Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1679/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 29
journal: Dz.U. 2006 nr 83 poz 578
law: Rozporządzenie MInistra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. ze skargi A. F. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego A. F. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. F. jest decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] lipca 2010 r., znak: [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.)- decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] lutego 2010 r., znak: [...].

Wskazaną decyzją z [...] lutego 2010 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: Okręgowa Komisja) działając na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) oraz art. 14 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), § 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 96 poz. 817), odmówiła A. F. nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej bez przeprowadzenia egzaminu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Okręgowa Komisja wskazała, iż A. F. wnioskiem z [...] sierpnia 2008 r. wystąpił o wyznaczenie ponownego terminu egzaminu na uprawnienia budowlane w specjalności drogowej. Powołał się na ukończenie studiów wyższych magisterskich na Wydziale Melioracji Wodnych [...] w [...] i uzyskanie [...] czerwca 1980 r. tytułu zawodowego magistra inżyniera melioracji wodnych oraz odbycie praktyki na budowie w okresie pomiędzy grudniem 1985 r. a grudniem 1998 r.

Okręgowa Komisja oceniając wniosek ustaliła, że w latach 1999-2003, wobec wnioskodawcy było już prowadzone postępowanie kwalifikacyjne z jego wniosku z [...] stycznia 1999 r., ale dotyczyło ono specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Postępowanie z tego wniosku zostało zakończone prawomocną decyzją z [...] sierpnia 2003 r. odmawiającą nadania wnioskodawcy uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej z ograniczeniem do dróg wewnętrznych, a przyczyną wydania takiego rozstrzygnięcia było niezdanie egzaminu przez wnioskodawcę. I dalej, Okręgowa Komisja zauważyła, że obecny wniosek z [...] sierpnia 2008 r. -dotyczący uprawnień drogowych i "wyznaczenia ponownego terminu egzaminu"- powinien być kwalifikowany w ramach innej specjalności aniżeli specjalność, w której wnioskodawca ubiegał się o nadanie uprawnień budowlanych w latach 1999-2003. Wówczas była to specjalność konstrukcyjno-budowlana, obecnie zaś specjalność drogowa jest samodzielną specjalnością wyodrębnioną wśród innych, niezależną od specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Następnie, Okręgowa Komisja wyjaśniła, iż z uwagi na to, że wniosek dotyczy specjalności drogowej a negatywny wynik egzaminu dotyczył specjalności konstrukcyjno-budowlanej, wezwała wnioskodawcę do sprecyzowania podania i pismem z 1 grudnia 2008 r. A. F. podał, że ubiega się o uprawnienia w specjalności drogowej. Na tej też podstawie, zdaniem Okręgowej Komisji, należało wniosek A. F. z 2008 r. potraktować jako nowy, tj. jako wszczynający postępowanie dotyczące innej specjalności niż to, zakończone w 2003 r.

W związku z powyższym Okręgowa Komisja przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne w zakresie wnioskowanej specjalności drogowej.

