Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1908/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1, art. 145 a, art. 156 § 1, art. 10 § 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Anna Lech Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 28 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1197/10 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1197/10 oddalił skargę J. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Gdański decyzją z dnia [...] października 1991 r. na mocy art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa z dnia 29 września 1990 r.) stwierdził nabycie przez Stocznię [...] w G. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w G., przy ul. [...], obejmującego między innymi działki: nr [...] o pow. 22462 m2, nr [...] o pow. 1056 m2, nr [...] o pow. 31 m2 i nr [...] o pow. 992 m2 w obrębie 22 oraz nabycie prawa własności budynków i budowli znajdujących się na tym gruncie.

Minister Infrastruktury- po rozpatrzeniu wniosku J. C. z dnia [...] marca 2008 r.- decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] października 1991 w części dotyczącej do działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]poprzednią decyzje utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że uwłaszczenie Stoczni [...] w G., które nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie z tą datą istniejącego wówczas prawa zarządu w prawa rzeczowe do nieruchomości wymienione w powołanym przepisie. Uwłaszczenie Stoczni nie narusza praw osób trzecich. Sporne działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zostały zbyte przez J. C. na rzecz Skarbu Państwa – Stoczni [...] w G. aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1989 r. Rep A nr [...]. W dniu 5 grudnia 1990 r. grunt stanowił własność Skarbu Państwa a prawo zarządu do tych nieruchomości przysługiwało jednostce uwłaszczonej. Stan taki istniał także w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, a wobec tego spełnione były przesłanki uwłaszczenia w omawianym trybie. J. C. o zwrot zbytej nieruchomości wystąpiła dopiero w dniu [...] października 2007 r., a więc już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Skoro w dniu 5 grudnia 1990 r. ani w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości i nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich do nieruchomości, to nie było przeszkód do wydania stosownej decyzji uwłaszczeniowej. Brak jest więc podstaw do uznania, że wskazana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzję Ministra Infrastruktury J. C. zaskarżyła do WSA w Warszawie. Domagała się uchylenia tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] października 1991 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 2) art.7 k.p.a, art.8 k.p.a. i art.77 k.p.a. polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy oraz niewyjaśnieniu stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego, słusznego interesu obywateli oraz zasady zaufania do organów Państwa, 3) art.107 § 3 k.p.a. przez niezamieszczenie obowiązkowych elementów uzasadnienia decyzji, a w szczególności niewskazanie dowodów, na których oparł się organ administracji oraz niewskazanie przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania R. S., użytkownik wieczysty spornej nieruchomości, domagał się oddalenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 73/09 skargę J. C. oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny -po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej J. C.-wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1037/09 z uwagi na nieważność postępowania sądowego uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu skargi J. C. wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę tę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008r. było postępowaniem nadzorczym. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie administracyjnej niezbędne było wyłącznie ustalenie czy w toku administracyjnego postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] października 1991 r. zaistniała jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności czy doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Organ nadzoru nie był natomiast zobowiązany oceniać między innymi czy istniały podstawy do zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Sądu Minister Infrastruktury odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1991 r. nie naruszył prawa, a w szczególności przepisów wymienionych w skardze. Organ ten przeprowadził postępowanie nadzorcze w zakresie wymaganym dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w dostateczny sposób wyjaśnił podstawy prawne i faktyczne podjętej decyzji. W sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę na fakt, że J. C. wniosek o zwrot zbytej nieruchomości złożyła dopiero w dniu [...] października 2007 r, a zatem po dniu 5 grudnia 1990r, a także po wydaniu kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej. Stąd nie może być mowy o ewentualnym naruszenie interesów prawnych J. C., to jest o pozbawieniu tej strony roszczenia o zwrot nieruchomości, skoro do dnia [...] października 1991 r. nie wystąpiła ona nawet ze stosownym żądaniem. Zawarte w art. 2 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej zastrzeżenie "nie narusza praw osób trzecich" oznacza wyłącznie, że uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. Zatem wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała z zarządzie państwowej osoby prawnej, nie może z mocy samego prawa stać się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości. Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno skutkować niewszczynaniem lub zawieszeniem postępowania uwłaszczeniowego do czasu zakończenia postępowania o zwrot nieruchomości. Jeżeli istniałyby przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a pomimo tego nastąpiłoby uwłaszczenie, to doszłoby do naruszenia prawa osób trzecich, a ostatecznie i rażącego naruszenia prawa. W sytuacji jednak gdy były właściciel do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej nie wystąpił o zwrot nieruchomości, to nie można zarzucić naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. z uwagi na pominięcie praw osób trzecich. Wojewoda Gdański nie mógł naruszyć praw byłego właściciela nieruchomości, w szczególności przez odstąpienie od zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości, jeżeli postępowanie o zwrot nieruchomości w ogóle nie było wówczas prowadzone.

