Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 841/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 5 ust. 1, par. 5 ust. 2, par. 7 ust. 1, par. 7 ust. 4, par. 8, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 21 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego A. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] r., nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z budynkami gospodarczo-technicznymi i/lub garażowymi oraz urządzeniami budowlanymi i przebudową istniejącego zjazdu, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A. na działce nr ewid. 135 i fragmencie działki drogowej o nr 138/4 obrębie [...]. Ustalono następujące zasady zabudowy:

- obowiązująca linia zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez budynki zlokalizowane na działkach sąsiednich – zgodnie z załącznikiem graficznym;

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki o nr ewid. 135 od 0,11 do 0,31;

- szerokość elewacji frontowej od 10 m do 14 m (nie dotyczy budynków gospodarczo-technicznych/garażowych);

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (głównego okapu): dla budynku wielorodzinnego od 5,0 m do 7,5 m; dla budynków gospodarczo-technicznych/garażowych od 2,5 m do 4,0 m;

- geometria dachu planowanej zabudowy: dla budynku wielorodzinnego – dach płaski lub wielospadowy; kąty nachylenia głównych połaci dachowych od 1° do 30°; wysokości głównych kalenic dachowych od 5,0 m do 7,5 m; kierunek głównych kalenic dachowych – równoległy do frontu działki; dla budynków gospodarczo-technicznych/garażowych – dach płaski; kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 1° do 10°; wysokości głównych kalenic dachowych od 2,5 m do 4,0 m; kierunek głównych kalenic dachowych – równoległy lub prostopadły do frontu działki.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że teren objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi zatem wątpliwości dopuszczalność przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków. W granicach obszaru analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą jej zabudową gospodarczo-garażową. Teren objęty wnioskiem przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi publicznej – ul. A. (droga gminna) oraz ma do niej dostęp poprzez projektowany zjazd. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego: przedłożono pisma gestorów sieci w zakresie dostaw mediów. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka o nr 135 oznaczona jest jako "Bp" – zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, a część działki nr 138/4 jako "dr" – drogi. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy zatem uznać za spełniony. Decyzja jest ponadto zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został także uzgodniony z właściwymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 293), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.". Po zapoznaniu z projektem decyzji inwestor złożył 10 czerwca 2020 r. wniosek o zmianę parametrów projektowanej zabudowy. Organ przychylił się do prośby wnioskodawcy o ustalenie parametrów budynku wielorodzinnego na takim samym poziomie jak w decyzji z [...] r. nr [...], ponieważ w obszarze analizowanym istnieją budynki mieszkalne o takich parametrach, a tak ustalona ich wartość nawiązuje do wartości średnich z obszaru analizowanego. Jednocześnie organ nie zgodził się na zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości elewacji i kalenicy do maksymalnych wartości charakteryzujących budynki mieszkalne jednorodzinne znajdujące się w obszarze analizowanym.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.M. podniósł, że w 2019 r. otrzymał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla tej samej działki na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Ustalone wówczas parametry były odmienne od obecnych. Skarżący wniósł o ustalenie wskaźnika zabudowy i wysokości planowanych obiektów na poziomie poprzedniej decyzji wskazując, że analiza urbanistyczna była taka sama. Wartości w niej były identyczne i nie uległy zmianie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując decyzją z [...] r. w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] r. stwierdziło, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zatem z tego zestawienia w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tej zabudowy. Oznacza to, że w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa.

