Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 624/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Egzekucyjne postępowanie
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 11, 77, 80 i 107 par. 3 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: par. 7 ust. 2,
journal: Dz.U. 2007 nr 191 poz 1377
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów.
article: art. 130a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Protokolant Referent Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości "A" w D. S.A. w upadłości likwidacyjnej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za wykonywanie dozoru oraz wynagrodzenia za dozór - przechowanie na parkingu strzeżonym pojazdu I. uchyla w całości zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Z. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.

Postanowieniem z [...] marca 2015 r. (nr [...]), po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej - Syndyka Masy Upadłości "A" w D. SA w upadłości likwidacyjnej - o przyznanie zwrotu poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] o nr rej. [...], usuniętego z drogi w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, S. Z.(dalej: Starosta) postanowił przyznać wynagrodzenie w kwocie 1.404,92 zł za okres od [...] lipca 2009 r. do [...] stycznia 2010 r. oraz od [...] lutego 2011 r. do [...] maja 2014 r.

W związku z otrzymanym żądaniem zwrotu poniesionych wydatków, związanych z wykonywaniem dozoru nad ww. pojazdem przez skarżącą na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm. - dalej: u.p.e.a.), w toku postępowania, Starosta zwrócił się z prośbą o wykazanie przez dozorcę konkretnych, koniecznych kosztów poniesionych na dozór pojazdu i wskazanie, jak te koszty zostały obliczone. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r., dozorca przedstawił zestawienie kosztów utrzymania placówki terenowej w Z. Ś..

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że okres półroczny na odbiór pojazdu przez właściciela lub upoważnioną osobę minął z dniem [...] stycznia 2010 r. Prowadzący parking zawiadomił urząd skarbowy o konieczności odbioru pojazdów

z parkingu dopiero pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Jednakże wykaz pojazdów do usunięcia jednostka prowadząca parking przekazała organowi dopiero pismem z 14 lutego 2011 r., które wpłynęło do organu [...] lutego 2011 r., a w dniu [...] czerwca 2012 r. dokonała zmiany wykazu aut nieodebranych w terminie. Mając na uwadze niedopełnienie obowiązku, w ocenie organu, prowadzącemu parking nie należy się wynagrodzenie za okres od [...] stycznia 2010 r. do [...] lutego 2011 r. i w tej mierze przywołano pogląd wyrażony przez NSA w motywach wyroku I OSK 1831/11 z dnia [...] marca 2013 r., że nie wywiązanie się z terminu przez dozorcę powoduje wykluczenie możliwości dochodzenia przez niego kosztów dozoru za okres następujący po dacie,

w której powinien on zawiadomić o konieczności odbioru pojazdów. Ustosunkowując się do żądania strony o przyjęcie kwoty jednostkowej 30 zł za dobę, które to żądanie strona wsparła kopiami dokumentami w postaci faktur za parkowanie pojazdów na parkingu PKS, organ zauważył, że faktury potwierdzają wysokość opłaty za parkowanie, a nie koszty w rozumieniu art. 102 § 2 u.p.e.a. Rozważając - na gruncie ww. przepisu - zasady przyznawania wynagrodzenia

i zwrotu kosztów z tytułu dozoru, organ zauważył, że stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy parkowanie jest okazjonalne, natomiast w przypadku dłuższego okresu przechowywania bardziej zasadne są stawki miesięczne, tzw. abonamentowe, co nie jest równoznaczne z ciągłą rotacją, a raczej stałym zajmowaniem miejsca i strzeżeniem pojazdu. Przekazane faktury dokumentujące wnioskowaną stawkę 30 zł za dobę są opłatami, których wysokość ustala rada powiatu i z zasady są wyższe niż ponoszone koszty świadczonych usług. Tymczasem organ, w ramach art. 102 u.p.e.a., przyznaje dozorcy zwrot kosztów, tj. koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, a nie opłatę.

Następnie podniesiono, że pismem z dnia 4 lutego 2015 r. skarżąca wykazała, iż koszty utrzymania placówki terenowej w Z. Ś., w latach 2010-2013, bez kosztów reklamy, wyniosły [...] zł.

