Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 76/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.35 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art.15zzs4 ust.3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art.6 ust.2 pkt 1, art.55, art.64 ust.1,art.61 ust.7
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art.134 par.1,art.145 par.1 pkt 1 lit. a) i c), art.200,art.205 par.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" wydaną przez Prezydenta O. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej jako: P.b.), odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego na działce nr "[...]" obręb "[...]" przy ul. S. w O. na rzecz M. K. (dalej jako: strona lub skarżąca). Decyzja ta została wydana po dwukrotnym uchyleniu przez Wojewodę "[...]" (dalej jako: Wojewoda lub organ odwoławczy) rozstrzygnięciami z "[...]" i "[...]" decyzji organu I instancji – odpowiednio – z "[...]" oraz z "[...]". W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że dla wnioskowanej budowy budynku mieszkalnego muszą być spełnione warunki wynikające z ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity na dzień wydania decyzji przez organ I instancji Dz.U. 2019 r., poz. 1473, dalej jako: u.o.c.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r. Nr 52 poz. 315, dalej jako: rozporządzenie z 1959 r.) w zakresie odległości zabudowy od cmentarza. Wskazano, że konieczność stosowania tych przepisów wynika również z wydanej decyzji o warunkach zabudowy z "[...]". Co prawda w decyzji tej ustalono linię zabudowy, jako obowiązującą, co organ próbował sprostować postanowieniem z "[...]", jednak nie przesądza to o możliwości realizacji inwestycji niezgodnie z przepisami odrębnymi. Wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o tym, że inwestycja może powstać, ani o tym że uzyska pozwolenie na budowę, ale określa funkcje, parametry brzegowe oraz przepisy odrębne, które będzie musiał spełnić projekt budowlany, aby uzyskać pozwolenie na budowę. Podniesiono, że z ustaleń przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego wynika, że cmentarz zlokalizowany na działce nr "[...]" obręb "[...]" m. O. jest cmentarzem wojennym z okresu I i II wojny światowej, co oznacza że ma do niego zastosowanie także ustawa z 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2337), której art. 10 stanowi, że do grobów i cmentarzy wojennych stosuje się odpowiednio przepisy u.o.c. Podano, że ostatni pochówek na cmentarzu miał miejsce w 1961 r., a ponadto jest on wpisany do rejestru zabytków. Powołano się na pismo "[...]" Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który poinformował, że do jego właściwości nie należy wydawanie opinii i zajmowanie stanowisk w ramach postępowań administracyjnych odnośnie do szkodliwego wpływu wskazanego cmentarza na zabudowę mieszkaniową, ale podał, że powinien być brany pod uwagę szkodliwy wpływ cmentarza na otoczenie, ponieważ rozkład zwłok powoduje przenikanie do ziemi różnego rodzaju zanieczyszczeń, które mogą pogarszać stan sanitarny środowiska gruntowo-wodnego na obszarze cmentarza i w jego otoczeniu. Przy czym zdaniem Inspektora stan sanitarny terenu cmentarza oraz jego otoczenia zależy nie tylko od daty ostatniego pochówku, ale również od innych specyficznych dla danej nekropolii warunków lokalizacyjnych, przyrodniczych, czy gruntowo-wodnych. W związku z tym organ I instancji stwierdził, że w przypadku cmentarzy nieczynnych od wielu lat przypuszczać można, że w wyniku naturalnych procesów zachodzących w gruncie zagrożenie dla zdrowia ludzi zostało zminimalizowane, ale wymaga to badań i analiz i nie można tego stwierdzić z całą pewnością. Wskazano, że postanowieniem z "[...]" organ I instancji nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jednak z pisma pełnomocnika strony z 18 września 2020 r. wynika, że warunek zachowania odległości projektowanego budynku mieszkalnego od istniejącego cmentarza, określony w § 3 ust. 1 rozporządzania z 1959 r. jest nieosiągalny. Wyjaśniono, że wprawdzie pozostałe nieprawidłowości zostały uzupełnione, ale dokonane uzupełnienie projektu wymuszało na projektancie dodatkowe czynności, a mianowicie złożenie aktualnego na dzień opracowania PZT zaświadczenia o przynależności do izby samorządu zawodowego oraz złożenia nowego oświadczenia projektanta o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Jednakże organ nie wzywał do uzupełnienia projektu w tym zakresie z uwagi na brak możliwości usytuowania projektowanej zabudowy mieszkaniowej w odległości większej niż 50 m od cmentarza.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona podnosząc, że dokumentacja projektowa planowanego budynku mieszkalnego została sporządzona zgodnie z art. 35 pkt 1 P.b. Wskazano również, że wykonanie powyższego projektu zgodnie z u.o.c. oraz rozporządzeniem z 1959 r. pokazuje niezgodność projektu budowlanego z decyzją z "[...]" o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Strona zarzuciła, że organ I instancji permanentnie nakłada warunek zachowania odległości projektowanego budynku mieszkalnego od cmentarza, zmuszając do złamania zapisu obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy, który dokładnie określa miejsce jego lokalizacji na przedmiotowej działce. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, strona podniosła, że organ I instancji nie dał możliwości ich sprostowania, naruszając tym prawo strony do brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, wynikające z art. 10 k.p.a. Podano, że zaświadczenie o przynależności do izby samorządu zawodowego stanowi informację ogólnie dostępną, natomiast uzupełnienie dokumentacji projektowej według uwag jest zgodne z polskim obowiązującym prawem oraz z zasadami wiedzy technicznej.

