Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 271/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas,, sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi L. B., U. P., M. C., E. D., M. R., K. R., M. U., S. G., A. U., K. B., J. D., P. K., J. K. i T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi L. B., U. P., M. C., E. D., M. R., K. R., M. U., S. G., A. U., K. B., J. D., P. K., J. K. i T. K. ("skarżący") jest decyzja Wojewody [...] ("Wojewoda", "organ odwoławczy") nr [...] z [...] grudnia 2019 r., o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent [...] W. decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...] ("Prezydent", "organ I instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. S.K. (obecny inwestor – I. sp. z o. o. S.K.) pozwolenia na budowę zespołu 9 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, podziemnymi garażami i infrastrukturą techniczną przy ul. [...]na działkach nr. ew.[...], [...], [...] z obrębu [...]w dzielnicy W.[...] W., oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu literami A-B-C-D-E-F-G-H-I-3-4-J-K-L-Ł-M-N-2-1-O-A.

Wnioskiem z [...] lipca 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...]("Wspólnota") wystąpiła do Prezydenta o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną.

Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), Prezydent wznowił postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem ww. decyzji.

Prezydent [...] W. decyzją nr [...] z [...] listopada 2016 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] czerwca 2016 r.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta z [...] listopada 2016 r.

Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. skarżący L. B., U. P., M. C., E. D., M. R., K. R., M. U., S. G., A. U., K. B., J. D., P. K., J. K. i T. K. wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2016 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent [...] W. decyzją nr [...] z [...] października 2017 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] czerwca 2016 r.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżących decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z [...] października 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 930/17 uchylił decyzję Wojewody z [...].

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 31 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 335/18 uchylił decyzję Wojewody z [...] grudnia 2017 r. oraz decyzję Prezydenta z [...] października 2017 r.

W tej sytuacji, w obrocie pozostała decyzja Prezydenta nr [...] z [...] listopada 2016 r., którą następnie Wojewoda uchylił decyzją nr [...] z [...[ maja 2019 r.

Przystępując po raz kolejny do rozpoznania wniosków Wspólnoty i skarżących o wznowienie postępowania - Prezydent decyzją nr [...]z [...]lipca 2019 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu organ I instancji odnosząc się do wniosku Wspólnoty wskazał, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym znajduje się analiza nasłonecznienia projektowanych budynków, analiza nasłonecznienia budynków sąsiednich oraz analiza przesłaniania zabudowy projektowanej i sąsiadującej, zgodnie z którymi spełnione są wymogi § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, "rozporządzenie").

Wszystkie analizy zostały sporządzone przez osoby (projektant i sprawdzający), posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Wspólnota przedłożyła kontranalizę przesłaniania budynku (25 lipca 2016 r. bez podpisu; 14 września 2016 r. z podpisem P. W. upr. [...]; 24 października 2016r. uzupełniona o uprawnienia budowlane i zaświadczenie o przynależności do izby budowlanej P. W.). Organ stwierdził jednak, że przedłożona analiza została sporządzona przez osobę, która nie posiada odpowiednich uprawnień.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta z [...] listopada 2016 r. Wspólnota ponownie przedłożyła analizę przesłaniania budynku, tym razem z podpisem mgr inż. arch. B. S., posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej nr [...].

Z analizy przesłaniania budynku istniejącego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] przez budynek projektowany D3-A przy ul. [...], sporządzonej przez B. S., wynikało, że inwestycja nie spełnia wymogów § 13 rozporządzenia.

W toku postępowania odwoławczego inwestor przedłożył "Analizę przesłaniania" z 1 lutego 2017 r. autorstwa prof. arch. W. W. – rzeczoznawcy budowlanego w specjalności architektonicznej i mgr. arch. S. L. Analiza wykazała, że projektowany zespół nie narusza wymagań określonych § 13 rozporządzenia.

