Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1108/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 października 2011r. nr [...] Starosta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 399 813,00 zł za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako działka nr [...] o pow. 0,0748 ha, obj. Lwh [...] b. gm. kat. P. , odpowiadającą obecnie działce nr [...] poł. w obr. [...] m. K. , obj. księgą wieczystą nr [...] ; oraz o wypłacie tej kwoty na rzecz J.J. s. Z. i F. , za udział wynoszący 1/2 części, J.J. s. Z. i F. , za udział wynoszący 1/2 części. Starosta K. swoje rozstrzygnięcie oparł na regulacji art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 i art. 434 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn), wskazując, że z uwagi na fakt, iż postępowanie odszkodowawcze z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na mocy Zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. –P. z dnia 17 lutego 1975 r. w sprawie terenu budownictwa osiedla Ł. i jego podziału na działki budowlane wydanego w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, póź. 129). Wskazany wyżej teren, zgodnie z art. 5 ust. 2 powyższej ustawy, z mocy prawa został przejęty na rzecz Skarbu Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia Zarządzenia Naczelnika Dzielnicy tj z dniem 3 sierpnia 1975 roku. Następnie przedmiotowa działka została nabyta na własność Gminy K. z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co potwierdza decyzja Wojewody z dnia 31 lipca 2000 roku. Dotychczas nie zostało ustalone odszkodowanie za odjęcie przedmiotowego prawa własności, zatem należało dokonać ustalenia odszkodowania zgodnie ze wskazanymi przepisami.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zastępowany przez Kierownika Referatu Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. , kwestionując zasadność prowadzenia przedmiotowego postępowania, bowiem zdaniem odwołującego brak jest aktualnie podstawy prawnej do prowadzania przedmiotowego postępowania i nie stanowi takiej podstawy art. 129 ust. 5 ugn, bowiem zdaniem odwołującego w niniejszym stanie faktycznym, decyzja wywłaszczeniowy została co prawda wydana przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., lecz bez ustalonego odszkodowania.

Odwołanie złożyła również Gmina K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. w wyniku rozpatrzenia którego decyzją z dnia 29 maja 2012 r. nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze.

Decyzją z 30 maja 2012 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państw, Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy stwierdził, iż odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w omawianym postępowaniu administracyjnym.

W wyniku rozpoznania skargi na decyzję Wojewody z 30 maja 2012 r. nr [...] wniesionej przez Skarb Państwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny-w Krakowie, prawomocnym wyrokiem z 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1064/12, uchylił decyzję, nie podzielając stanowiska organu odwoławczego, iż Prezydentowi miasta na prawach powiatu jako jednoczesnemu reprezentantowi Skarbu Państwa - jego statio fisci nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie odszkodowania. W/w wyroku wskazano również, iż jeżeli Wojewoda wyznaczył organ właściwy do załatwienia sprawy, akceptując przyczyny wyłączenia Prezydenta Miasta K. reprezentującego Skarb Państwa, to konsekwentnie musi przyjąć, że jest on stroną niniejszego posterowania. Pod rozwagę natomiast powinien wziąć tą okoliczność, czy prawidłowe jest postanowienie z dnia 29 maja 2009r. o wyznaczeniu innego podległego sobie organu i czy rzeczywiście w sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia Prezydenta Miasta K. od załatwienia sprawy, skoro jednocześnie do zapłaty odszkodowania nie będzie zobowiązana Gmina Miejska K. , której Prezydent jest reprezentantem. W szczególności w kontekście wywodów zawartych w uzasadnieniu własnej decyzji, w której stwierdza, że w postępowaniu wywłaszczeniowym na rzecz Skarbu Państwa prowadzonym z urzędu, interesy Skarbu Państwa reprezentuje prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe starosta wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji publicznej.

