Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2254/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 14a ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1999 nr 74 poz 836
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych.

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N.M. i A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 86/11 w sprawie ze skargi N.M. i A.M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy obiektu budowlanego 1.uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. 2.zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz N.M. i A.M. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Gl 86/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę N.M. i A.M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy obiektu budowlanego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...]Prezydent Miasta Bielska-Białej - działając w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. . Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z § 14a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 74 , poz. 836 ze zm., dalej: rozporządzenie MSWiA) - wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez N. i A.M. zamiaru budowy polegającej na montażu konstrukcji linowo-wspornikowej pod reklamę na elewacji budynku przy ulicy Ż. w Bielsku-Białej. Budynek stanowi współwłasność małżonków N. i A.M. W uzasadnieniu decyzji zacytowano § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA, i wskazano, że przedmiotowe urządzenie będzie przesłaniało okna na 1, 2 i 3 piętrze na zachodniej elewacji budynku. Organ pierwszej instancji podkreślił również w uzasadnieniu, iż fakt niezamieszkiwania w chwili obecnej budynku nie zmienia jego mieszkalnego charakteru. Ponadto wnioskodawca zamierza mieszkania te wynajmować. Wobec tego budowa przedmiotowego urządzenia jest niezgodna z powołanym przepisem, co uzasadnia odmowę przyjęcia zgłoszenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]Wojewoda Śląski – po rozpoznaniu odwołania N. i A.M. - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł argumenty przywołane w kwestionowanej decyzji, wiążące się z zakazem instalowania urządzeń i nośników reklamowych ograniczających dostęp do światła dziennego na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, wynikający z § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA. Wskazał także na możliwości odstępstwa od tego zakazu na zasadach określonych w ust. 3 i 4 tego przepisu. Ponadto wyjaśnił powody, dla których ograniczenie takie zostało przyjęte w rozporządzeniu (zapewnienie nieograniczonego dostępu do światła dziennego). Zdaniem Wojewody fakt, iż budynek obecnie jest niezamieszkały nie ma wpływu na jego status. Jeśli nie nastąpiła zmiana jego sposobu użytkowania dalej pozostaje on budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Zauważył również, iż na zamieszkiwanie w nim może wskazywać adres podany przez inwestorów.

Wojewoda Śląski nie podzielił zarzutu podnoszonego w odwołaniu, dotyczącego ograniczenia m.in. wolności gospodarczej obywateli. Za nieuzasadniony uznał także zarzut naruszenia terminów załatwiania spraw, bowiem w sytuacji, w której właściwy organ nałożył na zgłaszającego zamiar wykonania robót budowlanych obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia ich złożenia.

W skardze do sądu administracyjnego inwestorzy: N. i A.M. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego i rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem prawa wspólnotowego, przeciwdziałanie przewlekłości postępowania oraz uwzględnienie wniosków skarżących podnoszonych w uzupełnieniu skargi. W uzasadnieniu skargi zarzucają organom orzekającym w sprawie pozbawienie prawa do dysponowania własnością poprzez zastosowanie podstawy prawnej nie odnoszącej się do stanu prawnego, jak i stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowego budynku. Ponadto, w ocenie skarżących, rozstrzygnięcie nie odpowiada treści zgłoszenia. Tym samym burzy ono porządek prawny, w tym konstytucyjny, dyskryminuje obywateli będących właścicielami oraz najemcami wolnorynkowymi poprzez ich ubezwłasnowolnienie. Powoduje to rażące naruszenie stosownych dyrektyw UE oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2011 r. skarżący uzupełnili zarzuty podnoszone w skardze, akcentując naruszenie wolności wyboru przez wynajmujących oraz najemców lokali mieszkalnych. W ich ocenie, przepisy rozporządzenia MSWiA odnoszą taki właśnie skutek, bowiem obywatel zamierzający świadomie wynająć mieszkanie z przesłoniętymi reklamą oknami i siatką zabezpieczającą zostaje pozbawiony tej możliwości.

