Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2009/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 233 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 59 pkt 4
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w [...] (dalej także: "DIC w [...]"), działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) w związku z art. 8 i art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm. - dalej także: "u.g.h. "), po rozpatrzeniu wniosku spółki B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: "skarżąca spółka", "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. wydaną w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] listopada 2012 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor Izby Skarbowej w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. udzielił skarżącej spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 120 punktach na terenie województwa [...].

Naczelnik Urzędu Celnego [...] w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. poinformował Dyrektora Izby Celnej w [...], że w punkcie gry na automatach i o niskich wygranych mieszczącym się w [...] przy ul. [...], skarżąca spółka nie wykonuje działalności objętej ww. zezwoleniem.

W związku z powyższym zawiadomieniem Dyrektor Izby Celnej w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia stronie skarżącej ww. zezwolenia w części dotyczącej przedmiotowego punktu gry na automatach o niskich wygranych.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. DIC w [...] zwrócił się do Naczelnika Urzędu Celnego [...] w [...] z wnioskiem o przesłanie dokumentacji potwierdzającej okres niewykonywania przez stronę skarżącą działalności w zakresie określonym zezwoleniem we wskazanym powyżej punkcie mieszczącym się w [...] przy ul. [...].

Ustosunkowując się do powyższego wezwania, Naczelnik Urzędu Celnego [...] w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. przesłał organowi m. in. zgłoszenia zawieszenia eksploatacji trzech automatów znajdujących się w ww. lokalizacji (vide: pisma skarżącej spółki z dnia [...] i [...] września 2009 r. dotyczące: automatu [...], nr fabryczny [...]; automatu [...], nr fabryczny [...]; oraz automatu [...], nr fabryczny [...]).

W wyniku rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], cofnął skarżącej spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w części dotyczącej punktu mieszczącego się w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej DIC w [...] stwierdził, że skarżąca spółka w punkcie gier na automatach o niskich wygranych mieszczącym się w [...] przy ul. [...] nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. W konsekwencji Dyrektor Izby Celnej w [...] stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w przepisie art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, skutkujące cofnięciem zezwolenia w części dotyczącej ww. punktu. Organ podkreślił, iż niewykonywanie działalności wymienionej powyżej nie było następstwem działania siły wyższej, o czym świadczą dokonane przez stronę skarżącą zgłoszenia zawieszenia eksploatacji.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżąca spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją DIC w [...].

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. w całości i umorzenie postępowania, strona skarżąca zarzuciła organowi: naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r., zwany Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569) oraz naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22, art. 61 i art. 7 Konstytucji RP - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji, a zatem w sposób bezprawny i jako taka powinna zostać uznana za nieskuteczną.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Izby Celnej w [...] - działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w związku z art. 8 oraz art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. wydaną w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia udzielonego skarżącej spółce na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

W uzasadnieniu decyzji DIC w [...], powołując się na przepisy art. 8, art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 58 i art. 59 ustawy o grach hazardowych - stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca spółka w punkcie gier na automatach o niskich wygranych mieszczącym się w [...] przy ul. [...] nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem, przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Dyrektor Izby Celnej uznał jednocześnie, że niewykonywanie wspomnianej działalności nie było następstwem działania siły wyższej, o czym świadczą przede wszystkim zgłoszenia zawieszenia eksploatacji dokonane w 2009 r. przez stronę skarżącą. W tej sytuacji Dyrektor Izby Celnej w [...] stwierdził, że skarżąca spółka nie wykonywała w części dotyczącej w/w punktu działalności objętej zezwoleniem, a więc - zdaniem organu - zaistniała podstawa do zastosowania przepisu art. 59 pkt 4 u.g.h., której konsekwencją było cofnięcie stronie skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w części dotyczącej wyżej wymienionego punktu gier na automatach o niskich wygranych.

Organ zwrócił uwagę, powołując się na przepisy art. 64 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), że przed rozpoczęciem działalności oraz po przerwie trwającej nie dłużej niż 3 miesiące w podmiotach prowadzących działalność gospodarczą podlegającą kontroli (m.in. dotyczy to gier na automatach o niskich wygranych) przeprowadza się urzędowe sprawdzenie. DIC w [...] zauważył, że z pisma Naczelnika Urzędu Celnego [...] w [...] wynika, iż strona skarżąca nie złożyła w okresie 6 miesięcy i później zgłoszenia dotyczącego wznowienia tej działalności, co potwierdza niewykonywanie działalności w powyższym zakresie przez okres 6 miesięcy.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, DIC w [...] podkreślił na wstępie, że na podmiocie, który uzyskał zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, spoczywa obowiązek prowadzenia tej działalności zgodnie z przepisami prawa, uzyskanym zezwoleniem oraz zatwierdzonym regulaminem gier na automatach o niskich wygranych.

Dyrektor Izby Celnej w [...] zwrócił uwagę, że pojęcie "niewykonywania" działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych koresponduje z sytuacją, która wystąpiła w tym przypadku, tzn. w jego ocenie ustalono w sposób bezsporny, że spółka faktycznie nie urządzała gier na automatach o niskich wygranych w ww. punkcie, a przerwa w nieprowadzeniu działalności była dłuższa niż sześć miesięcy.

Organ wyjaśnił, że przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. jest skonstruowany w ten sposób, że cofnięcie zezwolenia nie zależy od uznania administracyjnego, lecz od zaistnienia przesłanki w postaci niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności i jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ jest ustalenie, że niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej. Organ podkreślił także, powołując się na stosowne orzecznictwo, że ustawodawca nie przewidział drugiego takiego wyjątku np. w postaci nieopłacalności prowadzenia działalności w niektórych punktach gier, bądź problemów natury technicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 242/11, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 43/12).

