Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1396/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 26 poz 133
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2251
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2055/12 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta G. i Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Prezydenta Miasta G. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w Gdańsku, w obrębie [...], decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 8 kwietnia 2011 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej polegającej na połączeniu Portu Lotniczego z Portem Morskim Gdańsk - Trasa Słowackiego, zadanie IV, odcinek Węzeł Marynarki Polskiej - Węzeł Ku Ujściu Węzeł Marynarki Polskiej w Gdańsku. Kolejną decyzją z dnia 7 grudnia 2011 roku, nr [...] Wojewoda Pomorski orzekł o ustaleniu na rzecz Gminy Miasta Gdańska odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i zobowiązał do wypłaty odszkodowania Prezydenta Miasta Gdańska.

Od powyższej decyzji Prezydent Miasta Gdańska wniósł odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Odwołujący się zarzucił organowi pierwszej instancji, że ten błędnie zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 22 ust.

2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 i nr 99 poz. 1227 oraz nr 72, poz. 620) – dalej jako specustawa, zamiast przepisu art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej jako u.g.n. Zdaniem odwołującego się doszło również do naruszenia prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 353 § 1 K.C. poprzez jego niezastosowanie, polegające na określeniu w zaskarżonej decyzji tego samego podmiotu jako jednocześnie zobowiązanego do wypłaty odszkodowania i zarazem uprawnionego do jego otrzymania (tzw. konfuzja uprawnień wierzycielskich i obowiązków dłużnika).

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 września 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Gdańska utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 7 grudnia 2011 r., nr [...], orzekającą o ustaleniu na rzecz Gminy Miasta Gdańska odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ha, położonej w Gdańsku, w obrębie [...], przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej polegającej na połączeniu Portu Lotniczego z Portem Morskim Gdańsk - Trasa Słowackiego, zadanie IV, odcinek Węzeł Marynarki Polskiej - Węzeł Ku Ujściu Węzeł Marynarki Polskiej w Gdańsku oraz o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta Gdańska w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w toku prowadzonego postępowania ustalił, że podstawą dla ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 9 września 2011 roku przez rzeczoznawców majątkowych P.K. i A.G. Biegli ustalili w nim m. in., że dla wycenianej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego Letnica stadion w mieście Gdańsku przyjęty uchwałą Rady Miasta Gdańska Nr XXXIII/913/09 z dnia 26 lutego 2009 r., w którym nieruchomość ta oznaczona jest symbolem [...] - teren projektowanej ulicy głównej – Trasa Sucharskiego/tzw. Droga Zielona i ulicy lokalnej - ul. Uczniowska. Przy wycenie gruntu biegli zastosowali podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wyselekcjonowali oni 15 transakcji w przedziale cenowym od [...] zł/m2. Ponadto wycenili wartość naniesień budowlanych (placu parkingowego o pow. 403 m2.), przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową na kwotę [...] zł, a drzewa posadowione na gruncie oszacowali na kwotę [...] zł. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości biegli ustalili na kwotę [...] zł, a Wojewoda Pomorski w takiej wysokości powiększonej o 5% z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości ustalił odszkodowanie.

