Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2847/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 101a
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: § 14 ust. 1 lit. c, § 14 ust. 2 lit. b
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 388/21 w sprawie ze skargi B. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz B. K. kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2021 r., II SA/Sz 388/21 oddalił skargę B. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 105, poz. 1874, dalej także "uchwała [...]" lub "plan").

Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach.

W dniu [...] marca 2021 r. B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę [...]. W ocenie skarżącego uchwała narusza jego prawo własności do działki [...] w obrębie ewidencyjnym [...] dlatego wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części odnoszącej się do wymienionej działki. Domagał się jedocześnie dokonania następujących zmian: uchylenia zakazu budownictwa kubaturowego w pasie powyżej 150 m od pasa dróg lokalnych – dotyczy części działki R5, zmiany optymalnej wielkości nowo wydzielonej działki budowlanej dla budynku wolnostojącego w zabudowie jednorodzinnej – 1.000 m2, dla zabudowy bliźniaczej 600 m2, dla zabudowy pensjonatowej 2.500 m2 i dla zabudowy hotelowej 3.500 m2 (część działki R5) oraz przywrócenia nieprzekraczalnej linii zabudowy 6 m od linii drogi lokalnej za wyjątkiem odcinka wzdłuż zbiornika wodnego, gdzie wielkość ta może wynosić 45 m (części działki R5).

W motywach skargi wskazano, że plan miejscowy został uchwalony z przekroczeniem przysługującego Gminie władztwa planistycznego, w rażący sposób wkraczający w przysługujące stronie prawo własności gruntu i powodujący brak możliwości jego zagospodarowania odpowiadającego usytuowaniu nieruchomości oraz jej walorom naturalnym. Ograniczenia, które plan wprowadził w sposób nieproporcjonalny, obciążają nieruchomość skarżącego i wykluczają prowadzenie inwestycji w postaci chociażby jakichkolwiek budynków. Zdaniem skarżącego gmina nadużyła władztwa planistycznego przez narzucenie zakazu budownictwa kubaturowego w pasie około 150 m od dróg lokalnych, nie określenie optymalnej wielkości nowo wydzielonych działek oraz nie wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi lokalnej z wyjątkiem odcinka wzdłuż zbiornika wodnego. B. K. zaznaczył, że na jego nieruchomości znajduje się zbiornik wodny wykorzystywany do połowu ryb. W obrębie tego miejsca, w celu wykorzystania go do rekreacji i stworzenia na przykład infrastruktury agroturystycznej, z uwagi na obowiązujące zapisy planu, skarżący nie ma możliwości przeprowadzenia żadnej inwestycji w tym kierunku. Przepisy planu dotyczące działki [...] w obrębie R5 są zdecydowanie niekorzystne w porównaniu do regulacji dotyczących działek graniczących z nieruchomością skarżącego. Na takie różnicowanie nieruchomości nie miały wpływu przepisy dotyczące ochrony środowiska, układu komunikacji czy też okoliczności mogące stanowić o wystąpieniu przesłanek naruszenia prawem chronionego interesu publicznego.

Oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ustalił, że B. K. jest legitymowany do zaskarżenia planu, gdyż zawarte w nim przepisy (§ 37 pkt 2 lit. a planu zakazujący realizacji wszelkiej zabudowy kubaturowej) naruszają jego interes prawny jako właściciela nieruchomości.

Następnie Sąd, przedstawiwszy szeroko zagadnienie relacji związane z ochroną prawa własności w kontekście władztwa planistycznego gminy, wskazał, że pozbawienie właściciela nieruchomości części – nawet znacznej – atrybutów korzystania czy rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Przenosząc to na okoliczności sprawy Sąd wyjaśnił, że zaskarżony plan – w omawianym zakresie - w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem R5, na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, bowiem teren ten zachowuje przeznaczenie rolnicze, dopuszczając zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową i zagrodową na terenie o szerokości 150 m mierząc od drogi, co jest wystarczające do realizacji budowy zagrodowej. Ustanowienie w planie ograniczenia w postaci zakazu zabudowy na działce o przeznaczeniu rolniczym, poza pasem o szerokości 150 m licząc od drogi publicznej, nie może być oceniane jako niezgodne z prawem. W ocenie Sądu przepisy planu, które przewidują ograniczenie zabudowy na terenach rolniczych, poza ciągami istniejącej zabudowy jako jej uzupełnienie i kontynuacja, mają na celu uniknięcie rozproszenia zabudowy i ochronę przestrzeni produkcyjnej gminy (gruntów rolnych), co jest zgodne ze studium. Ze skargi nie wynika, w jaki sposób, w ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała narusza prawo. Wynika z niej jedynie, że intencją skarżącego jest nieskrępowane zagospodarowanie nieruchomości stanowiącej jego własność.

