Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 339/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 96 ust. 2 i 4 oraz art. 104 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
Teza: 1.	Norma kompetencyjna zrekonstruowana na podstawie art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej upoważnia do określenia w drodze uchwały rady gminy zasad zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w art. 96 ust. 2. W oparciu o tę normę nie można natomiast konstruować przepisów kształtujących możliwość ubiegania się o przyznanie ulgi w postaci zwolnienia od żądania zwrotu takich wydatków. W tej materii za kompletne i nie podlegające normatywnej ekstensji należy uznać przepisy ustawy o pomocy społecznej, a  w szczególności art. 104 ust. 4.

2.	Jako uprawnione i uzasadnione należy ocenić te działania kontrolne Sądu, które sprowadzają się do podważenia podstawy prawnej kwestionowanej skargą decyzji, wywiedzionej z przepisów obowiązującej na dzień wydania tej decyzji uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a które nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego do podjęcia przedmiotowej uchwały.

3.	Jeżeli Sąd jest uprawniony do kontroli legalności aktów prawa miejscowego – art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., w tym w szczególności do weryfikacji rozlokowania jego treści w granicach upoważnienia ustawowego, to w ramach oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o taki akt, jest również uprawniony do kontroli tego, czy wywiedziona z tego aktu podstawa prawna decyzji nie wykracza poza to upoważnienie.

TEZY

1.	Norma kompetencyjna zrekonstruowana na podstawie art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej upoważnia do określenia w drodze uchwały rady gminy zasad zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w art. 96 ust. 2. W oparciu o tę normę nie można natomiast konstruować przepisów kształtujących możliwość ubiegania się o przyznanie ulgi w postaci zwolnienia od żądania zwrotu takich wydatków. W tej materii za kompletne i nie podlegające normatywnej ekstensji należy uznać przepisy ustawy o pomocy społecznej, a  w szczególności art. 104 ust. 4.

2.	Jako uprawnione i uzasadnione należy ocenić te działania kontrolne Sądu, które sprowadzają się do podważenia podstawy prawnej kwestionowanej skargą decyzji, wywiedzionej z przepisów obowiązującej na dzień wydania tej decyzji uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a które nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego do podjęcia przedmiotowej uchwały.

3.	Jeżeli Sąd jest uprawniony do kontroli legalności aktów prawa miejscowego – art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., w tym w szczególności do weryfikacji rozlokowania jego treści w granicach upoważnienia ustawowego, to w ramach oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o taki akt, jest również uprawniony do kontroli tego, czy wywiedziona z tego aktu podstawa prawna decyzji nie wykracza poza to upoważnienie.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy częściowego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E. S. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] o odmowie częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w [...] - przyznany w okresie od 1 października 2017 r. do 21 lutego 2018 r.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.: 1) przyznał skarżącemu pomoc w formie tymczasowego miejsca schronienia w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w [...], na okres od 1 października 2017 r. do 28 lutego 2018 r.; 2) ustalił odpłatność w okresie od 1 października 2017 r. do 28 lutego 2018 r. w wysokości 33,40 zł za każdy dzień pobytu w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w [...]; 3) zobowiązał skarżącego do wpłaty kwoty kosztu pobytu, w rozliczeniu obejmującym okres 1 miesiąca kalendarzowego: za miesiąc październik 2017 r. do dnia 15 lutego 2018 r. w kwocie 1.035,40 zł, za miesiąc listopad 2017 r. do dnia 15 marca 2018 r. w kwocie 1.002 zł, za miesiąc grudzień 2017 r. do dnia 15 stycznia 2018 r. w kwocie 1.035,40 zł, za miesiąc styczeń 2018 r. do dnia 15 lutego 2018 r. w kwocie 1.035,40 zł, za miesiąc luty 2018 r. do dnia 15 marca 2018 r. w kwocie 935,20 zł; 4) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 464/18 oddalił skargę skarżącego od powyższej decyzji SKO.

Skarżący złożył wniosek o zwolnienie go z części odpłatności za tymczasowy pobyt w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił skarżącemu częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w [...] przyznany w okresie od 1 października 2017 r. do 21 lutego 2018 r. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...].

