Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2631/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 77/16 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2014 rok oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II GSK 2631/16

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA, Sąd I instancji), oddalił skargę [...] (dalej: Skarżąca), na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor ARiMR) z dnia [...] listopada 2015r., wydanej w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2014 rok.

Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że:

Wnioskiem z dnia 15 maja 2014 roku Skarżąca wystąpiła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok, do powierzchni 7,97 ha, deklarując w trzecim roku 5-letniego zobowiązania realizację Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne na łącznej powierzchni 2,13 ha, w ramach wariantu 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) oraz realizację Pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, na łącznej powierzchni 5,84 ha w ramach wariantu 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków.

W dniach 2 do 5 września 2014 roku w gospodarstwie Skarżącej przeprowadzone zostały kontrole na miejscu, w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz realizacji założeń programu rolnośrodowiskowego.

Z czynności kontrolnych sporządzono dwa raporty. Wskazywały one na nieprawidłowości co do powierzchni użytkowanej rolniczo na działkach rolnych K, S i T, zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 4.1.

W przypadku działek rolnych K, zadeklarowana powierzchnia działki rolnej była mniejsza od powierzchni stwierdzonej, bowiem zadeklarowano powierzchnię 0,26 ha, a stwierdzono 0,21 ha, w przypadku działki rolnej S zadeklarowano powierzchnię 1,26 ha, a stwierdzono 1,10 ha, natomiast w przypadku działki rolnej T stwierdzono powierzchnię 0,18 ha, a zadeklarowano 0,17 ha.

Stwierdzono również nieprzestrzeganie wymogów pakietowych - wykoszenie całej powierzchni, w przypadku działki rolnej T oraz niezachowanie wymogu powierzchni trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie, w przypadku działek rolnych H, K, L oraz S. W przypadku działki rolnej H, nie zachowano powierzchni trwałych użytków zielonych, bowiem w planie rolnośrodowiskowym ujęto powierzchnię 0,34 ha, a stwierdzono 0,29 ha, w przypadku działki rolnej K ujęto powierzchnię 0,26 ha, a stwierdzono 0,21 ha, co do działki rolnej L ujęto powierzchnię 0,50 ha, a stwierdzono 0,45 ha i w przypadku działki rolna S ujęto powierzchnię 1,26 ha, a stwierdzono 1,10 ha.

W dniu 3 marca 2015 r. Skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do zgłoszenia siły wyższej wskazując, iż na części działki ewidencyjnej nr 1076/2 o powierzchni 0,15 ha, położonej w miejscowości [...], zaistniał przypadek siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności, poprzez zaoranie przez pomyłkę przez sąsiada części trwałego użytku zielonego. Do w/w wniosku dołączyła stosowne oświadczenia sołtysa wsi [...] oraz sprawcy [...]. Organ I instancji postanowieniem z dnia 13 lipca 2015 roku odmówił Skarżącej przywrócenia terminu, od którego nie wniosła zażalenia.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji w [...] ( dalej: Kierownik ARiMR) decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. przyznał Skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2014 rok w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 8 016,00 zł, w tym:

- w ramach pakietu 4, wariant 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków w kwocie w wysokości 4 948,80 zł,

- w ramach pakietu 2, wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) w kwocie 3 067,20 zł.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z dnia [...] sierpnia 2015r.

Organ odwoławczy potwierdził zaistnienie uchybień wykazanych przez organ I instancji, stanowiących podstawę zastosowania sankcji, a tym samym pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Podkreślił, iż powierzchnię zadeklarowanych działek rolnych organ I instancji ustalił w oparciu o wyniki z przeprowadzonych kontroli na miejscu, a podstawą rozpatrzenia niniejszej sprawy były raporty z czynności kontrolnych, poparte zgromadzoną dokumentacją fotograficzną działek deklarowanych do płatności wraz ze szkicami poglądowymi przedstawiającymi miejsce i kierunek wykonywania zdjęć. W jego ocenie powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG), dla zadeklarowanych działek ewidencyjnych, na których znajdują się działki rolne objęte wnioskiem Skarżącej, została wyznaczona prawidłowo. Co do stwierdzonych kodów nieprawidłowości DR13+ i DR13-, kodu nieprawidłowości pakietowych P11 oraz niezachowania wymogu powierzchni trwałych użytków zielonych kodu 06, potwierdził słuszność ich przypisania do poszczególnych działek wskazując, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż pomiary zostały wykonane w sposób nieprawidłowy lub nierzetelny.

