Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 307/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] września 2017 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. własności działki nr [...], położonej w Gminie [...], w obrębie ewidencyjnym [...], o pow. [...] ha. Wojewoda uznał, że działka nr [...] nie stanowiła w całości nieruchomości rolnej i w konsekwencji nie kwaliﬁkowała się do przekazania tej Gminie w trybie art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą".

Gmina [...] wniosła odwołanie od decyzji, podnosząc, że działka nr [...] stanowiła 30 czerwca 2000 r. w całości nieruchomość rolną, co powodowało, że wszystkie przesłanki, określone w ustawie, umożliwiające przekazanie jej Gminie, zostały spełnione.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy, aby nieruchomość stała się własnością gminy z mocy prawa, musiała na dzień 30 czerwca 2000 r.: 1) stanowić mienie Skarbu Państwa; 2) nie być przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa; 3) stanowić nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, tj. nieruchomość rolną (grunty rolne), która była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej; 4) być położona na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej.

Minister wskazał, że grunt oznaczony jako działka nr [...], 30 czerwca 2000 r. stanowił niewydzieloną część działki nr [...] (operat pomiarowy [...], zatwierdzony decyzją nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...]). Tymczasem Wojewoda [...] wydając decyzję orzekł, co do działki nr [...], tj. działki, która nie istniała 30 czerwca 2000 r. Oznaczało to, że organ ten nie zbadał właściwie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości (w dacie jej nabycia przez Gminę), czym naruszył tzw. zasadę prawdy obiektywnej, określoną w art. 7 Kpa.

Ponadto, Wojewoda uznał, że cały badany grunt nie stanowił nieruchomości rolnej podczas, gdy w skład działki nr [...], poza nieużytkami (N) o pow. [...] ha, wchodziły również łąki trwałe (Ł) o pow. [...] ha, które są bez wątpienia gruntami rolnymi (wypis z rejestru gruntów, aktualny na 30 czerwca 2000 r. oraz wypis z rejestru gruntów, aktualny na [...] października 2015 r.).

Zdaniem Ministra, organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę winien zatem prawidłowo określić przedmiot postępowania, według stanu na 30 czerwca 2000 r., tj. wskazać, że przedmiotem postępowania jest część działki nr [...], która obecnie stanowi działkę nr [...].

Oceniając z kolei przesłanki komunalizacji powinien wziąć pod uwagę, że w sytuacji, gdy nieruchomość składa się gruntów rolnych i nierolnych nieruchomość taka wymaga wydzielenia geodezyjnego gruntów, zgodnie z art. 95 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), które mogą być przekazane Gminie w trybie 13 ustawy (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1172/14).

Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Gmina [...] wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie jej z naruszeniem art. 138 § 2 i 2a Kpa oraz art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy, a także art. 461 Kodeksu cywilnego. Wskazując na powyższe skarżąca Gmina wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji, 2) zasadzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm. W uzasadnieniu wskazała, że Wojewoda [...] w decyzji z [...] września 2017 r. - opierając się na nieobowiązujących 1 lipca 2000 r. (w dacie komunalizacji) rozporządzeniach Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813) oraz Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) - podniósł, że nieużytki o pow. [...] ha wchodzące w skład działki nr [...] nie stanowiły użytków rolnych. Ponadto organ powołał uchwałę Sądu Najwyższego z 14 grudnia 1984 r., sygn. akt III CZP 78/84, zgodnie z którą nieruchomość rolna nie obejmuje nieużytków, wykluczonych z możliwości rolniczego wykorzystania.

Gmina wskazała, że nie podziela tego stanowiska. Jej zdaniem, w skład działki nr [...] rzeczywiście wchodzą łąki trwałe (ŁVI) – [...] ha oraz nieużytki (N) – [...] ha. Jednakże w uzasadnieniu decyzji pominięto całkowicie kwestię przeznaczenia działki w planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...] 1 lipca 2000 r. działka nr [...] położona była w całości na terenie oznaczonym symbolem: [...] -"[...]" Działka nr [...] spełniała zatem kryteria nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Była bowiem nieruchomością, która zgodnie z obowiązującym 1 lipca 2000 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogła być wykorzystywana do działalności wytwórczej w rolnictwie, gdyż uprawy polowe, na które przeznaczono w planie całą działkę (bez względu na rodzaj składających się na nią użytków), mają niewątpliwie charakter takiej działalności.

