Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1029/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 366/11 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 366/11, oddalił skargę [...] na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

[...] (dalej: strona, wnioskodawca) złożył 9 maja 2008 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008, tj. jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO).

Pismem z dnia 25 listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie wykrytych nieprawidłowości, dotyczących objętej wnioskiem działki ewidencyjnej nr 129. W odpowiedzi wnioskodawca oświadczył, że w roku 2008 na ww. działce użytkował grunty rolne zgodnie z danymi zawartymi we wniosku.

Pismem z dnia 12 stycznia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. powiadomił stronę o wykrytych w sprawie nieprawidłowościach, dotyczących działki ewidencyjnej nr 1191. W odpowiedzi wnioskodawca złożył korektę wniosku oraz załączył oświadczenie, podając, że w roku 2008 na działce ew. nr 1191 uprawiał grykę, resztę stanowił ugór, który przygotowywany pod uprawę truskawek.

Pismem z dnia 30 stycznia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wezwał stronę do wzięciu udziału w rozprawie administracyjnej, dotyczącej ustalenia faktycznego użytkowania zadeklarowanych do płatności ww. działek rolnych.

W odpowiedzi wnioskodawca złożył do Biura Powiatowego ARiMR w K. oświadczenie, w którym przedstawił pięciu świadków mających potwierdzić, że to właśnie on użytkował powyższe grunty rolne zgodnie z danymi zawartymi we wniosku.

W dniu 25 lutego 2009 r. w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w K. odbyła się rozprawa administracyjna na okoliczność ustalenia faktycznego użytkownika gruntów rolnych, położonych na działkach ewidencyjnych nr 129 i 1191, położonych w miejscowości [...]. Na rozprawę stawili się: wnioskodawca i [...] (dalej: skarżąca) oraz pięciu świadków, tj.: [...]. W trakcie przesłuchania świadkowie zgodnie oświadczyli, iż sporne grunty w roku 2008 użytkował rolniczo wnioskodawca. Z powyższej okoliczności został sporządzony protokół, który został podpisany przez wszystkie osoby uczestniczące w czynnościach.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: k.p.a.) - przyznał stronie pomoc finansową z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grup upraw podstawowych na rok 2008 w kwocie 23.029, 93 zł. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 29 maja 2009 r.

W dniu 17 lipca 2009 r. odwołanie od wspomnianej decyzji wniosła skarżąca. Według skarżącej zaskarżona decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. została wydana niezgodnie ze stanem faktycznym w zakresie posiadania i faktycznego użytkowania gruntów rolnych w obrębie działek ewidencyjnych o nr 129, 144 i 1191. Skarżąca wskazała, że ww. grunty zarówno w roku 2008, jak i w latach poprzednich były w jej posiadaniu, faktycznie użytkowane i utrzymywane jako trwałe użytki rolne. W tym kontekście skarżąca podniosła, że w 2008 r. powyższe grunty zostały przez nią obsiane trawą po zniszczeniach dokonanych przez wnioskodawcę pod koniec 2007 r., co ma potwierdzać wyrok Sądu Rejonowego w K. Wydział Karny z dnia 19 czerwca 2009 r., którym wnioskodawca został uznany za winnego zniszczenia upraw na spornym gruncie i za co został skazany na karę 6 miesięcy pozbawienia wolności w zawieszeniu na 2 lata. Skarżąca podważała wiarygodność zeznań świadków przesłuchanych w trakcie rozprawy administracyjnej z dnia 25 lutego 2009 r. W ocenie skarżącej zeznania te wzajemnie się wykluczają. Brak wiarygodności tych zeznań ma potwierdzać również wyżej powołany wyrok Sądu Rejonowego.

Z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania skarżącej, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. przekazał odwołanie do rozpatrzenia do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C., który [...] listopada 2009 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dni16 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/GI 322/10 stwierdził nieważność zaskarżonej przez skarżącą decyzji, wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nastąpiła więc przesłanka do stwierdzenie nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. rozpatrzył sprawę odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dania [...] maja 2009 r. i postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując, że w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu skarżąca po raz pierwszy pojawiła się w trakcie rozprawy administracyjnej, której celem było ustalenie faktycznego użytkowania części gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności zarówno przez nią jak i przez wnioskodawcę.

