Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2783/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1, art. 15 ust 1 i 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2821/17 w sprawie ze skargi M. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz M. P. kwotę: 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2821/17 w sprawie ze skargi M. P. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r., w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 6, § 11, § 14 ust. 2, § 16, § 18, § 20 pkt 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...] w zakresie działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...][...], Gmina [...], zasądzając od Gminy na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zakazu zabudowy w części miejscowości [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w gminie [...] w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści planu symbolem [...] w zakresie dotyczącym działek gruntu o nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w zaskarżonej uchwale dokonano ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gm. [...] (dalej: Studium), zmienionego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. W tym zakresie argumentował, że zgodnie z treścią § 6, § 11, § 16, § 18, § 20 zaskarżonej uchwały na całym obszarze objętym planem zakazuje się jakiejkolwiek zabudowy, co pozostaje w sprzeczności z treścią Studium. Zgodnie bowiem z pkt 2.1.XV Załącznika nr 2 do Studium, na terenach oznaczonych w części graficznej Studium symbolem R (tereny rolne) dopuszcza się - z zachowaniem ograniczeń, o których mowa w pkt 2.3 - lokalizowanie budowli rolniczych, siedlisk rolnych z zabudową zagrodową oraz urządzeń infrastruktury technicznej. Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na działkach stanowiących jego własność. Zakaz jakiejkolwiek zabudowy wyklucza tym samym możliwość korzystania z działek rolnych w sposób faktycznie odpowiadający ich przeznaczeniu oraz wymaganiom racjonalnej gospodarki rolnej. Dodatkowo stwierdził również, że skoro Wojewoda Mazowiecki ustalając sposób zagospodarowania terenu objętego Obszarem Chronionego Krajobrazu Przyrzecze Skrwy Prawej dopuścił możliwość lokowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale bezpośrednio związanych z rolnictwem, to brak było podstaw ku temu, aby Rada Gminy pomijała wyjątek, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Przyrzecze Skrwy Prawej, zakazując jakiejkolwiek zabudowy na terenie objętym planem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził na wstępie interes prawny skarżącego i wyraził pogląd, że kwestionowane ustalenia uchwały odnoszące się do działek skarżącego naruszają jego interes prawny z uwagi na naruszenie obowiązujących przepisów prawa, jak też dowolność w działaniu gminy. Zdaniem Sądu Gmina w toku postępowania sądowego nie przedstawiła żadnej argumentacji na poparcie zasadności wprowadzonego zaskarżoną uchwałą istotnego ograniczenia prawa własności. Jedynie w oparciu o lakoniczne uzasadnienie do projektu uchwały można wnioskować, że zamiarem uchwałodawcy było podjęcie działań prewencyjnych zapobiegających lokalizowaniu na obszarze objętym planem ferm hodowli zwierząt i uchronienie społeczności lokalnej, a także krajobrazu przez negatywnym oddziaływaniem tego typu przedsięwzięć.

Argumentował, że wskazane priorytety nie uzasadniają rozwiązań tak dalece ograniczających prawo własności, jak całkowity zakaz zabudowy zagrodowej oraz związanej z produkcją i obsługą rolnictwa, co wyklucza sytuowanie na gruncie o przeznaczeniu rolniczym nawet obiektów pomocniczych związanych z prowadzoną produkcją rolniczą, a także możliwość "rolniczego" rozwoju, z którym wiąże się także potrzeba budowy zabudowań służących zarówno pracy, jak też celom mieszkaniowym rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Wprowadzenie zakazów nastąpiło, zdaniem Sądu, bez racjonalnego uzasadnienia, gdyż stawiany przez uchwałodawcę cel nie wymagał wprowadzenia tak rygorystycznych zakazów, utrudniających, a nawet uniemożliwiających realizację racjonalnej produkcji rolnej.

W ocenie Sądu, Rada nie wykazała, że realizacja polityki przestrzennej gminy, w tym jej założeń co do ograniczenia lokalizowania ferm hodowli zwierząt na terenie Gminy wymaga tak istotnego ograniczenia prawa własności. W konsekwencji Sąd uznał, że zakwestionowane ustalenia uchwały w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżącego zostały wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej zwanej u.p.z.p.) w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Ponadto, zdaniem Sądu, ustalenia przedmiotowej uchwały dotyczące działek skarżącego zostały wydane z naruszeniem ustaleń studium, co powoduje, że uchwała została wydana z naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 u.p.z.p. Obowiązujące studium nie przewiduje bowiem rozwiązania polegającego na całkowitym zakazie zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R (tereny rolne). W studium zmienionym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. dopuszczono na obszarach stanowiących tereny rolne lokalizowanie budowli rolniczych, siedlisk rolnych z zabudową zagrodową oraz urządzeń infrastruktury. Oznacza to, że Gmina uchwalając niedawną zmianę studium, zaledwie 6 m-cy przed uchwaleniem planu, nie dostrzegała jeszcze konieczności przyjęcia tak rygorystycznego rozwiązania. Uchwalając plan miejscowy uznała za konieczne wyeliminowanie nie tylko uciążliwej zabudowy hodowlanej, ale i jakiejkolwiek zabudowy, która nie powoduje negatywnego oddziaływania na środowisko, życie i zdrowie ludzi. Sąd przyjął zatem, że rygorystyczne ustalenia uchwały nie stanowią jedynie racjonalnie uzasadnionego doprecyzowania ustaleń studium, a zaprzeczenie wiążących Gminę kierunków zagospodarowania, mimo tego, że nie prowadzą do zmiany przeznaczenia terenu.

Sąd nie podzielając pozostałych zarzutów skargi, skonstatował, że przyjęty zakaz zabudowy prowadzi do ograniczenia możliwości prowadzenia racjonalnej działalności rolniczej, każdej, a więc również tej zgodnej z aktualnie przyjętą polityką gminy.

Gmina [...] wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 140 k.c. w zw. art. 1 ust. 2 pkt 1,2, 3, 5, 6, 7, 9, 12 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.) w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- Rada Gminy wprowadzając ograniczenia w zakresie prawa własności nieruchomości strony nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, działała w sposób dowolny i nie dokonała szczegółowej analizy interesu prywatnego jednostki, podczas gdy wprowadzone przez nią ograniczenia prawa własności nie stanowią takiego nadużycia, a podejmując uchwałę kierował się interesem publicznym i ważyła ten interes z interesami prywatnymi (w tym strony), w tym uprawnieniami wynikającym dla jednostki z przysługującego jej prawa własności, biorąc na wzgląd istotę prawa własności z uwzględnieniem miejsca położenia nieruchomości (gmina wiejska) i pożądany kierunek rozwoju ładu przestrzennego dla wszystkich nieruchomości objętych planem;

- wymóg wprowadzenia ograniczenia prawa własności nieruchomości nie został przez Radę Gminy racjonalnie uzasadniony, podczas gdy Rada Gminy w uzasadnieniu do projektu przedmiotowego planu miejscowego wskazała, iż wprowadza całkowity zakaz zabudowy, by wyeliminować realizację inwestycji uciążliwych dla mieszkańców okolicznych wsi, które mogłyby negatywnie oddziaływać zapachowo (odorowo) oraz na całokształt krajobrazu, a także powodować konflikty społeczne;

2. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że ustalenia uchwały Rady Gminy dotyczące działek stanowiących własność strony zostały wydane z naruszeniem ustaleń studium i są zaprzeczeniem wiążących kierunków zagospodarowania, podczas gdy ustalenia w ww. zakresie stanowią konkretyzację koncepcji studium.

Ponadto Sądowi pierwszej instancji Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, a w konsekwencji stwierdzenie w części nieważności uchwały pomimo, że Rada Gminy nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, a wydana przez nią uchwała mieściła się w jego granicach.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła także o przeprowadzenie rozprawy w przedmiotowej sprawie.

Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie Gminy na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnicze zagadnienie sprowadza się do oceny, czy Gmina [...], działając poprzez swoje organy, była uprawniona do uchwalenia planu miejscowego, skutkującej istotnym ograniczeniem prawa własności nieruchomości należących do skarżącego, polegającym na tym, że na terenach przeznaczonych na uprawy rolnicze wprowadziła zakaz zabudowy (§ 6 i § 16 planu ), ustaliła wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej na 100% (§ 11 planu), ustaliła zakaz zabudowy infrastruktury technicznej (§14 ust. 2 planu) oraz zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu (§ 18 planu), nadto wprowadziła zakaz zabudowy, w tym zabudowy zagrodowej oraz związanej z produkcją i obsługą rolnictwa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że plan miejscowy co do zasady może zawierać przepisy, z których będzie wynikało ograniczenie prawa własności nieruchomości polegające na tym, że na wskazanym terenie nie będzie można realizować określonej zabudowy, czy też prowadzić określonej działalności. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wynika również, że plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Jednakże wprowadzone ograniczenia muszą być usprawiedliwione, co oznacza także, że ich wprowadzenie powinno być przekonująco uzasadnione m.in. w uzasadnieniu projektu planu miejscowego sporządzanego stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Należy zauważyć, że w planie miejscowym można umieścić przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy określonego rodzaju budynków lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące wielkość budynku, czy też oddziaływujące w określony sposób na środowisko. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Wystarczy powiedzieć, że np. przeznaczenie terenu na cele rolnicze zawiera w sobie zakaz budowy budynków o innym przeznaczeniu i tym samym ograniczenie prowadzenia innej działalności niż związanej z działalnością rolniczą. Skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją tzw. normy odorowe oraz brak jest metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w planie miejscowym zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji hodowlanej w celu ograniczania emisji odorów. Odory, emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 Prawa ochrony środowiska (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1281/16, LEX nr 2469106). Dopuszczalność uchwalenia planu miejscowego, który swoimi postanowieniami wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości wynika także z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., w którym przewidziano roszczenia odszkodowawcze o wykup nieruchomości jeżeli, w wyniku uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe, bądź istotnie ograniczone.

