Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 685/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 1, 2 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 153, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. Ć. i L. Ć. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących Z. i L. Ć. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w całości postanowienie Starosty [...] z [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że postanowieniem z [...] Starosta [...] odmówił spółce cywilnej A przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów: marki Fiat o nr rej. [...]; marki Skoda o nr rej.[...] i marki WSK o nr rej.[...]. Starosta [...] podkreślił, że nie można zapominać o obowiązującej od 1998 r. umowie pomiędzy przechowawcą, a organem administracji publicznej. W tym aspekcie istotną kwestią dla rozpatrywania sprawy są zapisy umowy zawartej pomiędzy Wojewodą [...], a stroną. Zgodnie z § 2 ust. 1 umowy z 14 października 1998 r., wykonawca każdorazowo wystawia właścicielowi pojazdu rachunek za wykonane czynności objęte niniejszą umową i pobiera od niego opłatę w wysokości i na warunkach określonych w załączniku Nr 1 do umowy. Dodatkowo zgodnie z § 2 ust. 2 umowy, wyłącznym źródłem finansowania działalności wykonawcy objętej umową są opłaty pobierane przez niego od właścicieli pojazdów, zgodnie z załącznikiem Nr 1 do niniejszej umowy. Biorąc to pod uwagę organ pierwszej instancji wskazał, że umowa w sposób precyzyjny określa sposób finansowania i obowiązki przechowawcy w zakresie pozyskania środków od dotychczasowych właścicieli pojazdów usuniętych z dróg publicznych. W tym aspekcie wnioskodawca został uprawniony do dochodzenia swojego wynagrodzenia bezpośrednio od właścicieli pojazdów, przy czym zgodnie z § 2 ust. 2 umowy, jest to jego wyłącznym wynagrodzeniem. Mając to na uwadze Wojewoda [...] w sposób oczywisty zastrzegł, że nie będzie ponosił żadnych kosztów związanych z przechowywaniem pojazdów. Starosta [...] odmówił wypłaty jakichkolwiek świadczeń na rzecz wnioskodawcy, gdyż art. 102 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) – dalej "u.p.e.a." nie uprawnia organu rozpatrującego wniosek przechowawcy o wypłatę wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów do obciążania innego podmiotu kosztami poniesionymi przez przechowawcę w związku z realizowanymi przez niego czynnościami faktycznymi.

Na powyższe postanowienie strona wniosła zażalenie zarzucając mu:

a. rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że brak uprawnienia organu rozpatrującego wniosek dozorcy o wypłatę wynagrodzenia za dozór pojazdów do obciążania innego podmiotu kosztami poniesionymi przez dozorcę prowadzi do konieczności odmowy przyznania przez ten organ zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że na wniosek dozorcy organ egzekucyjny zobligowany jest do wydania postanowienia w przedmiocie przyznania dozorcy zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru niezależnie od tego, jaki podmiot finalnie obciążony będzie obowiązkiem zapłaty tych kosztów;

b. rażące naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik niniejszej sprawy tj. art. 8 i 124 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych oraz de facto uniemożliwia stronom kontrolę zaskarżonego postanowienia.

Przywołanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji w całości i umorzyło postępowanie.

Przytaczając treść art. 15 i art. 6 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania, co dotyczy wszystkich etapów postępowania administracyjnego od chwili jego wszczęcia do momentu zakończenia. Jeśli w dacie orzekania obowiązują inne przepisy niż w toku wcześniejszego postępowania, to organ orzeka, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania rozstrzygnięcia, chyba że z nowych przepisów wynika inny skutek. Zasada stosowania nowego prawa - w razie braków przepisów przejściowych - obowiązuje w zakresie prawa procesowego. Wyjątek od powyższej zasady, tj. stosowanie przepisów postępowania poprzednio obowiązujących musi wyraźnie wynikać z przepisu przejściowego (w przedmiotowej sprawie brak takiego przepisu przejściowego). W związku z powyższym, skoro ustawodawca nie uregulował tej kwestii w sposób szczególny, każda zmiana przepisów postępowania powoduje konieczność stosowania przepisów aktualnie obowiązujących.

W myśl § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepisy działu II rozdziału 6 ustawy dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie: prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia.

Zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny przyznaje, na wniosek dozorcy złożony w terminie miesiąca od dnia ustania dozoru, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych wart. 101 § 1.

