Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 766/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1 pkt.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia 20 kwietnia 2017 r., nr: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 5 maja 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] Sp. z o.o. sp. k., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa siedmiu budynków usługowych z garażami podziemnymi i wbudowanymi oraz miejscami postojowymi na działce nr [...] oraz na części działek nr [...], [...], [...], [...] obr. [...], budowa zjazdu z działki nr [...] obr. jw. przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ przedstawił dokonywane kilkakrotnie przez inwestora zmiany w zakresie nazwy, zakresu i programu inwestycji podkreślił brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem, wskazał na przeprowadzoną analizę urbanistyczno - architektoniczną, z której niezbicie wynika, iż w istniejącym kontekście przestrzennym istnieje możliwość wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego. W trakcie postępowania został opracowany projekt decyzji, sporządzona analiza, architektoniczno - urbanistyczna przez osobę uprawnioną znajdującą się na liście, o której mowa w art. 60 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji odniesiono się do podnoszonych w toku postępowania uwag i zastrzeżeń pochodzących od stron postępowania kwestionujących wnioskowaną przez inwestora wysokość elewacji frontowych. Wyjaśniono przedmiot postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji ustalających warunki zabudowy, oraz znaczenie analizy urbanistyczno - architektoniczną. Wynika z niej, iż parametr ten został ustalony na podstawie wyników analizy, w niższej niż wnioskowana przez inwestora wartości.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K. zarzucając, że wydana decyzja narusza, zasady ogólne K.p.a., przepisy postępowania dowodowego oraz przepisy materialne. Strona wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem strony przeprowadzona analiza urbanistyczno -architektoniczna błędnie przyjmuje, że wnioskowana inwestycja o funkcji usługowej będzie kontynuować dotychczasową funkcję w terenie. Nieprawidłowo wedle zarzutu odwołania pominięto negatywną opinię Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia 20.11.2015 r., nie wykonano właściwie zalecenia zarządzenia Prezydenta Miasta K. z dnia 21.01.2015 r. gdyż próba jednokrotnego zorganizowania spotkania nie doszła do skutku. Odwołujący uważa, że droga mailowa zawiadomienia o spotkaniu nie jest skuteczna, gdyż nie daje gwarancji doręczenia. Tak stało się w niniejszym przypadku, gdyż organizowane spotkanie nie doszło do skutku. Zdaniem odwołującego nie wyliczono precyzyjnie powierzchni biologicznej, powinna ona wynosić średnią wartość z terenu analizowanego czyli około 30%. Niewłaściwie ustalono geometrię dachu, jako dach płaski, gdyż w opinii strony powinien to być dach dwuspadowy jak w przeważającej części budynków w obszarze analizowanym. Odnośnie linii zabudowy zapisano w odwołaniu, iż powinna była zostać wyznaczona w oparciu o inny przepis, mianowicie § 4 ust. 3 rozporządzenia, a nie ust. 4 tego przepisu i kontynuować linię zabudowy na działce nr [...], a nie na działce nr [...]. Wysokość elewacji frontowej również nie powinna była zostać wyznaczona w oparciu o przepis § 7 ust.4 rozporządzenia, lecz jako średnia wartość z obszaru analizowanego. Strona podnosi także, że organ I instancji zaniechał określenia ilości miejsc parkingowych pomimo wyraźnego zapisu § 2 pkt.6 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy formułującego taki obowiązek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji teren inwestycji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego co pozwoliło przeprowadzić postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ administracji na zasadzie art.56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami, co oznacza, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej dla siebie - ustalenia warunków zabudowy oczywiście o ile inwestycja jest zgodna z przepisami. Celem postępowania ustalającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie prawa inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji , a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej jak i podustawowej. W aktach sprawy zostały zgromadzone pozyskane w toku postępowania wyjaśniającego wymagane dla wydania decyzji uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy w tym: Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 4.12.2014 i dnia 13.11.2015 r. w zakresie ochrony środowiska, zieleni, wód, gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza i ochrony przed hałasem, oraz z dnia 2.12.2014 r. i dnia 9.12.2015 r. w zakresie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ZIKiT z dnia 3.12.2014 r., 19.07.2010 r. i 3.12.2015 r. w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego, a także opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 5.12.2014 r. w zakresie obszarów objętych nadzorem archeologicznym, opinie i uchwała Rady Dzielnicy [...] z dnia 19.05.2015 r. i 20.11.2015 r., stanowisko Zespołu Urbanistycznego z dnia 14.01.2016 r. powołanego przez Prezydenta Miasta K. zarządzeniem nr [...], oraz "milczące" uzgodnienie