Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 160/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 6,  art. 10
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 272,  art. 276,  art. 283,  art. 284
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J.W. na bezczynność Burmistrza Miasta w udzieleniu informacji publicznej oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia "[...]" J. W., powołując się na art. 61 Konstytucji RP, zwróciła się do Burmistrza Miasta "[...]" o udzielenie informacji w zakresie całego raportu z audytu przeprowadzonego przez Stowarzyszenie Skarbników Samorządowych w Urzędzie Miejskim w "[...]".

Odpowiadając na powyższy wniosek, pismem z dnia "[...]", Burmistrz Miasta "[...]" poinformował J. W., że udzielenie wnioskowanej informacji nie spełnia warunku informacji publicznej bowiem dokument będący przedmiotem wniosku nie został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego, a w konsekwencji nie stanowi on informacji publicznej.

J. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza Miasta "[...]" polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.). Wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w celu wykonania wniosku z dnia "[...]". W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że podkreślone w Konstytucji RP w art. 61 prawo do uzyskiwania informacji o działalności m.in. podmiotów publicznych przyznaje bardzo szerokie uprawnienie, które tylko wyjątkowo i w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 3 Konstytucji może zostać ograniczone. Tak ustanowione prawo ma zasadnicze znaczenie w demokracji. Przywołana przez Burmistrza ustawa o dostępie do informacji publicznej powinna w zasadzie dotyczyć kwestii związanych z trybem dostępu do informacji publicznych (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Wskazała, iż w związku z próbą zdefiniowania w u.d.i.p. pojęcia informacji publicznej (art. 1 ust. 1) oraz treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji przyjmuje się, iż ustawy mogą współwyznaczać prawo do informacji publicznej. Pamiętać jednakże należy, iż wykładania zakresu informacji publicznej musi być wykonywana w świetle art. 61 Konstytucji RP. Dlatego też nie można poszukiwać zakresu informacji publicznej, jak to uczynił Burmistrz, tylko i wyłącznie w u.d.i.p. Przyjęcie takiego stanowiska jest błędne i nie może zostać w żadnym wypadku uznane za prawidłowe. Informacją publiczną jest informacja wskazana w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. Ustalenie pozytywnego zakresu prawa do uzyskiwania informacji wskazuje jednoznacznie, iż ustrojodawca precyzyjnie wskazał jakie uprawnienia zagwarantowane zostały w przepisie art. 61 ust. 1 i 2 (informacji o działalności), a co nieprecyzyjne ustawodawca spróbował powtórzyć w przepisie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Trudno uznać za wyznaczenie pozytywnego zakresu prawa do uzyskiwania informacji przepis ustawy, który jest niejednoznaczny i mało precyzyjny. Przepis ten należy potraktować jak powtórzenie generalnej zasady demokratycznego państwa prawa - zasady jawności działania władz i wydatkowania funduszy publicznych (art. 61 Konstytucji RP) - poprzez pokreślenie, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tak sformułowana zasada będąca z jednej strony współwyznaczeniem prawa z art. 61 Konstytucji poprzez jego potwierdzenie i uogólnienie, jest z drugiej strony przepisem ogólnym (zasadą) dla wykładni u.d.i.p. Stosowanie wszystkich przepisów u.d.i.p. winno się odbywać zgodnie z zasadą pełnej jawności (każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną) i tylko wzajemne współistnienie i współwyznaczanie art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pozwala na prawidłowe zrozumienie prawa do uzyskiwania informacji. Dodała również, iż w przypadku poszukiwania normy określającej zakres prawa do uzyskiwania informacji (prawa do informacji publicznej - art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) wyłącznie poprzez ustawę dochodzi często do naruszenia prawa z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wyraźnie zostało bowiem wskazane, iż prawo do informacji obejmuje dostęp do dokumentów. Mimo, iż pojawiły się problemy z określeniem, czy dostęp do informacji publicznej obejmuje tylko i wyłącznie dokument urzędowy - zgodnie z u.d.i.p., to na gruncie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji dostęp do informacji obejmuje każdy dokument niezależnie czy ma charakter dokumentu urzędowego, czy też nie

