Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2366/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 4, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 182 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 192/18 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2017 r,. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 192/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Z. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku rekreacyjno-wypoczynkowego, budowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...], na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy ul. [...] w S., działka nr ewid. [...], obręb [...], oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. P., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, tj. art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie normy obowiązującej w dacie kontroli i orzekania zamiast normy, która obowiązywała w dacie rozpoczęcia przez skarżącego budowy obiektu, co poskutkowało zastosowaniem do inwestycji prowadzonej od 2013 r. norm, które weszły w życie po nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 528), a w konsekwencji ustaleniem, że "brak było możliwości legalizacji obiektu", a "orzeczenie wydane w trybie art. 48 ust. 1 u.p.b. należało uznać za prawidłowe", pomimo że w dacie rozpoczęcia inwestycji przez skarżącego kasacyjnie możliwe było uiszczenie opłaty legalizacyjnej za wybudowanie bez wydania pozwolenia na budowę przez właściwy organ przedmiotowego budynku rekreacyjno-wypoczynkowego, zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust 3 Prawa budowlanego w brzmieniu wówczas obowiązującym, co skutkowało naruszeniem generalnych zasad prawa, tj. zasad niedziałania prawa wstecz, ochrony zaufania obywateli do prawa, przewidywalności prawa, pewności i bezpieczeństwa prawa,

ewentualnie

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji oczywistego naruszenia przez organy obu instancji:

a. przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 528) poprzez zastosowanie sankcji rozbiórki całości budowli, podczas gdy:

– przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego zawiera dwie odrębne sankcje, tj. nakaz rozbiórki całości budowli oraz nakaz rozbiórki części budowli,

– w myśl art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego altany działkowe, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ("u.r.o.d.") nie wymagają pozwolenia na budowę,

– przedmiotowa budowla spełnia wszystkie (z wyjątkiem powierzchni zabudowy, którą przekracza) przesłanki uznania jej za altanę działkową w rozumieniu art. 2 pkt 9a u.r.o.d., w tym przesłankę odnoszącą się do wysokości budowli, która zgodnie z protokołem oględzin obiektu budowlanego z [...] sierpnia 2015 r., wynosi 4,90 m,

– nakaz rozbiórki całości budowli stanowi sankcję najdalej idącą i jako taki powinien być on stosowany w ostateczności, po uprzednim rozważeniu możliwości nakazania rozbiórki obiektu budowlanego (budynku) jedynie w jego części, przekraczającej powierzchnię zabudowy przewidzianą w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, co doprowadziło do wydania decyzji obejmującej nakaz rozbiórki budowli również w części mieszczącej się w dyspozycji przepisu art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego;

b. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wnikliwego rozważenia materiału dowodowego, niepoczynienie istotnych w sprawie ustaleń niezbędnych do merytorycznie poprawnego rozstrzygnięcia sprawy oraz przerzucenie ciężaru dowodu na skarżącego kasacyjnie poprzez:

– nierozważenie przez organ możliwości zastosowania sankcji nakazania rozbiórki budowli w części przekraczającej powierzchnię zabudowy przewidzianą w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i automatyczne zastosowanie sankcji nakazania rozbiórki budowli w całości,

– niewykazanie, że tylko rozebranie budowli w całości przywróci stan zgodności z prawem,

– brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów skarżącego wyrażonych w odwołaniu od decyzji z [...] lipca 2017 r. i stwierdzenie, że zarzuty podniesione przez skarżącego, nienależnie od ich zasadności, uznać należy za niemające wpływu na wynik niniejszej sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji nakładającej sankcję wynikającą z art. 48 § 1 Prawa budowlanego in principio bez uprzedniego rozważenia, czy przywrócenie stanu zgodnego z prawem może nastąpić wskutek zastosowania "jedynie" sankcji określonej w przepisie art. 48 § 1 Prawa budowlanego in fine;

