Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 648/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 64 § 2, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
article: art. 5 ust. 1 a
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 2 lit. a
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w . z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 557/10 w sprawie ze skargi P. M.- wspólnika spółki cywilnej "O. K. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. M. – wspólnika spółki cywilnej "O. K. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2009 r.

Relacjonując przebieg postępowania w sprawie Sąd I instancji podał, że spółka cywilna "O. K. A.", zarejestrowana pod odrębnym numerem w ewidencji producentów rolnych, złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania tej płatności. Organ podał w uzasadnieniu, że skoro spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, z uwagi na treść art. 29 k.p.a., to nie może też być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnych. Kierownik ARiMR stwierdził, że skoro wspólnicy spółki cywilnej "O. K. A." są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego przez jej wspólników. Organ uznał, że w takiej sytuacji postępowanie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] maja 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę P. M. stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 105 § 1 w związku z art. 8, a także w związku z art. 9 k.p.a. Organy naruszyły bowiem zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a. obciążając wspólników spółki cywilnej konsekwencjami błędu popełnionego przez organ I instancji, który dotychczas traktował spółkę cywilną jako rolnika, o czym świadczy choćby nadanie jej numeru producenta rolnego. Tym bardziej, że organ doręczał spółce (skarżącemu) częściowo wypełniony formularz wniosku (tzw. wniosek spersonalizowany) jako producentowi ubiegającemu się o kontynuację płatności. Zdaniem Sądu, skoro później organ I instancji zasadnie uznał, że spółka nie może być wnioskodawcą, to działając w zgodzie z zasadą zaufania do organów wyrażoną w art. 8 k.p.a., obowiązany był wezwać wspólników spółki cywilnej do złożenia wyjaśnień (poprawienia wniosku) poprzez wskazanie jednego z nich jako osoby uprawnionej do otrzymania płatności.

Sąd I instancji zgodził się z organami co do tego, że wnioskodawcą o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie może być spółka cywilna. Nie posiada ona bowiem osobowości prawnej. Przepisy szczególne nie przyznają jej w tych sprawach podmiotowości (zdolności) prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. Sąd jednak uznał, że skoro wnioskodawcą w sprawie o płatności może być grupa osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej), a jeden z nich złożył wniosek o przyznanie płatności, to bez wezwania tej osoby do złożenia wyjaśnień w sprawie sprecyzowania, kto jest wnioskodawcą, brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Sąd I instancji argumentował, że podmiotem uprawnionym do otrzymania pomocy finansowej dla producentów rolnych (rolnikiem) może być nie tylko pojedyncza osoba fizyczna lub prawna, ale również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. W konsekwencji stwierdził, że za tak rozumianego "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy można uznać będących osobami fizycznymi i/lub prawnymi wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego wynikającego z zawiązanej przez nich umowy spółki działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano również, iż z art. 30 § 1 k.p.a. wynika ograniczona możliwość bycia podmiotem postępowania administracyjnego przez podmioty niemające osobowości prawnej według przepisów prawa cywilnego, ale tylko wtedy, gdy taka zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych wynika z przepisów szczególnych. W dziedzinie stosunków administracyjnoprawnych takimi szczególnymi przepisami nadającymi w pewnych zakresach uregulowanych tymi przepisami podmiotowość prawną (zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w tych zakresach) są na przykład przepisy o podatku od towarów i usług, o podatku akcyzowym. Nie sposób doszukać się jednak takich przepisów nadających podmiotowość administracyjnoprawną spółce cywilnej w przepisach dotyczących pomocy dla rolników opartej na przepisach Unii Europejskiej. Zdolność taką mają nie spółki cywilne, a grupy osób fizycznych i/lub prawnych prowadzące (wspólnie) działalność rolniczą, w tym związane węzłem obligacyjnym w postaci umowy spółki cywilnej. Jednak sama taka spółka cywilna nie może być traktowana jako podmiot uprawniony do dopłat odrębny od swoich wspólników, traktowanych z osobna czy też traktowanych jako grupa osób.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wystąpił ze skargą kasacyjna od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z:

