Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 840/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1431/15 w sprawie ze skargi D.F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 9 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od D.F. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1431/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 9 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1); zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego D.F. kwotę 1.101 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 6 września 2007 r. nr [...] ustalił lokalizację drogi krajowej nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] w lokalizacji od km [...] do km [...] wraz z przebudową i budową infrastruktury technicznej, którą objęto między innymi nieruchomość położoną w obrębie [...], Gmina [...], oznaczoną jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącą uprzednio własność D.F. W/w działki, na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

Następnie Wojewoda [...] na wniosek inwestora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], decyzją z dnia 21 maja 2008 r. nr [...] orzekł o ustaleniu wartości w/w nieruchomości oraz odszkodowania na rzecz D.F. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości – na kwotę 41.320,00 zł (pkt 1 i 2 decyzji). Ponadto zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3 decyzji).

Od powyższej decyzji D.F. wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury, kwestionując wysokość ustalonego na jego rzecz odszkodowania. Jednocześnie, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 18a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194), zgodnie z którym stronie odwołującej się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wypłaca się, na jej wniosek, kwotę określoną w tej decyzji, pobrał on przyznane mu odszkodowanie w kwocie 41.320,00 zł.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia 22 września 2008 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia 21 maja 2008 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy oraz brak w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia 5 maja 2009 r. nr [...] orzekł o ustaleniu wartości w/w nieruchomości oraz odszkodowania na rzecz D.F. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości – na kwotę 41.320,00 zł.

Od powyższej decyzji D.F. wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury, kwestionując wysokość ustalonego na jego rzecz odszkodowania.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia 31 maja 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia 5 maja 2009 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 8 listopada 2010 r. nr [...] orzekł o ustaleniu wartości w/w nieruchomości oraz odszkodowania na rzecz D.F. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości – na kwotę 75.788,00 zł (pkt 1 i 2 decyzji). Ponadto zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3 decyzji).

Od powyższej decyzji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] wniosła odwołanie do Ministra Infrastruktury, wskazując, iż organ błędnie zobowiązał ją do zapłaty odszkodowania w pełnej wysokości, nie uwzględniając faktu wypłacenia stronie kwoty 41.320,00 zł odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 21 maja 2008 r.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia 25 sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia 8 listopada 2010 r.

Na podstawie w/w decyzji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] wypłaciła D.F. odszkodowanie w kwocie 34.468,00 zł.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1996/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia 8 listopada 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku podał, że w przedmiotowej sprawie odszkodowanie na rzecz D.F. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności w/w nieruchomości zostało wypłacone w trybie art. 18a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten dawał stronie prawo do otrzymania odszkodowania pomimo, że decyzja odszkodowawcza Wojewody [...] z dnia 8 listopada 2010 r. nr [...] nie była jeszcze ostateczna. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykonał zobowiązanie odszkodowawcze i wypłacił stronie kwotę 41.320,00 zł. Późniejsze powiększenie odszkodowania do kwoty 75.788,00 zł obligowało inwestora wyłącznie do zapłaty różnicy pomiędzy tymi kwotami, a nie wykonania zobowiązania w całości – tak jak wynikało to z nowej decyzji zwiększającej wysokość tego odszkodowania. W takim przypadku nie ma zastosowania art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), zgodnie z którym jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

Przepis art. 18a cyt. ustawy dawał podstawę, aby ponownie orzekając w sprawie odszkodowania uwzględnić kwoty uprzednio wypłacone w ramach tego postępowania. Natomiast po stronie osoby, która otrzymała odszkodowanie, w ogóle nie powstawał obowiązek jego zwrotu. Gdyby przyjąć interpretację organu, to strona, której wypłacono odszkodowanie na podstawie decyzji nieostatecznej, musiałaby w przypadku jego podwyższenia dokonać zwrotu otrzymanego świadczenia tylko po to, aby następnie otrzymać je ponownie w nowej wysokości. Stan taki rodziłby poważne problemy w szczególności w sytuacji, gdyby strona odszkodowanie przyznane na podstawie nieostatecznej decyzji zdążyła już wydatkować.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią powyższe rozważania i przeprowadzą postępowanie, jak również wydadzą rozstrzygnięcie w sposób odpowiadający dokonanej analizie.

