Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1398/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 149 § 1a i § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Łd 18/21 w sprawie ze skargi M.S., D.S. i J.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 i 3; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 4. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz M.S., D.S. i J.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SAB/Łd 18/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S., D.S. i J.S. (dalej "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia własności nieruchomości w punkcie 1. zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia na własność nieruchomości w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt administracyjnych Wojewodzie [...], w punkcie 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3. przyznał od Wojewody [...] na rzecz M.S., D.S. i J.S. solidarnie sumę pieniężną w wysokości 1500 zł, w punkcie 4. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 631 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie autostrady [...] na odcinku od węzła "[...]" z wyłączeniem węzła do węzła "[...]" wraz z węzłem od km [...] do km [...] - odcinek A, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, uchylonej w części, a w pozostałym zakresie utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014r., część nieruchomości objęta niniejszym postępowaniem położona w obrębie [...] miasta [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stała się z mocy prawa z dniem w którym decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna, tj. [...] października 2014r., własnością Skarbu Państwa.

Decyzją z [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności ww. nieruchomości i przyznał odszkodowanie M.S., J.S. i D.S. w kwocie odpowiadającej wysokości udziału każdego z osobna, odmówił przyznania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na przedmiotowej części nieruchomości na rzecz J.S. i Ł.M.

W wyniku złożonego przez skarżących odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2015 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. w części dotyczącej terminu wypłaty odszkodowania.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę.

Wyrokiem z 29 września 2015 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1193/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ zaniechał wyjaśnienia zastrzeżeń do operatu szacunkowego, w oparciu o który orzekł organ I instancji, zgłoszonych w odwołaniu przez skarżących. Fakt sporządzenia kontroperatu (po wydaniu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2015 r.) będzie musiał być wzięty pod uwagę, w szczególności w kontekście ewentualnego skorzystania z trybu uregulowanego w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W konsekwencji Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] października 2018 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, w związku z ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Inwestycji i Rozwoju zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego.

Pismem z [...] października 2017 r. biegły poinformował, iż brak jest podstaw formalnych do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego [...] lutego 2014 r.

Z uwagi na powyższe zaistniała konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania. Wobec tego Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2018 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Pismem z [...] listopada 2018 r., ze względu na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a następnie jego weryfikację w celu przyjęcia jako dowodu w sprawie, Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] lutego 2019 r. (zgodnie z umową zawartą [...] sierpnia 2018 r. pomiędzy Wojewodą [...] a rzeczoznawcą majątkowym D.G., biegły ma 28 dni na sporządzenie operatu od daty otrzymania postanowienia o powołaniu biegłego).

Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. powołano biegłego rzeczoznawcę, któremu zlecono sporządzenie opinii w formie operatu szacunkowego o wartości prawa własności części nieruchomości oraz zbadania czy ograniczone prawo rzeczowe ustanowione na części nieruchomości ma wpływ na jej wartość. Przedmiot zlecenia został skutecznie doręczony biegłemu [...] lutego 2019 r., zatem termin na złożenie operatu upłynął w [...] marca 2019 r.

Pismem z [...] lutego 2019 r. organ administracji wyznaczył nowy termin na załatwienie sprawy do [...] kwietnia 2019 r. z uwagi na konieczność sporządzenia przez rzeczoznawcę nowego operatu majątkowego.

Rzeczoznawca majątkowy złożył operat szacunkowy w dniu [...] marca 2019 r.

Pismem z [...] kwietnia 2019 r. ze względu na konieczność zweryfikowania operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do [...] maja 2019 r. Biegła pismem z [...] czerwca 2019 r. złożyła stosowne wyjaśnienia oraz przedłożyła skorygowany operat szacunkowy.

Pismem z [...] maja 2019 r., ze względu na konieczność zweryfikowania operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do [...] lipca 2019 r.

Pismem z [...] lipca 2019 r., ze względu na konieczność ustosunkowania się przez rzeczoznawcę majątkowego do kolejnych uwag Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. dotyczących sporządzonej wyceny nieruchomości, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do [...] lipca 2019 r. Biegła pismem z [...] lipca 2019 r. złożyła wyjaśnienia oraz dokonała stosownych korekt w operacie szacunkowym.

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Wojewoda [...] dopuścił dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy, sporządzonej w formie operatu szacunkowego określającego wartość części nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta [...], oznaczonej jako działka nr [...].

