Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 280/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 142, art. 148, art. 152, art. 154
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: Art. 1, art. 10, art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek Sędzia: WSA Urszula Zięba Protokolant: Tomasz Famulski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 17 stycznia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor OW NFZ, organ), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez J. D. (dalej: Strona, Skarżąca), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] 2017 r. nr [...], którą oddalono odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 154 ust. 6 w zw. z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach).

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 26 września 2017 r. Dyrektor OW NFZ, działając na podstawie art. 139 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1980 ze zm.; dalej: rozporządzenie MZ w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu), ogłosił postępowanie nr [...], prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku / oddziale dziennym, na obszarze [...], na okres od dnia 1 listopada 2017 roku do dnia 30 czerwca 2022 roku. W powyższym ogłoszeniu podano wartość zamówienia na kwotę nie większą niż 36.960,00 zł na okres rozliczeniowy przypadający od dnia 1 listopada 2017 do dnia 31 grudnia 2017 roku oraz maksymalną liczbę umów (tj. maksymalną liczbę odrębnie ocenianych miejsc udzielania świadczeń) w wymiarze 1.

Zgodnie z treścią ogłoszenia przedmiotowego postępowania, oferty należało złożyć w siedzibie Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: OW NFZ), w terminie do 10 października 2017 roku.

W przedmiotowym postępowaniu zostały złożone 2 oferty, przez następujące podmioty:

1. J. D.,

2. Publiczny Zakład Podstawowej Opieki Zdrowotnej w D (dalej: PZPOZ w D, podmiot wybrany do zawarcia umowy )

W myśl art. 151 ust. 1 ustawy o świadczeniach, rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu 27 października 2017 roku. W wyniku przeprowadzonego postępowania do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w wyżej wskazanym zakresie wybrany został oferent: PZPOZ w D. Informacja o rozstrzygnięciu postępowania została opublikowana na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej OW NFZ.

Pismem z dnia z 3 listopada 2017 r., Strona złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia o wyborze oferentów do zawarcia umowy z dnia 27 października 2017 r. W uzasadnieniu Strona wskazała, że jakakolwiek organizacja konkursu uzupełniającego jest pozbawiona podstaw prawnych i prowadzi do faktycznej eliminacji prawa do złożenia odwołania, lub też przyjęcia z góry, bez zapoznania się z odwołaniem, iż rozstrzygnięcie będzie negatywne i nie wpłynie na możliwość przeprowadzenia konkursu uzupełniającego. W opinii Strony rozstrzygnięcie poprzedniego konkursu z dnia 22 września 2017 r. nie jest ostateczne, albowiem wpłynęło jej odwołanie, które nie zostało rozpatrzone. Bezprzedmiotowe było zatem finalizowanie konkursu na zakres, który nie został formalnie wyłączony z poprzedniego postępowania i korzysta z tej samej puli finansowania.

Skarżąca dodała, że takie działanie eliminuje zasadę dwuinstancyjności postępowania i możliwość wniesienia środków odwoławczych oraz kontrolę sądu administracyjnego, albowiem bez względu na biegnący tok instancji kontrahenci są kierowani do zawarcia umów, co czyni fikcyjnymi jakiekolwiek środki ochrony prawnej. Strona podnosiła również, że termin składania ofert wskazano na 10 października 2017 r., a zatem bez oczekiwania na ostateczne i prawomocne zakończenie poprzedniego konkursu, z którego - bez wskazania przesłanek prawnych i faktycznych - wyłączono do niniejszego postępowania zakres korygując pierwotną pulę umów i uzupełniając te pulę pojedynczą umową w konkursie uzupełniającym. Dalej Strona podnosiła, że w ogłoszeniu nie sformułowano w sposób prawidłowy kryteriów oceny ofert, nie zostały one w ogóle podane, co jest sprzeczne z zasadą jawności działania administracji publicznej i zasadą jawności wydatkowania środków publicznych.

Strona podkreślała także, że organizacja konkursu oraz sposób jego przeprowadzenia nie może naruszać art. 6 ustawy o świadczeniach, stanowiącej podstawę do zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Strona wniosła o przedstawienie szczegółowych kryteriów wyboru kontrahenta z wyszczególnieniem punktów przyznanych na każde z ocenianych kryteriów. Strona podnosiła, że nie dokonano żadnej czynności formalnej w zakresie jej oferty. Nie została ona odrzucona, nie wskazano iż oferent nie spełnia wymogów formalnych dla udzielania świadczeń zgodnie z ogłoszeniem lub też, że został wykluczony z udziału w konkursie. Strona wskazała, że w niniejszym postępowaniu uzyskano pełną zbieżność propozycji w toku negocjacji i nie było żadnych formalnych przeszkód do pominięcia oferty lub jej odrzucenia. W konsekwencji konieczne było podanie kryteriów wyboru, które zostały na tym etapie zatajone. Strona zarzucała w swoim odwołaniu, iż nadal nie zapewniono dogodnego dla pacjentów i świadczeniobiorców pokrycia terytorialnego, co w przypadku rehabilitacji ma szczególne znaczenie oraz, że zmarnowany zostaje potencjał świadczeniodawcy, który od 17 lat niezmiennie i stale zapewnia świadczenia rehabilitacyjne. Strona dodała również, że kryterium geograficzne, przekładające się na kryterium dostępności, jest uregulowane na poziomie ustawowym oraz że nadal brak jest wyboru oferenta stanowiącego naturalne zaplecze obszaru M. Strona wniosła także o zmianę rozstrzygnięcia konkursu poprzez uwzględnienie złożonej oferty w konkursie poprzedzającym zawarcie umowy i uwzględnienie oferowanych świadczeń w ramach trzeciej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Dyrektor OW NFZ, działając zgodnie z art. 61 § 4 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 i 6a ustawy o świadczeniach, pismem z dnia 8 listopada 2017 r. poinformował strony postępowania o jego wszczęciu, a także o przysługujących im prawach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a.

