Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 414/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 , art. 8 i art. 12 oraz art. 35 § 1 - 5 w zw. z art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Jakimowicz del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 71/16 w sprawie ze skargi K.S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od K.S. na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 71/16, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym skargi K.S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2015 r. K.S. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji powykonawczej dla inwestycji pn.: "Dokończenie budowy wielofunkcyjnego budynku [...] wraz z obiektami towarzyszącymi, wjazdami, dojazdami, parkingami oraz infrastrukturą techniczną".

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), odmówił udzielenia K.S. informacji publicznej w zakresie obejmującym informacje zawarte we wniosku z dnia 20 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji podał, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, a jej udostępnienie służyłoby realizacji interesu prywatnego, a nie publicznego. Wytworzenie przedmiotowej informacji wymagałoby powierzenia grupie pracowników czynności polegających na dokonaniu oceny dokumentów źródłowych, ich selekcji i przegraniu na dostarczony nośnik, co świadczy o konieczności jej przetworzenia.

Na skutek wniesienia przez K.S. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia 21 lipca 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że w tej sprawie stanowisko Prezydenta Miasta [...] jest niekonsekwentne. Nadając wnioskowanej informacji charakter informacji przetworzonej poinformował, że po wykazaniu spełnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego niezwłocznie ją przekaże. Zdaniem Kolegium, jeżeli rzeczywiście udzielenie informacji publicznej wymaga znacznej pracy, to nie jest możliwe jej niezwłoczne udostępnienie. Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż hipotetyczne powoływanie się przez Prezydenta Miasta [...] na potencjalną możliwość istnienia we wnioskowanej informacji danych, których udostępnienie podlega ograniczeniu, na podstawie art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., nie stanowi wystarczającego powodu do odmowy jej udostępnienia. Gdyby tak było organ pierwszej instancji powinien wskazać, jakie tajemnice podlegają ochronie, a także podmioty, których dobro jest chronione.

Prezydent Miasta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmówił udzielenia K.S. informacji publicznej w zakresie obejmującym informacje zawarte we wniosku z dnia 20 kwietnia 2015 r., w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.), powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy. Podał, że wykonawca robót wdrożył politykę ochrony informacji poufnych, zawiera z pracownikami umowy o poufności, posiadają oni indywidualne hasła do komputerów, zainstalował ochronę zewnętrzną obiektów wraz z monitoringiem, a także prowadzi księgę gości i wydaje przepustki.

Na skutek wniesienia przez K.S. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia 23 października 2015 r. uchyliło w całości decyzję, od której wniesiono odwołanie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że organ pierwszej instancji powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy i podwykonawców nie wykazał, czy określone przez przedsiębiorców informacje stanowią tajemnicę, której ujawnienie narazi w istotny sposób ich interes. Zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa co do wykonania prac budowlano-montażowych, na podstawie umowy zawartej z podmiotem sektora finansów publicznych, stanowi odstępstwo od zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych i jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, przy spełnieniu wymogów ustawowo określonych. Prezydent Miasta [...], rozpatrując wniosek strony był zobowiązany – po uprzednim przeprowadzeniu samodzielnego badania i dojściu do przekonania, że twierdzenia podmiotów gospodarczych są zasadne – w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wskazać, jakie konkretnie wartości gospodarcze podlegają ochronie w oparciu o przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz u.d.i.p. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie wskazał wartości gospodarczych, ale również nie ustalił, jakie działania podjęli przedsiębiorcy, zmierzając do zachowania w poufności takich informacji, przez wszystkie osoby i podmioty mające dostęp do tej informacji (np. inwestora, któremu w ostateczności podlega przekazaniu dokumentacja budowlana i powykonawcza).

