Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 296/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 3 pkt 5 lit. c) i d), art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 pkt 1, ust. 9 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Anna Falkiewicz - Kluj, Protokolant - ref. staż. Małgorzata Skomiał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz S. S.A. z siedzibą w G. kwotę 452 (czterystu pięćdziesięciu dwóch złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2008 r. E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., złożyła wniosek o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, pn. [...].

Następnie na podstawie umowy nr [...], zawartej w dniu [...] października 2009 r. pomiędzy Województwem [...], a E. Sp. z o. o. w W. stronie przyznano dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej 806.600,00 zł. Rozpoczęcie realizacji projektu ustalono na dzień [...] września 2009 r., a zakończenie na dzień [...] sierpnia 2010 r.

W dniu [...] maja 2012 r. na podstawie uchwały podjętej przez Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. 2000 Nr 94 poz. 103), E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. została przejęta przez S. S.A. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca, spółka), która to spółka stała się następcą prawnym spółki przejmowanej.

W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] w dniach [...] - [...] maja 2013 r. stwierdzono naruszenie zasady konkurencyjności w postępowaniu dotyczącym zakupu usługi wynajmu sal szkoleniowych oraz pokoi jednoosobowych poprzez brak kryteriów oceny ofert oraz brak terminu dostarczania ofert w zapytaniu ofertowym. Nieprawidłowości związane z wskazaną zasadą wykryto także w postępowaniu dotyczącym zakupu posiłków dla kursantów i instruktorów oraz poczęstunku w trakcie szkoleń, w którym także brakowało kryterium oceny ofert oraz terminu dostarczania ofert w zapytaniu ofertowym, jak również pisemnej umowy z wykonawcą. Zespół kontrolujący ustalił, że usługi dostarczenia posiłków dla kursantów i instruktorów oraz poczęstunku w trakcie szkoleń były świadczone przez podmioty wybierane w sposób niekonkurencyjny.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi określenia korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych ze środków EFS, nałożono na stronę skarżącą korektę finansową w wysokości 10% całkowitej kwoty, jaka została poniesiona w związku z wynajmem sal szkoleniowych i pokoi jednoosobowych oraz w stosunku do postępowania dotyczącego zakupu posiłków dla kursantów i instruktorów świadczonymi przez firmę T. Natomiast w stosunku do nakładów pieniężnych przeznaczonych na usługę dostarczenia posiłków dla kursantów i instruktorów oraz na usługę zapewnienia poczęstunku podczas szkoleń, świadczone przez podmioty wybierane w sposób niekonkurencyjny, nałożono na stronę korektę finansową w wysokości 25% poniesionych wydatków.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. skarżącej spółce przekazano informację pokontrolną, w której Urząd Marszałkowski Województwa [...] przedstawił stwierdzone nieprawidłowości. Strona skarżąca odmówiła podpisania informacji pokontrolnej i przekazała swoje stanowisko odnośnie ustaleń zespołu kontrolującego.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. Instytucja Pośrednicząca przekazała spółce zalecenia pokontrolne, a następnie pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. wezwano stronę do zwrotu środków w kwocie 34.275,73 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu.

W odpowiedzi na wezwanie do zapłaty (pismo dnia [...] marca 2014 r.) strona skarżąca poinformowała, że nie zgadza się z ustaleniami Instytucji Pośredniczącej i zakwestionowała zasadność korekty naliczonej w wyniku przeprowadzonej kontroli wskazując jednocześnie, że poniesione przez spółkę wydatki były racjonalne i efektywne oraz niezawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniały wymogi efektywnego zarządzania finansami.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Marszałek Województwa [...] zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu oraz terminu, od którego nalicza się odsetki. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżąca spółka wypowiedziała się w sprawie zebranego materiału dowodowego, a następnie w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. poinformowała, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie oraz zwróciła się do Instytucji Pośredniczącej z prośbą o odstąpienie od żądania zwrotu dofinansowania lub odpowiednie obniżenie kwoty do zwrotu.

Marszałek Województwa [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] zobowiązał S. S.A. w G. do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, tj. wydatku niekwalifikowalnego będącego nieprawidłowością w rozumieniu Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL 2007-2013, związanego z realizacją projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki pn. [...], w wysokości 34 275,73 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek strony.

Strona skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami organu I instancji i w odwołaniu zarzuciła powyższej decyzji Marszałka Województwa [...] naruszenie przepisów postępowania oraz błędną analizę zaistniałego stanu faktycznego, jednocześnie wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji

Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister, organ odwoławczy), decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]:

1. uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.

