Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2602/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1 w związku z
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centrum Edukacyjnego [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 429/12 w sprawie ze skargi Centrum Edukacyjnego [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi na decyzję Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji w zakresie przekształcenia szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi na podstawie art. 154 § 1 i art. 129 k.p.a. oraz art. 11b ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego odmówił dokonania zmiany decyzji ostatecznej z dnia 2 kwietnia 2007 r. wydanej przez Prezydenta Miasta Łodzi w zakresie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji w zakresie przekształcenia szkoły Zaocznego Technikum Zawodowego dla Dorosłych – szkoły ponadpodstawowej w szkołę ponadgimnazjalną. W uzasadnieniu organ powołując się na treść art. 154 k.p.a. wskazał, że zgodnie z treścią art. 2c ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego z dniem 1 września 2004 r. organy prowadzące dotychczasowe szkoły ponadpodstawowe dla dorosłych, miały możliwość przekształcenia ich w szkoły ponadgimnazjalne, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty oraz urzędu pracy, rady zatrudnienia odpowiednio powiatowych lub wojewódzkich. Zgodnie natomiast z art. 2b powołanej ustawy szkoła ponadpodstawowa, która nie została przekształcona w szkołę ponadgimnazjalną winna zaprzestać naboru od 1 września 2006 r., a następnie po ukończeniu nauki przez słuchaczy przyjętych na pierwszy semestr przed 1 września 2006 r. ulec likwidacji. W dalszej kolejności osoba prowadząca szkołę winna wystąpić z wnioskiem w sprawie jej wykreślenia. Organ wskazał, że fakt funkcjonowania szkoły niezgodnie z obowiązującymi przepisami, stwierdził również wizytator Kuratorium Oświaty w dniu 24 września 2004 r.

Odnosząc się do kwestii terminu, o którym mowa w art. 2c ust. 4 powołanej ustawy organ powołując się na wyrok NSA sygn. akt I OSK 1382/08 wskazał, że jeśli przyjąć, że ma on charakter instrukcyjny to przekształcenie szkoły i tak nie spełnia wymagań określonych w przepisie art. 2c ust. 4 ustawy, bowiem organ prowadzący szkołę powinien zasięgnąć opinii wskazanych instytucji. Tymczasem uchwała zgromadzenia wspólników z dnia 20 września 2005 r. została podjęta bez tych opinii i wniosku w tym zakresie nie dałoby się uzupełnić. W ocenie organu nie zostały zatem spełnione wszystkie warunki wymagane do przekształcenia szkoły.

Prezydent Miasta wyjaśnił również, że nie jest w interesie społecznym funkcjonowanie szkoły według starego ustroju, w sytuacji gdy ustawodawca zakłada począwszy od 1 września 2013 r. wygaszanie typu szkoły – szkoła ponadgimnazjalna-technikum uzupełniające. A o przekształcenie w ten typ szkoły wnioskuje strona.

W odwołaniu z dnia 9 lutego 2012 r. strona wniosła o zmianę powyższej decyzji poprzez zmianę decyzji ostatecznej z dnia 2 kwietnia 2007 r. W ocenie strony organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do kwestii czy w sprawie za zmianą decyzji przemawia także słuszny interes strony, skupiając się jedynie na słusznym interesie społecznym. W ocenie strony kwestie te nie były przedmiotem rozważań organu I instancji. Strona podtrzymała argumentacje wyrażoną w piśmie z dnia 28 września 2011 r. Dodatkowo wskazano, że świadectwa ukończenia technikum są traktowane na równi ze świadectwami publicznych szkół ponadgimnazjalnych, bowiem absolwenci szkoły są dopuszczani do egzaminu maturalnego na tych samych zasadach, jak absolwenci szkół ponadgimnazjalnych. Dowodem na to są Zarządzenia Łódzkiego Kuratora Oświaty wydawane w latach 2005–2009 o powołaniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Egzaminacyjnej w Zaocznym Technikum dla Dorosłych celem przeprowadzenia egzaminu dojrzałości. W ocenie strony skoro Łódzka Komisja Okręgowa Egzaminacyjna dopuszcza do egzaminu maturalnego absolwentów szkoły to szkoła spełnia kryteria stawiane szkołom ponadgimnazjalnym.

