Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1421/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 209u ust. 1 i 2, art. 209w, art. 202a ust. 1-5, art. 200a
journal: Dz.U. 2019 poz 1580
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r.- Prawo lotnicze t.j.
article: art.165b par. 1, art. 2, art. 165 par. 4, art. 291 par. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 151, art. 119 pkt 2, art. 120
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 109
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 261 poz 24 art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1
law: Dyrektywa Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi R. z siedzibą w D. (Irlandia) na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2021 r., numer [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC" lub "organ") z [...] marca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję własną organu z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ wskazał, że Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] (dalej także jako "Komendant"), wnioskiem z 20 listopada 2017 r. wystąpił do Prezesa ULC o wymierzenie kary pieniężnej przewoźnikowi [...], Wielka Brytania (aktualnie [...] z siedzibą w [...], dalej "Skarżący", "Strona" lub "Przewoźnik"), w związku z przekazaniem niepełnej informacji API za lot nr [...] dnia 14 listopada 2017 r. dotyczącej danych dokumentów paszportowych pasażera A. J. i pasażerki J. J.. Komendant wskazał, że przekazano niepełne numery paszportów, tj. odpowiednio numer [...] zamiast prawidłowego numeru [...] (odnośnie A. J.) i numer [...] zamiast prawidłowego numeru [...] (odnośnie J. J.). Do wniosku o wymierzenie kary załączono kserokopię wniosku o przekazanie informacji API, wydruk części oryginalnej listy API, kserokopię potwierdzenia odbioru wniosku o przekazanie informacji API przez Przewoźnika, notatkę urzędową wraz z załącznikami dotyczącymi przekazania niepełnej informacji API oraz kopie dokumentów paszportowych pasażera i pasażerki. We wniosku Komendant Placówki Straży Granicznej [...] wyjaśnił, że wystąpienie z wnioskiem o przekazywanie informacji API było konieczne w celu usprawnienia kontroli granicznej, tj. wszystkich działań podejmowanych na granicy w odpowiedzi na zamiar przekroczenia tej granicy lub na akt jej przekroczenia. W skład kontroli granicznej wchodzą m.in. działania dotyczące odprawy granicznej, tj. czynności kontrolnych przeprowadzanych na przejściach granicznych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen). Straż Graniczna ma obowiązek sprawdzania w dostępnych bazach danych pasażerów zgłaszających się do odprawy granicznej. Wykorzystanie wyprzedzających informacji API, pod warunkiem, że są one poprawne tj. pełne i prawdziwe, przyczynia się do usprawnienia odprawy granicznej, poprzez wcześniejsze sprawdzenie danych pasażera w bazach poszukiwawczych, wobec których dokonano odpowiednich wpisów w celu zatrzymania, ustalenia miejsca pobytu lub z innych przyczyn. Dokonywanie tych sprawdzeń z wyprzedzeniem na podstawie danych uzyskanych z informacji API przesłanej przez przewoźnika pozwala przygotować się do odprawy pasażerów, a więc usprawnić kontrolę graniczną poprzez odpowiednią dyslokację posiadanych sił i środków, a co za tym idzie pozwala na lepsze ich wykorzystanie i przyśpieszenie całej procedury i postępowania. Bazy danych, z których korzysta Straż Graniczna podczas odprawy granicznej, opierają swoje sprawdzenia ściśle na danych przekazanych przez przewoźnika lotniczego. Dlatego też, jeśli zostały przekazane informacje nieprawdziwe lub niepełne, niewątpliwie mają one wpływ na właściwą realizację wpisów w krajowych i europejskich bazach danych poszukiwawczych. Nie ulega wątpliwości, iż nierzetelne dane pozbawiają Straż Graniczną możliwości identyfikacji potencjalnych zagrożeń ze strony osób przekraczających granicę zewnętrzną oraz uniemożliwiają zapewnienie bezpieczeństwa nie tylko w Polsce, ale również w całej strefie Schengen. Przekazanie informacji niepełnej w tym przypadku wiązało się również z koniecznością dokonania dodatkowych sprawdzeń związanych z brakiem możliwości identyfikacji dokumentu, co wpłynęło na wydłużenie czasu kontroli.