A. w części dotyczącej zwrotu kwoty 19 208,60 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych:

– dla kwoty 681,54 zł od dnia [...] listopada 2009 r.,

– dla kwoty 3 848,30 zł od dnia [...] marca 2010 r.,

– dla kwoty 5 767,38 zł od dnia [...] marca 2010 r.,

– dla kwoty 8 911,38 zł od dnia [...] lipca 2010 r, do dnia zwrotu,

B. w części dotyczącej naliczenia odsetek od kwoty 15 067,13 za okres od dnia [...] września 2014 r. do dnia doręczenia niniejszej decyzji,

i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji;

2. w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

W podstawie prawnej decyzji powołał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: k.pa.) oraz art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych).

W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że zgodnie z § 3 ust. 2 umowy o dofinansowanie, skarżąca zobowiązała się stosować podczas realizacji projektu m.in. Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 28 grudnia 2009 r., zwane dalej Wytycznymi. Wytyczne stanowią procedurę w rozumieniu art. 184 ustawy o finansach publicznych, której naruszenie przez beneficjenta daje możliwość Instytucji Pośredniczącej zastosowania art. 207 powołanej ustawy. Wytyczne określają warunki, których spełnienie jest konieczne do uznania wydatków poniesionych w ramach realizacji projektów za kwalifikowaine (podrozdział 3.1 pkt 1). Jednym z warunków jest wymóg zgodności wydatków ze szczegółowymi zasadami określonymi w Wytycznych, tj. poniesienie ich przez beneficjenta zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych (podrozdział 3.1 pkt. 1i). Jedną z tych zasad jest zasada konkurencyjności, o której mowa w podrozdziale 3.1 pkt 8 Wytycznych, tj. "Wydatki w ramach projektu powinny być ponoszone zgodnie z zasadą konkurencyjności, określoną w umowie o dofinansowanie projektu. (...)".

W odniesieniu do zamówienia na wynajem sal szkoleniowych oraz pokoi jednoosobowych organ odwoławczy uznał, że ma do czynienia z jednym zamówieniem definiowanym jako zamówienie, które z ekonomicznych i funkcjonalnych przyczyn ma takie samo lub podobne przeznaczenie techniczne i gospodarcze, może być wykonane przez tego samego wykonawcę i jest udzielane oraz realizowane w podobnym okresie czasu nawet wówczas, gdy udzielane jest w częściach.

Organ stwierdził, że na podstawie § 20 umowy o dofinansowanie strona skarżąca była zobowiązana do przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na wynajem sal szkoleniowych oraz pokoi jednoosobowych zgodnie z zasadą konkurencyjności, w tym do wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, zamieszczenia tego zapytania na swojej stronie internetowej oraz w swojej siedzibie. Wynika to z faktu przeznaczenia w budżecie projektu na realizację ww. zamówienia łącznej kwoty 174.525,00 zł. Wartość zamówienia w kwocie 185.080,00 zł po przeliczeniu na euro, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie średniego kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczenia wartości zamówień publicznych (Dz.U. z dnia 27.12.2007 r.), wyniosła 45 014,31 euro. Tym samym, zamówienie przekroczyło równowartość kwoty 14 tys. euro netto.

Minister wyjaśnił, że skarżąca przeprowadzając postępowanie dotyczące wynajmu sal szkoleniowych oraz pokoi jednoosobowych w dniu [...] listopada 2009 r. zamieściła ogłoszenie w swojej siedzibie oraz na swojej internetowej, a także wysłała za pośrednictwem poczty elektronicznej zapytania ofertowe do pięciu potencjalnych wykonawców. W treści zapytania ofertowego zwrócono się z prośbą o wycenę pakietu szkoleniowego obejmującego wynajem na 8 godzin dziennie jednej sali wykładowej dla 20 osób wraz z wyposażeniem oraz z trzema mniejszymi salami ćwiczeniowymi dla 10 osób, a także noclegu dla 4 instruktorów w pokojach jednoosobowych.

Na przesłane zapytania ofertowe odpowiedzieli: Hotel M., Hotel H., Hotel B. oraz M. Zgodnie z "Protokołem z przeprowadzonego wyboru ofert" (brak daty sporządzenia) oferty Hotelu M. i Hotelu H. zostały odrzucone z uwagi na fakt, iż nie spełniały warunków specyfikacji, a cena zaproponowana przez Hotel B. przewyższała kwotę zaplanowaną na ten cel w budżecie projektu. M. jako jedyny potencjalny wykonawca spełnił wymagania określone przez stronę skarżącą. W związku z zastrzeżeniem, że od [...] grudnia 2009 r. lokal przejmie firma R. Sp. z o.o., w dniu [...] grudnia 2009 r. skarżąca spółka zawarła umowę na wynajem sal szkoleniowych i pokoi jednoosobowych z M. Następnie w dniu [...] stycznia 2010 r. przekazano wykonawstwo przedmiotowego zamówienia R. Sp. z o.o. w T.

Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca nie określiła w rozesłanych zapytaniach ofertowych terminu dostarczenia ofert oraz kryteriów wyboru ofert. Zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie zapytanie ofertowe powinno zawierać w szczególności "opis przedmiotu zamówienia, kryteria oceny oferty oraz termin składania ofert". Stosując procedurę przewidzianą dla zasady konkurencyjności, spółka wysłała zapytania ofertowe, które nie zawierały podstawowych informacji, tj. kryteriów oceny oferty oraz terminu składania ofert, czym w ocenie Ministra naruszyła zapisy § 20 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie. Tym samym strona skarżąca naruszyła zapisy podrozdziału 3.1 pkt 8 Wytycznych.

Minister wyjaśnił, że zgodnie z "Wytycznymi dotyczącymi określania korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych ze środków EFS" (tzw. Taryfikator), za brak informacji w zapytaniu ofertowym odnośnie opisu przedmiotu zamówienia i/lub terminu składania ofert albo niejednoznaczny opis przedmiotu zamówienia, naliczana jest korekta finansowa w wysokości 10%. Łączna wartość wydatków poniesionych w związku z realizacją przedmiotowego zamówienia wykazanych we wnioskach o płatność wyniosła 150.671,32 zł. W odniesieniu do tego organ odwoławczy stwierdził, że 10% korekta została prawidłowo naliczona przez organ I instancji i wynosi 15.067,13 zł.

Organ odwoławczy ustalił, że w szczegółowym budżecie projektu strona skarżąca zaplanowała koszt posiłku dla kursantów i instruktorów w kwocie 53.200,00 zł oraz koszt poczęstunku w trakcie szkoleń w kwocie 10.857,00 zł.

Zakupu posiłków dla kursantów i instruktorów skarżąca dokonywała w pobliskich restauracjach, natomiast poczęstunek w trakcie szkoleń, ze względu na jego charakter, zrealizowała samodzielnie. Produkty niezbędne do zorganizowania poczęstunków w trakcie szkoleń były kupowane przez stronę w pobliskich sklepach na bieżąco. Minister zwrócił uwagę, że celowo koszt związany z poczęstunkiem został ujęty w budżecie projektu w oddzielnej pozycji, bowiem nie istnieje nieograniczony krąg podmiotów oferujących realizację tego typu usług jednocześnie. Tym samym, powszechną praktyką jest realizacja usługi polegającej na zorganizowaniu poczęstunku podczas szkoleń bezpośrednio przez Beneficjentów, a nie zlecanie jej podmiotom zewnętrznym. Zatem, w omawianym przypadku Minister uznał, iż nie było jednego zamówienia.

Ze względu na fakt, iż wartość zamówienia dotyczącego zakupu posiłków dla kursantów i instruktorów nie przekroczyła 14 tys. euro netto skarżąca spółka nie była zobowiązana przy realizacji tego zamówienia do stosowania zasady konkurencyjności.

Przeprowadzając postępowanie dotyczące zakupu posiłków dla kursantów i instruktorów skarżąca spółka wysłała za pośrednictwem poczty elektronicznej dwa różne zapytania ofertowe, które zostały rozesłane do potencjalnych wykonawców w dwóch różnych terminach. W dniu [...] września 2009 r. wysłano pierwsze zapytanie ofertowe do następujących potencjalnych wykonawców: K. w T., M. Sp. z o.o. w T., R.(2) sp. j. P. w T., natomiast w dniu [...] listopada 2009 r. wysłano drugie zapytanie ofertowe do następujących potencjalnych wykonawców: T. w T., S. w T.

Minister zwrócił uwagę na podkreślenie przez iż organ I instancji, że w treści zapytania ofertowego nie określono terminu dostarczenia ofert oraz kryteriów wyboru ofert. W "Protokole z przeprowadzonego wyboru ofert" w części Kryterium: cena brutto skarżąca wskazała poszczególne wartości złożonych ofert, w części Inne kryteria wskazał, że każdy oferent spełnił to kryterium, natomiast w części Podsumowanie wskazał, że wszystkie oferty zostały odrzucone oprócz oferty wybranej, nie przedstawiając i nie uzasadniając przyczyn ich odrzucenia. Za najkorzystniejszą ofertę uznano ofertę złożoną przez T. W uzasadnieniu wyboru wskazano, że "Wykonawca przesłał ofertę w wyznaczonym terminie, ponadto spełnił wszystkie wymogi Zamawiającego. Zaproponowana cena mieści się w zakładanym budżecie projektu. Dodatkowym atutem była bliska lokalizacji restauracji". Jednocześnie, skarżąca spółka nie zawarła z wybranym wykonawcą pisemnej umowy na zakup posiłków dla kursantów i instruktorów. Ponadto, jak wynika ze zgromadzonych akt sprawy strona wielokrotnie dokonywała zmiany wykonawcy przedmiotowego zamówienia.

Mając jednak na uwadze fakt, iż strona skarżąca nie była zobowiązana do stosowania zasady konkurencyjności, organ odwoławczy podkreślił, że nie miała ona również obowiązku wysyłania zapytań ofertowych do potencjalnych wykonawców. W związku z tym, spełnienie wymogów określonych w § 20 ust. 1 umowy o dofinansowanie pozostaje bez znaczenia. Tym samym, w ocenie Ministra, naliczenie przez organ I instancji 10% korekty w stosunku do wydatków poniesionych w związku z realizacją usługi na dostarczenie posiłków dla kursantów i instruktorów przez T. w kwocie 495,59 zł oraz 25% korekty na pozostałe wydatki poniesione w związku z usług dostarczeniem pozostałych posiłków dla kursantów i instruktorów oraz poczęstunków w trakcie szkoleń w kwocie 18.713,01 zł należało uznać za nieprawidłowe. Tym samym łączna kwota wydatków jakie należy uznać na kwalifikowalne w związku z realizacją ww. zamówień wynosi 19.208,60 zł.

Minister stwierdził, że na mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych w przedmiotowej sprawie odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Z kolei w myśl art. 54 § 1 pkt 3 Ordynacji odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3, do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3. Ponieważ IZ PO KL otrzymała odwołanie dnia [...] lipca 2014 r., natomiast decyzja Ministra została wydana [...] listopada 2014 r., za okres od dnia [...] września 2014 r. (dzień następujący po upływie dwóch miesięcy od otrzymania decyzji przez IZ PO KL do dnia doręczenia skarżącej decyzji drugoinstancyjnej), nie nalicza się odsetek w wysokości jak dla zaległości podatkowych od kwoty należności podlegającej zwrotowi.

Spółka zaskarżyła powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju - w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniosła w tej części o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono, że wydana została z naruszeniem:

I. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 885) o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały przez skarżącą wykorzystane z naruszeniem obowiązujących ją procedur, w szczególności naruszeniem zasady konkurencyjności przez co błędnie nałożono na Skarżącą obowiązek zwrotu części dofinansowania

II. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie przeprowadzeniu przesłuchań świadków na okoliczność zasad stosowanych przez skarżącą podczas realizacji projektu [...], przez co nieprawidłowo nałożono na skarżącą obowiązek zwrotu części dofinansowania i błędnie przyjęto, iż wynajem sal szkoleniowych oraz pokoi jednoosobowych stanowi jedno zamówienie, podczas gdy w rzeczywistości wynajem pokoi jednoosobowych dla instruktorów stanowi odrębne zamówienie na kwotę niższą niż 14.000 euro;

2. art. 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób naruszający zaufanie skarżącej do organów administracji publicznej, a przejawiających się w zastosowaniu nieznanych stronie kryteriów uznawania kwalifikowalności wydatków w ramach funduszy unijnych przez co nieprawidłowo nałożono na skarżącą obowiązek zwrotu części dofinansowania;

3. art. 9 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nie informowaniu Skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania tj. nie udzieleniu skarżącej informacji o wykładni pojęcia "zamówienie" w projektach unijnych oraz o braku zgodności z prawem wykorzystania części dofinansowania, przed wykorzystaniem przez nią spornej części dofinansowania.

Strona skarżąca stwierdziła, że wszystkie wydatki dokonane przez E. Sp. z o.o. w ramach projektu są wydatkami kwalifikowalnymi i podczas jego realizacji nie nastąpiło naruszenie zasad konkurencyjności. Podniosła także, że zasady uznawania wydatków za kwalifikowalne zmieniały się bardzo często i to w taki sposób iż zamówienie, które mogło zostać uznane za kwalifikowalne według poprzednich zasad, stawało się niekwalifikowalne według nowych zasad. Sytuacja ta wprowadza beneficjentów w błąd, a działania te godzą w podstawy państwa prawa i osłabiają zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, co stanowi naruszenie art. 8 k.p.a.

Planując postępowanie o udzielenie zamówienia na wynajem pokoi jednoosobowych dla instruktorów oraz na wynajem sal szkoleniowych dla realizacji projektu strona była przeświadczona, iż są to dwa oddzielne zamówienia. Wynajem pokoi dla instruktorów nie przekroczył kwoty 14.000 euro netto, w związku z czym skarżąca, kierując się treścią § 20 umowy o dofinansowanie projektu, uznała iż nie jest to wydatek, który wymaga od niej zastosowania reguł stosowanych przy zasadzie konkurencyjności. Skarżąca spółka zarzuciła, że żaden organ nadzorujący przyznanie funduszy unijnych nie wskazał jej, jakie jest aktualne rozumienie pojęcia "zamówienia" w ramach funduszy unijnych. Nie miała zatem żadnych podstaw, aby uznać iż jest to pojęcie szersze niż w podpisanej przez nią umowie o dofinansowanie, "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" i obowiązujących ustawach. Nałożenie w takie sytuacji na spółkę obowiązku zwrotu 10% kwoty wydatkowanej przez nią jako beneficjenta, w jej ocenie stanowi naruszenie art. 9 k.p.a., ponieważ instytucje czuwające nad prawidłowością wykonania projektu nie podjęły żadnych działań aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości aktualnej wykładni pojęć prawnych, w szczególności nie udzieliły stronie w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Jednocześnie w ocenie skarżącej organy błędnie zakwalifikowały wynajem sal szkoleniowych oraz wynajem pokoi dla instruktorów jako jedno zamówienie. Zamówienia nie mają tożsamego przeznaczenia (wynajem sal służy szkoleniom pielęgniarek, jest niezbędny dla przeprowadzenia szkolenia, natomiast wynajem pokoi ma na celu nocleg instruktorów, a nie szkolenie) oraz ani z ekonomicznych ani z funkcjonalnych przyczyn nie mają podobnego przeznaczenia technicznego ani gospodarczego, ponadto za zamówienia te zostały wystawione odrębne faktury VAT. Tym samym zasada konkurencyjności nie ma zastosowania w przypadku wynajmu sal szkoleniowych oraz pokoi jednoosobowych.

Skarżąca stwierdziła, że kierując się treścią art. 20 umowy o dofinansowanie, rozpisała postępowanie o udzielenie zamówienia jedynie w zakresie wynajmu sal szkoleniowych, gdyż przekraczało ono kwotę 14.000 euro netto. Postępowanie to zostało przeprowadzone z zastosowaniem wszystkich reguł wynikających z obowiązujących przepisów.

W opinii skarżącej organy nie wyjaśniły w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie przeprowadziły przesłuchań żadnych świadków (np. pani D.W. oraz M.S.) mogących dokładnie wyjaśnić postępowanie beneficjenta w przedmiotowym projekcie unijnym, w tym zasady jakimi kierowano się przy sporządzaniu ofert dla wykonawców oraz prowadzenia projektów, tj. dbania o powierzone środki i dobro beneficjentów ostatecznych. Świadkowie ci mogliby potwierdzić, iż powszechnie znanym zwyczajem przy prowadzeniu działalności szkoleniowej jest położenie nacisku na cenę, jako kryterium najważniejsze przy wyborze wykonawcy oraz iż jako podmioty gospodarcze, wykonawcy prawidłowo odczytali także termin składania ofert, co potwierdza fakt, iż żadna z ofert nie została złożona po rozstrzygnięciu postępowania. Zapytania ofertowe zostały skierowane do aż sześciu wykonawców mających potencjał w ubieganiu się o udzielenie zamówienia oraz doświadczenie w realizacji usługi będącej przedmiotem zamówienia, a następnie możliwość jego wykonania, a każdy z podmiotów przedstawił swoją ofertę. Spółka stanęła na stanowisku, iż kryteria wyłonienia wykonawców były jasne, gdyż to cena była najważniejszym z nich, a podmioty, do których skierowano zapytania ofertowe zostały poinformowane telefonicznie o najważniejszych elementach ofert przed złożeniem zapytań drogą mailową.