W ocenie Kolegium dla przedmiotowej sprawy kluczowy stał się jednak przepis art. 102 § 5 u.p.e.a., w myśl którego przepisów § 2-4 nie stosuje się, jeżeli z dozorcą zawarto umowę na podstawie przepisów prawa cywilnego. Art. 102 § 5 u.p.e.a. dodany został ustawą z 11 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070), która weszła w życie 30 lipca 2020 r. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu (druk sejmowy nr 3753): "Zgodnie z proponowanym art. 102 § 5, przepisów dotyczących dozoru: art. 102 § 2-4 nie stosuje się, jeżeli z dozorcą zawarto umowę na podstawie przepisów prawa cywilnego. Umowa będzie określała m.in. wysokość wynagrodzenia za dozór oraz zwrot koniecznych wydatków. Zmiana ma znaczenie praktyczne. Organy egzekucyjne często powierzają dozór nad zajętą ruchomością wyspecjalizowanym podmiotom (np. prowadzącym parking czy przechowującym jachty w okresie zimowym), zawierając z nimi umowę cywilnoprawną na podstawie art. 835 KC. Należy podkreślić, że nie chodzi tu tylko o umowę przechowania. Może to być również umowa nienazwana, która będzie określała istotne warunki umowy dotyczące dozoru, wynagrodzenia za dozór oraz zwrot koniecznych wydatków. W takiej sytuacji wydawanie przez organ egzekucyjny postanowienia, o którym mowa w art. 100 § 4 ustawy, nie wydaje się celowe".

Organ odwoławczy podniósł, iż w przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że dnia 14 października 1998 r. zawarto z dozorcą (skarżącym) umowę na podstawie prawa cywilnego. Tym samym dozorca, z którym zawarto umowę na podstawie przepisów prawa cywilnego, nie może skutecznie składać wniosku o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Wszelkie spory wynikłe z wykonania umowy są we właściwości sądów powszechnych, co wynika również jednoznacznie z treści § 5 umowy.

Kolegium dodało, że w przypadku, gdy postępowanie w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi m.in. wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych (zob. art. 102 § 5 u.p.e.a.) i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przyczyny, które powodują, że postępowanie musi zostać umorzone, mogą dotyczyć m. in. braku w przepisach prawa podstawy do rozpatrzenia tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego (zob. art. 102 § 5 u.p.e.a.).

Nadto organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Tym samym ze względu na zmianę przepisów prawa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 419/17 przestały wiązać w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli Z. Ć. i L. Ć., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

a. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a to:

I. art. 102 §5 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i uznanie, że zawarta pomiędzy skarżącymi, a Wojewodą [...] umowa z [...] stanowi umowę zawartą na podstawie prawa cywilnego, wskutek czego rzekomo brak było podstaw prawnych do rozpoznania wniosku skarżących o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, podczas gdy umowa, o której mowa powyżej, nie jest umową cywilnoprawną, lecz umową zawartą na podstawie prawa administracyjnego, co prowadzi do konstatacji, że organ powinien wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a.;

II. art 102 § 2 u.p.e.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na braku wydania przez organ decyzji o przyznaniu dozorcy zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, podczas gdy zostały spełnione wszystkie niezbędne przesłanki do wydania tej decyzji, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do jej wydania;

III. art. 102 § 5 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w niniejszym postępowaniu pomimo tego, że przepis art. 102 §5 tej ustawy wszedł w życie 30 lipca 2020 r., a zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 1 i 2. ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, do postępowań egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, a wobec faktu, że niniejsze postępowanie toczy się od 2013 r., przepis art. 102 § 5 nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania;

b. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

I. art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a w efekcie niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie sprawy, przejawiające się m.in. w oparciu się przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jedynie na fragmencie treści umowy z 14 października 1998 r. zawartej pomiędzy skarżącym, a Wojewodą [...] , i zaniechaniu dokonania analizy i oceny pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

II. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do obywateli do organów państwowych oraz de facto uniemożliwia stronom kontrolę zaskarżonej decyzji;

III. w wyniku naruszenia wskazanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, także rażące naruszenie art. 6 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

IV. art. 13 ust. 1. i 2. ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 102 § 5 u.p.e.a. poprzez ich błędne niezastosowanie, przejawiające się oparciem się przez organ w zaskarżonym postanowieniu na dyspozycji art. 102 § 5 u.p.e.a., podczas gdy zgodnie z treścią przepisów przejściowych, to jest art. 13 ust. 1. i 2, do postępowań egzekucyjnych wszczętych przed dniem wejścia w życie tej nowelizacji, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym, wobec czego przepis art. 102 § 5 u.p.e.a. nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, toczącej się od 2013 r.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazał, że art. 13 ust. 1. i 2. ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw nie mógł mieć w sprawie zastosowania bowiem w sprawie tej nie toczyło się żadne postępowanie egzekucyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że skarga jest zasadna bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedmiot kontroli sądu w rozstrzyganej sprawie stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] uchylające w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] o odmowie przyznania skarżącym zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów: marki Fiat o nr rej. [..]; marki Skoda o nr rej.[...]; marki WSK o nr rej. [...] i umarzające postępowanie.

