Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1492/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 7, art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 29 marca 2013 r.; sygn. akt I SA/Bk 12/13 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] października 2012 r.; nr [...] w przedmiocie nieudzielania absolutorium z tytułu niewykonania budżetu postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. postanowieniem z 29 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 12/13 odrzucił skargę Wójta Gminy [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z [...] października 2012 r., nr [...], w przedmiocie nieudzielenia absolutorium z powodu niewykonania budżetu oraz zwrócił skarżącemu wpis sądowy.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Uchwałą z [...] września 2012 r., nr [...], Rada Gminy [...] nie udzieliła Wójtowi Gminy [...] – W. G. absolutorium z tytułu wykonania budżetu na 2011 r. W związku z powyższym Wójt złożył do Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) w Bi. wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, z powodu rażącego naruszenia prawa i procedury absolutoryjnej. Po rozpoznaniu sprawy Kolegium RIO, uchwałą z [...] października 2012 r., nr [...] stwierdziło, że kwestionowana uchwała nie narusza przepisów prawa.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Wójt Gminy [...] – W. G., działający we własnym imieniu, wniósł o uchylenie w całości uchwały Kolegium RIO z [...] października 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) wskazał, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być wyłącznie ściśle określone formy działalności organów administracji wymienione w art. 3 § 2 ppsa. Zalicza się do nich między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ppsa). Możliwość wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze dotyczące gminy przewiduje także art. 98 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: usg).

Przedstawiając poglądy na temat tego, jak w kontekście prawa do skargi należy rozumieć pojęcie akt nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego Sąd stwierdził, że podziela stanowisko, zgodnie z którym aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, najczęściej poprzez stwierdzenie nieważności uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Nie jest aktem nadzoru uchwała, w której organ nadzoru wskazał na nieistotne naruszenie prawa. Nie jest to ingerencja władcza organu nadzoru. Aktem nadzoru nie jest również uchwała organu nadzoru zawiadamiająca o braku podstaw prawnych do ingerencji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i umarzająca to postępowanie. Odnosząc ten pogląd do okoliczności faktycznych sprawy Sąd zauważył, że zaskarżoną uchwałą Kolegium RIO w B. stwierdziło, że uchwała o nieudzielaniu absolutorium nie narusza prawa. Rozstrzygnięciem takim organ nadzoru nie wkroczył władczo w działalność Gminy [...]. Uchwała ta nie jest więc, w ocenie Sądu, aktem nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 ppsa oraz art. 98 ust. 1 usg. Dlatego skarga na taką uchwałę podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa.

Zdaniem Sądu nawet gdyby przyjąć bardzo szerokie rozumienie aktu nadzoru i stwierdzić dopuszczalność drogi sądowej w sprawie skargi na uchwałę organu nadzorczego stwierdzającą, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie narusza prawa, to skarga w sprawie niniejszej podlegałaby odrzuceniu z powodu braku legitymacji skargowej działającego we własnym imieniu Wójta Gminy [...]. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 3 i ust. 3a usg do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały organu stanowiącego gminy uprawniona jest gmina. Wójt gminy nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte wobec gminy. Taką legitymację posiada gmina, zaś wójt, co do zasady jest uprawniony do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym. Tymczasem złożona w sprawie skarga nie pochodzi od Gminy [...], reprezentowanej przez Wójta, lecz bezpośrednio od Wójta działającego we własnym imieniu.

Na marginesie Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy Wójt nie zgadza się z uchwałą Rady Gminy [...] o nieudzielaniu absolutorium za 2011 r. (z treści skargi wynika, że większość zarzutów dotyczy tej właśnie uchwały Rady Gminy a nie uchwały Kolegium RIO), powinien wnieść skargę w trybie art. 101 usg na uchwałę Rady Gminy podjętą w przedmiocie nieudzielenia absolutorium.

Wójt Gminy [...] złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 3 § 2 pkt 7 ppsa polegającą na przyjęciu, iż nie stanowi aktu nadzoru uchwała Kolegium RIO uznająca, że uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2012 r. o nieudzielaniu Wójtowi Gminy [...] absolutorium z tytułu wykonania budżetu na 2011 r. nie narusza przepisów prawa.

W uzasadnieniu wskazał, że pojęcie aktu nadzoru należy rozumieć w szerokim zakresie i obejmuje ono również czynności faktyczne, które także mogą mieć charakter władczy, i tym samym nie powinny być, co do zasady, wyłączane z zakresu pojęcia aktu nadzoru. Ponadto, że w postępowaniu przed WSA skarżący reprezentował Gminę [...], a nie działał we własnym imieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium RIO wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - zgodnie z art. 183 § 1 ppsa - nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz w granicach skargi kasacyjnej, czyli ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Strona skarżąca podniosła jeden zarzut w skardze kasacyjnej, tj. naruszenie art. 3 § 2 pkt 7 ppsa przez błędną wykładnię.

W rozpoznawanej sprawie, skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z [...] października 2012 r., nr [...] uznającą uchwałę Rady Gminy [...] z [...] września 2012 r., nr [...] o nieudzieleniu Wójtowi Gminy [...] – W. G. absolutorium z tytułu wykonania budżetu na 2011 r. za zgodną z prawem - złożył Wójt Gminy [...].

Stosownie do art. 98 ust. 1 usg rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie nadzorcze to władcze wkroczenie przez organ nadzoru wobec organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym przez pozbawienie ich zdolności do działania (art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), władcze wkroczenie przez organ nadzoru w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego przez pozbawienie tych działań skutków prawnych (art. 91 ust. 1 usg) lub uniemożliwienie podjęcia działania (art. 89 usg). Przyjąć należy, że rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Natomiast uchwała organu nadzoru, zawiadamiająca o braku podstaw prawnych do ingerencji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu powyższych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie art. 98 ust. 3 usg, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Powyższe oznacza, że o naruszeniu interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji można wywodzić tylko w razie władczego wkroczenia, wywołującego skutki prawne dla mocy obowiązującej działań organów samorządu terytorialnego.(por. postanowienie NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2415/11, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Wobec powyższego należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że prowadzone postępowanie nadzorcze w stosunku do uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2012 r. nie skutkowało władczą ingerencją w uchwałodawczą działalność organu gminy. Nie doszło zatem do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, na które w myśl art. 98 ust. 1 usg przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a tym samym należało uznać, że zaskarżony akt nie podlega kontroli tego sądu.

Zatem za niezasadny należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 7 ppsa przez błędną jego wykładnię.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz 182 § 1 i § 3 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej odpowiedź na skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 ppsa).