Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1295/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu A. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

W dniu 26 stycznia 2017 r. A. K. – dalej inwestor, złożyła do Wójta Gminy [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości [...] pod budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami, drogami wewnętrznymi, miejscami parkingowymi, dojściami oraz uzbrojeniem terenu: instalacją elektryczną, oświetlenia zewnętrznego, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, gazową.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 16 maja 2017 r., znak [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 59, 60 ust. 1 i 4, art. 61 i art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej : u.p.z.p.), ustalił warunki zabudowy dla dz. nr [...] w Miejscowości [...] pod budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami, drogami wewnętrznymi, miejscami parkingowymi, dojściami oraz uzbrojeniem terenu: instalacją elektryczną, oświetlenia zewnętrznego, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, gazową.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i znajduje się poza obszarem objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Wskazano również, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło na stwierdzenie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji uzyskał uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. dotyczące ochrony gruntów rolnych, melioracji wodnych oraz w odniesieniu do terenu otuliny Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Nadmieniono, że w toku postępowania strony nie wniosły uwag ani zastrzeżeń.

Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: załącznik nr 1 - warunki zabudowy, załącznik nr 2 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, załącznik Nr 2a - część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniosła T. B. prosząc o odpowiedź na zadane w piśmie pytania o współczynnik dla Jej domu w zakresie dostępu światła dziennego po zrealizowaniu inwestycji, współczynnik powierzchni biologicznie czynnej oraz plan co do pozostałej działki. W odwołaniu wskazała, że nie wyraża zgody na jakąkolwiek działalność nieuciążliwą lub inną, wniosła o prawidłowe usytuowanie budynku tj. krawędzi jego ścian w wymaganej odległości 8 m między budynkami oraz zauważyła, że zabudowa bliźniakiem na całej długości jej domu powoduje u niej brak miejsca o cechach prywatności.

W odpowiedzi na powyższe odwołanie, A. K. w piśmie z dnia 10 czerwca 2017 r. wskazała, że nie wynika z niego niezadowolenie z decyzji, lecz zawiera ono jedynie pytania. Nadto A. K. poinformowała, że dysponuje już prawomocną decyzją o warunkach zabudowy z dnia 22 lipca 2016 r., a obecna sprawa wynika z kwestii formalnych nazewnictwa inwestycji i nie wpływa na warunki korzystania z nieruchomości T. B.. Wniosła o utrzymanie decyzji w mocy.

W związku z powyższym organ I instancji zwrócił się do T. B. o sprecyzowanie żądania podania z dnia 1 czerwca 2017 r. - poprzez wskazanie, czy podanie to stanowi odwołanie od wyżej wskazanej decyzji, a jeżeli tak to z jakiego powodu wnosząca podanie jest niezadowolona z tej decyzji; czy też podanie to nie jest odwołaniem do organu wyższego stopnia, a jedynie prośbą skierowaną do Wójta Gminy [...] o udzielenie odpowiedzi na zawarte w nim pytania. Wezwanie opatrzone było rygorem uznania ( w razie braku pisma), że podanie należy traktować jako odwołanie /k.94 akt [...]/.

Odwołująca się, pod odebraniu pisma, nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie. W konsekwencji organ I instancji potraktował ww. podanie jako odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 16 maja 2017 r.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r., znak: [...] zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi instancji do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie wobec nieobowiązywania na terenie objętym zamiarem inwestora planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezspornym pozostaje również fakt, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy winno czynić zadość standardom proceduralnym przewidzianym w k.p.a., które w postępowaniu przed organem I instancji nie zostały w pełni dochowane.

W ramach tego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi wyraz zasady "dobrego sąsiedztwa", uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Niezależnie od powyższego, na postępowanie wyjaśniające prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa analiza urbanistyczno – architektoniczna autorstwa mgr inż. arch. R. T., na której oparł swoje ustalenia organ I instancji, nie została sporządzona zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia.

