Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 745/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.31 ust.1 i 2,art.87 ust.1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.3 ust 1 pkt.2
journal: Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art.16
journal: Dz.U. 2009 nr 52 poz 417
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta
article: art.156 pkt 2, art.6,7,77,80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.1 § 1i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.3 § 1 i 2 pkt.1,art.151,145 § 1 pkt.1 lit.b i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.20 § 2 ,art.2 i 3
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska (spr) Sędzia del.WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 773/11 w sprawie ze skargi E. B. na postanowienie Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim 2. zasądza na rzecz skarżącej E. B. od Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 773/11 WSA w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę E. B. na postanowienie Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 24 maja 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. wystawił upomnienie adresowane do E. B., wzywając ją do wykonania obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. nr 234 poz. 1570 ze zm.), zwanej dalej ,,ustawą o zapobieganiu" oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień, zwanego dalej ,,rozporządzeniem w sprawie wykazu" – tj. poddania dziecka M. B. szczepieniom przeciw błonicy, tężcowi i krztuścowi, zakażeniom haemophilus influenzae typ B oraz wirusowemu zapaleniu wątroby typu B w ciągu 14 dni od otrzymania upomnienia. Upomnienie zostało doręczone w dniu 26 maja 2011 r. (NS-EP-4262/10-1/11).

Odpowiadając na wezwanie organu, E. B. pismem z dnia 27 maja 2011 r. wyraziła stanowisko, iż nie będzie poddawać swojego syna szczepieniom, które nie są uzasadnione, z uwagi na ryzyko wystąpienia groźnych powikłań poszczepiennych. Jednocześnie strona wskazała, iż uiściła koszty upomnienia.

W dniu [...] lipca 2011 r. organ wystawił tytuł wykonawczy ([...]) wskazując jako zobowiązaną E. B. Jako podstawę egzekwowanego obowiązku organ wskazał art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz § 1 rozporządzenia w sprawie wykazu. Zaś jak zakres ciążącego na zobowiązanej obowiązku wskazał, poddanie dziecka M. B. szczepieniom przeciw błonicy, tężcowi i krztuścowi, zakażeniom haemophilus influenzae typ B oraz wirusowemu zapaleniu wątroby typu B.

W tej samej dacie organ wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na E. B. grzywnę w kwocie 500 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]. Jednocześnie organ obciążył ją kosztami egzekucyjnymi w kwocie 50 złotych i wezwał zobowiązaną do wykonania w terminie do dnia 15 sierpnia 2011 r. obowiązków określonych w tytule wykonawczym.

Organ wskazał, że E. B. obowiązana jest poddać dziecko – M. B. szczepieniom obowiązkowym. Pomimo przesłania upomnienia, zobowiązana nie wykonała ciążącego na niej obowiązku. Mając powyższe na uwadze, PPIS w Z. ustalił wysokość grzywny na kwotę 500 złotych. W treści postanowienia organ zawarł pouczenie o treści art. 125 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.e.a.

W piśmie z dnia 18 lipca 2011 r. pt. "Oświadczenie w sprawie postanowienia" E. B. oraz P. B. wskazali, iż wobec ryzyka wystąpienia określonych rozporządzeniem odczynów poszczepiennych, nie poddadzą syna szczepieniom obowiązkowym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych.

Organ odwoławczy zwrócił się do w/w osób o wskazanie, czy pismo to stanowi zażalenie na postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. PPIS w Z., czy też należy uznać je za zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które wnosi się w związku z doręczeniem tytułu wykonawczego. Jednocześnie organ wskazał, iż w tytule wskazano podstawy wniesienia zarzutów (pismo z dnia 2 sierpnia 2011 r. nr EP.4160.O.Sz.40.1/2011).

W odpowiedzi na to wezwanie, E. B. oraz P. B., pismem z dnia 10 sierpnia 2011 r. wyjaśnili, że ich wcześniejsze pismo stanowi zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny z dnia [...] lipca 2011 r. Jednocześnie uzupełniając argumentację, wskazali, iż przedmiotowe postanowienie przymusza ich do wykonania obowiązku, który nie może być wykonany. Podkreślili, że jego wykonanie stanowiłoby czyn zabroniony określony w art. 157 K.k. Ponadto, ich zdaniem, postanowienie to wydane zostało bez podstawy prawnej, bowiem żaden przepis prawa nie uprawnia organu do administracyjnej egzekucji obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia E. B. oraz P. B., Lubuski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że argumenty zobowiązanych nie zasługują na uwzględnienie, bowiem ustawa o zapobieganiu w art. 1 wskazuje, iż zawarte w niej uregulowania wprowadzają zasady i tryb rozpoznawania i monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcie dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. Tym samym, ustawa wypełnia dyspozycję art. 38 Konstytucji RP o prawnej ochronie życia każdego człowieka, czemu służy m. in. obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych, odpowiedzialność za wypełnienie w/w obowiązku ponosi osoba, która sprawuje prawną lub faktyczną pieczę nad osobą małoletnią (art. 5 ust. 2 w/c ustawy). Organ zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z ust. 2 i 3 art. 17 przywołanej wyżej ustawy, wykonanie szczepienia poprzedzone jest kwalifikacyjnym badaniem lekarskim, które ma na celu wykluczenie przeciwwskazań do szczepień.