Okręgowa Komisja uzasadniając merytoryczne rozstrzygnięcie wskazała, że w niniejszym postępowaniu należało zastosować przepis art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163 poz. 1364), zgodnie z którym, w stosunku do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane, które przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 2006 r., uzyskały wykształcenie na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stwierdziła, że do wnioskodawcy, który legitymuje się wykształceniem uzyskanym w roku 1980 i który powołał się na rozpoczęcie odbywania praktyki zawodowej od roku 1985, znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm., tj. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2005 r. - dalej: Prawo budowlane obowiązujące do 31.12.2005 r.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. nr 96 poz. 817 - dalej: rozporządzenie MI). Mając na względzie taki stan prawny Okręgowa Komisja wskazała, iż zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 4 lit. a) Prawa budowlanego obowiązującego do 31 grudnia 2005 r., do nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie wymagane jest posiadanie odpowiedniego wykształcenia średniego bądź pokrewnego wykształcenia wyższego. W załączniku nr 1 do rozporządzenia MI, określony został wykaz wykształcenia odpowiedniego i pokrewnego dla poszczególnych specjalności uprawnień budowlanych, przy czym wykształcenie wnioskodawcy nie zostało wymienione w tym załączniku. Jako wykształcenie odpowiednie dla specjalności drogowej w rozporządzeniu wskazano: dla uprawnień bez ograniczeń - ukończenie studiów wyższych na kierunku budownictwo, dla uprawnień w ograniczonym zakresie - uzyskanie wykształcenia średniego i tytułu zawodowego technika drogownictwa. Wykształcenia pokrewnego dla specjalności drogowej ww. rozporządzenie nie przewiduje. Okręgowa Komisja stwierdziła, iż rozważała zatem, czy jest możliwe przeprowadzenie indywidualnej kwalifikacji wykształcenia wnioskodawcy zgodnie z § 29 rozporządzenia MI w związku z art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163 poz. 1364). Zgodnie z tym przepisem, wykształcenie uzyskane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, którego kierunek był określany w sposób odbiegający od przyjętego w rozporządzeniu, podlega indywidualnemu rozpatrzeniu i zakwalifikowaniu przez właściwą komisję kwalifikacyjną na podstawie programu kształcenia jako wykształcenie odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności. Przepis ten ma zastosowanie do osób posiadających wykształcenie uzyskane na kierunkach, które zmieniły nazwę lub zreorganizowały się, ale program kształcenia pozostał tożsamy lub bardzo zbliżony do programu zrealizowanego na kierunkach wykształcenia wymienionego w rozporządzeniu MI dla określonych specjalności. Okręgowa Komisja podniosła, iż w tym celu wezwała wnioskodawcę do złożenia dokumentu zawierającego zestawienie przedmiotów zrealizowanych na studiach, które zainteresowany ukończył. W odpowiedzi wnioskodawca nie złożył wymaganego dokumentu, ale w piśmie wyjaśniającym z dnia 3 lutego 2009 r. porównał swoje wykształcenie do uzyskiwanego na kierunku inżynieria środowiska. Okręgowa Komisja zauważyła, że zaniechała zwracania się bezpośrednio do władz S. [...] w [...] o przedstawienie programu nauczania na studiach ukończonych przez wnioskodawcę z uwagi na fakt, iż w aktach sprawy znajduje się pismo złożone przez wnioskodawcę podpisane przez Prodziekana Wydziału [...] w [...] z [...] października 1996 r., znak Mel. [...], w którym stwierdza się wprost, że kierunek melioracje wodne decyzją Ministra Edukacji Narodowej z 30 grudnia 1991 r. został zmieniony na kierunek inżynieria środowiska z pozostawieniem programu kształcenia realizowanego na kierunku melioracje wodne. Zgodnie z opinią władz