Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 221/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.183,art.188 w zw. z art. 151, art.203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.124 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 838/13 w sprawie ze skargi M.B. i F.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. i F. małżonków B. solidarnie na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 838/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi M.B. i F.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie II. zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego F.B. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r, wydaną na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako "u.g.n.") oraz art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w Konstancinie – Jeziornej od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2012 r., znak [...], Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podał, że zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta Krakowa orzekł o odmowie ograniczenia, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr A o pow. 13,3371 ha, obręb 12, jedn. ewid. Kraków-Nowa Huta, obj. księgą wieczystą Nr [...], będącej własnością M.B. i F.B., przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji Klikowa-Lubocza oraz Siersza 2-Lubocza, służącej do przesyłania energii elektrycznej. Prezydent Miasta Krakowa w swojej decyzji wyjaśnił, że pismem z 16 sierpnia 2012 r., sprecyzowanym i uzupełnionym pismem z 19 września 2012 r., [...] S.A. wystąpiły z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, na podstawie w art. 124 u.g.n., albowiem rokowania przeprowadzone w tym zakresie pomiędzy inwestorem a właścicielami przedmiotowej nieruchomości nie przyniosły rezultatu w postaci ich zgody na wykonanie opisanej na wstępie inwestycji, która jest niezbędna dla poprawy niezawodności Krajowego Systemu Energetycznego oraz zasilania aglomeracji Kraków. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Grębałów - Lubocza", obowiązującym na podstawie uchwały Nr CIII/1384/10 Rady Miasta Krakowa z 9 czerwca 2010 r., przeważająca część przedmiotowej nieruchomości znajduje się w trenach rolniczych R1, przez teren działki przebiegają istniejące napowietrzne linie energetyczne 220 kV oraz 110 kV (wraz ze strefą techniczną), zaś § 23 pkt 2 ppkt 8, znajdujący się w rozdziale II tego planu (Ustalenia ogólne - zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunalnej) stwierdza, iż: "celem poprawy zasilania aglomeracji krakowskiej dopuszcza się nacięcie istniejącej linii 220kV relacji Siersza-Klikowa i wprowadzenie jej do stacji elektroenergetycznej 220/11 kV Lubocza." Z kolei zgodnie z § 47 planu miejscowego (rozdział III Ustalenia szczegółowe - przeznaczenie terenów i zasady ich zagospodarowania), podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonych symbolem R1 jest użytkowanie rolnicze, przy czym dopuszcza się w tych terenach także m.in. realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Z kolei w myśl § 4 ust. 4 tego planu, na cele publiczne wyznaczono tereny oznaczone symbolami UP1, UP2, UP3 - tereny zabudowy usługowej (usługi publiczne), KDGP - tereny dróg publicznych (drogi główne ruchu przyspieszonego), KDG - tereny dróg publicznych (drogi główne), KDZ - tereny dróg publicznych (drogi zbiorcze), KDL1, KDL2 - tereny dróg publicznych (drogi lokalne), KDD - tereny dróg publicznych (drogi dojazdowe), KX - tereny wydzielonych publicznych ciągów pieszych. Organ pierwszej instancji uznał, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., jako forma wywłaszczenia, winna uwzględniać regulacje zamieszczone w rozdziale 4 powołanej ustawy, a w szczególności przepisów art. 112 ust. 3 w związku z art. 6, przy wykładni których należy mieć na uwadze poglądy prawne przedstawione w tym zakresie w orzeczeniach sądów administracyjnych. Zgodnie z tymi poglądami na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy. Po pierwsze - określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja jednego z celów publicznych wskazanych w art. 6 u.g.n. Po drugie - przypisanie danej inwestycji znaczenia lokalnego (tj. gminnego) lub ponadlokalnego (tj. powiatowego, wojewódzkiego, krajowego) - w myśl art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny i prawny Prezydent Miasta Krakowa uznał, że jakkolwiek planowana inwestycja została przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i ma znamiona inwestycji celu publicznego, to jednak jej realizacja m.in. na części przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej w tym planie symbolem R1 (tereny rolnicze), uniemożliwia wydanie w stosunku do tej nieruchomości decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta złożyła w terminie spółka [...] S.A., podnosząc m.in. że organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy pominął postanowienia § 23 pkt 2 ppkt 8 oraz § 47 ust. 3 m.p.z.p. obszaru "Grębałów - Lubocza", obowiązującym na podstawie uchwały Nr CIII/1384/10 Rady Miasta Krakowa z 9 czerwca 2010 r., co w efekcie doprowadziło do błędnego uznania przez ten organ, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie można wydać zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania Wojewoda Małopolski wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei ust. 3 powołanego przepisu wskazuje, iż: udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić Z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie stanowiące cel publiczny, na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości, od spełnienia dwóch ściśle określonych przesłanek - tego aby zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz tego, aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tą osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie przesłanka przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości została spełniona. Do wniosku został załączony protokół ze spotkania przedstawiciela inwestora z m.in. współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 31 lipca 2012 r. M. i F.B. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na lokalizację na ich nieruchomości napowietrznej linii elektromagnetycznej. Wojewoda Małopolski wskazał następnie, że nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby w warunkach niniejszej sprawy wydanie zezwolenia było niedopuszczalne. Sporna nieruchomość położona jest w przeważającej części na terenie oznaczonym symbolem: Rl - tereny rolnicze. Z kolei zgodnie z załączoną do wniosku inwestora kopią uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "celem poprawy zasilania aglomeracji krakowskiej dopuszcza się nacięcie istniejącej linii 220kV relacji Siersza-Klikowa i wprowadzenie jej do stacji elektroenergetycznej 220/11 kV Lubocza". W myśl § 47 ust. 2 planu miejscowego, podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonych symbolem Rl jest użytkowanie rolnicze, przy czym dopuszcza się tych terenach także m.in. realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 47 ust. 3 pkt 3). W ocenie organu odwoławczego treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż przeprowadzenie fragmentu sieci elektrycznej mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 tej regulacji przesądza o tym, iż "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń" jest celem publicznym. Z powyższego wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z konkretnymi postanowieniami planu miejscowego, a § 23 ust. 2 pkt 8 tego planu w sposób jednoznaczny wskazuje, iż ta konkretna inwestycja może być zrealizowana m.in. na przedmiotowej nieruchomości. Nie jest natomiast rzeczą organu prowadzącego postępowanie administracyjne w trybie przepisów art. 124 ust. 1 i nast. u.g.n. ocena zgodności z prawem regulacji stanowiącej akt prawa miejscowego. Zgodnie z ogólnymi warunkami zabudowy określonymi w omawianym planie, dopuszczona została możliwość lokalizowania na terenach o przeznaczeniu rolniczym (Rl) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Również wymóg zasięgu lokalnego omawianego zamierzenia, jako inwestycji celu publicznego, jest zdaniem organu odwoławczego spełniony w przedmiotowej sprawie, bowiem ma ona służyć poprawie zasilania aglomeracji krakowskiej w energię elektryczną. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Skoro zatem charakter inwestycji wynika z treści samego planu miejscowego, to w trakcie postępowania z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie można rozważać ani kwestionować charakteru inwestycji, tj. czy jest to inwestycja celu publicznego, ani też innego niż przewidziane w tym planie usytuowania inwestycji. Ustalenia te są wiążące zarówno dla organu, jak i dla stron. Nie ma również w przedmiotowej sprawie znaczenia treść § 4 ust. 4 planu miejscowego, na który zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem przepis ten zawiera samodzielną regulację określającą podstawowe przeznaczenie konkretnych, podanych w tym przepisie terenów (przy czym powołany przepis planu wskazuje jedynie ogólne kategorie celów publicznych, takich jak: "tereny zabudowy usługowej (usługi publiczne) czy poszczególne kategorie dróg publicznych, nie zaś konkretne inwestycje". Jednocześnie Wojewoda Małopolski zauważył, że w celu stwierdzenia zgodności realizacji celu publicznego (lub jej braku) z planem miejscowym lub w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w treści decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. należy precyzyjnie określić przebieg inwestycji. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w literaturze przedmiotu podkreśla się, że nie jest wystarczające jedynie odwołanie się do treści planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w sytuacji gdy co prawda w planie miejscowym (decyzji o ustaleniu lokalizacji) będzie ustalony przebieg inwestycji, jednak w treści decyzji wydanej w trybie art. 124 u.g.n. będzie określony on zbyt ogólnie, to istnieje podstawa do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. musi ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności. W sposób jasny musi z niej wynikać jednoznaczny przebieg inwestycji i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej czynności, a organ administracji publicznej zobowiązany jest do oceny zasadności ograniczenia zawnioskowanej nieruchomości właśnie pod kątem ograniczenia stopnia uciążliwości i precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa własności właściciela tylko do takiej części nieruchomości, która rzeczywiście jest niezbędna dla przeprowadzenia planowanej inwestycji. W związku z powyższym, organ wydając decyzję opartą na przepisie art. 124 u.g.n. powinien w pierwszej kolejności - mając na uwadze kryterium niezbędności - dokładnie określić obszar terenu, który podlega ograniczeniu.

