Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1974/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Kwilcz z dnia 27 marca 2019 r. nr VI/50/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Kwilcz w obrębie geodezyjnym Kwilcz, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 12 w zakresie słów "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę" oraz jej § 14 ust. 3 w zakresie słów "tj. gaz, olej opałowy, drewno", 2. zasądza od Gminy Kwilcz na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...] (słownie [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1974/20

Uzasadnienie

Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr VI/50/2019 Rady Gminy Kwilcz z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Kwilcz w obrębie geodezyjnym Kwilcz.

Skarżący na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej u.s.g.) zaskarżył w części ww. uchwałę i wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności jej § 12 w zakresie wyrazów: "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę" oraz jej § 14 ust. 3 w zakresie wyrazów: "tj. gaz, olej opałowy, drewno" - ze względu na istotne naruszenie prawa,

2. o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że na sesji w dniu 27 marca 2019 r. Rada Gminy Kwilcz podjęła uchwałę nr VI/50/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Kwilcz w obrębie geodezyjnym Kwilcz.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy: "art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej u.s.g.) oraz w związku z Uchwałą nr XLIII/294/2018 Rady Gminy Kwilcz z dnia 27 lutego 2018r.".

Organ nadzoru przytoczył fragment uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 748/17.

W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, które daje podstawę do stwierdzenia nieważności § 12 w zakresie wyrazów: ,,przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę" oraz § 14 ust. 3 w zakresie wyrazów: "tj. gaz, olej opałowy, drewno".

W § 12 zaskarżonej uchwały ustalono, że wszelkie projektowane obiekty o wysokości równej i większej od 50 m n.p.t., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegają zgłoszeniu do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP .

Natomiast zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193 ze zm.), zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, (z zastrzeżeniem obiektów wymienionych w ust. 1 tego rozporządzenia), podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej, przy czym w myśl §11 w związku z § 10 pkt 8 ww. rozporządzenia informacje, o przewidywanym terminie ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu, są przekazywane z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą.

Za niedopuszczalne zatem należy uznać zawarcie w planie ustaleń modyfikujących przepisy aktu prawa wyższego rzędu, jakim są rozporządzenia. Stąd też ww. zapisy planu określające inne niż przewidziane w rozporządzeniu w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych terminy zgłoszeń należy uznać za niezgodne z prawem.

W § 14 ust. 3 uchwały (zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej) w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną dla obszaru objętego planem ustalono zasilanie w ciepło z systemów grzewczych na paliwa charakteryzujące się niskimi wskaźnikami emisji, tj. gaz, olej opałowy, drewno z wykorzystaniem urządzeń o wysokim stopniu sprawności.

Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

Stosownie do powyższego przepisu Sejmik Województwa Wielkopolskiego przyjął dnia 18 grudnia 2017 r. dla terenu województwa następujące uchwały (zwane dalej uchwałami antysmogowymi) :

- Nr XXXIX/941/17 obejmująca obszar województwa wielkopolskiego, z wyłączeniem

Miasta Poznania oraz Miasta Kalisza,

- Nr XXXIX/942/17 obejmującą obszar Miasta Poznania,

- Nr XXXIX/943/17 obejmującą obszar Miasta Kalisza.

Uchwały antysmogowe wprowadziły od dnia 1 maja 2018 r. zakaz stosowania najgorszej jakości paliw stałych, np. bardzo drobnego miału (mułu), węgla brunatnego czy flotokoncentratu węglowego oraz określiły standardy jakościowe węgla kamiennego oraz paliw stałych produkowanych z wykorzystaniem tego węgla.

Skoro zatem na podstawie delegacji ustawowej samorząd województwa podjął stosowne uchwały antysmogowe należy przyjąć, że ustalenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw zostały unormowane w odrębnych od planu miejscowego aktach prawa.

Zatem nieuprawnione jest wprowadzenie do treści uchwały zapisów zawierających ustalenia w kwestii sposobu ogrzewania budynków w zakresie uregulowanym uchwałami antysmogowymi. Tym samym za niedopuszczalne należy uznać ustalenie bezwzględnego zakazu stosowania w nowych budynkach pieców i trzonów kuchennych na paliwo stale.

Powyższe znajduje potwierdzenie w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 334/19, z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 878/19, z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 852/19 oraz z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 876/19.