W odwołaniu podkreślono, że organ powinien przeprowadzić postępowanie pod kątem ustalenia czy Zaoczne Technikum Zawodowe dla Dorosłych jest pod względem organizacyjno-programowym szkołą nowego typu, szkołą ponadgimnazjalną, w czym strona upatruje słusznego interesu w dokonaniu zmiany decyzji ostatecznej z dnia 2 kwietnia 2007 r. Tymczasem organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnych dowodów.

Skarżąca Spółka wskazała także, że organ błędnie zinterpretował art. 2c ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego poprzez przyjęcie, że podmiot prywatny przekształcający szkołę zobowiązany jest do uzyskania opinii kuratora oświaty, urzędu pracy i rady zatrudnienia. Stoi to w sprzeczności z treścią art. 11 b ust 1 powołanej ustawy oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, który określa wymogi jakie należy spełnić, aby wpisać szkołę niepubliczną do ewidencji. W ocenie organu podmiot rejestrujący nową szkołę niepubliczną nie jest zobowiązany do przedstawienia jakiejkolwiek opinii a podmiot przekształcający jest zobowiązany. Zdaniem strony skoro brak jest przepisów regulujących procedurę dokonywania wpisów dotyczących przekształcenia szkoły na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego należy uznać, że przepis art. 82 ustawy o systemie oświaty należy stosować odpowiednio. Z przepisu tego nie wynika, że brak opinii stanowi podstawę wydania decyzji odmownej. Nawet w przypadku przyjęcia, że organ może wydać decyzję odmowną to wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone wezwaniem strony do uzupełnienia braków w tym zakresie w odpowiednim terminie.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Łódzki Kurator Oświaty utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodność decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie dokonania zmian we wpisie do ewidencji w zakresie przekształcenia szkoły była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny i uznano, że decyzja ta nie naruszyła przepisów prawa materialnego i procesowego. Organ odwoławczy podzielił pogląd Prezydenta Miasta Łodzi dotyczący interpretacji przepisu art. 2c ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego. Stwierdził, że prowadzenie działalności edukacyjnej w zakresie szkoły ponadgimnazjalnej – technikum uzupełniającego przez Zaoczne Technikum Zawodowe dla Dorosłych – wpisane do ewidencji szkół niepublicznych jako szkoła ponadpodstawowa, bez dokonania zmiany wpisu do ewidencji było działaniem nielegalnym, a ten kto działa nielegalnie nie może powoływać się na słuszny interes strony. W ocenie Kuratora naruszenie praw nabytych słuchaczy nie miało miejsca, ponieważ mieli oni możliwość dokończenia nauki.

Organ odwoławczy podzielił również pogląd organu I instancji dotyczący kwestii terminu wynikającego z treści przepisu art. 2c ustawy oraz wskazał, że nawet mimo przyjęcia, że ma on charakter instrukcyjny to i tak nie zostały spełnione pozostałe warunki umożliwiające dokonanie wpisu, bowiem strona nie przedstawiła opinii właściwych organów. Organ powołując się na treść art. 58 k.p.a. zaznaczył, że strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu na zgłoszenie wniosku w sprawie przekształcenia.

Kurator wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie można zastosować przesłanek wynikających z art. 154 k.p.a. tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przekształcenie szkół ponadpodstawowych w ponadgimnazjalne wynika z reformy systemu szkolnego i przebiegało etapami, z których ostatni miał miejsce w 2005 r. Zdaniem organu, przekształcenie szkoły ponadpodstawowej w ponadgimnazjalną w 2005 r. po upływie 6 lat od terminu zakończenia reformy systemu szkolnego, nie leży w słusznym interesie społecznym i nie zasługuje na ochronę prawną. Po zakończeniu reformy szkoła starego typu – szkoła ponadpodstawowa nie powinna przyjmować nowych uczniów, tym bardziej że prawo tworzy możliwość zgłoszenia wpisu do ewidencji szkół niepublicznych szkoły nowego ustroju – szkoły ponadgimnazjalnej. Organ zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (...) z dniem 1 września 2013 r. ustawodawca zakłada wygaszanie szkoły ponadgimnazjalnej – technikum uzupełniającego, a strona wnioskuje o przekształcenie szkoły właśnie w taki typ. Kurator zaznaczył, że MEN wielokrotnie podkreślało, że przekształcenie szkół starego typu w szkoły nowego typu nie narusza nabytych praw słuchaczy.

