Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 441/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 27 ust.1, art. 26, art. 13
journal: Dz.U. 2015 poz 2168
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie
article: art. 64 ust.1 i ust.3, art. 31 ust.3, art. 190 ust.4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie podziału województwa na obwody łowieckie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obwodu łowieckiego nr [...] w części obejmującej nieruchomość składającą się z działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] stanowiącą własność K. K., objętą księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w P.; II. zasądza od Sejmiku Województwa na rzecz K. K. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. K., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, domagała się stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego nr VI/88/2015 z dnia 27 marca 2015 r. w sprawie podziału Województwa L. na obwody łowieckie, w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...]. W uzasadnieniu podała, że wspomnianym obwodem łowieckim, administrowanym przez K. Ł. nr [...] "D. ", objęto także stanowiące jej własność działki rolne o numerach ewidencyjnych [...], [...], położone w miejscowości W. N.. Wskazała, że podstawą prawną uchwały był art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie, który w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 ustawy - prawo łowieckie z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań. Skarżąca wspomniała, że według Trybunału konieczność znoszenia przez właściciela faktu wykonywania polowania na terenie jego nieruchomości jest podstawowym ograniczeniem prawa własności. Uciążliwość tego ograniczenia jest tym większa, że wykonywanie polowania wiąże się z używaniem przez myśliwych broni palnej, co może powodować zagrożenie dla życia i zdrowia wszelkich osób przebywających na terenie, na którym się ono odbywa, wiąże się również z ryzykiem powstania szkód w mieniu (szkody łowieckie). Właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują zarazem żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności. Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała została podjęta w sposób naruszający jej konstytucyjne prawa i wolności. Ponadto, pozostawanie jej w obrocie prawnym, mimo braku istnienia podstawy prawnej, oznacza istnienie stanu rażącego naruszenia prawa, albowiem uchwała Sejmiku wywierająca bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień i obowiązków osób trzecich (w tym skarżącej jako właścicielki nieruchomości) nie może mieć charakteru samoistnego i zachowywać moc obowiązującą mimo tego, że podstawa do jego wydania odpadła.

Odpowiadając na skargę Marszalek Województwa wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014r. (sygn.. akt P 19/13), orzekającego o niekonstytucyjności art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego nie uniemożliwiał podjęcia przez Sejmik Województwa w dniu 27 marca 2015 roku uchwały w sprawie podziału województwa lubelskiego na obwody łowieckie. Niewątpliwym wszakże jest, iż ów judykat na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wyznaczył prawodawcy termin osiemnastu miesięcy, licząc od dnia jego ogłoszenia, na dokonanie stosownej nowelizacji art. 27 ust. 1 - Prawa łowieckiego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż w razie skorzystania z tej możliwości do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów (wyrok z dnia 2 lipca 2003 roku, K 25/01 Legalis). W podobnym tonie wypowiedział się również Sąd Najwyższy twierdząc, że w art. 190 ust. 3 zdaniu pierwszym Konstytucji znajdują się dwa istotne elementy: wejścia w życie orzeczenia, o którym mowa w art. 188, oraz uprawnienie określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego dotkniętego wadą niezgodności z aktem wyższego rzędu. Pierwszy zwrot należy tłumaczyć jako chwilę, od której orzeczenie ma moc powszechnie obowiązującą (art. 190 ust. 1), natomiast co do drugiego, podkreślenia wymaga, iż utrata mocy przepisu nie jest pojęciem tożsamym z zaprzestaniem jego stosowania, a zdanie pierwsze jako całość nie zawiera normy międzyczasowej, lecz określa jedynie chwilę usunięcia przepisu z systemu obowiązującego prawa (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003r. III CZP 45/03, Legalis). Innymi słowy, pomimo obowiązywania wyroku Trybunału Konstytucyjnego Sejmik Województwa posiadał umocowanie do dokonania w dniu 27 marca 2015r. podziału województwa lubelskiego na obwody łowieckie. Marszalek zwrócił ponadto uwagę, że utrata mocy obowiązującej wspomnianego przepisu nie spowodowało ipso iure wyeliminowania z obiegu prawnego zaskarżonej uchwały. Powołując się na poglądy doktryny prawniczej stwierdził, że tego typu uchwały należy zakwalifikować do aktów stosowania prawa o charakterze indywidualnym, dlatego też trudno zastosować byłoby do nich regułę, zgodnie z którą po utracie mocy obowiązującej przepisu ustawy zawierającego normę delegującą do wydania aktu wykonawczego, utraciły one moc obowiązującą. Wskazał ponadto, że do chwili obecnej, mimo wyznaczenia prawodawcy terminu