Sąd I instancji wskazał również, że samo pozbawienie strony udziału w postępowaniu administracyjnym może stanowić wyłącznie podstawę wznowienia postępowania. Taka okoliczność nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd zarzuty dotyczące pozbawienia strony udziału w postępowaniu, a więc naruszenia art. 28 k.p.a. nie mogły stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Na powyższe trafnie zwrócił uwagę uczestnik postępowania. Zasadnie też podkreślił, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie istniały prawne możliwości uzyskania zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej w trakcie procedury wywłaszczeniowej prowadzonej na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sytuacja w tym zakresie uległa zmianie dopiero w dniu 22 września 2004 r., a więc w dniu wejścia z życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492 ze zm.). Wobec tego Wojewoda Gdański nie mógł naruszyć art. 9 k.p.a., gdyż J. C. nie przysługiwało roszczenie o zwrot nieruchomości, a nadto powołany przepis odnosi się do stron postępowania, a skarżąca w postępowaniu uwłaszczeniowym zakończonym decyzją z dnia [...] października 1991r. nie brała udziału.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożyła J. C., reprezentowana przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1/ przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz w związku z przepisem prawa materialnego art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w związku z art. 151 P.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że Minister Infrastruktury prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Wojewody Gdańskiego z dnia [...] października 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2/ prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez WSA w Warszawie, że prawa osób trzecich nie mogą być naruszone, jeżeli przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego, ani w jego trakcie nie został złożony wniosek, dotyczący zwrotu nieruchomości;

Ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia zarzutu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie w skardze kasacyjnej powołano także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez WSA w Warszawie, że prawa osób trzecich nie mogą być naruszone, jeżeli przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego, ani w jego trakcie nie został złożony wniosek dotyczący zwrotu nieruchomości;