Odnosząc się do niezastosowania przez organ art. 77 § 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie dowodowe w zakresie zorganizowania egzaminu maturalnego przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną w Łodzi w szkole skarżącej Spółki nie musiało być przeprowadzone, gdyż prowadzenie działalności w tym zakresie było niezgodne z treścią art. 9 ustawy o systemie oświaty. Bezspornym jest, że Komisja takie egzaminy w szkole przeprowadzała. Egzaminy Dojrzałości można było organizować w szkołach do sesji zimowej 2008/2009 na podstawie § 152 ust. 1 rozporządzenia MEN w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów w szkołach publicznych.

W zakresie argumentu strony, iż szkoła cieszy się dobrą opinią wśród słuchaczy Kurator powołał się na informacje uzyskane z Komisji Egzaminacyjnej w Łodzi co do wyników egzaminu maturalnego w latach 2009–2011 i stwierdził, że dane z ostatnich 3 lat wskazują na niską efektywność kształcenia zarówno ogólnego, jak i zawodowego.

W ocenie organu administracji nie nastąpiło również naruszenie art. 10 k.p.a., bowiem strona była informowana o prawie czynnego udziału w sprawie.

W skardze z dnia 20 kwietnia 2012 r. Centrum Edukacyjne [...] sp. z o.o. w Łodzi wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2c ust. 4 ustawy w związku z art. 11b ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że wymogi zawarte w tym przepisie dotyczące opinii kuratora oświaty, urzędu pracy i rady zatrudnienia obejmują także szkoły niepubliczne, w sytuacji gdy art. 11b ust. 1 tejże ustawy dotyczący zakładania ponadgimnazjalnych szkół niepublicznych, jak również art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, regulujący wymogi związane z tworzeniem i wpisem do ewidencji szkół niepublicznych, nie nakładają na podmiot tworzący szkołę niepubliczną wymogu przedstawienia opinii, co przemawia za tym, że również na podmiocie przekwalifikowującyrn szkołę niepubliczną na ponadgimnazjalną nie powinien ciążyć taki obowiązek; art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11b ust. 2 ustawy z 8 stycznia 1999 r. – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego nie spełnia wymogów wskazanych w art. 2c ust. 4 ustawy z 8 stycznia 1999 r. Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, to winno to skutkować odmowną decyzją w przedmiocie przekształcenia tej szkoły, w sytuacji gdy art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy o systemie oświaty przewiduje, że decyzja o odmowie wpisu może zostać wydana po uprzednim wezwaniu do uzupełnienia wniosku. Strona zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 154 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie za zmianą ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji w zakresie przekształcenia szkoły Zaocznego Technikum Zawodowego dla Dorosłych – szkoły ponadpodstawowej w szkołę ponadgimnazjalną nie przemawia słuszny interes strony, albowiem prowadzenie działalności edukacyjnej w zakresie szkoły ponadgimnazjalnej – bez dokonania wpisu do ewidencji szkół niepublicznych, było działaniem nielegalnym, podczas gdy postępowanie administracyjne w zakresie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji w zakresie przekształcenia szkoły Zaocznego Technikum Zawodowego dla Dorosłych – szkoły ponadpodstawowej w szkołę ponadgimnazjalną oraz w przedmiocie wykreślenia Zaocznego Technikum Zawodowego dla Dorosłych z ewidencji szkół niepublicznych trwa nadal i nie uległo zakończeniu, stąd nie można przyjąć, aby prowadzenie działalności edukacyjnej przez skarżącego miało charakter nielegalny. Strona wskazała również na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ administracji jakichkolwiek dowodów celem ustalenia, że w chwili obecnej Zaoczne Technikum dla Dorosłych jest pod względem organizacyjno-programowym szkołą nowego typu – szkołą ponadgimnazjalną oraz art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym przez brak zawiadomienia skarżącego o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy uzupełnionymi przez Łódzkiego Kuratora Oświaty o dodatkowy materiał dowodowy, a tym samym do pozbawienia skarżącego możliwości wypowiedzenia się do tegoż materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę z dnia 22 maja 2012 r. Łódzki Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 429/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Centrum Edukacji [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedziba w Łodzi na decyzję Łódzkiego Kuratora Oświaty z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji w zakresie przekształcenia szkoły, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło trybu nadzwyczajnego w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 93, poz. 1071). Stosownie do powołanego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.

