Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 803/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1, art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 130a ust. 6  i ust. 6b
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 87 ust. 2, art. 94.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

﻿Sygn. akt II SA/Ke 803/19 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Powiatu w Busku- Zdroju z dnia 14 grudnia 2018 r. nr II/18/2018 w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z dróg powiatu na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Dnia 14 grudnia 2018 r., działając na podstawie art. 12 pkt 7 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 995 z późn. zm.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 z późn. zm.), Rada Powiatu w Busku-Zdroju, podjęła uchwałę nr II/18/2018 w sprawie ustalenia opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z dróg powiatu na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu.

W § 1 uchwały postanowiono, że ustala się wysokość opłat za czynności związane z usunięciem pojazdów z dróg powiatu buskiego i parkowaniem tych pojazdów na parkingu strzeżonym w brzmieniu określonym w Załączniku do uchwały. Zgodnie zaś z § 2 uchwały, ustala się wysokość opłat z tytułu kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia w brzmieniu określonym w Załączniku do uchwały.

W załączniku do uchwały ustalono następujące stawki opłat za usunięcie pojazdu:

1) rower lub motorower -115 zł

2) motocykl - 227 zł

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t - 494 zł

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do 7,5t - 616 zł

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t - 871 zł

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t - 1284 zł

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1562 zł.

Nadto ustalono stawki opłat za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu:

1) rower lub motorower -21 zł

2) motocykl - 28 zł

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t – 41 zł

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do 7,5t - 53 zł

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t - 77 zł

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t - 139 zł

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 204 zł.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, co następuje: "Przepis art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm.) zawiera delegację dla rady powiatu do określenia corocznie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg, przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz określenia wysokości kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu. W związku z tym nastąpiła konieczność określenia nowych stawek opłat dotyczących przedmiotowych kwestii. Ustawodawca w art. 130a ust. 6a określił maksymalną wysokość stawek kwotowych za usuwanie i przechowywanie pojazdów, zaznaczając jednocześnie, że stawki te podlegają corocznej waloryzacji. Maksymalne stawki na rok 2019 zostały określone obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z dnia 20 sierpnia 2018r., poz. 802). Rada Powiatu ustalając przedmiotowe stawki bierze pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań polegających na usuwaniu oraz parkowaniu pojazdów a także koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Zgodnie z ustawą opłaty stanowią dochód własny powiatu. Na podstawie informacji z ostatnich 3 lat ustalono, że na obszarze powiatu buskiego szacunkowa ilość pojazdów usuwanych rocznie z dróg oscyluje wokół 20 sztuk i wykazuje tendencje malejące (w 2018 roku dotychczas usunięto 10 pojazdów), Szacunkowy ogólny roczny koszt usuwania i parkowania pojazdów na obszarze powiatu buskiego, obejmujący również koszt obsługi administracyjnej, koszt wyceny pojazdów, wobec których orzeczono przepadek na rzecz powiatu i inne, wynosi w przybliżeniu 25 tys. zł. Szacunkowe roczne dochody powiatu buskiego z tytułu opłat wnoszonych przez właścicieli pojazdów przy uchwalanych dotychczas maksymalnych dopuszczalnych stawkach wynoszą w przybliżeniu 15 tys. złotych, Z powyższych danych wynika, że nawet przyjęcie maksymalnych dopuszczalnych stawek, nie zabezpieczy w pełni środków koniecznych na realizację przedmiotowego zadania, jednakże pozwoli na minimalizację strat z tego tytułu. Ocena skutków regulacji ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010r. Nr 152 poz. 1018), w zakresie wpływu zmian na sektor finansów publicznych zakładała, że nowe zadanie nałożone na powiaty zostanie sfinansowane w całości z opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów ponoszonych przez ich właścicieli, w związku z czym powiaty nie otrzymują z tego tytułu żadnego wsparcia finansowego z budżetu państwa. Analiza sytuacji z lat ubiegłych wykazuje jednak, że w przypadku powiatu buskiego wpływy z tytułu wpłat nie zabezpieczają w pełni potrzeb w zakresie finansowania przedmiotowego zadania. Biorąc pod uwagę powyższe należało przyjąć w uchwale stawki maksymalne. Przy określeniu kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia należało wziąć pod uwagę koszt dojazdu do miejsca zdarzenia jak również inne czynności generujące koszty (np. załadunek/rozładunek itp.).Uchwalone stawki opłat będą obowiązywać do 31.12.2019r., ponieważ zgodnie z art. 130a ust. 6 w/w ustawy, rada powiatu przedmiotowe stawki ustala corocznie w drodze uchwały."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zarzucił powyższej uchwale istotne naruszenie prawa tj. art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 roku ( Dz. U. z 2018 poz. 1990) oraz art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 poz. 511 - aktualnie ) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP - polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu delegacji ustawowej w treści Uchwały i jej załącznika zawierającego tabele określające stawki opłat za usunięcie pojazdu oraz stawki opłat za przechowywanie pojazdu na parkingu - poprzez maksymalne ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie - przy nie uwzględnieniu rzeczywistych kosztów ponoszonych przez powiat oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje uchwalenie tych opłat.

