Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1272/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 2, art. 60, art. 193, art. 183 par. 1 i par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 414/11 w sprawie ze skargi R. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia wznowionego postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić [...] S.A. z siedzibą w C. kwotę 200 (dwieście) zł ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Gl 414/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylające postanowienie Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] marca 2011 r. o odmowie zawieszenia postępowania i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Wójt Gminy Jeleśnia, po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w W. G., orzekł o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci wodociągowej "J. – K., sieć wodociągowa ETAP II – studnie głębinowe".

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej, po rozpatrzeniu wniosku J. B., A. K., D. M. i Z. W., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] stycznia 2010 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Kolegium utrzymało powyższą decyzję w mocy. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła J. B. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1229/10 postępowanie sądowe w tej sprawie ta zostało umorzone ze względu na cofnięcie skargi.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej, po rozpoznaniu wniosku R. B., ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] stycznia 2010 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Kolegium utrzymało powyższą decyzję w mocy. Na skutek skargi R. B., wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 150/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność obydwu decyzji Kolegium. W dacie orzekania przez Sąd I instancji wyrok ten nie był prawomocny.

W dniu 25 marca 2010 r. grupa 44 mieszkańców J. wystąpiła do Wójta Gminy Jeleśnia o wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r. Wójt Gminy Jeleśnia, postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., zawiesił postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na to, że toczy się równolegle postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wójt Gminy Jeleśnia odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na tę decyzję wniósł inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 80/11 zawiesił postępowanie sądowe w tej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia prowadzonych przed tym sądem spraw sygn. akt II SA/Gl 1229/10 i II SA/Gl 150/11 dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Wójt Gminy Jeleśnia w wyniku decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją własną z dnia [...] stycznia 2010 r.

W dniu 11 lutego 2011 r. spółka [...] S. A. ponownie wniosła o zawieszenie postępowania wznowieniowego z uwagi na wniesienie skargi do sądu na decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi J. B. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] stycznia 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Wójt Gminy Jeleśnia odmówił zawieszenia postępowania wznowieniowego.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło to postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, dopóki nie zostanie ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta kwestia stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest możliwe jej merytoryczne rozpoznawanie w trybie wznowienia postępowania w tej samej sprawie. Nadto, w ocenie Kolegium, zawieszenie postępowania uzasadnia także fakt wniesienia skargi na decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2010 r. zwłaszcza, że wznowienie postępowania nastąpiło w konsekwencji tej decyzji postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł R. B., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 10 § 1, art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania, a w szczególności nie uzasadnia tego fakt wniesienia skargi przez J. B. (sygn. akt II SA/Gl 1229/10), która wszak została cofnięta, bo w takim wypadku to Kolegium winno było zawiesić postępowanie przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r.

Uczestnik postępowania spółka [...] S.A. w piśmie z dnia 20 lipca 2011 r. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i powołując się na fakt zawieszenia postępowania w sprawie II SA/Gl 80/11, dotyczącej skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik uczestnika wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia spraw II SA/Gl 150/11, a także II SA/Gl 80/11 i 496/11. Dodatkowo wyjaśnił, że Wójt Gminy Jeleśnia postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. powtórnie odmówił zawieszenia postępowania, lecz na wskutek zażalenia spółki [...] S.A., Kolegium postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. uchyliło to postanowienie i orzekło o zawieszeniu postępowania wznowieniowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowań sądowych II SA/Gl 414/11, II SA/Gl 496/11 i II SA/Gl 150/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., ponieważ na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić postanowienie organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd wskazał, iż w tej sprawie Kolegium, wydając postanowienie kasatoryjne, nie wskazało na żadne braki postępowania wyjaśniającego, a jedynie na istotne naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a. z powodu braku uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Motywy zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wskazują, że organ odwoławczy dopatrzył się w niniejszej sprawie podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowiska tego nie sposób jednak podzielić.

Sądowa kontrola postanowienia sprawowana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty jego wydania. W tej zaś dacie, tj. w dniu [...] kwietnia 2011 r. nie toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] stycznia 2010 r., objętej później wszczętym postępowaniem wznowieniowym. Wznowienie postępowania w tej sprawie nastąpiło bowiem w dniu [...] lutego 2011 r. na mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy wówczas funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna i prawomocna decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] stycznia 2010 r. Nie toczyło się też w dacie orzekania przez Kolegium w niniejszej sprawie żadne postępowanie sądowe, bowiem sprawa tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 1229/10 była prawomocnie zakończona poprzez umorzenie postępowania sądowego.