Nawiązując do zaprezentowanej przez skarżącą kopii postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] grudnia 2011 r., przyznającego stronie zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór innego pojazdu, organ zauważył, że - według metodologii przyjętej w tym postanowieniu - przy określaniu wysokości zwrotu koniecznych wydatków należy uwzględnić warunki sprawowania pieczy nad pojazdami, ich wielkość i powierzchnię niezbędną do ich składowania.

Ustalając końcowo należność, Starosta przyjął powierzchnię działki 1,9800 ha, poniesione koszty utrzymania placówki na dobę (bez kosztów reklamy) w kwocie [...] zł, powierzchnię 1 miejsca postojowego samochodu wynoszącą 11,5 m2, co stanowi 0,05% całej zajmowanej powierzchni. Dokonując rozliczenia kosztów na 1 miejsce postojowe, z uwzględnieniem 10% zysku (wg przyjętego sposobu wyliczenia wynagrodzenia przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. w ww. postanowieniu

z dnia [...] grudnia 2011 r.) jednostkową kwotę kosztów i wynagrodzenia obliczył na 1,03 zł za dobę, co za cały przyjęty okres dozorowania pojazdu z wyłączeniem opisanego wyżej okresu wyniosło ogółem [...] zł.

Po rozpatrzeniu zażalenia, w którym zarzucono naruszenie: 1) art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez odmowę wypłaty wynagrodzenia w wysokości 30 zł za dobę dozoru, jako odpowiadającemu koniecznym wydatkom poniesionym przez dozorcę i przez odmowę wypłaty wynagrodzenia za wskazany wyżej okres, ze względu na niedopełnienie obowiązku terminowego zgłoszenia organowi nieodebrania pojazdu przez właściciela; 2) art. 836 K.C. przez jego niezastosowanie oraz nie ustalenie wynagrodzenia dla dozorcy przyjętego w danych stosunkach; 3) art. 7 i 77 k.p.a.

- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało opisane postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, na tle art. 102 § 2 u.p.e.a., SKO wywodziło, że zwrot wynagrodzenia następuje w wysokości i na podstawie wykazanych koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do konkretnego pojazdu, przy czym obowiązek wykazania poniesionych kosztów ciąży na dozorcy i to on powinien przejawiać w tym zakresie aktywność (wyrok NSA w W. z [...] sierpnia 2009 r., I OSK 1108/08, LEX nr 952053). Następnie przywołano tezy z wyroku NSA z [...] stycznia 2011 r., I OSK 464/10, a mianowicie, że w toku ustalania wysokości przysługującego wynagrodzenia pomocniczo może znaleźć zastosowanie także art. 836 K.C., w zakresie, w jakim przewiduje, że przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte. W wyroku tym, NSA - nawiązując do podjętej przez NSA uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10 - stwierdził, że w uchwale tej nie została zawarta odpowiedź na pytanie, w jaki sposób należy obliczyć stawki oraz że Skarb Państwa nie jest związany stawkami ustalonymi przez radę powiatu. NSA wywiódł, że opłaty za parkowanie, jakie ustala rada powiatu na podstawie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, odnoszą się do właścicieli (innych niż Skarb Państwa) pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach strzeżonych w trybie przewidzianym przepisami art. 130a tej ustawy. Nie mają one jednak zastosowania wprost do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu, z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130 ust. 10 tej ustawy.

W ocenie organu II instancji, ww. pogląd ma zastosowanie do niniejszej sytuacji nabycia własności pojazdu przez Powiat Z.. Fragmenty uzasadnienia w tej materii organ wsparł cytując poglądy NSA, m.in. pogląd sformułowany w wyroku z dnia [...] stycznia 2011 r., I OSK 1891/10 (LEX nr 952001), według którego - do ustalenia wysokości wydatków związanych z wykonywaniem dozoru - niezbędne jest wykazanie przez dozorcę konkretnych, koniecznych kosztów poniesionych na dozór danego pojazdu i wskazanie, jak te koszty zostały obliczone. Natomiast art. 102 u.p.e.a. nie wskazuje kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia za dozór, ale przy jego określeniu należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy, czas przechowywania, właściwość i wartość rzeczy przechowywanej, warunki sprawowanej pieczy, jak też liczbę dozorowanych jednocześnie pojazdów.

