Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 367/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 1 pkt 2 art. 44 ust. 1 art. 36 ust. 1 pkt 1 art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu na niejawnym w dniu 20 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. Spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") jest decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z dnia [...] października 2020 r., znak [...], wydana w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "[...] WKZ", "organ I instancji") wpisał do rejestru zabytków układ urbanistyczny ulicy [...] na odcinku Plac [...] – wiadukt kolejowy, w [...], w dzielnicy [...].

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...][...] Konserwator Zabytków (Prezydent [...]) zezwolił skarżącej na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynków przy ul. [...] w [...], które znajdują się na terenie układu urbanistycznego ulicy [...], wpisanego do rejestru zabytków, wg załączonego projektu budowlanego z kwietnia 2017 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wyjaśnił, że skarżąca planuje wybudować przy ul. [...], siedmiokondygnacyjny budynek frontowy (25 m) z zachowaniem istniejące przejazdu bramnego. Jedenastoosiowy budynek frontowy otrzyma dach płaski, na parterze duże otwory witrynowe. Kompozycja fasady zostanie podzielona na 3 części profilowanymi gzymsami. Ostatnia kondygnacja budynku frontowego zostanie cofnięta o 15 cm oraz pokryta tynkiem imitującym panele w kolorze jasnobeżowym. W decyzji Prezydent zaznaczył, że istniejące budynki w części środkowej działki zostaną przebudowane, rozbudowane i nadbudowane. Budynek kamienicy z oficyną na tyłach działki zostanie połączony za pomocą łącznika z oficyną północną. W dobudowanej części zaprojektowany zostanie przejazd bramny. Budynek będzie składał się z 6 kondygnacji (18,64 m) w części centralnej i 4 kondygnacji w bocznych (12,78 m). Obydwie części połączy ostatnia wycofana kondygnacja pokryta tynkiem imitującym panele w kolorze jasnobeżowym. Ponadto na tyłach działki renowacji poddany zostanie budynek parterowy z poszerzenie wielkości otworów okiennych.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. znak [...], organ I instancji, na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282, dalej: "u.o.z.") w pkt 1) wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy obiekcie przy ul. [...] w [...] na podstawie decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2017 r.; w pkt 2) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że budynki znajdujące się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] podlegają ochronie na podstawie art. 7 pkt 11 u.o.z.

Po przytoczeniu treści art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z. [...] WKZ podkreślił, że w wyniku zgłoszenia o prowadzonych pracach i możliwości zniszczenia lub uszkodzenia zabytkowych elementów budynku, analizie poddano dokumentację znajdującą się w aktach sprawy zakończonej decyzją Prezydenta z dnia [...] września 2017 r. W jej wyniku organ I instancji ustalił, że decyzja konserwatorska Prezydenta z dnia [...] września 2017 r. została skierowana do [...] sp. z o. o. S.K.A., a nie do skarżącej, będącej inwestorem, który uzyskał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych i który roboty budowlane prowadzi.

Organ I instancji wskazał, że adresat decyzji odpowiada podmiotowi wskazanemu jako wnioskodawca w podaniu wszczynającym. W świetle powyższego [...] WKZ stwierdził, że skarżąca prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia, a decyzja Prezydenta zawiera wadę kwalifikującą ją do stwierdzenia nieważności, stąd też w ocenie [...] WKZ, konieczne i uprawnione jest wstrzymanie prowadzonych robót. W związku z wydaniem niniejszej decyzji dochodzi de facto do wstrzymania wszystkich prac, mimo bowiem tego, że skarżąca uzyskała pozwolenie na prowadzenie określonych robót od organu I instancji w dniu [...] czerwca 2018 r., to dotyczyło ono wyłącznie kwestii incydentalnych, a prowadzenie tych prac jest niemożliwe przed wykonaniem prac ujętych w decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2017 r.

