Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 218/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 1, art. 40, art. 42 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 6, art. 7, art. 77, art. 40 par. 2 zd. 1, art. 64 par. 2, art. 110, art. 156, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Łukasz Krzycki Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S., A. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 738/13 w sprawie ze skargi E. S., A. S. i K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 738/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S., A. S. i K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej PINB w Kielcach) nałożył na H. M. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanej szopy drewnianej znajdującej się na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gm. S. oraz przedłożenia 2 egzemplarzy oceny technicznej stwierdzającej jej zdatność do użytkowania, oraz oceny stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania eternitu.

Wobec złożenia przez inwestorkę wymaganych dokumentów PINB w Kielcach decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...] udzielił H. M. pozwolenia na użytkowanie szopy drewnianej. Ww. rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2012 r., zostało utrzymane w mocy decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej Świętokrzyski WINB) z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...].

E. S., wskazując, że zezwolenia były wydane "za pomocą fałszywego dokumentu własności" wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...].

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] maja 2012 r., znak [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z oświadczeniem inwestora, szopa została zrealizowana w latach 1988 - 1989 bez dopełnienia czynności formalno-prawnych. Podał jednocześnie, że do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, stosuje się unormowania tej samej ustawy. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego i podlega ocenie na podstawie unormowań zawartych w art. 42 ww. ustawy z 1974 r.

Stwierdzono również, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji PINB w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...], stanowił art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym podstawą wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie jego zdatności do użytku. Natomiast jeżeli w sprawie nie zostanie stwierdzone, że zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki, to organ orzekający nie ma podstaw do odmowy legalizacji obiektu. Zdaniem organu I instancji z materiału dowodowego rozpoznawanej sprawy nie wynikało, aby zachodziła którakolwiek ze wskazanych przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego warunkujących wydanie nakazu rozbiórki. Sporna inwestycja była zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Strawczyn przyjętym uchwałą Nr XXII/204/05 z dnia 10 lutego 2005 r., ponadto przedmiotowy obiekt nie naruszał warunków techniczno-budowlanych i nie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Z oceny technicznej sporządzonej przez Cz. K., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane wynikało bowiem, że sporny obiekt budowlany jest zdatny do użytku.

W ocenie organu I instancji decyzja Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] maja 2012 r., nie była obarczona żadną z wad prawnych umożliwiających stwierdzenie nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako K.p.a.). Ponadto stwierdzono, że art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. przewiduje, że udzielenie pozwolenia może nastąpić na rzecz inwestora, właściciela lub zarządcy, zatem aby uzyskać zezwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, nie trzeba być właścicielem nieruchomości. Odnosząc się do prośby E. S. o wydanie nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego, organ I instancji wyjaśnił, że celem nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku ze złożeniem przez E. S. reprezentowaną przez pełnomocnika A. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji właściwy organ orzeka tylko wówczas, gdy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. i jednocześnie brak negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 K.p.a.

W odniesieniu do badanej decyzji organ odwoławczy podał, że H. M. do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dołączyła stosowne dokumenty. Inwestycja okazała się zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Strawczyn przyjętym uchwałą Nr XXII/204/05 z dnia 10 lutego 2005 r., zatem nie zachodziła przesłanka do rozbiórki obiektu z art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Nie zachodziły też przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, albowiem z przedłożonej oceny technicznej wynikało, że budynek kwalifikuje się do dalszej eksploatacji, nie narusza warunków techniczno-budowlanych i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Z akt sprawy wynikało nadto, że nie zachodziły okoliczności z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z powyższym wydanie spornej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie może być uznane za rażąco naruszające prawo.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że aby uzyskać zezwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, nie trzeba być właścicielem nieruchomości, a zatem organ orzekający nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo własności, jak przy udzielaniu pozwolenia na budowę. Wskazał ponadto, że sprawy dotyczące ewentualnego naruszenia prawa własności należą do spraw cywilnych i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, a nie przed organami nadzoru budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S., A. S.a i K. S.(dalej jako skarżący) wskazali, że postępowanie dotyczące spornej inwestycji toczyło się na podstawie fałszywego dokumentu własności nieruchomości.

Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 64 § 2 K.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez wezwania stron o sprecyzowanie żądania,

2. art. 40 § 2 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji organu I instancji z dnia 31 października 2012 r. stronie z pominięciem pełnomocnika,

3. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Świętokrzyskiego WINB pomimo, że podstawa taka istniała w postaci rażącego naruszenia norm postępowania w zakresie postępowania wyjaśniającego tj. art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a., polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie wykazania zdatności obiektu do użytku.

Na podstawie powyższych zarzutów pełnomocnik skarżących w uzupełnieniu skargi wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia [...] lutego 2013 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 738/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom prawa.

Na początku rozważań Sąd I instancji zwrócił uwagę na charakter i istotę postępowania w trybie stwierdzenia nieważności, w ramach którego została wydana zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca. Wyjaśnił też jak co należy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa. Zaznaczył, że organ administracji publicznej orzekający trybie stwierdzenia nieważności, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Zatem rzeczą organu w postępowaniu nieważnościowym w przedmiotowej sprawie nie było rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, a jedynie ustalenie czy kontrolowana decyzja Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] maja 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2012 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanej szopy, w dacie jej wydania, była obarczona którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Sąd wskazał, że przy wydawaniu decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) miał zastosowanie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazuje bowiem stosować unormowanie ustawy z 1974 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (to jest przed dniem 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Wobec tego, że PINB w Kielcach ustalił, że szopa została wykonana samowolnie przed 1 stycznia 1995 r., w ocenie Sądu, uczynił prawidłowo stosując w sprawie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Sąd podkreślił, że wydanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, poprzedziło wydanie decyzji, którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz nałożył obowiązek przedłożenia oceny technicznej stwierdzającej zdatność do użytkowania przedmiotowej szopy w świetle wymogów przepisów techniczno-budowlanych potwierdzonej inwentaryzacją budowlaną tego obiektu z opisem technicznym. Po wykonaniu nałożonego obowiązku decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2012 r., udzielono H. M. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanej szopy drewnianej.

Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że opisana wyżej decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o jakich mowa w przepisie art. 156 K.p.a., zatem zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd zauważył, że zgodnie z przepisem art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., właściwy organ administracji państwowej może udzielić pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w razie, gdy wydał na podstawie art. 40 ustawy, nakaz dokonania w tym obiekcie zmian i przeróbek (art. 40 ust. 1 ustawy) bądź nałożył obowiązek uzyskania takiego pozwolenia (art. 40 ust. 2 ustawy). Stosownie do unormowania ww. przepisu art. 42 ust. 3, podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Sąd podkreślił, że pojęcie zdatności do użytku nie zostało opisane w tym przepisie, a kształtowane było przez orzecznictwo. Tym samym, kiedy zważyć na interpretację przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 K.p.a., nie można przyjąć, że dokonana w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym ocena kryterium udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nastąpiła w warunkach rażącego naruszenia prawa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

W trybie kontroli, w postępowaniu nieważnościowym, nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa decyzji, w której ocenę zdatności do użytku wykonanego obiektu oparto tylko na wykonaniu nałożonego wcześniejszą decyzją obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowania i przedłożenia oceny technicznej, a nie jak wskazuje się w orzecznictwie na ocenie np. dopuszczalności położenia budynku na działce w stosunku do jej granic.

Sąd zaznaczył, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidziały bezwzględnego nakazania przymusowej rozbiórki obiektów samowolnie wybudowanych, pozwalając na ich legalizację w przypadku, gdy nie zachodziły przesłanki z art. 37 wyżej wymienionej ustawy.