Z przepisu tego wywieść należy, że znajduje on zastosowanie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek:

1. decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej strony postępowania,

2. za uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 k.p.a. in fine. Istotne jest, postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny, lub słuszny interes strony.

W ocenie Sądu nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że stanowisko Łódzkiego Kuratora Oświaty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługuje na aprobatę. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego w świetle obowiązujących przepisów prawa nie pozostawia wątpliwości, że za uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie przemawiał interes społeczny ani słuszny interes strony. Sąd potwierdził, że słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a. Sąd przyjął, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż powoływanie przez stronę okoliczności faktyczne winny wypełniać dyspozycje obowiązujących przepisów prawa, zaś wyłącznie subiektywne przekonanie strony nie może prowadzić do sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa oceny prawnej znajdującej odzwierciedlenie w wydanym rozstrzygnięciu.

Rozpatrując sprawę Sąd wskazał, że związany jest również treścią przepisu art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Konkluzją (oceną co do zgodności z prawem) określonych spornych kwestii związany jest zarówno organ, którego rozstrzygnięcie zaskarżono, jak i sąd (każdy kolejny skład) orzekający w tej sprawie, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku w tej sprawie. Sąd podzielił pogląd, według którego w przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale wyraża w uzasadnieniu inną ocenę prawną niż sąd I instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tak jak ocena, o której mowa w art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt III SA/Łd 60/06, III SA/Łd 515/07, III SA/Łd 148/11), jak i Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie składu orzekającego obecnie, kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze akt I OSK 1382/08, w którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi III SA/Łd 515/07, którym z kolei oddalono skargę strony na decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz decyzję Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji w zakresie przekształcenia szkoły. W wyroku WSA III SA/Łd 515/07 Sąd stwierdził, że termin wynikający z treści art. 2c ust. 4 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (Dz.U. Nr 12, poz. 96 ze zm.) ma charakter materialnoprawny, czyli zgłoszenie wniosku o dokonanie przekształcenia po terminie nie wywołuje skutków prawnych. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny oddalając kargę kasacyjną wyjaśnił w uzasadnieniu, że w jego ocenie termin ma charakter instrukcyjny, a jego przekroczenie upoważnia organ do zastosowania środków wynikających z ustawy o systemie oświaty, nie zaś do odmowy dokonania wpisu. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się również co do pozostałych warunków wynikających z art. 2c ust. 4 oraz art. 11b ustawy Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego i wskazał, że do dokonania wpisu potrzebna jest opinia kuratora oświaty, urzędu pracy oaz właściwej rady zatrudnienia. Tymczasem strona dokonała przekształcenia nie zasięgając opinii żadnej z tych instytucji, w związku z czym przekształcenie nie wywołało skutków prawnych i brak było podstaw do wprowadzenia zmian.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze akt I OSK 1382/08 stanowił podstawę do składania kolejnych wniosków przez stronę, bowiem strona wywodzi, że skoro uznać, iż termin ma charakter instrukcyjny to nie ma przeszkód do dokonania wpisu do ewidencji. Strona również twierdzi, że nie ma podstaw do żądania przedstawienia opinii poszczególnych instytucji, bowiem obowiązek ten nie wynika z przepisów prawa.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygnaturze III SA/Łd 148/11 z dnia 13 maja 2011 r. Sąd nakazał organom administracji wyjaśnienie kwestii charakteru złożonego przez stronę w dniu 12 lutego 2010 r. wniosku – czy jest to nowy wniosek o dokonanie wpisu w ewidencji czy też jest to wniosek w trybie art. 154 k.p.a. W ocenie Sądu obecnie orzekającego, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę prawidłowo (bowiem dwukrotnie, pismami z dnia 5 września 2011 r. i 19 października 2011 r.) wezwał stronę do sprecyzowania złożonego wniosku. W odpowiedzi strona skarżąca wyjaśniła, że domaga się uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 r. o odmowie dokonania zmian we wpisie do ewidencji w zakresie przekształcenia szkoły.

