Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 271/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji oraz postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1,  art. 50a,  art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 8,  art. 9,  art. 10,  art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c",  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 19 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 roku sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]"; II. uchyla postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]"; III. zasądza na rzecz skarżącego od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" udzielił J. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego w "[...]", przy ul. "[...]".

Wojewoda decyzją z dnia "[...]" stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podał, że działka nr "[...]" położona w "[...]" przy ul. "[...]" wraz z istniejącą zabudową stanowi współwłasność Gminy "[...]" oraz A. i L. R. Lokal mieszkalny wraz z ½ działki i pozostałymi urządzeniami należącymi do Urzędu Gminy "[...]" użytkuje, jako najemca, J. M. Biorąc pod uwagę okoliczność, że decyzja udzielająca pozwolenia na rozbudowę budynku została podjęta bez zgody współwłaścicieli obiektu i działki, Wojewoda uznał, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu "[...]" J. M. uzyskał decyzję Starosty "[...]" udzielającą mu pozwolenia na użytkowanie, w części obejmującej parter, rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. "[...]" w "[...]". Następnie w dniu "[...]" E. M. dokonała zgłoszenia do Starosty "[...]" o rozpoczęciu robót wykończeniowych budynku mieszkalnego przy ul. "[...]", w zakresie obejmującym piętro tego budynku.

Decyzją z dnia "[...]" (utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia "[...]") Starosta "[...]" wniósł sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych, określonych w zgłoszeniu z dnia "[...]" wskazując, że wykonanie robót wykończeniowych na piętrze budynku wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" postanowieniem z dnia "[...]", znak: "[...]", działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał E. i J. M. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego nr "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]". W uzasadnieniu wskazał, iż przeprowadzona w dniu "[...]" kontrola w budynku mieszkalnym przy ul. "[...]", w części stanowiącej własność E. i J. M. wykazała, że na pierwszym piętrze tego budynku prowadzone są roboty budowlane wykończeniowe bez wymaganego pozwolenia na budowę, pomimo wniesienia sprzeciwu w tej sprawie ostateczną decyzją z dnia "[...]" Postanowienie to nie zostało zaskarżone.

W związku z wydaniem postanowienia z dnia "[...]", PINB w "[...]" decyzją z dnia "[...]" (wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) nakazał E. i J. M. zaniechanie dalszych robót budowlanych na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]".

Kolejną decyzją z dnia "[...]" (wydaną na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane) PINB w "[...]" nakazał E. i J. M. doprowadzić pierwsze piętro budynku mieszkalnego nr "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]" do stanu, jaki był w dniu "[...]", tj. w dniu wydania postanowienia znak: "[...]". Decyzją z dnia "[...]" WINB uchylił w całości decyzję PINB z dnia "[...]" i umorzył postępowanie prowadzone w trybie art. 50a Prawa budowlanego z 1994 r. W uzasadnieniu wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo 51 ust. 1. Bezskuteczny upływ tego terminu (nie wydanie odpowiedniej decyzji) oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych E. i J. M. otrzymali "[...]", a termin do wydania decyzji minął w dniu "[...]" tego roku. Wobec nie wydania decyzji nakładającej na inwestora doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, w terminie określonym przepisem prawa materialnego, postępowanie prowadzone w trybie art. 50a Prawa budowlanego umorzył.

Postanowieniem z dnia "[...]", PINB w "[...]", działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał E. i J. M. wstrzymać wykonywanie robót budowlanych budynku mieszkalnym przy ul. "[...]" w "[...]" podając, że pomimo funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia "[...]" wnoszącej sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych, E. i J. M. przystąpili do wykonywania dalszych robót wykończeniowych na poddaszu, klatce schodowej i zewnątrz budynku. Następnie decyzją z dnia "[...]" nakazał E. i J. M. wykonanie czynności polegających na sporządzeniu inwentaryzacji, projektów i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych na poddaszu i klatce schodowej budynku mieszkalnego, w terminie do "[...]". Decyzją z dnia "[...]" WINB uchylił decyzję PINB w "[...]" z dnia "[...]", jak też poprzedzające ją postanowienie z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazał m.in., że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Kolejnym postanowieniem z dnia "[...]", znak: "[...]", działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, PINB w "[...]", w związku z wykonaniem robót budowlanych wykończeniowych bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakazał E. i J. M. wstrzymać wykonywanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. "[...]" w "[...]" oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia: oceny technicznej wykonanych robót wykończeniowych na poddaszu budynku, oceny technicznej instalacji wodno-kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania, protokołu badania instalacji elektrycznej na klatce schodowej i poddaszu oraz protokołu badania przewodów kominowych całego budynku. Po rozpatrzeniu zażalenia A. R. na powyższe postanowienie PINB, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia "[...]".

