Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 116/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części
Powołane przepisy: article: art. 40, art. 91, art. 101
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 6j, art. 6k
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Stanisław Grzeszek (spr.) Protokolant st. sekretarz: Renata Furgalska-Pazdan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. obecnie W. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2013 r. Nr LXXXVIII/1313/13 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie wysokości stawki takiej opłaty I. stwierdza nieważność § 4 ust 1 pkt 20 zaskarżonej uchwały II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł ( siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

Rada Miasta K. w dniu 6 listopada 2013r. podjęła uchwałę nr LXXXVIII/1313/13 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2018r. L. sp. z o.o. w K. (obecnie W. Sp. z o.o. w K.) wezwała Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa w postaci niezgodności § 4 ust. 1 pkt 20 ww. uchwały z art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - dalej "UCPG", polegającej na przekroczeniu delegacji ustawowej przez Radę Miasta K. i określeniu w uchwale stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według jednostki pojemności (tj. za 1m? prasokontenera), w sytuacji, gdy art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG w sposób wyraźny upoważnia Radę Gminy do określenia stawki opłaty według ilości pojemników o określonej pojemności.

Zdaniem spółki usunięcie naruszenia prawa powinno polegać na stwierdzeniu nieważności uchwały w zakresie, w jakim pozostaje ona niezgodna z art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG, czego konsekwencją powinno być przyjęcie, że stawka przewidziana w uchwale dotyczyła 1 sztuki prasokontenera. Dodatkowo, jeżeli Rada Miasta K. dojdzie do wniosku, że konieczne jest doprecyzowanie tego elementu uchwały na przyszłość, a stawka przewidziana obecnie w uchwale jest nieadekwatna dla 1sztuki prasokontenera, usunięcie naruszenie prawa na przyszłość mogłoby nastąpić, zdaniem spółki poprzez wydanie uchwały ustalającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób zgodny z ustawą.

W odpowiedzi na ww. wezwanie, pismem z dnia 25 września 2018r. Przewodniczący Rady Miasta K. przekazał spółce stanowisko Prezydenta Miasta K., projektodawcy uchwały, zastrzegając, że nie jest ono stanowiskiem Rady Miasta K..

W piśmie tym Prezydent Miasta K. wskazał, że zakwestionowany przepis uchwały nie narusza prawa, w związku, z czym wezwanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom spółki, przepis § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały w pełni mieści się w zakresie przedmiotowym delegacji ustawowej wynikającej z art 6k ust. 1 pkt 2 UCPG. Prezydent wskazał, że określona w § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały stawka opłaty za 1m? objętości prasokontenera jest równoznaczna ze stawką za prasokontener o objętości 1m?.

W ocenie Prezydenta zakwestionowany przepis uchwały jest jasny i jednoznaczny - wynika z niego, że w przypadku prasokontenerów, tak jak w przypadku innych pojemników na odpady komunalne, wysokość ww. opłaty zależy od objętości danego pojemnika.

Wbrew sugestiom spółki, przyjęty w § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały sposób określenia stawki opłaty za odbiór odpadów komunalnych z prasokontenerów nie obciąża właścicieli nieruchomości niezamieszkanych obowiązkiem dokonywania skomplikowanych kalkulacji. Podobnie jak w przypadku innych pojemników na odpady komunalne, obliczenie ww. opłaty wymaga jedynie uwzględnienia objętości zadeklarowanych prasokontenerów (od której zależy wysokość opłaty należnej za dany prasokontener) oraz ich liczby.

Podniesiona przez spółkę kwestia rzekomej nieopłacalności korzystania z prasokontenerów nie ma znaczenia w ocenie Prezydenta, dla oceny legalności zakwestionowanego przepisu uchwały. Wskazał on, że spółka posiadała swobodę wyboru rodzaju pojemników - zwykłych lub prasokontenerów, w których będzie gromadziła odpady komunalne. Po stronie spółki, jako przedsiębiorcy, a więc podmiotu profesjonalnego, pozostawał, zatem wybór takiej metody magazynowania odpadów komunalnych, która będzie dla niego najbardziej opłacalna.