W przeświadczeniu organu II instancji, z akt sprawy nie wynika, aby odwołujący wykazał w toku postępowania, że stawka 30 zł za dobę dozorowania pojazdu jest uzasadniona. Organ ten zauważył, że - z przedłożonego zestawienia kosztów utrzymania przedmiotowej placówki - organ I instancji, wyłączywszy z nich koszty reklamy w mediach, jako nie mogące mieć wpływu na koszty prowadzenia parkingu strzeżonego przez podmiot wyznaczony przez Starostę, wyliczył koszty jednostkowe przypadające na jeden dozorowany pojazd, z uwzględnieniem 10% zysku, w wysokości 1,03 zł. W ocenie Kolegium, przyjęty sposób wyliczenia kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdu nie budzi zastrzeżeń, gdyż opiera się on o podane przez odwołującego ogólne koszty ponoszone na tę część swojej działalności znajdującej się

w Z. Ś. oraz uwzględnia 10% zysk dozorcy, będący wynagrodzeniem.

W tym stanie rzeczy, SKO nie podzieliło przekonania strony skarżącej, że kwota należności powinna być określona na poziomie stawek opłat ustalonych przez Radę Powiatu Z. w uchwale ustalającej opłaty za usuwanie pojazdów. Nie budzi bowiem wątpliwości SKO, że opłaty te nie są powiązane z kosztami i wynagrodzeniem, wyznaczonym przez Starostę dla podmiotu prowadzącego parking strzeżony, jako dozorcy pojazdu usuniętego z drogi, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. SKO wskazało, że - ustalone przez radę powiatu - stawki opłat obowiązują właścicieli pojazdów, zaś dozorca powinien każdorazowo wykazać poniesione koszty dozoru oraz uzasadnić wysokość należnego wynagrodzenia.

W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, przyjęty przez organ I instancji sposób wyliczenia kosztów i wynagrodzenia za dozór odpowiada określonym

w przepisach prawa regułom.

Odnosząc się do kwestii czasookresu, za jaki przysługuje zwrot kosztów

i wynagrodzenie za dozór, wskazano, że - co do zasady - przysługuje za cały okres sprawowanego dozoru. Jednak reguła ta obowiązuje w sytuacji spełnienia przez podmioty uczestniczące w czynnościach dozoru aktów staranności, wymaganych przez przepisy prawa. Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377 ze zm.), w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w art. 130a ust.10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jednostka prowadząca parking strzeżony powiadamia o tym, nie później niż 3 dnia od upływu tego terminu, właściwy miejscowo urząd skarbowy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu. Ta czynność dozorcy ma bezpośredni wpływ na terminy podjęcia czynności przez Starostę, w tym np. odebranie pojazdu i przyjęcie na własny parking, jak też wystąpienie do sądu

o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Zdaniem SKO, okolicznością bezsporną w sprawie jest brak wykazania przez stronę, że - po upływie terminu -zawiadomiła we właściwym czasie urząd skarbowy o nieodebraniu pojazdu przez właściciela, co uczyniono dopiero pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., które organ

I instancji otrzymał [...] października 2010 r., jednak bez wyjaśnienia, jakich pojazdów owo zawiadomienie dotyczy, a co zostało uzupełnione w piśmie z dnia [...] utego 2011 r., które organ otrzymał w dniu [...] lutego 2011 r. Ponieważ 6 miesięczny termin do odbioru pojazdu upłynął [...] stycznia 2011 r., zatem urząd skarbowy winien być powiadomiony

o upływie terminu nie później niż w ciągu 3 dni po jego upływie, co nie zostało wykonane przez dozorcę, w związku z powyższym, zdaniem Kolegium, przyjęty za organem I instancji, okres pomiędzy [...] stycznia 2010 r. a 16 lutego 2011 r., jako będący wynikiem zaniechania tegoż zawiadomienia przez dozorcę, nie może być brany pod uwagę i uwzględniany przy ustaleniu okresu sprawowanego dozoru, za który przysługuje prawo zwrotu poniesionych kosztów i wynagrodzenia za dozór. W opinii SKO, niewywiązanie się dozorcy z określonych czynności wynikających z przepisów prawa, w tym przypadku nie powiadomienia urzędu skarbowego i Starosty, nie może rodzić odpowiedzialności powiatu za wynikłe z tego zaniechania, koszty dozoru oraz wynagrodzenia.

