Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2863/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 z wz z ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 176/15 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 176/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J.W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazał J.W. rozebrać wybudowane w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...], obręb [...], gmina [...] (1) parterowy budynek rekreacji indywidualnej z poddaszem użytkowym, konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym krytym trzciną, budynek o wymiarach 11,33 m na 7,25 m oraz podcień o wymiarach 2,95 m na 7,28 m; (2) parterowy budynek gospodarczy będący w budowie, z poddaszem, konstrukcji drewnianej ryglowej – mur pruski, z dachem dwuspadowym krytym trzciną, budynek o wymiarach 7,00 m na 4,8 m oraz podcień o wymiarach 1,5 m na 4,8 m.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas kontroli w dniu 9 maja 2014 r. ustalono, że na ww. działce w trakcie budowy są dwa budynki. Pierwszy o konstrukcji drewnianej, trwale związany z gruntem, parterowy z poddaszem użytkowym, z krytym trzciną dachem dwuspadowym symetrycznym z lukarnami. Ściany fundamentowe obmurowane cegłą. Stan zawansowania robót – stan surowy zamknięty. Podcienie wsparte na słupach drewnianych. Budynek realizowany w miejscu poprzednio istniejącego obiektu rekreacji indywidualnej. Wymiary budynku wynoszą 11,33 m na 7,25 m plus podcień 2,95 m na 7,28 m. W odniesieniu do tego obiektu J.W. oświadczył, że przeprowadził remont budynku, gdyż nie nadawał się on do dalszego użytkowania i konieczne było przeprowadzenie remontu, które nie wymagało pozwolenia na budowę. Roboty zostały rozpoczęte w sierpniu 2013 r.

Drugi obiekt to budynek gospodarczy, konstrukcji drewnianej ryglowej – mur pruski, trwale związany z gruntem, parterowy z poddaszem, z krytym trzciną dachem dwuspadowym symetrycznym z lukarną. Ściany fundamentowe obmurowane cegłą. Stan zawansowania robót – stan surowy zamknięty. Brak schodów na poddasze i podłogi na poddaszu. Budynek realizowany w miejscu poprzednio istniejącej wiaty. Budynek o wymiarach 7,00 m na 4,8 m oraz podcień o wymiarach 1,5 m na 4,8 m. W odniesieniu do tego obiektu J.W. oświadczył, że przeprowadził remont wiaty z zabudowaniem jej ścian i był przekonany, że taki remont nie wymagał ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia. Roboty zostały rozpoczęte w sierpniu 2013 r.

Następnie ustalono na podstawie oświadczenia J.W., że jest on właścicielem działki, jednakże inwestorem jest T.P.

Dalej organ zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się kopia protokołu z przeprowadzonej w dniu 9 maja 2011 r. na działce nr [...] kontroli. Na podstawie tego protokołu ustalono, że w tamtym czasie na ww. działce znajdował się obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej typu dachowiec o wymiarach w rzucie 8,86 m na 5,90 m, w tym taras 1,25 m na 5,90 m oraz wiata o wymiarach 5,90m na 3,90 m, stanowiące własność A. Obiekty te były mniejsze niż obecne. Powierzchnia zabudowy obecnego budynku rekreacji indywidualnej wynosi ok. 103,96 m², a poprzednio było 52,27 m², natomiast powierzchnia obecnego budynku gospodarczego wynosi ok. 40,8 m², zaś powierzchnia wiaty wynosiła 23,01 m². W 2011 r. toczyły się postępowania administracyjne dotyczące tamtych obiektów, które zakończyły się ich legalizacją.

Organ wyjaśnił także, iż nie można zgodzić się z twierdzeniami J.W., iż wykonywane prace odbywały się na obiektach istniejących i nie doprowadziły do zwiększenia ich parametrów technicznych oraz że polegały jedynie na odtworzeniu stanu pierwotnego, z zastosowaniem wyrobów budowlanych innych niż pierwotne.

Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne organ uznał, że na budowę ww. budynków winno być udzielone pozwolenie na budowę. Jednakże pozwolenie takie nie zostało uzyskane. Z powodu braku tejże decyzji, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie wskazanych w jego treści dokumentów. Nałożone tym postanowieniem obowiązki także nie zostały spełnione. Dlatego na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazano rozbiórkę przedmiotowych obiektów.

Na skutek odwołania wniesionego przez J.W., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu organ ten wyjaśnił, że niewątpliwie wykonane roboty budowlane doprowadziły do zakończenia bytu fizycznego obiektu pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej typu "dachowiec" i istniejącej wiaty i zastąpienia ich odpowiednio budynkiem rekreacji indywidualnej z dachem dwuspadowym i budynkiem gospodarczym. Tym samym za prawidłowe uznano zakwalifikowanie robót budowlanych wykonanych na terenie działki w 2013 r. jako budowa nowych obiektów budowlanych. Na ich budowę nie uzyskano pozwolenia na budowę. Dlatego też przeprowadzono postępowanie w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wskazał także na zaświadczenie Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2014 r., w którym stwierdzono, iż remont istniejących budynków na działce nr [...] jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz na postanowienie z dnia [...] września 2014 r. w treści którego odmówiono wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność z ustaleniami obowiązującego planu budowy obiektów budowlanych. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu na terenie przedmiotowej działki istnieje zakaz realizacji wszelkich form zabudowy oraz dopuszczenia pozostawienia dotychczasowej zabudowy o funkcjach innych niż ustalenia planu, jej użytkowania i remontowania bez zwiększania parametrów zabudowy. A zatem wybudowane budynki stanowią nową zabudowę, niedopuszczalną w świetle miejscowego planu, co uzasadniało nakazanie ich rozbiórki.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. wniósł J.W., zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów k.p.a., tj. art. 15, 8, 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140; art. 7 i 77; art. 7, 77, 76 § 1 i 76a § 1; art. 7, 77 w zw. z art. 104 § 1;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a".

W uzasadnieniu Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie spór sprowadza się do oceny prawnej stanu faktycznego, tzn. czy przeprowadzone roboty stanowiły remont istniejących obiektów budowlanych, czy też budowę nowych obiektów budowlanych, wymagającą pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego w sposób należyty i wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy, a nadto dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do przepisów prawa znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Organy obu instancji jako podstawę rozstrzygnięcia powołały przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i podkreśliły, że wykonano roboty budowlane polegające na budowie dwóch nowych obiektów budowlanych bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Dalej Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji co do rodzaju i wielkości zabudowy istniejącej na działce nr [...] w roku 2011 oraz aktualnie. Uwzględniając zaś rodzaj i zakres wykonanych robót budowlanych, organy zasadnie stwierdziły, że w przedmiotowej sprawie faktycznie miła miejsce budowa budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz budowa budynku gospodarczego, a nie remont dotychczas istniejących budynku rekreacji indywidualnej i wiaty. Powyższe okoliczności potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach niniejszego postępowania i dołączonych do nich aktach z 2011 r.

W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż wykonane prace stanowiły jedynie remont. Za remont nie można bowiem uznać wykonania prac, w wyniku których obiekt uzyskuje inne parametry i wymiary niż obiekt pierwotnie istniejący. W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny. Nowy budynek rekreacji jest zupełnie inaczej posadowiony, gdyż poprzedni "dachowiec" stał na fundamentach bloczkowych. W miejscu wiaty stanął natomiast budynek gospodarczy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że nie można w wyniku remontu wiaty zrealizować budynku gospodarczego. Przy czym Sąd podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż warunkiem zakwalifikowania określonych robót jako remontu jest to, aby roboty te były wykonywane w istniejącym obiekcie, a nie w obiekcie, który nie istnieje w całości, czy też w znacznej części i efektem tychże robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu.