Zarówno Strona, jak i podmiot wybrany do zawarcia umowy, nie skorzystali z prawa zapoznania się z dokumentacją postępowania.

W dniu [...] 2017 r. Dyrektor OW NFZ wydał decyzję nr [...], oddalającą odwołanie złożone przez Stronę. Organ odniósł się do zarzutów, nie uznając argumentacji Strony za zasadną.

Od powyższej decyzji J. D. pismem z dnia 15 grudnia 2017 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uwzględnienia wniosków złożonych w odwołaniu. W uzasadnieniu powtórzyła ona zarzuty, przedstawione we wcześniejszym piśmie, a ponadto wskazała, że decyzja została wydana z naruszeniem 7-dniowego terminu liczonego od wniesienia odwołania. Strona wskazała także, że błędnie zinterpretowano cel odwołania, uzasadniając ogólne podstawy prawne postępowania, podczas gdy ona nie kwestionowała obowiązywania wskazanych przepisów prawa, ale błędną praktykę jego stosowania. Dalej Strona stwierdziła, że błędnie zakwestionowano istnienie jej interesu prawnego oraz że decyzji brak jest szczegółowego uzasadnienia, ponieważ nie przedstawiono szczegółowych kryteriów wyboru kontrahenta z wyszczególnieniem punktów przyznawanych na każde z ocenianych kryteriów.

Dyrektor OW NFZ decyzją z dnia 17 stycznia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że wszyscy oferenci już w chwili ogłoszenia postępowania zapoznają się z określonymi przepisami będącymi podstawą do dokonania wyboru ofert i rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Strona do swojej oferty dołączyła oświadczenie z dnia 9 października 2017 r., w którym potwierdziła, że zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Ponadto w przedmiotowym oświadczeniu w pkt. 13 wskazała, że dane przedstawione w ofercie i niniejszych oświadczeniach są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym.

Dalej organ podniósł, że komisja konkursowa, prowadząca przedmiotowe postępowanie, podejmowała wszelkie niezbędne czynności, mające na celu stwierdzenie zgodności oferty ze stanem faktycznym i prawnym w kontekście zdolności do wykonywania oferowanej liczby świadczeń oraz wymagań zawartych w szczegółowych materiałach informacyjnych. W części jawnej komisja konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert. Nie wzywano żadnego z oferentów do usunięcia braków formalnych. W toku postępowania komisja konkursowa przeprowadziła weryfikację u jednego nowego oferenta biorącego udział w postępowaniu, tj.: PZPOZ w D. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem MZ w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu, komisja konkursowa przeprowadza weryfikację u oferenta, który dotychczas nie miał zawartej umowy w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania. W częściach jawnej oraz niejawnej nie została odrzucona żadna oferta. Do części niejawnej postępowania, jako spełniające wymagane warunki określone w przepisach prawa zostały zakwalifikowane wszystkie 2 oferty, złożone w postępowaniu nr [...].

Organ podał, że ocena ofert w przedmiotowym postępowaniu została dokonana w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372; dalej: rozporządzenie MZ w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1522 ze zm.; dalej: rozporządzenie MZ w sprawie świadczeń gwarantowanych). Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Komisja konkursowa stosując przedmiotowe kryteria dokonała szczegółowej oceny odpowiedzi ankietowych wszystkich oferentów, przyznając im punkty za poszczególne odpowiedzi ankietowe, biorąc pod uwagę stan wynikający z oferty oraz treść wyjaśnień udzielonych przez oferentów na wezwanie komisji konkursowej w związku z ujawnionymi rozbieżnościami w treści ofert.

Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert określonych w art. 148 ust. 1 albo nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Dalej organ w formie tabelarycznej podał wartości punktowe otrzymane odpowiednio przez poszczególnych oferentów, wskazując: że PZPOZ w D otrzymał łącznie 45,000 pkt natomiast J. D. otrzymała łącznie 42,000 pkt, przy czym różnice punktowe wynikały na niekorzyść Skarżącej z oceny w kryterium "Jakość" (1,000 pkt) oraz w kryterium "Kompleksowość" (2,000 pkt).

