Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 613/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 13/21 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. K. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 13/21, oddalił skargę P. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] listopada 2015 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynęło pismo skarżącego, w którym zwrócił się z prośbą o umorzenie odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2009r. do maja 2011 r. oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2009 r. do grudnia 2010 r. wobec uregulowania należności głównej.

We wniosku wskazano, że skarżący nie posiada żadnych składników majątkowych, które podlegałyby ewentualnemu zajęciu w toku egzekucji a jedynym źródłem dochodu jest zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia w spółce D Sp. z o.o., które nie jest wynagrodzeniem stałym, ma charakter prowizyjny. Wynagrodzenie to jest zajęte przez Komornika Sądowego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. organ odmówił umorzenia odsetek od nieopłaconych składek ponieważ nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. u z 2020r. poz. 266 ze zm. dalej: u.s.u.s.) nie wykazano zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego wnioskodawcy, nie wskazano, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń, nie wykazano, że stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiłby wnioskodawcę możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] listopada 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. W pisemnych motywach zaskarżonej decyzji wskazano, że wnioskodawca pracuje na podstawie umowy zlecenia w D Sp. z o.o. i z tego tytułu uzyskuje średniomiesięczny kwotę 1.153,82 zł netto, nie posiada dochodów z innych źródeł, pobiera świadczenie rodzinne w kwocie 409,00 zł, nie korzysta z innych form pomocy, ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem: opłaty eksploatacyjne 504,00 zł, koszty leczenia 168,00 zł, inne stałe wydatki 1.329,00 zł, prowadzi wspólne gospodarstwo z partnerką M. C., która osiąga dochód w kwocie 551,00 zł. Na utrzymaniu pozostaje troje małoletnich dzieci. Poza zadłużeniem w ZUS, wnioskodawca posiada inne zobowiązania pieniężne (w instytucjach 39.410,03 zł-postępowanie w tej sprawie umorzył komornik sądowy, u osób fizycznych-3.000,00 zł które nie są regulowane, z tytułu alimentów 13.244,74 zł - potrącane z wynagrodzenia). Na rachunku bankowym wnioskodawca posiada 16,00 zł, nie posiada nieruchomości, ruchomości lub innych praw majątkowych, nie posiada wierzytelności.

Organ zaznaczył, że okoliczności uzasadniające umorzenie zaległości zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez ZUS sytuacji innych niż wymienione w przepisach. Przypomniał treść art. 28 ust. 2, ust. 3 u.s.u.s. zaznaczając, że fakt umorzenia innego postępowania egzekucyjnego nie jest przesłanką wystarczającą do uznania, że w odniesieniu do zobowiązań z tytułu składek także zachodzą przesłanki do ich umorzenia. Omówiono również § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U z 2003r. Nr 141, poz. 1356). Organ podał, że podjęto w sprawie czynności zmierzające do ustalenia wystąpienia przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Organ podniósł, że skoro wnioskodawca w okresie prowadzenia działalności gospodarczej nie posiadał wystarczających środków finansowych na opłacenie należnych składek w terminie to obecnie jest zobowiązany do ich uregulowania z odsetkami za zwłokę. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek. Ryzyko związane z prowadzoną na własny rachunek działalnością gospodarczą zawsze ponosi płatnik. Niedopuszczalne jest przenoszenie niedogodnych dla podmiotu podejmującego działalność, konsekwencji na ZUS.

Ustosunkowując się do okoliczności pogorszenia sytuacji zdrowotnej wnioskodawcy, organ wskazał, że wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających konieczność stałego leczenia, zaświadczeń o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do zarobkowania czy dokumentów z których wynikałoby, że wnioskodawca zrezygnował z pracy z uwagi na konieczność opieki nad chorym członkiem rodziny, nie legitymuje się orzeczoną niezdolnością do pracy ani orzeczeniem o niepełnosprawności. Nie istnieją żadne przeszkody zdrowotne uniemożliwiające lub ograniczające uzyskanie dochodów i nie ma przeszkód do podjęcia pracy zarobkowej na etat lub za wyższe, stałe wynagrodzenie. Wskazano, że ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z głównych argumentów nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości.

Odnosząc się do sytuacji majątkowej i rodzinnej, organ ustalił we własnym zakresie, że konkubina wnioskodawcy od [...] lutego 2020 r. jest zgłoszona do ubezpieczeń społecznych jako pracownik i świadczy pracę na ½ etatu (1.000,00 zł netto). Wnioskodawca podał, że otrzymuje wynagrodzenie miesięczne, średnio 1.153,82 zł jednakże organ ustalił, że były to następujące kwoty: w 7/2020-3.566,48 zł, 8/2020-2.432,07 zł, i 9/2020-1.421,71 zł co daje średnią 1.817,22 zł. Z kwot tych dokonywane są potrącenia egzekucyjne związane z zaległościami alimentacyjnymi zgodnie z zasadą poszanowania minimum egzystencji.

Wnioskodawca nie przedstawił wydatków ponoszonych na zakup wyżywienia, artykułów higienicznych, ubrań. Z akt sprawy nie wynika by wnioskodawca zalegał z regulowaniem zobowiązań wobec dostawców prądu, gazu, wody. Informacje przedstawione przez pełnomocnika oraz zawarte w oświadczeniu złożonym przez wnioskodawcę nie korespondują ze sobą. Sytuacja zobowiązanego w kontekście przedstawionych wydatków jest niejasna. Zobowiązany nie wskazał, kto regulował za niego bieżące wydatki związane z zakupem żywności, ubrań, obuwia czy środków czystości. Biorąc pod uwagę, że w 2019 r. z umów zlecenia wnioskodawca uzyskiwał miesięcznie 1.153,82 zł (pobierał świadczenie 500+ i zasiłek rodzinny) to po opłaceniu wykazanych stałych wydatków w kwocie 2.001,00 zł, pozostawała niewielka kwota z której musiałby zaspokoić pozostałe potrzeby życiowe swoje i partnerki i wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego w stosunku do trójki dzieci z poprzedniego związku. Organ posłużył się danymi statystycznymi z Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych i zauważył, iż wnioskodawca jest reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, którego obsługa tylko w 2019 r. wyniosła 3.350,00 zł co jest kwotą wyższą od odsetek za zwłokę, których umorzenia domaga się wnioskodawca.

Materiał dowodowy zdaniem organu jest niejednoznaczny i nie dawał podstaw do uznania, że sytuacja materialna rodziny jest ciężka. To poddawało również w wątpliwość informacje przekazane przez wnioskodawcę i Jego pełnomocnika. Sytuacja nie nosi znamion ubóstwa, a podnoszone argumenty nie znalazły odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w tym także ubezpieczenie zdrowotne, ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ, ustalając istotne okoliczności faktyczne sprawy związane przede wszystkim z sytuacją majątkową, osobistą i rodzinną wnioskodawcy, ocenia czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 i 3 "u.s.u.s." lub w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U z 2003r. Nr 141, poz. 1356). Stwierdzenie, że okoliczności ustalone w sprawie nie odpowiadają żadnej z przesłanek umorzenia zaległości wyklucza możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia dla ubezpieczonego. Z kolei drugi etap ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi, że przesłanki te przemawiają za umorzeniem ww. należności. Jednak, nawet pozytywna ocena występowania tych przesłanek, nie obliguje organu do skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu tych składek. Odmawiając w takiej sytuacji z umorzenia zaległości organ działa w zakresie przyznanego mu uznania administracyjnego.

