Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1178/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43, art. 66a § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 3011/12 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 22 marca 2013 r. o sygn. akt V SA/Wa 3011/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...] listopada 2012 r. (nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą organ ten - po wznowieniu postępowania administracyjnego - uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] września 2010 r. (o przyznaniu J. G. płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW za 2010 r.) oraz odmówił skarżącemu płatności ONW za 2010 r. i nałożył sankcję w wysokości [...] zł (Nizinna strefa I) oraz sankcję w wysokości [...] zł (Nizinna strefa II).

Sąd pierwszej instancji wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te uznały, że w sprawie dotyczącej przyznania J. G. płatności ONW za 2010 r. (zakończonej wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji z dnia [...] września 2010 r.) wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania w postaci ujawnienia istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych, które istniały w dniu wydania pierwotnej decyzji, a nie były znane organowi (art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej określanej jako "k.p.a."), tj. uzyskania informacji od P. W. (właściciela działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez skarżącego), że J. G. nie był posiadaczem i faktycznym użytkownikiem zgłoszonych do płatności działek. W toku wznowionego postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że J. G. nie był użytkownikiem spornych działek położonych na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] ([...], gmina [...]), [...], [...] ([...], gmina [...]), [...], [...] ([...], gmina [...]), [...], [...], [...] ([...], gmina [...]), [...] ([...], gmina [...]), [...] ([...], gmina [...]), [...], [...], [...] ([...], gmina [...]). Ustalono również, że w 2010 r. na działkach rolnych F, G, K, M, R, S, AB, AC, AD, AH, AJ, AK, AL oraz AO nie była prowadzona działalność rolnicza natomiast na działkach P i AA stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni uprawnionej do płatności. Wspomniane okoliczności zostały ustalone w wyniku kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] marca 2012 r., oględzin spornych działek z [...] czerwca i [...] lipca 2012 r., zeznań świadków - mieszkańców terenów, na których znajdują się sporne działki (tj. P. W. - działka nr [...], [...], [....]; P. P., H. S. - działka nr [...]; S. W. - działka nr [...]; E. Ł. - działka nr [...]; M. K. - działka nr [...]; F. K. i K. W. - działka nr [...]) oraz oświadczenia samego skarżącego z dnia [...] lipca 2012 r. (w którym stwierdził, że nie użytkował spornych działek, a ich deklaracja we wniosku wynikała z upoważnienia, jakie otrzymał od P. W. jako właściciela do ubiegania się o płatności na te działki). W konsekwencji wspomnianych ustaleń Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] września 2010 r. oraz odmówił J. G. przyznania płatności ONW na 2010 r., a także nałożył na stronę sankcje, natomiast Dyrektor OR ARiMR - po rozpatrzeniu odwołania strony - decyzją z dnia [..] listopada 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie rozstrzygnięcia o wspomnianej treści było wynikiem zastosowania m.in. § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329; dalej powoływanego jako "rozporządzenie ONW") oraz art. 16 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowana rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z dnia 23 grudnia 2006 r., s. 74 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Dyrektor OR ARiMR stwierdził w szczególności, że czyniąc zadość żądaniu strony odnośnie do dołączenia nowych dowodów i przesłuchania świadków organ wystosował [...] października 2012 r. zawiadomienie, w którym poinformował stronę o możliwości dostarczenia nowych dowodów w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że zawiadomienie to doręczono skarżącemu w dniu [...] października 2012 r., lecz strona nie podjęła potem żadnych czynności w sprawie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Sąd uznał, że organy administracji miały podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem ujawniona została istotna dla sprawy, nowa okoliczność stanu faktycznego, która istniała w dniu wydania decyzji z 2010 r., a nie była wówczas znana organowi I instancji. Tą okolicznością jest fakt rolniczego użytkowania części działek objętych wnioskiem J. G. przez rolników innych niż skarżący. Sąd podkreślił przy tym, że posiadanie zadeklarowanych we wniosku gruntów i ich utrzymywane zgodnie z normami jest podstawowym wymogiem, od spełnienia którego uzależnione było uprawnienie do skutecznego żądania płatności.

