Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 602/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155, 10 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 645/12 w sprawie ze skargi K. K. i J. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji uchylającej w całości za zgodą strony decyzję nakazującą rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 645/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi K.K. i J.K. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji uchylającej w całości za zgodą strony decyzję nakazującą rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelinie wpłynął wniosek K.K. i J.K. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną organu I instancji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylającą w całości, za zgodą strony, decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w Strzelinie Nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r., znak: [...], nakazującą E. K. rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Strzelinie postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. wznowił powyższe postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., a następnie zawiesił z urzędu to postępowanie wznowieniowe postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. do czasu rozstrzygnięcia przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu odwołania skarżących od decyzji PINB w Strzelinie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylającej w całości za zgodą stron decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w Strzelinie Nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Strzelinie podjął z urzędu zawieszone postępowanie wznowieniowe po umorzeniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją nr [...] w dniu [...] maja 2012 r., powyższej wzmiankowanego postępowania odwoławczego a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił uchylenia swojej decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie stwierdził zajścia którejkolwiek z przesłanek enumeratywnie wyliczonych przez ustawodawcę w art. 145 § 1 K.p.a. bądź w art. 145a K.p.a., w tym również wskazywanej przez stronę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Organ administracji podniósł, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przymiot strony postępowania toczącego się w trybie art. 155 K.p.a. zależy od posiadania tego przymiotu w postępowaniu pierwotnym (zwykłym), a zatem skoro K. i J. K. nie mogli być stroną odrębnego postępowania nadzwyczajnego eliminującego z obrotu prawnego decyzję Burmistrza Miasta I Gminy w Strzelinie Nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r., to nie są też stroną postępowania wznowieniowego.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek złożonego odwołania, decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowe (wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt. II OSK 1286/09 oraz z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10) i doktrynę (M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do k.p.a., Zakamycze 2005, s. 882), że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ podniósł, że weryfikowana w postępowaniu wznowieniowym, zakończonym zaskarżonym rozstrzygnięciem, decyzja PINB w Strzelinie z dnia [...] kwietnia 2012 r. zapadła po przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania administracyjnego w trybie art. 155 K.p.a., które zostało zainicjowane wnioskiem uczestnika z dnia [...] marca 2012 r. o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Strzelinie Nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r. Jak wynika z rozdzielnika ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Strzelinie jedyną osobą posiadającą przymiot strony w postępowaniu zakończonym rzeczonym rozstrzygnięciem był E. K.

Mają na uwadze powyższe argumenty Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przywołując liczne orzeczenia sądowoadministracyjne, podniósł, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 155 K.p.a. mają wyłącznie te podmioty, które również w postępowaniu zwykłym, w którym zapadła decyzja ostateczna podlegająca kontroli w tym trybie, posiadały status strony.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nieuzasadniony jest zarzut niekonsekwencji w działaniu organu I instancji, który poprzez wydanie, w oparciu o art. 149 § 1 K.p.a., postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. miał przyznać odwołującym się status strony, a następnie odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji uzasadniając to brakiem legitymacji ich procesowej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia i w efekcie na wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Jeżeli zaś wskazywaną przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., który stanowi: "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", to organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jako że kwestia ta jest przedmiotem ustaleń i oceny w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 K.p.a.

Zdaniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieuzasadniony również pozostaje argument powołany przez odwołujących się, że organ I instancji nie przeprowadził merytorycznej oceny decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. W przypadku gdy w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego organ administracji ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz wydaje decyzję opartą o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a., nakazującego zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ odwoławczy podniósł, że wprawdzie w aktach sprawy brak zawiadomienia skarżących o takiej możliwości, to jednak mieli oni możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do wszystkich dowodów. Stawiając zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. odwołujący się nie wskazali jakichkolwiek dowodów, których nie mogli zgłosić w postępowaniu z powodu niezawiadomienia ich o możliwości zgłaszania dowodów. Nie wskazali również, jakiej czynności procesowej nie mogli dokonać na skutek naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., ograniczając się do ogólnikowego zarzutu pozbawienia ich przez organ I instancji wpływu na wynik postępowania. Także Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu wznowieniowym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie prowadził żadnego postępowania dowodowego uzupełniającego, w konsekwencji nie naruszono także art. 81 K.p.a., pozwalającego na uznanie danej okoliczności za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Od powyższej decyzji skargę do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli K. i J. K. podnosząc, że nie zgadzają się z argumentacją organu II instancji sprowadzającą się do twierdzenia, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym, wywołanym ich wnioskiem, oraz że organ I instancji nie naruszył prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu albowiem strona w odwołaniu nie wykazała jakich to czynności procesowych nie dokonała z powodu niezastosowania przez organ I instancji art. 10 § 1 K.p.a. przez niepowiadomienie skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Formułując pierwszy z zarzutów skarżący wskazali, że orzecznictwo i doktryna jednolicie przyjmują, że kategoria prawna interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do sfery prawa materialnego i to szeroko pojmowanego, a zatem nie tylko prawa administracyjnego. Interes ten o którym mowa w art. 28 K.p.a. jest rozumiany jako obiektywna czyli realna potrzeba ochrony prawnej. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku pomiędzy obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.