Po rozpatrzeniu zatem ponownie odwołania Skarbu Państwa, Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. znak:[...] , w oparciu o art. 9a ugn oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 18 października 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z ukształtowanym obecnie orzecznictwem sądowym nie można przyjąć poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 ugn jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1111/08* (LEX nr 582460): "Warunek taki nie wynika z treści art. 129 ust 5 w/w ustawy a ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Przy takiej zatem regulacji zastosowanie omawianego przepisu, przy założeniu, iż byłby on tylko stosowany do stanów zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r. byłoby rzeczą w zasadzie marginalną i nie zaistniałaby konieczność, aby dla takich sytuacji wprowadzać przepis o tak ogólnej, wręcz ramowej treści". W aktualnym orzecznictwie sądowym wskazuje się również na fakt, iż każda nowa ustawa (nowa regulacja) obejmuje istniejące w chwili wejścia jej w życie stany faktyczne, a więc takie sytuacje, które powstały jeszcze przed wejściem w życie nowej regulacji. To z przepisu ustawy wynika czasami, że nie stosuje się jej do zdarzeń powstałych np. przed wejściem w życie danej regulacji. Jeżeli zaś takiego przepisu nie ma -co ma miejsce w przedmiotowej sprawie - to ustawa o gospodarce nieruchomościami obejmuje również sytuacje, które powstały przed wejściem jej w życie, są objęte jej materią i nie zostały ostatecznie rozpoznane przez organy administracji. Stan prawny wywołany władczym przejęciem na rzecz Skarbu Państwa w istocie bez odszkodowania własności nieruchomości trwa nadal. Zgodnie z art. 233 ugn sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy te zaś przewidują, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ugn). W rozpatrywanej sprawie przyjąć więc należy, że materialno-prawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest przepis art. 128 ugn. W świetle powyższego art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn przyznaje staroście, jako organowi administracji publicznej, kompetencję do wydania - inaczej niż przewiduje to zasada z art. 129 ust. 1 - odrębnej decyzji o odszkodowaniu, między innymi w sytuacjach, gdy pomimo wywłaszczenia dokonanego w latach ubiegłych nie zostało na rzecz stron ustalone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, pomimo ciążącego na organach w tym zakresie ustawowego obowiązku.

Nadto przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa i położonej na terenie miasta K. - miasta na prawach powiatu, a zatem organem administracji publicznej ustawowo właściwym do jej załatwienia jest Prezydent Miasta K. , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W toku prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania, organ stwierdził, iż podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za tę nieruchomość byłaby będąca jednocześnie stroną postępowania w tej sprawie Gmina K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , w związku z czym - zdaniem organu odwoławczego - zachodziły w takiej sytuacji przesłanki wyłączenia z mocy prawa organu I instancji, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa. Wobec powyższego, stosownie do treści art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 kpa - postanowieniem z dnia 29 maja 2009 r. [...] Wojewoda do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczył Starostę K.

Legitymacja procesowa w danym postępowaniu administracyjnym wynika z posiadania przez konkretny podmiot interesu prawnego, którego ustalenie następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego, co następuje w decyzji kończącej to postępowanie administracyjne. Kompetencję do orzekania w tym zakresie posiada organ prowadzący dane postępowanie administracyjne, co znajduje wyraz w wydawanym przez ten organ rozstrzygnięciu, a organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. W świetle powyższego, wobec ustalenia przez Starostę K. , iż podmiotem zobowiązanym w przedmiotowej sprawie do wypłaty odszkodowania nie jest obecnie Gmina K. (co stanowiło przyczynę wyłączenia Prezydenta Miasta K. od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy), lecz Skarb Państwa i w związku z tym ponownie właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy m.in. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. byłby Prezydent Miasta K. , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, to wyznaczony uprzednio Starosta K. uznając się za organ niewłaściwy winien był przekazać sprawę organowi obecnie właściwemu na podstawie ww. przepisu. Wynika to w ocenie organu odwoławczego z uznania, iż począwszy od wyroku NSA z 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09, w orzecznictwie tego Sądu opowiedziano się praktycznie jednogłośnie za przyjęciem koncepcji, iż obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa. W innym wyroku - z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 731/11 (niepubl.) NSA stwierdził z kolei, iż zgodnie z nowym brzmieniem art. 36 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające... wymienione w tym przepisie zobowiązania i wierzytelności przejmuje Skarb Państwa, chodzi o zobowiązania i wierzytelności powstałe przed dniem 27 maja 1990r. Zatem Skarb Państwa przejmuje również określone w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyklucza sukcesie gmin odnośnie zobowiązań w nim określonych (por. uchwala siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06.

