Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 993/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 29a ust. 1 pkt 1, art. 34, art. 38, art. 40 ust. 1, ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, 11, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi "S." Sp. j. z siedzibą w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 993/09

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, [...] września 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Rejonu w R. Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L., działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2008 r., orzekającą o wymierzeniu firmie "S." Spółka Jawna kary pieniężnej w kwocie 34 911,60 (słownie trzydzieści cztery tysiące dziewięćset jedenaście złotych 60/100) za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], km [...], strona lewa, przy [...] w miejscowości B. w okresie od [...] sierpnia 2008 r. do [...] września 2008 r., polegające na przebudowie zjazdu z drogi krajowej Nr [...] poprzez utwardzenie nawierzchni zjazdu płytami betonowymi "J." łączącego nieruchomość Spółki, położoną w B. przy al. [...] z drogą krajową Nr [...] - o powierzchni 101,25 m2 oraz zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności poprzez wykonanie wzdłuż ogrodzenia terenu Spółki nawierzchni utwardzonej płytami betonowymi "J.", przeznaczonej na miejsca postojowe o łącznej powierzchni 61,13 m2.

Wskazana decyzja Kierownika Rejonu w R. została zaskarżona przez "S." Spółka Jawna, która złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W toku przeprowadzonego postępowania ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Strona postępowania - firma "S." (dalej: skarżąca, Spółka) - dokonała przebudowy zjazdu z drogi krajowej Nr [...], w km 303+180, strona lewa na działkę, położoną w B. przy al. [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, utwardzając nawierzchnię zjazdu płytami "J." - o łącznej powierzchni 101,25 m2. Działania te w ocenie organów administracyjnych wypełniają dyspozycję art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym: "...Za wybudowanie lub przebudowę zjazdu: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną

w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4...".

Opłata za wskazaną przebudowę zjazdu, stosownie do art. 40 ust. 4 cytowanej ustawy, została ustalona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego.

Organ dokonał ponadto ustalenia, iż skarżąca dokonała zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] w wyżej określonym kilometrażu. na prawach wyłączności, poprzez wykonanie wzdłuż ogrodzenia terenu Spółki nawierzchni utwardzonej płytami betonowymi "J.", przeznaczonej na miejsca postojowe o łącznej powierzchni 61,13 m2,co odpowiada treści art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym: "...Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6...".

Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] nastąpiło podczas przeprowadzonego objazdu drogi, w dniu [...] kwietnia 2008 r. przez pracownika Bazy Materiałowej w M.. Pismem z dnia 29 kwietnia 2008 r. Kierownik Służby Liniowej poinformował Rejon w R. o samowolnym naruszeniu pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], wynikającym z zajęcia pasa drogowego pod utwardzenie drogi dojazdowej oraz plac postojowy, załączając dokumentację fotograficzną.

Fakt zajęcia pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, wynikający z przebudowy zjazdu oraz ułożenia nawierzchni utwardzonej płytami, przeznaczonej na miejsca postojowe, został potwierdzony podczas przeprowadzonego dowodu z oględzin w dniu [...] sierpnia 2008 r., które to oględziny odbyły się przy udziale przedstawicieli "S." Spółka Jawna, prawidłowo powiadomionych o planowanym terminie przeprowadzenia dowodu, zawiadomieniami z dnia [...] lipca 2008 r. Ustalenia faktyczne z przeprowadzonej wizji zostały odnotowane w protokole z przeprowadzenia dowodu z oględzin, prawidłowo sporządzonym i podpisanym przez wszystkich uczestników oględzin. Podczas przeprowadzonego dowodu z oględzin w dniu [...] sierpnia 2008 r. stwierdzono istnienie zjazdu z płyt betonowych prefabrykowanych, określając łączną powierzchnię

zajętego pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi na 162,38 m2. W protokole zostały odnotowane wyjaśnienia przedstawicieli Spółki, zgodnie z którymi:

- Spółka nie wybudowała zjazdu, lecz dokonała jego remontu na własny koszt "zgodnie z zapisem w decyzji";