Na skutek wniesienia od powyższego wyroku przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej skargi kasacyjnej sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1503/12 oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu wyroku podał, że Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie art. 132 ust. 3a u.g.n. nie znajduje zastosowania. Stwierdził, że nie jest trafny wywód, jakoby w takiej sytuacji organ ponownie rozpatrujący sprawę o odszkodowanie musiał w decyzji orzekać o kwocie pełnego odszkodowania, zaś jedynie w uzasadnieniu wskazać stronie, że powinna zwrócić poprzednio uzyskaną kwotę odszkodowania. Podzielił prezentowany w judykaturze pogląd, że w takim przypadku wykładnia art. 132 ust. 3a u.g.n. nie powinna ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej, lecz powinna także uwzględniać aspekty systemowe i celowościowe. Celem cyt. przepisu jest unormowanie przypadku, w którym odszkodowanie wypłacone jest nienależne lub nienależne w tej wysokości, w jakiej zostało wypłacone. Taka sytuacja nie zachodziła w sprawie poddanej kontroli Sądu pierwszej instancji. Chodziło w niej o to, że ustalone na nowo odszkodowanie przewyższyło uprzednio przyznaną kwotę z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Proponowana wykładnia art. 132 ust. 3a u.g.n. niweczyłaby sens poprzednio obowiązującego art.18a specustawy drogowej, stosowanego tylko wówczas, gdy nie było sporu co do konieczności wypłaty odszkodowania, ale strona kwestionowała jego wysokość. W sytuacji, gdy odszkodowanie jest należne i w rozpatrywanej sprawie zostało wypłacone w toku postępowania (przed uzyskaniem przez decyzję odszkodowawczą cechy ostateczności) w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej, to w takim przypadku nie może dojść do ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, lecz jedynie w takiej części, która - jako należna - przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą.

Po zwrocie akt do organu pierwszej instancji, Wojewoda [...] zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego dotyczącego wartości spornych nieruchomości. Sporządzony w dniu 26 maja 2014 r. operat szacunkowy ustalał wartość rynkową działek nr 87/3, 89/1 i 90/1 na kwotę 39.114,00 zł.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia 31 lipca 2014 r. nr [...], w oparciu o powyższy operat szacunkowy, na podstawie art. 12 ust. 4, 4a i 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 132 ust. 1a, 2 i 3 i art. 134 ust. 1 u.g.n., orzekł o ustaleniu wartości w/w nieruchomości oraz ustaleniu odszkodowania za w/w nieruchomość na rzecz D.F. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości – na kwotę 39.114,00 zł (pkt 1 i 2 decyzji) oraz zobowiązał D.F. do zwrotu odszkodowania na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] w wysokości 36.674,00 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji omówił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał na ponowne ustalenia faktyczne co do przeznaczenia spornych działek w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz dokonał oceny sporządzonego w dniu 26 maja 2014 r. operatu szacunkowego. Uznał, że przedmiotowy operat szacunkowy jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Stwierdził, że wobec faktu, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dotychczas wypłacił D.F. kwotę 75.788,00 zł tytułem odszkodowania za przejęte pod budowę obwodnicy w/w działki, zobowiązanie uprzedniego właściciela do zwrotu na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] kwoty 36.674,00 zł, stanowiącej różnicę odszkodowania ustalonego i wypłaconego jest zasadne.