Prezydent [...] W. analizując zgromadzony materiał dowodowy stwierdził rozbieżności w przyjętych założeniach analiz przesłaniania, co znalazło potem wyraz we wnioskach. Dotyczyło to przyjętego poziomu najniżej położonego okna budynku istniejącego.

W analizie sporządzonej przez Beatę Sawicką do obliczeń przyjęto poziom okna równy 8,08, zaś w analizie autorstwa W. W.do obliczeń przyjęto poziom równy 9,05. Organ zbadał zatem projekt budowlany budynku Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...]położony na działce nr ew. [...] z obrębu [...], który został zatwierdzony przez Burmistrza Gminy [...] – W. decyzją nr [...] z [...] grudnia 1998 r.

Na podstawie danych zawartych w ww. projekcie na rysunkach (rzut parteru, przekrój A-A) organ I instancji stwierdził, że analiza sporządzona na zlecenie Wspólnoty zawiera błędnie przyjęty poziom okna, który nie znajduje potwierdzenia w aktach archiwalnych budynku przy ul [...], tym samym jej wynik był błędny. Do akt sprawy dołączono kopie ww. rysunków analizowanego budynku (120-124 str. akt).

W związku z powyższym Prezydent stwierdził, że zarówno analiza zawarta w projekcie budowlanym autorstwa projektanta arch. M. S., jak również sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego prof. arch. W. W.jest prawidłowa i jej wynik jest wiążący. Tym samym brak było podstaw do uznania wiarygodności analizy przesłaniania przedstawionej przez Wspólnotę.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów organ podkreślił, że wykazanie indywidualnego interesu prawnego poprzez powołanie się na naruszenie przez planowaną inwestycję zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezasadne, gdyż nie jest to odrębny przepis w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wspólnota zarzuciła także naruszenie § 11 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia, jednak zdaniem organu przepisy te nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej, z której można wywieść indywidualny interes prawny.

Również zarzuty naruszenia § 28 i § 29 ww. rozporządzenia nie znalazły uzasadnienia. W projekcie budowlanym znajdują się rozwiązania zabezpieczające sąsiednie tereny przed spływem wód z działki inwestycyjnej w postaci murków oporowych, zbiornika retencyjnego oraz kanalizacji deszczowej.

Przechodząc do oceny wniosku skarżących (osób fizycznych), Prezydent wskazał, że zdaniem wnioskodawców sporny projekt budowlany obejmuje nie tylko działki ewidencyjne o numerach [...], [...] oraz [...] wprost w niej wymienione, ale również działki niewymienione w tej decyzji o numerach [...], [...] oraz [...], stanowiące ich współwłasność.

Skarżący wskazali na rysunki projektu (oznaczone AD0200 oraz AD0300 - przekroje FF i DD), według których inwestycja swoim zasięgiem obejmuje działkę nr ew. [...], w tym projekt chodnika zlokalizowanego na tej działce oraz zapisy w opisie technicznym projektowanej ulicy [...].

Odnosząc się do tego zarzutu Prezydent wyjaśnił, że obszar przeznaczony pod infrastrukturę instalacyjną i drogową [...] zlokalizowany jest na części działki [...]i został opisany literami I, J, L, Ł, L, K, J. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" – Uchwała Nr [...]Rady Gminy W.-W. z dnia [...] lutego 1998 r. (Dz. Urz. Woj. [...]z 1998 r. Nr [...], poz. [...], "mpzp") część działki o nr ew. [...] położona jest w liniach rozgraniczających drogi oznaczonej symbolem [...], plan określił szerokość linii rozgraniczających na 9 metrów.

Inwestor zaprojektował część drogi na działce nr ew. [...] tak, aby powstała w całości droga oznaczona [...] zgodna z zapisami mpzp oraz innymi przepisami, w tym warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Zdaniem organu kwestionowany przez skarżących projekt drogowy, w tym rysunki oznaczone AD0200 oraz AD0300 - przekroje FF i DD, obrazują kompletną, tj. zgodną z planem i warunkami technicznymi drogę [...], nie stanowią jednak o zaprojektowaniu drogi na działce nr ew. [...].