Sąd podzielił stanowisko organu, że w sprawie zezwolenia na użytkowanie budynku wybudowanego bez pozwolenia na budowę – na podstawie art. 42 wymienionej wyżej ustawy – organ nie miał obowiązku ustalenia czy inwestorowi, który wystąpił z wnioskiem o takie zezwolenie, przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością. Udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu nie przesądza o prawie własności gruntu. Natomiast sprawy dotyczące ewentualnego naruszenia prawa własności nalezą do spraw cywilnych i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 64 § 2 K.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez wzywania stron o sprecyzowanie żądania Sąd stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Organ nie miał obowiązku wzywać skarżącej do precyzowania wniosku, skoro pismo to nie budziło wątpliwości co do treści i zakresu żądania w nim zawartego. Zdaniem Sadu w niniejszej sprawie prawidłowo uznano, że wniosek z dnia [...] czerwca 2012 r. był wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Sąd wskazał, że decyzja organu I instancji została doręczona kilku stronom postępowania. W decyzji wskazano, że otrzymują ją E. S. - reprezentowana przez pełnomocnika A. S., H. D. i J. D. - reprezentowane przez E. S. oraz H. M. Wśród zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji organu I instancji nie ma potwierdzenia od A. S., jednakże skarżąca działając przez pełnomocnika A. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z zachowaniem ustawowego terminu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, 2012 poz. 270 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Domagali się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenia zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz zwrotu wydatków na podstawie art. 250 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono, iż Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w z w. z art. 64 § 2 K.p.a, poprzez błędne uznanie, iż organ nie miał obowiązku wzywania stron do doprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia [...].06.2012 r., bowiem zdaniem Sądu pismo to nie budziło wątpliwości co do treści i zakresu żądania i stanowiło wniosek o stwierdzenie nieważności, podczas, gdy wezwanie do doprecyzowania żądania było uzasadnione przede wszystkim z tego względu, że jedynie z tytułu ww. pisma wynikało, że stanowi ono wniosek o stwierdzenie nieważności, sama zaś treść tego pisma nie była w tym względzie jednoznaczna;

2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a., poprzez nienależyte sprawowanie kontroli zaskarżonej decyzji i nieuwzględnienie skargi, mimo, że decyzję z dnia [...].10.2012 r. organ I instancji (GINB) doręczył stronie z pominięciem pełnomocnika A. S., mimo jednoznacznego brzmienia przepisu art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a.;

3. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 77 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i uznanie, braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].05.2012r. Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a tym samym nienależyte sprawowanie kontroli zaskarżonej decyzji, pomimo, że podstawa taka istniała w postaci rażącego naruszenia przez ŚWINB norm postępowania w zakresie postępowania wyjaśniającego tj. art. 6, 7 i 77 K.p.a., polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie wykazania zdatności obiektu do użytku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek z dnia [...] czerwca 2012 r. zatytułowany "o unieważnienie decyzji" wbrew temu co stwierdził Sąd I instancji powinien budzić wątpliwości, bowiem z treści wniosku wynika, że strona kwestionuje decyzję z dnia [...].05.2012 r., wskazując na okoliczność "fałszywych dokumentów". Zdaniem pełnomocnika skarżących powyższe nasuwa wątpliwość co do treści żądania strony wyrażonego w piśmie z dnia [...].06.2012 r. Zaznaczył, iż niedopuszczalne, jest, by organ decydował za stronę jaki charakter mu jej pismo. Powyższe wskazuje na naruszenie przez organy obu instancji przepisu postępowania tj. art. 64 § 2 K.p.a., a przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczy zasadniczej dla każdego postępowania administracyjnego kwestii - określenia zakresu sprawy.

Uzasadniając drugi z zarzutów skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wskazał, że przepis art. 40 K.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w K.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy administracyjne obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych w tym orzeczeń, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Podkreślono, że doręczanie pism, decyzji, a więc informowanie o przebiegu sprawy jedynie strony w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika, stanowi naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności prawa do aktywnego udziału w sprawie. Okoliczność ta jest zawsze przesłanką uchylenia decyzji, kwestionowanej w trybie instancyjnym.

