Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 224/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 475/18 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 października 2018 roku sygn. akt II SA/Łd 475/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.K. Zaskarżyła wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018r., poz. 2134 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zmiana warunków umowy o pracę w postaci ograniczenia wymiaru etatu nie stanowi utraty dochodu, pomimo że niewątpliwe ograniczenie wymiaru etatu wpływa na wysokość osiąganych dochodów przez pracownika.

Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uwzględnienia w rozpatrywaniu sprawy interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, a także nierozstrzygnięciu wątpliwości co do normy prawnej na korzyść strony.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie orzeczenia w całości i wydania orzeczenia reformatoryjnego zgodnie z art. 188 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Należy wskazać, że jeżeli skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, dlatego też ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie. Podstawowe znaczenie miała kwestia związana z prawidłową wykładnią prawa materialnego, a zatem z tej przyczyny ocena zasadności zarzutów materialnoprawnych winna w tym przypadku być dokonywana na wstępie.

Istota sporu dotyczy wykładni art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c ustawy dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a ściślej, pojęcia utraty dochodu, o których mowa w wymienionych przepisach.

Na początku rozważań zastrzec należy, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została w stanie prawnym ze stycznia 2018 r., gdzie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm. zwana dalej "ustawą") stanowił, że "Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł." Obecnie przepis ten został uchylony. Dla poprawnego rozstrzygnięcia tej sprawy ma jednak znaczenie prawidłowość wyliczenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w brzmieniu obowiązującym w okresie świadczeniowym od 1 kwietnia 2016 r. do 31 stycznia 2017 r. uzależniała prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko od spełnienia kryterium dochodowego ustalonego w oparciu o dane dochodowe za rok bazowy 2014, korygowane przez tzw. dochód "utracony" i "uzyskany". Pojęcia te definiowane były w przepisach art. 2 pkt 19 i 20 ustawy, zaś sposób ustalania dochodu rodziny przy zastosowaniu przywołanych powyżej kategorii dochodu oraz dochodu utraconego i uzyskanego określał art. 7 ustawy. Zatem ustawodawca oparł sposób ustalania, czy strona spełnia kryterium dochodowe uzasadniające przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, od pewnej fikcji prawnej związanej z definiowanymi ustawowo pojęciami dochodu utraconego i uzyskanego, a nie na rzeczywistym dochodzie rodziny strony w momencie orzekania (weryfikacji) prawa do świadczenia wychowawczego. Skoro tak, to ów rzeczywisty dochód nie jest okolicznością istotną w sprawie, z punktu widzenia przesłanek ustalenia, czy strona spełnia ustawowe kryterium dochodowe.

Ustawodawca, definiując w art. 2 pkt 19 ustawy pojęcie utraty dochodu określił, że oznacza to utratę dochodu spowodowaną a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm.).

Powyższe wyliczenie rodzajów dochodów, które należy uznawać za dochód utracony ma charakter wyczerpujący. Regulacja ta nie posługuje się bowiem w odniesieniu do nich sformułowaniem "w szczególności", które mogłoby wskazywać na potencjalną możliwość poszerzenia określonego w nim katalogu.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego dokonania przez Sąd błędnej wykładni pojęcia "utraty dochodu" z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci uznać należy, że zarzut ten nie jest uzasadniony. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją dochodu utraconego wskutek tego, że rodzina skarżącej kasacyjnie od dnia listopada 2015 r. z uwagi na zmianę warunków pracy męża skarżącej w zakresie czasu pracy i wysokości wynagrodzenia utraciła część dochodów.

Należy wskazać, że definicję utraty dochodu w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej do Sądu decyzji, zawierał art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, który stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Art. 2 pkt 19 ustawy wymienia różne źródła dochodów, których utrata uznawana była za dochód utracony lub też za utratę dochodu uznawane było uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego. Przepis ten nie wymienia jednak zmiany wysokości wynagrodzenia, przy ciągłości zatrudnienia, jako przesłanki do uznania utraty dochodu. W sytuacji, gdy ustawa zawiera własną definicję utraty dochodu, wiążąc go z utratą określonego źródła dochodu lub uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, to nie można odwoływać się do słownikowej definicji utraty, bo prowadzi to do wniosków sprzecznych z definicją ustawową.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela poglądu zawartego m.in. w wyrokach NSA z 19 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1728/17 z dnia 27 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 1349/19. Gdyby ustawodawca chciał uznać zmniejszenie dochodu z określonego źródła za utratę dochodu, to definicja utraty dochodu taką ewentualność również by przewidywała. Zdefiniował to jednak inaczej uznając, że utrata dochodu to utrata wymienionych w przepisie źródeł dochodu lub uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie rozumienie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie jest sprzeczne z celem świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 ustawy). Gdyby celem świadczeń wychowawczego było pokrycie wydatków utrzymania dziecka, bez względu na wysokość dochodów w rodzinie, to ustawodawca nie wprowadziłby w art. 5 ust. 3 i 4 ustawy kryterium dochodowego.