W związku z powyższym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że ponownie ustalenia wymaga nie tylko jakie są obecnie (po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej) podejmowane działania mające za zadanie zachowanie w poufności określonych informacji, ale również jakie działania podjęto w przeszłości, gdy wykonawca przekazał cały pakiet dokumentów powykonawczych, gdyż nie cała dokumentacja powykonawcza musi zawierać informacje wskazywane przez podmioty gospodarcze jako podlegające z ich punktu widzenia ochronie przed udostępnieniem osobom trzecim. W przypadku potwierdzenia takiej hipotezy, organ odwoławczy zalecił, aby organ pierwszej instancji przed ewentualnym wydaniem decyzji odmownej rozważył udostępnienie żądanej informacji przynajmniej w tej jej części, która nie dotyczy tajemnicy przedsiębiorcy.

Prezydent Miasta [...] trzecią z kolei decyzją, tym razem z dnia 12 listopada 2015 r. odmówił udzielenia K.S. informacji publicznej w zakresie obejmującym informacje zawarte we wniosku z dnia 20 kwietnia 2015 r., powołał się na art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Uznał, że dokumentacja powykonawcza nie podlega udostępnieniu, gdyż zawiera tajemnice przedsiębiorstwa wykonawców i podwykonawców.

Na skutek wniesienia przez K.S. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia 12 stycznia 2016 r. uchyliło w całości decyzję, od której wniesiono odwołanie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podtrzymało stwierdzenie, że nie cała przekazana Prezydentowi Miasta [...] dokumentacja powykonawcza musi zawierać informacje oceniane przez podmioty gospodarcze, jako podlegające ochronie przed udostępnieniem osobom trzecim. W przypadku, gdy część dokumentacji powykonawczej została zamieszona w Biuletynie Informacji Publicznej, a wnioskodawczyni wystąpiła o udostępnienie całej dokumentacji powykonawczej, zadaniem organu pierwszej instancji (w przypadku, gdy nosił się z zamiarem odmowy udostępnienia części dokumentacji powykonawczej, nieujawnionej w BIP) było wskazanie wnioskodawczyni strony BIP jako źródła dostępu do części z żądanej informacji. W tej sprawie, Prezydent Miasta [...] pominął fakt ujawnienia części dokumentacji powykonawczej w Biuletynie Informacji Publicznej i przedmiotową decyzją odmówił udostępnienia wnioskodawczyni całej żądanej informacji publicznej. Zdaniem Kolegium, wprawdzie organ pierwszej instancji od podwykonawców konsorcjum uzyskał stanowiska co do potrzeby ochrony w przedmiotowym postępowaniu, które wykazywały powiązania dokumentacji powykonawczej z tajemnicami ich przedsiębiorstw, to jednak było to niewystarczające. W sprawie wymagane było samodzielne zbadanie przez dysponenta informacji publicznej, czy w rzeczywistości występują wskazywane przez tych przedsiębiorców okoliczności i czy niosą one za sobą określone wartości gospodarcze, przemawiające za ewentualnym ograniczeniem dostępu do informacji publicznej. W sytuacji, gdy część dokumentacji powykonawczej została ujawniona w Biuletynie Informacji Publicznej, zadaniem organu pierwszej instancji było szczególnie krytyczne podejście do oświadczeń przedsiębiorców i ich zweryfikowanie w taki sposób, aby wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej można byłoby uznać, że zrealizowano podstawowe zasady postępowania, o których mowa w art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Prezydent Miasta [...] kolejną czwartą decyzją, w tym przypadku z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówił udzielenia K.S. informacji publicznej w zakresie obejmującym informacje zawarte we wniosku z dnia 20 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji dokonał analizy przekazanej przez wykonawcę dokumentacji powykonawczej, w skład której wchodziła dokumentacja budowy zaktualizowana o zmiany, które wystąpiły w toku budowy oraz obmiary geodezyjne wykonanego obiektu. Stwierdził, że dokumentacja powykonawcza składa się z dokumentacji projektowej (tzw. dokumentacja pierwotna) oraz dokumentacji, która została wytworzona podczas procesu budowlanego z naniesionymi zmianami w trakcie budowy, a także stworzonej przez wykonawcę na potrzeby budowy (m.in. dokumentacja warsztatowa, systemy multimedialne, dokumentacja wykonawcza ścian mobilnych, akustycznych) zawierająca informację o zastosowanych urządzeniach i materiałach oraz technologii wykonania prac i montażu, a także dzienniki budowy (zwana dalej dokumentacją wtórną). Wskazał wnioskodawczyni miejsce na stronie Biuletynu Informacji Publicznej , gdzie znajduje się dokumentacja projektowa "pierwotna", tj. bez naniesionych zmian w trakcie budowy, co spowodowało, że uzyskała dokumentację projektową (projekt budowlany, projekt wykonawczy, przedmiary robót, Specyfikacje Techniczne Wykonania i Odbioru Robót Budowlanych, Szczegółowe Specyfikacje Techniczne Instalacje Niskoprądowe). Natomiast nie udostępnił dokumentacji, która powstała podczas całego procesu budowlanego (zmiany powstałe podczas budowy) oraz dokumentacji wytworzonej przez wykonawcę na potrzeby budowy (m.in. dokumentacja warsztatowa, systemy multimedialne, dokumentacja wykonawcza ścian mobilnych akustycznych) zawierającą informację o zastosowanych urządzeniach i materiałach oraz technologii wykonania prac i montażu a także dzienniki budowy (dokumentacja "wtórna").

