Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 135/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 1  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w M. ustalił skarżącemu – R. P., kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł., z tytułu płatności za zazielenienie uzyskanych na mocy decyzji nr [...] z dnia [...].06.2017 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M..

Powyższa kwota wynikała z faktu, że na powierzchni 5,02 ha, która w roku 2016 deklarowana była przez skarżącego, jako element proekologiczny - międzyplon ozimy EFA14b, składający się z pszenicy ozimej i gorczycy oraz żyta ozimego i gorczycy w roku 2017 uprawiane jest w plonie głównym pszenica ozima i żyto ozime.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie, jak wynika z treści odwołania.

W jego uzasadnieniu podnosił, że zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem obszarowym na rok 2016 zadeklarował element proekologiczny: międzyplon ozimy EFA 14b na obszarze 5,02 ha, składający się z pszenicy ozimej i gorczycy oraz żyta ozimego i gorczycy, a wniosek obszarowy wypełniał w oparciu o dane zawarte w instrukcji wypełniania wniosku oraz konspektami dostępnymi na stronie internetowej ARiMR. Wg konspektu pt: "Zazielenienie-Rolniku Sprawdź, co to dla Ciebie znaczy" na rok 2016, międzyplony powinny być sporządzone z mieszanki co najmniej 2 gatunków roślin z wymienionych dalej grup, co też nastąpiło. W konspekcie wskazano, jak przytoczył skarżący, że mieszanka uprawiana jako międzyplon nie może być następnie uprawiana jako plon główny w roku następującym po roku jej wysiania. Jednak zakaz ten nie dotyczy poszczególnych gatunków, z których utworzona została mieszanka.

Z uwagi na powyższe, w ocenie strony wypełniła ona wniosek o płatności bezpośrednie na rok 2016 w sposób prawidłowy, albowiem opierała się o dostępne instrukcje a także informacje pozyskane na szkoleniu organizowanym przez biuro doradcze, na którym dowiedziała się, że będzie mogła jeden ze składników międzyplonu pozostawić jako plon główny w roku następnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podjęte rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania:

W dniu [...].06.2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w M. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2016. We wniosku tym producent rolny ubiegał się o przyznanie następujących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenienie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności dla młodych rolników oraz płatności związanej do ziemniaków skrobiowych. Do wniosku dołączono wymagane załączniki, w tym oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych, w którym producent rolny zadeklarował elementy proekologiczne:

- EFA14b (żyto ozime, gorczyca) o powierzchni 41400,00 m2 na działce ewidencyjnej nr [...],

- EFA14b (pszenica ozima, gorczyca) o powierzchni 8800,00 m2 na działce ewidencyjnej nr [...].

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na mocy ww. decyzji organ I instancji przyznał stronie jednolitą płatność obszarową (JPO) do powierzchni deklarowanej, tj. 28,43 ha, płatność za zazielenienie do powierzchni stwierdzonej dla JPO, tj. 28,43 ha (Płatność za zazielenienie 2016 - [...] zł).

Po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 została przeprowadzona manualna kontrola w. celu sprawdzenia czy na powierzchni, która w roku 2016 deklarowana była jako obszar proekologiczny EFA14b, w roku 2017 w plonie głównym nie jest uprawiana mieszanka roślin tożsama z roślinami wchodzącymi w skład EFA14b oraz czy w roku 2017 w plonie głównym nie jest uprawiane zboże ozime tożsame ze zbożem stanowiącym jeden ze składników EFA14b z roku 2016.

W wyniku przeprowadzenia analizy porównawczej załączników graficznych dla działki ewidencyjnej nr [...] z roku 2016 oraz 2017 zostało ustalono, że:

-na powierzchni 0,88 ha, która w roku 2016 deklarowana była jako element proekologiczny - międzyplon ozimy EFA14b składający się z gorczycy oraz pszenicy ozimej, w roku 2017 uprawiana jest na powierzchni 0,88 w plonie głównym pszenica ozima,

- na powierzchni 4,14 ha, która w roku 2016 deklarowana była jako element proekologiczny - międzyplon ozimy EFA14b składający się z gorczycy oraz żyta ozimego, w roku 2017 uprawiane jest na powierzchni 4,14 ha w plonie głównym żyto ozime.