W kontekście przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 ww. rozporządzenia szczególne znaczenie ma wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy. A zatem strona w treści wniesionego wniosku o umorzenie należności, a następnie w toku postępowania, powinna wskazać takie konkretne okoliczności, które będą przemawiały za zastosowaniem wobec niej instytucji umorzenia.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem wniosku skarżącego o umorzenie i w jego następstwie decyzji administracyjnych były niezapłacone odsetki od składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd stwierdził, że organ orzekający w niniejszej sprawie przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, dokonując wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Na tej podstawie wnikliwie i rzetelnie dokonał analizy sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego. Organ wypełnił tym samym obowiązki wynikające z art. 7 k.p.a. a polegające na podejmowaniu z urzędu lub na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz z art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi administracji zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Czyniąc te ustalenia organ przeprowadził kontrolę co do stanu majątkowego strony, opierając swoje ustalenia na dokumentach przedłożonych przez stronę w toku postępowania. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że skarżący od 2014 r. zarobkuje w oparciu o umowę zlecenia jednak z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby istniały u niego przeciwwskazania do podjęcia pracy w oparciu o umowę o pracę. Skarżący nie wykazał by podejmował staranie o zatrudnienie na umowę o pracę. Słuszną jest, w ocenie Sądu, konstatacja organu, że sytuacja materialna skarżącego jest spowodowana rodzajem zatrudnienia, które nie wynika z wykluczenia z aktywności zawodowej w pełnym wymiarze czasu pracy. Skarżący nie wykorzystuje swoich możliwości zarobkowych w kontekście sytuacji materialnej i finansowej w której skarżący się znalazł. Partnerka skarżącego - co ustalił z urzędu organ - jest zatrudniona w oparciu o umowę o pracę z wynagrodzeniem 1.000,00 zł netto, średnia miesięczna kwota wynagrodzenia skarżącego wyniosła 1.817,00 zł, skarżący pobiera świadczenie rodzinne 409,00 zł i 500+ na trójkę dzieci. Nie ulega wątpliwości Sądu, że dochody wszystkich członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym wpływają na ogólną sytuację materialną rodziny i muszą być przez organ brane pod uwagę przy określaniu sytuacji finansowej osoby składającej wniosek o umorzenie należności wobec ZUS.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, nie można uznać, że należności skarżącego są całkowicie nieściągalne, co wyklucza zastosowanie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.

Zdaniem Sądu, w przedstawionej przez skarżącego sytuacji nie występują też szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie odsetek od należności ZUS na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy. Jak bowiem wyżej wykazano, z dokumentacji sprawy nie wynika, aby rodzina skarżącego była pozbawiona środków finansowych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Organ prawidłowo ustalił, że jeżeli nawet dochody rodziny skarżącego nie są wysokie, to jednak nie stanowi to wystarczającej przesłanki do umorzenia zaległości. Mimo powoływania się na trudną sytuację finansową skarżący nie pobiera zasiłku z opieki społecznej i nie korzysta z innych form pomocy. Fakt, że skarżący posiada również inne zadłużenia nie daje jednak podstawy do umorzenia zaległości wobec ZUS. Pozostałe zobowiązania nie mogą stanowić okoliczności uzasadniającej umorzenie należności na ubezpieczenia społeczne, gdyż te ostatnie, jako zobowiązania publicznoprawne, mają pierwszeństwo zaspokojenia przed zobowiązaniami cywilnoprawnymi.

W ocenie Sądu, nie można zatem przypisać organowi naruszenia prawa w zakresie, w jakim odmówił umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. pozwalający w uzasadnionych przypadkach na umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Na marginesie WSA wskazał, że zmiana sytuacji skarżącego i wystąpienie nowych okoliczności, może stanowić podstawę do wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie przedmiotowych należności, i to nawet w sytuacji, gdy pierwotnie wydana w tym przedmiocie decyzja, była decyzją negatywną dla strony.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie:

I..art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienia okoliczności, że skarżący jest zatrudniony na umowę zlecenia, a nie umowę o pracę, a zatem uzyskiwane przezeń wynagrodzenie na tej podstawie jest zmienne i uzależnione od wielu czynników, a zatem przy rozważaniu, jakie wynagrodzenie osiąga skarżący, winno zostać wzięte pod uwagę wynagrodzenie najbardziej aktualne, tj. wynagrodzenie za ostatnie miesiące wskazane w wysokości netto, tj. wynagrodzenie po odliczeniu wszystkich należnych potrąceń. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

II. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienia okoliczności, że partnerka skarżącego - M. C., zajmuje się trójką wspólnych i małoletnich dzieci w wieku 1 roku, 5 i 7 lat, a zatem nie jest w stanie podjąć się pracy w pełnym wymiarze bez uszczerbku dla życia rodzinnego i pozostaje na utrzymaniu skarżącego. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

III. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienia okoliczności, że na utrzymaniu skarżącego pozostaje trójka dzieci - córka M. w wieku 1 miesięcy, syn A. w wieku 5 lat oraz F. w wieku 7 lat, a także skarżący zobowiązany jest do regulowania alimentów na rzecz dzieci z pierwszego małżeństwa w wysokości po 1.200 złotych miesięcznie. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

