Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 685/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 476/16 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 476/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na mocy zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4, art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, dalej: u.d.i.p.) oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922) odmówiono W. K. udostępnienia informacji publicznej w postaci pełnej listy osób podpisanych pod wnioskiem o odwołanie sołtysa odczytanego w części na zebraniu sołeckim wsi T. w dniu [...] marca 2016 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył W. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 "par." (powinno być: "ust.") 3 u.d.i.p. w zw. z art. 5 "par." (powinno być: "ust.") 2, art. 36 "par." (powinno być: "ust.") 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) w zw. z art. 47 Konstytucji RP w zw. z art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na braku kumulatywnego zastosowania przez Sąd I instancji na etapie przeprowadzonej kontroli materialnoprawnej prawidłowości mającej przymiot ostateczności decyzji SKO z dnia [...] lipca 2016 r. (w granicach kognicji określonej na kanwie art. 134 p.p.s.a.) wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji in ius, tj.:

- regulacji art. 5 "par." (powinno być: "ust.") 3 u.d.i.p.

- regulacji art. 5 "par." (powinno być: "ust.") 2 u.d.i.p.

- regulacji art. 36 "par." (powinno być: "ust.") 3 u.s.g.,

który skutkował sformułowaniem finalnej oceny uznającej prawidłowość zawartego w ostatecznej decyzji Kolegium rozstrzygnięcia w materii uznania, iż nie zachodziła podstawa do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w postaci listy osób podpisanych pod dokumentem "Wniosek o odwołanie sołtysa" w związku z brakiem istnieniem materialnoprawnej podstawy do wyłączenia (ograniczenia) prawa do informacji publicznej, w szczególności dekodowanej z regulacji art. 5 "par." (powinno być: "ust.") 2 u.d.i.p. oraz art. 47 Konstytucji RP w postaci istnienia konieczności ochrony prywatności osób podpisanych na żądanej liście,

podczas gdy:

a) z wyszczególnionej w petitum zarzutu regulacji art. 5 ust. 3 u.d.i.p., nieobjętej subsumpcją przez Sąd I instancji wynika explicite podstawa materialnoprawna kształtująca legitymację skarżącego do uzyskania danych dotyczących imion i nazwisk osób podpisanych pod "Wnioskiem o odwołanie sołtysa" (które to dane bezspornie objęte są hipotezą kategorii informacja publiczna), w szczególności z przywołanej regulacji wynikają zasadnicze przesłanki wyłączające ograniczenie w uzyskaniu prawa skarżącej do informacji publicznej i kreujące podstawę do uzyskania przez skarżącego wyszczególnionego zakresu danych, przede wszystkim:

- przesłanka w postaci konieczności ochrony interesu skarżącego jako strony w postępowaniu w przedmiocie odwołania sołtysa, a więc dotyczącym statusu skarżącego jako podmiotu wykonującego zadania publiczne na rzecz lokalnej społeczności, pozostającym w ścisłym związku z pełnieniem przedmiotowej funkcji, a także podmiotu korzystającego z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym w oparciu o regulację art. 36 "par." (powinno być: "ust.") 3 u.s.g., która to przesłanka wyraża się w konieczności ustalenia, czy osoby podpisane pod dokumentem "Wniosek o odwołanie sołtysa" (mające w tym zakresie status osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 "par." (powinno być: "ust.") 2 u.d.i.p.) były osobami mającymi legitymację do podpisania powyższego wniosku, a finalnie, czy zostały spełnione wymogi formalne warunkujące ważność wniosku i gwarantujące możliwość nadania mu dalszego biegu,

- przesłanka w postaci ścisłego związku postępowania, w ramach którego skarżący sformułował żądanie udostępnienia informacji publicznej, z pełnionymi przez skarżącego zadaniami publicznymi w ramach pełnionej funkcji sołtysa wsi T.;

