Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 504/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1, art. 1, art. 81 ust. 1, art. 54 pkt 2, art. 64 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 804/17 w sprawie ze skargi K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 10 sierpnia 2017 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz K. Ś. kwotę 1210 (tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 804/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 10 sierpnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powyższy wyrok wydany został w następujący stanie faktycznym i prawnym: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia 10 sierpnia 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 9 czerwca 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez P.P.H.U. "E." T. D. pod nazwą: budowa – rozbudowa budynku produkcyjnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz rozbiórka istniejącego budynku gospodarczego na działce nr ... i ... położonych w miejscowości P. – orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji SKO w R. podniosło, że P.P.H.U. "E." T. D. wnioskiem z dnia 19 lutego 2016 r. wystąpiło do Urzędu Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działkach ... i ... polegającej na budowie budynku produkcyjnego z niezbędną infrastrukturą techniczną. Do wniosku dołączona została także ostateczna decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla zamierzonego przedsięwzięcia.

Po przeprowadzeniu stosownego postępowania, w przebiegu którego były wydawane przez Wójta Gminy P. decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, uchylone przez organ odwoławczy, Wójt Gminy P. decyzją nr ... z dnia 9 czerwca 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez P.P.H.U. "E." T. D. polegającej na budowie - rozbudowie budynku produkcyjnego wraz z infrastrukturą techniczną i rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego na dz. nr ... i ..., położonych w miejscowości P..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że po dokonaniu ustaleń i przeprowadzonej analizie, zaistniały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, bowiem spełnione zostały wymagania art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778; dalej: u.p.z.p.).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. S.

SKO w R. stwierdzając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie przytoczyło następującą argumentację:

Wniosek inwestora z dnia 24 marca 2017 r. po jego uzupełnieniu w dniu 26 września 2016 r. i 6 lutego 2017 r. spełnia obecnie wszystkie wymogi określone art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i mógł stanowić podstawę do wydania merytorycznej decyzji. Z akt administracyjnych organu pierwszej instancji wynika, że istniejąca nowa zabudowa obiektów budowlanych oraz pozostałej istniejącej i nowej powierzchni przeznaczonej do przekształcenia wynosi łącznie 4877 m2 i jest mniejsza od określonej przepisem § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego też inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko co potwierdza załączona do wniosku decyzja Wójta Gminy P. z dnia 27 sierpnia 2015 r. Kolegium uznało, że stan faktyczny sprawy ustalono prawidłowo i kwestia ta nie wymaga dalszych wyjaśnień.

Z akt sprawy wynika, że w terenie planowanej inwestycji brak jest ustaleń planu miejscowego. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej.

Organ pierwszej instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji zlecił opracowanie projektu decyzji osobie do tego uprawnionej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a następnie skierował ją do uzgodnienia z właściwymi organami o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Działanie organu pierwszej instancji było zgodne z art. 60 ust. 1 i 1a u.p.z.p. Zaskarżona decyzja poprzedzona została sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p., która to analiza stanowi integralną jej część.

Z ustaleń analizy tekstowej wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono o wielkość 84 m, tj. trzykrotnej szerokości frontu działki (28 x 3 = 84 m), tj. z każdej strony działek. Tak wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla potrzeb tej sprawy i zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Analiza tekstowa w ocenie Kolegium prawidłowo wyjaśnia spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka inwestora zabudowana jest budynkiem produkcyjnym, a więc planowana inwestycja jako rozbudowa stanowi tzw. kontynuację funkcji. Ustalenia odnośnie gabarytów rozbudowywanej części budynku znajdują potwierdzenie w analizie tekstowej. Analiza wykazała, że spełnione zostały pozostałe przesłanki określone art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Inwestycja ma dostęp do drogi publicznej o znaczeniu gminnym, istniejące w terenie uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, budynek ma być realizowany według rejestru gruntów częściowo w terenach przemysłowych i rolnych niewymagających zmiany przeznaczenia – pozytywne uzgodnienia z organem ochrony gruntów rolnych. Analiza wyjaśnia też kwestie związane ze zgodnością decyzji z przepisami odrębnymi, które zdaniem Kolegium są wystarczające. Z uwagi na realizację inwestycji w terenach chronionych podlegała ona uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Uzgodnienia takiego organ I instancji dokonał i jest ono pozytywne.

Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja spełnia wymagania art. 54 u.p.z.p. oraz posiada odpowiednie uzasadnienie faktyczne i prawne. W związku z powyższym Kolegium postanowiło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja ta spełnia warunek kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa,

2) § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu błędnych wartości poszczególnych parametrów maksymalnej i średniej zabudowy w ustalonym obszarze analizy i tym samym naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa",

3) § 8 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na określaniu geometrii dachu projektowanej inwestycji z tolerancją 25°, w sytuacji gdy przepisy prawa, a w szczególności regulacja naruszonego przepisu nie dopuszcza możliwości wskazania tego parametru z jakimkolwiek odstępstwem od niego,

4) art. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie że spełniony został warunek wymagania ładu przestrzennego, tj. że obiekt produkcyjny wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (parking, droga dojazdowa) tworzy harmonijną całość z otaczającą go przestrzenią oraz spełnia wymagania kompozycyjno-estetyczne.

Ponadto skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez bezkrytyczne przyjęcie, że parametry średniego wskaźnika wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego odpowiadają wymogom prawa i tym samym zaniechanie rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także przez zaniechanie rzetelnego ustalenia parametru średniego wskaźnika wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego, a przez to zaniechanie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia § 5 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z analizy urbanistycznej nie wynikają przesłanki uzasadniające odstępstwo od wyznaczenia parametru średniego wskaźnika wielkości zabudowy według reguł § 6 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.,

2) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nieustosunkowanie się do twierdzeń i dowodów zgłoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w zakresie rozbieżności między istniejącymi obiektami usługowymi w obszarze analizowanym, a nową zabudową, które zmierzały do wykazania, iż w przedmiotowej sprawnie nie mamy do czynienia z przesłanką kontynuacji funkcji zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył w uzasadnieniu, iż art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Sądu zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały dostatecznie dokonane przez organ pierwszej instancji. Skoro tak, to brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Dalej Sąd Wojewódzki stwierdził, że planowana inwestycja, jej umiejscowienie, charakterystyka, funkcja oraz gabaryty nie naruszają ładu przestrzennego. Spełnienie warunku określanego potocznie jako zasada dobrego sąsiedztwa wynika ze sporządzonej analizy, której wyniki stanowią załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W obszarze tym znalazły się obiekty, których funkcja i parametry pozwalały na ustalenie warunków dla planowanej inwestycji. Dokonując analizy dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy powinno się brać pod uwagę zagospodarowanie całego obszaru objętego analizą. Ograniczenie analizy wyłącznie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym jest planowana inwestycja mijałoby się z istotą i celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji stwierdził spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w oparciu o wyniki sporządzonej analizy.

Sąd pierwszej instancji wskazał też na poprawność ustalenia stanu faktycznego dokonanego przez organy obu instancji z którego wynika, że tereny w granicach inwestycji zabudowane są budynkiem produkcyjno-magazynowym i budynkami gospodarczymi. Posiadają dostęp do publicznej drogi gminnej. W granicach obszaru analizowanego istnieje niezbędna podstawowa infrastruktura techniczna dla realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Działki sąsiednie w obszarze analizowanym są działkami zabudowanymi. W granicach obszaru analizowanego i bezpośrednio z nim sąsiadującego istnieje zabudowa, która pozwoliła na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Wskazał, że jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy funkcji, podstawowa funkcja w obszarze analizowanym to "zabudowa zagrodowa", "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna", "zabudowa produkcyjna" (na działce nr ew. ... produkcja rolna). W tej sytuacji Sąd podzielił oceny organów, że planowana inwestycja spełnia warunki kontynuacji funkcji.

Jako niezasadne Sąd ocenił zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w odniesieniu do ustalonych wskaźników powierzchni zabudowy, wskaźnika geometrii dachu – kąta nachylenia, układu połaci dachowych, tj. naruszenia § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1, § 8 rozporządzenia. W tym zakresie w analizie funkcji stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji zawarte są konkretne ustalenia parametrów zabudowy w analizowanym terenie, z których te wskaźniki zostały wyprowadzone. Niczym nie poparte zarzuty skargi nieprawidłowych wielkości tych parametrów są jednostronnymi twierdzeniami skarżącej, które jako nie wynikające z konkretnych ustaleń, nie zasługują na wiarę. Natomiast przyjęta wielkość wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, w związku z twierdzeniami skarżącej, została w sposób jednoznaczny udokumentowana w sporządzonej analizie. Wynika z niej, że zgodnie z § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W analizie wskazano, że średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze – 15,1%, minimalny wskaźnik – 5%, maksymalny wskaźnik – 25,2 %. Wskaźnik terenów inwestycji – 14,9%. Powierzchnia zabudowy poniżej średniego wskaźnika.