Powołując się na treść art. 21 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu było m.in. wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Zdaniem Sądu, organy przeprowadziły szerokie postępowanie dowodowe, na które składało się m.in. przeprowadzenie kontroli na miejscu na poszczególnych działkach, zgromadzeniu oświadczeń od licznych świadków. Sąd podkreślił również, że sam skarżący - podczas przesłuchania w dniu [...] lipca 2012 r., odpowiadając na pytanie, czy ww. działki użytkował osobiście czy przez osoby trzecie - oświadczył, że "Pan P. W. w porozumieniu z poprzednimi właścicielami upoważniał ich do prowadzenia działalności rolniczej na tych gruntach, a dopłaty za moim pośrednictwem będzie pobierał sam". W ocenie Sądu, z zacytowanego stwierdzenia skarżącego organ trafnie wywiódł, że J. G. nie użytkował tych działek.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że zebrany materiał dowodowy uzasadniał odmowę przyznania wnioskowanych przez skarżącego płatności ONW za 2010 r. z uwagi na brak posiadania części działek oraz nie utrzymywania części działek zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy. Ponadto organ zasadnie - powołując się na właściwe przepisy prawa - nałożył na skarżącego prawidłowo wyliczone sankcje.

Za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zawarty w skardze zarzut braku doręczenia skarżącemu do rąk własnych pisma organu II instancji z dnia [...] października 2012 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o możliwości dostarczenia nowych dowodów w sprawie zgodnie z żądaniem strony. Powołując się na zawartość akt sprawy, Sąd stwierdził, że przesyłka zawierająca wspomniane pismo została doręczona w sposób zastępczy przewidziany przez art. 43 k.p.a. - przy czym przesyłkę tę wysłano na adres wskazany przez skarżącego, zaś odebrała ją matka strony - B. G. Zdaniem Sądu, nawet gdyby przyjąć, że pismo z [...] października 2012 r. nie zostało doręczone stronie w sposób prawidłowy, to i tak prawidłowość zaskarżonej decyzji nie rodziłaby wątpliwości, skoro skarżący nie przedstawił w skardze, że posiada taką dokumentację, która mogłaby zakwestionować prawidłowość ustaleń faktycznych zaprezentowanych w zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że przedstawione przez skarżącego w trakcie rozprawy kserokopie: pisma "Pokwitowanie zwrotu dzierżawy ziemi" oraz czterech oświadczeń z [...] grudnia 2012 r. S. G., M. G., S. Z. i S. K. (o tym że wykonywali prace rolne na dzierżawionych przez skarżącego gruntach rolnych) - w żaden sposób nie wpływają na słuszność ustalonego przez organ stanu faktycznego. Sąd wskazał przy tym, że wspomniane pisma zostały sporządzone już po dacie wydania zaskarżonej decyzji, a dodatkowo w sposób bardzo ogólny opisują wykonaną pracę na rzecz skarżącego i nie przeczą ustaleniom organu.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył J. G. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w zw. z art. 43 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., polegające na błędnym ustaleniu, że z akt sprawy wynika, że pismo organu administracji II instancji z dnia [...] października 2012 r. zostało doręczone na adres wskazany przez skarżącego, pani B. G. (matce skarżącego [...] października 2012 r. - k. 19 akt sprawy) i że w związku z tym przesyłka została doręczona w sposób zastępczy, mimo że skarżący wyjaśniał na rozprawie dnia 22 marca 2013 r., że nie mieszka z matką, nie jest ona jego domownikiem i nigdy nie przekazała mu rzeczonego pisma organu administracji z dnia [...] października 2012 r., czego konsekwencją był brak możliwości przeprowadzenia przez skarżącego dowodów (zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu) w ostatnim możliwym dla niego terminie i w konsekwencji spowodowało uznanie przez WSA, że organ administracji zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu administracyjnym, zaś skarżący nie skorzystał z możliwości przedstawienia dowodów na użytkowanie działek wskazanych w decyzji, a przez to oddalenie jego skargi - przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 66a k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku, co było zarzucane przez skarżącego na rozprawie dnia 22 marca 2013 r., braku obowiązkowej części akt sprawy w postaci metryki sprawy, z której by wynikało, kto i jakie podejmował czynności w sprawie administracyjnej z odesłaniem do odpowiednich dokumentów, zaś z treści art. 66a § 3 k.p.a. wynika, że metryka sprawy wraz z dokumentami, do których odsyła stanowi obowiązkową część akt, co mogło mieć wpływ na treść wyroku, gdyż mogło powodować konieczność stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa i w myśl "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) 3" p.p.s.a. uchylenie decyzji - przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

3) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie § 2 rozporządzenia ONW, polegające na uznaniu, że wskutek tego, że skarżący nie był posiadaczem działek objętych jego wnioskiem oraz nie utrzymywał ich w dobrej kulturze rolnej ściśle związanej z produkcją rolną, uzasadniona była odmowa przyznania wnioskowanych płatności ONW za 2010 r. oraz nałożenie na skarżącego sankcji, mimo że ocena WSA oparta była na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a skarżący nie przeprowadził dowodów jedynie wskutek niepoinformowania go o możliwości dostarczenia dowodów - przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że pismo z dnia [...] października 2012 r. poczta pozostawiła osobie trzeciej, bowiem matka skarżącego nie mieszka z synem (nie jest jego domownikiem), co w konsekwencji nie daje podstaw do uznania, że pismo zostało doręczone zastępczo w myśl art. 43 k.p.a. Uznanie tego pisma za doręczone prawidłowo miało bardzo doniosłe konsekwencje dla niniejszego postępowania, bowiem w ten sposób skarżący utracił możliwość przeprowadzenia nowych dowodów z zeznań świadków S. G., M. G., S. Z. oraz S. K., zaś zeznania te mogły podważyć prawidłowość ustaleń faktycznych organu administracji, jakoby w 2010 r. skarżący nie był posiadaczem działek objętych wnioskiem o płatność ONW, a część z nich nie była utrzymywana zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna z braku uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu.

Na wstępie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne nie rozpoznają ponownie sprawy administracyjnej, ale jedynie –stosownie do przepisów art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. – sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez "kontrolę działalności administracji publicznej" pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podkreślić również należy, że stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w tych granicach, jakie sama strona wnosząca ten środek odwoławczy nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, jasno wyartykułowane w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują całkowicie zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Podkreślić też trzeba, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z kolei z art. 176 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (w tym m.in. w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1160/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu w danych (konkretnych) okolicznościach sprawy, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – dodatkowo wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć (choćby hipotetycznie) istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna formalnie została oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach, albowiem kasator zarzucił Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania (vide pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej), jak i prawa materialnego (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

W istocie jednak wszystkie te zarzuty dotyczą kwestii procesowych, bowiem także zarzut sformułowany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej (formalnie podniesiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej), podobnie jak zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, odnoszą się do jednej i tej samej kwestii, a mianowicie, prawidłowości doręczenia (w sposób zastępczy) skarżącemu J. G. pisma organu II instancji z dnia z dnia [...] października 2012 r. informującego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o możliwości dostarczenia nowych dowodów w sprawie, co - zdaniem skarżącego - spowodowało, że ocena WSA oparta była na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a skarżący nie przeprowadził dowodów jedynie wskutek niepoinformowania go o możliwości dostarczenia dowodów, a to z kolei spowodowało, że doszło także do naruszenia § 2 rozporządzenia ONW poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obydwa te zarzuty (tj. zarówno zarzut procesowy - z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, jak i materialny – z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), oparte głównie na kwestionowaniu prawidłowości doręczenia skarżącemu J. G. ww. pisma z dnia [...] października 2012 r., należy uznać za całkowicie nieuzasadnione.

Przede wszystkim nie jest zasadny – mający kluczowe znaczenie w tej sprawie ze względu na sposób skonstruowania zarzutów kasacyjnych – zarzut naruszenia art. 43 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem: "W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji orzekając w tej sprawie zasadnie przyjął zaistnienie doręczenia zastępczego przewidzianego w cytowanym przepisie. Przedmiotowe pismo z dnia [...] października 2012 r. zostało bowiem doręczone na adres wskazany przez skarżącego, B. G. – matce skarżącego.