Dopuszczalność uchwalenia planu miejscowego wprowadzającego daleko idące ograniczenia prawa własności nieruchomości nie oznacza jednakże, że organy gminy dysponują w tym zakresie pełną swobodą. Przede wszystkim są ograniczone przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zatem, zaskarżona uchwała powinna być poddana ocenie pod kątem powołanego przepisu Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zaskarżoną uchwałę pod tym kątem, wskazując, że ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Tymczasem skarżona uchwała wprowadza całkowity zakaz zabudowy na terenie rolniczym, w tym również zabudowy służącej celom rolniczym, nie przedstawiając żadnej argumentacji na poparcie zasadności wprowadzonego ograniczenia. Z całą pewnością uzasadnienia takiego nie mogą stanowić potencjalne plany inwestycyjne skarżącego w zakresie hodowli drobiu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie projektu planu nie pokazuje, w jaki sposób zrealizowano wymóg ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego. Nie wskazano bowiem dlaczego zdecydowano o tak daleko idącym ograniczeniu prawa własności skarżącego. Powołano się co prawda na wnioski wyrażające zaniepokojenie mieszkańców wobec planów budowy ferm hodowlanych. Nie jest to jednakże wystarczające uzasadnienie dla wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy. Także w skardze kasacyjnej nie wskazuje się przekonujących powodów takiego ograniczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się jedynie na sprzeciw lokalnej społeczności wobec budowy zespołów kurników lub tuczarni na terenach objętych planem. Ponadto w niniejszej sprawie istotne było wyjaśnienie rozwiązań planu zastosowanych do działek skarżącego w odniesieniu do przyległych terenów sąsiednich położonych w tej samej miejscowości, które nie zostały objęte planem. Trafnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że organ nie wykazał wystarczająco dlaczego spośród działek rolnych położonych na terenie gminy [...] objęto procedurą planistyczną działki skarżącego, pozostawiając przyległe tereny rolnicze poza planem z możliwością ich zabudowy. Zatem zasadnicza wadliwość zaskarżonej części planu sprowadzała się właśnie do tego, że Rada Gminy [...] nie wykazała rzeczowo i przekonująco przesłanek do wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy na działkach skarżącego, przy jednoczesnym pozostawieniu poza regulacją Uchwały gruntów sąsiednich o podobnym charakterze. W rezultacie trudno było z ustaleń tekstowych i graficznych planu wyprowadzić spójną i zarazem klarowną koncepcję w zakresie ustaleń dotyczących zagospodarowania terenu o przeznaczeniu rolniczym. Jeżeli w planie przyjęto założenia co do preferowania na obszarze gminy istniejącego ładu przestrzennego, to organ powinien rozważyć zastosowanie na określonych terenach adekwatnych form ich zagospodarowania i zabudowy, z uwzględnieniem również innych chronionych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W tym kontekście słusznie Sąd I instancji zakwestionował ustalenia planu prowadzące do wyłączenia działek skarżącego spod zabudowy wszelkiego rodzaju, a więc wykluczenia nawet obiektów pomocniczych związanych z produkcją rolniczą, np. silosów, wiat na zboże, pomieszczeń na sprzęt rolniczy itp.

W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. W obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1468/08; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 74/18).

W orzecznictwie zwraca się także uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę praworządności, proporcjonalności czy równości (art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP). Gmina kształtując samodzielnie przeznaczenie i sposób zagospodarowania danego terenu musi zadbać o to, aby ingerencja w sferę praw właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do realizowanych celów. Organy gminy wprowadzając rozwiązania planistyczne ograniczające korzystanie z oznaczonych nieruchomości muszą zatem respektować wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji zakaz nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności (por. wyroki NSA z dnia: 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1293/16; 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 145/15; 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1026/17).