Zdaniem pełnomocnika skarżących kasacyjnie Sąd błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie nie istnieje podstawa stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącej, rażącego naruszenia norm postępowania dopuścił się Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dn. [...].05.2012 r., a polegało ono na zaniechaniu przeprowadzenia przez ten organ wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie wykazania zdatności obiektu do użytku (art. 6, 7 i 77 K.p.a.). Rażące naruszenie prawa nie sprowadzało się jednak w tej sprawie do oceny kryterium udzielenia pozwolenia na użytkowanie jakie stanowi "zdatność do użytku" (art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.), które jak Sąd słusznie zwrócił uwagę jest pojęciem wymagającym stosowania wykładni prawa; rażące naruszenie prawa polegało w przedmiotowej sprawie na niewyczerpującym przeprowadzeniu przez ŚWINB postępowania wyjaśniającego.

Dalej wskazano, że GINB rozpatrując przedmiotową sprawę w I oraz w II instancji nie wziął pod uwagę, że ŚWINB w decyzji z dn. [...].05.2012 r. rażąco naruszył art. 6, 7 i 77 K.p.a. poprzez bezwzględne przyjęcie, że o zdatności do użytku obiektu przesądziła opinia biegłego. ŚWINB wskazał, że strona nie przedłożyła żadnej innej dokumentacji, która pozwoliłaby tę ocenę zakwestionować. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym, to na organie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego stosownie do zasad wyrażonych w art. 7 i 77 K.p.a. oraz podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie do przepisów art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA w W-wie z dn. 2012-10-03, II GSK 1169/11).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. S., K. S.i A. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a.

Z art. 64 § 2 K.p.a. wynika, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zastosowania tego przepisu. Treść żądania zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. była jednoznaczna i nie budziła wątpliwości. Zawarte jest w nim wprost żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach znak: [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach znak: [...].

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 zdanie 2 K.p.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Uchybienie organu administracji polegające na naruszeniu art. 40 § 2 K.p.a. nie było na tyle istotne, by mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tylko naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy może być, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. podstawą uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny.

Ja wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) na gruncie przepisów K.p.a. nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 K.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Nie jest dopuszczalne ponowne poprawne dokonywanie doręczenia w miejsce wcześniejszego wadliwego. Nie jest też dopuszczalne ponowne dokonywanie tej czynności wobec stron pominiętych przy wcześniejszym akcie doręczenia. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu musi mieć charakter jednorazowy.

Celem przepisów dotyczących doręczeń jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu.

Celem normy zawartej w art. 40 § 2 K.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania, w którym doszło do takiego naruszenia.

Przytoczone wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ma ono zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny wśród zwrotnych poświadczeń odbioru nie ma potwierdzenia odbioru decyzji z [...] października 2012 r. przez pełnomocnika E. S., którym był A. S.. Nie uniemożliwiło to jednak E. S. wniesienia środka odwoławczego od ww. decyzji. Pominięcie pełnomocnika przy doręczaniu decyzji nie wywołało tym samym dla E. S. negatywnych skutków procesowych.

Nie znajduje uzasadnienie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 77 K.p.a. poprzez uznanie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Świętokrzyskiego WINB pomimo, że podstawa taka istniała w postaci rażącego naruszenia norm postępowania w zakresie postępowania wyjaśniającego tj. art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a.

O rażącym naruszeniu przepisów regulujących kwestię gromadzenia materiału dowodowego można mówić wówczas, gdy organ administracji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego lub uczynił to jedynie w stopniu szczątkowym nie wyjaśniając zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W przedmiotowej sprawie tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca. Zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznością było ustalenie, czy w postępowaniu zwykłym organ administracji przeprowadził postępowanie dowodowe pozwalające stwierdzić, że budynek jest zdatny do użytku. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że w postępowaniu zwyczajnym zgromadzony został materiał dowodowy, w oparciu o który możliwe było ustalenie, czy budynek nadaje się do użytkowania. Opinia, na podstawie której ustalono tę okoliczność została sporządzona przez osobę posiadającą wiedzę i doświadczenie niezbędne do jej sporządzenia i brak jest podstaw do kwestionowania jej przydatności dowodowej. Dowód ten był wystarczający do poczynienia ustaleń faktycznych i uzupełnianie materiału dowodowego nie było konieczne. Nie było tym samym podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.