a) art. 7 Konstytucji RP w związku z art., 6, art. 7, art. 8, art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 oraz w związku z art. 5 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika,

b) art. 29, art. 61 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem I instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, a zatem zgodnie z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez Sąd, instytucja nieposiadająca osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz niemająca statusu rolnika,

c) art. 33 k.c. i art. 1 k.c. oraz w związku z art. 30 k.p.a. i 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu,

d) art. 6, art. 7, art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji, gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złoży wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w sytuacji, gdy każdy ze wspólników spółki jest zarejestrowanym zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów producentem rolnym "rolnikiem", a zatem zgodnie z powyższymi wytycznymi płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych,

e) art. 141 § 4 oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż spółka cywilna jest rolnikiem - grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Z treści i konstrukcji skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., stawiając zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. W ramach podstawy kasacyjnej z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w związku z art. 5 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), zaś w ramach podstawy kasacyjnej określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003; art. 29, art. 61 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003; art. 33 k.c. w związku z art. 30 i art. 61 § 1 k.p.a.; art. 6, art. 7, art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w związku z w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich; art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a.

Wobec treści, jak również i uzasadnienia, zarzutów skargi kasacyjnej, które mają dopełniający się (komplementarny) charakter, zarzuty te można i należy rozpoznać łącznie. Zwłaszcza, że w kontekście argumentacji prezentowanej w skardze kasacyjnej przez stronę skarżącą, a także wobec niepodważanych w rozpoznawanej sprawie okoliczności jej stanu faktycznego przyjętych za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji, umożliwia to również istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie.

Mianowicie, zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją ostateczną doszło do umorzenia w całości - w związku z jego bezprzedmiotowością - postępowania w sprawie z wniosku "O. K. A." spółka cywilna (nr identyfikacyjny [...]) o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009, wobec przyjęcia przez organ administracji publicznej (co konsekwentnie powtórzone zostało również w stanowisku zaprezentowanym przez organ w skardze kasacyjnej), że: 1) spółka cywilna nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnej; 2) skoro spółka cywilna nie jest podmiotem prawa i nie ma zdolności prawnej, nie może być beneficjentem płatności rolnośrodowiskowej; 3) nie można przyznać płatności, o którą wnioskowała spółka cywilna, na rzecz jej wspólników – którzy są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR, jako niezależni producenci rolni - a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego faktycznie przez jej wspólników, gdyż jako wnioskodawcę wskazano spółkę cywilną, albowiem skutkowałoby to zmianą wnioskodawcy w trakcie postępowania administracyjnego, tj. niedopuszczalnym przekształceniem podmiotowym postępowania; 4) w świetle przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. i art. 5 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. w związku z art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 art. 2 lit a, spółka cywilna nie może być podmiotem uprawnionym do płatności.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej i stwierdzając - w kontekście zrelacjonowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tych elementów stanu sprawy, które bezpośrednio związane były z treścią wniosku inicjującego postępowanie w sprawie, w szczególności zaś podmiotu, który z wnioskiem o przyznanie płatności wystąpił – że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 50, art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 i art. 30 k.p.a., w konsekwencji z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a., Sąd I instancji przyjął, odwołując się do przepisu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz przepisów prawa krajowego, że podmiotem uprawnionym do pomocy finansowej dla producentów rolnych (w rozpoznawanej sprawie do płatności rolnośrodowiskowej) może być również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status tej grupy oraz jej członków, w świetle prawa krajowego, której (których) gospodarstwo rolne znajduje się na terytorium Wspólnoty, i która prowadzi działalność rolniczą. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że "[...] za tak rozumianego "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy można uznać będących osobami fizycznymi i/lub prawnymi wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego wynikającego z zawiązanej przez nich umowy spółki działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty". W tym względzie, w kontekście treści art. 29 k.p.a. oraz przepisu art. 30 k.p.a. i "przepisów szczególnych", do których przepis ten odsyła, Sąd I instancji uznał bowiem, iż przepisów takich, tj. przyznających podmiotowość administracyjnoprawną spółce cywilnej, nie ma na gruncie regulacji dotyczącej pomocy dla rolników konkludując, iż "[...] taką zdolność mają nie spółki cywilne, a grupy osób fizycznych i/lub prawnych prowadzące (wspólnie) działalność rolniczą, w tym związane węzłem obligacyjnym w postaci umowy spółki cywilnej. Jednak sama taka spółka cywilna nie może być traktowana jako podmiot uprawniony do dopłat odrębny od swoich wspólników, traktowanych z osobna czy też traktowanych jako grupa osób".