Następnie organ odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazał w pierwszej kolejności, że realizacja obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, powoduje, iż termin 7-dniowy, o którym mowa w art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach, ulega odpowiedniemu wydłużeniu. W tym stanie nie można uznać, iż wydanie decyzji z dniem [...] 2017 r. świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, skutkującym uszczerbkiem słusznego interesu Strony.

Odnosząc się do zarzutów, które miały skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności, organ wskazał, że poprzednio prowadzone postępowanie nr [...] zostało zakończone i rozstrzygnięte dnia [...] 2017 r. Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154. Strona złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia w powyższym postępowaniu w terminie przewidzianym dla tej czynności, a dnia 16 października 2017 r. pełnomocnik strony zapoznał się z dokumentacją powyższego postępowania. Następnie dnia [...] 2017 r. Dyrektor OW NFZ wydał decyzję nr [...] oddalającą odwołanie złożone od rozstrzygnięcia powyższego postępowania. Strona pismem z dnia 13 listopada 2017 r. zawnioskowała o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dnia [...] 2017 r. Dyrektor OW NFZ wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję nr [...]. Skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie została pozbawiona możliwości skorzystania z przysługujących jej środków odwoławczych.

Dalej organ wyjaśnił, że konkurs uzupełniający ze swej istoty ma doprowadzić do uzupełnienia dotychczasowych zakupów świadczeń, w sytuacji, gdy rozstrzygnięte i zakończone prowadzone uprzednio postępowanie nie zabezpieczyło w pełni zapotrzebowania na świadczenia opieki zdrowotnej. Z tego powodu Dyrektor OW NFZ w dniu 26 września 2017 roku, ogłosił uzupełniające postępowanie na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. Wcześniejsze postępowanie nr [...] dotyczyło okresu od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. Postępowanie nr [...] dotyczyło tego samego zakresu terytorialnego, co wcześniejsze, czyli [...], ponieważ jego celem było uzupełnienie świadczeń na tym obszarze. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia, ale nie stanowi przeszkody do ogłoszenia postępowania uzupełniającego w tożsamym zakresie i obszarze terytorialnym. Organ wskazuje, że postępowanie uzupełniające było prowadzone niezależnie od postępowania odwoławczego, a Skarżąca odwołała się od rozstrzygnięcia postępowania nr [...]. Jednocześnie niezależnie od złożenia odwołania, złożyła ona ofertę w postępowaniu uzupełniającym nr [...]. Odwołanie złożone do uprzednio prowadzonego postępowania nie ma wpływu na rozstrzygnięcie postępowania uzupełniającego, w którym ocenie poddawane są jedynie złożone przez oferentów oferty.

Organ wskazał także, że na ostateczną liczbę umów wybranych do zawarcia w danym postępowaniu konkursowym składają się tak istotne elementy jak: liczba oferentów, potencjał oferenta wskazany w ofercie (m.in. personel, sprzęt), wartość oferty podana przez oferenta, a ponadto szczególnie istotne - wyniki weryfikacji danych zawartych w ofertach - dokonane przez komisję konkursową. Wszystkie te czynniki nie są możliwe do przewidzenia na etapie przygotowywania planu postępowań konkursowych, ponieważ są wypadkową co najmniej kilku obiektywnych składowych uzależnionych od oferentów. Dyrektor OW NFZ po dokonaniu analizy poziomu zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej po zakończeniu konkursu, może ogłosić postępowania uzupełniające, jeśli istnieją ku temu przesłanki w postaci niezakontraktowania odpowiedniej ilości świadczeń lub liczby umów.

Odnosząc się do zarzutu, że nie przedstawiono szczegółowych kryteriów wyboru kontrahenta z wyszczególnieniem punktów przyznawanych na każde z ocenianych kryteriów oraz że w ogłoszeniu nie sformułowano w sposób prawidłowy kryteriów oceny ofert, organ zauważył, że w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania zostały wskazane akty prawne, które zawierały m.in. wymagania określone przez Ministra Zdrowia i Prezesa NFZ, w odniesieniu do oferentów przystępujących do postępowania, a także stanowiły formalną i merytoryczną podstawę do wyboru ofert i rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. Ponadto, Strona, tak jak każdy oferent przystępujący do postępowania, złożyła oświadczenie z dnia 9 października 2017 r., w którym potwierdziła, że zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Organ wskazując, że żaden z oferentów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu nie dokonał zastrzeżenia swojej oferty jako informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, przedstawił w tabelach zamieszczonych w decyzji szczegółowo liczbę punktów przyznanych poszczególnym oferentom. Organ zaznaczył, że w przedmiotowym postępowaniu zaistniała minimalna różnica punktów między Skarżącą a podmiotem wybranym do zawarcia umowy w kryteriach "Jakość" i "Kompleksowość" i to właśnie te kryteria zadecydowały o rozstrzygnięciu przedmiotowego postępowania. Różnica punktów między oferentami w kryterium "Jakości" wyniosła 1,000 pkt, lecz była jednym z czynników, który zadecydował o rozstrzygnięciu przedmiotowego postępowania. Na kryterium "Jakość" składa się potencjał wykazany przez oferentów m.in.: personel, sprzęt i posiadane certyfikaty.