Dyrektor ARiMR wskazał, że powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do przyznania pomocy w ramach Pakietu 2, wariant 2.10 wynosi 2,13 ha, a w ramach Pakietu 4, wariant 4.1 wynosi 5,64 ha. Uprawnioną do przyznania płatności powierzchnię ustalono na podstawie kompensacji zawyżeń i zaniżeń powierzchni wszystkich działek dotkniętych kodami DR13+,DR13-, gdyż zawyżenie zgłaszanej powierzchni w odniesieniu do jednej działki może być kompensowane przez zaniżenie powierzchni pozostałych działek z tej samej grupy upraw.

Podkreślił iż, zgodnie z raportem pokontrolnym w zakresie realizacji założeń programu rolnośrodowiskowego, na działce rolnej T deklarowanej do wariantu 4.1, na powierzchni 0,17 ha dokonano wykoszenia całej powierzchni. Skarżąca była natomiast zobowiązana do pozostawienia 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki Acrocephalus paludicola - 30-50%, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki, zgodnie z załącznikiem nr 3 dział IV ust. 2 pkt. 4 lit a) do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r. poz. 361, dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe).

Natomiast na działce T deklarowano do wariantu 4.1 powierzchnię 0,17 ha, a wykoszenia dokonano na całej powierzchni, co skutkowało zastosowaniem kodu niezgodności P11. Na działce rolnej S (łąka trwała) usytuowanej na działce nr 1076/2 stwierdzono zaoraną powierzchnię 0,16 ha, co zostało potwierdzone dokumentacją fotograficzną dołączoną do protokołu. Z raportu wynika również niezachowanie powierzchni trwałych użytków zielonych, co do działek rolnych H, K i L, w porównaniu z powierzchnią ujętą w planie działalności rolnośrodowiskowej.

Dyrektor ARiMR, stwierdził, iż w Pakiecie 2 powierzchnia zadeklarowana do płatności w wariancie 2.10 wynosiła 2,13 ha, a powierzchnia zatwierdzona do płatności 2,13 ha. Z tego też względu wysokość pomocy została obliczona na podstawie obszaru zatwierdzonego, równego powierzchni zadeklarowanej, w kwocie 3 834,00 zł.

W Pakiecie 4 powierzchnia zadeklarowana do płatności w wariancie 4.1 wynosiła 5,84 ha, a powierzchnia zatwierdzona do płatności w wariancie 4.1 została określona na 5,64 ha. Różnica wyniosła więc 0,20 ha. Różnica w powierzchni stanowiła 3,5461%, a związku z czym wysokość pomocy obliczono na kwotę 6 288,00 zł.

Ponieważ gospodarstwo Skarżącej otrzymało pakietowe kody sankcjonujące, kwota płatności rolnośrodowiskowej zarówno w Pakiecie 4. wariant 4.1 jak i w Pakiecie 2 wariant 2.10 została pomniejszona z uwzględnieniem tych uchybień.

Skargę na powyższą decyzję Sąd I instancji oddalił wyrokiem z dnia 3 marca 2016r.

W uzasadnieniu wskazał, iż z raportów sporządzonych z kontroli na miejscu, wynika, że kontrola została przeprowadzona w obecności Skarżącej, która miała zapewnioną możliwość złożenia wyjaśnień oraz uwag, których nie czyniła.

Raporty z kontroli zostały doręczone Skarżącej w dniu 29 grudnia 2014 roku. Skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia zastrzeżeń.

