Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1338/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4 pkt 2 i ust. 4f
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 4 pkt 17, art. 130 ust. 2, art.134 ust. 1 i ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydent Miasta B. ustalił na rzecz W. K. odszkodowanie w wysokości [...] zł za grunty składające się z czterech działek ewidencyjnych: nr 1 o powierzchni 208 m², nr 2 o pow. 86 m², nr 3 o pow. 15 m² i nr 4 o pow. 58 m² położonych w B., obręb [...]. Przedmiotowe grunty Gmina B. nabyła w dniu [...] r. z mocy prawa w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. znak: [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] w B.

Wysokość odszkodowania za przejęte z mocy prawa grunty organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. M. w dniu [...] r. Była właścicielka przejętych przez Gminę gruntów została zapoznana przez organ z tym operatem w dniu [...] r. i zgłosiła zastrzeżenia do wysokości ustalonej kwoty odszkodowania. Wskazała, ze cena 1m² gruntów budowlanych w dzielnicy [...] waha się w przedziale od 250 – 300 zł/m². Odpowiadając na to żądanie rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] r. wyjaśnił w oparciu o jakie przepisy ustalił wartość przejętej nieruchomości. Wskazał także, że po ponownej analizie sporządzonego operatu uznał, że jest on prawidłowy. Dodał, że dokonując wyceny przejętych gruntów pod realizację inwestycji drogowej przyjmuje się ceny transakcyjne gruntami przejętymi lub zajętymi pod drogi publiczne. Tym samym nie mógł on uwzględnić w operacie transakcji gruntami przeznaczonymi dla celów zabudowy mieszkaniowej. Odnosząc się do tych wyjaśnień W. K. wskazała, że jest w posiadaniu decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. znak: [...], którą ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja ta dotyczyła działek nr 5 i 6, z których wydzielono działki nr 2, nr 3, nr 4 przejęte pod rozbudowę drogi gminnej.

Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji odniósł się do zastrzeżeń zgłoszonych przez byłą właścicielkę. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( j. t. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. – dalej zwanej specustawą drogową) wysokość odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość , ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W sprawie sposobu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości miał zastosowanie z kolei § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.- dalej zwanego rozporządzeniem RM). W myśl tego przepisu wyceny nieruchomości o takim przeznaczeniu należy dokonać w podejściu porównawczym, przyjmując za podstawę wyceny ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W sporządzonym na potrzeby postępowania operacie szacunkowym zastosowane zostało właśnie podejście porównawcze i metoda korygowania ceny średniej. Do porównań przyjęto zaś 24 transakcje gruntami podobnymi. Organ dodał, że oszacowana wartość gruntów nie odbiega od wartości innych gruntów przejmowanych i nabywanych pod drogi publiczne. Wskazał ponadto, że rozważał zastosowanie w sprawie przepisu art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej nakazującego powiększenie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Skarżąca odpowiadając na wezwanie organu dotyczące wydania nieruchomości inwestorowi podtrzymała jednak swoje zastrzeżenia zgłoszone w stosunku do operatu szacunkowego oraz podała, że do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jej skargi na decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, nie będzie podejmowała żadnych rozmów w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania.