Mając na względzie powyższe, w ocenie skarżącego przepisy § 12 w zakresie wyrazów: "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę" oraz § 14 ust. 3 w zakresie wyrazów: "tj. gaz, olej opałowy, drewno" zaskarżonej uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i rodzą konieczność stwierdzenia jej nieważności we wskazanej części.

Ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósło to do Sądu.

Równocześnie, na wypadek zamiaru skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) wyrażono zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Rada Gminy Kwilcz w odpowiedzi na skargę wniosła o uwzględnienie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 k.p.a.) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art.171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art.171 ust.2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art.171 ust.1 Konstytucji jest art.85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; w skrócie: "u.s.g.") stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art.86 u.s.g. organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art.90 ust.1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent) jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy.

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Kwilcz wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały i dlatego – na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr VI/50/2019 Rady Gminy Kwilcz z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Kwilcz w obrębie geodezyjnym Kwilcz w części obejmującej zapisy § 12 w zakresie wyrazów: "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę" oraz § 14 ust. 3 w zakresie wyrazów: "tj. gaz, olej opałowy, drewno"

Wskazać należy, iż skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust.8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w m.p.z.p., muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352)

W rozpatrywanym przypadku znalazł zastosowanie przepis art. 28 ust.1. u.p.z.p. w nowym brzmieniu unormowanym na mocy art.41 pkt 5 ustawy z dnia 09.10.2015r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015r., poz.1777). Przepis ten aktualnie, i w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,

- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przy czym przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim odnosi się on do zasad sporządzania nie można interpretować w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia naruszenia prawa przez uchwałę ze skutkiem określonym w art. 91 ust. 4 u.s.g. O ile taka byłaby intencja ustawodawcy, powinien on taki przepis zawrzeć expressis verbis w art. 28 u.p.z.p., jako przepis wyłączający stosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. w tym przypadku. Interpretacja taka jest wątpliwa także ze względu na brak jasności, czym w istocie są "zasady sporządzania", o których mowa w art. 28 ust. 1. Wykładnia funkcjonalna każe domniemywać, że zasady te tworzą, w świetle podstawowej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wszelkie przepisy prawne, które nie określają trybu sporządzania planu miejscowego (studium).

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie wskazać należy, iż w rozpatrywanym przypadku Sąd nie dostrzegł jej naruszenia.

Odnosząc się do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po 183/19, publ. CBOSA).

W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320)

Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały. (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 28.05.2019r. o sygn. II SA/Wr 115/19, publ. LEX nr 2700653).

Przypomnieć należy, iż ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu wymagał, aby naruszenia zasad sporządzenia planu miało charakter istotny. Zatem jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części.

Przechodząc do zarzutu dotyczącego stwierdzenie nieważności § 14 ust. 3 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu : "tj. gaz, olej opałowy, drewno" ze względu na istotne naruszenie prawa, wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie spornym pozostaje, czy kompetencja Rady Gminy Kwilcz obejmowała wprowadzenie w zaskarżonym planie miejscowym możliwości stosowania indywidualnych systemów grzewczych z zastosowaniem paliw takich jak : gaz, olej opałowy i drewno.

Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kwilcz nie kwestionuje wadliwości tego zapisu zaskarżonej uchwały.

Należy wskazać, że na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia z 2003 r. ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm. – obecnie: Dz.U. z 2019, poz. 1396 - zwanej dalej: "u.p.o.ś."), obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego.

Podkreślić jednak trzeba, że ustanowione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu powinny pozostawać w zgodzie z materią ustawową, a ponadto winny mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do ich ustanowienia.

W rozpoznawanej skardze podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Naruszenie to, zdaniem skarżącego, polegało na wprowadzeniu do zamieszczonego w § 14 ust. 3 uchwały (zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej) w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną dla obszaru objętego planem ustalenia zasilania w ciepło z systemów grzewczych na paliwa charakteryzującego się niskimi wskaźnikami emisji, tj. gaz, olej opałowy, drewno z wykorzystaniem urządzeń o wysokim stopniu sprawności.

Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 96 u.p.o.ś. Sejmik Województwa Wielkopolskiego przyjął dnia 18 grudnia 2017 r. dla terenu województwa następujące uchwały (zwane dalej uchwałami antysmogowymi) :

- Nr XXXIX/941/17 obejmująca obszar województwa wielkopolskiego, z wyłączeniem

Miasta Poznania oraz Miasta Kalisza,

- Nr XXXIX/942/17 obejmującą obszar Miasta Poznania,

- Nr XXXIX/943/17 obejmującą obszar Miasta Kalisza.

Uchwały antysmogowe wprowadziły od dnia 1 maja 2018 r. zakaz stosowania najgorszej jakości paliw stałych, np. bardzo drobnego miału (mułu), węgla brunatnego czy flotokoncentratu węglowego oraz określiły standardy jakościowe węgla kamiennego oraz paliw stałych produkowanych z wykorzystaniem tego węgla.

Skoro zatem na podstawie delegacji ustawowej samorząd województwa podjął stosowne uchwały antysmogowe to zdaniem skarżącego należy przyjąć, że ustalenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw zostały unormowane w odrębnych od planu miejscowego aktach prawa.

Nieuprawnione jest więc wprowadzenie do treści uchwały zapisów zawierających ustalenia w kwestii sposobu ogrzewania budynków w zakresie uregulowanym uchwałami antysmogowymi. Tym samym za niedopuszczalne należy uznać ustalenie bezwzględnego zakazu stosowania w nowych budynkach pieców i trzonów kuchennych na paliwo stale (w ocenie Sądu stanowi to oczywistą omyłkę pisarską, gdyż niewątpliwie z treści skargi wynika, że winno być "zasilania w ciepło z systemów grzewczych na paliwa charakteryzującego się niskimi wskaźnikami emisji, tj. gaz, olej opałowy, drewno" – przyp. Sądu).

Jak z powyższego wynika, w kontrolowanej sprawie spornym pozostaje, czy kompetencja Rady Gminy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") obejmowała możliwość wprowadzenia w planie miejscowym zaskarżonego ustalenia (zwrotu) wyliczającego przykładowo, z jakich paliw ("takich jak") można korzystać w indywidualnych systemach grzewczych.

Ujęte w § 14 ust. 3 zaskarżonej uchwały przykładowe wyliczenie rodzajów paliw zamyka się wyłącznie w wyrażeniu "tj. gaz, olej opałowy, drewno". W pełni zasadnie Wojewoda zakwestionował poprawność wprowadzenia do § 14 ust. 3 uchwały wyliczenia rodzajów paliw, jakich stosowanie zostało dopuszczone w indywidualnych systemach grzewczych ("tj. gaz, olej opałowy, drewno") – a to z następujących przyczyn.

Po pierwsze, brak było, zdaniem Sądu, podstawy prawnej do zamieszczania tego rodzaju regulacji w m.p.z.p. Tymczasem z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego mamy niewątpliwie do czynienia w sytuacji uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego materii, co do uregulowania której rada nie miała kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3148/17). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

W szczególności właściwej podstawy prawnej dla wprowadzenia do planu takiego ustalenia nie stanowi – i w ocenie Sądu nigdy nie stanowił – art. 15 ust. 2 pkt 3 i 10 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

pkt 3 – zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;

pkt 10 – zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Należy bowiem zwrócić uwagę na to, co jest przedmiotem regulacji dopuszczonej w planie miejscowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jest nim: ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W ocenie Sądu w tak wyznaczonym przez ustawodawcę zakresie materii planistycznej nie mieści się fragment postanowienia § 14 ust. 2 pkt 1 lit. m uchwały wyliczający rodzaje paliw, jakie mogą być stosowane w indywidualnych systemach grzewczych. Żadną miarą nie ustala on bowiem przeznaczenia terenu, ani rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Nie dotyczy także sposobu zagospodarowania terenu ani warunków jego zabudowy.

Oceny tej nie zmienia treść § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozp. mpzp."), zgodnie z którym ustalenia planistyczne dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać m.in. nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 u.p.o.ś.

Po pierwsze, w cytowanym przepisie rozp. mpzp. mowa jest o nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach "w zagospodarowaniu terenów", a – jak już wyżej wskazano – skarżona regulacja nie ma takiego charakteru (nie odnosi się do "zagospodarowania terenu").