Skarżący stwierdzili, że poszukując tej normy prawnej w sprawie będącej przedmiotem skargi należy sięgnąć do stanu faktycznego powstałego po wybudowaniu przez skarżących oraz uczestnika garażu bez wymaganego pozwolenia a ustalonego już w innych postępowaniach sądowo – administracyjnych, tj. w sprawach o sygn. akt II SA/Wr 101/06 i II SA/Wr 102/06 zakończonych wyrokami z dnia 7 listopada 2006 r. Rzeczony garaż został wybudowany na gruncie należącym do Gminy Strzelin, zaś po zmianach w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Strzelin – Ząbkowicka, zatwierdzonych uchwałą Rady Miejskiej nr XXXII/276/04 z dnia 30 grudnia 2004 r. i podziale działki nr 1/1 AM 28, zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Strzelin z dnia 24 sierpnia 2007 r., RG/7420/M/25/07, na której wybudowano garaż, skarżący uzyskali najpierw tytuł prawny do gruntu pod jedną częścią garażu w postaci umowy najmu na okres 3 lat, a następnie nabyli grunt pod częścią garażu. Wszystkie podjęte decyzje i czynności cywilnoprawne miały miejsce przed wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, ale już po wydaniu pierwotnej decyzji z 1993 r. nakazującej rozbiórkę garażu. Tym samym skarżący przed wydaniem zaskarżonej decyzji stali się właścicielami działki zabudowanej garażem, graniczącej poprzez ściankę działową z działką stanowiącą własność Gminy Strzelin. W przekonaniu skarżących organy administracji nie wzięły pod uwagę zmian właścicielskich przy wydawaniu swoich decyzji i nieuznawaniu skarżących jako strony prowadzonego postępowania wznowieniowego zarówno w I jak i w II instancji.

Skarżący stwierdzili, że upatrują interes prawny, a zatem i legitymację prawną, w normach prawnych regulujących pierwotnie przepisy prawa budowlanego to jest art. 37 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane, jako współinwestora budynku, a następnie stosunek zobowiązaniowy wynikający z najmu gruntu pod budynkiem (art. 659 k.c.) i z prawa własności (art. 140 k.c., art. 222 k.c.). Zdaniem skarżących, nie sposób nie dostrzegać interesu prawnego współwłaściciela ścianki stanowiącej granicę pomiędzy nieruchomościami w sprawie administracyjnej zakończonej prawomocnie nakazem rozbiórki, a następnie uchyleniem nakazu rozbiórki, w tym rozbiórki również ściany stanowiącej granicę prawną. Zarówno nakaz rozbiórki, jak i jego uchylenie, wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki inwestora (współinwestora/najemcy i właściciela/współwłaściciela) rzeczy, którego nakaz rozbiórki, a następnie jego uchylenie, w trybie administracyjnym został orzeczony.

Skarżący podnieśli, że w tym znaczeniu zawsze byli i są stroną postępowania prowadzonego w 1993 r. i nakazującego rozbiórkę samowoli budowlanej oraz prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., co w konsekwencji daje im przymiot strony w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. Ich zdaniem sprzeczne z prawem jest twierdzenie zawarte na stronie trzeciej uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że z rozdzielnika decyzji Burmistrza Miasta i Gminy nr [...] z [...] listopada 1993 r. nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej wynika, że jedyną osobą posiadającą przymiot strony w tym postępowaniu był E. K., gdyż o statusie lub braku statusu strony rozstrzygają wyłącznie przepisy prawa materialnego. Mając na uwadze pojęcie strony zawarte w art. 28 K.p.a., skarżący posiadali interes prawny zarówno w postępowaniu nakazującym rozbiórkę, w postępowaniu wszczętym w oparciu o art. 155 K.p.a., jak i w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.

