Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 358/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: par. 14 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Marcinkowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy na postanowienie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] października 2016 r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez [...] J. J. służby w latach 1997-2010 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. [...] J. J. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1997-2010 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708).

W związku z wpływem powyższego wniosku podjęte zostało postępowanie wyjaśniające. W oparciu o akta osobowe funkcjonariusza ustalono, iż we wnioskowanym okresie pełnił on służbę w Oddziale Prewencji Policji w O., Zespole do spraw Doskonalenia Zawodowego Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w O. oraz jednocześnie wykonywał obowiązki w ramach [...] Policyjnych Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w O.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. zwrócono się do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w O. oraz pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. do Naczelnika Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w O., o dokonanie analizy posiadanej dokumentacji (w tym m.in. ewidencji, rejestrów, grafików służby, książek: wydarzeń, odpraw do służby, przebiegu służby, nadzoru nad służbą, przydziału bojowego jednostki, teczek zagadnieniowych, notatników służbowych, imiennych rocznych kart służby, skorowidzów osób pokrzywdzonych, rejestrów legitymowanych) w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do wydania żądanego przez [...] J. J. zaświadczenia.

Z odpowiedzi udzielonej przez Zastępcę Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w O. w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. wynikało, że w latach 1999-2008 [...] J. J. brał udział w kilkudziesięciu wymienionych w piśmie zabezpieczeniach, przy czym przy zdecydowanej większości z tych zabezpieczeń zamieszczono adnotacje: "służba bez wydarzeń", "brak informacji o wystąpieniu wydarzeń nadzwyczajnych" oraz "bez wydarzeń szczególnych". Przy dwóch zabezpieczeniach w 2001 r., jednym w 2002 r. oraz dwóch w 2008 r. umieszczono informacje o występujących zakłóceniach porządku. Jednocześnie stwierdzono, że podczas wymienionych zabezpieczeń nie odnotowano zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu [...] J. J., o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zaznaczono, że były to czynności służbowe wykonywane przez funkcjonariusza w ramach nałożonych obowiązków, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika jedynie ze specyfiki służby w Policji. Dodatkowo poinformowano, że pozostała dokumentacja dotycząca [...] J. J. została wybrakowana zgodnie z obowiązującymi przepisami, wskazując przy tym poszczególne protokoły brakowania.

Natomiast z pisma Zastępcy Naczelnika Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w O. z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz z pisma Naczelnika Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w O. z dnia [...] lipca 2016 r. i dołączonych do niego notatek służbowych z dokonanych czynności wynikało, że [...] J. J. podejmował negocjacje policyjne: jednokrotnie - w 2003 r., 2005 r. i 2008 r., czterokrotnie - w 2006 r., trzykrotnie - w 2007 r. oraz dwukrotnie - w 2009 r. i 2010 r. Z przedmiotowej dokumentacji nie wynikało, aby [...] J. J. wykonywał w ramach prowadzonych negocjacji czynności szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu.

W oparciu o wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Komendant Wojewódzki Policji w O., postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2016 r., wydanym na podstawie art. 219 K.p.a. oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), odmówił [...] J. J. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od dnia [...] stycznia 1997 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że analiza wszystkich możliwych źródeł dowodowych nie daje wystarczających podstaw do potwierdzenia, że [...] J. J. pełnił w danym okresie służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oraz w warunkach tych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia, czy uczestniczył co najmniej przez 30 dni w ciągu roku w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, bądź brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku.

W złożonym zażaleniu na powyższe postanowienie J. J. wniósł jego uchylenia oraz wyciągnięcia konsekwencji dyscyplinarnych "wobec funkcjonariuszy Policji, którzy są odpowiedzialni za nagminne łamanie przepisów prawa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym". Zaznaczył, że podtrzymuje "zarzuty w formie pytań" przedstawione w skardze na bezczynność organu I instancji z dnia [...] października 2016 r. Jednocześnie zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu między innymi braki formalne w postaci niewskazania daty wytworzenia danego dokumentu, brak wskazania podstawy prawnej "dającej możliwość drogi odwoławczej dla strony", niezgodny z prawem sposób zakończenia prowadzonego postępowania poprzez wydanie postanowienia zamiast decyzji, niedopuszczenie wskazanych dowodów w postaci zeznań świadków (co w konsekwencji miało w ocenie skarżącego prowadzić do poświadczenia nieprawdy poprzez twierdzenie, że dokonano analizy wszystkich możliwych źródeł dowodowych), brak pouczenia przez organ o możliwości aktywnego uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu zgodnie z art. 10 K.p.a., uchybienia w zakresie zachowania obowiązujących w postępowaniu terminów oraz informowania o ich niezachowaniu. Do zażalenia dołączył kopie dokumentacji związanej z prowadzonym postępowaniem.