Organ odwoławczy podkreślił, że w aktach sprawy brak jest załącznika graficznego do analizy, choć do decyzji dołączono wyniki analizy obejmujące nie tylko część opisową, lecz również graficzną. Budzi jednak wątpliwość - w ocenie organu odwoławczego - na jakiej podstawie zostały one sporządzone, skoro sama analiza obejmuje jedynie część tekstową. W tym zakresie doszło do naruszenia przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Część graficzna bowiem wyników analizy ujętych w decyzji nie zawiera żadnego uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z kolei z tekstu analizy wynika, że została wykonana dla obszaru, wyznaczonego wokół terenu dz. nr [...] w odległości ok. 90 m. Odległość ta przekracza trzykrotną szerokość frontu, za który uznano odcinek o długości ok. 17 m, stanowiący szerokość od strony planowanego wjazdu od drogi służebnej zapewniającej skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną. Jak wyjaśniono w analizie i decyzji, tak wyznaczony obszar analizowany ma pozostawać w zgodzie z przepisem § 3 ww. rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał, że wyznaczenie obszaru analizy większego niż minimalny wynikający z przepisu § 3 ust. 2 ww. aktu wykonawczego, nie jest zabronione przez przepisy prawa. Nakazuje jedynie, aby granice te wyznaczone zostały "w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów", co oznacza, że obszar minimalny musi obejmować wokół działki objętej wnioskiem teren o wielkości równej trzykrotnej szerokości frontu działki, a w przypadku gdy ta trzykrotna szerokość frontu działki wynosi mniej niż 50 metrów - to wówczas jako minimalny należy przyjąć teren wielkości 50 metrów. Niemniej jednak może zaistnieć potrzeba poszerzenia obszaru minimalnego, jeżeli znajduje to uzasadnienie w obowiązku uwzględnienia szerszego kontekstu przestrzennego z uwagi na pewne uwarunkowania faktyczne w sprawie. W analizie zabrakło jednak jakichkolwiek rozważań w tym przedmiocie, podobnie w decyzji nie zawarto uzasadnienia dla prawie dwukrotnego zwiększenia obszaru poddanego analizie. Tymczasem poszerzenie obszaru mogło wpłynąć na wynik wydanego rozstrzygnięcia. Parametry dla projektowanej inwestycji zostały bowiem ustalone w oparciu o parametry wszystkich obiektów znajdujących się w jakiejkolwiek części w wyznaczonym obszarze. Uwzględniono zatem współczynniki zabudowy znajdującej się m.in. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], które pozostają poza obrębem obszaru minimalnego. Z kolei analizując zabudowę na tych ostatnio wymienionych nieruchomościach mają one znacznie wyższe parametry zabudowy niż działki nr [...] i [...] (zwłaszcza wskaźnik zabudowy, np. dz. [...], szerokości elewacji frontowej np. dz. nr [...], [...]). W konsekwencji, ustalone średnie wskaźnika wielości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, do których nawiązano przy wyznaczaniu tych parametrów dla wnioskowanej inwestycji, są wyższe niż byłyby przy uwzględnieniu wielkości minimalnej obszaru analizowanego, a to oznacza, że poszerzenie obszaru analizowanego wpłynęło w znacznym stopniu na sposób ustalenia warunków nowej zabudowy. Dla potwierdzenia zasadności tego działania wymagane byłyby więc dodatkowe ustalenia odnoszące się do sposobu i cech zabudowy z otoczenia terenu inwestycji, których nie poczyniono w sprawie. Zatem nie wykluczając a priori możliwości poszerzenia obszaru przyjętego do analizy, działanie takie winno być poparte względami przestrzennymi. Bez tych dodatkowych wyjaśnień poszerzenie obszaru nie może być uznane za prawidłowe.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, albowiem błędnie określił obszar analizowany. Z tego powodu organ odwoławczy ograniczył swoje rozważania dotyczące ustaleń decyzji pierwszoinstancyjnej do zasygnalizowania naruszeń dostrzeżonych w samym sposobie wyznaczenia współczynników. Organ odwoławczy podkreślił, że w zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w wynikach analizy nie zostały określone podstawy prawne dokonanych ustaleń poprzez określenie zastosowanego w sprawie przepisu ww. rozporządzenia. Podobnie niesłuszne jest wyznaczenie linii nowej zabudowy w taki sposób, że przebiega ona poza terenem inwestycji. Ustalone parametry muszą dotyczyć wnioskowanego do zainwestowania terenu, a nie całego obszaru analizy. Z kolei wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji został wyznaczony w przedziale od 0,19 do 0,27, podczas gdy z tekstu analizy wynika, że wskaźniki istniejącej zabudowy z obszaru mieszczą się w przedziale od 0,02 do 0,14. Ustalone w decyzji parametry wykraczają zatem poza najwyższą wartość wskaźnika występującą w obszarze. Co prawda wskazano w niej, że wskaźnik dla części mieszkalnej działki nr [...] wynosi 0,27, jednak takiego ustalenia nie można uznać za prawidłowe. Wskaźnik zabudowy podlega wyliczeniu w stosunku do działki lub terenu inwestycji, zatem nawiązanie przy maksymalnym poziomie wskaźnika zabudowy do poziomu wskaźnika ustalonego dla części innej nieruchomości z badanego obszaru wypacza obliczenie rzeczywistej średniej z obszaru i następnie skutkuje dopuszczeniem zabudowy na terenie inwestycji w większym wymiarze niż już zastana w obszarze.