Organ stwierdził ponadto, iż podobna do przepisu art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych regulacja prawna zawarta była także w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 4 obowiązującej do końca 2009 r. ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), z tym, że poprzednio skutek w postaci cofnięcia zezwolenia następował już po upływie 3 miesięcy od zawieszenia prowadzonej działalności.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia prawa Unii Europejskiej, Dyrektor Izby Celnej w [...] zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, odnośnie obowiązku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych.

Organ wskazał, iż zapadł już na gruncie przepisów ustawy o grach hazardowych wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej także: "TSUE") z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna Sp. z o.o., Grand Sp. z o.o., Forta Sp. z o.o. przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w Gdyni, który - zdaniem organu - nie ma znaczenia przy rozpatrywaniu spraw w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w części.

DIC w [...] wyjaśnił, że przedmiotem wskazanego orzeczenia prejudycjalnego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej były normy prawne zawarte w przepisach art. 129, art. 135 i art. 138 u.g.h., regulujące procedurę wydawania, zmiany i przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, które nie miały związku z zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy.

Ponadto, Dyrektor Izby Celnej w [...] wyjaśnił, że w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11, Trybunał Sprawiedliwości nie uznał, że wyżej wskazane przepisy są przepisami technicznymi i należało je notyfikować, więc nadal obowiązują w polskim systemie prawnym. W ocenie organu, Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził jedynie, że skarżone przepisy dotyczące automatów o niskich wygranych mogą być jedynie potencjalnie przepisami technicznymi, o czym rozstrzygać mają sądy krajowe.

Organ zwrócił uwagę, że Trybunał Sprawiedliwości w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku przyjął, iż za przepisy techniczne, wymagające notyfikacji Komisji, można uznać jedynie te przepisy ustawy o grach hazardowych, które spełniają łącznie dwa warunki:

- mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry oraz

- wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów.

W ocenie Dyrektora Izby Celnej w [...], za taki potencjalny nawet przepis techniczny, w rozumieniu zacytowanego wyżej wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie można uznać przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, tym bardziej nie może to dotyczyć przepisu art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP, organ zauważył, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wszystkie organy władzy publicznej, w tym i organy podatkowe, działają na podstawie i w granicach prawa. Przepisami tymi mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, gdyż to one mogą stanowić o prawach i obowiązkach obywateli. W świetle art. 87 Konstytucji RP są nimi przepisy zawarte w Konstytucji RP, ustawach, ratyfikowanych umowach międzynarodowych oraz rozporządzeniach, a ponadto w aktach prawa miejscowego. Dyrektor Izby Celnej w [...] zauważył, że z powyższego jednoznacznie wynika, że organy administracji zobligowane do przestrzegania zasad postępowania podatkowego, w tym wspomnianej zasady praworządności, a więc zobowiązane są przede wszystkim do oceny przepisów prawa pod względem ich obowiązywania.

Organ wskazał ponadto, że zasada prymatu (pierwszeństwa) prawa unijnego przed prawem wewnętrznym państw członkowskich reguluje postępowanie w okolicznościach, w których dochodzi do konfliktu pomiędzy normą prawa krajowego, a przepisem unijnym. W takich sytuacjach przepis unijny ma pierwszeństwo przed normą krajową. Organ wyraźnie podkreślił, że chodzi tu wyłącznie o pierwszeństwo w stosowaniu. Wskazał także, że istnienie w prawie krajowym przepisu sprzecznego z normą unijną nie powoduje automatycznej nieważności przepisu krajowego.

Zdaniem DIC w [...], organy administracji publicznej zobligowane są do ustalenia obowiązywania normy prawnej, stwierdzenia przede wszystkim, czy konkretna norma prawna weszła w życie oraz czy nie została w okresie jej stosowania formalnie derogowana. Dyrektor Izby Celnej w [...] wskazał, że w istniejącym porządku prawnym nie ma instrumentów prawnych pozwalających organom administracji publicznej na dokonywanie oceny zgodności regulacji krajowych z prawem unijnym. Oznacza to, iż organy mają obowiązek stosować ustanowione przepisy prawa, niezależnie od wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją RP, czy też z prawem unijnym.

Dyrektor Izby Celnej zwrócił uwagę również na zasadę, zawartą w Konstytucji RP o obowiązku lojalności wobec państwa i troski o dobro wspólne (art. 1, art. 82 Konstytucji RP) oraz poszanowania prawa przez to państwo ustanowionego. Organ podkreślił, że obowiązek poszanowania i przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego ciąży na obywatelach tak długo, jak długo prawo to nie utraciło mocy obowiązującej z punktu widzenia kształtowania ich indywidualnych i konkretnych praw i obowiązków. Organ uznał, że obywatel nie mogą zatem odmówić jego przestrzegania tylko ze względu na powzięcie wątpliwości co do zgodności tego przepisu z prawem unijnym. Odpowiednio także i organy władzy wykonawczej nie mogą odmawiać stosowania i egzekwowania przepisów dopóki uprawnione do tego organy nie stwierdzą niezgodności danego aktu prawnego czy to z Konstytucją RP, czy też z aktami prawa unijnego.