Niezależnie od wskazanych zarzutów Sądowi I instancji wytknięto również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu przez WSA skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. pomimo, że zaskarżona decyzja narusza art.7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, a także w zakresie, w jakim nie zamieścił w uzasadnieniu decyzji obowiązkowych elementów wymaganych przepisami prawa, w szczególności wskazania dowodów, na których się oparł, dokonując ustaleń w sprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył stan faktyczny sprawy, podnosząc między innymi, że J. C. w wyniku postępowań wywłaszczeniowych została pozbawiona własności 2 parcel gruntu. W takiej sytuacji, gdy zwrócono się do niej o zbycie kolejnej nieruchomości, uznając, że także ta nieruchomość może być wywłaszczona, zdecydowała się na jej sprzedaż w drodze umowy. Nieruchomość ta została od niej nabyta pod budynki hotelowe Stoczni. W latach 80-tych wzniesiono tam tylko konstrukcję hotelu, nigdy zaś nie zakończono tej budowy. Zatem cel, na jaki nieruchomość od niej nabyto w sytuacji zagrożenia wywłaszczeniem, nie został nigdy zrealizowany. Wobec tego w dniu 5 grudnia 1990 r., przysługiwało jej prawo do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a takie uprawnienie jest prawem osoby trzeciej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., które winno być uwzględnione w postępowaniu uwłaszczeniowym. Instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości gwarantuje, że wywłaszczenie nieruchomości nie będzie nadużywane i wykorzystywane dla celów innych niż określone w decyzji o wywłaszczeniu oraz stanowi istotną gwarancję konstytucyjnej zasady ochrony własności. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem zarówno WSA w Warszawie jak i Ministra Infrastruktury, że niezłożenie przez skarżącą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r., bądź w trakcie postępowania uwłaszczeniowego, wyklucza przyznanie jej przymiotu strony w postępowaniu i uznanie jej praw do zwrotu nieruchomości. W wyroku z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt III ARN 65/95 Sąd Najwyższy wskazał bowiem, wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej, nie staje się dla niej ex lege przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą zaktualizowały się przesłanki zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi. Podobne stanowisko wyraził też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 325/04. Sąd I instancji twierdząc, że decydujące znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma moment złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, nie zauważa, że taka interpretacja prowadzi do licznych nadużyć. Byli właściciele nie tylko nie wiedzieli co dzieje się z ich nieruchomościami, ale również nie posiadali informacji, że wszczynane są postępowania uwłaszczeniowe. Takie działanie organów administracji było sprzeczne między innymi z art. 8 k.p.a., na co zwracano uwagę w przywołanych orzeczeniach NSA, w tym w uchwale NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPS 15/98. Jeśli więc organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe stwierdził, że wniosek o uwłaszczenie dotyczy nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia, rozstrzygnięcie wniosku i wydanie decyzji kończącej postępowanie uwłaszczeniowe nie powinno nastąpić bez wcześniejszego ustalenia, czy nieruchomość ta została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Biorąc pod uwagę art. 9 k.p.a. przyjąć należy, że organ prowadzący postępowanie powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercę o roszczeniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nadto umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu uwłaszczeniowym. Brak należytego powiadomienia strony i uniemożliwienie jej czynnego udziału w sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie jest wadliwe. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, niezależnie od tego, czy miało ono wpływ na treść decyzji, jest kwalifikowaną wadą prawną, która może stanowić podstawę wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że Wojewoda Gdański uniemożliwił wnioskodawczyni realizację przysługujących jej z mocy art. 10 k.p.a. uprawnień, dopuszczając się tym samym rażącego naruszenia tego przepisu.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że na wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż nie wybudowano na niej hotelu. Co więcej nieruchomości tej nie zagospodarowano w żaden inny sposób. Z całokształtu dotychczasowych rozważań jednoznacznie wynika, że decyzja Wojewody Gdańskiego z dnia [...] października 1991 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Nadto Sąd I instancji oddalił skargę pomimo, że organy administracji zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Minister Infrastruktury praktycznie w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. do twierdzeń podnoszonych przez skarżącą, co dowodzi braku rozpoznania przezeń istoty sprawy. Konsekwencją powyższych uchybień było również naruszenie przez organy art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji elementów określonych w tym przepisie. Wadliwe uzasadnienie decyzji administracyjnej, którego treść nie tylko nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu wydane zostało w oparciu o obowiązujące przepisy oraz nie pozwala, bądź znacznie utrudnia stronie merytoryczne odniesienie się do decyzji, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego i nieopartego na przepisach prawa.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2011 r. R. S., uczestnik postępowania, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Pokreślił między innymi, że w orzecznictwie przyjmuje się, że osoba, która podważała prawa Skarbu Państwa do nieruchomości, wywodząc swe roszczenie z uprawnień do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, była stroną w sprawie o uwłaszczenie jedynie wówczas, gdy jej prawa do nieruchomości zostały zgłoszone najpóźniej przed wydaniem decyzji o uwłaszczeniu. Skoro skarżąca wystąpiła o zwrot nieruchomości dopiero w dniu [...] października 2007 r., to nie mogła ona skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji uwłaszczeniowej. Niezależnie od tego pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym może stanowić jedynie podstawę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Nadto przepis art.69 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce nieruchomościami dotyczył tylko wywłaszczonych nieruchomości, a zatem jedynie takie nieruchomości mogły podlegać zwrotowi. Powyższa ustawa z 1985r nie zawierała przepisu odpowiadającego swej treści obecnie obowiązującemu przepisowi art.216 ust.2 pkt.3 ustawy z 21 sierpnia 97 o gospodarce nieruchomościami, zatem nie przewidywała możliwości zwrotu nieruchomości, które zostały zbyte w drodze umowy cywilnoprawnej. Oznacza to, że w dniu [...] października 1991 r. nie istniała podstawa prawna do żądania zwrotu nieruchomości zbytej w drodze takiej umowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi nie są trafne.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują kilka trybów postępowania, w których można poddać weryfikacji ostateczne decyzje administracyjne. Tryby wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji mają zastosowanie wyłącznie do decyzji dotkniętych ściśle określonymi uchybieniami, które określa się mianem wadliwości kwalifikowanej. Wady stanowiące podstawę do wznowienia postępowania są enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 i art. 145a § k.p.a. Natomiast zamknięty katalog przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji zawiera art.156 § 1 k.p.a. Pozostałe tryby nadzwyczajne służą do wzruszania decyzji prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnych i procesowych. Mogą mieć też zastosowanie do wadliwych decyzji ostatecznych, ale tylko tych które dotknięte są innymi uchybieniami niż wady kwalifikowane. Wszystkie nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji ostatecznych oparte są przy tym o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że nie mogą być one stosowane zamiennie, czyli określona wada stanowiąca przykładowo przesłankę do wznowienia postępowania nie może być jednocześnie uznawana za kwalifikowaną wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Poglądy w tym zakresie są utrwalone w orzecznictwie sądowym i doktrynie (np. wyroki NSA z dnia 23 listopada 2007 r., I OSK 1529/06 i 25 lutego 2011 , OSK 607/10). Na powyższe bezbłędnie zwrócił uwagę uczestnik postępowania a także Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, a ignoruje to kasator, który zarzuca rażące naruszenie art.10 § 1 k.p.a. z powodu pozbawienia skarżącej udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym, przyznając jednocześnie, że takie uchybienie stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wobec zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy także przypomnieć, że żaden z nadzwyczajnych trybów nie może służyć- jak tego oczekuje skarżąca kasacyjnie- do ponownego rozpatrzenia w postępowaniu nadzorczym sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją ostateczną, gdyż takich postępowań nadzorczych nie można traktować jako kolejnej – trzeciej instancji weryfikacji pierwotnych decyzji ostatecznych. Przedmiotem postępowań nadzorczych, co do zasady, nie jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji.