Odnośnie do drugiego z zarzutów naruszenia przez organ I instancji zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu skarżący podnieśli, że doręczono im w dniu [...] czerwca 2012 r. postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wznowieniowego wraz z decyzją nr [...] z dnia 3 czerwca 2012 r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Skarżący otrzymali te dwa orzeczenia administracyjne w jednym dniu, przez co nie mogli zrealizować swojego prawa do czynnego brania udziału w sprawie. Skarżący stwierdzili przy tym, że nie było potrzeby wyartykułowania takiego zarzutu z uwagi na treść art. 128 K.p.a., ponieważ to na organie II instancji ciąży obowiązek zbadania, czy decyzja organu I instancja nie narusza prawa, w tym prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. W celu uzasadnienia tego zarzutu skarżący przywołali istotne daty, a mianowicie, że "w dniu [...] maja 2012 r. organ I instancji wznowił postępowanie na wniosek skarżących z dnia [...] maja 2012r., ale już po upływie czterech dni zawiesił to postępowanie postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., a następnie odwiesił postępowanie w dniu [...] czerwca 2012 r. i doręczył to postanowienie razem z decyzją w dniu [...] czerwca 2012 r.".

Skarżący wskazali również jakie czynności zamierzali podjąć w postępowaniu wznowieniowym, a to m.in. dowody wymienione w skardze, które miałyby uzasadniać ich legitymację w sprawie, oraz opinię biegłego w sprawie cywilnej, z której wynika charakter budynku wzniesionego przez skarżących i uczestnika, wskazując jednocześnie, że oczywistym jest, że skoro organ I instancji nie prowadził z urzędu żadnego postępowania dowodowego, czym rażąco naruszył art. 7 K.p.a., to pozbawił również skarżących fundamentalnego prawa do składania takich wniosków w realizowaniu swojego prawa do obrony.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 645/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a § 1 K.p.a.

W przedmiotowej sprawie postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji rozbiórkowej zostało wszczęte na wniosek skarżących, którzy jako przesłankę wznowienia podnieśli okoliczność, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu jako jego strona. Wobec stwierdzonej dopuszczalności weryfikacji decyzji we wnioskowanym trybie, za prawidłowe uznać zatem należało dokonanie wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Jednocześnie wobec podniesienia we wniosku, jako przesłanki wznowienia okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., we wznowionym postępowaniu w pierwszej kolejności zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy skarżący powinni być stroną postępowania w sprawie uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. pierwotnej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Strzelinie Nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r., nakazującej uczestnikowi rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a tym samym określenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organy prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie zobowiązane były do ustalenia, czy skarżący legitymują się interesem prawnym, czy też nie, a tym samym czy powinni być stroną postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 155 K.p.a. w sprawie uchylenia decyzji rozbiórkowej.

Pojęcie strony postępowania administracyjnego zostało zdefiniowane w art. 28 K.p.a., wedle którego przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że art. 28 K.p.a. ma również zastosowanie w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Dodatkowo wskazuje się, że stroną takiego postępowania jest nie tylko podmiot występujący jako strona w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym oraz skutki stwierdzenia nieważności (zwłaszcza w wyrokach z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2164/92, oraz z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 797/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [co analogicznie można odnieść do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a.] regułą jest, że "stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia jest – co do zasady – osoba, która była uznana za taką stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże może zdarzyć się, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym (m. in. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06). Kwestię tę niewątpliwie należy badać zawsze indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji. Wykazanie szczególnej staranności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Organ nadzoru w każdym postępowaniu powinien zatem dokonać niezbędnych ustaleń oraz – uwzględniając okoliczności oraz stan prawny konkretnej sprawy – rozważyć komu w tej sprawie przyznać status strony, niezależnie od tego, jakie były ustalenia w tym zakresie innego organu, w tym organu orzekającego w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym."

