Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3538/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 6,  art. 7,  art. 8,  art. 11,  art. 77 par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 34  ust. 2,  art. 35 ust. 1,  art. 36 ust. 4,  art. 37  ust. 6,  art. 41 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 521
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach - tekst jedn.
article: art. 73 ust. 1 pkt 6,  art. 73 ust. 2 pkt 6  lit. a,  lit. d,  art. 220,  art. 200 ust. 1,  art. 237 ust. 1 pkt 6,  ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity
article: art. 108 pkt 25,  art. 125
journal: Dz.U. 2015 poz 1688
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 17/18 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 17/18, oddalił skargę M.W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] marca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył M.W. administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieterminowe przedłożenie Marszałkowi Województwa [...] rocznego sprawozdania za rok 2014 o rodzaju, ilości i masie wprowadzonych do obrotu baterii i akumulatorów. Z ustaleń organu wynika, że ukarany przedłożył sprawozdanie [...] kwietnia 2015 r., podczas gdy powinien to uczynić w terminie do 15 marca 2015 r.

Po rozpatrzeniu odwołania M.W., decyzją z [...] listopada 2017 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powołując się na art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), zwanej dalej "nowelą z 2017 roku", która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. stwierdził, że w sprawie miały zastosowanie przepisy K.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że 1 stycznia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1688 - dalej w skrócie "ustawa EE"), która na mocy art. 108 pkt 25, uchyliła obowiązujący dotychczas art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 z późn.zm. – dalej w skrócie "ustawa o odpadach"). Zgodnie z art. 125 ustawy EE, niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy o odpadach za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 tej samej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Według organu II instancji użycie przez ustawodawcę w art. 125 ustawy EE liczby mnogiej, poprzez sformułowanie "niewykonanie obowiązków", należy rozumieć, jako wskazanie nie tylko na obowiązek złożenia wymaganych sprawozdań, lecz również na obowiązek złożenia ich w terminie oraz zgodnie ze stanem rzeczywistym. Jak wynika z art. 237 ust. 1 pkt 6 oraz art. 200 ustawy o odpadach wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną, w wysokości 500 zł w razie nieterminowego złożenia sprawozdań za lata 2012-2014 (czyli później niż do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy), na podstawie art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 59 ust. 3 i art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz.U. Nr 79, poz. 666 ze zm.).

Ustawodawca, przez użycie w art. 237 ustawy o odpadach sformułowania, wskazującego na zobowiązanie podmiotów do sporządzania i składania "sprawozdań", przesądził jednoznacznie, że obowiązki sprawozdawcze, wynikające z w/w przepisów ustawy o bateriach i akumulatorach należy traktować indywidualnie. Znajduje to potwierdzenie również w tym, że do każdej regulacji, stanowiącej źródło obowiązku sprawozdawczego, przewidziano upoważnienie do ustanowienia aktów wykonawczych. Ustanowiono nimi wzory sprawozdań w każdym z zakresów. W przypadku sprawozdania, o którym mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, akt wykonawczy stanowi rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 września 2009 r. w sprawie wzoru rocznego sprawozdania o rodzaju, ilości i masie wprowadzonych do obrotu baterii i akumulatorów baterii i akumulatorów (Dz.U. z 2009 r., nr 172, poz. 1341). Wskazuje to jednoznacznie, że wspomniane sprawozdanie stanowi samodzielny dokument, nie zaś, co podnosił odwołujący część składową innego. Przepisy w sposób oczywisty wskazują zatem na obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku nieterminowego przedłożenia sprawozdania. W tej sprawie, organ I instancji poprawnie ustalił, że sprawozdanie za 2014 r. złożono po upływie ustawowego terminu - [...] kwietnia 2015 r. Wobec tego organ I instancji był zobowiązany do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500 zł za stwierdzone naruszenie. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej jest jednakowa dla każdego podmiotu, bez względu na jego wielkość, liczbę dni opóźnienia w przedłożeniu przedmiotowego sprawozdania czy jakiekolwiek inne czynniki. Nie ma więc możliwości miarkowania wysokości wymierzanej administracyjnej kary pieniężnej bądź też całkowitego odstąpienia od jej wymierzenia. Organ I instancji był zatem zobligowany z mocy prawa, do wydania kwestionowanej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.W. podniósł zarzuty naruszenia: art. 200 ust. 1, ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 237 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach; art. 125 ustawy EE; art. 6, art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a.; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 8 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Orzekając o oddaleniu skargi Sąd podzielił konstatacje organu w kwestii uwarunkowań prawnych sprawy i wskazał, że przyjmuje je za własne. Stwierdził także, że nie były sporne istotne uwarunkowania faktyczne sprawy. Ukarany nie kwestionował złożenia sprawozdania z uchybieniem terminu. Brak właściwego wyjaśnienia sprawy skarżący upatruje natomiast w wadliwości kwestionowanego aktu, będącej następstwem zastosowania niewłaściwej, jego zdaniem, wykładni przepisów prawa materialnego, zakreślających reguły wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za nieprzedłożenie w terminie sprawozdań, wymaganych wobec treści ustawy o bateriach i akumulatorach za lata 2012 - 2014.