W ocenie skarżącej spółki wskazany został również termin ofertowania określony jako "niezwłoczny". Z uwagi na specyfikę branży był to termin wystarczający, realny, zwyczajowo przyjęty w podobnych procedurach i nie wymagający dalszego doprecyzowania. Zapewniał on oferentom niezbędny czas na przygotowanie odpowiednio spersonalizowanej oferty i jednocześnie pozwalał stwierdzić, czy dane podmioty są zainteresowane współpracą przy realizacji projektu. Nieprzekraczalny termin złożenia oferty również wynikał w sposób dorozumiany z zapytania ofertowego, w którym było jasno zapisane, iż dotyczy ono wynajmu sal szkoleniowych w okresie od dnia [...] grudnia 2009 r. Tym samym, w ocenie strony, cel obowiązku wynikającego z Wytycznych a polegającego na wysłaniu zapytania ofertowego do szerokiego kręgu podmiotów, został wypełniony.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2015 r. strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze oraz za nieprawdziwe uznała stwierdzenie organu, iż bezsporne jest, że w warunkach udzielenia zamówienia brak było informacji dotyczących kryteriów oceny ofert oraz terminu ich składania. W ocenie skarżącej informacje te znany były oferentom. Skarżąca spółka uważa, że nie doszło do naruszenia zasad konkurencyjności i na okoliczność stosowania tych zasad organy powinny przesłuchać wskazanych przez nią świadków.

Strona ponownie podniosła zarzut bardzo częstych zmian zasad uznawania wydatków za kwalifikowane oraz wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL w czasie realizacji projektu przez E. Sp. z o.o. Obywało się to w taki sposób, że zamówienie które mogło zostać uznane za kwalifikowalne według poprzednich zasad, stawał się niekwalifikowalne według zasad nowych.

Niezasadne w opinii skarżącej było uznanie za jedno zamówienie wynajmu sal szkoleniowych oraz wynajmu pokoi dla instruktorów. Spółka stanęła na stanowisku, że zasada konkurencyjności miała zastosowanie jedynie w zakresie wynajmu sal szkoleniowych, gdyż przekraczało ono kwotę 14.000 euro. Postępowanie o udzielenie tego zamówienia przeprowadzone zostało z zastosowaniem wszystkich reguł wynikających z obowiązujących przepisów, w szczególności zgodnie z zasadami konkurencyjności, tj. zapytania ofertowe zostały skierowane do aż sześciu wykonawców mających potencjał w ubieganiu się o udzielenie zamówienia, a następnie możliwość jego wykonania, mających potencjał oraz doświadczenie w realizacji usługi będącej przedmiotem zamówienia. Każdy z podmiotów do którego zwrócono się zapytaniem przedstawił swoją ofertę w terminie wskazanym przez stronę. W warunkach udzielania zamówienia znajdowały się kryteria wyłonienia wykonawców, a cena była najważniejszym z nich. Podmioty, do których skarżąca skierowała zapytania ofertowe zostały poinformowane telefonicznie o najważniejszych elementach ofert przed złożeniem zapytań drogą mailową, co mogli potwierdzić świadkowie wskazywani przez spółkę. Ponadto termin ofertowania został wskazany potencjalnym wykonawcom, a zatem powinno być bezsporne, iż nieprzekraczalny termin złożenia oferty również wynikał w sposób dorozumiany z zapytania ofertowego, w którym było jasno zapisane, iż dotyczy ono wynajmu sal szkoleniowych w okresie od dnia [...] grudnia 2009 r.

W ocenie skarżącej spółki zachowała ona wszystkie wymagane prawem wymogi i dochowała należytej staranności aby również zasada konkurencyjności została zachowana, co mogliby potwierdzić świadkowie, gdyby organ powołał ich w trakcie dokonywania ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Przypomnieć należy, że w dniu [...] października 2009 r. pomiędzy Województwem [...] a E. Sp. z o. o. w W., której następcą prawnym jest skarżąca spółka, zawarta została umowa (zmieniona aneksem nr [...] z [...] czerwca 2010 r.) o dofinasowanie projektu pn. [...] w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Projekt był realizowany w okresie od [...] września 2009 r. do [...] sierpnia 2010 r. Na realizację projektu w umowie przyznane zostało dofinansowanie w wysokości 806.600,00 zł.

Z treści § 3 ust. 2 umowy o dofinansowanie wynika, że Beneficjent zapoznał się z treścią wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 6, a także z Zasadami finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki i Wytycznymi w zakresie informacji i promocji oraz zobowiązał się stosować ich treść podczas realizacji Projektu.

Zgodnie z definicją zawartą w § 1 pkt 6 umowy, przez wydatki kwalifikowalne należy rozumieć wydatki kwalifikowalne zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, które zamieszczone są na stronie internetowej Instytucji Pośredniczącej: [...].

W § 13 ust. 1 i 2 umowy ustalono, że jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez Beneficjenta: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, które są naliczane zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z zapisami Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (w wersji z 28 grudnia 2009 r. jak również z 27 marca 2009 r.), wydatki w ramach projektu powinny być ponoszone zgodnie z zasadą konkurencyjności, określoną w umowie o dofinansowanie projektu (podrozdział 3.1 pkt 8).