Jako podstawę prawną decyzji Prezydent Miasta podał art. 17 ust. 1 pkt. 3, art. 48a, art. 110 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.s."), Uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej w skrócie: "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wskazał, że łączny dochód skarżącego w sierpniu 2017 r. wyniósł 4.203,01 zł, natomiast jego łączna kwota wydatków według złożonego oświadczenia wyniosła 3.051,67 zł. Organ zaznaczył przy tym, że udokumentowana kwota wydatków miesięcznych w sierpniu 2017 r., po uwzględnieniu faktur za leki, które skarżący przedstawił pracownikowi socjalnemu w toku postępowania, wyniosła 2821,73 zł. Do dyspozycji skarżącego pozostawała więc kwota 1381,28 zł.

Natomiast łączny dochód skarżącego w październiku 2018 r. wyniósł 2.389,05 zł, natomiast łączna kwota wydatków według złożonego oświadczenia wyniosła 1.740,96 – 1.790,96 zł. Organ zaznaczył przy tym, że udokumentowana kwota wydatków miesięcznych w październiku 2018 r. wyniosła 1.625,59 zł. Do dyspozycji skarżącego pozostawała więc kwota 763,46 zł.

Ponadto Prezydent Miasta wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż dochód skarżącego w okresie od sierpnia 2017 r. do października 2018 r. kształtował się na następującym poziomie: sierpień 2017 r. - 4203,01 zł; wrzesień 2017 r. - 3303,01 zł; październik 2017 r. - 3302,75 zł; listopad 2017 r. - 2675,96 zł; grudzień 2017 r. - 3875,96 zł; styczeń 2018 r. - 2675,96 zł; luty 2018 r. - 5217,53 zł; marzec 2018 r. - 2389,05 zł; kwiecień 2018 r. - 2389,05 zł; maj 2018 r. - 2389,05 zł; czerwiec 2018 r. - 5289,05 zł; lipiec 2018 r. - 2389,05 zł; sierpień 2018 r. - 2389,05 zł; wrzesień 2018 r. - 2389,05 zł; październik 2018 r. - 2389,05 zł, natomiast średni miesięczny koszt związany z zakupem żywności dietetycznej w tym okresie wynosił 295,85 zł, średni miesięczny koszt związany z zakupem lekarstw wynosił 94,41 zł, średni miesięczny koszt związany z zakupem odzieży i środków higieny osobistej wynosił 178,09 zł.

Dalej Prezydent Miasta wyjaśnił, że ustalanie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych reguluje Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Zgodnie z § 8 Uchwały, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, osoba bezdomna, której przyznano pomoc w formie tymczasowego miejsca pobytu w schronisku dla osób bezdomnych, na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, może zostać częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych.

W ocenie Prezydenta Miasta analiza sytuacji materialno-bytowej skarżącego, wskazuje, że nie zachodzi żaden szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w § 8 przywoływanej wyżej Uchwały. Organ zaznaczył również, że w toku postępowania podjął nowe istotne informacje, które nie były znane w czasie prowadzenia postępowania w miesiącu wrześniu 2017 r., tj. otrzymanie przez skarżącego dotacji obszarowej z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz zawarcie umowy kredytu w firmie [...].

Prezydent Miasta stwierdził, że mając na uwadze kwotę pozostającą do dyspozycji skarżącego w miesiącach sierpień 2017 r. i październik 2018 r., faktyczne średnie wydatki skarżącego na przestrzeni rozpatrywanego okresu czasowego, oraz fakt przebywania w schronisku zapewniającym całodobowe utrzymanie (w tym kąpiel, łóżko z czystą pościelą oraz wyżywienie z gorącym posiłkiem, za które klient nie ponosi dodatkowych opłat), zasadnym jest, aby skarżący poniósł odpłatność za pomoc w formie tymczasowego miejsca pobytu w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w [...] w okresie od 1 października 2017 r. do dnia 28 lutego 2018 r., ustaloną na poziomie 33,40 zł za każdy dzień pobytu w placówce.

