Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 54/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr LVI/612/18 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Zduńska Wola stwierdza nieważność § 18 ust 1 pkt 2, 3 i 6 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Zduńska Wola, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. B.A.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z 27 kwietnia 2018 r. Nr LVI/612/18 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Zduńska Wola wraz z załącznikiem.

W ocenie Prokuratora powyższa uchwała została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1289; dalej: u.c.p.g.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 446; dalej: u.s.g.) poprzez:

(1) przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 18 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały na właścicieli zwierząt domowych obowiązku niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp. — nie dotyczy to osób niewidomych korzystających z pomocy psów przewodników;

(2) przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 18 ust. 1 pkt 6 załącznika do uchwały na właścicieli zwierząt domowych, w szczególności psów, obowiązków prowadzenia psa na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku na uwięzi w taki sposób, aby zapewnić nad nim pełną kontrolę, przy czym:

a) w przypadku psa rasy uznawanej za agresywną lub psa zagrażającego otoczeniu wprowadzono obowiązki nałożenia psu kagańca i prowadzenia go wyłącznie przez osobę pełnoletnią;

b) w miejscach mało uczęszczanych dopuszczono prowadzenie psa bez smyczy, pod warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec skutecznie zapobiegający pogryzieniu a właściciel lub opiekun sprawuje pełną kontrole nad jego zachowaniem z zaznaczeniem, iż uprawnienie to nie dotyczy psa rasy uznawanej za agresywną lub psa zagrażającego otoczeniu;

(3) przekroczenie delegacji ustawowej w wyniku wprowadzenia w § 18 ust 1 pkt 3 załącznika do uchwały zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, boisk szkolnych i sportowych, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk oraz innych terenów objętych takim zakazem, chyba że właściciel terenu postanowi inaczej.

Wskazując powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 18 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 załącznika do uchwały Rady Miasta Zduńska Wola w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że uchwalany przez radę gminy, na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g., regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Zdaniem Prokuratora Rada Miasta z przekroczeniem delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., nałożyła obowiązek niewprowadzania zwierząt domowych na teren placów gier i zabaw, boisk szkolnych i sportowych, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk oraz innych terenów objętych takim zakazem. Upoważnienie ustawowe w tym zakresie nakazuje jedynie określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie mieściło się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc. Poza tym, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mógł wprowadzać regulacji polegających na określeniu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, gdyż kwestie te powinna określać uchwała rady gminy podjęta w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Zdaniem Prokuratora nieuprawnione, wykraczające poza zakres regulacji ustawowej, było także unormowanie regulaminu zabraniające wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp. (§ 18 ust. 1 pkt 2). Ustawodawca nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Podobnie, jako wykraczający poza zakres upoważnienia ustawowego, należało, zdaniem Prokuratora, uznać generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne lub zagrażających otoczeniu — na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań (w tym choroby). Regulamin nakładając w § 18 ust. 1 pkt 6, na właścicieli psów w sposób kategoryczny wspomniane obowiązki, nie uwzględniał specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, czym naruszył zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prokurator zauważył dalej, że określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt były bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Rada Miasta sprzecznie z zakresem delegacji ustawowej zastrzegła również, że zwolnienie psa z uwięzi, ale z nałożonym kagańcem skutecznie zapobiegającym pogryzieniu jest możliwe w miejscach mało uczęszczanych i tylko wtedy, gdy właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia, z wyłączeniem jednak psów ras uznawanych za agresywne lub zagrażających otoczeniu. Wprowadzając zapis tej treści organ uchwałodawczy pominął całkowicie regulację art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Ponadto użyte w nim zwroty: "miejsca mało uczęszczane", "pełnej kontroli" czy "pies zagrażający otoczeniu" były niedookreślone i mogły być w różny sposób interpretowane.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zduńska Wola wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada zauważyła między innymi, że skarga jest w znacznej części bezprzedmiotowa. Przepisy § 18 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 załącznika do uchwały zostały zmienione i już nie obowiązują w wersji skarżonej przez Prokuratora. Zmiana została wprowadzona uchwałą nr V/73/19 Rady Miasta Zduńska Wola z 24 stycznia 2019 r. w sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Zduńska Wola.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej — art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego — przez wadliwą ich wykładnię — oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz wyrok WSA z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl — dalej: CBOSA).

Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu — co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11, dostępny w CBOSA). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 1-7, a do przepisów porządkowych — również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym — innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (to jest ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, dostępny w CBOSA).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Co istotne, wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku, mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, a także wyroki WSA z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14 i z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie sąd, kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, podzielił stanowisko Prokuratora i doszedł do przekonania, że Rada Miasta Zduńska Wola w przepisach § 18 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały naruszyła w sposób istotny delegację ustawową zakreśloną granicami art. 4 ust. 2 u.c.p.g., co obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie.

