Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 709/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: par. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 448
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1  art. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 74
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi P. M., R. M. – wspólników spółki cywilnej [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2008 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "organ I instancji") orzekł o odmowie przyznania dla "[...]" spółka cywilna z siedzibą w B. (dalej: "Spółka") pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 10 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427; dalej: "ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich") w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448; dalej: "rozporządzenie ONW") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu podniósł, że wniosek o przyznanie powyższej pomocy finansowej został złożony w dniu [...] maja 2007 roku przez "[...]" sp. z o. o. Następnie, [...] września 2008 roku, "[...]" s. c. złożyła wniosek o wstąpienie na miejsce "[...]" sp. z o. o. do toczącego się postępowania w zakresie przyznania płatności na rok 2007 do gruntów rolnych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Z uwagi na fakt, że "[...]" s. c. nie przejęła w posiadanie wszystkich zgłoszonych przez pierwotnego wnioskodawcę gruntów rolnych oraz położonych na nich działek rolnych, nie zostały zdaniem organu spełnione warunki określone w § 6 ust. 1 rozporządzenia ONW.

W ocenie organu I instancji, warunkiem koniecznym do przejęcia płatności na podstawie powołanego przepisu jest bowiem przeniesienie posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW. Jako przeniesienie posiadania wszystkich, położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części, na rzecz innego podmiotu, należy zaś rozumieć przeniesienie posiadania wszystkich działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, na których znajdują się działki rolne lub ich części, położone na obszarach ONW, zadeklarowane do płatności we wniosku o przyznanie płatności z tytułu ONW przekazującego.

Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i wydanie rozstrzygnięcia przyznającego płatności. Decyzji zarzuciła błędną interpretację przepisów prawa oraz sprzeczność jej uzasadnienia z sentencją rozstrzygnięcia. Podniosła, że kwestia przekazywania gospodarstw została przez unijnego prawodawcę odrębnie zdefiniowana w art. 74 ust. 1 lit. a) rozporządzenia KE nr 796/2004, zgodnie z którym "przekazanie gospodarstwa" oznacza sprzedaż, dzierżawę lub jakikolwiek inny podobny rodzaj transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych. Definicja powyższa stanowi lex specialis w stosunku do definicji zawartej w art. 2 rozporządzenia KE nr 1782/2003. Nie można uznać, iż użyte przez prawodawcę zwroty "wszystkie jednostki produkcyjne" i "dane jednostki produkcyjne" są tożsame, przy bezwzględnym stosowaniu zasady nieomylności i racjonalności działania prawodawcy. Nadto, Spółka podniosła, że decyzja dotycząca płatności za rok poprzedni winna być wydana do 1 marca roku następnego (przed rozpoczęciem kolejnego roku gospodarczego). Tym samym, nie można przerzucać na beneficjenta skutków zwłoki Agencji w wydawaniu decyzji przyznających płatność poprzedniemu posiadaczowi.

Decyzją z [...] października 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia ONW, przejmujący do wniosku o przejęcie płatności dołącza umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku, lub kopię takiej umowy potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji. Umowa o której mowa w w/w przepisie winna obejmować działki ewidencyjne, które zostały zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności przez przekazującego. Tylko w takiej bowiem sytuacji może nastąpić przejęcie płatności, o które ubiegał się przekazujący. Brak takiej umowy, czy też nieprzekazanie wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego (przekazanie części gospodarstwa), uniemożliwia zatem przyznanie płatności ONW na rok 2007, o którą ubiegał się przekazujący. Z akt sprawy wynika, że Spółka przejęła tylko kilkanaście działek z kilkudziesięciu jakie były zgłoszone we wniosku przez "[...]" Sp. z o. o. Nie został więc spełniony warunek przekazania całości gruntów rolnych, do których o przyznanie płatności ubiegał się przekazujący. Z tej przyczyny odmówiono skarżącej płatności do gruntów rolnych na 2007 r., wskazanej przez nią we wniosku.

W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2007 roku, sygn. akt II GSK 217/2007, z którego to wyroku wynika, że "przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, odnosi się do przekazania wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności złożonym przez dotychczasowego producenta rolnego". Powyższe zasady, zdaniem organu, obowiązują również w rozporządzeniu ONW z 2007 r.

Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodzili się wspólnicy "[...]" s. c. w B., tj.: P.M. i R.M. Złożyli zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Wystąpili o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Postawili zarzuty naruszenia art. 25 i art. 26 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich oraz § 6 rozporządzenia ONW poprzez oczywiście błędną interpretację tych przepisów, a także art. 74 rozporządzenia nr 796/2004 w związku z art. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez nieuzasadnione zastosowanie norm prawnych wynikających z tych aktów.

Zdaniem skarżących, wobec jasnej, niebudzącej wątpliwości redakcji art. 25 ustawy o rozwoju obszarów wiejskich, prawo przejęcia płatności przysługuje przejmującemu również w przypadku przejęcia części gospodarstwa. Nawet niejasna redakcja zapisu § 6 rozporządzenia ONW, nie może prowadzić do innych wniosków interpretacyjnych. Przepisy wykonawcze nie mogą odmiennie od przepisów ustawowych, na podstawie których zostały wydane, kształtować stanu prawnego. Zdaniem skarżących, nie ma podstaw do stosowania wprost do płatności ONW, przepisów rozporządzenia nr 796/2004, tj. aktu wykonawczego do rozporządzenia nr 1782/2003. W ich przekonaniu organy powinny połączyć do wspólnego rozpoznania poszczególne sprawy inicjowane odrębnymi wnioskami. Skoro tego nie uczyniły, to naruszyły art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, naruszają przepisy prawa materialnego tj. § 6 ust. 1 rozporządzenia ONW, a także przepisy postępowania, tj. art. 29 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spełnione zostały zatem przesłanki do wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Sąd nie znalazł zaś podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż stosowną decyzję należy wydać odrębnie w poszczególnych sprawach, w których przejmujący występuje o przyznanie płatności w miejsce przekazującego. Organy nie miały zaś obowiązku łączyć do wspólnego rozpoznania poszczególnych spraw.

Przepis § 6 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia stanowi, iż jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi jeżeli przeniesienie posiadania miało miejsce nie później niż do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW; nadto został złożony stosowny wniosek tego podmiotu do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW. Jak wynika z ust. 3 pkt 2 powołanego przepisu do wniosku złożonego przez nowy podmiot należy dołączyć między innymi umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku.

W sprawie niniejszej bezspornym jest, iż:

- nastąpiło przeniesienie posiadania części działek rolnych na rzecz Spółki od innego producenta do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności ONW,

- grunty, które przejęła Spółka znajdowały się w 2007 roku na obszarach ONW ,

- skarżąca złożyła w terminie stosowny wniosek z wymaganymi załącznikami.

Spornym natomiast pozostaje, czy płatność ONW przysługuje skarżącej, na rzecz której nastąpiło przeniesienie posiadania jedynie części – nie wszystkich – działek rolnych położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności.

Dokonując interpretacji § 6 rozporządzenia ONW należy mieć na uwadze treść art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowiącego delegację ustawową do wydania rozporządzenia. I tak przepisy art. 29 ust 1 pkt 1 d) i e) tej ustawy stanowią, iż minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa, w drodze rozporządzenia, m. in. działania i przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może – na swój wniosek – wstąpić do toczącego się postępowania w miejsce wnioskodawcy oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania i sytuacje w których może być mu przyznana pomoc oraz warunki i tryb jej przyznania. Analiza tego przepisu prowadzi zdaniem Sądu do jednoznacznego wniosku, iż ustawodawca wyraził w nim wolę uregulowania w drodze rozporządzenia przez właściwego ministra, działania i przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy, nabywca bądź przejmujący posiadanie zarówno całego jak i części gospodarstwa rolnego może wstąpić do toczącego się postępowania i może być przyznana mu pomoc. Mając na uwadze treść tego przepisu należy dokonywać wykładni § 6 rozporządzenia ONW.

