Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1973/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.154 ust. 1 art.153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 art.4 ust 16 art. 134  art.135 ust. 5 i 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2725/18 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 26 lipca 2018 r. nr DLI.5.6615.59.2018.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2725/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 26 lipca 2018 r. nr DLI.5.6615.59.2018.MP

w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją Wojewody Podlaskiego z 27 marca 2017 r. o nr 9/2017 udzielono Zarządowi Województwa Podlaskiego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od m. H. do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w m. M. oraz zatwierdzono podział nieruchomości.

Następnie, decyzją Wojewody Podlaskiego z 11 stycznia 2018 r., znak: WG-III.7570.748.2017.AK/1, orzeczono o ustaleniu odszkodowania w wysokości 83.923,00 zł na rzecz W. P. za przejęcie jego nieruchomości (położonej w gminie J., obręb [...] I., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0911 ha) z mocy prawa na rzecz Województwa Podlaskiego, oraz o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania a także zobowiązano Zarząd Województwa Podlaskiego w Białymstoku do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

26 stycznia 2018 r. odwołanie od tej decyzji do Ministra Inwestycji i Rozwoju złożył W. P., zaskarżając ją w części dotyczącej przyjętej wartości nieruchomości i wartości ustalonego odszkodowania. W uzasadnieniu odwołania wskazał on na zaniżenie wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego

w zakresie cech rynkowych, tj. położenia nieruchomości, cenności gruntów przyległych, warunków techniczno – użytkowych, a także zaniżenie wartości drzewostanu, nieprawidłowe określenie wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, brak przeznaczenia nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania, niepełne podanie źródeł danych o nieruchomości oraz przyjęcie nieprawidłowej procedury szacowania. Jednocześnie, odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego spoza województwa podlaskiego, ewentualnie zmianę decyzji przez ustalenie odszkodowania w nowej wysokości na podstawie opinii innego rzeczoznawcy.

Decyzją z 26 lipca 2018 r., znak DLI.5.6615.59.2018.MP Minister Inwestycji

i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie zobowiązania Zarządu Województwa Podlaskiego w Białymstoku do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna i orzekł o zobowiązaniu ww. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania wydanej przez siebie decyzji. W pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że podstawę

do ustalenia wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.; dalej z.i.r.d.), stanowił operat szacunkowy z 29 lipca 2017 r., sporządzony na zlecenie Wojewody Podlaskiego przez rzeczoznawcę majątkowego K. F. (uprawnienie nr [...]). Zdaniem organu, operat powinien być nie tylko poprawny pod względem formalnym, ale także powinien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. W oparciu o ww. kryteria organ dokonał weryfikacji operatu szacunkowego. W jego ocenie, operat nie zawiera nieprawidłowości, które czyniłyby go nieprzydatnym do wykorzystania. Nieruchomość odwołującego się jest niezabudowana, a jej składnikiem są drzewa. Rzeczoznawca oddzielnie wycenił wartość gruntu oraz oddzielnie wartość jego części składowych, przyjmując do wyceny gruntu podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przeanalizował dwa rodzaje rynków nieruchomości – gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi oraz niezabudowanych gruntów rolnych z pobliskich obszarów w okresie od 2015 – 2017. Biegły wyliczył, że średnia cena nieruchomości rolnych wynosiła 35,44 m2, a gruntów przeznaczonych pod drogi - 50,51 m2. Do wyceny biegły przyjął też cechy rynkowe, które mają najbardziej istotny wpływ na kształtowanie się ceny, tj. położenie – 40%, cenność gruntów przyległych – 40%, warunki techniczno – użytkowe 20%. Do porównania biegły przyjął korzystniejsze dla odwołującego się wyliczenia wartości nieruchomości. Zastosował bowiem transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe, pomimo tego, że nieruchomość odwołującego się była przeznaczona pod tereny lasów o charakterze gospodarczym, zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Z przyjętego zbioru kilkunastu nieruchomości, biegły wybrał dwie o cenie minimalnej i maksymalnej, dokonał ich szczegółowej charakterystyki, a następnie porównał z nieruchomością wycenianą w odniesieniu do przyjętych cech rynkowych. Następnie, ustalił wartość współczynników korygujących oraz obliczył wartość 1 m2 gruntu na 88,95 zł. W ten sposób wycenił wartość działki gruntu odwołującego się na 81.033,00 zł. W oparciu o treść art. 135 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej u.g.n.), rzeczoznawca wycenił też drzewostan, szacując jego wartość na 2.890,00 zł.

