Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1741/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 8, 10 par. 1, art. 79, 80, 85, 86, 107 par. 3, art. 7, 77 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 305/07 w sprawie ze skargi W. N. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i orzeczenia nakazu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 r. uchylił zaskarżoną przez W. N. decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku decyzją z dnia [...] marca 2005 r. odmówił ingerencji organu w sprawie rozbudowy fermy zwierząt futerkowych na działkach nr [...] i [...] w B.-Z., stanowiącej własność J. S.. W wyniku odwołania J. S. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji z uwagi na brak podstaw do prowadzenia postępowania. W konsekwencji skargi J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r., SA/Bk 883/05 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując na konieczność dokonania ustaleń w zakresie zabudowy działki nr [...].

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ ten decyzją z dnia [...] września 2006 r. wydaną na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nakazał J. S. właścicielowi nieruchomości w terminie do 31 grudnia 2006 r. uzyskać pozwolenie na użytkowanie budynków gospodarczych oraz wiaty na działce nr [...] w Białymstoku-Zawadach z jednoczesnym nakazem przedłożenia do 30 listopada 2006 r. trzech egzemplarzy projektu budowlanego powykonawczego z planem zagospodarowania działki i oświadczeniem osoby uprawnionej o zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlana o Polskimi Normami. W wyniku odwołania złożonego przez J. i W. N. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał J. S. w terminie do dnia 31 maja 2007 r. uzyskać pozwolenie na użytkowanie określonych obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [...] w B.–Z. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że na działce nr [...] znajduje się budynek socjalno-gospodarczy wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę Naczelnika Gminy D. K. z dnia [...] lipca 1978 r. (oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr 1) oraz wiata konstrukcji stalowej (oznaczona na szkicu sytuacyjnym nr 2) i komin stalowy w kolumnie parnikowej (oznaczony nr 3 na szkicu). Na działce nr [...] znajdują się budynki gospodarcze o łącznych wymiarach 15,25 x 5,06 m (oznaczone na szkicu nr 4 i 4a), wiata o konstrukcji drewnianej o wymiarach 11,47 x 3,3 m (nr 5 na szkicu) oraz budynek murowany pełniący funkcję chłodni o wymiarach 8,05 x 3,90 m. (oznaczony nr 6 na szkicu). Wszystkie te obiekty, powstały na długo przed 1995 r. w warunkach samowoli budowlanej, z wyjątkiem budynku socjalno-gospodarczego. Z tego powodu w oparciu o art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) należy w sprawie stosować przepisy art. 40 i 42 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Ze szczegółowego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu fermy zwierząt futerkowych w obrębie wsi Z. gm. D. K. zatwierdzonego przez Naczelnika Gminy D. K. w dniu [...] kwietnia 1976 r. wynika, że działki nr [...] i [...] użytkowane są na ten cel. Pozwolenie na budowę budynku socjalno-gospodarczego wydane zostało zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D.. Skoro na dzień orzekania Miasto Białystok nie posiadało planu zagospodarowania przestrzennego, a nie stwierdzono naruszenia planu miejscowego obowiązującego w dacie budowy obiektów, to brak było podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Decyzja organu odwoławczego rozstrzyga wyłącznie o dwóch budynkach gospodarczych (nr 4 i 4a na szkicu) i wiacie (nr 5 na szkicu) zlokalizowanych na działce nr [...], a w stosunku do pozostałych budowli wydane będą odrębne decyzje. Podniesiono też, że skarżący, co prawda nie został wpuszczony na lisią fermę podczas oględzin, na co organy nadzoru nie miały wpływu, to jednak w dniu 14 lutego 2007 r. zapoznał się z całością akt sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. N. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8, 10, 79 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a także art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 7, 8, 10 § 1, 79, 80, 85, 86, 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie pomimo przeprowadzenia oględzin nie został wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Organy przyjęły, iż budynek socjalno-gospodarczy (nr 1 na szkicu) został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Gminy w D. K. z [...] lipca 1978 r., ale z informacji Urzędu Gminy D. D. z dnia 12 i 15 maja 2006 r. wynika, że urząd ten nie wydawał od 1973 r. żadnych decyzji dotyczących przedmiotowej fermy, przy czym J. i T S. uzyskali w dniu [...] czerwca 1978 r. pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, ale z rejestru nie wynika, aby budynek był związany z fermą. W rejestrze pod sygnaturą [...], jaką nosi decyzja z dnia [...] lipca 1978 r. nie figuruje pozwolenia na nazwisko S. Organy też nie oceniły należycie zatwierdzonego prze Naczelnika Gminy D. K. w dniu [...] kwietnia 1976 r. szczegółowego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu przedmiotowej fermy. Według W. N., plan ten jest załącznikiem do decyzji, której nie ma w rejestrze aktów wydawanych przez Gminę. W zakresie budynków (nr 4, 4a i 5 na szkicu) znajdujących się na działce [...] Sąd uznał, iż ustalenia, co do daty ich budowy budzą wątpliwości, gdyż oparto je jedynie na oświadczeniu inwestora i zeznaniach wskazanych przez niego świadków z pominięciem dowodów przeciwnych i ograniczeniu udziału innych stron w sprawie. Data wybudowania tych obiektów ma zaś podstawowe znaczenie dla zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej, oceniając zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nadzoru budowlanego powinien opierać się na wyciągu z tekstu i rysunku tego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących działek nr [...] i [...] i dopiero na tej podstawie ocenić możliwość, lub jej brak, zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Wyrażona w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 9 marca 2006 r., II SA/Bk 883/05 ocena dotycząca m.in. stwierdzenia, że klatki ustawione na słupkach drewnianych nie są budynkami, ani budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, ani obiektem malej architektury jest wiążąca w rozpoznawanej sprawie. Sąd nie wypowiedział się jednak w kwestii zadaszenia nad tymi klatkami, dlatego niezasadnie pominięto je przy oględzinach fermy i uznano, że nie podlegają one przepisom prawa budowlanego.