M.B. i F.B. nie zgodzili się w powyższą decyzją, wnieśli w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagali się uchylenia w całości decyzji Wojewody Małopolskiego, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucali naruszenie art. 112 § 1, art. 124 § 1 u.g.n., art. 64, art. 87, art. 88, art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także art. 46 § 1, art. 140, 143 k.c. oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2, art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2013 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności wielu z podnoszonych w nich zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. W ocenie Sądu organ drugiej instancji dokonał bowiem niewłaściwej wykładni przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zaś jej art. 124 ust. 1. Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie kwestią sporną jest to, w jaki sposób należy rozumieć zwrot "ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym". W ocenie Wojewody Małopolskiego pojęcie to można interpretować szeroko i przyjąć, że jeżeli tylko plan miejscowy w sposób ogólny dopuszcza realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze objętym planem (jak w niniejszej sprawie § 47 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego), to możliwe jest wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd I instancji nie podzielił tego poglądu. W pierwszej kolejności zauważył, że decyzja wydawana w tym trybie stanowi zawsze ingerencję w prawo własności. Prawo to chronione jest przepisami Konstytucji RP – w szczególności zaś art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 – 3. O treści i randze tych norm należy pamiętać zawsze dokonując wykładni przepisów, które ingerują w sposób wykonywania praw właściciela. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca umieścił art. 124 u.g.n. w rozdziale 4. działu III ustawy, zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości". Znajduje to odzwierciedlenie w rozpoczynającym ten rozdział ustawy art. 112 ust. 1 – 3 u.g.n. Zgodnie z art. 112 ust. 1, przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 112 ust. 2 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Stosownie zaś do art. 112 ust. 3 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że planowana inwestycja polegać ma na realizacji celu publicznego. Analiza akt sprawy wskazuje również, że wydanie decyzji zostało poprzedzone rokowaniami. W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na szczególny charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., zbliżony bardzo do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. W przepisie tym ustawodawca posłużył się określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym". Jednak nie sposób odczytywać tej normy w oderwaniu od art. 112 ust. 1, znajdującego zastosowanie również do decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem, wywłaszczenie (a także ograniczenie korzystania z nieruchomości) możliwe jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Z takiego sformułowania przepisu wynika jasno, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy – aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. – musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Takie rozumienie przesłanki "zgodności z planem miejscowym" koresponduje również z uregulowaniami ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej oznaczona jako "u.p.z.p."). Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca podkreślił, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nadto zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wymogi precyzyjności zapisów planu miejscowego oznaczają, że o zgodności z nim można mówić wówczas, kiedy same przepisy planu w sposób dostatecznie precyzyjny regulują rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, przeznaczenie konkretnego terenu oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Sąd I instancji wskazał, iż analiza art. 124 ust. 1 i art. 112 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z powołanymi przepisami u.p.z.p. prowadzi do słusznie podnoszonego w orzecznictwie sądowym wniosku, że sam zamiar realizacji celu publicznego na nieruchomości, która w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie została przeznaczona pod realizację celów publicznych, nie daje podstaw do skutecznego żądania przez inwestora ograniczenia cudzej własności nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w odniesieniu do działki nr A w obrębie 12, jednostka ewidencyjna Nowa Huta w Krakowie, naruszałoby dyspozycję art. 124 ust. 1 u.g.n. Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika bowiem, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Grębałów-Lubocza" sporna działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem R1 (s. 6 operatu szacunkowego). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 lit. j symbol R1 oznacza tereny rolnicze. Przeznaczenie, zasady zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem R1 reguluje § 47 planu. Stosownie do § 47 ust. 2 planu, podstawowym przeznaczeniem terenów R1, o których mowa w ust. 1 jest użytkowanie rolnicze. Natomiast § 47 ust. 3 planu miejscowego stanowi, że dopuszczalnym przeznaczeniem terenów jest realizacja dróg dojazdowych do gruntów rolnych, realizacja ścieżek pieszych i tras rowerowych, szlaków turystycznych, realizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, realizacja urządzeń melioracji wodnych. W § 47 ust. 4 ustalono natomiast następujące zasady zabudowy i zagospodarowania: zakaz zabudowy z wyjątkiem urządzeń określonych w ust. 3 oraz zapewnienie drożności urządzeń melioracyjnych. Zgodnie zaś z § 47 ust. 5 planu miejscowego, wszelkie działania inwestycyjne w zakresie zagospodarowania terenów R1 nie mogą naruszać ustaleń zawartych w Rozdziale II – obejmującym ustalenia ogólne. Analiza szczegółowych rozwiązań planu miejscowego, odnoszących się do terenów o symbolu R1 prowadzi więc do wniosku, że nie zawierają one wyraźnego i precyzyjnego przeznaczenia tych terenów na realizację celów publicznych. Omawiany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera tereny, przeznaczone na realizację celów publicznych, jak tereny oznaczone symbolami UP1, UP2, UP3 - tereny zabudowy usługowej (§ 4 ust. 1 pkt 4 lit. d), KDGP – tereny dróg publicznych – drogi główne ruchu przyspieszonego (§ 4 ust. 1 pkt 4 lit. m), KDG - tereny dróg publicznych – drogi główne (§ 4 ust. 1 pkt 4 lit. n), KDZ – tereny dróg publicznych – drogi zbiorcze (§ 4 ust. 1 pkt 4 lit. o), KDL1, KDL2 – tereny dróg publicznych – drogi lokalne (§ 4 ust. 1 pkt 4 lit. p), KDD – tereny dróg publicznych – drogi dojazdowe (§ 4 ust. 1 pkt 4 lit. q) oraz KX – tereny wydzielonych publicznych ciągów pieszych (§ 4 ust. 1 pkt 4 lit. s). Jak widać z powyższych uregulowań, organ planistyczny mógł przeznaczyć i przeznaczył część terenów, objętych planem, na realizację inwestycji celu publicznego. Nie objął jednak takim przeznaczeniem terenów o symbolu R1. W ocenie Sądu I instancji za dokładne określenie terenu realizacji celu publicznego nie może w szczególności zostać uznany zapis § 23 ust. 2 pkt 8 planu miejscowego, stosownie do którego celem poprawy zasilania aglomeracji krakowskiej dopuszcza się nacięcie istniejącej linii 220 kV relacji Siersza-Klikowa i wprowadzenie jej do stacji elektroenergetycznej 220/110 kV Lubocza. Taki sposób uregulowania nie odpowiada wymogom art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zatem nie można uznać, że tak ogólne dopuszczenie możliwości realizacji celu publicznego daje podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Również treść § 47 ust. 3 planu miejscowego oznacza tylko tyle, że na terenach R1 można realizować sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Brak jednak wskazania, że chodzi o realizację celu publicznego oraz brak wyraźnego określenia, na jakiej części tych terenów możliwa byłaby jego realizacja. Sąd I instancji uznał, iż bez znaczenia przy tym jest podniesiony przez Wojewodę Małopolskiego argument, że organy orzekające w