Wyjaśnił, iż E. B. - matka małoletniego M. B., odmówiła wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów w/w ustawy, co uprawniało organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wszczęcia egzekucji administracyjnej w celu przymuszenia do wykonania tych obowiązków, w związku z art. 3 u.p.e.a.

Organ odwoławczy przypomniał tok postępowania w niniejszej sprawie, tj. wysłanie upomnienia, doręczenie tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 121 § 1 i 2 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. W stosunku do osób fizycznych jednorazowo grzywna nie może przekroczyć 10.000 zł (dziesięć tysięcy zł). W niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia została nałożona w dolnej granicy wyznaczonej ustawą i, w ocenie organu drugiej instancji, nie ma cech nadmiernego rygoryzmu.

Odnosząc się do zarzutu, iż orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na brak podstaw do stosowania jakichkolwiek kar czy przymusu administracyjnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej z przytoczeniem wyroku WSA w Białymstoku w spr. II SA/Bk 79/11 z 5 maja 2011 r. organ wyjaśnił, że w uzasadnieniu cytowanego wyroku Sąd uznał, iż "z treści tej regulacji wynika, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej". W niniejszej sprawie, jak podkreślił organ odwoławczy, wierzyciel zastosował się do wskazań sądów administracyjnych. W sprawie nie była wydana decyzja administracyjna. Postępowanie prowadzone jest w trybie egzekucji administracyjnej na podstawie ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), która w art. 1, wskazując zakres przedmiotowy ustawy, stanowi że: "ustawa określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2, oraz prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Natomiast zgodnie z art. 3 cyt. ustawy, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisów prawa. W art. 2 § 1 pkt 3 wskazano, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organu administracji rządowej i samorządu terytorialnego (...)". Natomiast na mocy art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3, państwowy wojewódzki inspektor sanitarny i państwowy powiatowy inspektor sanitarny są organami rządowej administracji. Tym samym, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnione są do egzekwowania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa.

Jednocześnie organ stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi okoliczność objęta dyspozycją art. 33 i 36 ustawy o zapobieganiu, w związku z czym przepisy te nie mają zastosowania w sprawie. Podjęcie zatem przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. środków przymuszających do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów ustawy jest uzasadnione.

E. B. wniosła do WSA w Gorzowie Wlkp. skargę na w/w postanowienie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia PPIS w Z. i utrzymującego go w mocy postanowienia LPWIS w Gorzowie Wlkp. w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz orzeczenie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżone postanowienie narusza dyspozycję art. 10 § 1 oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, m. in. poprzez wadliwe dokonywanie doręczeń, sprzeczne z art. 40 § 1 K.p.a.. Upomnienie oraz postanowienie były doręczone tylko matce dziecka z pominięciem ojca. Ponadto, skarżąca wskazała, iż zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., z uwagi na to, iż przymusza do wykonania obowiązku, który nie jest jednoznacznie określony, a co za tym, idzie jest niewykonalny (strona powołała się na wyrok NSA w sprawie o sygn. akt III SA 1101/94 z dnia 26 maja 1995 r.). Zdaniem strony skarżącej, organ naruszył również dyspozycję art. 6 K.p.a., bowiem nie wykazał podstawy prawnej wydania zaskarżonego postanowienia, ponieważ zastosowanie przymusu administracyjnego jest możliwe, ale tylko w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej, co określają odpowiednio art. 33 ust. 1 oraz art. 36. ust. 1 ustawy o zapobieganiu. Stanowisko takie potwierdza wyrok WSA w Białymstoku II SA/Bk 79/11 z dnia 5 maja 2011r. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, iż organ próbuje przymusić ją do świadczenia zdrowotnego, z którego ona nie musi korzystać. Strona podkreśliła, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest źródłem obowiązującego prawa w Polsce, gdyż nie mieści się w katalogu określonym w art. 87 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej, organ naruszył także art. 77 § 1 K.p.a. bowiem nie ustalił czy w niniejszej sprawie wykonano kwalifikacyjne badanie lekarskie, a tym samym czy obowiązek wykonania szczepień ochronnych jest wykonalny (powołała się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 588/07).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji, powołując się na art. 17 ust. 10 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, rozporządzenie w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień, w tym § 1 pkt 1, 2, 3, 6 i 11 rozporządzenia, jak również art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wskazał, że obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym w rozporządzeniu wynika wprost z ustawy, zatem z mocy prawa, dlatego nie wymaga konkretyzacji w postaci decyzji administracyjnej, jak to przewidziano w art. 33 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w przypadku stwierdzenia albo podejrzenia choroby zakaźnej,

Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (vide: art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Narodowy Program Szczepień Ochronnych. Sąd wskazał, iż w myśl art. 115 § 2 Kodeksu wykroczeń, kto sprawując pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, nie poddaje jej obowiązkowemu szczepieniu podlega odpowiedzialności karnoadministracyjnej.

Przestrzeganie ustawowego obowiązku poddania się przymusowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym zabezpieczone zostało przymusem administracyjnym. Przepis art. 1 u.p.e.a. wskazuje jej zakres przedmiotowy. Art. 3 § 1 tej ustawy, przewiduje możliwość stosowania egzekucji administracyjnej do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Powołany art. 2 znajduje zastosowanie, w kontrolowanej sprawie. W myśl § 1 pkt 10 art. 2, egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Na mocy art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 – o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263) państwowy wojewódzki inspektor sanitarnego i państwowy powiatowy inspektor sanitarny są organami rządowej administracji zespolonej odpowiednio w województwie i powiecie. Tym samym, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do egzekwowania wynikającego z ustawy obowiązku szczepień ochronnych.

Zasadnie zatem jest, w świetle powyższych przepisów, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z., powziąwszy wiadomość o niewykonaniu ustawowego obowiązku, upomnieniem z dnia [...] maja 2011 roku, wezwał E. B. do wykonania takiego obowiązku. Wobec odmowy E. B. wykonania przedmiotowego obowiązku, zasadnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z., (któremu w myśl art. 1a pkt 13 u.p.e.a. przysługuje status wierzyciela), powołując się na wskazane wyżej przepisy ustawy o zapobieganiu, wystawił tytuł wykonawczy.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z., jako organ egzekucyjny z mocy art. 20, wszczął postępowanie egzekucyjne zgodnie z nakazem zawartym w art. 26 § 1 u.p.e.a. W przepisie art. 29, ustawa zakazuje organowi egzekucyjnemu badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ustalenie takie następuje w wyniku badania, czy tytuł wykonawczy odpowiada wymogom art. 27 u.p.e.a., a zatem - czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe w sprawie. Organy obu instancji wielokrotnie w toku postępowania rozważały kwestie podstaw prawnych rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie w obu instancjach, na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania egzekucyjnego, które jest konsekwencją tego pierwszego, co wynika z wydanych postanowień. Sąd podał, że jak wskazano wyżej, konsekwencją wystawienia tytułu wykonawczego stało się wydanie w dniu [...] lipca 2011 roku postanowienia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. albowiem działał on jednocześnie jako wierzyciel i organ egzekucyjny. W postanowieniu organ nałożył na E. B. grzywnę w kwocie 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wskazanego tytule wykonawczym, wskazując jednocześnie termin jego wykonania. E. B. przysługiwało uprawnienie do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji w trybie przewidzianym w art. 33 u.p.e.a. Jednak skarżąca zapytana o znaczenie pisma z dnia 18 lipca 2011 roku oświadczyła, że nie zawiera ono zarzutów, lecz jest zażaleniem na postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny.

Sąd wskazał, że nałożenie grzywny jest ustawowym środkiem egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Tak określone przez ustawę przesłanki zaistniały w rozpatrywanym przypadku. Niewątpliwie, obowiązku szczepienia nie może wykonać inna osoba, poza tą której obowiązek dotyczy. Odpowiedzialność za wykonanie obowiązku, zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 5 ust 2 ustawy o zapobieganiu dotyczącego osoby małoletniej, ponosi osoba sprawująca nad nią pieczę.

W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje fakt sprawowania przez E. B. pieczy nad małoletnim synem M. Tak zatem, nałożenie na skarżącą grzywny odpowiadało przepisom ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dopuszczalność egzekucji administracyjnej była wnikliwie badana przez organy obydwu instancji.