Sąd wskazał, że drugie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. wszczęte na żądanie skarżącego R. B., zostało ostatecznie zakończone na mocy decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r., orzekającej również o odmowie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Faktem jest, że nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 150/11, stwierdzono nieważność obydwu decyzji odmownych Kolegium. Jednak istotne są motywy tego wyroku. Otóż, Sąd wskazał na niedopuszczalność prowadzenia drugiego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym wadę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., polecając umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., bowiem wniosek R. B. dotyczył sprawy rozstrzygniętej już inną wydaną w tym samym przedmiocie decyzją ostateczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...], co pozwala na odczytanie rzeczywistych intencji wniosku o zawieszenie postępowania wznowieniowego, które zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2011 r., a więc wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonowały dwie decyzje Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności spornej decyzji.

Sąd stwierdził, że w dacie orzekania przez Kolegium w kwestii przesłanek do zawieszenia postępowania wznowieniowego, nie toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Toczące się postępowanie sądowoadministracyjne wskutek skargi kasacyjnej od wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 150/11, nie stanowi zaś zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu, nie uzasadnia zawieszenia postępowania wznowieniowego fakt wniesienia skargi na decyzję kasacyjną Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r., którą to decyzją uchylono decyzję o odmowie wznowienia postępowania, co otworzyło drogę do wydania przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania (sygn. akt II SA/Gl 80/11). Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 525/11, oddalając skargę na postanowienie SKO w Bielsku – Białej o odmowie zawieszenia postępowania, późniejsze wyeliminowanie decyzji na mocy wyroku sądowego stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. – w przeciwieństwie do przypadku odmiennego zagadnienia wstępnego z pkt 7 tego przepisu.

Sąd wskazał, że z mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, które samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011 r. str. 377). Istotne są przy tym obowiązki organu po zawieszeniu postępowania ze względu na zagadnienie prawne i tryb nadzwyczajny rozstrzygania zagadnienia wstępnego. Mianowicie, zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a., organ administracji, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt. 4, zobowiązany jest do równoczesnego wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. O ile zaś zawieszenie postępowania z przyczyny określanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji rozstrzyga zagadnienie wstępne we własnym zakresie ( art. 100 § 2 k.p.a.). Tak samo organ administracji powinien postąpić w przypadku, gdy strona mimo wezwania nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W tym jednak wypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia ( art. 100 § 3 k.p.a.). Oczywiste jest, że tego rodzaju tryb, uregulowany przepisem art. 100 k.p.a., nie przystaje do postępowania w sprawie wnoszenia skarg do sądu administracyjnego na decyzje ostateczne. Mianowicie, ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., pozostawia podmiotowi, który ma w tym interes prawny, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka oraz organizacji społecznej, czy wreszcie innym podmiotom, wymienionym w odrębnych ustawach, uprawnienie do wniesienia skargi (art. 50 p.p.s.a.) i wyznacza 30 - dniowy termin liczony od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 p.p.s.a.). Zatem ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyklucza obowiązek wniesienia skargi i nie stwarza legitymacji czynnej organu administracji, właściwemu do merytorycznego rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej. Organ taki nie jest też władny dokonać we własnym zakresie oceny zasadności skargi wniesionej na inną decyzję ostateczną, jako że decyzja taka ma walor wiążący (art. 16 kpa). Przy przyjęciu, że wniesienie skargi na decyzję ostateczną obliguje organ administracji do zawieszenia postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., całkowicie zbędny byłby przepis art. 61 p.p.s.a. Ustawodawca jako zasadę przewidział, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Wstrzymanie wykonania takiego aktu następuje zaś jedynie na wniosek skarżącego w przypadku wystąpienia przesłanek ustawowych i wymaga wydania odrębnego postanowienia organu, którego działania zaskarżono, bądź sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania aktu traci też moc z chwilą wydania przez sąd I instancji orzeczenia kończącego postępowanie (art. 61 § 6 tej ustawy).Tryb ochrony tymczasowej byłby zaś zbędny, gdyby przyjąć, że samo wniesienie skargi na decyzję ostateczną obliguje organ administracji do zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania musiałoby zaś nastąpić z urzędu i w każdej sprawie, co doprowadziłoby do paraliżu administracji.