Na przekrojach wyraźnie wskazany jest stan istniejący i część projektowana drogi (jezdni i chodnika), natomiast opis na przekroju FF "istn. chodnik do przebudowy" sugeruje jedynie konieczność takiej przebudowy, ale nie oznacza, że inwestor jej dokona, gdyż działka, na której jest on zlokalizowany, nie jest objęta spornym pozwoleniem na budowę.

Niesłuszna jest zatem teza skarżących, że inwestor nie dysponuje prawem do wszystkich nieruchomości oraz, że bez ich zgody, nie jest możliwe wybudowanie drogi [...]. Inwestor zaprojektował tylko część drogi [...] na własnej działce nr ew. [...], co do której wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do licznych zarzutów dotyczących niezgodności decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2016 r. z zapisami mpzp, organ I instancji ponownie podkreślił, że celem jego postępowania na tym etapie nie jest dokonanie ponownej analizy projektu budowlanego, a ustalenie, czy skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu.

Podsumowując, Prezydent stwierdził, że projektowana zabudowa nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr ew. [...] z obrębu [...], jak również nie obejmuje działki nr ew. [...] z obrębu [...] i ani Wspólnota, ani skarżący nie mogą być uznani za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę ww. inwestycji, ponieważ ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.

W wyniku rozpatrzenia odwołań od powyższej decyzji Prezydenta, wniesionych przez Wspólnotę oraz skarżących, Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję nr [...] z [...] grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie wznowienia podzielić można na dwa etapy – etap wstępny i etap rozpoznawczy.

W postępowaniu wstępnym bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Oznacza to, że przedmiotem postępowania na tym etapie jest wyłącznie ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy został zachowany termin do złożenia takiego wniosku i czy wnoszący żądanie wskazał którąkolwiek z przesłanek wznowienia enumeratywnie wyliczoną w art. 145 i 145 lit. a i b k.p.a.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania projektowanego obiektu jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ustawodawca w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określił, kto jest stroną, odwołując się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Tak skonstruowane pojęcie strony dla potrzeb postępowania o pozwolenie na budowę jest zawężeniem pojęcia strony z art. 28 k.p.a., jednak wprowadzenie obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w ustawie, ogranicza zakres dowolności i uznaniowości organów administracji architektoniczno- budowlanej. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu oparto na przesłankach normatywnych, które stanowią wyznacznik tego obszaru.

Odnosząc się do odwołania skarżących Wojewoda wyjaśnił, że sednem sporu jest droga oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], terenu os. [...], przyjętym Uchwałą Nr [...]przez Radę Gminy W.-W. z dnia [...] lutego 1998 r.

Budowa drogi na działce inwestora zgodnie z projektem utwardzenia terenu ("jezdnia projektowana" według planu zagospodarowania terenu) zamyka się w granicy działki inwestora i nie wykracza na działki skarżących. Inwestor ma prawo do utwardzenia dowolnego fragmentu swojej działki. Nadto, zgodnie z obowiązującymi przepisami – art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego – roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działek ew. nr. [...], [...], [...] z obrębu [...], co oznacza, iż nie mógł wykraczać inwestycją poza obszar przedmiotowych działek.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., "k.c.") Wojewoda wskazał, że może on być podstawą do wykazania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, jednak tylko wtedy, gdy ograniczenie w prawie własności jest oczywiste i zostały wykazane w postępowaniu dowodowym, co nie miało miejsca w tej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wspólnoty, organ odwoławczy wskazał, że nie doszło do naruszenia § 28 i § 29 rozporządzenia, albowiem w projekcie budowlanym znajdują się rozwiązania zabezpieczające sąsiednie tereny przez spływem wód z działki inwestycyjnej w postaci murków oporowych, zbiornika retencyjnego oraz kanalizacji deszczowej. Wyniesienie garażu powyżej poziomu wód gruntowych ma na celu zapewnienie naturalnego, nieograniczonego spływu tych wód, ograniczając możliwość piętrzenia wód gruntowych i zachwiania naturalnego ich spływu. Wspólnota nie wykazała, iż rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym mające na celu zabezpieczenie jej działki przed spływem wód z działki inwestycyjnej są niewystarczające.

