Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 426/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 26
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Bd 794/09 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Bydgoszczy na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Bydgoszczy na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia [...] lutego 2009 r.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 15 grudnia 2005 r. M.K. oraz P.K. wystąpili do Prezydenta Bydgoszczy o wypłatę odszkodowania za część nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0033 ha, KW nr [...], położonej w Bydgoszczy przy ul. [...], zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., wyłączył Prezydenta Bydgoszczy z prowadzenia sprawy, wyznaczając do jej rozpatrzenia Starostę Bydgoskiego, który decyzją z [...] lutego 2009 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 7.971,00 zł.

Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, stwierdził nabycie przez Gminę Bydgoszcz z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, za odszkodowaniem, własności przedmiotowej części nieruchomości pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy Bydgoszcz, a zajętej pod drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg gminnych. Zlecono określenie wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu J.H., który oszacował jej wartość na kwotę 4.250,00 zł. Wnioskodawcy poinformowali organ, że przyjęty operat zawiera zbyt zaniżoną wartość nieprzystającą do aktualnych cen nieruchomości w Bydgoszczy i przedłożyli sporządzony na własny koszt operat szacunkowy M. B., stanowiący o wartości przedmiotowej nieruchomości na kwotę 7.971,00 zł. Podczas rozprawy rzeczoznawca J.H. wyjaśnił, że do porównania zostały wzięte cztery transakcje wolnorynkowe gruntów zajętych pod drogi publiczne. W oparciu o nie, przy uwzględnieniu odpowiednich współczynników przyjęto cenę 128,79 zł za 1 m². Na zlecenie organu rzeczoznawca M.B. w piśmie z dnia 28 listopada 2008 r. wyjaśniła, że w przypadku nieruchomości wycenianej przy ul. [...], wartość praw utraconych (wywłaszczonych) przez właściciela dotyczy prawa własności gruntu z nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; właściciel nieruchomości utracił bowiem prawo do części nieruchomości, która stanowiła wcześniej grunt budowlany. W związku z powyższym dla wyceny, w celu ustalenia odszkodowania, oczywista jest potrzeba doboru transakcji z gruntami pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które stanowią większość gruntów przyległych do działki wycenianej, stanowiącej grunt utracony przez właściciela. Ponadto cechy gruntów zajętych pod drogi, zakupionych przez Gminę Bydgoszcz nie odpowiadają cechom gruntów utraconych przez właściciela pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – są niższe i nie uwzględniają korzyści osoby poszkodowanej – przeniesienia własności z mocy prawa. Wskazała że rynek nie odnotował sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego. Istotą takiego przeniesienia własności jest brak negocjacji i transakcji sprzedaży w drodze umowy, a zapłata za przeniesienie własności następuje w drodze odszkodowania. Zatem wartość nieruchomości (gruntu) należy określić na podstawie wartości wynikającej z przeznaczenia gruntów przyległych, zgodnie z pkt 2 ust. 2 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, tak jak wykonano to w operacie sporządzonym na koszt wnioskodawcy.

Odwołanie od wymienionej decyzji wniósł Prezydent Bydgoszczy, kwestionując wysokość odszkodowania.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. – utrzymał w mocy. Odnosząc się do argumentów odwołania związanych z wykazaniem istnienia transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, przyznano słuszność wyjaśnieniom rzeczoznawcy Bogumile Bartoszewskiej z dnia 2 kwietnia 2009 r. W przedmiotowej sprawie transakcje pod drogi nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej. Strony transakcji były od siebie zależne (gmina jest jedynym możliwym nabywcą działki pod drogi gminne), transakcje sprzedaży odbywają się nie całkowicie dobrowolnie, gdyż w razie odmowy sprzedaży następuje wywłaszczenie, nieruchomości sprzedawane nie były eksponowane na rynku nieruchomości, a ceny na tym rynku nie ukształtowały się w trybie negocjacji, a zostały ustalone przez wycenę rzeczoznawcy majątkowego. Transakcje przedstawione przez Prezydenta Bydgoszczy są ograniczone tylko do dwóch podmiotów. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii o ograniczonym obrocie.

Na powyższą decyzję Prezydent Bydgoszczy złożył skargę, w której zakwestionował prawidłowość ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporzadzonego przez Rzeczoznawcę B.B.

Uchylając zaskarżoną decyzją oraz decyzję ją poprzedzającą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że operat szacunkowy stanowiący podstawowy środek dowodowy w niniejszej sprawie, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy M.B. powołana do sporządzenia operatu szacunkowego wskazała, że na przedmiotowym terenie brak jest transakcji zawartych w typowych warunkach rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. Określiła więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%.

Przepis ten stosuje się tylko w sytuacji, gdy brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Co prawda w przedmiotowym operacie szacunkowym znalazło się stwierdzenie, że na podstawie badania segmentu rynku nieruchomości nie znaleziono transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej, dlatego też określono wartość nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją jednakże, rzeczoznawca majątkowy we wstępnych warunkach wyceny, nie wykazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, przez co nie mogła wycenić tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Brak takiego założenia powoduje, iż dokonana wycenia jest wadliwa, w szczególności w kontekście treści § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, który dopuszcza możliwość przyjmowanie cen za nieruchomości podobne uzyskiwane na rynku regionalnym lub krajowym w przypadku, gdy wyceniania nieruchomość, ze względu na jej szczególne cechy i rodzaj nie jest przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W takiej sytuacji odstąpienie od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia powinno być przez rzeczoznawcę uzasadnione i poddane ocenie orzekających w sprawie organów – również w kontekście unormowania wynikającego z § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Rzeczoznawca w swojej opinii wskazała, że rynek nieruchomości drogowych nie jest rynkiem wolnym, co powoduje, że ceny gruntów zajętych pod drogi nie odzwierciedlają wartości rynkowej nieruchomości zdefiniowanej w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto zapis § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nie daje możliwości wyceny nieruchomości w zgodzie z zasadą korzyści określoną w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie takiej oceny charakteru cen umów cywilnoprawnych, których przedmiotem są grunty zajęte pod drogi publiczne prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, biegła dokonuje oceny, do której nie jest uprawniona, a ponadto taka interpretacja stałaby w oczywistej sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz z zasadą, że system prawny jest spójny, logiczny i zupełny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy sektora rynku nieruchomości obejmującego grunty zajęte pod drogi publiczne w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych z uwzględnieniem przepisu § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował dostatecznej liczby umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust. 1 tego rozporządzenia reguły określenia wartości wycenianej działki.

Z akt sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie analizę rynku – w ocenie Sądu zupełnie bezpodstawnie – ograniczył do nieruchomości położonych na terenie Gminy Bydgoszcz nie sięgając wbrew § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, poza rynek lokalny. Podkreślając brak nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, tj. nieruchomości gruntowych niezabudowanych zajętych pod drogi publiczne, wykluczył możliwość, zastosowania możliwości zasad wyceny zgodnej z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Określił więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

Tymczasem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przed ustaleniem wartości nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wykazać brak możliwości określenia tej wartości na podstawie § 36 ust. 1 tego rozporządzenia z uwzględnieniem przepisu § 26 ww. rozporządzenia, czyli analizy rynku regionalnego, krajowego, a nawet zagranicznego. Brak analizy poszczególnych rynków, zgodnie z § 26 rozporządzenia, rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny i w konsekwencji ustalonej kwoty odszkodowania. Tej kwestii również nie rozważał organ, lecz zaakceptował zaproponowany przez biegłego sposób wyceny, nie badając wpływu pominięcia możliwości badania szerszego rynku, niż lokalny, na ustaloną wartość nieruchomości wycenianej i tym samym na rozstrzygnięcie, wbrew obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Po pierwsze zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. – w związku z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez uznanie, że decyzja ustalająca odszkodowanie powinna być wydana w oparciu o operat szacunkowy sporządzony z uwzględnieniem § 26 rozporządzenia. Po drugie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w związku z nieprawidłową wykładnią i błędnym zastosowaniem § 26 rozporządzenia i niezastosowanie art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przejawiające się w błędnym uznaniu, że w sprawie nie został prawidłowo rozpatrzony i zweryfikowany operat szacunkowy, z uwagi na brak odniesienia się rzeczoznawcy poza rynek lokalny. Jako ostatni strona postawiła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 2a ustawy o drogach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nabycie nieruchomości nabytych pod drogi ma charakter wolnorynkowy, a osiągane ceny są cenami transakcyjnymi. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, mimo że nie wszystkie stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i podane w nim argumenty można uznać za trafne.