Tym samym, w ocenie organu, operat spełniał wymagania określone w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, ze zm.; dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Jednocześnie, organ nie podzielił zarzutów odwołującego się dotyczących położenia nieruchomości porównawczych względem nieruchomości wycenianej oraz sposobu oceny cech rynkowych przyjętych przez rzeczoznawcę. Co się zaś tyczyło oceny cech nieruchomości wycenianej, to organ wskazał na brak swoich kompetencji w tym zakresie. Jego zdaniem są to wiadomości specjalne zarezerwowane dla rzeczoznawców majątkowych. W ocenie organu podobna sytuacja ma miejsce jeśli chodzi o wybór materiałów źródłowych, wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Wskazał on również, że skarżący w sposób lakoniczny sformułował zarzut błędu obliczeniowego przy wycenie drzewostanu. Minister Inwestycji i Rozwoju podniósł, że zarówno sądy oraz organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli spełnia on wymagania formalne. Materiał dowodowy powinien być przez nie oceniony w taki sposób, aby nie wkraczać w sferę zarezerwowaną dla wiadomości specjalnych. Organ wskazał również, że brak jest możliwości powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 18 ust. 1 e z.i.r.d. Ostatecznie organ podniósł, że odwołujący nie załączył do odwołania żadnego przeciwdowodu, który świadczyłby o wadliwości sporządzonej wyceny.

5 września 2018 r. (data stempla pocztowego) W. P. wniósł

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 26 lipca 2018 r., zaskarżając ją w części dotyczącej przyjętej wartości nieruchomości i wartości ustalonego odszkodowania. Skarżący podniósł następujące zarzuty:

• naruszenia art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej k.p.a.) poprzez dowolną i błędną ocenę prawidłowości operatu szacunkowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości,

• naruszenia art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ocenienie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę

i nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii innego biegłego,

• naruszenie zasady prawdy obiektywnej, która wynika z art. 7 k.p.a.,

• naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji polegające na niewskazaniu, w jaki sposób organ ocenił prawidłowość operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego,

w szczególności w kontekście posiadania przez organ informacji własnych co do rzeczywistych, rynkowych cen nieruchomości w obrębie I.,

• art. 84 w związku z art. 7 i art. 12 oraz art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wartości nieruchomości lub prawidłowości sporządzenia operatu

• szacunkowego i obciążenie skarżącego negatywnymi skutkami tego zaniechania.

Oprócz tego skarżący wskazał na naruszenie prawa materialnego przez naruszenie:

• art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości,

• art. 153 ust. 1 w zw z art. 4 ust. 16 u.g.n. w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez sporządzenie nieprawidłowej, niepełnej analizy rynku nieruchomości,

• art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia poprzez nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej związane z powyżej wskazanymi popełnionymi błędami przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda - przy przyjęciu nieprawidłowych danych, niemożliwe było uzyskanie prawidłowego wyniku,

• art. 4 ust. 16 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie wartości nieruchomości, co jest konsekwencją powyżej wskazanych popełnionych błędów metodologicznych,

• § 36 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia,

• art. 134 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami,

• art. 135 ust. 5 i 7 - poprzez niewłaściwą wycenę drzewostanu i wartości drewna w drzewostanie,

a w konsekwencji naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie.

W uzasadnieniu skargi, skarżący powtórzył analogiczne argumenty do tych jak w odwołaniu od decyzji Wojewody Podlaskiego z 11 stycznia 2018 r. Jednocześnie wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i tym samym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego spoza województwa podlaskiego, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na powyższą skargę, wnosił o jej oddalenie.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku skarżący dołączył do akt sprawy prywatny operat szacunkowy dotyczący wyceny wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości.

Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji nie stwierdził, aby w postępowaniu przed organami obu instancji doszło do uchybień wskazanych w skardze, jak również naruszenia prawa materialnego i procesowego. Sąd wskazał, że opinia rzeczoznawcy spełnia wymogi formalne i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Jego zdaniem rzeczoznawca przeprowadził analizę rynków nieruchomości, stwierdzając że obrót nieruchomościami leśnymi jest ograniczony, a ceny transakcyjne nieruchomości leśnych kształtują się na poziomie cen transakcyjnych nieruchomości rolnych. Powyższe w ocenie Sądu I instancji doprowadziło do prawidłowej konkluzji, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia spowoduje zwiększenie jej wartości. Również WSA uznał, że stosownie do art. 134 ust. 4 u.g.n. wartość nieruchomości określona została w oparciu o transakcje nieruchomościami nabywanymi pod inwestycje drogowe, a do jej wyceny rzeczoznawca zastosował procedurę określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że rzeczoznawca prawidłowo określił w operacie łączną wartość nieruchomości, mając na uwadze treść art. 135 ust. 1 u.g.n. oraz w sposób wyczerpujący wyjaśnił przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował rynek transakcji nieruchomościami. Powyższe okoliczności, doprowadziły do oddalenia przez Sąd I instancji skargi W. P. na postawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej "ppsa") p .p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. P., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego przez naruszenie:

• art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie

i uznanie za prawidłowe oraz zgodne z przepisami obowiązującego prawa sporządzone opisy wycenianych nieruchomości,

• art. 153 ust. 1 w zw z art. 4 ust. 16 u.g.n. w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez uznanie za pełną i kompleksową analizę rynku nieruchomości podczas gdy jest ona wybiórcza i niedokładna,

• art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia poprzez zaakceptowanie nieumiejętnie zastosowanej procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej związane z powyżej wskazanymi popełnionymi błędami przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda - przy przyjęciu nieprawidłowych danych, niemożliwe było uzyskanie prawidłowego wyniku,

• art. 4 ust. 16 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia poprzez zaakceptowanie nieprawidłowego określenia wartości nieruchomości, które są konsekwencją powyżej wskazanych popełnionych błędów metodologicznych,

• § 36 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia,

• art. 134 u.g.n. poprzez podzielenie i zaakceptowanie nieuwzględnienia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości aktualnie kształtujących się cen

w obrocie nieruchomościami,

• art. 135 ust. 5 i 7 - poprzez niewłaściwą wycenę drzewostanu i wartości drewna w drzewostanie;

a w konsekwencji naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie.

W zakresie prawa procesowego skarżący zarzucił naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a - poprzez pominięcie dowodu z dokumentu, tj. prywatnego operatu szacunkowego złożonego przez odwołującego się podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, na podstawie którego to operatu możliwe było stwierdzenie uchybień i błędów w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę wyliczenia odszkodowania, a tym samym nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania dowodowego pozwalającego na wyjaśnienie istotnych wątpliwości pojawiających się w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że nie zgadza się w całości z ustaleniami organów i Sądu, dotyczącymi operatu szacunkowego. W jego ocenie, został on wykonany z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Sąd, zdaniem skarżącego kasacyjnie, niezasadnie pominął też wniosek o przeprowadzenie dowodu z prywatnego operatu szacunkowego, który został załączony przez skarżącego do akt sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie operat ten potwierdza zarzuty i zastrzeżenia do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wyliczenia odszkodowania. W operatach tych widoczne są rozbieżności dotyczące procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, braku uwzględnienia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami, a także niewłaściwą wycenę drzewostanu oraz wartości drewna w drzewostanie wpływające na wartość odszkodowania należnego skarżącemu. Jego zdaniem, Sąd I instancji powinien był na gruncie spornych okoliczności przeprowadzić dowód z prywatnego operatu szacunkowego, aby rozstrzygnąć w sposób kompleksowy wszystkie zaistniałe wątpliwości, albo przeprowadzić dowód z innego operatu. Zbagatelizowanie wniosku dowodowego przez WSA jest dla skarżącego kasacyjnie niezrozumiałe. Jego zdaniem, Sąd I instancji nie jest uprawniony do samodzielnej analizy i oceny opinii biegłego, ponieważ nie posiada wiadomości specjalnych. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie uznał, że w przedmiotowej sprawie WSA przeprowadził taką merytoryczną ocenę operatu, z którą on się nie zgadza.

W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w celu uchylenia decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju i nakazanie sporządzenie nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego spoza województwa podlaskiego, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych niniejszą skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Obie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Minister Inwestycji i Rozwoju, a także uczestnik postępowania – Zarząd Województwa Podlaskiego nie wnieśli w przepisanym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać je za niezasadne.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych. Ocena zarzutów procesowych w kontrolowanej sprawie uzależniona jest od kontroli zarzutów materialnoprawnych, a wobec powyższego należało w pierwszej kolejności do zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 p.p.s.a.).

