Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 999/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 50, art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek spr. Sędziowie : WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu postanawia : s k a r g ę o d r z u c i ć


UZASADNIENIE

postanowienia WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008r.

W dniu 6 lutego 2007r. Przewodniczący Klubu Radnych "A" zwrócił się do Przewodniczącej Rady Powiatu z wnioskiem o zwołanie nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu. Do wniosku został dołączony proponowany porządek obrad sesji, projekty uchwał o odwołaniu Przewodniczącego Rady Powiatu i o wyborze Przewodniczącego Rady Powiatu oraz dwie listy radnych: pierwsza z podpisami osób popierających wniosek o zwołanie nadzwyczajnej sesji i druga z podpisami osób popierających wniosek o odwołanie Przewodniczącego Rady Powiatu.

Pismem z dnia 14 lutego 2007r. Klub Radnych "A" zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o podjęcie czynności administracyjnych w stosunku do Przewodniczącego Rady Powiatu. Wniosek swój radni uzasadnili naruszeniem przez Przewodniczącego art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz § [...] Statutu Powiatu, które zobowiązują Przewodniczącego Rady do zwołania sesji rady powiatu w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie przez co najmniej - ustawowego składu rady.

W związku z pismem Klubu Radnych "A", Wojewoda zwrócił się do Przewodniczącej Rady Powiatu J. S. o wyjaśnienie powodów jej postępowania w tym przedmiocie i o wskazanie przyczyn nie zwołania sesji w zakreślonym przez ustawę terminie. Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na wniosek zarządu lub co najmniej - ustawowego składu rady powiatu na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Jest to obowiązek przewodniczącego i w przypadku, gdy wniosek spełnia wymogi ustawowe przewodniczący rady nie może nie podjąć czynności nakazanych ustawą. Podobny zapis zawiera Statut Powiatu.

W piśmie z dnia 26 lutego 2007r. Przewodnicząca Rady Powiatu stwierdziła, że inicjatywa zwoływania sesji przysługuje wprawdzie klubowi radnych, ale wniosek taki nie jest dla przewodniczącego wiążący. Jak wynika z treści obowiązujących przepisów prawa winien on jednak rozważyć z punktu widzenia interesów powiatu czy wniosek taki jest uzasadniony. Nadto Statut Powiatu reguluje szczegółowo tryb zwoływania sesji, w tym w trybie nadzwyczajnym. Jak wynika z przeprowadzonej analizy wniosku złożonego w Biurze Rady Powiatu przez Klub Radnych "A", nie daje on podstawy do zwołania sesji w trybie nadzwyczajnym. Wniosek został złożony bez uzasadnienia, podobnie jak dołączone do niego projekty uchwał. Jednocześnie przedmiot wnioskowanych uchwał, stosując do jego analizy kryterium jakim winno być nadrzędnym dla działania Rady dobro powiatu, nie uzasadnia zwołania sesji w trybie nadzwyczajnym oraz ignorowania przepisów prawa tj. uchwały Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia planu pracy Rady Powiatu na rok 2007. W tej sytuacji, zdaniem Przewodniczącej Rady, nie uwzględnienie wniosku w/w klubu oraz niezachowanie wymienionego w treści przepisów ustawy o samorządzie powiatowym terminu, który ma charakter instrukcyjny oraz nie powoduje żadnych skutków prawnych, tym bardziej, iż nie zawiera żadnych sankcji, jest działaniem na podstawie i w granicach prawa. Poinformowała również, że zamierza zwołać sesję Rady Powiatu na dzień 22 marca 2007r.