Na akceptację zasługuje pogląd (wyrażony m.in. w wyroku NSA z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt. II GSK 551/12), że pokwitowanie przesyłki odbioru pisma przez dorosłego domownika jest następstwem aktu woli i stanowi uzewnętrznienie podjęcia woli oddania pisma adresatowi. Poza tym, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, doręczenie zastępcze przewidziane w art. 43 k.p.a. stwarza domniemanie prawne doręczenia przesyłki, które może być wprawdzie obalone, ale ciężar obalenia tego domniemania spoczywa na skarżącym. Jednakże skarżący w tym zakresie nie przedstawił w istocie żadnych dowodów. Podniesiona przez niego na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji okoliczność, że nie mieszka z matką (matka ma dom obok) – zresztą niepoparta żadnym dowodem – nie oznacza, że nie może być ona uznana za domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. Przyjmuje się bowiem, że za "domownika" w rozumieniu art. 43 k.p.a. może być uznana także osoba (w szczególności najbliższy krewny), która, nie będąc zameldowaną w jednym mieszkaniu z adresatem pisma (i posiadając inne mieszkanie lub dom – jak w tym przypadku), przebywa w jego mieszkaniu i pozostaje z adresatem pisma we wspólnym gospodarstwie domowym (por. np. postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2247/11 oraz powołane tamże poglądy doktryny: G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005, s. 519) i dla której mieszkanie adresata jest jej aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Na marginesie trzeba więc zauważyć, iż z akt sprawy wynika, że w zasadzie wszystkie wcześniej kierowane na wskazany przez J. G. adres pisma organów w tej sprawie były zastępczo doręczane właśnie jego matce, B. G., i skarżący nigdy wcześniej nie kwestionował prawidłowości tych doręczeń.

Poza tym, jak słusznie zauważył z zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, nawet w hipotetycznej sytuacji braku prawidłowego doręczenia skarżącemu pisma z dnia [...] października 2012 r., prawidłowość wydania przez organ zaskarżonej decyzji również nie rodziłaby wątpliwości. Podkreślić bowiem należy, że sąd administracyjny pierwszej instancji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchyla skarżoną przed nim decyzję tylko w sytuacji naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zgodzić się z oceną Sądu pierwsej instancji, że skarżący nie przedstawił w skardze, aby posiadał taką dokumentację, która mogłaby zakwestionować prawidłowość ustaleń faktycznych zaprezentowanych przez organ w zaskarżonej decyzji. Przedstawione przez skarżącego w trakcie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji kserokopie pism: "Pokwitowanie zwrotu dzierżawy ziemi" oraz cztery oświadczenia z [...] grudnia 2012 r. S. G., M. G., S. Z. i S. K. o tym, że wykonywali prace rolne na dzierżawionych przez skarżącego gruntach rolnych, w żaden sposób nie mogły wpłynąć na ocenę prawidłowości ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy. Oświadczenia te zostały sporządzone już po dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., a dodatkowo w sposób bardzo ogólny opisują wykonaną pracę na rzecz skarżącego i nie przeczą ustaleniom organu.

Należy przy tym podkreślić, że organy w tej sprawie przeprowadziły bardzo szerokie postępowanie dowodowe, zasadnie i w sposób niebudzący wątpliwości dowodząc, że J. G. nie był posiadaczem i faktycznym użytkownikiem spornych (zgłoszonych do płatności ONW) działek. Istotne dla sprawy okoliczności zostały ustalone w wyniku kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] marca 2012 r., oględzin spornych działek przeprowadzonych w dniach [...] czerwca i [...] lipca 2012 r. oraz zeznań licznych świadków - mieszkańców terenów, na których znajdują się sporne działki (m.in. P. W.; P. P., H. S.; E. Ł.; M. K.; F. K., K. W.), jak również oświadczenia samego skarżącego, który podczas przesłuchania w dniu [...] lipca 2012 r. stwierdził, że "Pan P. W. w porozumieniu z poprzednimi właścicielami upoważniał ich do prowadzenia działalności rolniczej na tych gruntach, a dopłaty za moim pośrednictwem będzie pobierał sam". Z powyższego stwierdzenia skarżącego trafnie wywiedziono, że skarżący nie użytkował spornych działek, a ich deklaracja we wniosku wynikała z upoważnienia, jakie otrzymał od P. W. jako uprawnionego do ubiegania się o płatności na te działki.

Z przedstawionych wyżej powodów sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, oparty głównie na kwestionowaniu prawidłowości doręczenia zastępczego ww. pisma organu z dnia [...] października 2012 r., należało uznać za nieuzasadniony, ponieważ gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że doręczenie było wadliwe, to – jak to już wyżej wykazane zostało - w okolicznościach tej sprawy, nie mogło to mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Dodać należy, że skarżący wiedział o wszczęciu postępowania i czego ono dotyczy, sam bezpośrednio uczestniczył w czynnościach podejmowanych przez organ, będąc m.in. przesłuchiwany w dniu [...]. 07. 2012 r. i składając dokumenty (m.in. upoważnienie z dnia [...].01. 2007 r. oraz oświadczenie z [...].01. 2012 r.), był też przez organ informowany o dacie i miejscu przesłuchań świadków, jednakże nie skorzystał z możliwości uczestnictwa i nie przedstawił dowodów, które kwestionowałyby ich zeznania.