Podkreślił, iż kwestionowanie w postępowaniu przed Sądem I instancji prawidłowości pomiarów dokonanych przez upoważnionych pracowników ARiMR jest bezskuteczne. Metoda pomiaru GPS jest metodą powszechnie przyjętą, spełniającą wymogi z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/200 z dnia 29 października 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U. L 316, str. 1). Zauważył, że pomiary dokonywane przy pomocy GPS, są jedną z najbardziej dokładnych technik. Skarżąca nie powoływała się na inne pomiary, dokonane dokładniejszym urządzeniem, z tego tez względu nie było podstaw, by kwestionować wykorzystaną przez organ technikę pomiaru. Organ ma natomiast swobodę doboru rodzaju stosowanej metody pomiaru, o ile tylko gwarantuje ona zachowanie warunków określonych w rozporządzeni Komisji (WE) nr 1122/2009 i realizację celów kontroli.

Stwierdził, że raporty zostały sporządzone w sposób przewidziany prawem, przez kompetentne osoby, w granicach ich kompetencji, w przewidzianym trybie. W protokole kontroli wskazane zostały działki objęte kontrolą, metody przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzenie powierzchni upraw oraz opis nieprawidłowości. Zawarte w protokole z czynności kontrolnych wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonym do protokołu materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Jest on spójny z dokumentacją fotograficzną obejmującą ponumerowane zdjęcia, z odniesieniami na mapie do poszczególnych działek oraz oznaczeniem miejsca i kierunku ich wykonania.

Sąd I instancji zauważył, że zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych nie nastąpiło tylko w wyniku odmiennych pomiarów, ale również dlatego, że na części działek rolnych H, K, L, nastąpił rozrost zakrzaczeń i zadrzewień, a w przypadku działki rolnej S nastąpiło jej częściowe zaoranie. Organ odwoławczy przedstawił i przeanalizował każdą nieprawidłowość odnosząc ją do uprzednich deklaracji Skarżącej we wniosku kontynuacyjnym i pierwotnym oraz do treści obowiązujących w tej mierze przepisów prawa.

Podkreślił, iż organy wskazały, w którym przypadku konsekwencje stwierdzonych nieprawidłowości dotykają płatności w ramach danego pakietu czy wariantu, a kiedy całej płatności rolnośrodowiskowej. W przypadku nieprawidłowości na działce rolnej T (kod nieprawidłowości P11) stwierdzono wykoszenie całej powierzchni działki, pomimo, że zgodnie z przyjętym zobowiązaniem, w przypadku kośnego użytkowania trwałych użytków zielonych Skarżąca zobowiązana była do pozostawienia 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki Acrocephalus paludicola - 30-50%. Organy powołały się również na zapisy § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz załącznika nr 7 do tego rozporządzania, z których wynika , że dla Pakietu 4, w razie wykoszenia całej powierzchni działki rolnej płatność rolnośrodowiskowa w ramach wariantu 4.1 jaka przysługiwałaby do tej działki rolnej jest pomniejszana o 50 %. Rozróżniono jednocześnie, czy konsekwencje dotyczą płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu, czy wariantu (§ 38 ust. 1 rozporządzenie rolnośrodowiskowego).

W przypadku nieprawidłowości stwierdzonych na działkach rolnych H, K, L oraz S (kod niezgodności 06) polegających na nie zachowaniu na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych, do czego Skarżąca była zobowiązana na podstawie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zastosowano § 38 tego rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachowa któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Przepis ten odnosi się do całej płatności rolnośrodowiskowej, czyli łącznej wartości kwot przypadających w ramach realizacji wszystkich poszczególnych pakietów, które obejmuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w tym wypadku Pakietów 2 i 4. Wskazał iż rozróżnienie to jest wynikiem celowego zabiegu prawodawcy, który przywiązuje zróżnicowaną wagę do nieprawidłowości dla oceny poprawności realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz ich znaczenia dla zachowania środowiska naturalnego.