Organ I instancji wskazał, że niezależnie od powyższego, w dniu 13 maja 2020 r. przeprowadził oględziny obiektów w celu weryfikacji zgłoszenia. Stwierdzono, że prowadzone są prace budowlane związane z rozbiórką budynków: części budynku frontowego oraz części oficyn. Ustalono, że stanowiący załącznik do decyzji organu architektoniczno-budowlanego z dnia [...] października 2018 r. "Projekt rozbiórki (...)" nie został przedłożony ani uprzednio Prezydentowi, ani też organowi I instancji i organ konserwatorski nie miał możliwości odniesienia się do rozwiązań opisanych w tym projekcie w formie decyzji administracyjnej, a mającym wpływ na zabytek wpisany do rejestru zabytków, a przede wszystkim – nie wydał na jego podstawie pozwolenia.

Organ podkreślił, że pozwolenie organów konserwatorskich zostało wydane w dniu [...] września 2017 r. i w dniu [...] czerwca 2018 r., natomiast ww. projekt rozbiórki został sporządzony w dniu [...] września 2018 r. co oznacza, że nie istniał w czasie wydawania pozwolenia przez [...] WKZ.

W związku z tym, że prace rozbiórkowe prowadzone przy oficynach są wykonywane bez wymaganego prawem pozwolenia konserwatorskiego i mogą prowadzić do utraty oryginalnej substancji zabytkowej, istnieją przesłanki do wstrzymania z tego powodu również w tym zakresie i przynajmniej w tym zakresie.

Organ I instancji podkreślił również, że czas jest istotnym czynnikiem w przypadku decyzji wydawanych na podstawie art. 43 u.o.z. i dopuszczalne w takiej sytuacji jest wydanie decyzji wstrzymującej działania przy zabytku niezwłocznie po ich stwierdzeniu, bez uprzedniego zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania.

[...] WKZ wskazał również, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny związany z ochroną wartości zabytkowych układu urbanistycznego i w związku z możliwością zniszczenia i utraty oryginalnej substancji zabytkowej obiektu i terenu, na którym się znajduje, gdyż kontynuowanie samowolnie prowadzonych działań do tego by doprowadziło.

Pismem z dnia 21 maja 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie od decyzji [...] WKZ z dnia [...] maja 2020 r., zarzucając organowi:

- naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.

1) art. 43 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy prace na budowie przy ul. [...] nie są prowadzone w sposób odbiegający od projektu budowlanego, znajdującego się w aktach sprawy, będącego podstawą uzyskania pozwolenia na budowę, przedstawionego zarówno [...] Konserwatorowi Zabytków, jak i dwukrotnie [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków;

2) art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 106 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i brak uwzględnienia faktu przekazania przez Wojewodę [...] projektu budowlanego do uzgodnienia przez [...] WKZ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, co skutkowało jedynie umorzeniem postępowania w tym zakresie przez [...] WKZ, co oznacza, że [...] WKZ miał możliwość odniesienia się do kompletnych akt i wszystkich dokumentów, jednak tego nie zrobił, a w chwili obecnej wyciąga z tej okoliczności wobec skarżącej negatywne skutki prawne.

- naruszenie przepisów postępowania, tj.

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 10 i 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o wstrzymaniu prac budowlanych bez wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z prowadzeniem prac budowlanych oraz bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.), co spowodowało, że organ błędnie ustalił, iż roboty budowlane wykonywane są bez pozwolenia na wykonywanie prac, kiedy w rzeczywistości doszło do niewielkiej omyłki przy określaniu nazwy spółki w jedynym tylko dokumencie w aktach sprawy o wydanie pozwolenia na budowę, która dotychczas nie została sprostowana, a którą organ powinien był usunąć badając sam wniosek, co w rezultacie prowadzi do ustalenia, że prace wykonuje ta sama Spółka, która uzyskała pozwolenie na budowę.

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 i 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o wstrzymaniu prac budowlanych przy ul. [...] bez wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z prowadzeniem prac budowlanych oraz bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.), co spowodowało błędne ustalenie, że roboty budowlane wykonywane są bez pozwolenia, w rzeczywistości kiedy, wykonywane prace były odbudową, na którą została wydana zgoda.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister decyzją z dnia [...] października 2020 r., na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję [...] WKZ z dnia [...] maja 2020 r. i orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] niezgodnie z pozwoleniem wydanym przez Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r.

W pierwszej kolejności Minister przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Podkreślił również, że szczegółowe zasady wydawania pozwoleń określało w dacie wydania przez [...] Konserwatora Zabytków pozwolenia, rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1265).