Pismem z [...] lipca 2019 r. organ administracji poinformował skarżących, że w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy, który stanowi podstawę do zakończenia postępowania i wyznaczył nowy termin do zakończenia sprawy do [...] sierpnia 2019 r.

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] złożyła zastrzeżenia do wyceny nieruchomości, które zostały przesłane do rzeczoznawcy majątkowego pismem z [...] sierpnia 2019 r.

Kolejnym pismem z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda Łódzki, z uwagi na konieczność ustosunkowania się rzeczoznawcy majątkowego do uwag Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], wyznaczył nowy termin wydania decyzji w sprawie do [...] października 2019 r. Odpowiedź od rzeczoznawcy wpłynęła do Wojewody [...] października 2019 r., jednakże nie zawierała ustosunkowania się do wszystkich kwestii podniesionych w uwagach inwestora.

Pismem z [...] października 2019 r. organ administracji wyznaczył nowy termin do [...] grudnia 2019 r., wskazując na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego ze względu na wniesione przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] zastrzeżenia dotyczące wyceny nieruchomości.

Pismem z [...] października 2019 r. skarżący złożyli ponaglenie w sprawie, które następnie pismem z [...] listopada 2019 r. zostało przesłane wraz z aktami sprawy do Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju. Do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę, ponaglenie nie zostało rozpatrzone.

W dniu [...] listopada 2019 r., do organu administracji wpłynął nowy operat szacunkowy dotyczący wyceny nieruchomości. W opinii, sporządzonej w formie operatu szacunkowego z [...] listopada 2019 r. rzeczoznawca majątkowy określił wartość części nieruchomości na kwotę [...] zł, obejmującą wartość działki nr [...].

Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Wojewoda [...] dopuścił dowód z opinii biegłego - operat szacunkowy z [...] listopada 2019 r. określający wartość nieruchomości.

Pismem z [...] listopada 2019 r. Wojewoda [...] poinformował strony postępowania, że został zgromadzony materiał dowodowy, stanowiący podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną i o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem, w terminie 5 dni od dnia otrzymania pisma.

Pismem z [...] grudnia 2019 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] wniosła zastrzeżenia do operatu szacunkowego.

Pismem z [...] grudnia 2019 r. r. Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin rozstrzygnięcia sprawy do [...] stycznia 2020 r. z uwagi na konieczność ustosunkowania się przez rzeczoznawcę majątkowego do uwag wniesionych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...].

Pismem z [...] grudnia 2019 r. skarżący złożyli uwagi do operatu szacunkowego. Do pisma załączyli operat rzeczoznawcy majątkowego A.B. z [...] lipca 2015r. Uwagi te uzupełnili w piśmie z [...] grudnia 2019 r.

Pismem z [...] grudnia 2019 r. biegła udzieliła odpowiedzi na uwagi złożone do operatu szacunkowego, stwierdzając jednocześnie, że opinia nie wymaga zmiany.

Pismem z [...] stycznia 2020 r. Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin rozstrzygnięcia sprawy do [...] lutego 2020 r., z uwagi na konieczność ustosunkowania się przez rzeczoznawcę majątkowego do uwag wniesionych przez skarżących.

Pismem z [...] lutego 2020 r., biegła udzieliła odpowiedzi na uwagi złożone do operatu szacunkowego.

Pismem z [...] lutego 2020 r. Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin rozstrzygnięcia sprawy do [...] marca 2020 r.

Pismem z [...] lutego 2020 r. Wojewoda [...] przekazał stronom pismo rzeczoznawcy majątkowego D.G. z [...] lutego 2020 r. stanowiące odpowiedź na zastrzeżenia złożone przez skarżących do operatu szacunkowego.

W piśmie z [...] marca 2020 r. skarżący odnosząc się do sporządzonej odpowiedzi stwierdzili, że wyjaśnienia biegłej są nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy i wnieśli o dopuszczenie w trybie pilnym dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego w celu ustalenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości.

Pismem z [...] marca 2020 r. Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin rozstrzygnięcia sprawy do [...] maja 2020 r. z uwagi na konieczność ustosunkowania się przez rzeczoznawcę majątkowego do uwag wniesionych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] oraz skarżących.

Jednocześnie pismem z [...] marca 2020 r. Wojewoda Łódzki ponownie wezwał biegłą do ustosunkowania się do uwag złożonych do sporządzonego operatu szacunkowego.

W piśmie z [...] marca 2020 r. biegła złożyła wyjaśnienia.

