Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 276/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1,  art. 59,  art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Asystent sędziego Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi J.i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił na rzecz Gminy W. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu położonego we W. przy ul. K. oznaczonego geodezyjnie jako działka nr[...], AM-[...], obręb K.

W osnowie decyzji Prezydent W. określił: ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym: ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie (np. tereny górnicze, zagrożone powodzią, osuwiska); dodatkowe ustalenia wynikające z innych przepisów odrębnych, a ponadto zamieścił wykaz uzyskanych uzgodnień i opinii oraz informacje dotyczące linii rozgraniczającej teren inwestycji i wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodatkowo organ orzekający pouczył, że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

W szczegółowym uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta W.przedstawił okoliczności faktyczne i prawne uwzględnione przy rozstrzyganiu sprawy, podkreślając przy tym, że planowana inwestycja spełnia wszystkie ustawowo wymagane warunki dla wydania decyzji w przedmiocie określonym we wniosku.

Odwołanie od opisanego powyżej orzeczenia wnieśli J. B. i M.B. zarzucając: wadliwe dokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, nieprawidłowe przyjęcie w dokonywanych ustaleniach, że działka odwołujących się posiada dostęp do drogi publicznej, błędną wykładnię przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministerstwa Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 kpa, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia na podstawie niepełnego materiału dowodowego.

Zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu odwołania.

Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając w uzasadnieniu, że odpowiada ona przepisom prawa procesowego i materialnego.

Motywując to stwierdzenie Kolegium przywołało treść art. 61 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyjaśniło zasady ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikające z treści § 3 wskazanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jednocześnie Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza żadnego ze wskazanych przepisów, a ponadto jest zgodna z przepisem § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach rozbudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589).