Organ pierwszej instancji podał, że generalny wykonawca robót budowlanych, który dokończył budowę obiektu, sprecyzował złożone dotychczas oświadczenia stwierdzając, że brak zgody na udostępnienie podmiotom trzecim wytworzonej w ramach budowy dokumentacji powykonawczej dotyczy części, tzw. dokumentacji "wtórnej". Wyjaśnił treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przedstawiając definicję przedsiębiorcy, w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.) podał, że jest to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osoba prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Dokonał także wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", w świetle przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a także art. 39 ust. 2 Porozumienia w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (Dz. U z 1996 r., nr 32, poz.143). Wskazał m.in., że o uznaniu konkretnej informacji za tajemnicę decyduje przedsiębiorca, gdyż winna ona służyć ochronie jego ważnych interesów, w sytuacji, gdy nie są one chronione, a są związane z wartością gospodarczą i negatywnymi konsekwencjami jej ujawnienia w konkurencyjnym obrocie gospodarczym. Uznał, że w niniejszej sprawie istotna jest wola przedsiębiorcy, gdyż to właśnie "tajemnica przedsiębiorcy" jest objęta ochroną prawną przez przepisy u.d.i.p.

W ocenie Prezydenta Miasta [...], dokumentacja powykonawcza tzw. "wtórna" posiada wartość gospodarczą i została stworzona na potrzeby budowy rozwiązania o charakterze technicznym i handlowym i z tego powodu podlega ochronie prawnej. Firmy podjęły odpowiednie środki w celu ochrony tych wartości przed dostępem do nich osób trzecich, a także wyraziły wolę ochrony tych informacji, jako ich tajemnicy. Dokumentacja powykonawcza nie została publicznie udostępniona i ma charakter poufny ze względu na swą wartość gospodarczą. Nieuprawnione udostępnienie tej dokumentacji może narazić na olbrzymią szkodę, ponieważ zastosowane w niej rozwiązania techniczne i handlowe są w całości rozwiązaniami oryginalnymi, a ich upublicznienie stanowiłoby poważne zagrożenie konkurencji i pozycji na rynku wykonawcy.