Pismem z [...] maja 2020 r. skarżący podtrzymali swoje wnioski zawarte w poprzednich pismach oraz wnieśli o zgodę na przedstawienie operatu wykonanego na ich zlecenie przez innego rzeczoznawcę.

Pismem z [...] maja 2020 r. Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin rozstrzygnięcia sprawy do [...] lipca 2020 r. z uwagi na konieczność dodatkowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

Wojewoda [...] w piśmie z [...] czerwca 2020 r. udzielił odpowiedzi skarżącym, jednocześnie prosząc o ostateczne zajęcie stanowiska czy będą sporządzali kontroperat i poinformowanie o tym fakcie organu do [...] lipca 2020 r. Skarżący pismem z [...] lipca 2020 r. oświadczyli, że będą składać kontroperat.

Pismem z [...] lipca 2020 r. Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin rozstrzygnięcia sprawy do [...] września 2020 r. z uwagi na konieczność dodatkowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

W piśmie z [...] lipca 2020 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy.

Pismem z [...] września 2020 r. Wojewoda [...] ponownie poinformował strony o zamiarze zakończenia postępowania decyzją administracyjną i możliwości zapoznania się z aktami. Ponadto w związku z koniecznością umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyznaczono termin jej rozpatrzenia do [...] listopada 2020 r.

Jednocześnie pismem z [...] listopada 2020 r. ze względu na konieczność uzyskania od rzeczoznawcy majątkowego potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z [...] listopada 2019 r., wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do [...] grudnia 2020 r.

Pismem z [...] listopada 2020 r. Wojewoda [...] poinformował strony postępowania, że został zgromadzony materiał dowodowy, stanowiący podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną i strony mogły zapoznać się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzieć się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem, w terminie 3 dni od otrzymania pisma. Organ poinformował, że [...] listopada 2020 r. biegła rzeczoznawca majątkowy złożyła klauzulę potwierdzającą aktualność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Pismem z [...] listopada 2020 r. Wojewoda [...], w odpowiedzi na pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. przesłał poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię operatu szacunkowego z [...] listopada 2019 r. wraz z klauzulą z [...] listopada 2020 r. potwierdzającą jego aktualność w celu przesłania go do Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie i Komisji Odpowiedzialności Zawodowej.

Pismem z [...] grudnia 2020 r. skarżący poinformowali, że nie otrzymali odpowiedzi na informację przesłaną [...] listopada 2020 r. Oświadczyli, że będą korzystać z prawa do zapoznania się z dokumentacją oraz z prawa wypowiedzenia się przed jej rozstrzygnięciem. Jednocześnie wnieśli o przesłanie klauzuli z [...] listopada 2020 r. potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego. Organ stwierdził, że system elektronicznego zarządzania dokumentacją [...] Urzędu Wojewódzkiego nie zarejestrował wpływu informacji przesłanej przez skarżących [...] listopada 2020 r.

Dnia [...] grudnia 2020 r. została przesłana do skarżących klauzula potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego sporządzonego przez D.G. Jednocześnie organ poinformował, że w postępowaniu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] pismem z [...] grudnia 2020 r. wystąpiła do Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z [...] listopada 2019 r. sporządzonego przez D.G. i postępowanie zostanie przedłużone. Z uwagi na brak potwierdzenia odbioru wiadomości przesłanej drogą elektroniczną z [...] grudnia 2020 r., informacja o tożsamej treści została ponownie przesłana [...] grudnia 2020 r. Jednocześnie wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do [...] marca 2021 r.

Pismem z [...] stycznia 2021 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...]. Zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 K.p.a. oraz wnieśli o zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i doszło do niego z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości [...] zł w związku z oczywistym, nieuprawnionym przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ.