W skardze na to rozstrzygnięcie zarzucono naruszenie przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne zaniżenie należnego wynagrodzenia z tytułu wykonywania dozoru pojazdu oraz poprzez bezzasadną odmowę przyznania skarżącemu wynagrodzenia za część okresu, ze względu na niedopełnienie obowiązku terminowego zgłoszenia organowi podatkowemu nieodebrania pojazdu przez właściciela, podczas gdy brak jest jakiegokolwiek uregulowania przewidującego możliwość ograniczenia wynagrodzenia w takiej sytuacji. Sformułowano również zarzut naruszenia norm procesowych, poprzez: zebranie niepełnego materiału dowodowego, brak wyjaśnienia wszystkich istotnych kwestii dotyczących przedmiotowego postępowania, dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, naruszenie zasad zaufania do organów administracyjnych oraz przekonywania.

W ocenie strony skarżącej, zebrany w sprawie materiał dowodowy nakazuje przyjąć, że kwota 30 zł za dobę dozoru jest adekwatna do kosztów rzeczywiście poniesionych przez skarżącego, a także stanowi stosowne wynagrodzenie za sprawowanie tego dozoru. Zdaniem strony skarżącej, przywołany przez organ wyrok NSA (I OSK 1831/11) dotyczy odmiennego stanu faktycznego. Skarżąca nigdy bowiem nie odmówiła wydania dozorowanego pojazdu. Nadto nie zgodziła się strona

z zarzutem, że pojazd był niewłaściwie przechowywany, podczas gdy wymienione

w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia usterki powstały niezależnie od należytej staranności dochowanej przez skarżącą i stanowią wyraz zwyczajnego zużycia pojazdu.

Zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niezastosowanie przepisu art. 836 K.c., wskutek zaniechania ustalania wysokości zwyczajowo przyjętych stawek wynagrodzenia z tytułu przechowania, skarżąca argumentowała, że - zgodnie z wyrokami sądów administracyjnych - można, stosując posiłkowo ten przepis, brać pod uwagę wynagrodzenie stosowane przez innych dozorców na danym terenie i dla rzeczy danego rodzaju i jeżeli dozorca nie wykazał, jakie poniósł wydatki związane z usunięciem pojazdów z drogi, nie przedstawił stosownych dokumentów ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia, to uznać należy, że najbliższe faktycznych kosztów ponoszonych przez dozorcę są koszty, które w tych samych realiach prowadzonej działalności oraz w ramach tych samych wymogów stawianych podmiotom wyznaczonym przez starostę świadczył w tym samym czasie na prowadzonym parkingu, podobne usługi, po przyjętych umownie stawkach.

Zdaniem strony skarżącej, ustalając należne jej wynagrodzenie, organ I instancji pominął całkowicie próbę ustalenia, jak kształtowała się wysokość wynagrodzenia innych podmiotów wykonujących podobne zadania administracyjne z zakresu dozoru pojazdu, opierając się na błędnym wyliczeniu kosztów, jakie wiązały się dla skarżącego z wykonywaniem dozoru. Według niej, nawet przyjmując, że kwota 1,03 zł za dobę postoju stanowi rzeczywistą wysokość kosztów poniesionych przez skarżącą, czego jednak ona nie przyznaje oraz nie potwierdza, organ w żaden sposób nie dokonał wyliczenia należnego wynagrodzenia za wykonywanie czynności dozoru.

W ocenie strony, w skarżonym postanowieniu brak jest uzasadnienia, z jakich przyczyn organ diametralnie zmniejszył wysokość należnego wynagrodzenia. Skarżąca, ze względu na rozmiar prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, nie dokonuje ścisłej ewidencji kosztów dozoru poszczególnego pojazdu. Koszty te są natomiast wyrażone w ogólnych kosztach prowadzonej działalności. Z tego względu, określona we wniosku o wypłatę wynagrodzenia, suma 30 zł za dobę stanowi kwotę, która określona została z uwzględnieniem warunków wykonywanego dozoru, ustalonych stawek za parkowanie pojazdów, kosztów poniesionych w związku

z zagospodarowaniem i utrzymaniem placu parkingowego, stanowiąc sumę najbardziej zbliżoną do wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach, odpowiednią

w odniesieniu do faktycznych kosztów sprawowania dozoru i przechowania.

W kontekście powyższej argumentacji, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego legalności, to znaczy zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa

w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując oceny w świetle przytoczonych kryteriów, choć nie wszystkie

z zarzutów skargi były uzasadnione, Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie kontrolą Sądu objęta była prawidłowość ustalenia przez organy wysokości należności dla strony skarżącej z tytułu sprawowanego przez nią dozoru opisanego na wstępie pojazdu.

Sąd zauważa, że w tożsamej - co poddana obecnie kognicji Sądu - kwestii -

w sprawach ze skargi strony - zapadały przed tutejszym Sądem już wcześniej wyroki (np. wyrok z [...] lipca 2015 r., III SA/Wr 153/15). Sąd, w składzie orzekającym

w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażone w tych wyrokach i przyjmuje je za własne. Tezy i twierdzenia w nich zawarte zostaną szeroko powołane niżej

w uzasadnianiu, jako szczególnie trafne. W kwestii przechowywania na parkingu pojazdów, które przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym i do związanych

z tym należności, zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449), zastosowanie znajdują przepisy działu II rozdziału 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm. - dalej: u.p.e.a.), co w konsekwencji oznacza, że ustalenie należności dla dozorcy następuje na mocy art. 102 tej ustawy. Przesądził o tym NSA w podjętej w składzie siedmiu sędziów uchwale z [...] listopada 2011 r. (I OPS 1/10), stwierdzając, że Skarb Państwa ponosi koszty wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi

i nieodebranym przez właściciela za cały okres sprawowania dozoru.

Stosownie do brzmienia § 2 art. 102 u.p.e.a., organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych

w art.101 § 1.

Jak wynika z treści zacytowanego przepisu, na należność z tytułu wykonywania dozoru składają się dwa czynniki: zrekompensowanie poniesionych przez dozorcę wydatków, a zatem chodzi niewątpliwie o uwzględnienie rzeczywistych kosztów konkretnego dozoru, przy czym nie każdych, lecz "koniecznych", czyli niezbędnych dla prawidłowego wykonania przechowania mienia w danych okolicznościach oraz (jako drugi składnik) wynagrodzenie, które - generalnie ujmując - powinno być pojmowane

w kategorii godziwego zysku dozorcy.

Z racji ewidentnego braku sprecyzowania przez ustawodawcę kryteriów oraz sposobu ustalania tak rodzaju wydatków, jak i wynagrodzenia, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowała się jednolita praktyka jeśli chodzi o wykładnię komentowanego przepisu, która przede wszystkim nie pozwala na odwoływanie się wprost do wysokości stawek (tak jak żąda tego strona skarżąca) opłat za parkowanie pojazdu, ustalanych przez radę powiatu na mocy art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo

o ruchu drogowym. Stawki określone w takiej uchwale dotyczą bowiem właściciela pojazdu, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy. Nie mogą być natomiast stosowane do ustalenia wynagrodzenia dozorcy w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu, a obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawaniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu (vide: wyroki NSA: z [...] kwietnia 2015 r., I OPS 4/14;

z [...] września 2014 r., I OSK 151/13; z [...] lipca 2014 r., I OSK 3079/12; z [...] utego 2014 r., I OSK 2238/12; z [...] października 2013 r., I OSK 915/12).

Słusznie zatem organy odmówiły określenia spornej należności bezpośrednio na podstawie uchwały rady powiatu ustanawiającej wysokość opłat za parkowanie. Organy nie były ani związane w tej sprawie taką uchwałą, ani też stanowiskiem innego organu (podatkowego) wyrażonym wcześniej w sprawie innego pojazdu.