Skarżący podnieśli także, iż przedmiotowy budynek pochodzi z 1905 r., posiada zabytkowe elementy wyposażenia architektonicznego, wykorzystywane przez absolwentów uczelni przy pracach dyplomowych i magisterskich. Podlegał zasiedleniu lokatorami na podstawie szczególnego trybu najmu i został przez najemców zdewastowany. Obecnie jest pustostanem wymagającym gruntownego remontu. Podkreślili, że organy administracji publicznej nie mają środków budżetowych na ratowanie zwłaszcza prywatnych obiektów zabytkowych, trudno także uzyskać na ten cel środki unijne. W tej sytuacji właściciel obiektu musi korzystać ze środków własnych i w związku z tym inwestorzy zdecydowali się na wynajęcie ściany budynku pod reklamę.

Podjęte w sprawie decyzje, w ich ocenie, uniemożliwiły właścicielom budynku zabezpieczenie przed skutkami opadającego tynku ze ścian oraz z okapu dachu budynku. O takie zabezpieczenie wnosili w uzupełnieniu zgłoszenia. Konsekwencją tego jest narażenie bezpieczeństwa przechodniów przez pozbawienie możliwości finansowania tych robót.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga N. i A.M. nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego Sąd pierwszej instancji zauważył, iż prowadzenie robót, o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 6 ustawy – Prawo budowlane, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, nie wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego natomiast wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Sprzeciw, o jakim mowa wyżej jest wnoszony przez właściwy organ w sytuacji, kiedy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy – Prawo budowlane).

Przez pojęcie "inne przepisy", stanowiące podstawę sprzeciwu, należy rozumieć regulacje zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego, ograniczające możliwość prowadzenia w danym miejscu budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych. W zakresie tego pojęcia mieszczą się niewątpliwie przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków użytkowania budynków mieszkalnych. Przepis ust. 1 § 14a rozporządzenia MSWiA stanowi, iż budynek mieszkalny wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczanie oświetlenia dziennego mieszkań. Przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku wykonywania robót budowlanych dotyczących elewacji tego budynku (ust. 4). A contrario zatem, takie użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, które nie zapewnia nieograniczonego oświetlenia dziennego mieszkań, nie jest prawnie dopuszczalne.

W ust. 2 i 3 § 14a przewidziano odstępstwa od tej zasady. Na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggii (ust. 2). Na takim budynku mogą być także instalowane urządzenia i nośniki reklamowe oraz inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania (ust. 3).

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy budynek zlokalizowany przy ulicy Ż. w Bielsku-Białej jest budynkiem wielomieszkaniowym. Co prawda, przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji budynku wielomieszkalnego, jednakowoż analiza postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 , poz. 690 ze zm., dalej: warunki techniczne) oraz art. 3 pkt. 2a ustawy – Prawo budowlane pozwala na ustalenie treści tego terminu. Przywołując treść § 3 pkt 9, 4 i 2 Sąd pierwszej instancji wskazał, że budynek składający się z wielu mieszkań uznać trzeba za budynek mieszkalny wielorodzinny. Nie budzi również wątpliwości to, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tego budynku w trybie określonym przepisami prawa budowlanego.

Wobec czego przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym wykonywanie robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem narusza inne przepisy o jakich mowa w art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy – Prawo budowlane, tj. § 14a ust.1 rozporządzenia MSWiA, znajduje uzasadnienie, co czyni sprzeciw uzasadnionym.

Natomiast nie zasługują na aprobatę zarzuty podniesione w skardze.

Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że:

Po pierwsze - Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie naruszenia prawa wspólnotowego oraz międzynarodowego, zresztą skarżący nie wskazali, które przepisy tego prawa podlegały naruszeniu.

Po drugie - Sąd nie stwierdził przewlekłości postępowania w sprawie.

