Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 489/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1,  art. 127 par. 3,  art. 105 par. 1,  art. 158,  art. 156 par. 1,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1,2 i 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi B. N., M. N., A. C., A. C., E. Ł. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości gruntowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J., powołując w podstawie prawnej art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 i § 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), umorzyło wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w B., w granicach działki nr 190, obręb III, w części orzekającej o przejęciu przez Gminę Miejską B. powstałej w wyniku podziału działki nr 190/2.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie kolegium podało, że postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w B., w granicach działki nr 190, obręb III, w części orzekającej o przejęciu przez Gminę Miejską B. powstałej w wyniku podziału działki nr 190/2. W toku postępowania kolegium ustaliło, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w B., po rozpatrzeniu wniosku B. N. i W. M., zatwierdził przedłożony przez nich projekt podziału, stanowiącej ich współwłasność, nieruchomości gruntowej położonej w B., w granicach działki nr 190, obręb III, o powierzchni 3.262 m2. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji podał art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163), przepisy rozdziału 2, art. 5 pkt 21 ppkt 1, lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczegółowych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 30, poz. 198) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że podziału dokonuje się w celu wydzielenia działek m; 190/1 o powierzchni 1.062 m2 i nr 190/3 o powierzchni 2.037 m2 przeznaczonych pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe. Natomiast działka nr 190/2 o powierzchni 163 m2, wg organu I instancji, przeznaczona jest na drogę dojazdową, która zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przechodzi na własność Gminy Miejskiej w B.. Organ wskazał również, że powyższy podział jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B. - postanowienie Urzędu Miasta B. Wydział Architektury i Budownictwa nr [...] z dnia [...] r. Z treści projektu podziału wynika, że w wyniku podziału powstały trzy działki o numerach : 190/1 i powierzchni 1.062 m2, 190/2 o powierzchni 163 m2 i 190/3 o powierzchni 2.037 m2.

Wobec powyższego kolegium dokonało oceny, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r. nr [...], w części dotyczącej przejęcia przez Gminę Miejską B. powstałej w wyniku podziału działki nr 190/2, została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Artykuł 10 ust. 1 ww. ustawy stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustępem 3 podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Natomiast ustęp 5 stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Rozpatrując w tych okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszą sprawę z urzędu, kolegium uznało, że w decyzji z dnia [...]r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w B. nie orzekał o przejęciu przez Gminę Miejską B. powstałej w wyniku podziału działki nr 190/2. Moc wiążąca decyzji obejmowała (w powiązaniu z projektem decyzji) stwierdzenie wydzielenia określonych działek wraz z ich powierzchnią. Tak więc fragment uzasadnienia o przeznaczeniu działki nr 190/2 pod drogę dojazdową i jej przejściu na podstawie art. 10 ust. 5 ww. ustawy na własność Gminy Miejskiej w B. ma charakter informacyjny. Wobec tego kolegium doszło do przekonania, że wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, gdyż nie dotyczy rozstrzygnięcia decyzyjnego.

Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. po rozpoznaniu wniosku złożonego przez B. N., W. M., M. N. i E. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy swoją decyzję o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r. W podstawie prawnej decyzji podano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 10 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).

Uzasadniając podjętą decyzję wskazano, że B. N., W. M., M. N. i E. Ł. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnieśli, iż w dacie zatwierdzenia podziału działki nr 190 na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r. plan zagospodarowania przestrzennego miasta B. nie przewidywał przebiegu drogi publicznej w granicach działki nr 190/2, co oznacza, że pomimo jej wydzielenia nie przeszła ona z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej B.. Podnieśli również, że w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podział działki nr 190, będącej wówczas współwłasnością B. N. i W. M., nie powinien zostać zatwierdzony decyzją w części dotyczącej wydzielenia działki nr 190/2 pod budowę ulicy, jako "niezgodnej" z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B., który nie przewidywał budowy ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem. Stwierdzili zatem, że umorzenie wszczętego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r. "jest nie do przyjęcia".