Komendant Główny Policji w wyniku rozpoznania powyższego zażalenia postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] października 2016 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, iż na podstawie art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie natomiast do art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Art. 218 § 2 K.p.a. daje więc wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. I choć do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, to jest ono postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Nie znajdują w nim zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej.

Tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się zatem w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się powinno do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych oraz wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Nie chodzi przy tym o to, aby zastosować zasadę (uregulowaną w art. 75 § 1 K.p.a.) dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, bo jest to postępowanie ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym wart. 218 § 1 K.pa.

Nie dokonuje się więc w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych i prawnych, jednakże w postępowaniu tym należy dokonać rzeczywistej analizy wszelkich posiadanych rejestrów, ewidencji i danych potwierdzających fakty lub stan prawny, a także ustaleń, gdzie, w jakich komórkach organizacyjnych, należy takiej dokumentacji poszukiwać.

Organy Policji nie są bowiem uprawnione do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia

Organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie w toku prowadzonego w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że akta osobowe [...] J. J. nie zawierają dokumentów potwierdzających, że w latach 1997-2010 pełnił on służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz § 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. konkretyzującym przesłanki podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy wymiaru. Dlatego też zwrócono się do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w O. (pismo z dnia [...] maja 2016 r.) oraz do Naczelnika Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w O. (pisma z dnia [...] czerwca 2016 r. i z dnia [...] lipca 2016 r.) z prośbą o dokonanie analizy posiadanej dokumentacji w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do wydania żądanego przez [...] J. J. zaświadczenia.

Z udzielonych odpowiedzi przez Zastępcę Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w O. (pismo z dnia [...] czerwca 2016 r.), Zastępcę Naczelnika Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w O. (pismo z dnia [...] czerwca 2016 r.) oraz przez Naczelnika Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w O. (pismo z dnia [...] lipca 2016 r.) wynikało, że brak było podstaw do wydania żądanego przez [...] J. J. zaświadczenia.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w świetle obowiązujących przepisów warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Oczywistym jest przy tym, iż służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację (m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców — art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji), sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy (co też rekompensowane jest szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych). Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji).

Samo zatem pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W konsekwencji podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze ilościowym lub czasowym określonym w § 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Organ podkreślił przy tym, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że przyznawanie podwyższonych świadczeń funkcjonariuszom, których służba nie odbiegała w istocie od standardowego zakresu ryzyka, które wiąże się z wykonywaniem ustawowych zadań Policji, wypaczałoby sens instytucji prawnej wyrażonej w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Zaznaczył jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13) stwierdził, iż zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.) odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.

W przedmiotowej sprawie natomiast, zarówno z akt osobowych [...] J. J., jak również z żadnej innej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu, nie wynika, aby wymieniony w trakcie pełnienia służby w Policji w latach 1997-2010 wykonywał w odpowiednim wymiarze czynności w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Jednocześnie brak jest podstaw do podważania ustaleń dokonanych w tym zakresie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. Ponadto, już z samej analizy zakresu obowiązków skarżącego na zajmowanych stanowiskach służbowych w danym okresie wynika, że wymieniony nie miał wówczas możliwości pełnienia służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) gwarantuje funkcjonariuszom prowadzenie przez organy Policji takich dokumentów, które pozwoliłyby na gromadzenie danych o faktach wskazujących na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co umożliwia potwierdzenie owych warunków w zaświadczeniu. Jednakże brak takich dokumentów, chociażby z uwagi na to, że zostały one z uwagi na upływ czasu i obowiązujące w tym zakresie przepisy wybrakowane, uniemożliwia wydanie żądanego zaświadczenia, ponieważ nie można domniemywać, czy były w nich zawarte informacje istotne dla wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia. Zaświadczenie ma być bowiem potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać.

Także w niniejszej sprawie fakt wybrakowania części dokumentacji, jak również materiały znajdujące się w aktach osobowych [...] J. J. oraz zebrane w postępowaniu wyjaśniającym, nie pozwoliły na potwierdzenie pełnienia przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Samo natomiast twierdzenie wnioskodawcy, że wykonywał czynności szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu, wobec braku danych wynikających z będącej w posiadaniu organu Policji dokumentacji, które by to potwierdzały, nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r.

Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że skarżący nie przedstawił w zażaleniu na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] października 2016 r. żadnych nowych okoliczności, które w ocenie Komendanta Głównego Policji wskazywałyby na konieczność dokonywania dodatkowych ustaleń w przedmiocie pełnionej przez wymienionego służby we wskazanych latach.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego braku daty wytworzenia zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy zauważył, że na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu postanowienia nr [...] (w oryginale) widnieje data "[...] października 2016 roku", a ponadto z tą datą wymienione postanowienie zostało zarejestrowane w Rejestrze postanowień i decyzji Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w O. ([...]). Nie budzi zatem wątpliwości w jakiej dacie postanowienie to zostało wydane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. Nieumieszczenie natomiast na egzemplarzu danego postanowienia przesłanym do [...] J. J. cyfry "5" we wskazanej dacie (jak wynika z kopii tego dokumentu dołączonej do zażalenia) stanowi wprawdzie uchybienie, jednak nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, tym bardziej, że nie miało ono żadnego wpływu na realizację uprawnień skarżącego w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy nie zgodził się też z zarzutem skarżącego, że w omawianym postępowaniu naruszono jego uprawnienia wynikające z art. 10 § 1 K.p.a. Skarżący miał bowiem możliwość uczestniczenia w każdym stadium przedmiotowego postępowania, które prowadzone było przecież w związku z jego wnioskiem. Ponadto skarżący był pisemnie informowany o stanie sprawy (pisma: z dnia [...] czerwca 2016 r., z dnia [...] lipca 2016 r., z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz z dnia [...] września 2016 r.), co stwarzało mu dodatkowe możliwości przedstawienia swojego stanowiska w danym zakresie.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów dotyczących terminu realizacji przedmiotowej sprawy organ odwoławczy przypomniał, że zażalenie [...] J. J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. w omawianym postępowaniu, złożone w trybie art. 37 § 1 K.p.a., zostało uznane za niezasadne, o czym zainteresowany został poinformowany w piśmie [...] Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji z dnia [...] listopada 2016 r. W piśmie tym zaznaczono, że specyfika prowadzonego w danej sprawie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. postępowania wyjaśniającego upoważnia do stwierdzenia, iż w tym przypadku mamy do czynienia ze sprawą szczególnie skomplikowaną, o której mowa w art. 35 K.p.a. Powyższe wynika z konieczności przeprowadzenia analizy znacznej ilości dokumentów, wytworzonych na przestrzeni wielu lat (w tym również materiałów archiwalnych), co z kolei wymagało znacznego zaangażowania potencjału ludzkiego i było czasochłonne. Istniały zatem podstawy do wydłużenia terminu załatwienia przedmiotowej sprawy. Przyznano jednocześnie, że realizacja przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. wynikającego z art. 36 K.p.a. obowiązku informowania strony o terminie załatwienia sprawy budzi pewne zastrzeżenia, co jednak, wobec przedstawionych okoliczności, nie miało wpływu na rozpoznanie zażalenia na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. Wspomniane zastrzeżenia nie mogą też mieć wpływu na aktualnie dokonaną ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia.

Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę, iż w okresie służby, za który [...] J. J. domaga się wydania zaświadczenia, obowiązywały kolejno przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114, z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167 poz. 1373) oraz obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Mając jednak na uwadze fakt, iż dopiero od dnia zwolnienia ze służby materializuje się przesłanka umożliwiająca wydanie przez organ administracji publicznej przedmiotowego zaświadczenia o podwyższeniu emerytury, koniecznym jest wskazanie, że w takim stanie faktycznym, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, należy stosować przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, a zatem przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Zwrócił jednocześnie uwagę, że brzmienie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r., § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w szczególności w zakresie pkt 1, 2 i 3, jest tożsame (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1785/15).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. J. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu Komendanta Głównego Policji rażące naruszenie i złamanie szeregu przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz popełnienie błędów formalnych (również kwalifikowanych), dające podstawę faktyczną do wznowienia postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że postępowanie w sprawie z jego wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o wydanie zaświadczenia, zgodnie z zasadami przewidzianymi w K.p.a. winno być prowadzone w trybie uproszczonym, stosowanym podczas wydawania zaświadczeń i powinno być zakończone nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia pokwitowania odbioru wniosku przez organ, tj. najpóźniej [...] maja 2016 r. Tymczasem organ I instancji kilkakrotnie informował go o kolejnych terminach ostatecznego zakończenia sprawy. Przy czym dopiero w piśmie, które zostało nadane do niego w dniu [...] sierpnia 2016 r. organ poinformował go o przysługujących mu uprawnieniach wynikających z brzmienia art. 10 K.p.a., dodatkowo ograniczając termin zapoznania się i ewentualnego wypowiedzenia się w sprawie do 3 dni.

