Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 54/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 14a, art. 17 ust. 1, art. 10 ust. 1a
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 2 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przejścia gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego W. M. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 2 grudnia 2014 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 września 2014 r., nr [...], stwierdzającą przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodaruje Marszałek Województwa, wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, nieruchomości gruntowej pokrytej śródlądową powierzchniową wodą płynącą – P., oznaczonej jako działki nr [...] oraz nr [...] , obręb G., stanowiące współwłasność: M. M. M. w 4/6 części, M. T. M. w 1/6 części, oraz W. R. M. w 1/6 części.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 14a w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), decyzją z dnia 1 września 2014 r. nr [...] stwierdził przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodaruje marszałek województwa, wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, nieruchomości gruntowej pokrytej śródlądową powierzchniową wodą płynącą – P., oznaczonej jako działki nr [..] o pow. 324 m2, oraz nr [...] o pow. 13 m2, k.m. 4L, obręb G., zapisane w [...], stanowiące współwłasność: M. M. M. w 4/6 części, M. T. M. w 1/6 części, oraz W. R. M. w 1/6 części. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że powyższe działki są w całości pokryte powierzchniową wodą płynącą - rzeką "P.", zajmującą grunt trwale i w sposób naturalny. Zgodnie z art. 14a ustawy Prawo wodne grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Natomiast w myśl art. 10 ust. 1a ustawy Prawo wodne, wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki, śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody.

Linia brzegu pomiędzy gruntem pokrytym wodą a gruntem przyległym została ustalona decyzją Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2014 r., nr [...], która stała się ostateczna w dniu 28 lutego 2014 r. Na podstawie tej decyzji zostały wydzielone działki zajęte trwale przez wody rzeki "P.". Wobec tego organ uznał, że przedmiotowe działki wchodzą w skład zasobu Skarbu Państwa, co stwierdza Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej.

Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, reprezentujący Skarb Państwa w imieniu Marszałka Województwa w odwołaniu od tej decyzji wniósł o uchylenie decyzji w całości lub w części i orzeczenie co do istoty sprawy, lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy z powództwa M., W. i M. M. o zajęcie przez P. działek nr [...] i [...] w sposób trwały i naturalny.

W uzasadnieniu odwołania odwołujący zwrócił uwagę, że wniosek Marszałka Województwa reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Melioracj i Urządzeń Wodnych złożony w dniu 9 maja 2014 r. był w tym zakresie przedwczesny, gdyż od 25 listopada 2013 r. toczy się przed Sądem Rejonowym postępowanie z powództwa wymienionych osób o odszkodowanie za trwałe i naturalne zajęcie wskazanych powyżej nieruchomości przez wody P. Wobec tego, że reprezentujący marszałka województwa dyrektor zarządu melioracji nie zgadza się z takim stanowiskiem, na jego wniosek sąd dopuścił postanowieniem z dnia 9 września 2014 r. dowód z opinii hydrologa na okoliczność ustalenia, czy nastąpiło i w jakim zakresie zajęcie przez wody Potoku gruntów powodów. Rozstrzygnięcie to będzie rzutowało w sposób zasadniczy na zakres przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa spornych gruntów, w stosunku do których prawa właścicielskie, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, wykonuje marszałek województwa, stąd uzasadnione jest zawieszenie niniejszego postępowania administracyjnego do czasu uprawomocnienia się wyroku. Do odwołania dołączono postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 9 września 2014r., o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego hydrologa na "okoliczność ustalenia czy nastąpiło trwałe, samoistne i naturalne zajęcie przez wody Potoku gruntu powodów, a jeżeli tak od kiedy, ustalenie czy na zajęcie wód miał wpływ jakikolwiek czynnik zewnętrzny o charakterze nienaturalnym".