Sąd podkreślił, że zarzuty skargi koncentrują się na próbie wywiedzenia, jakoby administracyjną karę pieniężną wymierzono w następstwie błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego, zakreślającego przesłanki zastosowania sankcji wobec nie przedłożenia szeregu sprawozdań, wymaganych przepisami ustawy o bateriach i akumulatorach. Zdaniem skarżącego należy wymierzyć wyłącznie jedną karę, niezależnie od okoliczności, ile spośród wymaganych ustawą o bateriach i akumulatorach sprawozdań nie przedłożono w terminie.

Trafne jest w tym zakresie stanowisko organu, że uchylony już art. 200 ustawy o odpadach, który ma jednak zastosowanie w danej sprawie, wobec treści stosownego przepisu przejściowego innej ustawy (art. 125 ustawy EE), przewiduje sankcje administracyjne za niezłożenie sprawozdania, w wysokości 500 zł. Skoro natomiast, według przepisów ustawy o bateriach i akumulatorach, odrębne akty wykonawcze określają wzory szeregu formularzy, co zresztą nie było kwestionowane w sprawie, zastosowanie danej regulacji wymaga wymierzenia szeregu kar. Potwierdza to brzmienie art. 237 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, gdzie mówi się o wymierzaniu kary w razie nieprzedłożenia sprawozdań lub wykazu.

Za chybioną Sąd I instancji uznał argumentację skargi, gdzie regułę wymierzania jednej sankcji wywodzono z treści stosownego przepisu ustawy o odpadach, zakreślającego inny obowiązek sprawozdawczy - w myśl art. 73 ustawy o odpadach. Z woli prawodawcy, za lata 2012-2014, znajdują zastosowanie wcześniejsze reguły sprawozdań i wykazów, określone jeszcze w ustawie o bateriach i akumulatorach przed nowelizacją (art. 237 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach). Natomiast dopiero sprawozdanie, przewidziane w art. 73 ustawy o odpadach, obejmujące także kwestie związane z gospodarką bateriami i akumulatorami (tak ust. 2 pkt 6), stanowi dokument zintegrowany, którym objętych jest szereg danych. Odmiennie miała się jednak rzecz, co do sprawozdań wymaganych w myśl przepisów ustawy o bateriach i akumulatorach, przed jej nowelizacją. Stosowne informacje objęte były odrębnymi dokumentami. Z kolei sankcja, w postaci wymierzenia kary o konkretnej wysokości, jest przewidziana za nieprzedłożenie sprawozdania (art. 200 ustawy o odpadach). Nie ulega wobec tego wątpliwości, że wobec niezłożenia przez skarżącego kilku spośród wymaganych sprawozdań, zasadnym było wymierzenie szeregu kar o stosownej wysokości.