W związku z powyższym dla deklarowanego elementu proekologicznego EFA14b zapisano powierzchnię udowodnioną 0,00 m2, z uwagi na naruszenie art. 45 ust. 9 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 1, z późn. zm.).

Przepis art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137), dalej zwanej: "ustawą o ARMiR", przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata.

Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie ww. przepisu. W sprawie nastąpiło naruszenie art. 45 ust. 9 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 639/2014 z dnia U marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 1, z późn. zm.), co skutkowało zapisaniem dla deklarowanego elementu proekologicznego EFA14b powierzchni udowodnionej 0,00 m2.

Reguły ustalające przyznawanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawarte są zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i prawodawstwie wspólnotowym. Spośród przepisów prawa krajowego reguły te zostały określone w szczególności w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatność za zazielenienie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich. W myśl art. 43 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, z późn. zm.), płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych.

W oparciu o § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (Dz. U., poz. 354 z późn. zm.), za obszary proekologiczne uznaje się obszary, na których wysiano mieszanki składające się co najmniej z dwóch gatunków roślin, jeżeli wysiana mieszanka nie jest utrzymywana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania.

Ponadto zgodnie z art. 45 ust. 9 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 1, z późn. zm.), obszary międzyplonów lub okrywy zielonej nie obejmują obszarów uprawy zbóż ozimych, które są wysiewane jesienią, zwykle z przeznaczeniem do zbiorów lub do wypasu. Obszary te nie obejmują także obszarów objętych praktykami równoważnymi, o których mowa w pkt I3i4 załącznika IX do rozporządzenia (UE). Nr 1307/2013.

Współczynnik różnicy (o którym mowa w art. 26 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r.) wyliczony podczas ponownej kontroli administracyjnej sprawy Nr [...] wyniósł 1.

W związku z powyższym obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został pomniejszony o 14,36 ha (28,72 ha powierzchnia gruntów ornych *50%*1 współczynnik różnicy). W zaskarżonej decyzji błędnie wskazano powierzchnię 28,43 ha, jednakże nieprawidłowość ta nie wpływa na wyliczenie wysokości kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Z uwagi na powyższe początkowa kwota płatności za zazielenienie w sprawie Nr [...] wynosi 4.363,11 zł [(28,43 ha - 14,36 ha)*310,10zł/ha]. Kwota ta została pomniejszona o 43,61 zł, ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, zgodnie z art. 8 rozporządzenia (UE) Nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia.

Kwota należnej skarżącemu na rok 2016 płatności za zazielenienie po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła 4.319,50 zł.

Różnica pomiędzy kwotą płatności za zazielenienie przyznaną na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...].06.2017 r. (8.724,31 zł) a kwotą ustaloną w wyniku ponownej weryfikacji sprawy (4.319,50 zł) wyniosła [...] zł i stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok, podlegającą odzyskaniu przez ARiMR.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T., po zweryfikowaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M., zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ustalił producentowi rolnemu w decyzji Nr [...] z dnia [...].10.2018 r. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stanowiącą część przyznanej skarżącemu płatności za zazielenienie na 2016 rok.

Nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Odnosząc się do powyższego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu podtrzymuje stanowisko organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o błędzie organu, ponieważ to skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 działkę rolną [...] z rośliną w plonie głównym - pszenica ozima, oraz działkę rolną [...] z rośliną w plonie głównym - żyto ozime, tożsame ze zbożami stanowiącymi jeden ze składników obszaru proekologicznego EFA14b z roku 2016.

W przedmiotowej sprawie okres przedawnienia nie upłynął.

W skardze złożonej do Sądu, skarżący wskazał, że wypisując wiosek o płatności bezpośrednie w 2016 roku, kierował się broszurą ( zał. 1) wydaną przez ARiMR w 2016 r. (broszura w 2017 r. posiada ten sam zapis na str. 15 co dowodzi brak zmian w przepisach - zał. 2). Skarżący podkreślił, że broszura ta opisuje zobowiązania i zasady jakie należy spełniać, aby otrzymać płatność za zazielenienie, a na jej 14 stronie istnieje informacja, że: "Mieszanka uprawiana jako międzyplon nie może być następnie uprawiana jako plon główny w roku następnym po roku jej wysiania. Zakaz ten nie dotyczy poszczególnych gatunków, z których utworzona została mieszanka". W ocenie skarżącego potwierdzeniem tego jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 roku w sprawie uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów, albowiem w oparciu o § 8 ust.2 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia, można jednoznacznie wywnioskować, że nie ma zakazu deklarowania w roku następnym rośliny, która była składową mieszanki międzyplonu. Skarżący podkreślił, że uczestniczył w szkoleniach organizowanych na ten temat przez osoby zajmujące się Doradztwem Rolniczym. Bezpośrednio korzystałał z pomocy doradcy przy wypisywaniu wniosku w roku 2016. Wszyscy zgodnie twierdzili, że zostali przeszkoleni w tym temacie i taką deklarację elementu proekologicznego EFA14b można złożyć, oraz nie ma zakazu deklarowania na tych działkach roślin wchodzących w skład mieszanki międzyplonu w roku następnym.

Skarżący dodał, że dochody w jego gospodarstwie rolnym są na minimalnym poziomie, i każdy dodatkowy wydatek znacznie obciąża budżet gospodarstwa, co spowodowane jest suszą, która wyrządziła ogromne straty w plonach.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), Sąd uznał skargę za uzasadnioną z uwagi na to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i proceduralnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący w przedmiotowej sprawie zasadnie zakwestionował uznanie okoliczności zadeklarowania we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 w plonie głównym na działkach o numerach ewid. [...] żyta ozimego i o nr [...] parzenicy ozimej, które to stanowiły jeden ze składników mieszanki zadeklarowanej w 2016 roku na tych działkach w ramach elementu proekologicznego EFA14b, jako nieprawidłowości uzasadniającej ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności.

Płatność za zazielenienie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach). Zgodnie z art. 43 rozporządzenia nr 1307/2013 płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych, lub praktyk równoważnych. W myśl natomiast art. 46 ust. 1 rozporządzenia 1307/2013, w przypadku, gdy grunty orne obejmują więcej niż 15 hektarów, rolnik zapewnia, aby od dnia 1 stycznia 2015 r. obszar odpowiadający przynajmniej 5% gruntów ornych był obszarem proekologicznym. W sytuacji zaś, gdy zostanie stwierdzone, że rolnik nie utrzymuje powierzchni obszarów proekologicznych na poziomie minimum 5% powierzchni gruntów ornych wówczas, stosownie do art. 26 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli wymagany obszar proekologiczny przekracza zatwierdzony wymagany obszar proekologiczny z uwzględnieniem współczynnika ważenia dla obszaru proekologicznego zgodnie z art. 46 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia (jeżeli obszar zgłoszony do JPO przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności z tytułu zazieleniania stosuje się obszar zatwierdzony) zmniejsza się o 50 % całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych i włączając, w stosownych przypadkach zgodnie z art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, obszary zatwierdzone, o których mowa w art. 46 ust. 2 akapit pierwszy lit. c), d), g) i h) tego rozporządzenia, pomnożony przez współczynnik różnicy. Współczynnik różnicy, o którym mowa w akapicie pierwszym, stanowi udział różnicy między wymaganym obszarem proekologicznym a zatwierdzonym obszarem proekologicznym w wymaganym obszarze proekologicznym.

Jedną z praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, z tytułu której przestrzegania przyznawana jest dla rolnika, stosownie do zacytowanego wcześniej art. 43 rozporządzenia nr 1307/2013, płatność za zazielenienie, stanowi praktyka polegająca na utrzymywaniu obszarów proekologicznych. W myśl § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r. za obszary proekologiczne w przypadku obszarów, o których mowa w art. 46 ust. 2 lit. i rozporządzenia nr 1307/2013, uznaje się obszary, które zostały utworzone przez wysianie mieszanki składającej się co najmniej z dwóch gatunków roślin z następujących grup: a) zboża, b) oleiste, c) pastewne, d) bobowate drobnonasienne, e) bobowate grubonasienne, f) miododajne - z wyłączeniem mieszanki złożonej wyłącznie z gatunków zbóż. Stosownie zaś do § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r., za obszary proekologiczne uznaje się obszary, o których mowa w ust. 1 pkt 2, jeżeli mieszanka nie jest utrzymywana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania.

