Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2099/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 145 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1 pkt 1 lit a., art. 3 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 2 i 8, art. 25, art. 40a ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
article: art. 79a ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 art. 3 ust. 2
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt
journal: Dz.U. 2007 nr 137 poz 966
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, działając na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.),

- art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 i 8, art. 21, art. 40a ust, 1 pkt 1, art. 40a ust. 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, z późn. zm.),

- art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 191 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200, z późn. zm.)

- art. 8 ust. 1 lit. c, art. 16 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.02.2002 r., str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.)

po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] M. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2013 r., wymierzającej karę pieniężną w wysokości 20.397,12 zł za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] grudnia 2012 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w S., działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 i 8 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, podjęli próbę przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie [...] M. W., ul. [...], [...], w zakresie jakości handlowej przetworów z mięsa czerwonego, transport i składowanie.

Inspektorzy WIJHARS w S. działali na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli o nr [...], znak: [...] wydanego w dniu [...] grudnia 2012 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

Kontrolujący zastali kierownika [...] - p. M. M. - osobę upoważnioną do reprezentowania przedsiębiorcy, który odmówił podpisania okazanego mu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, jak również nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli ww. przedsiębiorstwa.

Na przedmiotowym upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli, p. M. M. umieścił adnotację: "Dnia [...] grudnia 2012 r. nie zgadzamy się na przeprowadzenie kontroli z uwagi na toczące się, nie zakończone postępowanie w przedmiotowej sprawie".

Przed odmową przyjęcia kontroli kierownik [...] kontaktował się telefonicznie z właścicielem przedsiębiorstwa p. M. W., czego świadkami byli inspektorzy.

Inspektorzy ustalili również, iż w czasie przewidzianym w upoważnieniu do kontroli nie odbywała się inna kontrola w zakładzie.

Pan M. M. poproszony o okazanie aktualnego pisemnego upoważnienia do reprezentowania firmy, wyjaśnił, że aktualne upoważnienie posiada w domu i prześle je w późniejszym terminie, co potwierdził na złożonym przez siebie oświadczeniu.

Kontrolujący pouczyli p. M. M., że wobec właściciela [...] - p. M. W. zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w związku z faktem uniemożliwienia podjęcia kontroli w przedmiotowym zakładzie.

Pan M. M. oświadczył, że jest w pełni świadomy odpowiedzialności za odmowę przyjęcia kontroli, ale jednocześnie ma przekonanie, że do czasu zakończenia poprzednio toczonego postępowania, inspektorzy WIJHARS w S. nie mają prawa do ponownej kontroli zakładu.

Pan M. M. nie wyraził zgody na spisanie na terenie zakładu protokołu uniemożliwiania kontroli, wobec powyższego ustalono, że dokument ten zostanie sporządzony w siedzibie WIJHARS i dostarczony kierownikowi [...].

Na powyższą okoliczność inspektorzy spisali protokół uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli (nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.), który został dostarczony p. M. M. w dniu [...] grudnia 2012 r. w godzinach popołudniowych.

Wobec powyższego, w dniu [...] grudnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu uniemożliwienia Wojewódzkiemu Inspektorowi Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w S. przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie [...] M. W., ul. [...], G..

W wyniku przeprowadzonego postępowania, w dniu [...] marca 2013 r., organ I instancji wydał decyzję nr rej. [...], znak: [...] wymierzającą Panu M. W. karę pieniężną w wysokości 52.825,05 zł, za uniemożliwienie przeprowadzania kontroli.

Strona wniosła odwołanie od tej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania, w dniu [...] sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych wydał decyzję, znak: [...] uchylającą decyzję Wojewódzkiego Inspektora JHARS w S. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze względu na:

- brak dokumentu wskazującego czy i w jaki sposób organ I instancji oszacował wielkość obrotów i przychodów przedsiębiorstwa, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji,

- rażące naruszenie zasady czynnego udziału strony wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., z uwagi na udzielenie stronie prawa do zapoznania się z niekompletnym materiałem dowodowym (brak w aktach sprawy dokumentu świadczącego o oszacowaniu przez organ aktualnej sytuacji finansowej przedsiębiorcy), a tym samym uniemożliwienie stronie odniesienia się do wszystkich dowodów jak również zgłoszenia wniosków.

