Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA, sygn. akt VI SA 18/95
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1995-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1, art. 43 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 105 poz. 509
law: Ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.
Teza: 1. Niepodjęcie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 26 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/, ustalającej zróżnicowane stawki czynszu regulowanego, nie stanowi przeszkody do przyznania osobie uprawnionej dodatku mieszkaniowego w wysokości określonej w art. 41 ust. 1 tej ustawy, obliczonego z uwzględnieniem czynszu należnego za lokal.

2. Dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym osoba uprawniona złożyła wniosek o przyznanie dodatku /art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych/.

3. Odmówić udzielenia odpowiedzi na pytanie trzecie.

TEZY

1. Niepodjęcie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 26 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/, ustalającej zróżnicowane stawki czynszu regulowanego, nie stanowi przeszkody do przyznania osobie uprawnionej dodatku mieszkaniowego w wysokości określonej w art. 41 ust. 1 tej ustawy, obliczonego z uwzględnieniem czynszu należnego za lokal.

2. Dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym osoba uprawniona złożyła wniosek o przyznanie dodatku /art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych/.

3. Odmówić udzielenia odpowiedzi na pytanie trzecie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora W. Grudzieckiego w sprawie z odwołania Marii M. od decyzji Wójta Gminy T. O. z dnia 3 stycznia 1995 r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 1995 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, o następującym brzmieniu:

1. Czy w przypadku braku uchwały rady gminy, wydanej w trybie art. 26 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/, w sprawie ustalenia stawek czynszu regulowanego możliwe jest wydanie decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego w zakresie pozostałych wydatków z tytułu opłat, uregulowanych w par. 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 119 poz. 570/?

2. Z jaką datą strona nabywa prawo do dodatku mieszkaniowego, w przypadku gdy organ odwoławczy wydaje decyzję pozytywną dla strony: czy od dnia, w którym organ odwoławczy wydał decyzję pozytywną, czy od dnia ostateczności decyzji organu II instancji, czy też od miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydał decyzję organ I instancji?

3. Czy organ odwoławczy powinien dokonać przeliczeń przyznanego dodatku mieszkaniowego, gdy w dniu rozpoznania odwołania obowiązują inne, nowe ceny składników będących podstawą ustalenia dodatku /np. kWh/?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego:

Maria M., najemczyni lokalu mieszkalnego położonego przy ul. O. Z. nr 6a m. 3 /z wniosku wynika, że zarządcą domu są Zakłady Przemysłu Wapienniczego "O." S. A. w T. O. /, złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wraz z deklaracją /z dnia 29 grudnia 1994 r./ o dochodach za pełne trzy miesiące kalendarzowe poprzedzające datę złożenia wniosku, tj. za okres X-XII.1994 r.

Wójt Gminy T. O. decyzją z dnia 3 stycznia 1995 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/, odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż wnioskodawczyni nie ponosi wydatków, które są podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego, co ma wynikać wprost z treści przepisu par. 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 119 poz. 570/.

W odwołaniu od tej decyzji, wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), Maria M. zarzuciła, że spełnia warunki do przyznania dodatku mieszkaniowego, albowiem ma tytuł prawny do lokalu mieszkalnego /zawarła umowę najmu w dniu 12 lipca 1980 r./, nie ma zaległości w płatności czynszu i dochód jej nie przekracza limitów określonych w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem odwołującej się, ustawa nie uzależnia prawa do przyznania dodatku mieszkaniowego od podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały w przedmiocie czynszu regulowanego.

Z załączonego do akt sprawy pisma Wójta Gminy T. O. z dnia 13 stycznia 1995 r. wynika, że rada tej gminy nie uchwaliła stawek czynszu regulowanego.