W odwołaniu od tej decyzji wniesionym do Wojewody [...] W. K. domagała się jego obiektywnego rozpatrzenia. Znaczną część uzasadnienia odwołania poświęciła wykazaniu nieprawidłowości związanych z decyzją z dnia [...] r. zezwalająca na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie ul. [...], a faktycznie stanowiącej o budowie tej ulicy. Odwołująca się podkreśliła, że ta bezprawna decyzja Prezydenta Miasta B. pozbawiła ją prawa własności części trzech parcel o łącznej powierzchni 367 m² położonych na terenach cechujących się wybitnymi walorami krajoznawczymi oraz rekreacyjnymi i mającymi duże znaczenie dla procesu przewietrzania miasta. Niezrozumiała jest w związku z tym decyzja zmierzająca do wybudowania na tych terenach nowej ulicy mimo zdecydowanego sprzeciwu mieszkańców i właścicieli przyległych nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii wysokości ustalonego odszkodowania wskazała, że nie zgadza się z jego wysokością, którą ustalił biegły "na podstawie jakiś tam szacunków porównawczych wyssanych z palca, a nie relatywnych cen rynkowych gruntów obowiązujących na tym oraz przyległym terenie". Skarżąca podkreśliła, że nie były z nią wcześniej prowadzone żadne negocjacje dotyczące wypłaty odszkodowania. Zakwestionowała także sposób rozpatrzenia uwag zgłoszonych przez nią do sporządzonego operatu, które w jej ocenie winien rozpatrzyć inny "bardziej kompetentny biegły". O nieprawidłowej wycenie należących do niej gruntów świadczy zdaniem skarżącej objęcie ich decyzją o warunkach zabudowy z [...] roku. Z decyzją tą nie zapoznał się jednak rzeczoznawca majątkowy, który ograniczył się jedynie do komentarza, że wyceniane tereny nie mogły być przeznaczone pod zabudowę mieszkalną.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W podstawie prawnej swojej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu omówił okoliczności faktyczne, w jakich zapadła zaskarżona decyzja oraz zasadniczą treść tego orzeczenia. Następnie Wojewoda zreferował zarzuty podniesione w odwołaniu oraz zacytował treść przepisów stanowiących materianoprawną podstawę zaskarżonego orzeczenia. W szczególności zacytował przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej , a następnie przepis art. 12 ust. 5 tej ustawy zawierający odesłanie w kwestii ustalania i wypłacania odszkodowania do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej zwanej u.g.n.). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał na przepis art. 130 ust. 2 u.g.n. nakazujący ustalanie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. oraz na art. 154 ust. 1 tej ustawy stanowiący o uprawnieniach rzeczoznawcy majątkowego dotyczących wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Po tych uwagach organ odwoławczy wskazał, że w przypadku określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia RM podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne. Po zanalizowaniu sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego Wojewoda zauważył, że rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość wywłaszczonej nieruchomości według stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z daty sporządzenia operatu. Dodał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Ustalając wartość przejętej nieruchomości rzeczoznawca mógł natomiast zastosować przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia RM, bowiem dysponował danymi dotyczącymi transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, jakie miały miejsce na lokalnym rynku nieruchomości. Operat został sporządzony w oparciu o analizę cen porównywalnych nieruchomości z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej. Wojewoda dodał, że zastosowany przepis rozporządzenia pozwala w toku dokonywania wyceny przedmiotowego gruntu na uwzględnienie jedynie nieruchomości kupowanych na rynku lokalnym pod komunikację i drogi.

Sporządzony w sprawie operat w ocenie organu odwoławczego zawiera wszystkie niezbędne dane oraz został sporządzony w oparciu o uregulowania prawne i standardy zawodowe obowiązujące rzeczoznawców majątkowych. Zdaniem rzeczoznawcy wyceniana nieruchomość charakteryzuje się cechami dostatecznymi bądź złymi i nie wykazuje cech najwyższych, co spowodowało jej wycenę na poziomie 82 % wartości średniej na rynku gruntów nabywanych pod drogi. W. K. nie podjęła natomiast żadnych prób udowodnienia, że wartość przedmiotowej nieruchomości może być odmienna. W szczególności ona na poparcie swoich twierdzeń o zaniżeniu wysokości odszkodowania nie przedłożyła ona operatu szacunkowego sporządzonego i zamówionego na jej wniosek. Subiektywne zaś przekonanie strony, że wskazana w operacie wartość przejętej nieruchomości jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości dokonanej wyceny. Co więcej organ zauważył, że strona nie zgłosiła swoich zastrzeżeń do organizacji rzeczoznawców majątkowych, która jest uprawniona do badania prawidłowości sporządzania operatów szacunkowych. Odnosząc się do argumentów kwestionujących podstawę prawną do przejęcia przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności do stwierdzeń podnoszących kwestię wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej organ wskazał, że samo wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonalności zaskarżonej decyzji, a ponadto decyzji tej organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Podniósł także, że przedmiotem prowadzonego postępowania odwoławczego nie były kwestie dotyczące projektowania i realizacji inwestycji drogowej stanowiły przedmiot odrębnego postępowania.