W dniu [...] grudnia 2013 r., organ I instancji wydał decyzję, nr rej. [...], znak: [...], wymierzającą p. M. W., karę pieniężną w wysokości 20.397,12 zł (dwadzieścia tysięcy trzysta dziewięćdziesiąt siedem złotych i 12 groszy), za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli.

Ustalając wysokość kary pieniężnej organ I instancji wziął pod uwagę (zgodnie z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych) stopień szkodliwości czynu stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych oraz wielkość jego obrotów.

Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie podnosząc m.in., że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte zanim został wydany wyrok przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w analogicznej sprawie. Strona podniosła, że umożliwienie kontroli w grudniu 2012 r. mogło stanowić dla organów IJHARS oraz Sądu przesłankę do uznania, że skarga strony jest bezzasadna. Producent zakładał ze do czasu ponownej kontroli nastąpi rozstrzygnięcie Sądu w podobnej sprawie i zarzucił Wojewódzkiemu Inspektorowi JHARS w S. wielomiesięczne przedłużanie wydania decyzji, pomimo ustawowego terminu jednego miesiąca.

Wnoszący odwołanie podniósł, że próba przeprowadzenia kolejnej kontroli przez organ I instancji, pomimo wiedzy na temat stanowiska strony jest naruszeniem zasady pogłębiania zaufania, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Skarżący zarzucił kontrolującym przekroczenie uprawnień funkcjonariuszy IJHARS poprzez podsłuchiwanie rozmowy telefonicznej p. M. M. z właścicielem firmy oraz przywoływanie tej okoliczności przez organ w zaskarżonej decyzji, chociaż miało to miejsce "przed rozpoczęciem kontroli".

Ponadto, odwołujący się podniósł, że w treści upoważnienia do przeprowadzenia kontroli oraz w zaskarżonej decyzji organ nie podał przepisów prawnych określających i precyzujących wymagania jakości handlowej w zakresie kontrolowanym przez organ.

P. M. W. nadmienił, że wskazany w ww. upoważnieniu przedmiot kontroli, tj. "przetwory z mięsa [...]", nie jest zgodny z obowiązującym prawem. Zdaniem strony, "według nomenklatury brukselskiej", z uwagi na związane z tym prawa i obowiązki, rozróżniane są produkty pochodzenia zwierzęcego jadalne, produkty pochodzenia zwierzęcego nienadające się do spożycia przez ludzi, przetwory mięsne. Odwołujący się poinformował, że w przedmiotowym zakładzie znajdują się produkty pochodzenia zwierzęcego, a jedynymi przetworami mięsnymi są wykorzystywane do produkcji jelita wieprzowe naturalne.

Wnoszący odwołanie zakwestionował stanowisko organu I instancji w zakresie stopnia zawinienia producenta, gdyż w upoważnieniach do przeprowadzenia kontroli z 2009 r. i 2010 r. przywołano niewłaściwe podstawy prawne. W związku z powyższym, strona miała uzasadnione wątpliwości, co do stanu prawnego, dotyczącego działalności Inspekcji JHARS.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem wnoszącego odwołanie, że zakres i podstawa prawna wskazana w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. były nieprawidłowe. Organ podkreślił, że [...] M. W. podlega kontroli Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

Organ odwołał się do art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, zgodnie z którym do zadań Inspekcji należy nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych, w tym przeprowadzanie kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w produkcji i obrocie. Organ powoływał też art. 23 ww. ustawy określający cele kontroli, a także art. 24, zgodnie z którym Główny Inspektor, wojewódzcy inspektorzy oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji, realizując zadania określone w ustawie oraz w odrębnych przepisach, uprawnieni są do:

- wstępu do pomieszczeń lub do środków transportu kontrolowanych jednostek,

- żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli,

- żądania okazywania dokumentów związanych z przedmiotem kontroli,

- pobierania nieodpłatnie próbek do badań.

W związku z powyższym zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że w dniu [...] grudnia 2012 r. inspektorzy WIJHARS w S. działali w ramach obowiązków nałożonych przez ustawodawcę w odniesieniu do Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

Organ nie zgodził się też z poglądem prezentowanym przez stronę, że zakład z uwagi na produkcję artykułów pochodzenia zwierzęcego, nie podlega kontroli Inspekcji JHARS.

Organ przywołał definicje zawarte w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i oparte o nie przyjęte rozumienie pojęć: artykułów rolno-spożywczych oraz środków spożywczych.