DIC w [...], odnosząc się do przytoczonych przez stronę skarżącą wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w tym m. in. wyroku Trybunału z dnia 15 lipca 1964 r., wydanego w sprawie Flaminio Costa vs. ENEL - zauważył, że istota zasady pierwszeństwa sprowadza się do nakazu zapewnienia normom prawa unijnego przewagi w razie konfliktu z jakąkolwiek wcześniejszą lub późniejszą normą krajową w każdym państwie członkowskim. Wskazał, że odnosi się on w szczególny sposób do rozporządzeń, które zgodnie z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny art. 249 TWE), wiążą państwa członkowskie w całości (tj. co do form i metod urzeczywistniania oraz celu) i stosują się bezpośrednio. Organ zauważył, że zasada pierwszeństwa prawa unijnego w relacji do prawa polskiego ma swoje podstawy konstytucyjne. Organ podniósł, iż przepis art. 91 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że "jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami".

Mając na uwadze powyższe, Dyrektor Izby Celnej w [...] stwierdził, iż w niniejszej sprawie organy podatkowe wydały swoje rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa w związku z przepisem art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która to ustawa jest aktem obowiązującym, wydanym zgodnie z krajową procedurą legislacyjną, niebędącym w kolizji z żadnym bezpośrednim aktem normatywnym stanowionym przez prawo unijne. Organ wskazał ponadto, że ani Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o sprzeczności ustawy o grach hazardowych z Konstytucją RP, ani też Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie orzekł o jej sprzeczności z prawem unijnym, a więc - zdaniem DIC w [...] - zarzuty strony skarżącej dotyczące rzekomego naruszenia przepisów unijnych oraz Konstytucji RP - są całkowicie niezasadne. Dyrektor Izby Celnej w [...] nie podzielił również zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia art. 2 Konstytucji RP, w szczególności nie zgodził się z zarzutem naruszenia wynikających z tego przepisu zasad: ochrony praw nabytych, zasady zaufania obywateli do państwa prawa, a także zasady przyzwoitej legislacji. Organ nie podzielił również zarzutu obrazy przepisu art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa.

Organ wyjaśnił, że problem prawnych podstaw działania państwa ma ogromne znaczenie, a dotyczy to wszystkich organów władzy publicznej. Jest to istotna kwestia, dotycząca także gwarancji swobód obywatelskich, ochrony jednostki przed omnipotencją państwa i jego aparatu. Zdaniem organu, w państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. Organ uznał, że o ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego. Organ stwierdził, że kontrolę przestrzegania tych zasad sprawują organy działające w trybie nadzoru, sądy, a także Trybunał Konstytucyjny.

DIC w [...] podkreślił, że ustawa o grach hazardowych wraz z przepisami wykonawczymi stanowi regulację szczególnej działalności, związanej z urządzaniem i zasadami prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach. Organ wskazał, że działalność ta nie może być prowadzona z uszczerbkiem dla społeczeństwa, bowiem chodzi tu o obszar, który może się stać źródłem wielu zjawisk patologicznych. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w [...], interes publiczny wymaga zatem, aby ta działalność najogólniej rzecz ujmując była ograniczana i kontrolowana.

Dyrektor Izby Celnej w [...] wyjaśnił, że zasadą płynącą z art. 2 Konstytucji RP jest to, aby państwo było rządzone prawem, by prawo stało ponad państwem, było wytyczną działania dla niego i dla społeczeństwa. W demokratycznym państwie prawnym byt organu państwowego opiera się na prawie, które określa zarazem kompetencje tego organu i wyznacza granice jego działalności. Dyrektor Izby Celnej w [...] uznał, że działając jako organ pierwszej instancji (organ "zezwalający"), działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, stosownie do unormowań zawartych w przepisach art. 120 oraz 121 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych.

Organ wskazał na orzecznictwo Trybunały Konstytucyjnego, z którego wynika, że od dnia wejścia w życie Konstytucji RP zasadę ochrony praw nabytych uznaje się za zasadę konstytucyjną, co potwierdza liczne w tej mierze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Ugruntowany jest także pogląd, iż to art. 2 Konstytucji RP stanowi podstawę prawną wspomnianej zasady ochrony praw nabytych. Klauzula demokratycznego państwa prawnego stanowi bowiem swego rodzaju zbiorcze wyrażenie szeregu reguł i zasad, które wprawdzie nie zostały wprost ujęte w pisanym tekście konstytucji, ale w sposób immanentny odnoszą się w szczególności do zasad przyzwoitej legislacji, nakazu poszanowania praw słusznie nabytych, a ogólną podstawą jest natomiast uznanie, ażeby demokratyczne państwo prawne wymagało poszanowania zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te stanowią w opinii Trybunału Konstytucyjnego przejaw ogólnej zasady zaufania obywateli do państwa (wyrok TK z 25 listopada 1997 r., sygn. akt K 26/97, OTK 1997, Nr 5-6, poz. 64). Ponadto organ zauważył, że pojęcie prawa nabytego zostało wyjaśnione, między innymi przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w swym orzecznictwie wskazał, iż ochroną praw nabytych objęte są tylko takie prawa podmiotowe osoby, które stanową przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej uprawnień albo zniesienie, względnie ograniczenie, ciążących na niej obowiązków, przy czym istotny - co, zdaniem organu, należy szczególnie podkreślić w tej sprawie - jest sam fakt nabycia prawa, a nie stworzenie możliwości jego nabycia w przyszłości, w drodze spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 maja 1994 r., sygn. akt SA/Po 3674/93, "Monitor Podatkowy" z 1995 r., nr 4, s. 112).

