Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 22/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1 pkt 3-4, par. 4 ust. 2 pkt 1, 3 i ust. 3, par. 6 ust. 3, par. 38-39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 35 ust. 2-4
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 209
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 ust. 2-3, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1, art. 18
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal, WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Inne (dalej: ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania B. K. (dalej jako: skarżący), uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] października 2017 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] oraz ustalił B. K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał na wniosek skarżącego płatność rolnośrodowiskową za: Pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, w tym w wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 w wysokości [...] zł do powierzchni 2,49 ha (w tym koszty transakcyjne w wysokości [...] zł); Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) w wysokości [...] zł do powierzchni 11,12 ha, w wariancie 2.5 - Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) w wysokości [...] zł do powierzchni 1,30 ha, w wariancie 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) w wysokości [...] zł do powierzchni 2,25 ha; Pakiet 4 - Ochrona zagrożonych gatunków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości [...] zł do powierzchni 0,79 ha (w tym koszty transakcyjne w wysokości [...] zł). Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy producenta rolnego w dniu [...] grudnia 2013 r. Decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. zawierała stwierdzenie, że terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania jest dzień [...] marca 2013 r. Skarżący zobowiązał się do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z warunkami i wymogami określonymi w przepisach prawa krajowego i wspólnotowego.

W kolejnych latach skarżący składał wnioski kontynuacyjne i otrzymywał płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego z uwzględnieniem faktu przeniesienia części zobowiązania rolnośrodowiskowego na P. K.. W 2016 r. B. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 r. z zaznaczeniem zmiany do wniosku.

Z przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku powierzchni użytkowanej rolniczo wynikało, że na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]) w porównaniu do lat poprzednich, nastąpiło zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych. Od 2013 r. na działce ewidencyjnej nr [...] B. K. deklarował trwały użytek zielony na powierzchni 1,40 ha. Natomiast w 2016 r. skarżący na tej działce ewidencyjnej zadeklarowała łącznie 0,63 ha trwałych użytków zielonych jednocześnie zwiększając deklarowaną powierzchnię gruntu ornego. Ponadto w 2016 r. stwierdzono u Pana B. K. niedotrzymanie podjętego 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w związku z zadeklarowaniem na działce rolnej A.1. - nr [...] o powierzchni 0,93 ha wariantu 2.3 podczas gdy zobowiązanie zostało podjęte do wariantu 5.1 oraz na działce rolnej C.4 - części działki nr [...] o powierzchni 0,43 ha wariantu 4.1 podczas gdy zobowiązanie zostało podjęte do wariantu 5.1. Taka deklaracja oznacza zmniejszenie powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w wariancie 5.1 łącznie o 1,36 ha.

Z uwagi na powyższe organ administracji stwierdził niedotrzymanie przez B. K. podjętego zobowiązania, dokonując zmiany realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego wbrew obowiązującym przepisom. W konsekwencji decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości i dokonał zmniejszenia całej płatności rolnośrodowiskowej o 20% zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 z późn. zm.) dalej jako; rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Od tej decyzji skarżący się nie odwołał.

W dniu [...] lipca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych skarżącemu na podstawie decyzji: nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] października 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że pomniejszenie deklarowanej powierzchni trwałych użytków zielonych nastąpiło na skutek pomyłki popełnionej przy wypełnianiu wniosku. Zmiana zobowiązania na działce rolnej nr [...] z pakietu 5.1 na pakiet 4.1 nastąpiła jeszcze w 2013 r. wobec zaorania części tej działki na pow. 0,97 ha. Jednak błędny zapis wniosku pozostał niezmieniony.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor podnosił, że w 2016 r. stwierdzono u B. K. niedotrzymanie podjętego 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w związku z zadeklarowaniem na działce rolnej nr [...] o powierzchni 0,93 ha wariantu 2.3, podczas gdy w 2013 r. zobowiązanie zostało podjęte do wariantu 5.1 oraz na części działki rolnej nr [...] o powierzchni 0,43 wariantu 4.1, podczas gdy zobowiązanie w 2013 r. zostało podjęte do wariantu 5.1. Taka deklaracja oznacza zmniejszenie powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w wariancie 5.1 łącznie o 1,36 ha.

W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że ujawnione w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uchybienia w przestrzeganiu przez skarżącego wymogu wspólnego dla całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, polegające na niezachowaniu na terenie gospodarstwa, a określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej, powierzchni trwałych użytków zielonych powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności.

