Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 691/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 28, art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 566/20 w sprawie ze skargi E. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 566/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] października 2019 r. na wniosek J. P. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną, nawierzchniami utwardzonymi z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych na działce nr [...] obr. [...] przy ul. S. w K." oraz o umorzeniu postępowania w części odnoszącej się do budowy zjazdu na działce nr [...] obr. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli między innymi E. W. i G. P.. W piśmie z tej samej daty co odwołanie ([...] listopada 2019 r.) odwołujący wnieśli również o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W piśmie tym podali, że są właścicielami działki nr [...] obr. [...], którą od terenu inwestycji (działki nr [...]) oddzielają działki o nr [...] i [...] (która ma zostać podzielona) o szerokości ok. 9-10 m. Odwołujący dowiedzieli się, że wspominane działki mają zostać zakupione przez właściciela działki objętej wnioskiem. W związku z powyższym, w ich ocenie, jeżeli dojdzie do planowanej sprzedaży sposób korzystania z działki nr [...] faktycznie połączonej z działką nr [...] oraz podzieloną działką nr [...] będzie bezpośrednio wpływał na nieruchomości odwołujących. Zaznaczyli przy tym, że z racji szerokości wspominanych działek nawet, gdy nie dojdzie do transakcji sposób korzystania z nieruchomości nr [...] obr. [...] zabudowanej dwoma domami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej będzie oddziaływał na ich nieruchomość. Dalej podali, że planowany obiekt kubaturowy w postaci dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o szerokości elewacji frontowej ok. 13 m i wysokości 12 m będzie powodował uciążliwość nieporównywalną z zabudową mieszkaniową jednorodzinną w postaci domów wolnostojących, które otaczają ich nieruchomość. Budowa dwóch tak wysokich domów w zabudowie bliźniaczej przyczyni się do znacznego zwiększenia ruchu samochodów i ograniczy dostęp światła dziennego do pomieszczeń ich domu przeznaczonych na pobyt ludzi. Ponadto działka nr [...] (rzędne 246 -245), znajduje się na północnym zboczu poniżej działki nr [...] (rzędne 249-248) zatem realizacja zamierzenia inwestycyjnego dla którego toczy się postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej będzie znacząco ograniczać dostęp światła dziennego do pomieszczeń domu stanowiącego własność odwołujących przeznaczonych na pobyt ludzi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 28 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256), stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że złożone przez E.W. i G. P. odwołanie jest niedopuszczalne, albowiem nie pochodzi od stron postępowania. Organ wskazując treść art. 127 § 1 K.p.a. i art. 28 K.p.a. wyjaśnił, że przyjmuje się, iż zarówno interes prawny, jak i obowiązek, na który powołuje się osoba pragnąca uczestniczyć w postępowaniu jako strona, względnie żądająca podjęcia przez organ czynności, musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy stronami, co do zasady, są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiących teren inwestycji oraz nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Tymczasem odwołujący nie legitymują się tytułem prawnym ani do terenu inwestycji, ani do nieruchomości znajdujących się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji. Dla poparcia swojej argumentacji organ przytoczył fragmenty rozważań dotyczących interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zaprezentowane w orzecznictwie.

Dalej Kolegium podkreśliło, że rozróżnienia wymaga interes prawny od interesu faktycznego. Odwołującym można przypisać interes faktyczny albowiem podnoszone w złożonym odwołaniu kwestie dotyczące uciążliwości jakie mogą powstać dla mieszkańców w związku z realizacją planowanej inwestycji nie przesądzają, że należy przypisać im interes prawny wywodzący się z konkretnego przepisu prawa materialnego. Wprawdzie jak wynika z doświadczenia życiowego, w zasadzie każda nowa inwestycja powoduje pewne uciążliwości niezależnie nawet od terenu, w którym inwestycja miałaby powstać, w szczególności np. wzrost natężenia ruchu pieszego i jezdnego, zagęszczenie zabudowy, która to uciążliwość z punktu widzenia interesów jednostkowych jest zrozumiała i ze społecznego punktu widzenia również nie jest bez znaczenia. Okoliczności te nie przesądzają jednak o istnieniu interesu prawnego. Interes prawny musi być też zindywidualizowany poprzez wykazanie jakie konkretnie ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu nieruchomości odwołujących stworzy planowana inwestycja. Tego zaś E. W. i G. P. nie wykazali. Organ wyjaśnił przy tym, że działka odwołujących nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, bowiem pomiędzy ich działką (nr [...]), a działką inwestora znajduje się jeszcze działka nr [...].

E. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zarzucając mu naruszenie:

1. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pominięcie zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz brak załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

2. art. 8 K.p.a. poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

3. art. 28 K.p.a. w z art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:

– brak ustaleń organu dotyczących zasięgu oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopnia jej uciążliwości dla tych nieruchomości,

– pominięcie zebranego materiału dowodowego w zakresie w jakim wskazuje na istnienie interesu prawnego skarżącej w zakresie uprawniającym do udziału w sprawie,

– przyjęcie braku interesu prawnego skarżącej w zakresie uprawniającym do udziału w sprawie pomimo naruszenia przez inwestora planowaną i rozpoczętą inwestycją: prawa do korzystania z nieruchomości nr [...], obr [...] zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości oraz zakłócenia korzystanie z nieruchomości nr [...] ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, co narusza art. 140, 144 kc; stosunków wodnych co narusza art. 140, 144 kc, art. 29 ust. 1 Prawa wodnego; migracji gadów i płazów, co narusza art. 46, 49 ustawy o ochronie przyrody oraz § 6 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że wniosek o uznanie za stronę postępowania wraz z odwołaniem od decyzji o warunkach zabudowy został złożony po tym jak dowiedziała się w dniu 28 października 2019 r., że działki nr [...]i [...] obr. [...] zostaną sprzedane właścicielowi działki nr [...]. Działki nr [...]i [...] stanowią wąski pas o szerokości ok. 9 m, samodzielnie nie mający znaczenia gospodarczego. Znaczenie gospodarcze uzyskują dopiero po połączeniu z działką nr [...].

Skarżąca podkreśliła, że przypuszczenia, iż zamierzenie inwestycyjne planowane na działce nr [...] zostanie rozszerzone na działki nr [...]i [...] okazały się prawdziwe. W ostatnim tygodniu stycznia 2020 r. na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] zostały podjęte przez inwestora roboty budowlane polegające na odhumusowaniu działek, wycięciu istniejącej zieleni, ogrodzeniu wszystkich trzech działek jednym wspólnym ogrodzeniem, które na całej granicy z jej działką stanowi mur oporowy, obniżeniu niwelety działki nr [...], a podwyższeniu niwelety działki nr [...]i [...] . Roboty te zostały podjęte bez wymaganych decyzji administracyjnych, w szczególności budowa muru oporowego na granicy z jej działką stanowi samowolę budowlaną, w związku z realizacją której toczy się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. sygn. akt [...] Natomiast w wyniku obniżenia niwelety działki nr [...] a podwyższeniem niwelety działki nr [...]i [...] toczy się postępowanie przed Urzędem Miasta K., Wydziałem Kształtowania Środowiska. O podjęciu robót budowlanych na działkach nr [...], [...] i [...] bez pozwolenia na budowę, a zatem faktycznym rozszerzeniu zamierzenia inwestycyjnego o działki nr [...] i [...] zostało zawiadomione też Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 14 lutego 2020 r. oraz z dnia 20 lutego 2020 r. Zaskarżone postanowienie całkowicie pomija te okoliczności i wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 7 listopada 2019 r.

Zdaniem skarżącej, skupienie działek nr [...]i [...] w rękach właściciela działki nr [...], której dotyczy postępowanie o wydanie decyzji WZ musi powodować wspólne ich wykorzystanie, bowiem z uwagi na to że działki nr [...]i [...] są działkami bardzo wąskimi faktycznie ograniczone są możliwości samodzielnego ich wykorzystania, zwłaszcza samodzielną zabudowę. Natomiast przedmiotowe działki graniczą z drogą publiczną i zapewne zostaną wykorzystane na drogę i parking dla planowanej inwestycji mieszkaniowej. Takie plany inwestora potwierdza budowa muru oporowego o długości 50 metrów na działkach nr [...]i [...] i podniesienie terenu działek nr [...]i [...] , a także wykonanie już na tym etapie inwestycji tymczasowej drogi umocnionej kamieniem, która zapewniała pełną i jedyną komunikację podczas realizacji dotychczas wykonanych robót budowlanych. Realizacja drogi dojazdowej do domów przeznaczonych faktycznie jako zabudowa wielorodzinna w granicy z działką skarżącej, a także budowa parkingu będą oddziaływać na nieruchomość skarżącej zabudowaną domem jednorodzinnym poprzez hałas, immisje i zakłócać korzystanie z mojej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a także stosunków miejscowych.