Oceniając sporządzony operat pod kątem zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a szczególności zapisów § 36 tego rozporządzenia Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że został on sporządzony prawidłowo. Odnosząc się natomiast do zarzutu Prezydenta Miasta Gdańska dotyczącego nieprawidłowego określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zauważył, że w myśl przepisu art. 1 ust. 2 specustawy w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Dodał również, że zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 specustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że użyte w powołanym przepisie sformułowanie "koszty nabycia pod drogę, w tym odszkodowania" obejmuje również obowiązek wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Organ odwoławczy podkreślił, że specustawa jest regulacją szczególną (lex specialis) w stosunku do u.g.n., ponieważ określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym lokalizację, nabywanie nieruchomości, jak i organy właściwe do orzekania w tych sprawach. Dlatego zdaniem organu wbrew twierdzeniom odwołującego się o obowiązku zastosowania w niniejszej sprawie art. 132 ust. 5 u.g.n. nie można wywodzić z treści art. 12 ust. 5 specustawy. Minister wskazał również, że stosownie do treści art. 12 ust. 5 ww. ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n. z zastrzeżeniem art. 18. Organ zauważył, że użycie przez ustawodawcę określenia "odpowiednio" wskazuje, iż jego wolą nie było stosowanie przepisów u.g.n. w sposób bezpośredni, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego i z uwzględnieniem jego specyfiki. Kwestia finansowania inwestycji drogowych została rozstrzygnięta w art. 22 ust. 1 specustawy, a zatem nie zachodzi konieczność stosowania w tym zakresie przepisów u.g.n.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przyjął, że do wypłaty odszkodowania nie ma zastosowania art. 132 ust. 5 u.g.n., ponieważ jest on wyłączony przez uregulowanie szczególne zawarte w art. 22 ust. 1 specustawy. Ponadto zauważył, że stosownie do treści przepisu art. 1 ust. 2 specustawy w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Natomiast stosownie do treści przepisu art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta, do którego należy zatem w myśl art. 20 tej ustawy, m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych. Organ powołał się również na przepis art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), który stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ uznał, że odszkodowanie powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta Gdańska. Odnosząc się natomiast do kwestii tożsamości podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania i do jego wypłaty, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, iż nie jest on zasadny. Organ wskazał, że obowiązek ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość nakłada na organ administracji publicznej specustawa. Ustawa ta nie przewiduje od tego żadnych wyjątków. Z kolei kwestia sposobu spełnienia zobowiązania do wypłaty odszkodowania nałożonego w/w decyzją pozostaje poza właściwością organów administracji.

Na powyższą decyzję Prezydent Miasta Gdańska i Gmina Miasta Gdańsk wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 22 ust. 1 specustawy w zw.

z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 z 2005 roku późniejszymi zmianami), skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne,

- prawa materialnego poprzez błędne niezastosowanie art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 132 ust. 5 u.g.n., skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne,

- prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 353 § 1 k.c., skutkujące błędnym wskazaniem tego samego podmiotu jako jednocześnie zobowiązanego do wypłaty odszkodowania oraz uprawnionego do otrzymania odszkodowania,

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7

w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. w zw.

z w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu przez organ drugiej instancji w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo tego, że decyzja organu pierwszej instancji jest trwale niewykonalna,

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art.

7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu przez organ drugiej instancji wszystkich zarzutów wobec decyzji organu pierwszej instancji podniesionych przez skarżącego.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wydane rozstrzygnięcia są wadliwe. Zaznaczyli, że na gruncie u.g.n. nabywanie nieruchomości zostało ograniczone wyłącznie do skutków dokonywanych czynności prawnych. Natomiast w niniejszej sprawie pozyskanie nieruchomości zostało dokonane przez władcze rozstrzygniecie (decyzja administracyjna), a nie w drodze czynności prawnej. Powyższe w ocenie skarżących oznacza, że nie może być mowy o stosowaniu art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, który dotyczy tylko nabycia w drodze czynności cywilnoprawnej. Prezydent Miasta Gdańska zakwestionował również stanowisko organów, które ustalili, że jest on zobowiązany do wypłaty odszkodowania na mocy przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu. Jego zdaniem przepis ten nie obejmuje zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, bo nie mieści się on w pojęciach "finansowanie, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i zarządzanie drogami publicznymi". Natomiast odszkodowania, o których mowa w art. 22 ust. 1 specustawy są pojęciem węższym mieszczącym się w ramach pojęcia kosztów nabycia nieruchomości. Skarżący wskazał, że w dziale III u.g.n. znajduje się przepis art. 132 ust. 5 u.g.n., który w sposób jednoznaczny reguluje kwestię podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, wskazując, że jest nim starosta działający w imieniu Skarbu Państwa. Powyższe stanowisko odpowiada również kryteriom prokonstytucyjnej wykładni prawa. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu z wymienionych w skardze dokumentów. Skarżący uważa również, że nawet gdyby uznać, iż z art. 22 ust. 1 specustawy w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu wynika, że finansowanie odszkodowań z tytułu wywłaszczeń dokonanych na potrzeby budowy dróg publicznych zlokalizowanych w miastach na prawach powiatu, jest obowiązkiem prezydentów takich miast, to nie oznacza to automatycznie, że ci prezydenci są podmiotami zobowiązanymi do wypłaty odszkodowań. Przepisy te nie posługują się pojęciem "zapłata odszkodowania" jak ma to miejsce w przypadku przepisu art. 132 ust. 5 u.g.n., ani nie wskazują podmiotów zobowiązanych do wypłaty odszkodowań. Skarżący zauważył również, że sytuacja w której ten sam podmiot ma zapłacić odszkodowanie sam dla siebie jest wątpliwa. Prowadzi to bowiem, do sytuacji w której dochodzi do konfuzji długu i wierzytelności, bowiem Prezydent Miasta Gdańska dokonuje wypłaty z budżetu Gminy Miasta Gdańska na rzecz tej Gminy Miasta Gdańska. Zdaniem skarżącego powstała sytuacja jest nieprawidłowa. Uczynienie bowiem jednego podmiotu zarówno wierzycielem jak i dłużnikiem jest sprzeczne z istotą stosunku cywilnoprawnego, który jest immanentnie związany z każdą relacją wierzyciel – dłużnik.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odnosząc się do zarzutów skargi skarżący wyjaśnił, że nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie lecz były znane organowi w przeprowadzonym postępowaniu gdzie się do nich ustosunkowano.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 2055/12 oddalił skargę.