Dalej Sąd wyjaśnił, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasada ta wynika z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Zaś brak decyzji o pozwoleniu na budowę wymagał zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się ust. 1, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu, zakres robót wykonanych w niniejszej sprawie wymagał pozwolenia na budowę. Organy wszczęły zatem prawidłowo tryb postępowania legalizacyjnego z art. 48 ustawy Prawo budowlane, zobowiązując skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów. Obowiązki te nie zostały jednak wykonane. Podstawą do legalizacji przedmiotowych budynków nie może być zaświadczenie Wójta Gminy K. o zgodności remontu z ustaleniami miejscowego planu, gdyż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową obiektów. Sąd zauważył przy tym, że organ ten wydał postanowienie w którym odmówił stwierdzenia zgodności z miejscowym planem budowy obiektów na działce nr [...].

A zatem, wobec niewykonania przez skarżącego obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji, konieczne było wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowych budynków.

Końcowo Sąd wyjaśnił, że nakaz rozbiórki został skierowany do skarżącego jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. Powyższe, w świetle art. 52 ustawy Prawo budowlane, należy uznać za prawidłowe. I nie ma tutaj znaczenia, że T.P. finansował wykonane roboty. Podniósł także, że organy przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, właściwie ustalając stan faktyczny sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując ten wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

I. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi wskutek błędnego ustalenia, iż prace wykonane na budynkach położonych na działce nr [...] zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy prace te w rzeczywistości stanowiły prace remontowe, które mogą być prowadzone bez konieczności uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi pomimo, iż organy administracji publicznej zaniechały dokonania koniecznych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia inwestora prac budowlanych przeprowadzonych na działce nr [...], oraz w zakresie posiadania przez inwestora tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji rozbiórkowej;

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. 7 k.p.a. i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi pomimo, iż organy administracji zaniechały zweryfikowania, pomimo wniosków skarżącego, wyników przeprowadzonych pomiarów budynków na działce nr [...], z danymi wynikającymi z geomapy;

4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo skierowania decyzji rozbiórkowej do niewłaściwego podmiotu, tj. skarżącego jako właściciela obiektów budowlanych położonych na działce nr [...], podczas gdy decyzja ta powinna zostać skierowana jedynie do inwestora prac budowlanych;

5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne obciążenie skarżącego obowiązkiem dowodowym w zakresie ustalenia inwestora prac budowlanych na działce nr [...], podczas gdy ciężar dowodu w powyższym zakresie spoczywał wyłącznie na organach administracji publicznej;

II. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1/ art. 52 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 48 ust. 4 tej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niezasadne skierowanie decyzji rozbiórkowej do skarżącego, jako właściciela budowli wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej, podczas decyzja ta powinna być w pierwszej kolejności skierowana do inwestora;

2/ art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 8 i w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie, w stosunku do robót przeprowadzonych na budynkach znajdujących się na działce nr [...], powinien być zastosowany wyłącznie art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie sformułowanych wyżej zarzutów.

W piśmie z dnia 3 stycznia 2017 r. skarżący podtrzymał zarzuty i argumentację zawartą w złożonej skardze kasacyjnej. Przytoczył także nowe uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskazując że nie można określać jako samowolę budowlaną robót w sytuacji, gdy realizowane one były zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w piśmie tym skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci:

1/ opinii urbanistycznej z dnia 5 lipca 2016 r.

2/ opinii urbanistycznej z dnia 25 kwietnia 2016 r.

3/ dokumentacji zdjęciowej załączonej do pisma

na okoliczność, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają na terenie działki nr [...] realizację zabudowy zagrodowej, a istniejąca zabudowa pozostaje w zgodzie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że podstawę prawną nakazu rozbiórki stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Z art. 48 ust. 4 tej ustawy wynika, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tj. nakazuje rozbiórkę. W niniejszej sprawie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia przedłożenie także czterech egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do dnia 10 listopada 2014 r. Bezsporne jest, że obowiązku tego skarżący nie wykonał. Nie uzyskał bowiem zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego na terenie obejmującym działkę zainwestowaną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz postanowienie z dnia [...] września 2014 r.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie można podzielić zarzutu opisanego w punkcie I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, iż wykonane w tej sprawie roboty stanowiły prace remontowe, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można w tym zakresie przypisać Sądowi pierwszej instancji wadliwej kontroli. Rację ma bowiem ten Sąd, że ustalenia organu co do tego, że wykonane roboty budowlane stanowiły wybudowanie nowych budynków, a nie przeprowadzenie remontu na budynkach już istniejących, są prawidłowe. Z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że jeszcze w 2011 r. na działce nr [...] istniał obiekt typu "dachowiec" pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie 8,86 m x 5,90 m. Natomiast w toku postępowania ustalono, że aktualnie w miejscu gdzie znajdował się wskazany "dachowiec" znajduje się budynek rekreacji indywidualnej, parterowy z poddaszem użytkowym, z dachem dwuspadowym symetrycznym o wymiarach w rzucie 11,33 m x 7,25 m plus podcień o wymiarach 1,5 m x 4,8 m. Na działce tej istniała także wiata o wymiarach 5,90 m x 3,90 m. Aktualnie na miejscu wiaty stoi budynek gospodarczy o wymiarach w rzucie 7,0 m x 4,8 m plus podcień o wymiarach 1,5 m x 4,8 m. Wysokość kalenicy dachu uległa zwiększeniu w stopniu pozwalającym na powstanie poddasza z otworami okiennymi i lukarną. Powyższe wskazuje, że powierzchnia zabudowy aktualnych budynków w stosunku do poprzednio istniejących obiektów uległa zwiększeniu prawie dwukrotnie – powierzchnia zabudowy budynku rekreacji wynosi ok. 103,96 m², zaś obiekt typu "dachowiec" miał powierzchnię zabudowy ok. 52,27 m²; powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego wynosi ok. 40,8 m², a powierzchnia zabudowy wiaty wynosiła 23,01 m².

W tej sytuacji zasadne jest stanowisko Sądu, iż na działce skarżącego zostały wybudowane nowe budynki, co trafnie ustaliły organy administracji. Przy czym, zauważyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się "poważnych zastrzeżeń co do wyników przeprowadzonych wymiarów", zaś argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie przekonuje. Nie był również konieczny w tej sprawie obmiar budynków przez uprawnionego geodetę. To organ nadzoru budowlanego we własnym zakresie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. I tak też w sprawie uczyniono. W toku kontroli w dniu 9 maja 2014 r. organ pierwszej instancji dokonał konkretnych ustaleń, w tym pomiarów obu nowo powstałych budynków. Pod tymi ustaleniami swój podpis złożył skarżący, nie wnosząc żadnych zastrzeżeń co do przeprowadzonych czynności. Znamienne jest również i to, że skarżący kwestionując prawidłowość dokonanych w sprawie przez organ pomiarów, nie przedłożył żadnych dowodów które podważałyby ustalenia organów w tym zakresie. Wskazuje jedynie, że organy nie zweryfikowały prawidłowości dokonanych przez pomiarów z danymi wynikającymi z przedłożonego przez niego wydruku z iGeoMap dla działki nr [...]. Takie działanie skarżącego nie może być uznane za skuteczne poddanie w wątpliwość czynności dokonanych przez organ w trybie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Odnosząc się zaś do uzupełniającej argumentacji na poparcie zarzutu sformułowanego w punkcie I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że z samowolą budowlaną o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane mamy do czynienia wówczas, gdy roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (zobacz: A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz. pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, str. 598). Natomiast kwestia zgodności budowy z miejscowym planem, w sytuacji jej zrealizowania bez wymaganego pozwolenia na budowę, mimo obowiązku jego uzyskania, ma znaczenie w postępowaniu legalizacyjnym mającym na celu likwidację tej samowoli.