Rozpatrując odwołanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia 2 grudnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustalił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia przejścia gruntu pokrytego powierzchniową wodą płynącą Potokiem na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie G., do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, zostało wszczęte na wniosek Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, działającego w imieniu Marszałka Województwa, z dnia 9 maja 2014 r. Do wniosku dołączono decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 28 stycznia 2014 r., ustalającą linię brzegu Potoku w km od 0+634 do 0+725, którą stanowi wyraźna krawędź brzegu, rozgraniczająca grunty pokryte wodami, stanowiące dz. nr [...]-[...], , obręb G., od gruntów przyległych do wód (dz. nr [...]-[...]). Przeprowadzono również II etapu podziału geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości (dz. nr [...]), poprzez dokonanie odpowiednich zmian zarówno w ewidencji gruntów i budynków, jak i w księdze wieczystej.

Organ odwoławczy uwzględnił odwołanie, albowiem zgodnie z art. 14a ust. 2 ustawy Prawo wodne przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu Skarbu Państwa stwierdza się, w drodze decyzji, na wniosek właściwego organu lub jednostki. Tymczasem w uzasadnieniu odwołania Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych oświadcza, że wniosek złożony w dniu 9 maja 2014 r. był w tym zakresie przedwczesny, co w praktyce oznacza jego wycofanie lub prośbę o zawieszenie postępowania zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. do czasu uprawomocnienia się wyroku w równolegle toczącym się postępowaniu przed Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny.

Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy nie wynika kiedy i w jaki sposób wody Potoku zajęły grunty należące do M., W. i M. M. W prowadzonym postępowaniu sądowym ma być określony m.in. termin zajęcia przez wody Potoku przedmiotowego gruntu, co w istotny sposób może wpłynąć na treść zaskarżonej decyzji. W przypadku ustalenia, że Potok zajmował przedmiotowe grunty przed 30 lipca 2005 r. wówczas podstawą decyzji stwierdzającej przejście gruntów pokrytych jego wodami w trwały zarząd Marszałka Województwa będzie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., nr 130 poz. 1087), a art. 14a ust.2 nie będzie miał zastosowania. Według organu odwoławczego art. 14 a ust 2 ustawy Prawo wodne stosuje się od daty wejścia w życie, czyli jak nastąpiło trwałe zajęcie w sposób naturalny gruntów przez wodę płynącą po dacie 30 lipca 2005 r. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK1073/12 rozstrzygnięcie w trybie 14a ust 2 ustawy Prawo wodne jest dopuszczalne w sytuacji, gdy nie występuje spór co do własności gruntu pokrytego wodami płynącymi oraz grunty te stanowią własność Skarbu Państwa.

W skardze na powyższą decyzję R. M. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 11, art. 80 oraz art. 138 § 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 14a ust 2 ustawy Prawo wodne.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Twierdzi, że zaskarżona decyzja przede wszystkim narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy żadnej przyczyny uzasadniającej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wskazał. Przyczyną taką w szczególności nie może być pogląd, że odwołujący się, powołując się na przedwczesność wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej, że działki gruntu stanowiące w przeszłości naszą własność przeszły do zasobów nieruchomości Skarbu Państwa określonego w art. 14a ust. 1 Prawa wodnego, w istocie wniosek ten wycofał. Rozważając treść odwołania organ powinien bowiem mieć na względzie po pierwsze to, że odwołujący się jest profesjonalistą. Nie można domniemywać, że formułując odpowiednie wnioski w odwołaniu nie wiedział odwołujący, co czyni. Jeżeli odwołujący się wyraźnie żąda w odwołaniu uchylenia lub zmiany decyzji, to interpretacja tego wniosku jako żądania umorzenia postępowania (a do tego prowadziłoby uznanie, że wniosek został skutecznie wycofany) jest dowolna. Skarżący nie podzielił stanowiska, że w sprawie mogą mieć zastosowanie różne przepisy, w zależności od daty zajęcia nieruchomości przez wodę. Organ odwoławczy nie dostrzegł, że każdy ze wskazanych w uzasadnieniu przepisów (art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw oraz art. 14a ust. 2 Prawa wodnego) dotyczy innych sytuacji. Przepis art. 19 ust. 2 reguluje kwestię ustalenia trwałego zarządu określonymi nieruchomościami w związku ze zmianami wynikającymi z ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne i niektórych innych ustaw. Przepis art. 14a ust. 2 Prawa wodnego nie zajmuje się kwestią trwałego zarządu, lecz ustaleniem trybu włączania gruntów pokrytych wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz trybu wyłączania nieruchomości z tego zasobu. Tym samym przepisy te nie mogą być stosowane zamiennie. Brak jest przepisu prawa, który nadawałby jakiekolwiek znaczenie przy stosowaniu przepisu art. 14a ust. 2 Prawa wodnego okoliczności, kiedy określony grunt został zajęty przez wodę stanowiącą własność Skarbu Państwa. Zgodnie z normalnymi zasadami wykładni przepis ten ma zastosowanie w każdym przypadku, gdy zostanie ustalone, że grunt pokryty wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, nie został dotychczas włączony do zasobu nieruchomości tego rodzaju.