Zdaniem Sądu, z przywołanej powyżej tezy wynika niewątpliwie, że nie można, jak to wadliwie uczyniły organy obu instancji, odmawiać skarżącym przymiotu strony postępowania nadzwyczajnego tylko z tego powodu, iż nie były one ujęte w rozdzielniku decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Strzelinie z dnia [...] listopada 1993 r. O tym, kto w postępowaniu administracyjnym jest stroną rozstrzyga norma ogólna zawarta w art. 28 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższego przepisu dominuje stanowisko, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, przy czym nie chodzi wyłącznie o normy prawa administracyjnego. Wskazuje się tutaj jasno, że legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład z prawa cywilnego.

Zdaniem Sądu, zasadnym jest stanowisko, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności (tak zwłaszcza NSA w wyroku z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 682/04, i WSA w Kielcach w wyroku z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 728/10, oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 947/11).

Sąd stwierdził, że skarżący interes prawny widzą w normach prawnych Prawa budowlanego z 1974 r., jako współinwestorzy budynku, a następnie w stosunku zobowiązaniowym wynikającym z najmu gruntu pod budynkiem (art. 659 k.c.) i końcowo już z prawa własności (art. 140 k.c., art. 222 k.c.). Uważają oni słusznie, że nie sposób nie dostrzegać interesu prawnego współwłaściciela ścianki stanowiącej granicę pomiędzy nieruchomościami w sprawie administracyjnej zakończonej prawomocnie nakazem rozbiórki, a następnie uchyleniem nakazu rozbiórki, w tym rozbiórki również ściany stanowiącej granicę prawną. Trudno nie zgodzić się z ich argumentacją, że zarówno nakaz rozbiórki, jak i jego uchylenie, wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki inwestora (współwłaściciela) rzeczy, którego nakaz rozbiórki, a następnie jego uchylenie, został orzeczony w trybie administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji błędnie zatem przyjęły, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 155 K.p.a. mają wyłącznie te podmioty, które również w postępowaniu zwykłym, w którym zapadła decyzja ostateczna podlegająca kontroli w tym trybie, posiadały status strony.

Zdaniem Sądu, również drugi z podniesionych przez skarżących zarzutów, a mianowicie naruszenia wyrażonej w art. 10 K.p.a. zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, należało uznać za uzasadniony.

W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Strona powinna w szczególności wykazać, że niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji nie przesłał skarżącym, jako stronie postępowania, zawiadomienia o którym mowa w art. 10 § 1 K.p.a., zaś postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania doręczone zostało skarżącym w tym samym dniu co decyzja odmawiająca uchylenia decyzji. Co prawda skarżący pierwotnie w odwołaniu nie wykazali jakich konkretnie czynności dokonaliby, gdyby otrzymali omawiane zawiadomienie, jednakże już na etapie skargi skonkretyzowali swój zarzut podnosząc, iż na wykazanie swojego interesu prawnego, a tym samym i legitymacji procesowej w tej sprawie, złożyliby w prawidłowym toku postępowania wnioski dowodowe o dopuszczenie dokumentów załączonych do skargi, w tym decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości z urzędu, umowę najmu i umowę sprzedaży gruntu pod garażem, jak też opinię biegłego sądowego w sprawie cywilnej, z której wynika charakter budynku wzniesionego przez skarżących i uczestnika.

Zdaniem Sądu, wskazane przez skarżących czynności, których mogliby dokonać przed organami, gdyby zostali zawiadomieni o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, zmierzały niewątpliwie do rozstrzygnięcia istotnej w sprawie kwestii posiadania przez nich interesu prawnego, co świadczy o tym, iż w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przez organy art. 10 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji w oparciu o regulację art. 28 K.p.a. ustali, czy skarżący powinni być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...].