Sąd nie dopatrzył się także zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 art. 80, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a., tym bardziej że skarga w tym zakresie nie zawiera rozwinięcia, poza przytoczeniem zarzutów w tym zakresie w sentencji skargi.

Jeżeli chodzi o kwestie związane z ewentualnym hałasem, korzystaniem z urządzeń specjalistycznych oraz godzinami, w jakich funkcjonować będzie zakład produkcyjny, Sąd Wojewódzki stwierdził, że te parametry nie podlegają badaniu na kontrolowanym etapie postępowania. Nie mieszczą się one bowiem w katalogu warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd dostrzegł, że wydana decyzja może naruszać interes faktyczny skarżącej, jednakże tego rodzaju naruszenie, zdaniem Sądu, nie dawało podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie stanowiło też wzorca kontroli stosowanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej K. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z dnia 14 września 2018 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej u.p.z.p.), przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem przez Sąd, że zaskarżona decyzja SKO spełnia warunek kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, co wobec jej wymiarów i przeznaczenia nie może mieć racji bytu;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, i przyjęcie przez Sąd za organem administracji, że tak duży obiekt produkcyjny wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, tworzy harmonijną całość z otaczającą go przestrzenią składającą się w znacznej mierze z zamieszkałych budynków, spełniając wymagania kompozycyjno-estetyczne;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81 ust. 1 w zw. z art. 1 u.p.z.p. w związku z § 5, 6, 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez jego niewłaściwe zastosowanie (Dz.U. 2003 Nr 164, poz. 1588), przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu niewłaściwych wartości parametrów maksymalnej i średniej zabudowy w ustalonym obszarze analizy, błędnego ustalenia geometrii dachu, co skutkowało naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, naruszeniem wymogów kompozycyjno-estetycznych;

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, 2, art. 77 k.p.a., przez jego nieprawidłowe zastosowanie, podczas gdy zgromadzony w sprawie przez organ drugiej instancji materiał dowodowy był niekompletny, powierzchowny oraz wymagał uzupełnienia o dowody na podstawie, których będzie można jednoznacznie wskazać, prawidłowe parametry średniego wskaźnika wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego, zgodne z wytycznymi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez jego niewłaściwe zastosowanie;

5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, 2, art. 77 k.p.a., a wynikowo art. 84 § 1 i 86 § 1 k.p.a., przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji publicznej nie przeprowadziły należycie postępowania dowodowego, co wymagało uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, celem uzupełnienia materiału dowodowego

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 16 grudnia 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się zasadne, bowiem Sąd Wojewódzki nie przeprowadził w sposób właściwy kontroli zaskarżonej decyzji, wskutek czego zaakceptował wadliwe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy decyzję z 9 czerwca 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie – rozbudowie budynku produkcyjnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego.

Kluczową kwestią, która wymagała oceny Sądu Wojewódzkiego było spełnienie przez przedmiotową inwestycję budowlaną wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zarówno w odwołaniu, jak też w skardze przedstawiona została szeroka argumentacja wskazująca na wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez ustalenie warunków zabudowy dla budynku produkcyjnego, który zdaniem strony skarżącej nie odpowiada wymogom zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji zaburza ład przestrzenny.

Natomiast Sąd Wojewódzki, nie odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi, stwierdził w sposób ogólnikowy, że planowana inwestycja, jej umiejscowienie, charakterystyka, funkcja oraz gabaryty nie naruszają ładu przestrzennego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, aby ocena Sądu co do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzedzona była weryfikacją ustaleń zawartych w kontrolowanej decyzji. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki nie wskazał jakie konkretnie dane przedstawione w analizie załączonej do decyzji stanowiły podstawę do stwierdzenia, że: "w granicach obszaru analizowanego i bezpośrednio z nim sąsiadującego istnieje zabudowa, która pozwoliła na określenie wymagań dla nowej zabudowy".