projektu decyzji Ministra Środowiska i Marszałka Województwa [...] Projekt decyzji, oraz analiza urbanistyczno - architektoniczna sporządzona została przez uprawnioną do sporządzania takich opracowań inż. arch. I. M. wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Analizatorka wyznaczyła obszar analizowany, stwierdzając, że jest on wystarczający dla wykonania analizy, pozwala na określenie funkcji, cech zagospodarowania terenu i zabudowy dominujących w sąsiedztwie, które powinny być kontynuowane na terenie objętym wnioskiem. W obszarze tym znajdują się działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu , są to, m.in. działki nr [...], [...], [...],[...], [...] obr. [...] W dokonanej charakterystyce terenu autorka analizy podkreśliła, iż w ujęciu urbanistycznym w badanym obszarze obserwuje się intensywną zmianę tkanki wiejskiej i typowej zabudowy dla przedmieść na wielkomiejską zabudowaną budynkami mieszkalnymi jedno i wielorodzinnymi. Niedaleko obszaru analizowanego, lecz poza nim znajdują się zrealizowane już markety [...] W obszarze analizowanym występuje funkcja zabudowy mieszkaniowej jedno - wielorodzinnej, zabudowy usługowej, drogi wewnętrzne i obiekty infrastruktury technicznej. Odwołujący się nie zaprzecza temu ustaleniu jakkolwiek jego zdaniem funkcja usługowa jest reprezentowana tylko przez jeden obiekt na działkach [...] i [...] zaś wskazane duże obiekty handlowo -usługowe znajdują się poza badanym obszarem. Odwołująca się Wspólnota Mieszkaniowa wyraża wątpliwości, co do wprowadzenia obiektów o nowej funkcji (tutaj usługowej) w sąsiedztwo zabudowy o funkcji mieszkaniowej jednakże przeprowadzona przez urbanistę analiza pozwoliła na zaakceptowanie w przedstawionym kontekście urbanistycznym tej konkretnej koncepcji. Istotnym dla przedstawionego stanowiska jest niesporna okoliczność procesu zmian przestrzennych jakie zachodzą w obszarze i terenach sąsiednich. Występuje jak stwierdzono w zaskarżonej decyzji rozwój tych terenów niewątpliwie powodujący większe nasilenie zabudowy w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, Jednakże wprowadzana zabudowa usługowa sprecyzowana przez inwestora jako biurowa, oraz handlowa (w parterach inwestycji) nie stoi w sprzeczności z funkcją mieszkaniową. Wręcz może ją uzupełniać, co przyznawało wielokrotnie orzecznictwo sądów administracyjnych. W rozpatrywanej sprawie wyznaczono w oparciu o przepis § 4 ust.4 rozporządzenia nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 12 m od granicy z działką drogową nr [...] (ul. [...]) jako przedłużenie linii zabudowy budynku na dz nr [...]. Wyznaczenie takiej linii oznacza, iż jest to odległość która nie może zostać przekroczona, ale obiekt może zostać usytuowany w oddaleniu od tej linii. Istotnie tak jak podnosi odwołujący parametr linii zabudowy winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy powinno mieć miejsce wyjątkowo, służyć kontynuacji istniejącej zabudowy, zaś w analizie i decyzji zastosowanie wyjątku powinno zostać szczegółowo uzasadnione. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia zastosowany w niniejszej sprawie dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno - architektonicznej. Z uzasadnienia wyboru takiego ustalenia wynika, że zastany układ zabudowy w obszarze analizowanym nie tworzy jednolitej linii zabudowy, ani też zwartej zabudowy pierzejowej. Budynek na sąsiedniej do terenu inwestycji działce, posiadający częściowo funkcję usługową (zgodną z programem procedowanej inwestycji) jest jednym z budynków wybudowanych w ostatnich latach , później niż zabudowa na dz. [...], kontynuuje linię zabudowy na kolejno usytuowanej dz. nr [...] organu I instancji takie ustalenie ma swoje rzeczywiste uzasadnienie, pozwalające na zachowanie ładu przestrzennego. Ustalony na poziomie 21-22 % wskaźnik powierzchni nowoprojektowanej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji ustalono w oparciu o przepis § 5 pkt. 1 rozporządzenia jako średnią wartość ze wskaźników obliczonych dla wszystkich działek zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym. Udział powierzchni biologicznie czynnej został ustalony w wysokości 30%, co wedle obliczeń analizatora stanowi średnią z terenu analizowanego. Kolegium nie podzieliło zarzutu braku "wnikliwej analizy" tego parametru w skarżonej decyzji. Nie ma podstaw do kwestionowania przyjętego ustalenia, albowiem wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie jest parametrem ujętym w rozporządzeniu. Reguły kształtowania warunków zabudowy ujęte w tym akcie nie mają zastosowania do jego ustalania. W ocenie Kolegium wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla kalenicy na poziomie 9 m do 10,5 jednak nie wyżej niż 238 m npm. w oparciu o przepis § 7 ust.4 posiada uzasadnienie polegające na konieczności dostosowania przyszłej zabudowy do wysokości budynków istniejących w terenie, po jednej jej stronie zabudowy niższej mieszkaniowej jednorodzinnej i po drugiej stronie wysokości budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Obszerne uzasadnienie tego stanowiska znalazło się w uzupełnieniu analizy z dnia 12.01.2016 r. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. [...] (w świetle opinii zarządcy drogi - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.).