Prezydent podniósł, że niezależnie od braku zarzucanej w wezwaniu niezgodności § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały z art 6k ust. 1 pkt 2 UCPG, wskazany przez spółkę sposób usunięcia rzekomego naruszenia prawa nie może zostać zaakceptowany. Miałby się on bowiem sprowadzać do przyjęcia, że "w okresie obowiązywania Uchwały, stawka przewidziana w Uchwale dotyczyła 1 sztuki prasokontenera". Spółka żąda zatem uznania, że stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określona w § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały była stawką należną od jednego prasokontenera, bez względu na jego objętość. Takie rozwiązanie pozostawałoby w wyraźnej sprzeczności nie tylko z literalnym brzmieniem powołanego przepisu uchwały, lecz przede wszystkim z art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG. Skutkowałoby bowiem określeniem stawki przedmiotowej opłaty z pominięciem parametru wprost wskazanego przez ustawodawcę, tj. pojemności pojemnika na odpady komunalne. Dopiero uczynienie zadość żądaniu spółki doprowadziłoby zatem, zdaniem Prezydenta, do naruszenia prawa, tj. przekroczenia zakresu delegacji ustawowej wynikającej z art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG.

Pismem z dnia 19 października 2018r. L. sp. z o.o. w K. (obecnie W. Sp. z o.o. w K.) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. uchwałę Rady Miasta K. z dnia 6 listopada 2013r. w zakresie § 4 ust. 1 pkt 20 tej uchwały.

Spółka zarzuciła naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej przez Radę Miasta K. i określeniu w § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały stawki opłaty gospodarowanie odpadami komunalnymi według jednostki pojemności (tj. za 1m3 prasokontenera), w sytuacji, gdy art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG w sposób wyraźny upoważnia Radę Miasta K. do określenia stawki opłaty według ilości pojemników o określonej pojemności.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w zakresie w jakim pozostaje ona niezgodna z art. 6k ust. 1

pkt 2 UCPG oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności spółka wskazała na wyczerpanie trybu przedskargowego poprzez bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 22 sierpnia 2018r. Wyjaśniła przy tym, że pismem z dnia 25 września 2018r. Przewodniczący Rady Miasta K. przekazał spółce stanowisko Prezydenta Miasta K., projektodawcy uchwały, zastrzegając, że nie jest ono stanowiskiem Rady Miasta K..

Następnie strona skarżąca wyjaśniła, że Rada Miasta K. wydała uchwałę dotyczącą opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwała określa wysokość opłat za odbiór odpadów z różnego rodzaju pojemników. Generalnie, w przypadku odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, określono wysokość opłaty, uzależniając ją od pojemności pojemnika. Jednakże, w przypadku prasokontenerów zrobiono wyjątek od podejścia przewidzianego w ustawie i w tym wypadku opłata ta została określona za 1m? pojemnika, tj. niezgodnie z kryterium ustawowym, którym powinien być właśnie pojemnik o określonej pojemności.

W ocenie spółki, kompetencja rady gminy nie może wykraczać poza kryteria przewidziane w ustawie, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie.

Skarżąca spółka odniosła się w tym miejscu do spełnienia przesłanek określonych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym warunkujących możliwość zaskarżenia uchwały. Jak podała, stosownie do treści art. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 1 i art. 6h UCPG, do obowiązkowych zadań własnych gmin należy utrzymanie czystości i porządku w gminach, a wykonując to zadanie gminy obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, co polega m.in. na zorganizowaniu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zaś właściciele nieruchomości zobowiązani są ponosić na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwała została zatem podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (gospodarowania odpadami komunalnymi) oraz jest aktem prawa miejscowego, co potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych dokonujących badania zgodności z prawem podobnych uchwał.