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji 106 § 3 p.p.s.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy, przez odmowę przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci operatu szacunkowego przedstawionego przez skarżącego. Działanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niedopuszczające wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego dnia 22 grudnia 2018 roku należy uznać za prawidłowe. Uprawnienia Sądu sprowadzają się bowiem wyłącznie do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem aktów administracyjnych. Ocena ta co do zasady jest dokonywana na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W związku z tym Sąd nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, nie gromadzi dokumentów, nie przesłuchuje świadków i nie przeprowadza wizji lokalnej w terenie. Podkreślić również należy, że skarżący w postępowaniu administracyjnym ani nie kwestionował prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, ani nie złożył przeciwdowodu w postaci opinii sporządzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców, w celu ewentualnego jej obalenia.

Uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone tylko do dowodu z dokumentu, może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność przeprowadzenia przez Sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma bowiem obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić wówczas, gdy będzie miał istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 p.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentu, pełniący rolę uzupełniającą.

Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Zauważyć należy, iż sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną.

W rozpatrywanej sprawie skarżący na etapie postępowania sądowego wnosił o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na jego wniosek przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 22 grudnia 2018, a więc po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. dowodu z operatu szacunkowego przedstawionego przez skarżącego kasacyjnie nie dopuścił, uznając, że w świetle 106 § 3 p.p.s.a. brak jest wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego. Ponadto przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez stronę jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy. Takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy uznać za trafne, bowiem przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego jak i prywatnego. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Zatem działanie skarżącego zmierzające do podważenia rzetelności operatu przez przedłożenie Sądowi nowego operatu sporządzonego na jego wniosek, nie mogło odnieść zamierzonego skutku, ponieważ w istocie rzeczy skarżący żądał przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a nie z dokumentu. Prywatny biegły może, nawet bez złej woli, informowany tylko przez jedną ze stron, eksponować momenty korzystne dla swego zleceniodawcy i jednocześnie pomijać, nawet nieświadomie, okoliczności mniej korzystne (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt. I OSK 1120/16, źródło CBOSA).

W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że przepis 106 § 3 p.p.s.a. nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt FSA 1/00; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 360/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt V SA 671/00; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 870/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 527/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1587/09, źródło CBOSA).

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 154 ust. 1, art. 153 ust 1 w zw. z art. 4 ust. 16, art. 134 i art. 135 ust. 5 i 7 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 1, 7, 9, § 36 ust 2 i 3 rozporządzenia przez zaakceptowanie operatu szacunkowego ustalającego wysokość należnego skarżącej odszkodowania w sposób sprzeczny z przepisami, należy wskazać, że zarzut ten odnosi się do operatu szacunkowego, w tym do: ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, sposobu dokonania wyceny, jak również przyjętej metody szacowania. Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy podnieść, iż rozporządzenie w rozdziale 3 zatytułowanym: Określanie wartości nieruchomości dla różnych celów, w § 36 ust. 1 zawiera regulację, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Przepis ten (i jego kolejne ustępy) określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia. Z powołanych przepisów wynika zatem, że inny jest sposób określania wartości rynkowych nieruchomości wywłaszczonych pod drogi, gdy na terenie właściwej jednostki samorządu terytorialnego miały miejsce transakcje sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi, a inny wówczas gdy takich transakcji sprzedaży nie było. Autor operatu szacunkowego przyjętego przez organ administracji prawidłowo zastosował § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Rzeczoznawca majątkowy K. F. (uprawnienie nr [...]) opisał wycenianą nieruchomość położoną w gminie J., obręb [...] I., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0911 ha jako grunt porośnięty drzewostanem, biorąc za podstawę zaświadczenie Wójta Gminy J. z 22 czerwca 2017 r. znak; POR.6727.1.154.2017. Na tej podstawie ustalono, że ww. nieruchomość położona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 30 stycznia [...] r., na terenie oznaczonym symbolem: 2.5 ZL - tereny lasów o charakterze gospodarczym - pozostające w dotychczasowym użytkowaniu. Natomiast przy określaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Szacowania wartości części składowych nieruchomości (drzewostan) dokonano w tym operacie podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia. Przy określeniu wartości drzewostanu leśnego albo zadrzewień, jeżeli w drzewostanie znajdują się materiały użytkowe, szacuje się wartość drewna znajdującego się w tym drzewostanie. Wartość drzewostanu określono na podstawie zarządzenia Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w Białymstoku Nr 2/2017 z 13 stycznia 2017 r. w sprawie cennika detalicznego netto/brutto na surowiec drzewny. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, biegły prawidłowo określił wartość drzewostanu na szacowanej nieruchomości nie naruszając w tej materii art. 135 ust. 5 i 7 u.g.n.