W pełni przekonywujące są wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, że przy ustalaniu wysokości odszkodowań za nieruchomości lub ich części, które z mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorzadu terytorialnego, należy przede wszystkim stosować metodę ustalenia wartości gruntów okresloną w § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozporzadzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wymieniony przepis ma podstawowe znaczenie przy szacowaniu wartosci gruntów zajętych pod drogi publiczne i – jak wielokrotnie przyjmowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. w wyroku WSA we Wrocławiu z 7 kwietnia 2009 r. II SA/Wr/537/08, LEX nr 569679, WSA w Warszawie z 21 lipca 2009 r. I SA/Wa 145/09, LEX nr 552527) – z brzmienia przepisów § 36 wymienionego wyżej rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność działań rzeczoznawcy. W pierwszej kolejności do celów porównawczych winien on przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedazy gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1 § 36). Dopiero w przypadku jednoznacznego ustalenia, że na analizowanym obszarze brak jest transakcji porównywalnych dotyczacych nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogę publiczną, możliwe jest przejście do wyceny metodą określoną w ust. 2 pkt 2 omawianego przepisu.

Odstępując od metody oszacowania wartości przewidzianej w § 36 ust. 1 rozporządzenia, rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że na rynku nie odnotowano sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publoiczne, a metoda szacowania wartości wynikająca ze wskazanego przepisu nie pozwala na ustalenie rynkowej wartości zajętej nieruchomości. Grunt zajęty pod drogi nie może być bowiem przedmiotem swobodnego obrotu wśród stron od siebie niezależnych, a były właściciel gruntu otrzymuje odszkodowanie zaniżone w stosunku do cen transakcyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie jednak zauważył, że rzeczoznawca B.B. nie wykazała w przekonywujący sposób, iż na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawiciel Gminy w Bydgoszczy stwierdził natomiast, że na terenie tego miasta ma miejsce corocznie od 25 do 30 transakcji gruntami przeznaczonymi na drogi. Z treści tego pisma wynika przy tym, że chodzi tu o grunty. które stanowią włąsność osób fizycznych lub prawnych, konieczne są na drogi i nie stały się jeszcze własnością gminy z mocy prawa. Ceny za te grunty mogą być podstawą do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomości te są bowiem zbywane według cen wskazanych w § 36 ust. 1 rozporządzenia, to jest cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Trafnie przy tym zauważył Sąd pierwszej instancji, że argumentacja zwarta w treści skarżonych decyzji i w skardze kasacyjnej prowadziłaby do niemożliwego do przyjęcia wniosku, iż przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia jest przepisem martwym od dnia jego wydania.Przepis ten był bowiem przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 19 maja 2009 r. sygn. K 47/07 (OTK-A 2009/5/68) stwierdził jego zgodność z Konstytucją RP jak i z ustawą, na podstawie której został wydany.

Trafne sa natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczace możliwiości zastosowania przy ustaleniu wartosci gruntu zajętego pod drogę przepisu § 26 rozporządzenia RM z dnia 21 października 2004 r. w sprawie wyceny neiruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Przeciwko takiej możliwości wypowiedział się trafnie Wojewódzki sad Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/Gl 760/07 (LEX nr 518734). Przepis § 26 ma charakter normy ogólnej, dotyczacej okreslenia wartości neiruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku. Szacowanie wartości gruntów zajętych pod drogi następuje wedlug przepisów § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 omawianego rozporządzenia, które to przepisy – jako szczególne – mają pierwszeństwo przed ogólną normą § 26. Nadto w dyspozycji tego ostatniego przepisu przyjęte jest założenie braku obrotu takimi nieruchomościami, co stanowi – zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia – podstawę do przyjęcia wartości gruntów przyległych do drogi do wyliczenia wartości gruntu zajetego na drogę.

Skarga kasacyjna niezasadnie podnosi więc naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. i pozostałych wskazanych nią przepisów. Z tych wzgledów podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.