Ponadto Prezydent Miasta stwierdził, że ciągłe zadłużanie się skarżącego i zaciąganie kolejnych zobowiązań finansowych w postaci pożyczek, o czym nie informuje Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, nie może stanowić przesłanki będącej podstawą do zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku. Ponadto, zobowiązania o charakterze prywatnym nie mogą mieć pierwszeństwa przed zobowiązaniami o charakterze publiczno-prawnym. Podstawą do ewentualnego zwolnienia w części lub w całości z odpłatności, może być wyłącznie okoliczność wystąpienia przypadku szczególnego, tj. sytuacji najczęściej uwarunkowanej przyczyną zewnętrzną, na którą brak możliwości bezpośredniego wpływu (np. zdarzenie losowe, nagłe pogorszenie stanu zdrowia spowodowane wypadkiem czy zdecydowanym obniżeniem wydolności organizmu). Zdaniem Prezydenta Miasta, w niniejszej sprawie takie okoliczności nie występują. Sam fakt posiadania statusu osoby bezdomnej, nie może determinować decyzji pozytywnej w tym zakresie. Kwota miesięcznego dochodu, którą dysponuje skarżący (w okresie poprzedzającym jak i obecnie), to w ocenie organu kwota nie mniejsza niż wysokość kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, a często ją zdecydowanie przekraczająca i wystarcza do regularnego uiszczania opłat za realizowaną pomoc.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji SKO podzieliło ustalenia Prezydenta Miasta dotyczące sytuacji materialnej skarżącego. Zdaniem SKO organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a. uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy. SKO nie dopatrzyło się sprzeczności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego ani z przepisami postępowania administracyjnego.

SKO zaznaczyło, iż celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin będących w trudnej sytuacji życiowej oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, a potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu SKO wskazało również, że bez znaczenia pozostaje kwestia otrzymania przez skarżącego dotacji w grudniu 2017 r., skoro jest ona przyznawana w cyklach miesięcznych. Ponadto zdaniem SKO w przedmiotowej sprawie nie można było zastosować przepisu art. 104 ust. 4 u.p.s., gdyż przepis ten reguluje odmienną materię tj. zwrotu wydatków na udzielone świadczenie (po wydaniu decyzji w sprawie zwrotu świadczenia lub nienależnie pobranych świadczeń) dotyczącą odstąpienia od żądania takiego zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Przepis ten nie reguluje natomiast w żaden sposób kwestii częściowego zwolnienia za udzielone świadczenia.

SKO wskazało również, iż Uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. jest obowiązującym aktem prawa miejscowego i wiąże organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję SKO, wnosząc o jej uchylenie w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, a ponadto o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a w szczególności ustalenia dochodów skarżącego i koniecznych wydatków, w tym wydatków na leczenie i specjalistyczną dietę, braku wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego sprawy,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 8 u.p.s. poprzez doliczenie do jego dochodów dotacji rolnej oraz kwot uzyskanych z kredytów,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności § 8 Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych, poprzez ustalenie, że nie zachodzą warunki do zwolnienia skarżącego z części opłaty za pobyt w schronisku oraz poprzez pominięcie wskazywanych wydatków, w szczególności na leczenie i dietę specjalistyczną, spłatę zobowiązań.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organy błędnie ustaliły jego dochody i niezbędne wydatki. W szczególności Prezydent Miasta oparł się jedynie na przedstawionych dokumentach, nie uwzględniając natomiast składanych przez skarżącego oświadczeń. Spowodowało to nieuwzględnione wszystkich wydatków na leczenie, oraz całkowite pominięcie wydatków na odzież, obuwie, środki czystości, spłatę zadłużenia itd. Skarżący wskazał również, że nie zostały uwzględnione wydatki na leki zakupione w sklepie zielarskim pomimo, że przedłożył fakturę dotyczącą zakupu tych leków, zaś stosowanie tych leków zostało zalecone przez lekarza. Ponadto w ocenie skarżącego, zarówno dotacja rolna jak i kredyty nie powinny być doliczone do dochodu.

Skarżący stwierdził również, że jego sytuacja zdrowotna i materialna znana jest organowi, bowiem wielokrotnie wskazywał na fakt ponoszenia wydatków związanych z dietą wątrobowo- cukrzycową, zakupem leków, odzieży, środków czystości, oraz liczne zobowiązania finansowe z poprzednich lat, które stara się regulować. Ponadto organowi znany jest fakt, iż z emerytury dokonywane są potrącenia komornicze, jak również, że skarżący spłaca inne należności na rzecz osób prywatnych. Zdaniem skarżącego, fakt, że nie przedłożył dokumentów - faktur potwierdzających wszystkie wydatki nie oznacza że ich nie ponosi. Z zasad doświadczenia życiowego wynika bowiem, że takowe wydatki się ponosi, bez względu na to czy ktoś posiada fakturę czy paragon. Ponadto organ jest w posiadaniu zaświadczeń lekarskich potwierdzających leczenie oraz konieczność stosowania przez skarżącego specjalistycznej diety.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowane nią decyzje organów obu instancji naruszają tak przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestia ciążącego na skarżącym obowiązku zwrotu wydatków na przyznane mu świadczenie w postaci tymczasowego miejsca schronienia w Schronisku dla bezdomnych w [...] została prawomocnie przesądzona decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., decyzją SKO z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] oraz wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 464/18.