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], [...] w K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 2 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji obarczoną wadami, którą to decyzję z uwagi na wymienione okoliczności organ obowiązany był w całości uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania;

2/ art. 15 K.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności i nierozpoznanie sprawy przez organ II instancji;

3/ art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w treści odwołania przez organ II instancji;

4/ art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez to, że organ nie dokonał oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu, a jedynie zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie stanowiska w sprawie przytaczając je w całości w treści decyzji;

5/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1 K.p.a.;

6/ art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

7/ § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy;

8/ § 4, 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą -budowa siedmiu budynków usługowych z garażami podziemnymi i wbudowanymi oraz miejscami postojowymi. Zdaniem skarżącego decyzja jest wadliwa, ponieważ organ nie dokonał weryfikacji czy wniosek o wydanie decyzji (wielokrotnie zmieniany) został złożony przez osobę uprawnioną do działania w imieniu spółki - wnioskodawcy, ponadto decyzja została wydana w oparciu o nieaktualne albo wydane dla innej inwestycji zapewnienia dostawców mediów mające wykazać, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zdaniem skarżącego organ naruszył także zasadę dwuinstancyjności gdyż zamiast samodzielnie rozpatrzyć ponownie sprawę, przyjął ustalenia organu I instancji a także w sposób niedopuszczalny zwrócił się do tego organu o odniesienie się do zarzutów odwołania. Zdaniem sądu zarzuty te są bezpodstawne.

Tytułem wstępu wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr [...], poz. 1588 (dalej; rozporządzenie) określone zostały zasady ustalania parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno- architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Ten ostatni przepis ma znaczenie przy ocenie czy sporządzający analizę urbanista prawidłowo ustal wielkość obszaru analizy tj. obszaru w którym uwarunkowania architektoniczne i parametry istniejącej zabudowy stanowią wyznacznik dla ustalenia parametrów nowej (planowanej) zabudowy.