Przy rozpatrywaniu odwołania nasunęły się składowi orzekającemu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) wątpliwości związane z przepisem par. 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 119 poz. 570/. Z przepisu tego wynika, że podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego stanowią w gospodarstwie domowym najemców czynsz regulowany oraz opłaty za energię cieplną" wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, windę i antenę zbiorczą. Przepis ten wzbudził wątpliwości, czy brak uchwały rady gminy w przedmiocie czynszu regulowanego może stanowić przeszkodę w pozytywnym załatwieniu wniosku.

W ocenie składu orzekającego Kolegium również redakcja art. 43 ust. 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych jest nieprecyzyjna, rodzi bowiem wątpliwości, od kiedy taki dodatek może być przyznany, a także czy w dniu rozstrzygania o jego przyznaniu organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić wszelkie zmiany zachodzące w stanie faktycznym i prawnym /w szczególności gdy w czasie rozpoznawania odwołania obowiązują inne, nowe ceny składników będących podstawą ustalenia dodatku, np. ceny za kWh/.

W związku z powyższym, na wniosek składu orzekającego, pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, podjął w dniu 22 kwietnia 1995 r. uchwałę o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z pytaniami prawnymi w brzmieniu przedstawionym na wstępie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./ reguluje najem samodzielnych lokali mieszkalnych przeznaczonych w całości przez wynajmującego do stałego wynajmowania oraz zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych /art. 1/.

Omawiane zagadnienie wiąże się z tym, że ustawa ta zniosła tak zwany szczególny tryb najmu i poddała najem (...) reżimowi prawa cywilnego, wprowadzając dwa rodzaje czynszów: czynsz wolny i czynsz regulowany, a jednocześnie w sposób szczególny reguluje stawki czynszu za wynajem lokali socjalnych. W art. 20 ust. 2 wyraża ona zasadę, że "W wypadkach przewidzianych ustawą wysokość czynszu ustala się w sposób w niej określony /czynsz regulowany/. W pozostałych wypadkach czynsz jest wolny." Oznacza to, że zasada ustalania czynszu wolnego jako konsekwencja poddania najmu lokali mieszkalnych reżimowi prawa cywilnego doznaje ograniczenia w wypadkach przewidzianych ustawą" o czym niżej.

W zakresie dodatków mieszkaniowych przepis art. 39 ustawy stanowi, że dodatek taki przysługuje osobom mieszkającym w lokalach, do których mają tytuł prawny, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 150 procent najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100 procent w gospodarstwie wieloosobowym /ust. 1/. Dodatek mieszkaniowy nie przysługuje: 1/ najemcom opłacającym czynsz wolny, 2/ najemcom lokali socjalnych, 3/ podatnikom podatku rolnego, z wyjątkiem osób, które otrzymały prawo zamieszkania w lokalach na podstawie art. 54 ustawy - Karta Nauczyciela, a także 4/ osobom prowadzącym w zajmowanym lokalu działalność gospodarczą /ust. 2/ oraz właścicielom domów jednorodzinnych o powierzchni użytkowej przekraczającej 70 m2 /art. 42 ust. 2/ i osobom zajmującym w domu wielomieszkaniowym lokal o powierzchni przekraczającej ustaloną w ustawie powierzchnię normatywną o więcej niż 30 procent /art. 42 ust. 5/.

Ustawa w art. 39 ust. 3 powiada również, że w wypadku gdy gmina nie korzysta z dotacji z budżetu państwa, o której mowa w art. 45 ust. 2, dodatki mieszkaniowe mogą być także wypłacane osobom wymienionym w ust. 2, jeżeli rada gminy tak uchwali. Pominięcie ustawowego ograniczenia w tym wypadku jest logiczną konsekwencją ustawowego obowiązku dofinansowywania gmin z budżetu państwa w zakresie wypłat dodatków mieszkaniowych w formie dotacji celowych.

Na wątpliwości co do prawnego charakteru dodatku mieszkaniowego zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 października 1995 r. VI SA 6/95. W nielicznych dotychczas opracowaniach /np. W. Chróścielewski, J.P. Tarno: Elementy administracyjnoprawne najmu lokali mieszkalnych oraz dodatki mieszkaniowe, Samorząd Terytorialny 1995 nr 9 str. 62-73; A. Mączyński i A. Proksa: Nowe prawo lokalowe z komentarzem, Kraków 1995, 5.61; H. Kulesza: Ustalanie dodatku mieszkaniowego, Warszawa 1994; B. Sygit i R. Politowicz: Dodatki mieszkaniowe - poradnik dla pracowników gmin i spółdzielni mieszkaniowych, najemców, użytkowników i właścicieli, Oficyna Wydawnicza "Branta" 1995/ najogólniej określa się go jako "szczególne świadczenie pieniężne wypłacane przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków za zajmowany lokal mieszkalny /opłaty dodatkowe, eksploatacyjne oraz niektóre koszty związane z zamieszkaniem w lokalu/".

W świetle przepisów ustawy generalnie należy przyjąć, że dodatek mieszkaniowy - jako okresowe świadczenie pieniężne - wyróżnia się charakterystycznymi dlań cechami: jest świadczeniem obligatoryjnym, przyznawanym na wniosek osoby uprawnionej w tym sensie, że osobom spełniającym ustawowe warunki przysługuje prawo żądania jego wypłaty, i powszechnym /tj. przysługuje niezależnie od tego, jaki tytuł prawny do lokalu przysługuje osobie uprawnionej, poza wyjątkami przewidzianymi ustawą/, a także okresowym, przyznaje się go bowiem na okres 6 miesięcy z możliwością jego ponownego przyznania w razie dalszego spełniania ustawowych warunków.

Wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywołała redakcja par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 119 poz. 570/ w związku z art. 26 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Wydane na podstawie art. 40 ust. 3, art. 42 ust. 6, art. 43 ust. 5, art. 44 ust. 4 i art. 45 ust. 3 cytowanej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych w par. 1 ust. 1 głosi, że podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego w gospodarstwach domowych najemców stanowią następujące rodzaje wydatków: czynsz regulowany oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, windę i antenę zbiorczą. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 1 ustawy czynsz regulowany opłacają najemcy lokali tworzących zasób gminy oraz stanowiących własność Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych lub osób prawnych prowadzących eksploatację budynków w celach niezarobkowych, z zastrzeżeniem art. 66, przy czym - w myśl art. 26 - z zachowaniem zasad, o których mowa w art. 25, rada gminy w drodze uchwały ustala zróżnicowane stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających jego wartość użytkową określonych w pkt 1-4.

W ocenie organów orzekających powyższa regulacja prawna wskazywałaby, że czynsz regulowany /w rozumieniu ustawy/ najemca lokalu opłaca dopiero po podjęciu stosownej uchwały rady gminy. A skoro tak, to w razie braku takiej uchwały rady gminy powstają wątpliwości co do zasadności przyznania dodatku mieszkaniowego, w związku z brzmieniem przepisu par. 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wyraźnie stanowiącym, że podstawą obliczania dodatku są czynsz regulowany i określone w nim opłaty.

Należy jednak wyjaśnić na wstępie, że (...) ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych z dniem jej wejścia w życie, z mocy samego prawa /art. 20 ust. 1 i 2 w zw. z art. 68/ wprowadziła obowiązek płacenia czynszu regulowanego przez najemców określonych w art. 25. Treść przepisu art. 25 ustawy wyraźnie wskazuje, że w odróżnieniu od czynszu wolnego czynsz regulowany (...) ma walor przede wszystkim osłonowy, dzięki ustanowieniu maksymalnej jego wysokości, która nie może przekraczać w stosunku rocznym 3 procent wartości odtworzeniowej lokalu /art. 25 ust. 2/.

Z mocy przepisów przejściowych, zawartych w art. 68 ust. 2 ustawy, do czasu wydania przepisów, o których mowa w art. 26 ustawy /to jest uchwały rady gminy/, lecz nie dłużej niż przez sześć miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, zachowują moc przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ w zakresie dotyczącym ustalania wysokości czynszu najmu. Wydane na podstawie art. 15 ust. 4 tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe /Dz.U. nr 40 poz. 230/, po zmianie rozporządzeniem z dnia 21 kwietnia 1992 r. /Dz.U. nr 36 poz. 153/, ustalało tabelę czynszów najmu za lokale mieszkalne ze stawką bazową czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej miesięcznie w wysokości 1.200 zł wraz z czynnikami dodatkowo wpływającymi na poziom czynszu, obniżającymi lub podwyższającymi tę stawkę /w granicach do 30 procent/.

Na tle takiego stanu prawnego wyłania się zagadnienie dotyczące prawnego charakteru płaconego dotychczas czynszu i opłat za najmowany lokal mieszkalny pod rządem utrzymanych w mocy przepisów wykonawczych, a także po upływie zakreślonego sześciomiesięcznego terminu, w razie niepodjęcia na podstawie art. 26 ustawy stosownej uchwały przez radę gminy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno utrzymanie w mocy przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe, jak i niepodjęcie stosownej uchwały, o której mowa wyżej, nie znoszą zasady wynikającej z art. 25 powołanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r., ustanawiającego obowiązek płacenia czynszu regulowanego przez określone tą ustawą podmioty z chwilą wejścia jej w życie. Zważyć należy, że zarówno czynsz określony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r., jak i opłacanie czynszu w dotychczasowej wysokości wskutek braku omawianej uchwały rady gminy są w istocie - w rozumieniu ustawy - czynszami regulowanymi. W odróżnieniu od czynszu wolnego, ich wysokość nie może być ustalana swobodnie w umowie najmu; są one "regulowane" co do wysokości przez cytowane rozporządzenie bądź też - w drugim wypadku - uchwałą rady gminy. (...) Należy przy tym podkreślić, że uchwała rady gminy, przewidziana w art. 26 ustawy, nie wprowadza w stosunku do najemców obowiązku płacenia czynszu jako regulowanego; taki obowiązek wprowadza sama ustawa w art. 20. Walor uchwały sprowadza się do ustalenia jedynie wysokości stawki czynszu, tj. zróżnicowanych stawek z zachowaniem zasad przewidzianych w ustawie.

Powyższy wniosek nie jest sprzeczny z art. 39 ust. 3 ustawy /możliwość wypłaty dodatków również osobom wymienionym w ust. 2, w wypadku gdy gmina nie korzysta z dotacji z budżetu państwa, o której mowa w art. 45 ust. 2/ i znajduje racjonalne uzasadnienie na tle przepisu art. 66, z którego z kolei wynika, że lokale należące do zasobów gminy o powierzchni przekraczającej 80 m2 mogą być po dniu wejścia w życie ustawy oddane w najem za zapłatą czynszu wolnego. Przewidziane w ustawie rozwiązanie prawne pozwala na ocenę, że ograniczenie możliwości ustalenia czynszu wolnego /poza omówioną wyżej sytuacją przewidzianą w art. 39 ust. 3/ wyłącznie do lokali o powierzchni powyżej 80 m2 oznacza tym samym niedopuszczalność jego stosowania do innych lokali mieszkalnych, wymienionych w art. 25 ust. 1 ustawy. (...)

Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, że niepodjęcie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 26 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/, ustalającej zróżnicowane stawki czynszu regulowanego, nie stanowi przeszkody do przyznania osobie uprawnionej dodatku mieszkaniowego w wysokości określonej w art. 41 ust. 1 tej ustawy, obliczonego z uwzględnieniem czynszu należnego za ten lokal. Teza ta doznaje - jak się wydaje - normatywnego wsparcia w przepisie par. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1994 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dotacji dla gmin na dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 129 poz. 643/; przepis ten przewiduje, że do czasu podjęcia przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 26 ustawy, wojewoda może przekazać gminie środki finansowe na poczet przyznanej dotacji.

2. Ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych w art. 43 ust. 1 stanowi, że dodatek mieszkaniowy przyznaje na wniosek osoby uprawnionej, o której mowa w art. 39 ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji administracyjnej. Dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres sześciu miesięcy, na podstawie deklaracji, o której mowa w art. 40 ust. 3, przy czym decyzja powinna być wydana w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku.

W literaturze przedmiotu /por. m.in. W. Chróścielewski, J.P. Tarno: op. cit., str. 70-73/ wywodzi się, że decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego jest w świetle art. 43 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych decyzją konstytutywną. W konsekwencji należy przyjąć, że może ona kreować określony w niej stosunek prawny /dodatek mieszkaniowy/ wyłącznie na przyszłość. Ustawa nie określa daty, od jakiej rozpoczyna się sześciomiesięczny okres, na który ma być przyznany dodatek mieszkaniowy, choć ustalenie tej daty jest istotnym elementem rozstrzygnięcia sprawy. Takie zaś ustalenie powinno się znaleźć w osnowie decyzji, co wynika z art. 107 Kpa. Opowiadając się za wykładnią, iż decyzje wydawane po 10 dniu miesiąca powinny przyznawać dodatek mieszkaniowy na sześciomiesięczny okres liczony od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym została wydana decyzja, wymienieni autorzy zwracają uwagę w szczególności na treść par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, zgodnie z którym organ gminy ma obowiązek wypłacenia przyznanego dodatku mieszkaniowego zarządcy domu w terminie do dnia 10 każdego miesiąca z góry. W konsekwencji tego organ powinien ustalić datę początkową sześciomiesięcznego terminu tak, aby ustalony przez niego stosunek prawny mógł być prawidłowo wykonany. A zatem jeśli decyzja była wydana po 10 dniu miesiąca, dodatek powinien być przyznany od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym została wydana decyzja.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd powyższy nie zasługuje na aprobatę. (...) O konstytutywności czy też deklaratoryjności decyzji administracyjnej i jej skutkach prawnych w postaci powstania określonej sytuacji prawnej adresata decyduje przede wszystkim podstawa materialnoprawna załatwianej sprawy i ten aspekt w niniejszej sprawie powinno się w szczególności uwzględniać.

Przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pytanie zawarte w pkt 2 w istocie nie nawiązuje do wymagalności żądania na podstawie przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, ale koncentruje się wyłącznie na przesłankach proceduralnych, związanych z datą wydania decyzji przez organy obu instancji. W świetle zaś przepisów tej ustawy dodatek mieszkaniowy, choć jest instytucją prawnie odrębną i wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, jest bez wątpienia prawem związanym z najmem lokali i wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu, tj. z obowiązkiem okresowego płacenia czynszu regulowanego i określonych opłat.

Podstawową normą prawa materialnego, regulującą prawo najemcy do dodatku mieszkaniowego, jest art. 39 ust. 1 ustawy, stanowiący, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalach, do których mają tytuł prawny, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 150 procent najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100 procent w gospodarstwie wieloosobowym, z wyłączeniami przewidzianymi w ust. 2. (...) Nabycie omawianego uprawnienia następuje w razie spełnienia określonych warunków i zostało związane z okresem następującym po zadeklarowanym trzymiesięcznym okresie poprzedzającym wniosek.

Innymi słowy: warunkiem powstania uprawnienia do dodatku mieszkaniowego jako świadczenia okresowego przyznawanego na okres sześciomiesięczny jest przede wszystkim spełnienie przesłanek wymienionych w art. 39, a jego przyznanie jest uwarunkowane procedurą przewidzianą w art. 43 ust. 1 i 2. Zakres świadczenia jest determinowany przez ustalenie jego wysokości /art. 41 i 42/ i sześciomiesięczny okres płatności /art. 43 ust. 2/.