Aktualnie przedmiotem postępowania organy obu instancji uczyniły "częściowe zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych". Jako podstawę prawną swoich decyzji organy wskazały § 8 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych.

Z uwagi na znaczenie treści powołanego przepisu dla niniejszej sprawy Sąd za celowe uznaje przytoczenie jego treści in extenso:

§ 8 ust. 1 W szczególnie uzasadnionych przypadkach, osoba bezdomna, której przyznano pomoc w formie tymczasowego miejsca pobytu w schronisku dla osób bezdomnych, na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, może zostać częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych.

2. Decyzję o częściowym lub całkowitym zwolnieniu z odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych podejmuje się po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na podstawie udokumentowanego rodzinnego wywiadu środowiskowego.

3. Przypadki, o których mowa w ust. 1 dotyczą w szczególności okoliczności związanych z ponoszeniem przez osobę bezdomną wysokich kosztów leczenia, wystąpienia zdarzenia losowego.

Treść powołanego przepisu upoważnia do konkluzji, iż stanowi on autonomiczną podstawę nawiązania stosunku administracyjnoprawnego. W oparciu o jego treść można skonstruować normę prawną, która kształtuje nową

i nieznaną instytucję na gruncie u.p.s. – "częściowe lub całkowite zwolnienie

z ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych". Wskazano w nim: tryb wszczęcia postępowania – na wniosek – formę i tryb załatwienia sprawy – decyzja administracyjna po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na podstawie udokumentowanego rodzinnego wywiadu środowiskowego – oraz zakresu stosowania – "w szczególności okoliczności związane z ponoszeniem przez osobę bezdomną wysokich kosztów leczenia, wystąpieniem zdarzenia losowego."

Kluczowe w sprawie jest jednak to, iż ww. kwestie zostały uregulowane

w uchwale w sprawie ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych, dla której normatywną podstawą upoważniającą jest art. 96 ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 u.p.s. Ostatni z powołanych przepisów upoważnia radę gminy do ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt

w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, zaś art. 96 ust. 4 u.p.s. umocowuje ten organ do określenia zasad zwrotu wydatków za świadczenia

z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2 (art. 96 ust. 2 u.p.s.).

W ocenie Sądu żaden z powołanych przepisów nie wyraża umocowania do określania w drodze uchwały zasad i trybu zwalania z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych. Określenie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych (art. 97 ust. 5 u.p.s.) odnosi się do wskazania podstaw określania kwoty, jaka podlega zapłacie

w ramach realizacji obowiązku zwrotu wydatków poniesionych na przyznane świadczenia z pomocy społecznej. Natomiast określenie zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w art. 96 ust. 2 u.p.s. pozwala na uregulowanie takich kwestii, które będą normować: kto jest zobowiązany do zwrotu wydatków, w jakim terminie należy tego dokonać i w jaki sposób. Sąd stanowczo sprzeciwia się takiej interpretacji art. 96 ut. 4 u.p.s., która dopuszczałaby w ramach określania zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w art. 96 ust. 2 u.p.s. na wprowadzenie nowej, nieznanej u.p.s. instytucji prawnej, proklamującej dodatkowy tryb stosowania ulg w odpłatności za przyznaną pomoc społeczną. Sąd nie znajduje w art. 96. ust. 4 u.p.s. upoważnienia do konstruowania w drodze uchwały podstawy materialnoprawnej i procesowej decyzyjnego załatwiania sprawy w przedmiocie zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych. Norma kompetencyjna zrekonstruowana na podstawie art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej upoważnia do określenia w drodze uchwały rady gminy zasad zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w art. 96 ust. 2. W oparciu o tę normę nie można natomiast konstruować przepisów kształtujących możliwość ubiegania się o przyznanie ulgi w postaci zwolnienia od żądania zwrotu takich wydatków. W tej materii za kompletne i nie podlegające normatywnej ekstensji należy uznać przepisy ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art. 104 ust. 4.