Powołując się natomiast na art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE. L z 2014 r., nr 181, poz. 480 dalej jako: rozporządzenie Komisji UE nr 640/2014), zgodnie z którym państwo członkowskie winno określić kwotę zmniejszenia lub odzyskania przyznanego wsparcia na podstawie kryteriów rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności ustalono, że w przypadku nieutrzymywania określonej w planie działalności rolnośrodowiskowej powierzchni trwałych użytków zielonych, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie, co w takiej sytuacji skutkuje koniecznością zwrotu 20% płatności wypłaconej za lata wcześniejsze. Zdaniem organu drugiej instancji dla stwierdzonych wyżej niezgodności ustalony został kod nieprawidłowości 06 i wysokość zmniejszenia na 20% i nastąpiło to na podstawie kryteriów wskazanych w ww. art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014. Wskazane zmniejszenie zastosował w swojej decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], nr [...], z dnia 1czerwca 2017 r.

Powyższe oznacza, że w razie stwierdzenia po raz pierwszy nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku (tj. 2016 r.) w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono, zastosowanie będzie miał zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku, gdy dane zmniejszenie stanowi procent wartości, o taką wartość ustala się zmniejszenie płatności.

Dyrektor Oddziału Regionalnego wskazał, że z uwagi na stwierdzone w sprawie uchybienia w przestrzeganiu przez skarżącego wymogów dla podjętego zobowiązania oraz z tytułu niezachowania powierzchni trwałych użytków zielonych powstała kwota nienależnych środków pieniężnych w wysokości [...] zł w tym za 2013 r. kwota [...]zł; za 2014 r. kwota [...]zł oraz za 2015 r. kwota [...]zł.

W ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie przepisów przewidujących takie odstąpienie w przypadku, gdy kwota do zwrotu nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość [...] euro. Ustalona w sprawie kwota płatności nienależnych przekracza tą wartość.

Zdaniem organu nie ma również podstaw do zastosowania przepisów przewidujących brak obowiązku zwrotu w przypadku, gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Żadna z tych okoliczności nie ma miejsca w badanej sprawie.

Organ odwoławczy uznał, że nie doszło do upływu okresu przedawnienia żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia podniesionych w odwołaniu argumentów skarżącego. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności znał warunki jej przyznania oraz obowiązki, jakie na nim ciążą. Oświadczył też, że zobowiązuje się do uczestnictwa w programie przez okres 5-lat. Ponadto to wnioskodawca sam określa treść swojego żądania. Dlatego też, decyzje w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku przez stronę.

W skardze do sądu administracyjnego B. K. podniósł, że wniosek o przyznanie płatności w 2016 r. został sporządzony przez doświadczonego uprawnionego doradcę. Z powodu awarii komputera dane dotyczące zobowiązań w ramach Pakietu 2., Pakietu 5. oraz Pakietu 4. zostały utracone, a przy odtwarzaniu pakietów nastąpiła omyłka pisarska i pakiety zostały podane niezgodnie ze stanem faktycznym. Zadeklarowane pakiety w ramach 5-letniego programu były realizowane. W związku z tym nie nastąpiła zmiana podjętego zobowiązania, co potwierdziła kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu [...] lipca 2017 r. przez jednostkę certyfikującą. W tej sytuacji organ powinien w trybie art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.) wezwać skarżącego do złożenia wyjaśnień. Jednakże organ nie dochował należytej staranności i nie wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w celu ustalenia prawdy obiektywnej. Decyzja została podjęta na podstawie złożonego wniosku zawierającego oczywistą omyłkę pisarską, która podlega sankcji, chociażby przez analogię do art. 113 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi koniecznością ich uchylenia. Konieczność takiego rozstrzygnięcia wynika z przyczyn innych niż podniesione w skardze, jednak jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy: sąd ma obowiązek dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

Istotne w badanej sprawie jest dokładne określenie ram sporu prawnego między skarżącym a organami.

Zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowej za lata 2013-2015.

Istotą płatności rolnośrodowiskowej jest zobowiązanie się rolnika do wypełniania warunków dla danego pakietu przez cały okres trwania zobowiązania.

Składając wniosek o przyznanie płatności w 2013 r. skarżący podjął 5-letnie zobowiązanie na gruntach zadeklarowanych we wniosku, którego treścią między innymi biorąc pod uwagę pakiet płatności (Pakiet 5, wariant 5.1) było utrzymywanie trwałych użytków zielonych na powierzchni 2,43 ha przez cały okres realizacji zobowiązania.

Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że skarżący zobowiązania tego nie dotrzymał. We wniosku kontynuacyjnym na 2016 r. (po uwzględnieniu przeniesienia części zobowiązania rolnośrodowiskowego na P. K.) skarżący zadeklarował na działce rolnej nr [...] o powierzchni 0,93 ha wariant 2.3, podczas gdy w 2013 r. zobowiązanie zostało podjęte do wariantu 5.1 oraz na części działki rolnej nr [...] o powierzchni 0,43 wariantu 4.1, podczas gdy zobowiązanie w 2013 r. zostało podjęte do wariantu 5.1. Taka deklaracja oznacza zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w wariancie 5.1 łącznie o 1,36 ha. Faktu tego skarżący nie kwestionuje, jest on potwierdzony m.in. oświadczeniem zawartym w odwołaniu. Zastrzeżenia Sądu, w stosunku do kontrolowanej decyzji budzi natomiast kwestia ustalenia przez organ samej wysokości kwoty nienależnie pobranych płatności.

Ogólną podstawę prawną orzekania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności rolnych stanowi art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137, ze zm.). Przepis ten stanowi jednak wyłącznie ogólną podstawę kompetencyjną do wydania decyzji przez organy agencji, jednak szczegółowe przesłanki ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności określają przepisy wykonawcze.

Zasady zwrotu płatności regulują przepisy Unii Europejskiej oraz przepisy krajowe. W odniesieniu do płatności za lata 2013-2014 zastosowanie znajduje art. 5 ust. 1 i art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011 r., nr 25, poz. 8 dalej jako: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011). Z kolei w przypadku płatności za 2015 r. podstawę prawną stanowi art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r., nr 227, poz. 69 z późn. zm.) oraz z uwagi na treść art. 43 tego rozporządzenia zastosowanie znajdują również przepisy art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014. Przywołane przepisy wprowadzają ogólną zasadę obowiązku zwrotu (odzyskiwania) płatności w razie naruszenia zobowiązania rolnośrodowiskowego, jednak nie określają szczegółowo przesłanek ustalenia wysokości zwrotu.

Postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności jest samodzielnym postępowaniem, w którym w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że – jak przyjmuje się w utrwalonym już orzecznictwie – warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków, nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., II GSK 96/12 oraz z 15 listopada 2012 r., II GSK 1518/11). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres.

W niniejszej sprawie skarżący w latach 2013-2016 występował o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Z przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4). W świetle zaś § 4 ust. 2 pkt 1, 3 i ust. 3 tego rozporządzenia rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody; przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są przy tym określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia.

Konsekwencjami stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji omówionego zobowiązania może być zmniejszenie, wykluczenie, odzyskiwanie (zwrot) płatności, a ustawodawca odrębnie uregulował kwestię zwrotu i zmniejszenia płatności. Przesłanki zwrotu płatności i zmniejszenia płatności określają przepisy powoływanego wyżej rozporządzenia w sprawie programu rolnośrodowiskowego z 2013 r., wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 1856 z póżn. zm. dalej jako: ustawa).

Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy jednoznacznie treść przywołanego wyżej art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i analogiczna treść art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 .Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie trwania zobowiązania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane. Z drugiej jednak, także i konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania.

Zasadom tym odpowiada treść powoływanego rozporządzenia w sprawie programu rolnośrodowiskowego z 2013 r., który reguluje dwie odrębne kwestie. Po pierwsze określa zasady zmniejszania płatności przyznawanych w danym roku w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów (§ 38). Po drugie, w odrębnym przepisie (§ 39) rozporządzenie reguluje przesłanki zwrotu płatności w sytuacji, gdy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w tym gdy zmniejszył obszar , na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (ust. 2).

W ocenie Sądu regulacje te w sposób wyraźny dotyczą dwóch różnych zagadnień i nie można ich mieszać. Nie można tworzyć podstawy decyzji czerpiąc z dwóch różnych regulacji. Jeszcze raz należy podkreślić, że § 38 dotyczy ustalania wysokości zmniejszenia płatności w danym roku, w którym naruszono zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Stanowisko Sądu w tym zakresie w pełni wpisuje się w dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (patrz: wyrok NSA z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 1765/15; wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 480/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 836/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 754/17).

W odniesieniu do skarżącego przepis § 38 został zastosowany w odniesieniu do wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności na 2016 r. kwestia ta została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] czerwca 2017 r. i nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu.

Niniejsze postępowanie przed sądem dotyczy zgodności z prawem ustalenia obowiązku skarżącego zwrotu płatności nienależnie pobranych na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Przesłanki zwrotu – jak wskazano wyżej – określa § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

Należy zwrócić uwagę, że § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w zakresie istotnym z punktu widzenia badanej sprawy, pomiędzy datą wydania ostatecznej decyzji o płatności za 2013 r., a datą orzekania o zwrocie nienależnie pobranej płatności, trzykrotnie podlegał zmianom.

