Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 432/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. S. i S. S. na decyzję Wojewody z dnia 20 maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. i S. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 20 maja 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych.

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 18 marca 2015 r. skarżący zgłosili w Starostwie Powiatowym zamiar wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu części powierzchni działek nr [...[ i [...] gruzem oraz płytami typu yomb (Jumbo). Wskazali, że w ramach przygotowania do utwardzenia, powierzchnia działek zostanie wyrównana do poziomu drogi (zgodnie z załączoną mapą) poprzez nawiezienie ziemi, następnie wykonana zostanie podsypka z mielonego gruzu, na którym zostaną ułożone płyty yomb. Do zgłoszenia załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz opracowanie pt. "Dokumentacja Techniczna. Ukształtowanie terenu wraz z zabezpieczeniem skarpy matą przeciw erozyjną".

Starosta decyzją z dnia 1 kwietnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz.U. z 2013 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), wniósł sprzeciw, wskazując że w toku postępowania uzyskał informację, iż roboty budowlane będące przedmiotem wniosku są w trakcie wykonywania. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do akt sprawy przed wydaniem decyzji dołączone zostały zdjęcia przedstawiające teren działek, które jak wynika z pisma organu z dnia 1 kwietnia 2015 r. zostały sporządzone w dniu 25 marca 2015 r.

We wniesionym odwołaniu skarżący wyjaśnili, że jeszcze przed dokonaniem zgłoszenia wykonali prace polegające na wyrównaniu powierzchni działek w związku z zalewaniem ich nieruchomości przez wodę spływającą z przebudowanej w 2014 roku drogi. Wskazali, że nie wyrównali powierzchni działek do poziomu drogi, nie dokonali posypki z mielonego gruzu i nie ułożyli płyt typu yomb, a zatem nie rozpoczęli robót objętych zgłoszeniem.

W uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję organu I instancji Wojewoda stwierdził, że jak wynika z treści zgłoszenia utwardzenie terenu działki ma nastąpić po uprzednim jego podniesieniu do poziomu drogi. Bez wątpienia zatem – jak wskazał organ - zgłoszony zakres robót wykracza poza zakres robót objętych zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Z treści wniosku wynika natomiast, że utwardzenie terenu ma nastąpić po uprzednim jego podniesieniu do poziomu drogi. Ponadto, w ocenie Wojewody, zgłoszone zamierzenie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak również inne przepisy. Z ustaleń tego planu wynika bowiem, że wody opadowe należy kierować do kanalizacji deszczowej, przy czym z terenów obiektów usługowo – produkcyjnych do czasu realizacji kanalizacji deszczowej po odpowiednim podczyszczeniu dopuszcza się do gruntu. Ustalenia planu wskazują również, że przez teren działki przebiega otwarte koryto wód płynących i na działce znajdują się strefy obszarów potencjalnie zagrożonych ruchami masowymi ziemi. Z przedłożonego projektu wynika, że pod utwardzenie przewidziano 2456 m2 powierzchni działki, dla której nie określono sposobu wykorzystania utwardzonego terenu, jak również nie wskazano sposobu zagospodarowania wód opadowych. Planowane zamierzenie nie spełnia warunków określonych w § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ wskazał również na treść art. 29 Prawa wodnego. Stwierdził także, że projektowana zmiana ukształtowania terenu nie uwzględnia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), a w szczególności jej art. 75 ust. 1 i art. 101. Zamierzenie inwestycyjne związane z wykorzystaniem mas ziemnych potrzebnych do ukształtowania terenu, jak również wtórnego wykorzystania gazu betonowego i ceramicznego, powinno być ponadto zgodne z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, na co wskazuje art. 2 ust. 1 tej ustawy. Wojewoda wyjaśnił, że pismem z dnia 11 maja 2015 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zapytaniem, czy dokonana zmiana naturalnego ukształtowania terenu ma związek z rozpoczęciem robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem i stanowi samowolę budowlaną i w odpowiedzi, w piśmie z dnia 18 maja 2015 r., organ ten wyjaśnił, że dokonana zmiana ukształtowania terenu działki nr [...] nie ma związku z projektowanym utwardzeniem terenu a wykonane roboty budowlane nie stanowią samowoli budowlanej. Wobec powyższego, organ odwoławczy stwierdził, ze powołany przez organ I instancji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie mógł mieć zastosowania i nie stanowił przesłanki do wniesienia sprzeciwu.