Skarżący nie został dopuszczony do udziału w oględzinach w dniach 17 sierpnia 2006 r. i 30 stycznia 2007 r., co naruszało zasadę z art. 10 § 1 k.p.a. a także przepisy art. 79 § 2 i 85 § 2 k.p.a. Okoliczność zapoznania W. Narodzika z wynikami postępowania dowodowego nie miała żadnego wpływu na istnienie tych naruszeń prawa. Sąd zwrócił też uwagę na okoliczność, iż w przedmiotowym postępowaniu odbierano od świadka oświadczenie, nie pouczano świadków o prawie odmowy zeznań, odpowiedzi na poszczególne pytania, a nawet odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W ocenie Sądu organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć celowość przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej.

Sąd uznał też, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest zgodne z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie ustosunkowano się do wszystkich podnoszonych w toku postępowania zarzutów, co stanowi naruszenie prawa mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a więc skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd uznał, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie może dotyczyć legalizacji inwestycji już zrealizowanych.

W końcowej części uzasadnienia Sąd jeszcze raz udzielił organowi administracji wytycznych, co do prowadzonego przez niego, w konsekwencji wyroku, postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej J. S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 10 § 1, 79, 80, 85, 86, 107 § 3 k.p.a. i które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy mimo niewykazania przez Sąd, że gdyby nie naruszenie tych przepisów istniało prawdopodobieństwo, że zapadłaby decyzja innej treści odnośnie działki nr [...] objętej granicami przedmiotowej sprawy;

- art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. przez wyrokowanie ponad przedmiot rozstrzygnięcia zakreślonego w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego – w materii dotyczącej obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...], mimo, że zaskarżona decyzja dotyczyła wyłącznie obiektów budowlanych na działce nr [...];

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej, a w szczególności poprzez niepełne wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia w zakresie wykazania okoliczności, które wskazywałyby na istnienie prawdopodobieństwa wydania decyzji o innej treści w odniesieniu do obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [...].

W oparciu o podniesione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od W. N. na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie wykazał, w jakim stopniu uchybienia organu administracji wpływały na wynik sprawy, a zwłaszcza nie wskazał prawdopodobieństwa, że gdyby nie naruszenie tych przepisów, to najprawdopodobniej zapadłaby w sprawie decyzja innej treści i co istotne w odniesieniu do obiektów budowlanych, o których rozstrzygała zaskarżona decyzja, a wiec tych, które zostały zlokalizowane na działce nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł wskazania, co do dalszego postępowania, lecz nie do tych obiektów, o których rozstrzygała decyzja organu II instancji, ale wszystkich obiektów posadowionych na działkach skarżącego. Zaskarżona decyzja odnosiła się wyłącznie do obiektów budowlanych oznaczonych na szkicu sytuacyjnym numerami 4. 4a i 5, a z uzasadnienia wyroku wynika, że objęto nim również inne obiekty zlokalizowane na działkach nr [...] i [...]. Zaskarżona decyzja zaś odnosiła się wyłącznie do trzech konkretnie wskazanych obiektów zlokalizowanych na działce [...]. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku rozpoczyna się od wskazania nieprawidłowości w zakresie obiektu budowlanego, o którym decyzja organu II instancji w ogóle nie rozstrzygała. Sąd ewidentnie naruszył więc art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. W odniesieniu do obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] toczyło się odrębne postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z [...] maja 2007 r. Z zaleceń zaś zawartych w zaskarżonym wyroku wynika, że organ administracji będzie zobligowany dokonać ustaleń dotyczących wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na działkach nr [...] i [...] a więc również tych, które nie były objęte przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, a których dotyczy decyzja z dnia [...] maja 2007 r. Z zaskarżonego wyroku, wbrew treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wynika, w stosunku, do jakich konkretnie obiektów budowlanych odnoszą się zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku. Sąd I instancji nie wykazał też prawdopodobieństwa oddziaływania stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy administracyjnej