Zdaniem organu pierwszej instancji, w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnicą przedsiębiorstwa może być samo zestawienie elementów informacji poufnej, nawet w przypadku, gdy poszczególne elementy są dostępne publicznie dla osób, które się tym zajmują. Dokonując analizy zawartości posiadanej dokumentacji ustalił, że w tym przypadku elementem składowym tajemnicy przedsiębiorstwa jest wiedza i doświadczenie, które obejmują cały zespół elementów tworzących proces budowlany, na który składają się rozwiązania konstrukcyjne, instalacyjne, dokumentacja techniczna, sposób produkcji i zabudowy, użyte materiały. W przypadku tej budowy fakt, że podstawowe informacje o obiekcie są jawne nie może decydować o odebraniu całości wiadomości o budowie przymiotu poufności. Tym bardziej, że cała dokumentacja powykonawcza powstała w toku realizacji inwestycji nie została podana do publicznej wiadomości. W toku prac projektowo-budowlanych została wykorzystana wiedza, doświadczenie oraz odpowiedni dobór środków i nakładów, które pozwoliły przedsiębiorcy na wykorzystanie powszechnie dostępnych informacji związanych z powstaniem obiektu i stworzenie, już na podstawie własnych prób i doświadczeń dokumentacji technicznej, określonego sposobu budowy przy odpowiednim doborze i wykorzystaniu materiałów budowlanych. Przyjęte rozwiązania w skali całego obiektu pozwoliły na powstanie szczególnej przestrzeni w mieście. Realizacja tego projektu przyczyniła się do wzrostu atrakcyjności i rozpoznawalności miasta na rynku krajowym i zagranicznym, spowodowała napływ przedsiębiorców i tym samym stała się istotnym elementem budowy nowego wizerunku.

Prezydent Miasta [...] uznał, że z uwagi na wartość obiektu, wykorzystane w toku jego realizacji projekty, opracowania wytworzone podczas procesu budowlanego w tym rozwiązania techniczne i technologiczne zastosowane na etapie wykonawstwa posiadają dużą wartość ekonomiczną mającą znaczenie dla podmiotów konkurencyjnych. Udostępnienie tych informacji może skutkować powstaniem po stronie przedsiębiorcy szkody i wpłynąć na zdobycie podobnych kontraktów przez konkurencję, co z punktu widzenia rynkowego oraz interesu przedsiębiorcy jest kluczowym elementem prowadzonej działalności. Branża budowlano-instalacyjna rządzi się specyficznymi prawami. Pozyskanie kolejnych klientów jest niezwykle istotne, a zdobyte doświadczenie i wydane referencje są potwierdzeniem rzetelności firmy i kształtują jej pozycję i renomę na rynku. Z tego względu przyjął, że cel wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika z interesu prywatnego wnioskodawczyni, a nie z interesu publicznego.

W wyniku wniesienia przez K.S. odwołania od powyższej decyzji sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia 25 marca 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podało, że organ pierwszej instancji w szczegółowo przeprowadzonym postępowaniu wykazał, jaka dokumentacja, z całości dokumentów dotyczących budowy, zawiera tajemnice przedsiębiorców podlegające ochronie. Samodzielnie ustalił jaka część z dokumentacji powykonawczej zawiera informacje o istotnym znaczeniu gospodarczym dla tych przedsiębiorców, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na ich konkurencyjność.