Odnosząc się do pisma Przewodniczącej Rady Powiatu z dnia 26 lutego 2007r. Wojewoda w piśmie z dnia 1 marca 2007r., stwierdził, że wobec zaistniałej sytuacji, w szczególności niewykonania ciążącego na J. S. jako Przewodniczącej Rady Powiatu obowiązku zwołania sesji w ustawowo określonym terminie oraz braku przepisów prawnych normujących wprost skutki prawne takiego zachowania, usprawiedliwionym i celowym jest odwołanie się do zasad określonych w Konstytucji RP. W szczególności w świetle dyspozycji normy prawnej z art. 2 ustawy zasadniczej stanowiącej, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" oraz normy art. 7 Konstytucji statuującej zasadę, iż "Organy władzy publicznej działaj ą na podstawie i w granicach prawa" należy, w ocenie organu nadzoru, za dopuszczalne uznać zwołanie wnioskowanej sesji przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu. W związku z tym, organ nadzoru nie będzie miał z tego powodu zastrzeżeń do trybu podjęcia ewentualnych uchwał na rzeczonej sesji, pod warunkiem, że normatywne wymogi zwołania sesji zostaną spełnione, że będzie odpowiednie quorum, że zachowane zostaną przepisane prawem procedury oraz, że nie zostaną złamane normy prawa ustrojowego i materialnego. W nawiązaniu do powyższego Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisem art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym "Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem". Analogiczna regulacja zawarta jest również w § [...] ust. 3 obowiązującego Statutu Powiatu.

W dniu 6 marca 2007r. Wiceprzewodniczący Rady Powiatu K. K. zwołał [...] nadzwyczajną sesję Rady Powiatu na dzień [...].

W dniu [...] odbyła się [...] nadzwyczajna sesja Rady Powiatu. Obradom przewodniczył Wiceprzewodniczący Rady Powiatu K. K. Podczas sesji podjęta została uchwała Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu oraz uchwała Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu. Nowym Przewodniczącym Rady został R. R.

Pismem z dnia 19 marca 2007r. Klub Radnych "B" zwrócił się do Wojewody o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu z dnia [...] Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu oraz uchwały Rady Powiatu z dnia [...] Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu. W uzasadnieniu radni wskazali, iż pismem z dnia 6 marca 2007r. Wiceprzewodniczący Rady Powiatu - K. K., poinformował radnych, iż w dniu [...] odbędzie się [...] nadzwyczajna sesja Rady Powiatu. Działaniem tym, zdaniem radnych, Wiceprzewodniczący w sposób rażący naruszył przepisy prawa zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym zgodnie, z którym rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu. Z posiadanych przez radnych informacji wynika, że Przewodnicząca Rady Powiatu J. S. pracowała normalnie w okresie poprzedzającym zwołanie sesji. Zdaniem Klubu Radnych "B", nie zachodziła też sytuacja opisana w art. 14 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie powiatowym albowiem Przewodnicząca Rady Powiatu nie wyznaczyła żadnego z Wiceprzewodniczących do wykonywania swoich zadań. W polskim prawie samorządowym brak jest przepisu prawa, który dawałby uprawnienie innemu organowi do zwołania sesji rady powiatu lub upoważnieniu wiceprzewodniczącego do wykonywania zadań przewodniczącego bez jego wyraźnych dyspozycji. Art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym nakłada wyłącznie na przewodniczącego rady obowiązek zwołania sesji nadzwyczajnych. Oznacza to, zdaniem radnych, że [...] sesja Rady Powiatu została zwołana przez osobę nie uprawnioną i nie upoważnioną do takich czynności i bez podstawy prawnej do podjęcia takich czynności. Działanie takie naruszyło także § [...] ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu - Statut Powiatu. Ponadto [...] sesja Rady Powiatu została zwołana z naruszeniem procedury i trybu zwoływania sesji. Statut Powiatu w § [...] stanowi, że o sesji zawiadamia się wszystkich radnych co najmniej na 7 dni przed dniem rozpoczęcia obrad. Tymczasem w dniu 6 marca 2007r. radni zostali poinformowani, że w dniu [...] odbędzie się sesja rady powiatu. Część radnych nie otrzymała zawiadomień o zwołaniu sesji oraz informacji o miejscu i planowanym czasie jej odbycia, co w sposób rażący narusza § [...] ust. 2 Statutu Powiatu. Członkowie Klubu Radnych "B" podnieśli, że skoro uchwała Nr [...] o odwołaniu Przewodniczącego Rady Powiatu została podjęta na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną z naruszeniem trybu i terminów określonych w Statucie Powiatu, to należy wnioskować, że w tej dacie uchwała została podjęta przez organ nieuprawniony. Zdaniem radnych również uchwała Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Przewodniczącym został wybrany R. R., który od dnia [...] 2006r. pełnił funkcję przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu. Wybór R. R. na Przewodniczącego Rady Powiatu stanowi naruszenie art. 16 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 cyt. ustawy w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1 (a więc przewodniczący i wiceprzewodniczący Rady), oraz będących członkami zarządu. Tak więc wybór Przewodniczącego Rady Powiatu przed odwołaniem z funkcji Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej był niedopuszczalny i w sposób istotny i rażący narusza prawo.