W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie występują co najmniej dwa okresy, w których organ nie wykonywał żadnych działań. W szczególności, chodzi tu o okres pomiędzy przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, co miało miejsce [...] października 2018 r., a datą powołania biegłego [...] lutego 2019 r. Operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę [...] marca 2019 r., natomiast organ dopiero [...] kwietnia 2019 r. przedstawił swoje uwagi rzeczoznawcy majątkowemu. Przy czym uwagi te nie uzasadniały tak długiej analizy sprawy. W ocenie skarżących, zwłoka organu w prowadzeniu postępowania była świadoma i celowa. W ocenie skarżących w sprawie organ bezsprzecznie nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie. Tym samym organ pozostawał w bezczynności oraz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił powyższą skargę i zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia na własność nieruchomości w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt administracyjnych, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie sumę pieniężną w wysokości 1500 zł, zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 631 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 12 ust. 4b ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.) decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna [...] października 2014 r. i organ administracji zobowiązany był do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Skarżący [...] października 2019 r. wnieśli ponaglenie do Ministra Inwestycji i Rozwoju na przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym skarżący przed wniesieniem skargi [...] stycznia 2020 r. wyczerpali przysługujący im środek zaskarżenia w postaci ponaglenia i spełnili określony w art. 52 § 1 i 2 w związku z art. 53 § 2b P.p.s.a. warunek dopuszczalności skargi. Ponaglenie to nie zostało rozpatrzone.

W ocenie Sądu I instancji do czasu trwania postępowania nie można zaliczać opóźnień spowodowanych zarówno koniecznością wyłonienia w drodze przetargu publicznego rzeczoznawcy majątkowego jak i sporządzenia samej wyceny nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopatrzył się przewlekłości m.in. w:

- po wydaniu przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju [...] października 2018 r. decyzji uchylającej w całości decyzję z [...] lipca 2014 r. o ustaleniu odszkodowania i zwrocie akt sprawy [...] października 2018 r. organ administracji wprawdzie zawiadomieniem z [...] listopada 2018 r. poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do [...] lutego 2019 r., co uzasadnił koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, lecz dopiero postanowieniem z [...] lutego 2019 r., a więc po prawie 3 miesiącach powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego D.G. do sporządzenia opinii w formie operatu szacunkowego. Przy czym wybór rzeczoznawcy majątkowego nie był w tym wypadku związany z koniecznością jego wyłonienia w drodze przepisów regulujących tryb udzielania zamówień publicznych, gdyż z rzeczoznawcą tym łączy organ administracji umowa z [...] sierpnia 2018 r. obejmująca wykonywanie operatów szacunkowych. Powołana w odpowiedzi na skargę konieczność zamknięcia roku budżetowego do [...] grudnia 2018 r. nie mogła, w ocenie Sądu, uzasadniać zwłoki z powołaniem rzeczoznawcy aż do [...] lutego 2019 r.,

- zgodnie z umową termin na złożenie operatu upłynął [...] marca 2019 r., rzeczoznawca majątkowy dopiero [...] marca 2019 r. złożyła operat w organie, natomiast organ dopiero [...] kwietnia 2019 r. wezwał ją do udzielenia wyjaśnień i do jego uzupełnienia. Pomimo doręczenia wezwania [...] maja 2019 r. rzeczoznawca majątkowy odpowiedzi na nie udzieliła [...] czerwca 2019 r. i złożyła skorygowany operat,

- organ administracji stwierdzając, że zaszła konieczność poprawienia błędów w operacie dopiero po upływie prawie miesiąca od jego otrzymania, bo [...] lipca 2019 r., wezwał rzeczoznawcę majątkowego do poprawienia błędów w operacie oraz wyjaśnienia stwierdzonych wątpliwości,

- [...] sierpnia 2019 r. GDDKiA złożyła zastrzeżenia do operatu, wobec czego organ administracji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] października 2019 r., zaś rzeczoznawca ustosunkowała się do zastrzeżeń dopiero [...] października 2019 r.,

- nowy operat szacunkowy został złożony w organie [...] listopada 2019 r., lecz dopiero pismem z [...] listopada 2019 r. organ poinformował strony o zgromadzeniu materiału dowodowego stanowiącego podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną,

- w wyniku złożonych zastrzeżeń do operatu zarówno GDDKiA (z [...] grudnia 2019 r.) jak i skarżących (z [...] i [...] grudnia 2019 r.) organ dopiero [...] stycznia 2020 r. (po upływie prawie miesiąca) wezwał rzeczoznawcę do zajęcia stanowiska. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] lutego 2020 r.,

- [...] lutego 2020 r. rzeczoznawca majątkowy odniosła się do zastrzeżeń skarżących, lecz organ administracji w piśmie z [...] lutego 2020 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] marca 2020 r. uzasadniając to koniecznością ustosunkowania się rzeczoznawcy do uwag skarżących. W piśmie z [...] marca 2020 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego. Organ administracji jednak pismami z [...] marca 2020 r. wezwał rzeczoznawcę do udzielenia odpowiedzi na zastrzeżenia złożone przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z [...] grudnia 2019 r. i przez skarżących w piśmie z [...] marca 2020 r. i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] maja 2020 r.,