Dalej kolegium wskazało, że jego czynności zmierzające do zebrania wszelkich dowodów oddających stan sprawy, wykazały, iż nie ma kompletu dokumentów związanych z podziałem działki nr 190. Stwierdza się brak m.in. wniosku współwłaścicielki nieruchomości o zatwierdzenie projektu podziału działki nr 190 oraz postanowienia nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zgodności podziału z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B., co uniemożliwia ustalenia przesłanek jakimi kierował się organ wydający to postanowienie. Starosta B. w piśmie z dnia [...] r. nr [...], wyjaśnił, że w chwili powstawania Starostwa Powiatowego w B. została przeprowadzona archiwizacja dokumentacji spraw prowadzonych przez Urząd Rejonowy w B. m.in. podziałów nieruchomości i zgodnie z rzeczowym wykazem akt dokumenty oznaczone symbolem [...], zostały zaliczone do kategorii B-10 i zostały zniszczone. Dalej starosta podał, że w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. w zasobie użytkowym ewidencji gruntów i budynków znajduje się oryginał decyzji zatwierdzającej projekt podziału wraz z wykazem zmian gruntowych, natomiast w zasobie bazowym są przechowywane dokumenty geodezyjne z opracowania projektu podziału. Z przedłożonego przez Prezydenta Miasta B. wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., uchwalonego przez Miejska Radę Narodową w B. uchwałą Nr [...] z dnia [...] 1989 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. (Dziennik Urzędowy Województwa J. z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...]) wynika, że działki nr 190/1, nr 190/2 i nr 190/3 w obręb III miasta B., położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem B 108 MN, dla których plan przewiduje przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy, tereny łąk i pastwisk, a ustalenia realizacyjne - budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy. Natomiast rysunek planu wskazuje, że działka nr 190 położona jest na terenie oznaczonym symbolem B 108 MN. Przedmiotowy plan nie zawierał szczegółowych zasad podziału nieruchomości. Na rysunku planu dla terenu objętego granicami działki nr 190 nie ustalono przebiegu jakichkolwiek ulic. Wskazać zatem trzeba, wymieniony wyżej przepis art. 10 ust. 1 ustawy należało interpretować w ten sposób, iż w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rejonowy organ administracyjny miał obowiązek zatwierdzić powyższy projekt. Wskazać również trzeba, że kwestia wydzielenia gruntów pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, i to za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, powstaje niejako wtórnie jako wynik tego podziału, wydzielenie gruntów pod budowę ulic wynika bowiem z potrzeby obsługi działek powstałych w wyniku podziału. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy wskazano, że podział działki 190, z której wydzielono działki nr 190/1, nr 190/2 i nr 190/3, nastąpił na wniosek jej współwłaścicieli i był zgodny z treścią obowiązującego w tamtym czasie planu zagospodarowania przestrzennego. Według jego postanowień, nieruchomości położone na tym terenie przeznaczone bowiem były pod budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy. Jednak w ocenie kolegium w niniejszej sprawie zastrzeżenia wzbudziła ta część decyzji, a dokładniej jej uzasadnienie, w której organ wypowiedział się w sprawie przejścia z mocy prawa jednej z utworzonych działek gruntu na własność Gminy Miejskiej w B.. Wobec tego jednak, że wypowiedź ta jako zawarta w uzasadnieniu decyzji, niejako