Wojewoda wezwał Radę Powiatu do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w/w piśmie Klubu Radnych "B".

W piśmie z dnia 6 kwietnia 2007r. Przewodniczący Rady Powiatu R. R. wyjaśnił, że zwołanie nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu na dzień [...] przez najstarszego wiekiem Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu K. K., nastąpiło w oparciu o wydaną przez Wojewodę opinię z dnia 1 marca 2007r., w której organ nadzoru stwierdził, że wobec zaistniałej sytuacji, w szczególności niewykonania przez Przewodniczącą Rady Powiatu obowiązku zwołania sesji w ustawowo określonym terminie oraz braku przepisów prawnych normujących wprost skutki prawne takiego zachowania, za dopuszczalne należy uznać zwołanie wnioskowanej sesji przez najstarszego wiekiem Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu. Odnosząc się natomiast do zarzutów stawianych przez w/w grupę radnych, że sesja nadzwyczajna została zwołana z naruszeniem procedury i trybu, Przewodniczący Rady Powiatu poinformował, że wszyscy radni powiatu, łącznie z radnymi z Klubu Radnych "B", mieli świadomość i pełną wiedzę, że na dzień [...] Wiceprzewodniczący K. K. zwołał nadzwyczajną sesję Rady Powiatu. Świadczy o tym między innymi fakt, iż dniu 6 marca 2007r. w godzinach dopołudniowych, Przewodniczący Klubu Radnych "B" L. W. skontaktował się telefonicznie z Biurem Rady, chcąc się upewnić czy [...] odbędzie się nadzwyczajna sesja Rady Powiatu i kto ją zwołał, po czym w obecności R. R. i Sekretarza Powiatu został przez Pracowników Biura Rady rzetelnie poinformowany w tej sprawie. Ponadto pomimo dodatkowego poinformowania o terminie zwołanej sesji wszystkich radnych powiatowych - osobiście lub telefonicznie, radni wymienieni w piśmie radnego L. W. unikali odebrania materiałów sesyjnych. Jednocześnie Przewodniczący Rady Powiatu poinformował, że w/w zachowanie części radnych z opozycji stanowiło celowe działanie zmierzające do niedopuszczenia do zwołania sesji i tym samym odwołania radnej J. S. z funkcji Przewodniczącej Rady. Taka ocena wynika z faktu, iż mimo wiedzy o terminie zwołania sesji niektórzy radni prócz nieodebrania materiałów na sesję, próbowali również wpłynąć na innych radnych, by nie wzięli oni udziału w planowanej sesji. Przewodniczący Rady Powiatu równocześnie zauważył, że pomimo takiego stanowiska Klubu Radnych "B" dwójka radnych z tego klubu uczestniczyła w obradach zwołanej przez Wiceprzewodniczącego K. K. sesji. Odnosząc się do zarzutu, że sesja odbyta w dniu [...] zwołana została z naruszeniem §[...] Statutu Powiatu, który przewiduje obowiązek zawiadomienia wszystkich radnych o sesji co najmniej na 7 dni przed dniem rozpoczęcia obrad, Przewodniczący Rady Powiatu stwierdził, że w/w termin jest właściwy dla sesji zwoływanych w trybie zwyczajnym i nie może być zachowany w sytuacji gdy ustawodawca w przypadku sesji nadzwyczajnej nałożył na Przewodniczącego Rady "obowiązek zwołania sesji w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku". Odnosząc się do kwestionowanych przez Przewodniczącego Klubu Radnych "B" uchwał o odwołaniu Przewodniczącej Rady Powiatu i wyborze nowego Przewodniczącego, Przewodniczący Rady Powiatu poinformował, że mając świadomość zapisu w art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, tuż po ogłoszeniu wyników wyborów na Przewodniczącego Rady Powiatu, złożył na ręce Wiceprzewodniczącego Rady pisemną rezygnację z funkcji Przewodniczącego i z członkostwa w Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu, o czym zresztą poinformowałem publicznie na tej sesji. Stosowne zmiany w składzie Komisji Rewizyjnej nastąpiły uchwałą Rady Powiatu z dnia [...]. W okresie od [...] do [...] R. R. nie uczestniczył w pracach Komisji Rewizyjnej. Mając powyższe na względzie Przewodniczący Rady Powiatu stwierdził, że zarzuty stawiane w piśmie Przewodniczącego Klubu Radnych "B" są bezpodstawne.