- połączenie terenu Spółki prowizorycznym utwardzeniem, zostało wykonane zgodnie ze wskazaną decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Organ wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zarówno przebudowa zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, jak i zajęcie pasa drogowego bez takiego zezwolenia, skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi kary pieniężnej, w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że wykonanie przebudowy (zmiany nawierzchni z gruntowej na utwardzoną) zjazdu oraz ułożenie płyt "J." z przeznaczeniem na miejsca postojowe, zostało potwierdzone przez stronę postępowania - firmę "S." - zarówno podczas przeprowadzonych oględzin w terenie jak również w treści pism kierowanych do Oddziału GDDKiA w L. oraz treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wykonanie określonych wyżej prac oraz poniesienie kosztów z tego tytułu przez firmę "S." potwierdza również nadesłana przez skarżących, w toku niniejszego postępowania, kopia faktury z dnia [...] maja 2008 r. za "ułożenie płyt J. przy al. [...] w B.". Działania te nie zostały jednak poprzedzone stosownymi w tym względzie decyzjami zarządcy drogi, wydanymi w trybie ustawy o drogach publicznych.

GDDKiA wyjaśnił, iż wysokość orzeczonej w niniejszej sprawie kary pieniężnej, na którą składa się kara za przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi oraz kara za zajęty pas drogowy na prawach wyłączności została ustalona w oparciu o:

- art. 29a w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2004r. Nr 129, poz. 1369) w następujący sposób: 101,25 m2 (powierzchnia przebudowanego zjazdu, liczona od krawędzi chodnika do granicy działek Spółki - 5,0m x 20,25m) x 0,50 zł/m2 (opłata za zajęcie 1 m2 pozostałych elementów pasa drogowego) x 43 dni (liczba dni zajmowania pasa drogowego) = 2 176,87 zł. Tak określoną opłatę za zajęcie pasa drogowego należało, zgodnie z art. 29a, pomnożyć dziesięciokrotnie tj. 2 176,87 zł x 10 = 21 768,70 zł.; oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w następujący sposób: 61,13 m2 (zajęta powierzchnia pasa drogowego na prawach wyłączności - kształt nieregularny składający się z powierzchni o wielkościach: 15,30 m x 3,75 m + 2,00 m x 0,75 m + 0,75 m x 1,00 m + 1,0 m x 1,50m) x 0,50 zł/m2 (opłata za zajęcie 1 m2 pozostałych elementów pasa drogowego - nie stanowiących jezdni, chodnika, pobocza, placu w ciągu drogi krajowej, ścieżki rowerowej, ciągu pieszego i pieszojezdnego, pasu dzielącego) x 43 dni (liczba dni zajmowania pasa drogowego) = 1 314,29 zł. Tak określoną opłatę za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności należało pomnożyć, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 dziesięciokrotnie tj. 1 314,29 zł x 10 = 13 142,90 zł. Suma wyliczonych wyżej kar za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, wynosi: 21 768,70 zł + 13 142,90 = 34 911,60 zł.

Skarżąca w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła przede wszystkim brak podstawy prawnej do wydania wspomnianej decyzji z uwagi na fakt, iż po obu stronach drogi krajowej nr [...] w B., między ulicami [...], a [...] znajdują się pasy gruntu przeznaczone na tą drogę, która do tej pory nie została zrealizowana w wersji początkowo projektowanej, gdyż wybudowano tylko tzw. jedną nitkę. Teren, którego dotyczy decyzja jest nieutwardzony, nie znajdują się na nim żądne obiekty i urządzenia drogowe, nie jest oddzielony znakami granicznymi. Dojeżdżają nim klienci do innych firm usytuowanych za tym gruntem. Teren jest błotnisty w razie deszczów i po roztopach. Nie ma żadnych zakazów wejścia i wjazdu. W związku z powyższym nie może stanowić i nie stanowi pasa drogowego w rozumieniu art. 4 par. 1 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. a tym samym wymierzenie kary pieniężnej nie ma uzasadnienia prawnego.