W związku z zarzutami podniesionymi w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zauważyć również należy, że zgodnie z art.145 § 1 pkt.1 lit.a i c ustawy P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli dotknięta jest ona istotnymi naruszeniami prawa, a ponadto naruszeniami przepisów postępowania innymi niż dające podstawę do wznowienia postępowania, jeżeli uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zobowiązany jest zatem ocenić, czy organy ustaliły i należycie rozważyły takie okoliczności, które rzeczywiście pozostają w związku z rozpatrywaną przez nich sprawą, a nie takie, jakie w subiektywnym przekonaniu strony powinny być zbadane i to niezależnie od tego czy i w jakim związku pozostają one z daną sprawą, w której zapadły kontrolowane decyzje administracyjne. W myśl art.134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi w niej argumentami oraz podniesionymi w niej wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jednakże nie może przekroczyć dopuszczalnych granic orzekania oraz swoimi ocenami wkraczać w inną sprawę niż ta, w której podjęto zaskarżoną decyzję, postanowienie czy inny akt lub czynność organu administracji publicznej. Przedmiot zaskarżonego taką skargą aktu (czynności) wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej kontroli sądowej, a tym samym granice orzekania sądu.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie do WSA w Warszawie były decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] października 1991 r. wydanej na podstawie art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oczywistym zatem jest, że kontrolując działalność administracji publicznej w tej sprawie, Sąd I instancji nie mógł badać między innymi sprawy pod katem przesłanek przewidzianych w art. 216 ust.2 pkt.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis ten został dodany ustawą z dnia 28 listopada 2003r o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r, Nr 141, poz.1492) i z tego przede wszystkim względu nie miał jakiegokolwiek znaczenia dla legalności decyzji z dnia [...] października 1991 r., której zgodność z prawem podlegała ocenie wyłącznie według stanu prawnego i faktycznego obowiązujących w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz w dniu uwłaszczenia, co bezspornie wynika- jak trafnie przyjęły organy orzekające w sprawie i Sąd I instancji - z art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Całkowicie chybione są zatem obszerne wywody skargi kasacyjnej dotyczące nierozważenia przez organy administracji publicznej i WSA w Warszawie, czy obecnie istniałaby możliwość zwrotu spornych nieruchomości na rzecz byłej ich właścicielki oraz czy obecne regulacje prawne przewidują i w jakich dokładnie sytuacjach dopuszczalność zwrotu nieruchomości zbytych w drodze umów cywilnoprawnych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Wniosek J. C. o zwrot przedmiotowej nieruchomości zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu, a podjęte w nim decyzje podlegać będą kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej.