W postanowieniach obydwu instancji odniesiono się też do tej kwestii wysokości grzywny.

Przestrzeganie obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym zostało zabezpieczone odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 roku – Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 46, poz. 275 ze zm.). Przepis art. 115 § 2 stanowi, że karze podlega, kto, sprawując pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej, nie poddaje jej szczepieniu ochronnemu lub badaniu. Organ I instancji w postanowieniu z dnia 12 lipca 2011 roku obciążył zobowiązaną kosztami egzekucyjnymi w kwocie 50 zł. Podstawą dla takiego rozstrzygnięcia jest dyspozycja zawarta w art. 64a u.p.e.a.

Sąd stwierdził następnie, że w kontrolowanej sprawie postanowienie organu odwoławczego spełnia wszystkie wymogi art. 7, art. 136 i art. 138 K.p.a. W szczególności, organ II instancji w uzasadnieniu zawarł uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ ustalił stan faktyczny, powołał przepisy obowiązujące w rozpatrywanym przypadku, wyjaśniając ich znaczenie oraz odpowiednio odnosząc do zmieniających się okoliczności sprawy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nadto rozpatrzył i ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu. Organy obydwu instancji w zakresie kontrolowanym nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na jego wynik, zaś podjęte rozstrzygnięcia odpowiadają obowiązującym przepisom prawa.

Rozpatrując złożoną skargę Sąd uznał, że podniesione w niej zarzuty pozbawione są uzasadnionych podstaw.

Sąd ocenił jako chybiony zarzut niewykonalności nałożonego obowiązku, albowiem przepisy ustawy o zapobieganiu oraz rozporządzenia w sprawie wykazu nie precyzują realizacji tego obowiązku jak również rodzaju szczepionki, terminu jej podania, określają jedynie ogólny przedział wiekowy, w którym obowiązek powinien być wykonany. W zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że Główny Inspektor Sanitarny publikuje w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych. Główny Inspektor Sanitarny opublikował w dniu 29 października 2010 roku w Dzienniku Urzędowym Ministra Zdrowia z 2010 roku , nr 12, poz. 70, komunikat, którego załącznik stanowi Program Szczepień Ochronnych na rok 2011 rok, wydany na podstawie delegacji zawartej w art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu. W załączniku wskazano, że pierwsza dawkę szczepienia przeciw WZW typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi oraz zakażeniom haemophilius influaenze b, podaje się w 2 miesiącu życia. Rodzaje i terminy szczepień zostały wskazane w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 roku. Jak wynika z art. 18 ust. 5 omawianej ustawy, szczepionki służące do przeprowadzania obowiązkowych szczepień ochronnych zakupuje minister właściwy do spraw zdrowia zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Również za nietrafny uznał Sąd zarzut naruszenia przepisu art. 77 § 1 K.p.a. przez nie zbadanie wykonania kwalifikowanego badania lekarskiego, bez którego obowiązek szczepienia jest niewykonalny. Sąd podał, że małoletni syn skarżącej poddany został kwalifikacyjnym badaniom lekarskim stwierdzającym brak przeciwwskazań do poddania szczepieniom. Fakt taki został ujawniony w zgłoszeniu z dnia 28 września 2010 roku kierowanym przez lekarza pediatrę do organu I instancji o odmowie poddania dziecka szczepieniom ochronnym (k. 1 akt adm.). Jak postanowiono w art. 17 ust 2 ustawy o zapobieganiu wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Przepis taki nakłada na placówkę jednoznacznie określony obowiązek w celu zabezpieczenia zdrowia dziecka. Jak ustanowiono w art. 17 ust 4, po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania. O wykonaniu badania kontrolnego skarżąca została pouczona nie tylko w zaskarżonym postanowieniu, lecz także w postanowieniu organu I instancji.

Miejsce i termin szczepienia dziecka skarżącej został określony w upomnieniu. W postanowieniu organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 roku wskazano jej nowy termin wykonania ustawowego obowiązku szczepienia ochronnego. Uzyskanie nowego terminu mogło nastąpić jako rezultat podjętych po temu starań, jednak takich skarżąca wszakże nie podjęła.

Sąd stwierdził, że nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. przez brak wskazania w zaskarżonym postanowieniu podstawy prawnej. Jak wyżej oceniono, organ II instancji powołał wszystkie przepisy, które dotyczyły rozpatrywanego przypadku. Organ nie tylko cytował ich treść, lecz także dokonał wyjaśnienia treści oraz znaczenia dla ustalonego stanu faktycznego. Rozpatrywanie zaś znaczenia cytowanego przepisu art. 33 oraz 36 ustawy o zapobieganiu wykracza poza przedmiot postępowania.