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta "[...]" wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż zgodnie z art. 1 ust 1. u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Do definicji informacji publicznej odniósł się NSA, stwierdzając, że należy za taką uznać informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02). Oznacza to ograniczenie dostępu do tzw. dokumentów roboczych (wewnętrznych), tworzonych w ramach prac przygotowawczych, które zawierają informacje wstępne i często podlegają zmianie. Wnioskowana informacja, stanowi materiały robocze, wyjściowe, sporządzone przez Stowarzyszenie głównie na potrzeby tego Stowarzyszenia w celu sformułowania dla pełniącego obowiązki Burmistrza Miasta "[...]" informacji końcowej, która to informacja jest ogólnie dostępna na stronie internetowej. Powszechne udostępnienie tych informacji mogłoby dodatkowo zmniejszyć efektywność przeprowadzonej kontroli i uniemożliwić w przyszłości Burmistrzowi podjęcie działań w stosunku do konkretnych osób, w tym pracowników gminnych. Konkludując podniósł, iż informacje robocze, zebrane w celu przedstawienia finalnych wniosków przez podmiot, który nie jest instytucją władzy publicznej, nie sporządzone przez funkcjonariusza publicznego, nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w ustawie. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, uw. 72 do art. 3). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 34 do art. 3). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonej czynności.

W sprawie skarżąca zarzuca bezczynność Burmistrza polegającą na odmowie udostępnienia informacji publicznej, tj. całego raportu z audytu przeprowadzonego przez Stowarzyszenie Skarbników Samorządowych, objętego jej wnioskiem z dnia "[...]". Zdaniem skarżącej udostępnienie tego dokumentu powinno nastąpić na podstawie art. 61 ust.1 i 2 Konstytucji.

Skarżąca wyprowadza obowiązek organu do udostępnienia żądanego dokumentu m.in. wprost z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. W myśl powołanych przepisów obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, przy czym prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Podstawowym aktem wypełniającym odesłanie z art. 61 ust. 4 Konstytucji jest ustawa o dostępie do informacji publicznej regulująca zasady i tryb udostępniania tego rodzaju informacji. Ustawa ta zawiera zarazem definicję legalną "informacji publicznej", przez którą należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych" (art. 1 ust.1 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in. informacje o "danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności (...) dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.), przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego (tj. w szczególności osobę będącą pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, o ile nie pełni wyłącznie czynności usługowych – zob. art. 115 § 13 pkt 5 k.k.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Tego rodzaju szczególną regulację wprowadza niewątpliwie ustawa o finansach publicznych (por. M. Chmaj [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 32), która w art. 284 stanowi, iż plan audytu (wewnętrznego) oraz sprawozdanie z wykonania tego planu stanowią, udostępnianą na wniosek, informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (ust. 1), natomiast informacji publicznej nie stanowią inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego (ust. 2). Już tylko z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do dokumentów, o których mowa w art. 284 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240, dalej jako: u.f.p.), nie znajduje zastosowania przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., bowiem audyt nie jest dokumentacją przebiegu i efektów kontroli ani wystąpieniem, stanowiskiem, wnioskami i opinią podmiotów tę kontrolę wykonujących. Żądana przez skarżącą dokumentacja jest raportem z audytu przeprowadzonego na podstawie przepisów działu VI ustawy o finansach publicznych, wynika to wprost z upoważnienia Burmistrza zlecającego wykonanie audytu na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych i na podstawie aktów wykonawczych do tej ustawy w tym rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego (Dz. U. z 2010 r. Nr 21, poz. 108, dalej jako: rozporządzenie) oraz z opinii audytora i raportu z audytu w których sam audytor powołuje się na te przepisy. Żądana dokumentacja jest audytem wewnętrznym w rozumieniu art. 275 pkt 2 ustawy o finansach publicznych wykonanym przez audytora usługodawcę niezatrudnionego w jednostce, zatem nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust 2 u.d.i.p.p., ponieważ nie jest oświadczeniem woli lub wiedzy, utrwalonym i podpisanym w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowanym do innego podmiotu, lub złożonym do akt.

W tym miejscu należy tez zwrócić uwagę, że użyte w Konstytucji oraz w u.d.i.p. określenia, odpowiednio, "informacji o działalności organów władzy publicznej" oraz "informacji publicznej" są niewątpliwie pojęciami (nazwami) niedookreślonymi (nieostrymi). Jak wskazują teoretycy prawa, tego rodzaju nazwy cechuje zawsze tzw. pas nieostrości, który oznacza, iż istnieje pewna grupa przedmiotów, o których nie potrafimy stanowczo orzec, czy są one desygnatami danej nazwy, czy też nie (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 174–176). Ponieważ nieostrość pojęć prawnych jest, co do zasady, sytuacją niepożądaną, przeto za w pełni racjonalne i uzasadnione należy uznać działanie ustawodawcy, który wobec desygnatów mogących znaleźć się w takim pasie nieostrości (tu: dotyczącym zakresu pojęcia informacji publicznej) jednoznacznie rozstrzyga, że dany rodzaj informacji lub dokumentu jest (art. 284 ust. 1 u.f.p.), względnie nie jest (art. 284 ust. 2 u.f.p.), informacją publiczną. Taka praktyka swoistego doprecyzowywania zakresu pojęcia informacji publicznej nie powinna budzić zastrzeżeń natury konstytucyjnej, skoro - jak trafnie zauważa Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2002 r. (K 38/01; OTK-A 2002/5/59) – prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają "bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści". Należy przy tym podkreślić, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (zob. W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom IV, Warszawa 2005, art. 61, s. 5).