Nadto strona skarżąca wskazała, że przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny jako właściciela nieruchomości, z której odbierane są odpady. Rada Miasta K., podejmując uchwałę, a konkretnie ustalając wysokość opłaty za odbiór odpadów z prasokontenera (§ 4 ust. 1 pkt 20 uchwały), naruszyła interes prawny spółki. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że: uchwała w § 4 ust. 1 pkt 20 jest skierowana do "właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy [...]", a ponadto UCPG przez właścicieli nieruchomości nakazuje rozumieć również "współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością" (art. 2 ust. 1 pkt 4). W związku z powyższym, podmiotem którego interes prawny może być naruszony uchwałą, jest właściciel lub inny podmiot władający nieruchomością na terenie Gminy Miejskiej K. .

Spółka wyjaśniła, że od momentu wejścia uchwały w życie pozostaje ona właścicielem nieruchomości położonej K. przy ulicy [...], użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej ulicy [...] oraz podmiotem władającym nieruchomością położoną w K. przy ulicy [...]. W konsekwencji, jest ona adresatem praw i obowiązków wymienionych w rozdziale 3a UCPG, a więc jest zobowiązana w szczególności uiszczać opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi według przepisów zawartych w uchwale. Jest ona zatem bezpośrednio zainteresowana tym, aby sposób ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do prasokontenerów określony w uchwale był zgodny z prawem, tj. z dyspozycją art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG - w tym wyraża się jej interes prawny, który został naruszony.

W ocenie skarżącej spółki, interes prawny nie ogranicza się do subiektywnego jej przeświadczenia, ale wyraża się również w sposób obiektywny, bowiem przy przyjęciu takiej interpretacji, która dopuszczałaby stosowanie stawki przewidzianej w uchwale do każdego metra sześciennego odpadów z prasokontenerów, dowolny podmiot na terenie K. korzystający z prasokontenerów nie tylko ponosiłby opłatę w sposób określony niezgodnie z ustawą, ale byłby również jawnie dyskryminowany w porównaniu do podmiotów korzystających ze zwykłych pojemników. Pomimo zatem inwestowania w rozwiązania proekologiczne, miałby ponosić wyższe opłaty niż podmioty stosujące tradycyjne pojemniki. Obiektywnie zatem, każdy podmiot stosujący prasokontenery w K. ma więc interes prawny do zaskarżenia uchwały.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG, skarżąca spółka przytoczyła treść art. 6j ust. 3 UCPG i wyjaśniła, że organy samorządu terytorialnego, wydając akty prawa miejscowego, nie posiadają całkowitej swobody w ich wydawaniu, gdyż muszą poruszać się w ramach przyznanego im upoważnienia ustawowego. W konsekwencji, rada gminy nie może ustalić opłaty w sposób inny, niż ten wynikający bezpośrednio z ustawy. Oznacza to, że uchwała rady gminy powinna określać opłatę za pojemnik (w tym za prasokontener) o określonej pojemności, która to opłata powinna być następnie przez podatników mnożona przez zadeklarowaną liczbę pojemników (prasokontenerów) o takiej pojemności. Innymi słowy, rada ustala swoistą "cenę jednostkową" i jest ona mnożona przez zadeklarowaną liczbę pojemników. Jednocześnie, brak jest możliwości ustalenia innego schematu obliczania opłaty oraz brak jest upoważnienia rady gminy do uzależnienia wysokości opłaty od czynników innych niż ilość pojemników o określonej pojemności i stawki za pojedynczy pojemnik.

Bezsporne jest zatem w okolicznościach sprawy, że według art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustala się za pojemnik o określonej pojemności, oraz że zgodnie z art. 6j ust. 3 UCPG tak ustalona właściwa stawka jest następnie mnożona przez liczbę pojemników o danej pojemności zadeklarowaną przez przedsiębiorcę.