Po rozpoznaniu wniosku Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], Prezes ULC, stwierdzając, że Przewoźnik przekazał niepełną informację API, decyzją z [...] grudnia 2020 r., działając na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z art. 209w ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2020 roku, poz. 1970., dalej ,,Prawo lotnicze"), nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 13500 zł.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości. Podkreślił, że zgodnie z art. 209w ust. 5 Prawo lotnicze (w brzmieniu sprzed kwietnia 2019 r.), do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z z 2020r. poz. 1325 ze zm., dalej "Ordynacja podatkowa"). Z kolei zgodnie z art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej, w przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązania się przez kontrolowanego z obowiązków, organ podatkowy wszczyna postępowanie podatkowe w sprawie, nie później niż w terminie 6 miesięcy od zakończenia kontroli. Przewoźnik wskazał, że lot, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, miał miejsce 14 listopada 2017 r., wniosek o wymierzenie kary pieniężnej złożony został w dniu 20 listopada 2017 r., a on sam został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu 13 listopada 2020 r. W związku z tym, w ocenie Strony, przedmiotowa sprawa nie może być merytorycznie rozstrzygnięta co do swej istoty, z uwagi na upływ 6-miesiecznego terminu do wszczęcia postępowania. Ponadto Skarżący wskazał, że nie ma on możliwości sprawdzenia informacji dotyczących dokumentów paszportowych pasażerów przedmiotowego lotu, gdyż upłynął okres przechowywania danych pasażerów.

Jak wskazano powyżej, decyzją z [...] marca 2021 r. Prezes ULC, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "Kpa"), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2020 r. Organ uznał, że w świetle ustalonego stanu faktycznego zachodziły przesłanki do nałożenia na Przewoźnika kary pieniężnej za przekazanie niepełnej informacji API. Odnosząc się do argumentów Przewoźnika, wskazującego na upływ terminu do wszczęcia postępowania, określonego w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej, organ wskazał, że zgodnie z art. 209w ust. 1 Prawa lotniczego, kary pieniężne Prezes ULC nakłada w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w zakresie przepisów procedury należy stosować przepisy Kpa. Natomiast norma art. 209w ust. 5 Prawo lotnicze stanowiąca, że do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, oznacza, że taka kara ma charakter niepodatkowej należności budżetu państwa. Do 31 grudnia 2015 r. należało zatem, zdaniem organu, stosować przepisy rozdziału III Ordynacji podatkowej, zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 1 tej ustawy w ówczesnym brzmieniu. Natomiast po nowelizacji Ordynacji podatkowej, na mocy ustawy z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1649) od 1 stycznia 2016 r., przepisy rozdziału III Ordynacji podatkowej zastosowania mieć nie mogą ze względu na wykreślenie z art. 2 § 1 pkt 1 odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa. Wobec zmiany brzmienia art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, przepis art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego stał się, w opinii Prezesa ULC, normą pustą - odsyła bowiem do normy, której nie można zastosować. Zdaniem Prezesa ULC, stosowanie Ordynacji podatkowej do nakładania przez niego kar mogłoby się zatem odbywać odpowiednio, ale jedynie w sytuacji, gdyby art. 209w ust. 1 Prawo lotnicze nie określał formy rozstrzygnięcia jako decyzji administracyjnej, która to wymaga stosowania przepisów procedury Kpa. Nadto organ uznał, że zebrany materiał dowodowy nie budzi żadnych wątpliwości, nie ma więc potrzeby jego ewentualnego uzupełnienia o dokumentację Przewoźnika, która została zniszczona w związku z upływem okresu jej przechowywania. W ocenie Prezesa ULC nie zachodzą w sprawie również określone w art. 189f Kpa przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Prezesa ULC, Skarżący zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r), poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, pomimo że decyzja ta wydana została na skutek wszczęcia i prowadzenia przeciwko Skarżącemu postępowania, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu 6 miesięcy od dnia wykonania przez Stronę lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia, które to uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co w konsekwencji doprowadziło do:

2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 105 § 1 Kpa, poprzez nieuchylenie decyzji I instancji oraz nieumorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na jego wszczęcie i prowadzenie pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji Prezesa ULC oraz poprzedzającej jej decyzji I instancji, ewentualnie ich uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości a także zasądzenie od organu kosztów procesu.