Doświadczanej w praktyce niedookreśloności (nieostrości) wskazanych pojęć "informacji o działalności organów władzy publicznej" (art. 61 ust. 1 Konstytucji), czy też "informacji o sprawach publicznych" ("informacji publicznej" – art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) dowodzą liczne wypowiedzi doktryny oraz bogate orzecznictwo sądów administracyjnych poświęcone zagadnieniu kwalifikacji określonych informacji lub dokumentów jako publicznych, bądź nie. Istotne kontrowersje w zakresie pozytywnej bądź negatywnej kwalifikacji dotyczą w szczególności wytwarzanych w toku działalności administracji materiałów roboczych oraz dokumentów wewnętrznych. W tym miejscu należy podkreślić, że dokumenty do użytku wewnętrznego administracji, zwłaszcza o charakterze przygotowawczym, w państwach członkowskich Unii Europejskiej zwykle są wyłączane z zakresu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a to "pod hasłem potrzeby stworzenia władzy czasu do namysłu", przy czym w takim przypadku stosowane jest zazwyczaj jedno z dwu modelowych rozwiązań: albo dokumenty wewnętrzne są generalnie wyłączone z prawa dostępu, albo decyzję o ich udostępnieniu pozostawia się organom administracji (zob. W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom IV, Warszawa 2005, art. 61, s. 6). Kwalifikacji materiałów wewnętrznych, roboczych dotyczył m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006 r. (IV SAB/Po 9/06, niepubl.), w którym uznano, że nie posiadają charakteru informacji publicznej odręczne, luźne zapiski, notatki etc. osób prowadzących postępowanie planistyczne, które nie są podstawą żadnego z planowanych i przyjętych projektów. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w powołanej sprawie "materiały będące podstawą do licznych koncepcji wewnętrznych i ścierania się poglądów wewnątrz samego organu, które nie przybrały zinstytucjonalizowanych kształtów, podobnie jak np. zapiski i notatki urzędnika organu administracji publicznej gromadzącego materiały do rozpoznania sprawy zakończonej orzeczeniem z jego udziałem" nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej.

W tym kontekście istotne jest spostrzeżenie, że audyt wewnętrzny jest, jak już sama nazwa wskazuje, działalnością prowadzoną w całości wewnątrz struktur administracji, której to działalności celem w jednostce samorządu terytorialnego jest - zgodnie z definicją legalną audytu – "wspieranie kierownika jednostki w realizacji celów i zadań" przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze (art. 272 ust. 1 u.f.p.). Co prawda, w niniejszej sprawie objęta wnioskiem o udostępnienie informacja została sporządzona przez niezależny zespół audytowy, to niemniej jednak z art. 275 u.f.p. wynika, że audyt wewnętrzny może prowadzić oprócz audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednostce także usługodawca niezatrudniony w jednostce samorządu terytorialnego (jak w niniejszej sprawie), a zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego przepisy rozporządzenia dotyczące audytora wewnętrznego stosuje się odpowiednio do audytora usługodawcy. Działalność audytowa ma więc charakter "służebny" wobec działań kierownika jednostki (tu: Burmistrza Miasta – art. 276 u.f.p.) i jest wykonywana w całości na jego potrzeby, którym kierownik jednostki daje wyraz w szczególności w ramach procedury uzgadniania planu audytu (art. 283 ust. 3 u.f.p.). Taki charakter działalności audytowej skłania do wniosku, że także dokumenty wytworzone w trakcie audytu mają w całości charakter dokumentów wewnętrznych (do wewnętrznego użytku), które w żaden sposób nie oddziałują na sytuację prawną podmiotów spoza struktury danej jednostki samorządu terytorialnego. Jest to więc sytuacja rodzajowo odmienna od tej, z jaką ma się do czynienia w przypadku np. takiego dokumentu wewnętrznego, jak opinia prawna sporządzona przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy (ewentualnie bliżej nieokreślonej liczby spraw), której w orzecznictwie został przypisany walor informacji publicznej, jako dokumentowi wewnętrznemu służącemu załatwianiu spraw i realizacji zadań organu (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. II SAB/Lu 44/10, publ.: cbois.nsa.gov.pl). W przypadku dokumentów audytu wewnętrznego brak analogicznego oddziaływania pro foro externo.

