Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1058/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 719/17 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 719/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 roku Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Wnioskami z dnia [...] stycznia 2017 r. i z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. m.in. o pomoc w formie pieniężnej na zakup opału i pokrycie kosztów zakupu leków. Skarżący przedłożył kopie dwóch recept do wykupienia na kwotę 298,30 zł, rachunek na wykupione leki na kwotę 88,28 zł, rachunek za doładowanie telefonu na kwotę 10,00 zł, rachunek za węgiel na kwotę 340,00 zł oraz skierowanie na zabiegi fizjoterapeutyczne, na które zamierza dojeżdżać do K. Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 400,00 zł, w tym z przeznaczeniem na zakup węgla w wysokości 200,00 zł i z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 200,00 zł. Organ I instancji wskazał, że skarżący ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe, utrzymuje się z zasiłku stałego w kwocie 640,00 zł. Organ podkreślił, że strona nie udokumentowała konieczności wizyt lekarskich poza miejscowością, w której zamieszkuje, oraz że budżet na zasiłki celowe w 2017 roku jest znacznie niższy niż w 2016 roku i z tego względu nie jest w stanie zaspokoić wszystkich zgłaszanych potrzeb. Organ I instancji podkreślił, że skoro skarżący sam już częściowo zaspokoił swoje potrzeby, to zasadnym jest przyznanie pomocy we wskazanej wyżej wysokości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie przekroczył ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego 634,00 zł, uprawniającego do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1508), zwanej dalej u.p.s. Zaznaczył jednocześnie, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania tego zasiłku ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ pomocy społecznej ma swobodę decyzyjną. Organ II instancji wskazał, że pomoc społeczna ma zmierzać do pomocy, a nie do całkowitego wyręczania osób w pozyskiwaniu środków na życie. Pomoc ta nie może zmierzać do zaspokajania wszelkich zgłaszanych żądań bowiem sprzeciwiałoby się to celom opieki społecznej, a co za tym idzie interesowi społecznemu.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił nieprzeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego oraz brak ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji Sąd przytoczył treść art. 39 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), z których wynika, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634,00 zł. Sąd podkreślił, że rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w tym przepisie określenie "może być przyznany". Ponadto, skarżący ma przyznane świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w kwocie 320,00 zł miesięcznie. Organy słusznie uznały za niecelowe udzielanie skarżącemu wsparcia w pokryciu kosztów dojazdów do K. na zabiegi rehabilitacyjne i wizyty lekarskie, skoro w O. świadczenia medyczne są powszechnie dostępne. Sąd zaznaczył, że organ przyznając świadczenia z pomocy społecznej musi również brać pod uwagę swoje możliwości finansowe, a budżet na 2017 rok był niższy niż w roku poprzednim, co więcej również ilość osób ubiegających się o pomoc wzrosła.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie i tym samym uznanie, że zaskarżona decyzja nie podlega uchyleniu, pomimo iż została wydana z naruszeniem przez Organ przepisów postępowania, polegającym na uznaniu, że w toku postępowania nie doszło do:

a) naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s. poprzez ich błędne zastosowanie, przejawiające się w zaniechaniu rozważenia całości istotnych dla sprawy okoliczności, a także dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, polegające na:

- błędnym ustaleniu, że skarżący pozostaje jedynie w separacji faktycznej,

- błędnym ustaleniu, że problemy zdrowotne skarżącego są jedynie dolegliwościami zdrowotnymi,

- błędnym ustaleniu, że nie są uzasadnione dojazdy do lekarzy i rehabilitantów do K.,

- błędnym ustaleniu, że kwota 200 złotych wystarcza na zakup leków,

- błędnym ustaleniu, że kwota 200 złotych jest realną kwotą pomocy w zakupie opału,

b) naruszeniu przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w mocy, pomimo że jest ona dotknięta licznymi wadami prawnymi.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie tj. naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.s. poprzez dokonanie ich niewłaściwej wykładni polegające na przekroczeniu zasad uznania administracyjnego, co powoduje, że takie decyzje nie mogą ostać się w obrocie prawnym.

Ponadto skarżący kasacyjnie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] listopada 2005 r., sygn. akt [...], na okoliczność pozostawania skarżącego w separacji orzeczonej wyrokiem sądowym, a nie tylko separacji nieformalnej oraz w postaci decyzji z dnia [...] maja 2017 r. oraz z dnia [...] czerwca 2017 r. na okoliczność kwot niezbędnych do zaspokojenia podstawowych i uzasadnionych potrzeb skarżącego oraz uznania ich wysokości przez organ.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu celem jej ponownego rozpoznania oraz o przyznanie wynagrodzenia za udzielenie pomocy prawnej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.