Skarżąca spółka wyjaśniła, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma niewątpliwie charakter daniny publicznej. Uregulowana jest bowiem w oparciu o relację administracyjną pomiędzy ponoszącym opłatę korzystającym, a gminą która określa wysokość kwot oraz jest beneficjentem opłaty. Tym samym choć opłata ta nie stanowi podatku sensu stricto to stanowi podatek w rozumieniu art. 3 pkt 3 lit. c Ordynacji podatkowej.

Z powyższego bezpośrednio wynika w opinii spółki, że do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odpowiednie jest zastosowanie standardów legislacyjnych właściwych dla prawa daninowego, gwarantujących jasność interpretowanych przepisów oraz ich hierarchiczną zgodność. W odniesieniu do uchwały, szczególnie istotny jest wyznaczony przez UCPG zakres delegacji ustawowej.

Biorąc pod uwagę wysokie wymagania co do standardu legislacyjnego właściwego dla prawa daninowego, jak i ogólny standard legislacyjny prawa administracyjnego, akt rangi podustawowej, niezgodny z zawartą w treści ustawy delegacją, nie spełniając standardów legislacyjnych demokratycznego państwa prawnego, powinien zdaniem skarżącej zostać usunięty z obrotu prawnego, jako istotnie naruszający prawo.

Na tym tle, wyraźnie widoczna jest sprzeczność uchwały ze wskazaną ustawowo normą kompetencyjną.

Skarżąca spółka wskazała, że w oderwaniu od wyraźnego brzmienia UCPG, Rada Miasta K. w § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały przyjęła bowiem, iż: "Stawki opłat za jednokrotny odbiór odpadów komunalnych z pojemnika, od właścicieli nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne (...), jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane z nieruchomości w sposób selektywny wynoszą w zależności od pojemności pojemnika: (...) 20) z prasokontenera (odpady sprasowane) za 1m? - [...] zł".

Zdaniem strony skarżącej powyższy sposób określenia wysokości stawki, uzależniający opłatę od liczby metrów sześciennych prasokontenera jest niezgodny z ramami przyznanej delegacji ustawowej. Z literalnego brzmienia art. 6k 12 UCPG wynika bowiem, że stawka taka określona być może jedynie dla pojemnika o określonej pojemności. Tym samym, organ stanowiący jest zobowiązany do ustalenia stawki opłaty poprzez wskazanie kwotowo tej stawki. Natomiast, wbrew jasnemu wskazaniu UCPG, uchwała nie wskazuje stawki opłaty za prasokontener o określonej pojemności.

Spółka nie zgodziła się z twierdzeniami Prezydenta, jakoby komentowany przepis uchwały w pełni mieścił się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG. W szczególności nie sposób przyjąć w jej ocenie, że stawka opłaty za 1m3 objętości prasokontenera jest równoznaczna ze stawką za prasokontener o objętości 1m3. W pierwszym przypadku, stawka opłaty uzależniona jest bowiem jedynie od objętości pojemnika, w drugim od liczby sztuk pojemników o określonej objętości.

Skarżąca spółka podkreśliła przy tym, że uchwałodawca nie miał wątpliwości co do postulowanego w art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG sposobu ustalania stawek opłat w przypadku pojemników z odpadami komunalnymi, uzależniając wysokość należnej opłaty od liczby pojemników o określonej pojemności. Niezrozumiałe jest, dlaczego w stosunku do prasokontenerów, uchwałodawca odstąpił od takiego modelu ustalania opłat i nie powiązał wysokości opłaty z liczbą prasokontenerów o pojemności np. 10 m?, jak to uczynił w odniesieniu do innych pojemników.

Poważne wątpliwości zdaniem spółki budzi możliwość różnicowania przez radę gminy sposobu określenia stawki wobec różnego rodzaju pojemników. Zakładając nawet, że brak ustawowego zakazu to umożliwia, to różnicowanie sposobu określenia stawki musi odbywać się w ramach przyznanej organom samorządu terytorialnego delegacji do wydania aktu prawa miejscowego (zaś sposób określenia wysokości stawki, uzależniający opłatę od liczby metrów sześciennych prasokontenera jest niezgodny z ramami przyznanej mu delegacji ustawowej).