- pismem z [...] maja 2020 r. organ administracji zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do [...] lipca 2020 r. Kolejnym pismem z [...] czerwca 2020 r., a więc po upływie prawie miesiąca zwrócił się do skarżących o zajęcie stanowiska, czy będą sporządzali operat zakreślając im termin na udzielenie odpowiedzi do [...] lipca 2020 r.,

- [...] lipca 2020 r. skarżący złożyli sporządzony na ich zlecenie sporządzony przez E.B. operat szacunkowy, zaś organ administracji dopiero w piśmie z [...] października 2020 r., a więc po ponad dwóch miesiącach od jego złożenia zgłosił zastrzeżenia do przedmiotowego operatu.

Zdaniem Sądu I instancji powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie na niedochowanie przez organ należytej staranności w załatwieniu sprawy skarżących w rozsądnym terminie. Postępowanie prowadzone było z ewidentnym naruszeniem terminów określonych w art. 35 K.p.a. Bardzo długi czas trwania postępowania, okresy czasu, w których nie podejmowano czynności (zwłaszcza bezpośrednio po wydaniu przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju [...] października 2018 r. decyzji uchylającej w całości decyzję z [...] lipca 2014 r. o ustaleniu odszkodowania i zwrocie akt sprawy [...] października 2018 r. w okresie do [...] lutego 2019 r.) lub podejmowano je nieefektywnie, w sposób nie charakteryzujący się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (wielokrotne wzywanie rzeczoznawcy majątkowego do składania kolejnych wyjaśnień, często tuż przed upływem wyznaczonego terminu załatwienia sprawy i brak zdecydowanego egzekwowania od rzeczoznawcy wykonywania ciążących na nim obowiązków oraz brak odpowiedniej koordynacji działań w tym zakresie, chociażby poprzez wcześniejsze umożliwienie zapoznania się stron, o niewątpliwie sprzecznych interesach, ze sporządzonymi operatami oraz wniesienia do nich zastrzeżeń lub poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o co również wnosili skarżący w trakcie postępowania, co niewątpliwie przyspieszyłoby wyjaśnienie spornych kwestii i umożliwiłoby rzeczoznawcy właściwe odniesienie się do zgłaszanych uwag i zastrzeżeń w krótszym czasie) uzasadniają ocenę, że postępowanie prowadzone było przewlekle i nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a. Należy przy tym podkreślić, że w tym wypadku organ administracji i rzeczoznawcę majątkowego łączy umowa zlecenia, której przedmiotem jest sporządzanie operatów szacunkowych. Nie zachodziła zatem konieczność jego wyłonienia w drodze przepisów regulujących tryb udzielania zamówień publicznych, co niewątpliwie przedłużyłoby postępowanie. To na organie administracji ciąży odpowiedzialność za zorganizowanie i zapewnienie warunków (także kadrowych) pozwalających na sprawne, terminowe załatwienie wpływających do niego spraw. W ocenie Sądu również skomplikowany charakter sprawy, występowanie stron o sprzecznych interesach, nie może usprawiedliwiać braku niezbędnej koncentracji czynności koniecznych do załatwienia sprawy. W związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 wprowadzono od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego. Sąd wskazał, że jedynie w okresie od 14 marca do 24 maja 2020 r. był zawieszony bieg terminu załatwienia sprawy. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przewlekłość miała charakter rażący, a stan ten trwał na dzień wyrokowania.

Sąd I instancji określając termin jednomiesięczny na załatwienie sprawy wskazał, iż pomimo niewątpliwie skomplikowanego charakteru sprawy, organ administracji wystarczająco długo prowadził postępowanie i wyjaśnił podstawowe sporne w sprawie kwestie. Sąd podniósł, iż brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego do przyznania skarżącym sumy pieniężnej w żądanej wysokości. Przyznana skarżącym suma pieniężna w wysokości 1500 zł jest adekwatna, bowiem nie ma charakteru symbolicznego a równocześnie uwzględnia skomplikowany charakter sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Łódzki reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. przejawiające się niewłaściwą kontrolą przez Sąd I instancji legalności działania organu administracji publicznej i w rezultacie uwzględnienie skargi przyjąwszy wadliwie, na podstawie akt sprawy, że Wojewoda [...] dopuścił do przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem zachodziły przesłanki do orzeczenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa i do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. w pozostałym zakresie, w sytuacji gdy organ podejmował wyłącznie czynności niezbędne do rozpoznania sprawy, nie podejmował czynności pozornych i nieistotnych, jego działanie nie wynikało ze złej woli czy lekceważenia strony postępowania, nie było podstaw skutecznego przedstawienia zarzutu do przyznania niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania aby zakończyło się w rozsądnym terminie i zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej;