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Rada Miasta zobowiązana była w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie miasta dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W oparciu o przytoczoną regulację ustawową Rada Miasta uchwaliła obszerny § 18 stanowiąc w nim, w ust. 1 między innymi, że "do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy: w pkt 2 — niewprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy, itp. — nie dotyczy to osób niewidomych korzystających z pomocy psów przewodników; w pkt 3 — niewprowadzanie zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, boisk szkolnych i sportowych, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk oraz innych terenów objętych takim zakazem, chyba że właściciel terenu postanowi inaczej oraz w pkt 6 — prowadzenie psa na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku na uwięzi w taki sposób, aby zapewnić nad nim pełną kontrolę, przy czym:

a) w przypadku psa rasy uznawanej za agresywną lub psa zagrażającego otoczeniu wprowadza się obowiązek nałożenia psu kagańca — taki pies może być prowadzony wyłącznie przez osobę pełnoletnią,

b) w miejscach mało uczęszczanych dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy, pod warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec skutecznie zapobiegający pogryzieniu, a właściciel lub opiekun sprawuje pełną kontrolę nad jego zachowaniem — uprawnienie to nie dotyczy psa rasy uznawanej za agresywną lub psa zagrażającego otoczeniu".

Zestawienie przywołanego wyżej brzmienia § 18 z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. uzasadnia konkluzję, że organ gminy sprzecznie z definicją legalną definiują pojęcia "zwierząt domowych" zawartą w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), przez które ustawodawca rozumie zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, utożsamia w głównej mierze psy, którym poświęca zasadniczą część regulacji § 18, nie dostrzegając, że regulamin powinien odnosić się generalnie do zwierząt domowych bez możliwości ich różnicowania, bowiem takie uprawnienie nie wynika z przepisu ustawy.

Nieuprawnione, bo niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej, są zatem regulacje regulaminu zabraniające wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, na szeroko pojęte tereny rekreacyjne oraz na teren placów gier i zabaw, a także boisk szkolnych i sportowych. Ustawodawca, co zgodnie podkreśla się w judykaturze sądów administracyjnych, nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Zauważa się także, że podstawę do wydania aktu określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowią, jak przyjmuje art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., przepisy tej ustawy (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., II OSK 654/14 oraz WSA z 27 listopada 2013 r., IV SA/Po 789/13, z 10 czerwca 2014 r., II SA/Wr 153/14, z 24 listopada 2015 r., II SA/Łd 692/15, z 13 sierpnia 2015 r., II SA/Łd 434/15 oraz z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1115/15; CBOSA).

Przechodząc do regulacji w zakresie wyprowadzania psów na tereny przeznaczone do wspólnego użytku, Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Zauważyć należy ponadto, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinny odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nieuwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki, naruszają tą zasadę, zwłaszcza gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, oraz wyroki WSA z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17 oraz z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19, dostępne: CBOSA). Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinna uwzględniać wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające np. z rasy, wieku, stanu zdrowia czy cech anatomicznych. W ocenie Sądu regulacja zawarta § 18 ust. 1 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, jest bardziej rygorystyczna, a zatem wykracza poza ww. delegację ustawową. Poza zakresem delegacji ustawowej jest także zapis regulaminu, w którym Rada zastrzegła, że zwolnienie psa ze smyczy, ale z nałożonym kagańcem jest możliwe w miejscach mało uczęszczanych i tylko wtedy, gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania pełnej kontroli nad jego zachowaniem (§ 18 ust. 1 pkt 6 lit. b regulaminu). Użyty w nim zwrot "miejsca mało uczęszczane" jest niedookreślony i może być w różny sposób interpretowany. Podobnie jako niejednoznaczny i podatny na różne interpretacje uznać należy zawarty w § 18 ust. 1 pkt 6 lit. a i b regulaminu zwrot "pies zagrażający otoczeniu", wprowadzony dla oznaczenia tych psów, które mogą być prowadzone wyłącznie przez osoby pełnoletnie, w kagańcu i na smyczy, co do których Rada Miasta wyłączyła możliwość prowadzenia ich bez smyczy także "w miejscach mało uczęszczanych".

W tym stanie rzeczy Sąd podzielił zarzuty skargi Prokuratora i wywiedzioną w związku z tym argumentację w zakresie zgodności z prawem § 18 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 regulaminu. Mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności Sąd uznał, że uchwała dotknięta jest ww. zakresie wadą nieważności.

Odnosząc się na zakończenie do zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska o bezprzedmiotowości skargi wobec wprowadzenia przez Radę Miasta późniejszych zmian do analizowanego regulaminu, po pierwsze należy wskazać, że zmiana uchwały zgodnie z kierunkiem skargi nie przesądza o bezprzedmiotowości skargi. Rada Miasta pomija, że zaskarżona uchwała przed zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutek od chwili wydania wadliwej uchwały. Ma to zatem znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. W 5/94, a także wyroki NSA z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04, z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Zmiana zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi.

Wobec tego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził nieważność § 18 ust 1 pkt 2, 3 i 6 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Zduńska Wola, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

IB