Na wstępie WSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz do ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.) – dalej jako specustawa celem realizacji inwestycji drogowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.) – por. art. 1 ust. 1 specustawy.

W art. 1 ust. 2 specustawy wyraźnie wskazano, że w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z tej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Ponadto z przepisu art. ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi.

Niezależne jednak od powyższej regulacji Sąd zauważył, że kwestie finansowania inwestycji drogowych rozstrzygnięte zostały w art. 22 ust. 1 specustawy. Przepis ten stanowi wyraźnie, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.

Powyższe oznacza zdaniem WSA, że jak zauważył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwestia wypłaty odszkodowania uregulowana jest w sposób wyczerpujący w powołanej wyżej ustawie w tym sensie, że zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 22 ust. 1 specustawy, powoduje, że automatycznie wyłączone zostaje stosowanie regulacji z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowe jest również stanowisko organów orzekających w sprawie, że choć powołany wyżej przepis art. 22 ust. 1 specustawy nie określa podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyła w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu. Sięgając zatem do regulacji ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) – w szczególności z treści przepisu art. 3 ust. 1 w którym znalazł się zapis, iż zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są - w odniesieniu do dróg krajowych - przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, odniesieniu do dróg powiatowych – przez samorząd powiatowy. W myśl natomiast art. 3 ust. 3 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są budżetów tych miast.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, zdaniem WSA przepisy ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jednoznacznie określają podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. A zgodnie z art. 22 ust. 1 specustwy reguły wynikające z powyższych przepisów stosuje się także do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi.

W niniejszej sprawie za bezsporne uznał Sąd, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość, przeznaczona decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 8 kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, położona jest w granicach Miasta Gdańska, które jest miastem na prawach powiatu. Oczywiste zatem jest, że stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. i art. 22 ust. 1 specustawy, odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod rozbudowę drogi wojewódzkiej, powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta Gdańska.

Mając na uwadze powyższe wywody WSA uznał, że stanowisko organów, co do określenia podmiotu zobowiązanego do wypłacenia odszkodowania, jest zgodne z prawem. To Miasto Gdańsk (jako miasto na prawach powiatu) jest właścicielem działki nr 13/7. W związku z tym zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za powyższą nieruchomość jest Prezydent Miasta Gdańska, a nie Zarząd Dróg Miejskich w Gdańsku wykonujący jedynie zadania zarządcy drogi zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Gdańska. Postawił w niej orzeczeniu sześć zarzutów.

Po pierwsze, naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne.

Po drugie, naruszenie art. 12 ust. 5 ww. ustawy w zw. z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne.

Po trzecie naruszenie art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy postępowanie przed organem I i II instancji w przedmiotowej sprawie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, a decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 7 grudnia 2011 r. jest trwale niewykonalna.