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadzające się do stwierdzenia, iż Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego nie wykazała, że wprowadzone w zakwestionowanych przepisach planu ograniczenia, są usprawiedliwione i są zasadne. Zaznaczyć należy, że racje ogółu mieszkańców muszą być wyważone tak, aby uzasadnione było przekonanie, że interes społeczny wynikający z konieczności ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi należało przedłożyć nad interes skarżącego, motywowany racjami indywidualnymi związanym z prawem do korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. Tym samym podstawa kasacyjna zmierzająca do zakwestionowania tak ujętego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie jest zasadna.

Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia naruszają istotę prawa własności, ponieważ skarżący nie może swojej nieruchomości wykorzystywać w pełni zgodnie z jej przeznaczeniem. Zasadnie przy tym wskazuje Sąd I instancji, że tak wprowadzony zakaz zabudowy wyklucza nie tylko możliwość sytuowania na gruncie obiektów służących bezpośrednio produkcji rolnej, ale i w konsekwencji uniemożliwia rozwój prowadzonego gospodarstwa rolnego. Należy zauważyć, że samo ogólne powoływanie się na interes społeczny – protesty mieszkańców – nie uzasadnia wprowadzenia w miejscowym planie całkowitego zakazu zabudowy. Ustanowienie takiego zakazu jest wprawdzie możliwe, ale tylko wtedy, gdy uzasadniają to szczególne okoliczności i szczególne przepisy, dotyczące np. ochrony środowiska, ochrony sanitarnej, dóbr kultury czy innego ważnego interesu publicznego, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

W rozpatrywanej sprawie wymagania wynikające z powyższych uwarunkowań prawnych nie zostały dochowane. Przekroczenie przez organ gminy uprawnień planistycznych poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wobec czego Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy, gdyż wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia prawa własności skarżącego nie zostały należycie usprawiedliwione potrzebą ochrony praw innych osób oraz środowiska. Tym samym nie są zasadne te wszystkie podstawy, które sprowadzają się do kwestionowania tezy o braku nadużycia władztwa planistycznego, a więc obejmujące zarzuty naruszenia art. 140 k.c. w zw. art. 1 ust. 2 pkt 1,2, 3, 5, 6, 7, 9, 12 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.) w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Niezasadny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący naruszeni art.15 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 u.p.z.p. Kierując się bowiem wymogami art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wskazać należy, że uprawnienie do uszczegółowienia zapisów studium w miejscowym planie nie może zmierzać do wprowadzenia zakazów, które wykraczają poza wiążące wytyczne studium. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu (zmianie) miejscowego planu, to postanowienia planu powinny konkretyzować przeznaczenie określonego terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy zgodnie z określonymi w studium założeniami i wytycznymi, a nie stanowić ich dowolną interpretację, czy całkowitą zmianę. Tymczasem w niniejszej sprawie Rada Gminy w uchwalonym planie określiła warunki zabudowy terenu oznaczonego symbolem 19-R odmiennie, niż wynikało to z zapisów studium, co stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie powinno budzić wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym, jako sprzeczne ze studium traktuje się ustalenia planu wprowadzające nakaz zabudowy na terenach objętych w studium stanowczym zakazem i odwrotnie - zakazujące w miejscowym planie zabudowy terenów określanych w studium jako zurbanizowane lub wskazane do zabudowy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018, s. 218). Oczywiście rację ma autor skargi kasacyjnej, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu i należy każdorazowo uwzględnić specyfikę studium, którego ustalenia dotyczą wszystkich bardzo zróżnicowanych terenów położonych w obszarze danej gminy. Jednak w niniejszej sprawie stwierdzona przez Sąd I instancji niezgodność zakwestionowanych ustaleń planu z poszczególnymi postanowieniami studium w sposób istotny naruszała zasady sporządzania planu miejscowego i nie mogła być usprawiedliwiona jedynie wnioskiem mieszkańców o ustanowienie ochrony gruntów przed możliwością zabudowy hodowlanej. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1343/20, LEX nr 3062688). Określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2062/19, LEX nr 3041325). W niniejszej sprawie zgodnie z postanowieniami Studium na terenach rolnych oznaczonych symbolem R, mając na uwadze ich racjonalne wykorzystanie dopuszcza się lokalizowanie budowli rolniczych oraz siedlisk rolnych z zabudową zagrodową. Tymczasem uchwalony plan zakazuje wszelkiej zabudowy na tym terenie, co stanowi o ewidentnej jego sprzeczności w tym zakresie z treścią Studium i nie może wbrew temu co twierdzi skarżąca kasacyjnie Gmina świadczyć o doprecyzowaniu postanowień zawartych w Studium.

W sytuacji gdy podniesione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się pozbawione uzasadnionych podstaw, niezasadny stał się również zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, a reguluje jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być zatem skutecznie zarzucany jedynie w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.