Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1576/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Hanna Kamińska, Sędzia NSA Małgorzata Grzelak, Sędzia WSA (del.) Artur Adamiec (spr.), Protokolant Agnieszka Kulesza, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 466/16 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) oddala skargę, 3) zasądza od R.S. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 466/16 w wyniku rozpoznania skargi [...] uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2011.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

[...] zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności "prawomocnych decyzji odmawiających płatności za 2010 i za 2011 rok. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie wezwał Skarżącego do sprecyzowania wniosku z dnia 30 kwietnia 2015 r. poprzez wskazanie, której dokładnie decyzji dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności.

Pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. [...] wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji "Kierownika Biura Powiatowego [...] z dnia 28 lutego 2012 r. odmawiającej przyznania płatności za 2011 r.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r. nr 171/2015 Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego w Krakowie z dnia 26 marca 2012 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie nr [...] z dnia 28 lutego 2012 roku o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2011.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 8 stycznia 2016 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 sierpnia 2015 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 26 marca 2012 r. nr [...] orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie z dnia 28 lutego 2012 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2011.

W uzasadnieniu organ wskazał, odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, że postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek [...]w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 zostało zakończone wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie decyzji nr [...]z dnia 28 lutego 2012 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, którą następnie Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie decyzją z dnia 26 marca 2012 r. nr [...]utrzymał w mocy. Podstawą odmowy przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 było niespełnienie warunku posiadania przez Wnioskodawcę działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Minister stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie jak i Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie wydając decyzje w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 prawidłowo określili przepisy prawa stanowiące podstawę wydanych decyzji oraz przeprowadzonego w sprawie postępowania, co w rezultacie skutkować musiało odmową przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Wyjaśniono też, że z uzasadnienia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie wynika, że prowadził on postępowanie odnośnie ustalenia kwalifikowanej powierzchni, o czym świadczy dokonanie przez niego wykluczeń w stosunku do powierzchni zadeklarowanej. Zaznaczono również, że w świetle wskazanych wyżej argumentów brak jest podstaw do uznania, że decyzja Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie z dnia 26 marca 2012 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie z dnia 28 lutego 2012 r. o odmowie przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które z kolei pociągałoby za sobą konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia skarżącego, że od 2012 r. do obecnej chwili Agencja nie orzekła w tej sprawie, mimo korzystnego dla niego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 998/11 – przyp. Sądu) dotyczącego identycznej sprawy płatności za 2009 r. " wskazano, że kwestie dotyczące przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 rok były przedmiotem odrębnego postępowania. Ponadto w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Odnosząc się natomiast do pozostałych przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono, że ww. decyzja Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie nie jest obarczona innymi, niż wymienione przez Skarżącego, wadami powodującymi jej nieważność.

W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 stycznia 2016 r. nr [...]

Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób, które miał wpływ na wynik sprawy, jak również naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu.

Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i przedstawiony w części historycznej uzasadnień uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji. Wskazał, że bezspornym jest, że Skarżący w poszczególnych latach składał wnioski o przyznanie płatności do działek, które miały łączną powierzchnię 1 ha, przy czym powierzchnia - co do której wnioski owe były rozpatrywane - wynosiła mniej niż 1 ha, co skutkowało odmową przyznania wnioskowanych płatności na mocy art. 7 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została oparta na przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej jako k.p.a.), a w szczególności na regulacji zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy.

Organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazał, że obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji podkreślił, że Skarżący jako uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o odmowie przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - na mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wskazywał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 998/11, który zapadł w sprawie toczącej się ze skargi kasacyjnej Skarżącego na wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1068/10 w sprawie dotyczącej decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie z dnia 4 maja 2010 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie z dnia 5 lutego 2010 r. o odmowie przyznania Skarżącemu jednolitej płatności obszarowej na rok 2009. Z cyt. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 998/11 wynika, że przepisy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), regulujące kwestię przyznania rolnikowi prawa do jednolitej płatności obszarowej, m.in. ze względu na fakt posiadania działki rolnej o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, nie wymagają, aby cała przestrzeń tego minimalnego obszaru działki była wyłącznie przeznaczona dla rolniczego wykorzystania. Powołany przepis nie stanowi także podstawy do zmniejszenia lub pozbawienia rolnika jednolitej płatności obszarowej, jeżeli w wyniku kontroli stwierdzono mniejszy niż 1 ha, jak to deklarował rolnik, obszar rolniczego wykorzystania działki, gdyż to stanowi przedmiot regulacji przepisów art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L Nr 316 z 2009r., poz. 65).