IV. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienia okoliczności, że skarżący nie ma żadnych składników majątku, które podlegałyby egzekucji, przy jednoczesnym posiadaniu znacznej liczby zobowiązań cywilnoprawnych, a jego wyłącznym źródłem utrzymania jest wynagrodzenie z tytułu wykonywania umowy zlecenia, która z uwagi na swój charakter cywilnoprawny nie daje skarżącemu ochrony, takiej jak stosunek pracy i może ustać w każdym czasie na skutek wypowiedzenia. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

V. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także dokonanie jego oceny z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, przez co ocena ta stała się oceną dowolną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dostrzegł bowiem, iż zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie uprawniał go do postawienia tezy, iż umorzenie odsetek z tytułu nieuregulowanych składek ubezpieczeniowych będzie nieuzasadnione, podczas, gdy w przypadku P. K. i jego rodziny zachodzi zagrożenie zaspokojenia potrzeb życiowych o charakterze podstawowym. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

VI. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania wyroku uwzględniającego wniosek skarżącego dot. umorzenia należności z tytułu odsetek od nieuregulowanych składek ubezpieczeniowych, pomimo naruszenia w toku postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym przepisów prawa, poprzez ich błędną wykładnię i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy majątek skarżącego jest majątkiem, z którego można egzekwować odsetki od należności ZUS. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

VII. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3b ustawy o s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), poprzez zaniechanie wydania wyroku uwzględniającego skargę, pomimo naruszenia w toku postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ww. przepisów prawa, polegającego na niepełnym zbadaniu materiału dowodowego i dokonaniu błędnej oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie, w jakim należało ustalić okoliczności potwierdzające, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany nie jest w stanie opłacić odsetek od zaległych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, gdyż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

VIII. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania wyroku uwzględniającego wniosek, pomimo naruszenia w toku postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ww. przepisów prawa, wyrażające się preferencyjnym potraktowaniem interesu organu w porównaniu z interesem skarżącego, i brak jakiegokolwiek uzasadnienia powyższego działania przez ZUS, podczas, gdy ZUS, jako organ administracji publicznej dążąc do załatwienia sprawy winien mieć na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

IX. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., poprzez zaniechanie wydania wyroku uwzględniającego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, pomimo naruszenia w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym ww. przepisów prawa, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodzi sytuacja, w której opłacenie należności z tytułu składek pozbawi zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

X. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s.w związku z § 3 ust. pkt. 1 i pkt 3 oraz ust. Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.20013 roku w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przez brak wykazania w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów nastąpiło preferencyjne potraktowanie interesu organu nad interesem strony, a zatem zawarcia arbitralnego wyrzeczenia bez wskazania przesłanek prawa materialnego w zakresie wskazanych powyżej przepisów. Powyższe skutkowało wydaniem wyroku w oparciu o dowolne uznanie administracyjne nie zawierające pełnych i jasnych rozważań w zakresie obu interesów t.j. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego co winno znaleźć nie tylko wyraz w zaskarżanej skargą wyroku. Wykazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

W piśmie z [...] maja 2021 r. skarżący zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nie żądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec powołania w skardze kasacyjnej obu podstaw kasacyjnych w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, dopiero bowiem prawidłowe poczynienie ustaleń faktycznych pozwala na ocenę zasadności zastosowania prawa materialnego.

Formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania strona stoi na stanowisku, że rozpoznając wniosek strony o umorzenie odsetek za zwłokę od składek: na ubezpieczenie społeczne za okres od listopada 2009 r. do maja 2011 r. oraz na ubezpieczenie zdrowotne od za okres od listopada 2009 r. do grudnia 2010 r. ZUS nie zebrał i nie rozpatrzył całego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie oraz dokonał oceny zebranego materiału z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, co niezasadnie - jako prawidłowe - zaakceptował, Sąd I instancji.

Tych zarzutów nie sposób podzielić.

Na wstępie należy przypomnieć, że swoboda wyboru rozstrzygnięcia przez organ zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W wyroku z dnia 20 marca 2007 r. (sygn. akt II GSK 345/06) NSA wyjaśnił, że ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i w § 3 rozporządzenia MGPiPS. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i stan finansów ubezpieczeń społecznych. Prawidłowość tego działania podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym. Pamiętać także należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Nie zwalnia to jednak sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi, tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Zaznaczyć również należy, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony.

