Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1336/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych L. B., E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA 4870/03 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

II OSK 1336/06

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA 4870/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2003 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekło w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z przyłączami oraz szamba szczelnego, realizowanej na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. Ł. w W.

Uchylając decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło warunki zabudowy i zagospodarowania terenu tożsame z zawartymi w uchylonym orzeczeniu, jednak dodatkowo Kolegium określiło termin obowiązywania decyzji - 2 lata od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna. Z treści decyzji wynika, iż inwestycja może być realizowana na terenie posiadającym użytek "B" budowlany (pkt 3.3. decyzji). Jednocześnie, jako linie rozgraniczające teren realizacji inwestycji, określono w załączniku graficznym granice działki nr ew. [...].

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. G. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, jako niezgodnych z prawem. Skarżący podniósł, iż organ II instancji orzekając o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przekroczył zakres swoich uprawnień. Zarzucił także, iż organy błędnie przyjęły nie obowiązywanie na terenie działki objętej warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczeń wynikających z miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego M. St. Warszawy zatwierdzonego uchwałą nr XXXV/199/92 Rady M. St. Warszawy z dnia 28 września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. War. nr 15 poz. 184).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podnosząc, m.in., że działki nie dotyczą ograniczenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do terenów leśnych – grunty mają bowiem oznaczenie Bp – grunty zurbanizowane niezabudowane oraz Lz – grunty zakrzewione, a nie grunty leśne – Ls.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając obie decyzje zważył, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych.

Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, gdyż stwierdził, iż naruszają one przepisy prawa materialnego tj. art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), który znajdzie w tym przypadku zastosowanie na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W świetle tych przepisów do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 10 lipca 2003 r., a ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.

Z kolei zgodnie ze wskazanym przepisem art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Jak wynika z załączonego do decyzji rysunku, stanowiącego jej integralną część, linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono zgodnie z przebiegiem granic działki nr [...]. Jednak, jak wynika z ewidencji gruntów oraz treści rysunku na terenie działki wyodrębnione są grunty zaliczone do kategorii: zurbanizowane niezabudowane (Bp) oraz zakrzewione (Lz). Jednocześnie decyzja w części tekstowej dopuszcza jedynie budowę na części posiadającej użytek "B" budowlany. Zachodzi więc istotna sprzeczność pomiędzy wynikającym z decyzji dopuszczalnym zakresem zabudowy działki, a określeniem w tej decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu są wiążące przy wydawaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, co wynika z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). W tej sytuacji nieprawidłowe oznaczenie granic, gdzie przedsięwzięcie może być realizowane stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi odnośnie do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia dotyczące działek leśnych nie mogły mieć zastosowania do przedmiotowej działki. Trafnie jednak skarżący uznał, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem obowiązującego w dacie jej wydawania art 138 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie bowiem o terminie ważności decyzji pozostawiono uznaniu organu administracji. To naruszenie, zdaniem Sądu nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli L. B. oraz E. K.

W obu identycznie sformułowanych skargach kasacyjnych pełnomocnik skarżących zarzucił temu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisu art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy w oparciu o zaistniały stan faktyczny przepis ten nie miał zastosowania i wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi i rozstrzygnięcie o kosztach instancji odwoławczej.

Jak podniesiono w skargach kasacyjnych, trafnie Sąd I instancji zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Bezspornym jest, że w przedmiotowej sprawie linie rozgraniczającą teren inwestycji wyznaczono zgodnie z przebiegiem granic działki nr [...]. Rysunek z tak oznaczoną linią rozgraniczającą teren inwestycji stanowi integralną część decyzji organu I jak i II instancji. Jedynie w części tekstowej decyzji (pkt 3.3 decyzji) użyte zostało następujące sformułowanie "realizacja planowanej inwestycji jest możliwa na części działki posiadającej użytek "B" budowlany. W ocenie skarżącego, wbrew tezie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sformułowanie o takiej treści nie przesądza o niemożności realizacji inwestycji na części działki posiadającej użytek Lz, a jedynie - co jest oczywiste - potwierdza możliwość realizacji inwestycji na użytku B. W przypadku, gdyby organ wydający decyzję chciał zawrzeć zapis, którego celem byłoby ograniczenie terenu inwestycji wyłącznie do części działki posiadającej użytek B, zapewne posłużyłby się precyzyjnym zwrotem takim jak chociażby realizacja planowanej inwestycji jest możliwa wyłącznie /jedynie /tylko/ na części działki posiadającej użytek "B" budowlany lub poprzez sformułowanie ogranicza się teren inwestycji do części działki (...) lub realizacja inwestycji nie jest możliwa na części działki stanowiący użytek Lz.