2. naruszenie art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 K.p.a. i art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że przez Sąd I instancji, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie uzasadnia takiego stwierdzenia, bowiem organ zobowiązany był oczekiwać na operat biegłego, oczekiwać na stanowiska stron postępowania zapewniając im czynny udział w każdym stadium postępowania, dokonywać oceny operatu szacunkowego i wykonywać inne niezbędne czynności, w rozsądnych przedziałach czasowych, z których każda była racjonalnie uzasadniona, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy stron i z przyczyn niezależnych od organu i organ zawiadamiał strony, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie podając przyczynę zwłoki i nowy termin a wszystko to w warunkach pandemii i zasad narzuconych przepisami art. 15 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 289), co pozwalana na stwierdzenie, że prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów sprawia, że zachodzą przesłanki do orzeczenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa;

3. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku, którego Sąd I instancji zobowiązał Wojewodę Łódzkiego do załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt sprawy, podczas gdy prowadzone postępowanie o odszkodowanie ma charakter szczególnie skomplikowany wymagający postępowania wyjaśniającego i przy prawidłowym zastosowaniu art. 35 § 3 K.p.a. zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do załatwienia sprawy powinno zawierać termin dwóch miesięcy od zwrotu akt sprawy;

4. naruszenie art. 149 § 2 P.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zasądzenie na rzecz skarżących 1500,00 zł, podczas gdy uznaniowość przyznania sumy pieniężnej i okoliczności sprawy uzasadniają jej nie zasądzenie i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa, czyli oddalenie skargi w tym zakresie.

II. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a w związku z art. 188 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i zobowiązanie Wojewody [...] do załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt administracyjnych, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa i oddalenie skargi skarżących w pozostałym zakresie, ewentualnie

2. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie wskazując jednocześnie, że w związku z treścią art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COYID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 poz. 1842 ze zm.), w przypadku gdyby skarżący zażądali przeprowadzenia rozprawy, a Naczelny Sąd Administracyjny powziął zamiar skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Organ, w obszernym uzasadnieniu ustosunkował się do stawianych mu zarzutów w zakresie zaistniałej przewlekłości podnosząc, że błędnie Sąd I instancji przyjął, iż Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem dokonywane w toku postępowania czynności procesowe – oczekiwanie na operat, czy stanowiska stron – zadecydowały o niezakończeniu postępowania w rozsądnym terminie. W ocenie organu, wszystkie podejmowane przez niego czynności miały wyłącznie merytoryczny charakter i wynikały zarówno z obowiązków organu, jak również z czynności podejmowanych w toku postępowania przez jego strony. Tym samym organ dopełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z art. 36 § 1 K.p.a., informując strony o niemożności załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, podając przyczynę zwłoki oraz wyznaczając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Wskazano, że niezbędne czynności podejmowane były w toku postępowania w rozsądnych odstępach czasowych uwzględniając przedmiot postępowania. Natomiast niektóre działania organu mogły być podejmowane w krótszych odstępach czasu, jednak Wojewoda [...] za każdym razem informował strony o przyczynie niezałatwienia sprawy we wcześniej wyznaczonym terminie, a podstawowym powodem dla którego to następowało były kolejne uwagi stron zgłaszane do operatu szacunkowego. Tym samym, w ocenie organu podejmowane działania bez wątpienia nie noszą znamion rażącej przewlekłości postępowania, mogą stanowić jedynie o "normalnym" naruszeniu prawa. Organ podniósł, iż kilkukrotnie zmierzał do zakończenia sprawy kierując do stron zawiadomienia w oparciu o art. 10 K.p.a., niemniej jednak każda ze stron kwestionowała sporządzoną wycenę, co wymagało udziału rzeczoznawcy majątkowego, który został powołany w sprawie w charakterze biegłego.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że ogłoszony stan epidemii w sposób znaczący wpłynął na pracę [...] Urzędu i możliwości realizacji zleceń przez biegłych, których mobilność oraz możliwość pozyskiwania dokumentacji do realizowanych wycen została znacznie utrudniona. Ograniczenia w działalności, zwiększona ilość zachorowań, zarówno wśród pracowników jak i rzeczoznawców majątkowych, nie pozostały bez wpływu na terminowość realizacji powierzonych Wojewodzie [...] zadań. Przesunięcia terminów oddawania operatów szacunkowych przez biegłych, z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia oględzin czy brak dostępu do aktów notarialnych, w konsekwencji doprowadziły do spiętrzenia się spraw prowadzonych przez organ. Powyższa sytuacja ograniczyła również możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, na której strony, o niewątpliwie sprzecznych interesach mogłyby osobiście przedstawić swoje wątpliwości dotyczące sporządzonej wyceny oraz wysłuchać i na bieżąco odnieść się do wyjaśnień udzielanych przez biegłą.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu wszystkie czynności podejmowane w toku postępowania były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na wynik niniejszego postępowania oraz do prawidłowego załatwienia sprawy zgodnie, do czego organ był zobowiązany zgodnie z art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. realizując zasadę prawdy obiektywnej. Organ podkreślił, że przedmiotowa sprawa administracyjna należy do szczególnie skomplikowanych. Dlatego też, w sytuacji, w której organ administracji publicznej nie może dochować jednocześnie wymogu wnikliwości i szybkości postępowania, zobowiązany jest bezwzględnie do dochowania przede wszystkim zasady prawdy materialnej tj. wnikliwego rozpatrzenia sprawy i dojścia do prawdy obiektywnej choćby nawet kosztem przedłużenia postępowania.