Ponadto w ocenie skarżącej właściciele spółki "S." wykładając część terenu płytami "J." z otworami na zieloną trawę - doprowadzili do "estetyzacji" terenu zaniedbanego. Nadto - w warunkach zabudowy budynku usługowego z dnia [...] sierpnia 2004 roku wydanych na nazwisko poprzednich właścicieli nieruchomości A. i P. małż. P. jest mowa o możliwości połączenia inwestycji z drogą krajową nr [...] za pomocą funkcjonującego zjazdu publicznego. Ten zjazd znajduje się w chodniku drogi. Był on z płyt chodnikowych, a więc za słaby. Na własny koszt został on przebudowany (wyremontowany) przez ułożenie kostki brukowej, co poprawiło jego funkcjonowanie. Wykonane to zostało bardzo szybko , bez utrudniania ruchu. Wykonane w kierunku nieruchomości utwardzenie terenu płytami "J." utworzyło możliwość wjazdu i wyjazdu, z którego korzysta wielu użytkowników. Podkreślono, iż przebudowa zjazdu nie spowodowało żadnych strat ani szkód , a wręcz jest to z korzyścią dla zarządcy drogi.

W załączeniu przedstawiono trzy fotografie przebudowanego zjazdu.

GDDKiA, odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podjął się uściślenia pojęcia pasa drogowego, którego definicja prawna, zdaniem skarżących, nie została wypełniona w niniejszej sprawie i nie dała podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na gruncie art. 4 pkt. 1 i art. 34 udp.

Organ podkreślił, iż żaden przepis prawa nie wskazuje maksymalnej szerokości pasa, która jest ustalana indywidualnie w konkretnym przypadku. Teren istniejącego, wyznaczonego pasa drogowego wraz z drogą, pozostaje we władaniu zarządcy drogi, a granica pasa drogowego w niniejszej sprawie, przebiega w linii granicznej działek ewidencyjnych pozostających w zarządzie GDDKiA i działek pozostających we władaniu Spółki. Wskazał, iż załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów, uzyskany w Starostwie Powiatowym w B. potwierdza, że działki o nr ewid. [...], [...], [...] (usytuowane przed terenem Spółki) stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (na wypisie podana jest wcześniejsza nazwa jednostki - Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych Oddział [...] Biuro w L., ul. [...]. W rubryce "opis użytku", wypis określa wskazane działki jako drogi.