Poza tym - zdaniem Gminy [...] - organ II instancji nakazując Wojewodzie rozpatrzenie ponowne sprawy, w którym ten winien prawidłowo określić przedmiot postępowania według stanu na 30 czerwca 2000 r. oraz ocenić przesłanki komunalizacji biorąc pod uwagę potrzebę wydzielenia z nieruchomości gruntów rolnych, które mogą być przekazane Gminie, naruszył art. 138 § 2 i § 2a Kpa oraz art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy, a także art. 461 Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei § 2a cyt. artykułu stanowi, że jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Rozważając treść decyzji Ministra i przywołaną przez niego argumentację Gmina [...] uważa, że organ odwoławczy nie zastosował się do dyspozycji przytoczonych powyżej przepisów. Dla prawidłowego określenia przedmiotu postępowania (wskazania, że przedmiotem postępowania jest część dz. nr [...] obecnie stanowiąca działkę nr [...]) nie jest konieczne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem dodatkowego wyjaśnienia tych okoliczności, ponieważ wszystkie potrzebne informacje znajdują się w aktach sprawy i nie powinno być żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego.

W kwestii ewentualnej konieczności przeprowadzenia podziału geodezyjnego nieruchomości Gmina [...] stoi na stanowisku, że organ II instancji nie wypowiedział się co do argumentów podniesionych przez Gminę [...] w odwołaniu i nie podał wytycznych, co do wykładni przepisów dot. komunalizacji nieruchomości rolnych w aspekcie przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego i zapisów ewidencji gruntów. Co za tym idzie, budzi poważne wątpliwości pytanie, czy taki podział jest w niniejszej sprawie w ogóle konieczny. Zdaniem Gminy [...], organ II instancji powinien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć spór powstały pomiędzy Gminą, a organem I instancji, co do oceny przesłanek komunalizacji nieruchomości rolnych, a dopiero w dalszej kolejności stwierdzić, czy faktycznie zachodzi konieczność wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i wymaga to przekazania sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

Gmina [...] podkreśliła, że nieruchomość składająca się z działki nr [...] o pow. [...] ha w całości spełnia wszystkie przesłanki komunalizacji na podstawie przepisów ustawy, w szczególności ma charakter rolny w rozumieniu Kodeksu cywilnego i została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. O rolniczym charakterze gruntu nie może przesądzać zapis w ewidencji gruntów, z całkowitym pominięciem kwestii przeznaczenia działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej, że grunty sklasyﬁkowane w ewidencji jako nieużytki to, zgodnie z art. 461 Kodeksu cywilnego, też grunty rolne, które ze względu na niekorzystne uwarunkowania przyrodnicze mają niską produkcyjność lub nie nadają się do produkcji zdrowej żywności. Jednakże mogą być wykorzystane pod uprawę roślin dla celów energetycznych.

Stanowisko to potwierdza również nowelizacja rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), w brzmieniu obowiązującym od 31 grudnia 2013 r., w której nieużytki zostały zaliczone do gruntów rolnych. Dotychczasową charakterystykę tych użytków gruntowych, którymi były m.in. bagna, piaski, naturalne utwory ﬁzjograﬁczne takie jak urwiska, strome stoki, uskoki, skały i rumowiska, ustawodawca rozszerzył bowiem o zapis, że są to grunty rolne nienadające się, bez znacznych nakładów, do działalności wytwórczej w rolnictwie. Co za tym idzie, przy poniesieniu znacznych nakładów, grunty te można przeznaczyć do działalności wytwórczej w rolnictwie - co spełnia dyspozycję art. 461 Kodeksu cywilnego. Klasyﬁkacja nieużytków w rozporządzeniu tym nie zmieniła w rzeczywistości ich charakteru. Potwierdziła jedynie prawnie oczywisty fakt, że nieużytki mogą być, po zastosowaniu odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, wykorzystywane na cele rolne. Zwłaszcza, że przeznaczenie działki w planie zagospodarowania obligowało wyłącznie do jej rolniczego wykorzystania w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 132/06 z 23 listopada 2006 r. stwierdził, że o rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dla zakwaliﬁkowania nieruchomości rolnej wystarczy zatem możliwość takiego wykorzystania.