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona powyżej rekonstrukcja zasadniczych argumentów, które legły u podstaw stanowiska prezentowanego przez organ administracji publicznej (zarówno w zaskarżonej decyzji o umorzeniu – wobec jego bezprzedmiotowości – postępowania prowadzonego z wniosku spółki cywilnej o przyznanie płatności; jak i w skardze kasacyjnej) oraz stanowiska prezentowanego przez Sąd I instancji, który kontrolował zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, była niezbędna z punktu widzenia rysującej się na ich tle istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie.

Chodzi mianowicie o odpowiedź na pytanie, komu w niepodważanych okolicznościach stanu faktycznego sprawy - zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy z wnioskiem o przyznanie płatności wystąpiła spółka cywilna, której wspólnicy są zarejestrowanymi, odrębnymi producentami rolnymi, co skutkowało umorzeniem przez organ administracji tak zainicjowanego postępowania wobec jego bezprzedmiotowości, co z kolei, wobec zaniechania realizacji przez organ trybu z art. 64 § 2 k.p.a., podważył Sąd I instancji stwierdzając tym samym brak przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - przysługuje status producenta rolnego w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, a mianowicie, czy przysługuje on wspólnikom spółki cywilnej, czy też samej spółce cywilnej.

Wskazana kwestia, na tle identycznych okoliczności stanu faktycznego, stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12, podjętej na podstawie przepisu art. 264 § 1 w związku z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności przysługuje spółce cywilnej.

Sąd, w składzie orzekającym w sprawie, podziela stanowisko zawarte w przywołanej uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również prezentowaną w jej uzasadnieniu argumentację, zwłaszcza przyjęty w niej kierunek wykładni - mających zastosowanie w aktualnie rozpoznawanej sprawie - przepisów aktów prawa krajowego i unijnego.

W tej mierze szczególnego podkreślenia wymaga ogólnie wiążący walor (moc) przywołanej uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 30 maja 2012 r., która podjęta została na podstawie przepisu art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 264 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnić bowiem należy, że kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do podejmowania uchwał wymienionych w art. 15 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a. stanowi konsekwencję realizacji przez ten Sąd funkcji nadzoru judykacyjnego, a bezpośrednim celem ich podejmowania jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowego. Ogólnie wiążąca moc uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym uchwał podejmowanych na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., potwierdza treść przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby, albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z zastrzeżeniem więc ewentualnej zmiany stanowiska w nich zajętego, co może nastąpić we wskazanym powyżej trybie, stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Stopień i zakres tego związania wyraża się między innymi w tym, że odstąpienie przez skład orzekający sądu administracyjnego, bez wyczerpania trybu wskazanego w art. 269 p.p.s.a., od poglądu prawnego zajętego w uchwale, może skutkować, w razie podniesienia w środku odwoławczym stosowanego zarzutu opartego na tego rodzaju uchwale, jego uwzględnieniem. Ponadto, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75), przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej NSA zobowiązany jest - w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. - odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów tego sądu, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny.

Odnosząc się więc - z perspektywy uwzględniającej pogląd prawny wyrażony w uchwale składu 7 sędziów NSA w sprawie sygn. akt II GPS 2/12 oraz z perspektywy wskazanej ogólnej mocy wiążącej tej uchwały - do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, w punkcie wyjścia wskazać należy, że z przepisu art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności wynika, że producentem rolnym jest: osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca: a) posiadaczem gospodarstwa rolnego lub b) rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. lub c) posiadaczem zwierzęcia. Z kolei z art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, do którego przywołana powyżej regulacja odsyła wynika, iż producentem rolnym, tj. rolnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna, bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą.