Analizę urbanistyczno–architektoniczną sporządza uprawniony architekt lub urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia kontroli sporządzonej w sprawie analizy, stanowi ona bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Dokonując oceny postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji a utrzymanego w mocy orzeczeniem organu odwoławczego, sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością eliminacji skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Granice obszaru analizowanego, przyjęto w minimalnej, dopuszczonej przepisami wielkości – trzykrotności szerokości elewacji frontowej (78 m.). Wbrew zarzutom skargi, sposób ustalenia wielkości obszaru analizowanego jest określony w części tekstowej analizy. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę wykazującą, iż na obszarze tym występuje zabudowa, która pozwala określić wymogi dotyczące planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jako działki podobne – gwarantujące zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa wskazano działki nr. : [...], [...], [...], [...] i [...]. Wprawdzie w wynikach analizy stanowiących załączniku do decyzji organu I instancji, nie wskazano szczegółowo, na czym polega podobieństwo zagospodarowania tych działek do inwestycji planowanej, w szczególności czy na działkach tych jest zabudowa usługowa, gwarantująca zachowanie kontynuacji funkcji tego obszaru tj. między innymi funkcji usługowej, ale w skardze podano, iż na jednej z tych działek (nr [...]) oraz na działce nr [...] jest posadowiony obiekt usługowy. Są to działki dostępne do tej samej drogi publicznej – ul. [...], zlokalizowane naprzeciwko nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. W ocenie sądu fakt ten (przyznany przez stronę skarżącą) jest wystarczający do uznania, iż zasady dobrego sąsiedztwa zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania, nie narusza. Ustawa w art. 61 ust. 1 wprowadziła wymóg istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej do tej samej drogi publicznej jako warunek wystarczający do ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego mającego stanowić kontynuacje funkcji danego obszaru. Istnienie jednej działki sąsiedniej dostępnej do tej samej drogi publicznej (w orzecznictwie dopuszcza się także szersze ujęcie tej zasady, jako działki w obszarze analizy - niekoniecznie dostępnej do tej samej drogi publicznej) a gwarantującej zachowanie funkcji terenu jest zupełnie wystarczającym do uznania, iż planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy. Wskazać też należy, iż w analizie podano, iż poza obszarem analizy, w stosunkowo niewielkiej odległości istnieje wielkopowierzchniowa zabudowa usługowa ([...]), jednakże zabudowa ta nie była brana pod uwagę, przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia, co jednobocznie wynika z treści analizy a wielkość obszaru analizy nie budzi wątpliwości – została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jak mowa zaś wyżej, zabudowa usługowa na działkach nr [...] oraz nr [...] a także co wynika z decyzji organu I instancji na sąsiedniej działce nr [...] pozwala jednoznacznie stwierdzić, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji – funkcji częściowo usługowej w obszarze analizowanym.

Zostały spełniane także pozostałe warunki określone w art. 61 ust 1 ustawy. Teren opięty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej, nie wymaga też zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Odnośnie tego ostatniego warunku, wbrew zarzutom skargi w aktach administracyjnych istnieją aktualne oświadczenia dostarczycieli mediów o zapewnieniu możliwości ich przyłączenia dla planowanej inwestycji tj. budowy siedmiu budynków usługowych tj. Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 1 sierpnia 2015 r. oraz [...] S.A. z 22 lipca 2015 r. Drobne nieścisłości w tych dokumentach jak brak wskazania jako jednej z działek planowanej inwestycji działki nr [...] (pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 1 sierpnia 2015 r.) czy wskazanie, jako nazwa planowanej inwestycji, oprócz budowy 7 budynków usługowych także jednego budynku mieszkalnego (pismo [...] S.A. z 22 lipca 2015 r.) nie dyskredytuje tych dokumentów jako dokumentów mających wykazać, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Oświadczenia te mają wykazać jedynie, że planowana inwestycja będzie mogła w przyszłości być wyposażona w niezbędne media – zapewniające normalne funkcjonowanie obiektów będących przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Brak wymienienia w jednym z tych pism numeru jednej z wielu działek objętych tym zamierzeniem w żaden sposób nie wpływa na fakt, iż podmiot wystawiający dokument zapewnia, że będzie miało ono (zamierzenie) możliwość zasilania w wodę i odprowadzania ścieków na warunkach określanych w piśmie. Także wskazanie dodatkowego obiektu w drugim, z tych pism nie zmienia faktu, że jego wystawca zapewnia o możliwość przyłącza projektowanych obiektów – siedmiu budynków usługowych do istniejącej infrastruktury energetycznej. Tym samym uznać należy, iż potencjalny inwestor dysponował zapewnieniami, stosownych podmiotów, iż inwestycja polegająca na realizacji siedmiu obiektów usługowych na wskazanym obszarze, ma możliwość dostawy prądu, wody oraz odbioru ścieków. Brak takiego zapewnienia od dostawcy gazu także w ocenie sądu nie wpływa na uznanie, że teren na którym ma być realizowane przedmiotowe zamierzenie ma wymagane prawem uzbrojenie. W przepisie art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy mowa o uzbrojeniu terenu wystarczającym dla danego zamierzenia budowlanego. Nie każda inwestycja musi mieć taki sam stopień uzbrojenia terenu w media. W szczególności inwestor może nie mieć zamiaru doprowadzania do przyszłych obiektów instalacji gazowych. W praktyce taka sytuacja zwłaszcza na obszarach miast, gdzie działają miejskie przedsiębiorstwa zaopatrzenia z ciepło jest częsta jeżeli nie standardowa. Brak zatem oświadczenia dostawcy gazu o możliwości wpięcia planowanej inwestycji w istniejącą lub projektowaną sieć gazową nie może być uznane za brak który skutkuje wadliwością rozstrzygnięć organu administracji, tym bardziej, iż organ ustalił i zamieścił w treści decyzji (załącznik nr I), że jest możliwość przyłączenia (planowanej inwestycji) do miejskiej sieci ciepłowniczej w oparciu o wysokoparametrową rozdzielczą sieć ciepłowniczą 2X 200 wykonaną rurociągami preizolowanymi przebiegającej na zachód od planowanej zabudowy na warunkach określonych przez [...] S.A.