W skardze na bezczynność Prezydenta Miasta [...], skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, K.S. wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie dwóch tygodni i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podała, że Prezydent Miasta [...] działa jedynie formalne i teoretycznie. Podejmuje czynności w ustawowych terminach, a w rzeczywistości sprawa nie została rozpoznana i organ nie zmierza do jej załatwienia. Przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdziła, że o intencjach tego organu o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania świadczy treść wydawanych decyzji oraz brak reakcji na kolejne decyzje organu odwoławczego. W ocenie skarżącej, Prezydent Miasta [...] w sposób zaplanowany wydaje wadliwe decyzje, które następnie są eliminowane przez organ drugiej instancji. Brak od blisko 11 miesięcy prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej świadczy o zamierzonym przewlekaniu postępowania i pozorowaniu czynności administracyjnych, co stanowi m.in. powstrzymywanie się od czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, czyli bezczynność, a także niezastosowanie się do towarzyszących decyzji kasacyjnej wskazań organu odwoławczego w kwestii okoliczności, które należy brać pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że w niniejszej sprawie nie pozostaje w bezczynności, gdyż w toku postępowania podejmował różne czynności w celu wyjaśnienia sprawy, jak również wydawał decyzje administracyjne. Stwierdził, że postępowanie było prowadzone z zachowaniem przepisanych prawem terminów, a podejmowane czynności były niezbędne do prawidłowego wyjaśnienia sprawy i wynikały w znacznej części ze wskazówek udzielonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. K.S. w skardze na bezczynność, nie zarzuciła uchybienia przez organ jakiemukolwiek terminowi, a jedynie podała, że do dnia wniesienia skargi nie uzyskała dostępu do wnioskowanej informacji. Zdaniem Prezydenta Miasta [...], stanowisko skarżącej odnosi się do kwestii merytorycznej, a nie formalnej prowadzonego postępowania, a ten aspekt działania organu podlega weryfikacji w drodze odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że jest mu znany z urzędu fakt, iż powołana wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], będąca ostatnią decyzją wydaną w tej sprawie, na skutek skargi wniesionej przez K.S. stała się przedmiotem kontroli tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 13 lipca 2016r. sygn. akt IV SA/Gl 440/16 uchylił zaskarżoną decyzję.

Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku przedstawił regulację prawną dotyczącą bezczynności organu zawartą w art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 i art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej w skrócie "P.p.s.a."), a także wyjaśnił zagadnienie bezczynności organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej.

Wskazał, iż aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12). Skarga na bezczynność ma na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy, gdyż bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2453/10 i postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 109/10). Dopiero niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani też niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że organ pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05).

Przepisy u.d.i.p. stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych w tej ustawie formach (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze – przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 w związku z art. 6; po drugie – adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne; a po trzecie – zgodnie z art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W postępowaniu, którego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej, przepisy procedury administracyjnej mają zastosowanie tylko w sytuacjach, w których wniosek o udzielenie informacji publicznej zostaje rozpatrzony w formie decyzji administracyjnej. Następuje to w przypadkach wyraźnie wskazanych w przepisach u.d.i.p. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji. Z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że do decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że mają one zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09).

W tej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu – Prezydenta Miasta [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wnioskowanej przez skarżącą pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. dotyczącej dokumentacji powykonawczej dla inwestycji pn.: "Dokończenie budowy wielofunkcyjnego budynku [...] wraz z obiektami towarzyszącymi, wjazdami, dojazdami, parkingami oraz infrastrukturą techniczną".

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy zostały spełnione trzy przesłanki niezbędne do zastosowania u.d.i.p. Po pierwsze, adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest Prezydent Miasta [...], a więc podmiot wymieniony art. 4 ust. u.d.i.p., który jest w jej posiadaniu. Przedmiotem żądania jest informacja publiczna, w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przy uwzględnieniu regulacji art.1 i art.3 ust. 2 u.d.i.p., gdyż dokumentom obiektu budowlanego należącego do gminy nadano charakter informacji publicznej, co doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie.

W sprawie jest niesporne, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił K.S. udzielenia informacji publicznej objętej tym wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Prezydent Miasta [...] kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. ponownie odmówił udzielenia wnioskowanej informacji powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. po raz kolejny uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Prezydent Miasta [...] w dniu [...] listopada 2015 r. wydał trzecią decyzję odmowną wskazując, że dokumentacja powykonawcza zawiera tajemnice przedsiębiorstwa wykonawców oraz podwykonawców i nie podlega ujawnieniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie Prezydent Miasta [...] w dniu [...] stycznia 2016 r. wydał czwartą decyzję odmowną, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymało w mocy.

Jak wcześniej podano, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 440/16 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazania stwierdzenia, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p. Wyjaśnił, że dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu, w wyżej wymienionej sprawie sądowoadministracyjnej niepełne akta administracyjne nie pozwalały organowi na ocenę charakteru informacji zawartych we wniosku skarżącej z dnia 20 kwietnia 2015 r., zwłaszcza czy odpowiadają one przesłankom poufności.