- przesłanka w postaci związku postępowania, w ramach którego skarżący sformułował żądanie udostępnienia informacji publicznej, z posiadanym przez skarżącego statusem równym statusowi funkcjonariuszy publicznych, a także posiadaną przez skarżącego ochroną równą ochronie przysługującej funkcjonariuszom publicznym,

b) z kumulatywnej wykładni regulacji art. 5 "par." (powinno być: "ust.") 2 i 3 u.d.i.p. oraz art. 36 "par." (powinno być: "ust.") 3 u.s.g., a także z subsumpcji przedmiotowej kumulatywnej wykładni do stanu przedmiotowej sprawy wynika brak występowania przesłanek kreujących ograniczenie w realizacji przez skarżącego prawa do udostępnienia informacji publicznej, a dodatkowo występowanie przesłanek wyłączających ograniczenie w realizacji tego prawa, wśród których to przesłanek wyszczególnić należy przesłankę w postaci występowania po stronie osób inicjujących postępowanie w materii odwołania skarżącego z funkcji sołtysa wsi T. poprzez podpisanie wniosku o odwołanie statusu osób pełniących funkcję publiczną, która to przesłanka w świetle łącznej interpretacji art. 5 "par." (powinno być: "ust.") 2 i 3 u.d.i.p. wyłącza ograniczenie prawa do uzyskania informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. W konsekwencji w objętym zaskarżeniem wyroku Sąd I instancji uznał prawidłowość stanowiska wyrażonego w ostatecznej decyzji SKO w G. z [...] lipca 2016, w szczególności inkorporowanych w treści rzeczonego stanowiska tez, a mianowicie: primo: tezy, iż brak jest materialnoprawnej podstawy do realizacji przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej, secudno: tezy, iż zachodzą materialnoprawne przesłanki ograniczające prawo dostępu do informacji publicznej w postaci ochrony prywatności osób fizycznych. Ta merytoryczna ocena Sądu I instancji determinowała treść rozstrzygnięcia w przedmiocie oddalenia skargi w sytuacji, gdy kumulatywna wykładnia wskazanych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji w postaci art. 5 "par." (powinno być: "ust.") 2 i 3 u.d.i.p. oraz art. 36 "par." (powinno być: "ust.") 3 u.s.g., dokonana propter legem prowadzi do konkluzji stanowiącej, iż na kanwie przedmiotowej sprawy nie wystąpiła podstawa do ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na na ochronę prywatności osób fizycznych, zaistniała natomiast podstawa do udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej publicznej w związku ze ziszczeniem się przesłanek:

- publicznego charakteru działania osób podpisujących wniosek o odwołanie sołtysa, w szczególności ścisły związek wskazanej czynności z przedmiotem zebrania wiejskiego, pełniącego funkcje publiczną i kreującego po stronie osób w nim uczestniczących status osób sprawujących funkcje publiczne, wyłączająca ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych,

- konieczności ochrony interesu skarżącego w postępowaniu wywołanym wnioskiem o odwołanie sołtysa, ti. postępowaniem dotyczącym odwołania W. K. ze stanowiska obejmującego realizację zadań publicznych w związku z pełnionymi funkcjami, objętymi ponadto ochroną wynikająca z regulacji art. 36 "par." (powinno być: "ust.") 3 u.s.g., który to interes wyrażał się w konieczności ustalenia, czy osoby podpisane pod wnioskiem miały legitymację do jego podpisania, a finalnie, czy wniosek spełniał niezbędny wymóg formalny gwarantujący jego ważność w postaci odpowiedniej, minimalnej liczby osób, które podpisały wniosek;

2. art. 5 "par." (powinno być: "ust.") 2 w zw. z “art. 6 par. 1 pkt 2 “u.d.i.p. polegające na:

a) dokonaniu przez Sad I instancji błędnej, zawężającej wykładni wyszczególnionej w petitum zarzutu regulacji art. 5 "par." (powinno być: "ust.") 2 u.d.i.p. w związku z uznaniem, iż w świetle rzeczonej regulacji publiczny charakter funkcjonowania osób uczestniczących w zebraniu sołeckim, znoszący ograniczenie w zakresie dostępu do informacji publicznej w postaci danych rzeczonych osób, ograniczony zostanie jedynie do imion oraz nazwisk wskazanych osób, zawartych w liście obecności w zebraniu wiejskim;