wydziału studia, które ukończył wnioskodawca należy traktować identycznie, do ukończonych na kierunku inżynieria środowiska. Mając na uwadze powyższe, w tym opinię przedstawioną przez Prodziekana Wydziału [...] w [...] i dokonując oceny sprawy Okręgowa Komisja doszła do wniosku, że nie można porównywać wykształcenia wnioskodawcy uzyskanego na kierunku melioracje wodne na Wydziale [...] w [...] (mgr inż. melioracji wodnych), z wykształceniem na kierunku budownictwo, ani z wykształceniem średnim kończącym się uzyskaniem tytułu zawodowego technika drogownictwa. Nie można bowiem stwierdzić, że wykształcenie zbliżone do wykształcenia uzyskanego w roku 1980 na kierunku melioracje wodne obecnie można uzyskać na kierunku budownictwo lub w technikum zdobywając tytuł zawodowy technika drogownictwa. Według Okręgowej Komisji dziedzina melioracje wodne jest odrębną dziedziną od budownictwa. Analizując obowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie standardów kształcenia dla poszczególnych kierunków oraz poziomów kształcenia, a także trybu tworzenia i warunków, jakie musi spełniać uczelnia, by prowadzić studia międzykierunkowe oraz makrokierunki (Dz. U. Nr 164 poz. 1166), Okręgowa Komisja stwierdziła, że standardy nauczania dla kierunku budownictwo nie przewidują treści kształcenia w zakresie melioracji. Dlatego też, w jej ocenie, nie można przyjąć, że wykształcenie wnioskodawcy na Wydziale [...] w [...] uzyskane w roku 1980 stanowi podobne wykształcenie, do tego jakie obecnie zdobywa się na kierunku budownictwo lub w technikum, w którym nauka kończy się uzyskaniem tytułu technika drogownictwa. Zdaniem Okręgowej Komisji nie można było więc przyjąć, że kierunek studiów, które ukończył wnioskodawca: melioracje wodne, został jedynie określony w sposób odmienny od przyjętego w rozporządzeniu MI dla specjalności drogowej, tj. kierunku budownictwo. Nie została zatem spełniona przesłanka z § 29 rozporządzenia MI, aby móc dokonać indywidualnej kwalifikacji wykształcenia wnioskodawcy. Dalej, Okręgowa Komisja wskazała, że wykształcenie wnioskodawcy można byłoby porównywać z wykształceniem uzyskiwanym na kierunku inżynieria środowiska. Wskazuje na to analiza ww. rozporządzenia z dnia 12 lipca 2007 r., zgodnie z którym na kierunku inżynieria środowiska przewidziane są treści kształcenia w zakresie melioracji. Jednakże dokonanie porównania programu nauczania zrealizowanego na studiach, które ukończył wnioskodawca z programem realizowanym na studiach na kierunku inżynieria środowiska byłoby zasadne, gdyby wnioskodawca podtrzymał wniosek o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W przypadku bowiem tej specjalności ukończenie studiów na kierunku inżynieria środowiska stanowi wykształcenie pokrewne. Studia na obecnym kierunku inżynieria środowiska są zbliżone do dawnych studiów prowadzonych na wydziałach melioracji wodnych i niekiedy, choć nie zawsze, programy dawnych studiów na tych wydziałach są porównywalne w zakresie ze studiami na kierunku inżynieria środowiska. W wypadku jednak specjalności drogowej, ukończenie studiów na kierunku inżynieria środowiska pozostaje, w ocenie organu, bez znaczenia, nie jest to bowiem ani kierunek odpowiedni ani pokrewny dla tej specjalności. Okręgowa Komisja, w oparciu o powyższe, stwierdziła, że wykształcenie wnioskodawcy nie stanowi wykształcenia pokrewnego dla specjalności drogowej i nie spełnia przesłanek art. 14 ust. 3 pkt 4 lit. a) Prawa budowlanego obowiązującego do 31 grudnia 2005 r. Ponadto Okręgowa Komisja stwierdziła także, że odbyta przez wnioskodawcę praktyka nie może zostać zaliczona do praktyki na podstawie art. 14 ust. 3 pkt 4 lit. b) Prawa budowlanego obowiązującego do 31 grudnia 2005 r., gdyż nie została odbyta co najmniej po ukończeniu trzeciego roku studiów na właściwym kierunku.