informacyjnie, nie ingeruje w istotę rozstrzygnięcia decyzji uznano, że z powodu braku przedmiotu sprawy, wszczęte uprzednio postępowanie należy umorzyć. W ponownym rozpatrywaniu sprawy skład orzekający kolegium podzielił pogląd, iż w sprawie brak jest oczywistości naruszenia prawa, przez którą należy rozumieć rzucającą się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przepis art. 10 ust. 5 ustawy stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z przepisu tego wynika zatem, że na jego podstawie nie wydaje się żadnej decyzji, bowiem przejście na własność gminy działki gruntu wydzielonego pod budowę ulic z dzielonej nieruchomości następuje z mocy prawa. Organ zatwierdzający projekt podziału działki nr 190 nie stosował przepisu stanowiącego o skutku prawnym decyzji, również moc wiążąca decyzji, tj. jej rozstrzygnięcie, nie obejmowała skutku prawnego wydzielenia dróg. Dlatego wyrażenie w uzasadnieniu decyzji prognozy w zakresie przyszłego jej skutku prawnego, nie można uznać za istotną wadę materialnoprawną decyzji wywołującą konieczność stwierdzenia jej nieważności w tym fragmencie. W ocenie składu orzekającego dopuszczalność stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej odnosi się do jej elementu w postaci rozstrzygnięcia. Natomiast takiego charakteru nie ma kwestionowany zapis zawarty w uzasadnieniu decyzji, bowiem zdanie o przejściu na własność Gminy Miejskiej w B. wydzielonej pod drogę dojazdową działki nr 190/2 nie może być rozstrzygane w decyzji podjętej na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy, której przedmiotem jest zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Uwzględniając powyższe trudno uznać, że zdanie zawarte w uzasadnieniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r. o przejściu na własność Gminy Miejskiej w B. wydzielonej pod drogę dojazdową działki nr 190/2 - jako nie będące rozstrzygnięciem w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości - zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniu temu zawartemu w uzasadnieniu wymienionej decyzji nie sposób przypisać jakiegokolwiek znaczenia w sferze prawa administracyjnego, a jedynie mającego (ewentualnie) charakter cywilnoprawny. W tej sytuacji, w ocenie składu orzekającego, właściwym miejscem dla rozważenia, czy wydzielenie działki nr 190/2 jako drogi dojazdowej spowodowało skutek prawny w postaci przejścia jej na własność Gminy Miejskiej w B., byłoby postępowanie przed sądem powszechnym, jako że zagadnienie to należy do sfery prawa cywilnego, zaś orzekanie w tym zakresie należy do sądu powszechnego. Ponadto w ponownym rozpatrywaniu sprawy zauważono, że przedmiotowa sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z niekwestionowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju postępowanie jest oczywiście dopuszczalne, ale w przypadku, gdy postępowanie takie odnosi się do decyzji tzw. podzielnej. Kwestionowana natomiast decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. jest decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości i takiego charakteru nie posiada. Odnosząc się do wniosku stron w przedmiocie wypowiedzenia się, czy działka gruntu mimo jej wydzielenia na drogę dojazdową, mogła przejść z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej B. skoro plan zagospodarowania przestrzennego miasta B. nie przewidywał przebiegu drogi publicznej w granicach tej działki gruntu, kolegium wskazało, iż zagadnienie to jako należące do sfery prawa cywilnego należy do zakresu sądu powszechnego.