W świetle powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek skarżącej z dnia 20 kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej został rozpatrzony, gdyż Prezydent Miasta [...] w dniu 27 stycznia 2016 r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji publicznej. Nastąpiło to przed wniesieniem skargi do Sądu, co miało miejsce w dniu 14 marca 2016 r. Wyjaśnił, że w sprawie skargi na bezczynność organu sąd administracyjny orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Fakt wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z dnia [...] marca 2016 r., a następnie jej uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 440/16 skutkowało niemożnością uwzględnienie skargi w oparciu o art. 149 P.p.s.a. Niecelowe byłoby bowiem zobowiązywanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji, którą ten organ już wydał w dniu [...] stycznia 2016 r. i na dzień orzekania funkcjonuje ona w obrocie prawnym. Wyjaśnił, że w sprawie skargi na bezczynność rolą Sądu nie jest dokonywanie oceny merytorycznej decyzji wydanych przez organy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K.S., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-5 w zw. z art. 36 § 1-2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy organ, którego działanie poddano kontroli Sądu, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmowę załatwienia sprawy rozumianej jako dokonanie czynności technicznej, tj. udostępnienia skarżącej informacji publicznej w terminie i w rezultacie naruszył prawo skarżącej do uzyskania informacji publicznej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a., poprzez błędną kontrolę postępowania organu, co doprowadziło do oddalenia skargi mimo naruszenia przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez przyjęcie jako podstawę rozstrzygnięcia stanu sprawy z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych, wynikających z akt administracyjnych, a także wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem stanowiska skarżącej podanego w sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej łącznie ze skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 103/16.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] nie pozostaje bezczynny, mimo że od ponad półtora roku bezpodstawnie odmawia K.S. udostępnienia informacji publicznej. Formalnie organ w ustawowych terminach wydaje decyzje, to jednak sprawa z jej wniosku z dnia 20 kwietnia 2015 r. do dnia dzisiejszego nie została załatwiona. W ocenie autora skargi kasacyjnej, pozorowanie przez organ czynności administracyjnych jest formą pozostawania w bezczynności (ewentualnie formą przewlekłego załatwiania sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił faktu, że w sprawie doszło do naruszenia praw K.S. poprzez uniemożliwienie jej przez Prezydenta Miasta [...] uzyskania informacji publicznej w rozsądnym terminie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, ograniczenie przez Sąd pierwszej instancji oceny działań Prezydenta Miasta [...] wyłącznie do ustalenia, czy wydaje on jakiekolwiek decyzje w przewidzianych ustawą terminach stanowi zachętę dla organu administracji do dalszego pozorowania czynności i łamania prawa. O rzeczywistych intencjach organu, tj. pozostawienia sprawy bez rozpoznania, świadczy właśnie treść wydawanych przez Prezydenta Miasta [...] decyzji oraz brak reakcji organu na kolejne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszeniu podanych w niej przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 35 §1 – 5 w zw. z art. 36 § 1-2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a., są bezzasadne. Sposób sformułowania przez skarżącą kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, że nie odnoszą się one do instytucji bezczynności organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej.