A. F. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, składając odwołanie do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Zarzucił decyzji brak uzasadnienia faktycznego. Zarzucił również, że uniemożliwiono mu udziału w postępowaniu, w tym wglądu akt sprawy. Wskazał, że jego studia budowlane zmieniły nazwę, a w takim przypadku rozporządzenie w § 22, a teraz w § 29 jednoznacznie nakazuje pozytywnie zakwalifikować studia jako odpowiednie lub pokrewne dla wnioskowanych uprawnień. W konsekwencji wniósł o wydanie decyzji pozytywnej na podstawie rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46).

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lipca 2010 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: Krajowa Komisja) utrzymała decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu wskazała, iż Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna prawidłowo uznała pismo strony z [...] sierpnia 2008 r. za "nowy" wniosek w sprawie. I dalej, Krajowa Komisja rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności przypomniała, że warunki uzyskania uprawnień budowlanych zostały określone w ustawie, tj. w art. 14 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Do dnia 1 stycznia 2006 r. warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych bez ograniczeń było posiadanie m.in. odpowiedniego wykształcenia wyższego, a więc zarówno wyższego zawodowego, jak i magisterskiego. W dniu 1 stycznia 2006 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Powyższa ustawa nadała nowe brzmienie art. 14 ust. 3 - ustawy - Prawo budowlane, podwyższając wymogi uzyskania uprawnień budowlanych. Zmiana art. 14 ust. 3 polegała głównie na tym, iż osoby ubiegające się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń powinny posiadać wykształcenie wyższe magisterskie, a osoby ubiegające się o uprawnienia w ograniczonym zakresie wykształcenie wyższe zawodowe. W ustawie zmieniającej art. 14 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, znalazły się przepisy przejściowe, które dotyczą tzw. "spraw w toku". Krajowa Komisja wskazała, iż jednym z nich jest art. 5 tej ustawy, który stanowi, że "W stosunku do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały wykształcenie wymagane na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki, stosuje się przepisy dotychczasowe.". Podniosła, że zastosowanie tego przepisu do konkretnej sprawy wywołuje przede wszystkim taki skutek, że osoba posiadająca tytuł zawodowy technika, mimo zmiany art. 14 ust. 3, będzie mogła ubiegać się o uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie oraz, że osoba posiadając wyższe wykształcenie zawodowe, a nie magisterskie, będzie mogła uzyskać uprawnienia bez ograniczeń. Krajowa Komisja wskazała również, że przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu art. 5 należy rozumieć także przepis art. 16 w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2006 r., w tym także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 96, poz. 817). Dodała, że rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie zostało wydane na podstawie art. 16 ust. 1 i 1a ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym po 28 lipca 2005 r. Dalej, Krajowa Komisja stwierdziła, że warunkiem skorzystania z przepisu art. 5 jest po pierwsze uzyskanie przed 1 stycznia 2006 r. wykształcenia wymaganego na podstawie przepisów dotychczasowych, a więc na podstawie art. 14 ust. 3 w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, po drugie - rozpoczęcie przed tą datą praktyki zawodowej. W/w warunki muszą zostać spełnione łącznie.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Krajowa Komisja zauważyła, że strona uzyskała przed 1 stycznia 2006 r. tytuł magistra inżyniera melioracji wodnych i rozpoczęła przed tą datą praktykę zawodową. Zaznaczyła przy tym, iż wykształcenie uzyskane na kierunku melioracje wodne nie jest wykształceniem wymaganym na podstawie przepisów dotychczasowych, kierunek ten nie został, bowiem wskazany w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W tej sytuacji, zdaniem Krajowej Komisji, wnioskodawca nie spełniał warunków określonych w art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Krajowa Komisja stwierdziła zatem, że do wniosku strony należy stosować przepisy obecnie obowiązujące.

W tym kontekście Krajowa Komisja wskazała, że zgodnie z treścią załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, strona ubiegając się o uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności drogowej, winna legitymować się wykształceniem wyższym uzyskanym na kierunku budownictwo. Krajowa Komisja podniosła, że wnioskodawca, legitymując się tytułem magistra inżyniera na kierunku melioracje wodne, nie posiada odpowiedniego wykształcenia dla specjalności drogowej. Krajowa Komisja w swoim rozstrzygnięciu nie podzieliła opinii Prodziekana Wydziału [...] w [...], z której wynika, że studia ukończone przez wnioskodawcę są tożsame ze studiami ukończonymi na kierunku inżyniera środowiska. Zauważyła, że kierunek melioracje tylko w pewnym zakresie pokrywa się z kierunkiem inżynieria środowiska, bowiem -w jej ocenie- program nauczania na kierunku melioracje wodne nie obejmował z zasady przedmiotów z zakresu gazownictwa, wentylacji i ciepłownictwa, które są wiodące na kierunku inżynieria środowiska. Krajowa Komisja stanęła na stanowisku, iż kierunek studiów ukończonych przez stronę zbliżony jest do kierunku inżynieria środowiskowa, ta zaś jest kierunkiem pokrewnym dla specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a nie drogowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] lipca 2010 r. skarżący – A. F. zarzucił Krajowej Komisji, iż nie wykonała podstawowego, zasadniczego obowiązku wynikającego z § 29 rozporządzenia w sprawie uprawnień budowlanych, tj. nie dokonała indywidualnego rozpatrzenia jego wykształcenia i zaliczenia jako pokrewnego, ewentualnie odpowiedniego do specjalności drogowej. Ponadto zarzucił Izbie Inżynierów bezprawne przewlekanie sprawy, matactwa, kłamstwa, brak wyczerpującego rozpatrzenia sprawy, jego argumentów, jak również brak uzasadnienia faktycznego. Skarżący oświadczył, że kierunek ukończonych przez niego studiów obejmował przedmioty niezbędne dla każdej specjalności budowlanego i drogowej (np. geodezję, geotechnikę, hydrologię i hydromechanikę, budownictwo stalowe i budownictwo drogowe). Ponownie zwrócił się więc o wydanie pozytywnej decyzji w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Na koniec zarzucił Komisjom Kwalifikacyjnym orzekającym w sprawie, że nie zapewnili mu czynnego udziału w sprawie.