Efektem przyjęcia ww. stanowiska jest zatem konieczność uznania, iż w przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która stanowiła później własność Gminy K. , nie jest ta osoba prawna, reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. lecz Skarb Państwa. W konsekwencji brak jest dalszych podstaw do tego, by Prezydent Miasta K. - ustawowo właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawie - miał być nadal wyłączony od orzekania w niej. Skoro bowiem sprawa nie dotyczy interesu Gminy K. , to nie ma przeszkód, by Prezydent Miasta K. mógł w niej orzekać. Z kolei orzekanie obecnie w tej sprawie przez Starostę K. pomimo braku trwania przesłanek do wyłączenia Prezydenta Miasta K. uznać należy za naruszenie przepisów o właściwości, skutkujące ewentualnym wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 kpa).

Niezależnie od tego u podstaw uchylenia decyzji Starosty K. znalazły się także wątpliwości organu odwoławczego co do prawidłowości wyceny przedmiotowej nieruchomości sporządzonej w formie operatu szacunkowego z 14 lipca 2011 r., aneksowany 9 września 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. . Rzeczoznawca nie wyjaśnił w operacie rozbieżności przy obliczeniu górnego zakresu wahania współczynnika korygującego dla przyjętej cechy rynkowej "sąsiedztwo i otoczenie", co skutkowało przyjęciem błędnej wartości współczynnika dla wycenianej nieruchomości w wysokości 0,1973 zamiast 0,1929, a tym samym nieprawidłowym wyliczeniem przy nie zmienionych wartościach pozostałych współczynników korygujących, wartości wycenianej nieruchomości na kwotę 399 813 zł zamiast 398 183 zł. Ponadto, brak jest w operacie szacunkowym wyjaśnienia powodów przyznania wartości współczynnika 0,1764 dla cechy rynkowej "uzbrojenie w sieci techniczne", który nie wynika z proporcjonalnego podziału wartości dla oceny "dobrej" niniejszej cechy rynkowej, który to sposób został przyjęty w stosunku do pozostałych cech rynkowych. Zgodnie z niniejszym podziałem ocena "średnia" charakteryzuje się wartością współczynnika korygującego w wysokości 0,1146, ocena "dobra" 0,2502, natomiast ocena bardzo dobra 0,3857. Przy tak dokonanym podziale wartości ocen zastosowanym jak wspomniano wyżej przy obliczaniu wartości współczynników korygujących dla pozostałych cech rynkowych suma wartości współczynników korygujących wyniosłaby 1,1493 a wartość nieruchomości 425 507 zł. Jednocześnie autor sporządzonej wyceny nie wyjaśnił powodów przyznania nieruchomości wycenianej oceny "dobrej" dla cechy uzbrojenie w sieci techniczne wskazującej na brak jednej sieci technicznej, w kontekście informacji na str. 5 operatu nie wskazującej na wyposażenie nieruchomości wycenianej w sieć gazową, ciepłowniczą i telekomunikacyjną. Przy tak dobranym przez rzeczoznawcę opisie poszczególnych ocen niniejszej cechy nieruchomość charakteryzowałaby się wyposażeniem częściowym i tym samym oceną "średnią" ww. cechy.