Po trzecie - stan faktyczny sprawy odpowiada stanowi prawnemu, określonemu we wskazanych wyżej przepisach prawa materialnego, w szczególności § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA oraz art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy – Prawo budowlane, co uzasadnia podjęcie takiego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Po czwarte - rozstrzygnięcie, wbrew twierdzeniom skarżących, odpowiada treści zgłoszenia. Uzupełnienie zgłoszenia z dnia 15 listopada 2010 r., w którym wykazują oni konieczność zainstalowania urządzeń reklamowych objętych zgłoszeniem ze względu na zabezpieczający charakter, w istocie rzeczy nie ma prawnego znaczenia dla sprawy zgłoszenia robót budowlanych. Może jedynie stanowić faktyczne uzasadnienie dla tych robót.

Po piąte - rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, nie ma w charakteru dyskryminującego dla podmiotów będących właścicielami oraz najemcami mieszkań. Częstokroć prawo, tak jak w tym przypadku, musi uwzględniać różnego rodzaju interesy podmiotów znajdujących się w różnej sytuacji. Celem § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA jest ochrona interesów lokatorów budynków mieszkalnych wielorodzinnych w kwestii dostępu do światła dziennego, który nie może podlegać ograniczeniom. Jest rzeczą oczywistą, że może kolidować to z interesem właściciela budynku, ale w uzasadnionych przypadkach interes ten musi ustąpić przed innymi interesami. Sąd akceptując taką tezę jednocześnie uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania legalności przepisów rozporządzenia MSWiA.

Po szóste - Sąd nie stwierdził, aby organy orzekające w sprawie wymuszały na skarżących zmianę sposobu użytkowania budynku. Stwierdzały jedynie to, że obecny sposób użytkowania budynku nie pozwala na prowadzenie robót objętych zgłoszeniem.

A. i N.M. złożyli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie o sygnaturze II SA/G1 86/11, zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię a to art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA poprzez przyjęcie, iż budowa objęta dokonanym przez skarżących zgłoszeniem zamiaru budowy polegającej na montażu konstrukcji linowo - wspornikowej pod reklamę narusza przepis § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA a co za tym idzie zgłoszony sprzeciw był uzasadniony w sytuacji gdy art. 14a ust. 1 ww. rozporządzenia jest niezgody z art. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP albowiem wprowadza ograniczenie prawa własności, a ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a nadto jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, bowiem delegacja ustawowa zawarta w art. art. 7 st. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane upoważnia do uregulowania w treści rozporządzenia wyłącznie warunków technicznych użytkowanie budynków mieszkalnych zaliczanych do przepisów techniczno - budowlanych;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, a to art. 134 ust. 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy oraz brak szczegółowego uzasadnienia podstaw prawnych zaskarżonego orzeczenia, w szczególności brak zawarcia w uzasadnieniu orzeczenia stanowiska Sądu w odniesieniu do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów niekonstytucyjności § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 sierpnia 1999 r. ocenianej pod kątem zgodności z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także brak analizy § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA w związku z art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pod kątem delegacji ustawowej, na podstawie której rozporządzenie zostało wprowadzone i art. 92 ust 1 Konstytucji.