Odwoływanie się skarżącej do treści art. 20 u.p.e.a. w administracji jest nietrafne. Znaczenie tego przepisu w kontrolowanej sprawie zostało przedstawione wyżej.

W ocenie Sądu, w zaskarżonym postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisu art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 roku o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2008 r. nr 52, poz. 417). Powołując się na zawarte w rozdz. 5 w/w ustawy przepisy art. 15 i 16 Sąd wskazał, że odmowa wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych jest możliwa tylko wtedy, jeżeli przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej. Jak już wskazano, ustawa o zapobieganiu nakłada w art. 17 obowiązek poddania się określonym w rozporządzeniu szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje możliwości odmowy poddania się takim szczepieniom. Jedyną przeszkodą dla odstąpienia od obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzające badanie kwalifikacyjne (art. 17 ust. 2) bądź przekroczenie terminu szczepienia ustalonego przez lekarza podczas takiego badania (art. 17 ust 3).

Zdaniem Sądu, niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organy obydwu instancji przepisu art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. Sąd podał, że faktycznie upomnienie oraz dalsze czynności inspektorów sanitarnych obydwu instancji kierowane były wyłącznie do skarżącej jako matki z pominięciem ojca. Według Sądu, w myśl uregulowań art. 98 § 1 K.r.o. i art. 95 § 1 K.r.o., E. B. jako matka, jest osobą, która może samodzielnie reprezentować dziecko i samodzielnie zarządzać jego sprawami. Uzasadnione jest to przepisem art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. Sąd stwierdził wobec powyższego, że omawiane uchybienie nie miało znaczenia na wynik postępowania jakim ostatecznie jest poddanie dziecka obowiązkowym szczepieniom. Sąd wskazał również, że okoliczności wskazywanej w w/w zarzucie nie może uwzględnić przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Skarżąca, nie posiadając pełnomocnictwem męża, nie może się skutecznie na tę okoliczność powoływać.

W skardze kasacyjnej działająca przez pełnomocnika E. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie:

1. art. 174 punkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie, a mianowicie 2 Konstytucji i art. 31 ust 1 i 2 Konstytucji oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu w zw. z art. 16 ustawy z 6 listopada 2008r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2008 r. nr 52, poz. 417), poprzez przyjęcie, iż skarżąca miała prawny obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu i poddanie dziecka szczepieniu nie było uzależnione od jej zgody;

2. art. 174 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej P.p.s.a. poprzez uznanie postanowienia organu II instancji za odpowiadające przepisom prawa mimo, iż utrzymane w mocy tym postanowieniem postanowienie organu I instancji dotknięte było wadą nieważności z art. 156 pkt 5 K.p.a.;

3. art. 174 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1), art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji, mimo iż wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy oraz bezzasadne oddalenie skargi, a mianowicie:

- art. 20 § 2 w związku z art. 2 i 3 u.p.e.a. w związku z 6 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I kompetencji organów inspekcji sanitarnej do egzekucji obowiązku szczepień ochronnych poprzez stosowanie środka egzekucyjnego-grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy takie kompetencje (uprawnienia) z wymienionych przepisów nie wynikają,