Organ stanął na stanowisku, że produkowane przez zakład artykuły rolno-spożywcze są środkami spożywczymi, które na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1a ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, w zakresie jakości handlowej podlegają kontroli Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

Podnoszony przez stronę fakt objęcia przetwórni stałym nadzorem Powiatowego Lekarza Weterynarii nie usprawiedliwia uniemożliwiania kontroli pracownikom WIJHARS w S..

Organ wskazywał też, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 z późn. zm.), Inspekcja realizuje zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego.

Stosownie do art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, jakość handlowa oznacza cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi.

Powyższe przepisy określają wyraźny podział kompetencyjny organów Inspekcji Weterynaryjnej oraz Inspekcji JHARS. W związku z powyższym kontrole tych organów przeprowadzane są niezależnie.

Odnośnie zarzutu dotyczącego przekroczenia uprawnień funkcjonariuszy IJHARS poprzez podsłuchiwanie rozmowy telefonicznej p. M. M. z właścicielem firmy oraz przywoływanie tej okoliczności przez organ w zaskarżonej decyzji, chociaż miało to miejsce przed rozpoczęciem kontroli.

Organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2012 r. inspektorzy WIJHARS w S. zastali kierownika [...] - p. M. M. - osobę upoważnioną do reprezentowania przedsiębiorcy, który odmówił podpisania okazanego mu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, jak również nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli ww. przedsiębiorstwa.

Na upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli o nr [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., p. M. M. umieścił adnotację: "Dnia [...] grudnia 2012 r. nie zgadzamy się na przeprowadzenie kontroli z uwagi na toczące się, nie zakończone postępowanie w przedmiotowej sprawie".

Przed odmową przyjęcia kontroli kierownik [...] kontaktował się telefonicznie z właścicielem przedsiębiorstwa p. M. W., czego świadkami byli inspektorzy i o czym zostali poinformowani.

Inspektorzy ustalili również, iż w czasie przewidzianym w upoważnieniu do kontroli nie odbywała się inna kontrola w zakładzie.

Kontrolujący pouczyli p. M. M., że wobec Właściciela [...] - p. M. W. zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w związku z faktem uniemożliwienia podjęcia kontroli w przedmiotowym zakładzie.

Pan M. M. oświadczył, że jest w pełni świadomy odpowiedzialności za odmowę przyjęcia kontroli, ale jednocześnie ma przekonanie, że do czasu zakończenia poprzednio toczonego postępowania inspektorzy WIJHARS w S. nie mają prawa do ponownej kontroli zakładu.

Zdaniem organu z ustalonego stanu faktycznego wynika, że Wojewódzki Inspektor JHARS w S. miał podstawy do wszczęcia postępowania na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych

Organ podkreślił, że przywołanie w zaskarżonej decyzji faktu rozmowy telefonicznej p. M. M. z właścicielem [...] było jedynie szczegółowym uzupełnieniem opisanego stanu faktycznego. Okoliczność ta sama w sobie nie stanowiła przesłanki do uznania, że kierownik przedmiotowej przetwórni uniemożliwia kontrolę.

W ocenie organu II instancji, kontrolujący nie przekroczyli uprawnień podczas próby podjęcia kontroli w dniu [...] grudnia 2012 r. Dokładny opis wszystkich okoliczności faktycznych w tym dniu świadczy o rzetelnym wykonaniu obowiązków przez inspektorów WIJHARS w S..

Organ stanął też na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie wniesienie dodatkowych uwag do protokołu kontroli nie stanowiło podstawy do wstrzymania wszczęcia postępowania administracyjnego.

Z akt sprawy wynika, że na każdym etapie postępowania właściciel kontrolowanego przedsiębiorstwa miał możliwość czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym o czym świadczy zgromadzony materiał dowodowy.

Za nietrafny uznał też zarzut dotyczący przewlekłości postępowania administracyjnego.

Organ wskazywał, że w toku wszczętego postępowania p. M. W. był wzywany do przesłania informacji dotyczącej wysokości przychodów i obrotów za rok 2011 r. i 2012 r. Wezwania były zawarte w Zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] grudnia 2012 r., Zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego z dnia [...] grudnia 2012 r., Zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z dnia [...] października 2013 r.

Niewątpliwie, strona była świadoma, że przedłużanie postępowania administracyjne spowodowane jest brakiem danych niezbędnych do ustalenia wielkości kary, tj. wysokości przychodów i obrotów, o czym była informowana na bieżąco (Zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z dnia [...] stycznia, [...] i [...] października 2013 r., pismo z dnia [...] listopada 2013 r.).

