Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1265/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6342 Przyznanie uprawnień kombatanckich oraz przyznanie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 17 poz 75
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 154
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2001 nr 106 poz 1154
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 514/09 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wr 514/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. D. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1- 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) - po ponownym rozpatrzeniu sprawy A. D. - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2009 r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] stycznia 2006r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 2006 r., odmówił przyznania stronie uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w "obozie hitlerowskim". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r. oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

Na skutek wniosku A. D. o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2007 r., Kierownik Urzędu odmówił wznowienia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia [...] marca 2008 r. oddalił skargę na powyższą decyzję.

Na skutek kolejnego wniosku A. D., Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] września 2008 r. odmówił wznowienia postępowania. Kolejne decyzje Kierownika Urzędu nie spowodowały przyznania wnioskodawcy uprawnień kombatanckich.

Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz pismem uzupełniającym z dnia [...] lipca 2009 r. A. D. złożył wniosek o wzruszenie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Kierownik Urzędu odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2006 r.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. A. D. wystąpił o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. nie wskazując żadnych nowych okoliczności faktycznych i prawnych. Organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznał, że wniosek strony nie zasługuje na uwzględnienie. Podniósł, że stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach określonych w Kodeksie. Z tego przepisu, wyrażającego zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynika, że decyzja taka nie może być w zasadzie wzruszona w trybie postępowania administracyjnego, z wyjątkami ściśle określonymi w przepisach k.p.a. Taki wyjątek stanowi przepis art. 154 § 1 k.p.a. Dla jego zastosowania konieczne jest spełnienie łącznie trzech przesłanek: 1) decyzja ostateczna nie tworzy prawa dla żadnej ze stron postępowania; 2) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; 3) przepisy prawa nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, a ocena czy za zmianą lub jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 k.p.a. Dla wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję ostateczną konieczne jest kumulatywne ziszczenie się wskazanych przesłanek. Organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] marca 2006 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich jest decyzją ostateczną. Strona nie wykazała jednak żadnych nowych dowodów i nie wskazała nowych okoliczności, by za wzruszeniem decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie zostały ujawnione żadne okoliczności, które pozwoliłyby na przyjęcie, iż spełnione zostały przesłanki z art. 154 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. D., wniósł o uchylenie w całości powyższej decyzji. Podniósł, że jest głęboko przekonany, mając na uwadze przedstawione szczegółowo przez niego "losy wojenne", iż przysługują mu uprawnienia kombatanta. Wskazał, że przepisy ustawy z 1991 r. o kombatantach bardzo szeroko określiły, które osoby na miano kombatanta zasługują i w myśl tej ustawy jest kombatantem.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę jako niezasadną. Sąd przytoczył treść art. 16 § 1 k.p.a. ( zasada trwałości decyzji ostatecznej ) oraz art. 154 § 1 k.p.a. i stwierdził, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. stanowi rodzaj postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej w sprawie decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd zaznaczył, że badanie istnienia przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a. nie może odbywać się w całkowitym oderwaniu od podstaw prawnych wydania decyzji ostatecznej. W pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę jaki charakter miała decyzja, tj. czy była rozstrzygnięciem związanym czy miała charakter swobodny. Z decyzją swobodną, opartą na uznaniu administracyjnym, mamy do czynienia wtedy, gdy w określonym stanie faktycznym organ administracji publicznej ma prawo wyboru jednego z dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia. Natomiast z decyzją związaną, gdy organ w ściśle określonym stanie faktycznym i prawnym zobowiązany jest wydać decyzję o ściśle określonej treści. Organ administracji, rozstrzygając sprawę, nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny.

