Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2066/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego T. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium) z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1) ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 594, ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz.U. 2001, nr 79, poz. 856, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. K. (dalej: odwołujący, skarżący) od decyzji Prezydenta [...] (dalej: organ I instancji) nr [...] z [...] marca 2014 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterach oraz garażem podziemnym i w części parteru, planowanej na terenie działek o nr ew. [...] i [...] z obr. [...], położonych w [...], przy ul.[...].

W decyzji z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 647, ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz § 5 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr [...], poz. [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W decyzji nr [...] z [...] marca 2014 r., wydanej po rozpatrzeniu wniosku T. K., Prezydent [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterach oraz garażem podziemnym i w części parteru, planowanej na terenie działek o nr ew. [...] i [...] z obr.[...], położonych w [...], przy ul. [...].

T. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż "Prezydent [...] w decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. ustalił na wniosek R. R. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy hotelowo-usługowo-mieszkaniowego na działkach o nr ew.[...] w obrębie [...] przy ul. [....] (obecnie [...]) w Dzielnicy [...].

W decyzji z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] SKO w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. oraz § 5 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr [...], poz. [..]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium nie znalazło podstaw do przeprowadzenia dowodu z decyzji Prezydenta wskazanej w rozpatrywanym przez SKO odwołaniu.

Według Kolegium, z akt niniejszej sprawy, w szczególności - ze sporządzonej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr [...], poz. [...]), analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji budowlanej, w sąsiedztwie tym znajduje się niemal wyłącznie zabudowa o charakterze usługowym (warsztaty samochodowe, usługi wodno-kanalizacyjne, składy i magazyny) oraz wolnostojąca zabudowa jednorodzinna. Jedynie na samym skraju obszaru analizowanego, oddzielona od terenu planowanej inwestycji zabudową o charakterze usługowym, znajdują się trzy budynki o charakterze mieszkaniowym wielorodzinnym. Budynki te jednak nie mogą stanowić punktu odniesienia do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji - ze względu na wspomnianą odległość dzielącą je od terenu planowanej inwestycji, nie pozostawania w żadnym związku funkcjonalnym z owym terenem (część odrębnego osiedla) oraz położenie przy innej niż teren planowanej inwestycji drodze publicznej, tj. ul. [...]. Zdaniem SKO w [...], na terenie objętym wnioskiem inwestora dopuszczalna byłaby realizacja zabudowy usługowej, magazynowej oraz wolnostojącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, stanowiłaby ona bowiem kontynuację dotychczasowej funkcji wspomnianego obszaru.

W skardze skarżący zaskarżonej decyzji SKO w [...] zarzucił rażące naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, nr [...], poz. [...]) przez przyjęcie, że nie jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji ze względu na brak kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy, a zatem możliwą jedynie zabudowę usługową, magazynową i wolnostojącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną,

2. brak uzasadnienia dla ustalonego minimalnego obszaru analizowanego;

3. art. 52 ust. 1 u.p.z.p. przez sporządzenie załącznika graficznego do decyzji na mapie w skali 1:2000 zarezerwowanej dla inwestycji liniowych.

4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. przez brak postępowania dowodowego i właściwego uzasadnienia decyzji.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit, a) i c) p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO w [...] oraz decyzji organu I instancji w całości. Ponadto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego, organ nie uwzględnił, iż budynki objęte wnioskiem przewidują w parterach również funkcje usługowe. Bezpodstawnie przyjmuje organ, że wnioskowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia dotychczasowej zabudowy, jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i istniejącym na sąsiednich działkach zagospodarowaniem. Organ nie uwzględnił również, że przy takiej interpretacji zasady sąsiedztwa nigdy nie mogłaby powstać zabudowa odmiennej od zastanej na danym terenie. W ocenie skarżącego, warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Analiza urbanistyczna nie spełnia tych warunków. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę wielkość inwestycji przyjęcie przez organ bez żadnego uzasadnienia minimalnego obszaru analizowanego musi budzić sprzeciw skarżącego. Skarżący uważa, że pojęcie "kontynuacja funkcji" występujące w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może oznaczać tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych inwestycji lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. W ocenie skarżącego, zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Zdaniem skarżącego, treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie. Według skarżącego, organ nie dokonał analizy parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy znajdującej się na wyznaczonym obszarze przyjmując, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie warunków zabudowy inwestorowi, przy czym ta ostatnia kwestia nie została dostatecznie wyjaśniona. Tym samym, organ zdaniem skarżącego, naruszył przepisy dotyczące zasad przeprowadzenia postępowania w sprawach dotyczących warunków zabudowy. Brak wypełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został przez organ w sposób przekonywujący, uzasadniony i wyjaśniony. Uchybienia w zakresie przeprowadzonej analizy uniemożliwiły dokonanie merytorycznej oceny wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, w zakresie obowiązującej linii zabudowy przepis § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia łagodzi rygory w zakresie wyznaczenia dopuszczalnej linii zabudowy, dopuszczając inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej. Skarżący uważa, że nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera przepis § 4 ust. 4, pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich jeśli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Skarżący podnosi również, że załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji nie odpowiada art. 52 ust. 1 u.p.z.p, który stanowi, że określenie granic terenu objętego wnioskiem winno być przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000". Według skarżącego, w rozstrzyganej sprawie załącznik graficzny sporządzony został na mapie w skali 1:2000 zarezerwowanej dla inwestycji liniowych, i z tego powodu jest nieczytelny (nie są widoczne granice działek, numery ewidencyjne działek, uzbrojenie terenu, oznaczenia), nie wiadomo również z jakiego okresu jest stan zabudowy. Według skarżącego, organ II instancji nie dostrzegł, że załącznik graficzny został sporządzony na złej mapie. Zdaniem skarżącego, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie było podstaw do stwierdzenia, że planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji funkcji terenu. Kontynuacji funkcji nie oznacza, jak wydaje się przyjmować organ odmawiający ustalenia warunków zabudowy, zakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy.

Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. W tym zakresie według skarżącego, nie było przeprowadzone postępowanie. Skarżący nie zgadza się z argumentacją organu, że brak będzie kontynuacji funkcji zabudowy. Zdaniem skarżącego, nie można ustalić na podstawie zaskarżonej decyzji, które działki posłużyły do podjęcia decyzji odmownej. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano wyjaśnienia prawnego i faktycznego dla ustalenia granic obszaru analizowanego. Według skarżącego, brak załącznika zgodnego z przepisami stanowi tym samym istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż wydana w 2006 r. decyzja dla innego podmiotu dla zmierzenia, polegającego na budowie zespołu zabudowy hotelowo – usługowo - mieszkaniowej w obrębie ul. [...] nie ma znaczenia w niniejszej sprawie i nie może mieć wpływu na wynik prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono.

Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, ponieważ obarczone są one wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a., Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a., dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2013 r., tj. w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja z dnia [...] marca 2014 r. została doręczona stronom postępowania. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji przez S.R. (zmarłego [...] listopada 2013) w dniu [...] marca 2014 r. podpisała się jego żona Z. R.. Przesyłka skierowana do B.K. została zwrócona do organu po dwukrotnym awizowaniu i uznana za skutecznie doręczoną.

Decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. została przesłana B.K. i przesyłka wróciła do organu z adnotacją "adresat nie żyje". Przesyłka z decyzją skierowana do S.R. również została zwrócona do organu z adnotacją "adresat zmarł". Obie zwrócone przesyłki znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skierowane w niniejszej sprawie, Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w [...] przesłał odpis skrócony aktu zgonu B.K. (k. 23 akt sądowych), z którego wynika, że zmarła ona w dniu [...] lipca 2013 r. Z kolei ze skróconego aktu zgonu S.R. (k. 26 akt sądowych) nadesłanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] wynika, że S. R. zmarł w dniu [...] listopada 2013 r.

W niniejszej sprawie Prezydent [...] prowadził postępowanie czyniąc jego stronami osoby nieżyjące w dacie wydania przez niego decyzji z [...] marca 2014 r., jak i SKO w [...] w decyzji z [...] sierpnia. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07).

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie, z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego taką decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w k.p.a. skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 k.p.a., szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego.

W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 k.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1) k.p.a. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest, bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1) k.p.a. bądź art. 105 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia.

Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. II SA 261/83, LEX nr 10693; z 14 listopada 2001 r. I SA 2462/99, LEX nr 82653; wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r. IV SA/Wa 1973/05, LEX nr 258282; M. S. - glosa do wyroku NSA, sygn. akt 261/83 - OSPiKA 1984 r., z. 5, poz. 108).

Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Zdaniem NSA, "1. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. 2. Nie ma znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy na każdym etapie postępowania ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu". (zob. wyrok NSA w Warszawie z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 708/12, LEX nr 1452172).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że SKO w [...] skierowało zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2014 r. do S.R., który jak wynika z odpisu skróconego aktu zgonu zmarł w [...] listopada 2013 r., oraz do B.K., która jak wynika z odpisu skróconego aktu zgonu, zmarła [...] lipca 2013 r. W niniejszej sprawie również Prezydent [...] decyzję z [...] marca 2014 r. skierował do S.R., który jak wynika z odpisu skróconego aktu zgonu zmarł w dniu [...] listopada 2013 r., oraz do B.K., która jak wynika z odpisu skróconego aktu zgonu, zmarła [...] lipca 2013 r.

Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (zob. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX nr 10693; z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX nr 82653; z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX nr 258282). Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przebiega w określonej kolejności. W pierwszym etapie tej kontroli należy ocenić zaskarżoną decyzję i postępowanie, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. W przypadku nieważności decyzji powinnowiemtycznia 2014 r., W. u zgonu zmarła [...] lipca 2013 r. prawa. ie nawiązuje. powinno nastąpić stwierdzenie tej nieważności przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek innych okoliczności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 307-308).

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami powyższych decyzji winni być następcy prawni zmarłych. Okoliczność jaką jest śmierć tych osób nie była prawdopodobnie znana organom w dacie wydawania tych decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu oraz rozstrzygnięcie je poprzedzające skierowane zostały do osób już nieżyjących. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. 2014, poz. 121 ze zm.), zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania odwoławczego i adresatami zaskarżonej decyzji winni być następcy prawni zmarłej osoby. Oznacza to, że SKO w [...] nieprawidłowo przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszyło przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1) i art. 109 k.p.a., które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji (art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani prowadzić postępowania, ani przyznać jej w określonej wysokości odszkodowania, ani skierować do osoby zmarłej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że są one obarczone wadą nieważności. Skierowane zostały bowiem do osób niebędących stroną w sprawie. W powołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.). Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Po prawidłowym ustaleniu obecnego kręgu stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa oraz postawione przez skarżącego zarzuty, organ rozpozna ponownie wniosek skarżącego. Biorąc natomiast pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a także wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. ustawy orzekł jak w sentencji.