Organ przytoczył § 4 ust. 2 pkt 1 oraz § 14 ust. 1 pkt 5 powyższego rozporządzenia, a następnie wskazał, że obowiązywało ono do dnia 18 lipca 2018 r. Natomiast w dniu 23 sierpnia 2018 r. weszło w życie kolejne, obowiązujące aktualnie rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r., regulujące powyższa materię i zawierające analogiczne przepisy dotyczące treści wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych (§ 4 ust. 2 pkt 1) oraz treści samego pozwolenia (§ 13 ust. 1 pkt 5).

W oparciu o powyższe przepisy Minister wskazał, że roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru można prowadzić wyłącznie po uzyskaniu akceptacji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Akceptacja ta ma przybrać formę decyzji administracyjnej, która będzie określała zakres (rodzaj) dozwolonych robót budowlanych oraz sposób ich prowadzenia. Powyższe elementy pozwolenia mogą być określone poprzez odesłanie do dokumentacji projektowej, załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia.

W następnej kolejności Minister przytoczył treść art. 43 ust. 1 pkt 2 oraz art. 44 ust. 1 u.o.z. i podkreślił, że przesłanką zastosowania pierwszego z nich jest fakt wykonywania robót przy zabytku wpisanym do rejestru bez pozwolenia albo wbrew określonym w nim warunków. W sytuacji takiej, organ właściwy zobowiązany jest do wydania decyzji wstrzymującej prowadzone działania i nie ma w tym zakresie swobody decyzyjnej.

Organ zaznaczył również, że zgodnie z art. 107d. u.o.z. kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł.

W dalszej kolejności Minister stwierdził, że treść pozwolenia ma charakter wiążący podmiot prowadzący roboty budowlane przy zabytku, który nie może samowolnie zmienić zakresu i sposobu ich prowadzenia. Wskazał, że przepisy nie przewidują możliwości nieistotnego odstąpienia od warunków pozwolenia ani też uszczegółowienia zakresu i sposobu wykonywania prac z pominięciem uzyskania takiego pozwolenia.

W ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja prowadzenia robót budowlanych przez podmiot nie posiadający pozwolenia konserwatorskiego, a decyzja Prezydenta z dnia [...] września 2017 r. nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. W decyzji tej w sposób błędny określono stronę, której udzielono pozwolenia, jednak wbrew stanowisku organu I instancji nie zaistniała sytuacja wydania rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa.

Organ odwoławczy podniósł, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] prowadzono roboty budowlane niezgodnie z treścią wydanych pozwoleń konserwatorskich. Z treści protokołu z dnia [...] maja 2020 r. wynika, że dokonano rozbiórki: - oficyny wschodniej, w części powyżej II kondygnacji, z zachowaniem fragmentu III i IV kondygnacji od strony północnej; - oficyny południowo-wschodniej – z pozostawieniem dwóch kondygnacji; - oficyny północno – zachodniej – z wyjątkiem części klatki schodowej w narożniku południowo-zachodnim, do wysokości I kondygnacji. Natomiast w kolejnym protokole odnotowano w sposób bardziej szczegółowy, że na terenie nieruchomości znajdowały się dwa budynki oficyny wschodniej, tj. oficyna północno-wschodnia, szersza, wysunięta na środek dziedzińca oraz oficyna południowo-wschodnia, węższa. Dokonano rozbiórki oficyny północno-wschodniej do wysokości pierwszego piętra oraz całkowitej rozbiórki połączonej z nią oficyny południowo-wschodniej, a także rozbiórki oficyny zachodniej, z pozostawieniem jej ściany zachodniej. Oficyna południowa istnieje, jest jedynie pozbawiona wnętrz. Zakres rozbiórek został uwidoczniony na włączonych do akt sprawy fotografiach wykonanych w dniu [...] maja 2020 r. oraz w dniu [...] maja 2020 r.