Zdaniem Skarżącego, chybiona jest argumentacja organu, opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby z regulacji art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.), wynikało jedynie to, że kary takie mają charakter niepodatkowych należności budżetu państwa, a co za tym idzie, do 31 grudnia 2015 r. należało do nich stosować przepisy rozdziału III Ordynacji podatkowej, natomiast po jej nowelizacji, z uwagi na wykreślenie z art. 2 § 1 pkt 1 odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa, przepis art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego stał się normą pustą. Przede wszystkim, zdaniem Strony, wykreślenie z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa, nie ma żadnego wpływu na możliwość stosowania przepisów omawianej ustawy do kar nakładanych na podstawie art. 209w Prawa lotniczego, gdyż przepis ten zawierał - do 31 marca 2019 r. - samoistną podstawę stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do nakładania tych kar właśnie w omawianym ustępie 5. Brak jest zatem podstaw, by twierdzić, że przepis ten stał się normą pustą. Ponadto, w ocenie Strony myli się Prezes ULC, twierdząc, że omawiany przepis art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.) stanowił wyłącznie podstawę dla stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Ustawodawca wprost nakazywał bowiem stosowanie przepisów całej Ordynacji podatkowej do nakładania kar pieniężnych, wobec czego zarówno w ocenie Skarżącego, jak i w świetle stanowiska doktryny prawa lotniczego, odesłanie z tego przepisu bez wątpienia odnosi się również do działu IV Ordynacji podatkowej, tj. przepisów proceduralnych.

Nadto wszczynanie przez Prezesa ULC przeciwko przewoźnikom lotniczym postępowań dotyczących uchybień popełnionych rzekomo kilka lat wcześniej, bez możliwości podjęcia przez nich merytorycznej obrony z uwagi na usunięcie danych i dokumentacji dotyczących operacji lotniczych wykonanych w tamtym czasie, spowoduje powstanie stanu niepewności i destabilizacji sytuacji prawnej podmiotów działających na rynku przewozów lotniczych. Taka sytuacja jest zaś niemożliwa do zaakceptowania z puntu widzenia praworządności organów administracji publicznej.

Prezes ULC w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowaniu do jego oceny przepisów prawa materialnego. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Podejmując to rozstrzygnięcie, Prezes ULC uczynił zadość regułom postępowania administracyjnego przewidzianym w art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 Kpa. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organ, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 209u ust. 1 i 2 oraz art. 209w Prawa lotniczego. I tak zgodnie z treścią art. 209u ust. 1 Prawa lotniczego przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego, który wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 202a:

1) nie przekazał informacji - podlega karze pieniężnej w wysokości 22 500 zł,

2) przekazał informację nieprawdziwą - podlega karze pieniężnej w wysokości 18 000 zł,

3) przekazał informację niepełną - podlega karze pieniężnej w wysokości 13 500 zł

- za każdy lot, w którym odpowiednio nie przekazał informacji, przekazał informację nieprawdziwą lub przekazał informację niepełną.

Stosownie do treści art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, Prezes ULC wymierza na uzasadniony wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej przez pasażerów statku powietrznego. Do wniosku tego komendant dołącza akta sprawy wraz z niezbędnymi dowodami. Z kolei art. 209w ust. 1 Prawa lotniczego wskazuje, że nałożenie kary następuje w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązki przewoźnika, których niedopełnienie skutkuje wymierzeniem kary na podstawie art. 209u Prawa lotniczego, wymienia art. 202a tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 202a Prawa lotniczego, przewoźnik lotniczy, który wykonuje loty międzynarodowe pasażerskie do lub z Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązany do przekazywania informacji dotyczącej pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, który będzie lądował na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanej dalej "informacją" (ust. 1). Obowiązku, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do lotów pasażerskich między Rzecząpospolitą Polską a innym państwem członkowskim Unii Europejskiej oraz między Rzecząpospolitą Polską a państwem trzecim traktowanym na równi z państwami Unii Europejskiej na podstawie umowy w sprawie włączenia tego państwa we wdrożenie, stosowanie i rozwój dorobku z Schengen (ust. 2). Zgodnie z art. 202a ust. 3 Prawa lotniczego, informacja obejmuje następujące dane:

1) imię lub imiona oraz nazwisko w pełnym brzmieniu;

2) datę urodzenia;

3) numer i rodzaj dokumentu podróży;

4) obywatelstwo;

5) nazwę przejścia granicznego, w którym nastąpi przekroczenie granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej;

6) numer lotu;

7) datę i czas startu i lądowania statku powietrznego;

8) liczbę pasażerów statku powietrznego;

9) lotnisko wejścia pasażera na pokład statku powietrznego w celu odbycia lotu.