Organ II instancji przypomniał, że decyzja organu I instancji została doręczona wnioskodawcy dnia 29 maja 2009 r., a pismo odwoławcze skarżącej zostało nadane w placówce pocztowej dnia 17 lipca 2009 r., a więc po upływie 14-dniowego terminu do wniesienie odwołania. W ocenie organu odrębnym zagadnieniem jest, czy skarżąca była w ogóle stroną postępowania zakończonego kwestionowaną przez nią decyzją wydaną w sprawie [...] w przedmiocie płatności JPO i UPO na rok 2008.

Zdaniem organu, z uwagi na złożenie odwołania po ustawowym terminie oraz fakt, że skarżąca nie była stroną postępowania prowadzonego przed organem I instancji, a więc jest osobą niemającą legitymacji do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 134 k.p.a. należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., który wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 366/11, oddalił skargę. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że stosownie do będącego podstawą prawną postanowienia art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się oceny wymogów formalnych odwołania ma znaczenie prawne w zakresie treści podjętego rozstrzygnięcia. Organ w pierwszej kolejności winien skoncentrować się na kontroli kwestii dopuszczalności odwołania.

W rozpoznawanej sprawie wystąpiła niedopuszczalność podmiotowa, spowodowana brakiem legitymacji strony do wniesienia środka zaskarżenia. Skarżąca bowiem kwestionowała w złożonym odwołaniu zasadność decyzji wydanej w sprawie płatności dla [...], sama występując w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu administracyjnym jedynie podczas przeprowadzonej przez organ I instancji rozprawy administracyjnej. Rozprawa ta, dotyczyła łącznie kilku spraw administracyjnych, bowiem jej celem było wyjaśnienie wątpliwości w przedmiocie faktycznego użytkowania działek rolnych o numerach 129 i 1191. Wnioskodawczynią w jednej ze spraw, których dotyczyła rozprawa, była właśnie skarżąca. W tym kontekście Sąd I instancji wskazał, że z zapisu komparycji protokołu rozprawy z dnia 25 lutego 2009 r., skarżąca nie może wywodzić, iż w sprawie z wniosku [...] była stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też art. z art. 2 i 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tak więc w sprawie toczącej się z wniosku [...] skarżąca nie brała udziału i nie posiadała w niej przymiotu strony, nie została jej też doręczona podjęta w tej sprawie decyzja.

Według Sądu I instancji treść art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyraźnie wskazuje, że stroną postępowania o przyznanie płatności jest podmiot (rolnik) występujący z wnioskiem o przyznanie tych płatności. Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania mającą interes prawny w nabyciu konkretnego uprawnienia.

Zdaniem Sądu I instancji nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącej, że pozbawienie jej możliwości wniesienia odwołania jest niesprawiedliwe. Skarżąca ma bowiem możliwość zaskarżenia decyzji wydawanych w postępowaniu toczącym się z jej wniosku, a obejmującym te same działki, a ewentualne korzystne dla niej rozstrzygnięcie, nie pozostanie bez wpływu na stanowisko organu również w tej sprawie, będzie bowiem mogło stanowić podstawę wznowienia niniejszego postępowania.

W ocenie WSA prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] maja 2009 r. nabrała waloru ostateczności dnia 13 czerwca 2009 r., co wynika z treści przepisu art. 16 § 1 w związku z art. 129 § 2 k.p.a. Sąd wskazał również, że gdyby skarżąca złożyła odwołanie przed upływem terminu do jej zaskarżenia przez stronę biorącą udział w postępowaniu, tj. do dnia 12 czerwca 2009 r., wówczas obowiązkiem organu II instancji byłoby rozpoznanie tego odwołania i rozstrzygnięcie go, a w przypadku stwierdzenia, że odwołującej się nie przysługuje przymiot strony, należałoby umorzyć postępowanie odwoławcze. Natomiast w sytuacji, kiedy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu wniósł odwołanie po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu uznać należy, że odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, dlatego obowiązkiem organu było stwierdzenie – w trybie art. 134 k.p.a. – jego niedopuszczalności. W ocenie Sądu nie zasługiwał również na uwzględnienie wniosek skarżącej o przywrócenie jej terminu do wniesienia odwołania, bowiem wniosek taki, zgodnie z treścią art. 59 § k.p.a. rozpatrzeć może jedynie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania.