W art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone są granice przedmiotowe możliwego umorzenia, zaś w ust. 2 i ust. 3 sprecyzowana jest zasadnicza przesłanka umożliwiająca umorzenie. Jest nią nieściągalność należności, która występuje w okolicznościach wymienionych w ustawie.

Z kolei w art. 28 ust. 3a o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziana jest dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia. Dotyczy ona tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników, do których zalicza się również skarżący kasacyjnie, potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej i zaległe należności mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, w sytuacjach określonych w rozporządzeniu MGPiPS.

Z art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej.

Zgodnie z § 3 omawianego rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu zaakceptowania decyzji organu wydanej z naruszeniem art. 7 kpa wskazać trzeba, że ustanowiona w art. 7 kpa i doprecyzowana w art. 77 § 1 kpa zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Trudno byłoby jednak przyjąć, aby w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych był obarczony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2317/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia będących podstawą dla organu do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (por. wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn. II GSK 149/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na organie zaś, zgodnie z art. 80 kpa, spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o umorzenie. Rozważania zawarte w powyższych wyrokach są adekwatne z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia na gruncie niniejszej sprawy, dotyczącego umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne.

Według NSA, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że ustalenia organów administracji były wystarczające do rozstrzygnięcia zasadności żądania umorzenia wspomnianych należności a postępowanie dowodowe, które nie daje podstaw do ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek umorzenia należności zostało przeprowadzone bez naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy też podzielić stanowisko Sądu I instancji, że trafnie ZUS zauważył, iż co prawda zadeklarowany przez skarżącego stan materialny jest trudny, jednak nie korzysta on z pomocy społecznej ani innych form pomocy. Jednocześnie, co jest wyjątkowo istotne w tej sprawie, brak jest informacji odnośnie źródeł dochodu, z których są pokrywane wskazywane przez stronę wydatki. Ponadto, co prawda skarżący powoływał się na swoje problemy ze zdrowiem, jednakże nie przedstawił żadnych dokumentów z których wynikałaby konieczność stałego leczenia i związanej z nim konieczności pokrywania kosztów tego leczenia (leków).

Uwzględniając powyższe, w szczególności podkreślony brak wykazania przez skarżącego kasacyjnie źródeł pozwalających na finansowanie przez niego wydatków związanych z bieżącym utrzymaniem, opłatami za mieszkanie, które zajmuje wraz z partnerką i dziećmi, nie sposób zarzucić organowi oraz Sądowi I instancji dowolności w ocenie, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia trwałego ubóstwa oraz uznania, że sytuacja materialna ma charakter definitywny. Argumenty podane w uzasadnieniu podniesionych zarzutów kasacyjnych z oczywistych względów pomijają, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczone, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej stanowczości i ostrożności w dysponowaniu nimi. Zaakcentować należy, że odsetki za zwłokę stanowią rekompensatę wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą opłacania składek, a uregulowanie części, czy nawet całości zadłużenia, nie może być premiowane umorzeniem odsetek za zwłokę. A biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczegółowej staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umarzania. Jeżeli zatem właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania odsetek od zaległych składek, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne, gdyż niezasadnym byłoby czynienie z instytucji umorzenia powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z zapłaty zaległości. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone.

ZUS w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyraźnie wskazał konkretne okoliczności faktyczne, jakie złożyły się na odmowę umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Organ ustosunkował się przy tym do zebranych dowodów i argumentów przedstawionych przez skarżącego w stopniu wystarczającym do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Powyższe okoliczności uzasadniały zaakceptowanie ich przez WSA w Krakowie, jako działanie zgodne z prawem, co w efekcie słusznie doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art.151 p.p.s.a. Należy przy tym zaznaczyć, że wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. "powagi rzeczy osądzonej", co otwiera przed stroną możliwość wystąpienia do ZUS z nowym wnioskiem o umorzenie zadłużenia, gdyby sytuacja finansowa i zdrowotna strony znacznie się pogorszyła w porównaniu do tej, która stanowiła stan faktyczny w rozpoznanej sprawie.

Biorąc to wszystko pod uwagę należało skargę kasacyjną oddalić, na podstawie art. 184 p.p.s.a., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 zł, na które składało się wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował organ orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).