Reasumując, organ I instancji winien sporządzić zgodnie z wymogami prawa, analizę urbanistyczno - architektoniczną, ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości istniejącej na badanym obszarze zabudowy i jej parametrów oraz w oparciu o tak opracowany dokument rozważenie, czy jest możliwe ustalenie kontynuacji funkcji i wyznaczenie parametrów dla nowoprojektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Stwierdzenie bowiem przez organ l instancji zaistnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. jest przedwczesne wobec znacznych braków w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, czym uchybiono art. 7 i art. 77 k.p.a., a zakres postępowania uzupełniającego wykracza poza zakres działań możliwych do podjęcia przez organ w oparciu o art. 136 k.p.a. Nadto akta sprawy nie obejmują wypisów z rejestru gruntów dla nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji (załączono jedynie do wniosku wypis dla dz. nr [...]). Zatem organ odwoławczy pozbawiony został możliwości weryfikacji prawidłowości ustalenia przez Wójta Gminy [...] kręgu stron w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie parametrów w decyzji o warunkach zabudowy następuje bez uwzględnienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Akt ten nie zawiera przepisów odrębnych i nie może być bezpośrednio stosowany na tym etapie procesu inwestycyjnego. Nadto ustalenie warunków zabudowy nie zależy od zgody pozostałych stron. Natomiast pytania o dalsze plany inwestycyjne inwestora co do części działki nr [...] nieobjętej wnioskiem, kwestia ta pozostaje poza zakresem rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw na powyższą decyzję wniosła A. K. – dalej skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, co dotknięte jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa stanowiąca podstawę stwierdzenia jej nieważności;

- art. 128 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że z pisma T. B. wynika, że nie jest zadowolona z wydanej decyzji;

- art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 128 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. w sytuacji uznania, że podanie (odwołanie) ma braki formalne, wezwanie wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje rozpoznanie odwołania.

Mając powyższe zarzuty na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącej rozwinął zarzuty podniesione w skardze. Zwłaszcza podniesiono, że z pisma T. B. nie wynikało, że jest ona niezadowolona z decyzji. Jeżeli organ powziął wątpliwości, co do sensu podania i intencji jego autora, to nieścisłości te powinny być usunięte przez zażądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień. W ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze powzięło te wątpliwości niezasadnie i wezwało stronę do złożenia wyjaśnień, niemniej jednak dokonało tego w nieprawidłowej formie. W wypadku bowiem zaistnienia wątpliwości, czego dotyczy pismo odnoszące się do decyzji, organ winien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. zwrócić się do strony o wskazanie, w terminie 7 dni, czego dotyczy pismo, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało natomiast odwrotny tryb, nieznany kodeksowi postępowania administracyjnego, tj. rozpoznanie podania, pomimo nieusunięcia braków. W tej sytuacji, jeżeli organ odwoławczy rozpoznał sprawę i wydał decyzję pomimo braku odwołania, a zatem z urzędu, to należy uznać to za rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 64 b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wedle zaś art. 64e, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że sprzeciw okazał się bezzasadny.

Na wstępie należy odnieść się do zarzutów skargi kwestionujących, jakoby T. B. wniosła odwołanie.