Chybione są także zarzuty dotyczące wadliwego uzasadnienia zaskarżonego aktu. Z jego treści wynika jednoznacznie, jakie uwarunkowania prawne i faktyczne organ miał na uwadze, utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji. Nie podzielanie przez skarżącego stanowiska organu, gdy chodzi o sposób rozumienia przepisów, nie może być utożsamiane z uchybieniem obowiązkowi przekonywania stron, w ramach reguł prawidłowej administracji. Organ władzy publicznej nie jest obowiązany odnosić się do każdego z argumentów formułowanych przez stronę. Musi zaś przekonywująco wywieść, że mając je na uwadze doszedł do określonych konkluzji. Postulatowi temu czyni zadość uzasadnienie zaskarżonego aktu.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że wobec terminu wszczęcia niniejszego postępowania (pismo z [...] stycznia 2017 r., a więc przed 1 czerwca 2017 r.), w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 8 § 2 k.p.a., jako dodany nowelą z 2017 roku. Nie ma więc znaczenia w sprawie, czy w danym przypadku doszło w istocie do zmiany praktyki orzeczniczej organu I instancji oraz, czy rozpoznający odwołanie organ może wskazaną regułę wyrażoną obecnie w Kodeksie odnosić wyłącznie do własnej praktyki orzeczniczej czy też powinien ją uwzględnić także, oceniając praktykę orzeczniczą w pierwszej instancji.

Chybione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdy chodzi o obowiązek prawidłowego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz uzasadnienia orzeczenia, jak i prawa materialnego, określających przesłanki i reguły wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, za nieprzedłożenie w terminie sprawozdania wymaganego uprzednimi przepisami ustawy o bateriach i akumulatorach. Sąd nie dostrzegł również z urzędu wad, uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.W. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, a to:

- art. 200 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez uznanie, iż prawidłowym jest wymierzenie pieniężnej kary administracyjnej w wysokości wielokrotności kwoty 500 zł za niezłożenie w terminie rocznego sprawozdania wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 76 ustawy o odpadach, podczas gdy przepis ten jasno, wyraźnie i w sposób niewymagający interpretacji stanowi, że jeżeli podmiot, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 76, nie składa sprawozdania, podlega jednej administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 500 zł;

- art. 125 ustawy EE w zw. z art. 237 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 200 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez uznanie, iż skoro ustawodawca w przepisie art. 237 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach użył słowa "sprawozdań" w liczbie mnogiej, to automatycznie stwierdzić trzeba, że organ administracyjny winien wymierzyć karę za każdą część sprawozdania w wysokości 500 zł każda, podczas gdy z przywołanych wyżej przepisów nic takiego nie wynika, albowiem ustawodawca wyraźnie pisze o karze w liczbie pojedynczej w kwocie sztywnej 500 zł;

- art. 237 ustawy o odpadach poprzez nieuzasadnione i niezrozumiałe twierdzenie Sądu I instancji, że słowo "sprawozdania", o którym mowa w tym przepisie, świadczy o tym, że kara pieniężna powinna być wymierzona za nieprzedłożenie każdego z nich osobno, podczas gdy nawet gdyby przyjąć tok rozumowania Sądu a quo, iż każde z tych sprawozdań jest dokumentem indywidualnym i odrębnym, to i tak nieuprawnioną i zbyt daleko idącą jest konstatacja tego Sądu, że w takim razie zasadnym jest wymierzenie kary administracyjnej za każdy dokument - albowiem ani z tego, ani z żadnego innego przepisu ustawy o odpadach, jak i ustawy EE nie wynika, jakoby mogła zostać wymierzona administracyjna kara pieniężna w wielokrotności / w części kwoty 500 zł, bowiem we wszystkich przepisach, na których organ administracyjny oparł swoją decyzję, mowa jest o karze w kwocie sztywnej 500 zł, nie zaś o jej wielokrotności, czy też o karach, a co za tym idzie, takie rozumowanie Sądu I instancji wprowadza w błąd, a poddanie ww. przepisu wykładni rozszerzającej jest niedopuszczalne i nieuprawnione.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:

- nieuchylenie zaskarżonej decyzji i wadliwe niestwierdzenie naruszenia w tej decyzji przepisów prawa, podczas gdy Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał kompleksowej oceny materiału dowodowego i nie podjął wszelkich czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu sprawy, co skutkowało poczynieniem nieprawidłowych ustaleń, iż skarżący obowiązany jest do zapłacenia nie jednej kary w wysokości 500 zł za nieterminowe przedłożenie rocznego sprawozdania, lecz pięciu kar, każda w wysokości 500 zł; co z kolei spowodowało dokonanie rozstrzygnięcia niezgodnego z obowiązującymi przepisami, a nadto wydanie decyzji niebudzącej zaufania jej uczestników do władzy publicznej;

- nieuchylenie zaskarżonej decyzji wobec wadliwego niedostrzeżenia przez WSA uchybień organu, który wydał zaskarżoną decyzję, w postaci nie odniesienia się i nieprzeanalizowania okoliczności wskazanych przez skarżącego, iż skoro w powołanych przepisach, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, mowa jest o jednej karze, nie zaś o karach, a przepisy te są jasne i nie budzą wątpliwości, to organ nie ma możliwości dokonywania rozszerzającej wykładni tych przepisów i orzekania niezgodnie z przepisami prawa;

- poprzez zignorowanie faktu, że w odniesieniu do spraw skarżącego w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej skarżącemu, organy administracji publicznej dokonywały skrajnie różnych ocen tego samego stanu faktycznego i charakteryzowały się zmiennością rozstrzygnięć, co miało bezpośredni wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Pismem procesowym z [...] września 2018 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyroku NSA z 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 543/16 na okoliczność jego treści, w tym wysokości orzeczonej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kary za nieprzedłożenie w terminie zbiorczego zestawienia na podstawie art. 200, art. 237 ust. 1 pkt 1 o odpadach, a co za tym idzie, interpretacji przepisów przez GIOŚ i praktyki orzeczniczej w zakresie orzekania jednej kary w wysokości 500 zł za nieprzedłożenie przez zobowiązanych zbiorczego zestawienia, nie zaś ich wielokrotności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, dlatego też skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach sformułowanych w niej zarzutów.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Analiza akt sprawy, uzasadnia trafność stanowiska Sądu I instancji, iż w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji o wymierzeniu M.W. administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe przedłożenie Marszałkowi Województwa [...] sprawozdania za rok 2014 o rodzaju, ilości i masie wprowadzonych do obrotu baterii i akumulatorów organy obu instancji zgromadziły kompletny materiał dowodowy, który poddały wnikliwej i wszechstronnej ocenie. Na jego podstawie ustaliły niewadliwie stan faktyczny sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli, przekonywania czy swobodnej oceny dowodów. Niespornym jest bowiem, że wspomniane sprawozdanie za 2014 rok zostało przekazane Marszałkowi Województwa [...] dopiero [...] kwietnia 2015 r., podczas gdy granicznym terminem na jego przedłożenie był dzień 15 marca 2015 r. Na tej podstawie organ prawidłowo wszczął postępowanie w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, zakończone kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją. W motywach zaskarżonej decyzji organ orzekający jasno i rzeczowo wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej, stanowiące podstawę wymierzenia skarżącemu kary w wysokości 500 zł. Za niezasadne należy przy tym uznać stanowisko skarżącego kasacyjnie o zignorowaniu przez organy oraz Sąd I instancji faktu, jakoby w odniesieniu do spraw skarżącego organy dokonywały skrajnie różnych ocen tego samego stanu faktycznego i charakteryzowały się zmiennością rozstrzygnięć, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy niniejszej. Przykładem tej zmiennej praktyki orzeczniczej ma być, według autora skargi kasacyjnej, zalegająca w aktach sprawy ostateczna decyzja z [...] maja 2014 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, mocą której wymierzono skarżącemu jedną karę za nieprzedłożenie Marszałkowi Województwa [...] w terminie pięciu sprawozdań za 2012 r. Wspomniana decyzja, czego wnoszący skargę kasacyjną zdaje się nie dostrzegać, jest wyłącznie wyrazem stanowiska organu pierwszej instancji, które z uwagi na brak wniesienia odwołania, nie zostało poddane weryfikacji organu odwoławczego. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyjaśnienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zamieszczone w odpowiedzi na skargę, z których wynika, że po wpłynięciu w kolejnym roku odwołania od analogicznej decyzji organu I instancji, decyzja została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu błędnego zastosowania prawa materialnego przy wymierzeniu jednej kary za nieterminowe przedłożenie 3 sprawozdań, podczas gdy należało wymierzyć odrębne kary za każde sprawozdanie przedłożone po terminie. Nie można wobec tego przyjąć, jak oczekuje tego skarżący kasacyjnie, że jedna decyzja wydana przez organ niższej instancji może być traktowana jako wyraz długotrwałej i stabilnej praktyki orzeczniczej organów administracji, a zwłaszcza Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Na marginesie powyższych uwag podkreślić trzeba, że w rozpatrywanej sprawie nie miał zastosowania art. 8 § 2 k.p.a. wprowadzony do polskiego porządku prawnego z dniem 1 czerwca 2017 r., ustanawiający dla organu zakaz odstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 7a § 1 k.p.a. Jak prawidłowo przyjął organ odwoławczy, a w ślad za nim Sąd I instancji do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie noweli z 2017 r., tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu dotychczasowym. W związku z powyższym Sąd I instancji orzekając zaskarżonym wyrokiem o oddaleniu skargi, nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy.

Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są także zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 200 ust. 1 ustawy o odpadach, art. 125 ustawy EE w zw. z art. 237 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 200 ust. 1 ustawy o odpadach, art. 237 ustawy o odpadach.

Lektura skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ocena prawidłowości wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500 zł za nieprzedłożenie w wymaganym terminie sprawozdania za rok 2014 o rodzaju, ilości i masie wprowadzonych do obrotu baterii i akumulatorów. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że w roku 2014 zobowiązany był do złożenia jednego "zbiorczego" sprawozdania składającego się z kilku części (formularzy), a nie jak błędnie przyjął organ kilku odrębnych sprawozdań. W konsekwencji za nieterminowe wykonanie obowiązku sprawozdawczego organ powinien wymierzyć mu wyłącznie jedną karę w wysokości 500 zł, niezależnie od tego ile ze sprawozdań przedłożono po terminie.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne i nie zasługuje na aprobatę. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo, iż skarżący oprócz spornego sprawozdania, za rok 2014 nieterminowo złożył także: sprawozdanie o wysokości środków przeznaczonych na publiczne kampanie edukacyjne (II OSK 3558/18), sprawozdanie o wysokości należnej opłaty produktowej z tytułu nieosiągnięcia wymaganego poziomu zbierania zużytych baterii i akumulatorów (II OSK 3817/18), wykaz zakładów przetwarzania zużytych baterii i akumulatorów (II OSK 229/19), sprawozdanie o osiągniętych poziomach zbierania zużytych baterii przenośnych i akumulatorów przenośnych (II OSK 462/19). Organ odrębnymi decyzjami wymierzył mu administracyjne kary pieniężne w wysokości po 500 zł każda, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z 25 maja 2018 r. wydanymi w sprawach IV SA/Wa 18/18, IV SA/Wa 16/18, IV SA/Wa 20/18 i IV SA/Wa 19/18 oddalił skargi M.W. Skarżący zaś zaskarżył powyższe wyroki skargami kasacyjnymi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się zatem do istoty rozpatrywanej sprawy, w pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że do dnia 22 stycznia 2013 r. obowiązki sprawozdawcze podmiotów wprowadzających baterie lub akumulatory regulowała ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz.U. z 2009, nr 79, poz. 666 – dalej w skrócie "ustawa o bateriach i akumulatorach"). Podmioty te były zobowiązane do sporządzenia i przedłożenia marszałkowi w terminie do dnia 15 marca roku następującego po roku, którego sprawozdanie dotyczy: rocznego sprawozdania o ilości i masie wprowadzonych do obrotu baterii i akumulatorów (art. 34 ust. 2 w/w ustawy), rocznego sprawozdania o osiągniętych poziomach zbierania wraz z wykazem punktów zbierania prowadzonych przez danego zbierającego zużyte baterie lub zużyte akumulatory oraz wykazem miejsc odbioru, z których zbierający odbiera zużyte baterie przenośne lub zużyte akumulatory przenośne (art. 35 ust. 1 w/w ustawy), wykazu zakładów przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów, z których prowadzącymi ma zawartą umowę (art. 36 ust. 4 ustawy), rocznego sprawozdania o wysokości środków przeznaczonych na publiczne kampanie edukacyjne (art. 37 ust. 6 ustawy), rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty produktowej (art. 41 ust. 3 ustawy). Wzór formularza każdego z wymienionych sprawozdań określały przepisy pięciu rozporządzeń wykonawczych do ustawy wydanych przez Ministra Środowiska.