W ocenie Ministra z porównania rysunku nr [...] zawartego w projekcie budowlanym z kwietnia 2017 r., przedstawiającego istniejący sposób zagospodarowania działki nr [...] przy ul. [...], z dokumentacją fotograficzną oraz treścią protokołów wynika, że oficyna północno-wschodnia to budynek położony w drugiej linii zabudowy działki, równoległy do budynku frontowego, przylegającego prostopadle do budynku przy ul. [...], połączony z prostopadłą do niego oficyną południowo-wschodnią, która z kolei również przylega wzdłuż do ściany budynku przy ul. [...]. Powyższe budynki, składające się na oficynę wschodnią, w projekcie budowlanym określane są jako budynek kamienicy z oficyną. Oficyna południowa określana jest w projekcie budowlanym jako budynek restaurowany, natomiast oficyna zachodnia to obiekt usytuowany przy granicy z nieruchomością położoną przy ul. [...], określany w projekcie budowlanym mianem oficyny bocznej.

Organ odwoławczy podkreślił, że w projekcie budowlanym z kwietnia 2017 r., będącym podstawą wydania przez [...] Konserwatora Zabytków pozwolenia z dnia [...] września 2017 r., nie ma mowy o odbudowie ww. budynków oficyn wschodniej i zachodniej po uprzedniej rozbiórce, lecz o ich nadbudowie, przebudowie i rozbudowie, a także remoncie. Ponadto, z rysunków znajdujących się w tym projekcie budowlanym wynika, że ściany oficyn wschodniej i zachodniej, które zostały rozebrane w całości lub w części, były przeznaczone do zachowania po wzmocnieniu lub przemurowaniu.

Minister odniósł do się do decyzji [...] WKZ z dnia [...] czerwca 2018 r. wyjaśniając, że zakres planowanych robót został określony na podstawie załączonych do wniosków o wydanie pozwolenia rysunków, odnoszących się do podwyższenia wysokości oficyn z planowanych dotychczas 12,78 m do 13,60 m oraz do 13,96 m, a także do wykończenia elewacji północnej budynku frontowego. Inwestor nie był zatem uprawniony do dokonania rozbiórki ww. budynków oficyn, nawet jeśli miały być one potem odtworzone z wykorzystaniem pozostałych po rozbiórce materiałów, gdyż projekty zaakceptowane przez SKZ oraz [...] WKZ w formie decyzji administracyjnych działań takich nie przewidywały. Okoliczność, że rozbiórka ww. budynków ma stanowić etap ich odbudowy, co skarżąca podnosi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nie zmienia faktu jej dokonania wbrew pozwoleniom konserwatorskim, co obligowało organ do wydania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, że [...] WKZ zapoznał się z projektem rozbiórki Minister wskazał, że podstawą prowadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym będącym układem urbanistycznym, jest akceptacja działań inwestora wyrażona w formie pozwolenia wydanego przez ten organ. Organ odwoławczy podkreślił, że umorzenie przez [...] WKZ postępowania prowadzonego na wniosek Wojewody [...] na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, nastąpiło wyłącznie z tego powodu, że przepis ten ma zastosowanie tylko do tych obiektów i obszarów zabytkowych, które zostały ujęte wyłącznie w gminnej ewidencji zabytków i nie są jednocześnie wpisane do rejestru zabytków. W odniesieniu do zabytków rejestrowych istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych, nie stosuje się natomiast przepisów o uzgodnieniach z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, nawet jeśli dany obszar lub obiekt figuruje w gminnej ewidencji zabytków. Tym samym [...] WKZ zobowiązany był umorzyć postępowanie zainicjowane wnioskiem Wojewody [...], złożonym w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 106 k.p.a. i nie mógł dokonać oceny planowanych przez inwestora rozbiórek.

Organ zwrócił również uwagę, że rozstrzygnięcie decyzji [...] WKZ z dnia [...] maja 2020 r. nie jest wystarczająco precyzyjne i wywołuje wrażenie, że organ dokonał wstrzymania robót prowadzonych "na podstawie" pozwolenia konserwatorskiego, tj. zgodnie z tym pozwoleniem. W związku z tym uznał, że należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy.