Przepis art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Sąd I instancji dokonując wnikliwej analizy przedmiotowego operatu wskazał, że wszystkie elementy, o których mowa w art. 154 u.g.n. zostały w operacie uwzględnione i to stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasługuje na aprobatę.

Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 29 lipca 2017 r., sporządzonym na zlecenie Wojewody Podlaskiego przez rzeczoznawcę majątkowego K. F. (uprawnienie nr [...]) zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określił wartość nieruchomości objętej wywłaszczeniem według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (tj. 27 marca 2017 r.) i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Stosownie do art. 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową gruntu oraz znajdującego się na gruncie drzewostanu przy zastosowaniu podejścia porównawczego. W oparciu o przepisy zawarte w ww. rozporządzeniu oraz standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych, podejście porównawcze służy do określenia wartości rynkowej nieruchomości. Wartość rynkowa może być określona wyłącznie na podstawie analizy rynku, na którym się znajduje. Podstawę stosowania podejścia porównawczego stanowi więc znajomość określonego rynku nieruchomości. Główną zasadą podejścia porównawczego jest zasada porównywania nieruchomości wycenianej, której cechy są znane, z nieruchomościami podobnymi o znanych cenach i cechach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Określony rynek stanowi podstawę do przeprowadzenia jego analizy pod kątem wyboru cech rynkowych (atrybutów), które w sposób zasadniczy wpływają na wartość rynkową nieruchomości. Zgodnie ze standardem podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki zawarcia transakcji są znane.

Rzeczoznawca majątkowy stosując podejście porównawcze miał do wyboru 3 metody: metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej, metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 ww. rozporządzenia). Dokonanie wnikliwej analizy rynku pozwoliło rzeczoznawcy na wybranie odpowiedniej metody w tym wypadku metody korygowania ceny średniej. Przy tej metodzie szacowania porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 ww. rozporządzenia). Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnymi współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

W świetle art. 134 ust. 4 u.g.n., jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, podstawę odszkodowania stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania, lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zwrócił uwagę, że rzeczoznawca przy szacowaniu gruntu przeprowadził analizę lokalnego rynku nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych pod inwestycje drogowe oraz lokalnego rynku nieruchomości niezabudowanych rolnych i stwierdził, iż obrót nieruchomościami leśnymi jest ograniczony, a ceny transakcyjne nieruchomości leśnych kształtują się na poziomie cen transakcyjnych nieruchomości rolnych. Zarówno w ocenie Sądu I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa była konkluzja, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia tj. pod drogę, powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę informacje z aktów notarialnych dotyczących transakcji zawartych w latach 2015-2017 dotyczących sprzedaży działek z przeznaczeniem pod budowę lub rozbudowę drogi na terenie powiatu białostockiego, definiując w ten sposób rynek lokalny, na którym realizowana jest inwestycja. Tym samych chybiony jest zarzut naruszenia art. art. 153 ust. 1 w zw z art. 4 ust. 16 u.g.n. w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia.

Realizacja zawartej w art. 21 Konstytucji zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wymaga jednoznacznego wyjaśnienia kwestii wartości przedmiotowej nieruchomości, co oznacza konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w drugiej instancji. Operat szacunkowy, który w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowił jeden z podstawowych dowodów w sprawie, odpowiada przepisom art. 149-159 u.g.n. oraz ww. rozporządzeniu. Żaden inny dokument, nawet ten który występował w toku postępowania podziałowego, nie może mieć znaczenia dla ustalenia wysokości odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Pomimo, iż organ nie jest uprawniony do kontrolowania operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak jest zobowiązany do zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przedłożony operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. I SA/Wa 1484, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 459/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r. sygn. I OSK 417/06, źródło CBOSA). W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organy oceniły zupełność, logiczność i wiarygodność takiego dowodu. Ocena owa została podtrzymana przez Sąd I instancji i to stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasługuje na aprobatę. Wobec powyższego nie można uznać zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 21 Konstytucji w zakresie zasady słusznego odszkodowania.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.