W końcowej części uzasadnienia decyzji Wojewoda wytknął organowi I instancji naruszenie procedury administracyjnej, bowiem organ ten zawiadomił strony o wszczęciu postępowania dopiero po sporządzeniu operatu szacunkowego. Dowodzi to prowadzenia postępowania dowodowego przed wszczęciem poistepowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Uchybienie to w ocenie organu odwoławczego nie mogło jednak stanowić powodu uchylenia decyzji, bowiem strona brała udział w czynnościach podejmowanych przez rzeczoznawcę, o czym świadczy jego notatka dołączona do operatu dotycząca braku jej zgody na sprzedaż działki i adnotacja o odmowie podpisania protokołu. Ponadto Prezydent Miasta zapewnił stronie czynny udział w pozostałej fazie postępowania.

W skardze na tę decyzję W. K. zakwestionowała stanowisko organów obu instancji zajęte w kwestii sposobu ustalenia należnego jej odszkodowania za przejęte grunty. Podkreśliła, że wbrew twierdzeniom Wojewody organ I instancji nie odniósł się do kwestii przeznaczenia przejętego gruntu pod zabudowę mieszkaniową oraz różnicy w cenie działek budowlanych w stosunku do gruntów rolnych czy nieużytków. Odniesienia się do tej kwestii nie zawierało - wbrew twierdzeniom Wojewody - pismo Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., w którym poinformowano ją jedynie, że wartość przejętej nieruchomości została ustalona prawidłowo oraz jest zgodna z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania. Skoro jednak zdaniem skarżącej stosunku do jej działek została wydana decyzja ustalająca dla nich warunki zabudowy to nie można stwierdzić, że wycena przejętych części tych działek została sporządzona zgodnie z zasadami słusznego odszkodowania, bowiem ceny m² gruntów o charakterze budowlanym są w najbliższej okolicy o wiele wyższe niż przyjęto w decyzji. Nie może być zatem mowy, że wyceny dokonano z należytą starannością. Nie może być także mowy o transakcjach porównywalnych, a tym bardziej o ich miarodajności i dokładności.

W dalszej części skargi W. K. wskazała, że nie wyklucza podjęcia próby udowodnienia wyższej wartości przejętej nieruchomości. Podała, że zwróci się do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu.

Skarżąca podniosła także zarzut odnoszący się do dostrzeżonego przez Wojewodę naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji w związku ze sporządzeniem operatu szacunkowego przed zawiadomieniem jej o wszczęciu postępowania. Podniosła, że uniemożliwiono jej przez to dostęp do operatu szacunkowego i w związku z tym nie mogła ona kwestionować niektórych jego zapisów. Mając to na uwadze Wojewoda powinien zatem uchylić sporządzoną wycenę przejętej nieruchomości. Dostrzeżona przez Wojewodę nieprawidłowość w prowadzonym postępowaniu stanowi w ocenie skarżącej przykład tylko jednej z pośród wielu innych nieprawidłowości związanych z budową ul. [...].

W końcowej części skargi W. K. wskazała, że kwestie związane z ustaleniem odszkodowań z przejęte grunty związane z budową ul. [...] stanowiły przedmiot interpelacji zgłoszonej przez jednego z radnych na sesji Rady Miejskiej. Z pisma stanowiącego odpowiedź na tę interpelację wynika, że po przeprowadzonej przez Urząd szczegółowej analizie sporządzonych operatów dotyczących przejętych gruntów stwierdzono, że nie ma podstaw do ich kwestionowania. Poinformowano także, że ustalona wysokość odszkodowań nie podlega negocjacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że wbrew jej twierdzeniom rozpatrzył zarzuty podniesione przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W jego ocenie także organ I instancji odniósł się do zgłoszonych przez skarżącą uwag dotyczących sporządzonej wyceny. Świadczy o tym wystąpienie skierowane do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie stanowiska wobec zgłoszonych przez skarżącą uwag. Dodać należy, że stanowisko rzeczoznawcy zajęte w odpowiedzi na to wystąpienie zostało przesłane stronie.

Zdaniem Wojewody bezzasadny był wreszcie zarzut dotyczący uniemożliwienia skarżącej dostępu do sporządzonego operatu szacunkowego i przez to brak możliwości kwestionowania jego ustaleń. W dniu [...] r. skarżąca bowiem przeglądała wraz z mężem akta sprawy, co potwierdziła podpisem złożonym na protokole sporządzonym z tej czynności. W protokole tym znalazło się także stwierdzenie, że nie zgadza się ona z wysokością odszkodowania ustaloną w operacie szacunkowym, co dowodzi, że operat ten został stronie udostępniony.