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 155 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że dopuszczalne było weryfikowanie stron postępowania, w którym wydana została decyzja na podstawie art. 155 K.p.a.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że brak wystosowania przez organ I instancji zawiadomienia o zakończeniu postępowania miał wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, że uniemożliwił skarżącym składanie wniosków dowodowych.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że przedmiotem wznowionego postępowania była decyzja wydana w trybie art. 155 K.p.a. zmieniająca decyzję w sprawie nakazu rozbiórki garażu. W ramach tego postępowania organ administracji miał za zadanie ustalić, czy zachodzą przesłanki do uchylenia tej decyzji z uwagi na powołaną przez skarżących przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w ramach postępowania toczącego się w sprawie uchylenia pierwotnej decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 K.p.a. organ administracji nie był uprawniony do kreowania innego kręgu stron postępowania niż ten, który wynika z pierwotnej decyzji. W ramach wszczętego postępowania wznowieniowego brak było możliwości uwzględnienia zarzutu skarżących opartego na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i uznania, że powinni być oni stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. Możliwość taka nie istniała, gdyż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 K.p.a. katalog stron jest w istocie powielany za decyzją pierwotną i nie może podlegać w tym postępowaniu jakiejkolwiek weryfikacji. Tym samym w ramach postępowania wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 155 K.p.a. nie mogła zapaść inna decyzja niż odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że naruszenie wynikających z tego przepisu wymogów nastąpiło na etapie postępowania przed organem I instancji. Gdyby naruszenie to istotnie uniemożliwiło skarżącym złożenie środków dowodowych, to skarżący podnieśliby tę okoliczność na etapie postępowania odwoławczego. Skarżący niewątpliwie ujawniliby organowi odwoławczemu, jakich wniosków dowodowych nie mieli możliwości złożyć na skutek naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 K.p.a. Tymczasem skarżący w odwołaniu poza ogólnym zarzutem naruszenia ww. przepisu nie wskazali jakich wniosków dowodowych nie mogli złożyć, czy też jakiej czynności procesowej nie mogli dokonać. Nie można czynić organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. skoro nie miał podstaw do uznania, że skarżący w postępowaniu przed organem I instancji zostali pozbawieni inicjatywy dowodowej, gdyż zarzut pozbawienia inicjatywy dowodowej nie był w odwołaniu podnoszony

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powiązane z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi koncentrują się na dwóch kwestiach. Pierwsza dotyczy błędnego – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu – uznania, że orzekające w sprawie organy nie ustaliły na nowo kręgu stron postępowania. Druga natomiast, że Sąd ten nieprawidłowo uznał, że na etapie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. mającego wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogły być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena, czy wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego pochodzi od legitymowanego podmiotu, należy w każdym przypadku do organu administracji publicznej właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest wystarczającym ustalenie przez właściwy organ, że żądający wszczęcia postępowania nie brał udziału w charakterze strony w postępowaniu zwykłym, bowiem okoliczność ta nie przesądza jeszcze o braku legitymacji czynnej po stronie podmiotu żądającego ochrony w nadzwyczajnym trybie postępowania. Mogą być to następcy prawni podmiotów, które brały udział w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, które zostało zakończone dotychczasową decyzją, ale i takie podmioty, które zostały pominięte w tamtym postępowaniu bez ich winy, pomimo iż służy im przymiot strony, bądź też podmioty, które po wydaniu decyzji w postępowaniu zwykłym nabyły takie uprawnienia, które skutkują uzyskaniem przez nie statusu strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Złożenie wniosku w trybie art. 155 K.p.a. obliguje właściwy organ, w ramach do zbadania kwestii formalnej, czy podanie (żądanie) wniesione zostało przez legitymowany do tego podmiot. Skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, to organ na nowo samodzielnie ustala krąg stron postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego z powodu braku przymiotu strony powinna nastąpić tylko do przypadku, gdy brak tego przymiotu jest oczywisty i nie budzi wątpliwości już na etapie wstępnym. Bezcelowe jest bowiem wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wówczas, gdy już z samej treści żądania niewątpliwie wynika brak po stronie podmiotu interesu prawnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. dotyczy sytuacji, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, nie powołuje się na własny interes prawny lecz występuje w interesie osób trzecich, albo istnieje wyraźny przepis prawa, z którego wynika jednoznacznie brak legitymacji po stronie wnioskodawcy.

W sytuacji, gdy okoliczność braku przymiotu strony nie jest bezwzględnie pewna, wówczas ze względu na ochronę jednostki żądającej wszczęcia postępowania nieważnościowego, wszelkie wątpliwości powinny być rozważane w toku postępowania wyjaśniającego, co wymaga wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 3 K.p.a., stwarzającego możliwość zbadania interesu prawnego wnioskodawcy. W przypadku ustalenia we wszczętym postępowaniu, że wnoszący podanie nie posiada interesu prawnego, wszczęte postępowanie musi zostać umorzone. Postępowanie określone w art. 155 K.p.a. ma charakter nadzwyczajnego środka prawnego w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienie do skorzystania z tego środka posiadają nie tylko osoby, którym brały udział w charakterze strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w trybie zwykłym. Stronami tego postępowania będą więc zarówno strony uczestniczące w postępowaniu zwykłym, w którym wydano decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki wydania decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Nie zawsze zachodzi tożsamość podmiotów w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nadzwyczajnym.