W pierwotnym brzmieniu, obowiązującym do 13 listopada 2013 r., kluczowy w sprawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem.

Z dniem 14 listopada 2013 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r. zmieniające analizowane rozporządzenie w sprawie płatności rolnośrodowiskowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1312). W wyniku zmiany doprecyzowano przesłankę zwrotu płatności, formułując ją w następujący sposób: "zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem". Zmiana ta nie ma istotnego znaczenia dla badanej sprawy.

Istotniejsze są dalsze zmiany analizowanego przepisu. Z dniem 15 marca 2014 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniające analizowane rozporządzenie w sprawie płatności rolnośrodowiskowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 324). W wyniku zmiany dodano pkt 2a w § 39 ust. 2. Od tej pory pkt 2 dotyczy zwrotu płatności przyznanych w ramach Pakietu 1: Rolnictwo zrównoważone. Z kolei spornych w sprawie płatności w ramach Pakietu 5, dotyczył nowo wprowadzony pkt 2a. Wynika z niego, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant.

Wprowadzona zmiana dostosowuje treść przesłanek zwrotu płatności do wspomnianego wyżej art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Jak wynika z ust. 2 tego przepisu, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Kluczowe znaczenie w sprawie ma treść przepisów przejściowych zawartych w rozporządzeniu zmieniającym z 2014 r. Zgodnie z § 2 Do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w sprawach objętych postępowaniami: (1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, (2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia; - stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniu w sprawie zwrotu tej pomocy przepis § 45 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

W badanej sprawie nie zaistniała żadna z sytuacji opisanych w hipotezie przywołanej normy: przedmiotem badanej sprawy jest kwestia nie przyznania, ale zwrotu płatności. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte [...] lipca 2017 r., a więc już po wejściu w życie rozporządzenia. W sprawie nie miało miejsca wznowienie postępowania, co wyklucza zastosowanie punktu 2.

Argumentując a contrario – skoro nie zaistniała żadna z sytuacji uprawniających do stosowania przepisów dotychczasowych, w badanej sprawie należało stosować przepisy rozporządzenia w sprawie płatności z 2013 r.-2015 r. w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2014 r.

Organy orzekające w sprawie konsekwentnie w swoich decyzjach powołują treść § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. w brzmieniu z listopada 2013 r., pomijając tym samym wskazania płynące z przytoczonych przepisów przejściowych zawartych w nowelizacjach z 2014 i 2015 r. Sąd prezentując ten pogląd wpisuje się w dotychczasową linię orzeczniczą prezentowaną między innymi w sprawach o sygn. akt: III SA/Lu 1801/15, sygn. akt III SA/Lu322/16 i zaakceptowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK sygn. akt 480/17 oraz w wyroku z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3619/15.

Stosując wadliwą podstawę materialnoprawną decyzji organy dopuściły się błędu, który musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt lit. a) p.p.s.a.). Błąd ten niewątpliwie miał wpływ na wynik sprawy. Treść § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia, która należało zastosować w sprawie jest zupełnie inna od powoływanego przez organy brzmienia ust. 2 pkt 2. W nowym, aktualnym brzmieniu, należy uwzględniać zasadę, że zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy pozostaje zupełnie bez powiązania z ta zasadą.

Zastrzeżenia Sądu, w stosunku do kontrolowanej decyzji budzi także kwestia ustalenia wagi stwierdzonej niezgodności i w konsekwencji tego wysokość kwoty nienależnie pobranych płatności.

Zgodnie z art. 18 ust 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. W myśl natomiast art. 35 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka. Powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii, ale i nie stanowią, jak ustalić "odnośną" kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia. Wobec powyższego zasadne jest stwierdzenie, że – mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych – z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011" (patrz: wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GSK 365/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16; publ. CBOSA). Oznacza to, że art. 35 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 nie stanowi samodzielnej normy prawnej dającej organowi prawa do wyliczenia nienależnie lub w nadmiernie pobranej płatności.

Organ drugiej instancji ten właśnie przepis powołał ustalając wysokość kwoty do zwrotu ([...]) w związku ze stwierdzoną niezgodnością polegającą na nieutrzymywaniu przez skarżącego określonej w planie działalności rolnośrodowiskowej powierzchni trwałych użytków zielonych. Zdaniem organu płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie, co powoduje również konieczność zwrotu 20% płatności wypłaconej za lata wcześniejsze. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] określając wagę ustalonej niezgodności odwoływał się do treści § 38 ust. 8 rozporządzenia zgodnie, z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Jak już Sąd wskazywał powyżej zastosowanie tego przepisu do zwrotu płatności było nieprawidłowe.

Wymaga wyjaśnienia, że w powołanym przepisie § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ustawodawca przewidział sankcję administracyjną skutkującą nałożeniem w drodze aktu stosowania prawa przez właściwy organ administracji publicznej ujemnych (niekorzystnych) skutków dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych. Konstruowanie przez ustawodawcę odpowiedzialności za działanie naruszające obowiązujące przepisy prawa, zagrożone sankcją administracyjną (delikty administracyjne), skutkującej w praktyce brakiem możliwości uniknięcia tej odpowiedzialności, w przypadku ustalenia, że określonym działaniem wyczerpano znamiona deliktu administracyjnego, nakłada na organ stosujący prawo obowiązek szczególnie precyzyjnego, ścisłego interpretowania znamion podmiotowych deliktu, bez stosowania wykładni rozszerzającej.

Takie działanie organu, jakie zostało zaprezentowane w niniejszej sprawie, poprzez przyjęcie, że dla zastosowania przedmiotowej 20% sankcji w stosunku do płatności należnych za lata 2013-2015 wystarczające jest stwierdzenie, że skarżący nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych w 2016 r., należy uznać za przejaw zastosowania rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni analizowanych regulacji.

Podsumowując sankcja, o której mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego pakietu - w niniejszej sprawie zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie skarżącego.

Wobec stwierdzenia w 2016 r. okoliczności, o których mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organ ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności za lata 2013-2015 i stosując przy jej ustalaniu sankcje objęte tym przepisem, naruszył prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Uchylenie decyzji wydanej w sprawie powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR Rolą organu będzie przede wszystkim zadbanie o uniknięcie błędów wytkniętych przez Sąd. Przede wszystkim organ powinien zastosować właściwe przepisy - § 39 rozporządzenia z 2013 r. w brzmieniu znowelizowanym w 2014 r. Ponadto organ w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśni, która z przesłanek z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego miała miejsce w odniesieniu do skarżącego i w jaki sposób wpłynęła ona na określenie wysokości kwoty zwracanej płatności.

Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej nieprzeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zmiany powierzchni w realizacji pakietów określonych we wniosku. Zdaniem Sądu treść wniosku nie budziła wątpliwości, a organ nie miał podstaw do wzywania wnioskodawcy do sprostowania rzekomej omyłki pisarskiej. W orzecznictwie na tle pojęcia oczywistych błędów we wnioskach o przyznanie płatności wskazuje się, że błąd wniosku jest oczywisty, jeżeli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., II GSK 942/12 oraz z dnia 27 marca 2014 r., II GSK 71/13). Tego rodzaju sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, a zarazem skarżący nie podejmował czynności w celu skorygowania wywodzonego błędu.

Wymaga podkreślenia, że w świetle art. 21 ust. 2 i 3 ustawy to rolnik odpowiada za treść składanego wniosku o przyznanie płatności oraz zrealizowanie podjętego 5-letniego zobowiązania, niezależnie od tego, czy wniosek wypełnił samodzielnie, czy przy pomocy innej osoby. Błędy popełniane przez osoby przybrane przez rolnika do pomocy w wypełnieniu wniosku obciążają samego rolnika. Składając wniosek skarżący podpisał oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania płatności (k. 5 akt administracyjnych), a zatem powinien dołożyć wymaganej staranności w celu sprostania wynikającym z tych zasad wymogom.

Jednocześnie trzeba wskazać, że organ jest związany treścią wniosku. Dla uznania, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe w określonym pakiecie jest kontynuowane, nie jest wystarczająca jego faktyczna realizacja na gruncie, ale niezbędne jest zadeklarowanie określonego pakietu w kolejnym wniosku kontynuacyjnym. Dlatego bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji pozostaje podniesiona w skardze okoliczność faktycznego realizowania przez skarżącego Pakietu 5, wariantu 5.1.

Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego zgłasza się kierownikowi biura powiatowego Agencji we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok, w którym rolnik realizuje zmienione zobowiązanie rolnośrodowiskowe, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej. Zatem wskazanie we wniosku na 2016 rok w stosunku do działki A1 wariantu 2.3 zamiast wariantu 5.1 i do działki C4 wariantu 4.1 zamiast wariantu 5.1 należało odczytać jako zgłaszaną zmianę wniosku. Nie zachodziły natomiast przesłanki do uznania, że stosowny wpis jest wynikiem oczywistej omyłki. Dlatego zarzuty skargi w tym przedmiocie są bezzasadne.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.

Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ skarżący nie składał w tym przedmiocie wniosku, natomiast orzeczenie zwrotu kosztów z urzędu nie jest w tym przypadku możliwe art. 209 p.p.s.a.