Zrealizowany przez inwestora mur oporowy o długości 50 metrów, w granicy z działką oddziałuje na działkę skarżącej poprzez: uniemożliwienie realizacji planowanego lekkiego ażurowego ogrodzenia czym narusza art. 140, 144 K.c., zaburza stosunki wodne czym narusza art. 140 K.c., art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, zaburza migrację gadów i płazów czym narusza art. 46, 49 ustawy o ochronie przyrody, §6 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt.

Skarżąca odwołała się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie, gdzie wskazano, że o interesie prawnym właścicieli działek niegraniczących z terenem inwestycji przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Tymczasem zaskarżone postanowienie nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących zasięgu oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopnia jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Postanowienie nie odwołuje się również do ustaleń organu l instancji w tym zakresie, czym narusza art. 28 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca wskazała, że rozstrzygając kwestię zasięgu oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopnia jej uciążliwości dla tych nieruchomości należy mieć przede wszystkim na uwadze, że inwestor planuje komercyjną zabudowę wielorodzinną wśród domów jednorodzinnych. Planowanie usytuowania w bliskiej odległości od domu jednorodzinnego takiego obiektu kubaturowego stanowi uciążliwość nieporównywalną z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, która znajduje się na działkach sąsiadujących, w szczególności, iż inwestor realizuje drogę obsługującą przedmiotową inwestycję na działkach nr [...]i [...] , a zatem w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 566/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2020 r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie odwołania przez osobę niebędącą stroną może być załatwione w formie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Dzieje się tak wówczas, gdy brak przymiotu strony u wnoszącego odwołanie jest oczywisty (patrz: Barbara Adamiak (w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2017, s. 706-707). Konieczność przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego skutkuje zaś wszczęciem postępowania odwoławczego z odwołania danego konkretnego podmiotu. Stwierdzenie, w wyniku tych czynności, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (patrz: uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119; wyrok NSA z 5 lipca 2006 r., sygn. II OSK 942/05, ONSA i WSA 2007/2/50; B. Adamiak, op. cit.s. 707).

Stosownie do art.134 K.p.a. w przypadku, gdy osobie wnoszącej odwołanie nie przysługuje przymiot strony, organ odwoławczy wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Z przyjętej w art. 127 § 1 K.p.a. regulacji wynika bowiem, że legitymację do wniesienia odwołania ma jedynie strona postępowania. Zgodnie zaś z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może na tę sferę wpłynąć przez jej poszerzenie lub ograniczenie albo przez jej zmianę wynikającą z nałożenia na podmiot określonych obowiązków. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w postępowaniu tym wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach innego podmiotu, wpływającą jednak na prawa i obowiązki tej osoby. Cechą interesu prawnego jest jego indywidualny i skonkretyzowany charakter, co oznacza, że treść przepisu prawa materialnego, z którego dany podmiot wywodzi swój interes prawny, musi przyznawać mu konkretne i indywidualne uprawnienia bądź nakładać obowiązki o takim samym charakterze. Interes prawny musi być też aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie ma znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Od interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, tj. stan, w którym określona osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Czynnikiem odróżniającym interes prawny od interesu faktycznego jest zatem istnienie lub brak normy prawnej przyznającej danemu podmiotowi uprawnienie do ubiegania się o udzielenie mu ochrony. Interes prawny jest opisywany jako kwalifikowany interes faktyczny, tj. taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (Hanna Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WKP 2019).

Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 K.p.a. O interesie prawnym osób ubiegających się o przystąpienie do postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA: z 23.02.2018 r., II OSK 1892/17, z 9.11.2017 r., II OSK 332/16, z 21.09.2017 r., II OSK 2235/16,).