Specyfikację dokumentów wytwarzanych w toku audytu zawiera powyżej wskazane rozporządzenie. Wprowadza ono zasadę, że audytor wewnętrzny dokumentuje wszystkie czynności i zdarzenia, które mają istotne znaczenie dla wyników audytu wewnętrznego (§ 12 rozp.), w tym prowadzi akta audytu (§ 13 rozp.). W tych ostatnich gromadzi się m.in.: dokumenty sporządzone oraz dokumenty otrzymane przez audytora wewnętrznego w trakcie przeprowadzania tzw. zadania zapewniającego lub czynności doradczych, dokumentację dotyczącą przeprowadzonych czynności sprawdzających oraz sprawozdanie z audytu (§ 14 pkt 3–6 rozp.). Z powołanego wyliczenia oraz pozostałych przepisów rozporządzenia wynika zasadniczo roboczy, przygotowawczy i niestanowczy (nieostateczny) charakter dokumentów wytwarzanych w związku z audytem. Nawet sprawozdanie z wykonania zadania audytowego nie ma charakteru stanowczego (rozstrzygającego, ostatecznego), bo jak wynika z § 25 ust. 2 i § 27 ust. 2 rozporządzenia, kierownik komórki audytowanej może najpierw zgłosić do sprawozdania dodatkowe wyjaśnienia lub umotywowane zastrzeżenia, a w ostateczności - nawet odmówić realizacji zawartych w nim zaleceń. Ostateczne rozstrzygnięcie w kwestii zasadności zaleceń audytu prawodawca pozostawił w gestii kierownika jednostki (§ 27 ust. 3 i 4 rozp.). W świetle tak ukształtowanej procedury weryfikacji wyników audytu wewnętrznego nie sposób wykluczyć sytuacji, w której sformułowane w toku audytu ustalenia i zalecenia okażą się ostatecznie niezasadne. Z tej perspektywy, upublicznianie takich ustaleń może okazać się co najmniej przedwczesne, a niekiedy wręcz szkodliwe dla podmiotu audytowanego będącego adresatem niezasadnego zarzutu lub zalecenia. Wypada w tym miejscu zauważyć, że podobne zarzuty były także formułowane pod adresem regulacji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. W szczególności w toku prac legislacyjnych nad tym przepisem przedstawiciel Najwyższej Izby Kontroli podkreślał, że uznanie, iż będzie publikowana cała korespondencja związana z ustaleniami kontroli i powzięciem różnych decyzji, które w wyniku odwołań lub zastrzeżeń są następnie często zmieniane, jest szkodliwe dla efektów pracy Najwyższej Izby Kontroli, jej funkcjonowania i autorytetu – nie tylko może negatywnie wpłynąć na jej pracę, ale przede wszystkim może stać się co najmniej kłopotliwe dla podmiotu kontrolowanego (zob. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2008, s. 198–199). Powołane argumenty, zachowując, w ocenie Sądu, swą aktualność i adekwatność odpowiednio w odniesieniu do dokumentów wytwarzanych w toku audytu wewnętrznego, dodatkowo przemawiają za nieobejmowaniem takich dokumentów zakresem informacji publicznej.

Należy przy tym zauważyć, że prawodawca jest konsekwentny w dbałości o zachowanie poufności dokumentów audytowych – nie tylko "na zewnątrz", tj. wobec podmiotów spoza struktury jednostki samorządu terytorialnego, w której działa audyt wewnętrzny (czego dotyczy art. 284 ust. 2 u.f.p.), ale również w ramach samej jednostki. Zgodnie bowiem z § 25 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku objęcia zakresem tzw. zadania zapewniającego kilku komórek audytowanych, audytor wewnętrzny może przekazać kierownikowi komórki audytowanej tylko tę część sprawozdania, która dotyczy działalności kierowanej przez niego komórki. Oznacza to, że brak jest prawnej możliwości udostępniania dokumentów audytowych nawet w ramach struktury organizacyjnej danej jednostki.