Dyrektor Izby Celnej w [...] uznał, że z naruszeniem zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przez nie prawa - jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 157/10 - "mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby na posiadaczy ostatecznych zezwoleń nałożono nowy obowiązek, np. nakładający zupełnie nowe opłaty albo też obowiązek poddania się dodatkowym procedurom weryfikującym kwalifikacje do prowadzenia określonego rodzaju działalności, uznane wcześniej za wystarczające, zwłaszcza wówczas, gdyby nastąpiło to z mocą wsteczną". W ocenie organu, opisana powyżej sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Dyrektor Izby Celnej w [...], powołując się na cyt. wyrok WSA w Białymstoku - wskazał, iż "skarżąca ma prawo oczekiwać, ażeby prawodawca uszanował prawa nabyte wynikające z ostatecznej decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie ma natomiast obowiązku wstrzymywać się ze zmianą przepisów procedury oraz regulacji umożliwiających modyfikowanie stosunków administracyjnych usankcjonowanych ostateczną decyzją administracyjną nawet, jeżeli została wydana w innym stanie prawnym (obowiązującym przed nowelizacją)".

Zdaniem organu, ustalenia poczynione w sprawie potwierdzają, iż niewykonywanie działalności w wymienionym punkcie gry nie było spowodowane siłą wyższą, a co za tym idzie, Dyrektor Izby Celnej w [...] był w tej sytuacji zobligowany do cofnięcia zezwolenia w tej części.

Organ podkreślił także, że już w momencie ubiegania się przez spółkę o zezwolenie miała ona, czy też powinna mieć świadomość tego, że zaprzestanie prowadzenia działalności przez okres dłuższy niż 3 miesiące skutkuje cofnięciem zezwolenia. Organ podkreślił, że nowa ustawa w stosunku do poprzednio obowiązującej przedłużyła jedynie okres, po ustaleniu którego organ ma obowiązek cofnąć zezwolenie.

Mając na względzie powyższe, Dyrektor Izby Celnej w [...] uznał, że stwierdzając zaistnienie przesłanki określonej w art. 59 ust. 4 u.g.h., polegającej na niewykonywaniu w danym punkcie gry działalności objętej zezwoleniem, organ zobligowany jest cofnąć zezwolenie w części dotyczącej danego punktu gry.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżąca spółka B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. w całości, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r., zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569), a także naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji, a zatem w sposób bezprawny i jako taka nie obowiązuje.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśla, że w wyroku z dnia z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej także: "TSUE" lub "Trybunał") orzekł, iż artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Trybunał uznał, że dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyraził pogląd, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami może bowiem bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami lub ich właściwości.

Mając na uwadze powyższe orzeczenie TSUE, skarżąca spółka zarzuciła, że przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej zgodnie z powołanymi powyżej przepisami.

W ocenie strony skarżącej, jeśli państwo członkowskie naruszyło obowiązek notyfikacji norm technicznych, każdy podmiot może przed organem (sądem) krajowym powołać się na te okoliczność, zaś organ (sąd) krajowy powinien odmówić ich stosowania. Strona skarżąca zauważyła, że po raz pierwszy tę zasadę wyraził Trybunał Sprawiedliwości w sprawie 194/94, CIA Security International, a następnie potwierdził ją w wyroku z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie 159/00 Sapod Audic.

Zdaniem skarżącej spółki, normy techniczne, które nie zostały notyfikowane Komisji, są zatem nieskuteczne prawnie, jeśli stanowią one przeszkodę dla używania lub handlu towarami nieodpowiadającymi tym normom. Wobec powyższego, skarżąca uznała, że używanie tych towarów nie może zostać uznane za nielegalne z tego powodu, że są one niezgodne z nienotyfikowanymi normami (por. wyrok ETS z dnia 16 czerwca 1998 r., w sprawie 226/97 Lemmens). Zdaniem strony skarżącej, z powyższego wynika, że przepisy, którymi zajmował się Trybunał Sprawiedliwości nie mogą być stosowane przez sądy krajowe, ani też przez organy administracji.

Skarżąca podkreśliła, że ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. zastępując dotychczasową ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Strona skarżąca zauważyła, że już na etapie przygotowywania projektu ustawy o grach hazardowych część przepisów, która w opinii ekspertów Ministerstwa Finansów podlegała obowiązkowi notyfikacji, została wyodrębniona z projektu ustawy o grach hazardowych do odrębnego procedowania. Przepisy te zostały notyfikowane Komisji Europejskiej i dopiero po zakończeniu procesu notyfikacji weszły w życie, jako nowelizacja ustawy o grach hazardowych. Skarżąca spółka zwróciła uwagę, że w przedłożonym parlamentowi RP przez Radę Ministrów uzasadnieniu do ustawy o grach hazardowych wskazano: "Rozwiązania zaproponowane w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych regulują rynek gier i zakładów wzajemnych. Ze względu na obowiązek notyfikowania norm i przepisów technicznych, stosownie do wymogów dyrektywy 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z 21.07.1998 r. z późn. zm.), przepisy dotyczące takich zagadnień wyłączono do odrębnego niniejszego projektu. Umożliwiło to przeprowadzenie procesu legislacyjnego i uchwalenie przepisów ustawy o grach hazardowych, które nie podlegały obowiązkowi notyfikacji. Niedopełnienie obowiązku notyfikacji skutkuje niestosowaniem przepisów technicznych i pozbawieniem ich mocy wiążącej wobec osób fizycznych i prawnych w postępowaniu przed sadami krajowymi. Ponadto Komisja Europejska, jeśli zachodzi podejrzenie, że państwo członkowskie ominęło procedurę notyfikacji, może z własnej inicjatywy wszcząć postępowanie w sprawie i podjąć dalsze kroki, łącznie ze skierowaniem sprawy do Trybunału Sprawiedliwości WE. Dlatego przepisy objęte niniejszą nowelizacją, z uwagi na ich techniczny charakter, zostaną przekazane do komisji Europejskiej celem ich notyfikacji". Strona wskazała ponadto, że Ministerstwo Finansów poinformowało, iż jego zdaniem "w pozostałym zakresie (...) nie ma obowiązku notyfikacji projektowanych przepisów". Zdaniem strony skarżącej, powołany powyżej wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., wbrew stanowisku organu, świadczy jednak o tym, że przepisy ustawy o grach hazardowych powinny zostać notyfikowane.