W piśmie z dnia [...] r. skarżąca podtrzymała wniesioną skargę. Odpowiadając na wezwanie Sądu dotyczące uzupełniania braku skargi przez wskazanie wartości przedmiotu zaskarżenia wskazała, że przedmiot ten wycenia na [...] zł, bowiem na skutek wydanej decyzji pozbawiona została takiej właśnie kwoty odszkodowania. Wartość jej działki organy wyceniły w wysokości ok. 90 zł/m², gdy tymczasem, jak wynika z informacji dostępnych w internecie, ceny działek budowlanych w najbliższej okolicy wynoszą co najmniej 200 zł/m².

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 483/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie w związku z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją R.P. przepisów § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia RM w zakresie, w jakim przepisy te odnoszą się do szacowania gruntów zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę, które zostały przejęte w celu budowy bądź modernizacji dróg publicznych.

W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 postanowieniem z dnia 5 listopada 2012 r., sygn. akt 483/10, WSA w Gliwicach podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca ponownie podtrzymała wniesioną skargę oraz podniesioną w niej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona skarga nie mogła odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta B. nie narusza prawa w stopniu umożliwiającym Sądowi ich wzruszenie. Skarżącej występującej w sprawie bez zawodowego pełnomocnika przyjdzie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd władny był uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomość, która na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się z mocy prawa własnością Gminy B., co wynika z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm. - zwanej dalej specustawą drogową ). Zgodnie z art. 12 ust. 4f tej specustawy za nieruchomość, która w związku z wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przeszła na własność Skarbu Państwa bądź odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, jej dotychczasowemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 specustawy. Przepis art. 18 specustawy stanowi zaś, że wysokość odszkodowania za opisane nieruchomości, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.), do której odpowiedniego stosowania odsyła przepis art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.s.g.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości ( art. 134 ust. 1 u.s.g.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami ( art. 134 ust. 2 u.s.g.). Przez stan nieruchomości stosownie do art. 4 pkt 17 u.g.n. należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość była położona. Natomiast przeznaczenie nieruchomości określa się na podstawie przepisów planu miejscowego, a w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. ( art. 154 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.). Zauważyć jednakowoż należy, że na mocy art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także wydanych na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przepisów planu miejscowego, uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz decyzji o warunkach zabudowy. Dodać jednocześnie trzeba, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie wskazanie lokalizacyjne, a tym samym zastępuje decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która stanowi odpowiednik decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym stosując odpowiednio przepis art. 154 ust. 2 u.g.n. należy przyjąć, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej określa przeznaczenie nieruchomości , o jakim mowa w art. 154 ust. 1 u.g.n.

W świetle art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy ( art. 154 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm. dalej zwane dalej rozporządzeniem RM). Wśród przepisów tego rozporządzenia zastosowanie w kontrolowanej sprawie znalazł zaś przepis § 36 ust. 1 tego rozporządzenia normujący sposoby ustalania wartości nieruchomości zajętych bądź przeznaczonych pod drogi publiczne. Podkreślić należy, że z dniem 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające to rozporządzenie (Dz. U. nr 165, poz. 985), którym zmieniono brzmienie § 36. Stosownie do zasady tempus regit actum sąd administracyjny orzeka jednak na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania zaskarżonego aktu (decyzji), a zatem z pominięciem zmian przepisów prawnych, jakie nastąpiły później.

Zgodnie przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowił, iż w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

- wartość gruntów wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 metra kwadratowego gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50% (pkt 1)

- wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 metra kwadratowego gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50% (pkt 2).

Na gruncie tej regulacji w orzecznictwie przyjmowano, że przepis § 36 rozporządzenia został tak skonstruowany, iż każdy kolejny ustęp stanowi następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. Pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast ust. 2 pkt 1 reguluje sytuację, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie (vide: wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., I OSK 98/11, Lex nr 1110747, wyroki WSA w Białymstoku: z 9 sierpnia 2011 r., II SA/BK 384/11, Lex nr 864329, z 10 marca 2011 r., II SA/BK 807/10, Lex nr 786776).