Także parametry planowanej zabudowy zostały w ocenie sądu ustalona w sposób prawidłowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono jako średni z obszaru analizy tj. na podstawie § 5 pkt 1 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej ustalono w przedziale ode 8 m. do 11 m. Wyniki analizy w sposób przekonujący uzasadniają, dlaczego odstąpiono od wyznaczenia tego parametru na podstawie § 6 pkt 1 rozporządzeni. Określenie tego parametru na podstawie średniej z obszaru analizy (średnia wartość tego parametru wynosi 156,69 m.) skutkowało by, z uwagi na szerokość nieruchomości, koniecznością realizacji planowanych obiektów w zbyt dużym zbliżeniu do działek sąsiednich. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w przedziale od 9 do 10,5 m. na podstawie § pkt 4 z uzasadnieniem, iż teren inwestycji znajduje się pomiędzy terenami o wyższej i niższej zabudowie a tak wyznaczony wskaźnik będzie uzasadniony uwarunkowaniami przestrzennymi. Linia zabudowy została ustalona jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] z uzasadnieniem dlaczego odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 pkt 1 lub 3. Wbrew stanowisku skarżącego sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organu odwoławczego wzywającego organ I instancji o wyjaśnienia kwestii związanych z ustalaniem tego parametru a stanowiących zarzuty odwołania. Zgodnie z art. 60 ust 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 (uprawniony urbanista), albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2016 r. II OSK [...] cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Zatem ewentualne braki w tej analizie, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 5 u.p.z.p. sporządza architekt lub urbanista, mogą uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, jeżeli zostanie wykazane, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolei w wyroku z dnia 31 stycznia 2014 r. II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd iż zarówno dokonanie oceny analizy funkcji i cech zabudowy otaczającej teren zamierzonej inwestycji, jak i sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest dokonywane przez osobę posiadającą szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego.