Zdaniem Sądu, zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich niewątpliwie leży w jego interesie faktycznym. Interes ten jednak nie może być automatycznie uznany za "interes słuszny" w rozumieniu przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a., tj. interes godny ochrony, czy też interes mający uzasadnienie społeczne (interes społeczny). Sąd podkreślił, że decyzja wydana w takim przedmiocie nie jest decyzją uznaniową i to rzutuje na sposób uwzględnienia obu kryteriów pozasystemowych. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zobowiązany jest do działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa i w przypadku stwierdzenia braku podstaw do przyznania uprawnień kombatanckich, zobowiązany jest do podjęcia decyzji o odmowie ich przyznania. Inne rozstrzygnięcie oznaczałoby bowiem przyznanie skarżącemu uprawnień kombatanckich, pomimo braku ku temu przesłanek wynikających z art. 2 - 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.). Przesłanki przyznania tego rodzaju uprawnień są precyzyjnie wskazane, a decyzja wydana na ich podstawie ma charakter decyzji nimi związanej. Z tych względów bezcelowe byłoby analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nawet bowiem gdyby ustalono, że przesłanki te istotnie w sprawie zachodzą, to ewentualna zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, sprzecznej z przepisami ustawy o kombatantach, a to stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W tej kwestii Sąd przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r. ( sygn. akt OSK 1667/04), w którym sąd kasacyjny stwierdził, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w omawianym unormowaniu może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy ich wydawaniu organ nie jest ściśle związany przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku wniósł A. D., reprezentowany przez adwokata M. W., zaskarżając wyrok w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991. r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego poprzez nie uznanie zasad wynikających z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 514/09.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się nadto na art. 154 k.p.a. i podniesiono, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne mają za zadanie kontrolę, czy zaskarżone decyzje nie naruszają prawa materialnego i przepisów postępowania i eliminację decyzji wydanych z naruszeniem prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie dostrzegł, że organ nie poczynił stosownych ustaleń i wydał decyzję z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. ora z art. 6 k.p.a. i art. 2 ( zasada praworządności ) i art. 7 ( zasada demokratycznego państwa prawa ) Konstytucji RP. Wprawdzie obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich spoczywa na osobie ubiegającej się o te świadczenia, to jednak wymóg udokumentowania wniosku nie zwalnia organu administracji od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Mając na uwadze, iż w sprawach o przyznanie uprawnień kombatanckich - z uwagi na upływ czasu - przedłożenie przez wnioskodawcę jednoznacznych dowodów na potwierdzenie podlegania represjom jest utrudnione, to na organie administracji spoczywa obowiązek współdziałania z wnioskodawcą w ustaleniu prawdy obiektywnej ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2008 r. - sygn. akt II SA/Łd 483/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2008 r. - sygn. akt V SA/Wa 1766/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2009 r. - sygn. akt V SA/Wa 2975/08). Podjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi uwzględnienie zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. Natomiast obowiązek zebrania przez organ całego materiału dowodowego i oceny tego materiału w ramach swobodnej oceny dowodów określonych w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W przedmiotowej sprawie w ocenie strony organ takich ustaleń nie poczynił, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W przypadku wniosków dotyczących pobytu w obozie konieczne jest w pierwszej kolejności wykazanie, że konkretny obóz (miejsce odosobnienia) należy do kategorii opisanych w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a-c ustawy o kombatantach oraz przedłożenie dowodów potwierdzających, że strona ubiegająca się o przyznanie uprawnień w obozie tym (miejscu odosobnienia) przebywała. Zasadniczą kwestią jednak jest ustalenie, że konkretny obóz istniał (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2008 r. - sygn. akt IV SA/Wr 557/07).

Skarżący, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r. (sygn. akt II OSK 1228/05) podniósł, że wymienienie danego miejsca odosobnienia w rozporządzeniu nakłada na organ administracji obowiązek przyznania uprawnień z tytułu pobytu w nim, jeśli poczynione ustalenia faktyczne wskazują, iż spełnione są inne przesłanki określone w art. 4 ustawy. Nie oznacza to jednak, że organ, niezależnie od ewentualnego spełnienia przesłanek określonych w ustawie, ma na gruncie tych przepisów obowiązek odmowy przyznania uprawnień, dlatego tylko, że miejsce odosobnienia nie jest ujęte: w rozporządzeniu. Z delegacji ustawowej, ani z treści rozporządzenia nie wynika, że ten akt wykonawczy obejmuje wszystkie miejsca odosobnienia, spełniające warunki wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kombatantach, a zatem w tym zakresie organ stosujący prawo samodzielnie ustala, czy wskazany przez wnioskodawcę obóz spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b. Z tych względów wydana decyzja, zdaniem skarżącego, zawiera w sobie element uznaniowości, bowiem organ może sam czynić ustalenia w sprawie. Za uchyleniem decyzji przemawia również ważny interes społeczny oraz słuszny interes strony, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa.

Nadto skarżący podkreślił, że rekomendacja jest środkiem dowodowym podlegającym ocenie organu orzekającego w sprawie uprawnień kombatanckich. Ustawa nie nakłada przy tym na stronę obowiązku przedstawienia tego dowodu i dlatego, zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a., organ orzekający o żądaniu wniosku winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zwracając się także do właściwego stowarzyszenia kombatanckiego o przedstawienie rekomendacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Strona skarżąca upatruje naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 lit.b) w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego i w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji decyzji wydanych przez organ administracji publicznej i nie dostrzeżeniu słusznego interesu strony, ani też słusznego interesu społecznego, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia braku przesłanek do zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Takim działaniem – zdaniem strony – Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), albowiem nie uchylił zaskarżonej decyzji mimo, że organy nie podjęły niezbędnych czynności celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nadto, w ocenie strony, Sąd nie dostrzegł, że w toku postępowania o przyznanie uprawnień kombatanckich organ może czynić sam ustalenia w sprawie, a więc wydawana decyzja zawiera elementy uznaniowości. Jednocześnie Sąd rozpatrując skargę pominął okoliczność, iż A. D. wykazał, iż spełnia przesłanki do przyznania statusu kombatanta.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art.154 k. p. a. jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem przesłanek, o jakich mowa w tymże przepisie. Stosownie do art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. może dotyczyć zarówno decyzji prawidłowych jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu decyzji nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności lub wzruszenia decyzji w trybie nadzoru strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy (por. J.Borkowski, Uchylenie, zmiana i stwierdzenie nieważności decyzji [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck Warszawa 1996, s.693 ). Postępowanie toczące się w trybie art. 154 k. p. a. jest postępowaniem nowym, w którym badane są przesłanki z art. 154 § 1 k. p. a.

Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Oczywistym jest, iż zastosowanie art.154 k.p.a. nie może prowadzić do obejścia prawa. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art.154 k.p.a. nie oznacza przyzwolenia ustawodawcy na obejście przepisów prawa, lecz pozwala organowi na zajęcie się ponowne sprawą m. in. w interesie strony.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, iż bezcelowe byłoby analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Sądu, nawet gdyby ustalono, że przesłanki te istotnie w sprawie zachodzą, to ewentualna zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, sprzecznej z przepisami ustawy o kombatantach, a to stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji, aczkolwiek wskazujące na znajomość orzecznictwa, nie daje jednak odpowiedzi na pytanie, czym kierował się Sąd dochodząc do takiego wniosku w tej konkretnej sprawie. Ogólne rozważania Sądu dotyczące art. 154 k.p.a. nie znalazły żadnego odniesienia do kwestii objętych przepisami ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) i żądania A. D. sprowadzającego się w istocie do przyznania uprawnień kombatanckich.

Wprawdzie, postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, to jednak w sytuacji, gdy organ administracji i sąd administracyjny dochodzą do wniosku, że wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony prowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z prawem – jak w niniejszej sprawie – to wówczas konieczne jest należyte uzasadnienie takiego stanowiska.

Brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm. – zwanej dalej ustawą o kombatantach ), jak i pozostałych przepisów tej ustawy, nie upoważniają do postawienia ogólnej tezy, iż powyższe przepisy zawsze będą sprzeciwiały się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji odmawiającej przyznania uprawnień kombatanckich.

Wyprowadzenie tak ogólnej tezy – jak uczynił to Sąd pierwszej instancji - jest zbyt daleko idące.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji inne rozstrzygnięcie w trybie art. 154 §1 k.p.a., niż podjęte w decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2009 r., oznaczałoby przyznanie skarżącemu uprawnień kombatanckich, pomimo braku ku temu przesłanek wynikających z art. 2 - 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.). Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie wyjaśnia motywów zajęcia tego stanowiska. Ogólne powoływanie się na charakter decyzji ( tzw. decyzja związana ) nie uzasadnia twierdzenia, że zmiana decyzji ostatecznej o odmowie przyznania A. D. uprawnień kombatanckich prowadziłaby do obejścia prawa.

Rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art. 154 k.p.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym. Wprowadzenie przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem strony oznacza, iż organ administracji nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie tego przepisu nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji (J. Borkowski, Uchylenie, zmiana i stwierdzenie nieważności decyzji [w:] B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 693 ). Jak stanowi art. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach do okresów działalności kombatanckiej lub równorzędnej z działalnością kombatancką zalicza się również czas przebywania w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady oraz w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa(...).

W myśl zaś art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach przepisy tej ustawy stosuje się również do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych: w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady ( art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a); w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa ( art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b); w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa ( art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c).

Miejsca odosobnienia, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) oraz obozy, o których mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości ( Dz. U. Nr 106, poz. 1154 ze zm.) – wydane na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach.

Podkreślić należy, iż w § 2 powyższego rozporządzenia wyszczególniono nie tylko obozy koncentracyjne, ale i podobozy obozów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia.

Obozem koncentracyjnym wymienionym w § 2 pkt 7 rozporządzenia jest Groß Rosen, a podobozem tego obozu jest Zimna (Kaltwasser) - § 2 ust. 6 pkt 96.

Jest to o tyle istotne, iż w decyzjach organu i w pismach skarżącego podawane są nazwy: Heiodeberk – Brihen Zimna Woda, Birken –Heideberk, Zimna Woda.

Nadto przepis § 5 wymienia miejsca odosobnienia określone w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) powołanej wyżej ustawy: w pkt 1 - przejściowe obozy policji bezpieczeństwa (obozy internowania ), w pkt 2 - wychowawcze obozy pracy (Arbeitserziehungslager): samodzielne oraz utworzone na terenie więzień i obozów przesiedleńczych, w pkt 3 - karne obozy pracy (Strafarbeitslager): samodzielne oraz utworzone na terenie więzień, w pkt 4 obozy typu Polenlager, w pkt 5 obozy pracy przymusowej dla Żydów (Zwangsarbeitslager fur Juden), przy czym tylko punkt 1 i punkt 4 zawierają wyliczenie enumeratywne.