Przewoźnik lotniczy przekazuje informację na wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej przez pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego. Komendant placówki Straży Granicznej występuje z wnioskiem, w przypadku gdy jest to konieczne do zwalczania nielegalnej migracji lub usprawnienia kontroli granicznej (ust. 4). Wniosek o przekazanie informacji komendant placówki Straży Granicznej sporządza w formie pisemnej lub elektronicznej i przesyła przewoźnikowi lotniczemu co najmniej na jeden dzień przed planowanym przylotem statku powietrznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnionych przypadkach wniosek może być przekazany później, jednak nie później niż do rozpoczęcia odprawy biletowo - bagażowej przed odlotem (ust. 5).

Należy w tym miejscu dodać, że przewidziany w Prawie lotniczym obowiązek przewoźników w zakresie przekazywania danych pasażerów, został ustanowiony na podstawie dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz. Urz. UE L 261 z 6.08.2004, s. 24; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 7, s. 74). Zakres danych, o których mowa w Prawie lotniczym, objętych obowiązkiem informacyjnym, pokrywa się z informacjami wskazanymi w dyrektywie 2004/82. Nieprzekazanie chociażby jednego z elementów informacji, skutkuje sankcjami finansowymi nakładanymi na przewoźników lotniczych. Wynika to z motywu 1 Dyrektywy 2004/82/WE, w którym wskazano, że w celu skutecznego zwalczania nielegalnej imigracji i polepszenia kontroli granicznej niezbędne jest wprowadzenie przez wszystkie Państwa Członkowskie przepisów ustanawiających zobowiązania przewoźników przywożących pasażerów na terytorium Państw Członkowskich drogą powietrzną. Ponadto, aby zapewnić niniejszemu celowi większą skuteczność, kary finansowe przewidywane obecnie przez Państwa Członkowskie dla przewoźników zaniedbujących wywiązywanie się ze swych zobowiązań, powinny być w możliwym zakresie zharmonizowane, biorąc pod uwagę różnice w systemach i praktykach prawnych między Państwami Członkowskimi. W myśl art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2004/82/WE, Państwa Członkowskie podejmują niezbędne kroki do ustanowienia zobowiązania dla przewoźników do przesyłania na wniosek organów odpowiedzialnych za przeprowadzanie kontroli osób na granicach zewnętrznych, przed końcem kontroli, informacji dotyczących pasażerów, których będą wprowadzać przez autoryzowane przejścia graniczne, przez które te osoby wchodzą na terytorium Państwa Członkowskiego. Z kolei art. 3 ust. 2 Dyrektywy stanowi, że informacje określone powyżej zawierają: – numer i rodzaj wykorzystanego dokumentu podróży, – obywatelstwo, – pełne imię i nazwisko, – datę urodzenia, – przejście graniczne wejścia na terytorium Państw Członkowskich, – kod transportu, – czas wylotu i przylotu tego transportu, – całkowitą liczbę pasażerów tego transportu, – punkt początkowy załadowania. Art. 4 ust. 1 Dyrektywy stanowi, że Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki, aby nałożyć sankcje na przewoźników, którzy w wyniku błędu nie przesłali danych lub przesłali dane niepełne lub fałszywe. Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki, aby zapewnić, że sankcje są odstraszające, skuteczne i proporcjonalne. Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że zarówno wystąpienie do Przewoźnika z wnioskiem o przekazanie informacji API przez Komendanta, jak też nałożenie przez Prezesa ULC kary na Przewoźnika, nie naruszało prawa.

W ocenie Sądu, stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie budzi bowiem wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 19 października 2017 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] wystąpił do Skarżącego o przekazanie informacji o pasażerach lotów spoza państw UE/EOG/CH realizowanych w terminie od 28 października 2017 roku do 31 marca 2018 roku. Tym samym, z art. 202a ust. 1 Prawa lotniczego oraz art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2004/82/WE wynikał po stronie Przewoźnika obowiązek przekazania tych informacji. Treść art. 202a ust. 3 pkt 3 Prawa lotniczego oraz art. 3 ust. 2 Dyrektywy 2004/82/WE wskazuje, że informacja ta obejmuje również numer i rodzaj dokumentu podróży. W aktach sprawy znajduje się kopia przekazanej przez Przewoźnika informacji. Wynika z niej ewidentnie, że Skarżący odnośnie lotu, który miał miejsce w dniu 14 listopada 2017 r. z [...] do [...] (nr [...]), przekazał niepełną informację dotyczącą danych dokumentów paszportowych pasażera A. J. i pasażerki J. J. - bowiem przekazano niepełne numery paszportów, tj. odpowiednio numer [...] zamiast prawidłowego numeru [...] (odnośnie A. J.) i numer [...] zamiast prawidłowego numeru [...] (odnośnie J. J.).