Stosownie do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), w brzmieniu obowiązującym 1 lipca 2000 r. przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu są ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nieuprawnione jest więc przypisywanie tego przymiotu ewidencji gruntów.

Zdaniem Gminy [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien był uchylić decyzję Wojewody [...] w całości i orzec, co do istoty sprawy, stwierdzając nabycie z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa obejmującej działkę położoną w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczoną nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą [...], ewentualnie, uchylając decyzję Wojewody [...], winien był określić wytyczne w zakresie wykładni przepisów stosowanych przez Wojewodę, co do których pojawiły się wątpliwości.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jego oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Zdaniem organu, o rolniczym charakterze gruntów decyduje jego kwalifikacja i faktyczna możliwość wykorzystania do prowadzenia produkcji wytwórczej w rolnictwie, a nie zapisy planu miejscowego. Minister uważa, że dokonał właściwej wykładni art. 461 Kodeksu cywilnego i wyczerpująco opisał okoliczności jakie mają być wyjaśnione i wzięte pod uwagę przez organ I instancji. Jego zdaniem, przy prezentowanej przez Gminę [...] wykładni tego przepisu należałoby przyjąć, że nieruchomością rolną w rozumieniu art. 461 Kodeksu cywilnego jest każdy grunt, bo zawsze istnieje teoretyczna możliwość przywrócenia gruntu do stanu pozwalającego na jego rolnicze wykorzystanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw jest uzasadniony.

W niniejszej sprawie punktem wyjścia dla zastosowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisu art. 138 § 2 Kpa była przyjęta wykładnia art. 461 Kodeksu cywilnego wedle której nieużytki, które stanowią część nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] (stanowiąca w dacie 30 czerwca 2000 r. część działki nr [...]), nie stanowiły w dacie 30 czerwca 2000 r. nieruchomości rolnych w rozumieniu Kc, tj. nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

Sąd zwraca uwagę, że definicja nieruchomości rolnej zastosowana przez ustawodawcę w art. 461 Kc jest definicją, gdzie decydujące znaczenie mają kryteria funkcjonalne i faktyczne, a nie formalne. Przepis ten pozwala bowiem zakwalifikować nieruchomość jako rolną, która nie służy do prowadzenia produkcji rolnej, ale w przyszłości, ze względu na fizyczne właściwości gruntu, może być na ten cel wykorzystana. Nie ma przy tym znaczenia kryterium zdolności produkcyjnej takiego gruntu (możliwa do uzyskania ilość plonów). Ustawodawca tworząc tę definicję wziął zatem pod uwagę stały postęp w dziedzinie przystosowywania gruntów do produkcji rolnej, w szczególności w zakresie stosowania odpowiednich zabiegów rekultywacyjnych i melioracyjnych.

Jeżeli chodzi o nieużytki i kwestię możliwości ich przystosowania do produkcji rolnej trzeba wskazać, że zagadnienie to regulowały przepisy prawa administracyjnego. Już w rozporządzeniu Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.), które obowiązywało 30 czerwca 2000 r. i dotyczyło gruntów rolnych, pod lasami i wodozbiorów, nieużytki zaklasyfikowano do użytków zielonych Klasy VI, które można było wykorzystać pod łąki i pastwiska, z których możliwy był sprzęt siana dla krów. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1971 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 37, poz. 335 ze zm.) zwrócono uwagę na możliwość finansowania z dochodów budżetów powiatowych rad narodowych przystosowania nieużytków i bagien do potrzeb produkcji rolniczej (§ 9 ust. 2 pkt 1 rozp.). Taka sama regulacja znalazła się w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 104 ze zm.). W ramach działań ochronnych, przeciwerozyjnych, gruntów rolnych, zapobiegających ich degradacji, przewidywano rekultywację nieużytków [§ 5 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministrów Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 26 października 1972 r. w sprawie sposobu określania gruntów rolnych i leśnych zagrożonych erozją oraz zasad i trybu przeciwdziałania erozji (Dz. U. Nr 48, poz. 305), § 18 ust. 2 pkt 1, § 31 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 20, poz.149 ze zm.)]. Na możliwość zagospodarowania zmeliorowanych i niewymagających melioracji nieużytków przeznaczonych na trwałe łąki i pastwiska wskazywała w art. 91 ust. 5 pkt 2 obowiązująca 30 czerwca 2000 r. ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). W uchwale Nr 140 Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie funduszu ochrony i rekultywacji gruntów rolnych (M. P. Nr 28, poz. 137) wskazano, że środki tego funduszu przeznacza się na ochronę, rekultywację i poprawę wartości użytkowej gruntów, w szczególności finansowanie przystosowania nieużytków i bagien do potrzeb produkcji rolniczej, likwidacji potorfii oraz rekultywacji gruntów, które utraciły wartość użytkową na skutek działalności nieznanych osób (§ 2 pkt 2 uchwały). Działalność w zakresie zagospodarowania nieużytków była objęta pomocą państwa poprzez zwolnienia podatkowe (art. 12 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym – Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.).