Również w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego brak jest wnikliwej oceny sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Tymczasem w niniejszej sprawie konieczne było rzetelne zbadanie, czy przedmiotowa inwestycja odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej na wyznaczonym do analizy obszarze, a w konsekwencji czy lokalizacja wnioskowanego obiektu pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego. Przy ustalaniu okoliczności istotnych w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należało mieć na uwadze, że wniosek dotyczy rozbudowy obiektu produkcyjnego wraz z infrastrukturą techniczną, przy czym planowany nowy budynek (rozbudowa) o powierzchni 870 m2 ma tworzyć z istniejącą zabudową obiekt produkcyjno-magazynowy o powierzchni 2217 m2, a powierzchnia pozostałej części terenu inwestycji przewidzianej do przekształcenia (drogi i utwardzone place) wynosi 2660 m2.

Nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że łączna powierzchnia istniejącej i projektowanej zabudowy oraz powierzchni terenu przeznaczonej do przekształcenia wynosi 0,49 ha, podczas gdy zabudowa przemysłowo-magazynowa o powierzchni od 0,5 ha zaliczana jest do przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 52 lit. a) Rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.).

W tym kontekście niezbędne było rozważenie, czy rozbudowa istniejącego obiektu produkcyjnego pozwoli zachować ład przestrzenny na danym obszarze, a zwłaszcza czy jest możliwe dostosowanie projektowanej zabudowy do określonych cech zagospodarowania na terenach sąsiednich, stosownie do wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zaznaczyć należy, że celem ustanowionej w powyższym przepisie zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W rezultacie projektowana zabudowa powinna odpowiadać zabudowie istniejącej pod względem charakterystyki urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych).

Przedstawione wyżej kryteria, służące ocenie, czy w analizowanym przypadku zachowane są wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie zostały w pełni uwzględnione przez organ pierwszej instancji.

Zarówno w uzasadnieniu decyzji, jak też w dokumencie analizy (załącznik nr 2 do decyzji) przedstawiono skrótowe ustalenia wskazujące, że: "Tereny inwestycji zabudowane są budynkiem produkcyjno-magazynowym i budynkami gospodarczymi. Działki sąsiednie położone w granicach obszaru analizowanego są działkami zabudowanymi. Istniejąca zabudowa w granicach obszaru analizowanego i poza nim pozwala na określenie wymagań dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego". Dodatkowo w analizie ustalono, że na obszarze analizy główną funkcję stanowi zabudowa mieszkaniowa zagrodowa i jednorodzinna oraz zabudowa produkcyjna. Z treści analizy nie wynika jednak, aby na analizowanym obszarze znajdowały się inne budynki produkcyjne niż te, które należą do inwestora.

Organ pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że projektowany obiekt budowlany nie odbiega kształtem i gabarytami od istniejącego budynku inwestora, lecz nie odniósł się do charakterystyki zabudowy na terenach sąsiednich. Z kolei nawiązując do budynku na działce sąsiedniej, o wymiarach ok. 15 m x 85 m pominął, że po rozbudowie przedmiotowego budynku produkcyjnego powstanie obiekt o rozmiarach znacznie większych. W rezultacie z treści analizy i decyzji można wywieść, że o dopuszczalności lokalizacji spornej inwestycji przesądził fakt istniejącej już zabudowy produkcyjnej na nieruchomości inwestora.

Mimo że w odwołaniu skarżąca podniosła szczegółowe zastrzeżenia co do ustalonych warunków zabudowy przedmiotowego obiektu, to organ odwoławczy tylko ogólnikowo stwierdził, że analiza tekstowa prawidłowo wyjaśnia spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W szczególności organ uznał, że skoro działka inwestora zabudowana jest budynkiem produkcyjnym, to planowana rozbudowa stanowi tzw. kontynuację funkcji. Ponadto przyjął, że według ustaleń analizy planowana rozbudowa mieści się w średnich wielkościach istniejącej zabudowy.

Wyrażając taką ocenę, Kolegium nie uwzględniło w sposób właściwy znaczenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Podkreślić należy, że zasada dobrego sąsiedztwa polega na uzależnieniu zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, iż przez działkę sąsiednią, która ma stanowić punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, należy rozumieć inną niż ta, na której ma być realizowana nowa zabudowa.

W orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, że nie odpowiada wymogom art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sytuacja polegająca na uwzględnieniu przy ustaleniu wymagań dla nowej zabudowy wyłącznie charakterystyki zabudowy działki inwestora, a pominięciu charakterystyki zabudowy na innych działkach sąsiednich (por. wyroki NSA: z 22 listopada 2008 r., II OSK 1449/07; z 27 lutego 2009 r., II OSK 253/08).

