Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2563/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11d ust. 1 pkt 3, art. 11f ust. 1 pkt 6, art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 3 i 4, art. 90 ust. 1, art. 93 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 56 ust. 2 pkt 1 i2
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Z. S. i J. S. oraz [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 727/17 w sprawie ze skarg Z. S. i J. S. oraz [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Z. S. i J. S. oraz [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołań m. in. skarżących - Z. S. i J. S., [...] z siedzibą w W., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa odcinka drogi ekspresowej S8 od węzła "[...]" (bez węzła) do węzła "[...]". Zadanie [...] węzeł "[...]" (bez węzła) - węzeł "[...]" w km [...]", uchylił m.in.:

- mapy z projektami podziału w zakresie, w jakim dotyczą one podziału działek nr [...] z obrębu C. oraz mapę z projektami podziału w zakresie, w jakim dotyczy ona podziału działek nr [...] z obrębu N. J., które stanowią załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowych map z projektami podziału w zakresie, w jakim dotyczą one podziału działek nr [...] z obrębu C., stanowiących załączniki nr 2.1 i 2.2 do niniejszej decyzji oraz nowych map z projektami podziału działek nr [...] z obrębu N. J., stanowiących załączniki nr 2.3 i 2.4 do niniejszej decyzji;

- znajdujący się w pkt. V zaskarżonej decyzji, dotyczący warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa", zapis: "Powyższe elementy ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ww. postanowienia, zostały wyszczególnione w uzasadnieniu niniejszej decyzji - zgodnie z art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 t.j.)." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie nowego zapisu: "Powyższe elementy ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ww. postanowienia, zostały wyszczególnione w uzasadnieniu niniejszej decyzji - zgodnie z art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nakładam obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej. Kontrolne pomiary hałasu należy wykonać na etapie analizy porealizacyjnej m. in. w rejonach następujących punktów receptorowych, na wysokości pierwszej linii zabudowy mieszkaniowej: 1, 8, 19, 20, 21, 21 A, 22, 25B, 25C, 26, 29, 30, 31, 32, 33. Analiza wykonana będzie po upływie 1 roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawiona w terminie do 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania, a w przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych zastosowane będą odpowiednie środki ochrony. W sytuacji, w której standardy w środowisku nie będą mogły być dotrzymane, należy podjąć działania mające na celu utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania".

W pozostałej części Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. S. i J. S., zaskarżając ją w części dotyczącej zatwierdzenia, w miejsce uchylonych, nowych map z projektami podziału działek o nr ew. [...] z obrębu C., stanowiących załącznik nr 2.2 do zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżących zarzucił decyzji:

1) naruszenie art. 12 ust. 1 w z zw. z art. 11 d ust. 1 pkt. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2003 Nr 80, poz. 721 - zwanej dalej specustawą drogową) w zw. z § 9 ust. 1 pkt. 3, 4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U.2004 Nr 268, poz. 2663) poprzez zatwierdzenie, w pkt. III decyzji, projektów podziału działek o nr [...],[...] z obrębu C, stanowiących załączniki nr 2.1 i 2.2. w sposób sprzeczny z oznaczeniem i danymi tych działek wynikających z ewidencji gruntów i budynków, a w konsekwencji także błędnym oznaczeniem granicy pomiędzy tymi działkami, skutkującym niezasadnym pomniejszeniem działki skarżących o nr ew. [...];

2) naruszenie art. 11 f ust. 1 pkt. 6 w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 d ust. 1 pkt. 3 specustawy drogowej w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia, przy wydawaniu rozstrzygnięcia w zakresie podziału nieruchomości objętej inwestycją, faktu dokonania rozgraniczenia działek o nr ew. [...] i [...] decyzją Burmistrza R. z [...] lutego 2013 r., a w konsekwencji także błędne zatwierdzenie podziału tych działek w zaskarżonej decyzji;

3) naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pogłębionej analizy co do przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...] oraz brak wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy granicą ustaloną w projekcie podziału przyjętym w zaskarżonej decyzji a granicą przyjętą w decyzji Burmistrza R. z [...] lutego 2013 r.

Przedmiotowa decyzja Ministra została zaskarżona do Sądu również przez stowarzyszenie zwykłe [...] z siedzibą w W., które zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 15 k.p.a. poprzez nieuprawnione wydanie decyzji typu reformacyjnego, w okolicznościach gdy decyzja l-instancyjna jest obarczona naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

- art. 7 k.p.a. gdyż w zakończonym w dniu 20 stycznia 2017 r. postępowaniu organ odwoławczy nie rozpatrzył i nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów [...], wniesionych wobec decyzji Wojewody [...] w odwołaniu [...] z dnia 29 lutego 2016 r., jak również do zarzutów zgłoszonych przez inne strony odwołujące,

- art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. gdyż wobec braku ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, Minister Infrastruktury i Budownictwa był zobowiązany do zawieszenia z urzędu prowadzonego postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim w omawianej sprawie jest uzyskanie waloru ostateczności przez decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia,

- art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 49 k.p.a. (w związku z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej - gdyż Minister Infrastruktury i Budownictwa odstąpił od zawiadamiania na drodze obwieszczenia o podjętych przez organ odwoławczy czynnościach (pismach w sprawie) wielu stron postępowania (osób fizycznych), których nieruchomości są położone w zasięgu oddziaływania budowanego odcinka drogi S-8 (w ramach zadania [...]), lecz znajdują się jednocześnie poza liniami rozgraniczającymi omawianej inwestycji wyznaczonymi w projekcie budowlanym,

- art. 142 k.p.a. ponieważ organ odwoławczy myli się, twierdząc iż jego właściwość rzeczowa do skontrolowania w postępowaniu odwoławczym zaskarżonego w odwołaniu [...] postanowienia RDOŚ w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. o uzgodnieniu realizacji omawianego przedsięwzięcia i określenia warunków jego realizacji była znacząco ograniczona,

- art. 72 ust. 3, 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 72 ust. 1 pkt. 10 tej ustawy (zwanej dalej ustawą "ocenową"), gdyż - jak wynika to wprost z treści tych przepisów - wydanie ZRID może nastąpić wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi publicznej,

- art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej i art. 56 ust. 1, 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ponieważ ZRID został udzielony bez sprawdzenia czy inwestor posiada wymagane prawem pozwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w ochronie gatunkowej zwierząt i roślin, które, jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie będą mogły być przestrzegane wobec szeregu gatunków,

- wielu przepisów "specustawy drogowej", w szczególności zawartych w jednostce redakcyjnej art. 11 f ust. 1 tej ustawy - wymienionych szczegółowo w odwołaniu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r.