osiemnastu miesięcy, licząc od dnia ogłoszenia wyroku, na dokonanie stosownej nowelizacji art. 27 ust. 1 - Prawa łowieckiego, nie dokonano postulowanej przez Trybunał Konstytucyjny zmiany w zakresie zakwestionowanej regulacji. Sejmik Województwa utracił zatem podstawę prawną do zmiany zaskarżonej uchwały w postulowanym przez skarżącą zakresie. Zdaniem Marszałka podział województwa na obwody łowieckie pełni istotną rolę w zakresie gospodarki łowieckiej, co oznacza, że unieważnienie w całości lub w części uchwały uniemożliwi prowadzenie w województwie lubelskim gospodarki łowieckiej oraz doprowadzi do rozszerzenia odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody łowieckie. Zaznaczył również, że żaden z właścicieli gruntów wchodzących w skład projektowanych obwodów łowieckich nie zgłaszał potrzeby dokonania stosownego ich wyłączenia z obwodów łowieckich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa ( Dz. U z 2016r. poz. 486 ze zmianami ) w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Bez wątpienia skarżąca naruszenie własnego interesu prawnego wykazała, skoro stanowiące jej własność działki nr ewid. [...] i [...] zostały bez jej zgody włączone do obwodu łowieckiego nr [...], co powoduje realne ograniczenie wykonywanie jej prawa własności. Słusznie wskazała również skarżąca, że stanowiący podstawę zaskarżonej uchwały art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1295) został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., ( P 19/13 opubl. w Dz.U. z 2014 r., poz. 951) za niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przy czym Trybunał odroczył utratę jego mocy obowiązującej do dnia 22 stycznia 2016 r. Stwierdzając niezgodność wspomnianego przepisu z Konstytucją RP Trybunał wskazał przede wszystkim na brak szczególnych środków prawnych pozwalających właścicielom nieruchomości na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Podstawowym zaś skutkiem prawnym objęcia danej nieruchomości granicami obwodu łowieckiego jest obowiązek prowadzenia na jej terenie gospodarki łowieckiej przez podmiot nie będący jej właścicielem. Trybunał zwrócił uwagę, że jedną z form ingerencji w prawo własności związaną z objęciem nieruchomości granicami obwodu łowieckiego jest przyznanie dzierżawcom i zarządcom obwodów łowieckich prawa do wyznaczania i oznakowywania zakazem wstępu obszarów stanowiących ostoje zwierzyny oraz do wznoszenia urządzeń związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej (art. 12 Prawa łowieckiego). Na dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich został nałożony również obowiązek dokarmiania zwierzyny, w szczególności wtedy, gdy w istotny sposób może to wpłynąć na zmniejszenie szkód wyrządzanych przez zwierzynę w uprawach i płodach rolnych oraz w gospodarce leśnej (art. 13 Prawa łowieckiego). Trybunał stwierdził, że realizacja tego obowiązku może wiązać się z naruszeniem prawa własności nieruchomości, gdyż ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności dokonywania czynności związanych z dokarmianiem zwierzyny od uzyskania uprzedniej zgody właściciela. Dzierżawcy i zarządcy obwodów łowieckich są uprawnieni do naruszania prawa do korzystania z nieruchomości w celu realizacji obowiązku wyznaczonego przez normę wyrażoną w art. 13 Prawa łowieckiego. Jednocześnie po stronie właścicieli powstaje obowiązek znoszenia działań polegających na prowadzeniu gospodarki łowieckiej przez dzierżawców lub zarządców oraz obowiązek znoszenia wykonywania polowania przez uprawnione podmioty. W ocenie Trybunału w związku z objęciem nieruchomości granicami obwodu łowieckiego na właścicieli (posiadaczy i zarządców) gruntów zostały nałożone również obowiązki czynne (obowiązki działania) związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej. Jeden z takich obowiązków wprowadza norma wyrażona w art. 14 Prawa łowieckiego. Stanowi ona, że dzierżawcy i zarządcy obwodów łowieckich oraz właściciele, posiadacze i zarządcy gruntów są obowiązani zawiadomić właściwy organ Inspekcji Weterynaryjnej (verba legis Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej) lub urząd gminy albo najbliższy zakład leczniczy dla zwierząt o dostrzeżonych objawach chorób zwierząt żyjących wolno. Kolejnym obowiązkiem czynnym właścicieli (posiadaczy i zarządców) nieruchomości rolnych i leśnych włączonych do obwodu łowieckiego jest współdziałanie z dzierżawcami i zarządcami w zabezpieczeniu gruntów przed szkodami łowieckimi. Trybunał zauważył, że mimo nakładanych obowiązków właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Właścicielowi nie przysługują także żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie. Trybunał stwierdził również, że brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczny dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. W jego ocenie swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Wprawdzie ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), jednak ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, tu: wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrony prawa własności. W ocenie Trybunału, analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony.