W celu oszacowania wielkości przychodów i obrotów firmy, organ I instancji zwrócił się o niezbędne informacje do Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. (pismo z dnia [...] października 2013 r.) oraz do Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. (pismo z dnia [...] października 2013 r.).

Dopiero po upływie ok. 11 miesięcy od momentu otrzymania pierwszego wezwania (Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] grudnia 2012 r.), strona przekazała informację o wielkości przychodów i obrotów za rok 2012 (pismo z dnia [...] listopada 2013 r.).

Odnośnie zarzutu dotyczącego wszczęcia przedmiotowego postępowania przed wydaniem wyroku WSA w Warszawie w analogicznej sprawie i podjęcia kolejnej próby przeprowadzenia kontroli przez organ I instancji, co zdaniem strony stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 145 oraz art. 32 Konstytucji RP.

Główny Inspektor JHARS nie podzielił argumentów strony, uzasadniających w jej ocenie brak zgody kontrolowanego na podjęcie czynności kontrolnych przez organ WIJHARS w S. w dniu [...] grudnia 2012 r.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie strona w sposób świadomy uniemożliwiła przeprowadzenie czynności kontrolnych.

GIJHARS zaznaczył, że uniemożliwienie kontroli wystąpiło po raz trzeci. Pan M. W. po raz pierwszy uniemożliwił organowi Inspekcji przeprowadzenie kontroli w dniu [...] kwietnia 2011 r., gdzie postępowanie administracyjne organu I instancji zostało umorzone z przyczyn formalnych (decyzja Głównego Inspektora JHARS z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...]).

Po raz drugi przedsiębiorca uniemożliwił kontrolę w dniu [...] grudnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], Główny Inspektor JHARS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia skargi producenta na ww. decyzję organu odwoławczego WSA w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (wyrok WSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt. VI SA/Wa 2619/12).

Zgodnie z ww. wyrokiem organ, błędnie jednak, z naruszeniem powołanego przepisu uznał, iż podstawę ustalenia wysokości kary stanowi przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej z 2011 r., bo decyzja została wydana w marcu 2012 r.

W związku z ww. wyrokiem Sądu, w dniu 7 listopada 2013 r., w drodze decyzji, znak: [...] Główny Inspektor JHARS uchylił decyzję WIJHARS w S. z dnia [...] marca 2012 r., nr rej. [...], znak: [...], wymierzającą Panu M. W., karę pieniężną w wysokości 33.995,20 zł, która została błędnie ustalona na podstawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za 2011 r. i wymierzył producentowi karę pieniężną uwzględniającą wartość przeciętnego wynagrodzenia za rok poprzedzający, które w 2010 r. kształtowało się na poziomie 3.224,98 zł.

Trzeci raz p. M. W. uniemożliwił kontrolę Inspekcji JHARS w dniu [...] grudnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], Główny Inspektor JHARS uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ, ze względu na wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy oraz z uwagi na naruszenie zasady czynnego udziału strony wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor JHARS w S. wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., nr rej. [...], znak: [...], wymierzającą p. M. W., karę pieniężną w wysokości 20.397,12 zł, od której to decyzji odwołał się producent.

Organ podkreślił, że powoływanie się strony na wyrok WSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt. VI SA/Wa 2619/12 nie jest uzasadnione, gdyż orzeczenie to zostało wydane w wyniku skargi wniesionej na decyzje ostateczną organu odwoławczego wydaną w innej sprawie (postępowanie administracyjne organu I instancji wszczęte w dniu [...] grudnia 2011 r., znak: [...] w wyniku uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w dniu [...] grudnia 2011 r.).

Organ wskazywał też, że po zapoznaniu się z treścią tego wyroku strona zyskała wiedzę, że zarzuty w części dotyczącej braku uprawnień inspektorów Inspekcji JHARS do przeprowadzenia kontroli w przetwórni były bezzasadne.

Ostatecznie GIJHARS wskazywał, że wątpliwości strony, co do podstaw podjęcia kontroli przez WIJHARS w S. nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla uniemożliwia kontroli w przedmiotowym zakładzie.

Ponadto, odwołujący się przyznał, że jego postępowanie mogło być błędne, a mimo to uniemożliwił inspektorom kontrolę w dniu [...] grudnia 2012 r.

