Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 365/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 634/14 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D. D. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 14 października 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 634/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę D. D., uchylając zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego "Prezesem ARiMR") z dnia [...] grudnia 2013 r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej zwanego Dyrektorem OR ARiMR) z dnia [...] października 2013 r. (nr [...]) o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] maja 2012 r. przyznającej skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2011 r. Ponadto Sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organ te uznały, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] maja 2012 r. (przyznająca skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości - łącznie w kwocie [...] zł) została wydana z rażącym naruszeniem § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym") w związku z załącznikiem nr 3, część II. Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne, ust. 1 pkt 2) lit. b) w związku z błędną interpretacją skutków nadzwyczajnych okoliczności i siły wyższej, a także z rażącym naruszeniem § 7 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zdaniem organów administracji, rażące naruszenie tych przepisów miało polegać na tym, że płatność rolnośrodowiskowa na 2011 r. została przyznana w wariancie 2.10 do deklarowanej powierzchni 36,02 ha, mimo że skarżący nie spełnił warunku w postaci prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym oraz przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenia (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20 lipca 2007 r., s. 1 ze zm.), a także mimo że skarżący nie zachował minimalnej obsady krzewów na zadeklarowanych we wniosku działkach rolnych. Ocenę taką organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym oparły na wynikach kontroli przeprowadzonej przez Jednostkę Certyfikującą [...] i na ustaleniu, że skarżący uzupełnił obsadę krzewów malin na działkach rolnych zadeklarowanych do płatności w ramach wariantu 2.10 materiałem nasadzeniowym pozyskanym z gospodarstwa T. K., które było wprawdzie objęte certyfikatem zgodności w zakresie produkcji ekologicznej, jednak z certyfikatu tego wynika, że produkcją ekologiczną w tym gospodarstwie były objęte owoce maliny właściwej, a nie sadzonki malin, które zostały zastosowane w gospodarstwie skarżącego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i istotnym naruszeniem przepisów postępowania.

Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest nowym postępowaniem w sprawie, zaś zadaniem organu w takim postępowaniu jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, to jest czy decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być zatem traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Sąd stwierdził również, że cechą rażącego naruszenie prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie jest natomiast dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani uznawanie za naruszające prawo sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa ogóle doszło. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest bowiem kompetentny do rozstrzygania jej co do meritum (to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym), lecz ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym w niniejszej sprawie organ administracji dokonał merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej - do czego nie miał kompetencji.

Sąd stwierdził, że w weryfikowanej przez organy decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2012 r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dokonał własnych ustaleń przyjmując nieprawidłowości i sankcjonując stwierdzone błędy, tj. w wariancie 2.10 (uprawy sadownicze i jagodowe) uwzględnił nieprawidłowości DR13- (dz. D, E, G); w wariancie 2.2 (uprawy rolnicze) DR13- (dz. B, C); w wariancie 2.4 (trwałe użytki zielone) DR13- (dz. H); w wariancie 3.1.1 (ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach) DR13- (dz. H) - i na tym kończy się uzasadnienie faktyczne weryfikowanej decyzji. Z uzasadnienia tego oraz z powołanego w komparycji decyzji art. 16 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., s. 8, ze zm.) można domniemywać, że do ustaleń faktycznych sprawy został przyjęty we wskazanym zakresie wynik kontroli na miejscu z dnia [...]listopada 2011 r. (z którego jednak nie wynika ilość sadzonek malin znajdujących się na działkach, ani czy przez cały sezon wegetacyjny beneficjent utrzymywał obsadę na minimalnym poziomie). Sąd stwierdził, że weryfikowana decyzja o przyznaniu płatności nie zawiera natomiast żadnych odniesień do kontroli przeprowadzonych przez Jednostkę Certyfikującą [...] w dniach [...] września 2011 r. (stwierdzono na działkach skarżącego niewystarczającą obsadę krzewów malin lub jej brak) oraz [...] grudnia 2011 r. (stwierdzono odpowiednią obsadę krzewów na wszystkich działkach rolnych) oraz jej wyników. Decyzja ta nie odnosi się również do: 1) oświadczenia skarżącego o ujemnych skutkach przymrozków i suszy panującej w okresie 1 lutego -13 maja 2011 r., 2) umowy zakupu przez skarżącego od T. K. 200 000 sadzonek malin, 3) protokołu kontroli dokonanej u T. K., podczas której stwierdzono, że zakupione sadzonki nie spełniają normy sadzonek ekologicznych.