W świetle tak zarysowanej specyfiki dokumentów audytowych – a zwłaszcza ich stricte wewnętrznego oraz zasadniczo roboczego i nieostatecznego charakteru – w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, istnieją podstawy do przyjęcia, że przepis art. 284 ust. 1 u.f.p. "nadaje charakter publiczny" wyłącznie planowi audytu oraz sprawozdaniu z wykonania tego planu. Pogląd o "nadaniu" przez art. 284 ust. 1 u.f.p. charakteru informacji publicznej został również wyrażony w piśmiennictwie, w którym komentując omawiany przepis wskazano, że: "Status prawny informacji publicznej nadano więc tylko określonym dokumentom końcowym w ramach danej procedury polegającej na stworzeniu warunków do przeprowadzenia audytu w następnym roku lub podsumowującej rok zakończony. Charakteru takiego nie mają natomiast projekty planów lub sprawozdań, jak również wszelkie inne dokumenty, na podstawie których przygotowano plan audytu albo sprawozdanie z jego wykonania, np. analizy określonego ryzyka, wytyczne wytworzone przez komitet audytu." (Z. Ofiarski [w:] M. Karlikowska, W. Miemiec, Z. Ofiarski, K. Sawicka, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wrocław 2010, s. 778). W przedstawionym tu ujęciu treść ust. 2 art. 284 u.f.p. jedynie potwierdza zasadniczo niepubliczny charakter dokumentów związanych z audytem wewnętrznym, a nie go statuuje. W tym kontekście pozbawiona relewancji prawnej jest okoliczność, czy dany dokument wytworzony w ramach procedury audytowej pochodzi bezpośrednio od audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednostce czy usługodawcy. W każdym przypadku nie będzie on stanowić informacji publicznej.

W świetle powyższego należy uznać, iż wnioskowana przez skarżącą informacja - raport niezależnego zespołu audytowego na temat funkcjonowania kontroli zarządczej w Gminie Urzędzie Miejskim w "[...]" - nie stanowi, świetle ust. 1 art. 284 u.f.p., informacji publicznej. Raport ten nie jest bowiem planem audytu, w rozumieniu § 8 rozporządzenia, nie posiada również waloru sprawozdania z wykonania tego planu - § 24 - 26 rozporządzenia. Nie stanowi zatem udostępnianej na wniosek informacji publicznej. Przedmiotowy raport zakwalifikować należy - zgodnie z ust. 2 art. 284 u.f.p. - jako "inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego". Jednak z mocy wyraźnego wyłączenia ustawowego dokument ten nie stanowi informacji publicznej.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przepis art. 284 u.f.p. nie budzi uzasadnionych wątpliwości co do jego zgodności z przepisami Konstytucji, a zwłaszcza z art. 61 ustawy zasadniczej. Tym bardziej, że interes publiczny w pozyskaniu informacji dotyczących danej jednostki administracji publicznej jest chroniony w dostatecznym stopniu przez przewidziany w art. 284 ust. 1 u.f.p. obowiązek udostępniania planu audytu i sprawozdania z wykonania planu audytu. Przy wykładni art. 284 u.f.p., także w aspekcie oceny jego konstytucyjności, nie może uchodzić uwadze aspekt celowościowy, wyrażający się w ratio legis omawianego przepisu. Otóż, celem przepisu art. 284 u.f.p. jest przede wszystkim ochrona efektywności i rzetelności audytu wewnętrznego. Audyt ma bowiem prowadzić do bieżącego, wnikliwego i niezależnego zdiagnozowania status quo w zakresie kontroli zarządczej danej jednostki, na potrzeby usprawniania działalności tej jednostki. Tymczasem niewykluczone, że zapewnienie dostępności dokumentów wytworzonych w toku audytu w szerszym, niż wyznaczony przez art. 284 ust. 1 u.f.p., zakresie, mogłoby doprowadzić do swoistej "autocenzury" audytorów przez kierowników jednostek, którzy mając świadomość "publiczności" (jawności) tych dokumentów bardziej powściągliwie, oględnie lub wręcz selektywnie formułowaliby swe wnioski, zalecenia itp. Niewykluczone też, że pełna jawność dokumentów audytu wewnętrznego mogłaby stanowić czynnik zniechęcający kierowników tych jednostek, w których audyt nie jest obligatoryjny (art. 274 ust. 4 u.f.p.), do wdrażania procedury audytowej, co niewątpliwie nie było zamiarem ustawodawcy i nie leżałoby w interesie publicznym.

Skoro, jak wynika z powyższego, dokument żądany przez skarżącą nie stanowi informacji podlegającej upublicznieniu w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to Burmistrz informując skarżącą o niemożności udostępnienia tego dokumentu nie dopuścił się bezczynności.

Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.