Strona skarżąca wskazała, że w praktyce organów samorządu terytorialnego w zakresie określenia stawki opłaty za prasokontener dominowały następujące podejścia: brak określenia odrębnej stawki opłaty za prasokontener - tak m.in. C., E., N. T., O., W., W., Z.; ustalenie odrębnych stawek dla prasokontenerów o określonej pojemności (np. odrębnie dla prasokontenera do 5m?, dla prasokontenera do 10m?, dla prasokontenera do 15m?) - tak m.in. G., O., P., R., S., W..

Powyższe jednoznacznie dowodzi w ocenie spółki, że jeśli Rada Miasta K. chciała określić stawki opłaty w sposób inny niż dla standardowych pojemników, to mogła zrobić to zgodnie z zakresem delegacji ustawowej, tak jak miało to miejsce we wspomnianych miastach. Nie ulega bowiem wątpliwości, że gminy, w których ustalono odrębne stawki dla prasokontenerów o określonej pojemności, dokonały dookreślenia stawki opłaty zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG.

Dodatkowo jak podkreśliła skarżąca, sposób sformułowania uchwały prowadzi do całkowitego braku opłacalności wyboru tej metody zbierania odpadów. Przykładowo, przyjmując, że dla prasokontenera o pojemności 10m? konieczne byłoby dokonanie dodatkowych (nieprzewidzianych w UCPG kalkulacji), tj. przemnożenia pojemności pojemnika przez [...] zł, wysokość opłaty dla prasokontenera o pojemności 10m? wynosiłaby [...] zł (10x [...] zł). Przy założeniu, że szacunkowa średnia kompresja utrzymuje się na poziomie 3-krotnym, można przyjąć, że do prasokontenera o pojemności 10m? mieści się 30 m? zwykłych odpadów (przed sprasowaniem). Natomiast stawka opłaty za "zwykły" pojemnik o pojemności 30 m? wynosi tylko [...] zł. Powyższe oznacza, że korzystanie z prasokontenerów byłoby droższe o co najmniej 75% od kosztów tradycyjnej segregacji odpadów. W ocenie spółki taki efekt ekonomiczny wydaje się nieracjonalny, biorąc w szczególności pod uwagę, że to właśnie prasokontenery powinny być rozwiązaniem promowanym z uwagi na mniejszą objętość zajmowaną przez tę samą ilość śmieci, co przekłada się na sposób ich dalszego przetwarzania, koszty transportu etc.

Nietrafny jest również zdaniem skarżącej podniesiony przez Prezydenta argument, że przedsiębiorca ma swobodę wyboru rodzaju pojemników, w których będzie gromadził odpady komunalne, stąd winien dokonać wyboru takiej metody, która dla niego będzie opłacalna. Taki tok rozumowania prowadzi bowiem do nieracjonalnego obciążenia, prowadzącego do oczywistej niemożliwości uzyskania korzystnego rachunku ekonomicznego prowadzonej działalności gospodarczej z wykorzystaniem prasokontenerów. W literaturze wskazuje się, że "Konstrukcja i układ podatków składających się na system podatkowy powinny uwzględniać możliwość skutecznej realizacji zadań gospodarczych." Jak wyjaśniła spółka, przyjmując wykładnię stosowaną przez Prezydenta, żaden racjonalnie działający podmiot nie powinien się decydować w K. na stosowanie prasokontenerów, pomimo, iż ułatwiają magazynowanie, zbieranie, a także odbiór odpadów przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania. Co więcej, ustanawianie wyższych stawek dla prasokontenerów wydaje się być wbrew działaniom mającym na celu promowanie przez gminę Miasto K. ekologicznego sposobu postępowania z odpadami.