b) brak dokonania przez Sąd I instancji łącznej wykładni oraz subsumpcji art. 5 "par." (powinno być: "ust.") 2 oraz “art. 6 par. 2 pkt 2" u.d.i.p., która to dokonana przez Sąd I instancji błędna i zawężająca wykładnia determinowała finalne stanowisko Sądu I instancji, uznające prawidłowość stanowiska wyrażonego w decyzji SKO z [...] lipca 2016 r. uznającego, iż zamieszczenie imion i nazwisk osób fizycznych w dokumencie w postaci "Wniosku o odwołanie sołtysa" nie stanowi wyrazu pełnienia przez osoby fizyczne funkcji publicznej, nie wyłączając ochrony prywatności wspomnianych osób, a finalnie stanowiąc przesłankę wyłączającą realizację przez skarżącego prawa do informacji publicznej obejmującej dane wspomnianych osób, tym samym wpływając na treść rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sadu I instancji w zakresie oddalenia skargi, w sytuacji gdy szczegółowa wykładnia wspomnianej regulacji art. 5 "par." (powinno być: "ust.") 2 u.d.i.p., w szczególności:

- uwzględnienie szerszego ujęcia definicyjnego kategorii "udział w sprawowaniu władzy publicznej" dekodowanego z rzeczonej regulacji,

- uwzględnienie tez judykatury odnoszących się do statusu mieszkańców uczestniczących w zebraniu wiejskim, a także zakresu owego statusu,

prowadzi do wniosku, że realizacja przez mieszkańców uczestniczących w zebraniu wiejskim funkcii publicznych, wyłączająca ochronę informacji publicznej ze względu na prywatność nie ogranicza się jedynie do imion oraz nazwisk zawartych w liście obecności na zebraniu wiejskim, lecz obejmuje wszelkie czynności przedsięwzięte przez mieszkańców podczas oraz w związku z zebraniem wiejskim, powodując, iż wszelkie dane osobowe związane z owymi czynnościami stają się danymi publicznymi, których udostępnienie nie jest ograniczone ochroną prywatności osób fizycznych. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji uznał zatem, że dane mieszkańców zawarte pod dokumentem w postaci "Wniosku o odwołanie wójta" (powinno być "sołtysa") nie mają charakteru danych publicznych (w warunkach jednoczesnego bezspornego uznania, iż samo zgromadzenie wiejskie jako organ uchwałodawczy pełni funkcje publiczne), w sytuacji gdy w świetle kumulatywnej wykładni regulacji art. 5 "par." (powinno być: "ust.") 2 w zw. z “art. 6 par. 1 pkt 2 u.d.i.p. informację publiczną stanowią wszelkie dane osobowe mieszkańców, które ujawnia sie podczas wszystkich czynności związanych z udziałem w zebraniu wiejskim, a więc pełnieniem funkcji publicznych. W konsekwencji Sąd I instancji wyłączył dane osobowe mieszkańców zawarte pod wnioskiem o odwołanie sołtysa spoza zakresu informacji publicznej objętej zakresem ujawnienia, ze względu na konieczność ochrony prywatności, w sytuacji gdy - w związku z faktem, iż podpisanie wskazanego wniosku stanowi czynność związaną z udziałem w zgromadzeniu wiejskim, a więc czynność stanowiącą wykonywanie funkcji publicznych przez mieszkańców - dane osobowe ujawnione w związku z tą czynnością (tj. dane obejmujące imiona i nazwiska zamieszczone pod treścią wniosku o odwołanie) stanowić winny (w świetle kumulatywnej wykładni regulacji art. art. 5 "par." (powinno być: "ust.") 2 w zw. z “art. 6 par. 1 pkt 2" u.d.i.p. informacje publiczne, nieobjęte ograniczeniem ze względu na ochronę prywatności. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że finalnie Sąd uznał prawidłowość stanowiska zawartego w ostatecznej decyzji SKO w G. w zakresie odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w sytuacji gdy - w związku z wadliwością przedmiotowego stanowiska, determinowaną błędną wykładnią oraz brakiem kumulatywnej subsumpcji wskazanych w petitum zarzutu regulacji - zachodziła podstawa do uchylenia rzeczonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Z tej przyczyny nie mogły być rozpoznane wadliwie skonstruowane zarzuty naruszenia przepisów "art. 6 par. 1 pkt 2" u.d.i.p. i "art. 6 par. 2 pkt 2" u.d.i.p. Art. 6 u.d.i.p. składa się z kilkudziesięciu jednostek redakcyjnych, nie posiada paragrafów, lecz ustępy, punkty i litery oraz tirety. Zatem nie sposób ustalić których przepisów dotyczą te zarzuty.