Zdaniem skarżącego zestawiając treść sformułowania zawartego w pkt 3.3 decyzji z rysunkiem wyznaczającym linię rozgraniczającą teren inwestycji, wynika jedynie, że część działki stanowiącej użytek B mieści się w granicach terenu inwestycji oznaczonej linią rozgraniczającą na rysunku i można na nim realizować inwestycję, z cała pewnością nie można jednak na takiej podstawie formułować wniosku, że wyłączona została części działki stanowiącej użytek Lz,. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku postępowania sądowego, jednoznacznie stwierdził, że w dacie wydawania decyzji obu instancji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego M. ST. Warszawy z 1992 r., który przewidywał, co prawda ograniczenia, co do realizacji przedsięwziąć na działkach leśnych, jednakże ograniczenia te nie miały żadnego odniesienia do tego konkretnego przypadku. W związku powyższym, jeżeli w dacie wydawania decyzji organów obu instancji nie zachodziły ograniczenia uniemożliwiające realizację inwestycji na przedmiotowym terenie, to wydaję się być wielce nieprawdopodobne, by takie ograniczenie zostało nałożone przez organ wydający decyzję. W konsekwencji powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jakoby zachodziła istotna sprzeczność pomiędzy wynikającym z decyzji dopuszczalnym zakresem zabudowy działki a określeniem w tej decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym naruszenie przepisów postępowania odnosi się do przepisów p.p.s.a., na podstawie której orzeka wojewódzki sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Złożone w niniejszej sprawie skargi kasacyjne odpowiadają wymaganiom przewidzianym w myśl powołanej wyżej ustawy i dlatego mogą być merytorycznie rozpatrzone.

W jednakowo brzmiących skargach kasacyjnych pełnomocnik L. B. oraz E. K. (aktualnych właścicieli nieruchomości) zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisu art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tak postawiony zarzut należy uznać za nieusprawiedliwiony, dlatego też obie skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. W sprawie niniejszej należy bowiem podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, iż decyzje organów obu instancji naruszają przepis art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Wyznaczenie tych linii na mapie będącej załącznikiem graficznym do przedmiotowych decyzji, czyli będącej ich nieodłączną częścią, jest nieprawidłowe. Nieprawidłowość ta polega na niezgodności wytyczonych linii rozgraniczających teren inwestycji z zapisem obu decyzji zawartym w pkt 3.3 gdzie ustalono, iż zabudowa będzie możliwa jedynie na części działki posiadającej użytek "B" budowlany. Ze względu na wagę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającą z jej wpływu na pozwolenie budowlane zawarte w niej ustalenia nie powinny być niejasne i nie mogą wywoływać jakichkolwiek wątpliwości. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane przez organy administracji w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty zawierają sprzeczność pomiędzy ustaleniami części opisowej i części graficznej. Zauważyć przy tym można, że w owej części graficznej decyzji nie zawarto żadnego rozgraniczenia rodzaju użytków – Bp grunty zurbanizowane niezabudowane i Lz VI grunt zakrzewione. Dodać można, że z zawartych w aktach administracyjnych kserokopii fragmentów planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, że wyłączona jest możliwość zabudowy obszaru całej nieruchomości. Same dane wynikające z ewidencji gruntów (wypis z rejestru gruntów z 21 lutego 2003 r.) nie stanowią dostatecznej podstawy do wprowadzania ograniczeń w możliwości dysponowania gruntami przez właściciela.

Z tych wyżej przedstawionych przyczyn uznać trzeba, że zaskarżone decyzje są niejako wewnętrznie sprzeczne. Nie można przy tym zgodzić się z zawartym w skargach kasacyjnych poglądem, iż nie było wcale celem organu zarówno I jak i II instancji ograniczenie terenu możliwej zabudowy do części działki obejmującej "użytek budowlany". Przeciwko takiemu stanowisku przemawia jasno sformułowany zapis w pkt 3.3 zaskarżonych decyzji, z którego wyraźnie wynika, iż możliwość zabudowy działki ograniczona została do jej części posiadającej użytek "B" budowlany. Należy zatem uznać, iż w ten sposób sporządzone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz Prezydenta M. St. Warszawy naruszają przepis art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Tym samym więc skargi kasacyjne złożone w rozpatrywanej sprawie nie posiadały usprawiedliwionych podstaw.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy, w tym także okoliczność, że wyrok Sądu I instancji mimo nie do końca trafnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.