Po czwarte, naruszenie art. 2 i art. 165 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjne zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego odrębnej osobowości prawnej oraz odrębnego prawa własności i innych praw majątkowych, polegające na oddaleniu skargi od decyzji nakazującej zapłatę Prezydentowi Miasta Gdańska z budżetu Miasta Gdańska odszkodowania za nieruchomość, której właścicielem z mocy prawa stał się Skarb Państwa, a zatem odrębny podmiot.

Po piąte, naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę słusznego odszkodowania na pozbawienie prawa własności, zgodnie z którą do zapłaty odszkodowania, rozumianego jako rekompensata za wartość odebranego w drodze wywłaszczenia prawa rzeczowego do nieruchomości, powinien zobowiązany być podmiot, który uzyskał realną korzyść majątkową na skutek przeniesienia prawa własności.

Po szóste, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania przed sądami administracyjnymi. Przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był zatem związany granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszeń prawa materialnego, a ich istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie, co do funduszy, z których powinno pochodzić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, znajduje zastosowanie przepis art. 3 ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt.1 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego czy też odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest w tej materii jednolite i są w nim prezentowane wszystkie te stanowiska. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 września 2014 r. w sprawie o sygn. I OSK 551/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał np. że przepisem istotnym dla rozstrzygnięcia wskazanej kwestii jest art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten stanowi, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Ustawodawca nie wskazał wprost, w jakim zakresie przepisy odesłania znajdują zastosowanie jednak analiza ich treści pozwala na wniosek , że zagadnienie finansowania nabycia kosztów nieruchomości, w tym odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną normuje ustawa z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, która w art. 3 wskazuje źródła pokrycia przedmiotowych kosztów. Jednak zdaniem NSA w przywołanej sprawie nie mógł, jak twierdził Sąd I instancji, znaleźć zastosowania art. 3 ust. 3 ustawy, lecz powinien być zastosowany art. 3 ust.1 pkt 1 tej ustawy. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi finansowane są z budżetu tych miast. NSA wskazał jednak, że przepis ten dotyczy "drogi publicznej" już realnie istniejącej. By drogę zaliczyć do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, droga ta musi najpierw spełniać ustawowe kryterium uznania jej za budowlę, a nadanie jej kategorii drogi publicznej może dotyczyć tylko takiego obiektu budowlanego, który został już wybudowany. Uprawnienia i obowiązki wskazane w art. 3 ust. 3 jak i uprawnienia i obowiązki zarządcy drogi mogą przejść na Prezydenta Miasta jedynie w stosunku do drogi realnie istniejącej. Nie może to dotyczyć etapu, na którym jest dopiero wywłaszczana nieruchomość pod przyszłą budowę drogi. W dalszej części omawianego uzasadnienia NSA wskazał, że z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wystąpił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i to on powinien ze środków publicznych, którymi dysponuje, wypłacić stosowne odszkodowanie. NSA uznał ponadto, że z istoty stosunku odszkodowawczego wynika, iż gmina nie może kosztem własnego majątku wypłacić sobie odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości, której własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Powinien w tej sytuacji znaleźć zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt. w/w ustawy, który stanowi, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia w odniesieniu do dróg krajowych.