A zatem uznając za miarodajny stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracji i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, w sposób niebudzący wątpliwości uznać należy, że w sprawie nie mamy do czynienia z remontem istniejących obiektów budowlanych. Dokonane przez skarżącego roboty spowodowały zakończenie bytu fizycznego wiaty i obiektu rekreacyjnego w postaci "dachowca", a na ich miejscu powstał całkowicie odmienny od poprzedniego budynek rekreacji indywidualnej (na miejscu obiektu typu "dachowiec") oraz budynek gospodarczy (na miejscu wiaty). Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji zaaprobował ocenę organów, że w sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, jako że na budowę ww. budynków skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę, mimo że było wymagane. Wbrew twierdzeniom skarżącego wykonanych przez niego robót budowlanych nie można uznać za remont. "Remont" w znaczeniu ustawowym odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. Polega na wykonywaniu robót niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, aby nie uległ on pogorszeniu z powodu eksploatacji. Za remont nie mogą być uznane roboty, w wyniku których powstają nowe elementy (porównaj: wyrok NSA z 8.02.2017 r. II OSK 1338/15). Natomiast jeżeli w wyniku robót budowlanych w danym budynku gospodarczym następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego w postaci zmiany: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości obiektu budowlanego, to nie ulega wątpliwości, że na takie roboty budowlane, będące w istocie budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 30.11.2010 r. II OSK 1800/09).

A zatem prawidłowo przyjęto, że przedmiotowe roboty, jako prowadzące do powstania nowych obiektów budowlanych nie mogły stanowić "remontu" w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie polegały na "odtworzeniu stanu pierwotnego". W tej sytuacji nie znalazły zastosowania przepisy art. 3 pkt 8 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. A zatem także i zarzut sformułowany w punkcie II ppkt 2 nie mógł zostać podzielony.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punktach I ppkt 2, I ppkt 4, I ppkt 5 oraz II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że skarżący jako właściciel działki zainwestowanej niezasadnie został obciążony nakazem rozbiórki, gdyż nakaz ten winien być skierowany do inwestora. Również i tych zarzutów nie można podzielić, albowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jawią się one jako całkowicie nieusprawiedliwione.

Na gruncie art. 52 ustawy Prawo budowlane Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie. Przepis art. 52 powyższej ustawy jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.11.2001 r. SA/Rz 597/00, LexPolonica 354876). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu (patrz wyroki NSA: z 24.05.2016 r. II OSK 2319/14, z 14.12.2016 r. II OSK 705/15, publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie żaden z przypadków o jakich wyżej mowa, a więc pozwalających skierować decyzję o nakazie rozbiórki również do inwestora, który nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, nie zaistniał. Po pierwsze w sposób niebudzący wątpliwości ustalono osobę właściciela nieruchomości na której znajduje się samowola, a nadto nie można z akt sprawy w żaden sposób wyprowadzić wniosku, iż wskazywany jako inwestor T.P. zrealizował sporne zamierzenie bez wiedzy i zgody skarżącego. Z akt sprawy wynika bowiem wniosek przeciwny. W toku całego postępowania skarżący twierdził, że T.P. jedynie finansował wykonywane roboty budowlane. Ich inicjatorem był sam skarżący, który faktycznie prowadził te roboty.

Końcowo wyjaśnić należy, że wniosek skarżącego o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci załączonych przy piśmie z dnia 3 stycznia 2017 r. opinii nie mógł zostać uwzględniony. Z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, iż przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być przeprowadzone wyjątkowo i ma wyłącznie uzupełniający charakter. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwe jest przeprowadzenie dowodów ograniczonych do dokumentów, zarówno urzędowych jak i prywatnych, pod warunkiem że jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w tej sprawie. Przeprowadzenie dowodu innego, niż dowód z dokumentu jest więc niedopuszczalne. Nadto, ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, wedle którego przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowo-administracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 25.09.2000 r. FSA 1/00, ONSA 2001/1/1; wyrok NSA z 25.04.2006 r. I OSK 360/05; wyrok NSA z 7.02.2001 r. V SA 671/00; wyrok NSA z 15.062009 r. I OSK 870/08; wyrok NSA z 23.09.2010 r. I OSK 1587/09). A opinie z treści których skarżący domaga się przeprowadzenia dowodu mają właśnie charakter opinii biegłych.

Reasumując podnieść należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.