II

[...] skargą kasacyjną zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących posiadania statusu strony i uczestnika postępowania administracyjnego, w szczególności art. 28 k.p.a.;

2) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących składania przez stronę lub uczestnika postępowania administracyjnego odwołania do organu II instancji, w szczególności art. 129 § 2 k.p.a.;

3) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie postępowania po zakończeniu postępowania a przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się do całości zebranego materiału w sprawie;

4) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

5) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności, w tym faktycznego przebiegu postępowania administracyjnego w oparciu o dokumenty wskazane w uzasadnieniu;

6) naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż skarżąca nie brała udziału jako strona w postępowaniu przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie dotyczącym wniosku o płatności złożonego przez [...], obejmującego m. in. grunty rolne skarżącej co nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym prowadzonego postępowania administracyjnego;

7) niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., oceny posiadania przez skarżącą interesu prawnego do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w K. do organu II instancji, tj. Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR we W., podczas, gdy złożone odwołanie dotyczyło decyzji administracyjnej dotyczącej praw majątkowych skarżącej, a interes prawny skarżącej wynika z przepisów:

- art. 44, 53, 55, 553, 140, 252, 336 Kodeksu cywilnego,

- art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666 ze zm.),

- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.,

8) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez zawężenie podstawy prawnej orzeczenia jedynie do przepisów wykonawczych w postaci Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11.04.2007 r. oraz przepisów k.p.a. w postaci art. 16 §1, art. 129 i art. 134;

9) naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i nie wzięcie pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., że w obiegu prawnym pozostaje decyzja wydana z wniosku o płatności złożonego przez [...] do gruntów skarżącej, podczas gdy wniosek skarżącej dotyczący tych samych gruntów i tego samego okresu (rok 2008) pozostawał, w momencie złożenia przez skarżącą odwołania do organu II instancji, od wielu lat nie rozpatrzony przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;

10) oparcie wyrokowania na hipotezie, że w przypadku rozstrzygnięcia odwołania skarżącej złożonego od wydanej dla niej samej decyzji o odmowie przyznania płatności będzie mogło nastąpić wznowienie postępowania zakończonego decyzją dla [...], podczas gdy decyzja wydana dla [....] i fakt pozostawania tej decyzji w mocy uniemożliwia uwzględnienie zasadnego odwołania skarżącej od wydanej dla niej samej decyzji o odmowie przyznania płatności, jeśli bowiem ARiMR uznała, że płatności z części gruntów skarżącej należą się [...] i ta decyzja pozostaje w mocy, to ARiMR nie może uwzględnić słusznego odwołania skarżącej od wydanej dla niej samej decyzji, gdyż byłaby to decyzja sprzeczna z pozostającą ciągle w mocy decyzją wydaną dla [...];

11) oparcie wyrokowania na nie znajdującym odzwierciedlenia w stanie faktycznym stwierdzeniu, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym z wniosku [...];

12) oparcie wyrokowania na zupełnie bezpodstawnym i całkowicie sprzecznym z dokumentacją zebraną w sprawie twierdzeniu, że skarżąca nie miała legitymacji strony w postępowaniu prowadzonym z wniosku o płatności [...];

13) oparcie wyrokowania na błędnym ustaleniu, że decyzja wydana dla [...] nabrała waloru ostateczności z dniem 13 czerwca 2009 r., podczas gdy organ nie ogłosił wydanej decyzji stronie – [...], która dowiedziała się o jej istnieniu dopiero 16 lipca 2009 r., po czym niezwłocznie, następnego dnia, tj. 17 lipca 2009 r. skarżąca złożyła od niej odwołanie;