Sąd I instancji, rozpatrując skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności Wojewody Gdańskiego z dnia [...] października 1991 r., nie był ponadto zobowiązany do badania zgodności z prawem całego postępowania uwłaszczeniowego i czynienia rozważań czy w postępowaniu tym nie doszło do jakichkolwiek naruszeń prawa. Organ nadzoru wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej, inicjuje postępowanie w nowej sprawie. Nie jest właściwy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Orzeka on jako organ kasacyjny, a w związku z tym władny jest rozstrzygać wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W postępowaniu nieważnościowym dopuszczalne jest orzekanie tylko w granicach wyznaczonych przepisem art.156 k.p.a. i tylko w tym zakresie możliwe jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji WSA w Warszawie, kontrolując omawianą decyzję nadzorczą, musiał ograniczyć się do analizy, czy organ nadzoru trafnie nie dopatrzył się przy wydaniu decyzji uwłaszczeniowej kwalifikowanych wad prawnych, w tym rażącego naruszenia prawa.

. Instytucja stwierdzenia nieważności ma umożliwić wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Stanowi ona odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z uwagi na wyjątkowy charakter tego rozwiązania, przesłanki nieważnościowe wymienione w art.156 § 1 k.p.a. muszą być interpretowane ściśle, co odnosi się także do pojęcia rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że nie każde- nawet oczywiste- naruszenie prawa może być uznane za rażące. Nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. O rażącym naruszeniu prawa nie mogą przesądzać też racje ekonomiczne lub gospodarcze. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji to kwalifikowane naruszenie prawa. Dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Zastosowanie danej normy prawnej musi - przy rażącym naruszeniu prawa - pozostawać w sprzeczności z literalną wykładnią danego przepisu (por. P. Przybysz, "Kodeks Postępowania Administracyjnego", Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 325 oraz powołane tam orzecznictwo). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki który nie wymaga stosowania złożonego procesu wykładni prawa (wyroki NSA z dnia 11 lipca 2006r I OSK 1063/05 i z dnia 17 lipca 2008r II OSK 888/07). W konsekwencji przyjmuje się, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nawet gdy zostanie potem ona uznana za nieprawidłową (albo, co się częściej zdarza - inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną), nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006r II OSK 28/06).

Wskazany jako naruszony przez Sąd I instancji przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 poz. 464 ze zm.) stanowił, iż grunty stanowiące własność Skarbu Państwa z wyłączeniem gruntów PFZ, będące w dniu wejścia w życie tej ustawy w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego zaś budynki przedmiotem własności. Nie narusza to praw osób trzecich. Istotną cechą konstrukcyjną przewidzianego w cytowanym przepisie tak zwanego "uwłaszczenia" państwowych osób prawnych jest to, że przewidziane w tym przepisie przekształcenie prawa zarządu gruntów przysługującego tym osobom prawnym w dniu 5 grudnia 1990 r. w prawo użytkowania wieczystego oraz nabycie na własność położonych na tych gruntach budynków i innych urządzeń następowało z mocy prawa, zaś deklaratoryjna decyzja wojewody nabycia tych praw jedynie potwierdzała.