kwestii ograniczenia korzystania z nieruchomości nie są właściwe do badania zgodności z prawem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zgodność z prawem przepisów planu pozostaje bez znaczenia. Istotnym jest, czy przepisy tego planu określają realizację spornego celu publicznego w sposób dostatecznie precyzyjny, aby wydać ingerującą w prawa właściciela decyzję, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy naruszył przepis prawa materialnego – art. 124 § 1 u.g.n. Naruszenie to przesądziło o wyniku sprawy, albowiem w konsekwencji doszło do niezasadnego wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oba uchybienia uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W zaleceniach Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda Małopolski zastosuje się do wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n., zaprezentowanej w niniejszym orzeczeniu. Tym samym uzna, że interpretacja tego przepisu została przez Prezydenta Miasta Krakowa dokonana prawidłowo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Małopolski reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- poprzez błędną wykładnię przepisu art. 124 § 1 u.g.n. polegającą na uznaniu, że plan miejscowy - aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. - musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty,

oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. przyjmując niewłaściwą interpretację art. 124 § 1 u.g.n. i z tego powodu uchylając decyzję organu I instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach. Podniesiono, iż nieruchomość objęta zezwoleniem położona jest na terenie, na którym dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, zaś tego rodzaju inwestycje jak budowa sieci, czyli stosownie do treści art. 3 pkt 11 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) instalacji połączonych i współpracujących ze sobą, służących do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należących do przedsiębiorstwa energetycznego, realizowane są przez lub na rzecz tego rodzaju przedsiębiorstwa (a więc podmiotu, którego wyłączną domeną jest prowadzenie działalność gospodarczej w zakresie m.in. wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi - art. 3 pkt 12 prawa energetycznego) i zgodnie z regulacją art. 6 pkt 2 u.g.n. budowa tego rodzaju obiektów stanowi cel publiczny, to planowaną inwestycję należy ocenić jako zgodną z przywołanymi wcześniej zapisami planu miejscowego obowiązującego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Nadto podniesiono, iż skoro funkcją decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. jest m.in. doprecyzowanie ogólnych założeń planu miejscowego (co aktualnie nie jest sytuacją rzadką), zaś do elementów koniecznych takiego rozstrzygnięcia należy precyzyjne określenie obszaru ingerencji i organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie zobowiązany jest do zbadania proponowanego przez wnioskodawcę przebiegu inwestycji pod kątem ograniczenia stopnia uciążliwości poprzez wydanie decyzji tylko

co do części nieruchomości i tylko w niezbędnym zakresie co do zachowań uprawnionego podmiotu, które musi znosić właściciel, to nie można zgodzić się z zaprezentowaną w skarżonym orzeczeniu wykładnią omawianego przepisu w zakresie interpretacji pojęcia "ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym". Przyjęcie tak rygorystycznego stanowiska jak zaprezentowane w wyroku Sądu I instancji oznaczałoby w praktyce, iż w zasadzie każda nowo-planowana, konkretna inwestycja mieszcząca się w zakresie pojęcia inwestycji celu publicznego, a nie ujęta wcześniej w planie miejscowym w sposób precyzyjny, mimo iż plan ten dopuszczałby w sposób ogólny budowę urządzeń realizujących cel publiczny, wymagałaby każdorazowej zmiany tego aktu prawa miejscowego, czyniąc instytucję przewidzianą w art. 124 u.g.n. niezwykle mało użyteczną lub nawet martwą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.B. i F.B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które zasługują na uwzględnienie.