Na poparcie swojego stanowiska, skarżący przy piśmie procesowym z 9 października 2010 r. przedstawił zaświadczenie Prodziekana ds. Dydaktyki [...] w [...] z [...] września 2010 r. W piśmie procesowym z 30 listopada 2010 r. skarżący ponownie przedstawił okoliczności przemawiające za uwzględnieniem skargi i wskazał, że jego wykształcenie jest w każdym zakresie odpowiednie lub pokrewne do specjalności drogowej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści.

Uwzględniając skargę Sąd za konieczne dla prawidłowego załatwienia sprawy uznał uchylenie obu decyzji wydanych w tym postępowaniu.

-Postępowanie to zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z [...] sierpnia 2008 r. zatytułowanym "wniosek o wyznaczenie terminu egzaminu", w którym skarżący wskazał, że w związku z uzyskaniem negatywnego wyniku egzaminu i otrzymaniem decyzji z [...] sierpnia 2003 r. o odmowie nadania uprawnień budowlanych, zwraca się z prośbą o wyznaczenie ponownego terminu egzaminu na uprawnienia budowlane. Wobec tak brzmiącego wniosku, nawiązującego do poprzednio prowadzonego postępowania z wniosku skarżącego z 1999 r. o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, słusznie Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna uznała, że wniosek ten wymaga doprecyzowania. W konsekwencji, na skutek pisma skarżącego uzupełniającego pierwotne podanie, Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna zasadnie przyjęła, że podanie to dotyczy nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej, wprowadzonej do art. 14 ustawy – Prawo budowlane ustawą zmieniającą z 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718).

Dodać w tym miejscu warto, że w ustawie tej w art. 7 ust. 1 przewidziano, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. To zaś oznacza, iż sprawa z wniosku skarżącego z 1999 r. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ww. ustawą i obowiązujących od 11 lipca 2003 r. nie mogła być załatwiona.

-Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna błędnie jednak przyjęła, iż sprawa winna być prowadzona w oparciu o przepisy obowiązujące do 31 grudnia 2005 r.

Błędnie bowiem uznała, iż w okolicznościach sprawy zastosowanie znajduje art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), na co słusznie zwróciła uwagę -i zweryfikowała w tym zakresie orzeczenie wydane w I instancji- Krajowa Komisja Kwalifikacyjna. Wniosek o nadanie uprawnień został złożony 19 sierpnia 2008 r. i co do zasady sprawę z tego wniosku należało rozpatrzeć w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy samorządu zawodowego, o ile przepisy przejściowe nie stanowią inaczej. Tym samym należało ocenić, czy ww. przepis przejściowy (tj. art. 5 wskazanej ustawy zmieniającej), będzie miał w tym przypadku zastosowanie, czy też nie.

Zgodnie z jego treścią, w stosunku do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane, które przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 2006 r.) uzyskały wykształcenie wymagane na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosując ten przepis Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna zupełnie nie dostrzegła, iż posługuje się on sformułowaniem "wykształcenie wymagane", a skoncentrowała się jedynie na tym (na co wskazuje uzasadnienie decyzji), że przepis ten odnosi się do wykształcenia uzyskanego "przed dniem wejścia w życie ustawy". W konsekwencji błędnie oceniła, że przepis ten obejmuje skarżącego, albowiem uzyskał on wykształcenie w 1980 r., tj. przed 1 stycznia 2006 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna prawidłowo wskazała, iż warunkiem skorzystania z omawianego przepisu art. 5, jest po pierwsze uzyskanie przed 1 stycznia 2006 r. wykształcenia wymaganego na podstawie przepisów dotychczasowych, a więc na podstawie art. 14 ust. 3 w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych budownictwie, po drugie - rozpoczęcie przed tą datą praktyki zawodowej, a warunki te muszą zostać spełnione łącznie. Skarżący, tytuł magistra inżyniera melioracji wodnych (na który wskazuje ubiegając się o uprawnienia) uzyskał przed 1 stycznia 2006 r. i przed tą datą rozpoczął praktykę zawodową. Zaznaczyć jednak należy, iż wykształcenie uzyskane przez skarżącego nie jest wykształceniem wymaganym na podstawie przepisów dotychczasowych. Kierunek melioracje wodne nie został bowiem wskazany w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. Prawidłowo zatem Krajowa Komisja Kwalifikacyjna uznała, iż wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustawy, a to oznacza, że do wniosku skarżącego należy stosować obecnie obowiązujące przepisy.

W tym zakresie należy uznać uzasadnienie decyzji Krajowej Komisji z [...] lipca 2010 r. za prawidłowe i za zasadnie korygujące decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej.