Powołany art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. zastrzegając, że przewidziane w nim uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, nie definiował tej klauzuli ani nie zawierał jakichkolwiek wskazówek pozwalających na precyzyjne odkodowanie znaczenie powyższego zastrzeżenia. Powodowało to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego znaczne trudności interpretacyjne. Zgodnie jedynie przyjmowano, że osobami trzecimi w rozumieniu omawianego przepisu mogą być byli właściciele nieruchomości oraz inne osoby powołujące się na swoje prawo do nieruchomości wynikające z przepisów prawa materialnego, gdyż uwłaszczenie państwowej osoby prawnej stanowiłoby przeszkodę do restytucji takich praw, prowadząc w konsekwencji do naruszenia praw tych osób. Takiej jednomyślności nie było natomiast w kwestii, czy przedmiotowe zastrzeżenie odnosi się jedynie do zgłoszonych roszczeń, a jeżeli tak to czy tylko tych ujawnionych przed 5 grudnia 1990 r. czy też najpóźniej do dnia zakończenia postępowania uwłaszczeniowego, ewentualnie czy decydujące znaczenie powinna mieć data zaktualizowania się określonego uprawnienia a nie dzień wystąpienia o zwrot nieruchomości.

W niektórych orzeczeniach sądy przyjmowały, że prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Zwracano też uwagę na to, że uprawnienia domagania się zwrotu nieruchomości od podmiotów publicznych poprzedni właściciele nieruchomości otrzymali znacznie wcześniej niż państwowe osoby prawne nabyły prawo domagania się przekształcenia zarządu nieruchomości w prawo rzeczowe, jakim jest użytkowanie wieczyste nieruchomości. W związku z tym nawet jeżeli byli właściciele lub ich spadkobiercy nie wystąpili o zwrot nieruchomości, to organy prowadzące postępowanie uwłaszczeniowe były bezwzględnie zobowiązane do poinformowania ich o przysługujących im w tym zakresie uprawnieniach Dopiero, gdy w zakreślonym terminie osoby te nie złożyły wniosku o zwrot nieruchomości, to należało przyjmować, że po upływie tego terminu ustały przeszkody w zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego ( m.innymi uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999r., sygn.OPS 15/98 ONSA 1999/3/75 ).

W orzecznictwie (np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2006r I OSK 1363/05) prezentowano też odmienne stanowisko, wskazując, że zagadnienie czy pozostająca w zarządzie państwowej osoby prawnej nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, nie jest przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego. Dlatego uprawnieni do zwrotu nie mają interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu, a zatem organ uwłaszczeniowy nie ma obowiązku zawiadamiać ich o postępowaniu, chyba że sami wystąpili o zwrot nieruchomości. Wówczas mogą oni powoływać się na dającą im status strony klauzulę chroniącą prawa osób trzecich. W innej sprawie NSA zaakcentował, że w postępowaniu służącym wydaniu decyzji określonej w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., tj. potwierdzającej powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. z mocy samego prawa, nie dokonuje się ustaleń, czy do danej nieruchomości mogą komukolwiek przysługiwać jakiekolwiek prawa, bowiem ustalenie tych okoliczności następowało w odrębnych postępowaniach. Organ wojewódzki nie jest zatem uprawniony -przy wydawaniu decyzji uwłaszczeniowej– do ustalania z urzędu, czy nieruchomość objęta jego decyzją spełnia warunki do jej zwrotu określone w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i czy w konsekwencji tego istnieją jakiekolwiek osoby uprawnione do zgłoszenia wniosku o zwrot tej nieruchomości lub jej części (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r. I OSK 1429/09).