W przypadku kontrolowanego postępowania rzeczoznawca majątkowy dysponował 24 transakcjami zawartymi na lokalnym rynku nieruchomości (obejmujący teren B.), które za przedmiot miały nabywanie gruntów na cele komunikacji, pod drogi. Prawidłowe było wobec tego ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości przejętych przez Gminę B. gruntów w oparciu o przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia RM. W szczególności brak było podstaw do zastosowania w sprawie § 36 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, czego jak się zdaje domagała się skarżąca wskazując na przeznaczenie terenu dwóch jej działek określone w decyzji Prezydenta Miasta B. ustalającej warunki zabudowy pod budowę domu jednorodzinnego z garażem.

W ocenie Sądu nie budzi także zastrzeżeń posłużenie się przez rzeczoznawcę majątkowego metodą korygowania ceny średniej, a także przyjętych w operacie wartości współczynników korygujących związanych ze złą infrastrukturą i zagospodarowaniem oraz dostępem komunikacyjnym przejętych przez Gminę B. gruntów, oraz dostateczną wartością pozostałych współczynników korekcyjnych.

Dodać należy, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 ( Dz. U. z 2012 r. poz. 1150 ) § 36 ust. 1 omawianego rozporządzenia RM ( w jego dotychczasowym brzmieniu) w zakresie, w jakim odnosi się do szacowania gruntów zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę, następnie przejmowanych (w celu budowy lub modernizacji) pod drogi publiczne, uznał za zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n., a przez to także za zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Mając na uwadze przeprowadzone wyżej rozważania oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego uznający za zgodne z Konstytucja R.P. unormowanie zamieszczone w § 36 rozporządzenia RM zgodzić się trzeba ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, że wartość przejętej nieruchomości ustalona w oparciu o sporządzony w kontrolowanej sprawie operat szacunkowy oraz wypłacone skarżącej odszkodowanie spełniały kryteria słusznego odszkodowania wskazane w art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, zgodzić się należy ze skarżącą oraz Wojewodą [...], że rzeczoznawca majątkowy winien przystąpić do sporządzania operatu dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie odszkodowania, bowiem sporządzenie operatu stanowi część postępowania dowodowego. Skoro zaś postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, o jakim jest mowa w art. 12 ust. 4 a specustawy drogowej, wszczynane jest z urzędu to stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. strona powinna zostać powiadomiona o jego wszczęciu przed zleceniem rzeczoznawcy sporządzenia operatu. Opisane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie miało jednak zdaniem Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodzić się należy także ze stanowiskiem organu odwoławczego, że akta sprawy oraz treść uzasadnień decyzji organów obu instancji dowodzą bezzasadności zarzutu wskazującego na pozbawienie skarżącej dostępu do sporządzonego w sprawie operatu czy na naruszenie zasady jej czynnego udziału w postępowaniu.

Mając na uwadze nie zrealizowany przez skarżącą zamiar weryfikacji sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z urzędu wskazać należy, że zgodnie z aktualnym brzmieniem § 36 rozporządzenia

"1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

4. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

5. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej."

Z powołanego przepisu wynika zatem, że gdyby kontrolowana decyzja była wydawana po dniu [...] r. kiedy to weszło w życie rozporządzenie zmieniające z dnia 14 lipca 2011 r. wówczas przy określaniu przeznaczenia nieruchomości nie uwzględniałoby się ustaleń decyzji zezwalającej na realizację przebudowy ul. [...]. Zauważyć jednak należy, że przeznaczenie części przejętej nieruchomości ustalane byłoby zgodnie z art. 154 u.g.n. na podstawie planu miejscowego, który wszedł w życie także po wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle ustaleń tego planu przejęte działki zostały, jak podał w toku rozprawy pełnomocnik skarżącej, przeznaczone pod tereny zielone i wyłączone spod zabudowy. Dodać należy, że stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powołana w skardze decyzja Prezydenta Miasta B. z [...]r. ustalająca warunki zabudowy podlegała wygaszeniu. Tym samym na gruncie aktualnego brzmienia § 36 rozporządzenia RM i ustaleń obowiązującego planu miejscowego wartość przejętej nieruchomości byłaby prawdopodobnie znacznie niższa niż jej wartość ustalona kontrolowanymi decyzjami.

Z przytoczonych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.