Pogląd prawny zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przytoczonych orzeczeniach w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Postępowanie w sprawie ustalania warunków zabudowy ma specyficzny charakter. W postępowaniu tym ustalane są uwarunkowania przestrzenno-architektoniczne dla zamierzenia inwestycyjnego które to ustalenia wiążą organy administracji architektoniczno-budowlanej na etapie udzielania pozwolenia na budowę (art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Ustalenie tych parametrów wymaga wiedzy specjalistycznej. Wiedzę taką posiadają urbaniści i architekci. Ustawodawca osobom tym powierzył kompetencje w zakresie sporządzania projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak mowa o tym wyżej sporządzenie tego projektu poprzedza sporządzenie przez te same osoby analizy urbanistyczno –architektonicznej stanowiącej zasadniczy element dowodowy w sprawie. W oparciu o ustalenia z analizy organ ustala parametry nowej, planowanej zabudowy. Organ dokonuje kontroli analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ale wszelkie ustalenia zawarte w decyzji muszą opierać się o analizę i być zamieszczone w projekcie decyzji. Jeżeli organ stwierdza nieprawidłowości lub ma wątpliwości co do prawidłowości analizy lub projektu decyzji, powinien wezwać urbanistę do usunięcia nieprawidłowości lub wyjaśnienia spraw wątpliwych. W postępowaniu przed organem II instancji, którym to organem jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze brak możliwości dokonywania nowych (a więc opartych o nową analizę i projekt decyzji, co do których istnieje wymóg by sporządził je uprawniony urbanista lub architekt) ustaleń przez ten organ, który pracowników o takich kompetencjach zawodowych z zasady nie zatrudnia. Ponowne rozpatrzenie sprawy sprowadza się do kontroli prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ I instancji a w razie wątpliwości co do tych ustaleń organ odwoławczy wręcz powinien wezwać organ I instancji do wyjaśnienia okoliczności wątpliwych – w praktyce wątpliwości te wyjaśnia osoba sporządzająca projekt decyzji a więc osoba o szczególnych kompetencjach i kwalifikacjach w zakresie urbanistyki lub architektury. Niewyjaśnienie tych wątpliwości może skutkować wydaniem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Jeżeli jednakże wyjaśnienia organu I instancji są w ocenie organu odwoławczego miarodajne i stanowią podstawę do dokonania ustaleń fragmentów stanu faktycznego w zakresie stwierdzonych wcześniej luk czy wątpliwości, brak jakichkolwiek podstaw by uznać, że organ II instancji, który takie ustalenia dokonuje w jakikolwiek sposób naruszał zasadę dwuinstancyjności.

W niniejszej sprawie organ II instancji dostrzegając lukę w ustaleniach stanu faktycznego w zakresie kryteriów w oparciu o jakie dokonano ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji, wezwał organ I instancji o przekazanie wyjaśnień w tym przedmiocie (luki w analizie) a po przekazaniu tych wyjaśnień ustalił, iż linia zabudowy stanowi przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej zabudowanej budynkiem o funkcji częściowo usługowej i który kontynuuje linię zabudowy na kolejno usytuowanej działce nr [...]. Postępowanie to w żaden sposób nie naruszyło zasady dwuinstancyjności. Przeciwnie było postępowaniem mającym pełne oparcie w procedurze administracyjnej. Zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak mowa wyżej luki w postępowaniu dowodowym dotyczyły analizy urbanistyczno-architektonicznej, organ odwoławczy miał więc pełne podstawy żądać od organu I instancji dodatkowych wyjaśnień stanowiących w istocie element procesu dowodowego w oparciu o który dokonano ustaleń stanu faktycznego.

Pozostałe zarzuty skargi także nie znajdują uzasadnionych podstaw. S. K. który dokonał korekty wniosku o ustalenia warunków zabudowy we wrześniu 2015 r. był jednocześnie osobą, która imieniem spółki pierwotnie złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Z uwagi na jawność KRS organ miał możliwość bieżącej kontroli tej kwestii (reprezentacji spółki) bez wezwań o wykazanie tej okoliczności przez złożenie do akt dokumentu – odpisu KRS (brak takiego formalnego wymogu) a znamiennym jest także to, iż aktualnie S. K. w KRS ujawniony jest jako uprawniony do jednoosobowej reprezentacji prezes zarządu [...] Sp. z o.o., która to spółka jest komplementariuszem [...] Sp. z o.o., Spółki Komandytowo Akcyjnej - podmiotem uprawnym do jej reprezentacji w zakresie wszelkich czynności sądowych i pozasądowych. Zarzut dotyczący negatywnej opinii Rady Dzielnicy [...] jest bezzasadny. Opinia Rady Dzielnicy w procesie ustalania warunków zabudowy nie jest dla organu prowadzącego to postępowanie wiążąca. Organ nie naruszył więc obowiązujących przepisów nie uwzględniając tej opinii przy wydawaniu przedmiotowej decyzji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.