło do obrotu prawnego a jego wzruszenie możliwe jest wyłącznie w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności). Brak jest w związku z tym podstaw do przyjęcia, że wyniki klasyfikacyjne zostały objęte nieostateczną decyzją.

Nietrafny jest zarzut dotyczący nie sporządzenia przez klasyfikatorów protokołów z czynności klasyfikacyjnych, gdyż w aktach sprawy znajduje się protokół z [...] lipca 1966 r. z wymienieniem daty sporządzenia, osób klasyfikatorów, przedmiotu klasyfikacji poprzez wskazanie numerów działek i z podpisami członków biorących udział w jego sporządzeniu. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia § 4 ust. 7 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia (pkt 17 uzasadnienia skargi).

Ostatecznie należy uznać, że co do zasady organ w decyzji której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, zastosował po części błędne przepisy prawa procesowego, tj. kodeksu postępowania administracyjnego przed zmianą a charakter tych naruszeń jest oczywisty i rażący.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie dokonane przez Sąd oceny i przy rozważaniu zasadności stwierdzenia nieważności oceni skutki jakie niesie za sobą kwestionowane orzeczenie tzn. czy może ono pozostać w obrocie prawnym ze względu na stwierdzone rażące naruszenie prawa jako decyzja do zaakceptowania z punktu widzenia zasad obowiązujących w państwie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn.. akt I OSK 2217/17). Organ ma zatem obowiązek odniesienia się do tych przesłanek w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym [...] zł tytułem wpisu, [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14 ust 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2016, poz. 1668).