Na skutek wniesienia przez D.F. od powyższej decyzji odwołania, sprawę rozpoznawał Minister Infrastruktury i Rozwoju, który decyzją z dnia 9 marca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia 31 lipca 2014r. i orzekł o:

1) ustaleniu na rzecz D.F. odszkodowania w wysokości 39.114,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej obrębie [...], Gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...];

2) zaliczeniu na poczet kwoty odszkodowania ustalonej w pkt 1, kwoty wypłaconej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 8 listopada 2010 r. nr [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania przyznanego D.F. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności w/w nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu 26 maja 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. Autor operatu szacunkowego ustalił, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 grudnia 1999 r. nr [...], przedmiotowe działki są położone na terenie oznaczonym jako grunty rolne, w obszarze [...] Parku Narodowego. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że na rynku lokalnym oraz regionalnym brak jest transakcji nieruchomości drogowych porównywalnych z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny. Z tego względu do celów wyceny przeprowadził szczegółową analizę cen gruntów rolnych jako przeważających wśród gruntów przyległych oraz przyjął, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości. Skutkowało to zwiększeniem uzyskanej wartości o 50%.

W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy operat szacunkowy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Ponadto Minister Infrastruktury i Rozwoju podał, że zasadność zaliczenia na poczet kwoty odszkodowania ustalonej w pkt 1 tej decyzji kwoty uprzednio wypłaconej została przesądzona w wiążącym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1503/12. Wyjaśnił również, iż w sprawie brak było podstawy prawnej do zobowiązania D.F. w drodze decyzji administracyjnej do zwrotu części uprzednio wypłaconego odszkodowania. Obowiązek zwrotu na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwoty odszkodowania nie ma charakteru administracyjnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie, wskazując, że ostatnio przyznane odszkodowanie jest zbyt niskie, a operat szacunkowy został wadliwie sporządzony. Zawiera on transakcje z lat 2013-2014, które dotyczą gruntów rolnych położonych w znacznej odległości od drogi krajowej. W ocenie skarżącego, poprzednio przyznane mu odszkodowanie było ustalone w prawidłowej wysokości. Dodatkowo przedłożył nowy operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...], na okoliczność wartości przejętej pod obwodnicę nieruchomości, z którego wynika, iż sporne działki oszacowano na kwotę 83.600,00 zł.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna, choć nie z powodów wskazywanych przez skarżącego. W uzasadnieniu wyroku podał, że niniejsza sprawa była już wcześniej rozpoznana przez ten Sąd – wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1996/11, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1503/12 oddalił skargę kasacyjną organu od powyższego orzeczenia. Oznacza to, iż przy rozpoznaniu skargi przez Sąd obecnie orzekający ma zastosowanie regulacja określona w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Zgodnie z tą normą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012r. , sygn. akt II FSK 1328/10).

Sąd pierwszej instancji, rozważając zakres problematyki będącej przedmiotem rozpoznawanej sprawy zauważył, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 8 listopada 2010 r. nr [...], nie kwestionował wysokości ustalonego odszkodowania w oparciu o poprzednio sporządzony operat szacunkowy. Spór, co potwierdzają wydane w sprawie wyroki sądów administracyjnych obu instancji oraz treść skargi w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1996/11, koncentrował się jedynie na wypłacie przyznanego odszkodowania, a mianowicie kwestii, czy dopuszczalne było zobowiązanie inwestora do wypłaty odszkodowania w sytuacji, gdy cała kwota ustalona decyzją została już D.F. wypłacona. Sądy stanęły na jednoznacznym stanowisku, że nie może dojść do ponownej wypłaty tego odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ winien w decyzji określić kwotę odszkodowania, uwzględniając kwotę już wypłaconą.