Sąd pierwszej instancji zauważył natomiast, że wszystkie te dokumenty - nie objęte badaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR - zostały uwzględnione i omówione w zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zdaniem WSA, oznacza to, że organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał własnych ustaleń w kontrolowanej przez siebie sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Dokonując własnych, pełnych ustaleń w sprawie organ nie wskazał, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty do wydania weryfikowanej decyzji, nie wskazał dlaczego i na jakiej podstawie prawnej przyjął nowe dowody do ustaleń faktycznych w sprawie, lecz sam je omówił, nie podnosząc, czy ich pominięcie miało i mogło mieć wpływ na weryfikowaną decyzję. Organ nie ustalił również, czy wydanie weryfikowanej decyzji zostało dokonane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy, a jedynie stwierdził rażące naruszenie przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że działalnie organu naruszyło podstawową zasadę kontrolną wynikającą z treści art. 156 § 1 k.p.a.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes ARiMR. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd, iż organ dokonał pełnych, nowych i własnych ustaleń faktycznych w sprawie, podczas gdy organ w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej oparł swoje rozstrzygnięcie o akta sprawy stanowiące podstawę do wydania decyzji, której stwierdził nieważność; wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd błędnie uznając, że organ dokonał nowych, własnych ustaleń faktycznych w postępowaniu nieważnościowym uznał jednocześnie, iż powyższa okoliczność stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji;

- art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd, iż organ nie ustalił, czy wydanie weryfikowanej decyzji zostało dokonane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy, wynik nie dający się pogodzić z punktu widzenia wymagań praworządności, podczas gdy z uzasadnienia uchylonej decyzji wynika, iż organ takich ustaleń dokonał i w pełni uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd błędnie zarzucając organowi powyższe uchybienie uznał jednocześnie, iż powyższa okoliczność stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 4 w związku z § 7 pkt 2 oraz § 4 ust. 2 pkt 3 (w związku z załącznikiem nr 3, część II ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i tym samym uznanie, iż przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) do powierzchni niespełniającej warunku, o którym mowa w § 7 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz niespełniającej wymogu minimalnej obsady krzewów, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 3 w związku z załącznikiem nr 3, część II, ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w omawianej sytuacji organ nie powinien żadnych płatności przyznawać.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że omawiane przez Sąd pierwszej instancji dokumenty były w posiadaniu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, natomiast ta część materiału dowodowego została przez niego pominięta, co stanowi naruszenie art. 80 k.p.a. Stąd decyzja organu orzekającego o przyznaniu pomocy finansowej została zweryfikowana w trybie art. 156 k.p.a., nie zaś w trybie wznowienia postępowania z art. 145 k.p.a. (bowiem mamy tu do czynienia z dowodami, które nie zostały uwzględnione przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, pomimo że były w jego posiadaniu). Autor skargi kasacyjnej dodał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernie uzasadniono zaistnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wykazując sprzeczność między rozstrzygnięciem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR a obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności jednoznacznie wykazuje, że w wyniku pominięcia dowodów przez tegoż Kierownika przyznano płatność w sytuacji, gdy płatność ta w ogóle nie przysługuje.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu administracji stwierdził, że popiera skargę kasacyjną i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Natomiast pełnomocnik skarżącego (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna w związku z czym podlegała oddaleniu.

W pierwszym rzędzie należy na wstępie przypomnieć, że w odróżnieniu od innych postępowań sądowych, postępowanie sądowoadministracyjne nie zajmuje się samą sprawą jako taką, ale zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny może – w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.) – uchylić decyzję dotkniętą tego rodzaju naruszeniami prawa.