Z punktu widzenia struktury decyzji i jej elementów decyzja orzekająca o przyznaniu dodatku na okres sześciu miesięcy na podstawie deklaracji, o której mowa w art. 40 ust. 3, jest aktem administracyjnym stosowania prawa materialnego, którego podstawę stanowi art. 39 ust. 1. Jednakże skutki mające wpływ na okres pobierania i wysokość dodatku mieszkaniowego wiążą się nie z wydaniem decyzji (...), lecz bezpośrednio z trzymiesięcznym okresem deklarowania o wysokości dochodów (...) oraz wnioskiem uprawnionego (...). Oznacza to, że w razie spełnienia ustawowych warunków organ jest obowiązany przyznać uprawnionemu najemcy dodatek mieszkaniowy (...). Jeśli więc wnioskodawca złożył stosowny wniosek wraz z deklaracją, dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres sześciu miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym osoba uprawniona złożyła wniosek o przyznanie dodatku /art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych/. Zdanie drugie art. 43 ust. 2 ustawy /"Decyzja powinna być wydana w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku"/ ma na względzie postulat szybkości załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaś materialnoprawną przesłanką, a więc istotnym elementem mającym wpływ na zakres przyznanego świadczenia, tj. na to, od kiedy ono ma być przyznane.

Takiemu poglądowi nie sprzeciwiają się przepisy głoszące, że dodatek mieszkaniowy jest wypłacany zarządcy domu i jest zaliczany na poczet przysługujących zarządcy lub rozliczanych za jego pośrednictwem należności z tytułu zajmowanego przez wnioskodawcę lokalu mieszkalnego /art. 44/.

(...) Z tych samych względów treść par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, zgodnie z którym organ gminy ma obowiązek wypłacania przyznanego dodatku mieszkaniowego zarządcy domu w terminie do dnia 10 każdego miesiąca z góry, nie może ograniczać uprawnienia do dodatku za wnioskowany okres, jeżeli uprawniony spełnia ustawowe warunki do dodatku w świetle art. 39 ust. 1 (...). W przypadku zaś opłacenia czynszu przez najemcę w pełnej wysokości za okres objęty decyzją - wskutek wydania rozstrzygnięcia w późniejszym terminie - rozliczenie z tytułu zapłaconego czynszu może nastąpić na zasadach ogólnych. (...)

Należy zważyć, że przyjęcie odmiennego poglądu godzi także w konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa. Wobec powszechności dodatku mieszkaniowego może się zdarzyć, że stosowny wniosek złoży jednocześnie kilku uprawnionych najemców z deklaracją spełnienia warunków ustawowych w tym samym okresie. Gdyby przyjąć, że strona nabywa prawo do dodatku mieszkaniowego, którego początkowy okres związany jest z datą wydania decyzji, wówczas taka interpretacja prawa w swych skutkach spowodowałaby nieusprawiedliwione różnice co do okresu, za który przyznano dodatek. Inaczej mówiąc, najemcy zostaliby pozbawieni dodatku mieszkaniowego za okres od złożenia zasadnego wniosku do wydania decyzji z przyczyn wyłącznie proceduralnych /np. wcześniejszego rozpoznania spraw innych wnioskodawców, przewlekłości postępowania itp./. Przeciwko takiej tendencji w stosowaniu prawa konsekwentnie wypowiada się w swym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. (...)

Na tle rozpatrywanej sprawy warto również odnotować podnoszony w płaszczyźnie konstytucyjnych odniesień przy wykładni prawa postulat tak zwanej sprawiedliwości proceduralnej w prawie administracyjnym (...) /por. Z. Kmieciak: Idea sprawiedliwości proceduralnej w prawie administracyjnym [założenia teoretyczne i doświadczenia praktyki], Państwo i Prawo 1994, nr 10/.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.

3. Pytanie prawne ujęte w pkt 3 nie jest związane ze stanem faktycznym sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, że organ odwoławczy jest obowiązany w dniu rozstrzygnięcia uwzględnić wszelkie zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zmian tych jednak w toku postępowania odwoławczego nie ustalono. Brak więc jest podstaw do udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie. Od odpowiedzi na nie jest uzależnione rozstrzygnięcie sprawy, jak tego wymaga art. 22 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.