Niezależnie od powyższego opis nieruchomości stanowiących podstawę wyceny winien być na tyle obszerny, wyczerpujący i precyzyjny by możliwe było dokonanie identyfikacji nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy na stronie 8 i 9 operatu szacunkowego w tabeli zawierającej zestawienie przyjętych do porównania nieruchomości, wśród informacji identyfikujących nieruchomość podał numer aktu notarialnego, charakter zabudowy, niekiedy numer obrębu oraz ulicę przy której położona jest nieruchomość, a także powierzchnię nieruchomości, cenę transakcyjną, datę zawarcia transakcji, współczynnik korygujący cenę oraz skorygowaną cenę jednostkową, uniemożliwiając tym samym możliwość dokładnego zlokalizowania nieruchomości przyjętych do porównania, kontrolę prawidłowości ich doboru, a tym samym możliwość weryfikacji prawidłowości samego operatu szacunkowego. Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Równocześnie brak jest w sporządzonej wycenie uzasadnienia do przyjęcia w wykazie nieruchomości podobnych nieruchomości wskazanych w tabeli na str. 8 i 9 pod pozycjami 6, 8, 9 i 10 - charakteryzujących się wielokrotnie mniejszą powierzchnią niż powierzchnia nieruchomości wycenianej. Cecha wielkość działki wpływa na wartość nieruchomości, z uwagi na fakt, iż została również przyjęta przez samego autora sporządzonej wyceny. Niezależnie od powyższego zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie dokonał w sposób prawidłowy weryfikacji operatu szacunkowego także w kwestii braku w operacie informacji na temat przeznaczenia wycenianej nieruchomości w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętym 12 marca 1967 r. według stanu na dzień 3 sierpnia 1975 r. w kontekście badania tzw. zasady korzyści ujętej w art. 134 ust. 3 i 4 ugn., jak również braku w operacie szacunkowym szczegółowej informacji czy stan nieruchomości podobnych przyjętych do porównania (w tym stan otoczenia) odpowiada wymaganiom art. 4 pkt 16 i pkt 17 ugn, na dzień 3 sierpnia 1975 r. na co słusznie zwróciła strona odwołująca.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. , zarzucając naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 kpa poprzez błędne przyjęcie, że aktualnie przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie i tym samym, że Prezydent Miasta K. nie podlega już wyłączeniu od jej załatwienia.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż przesłanką wydania przez Wojewodę postanowienia z dnia 29.05.2009r. (o wyłączeniu Prezydenta miasta K. było uznanie, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa w/w nieruchomości, która w wyniku procesu komunalizacji przeszła na rzecz Gminy Miejskiej K. będzie - w przypadku uznania roszczenia wnioskodawców za zasadne - Gmina Miejska K. Prezydent miasta na prawach powiatu może pełnić różne funkcje, w tym organu wykonawczego gminy, statio fisci Skarbu Państwa, organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawy administracyjne. W postępowaniu administracyjnym Prezydent miasta na prawach powiatu może pełnić rolę organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawę administracyjną lub rolę strony tego postępowania jako reprezentant gminy bądź Skarbu Państwa. Przy czym bywają postępowania, w których Prezydent miasta na prawach powiatu może występować w podwójnej roli tj. w roli organu administracji i strony postępowania. I tak w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt: I OSK 383/10 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w sytuacji, gdy miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione statusu strony w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że Prezydent miasta wykonuje równocześnie zadania starosty (podobny podgląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt: I OSK 466/10 i w postanowieniu z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt: I OSK 1286/08). Przepis art. 24 § 1 kpa ustanawia przesłanki wyłączenia pracownika lub organu, których zaistnienie obliguje do wyłączenia pracownika lub organu od załatwienia konkretnej sprawy. Zgodnie z § 3 tego przepisu obowiązek wyłączenia pracownika lub organu od załatwienia konkretnej sprawy istnieje także wtedy, gdy w sprawie pojawią się okoliczności nie wymienione w § l, ale które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika lub organu. W świetle tych przepisów Prezydent miasta na prawach powiatu nie może przejąć do dalszego prowadzenia jako organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę administracyjną postępowania administracyjnego, w którym wcześniej występował jako strona. Skoro w postępowaniu prowadzonym przez organ wyznaczony w trybie art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 kpa prezydent miasta na prawach powiatu brał udział jako strona tego postępowania, to nie może następnie prowadzić go (kontynuować). Taka zmiana ról procesowych pozostaje w sprzeczności z przepisami o wyłączeniu pracownika lub organu jako przepisami zapewniającymi bezstronne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i nie jest dopuszczalna.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewody uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję Starosty K. ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz zobowiązującą do zapłaty tego odszkodowania Skarb Państwa – Prezydenta Miasta K. W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, doszło do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa (bez odszkodowania) nieruchomości. Następnie w wyniku komunalizacji mienia, nieruchomość ta przeszła na własność Gminy Miejskiej K.

Podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest określenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania tj. rozstrzygnięcie czy obowiązek ten spoczywa na Gminie Miejskiej K. czy też na Skarbie Państwa- Prezydencie Miasta K. , która to kwestia wiąże się z koniecznością dokonania wykładni art. 36 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1992 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32 poz. 191)- dalej "ustawa przepisy wprowadzające".

Żaden przepis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej u.g.n.- nie reguluje tego zagadnienia. Konieczne jest zatem sięgnięcie do unormowania zawartego w przepisach ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W art. 36 ust. 1 w tekście pierwotnym ustawodawca przyjął zasadę sukcesji ogólnej właściwych gmin za zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, począwszy od dnia wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 października 1993 r., sygn. akt K 4/93, zakwestionował konstytucyjność rozwiązania przyjmującego przejęcia przez gminy z mocy prawa wymienionych zobowiązań i wierzytelności. Stąd w wykonaniu tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ustawą z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 23, poz. 102 ) zmieniono treść ust. 1 i dodano nową treść ust. 3 do art. 36 ustawy. Utrzymując zasadę, że zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin (ust. 1), przyjęto jednak, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych ( ust. 3 pkt 3 ).

Dalej wskazać należy, że przywołany wyżej art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy przepisy wprowadzające, posługuje się pojęciami "zobowiązania i wierzytelności", które są pojęciami z zakresu stosunków cywilnoprawnych a nie administracyjnych, a zatem poszukiwanie ich znaczenia winno mieć miejsce w oparciu o przepisy Kodeksu Cywilnego.

Zgodnie z art. 353 § 1 KC, zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić. Oznacza to, że wierzytelności istniejącej po stronie wierzyciela odpowiada zobowiązanie istniejące po stronie dłużnika. Pojęcie "świadczenia" natomiast odnosi się do powinnego, zgodnego z treścią zobowiązania, zachowania dłużnika. Świadczenie, w momencie powstania powinno być oznaczone lub co najmniej oznaczalne, co oznacza, że muszą być jako minimum wskazane kryteria, według których nastąpi ustalenie świadczenia.

Zgodnie z utrwalonymi i niespornymi poglądami doktryny, źródłem zobowiązań są najczęściej czynności prawne, zwłaszcza umowy, chociaż niektóre zobowiązania powstają drogą czynności jednostronnych (np. przyrzeczenie publiczne czy zapis, uregulowany w księdze czwartej kodeksu cywilnego). Także akty administracyjne oraz orzeczenia sądowe mogą stanowić źródło powstania stosunku zobowiązaniowego (obligacyjnego). Dzieje się tak, gdy mają one charakter konstytutywny - powstanie zobowiązania jest bezpośrednim skutkiem tego zdarzenia, takim przykładem jest np. decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość albo orzeczenie sądowe waloryzujące świadczenie. Stosunki zobowiązaniowe mogą powstać także wskutek innych zdarzeń, z którymi norma prawna łączy skutek w postaci powstania stosunku obligacyjnego. Zobowiązanie powstaje wówczas ex lege, gdy ma miejsce czyn niedozwolony (art. 415 i n. k.c.), bezpodstawne wzbogacenie (art. 405 i n. k.c.) bądź prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia (art. 752 i n. k.c.).

W świetle art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy przepisy wprowadzające, aby przyjąć w niniejszej sprawie, że Skarb Państwa przejął zobowiązanie Rady Narodowej m. K. do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, trzeba byłoby najpierw ustalić, że zobowiązanie to w ogóle powstało, a nadto, że powstało przed dniem 27 maja 1990 r. (zobowiązanie wynika z prawomocnej decyzji administracyjnej wydanej przed dniem 27 maja 1990 r.).

W niniejszej sprawie przed dniem 27 maja 1990r. nie została wydana żadna (a tym bardziej ostateczna) decyzja administracyjna orzekająca o odszkodowaniu, tym samym nie można przyjąć, że powstało zobowiązanie, którego przedmiotem jest skonkretyzowane świadczenie.