W umowie o dofinansowanie uregulowano kwestie dotyczące stosowania zasady konkurencyjności. Zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 umowy, w przypadku realizacji zamówień przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14 tys. euro netto wykonywanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, Beneficjent zobowiązuje się do wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych wykonawców danego zamówienia; równocześnie Beneficjent zobowiązany jest do zamieszczenia na swojej stronie internetowej (o ile posiada taką stronę) oraz w swojej siedzibie powyższego zapytania ofertowego; zapytanie ofertowe powinno zawierać w szczególności opis przedmiotu zamówienia, kryteria oceny oferty oraz termin składania ofert. Beneficjent wybiera najkorzystniejszą spośród złożonych ofert w oparciu o ustalone w zapytaniu ofertowym kryteria oceny; wybór oferty jest dokumentowany protokołem, do którego załączane są zebrane oferty (podkreślenia Sądu).

Z kolei w myśl art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Natomiast przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa (art. 184 ust. 2 ustawy o finansach publicznych).

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

W myśl art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9 lub 11, wzywa do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, albo ustawy o zasadach realizacji programów wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 (art. 207 ust. 9 pkt 1 ustawy o finansach publicznych).

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia zasadności obciążenia skarżącej korektą finansową za naruszenie zasady konkurencyjności przy zakupie usług wynajmu sal szkoleniowych oraz pokoi jednoosobowych dla instruktorów oraz związane z tym zagadnienie, czy zakup powyższych usług należało uznać za jedno zamówienie, czy odrębne przedmiotowo zamówienia. Chodzi zatem o prawidłowość zastosowanej w sprawie korekty 10% przewidzianej w Zasadach finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (załączniku: ,,Wytyczne dotyczące określania korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych ze środków EFS’’) w odniesieniu do zakwestionowanych przez organy, wydatków skarżącej poczynionych na wynajem sal szkoleniowych oraz pokoi jednoosobowych.

Zdaniem Sądu, zasadny jest zarzut skarżącej, że usługi wynajmu sal szkoleniowych nie są tożsame z usługami wynajmu pokoi jednoosobowych dla instruktorów, w związku z czym brak było podstaw do sumowania wartości tych wydatków dla oceny czy zamówienie skarżącej przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14 tys euro netto, a tym samym do uwzględnienia łącznej wartości wydatków poczynionych przez skarżącą na wynajem sal szkoleniowych oraz pokoi jednoosobowych jako podstawy do wyliczenia procentowej korekty z tytułu naruszenia zasady konkurencyjności.

Jest poza sporem, że aby mówić o jednym przedmiocie zamówienia muszą być spełnione łącznie następujące kryteria: a) tożsamość przedmiotu zamówienia (usługi, dostawy i roboty budowlane tego samego rodzaju i o tym samym przeznaczeniu); b) tożsamość czasowa zamówienia (możliwe udzielenia zamówienia w tym samym czasie); c) tożsamość podmiotowa zamówienia (możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę). Zatem odrębne zamówienia występują w sytuacji gdy, przedmiot zamówienia ma inne przeznaczenie lub nie jest możliwe jego nabycie u tego samego wykonawcy. Poza tym, jak trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, przy ocenie tożsamości zamówienia (sumowaniu zamówień) należy uwzględniać również postanowienia Wspólnego Słownika Zamówień ustanowionego w Załączniku I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 213/2008 z dnia 28 listopada 2007 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2195/202 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Wspólnego Słownika Zamówień (CPV) oraz dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące procedur udzielania zamówień publicznych w zakresie zmiany CPV.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ błędnie przyjął, że zachodzi tożsamość przedmiotowa zakupionych przez skarżącą usług wynajmu sal szkoleniowych oraz pokoi jednoosobowych przeznaczonych dla instruktorów. O tożsamości usług decyduje nie tylko ten sam rodzaj, lecz również to samo przeznaczenie usługi. Przyjmując, że usługi zakupione przez skarżącą i zakwestionowane przez organy należą do tego samego rodzaju, szeroko rozumianych usług hotelarskich, to nie ma powodów by przyjąć, że mają one równocześnie to samo przeznaczenie. Celem wynajmu pokoi było zapewnienie odpoczynku i noclegu dla instruktorów prowadzących szkolenia, co nie wskazuje na bezpośredni związek nabytej usługi z celem projektu, jakim było przekazanie specjalistycznej wiedzy i zapewnienie wzrostu kompetencji zawodowych uczestników szkolenia. Natomiast wynajęcie sal szkoleniowych miało zapewnić warunki niezbędne do przeprowadzenia kursu, czyli wiązało się bezpośrednio z realizacją celu projektu. Za takim rozumieniem omawianej kwestii przemawiają również zapisy Wspólnego Słownika Zamówień w którym przewidziano w grupie ,,Usług hotelarskich’’ odrębne kody dla ,,Hotelarskich usług noclegowych’’ (kod: 55110000- 4) oraz ,,Usług hotelarskich w zakresie spotkań i konferencji’’ (kod: 55120000-7). Zgodnie z przyjętą w tym słowniku strukturą systemu klasyfikacji trzy pierwsze cyfry określają grupy usług, cztery pierwsze cyfry określają klasy, natomiast pięć pierwszych cyfr określa kategorie. Powyższe zapisy Wspólnego Słownika Zamówień wskazują zatem na podobieństwo usług nabytych przez skarżącą na poziomie grupy (rodzaju) i odrębności na poziomie klasy oraz kategorii usługi co zdaniem Sądu, wskazuje dodatkowo na brak podstaw do przyjęcia - w rozpatrywanej sprawie - tożsamości przedmiotowej usług wynajmu sal szkoleniowych oraz pokoi dla instruktorów.