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy osobie mającej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości położonej w sąsiedztwie planowanej inwestycji wtedy będzie przysługiwał przymiot strony, gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy będzie miała wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności na jej nieruchomości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, aby przysługiwał jej interes prawny w postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną, nawierzchniami utwardzonymi z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych na działce nr [...] obr. [...] przy ul. S. w K..

Przedmiotem postępowania administracyjnego było określenie warunków zabudowy wyłącznie dla nieruchomości składającej się z działki nr ew. [...] przy ul. S. w K.. Organ związany był wnioskiem inwestora, a w nim jako teren inwestycji została wskazana jedynie działka nr [...]. Dla niej też został określone warunki zabudowy. Wbrew twierdzeniom skarżącej dojazd do planowanego budynku odbywać ma się po tej działce, nie zaś po działkach graniczących z jej nieruchomością. Również wszelkie przyłącza planowane są na działce objętej wnioskiem. Wniosek obejmuje dwa budynki mieszkalne (dwulokalowe) w zabudowie bliźniaczej. Posiłkując się definicją z prawa budowalnego, w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że projektowany obiekt budowlany nie stanowi obiektu wielorodzinnego, a jednorodzinny. W ramach zamierzonej inwestycji przewidziano budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a P.b. budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zatem inwestycja polegająca na wzniesieniu dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej, z których każdy zawiera po dwa lokale, jest inwestycją zawierającą właśnie maksymalną dopuszczalną przez ustawodawcę liczbę lokali dla zabudowy jednorodzinnej. Nie można jej więc uznać za zabudowę wielorodzinną.

Sąd wskazał, że działkę tę, jak i działkę nr ew. [...] (obydwie położone w pasie między ulicami S. i A.) od nieruchomości skarżącej (dz.nr ew.[...]) położonej przy ul. A. oddzielają działki nr ew. [...] i [...], przylegające od strony północnej do działek nr [...] i [...] (por. mapa k.110 akt administracyjnych). Z mapy z k.7 stanowiącej załącznik wniosku w skali 1 : 500, wynika, że działka nr [...] ma szerokość około 10 m, a odległość między projektowanym budynkiem i domem skarżącej wynosi około 18 m. W decyzji z dnia [...] października 2019 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do kalenicy wyznaczono na 9 m (z tolerancją do 1 m), a do okapu lub gzymsu pod okapem na 4-6 m. Maksymalna wysokość budynku nie może przekroczyć rzędnej 259 m. W załączniku nr 3 do decyzji (k.112/2 akt administracyjnych) podano, że dotychczasowa rzędna terenu wynosi 249 m n.p.m. Tak więc nie ma racji skarżąca twierdząc, że planowany budynek będzie miał wysokość 12 m.

Dla przyjęcia istnienia interesu skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...], zdaniem Sądu, prawnie irrelewantny był fakt zakupu przez wnioskodawcę działki nr [...] i [...] i związane z tym obawy skarżącej co do zmiany sposobu korzystania z działki nr [...], która faktycznie zostanie połączona z działką nr [...] oraz podzieloną działką nr [...]. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są również faktyczne działania podejmowane przez inwestora. Okoliczności takie jak niwelacja terenu czy budowa muru oporowego pozostają bez związku z wydaną decyzją ustalającą warunki zabudowy. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 140, 144 kc, art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, art. 46, 49 ustawy o ochronie przyrody oraz § 6 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt są gołosłowne.

Twierdzenie skarżącej, że zabudowa działki nr ew. [...] obr. [...] dwoma domami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej będzie oddziaływała na jej nieruchomość i powodowała uciążliwości oraz przyczyni się do znacznego zwiększenia ruchu samochodów i ograniczy dostęp światła dziennego do pomieszczeń jej domu przeznaczonych na pobyt ludzi - nie zostało niczym poparte.