Po drugie, ww. przepisy u.p.o.ś., do których odsyła § 4 pkt 3 lit. a rozp. mpzp. – w tym zwłaszcza, najbardziej adekwatny w analizowanym tu kontekście art. 72 ust. 1 pkt 6 u.p.o.ś., zgodnie z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez "uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi" – nie zmieniają generalnej zasady, w myśl której w planie miejscowym uwzględnia się potrzeby ochrony środowiska w zakresie właściwym dla materii planistycznej. A zaskarżone ustalenie uchwały, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, takiej materii nie stanowi.

Podkreślić należy z całą mocą, że Sąd nie kwestionuje wynikającej z art. 72 ust. 1 pkt 6 u.p.o.ś. kompetencji rad gmin do "uwzględniania innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi". Należy jednak zwrócić uwagę, że kompetencje dotyczące zarówno: stosowanych paliw, jak i dopuszczanych instalacji należą - z wyraźnej woli ustawodawcy - do sejmików województwa (art.96 u.p.o.ś.). Przyjmując nawet, że podstawy do wprowadzania tego rodzaju zakazów do m.p.z.p. można było początkowo upatrywać w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., to począwszy od dnia 12 listopada 2015 r. jest to już z pewnością niedopuszczalne. Sporne zagadnienie było już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który prawomocnymi wyrokami z dnia 10 października 2019 r. sygn. IV SA/Po 569/19, z dnia 10 października 2019 r. IV SA/Po 485/19, z dnia 24 października 2019 r. sygn. IV SA/Po 568/19) wskazał, że z dniem 12 listopada 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. poz. 1593), która m.in. gruntownie zmieniła art. 96 u.p.o.ś. I odtąd – zgodnie z art. 96 ust. 1 u.p.o.ś. – to sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw." W art. 72 i 73 u.p.o.ś. ustawodawca określił wymagania w zakresie ochrony środowiska jakie powinny spełniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W kwestii ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane ustawodawca, stosowne kompetencje powierzył wyspecjalizowanemu organowi ochrony środowiska - sejmikowi województwa. W art. 96 ust. 1 u.p.o.ś. ustawodawca przyznał sejmikowi województwa kompetencje do wprowadzenia w drodze uchwały ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko. Projekt tej uchwały podlega zaopiniowaniu przez właściwych miejscowo wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast i starostów (zob. art. 96 ust. 2–4 u.p.o.ś.). Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa: (1) granice obszaru, na którym wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1; (2) rodzaje podmiotów lub instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1; (3) rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane na obszarze, o którym mowa w pkt 1, lub parametry techniczne lub rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na tym obszarze (art. 96 ust. 6 u.p.o.ś.). Ponadto może określać: (1) sposób lub cel wykorzystania paliw, który jest objęty ograniczeniami określonymi w uchwale; (2) okres obowiązywania ograniczeń lub zakazów w ciągu roku; (3) obowiązki podmiotów objętych uchwałą w zakresie niezbędnym do kontroli realizacji uchwały. Zgodnie z art. 96 ust. 8 u.p.o.ś. uchwała, o której mowa w ust. 1, nie ma zastosowania do instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, albo dokonanie zgłoszenia.

Treść unormowań art. 96 u.p.o.ś. prowadzi do wniosku, że ustawodawca w sposób kompleksowy uregulował w nich sposób wprowadzania oraz zakres ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Tym samym doszło tą drogą do "wyjęcia" omawianej problematyki z zakresu art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. (przy założeniu, że wcześniej ta problematyka w ww. przepisie się mieściła). Takiemu wnioskowaniu nie stoi na przeszkodzie fakt, iż brzmienie tego przepisu przez cały czas jego obowiązywania pozostało niezmienione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z samej specyfiki procesu wykładni – służącej, jak powszechnie się przyjmuje, "dekodowaniu" norm prawnych z przepisów prawnych – wynika, iż zmiana "otoczenia normatywnego" danego przepisu, nawet bez formalnej korekty jego brzmienia, może doprowadzić do zmiany treści tego przepisu, a ściślej: treści norm zeń wyinterpretowywanych (zob. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA).