Z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21, tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 z późn.zm.), która na mocy art. 220 znowelizowała przepisy ustawy o bateriach i akumulatorach regulujące dotychczasowe obowiązki sprawozdawcze podmiotów wprowadzających baterie i akumulatory. Mianowicie, przepisy art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 oraz art. 41 ust. 3 ustawy o bateriach i akumulatorach otrzymały nowe brzmienie, zgodnie z którym wprowadzający baterie i akumulatory zostali zobowiązani do sporządzenia jednego "zbiorczego" sprawozdania zawierającego informacje, o których mowa w art. 73 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 6 lit. a - lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie.

Jednocześnie w art. 237 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy o odpadach z 2012 r. ustawodawca jednoznacznie sprecyzował obowiązki sprawozdawcze podmiotów wprowadzających baterie i akumulatory w okresie przejściowym, obejmującym lata 2012-2014. Zgodnie z treścią tego przepisu, podmioty, o których mowa w art. 73 i art. 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania: sprawozdań - na podstawie art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 59 ust. 3 i art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach - sporządzają i składają je, za lata 2012-2014, stosując przepisy dotychczasowe, z tym że ten, kto wbrew obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu zakładów przetwarzania lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200. Do złożonych zbiorczych zestawień danych i sprawozdań, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 200 ustawy o odpadach jeżeli podmiot, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 76, nie składa sprawozdania, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 500 zł.

Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy o odpadach z 2012 r. (druk VII.456) celem wprowadzenia zmian w systemie sprawozdawczości była chęć umieszczenia przez ustawodawcę w jednej ustawie wszystkich przepisów z zakresu sprawozdawczości oraz ułatwienie podmiotom wywiązywania się z obowiązków sprawozdawczych. W projekcie określono dwa rodzaje sprawozdań: sprawozdanie o produktach, opakowaniach i gospodarowaniu odpadami z nich powstającymi oraz sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami. Do sporządzenia pierwszego ze sprawozdań mieli zostać zobowiązani przedsiębiorcy, którzy do chwili obecnej sporządzali sprawozdania na podstawie pięciu różnych ustaw, w tym także na podstawie przepisów ustawy o bateriach i akumulatorach. Zgodnie z założeniem ustawodawcy informacje zawarte w tych sprawozdaniach miały stanowić podstawę do utworzenia bazy danych o produktach, opakowaniach i gospodarce odpadami określanej w skrócie "BDO". Baza ta w pierwotnym zamyśle prawodawcy miała zostać utworzona w terminie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy, co przewidywał art. 238 ustawy o odpadach. Wiązało się to bowiem z koniecznością przygotowania nowego systemu informatycznego gromadzącego dane dotyczące gospodarki odpadami oraz niektórych produktów i opakowań. Ostatecznie termin utworzenia BDO przesunięto najpóźniej do dnia 24 stycznia 2018 r. Do tego czasu z wyraźnej woli ustawodawcy miały obowiązywać przepisy dotychczasowe w tym zakresie.

Z dniem 1 stycznia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. 2015 r., poz. 1688), która w ramach nowelizacji przepisów ustawy o odpadach z 2012 r., na mocy art. 108 pkt 25 uchyliła art. 200 ustawy o odpadach i w art. 125 określiła karę za naruszenie obowiązków sprawozdawczych za lata 2012-2014. Zgodnie z treścią art. 125 niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 108 za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy zmienianej w art. 108 w brzmieniu dotychczasowym.