Z kolei kryterium "Kompleksowość" stosownie do przepisów rozporządzenia MZ w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru, w zakresie rehabilitacji ogólnoustrojowej w ośrodku / oddziale dziennym, dotyczy realizacji na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej lub w zakresie rehabilitacji ogólnoustrojowej w warunkach stacjonarnych. Organ potwierdził, że podmiot wybrany do zawarcia umowy otrzymał 2,000 pkt za to kryterium, ze względu na realizację na podstawie umowy leczenia w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej, natomiast Skarżąca nie spełniła ww. warunków i nie otrzymała punktów za to kryterium.

Odnosząc się do zarzutu, że nie zapewniono dogodnego dla pacjentów i świadczeniobiorców pokrycia terytorialnego, co w przypadku rehabilitacji ma szczególne znaczenie, zmarnowany zostaje potencjał świadczeniodawcy, który od 17 lat niezmiennie i stale zapewnia świadczenia rehabilitacyjne na tym terenie, organ wskazał, że zgodnie z ideą konkursu, zadaniem komisji jest wybór najkorzystniejszych ofert w ramach kwoty zamówienia i na podstawie tych samych kryteriów wyboru. Oferta Strony nie została wybrana, pomimo że spełniała wszystkie wymagania formalno-prawne oraz wymogi merytoryczne. Na przedmiotowy konkurs złożono bowiem ofertę, która uzyskała wyższe oceny punktowe i jako najkorzystniejsza została wybrana w celu zawarcia umowy do zawarcia umów, wyczerpując jednocześnie łączną liczbę planowanych do zakupu świadczeń i wartość zamówienia określoną w ogłoszeniu. Oferta Skarżącej uplasowała się w rankingu końcowym na 2 pozycji, uzyskując łączną ocenę 42,000 pkt., a do zawarcia umowy wybrano 1 oferenta, którego potencjał pozwolił na wyczerpanie łącznej wartości zamówienia oraz zabezpieczenie udzielania świadczeń a tym samym uzyskał 3,000 pkt przewagi nad Skarżącą.

Jednocześnie organ wskazał, że w zakresie świadczeń rehabilitacji ogólnoustrojowej w ośrodku / oddziale dziennym, obszarem kontraktowania świadczeń był powiat, czyli w tym wypadku powiat [...]. Odnosząc się do podniesionych w treści odwołania elementów, których komisja nie wzięła pod uwagę, jak: "przemieszczania się pacjenta i jego podróży", organ wskazał, że nie stanowią one niestety kryteriów oceny ofert, o których mowa w rozporządzenie MZ w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru, więc nie mogą mieć zastosowania w przedmiotowym postępowaniu konkursowym. Istnieje niestety ryzyko, polegające na niezgodności lokalizacyjnej dla określonej grupy świadczeniobiorców z wybranym w trybie konkursu ofert oferentem w konkretnej lokalizacji. Jest to sytuacja nieunikniona przy ograniczonej ilości publicznych środków na finansowanie opieki zdrowotnej, a co za tym idzie ograniczonego wyboru oferentów. Zgodnie z art. 29 ustawy o świadczeniach, świadczeniobiorca ma prawo wyboru świadczeniodawcy spośród tych, którzy zawarli umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mając na uwadze powyższe organ zaznaczył, że dotychczasowe udzielanie świadczeń w ramach umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stanowi gwarancji zawarcia tej umowy ponownie przez dotychczasowego realizatora. Konkurencyjny tryb postępowania poprzedzającego zawarcie umowy daje możliwość wyboru w rozstrzygnięciu ofert dotychczasowych oraz nowych podmiotów, które nie posiadały dotąd zawartej umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych przez NFZ.

Odnosząc się do zarzutu, że nie dokonano żadnej czynności formalnej w zakresie oferty Skarżącej, organ wskazał, że oferta Skarżącej spełniała wymagania formalne i nie podlegała odrzuceniu na żadnym etapie postępowania. W niniejszej sprawie świadczeniodawca złożył konkretną ofertę, która podlegała ocenie komisji konkursowej. Oferta zawierała dane, na podstawie których miała zostać oceniona przez komisję konkursową. W wyniku przeprowadzonej oceny oferta Strony nie została wybrana. Organ podkreślił, że rozstrzygnięcie przedmiotowego konkursu jest wyłącznie wynikiem zastosowania jednolitych i wynikających z przepisów prawa kryteriów oceny ofert, po uprzednim przeprowadzeniu negocjacji z oferentami. Przyczyną niewybrania oferty Strony było uzyskanie przez nią zbyt małej ilości punktów.