W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego zachowane zostały podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 10 § 1 i art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto – odnosząc się do treści odwołania – kolegium wyjaśniło, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). W ocenie Kolegium należy przyjąć, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się także zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasada wolności zagospodarowania terenu. Kolegium uznało też, że prawodawca rozróżnia pojęcie zabudowy oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z dyrektywą wykładni językowej – zakazem stosowania wykładni synonimicznej – różnym zwrotom nie można nadawać tego samego znaczenia, w szczególności w obrębie jednego aktu prawnego lub kilku aktów prawnych tematycznie powiązanych. Tym samym, rozróżnienia dokonywanego w ramach rodzaju zabudowy nie można automatycznie przekładać na funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, choć nie można wykluczyć sytuacji, gdzie funkcja będzie tożsama z rodzajem zabudowy.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie ma podstaw prawnych do dokonania rozdzielenia funkcji na mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniową wielorodzinną. Skoro funkcja to sposób użytkowania obiektów (przeznaczenie obiektów), to możemy mówić jedynie o funkcji mieszkaniowej, bez rozróżnienia na jednorodzinną i wielorodzinną. W tym układzie inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowi kontynuację zastanej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej, choć przeważającym rodzajem zabudowy w ramach tej funkcji jest zabudowa jednorodzinna. Powyższy podział potwierdzają również przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), które w § 65 ust. 1 pkt 1, ze względu na podstawową funkcję użytkową dzieli budynki, m.in. na mieszkalne. Kolegium zauważyło też, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna – na działce nr [...], AM-[...], obręb K. Ponadto zwróciło uwagę, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku gdy nowo projektowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy zatem nie tylko od kontynuacji funkcji, ale także od kontynuacji cech zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Definicja cech zabudowy została zawarta w § 2 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którą przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Zdaniem Kolegium, planowana zabudowa nawiązuje parametrami zabudowy do najbliższego otoczenia. Z tych też względów, skoro nie można rozróżnić w ramach pojęcia ,,funkcji" – funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej, a parametry zabudowy wielorodzinnej są bardzo zbliżone do zabudowy jednorodzinnej, to nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy. Nie ma bowiem wątpliwości, że inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowych parametrów zabudowy i nie ma żadnych obaw, że obiekt stanie się dominantą obszaru analizowanego, bowiem planowany budynek wkomponuje się w dotychczasową zabudowę obszaru sąsiedzkiego. Z uwagi na wskaźnik zabudowy i szerokość elewacji frontowej planowany budynek może mieć maksymalne wymiaru 13 m (elewacja frontowa) na 12 m (elewacja boczna). Działka zainwestowania ma bowiem powierzchnię 761 m², co przy wskaźniku zabudowy na poziomie 0,21 pozwala na wybudowanie obiektu o powierzchni około 159 m². Nie jest to zatem powierzchnia zabudowy, która odbiegałaby swoją wartością maksymalną od powierzchni budynków jednorodzinnych, a wysokość gzymsu (7 m) i kalenicy (11 m) nie pozwalają na budowę budynku o wysokości przekraczającej standardową wysokość dla budynków jednorodzinnych. W konsekwencji Kolegium uznało, że nieuzasadnione są zarzuty odwołujących się wskazujące na brak kontynuacji cech i parametrów zabudowy. Ład przestrzenny nie jest bowiem definiowany poprzez pryzmat kazuistycznych dociekań zmierzających do wytworzenia budynków tego samego rodzaju i o tych samych parametrach. Jak wynika z art. 2 pkt 1 ustawy, ład przestrzenny, to takie ukształtowanie powierzchni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. W ocenie Kolegium planowany budynek wielorodzinny w żaden sposób nie naruszy tych dotychczasowych relacji i uwarunkowań wytworzonych w obszarze analizowanym, a uwarunkowania planistyczne, dla tego rejonu zawsze dopuszczały uzupełniającą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Odnosząc się do pozostałej kwestii zawartej w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się pismo J. B. z dnia [...] r. wnioskujące o przeprowadzenie oględzin – zjazdu z drogi publicznej ulicy K. we W. na działkę nr [...] (prawidłowy numer[...]), oraz wnioskujące o zwrócenie się do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z zapytaniem, czy prowadzone jest postępowanie w celu przebudowy zjazdu na posesję przy ulicy K. [.]we W. (działka nr[...]). Odpowiedzi na powyższe pismo organ lokalizacyjny udzielił pismem z dnia [...] r., gdzie stwierdził, że kwestie związane z organizacją ruchu w rejonie ulicy K. należy zgłaszać bezpośrednio do stosownej jednostki organizacyjnej Gminy (tj. do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta). Jednocześnie Kolegium uznało, że jednostka ta uzgodniła materiał dowodowy w omawianej sprawie, nie znajdując kolizji pomiędzy planowaną inwestycją a zjazdem z ulicy K. na działkę nr[...] , AM-[...], obręb K.

Z tych względów Kolegium uznało zarzuty zawarte w odwołaniu za nieuzasadnione.

Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionowali J. B. i M.B. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie należnych kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. przez wadliwe jego niezastosowanie, w sytuacji w której właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak też stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co w przedmiotowej sprawie zostało uczynione bez rozważania całokształtu okoliczności, a w szczególności okoliczności formułowanych przez właścicieli działki sąsiedniej niemożliwości dojazdu do posesji,

- art. 61 ust. 1 z zw. z art. 59 i w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. przez wadliwe jego niezastosowanie w wyniku czego naruszono podstawową zasadę przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, tzn. przede wszystkim posesji skarżącego, jak również ustalenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

- art. 61 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 171 ze zm. przez wadliwą jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż bezpośrednio sąsiadująca działka skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej,

- § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej ,,rozporządzeniem"), poprzez błędną jego wykładnię,

-§ 5 ust. 1 i 2 wskazanego powyżej rozporządzenia poprzez wadliwe niezastosowanie w sytuacji gdy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskazania tej wielkości dla obszaru analizowanego,