Wskazując na powyższe wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że przepis § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA wprowadza istotne ograniczenie prawa własności w zakresie używania rzeczy, tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP prawo własności może być ograniczane wyłącznie w drodze ustawy. Także i z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Obowiązująca zatem ustawa zasadnicza wprowadza zasadę, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych mogą być wprowadzone wyłącznie w drodze ustawy. A zatem ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnego prawa własności w postaci nakazu użytkowania budynku wielorodzinnego mieszkalnego w sposób zapewniający nieograniczanie oświetlenia dziennego winno być ustanowione w ustawie. Tymczasem ograniczenie to wprowadza § 14 a ust. 1 ww. rozporządzenia. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazali, że wprowadzone § 14 a ust. 1 rozporządzenia MSWiA ograniczenie w zakresie korzystania i użytkowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Delegacja ustawowa zawarta w tym przepisie upoważnia do uregulowania w treści rozporządzenia wyłącznie warunków technicznych użytkowanie budynków mieszkalnych zaliczanych do przepisów techniczno - budowlanych. Zgodnie zaś z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, które to upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny winien być poddany ocenie prawnej z uwzględnieniem podniesionych w skardze zarzutów dotyczących niekonstytucyjności przepisu § 14 a ust. 1 omaw. rozporządzenia.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjne wskazali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę zobligowany był do oceny i wypowiedzenia się, czy § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA może być uznany jako "inne przepisy", o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w kontekście podniesionych w skardze zarzutów niekonstytucyjności wskazanego przepisu rozporządzenia MSWiA. Takiej analizy Sąd pierwszej instancji nie dokonał, a zatem nie można przyjąć, iż w sposób należyty rozpoznał sprawę i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zarzucono także, że Są ten nie tylko nie skorzystał z możliwości wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, lecz co najważniejsze zaniechał całkowicie dokonania własnej oceny zgodności kwestionowanego przepisu § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji i delegacją ustawową określoną w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej: p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkująca nieważnością postępowania. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozstrzygając sprawę w ww. granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w zakresie, w jakim wskazuje się, iż roboty budowlane objęte zgłoszeniem naruszają przepis § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA, są zasadne. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bielska Białej, którą wniesiono sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu konstrukcji linowo - wspornikowej pod reklamę na elewacji budynku stanowiącego własność skarżących kasacyjnie inwestorów. Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia organy administracji uznały i ten pogląd został zaaprobowany przez Sąd wojewódzki, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami prawa to jest § 14a ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków użytkowania budynków mieszkalnych. Zgodnie z treścią tego przepisu budynek mieszkalny wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczenie oświetlenia dziennego mieszkań. Na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia i nośniki reklamowe i inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania.

Jak wynika z niewadliwie ustalonego przez organy, zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji i niekwestionowanego przez skarżących kasacyjnie stanu faktycznego, objęte zgłoszeniem N. i A.M. prace polegające na montażu konstrukcji linowo wspornikowej pod reklamę z siatki winylowej mają na celu realizację urządzenia reklamowego, które przesłoni okna na 1, 2 i 3 piętrze budynku. Jednocześnie nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, iż przesłaniane lokale w dacie wydawania decyzji nie były zamieszkane. Powyższe wynika także pośrednio z pisma Naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich z dnia 25 listopada 2010 r., w którym wskazuje się, że w budynku przy ul. Ż. w Bielsku - Białej nie jest zameldowana żadna osoba ani na pobyt stały ani czasowy.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji aprobującemu rozstrzygnięcie organów administracji ta ostatnia okoliczność, to jest fakt pustostanu w tych lokalach nie pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 14a ww. rozporządzenia. Niewątpliwie zamiarem ustawodawcy wprowadzającego ograniczenia wymienione w ust. 1 i 3 tego przepisu była ochrona praw lokatorów zamieszkałych w lokalach budynków wielomieszkaniowych poprzez zagwarantowanie im dostatecznego oświetlenia dziennego zajmowanych przez nich mieszkań. Biorąc pod uwagę, że taki zapis stanowi ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności należało dokonać systemowej wykładni omawianego przepisu (§14a ust. 1 i 3). Taka analiza tego przepisu, uwzględniająca konstytucyjne zasady, prowadzi do wniosku, że skoro nie było celem ustawodawcy zmieniającego ww. rozporządzenie poprzez wprowadzenie § 14a ustawą z dnia 27 listopada 2009 r. (Dz.U.2009.205.1584) ochrona lokali mieszkalnych a zamiarem tym była ochrona osób trzecich zajmujących te lokale to fakt nieużytkowania lokalu (pustostanu) nie może pozostawać bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem podkreślić, że ustawodawca nie wprowadził generalnego zakazu instalowania na budynkach urządzeń i nośników reklamowych lecz jedynie ustanowił ograniczenia związane z oświetleniem dziennym mieszkania. W tej sytuacji nie można zarzucić inwestorowi, że realizacja inwestycji ograniczy dostęp do światła dziennego, skoro ewentualnie zasłonięty reklamą lokal nie jest przez nikogo zajmowany. Nie zmienia takiej oceny również fakt, że skarżący planują wynajęcie lokali mieszkalnych. Organ zgłaszający sprzeciw do zamiaru wykonania tych robót ma bowiem obowiązek brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie dokonywania tej czynności.