Organ wskazał, że wnoszący odwołanie zakwestionował ocenę stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia oraz stopnia zawinienia w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Głównego Inspektora JHARS ustalając wysokość kary za uniemożliwianie kontroli organ I instancji dokonał prawidłowej oceny kryteriów ustalania wysokości kary pieniężnej.

Przed wydaniem decyzji Wojewódzki Inspektor JHARS uzyskał od strony żądaną informację o wielkości przychodów i obrotów za rok 2012 i poinformował stronę o możliwości zapoznania się z kompletnym materiałem dowodowym oraz uzyskania wyjaśnień w sprawie, składania wniosków i zastrzeżeń w stosownym terminie.

Odwołując się do art. 40a ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych organ wskazał, że Wojewódzki Inspektor JHARS w S. wymierzając na podstawie ww. przepisu karę pieniężną za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, które miało miejsce w dniu [...] grudnia 2012 r., przyjął wysokość przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za rok poprzedzający uniemożliwienie kontroli tj. za rok 2011, które wyniosło 3.399,52 zł. (M.P. z dnia 9 lutego 2012 r., poz. 63).

Zauważył, że organ wymierzył karę w wysokości 20.397,12 zł, która stanowi sześciokrotność przeciętnego wynagrodzenia w 2011 r. u 30 % kary maksymalnej (20 x 3.399,52 zł = 67.990,40 zł) przewidzianej w art. 40a ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Główny Inspektor IJHARS podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące oceny przesłanek mających wpływ na wysokość wymierzonej kary.

Organ wywodził, że ustalając wysokość kary WIJHARS w S. słusznie uznał działanie kontrolowanego za w pełni świadome udaremnienie przeprowadzenia przez organ czynności kontrolnych, mające na celu uniemożliwienie zebrania pełnego materiału dowodowego niezbędnego do określenie jakości handlowej przetworów mięsnych. Wojewódzki Inspektor ocenił, że przedsiębiorcy można przypisać winę umyślną z zamiarem bezpośrednim.

W ocenie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, czyn polegający na uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli, skutkujący niemożnością określenia jakości handlowej przetworów mięsnych, cechował wysoki stopień szkodliwości.

Organ odwoławczy uwzględnił również możliwość naruszenia ekonomicznego interesu konsumenta.

Zdaniem organu za wysokością wymierzonej kary pieniężnej przemawia również skala działalności p. M. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] M. W. w G. oraz przekazana przez przedsiębiorcę informacja dotycząca wielkości obrotów przedsiębiorstwa w 2012 r., tj. 2.371.465,62 zł.

Główny Inspektor IJHARS podzielił pogląd organu I instancji, że strona świadomie uniemożliwiła przeprowadzenie czynności kontrolnych, co należało uznać za zachowanie o wysokim stopniu szkodliwości, wskazujące na wysokie prawdopodobieństwo zaistnienia nieprawidłowości w zakresie jakości handlowej produkowanych artykułów.

Wymierzona kara, w ocenie Głównego Inspektora, jest adekwatna do naruszonego dobra.

W ocenie organu odwoławczego, wysokość kary pieniężnej stanowi odczuwalną dolegliwość dla strony, pozostając jednocześnie w jej możliwościach finansowych.

Skargę na opisaną wyżej decyzję wniósł M. W. żądając jej uchylenia oraz umorzenia postępowania prowadzonego względem jego osoby i prowadzonej przez niego działalności z uwagi na naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że kolejna próba kontroli miała miejsce w trakcie toczącego się już jednego postępowania prowadzonego przez Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych rozpoczętego dnia [...] grudnia 2011 r., które toczyło się jeszcze w październiku 2013 roku, a w dniu [...] listopada 2013 r. została wydana kolejna decyzja przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w W. ([...]) zaskarżona przez niego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt: VI SA/Wa 60/14). Zdaniem skarżącego próba podjęcia kontroli przez IJHARS w dniu [...] grudnia 2012 r. przed uzyskaniem postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wobec jego zarzutów stanowi fakt dyskryminowania go w życiu społecznym i gospodarczym przez IJHARS wobec podjęcia próby weryfikacji podstaw prawnych i zasadności oraz poprawności działania tegoż organu. Tym samym zachodzi możliwość powstania przesłanki do naruszenia przez IJHARS konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd administracyjny sprawujący kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Ponadto skarżący zauważył, że podjęcie kolejnej kontroli przy posiadaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w S. wiedzy na temat jego stanowiska, stanowi naruszenie prawa w postaci wykorzystywania pozycji dominującej wobec podmiotu kontrolowanego, a także uchybienie zasadzie pogłębiania zaufania uczestników do administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Zważył też, że przyjęcie przez niego kontroli w dniu [...] grudnia 2012 r. mogło stanowić przesłankę do dowodzenia przez organ, że akceptuje stan prawny, a jego wątpliwości i skargi stają się bezzasadne.