Uwzględniając treść przywołanych regulacji stwierdzić więc należy, że producentem rolny – rolnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej (według art. 2 lit a rozporządzenia unijnego grupa osób fizycznych lub prawnych bez względu na status prawny takiej grupy w świetle prawa krajowego), których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą.

W analizowanym zakresie, w przywołanej uchwale składu 7 sędziów NSA podkreślono, iż przepis art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. w sposób samoistny nie kształtuje zdolności prawnej spółki cywilnej w sferze płatności. Użyte w tej ustawie określenie producenta rolnego wskazuje jedynie podmiot, który może się ubiegać o płatności i płatności mogą mu być przyznane. Dokonując przeglądu obowiązujących przepisów (unijnych i krajowych), przy uwzględnieniu siatki pojęciowej, którą na ich gruncie operuje prawodawca (unijny i krajowy) w zakresie odnoszącym się do określenia (definiowania) podmiotu uprawnionego do płatności, w przywołanej uchwale z dnia 30 maja 2012 r. podkreślono, iż "Prawo unijne i prawo krajowe wykracza więc, w zakresie dopłat, poza tradycyjny podział podmiotów prawa na osoby fizyczne i osoby prawne, uznając również za podmiot uprawniony do dopłat grupę osób fizycznych lub prawnych (inaczej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej). Trzeba zwrócić uwagę na to, że przepisy prawa unijnego uznają za rolnika grupę osób fizycznych lub prawnych całkowicie abstrahując od statusu prawnego takiej grupy i jej członków w prawie krajowym (art. 2 lit. c/ rozporządzenia nr 1782/2003). Traktują grupę jako rolnika niezależnie od tego, kto na gruncie prawa krajowego ma w takim przypadku zdolność prawną – grupa jako taka czy jej członkowie. Wynika z tego niebudzący wątpliwości wniosek: sam fakt, że spółka cywilna nie ma według prawa krajowego osobowości prawnej i że nie została też generalnie, jako odrębny od wspólników podmiot wyposażona w zdolność prawną nie jest przeszkodą do uznania spółki cywilnej za uprawnioną do uzyskania płatności. Dopuszczalności występowania spółki cywilnej jako podmiotu uprawnionego do płatności nie należy zatem rozpatrywać w kategoriach ogólnej zdolności do działań prawnych (ściślej braku takiej zdolności), lecz według wymagań określonych przez omawiane przepisy prawne. Spółka cywilna ma prawo do dopłat, jeżeli jest rolnikiem w znaczeniu wyżej przedstawionym, a więc jeżeli może być uznana za jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (według rozporządzenia nr 1782/2003 za grupę osób fizycznych lub prawnych, prowadzących działalność rolniczą).".

Przywołaną argumentację uznać należy za podstawową dla rozstrzygnięcia wskazanego powyżej spornego zagadnienia, a to z uwagi na fakt zaakcentowania przez skład 7 sędziów NSA tej istotnej kwestii, która dotyczy autonomiczności pojęć, którymi prawodawca - w szczególności unijny - operuje na gruncie mającej zastosowanie w sprawie regulacji prawnej. W tej mierze podkreślić również należy, że akty prawa krajowego, stanowiąc w prawie krajowym instrumenty realizowania wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej, są bezpośrednio powiązane z odpowiednimi aktami prawa unijnego. Akty te, tj. zarówno akty o charakterze podstawowym, jak i akty wykonawcze do nich, mają pierwotny, w stosunku do aktów prawa krajowego, charakter w tym sensie, że bezpośrednio determinują ich treść, a ponadto metodę oraz kierunek ich interpretacji.