Organ II instancji w swoim postanowieniu całkowicie zlekceważył natomiast fakt wcześniejszego pozbawienia go przysługujących mu uprawnień w I instancji, uzasadniając to informowaniem go pisemnie przez organ I instancji "o stanie sprawy". Nie odniósł się też do kwestii braku pouczenia go o możliwości jego aktywnego uczestnictwa na każdym etapie postępowania, tzn. od pierwszego dnia jego trwania. Takie pouczenie otrzymał dopiero po kilku miesiącach trwania postępowania. Ponadto, organ I stopnia nie zastosował się, a organ II stopnia nie odniósł się do tego, że w całej procedurze złamano przepis zawarty w art. 35 K.p.a. poprzez m.in. "sztuczne tworzenie rzekomych podstaw" do wskazywania następnych terminów ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania.

W dniu [...] października 2016 r. złożył do Komendanta Głównego Policji skargę na bezczynność organu I instancji, a w dniu [...] października 2016 r. odebrał postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. o odmowie wydania zaświadczenia. Tym samym organ II stopnia uznał skargę na bezczynność organu I instancji za bezprzedmiotową. Przy czym w uzasadnieniu wcale nie odniósł się do opieszałości swoich podwładnych, a w podsumowaniu uznał jego sprawę za szczególnie skomplikowaną wskazując art. 35 K.p.a.

Skarżący zarzucił też, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poświadczył nieprawdę twierdząc, że organ I stopnia dokonał analizy wszystkich możliwych źródeł dowodowych potwierdzających realne zagrożenie jego zdrowia i życia podczas wskazanych lat służby. Tymczasem organ I stopnia nie dopuścił dowodów w postaci zeznań wskazanych przez niego świadków. Powołując się na to, iż nie ma tu zastosowania zapis art. 75 K.p.a. ze względu na to, że jest to postępowanie uproszczone dotyczące wydawania zaświadczeń, w znacznym stopniu odformalizowane i nie znajdują w nim zastosowania te same reguły, co w postępowaniu w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej.

Dodatkowo organ II stopnia całkowicie zlekceważył fakt niewskazania przez organ I instancji daty wydanego postanowienia kończącego postępowanie uzasadniając, "że nie miało ono żadnego wpływu na realizację uprawnień skarżącego w niniejszej sprawie." Jednakże w świetle prawa niepodanie daty wytworzenia dokumentu jest brakiem formalnym kwalifikowanym, co powinno całkowicie zdyskwalifikować ten dokument.

Reasumując skarżący stwierdził, iż wszystkie wskazane przez niego błędy formalne postępowania, wybiórcze stosowanie się do przepisów K.p.a., a także wielokrotne ich złamanie oraz uchybienia wszelkich terminów rozstrzygnięcia przez organ I instancji oraz całkowite zignorowanie lub brak obiektywnego odniesienia się do tych faktów przez organ II instancji pozbawiły go przysługujących mu praw, godząc tym samym w jego interes prawny.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ ponownie wskazał, iż przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie może stanowić podstawy do uchylenia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Również brak daty w egzemplarzu rozstrzygnięcia organu I Instancji, które otrzymał skarżący nie powoduje, że rozstrzygnięcie to jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie w trybie odwoławczym lub w trybie art. 135 P.p.s.a. Data [...] października 2016 r. widnieje bowiem na oryginale postanowienia nr [...] i jest to data rzeczywista. W sprawie nie doszło też do wskazywanego przez skarżącego "mieszania trybów postępowania" polegającego na krzyżowaniu trybu uproszczonego z działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego w trybem rozpoznawczym. Organ I instancji prowadził bowiem postępowanie w trybie art. 218 § 1 i 2 K.p.a. i jak wynika z akt postępowania zebrał wszelki dostępny materiał dowodowy i należycie go ocenił.