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez zaakceptowanie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ II instancji, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynikało, iż w dacie wydania postanowienia wymierzającego grzywnę w celu przymuszenia małoletni M. B. nie miał przeprowadzonych aktualnych badań kwalifikacyjnych, co wykluczało poddanie go szczepieniu ochronnemu i tym samym skuteczne egzekwowanie tego obowiązku w oparciu o przepisy u.p.e.a. w administracji nie było możliwe, - art. 28 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. i art. 81 K.p.a. poprzez pozbawienie P. B. -ojca małoletniego M. B. , uprawnienia do udziału postępowaniu i wypowiadania się co do dowodów, mimo iż przedmiotowe postępowanie dotyczyło jego interesu prawnego i obowiązku.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji było postanowienie Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. nr [...], którym organ nałożył na E. B. grzywnę w kwocie 500 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr NS-EP-4262/10-3/11, tj. obowiązku poddania dziecka M. B. szczepieniom przeciw błonicy, tężcowi i krztuścowi, zakażeniom haemophilus influenzae typ B oraz wirusowemu zapaleniu wątroby typu B. W postanowieniem tym, organ I instancji wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym w terminie do dnia 15 sierpnia 2011 r.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9.03.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.). Orzekający NSA zauważa jednak, że nie wszystkie przepisy, którym – zdaniem skarżącej uchybiono - zostały właściwie zakwalifikowane. Dotyczy to m. in. zarzutu naruszenia przepisów kompetencyjnych w zakresie objętym przedmiotem niniejszego postępowania. Tego typu przepisy mają charakter ustrojowo-i materialnoprawny, a nie procesowoprawny, bowiem określają zadania i kompetencje organów, a nie reguły (tryby) stosowania prawa materialnego. Również wady zaskarżonego postanowienia, których nie zauważył Sąd I instancji, a które – zdaniem skarżącej – winny skutkować nieważnością postępowania administracyjnego, nie mieszczą się w kategorii wad procesowoprawnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. musi być postrzegany jako zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z 01.09.2011 r., sygn.. akt I OSK 1505/10, Lex Polonica nr 3038346). Także naruszenie przez organy art. 28 K.p.a. stanowi wadę o charakterze materialnoprawnym, jako że przepis ten odnosi się do sfery praw i obowiązków obywateli, a nie określa sposobów postępowania organów administracji publicznej. To jednak, że skarżąca błędnie zakwalifikowała zarzuty w świetle art. 174 P.p.s.a, nie uniemożliwia ich rozpoznania (zob. uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), ponieważ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w sposób zrozumiały wyjaśniono istotę wad i ich wpływ na wynik sprawy.

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podniesiono zarzut dokonania przez organ odwoławczy błędnego ustalenia stanu faktycznego, którego nie zauważył Sąd I instancji, tj. że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia małoletni M. B. nie miał przeprowadzonych aktualnych badań kwalifikacyjnych, co wykluczało poddanie go szczepieniu ochronnemu. Zdaniem skarżącej, tym samym, skuteczne egzekwowanie tego obowiązku w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie było możliwe.

Ustosunkowując się do tego zarzutu, NSA stwierdza, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał na fakt przeprowadzenia przedmiotowych badań, który został ujawniony w zgłoszeniu z dnia 28 września 2010 r. kierowanym przez lekarza pediatrę do organu I instancji. Sąd podkreślił także, że o wykonaniu w/w badania skarżąca została pouczona w postanowieniach: organu I organu II instancji. Rację ma jednak skarżąca, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, tj. [...] września 2011 r., małoletni M. B. nie miał przeprowadzonych aktualnych badań kwalifikacyjnych. Sąd nie dopatrzył się wady polegającej na tym, że organ odwoławczy – ponownie rozpoznając sprawę i uznając rozstrzygnięcie merytoryczne organu I instancji za trafne, nie uwzględnił upływu czasu od dnia wydania zgłoszenia z dnia 28 września 2010 r. kierowanego przez lekarza pediatrę do organu I instancji do dnia wydania własnej decyzji. Należy przypomnieć, że w myśl art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu: " Obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęło 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu, o którym mowa w ust. 4." Uwzględniając powyższe, rację trzeba przyznać skarżącej, że zaskarżone postanowienie rzeczywiście było "niewykonalne", ale tylko z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w tym przepisie.

Odnosząc się do wady postępowania, polegającej na pozbawieniu ojca dziecka uprawnienia do udziału w postępowaniu, wbrew art. 28 K.p.a., orzekający NSA stwierdza, że zarzut ten jest trafny w zakresie postępowania przed organem I instancji. Jak wynika z akt sprawy, adresatem zarówno upomnienia, jak i tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny, rzeczywiście była tylko matka małoletniego dziecka. Zażalenia na w/w postanowienie wnieśli oboje rodzice i organ II instancji traktował zarówno matkę jak i ojca dziecka jako strony postępowania, naprawiając na tym etapie postępowania błąd organu I instancji. Wskazuje na powyższe fakt skierowania przez organ II instancji pouczenia o możliwości zapoznania się z aktami i wniesienia uwag do obojga rodziców. Także w postanowieniu organu odwoławczego wyraźnie wskazano, że rozpatrzono zażalenia matki jak i ojca dziecka.