W wyroku z dnia 13 stycznia 2000r I SA 209/99 (Lex 55330) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że można zgodzić się ze stanowiskiem, że osoby, które złożyły wniosek o zwrot nieruchomości przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej mają interes prawny a więc i uprawnienie strony w postępowaniu uwłaszczeniowym. Należy jednakże mieć na uwadze, że uwłaszczenie w omawianym trybie nastąpiło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. i jeżeli przed tym dniem nie został złożony wniosek o zwrot nieruchomości, to nie powstały przesłanki do jej zwrotu i nie można w takim razie mówić o naruszeniu na dzień 5 grudnia 1990 r. praw osób trzecich, tj. poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych. Podstawowym warunkiem wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest wszak wniosek uprawnionego, a wniosek ten w przypadku jego złożenia po dniu 4 grudnia 1990 r. nie wywołuje skutków z mocą wsteczną i nie znosi nabytego z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntów i własności budynków.

W szeregu orzeczeń zwracano ponadto uwagę na to, że zgodnie z art. 69 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nieruchomość zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie podlegała zwrotowi z urzędu, lecz wyłącznie na wniosek właściciela lub jego następcy prawnego. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości funkcjonuje w obrocie prawnym dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Niewykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu samo przez się nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia, o ile były właściciel lub jego następca prawny najpóźniej przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej nie zgłosili roszczenia o zwrot nieruchomości. Nie można mówić o pominięciu w postępowaniu uwłaszczeniowym prawa osoby trzeciej w postaci roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli żądanie zwrotu nie zostało zgłoszone. Skutkiem takiego poglądu jest stanowisko, zgodnie z którym zakaz naruszenia praw osób trzecich do nieruchomości nie jest dochowany, gdy przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej został złożony wniosek o zwrot nieruchomości (por. uchwała SN z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99. OSNP 2000/8/294; wyroki NSA z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1652/06, z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1733/06, z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 43/07, Baza orzeczeń NSA – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów i skoro art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. został sformułowany tak nieprecyzyjnie, iż w trakcie jego stosowania doszło do wydawania krańcowo odmiennych orzeczeń, to nie można mówić, iż przy wydawaniu kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej doszło do rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżąca ani przed 5 grudnia 1990r ani do czasu zakończenia postępowania uwłaszczeniowego w ogóle nie ubiegała się o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Z takim roszczeniem wystąpiła dopiero w dniu [...] października 2007 r., prawie 16 lat po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, a więc już po wzmiankowanej zmianie przepisów regulujących zasady gospodarowania nieruchomościami. Różna wykładnia ustawowego zwrotu o nienaruszaniu praw osób trzecich i rozbieżność orzecznictwa w tym zakresie wykluczają możliwość zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, a poprzednio organu nadzoru, o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uwłaszczeniowej decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] października 1991 r. W tej sytuacji nie można uznać, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. i wiążący się z nim przepis art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. - nakazujący stwierdzenie nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku trafnie zwrócił ponadto uwagę na istotną okoliczność. Nie była ona rozważana przez organ nadzoru, ale nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż i tak decyzje w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej odpowiadają prawu. J. C. zarzut naruszenia swych praw w postępowaniu uwłaszczeniowym, opiera na twierdzeniu, że uwłaszczenie Stoczni [...] w G. pozbawiło ją możliwości realizacji prawa do zwrotu nieruchomości, a uprawnienie takie miało jej przysługiwać na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tymczasem w orzecznictwie i doktrynie dominował pogląd, że poprzedni właściciel nieruchomości zbytej w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) dla celu, który dawałby podstawę do wywłaszczenia tej nieruchomości, nie może żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 powołanej ustawy. Innymi słowy nieruchomość, której własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa lub gminy, na podstawie umowy zawartej już po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskutek rokowań podjętych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, nie podlegała zwrotowi w trybie art. 69 tej ustawy (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1992r sygn. III AZP 11/92 OSNC 1993/6/93, Edward Drozd i Zygmunt Truszkiewicz "Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz. Kraków 1995 r. str.269). Oznacza to, że w dniu wydania kwestionowanej przez J. C. decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] października 1991 r. nie istniały prawne możliwości zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej (nawet gdy do takiej umowy doszło w trakcie procedury wywłaszczeniowej) zawartej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.