Decyzją z "[...]" wydaną przez Wojewodę utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że projektowany budynek mieszkalny zlokalizowany jest w odległości ok. 20 m od istniejącego cmentarza, wpisanego do rejestru zabytków jako cmentarz garnizonowy. Wskazano, że § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2002 r.) nakazuje przy sytuowaniu budynków na działce budowlanej uwzględniać również przepisy odrębne określające dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków. W ocenie Wojewody projektowany budynek mieszkalny nie spełnia zatem warunków określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. Podzielono stanowisko organu I instancji, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza o tym, czy inwestycja będzie mogła powstać oraz czy uzyska pozwolenie na budowę. Wskazano, że wszelkie unormowania regulującej kwestię odległości cmentarzy od zabudowań mieszkalnych winny być respektowane restrykcyjnie, zaś akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi lub własną wygodą, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia lub wręcz ewidentnego naruszenia przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. W ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy i wyczerpująco uzasadnił przesłanki jakimi kierował się przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem postanowień tego przepisu przez co nie da się odtworzyć w zakresie poszczególnych zarzutów kierowanych względem skarżącej faktycznych powodów, dla których została wydana negatywna decyzja;

- art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z oczywistym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa;

- art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób jaki nie doprowadził do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę;

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący jakiegokolwiek zaufania do organów administracji publicznej, gdzie organ ograniczył się do akceptacji nieuprawnionego stanowiska organu I instancji i tym samym nie rozpoznał w drugiej instancji sprawy do czego jest zobowiązany powszechnie obowiązującymi przepisami prawa;

- art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek przemawiających za wydaniem decyzji negatywnej, przez co konieczne staje się poddanie badaniu legalności wydanej decyzji przez Sąd;

- art. 35 ust. 1 pkt 1- 4 P.b. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w powołanym przepisie P.b.;

- art. 35 ust. 3 P.b. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie mimo tego, że w dostarczonej dokumentacji przez skarżącą nie występowały jakiekolwiek nieprawidłowości, które mogłyby zostać usunięte w określonym tym przepisie trybie;

- art. 35 ust. 4 P.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej rozstrzygnięcie organu I instancji w całości w mocy mimo tego, że brak było ku temu jakichkolwiek przesłanek;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i tym samym niewydanie decyzji reformatoryjnej;

- § 35 ust. 1 ust. 1 pkt a rozporządzenia z 2002 r. poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że skarżąca nie zachowała warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, kiedy to właściwa wykładnia powołanego przepisu w powiązaniu choćby z normami art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadzi do wniosku, że skarżąca spełniła wszelkie wymagania stawiane przepisami prawa, a tym samym nie naruszyła § 35 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych. W uzasadnieniu skarżąca odniosła się szczegółowo do podniesionych zarzutów, odwołując się do określonych w art. 6, 7, 8 § 1 i 11 k.p.a. podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a także wskazując na wymogi opisane w art. 107 § 3 k.p.a. jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji. Skarżąca podniosła, że nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji znajduje się na terenie przyległym do ulicy graniczącej z terenem cmentarza z I i II wojny światowej. Jednakże zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy dla tego terenu przewidziano możliwość sytuowania zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Skarżąca podniosła, że organ I instancji nałożył na nią obowiązek usunięcia nieprawidłowości poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z decyzją z "[...]" o ustaleniu warunków zabudowy, nie pozostawiając stronie możliwości uzupełnienia dokumentacji, tj. brania czynnego udziału w procedurze administracyjnej. Ponadto wskazała, że zapisy zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, nakazujące przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ze względu na bliskość inwestycji do istniejącego cmentarza, spełnić wymagania wynikające z u.o.c. oraz rozporządzenia z 1959 r. powodują, że jest ona niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Skarżąca podniosła, że organ I instancji "[...]" wydał pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w bezpośrednim sąsiedztwie Cmentarza "[...]" na Osiedlu "[...]" w O., gdzie najbliżej położony segment mieszkalny tego kompleksu znajduje się w odległości 6 m od granicy z terenem cmentarza. Ponadto w 2015 r. organ wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się w odległości 26,50 m od granicy przedmiotowego cmentarza, co w ocenie skarżącej jest kolejnym przykładem braku proporcjonalności, bezstronności oraz braku równego traktowania w postępowaniu organów. Podkreśliła, że ostatni pochówek na przedmiotowym cmentarzu miał miejsce w 1961 r. i jest to obiekt nieczynny, wpisany do rejestru zabytków, a zdaniem skarżącej stosowanie ograniczeń sanitarnych zawartych w art. 5 u.o.c. należy odnieść do cmentarzy czynnych z pochówkiem lub dochówkiem. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.c. użycie terenu cmentarnego po zamknięciu cmentarza na cel inny nie może nastąpić przed upływem 40 lat od dnia ostatniego pochowania zwłok na cmentarzu, a od ostatniego pochówku na przedmiotowym cmentarzu minęło 56 lat, co daje gwarancję bezpieczeństwa sanitarnego. Tym samym przedmiotowy cmentarz może zostać uznany za teren zieleni urządzonej, tak jak przedstawia to projekt miejscowego planu zagospodarowania terenu, uzgodniony m.in. z inspektorem sanitarnym, który nie został wprowadzony w życie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwiania spraw i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron związane z przeprowadzeniem rozprawy oraz wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przy czym podkreślić należy, że wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) lecz jedynie określa "ramy urbanistyczne" dla zamierzenia inwestycyjnego i ustala czy jest ono prawnie dopuszczalne, ale zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Zauważyć należy, że warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalono w decyzji z "[...]". W decyzji tej wyznaczono obowiązującą linię zabudowy, ustaloną w odległości 5 m od granicy działki z działką drogową (pkt 2.2. decyzji), a jednocześnie - określając inne warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych - wskazano między innymi, że ze względu na bliskość inwestycji do istniejącego cmentarza przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę należy spełnić wymagania wynikające z u.o.c. oraz rozporządzenia z 1959 r. (pkt 2.8 decyzji). Wyjaśnić zatem należy, że pojęcie "linii zabudowy", o której mowa w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czyli linia wyznaczająca jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy, czy też obowiązująca linia zabudowy, czyli linia wyznaczająca dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (por. wywody zawarte w wyroku NSA z 13 listopada 2012 r., II OSK 1218/11 oraz w wyroku NSA z 17 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2931/14, dostępne w Internecie). Z przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ustalona w niej obowiązująca linia zabudowy stanowi przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w związku z tym zabudowa przedmiotowej działki winna być zlokalizowana dokładnie wzdłuż tej linii. W takim wypadku jednak, co słusznie podnosi skarżąca, nie jest możliwe zachowanie wymogu 50 m, określonego w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r., co też jest jednym z warunków określonych w decyzji. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Można zatem przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, aczkolwiek pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami P.b.

Zatem niezależnie od zasadności stanowiska organów architektoniczno-budowlanych co do kwestii konieczności zachowania odległości od cmentarza stwierdzić należy, że w niniejszym stanie sprawy brak jest spójności i porządku prawnego. Decyzja o warunkach zabudowy określa wymogi, które są niewykonalne, a organ architektoniczno-budowlany decyzją tą jest związany. Związanie to nie oznacza jednak, iż organ nie ma obowiązku reagować na stwierdzone przez siebie nieprawidłowości tej decyzji. Wprawdzie nie może wyeliminować z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, ale może zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w celu umożliwienia organowi właściwemu do oceny w postępowaniu nadzorczym zgodności z prawem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 17 września 2002 r., I V SA 2975/02, LexPolonica nr 357780; Prawo budowlane Komentarz, pod red. Andrzeja Glinieckiego, Wydanie 1, s. 51). W związku z powyższym w niniejszej sprawie organ winien rozważyć kroki mające na celu wyeliminowanie decyzję o warunkach zabudowy z obrotu prawnego poprzez zwrócenie się do organu właściwego, czyli w tym wypadku Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z "[...]" o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania sprawy przez Kolegium. Dopóki bowiem przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy występuje w obrocie prawnym, organy architektoniczno-budowlane nie mogą pomijać jej ustaleń i są nimi związane. Wydanie zaś decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która jest niewykonalna z racji swojej wewnętrznej sprzeczności, jest niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym i narusza konstytucyjnie chronione prawo własności, którego jednym z elementów jest tzw. wolność zagospodarowania terenu, której ustawodawca dał wyraz w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stwierdzając, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. W tych okolicznościach zatem ocena, czy stanowisko organu architektoniczno-budowlanego odnośnie do kwestii konieczności zachowania odległości 50 m od cmentarza jest zasadne, jest co najmniej przedwczesna.

Należy również zauważyć, że organ winien w sposób jednoznaczny ustalić, kto jest inwestorem w przedmiotowej sprawie. W aktach sprawy znajduje się bowiem poświadczone tłumaczenie z języka angielskiego pełnomocnictwa udzielonego skarżącej przez A. D. w dniu 28 czerwca 2016 r. które podlega postanowieniom prawa stanu Tennessee. Z jego treści wynika jednak, że skarżąca nie zawarła ze swoją mocodawczynią żadnej umowy dotyczącej ustawienia na jej rzecz ograniczonego prawa rzeczowego na przedmiotowej nieruchomości - jak to podała skarżąca w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością - lecz została ustanowiona pełnomocnikiem do wykonywania czynności dla i na rzecz mocodawczyni, w tym dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Organy obydwu instancji wydały decyzje kierując je do skarżącej jako inwestorki. Brak jest jednak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego, że skarżąca jest uprawniona do samodzielnego (na własną rzecz) prowadzenia przedmiotowej inwestycji. Zatem niezbędne jest dokonanie przez organ nie budzących wątpliwości ustaleń w tym zakresie, gdyż ma to znaczenie dla określenia, czy skarżąca jest stroną postępowania, czy też tylko pełnomocnikiem strony.

Natomiast odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego nierównego traktowania stron przez organ, o czym zdaniem skarżącej świadczy fakt wydania pozwoleń na budowlanych w innych sprawach, stwierdzić należy, że przedmiotem kontroli Sądu może być tylko zaskarżona decyzja, a kontrola ta dokonywana jest wyłącznie pod kątem zgodności z przepisami prawa. W związku z tym Sąd nie może odnosić się do innych decyzji wydawanych przez organ.

W związku z powyższym organ winien ponownie rozpoznać sprawę, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego.