Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 75/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Sędziszowie z dnia 22 grudnia 2008 r. nr XXV/251/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 22 grudnia 2008 r. Rada Miejska w Sędziszowie na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z dnia 27 marca 2003 r. z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 141 poz. 1591 poz. 74 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g.", po stwierdzeniu zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sędziszów ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Sędziszów, podjęła uchwałę nr XXV/251/2088 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sędziszów (dalej też jako "m.p.z.p." lub "plan"). W § 3 ust. 2 pkt 14 uchwały jako jedną z kategorii przeznaczenia terenów objętych planem wyróżniono kategorię "ZL" – tereny lasów i "ZL1" – tereny lasów ochronnych. Zgodnie z § 21 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p. na terenach ZL i ZL1 ustala się zakaz zabudowy z wyjątkiem budowli i urządzeń związanych z gospodarką leśną, melioracją wodną i urządzeń turystycznych. Zgodnie z częścią graficzną – rysunkiem planu przedstawiającym przeznaczenie i zagospodarowanie terenu – do terenów oznaczonych symbolem ZL został zaliczony m.in. obszar działki ewidencyjnej o nr [...] położonej w miejscowości M., obręb ewidencyjny T., gmina Sędziszów.

Pismem z dnia 26 października 2021 r. K. Ł. wezwała Radę Miejską w Sędziszowie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego ww. uchwałą polegającego na naruszeniu w sposób istotny zasad sporządzania planu, bowiem jego postanowienia naruszają zasadę proporcjonalności i w sposób niewspółmierny do celu ograniczają możliwość zabudowy będącej własnością K. Ł. działki nr [...] położonej w miejscowości M .

Rada Miejska w Sędziszowie uchwałą z dnia 26 listopada 2021 r. nr XXXIX/344/2021 uznała powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne wskazując, że K. Ł. stała się właścicielką przedmiotowej działki dopiero w 2019 r., a zatem nie można mówić o naruszeniu jej prawa własności w dacie uchwalenia planu, tj. w 2008 r.

W efekcie K. Ł. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Sędziszowie z dnia 22 grudnia 2008 r. (m.p.z.p.) zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 21 ust. 2 pkt 3 części tekstowej oraz w zakresie części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały w odniesieniu do działki nr [...] położonej w miejscowości M. jako działki oznaczonej symbolem ZL, tj. przeznaczonej na cele leśne, podczas gdy działka ta nie posiada żadnego drzewostanu i jednocześnie graniczy z drogą gminną.

Skarżąca wskazała, że jej zdaniem zaskarżone postanowienia uchwały naruszają zasadę proporcjonalności i w sposób niewspółmierny do celu ograniczają prawo własności do nieruchomości skarżącej poprzez brak możliwości zabudowy domem jednorodzinnym działki nr [...] położonej w miejscowości M., obręb ewidencyjny T., gmina Sędziszów.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1) naruszenie przepisu art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie wprowadzenie postanowień m.p.z.p., które uniemożliwiają skarżącej zagospodarowanie terenu, do którego ma tytuł prawny, w sposób zgodny z zamierzeniem, nie naruszając przy tym chronionego prawem interesu osób trzecich;

2) naruszenie przepisu art. 21 ust.1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w efekcie nieudzielenie prawidłowej ochrony prawa własności do działki nr [...], które przysługuje skarżącej;

3) naruszenie przepisu art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i w efekcie naruszenie zasady udzielania przez organy państwowe równej dla wszystkich ochrony prawnej prawa własności;

4) naruszenie przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i naruszenie przez organ administracyjny istoty prawa własności poprzez uniemożliwienie korzystania z niego w sposób zamierzony, jego zagospodarowania według woli skarżącej, jednocześnie ograniczenie prawa własności w sposób nieproporcjonalny do celu, tj. ochrony interesu publicznego;

5) naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej określonej w przepisie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ administracyjny zasady proporcjonalności i nadmierną ingerencję w sferę praw skarżącej poprzez naruszenie istoty przysługującego jej prawa własności w sposób nieproporcjonalny do celu, tj. ochrony interesu publicznego.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1) uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Miejskiej w Sędziszowie Nr XXV/251/2008 z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sędziszów w zaskarżonej części,

2) zasądzenie od Rady Miejskiej w Sędziszowie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi, odwołując się do m.in. do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., przepisów Konstytucji RP oraz orzecznictwa sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że w wyniku podjęcia przez organ administracyjny zaskarżonej uchwały skarżąca została pozbawiona możliwości zagospodarowania terenu, pomimo iż sposób zamierzonego przez skarżącą zagospodarowania nie naruszyłby chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Należąca do skarżącej działka nr [...] w rzeczywistości nie jest działką leśną, nie ma na niej drzewostanu i w stanie faktycznym nie ma dla skarżącej żadnych przeszkód do zabudowania tego terenu domem jednorodzinnym, którego to projekt został już sporządzony. Pomimo tego, w związku z podjęciem przez Radę Miejską w Sędziszowie zaskarżonej uchwały i określenie przeznaczenia działki należącej do skarżącej jako działki leśnej istnieją przeszkody prawne do realizacji przysługującego skarżącej prawa własności. Wobec tego skarżąca ponosi realną szkodę poprzez uniemożliwienie jej korzystania ze swoich praw.

W ocenie skarżącej organ administracji pomimo posiadania uprawnień do ograniczenia prawa własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma obowiązek chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie dla ochrony interesu publicznego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie ograniczenie prawa własności skarżącej nie służy żadnym wyższym celom a jest jedynie nadużyciem władztwa planistycznego gminy i stanowi o naruszeniu przez ten organ zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem w wyniku sporządzenia i przyjęcia przez gminę tego planu zostały naruszone podstawowe prawa zagwarantowane konstytucyjnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając swe stanowisko podniósł, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu przestrzennym należy uwzględnić prawo własności. Jest to jedna z zasad, obowiązująca organ w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, służąca ochronie prawa własności. Ściśle z tym przepisem powiązany jest art. 6 omawianej ustawy. M.p.z.p. stanowi bowiem podstawę do ingerencji w prawo własności, gdyż ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczają prawo własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Dlatego też badając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sprzecznie z obowiązującym prawem, wskazującego na przekroczenie tzw. władztwa planistycznego, należy mieć na uwadze strukturę własnościową określonego obszaru, stanowiącego jednostkę planistyczną, istniejącą w dacie uchwalania kwestionowanego planu.

Rada Miejska wskazała, że zaskarżona uchwała została podjęta w 2008 r., a więc ponad 13 lat temu, zaś K. Ł. właścicielką działki nr [...] w M. stała się dopiero w 2019 r. Absurdem jest więc twierdzenie, że podejmując uchwałę (w 2008 r.) organ naruszył prawa własności K. Ł. (powstałe w 2019 r.). Organ powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z 28 września 2012 r. w sprawie o sygn. II OSK 1574/12. W dacie nabycia przez skarżącą działki - tj. w 2019 r. - grunty te stanowiły działki leśne i okoliczność ta była, a przynajmniej powinna być skarżącej znana, zaś fakt wycinki i wykarczowania działki w 2019 r. nie zmienia jej przeznaczenia, tak jak oczekuje tego skarżąca. Ubocznie organ zwrócił uwagę, że mając na uwadze potrzeby lokalnej społeczności oraz uwzględniając szereg napływających wniosków o zmiany w m.p.z.p., Rada Miejska w dniu 29 stycznia 2021 r. podjęła uchwałę nr XXXI/264/2021 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. W toku tej procedury ma zostać przeanalizowana również kwestia zmiany przeznaczenia gruntów należących do K. Ł . Obecnie wszystkie wnioski i materiały w zakresie zmiany studium zostały przekazane urbanistom opracowującym projekt zmiany studium. Po wprowadzeniu zmian w studium, Gmina przystąpi do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższa procedura do wprowadzenia zmian - również w zakresie działki zgłaszającej - jest konieczna i wymagana prawem.

Skarżąca w kolejnych pismach procesowych z dnia 28 kwietnia 2022 r. i z dnia 18 maja 2022 r. odnosząc się do stanowiska organu podniosła dodatkowo, że przed nabyciem przez nią prawa własności działki [...] prawo to przysługiwało członkom jej rodziny od kilkudziesięciu lat, a wnioski o zmianę przeznaczenia działki były składane także przez poprzednich właścicieli – J. B. i B. W. – już od 2013 r., kiedy to właściciele zorientowali się o niewłaściwym określeniu przeznaczenia działki w m.p.z.p. Następnie po nabyciu własności skarżąca zaczęła kontynuować starania o zmianę przeznaczenia działki z leśnej na budowlaną. Organ tymczasem przez ponad 13 lat pozostawał w bezczynności co do dokonania zmian w m.p.z.p. W drugim z ww. pism skarżąca zwróciła uwagę, że pomimo podjęcia przez Radę Miejską w Sędziszowie uchwały z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie zmiany Nr 2 Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Sędziszów – przeznaczenie części działki nr [...] nadal widnieje jako leśne.

Pełnomocnik skarżącej na rozprawie sądowej popierając skargę oświadczyła, że z tego co jej wiadomo w dniu uchwalenia planu na działce nr [...] nie było żadnych zadrzewień. Nie ma wiedzy co do tego czy poprzedni właściciele tej działki, a konkretnie rodzina skarżącej, w czasie procedury planistycznej w 2008 r. zgłaszali zastrzeżenia co do leśnego charakteru działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 roku, co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017r. poz. 935), zgodnie z którym, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 22 grudnia 2008 roku. Z tych powodów skarżąca była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochowała (k. 122-123).

Mając zaś na uwadze, że skarżąca jest właścicielem działki objętej m.p.z.p., położonej na terenie oznaczonym symbolem ZL – tereny lasów, dla których plan przewiduje zakaz zabudowy z wyjątkiem budowli i urządzeń związanych z gospodarką leśną, melioracją wodną i urządzeń turystycznych, skarżąca jest legitymowana do zaskarżenia uchwały, bowiem można uznać, że uchwała ta narusza jej interes prawny, wynikający z prawa własności. Sąd nie podziela przy tym stanowiska organu, który zdaje się wywodzić, że interes prawny właściciela nieruchomości objętej planem miejscowym ma charakter czasowy (przejściowy) i powstaje tylko w przypadku koincydencji czasowej dwóch zdarzeń a mianowicie podjęcia stosownej uchwały przez właściwą radę gminy oraz posiadania przez podmiot prawa własności nieruchomości, której dotyczy uchwała. Sąd stoi na stanowisku, znajdującym oparcie w poglądach NSA (por. m.in. wyroki z 18 października 2012 r., sygn. II OSK 1806/12, z 7 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 186/10), że u podstaw legitymacji skargowej leży interes prawny aktualny, czyli taki, który możliwy jest do wyprowadzenia w chwili wnoszenia skargi z odpowiedniej normy prawa materialnego. Sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Nabywca nieruchomości objętej planem miejscowym nie ma zatem obowiązku znoszenia stanu zastanego, nawet jeśli podejmie decyzję o zaskarżeniu stosownej uchwały w znacznym okresie czasu od jej podjęcia oraz w znacznym okresie czasu od daty nabycia nieruchomości.

Jednakże samo naruszenie interesu prawnego lub prawa nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Musi bowiem zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 796/12). Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem skarżącej uchwalając m.p.z.p. z 22 grudnia 2008 r. przeznaczenie terenu działki nr [...] jako terenu leśnego Rada Miejska naruszyła istotę prawa własności skarżącej poprzez uniemożliwienie – w sposób nieproporcjonalny do celu, tj. ochrony interesu publicznego – zagospodarowania tego terenu według woli skarżącej (jako działki budowlanej), co stanowiło nadużycie władztwa planistycznego gminy.

Jednym z dopuszczalnych przez prawo ograniczeń prawa własności jest możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy kształtują ład przestrzenny i treść prawa własności (art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Przyznanie gminie prawa do kształtowania treści prawa własności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z Konstytucją RP (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2000 r., SK 23/98, OTK 2000/3/93). Nie budzi zatem wątpliwości, że ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem, a zatem że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2110/17).

Co do zasady, organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały więc upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (zob. Z. Niewiadomski, "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197-198; wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08). Wykonywanie zadania publicznego w ramach tzw. władztwa planistycznego oznacza, że organy gminy mają prawo władczego (a więc bez zgody właściciela bądź użytkownika wieczystego), ingerowania w określenie sposobu zagospodarowania terenu. Realizacja zadania publicznego w tych ramach oznacza przyznanie przez ustawodawcę pewnego zakresu autonomii samorządowi i jest odmienna od wykonywania innych, dość precyzyjnie określonych, zadań publicznych. W ramach władztwa planistycznego to organy jednostki samorządu wybierają rozwiązania odpowiednie do realizacji zadania (wyrok NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2222/16). Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść aktów planistycznych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości i uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci, np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. Zachowanie proporcjonalności oznacza, że w trakcie procedury sporządzania planów miejscowych i studiów powinno mieć miejsce wyważenie interesów, w tym zwłaszcza interesów zgłoszonych przez podmioty zewnętrzne wobec organu planistycznego (wyrok WSA w Olsztynie z 31 października 2018 r., sygn. II SA/Ol 171/18).

Ocena nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób. Dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni, na etapie prac planistycznych, zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu (wyrok NSA z 21 marca 2018 r., sygn. II OSK 2383/17).

W ocenie Sądu mając na uwadze powyższe uwagi nie można zarzucić organowi naruszenia zasad sporządzania planu i nadużycia władztwa planistycznego poprzez przyjęcie przeznaczenia działki nr [...] jako terenu oznaczonego symbolem ZL – tereny lasów. Podkreślenia wymaga, że Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały według stanu faktycznego i prawnego na dzień jej uchwalenia. Jeśli chodzi o faktyczne zagospodarowanie terenu ww. działki, z wykonanych przez Sąd wydruków z Geoportalu Krajowego obejmujących jej zdjęcia lotnicze według stanu na grudzień 2008 r., maj 2013 r. i styczeń 2019 r. (k. 189-191), można wywnioskować, że w pierwszym z tych okresów (odpowiadającym czasowo podjęciu zaskarżonej uchwały) działka była jedynie w niewielkiej części zalesiona, zaś w kolejnych wskazanych latach (2013 i 2019) stan tego zalesienia znacząco się powiększył. Co istotne, w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sędziszów uchwalonego przez Radę Miejską w Sędziszowie uchwałą Nr X/96/2007 Rady Miejskiej w Sędziszowie z dnia 29 czerwca 2007 r., obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, teren obejmujący przedmiotową działkę również został przewidziany jako teren ZL - tereny lasów, jako stanowiący (podobnie zresztą jak w uchwalonym planie) część większego obszaru o takim przeznaczeniu. W studium całość tego większego kompleksu oznaczono symbolem "D2", tj. jako kompleksy leśne z terenami wskazywanymi do zalesienia. Uchwalony w grudniu 2008 r. m.p.z.p. jest zatem zgodny w tym zakresie ze Studium, zakładającym określony kierunek (ochrona istniejących lasów i zadrzewień, wprowadzanie nowych zalesień i zadrzewień) dla tego obszaru. W szczególności nie można twierdzić, że działka skarżącej stanowi wyjątkową enklawę, gdzie wyłączono możliwość zabudowy jednorodzinnej, co mogłoby świadczyć o nadużyciu władztwa planistycznego. Przyjęte przeznaczenie jest realizacją pewnego szerszego założenia związanego z ochroną lasów i wprowadzaniem nowych zalesień. Co równie istotne, brak jest podstaw by sądzić, że poprzednicy prawni skarżącej już na etapie prac planistycznych zakończonych uchwaleniem zaskarżonego m.p.z.p., wykazywali jakąkolwiek aktywność w kierunku przyjęcia określonego przeznaczenia (w szczególności przewidującego możliwość zabudowy domem jednorodzinnym) przedmiotowej działki. Przeciwnie – w piśmie datowanym na 28 kwietnia 2022 r. skarżąca wprost przyznała, że wnioski o zmianę przeznaczenia działki były składane przez poprzednich właścicieli – J. B. i B. W. – od 2013 r., kiedy to właściciele zorientowali się o niewłaściwym określeniu przeznaczenia działki w m.p.z.p. Ta okoliczność świadczy o tym, że trudno organowi uchwałodawczemu zarzucić naruszenie prawa własności skarżącej i nadużycie władztwa planistycznego w dacie podejmowania uchwały, tj. 22 grudnia 2008 r., w sytuacji gdy sami właściciele "zorientowali się" o niewłaściwym określeniu przeznaczenia działki w planie miejscowym dopiero kilka lat później. Długotrwała procedura planistyczna poprzedzająca uchwalenie planu umożliwia określoną aktywność właścicieli nieruchomości, których sporządzany plan miejscowy ma dotyczyć, a skoro sami właściciele nie wykazują zainteresowania i aktywności w tym zakresie, to nie można stawiać z tego powodu zarzutu organowi co do przyjęcia określonego przeznaczenia terenu, zwłaszcza jeśli takie samo założenie w tym zakresie przyjęto w Studium. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 123/10, wskazując że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności, a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględniać to czy strona skarżąca (w tym przypadku jej poprzednicy prawni), zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli, tym bardziej gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium.

W ocenie Sądu zatem zarzuty skargi nie mogą prowadzić do jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z 22 grudnia 2008 r. Właściwym sposobem zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki pozostaje ewentualne dążenie do zmiany m.p.z.p. (a także Studium) w tym zakresie. Skoro natomiast Sąd ocenia prawidłowość uchwały na datę jej podjęcia, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mogły mieć istotnego znaczenia argumenty dotyczące bezczynności organu w zakresie zmiany zapisów planu począwszy od 2013 r. czy brak zmiany przeznaczenia tej działki w uchwale zmieniającej Studium z 30 maja 2019 r. Ubocznie jedynie należy odnotować, że jak wynika z odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sędziszowie w dniu 29 stycznia 2021 r. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i w toku tej procedury ma zostać przeanalizowana również kwestia zmiany przeznaczenia gruntów należących do K. Ł.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ zawarte w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się innych naruszeń, o których mowa w art. 28 u.p.z.p., skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi należy zauważyć, że brak jest przepisu przewidującego możliwość takiego rozstrzygnięcia. Z art. 200 p.p.s.a. wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.