W związku z w/w zarzutem, NSA zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że powyższe uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przedmiocie obowiązkowych szczepień małoletniego syna skarżącej, jednak argumentacji Sądu w tej kwestii, opartej na wskazanych przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, Sąd odwoławczy nie podziela. Należy zwrócić uwagę na charakter represyjny postępowania egzekucyjnego. Stąd, jego prowadzenie w stosunku tylko do jednego z rodziców także i z tej perspektywy jest nieuzasadnione. Dodatkowo, skierowanie upomnienia, następnie tytułu wykonawczego w stosunku tylko do jednego z rodziców, ogranicza działanie lub może ograniczyć działanie drugiego z rodziców w zakresie realizacji obowiązku sprawowania władzy rodzicielskiej. Z istoty władzy rodzicielskiej (art. 93 § 1 i art. 97 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) wynika zasada jej wspólnego, dwuosobowego wykonywania przez równouprawnionych rodziców. Mają oni obowiązek i kompetencje do wspólnego rozstrzygania wszystkich istotnych spraw dziecka, w tym niewątpliwie także co do obowiązkowego szczepienia własnych dzieci. W tym zakresie decyzja rodziców, jako istotna dla dziecka powinna być wspólna, podobnie jak wspólna jest odpowiedzialność za tę decyzję (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt III Sa/Kr 1532/11, baza orzeczeń NSA). Oczywiście, jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka. Także w istotnych sprawach dziecka każdy z przedstawicieli ustawowych jest umocowany do złożenia oświadczenia woli odnośnie małoletniego. Czym innym jest jednak prawo działania w charakterze przedstawiciela ustawowego w relacjach z organami, a czym innym podejmowanie merytorycznego stanowiska w istotnej sprawie dziecka. W tym zakresie musi być uzgodniona wola rodziców, którą, oczywiście, władny jest skutecznie przedstawić każdy z rodziców. Jednak zawsze odpowiedzialność z uzgodnionej decyzji będą ponosić wspólnie. W związku z tym, postępowanie wywołane taką wspólną decyzją musi się toczyć w stosunku do obojga rodziców. Niewątpliwie, w niniejszej sprawie, osobami odpowiedzialnymi za poddanie dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym są jego rodzice.

Podniesione w niniejszej sprawie zarzuty najdalej idące sprowadzają się do stwierdzenia, że Sąd I instancji, analizując podstawy prawne zaskarżonego postanowienia, doszedł do błędnego wniosku, iż obowiązujące źródła prawa formułują obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, i wyposażają organy Inspekcji Sanitarnej w kompetencję do egzekucji obowiązku szczepień ochronnych poprzez stosowanie grzywny w celu przymuszenia.

Stanowisko o nietrafnym uznaniu przez Sąd I instancji, że przepisy określają obowiązek rodzica do poddania dziecka profilaktycznemu szczepieniu ochronnemu, skarżąca wywodzi na podstawie interpretacji art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu w zw. z art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2008 r. nr 52, poz. 417), w zw. z art. 2. art. 31 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji. Z kolei stanowisko, że błędne jest przypisanie organom Inspekcji Sanitarnej kompetencji do stosowania grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, kiedy matka dziecka nie realizuje tytułu wykonawczego nakazującego poddanie dziecka obowiązkowemu szczepieniu, skarżąca opiera na interpretacji art. 20 § 2 w zw. z art. 2 i art. 3 u.p.e.a.

W kwestii uznania prawnego obowiązku poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu, orzekający NSA podziela pogląd przyjęty w zaskarżonym wyroku, natomiast w kwestii właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego w powyższym zakresie, Sąd odwoławczy przyznaje rację skarżącej. Stanowisko w obu zakresach opiera się na następującej argumentacji prawnej.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W myśl art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 w/w ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia wydał ,,rozporządzenie w sprawie wykazu", w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z przepisów tych można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1494/08, cbois). Podsumowując, należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych, nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Przy czym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. 2010 r. nr 46, poz. 275 ze zm.). Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie, aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji skarżąca wywodząc, z pominięciem art. 5 i art. 17 ust. 1, ust. 2, ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy o zapobieganiu, że nie miała prawnego obowiązku poddania dziecka ochronnemu szczepieniu.

Twierdzenie, że obowiązek poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym stanowi obowiązek wynikający z mocy prawa pozwala rozważyć kwestię organów właściwych do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie jego przymusowego wykonania. W tym zakresie, argumentacja skarżącej dotycząca zarzutu błędnej wykładni art. 20 w związku z art. 2 i art. 3 u.p.e.a., ogranicza się do stwierdzenia, że organami tymi nie są organy Inspekcji Sanitarnej. Skarżąca nie wyjaśnia natomiast, jakie organy są w tym zakresie właściwe, co zapewne wiąże się z jej stanowiskiem co do tego, że prawo nie określa obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom. Ustosunkowanie się do tego zarzutu wymaga analizy odnośnych przepisów prawnych, która, w przypadku potwierdzenia, że organy Inspekcji Sanitarnej nie są właściwe do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie przymusowego wykonania obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnie, doprowadzi do ustalenia organów właściwych.