Dodatkowo należy zauważyć, że nie istnieje system aktów prawa miejscowego, układający się w jakąś hierarchię, np. opartą na miejscu organu wydającego akt w systemie podziału terytorialnego (R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom II, s. 75). Dlatego też nie sposób przyjąć, że racjonalny ustawodawca zamierzał upoważnić organy samorządu terytorialnego różnych szczebli (gminnego i wojewódzkiego) do regulowania tej samej kwestii (stosowanych paliw), co w pespektywie mogłoby rodzić kolizje pomiędzy tymi uregulowaniami.

W konsekwencji należy podzielić stanowisko w myśl którego to nie rada gminy w m.p.z.p., lecz sejmik województwa w uchwale podjętej na podstawie art. 96 ust. 1 u.p.o.ś. jest uprawniony do podjęcia uchwały tego rodzaju, jak zaskarżona uchwała, ograniczająca w istocie rodzaje paliw, jakie mogą być stosowane w indywidualnych systemach grzewczych (por. wyrok NSA z 26.06.2019 r., II OSK 1229/19; a także wyroki WSA: z 21.04.2016 r., IV SA/Po 98/16; z 08.05.2018 r., II SA/Kr 373/18; z 11.09.2018 r., II SA/Wr 362/18; z 08.05.2019 r., II SA/Wr 154/19 wyroki WSA: z 11.07.2019 r., IV SA/Po 334/19; z 07.08.2019 r., IV SA/Po 351/19; z 10.10.2019 r., IV SA/Po 485/19 i IV SA/Po 569/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Choć skarżony fragment uchwały został zamieszczony wprost w grupie postanowień regulujących "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej", to właściwej dlań podstawy prawnej nie można także upatrywać w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ani w nawiązującym do niego § 4 pkt 9 rozp. mpzp., zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: (a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, (b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, (c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Zaskarżone ustalenie – wyliczające rodzaje paliw, jakie mogą być stosowane w indywidualnych systemach grzewczych – nie stanowi bowiem określenia sieci infrastruktury technicznej, jej parametrów, warunków powiązań sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, ani określenia wskaźników w zakresie tej sieci, w rozumieniu ww. przepisu.

Dla pełni wywodu należy wyjaśnić, że kompetencji do wprowadzenia spornego ustalenia do zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego nie można upatrywać także w regulacji zawartej w § 132 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.) – z powodów szerzej omówionych m.in. w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 10 października 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 569/19 (poprzestano na odesłaniu do w/w wyroku z uwagi na niepowołanie się przez organ na ww. przepis).

Trafnie wytknął skarżący, że kwestionowane ustalenie, traktujące o rodzajach paliw, jest niezgodne z odnośną uchwałą antysmogową Sejmiku Województwa (nr XXXIX/941/17). Ponadto jest ono także nie dość określone.

Choć przepis § 14 ust. 3 uchwały nie formułuje wyraźnie zakazu wykorzystywania określonych rodzajów paliw, ani nie ustanawia zamkniętego katalogu paliw dopuszczonych do eksploatacji, to jednak w istocie ów katalog wyraźnie zawęża. Należy bowiem przyjąć, że użycie w tym przepisie, przed wyliczeniem rodzajów paliw, zwrotu "taki jak" – znamionującego (wprowadzającego) wszak porównanie – oznacza, że uchwałodawca lokalny dopuścił do wykorzystania w indywidualnych systemach grzewczych tylko paliwa wyraźnie w cytowanym przepisie wymienione (gaz, olej opałowy, drewno) lub paliwa z jakichś względów (prawdopodobnie: szkodliwości dla środowiska, acz nie jest to pewne) do wymienionych paliw "podobne" (tj. "takie jak" one, właśnie).

W ocenie Sądu takie sfomułowanie jest, przede wszystkim, niedostatecznie określone (nie dość jasne). Na jego podstawie nie sposób bowiem z niezbędną precyzją ustalić, które konkretnie rodzaje paliw "podobnych" do gazu, oleju opałowego lub drewna, zostały przez uchwałodawcę lokalnego dopuszczone do eksploatacji w indywidualnych systemach (instalacjach) grzewczych, a które nie.

W tym zakresie analizowane ustalenie planistyczne nie spełnia więc istotnego wymogu: określoności przepisów prawa, stanowiącego doniosły komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 17.12.2015 r., IV SA/Po 824/15, CBOSA).