Jako niezasadny organ ocenił też zarzut naruszenia słusznego interesu skarżącego oraz jego prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt postępowania czynności organu ukierunkowane były na jak najdokładniejsze wyjaśnienie stanu faktycznego. Dowód z zeznań świadków na potwierdzenie udziału skarżącego w zdarzeniach, które mogłyby uzasadniać podwyższenie emerytury policyjnej był natomiast w niniejszej sprawie niedopuszczalny, gdyż w opozycji do takiego wniosku dowodowego stoi treść art. 218 § 1 i 2 K.p.a. Ponadto, w piśmie wszczynającym postępowanie brak było precyzyjnej tezy dowodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 217 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Skarżący J. J. wystąpił do organu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego w latach 1997-2010 służby w Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. ( Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.).

W świetle powyższego przepisu, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Na podstawie delegacji ustawowej (art. 15 ust. 6 powołanej ustawy) zostało wydane rozporządzenie wykonawcze określające szczegółowe warunki podwyższania emerytur funkcjonariuszom wymienionych służb. Z uwagi na czasookres wskazany we wniosku o wydanie zaświadczenia, tj. lata 1997-2010 w niniejszej sprawie będą miały zastosowania trzy reżimy prawne określające kryteria oceny przesłanki służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. We wskazywanym okresie służby obowiązywały kolejno przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114, z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734 ze zm.).

Sąd nie podziela poglądu organu, iż w sprawie należy stosować przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji. Organ powinien odpowiednie okresy służby skarżącego odnieść do przepisów obowiązujących w tych okresach, a nie do przepisów obowiązujących aktualnie. W sytuacjach bowiem, gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych, należy przyjąć, że przepisy nowego rozporządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, ale trwają dalej (por. wyroki NSA z 17 października 2006 r., I OSK 2003/06 i 9 stycznia 2011 r., I OSK 376/11, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). Nieprawidłowe stanowisko organu w powyższym zakresie pozostaje jednak bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, albowiem jak słusznie zauważył Komendant Główny Policji, przepisy poszczególnych rozporządzeń znajdujące zastosowanie w sprawie są tożsame. Oznacza to, że organ dokonując kwerendy dokumentacji obrazującej przebieg służby skarżącego, prawidłowo poszukiwał czynności służbowych, w trakcie których istniało szczególne zagrożenie życia i zdrowia skarżącego. Podkreślenia przy tym wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę organ, że w istotę służby w Policji wpisane jest zagrożenie życia i zdrowia, a zatem dla zastosowania przepisów ww. rozporządzeń koniecznym jest wystąpienie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby. Musi to być niewątpliwie zagrożenie o charakterze kwalifikowanym.

Przepis § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz.1148 ze. zm.) stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie z kolei art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Organ wydając zaświadczenie działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58).

Stosownie do art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia, może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w K.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi zatem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Innymi słowy organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury. W stanie faktycznym niniejszej sprawy odmowa wydania J. J. zaświadczenia żądanej treści za lata służby 1997-2010 poprzedzona została przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 K.p.a.

Z uwagi na to, że w aktach osobowych skarżącego nie odnaleziono dokumentów, które potwierdzałyby jego udział w czynnościach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, stanowiących podstawę do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury, organ zwrócił się do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w O. oraz do Naczelnika Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w O., o dokonanie analizy posiadanej dokumentacji w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do wydania żądanego przez J. J. zaświadczenia.

Z odpowiedzi udzielonej przez Zastępcę Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w O. w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. wynikało, że w latach 1999-2008 [...] J. J. brał udział w kilkudziesięciu wymienionych w piśmie zabezpieczeniach, przy czym przy zdecydowanej większości z tych zabezpieczeń zamieszczono adnotacje: "służba bez wydarzeń", "brak informacji o wystąpieniu wydarzeń nadzwyczajnych" oraz "bez wydarzeń szczególnych". Przy dwóch zabezpieczeniach w 2001 r., jednym w 2002 r. oraz dwóch w 2008 r. umieszczono informacje o występujących zakłóceniach porządku. Jednocześnie stwierdzono, że podczas wymienionych zabezpieczeń nie odnotowano zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu [...] J. J., o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zaznaczono, że były to czynności służbowe wykonywane przez funkcjonariusza w ramach nałożonych obowiązków, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika jedynie ze specyfiki służby w Policji. Dodatkowo poinformowano, że pozostała dokumentacja dotycząca [...] J. J. została wybrakowana zgodnie z obowiązującymi przepisami, wskazując przy tym poszczególne protokoły brakowania.