Jednocześnie wyjaśnienia w tym miejscu wymaga (z uwagi na treść skargi), iż organy samorządu zawodowego orzekając w niniejszej sprawie -z wniosku złożonego w 2008 r.- nie mogły zastosować do jej rozpatrzenia stanu prawnego obowiązującego w 1975 r., a dokładnie: poprzedniej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.), czego domaga się skarżący. Organy mogą działać tylko na podstawie obowiązującego porządku prawnego, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., a przepisy obowiązujące nie przewidują możliwości rozpatrzenia wniosku o nadanie uprawnień osobie, która uzyskała wykształcenie i praktykę zawodową w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy – Prawo budowlane, na podstawie tej właśnie ustawy i przepisów rozporządzenia wykonawczego do niej. Przewidują jedynie, że osoby, które, przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie (art. 104 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r.).

-Powyższe oznacza, iż postępowanie organu samorządu zawodowego I instancji pozbawione było prawidłowego postępowania wyjaśniającego. Opierało się bowiem na nieprawidłowym stanie prawnym, tj. na przepisach rozporządzenia, które nie mogło być w tym przypadku zastosowane. Tym samym nie można uznać, aby przed tym organem postępowanie wyjaśniające niezbędne do wydania decyzji załatwiającej wniosek miało miejsce. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna dostrzegając wadę w decyzji wydanej w I instancji (polegającą na błędnym zastosowaniu ww. przepisu przejściowego, tj. art. 5 powołanej ustawy zmieniającej), winna była zatem rozważyć i ocenić, czy dla właściwego załatwienia sprawy nie jest konieczne jej przekazanie do ponownego rozpatrzenia, a więc zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Tego zaś Krajowa Komisja zupełnie nie wzięła pod uwagę uznając, iż wady popełnione przed organem samorządu zawodowego I instancji mogą być usunięte w postępowaniu odwoławczym. W konsekwencji nie dostrzegła, iż podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Już tylko z tego powodu -w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna stwierdzając bowiem, iż rozstrzygnięcie I instancji opiera się na nieprawidłowo przyjętych do rozpatrzenia sprawy przepisach prawa, winna była uchylić to rozstrzygnięcie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W istocie bowiem postępowanie organu I instancji pozbawione było właściwego postępowania dowodowego.

Nadto, nawet przy założeniu, że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna dysponowała w sprawie całym materiałem dowodowym, niezbędnym do prawidłowej oceny wniosku skarżącego, zauważyć należy, iż ona również nie przeprowadziła wymaganego prawem postępowania, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

-W tym kontekście należy wyjaśnić, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy wykształcenie jakim legitymuje się skarżący wystarczające jest do uzyskania uprawnień do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej.

Stosownie do treści art. 14 ust. 3 pkt 4 lit a ustawy – Prawa budowlane z 1994 r., uzyskanie uprawnień budowlanych, w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, wymaga ukończenia wyższych studiów zawodowych, w rozumieniu przepisów o wyższych szkołach zawodowych, na kierunku odpowiednim dla danej specjalności lub ukończenia studiów magisterskich, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, na kierunku pokrewnym dla danej specjalności. Z uwagi na to, iż wykształcenie skarżący zdobywał w latach 1975-1980, a kierunek studiów jaki ukończył był określany w sposób odbiegający do przyjętego w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578 ze zm.), należało do rozpatrzenia ww. kwestii spornej zastosować § 29 wskazanego rozporządzenia. Stosownie do treści tego przepisu, wykształcenie, uzyskane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, którego kierunek lub zawód techniczny był określany w sposób odbiegający od przyjętego w rozporządzeniu, podlega indywidualnemu rozpatrzeniu i zakwalifikowaniu przez izbę, na podstawie programu kształcenia, jako wykształcenie odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności.