Skarżący wskazał również, że dla przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia, jaki będzie wynik sprawy cywilnej. Sprawa ta dotyczy wyłącznie kwestii odszkodowania za zajętą przez wodę Potoku część nieruchomości. Prawo do odszkodowania za utratę własności gruntu wskutek zajęcia go przez wodę stanowiącą własność Skarbu Państwa nie jest uzależnione od tego, kiedy to nastąpiło. Warunki uzyskania odszkodowania są dwa: po pierwsze grunt musi zostać zajęty w sposób trwały przez wodę wskutek jej naturalnego działania oraz - po drugie - roszczenie musi być dochodzone przed upływem 2 lat od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o zajęciu gruntu przez wodę. W postępowaniu tym data zajęcia nie ma znaczenia prawnego i ustalenie jej jest zbędne dla rozstrzygnięcia pozwu o odszkodowanie. Organ odwoławczy nie jest związany wnioskiem strony co do sposobu rozstrzygnięcia odwołania. Obowiązany jest po rozpatrzeniu sprawy i zarzutów odwołania orzec w taki sposób, jaki wynika ze stanu sprawy. W niniejszym przypadku, orzeczenie organu pierwszej instancji było zgodne z prawem. Odwołujący się nie podniósł żadnych okoliczności, które w świetle prawa uzasadniałyby uchylenie decyzji pierwszej instancji. Okoliczności takich nie dopatrzył się także organ odwoławczy. Tym samym uchylając decyzję organ odwoławczy działał z naruszeniem prawa, przy czym naruszenie to miało bezpośredni wpływ na sposób załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wbrew zarzutom skargi zasadnym było uchylenie decyzji Prezydenta Miasta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ze względu na uchybienia w postępowaniu. Postępowanie prowadzone przed tym organem było wszczęte na wniosek strony i do niej należy sprecyzowanie żądania, którym związany jest organ prowadzący postępowanie. W treści odwołania wyszły na jaw nowe istotne okoliczności w sprawie, nieznane organowi pierwszej instancji przed wydaniem decyzji, więc aby zachować dwuinstancyjność w orzekaniu zaistniała konieczność wyjaśnienia, jaki wpływ na bieżące postępowanie ma toczące się przed Sądem Rejonowym postępowanie z powództwa M., W. i M. M. o odszkodowanie za trwałe i naturalne zajęcie wskazanych powyżej nieruchomości przez wody Potoku. Wynik tego postępowania może mieć wpływ na orzeczenie w niniejszym postępowaniu. Wskazano również, że należało wyjaśnić datę zalania przez wody Potoku gruntów należących m.in. do skarżącego, aby stwierdzić, czy w rozpatrywanym przypadku ma zastosowanie art. 14 a ustawy Prawo wodne. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że nie ma znaczenia data zajęcia gruntów stanowiących działki nr [...] oraz nr [...] wodami Potoku. Z akt sprawy nie wynika kiedy i czy w sposób naturalny wody potoku zajęły ten grunt, a wyjaśnienie tych okoliczności jest kluczowe do zbadania jakie przepisy prawa wodnego mają zastosowanie w niniejszej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2015 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, że brak jest powiązania pomiędzy decyzją deklaratoryjną z art. 14a ust. 1 Prawa wodnego a postępowaniem o odszkodowanie toczącym się przed sądem cywilnym w oparciu o art. 17 ust. 1 Prawa wodnego. Wspólnym dla obu zagadnień jest tylko pierwszy etap postępowania, tzn. ustalenie linii brzegowej, co w niniejszej sprawie nastąpiło decyzją ostateczną z dnia 28 stycznia 2014 r., której nikt nie kwestionował. Wobec tego wszystkie organy administracji, sądy, w tym cywilne, są związane tym rozstrzygnięciem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Kontrolując zgodność z prawem aktów wymienionych w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zastosowaniu podlega przepis art. 134 § 1 tej ustawy, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzję w świetle wskazanych kryteriów sąd uznał, że narusza ono prawo.

Decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej podjęta została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., wobec czego rozważyć należy w pierwszej kolejności warunki uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, określonej we wskazanym przepisie.

Sposób wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 k.p.a. Określa on sposoby zakończenia postępowania odwoławczego, w wyniku którego organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i rozstrzygnąć sprawę bądź merytorycznie, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.).

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto podlega ocenie, czy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Jak wynika z treści art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Poza zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) musi również uwzględnić zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Jeśli zatem wady postępowania przed organem pierwszej instancji dają możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, a zebrany w sprawie materiał wymaga tylko uzupełnienia, organ odwoławczy powinien zastosować art. 136 k.p.a., a zatem uzupełnić materiał dowody samodzielnie lub poprzez zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji.

Odstępstwem od tak określonych obowiązków jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Jak wynika z jej treści konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji w pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że wydanie decyzji kasacyjnej było nieuprawnione.

Materialną podstawą rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej był przepis art. 14a w związku z art. 17 ust. 1 oraz 10 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Według art. 14a ust. 1 "Grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.)". Zgodnie z ust. 2 "Przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu, o którym mowa w ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego organu lub jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej". (podkreślenie sądu).

Według przepisu art. 17 ust. 1 "Jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody". Zgodnie z ust. 2 "W przypadku, o którym mowa w ust. 1, dotychczasowemu właścicielowi gruntu przysługuje odszkodowanie od właściciela wody na warunkach określonych w ustawie".

Stosownie do treści art. 10 ust. 1 "Wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych". Zgodnie z ust. 1a "Wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki, śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa".

Jak wynika z akt sprawy i ustaleń organów niniejsze postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek Zarządu Melioracji Wodnych Województwa , działającego w imieniu Marszałka Województwa, o stwierdzenie przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych, stanowiących działki nr [...] i [...] położone w obrębie G., KM 4L, powstałych z podziału działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Jako podstawę wniosku wskazano art. 14a ustawy Prawo wodne. Do wniosku dołączono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2014 r. nr [...] ustalającą linię brzegu Potoku na określonym w niej odcinku, wraz ze szczegółowym przebiegiem na mapie stanowiącej załącznik do tej decyzji.

Pozostaje niesporne, a także wynika z akt administracyjnych, że decyzja o ustaleniu linii brzegu ma charakter ostateczny. W jej następstwie dokonany został podział nieruchomości – działki nr [...], między innymi na działki nr [...] o pow. 324 m2 i nr [...] o pow. 13 m2, stanowiącymi grunt pokryty powierzchniową wodą płynącą.

Tak ustalone i bezsporne okoliczności stały się materiałem dowodowym przyjętym dla rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 14a ustawy Prawo wodne przez Prezydenta Miasta Prezydenta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 1 września 2014 r. nr [...].

Z treści odwołania Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, działającego w imieniu Marszałka Województwa (wnioskodawcy w kontrolowanej sprawie administracyjnej), wynika, że: własny wniosek o przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa uważa inicjujący postępowanie za przedwczesny, gdyż od 25 listopada 2013 r. toczy się przed Sądem Rejonowym postępowanie z powództwa M., M. i W. M. o odszkodowanie za trwałe i naturalne zajęcie opisanej nieruchomości przez wody Potoku; uzasadnione jest według wnioskodawcy zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uprawomocnienia się wyroku w powołanej sprawie cywilnej, gdyż jej rozstrzygnięcie będzie rzutowało na zakres przejścia do zasobu nieruchomości spornych gruntów, w stosunku do których prawa właścicielskie wykonuje Marszałek na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne.