Skarżąca spółka stwierdziła, że niniejsze postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów ww. ustawy o grach hazardowych, a w szczególności art. 59 pkt 4 oraz art.138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Tymczasem, w ocenie strony skarżącej, zgodnie z opisanym powyżej orzeczeniem TSUE przepisy tej ustawy, jako uchwalone z naruszeniem obowiązku notyfikacji, uznać należy za nieobowiązujące i nieskuteczne. Zdaniem strony skarżącej, oczywiste jest, iż przepisy art. 59 pkt 4 oraz art.138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych należy uznać za przepisy techniczne.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca spółka zarzuciła, iż niniejsze postępowanie prowadzone było bez podstawy prawnej, a zatem zarówno zaskarżona decyzja DIC w [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2012 r. powinny zostać uchylone, a postępowanie administracyjne następnie umorzone.

Strona skarżąca podniosła dodatkowo, że fakt, iż przepisy ustawy o grach hazardowych są przepisami technicznymi potwierdził ostatnio Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku w sprawach, w których zadane zostały opisane na wstępie pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Strona skarżąca wskazała, że WSA w Gdańsku wydał w konsekwencji wyroki uchylające zaskarżone decyzje Dyrektora Izby Celnej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Dyrektor Izby Celnej w [...] zauważył m.in., że przepis art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nakazuje, aby do podmiotów urządzających gry na automatach o niskich wygranych, określonych w art. 129 ust. 1 u.g.h., zastosowanie miał przepis art. 59 pkt 4 cyt. ustawy. Zdaniem organu, żaden z wymienionych powyżej przepisów ustawy o grach hazardowych nie był przedmiotem powołanego przez stronę skarżącą orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zatem przepisy te - według organu - nie były poddawane ocenie przez TSUE jako "potencjalne przepisy techniczne". Tym samym, zdaniem organu mylna jest argumentacja skarżącej spółki, która uznaje przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych za "regulację techniczną", która wymagała notyfikacji Komisji Europejskiej. W konsekwencji, mając powyższe na uwadze, organ uznał, że wbrew argumentom skarżącej spółki, Dyrektor Izby Celnej w [...], wydając obie sporne decyzje, działał na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa. Dodatkowo organ zaznaczył, że powołany przez stronę skarżącą wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., wydany w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni nie przesądza, iż kwestionowane w tych sprawach przepisy ustawy o grach hazardowych są przepisami technicznymi, pozostawiając kwestię oceny ich charakteru do ustaleń przez sądy krajowe. Organ zauważył, że w chwili obecnej w dwóch (nieprawomocnych) orzeczeniach, będących następstwem wspomnianego wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., tj. w wyroku WSA w Kielcach z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 180/12 oraz w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Go 564/45 - sądy administracyjne podtrzymały stanowisko prezentowane w swoich wcześniejszych orzeczeniach, zgodnie z którym zamieszczone w ustawie o grach hazardowych przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie mają charakteru przepisów technicznych. Ponadto Dyrektor Izby Celnej w [...] podniósł, że mając na uwadze, iż przepisy ustawy o grach hazardowych, które były podstawą do wydania obu spornych rozstrzygnięć, nie były przedmiotem wskazanego orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej - uznać trzeba, iż niezasadne jest szczegółowe odnoszenie się do wskazanego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, że od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem wspólnotowym (prawem Unii Europejskiej), rozumianym jako całokształt dorobku prawnego Wspólnoty Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa wspólnotowego (prawa Unii Europejskiej), interpretowanych oraz stosowanych w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej.

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga spółki B. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2012 r. wydana w przedmiocie cofnięcia w części udzielonego stronie skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych - nie naruszają przepisów prawa w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, wydając obie sporne decyzje administracyjne, organ nie naruszył przede wszystkim przepisu art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, albowiem - prawidłowo interpretując ten przepis - zasadnie przyjął, że w świetle obowiązujących w dacie rozstrzygania unormowań zawartych w ustawie o grach hazardowych, zaistniały przesłanki skutkujące cofnięciem zezwolenia w części dotyczącej punktu gry na automatach i o niskich wygranych mieszczącym się w [...] przy ul. [...], w którym skarżąca spółka nie wykonywała przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej udzielonym jej w dniu [...] listopada 2008 r. zezwoleniem Dyrektora Izby Skarbowej w [...] na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

W konsekwencji przyjąć należy, iż organ administracji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 120 i art. 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych i wyrażonych w tych przepisach ogólnych zasad postępowania, tj. zasady legalizmu i praworządności oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów praworządnego Państwa.

Niniejsza sprawa dotyczy skargi spółki B. Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wydanej na podstawie art. 59 pkt 4 u.g.h. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w części dotyczącej punktu mieszczącego się w [...] przy ul. [...].

Zdaniem Sądu, z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika w sposób bezsporny, że skarżąca spółka zaprzestała prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych we wskazanym powyżej punkcie od dnia [...] września 2009 r. (vide: pismo Urzędu Celnego [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. - k. 5 akt administracyjnych). Powyższe potwierdzają również trzy dokumenty zatytułowane: "Zgłoszenie przemieszczenia/zawieszenia eksploatacji/wycofania z eksploatacji automatu lub urządzenia do gier" z dnia [...] września 2009 r. Zatem organ prawidłowo ocenił stan faktyczny i doszedł do wniosku, że strona skarżąca w powołanym punkcie gier na automatach o niskich wygranych nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem, przez okres dłuższy niż 6 miesięcy.