14) oparcie wyrokowania na rozumowaniu, że interes prawny w nabyciu konkretnego uprawnienia (płatności do gruntów) ma rolnik, z którego inicjatywy zostało wszczęte postępowanie i nie wzięcie pod uwagę (pominięcie) faktu, że postępowanie toczyło się z dwóch wniosków, tj. wniosku złożonego przez [...] i skarżącą, a ponieważ [...] zniszczył zasiewy skarżącej na jej własnych gruntach jesienią 2007 r. i przyjął te zniszczenia za podstawę złożenia wniosku na grunty skarżącej w roku 2008, to skarżąca ma interes prawny, a nawet obowiązek kwestionować decyzję wydaną w takich okolicznościach przez ARiMR o przyznaniu płatności dla [...], w przeciwnym przypadku działałaby na własną szkodę;

15) oparcie wyrokowania na zupełnie gołosłownym twierdzeniu, że z zapisu komparycji protokołu rozprawy z dnia 25 lutego 2009 r. nie można wywodzić, że skarżąca była stroną postępowania prowadzonego z wniosku [...], podczas gdy protokół ten zawiera oznaczenie spraw, których dotyczy rozprawa i jednoznaczne oznaczenie stron biorących udział w rozprawie, gdzie wyraźnie jest wskazana skarżąca jako strona dla sprawy prowadzonej z wniosku [...] o płatności na rok 2008;

16) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez nie uwzględnienie przepisów Wspólnot Europejskich dotyczących kryteriów dla rozstrzygania tzw. konfliktów krzyżowych, w tym w szczególności Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, a w szczególności art. 7 ust. 1 pkt. a powyższego Rozporządzenia Komisji (WE),

17) naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie prawa własności skarżącej.

Zdaniem skarżącej była ona stroną postępowania administracyjnego przed organami ARiMR. W powyższym postępowaniu wystąpił tzw. konflikt krzyżowy dotyczący spornych działek będących zarówno jej własnością jak i będących w jej posiadaniu i użytkowaniu rolniczym. Powodem powstania przedmiotowego konfliktu krzyżowego było złożenie wniosku o płatności do gruntów wchodzących w skład działek nr 129 i 1191 przez skarżącą jako uprawnioną do czynienia zgodnych z prawem rozporządzeń tymi działkami oraz utrzymującą te działki zgodnie z przepisami, na podstawie których możliwe jest skuteczne ubieganie się o płatności, podczas gdy jednocześnie na ww. działki złożył wniosek o płatności [...], nie posiadający nigdy do tych działek żadnego tytułu prawnego oraz nie użytkujący działek.

Według skargi kasacyjnej organ błędnie uznał, że [...], który od jesieni 2007 r. rozpoczął niszczenie trwałego użytku zielonego skarżącej znajdującego się na spornych działkach (co potwierdza prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w K.), powinien za swoje bezprawne czyny otrzymać płatności do tych gruntów rolnych. Dowody potwierdzające niszczenie zasiewów skarżącej w postaci wyroku Sądu Rejonowego w K. oraz pisemne oświadczenia świadków, że na gruntach skarżącej rosła trawa, a nie było tam upraw deklarowanych przez [...] były znane Agencji, w toku prowadzonego postępowania. Także protokół kontroli wykonanej na zlecenie ARiMR we wrześniu 2008 r. nie zawiera treści wskazującej na niezgodności pomiędzy wnioskiem skarżącej o płatności, a stanem stwierdzonym na gruncie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Kwestią najistotniejszą, która powinna być rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie posiadania lub nieposiadania przymiotu strony przez skarżącą na gruncie art. 28 k.p.a. Zatem istota sporu sprowadza się do tego, czy skarżąca ma interes prawny, a zatem czy posiada przymiot strony w postępowaniu wszczętym z wniosku [...] o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych na rok 2008. Skarżąca bowiem kwestionowała w złożonym w rozpoznawanej sprawie odwołaniu zasadność decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w K. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla wnioskodawcy – [...]. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] maja 2009 r. przyznającej wnioskodawcy – [...] - pomoc finansową z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grup upraw podstawowych na rok 2008.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego, a zatem nie można jej przypisać przymiotu strony w sprawie toczącej się z wniosku [...] o przyznanie jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej.

Na wstępie podkreślić należy, że pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało zbudowane w art. 28 k.p.a. na prawnej kategorii interesu prawnego. Zgodnie z tym przepisem bowiem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, którego interesu prawnego (a tym bardziej obowiązku) dotyczy to postępowanie.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie kwestię uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony wiąże się z koniecznością wykazania własnego interesu prawnego, wyznaczonego granicami wynikającymi nie tylko z przepisu art. 28 k.p.a., ale i z konkretnego przepisu prawa materialnego.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 9/96, wskazano, iż zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Przewidziana w przepisach tego prawa możliwość (lub obowiązek) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. stanowi w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i w konsekwencji decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków.