Sąd stwierdził, że tej sprawie w dacie wydania zaskarżonego postanowienia toczyły się zaś przed tut. Sądem jedynie sprawy II SA/Gl 80/11, zaś wskutek skargi kasacyjnej, wyrok w sprawie II SA/Gl 150/11, był nieprawomocny. Wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania spółki [...], nie podważa powyższego stanowiska co do braku przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., fakt zawieszenia postępowania w sprawie tut. Sądu II SA/Gl 80/11 ( vide: postanowienie k. 59 akt sądowych). Przywołana tam przesłanka zawieszenia z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ma przede wszystkim charakter fakultatywny. W dacie wydania tego postanowienia Sądu, tj. 23 maja 2011 r., nie była też zakończona decyzją ostateczną kwestia stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] stycznia 2011 r. Tymczasem sprawa ta była zakończona ostatecznymi decyzjami Kolegium w czasie rozpatrywania wniosku o zawieszenie postępowania wznowieniowego. Z tych też względów Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie II SA/Gl 150/11, tj. rozpatrzenia skargi kasacyjnej od wyroku tut. Sądu z dnia 7 września 2011 r., a także zakończenia spraw II SA/Gl 80/11 i II SA/Gl 496/11 (ta ostatnia dotyczy skargi J. B. na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2011 r., mocą której uchylono decyzję Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] kwietnia 2011 r. o uchyleniu – w wyniku wznowienia postępowania – spornej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. i odmowie wydania decyzji środowiskowej oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji). Zawieszenie postępowania sądowego nie jest w tym przypadku obligatoryjne, a zdaniem składu orzekającego, wniosek uczestnika zmierzał jedynie do przewlekłości postępowania i zapobieżenia skutkowi ewentualnego uchylenia decyzji dotychczasowej w wyniku wznowienia postępowania z uwagi na materialnoprawny charakter terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że zawieszenie niniejszego postępowania sądowego mogłoby doprowadzić do naruszenia uprawnień skarżącego do domagania się uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie wznowionym wobec bezskuteczności żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji w świetle dwóch ostatecznych decyzji Kolegium.

W ocenie Sądu, dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie ma też znaczenia dalszy bieg sprawy administracyjnej po wydaniu zaskarżonego postanowienia kasatoryjnego, a to z uwagi na konieczność uchylenia kolejnych aktów w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w wyniku niniejszego wyroku, o ile stanie się on prawomocny. Nie sposób też nie zauważyć, że Kolegium tym razem nie dopatrzyło się podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia niniejszego postępowania sądowego na postanowienie kasacyjne z dnia [...] kwietnia 2011 r., co świadczy o niekonsekwencji organu. Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, Kolegium winno zatem zgodnie z powyższymi wskazaniami orzec o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] S.A. w C., opierając ją na podstawie naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego aktu i przychylenie się do nieprawidłowych zarzutów skargi,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi I uchylenie zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu w stosunku do sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego tej samej decyzji,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego okoliczność, iż w tej samej sprawie toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym, co stanowi również naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP,

- art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie istnieją podstawy do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo, że postanowienie to ze względu na błędy redakcyjne i niewystarczające uzasadnienie podstawy faktycznej i prawnej powinno zostać uchylone, a występowanie istotnych braków postępowania wyjaśniającego uprawniło organ odwoławczy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W piśmie z dnia 15 listopada 2013 r. spółka [...] S.A. w C. złożyła oświadczenie o cofnięciu skargi kasacyjnej, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz o zwrot połowy wpisu od skargi kasacyjnej na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o umorzenie postępowania kasacyjnego w tej sprawie, albowiem uznał cofnięcie przez nią skargi kasacyjnej za niedopuszczalne.

Stosownie do art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania (art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 193 p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z przepisów tych wynika, że oświadczenie strony wnoszącej skargę kasacyjną o jej cofnięciu co do zasady wiąże Sąd. Jednak odpowiednie stosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 60 p.p.s.a. oznacza, że należy odmówić uwzględnienia żądania skarżącego w sytuacji, gdy cofnięcie spowodowałoby uprawomocnienie się zaskarżonego wyroku wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotkniętym wadą nieważności, którą stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2013 r., I OSK 959/12, Lex nr 1273837, z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1517/10, Lex 741557, z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt II FSK 573/07, Lex 475575, z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II FSK 575/07, Lex nr 479000). Takie rozumienie art. 60 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego w postępowaniu sądowym dotkniętym wadą nieważności. W rozpoznawanej sprawie zachodzą podstawy do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka nieważności postępowania wymieniona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., tj. niedopuszczalność drogi sądowej, zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż niedopuszczalne jest cofnięcie skargi kasacyjnej w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ma obowiązek dokonać oceny dopuszczalności skargi, albowiem – zgodnie z art. 189 p.p.s.a. - jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis art. 189 p.p.s.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 lub art. 161 § 1 p.p.s.a. Przepis ten pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Treść tego przepisu należy więc obecnie odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Dodać należy, iż stanowisko to obecnie przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 2991/12 i II OSK 2921/12, postanowienie NSA z dnia 23 maja 2013 r., II OSK 1617/12, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12, postanowienie NSA z dnia 18 października 2013 r., II OSK 1175/12, wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczen Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej ([...] kwietnia 2011 r.) obowiązywały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego po nowelizacji wprowadzonej powołaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, a więc przyjęto w niej zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Zatem zażalenie na postanowienie Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] marca 2011 r. o odmowie zawieszenia postępowania w dacie orzekania przez Kolegium już nie przysługiwało.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak wynika z powyższych rozważań, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie jest niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej i wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.