Ewentualne uwzględnienie stawek z takiej uchwały mogłoby mieć miejsce

w razie wykazania, że stawka określona w tym akcie prawa miejscowego odzwierciedla wysokość koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem przez stronę skarżącą dozoru w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a., a także wynagrodzenia za dozór, lecz takiego dowodu strona nie przeprowadziła i - jak trafnie podniósł organ I instancji - nie są takim dowodem przedłożone przez skarżącą faktury, skoro obejmują tylko opłaty za parkowanie według stawek uchwalonych przez wymieniony organ stanowiący powiatowego samorządu terytorialnego

Podkreślenia wymaga, że - według reguł wypracowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych - to na przechowawcy występującego do organu o zwrot wydatków

i wynagrodzenie za dozór ciąży obowiązek wykazania poniesionych wydatków oraz wskazania nakładów związanych ze sprawowaniem dozoru, zaś przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jego warunki, wielkość składowanego przedmiotu

i powierzchnię niezbędną dla jego składowania. Dowodzenie tych kwestii należy do dozorcy, albowiem to on ma wiedzę w tym zakresie i to on winien przedstawić dowody na wysokość poniesionych wydatków, czy udokumentować owe "trudy" sprawowania dozoru. W przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia tych należności we własnym zakresie, ale z konsekwencjami ewentualnych niekorzystnych dla strony wyliczeń (vide: wyroki NSA: z [...] lutego 2013 r., I OSK 2356/12; z [...] sierpnia 2009 r., I OSK 1214/08; uchwała NSA z [...] listopada 2011 r., I OPS 1/10).

W aspekcie samego "zwrotu koniecznych wydatków", analizując ustalenia faktyczne organów, Sąd stwierdził, że zostały dokonane w sposób niewadliwy. Strona skarżąca przyznała, że nie dysponuje szczegółową ewidencją kosztów przypisanych do konkretnych pojazdów, gdyż nie jest to możliwie przy rozmiarach prowadzonej działalności, lecz na żądanie organu przedstawiła wszakże wykaz ogólny kosztów za okres 2010-2013, dotyczący parkingu, na którym został umieszczony dozorowany pojazd. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że organ uwzględnił to rozliczenie strony, bowiem

- w szeregu skalkulowanych przez skarżącą rodzajów kosztów prowadzenia parkingu - zakwestionował jedynie koszty reklamy i uczynił to zasadnie, ponieważ nie można uznać, że stanowią one niezbędny wydatek związany z utrzymaniem i eksploatacją konkretnego pojazdu, wpływający na prawidłowe wykonanie wobec tego mienia czynności dozoru. W każdym bądź razie, skarżąca nie wykazała, aby takowy związek zachodził.

Za słuszne także należy uznać wyłączenie przy obliczeniu należności z całego czasu sprawowanego dozoru okresu, w którym strona skarżąca nie wywiązała się należycie ze spoczywającej na niej, jako na dozorcy, powinności powiadomienia organu w przepisanym prawem terminie o nieodebraniu przez właściciela pojazdu z parkingu, zgodnie z wymogiem § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377 ze zm.).

Zaprezentowana w tej mierze argumentacja w zaskarżonym postanowieniu, akcentująca uwzględnianie wszystkich przejawów zachowania dozorcy, w tym zbadanie, czy dołożył aktów staranności przy wykonywaniu dozoru w zakresie obowiązków informacyjnych, zasługuje na aprobatę, tym bardziej, że organ jest zobligowany do celowego, efektywnego (z zachowaniem zasady optymalnego doboru metod i środków) gospodarowania wydatkami - środkami publicznymi (por.: art. 4 i art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), do jakich trzeba zakwalifikować w okolicznościach sprawy omawianą należność, a wobec tego winien uwzględnić zaniechanie, jak w tym przypadku, dokonania określonych wymogów prawnych, które przyczyniają się de facto do nieuzasadnionego generowania kosztów z tego tytułu poprzez wydłużenie okresu przechowywania zajętej ruchomości.

Na tym tle wypada zauważyć, że - w stosunkach umownych - przechowawca zobowiązany jest do należytego przechowania rzeczy (art. 842 K.C.). W komentowanej zaś sferze stosunków administracyjnoprawnych, analogiczny wniosek trzeba wyprowadzić z brzmienia ab initio art. 102 § 1 u.p.e.a.: "Dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego". Bezsprzecznie wydłużony okres przechowania nie sprzyja zachowaniu wartości rzeczy, ponieważ czynnik czasu oddziałuje na jej techniczne zużycie, nadto, jak podniesiono wyżej, wywiera wpływ na rozmiar poniesionych na dozór dodatkowych nakładów, które w tej sytuacji nie mogą być uznane za "konieczne" w rozumieniu normy § 2 art. 102, zaś do elementów wyznaczających wynagrodzenie dozorcy, które trzeba wziąć pod uwagę, bezsprzecznie należeć powinno rozważenie, czy dozorca dopełnił wszelkich istotnych wymogów formalnoprawnych związanych ze sprawowaniem dozoru i mających wpływ na jego przebieg oraz wykonanie. Trzeba przyjąć, że nałożone na dozorcę normami prawa publicznego obowiązki formalnoprawne mieszczą się w "wymaganych staraniach przy strzeżeniu rzeczy", które - według judykatury - stanowią jeden z czynników uwzględnianych przy ustalaniu należności z art. 102 § 2 u.p.e.a.

