Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1022/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 4 oraz 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 3- 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 13 kwietnia 2012 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej Z.B. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Na wniosek J.C.-K. z dnia 5.01.2009r., Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia 23.04.2010r . ustalił warunki zabudowy działek nr [...] ,[...] ,[...] w obr. [...], na cele rozbudowy i przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno - gospodarczego na cele mieszkanie.

Po rozpatrzeniu sprawy w instancji odwoławczej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] .08.2010r. ., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że brak części analityczno - opisowej analizy, nie pozwala zweryfikować ustaleń organu oraz odnieść się do zarzutów strony. Zarzucono również niewystarczające uzasadnienie wyznaczonego obszaru analizowanego. SKO wskazało również na brak uzasadnienia przyjęcia w sposób niezgodny z przepisem § 6 rozporządzenia szerokości elewacji frontowej w wymiarze 10-17,2.

W dniu 5.04.2011 r. Burmistrz Miasta Z. wydał kolejną decyzję, która w zakresie warunków kształtowania ładu przestrzennego zawiera ustalenia tożsame z ustaleniami decyzji uchylonej. Wyjątek stanowi' dopuszczenie większego kąta nachylenia połaci dachowych (58° zamiast 54° jak w decyzji poprzedniej).

Po ponownym odwołaniu Z.B. , organ odwoławczy decyzją z dnia 27.07.2011 r. uchylił ww. decyzję, wskazując tym razem na wydanie decyzji z naruszeniem art. 36 w związku z art. 63 ust. 3 ustawy. Nadto zarzucił, że parametr szerokości elewacji frontowej obliczony został wadliwie, a ponadto nie był uzasadniony zgodnie z § 6 ust.2 rozporządzenia.

Organ l instancji w decyzji z dnia 24.01.2012r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu m.in. wskazano, że szerokość elewacji frontowej budynku -ustalono w decyzji inny sposób (zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, jako szerokość w przedziale 10 m do 17,22 m) - ze względu na istniejącą szerokość elewacji frontowej, jako zgodną z wynikami analizy urbanistyczno - architektonicznej.

Odwołując się od ww. rozstrzygnięcia, Z.B. zarzuciła: brak dostępu do drogi publicznej (zwłaszcza działki nr [...] ); brak analizy (co nie pozwala na weryfikację poprawności przyjętych w decyzji wielkości liczbowych); bezpodstawne przyjęcie wskaźnika zabudowy w wielkości max. 18%; brak dowodu, że sąsiednia zabudowa ma wykorzystane w analizie parametry, a oględziny sąsiedniej zabudowy przeprowadzono bez udziału strony skarżącej i bez spisania stosownego protokołu; naruszenie przepisów art. 7,10, 77 § l i 107 § l i § 3 K.p.a.

Organ odwoławczy w decyzji z dnia 13.04.2012r.nr [...] , orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 póz. 1071 z późn. zm.), w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz 717 z późn. zm.), w związku z § 3 -§ 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 póz. 1588) o utrzymaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w mocy.

W ocenie SKO, odwołanie nie zawiera żadnych zarzutów, które mogłyby stanowić przesłankę samoistną do wzruszenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do szczegółowych zarzutów i kwestii związanych z naruszonymi -zdaniem skarżącej -zasadami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego podlegającymi regulacji przepisów rozporządzenia - organ odwoławczy podniósł, że owe "zasady" nie należą w żadnej mierze do kategorii interesu prawnego strony skarżącej, a co najwyżej mogą dotyczyć interesu faktycznego. Przykładowo - jaki swój własny interes prawny może wskazać strona skarżąca, podnosząc np. zarzut określenia któregokolwiek z parametrów w wielkości "maksymalnej" a nie w postaci określonej jednoznacznie liczby lub kwestionując poprawność wielkości średnich w obszarze analizy.

Uznając jednakże prawo strony do kwestionowania każdego ustalenia decyzji, nawet bez obowiązku uzasadnienia - organ odwoławczy obowiązany jest do analizy podniesionych zarzutów w kontekście ew. naruszenia prawa i faktycznego wpływu na rozstrzygnięcie:

Zarzut braku dostępu z drogi publicznej do działki nr [...] jest niezrozumiały. Działka ta, stanowiąca własność inwestora, jest częścią terenu objętego wnioskiem, a przy tym nie jest w jej obszarze planowana realizacja zamierzenia, które bezpośrednio dotyczy działki nr [...] .