W związku z powyższym, Dyrektor Izby Celnej w [...] cofnął, w części dotyczącej ww. punktu gry na automatach o niskich wygranych, zezwolenie udzielone skarżącej spółce na mocy decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r.

Należy podkreślić, że skarżąca spółka zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w złożonej do Sądu skardze, nie zakwestionowała ustaleń faktycznych poczynionych przez organ.

Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że zgodnie z przepisem art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, udzielone przed dniem wejścia w życie tej ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia.

Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, ze zm.), utraciła moc na podstawie przepisu art. 144 ustawy o grach hazardowych.

Stosownie do przepisu art. 8 u.g.h., obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r., do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, chyba że stanowi ona inaczej.

W związku z powyższym, przepisami mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie są przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa.

W myśl art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

Przepis art. 138 ust. 2 u.g.h. stanowi, że do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1, do których bezspornie zalicza się skarżąca spółka, stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59, z tym, że organem właściwym jest organ właściwy do udzielania zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, tj. Dyrektor Izby Celnej w [...].

Zgodnie z brzemieniem przepisu art. 59 u.g.h., organ właściwy w sprawie udzielania koncesji lub zezwoleń, w drodze decyzji cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadkach szczegółowo wskazanych w tym przepisie, w tym m.in. w przypadku, o którym mowa w pkt 4, a więc w sytuacji zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba, że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej.

W rozpatrywanej sprawie organ ustalił w sposób jednoznaczny, że we wskazanym powyżej punkcie gry na automatach o niskich wygranych skarżąca spółka nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem Dyrektora Izby Skarbowej w [...] przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, zaś niewykonywanie owej działalności nie było następstwem siły wyższej.

Sąd zauważył, że ustawa o grach hazardowych nie definiuje pojęcia siły wyższej i brak jest legalnej definicji tego pojęcia na użytek stosowania tej ustawy. Niemniej należy uznać, że siła wyższa jest zdarzeniem o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Należą do nich zwłaszcza zdarzenia o charakterze katastrofalnych działań przyrody i zdarzenia nadzwyczajne w postaci zaburzeń życia zbiorowego takich jak wojna, zamieszki krajowe. Niewątpliwie siła wyższa musi być zdarzeniem zewnętrznym w stosunku do powołującego się na nią podmiotu i stan ten powinien istnieć obiektywnie, a więc musi być widoczny i sprawdzalny, tak więc nie może być wytworem wyobraźni. Podsumowując, siła wyższa charakteryzuje się tym, że jest zdarzeniem zewnętrznym, niemożliwym lub prawie niemożliwym do przewidzenia, którego skutkom nie można zapobiec.

Sąd uznał, że skarżąca spółka nie wskazała w toku postępowania jakichkolwiek okoliczności faktycznych, które - w ocenie Sądu - mogłyby stanowić przesłankę wyłączającą stosowanie art. 59 pkt 4 u.g.h., z uwagi na wystąpienie "siły wyższej".

Podstawowym zarzutem, na którym strona skarżąca oparła swoją skargę, był zarzut naruszenia przez organ administracji fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej poprzez zastosowanie w sprawie ustawy, która - wbrew obowiązkom notyfikacji - nie przeszła stosownej procedury przed Komisją Europejską.

Strona skarżąca podnosiła niewłaściwe zastosowanie art. 59 pkt 4 u.g.h. w sytuacji, gdy zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w sprawach połączonych C-213/11, C-124/11 i C-217/11, przepisy ustawy o grach hazardowych stanowią "przepisy techniczne", w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204, ze zm.), przepis ten powinien podlegać notyfikacji, a skoro nie podlegał, nie mógł stanowić podstawy do rozstrzygnięcia w sprawie. Strona skarżąca wskazała również, że - jej zdaniem - przepisy przejściowe wprowadzające ustawę o grach hazardowych mają również charakter techniczny.

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów strony skarżącej należy stwierdzić, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., który zapadł w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, został wydany w trybie prejudycjalnym wobec zadanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku trzech pytań prejudycjalnych (czy art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. z 2009 r. wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów). Nie ulega wątpliwości, że żaden z powołanych przez WSA w Gdańsku przepisów nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Ponadto należy zauważyć, podzielając w tym zakresie stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. nie można uznać za nawet potencjalny przepis techniczny, w rozumieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. Przepis ten stanowi niewiele zmienioną wersją poprzednio obowiązującego przepisu art. 52 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, z treści którego wynikało, że organ udzielający zezwolenia, w drodze decyzji, cofa zezwolenie w całości lub części, w przypadku zawieszenia prowadzonej działalności przez okres dłuższy niż 3 miesiące, chyba że zawieszenie takie jest następstwem działania siły wyższej. Na mocy art. 138 ust. 2 u.g.h., wskazany przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. znajduje zastosowanie do podmiotów, które prowadzą działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem 1 stycznia 2010 r.

Mając na względzie powyższe, należy uznać, że już w momencie ubiegania się przez skarżącą spółkę o zezwolenie, miała ona świadomość, że zaprzestanie prowadzenia działalności przez okres dłuższy niż 3 miesiące będzie skutkować cofnięciem zezwolenia. Nowa ustawa w stosunku do poprzednio obowiązującej przedłużyła jedynie okres, po którym organ ma obowiązek cofnąć zezwolenie.