- art. 7, 77, 78 § 1 kpa i 80 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ administracji bez rozpatrzenia wniosków dowodowych składanych przez uczestników postępowania, a w szczególności wniosku dowodowego zawartego w piśmie z dn. [...] r., w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia na podstawie niepełnego materiału dowodowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi J. B. i M. B. wskazali na przepisy ustawowe i wykonawcze mające zastosowanie w sprawie. Podkreślili ponadto, że pierwszym wymogiem wskazanym w art. 61 jest warunek tzw. ,,dobrego sąsiedztwa". Stan zastany w postaci istniejącej zabudowy i ładu przestrzennego ma stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Przepis przewiduje, iż mają być kontynuowane wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Informacje służące za punkt wyjścia mają być zebrane co najmniej z jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zachowanie dotychczasowych układów architektonicznych, urbanistycznych, a poprzez planowaną inwestycję podniesienie walorów estetycznych dotychczasowego układu. W ocenie skarżących przy interpretacji przepisu art. 61. ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy mieć na uwadze przede wszystkim interpretację celowościową i szerokie ujmowanie wskazanych warunków. O ładzie przestrzennym może decydować nie tylko sąsiedni budynek. Ład przestrzenny to pewien układ wzajemnie powiązany, a o jego zachowaniu mogą decydować nawet elementy odbiegające od dotychczasowej zabudowy. Art. 61 ust. 1 ustawy nie można uznać za zbyt czytelny (patrz: Z. Kostak, J. Hula: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz i przepisy wykonawcze, Oddk Gdańsk 2004 str. 119-120) i dlatego intencję ustawodawcy należy odczytywać głównie z punktu widzenia wykładni celowościowej. Zdaniem skarżących z załącznika do decyzji zawierającego tzw. wyniki analizy, wynika, że nie uwzględniono parametrów i cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Analiza ta nie jest wystarczająca. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Przedmiotowa okolica jest okolicą jednorodzinnych domów mieszkalnych, a planowana inwestycja ma zaburzyć dotychczasową zabudowę. Wskazuje to, iż organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie koniecznej analizy. Celem ww. przepisów jest zachowanie dotychczasowych układów architektonicznych, urbanistycznych, a poprzez planowaną inwestycję podniesienie walorów estetycznych dotychczasowego układu. Do ustalenia warunków zabudowy terenu może dojść tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję, wykazywała podobne cechy oraz w zbliżony do zabudowy zlokalizowanej na działce sąsiedniej sposób zagospodarowywała teren. Ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Bez takiej analizy nie można przejść do kolejnych doniosłych z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Po ustaleniu listy tych budynków i obiektów rolą organu jest zbadanie funkcji, jaką poszczególne te obiekty pełnią.

W dalszej części uzasadnienia skarżący podnieśli, że w toku prowadzonego w sprawie postępowania nie rozpatrzono wniosku o powołanie biegłego z zakresu ruchu drogowego dla oceny problematyki związanej z ruchem drogowym w zakresie zjazdu z drogi publicznej przy ul. K. we W.na działkę nr[...]. Wyjaśnili również, że ze względu na brak dojazdu do swojej posesji wielokrotnie zwracali się bezskutecznie do Gminy W. z wnioskiem o nabycie nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka [...] (132 m²), obręb K. w trybie bezprzetargowym w celu poprawnienia warunków zagospodarowania swojej działki nr[...].

Takie zarzuty były też zgłaszane przez skarżących w toku przedmiotowego postępowania, ale nie zostały uwzględnione. W związki z tym skarżący nie mogli uzyskać dostępu do drogi publicznej ani ustanowić odpowiedniej służebności drogowej.