W skardze na decyzję Ministra z dnia [...] października 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła organowi odwoławczemu:

- naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że prace na nieruchomości wykonane zostały bez pozwolenia organu konserwatorskiego, w rzeczywistości kiedy SKZ, jak [...] WKZ wydał ostateczne decyzje zezwalające na prace, na podstawie uzgodnionego projektu budowlanego;

2) art. 2 ust. 1 u.o.z. poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia, które pozostaje w sprzeczności z ostateczną decyzją – pozwoleniem na budowę, wydaną na podstawie przepisów Prawa budowlanego przez inny organ w postępowaniu, w którym badane były m. in. ostateczne decyzje zezwalające skarżącej na prace przy zabytku, a także uzgodniony projekt budowlany;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w II instancji na niekorzyść strony odwołującej się i tym samym pozbawienie jej uprawnienia do zbadania poprawności decyzji merytorycznej w postępowaniu administracyjnym, co w tym kontekście stanowi także naruszenie art. 15 k.p.a.;

2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak wyznaczenia skarżącej terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a niniejsza decyzja wydana została bez uwzględnienia argumentów skarżącej z odwołań od późniejszych decyzji, będących w posiadaniu Ministra;

3) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji o wstrzymaniu prac, co uniemożliwia polemikę co do orzeczenia w tym zakresie;

4) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez: niedostateczne, niedokładne i w konsekwencji błędne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności:

- brak uwzględnienia uzyskania przez inwestora pozwoleń na prace przy zabytku, wynikających z faktu uzgodnienia projektu budowlanego (3 ostateczne decyzje, w tym pozwolenie na budowę wydane na podstawie Prawa budowlanego), na podstawie którego prowadzone są prace;

- twierdzenie, że w przypadku oficyn na środku działki skarżąca dokonała rozbiórki, w sytuacji gdy rozbiórka to trwałe usunięcie budynku z przestrzeni, a na nieruchomości dokonana zostanie odbudowa, tj. demontaż starego budynku a następnie postawienie go od nowa z wykorzystaniem starych elementów, w tym samym miejscu, co stanowi odbudowę, zgodnie z zakresem ostatecznych decyzji organów konserwatorskich i uzgodnionym projektem budowlanym;

- brak uzasadnienia decyzji co do postawy prawnej wstrzymania prac.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że prace prowadzone na nieruchomości nie pozostają w sprzeczności z uzgodnionym projektem budowlanym, a w sprawie nie mamy do czynienia z rozbiórką, a budową. Skarżąca stoi na stanowisku, że nie prowadziła i nigdy nie będzie prowadzić rozbiórki oficyn środkowych na nieruchomości przy ul. [...]. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby budynki oficyn zostały zburzone, a w ich miejscu nie powstałby nowy budynek, wynikający z uzgodnionego projektu budowlanego, a więc oficyna zostałaby trwale usunięta z przestrzeni. Demontaż oficyny środkowej był tylko etapem jej odbudowy. Po zakończeniu prac w miejscu dawnej oficyny środkowej powstanie nowy budynek, o parametrach wynikających z uzgodnionego projektu budowlanego. Cegła uzyskana z demontażu będzie stanowiła uzupełnienie do ścian żelbetowych, a całość nie wpłynie negatywnie na układ urbanistyczny ul. [...], co jednoznacznie wynika z decyzji SKZ i [...] WKZ, zezwalających na prace przy zabytku.

Ponadto zaznaczono, że wskazane zarzuty w zakresie uchybienia przepisów procesowych miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Minister przeprowadził postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, wyznaczył termin z art. 10 k.p.a. (lub chociażby uwzględnił argumentację skarżącej z odwołań od później wydanych decyzji w sprawie nieruchomości) wydałby decyzję zmierzającą do uchylenia błędnej decyzji [...] WKZ i umorzenia postępowania w sprawie. Orzekając zaś merytorycznie co do istoty sprawy na niekorzyść odwołującej się (bez wskazania podstawy prawnej i jednoznacznej przyczyny), naruszył zakaz reformationis in peius i pozbawił skarżącą prawa kontroli instancyjnej.

Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza, zdaniem Sądu, prawa.

Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] października 2020 r., który uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2020 r. i orzekał co do istoty o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] niezgodnie z pozwoleniem Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r.

W myśl art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z., stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu.

Z treści powołanego przepisu wynika, że wojewódzki konserwator zabytków zobligowany jest wydać decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych przy zabytku po stwierdzeniu, że są one prowadzone bez jego pozwolenia lub w sposób niezgodny z udzielonym pozwoleniem.