3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istoty sprawy, co znalazło wyraz w:

a. zaniechaniu ustalenia, czy istniała prawna i techniczna możliwość rozebrania budowli w części, tj. w zakresie, w którym przekracza ona powierzchnię zabudowy przewidzianą w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego,

b. zaniechaniu przeanalizowania możliwości prawnych, jakie daje przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego,

c. dowolnym i nieuzasadnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że to wyłącznie na obywatelu, skarżącym kasacyjnie, ciążył obowiązek aktywnego dążenia do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i istniejącego stanu prawnego, co znalazło swój wyraz w ustaleniu, że "inicjatywa inwestora ewentualnie mogła doprowadzić do orzeczenia jedynie częściowej rozbiórki obiektu. Brak takiej inicjatywy i brak możliwości legalizacji obiektu spowodował natomiast wydanie decyzji o rozbiórce całego budynku wzniesionego z przekroczeniem dopuszczalnych norm", podczas gdy wyrażona w treści wskazanego przepisu zasada prawdy obiektywnej obliguje organ (i tylko organ) do aktywnego dążenia do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i istniejącego stanu prawnego, co doprowadziło do wydania orzeczenia, którego skutki przekraczają zakres niezbędnej ingerencji, jaka była wymagana w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] grudnia 2017 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z [...] czerwca 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego S. na jego rzecz kosztów postępowania przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że na dzień rozpoczęcia inwestycji (2013 r.) skarżący mógł wybudować bez pozwolenia na budowę altanę położoną na terenie ROD, jeżeli miała ona powierzchnię do 25 m2 oraz wysokość do 5 m. Przekroczenie określonych w Prawie budowlanym parametrów budowli nie wykluczało możliwości jej legalizacji. Brak było bowiem szczególnych regulacji określających maksymalną dopuszczalną powierzchnię zabudowy i wysokość altany umiejscowionej na terenie ROD.

Skarżący kasacyjnie, rozpoczynając inwestycję, pozostawał w zaufaniu, że naruszenie przez niego określonej normy prawnej będzie skutkować koniecznością poniesienia sankcji w postaci uiszczenia opłaty legalizacyjnej (na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego) i to zaufanie, jego zdaniem, powinno podlegać ochronie w myśl zasady ochrony zaufania obywateli do państwa, przewidywalności prawa oraz zasad bezpieczeństwa i pewności prawa.

Jak podkreślił skarżący kasacyjnie, tak zresztą uczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., który w postanowieniu z [...] sierpnia 2016 r. ustalił za wybudowanie bez pozwolenia na budowę budynku rekreacyjno-wypoczynkowego na działce nr [...] ROD "[...]" w S. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000,00 zł, która została uiszczona w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na wstępie przypomnieć należy, że legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Uwzględniając cel tego postępowania oczywistym jest, że chodzi o stan prawny obowiązujący w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1851/16, LEX nr 2524290/0). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo więc zastosowały w sprawie przepisy Prawa budowlanego, uwzględniające zmiany wprowadzone ustawą z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 528), skoro postępowanie w sprawie zostało wszczęte [...] sierpnia 2015 r. Fakt rozpoczęcia budowy przedmiotowego budynku rekreacyjno-wypoczynkowego dwa lata wcześniej nie miał zatem znaczenia dla ustalenia przepisów mających zastosowanie w sprawie, a więc w sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP ani zasad, na które wskazał skarżący kasacyjnie.

Za błędnie skonstruowany należy uznać zarzut naruszenia "art. 151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie" z tego względu, że przepisy te wykluczają się wzajemnie. Określają one kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Pierwszy z nich sąd stosuje uznając skargę za niezasadną, drugi uwzględniając skargę. W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki oddalił skargę, a zatem wystarczającą podstawą było zarzucenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, wskazanych dalej w pkt 2.A skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny orzeka więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w kontekście całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby więc możliwe wtedy, gdyby sąd orzekając wyszedł poza ten materiał. W niniejszej sprawie do takiego naruszenia prawa nie doszło – sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, oparł się na kompletnych aktach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu.

Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowalnego, w wyniku przeprowadzonych [...] sierpnia 2015 r. oględzin działki nr [...], w obrębie nr [...], na której znajduje się Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", położonej w S. przy ul. [...], ustaliły, że na działce ogrodowej nr [...] budowana jest altana murowana ze stropem konstrukcji drewnianej i dwuspadowym dachem konstrukcji drewnianej, krytym blachą. Inwestorem budowy przedmiotowej altany jest Z. P., użytkownik działki nr [...], który oświadczył, że budowę rozpoczął około dwa lata wcześniej. Według rysunku oraz fotografii załączonych do protokołu oględzin, przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem piętrowym o wysokości 5,50 m i wymiarach 9,36 m x 7,99 m, czyli o powierzchni zabudowy około 75 m2.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2015 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi przedłożenie w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, w tym złożenie oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zobowiązany wykonał obowiązek nałożony na niego ww. postanowieniem. Organ powiatowy wydał więc postanowienie z [...] sierpnia 2016 r., ustalające dla inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł za wybudowanie, bez pozwolenia na budowę, budynku rekreacyjno-wypoczynkowego na działce nr [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia zażalenia Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W., postanowieniem z [...] listopada 2016 r., uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał PINB sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że do określenia zakresu dysponowania działką ogrodową na cele budowlanego konieczne jest ustalenie treści umowy zawartej przez inwestora z Polskim Związkiem Działkowców oraz treści regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", w zakresie dotyczącym budowy altan przez działkowiczów.

Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. PINB nałożył na Z. P. obowiązek przedłożenia dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pełnomocnik zobowiązanego, przy piśmie z [...] stycznia 2017 r., przedłożył uwierzytelnioną kopię umowy sprzedaży działki warzywno-rekreacyjnej, znajdującej się w Rodzinnym Ogrodzie Działkowym "[...]" w S. przy ul. [...], z [...] września 2012 r., zawartej pomiędzy Z. P. a jej poprzednim dzierżawcą. W ww. piśmie poinformowano, że przeniesienie praw do działki zostało zatwierdzone przez PZD w sposób dorozumiany, a członkostwo skarżącego w ROD "[...]" potwierdza, m.in., fakt opłacania przez niego ustalonych składek członkowskich i innych opłat.

W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy (w tym w protokole kontroli z [...] sierpnia 2015 r.) i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej.

Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy doprowadził do prawidłowego rozstrzygnięcia, w oparciu o przepisy mające zastosowanie w sprawie, w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania.

Za sądem wojewódzkim należy przypomnieć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40, 2015 r., poz. 528 oraz z 2016 r., poz. 2260). Skoro kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ pierwszej instancji [...] sierpnia 2015 r. (dzień przeprowadzenia kontroli na działce ogrodowej nr [...]), to należało stosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), która weszła w życie 1 stycznia 2017 r., zgodnie z art. 26 ust. 2 tej ustawy (decyzje w sprawie zostały wydane [...] czerwca 2017 r. i [...] grudnia 2017 r.).

Jak wskazuje art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, pod pojęciem altany działkowej należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2.

Z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że wybudowany przez inwestora budynek przekracza ww. dopuszczalną powierzchnię zabudowy, jest więc obiektem wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę, a takiej decyzji inwestor nie posiada.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie, wobec dolegliwości skutków, jakie niesie za sobą wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 2 ww. przepisu, możliwe jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły rozmiar przedmiotowego budynku, kwalifikując go jako niezgodny z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jak również ustaliły wyczerpująco kwestię prawa do dysponowania działką ogrodową na cele budowlane przez inwestora.

Powyższe oznacza, że w sprawie miał zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego – wybudowany przez inwestora budynek nie spełniał przesłanek z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, a więc podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę na zasadzie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec braku możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego (sprzeczność z przepisami powszechnie obowiązującymi oraz brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – ograniczenie wynikające z położenia budynku na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, na które wskazał sąd wojewódzki), organy prawidłowo nakazały rozbiórkę przedmiotowego budynku.

Na marginesie dodać należy, że rację ma skarżący kasacyjnie, że nakaz rozbiórki stanowi najdalej idącą sankcję dla inwestora, a organy powinny dążyć do umożliwienia mu legalizacji inwestycji, jeśli ta spełnia wymogi wynikające z Prawa budowlanego i innych przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, w tym przepisów techniczno-budowlanych. W niniejszej sprawie przedmiotowy budynek nie spełnia jednak wymogów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów (przede wszystkim jego powierzchnia przekracza dwukrotnie dopuszczalne wymiary), a więc nie jest możliwa jego legalizacja – w całości czy w części. Podobnie zatem nie jest możliwe nakazanie rozbiórki jedynie części przedmiotowego budynku, jak chce tego skarżący kasacyjnie. Taka sytuacja mogłaby mieć miejsce, gdyby skarżący kasacyjnie rozbudował czy nadbudował ww. budynek, a powstała w ten sposób część obiektu budowlanego byłaby samodzielna i niezależna, co pozwoliłoby na jej rozbiórkę bez szkody dla całego budynku (por. M. Rypina [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 48). Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie tak się nie stało. Co więcej, przywołany w skardze kasacyjnej wyrok, wskazujący na możliwość nakazania rozbiórki budynku w części, dotyczył innego stanu faktycznego (nie tylko kontrolowany budynek przekraczał dopuszczalne normy w niewielkim zakresie, ale też inwestor sam wnosił o rozważenie zastosowania wobec niego takiego rozstrzygnięcia) i nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).