Podsumowując powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że plan, w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, nie narusza prawa. Wprowadzone w uchwale rozwiązania są zgodne z ustaleniami studium i mają na celu grupowanie zabudowy wzdłuż dróg lokalnych i ochronę potencjału produkcyjnego gminy, to jest gruntów rolnych. Gmina nie nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył B. K. zarzucając naruszenie:

– art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej "u.s.g."),

– art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej uchwały Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

– art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę zaskarżonej uchwały Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej "K.c.").polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicielowi – skarżącemu – możliwości korzystania ze swojej nieruchomości.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, względnie rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności planu w zakwestionowanej części.

Skarżący kasacyjnie zwrócił się nadto o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej B. K. wyjaśnił między innymi, że ograniczenia zawarte w uchwale [...] dotyczące jego nieruchomości, obciążają ją w sposób nieproporcjonalny, powodując w konsekwencji brak możliwości prowadzenia inwestycji w postaci chociażby budowy jakichkolwiek budynków. Zdaniem skarżącego gmina w odniesieniu do działki stanowiącej jego własność nadużyła swoich kompetencji prawodawczych ograniczając mu prawo zagospodarowania działki poprzez narzucenie zakazu budownictwa kubaturowego w pasie około 150 m od pasa dróg lokalnych, braku optymalnej wielkości nowo wydzielonych działek oraz braku nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii drogi lokalnej za wyjątkiem odcinka wzdłuż zbiornika wodnego, gdzie wielkość ta może wynosić 45 m, ustalonej w uchwale dla innych właścicieli nieruchomości, przy takich samych uwarunkowaniach przestrzennych.

Nieruchomość stanowiąca własność skarżącego jest nieruchomością, na której znajduje się zbiornik wodny wykorzystywany do połowu ryb. W obrębie tego miejsca, w celu wykorzystania go do rekreacji i stworzenia na przykład infrastruktury agroturystyki, z uwagi na obowiązujące przepisy planu nie ma możliwości przeprowadzania żadnych inwestycji w tym kierunku. Plan dla działki [...], w granicach obszaru R5 jest zdecydowanie niekorzystny i to w porównaniu do uregulowań dla innych graniczących działek. Przede wszystkim na taki stan rzeczy nie mają wpływu przepisy o ochronie środowiska, przepisy dotyczące układu komunikacji, czy też okoliczności mogące stanowić o wystąpieniu przesłanek naruszenia prawem ochronionego interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej B. K. przedstawił zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem.

W tym miejscu należałoby dodać, że władztwa planistycznego nie dotyczy pierwszy z wymienionych przepisów (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.), gdyż stanowi on o prawie do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także ochronie interesu prawnego uprawnionego do nieruchomości przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Skutecznie natomiast B. K. podniósł zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. łącząc je ze wspomnianą kwestią nadużycia władztwa planistycznego. Naczelny Sąd Administracyjny celowo użył zwrotu "skutecznie...podniósł", gdyż wskazany zarzut, choć nie dał podstaw do przesądzenia, czy do nadużycia władztwa planistycznego w drodze uchwały [...] doszło, to jednak musiał prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Analizując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrok ten jest nieprzekonująco umotywowany. Merytoryczne rozważania dotyczące rozwiązań zawartych w planie przedstawione zostały zaledwie na połowie strony (8) pisemnego uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji w ich ramach stwierdza stanowczo, że "Zapisy planu, które przewidują ograniczenie zabudowy na terenach rolniczych, poza ciągami istniejącej zabudowy jako jej uzupełnienie i kontynuacja, mają na celu uniknięcie rozproszenia zabudowy i ochronę przestrzeni produkcyjnej gminy (gruntów rolnych), co jest zgodne ze studium". [...] "Wprowadzone w uchwale rozwiązania są zgodne z ustaleniami studium i mają na celu grupowanie zabudowy wzdłuż dróg lokalnych i ochronę potencjału produkcyjnego gminy, tj. gruntów rolnych. Gmina nie nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego".