W nawiązaniu do argumentacji skargi kasacyjnej w powyższym zakresie, orzekający NSA stwierdza, że Sąd I instancji nie przywiązał należytej wagi do znaczenia art. 20 § 1 u.p.e.a., wskazując na przepisy ogólne, tj. art. 2 i art. 3 tej ustawy, a także na kwalifikację organów Inspekcji Sanitarnej (dalej PIS) jako organów administracji rządowej i zadania PIS. Tymczasem, za trafne uznać należy stanowisko dominujące w orzecznictwie i doktrynie, że z określenia zadań danego organu nie wynika automatycznie dlań upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji. Działanie organu administracji publicznej musi mieć bowiem konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji). Norma kompetencyjna, upoważniająca organ do podejmowania rozstrzygnięcia, powinna co najmniej określać czynność organu, która jest przedmiotem kompetencji (por.: uchwała 7 sędziów NSA z 29.03.2006 r., II GPS 1/06, CBOSA; wyrok NSA z 19.04.2007 r., II GSK 325/06, CBOSA; M. Matczak [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1, Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 375-376).

W tym kontekście wskazać należy na treść art. 20 § 1 u.p.e.a. W myśl tego przepisu, organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: 1) wojewoda; 2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne; 3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień; 4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Analiza u.p.e.a. wskazuje więc, że kierownicy wojewódzkich (i powiatowych) służb, inspekcji i straży, do których niewątpliwie należy zaliczyć organy inspekcji sanitarnej, są organami egzekucyjnymi jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez siebie decyzji i postanowień. Tego rodzaju ograniczenie nie dotyczy jednakże wojewody. Należy więc przyjąć, że wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa. Podobne stanowisko przyjmuje się w doktrynie, stwierdzając, że art. 20 § 1 u.p.e.a. wprowadza ogólną zasadę właściwości rzeczowej wojewody, co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych, jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych (W. Piątek, A. Skoczylas, w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 142, także P. Pietrasz, Komentarz do art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stan prawny na 01.10.2010 r., Lex).

Konsekwentnie, możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym przez organy inspekcji sanitarnej musi wynikać bezpośrednio z przepisów szczególnych.

Jak wyżej wskazywano, ustawa o zapobieganiu nie przewiduje możliwości wydania przez organy PIS decyzji dotyczących szczepień ochronnych. (Organy te są natomiast uprawnione do wydania decyzji w innych zakresach, zob. art. 33 ust. 2 w/w ustawy). Wynika to z faktu, że obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny – wynika wprost z przepisów prawa. Brak jest więc władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (powiatowego inspektora sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałaby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu. Wobec powyższego, brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.e.a., a tym samym do nakładania grzywny w celu przymuszenia, był powiatowy inspektor sanitarny. Stąd też, organy inspekcji sanitarnej nie były właściwe co do nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu. W tym zakresie ma więc rację skarżąca.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, przyznając rację skarżącej, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone przez organ niewłaściwy rzeczowo – PPIS. Nie oznacza to jednak, jak wywodzi skarżąca, że żaden organ nie

ma kompetencji do wyegzekwowania obowiązku poddania dziecka szczepieniu obowiązkowemu.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji, oceniając zaskarżone postanowienie, uwzględni poglądy prawne wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, zwłaszcza odnośnie właściwości rzeczowej do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu, a także odnośnie prawa strony przysługującego obojgu rodzicom w przedmiotowym postępowaniu oraz wymogu aktualnych badań kwalifikacyjnych, umożliwiających wykonanie obowiązkowych szczepień.

NSA zauważa, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy K.p.a. Na gruncie postępowania egzekucyjnego ustawodawca dozwala na wykorzystanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym zamiast decyzji na gruncie egzekucyjnym stwierdzeniu nieważności mogą podlegać wydawane w toku postępowania postanowienia (tak zob. K. Sobieralski, Stosowanie procedury administracyjnej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w orzecznictwie sądów administracyjnych, w: red. A. Skoczylas, J. Stankowski, Aktualne problemy postępowania egzekucyjnego w administracji, Wrocław 2013 r., str. 46-47). Sąd I instancji rozważy, czy w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a.

Z wyżej wskazanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (pkt 1 sentencji). O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a, uwzględniając koszty wpisu od skargi i od skargi kasacyjnej, opłatę za odpis orzeczenia z uzasadnieniem oraz opłatę skarbową za pełnomocnictwo.