Tak więc w świetle obowiązującego prawa zajęcie terenu istniejącego pasa drogowego (nie będącego własnością podmiotu zajmującego) wymaga zgody właściciela bądź zarządcy tego terenu. Stosownie do przepisów ustawy o drogach publicznych zgoda ta w konkretnych przypadkach posiadać winna formę decyzji administracyjnej. Ułożenie płyt na terenie działek nie będących własnością Spółki (na terenie istniejącego pasa drogowego drogi krajowej Nr [...]), związane zarówno z utwardzeniem nawierzchni zjazdu jak również wykonaniem miejsc postojowych, musiało zostać uznane za działanie niezgodne z przepisami ustawy i skutkować przeprowadzeniem właściwego w tym względzie postępowania. Spółka nie wystąpiła do zarządcy pasa drogowego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na jego zajęcie, co musiało skutkować wszczęciem i przeprowadzeniem przez Rejon w R., stosownego postępowania, w trybie obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do wskazywanej w treści wniosku argumentacji dotyczącej "estetyzacji" terenu dotychczas niezagospodarowanego, organ podkreślił, iż okoliczność ta nie wyłącza obowiązywania przepisów ustawy o drogach publicznych. W jego ocenie strona postępowania, mając świadomość, że teren usytuowany przed działkami pozostającymi we władaniu Spółki (tj. teren pasa drogowego) nie stanowi jej własności, nie posiadała uprawnień do jego zajęcia. Nadto organ wskazał, iż przy zachowaniu procedur przewidzianych prawem (tj. wcześniejszym uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na przebudowę zjazdu i zajęcie pasa drogowego) Spółka zostałaby obciążona opłatami - za zajęcie pasa drogowego w celu przeprowadzenia w/w robót oraz zaś opłatami za zajmowanie pasa drogowego na prawach wyłączności. Organ wyjaśnił także, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak [...], Dyrektor Oddziału GDDKiA w L. uzgodnił, na wniosek Prezydenta Miasta B., projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (handel i serwis ogumienia samochodowego), przewidzianej do realizacji na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obręb [...]) położonych w B. przy al. [...]. Uzgodnienie to nastąpiło stosownie do wymogów wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz przepisu art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zarządca drogi uzgadnia bowiem zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego pod kątem możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W treści wskazanego postanowienia, zarządca drogi określił możliwość realizacji planowanej inwestycji, pod warunkiem połączenia jej z drogą krajową Nr [...] za pomocą funkcjonującego zjazdu publicznego. W dacie wydania wskazanego postanowienia, istniejący zjazd publiczny z drogi krajowej Nr [...] posiadał nawierzchnię gruntową, która z uwagi na dodatkowy ruch generowany przez planowaną inwestycję, wymagała dostosowania do warunków określonych w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) m.in. w zakresie nawierzchni. Wskazana niezbędność wykonania remontu zjazdu, związana z ruchem pojazdów generowanym przez planowaną inwestycję, została obwarowana koniecznością wystąpienia do Rejonu w R. (przed wykonaniem remontu zjazdu) w celu uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Do tego wniosku powinien zostać załączony uzgodniony projekt organizacji ruchu i zabezpieczenia robót w pasie drogowym drogi krajowej (projekt tymczasowej organizacji ruchu na czas przebudowy zjazdu, który obok koniecznego oznakowania pionowego określa m.in. teren niezbędny dla przeprowadzenia prac związanych z tą przebudową dla celów naliczenia opłat, przy uwzględnieniu faktu że zjazd stanowi połączenie nieruchomości z krawędzią jezdni).

Zjazd rozumiany jako "...połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej..." jest usytuowany w granicach istniejącego pasa drogowego (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Obiekty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej mają zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez tzw. zjazd publiczny (zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - zjazd publiczny to: "...zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego..."), który zgodnie z § 78 ust. 2 rozporządzenia powinien mieć m.in. nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego. Mając na względzie te przepisy zarządca drogi, w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2004 r., wskazał na konieczność wykonania remontu nawierzchni istniejącego zjazdu, obwarowując go określonymi wyżej obowiązkami. Organ wskazał, iż treść w/w postanowienia była skarżącej znana, gdyż firma "S." powoływała się na treść tego aktu zarówno podczas przeprowadzonych oględzin w terenie w dniu [...] sierpnia 2008 r., jak i w pismach kierowanych do organu w toku niniejszego postępowania, a mimo tego faktu nie dopełniła obowiązków wynikających z jego treści. Wykonanie ułożenia płyt "J." nie zostało poprzedzone formalnym wystąpieniem Spółki do zarządcy drogi o udzielenie zezwolenia na przebudowę (zmianę nawierzchni) zjazdu czy też zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. Za takie wystąpienie nie może być bowiem uznany wniosek Spółki, skierowany do Oddziału GDDKiA w L., z dnia [...] lipca 2008 r., dotyczący wyrażenia zgody na wyłożenie płytami "J." połączenia budynku firmy z istniejącym zjazdem z drogi krajowej Nr [...], złożony po fakcie ułożenia w/w płyt, w trakcie toczącego się już postępowania w tej sprawie.

Organ podniósł nadto, iż nie zostały również dopełnione przez Spółkę obowiązki wynikające z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), określające procedury w przypadku zamiaru utwardzenia terenu lub wykonania miejsc postojowych, które wymagałyby od Spółki wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającym z zezwolenia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego.

Organ podkreślił także, iż w jego ocenie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób zgodny z wymogami procedury określonymi w k.p.a., jak również stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych a nałożona sankcja finansowa została prawidłowo określona i obliczona przez organ rozpatrujący sprawę, zaś strona postępowania miała zapewniony czynny udział w prowadzonym postępowaniu.