Nie budzi wątpliwości, że co do zasady, stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. jest podmiot uznany za stronę w postępowaniu zwykłym. Jednakże może zdarzyć się, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Wykaz podmiotów, które brały udział w charakterze strony w pierwotnym postępowaniu, sporządzony przez organ administracji prowadzący to postępowanie może być pomocny, przy ustalaniu kręgu stron postępowania nadzwyczajnego, jednakże nie oznacza to, że stronami postępowania nadzwyczajnego mogą być tylko te podmioty. Ponownie stwierdzić należy, że w każdym postępowaniu organ administracji ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, to jest kto ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu.

Skarżący mogli nie być stroną postępowania zakończonego wydaniem nakazu rozbiórki. Po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę garażu mogli jednak nabyć prawa np. prawo własności sąsiedniej nieruchomości, które to nabycie skutkowało tym, że w kolejnym postępowaniu, to jest postępowaniu o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę garażu powinni zostać uwzględnieni jako strona tego postępowania. Błędny pogląd organów administracji, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. mogą być tylko strony pierwotnego postępowania, w przedmiotowej sprawie strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki, skutkował błędnym rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu wznowieniowym. Jeśli skarżący przedstawiliby dowody wskazujące na to, że byliby stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., to uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki wymagałaby braku sprzeciwu z ich strony, co wynika wprost z treści tego przepisu. Nie można też przyjąć, że w postępowaniu wznowieniowym nie zostałaby uchylona decyzja uchylająca decyzję o nakazie rozbiórki z tego powodu, że w ponownym postępowaniu mogłaby zapaść taka sama decyzja. Nie jest bowiem dopuszczane dokonywanie zmiany decyzji o nakazie rozbiórki wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jak i decyzji o nakazie rozbiórki wydanej w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Odnośnie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnego uznania przez Sąd I instancji, że brak wystosowania przez organ I instancji zawiadomienia o zakończeniu postępowania miał wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, że uniemożliwił skarżącym składanie wniosków dowodowych stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji rzeczywiście nie dość wnikliwie przeanalizował kwestię wpływu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. na wydane przez organy administracji rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Po pierwsze, nie było żadnych przeszkód, by skarżący kasacyjnie przedstawili w odwołaniu swoją argumentację, że przysługuje im status strony. Skoro nie przedstawili jej odwołaniu, to wątpliwym jest, by przedstawili ją przed wydaniem decyzji. Twierdzenie, że organ odwoławczy powinien z urzędu stwierdzić, że skarżącym przysługuje status strony nie jest argumentem przemawiającym za naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. tylko za tym, że organ odwoławczy naruszył art. 6 K.p.a. nie dostrzegając z urzędu niewłaściwej wykładni art. 155 K.p.a. dokonanej przez organ I instancji.

Po drugie, wskazać należy, że organy administracji przyjęły, aczkolwiek błędnie, iż co do zasady legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 155 K.p.a. mają wyłącznie te podmioty, które były stroną postępowania zwykłego. Argumentacja skarżących, że mimo tego, że nie byli oni stronami postępowania zwykłego, to jednak przysługiwał im status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a, a w konsekwencji, że mogą domagać się wznowienia tego postępowania nie doprowadziłaby do zmiany stanowiska organów administracji w tej kwestii.

Zagadnienie nie wykazania wpływu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. na treść decyzji wydanych przez organy administracji nie miało wpływu na rozstrzygnięcie jakie zapadło w rozpoznawanej sprawie. Uznanie przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy zobowiązane były na nowo ustalić krąg stron postępowania, który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje, determinowało bowiem kierunek zapadłego w sprawie orzeczenia wydanego przez Sąd I instancji. Konsekwencją uznania, że organy obu instancji błędnie przyjęły, iż legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 155 K.p.a. mają wyłącznie te podmioty, które posiadały status strony w postępowaniu zwykłym była konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji. Niewątpliwie organy orzekające w sprawie naruszyły art. 10 § 1 K.p.a., ale kwestia, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy pozostaje w istocie bez znaczenia albowiem kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje podlegały uchyleniu z innej wskazanej wyżej przyczyny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.