Wskazując na fakt dotyczący przedstawionego w upoważnieniu [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. zakresu przedmiotowego kontroli obejmującego "przetwory z mięsa czerwonego". Skarżący podnosił, że organ kontrolujący w żadnym z pism nie wskazał przepisów prawnych definiujących określenie przetwory z mięsa czerwonego, ani wskazujących, jakie wytyczne zawarte w przepisach podlegają kontroli.

Zdaniem skarżącego fakt, iż Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych potwierdza, że kontrola prowadzona przez jego organy nie obejmuje bezpieczeństwa żywności, dowodzi nieuzasadnionemu powoływaniu się przez tenże organ na akty prawne Unii Europejskiej dotyczących stricte bezpieczeństwa żywności i pasz. Wyjęcie z kontekstu rozporządzenia (WE) definicji środków spożywczych i innych ustępów pasujących do tezy Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych nie może stanowić rzetelnych podstaw prawnych usprawiedliwiających działania organu.

Skarżący podnosił też, że zakres kontroli powinien zawierać się w ramach pełnionego nadzoru. Zważył, że IJHARS pełni nadzór w zakresie określonym w art. 17a ustawy o inspekcji jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych obejmujący: 1) mięso drobiowe, 2) jaja, 3) tusze wieprzowe, 4) tusze wołowe, 5) tusze innych zwierząt. Kontrola jest formą czynności dokonywanych w ramach pełnionego nadzoru. Zdaniem skarżącego organ nie odniósł się do ww. kwestii.

W ocenie skarżącego przywołanie w uzasadnieniu decyzji, że uniemożliwienie kontroli wystąpiło po raz trzeci, jest stwierdzeniem dyskredytującym go i stawiającym go w niekorzystnym świetle, ponadto nic nie wnosi do sprawy.

Ponadto zdaniem skarżącego ocena, że można przypisać mu winę umyślną z zamiarem bezpośrednim jest nadużyciem i nie znajduje żadnego uzasadnienia w dotychczasowych kontrolach Inspektoratu w S..

Inspekcja w zakładzie skarżącego nigdy nie stwierdziła faktu zafałszowania produktu gotowego ani naruszenia ekonomicznego interesu konsumenta.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2014.1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz.U.2012.270 j.t.).

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. zostały podjęte w związku z ustaleniami poczynionymi w szczególności na podstawie protokołu z dnia [...] grudnia 2012 r. sporządzonego przez inspektorów WIJHARS w S. S. Z. i M. J., którzy legitymowali się upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli. Z ustaleń tych wynika, że pracownik skarżącego M. M. nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli w dniu [...] grudnia 2012 r. w należącej do skarżącego [...] w G. Ustaleń tych skarżący nie podważa.

Zgodnie z odnośnikiem nr 1 do ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz.U.2014.669 j.t.) przepisy tej ustawy wykonują m.in. postanowienia rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych do zadań Inspekcji należy nadzór nad jakością handlową artykułów rolno - spożywczych zarówno w produkcji jak i w obrocie.

W rozumieniu art. 3 pkt 1 powołanej ustawy artykułami rolno - spożywczymi są produkty rolne, runo leśne, dziczyzna, organizmy morskie słodkowodne w postaci surowców, półproduktów i wyrobów gotowych otrzymywanych z tych surowców i półproduktów, w tym środki spożywcze. Natomiast zgodnie z pkt 2 powołanego przepisu środkiem spożywczym jest każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002) czyli jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub których spożycia przez ludzi można się spodziewać.

Zakład należący do skarżącego produkuje przetwory mięsne, które jak z powyższego wynika są środkami spożywczymi, które stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 1a powołanej ustawy podlegają w zakresie jakości handlowej (nie zaś w zakresie objętym kontrolą Powiatowego Lekarza Weterynarii) kontroli Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Organ był zatem uprawniony co do zasady przeprowadzenia kontroli www. przetwórni.