W piśmie z dnia 17 kwietnia 2007r., zaadresowanym do Przewodniczącego Klubu Radnych "B" L. W., Wojewoda stwierdził, że po zbadaniu materiału dotyczącego przedmiotowych spraw nie znalazł podstaw do podjęcia działań nadzorczych. Odnosząc się do zarzutu, że sesja w dniu [...] została zwołana przez osobę nieuprawnioną organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 1 marca 2007r. Jak wynika z tego pisma, organ nadzoru za dopuszczalne uznał zwołanie sesji nadzwyczajnej przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu z uwagi na to, że Przewodnicząca Rady nie wykonała, tego obowiązku ciążącego na niej z mocy dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Odnosząc się z kolei do kwestii, iż nie wszyscy radni otrzymali zawiadomienia o sesji w dniu [...], a ponadto, że została zwołana bez zachowania wymogów statutowych, ponieważ zwołano ją w dniu 6 marca 2007r., a o sesji powinno się zawiadomić co najmniej na 7 dni przed dniem rozpoczęcia obrad, organ nadzoru także w tym zakresie nie dopatrzył się naruszenia prawa. W szczególności, zgodnie z pisemnymi wyjaśnieniami udzielonymi w tej sprawie przez Przewodniczącego Rady Powiatu - R. R., sesja w dniu [...] zwołana została przez najstarszego wiekiem Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu, wszyscy radni Powiatu mieli świadomość i pełną wiedzę, że na dzień [...] Wiceprzewodniczący zwołał sesję nadzwyczajną; począwszy od 6 lutego 2007r. kiedy został złożony wniosek Klubu Radnych "A" o zwołanie sesji przez Przewodniczącą, w trybie art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Ponadto, jak wynika z informacji udzielonej przez Przewodniczącego Rady Powiatu - R. R., o sesji poinformowano dodatkowo - osobiście lub telefonicznie. Na okoliczność spełnienia wymogu zawiadomienia przesłano pismo z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwołania [...] nadzwyczajnej sesji Rady na dzień [...] wraz z przedstawionym w piśmie porządkiem obrad. Organ nadzoru wskazał również, że przedmiotowa sesja została zwołana w trybie nadzwyczajnym, dlatego w tym przypadku nie mają wprost zastosowania regulacje statutowe dotyczące zawiadomień o zwoływaniu sesji zwyczajnych. Mając z kolei na uwadze zarzut, iż w chwili wyboru na Przewodniczącego radny R. R. pełnił funkcję Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, organ nadzoru zauważył, iż z protokołu sesji odbytej w dniu [...] wynika, że nowo wybrany Przewodniczący na tej sesji złożył rezygnację z funkcji Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej. Informacja w tym zakresie została potwierdzona przez Przewodniczącego w piśmie wyjaśniającym, mianowicie, że po ogłoszeniu wyników wyborów na Przewodniczącego złożył na ręce Wiceprzewodniczącego Rady pisemną rezygnację z funkcji Przewodniczącego i z członkowstwa w Komisji Rewizyjnej. Sprawa ta została usankcjonowana uchwałą Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] dotyczącej powołania Komisji Rewizyjnej, wyboru Przewodniczącego Komisji i pozostałych członków Komisji. W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, brak jest podstaw do kwestionowania uchwał Rady Powiatu z dnia [...].