Wyjaśnić należy, iż na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza, iż w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p. nie rozpoznaje wniosku w tym przedmiocie w żaden sposób, "milczy" wobec wniosku, to jest nie podejmuje czynności materialno – technicznej udostępnienia informacji, ani nie wydaje decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czy też nie podejmuje innej czynności do podjęcia której upoważniają go przepisy u.d.i.p. (np. nie zawiadamia wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną lub że nie posiada żądanej informacji – art. 14 u.d.i.p.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest przewidziana dla sytuacji, gdy przedmiotowa informacja istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Natomiast nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji. O tym fakcie podmiot ten winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. W takim przypadku organ winien pisemnie zawiadomić wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż uszło uwadze jej autora, że w sprawie bezczynności organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej podstawę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego mogą stanowić wyłącznie przepisy art. 149 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi i art. 151 P.p.s.a. w przypadku oddalenia skargi. Oznacza to, że w tego rodzaju sprawie powołany w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł być przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie stosowany. Ponadto stwierdzić należy, iż autor skargi kasacyjnej stawiając zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-5 w zw. z art. 36 § 1-2 K.p.a., nie dostrzegł, że w tej sprawie powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego także nie mogły być stosowane. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako ustawa szczególna reguluje kwestie związane z dostępem do tego rodzaju informacji w sposób kompleksowy, a termin załatwienia wniosku określa art. 13 tej ustawy. Oznacza to, że w tej sprawie możliwość stosowania powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest wyłączona. Z tego względu zarzut naruszenia przepisów zarówno P.p.s.a., jak i K.p.a., które nie mogły być w sprawie stosowane, okazał się nieskuteczny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a., a więc przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających zasady postępowania podać należy, iż argumentacja dotycząca wadliwości sformułowania zarzutu dotyczącego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest tożsama, natomiast w kwestii określonych jako naruszone przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego skarżąca kasacyjnie nie wykazała, na czym konkretnie ich naruszenie polegało. Przedstawione w skardze kasacyjnej uzasadnienie opiera się bowiem na twierdzeniu, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] polegała i nadal polega na niezałatwieniu wniosku K.S. z dnia 20 kwietnia 2015 r. poprzez umożliwienie jej uzyskania żądanej informacji publicznej. W konsekwencji zmierza ona do wykazania, że w niniejszej sprawie dotyczącej bezczynności organu Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić wydane w niej decyzje i dokonać ich merytorycznej oceny, a w konsekwencji załatwić sprawę.

Jak wyżej wyjaśniono, w rozpoznawanej sprawie zakres kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ograniczał się do skontrolowania, czy Prezydent Miasta [...], jako podmiot zobowiązany, uznając żądanie zawarte we wniosku K.S. z dnia 20 kwietnia 2015 r. jako informację publiczną, w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. podjął działania, do którego w świetle przepisów u.d.i.p. był zobowiązany w formie określonej przez ustawodawcę, w tym przypadku w art. 16 u.d.i.p. Oznacza to, że zakresem kontroli dokonywanej przez ten Sąd nie mogły być objęte decyzje wydane przez organy w postępowaniu instancyjnym w następstwie rozpoznania wniosku K.S. z dnia 20 kwietnia 2015 r. W sprawie bezczynności Sąd pierwszej instancji nie był zatem uprawniony do oceny merytorycznej tych decyzji i nakazania organowi w tym przypadku pierwszej instancji załatwienia sprawy w określony sposób.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że Prezydent Miasta [...] nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku K.S. z dnia 20 kwietnia 2015 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. jej skargę oddalił.

Ustalił, że na dzień wniesienia skargi, tj. 14 marca 2016 r. organ nie był bezczynny, gdyż po przeprowadzeniu postępowania w dniu 27 stycznia 2016 r. wydał orzeczenie merytoryczne, kończące postępowanie administracyjne w pierwszej instancji – decyzję odmawiającą wyżej wymienionej udostępnienia informacji publicznej. Okoliczność, że w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji, tj. w dniu 7 września 2016 r., stan faktyczny sprawy uległ zmianie, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 440/16 uchylił zaskarżoną decyzję – pozostawała bez wpływu na ocenę bezczynności Prezydenta Miasta [...], gdyż w tym czasie w dalszym ciągu w obrocie prawnym pozostawała decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2016 r. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta [...] nie pozostawał bezczynny zarówno w dacie wniesienia skargi na bezczynność, jak i w dacie orzekania.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podał, dlaczego przyjął, że organ nie pozostawał w bezczynności i stanowisko w tym przedmiocie w sposób prawidłowy uzasadnił, wskazując na okoliczności faktyczne istotne w kontekście podjętego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.).