[...] zarzuciło reformacyjnej części zaskarżonej decyzji w pkt V, iż jest ona "ułomna, gdyż w jej treści brak jest powołania dokumentu (np. mapy lub planu), w którym uwidoczniona została lokalizacja wymienionych punktów receptorowych (o nr 1, 8, 19, 20, 21, 21A, 25B, 25C, 26, 29, 30, 31, 32, 33). Ponadto w decyzji organu odwoławczego brak jest uzasadnienia dlaczego właśnie te punkty pomiaru hałasu zostały wybrane spośród kilkudziesięciu innych".

W odpowiedzi na skargi, Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skarg.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi Z. i J. S., Sąd wskazał, że nałożenie przez ustawę na inwestora obowiązku sporządzenia mapy zawierającej projekty podziału nieruchomości nie jest równoznaczne z nałożeniem na ten podmiot obowiązku prowadzenia postępowań rozgraniczeniowych w wypadku spornego pomiędzy właścicielami przebiegu granic ich nieruchomości. Projekt mapy takiego podziału nieruchomości, wykonywany w celu ustalenia przebiegu drogi i oznaczenia co do tożsamości nieruchomości (lub ich części) podlegających wywłaszczeniu na cel publiczny, tworzy wyłącznie te granice, które powstają w wyniku podziału gruntu i wyłącznie dla określenia przebiegu drogi. Granice już na gruncie istniejące i niezmieniane w wyniku podziału podlegają wyłącznie mechanicznemu odzwierciedleniu w projektowanej mapie; inwestor nie ma ani prawa, ani obowiązku odmiennego od ujawnionego w krajowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalania przebiegu takich granic.

Sporny w niniejszej sprawie przebieg granicy pomiędzy nieruchomością oznaczoną dawnym nr ewid. [...] i dawnym nr ewid. [...] jest przedmiotem odrębnego postępowania rozgraniczeniowego. Postępowanie to jest obecnie w toku, nie sposób więc uznać, że rozgraniczenie dokonane nieostateczną decyzją Burmistrza R. z [...] lutego 2013 r. w jakikolwiek sposób mogło zmienić ujawniony w ww. zasobie dotychczasowy przebieg granicy lub mieć dla sprawy wydania przedmiotowej decyzji znaczenie prawne. Nie mógł również inwestor przyjąć takiego rozgraniczenia za wiążące; zobowiązany był opracować mapę projektu podziału nieruchomości na podstawie stanu rzeczy zastanego na gruncie i na podstawie oficjalnych dokumentów geodezyjnych. W ocenie Sądu, skarżący błędnie utożsamiają dokonanie przez inwestora w mapie projektowej projektu podziału z rozgraniczeniem w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010r., Nr 193 poz.1287 ze zm.).

Oceniając załączone przez skarżących do skargi kopie pism [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] sierpnia 2016 r., [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Starosty W. z [...] października 2016 r., Wojewody [...] do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r., Sąd uznał, że zawarte w nich uwagi co do sposobu opracowania projektu podziału nieruchomości na mapie, stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przez inwestora mogą mieć znaczenie, ale wyłącznie w postępowaniu rozgraniczeniowym, gdyż zawarte w nich spostrzeżenia dotyczą rozgraniczenia nieruchomości. Przebieg rzeczywistej granicy pomiędzy ww. działkami (które obecnie mają nowe numery ewidencyjne) jest niewątpliwie przedmiotem sporu ich właścicieli, ale niepodlegającym kognicji organu wydającego zezwolenie na realizację inwestycji drogowej i do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tego sporu (związanego nie tylko z toczącym się postępowaniem rozgraniczeniowym przed sądem, ale także i wnioskiem o stwierdzenie nabycia własności części nieruchomości o d. nr. ewid. [...] przez zasiedzenie). W chwili sporządzania mapy podziałowej nie było możliwe uwzględnienie orzeczenia, które kończy ten spór, gdyż sąd powszechny nie wydał postanowienia rozgraniczeniowego i słusznie inwestor przyjął ustalenia ewidencyjne, jako podstawę planu podziału.

Sprawdzenie koncepcji wnioskodawcy odbywa się w granicach kognicyjnych organu, co oznacza, że wojewoda orzekający w sprawie jest związany ustaleniami organów administracji publicznej, właściwych w sprawach geodezji i kartografii. Właściwym zaś organem administracji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącym w skład Służby Geodezyjnej i Kartograficznej jest starosta i tylko on może udostępniać wiążące informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; wyrysów z mapy ewidencyjnej i ew. kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego (art. 24 ust. 3 pkt. 1 – 3 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt. 2 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010r., Nr 193 poz.1287 ze zm.).

Sąd podkreślił, że skutek prawny nabycia nieruchomości pod drogi ograniczony jest przedmiotowo w art. 12 ust. 2 specustawy drogowej, zgodnie z którym linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Podział nieruchomości dokonywany jest wyłącznie w celu określenia gruntu, przejmowanego na drogę i tylko taki podział jest zatwierdzany decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 1 cyt. ustawy). Jest natomiast rzeczą oczywistą, że w wypadku, gdy przejmowana część nieruchomości znajduje się nie na jej skraju, ale np. w połowie, to w wyniku podziału powstaną 3 działki gruntu, z tym jednakże, że nowy przebieg granicy dotyczy tylko wydzielenia granic gruntu przejmowanego, a nie granic działek, pozostających przy właścicielu. Projekt podziału, zatwierdzony przez Wojewodę nie zmieniał powierzchni działki nr ewid. [...], różnica w powierzchni nie jest bowiem związana z podziałem, ale z danymi ujętymi w ewidencji gruntów i budynków, na którą ani inwestor, ani organ wpływu nie mają.