Jak stwierdził NSA w cyt. uchwale - nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze podkreśla się, że interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88, nie publ.). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę (zob. postanowienie NSA z dnia 30 maja 1984 r. II SA 789/84, nie publ.). Wywarcie przez decyzję administracyjną bezpośredniego skutku w sferze praw i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że postępowanie administracyjne, w którym decyzja taka zostaje wydana, dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1993 r. V SA 1497/92, V SA 1498/92, ONSA 1993 Nr 4 poz. 116). Uzasadnia to konkluzję, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej.

W wyroku z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 144/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest jego interes prawny. Interes prawny musi być "własny", a nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny. Oznacza to, że jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wprost wynika z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu". Natomiast w wyroku z dnia 20 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II GSK 37/05, zbiór LEX nr 165962) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "Na tym m.in. polega istota postępowania administracyjnego, że każda z działających w nim stron jest osobno powiązana stosunkiem prawnym, wyrosłym z normy prawa materialnego z organem prowadzącym postępowanie. Ta norma decyduje o losach sprawy administracyjnej wobec każdej ze stron".

Podkreślenia wymaga, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w pełni powyższe poglądy reprezentowane w orzecznictwie podziela i stwierdza, że skarżąca posiada interes faktyczny, nie zaś interes prawny, a w konsekwencji nie można jej przypisać przymiotu strony postępowania.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wywodzi posiadanie interesu prawnego z faktu, iż zarówno ona jak i wnioskodawca – [...] domagają się dopłat do tych samych działek rolnych. Zatem, Sąd I instancji, jak i organy prowadzące postępowanie powinny traktować skarżącą jako stronę w postępowaniu, zainicjowanym wnioskiem o przyznanie dopłat, złożonym przez [...], aby z uwagi na ujawnienie okoliczności dotyczących posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do działek o nr ew. 1191 i 129, zagwarantować skarżącej ochronę własnych praw w tym postępowaniu jako strony, ponieważ wydana decyzja dotknie jej interesu prawnego jako ich współwłaściciela, czyli rozstrzygnie o jej prawach i obowiązkach.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca wystąpiła w prowadzonym w rozpoznawanej sprawie postępowaniu administracyjnym w sprawie z wniosku [...] jedynie podczas przeprowadzonej przez organ I instancji rozprawy administracyjnej. Rozprawa ta dotyczyła łącznie kilku spraw administracyjnych związanych z wyjaśnieniem wątpliwości w przedmiocie faktycznego użytkowania działek rolnych o numerach: 129 i 1191. Wnioskodawczynią w jednej ze spraw była właśnie skarżąca – [...]. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, z zapisu komparycji protokołu rozprawy z dnia 25 lutego 2009 r. (akta administracyjne k. 32) skarżąca nie może wywodzić, iż w sprawie z wniosku [...] była stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tak więc w sprawie toczącej się z wniosku [...] skarżąca nie brała udziału i nie posiadała przymiotu strony, nie została jej też doręczona podjęta w tej sprawie decyzja.

Przypomnieć należy, że przepisem prawa materialnego regulującym warunki przyznania określonemu podmiotowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest w rozpoznawanej sprawie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z treścią tego przepisu rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności obszarowe są przyznawane w drodze decyzji. Od decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych przysługuje odwołanie do dyrektora oddziału regionalnego Agencji (art. 19 ust. 3 cyt. ustawy). Jeżeli decyzja, o której mowa w ust. 1, uwzględnia w całości żądanie rolnika i nie określa zmniejszeń lub wykluczeń oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu, o których mowa w ust. 2, decyzję tę doręcza się jedynie na żądanie strony (art. 19 ust. 9 cyt. ustawy). Za dzień doręczenia decyzji, w przypadku gdy strona nie wystąpiła z żądaniem jej doręczenia, uważa się dzień uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym strony (art. 19 ust. 10 cyt. ustawy). Żądanie doręczenia decyzji składa się do kierownika biura powiatowego Agencji w terminie 14 dni od dnia uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym strony (art. 19 ust. 11 cyt. ustawy) . W przypadku gdy strona wystąpiła z żądaniem doręczenia decyzji, odwołanie od tej decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia (art. 19 ust. 12 cyt. ustawy).