Trzeba też wskazać, że w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.) jako przejaw działań ochronnych w zakresie gruntów rolnych wskazano na nadawanie nieużytkom rolniczych wartości użytkowych (art. 3 ust. 1 pkt ustawy). Przed wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej właściwy organ mógł nałożyć na ubiegającego się o wyłączenie obowiązek zrekultywowania nieużytków na cele rolne (art. 15 ustawy). Z kolei obowiązująca 30 czerwca 2000 r. ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) przewidywała możliwość finansowania rekultywacji nieużytków na potrzeby nowo zakładanych pracowniczych ogrodów działkowych (art. 25 ust. 1 pkt 10 ustawy).

Istotne znaczenie miało zwłaszcza, obowiązujące 30 czerwca 2000 r., rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 stycznia 1987 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony powierzchni ziemi (Dz. U. Nr 4, poz. 23), które nakładało na organ właściwy, aby w trakcie opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały założenia biologicznego zagospodarowania nieużytków nieprzeznaczonych do rekultywacji na cele rolnicze (§ 5 rozp.). Ma to szczególne znaczenie w niniejszej sprawie. Obowiązujący 30 czerwca 2000 r. Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...], uchwalony został w czasie obowiązywania wskazanego wyżej rozporządzenia. Plan ten przeznaczał teren obecnej działki nr [...] pod tereny upraw polowych i adaptację terenów upraw polowych (symbol [...]).

Sąd zwraca uwagę, że w dacie uchwalenia tego planu obowiązywała ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.). Ustawa ta przewidywała, że ustalenia w planach zagospodarowania przestrzennego dotyczące przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następują po przeprowadzeniu wszechstronnych analiz i uwzględnieniu warunków przyrodniczych oraz techniczno-ekonomicznych zagospodarowania, a także utrzymania układów osadniczych oraz potrzeb produkcji rolnej i leśnej (art. 5).

Znamienne jest to, że w Miejscowym Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...] prawodawca lokalny uchwalając przedmiotowy planu miejscowego nie zdecydował się na nierolnicze przeznaczenie nieużytków położonych na terenie obecnej działki nr [...]. Wobec tego trzeba przyjąć, że organ opracowując projekt tego planu uznał za zasadne przeznaczenie spornych nieużytków na cele rolnicze kierując się założeniami biologicznego zagospodarowania przedmiotowych nieużytków, ich warunkami przyrodniczymi oraz warunkami techniczno-ekonomicznymi ich zagospodarowania. Prawodawca lokalny wprowadzając wspomniane wyżej przeznaczenie planistyczne nieużytków stworzył warunki do przystosowania spornego terenu do kategorii gruntów użytkowanych rolniczo, gruntów w uprawie (§ 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.). Trzeba też wskazać, że opisana planistycznie funkcja "uprawy polowe" miała w dacie wejścia w życie planu miejscowego znaczenie normatywne (§ 4 ust. 1 w zw. z Załącznikiem Nr 2, lp. 1-7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 stycznia 1990 r. w sprawie podatku rolnego – Dz. U. Nr 3, poz. 18).

Jak wynika z opisanych wyżej regulacji prawnych, nie jest tak jak twierdzi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w każdym przypadku ewidencyjne zakwalifikowanie określonych gruntów jako nieużytków (N), niejako z automatu, świadczy o tym, że tego rodzaju grunty nie mogą być w jakiejś perspektywie czasowej faktycznie wykorzystane do prowadzenia produkcji rolniczej. Sąd bowiem nieużytki, których przystosowanie do prowadzenia produkcji rolniczej jest gospodarczo nieuzasadnione, ale też takie nieużytki, które przy zastosowaniu określonych działań mogą być przystosowane do produkcji rolnej.