W piśmie z dnia 4 czerwca 2007r. skierowanym do J. S., Wojewoda powtórzył te same argumenty co w piśmie z dnia 17 kwietnia 2007r., zaadresowanym do Przewodniczącego Klubu Radnych "B".

W dniu 18 września 2007r. J. S. wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa uchwałami z dnia [...] Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu oraz Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu. W uzasadnieniu wezwania J. S. podniosła, że zwołując sesję Rady Powiatu na dzień [...] Wiceprzewodniczący K. K. w sposób rażący naruszył przepisy prawa zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym bowiem rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady. J. S. stwierdziła, że w okresie poprzedzającym zwołanie sesji pracowała normalnie i nie wyznaczyła K. K. do wykonywania jej zadań. Oznacza to, że [...] sesja Rady Powiatu została zwołana przez osobę nie uprawnioną i nie upoważnioną do takich czynności i bez podstawy prawnej do podjęcia takich czynności. Działanie takie naruszyło także § [...] ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu - Statut Powiatu. Ponadto J. S. podniosła zarzut, że [...] sesja Rady Powiatu została zwołana z naruszeniem procedury i trybu zwoływania sesji. Statut Powiatu w § [...] stanowi, że o sesji zawiadamia się wszystkich radnych co najmniej na 7 dni przed dniem rozpoczęcia obrad. Tymczasem w dniu 6 marca 2007r. radni zostali poinformowani, że w dniu [...] odbędzie się sesja rady powiatu. Część radnych nie otrzymała zawiadomień o zwołaniu sesji oraz informacji o miejscu i planowanym czasie jej odbycia, co w sposób rażący narusza § [...] ust. 2 Statutu Powiatu. Zdaniem J. S. wybór R. R. na Przewodniczącego Rady Powiatu stanowi naruszenie art. 16 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 cyt. ustawy w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1 (a więc przewodniczący i wiceprzewodniczący Rady), oraz będących członkami zarządu. Tak więc wybór Przewodniczącego Rady Powiatu przed odwołaniem z funkcji Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej był niedopuszczalny i w sposób istotny i rażący narusza prawo.

W dniu [...] Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wezwania Rady Powiatu przez radną Panią J. S. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Powiatu z dnia [...] Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu oraz uchwałę Nr [...] w sprawie wezwania Rady Powiatu przez radną Panią J. S. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Powiatu z dnia [...] Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu, w których odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 5 października 2007r. J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu. W uzasadnieniu skargi wskazała, że pismem z dnia 6 marca 2007r. Wiceprzewodniczący Rady Powiatu - K. K., poinformował radnych, iż w dniu [...] odbędzie się [...] nadzwyczajna sesja Rady Powiatu. Działaniem tym, zdaniem skarżącej, Wiceprzewodniczący w sposób rażący naruszył przepisy prawa zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu. J. S. stwierdziła, że w okresie poprzedzającym zwołanie sesji pracowała normalnie. Zdaniem skarżącej, nie zachodziła też sytuacja opisana w art. 14 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie powiatowym albowiem nie wyznaczyła żadnego z Wiceprzewodniczących do wykonywania swoich zadań. W polskim prawie samorządowym brak jest przepisu prawa, który dawałby uprawnienie innemu organowi do zwołania sesji rady powiatu lub upoważnienie wiceprzewodniczącego do wykonywania zadań przewodniczącego bez jego wyraźnych dyspozycji. Art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym nakłada wyłącznie na przewodniczącego rady obowiązek zwołania sesji nadzwyczajnych. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że [...] sesja Rady Powiatu została zwołana przez osobę nie uprawnioną i nie upoważnioną do takich czynności i bez podstawy prawnej do podjęcia takich czynności. Działanie takie naruszyło także § [...] ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu - Statut Powiatu.