W konsekwencji, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że przedmiotem sporu między stronami przy poprzedniej sprawie sądowej był jedynie pkt 3 decyzji z dnia 8 listopada 2010 r. Co prawda Sąd ten wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1996/11 uchylił zaskarżoną decyzję w całości, nie zaś w zakwestionowanej części, niemniej jednak przedmiotem sprawy w istocie była jedynie kwestia zaliczenia wypłaconych kwot na poczet obecnie przyznanego odszkodowania. W żadnym zakresie wysokość odszkodowania nie była przez zobowiązanego podważana, jak również Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów odnośnie tej części rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż wprawdzie formalnie w tym zakresie nie istnieje powaga rzeczy osądzonej, to jednak nie może ujść uwadze, że w istocie kwestia wysokości odszkodowania została już przesądzona w aspekcie materialnym w decyzji z dnia 25 sierpnia 2011 r. Jedynym zadaniem organu, po zwrocie akt na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1503/12, powinno było być odmienne rozstrzygnięcie co do wypłaty przyznanego D.F. odszkodowania, tak jak uczynił to organ w obecnie zaskarżonej decyzji. Zasadnie stwierdził, że organ zalicza na poczet ustalonego odszkodowania kwoty wypłacone na jego rzecz w oparciu o poprzednie decyzje ustalające odszkodowanie. W świetle wywodów prawnych i zaleceń wydanych przez sądy administracyjne, którymi związany był organ, jak również obecnie rozpoznający sprawę Sąd – zakres sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia dotyczył wyłącznie kwestii sformułowania wypłaty przyznanego odszkodowania. W sposób odmienny kształtowałaby się sytuacja procesowa w tej sprawie gdyby skarżący lub sąd z urzędu zakwestionowali wysokość odszkodowania.

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ bezzasadnie zlecił sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego. Jedynym jego obowiązkiem było prawidłowe sformułowanie zagadnienia wypłaty odszkodowania, a nie prowadzenie na nowo postępowania wyjaśniającego, co wiązało się z koniecznością sporządzenia następnego w sprawie operatu szacunkowego. Organ odwoławczy dopuścił się zatem naruszenia art. 153 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę zastosuje art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ale ustalając odszkodowanie oprze się na poprzednio sporządzonym operacie szacunkowym będącym podstawą orzekania przez organ w dniu 25 sierpnia 2011 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 P.p.s.a., polegające na błędnym zarzuceniu organowi formułowania innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Sądu, sprowadzające się do przyjęcia, że organ bezzasadnie zlecił sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego i ponownie ustalił wysokość odszkodowania, gdy tymczasem jedynym jego obowiązkiem było prawidłowe sformułowanie zagadnienia wypłaty odszkodowania.

Wskazując na powyższy zarzut, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym organy prawomocnym wyroku z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1996/11, uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2011 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia 8 listopada 2010 r. zalecił "rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią rozważania sądu i przeprowadzą postępowanie, jak również wydadzą rozstrzygniecie w sposób odpowiadający analizie dokonanej w niniejszym wyroku". Skoro decyzje organów administracji publicznej zostały uchylone w całości (co potwierdza również Sąd w zaskarżonym obecnie wyroku), jak również zalecono organom przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, to organy nie mogły ograniczyć się w rozstrzygnięciu jedynie do kwestii, której Sąd poświęcił najwięcej uwagi, tj. do zagadnienia wypłaty odszkodowania. Taka właśnie sytuacja doprowadziłaby do naruszenia przez organy art. 153 P.p.s.a. Wobec tego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a., jednakże przez Sąd pierwszej instancji.