Z kolei prawidłowe numery dokumentów podróży wynikają ze znajdującej się w aktach sprawy kopii paszportów wspomnianych pasażera i pasażerki. Porównanie informacji z danymi ujętymi w dokumentach podróży bezsprzecznie wskazuje, że podano dane niepełne. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego, Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] wystąpił do Prezesa ULC o wymierzenie kary pieniężnej Skarżącemu w związku ze stwierdzonym naruszeniem. Wymierzenie Stronie kary w wysokości 13500 zł., nastąpiło zaś na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 3 Prawa lotniczego, który to przepis przewiduje taką sankcję za podanie niepełnej informacji. W ocenie Sądu, podnoszona w skardze kwestia niemożności aktualnie zweryfikowania przez Skarżącą prawdziwości powyższych ustaleń organu, z uwagi na usunięcie przez nią dokumentacji dotyczących operacji lotniczych wykonywanych w tamtym okresie czasu, nie rzutuje na ich prawidłowość. Okoliczności stanowiące podstawę faktyczną nałożenia na kary, wynikają bowiem wprost z danych zawartych w dokumentach przekazanych organowi przez placówkę Straży Granicznej.

Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut Strony naruszenia przez organ art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Przy czym taki stan rzeczy Sąd odnajduje w odmiennej argumentacji prawnej niż ta, którą przyjął Prezes ULC w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Stosownie do postanowienia art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie a zatem sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r., tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 235 , dalej ,,ustawa zmieniająca")) "do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa". Wbrew jednak stanowisku organu odesłanie do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej nie służyło dookreśleniu charakteru prawnego kary pieniężnej nakładanej na podstawie Prawa lotniczego, ale odnosiło się do reguł postępowania, jakie przy ich nakładaniu powinny zostać zachowane. Stąd też także, wbrew temu, co twierdzi organ, zmiany w postanowieniu art. 2 Ordynacji podatkowej w zakresie odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa pozostają bez znaczenia dla możliwości zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 209w ust. 1 i ust. 5 w związku z art. 200a Prawa lotniczego. Brak podstaw do uzasadnionego założenia, że na skutek zmiany tego artykułu Ordynacji podatkowej postanowienie art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego stało się "normą pustą". Takie wnioskowanie przeczyłoby zasadzie prawidłowej legislacji, która nie zakłada istnienia w porządku prawnym przepisów zbędnych. Z tego też względu dopóty przepis art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego nie został znowelizowany (tj. do 1 kwietnia 2019 r.), brak było podstaw do wnioskowania, że przepisy Ordynacji podatkowej nie miały zastosowania przy nakładaniu kar pieniężnych za nieprzekazanie, przekazanie nieprawdziwej lub niepełnej informacji dotyczącej pasażerów, tj. za czyn, o którym mowa w art. 200a ust. 1 Prawa lotniczego (art. 209w ust. 1 Prawa lotniczego). Ponadto trzeba podkreślić, że odesłanie do stosowania Ordynacji podatkowej nie było ograniczone jedynie do jej Działu III czy tylko niektórych jej postanowień. Odpowiedzi zatem wymaga, czy mógł mieć w sprawie zastosowanie art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej.

Stosownie do postanowienia art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej "W przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości, organ podatkowy wszczyna postępowanie podatkowe w sprawie, która była przedmiotem kontroli podatkowej, nie później niż w terminie 6 miesięcy od zakończenia kontroli".

Wymóg zatem wszczęcia postępowania przed upływem wspomnianego terminu ma zastosowanie do tych sytuacji, gdy postępowanie w sprawie wszczynane jest po uprzednio zakończonej kontroli i - co oczywiste - w wyniku ujawnionych w jej toku nieprawidłowości. To bowiem od daty jej zakończenia biegnie termin na wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania. Wszczęcie zaś tego postępowania następuje w dniu doręczenia stronie tego postanowienia (zob. art. 165 § 4 Ordynacji podatkowej).