Wojewoda wskazał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej zajmują się badaniem zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami prawa budowlanego. Rozbieżności między projektem budowanym, a stanem faktycznym są przedmiotem badania organów nadzoru budowlanego. Fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia, przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 13 rozporządzenia Wojewoda stwierdził, że z projektu budowlanego wynika odległość projektowanego budynku od lica wewnętrznego ściany z analizowanym oknem w budynku Wspólnoty Mieszkaniowej [...]i wynosi ona 9,55 m, natomiast do ściany w części wycofanej na ostatniej kondygnacji 10,05 m. Różnica wysokości między poziomem terenu, a poziomem posadzki parteru wynosi 155 cm (zgodnie z archiwalnym przekrojem A-A projektu budynku mieszkalnego w W. przy ul. [...] zatwierdzonego decyzją nr [...] z [...] grudnia 1998 r. przez Urząd Gminy W.-W.). Natomiast Wspólnota wskazuje na rozbieżną wartość – 150 cm.

Wobec powyższego Wojewoda [...] stwierdził, iż organ nie ocenia hipotecznych działań dotyczących zmiany ukształtowania terenu działki inwestycyjnej, lecz dokumenty związane z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wynika z nich, że decyzja Urzędu Gminy W.-W. z [...] grudnia 1998 r. zatwierdza różnicę wysokości między poziomem terenu, a poziomem posadzki parteru o wartości 155 cm.

W projekcie budowlanym zabezpieczono interesy osób trzecich w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń, tym samym Wspólnota nie wykazała interesu prawnego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu w oparciu o § 13 rozporządzenia.

W ocenie Wojewody nie doszło także do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 84 i art. 107 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli L. B., U. P., M. C., E. D., M. R., K. R., M. U., S. G., A. U., K. B., J. D., P. K., J. K. i T. K, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, jak również poprzez nierozważenie całokształtu materiału dowodowego, a także niewystarczające wyjaśnienie i rozważenie podstawy prawnej decyzji Wojewody, niepełne uzasadnienie decyzji, a w szczególności poprzez niezbadanie:

- w jaki sposób w projekcie budowlanym została zaplanowana realizacja drogi oznaczonej symbolem [...] i na jakich działkach, w szczególności, czy droga ta obejmuje działkę o numerze ew. [...] należącą do skarżących (jako współwłaścicieli); z treści projektu wynika, iż inwestycja obejmuje także działkę należącą do skarżących, co do której inwestor nie uzyskał nigdy żadnych praw/zgód,

- czy pas o szerokości 4,5 m, znajdujący się na działce o nr ew. [...] należącej do inwestora, który został przeznaczony jako droga dojazdowa do budynków zlokalizowanych na terenie inwestycji, spełnia wymagania w zakresie szerokości wynikające z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia,

- czy dojazd do obiektów mieszkalnych będzie odbywać się po nieruchomości należącej do skarżących, skoro wymagana zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia szerokość samej jezdni wynosić powinna minimum 5 m, a inwestor na należącym do niego pasie o szerokości 4,5 m pobuduje jedynie chodnik mający szerokość 2 m i brakującą część drogi wynoszącą 2,5 m, którym to ustaleniom organu I instancji Wojewoda nie zaprzeczył,

- czy nieruchomość należąca do skarżących, zlokalizowana wzdłuż projektowanej drogi, wchodzi w obszar oddziaływania inwestycji ze względu na uciążliwość akustyczną ruchu pojazdów; bez działki skarżących planowana inwestycja nie spełnia warunków technicznych w zakresie dostępu do drogi publicznej;

2. przepisów prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 k.c.

- poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że posiadanie przymiotu strony jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na sposób zagospodarowania innej nieruchomości, podczas gdy przepisy mówią o oddziaływaniu nie określając, czy ma mieć ono charakter pozytywny czy negatywny;

- poprzez błędne zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że wyznaczony w projekcie budowlanym obszar oddziaływania inwestycji jest prawidłowy, podczas gdy na nieruchomości nr [...] zgodnie z projektem budowlanym miała zostać realizowana droga dojazdowa, a dodatkowo bez tej drogi nie może odbywać się zgodny z warunkami technicznymi dojazd, wzięcie tych okoliczności pod uwagę skutkowałoby przyznaniem skarżącym statusu strony;

b) § 11 ust. 1 pkt 2 i § 11 ust. 2 pkt 2 mpzp w zw. z § 11 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwe zastosowanie i przyjęcie, iż uciążliwości drogi i generowanego przez nią hałasu nie mogą stanowić podstawy do przyznania statusu strony;

c) art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. poprzez zaniechanie weryfikacji zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym w szczególności z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ze względu na konieczność zapewnienia dojazdu o szerokości minimalnej 5 m, działka skarżących musi być w tym celu wykorzystana, co oznacza lokalizację inwestycji m.in. na działce skarżących i uzasadnia przyznanie im statusu strony;

d) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu;

e) art. 29 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. i 28 ust. 2 ust. Prawa budowlanego poprzez wadliwe przyjęcie, że skoro prace polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu nie wymagają pozwolenia na budowę, to nie ma podstaw do uznania skarżących za stronę postępowania, podczas gdy treść projektu budowlanego wskazuje, że obejmuje on również prace polegające na utwardzeniu drogi na działce skarżących.

Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie jest słuszne, oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a także na prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Zgodnie z tymi przepisami stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem przymiot strony nie wynika z samego faktu bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której będą prowadzone roboty objęte pozwoleniem na budowę. Konieczne jest wykazanie, że sąsiednia nieruchomość znajduje się w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, którego realizacja wprowadza - na podstawie przepisów odrębnych - ograniczenia w zagospodarowaniu tejże nieruchomości.

Organy administracji architektoniczno-budowlanej mają obowiązek ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Przy czym chodzi o okoliczności istniejące obiektywnie i niezależne od tego, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości akceptuje nową inwestycję, czy też ją kwestionuje.

Powyższe ustalenie zawsze musi bazować na wskazaniu konkretnej normy prawnej będącej źródłem ewentualnego ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 811/11). Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny. Oddziaływanie inwestycji na inne nieruchomości musi być bezpośrednie, także w skutkach mogących nastąpić w przyszłości.

Analiza materiału dowodowego dokonana przez organy w postępowaniu wznowieniowym, była prawidłowa i prowadziła do wniosku, że inwestycja zatwierdzona kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie oddziałuje na nieruchomość skarżących w ten sposób, że wprowadza ograniczenia w jej zagospodarowaniu.

Należąca do skarżących działka nr ew. [...] w mpzp, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy W.-W. z dnia [...] lutego 1998 r., przeznaczona jest na budowę drogi oznaczonej symbolem [...]. Część przewidzianej w palnie drogi znajduje się również na należącej do inwestora działce nr ew. [...] i w tym zakresie projekt budowlany przewiduje budowę drogi, która docelowo (w przyszłości) ma się połączyć z drogą wybudowaną na działce skarżących. Organ rzetelnie wyjaśnił tę kwestię w zaskarżonej decyzji, jak również została ona wyjaśniona w decyzji organu I instancji, nie doszło zatem do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, samo sąsiedztwo z działką objętą inwestycją nie jest wystarczające dla uzyskania statusu strony. Zgodnie z podanymi wyżej przepisami, niezbędne jest nadto wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej.