Uznał za bezzasadny zarzut związany z nieprawidłowym zastosowaniem sankcji, w związku z zaoraniem części (0,16 ha) działki ewidencyjnej o numerze 1076/2 (działka rolna S) przez sąsiada, na wskutek pomyłki, bez wiedzy Skarżącej. Zdarzenie to zostało wykazane oświadczeniami rolnika [...], który wyrządził szkodę oraz sołtysa miejscowości [...]na terenie której działka jest położona. Zdarzenie to, zdaniem Sądu I instancji, można zakwalifikować jako inny przypadek siły wyższej zgodnie z § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, według którego inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest taka okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na jego realizację i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika.

Zdaniem Sądu I instancji rozporządzenie rolnośrodowiskowe rozszerza katalog przypadków siły wyższej, ale nie modyfikuje zasad postępowania beneficjenta płatności, w związku z wystąpieniem takiej sytuacji. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368/15 z 23.12.2006r, dalej rozporządzenia nr 1974/2006), przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub upoważnioną przez niego osobę, na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla organów właściwych, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

Z przedstawionych oświadczeń wynika natomiast, że Skarżąca wiedziała o przypadkowym zaoraniu części działki rolnej S, co najmniej od 20 sierpnia 2014 r.

Skarżąca, w zakreślonym terminie 10 dni nie dokonała zgłoszenia owego zdarzenia, jako okoliczności wyjątkowej, organom Agencji, wraz z odpowiednią dokumentacją i oświadczeniem w tym przedmiocie. Natomiast w dniu 27 lutego 2015 r., złożyła wniosek o przywróceniu terminu do zgłoszenia przypadku siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności. Wniosek ten nie został uwzględniony bowiem postanowieniem z dnia 13 marca 2015 r. Kierownik ARiMR odmówił przywrócenia tego terminu jako, że termin określony w art. 47ust.2 rozporządzenia nr 1974/2006 jest terminem materialnoprawnym nie podlegającym przywróceniu.

Podkreślił, że Skarżąca przystępując do programu rolnośrodowiskowego, podpisując wniosek potwierdziła m.in. że jest świadoma konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego, zobowiązała się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a także do informowania o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na przyznanie płatności. Oznacza to, że Skarżąca miała świadomość konieczności respektowania wymogów pakietowych i wariantowych, a w razie zaistnienia jakichkolwiek przeszkód do tego poinformowania o tym Agencję.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 pkt. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz.U. 2016 poz 1387 ze zm. dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a., uznał je za bezzasadne. Wskazał, iż postępowanie dotyczące przyznania płatności rolnośrodowiskowej, charakteryzuje się odrębnością w odniesieniu do zasad ogólnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. We wskazanych postępowaniach ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Wnioskodawcę natomiast obciąża obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Skarżąca winna więc przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ administracji, wydając natomiast decyzję w sprawie przyznania płatności, czy jej zwrotu, opiera rozstrzygnięcie na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, zarówno tych, co do których strona się wypowiedziała, jak też i tych, co do których strona nie składała żadnych oświadczeń.

Zdaniem Sądu I instancji ustalenia faktyczne zostały dokonane na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności w oparciu o dowód z protokołu z kontroli na miejscu, natomiast ocena zgromadzonego materiału nie przekracza reguł swobodnej oceny dowodów i uwzględnia całokształt okoliczności sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjna złożyła Skarżąca, zarzucając na podstawie:

1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r.

poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7,8,9 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j.Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art.107 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, bowiem nie , czy nastąpiło uchybienie terminowi do zgłoszenia przez Skarżącą wyjaśnień pokontrolnych, a zatem, czy złożenie przez nią wniosku o przywrócenie terminu było uzasadnione, a także, czy zgłoszone przez Skarżącą wyjaśnienia były wystarczające w celu odstąpienia od zastosowania wobec niej sankcji polegających na zmniejszeniu płatności.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest

a. art. 47 ust.2 rozporządzenia nr 1974/2006, poprzez przyjęcie , że termin do zgłoszenia przez Skarżącą okoliczności wystąpienia siły wyższej, wynosi 10 dni roboczych od powzięcia informacji o wystąpieniu szkody, podczas gdy termin ten wynosi 10 dni od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona do tego osoba są w stanie dokonać tej czynności, co skutkowało niedostrzeżeniem przez Sąd uchybień organu I instancji, który nie wyjaśniając okoliczności faktycznych, nie przyjął wyjaśnień Skarżącej zgłoszonych we właściwym czasie, jednocześnie uznając, iż konieczny jest wniosek o przywrócenie terminu, a po jego złożeniu uznał, iż jest on spóźniony, odmawiając bezzasadnie przywrócenia terminu.

b. § 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15marca 2013 r.(Dz. U. 2013, poz.361), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten został trafnie przywołany i zastosowany przez organ I i II instancji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodziły okoliczności wyłączające zastosowanie tego przepisu.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i i merytoryczne rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania

Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca zarzuciła, iż Sąd I instancji nie ustalił, w którym dniu upłynął termin zgłaszania wyjaśnień przez Skarżącą. Należało bowiem przyjąć, iż dzień 27 lutego 2015 roku był pierwszym dniem, kiedy była ona w stanie zgłosić wystąpienie siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności.

Jej zdaniem uchybienie terminu nastąpiło na skutek odmowy przyjęcia przez pracownika organu dowodu w postaci oświadczenia [...] oraz błędnego pouczenia Skarżącej o tym, że dowód ten nie jest wystarczający. Wskazała, iż pracownik organu poinformował ją wówczas, że winna ona przedstawić dokumenty, będące wynikiem śledztwa przeprowadzonego przez policję, na skutek wniesienia przez nią oskarżenia. Natomiast zgłoszenia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, które wystąpiły na działce S. Skarżąca, dokonała niezwłocznie po zaobserwowaniu szkody i przedstawiła stosowne oświadczenie [...].

Wskazała, iż dopiero w miesiącu lutym 2015 roku, podczas zapoznawania się z dokumentacją pracownik Agencji poinformował Skarżącą, że oświadczenie sąsiada [...], które przedstawiła po zaobserwowaniu zaorania części działki S, może być dowodem w sprawie i może posłużyć jako dowód zaistnienia siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności. Skarżąca w związku z tym niezwłocznie, dnia 27 lutego 2015 roku przedstawiła ponownie oświadczenie sąsiada [...] jako dowód zaistnienia siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności na działce S. Dokument został przyjęty przez ARiMR, stąd też jej zdaniem dzień ten należało uznać jako dzień, w którym strona była stanie zgłosić organowi wyjaśnienia w w/w zakresie .

Opisane naruszenie mogło mieć, jej zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd wnikliwie rozpatrzył całość materiału dowodowego, a w konsekwencji właściwie ocenił rzetelność kontroli na miejscu oraz informowania Skarżącej, rozważyłby brak winy Skarżącej w zaistnieniu nieprawidłowości i uwzględniłby odwołanie.

Podniosła, iż skarżąca nie wnosiła zastrzeżeń do treści raportów z kontroli, nie zdając sobie sprawy z rangi stwierdzonych nieprawidłowości, oraz ich skutków. Skarżąca nie była wówczas świadoma czynu sąsiada, który przez nieuwagę działał na jej szkodę.

Wskazała również, że działka S leży na granicy Polski z Ukrainą, która nie posiada odpowiednich stacji referencyjnych, a więc pomiary wykonane w technologii GPS na działce S nie będą dawały takiej dokładności jak analogiczne, ale wykonane w głębi kraju. Jako, że kontrola na miejscu, będąca podstawą ustaleń faktycznych budziła istotne zastrzeżenia Skarżącej w zakresie legalności i rzetelności organ powinien dołożyć wszelkich starań, by wyjaśnić powyższe wątpliwości. Organy prowadzące postępowanie naruszyły ogólną zasadę postępowania, zasadę prawdy obiektywnej, bowiem zadaniem organów administracji publicznej było podjęcie wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny. Na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ma on obowiązek wyczerpującego zbadania : wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są skuteczne.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a więc na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania.