W oparciu o taki zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty podstawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Artykuł 7 Konstytucji RP (zasada praworządności) wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów

powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.

W przedmiotowej sprawie upoważnieniem do stanowienia przez Radę Powiatu przepisów prawa miejscowego stanowił art. 130a ust 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Stąd, jak wyjaśnił Prokurator, przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na ww. podstawie są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

Skarżący zauważył, że w załączniku do zaskarżonej uchwały w tabelach ustalono opłaty w zależności od rodzaju pojazdu, za jego usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym. Niemniej z uzasadnienia przedmiotowej uchwały można wysnuć wniosek, że wśród przesłanek, którymi kierował się organ podejmując tę uchwałę, były: zapewnienie sprawnej realizacji zadań polegających na usuwaniu oraz parkowaniu pojazdów a także koszty usuwania i przechowywania pojazdów; zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu powiatu przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tego tytułu w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych oraz koszty odholowania pojazdów i ich parkowanie wynikające z umowy z podmiotem zewnętrznym obowiązującej do końca 2019 roku. Nie wynika natomiast z uzasadnienia, czym kierował się organ stanowiący ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu w maksymalnych wysokościach. Rada nie wykazała w uzasadnieniu, że przed podjęciem uchwały dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Odczytanie treści art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza zatem, w opinii Prokuratora, jego wadliwą wykładnię. Tym samym wzięcie "pod uwagę" tej przesłanki przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej, zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że wskazane przez organ i wzięte "pod uwagę" rzeczywiste koszty odholowania pojazdów i ich parkowanie ustalone na rok 2019 w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 roku ( M.P. 2018.802).

Nie ma bowiem znaczenia przy podejmowaniu uchwały fakt, że wpływy z tytułu wpłat za usuwanie i parkowanie pojazdów nie zabezpieczają w pełni potrzeb w zakresie finansowania przedmiotowego zadania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju, że Rada Powiatu w Busku-Zdroju, podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła przepis art 130a. ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (w skrócie w piśmie organu jako "p.r.d."). Powyższy przepis zawiera bowiem dwie przesłanki, które rada powiatu winna wziąć pod uwagę przy podejmowaniu uchwały. Koszty usuwania i przechowywania pojazdów są bowiem tylko jedną z przesłanek wskazanych w ustawie, natomiast drugą z przesłanek jest konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 p.r.d. Nie można więc, w ocenie organu, utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdów.

Organ wyjaśnił, że ustawodawca, nakładając na powiaty obowiązek realizacji przedmiotowych zadań, nie wskazał innych źródeł finansowania poza opłatami pochodzącymi od właścicieli pojazdów. W uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w części poświęconej wpływom skutków regulacji zmian na sektor finansów publicznych, w tym budżety jednostek samorządu terytorialnego wskazano, że nowe zadanie nałożone na powiaty zostanie sfinansowane z opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu, stanowiących dochód własny powiatu.

Organ nie zgodził więc z twierdzeniem skargi, że nie ma znaczenia dla takiej oceny fakt, iż wpływy z tytułu wpłat za usuwania i parkowanie pojazdów nie zabezpieczają w pełni potrzeb w zakresie finansowania przedmiotowego zadania.

Sprawna realizacja przedmiotowego zadania nie może polegać na finansowaniu go z środków własnych powiatu innych niż zakładał ustawodawca, uchwalając nowelizację przedmiotowej ustawy.

Rada Powiatu w Busku-Zdroju, przed podjęciem zaskarżonej uchwały, zobowiązana była więc wziąć pod uwagę w sposób kompleksowy wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu buskiego oraz konieczność sprawnej realizacji tych zadań. Obowiązkiem Rady było ustalenie stawek w wysokości koniecznej do zabezpieczenia środków finansowych na realizację ciążących na powiecie zadań, a jak wynikało z danych z ostatnich trzech lat, wpływy Powiatu Buskiego z tytułu opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów pozwoliły na zabezpieczenie związanych z tym zadaniem kosztów jedynie w ok. 70%.