Następnie należy wskazać, że w skardze kasacyjnej zarzucono tylko naruszenie prawa materialnego. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny tych zarzutów oparł się na ustaleniach organów administracji zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji. Trzeba tu też zauważyć, że wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, iż Sąd uznał, że dane zawarte pod dokumentem w postaci wniosku o odwołanie sołtysa nie mają charakteru danych publicznych (str. 7-8 skargi kasacyjnej) Sąd pierwszej instancji przyjął, że cały wniosek o odwołanie sołtysa stanowi dane publiczne i spełnia wymogi przedmiotowe i podmiotowe do uznania go z informację publiczną (str. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Należy także zauważyć, że skarżący swoje uprawnienie do udostępnienia mu danych osobowych osób, które podpisały wniosek o jego odwołanie, uzasadnia jego prawem jako uczestnika postępowania o odwołanie sołtysa, do weryfikacji prawidłowości wniosku i złożenia stosownych wyjaśnień oraz ustosunkowania się do zarzutów. Swoje żądania opiera na regulacji zawartej w art. 36 ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem wniosek będący przedmiotem niniejszej sprawy został rozpoznany w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tej ustawy nie wynika aby status wnioskodawcy w jakikolwiek sposób wpływał na większe uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznych. Z treści art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wynika, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, a od tej osoby nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zatem skarżący błędnie upatruje uzasadnienia ograniczenia prywatności osób podpisanych pod wnioskiem o jego odwołanie, jego statusem w postępowaniu o odwołanie sołtysa. Skarżący będąc uczestnikiem postępowania o jego odwołanie może korzystać z uprawnień do zapoznania się z wnioskiem na podstawie przepisów regulujących odwołanie sołtysa. Jednak jego uprawnienia w tamtym postępowaniu nie mają wpływu na uprawnienia do uzyskania dostępu do treści całego wniosku o odwołanie sołtysa jako informacji publicznej.

Podstawą odmowy udostępnienia danych osób podpisanych pod wnioskiem o odwołanie sołtysa było ograniczenie tego dostępu ze względu na prywatność tych osób na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to stanowisko prawidłowe. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do podważania tego stanowiska w dwojaki sposób. Po pierwsze, skarżący twierdzi, że osoby, które podpisały wniosek stały się przez to osobami pełniącymi funkcje publiczne, co wykluczałoby ograniczenie dostępu do tej informacji. Po drugie, skarżący zarzuca niezastosowanie przysługującej mu ochrony wynikającej z treści art. 5 ust. 3 u.d.i.p., co również wykluczałoby ograniczenie dostępu do żądanej informacji ze względu na prywatność osób podpisanych pod wnioskiem o odwołanie sołtysa.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Nie budzi wątpliwości, że imię i nazwisko to sfera prywatności osób, których dotyczy ta informacja, podlegająca ochronie określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Jak już podał Sąd pierwszej instancji w kwestii dotyczącej mieszkańców danego sołectwa uczestniczących w zebraniu wiejskim jako pełniących funkcje publiczne wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2021/12 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który uznał, że uczestnictwo mieszkańca danego sołectwa w zebraniu wiejskim sprawia, że od chwili otwarcia obrad aż do momentu ich zakończenia ma on wpływ na podejmowane uchwały organu sołectwa, a więc jego udział w sprawowaniu władzy publicznej związany jest z pełnieniem w tym czasie funkcji publicznej. Zatem jego dane osobowe, poprzez fakt uczestnictwa w pracach organu uchwałodawczego sołectwa staje się danymi publicznymi, jako że mają związek z wykonywaniem przez niego funkcji publicznej. Przedstawione stanowisko dotyczyło listy uczestników zebrania wiejskiego jako przedmiotu udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bo taki wniosek był przedmiotem rozważań NSA na tle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak i na tle ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji tych rozważań przyjął NSA, że ochrona prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. doznająca ograniczeń w zakresie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, nie obejmuje udostępnienia listy obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim, gdyż nie narusza to ich prywatności. Chodzi tu bowiem o dane osobowe osób, które zostały pozyskane jako dane osób pełniących funkcje publiczne. NSA wywiódł, że ochrona prywatności nie obejmuje publicznej aktywności osoby, jeżeli ta decyduje się na publiczną działalność. Koresponduje to z zasadą jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej. Pogląd ten należy podzielić.