Analiza akt administracyjnych wskazuje, że strona skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. powołuje się na te same okoliczności, w oparciu o które decyzja ta została wydana, a w międzyczasie nie miała miejsca zmiana obowiązujących w tej materii przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego z dnia 8 stycznia 1999 r. Nie jest natomiast dopuszczalne uchylenie decyzji w omawianym trybie wyłącznie z uwagi na subiektywne przekonanie strony, nie przedstawiając żadnych nowych argumentów dąży do uzyskania odmiennego stanowiska organu w tym samym stanie faktycznym i prawnym, w którym to nie jest możliwe uzyskanie innej oceny prawnej niniejszej sprawy.

Strona wybiórczo powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1382/08 i przyjmuje, że termin, o którym mowa w treści art. 2c ust. 4 wskazanej ustawy ma charakter instrukcyjny, więc jego przekroczenie nie stanowi podstawy odmowy dokonania zmiany wpisu w ewidencji. Co istotne, strona nie odwołuje się już do dalszej części rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których jasno wynika, że podmiot domagający się zmiany wpisu przekształcenia szkoły do ewidencji jest zobowiązany do spełnienia pozostałych warunków wynikających z przepisu art. 2c ust. 4 omawianej ustawy, czyli przedstawienia opinii kuratora oświaty, urzędu pracy oraz właściwej rady zatrudnienia, tymczasem Spółka takich opinii nie przedstawiła.

Sąd w pełni pogląd ten podzielił i uznał, że strona miała obowiązek przedstawienia przedmiotowych opinii. W myśl bowiem ust. 4 art. 2c ustawy Przepisy wprowadzające (...) z dniem 1 września 2004 r. organy prowadzące dotychczasowe technika oraz licea na podbudowie programowej szkoły zasadniczej oraz dotychczasowe szkoły ponadpodstawowe dla dorosłych – przekształcą je w typy szkół ponadgimnazjalnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a–f ustawy o systemie oświaty, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty oraz urzędu pracy i rady zatrudnienia odpowiednio powiatowych lub wojewódzkich.

Zmiana decyzji ostatecznej musi być zgodna z obowiązującymi przepisami i nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a. Sąd przyjął, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Tymczasem do swojego wniosku z dnia 12 lutego 2010 r. strona nie załączyła tych opinii.

Nie jest również zasadne stanowisko strony, że wobec jej wniosku o zmianę decyzji ostatecznej organ administracji powinien był ją wezwać do przedłożenia : omawianych opinii w trybie przepisu art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572). Rozpoznawana sprawa dotyczy trybu nadzwyczajnego, więc skoro strona wnioskuje o dokonanie zmiany decyzji ostatecznej to powinna spełnić wszystkie warunki wynikające z ustawy, jak również wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 1382/08. Organ administracji nie rozpatrywał bowiem pierwszego wniosku w sprawie. Nawet gdyby uznać, że za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia słuszny interes strony to, zdaniem Sądu, muszą być spełnione przesłanki wynikające z przepisów ustawy –Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego oraz ustawy o systemie oświaty. Organ ponownie rozpoznając sprawę wzywał dwukrotnie stronę do sprecyzowania wniosku, a strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, więc mogła uzupełnić wniosek o wskazywane opinie.

Zdaniem Sądu nie jest również trafny argument naruszenia przez organ odwoławczy treści art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, które wskazują wymogi związane z tworzeniem i wpisem do ewidencji szkół niepublicznych. Czym innym jest bowiem przekształcenie szkoły w nową, a czym innym złożenie wniosku o wpis nowej szkoły. Skoro treść ustawy Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego zakładała przekształcanie zarówno szkół publicznych i niepublicznych, to nie ma podstaw do przyjęcia tezy, że przy przekształcaniu szkoły niepublicznej nie należy stosować przepisu 2c, w sytuacji, gdy reformie poddane zostały oba typy szkół.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdził, że na uwzględnienie nie zasługują pozostałe zarzuty zawarte w skardze. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracji procedury administracyjnej, tj. art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych strona była informowana o podejmowanych czynnościach (pismo z dnia 5 marca 2012 r., notatka służbowa z dnia 9 marca 2012 r., z której wynika, że pracownik pełnomocnika Spółki został poinformowany o planowanym uzupełnieniu materiału dowodowego o dane wyników dotyczących egzaminu maturalnego i które będą dostępne w organie od 12 marca 2012 r.). W ocenie Sądu w zaistniałym stanie faktycznym nie naruszono również przepisu art. 77 k.p.a., bowiem organ, w sytuacji niespełnienia przez stronę wymogów wynikających z ustawy, nie był zobligowany do przeprowadzania dodatkowych czynności.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.