Za czas niewłaściwego sprawowania dozoru - wskutek uchybienia prawem określonych obowiązków przez dozorcę, które przyczyniły się do wydłużenia okresu przechowania rzeczy z przyczyn leżących po stronie dozorcy - uzasadnione jest nieprzyznanie dozorcy zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a.

Należy jednak podzielić zasadniczy zarzut skargi, że organ nie dokonał prawidłowego ustalenia w zakresie drugiego z przewidzianych normą § 2 art. 102 u.p.e.a. składnika należności, a mianowicie wynagrodzenia za dozór. Organy obu instancji w tej materii zastosowały opcję 10% zysku liczonego do ogółu uwzględnionych kosztów, jednakże żadną miarą nie wyjaśniły takiego wyboru, poza wskazaniem, że oparto się na wyliczeniach Dyrektora Izby Skarbowej w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r. Tymczasem skarżąca zarzuciła, że kwestionowane wynagrodzenie jest rażąco niskie. Wypada zauważyć, że w jednostkowym wyliczeniu (na dobę), przyjętym przez organy w kwocie 1,03 zł, ów 10% narzut - tytułem wynagrodzenia - stanowi jedynie 9 groszy.

Podzielając zapatrywanie wyrażone przykładowo w wyrokach: NSA z 5 lutego 2013 r., I OSK 2219/12; WSA w Warszawie z 22 listopada 2012r., VII SA/Wa 1640/12; WSA w Rzeszowie z 20 maja 2008 r., II SA/Rz 118/08 oraz uchwale NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10 - zdaniem Sądu - przy braku określenia w przepisie art. 102 § 2 u.p.e.a. sposobu ustalania wynagrodzenia, należy odpowiednio zastosować uregulowania art. 836 K.c., normującego stosunek prawny przechowania. Zgodnie

z tym przepisem, jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona

w umowie albo w taryfie przechowawcy, należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. W świetle przytoczonego unormowania, rzeczą organów było zatem ustalenie wynagrodzenia dla skarżącej na tych zasadach, co wymaga w szczególności porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na lokalnym terenie - miasta, powiatu - przy tego rodzaju usługach (tj. rozeznania co do występujących

u innych przechowawców wynagrodzeń oraz metod ich ustalania), z uwzględnieniem zakresu obowiązków dozorców i okoliczności towarzyszących przechowaniu, takich jak miejsce przechowania, jego warunki, to znaczy wymagania techniczne, organizacyjne, osobowe, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający zachowanie jego właściwości, czas przechowywania. I dopiero na podstawie ustalonego w wyniku analizy porównawczej miernika, wymierzenie wynagrodzenia w sprawie.

W świetle powyższego, trzeba uznać, że - w części dotyczącej kalkulacji wynagrodzenia - organy uchybiły normie art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez błędne niezastosowanie odpowiednio reguł z art. 836 K.C. i nie dokonały - w tak zakreślonych normami prawa materialnego - prawidłowego rozeznania stanu faktycznego sprawy, co z kolei skutkowało uchybieniem norm procesowych, wyrażonych w artykułach: 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Prowadząc ponowne postępowanie, organ usunie dostrzeżone uchybienia, stosując się do zaprezentowanej oceny prawnej, według przedstawionych wytycznych

i celem prawidłowego ustalenia wynagrodzenia skarżącej dokona odpowiednich czynności procesowych w kierunku ustalenia wysokości zwyczajowo przyjętych stawek wynagrodzenia z tytułu przechowywania pojazdów oraz ich analizy porównawczej, na tle art. 836 K.c.

Z tych powodów, na mocy art. 145 § 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., orzeczono jak

w punkcie I wyroku.

O kosztach (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.