W związku z powyższym podzielić należy stanowisko składu 7 sędziów NSA - który w zakresie możliwości uzyskania zdolności prawnej przez spółkę, posiłkował się argumentacją zawartą w uchwale NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08 - że spółka cywilna stanowi niewątpliwie grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003, w związku z czym, nie sposób odmówić jej statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. Rozumiana bowiem, w sposób uwzględniający przedmiotowy aspekt zagadnienia, spółka cywilna jest niewątpliwie jednostką organizacyjną, a wspólne realizowanie określonego celu gospodarczego wymaga, co najmniej minimalnego zorganizowania współdziałania wspólników. Fakt więc, że spółka cywilna, jako taka nie została przez prawo wyposażona w osobowość prawną, co oznacza, że jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, niewyklucza jednocześnie przyznania jej przez prawo zdolności prawnej.

Zwłaszcza, gdy w analizowanym zakresie odwołać się również i do tego argumentu, że wpis do ewidencji producentów rolnych ma jedynie znaczenie porządkowe, a nie kształtujące prawo do płatności.

W związku z powyższym, spółka cywilna może być więc uznana za producenta rolnego – rolnika, a to wobec możliwości zakwalifikowania jej do kategorii "jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej" (grupa osób, o jakiej mowa w art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003). Przepisy ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów i przepisy prawa materialnego, dotyczące płatności rolnośrodowiskowej nie operują bowiem pojęciem spółki cywilnej, jako producenta rolnego – rolnika. W tej mierze, w kontekście dotychczas przywołanych argumentów podkreślić również należy, że fakt prowadzenia działalności rolniczej w przewidzianej w przepisach prawa krajowego formie organizacyjnej spółki cywilnej, sam w sobie nie może stanowić jedynego kryterium dyskwalifikującego od płatności, a to chociażby wobec jego dyskryminującego charakteru.

Konsekwencją wszystkich powyżej przywołanych argumentów jest to, że jak podkreślił NSA w przywołanej uchwale z dnia 30 maja 2012 r., "[...] osoby tworzące grupę osób – rolnika w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia nr 1782/2003, związane umową spółki cywilnej, muszą wspólnie (wszystkie) prowadzić działalność rolniczą w ramach wspólnego (jednego) gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że według tej reguły współdziałania wspólników, a nie reguł współdziałania (wnoszenia wkładów) określonych przepisami prawa krajowego dotyczącymi spółki cywilnej, należy oceniać spełnienie przez grupę osób tworzących taką spółkę wymagań uprawniających do uzyskania płatności. W konsekwencji powyższego, w pełni zasadnie należy więc przyjąć, że podmiotem legitymowanym do zainicjowania postępowania w sprawie przyznania płatności – w rozpoznawanej sprawie płatności rolnośrodowiskowej – może być zasadniczo spółka cywilna, która będzie stroną tego postępowania. Kwestia jednak przyznania wnioskowanej przez spółkę cywilną pomocy finansowej determinowana powinna być rezultatem przeprowadzonej przez organ administracji oceny, odnośnie do faktycznego prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego (wspólnego) gospodarstwa rolnego przez wszystkich członków grupy osób – tj. rolnika – związanych umową spółki cywilnej, zawiązanej w tak właśnie określonym celu oraz oceny odnośnie do spełniania przez tę grupę wszystkich innych wymagań uprawniających do uzyskania płatności.

W świetle powyższego stwierdzić należy więc, iż nie ma podstaw, aby zarzuty skargi kasacyjnej podważające stanowisko Sądu I instancji o niezgodności z prawem decyzji ostatecznej o umorzeniu w całości – wobec jego bezprzedmiotowości - postępowania w sprawie z wniosku "O. K. A." spółka cywilna o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, uznać za usprawiedliwione.

Rozstrzygnięcie Sądu I instancji, który zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i decyzję tę uchylił wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, uznać należy bowiem za zasadniczo prawidłowe. Fakt zaś, że pogląd prawny prezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie statusu producenta rolnego – rolnika, jako podmiotu uprawnionego do płatności, a w konsekwencji podmiotu posiadającego zdolność do ich uzyskania, nie koresponduje z przedstawionym powyżej stanowiskiem i argumentacją, która legła u jego podstaw – Sąd I instancji zdolność tę powiązał ze wspólnikami spółki cywilnej, nie zaś, jak to wyżej przedstawiono ze spółką cywilną – pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, albowiem zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 in fine p.p.s.a).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 w związku z art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

13