Powiązanie rzekomo naruszonego art. 11 d ust. 1 pkt. 3 i art. 12 ust. 1 specustawy drogowej z § 9 ust. 1 pkt 3, 4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U.2004 Nr 268, poz. 2663) wynika z wadliwej oceny istoty projektu podziału nieruchomości pod inwestycję drogową, dokonywanego na podstawie przepisów omawianej ustawy szczególnej. Skarżący nie przykładają należytej wagi do faktu, że czym innym jest decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, przewidująca podział nieruchomości w celu wydzielenia części nieruchomości (art. 95 pkt. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tekst. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: "u.g.n."), a czym innym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ust. 1 specustawy drogowej), zatwierdzająca podział nieruchomości. W tym pierwszym wypadku powołane rozporządzenie ma zastosowanie, a to z uwagi na zakres regulowany ww. rozporządzeniem wynikający z § 1. Należy zwrócić uwagę, że u.g.n. nie reguluje postępowań rozstrzyganych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; postanowienia tej ustawy mogą więc mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy specustawa drogowa tak wskazuje (np. w art. 11 ust 9, 11 ust. 2, 13 ust. 5) lub w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 specustawy drogowej stosuje się przepisy u.g.n. (art. 23 specustawy drogowej). Kwestia nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy specustawy drogowej została jednak unormowana w tej ustawie. Art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, zamieszczony w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" jednoznacznie stanowi, iż decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2). Z kolei, na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1) bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (pkt 2) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości - art. 12 ust. 3 specustawy drogowej. Sąd wyjaśnił, że (jak wynika z art. 2 u.g.n.) ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności specustawy drogowej - art. 2 pkt. 11 u.g.n. Z powyższego wynika, że jeśli specustawa drogowa ma własny przedmiot regulacji w zakresie nabywania nieruchomości pod drogi i sposobu procedowania, to ustawa o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania w materii objętej specustawą drogową. Z powyższych względów powołane przez skarżącego rozporządzenie Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. również nie ma w sprawie zastosowania, jako wydane zgodnie z delegacją art.100 u.g.n. i dotyczące podziałów, o których wyraźnie mowa w stosownych przepisach u.g.n., tzn. w: art. 97 ust. 1a pkt 4 i 8 u.g.n. (§ 3 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 rozp.), art. 96 ust. 1 u.g.n. (§ 10 rozp.), art. 96 ust. 2a u.g.n. (§ 11 rozp.) i art. 98b ust. 3 u.g.n. (§ 12 rozp.). Żaden z ww. przepisów u.g.n. nie dotyczy realizacji inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej.

Sąd podkreślił, że jak wynika z wykazu zmian gruntowych na zatwierdzonej mapie podziału nieruchomości, pod drogę przejęty został tylko fragment działki o dawnym nr ewid [...] – działka [...] o pow. 0,2573. Stąd też trudno uznać zasadność twierdzeń skarżących pp. S. odnośnie tego, że na skutek działań inwestora granica "została przesunięta przez wykonawcę pracy w kierunku działki nr [...] o ok. 60 cm, czego konsekwencją było błędne ustalenie powierzchni działek - dla działki [...] z powierzchni 0,5400 ha na 0,5489, natomiast dla należącej do skarżących działki [...] z powierzchni 1,7800 ha (podobnie jak jest to wskazane w wypisie z rejestru gruntów i budynków) na 1,7700 ha." Rzeczywiście, jak wynika z wykazu synchronizacyjnego na mapie podziału nieruchomość o d. nr ewid. [...] miała pow. 1,78 ha, natomiast w łącznej powierzchni wykazanej w wykazie zmian gruntowych ma 1,7703 ha. Należy jednak zwrócić uwagę, że we władaniu skarżących nadal pozostają działki nr ewid. [...] o pow. 0,6136 ha i [...] o pow. 0, 8994 ha – łącznie 1, 513 ha. Powstała różnica pomiędzy wykazem synchronizacyjnym, a wykazem zmian gruntowych wynosi więc 0,0097 ha. Różnica pomiędzy ww. wykazami dla nieruchomości d. nr ewid. [...] wynosi natomiast 0,0087 ha - nie jest więc tożsama z ww. ewentualnym uszczupleniem powierzchni działki d. nr ewid. [...].

Sąd podkreślił, że inwestor, sporządzający projekt podziału nieruchomości pod inwestycję drogową nie ma ani obowiązku, ani możliwości dokonywania sprawdzenia, czy ww. różnica dotyczy również tej przejmowanej części nieruchomości, czy może też wynika z wcześniejszych błędnych pomiarów geodezyjnych lub wytyczenia geodezyjnego granicy działki ewid d. nr ewid. [...], a w konsekwencji mieści się w ogólnej powierzchni działek pozostających przy właścicielu. Inwestor określa bowiem wyłącznie powierzchnię tej nieruchomości, która zajęta będzie pod drogę. Linie podziału, będące przedmiotem skargi, nie przebiegają zaś po istniejących (poprawnie lub błędnie ustalonych) granicach działek d. nr ewid. [...] i [...], więc nie tworzą żadnego nowego rozgraniczenia tych gruntów. Przebiegają one pod określonym kątem do starych granic, nie zmieniając przy tym ich przebiegu, wykazanego w istniejącej dokumentacji geodezyjnej. Oznacza to, że jeżeli rzeczywiście istnieje różnica w powierzchni, to nie jest ona spowodowania podziałem nieruchomości, dokonanym zaskarżoną decyzją, ale istniała już dawniej, przed sporządzeniem projektu podziału.

W ocenie Sądu I instancji, niezasadne okazały się również zarzuty podniesione przez [...].

Sąd stwierdził, że zarzut [...] w zakresie naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. powinien być rozpatrywany w związku z zarzutem o naruszeniu art. 72 ust. 3 i 4 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt. 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa środowiskowa"). Zgodnie z ww. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. organ obligatoryjnie zawiesza postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie skarżącego postępowanie odwoławcze powinno zostać zawieszone do czasu uzyskania drugoinstancyjnej decyzji środowiskowej, posiadającej przymiot ostateczności. Taki pogląd Sąd uznał za błędny, ponieważ wprawdzie WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. IV SA/Wa 2569/16 uchylił decyzję GDOŚ z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedmiotowego przedsięwzięcia, to jednak Sąd ten nie orzekał w przedmiocie decyzji poprzedzającej, tzn. decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2011 r. w tymże przedmiocie. Wspomnianym wyrokiem uchylona została jedynie decyzja drugoinstancyjna, natomiast decyzja środowiskowa RDOŚ pozostała w mocy. Ma rację skarżący, wskazując, że nie ma ona przymiotu ostateczności w postępowaniu administracyjnym, lecz został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach umożliwia inwestorowi ubieganie się o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. W odniesieniu do nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności mówić więc można o możliwości jej wykonania w znaczeniu szerokim, co należy utożsamiać z mocą prawną pozwalającą na wywoływanie wszystkich skutków związanych z jej pozostawaniem w obrocie prawnym i wywoływaniem skutków prawnych (tak też NSA w wyroku z dnia 18 maja 2016 r. II OSK 1066/15, LEX). W literaturze również zwraca się uwagę na ten fakt, stwierdzając, że "decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wiążą organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy. Oczywiście walor taki zgodnie z art. 130 k.p.a. posiadać będą tylko decyzje ostateczne w administracyjnym toku instancji lub takie, które na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. zostały opatrzone rygorem natychmiastowej wykonalności" (K. Gruszecki w komentarzu do art. 86, w : Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227), LEX/el., 2013). Z powyższych przyczyn ani organ I, ani organ II instancji nie były zobowiązane do zawieszenia postępowania do czasu uzyskania przez decyzję środowiskową waloru ostateczności w postępowaniu instancyjnym.