Analiza treści wyżej cytowanych przepisów wyraźnie wskazuje – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – że stroną postępowania o przyznanie płatności jest rolnik występujący z wnioskiem o przyznanie tych płatności. Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania mającą interes prawny w nabyciu konkretnego uprawnienia. Natomiast analiza w/w przepisów nie może prowadzić do twierdzenia, iż rolnik zyskuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym z wniosku innego rolnika o przyznanie płatności do tych samych działek.

Zatem, zarówno wnioskodawca – [...], jak i skarżąca - mają swój interes prawny do domagania się przyznania dopłat w odrębnych postępowaniach. Interes prawny przysługuje tym rolnikom tylko w ich własnych sprawach administracyjnych. Rolą zaś organów jest ustalenie, w odrębnie prowadzonych postępowaniach, któremu wnioskodawcy należy przyznać dopłaty, a w stosunku do którego wydać decyzję odmawiającą przyznania żądanych dopłat (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. o sygn. akt II GSK 530/10).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, że pozbawienie jej możliwości wniesienia odwołania jest niesprawiedliwe. Skarżąca ma bowiem możliwość zaskarżenia decyzji wydawanych w postępowaniu toczącym się z wniosku skarżącej, a obejmującym te same działki. Nie ma wątpliwości, że ewentualne korzystne dla niej rozstrzygnięcie, nie pozostanie bez wpływu na stanowisko organu również w niniejszej sprawie, będzie bowiem mogło stanowić podstawę wznowienia niniejszego postępowania.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w rozpoznawanej sprawie jest wiadomo z urzędu, że skarżąca – podobnie jak wnioskodawca – [...] – złożyła wniosek o przyznanie płatności obszarowych na rok 2008, m.in. do działek o numerach ew.: 129 oraz 1191. Zapadł w tej sprawie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 12 października 2012 r. o sygn. akt III SA/Gl 713/12 ze skargi [...], którym to wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego tejże Agencji w M. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie odmowy przyznania [...] płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008. Zatem skarżąca ma interes prawny i przymiot strony w tym postępowaniu wszczętym na podstawie złożonego wniosku o przyznanie płatności obszarowych na 2008 r., nie zaś w postępowaniu wszczętym z wniosku [...].

Z uwagi na powyższe, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, a nie procesowym, bowiem stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do przesłanek warunkujących naruszenie wymienionego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, który to zarzut podniesiony został w skardze kasacyjnej.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zawarty w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej, przez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności, w tym faktycznego przebiegu postępowania administracyjnego w oparciu o dokumenty wskazane w uzasadnieniu.

Wyjaśnić należy, że obowiązek z art. 133 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Z tego wynika, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Nakładając obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy ustawodawca nakazuje uwzględnić sądowi stan faktyczny istniejący w momencie wydania decyzji, wskazuje także na to, iż sąd administracyjny nie może samodzielnie dokonywać ustaleń faktycznych.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji wyłącznie na podstawie akt sprawy, nie postąpił zatem wbrew zakazowi zawartemu w przepisie art. 133 § 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie przywołał w skardze kasacyjnej żadnego argumentu, który mógłby podważyć dokonaną w ten sposób ocenę, a tym samym przemawiać na rzecz uwzględnienia analizowanego zarzutu, w szczególności nie ma w tym zakresie znaczenia to, że wywody Sądu uznaje on za nieznajdujące dostatecznego oparcia w przepisach prawa. Tę ostatnią okoliczność mógł on wszelako podnosić w ramach zarzutów odwołujących się do innych przepisów, tych mianowicie, z którymi wywody te pozostawać miały w sprzeczności. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy do zwalczania wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu.

Przesądzenie, że skarżąca nie ma interesu prawnego, a zatem nie jest stroną postępowania w sprawie z wniosku [...] o przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, czyni niemożliwym merytoryczne ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.