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było zdaniem Sądu postępowaniem wszczętym z urzędu, a nie z wniosku Komendanta. Jest to bowiem postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Stronę, zaś inny organ – Komendant nie ma w nim statusu strony postępowania, gdyż wynik tego postępowania w żaden sposób nie dotyczy jego interesu prawnego. Przepisy Prawa lotniczego w tym zakresie formułują jedynie zakres obowiązków dla Komendanta, nie ustanawiając go jednakże stroną postępowania. Zdaniem Sądu, Komendant pełni w niniejszym postępowaniu rolę "organu-informatora" dla Prezesa ULC – analogicznie jak ZUS dla Prezesa NFZ w postępowaniu o stwierdzeniu podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu prowadzonemu na podstawie art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.) – por. analogiczne orzeczenia NSA dotyczące braku statusu ZUS jako strony tego postępowania przed Prezesem NFZ, mimo że postępowanie dotyczy się "na wniosek ZUS", np. wyrok NSA z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3264/15 oraz postanowienia NSA z 20 września 2019 r. sygn. II GSK 784/19 i II GSK 762/19.

Podsumowując, zdaniem Sądu, nałożonych na organ (tu: Komendanta) zadań z zakresu administracji (w tym wynikających z Prawa lotniczego) nie można utożsamiać z posiadaniem przez ten organ interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, a tym samym statusu strony postępowania. Postępowanie niniejsze nie toczyło się zatem na wniosek strony, ale z urzędu.

Sąd podnosi jednak, że przedmiotowe postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie było jednak poprzedzone kontrolą. Przypomnieć bowiem należy, że w sprawie bowiem tego rodzaju wszczęcie postępowania następuje na uzasadniony wniosek komendanta placówki Straży Granicznej, po stwierdzeniu przez niego, że nie doszło do przekazania informacji bądź też przekazana informacja jest nieprawidłowa lub niepełna (art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego). To stwierdzenie nie nastąpiło w wyniku przeprowadzenia kontroli, ale czynności sprawdzających wykonywanych przez Komendanta.

Przypomnieć należy, że kontrola podatkowa jest sformalizowaną procedurą, w której wyraźnie można wyodrębnić dzień jej zakończenia, którym jest dzień doręczenia protokołu kontroli (art. 291 § 4 Ordynacji podatkowej). To od tego dnia biegnie termin, o którym mowa w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Wobec faktu, że w niniejszej sprawie nie było postępowania kontrolnego poprzedzającego wydania decyzji, nie spisany został także protokół kontroli, a zatem nie ma daty, od której można liczyć termin przewidziany w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej.

Nieprawidłowe jest zatem powoływanie się przez Skarżącego na wyroki sądów administracyjnych dotyczących kar pieniężnych wydawanych na podstawie tzw. ustawy o SENT. W sprawach opartych na ustawie o SENT kary pieniężne były bowiem każdorazowo poprzedzone kontrolą drogową, z której sporządzany był protokół kontroli. To ta data mogła być uznana za datę zakończenia kontroli. W niniejszej sprawie wobec braku kontroli i braku podpisania jej protokołu, nie ma także możliwości ustalenia daty zakończenia kontroli, a zatem argumenty Strony w tym zakresie są błędne.

Trzeba zaś jednocześnie wspomnieć, że na gruncie przepisów Prawa lotniczego została przewidziana kompetencja Prezesa ULC do przeprowadzania kontroli w określonych przypadkach (por. Dział II Rozdział 3 "Kontrola i postępowanie pokontrolne"). Uwzględniając powyższe, zasadnym staje się wnioskowanie, że przed 1 kwietnia 2019 r., na mocy art. 209w ust. 5 Prawo lotniczego, przepis art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej mógł mieć zastosowanie tylko do tych spraw, które były poprzedzone przeprowadzeniem kontroli przez Prezesa ULC. W sytuacji jednak gdy – tak jak w niniejszej sprawie - postępowanie nie jest taką kontrolą poprzedzane – przepis art. 165b § 1 Ordynacji nie miał zastosowania. Stąd też ostatecznie Sąd podziela stanowisko organu co do tego, że w sprawie nie doszło do przedawnienia wszczęcia postępowania, choć czyni to przy odmiennym uzasadnieniu niż przedstawione przez Prezesa ULC w zaskarżonej decyzji.

Niezasadne zatem są zarzuty skargi oparte na twierdzeniu, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło przy zaistnieniu stanu przedawnienia prawa do wszczęcia postępowania w sprawie.

Zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową. Sąd nie stwierdził przy tym takich naruszeń prawa procesowego i materialnego, które mogłyby mieć istotny wpływ lub też miały wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 Ppsa, oddalił skargę.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do postanowienia art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 Ppsa, albowiem pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie a Strona w terminie 14 dni od pozyskania wiedzy o złożeniu takiego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.