Wykładni tej dokonywać należy także w zgodzie z art. 26 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Z przepisu tego wynika, iż w sytuacji, gdy warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, przepisy art. 25 stosuje się odpowiednio w razie przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części. Z art. 25 wynika zaś, iż w sprawach dotyczących przyznania pomocy w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego wnioskodawcy w toku postępowania nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części może – na swój wniosek – wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, o ile nie sprzeciwia się to przepisom o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc. Stwierdzić należy, iż w sprawie niniejszej brak jest poczynienia przez organy obu instancji jakichkolwiek ustaleń faktycznych na gruncie tego przepisu.

Wykładnia § 6 rozporządzenia ONW dokonana przez organy administracji jest zdaniem Sądu wadliwa. Zarówno bowiem z treści przepisu stanowiącego delegację ustawową do wydania rozporządzenia będącego materialnoprawną podstawą do rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, jak i z literalnego brzmienia § 6 rozporządzenia ONW wynika jednoznacznie, że w razie przeniesienia posiadania zarówno wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych, jak i przeniesienia posiadania części położonych na obszarach ONW działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, na rzecz innego podmiotu, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi. Takie rozumienie tego przepisu znajduje potwierdzenie w pkt 2 ust. 3 i ust. 6 rozporządzenia ONW, w których także jest mowa o przeniesieniu posiadania działek rolnych lub ich części.

Przedstawionemu wyżej sposobowi rozumienia powołanych wyżej przepisów nie sprzeciwia się wyrok NSA z 15 listopada 2007 roku, w sprawie o sygnaturze akt II GSK 217/07, na który powołuje się organ odwoławczy. Powołane rozstrzygnięcie NSA dotyczy bowiem innego stanu faktycznego i prawnego, tj. płatności bezpośrednich, a nie płatności ONW – jak w niniejszej sprawie. Nadto podstawą rozstrzygnięcia był tam przepis § 7 ust 1 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objęte planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.). Przepis ten normuje przekazanie gospodarstwa rolnego rozumianego jako wszystkie działki rolne, objęte wnioskiem o przyznanie płatności, co jest zbieżne z zawartym w art. 74 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku – szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady WE nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE Nr L 04. 141. 18) wymogiem przeniesienia całego gospodarstwa.

W art. 1 rozporządzenia Komisji WE 1782/2003 z 29 września 2003 roku (Dz. U. UE L z dnia 21 października 2003 r.) wymieniony został w sposób enumeratywny katalog zakresu stosowania ustawy. Płatności z tytułu ONW nie zaliczają się do żadnych z kategorii wymienionych w pierwszym artykule rozporządzenia. Brak więc jest podstaw do tego, aby zapisy rozporządzenia 796/2004 stanowiącego akt wykonawczy do rozporządzenia 1782/2003 stosować wprost do płatności ONW. Środek pomocowy jakim są płatności ONW na rok 2007 określony został w rozporządzeniu Rady WE z 20 września 2005 roku 1698/2005 w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW; Dz. U. UE L z 21 października 2005 r.). Przepisem wykonawczym do rozporządzenia 1698/2005 jest rozporządzenie Komisji WE z 7 grudnia 2006 roku 1975/2006 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia w sprawie procedur kontroli, wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z 23 grudnia 2006 r.). Tak więc art. 74 rozporządzenia 796/2004 nie stosuje się, nawet pośrednio, do płatności ONW.

W sprawie niniejszej decyzje organów zostały wydane w stosunku do "[...]" spółka cywilna z siedzibą w B., o stosownym numerze identyfikacyjnym. Jak wynika z umowy spółki cywilnej z [...] marca 2008 roku, wspólnikami spółki są: P.M. i R.M. Spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności sądowej, wekslowej, upadłościowej, układowej. Zdolność takową posiadają wspólnicy spółki. Wymienienie w decyzji jedynie nazwy, pod jaką spółka prowadzi działalność gospodarczą, bez wskazania wszystkich jej wspólników, jest wadliwe i stanowi naruszenie przepisu art. 29 w związku z art. 30 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji obowiązany będzie prawidłowo określić w decyzji dane strony skarżącej, dokonać wykładni § 6 rozporządzenia ONW zgodnie z przedstawionymi wyżej wytycznymi (w ramach wykładni językowej uzupełnionej wykładnią systemową i celowościową), a także poczynić stosowne ustalenia faktyczne na gruncie art. 25 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c), art. 134 § 1, art. 135 i art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 up.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.