Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 642/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Teza: Jeśli jednostki samorządu terytorialnego mają zagwarantowaną konstytucyjnie samodzielność organizacyjną - w ramach ustaw - i określając reguły głosowania przepisów ustaw nie naruszają to brak podstaw ingerencji nadzorczej, której jedynym kryterium jest legalność. Obawy organu nadzoru o funkcjonowanie wskazanych mechanizmów demokratycznych nie mają podstaw prawnych, nie da się bowiem wskazać przepsiu prawnego, który został naruszony zakwestionowanymi postanowieniami statutu, a z podstaw takich domniemywać nie można.

TEZY

Jeśli jednostki samorządu terytorialnego mają zagwarantowaną konstytucyjnie samodzielność organizacyjną - w ramach ustaw - i określając reguły głosowania przepisów ustaw nie naruszają to brak podstaw ingerencji nadzorczej, której jedynym kryterium jest legalność. Obawy organu nadzoru o funkcjonowanie wskazanych mechanizmów demokratycznych nie mają podstaw prawnych, nie da się bowiem wskazać przepsiu prawnego, który został naruszony zakwestionowanymi postanowieniami statutu, a z podstaw takich domniemywać nie można.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 474/09 w sprawie ze skargi Rady Powiatu w B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie statutu powiatu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 474/09, po rozpoznaniu skargi Rady Powiatu w B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie statutu powiatu w punkcie 1. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i określił, że nie może być ono wykonane w całości, w punkcie 2. zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz Rady Powiatu w B. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 79 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej: u.s.p.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu w B. w sprawie uchwalenia statutu powiatu [...], w części obejmującej: w § 34 ust. 1 zdanie drugie w brzmieniu: "W przypadku równej liczby głosów, decyduje głos przewodniczącego komisji" oraz w § 44 ust. 1 zdanie drugie w brzmieniu: "W przypadku równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego komisji" - statutu powiatu [...] stanowiącego załącznik do uchwały. Uzasadniając twierdzenie, że powyższe uregulowania nie znajdują uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, organ nadzoru wskazał, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.s.p. uchwały rady i zarządu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W powyższej kwestii brak jest odmiennej regulacji w ustawie. Powyższe oznacza, że brak jest podstawy prawnej do wprowadzenia w statucie zapisów godzących w tę zasadę.

Zasady głosowania w komisjach rady powinny być stosowane analogicznie, w sposób jak czyni to rada powiatu i zarząd powiatu. Uchwały zapadają więc zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym. W rezultacie o wyniku głosowania decyduje przewaga głosów "za" nad głosami "przeciw", bądź przewaga głosów "przeciw" nad głosami "za". Natomiast równa liczba głosów "za" i "przeciw", uniemożliwia uznanie uchwały za przyjętą. Wskazano, że powszechnie obowiązującą w głosowaniu regułą jest to, że każdy ma tylko jeden głos. W sytuacji zatem przyznania przewodniczącemu komisji dodatkowo decydującego głosu, w przypadku równej ilości głosów, narusza – zdaniem organu nadzoru - zasady głosowania oraz konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Ponadto podkreślono, że stosownie do art. 14 ust. 3 u.s.p. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przepis ten analogicznie należy stosować do przewodniczącego komisji. Przewodniczący komisji bierze udział w głosowaniu - nie jako przewodniczący ale jako radny. Zdaniem organu nadzoru brak jest ustawowego umocowania dla rady powiatu do uregulowania w statucie zasady głosowania, w której przewodniczącemu komisji przysługuje dodatkowy głos decydujący, jako przywilej, który przyjmuje formę upoważnienia. Rada powiatu, analogicznie do postanowień ustawowych, wprowadziła w statucie - jako zasadę - podejmowanie przez komisje uchwał zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu komisji. W tej sytuacji przyznanie przewodniczącemu komisji głosu uprzywilejowanego godzi w przyjętą przez radę powiatu zasadę, powodując wewnętrzną sprzeczność regulacji statutowych. Narusza także prawa radnych - członków komisji do wyrażania własnego zdania i woli oraz przekonań co do słuszności głosowanej materii, a w konsekwencji może spowodować prawnie nieuzasadnioną i dyskryminującą zmianę ich świadomego stanowiska wyrażonego w głosowaniu.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Powiatu w B. zarzuciła naruszenie art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 94 Konstytucji R.P. oraz art. 13 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.s.p. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustawa o samorządzie powiatowym uregulowała przedmiotowe kwestie wyłącznie w stosunku do rady i zarządu, natomiast nie uregulowała ich w stosunku do komisji, stanowiąc, że zasady funkcjonowania komisji zostaną określone w statucie. Głosowanie i podejmowanie uchwał przez komisje musiało zatem zostać uregulowane w statucie i niekoniecznie sposób głosowania w komisji musi być identyczny, jak w przypadku podejmowania uchwał przez radę i zarząd. Ustawodawca nie uregulował tych spraw w ustawie dając tym samym swobodę jednostkom samorządu terytorialnego.