Centrum Edukacji [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia przepisów postępowania:

1) art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że ocena prawna i wskazania wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1382/08 są wiążące w niniejszym postępowaniu, podczas gdy aktualnie tocząca się sprawa nie jest tą samą sprawą w rozumieniu art. 153 tej ustawy co sprawa będąca uprzednio przedmiotem rozpoznania przed NSA;

2) art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uchylenia decyzji zaskarżonej w wyniku pominięcia naruszeń, jakich dopuścił się organ, tj.:

– art. 154 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie za zmianą ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji w zakresie przekształcenia szkoły Zaocznego Technikum Zawodowego dla Dorosłych – szkoły ponadpodstawowej w szkołę ponadgimnazjalną nie przemawia słuszny interes strony, podczas gdy obecnie Zaoczne Technikum Zawodowe dla Dorosłych jest pod względem organizacyjnym i programowym szkołą "nowego typu", tj. szkołą ponadgimnazjalną, a nadto przez wiele lat organy administracji traktowały szkołę skarżącego jako szkołę "nowego typu" umożliwiając przeprowadzanie w niej egzaminów maturalnych dla jej absolwentów, które to egzaminy maturalne – zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o systemie oświaty – mogą być przeprowadzane tylko w szkołach ponadgimnazjalnych;

– art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ administracji jakichkolwiek dowodów celem ustalenia, iż w chwili obecnej Zaoczne Technikum Zawodowe dla Dorosłych jest pod względem organizacyjno-programowym szkołą nowego typu – szkołą ponadgimnazjalną;

– art./ 10 k.p.a. poprzez naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym przez brak zawiadomienia skarżącego o możliwości zaznajomienia się aktami sprawy uzupełnionymi przez Łódzkiego Kuratora Oświaty o dodatkowy materiał dowodowy, a tym samym do pozbawienia skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do tegoż materiału dowodowego.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest usprawiedliwiony. Przedmiotem nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zmiana decyzji ostatecznej wydanej w trybie postępowania zwykłego. W nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, postępowania weryfikacyjnego, przedmiotem rozpoznania jest zgodność z prawem rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją administracyjną. W trybie tym nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie sprawy, która nie była rozstrzygnięta decyzją wydaną w trybie zwykłym. Przesądza to o tożsamości przedmiotowej sprawy rozstrzyganej w trybie zwykłym i trybie nadzorczym. W trybie nadzwyczajnym nie jest zatem dopuszczalna zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną wydaną w trybie zwykłym. Ma to konsekwencje prawne dla ustalenia zakresu mocy obowiązującej oceny prawnej sądu administracyjnego sformułowanego co do wykładni przepisu prawa materialnego, na podstawie którego została wydana decyzja w trybie zwykłym. Ocena prawna sądu administracyjnego wykładni przepisu prawa materialnego nie traci mocy obowiązującej przy wykładni tego przepisu prawa w trybie nadzwyczajnym.

Artykuł 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje podstawy prawne zmiany decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną. Art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie podważa bezwzględnego obowiązywania zasady praworządności (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 i art. 7 zdanie pierwsze Kodeksu postępowania administracyjnego). Dopuszczalność zmiany decyzji w tym trybie może nastąpić zatem wyłącznie gdy spełnione są przesłanki wyznaczone w przepisie prawa materialnego. Brak spełnienia przesłanek wyznaczonych w przepisie prawa materialnego wyłącza dopuszczalność, w oparciu jedynie o względy celowościowe – ze względu na słuszny interes strony, zmianę decyzji ostatecznej.