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" decyzją, znak: "[...]", z dnia "[...]" nakazał E. i J. M. zaniechanie dalszych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. "[...]" w "[...]". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu argumentował m.in., że E. i J. M. przedłożyli wymagane dokumenty, zachowując 30-dniowy termin. Wynika z nich, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, obowiązującymi normami i przepisami. Jakość wykonanych robót jest dobra, przewody kominowe są drożne, zaś podłączenia wentylacyjne do przewodów kominowych są prawidłowe. Należy zatem uznać, że pomieszczenia na poddaszu tego obiektu nadają się do użytkowania, a dalsze prowadzenie postępowania byłoby bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od tej decyzji A. R., reprezentowany przez pełnomocnika L. R., wniósł o jej uchylenie i wycofanie z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Argumentował, że decyzja PINB jest sprzeczna z decyzją Starosty "[...]" z dnia "[...]" stanowiącą, że inwestorzy chcąc prowadzić roboty budowlane na niezakończonym obiekcie budowlanym winni uzyskać pozwolenie na budowę. Wskazał również na sprzeczność zakwestionowanej decyzji z przepisami prawa karnego i prawa budowlanego, kodeksu cywilnego i ustawy o własności lokali.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na E. i J. M. obowiązek wykonania balustrady schodowej oraz wykonania balustrady tarasu w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych - w budynku mieszkalnym przy ul. "[...]" w "[...]" - do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż prowadzone postępowanie ma charakter naprawczy (legalizacyjny) i odnosi się między innymi do inwestycji (w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego) wykonanych bez wymaganego prawem zgłoszenia lub bez pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie takich obowiązków, w jakim wykonane roboty budowlane uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia "[...]" wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestorów określone obowiązki. E. M. przy piśmie z dnia "[...]" przedłożyła wymaganą postanowieniem ocenę techniczną wykonanych robót z której wynika, że jakość wykonanych robót jest dobra. Użyte do wykończenia robót materiały i wyroby zostały dopuszczone do powszechnego stosowania w budownictwie. Izolacja termiczna stropu poddasza spełnia wymagania izolacyjności cieplnej przegród określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor ponadto dołączył: protokół odbioru przewodów kominowych i połączeń dymowych, spalinowych, wentylacyjnych; oświadczenie o prawidłowości podłączenia instalacji elektrycznej oraz oświadczenie o wykonaniu podłączenia instalacji centralnego ogrzewania, wodociągowej i kanalizacyjnej. Z załączonej oceny technicznej wynika, że do wykonania pozostało jeszcze: wykonanie balustrady schodowej, wykonanie balustrady tarasu, ocieplenie ścian zewnętrznych, pokrycie dachu blachodachówką lub innym materiałem z wykonaniem obróbki blacharskiej i odprowadzeniem wód opadowych. Podniósł, iż wobec faktu, iż wykonane roboty budowlane naruszają przepisy techniczno-budowlane w szczególności § 296 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), schody zewnętrzne i wewnętrzne, służące do pokonania wysokości przekraczającej 0,50m, powinny być zaopatrzone w balustrady lub inne zabezpieczenia od strony przestrzeni otwartej, jak również brak balustrady tarasu narusza bezpieczeństwo użytkowników budynku mieszkalnego, nałożenie określonych obowiązków wymaganych przepisem art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest uzasadnione. Dodał, że na pozostałe roboty wymienione w ocenie technicznej inwestor winien dokonać stosownego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w "[...]". Dodatkowo wskazał, że ewentualne naruszenia prawa własności skarżący mogą dochodzić na drodze postępowania cywilnego.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie reprezentowany przez pełnomocnika A. R. żądając jej uchylenia i wycofania z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu organu odwoławczego zarzucił:

1. rażące naruszenie art. 50a ustawy Prawo budowlane, tj. wykonywanie przez inwestora robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania na podstawie wydanego postanowienia;

2. rażące naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z prawomocną i będąca w obiegu prawnym decyzją Starosty "[...]" z dnia "[...]";