Spółka "S." w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła:

- naruszenie przepisu art. 7, art. 11 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na braku jednoznacznego określenia dokładnych granic pasa drogowego w niniejszej sprawie, co przesądza o braku wszechstronnego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez nie wyjaśnienie, jaki faktycznie charakter ma pas gruntu pomiędzy nitką asfaltową drogi krajowej nr [...] a działką stanowiącą własność skarżącej Spółki;

- naruszenie przepisu art. 29 a ust.1 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżąca zajęła pas drogowy drogi krajowej nr [...] poprzez przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] polegającą na utwardzeniu nawierzchni zjazdu płytami betonowymi "J." łączącego nieruchomość skarżącej Spółki z drogą krajową nr [...], a także na uznaniu, że skarżąca zajęła pas drogowy na prawach wyłączności poprzez wykonanie wzdłuż ogrodzenia terenu Spółki nawierzchni utwardzonej płytami betonowymi "J." przeznaczonej na miejsca postojowe, bez wymaganych zezwoleń, w sytuacji kiedy dokładana analiza stanu dokumentów i stanu faktycznego sprawy nie pozwala na przyjęcie takiego ustalenia;

- naruszenie przepisu art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy okoliczności sprawy przemawiały za jego zastosowaniem, a szczególności utrzymywanie przez organ twierdzenia o zajęciu przez skarżącą pasa drogowego poprzez przebudowę zjazdu oraz wykonaniu nawierzchni utwardzonej;

- bez pokrycia w faktach, wyliczenie czasu "zajęcia pasa drogowego" i błędne przyjmowanie, że miała miejsce przebudowa zjazdu w sytuacji, gdy zjazd do drogi krajowej już istniał, a co ma potwierdzenie w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2004 roku wydanego przez GDDKiA, w którym zawarty jest warunek połączenia nieruchomości z drogą krajową za pomocą funkcjonującego już zjazdu publicznego;

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając argumentacji przywoływanej przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie narusza prawa. W szczególności Sąd nie dopatrzył się uchybienia przez ten organ przepisów postępowania - w tym przepisów art. 7, 11 i 77 k.p.a., jak również prawa materialnego w postaci naruszenia art. 29 a ust.1 pkt 1. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 oraz art. 38udp.

Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do art. art. 29 ust. 1u.d.p. " Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu..". W myśl 29a ust. 1 pkt 1 –" Za wybudowanie lub przebudowę zjazdu:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

(...)

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 udp.".

Natomiast zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 udp: "Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej", zaś 40 ust. 12 pkt 1 przewiduje, że "Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, (...) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6".

Zgodnie z art. 4 pkt. 1 w/w ustawy, pod pojęciem pasa drogowego należy rozumieć "...wydzielony liniami granicznymi, grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą...". Art. 34 ustawy wskazuje wielkość minimalną szerokości pasa drogowego (wynoszącą co najmniej 0,75 m), pozwalającą na zabezpieczenie terenu niezbędnego na cele zgodne z ustawą (m.in. planowane poszerzenie drogi).

Wskazane przepisy w/w ustawy mają charakter przepisów obligatoryjnych. Oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek, a nie jedynie możliwość, w przypadku stwierdzenia wypełnienia dyspozycji tych norm, nałożenia określonej w nich kary pieniężnej. Decyzje w powyższym przedmiocie są więc zaliczane do "decyzji związanych", gdyż podstawą rozstrzygnięcia jest stwierdzenie przez organ stanu faktycznego przewidzianego w dyspozycji stosownych norm prawnych.

W tym miejscu należy stwierdzić, iż postępowania administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem norm proceduralnych wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. Organ administracyjny zgromadził i poddał należytej ocenie materiał dowodowy mający znaczenie w sprawie. W dalszej kolejności odzwierciedlił swój tok rozumowania w uzasadnieniu obydwu wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji. Umożliwiło to poddanie kontroli sądowoadministracyjnej zasadności zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się do subsumcji prawa materialnego.