W ocenie organu drugiej instancji, stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy. Z ustaleń analizy urbanistycznej bezspornie wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza jednak tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizje. Skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca, realizacja planowanej inwestycji w formie zabudowy wielorodzinnej jest dopuszczalna, ale swoją formą architektoniczną i gabarytami musi odpowiadać zabudowie w obszarze analizowanym. Innymi słowy, mimo że inwestor planuje budowę obiektu w formie zabudowy wielorodzinnej wraz z infrastrukturą, jego gabaryty nie mogą odbiegać od tych ustalonych w obszarze analizowanym. Nie może mieć zatem miejsca sytuacja gdy inwestor legalnie wzniesie obiekt znacznie większy lub znacznie wyższy niż budynki w sąsiedztwie. Rozróżnienie pojęć "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy" nie oznacza, że rodzaj istniejącej zabudowy nie determinuje rozstrzygnięcia organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje bowiem wziąć pod uwagę – poza funkcją zabudowy – także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Organ pierwszej instancji uwzględnił powyższe ustalając parametry dla planowanej inwestycji. Według autora analizy dla analizowanego obszaru wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki zawiera się w przedziale od 0,11 do 0,63. Wynosi średnio 0,31. Na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.", ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 0,11 (minimalna wartość tego parametru występująca w obszarze analizowanym) do 0,31 (średnia wartość tego parametru charakteryzująca obszar analizowany). Inwestor wniósł o zmianę tego parametru do wartości 0,51. Wprawdzie wielkość ta zawiera się w przedziale wielkości występujących w obszarze analizowanym, jednakże w ocenie organu drugiej instancji, stwierdzenie tego faktu należy uznać za niewystarczające do uznania, że wprowadzenie zabudowy o takiej intensywności na działce inwestycyjnej nie zaburzy ładu przestrzennego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Tym bardziej, że przeważająca część działek zabudowana jest na poziomie nie przekraczającym 0,30. Z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione winno być wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zdaniem organu drugiej instancji, ustalone w sprawie wskaźniki zabudowy merytorycznie są powiązane z funkcjami oraz cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym. Podobnie jest z parametrem wysokości elewacji frontowej, co do którego inwestor wnosił o zwiększenie do 10, 5 i kalenicy do 12 m. Decyzją Prezydenta Miasta Ł. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki dla planowanej inwestycji – budynku wielorodzinnego określono w przedziale od 5,0 m do 7,5 m. Podstawę do takiego działania stanowiła sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna, a także wniosek inwestora złożony 10 czerwca 2020 r. Wprawdzie z analizy wynikało, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków jednorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 3,5 m do około 10,5 m, czyli średnio około 6,3 m, jednakże z uwagi na okoliczność, że w obszarze analizowanym istnieją budynki mieszkalne o takich parametrach, o jakie wnioskował inwestor, a tak ustalona ich wartość i tak w pewnym stopniu nawiązuje do wartości średnich z obszaru analizowanego, organ uznał, że ustalenie tych wartości nie zaburzy ładu przestrzennego. Organ drugiej instancji stwierdził, że nie widzi uzasadnionych podstaw do ustalania wartości zbliżonych do maksymalnych z obszaru analizowanego. Nawet jeśli inwestor wskazuje, że w podobnej sprawie ustalono te wskaźniki na innych poziomach. Samo występowanie w obszarze analizowanym danego parametru w określonej wielkości maksymalnej samo w sobie nie uzasadnia "powielania" tego parametru w nowoprojektowanych zamierzeniach. Ustalone dla planowanej inwestycji wymagania znajdują oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy, która to obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierował się organ orzekający w sprawie przy ustalaniu – w oparciu o wnioski płynące z analizy wspomnianego stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji – warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Ustalone decyzją wymagania dla nowej zabudowy gwarantują osiągnięcie efektu uporządkowania elementów architektonicznych, a w konsekwencji zachowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie działki inwestora zabudowa kontynuuje bowiem zarówno funkcje jak i cechy sąsiedniej zabudowy istniejącej. Prawidłowo przeprowadzone w sprawie postępowanie wskazuje, że planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków wskazanych przez ustawodawcę dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Nie daje podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.M. wniósł o jej uchylenie i przekazanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 6 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez organ pierwszej instancji, wbrew żądaniu odwołania, w sytuacji gdy dla działki objętej postępowaniem została wcześniej wydana decyzja o warunkach zabudowy zawierająca inne (wyższe) parametry dotyczące przyszłej zabudowy, a jedyną różnicą co do przyszłej zabudowy jest to, że decyzja z [...] r. ustala warunki zabudowy dla budynku wielorodzinnego, a decyzja z [...] r. dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co z uwagi na brak uzasadnienia takiego zróżnicowania nie jest działaniem na podstawie przepisów prawa, narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz jest odstępstwem od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw;

b) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. polegające na nieodniesieniu się przez organ odwoławczy do:

- wszystkich zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, a w szczególności do zarzutu zgodności z prawem istnienia rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem w 2 decyzjach dotyczących zabudowy tej samej działki przez Prezydenta Miasta Ł. w zakresie poszczególnych parametrów zabudowy szczegółowo opisanych w odwołaniu oraz w skardze;

- zasadności odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy zawierającej mniej korzystne parametry zabudowy aniżeli wnioskowane przez skarżącego;

c) art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i nierozstrzygnięciu co do istoty sprawy, w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji była wadliwa w takim zakresie, który uprawniał organ odwoławczy do wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy ustalonych przez organ pierwszej instancji wskaźników: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (głównego okapu) oraz wysokości głównej kalenicy dachowej planowanej zabudowy w decyzji z [...] r. w sposób mniej korzystny aniżeli w decyzji z [...] r. dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych bez żadnego uzasadnienia dla takich zmian;

b) § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich niezastosowanie, nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy w odniesieniu do tej samej działki w decyzji z [...] r. dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych organ pierwszej instancji znalazł podstawy do ich zastosowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji w zakresie: wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (głównego okapu) oraz wysokości kalenicy głównej dachu planowanej zabudowy jest niespójna z wcześniej wydaną na jego rzecz decyzją o warunkach zabudowy z [...] r. i jako taka winna zostać zmieniona w sposób wskazany w odwołaniu. W 2019 r. skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla tej samej nieruchomości, z tym że dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie grupowej, w tym bliźniaczej z następującymi parametrami:

- obowiązująca linia zabudowy – na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez budynki zlokalizowane na działkach sąsiednich – zgodnie z załącznikiem graficznym;

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki o nr ewid. 135 – od 0,31 do 0,51;

- szerokość elewacji frontowej – od 8,0 do 12,0 m (nie dotyczy budynków gospodarczo-technicznych/garażowych);

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (głównego okapu): dla budynków jednorodzinnych od 6,3 do 10,5 m, dla budynków gospodarczo-technicznych/ garażowych – od 2,5 m do 4,0 m;

- geometria dachu planowanej zabudowy: dla budynków jednorodzinnych – dach płaski lub wielospadowy, kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 1° do 10°, wysokości głównych kalenic dachowych od 7,3 m do 12,0 m, kierunek głównych kalenic dachowych – równoległy do frontu działki; dla budynków gospodarczo-technicznych/garażowych – dach płaski, kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 1° do 10°, wysokości głównych kalenic dachowych od 2,5 m do 4,0 m, kierunek głównych kalenic dachowych – równoległy lub prostopadły do frontu działki.