Ponadto wskazano, że organ nadzoru nie wskazał bezpośrednio żadnego przepisu prawa, który uległ naruszeniu, dopuszczając się w uzasadnieniu wszczęcia postępowania nadzorczego nieuprawnionych interpretacji przepisu stworzonego na inny użytek i wobec innych organów samorządowych. Zdaniem zaś skarżącego organu nie istnieje jakakolwiek podstawa prawna do podważenia przyjętego w statucie zapisu. Rada Powiatu w B. - jako organ stanowiący - nie wyszła poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, zatem nie mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co nie może skutkować zastosowaniem środka nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę Rady Powiatu w B.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że rozstrzygnięcie nadzorcze musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu powiatu, przy czym naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może być wyprowadzone w drodze analogii, czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych.

Przytaczając brzmienie art. 13 ust. 1 u.s.p. Sąd wskazał, że nie budzi żadnej wątpliwości, iż przepis ten ustala zasady głosowania wyłącznie dla rady powiatu i zarządu powiatu. Te zasady mogłyby być obowiązujące również dla komisji powołanych przez radę powiatu, gdyby ustawodawca tak zdecydował. Tymczasem żaden przepis u.s.p. nie mówi nic na temat ewentualnego stosowania art. 13 ust. 1 u.s.p. w pracach komisji. W doktrynie przyjmuje się jednolicie, że rozwiązania zawarte w tym przepisie nie odnoszą się do innych podmiotów kolegialnych funkcjonujących w powiecie, np. do komisji rady powiatu. Stosownie natomiast do art. 19 u.s.p. statut określa m.in. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy komisji powołanych przez radę. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma zatem żadnych przeszkód prawnych, aby rada powiatu przyjęła takie rozwiązania statutowe jak uczyniła to Rada Powiatu w B., w przepisach zakwestionowanych przez organ nadzoru. Postanowienia statutu, w myśl których głos przewodniczącego komisji jest decydujący nie oznaczają tego, że przewodniczącemu przyznaje się dodatkowy głos, ale jedynie to, że głos przewodniczącego jest rozstrzygający ("cięższy"), w przypadku równej liczby głosów. Tego rodzaju regulacja pozwala podjęcie uchwały ciału kolegialnemu w sytuacji, gdy wynik głosowania jest remisowy.

Wbrew zatem stanowisku Wojewody Lubelskiego - § 34 ust. 1 i § 44 ust. 1 statutu, nie godzą w zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Zasada ta, jak wskazał Sąd, nie oznacza bezwzględnej równości. "Równość" nie jest synonimem "identyczności", nie polega na jednakowym traktowaniu wszystkich, czy przyznawaniu każdemu tego samego. Nierówne traktowanie nie musi oznaczać dyskryminacji czy uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji. Istotne jest kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania. Powinno ono być odpowiednio przekonujące, tj. mieć charakter istotny i racjonalnie uzasadniony. Regulacja zawarta w § 34 ust. 1 zdanie 2 oraz w § 44 ust. 1 zdanie 2 statutu ma charakter istotny i racjonalnie uzasadniony, skoro pozwala (przy wsparciu przewodniczącego komisji) na przyjęcie bądź odrzucenie projektowanej uchwały w przypadku uzyskania równej liczby głosów . Tego rodzaju rozwiązanie funkcjonuje od dawna w polskim porządku prawnym, jest znane i stosowane przez różne organy kolegialne.

Skoro przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie nakazują stosowania art. 13 ust. 1 w pracach komisji rewizyjnej oraz w pracach innych komisji powołanych przez radę powiatu, to prawnie dopuszczalne – zdaniem Sądu - jest wprowadzenie do statutu postanowienia, w myśl którego - w przypadku równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego komisji. Stwierdzając powyższe Sąd uznał, że organ nadzoru dokonując wadliwej interpretacji przepisów u.s.p. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, w sposób nieuprawniony wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, przez co naruszył przepisy art. art. 77 i 79 ust. 1 u.s.p.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Wojewodę Lubelskiego zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 19 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 32 Konstytucji RP polegającego na przyjęciu, że istnieje podstawa prawna do przyznania jednemu z radnych, bez racjonalnego uzasadnienia, głosu "uprzywilejowanego".

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przyznanie radnym dodatkowego, decydującego głosu oznacza podważenie wiarygodności ustaleń kontrolnych dokonywanych przez tak szczególna komisję, jaką jest komisja rewizyjna. Ustalenia te mogą być bowiem dowolnie zmieniane w zależności od osobistych odczuć i preferencji politycznych radnego, któremu przyznano głos uprzywilejowany. Zdaniem Wojewody, Sąd pierwszej instancji odnosząc się do naruszenia kwestionowanymi postanowieniami statutu konstytucyjnej zasady równości i wskazując, że istotne jest kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania, jednocześnie nie daje odpowiedzi na czym polega racjonalność zróżnicowania w konkretnym stanie faktycznym. W ocenie skarżącego organu, powyższego nie da się uzasadnić. W skład bowiem komisji wchodzą radni, przewodniczący komisji bierze udział w głosowaniu tylko i wyłącznie jako radny, a nie dodatkowo z tytułu pełnienia funkcji przewodniczącego komisji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu w B. wniosła o oddalenie jej w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia art. 19 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142,poz.1592 ze zm.). W myśl art. 19 u.s.p. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych, określa statut. Przepisu tego, przez niewłaściwe zastosowanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył a przeciwnie, zastosował go prawidłowo. Z kolei art.16 ust. 2 u.s.p. reguluje sprawę składu komisji rewizyjnej. Również ten przepis nie został naruszony, jego treść jest jasna i nie wymaga interpretacji. Z przepisów tych nie wynikają zasady głosowania w komisjach, przeciwnie wynika z nich uprawnienie rady powiatu do określania w statucie trybu pracy rady i komisji i z tego prawa Rada Powiatu w B. skorzystała. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zasadniczy zarzut – nie wynikający z niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów – dotyczy wprowadzonej w statucie zasady głosowania w komisjach i szczególnej komisji - rewizyjnej. Wojewoda Lubelski rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność § 34 ust.1 i § 44 ust. 1 uchwały w sprawie uchwalenia statutu powiatu bialskiego z uwagi na przyjęty w nich tryb podejmowania uchwał w komisjach - zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu komisji a w przypadku równej liczby głosów ma decydować głos przewodniczącego komisji. Ustawa o samorządzie powiatowym kwestie te pozostawia do uregulowania statutowego. Przepis art. 169 Konstytucji RP stanowi, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Powołana ustawa reguluje jedynie tryb podejmowania uchwał przez radę i zarząd powiatu, nie wypowiada się natomiast w sprawie podejmowania uchwał przez komisje. W takiej sytuacji należy, zgodnie z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażającej się m.in. w samodzielności organizacyjnej, a w tym przypadku w prawie do uchwalania statutu, przyjmować – tak jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wprowadzone do statutu wskazane postanowienia prawa nie naruszają. Takie stanowisko przyjmowane jest także w doktrynie.

Organy samorządu terytorialnego realizują zadania związane z zaspokajaniem potrzeb społeczności lokalnych, a tryb ich wyłaniania ma charakter demokratyczny. Podejmowanie uchwał jest wyrazem mechanizmów demokratycznych. Jeśli jednostki samorządu terytorialnego mają zagwarantowaną konstytucyjnie samodzielność organizacyjną – w ramach ustaw – i określając reguły głosowania przepisów ustaw nie naruszają to brak podstaw do ingerencji nadzorczej, której jedynym kryterium jest legalność. Obawy organu nadzoru o funkcjonowanie wskazanych mechanizmów demokratycznych nie mają podstaw prawnych, nie da się bowiem wskazać przepisu prawnego który został naruszony zakwestionowanymi postanowieniami statutu, a podstaw takich domniemywać nie można. Nie stanowią takich podstaw przepisy wskazane w skardze kasacyjnej.

Argumenty uzasadnienia w związku z zarzutem naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) nie są uzasadnione. Podobne, jak zakwestionowane, przepisy regulujące tryb podejmowania uchwał, przewiduje wiele ustaw wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało skargę tę oddalić.