Przepis ten w przedmiotowej sprawie stał się podstawą wyrażanego publicznie stanowiska organu (prezentowanego w swoich powszechnie udostępnianych materiałach), że mieszanka uprawiana jako międzyplon nie może być następnie uprawiana jako plon główny w roku następującym po roku jej wysiania, ale że zakaz ten nie dotyczy poszczególnych gatunków, z których utworzona została mieszanka. Stanowisko to pozostaje w zgodzie z literalną wykładnią ww. przepisu.

Na takie rozumienie omawianego przepisu powołuje się skarżący, wskazując jednak przede wszystkim fakt, że kierował się taką interpretacją tego przepisu dokonaną i wyrażaną publicznie przez organ. Zatem, zdaniem skarżącego, nie było podstaw do stwierdzenia w sprawie nieprawidłowości, gdyż w jego przypadku nie miała miejsca sytuacja uprawy w plonie głównym w 2017 roku mieszanki roślin tożsamych z roślinami wchodzącymi w skład EFA14b, ale wyłącznie jednego ze składników EFA14b z roku 2016. Pomimo powyższego zarzutu – który był w istocie jedynym zarzutem, tak odwołania, jak i skargi - organ II instancji nie wyjaśnił skarżącemu, dlaczego ten konkretny zarzut strony nie zasługuje na uwzględnienie, skoro interpretacja strony ma oparcie w informacjach rozpowszechnianych w udostępnianych przez organ materiałach. Organ odwoławczy uzasadniając natomiast stanowisko o wystąpieniu w sprawie nieprawidłowości ograniczył się w istocie do przytoczenia dwóch podstaw prawych, tj. § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia MR z dnia 11 marca 2015 r. oraz art. 45 ust. 9 rozporządzenia nr 639/2014. Ten ostatni przepis stanowi, że obszary międzyplonów lub okrywy zielonej nie obejmują obszarów uprawy zbóż ozimych, które są wysiewane jesienią, zwykle z przeznaczeniem do zbiorów lub do wypasu i, że obszary te nie obejmują także obszarów objętych praktykami równoważnymi, o których mowa w pkt I.3 i 4 załącznika IX do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Podkreślić należy, że ustawodawca w przepisie art. 107 § 3 kpa zobligował organy administracyjne, w ramach uzasadnienia prawnego decyzji, do "wyjaśnienia" podstawy prawnej decyzji, a nie tylko przytoczenia przepisów prawa. Zatem obowiązkiem organu II instancji, w świetle podniesionego zarzutu odwołania, było wyjaśnienie dlaczego uprawa na danym obszarze w plonie głównym w 2017 roku jednego ze składników EFA14b z roku 2016 wyklucza możliwość kwalifikacji takiego obszaru jako obszaru proekologicznego, z odniesieniem poczynionych uwag do treści przepisu § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia MR z dnia 11 marca 2015 r., jako przepisu na który powołał się skarżący w odwołaniu, niejako za informacjami rozpowszechnianymi przez organ. Było to zaś w sprawie tym bardziej konieczne, że stwierdzoną nieprawidłowość organy odniosły do okoliczności uprawny w plonie głównym w roku następnym po roku wysiania tożsamego "składnika" mieszanki objętej EFA14b, a literalna wykładnia obu przepisów powoływanych przez organ prowadzi do odmiennych wniosków (§ 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia MR z dnia 11 marca 2015 r., oraz art. 45 ust. 9 rozporządzenia nr 639/2014, który określa co nie stanowi obszaru międzyplonów). Jeżeli więc organ zastosował wykładnię pozajęzykową, fakt ten winien był zasygnalizować i omówić, by zastosowana przez organ wykładnia powyższych przepisów była zrozumiała dla skarżącego i poddawała się kontroli Sądu.