Abstrahując w tym miejscu od sygnalizowanych wyżej trudności z precyzyjnym ustaleniem katalogu rodzajów paliw, których stosowanie w indywidualnych systemach grzewczych dopuścił uchwałodawca lokalny na podstawie art. 14 ust. 3 uchwały, można jednak z całą pewności stwierdzić, że w tym katalogu nie mieści się, przykładowo, węgiel kamienny. Trudno bowiem uznać, aby było to paliwo z jakichś (istotnych) względów "podobne" ("takie jak") do gazu, oleju opałowego lub drewna. To z kolei oznacza, że w świetle skarżonego postanowienia uchwały wykorzystywanie węgla kamiennego w indywidualnych systemach grzewczych zostało w istocie bezwarunkowo zakazane.

Tak daleko nie idzie zaś obowiązująca uchwała antysmogowa, która wyklucza stosowanie węgla kamiennego jedynie najgorszej jakości, nie spełniającego określonych standardów (por. § 3 pkt 4 uchwały nr XXXIX/941/17 Sejmiku Województwa).

A zatem, wbrew twierdzeniom organu, zaskarżony plan w omawianym zakresie w istocie modyfikuje (zaostrza) regulację antysmogową, bez dostatecznej ku temu podstawy prawnej.

W konsekwencji jako trafne należy ocenić zarzut oraz argumentację Wojewody, że uchwalenie zaskarżonego fragmentu § 14 ust. 3 zaskarżonej uchwały – w zakresie słów: "tj. gaz, olej opałowy, drewno" – nastąpiło z przekroczeniem ustawowej kompetencji planistycznej Rady Gminy, co z kolei stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące nieważnością uchwały w omawianym zakresie.

Oceniając drugi z zarzutów skargi dotyczący § 12 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów: "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę" należy przypomnieć, że w § 12 zaskarżonej uchwały ustalono, że wszelkie projektowane obiekty o wysokości równej i większej od 50 m n.p.t., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegają zgłoszeniu do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP.

Ustalono więc nakaz "zgłaszania do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, przed wydaniem pozwolenia na budowę, wszelkich obiektów o wysokości równej i większej niż 50 m nad poziomem terenu". Powyższe stanowi nie tylko modyfikację przepisów wyższego rzędu, ale również zostało podjęte bez umocowania prawnego przysługującego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Kwestie związane ze zgłoszeniem do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym obiektów budowlanych uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia, zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej. Natomiast w myśl § 11 w zw. z § 10 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia, informacje o przewidywanym terminie ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu są przekazywane z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą.

Ugruntowany jest już pogląd, który Sąd orzekający w pełni aprobuje, że niedopuszczalne jest zawarcie w planie ustaleń modyfikujących przepisy aktów prawa wyższego rzędu jakim są rozporządzenia. Zatem zapisy planu określające inne niż przewidziane w rozporządzeniu w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych terminy zgłoszeń należy uznać za niezgodne z prawem.

Kwestionowany zapis planu normuje inny termin wskazując, iż przedmiotowe zgłoszenie ma nastąpić przed wydaniem pozwolenia na budowę, gdy tymczasem z § 2 ust. 2 w zw. § 11 oraz w zw. z § 10 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych wynika niezbicie, że obowiązek ten dotyczy obiektów już będących w trakcie realizacji, a więc już po wydaniu decyzji pozwolenia na budowę. Dlatego też zapis §12 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z prawem, ponieważ wyznacza inny termin realizacji obowiązku niż określony w akcie wyższego rzędu. (tak m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 30.11.2019r. o sygn. IV SA/Po 438/19 oraz z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 451/15, publ. CBOSA).

Na gruncie konstrukcji wywodzonej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Te reguły winny mieć w pełni zastosowanie w odniesieniu do reguł orzekania przez sąd administracyjny wobec uchwały planistycznej podjętej pod rządami u.p.z.p .

Jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 07.02.2019r. o sygn. IV SA/Po 1188/18 (publ. CBOSA) właściwa interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy stwierdzane naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa może prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym.

W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie kwestionowanym przez organ nadzoru nie dezintegruje całej zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w określonej w nim części § 12 w zakresie wyrazów: "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę" oraz § 14 ust. 3 w zakresie wyrazów: "tj. gaz, olej opałowy, drewno".

W pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Sąd orzekł o kosztach postępowania mając na uwadze, że skarga okazała się zasadna w przeważającej części. Sąd uwzględnił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.