Sąd oczywiście ma świadomość, że na dzień wydania decyzji uchwała

Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych była aktem obowiązującym. Nie można wobec tego przyjąć, że kwestionowana w sprawie decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Jako uprawnione i uzasadnione należy ocenić te działania kontrolne Sądu, które sprowadzają się do podważenia podstawy prawnej kwestionowanej skargą decyzji, wywiedzionej

z przepisów obowiązującej na dzień wydania tej decyzji uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a które nie mieszczą się

w granicach upoważnienia ustawowego do podjęcia przedmiotowej uchwały.

Umocowanie do takiego kształtowania zakresu sądowoadministracyjnej kontroli Sąd upatruje w strukturze i charakterze konstytucyjnego katalogu źródeł prawa – art. 87 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego – a do tej kategorii należy zaliczyć uchwałę podjętą w oparciu o art. 96 ust. 4 u.p.s. – w hierarchii źródeł prawa ulokowane są niżej od ustaw, czego oczywistą konsekwencją jest systemowa zasada, zgodnie z którą zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa – art. 94 Konstytucji. Reguła ta przekłada się na legitymizowanie aktów prawa miejscowego poprzez wskazanie stosownego upoważnienia ustawowego – zob. art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 40 ust. 1 u.s.p. i art. 89 ust. 1 u.s.w. Jeżeli Sąd jest uprawniony do kontroli legalności aktów prawa miejscowego – art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., w tym w szczególności do weryfikacji rozlokowania jego treści

w granicach upoważnienia ustawowego, to w ramach oceny zgodności

z prawem decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o taki akt, jest również uprawniony do kontroli tego, czy wywiedziona z tego aktu podstawa prawna decyzji nie wykracza poza to upoważnienie. W razie konkluzji negatywnej Sąd wprawdzie nie jest umocowany do eliminacji z obrotu prawnego wadliwej części aktu prawa miejscowego, może natomiast uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Stanowisko przeciwne, wyłączające możliwość sądowoadministracyjnej kontroli w wyżej opisanym zakresie zmuszałoby Sąd do przysłowiowego przymykania oczu na oczywistą wadliwość decyzji administracyjnej, tylko i wyłącznie z tego względu, że akt prawa miejscowego, który stanowił jej podstawę, nie mieści się w granicach sprawy. Taka limitacja pozostaje w konflikcie

z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz konstytucyjnie ukształtowanym zakresem kontroli sądowoadministracyjnej.

Z wyżej wyłożonych względów Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego – art. 96 ust. 4 u.p.s. w zw. z § 8 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt

w schronisku dla bezdomnych.

Niezależnie od semantycznej konstrukcji wniosku skarżącego, to rzeczą organu jest prowadzić postępowanie administracyjne we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów. W niniejszej sprawie takim przepisem jest art. 104 ust. 4 u.p.s. Kwestia leksykalnego niedostosowania treści wniosku skarżącego do brzmienia powołanego przepisu pozostaje bez znaczenia. Organy rozpoznają wniosek skarżącego w granicach wyznaczonych art. 104 ust. 4 u.p.s.

Konsekwencją powyższego jest wadliwość aktywności dowodowej prowadzonego postępowania. Wynika ona z tego, że organ za istotne uznał jedynie te fakty, które uzasadniały wydanie rozstrzygnięcia na podstawie § 8 uchwały.

Art. 104 ust. 4 u.s.p. ma odmienny zakres stosowania, stąd i ustalenia faktyczne powinny mieć inny zakres. W konsekwencji poza weryfikacją Sądu pozostaje dokonana przez organy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności kwalifikacja przedstawionej przez skarżącego sytuacji osobistej, zdrowotnej, dochodowej i finansowej. Materia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w ponownie prowadzonym postępowaniu, już w trybie art. 104 ust. 4 u.p.s. Organy wypowiedzą się także jednoznacznie co do zaliczenia do dochodu zaciągniętych przez skarżącego pożyczek oraz dotacji rolnych.

Wyrok opiera się o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 i 135 P.p.s.a.