Odnosząc się natomiast wprost do problemu stwierdzonej przez organy nienależnej płatności, należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z dnia 31.07.2014 r., str. 69 – dalej "rozporządzenie nr 809/2014) w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Odsetki, o których mowa powyżej, nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia (art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 809/2014. Cytowany przepis przewiduje w ust. 3, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1 (obowiązek zwrotu przez beneficjenta kwoty dokonanej nienależnej płatności wraz z odsetkami), nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Ocena tego przepisu w związku z treścią art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR prowadzi do wniosku, że ustawodawca nakazał właściwemu organowi wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, i w tym zakresie decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego, niemniej może mieć to miejsce w sytuacji, gdy nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających wyłączenie żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności. Taką przesłanką jest zaś sytuacja dokonana płatności na skutek pomyłki organu i braku możliwości wykrycia błędu przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Przepisy rozporządzenia nr 809/2014 nie definiują pojęcia "pomyłki organu", jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności (patrz wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1832/18 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w sprawie zaistniała okoliczność uzasadniająca przyjęcie, że dokonanie przedmiotowej płatności nastąpiło na skutek pomyłki organu, a więc obowiązek ich zwrotu względem skarżącego nie zaktualizował się. Potwierdzić w tym zakresie należy zarzut skarżącego, wyrażony zarówno w odwołaniu od decyzji I instancji, jak i w skardze na decyzję organu odwoławczego.

Słusznie podniesiono bowiem, że ARiMR prezentuje w swoich powszechnie udostępnianych materiałach stanowisko, że mieszanka uprawiana jako międzyplon nie może być następnie uprawiana jako plon główny w roku następującym po roku jej wysiania, ale że zakaz ten nie dotyczy poszczególnych gatunków, z których utworzona została mieszanka (aktualnie: fragment MIĘDZYPLONY I POKRYWA ZIELONA pod adresem https://www.arimr.gov.pl/pomoc-unijna/platnosci-bezposrednie/platnosci-bezposrednie-w-roku-2018/platnosci-bezposrednie-w-roku-2018/platnosc-za-zazielenienie/obszary-proekologiczne/elementy-efa.html). Skoro zatem w oficjalnych materiałach organu zawarto informacje jednoznacznie sprzeczne z jego stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniach decyzji obu instancji, nie można czynić następczego zarzutu beneficjentowi, że zastosował się on do zaleceń zawartych w tych materiałach i traktować tę okoliczność faktyczną jako podstawę do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej płatności.

Podkreślić też należy, że w latach 2016 i 2017 ARiMR wydała broszury o charakterze informacyjnym, dotyczące szczegółowych zasad przyznawania płatności za zazielenienie – "Zazielenienie-Rolniku! Sprawdź, co to dla Ciebie oznacza". Na publikacje te zarówno w odwołaniu, jak i w skardze powołała się skarżąca, wskazując, że wniosek obszarowy na rok 2016 i 2017 wypełniał w oparciu o dane zawarte w konspektach dostępnych na stronie internetowej ARiMR, a w szczególności w konspekcie "Zazielenienie-Rolniku! Sprawdź, co to dla Ciebie oznacza; W., 2016 r.". Do powyższego organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł.

Nie wzbudziło wątpliwości Sądu, że w zwykłych okolicznościach powyższy błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta, albowiem zgodnie z zasadą zaufania do organów państwa oraz domniemania legalności ich działania nie można oczekiwać od strony, by przed zastosowaniem się do oficjalnych zaleceń organu obsługującego przedmiotowe płatności dokonywała ona weryfikacji prawdziwości, czy też zgodności z prawem informacji pochodzących od organu.

Skoro stanowisko skarżącego, że z przepisu § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r. wynika, iż nie jest dopuszczalne jedynie by mieszanka jako całość (a nie jej składnik) została utrzymana w roku następnym jako uprawna w plonie głównym, znajduje oparcie w stanowisku ARiMR prezentowanym w materiałach udostępnianych powszechnie przez ARiMR, w tym na jej stronach internetowych, to niewątpliwie ma to decydujące znaczenie dla uznania wystąpienia w sprawie podstawy do wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnej płatności. Sprzeczność poglądu organu na sporną kwestię – odmiennego w warunkach procesu przyznawania płatności i informowania o zasadach tego przyznawania, a odmiennego w warunkach weryfikacji prawidłowości pobrania wypłaconej już płatności – nie może rodzić negatywnych skutków dla beneficjenta w postaci ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności i zobowiązania do jej zwrotu. Do takiej sytuacji bezpośrednio odnosi się zacytowany art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014, zaś zaskarżone rozstrzygnięcie, powzięte bez prawidłowego zbadania okoliczności, o których mowa w ww. przepisie, uznać należy za sprzeczne z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR w zw. z art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014. Powyższe doprowadziło nadto do naruszenia przepisów prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.