Ponadto należy zauważyć, że przepis obecnie obowiązujący zamiast terminu "zawieszenie działalności" posługuje się terminami "zaprzestanie" i "niewykonywanie działalności". Jednocześnie, w nowym prawie wydłużeniu uległ okres, po którym następuje cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności (z 3 do 6 miesięcy). W poprzednio obowiązującym unormowaniu, podobnie jak w obecnie obowiązującym, jest mowa o "sile wyższej".

W konsekwencji, porównanie treści obu unormowań świadczy o tym, że nowa regulacja ustawowa jest wręcz korzystniejsza w skutkach dla strony skarżącej, chociażby ze względu na wydłużenie okresu zaprzestania lub niewykonywania działalności.

Skoro zatem norma prawna zawarta w przepisie art. 59 pkt 4 u.g.h. nie wprowadza żadnej nowej regulacji wobec działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, nie ma podstaw do przyjęcia, że może powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia tego typu działalności poza kasynami i salonami gry, co zakwalifikowałoby ją do potencjalnych przepisów technicznych, w rozumieniu zacytowanego wyżej wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (tak również /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 32/13, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 461/13).

Warto również podkreślić, że TSUE nie zaliczył przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych do przepisów technicznych, w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy. Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania", w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami bowiem - zdaniem TSUE - bezpośrednio wpływało na obrót tymi automatami. Z powyższego wynika, iż przedmiotem rozważań i rozstrzygnięcia ETS była kwestia zakazów wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń z uwzględnieniem art. 129 ust. 2 ustawy, który w sprawach, w których WSA w Gdańsku zadał pytania prejudycjalne, stanowił podstawę orzekania.

W ocenie Sądu, należy zauważyć ponadto, że u podłoża wprowadzonych rozwiązań normatywnych legły względy pilnego zwiększenia ochrony społeczeństwa, zwłaszcza ludzi młodych, w tym niepełnoletnich, oraz praworządności (porządku i bezpieczeństwa publicznego) przed negatywnymi skutkami hazardu, a także konieczność ułatwienia walki z szarą strefą oraz przeciwdziałania "praniu brudnych pieniędzy" (zob. uzasadnienia projektów do ustawy nr VI.2481 i nr VI.2482). Kompleksowe zmiany ustawowe zostały zatem spowodowane naglącą potrzebą uporządkowania rynku gier hazardowych, a to wskutek ujawnienia niepokojącego radykalnego wzrostu i wysokiej liczby uzależnionych, którą to patologią została dotknięta szczególnie grupa osób niepełnoletnich w związku z praktycznie nieograniczonym dopuszczeniem w każdym, łatwo dostępnym dla tej kategorii osób, miejscu automatów do gier o niskich wygranych.

W kwestii wprowadzenia przez państwo członkowskie ograniczenia swobodnego przepływu towarów (automatów do gier o niskich wygranych), usprawiedliwionego względami interesu ogólnego (art. 36 TFUE) lub wymogami nadrzędnymi sformułowanymi w orzecznictwie Trybunału, wypowiedziała się także Komisja Europejska w punkcie 70 oraz w punktach 77-81 uwag pisemnych z dnia 5 września 2011 r. [sj.h (2011)1029506] kierowanych do Prezesa i członków Trybunału Sprawiedliwości.

Przesłanki wprowadzenia przez polskiego ustawodawcę zmian legislacyjnych w zakresie gier na automatach o niskich wygranych znajdują zatem prawne usprawiedliwienie w ujętej w art. 36 TFUE normie traktatowej, dopuszczającej odstępstwo od swobody przepływu towarów z racji istnienia względów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego oraz zdrowia publicznego, a nadto - jeśli chodzi o praktyki służące przeciwdziałaniu tzw. praniu brudnych pieniędzy - godzi się zauważyć, że w sprawach np. C-265/06 Komisja przeciwko Portugalii (punkt 38) oraz C-42/07 Liga Portuguesa de Futebol Profissional Liga i Bwin International Ltd przeciwko Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (punkt 63) Trybunał Sprawiedliwości uznał, że walka z przestępczością może stanowić nadrzędny powód leżący w interesie publicznym, który uzasadnia utrudnienie swobodnego przepływu towarów.

Trzeba przy tym zaakcentować, że zabieg legislacyjny stopniowego (przewidziano bowiem indywidualne, dla prowadzących taką działalność, terminy wygaśnięcia poszczególnych zezwoleń) eliminowania z obrotu gier urządzanych dotychczas na automatach o niskich wygranych w tak wielu miejscach, stanowi rezygnację z uczynionego przedtem wyjątku, co jest istotne, jako że ustawodawca nie ingerował w obowiązującą poprzednio i teraz zasadę urządzania gier hazardowych w kasynach i salonach gry, uzasadniając racjonalnie, z jakich względów należało odejść od przewidzianego wyjątku, którego stosowanie przyniosło tak niepożądane skutki społeczne. Specyficznej sfery urządzania gier hazardowych (obarczonej niejednokrotnie zjawiskami patologicznymi) nie można w żadnym razie porównywać z działalnością gospodarczą służącą zaspokajaniu elementarnych potrzeb społeczeństwa przez sprzedaż i świadczenie usług w tym zakresie.

Art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE stanowi, że uregulowania podjęte w wykonaniu dopuszczalnych klauzul bezpieczeństwa nie stanowią przepisów technicznych. Według bowiem wskazanego unormowania, "przepisy techniczne" to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10 (podkreślenie Sądu), zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

Tym samym, jeśli uznać, że kwestionowane uregulowania ustawy o grach hazardowych zostały podjęte w ramach realizacji dopuszczalnych klauzul bezpieczeństwa, to nie mogą one stanowić przepisów technicznych, w rozumieniu art. 1 pkt 11 w związku z art. 10 dyrektywy 98/34/WE.