Niezależnie od powyższego zważyć należy, że wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "ograniczenia oświetlenia dziennego" lecz oczywistym jest, że ograniczenie to nie ma charakteru bezwzględnego. Rolą organu architektoniczno – budowlanego jest zatem ocena czy zamierzona inwestycja faktycznie wprowadzi takie ograniczenie. Zamiarem inwestorów w niniejszej sprawie jest montaż konstrukcji linowo- wspornikowej. Na konstrukcji tej planuje się rozciągnięcie reklamy z siatki winylowej a zatem materiału przepuszczającego określoną ilość światła dziennego. Obowiązkiem zatem organów przed zgłoszeniem sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 była analiza czy stopień przepuszczalności tej siatki uzasadnia ocenę, że spełnione są przesłanki określone w § 14a ust. 1 i 3 rozporządzenia MSWiA.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 14a ust. 1 i 3 wskazanego wyżej rozporządzenia. Wadliwie bowiem Sąd pierwszej instancji ocenił jako prawidłowe stanowisko organów administracji, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ zobligowany był do zgłoszenia sprzeciwu z uwagi na to, że zamierzone roboty budowlane naruszają wskazany przepis rozporządzenia.

Natomiast nie znajduje prawnego uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest art. 134 ust. 1 i 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatrują w braku dokonania w uzasadnieniu wyroku szczegółowych rozważań i nieodniesienia się do zarzutów co do niekonstytucyjności § 14a ust. 1 ww. rozporządzenia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd nie dokonał takich rozważań jednakże wadliwość ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zawarte w skardze do Sądu pierwszej instancji zarzuty niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, który był podstawą rozstrzygnięcia Wojewody Śląskiego zostały de facto powtórzone w skardze kasacyjnej i przedstawione jako zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny dokonał samodzielnie prokonstytucyjnej interpretacji stosowanych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji przepisów prawa to brak było podstaw do ewentualnego kierowania pytań prejudycjalnych do Trybunału Konstytucyjnego a brak rozważań Sądu pierwszej instancji co do konstytucyjności zapisów rozporządzenia pozostaje bez wpływu na treści rozstrzygnięcia. Wobec tego, że skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest uzależniona od ich istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle powyższych rozważań naruszenie to nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Jedynie na marginesie wskazać należy, że art. 134 p.p.s.a. podzielony został na paragrafy a nie ustępy, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, a biorąc pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, nie mogąc ich samodzielnie modyfikować należało uznać, że samo wskazanie na naruszenie art. 134 ust. 1 (a nie §) p.p.s.a. czyni zarzut niezasadnym.

W świetle powyższego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do skargi kasacyjnej ma zastosowanie art. 188 p.p.s.a. ponieważ istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyprowadzenia jedynie odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Oddalenie skargi na decyzję w sytuacji, gdy na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku skarga powinna być uwzględniona, jest naruszeniem przepisów innych niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a.

Na skutek uchylenia decyzji organ administracji obowiązany jest przeprowadzić postępowanie obejmujące uwagi wyżej przedstawione. Nie może przy tym ujść uwadze Wojewody Śląskiego, że organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jeżeli takie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji (wyrok SN z 7 maja 2002r., III RN 59/01, OSNP 2003/3/56; wyrok NSA z 14 sierpnia 1987r, IV SA 385/87, niepubl.; wyrok NSA z 24 lutego 1992r., II SA 49/92, niepubl.; wyrok NSA z 21 czerwca 1998r. SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72; wyrok NSA z 7 lipca 1988r, IV 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43, wyrok NSA z 9 sierpnia 1988r., SA/Ka 378/88, niepubl.;B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, Warszawa 2008, s. 618-619; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kpa. Komentarz, Warszawa 2005, s. 796-797). Obowiązkiem zatem organu będzie zbadanie czy nie zachodzą inne przesłanki wymienione w art. 30 ust. 6 lub 7, które obligują organ architektoniczno – budowlany do wniesienia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 oraz 200 i 205 p.p.s.a.