Z treści odwołania nie wynika oświadczenie o cofnięciu wniosku. Tym samym błędne jest stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii zawarte w uzasadnieniu decyzji, chociaż w rezultacie niepoparte rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., dopuszczalnym w sytuacji, gdyby zachodziły przesłanki określone w art. 105 k.p.a. Natomiast wniosek o zawieszenie postępowania oparty na przepisie art. 98 § 1 k.p.a. wymagał odniesienia się do jego zasadności, czego w zaskarżonej decyzji w ogóle nie uczyniono. Zgodnie z treścią art. 98 § 1 k.p.a. "organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu". Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołuje się, w ślad za odwołaniem, okoliczności, które wskazywałyby na rozważanie zasadności zawieszenia z urzędu, z przyczyny prejudycjalnej, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskutek toczącego się przed sądem powszechnym postępowania o odszkodowanie, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Tymczasem według sądu orzekającego w niniejszej sprawie wystąpienie przez dotychczasowego właściciela do sądu cywilnego o odszkodowanie od właściciela wody, czyli Skarbu Państwa, nie stanowi podstawy zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) w sprawie przejścia gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa (art. 14a ustawy Prawo wodne). Zaznaczyć też trzeba, że w kontrolowanej sprawie wniosek o przejście gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi został złożony już w takim stanie faktycznym, że toczyło się postępowanie przed sądem cywilnym o odszkodowanie, o czym uprawniony wnioskodawca musiał wiedzieć składając wniosek w trybie art. 14a ustawy Prawo wodne. Zatem uwzględnienie odwołania z tej przyczyny, że odwołujący nie cofając wniosku przejście gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi stanowiących własność Skarbu Państwa do zasobu Skarbu Państwa oświadcza o jego przedwczesności i jednocześnie uzasadnia wniosek o zawieszenie postępowania toczącym się postępowaniem o odszkodowanie narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a., nie można bowiem postawić organowi pierwszej instancji zarzutów dotyczących wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego uzasadniających podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Wszelkie niejasności i wewnętrzna sprzeczność odwołania ewentualnie podlegała wyjaśnieniu przez organ odwoławczy, czego nie uczyniono, natomiast w wydanej decyzji kasacyjnej nakazano organowi pierwszej instancji przeprowadzić postępowanie administracyjne na innej podstawie, odmiennej od wniosku wszczynającego kontrolowane postępowanie, opartego na treści art. 14a ustawy Prawo wodne. Tak złożony wniosek jest w niniejszej sprawie wiążący, nie ma zatem podstaw do badania okoliczności związanych z art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 130, poz. 1087, ze zm.), skoro wniosek w tym trybie nie został złożony. Stosownie do treści tego ostatniego przepisu (ust. 1) "Z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio – urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych i marszałków województw, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Ust. 2 "Przejście mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej". (podkreślenie sądu).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera w tym względzie przekonywających argumentów, skoro na okoliczności objęte normą art. 19 ust. 2 noweli wnioskodawca, a zarazem odwołujący, w ogóle się nie powoływał, a podstawy wniosku nie zmienił.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13 (LEX nr 1592135), "dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę".

Taka sytuacja według sądu ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy samodzielnie i bezzasadnie zmienił zakres i podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego, prowadzonego na wniosek uprawnionego podmiotu reprezentującego marszałka województwa, wykorzystując do tego instytucję decyzji kasacyjnej. Ustalony stan faktyczny nie pozwala na twierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. sąd uznał za zasadne

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sąd orzekł na wniosek zawarty w skardze, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy, ustalając, że na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 300 zł.

Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej rozpatrzy odwołanie w sprawie z wniosku uprawnionego podmiotu - Marszałka Województwa reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, złożonego w dniu 9 maja 2014 r., o przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych, stanowiących działki nr [...] i [...] położone w obrębie G., KM 4L, powstałych z podziału działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...], złożonego na podstawie art. 14a ustawy Prawo wodne.