3. niezgodność z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wyrokami Trybunału Konstytucyjnego i opiniami prawniczymi oraz sankcjonowanie popełnienia przez inwestorów przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy (w dokumencie urzędowym), iż są jedynymi dysponentami, właścicielami nieruchomości;

4. naruszenie art. 64 Konstytucji RP, art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali, art. 199 Kodeksu cywilnego o raz art. 33 ustawy Prawo budowlane;

5. nielogiczność i sprzeczność z wcześniejszą decyzją WINB z dnia "[...]" wskazującą, iż nie jest możliwe wydanie kolejnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane;

6. naruszenie norm procesowych, tj. art. 8 k.p.a. (naruszenie zasady zaufania obywateli do przepisów prawa), 9 k.p.a. (odmowa organu administracji o informowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy), 10 § 1 k.p.a. (brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszania wniosków), 35 § 1 i 2 k.p.a. (nieuprawnione przedłużanie postępowania), art. 75 – 78 k.p.a. (odmowa rozpoznania faktów, brak uwzględnienia wniosków dowodowych, podważanie wiarygodności urzędowych dokumentów) i 107 § 3 k.p.a. (odmowa wskazania faktów, dowodów i przyczyn, z powodu których innym faktom i dowodom odmówiono wiarygodności).

W uzasadnieniu skargi podniósł, że sprawa toczy się od ponad dwudziestu lat, zatem najwyższy czas zakończyć patologiczną sytuację sprzeczną z zasadami demokratycznego państwa. Wyraził również swoja dezaprobatę dla rozpatrujących sprawę urzędników, bowiem dopuścili do sytuacji, że sprawca samowoli budowlanej nie poniósł żadnych konsekwencji, a od ponad dwóch lat zasiedla piętro budynku, nie mając zgody na jego użytkowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu ).

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Ponadto, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja, decyzja ją poprzedzająca, postanowienie WINB z dnia "[...]" oraz utrzymane nim w mocy postanowienie PINB z dnia "[...]" wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu "[...]" kontroli w budynku mieszkalnym przy ul. "[...]" w "[...]", PINB w "[...]" ustalił, że E. i J. M. przystąpili do robót wykończeniowych na pierwszym piętrze tego budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia robót. Konsekwencją ustaleń z powyższej kontroli było wydanie przez organ postanowienia z dnia "[...]" nakazującego inwestorom wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych.

Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który to przepis był podstawą prawną wydanego w dniu "[...]" postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Powyższy przepis znajduje zastosowanie wtedy, gdy roboty budowlane wykonywane są bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i istnieje możliwość ich legalizacji. Właściwy organ nadzoru budowlanego ma wtedy obowiązek wstrzymać roboty, co umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie decyzji co do dalszego toku postępowania. Art. 50 Prawa budowlanego jest zatem podstawą wstrzymania robót celem rozważenia tego, jakie nakazy bądź zakazy powinny zostać wydane w odniesieniu do prowadzonej budowy (v: wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., sygn. IV SA 1280/97, publ. Lex Nr 48716).

Wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Postanowienie to jest ważne przez okres 2 miesięcy od dnia doręczenia go stronie. Jest to czas przewidziany przez ustawodawcę na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ewentualne wdrożenie procedury naprawczej. Przed upływem powyższego terminu właściwy organ powinien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 oraz w art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, zmierzających do legalizacji wykonanych robót lub ich prawnego zakwestionowania. Jeżeli organ takiej decyzji nie wyda, postanowienie traci ważność z mocy prawa. To zaś oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych, a wydanie decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, nie jest już możliwe. Po upływie dwumiesięcznego terminu, pod warunkiem, że organ nie wyda wskazanych wyżej decyzji, inwestor może bez konieczności uzyskiwania jakiegokolwiek orzeczenia organu nadzoru budowlanego podjąć przerwane roboty budowlane (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 167). Termin dwumiesięczny, jako termin materialny (zawity), nie podlega przywróceniu.

W przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia "[...]" PINB wstrzymał roboty budowlane. Następnie, w dniu "[...]" organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc bez wątpienia zmieścił się w terminie dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót. W świetle powyższych rozważań postanowienie to pozostało więc w obiegu prawnym i na jego byt prawny nie mogła mieć wpływu okoliczność, że decyzja PINB z dnia "[...]" została wyeliminowana z obrotu orzeczeniem WINB z dnia "[...]". W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1836/09 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), NSA wskazał, że utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych następuje jedynie w przypadku określonym w art. 50 ust 4 Prawa budowlanego, gdyby w terminie dwóch miesięcy organ w ogóle nie wydał pierwszej decyzji z mocy art. 51 Prawa budowlanego. Późniejsze zmiany bądź uchylenie decyzji z art. 51 Prawa budowlanego nie wywierają wpływu na ważność postanowienia o wstrzymaniu robót, którego prawidłowość może być odrębnie badana tak w toku postępowania zażaleniowego, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tezę powyższą potwierdza również stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1122/08, jak również w wyroku tego Sądu z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1558/06 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejsza sprawę pogląd ten podziela.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że postanowienie z dnia "[...]" nie straciło swego bytu prawnego i funkcjonowało w obrocie prawnym. Tymczasem PINB w "[...]", jak opisano to wyżej, po przeprowadzeniu kontroli dotyczących wykonania robót wykończeniowych przez inwestorów na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego (protokół z kontroli z dnia "[...]" oraz z dnia "[...]") wydał kolejne postanowienie, z dnia "[...]", którym nakazał E. i J. M. wstrzymać wykonywanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. "[...]" w "[...]". Stwierdzić należy, iż oba postanowienia wydane zostały z powołaniem się na art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i odnosiły się do tego samego obiektu budowlanego oraz tego samego stanu faktycznego. Z uwagi na to, że postanowienie tego rodzaju może być wydane tylko jednokrotnie, uznać należało, iż postanowienie PINB w "[...]" z dnia "[...]", jak też utrzymujące je w mocy postanowienie WINB z dnia "[...]", wydane zostały z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane. Nie jest bowiem możliwe ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, opartego na tych samych przesłankach co poprzednio - powaga rzeczy osądzonej (v. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 861/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 343/09 - dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2007 s. 540).

Dalej należy wskazać, że konsekwencją wydania postanowienia z dnia "[...]" (utrzymanego w mocy postanowieniem z dnia "[...]") o wstrzymaniu robót, było podjęcie przez PINB decyzji z dnia "[...]", a w wyniku odwołania od tej decyzji, również podjęcie zaskarżonej do sądu decyzji z dnia "[...]". Zauważyć jednak należy, iż uszło uwadze organów nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie nadal pozostawało w obrocie prawnym "skonsumowane" postanowienie PINB z dnia "[...]", które nie utraciło bytu prawnego, a wbrew twierdzeniom organów nie zostało ono ani zaskarżone, ani uchylone. O błędnym przekonaniu PINB (a w konsekwencji WINB), co do utraty mocy postanowienia z dnia "[...]", świadczy przede wszystkim treść postanowienia tego organu z dnia "[...]", w uzasadnieniu którego wskazano, że "wszystkie decyzje i postanowienia wydane przez ten organ po dniu "[...]" zostały uchylone przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny". To mylne przekonanie, niedostrzeżone również przez organ odwoławczy, było przyczyną wydania przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego postanowienia z dnia "[...]", a następnie decyzji z dnia "[...]", która opierała się wyłącznie na powyższym postanowieniu - które nie powinno być wydane. Zarówno w zaskarżonej decyzji jak i uchylonej nią decyzji PINB z dnia "[...]" jako podstawę faktyczną i prawną zakończenia postępowania legalizacyjnego przyjęto postanowienie PINB z "[...]" utrzymane w mocy przez WINB, jednak postanowienia te jak wskazano wyżej zostały wydane niezgodnie z prawem. Organy nadzoru budowlanego winny jako podstawę zakończenia postępowania legalizacyjnego przyjąć postanowienie PINB z "[...]" i zebrany do dnia wydania decyzji materiał dowodowy. Powyższe uchybienia świadczą jednoznacznie, że zaskarżona do sądu decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, zostały podjęte z naruszeniem art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, co czyniło koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi nielogiczności i sprzeczności zaskarżonej decyzji z wcześniejszą decyzją WINB z dnia "[...]" wskazującą, iż nie jest możliwe wydanie kolejnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wyjaśnić należy skarżącemu, że w uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji ale musi wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, bowiem powyższy przepis nie przewiduje wydania kolejnej decyzji określającej wykonanie konkretnych czynności. Z kolei decyzją z dnia "[...]" organ nakazał inwestorom wykonanie konkretnych czynności - wykonanie balustrady schodowej oraz wykonanie balustrady tarasu. Zauważyć jednakże należy, iż powyższa okoliczność nie ma znaczenia dla bytu prawnego zaskarżonej decyzji wobec jej, wskazanej powyżej, wadliwości powodującej konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Z kolei kwestia naruszenia art. 33, 37 ust. 2 oraz art. 50a Prawa budowlanego będzie zbadana w ponownie przeprowadzonym przez organy postępowaniu, wypowiedzenie się przez Sąd co do powyższej kwestii, na obecnym etapie sprawy, byłoby przedwczesne. Również przedwczesne byłoby wypowiadanie się przez Sąd co do zarzutu wskazującego na naruszenie zaskarżoną decyzją zapisów Konstytucji RP, ustawy o własności lokali oraz Kodeksu cywilnego. Okoliczność ta zostanie zbadana w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przy czym, przy jej rozstrzyganiu organy powinny uwzględnić pogląd prawny wynikający z tezy, a w szczególności uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. II OPS 2/10, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego poświadczenia przez inwestorów nieprawdy, iż są jedynymi dysponentami, właścicielami nieruchomości, wskazać trzeba, iż powyższa kwestia nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, bowiem orzeczono już z tego powodu nieważność pozwolenia na rozbudowę budynku. Zatem poświadczenie nieprawdy dla ewentualnej legalizacji rozbudowy nie może mieć już znaczenia. Nie może ono także być podstawą orzeczenia rozbiórki rozbudowanej części budynku na podstawie art. 48 Prawa budowlanego o czym przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2002 r. oddalając skargę L. R. (sygn. akt IV SA 589/00).