W odpowiedzi na skargę przedstawioną w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 27 października 2010 r. skarżąca J. B. wniosła o uwzględnienie skargi i dodatkowo wyjaśniła, że ze względu na zadrzewioną wysepkę i studzienkę telefoniczną wjazd na działkę nr [...] z ulicy K. nie jest możliwy i odbywał się przez działkę nr [...] dzierżawioną przez skarżących. Dlatego zależy jej na umożliwieniu dalszej dzierżawy lub nabycia 132 m² z działki nr [...] (obecnie nr[...]). Skarżąca wniosła dodatkowo o dołączenie do akt kserokopii szkicu geodezyjnego z wytyczonym dotychczasowym dojazdem do działki nr [...] przez działkę nr[...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę do orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Regulują one m.in. tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji publicznej, poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia.

Z treści art. 59 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy wynika, że ustalenia – w drodze decyzji – warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego.

Materiał sprawy wskazuje, że ta przesłanka istnieje w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla planowanej zabudowy decyzji ustalającej jej warunki.

Decyzja o warunkach zabudowy – stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007. sygn. akt II SA/OI 961/07, Lex nr 466216; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK ZU Nr 1/A/2007).

W myśl art. 61 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgoda uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 62 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przywołany przepis uzależnia zatem możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora – poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji – do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się w nowej zabudowie na podstawie analizy stanu istniejącego dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (...) nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, a Sąd podziela ocenę organów właściwych instancyjnie, co do prawidłowości ich dokonania i prawidłowości określenia na ich podstawie wymagań przestrzennych wnioskowanej zabudowy tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu.

Parametry i cechy planowanego budynku wielorodzinnego w zakresie: linii zabudowy, wielkości powierzchni i zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) zostały przyjęte w sposób zgodny z przepisami § 3-8 powoływanego wcześniej rozporządzenia, co wynika z treści analizy i tabelarycznych zestawień cech przestrzennych zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie narusza przepisu § 9 wskazanego poprzednio aktu wykonawczego ani art. 54 w związku z art., 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589).

Z tych względów w ocenie Sądu nie jest zasadny zawarty w skardze zarzut naruszenia w postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym w tej sprawie przepisu § 5 ust. 1 i 2 oraz § 3 ust. 2 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy zastosowaniu których wyznacza się granice obszaru analizowanego oraz wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

W uznaniu Sądu nie zasługuje również na uwzględnienia zarzut nieprawidłowego ustalenia w sprawie, ze istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa oraz zarzut bezpodstawnego przyjęcia, że działka skarżących posiada dostęp do drogi publicznej.

Prawidłowość ocenienia pierwszej kwestii dotyczącej uzbrojenia terenu potwierdzają znajdujące się w materiale sprawy, a wymienione w pkt 4 decyzji Prezydenta W. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji opinie i uzgodnienia odpowiednich jednostek.

Nie można też kwestionować zastosowanego w sprawie sposobu interpretowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który uzależnia możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora – poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji – do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiadującego. Celem tej zasady – jak wskazuje się w literaturze przedmiotu – jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który spełnia warunki określone w przywołanej już wcześniej ustawowej definicji zawartej w art. 2 pkt 1 omawianej ustawy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Zarówno w piśmiennictwie, jak i w judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ,,ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudowa już istniejącą na terenach, dla których brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną, estetyczną całość skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego (np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komentarz pod red. prof. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, wyroki WSA: z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/03 , Lex nr 322 3229; z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08, nie publ.). Omawiana zasada stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolności zabudowy, przyjętą – z pewnym ograniczeniem – w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy. Z tych względów w doktrynie i w orzecznictwie sformułowano i zaakceptowano pogląd wskazujący na konieczność stosowania przy interpretowaniu ustawowych pojęć takich jak: ,,działka sąsiednia", ,,dostęp do drogi publicznej", ,,kontynuacja funkcji" – jako pojęć niejasnych – wykładni systemowej i opowiedziano się za ich szerokim rozumieniem. Przyjmuje się zatem, że pod pojęciem ,,działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej (np. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 551/06, Lex nr 194346). Za taką działkę uznaje się nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być realizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość, przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, bowiem ustawodawca używając pojęcia ,,sąsiedztwo" narzuca pewną bliskość. Kierując się szerokim rozumieniem pojęcia ,,działka sąsiednia" w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie § 3 powoływanego wcześniej rozporządzenia (np. wyroki WSA: z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06, nie publ. z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 18 1186/08, nie publ.).