W dalszej kolejności podano, że decyzja umarzająca postępowanie nadzwyczajne została wydana w następstwie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w B., w granicach działki nr 190, obręb III, w części orzekającej o przejęciu przez Gminę Miejską B. powstałej w wyniku podziału działki nr 190/2. Obligowało to zatem do zbadania czy zdanie zawarte w uzasadnieniu decyzji o przejściu na własność Gminy Miejskiej w B. wydzielonej pod drogę dojazdową działki nr 190/2 można uznać za rozstrzygnięcie w sprawie, czy też warunku tego nie spełnia. W ocenie składu orzekającego kolegium zdanie zawarte w uzasadnieniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r. o przejściu na własność Gminy Miejskiej w B. wydzielonej pod drogę dojazdową działki nr 190/2 nie jest rozstrzygnięciem w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Skoro więc rozstrzygnięcie wymienionej decyzji nie obejmowało skutku prawnego wydzielenia drogi dojazdowej, to zabrakło przedmiotu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nieważnościowym. Uznano zatem, że brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do zdania informacyjnego zawartego w uzasadnieniu decyzji niebędącego istotą rozstrzygnięcia w sprawie uzasadnia jego umorzenie.

Z omówioną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. nie zgodzili się B. N., W. M., M. N., E. Ł., A. C. i A. C., którzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Decyzji tej zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu przepisu art. 104 § 1, art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego, przez nieuzasadnione uznanie, że zdanie zawarte w uzasadnieniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r. o przejściu na własność Gminy miejskiej w B. wydzielonej pod drogę dojazdową działki nr 190/2 nie jest rozstrzygnięciem w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, a jedynie zdaniem informacyjnym. Następnie zarzucili naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. przez nieuzasadnione uznanie braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz braku podstawy prawnej do prowadzenia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do "zdania informacyjnego zawartego w uzasadnieniu decyzji nie będącego istotą rozstrzygnięcia w sprawie". Nadto zarzucili przepisów art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. Dalej postawili zarzut naruszenia przepisu art. 156 § i pkt 2 k.p.a., przez nieuzasadnione uznanie, że przedmiotowa decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ostatnim zarzutem wymienionym w skardze jest naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia I985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przez nieuzasadnione uznanie, iż podział zatwierdzony w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B. obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji podziałowej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. w części wydzielającej działkę nr 190/2 pod budowę ulic z powodu niezgodności niniejszego podziału z Ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B..

Na uzasadnienie skargi podali, że w sentencji decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. organ zatwierdził projekt podziału przedstawiony na mapie, załączonej do wniosku o podział, sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Wskazana mapa zatwierdziła wyraźnie i jednoznacznie określenie (oznaczenie) poszczególnych działek mających powstać z podziału działki nr 190 o pow. 3262 m2, w tym także oznaczenie działki nr 190/2. Według skarżących

mapa stanowiła podstawę wydania decyzji podziałowej, a ona wyraźnie wskazuje wydzielenie działki nr 190/2 na drogę. W uzasadnieniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego stwierdzono, że działka nr 190/2 przechodzi na własność Gminy Miejskiej B. z mocy przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji, jak również stwierdzono, że podział jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B., co jednak nie polega na prawdzie, gdyż niniejszy podział nie jest z tym planem zgodny, a orzekający skład kolegium tę kwestię rażąco pomija. Z przedłożonego przez Prezydenta Miasta B. do wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., uchwalonego przez Miejską Radę Narodową w B. uchwałą Nr [...] z dnia [...]1989 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. nie wynika, aby teren objęty granicami działki 190 (w tym po podziale działki 190/2) wskazywał przebieg jakichkolwiek ulic. Jak wykazano we wniosku i dokumentach będących w aktach sprawy plan zagospodarowania przestrzennego miasta B. w chwili wydania przedmiotowej decyzji nie przewidywał przebiegu drogi publicznej w granicach działki nr 190/2, co oznacza, że mimo wydzielenia tej działki nie przeszła ona z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej B., a działka nr 190/2 nie powinna być wydzielona przez uprawnionego geodetę i wskazana na mapie projektu, która stanowiła podstawę wydania decyzji (sentencji decyzji). Nadto skarżący podkreślili, że uzasadnienie jest częścią decyzji.

Zdaniem skarżących Plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. nie przewidywał budowy ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, zatem decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. nie powinna zatwierdzać projektu podziału działki nr 190 o pow. 3262 m położonej w obrębie III miasta B.. Mając na uwadze powyższe według opinii skarżących należy stwierdzić unieważnienie przedmiotowej decyzji w części wydzielającej działkę nr 190/2 pod budowę ulic z powodu niezgodności podziału zatwierdzonego niniejszą decyzją z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B.. W ocenie skarżących brak podstaw do przyjęcia, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem działka 190/2 nie została zbyta osobie trzeciej, nie została zabudowana, a przede wszystkim nie została wykorzystana na budowę drogi dojazdowej według przedmiotowej decyzji. Wydzielenie działki nr 190/2 nie spowodowało żadnych skutków faktycznych ani prawnych w sposobie użytkowania i zagospodarowania tej działki.

Dalej skarżący uznali, że stwierdzenie przez kolegium braku podstawy prawnej do prowadzenia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do zadania informacyjnego zawartego w uzasadnieniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. jest pomyłką tego organu.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.musiały zostać uchylone.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J., utrzymująca w mocy poprzednią decyzję tego organu, którą umorzono postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r. nr [...].