Analizując treść art. 128 k.p.a. stwierdzić należy, że "odwołanie stanowi podanie w rozumieniu art. 63 § 1, a zatem może zostać wniesione pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów. Zgodnie z przyjętą przez kodeks zasadą ograniczonego formalizmu podania, odwołanie powinno zawierać co najmniej elementy wymienione w art. 63 § 2 i 3, a więc: wskazanie osoby, od której pochodzi, wskazanie jej adresu, żądanie, podpis wnoszącego, a w razie ustnego wniesienia do protokołu także podpis pracownika, który go sporządził. Zgodnie z art. 128 odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, a zatem nie musi wskazywać ani zarzutów przeciw decyzji organu pierwszej instancji, ani jakiego rozstrzygnięcia strona oczekuje od organu odwoławczego. Może ograniczać się jedynie do wyrażenia niezadowolenia z decyzji organu pierwszej instancji. "Podstawą konstrukcji odwołania jest zasada, że odwołanie nie wymaga uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Aby stwierdzić fakt niezadowolenia strony z wydania decyzji wystarczy, że wnosi ona odwołanie – nawet bez uzasadnienia" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r., II SA/Wa 274/11, LEX nr 993958)" – tak Hanna Knysiak – Molczyk w: Komentarz do art. 128 k.p.a., publ. Lex/el. Wobec tego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie odwołanie T. B. zawierało wszystkie elementy formalne, o których mowa wyżej, że zatem nie było potrzeby wzywania o uzupełnienie braków formalnych. W ocenie Sądu nie było także potrzeby wzywania o doprecyzowanie charakteru wniesionego pisma. Strona bowiem złożyła pismo w terminie do wniesienia odwołania, a z jego treści wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji. Jeśli bowiem strona stawia w związku z wydaną decyzją szereg pytań do organu, a wszystkie te pytania wyrażają wątpliwości strony związane z treścią zapadłego rozstrzygnięcia ( jak na przykład, że zabudowa bliźniakiem na całej długości jej domu powoduje u niej brak kącika intymnego), to jest oczywistym, że mamy do czynienia z odwołaniem od decyzji, które spowodować ma uzyskanie odpowiedzi na wszystkie wątpliwości strony. Jednakże skoro organ upewniając się sformułował zapytanie w tej materii do strony, wskazując, że w razie braku pisma przyjmie, że pismo jest odwołaniem – brak odpowiedzi T. B. potwierdza prawidłową ocenę charakteru złożonego podania. Nie doszło zatem do naruszenia art. 128 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również art. 64 § 2 k.p.a.

Przystępując do oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., stwierdzić należy, że wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z warunkami sformułowanymi przez ten przepis. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w ponowionym postępowaniu koniecznym w szczególności jest sporządzenie zgodnie z wymogami prawa analizy urbanistyczno - architektonicznej, ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości istniejącej na badanym obszarze zabudowy i jej parametrów oraz w oparciu o tak opracowany dokument rozważenie, czy jest możliwe ustalenie kontynuacji funkcji i wyznaczenie parametrów dla nowoprojektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Stwierdzenie bowiem przez organ l instancji zaistnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. jest przedwczesne wobec znacznych braków w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, czym uchybiono art. 7 i art. 77 k.p.a., a zakres postępowania uzupełniającego wykracza poza zakres działań możliwych do podjęcia przez Kolegium w oparciu o art. 136 k.p.a.

Przytoczona wyżej ocena wyrażona przez SKO jest podług Sądu prawidłowa.

W celu określenia cech istniejącej zabudowy organ właściwy w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dokonuje analizy w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru, uwzględniając szczegółowe wymogi ujęte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. 2003.164). Zgodnie z § 3 wskazanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2 § 3) - obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W analizie nie wskazano szerokości frontu działki, wskazano jedynie, że wyznacza się obszar o promieniu 90 m, to jest więcej niż trzykrotna szerokość frontu działki oraz więcej niż wymagane minimum 50 m. Wobec tego stwierdzić należy, że istotnie brak wyjaśnienia wielkości obszaru analizowanego, zwłaszcza pod kątem wskazania wielkości frontu działki i odniesienia się do przekroczenia trzykrotności frontu działki. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że brak wskazania trzykrotności szerokości frontu działki uniemożliwia ustalenie, czy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Podobnie wymaga wyjaśnienia odstępstwo od wyznaczenia trzykrotnej szerokości tego frontu. Nie jest bowiem dopuszczalne poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ewentualnie może być uzasadnione poszerzenie obszaru analizowanego w celu prawidłowego ustalenia kształtowania się linii nowej zabudowy oraz realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ale wymaga to wyjaśnienia w sporządzonej analizie architektoniczno urbanistycznej ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2017 r., II OSK 2876/15, LEX nr 2353353 ). "Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Organ powinien jednak uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru" (tak wyrok WSA w Gliwicach, z dnia 18 lutego 2015 r., II SA/Gl 1131/14, LEX nr 1652454).