W skardze skarżący zarzucili naruszenie: art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazany przez skarżących zakres robót wykracza poza zakres robót budowlanych objętych zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę a niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego; § 28 oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja objęta wnioskiem nie dotyczy budowy budynku a jedynie utwardzenia terenu a ponadto nie spowoduje zmiany naturalnego spływu wód opadowych, skutkującej kierowaniem ich na teren sąsiedniej nieruchomości; art. 29 ustawy Prawo wodne - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy planowana inwestycja nie powoduje zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich jak również odprowadzania wód lub ścieków na grunty sąsiednie; art. 75 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska - poprzez jego niezastosowanie a nawiezienie ziemi jest konieczne w związku z realizacją zgłoszonej inwestycji; art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach – poprzez jego zastosowanie, gdy taka jednostka nie istnieje w obowiązującej ustawie; art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 ustawy o odpadach w zw. z § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów a contrario - poprzez błędne przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne związane z wykonaniem ziemi potrzebnych do podwyższenia terenu narusza przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Ponadto, w ocenie skarżących, zamierzona inwestycja nie jest sprzeczna z zawartymi w załączniku nr 2 do uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 6 października 2011 r. zasadami ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Projekt nie przewiduje likwidacji zadrzewionych skarp, a przewiduje zabezpieczenie istniejącej skarpy, na której prowadzona będzie inwestycja przed procesami erozyjnymi i osuwaniem się mas ziemnych.