Oczywiście w przypadku, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy rozbudowy istniejącego legalnie budynku, zasada z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musi być odpowiednio skorygowana, tak aby w analizie urbanistyczno-architektonicznej uwzględniona została dotychczasowa zabudowa na terenie inwestycyjnym. Jednak dla oceny co do spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa konieczne jest sprawdzenie, czy projektowana rozbudowa istniejącego budynku tworzyć będzie ład przestrzenny wraz z zabudową znajdującą się na innych działkach w obszarze analizowanym.

Dlatego w niniejszej sprawie nie można było stwierdzić, iż spełniony został warunek kontynuacji funkcji tylko dlatego, że na terenie inwestycji znajduje się już budynek produkcyjny. Należało bowiem w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej wyjaśnić, czy mimo tak znacznego zwiększenia parametrów obiektu, jego funkcja produkcyjna da się pogodzić z zastanym stanem zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze względu na rozproszoną i zróżnicowaną zabudowę na danym obszarze należało zbadać, czy bardziej intensywna zabudowa o funkcji produkcyjnej nie będzie kolidować z zabudową mieszkaniową zagrodową i jednorodzinną.

Organy obu instancji przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy w sposób automatyczny przyjęły, że istniejący budynek produkcyjny wyznacza kierunek zainwestowania na nieruchomości inwestora, podczas gdy wymogi zasady dobrego sąsiedztwa nakazywały uwzględnienie także innych okoliczności kształtujących ład przestrzenny, w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W szczególności należało mieć na uwadze, że w najbliższym sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajduje się budynek mieszkalny skarżącej, a po drugiej stronie istnieje budynek, który aktualnie – jak twierdzi skarżąca – ma charakter usługowy.

Z materiału zebranego w aktach sprawy wynika, że o ile dotychczasowa zabudowa produkcyjna na działce inwestora wielkością odpowiadała budynkowi pierwotnie przeznaczonemu na produkcję rolną, to po rozbudowie powstanie obiekt, który będzie dominował na danym obszarze, a ponadto jego usytuowanie będzie w sposób nieunikniony oddziaływać na budynek mieszkalny skarżącej.

Zastrzeżenia budzą również ustalone w decyzji organu pierwszej instancji parametry projektowanej rozbudowy budynku. Przykładowo wysokość budynku (8 m) oparto na średnich wielkościach wynikających z analizy, jednak nie uwzględniono w sposób właściwy, że dla ładu przestrzennego ma istotne znaczenie, czy maksymalne wysokości odnoszą się do budynków mieszkalnych, czy innych. Niewątpliwie budynki mieszkalne o wysokości 7–10 m nie mogły być wyznacznikiem dla dużego obiektu produkcyjnego, zwłaszcza że budynek (rolny) na działce nr ... sąsiadujący z działką inwestora ma wysokość 5–6 m.

Zauważyć należy, że przy rozpoznawaniu sprawy organy obu instancji nie uwzględniły tego, iż celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej inwestycji takich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwolą na włączenie danego obiektu w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowania określonej nieruchomości (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 717/17).

Ponadto w niniejszej sprawie organy pominęły aspekt sprawy związany z ochroną interesów osób trzecich, w szczególności skarżącej, w kontekście wymogów wynikających z art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowiącego, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przejawiło się to zwłaszcza w mało wnikliwym rozważeniu zarzutów skarżącej przez organ odwoławczy. W konsekwencji należało stwierdzić, że organy obu instancji nie wykazały, aby lokalizacja i warunki zabudowy projektowanego obiektu produkcyjnego zostały ustalone w sposób gwarantujący wkomponowanie przedmiotowej inwestycji w istniejące otoczenie w znaczeniu urbanistycznym i architektonicznym, zgodnie z wymogami ustanowionymi w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6 i 7 u.p.z.p. Tym samym wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości rozstrzygnięć podjętych w sprawie nie mogło być zaakceptowane.

Ze względów wyżej przedstawionych należało uznać, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie dokładne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i rozważanie ewentualnego uzupełnienia analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero po wnikliwym rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego organ odwoławczy przeprowadzi weryfikację ustalonych przez organ pierwszej instancji warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a przede wszystkim dokona oceny co do spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy uwzględnieniu wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec powyższego orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.