Oceniając jednak, czy sporne przepisy ustawy o grach hazardowych mają taki walor, Sąd powinien ustosunkować się także do treści sentencji wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11, w którym Trybunał dostarczył sądom krajowym wskazówek co do wykładni prawa unijnego, niezbędnych do rozstrzygnięcia rozpoznawanych przez nie sporów, w zakresie jego kompetencji.

Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "Artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego".

W uzasadnieniu wyroku TSUE wskazał, że definicja przepisów technicznych zawarta jest w art. 1 dyrektywy 98/34/WE. Według Trybunału, obejmuje trzy kategorie przepisów: specyfikacje techniczne (art. 1 pkt 3 dyrektywy), inne wymagania (art. 1 pkt 4 dyrektywy), zakazy produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i użytkowania produktów wskazane w art. 1 pkt 11 dyrektywy. Trybunał wykluczył możliwość zakwalifikowania przepisów ustawy o grach hazardowych do pierwszej i trzeciej kategorii przepisów technicznych i w punkcie 35 wyroku stwierdził, że "przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34, jeżeli ustanawiają one warunki determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Natomiast w punktach 36 do 39 wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił:

• w punkcie 36, że "przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami może bowiem bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami";

• w punkcie 37, że "zadaniem sądu krajowego jest ustalić, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów";

• w punkcie 38, że sąd krajowy "powinien uwzględnić między innymi okoliczność, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane";

• w punkcie 39, że "Sąd krajowy powinien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy. Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów".

Należy zauważyć, że w punkcie 36 uzasadnienia wyroku Trybunał stwierdził, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, powołane w pytaniach prejudycjalnych, nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Nakazując natomiast ustalenie, czy zakazy przedłużania, wydawania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów, wskazał, że należy wziąć pod uwagę: po pierwsze – ograniczenie liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, po drugie – zmniejszenie ogólnej liczby kasyn, po trzecie - zmniejszenie liczby automatów, jakie mogą być użytkowane w kasynach (punkt 38 uzasadnienia). TSUE wskazał również, że ustalenia wymaga, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać przeprogramowane lub zaprogramowane w celu wykorzystania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych.

Określenie "inne wymagania" należy rozumieć jako wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie, gdy takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład, rodzaj produktu lub jego właściwość. W powyższym zakresie skład orzekający podziela ocenę prawną wyrażoną w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 6 sierpnia, III SA/Wr 322/13 i z dnia 16 lipca 2013 r., III SA/Wr 263/13, przyjmując ją jako własną. Skład orzekający zgadza się w związku z tym, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Trybunał nie stwierdził, że kwestionowane uregulowania ustawy o grach hazardowych mają charakter przepisów technicznych. Uznał jedynie, że mogą one mieć potencjalnie (czyli hipotetycznie) taki walor, a ustalenie w tym zakresie powierzył sądowi krajowemu, zależnie od oceny istotnego wpływu warunków wynikających z tych przepisów na właściwości produktów (automatów do gier o niskich wygranych) lub na ich sprzedaż.

W ocenie Sądu, komentowane przepisy nie ustanawiają przeszkód do kontynuowania działalności gospodarczej z wykorzystaniem tych urządzeń, konieczność zaś spełnienia ku temu dodatkowych wymogów w formie np. złożenia wniosku w sprawie uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna, dokonania rejestracji etc., nie mogą być za takie przeszkody uznawane, należą bowiem do przyjętych procedur. Sam fakt pewnej zmiany miejsca oraz modyfikacji sposobu użytkowania urządzenia, gdy nie idzie za tym zmiana zasadniczego celu, czy funkcji, oraz zasadniczej cechy danego produktu, nie może być uznany za wpływający istotnie na jego właściwości.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organ, stosując ustawę o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r. - nie naruszył zasad konstytucyjnych, w tym przede wszystkim zasady demokratycznego państwa prawnego, albowiem organ w kontrolowanym postępowaniu działał w granicach i na podstawie prawa powszechnie obowiązującego, nie dopuszczając się przy tym jakiejkolwiek obrazy zasady wolności działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, przyjęte w ustawie o grach hazardowych rozwiązania normatywne, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, są kompleksowe i bez wątpienia nie mogą być poczytane za dyskryminacyjny instrument prawny, albowiem w równym stopniu i na tych samych zasadach dotyczą wszystkich podmiotów operujących dotąd na rynku krajowym w sferze gier na automatach o niskich wygranych, ani też nie mają z oczywistych powodów charakteru ukrytego ograniczenia, a przy tym są także proporcjonalne do zamierzeń ustawodawcy w zakresie uzasadnionych, jak przedstawiono, celów ochrony interesu publicznego.

Zdaniem Sądu, brak jest zatem jakichkolwiek podstaw przyjęcia stanowiska, iż przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym, w rozumieniu dyrektywy, a więc - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie podlegał on obowiązkowi stosownej notyfikacji.

Według Sądu, uznać należy w konsekwencji, iż Dyrektor Izby Celnej w [...] dokonał wszechstronnej oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego i ustosunkował się do wszystkich zarzutów wskazanych przez skarżącą spółkę, prawidłowo przyjmując, iż nie są one zasadne.

Sad stwierdził ponadto, że uzasadnienia obu spornych decyzji spełniają wymogi prawne przewidziane przez przepis art. 107 § 3 k.p.a., albowiem Dyrektor Izby Celnej w [...] wyraźnie wskazał w nich, dlaczego - kierując się przesłankami zawartymi w przepisie art. 59 pkt 4 u.g.h. - cofnął w części udzielone skarżącej spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.