Sąd I instancji stwierdził, że organy w treści obydwu swoich decyzji nie odniosły się do treści cyt. wyroku i przyjętej w nim wykładni wskazanych przepisów, które miały zastosowanie w sprawie odmowy przyznania Skarżącemu płatności za 2011 rok. Podkreślił, że organ rozpoznając wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym zostały podane powody upatrywania przez wnioskodawcę wadliwości decyzji, winien odnieść się do podnoszonych argumentów i przedstawić tok postępowania organu odnośnie podjętego rozstrzygnięcia, co ma szczególne znaczenie wówczas, gdy odmawia się wnioskodawcy stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem. Inne działanie organu pozostaje w rażącej dysproporcji z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), czy też zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Decyzje organu naruszają nadto przepisy art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak wyczerpującego uzasadnienia wyjaśniającego Skarżącemu tok rozumowania organu.

Zdaniem Sądu I instancji organy dopuściły się również – w świetle przywoływanego wielokrotnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r. – naruszenia prawa poprzez brak przyjęcia wykładni przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dokonanej w cyt. wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu przyjęta przez organy w zaskarżonych decyzjach, jak i decyzjach objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pozostaje w rażącej sprzeczności z wykładnią tego przepisu przyjętą przez sąd administracyjny. WSA podniósł, że potwierdzeniem jego stanowiska jest treść uzasadnienia cyt. wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., w której to NSA stwierdził, iż nie jest trafne stanowisko zajęte przez organ, zmierzające do wykazania, jakoby minimalny obszar działki rolnej, o której mowa w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uprawniający do otrzymania omawianej płatności, winien być w całości przeznaczony pod uprawy rolne. Wbrew temu stanowisku kwestie związane z określeniem powierzchni działek szczegółowo normują przepisy art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. I tak, w świetle ust. 2 tego przepisu niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi. Państwa członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, zalicza się do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza łącznej szerokości określonej przez państwa członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów. Ponadto, można uwzględniać całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną. NSA podkreślił ponadto, że organ nie wskazał przepisu, a takim nie jest art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, który pod rygorem dyskwalifikacji działki rolnej na potrzeby ubiegania się o płatności obszarowe wymagałby, aby minimalna łączna wielkość działki, wynosząca w polskich warunkach 1 ha, była w całości przeznaczona pod uprawy, zgodnie z obowiązującymi normami. Natomiast w świetle przepisu art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 dla celów tego rozporządzenia "działka rolna" oznacza jedynie zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Przepis ten nie wymaga od rolnika, aby na potrzeby uzyskania płatności zadeklarował pełne wykorzystanie przestrzeni działki rolnej. Innymi słowy, rolnik dla ubiegania się o płatność obszarową może zadeklarować mniejszą wielkość obszaru rolniczego wykorzystania działki niż na to pozwala jej całkowita powierzchnia. Toteż, w świetle przepisów tego rozporządzenia, w zgodności z którym powinna być ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a to z uwagi na zasadę nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy nie mógłby być interpretowany w taki sposób, aby charakter działki rolnej dyskwalifikowały obiekty, o których mowa w przepisie art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Tym samym wchodzi w rachubę możliwość istnienia działki rolnej, której powierzchnia bezpośrednio przeznaczona na rolnicze wykorzystanie jest mniejsza niż całkowita wielkość działki rolnej, również w granicach jej minimalnej wielkości, tj. 1 ha. Niemniej, nie można objąć wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej tej części działki rolnej, która nie została bezpośrednio wykorzystana pod uprawę rolną, gdyż byłoby to trudne do pogodzenia z celem płatności rolnej, mającej na celu dofinansowanie produkcji rolnej danego rodzaju.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i po rozpoznaniu skargi jej oddalenie, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r, poz. 718, z późn, zm.- dalej jako "p.p.s.a.") ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm prawem przepisanych, zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało j

istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia wyjaśniającego tok rozumowania organu, podczas gdy uzasadnienie decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności uzasadnienie prawne decyli zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa o czym świadczy również fakt, że na podstawie uzasadnienia decyzji Sąd dokonał, oceny wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ dopuścił się naruszenia prawa poprzez brak przyjęcia wykładni przepisu art.7 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 998/11, podczas gdy wyrok ten był wydany w innej sprawie, a ocena prawna w nim wyrażona nie może dotyczyć niniejszej sprawy;

- wskazane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku gdyby Sąd nie dopuścił się tych uchybień treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji Sąd ten nie uwzględniłby bezpodstawnie skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która odpowiada prawu.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.

1) niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, tj. zastosowanie ww. przepisu w sytuacji, gdy nie stwierdzono na obszarze przedmiotowego gospodarstwa obiektów wymienionych w ww. przepisie, żywopłotów, rowów, murów, i tym samym nie było podstaw do zakwalifikowania do płatności bezpośrednich powierzchni wykluczonych przez organ oraz uznania, że w przedmiotowym przypadku nie cała powierzchnia deklarowana działki musi być uprawiana rolniczo;

2) błędną wykładnię, a w jej efekcie niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w zw. z niezastosowaniem:

a) art. 124 ust. 2 akapit 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.) - dalej jako "rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009",

b) załącznika nr VII do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz. U. UE L z dnia 2 grudnia 2009 r. ze zm.- dalej jako "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1121/2009",

c) pkt 22 wstępu do Rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, tj. przepisów prawa powszechnie obowiązującego, uzależniających możliwość otrzymania płatności obszarowych od użytkowania rolniczego określonego obszaru minimalnego,tj. obszaru 1 ha,

- poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach nie stanowi podstawy do odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej do działki (powinno być - gospodarstwa rolnego) o powierzchni gruntów mniejszej niż 1 ha i błędne przyjęcie, że można skutecznie zadeklarować do płatności działkę rolną (powinno być gospodarstwo rolne), której powierzchnia bezpośrednio przeznaczona na rolnicze wykorzystanie jest mniejsza niż 1 ha, co skutkowało zakwestionowaniem przez Sąd możliwości zastosowania przez organ artykułu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich;

3) błędną wykładnię, a w jej efekcie niewłaściwe zastosowanie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009- poprzez przyjęcie, iż jedynie on stanowi podstawę do odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej, również w sytuacji, gdy powierzchnia gospodarstwa uprawniona do płatności (zatwierdzona) nie przekracza 1 ha - co skutkowało zakwestionowaniem przez Sąd możliwości zastosowania przez organ art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach do odmowy przyznania płatności, z uwagi na zatwierdzenie powierzchni poniżej 1 ha, podczas gdy zastosowanie art. 58 jest niezależne od możliwości wykluczenia powierzchni z dopłat na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 124 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i w zw. z załącznikiem nr VII do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009, jak również może mieć miejsce wówczas, gdy powierzchnia gospodarstwa zatwierdzona przekracza 1 ha.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skargę kasacyjną, w granicach, której działa Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Nadto ocena podniesionych w niej zarzutów uprawnia do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, mimo że skarżący organ o to nie wnosił. Zastosowanie art. 188 p.p.sa. jest, bowiem uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną; po drugie, uwzględnienie skargi kasacyjnej wiąże się z uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, i po trzecie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Te wszystkie wymienione przesłanki wystąpiły łącznie w rozpoznawanej sprawie.

Skargę kasacyjną należało uznać za zasadną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe łączne odniesienie się do tych zarzutów, a to ze względu na ich wzajemnie uzupełniający się charakter.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że analizowane postępowanie toczyło się w wyniku złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za rok 2011.

Bezsporne było, że podstawą do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji miało być rażące naruszenie prawa którego miał się dopuścić organ ( art.156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) Jak również to, że skarżący jako uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o odmowie przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - na mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wskazywał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 998/11, który zapadł w sprawie toczącej się ze skargi kasacyjnej Skarżącego na wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1068/10 w sprawie dotyczącej decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie z dnia 4 maja 2010 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chrzanowie z dnia 5 lutego 2010 r. o odmowie przyznania Skarżącemu jednolitej płatności obszarowej na rok 2009.

Jednocześnie podstawą uchylenia przez Sąd I instancji uchylenia zaskarżonej decyzji, był brak odniesienia się przez organy w treści obydwu swoich decyzji do treści cyt. wyroku i przyjętej w nim wykładni wskazanych przepisów, które miały zastosowanie w sprawie odmowy przyznania Skarżącemu płatności za 2011 rok. Takie działanie - w ocenie Sądu I instancji – nie mogło znaleźć aprobaty, albowiem organ rozpoznając wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym zostały podane powody upatrywania przez wnioskodawcę wadliwości decyzji, winien odnieść się do podnoszonych argumentów i przedstawić tok postępowania organu odnośnie podjętego rozstrzygnięcia, co ma szczególne znaczenie wówczas, gdy odmawia się wnioskodawcy stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem. Inne działanie organu pozostaje w rażącej dysproporcji z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), czy też zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Decyzje organu naruszają nadto przepisy art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak wyczerpującego uzasadnienia wyjaśniającego Skarżącemu tok rozumowania organu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. W postępowaniu tym organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego, w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Wyjaśnić także należy, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych, regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej, oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części ( zob. wyrok NSA z dnia z dnia 15 października 2019 r., II OSK 2823/17). Decyzja, nawet wydana z naruszeniem prawa, któremu nie możne przypisać cechy naruszenia rażącego, nie podlega stwierdzeniu nieważności. Rażące naruszenie to zwrot o charakterze wartościującym, który skutkuje koniecznością ewaluacji naruszeń w kategoriach ich doniosłości, oczywistości i wywoływanych skutków. Ponieważ nieważność decyzji rodzi poważne konsekwencje dla pewności obrotu prawnego i zasady trwałości decyzji ostatecznej, przy jej stwierdzaniu należy wystrzegać się automatyzmu, w szczególności powielania argumentacji przyjmowanej w innych sprawach, cechujących się własną specyfiką stanu faktycznego ( zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r., I OSK 2721/17). Nie stanowi rażącego naruszenia prawa sytuacja, w której treść przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (tak NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 57/08, opub. w Lex nr 1252110).