Przedstawione powyżej stanowisko zaprezentowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny również w wyrokach NSA: z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie o sygn. I OSK 1394/13, z dnia 9 września 2014 r. w sprawie I OSK 457/14, z dnia 9 września w sprawie I OSK 1102/14. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 4 marca 2015 r. w sprawie o sygn. I OSK 1490/13 wyrażono ponadto pogląd, że regulacja zawarta w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oznacza, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, o ile zostaną spełnione dwa podstawowe warunki. Pierwszy z nich polega na tym, że wywłaszczenie może mieć miejsce tylko na cele publiczne, którym jest np. budowa drogi publicznej. Drugim zaś warunkiem jest wypłacenie podmiotowi pozbawionemu prawa własności lub innego prawa rzeczowego słusznego odszkodowania. Zastosowanie art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego prowadziłoby do złamania konstytucyjnej i nienaruszalnej zasady wyrażonej w art. 22 ust. 1 Konstytucji RP. NSA wyraził ponadto pogląd, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, w sytuacji wywłaszczenia gminy z nieruchomości będącej jej własnością pod budowę drogi publicznej, mają na mocy art. 12 ust. 5 specustawy, zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego były jednak prezentowane również poglądy odmienne. I tak w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie I OSK 766/13 wyrażony został pogląd, że art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego znajduje zastosowanie, jednak jego literalna wykładnia skutkowałaby skupieniem w jednym podmiocie osoby zarówno wierzyciela jak i dłużnika – i nasuwałaby wątpliwości co do spełnienia konstytucyjnej reguły słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Zdaniem NSA omawiana regulacja nie oznacza równości pomiędzy pojęciami "budżet gminy" i "środki gminy" bowiem na budżet gminy składają się nie tylko środki pochodzące z dochodów tych miast jako jednostek samorządowych, ale też środki specjalne pochodzące z budżetu państwa lub przyznane na finansowanie określonych zadań. Na konieczność stosowania art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego i konieczność wypłaty odszkodowania przez Prezydenta Miasta za wywłaszczoną nieruchomość będącą wcześniej własnością gminy wskazano również w wyroku NSA z dnia 5 lutego 2015 r. w sprawie o sygn. I OSK 1281/13.

Wracając do realiów rozpoznawanej sprawy zarzuty skargi kasacyjnej ocenić trzeba jako usprawiedliwione. Przede wszystkim za trafny uznać należy pogląd, że sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony własności i wypłaty słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość byłoby obciążenie gminy obowiązkiem wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, która była jej własnością, jeśli wypłata tego odszkodowania miałaby nastąpić ze środków gminy uzyskiwanych z jej dochodów i prowadzić do uszczuplenia jej majątku jako jednostki samorządu terytorialnego. Trafnie w tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wcześniej wyrokach wskazał, że obowiązek finansowania kosztów, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, dotyczy dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc dróg już istniejących. Należy jednak również zgodzić się z poglądem dotyczącym tego, że budżet gminy, w ogólnym tego słowa znaczeniu, składa się z wielu składników, w tym ze środków przekazanych z budżetu Skarbu Państwa, lub jak w niniejszej sprawie – z funduszy międzynarodowych przekazanych na realizację określonych celów publicznych.

W rozpoznawanej sprawie inwestycja drogowa polegająca na połączeniu Portu Lotniczego z Portem Morskim Gdańsk – Trasa Słowackiego zrealizowana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 ( Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 ). Na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. zawierające wykaz przedsięwzięć EURO 2012, w którym opisana wyżej inwestycja wskazana jest pod nr 8.

Trasa Słowackiego, o docelowej długości 18 km realizowana jest etapami. Etap obecnie realizowany – Połączenie Portu Lotniczego z Portem Morskim Gdańsk – jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej. Kwota dofinansowania z Funduszu Spójności UE dla całej inwestycji, wynosi 1 154 922 554,42 zł (Internet. Strona Główna > Unia dla Gdańska > Projekty inwestycyjne finansowane z funduszy UE).

Ustawa z 7 września 2007 r. zgodnie z art. 1 ust. 2 określa w szczególności warunki realizacji przedsięwzięć w zakresie projektowania, budowy, przebudowy lub remontu stadionów i innych obiektów budowlanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niezbędnych do przeprowadzenia turnieju EURO 2012. Droga publiczna jest z pewnością obiektem budowlanym, o czym już była wcześniej mowa i można uznać, ze dotyczy jej powołany wcześniej przepis. O niezbędności tej konkretnej inwestycji drogowej świadczy fakt zamieszczenia jej w wykazie zawartym we wspomnianym wcześniej rozporządzeniu Rady Ministrów.

Art. 1 ust. 4 pkt. 1 w/w ustawy stanowi, że przedsięwzięcia Euro 2012 mogą być realizowane zgodnie z niniejszą ustawą albo w zakresie przygotowania i wykonania inwestycji dotyczących dróg publicznych – zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. co do kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania odsyła z kolei do ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.