Zdaniem skarżącego, oznacza to, że organ pierwszej instancji dopuszcza wybudowanie zespołu budynków jednorodzinnych o większej kubaturze aniżeli budynku wielorodzinnego. Takie rozstrzygnięcie nie znajduje żadnego uzasadnienia. Żaden z przepisów nie "uprzywilejowuje" budownictwa jednorodzinnego w stosunku do wielorodzinnego, tym bardziej że w analizowanej sprawie mamy do czynienia z "zespołem budynków jednorodzinnych", czyli możliwe jest wykonanie zabudowy bliźniaczej. Zasadą przewidzianą w rozporządzeniu jest wyznaczanie parametru średniego, który jest wyliczany w oparciu o analizę zabudowy sąsiedniej. Jednakże w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (głównego okapu) oraz wysokości głównych kalenic dachowych planowanej zabudowy dopuszczalne jest odstępstwo od tej zasady, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z uwagi na ostateczność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., w sytuacji gdy obszar objęty analizą był tożsamy, wyniki analizy również powinny być takie same. W decyzji z [...] r. dopuszczając parametry wyższe niż średnie organ odwoływał się do zabudowy działki sąsiedniej nr 136 (ul. B. 3a). Jest to działka sąsiadująca bezpośrednio z działką inwestora i funkcjonują na niej następujące parametry zabudowy: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – 0,51, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (głównego okapu) od 7,5 do 10 m oraz wysokość głównych kalenic dachowych – 12 m. Oznacza to, że analizując przyszły ład przestrzenny organ uznał, że to na tę działkę sąsiednią zabudowa będzie miała największy wpływ. Na działce nr 133 (ul. A. 20) wybudowany jest budynek o wysokości 8 m (górna krawędź elewacji frontowej) i wysokości kalenicy 10 m. Parametry zabudowy na analizowanym terenie są niezmiernie zróżnicowane i nie sposób dostrzec jakiejkolwiek tendencji w zakresie wysokości, szerokości czy rodzaju dachu. Dlatego też, skoro w bezpośrednim sąsiedztwie są budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 9 – 12 m (wyżej wymienione oraz A. 17, B. 1, B. 2, B. 7, B. 10 i B. 11), to organ pierwszej instancji powinien uzasadnić brak zgody na taki parametr dla planowanego przedsięwzięcia. W każdym przypadku gdy na obszarze analizowanym jest zabudowa na danej działce charakteryzująca się parametrami wyższymi niż średnie, to dopuszczalne jest już ich zastosowanie do planowanej zabudowy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Taką działką będzie niewątpliwie działka nr 136 (ul. B. 3a). Zdaniem skarżącego, w uzasadnieniu brak jest odniesienia się do meritum sprawy z punktu widzenia obowiązku organu administracji budowania zaufania do obywatela. W decyzjach organów obu instancji nie ma uzasadnienia, dlaczego część warunków zabudowy, o które wnosił skarżący nie zostały uwzględnione. Nie jest zgodnym z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. powoływanie się przez organy wyłącznie na zasadę ogólną "średniego wskaźnika", o której mowa w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Skoro we wcześniej wydanej decyzji w odniesieniu do tej samej działki organ pierwszej instancji znalazł w analizie podstawy do odstępstwa od zasady ogólnej, to niezastosowanie tych samych parametrów w sprawie rozpatrywanej poprzednio wymagało szczegółowego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 24 września 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 19 sierpnia 2021 r. Rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można jednak przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania, z wyjątkiem M.M., nie potwierdzili technicznych możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony i uczestnicy postępowania zostali zawiadomieni w wykonaniu zarządzenia z 24 września 2021 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem skarżący, organ administracji i uczestnicy postępowania zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej jednak nie skorzystały.