W niniejszej sprawie rodzina skarżącej kasacyjnie nie utraciła źródła dochodu, a jedynie obniżony został jej dochód z jednego ze źródeł pracy z uwagi na zmniejszenie wymiaru czasu pracy. Nie można więc uznać, że wnioskodawczyni spełniała przesłankę z art. 2 pkt 19 lit. c ustawy, pozwalającą na uznanie, że doszło do utraty dochodu.

Stanowisko to wpisuje się w utrwaloną linię orzeczniczą. Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie przyjmowano ścisłe, literalne brzmienie tego przepisu, posługując się wykładnią językową. Wskazywano, że utrata zatrudnienia oznacza utratę pracy świadczonej na podstawie umowy o pracę lub innych umów wymienionych w art. 2 pkt 19 ustawy, nie oznacza natomiast zmiany warunków pracy i płacy, polegającej na obniżeniu, czy podwyższeniu wynagrodzenia, przy trwaniu stosunku pracy. Gdy z osobą wnioskującą o przyznanie świadczenia wychowawczego rozwiązany zostanie stosunek pracy lub zostanie rozwiązana inna z umów wymienionych w art. 2 pkt 19 ustawy, czyli w sytuacji, gdy osoba ta utraci jedno ze źródeł dochodu mające umocowanie w określonym stosunku prawnym, to wówczas może odliczyć dochód utracony. Sądowi znane są również wyroki, w których wyrażono poglądy przeciwne.

Taką samą konstrukcją definicji "utraty dochodów" ustawodawca posługiwał się nie tylko we wskazanym wyżej art. 2 pkt 19 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ale także w art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w art. 2 pkt 17 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W poszczególnych punktach wskazanych przepisów mowa jest o tym, że "utratą dochodów" jest utrata spowodowana utratą różnego rodzaju świadczeń, z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pozwala to w niniejszej sprawie odwołać się do wypowiadanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisk odnośnie "utraty dochodu" spowodowanego "utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", wyrażanego również w odniesieniu do wyżej powołanych regulacji (por. wyroki NSA z 12 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK 1324/07, z 4 listopada 2011 r., sygn. I OSK 1047/11, z 10 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1368/16, z 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1106/19, dostępne na www.nsa.gov.pl).

Takie ukształtowanie podstaw do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego nie narusza też konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wyjaśniano zasadę równości. Dla przykładu w orzeczeniu z 9 marca 1988 r. U 7/87 (OTK z 1988r., cz. I. pn.1) wskazano, że zasada równości "polega na tym, że wszystkie podmioty prawne (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, powinni być traktowani równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących".

Jak wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. P 27/07, "punktem wyjścia orzekania o zasadzie równości musi więc zawsze być ustalenie, czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami, a więc, innymi słowy, czy zachodzi "podobieństwo" tych sytuacji (...). Jeżeli więc zostaje stwierdzone, że sytuacje "podobne" zostały przez prawo potraktowane odmiennie, to wskazuje to na możliwość naruszenia zasady równości". W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2001 r. (K 12/01) podniesiono, że tam, gdzie to jest możliwe, ustawodawca powinien unikać przyjmowania rozwiązań, które prowadzą do powstania nieuzasadnionych nierówności w obrębie klasy podmiotów uprawnionych zgodnie z ustawowymi kryteriami do otrzymania określonego rodzaju świadczeń. Wskazano, że samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 czy też art. 2 Konstytucji RP. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium na podstawie którego dokonano zróżnicowania, bowiem wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Argumenty te muszą: mieć charakter istotny (relewantny), a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzone zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony.

Podsumowując powyższe, należy uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19. Tym samym wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były usprawiedliwione. Prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza bowiem kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.