Istotą zarzutu skargi kasacyjnej jest kwestia wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż w tym zakresie zaistniały istotne różnice pomiędzy organem odwoławczym, a Sądem I instancji. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie formułuje obowiązku określenia, w wydanej na jego podstawie decyzji kolejności prac i szczegółowego sprecyzowania ich harmonogramu. Kwestia ta nie mieści się bowiem w granicach sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że każdy z etapów procesu inwestowania (m. in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu budowlanego) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Cały zatem proces technologiczny prowadzonej inwestycji pozostaje poza decyzją, o której mowa w powyższym przepisie. Na obecnym zaś etapie istotne jest wyłącznie, że kwestionowana decyzja zakreśla obszar, w którym te prace będą wykonywane oraz, że obszar ten został objęty zajęciem z przeznaczeniem na ściśle określony cel, ograniczając prawo własności właściciela do swobodnego dysponowania wskazaną częścią nieruchomości. Ograniczenie to następuje oczywiście zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy również zwrócić uwagę na treść art. 6 ust. 2 u.g.n. z którego wynika, iż budowa przesyłowych linii energetycznych jest celem publicznym.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy przedmiotowa inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości oznaczonej jako działka nr A o pow. 13,3371 ha, obręb 12, jedn. ewid. Kraków-Nowa Huta, obj. księgą wieczystą Nr [...], będącej własnością M.B. i F.B. przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji Klikowa-Lubocza oraz Siersza 2-Lubocza, służącej do przesyłania energii elektrycznej została określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Grębałów - Lubocza", obowiązującym na podstawie uchwały Nr CIII/1384/10 Rady Miasta Krakowa z 9 czerwca 2010 r. Naczelny Sad Administracyjny nie ma w tej kwestii żadnych wątpliwości gdyż § 23 ust. 2 pkt 8 tego planu w sposób jednoznaczny wskazuje, iż ta konkretna inwestycja może być zrealizowana m.in. na przedmiotowej nieruchomości. Problem w jakim dziale czy też miejscu planu została określona konkretna inwestycja jest bez znaczenia, gdyż istotne jest to, ażeby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego, a że jest to taka inwestycja sporu nie ma. Istotne jest również to, że na nieruchomości skarżących już znajdują się linie energetyczne a przedmiotowa inwestycja przewiduje jedynie jej rozbudowę celem poprawy zasilania aglomeracji krakowskiej w energię elektryczną. Argument organu I instancji przyjęty również przez Sąd I instancji, że teren nieruchomości skarżących w znacznej części położony jest na terenie oznaczonym symbolem R1 (tereny rolnicze § 47 ust. 2 planu) jest nieprzekonywujący, gdyż zgodnie z § 47 ust. 8 pkt 8 planu na tych terenach dopuszczalna jest realizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, a że w tym pojęciu mieszczą się przesyłowe linie energetyczne nie ma wątpliwości. Ponadto gdyby przyjąć argumentację Sądu I instancji oraz Prezydenta Miasta Krakowa to na tym terenie dopuszczalne są inne inwestycje dotyczące realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, niż celu publicznego, takie rozróżnienie nie znajduje uzasadnienia w ustaleniach przedmiotowego planu.

Zaprezentowane zatem w uzasadnieniu Sądu I instancji stanowisko, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest wskazania, że na nieruchomości skarżących można realizować przedmiotową inwestycje jako inwestycję celu publicznego oraz na jakiej jej części jest błędne. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż tak rygorystyczne podejście do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieprawidłowe, a jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie organ administracji publicznej, kwestia oceny zgodności z prawem regulacji stanowiącej akt prawa miejscowego nie jest rzeczą organu prowadzącego postępowanie administracyjne w trybie przepisów art. 124 ust. 1 i następnych u.g.n.

Oczywiście unormowanie zawarte w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności, o jakim mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie dojdzie do naruszenia ochrony konstytucyjnego prawa własności, gdyż ograniczenie to następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Interes inwestora realizującego inwestycję celu publicznego, jak i słuszny interes skarżącego, którego prawo własności zostało ograniczone zgodnie z ustaleniami planu, pozwalają na zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. przy realizacji przedmiotowej inwestycji. Wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust 1 u.g.n. w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody - ma charakter wyjątkowy i wymaga przekonywującego wykazania, że interes społeczny przemawiający za realizacją tej inwestycji jest ważny i znaczący, oraz że wymaga ograniczenia uprawnień właścicielskich obywatela i tymi wskazówkami powinien kierować się organ I instancji rozpoznający wniosek w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze, iż zarzuty w niniejszej sprawie dotyczą praktycznie prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę uznając stanowisko skarżącego kasacyjnie Wojewody Małopolskiego zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. za prawidłowe. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.