Na wstępie podkreślić należy, że wyrokiem z 6 września 2017 roku w sprawie sygn. akt III SA/Łd 419/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z [...] o odmowie przyznania L. i Z. Ć. zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów: marki Fiat o nr rej. [...]; marki Skoda o nr rej.[...] ; marki WSK o nr rej. [...] W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 102 § 1 i 2 u.p.e.a. organy obu instancji wadliwie bowiem przyjęły, że sprawowany przez skarżących dozór nie dobiegł końca, co uniemożliwia ustalenie czasu przechowywania usuniętych z drogi pojazdów, a przez to uniemożliwia ustalenie okresu, za który należy się zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za sprawowany dozór. Uwadze organów uszedł bowiem kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fakt, iż skarżący, w ostatnim akapicie pisma z dnia 20 czerwca 2016 r., zawierającego wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, zawarli również wniosek o odbiór ww. pojazdów za pokwitowaniem, w którym wskazana zostanie data umieszczenia pojazdów na parkingu oraz data ich odbioru przez właściciela. Starosta nie zareagował na powyższy wniosek skarżących. Skoro wniosek skarżących dotyczył odbioru pojazdów przez właściciela, a tym samym zakończenia dozoru, to przedwcześnie organ odmówił skarżącym zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za sprawowany dozór.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości (zob. A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).

W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, Nr 3, poz. 129). Zatem skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (v: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, publ. LEX 493588).

W rozstrzyganej sprawie wydając kontrolowane postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało na zmianę stanu prawnego jako na okoliczność uzasadniającą odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku tutejszego sądu. Kolegium wskazało, że ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070) zmianie uległ stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie art. 102 u.p.e.a. Do przepisu powyższego dodany został § 5 w brzmieniu: "Przepisów § 2-4 nie stosuje się, jeżeli z dozorcą zawarto umowę na podstawie przepisów prawa cywilnego". Zdaniem organu w rozstrzyganej sprawie poza sporem jest, że dnia 14 października 1998 r. zawarto z dozorcą (skarżącym) umowę na podstawie prawa cywilnego. Tym samym dozorca, z którym zawarto umowę na podstawie przepisów prawa cywilnego, nie może skutecznie składać wniosku o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Wszelkie spory wynikłe z wykonania umowy są we właściwości sądów powszechnych, co wynika również jednoznacznie z treści § 5 umowy. Zatem postępowanie w rozstrzyganej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Przywołana przez organ w zaskarżonym postanowieniu regulacja z art. 102 § 5 u.p.e.a. weszła co prawda w życie z dniem 30 lipca 2020 roku, a więc po wydaniu wyroku w sprawie sygn. akt III SA/Łd 419/17 jednak nie znajduje w rozstrzyganej sprawie zastosowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie postępowanie wszczęte zostało pierwotnie złożonym do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. wnioskiem strony z 17 lipca 2008 roku uzupełnionym następnie wnioskiem z 11 lutego 2013 roku, a zatem zdecydowanie zostało ono wszczęte i nie zostało zakończone przed wejściem w życie art. 102 § 5 u.p.e.a.

Nawet przyjmując stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, w którym wskazano, że w rozstrzyganej sprawie bez wątpienia nie toczyło się żadne postępowanie egzekucyjne, a zatem brak jest przepisu przejściowego wskazującego na konieczność zastosowania art. 102 u.p.e.a. w uprzednio obowiązującym brzmieniu wskazać należy, że model orzekania przez organy administracji w sprawach dotyczących wynagrodzenia i zwrotu kosztów przechowywania pojazdu na parkingu depozytowym opierający się na stosowaniu art. 102 § 2 u.p.e.a. znajduje oparcie w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 i jest stosowany powszechnie i akceptowany przez sądy administracyjne. W powyższej uchwale NSA przesądził, że w sytuacji gdy właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosowanie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności jej art. 102 § 2 stanowi wypracowaną w orzecznictwie, trafną próbę wypełnienia luki w przepisach prawa o ruchu drogowym, polegającej na braku regulacji co do kosztów dozoru pojazdu - sprawowanego przez podmiot prowadzący parking depozytowy, w sytuacji gdy zobowiązanym do pokrycia tych kosztów jest podmiot publiczny inny niż właściciel pojazdu usuniętego z drogi (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1446/12 LEX nr 2019632).