Natomiast z pisma Zastępcy Naczelnika Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w O. z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz z pisma Naczelnika Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w O. z dnia [...] lipca 2016 r. i dołączonych do niego notatek służbowych z dokonanych czynności wynikało, że [...] J. J. podejmował negocjacje policyjne: jednokrotnie - w 2003 r., 2005 r. i 2008 r., czterokrotnie - w 2006 r., trzykrotnie - w 2007 r. oraz dwukrotnie - w 2009 r. i 2010 r. Z przedmiotowej dokumentacji nie wynikało, aby [...] J. J. wykonywał w ramach prowadzonych negocjacji czynności szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu.

Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, iż warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Oczywistym jest przy tym, iż służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację, sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy. Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. Samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W konsekwencji podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z przepisami rozporządzenia, zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu.

Z samego zatem faktu, że skarżący w toku pełnienia służby uczestniczył w kilkudziesięciu zabezpieczeniach różnych imprez, a także w negocjacjach policyjnych nie można jeszcze wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się bowiem z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach.

W sytuacji natomiast, gdy przeprowadzona analiza dokumentacji będącej w dyspozycji jednostek organizacyjnych Policji, w których J. J. pełnił służbę, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia.

Organ nie mógł, wbrew oczekiwaniom skarżącego, prowadzić postępowania dowodowego w oparciu o zeznania świadków na okoliczność ustalenia charakteru wykonywanych przez niego czynności, w sytuacji, gdy nie wynikało to wprost z dokumentów będących w dyspozycji organu. Nie mógł też oprzeć się w tym zakresie na oświadczeniach skarżącego. Organ nie ma bowiem obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Można natomiast jedynie wskazać na istniejącą możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, np. zeznań świadków, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Zgodnie bowiem z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzuty podniesione w skardze odnoszące się do naruszenia przez organ w toku rozpoznania sprawy przepisów postępowania pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Organ podjął, dopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu czynności wyjaśniające dla ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia treści zaświadczenia żądanego przez skarżącego.

Przeprowadzone przez organy Policji postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., zostało dokonane w sposób wyczerpujący i wszechstronny. Nawet jeśli doszło do pewnej przewlekłości w toku tego postępowania wyjaśniającego to nie miało to wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W zaskarżonym postanowieniu organ podał jakie materiały były przez organ badane, przedstawił wyniki tych badań, jak również wskazał dlaczego inne dowody nie mogły być w sprawie przeprowadzone. Z uwagi na specyfikę postępowania w sprawie wydania zaświadczeń jako nieuzasadniony należy ocenić też podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Należy przy tym podkreślić, że skarżący w toku postępowania był kilkakrotnie informowany przez organ o podejmowanych czynnościach w sprawie, a także został pouczony o treści art. 10 § 1 K.p.a. Skarżący podnosząc zarzut pozbawienia go czynnego udziału w postępowaniu nie przedstawił natomiast jakichkolwiek argumentów wskazujących na to, że tego rodzaju uchybienie ze strony organów mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Po odebraniu postanowienia organu I instancji skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa do złożenia zażalenia. W zażaleniu nie zgłosił jednak żadnych konkretnych zastrzeżeń do ustaleń faktycznych organu I instancji i nie wnioskował o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z ewidencji, rejestrów, czy zbioru danych innego rodzaju będących w posiadaniu organu, lecz jedynie podtrzymał żądanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków.

Odnosząc się natomiast do podniesionego przez skarżącego zarzutu, że na doręczonym mu egzemplarzu postanowienia wydanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. brakowało dokładnej daty (dnia jego wydania) wskazać należy, iż postanowienie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., które znajduje się w aktach administracyjnych opatrzone jest datą wydania [...] października 2016 r. Na taką datę wydania tego postanowienia powołał się też Komendant Główny Policji w postanowieniu nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. wydanym w następstwie rozpoznania zażalenia skarżącego na postanowienie organu I instancji. Jeżeli egzemplarz postanowienia organu I instancji wysłany do strony skarżącej nie zawierał pełnej daty jego wydania (brakowało wpisanego dnia) to brak taki może zostać naprawiony w trybie art. 113 K.p.a. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a także na realizację przez skarżącego uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Powyższe uchybienie nie stanowiło zatem takiego naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] października 2016 r., odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.