Wobec nie spełnienia kryterium tożsamości przedmiotu zamówienia, w zakresie usług wynajęcia pokoi jednoosobowych oraz sal konferencyjnych, Minister bezpodstawnie ocenił zakup tych usług jako dokonanych w ramach jednego zamówienia. Oznacza to, że wydatki związane z wynajęciem pokoi jednoosobowych oraz sal szkoleniowych sfinansowały odrębne zamówienia. W tej sytuacji rozstrzygnięcie o obowiązku zwrotu dofinansowania w kwocie wynikającej z zaskarżonej decyzji wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego (art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych), bowiem przy wyliczeniu kwoty korekty błędnie uwzględniono zsumowane wydatki poniesione przez skarżącą na zakup usług wynajmu pokoi oraz sal konferencyjnych. Wskazane powyżej naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy, bowiem zakwestionowane przez organy wydatki skarżącej na wynajem pokoi jednoosobowych dla instruktorów nie przekraczały równowartości w złotych kwoty 14 000 euro netto w związku z czym realizacja zamówienia na te usługi nie była obwarowana wymogiem stosowania zasady konkurencyjności.

Natomiast zdaniem Sądu, Minister prawidłowo ustalił, że w odniesieniu do zakupu usługi wynajmu sal szkoleniowych (o wartości przekraczającej równowartość 14 000 euro netto) doszło do naruszenia zasady konkurencyjności, ponieważ w zapytaniach ofertowych, brak było określenia kryteriów wyboru oferty oraz terminu składania ofert (vide: wydruki z poczty elektronicznej, k. 310 - 323 akt administracyjnych). Podkreślić należy, że zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 4 umowy o dofinansowanie – wszelkie czynności związane z realizacja zamówienia beneficjent dokonuje w formie pisemnej, przy czym dla udokumentowania czynności innych niż zawarcie umowy i sporządzenie protokołu z wyboru najkorzystniejszej oferty, dopuszczalna jest forma elektroniczna i faks. Skarżąca na etapie postępowania administracyjnego jak również sądowoadministracyjnego nie przedłożyła dowodów (w formie pisemnej, wydruku z poczty elektronicznej czy faksu) wskazujących na uwzględnienie, przy formułowaniu zapytań ofertowych, wymogów wynikających z zasady konkurencyjności, co do określenia kryteriów wyboru oraz terminu składania ofert. Wobec jasnych wymogów związanych z realizacją zasady konkurencyjności oraz dokumentowania czynności związanych z realizacją zamówienia, skarżąca nie może skutecznie powoływać się na telefoniczne informowanie adresatów mailowych zapytań ofertowych o ,,najważniejszych elementach ofert’’ oraz ,,dorozumiany’’ sposób określenia terminu składania ofert. Twierdzenia skarżącej w powyższym zakresie są nieuzasadnione, nie znajdują oparcia w zebranym materialne dowodowym. W świetle powyższego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi podważających prawidłowość stanowiska Ministra co do naruszenia zasady konkurencyjności przy zakupie przez skarżącą usługi wynajmu sal szkoleniowych.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister zobligowany będzie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu wyroku i określenia do zwrotu kwoty dofinansowania w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi przy zakupie przez skarżącą usługi wynajmu sal szkoleniowych.

Wobec stwierdzonych nieprawidłowości Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 oraz 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.