W ocenie Sądu, organ nie naruszył ponadto art. 142 k.p.a. w sposób opisany w zarzutach [...]. Sąd podzielił prezentowany w doktrynie pogląd, zgodnie z którym "ze względu na funkcje i cel odwołania (art. 127 i 128) zarzuty dotyczące postanowienia powinny wskazywać na naruszenie przez postanowienie przepisów postępowania, zaś uzasadnienie tych zarzutów powinno wykazać, że naruszenie to miało wpływ na załatwienie sprawy administracyjnej co do jej istoty w drodze decyzji. Organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej" (tak A. Wróbel w komentarzu do art. 142 k.p.a. w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2016). Z odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] nie wynika, aby skarżący tak sformułował zarzuty i ich uzasadnienie. Dlatego też organ zrobił to, co w takiej sytuacji mógł uczynić - poddał kontroli postanowienie RDOŚ w zakresie ewentualnego naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, słusznie przy tym uznając, że "ma on ograniczone pole do działania w materii zarezerwowanej dla organu środowiskowego". Z analizy decyzji Ministra nie wynika natomiast, aby uchylał się on od oceny zgodności z prawem tego postanowienia.

Zarzut Towarzystwa dotyczący naruszenia przez organ art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. w związku z art. 11 i ust. 1 specustawy drogowej i art. 56 ust. 1, 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie zasługuje - w ocenie Sądu I instancji - na uwzględnienie. Należy bowiem podkreślić, że aby skutecznie stawiać zarzut naruszenia tych przepisów należałoby najpierw wykazać, że decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej lub projekt budowlany naruszają ustalenia decyzji środowiskowej z dnia [...] dnia 2011 r. lub istniejącego w sprawie postanowienia RDOŚ o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia z dnia [...] grudnia 2015 r. Zgodnie bowiem z pkt. 2.11 – 2.34 decyzji środowiskowej inwestor zobowiązany został do podjęcia działań ochronnych fauny i flory, co przeczy twierdzeniom [...]. Zasady ochrony zwierząt i roślin zostały dodatkowo potwierdzone lub zmodyfikowane w pkt. 1 – 3 postanowienia RDOŚ o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia. Takie zapisy są wiążące dla inwestora; również z uwagi na treść zaskarżonej decyzji Ministra.

Zdaniem Sądu I instancji, chybiony jest również zarzut [...] dotyczący "ułomności lub trwałej niewykonalności" nałożonego przez organ w p. V zaskarżonej decyzji obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie wykonania analizy akustycznej. Obowiązek taki organ nałożył w pkt. VI, a nie V decyzji. Słusznie Minister stwierdza, że na stronie 23 zaskarżonej decyzji wskazano, że zobowiązanie określenia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej jest odzwierciedleniem treści art. 93 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Rzeczywiście, powołany przepis nakazuje wyłącznie określenie obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres oraz termin przedstawienia i dlatego uznać należy, że punkt VI decyzji Ministra czyni zadość dyspozycji art. 93 ust. 2 pkt. 2 cyt. ustawy. Jak słusznie stwierdził organ, punkt ten jest jednocześnie odzwierciedleniem zapisów ujętych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i postanowieniu uzgadniającym RDOŚ i te rozstrzygnięcia stanowią konkretyzację tego obowiązku. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może zatem stanowić o nałożeniu na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej, jednakże uszczegółowienie tego obowiązku znajduje się w odpowiednich rozstrzygnięciach środowiskowych.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wnieśli Z. i J. S. oraz [...] w W..

Z. i J. S. podnieśli zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego, tj: art. 12 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także art. 11d ust. 1 pkt 3 i art. 11 f ust. 1 pkt 6 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych w przedmiotowej sprawie istnieje powinność wykonania mapy geodezyjnej skutkującej dokonaniem zmian w ewidencji gruntów i budynków polegających na zmianie danych działek ewidencyjnych w zakresie innym niż dotyczącym wyłącznie inwestycji drogowej, co w efekcie prowadziło do wadliwego określenia umiejscowienia granic należącej do skarżących działki nr [...] z obrębu C i błędnego ustalenia jej pola powierzchni,

2) naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku rozpoznania podniesionych w skardze zarzutów i niewystarczające ustosunkowanie się przez Sąd do tych zarzutów;

b) art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 11 d ust. 1 pkt. 3 i art. 11 f ust. 1 pkt. 6, art. 12 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r., pomimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów w/w ustawy, a także przepisów wykonawczych - w szczególności § 7 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości poprzez ustalenie, że zasadne było dokonywanie na potrzeby realizacji inwestycji drogowej pomiarów należącej do skarżących działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu C w zakresie wykraczającym poza teren tej inwestycji, powodując w ten sposób niekorzystne dla skarżących zmiany w ewidencji gruntów i budynków, które mogą z kolei rzutować na inne toczące się postępowania (tj. postępowanie rozgraniczające);

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w niniejszej sprawie powinien był to uczynić, w szczególności w zakresie zbadania korelacji pomiędzy przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. a przepisami regulującymi ogólne zasady dokonywania podziału nieruchomości;

