Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 73/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3 pkt 9 art. 30 ust. 1 pkt 3 art. 49 lit. b
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka/sprawozdawca/ Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Paweł Kysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi A. B. i G B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wykonanego ogrodzenia zlokalizowanego od strony drogi gminnej o numerze ewidencyjnym [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących A. i G. B. kwotę 500,00 zł (słownie: pięćset) tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), nakazał G. B. współwłaścicielowi nieruchomości zabudowanej oznaczonej nr [...], inwestorowi samowolnie wykonanego ogrodzenia znajdującego się na ww. nieruchomości, usytuowanego od strony istniejącej drogi gminnej o nr ewid. [...] dokonania rozbiórki ww. obiektu.

W motywach uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2000 r. W wyniku analizy dokumentacji przedstawionej przez Urząd Miejski w Z. w zakresie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w Z. stwierdzono, że właściciel G. B. nie posiada "właściwego zgłoszenia na wykonanie ogrodzenia" opisanej posesji. W toku trwającego kilka lat postępowania administracyjnego, ustalono również, że ogrodzenie od strony drogi gminnej (działka nr [...]) wykonane zostało przez G. B. w okresie od miesiąca kwietnia 1998 r. do miesiąca czerwca 2000 r., a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Organ ustalił ponadto, że wieczystymi użytkownikami działki nr [...], na granicy której ( z działką nr [...]) zlokalizowane jest sporne ogrodzenie są A. i G. B. Po dokonaniu przez organ pierwszej instancji analizy zgromadzonych dokumentów, w tym zaświadczenia Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] Nr [...] stwierdzającego, że ogrodzenie znajduje się na obszarze publicznej drogi gminnej (KDL ½ ), gdzie w liniach rozgraniczających ulic ww. drogi lokalnej nie dopuszcza się sytuowania trwałego zagospodarowania, pisma wyjaśniającego Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] Nr [...] stwierdzającego "iż wykonane ogrodzenie zlokalizowane jest niezgodnie z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził, że inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem Nr [...] z dnia [...], a wymaganych przepisami ustawy prawo budowlane( art. 49b ust. 2 pkt 3).

W odwołaniu od powyższej decyzji G. B. podnosi, że "wspomniane ogrodzenie wykonał w roku 1994 i było ono już przedmiotem postępowania służb nadzoru budowlanego w roku 1997. Roboty budowlane zostały wówczas wstrzymane i doprowadzone do stanu zgodnego z przepisami ( dokonano częściowo rozbiórki muru przy bramie wjazdowej i wykonano nowy mur na granicy działki).

Sprawa wykonania muru została ponownie wszczęta w 2000 r. Burmistrz wydając zaś zaświadczenie oparł się na uchwale Rady Miejskiej z 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, iż ogrodzenie jest niezgodne z ustaleniami tego planu. Z treścią tego zaświadczenia nie zgodził się odwołujący, wnosząc o przeanalizowanie przez organ nadzoru budowlanego zapisów planu.

Odwołujący stwierdził także, iż wykonane urządzenie budowlane powinno podlegać innym niż obiekty budowlane przepisom prawa budowlanego, dlatego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy podzielił w całości argumentację organu pierwszej instancji stwierdzając, iż z przedłożonego zaświadczenia Burmistrza z dnia [...] oraz pisma wyjaśniającego tego organu z dnia [...] wynika jednoznacznie, że wykonane ogrodzenie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z. Dlatego też brak jest możliwości zalegalizowania wykonanego ogrodzenia posesji.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ II instancji stwierdził, że pozostają one bez wpływu na treść wydanych rozstrzygnięć. Inwestor podnosząc zarzut uprzedniego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego, nie przedstawił na tą okoliczność żadnych dokumentów lub choćby ich kopii potwierdzających ten fakt. Zgodnie z przepisem art. 63 w związku z art. 60 prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego zobowiązany jest przechowywać dokumenty i decyzje dotyczące obiektu.