W konsekwencji jako równie nieuzasadniony należało też uznać podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 2 rozporządzenia ONW poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Pomijając, że zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej bliżej uzasadniony, przede wszystkim należy zauważyć, że opiera się on na przyjętym przez skarżącego założeniu, jakoby "ocena WSA oparta była na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym". Jednakże – poza stwierdzeniem, że "skarżący nie przeprowadził dowodów jedynie wskutek niepoinformowania go o możliwości dostarczenia dowodów" – w skardze kasacyjnej nie podano żadnych argumentów, które podważałyby prawidłowość oceny Sądu co do poczynionych przez organ ustaleń w zakresie stanu faktycznego, z których jasno wynikało, że nie był on posiadaczem spornych działek objętych wnioskiem i nie utrzymywał ich w dobrej kulturze rolnej ściśle związanej z produkcją rolną, a zatem w okolicznościach tej sprawy nie może być mowy o niewłaściwym zastosowaniu § 2 rozporządzenia ONW.

Oczekiwanego przez skarżącego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł też spowodować sformułowany w 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 66a k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez – jak to zostało ujęte w skardze kasacyjnej – pominięcie w uzasadnieniu wyroku "braku obowiązkowej części akt sprawy w postaci metryki sprawy, z której by wynikało, kto i jakie podejmował czynności w sprawie administracyjnej z odesłaniem do odpowiednich dokumentów, zaś z treści art. 66a § 3 k.p.a. wynika, że metryka sprawy wraz z dokumentami, do których odsyła stanowi obowiązkową część akt...":

Odnosząc się do tego zarzutu, w pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że aby podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zarzut mógł okazać się skuteczny trzeba nie tylko wykazać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale i że to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy – i to wpływ "istotny", o czym jasno stanowi końcowy fragment art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tymczasem skarżący, wprawdzie nawiązał (bardzo ogólnikowo) do wynikającej z art. 174 pkt 2 przesłanki, jednakże nie wykazał, aby brak metryki sprawy mógł mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, czy to administracyjnej, czy też sądowoadministracyjnej. Metryka sprawy (wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą nowelizującą z 2011 r.) jest tylko rejestrem czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. W doktrynie zwraca się uwagę, że nie ma ona waloru dokumentu (urzędowego) ani też nie stanowi dowodu, w szczególności zaś nie zastępuje dowodu z dokumentów, do których odsyła. Przyjmuje się też, że naruszenie obowiązku założenia i prowadzenia oraz aktualizacji metryki nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na jego wynik (art. 138 § 2) albo wznowienia postępowania (art. 145) – vide np. A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.66(a) Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2014. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie ów pogląd podziela i również uważa, że brak metryki sprawy nie stanowi tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, tak administracyjnej, jak i sądowoadministracyjnej. Z tego też względu również podniesione w powiązaniu z art. 66a k.p.a. zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, należało uznać za nieuzasadnione. Art. 151 p.p.s.a. wyraża jedynie zasadę, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten nie mógł być zatem naruszony, skoro w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w sytuacji jej nieuwzględnienia. Jeśli zaś chodzi o art. 141 § 4 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już w pogląd, że przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie zawiera wszystkich wymaganych elementów konstrukcyjnych, ewentualnie nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2012 r. o sygn. akt II GSK 85/11). Taka sytuacja w przypadku zaskarżonego wyroku nie zachodzi. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji zawiera bowiem wszystkie wymienione w 141 § 4 p.p.s.a. elementy (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz obszerne jej wyjaśnienie) i w sposób dostatecznie jasny i logiczny wyjaśnia przesłanki, jakimi kierował się Sąd orzekając o oddaleniu wniesionej skargi. Brak w uzasadnieniu wyroku wzmianki na temat metryki sprawy, o której mowa w art. 66a k.p.a., z uwagi na przedstawiony wyżej charakter owej metryki, w sposób oczywisty nie mógł mieć żadnego znaczenia w tej sprawie i nie mógł wpłynąć na jej wynik. Poza tym, wbrew stwierdzeniu kasatora, nie doszło również do naruszenia z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Przepis ten stanowi, że "Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej". Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie, zarówno orzekające organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji, stosowały przepisy k.p.a., jak również uwzględnione zostały "zasady i warunki", określone w przepisach unijnych, o których mowa w art. 1 pkt 1.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.