Zdaniem organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem naruszył art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku którego zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt sprawy. Zgodnie z treścią cytowanego przepisu załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nie może budzić wątpliwości, że postępowanie o odszkodowanie ma charakter szczególnie skomplikowany wymagający postępowania wyjaśniającego i przy prawidłowym zastosowaniu art. 35 § 3 K.p.a. zobowiązanie Wojewody [...] do załatwienia sprawy powinno zawierać termin dwóch miesięcy od zwrotu akt sprawy, a niejednego miesiąca jak orzekł Sąd I instancji w punkcie 1 zaskarżonego wyroku.

Argumentując zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że w dniu [...] lutego 2015 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...] dokonała wypłaty na rachunek bankowy wskazany przez pełnomocnika skarżących łącznej kwoty [...] zł ustalonej na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. na rzecz skarżących, a zatem odjęcie prawa własności nie nastąpiło z całkowitym pozbawieniem byłych właścicieli odszkodowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli skarżący reprezentowani przez pełnomocnika. Wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") – zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna częściowo jest zasadna i w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie organ upatruje w błędnym uwzględnieniu przez Sąd I instancji złożonej w niniejszym postępowaniu skargi i stwierdzeniu, że postępowanie było prowadzone przewlekle a przewlekłość ta miała charakter rażący, bowiem organ nie podejmował czynności pozornych i nieistotnych tym samym brak było podstaw do skutecznego przedstawienia zarzutu do przyznania niedochowania należytej staranności, wskazać należy, że nie okazał się on uzasadniony.

Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl zaś art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie zaś z § 5 art. 35 K.p.a. - do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż rażące naruszenie prawa jest stanem, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. m.in. wyroki NSA z: 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2613/19; 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3820/19). Niewątpliwie zgodzić się należy z wyrażonym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Jak jednoznacznie wynika bowiem z akt sprawy doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, zaś okoliczność ta jest niezaprzeczalna. Przypomnieć bowiem należy, że postępowanie przed organem odwoławczym trwało od momentu wpływu akt do Wojewody [...], tj. [...] października 2018 r. do [...] stycznia 2021 r., tj. dnia złożenia przez skarżących skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, tj. ok. 27 miesięcy. Mając na uwadze art. 35 § 3 K.p.a. wskazać należy, że w maksymalnym określonym w nim terminie rozpoznania sprawy organ dopiero postanowieniem z [...] lutego 2019 r. powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego, tj. po niespełna 3 miesiącach od otrzymania akt sprawy. Za okres przewlekłości należy również uznać zgłoszenie uwag do przedstawionego przez skarżących operatu szacunkowego z [...] lipca 2020 r. (pismo [...] lipca 2020 r. - uwagi [...] października 2020 r.). Tym samym nie ulega wątpliwości, że powyższe okoliczności oraz długość całego postępowania bezspornie wskazują na przekroczenie ustawowego terminu na załatwienie sprawy.

Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 35 § 3 P.p.s.a. polegający na zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt sprawy.

Wskazać bowiem należy, że postępowanie prowadzone przez organ trwało, o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach, ok. 27 miesięcy. W tych okolicznościach nie sposób uznać, iż organ nie dysponował wystarczającym czasem na ustalenie stanu sprawy, który pozwalałby na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Dlatego też, za zasadne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, w którym zobligowano organ do wydania rozstrzygnięcia w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt administracyjnych do organu.

Za zasadny uznać należało natomiast zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 K.p.a. i art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 K.p.a. i art. 77 K.p.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w błędnym przyjęciu, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie sąd stwierdza, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa", stanowiącego podstawę orzeczenia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3130/20, CBOIS).

Co istotne w sytuacji przekroczenia przez organ ustawowego terminu do załatwienia sprawy dla orzeczenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa decyduje nie tylko przedmiot sprawy. Oceniając tę kwestię należy bowiem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności związane z bezczynnością, również okres jej trwania. W orzecznictwie wskazuje się, że bezczynność o charakterze rażącym ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyroki NSA z: 22 września 2021 r., sygn. akt III OSK 995/21, 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 153/21, CBOIS). Tym samym dla uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa nie wystarczy wyłącznie, aby organ przekroczył ustawowy termin jej rozpoznania, gdyż konieczne jest takie zaistnienie takich uchybień, które będą miały szczególnie duży ciężar gatunkowy. Istotne również będą takie okoliczności jak oczywiste lekceważenie wniosków skarżącego i jawny braku woli do załatwienia sprawy, a także ewidentne niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA z: 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1322/19, 23 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1619/19, 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1015/20, CBOIS).

Mając na uwadze wyżej poczynione rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny charakteru przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie. Co prawda nie są zasadne zarzuty skarżącego kasacyjnie organu wskazujące na ilość prowadzonych w tym organie postępowań w przedmiocie ustalenia odszkodowań, przyczyny organizacyjne nie mogą być bowiem uzasadnieniem przewlekłego prowadzenia postępowania. Zauważyć należy jednak, że w toku całego postępowania złożone zostały 3 operaty szacunkowe, tj. [...] marca 2019 r., [...] listopada 2019 r. oraz [...] lipca 2020 r. Skarżący dodatkowo przy piśmie z [...] grudnia 2019 r. przedstawili operat szacunkowy z [...] lipca 2015 r. Do pierwszego z operatów Wojewoda kilkukrotnie zgłaszał uwagi i zastrzeżenia, w związku z tym rzeczoznawca obowiązany był za każdym razem składać wyjaśnienia oraz przedstawiać skorygowany operat szacunkowy. Do kolejnego złożonego w sprawie operatu także zgłaszane były liczne uwagi i zastrzeżenia zarówno przez skarżących jak i Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]. W sprawie GDDKiA wystąpiła także z wnioskiem do Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z [...] listopada 2019 r. Tym samym stwierdzić trzeba, że wszystkie powołane wyżej okoliczności bez wątpienia przyczyniły się do wydłużenia czasu prowadzenia przez organ niniejszego postępowania.

Wobec powyższego, za uzasadniony należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a., bowiem Sąd I instancji orzekł o rażącym charakterze zaistniałej przewlekłości organu nie biorąc pod uwagę wszystkich okoliczności, które wystąpiły w sprawie. Z ukształtowanej praktyki orzeczniczej wynika, że jeżeli sądy decydują się na zastosowanie któregoś z instrumentów finansowych, określonych powyższym przepisie (wymierzenie grzywny bądź przyznanie sumy pieniężnej), to ma to miejsce w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 2817/20, CBOIS). Wobec zatem uznania, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się przewlekłości, która jednak nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji uchylając zaskarżony wyrok w punkcie 2 i 3, zaś na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Nie zasądzono kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. od skarżących na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną z uwagi na przesłanki określone w art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił bowiem stanowisko Sądu I instancji i jego ocenę co do wystąpienia przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji i w tym zakresie oddalił skargę kasacyjną. Odmienna ocena kwalifikowanego charakteru przewlekłości nie uzasadnia nałożenia na skarżących kosztów postępowania kasacyjnego.