Dodatkowo, w piśmie z dnia 29 grudnia 2015 r., stanowiącym uzupełnienie złożonej skargi, skarżący wskazali, że decyzja Wojewody jest niezgodna z prawem. Zgodnie bowiem z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami w ramach procesu odzysku oznaczonego R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych) dozwolone jest wykorzystywanie odpadów m.in. w postaci: 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów i 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 do utwardzania powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny na podstawie zgłoszenia dokonanego w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto, w obowiązującej dla terenu działek skarżących, uchwale Rady Gminy nr [...] z dnia 6 października 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem 11.149.PU,KS we wsi K., brak jest postanowień, na które powołuje się Wojewoda w zaskarżonej decyzji a dotyczących wód opadowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że błędnie przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, gdyż przepis ten utracił moc obowiązującą poprzez wprowadzenie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Jednakże, błędne przywołanie nieaktualnego przepisu prawnego w uzasadnieniu decyzji nie rodzi skutków w postaci jej uchylenia, tym bardziej w sytuacji, gdy sprzeciw oparty był w istocie na innych przesłankach. Z art. 2 ppkt 3 aktualnie obowiązującej ustawy o odpadach wynika zaś, że planowane zamierzenie inwestycyjne związane z wykorzystaniem mas ziemnych potrzebnych do ukształtowania terenu powinno być zgodne z jej przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Wprawdzie organ odwoławczy, uznając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie stanowił właściwej podstawy prawnej dla wniesionego przez organ I instancji sprzeciwu, sam tej podstawy jednoznacznie nie określił, tym niemniej wadliwość ta sama w sobie nie uprawniała Sądu do uchylenia zaskarżonej decyzji. Artykuł 30 ust. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania rozstrzygnięć przez organy obu instancji stanowił, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Z twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie organu odwoławczego zgłoszenie dotyczy robót budowlanych, które objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a dodatkowo ich wykonanie narusza także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i inne przepisy. Tak bowiem można wnioskować z wywodów organu, które odnoszą się do przekroczenia zakresu robót, o którym mowa w art. 29 Prawa budowlanego, przywołanych postanowień planu oraz przepisów Prawa ochrony środowiska, Prawa wodnego oraz ustawy o odpadach. Tymczasem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek wypisów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co więcej w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ nie wskazał nawet jaki plan obowiązuje dla terenu nieruchomości skarżących. W uzasadnieniu decyzji nie wykazano również jednoznacznie sprzeczności planowanych robót z innymi przepisami, lecz ograniczono się w zasadzie jedynie do ich powołania. W ocenie Sądu, powołane przepisy art. 29 Prawa wodnego, § 28 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy art. 75 ust. 1 i 101 Prawa ochrony środowiska mogłyby co najwyżej w okolicznościach sprawy uzasadniać prawdopodobieństwo pogorszenia stanu środowiska lub zwiększenia ograniczeń czy uciążliwości dla terenów sąsiednich, a zatem uzasadniać nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę po myśli art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego to jednak takie rozstrzygnięcie byłoby uprawnione tylko wówczas gdyby zakres zgłoszonych przez skarżących robót odnosił się wyłącznie do robót objętych w ustawie Prawo budowlane procedurą zgłoszeniową. W rozpoznawanej sprawie natomiast zakres ten rzeczywiście, jak stwierdził organ odwoławczy, wykracza poza treść art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Zgłoszone roboty nie dotyczą bowiem wyłącznie "utwardzenia powierzchni gruntu". Jak wynika ze zgłoszenia, a zwłaszcza załączonej do niego dokumentacji technicznej nieruchomość skarżących charakteryzuje się znacznym spadkiem w kierunku południowym z naturalną skarpą o wysokości ok. 2,5 m pomiędzy koroną a podstawą skarpy. Zakres opracowania obejmuje zmianę ukształtowania terenu do planowanych na mapie rzędnych. Inwestor zamierza ukształtować teren poprzez zmniejszenie istniejących spadków, zachowując ich południowy kierunek. W miejscu największych różnic poziomów przewiduje się zabezpieczenie skarpy matami przeciwerozyjnymi zgodnie z warunkami technicznymi określonymi przez producenta mat. Ukształtowanie terenu w miejscach projektowanego utwardzenia terenu wykonywane będzie sprzętem zmechanizowanym. Po ukształtowaniu i zagęszczeniu terenu inwestor planuje wykonać warstwę wierzchnią z mielonego przepuszczalnego gruzu ceglano – betonowego o średniej miąższości 15 cm. Zgodnie z dokumentacja gruz po ułożeniu należy zagęścić. W rejonie skarpy przeznaczonej do zabezpieczenia przeciwerozyjnego należy do planowanych rzędnych uzupełnić grunt piaskiem naturalnym zagęszczając warstwami co 20 cm. Powierzchnia terenu planowanego do utwardzenia obejmuje 2455,70 m2. Jak wskazano w dokumentacji projektowane utwardzone miejsca na terenie przedmiotowych działek będą wykorzystywane przez inwestora do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Z powyższego opisu robót wynika, że planowane roboty nie obejmują wyłącznie utwardzenia terenu działki, lecz prowadzą do całkowitej zmiany ukształtowania terenu wraz ze wzmocnieniem istniejącej skarpy. Wzmocnienie skarpy natomiast to nic innego jak realizacja budowli ziemnej w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z załączonego do dokumentacji technicznej projektu zagospodarowania terenu wynika, że zamierzeniem inwestora jest w rzeczywistości realizacja inwestycji polegającej na budowie placu postojowego lub parkingu. Zdaniem Sądu zasadnym zatem było wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Niezależnie od powyższego, przyjmując nawet, że zakres zgłoszonych robót mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, to w okolicznościach sprawy, jak nadmieniono już wcześniej, istniałyby podstawy do ewentualnego nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 30 ust. 7 pkt 2 (pogorszenie stanu środowiska) i pkt 4 (wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich) Prawa budowlanego. Wątpliwości organu co do spełnienia warunków określonych w powołanych przepisach tj. art. 75 ust. 1 i 101 Prawa ochrony środowiska, czy w art. 29 Prawa wodnego, bądź też § 28 i § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie były jak najbardziej uprawnione i umożliwiały skorzystanie z dyspozycji art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Wyjaśnić należy, że przepis ten znajduje zastosowanie gdy organ nie ma pewności, że zgłoszone roboty naruszają inne przepisy. Wystarczające dla nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest bowiem jedynie powzięcie uzasadnionych wątpliwości co do możliwości ich naruszenia. W rozpoznawanej sprawie, zakres zgłoszonych robót w powiązaniu z wielkością terenu przewidzianego do utwardzenia powodował, że obawy organu odwoławczego co do zgodności robót z powołanymi przepisami były w pełni zasadne. Wprawdzie w przypadku zastosowania art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego organ wydaje odmienne rozstrzygnięcie niż w przypadku zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy, nie o wniesieniu sprzeciwu, lecz o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to jednak dla strony nie ma to większego znaczenia, gdyż i tak dla realizacji zgłoszonych robót musi wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia budowę. Możliwości takiej nie daje natomiast stronie sprzeciw zgłoszony na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdzona bowiem niezgodność planowanych robót z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź innymi przepisami, wykluczałaby również możliwość uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem wniesienie skargi w rozpoznawanej sprawie miało dla skarżących o tyle znaczenie, że uznanie przez Sąd, iż organy nie miały podstaw do wniesienia sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego otwiera im drogę do realizacji zgłoszonych robót na podstawie pozwolenia na budowę, gdyż kwestia ich zgodności z prawem miejscowym i powołanymi przepisami nie została jednoznacznie przesądzona w ramach procedury zgłoszeniowej.

Uznając natomiast, że organ miał podstawy do wniesienia sprzeciwu na mocy art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego ewentualnie do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, Sąd orzekł o oddaleniu skargi stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)