Zdaniem Sądu kolegium wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem utrzymało w mocy decyzję, która obarczona była wadą polegającą na naruszeniu art. 105 § 1 w związku z art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obie decyzje kolegium naruszały także art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie spór między stronami dotyczy w zasadzie dwóch zagadnień. Pierwsze z nich sprowadza się do oceny, czy można stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej w części, jeżeli inkryminowana część to fragment uzasadnienia decyzji. Natomiast druga kwestia sporna między stronami, to okoliczność, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 30 kwietnia 1993 r. (dalej: decyzja podziałowa) zatwierdzała podział nieruchomości zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w chwili jej wydawania.

Odnosząc się do zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji kolegium należy zauważyć, że organ administracji publicznej umorzył postępowanie nadzwyczajne podając, że stało się (było) ono bezprzedmiotowe, ponieważ żądanie stwierdzenia nieważności nie dotyczyło rozstrzygnięcia w decyzji, ale jej uzasadnienia. Z takim rozumieniem bezprzedmiotowości postępowania nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest właśnie ta decyzja. Skoro zatem w sprawie bezsporne jest, że decyzja podziałowa jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., to nie można powiedzieć, że brak jest przedmiotu postępowania nadzwyczajnego. Należy wspomnieć, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zdaniem Sądu decyzja podziałowa nosi formalne cechy decyzji administracyjnej, a ponadto została wydana w oparciu o przepisy prawa materialnego, co prowadzi do wniosku, że może ona podlegać trybowi szczególnemu, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności.

W powyższym zakresie rozważania poczynione w uzasadnieniu decyzji kolegium o umorzeniu postępowania, jak i decyzji utrzymującej to rozstrzygnięcie w mocy są wadliwe, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Organ w istocie dokonał bowiem oceny, czy decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a po stwierdzeniu, że decyzja ta nie narusza prawa, postępowanie nadzwyczajne umorzył. Tymczasem nie ulega wątpliwości Sądu, że ustalenie, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności, prowadzi do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, której to postępowanie dotyczy, a nie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (wyrok NSA o.z. we Wrocławiu z dnia 6 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 148/99 – OSP 2001/1/16).

Ponadto nie znajduje akceptacji Sądu w niniejszej sprawie przyjęcie poglądu, że postępowanie nadzwyczajne należało umorzyć, albowiem nie dotyczy ono "rozstrzygnięcia decyzyjnego". Zdaniem Sądu, dopóki decyzja podziałowa pozostaje w obrocie prawnym, dopóty może ona podlegać ocenie z punktu widzenia legalności w którymś z trybów nadzwyczajnych. Zdaniem Sądu nie jest zasadne przyjmowanie stanowiska, że stwierdzeniu nieważności może podlegać jedynie ten fragment decyzji, który wizualnie (typograficznie) umieszczono na wstępie. Zarówno sentencja decyzji administracyjnej, jak i jej uzasadnienie mogą przecież naruszać prawo, a co za tym idzie podlega kontroli (zarówno w toku instancji, jak i w trybach nadzwyczajnych) i ocenie decyzja administracyjna jako całość, będąca władczym rozstrzygnięciem organu administracji. Nie sposób przecież byłoby na przykład przyjąć, że organ odwoławczy nie może uchylić decyzji I instancji wydanej przez osobę nieuprawnioną, z argumentacją, że podpis pod decyzją nie należy do "rozstrzygnięcia decyzyjnego". Powiedzieć jeszcze trzeba, że stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji administracyjnej będącej przejawem woli organu administracji publicznej, który przyjmuje określoną formę. Z tego zaś wynika, że w trybie nadzwyczajnym prowadzi się ocenę decyzji w tych dwóch znaczeniach, a nie jedynie pod kątem formalnej kompletności dokumentu decyzji. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję umarzającą postępowanie nadzwyczajne, została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu brak było w niniejszej sprawie podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego.