Za bezpodstawny uznano zarzut, iż jakaś analiza" znajdująca się w aktach dotyczy "innej" sprawy, jest to bowiem ta sama sprawa, jedynie o zmienionej sygnaturze w związku z reorganizacją urzędu miasta. Nieuzasadniony jest przy tym ogólny zarzut braku analizy, bowiem analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona w stopniu i zakresie odpowiednim do rozmiaru inwestycji, polegającej w istocie na zmianie konstrukcji dachu o niewielkiej rozbudowie poziomej, a głównie dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku o funkcji mieszkalno-gospodarczej na wyłącznie mieszkalną. W ramach analizy została sporządzona tabela (k [...] ), która potwierdza przyjęty wskaźnik zabudowy (0,18) oraz szerokość elewacji frontowej. Zakres inwestycji uzasadnia w pełni pominięcie w opracowaniu analizy jej części "opisowej" i połączenie jej w jednym dokumencie p.n. "wyniki analizy", w której zawarto wyjaśnienie i uzasadnienie przyjętych w decyzji wielkości liczbowych, parametrów i wskaźników nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. To, że szerokość elewacji frontowej, wysokość głównej kalenicy, wysokość elewacji frontowej oraz linia zabudowy - nie ulegają zamianie -uzasadnia przyjęte przez organ uproszczenie i ograniczenie analizy do rzeczywiście koniecznego zakresu.

Wskaźnik zabudowy - jak wyjaśniono w sposób wiarygodny w pkt H.3 załącznika nr 2 do decyzji - przy zamierzonym zakresie rozbudowy wzrasta faktycznie o 0,02%, tj. z 17,8% do 18,0% i tak został przyjęty w decyzji. Niecelowe i faktycznie nieuzasadnione są szczegółowe rozważania, jak tak przyjęty wskaźnik ma odniesienie do rzeczywistego średniego wskaźnika w obszarze analizy. Nie ma to - w ocenie Kolegium - żadnego istotnego znaczenia dla zasad ładu przestrzennego i dla samego rozstrzygnięcia.

W kwestii zarzutu "przeprowadzenia oględzin sąsiedniej zabudowy bez udziału strony ł bez spisania stosownego protokołu" - należy wyjaśnić że przepisy rozporządzenia nie określają sposobu, w jaki organ byłby obowiązany przeprowadzić analizę zabudowy sąsiedniej, a w szczególności nie przewidują odrębnych procedur. Ponownie należy natomiast podkreślić, że dla planowanego, niewielkiego w stosunku do istniejącego stanu, zakresu inwestycji - szczegółowe opisywanie i dokumentowanie parametrów, gabarytów, wskaźników zagospodarowania i cech zabudowy w obszarze analizy - byłoby niecelowe i bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

W kwestii naruszenia przepisów art. 10 § 1 i art. 107 §1 i § 3 K.p.a. - akta sprawy dowodzą, że zarzut jest bezpodstawny. Skarżąca (jak i inne strony) brała udział w całym toku postępowania z udostępnieniem zebranego materiału dowodowego włącznie, a decyzja zawiera stosowne uzasadnienie zarówno w treści rozdziału p.t. "uzasadnienie" jak i w załączniku Nr 2 stanowiącym integralną część decyzji. Kolegium podziela na koniec pogląd organu pierwszo instancyjnego w kwestii rzekomego obowiązku ustalenia "sztywnych" wskaźników, parametrów i gabarytów nowej zabudowy. Stosowana przez organy orzekające w sprawie warunków zabudowy zasada określania tych wielkości jako "maksymalne" (a w przypadku wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - jako "minimalnego") nie jest sprzeczna z przepisami rozporządzenia; co więcej - jest w pełnej zgodności z celami zachowania ładu przestrzennego, któremu służyć ma rozporządzenie. Zapobiega bowiem przede wszystkim niebezpieczeństwu "przeskalowania" nowej zabudowy w stosunku do otoczenia.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Z.B. .

W ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem prawa, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto wskazała, że składająca się na obszar inwestycji działka nr [...][ obr. [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Skarżąca zarzuciła także nie sporządzenie części opisowej analizy i jej wyników, podnosząc, że nawet niewielki zakres planowanej inwestycji nie zwalnia organu administracyjnego z obowiązku ich sporządzenia. Brak ten powoduje, że nie można zweryfikować wyników analizy przedstawionej w załączniku do decyzji i ocenić ich poprawności.