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. a art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłoby przemawiać za oddaleniem skargi w kontekście podnoszonych przez skarżących argumentów wskazujących na sposób dokonywania podziału nieruchomości i uprawnienia organów administracji w stosowaniu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., pomimo specjalnego charakteru tej ustawy i powinności stosowania ogólnych zasad ustalania położenia, granic i powierzchni nieruchomości wynikających z przepisów odrębnych i tym samym dowolnego ustalenia stanu faktycznego sprawy wpływającego na zapadłe orzeczenie i wadliwe wyciągnięcie wniosków ze stanu faktycznego, który został ustalony prawidłowo.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż art. 12 ust. 2 specustawy drogowej nie uprawnia inwestora do dokonywania nowych pomiarów nieruchomości objętych inwestycją drogową, a jedynie nakazuje ustalenie linii podziału nieruchomości w zakresie niezbędnym dla realizacji inwestycji drogowej. Ustalenie to powinno zostać wykonane przy użyciu aktualnych w trakcie postępowania danych z ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych. Takie dane były aktualne i dostępne w toku prowadzenia postępowania administracyjnego jak m. in. wypis i wyrys z ewidencji gruntów z dnia 22 grudnia 2016 r. dostarczony przez skarżących do Ministerstwa w dniu 27 grudnia 2016 r. W ocenie skarżących, inwestor mógł i powinien posłużyć się wyłącznie aktualną ewidencją gruntów i budynków oraz danymi zawartymi w księdze wieczystej dla ustalenia, że działka ewidencyjna nr [...] posiada powierzchnię 1,78 ha i jej granice są dokładnie wskazane na mapach geodezyjnych i znajdujących się w ewidencji wyrysach, bez potrzeby kreowania nowego stanu faktycznego i dokonywania nowych wyliczeń i obmiarów nieruchomości, co zostało przecież kilkakrotnie w toku postępowania administracyjnego uczynione. Dokonywane pomiary - nie dość, że zbędne i w ocenie skarżących niedozwolone z puntu widzenia specustawy drogowej (przekraczające dozwolony zakres "ustalenia") dokonywane były z wieloma wskazywanymi przez skarżących błędami, które były stwierdzone przez [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (pisma w aktach sprawy, m.in. załączone do skargi z dnia 21 lutego 2017 r. oraz zdjęcie punktu przyjętego do podziału, wskazujące jednoznacznie że przyjęty punkt do podziału jest niezgodny również ze stanem użytkowania na gruncie). Inwestor dokonał podziału działki [...] na część, która ma pozostać własnością skarżących oraz część, która ma zostać przejęta za odszkodowaniem w związku z realizacją inwestycji drogowej oraz na część o powierzchni około [...] m2, którą decyzją o budowie drogi przydzielono właścicielom sąsiedniej działki nr ew. [...]. Żadnym argumentem nie może być stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że mapa projektowanego podziału nieruchomości, została w sposób oficjalny zatwierdzona w dniu 6 grudnia 2016 r. przez Naczelnika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, ponieważ z treści pieczęci wynika tylko fakt poświadczenia, że mapa została opracowana w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod znakiem [...]. Identyczne pieczątki posiadały dwa poprzednie projekty podziału [...] oraz [...], które także były w sposób oficjalny zatwierdzone przez właściwy organ - S. W., a jednak po kontroli Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w W. okazało się że (pomimo ich zatwierdzenia) zostały wykonane z naruszeniem przepisów prawa.

Ostatni projekt podziału nr [...] jest identyczny jak poprzedni projekt podziału nr [...], co jest potwierdzone przez wykonawcę na płycie z nagraniem dostarczonej do Ministerstwa z pismem z dnia 18 stycznia 2017 r. Projekt ten bardziej odbiega od stanu rzeczywistego nieruchomości skarżących niż pierwszy projekt podziału (i to pomimo tego, że na pierwszy podział wyraziła zgodę do protokołu granicznego z dnia 5 maja 2015 r. właścicielka działki nr ew. [...] - sąsiedniej do działki skarżących). Ostatni projekt podziału nr [...] jest także niezgodny z aktualnym, oficjalnym wypisem i wyrysem z ewidencji gruntów i budynków wydanym przez Starostę W. właścicielom działki nr ew. [...], na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne w dniu 22 grudnia 2016 r. (to jest już po dacie przekazania w/w projektu podziału do Ministerstwa w dniu 13 grudnia 2016 r.). Powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...] ustalona i przyjęta do podziału (1,7703 ha) nie jest tożsama z powierzchnią uwidocznioną w ewidencji (tj. 1.78 ha). Także granica pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] przyjęta do podziału jest granicą łamaną, a zatem nie jest tożsama z granicą prostą uwidocznioną w aktualnym wyrysie z dnia 22 grudnia 2016 r., co w ocenie skarżących świadczy o tym, że projekt podziału nr [...] jest niezgodny z ewidencją.

[...] podniosło zarzuty naruszenia:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a, w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 72 ust, 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U.2017, poz. 1405 - zwanej dalej ustawą środowiskową) w zw. z art. 72 ust. 3 i 4 ustawy środowiskowej poprzez oddalenie skargi i zaaprobowanie przez Sąd I instancji wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sytuacji, gdy decyzja ta jest realizowana w oparciu o nieostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, opatrzoną jedynie rygorem natychmiastowej wykonalności, co stoi w sprzeczności z art. 72 ust. 3 i 4 ustawy środowiskowej, która uzależnia możliwość uwzględnienia wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej od faktu ostateczności decyzji środowiskowej, a nie od faktu opatrzenia nieostatecznej decyzji środowiskowej rygorem natychmiastowej wykonalności, gdyż nie jest w ogóle możliwe opatrzenie takiej decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności jako decyzji niepodlegającej wykonaniu;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wobec uchylenia, na mocy wyroku WSA w Warszawie z 13 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2569/15, decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2012 r. oraz braku rozpatrzenia ponownie złożonych odwołań od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [..] grudnia 2011 r. niedopuszczalne było wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, natomiast organy właściwe w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej winny były zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie do czasu wydania ostatecznej decyzji środowiskowej.

W przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów opisanych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej, zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.Dz.U.2017, poz. 1496 - zwanej dalej specustawą drogową) poprzez brak zamieszczenia w decyzjach organów obu instancji obligatoryjnego elementu w postaci określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania w sytuacji, gdy z załączonego do wniosku projektu budowlanego wynika, że w liniach rozgraniczających teren inwestycji znajduje się ok. 30 budynków mieszkalnych i gospodarczych, bez rozbiórki których nie będzie możliwa realizacja planowanej inwestycji;

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej w zw. z art. 93 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez oddalenie skargi w sytuacji braku uwzględnienia w decyzjach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej faktu nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej nie tylko w zakresie wykonania pomiarów akustycznych, lecz także w odniesieniu do stanu przyrody ożywionej (gatunków zwierząt i ich siedlisk - pkt 5.1 i 5.2 decyzji środowiskowej), co czyni decyzje organów obu instancji wadliwymi w stopniu uzasadniającym ich uchylenie;

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej w zw. z art. 93 ust, 2 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez oddalenie skargi w sytuacji całkowitego pominięcia w decyzjach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej faktu nałożenia na inwestora obowiązku wykonania monitoringu w odniesieniu do kwestii przedstawionych w pkt 4 decyzji środowiskowej, co czyni decyzje organów obu instancji wadliwymi w stopniu uzasadniającym ich uchylenie;

d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 4, 7, 8,12 oraz § 6 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U.2016, poz. 2183) w z art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody (t.j.Dz.U.2016, poz. 2134) poprzez wydanie decyzji o ZRID w sytuacji, w której inwestor nie dysponował zezwoleniami organów środowiska na dokonanie czynności zakazanych wobec gatunków zwierząt objętych ochroną ścisłą oraz częściową, pomimo, że - jak wynika to z treści obu sporządzonych raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - czynności takie będą wykonywane w trakcie budowy S-8.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 142 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] grudnia 2015 r., uzgadniającego realizację planowanego przedsięwzięcia, w sytuacji, gdy wskazane postanowienie błędnie powołuje się w pkt 3 na uchyloną na mocy wyroku WSA w Warszawie z 13 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2569/15, decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2012 r., co świadczy o wadliwości tegoż uzgodnienia i braku możliwości wydania zezwolenia na realizację inwestycji i drogowej, a także rodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego określenia, w ramach analizy porealizacyjnej przedsięwzięcia, sposobu przeprowadzenia kontrolnych pomiarów hałasu, co wyklucza możliwość przyjęcia, że analiza ta będzie prawidłowa.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego w postępowaniu kasacyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż mając na uwadze wykładnię systemową ustawy środowiskowej oraz charakter decyzji środowiskowej, niedopuszczalne jest nadawanie decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta nie podlega wykonaniu, gdyż określa jedynie uwarunkowania środowiskowe realizacji danego przedsięwzięcia, które dopiero zostaną zmaterializowane i skonkretyzowane w tzw. decyzjach wykonawczych. Nie może sama w sobie powodować konieczności zabezpieczenia dóbr wymienionych w art. 108 § 1 k.p.a., a w rezultacie nie może zostać opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 72 ust. 3 i 4 ustawy środowiskowej możliwość złożenia wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 przepisu jest ograniczona w czasie, przy termin ten liczy od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość opatrzenia tej decyzji rygorem, to wówczas znalazłoby to odzwierciedlenie w treści przepisów ustawy środowiskowej. Wobec powyższego, organy orzekające w niniejszej sprawie nie były władne do orzekania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przed zakończeniem decyzją ostateczną postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, co wobec treści wyroku WSA w Warszawie z 13 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2569/15, uchylającego decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2012 r. i braku ponownego wydania decyzji środowiskowej przez organ II instancji nie nastąpiło. Z zaprezentowaną wyżej argumentacją ściśle związany jest zarzut naruszenia przez organy, a w konsekwencji także przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji bowiem, w której nie zakończyło się postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, organy orzekające w niniejszej sprawie winne były zawiesić postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej do czasu uzyskania ostatecznej decyzji środowiskowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Z. i J. S. nie ma usprawiedliwonych podstaw.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj: art. 12 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), a także art. 11d ust. 1 pkt 3 i art. 11 f ust. 1 pkt 6 tej ustawy. Stanowią one, że decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (art. 12 ust.1), linie rozgraniczające teren ustalone taką decyzją stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 specustawy). Wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej zawiera mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami (art. 11d ust. 1 pkt 3), a sama decyzja powinna zawierać oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 11d ust. 1 pkt 6). Skarżący domagali się od organu wydającego decyzję lokalizacyjną, którą zatwierdzono linie podziału ich działki nr [...] (jak również sąsiedniej działki nr [...]), aby na mapie podziałowej stanowiącej załącznik nr 2.2. do decyzji odwoławczej przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] ustalony został zgodnie z decyzją Burmistrza R. z dnia [...] lutego 2013 r. Przebieg tej granicy został jednak ustalony na mapie podziałowej w oparciu o operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod znakiem [...] przez Starostę W. w dniu [...] grudnia 2016 r. Wbrew stanowisku strony skarżącej obowiązek wykonania map zawierających projekt podziału nieruchomości związany z lokalizacją drogi nakłada na wnioskodawcę powołany art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej. Mapę taką wykonano w oparciu o dokument urzędowy jakim był operat techniczny nr [...] zatwierdzony przez Starostę W. Ustalenia decyzji rozgraniczeniowej Burmistrza R. z dnia [..] lutego 2013 r. nie mogły zostać uwzględnione w postępowaniu lokalizacyjnym, gdyż nie była to decyzja ostateczna, a postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy właścicielami działek nr [...] i [...] nadal się toczy przed Sądem Rejonowym w W.. Organ nie może uzależniać wydania decyzji lokalizacyjnej w trybie tzw. specustawy drogowej od zakończenia sporu granicznego pomiędzy właścicielami działek, których część zostaje zajęta pod budowę drogi. Do wykonania mapy z projektem podziału tych nieruchomości pod inwestycję drogową przyjęto urzędowe dokumenty, tj. sporządzoną w toku postępowania odwoławczego na wniosek inwestora i przekazaną przez niego organowi w dniu 13 grudnia 2016 r. mapę z projektem podziału, która została opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Organ prowadzący postępowanie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie był uprawniony do kwestionowania tych dokumentów. Pomimo starań Ministra o uwzględnienie żądań skarżących, organ ten był związany treścią dokumentów istniejących w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Prawidłowość i zgodność z prawem tych dokumentów powinny badać odpowiednie służby nadzoru geodezyjno-kartograficznego, a nie organ wydający decyzję lokalizacyjną. Ponadto kwestia rozgraniczenia tych nieruchomości pozostaje otwarta do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym. Wynik tego postępowania będzie miał wpływ na treść decyzji ustalającej odszkodowania dla właścicieli działek nr [...] i [...] za wywłaszczenie części tych działek pod budowę drogi.