Chociaż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż przepis § 29 Krajowa Komisja Kwalifikacyjna brała pod uwagę rozpatrując sprawę (albowiem wskazuje na "indywidualną kwalifikację wykształcenia"), to jednak nie można uznać, aby przeprowadziła prawidłowe postępowanie z jego uwzględnieniem. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna nie dokonała bowiem indywidualnej kwalifikacji wykształcenia skarżącego, o czym świadczy brak w uzasadnieniu analizy porównawczej przedmiotów wykładanych na kierunku studiów ukończonym przez skarżącego w latach 1975-1980 z przedmiotami obecnie wykładanymi na kierunku wymaganym dla specjalności, o którą skarżący się ubiega. Taka analiza w sprawie nie została bezspornie przeprowadzona. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna poprzestała jedynie na stwierdzeniu, że kierunek studiów ukończony przez skarżącego - melioracje wodne, jest zbliżony do kierunku inżynieria środowiskowa. W konsekwencji uznała, że kierunek melioracje wodne nie obejmuje w ogóle przedmiotów z zakresu budownictwa drogowego. Dokonana w tym zakresie ocena nie znajduje jednak żadnego odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. W efekcie nie wiadomo na jakiej podstawie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna poczyniła takie spostrzeżenia i dokonała oceny sprawy. Tymczasem skarżący tak w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze twierdzi, że kierunek studiów, który ukończył, obejmował przedmioty niezbędne dla specjalności budowlanej i drogowej. W piśmie procesowym uzupełniającym skargę podał, że w czasie, gdy kończył studia nie było określenia kierunku. Podstawowym określeniem był wydział, a na jego wydziale "wg nowej terminologii i aktualnych wyzwań" powołano dwa kierunki budowlane: budownictwo i inżynierię środowiskową. Skarżący do akt sądowych sprawy załączył zaświadczenie Prodziekana ds. Dydaktyki Wydziału [...] z [...] września 2010 r., z którego wynika, że program studiów na Wydziale Melioracje wodne w latach 1975-1980 przygotowywał do uzyskiwania uprawnień w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i instalacyjnej, i był szczególnie ukierunkowany m.in. na specjalizację drogową.

To wszystko stanowi o tym, iż decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej należało uznać za wadliwą również z powodu istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście ww. § 29 rozporządzenia. Pomimo zastosowania prawidłowego stanu prawnego, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna wydała swoje rozstrzygnięcie bez dostatecznego postępowania wyjaśniającego.

-Uchybienia dostrzeżone w sprawie uzasadniały -w ocenie Sądu- uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] lipca 2010 r., ale również decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] lutego 2010 r., opierającej się na błędnie przyjętym stanie prawnym.

Orzekając ponownie w sprawie, biorąc pod uwagę ocenę Sądu, Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadzi ponownie postępowanie dowodowe i oceni raz jeszcze wykształcenie i praktykę zawodową skarżącego, przy czym winno to nastąpić po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego o dowody umożliwiające zastosowanie powyżej cyt. § 29.

-Na koniec i niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż organ, wzywając stronę do sprecyzowania podania, winien mieć na względzie i winien kierować się przy tym zasadą wynikającą z art. 9 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, począwszy od jego wszczęcia. Brak znajomości przepisów prawa może powodować nieudolne określenie żądania. Udzielenie informacji na tym początkowym etapie może więc mieć istotne znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Jest to o tyle ważne, że to do strony występującej z inicjatywą -co należy w tym miejscu podkreślić- należy określenie żądania, a więc rodzaju sprawy i trybu w jakim ma być ona prowadzona. W wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90 (ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji.

Powyższe wymagało -w ocenie Sądu- zaznaczenia w niniejszej sprawie, albowiem w wezwaniu do sprecyzowania podania z 19 sierpnia 2008 r. organ samorządu zawodowego winien pouczyć skarżącego (w kontekście jego wniosku) o obowiązującym stanie prawnym (a tego nie uczynił), co pozwoliłoby skarżącemu na lepszą ocenę sytuacji i możliwości uzyskania uprawnień budowlanych. Nie wykluczone, iż takie wezwanie -spełniające wymogi wynikające z art. 9 k.p.a.- spowodowałoby, iż skarżący domagałby się uprawnień w specjalności konstrukcyjno - budowlanej w ograniczonym zakresie. Należy zaś zauważyć, że zgodnie z przepisami rozporządzenia, inżyniera środowiskowa (powstała z melioracji wodnych, czy też zbliżona do melioracji wodnych) jest kierunkiem pokrewnym dla tej specjalności. Orzekając ponownie w sprawie, również tą uwagę Sądu, Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna winna mieć na względzie, tym bardziej, iż po uprawomocnieniu się wyroku sprawa wróci do etapu wniosku skarżącego. Tylko zaś od skarżącego prawidłowo pouczonego przez organ może zależeć, w którym kierunku winno zmierzać postępowanie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.