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do twierdzenia, że nie zostały w sposób należyty wytyczone dokładne granice pasa drogowego, a także, że brak jest danych co do charakteru prawnego gruntu pomiędzy nitką asfaltową nr [...] a działką stanowiącą własność skarżącej spółki. W aktach sprawy znajdują się bowiem korespondujące ze sobą i uzupełniające się wzajemnie dokumenty, całkowicie wyjaśniające przedmiotową kwestię. Należą do nich przede wszystkim: Mapa sytuacyjno – wysokościowa z geodezyjną inwentaryzacją urządzeń podziemnych – skala 1:500" (k-[...] akt adm.), "załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu" stanowiący integralną część projektu decyzji Wydziału Geodezji i Architektury Urzędu Miasta B. z dnia [...].07.2004 r. o warunkach zabudowy (k- [...] akt. adm.). oraz Wypis z rejestru gruntów z [...] grudnia 2008 r. z którego wynika jednoznacznie, iż działki nr [...], [...] i [...] stanowią drogi.

Jak wynika z analizy akt administracyjnych, nie ulega wątpliwości, że strona była uczestnikiem dwóch niezależnych od siebie postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustaw: o drogach publicznych oraz – Prawo budowlane.

Jak zostało wskazane wyżej, w świetle obowiązującego prawa zajęcie terenu istniejącego pasa drogowego (nie będącego własnością podmiotu zajmującego), jak również przebudowa istniejącego zjazdu są działaniami wymagającymi zgody właściciela bądź zarządcy tego terenu. Stosownie do przepisów ustawy o drogach publicznych zgoda ta w konkretnych przypadkach posiadać winna formę decyzji administracyjnej. Ułożenie płyt na terenie działek nie będących własnością Spółki (na terenie istniejącego pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], związane zarówno z utwardzeniem nawierzchni zjazdu jak również wykonaniem miejsc postojowych, musiało zostać uznane za działanie niezgodne z przepisami ustawy i skutkować przeprowadzeniem właściwego w tym względzie postępowania. Spółka nie wystąpiła do zarządcy pasa drogowego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na jego zajęcie, co musiało skutkować wszczęciem i przeprowadzeniem przez Rejon w R., stosownego postępowania, w trybie obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych.

Zarządca drogi, w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2004 r., wskazał na konieczność wykonania remontu nawierzchni istniejącego zjazdu, obwarowując go obowiązkiem uzyskania stosownego zezwolenia, o którego wydanie skarżąca jednak nie ubiegała się, uznając je za zbędne.

Reasumując, nie można uznać argumentacji podnoszonej przez skarżącą za słuszną. Ani podnoszona okoliczność ogólnej przydatności, ani "estetyzacji" terenu na skutek wykonanych przez skarżącą prac nie niwelują wymogu prawnego uprzedniego uzyskania decyzji zezwalającej, zaś w przypadku jej braku – nałożenia stosownej kary.

Należy tylko zauważyć, iż omawiane przepisy mają na celu wzmożenie bezpieczeństwa drogowego, a zatem ich ranga i surowa sankcja są w pełni uzasadnione.

Sąd stwierdził ponadto, że strona postępowania miała zapewniony czynny udział w prowadzonym postępowaniu - skutecznie doręczone zawiadomienie o wszczęciu i zakończeniu postępowania jak również udział w przeprowadzonym dowodzie z oględzin, a użyte pierwotnie przez organ prowadzący postępowanie (tj. Rejon w R.) w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz treści sporządzonego protokołu z oględzin, sformułowanie dot. "wybudowania" zjazdu zostało prawidłowo sprecyzowane w toku dalszego postępowania i zakwalifikowane jako przebudowa zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z treścią w/w art. 29a ustawy o drogach publicznych wysokość kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia budowy bądź przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, jest ustalana na podstawie tych samych norm, a zatem przywołane pierwotnie pojęcie wybudowania zjazdu pozostaje bez wpływu na prawidłowość przeprowadzonego postępowania i wysokość orzeczonej kary;

Nałożona sankcja finansowa została prawidłowo określona i obliczona przez organ rozpatrujący sprawę stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.