Jest to stanowisko bardzo ograniczające prawo do prywatności, które jest prawem zagwarantowanym w art. 47 Konstytucji RP. Przyjęty w tym orzeczeniu pogląd dotyczy jednak stricte konkretnego dokumentu, jakim jest lista obecności na zebraniu wiejskim, które według art. 36 ust. 1 u.s.g. jest organem uchwałodawczym w sołectwie. Jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji nie będzie miał zatem zastosowania w kontrolowanej przez NSA sprawie. Tym samym nie będzie miało zastosowania także tożsame orzecznictwo przytoczone w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że osoby, które podpisały wniosek przez ten fakt stały się pełniącymi funkcje publiczne. Z tym nie można się zgodzić. Jak już wyżej wskazano, pełnienie funkcji publicznych przez członków zebrania wiejskiego uzasadnione zostało ich wejściem w skład organu uchwałodawczego jakim jest zebranie wiejskie. Przez to osoby te współdecydują o sprawach powierzonych temu organowi. Natomiast osoby, które podpisały wniosek o odwołanie sołtysa, nie stały się przez to członkami zebrania wiejskiego, bowiem z tego tytułu nie współdecydowały o sprawach powierzonych temu organowi, w tym o losach wniosku o odwołanie sołtysa. Przyjmując pogląd skarżącego, doszłoby do sytuacji, że każdy inicjator postępowania przed organami uchwałodawczymi musiałby być uznany za osobę pełniącą funkcję publiczną. Co jest oczywiście wnioskiem zbyt daleko idącym. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, nie sposób przyjąć, że osoby, które podpisały wniosek o odwołanie sołtysa stały się osobami pełniącymi funkcje publiczne i przez to ich imię i nazwisko nie podlega ograniczeniu w udostępnieniu ich skarżącemu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W sprawie nie ma także zastosowania przepis art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Ustawa ustanawia w art. 5 ust. 3 dodatkowe gwarancje jawności postępowań toczących się przed organami państwa, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji. Jeżeli zatem postępowanie dotyczy wskazanych w tym przepisie podmiotów i ma związek z wykonywanymi przez nie zadaniami lub sprawowaną funkcją, nie można ograniczać dostępu do informacji o rozstrzyganych i dotyczących tych kwestii sprawach ze względu na interes strony (np. sołtysa). Ochrona interesu strony, która jest w tym wypadku organem władzy, osobą pełniącą funkcję publiczną (np. sołtys) lub też podmiotem wykonującym zadania publiczne, nie może być przesłanką objęcia tajemnicą informacji o toczących się z jej udziałem postępowaniach. Nad interesem strony przeważa bowiem interes społeczeństwa, które ma prawo kontrolować tok postępowania i sposób załatwienia tego rodzaju spraw. Przy czym ustawodawca jedynie przykładowo wymienia postępowania administracyjne, karne lub cywilne, co oznacza, że nie jest to katalog zamknięty. Przy czym nie można ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w tych postępowaniach (np. w postępowaniu o odwołanie sołtysa) z zastrzeżeniem ust. 1, 2 i 2a art. 5 u.d.i.p. Zatem dostęp do informacji dotyczących prywatności osób uczestniczących w takim postępowaniu - niebędacych osobami pełniącymi funkcje publiczne, podlega nadal ograniczeniu. W konkluzji należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy art. 5 ust. 3 u.d.i.p. nie mógłby stanowić ograniczenia dostępu do informacji związanych z postępowaniem o odwołanie sołtysa, dotyczących tegoż sołtysa ze względu na ochronę jego interesu. Natomiast przepis ten nie uchyla ograniczenia dostępu do informacji ze względu na prywatność, dotyczących osób niepełniących funkcji publicznych, które podpisały wniosek o wszczęcie postępowania. W rezultacie w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 5 ust. 3 u.d.i.p. co powoduje, że nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 3 u.d.i.p. i art. 47 Konstytucji RP.

Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, bowiem brak było przesłanek do jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Wyżej wykazano, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.