W dalszej części skargi, wskazała, że brak jest analizy co do wskaźnika zabudowy w wysokości max 18 %. W ocenie skarżącej wielkość ta została przyjęta bezpodstawnie w wysokości podanej przez inwestora, mimo iż nie wynika to z analizy. Wskaźnik wg analizy powinien być inny i nic nie usprawiedliwia, by ustalać go jako wielkość maksymalną. W szczególności do takiego wniosku nie uprawniają przepisy ww. rozporządzenia. Niewielki nawet zakres inwestycji w żadnej mierze nie może usprawiedliwiać pominięcia dokonania ustaleń w sposób przewidziany ww. rozporządzeniu tak jak czyni to SKO.

Następnie skarżąca podniosła, że w załączniku nr 2 do decyzji noszącym tytuł "Wynikł analizy" wskazano, że analizę wykonano w oparciu o zabudowę sąsiednią, ale w aktach sprawy brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, że owa zabudowa sąsiednia ma podane parametry. Zarzuciła, że bez jej udziału przeprowadzono oględziny sąsiedniej nieruchomość i na tę okoliczność nie sporządzono protokołu

W ocenie skarżącej decyzja została wydana przedwcześnie z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa a przede wszystkim art. 10 kpa.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi - Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, co następuje:

Analiza urbanistyczna w ramach postępowania przed organem l instancji została przeprowadzona 2-krotnie. Dokumentują to dokumenty analizy wykonanej do pierwszej decyzji o warunkach zabudowy z dn. 23.04.2010r. (k. [...] ) , która była uchylona w postępowaniu odwoławczym ([...] . Po sporządzeniu fotograficznej dokumentacji zabudowy sąsiedniej (k.[...] ) organ przeprowadził 08.02.2011r. ponownie analizę (k. [...] ) wraz z "załącznikiem Nr 2", który zatytułowany jest "wyniki analizy", jednak zawiera również opis i uzasadnienie proponowanych parametrów, gabarytów i cech zabudowy wskaźników zagospodarowania terenu. W dniu 05.04.2011 r. Burmistrz Miasta Z. wydaje drugą z kolei decyzję wz (jeszcze pod "starą" sygnaturą [...] ) W wyniku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...].07.2011r. i tę decyzję uchyla (k. [...] ), przy czym przesłanką rozstrzygnięcia było niewłaściwe zastosowanie art. 36 i 37 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast organ odwoławczy nie uznał za słuszne zarzuty dotyczące rzekomo niewłaściwego sposobu sporządzania analizy urbanistycznej. Kolegium prezentuje zdanie odmienne niż skarżąca, wywodząc, że jeżeli wnioskodawca nie zamierza zmieniać wysokości elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy, jej kierunku i kąta nachylenia głównych połaci, a ponadto szerokość elewacji frontowej zwiększa jedynie o szerokość dobudowanej zewnętrznej klatki schodowej - to nie jest żadnym istotnym uchybieniem uproszczenie analizy w tym zakresie. Nie ma to bowiem znaczenia w całokształcie oceny zmian w elementach kształtujących ład przestrzenny w rejonie planowanej inwestycji. Podobnie bez znaczenia dla owego ładu jest zwiększenie wskaźnika zabudowy o 0,02 % w stosunku do wielkości średniej w obszarze analizy. Kolegium podkreśla przy tym, że uproszczenie nie oznacza pominięcia analizy ww. parametrów i wskaźników .dla potrzeb inwestycji - czego dowodzi dokonana analiza i wyniki omówione w załączniku Nr 2 do decyzji pierwszoinstancyjnej.

W kwestii rzekomego naruszenia praw strony gwarantowanych przytoczonymi przez skarżącą przepisami prawa procesowego - Kolegium stwierdza, że przepisy art.67 § 1-2, art.69 § 1 i art.85 § 1 k.p.a regulują postępowanie organów administracji przy protokolarnym dokumentowaniu czynności procesowych, w tym z czynności przesłuchania świadków oraz oględzin terenowych. Jednocześnie warto jednakże zauważyć, że przywołane przez skarżącą przepisy nie mogą być odniesione do analiz sporządzonych przez organ na podstawie przepisów ustawy, bez udziału świadków i biegłych. Nie jest to przy tym forma rozprawy administracyjnej ani też forma "przeprowadzenia dowodu" w zrozumieniu art. 79 § 1-2 k.p.a. W odniesieniu do danych niezbędnych do ustalenia warunków decyzji w zakresie parametrów, cech, gabarytów i wskaźników zabudowy-pozyskanie ich następuje na podstawie analizy sporządzonej przez osobę posiadającą właściwe kwalifikacje potwierdzone przynależnością do odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Nie ma przy tym przepisu, który stanowiłby o przeprowadzeniu takiej analizy w trybie "rozprawy administracyjnej" i przy udziale stron. Nie ma także obowiązku sporządzania na taką okoliczność protokołów. Zarzuty naruszenia w/w przepisów prawa procesowego, a co za tym idzie - także art.1O§ 1 k.p.a. - Kolegium oceniło jako bezpodstawne.