Ponadto w ocenie spółki, Prezydent całkowicie pomija charakter opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która nie ma pełnić roli kolejnego źródła uzyskiwania środków finansowych przez gminę. Zawarta w uchwale regulacja sprawia zaś, że opłata w Mieście K. pełni funkcję fiskalną - nie uwzględnia kosztów prowadzonej działalności z wykorzystaniem prasokontenerów, ani społecznego znaczenia wykorzystywania tego typu pojemników.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie, jako niezasadnej.

W pierwszej kolejności, Rada Miasta K. wniosła o zobowiązanie skarżącej do wykazania interesu prawnego, na którego naruszenie się powołuje, poprzez przedłożenie stosownych dokumentów, których treść uzasadniałaby twierdzenie skargi co do przysługującego jej tytułu prawnego do wymienionych w niej nieruchomości.

Zdaniem organu zarzut naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG, jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG rada gminy, w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

W ramach kompetencji uchwałodawczej Rada Miasta K. w § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały określiła stawkę opłaty za jednokrotny odbiór odpadów komunalnych z pojemnika od właścicieli nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne oraz od właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane z nieruchomości w sposób selektywny wynoszą w zależności od pojemności pojemnika - z prasokontenera (odpady sprasowane) za 1m? na kwotę [...]zł.

Organ wskazał, że rozmiary kontenerów na odpady sprasowane nie są zestandaryzowane w stopniu porównywalnym z pozostałymi typami pojemników na odpady komunalne, a ich pojemność często jest dopasowywana do potrzeb konkretnego odbiory. W konsekwencji także pojemność takiego kontenera nie pozostaje w tak ścisłym związku z rozmiarem pojazdów odbierających takie odpady, zatem brak jest praktycznego uzasadnienia dla wprowadzania takich ograniczeń w przypadku odbioru takich odpadów. Przy tym cechą wyróżniającą tego typu kontenery jest ścisłe wypełnienie przestrzeni takiego pojemnika, a z tego względu parametrem miarodajnym dla określenia kosztu jest jednostka pojemności.

W opinii Rady kwestionowany przepis uchwały jest jasny i przejrzysty dla przeciętnego uczestnika obrotu, pozwalający w jednoznaczny sposób określić należną opłatę, jako iloczyn stawki i jednostki pojemności. Zastosowana formuła zapewnia wymaganą zwięzłość regulacji, dla której alternatywą byłoby matematyczno - kazuistyczne wyliczenie, iż stawka opłaty za odbiór odpadów komunalnych z prasokontenera o objętości 1m? wynosi [...] zł, z prasokontenera o objętości 2 m? - dwukrotność tej kwoty, z prasokontenera o objętości 3 m? - trzykrotność tej kwoty itd. Wyłączenie z zakresu stosowania art. 6k ust. 1 pkt 1 UCPG zastosowanego rozwiązania stanowiłoby przejaw nadmiernego formalizmu. Tak rygorystyczne podejście nie znajduje aprobaty także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym przekroczenia granic delegacji ustawowej z art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG w odniesieniu do jednoznaczności ocenianej regulacji prawa miejscowego, a w konsekwencji braku wątpliwości interpretacyjnych zaskarżonego przepisu.

Jak podniósł organ, ratio legis analizowanego przepisu stanowi zapewnienie, że wysokość opłaty za odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkanych będzie uzależniona od objętości pojemników, z których odpady te są odbierane. Z § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały wynika, że w przypadku prasokontenerów, tak jak w przypadku innych pojemników na odpady komunalne, wysokość przedmiotowej opłaty zależy od objętości danego pojemnika.