Odnośnie do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących sprzeczności w powierzchni ich działki nr [...] wykazanej w ewidencji gruntów według wpisu z dnia 22 grudnia 2016 r. (1,78 ha) i powierzchni ustalonej przez geodetę sporządzającego mapę z projektem podziału (1, 7703 ha) wskazać należy, iż nieścisłości w tym zakresie wynikać mogą z zastosowanej wcześniej techniki pomiaru terenu lub błędów wcześniejszych pomiarów geodezyjnych. Organ orzekający o lokalizacji drogi publicznej nie jest właściwy do rozstrzygania tych kwestii, gdyż organ ten ustala jedynie w sposób wiążący jaka część nieruchomości zostaje zajęta pod drogę przy zastosowaniu aktualnych technik i metod pomiaru nieruchomości.

W związku z powyższym nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 11 d ust. 1 pkt. 3 i art. 11 f ust. 1 pkt. 6, art. 12 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z § 7 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości poprzez ustalenie, że zasadne było dokonywanie na potrzeby realizacji inwestycji drogowej pomiarów należącej do skarżących działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu C w zakresie wykraczającym poza teren tej inwestycji, powodując w ten sposób niekorzystne dla skarżących zmiany w ewidencji gruntów i budynków, które mogą z kolei rzutować na postępowanie rozgraniczające, jak również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. Jak słusznie wywiódł Sąd I instancji przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. nie mają w tej sprawie zastosowania, jako wydane zgodnie z delegacją art. 100 u.g.n. i dotyczące podziałów, o których wyraźnie mowa w stosownych przepisach u.g.n., tzn. w: art. 97 ust. 1a pkt 4 i 8 u.g.n. (§ 3 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 rozp.), art. 96 ust. 1 u.g.n. (§ 10 rozp.), art. 96 ust. 2a u.g.n. (§ 11 rozp.) i art. 98b ust. 3 u.g.n. (§ 12 rozp.). Przepisy te nie dotyczą realizacji inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej.

Dokonanie na potrzeby realizacji inwestycji drogowej pomiarów należącej do skarżących działki ewidencyjnej nr [...] było konieczne, gdyż organ nie mógł zatwierdzić mapy podziału, która nie zawierałaby granic całej działki nr [...], z której wydzielono część (działka [...] o pow. 0,2573) pod budowę drogi. Niesłuszne są jednak obawy skarżących, że decyzja lokalizacyjna będzie miała istotny wpływ na postępowanie rozgraniczeniowe. Postępowanie rozgraniczeniowe jest odrębnym postępowaniem i ustalenia decyzji lokalizacyjnej co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] mogą zostać w tym postępowaniu przez sąd cywilny zmienione. Decyzja lokalizacyjna wiąże sąd tylko w zakresie ustalenia linii rozgraniczających teren inwestycji drogowej, gdyż w tym zakresie ma ona charakter konstytutywny.

Nietrafne są zarzuty naruszenia przez Sąd art. 151 p.p.s.a. w zw. a art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd w bardzo obszernym uzasadnieniu odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów skarżących, a to że skarżący nie zgadzają się z argumentacją Sądu nie przesądza o naruszeniu tych przepisów.

Skarga kasacyjna [...] również nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U.2013 r., poz. 1235 ze zm.) w zw. z art. 72 ust. 3 i 4 tej ustawy. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej wynika, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a tegoż artykułu. Złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia następuje powinno nastąpić w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b. Natomiast w myśl art. 72 ust. 4 tej ustawy, złożenie wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, lub dokonanie zgłoszeń, o których mowa w ust. 1a lub dokonanie zgłoszenia może nastąpić w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia na podstawie informacji na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z przepisów tych strona skarżąca wywodzi, iż decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można wydać tylko, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Powołane przepisy wskazują końcowe terminy, których zachowanie jest konieczne dla skuteczności złożenia wniosku o wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 71 ust. 1 ustawy. Ich celem jest zapewnienie zgodności inwestycji z w miarę aktualnymi uwarunkowaniami środowiskowymi dla realizacji danego przedsięwzięcia. Z przepisów tych nie wynika, że w takiej sytuacji procesowej jak w niniejszej sprawie, tj. gdy decyzja środowiskowa stała się ostateczna [...] września 2012 r., inwestor złożył wniosek o wszczęcie postępowania w lipcu 2015 r., a następnie decyzja ta została uchylona przez sąd administracyjny i w obrocie prawnym pozostała decyzja organu I instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności nie jest możliwe wydanie decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wprawdzie nie jest ostateczna, lecz nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Taki pogląd wyrażany był w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 8 grudnia 2011 r., II OSK 2169/11, z 18 maja 2016 r., II OSK 1066/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazano w wyroku z 18 maja 2016 r., bezpodstawności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie można upatrywać w braku możliwości wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Przesłanki zastosowania ochrony tymczasowej ostatecznej decyzji środowiskowej nie mogą być automatycznie przenoszone na kwestie związaną z nadaniem w trybie art. 108 k.p.a. nieostatecznej decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Odmienność tych regulacji w zakresie przesłanek ich zastosowania nie pozwala na wyprowadzenie tezy o braku wykonalności spornej decyzji. Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający m.in. decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach umożliwia inwestorowi ubieganie się o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Poza tym to, że nieostateczna decyzja środowiskowa nie podlega egzekucji administracyjnej nie oznacza, że nie można takiej decyzji nadać rygoru natychmiastowej wykonalności. Skutkiem nadania nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności nie będzie obowiązek wykonania tej decyzji, polegającej na realizacji nałożonych obowiązków, gdyż obowiązek ten będzie się realizował po uzyskaniu ostatecznego zezwolenia inwestycyjnego, ale nieostateczna decyzja środowiskowa posiadając przedmiotowy rygor będzie mogła zostać załączona do kolejnej decyzji administracyjnej lub też będzie konwalidować brak takiego rozstrzygnięcia, wskutek eliminacji z obrotu prawego poprzedniej decyzji środowiskowej, w sytuacji gdy w obrocie prawnym jest już, jak w tej sprawie, ostateczne, lecz nieprawomocne zezwolenie na realizację spornej inwestycji drogowej. Dlatego też można w odniesieniu do nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności mówić o możliwości jej wykonania w znaczeniu szerokim, co należy utożsamiać z mocą prawną pozwalającą na wywoływanie wszystkich skutków związanych z jej pozostawaniem w obrocie prawnym.