W rozstrzyganej sprawie Sąd I instancji wskazał, że przyjęta przez organy w zaskarżonych decyzjach, jak i decyzjach objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pozostaje w rażącej sprzeczności z wykładnią tego przepisu przyjętą przez sąd administracyjny. Potwierdzeniem stanowiska Sądu I instancji ma być treść uzasadnienia cyt. wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., w której to NSA stwierdził, iż nie jest trafne stanowisko zajęte przez organ, zmierzające do wykazania, jakoby minimalny obszar działki rolnej, o której mowa w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uprawniający do otrzymania omawianej płatności, winien być w całości przeznaczony pod uprawy rolne. Wbrew temu stanowisku kwestie związane z określeniem powierzchni działek szczegółowo normują przepisy art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. I tak, w świetle ust. 2 tego przepisu niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi. Państwa członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, zalicza się do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza łącznej szerokości określonej przez państwa członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów. Ponadto, można uwzględniać całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną. NSA podkreślił ponadto, że organ nie wskazał przepisu, a takim nie jest art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, który pod rygorem dyskwalifikacji działki rolnej na potrzeby ubiegania się o płatności obszarowe wymagałby, aby minimalna łączna wielkość działki, wynosząca w polskich warunkach 1 ha, była w całości przeznaczona pod uprawy, zgodnie z obowiązującymi normami. Natomiast w świetle przepisu art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 dla celów tego rozporządzenia "działka rolna" oznacza jedynie zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Przepis ten nie wymaga od rolnika, aby na potrzeby uzyskania płatności zadeklarował pełne wykorzystanie przestrzeni działki rolnej. Innymi słowy, rolnik dla ubiegania się o płatność obszarową może zadeklarować mniejszą wielkość obszaru rolniczego wykorzystania działki niż na to pozwala jej całkowita powierzchnia. Toteż, w świetle przepisów tego rozporządzenia, w zgodności z którym powinna być ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a to z uwagi na zasadę nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy nie mógłby być interpretowany w taki sposób, aby charakter działki rolnej dyskwalifikowały obiekty, o których mowa w przepisie art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Tym samym wchodzi w rachubę możliwość istnienia działki rolnej, której powierzchnia bezpośrednio przeznaczona na rolnicze wykorzystanie jest mniejsza niż całkowita wielkość działki rolnej, również w granicach jej minimalnej wielkości, tj. 1 ha. Niemniej, nie można objąć wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej tej części działki rolnej, która nie została bezpośrednio wykorzystana pod uprawę rolną, gdyż byłoby to trudne do pogodzenia z celem płatności rolnej, mającej na celu dofinansowanie produkcji rolnej danego rodzaju.

Z powyższego wynika, że w/w przepisy stanowiące podstawę przyznania płatności nie były na tyle jednoznaczne i oczywiste. Wymagały natomiast dokonania szczegółowej interpretacji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że organy dokonując odmiennej interpretacji tych przepisów dopuściły się przy wydawaniu decyzji o odmowie przyznania płatności rażącego naruszenia prawa. Szczególnego podkreślenia wymaga, że NSA w wyroku podstaw z dnia 1 sierpnia 2012 r, II GSK 998/11 uznając dokonaną przez organy wykładnie art.7 ust.1 ustawy o płatnościach za nieprawidłową, nie stwierdził, że wykładnia ta stanowi rażące naruszenie przepisów prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenia prawa poprzez brak przyjęcia wykładni przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dokonanej w cyt. wyroku nie może być uznane, za rażące naruszenie prawa i stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art.188 oraz art.151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach orzeczono na postawie art.203 pkt.2 p.p.s.a. w zw. z art. art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).