Ocena prawna sądu administracyjnego wyrażona w zakresie regulacji materialnoprawnej wiąże w trybie zmiany decyzji na podstawie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyroku z 15 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1382/08 rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 lipca 2008 r. sygn. akt 515/09, w którym oddalono skargę na decyzję z [...] maja 2007 r. Łódzkiego Kuratora Oświaty, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Z brzmienia art. 2c ww. ustawy w żaden sposób nie wynika aby szkoły niepubliczne wyłączone były od jego stosowania. Byłoby to zresztą sprzeczne z celem ustawy, która miała na celu reformę całego ustroju szkolnego, a na ustrój ten składają się szkoły zarówno publiczne jak i niepubliczne. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ponadto z rozważaniami Sądu pierwszej instancji dotyczącymi tej kwestii, który stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, iż termin, o którym jest mowa w art. 2c ust. 4 ma charakter jedynie instrukcyjny to i tak przekształcenie szkoły przez stronę skarżącą nie spełnia wymagań określonych w przepisie art. 2c ust. 4 (...). Przepis art. 2c ust. 4 wyraźnie stanowi, iż przekształcenie szkoły następuje po zasięgnięciu opinii wymienionych instytucji. Przyjęcie takiego sposobu przekształcenia jest zrozumiałe gdyż pozwala tym instytucjom wypowiedzieć się co do zmian przekształcenia dotychczasowej szkoły w szkołę "nowego typu". Szczególnie istotna jest tutaj opinia kuratora oświaty, który sprawuje nadzór pedagogiczny nad wszystkimi szkołami w województwie, a ponadto realizuje wobec tych szkół szereg innych zadań o charakterze opiniodawczo-nadzorczym, szczegółowo wymienionych w art. 31 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja aby organ prowadzący szkołę, sam w sposób dowolny, przekształcił ja w szkołę "nowego typu" z pominięciem opinii kuratora oświaty, urzędu pracy i odpowiedniej rady zatrudnienia, a następnie wnioskował o usankcjonowanie takiego przekształcenia poprzez zmianę w ewidencji. Doprowadziłoby to do sytuacji, iż instytucje określone w art. 2c ust. 2 zostałyby pozbawione możliwości wypowiedzenia się o zamierzonym przekształceniu, a w szczególności nie mogłyby wyrazić opinii czy dotychczasowa szkoła spełnia wymagania formalne i pedagogiczne aby stać się szkołą "nowego typu". Strona skarżąca dokonała przekształcenia szkoły nie zasięgając opinii żadnej instytucji wymienionych w art. 2c ust. 4, a więc w sposób niespełniający wymagań określonych w tym przepisie. Przyjmując nawet, iż termin określony w wymienionym przepisie ma charakter instrukcyjny to i tak przekształcenie szkoły nastąpiło bez spełnienia wymagań określonych w art. 2c ust. 4. W związku z czym przekształcenie takie, w przekonaniu Sądu, nie wywołało skutków prawnych i brak było podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji szkoły".

W sprawie w zaskarżonym wyroku Sąd nie naruszył art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nieuwzględnienie oceny prawnej prowadziłoby również do naruszenia art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który reguluje skutki prawomocności wyroku. Skutkiem prawnym prawomocności wyroku jest nie tylko to, że nie jest dopuszczalne kwestionowanie faktu, że wyrok został wydany ale też jego treści.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 w związku z art. 145 § 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z naruszeniem art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez pominięcie przesłanki słusznego interesu strony. Przesłanka słusznego interesu strony jest przesłanką, której uwzględnienie wyznacza regulacja materialnoprawna. Słuszny interes strony to interes chroniony przepisami prawa. Z pogwałcenia przepisów prawa nie można wyprowadzić słusznego interesu strony.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. O naruszeniu zasad wyprowadzonych z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego można wywodzić gdy dotyczą braku ustaleń stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej. Jeżeli przepis prawa materialnego ustanawia hipotetyczny stan faktyczny, którego wystąpienie w sprawie jest bezwzględnie obowiązującą przesłanką pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, to ze zdarzeń, które nie mają umocowania w przepisie prawa nie można wyprowadzić wadliwego ustalenia stanu faktycznego. Dotyczy to również udziału strony w ustaleniu faktów nie zapisanych w przepisach prawa (art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.