Wbrew zarzutom skargi, przyjęty w § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały sposób określenia stawki opłaty za odbiór odpadów komunalnych z prasokontenerów, nie obciąża właścicieli nieruchomości niezamieszkanych obowiązkiem dokonywania skomplikowanych kalkulacji. Podobnie jak w przypadku innych pojemników na odpady komunalne, obliczenie ww. opłaty wymaga jedynie uwzględnienia objętości zadeklarowanych prasokontenerów (od której zależy wysokość opłaty należnej za dany prasokontener) oraz ich liczby. Nietrafny jest przy tym zarzut, iż liczba prasokontenerów nie miałaby być uwzględniania przy obliczaniu opłaty, skoro opłata za odbiór odpadów komunalnych jest naliczana od każdego zadeklarowanego prasokontenera, a jej kalkulacja sprowadza się właśnie do pomnożenia liczby tych pojemników przez stawkę wynikającą z § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały, zależną od objętości pojemnika (art. 6j ust. 3 UCPG). W rezultacie jej wysokość jest więc uzależniona zarówno od objętości, jak i od liczby prasokontenerów.

Odnosząc się do pozostałych twierdzeń skargi, Rada Miasta K. wskazała, że praktyka innych gmin w zakresie ustalania stawek opłaty za odbiór odpadów komunalnych z prasokontenerów nie ma znaczenia dla oceny legalności § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały. Kryterium tej oceny stanowi bowiem jedynie zgodność z przepisami prawa. Z faktu, że w niektórych gminach przedmiotowe stawki zostały określone w sposób odmienny od przyjętego w § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały, nie można wywodzić wniosku, iż metoda zastosowana w zakwestionowanym przepisie narusza prawo.

Zdaniem organu irrelewantna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest, podniesiona przez stronę skarżącą kwestia rzekomej nieopłacalności korzystania z prasokontenerów. Twierdzenia w tym zakresie - niepoparte zresztą żadnymi dowodami - sprowadzają się w zasadzie do zakwestionowania wysokości stawki opłaty za odbiór odpadów komunalnych z prasokontenerów określonej w uchwale, nie zaś sposobu jej określenia, czy też kalkulacji. Sama zaś wysokość stawki oraz jej wpływ na opłacalność działalności gospodarczej określonego rodzaju pozostaje poza zakresem badania przez sąd administracyjny, jako wykraczająca poza kryterium zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2013r. nr LXXXVIII/1313/13 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty.

Zauważyć należy, że przedmiotowa uchwała niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Nie ma także przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić jej nieważność, mimo że uchwała nie pozostaje już w obrocie prawnym.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r., poz. 506 powoływanej dalej jako "u.s.g." Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy.

Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

Przypomnieć również należy, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Co jednak istotne, także w niniejszej sprawie, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W pierwszej kolejności Sąd obowiązany był do oceny, czy spełnione zostały warunki formalne wniesienia skargi, a więc czy jest ona w sensie procesowym dopuszczalna. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Sąd ocenił, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a strona skarżąca przed dokonaniem tej czynności wezwała - bezskutecznie - Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia wskazanej na wstępie uchwały. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. (por. np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04).

Rozważenia wymagało zatem, czy skarżąca spółka wykazała, że kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały narusza ich interes prawny lub uprawnienie.

Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, interes prawny skarżącej spółki wskazany w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do wniesienia skargi w interesie publicznym, co oznacza, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., sygn. akt OSK 1437/04). Podobnie Sąd przyjął, że również "uprawnienie", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. powinno wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych.

W kontekście powyższego Sąd przyjął, że strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oraz podmiotem władającym nieruchomością położoną w K. przy ul. [...], będących nieruchomościami niezamieszkałymi. Powyższe potwierdziła skarżąca spółka składając do akt sprawy stosowne dokumenty. Skarżąca spółka jest zatem adresatem § 4 ust. 1 pkt 20 zaskarżonej uchwały który stanowi, że "Stawka opłaty za jednokrotny odbiór odpadów komunalnych z pojemnika, od właścicieli nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne (...), jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane z nieruchomości w sposób selektywny wynoszą (..) z prasokontenera (odpady sprasowane) za 1m? - [...] zł".