Zasadniczym celem instytucji wstrzymania robót budowlanych przy zabytku jest jego zabezpieczenie przed zniszczeniem. Nałożenie na organ konserwatorski przez ustawodawcę obowiązku wstrzymania prac budowlanych przy zabytku wykonywanych bez pozwolenia lub wbrew warunkom pozwolenia znajduje swoje uzasadnienie z punktu widzenia realizacji celów, jakim ma służyć ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przy czym Sąd zauważa, że istotną cechą decyzji wydanej na podstawie art. 43 ust. 1 u.o.z. jest jej natychmiastowość, gdyż skuteczność działań organu konserwatorskiego uzależniona jest od szybkości wstrzymania robót budowlanych, tak aby uszczerbek dla wartości zabytku był jak najmniejszy (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 177/18 – publ. Cbosa).

Należy mieć również na względzie, że decyzja wydawana na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. wywołuje skutki prawne przez ściśle określony czas, bowiem stosownie do art. 44 ust. 1 u.o.z., wygasa ona po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda jednej z decyzji, o których mowa w pkt 1-4 tego przepisu. Dopiero w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 44 u.o.z. następuje szczegółowe wyjaśnienie stanu obiektu oraz ocena wpływu działań prowadzonych bez pozwolenia konserwatorskiego lub niezgodnie z pozwoleniem na zabytek, a także ustalenie sposobu dalszego postępowania, optymalnego z punktu widzenia zasad ochrony konserwatorskiej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1192/20 – Lex nr 3145881).

Okolicznością niesporną w sprawie jest, że budynki przy ul. [...] w [...] znajdują się na terenie układu urbanistycznego ulicy [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr. rej. [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. W konsekwencji, stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., prowadzenie robót budowlanych przy tym zabytku wymagało pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Niekwestionowany w sprawie jest również fakt, że adresatem pozwolenia konserwatorskiego, udzielonego decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] przez Prezydenta [...] ([...] Konserwatora Zabytków), jest [...] sp. z o. o. sp. k., pomimo błędnego oznaczenia wnioskodawcy przez Prezydenta w powyższej decyzji.

W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że w sprawie zachodziły przesłanki do nakazania skarżącej wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z., jako prowadzonych w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu Prezydenta z dnia [...] września 2017 r.

Ocenę powyższą Sąd opiera na konfrontacji ustaleń kontrolnych z maja 2020 r., popartych dokumentacją fotograficzną, z treścią pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] września 2017 r. Z dokumentów tych wynika, że przy zabytkowej nieruchomości przy ul. [...] w [...] dokonano rozbiórki oficyny północno-wschodniej do wysokości pierwszego piętra oraz całkowitej rozbiórki połączonej z nią oficyny południowo-wschodniej, a także rozbiórki oficyny zachodniej, z pozostawieniem jej ściany zachodniej, podczas gdy pozwolenie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2017 r. i projekt budowlany, będący podstawą wydania tego pozwolenia, przewidywał nadbudowę, przebudowę i rozbudowę, a także remont oficyn wschodniej i zachodniej. Żaden z rodzajów wskazanych robót budowlanych nie stanowił o rozbiórce obiektu zabytkowego. Analiza treści ww. pozwolenia konserwatorskiego nie wskazuje, by intencją organu było dopuszczenie do całkowitego, względnie prawie całkowitego rozebrania zabytkowych oficyn, niweczącego ich istnienie, a następnie budowy obiektów od nowa z wykorzystaniem materiałów pochodzących z rozbiórki. Treść decyzji z dnia [...] września 2017 r. w żadnej mierze nie potwierdza, że taki był zamysł organu.