Sąd miał na uwadze to, że komunalizacja gruntów w trybie art.13 ust. 1 i 2 ustawy odnosi się do stanu prawnego z 30 czerwca 2000 r. Tym niemniej nie można tracić z pola widzenia także tego, że decyzje komunalizacyjne stają się wykonalne po ich uostatecznieniu się. W obecnym stanie prawnym (na datę wydania zaskarżonej decyzji) znalazła ujęcie normatywne tendencja do traktowania nieużytków za nieruchomości rolne. Zagadnienie to uregulował prawodawca uznając od 22 października 2007 r. nieużytki za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), czy zaliczając od 31 grudnia 2013 r. nieużytki do gruntów rolnych (§ 68 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. Nr 2016 r. poz. 1034 ze zm.).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nieużytki stanowiące część obecnej działki nr [...] w dacie 30 czerwca 2000 r. należało zakwalifikować do nieużytków, które mogą być przystosowane do produkcji rolnej. Świadczy o tym planistyczne przeznaczenie tego terenu pod uprawy polowe i adaptację upraw polowych, które nie uległo zmianie do 30 czerwca 2000 r. Gdyby było tak jak twierdzi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wówczas sporny teren nieużytków miałby nierolnicze przeznaczenie planistyczne.

W ocenie Sądu, pogląd zaprezentowany w uchwale Sądu Najwyższego z 14 grudnia 1984 r. sygn. akt III CZP 78/84 nie jest miarodajny dla niniejszej sprawy. Trzeba mieć na uwadze to, że pogląd Sądu Najwyższego o niezaliczeniu do nieruchomości rolnej nieużytków został sformułowany na tle sprawy cywilnej, spadkowej. W uchwale tej Sąd Najwyższy orzekał w sprawie nieruchomości, na której zostało urządzone targowisko miejskie i żwirownia. Nie wiadomo jakie było planistyczne przeznaczenie tego gruntu. Uchwała ta dotyczy sprawy z początku lat 80 XX w., a więc okresu czasu, gdy były inne możliwości ekonomiczne i agrotechniczne przeznaczania nieużytków na cele produkcji rolnej. W uchwale tej Sąd Najwyższy nie analizował możliwości przeznaczenia nieużytków na cele produkcji rolnej w aspekcie obowiązujących wówczas przepisów prawa administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe rację należało przyznać Gminie [...], że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał błędnej wykładni art. 461 Kc w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy i w konsekwencji błędnie zastosował art. 138 § 2 Kpa twierdząc, że w sprawie zaszła potrzeba wyjaśnienia na etapie pierwszoinstancyjnym kwestii zatwierdzenia podziału spornego gruntu w trybie art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydzielenie z nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] gruntu obejmującego nieruchomość rolną - łąki trwałe (Ł) o pow. [...] ha.

Jeżeli natomiast chodzi o stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie błędnego określenia przedmiotu rozstrzygnięcia w decyzji Wojewody [...] z [...] września 2017 r., trafnie zauważył organ odwoławczy, iż w przypadku decyzji deklaratoryjnych z art. 13 ust. 2 i 4 ustawy znaczenie ma stan faktyczny i prawny sprawy z 30 czerwca 2000 r. Niemniej jednak Minister pominął to, że decyzja tego rodzaju, stwierdzająca nabycie nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r., stanowi podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej. Wobec tego w osnowie tego rodzaju decyzji należy oznaczyć nieruchomość według aktualnego oznaczenia geodezyjnego i wskazać, że tenże grunt stanowił część nieruchomości oznaczonej według stanu z 30 czerwca 2000 r.

Rację ma więc Gmina [...], że tego rodzaju wadę decyzji pierwszoinstancyjnej można było sanować na etapie postępowania odwoławczego poprzez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i wydanie decyzji o charakterze kasacyjno-reformatoryjnym. Z zasady ekonomiki postępowania (art. 12 Kpa) wynika, że organ odwoławczy, jeżeli to możliwe, ma dążyć do merytorycznego zakończenia sprawy, zwłaszcza, gdy zebrany materiał dowodowy na to pozwala. W niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 138 § 2 Kpa.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy będzie miał na uwadze zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i w tym zakresie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozważy zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151a § 1 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.