Rację ma skarżąca, że stwierdzenie niezgodności art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ustawy Prawo łowieckie z Konstytucją RP oznaczało, że utracił on moc obowiązującą i nie mógł stanowić podstawy do wydania zaskarżonej uchwały. Z kolei zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Odmiennej oceny nie uzasadnia wydanie uchwały w czasie biegu osiemnastomiesięcznego okresu odroczenia utraty mocy obowiązującej wspomnianego przepisu. W wyroku z dnia 3 grudnia 2014r. ( II OSK 2310/14, także w wyrokach z 3 grudnia 2014r. II OSK 2311/14 i 24 listopada 2016r. II OSK 375/15 i podane tam orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do problematyki wpływu odroczenia mocy obowiązującej norm prawnych uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z ustawą zasadniczą na rozpoznawanie spraw, wrócił uwagę na konieczność odczytywania tej instytucji w świetle konieczności maksymalnego zagwarantowania przestrzegania Konstytucji, praw jednostki, autonomii orzeczniczej sądów i ekonomii procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007r. sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r., nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r., nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Ponadto na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP z 2008 r., nr 5- 6, poz. 61). Sąd zwrócił ponadto uwagę, że brak jest także podstaw, aby kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" konstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowania. Takie działanie sądów byłoby dysfunkcjonalne. W ocenie sądu odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. Sąd podkreślił, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu. Wskazując przyczyny uznania za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 27 ust. 1 w zw. z art. 26 ustawy Prawo łowieckie, a także przyczyny odroczenia utraty przez nich mocy, wskazane w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenia woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie prawa własności. W konsekwencji, pomimo przesunięcia w czasie o 18 miesięcy utraty mocy obowiązującej wspomnianych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnioną uznał odmowę ich zastosowania jako niekonstytucyjnych wobec wprowadzenia nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności. Pogląd ten w całości podziela także sąd w rozpoznawanej sprawie. Zaznaczyć należy, że sądy orzekają na podstawie procedur, w obrębie których toczy się postępowanie i z wykorzystaniem instrumentów będących do ich dyspozycji oraz przysługujących im kompetencji. Sąd powinien zatem uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach nie zakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem (M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2003, z. 3, s. 15-16). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., (I OPS 9/09 opubl. w CBOSA ) potwierdzono, iż Naczelny Sąd Administracyjny powinien uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego na podstawie którego wydane zostało zaskarżone orzeczenie, nie będąc w takich okolicznościach związanym treścią art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie może budzić wątpliwości, że obowiązek ten dotyczy także wojewódzkiego sądu administracyjnego, który nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonego aktu wyroki Trybunału, których skutkiem jest utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne, powinien uwzględnić z urzędu. To zaś oznacza, że uzasadnione jest uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obwodu łowieckiego nr [...] w jego części dotyczącej działek nr [...] i [...] ( taki sposób rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w powołanym już wyroku z 3 grudnia 2014r. potwierdzonym następnie w postanowieniu z dnia 25 października 2016r. II OZ 1137/16 opubl. w CBOSA ).

Mając na względzie powyższe na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obwodu łowieckiego nr [...] w części obejmującej nieruchomość składającą się z działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] stanowiącą własność K. K., objętą księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w P.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]złotych.