Przechodząc do analizy zarzutu dotyczącego naruszenia norm procesowych wskazać należy, iż z administracyjnych akt sprawy wynika, że skarżący nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się przed wydaniem przez organ zaskarżonej decyzji, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 10 §1 k.p.a. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 35 i 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 8 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W myśl art. 9 k.p.a., organy administracyjne są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia powyższych norm m.in. poprzez częste zmiany ocen prawnych co do stanu sprawy, wadliwość podejmowanych orzeczeń, co wpływało na przewlekłość postępowania, lakoniczność uzasadnień podjętych rozstrzygnięć.

Natomiast co do wniosku skargi dotyczącego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa zauważyć należy przede wszystkim, że o rażącym naruszenia prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje oceniana decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W niniejszej sprawie w sytuacji, gdy prace budowlane zostały zakończone, szczególnie istotne jest dokonanie gruntownej oceny zwłaszcza w aspekcie tej trzeciej przesłanki, to jest okoliczności, czy kwestionowana decyzja zawierająca określone wady, wywołała skutki możliwe, czy też niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W ocenie Sądu, zrealizowanie budowy powoduje nieodwracalne skutki prawne. Ocena ta nie zwalnia jednak od refleksji, czy skutki te są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Odpowiedzi na powyższe pytanie należy udzielić w kontekście charakteru postępowania, jakie toczyło się przed organami administracji. Niewątpliwe jest, że organy wszczęły postępowanie naprawcze, którego istota polega na legalizacji bezprawnego działania inwestora. Innymi słowy mówiąc, to postępowanie, którego celem jest doprowadzenie do takiego stanu rzeczy, który jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skoro zatem organy prowadziły postępowanie legalizacyjne, którego celem było osiągnięcie stanu zgodnego z prawem, to nie należało stwierdzać nieważności zakwestionowanej decyzji, tylko uchylić ją z tego względu, że została podjęta na podstawie niewłaściwie zastosowanych norm prawnych dotyczących postępowania legalizacyjnego, bez rażącego ich naruszenia.

Reasumując, ponownie przeprowadzając postępowanie organ pierwszej instancji bezspornie ustali, czy roboty wykończeniowe zostały zakończone (czy istnieje możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), a następnie, z poszanowaniem reguł procesowych, przeprowadzi postępowanie – mając na uwadze obowiązujące postanowienie PINB z dnia "[...]" i zebrany dotychczas materiał dowodowy - na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Trzeba bowiem zauważyć, że przepisy tego artykułu znajdują zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych (ust. 7). Konsekwencją takiej procedury będzie wydanie decyzji wykazującej możliwość legalizacji lub jej brak w razie naruszenia obowiązujących przepisów. Ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega bowiem na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach prawa, w tym techniczno-budowlanych.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" wynika z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach sprowadzających się do uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zostało oparte o art. 152 p.p.s.a.