Zdaniem Sądu, z całą pewnością okolicznością świadczącą o interesie prawnym skarżącej nie było domniemywane zwiększenie natężenia ruchu samochodowego. Możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny właściciela nieruchomości dotkniętej takimi utrudnieniami, który nie skutkuje jednak uznaniem go za stronę postępowania. O tym, czy dany podmiot ma interes prawny nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie podmiotu skarżącego, ale fundamentalna, wiodąca dla sprawy okoliczność, czy w systemie prawa powszechnie obowiązującego istnieje przepis prawa materialnego pozwalający wyinterpretować z jego treści interes danej osoby jako interes prawny. W konsekwencji takiego, powszechnie aprobowanego założenia, legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego, wywodzącego się z norm prawa powszechnie obowiązującego, istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraził podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną ( por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017r. sygn. akt II OSK 2401/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Mając powyższe na uwadze Sąd ocenił, że brak jest przepisów prawa, które pozwoliłyby planowaną budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], oddzielonej od działki skarżącej działką nr [...] (nie objętą decyzją o warunkach zabudowy o szerokości około 10 m), o wysokości maksymalnej 10 m, w odległości około 18 m od budynku skarżącej, uznać za mającą wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności na jej nieruchomości. Dlatego też ocena organu odwoławczego, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy działki nr ew. [...] była prawidłowa.

Sąd stwierdził, że wprawdzie co do zasady w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. w drodze decyzji umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., tym niemniej w sytuacji oczywistego braku legitymacji odwoławczej organ drugiej instancji jest uprawniony do apriorycznego przyjęcia, że odwołanie wniesione przez nieuprawniony podmiot jako niedopuszczalne i bezskuteczne podlega trybowi wskazanemu w art. 134 K.p.a. Nawet, gdyby przyjąć, że w kontrolowanej sprawie powinna być wydana decyzja o umorzeniu postepowania odwoławczego, ewentualne naruszenie przepisów postępowania nie uzasadniałoby uwzględnienia skargi, gdyż nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko wówczas prowadziłoby do uchylenia zaskarżonego postanowienia (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. II OSK 2649/17, publikowany w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła E. W. podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 K.p.a. w z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że nieruchomość skarżącej nie jest nieruchomością sąsiednią względem działki na której ma być realizowana inwestycja, skarżąca nie ma interesu prawnego w zakresie uprawniającym do udziału w sprawie, poprzez pominięcie zebranego materiału dowodowego w zakresie w jakim wskazuje na istnienie interesu prawnego skarżącej w zakresie uprawniającym do udziału w sprawie, poprzez przyjęcie, że art. 28 K.p.a. nie odnosi się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca.

Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżąca wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, podjęte przez inwestora - właściciela działki nr [...] działania faktyczne, takie jak zakup działek nr [...]i [...] sąsiadujących z działką nr [...] obr. [...], które nie mają samodzielnego znaczenia gospodarczego bowiem ich szerokość wynosi zaledwie 10 metrów, aż w końcu wspólne ogrodzenie działek nr [...], [...] i [...] wskazują na zamiar ich wspólnego wykorzystywania przez inwestora. Inwestor bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz decyzji o WZ dokonał na działkach nr [...], [...] i [...]/1 wycięcia istniejącej zieleni, odhumusowania działek, niwelacji terenu i budowy muru oporowego na granicy z działką skarżącej, co wskazuje że Inwestor nie jest podmiotem stosującym się do norm prawa powszechnie obwiązującego. Ponadto biorąc pod uwagę, iż wszelkie dotychczas wykonane przez inwestora prace budowlane były prowadzone, korzystając z wjazdu przez działkę nr [...] na której wykonał nawet tymczasową drogę - to na podstawie doświadczenia życiowego należy przyjąć, że działka [...]i [...] dalej będzie wykorzystywana w tym celu. Oceniając przedmiotową sprawę należy mieć na uwadze, że wjazd przez działkę nr [...] jest utrudniony z uwagi na to że jest dużo węższy niż wjazd przez działkę nr [...]. Zatem dotychczas realizowane prace budowlane na działkach jak i doświadczenie życiowe wskazuje, że działka nr [...]i [...] zostanie włączona do inwestycji. Naiwnością jest założenie, że skoro działka ma dostęp do drogi publicznej z dwóch stron to inwestor a później użytkownicy budynków nie będą korzystali z szerszego i wygodniejszego wjazdu na nieruchomość, który sąsiaduje bezpośrednio z działką skarżącej - ponieważ nie był on objęty wnioskiem o wydanie decyzji WZ.