B. K. w skardze kasacyjnej kwestionuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wskazując między innymi na relacje pomiędzy przepisami planu dotyczącymi sąsiednich działek, a także akcentując rekreacyjny charakter własnej działki [...] , która w części R5 mogłaby być przeznaczona choćby na cele rozwoju agroturystyki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w pisemnym uzasadnieniu wyroku są ogólnikowe i przez to nieprzekonujące. Zabrakło w szczególności odniesienia się choćby do skonkretyzowanych już w skardze zarzutów dotyczących zasadności wprowadzenia w obrębie działki [...] ograniczeń w zabudowie nawet rekreacyjnej (agroturystyka), a także ograniczeń – zdaniem skarżącego – nieproporcjonalnie dotkliwych, gdy oceniać je na tle terenów sąsiednich. Naczelny Sąd Administracyjny nie twierdzi przy tym i nie przesądza, że doszło do naruszenia władztwa planistycznego. Chciałby natomiast zaakcentować, iż rozpoznanie tego rodzaju zarzutu wymaga dokładnej i wyważonej analizy samego planu, jego uzasadnienia, dostrzeżenia ustanowionych nim relacji przestrzennych, rzetelnej weryfikacji zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także, o ile będzie to konieczne, przywołania treści dokumentacji zebranej w toku procedury planistycznej, na przykład prognozy oddziaływania na środowisko czy opracowania ekofizjograficznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaniechał rzetelnej kontroli legalności planu, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może go w tym obowiązku zastąpić, gdyż w takim przypadku weryfikacja zaskarżonej uchwały w istocie dokonywałaby się w drugiej instancji sądowej.

Oceniając merytoryczną stronę rozważań przedstawionych w zaskarżonym wyroku nie można nie dostrzec też pewnego aspektu działania Sądu pierwszej instancji, który najpewniej negatywnie wpłynął na jakość merytorycznego wywodu orzeczenia. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie badał uchwałę [...] nie posiadając w ogóle akt planistycznych (poza wydrukiem samej uchwały). Akta te nie zostały przekazane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (w zarządzeniu o przekazaniu akt ze skargą kasacyjną z dnia [...] grudnia 2021 r. jest informacja o wyłącznie o "2 plikach spiętych dokumentów", a na te składają się zalegające w teczce aktowej: 1. uchwała z załącznikami oraz 2. grupa pism wymienianych pomiędzy B. K. a gminą). Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że skargę B. K. przesłano do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z odpowiedzią na skargę w niewielkiej kopercie (koperta nie włączona do akt sądowych, pozostaje przy aktach), a na odpowiedzi na skargę przy datowniku znajduje się adnotacja "akta adm. 2 pliki". Wzmianka o aktach administracyjnych znajduje się także na wewnętrznej stronie okładki akt sądowych ("2 pliki"). W żadnym miejscu akt sądowych nie ma informacji o możliwym powiązaniu sprawy II SA/Sz 388/21 z inną sygnaturą, co mogłoby świadczyć o ewentualnym wykorzystaniu akt planistycznych przypisanych do innej, równolegle prowadzonej sprawy sądowej.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uważa za konieczne ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Należy bowiem wyczerpująco odnieść się do zarzutów B. K. podniesionych w skardze, zwłaszcza ocenić rzetelnie zarzut naruszenia władztwa planistycznego, zwracając uwagę na zgłoszone przez skarżącego kwestie problemowe. Zajęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stanowiska w sprawie będzie wymagało pozyskania od gminy kompletnych akt planistycznych, a w zależności od potrzeb (może się to wiązać z oceną zarzutu nadużycia władztwa planistycznego) także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie uchwalenia planu.

Wprawdzie nie zgłoszono w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów procedury, niemniej Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega konieczność zasygnalizowania, że sądowa kontrola legalności uchwał dotyczy nie tylko zasad sporządzania planu miejscowego, ale też trybu jego sporządzania oraz właściwości organów. Kontrola taka nie powinna odbywać się bez akt planistycznych.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dostatecznie usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. powiązany z zagadnieniem naruszenia władztwa planistycznego. Zaskarżony wyrok nie zawierał w tym zakresie przekonującej argumentacji pozwalającej odeprzeć tezy zaprezentowane w skardze kasacyjnej. Dodatkowo odniesienie się do treści skargi byłoby utrudnione z uwagi na brak akt planistycznych, którymi Sąd pierwszej instancji nie dysponował i których nie przekazał wraz z aktami sądowymi. Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatrywał merytorycznie zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a u.s.g. Nie jest zrozumiałe (i nie wyjaśniono tego w skardze kasacyjnej) w jakim kontekście skarżący wskazał na art. 101 ust. 1 u.s.g., skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie kwestionował legitymacji B. K. do zaskarżenia planu. Z kolei powiązania powyższego zarzutu z art. 101a u.s.g. zupełnie nie sposób wytłumaczyć (przepis ten dotyczy bezczynności organów gminy, a z takową w sprawie nie mamy do czynienia).

Z uwagi na potrzebę poszerzenia zakresu merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały z punktu widzenia zgłoszonego w skardze zagadnienia nadużycia władztwa planistycznego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne odniesienie się na tym etapie do zarzutu naruszenia art. 140 K.c.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a.

Na zasądzone koszty złożyły się:

– kwota wpisu od skargi kasacyjnej uiszczona przez B. K. wynosząca 150 zł (wpłata na k. 60 akt sądowych),

– opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku wynosząca 100 zł,

– wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem przysługujące w kwocie 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c w zw. z ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz

– opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 7 akt sądowych).

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.