Odnośnie kwestionowania przez skarżących treści zaświadczenia Burmistrza Miasta Z. o niezgodności ogrodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz rozpatrując wniosek o przeanalizowanie przez organ odwoławczy zapisów tego planu, organ II instancji wskazał iż brak pozytywnego zaświadczenia Burmistrza o zgodności ogrodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyklucza legalizację inwestycji, co obliguje organ do wydania nakazu jego rozbiórki. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie ma znaczenia jego ocena w kwestii zgodności z planem miejscowym wykonanego ogrodzenia.

Organ odwoławczy odnosząc się do twierdzenia skarżących, iż ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym a nie obiektem budowlanym i w związku z tym powinno podlegać innym przepisom prawa budowlanego niż obiekty budowlane, zgodził się co do tego, że ogrodzenia należą do kategorii urządzeń budowlanych i nie stanowią samodzielnego obiektu budowlanego, ale podkreślił również, że są także urządzeniami technicznymi związanymi z obiektem budowlanym i zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Tak więc, są one jednocześnie częścią obiektu budowlanego, do którego funkcjonalnie przynależą i jako takie podlegają regulacji art. 49b Prawa budowlanego. Wymieniony przepis wyraźnie stanowi, że dotyczy on obiektu budowlanego lub jego części.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. i G. B. zarzucają zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...]:

1) obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie przepisu art. 49b Prawa budowlanego odnośnie przyjęcia, że zaświadczenie Burmistrza Miasta Z. jest zgodne w swej treści z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z.,

2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na przyjęciu, iż ogrodzenie działki zabudowanej stanowi część obiektu budowlanego a nie jest urządzeniem budowlanym,

3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, w szczególności inwentaryzacji geodezyjnej wykonanego ogrodzenia,

4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez wydanie nakazu rozbiórki ogrodzenia tylko G. B., w sytuacji gdy decyzja dotyczy praw i obowiązków małżonków pozostających we wspólności majątkowej małżeńskiej.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli: o uchylenie decyzji obu instancji adminiastracyjnych i umorzenie postępowania w tym zakresie względnie o uchylenie zaskarżonych obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że nie do przyjęcia jest takie rozumowanie przez organ koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy też nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z. w całości, zdaniem skarżących, uwzględnił fakt istnienia ogrodzenia w granicach działki i jest w tym zakresie zgodny z wykonaną na zlecenie skarżących w 2002 r. inwentaryzacją tego ogrodzenia i wypisem z rejestru gruntów. Z analizy planu, w części dotyczącej przedmiotowej sprawy, wynika że linią przerywaną na czerwonym tle wskazano poszerzenie drogi lokalnej (KDL1/2) w kierunku przeciwnym do spornego ogrodzenia, w głąb działki sąsiedniej. Zatem zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo.

Konsekwentnie podkreślają, iż ogrodzenie należy traktować jako urządzenie budowlane, w związku z czym nie podlega ono regulacji art. 49b Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazał, iż wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zawarte zostało w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienia wymaga, zdaniem organu, jedynie zarzut co do adresata zaskarżonej decyzji. W toku postępowania ustalone zostało bezspornie, że inwestorem ogrodzenia był G. B. Stosownie do art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49 b, art. 50 oraz art. 51. Wskazany przepis ustala kolejność adresatów decyzji wydawanych w trybach w nim określonych, sytuując na pierwszym miejscu inwestora. Dlatego bez znaczenia pozostaje fakt, iż obiekt stanowi współwłasność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga podlega uwzględnieniu, lecz nie wszystkie jej zarzuty są słuszne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji, związany jest na mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) granicami danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela przede wszystkim stanowisko organu w zakresie zastosowania kwalifikacji - według ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - wykonanego ogrodzenia, uznając iż jest to zarówno urządzenie budowlane – urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu – domu jednorodzinnego (art. 3 pkt 9) jak też część obiektu budowlanego (art. 3 pkt 3), do którego legalizacji należało zastosować przepis art. 49 b tej ustawy, gdyż wykonane zostało bez wymaganego przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy zgłoszenia (patrz podobnie: wyrok NSA z 13.02.2002r. sygn. SA/Bk 1416/01 oraz wyrok WSA z 27.10.2004 sygn. IV SA 1840/03 – LEX nr 164468).