Normy prawna są normami abstrakcyjnymi a rolą organów administracyjnych i Sądu jest uwzględnianie okoliczności faktycznych i dokonywanie subsumpcji stanu faktycznego. W przedmiotowym stanie faktycznym zostały podjęte działania inwestycyjne na działkach graniczących z nieruchomościach skarżącej scalające je z działką nr [...] co więcej, wielkość działek nr [...]i [...] ich położenie, dotychczasowe wykorzystanie a także doświadczenie życiowe wskazują, że w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] - działki nr [...]i [...] zostaną wykorzystane celem realizacji przedmiotowej inwestycji. Zatem nie sposób przyjąć, że skarżąca nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy a takie rozstrzygnięcie jak postanowienie SKO, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wyłącznie wskazuje, iż działania organów administracji oraz Sądu pozostają niekompatybilne z realiami życia społecznego i gospodarczego i nie nadążają za nim. W przypadku rozstrzygnięć, które zostały podjęte w niniejszej sprawie uzasadniona ochrona nieruchomości skarżącej wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest iluzoryczna.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, zatem powinien on także mieć prawo brania udziału w postępowaniu w przypadku takiego stanu faktycznego jak w niniejszej sprawie, w szczególności biorąc pod uwagę wielkość działek nr [...]i [...] , ich położenie, dotychczasowe wykorzystanie przez Inwestora celem dojazdu do działki nr [...], a w końcu fakt, iż przez inwestora zostały podjęte działania inwestycyjne na działkach graniczących z nieruchomościach skarżącej scalające je z działką nr [...] poprzez wspólne ogrodzenie należy przyjąć, że działka skarżącej jest działką sąsiednią. Ponadto skarżąca ma interes prawny w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy o wydanie decyzji WZ bowiem inwestycja na nieruchomości nr [...] będzie oddziaływać na jej działkę i powodować uciążliwości dla działki skarżącej.

W tym stanie rzeczy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., narusza prawo materialne przez błędną wykładnię art. 28 K.p.a. w z art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż nieruchomość skarżącej nie jest nieruchomością sąsiednią względem działki na której ma być realizowana inwestycja, skarżąca nie ma interesu prawnego w zakresie uprawniającym do udziału w sprawie, poprzez pominięcie zebranego materiału dowodowego w zakresie w jakim wskazuje na istnienie interesu prawnego skarżącej w zakresie uprawniającym do udziału w sprawie, poprzez przyjęcie, że art. 28 K.p.a. nie odnosi się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. , dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E.W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w z art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293).

Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 159/21 "Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, które stanowią podstawę ustalenia, w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwości wydania określonego aktu, czyli ustalenia jego obowiązku lub uprawnienia. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym ustalany jest w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie których można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby."

Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Aby można było mówić o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym należy wykazać istnienie przepisu prawa, z którego wynika, że w związku z toczącym się postępowaniem na dany podmiot może być nałożony obowiązek lub może być temu podmiotowi przyznane określone prawo bądź też może zostać ograniczone przysługujące mu prawo czy też prawo to może zostać w całości odebrane. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnego przepisu prawa, z którego wynikało organicznie przysługujących jej praw. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że wskazywane przez skarżącą kasacyjnie argumenty świadczą wyłącznie o posiadaniu interesu faktycznego nie zaś interesu prawnego. Ponownie stwierdzić należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dotyczy działki o nr ew. [...] i jej prawidłowość nie może być oceniana w związku z planowanym bądź już zrealizowanym zagospodarowaniem przez inwestora sąsiadujących z nią działek. Planowana inwestycja to dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że budowa tego rodzaju obiektów będzie naruszać wynikające z przepisów prawa uprawnienia skarżącej kasacyjnie, jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym.

Z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis ten sam w sobie nie stanowi podstawy do uznania skarżącej kasacyjnie za stronę postępowania. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że ochronie podlega "interes prawny", a zatem, jak to zostało już wyżej wskazane, skarżąca kasacyjnie, aby mogła być uznana za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinna wykazać, że w związku z planowaną inwestycją będzie ograniczone przysługujące jej prawo lub prawa takiego zostanie pozbawiona. Musi to być organicznie lub pozbawienie wynikające z przepisu prawa administracyjnego. Taka sytuacja w przypadku skarżącej kasacyjnie nie ma miejsca.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.