W kwestii rzekomego obowiązku zapewnienia dostępu do działki nr [...] wskazano, że działka ta stanowi integralną część nieruchomości inwestora i nie wymaga odrębnego dostępu, skoro cała ta nieruchomość położona jest bezpośrednio przy drodze publicznej. Na koniec Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. - nie kwestionując prawa strony do zaskarżania decyzji administracyjnej we wszystkich jej aspektach - podtrzymuje tezę, że zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego regulowane przepisami rozporządzenia, nie należą w żadnej mierze do kategorii interesu prawnego, a co najwyżej mogą dotyczyć (i to tylko wyjątkowo) interesu faktycznego, którego naruszenie nie może być przesłanką wzruszenia decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu.

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w zarzuty zostały przez Sąd podzielone. Z urzędu natomiast stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był przepis art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łączne tj do spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest

zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r (Dz.U z 2003r nr 164, póz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej' zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust: 1.

Treść § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1

Stosownie do § 8 rozporządzenia określić należy również geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać zatem, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w ww. rozporządzeniu. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w związku z tym w oparciu o analizę urbanistyczno - architektoniczną. Analiza ma wskazywać wyżej wymienione parametry, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości u kładzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.

Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną. W aktach sprawy znajdują się jedynie wyniki analizy, brak jest natomiast samej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Słusznie organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji z dnia 30.08.2010r, że na podstawie samych wyników analizy nie sposób ustalić poprawności przeprowadzonej analizy, a także nie można zweryfikować zasadności podniesionych zarzutów. "Przedstawienie wyników analizy bez przedstawienia dokumentacji pozwalającej stwierdzić poprawność analizy, czyni ustalenia organu w zasadzie nieweryfikowalnymi, a przez to dowolnymi."

Organ I instancji, wydając kolejną decyzję w przedmiotowej sprawie nie zastosował się do powyższych zaleceń.

Z niezrozumiałych powodów organ II instancji, dokonując w ponownej weryfikacji rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta Z. , w zaskarżonej decyzji odstąpił od wyżej przytoczonego stanowiska i podniósł, że " zakres inwestycji uzasadnia w pełni pominięcie w opracowaniu analizy jej części "opisowej" i połączenie jej w jednym dokumencie p.n. "wyniki analizy", w której zawarto wyjaśnienie i uzasadnienie przyjętych w decyzji wielkości liczbowych, parametrów i wskaźników nowej zabudowy i zagospodarowania terenu."

Nie można zgodzić się z tym rozumowaniem, bowiem po pierwsze ustawa nie przewiduje wyjątku od obowiązku sporządzenia analizy, a po drugie bez przeprowadzonej analizy nie można dokonać kontroli dokonanych przez organ l instancji ustaleń. Analizy tej nie można traktować zamiennie z wynikami analizy ujętymi w formie tekstowej (np. załącznik nr 2 do decyzji) czy też w formie tabelki (k. [...] akt admin.). Tym samym zgodzić się należy z zarzutami skargi, że w aktach niniejszej sprawy brak jest analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez uprawnioną osobę, a z kontekstu całokształtu sprawy zachodzi uzasadnione podejrzenie, że takiej analizy w niniejszej sprawie w ogóle nie sporządzono.

Nadto tak zgodnie z ww. § 3 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, powinien wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej i uzasadnienia decyzji, w szczególności wówczas, kiedy - tak jak w rozpoznawanej sprawie - obszar ten nie stanowi regularnego okręgu. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest wyjaśnienie stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009r., Ił SA/Gd 585/08, LEX nr 486?29). W rozpatrywanej sprawie organ l instancji kwestii tej nie wyjaśnił, a Kolegium uchybienia tego nie dostrzegło w zaskarżonej decyzji, choć wcześniej w decyzji z dnia 30.08.2010r. zarzuciło organowi l instancji zarzuciło brak uzasadnienia odnośnie sposobu ustalenia granic obszaru analizowanego.