SKO stwierdziło, że w aktach sprawy nie zalega załącznik graficzny do analizy, choć do decyzji dołączono wyniki analizy obejmujące nie tylko część opisową, lecz również graficzną. Budzi jednak wątpliwość Kolegium, na jakiej podstawie zostały one sporządzone, skoro sama analiza obejmuje jedynie część tekstową. Wątpliwości te należy podzielić, chyba że uznamy, iż oryginalny załącznik nr 2a do projektu decyzji stanowi załącznik graficzny do analizy /k.30 akt adm./. Jeśli zaś tak uznać, to stwierdzić trzeba, że załącznik ten zawiera wady dyskwalifikujące go, a powielone w oryginalnej decyzji w załączniku graficznym nr 1 i nr 2a. Załącznik ten składa się bowiem z dwóch części mapy ewidencyjnej, ale w sposób ewidentny został źle złożony, tak że działki nie mieszczące się na jednej części nie mają logicznego przedłużenia w drugiej części. Widoczne jest to choćby przy działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]. Na załączniku nr 2a do decyzji widać nadto wyraźnie, że droga czyli działka nr [...] nie ma swojego przedłużenia, jest urwana w pewnym miejscu i zaczyna się w innym. Taki załącznik jest rzecz jasna nie do przyjęcia. W tym zakresie doszło zatem do naruszenia przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia, co nie podlega dyskusji i co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Bowiem skoro rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak by możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych, niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r. II OSK 989/15, LEX nr 2227037), to w pierwszej kolejności należy w sposób właściwy wyznaczyć obszar analizowany, a w razie odstępstwa od minimum to odstępstwo uzasadnić. W analizie powinny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu. Wszystko jednak jest warunkowane prawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego i rzetelnym jego przedstawieniem nie tylko opisowym, ale i graficznym. Tak więc zastrzeżenia organu odwoławczego należy w pełni podzielić.

Należy także zauważyć, że zgodnie z § 4 ust. 1 obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z odstępstwami wskazanymi w ust. 3 i 4 tego przepisu. Tymczasem w załączniku graficznym nr 2a wyznaczono linię zabudowy poza obszarem inwestycji, jak gdyby dla innych działek, co jest zupełnie niezrozumiałe tak w świetle cytowanego przepisu, jak i celu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla danej inwestycji na konkretnej działce.

SKO wskazało, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji został wyznaczony w przedziale od 0,19 do 0,27, podczas gdy z tekstu analizy wynika, że wskaźniki istniejącej zabudowy z obszaru mieszczą się w przedziale od 0,02 do 0,14. W ocenie SKO ustalony w decyzji parametr wykracza zatem poza najwyższą wartość wskaźnika występującą w obszarze. Co prawda wskazano w niej, że wskaźnik dla części mieszkalnej działki nr [...] wynosi 0,27, jednak wedle SKO takiego ustalenia nie można uznać za prawidłowe. Wskaźnik zabudowy podlega wyliczeniu w stosunku do działki lub terenu inwestycji, (gdy obejmuje kilka działek); zatem nawiązanie przy maksymalnym poziomie wskaźnika zabudowy do poziomu wskaźnika ustalonego dla części innej nieruchomości z badanego obszaru wypacza obliczenie rzeczywistej średniej z obszaru i następnie skutkuje dopuszczeniem zabudowy na terenie inwestycji w większym wymiarze niż już zastana w obszarze. To stanowisko należy podzielić. Zgodnie z § 5 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Nie chodzi zatem bezwzględnie o działkę w rozumieniu części powierzchni wyodrębnionej geodezyjnie, ale w znaczeniu funkcjonalnym, jako nieruchomość (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008 r. II OSK 932/07, publ. Lex/el. oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., II OSK 411/09, LEX nr 597579 ). Taką funkcjonalną definicję nieruchomości zawiera kodeks cywilny w art. 46, gdzie wskazano, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej ( grunty), które mogą stanowić odrębny przedmiot własności. Podstawowym kryterium dla bytu prawnego pojęcia nieruchomości jest zatem istnienie prawa własności. Tego rodzaju nieruchomością będzie na przykład, jak słusznie wskazało SKO, nieruchomość złożona z kilku działek (należących do jednego właściciela), nie będzie nią natomiast niewyodrębniona geodezyjnie część działki tylko z tego powodu, że posiada inne przeznaczenie. Należy tu odróżnić prawidłowe wskazanie działek lub terenu w powyższym rozumieniu do obliczenia wskaźnika, od ewentualnej możliwości zastosowania odstępstwa, o jakim mowa w § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Odstępstwo takie musi jednak wynikać z analizy i być właściwie uzasadnione w decyzji, ale przede wszystkim poprzedzone rzetelnym zgromadzeniem "działek lub terenu" do wyliczenia średniej.

Wobec prawidłowej oceny analizy i wskazania zaistniałych nieprawidłowości, organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe błędy mogą zostać uzupełnione jedynie przez analizatora w trakcie powtórnego procedowania przed organem I instancji; w żadnym wypadku w trybie art. 136 k.p.a. "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której ustalenia, choćby częściowo, nie zostały podzielone przez organ drugiej instancji, przestaje skutecznie stanowić podstawę decyzji o warunkach zabudowy" (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 1003/12, LEX nr 1310127).

Z wymienionych przyczyn w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu.