Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1356/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik- Dobosz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B. R. kwotę 200,00 zł ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. III. zarządza zwrot z kasy tut. Sądu skarżącej B. R. kwotę 100,00 zł ( sto złotych ) tytułem nadpłaconego wpisu.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta N. decyzją z dnia 10 sierpnia 2015 r., znak: [...] na wniosek A. S. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa bezdotykowej myjni samochodowej wraz z budynkiem magazynowym i infrastrukturą techniczną na terenie położonym w N. przy ul. [...] oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], [...] w obrębie [...]". W związku z brakiem zaskarżenia przedmiotowej decyzji, uzyskała ona walor ostateczności z dniem 2 września 2015 r.

W dniu 11 lipca 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek B. R., którym domagała się stwierdzenia nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.).

W uzasadnieniu wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie przez organ zasady dobrego sąsiedztwa poprzez brak wyznaczenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Nadto wnioskodawczyni zarzuciła, że dołączony do kwestionowanej decyzji załącznik tekstowy stanowi załącznik do decyzji o innej dacie, jak też brakuje w nim wskazania obszaru analizowanego oraz elementów zabudowy, które wpłynęły na ustalenie takich a nie innych warunków i wskaźników zabudowy. Na koniec wnioskodawczyni zarzuciła błędne uznanie przez organ, iż grunty rolne położone na terenie miasta nie wymagają decyzji w sprawie ich przeznaczenia na cele nierolnicze, a w konsekwencji brak uzgodnienia kwestionowanej decyzji z właściwym starostą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 września 2016 r., na podstawie art. 155, art. 156 § 1, art. 157 i art. 158 § 1 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia 10 sierpnia 2015 r., znak: [...]

B. R. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wnioskodawczyni domagała się ponownego przeanalizowania wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Podniosła dodatkowo, że osoba sporządzająca projekt decyzji o warunkach zabudowy i organ wydający decyzję to dwa różne podmioty, jeśli obydwie czynności w postępowaniu administracyjnym zostały wykonane przez jeden podmiot to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 17 pkt 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ podał, że wniosek został złożony w terminie, w związku z czym podlegał on merytorycznemu rozpoznaniu.

Kolegium wyjaśniło, że organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji administracyjnej, tylko wtedy jeżeli równocześnie stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania stanowiska wyrażonego w decyzji własnej z dnia 20 września 2016 r. W przypadku ww. decyzji Prezydenta Miasta N. nie zachodzi żadna z przesłanek określonych tym przepisem, a zatem brak jest podstaw do stwierdzania nieważności przedmiotowej decyzji.

W szczególności organ podzielił stanowisko, iż oceniana decyzja Prezydenta Miasta N. została wydana zgodnie z właściwością rzeczową, miejscową i instancyjną tego organu, wynikającą z przepisów art. 60 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U.

z 2015 r. poz. 199) oraz art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a. W tym stanie wykluczona jest możliwość stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Z całą też pewnością analizowana decyzja została oparta na obowiązujących w dacie jej wydania przepisach prawa, w szczególności przepisach art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a zatem nie jest ona obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 inprincipio K.p.a.

Wbrew odmiennemu poglądowi prezentowanemu przez wnioskodawczynię, nie sposób również zarzucić ocenianej decyzji Prezydenta Miasta N. wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 infine K.p.a.), którego cechą jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W toku postępowania zwykłego przeprowadzono wymaganą przepisami prawa materialnego analizę urbanistyczną, na potrzeby której wyznaczony został obszar analizowany (uwidoczniony na załączniku graficznym do analizy) służący ustaleniu cech i funkcji zabudowy. W konsekwencji zarzut wskazujący na brak wyznaczenia obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu należy ocenić jako nietrafny. Z kolei jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2559/10, "brak zaznaczenia obszaru analizowanego w załączniku graficznym nie świadczy o tym, że organ administracji wydający decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sposób nieprawidłowy sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczna". W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził również, że brak zaznaczenia obszaru analizowanego na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Niejako na marginesie organ wskazał, że nawet jeśli organ popełniłby formalne błędy przy sporządzaniu analizy to przyjmuje się, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy.

W tym kontekście, również zarzut A. S. zgłoszony w piśmie z dnia 26 sierpnia 2016 r., dotyczący warunku sformułowanego w pkt II lit. g) wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiących załącznik nr 1 do kontrolowanej decyzji, skądinąd słuszny, mógłby co najwyżej stanowić podstawę uchylenia przedmiotowej decyzji w trybie zwykłej kontroli instancyjnej, a nie stwierdzenia jej nieważności. Tego rodzaju uchybienie nie nosi bowiem cech rażącego naruszenia prawa.

Za nietrafny organ uznał wywód wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazujący, iż podpisanie spornej decyzji przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta N. , Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta N. , który uprzednio przygotował projekt tej decyzji stanowi rażące naruszeniu prawa. Abstrahując bowiem od tego, że profesjonalny pełnomocnik wnioskodawczyni w ogóle nie wskazał, jaki konkretnie przepis prawa miałby zostać w ten sposób naruszony, organ stwierdził, że powyższe w ogóle nie stanowi naruszenia prawa. Z przepisu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wynika wymóg powierzenia sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów. Przepis ten, a nie żaden inny nie zakazuje jednocześnie, by urbanista lub architekt będący autorem projektu decyzji nie mógł być pracownikiem administracji wydającym decyzję z upoważnienia organu.

Odnośnie braku uzgodnienia projektu decyzji z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych, kolegium wyjaśniło z kolei, że tego rodzaju zarzut mógłby co najwyżej stanowić podstawę ewentualnego żądania wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., a nie podstawę stwierdzenia jej nieważności.

Ponadto kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta N. nie jest również dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., albowiem w świetle akt przedmiotowej sprawy nie sposób uznać, iż dotyczy ona sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Decyzja bezspornie została skierowana do podmiotów będących stronami w sprawie, a zatem nie zachodzi w tym przypadku wadliwość, o której mowa w art. 156§ 1 pkt 4 K.p.a.

Nie dotyczy jej również wada tzw. trwałej niewykonalności wynikająca z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., która dotyczy sytuacji, w których adresat jest trwale pozbawiony czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub możliwości wykonywania wynikających z niej obowiązków.

Na gruncie stanu faktycznego brak jest również podstaw do uznania, iż wykonanie kontrolowanej decyzji mogłoby "wywoływać czyn zagrożony karą", z związku z czym decyzja ta nie jest także obarczona wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.

Wreszcie, kolegium nie stwierdziło również wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. tj. nieważności decyzji na mocy przepisu szczególnego, gdyż na gruncie stanu faktycznego sprawy brak jest takiej normy prawnej.

B. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że brak konkretnego wskazania w treści analizy urbanistycznej jakiego rodzaju zabudowa usługowa została uwzględniona przy ustalaniu kontynuacji istniejącej zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

- art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uzyskanie wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne przyjęcie, że nie wyznaczenie na mapie wymaganego przepisami prawa obszaru analizowanego na załączniku graficznym nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości obydwu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi ww. zarzuty skargi zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ orzekający w rozpatrywanej sprawie była decyzja SKO w [...] z dnia 4 września 2018 r., którą organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z 20 wrzenia 2016 r, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. N. z dnia 10 sierpnia 2015r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa myjni bezdotykowej samochodowej wraz z budynkiem magazynowym i infrastrukturą techniczną na terenie położonym w N. przy ul. [...] oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i [...] w obrębie [...]".

W związku z przedmiotem sprawy już na wstępie należy poczynić kilka uwag o znaczeniu ogólnym. Po pierwsze, postępowanie nieważnościowe, prowadzone jest w oparciu o normy z art. 156 - 159 k.p.a. i ma charakter postępowania nadzwyczajnego, pozwalającego na wzruszenie w wyjątkowych sytuacjach decyzji ostatecznej; po drugie w tym trybie można stwierdzić nieważności decyzji tylko w sytuacji gdy spełniona jest przynajmniej jedna z przesłanek pozytywnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a, przy braku przesłanek negatywnych wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a.; po trzecie – w związku z tym postępowanie nieważnościowe ma ograniczony charakter gdyż przedmiotem tego postępowania nie jest rozpoznanie ponownie sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, ale jedynie problem oceny przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 i 2 k.p.a.; po czwarte, w razie stwierdzenia, że zachodzi przynajmniej jedna z przesłanek nieważności, organ wydaje decyzję kasacyjną.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca we wniosku z 7 lipca 2016 r. inicjującym postępowanie, a także we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz w skardze wskazuje przede wszystkim na wydanie kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem normy z a art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) poprzez błędne przyjęcie przez Prezydenta M. N. , że ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej bezdotykowej myjni samochodowej organ wykazał, iż nowa zabudowa będzie stanowić kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz brak wykazania, że teren wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). W ocenie SKO w [...] decyzja Prezydenta M. N. z 10. 08. 2015 r. została wydana przy spełnieniu wszystkich warunków koniecznych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, w tym warunku dobrego sąsiedztwa, w związku z czym nie została spełniona żadna pozytywna przesłanka z art. 156 § 1 w tym przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 tj. przesłanka rażącego naruszenia prawa. Ustosunkowując się do powyższego należy wskazać, że zgodnie z powszechnie akceptowanym stanowiskiem doktryny oraz w orzecznictwa, podzielanym także przez skład orzekający Sądu, że przy ocenie naruszenia prawa jako rażące należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi bowiem o takie wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji oczywistości i znaczenia dla rozponawanej sprawy. "Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2000, s. 663-664). Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. W szczególności gdy skutki te są trudne, a nawet niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.(por. wyrok NSA z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy przyjąć trzeba, iż zarzut rażącego naruszenia prawa tj. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p. będzie uzasadniony jedynie w sytuacji, w której nie zostały spełnione określone w nim wymogi prawne w takiej sytuacji organ powinien odmówić ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. Jak już wskazano wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, a to wymaga wykazania, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Określenie wymagań planowanej inwestycji odnośnie parametrów, cech, wskaźników, gabarytów i formy architektonicznej następuje podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Aby to ustalić sporządzana jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 rozporządzenia). Jak wskazano, o rażącym naruszeniu prawa można by mówić gdyby organ wydał warunki zabudowy bez sporządzenia takiej analizy, a zatem gdyby nie dokonał ustalenia, czy funkcja planowanej bezdotykowej myjni samochodowej kolidowałaby wyraźnie z funkcją dominującą, bądź też jej parametry zostałyby ustalone w sposób wyraźnie sprzeczny z wynikami analizy. Z przedłożonej do akt administracyjnej analizy (część tekstowa i graficzna) nie można jednak ustalić czy w obszarze analizowanym z tej samej drogi tj. ul. [...] są dostępne działki o podobnej. funkcji do funkcji wnioskowanego przedsięwzięcia tj. funkcji usługowej. Co prawda analizator w części tekstowej analizy (przedłożonej do nieponumerowanych akt adm.) wskazuje kilka działek, o których pisze, że jest na nich realizowana funkcja usługowa, to jednak załącznik graficzny analizy nie pozwala na pełną weryfikację tych ustaleń. Niezależnie od tego zasadnicze wątpliwości budzi to, że mimo wskazania w decyzji z 10 sierpnia 2015 r. ustalającej przedmiotowe warunki zabudowy, że załącznik nr 1 do decyzji zawiera część tekstową wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania ternu, to takich ustaleń w nim brakuje. Jakkolwiek załącznik nr 1 jest zatytułowany "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" to zawiera on tylko warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Z kolei załącznik graficzny (nr 2 ) zawiera linie rozgraniczające teren inwestycji wraz z wyznaczoną linią zabudowy, także w lakonicznym uzasadnieniu decyzji brak jakichkolwiek zindywidualizowanych informacji dotyczących spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu wymagana prawem analiza, jak również wydana w oparciu o jej ustalenia decyzja o warunkach zabudowy nie poddają się weryfikacji w zakresie kluczowych kwestii dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej bezdotykowej myjni samochodowej. W tej sytuacji przyjęcie przez SKO w [...], że "nawet nieprawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności nie zasługuje na aprobatę tym bardziej, że nie wiadomo jaki obszar objęła analiza i jakie są jej istotne ustalenia (brak wyników analizy). Stwierdzone braki nie mają jedynie charakteru formalnego, ale dotyczą kwestii decydujących dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, względnie odmowy ich ustalenia. Nie przesądzając zatem czy przedmiotowe warunki zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa co uzasadniało by stwierdzenie nieważności decyzji z 10 sierpnia 2015 r. SKO ponownie oceni zgromadzony materiał dowodowy, czyniąc zadość wymogom z art. 7, 77, 80 i w szczególności 107 § 3 k.p.a. Stosownie bowiem do cyt. treści art. 107 § 3 k.p.a organ musi przedstawić stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wiąże się z treścią art. 11 k.p.a. tj. z zasadą przekonywania. Trudno bowiem oczekiwać, że decyzja organu zostanie przez stronę zaakceptowana w sytuacji gdy strona nie zna przesłanek prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia. W szczególności z taką sytuacją mamy do czynienia gdy decyzja gdy nakłada na stronę określone nakazy lub zakazy lub nie uwzględnia złożonych przez stronę wniosków. (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r.,VSA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Z kolei w postępowaniu odwoławczym po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 1993 r. sygn. akt IV SA 1241/93, opubl. ONSA 1993 r., Nr 3, poz. 79).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że decyzja organu II instancji nie spełnia wymogów sformułowanych w ww. cytowanym przepisie - art. 107 § 3 k.p.a , a nieprawidłowo sformułowane uzasadnienie nie pozwala także Sądowi na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy wskazać, że ww. uwagi mają zastosowanie zarówno w postępowaniu zwykłym jak w postępowaniu toczącym się w trybach szczególnych mających określona specyfikę np. w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności (art. 156 -159 k.p.a.) Przy istniejącej różnicy wyrażającej się w postępowaniu nieważnościowym ograniczonym zakresem ściśle reglamentowanych wad pozwalających stwierdzić nieważność prawomocnej decyzji, także i w tym postępowaniu podjęte przez organ rozstrzygnięcie musi zawierać uzasadnienie wskazujące dlaczego w danej sytuacji faktycznej i prawnej określone normy prawne w stosunku do adresata decyzji nie mają zastosowania. W uzasadnieniu decyzji organ odnosi się do istotnych okoliczności sprawy i żądań strony, a organ odwoławczy dodatkowo ustosunkowuje się do zarzutów odwołania. Konkludując, każde rozstrzygniecie organu także podjęte w postępowaniu nieważnościowym powinno być tak sformułowane aby strona postępowania wiedziała dlaczego w konkretnej sprawie znalazły zastosowanie określone przepisy postepowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Ma to szczególnie istotne znaczenie gdy strona postępowania powołuje konkretne regulacje prawne, które w jej ocenie stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji – jak to mi miejsce w rozpoznawanej. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zarzuca organowi naruszenie w zakresie normy z art. 61 ust. 1pkt. 4 u.p.z.p. Powyższy zarzut skarżąca podtrzymała kwestionując decyzje SKO z 20 sierpnia 2016 r. SKO ponownie rozpoznając sprawę w odniesieniu do tej kwestii poprzestało jednak na lakonicznym wyjaśnieniu, iż " (...) tego rodzaju zarzut, co najwyżej może stanowić podstawę ewentualnego żądania wznowienia postepowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a. , a nie podstawę stwierdzenia jej nieważności". Takie lakoniczne odniesienie się do zarzutu, bez wyjaśnienia tej kwestii w świetle przepisu art. 10 a ustawy z 3. 02. 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2017.1161) wraz z przytoczeniem jego treści wskazuje, że organ także i w tym przypadku nie wywiązał się z obowiązku nałożonego treścią art. 107 § 3, 7 , 8 i 11 k.p.a.

Ponieważ nie jest rzeczą sądu zastępowanie organów administracji publicznej, ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze usunie opisane wyżej wady zaskarżonego rozstrzygnięcia, kierując się przy załatwianiu sprawy oceną prawną i wskazaniami Sądu wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a w punkcie II sentencji.

W punkcie III sentencji na podstawie art. 225 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie nadpłaconej kwoty wpisu..