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7,8,9 oraz art. 77 § 1 k.p.a., oraz art.107 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazała, iż jej zdaniem powyższe naruszenie polega na nie zebraniu i nie rozważeniu całego materiału dowodowego, co do tego czy nastąpiło uchybienie terminu do zgłoszenia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, jak też, czy złożenie przez nią wniosku o przywrócenie terminu do zgłoszenia przypadku siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności było uzasadnione, a także, czy zgłoszone przez Skarżącą wyjaśnienia były wystarczające w celu odstąpienia od zastosowania wobec niej sankcji polegających na zmniejszeniu płatności.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy podkreślić za Sądem I instancji, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1) i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Nadto zgodnie z art. 21 ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Jak wskazują powyższe uregulowania ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej, określonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 kpa. Obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organie nie ciąży więc obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 810/11).

Z tego też względu nie są zasadne zarzuty Skarżącej, zgłoszone w ramach tej podstawy wskazujące na to, iż wobec zgłaszanych przez Skarżąca wątpliwości, organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej, bowiem na organie jej zdaniem, zgodnie z interesem społecznym ciążył obowiązek podjęcia wszelkich kroków zmierzających do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia.

Wskazać również należy, iż zgodnie z art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1947/2006, przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

Skarżąca zarzuciła, iż nie rozważono, czy zgłoszenie wniosku o przywrócenie terminu do zgłoszenia siły wyższej lub innej wyjątkowej okoliczności było uzasadnione. Należy więc podkreślić, że instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie jedynie do terminów procesowych. Natomiast termin określony w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1947/2006 jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu, przedłużeniu, czy odroczeniu. Za termin materialny uważa się bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach materialnego stosunku administracyjnoprawnego. Terminem procesowym jest natomiast okres do dokonania czynności procesowej przez strony lub uczestników postępowania, a jego uchybienie powoduje nieskuteczność takiej czynności. Różnica między nimi sprowadza się więc do odmiennych skutków ich uchybienia W przeciwieństwie do terminu procesowego, przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96 – ONSA 1997/2/56).

Tym samym Kierownik ARiMR nie miał uprawnień do przywrócenia terminu do złożenia zgłoszenia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, jako terminu prawa materialnego. Brak jest bowiem podstaw prawnych umożliwiających jego przywrócenie i to bez względu na przyczynę uchybienia. Natomiast upływ terminu określonego w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1947/2006 powoduje wygaśnięcie prawa. W tym stanie rzeczy nie uzasadnione są zarzuty Skarżącej odnoszące się do kwestii przywrócenia terminu.

Skarżąca w ramach podstawy określonej w art. 174 ust.1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 47 ust.2 rozporządzenia nr 1974/2006, poprzez przyjęcie , że termin do zgłoszenia przez Skarżącą okoliczności wystąpienia siły wyższej, wynosi 10 dni roboczych od powzięcia informacji o wystąpieniu szkody, podczas gdy termin ten wynosi 10 dni od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona do tego osoba są w stanie dokonać tej czynności.Skarżąca twierdziła bowiem że początkowym terminem do zgłoszenia siły wyższej był dzień 27 lutego 2015r.W tym dniu Skarżąca była w stanie zgłosić wystąpienie siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności.

Jak wynika z uzasadnienia Sądu I instancji, przyjął on, iż przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane organowi w ciągu 10 dni od dnia w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Jednocześnie wskazał, iż Skarżąca wiedziała o przypadkowym zaoraniu części działki rolnej S co najmniej od dnia 20 sierpnia 2014r., to jest od daty sporządzenia oświadczeń rolnika [...]i sołtysa miejscowości [...]. Tym samym Sąd I instancji przyjął, iż już w tym dniu Skarżąca była w stanie dokonać powyższej czynności.