D.F. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji zawartą w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. sprowadza się do podważenia stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że Minister Infrastruktury i Rozwoju, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył powołany przepis. Analizując rozważania zawarte w uzasadnieniach wyroków w sprawach o sygn. akt IV SA/Wa 1431/14 i I OSK 1503/12 mimo uchylenia decyzji organów obu instancji w całości przyjął, że skoro przedmiotem sporu był w nich jedynie pkt 3 decyzji Wojewody [...] z dnia 8 listopada 2010 r., to przedmiotem sprawy była jedynie kwestia zaliczenia wypłaconych kwot na poczet obecnie przyznanego D.F. odszkodowania. Obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy było zatem jedynie odmienne rozstrzygnięcie co do wypłaty przyznanego wyżej wymienionemu odszkodowania, jak to uczynił organ w obecnie zaskarżonej decyzji. Zlecenie sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego, prowadzenie postępowania i ponowne ustalenie wysokości odszkodowania stanowiło naruszenie omawianego przepisu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie jest bezsporne, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1996/11 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2011 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia 8 listopada 2010 r. nr [...], zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1503/12 skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od powyższego wyroku oddalił. Przedstawiony sposób rozstrzygnięcia sprawy oznaczał wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji obejmujących ustalenie odszkodowania na rzecz D.F., jak i kwestię związaną z jego wypłatą, w tym zagadnienie zaliczenia wypłaconych mu kwot na poczet przyznanego odszkodowania. Nastąpił powrót sprawy do Wojewody [...], który był obowiązany ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie uwzględniając ocenę prawną i wskazania zawarte w powołanych wyrokach. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku sygn. akt I OSK 1503/12 stwierdził m.in., że organ właściwy do ustalenia na nowo odszkodowania winien w decyzji określić kwotę tego odszkodowania, uwzględniając kwotę już wypłaconą. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku sygn. akt I SA/Wa 1996/11 wskazał, że "rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią rozważania sądu i przeprowadzą postępowanie, jak również wydadzą rozstrzygniecie w sposób odpowiadający analizie dokonanej w niniejszym wyroku". Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że obowiązkiem organu ponownie przeprowadzającego postępowanie było w istocie ponowne ustalenie wysokości należnego D.F. odszkodowania przy uwzględnieniu kwot już mu uprzednio z tego tytułu wypłaconych. Mając zaś na uwadze regulację zawartą w art. 156 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, z której wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, a także fakt, iż może być on wykorzystywany po upływie tego okresu w przypadku potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego – organ był zobowiązany do zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia na piśmie nowej opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, co w rozpoznawanej sprawie uczynił. Poprzedni operat szacunkowy, będący podstawą wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia 8 listopada 2010 r., nie mógł bowiem być już wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, ponieważ od jego sporządzenia upłynęło 12 miesięcy i nie dokonano potwierdzenia jego aktualności. W rozpoznawanej sprawie wykorzystanie operatu szacunkowego w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n. oznacza bowiem ustalenie odszkodowania, a skoro w wyniku uchylenia decyzji organów obu instancji odszkodowanie nie zostało ostatecznie ustalone, należało je ustalić na podstawie ponownej wyceny spełniającej wymagania określone w tym przepisie.

W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ art. 153 P.p.s.a. jest niezasadne. Błędne było bowiem przyjęcie, że mimo uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organów obu instancji należało uznać, iż przedmiotem sprawy była jedynie kwestia zaliczenia wypłaconych kwot na poczet przyznanego odszkodowania, gdyż zagadnienie wysokości odszkodowania było już przesądzone w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2011 r. i to w sytuacji, gdy decyzja ta została wyrokiem tegoż Sądu z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1996/11 w całości uchylona.

Ponadto zauważyć należy, iż zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1996/11, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1503/12, nie zawarł żadnego stwierdzenia, które wskazywałoby – z uwagi na charakter rozstrzygnięcia polegający na uchyleniu decyzji w całości – na brak możliwości sporządzenia w sprawie nowego operatu szacunkowego i weryfikacji wysokości ustalonego odszkodowania. Stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powołanym wyżej wyroku dotyczące "wydania nowej decyzji odszkodowawczej" wskazywało więc na przeprowadzenie na nowo postępowania wyjaśniającego, w tym sporządzenie nowego operatu szacunkowego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. W oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od D.F. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie – pkt 2 sentencji wyroku. W rozpoznawanej sprawie powodem wniesienia skargi kasacyjnej przez organ uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny było nieprawidłowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Brak było zatem podstaw do obciążenia strony, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.