Przeprowadzający kontrolę działali na podstawie upoważnienia, w którym jednoznacznie wskazano, iż zostało ono wydane na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 i 8 oraz art. 25 powołanej ustawy, art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. Nr 137, poz. 966). Poza wskazaniem podstawy prawnej upoważnienie zawierało wszystkie elementy wymagane art. 79a ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2013.672 j.t.).

Zakres kontroli obejmował jakość handlową przetworów z mięsa czerwonego, transport i składowanie. Nie było zatem wątpliwości, że chodziło o kontrolę każdego z rodzaju przetworów mięsnych z mięsa czerwonego produkowanych w zakładzie. Niewyjaśnienie co kryje się pod zapisem "przetworów z mięsa czerwonego" nie zmienia faktu, iż kontrola dotyczyła przetworów mięsnych produkowanych w zakładzie skarżącego. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, iż "przetwory z mięsa czerwonego" mieszczą się w powołanej wyżej definicji środków spożywczych. Zatem twierdzenia skarżącego, iż trudno ustalić przedmiot kontroli są nieuzasadnione.

Organ kontroli nie miał przy tym obowiązku informowania o zamiarze wszczęcia kontroli lub też uzgodnienia terminu ze stroną. Trafnie organ w tym zakresie powołał art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie gospodarczej, a w podstawie prawnej upoważnienia odwołał się do art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 wskazując możliwość przeprowadzenia kontroli bez wcześniejszego uprzedzenia lub kontroli ad hoc.

Nieuzasadnione są tez twierdzenia skarżącego o niedopuszczalności kontroli w związku z niezakończeniem wcześniejszego postępowania w przedmiocie uniemożliwienia kontroli. Przepisy nie uzależniają możliwości przeprowadzenia kolejnej kontroli od zakończenia wcześniejszego postępowania w przedmiocie uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli. Organ ustalił przy tym, iż w czasie przewidzianym w upoważnieniu do kontroli, żadne inne organy nie kontrolowały masarni skarżącego. Skarżący nie kwestionował tych ustaleń.

Z trafnych ustaleń organów wynika, że działanie inspektorów i czynności przez nich podejmowane uwzględniały obowiązujące prawo i stanowiły prawidłową reakcję na postępowanie pracownika skarżącego. W tym stanie rzeczy nie było jakichkolwiek podstaw do podjęcia przez stronę działań uniemożliwiających kontrolę.

Zgodnie z art. 40a ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych kto uniemożliwia organowi Inspekcji lub organowi Inspekcji Handlowej przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej "przeciętnym wynagrodzeniem".

Rozpoznając sprawę organy zasadnie uznały, że zachodzą przesłanki w świetle art. 40a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy do wymierzenia kary pieniężnej, o której w przepisie mowa. Podnieść przy tym należy, iż stosownie do powołanego przepisu uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli skutkuje karą do wysokości dwudziestokrotności przeciętnego wynagrodzenia, o którym w przepisie mowa. Organy wskazały w sposób pełny i przekonujący motywy, którymi się kierowały ustalając wysokość kary na sześciokrotność przeciętnego wynagrodzenia w rozumieniu powołanego przepisu. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż decydującą w tej mierze jest data, w której kontrola miała być przeprowadzona, a jej przeprowadzenie zostało przez kontrolowanego uniemożliwione.

Kontrola miała być przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2012 r. i w tym dniu doszło do uniemożliwienia kontroli, a zatem w tej dacie doszło do spełnienia przesłanek z art. 40 a ust. 1 pkt 1 ustawy. Za podstawę do ustalenia wysokości kary organy zasadnie przyjęły wysokość przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za 2011 r. - ogłoszonego przez Prezesa GUS w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (M.P. z 2012 r., poz. 63), które kształtowało się na poziomie 3.399,52 zł.

Również w przekonaniu Sądu wymierzona kara jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia przepisów przez uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, tym samym spełni ona zarówno funkcje penitencjarną, jak i prewencyjną. Jednocześnie poprzez ograniczenie wysokości kary organ dostosował ją do możliwości finansowych skarżącego, w tym zakresie wziął pod uwagę wielkość osiąganych przez niego obrotów, dzięki czemu nie można zarzucić jej nadmiernej surowości.

Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.