Odnosząc się do zarzutu, że mimo przewidzianej puli trzech umów, skierowano do zawarcia umów dwóch oferentów, a w miejsce skierowania trzeciego zorganizowano konkurs uzupełniający w tym samym zakresie przedmiotowym i terminowym, w związku z czym nadal brak jest wyboru oferenta stanowiącego naturalne zaplecze obszaru M, organ wskazał, co następuje. Liczba oferentów jest tylko daną orientacyjną, o wysokim stopniu ogólności. Potencjał wykonawczy oferentów jest bardzo zróżnicowany, co ma decydujący wpływ ilu oferentów zostanie wybranych do zawarcia umowy w danym postępowaniu. Organ przypomniał, iż komisja konkursowa dokonuje wyboru oferentów wg kolejności w rankingu końcowym, do wyczerpania kwoty zamówienia przewidzianej na dane postępowanie. W ogłoszeniu o konkursie ofert Fundusz określa każdorazowo maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która zostanie zawarta na danym obszarze, w danym zakresie lub rodzaju świadczeń. Powyższe oznacza, że w danym postępowaniu nie może być zawartych więcej umów niż wskazano w przedmiotowym ogłoszeniu, co nie oznacza, iż nie można ich zawrzeć mniej. Trzeba wskazać, iż liczba umów zdeterminowana jest przez kwotę określoną w ogłoszeniu o postępowaniu jako wartość zamówienia wynosząca nie więcej niż konkretnie podana w nim kwota. W przedmiotowym postępowaniu wskazano, iż maksymalna liczba umów do zawarcia wynosi 1. Oferta Strony zajęła 2 miejsce w rankingu zatem komisja konkursowa nie miała możliwości dokonać innego wyboru jak tylko wybrać do zawarcia umowy PZPOZ w D, który uplasował się na 1 miejscu w rankingu.

Odnosząc się do zarzutu, że w postępowaniu uzyskano pełną zbieżność propozycji w toku negocjacji i nie było żadnych formalnych przeszkód do pominięcia oferty lub jej odrzucenia, a w konsekwencji konieczne było podanie kryteriów wyboru, które zostały na tym etapie zatajone, organ zwrócił uwagę, że negocjacje stanowią niejawną część postępowania konkursowego, dlatego komisja konkursowa może poinformować oferenta jedynie o ilości złożonych ofert oraz jego pozycji w rankingu otwarcia. Protokół końcowy z negocjacji określa ostateczne stanowiska stron, ale dopiero uzgodnienie końcowych stanowisk z oferentami, zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, stanowi podstawę do sporządzenia rankingu końcowego, którego to wyniki wprost przekładają się na ilość wybranych oferentów i stanowią podstawę do zawarcia umów. Należy podkreślić, że protokół z negocjacji zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do liczby i ceny, ale zbieżność stanowiska stron w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Skarżąca podpisując protokół z negocjacji, została o tym poinformowana. Jeżeli chodzi o kryteria, to organ jeszcze raz przypomina, że nie zostały one zatajone.

Podsumowując organ stwierdził, że oferty wszystkich oferentów w postępowaniach konkursowych na realizację świadczeń w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku / oddziale dziennym, oceniane były przez komisję konkursową w analogiczny, spójny sposób, zaś wszyscy uczestnicy konkursu składali oferty, udzielając odpowiedzi na te same zapytania ankietowe. Postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie zmieniono ich w toku postępowania. Sama Strona, na etapie prowadzonego postępowania, nie wnosiła w tej kwestii żadnych zastrzeżeń, w szczególności w formie umotywowanego protestu przewidzianego art. 153 ustawy o świadczeniach.

W świetle powyższego organ wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego Strony, nie stwierdził także w postępowaniu komisji konkursowej naruszeń obowiązujących zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłyby, w sposób pośredni lub bezpośredni, skutkować innym rozstrzygnięciem postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, w szczególności zaś wyborem oferty Strony.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie:

1. ustawy o świadczeniach, w szczególności art. 6 oraz art. 134 (naruszenie zasad równego traktowania oraz uczciwej konkurencji),

2. Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77, 80, 107 K.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca domagała się uchylenia skarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną zarówno w odwołaniu jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OW NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w uzasadnieniu swoją argumentację i stanowisko.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Należy również przypomnieć, że ustawa o świadczeniach, powierza organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenie warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tych świadczeń. Ponadto stanowi podstawę dla określenia zadań w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja obowiązków ustawowych organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych wyżej obszarach została skonkretyzowana przede wszystkim w dziale VI powyższej ustawy, noszącym tytuł "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym dziale trybu i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Narodowy Fundusz Zdrowia celów postawionych przez ustawodawcę, a skonkretyzowanych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, co do zasady przebiega w dwóch etapach. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, zasadniczo kończy całość postępowania, jeżeli żaden z jego uczestników nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, to jest odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania. Jeżeli którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna postępowania. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 ust. 1 ustawy odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Należy zatem przyjąć, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania otwiera drogę postępowania administracyjnego, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a., w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Odwołanie należy zatem oceniać w kategoriach wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Co do zasady bowiem orzecznictwo jak i literatura zgodnie wskazują, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, w którym organ rozpatruje złożone przez świadczeniodawcę odwołanie, jest postępowaniem, do którego zastosowanie znajdują przepisy K.p.a. (por. np. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Komentarz; Krzysztof Baka, Grzegorz Machulak, Agnieszka Pietraszewska-Macheta i in. Komentarz do art. 152, art. 153 i art. 154. wyd. LEX; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1876/05). Tezę tę potwierdza treść art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a., z którego wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a także przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 ustawy. Zasady, o których mowa w powyższym przepisie, to wynikające z art. 134 ustawy równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej i ich dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Z treści powołanego wyżej art. 152 ust. 1 ustawy wynika, że środki odwoławcze, o których mowa w art. 153 i art. 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ust. 2 ustawodawca zastrzegł, że powyższe środki odwoławcze nie przysługują na: wybór trybu postępowania, niedokonanie wyboru świadczeniodawcy czy unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej wskutek wniesienia odwołania jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej fazie postępowania (nie będącego postępowaniem administracyjnym) nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług.

Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu obliguje organ do zbadania okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a następnie dokonania oceny, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do zbadania wszelkich okoliczności związanych z dokonaną punktacją, gdyż odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i brak jest podstaw do ograniczania tego środka wyłącznie do sprawy wnoszącego odwołanie. Nie jest bowiem możliwe dokonanie kontroli respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu. Ustęp 2 tej normy stanowi, że odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje świadczeniodawcy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 154 ust. 4).

Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 154 ust. 6). Od decyzji Dyrektora wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Kontrolując wydane w sprawie decyzje, jak również akta postępowania konkursowego, w oparciu o wyżej wskazane reguły, Sąd doszedł do przekonania, że przy wydaniu decyzji, ani na żadnym wcześniejszym etapie, nie doszło do naruszenia przepisów, skutkującego uchyleniem decyzji.

W kontekście tego co powyżej powiedziano cała grupa zarzutów odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji skargi, dotyczących przyczyn, podstaw ogłoszenia konkursu, wielkości środków (puli świadczeń) w konkursie nr [...] (t.j. postępowania w którym wydano skarżoną decyzję) oraz niezakończenia postępowania konkursowego [...], (w którym Skarżąca również brała udział i wniosła środki odwoławcze, a następnie skargę do WSA w Krakowie, która wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 163/18 została oddalona), nie mieści się w ramach środka odwoławczego, o którym mowa w art. 152 ust. 1 i 2 art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bo nie dotyczą one naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotne, czy też rozstrzygnięcia postępowania i z tego względu nie podlegają też kontroli sądowej w ramach postępowania sądowego (podkreślenie Sądu).

Stanowisko powyższe znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie. NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1971/15 stwierdził, że "odwołanie dotyczy rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i co do zasady nie ma podstaw do stosowania tego środka odwoławczego do władczych rozstrzygnięć organów poprzedzających ogłoszenie danego postępowania konkursowego jak sposób podziału środków funduszu na poszczególne obszary kontraktowania oraz wyznaczenie obszarów kontraktowych. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji dziedzina ta nie została poddana przez ustawodawcę kontroli sądowej. Kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym podlega tylko dane postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej".

Powyższe dotyczy również zarzutu sformułowanego poprzez pryzmat art. 6 ustawy oświadczeniach, to jest pominięcia kryterium geograficznego (kryterium dostępności). Wyjaśnić należy, że powyższy zarzut dotyczy tak kwestii ogłoszenia o konkursie, jak również dotyka kryterium ocen ofert. Zarówno jedno, jak i drugie, leży poza przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, skoro zarówno ogłoszenie, jak i zastosowane kryteria ocen, były zgodne z obowiązującymi przepisami (o czym poniżej). Ustawodawca przyjął, że pula świadczeń dzielona będzie w ramach powiatów, a skoro tak, to wystarczającym jest, aby podmiot realizujący świadczenia zdrowotne z zakresu rehabilitacji czynił to na terenie powiatu, którego dotyczy konkurs. Wiadomym jest przy tym, że w związku z takim założeniem mieszkańcy pewnych gmin będą musieli pokonać większe odległości niż inni z terenu tego samego powiatu, celem skorzystania z takich świadczeń w ramach NFZ. Bliskość dostępu do świadczeń jest zatem w ramach istniejących możliwości gwarantowana w ramach powiatu, w którym w przedmiotowej sprawie świadczenia realizowane będą w miejscowości D.