Lektura przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest matematyczne obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych. Każdy z wymaganych parametrów musi zaś wynikać jednoznacznie z dokładnej analizy odnoszącej się do konkretnych działek.

W niniejszej sprawie, z uwagi na powyższe braki, nie można również zweryfikować przyjętego w zaskarżonej decyzji wskaźnika zabudowy. Z analizy powinno wynikać jaki jest np. średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym. W szczególności w analizie tej organ powinien wskazać jaka jest wielkość zabudowy i wielkość działek zabudowanych w obszarze analizowanym. Na tej podstawie organ powinien następnie określić procent zabudowy dla poszczególnych działek w obszarze analizowanym. Powyższe pozwoliłoby na dokonanie oceny przyjętych w decyzji wskaźników. Również w odniesieniu do pozostałych wskaźników takich jak szerokość elewacji frontowej, geometria dachu oraz wysokość budynku brak jest danych pozwalających na weryfikację wskaźników przyjętych w decyzji (a przede wszystkim określenia jakie są one dla analizowanego obszaru oraz dlaczego i w jakim zakresie przyjęte w danej sprawie dla planowanej inwestycji wskaźniki są odmienne od wynikającej z analizy średniej).

Mając wreszcie na uwadze przepis art. 60 ust. 4 u.p.z.p. stanowiący, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów należy wskazać, że w przedłożonych aktach sprawy brak projektu decyzji pierwszoinstancyjnej oraz wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, z których to dokumentów wynikałoby, że zostały sporządzone zgodnie z w/w wymaganiami - a to również stanowi istotne naruszenie prawa materialnego. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że autorstwo projektu decyzji powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy, a naruszenie tego obowiązku może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, będąc podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa (red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004r., str. 387-388. Zob. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.03.2011r., sygn. akt IV SA/Po 876/10, lex nr 995432). W niniejszej sprawie odstąpiono od sporządzenia projektu decyzji z dnia 24 stycznia 2012r. przez uprawnioną osobę. Sama zaś decyzja z dnia 24 stycznia 2012r. w żaden sposób nie jest sygnowana przez osobę uprawnioną do przygotowania jej projektu, a znajdujący się w aktach administracyjnych projekt decyzji przygotowany i sygnowany przez osobę uprawnioną do jego sporządzenia nie jest tożsamy w swej treści z ww. decyzją (a nadto był to projekt decyzji, która później w wyniku orzeczenia organu odwoławczego została uchylona). W aktach sprawy brak jest również wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej do decyzji [...] , które byłyby sporządzone przez uprawnioną osobę i przez nią podpisane. W konsekwencji stanowiący integralną część decyzji załącznik nr 2 nie ma w istocie mocy dokumentu ponieważ brak jest jakikolwiek wskazań (własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby go przygotowującej), aby został on sporządzony przez uprawniony podmiot. Znajdujące się w aktach sprawy wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, które są podpisane przez osobę uprawnioną różnią się w swej treścią od "wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej do decyzji [.,..] ". Co więcej zostały one sporządzone na uprzednich etapach tego postępowania do wcześniej wydawanych decyzji ustalających warunki zabudowy. Wskutek uchylenie tych decyzji przez organ odwoławczy były one poprawiane i na nowo sporządzane. Dlatego żaden z wcześniejszych wyników analizy nie jest tożsamy "wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej do decyzji [...] ".

Nie można się natomiast zgodzić z zarzutem skargi, że działka nr [...]nie ma dostępu do drogi publicznej, bowiem działka ta jest częścią całego, objętego wnioskiem terenu inwestycji (nieruchomości stanowiącej w całości własność inwestora), który jest położony bezpośrednio przy drodze publicznej. Argumenty skarżącej w tej kwestii uznać należy za bezzasadne. Okoliczność, na którą powołuje się Kolegium, że na działce nie jest planowana realizacja zamierzenia inwestycyjnego, nie ma znaczenia dla rozpatrzenia tego zarzutu. Sam wnioskodawca objął tę działkę zakresem swojego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i podlega ona analizie organów administracyjnych pod względem prawem wymaganych przesłanek, tak" jak działka na której planowana jest inwestycja.

Konkludując zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają przepisy postępowania (art.7, art. 77, art. 107 § 3) oraz przepis art. 60 ust. 4 oraz art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyżej wskazane uchybienia organu wypełniają te przesłanki, tak co do naruszenia przepisów postępowania , jak i prawa materialnego.

Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ww. ustawy orzeczono jak w punkcie l wyroku .

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.