Zdaniem strony skarżącej powyższy sposób określenia wysokości stawki, uzależniający opłatę od liczby metrów sześciennych prasokontenera jest niezgodny z ramami przyznanej delegacji ustawowej.

Biorąc pod uwagę, że zaskarżona uchwała postanowiła również o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, trafnie strona skarżąca zwróciła uwagę, że zaskarżona uchwała rzutuje na wysokość ponoszonych przez nią opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem przy przyjęciu takiej interpretacji, która dopuszczałaby stosowanie stawki przewidzianej w uchwale do każdego metra sześciennego odpadów z prasokontenerów, dowolny podmiot na terenie K. korzystający z prasokontenerów nie tylko ponosiłby opłatę w sposób określony niezgodnie z ustawą, ale byłby również jawnie dyskryminowany w porównaniu do podmiotów korzystających ze zwykłych pojemników. Pomimo zatem inwestowania w rozwiązania proekologiczne, miałby ponosić wyższe opłaty niż podmioty stosujące tradycyjne pojemniki. Obiektywnie zatem, każdy podmiot stosujący prasokontenery w K. ma więc interes prawny do zaskarżenia uchwały.

W opinii Sądu w składzie orzekającym w sprawie powyższy zarzut należało podzielić.

Zaskarżony przepis uchwały pozostaje w ścisłym związku z przepisami art. 6j ust. 3 oraz 6k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018r., poz. 1454), powoływanej dalej jako "UCPG". Stosownie bowiem do przepisu art. 6j ust. 3 UCPG w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG. Ostatnio wymieniony przepis nakazuje zaś radzie gminy ustalenie stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

Stąd też Sąd doszedł do przekonania, że ustalenia uchwały dotyczące stawek opłaty za 1 m? prasokontenera narusza powyższe normy kompetencyjny. Należy bowiem przyznać rację stronie skarżącej, że stawka opłaty za 1m? objętości prasokontenera jest równoznaczna ze stawką za prasokontener o pojemności 1 m?.

Organy samorządu terytorialnego, wydając akty prawa miejscowego, nie posiadają całkowitej swobody w ich wydawaniu, gdyż muszą poruszać się w ramach przyznanego im upoważnienia ustawowego. W konsekwencji, rada gminy nie może ustalić opłaty w sposób inny, niż ten wynikający bezpośrednio z ustawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, oznacza to, że uchwała rady gminy powinna określać opłatę za pojemnik (w tym za prasokontener) o określonej pojemności, która to opłata powinna być następnie przez podatników mnożona przez zadeklarowaną liczbę pojemników (prasokontenerów) o takiej pojemności. Innymi słowy, rada ustala swoistą "cenę jednostkową" i jest ona mnożona przez zadeklarowaną liczbę pojemników.

W przepisach art. 6j ust. 3 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG, brak jest możliwości ustalenia innego schematu obliczania opłaty oraz brak jest upoważnienia rady gminy do uzależnienia wysokości opłaty od czynników innych niż ilość pojemników o określonej pojemności i stawki za pojedynczy pojemnik.

Nie może - zdaniem Sądu – budzić wątpliwości, że istotne naruszenie prawa występuje m.in. wówczas, kiedy dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Tożsamy osąd prawny znalazł już wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co wskazują wyroki: WSA z dnia 18 lutego 2016r., sygn. akt III SA/Po 1007/15, WSA z dnia 27 października 2009r., sygn. akt II SA/Bd 688/09).

Mocą delegacji ustawowej zawartej w art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG rada gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały wyłącznie stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, uregulowanie zawarte w § 4 ust. 1 pkt 20 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z przepisami UCPG, gdyż ustalając stawkę za 1 metr sześcienny odpadów dla prasokontenera, Rada Miasta K. przekroczyła zakres kompetencji jaki przyznał organowi stanowiącemu art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG. Ustawodawca bowiem w art. 6j ust. 3 uregulował jednoznacznie jakie parametry normatywne stanowią składowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, mianowicie są to liczba pojemników oraz stawka opłaty.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.