Za całkowicie bezzasadny Sąd uznał zarzut nieprzedstawienia szczegółowych kryteriów wyboru kontrahenta z wyszczególnieniem punktów przyznawanych za każde z ocenianych kryteriów. W zaskarżonych decyzjach (z dnia [...] 2018 r. – karty akt administracyjnych 22-23 oraz 27–29, z dnia 17 stycznia 2018 r. - karty akt administracyjnych 63-70) przedstawiono szczegółowe kryteria oceny i wyboru ofert, przewidziane w art. 148 ustawy o świadczeniach wraz z uszczegółowieniem i punktacją za spełnienie poszczególnych kryteriów zgodnie z rozporządzeniem MZ w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru. Skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji dokonano powyższego "bez powiązania z dokumentami, czy wartościami zgłoszonymi w ofercie". Zarzut ten nie znajduje uzasadnienia, gdyż ocena i wybór ofert dokonywane były przez komisję konkursową na podstawie treści ofert (a w szczególności ankiet, które w uzasadnieniach decyzji przywołano w całości) oraz punktacji określonej w załączniku nr 5 do ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia w częściach dot. zakresu: rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku / oddziale dziennym. Oferty, a także akta całego postępowania konkursowego, są włączone do akt sprawy jako dowody. Skarżąca miała podczas postępowania odwoławczego zagwarantowany dostęp do ofert, z czego nie skorzystała. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca na żadnym etapie postępowania odwoławczego nie stawiała konkretnych zarzutów dot. treści konkurencyjnej oferty, czy też przyznanej jej wartości punktowej, a i tak organ drobiazgowo wyjaśnił w jakim aspekcie różniły się oferta Skarżącej oraz oferta PZPOZ w D. W świetle powyższego brak włączenia do treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji całościowej treści ofert, które ze swej istoty zawierają wyłącznie dane identyfikacyjne oferenta i właśnie informacje będące przedmiotem oceny ofert oraz całościowej treści dokumentacji postępowania konkursowego, które odzwierciedla przebieg prac komisji, nie stanowi naruszenia przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutu, że w ogłoszeniu nie sformułowano w sposób prawidłowy kryteriów oceny ofert należy wskazać, że ogłoszenie "o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert kod postępowania [...] (karty 128 - 129 akt administracyjnych) spełnia wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia MZ w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu, w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy.

Zgodnie z tym przepisem ogłoszenie o postępowaniu w trybie konkursu ofert zawiera:

1) nazwę oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, zwanego dalej "oddziałem", adres jego siedziby i adres poczty elektronicznej;

2) datę ogłoszenia o postępowaniu i jego kod nadany przez dyrektora oddziału;

3) określenie wartości i przedmiotu zamówienia;

4) określenie obszaru terytorialnego, dla którego jest przeprowadzane postępowanie;

5) określenie maksymalnej liczby umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanych dalej "umowami", które zostaną zawarte po przeprowadzeniu tego postępowania, zgodnie z planem finansowym oddziału i planem zakupu świadczeń opieki zdrowotnej;

6) warunki zawierania i realizacji umów, odpowiednio do przedmiotu postępowania;

7) miejsce i termin, w którym można zapoznać się ze szczegółowymi warunkami zawierania i realizacji umów, nie krótszy niż 7 dni od dnia ogłoszenia o postępowaniu;

8) miejsce i termin składania ofert, nie krótszy niż 14 dni od dnia ogłoszenia o postępowaniu;

9) miejsce i termin otwarcia ofert;

10) miejsce i termin ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania;

11) zastrzeżenie o prawie do odwołania postępowania do dnia składania ofert oraz do przedłużenia terminu składania ofert i terminu ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania;

12) informację o możliwości składania protestów, o których mowa w art. 153 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwanej dalej "ustawą", oraz odwołań, wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargi, o których mowa w art. 154 ustawy.

W ogłoszeniu zostały wskazane akty prawne, które zawierały m.in. wymagania określone przez Ministra Zdrowia w odniesieniu do oferentów przystępujących do postępowania, a także stanowiły podstawę do oceny i wyboru ofert i rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania ankietowe.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasad równego traktowania stron oraz prowadzenia postępowania z zachowaniem uczciwej konkurencji, co miało przejawić się w tym, "że w postępowaniu uzyskano pełną zbieżność propozycji w toku negocjacji i nie było żadnych formalnych przeszkód do pominięcia oferty lub jej odrzucenia, a w konsekwencji konieczne było podanie kryteriów wyboru, które w zostały w ocenie skarżącej zatajone", Sąd wskazuje, że uzgodnienie zbieżnych stanowisk w toku negocjacji nie oznacza ani zawarcia umowy ani dokonania wyboru do zawarcia umowy. O powyższym jest informowany oferent, co potwierdza Protokół końcowy z negocjacji z dnia 26 października 2016 r. podpisany ze Skarżącą, w którym zawarta jest informacja, że: "Protokół końcowy zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do liczby i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy"(karta 355 akt administracyjnych).

Treść "rankingu końcowego została przytoczona w uzasadnieniach obu decyzji (z [...] 2017 r. karta 23, z 17 stycznia 2018 r. karta 69 akt administracyjnych), a sam dokument jest dostępny w aktach postępowania administracyjnego (karta 93 akt administracyjnych) tym samym całkowicie niezrozumiały jest zarzut o zatajeniu kryteriów wyboru.