Z przywołanych wyżej unormowań, w tym art. 237 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, w którym zwrot "sprawozdań" użyto w liczbie mnogiej jasno wynika, że ustawodawca w okresie przejściowym obejmującym lata 2012-2014 zdecydował o pozostawieniu na dotychczasowych zasadach obowiązków sprawozdawczych podmiotów wprowadzające baterie i akumulatory. W rezultacie, tak jak miało to miejsce w stanie prawnym obowiązującym do 22 stycznia 2013 r., podmiot wprowadzający baterie i akumulatory w latach 2012-2014 miał obowiązek sporządzić i przedłożyć marszałkowi województwa do 15 marca roku następującego po roku, którego sprawozdanie dotyczy, pięć sprawozdań na odrębnych formularzach. Analogiczne rozwiązanie przewidziano także w kolejnym okresie sprawozdawczym obejmującym lata 2015-2016 (art. 237a ustawy o odpadach) z tą jednak różnicą, że za niesporządzenie i nieprzekazanie zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu zakładów przetwarzania lub wykonanie obowiązku nieterminowo lub niezgodnie ze stanem faktycznym ustawodawca zamiast administracyjnej kary pieniężnej, przewidział karę grzywny, o której mowa w art. 180a. Zaznaczyć trzeba, że prawodawca celowo użył w art. 125 ustawy EE zwrotu "niewykonanie obowiązków" w liczbie mnogiej, skoro w art. 237 ustawy o odpadach na dotychczasowych zasadach utrzymał obowiązki sprawozdawcze podmiotów wprowadzających baterie i akumulatory. Wobec tego podmiot, który w zakreślonym ustawą terminie nie złożył kilku spośród wymaganych sprawozdań, winien liczyć się z koniecznością wymierzenia mu przez organ szeregu kar o wysokości 500 zł.

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji podobnie jak i organy orzekające prawidłowo odkodowały znaczenie normatywne przywołanych wyżej unormowań. Skoro M.W. na podstawie odrębnych przepisów prawa materialnego był zobowiązany w terminie do 15 marca 2015 r., do sporządzenia za rok 2014 pięciu odrębnych sprawozdań i przedłożenia ich Marszałkowi, to nie sposób przyjąć, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, że na skarżącym spoczywał w tym okresie obowiązek sporządzenia jednego zbiorczego sprawozdania składającego z kilku części (formularzy) wynikający z art. 76 w zw. z art. 73 ustawy o odpadach, za niedopełnienie którego organ mógł orzec o wymierzeniu jednej administracyjnej kary pieniężnej. Mając zatem na względzie fakt, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżący 13 kwietnia 2015 r. złożył Marszałkowi Województwa [...] sprawozdanie o rodzaju, ilości i masie wprowadzonych do obrotu baterii i akumulatorów, o którym mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o bateriach i akumulatorach i okoliczność ta nie była dotychczas przezeń kwestionowana, organ prawidłowo orzekł o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500 zł. Pozbawione usprawiedliwionych podstaw jest przy tym twierdzenie skarżącego kasacyjnie, jakoby zaskarżoną decyzją wymierzono mu wielokrotność kary. Wysokość kary została określona sztywno wobec każdego podmiotu, który nie dopełnia ciążących na nim z mocy prawa obowiązków. Organ administracyjny nie ma prawnej możliwości miarkowania kary, ani też odstąpienia od jej wymierzenia.

Na marginesie poczynionych wyżej rozważań stwierdzić trzeba, że przywołany w piśmie procesowym z 18 września 2018 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2017 r. II OSK 543/16 został wydany w odmiennym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dotyczył on bowiem niewywiązania się przez skarżącego z obowiązku przedłożenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów oraz sposobie gospodarowania nimi za rok 2012, za co organ wymierzył mu karę 500 zł. Błędne jest tym samym przekonanie autora skargi kasacyjnej jakoby orzeczenie tutejszego Sądu stanowiło reprezentatywny przykład wymierzania przez organ jednej kary w wysokości 500 zł za nieprzedłożenie zbiorczego zestawienia, które tak jak w przypadku sprawozdania skarżącego składa się z kilku formularzy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.