Wadliwe przyjęcie, iż w sprawie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania pociągnęło za sobą dalsze uchybienia organu administracji. W tym miejscu przejść należy do drugiego wątku sporu między stronami, a mianowicie do oceny, czy decyzja podziałowa z [...] r. była zgodna z ówczesnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta, a zatem ocena, czy decyzja podziałowa rażąco narusza prawo winna być istotą rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie nadzwyczajne. Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości mógł nastąpić w celu: 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź innymi domami mieszkalnymi albo domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów, 2) wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze, 3) wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia. Rozważań w tym zakresie w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji zabrakło, a zdaniem Sądu są one kluczowe dla oceny zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

W dalszej kolejności organ rozpatrujący kwestię stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej winien ocenić, czy kwestionowane przez skarżących zdanie "Działka nr 190/2 o pow. 163 m2 przeznaczona jest na drogę dojazdową, która zgodnie z art. 10 ust. 5 w/w ustawy (...) przechodzi na własność Gminy Miejskiej w B.." umieszczone w decyzji podziałowej może być zakwalifikowane jako wada istotna uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w całości lub w części. Zarzuty skarżących wobec tego fragmentu decyzji podziałowej wynikają z dwóch argumentów – po pierwsze, że fragment ten nie powinien się znaleźć w decyzji w ogóle, a po drugie, że jest on błędny, bowiem plan miejscowy nie przewidywał na ich działce przed podziałem drogi. W tym kontekście wspomnieć należy, że w judykaturze wyrażany jest pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie również przyjmuje, że przejście własności gruntu wydzielonego pod budowę ulic następowało z mocy samego prawa z dniem, w którym decyzja lub orzeczeniem o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. Co oczywiste, nie wymagało zawarcia w decyzji podziałowej wyjaśniania treści przepisów o przejściu własności na rzecz gminy z mocy prawa, ani tym bardziej wyodrębnionego w treści decyzji lub też osobnego (dodatkowego) orzeczenia o przejściu własności za odszkodowaniem na rzecz gminy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 219/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać przy tym należy, że dla zastosowania art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w sprawie, w której decyzja o podziale nieruchomości została wydana przed dniem 1 stycznia 1995 r., to jest w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), nie było konieczne, aby w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziany został przebieg ulicy na nieruchomości objętej podziałem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 349/09, ONSAiWSA 2011/2/40). Innymi słowy, nawet gdyby uznać, że kwestionowany przez skarżących fragment decyzji podziałowej rażąco narusza prawo (czy też, że brak mu podstawy prawnej), albowiem dotyczy materii nienależącej do zakresu decyzji podziałowej, to nie musiałoby to oznaczać automatycznie przyjęcia, że cała decyzja podziałowa nie wywarła skutku w postaci przejścia prawa własności działki nr 190/2 na Gminę Miejską B.. Idące w tę stronę argumenty skarżących nie zasługiwały na uwzględnienie. Czym innym jest bowiem stwierdzenie nieważności zacytowanego fragmentu decyzji (istotnie mającego charakter quasi-informacyjny), a czym innym jest stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, a zatem zniweczenie skutku, jakim był podział nieruchomości. Skarżący błędnie – zdaniem Sądu – upatrują w ewentualnym stwierdzeniu nieważności cytowanego fragmentu także skutku materialnoprawnego w postaci podważenia prawa własności Gminy Miejskiej B. do działki nr 190/2. Tymczasem samo usunięcie przywołanego fragmentu z decyzji podziałowej nie doprowadzi do wyeliminowania skutku określonego w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zdaniem Sądu rolą organu administracji powinno być obecnie dokonanie oceny decyzji podziałowej pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 158 k.p.a., które w uzasadnieniu zawierać będzie omówienie motywów podjętej decyzji. W razie przyjęcia, że zatwierdzony decyzją z 1993 r. podział nieruchomości był niezgodny z prawem, będzie możliwe rozważenie, czy można stwierdzić nieważność decyzji podziałowej.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w pkt I wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, a w pkt II wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a.