A zatem art. 102 u.p.e.a. stanowi podstawę materialnoprawną wypłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków przechowawcy realizującego zadania zlecone przez administrację publiczną. W ocenie sądu przepis ten powinien być stosowany w brzmieniu obowiązującym w dacie wstąpienia przez stronę z wnioskiem o zapłatę wynagrodzenia oraz zwrot wydatków za wykonany dozór, bądź najpóźniej z daty zaistnienia wszystkich przesłanek niezbędnych do wypłaty wnioskowanych należności.

W przypadku braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. W odniesieniu do omawianego zagadnienia trzeba stwierdzić, że w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSA i WSA 2006/3/71) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia - w procesie stosowania prawa polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicz: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62).

W sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce przed datą wejścia w życie nowej ustawy. To, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla organu stosującego prawo, w rozstrzyganej sprawie doprowadziło do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne (w przypadku braku regulacji ustawowych) nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. W rozstrzyganej sprawie strona skarżąca z wnioskiem o wypłatę wynagrodzenia za dozór i zwrot wydatków z nim związanych wystąpiła na wiele lat przed wejściem w życie nowych przepisów. Także sama umowa, na którą powołuje się organ odwoławczy z [...] zawarta ze stroną skarżącą jako dozorcą przez Wojewodę [...] podpisana została w diametralnie odmiennym stanie prawnym. Sama treść powyższej umowy i powołane w jej podstawie przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie określenia warunków i trybu oraz jednostek i zasad ich współdziałania z Policją w zakresie usuwania blokad i blokowania pojazdów oraz pilotowania pojazdów nienormatywnych wskazują, że na jej podstawie między stronami został nawiązany stosunek o publicznoprawnym charakterze.

W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie, w której przechowawca od 2008 roku nie może uzyskać wynagrodzenia za sprawowany dozór nad pojazdami marki Fiat o nr rej. [...]; Skoda o nr rej.[...]; oraz WSK o nr rej.[...].

Sąd nie podziela poglądu, który legł u podstaw stanowiska organu odwoławczego, że roszczenie skarżących ma charakter cywilnoprawny. W orzecznictwie sądów administracyjnych za ugruntowane uznać bowiem należy stanowisko, że usuwanie i przechowanie pojazdów stanowi realizację zadania publicznego, bez względu na podmiot, który faktycznie prowadzi parking strzeżony i wykonuje czynności związane z usuwaniem pojazdów. W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 (publ. W ONSAiWSA z 2011r.,nr 1, poz. 4) istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym; jest ono wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków.

Fakt, że zadanie usuwania i przechowania pojazdów jest wykonywane także przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów nie pozbawia go charakteru zadania publicznego. W konsekwencji należy uznać, że jeżeli zadania z zakresu administracji publicznej są wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to łączy je z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzymują one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków (por. wyrok WSA w Lublinie z 9 stycznia 2018 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 399/17 LEX nr 2452850).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w rozstrzyganej sprawie nie wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżących z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydając swoje rozstrzygnięcie naruszyło także art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W rozstrzyganej sprawie nadal istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony w oparciu o regulację zawartą w art. 102 § 2 u.p.e.a. i dlatego postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż pojazdy marki Fiat o nr rej. [...]; marki Skoda o nr rej.[...] ; marki WSK o nr rej. [...] zostały usunięte z drogi na podstawie dyspozycji Policji, a następnie umieszczona na parkingu strzeżonym prowadzonym przez skarżących. A zatem wniosek skarżących o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdów winien być rozpoznany w trybie administracyjnym, bowiem organem właściwym do jego rozpoznania jest starosta, wykonujący zadanie publiczne o charakterze administracyjnoprawnym zgodnie z wytycznymi wynikającym z prawomocnego wyroku tutejszego sądu z 6 września 2017 roku w sprawie sygn. akt III SA/Łd 419/17. Powyższe oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zobowiązane będzie rozpoznać zażalenie strony skarżącej na postanowienie organu I instancji z 17 lutego 2021 r., w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a.

W tych okolicznościach sąd nie może dokonać pełnej merytorycznej kontroli instancyjnej sprawy w zakresie rozpoznania zarzutów zażalenia jak i prawidłowości postanowienia organu I instancji, ponieważ byłoby to przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organu odwoławczego przez sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Sądy administracyjne nie zastępują zaś organów w orzekaniu, a jedynie kontrolują ich działalność pod kątem legalności.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), na które złożyły się: wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.

d.j.