Zakres robót, na których pozwolenie wydał Prezydent, znajduje swoje potwierdzenie w dokumentacji projektowej, w tym: na stronie tytułowej projektu budowlanego; w oświadczeniu projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; na stronie tytułowej Tomu I "Architektura"; w opisie do projektu zagospodarowania terenu, zawartym w Tomie I projektu budowlanego "Architektura". Nie ulega zatem wątpliwości, że inwestor uzyskał pozwolenie na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynków przy ul. [...]. W dokumentacji projektowej stanowiącej podstawę wydania pozwolenia konserwatorskiego nie ma mowy o odbudowie budynków oficyn wschodniej i zachodniej, po wcześniejszej rozbiórce. W dokumentacji projektowej znajduje również potwierdzenie stanowisko Ministra, że ściany oficyny wschodniej i zachodniej, które zostały rozebrane w całości lub w części, były przeznaczone do zachowania po wzmocnieniu lub przemurowaniu, na co wskazują odpowiednie oznaczenia rysunków nr [...],[...],[...] i [...], znajdujących się w Tomie I "Architektura" projektu budowlanego.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie była uprawniona do dokonania rozbiórki spornych budynków oficyn także na podstawie decyzji [...] WKZ z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], którą zezwolono inwestorowi na prace polegające budowie oficyn północnej i południowej budynku przy ul. [...] w [...].

Nietrafne jest, w ocenie Sądu, akcentowane przez skarżącą stanowisko, że nie prowadziła ona rozbiórki oficyn na nieruchomości przy ul. [...], a wykonany "demontaż" stanowił jedynie etap odbudowy, w konsekwencji czego Minister niezasadnie wstrzymał roboty budowlane. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie była uprawniona do dokonania rozbiórki oficyn środkowych, nawet jeśli miałyby być one potem odtworzone z wykorzystaniem pozostałych po rozbiórce materiałów. Takich bowiem rozwiązań nie przewidywały projekty zaakceptowane przez organ konserwatorski. Również odbudowę zabytkowych oficyn należałoby uznać za prowadzenie robót budowlanych w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu z dnia [...] września 2017 r.

Tym samym Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, co do naruszenia przez Ministra art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku skarżącej Minister nie stwierdził, by prace przy zabytkowej nieruchomości prowadzone były bez pozwolenia konserwatorskiego. Organ odwoławczy uznał, co wynika wprost z sentencji zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2020 r., że powodem wstrzymania robót było ich prowadzenie niezgodnie z pozwoleniem [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2017 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 u.o.z. Sąd wskazuje, że organy konserwatorskie i organy architektoniczno-budowlane pozostają w stosunku do siebie organami niezależnymi. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w świetle literalnego brzmienia art. 2 ust. 1 tej ustawy - nie mają charakteru lex specialis w stosunku do przepisów ustawy Prawo budowlane, czy innych regulacji wskazanych w tym unormowaniu. Regulacje te należy stosować równolegle i równocześnie (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., II OSK 961/13, LEX nr 1643782). W konsekwencji decyzja wydana przez organ architektoniczno-budowlany nie stoi na przeszkodzie w realizacji przez wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązku, nałożonego na niego przez art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z., i nie uniemożliwia mu wydania decyzji nakazującej wstrzymanie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu.

Nie znajduje również uzasadnienia w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. Niepowołanie przez Ministra w osnowie zaskarżonej decyzji przepisu art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. pozostawało bowiem bez wpływu na wynik sprawy, uwzględniając treść rozstrzygnięcia oraz okoliczności powołane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu tej decyzji.

Sąd nie podziela poglądu skarżącej o naruszeniu przez Ministra art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a. Przez "niekorzyść" w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy rozumieć niekorzyść lub uszczerbek w materialnoprawnej sytuacji odwołującej się strony. Dla oceny, czy doszło do naruszenia tak określonego zakazu reformationis in peius, niezbędne jest porównanie osnowy decyzji organu I instancji oraz decyzji organu odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 75/21 – pub. Cbosa). Sąd stwierdza, że nie można skutecznie powoływać się na zakaz wydawania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w sytuacji, gdy zarówno decyzja organu I instancji, w niniejszej sprawie [...] WKZ, jak i decyzja organu odwoławczego, nakazywały skarżącej wstrzymać roboty budowlane prowadzone na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] w oparciu o pozwolenia konserwatorskie z dnia [...] września 2017 r., a jedynym powodem uchylenia decyzji organu I instancji przez Ministra były wątpliwości, co do precyzyjności rozstrzygnięcia przez organ konserwatorski stopnia wojewódzkiego.

W związku z powyższym, nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego i procesowego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), skargę oddalił.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).