Regulacje zawarte w ustawie z 2003 r. zawierają szczególne , odmienne od dotychczasowych unormowań, rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę przyszłych dróg publicznych – obiektów mających dopiero docelowo uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. Służą one możliwie szybkiemu i sprawnemu budowaniu i rozbudowie dróg publicznych, na przejmowanych na wniosek właściwego podmiotu nieruchomościach i ustalaniu odszkodowań za przejęte i wygaszane prawa do tych nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez organy administracji i Sąd I instancji, że tzw. specustawa z 10 kwietnia 2003 r. jest regulacją szczególną wyłączającą stosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 132 ust. 5 u.g.n. Dlatego w sprawie niniejszej zastosować należy art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

Art. 3 ustawy przewiduje finansowanie zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi zarówno przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo spółki specjalnego przeznaczenia w odniesieniu do dróg krajowych (art. 3 ust. 1), jak i przez budżety miast na prawach powiatu w stosunku do dróg w granicach tych miast z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (art. 3 ust. 3).

Przy rozważaniu, który z powołanych przepisów powinien znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jeszcze raz przypomnieć należy art. 21 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczypospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ta konstytucyjna zasada dotyczy każdego właściciela i każdej własności a więc również mienia będącego własnością jednostek samorządu terytorialnego.

Z tych względów sytuacja, w której gmina miałaby być równocześnie dłużnikiem i wierzycielem i sama sobie z własnego majątku, z jego uszczupleniem, wypłacić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, będącą jej własnością – jest niedopuszczalna w państwie prawa i niezgodna z przywołaną normą konstytucyjną.

Trzeba jednak zgodzić się z poglądem wyrażonym w przywołanym wcześniej uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie I OSK 766/13 , że środki, którymi dysponuje gminy, nie pochodzą wyłącznie z jej dochodów i z jej majątku . W omawianej sprawie budowa inwestycji drogowej jest współfinansowana z funduszy unijnych i w tym zakresie została zawarta z gminą umowa o dofinansowanie określająca warunki realizowania inwestycji i wysokość środków przeznaczonych na konkretne etapy czy też cele inwestycyjne.

Wobec powyższego zarówno organy administracji publicznej jak i Sąd I instancji naruszyły przepisy Konstytucji wskazane w skardze kasacyjnej poprzez przyjęcie, że zastosowanie znajduje art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, a gmina powinna wypłacić samej sobie odszkodowanie z własnego budżetu z naruszeniem zasad konstytucyjnych. Za trafny w tej sytuacji uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a p.p.s.a. Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. Postępowanie w sprawie nie mogło bowiem zostać uznane za bezprzedmiotowe dopóki nie zakończyło się orzeczeniem o kwocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i wskazaniem podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien rozważyć uchylenie obydwu decyzji i nakazanie organom administracji ustalenia tego, z jakich środków finansowana była przedmiotowa inwestycja i orzec, przy uwzględnieniu stanowiska NSA zaprezentowanego w sprawie, czy powinien zostać zastosowany art. 3 ust. 1 czy też art. 3 ust. 3 wskazanej powyżej ustawy. Inwestycja drogowa powstała na wywłaszczonej nieruchomości mogła być finansowana z różnych źródeł – po pierwsze dlatego, że jest częścią większej inwestycji, po drugie dlatego, że korzystanie z funduszy unijnych wymaga zaangażowania w jakiejś części środków własnych podmiotu, który z dotacji unijnej korzysta. W sprawie konieczne jest ustalenie, czy umowa dotacyjna zawarta z gminą przewiduje wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość z otrzymanych na ten cel funduszy unijnych. Jeżeli tak, to odszkodowanie może pochodzić z budżetu gminy, rozumianego jako ogół środków, którymi gmina dysponuje z przeznaczeniem na sfinansowanie budowy wskazanego w zaskarżonej decyzji odcinka drogi. Może wówczas w przedmiotowej sprawie znaleźć zastosowanie art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Gdyby natomiast zostało ustalone, że z jakichś względów odszkodowanie miałoby pochodzić z majątku gminy, jego koszty powinien ponosić Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zgodnie z art. 3 ust.1 w/w ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw, przy przedstawionym powyżej stanowisku, do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów z normami konstytucyjnymi.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a.

Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania był przepis art. 203 p.p.s.a.