Wybór ofert jest dokonywany wyłącznie na podstawie oceny ofert dokonanej pod kątem wszystkich kryteriów oceny ofert (w tym kryterium: "ceny") wskazanych w art. 148 ustawy o świadczeniach oraz uszczegółowionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert. Elementem podlegającym ocenie, który może ulec zmianie w toku postępowania jest cena, gdyż "ostateczna" cena - zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach - może być ustalana dopiero w toku negocjacji. Negocjacje co do ceny, co oczywiste, mogą więc wpłynąć na sumaryczną ocenę oferty, a tym samym na pozycje ofert w tzw. końcowym rankingu ofert (tj. ranking uwzględniający wyniki negocjacji), a tym samym na wybór ofert do zawarcia umowy. W rozpatrywanej sprawie obie oferty za cenę otrzymały po 10,000 pkt, tym samym kwestia ceny nie wpłynęła na różnice w łącznej punktacji. Również w kryterium "Dostępność" komisja przyznała po 5,000 pkt. Różnica dotyczyła dwóch kryteriów "Jakość" (1.000 pkt i "Kompleksowość" (2,000 pkt) na korzyść PZPOZ w D. W ocenie Sądu punkty w poszczególnych kryteriach zostały przyznane prawidłowo, co jednoznacznie wynika z dokumentacji konkursowej, tym samym PZPOZ w D został zasadnie wskazany w rozstrzygnięciu postępowania jako podmiot wybrany do świadczenia usług określonych w postępowaniu konkursowym nr [...].

Odnosząc się kolejnego zarzutu skargi należy wyjaśnić, że ma rację Skarżąca w zakresie zarzutu procesowego nierozpoznania jej odwołania w terminie, o którym mowa w art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Jak już wskazano do odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert składanego na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, które otwiera postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy K.p.a., dlatego, w ocenie Sądu, zapis ustawy o świadczeniach, dotyczący rozpoznania odwołania w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, nie wyłącza obowiązku, o którym mowa w art. 10 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu brak określonego ustawą skutku naruszenia 7 dniowego terminu rozpatrzenia odwołania powoduje, że termin ten jest wyłącznie terminem instrukcyjnym stanowiącym o woli ustawodawcy w zakresie szybkości postępowania i w takim kontekście powinien być interpretowany.

W niniejszej sprawie odwołanie wpłynęło do Dyrektora OW NFZ w dniu 6 listopada 2017 r. Pismo informujące Skarżącą oraz PZPOZ w D o możliwościach jakie dają stronie uprawnienia z art. 10 § 1 K.p.a. wraz z załącznikiem (specjalnie przygotowany wzór druku), w którym żądano potwierdzenia odbioru pisma oraz informacji czy strona zamierza skorzystać z przysługującego jej prawa, organ wysłał 8 listopada 2017 r. Pisma zostały odebrane przez obie strony w dniu 10 listopada 2017 r., a zatem 7 dniowy termin do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym upływał w dniu 17 listopada 2017 r. PZPOZ w D w dniu 15 listopada 2017 r. przesłał do organu na załączonym druku informację, że nie zamierza skorzystać z przysługującego mu prawa.

Na pisemne stanowisko Skarżącej czy skorzysta z przysługującego jej uprawnienia organ czekał nie wydając decyzji, co jednoznacznie wynika z zamieszczonego w aktach administracyjnych (karta 14) pisma Skarżącej, w którym Skarżąca słusznie podnosi, że organ ma obowiązek zawiadomić stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i odczekać do zakończenia terminu wyznaczonego w zawiadomieniu, i że z powyższym nie wiążą się żadne dodatkowe obowiązki stron.

Sąd wyjaśnia, że organ wypełniając obowiązek określony w art. 10 § 1 K.p.a., nie może żądać od strony deklaracji, czy strona skorzysta z uprawnienia w nim określonego, czy też nie i wyczekiwać na deklaracje strony w powyższym zakresie. Po upływie siedmiodniowego terminu, co do zasady organ powinien niezwłocznie wydać decyzję. W niniejszej sprawie organ tego nie uczynił, tylko czekał na stanowisko Skarżącej, czy skorzysta z prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i decyzję wydał dopiero [...] 2017 r., co stanowi naruszenie art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Sąd dokonując oceny tego naruszenia doszedł do przekonania, że nie miało on istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie zachodzi związek przyczynowy między naruszeniem wskazanego przepisu a wynikiem sprawy, a tym samym naruszenie to nie może stanowić samodzielnej podstawy do podważenia legalności zaskarżonej decyzji.

Nie zasługują z kolei na uwzględnienie sformułowane seryjnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów "art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77, 80 i 107 k.p.a.", autor skargi (wykwalifikowany pełnomocnik - radca prawny), poza przytoczeniem treści tych przepisów, nie wskazał, w jaki sposób organ przepisy te naruszył, ani też jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja z dnia [...] 2017 r. zostały wydane w oparciu o całość dokumentacji konkursowej. Skarżąca nie wskazała, jakie jeszcze dowody powinny być przeprowadzone przez organ. Rolą organu rozpoznającego odwołanie od ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania nie jest opisywanie po kolei wszystkich dokumentów złożonych przez oferentów ani też opisywanie każdej czynności podjętej przez komisję konkursową i opisywanie wyników dokonanej oceny każdego dowodu. Organ w wydanej decyzji szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołania, w tym również drobiazgowo wyjaśnił przyznanie określonej liczby punktów za poszczególne kryteria oceny, a w szczególności wskazał dlaczego PZPOZ w D otrzymał więcej punktów za kryterium "Jakość" i "Kompleksowość". Uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2017 r. w pełni spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.