Tak więc, zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest kontrola organów administracji pod względem zgodności ich działania z prawem, natomiast zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia i zbadanie, czy Sąd ten wykonał kontrolę w sposób właściwy.

Rozdział tych kompetencji wynika z dość szeroko określonego zakresu kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a.) oraz dość zawężonego zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 174 w zw. z art. 183 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje bowiem wydawane przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne orzeczenia pod względem uchybień prawu materialnemu lub przepisom postępowania, ale jedynie w takim zakresie, w jakim wyznacza go wniesiona skarga kasacyjna, chyba że zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest dość rygorystycznym środkiem zaskarżenia w każdym postępowaniu sądowym. Zgodnie z nałożonymi wymogami formalnymi powinna ona określać podstawy kasacyjne, jednoznacznie wskazywać przepisy, których naruszenie zarzucono oraz powinna zawierać uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że skarżący stawiając określone zarzuty powinien nie tylko wskazać, jakim przepisom uchybił jego zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz wykazać i opisać na czym uchybienie polega. Natomiast w przypadku drugiej podstawy kasacyjnej (naruszenie przepisów postępowania) dodatkowo należy wykazać, że dane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna, oparta na obu podstawach kasacyjnych, nie w pełni odpowiada wskazanym wyżej wymogom oraz istniejącym w tym zakresie zwyczajom sporządzania tego rodzaju środka zaskarżenia. W szczególności, gdy przedmiotem postępowania jest badanie zgodności z prawem decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 13 czerwca 2008 r. w sprawie II OSK 387/07 (LEX nr 466051): "Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwykłego ma charakter nadzwyczajny i samodzielny". Naczelny Sąd Administracyjny również wielokrotnie wskazywał na specyficzny przedmiot postępowania nieważnościowego, np. w wyroku z dnia 27 listopada 2015 r. w sprawie I GSK 463/14 (LEX nr 2094018) stwierdzając: "Jak się trafnie podnosi zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (tak np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31; por. też wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13, LEX nr 1655816): W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, lecz ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji publicznej (podatkowej) dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (lub - odpowiednio - w art. 156 § 1 k.p.a.). Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją".

Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej w miejsce omówienia zgodnie z art. 176 (obecnie art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. uchybień, jakich miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny, przede wszystkim zawiera przedstawienie (na sześciu z ośmiu stron uzasadnienia) poglądu, jak powinna być rozpoznana sprawa pierwotna, w której wydano kwestionowaną decyzję. Tym samym jest to nic innego jak poczyniona przez organ próba spowodowania, aby – idąc śladem jego rozumowania – również Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się merytorycznie do owego postępowania pierwotnego. Jednakże z wymienionych na wstępie względów jest to niedopuszczalne.

Nie sposób też podzielić przedstawionego na przedostatniej stronie uzasadnienia skargi kasacyjnej następującego poglądu organu: "Wskazać tu należy, że omawiane przez Sąd dokumenty były w posiadaniu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, natomiast ta część materiału dowodowego została przez niego pominięta, co stanowi naruszenie art. 80 Kpa. Stąd decyzja organu orzekającego o przyznaniu pomocy finansowej została zweryfikowana w trybie art. 156 Kpa, nie zaś w trybie wznowienia postępowania z art. 145 Kpa. Nie mamy tu do czynienia z nowymi dowodami w sprawie, nieznanymi organowi w dniu wydania decyzji, lecz z dowodami, które nie zostały uwzględnione przez Kierownika BP, pomimo, że były w jego posiadaniu".

Jak więc z tego wynika, decyzja stwierdzająca nieważność pierwotnej decyzji została oparta na nowych ustaleniach faktycznych, wyprowadzonych z tego samego materiału dowodowego, jakim dysponował organ przy wydawaniu decyzji pierwotnej. W tym stanie rzeczy warto wskazać, że – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie II GSK 161/12 (LEX nr 1452703) – "Wbrew oczekiwaniom wnoszącego skargę kasacyjną w postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania administracyjnego co do meritum sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie to nie służy bowiem ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a jedynie zbadaniu pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych".