Ponadto [...] sesja Rady Powiatu została zwołana z naruszeniem procedury i trybu zwoływania sesji. Statut Powiatu w § [...] stanowi, że o sesji zawiadamia się wszystkich radnych co najmniej na 7 dni przed dniem rozpoczęcia obrad. Tym czasem w dniu 6 marca 2007r. radni zostali poinformowani, że w dniu [...] odbędzie się sesja rady powiatu. Część radnych nie otrzymała zawiadomień o zwołaniu sesji oraz informacji o miejscu i planowanym czasie jej odbycia, co w sposób rażący narusza § [...] ust. 2 Statutu Powiatu.

J. S. podniosła, że skoro uchwała Nr [...] o odwołaniu Przewodniczącego Rady Powiatu została podjęta na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną z naruszeniem trybu i terminów określonych w Statucie Powiatu, to należy wnioskować, że w tej dacie uchwała została podjęta przez organ nieuprawniony.

Zdaniem skarżącej również uchwała Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Przewodniczącym został wybrany R. R., który od dnia [...] 2006r. pełnił funkcję przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu. Wybór R. R. na Przewodniczącego Rady Powiatu stanowi naruszenie art. 16 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 cyt. ustawy w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1 (a więc przewodniczący i wiceprzewodniczący Rady), oraz będących członkami zarządu. Tak więc wybór Przewodniczącego Rady Powiatu przed odwołaniem z funkcji Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej był niedopuszczalny i w sposób istotny i rażący narusza prawo.

Pismem z dnia 19 listopada 2007r. Przewodniczący Rady Powiatu poinformował J. S. o nieuwzględnieniu przez Radę Powiatu jej wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Powiatu stwierdził, że jest ona bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na poparcie swoje stanowiska przytoczył te same argumenty co w piśmie do Wojewody z dnia 6 kwietnia 2007r. Wskazał ponadto, że skarga została wniesiona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z naruszeniem art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym w dniu 6 listopada 2007r. wpłynęło do Rady Powiatu pismo WSA w Krakowie zawierające skargę J. S. Rada Powiatu w dniu 15 listopada 2007r. po rozpatrzeniu skargi podtrzymała swoje stanowisko zawarte w uchwałach z dnia [...] i postanowiła jej nie uwzględniać jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał skarżącą do wykazania jej legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, a więc do zaskarżenia uchwały w sprawie powołania przewodniczącego rady powiatu. Odpowiadając na to wezwanie Sądu skarżąca wskazała, że uchwała ta wywołała skutki prawne polegające na ograniczeniu praw skarżącej opisanych w ustawie Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich, tj. czynne i bierne prawo wyborcze jako radnej Rady Powiatu. Zdaniem skarżącej tego naruszenia interesu prawnego nie można odłączyć od naruszenia jej interesu faktycznego jakim było pozbawienie jej funkcji Przewodniczącej Rady Powiatu i uniemożliwienie jej ponownego wyboru na tę funkcję w przypadku poddania pod osąd Rady jej wcześniejszego pełnienia funkcji Przewodniczącej Rady Powiatu.

Równocześnie ponownie dodała, że wybór nowego Przewodniczącego Rady Powiatu zaskarżoną uchwałą pogwałcił zapis art. 16 ust. 2 u.s.p. zakazujący łączenia funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu z przewodniczeniem Komisji Rewizyjnej, a w tym czasie R. R., nowowybrany Przewodniczący Rady Powiatu, taką funkcję pełnił.