Ponadto organ zauważył, że zadania powiatu określone w art. 130a ust. 1 i ust. 2 p.r.d. służyć mają przede wszystkim zachowaniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Skuteczne działanie w tym obszarze wymaga niewątpliwie zapewnienia odpowiedniego finansowania, które powiązane jest wprost z opłatami ponoszonymi przez właścicieli pojazdów. Z tego też względu ustawodawca, wskazując na konieczność sprawnej realizacji zadania, pozostawił organom samorządu powiatu pewną swobodę decyzyjną, co powoduje, że różnica pomiędzy kosztami ponoszonymi przez Powiat Buski wynikającymi jedynie z powołanej przez skarżącego umowy a stawkami przyjętymi w zaskarżonej uchwale, mieści się w ocenie organu w kryteriach ustawowych. Organ powołując się na pogląd ugruntowanego orzecznictwa podniósł, że podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały mogą być tylko istotne naruszenia prawa, z czym mamy do czynienia wówczas, gdy akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem ustrojowym, materialnym lub proceduralnym. Zaskarżona uchwała nie wyczerpuje natomiast tego typu znamion.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Powiatu w Busku-Zdroju nr II/18/2018 w sprawie ustalenia opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z dróg powiatu na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Na wstępie zauważyć należy, że, jak trafnie podniósł skarżący, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

W myśl art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm.), do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Z mocy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu, stanowiąc akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu, musi działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do ich wydania. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu samorządu terytorialnego oznacza jej nieważność. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w ustawach samorządowych. W orzecznictwie przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Ponadto, niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia - Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej jako "Prawo o ruchu drogowym"), zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b Prawa o ruchu drogowym).

Wysokość stawek na 2019 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2018 r., poz. 802).

Z zawartego w art. 130a ust. 6 Prawo o ruchu drogowym upoważnienia ustawowego wynika, że ustalając wysokość opłat rada powiatu powinna kierować się dwoma przesłankami: koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 art. 130a, oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, zaś wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1916/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest zatem obowiązkiem uwzględnienia powyższych materialnoprawnych przesłanek ustalenia wysokości tych opłat i kosztów. W sytuacji gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu, właściwy organ winien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (opłat i kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 stycznia 2019 r., II SA/Ke 736/18, lex nr 2646258, czy wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17, dostępny w www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała ustalająca wysokość ww. opłat i kosztów jest bowiem aktem prawa miejscowego i nakłada finansowe obowiązki na właścicieli usuwanych pojazdów, dlatego, aby było możliwe skontrolowanie jej prawidłowości, niezbędne jest, aby z jej uzasadnienia albo przynajmniej z innych dokumentów (np. protokołu z sesji, na której została podjęta) wynikało, że przy jej podejmowaniu organ stanowiący powiatu faktycznie kierował się przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 grudnia 2018 r., II SA/Ke 705/18, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zatem zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Tego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia.

W uzasadnieniu kwestionowanej skargą uchwały Rada Powiatu powołała się na to, że nastąpiła konieczność określenia nowych stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów w związku z tym, że maksymalne stawki na rok 2019 zostały określone obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Rada Powiatu wskazała także w uzasadnieniu uchwały, że na podstawie informacji z ostatnich 3 lat ustalono, iż na obszarze powiatu buskiego szacunkowa ilość pojazdów usuwanych rocznie z dróg oscyluje wokół 20 sztuk i wykazuje tendencje malejące (w 2018 roku dotychczas usunięto 10 pojazdów), a szacunkowy ogólny roczny koszt usuwania i parkowania pojazdów na obszarze powiatu buskiego, obejmujący również koszt obsługi administracyjnej, koszt wyceny pojazdów, wobec których orzeczono przepadek na rzecz powiatu i inne, wynosi w przybliżeniu 25 tys. zł. Szacunkowe roczne dochody powiatu buskiego z tytułu opłat wnoszonych przez właścicieli pojazdów przy uchwalanych dotychczas maksymalnych dopuszczalnych stawkach wynoszą w przybliżeniu 15 tys. złotych, Z powyższych danych wynika, że nawet przyjęcie maksymalnych dopuszczalnych stawek nie zabezpieczy w pełni środków koniecznych na realizację przedmiotowego zadania, jednakże pozwoli na minimalizację strat z tego tytułu, a powiaty nie otrzymują z tego tytułu żadnego wsparcia finansowego z budżetu państwa. Należało więc przyjąć w uchwale stawki maksymalne. Przy określeniu kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia należało wziąć pod uwagę koszt dojazdu do miejsca zdarzenia jak również inne czynności generujące koszty (np. załadunek/rozładunek itp.).