Przed dniem 27 maja 1990r. nie została także wydana decyzja wywłaszczeniowa, gdyż przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowej działki nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, póź. 129). Okoliczność ta w aktualnym stanie prawnym stanowi podstawę do żądania ustalenia tego świadczenia (odszkodowania) na rzecz osób wywłaszczonych (lub ich następców prawnych) w drodze decyzji administracyjnej – na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. Niewątpliwie bowiem ustawa o gospodarce nieruchomościami obejmuje również sytuacje, które powstały przed wejściem w życie ustawy, są objęte jej materią i nie zostały ostatecznie rozpoznane przez organy administracji. W tym zakresie Sąd podziela w całości argumentację Wojewody . Nie budzi bowiem wątpliwości, że konsekwencją wywłaszczenia (przymusowego odjęcia prawa własności) jest obowiązek zapłaty odszkodowania, jest to zasada konstytucyjna. Jednakże w sytuacji wywłaszczenia z mocy prawa, okoliczność ta nie może być traktowana jako źródło stosunku obligacyjnego, z którego już wynika obowiązek spełnienia konkretnego świadczenia. Świadczenie to skonkretyzuje się bowiem dopiero w decyzji ustalającej odszkodowanie. Dodać w tym miejscu również można, że przywołane przez organ II instancji wyroki, dotyczą stanu faktycznego, w którym istniała decyzja wywłaszczeniowa.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podmiotem właściwym do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie jest Gmina Miejska K. a nie Skarb Państwa- Prezydent Miasta K.

Na marginesie tylko wspomnieć należy, że inna sytuacja miałby miejsce wówczas, gdyby przed dniem 27 maja 1990r. wydana została decyzja o odszkodowaniu, której następnie nieważność stwierdzono - również po dacie 26 maja 1990r. Niemniej jednak stan faktyczny a tym samym prawny byłby wówczas odmienny - istniałoby bowiem zobowiązanie wynikające z ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przed dniem 27 maja 1990r. Kwestię tę wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06 ( OSNC 2007 r. nr 6, poz. 79 ), stwierdzając, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania wynikające z ostatecznych decyzji administracyjnych, o których mowa w art.36 ust. 3 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające także wtedy, gdy stwierdzenie ich nieważności lub stwierdzenie, że wydane zostały z naruszeniem prawa, nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Oznacza to, że w zakresie uregulowanym w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające wyłączona została sukcesja gmin odnośnie wszelkich zobowiązań, które wynikają z wydania decyzji administracyjnych dotkniętych wadą kwalifikowaną. Wówczas źródłem powstania zobowiązania jest bezprawna decyzja wydana przed tą datą.

Wobec powyższych wywodów i rozważań, które doprowadziły Sąd do stwierdzenia, że podmiotem obowiązanym do zapłaty odszkodowania w niniejszej sprawie jest Gmina Miejska K. , bez znaczenia pozostaje kwestia będącą zarówno przedmiotem obszernych rozważań Wojewody jak i zarzutem skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. , dotycząca trwałości postanowienia Wojewody wyznaczającego Starostę K. do załatwienia tej sprawy w kontekście przepisu art. 110 i 126 KPA. Organ ten (Starosta K. ) pozostaje bowiem właściwy do załatwienia sprawy, a powody dla których ww. postanowienie zostało wydane pozostają aktualne. W tym miejscu dla porządku jedynie wskazać należy, że organem właściwym w sprawach ustalenia odszkodowania jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n.). Zgodnie z treścią art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Celem zatem zagwarantowania gminie praw strony, konieczne było wyznaczenie Starosty K. do załatwienia sprawy.

Dalej wskazać należy, że prawidłowo Wojewoda dostrzegł fakt niewłaściwego sporządzenia operatu szacunkowego. Podzielając te rozważania wskazać należy, że ze względu na dostrzeżone przez Wojewodę błędy operatu szacunkowego, wymagające jego uzupełnienia w istotnym zakresie, wydanie decyzji kasacyjnej było co do zasady usprawiedliwione, niemniej jednak pozostawienie jej w obrocie prawnym, ze względu na treść uzasadnienia stanowiącego wszak integralną część decyzji, było niedopuszczalne.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a.