Zdaniem skarżących z rysunków projektu (AD0200 oraz AD0300 - przekroje FF i DD) i z opisu technicznego projektowanej ulicy [...] wynika, że inwestycja obejmuje działkę nr ew. [...].

Słusznie Prezydent wskazał, że w projekcie budowlanym obszar przeznaczony pod infrastrukturę instalacyjną i drogową [...] zlokalizowany na części działki [...] opisany został literami I, J, L, Ł, L, K, J. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" – Uchwała Nr [...]Rady Gminy W.-W. z dnia [...] lutego 1998 r. (Dz. Urz. Woj. [...]z 1998 r. Nr [...], poz. [...], "mpzp") część działki o nr ew. [...] położona jest w liniach rozgraniczających drogi oznaczonej symbolem [...], plan określił szerokość linii rozgraniczających na 9 metrów.

Inwestor zaprojektował część drogi na działce nr ew. [...] tak, aby powstała w całości droga oznaczona [...] zgodna z zapisami mpzp oraz innymi przepisami, w tym warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Rysunki oznaczone AD0200 oraz AD0300 - przekroje FF i DD, obrazują kompletną, tj. zgodną z planem i warunkami technicznymi drogę [...], nie stanowią jednak o zaprojektowaniu drogi na działce nr ew. [...].

Na przekrojach wskazany jest stan istniejący i część projektowana drogi (jezdni i chodnika), natomiast opis na przekroju FF "istn. chodnik do przebudowy" sugeruje jedynie konieczność takiej przebudowy, ale nie oznacza, że inwestor jej dokona, gdyż działka, na której jest on zlokalizowany, nie jest objęta spornym pozwoleniem na budowę.

Bezpodstawne są twierdzenia skarżących, że inwestor bez ich zgody zadysponował działką nr [...]. Inwestor zaprojektował tylko część drogi [...] na własnej działce nr ew. [...], co do której wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zważywszy na fakt, że droga jest jedynym sposobem zagospodarowania działki skarżących nr [...] – jest tym co zgodnie z mpzp można wybudować, to nie sposób uznać, by ewentualny hałas czy wibracje, jakie powodować może ruch drogowy, miały ujemnie wpływać na prawo skarżących do zagospodarowania tej właśnie działki.

Skarżącym nie przysługuje zatem przymiot strony, co prowadzi do wniosku, iż nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 k.c. ani też art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Pozostałe zarzuty skargi zmierzały do wykazania wadliwości kwestionowanej decyzji. Podkreślić jednak trzeba, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. Pierwszy etap sprowadza się do formalnej oceny dopuszczalności wznowienia postępowania. Dopiero pozytywna ocena dopuszczalności wznowienia, zakończona postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), pozwala na przejście do drugiego etapu tj. do postępowania w ramach którego organ bada, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi.

Jednak gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych jest niedopuszczalne, to wówczas w ramach pierwszego etapu postępowania wydawane jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Przy czym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) może zakończyć postępowanie tylko w przypadkach, gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego jest oczywiste, że po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak jest interesu prawnego.

W niniejszej sprawie brak legitymacji nie był oczywisty, bowiem wniosek pochodził od współwłaścicieli działki sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną, zatem należało ją zbadać przed przystąpieniem do merytorycznej oceny decyzji z [...] czerwca 2016 r. Weryfikacja ta okazała się dla skarżących negatywna, zatem organy nie mogły dokonać merytorycznej kontroli decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. W sytuacji braku przymiotu strony, zarzuty zmierzające do kontroli merytorycznej nie mogły być także rozpoznawane przez Sąd.

Zdaniem Sąd również w zakresie odnoszącym się do wniosku Wspólnoty zaskarżona decyzja jest prawidłowa, albowiem Wspólnocie także nie przysługiwał status stron wobec braku oddziaływania inwestycji na nieruchomość Wspólnoty, co zostało prawidłowo wyjaśnione w zaskarżonej decyzji (której Wspólnota nie zaskarżyła).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.