Przytoczony pogląd organu zdaje się również świadczyć o niezrozumieniu istoty nadzwyczajnych postępowań, do których zalicza się także postępowanie nieważnościowe. Organ bowiem zdaje się przyjmować, że skoro ustawodawca wyjątkowo dopuszcza wznowienie zakończonego postępowania, jeżeli organ nie dysponował wszystkimi dowodami istniejącymi w chwili wydawania decyzji, to obowiązywać ma zasada, że gdy takimi dowodami dysponował i z własnej winy z nich nie skorzystał, to w odniesieniu do takiej decyzji ostatecznej w dowolnym czasie można dokonywać jej weryfikacji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak więc, przy takim podejściu w istocie żadna decyzja ostateczna – wbrew postanowieniom art. 16 § 1 k.p.a. – nie byłaby trwała (ostateczna). Strona też nigdy nie miałaby pewności nabytych praw lub nałożonych obowiązków, skoro organy w każdym czasie mogłyby dowolnie weryfikować ostateczne decyzje w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a i stwierdzać ich nieważność. W takiej też sytuacji, organy mogłyby więc zaniechać dochowywania chociażby podstawowej staranności przy prowadzeniu spraw, skoro i tak dowolnie mogłyby korygować wadliwe decyzje. Wszystko to powoduje, że takie stanowisko nie daje się też pogodzić z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego.

W tym stanie rzeczy, przyłączając się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, konieczne jest także zwrócenie uwagi – jak to uczynił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r. w sprawie II OSK 1934/08 (LEX nr 580998) – "iż przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie przywołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm prawnych. Naruszenie to musi więc wywoływać skutki niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia wymagań praworządności w państwie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. II OSK 1032/06; z dnia 24 lipca 2007 r. sygn. II OSK 1092/06; z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 368/07; z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 387/07)". Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest zatem przepisem służącym do "weryfikowania" (jak to określił organ) wszelkich wadliwych decyzji ostatecznych, ale do wyeliminowywania z obrotu decyzji systemowo i jaskrawo naruszających porządek prawny.

Skoro zatem organ przyjął w zaskarżonej decyzji wypełnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w pierwotnej decyzji, a w skardze kasacyjnej zarzuca naruszenie tego przepisu, to – w miejsce dokonywania i przytaczania nowych ustaleń faktycznych w odniesieniu do postępowania pierwotnego – obowiązkiem organu było wykazanie rażącego charakteru naruszenia prawa przez decyzję pierwotną, a nie tylko tego, że jest ona wadliwa. A ponieważ istotą sprawy było to, iż pierwotnie, zdaniem organu, dokonał on błędnych ustaleń faktycznych i przyznał płatność rolnośrodowiskową rolnikowi, który nie spełniał wszystkich szczegółowych warunków, to należało wykazać, że taka decyzja – oparta na błędnych ustaleniach faktycznych – nie daje się pogodzić z systemem obowiązujących norm prawnych i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia wymagań praworządności w państwie prawa. Tak samo, jak np. przyznanie tej samej płatności osobie w ogóle nie będącej rolnikiem i nie mającej nic wspólnego z rolnictwem, czyli w żaden sposób nieuprawnionej do otrzymania tego świadczenia.

W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż przeprowadzone przez organ postępowanie było zbliżone do postępowania odwoławczego i nie odpowiadało wymogom postępowania nieważnościowego, będącego postępowaniem szczególnym. Również organ nie wykazał, aby zachodziły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co prawda, dokonał on nowych ustaleń faktycznych ale pierwotna decyzja, oparta na innych ustaleniach faktycznych odpowiadała prawu, zgodnie z tym ustaleniami. Być może były to nieprawidłowe ustalenia, ale trudno przyjąć, że błędne ustalenia faktyczne, to to samo co rażące naruszenie prawa.

Wobec powyższego skarga kasacyjna musiała zostać oddalona, gdyż jak wyjaśniono wyżej, przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie uwzględnił wprowadzonych do akt postępowania nieważnościowego nowych ustaleń faktycznych jako poczynionych poza dopuszczalnymi ramami tego postępowania. Tym samym nie doszło również do naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych postaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z . w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego wykonanego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.