Na rozprawie w dniu 28 października 2008r. pełnomocnik Rady Powiatu zakwestionował legitymację skargową J. S. do wniesienia niniejszej skargi. W razie zaś nieuwzględnienia tego zarzutu przez Sąd, podtrzymał merytoryczne argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu przez skarżącą J. S. - Przewodniczącą Rady Powiatu. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie pochodzi od uprawnionego podmiotu.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z §2 zaś tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady powiatu obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady powiatu ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ustawa o samorządzie powiatowym wprowadza zatem trzy warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść skargę na uchwałę rady powiatu do sądu administracyjnego w trybie art. 87 u.s.p. 1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady powiatu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Zaskarżoną uchwalę w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym. Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pismo z dnia 17 września 2007r., por. sposób obliczania terminu do wniesienia skargi ustalony w uchwale NSA z 2 kwietnia 2007r., II OPS 2/07). Konieczne stało się zatem zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie jedynie hipotetycznym, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Skarżąca wskazała, iż zaskarżona uchwała naruszyła jej uprawnienia wynikające z ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich, tj. czynne i bierne prawo wyborcze jako radnej Rady Powiatu. Naruszony również został jej interes faktyczny jakim było pozbawienie jej funkcji Przewodniczącej Rady Powiatu i uniemożliwienie jej ponownego wyboru na tę funkcję w przypadku poddania pod osąd Rady jej wcześniejszego pełnienia funkcji Przewodniczącej Rady Powiatu.

Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że zaskarżona przez nią uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawa Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich określa zasady i tryb przeprowadzania wyborów do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, zgłaszania kandydatów oraz warunki ważności tych wyborów. Ustawa ta nie reguluje zasad wyboru na przewodniczącego rady powiatu i nie pozostaje w żadnym związku z zaskarżoną uchwałą. Nie można również uznać, że zaskarżoną uchwałą skarżąca została pozbawiona czynnego i biernego prawa wyborczego, bowiem nie została pozbawiona mandatu radnego, ani możliwości bycia wybranym w kolejnych wyborach. Jeżeli zaś chodzi o pozbawienie skarżącej możliwości ponownego wyboru na stanowisko przewodniczącego rady powiatu, to należy stwierdzić, że skarżąca nie kandydowała na stanowisko przewodniczącego rady podczas sesji Rady Powiatu w dniu [...]. Warto zresztą zauważyć, że skarżąca w ogóle w tej sesji nie uczestniczyła, choć o jej terminie była powiadomiona. Nade wszystko zaś podkreślić należy, że zaskarżona uchwała dotyczy innej osoby, a nie skarżącej.

Tym samym należy uznać, że zaskarżona uchwała nie naruszyła żadnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Nawet gdyby skarżąca kandydowała na stanowisko przewodniczącego rady i nie zostałaby wybrana, to także wtedy nie mogłaby twierdzić, że został naruszony jej interes prawny. Sam fakt niewybrania kogoś na określoną funkcję (stanowisko) nie jest naruszeniem interesu prawnego. Żaden przepis prawa nie gwarantuje bowiem takiego wyboru. Wręcz przeciwnie, kandydat musi liczyć się z tym, iż nie zostanie wybranym.

Na tle przedstawionych powyżej argumentów warto także dodać, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały gminy, gdyż intencją tego przepisu nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia go jego własnych uprawnień chronionych prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1997r. sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997/41/26, Lex nr 30351, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r. sygn. akt II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, Lex nr 25895, postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2003r. sygn. akt VSA 1785/02, niepubl.). Przytoczony powyżej pogląd oraz orzeczenia dotyczą wprawdzie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale z uwagi na to, że przepis ten ma analogiczne brzmienie jak art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Skoro zatem skarżąca nie wykazała, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego - nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, z powodu braku wymaganej ustawą legitymacji skargowej.

Należy zatem przyjąć, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od osoby nie mającej legitymacji skargowej. Z tego względu, mając na uwadze treść art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm.) stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, Sąd postanowił o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.