W pierwszej kolejności rozważeniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Mając na uwadze, że o skuteczności zarzutów opartych o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. decyduje takie uchybienie przepisów proceduralnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy stwierdzić, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały właściwych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organy administracji prowadząc sprawę, nie naruszyły zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz dyrektyw wynikających z art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 14 u.p.s. bowiem przepis ten stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przede wszystkim należy podkreślić, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, następnie dokonały wnikliwej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z poszanowaniem reguł kultury administrowania, z uwzględnieniem interesu strony. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności przyznania skarżącemu żądanych przez niego świadczeń z pomocy społecznej w wysokości wynikającej z zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zaznaczyć, że dla przedmiotowej sprawy kwestia, czy skarżący pozostaje w separacji jedynie faktycznej, czy też nie - jest irrelewantna. Wypada podkreślić, że organy oraz Sąd pierwszej instancji wskazały jaka jest sytuacja skarżącego precyzując, że pozostaje on z żoną w separacji. Powyższy zarzut mógłby odnieść skutek jedynie gdyby organy np. wskazałyby, że pozostaje w małżeństwie i prowadzi z żoną wspólne gospodarstwo domowe, jednak taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Odnośnie zarzutu dotyczącego dojazdu do lekarzy i rehabilitantów do K. należy wskazać, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie podał, jak to uczynił w skardze kasacyjnej, że dostęp do potrzebnych mu świadczeń medycznych jest znacznie sprawniejszy w K., niż w O. Brak właściwej argumentacji w tym zakresie w toku postępowania administracyjnego uniemożliwił organom stwierdzenie, że wydatek ten jest uzasadniony w świetle przedstawionych w skardze kasacyjnej okoliczności.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie podważenia kwot przyznanego zasiłku celowego należy podkreślić, że decyzja w zakresie jego przyznania ma charakter uznaniowy co oznacza, że organ może, lecz nie musi przyznać danego świadczenie oraz, że ma pewną swobodę co do określenia wysokości przyznanego świadczenia. Każda sprawa w zakresie przyznania zasiłku celowego jest sprawą indywidualną, zatem organ w zależności od konkretnego stanu faktycznego przyznaje świadczenie w określonej wysokości. Tym samym możliwe jest, tak jak to miało miejsce w sprawie skarżącego, że wysokość przyznanego przez organ świadczenia jest zróżnicowana. Fakt, że organ w wydanej później decyzji, której odpis dołączono do skargi kasacyjnej, przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wyższej wysokości nie świadczy automatycznie o tym, że decyzja objęta przedmiotową skargą była błędna, bowiem – co już wyżej zaznaczono – organy działają w ramach uznania administracyjnego. Należy jeszcze dodać, że zasadnie organy uznały, że mogą przyznać świadczenie w mniejszej wysokości, skoro skarżący przedłożył rachunki (faktury) za wykupione leki, co oznacza, że potrzeba ta została już częściowo zaspokojona. W tym kontekście należy przypomnieć, że z treści art. 39 ust. 2 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału. Z samej treści ww. przepisu wynika, że organy nie są zobligowane do pokrycia w całości wskazanych we wniosku o przyznanie zasiłku wydatków.

Mając na uwadze, że autorka skargi kasacyjnej nieskutecznie podważyła stan faktyczny i prawny sprawy nie ma podstaw ku temu aby przypisać organowi II instancji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który jest przepisem wynikowym. Skoro organ nie znalazł podstaw do zastosowania innego przepisu, a analiza akt sprawy doprowadziła do stwierdzenia, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie to organ nie mógł podjąć odmiennego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, przypomnieć przyjdzie, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., może być przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, m.in. na zakup opału oraz leków. Rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie tego przepisu opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych art. 7 k.p.a., z którego wynika dążenie do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wskazać należy, że zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść tym pojęciom nadaje organ orzekający. Powyższe oznacza, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Prawidłowo w tym zakresie stwierdził, że organy wydając decyzję o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego we wskazanej wysokości, nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego, bowiem wybrały prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz wyboru takiego dokonały po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Skoro środki finansowe, jakimi dysponuje organ I instancji zostały zmniejszone, a jednocześnie wzrosła ilość wniosków o przyznanie pomocy, to zasadnym było przyznanie skarżącemu zasiłku w wysokości mniejszej, niż tego oczekiwał. W szczególności należy podkreślić fakt, że głównym źródłem utrzymania się skarżącego jest zasiłek stały. Co więcej, skarżący otrzymał również dofinansowanie na zakup żywości i posiłków. Można zatem stwierdzić, że otrzymuje pomoc państwa w dość znacznym stopniu, przy czym celem pomocy społecznej nie jest wyręczanie osób z niej korzystających z dbania oraz podejmowania działań mających na celu zapewnienie własnych potrzeb życiowych.

W tym kontekście należy podkreślić, co zasadnie akcentował również Sąd pierwszej instancji, że pomoc społeczna ma na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, zaś udzielane świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna spełnia funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Ponadto, ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy nie występuje. Jednym z podstawowych celów określonych w tej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców (art. 2 u.p.s.). Pomoc przyznawana na podstawie omawianej ustawy ma charakter przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. W świetle powyższych rozważań podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.s. nie mogły zostać uwzględnione.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł też podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych sformułowanych w skardze kasacyjnej biorąc pod uwagę przede wszystkim to, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy również mieć na uwadze pogląd prezentowany w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym postępowanie dowodowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jako sądem dokonującym kontroli orzeczeń Sądu pierwszej instancji nie jest co do zasady dopuszczalne (zob. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 230/05; z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I FSK 1068/11; z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 972/13), gdyż Sąd ten w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że sądy administracyjne dokonują kontroli decyzji wydanych przez organy administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego z daty ich wydania. Tymczasem dołączone do skargi kasacyjnej decyzje wydane zostały już po zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl