Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2440/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Polskiego Towarzystwa [...] w W. i R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 187/13 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 187/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

R. M. złożył wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, że szereg działek położonych we W., Z., B. i S., zapisanych w księdze gruntowej tom [...] , a następnie w księdze gruntowej [...], nie podpadało pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1944 r. Nr 4, poz. 17, dalej: dekret).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] Wojewoda [...] orzekł, że dawne działki katastralne: nr [...] - w części, w której stanowi obecnie działki o nr. ewid. [...] , oraz nr [...]- w części, w której stanowi obecnie działkę o nr. ewid. [...] część, położone we Wrześni nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie o nr. ewid. [...]) złożyły Składy Budowlane [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. W zakresie nieobjętym odwołaniem decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w zakresie objętym odwołaniem oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Wojewoda [...] wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego, jak i zasady postępowania dowodowego.

W ocenie Ministra z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszoinstancyjny nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego. Wojewoda oparł swoje stanowisko jedynie na dokumentach przedstawionych przez stronę, nie podejmując czynności zmierzających do ich uzupełnienia, zaś w treści uzasadnienia decyzji ograniczył się wyłącznie do stwierdzeń odnośnie spełnienia przesłanek do podpadania objętych wnioskiem nieruchomości pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wyłącznie z uwagi na fakt położenia ich w granicy administracyjnej miasta.

Ponadto Wojewoda [...] nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości przedmiotu postępowania. Bazował jedynie na (niepodpisanym) piśmie zatytułowanym "Porównanie działek do pisma Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r." uznając, że część działki nr [...] wchodzi w skład dawnej działki o numerze [...]. Tymczasem powołane tu pismo złożone zostało przez wnioskodawcę i nie wynika z niego, kto i kiedy dokonał synchronizacji działek. Nie ma w ten sposób możliwości weryfikacji, czy rzeczywiście jakaś część dawnej działki [...] stanowi obecnie jakąś część działki [...].

Zastrzeżenia organu drugoinstancyjnego wzbudziła również interpretacja Wojewody pojęcia "nieruchomości ziemskiej". Wojewoda po analizie szeregu ustaw powojennych doszedł do przekonania, że nieruchomości położone w granicach administracyjnych miast nie są nieruchomościami ziemskimi w rozumieniu przepisów dekretu i nie mogą co do zasady podpadać pod działanie tego dekretu. Tymczasem, w ocenie Ministra, ustawodawca w 1944 r. stosował nomenklatury i definicje nieruchomości ziemskich w znaczeniu odpowiadającemu dotychczasowemu tj. dającemu się wyinterpretować z przepisów okresu międzywojennego. Organ przywołał tu przede wszystkim takie akty prawne jak ustawa z dnia 15 lipca 1920 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 70, poz. 462), która wskazywała, że do majątków ziemskich zaliczano wówczas także majątki położone w obrębie miast oraz ustawę z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. 1926 r. Nr 1, poz. 1), która w art. 2 pkt 2 wskazywała, że "grunty, położone w granicach administracyjnych miast, nie podlegają działaniu niniejszej ustawy. To samo dotyczyło gruntów i nieruchomości, będących własnością gmin miejskich, a położonych poza granicami administracyjnymi tych miast." Wynika stąd, że nieruchomości położone w granicach administracyjnych miast zostały wyłączone spod zakresu obowiązywania jedynie na potrzeby tego aktu, bez takowego wyodrębnienia również podpadałyby pod działanie przepisów ustawy i byłyby traktowane jak pozostałe nieruchomości ziemskie, a nie w sposób szczególny. Analogicznych wyszczególnień i wyodrębnień gruntów położonych w granicach miast od nieruchomości ziemskich ustawodawca nie zastosował w dekrecie. Powyższe organ stopnia wojewódzkiego powinien wziąć pod uwagę.

Zdaniem Ministra również inne akty prawne z okresu międzywojennego, tj. ustawa z dnia 26 września 1922 r. o wstrzymaniu eksmisji dzierżawców gruntów, zajętych pod budynki i położonych w obrębie miast, miasteczek, wsi i osad na obszarze Ziemi Wileńskiej województw: nowogródzkiego, poleskiego i wołyńskiego oraz powiatów: bielskiego, grodzieńskiego, wołkowyskiego, sokólskiego i białostockiego województwa białostockiego (Dz. U. R.P. 89, poz. 812) oraz ustawa z dnia 29 kwietnia 1925 r. o rozbudowie miast (Dz. U. R.P. Nr 5, poz. 346), wyraźnie stanowią o nieruchomościach ziemskich położonych w obrębie miast. Do tych nieruchomości miały zastosowanie przepisy o wykonaniu reformy rolnej jak również przepisy Rozporządzenia Tymczasowego Rady Ministrów.

W świetle powyższych ustaleń zdaniem Ministra nie znajduje uzasadnienia przyjęcie generalnej tezy, że grunty położone w granicach administracyjnych miast były co do zasady wyłączone spod działania przepisów dekretu. Kwestia podpadania określonej nieruchomości (lub jej części) pod działanie dekretu powinna zostać zbadana z uwzględnieniem wszystkich formułowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kryteriów. Tymczasem organ stopnia wojewódzkiego przed wydaniem zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do zbadania dokumentów załączonych przez stronę do wniosku z dnia 7 maja 2002 r., nie starając się zebrać innych dowodów pozwalających na wszechstronne zbadanie, czy objęta wnioskiem działka mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej, a jeżeli nie to czy była funkcjonalnie związana z rolniczą częścią dawnego majątku H. M.. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. M..

Równocześnie pismem z dnia 29 maja 2013 r. uczestnik postępowania Polskie Towarzystwo [...] poparło skargę R. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r., uznał skargę za niezasadną.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że kwestią istotną w sprawie niniejszej jest rozumienie pojęcia "nieruchomość ziemska", użytego w dekrecie. Ani dekret, ani akty wykonawcze do niego, nie definiują tego pojęcia. W orzecznictwie sądowym, jak wskazał Sąd pierwszej instancji w tej materii odwoływano się głównie do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. TKW 3/89 OTK 1990/1/26. Trybunał stanął wówczas na stanowisku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Działki wydzielone przed 1 września 1939 r. przez właściciela na potrzeby budownictwa mieszkaniowego z obszaru nieruchomości ziemskiej poprzez przedstawienie projektu parcelacji i zatwierdzenie tego projektu, w dniu wejścia w życie dekretu, stanowiły według Trybunału odrębny od nieruchomości ziemskich przedmiot własności nie podlegający przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, z dnia 6 kwietnia 1997 r. zgodnie z art. 239 § 3 tj. Konstytucji uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą. Nie oznacza to jednak, że nie można odwoływać się do tych uchwał dokonując wykładni. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Trybunału. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z samego faktu położenia nieruchomości w granicach miasta nie można wyciągać wniosku o ich miejskim charakterze. Akty prawne z okresu międzywojennego tj. ustawa z dnia 26 września 1922 r. (Dz. U. R.P. 89, poz. 812) oraz ustawa z dnia 29 kwietnia 1925 r. (Dz. U. R.P. Nr 5, poz. 346) o rozbudowie miast wyraźnie stanowią o nieruchomościach ziemskich położonych w obrębie miast. Do tych nieruchomości miały zastosowanie przepisy o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. z 1920 r. Nr 70, poz. 462), jak również przepisy Rozporządzenia Tymczasowego Rady Ministrów o przenoszeniu własności nieruchomości ziemskich z dnia 1 września 1919 r., jeżeli ich ogólny obszar przekraczał 23 ha. Ustawy przewidywały swobodę w dobrowolnym obrocie ziemią i dobrowolną parcelację gruntów w obrębie miast, przy czym parcelacja nie mogła naruszać planów regulacyjnych. Stąd konieczne było zezwolenie na parcelacyjny podział nieruchomości. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 1936 r. (Dz. U. R. P. z 1936 r. Nr 10, poz. 107) uchyliło ustawę z dnia 29 kwietnia 1925 r. o rozbudowie miast. W art. 20 wprowadziło nową regulację prawną w odniesieniu do nieruchomości ziemskich położonych w granicach administracyjnych miast. Według tego przepisu do nieruchomości ziemskich w obrębie miast nie stosuje się Rozporządzenia Tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. o przenoszeniu własności nieruchomości ziemskich, a podział takich nieruchomości może nastąpić tylko na podstawie planu podziałowego zatwierdzonego przez zarząd miejski.

Według art. 2 ust. 2 dekretu stan prawny nieruchomości ziemskich podlega ocenie na dzień 1 września 1939 r. Należy więc w każdym przypadku nieruchomości położonej w granicach administracyjnych miast badać czy nieruchomości takie miały charakter typowo miejski, czy też pozostawały w związku gospodarczym z gospodarstwem rolnym, a więc mające związek funkcjonalny z nieruchomością ziemską przejmowaną na cele reformy rolnej. (por. wyroki NSA z dnia 15 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 2416/98; z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1625/06; z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt I OSK 203/06).

Sąd pierwszej instancji stwierdził nadto, że analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji wyraźnie wskazuje, że tego rodzaju ustaleń w postępowaniu wyjaśniającym nie poczyniono, co oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Tym samym Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Ministra dotyczącego zarzutu, że Wojewoda [...] nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości tożsamości przedmiotowej nieruchomości. Jak bowiem wskazują akta sprawy żadna ze stron niniejszego postępowania powyższej okoliczności nie kwestionowała, a ponadto organ odwoławczy w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości w tej kwestii ma możliwość skorzystania z uprawnień jakie mu daje art. 136 k.p.a. Powyższe uchybienie nie miało żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Podobnie jak naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Polskie Towarzystwo [...] zarzucając mu:

1. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 1 lit. e) w zw. z art. 1 ust. 2 lit. a-d w zw. z art. 8 ust. 1-3 i art. 9 dekretu Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (w brzmieniu pierwotnym) poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że nieruchomość położona w administracyjnych granicach miasta mogła stanowić "nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym" i tym samym podlegać przejęciu na własność Skarbu Państwa w trybie w/w przepisów, podczas gdy:

- nieruchomość położona w mieście ze swej istoty nie stanowiła "nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym" (art. 2 ust. 1 lit. e)

- nieruchomości położone w mieście nie mieściły się w celach w/w dekretu (art. 1 ust. 2 lit. a-d),

- zasady proceduralne reformy rolnej wykluczały ich zastosowanie do miast (art. 8 ust. 1-3 i art. 9).

Mając powyższe na względzie Polskie Towarzystwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a. skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również R. M. opierając ją na obu podstawach kasacyjnych, zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym - mając również na względzie uchwałę podjętą w pełnym składzie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 zgodnie z którą sądy administracyjne powinny rozpoznawać wszystkie podniesione w skargach zarzuty - podniósł i jako uzasadnienie obu podstaw kasacyjnych wskazał:

A. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania postawionych we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) skardze zarzutów, których przedmiotem było zarzucenie organowi naruszenia:

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania i

możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

- art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego po 66 latach odstępuje od stanowiska, jakie ten sam resort zajął w 1946 r., kiedy wdrażał reformę rolną;

- art. 77 § 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie znanych organowi z urzędu faktów i dowodów w postaci pisma okólnego Ministra Sprawiedliwości z 20 października 1948

r. (Dz. Urz. Min. Spraw, nr 12) oraz stanowiska Gabinetu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 8 maja 1946 r. (znak GM/Praw./37/46);

- art. 78 (§ 1 i 2) k.p.a. poprzez zupełne zignorowanie wniosku dowodowego strony

skarżącej, złożonego do sprawy niniejszej w dniu 27 listopada 2009 r.;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł (np. że to wnioskodawca dostarczył wykaz porównawczy gruntów), oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, w szczególności odnośnie stwierdzenia "nie znajduje uzasadnienia przyjęcie generalnej tezy, iż grunty położone w granicach administracyjnych miast były co do zasady wyłączone spod działania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej" - co w konsekwencji doprowadziło do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny utrzymał w obrocie decyzję, która nie odnosi się do całokształtu materiału dowodowego - art. 80 k.p.a. Tym samym zaskarżone orzeczenie akceptuje naruszenie wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto, jak wskazano we wnioskach końcowych skargi złożonej do WSA (pkt D.), nierozpoznanie przez organ II instancji będących w jego posiadaniu dowodów i brak ustosunkowania się do nich powoduje, że uchylenie decyzji organu I instancji jest przedwczesne. Nie zostało bowiem zbadane, czy w ich świetle istnieje podlegający wyjaśnieniu w I instancji zakres sprawy, o czym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czy też jedynie postępowanie odwoławcze jest niekompletne, i to ono powinno być przeprowadzone ponownie, a nie postępowanie pierwszoinstancyjne. W tym stanie rzeczy pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji skutkującej ponownym badaniem sprawy przez organ I instancji, inicjujące na nowo pełny tok postępowania, powoduje przewlekłość postępowania (art. 35 § 1 kpa) i pominięcie możliwości skorzystania z najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy - art. 12 § 1 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- brak wyjaśnienia podstawy prawnej i wskazania przepisu ustawy z dnia 26 września 1922 r. w przedmiocie wstrzymania eksmisji dzierżawców gruntów, zajętych

pod budynki i położonych w obrębie miast, miasteczek, wsi i osad na obszarze

Ziemi Wileńskiej województw: nowogródzkiego, poleskiego i wołyńskiego oraz

powiatów: bielskiego, grodzieńskiego, wołkowyskiego, sokolskiego i białostockie

go województwa białostockiego (Dz. U. R. P 89, poz. 812 - zwana dalej ustawą o

wstrzymaniu eksmisji), z którego ma wynikać, że nieruchomości ziemskie są położone w miastach lub że położenie nieruchomości w granicach administracyjnych

miasta nie oznacza, że jest to nieruchomość miejska;

- brak wyjaśnienia podstawy prawnej, z zastosowaniem której Wojewódzki Sąd

Administracyjny przyjął, że art. 20 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast (Dz. U. R. P. z 1936 Nr. 10, poz. 107 ze zm.) rozszerza pojęcie nieruchomości ziemskiej na tereny miast, podczas gdy

zgodnie z tym przepisem jeżeli nieruchomość zakwalifikowana jako ziemska znalazła się w granicach administracyjnych miast, to właśnie wyłączone zostało stosowanie do niej przepisów o nieruchomościach ziemskich.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie brak merytorycznego rozpoznania skargi w sposób oczywisty wpływa na wynik sprawy, gdyż rozpoznając całokształt okoliczności podniesionych w skardze, a pominiętych również przez organ w zaskarżonej decyzji, niemożliwym byłoby utrzymanie jej w obrocie prawnym.

B/ Jako naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie wskazano na:

- niewłaściwe zastosowanie in corpore ustawy z dnia 26 września 1922 r. w

przedmiocie wstrzymania eksmisji dzierżawców gruntów, zajętych pod budynki i położonych w obrębie miast, miasteczek, wsi i osad na obszarze Ziemi Wileńskiej województw: nowogródzkiego, poleskiego i wołyńskiego oraz powiatów: bielskiego,

grodzieńskiego, wołkowyskiego, sokolskiego i białostockiego województwa białostockiego (Dz.U.RP z 1989 r., poz. 812) - jako aktu prawnego regulującego kwestie nieruchomości ziemskich położonych w obrębie miast, podczas gdy w ustawie tej brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do nieruchomości ziemskich - vide str. 22 skargi do WSA;

- błędną wykładnię art. 20 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22

kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast (Dz. U. R. P. z 1936 r. Nr 10, poz. 107 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepis ten definiuje i reguluje odrębną kategorię

nieruchomości ziemskich położonych w granicach administracyjnych miast, podczas

gdy jest to przepis antykolizyjny, likwidujący kolizję możliwych do zastosowania

przepisów w ten sposób, że znosi zastosowanie przepisów dotyczących nieruchomości ziemskich, w sytuacji gdy znalazły się one w granicach administracyjnych miast,

a tym samym utraciły swój ziemski charakter i de facto przestały być nieruchomościami ziemskimi, choć de iure jako takie nadal były zaklasyfikowane w dokumentacji prawnej - czyli w księgach wieczystych i katastrach prowadzonych oddzielnie

dla nieruchomości położonych poza granicami miast, jako dla nieruchomości ziemskich, a oddzielnie dla nieruchomości położonych w granicach administracyjnych

miast, jako dla nieruchomości miejskich, co szczegółowo zostało omówione we

wniesionej w sprawie niniejszej skardze do WSA (str. 9-13);

- błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o

przeprowadzeniu reformy rolnej (dekret o reformie rolnej) poprzez przyjęcie (str.

9), że: "Należy więc w każdym przypadku nieruchomości położonej w granicach

administracyjnych miast badać czy nieruchomości takie miały charakter typowo

miejski, czy tez pozostawały w związku gospodarczym z gospodarstwem rolnym, a

więc mające związek funkcjonalny z nieruchomością ziemską przejmowaną na cele reformy rolnej" [podkr.wł.], czyli że przejęciu podlegały nie tylko nieruchomości

ziemskie o charakterze rolniczym, jak to stanowi art. 2 ust. 1 tego dekretu, ale również inne nieruchomości nie podpadające pod ten dekret, np. nieruchomości miejskie, jeżeli da się wyprowadzić ich związek funkcjonalny z nieruchomością ziemską, która rzeczywiście podpada pod przepisy tego dekretu;

- "błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej poprzez przyjęcie, że

do oceny, czy na dzień 1 września 1939 r. dana nieruchomość ma charakter nieruchomości ziemskiej, dodatkowo jeszcze o charakterze rolniczym, zastosowanie ma

wyłącznie wypracowana na bazie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19

września 1990 r. w sprawie W 3/89 dopiero w XXI wieku przez współczesne sądy administracyjne koncepcja związku funkcjonalnego, bez względu na to czy dana nieruchomość (grunt) była położona w granicach administracyjnych miast, a która to wykładnia (przy takim jak to uczynił WSA rozumieniu) pomija całkowicie m.in. i to, że ten sam normodawca ówczesnego okresu, za nieruchomości ziemskie uznał również drogi, poligony i lotniska - vide art. 1 pkt 2 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 57 poz. 321) - a więc nieruchomości z całą pewnością nie mające charakteru rolniczego i nie pozostające w związku z gospodarstwem rolnym";

- pominięcie art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji (w zw. z jej art. 8 ust. 2), których odpowiednikiem do 22 lipca 1952 r. był art. 99 Konstytucji z 17 marca 1921 r., poprzez przyjęcie wykładni rozszerzającej do przepisów szczególnych jakimi są przepisy dekretu o reformie rolnej, tj. przyjęcie, że na podstawie dekretu o reformie rolnej własność była odejmowana w szerszym zakresie, niż stanowi to art. 2 ust. 1 tego dekretu i jak to przyjmowały władze oraz organy państwowe kształtujące od 1944 r. przepisy o przeprowadzeniu reformy rolnej i je stosujące.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2015 r. R. M. przedstawił dalsze uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna R. M. została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Odnośnie do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., wskazać należy, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podkreślenia wymaga, że za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wprawdzie Sąd I instancji nie odniósł się szczegółowo do wszystkich okoliczności podniesionych w skardze to jednak z uzasadnienia wyroku wynika dlaczego, w jego ocenie, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania , które mogłoby mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 134 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozpoznania postawionych we wniesionej do sądu skardze zarzutów naruszenia: art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.pa., art. 107 § 3 k.p.a., 80 k.p.a. Po pierwsze brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze może być oceniany jako wada uzasadnienia wyroku Sądu w rozumieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Zatem zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Ponadto, jak już wskazano, z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331).

Przechodząc do zarzutów obu skarg kasacyjnych podnoszących naruszenie przepisów prawa materialnego przypomnieć należy, że przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja kasacyjna Ministra wydana na podstawie art. 138§ 2 k.p.a., tj. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca temu organowi do ponownego rozpatrzenia sprawę. Przedmiot zaskarżonej decyzji przesądza o zakresie kontroli sądowej. Zadaniem sądu I instancji było sprawdzenie czy istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpatrzenia. Wskazany jako podstawa prawna kasacyjnego rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powołany przepis daje organowi odwoławczemu możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, jeżeli postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem procedury na tyle istotnym, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest niedopuszczalne z uwagi na brak ustaleń dotyczących istoty sprawy. Natomiast jeśli organ odwoławczy uznana, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie, na przykład wyjaśnienia kwestii budzącej pewne wątpliwości organu, powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniającej organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 136 kpa. Nie może również stanowić przesłanki do wydania orzeczenia kasacyjnego konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego wskazując na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, które to stanowisko wynikało z odmiennej wykładni przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zwanego dalej "dekretem". Sąd I instancji podzielił bowiem pogląd organu odwoławczego, że okoliczność położenia spornej nieruchomości w granicach administracyjnych miasta nie przesądza o tym, że taka nieruchomości nie była objęta powołanym przepisem dekretu. Zdaniem Sądu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestia ustalenia czy nieruchomość, której spór dotyczy pozostawała w związku gospodarczym z gospodarstwem rolnym, a więc miała związek funkcjonalny z nieruchomością ziemską przejmowaną na cele reformy rolnej.

Kwestią zatem zasadniczą w sprawie jest rozumienie pojęcia "nieruchomość ziemska", użytego w dekrecie. Podkreślenia wymaga, że dekret, ani akty wykonawcze do niego, nie definiują tego pojęcia. Rozstrzygając, czy dana nieruchomość była objęta dekretem o reformie rolnej czy nie, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, należy uwzględnić cele reformy rolnej określone w art. 1 ust. 2 dekretu. Zgodnie z tym przepisem, przeprowadzenie reformy rolnej obejmowało upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrobotnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, a także zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych, ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. Z kolei według art. 2 ust. 2 dekretu stan prawny nieruchomości ziemskich podlega ocenie na dzień 1 września 1939 r.

Analizując pojęcie nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu orzecznictwo sądowe odwołuje się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19.09.1990 r. TKW 3/89 OTK 1990/1/26. W uchwale tej Trybunał stanął na stanowisku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Działki wydzielone przed 1 września 1939 r. przez właściciela na potrzeby budownictwa mieszkaniowego z obszaru nieruchomości ziemskiej poprzez przedstawienie projektu parcelacji i zatwierdzenie tego projektu, w dniu wejścia w życie dekretu, stanowiły według Trybunału odrębny od nieruchomości ziemskich przedmiot własności niepodlegający przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, z dnia 6 kwietnia 1997 r. zgodnie z art. 239 § 3 tej Konstytucji uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą. Nie oznacza to jednak, że nie można odwoływać się do tej uchwały dokonując wykładni. Sąd podziela stanowisko Trybunału.

Poprawne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że z samego faktu położenia nieruchomości w granicach miasta nie można wyciągać wniosku o ich miejskim charakterze i zarazem o niepodleganiu przepisom dekretu. Wynika to także z tego, że akty prawne z okresu międzywojennego, jak na przykład art. 24 ustawy z dnia 29 kwietnia 1925 r. (Dz. U. RP Nr 51, poz. 346) o rozbudowie miast, używały pojęcia nieruchomości ziemskiej położonej w obrębie miasta. Do tych nieruchomości miały zastosowanie przepisy o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. RP z 1920 r. Nr 70, poz. 462), jak również przepisy Rozporządzenia Tymczasowego Rady Ministrów o przenoszeniu własności nieruchomości ziemskich z dnia 1.09.1919 r., jeżeli ich ogólny obszar przekraczał 23 ha. Ustawy przewidywały swobodę w dobrowolnym obrocie ziemią i dobrowolną parcelację gruntów w obrębie miast przy czym parcelacja nie mogła naruszać planów regulacyjnych. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 1936 r. (Dz. U. R P z 1936 r. Nr 10, poz. 107) uchyliło ustawę z dnia 29 kwietnia 1925 r. o rozbudowie miast. Według art. 20 tego rozporządzenia do nieruchomości ziemskich w obrębie miast nie stosuje się Rozporządzenia Tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1.09.1919 r. o przenoszeniu własności nieruchomości ziemskich, a podział takich nieruchomości może nastąpić tylko na podstawie planu podziałowego zatwierdzonego przez zarząd miejski.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego cele reformy rolnej, wyrażone w dekrecie, a także posługiwanie się przez prawodawstwo przedwojenne pojęciem nieruchomości ziemskich położonych w obrębie miast potwierdza poprawność wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dokonanej przez Sąd I instancji, że w przypadku nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast o przeznaczeniu ich na cele reformy rolnej przesądzał związek funkcjonalny z nieruchomością ziemską przejmowaną na cele reformy rolnej. Tym samym zarzuty skarg kasacyjnych Polskiego Towarzystwa [...] oraz R. M. w zakresie na ruszenia art. 2 ust. 1 lit. e oraz art. 2 ust. 1 lit e w zw. z art. 1 ust. 2 lit. a-d w zw. z art. 8 ust. 1-3 i art. 9 dekretu należało uznać za chybione.

Odnośnie do zarzutu skargi kasacyjnej R. M. w zakresie naruszenia prawa materialnego, to jest niewłaściwego zastosowania in corpore ustawy z dnia 26 września 1922 r. w przedmiocie wstrzymania eksmisji dzierżawców gruntów, zajętych pod budynki i położonych w obrębie miast, miasteczek, wsi i osad na obszarze Ziemi Wileńskiej województw: nowogródzkiego, poleskiego i wołyńskiego oraz powiatów: bielskiego, grodzieńskiego, wołkowyskiego, sokolskiego i białostockiego województwa białostockiego (Dz.U.RP z 1989 r., poz. 812), jako aktu prawnego regulującego kwestie nieruchomości ziemskich położonych w obrębie miast, podczas gdy w ustawie tej brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do nieruchomości ziemskich, podzielić należy argumentację skarżącego kasacyjnie że powołany akt nie wspomina o nieruchomościach ziemskich położonych w obrębie miast. W każdym razie Sąd I instancji nie wyraził procesu myślowego za pomocą którego doszedł do wniosku, że ustawa ta wyraźnie stanowi o nieruchomościach ziemskich położonych w obrębie miast. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na poprawność wykładni pojęcia nieruchomości ziemskiej określonego w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Odnośnie do zarzutu błędnej wykładni art. 20 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast (t,j. Dz.U. Rp z 1936, Nr 10, poz. 107) zauważyć należy, że Sąd I instancji niezbyt precyzyjnie przytoczył treść tego przepisu nie wyjaśniając jego znaczenia. Trudno zatem Sądowi poczynić zarzut błędnej wykładni tego przepisu, skoro Sąd ograniczył się do jego przytoczenia. Ponadto, jak już wskazano, pogląd Sądu o potrzebie badania związku funkcjonalnego nieruchomości położonej w granicach administracyjnych miasta z nieruchomością przejmowaną na cele reformy rolnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafny.

Chybiony jest także zarzut pominięcia art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji poprzez przyjęcie wykładni rozszerzającej art. 2 ust. 1 dekretu. Argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji nie daje podstaw do twierdzenia, że dokonano wykładni rozszerzającej powołanego przepisu art. 2 ust. 1 dekretu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, to podlegają one oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.