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. i W. N. podnieśli, że złożony w dniu 23 marca 2006 r. wniosek dotyczył sprawdzenia wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd I instancji nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. "Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość praw lub obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej" – A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, Warszawa 2006, s. 134; por tez B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, OSP 1999, z. 1. poz. 19; por. też wyrok NSA z dnia 14 lutego 2008 r., II OSK 21/07, LEX nr 437521). Jednocześnie okoliczność, że Sąd nie jest związany granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot. Sąd administracyjny nie jest, co prawda, związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może wkraczać w inną sprawę niż ta, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanych w nim decyzji administracyjnych zaskarżonych daną skargą.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w sposób ewidentny naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie bowiem jego wyroku odnosi się nie tylko do zaskarżonej decyzji, przedmiotem, której były trzy obiekty budowlane usytuowane na działce o nr geod. [...], ale także do innego obiektu znajdującego się na tej działce oraz przede wszystkim do budynku socjalno-gospodarczego usytuowanego na działce nr [...], które to obiekty nie były objęte zakresem przedmiotowym zaskarżonej decyzji. Jak podniesiono w skardze kasacyjnej i w odpowiedzi na nią, w odrębnym postępowaniu administracyjnym została wydana w dniu [...] maja 2007 r. decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku nr [...], dotycząca tych obiektów, a do nich po części odnoszą się uwagi i wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji

Bardzo rozbudowane i nadmiernie obszerne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym przedstawiono precyzyjnie przebieg całego postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, utrudniło Sądowi I instancji rozróżnienie pomiędzy zakresem przedmiotowym postępowania przed organem I instancji, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 2006 r. (a w którym były już wydawane decyzje, których legalność oceniał WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r., II SA/Bk 883/05), a zakresem postępowania odwoławczego zakończonego wydaniem zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji. Co prawda Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może wypowiadać się, co do trafności ograniczenia postępowania odwoławczego przed organem nadzoru budowlanego jedynie do części sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, to jednak można stwierdzić, że Sąd I instancji odnotował tą okoliczność, ale nie wyciągnął z niej żadnych wniosków. W rezultacie uzasadnienie jego wyroku poważnie wykracza poza granice przedmiotowe rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym przed organem II instancji sprawy. Zauważyć przy tym można, że gdyby Sąd I instancji uchylił także decyzję organu I instancji, wtedy zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. byłby w rozpoznawanej sprawie chybiony.

Trafny jest, z podniesionych wyżej względów, także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., chociaż nie z tych powodów, z których został on złożony. Jeżeli bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku formułuje się szereg wytycznych, co do zakresu postępowania dowodowego, które miał przeprowadzić organ odwoławczy, to należy mieć na względzie, iż z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe przed organem odwoławczym ma charakter wyłącznie postępowania uzupełniającego. Wskazane zaś organowi II instancji naruszenia przepisów postępowania i wytyczne, co do przeprowadzenia ponownego postępowania przed tym organem jaskrawo wykraczają poza postępowanie o charakterze uzupełniającym. Tak więc w rozpoznawanej sprawie Sąd winien, o ile uznał, wymienione w sprawie naruszenia przepisów postępowania za mające wpływ na wynik sprawy, uchylić także decyzję organu I instancji.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 10 § 1, 79, 80, 85, 86, 107 § 3 k.p.a. Sąd bowiem precyzyjne wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie administracyjne naruszało wszystkie wskazane przepisy. W szczególności oczywiste naruszenia prawa w zakresie przeprowadzenia dowodu z oględzin, w tym przede wszystkim niedopuszczenia skarżącego do udziału w tych oględzinach naruszają art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Także błędy w zakresie przeprowadzania dowodów z zeznań świadków, a zwłaszcza przyjmowania od nich oświadczeń, przemawiają za tym, że zostały naruszone przez organ administracji podstawowe reguły prawidłowego postępowania wyjaśniającego. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzję o ile stwierdzi naruszenie przepisów postępowania "jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy". Skoro pozbawiono stronę prawa czynnego udziału w postępowaniu, to nie można uznać, że takie naruszenie przepisów postępowania nie mogło wywrzeć wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.