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że dla terenu objętego wnioskiem skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla inwestora oznacza to konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W pierwszej kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 p.z.p.) wniosek o ustalenie warunków zabudowy, powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Kopia mapy powinna być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich dalszych kopii dla celów danego postępowania. Część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. warunki i wymagania dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na mapie spełniającej powyższe wymagania, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie natomiast do wymogów § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określiła znaczenia pojęć mapa zasadnicza i mapa ewidencyjna dla własnych potrzeb, dlatego też dla ustalenia znaczenia tych pojęć posiłkować się należy przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.), zwanej dalej p.g.k. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 p.g.k., mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Z powyższej definicji legalnej mapy zasadniczej wynika, że aby mogła ona prawidłowo spełniać swoją rolę, musi zawierać aktualne informacje przestrzenne, a zatem być mapą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. powinna być zatem aktualna i odzwierciedlać aktualny stan rzeczy istniejący na danym terenie. Dopóki nie ulegnie zmianie stan faktyczny, odzwierciedlony na mapie, tak długo pozostaje ona mapą aktualną. Zmiana tego stanu powoduje natomiast, że mapa taka przestaje być mapą aktualną. Przy czym musi to być kopia dokumentu będącego elementem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 p.g.k., czyli zbiorów danych prowadzonych na podstawie p.g.k. przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzonych na podstawie tych zbiorów danych opracowań kartograficznych, rejestrów, wykazów i zestawień, dokumentacji zawierającej wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumentów utworzonych w wyniku tych prac, a także zobrazowań lotniczych i satelitarnych, czyli zbioru danych geodezyjnych i kartograficznych o oficjalnym czy urzędowym charakterze. Chodzi zatem o materiał przyjęty do tego zasobu w wyniku jego pozytywnej weryfikacji pod względem jego zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii na zasadzie art. 12b p.g.k. W art. 40 ust. 8 pkt 3 p.g.k. przewidziano delegację ustawową do określenia w drodze rozporządzenia sposobu i trybu udostępniania materiałów i zbiorów danych. Na podstawie tej delegacji Minister Administracji i Cyfryzacji wydał rozporządzenie z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 1183), powoływane dalej jako: "rozporządzenie z dnia 5 września 2013 r.". Rozporządzenie to obowiązywało w dacie wniesienia przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz wydania decyzji przez organy obu instancji. Zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r. udostępnia się kopię materiałów zasobu, przy czym stosownie do jego § 21 kopie te opatruje się klauzulami, których wzory określono w załącznikach nr 3-5 do rozporządzenia. Dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych, a w szczególności mapy do celów prawnych, mapy do celów projektowych oraz mapy zawierające wyniki geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych, których kopie są częścią składową operatów technicznych wpisanych do ewidencji materiałów zasobu, opatruje się klauzulą, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia (§ 21 ust. 3 rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r.). Klauzule te mogą mieć postać pieczęci albo nadruku umieszczanych w sposób zapewniający uwierzytelnienie materiału zasobu, a w przypadku materiałów zasobu w postaci dokumentów elektronicznych – zestawu danych, zgodnych z odpowiednim schematem XML, logicznie powiązanych z tymi dokumentami w taki sposób, że jakakolwiek późniejsza zmiana tych dokumentów jest rozpoznawalna (§ 21 ust. 4 rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że załączniki do decyzji, określone w § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Skoro bowiem załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowi integralną część. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98; z 12 października 2006 r., II OSK 491/06; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, a także wyrok WSA w Olsztynie z 25 września 2008 r., II SA/Ol 537/08; wyrok WSA w Łodzi z 2 kwietnia 2009 r., II SA/Łd 54/09). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 9 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika obowiązek uwzględnienia w postępowaniu map spełniających wymogi wskazywanych przepisów, stanowiących dokumenty urzędowe. Takie dokumenty mają zaś służyć nie tylko odniesieniu do konkretnego terenu zamiaru inwestora, ale także odpowiedniemu przeprowadzeniu w sprawie analizy, a następnie wydaniu właściwej decyzji wiążącej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Mapy takie winny uwzględniać aktualny stan w terenie (por. wyroki NSA: z 18 października 2011 r., II OSK 1455/10; z 7 lutego 2012 r., II OSK 2222/10), a w przypadku dezaktualizacji dokumentów dołączonych do wniosku (w związku np. z długotrwałością postępowania), odpowiednie mapy dla celów przeprowadzenia analizy i sporządzenia załączników graficznych do decyzji winien z urzędu zgromadzić organ właściwy do jej wydania, w myśl ogólnych zasad postępowania dowodowego, wobec braku podstaw prawnych do ponownego nakładania takiego obowiązku na inwestora. Uchybienia w tym zakresie mogą mieć wpływ nie tylko na prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z punktu widzenia formalnego, lecz także budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2410/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wadliwość sporządzonej w sprawie analizy z uwagi na nieaktualność mapy, na której została ona przeprowadzona, gdy na skutek zmiany w stanie faktycznym na analizowanym obszarze (np. pobudowano budynek lub budynki, które w sposób istotny wpływać mogą na treść ustaleń w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – w szczególności w oparciu o § 4-8 rozporządzenia), przemawia za uchyleniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 17 marca 2015 r., II OSK 1948/13).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że część graficzna decyzji organu pierwszej instancji, mająca według informacji zawartej w tej decyzji stanowić mapę w skali 1:1000 przedstawiającą linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzna analizy, o której stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie odpowiadają powyższym wymogom. Są to bowiem jedynie kserokopie nieoznaczonego fragmentu mapy. Co więcej, z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej wynika, że jest to kserokopia "mapy przygotowanej w skali 1:500", która została "przetworzona" na zlecenie wnioskodawcy do skali 1:1000. Na załączniku stanowiącym część graficzną do decyzji organu pierwszej instancji oraz na analizie graficznej brak jest zgodnej z wzorem określonym w załączniku nr 5 do rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r. klauzuli potwierdzającej, że są to dokumenty opracowane w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultat zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W świetle powyższego, zdaniem sądu, uznać należy, że część graficzna decyzji o warunkach zabudowy z [...] r. i załącznik graficzny do analizy urbanistycznej nie zostały sporządzone na kopiach mapy, które spełniają wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Jest to istotne uchybienie, które ma wpływ na wynik sprawy.

W celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy urbanista dokonuje bowiem stosownych pomiarów przy użyciu, m. in. kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Podstawowe znaczenie dla prawidłowego sporządzenia analizy, o której stanowi § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w tym wyznaczenia obszaru analizowanego i ustaleń w zakresie rodzajów istniejącej zabudowy i jej parametrów, ma zatem jej oparcie na kopii aktualnej mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przeprowadzenie analizy urbanistycznej w oparciu o mapę nie spełniającą wymogów określonych w powołanych wyżej przepisach prawa poddaje w wątpliwość nie tylko jej prawidłowość, ale również prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania. W rozpoznawanej sprawie z uzasadnień wydanych decyzji nie wynika, w jaki sposób zostały ustalone strony postępowania.

Zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące niedostatecznego wyjaśnienia przez organy administracji obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji, dlaczego część warunków zabudowy, o które skarżący, wnosił nie zostały uwzględnione. Sporne okazały się: ustalony w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na poziomie od 0,11 do 0,31, w trybie § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynku wielorodzinnego na poziomie od 5,0 do 7,5 m oraz w trybie § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokość głównych kalenic dachowych dla budynku wielorodzinnego na poziomie do 5,0 m do 7,5 m.

Jak wynika z akt sprawy przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, w piśmie z 8 czerwca 2020 r. skarżący powołując się na decyzję z [...] r. nr [...] sprecyzował, że wnosi o ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do 0,51, wysokości elewacji frontowej do co najmniej 9,5 m, a wysokości kalenicy głównej do 12 m. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu dość lakonicznie stwierdził, że nie zgodził się na zwiększenie tych parametrów do maksymalnych wartości charakteryzujących budynki mieszkalne jednorodzinne znajdujące się w obszarze analizowanym i nie wyjaśnił dostatecznie, dlaczego średnie wartości tych parametrów uznał za pozwalające na zachowanie ładu przestrzennego.

Zwrócić należy uwagę, że w odwołaniu skarżący wniósł o ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na poziomie od 0,31 do 0,51, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (głównego okapu dla budynku wielorodzinnego od 6,3 do 10,5 m oraz wysokości głównych kalenic dachowych dla budynku wielorodzinnego od 7,3 do 12,0 m, a więc jak w decyzji z [...] r. W zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji zaaprobował ustalenia organu pierwszej instancji, lecz nie wyjaśnił przy tym wystarczająco, dlaczego wprowadzenie zabudowy o takiej intensywności, o jaką wnosił skarżący zaburzy ład przestrzennym i dlaczego "ustalone wskaźniki zabudowy merytorycznie są powiązane z funkcjami oraz cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym". Niezrozumiałe jest zawarte w uzasadnieniu tej decyzji stwierdzenie odnoszące się do kwestionowanego przez skarżącego parametru wysokości elewacji frontowej, że skoro w obszarze analizowanym istnieją budynki mieszkalne o takich parametrach o jakie wnioskował inwestor, a tak ustalona wartość i tak w pewnym stopniu nawiązuje do wartości średnich z obszaru analizowanego, to ustalenie tych wartości nie zaburzy ładu przestrzennego. Zwrócić trzeba uwagę, że do kwestii określenia wysokości głównej kalenicy organ drugiej instancji nie odniósł się w ogóle. Nie można w tym zakresie za wystarczające uznać ogólnych stwierdzeń organu, że ustalone dla planowanej inwestycji wymagania znajdują oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy, która obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierował się organ orzekający w sprawie.

Uszło uwadze organów obu instancji, że według części tabelarycznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek bezpośrednio sąsiadujących z działką nr 135 wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni terenu są wyższe niż średnie i wynoszą: dla działki nr 136 przy ul. B. 3a – 0,51, dla działki nr 134 przy ul. A. 20a – 0,35, dla działki nr 244/1 przy ul. B. 5 – 0,40. Ponadto dla działki nr 136 przy ul. B. 3a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosi 10,5 m i 4 m, zaś wysokość kalenicy 12,0 i 4,0 m. Parametry o ustalenie, których w odwołaniu wnosił skarżący, posiada zatem bezpośrednio granicząca z działką nr 135 działka nr 136 przy ul. B. 3a.

Skoro zatem w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości objęte zabudową mieszkaniową w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 135 mogące stanowić wzorzec dla nowej zabudowy, na których wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przekraczają wartości średnie z terenu analizowanego, to nie budzi wątpliwości, że organ winien rozważyć z należytą starannością możliwość ustalenia na podstawie § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak wnosił o to skarżący, a przynajmniej przekonująco wyjaśnić, dlaczego w tym wypadku za uzasadnione jednak uznaje ustalenie tych parametrów w oparciu o wartości średnie wynikające z analizy urbanistycznej stosownie do § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Podstawę prawną ustalenia geometrii dachu stanowi z kolei § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z tym przepisem geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Nie istnieje zatem w przypadku geometrii dachu konieczność ustalania wymienionych w § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. parametrów w oparciu o średnią z obszaru analizowanego. Zasady ustalenia parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne, jak w przypadku pozostałych parametrów (por. wyrok WSA w Szczecinie z 16 listopada 2017 r., II SA/Sz 853/17). Geometria dachu planowanej zabudowy powinna zatem nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z u.p.z.p. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16). Jak wynika z części tabelarycznej analizy urbanistycznej na sąsiedniej działce nr 136 przy ul. B. 3a także znajduje się budynek o wysokości kalenicy 12 m, a więc takiej o jaką wnosił skarżący. Skoro skarżący wnosi o ustalenie tego parametru o takiej wartości, to obowiązkiem organu jest rozważenie możliwości uwzględnienia tego żądania, a jeżeli odpowiednie do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym jest inne ustalenie, to organ winien swoje stanowisko w tym zakresie właściwie i przekonująco uzasadnić.

Stwierdzone uchybienia stanowią nie tylko naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a w związku z § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 4, § 8, § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), ale także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Organ drugiej instancji dodatkowo naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji obarczoną wskazanymi wyżej wadami.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu oraz wskazań z niej wynikających. Organ administracji usunie wadliwości dotyczące przeprowadzenia analizy urbanistycznej, przeprowadzi ją na kopii mapy, o której stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ustali prawidłowo strony postępowania oraz rodzaj zabudowy występujący w obszarze analizowanym. Usunie wadę załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, tj. sporządzi go na kopii mapy, o której stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wydaną decyzję natomiast uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800) sąd zasądził na rzecz skarżącego od organu administracji kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącego kwota 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem, w wysokości 480 zł oraz zwrot kwoty 17 zł stanowiącej opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

is