Zauważyć należy, że poza tymi wskazanymi w uzasadnieniu uchwały, innych motywów, jakimi kierowała się Rada Powiatu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, nie zawierają również materiały nadesłane przez organ, w tym protokół z sesji Rady Powiatu w Busku-Zdroju, na której zaskarżona uchwała została podjęta (protokół nr II/2018).

Zdaniem Sądu, Rada Powiatu w Busku-Zdroju nie uzasadniła ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów w sposób wskazujący na podjęcie zaskarżonej uchwały w granicach i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Treść zaskarżonej uchwały i jej uzasadnienia, a także okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę, wskazują wręcz na przyjęcie z góry wyłącznie maksymalnych stawek ustalonych w obowiązujących przepisach prawa bez wnikliwej analizy kryteriów ustawowych przed jej podjęciem. Również materiały nadesłane przez organ, w tym protokół z sesji, na której zaskarżona uchwała została podjęta nie zawierają analizy kryteriów ustawowych.

W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że faktycznie Rada Powiatu, określając sporne stawki, kierowała się głównie wysokością maksymalnych stawek z obwieszczenia Ministra Finansów obowiązujących na kolejny rok. Podkreślić należy, że obwieszczenie to niewątpliwie jest istotne z punktu widzenia dyspozycji art. 130a ust. 6a i 6b Prawa o ruchu drogowym, bowiem nie pozwala na ustalenie analizowanych opłat w wysokości wyższej niż w tym obwieszczeniu określone. Jednakże organ przy ustalaniu wysokości stawek opłat powinien kierować się przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym.

To z uzasadnienia spornej uchwały powinno szczegółowo wynikać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Na podstawie uzasadnienia kwestionowanej w tej sprawie uchwały nie sposób ustalić, dlaczego przyjęte zostały stawki opłat w wysokości maksymalnej, jaką dopuszcza ustawa, poza argumentem, że w przypadku powiatu buskiego wpływy z tytułu wpłat nie zabezpieczają w pełni potrzeb w zakresie finansowania przedmiotowego zadania. Ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno jednak zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy.

Podkreślić należy, że wadliwości w tym zakresie nie może sanować przedstawienie na etapie odpowiedzi na skargę argumentacji mającej na celu wykazanie przyczyn ustalenia stawek opłat i kosztów jak w zaskarżonej uchwale. Jest to bowiem działanie spóźnione i nie może stanowić podstawy oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Ubocznie tylko należy podnieść, że okoliczność, w jakim zakresie ustalone opłaty pokrywają koszty związane ze sprawną realizacją zadania, a w efekcie, czy powiat osiąga z tego tytułu dochód wystarczający na pokrycie kosztów realizacji tego zadania, nie jest przesłanką ustawową, którą Rada Powiatu ma kierować się przy określaniu wysokości stawek ww. opłat (por. cyt. wyżej wyrok NSA - I OSK 1916/16). Poza tym, skoro – jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę – stawki opłat na terenie powiatu są ustalone na podstawie faktycznych kosztów zadania, uwzględniających m.in. koszty realizacji usług, które są powierzane firmie zewnętrznej, to brak jest w uzasadnieniu uchwały (podobnie jak w protokole z sesji) wyjaśnienia powodów ustalenia stawek opłat w maksymalnej wysokości, podczas gdy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała umowa zawarta19 grudnia 2018 r. z Tadeuszem Krzemińskim "MOTOZBYT" Stacja Obsługi Samochodów, w której stawki opłat są znacznie niższe od stawek określonych zaskarżoną uchwałą (różnice w wysokości opłat za usunięcie np. motoroweru – 45 zł, motocykla – 89 zł, pojazdu o masie do 3,5 t – 194 zł).

Należy zatem uznać, że nie jest możliwe przyjęcie, iż zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że przedmiotowa uchwała w całości w sposób istotny narusza art. 130a ust. 6 Prawo o ruchu drogowym i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16 czy z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, oba dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Dlatego też należało stwierdzić jej nieważność w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.