Nie sposób zgodzić się również z twierdzeniem autora skargi, jakoby organy nadzoru budowlanego obowiązane były samodzielnie dokonywać ustaleń w zakresie zgodności wykonanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy. Takie rozumowanie stoi w sprzeczności z treścią przepisu art. 49 b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Ustawodawca przesądził jednoznacznie, iż jedynym dowodem w tym względzie (w zakresie zgodności inwestycji z m.p.z.p.), o ile taki plan miejscowy obowiązuje - jest poprawnie wydane zaświadczenie przez właściwego wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Aby zatem organ nadzoru budowlanego mógł przystąpić do legalizacji spornego ogrodzenia, winien dysponować stosownym zaświadczeniem stwierdzającym zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego danej gminy.

W niniejszej sprawie decyzja w sprawie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia wydana została przedwcześnie przez organ nadzoru budowlanego. Znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie z dnia 20 lipca 2006r. wydane przez Burmistrza Miasta Z. jest nieprawidłowe. Po pierwsze, w treści zaświadczenia burmistrz powołuje się na załączoną mapę zasadniczą przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia [...], na której przedstawione zostało ogrodzenie, a której to brak jest zarówno w załączeniu do zaświadczenia jak i w aktach administracyjnych sprawy. Po drugie, treść zaświadczenia nie wyjaśnia jednoznacznie, co jest wymogiem art. 49 b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, czy wykonane ogrodzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z.

Ustawodawca wyklucza bowiem, we skazanym przepisie, możliwość ustalenia samodzielnie przez organ nadzoru budowlanego na podstawie m.p.z.p. lub też w oparciu o inny dowód, czy wykonana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie spełnia z pewnością takiego wymogu, stosownie do art. 49 b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, pismo Burmistrza Z. z dnia [...] Nr [...], skierowane do skarżącego, w którym organ wyjaśnia i uzupełnia treść wydanego w dniu [...] zaświadczenia, uznając dopiero w tym piśmie, iż wykonane ogrodzenie na działce nr [...] i [...] jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z.

Należy podkreślić, iż w sytuacji stwierdzenia – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – przedłożenia nieprecyzyjnego zaświadczenia organ nadzoru budowlanego winien ponownie wezwać inwestora do przedłożenia nowego prawidłowo sporządzonego zaświadczenia.

Na marginesie już tylko należy dodać, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dokładnie regulują tryb wydawania zaświadczeń (art. 217 – 220 ). Podkreślić należy, że w sytuacji gdy określona osoba (inwestor) składa wniosek do właściwego organu o wydanie zaświadczenia o określonej treści (w tym wypadku poświadczenie zgodności z m.p.z.p. wykonanego ogrodzenia) , a organ uzna że nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści, to nie może wydać zaświadczenia o odmiennej treści aniżeli żąda tego wnioskodawca. W takiej sytuacji, stosownie do art. 219 kpa, organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, na które przysługuje zażalenie do organu wyższej instancji. Wnioskodawca winien mieć bowiem możliwość, na skutek wniesionego zażalenia, uruchomienia procedury zweryfikowania przez inny nadrzędny organ odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. W tym to właśnie postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń możliwe jest kwestionowanie odmiennej interpretacji planu, nie zaś w postępowaniu opartym na art. 49b Prawa budowlanego.

Wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania w zakresie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II i III wyroku znajduje swoje uzasadnienie odpowiednio w przepisach art. 152 i art. 200 tej ustawy.