Również w doktrynie wskazuje się, że decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wiążą organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy. Oczywiście walor taki zgodnie z art. 130 k.p.a. posiadać będą tylko decyzje ostateczne w administracyjnym toku instancji lub takie, które na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. zostały opatrzone rygorem natychmiastowej wykonalności (K. Gruszecki, Komentarz do art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227), LEX/el., 2013).

Podkreślenia ponadto wymaga, że organ orzekający o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej związany był nie tylko decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] dnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, która posiadała rygor natychmiastowej wykonalności, lecz również postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. wydanym na podstawie art. 90 ust. 1 i 8 ustawy. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska albo właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje. Konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla przy tym merytoryczny charakter takiego postanowienia, rozstrzygającego faktycznie sprawę, co do istoty (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2543/11, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2544/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). O ile decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wstępne warunki realizacji przedsięwzięcia, na podstawie których sporządzany jest projekt inwestycji, o tyle, w postanowieniu wydanym na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy wyspecjalizowany organ konkretyzuje warunki środowiskowe w odniesieniu do już sporządzonego projektu, dokonuje oceny spełnienia przez ten projekt warunków określonych w decyzji.

W tej sprawie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. zostało wydane po wyroku WSA w Warszawie z 13 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2569/15, a zatem gdy decyzja organu odwoławczego została wyeliminowana z obrotu prawnego. Postanowieniem tym w pkt 3 dokonano szeregu zmian w zapisach decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Jak wskazano w uzasadnieniu tego postanowienia "doprecyzowano w nim warunki zawarte w decyzji środowiskowej oraz określono dodatkowe warunki wynikające z przeprowadzonej analizy raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko". Bezpodstawne są więc twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nie mogła zostać wydana w oparciu o nieostateczną decyzję środowiskową Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2011 r. i postanowienie uzgadniające tego organu. Decyzja środowiskowa organu I instancji w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...] była wykonalna, a w postanowieniu z [...] grudnia 2015 r. w pkt 3 - wbrew twierdzeniom skarżącego - wskazano, że dokonuje się zmian w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] grudnia 2011 r., a nie w decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2012 r. Dlatego niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 142 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powyższych rozważań wynika, że organy właściwe w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie miały obowiązku zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu wydania ostatecznej decyzji środowiskowej.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.Dz.U.2017, poz. 1496 - zwanej dalej specustawą drogową). Zgodnie z tym przepisem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych. W punkcie X decyzji organu I instancji określono te terminy poprzez wskazanie, że obiekty przeznaczone do rozbiórki należy usunąć przed zakończeniem prac budowlanych objętych niniejszą decyzją. W punkcie IX tej decyzji wskazano, że obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych położone na terenie budowy oraz ustawione w związku z ich realizacją należy usunąć przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania obiektu. Decyzja organu I instancji w tym zakresie została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Uznać więc należy, że organ zawarł w niej elementy, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. c tzw. specustawy drogowej. Terminy, o których mowa w tych przepisach nie muszą być określone ściśle co do dnia, jak chce tego strona skarżąca.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 6 ust. 1 pkt 4, 7, 8,12 oraz § 6 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U.2016, poz. 2183) w z art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody (t.j.Dz.U.2016, poz. 2134) poprzez wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację drogi w sytuacji, w której inwestor nie dysponował odrębnymi zezwoleniami organów środowiska na dokonanie czynności zakazanych wobec gatunków zwierząt objętych ochroną ścisłą oraz częściową, pomimo, że - jak wynika to z treści obu sporządzonych raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - czynności takie będą wykonywane w trakcie budowy S-8. Wymagania mające zapewnić ochronę zwierząt i roślin przed negatywnymi skutkami tej inwestycji określone zostały w decyzji środowiskowej z [...] grudnia 2011 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i postanowieniu tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r. Wymagania te uwzględniono w dokumentacji projektowej i zostały one wyszczególnione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w tabeli na str. 30-54. Obowiązki nałożone w tym zakresie na inwestora miały na celu również zapobiec naruszaniu zakazów, o których mowa w powołanych przepisach o ochronie gatunkowej zwierząt. Podkreślenia wymaga, że inwestor i organ orzekający o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej byli związani wskazanymi wyżej decyzją i postanowieniem wydanymi przez wyspecjalizowany organ, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. Organ ten nie nałożył na inwestora obowiązku uzyskania dodatkowych zezwoleń, o których mowa w art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, zatem nie można zarzucić inwestorowi, że takich zezwoleń nie uzyskał, a organom orzekającym w tej sprawie, że wydały decyzję zezwalającą na lokalizację drogi bez takich szczegółowych zezwoleń.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej w zw. z art. 93 ust. 2 pkt 2 tej ustawy poprzez oddalenie skargi w sytuacji braku uwzględnienia w decyzjach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej faktu nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej także w odniesieniu do stanu przyrody ożywionej (pkt 5.1 i 5.2 decyzji środowiskowej), jak również pominięcia w tych decyzjach faktu nałożenia na inwestora obowiązku wykonania monitoringu w odniesieniu do kwestii przedstawionych w pkt 4 decyzji środowiskowej. Zgodnie z art. 93 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w decyzji m.in. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres termin przedstawienia. W tej sprawie taki obowiązek został nałożony na inwestora w pkt VI decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Sąd I instancji słusznie wskazał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może zatem stanowić o nałożeniu na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej, jednakże uszczegółowienie tego obowiązku znajduje się w odpowiednich rozstrzygnięciach środowiskowych.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organy i Sąd I instancji z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego określenia, w ramach analizy porealizacyjnej przedsięwzięcia, sposobu przeprowadzenia kontrolnych pomiarów hałasu, wskazać należy, iż w decyzji organu odwoławczego w pkt VI nałożono na inwestora obowiązek dokonania kontrolnych pomiarów hałasu w rejonach wymienionych tam punktów receptorowych. To w jaki sposób i gdzie dokładnie zrealizowane będą te pomiary jest kwestią techniczną i nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.