W tak określonej przestrzeni powinna być też rozważana przesłanka kontynuacji funkcji, wymaganej w odniesieniu do planowanej zabudowy. Do tej przesłanki odnosi się również postulat szerokiego jej rozumienia. Zgodnie z wykładnią systemową kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi być zgodna (ale nie tożsama) z istniejącym w danym obszarze sposobem zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. W myśl tego założenia nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją (np. jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkalną, to nowy obiektem może być sklep osiedlowy, szkoła lub przychodnia lekarska).

Zdaniem Sądu omówione powyżej kwestie zostały w postępowaniu prawidłowo uwzględnione przez organy orzekające w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Organy te były też upoważnione do przyjęcia, że działka skarżących posiada dostęp do drogi publicznej.

Zważyć przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni (przyleganie nieruchomości do drogi publicznej i pośredni (poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej)).

Ze znajdujących się aktach sprawy dokumentów, w tym kopii mapy zasadniczej wynika, ze działka skarżących (nr[...]) przylega do drogi publicznej ulicy K., zatem ma bezpośredni do niej dostęp. Organy właściwe w postępowaniu instancyjnym nie były zobowiązane do uwzględnienia w tej ocenie niedogodności wskazanych przez skarżącą na rozprawie w korzystaniu z tej możliwości wjazdu na teren posiadanej nieruchomości. Dotychczasowa nieskuteczność działań skarżących zmierzających do nabycia części działki oznaczonej nr [...] (poprzednio nr[...]), objętej zamierzeniem inwestorskim lub ustanowienia na ich rzecz służebności przejazdu przez tę działkę również nie była okolicznością istotną w tej sprawie, do rozważenia której były zobligowane organy właściwe instancyjnie.

Tym kontekście należy też – zdaniem Sądu – wyjaśnić, że kwestie związane z dostępem do drogi publicznej nieruchomości pozotających w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu są przedmiotem oceny organu upoważnionego do orzekania o pozwoleniu na budowę i ta powinność wynika wprost z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.)

Istotne jest też – co wielokrotnie było akcentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona praw osób trzecich nie może być rozumiana zbyt szeroko i nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. W decyzji o warunkach zabudowy postanowienia dotyczące ochrony osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (np. wyrok NSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/OL 857/07, Lex nr 493235; wyrok WSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, Lex nr 327707).

Sąd w składzie orzekającym podziela poglądy prezentowane w judykaturze w tym zakresie.

W toku prowadzonych w rozpoznawanej sprawie czynności wyjaśniających Sąd nie stwierdził też naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, uznając przy tym, że organy orzekające zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób wymagany przepisami procesowymi.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w literaturze prawniczej i orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter deklaratoryjny i w postępowaniu prowadzonym w sprawie o tym przedmiocie badana jest zgodność zamierzonej inwestycji z zastanym stanem prawnym.

Pozytywna ocena w tym zakresie obliguje właściwy organ do wydania decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, a negatywna skutkuje nieuwzględnieniem wniosku i odmową ustalenia warunków zabudowy w sposób w nim określony (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, ibidem-, wyrok NSA w Olsztynie, ibidem).

Akceptując ustalenia dokonane w postępowaniu instancyjnym Sąd po dokonaniu oceny w rozpoznawanej sprawie przy zastosowaniu kryterium legalności uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie narusza prawa w sposób określony w przepisie art. 145 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził brak podstaw do uwzględnienia skargi i stosownie do przepisu art. 151 wskazanej ustawy, orzekł jak w sentencji.

PM 24.11.2010 r.