Pozostawienie przez ustawodawcę przepisom wykonawczym określenia miejsc osadzenia, o jakich mowa w art. 4 ust. pkt 1 lit. b) ustawy, wyklucza wprawdzie możliwość samodzielnego ustalania przez organ administracji, czy dane miejsce osadzenia mogło być w zakresie istniejących w nim warunków pobytu zrównane z miejscem pobytu w obozie koncentracyjnym, natomiast nie zwalnia od obowiązku wnikliwego zbadania sprawy celem ustalenia, czy wskazywane przez wnioskodawcę miejsce osadzenia, choć nieujęte w rozporządzeniu, nie było powiązane organizacyjnie z miejscem odosobnienia wyszczególnionym w rozporządzeniu, a wskazywane miejsce z uwagi na swój charakter i związek organizacyjny (podległość) stanowiło w rzeczywistości filię wymienionego w rozporządzeniu miejsca, a osadzona tam osoba pozostawała w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r.: II OSK 1205/05, LEX nr 289293; II OSK 1228/05, OSP 2007/11/134, LEX nr 315725).

Nie sposób też nie dostrzegać, iż niekompletny charakter spisu miejsc odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby w nich osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, spowodował kolejne nowelizacje rozporządzenia. A mianowicie:

- § 5 pkt 1 został zmieniony z dniem 12 listopada 2005 r. przez § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 października 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz.U. Nr 214, poz. 1801) oraz

- § 6 zmieniony został z dniem 26 grudnia 2006 r. przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 grudnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz.U. Nr 227, poz.1660).

Powyższe zmiany te polegały na dodaniu nowych miejsc do wymienionych już w rozporządzeniu.

Organ obciąża obowiązek wyjaśnienia charakteru miejsca, w których przebywała osoba ubiegająca się o przyznanie uprawnień kombatanckich w aspekcie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 roku w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz.U. Nr 106, poz. 1154 ze zm.) z uwzględnieniem kolejnych zmian rozporządzenia.

Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego powinien pozwalać na zajęcie jednoznacznego stanowiska w zakresie nazwy miejscowości, w której przebywał wnioskodawca i charakteru miejsca. Organ winien zbadać w szczególności to, czy miejsce, w którym przebywał wnioskodawca nie stanowiło podobozu któregoś z obozów hitlerowskich, objętych rozporządzeniem wykonawczym bądź filii wymienionego w rozporządzeniu miejsca odosobnienia, a osadzona tam osoba pozostawała w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Postępowanie winno czynić zadość art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji bez należytego rozważenia stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy uznał, że ewentualna zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, sprzecznej z przepisami ustawy o kombatantach. Tymczasem skarżący powoływał się w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na § 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości ( Dz. U. Nr 106, poz. 1154 ze zm.), tj. na przepisy dotyczące wychowawczych obozów pracy (Arbeitserziehungslager) zarówno samodzielnych jak i utworzonych na terenie więzień i obozów przesiedleńczych ( pkt 2 ) oraz karnych obozów pracy (Strafarbeitslager) tak samodzielnych jak i utworzonych na terenie więzień ( pkt 3 ). Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się co do tych zarzutów i argumentów skargi i nie rozważył sprawy w zakresie § 5 powołanego wyżej rozporządzenia. Jednocześnie przypomnieć należy – o czym była już wyżej mowa – iż tylko pkt 1 i pkt 4 zawierają wyliczenie enumeratywne; takiego wyliczenia nie zawierają punkty 2 i 3, na które powołał się skarżący.

Nadto Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich, a więc decyzji, o której zmianę w trybie art. 154 k.p.a. wnosił A. D. To, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. D. na powyższą decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2006 r. nie przesądza samoistnie o niemożności zmiany tej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a.

Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję ostateczną nie oznacza zakazu zmiany tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 154 k.p.a. winien ocenić, czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą decyzji ostatecznej. Dokonując kontroli legalności decyzji wydanej na podstawie art. 154 k.p.a. i oceny możliwości zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie bez naruszenia przepisów prawa materialnego ( obejścia prawa ) nie można abstrahować od tych przepisów. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę uznając, iż wydanie innej decyzji niż zaskarżona decyzja równałoby się wydaniem decyzji sprzecznej z przepisami ustawy o kombatantach. Do takiego wniosku Sąd pierwszej instancji doszedł w całkowitym oderwaniu od przepisów prawa materialnego tj. przepisów ustawy o kombatantach i powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a więc przepisów, które miałyby zostać w ocenie Sądu naruszone przez wydanie przez organ decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego. To zaś oznacza, iż Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.