W tym stanie rzeczy, zarzut Skarżącej, iż Sąd I instancji przyjął, iż termin określony w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 winien być liczony od dnia powzięcia informacji o wystąpieniu szkody jest całkowicie nie uzasadniony.

Jak wynika natomiast z treści skargi kasacyjnej, Skarżąca poprzez wskazane zarzutu naruszenia art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006, zmierzała do podważenia ustaleń stanu faktycznego, bowiem wskazywała, że nie była w stanie dokonać zgłoszenia siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności, w dacie wskazanej przez organ, bowiem została błędnie pouczona przez pracowników ARiMR

Tak więc powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należy za nieskuteczny, bowiem w drodze tego zarzutu nie można podważać dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, albowiem tego rodzaju rezultat może być ewentualnie osiągnięty wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.(por. wyrok NSA z 13 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 246/04; wyrok NSA z 4 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 291/04).

Skarżąca wskazała w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, a tym samym nie wyjaśniono czy nastąpiło uchybienie terminu do zgłoszenia siły wyższej czy innej wyjątkowej okoliczności.

Zarzut ten okazał się również nie uzasadniony. Sąd I instancji przyjął bowiem iż Skarżąca wiedziała o zaoraniu części działki S od dnia 20 sierpnia 2014r., bowiem w tym dniu sporządzono oświadczenia [...] ( sprawcy) oraz sołtysa miejscowości [...]. Są to okoliczności niesporne w sprawie. Sąd I instancji wskazał również, że przeszkody w zgłoszeniu powyższej wyjątkowej okoliczności nie mógł stanowić dylemat związany z "donoszeniem" na sąsiada w związku z zaoraniem części działki. Podkreślić również należy, na co wskazał Sąd I instancji, że w czasie przeprowadzania kontroli na miejscu Skarżąca nie zgłaszała również powyższej wyjątkowej okoliczności.

Skarżąca w swojej argumentacji powołuje się na błędne informacje uzyskane od pracowników ARiMR, jako okoliczność w związku z którą nie była w stanie dokonać zgłoszenia siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności. Nie przedstawiła jednak żadnych dowodów wskazujących na uzyskanie błędnej informacji, jak również dowodów na to, iż informowała ARiMR o zaistniałej sytuacji. Natomiast ciężar dowodowy w tym względzie spoczywał na Skarżącej, gdyż z faktu tego wywodzi skutki prawne.

Wskazać przy tym należy, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż Skarżąca przystępując do programu potwierdziła, iż jest świadoma konsekwencji i sankcji dotyczących nie wykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu, a także do informowania ARiMR o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na przyznanie płatności.

Niezależnie od braku wykazania zaistnienia okoliczności podnoszonych przez Skarżącą, zwrócić należy uwagę, iż zwrot "być w stanie" oznacza być w mocy zrobić coś, móc coś zrobić – Słownik Języka Polskiego t. 1 A-K pod redakcją M. Szymczaka, W-wa 1988 s.225). Chodzi więc niewątpliwie o sytuacje zupełnie wyjątkowe, oceniane w każdym konkretnym wypadku na podstawie dowodów wskazanych przez Stronę która z tej okoliczności wywodzi skutki prawne.

Skarżąca w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zarzuciła również naruszenie § 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013r. ( Dz.U. z 2013, poz. 361 z póż.zm), poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, iż przepis ten został trafnie przywołany i zastosowany przez organy, podczas gdy w sprawie zachodziły okoliczności wyłączające zastosowanie tego przepisu.

Należy podkreślić, iż przepis ten zawiera wiele jednostek redakcyjnych ( § 38 ust. 1 do 12), Skarżąca natomiast nie wskazała której z tych jednostek dotyczy podniesiony zarzut. Nie został również on należycie sprecyzowany zarówno w części wstępnej skargi kasacyjnej jak również w jej uzasadnieniu i z tych przyczyn nie poddaje się on kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a.