Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 112/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 89 ust. 1, art. 93
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt III SA/Po 414/12 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od M.P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2 600 (dwa tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt III SA/Po 414/12, wydanym w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] września 2011 r. inspektor transportu drogowego przeprowadził kontrolę pojazdu ciężarowego, którym wykonywano międzynarodowy transport drogowy z ładunkiem mebli ogrodowych w imieniu przedsiębiorcy [...]. W trakcie kontroli stwierdzono samowolną ingerencję w funkcjonowanie cyfrowego urządzenia rejestrującego. Analiza wydruku z tachografu potwierdziła, iż kierowca przed zatrzymaniem do kontroli prowadził pojazd posługując się niedozwolonym urządzeniem w postaci magnesu, który był przyłożony do impulsatora skrzyni biegów. W związku z powyższym na urządzeniu rejestrującym (tachograf cyfrowy) rejestrowana była aktywność kierowcy w postaci odpoczynku zamiast aktywności w postaci jazdy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. P. karę pieniężną w łącznej kwocie 12.000 zł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych i wiążących umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15000 zł. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 12.5 oraz lp. 12.15 załącznika do powołanej ustawy, gdzie za stwierdzone naruszenie przepisów przewidziano karę łączną w wysokości 12.000 zł.

Organ wyjaśnił, że analiza całości materiału dowodowego (protokół kontroli, materiał fotograficzny, zeznania kierowcy, stanowisko przedsiębiorcy przedstawione w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania) nie pozwala na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. W ocenie organu wyjaśnienia strony postępowania mają na celu uniknięcie odpowiedzialności za prowadzoną działalność gospodarczą. Ponadto organ podkreślił, że na przedsiębiorcy spoczywa ciężar odpowiedzialności administracyjnej za ewentualne skutki działań osób, którymi przy wykonywaniu działalności gospodarczej się posługiwał, odpowiedzialność za popełnione naruszenia drogowe określone w ustawie o transporcie drogowym jest niezależna od winy przedsiębiorcy. Organ stwierdza jedynie czy nastąpiło naruszenie przepisów ustawy, bez rozpatrywania kwestii jakie są tego przyczyny. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił również, że ustawa o transporcie drogowym nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, bądź przesłanek prowadzących do ograniczenia kary. Stwierdzenie określonego ustawą naruszenia przepisów prawa wymusza odpowiednią kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej ustawą wysokości.

Po rozpatrzeniu odwołania strony od powyższej decyzji, Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne i kwalifikację prawną organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy. Ponadto zaznaczył, że przedsiębiorca nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających tezę, że zorganizował pracę kierowców w sposób prawidłowy, umożliwiający przestrzeganie przepisów dotyczących czasu pracy i zasad użytkowania urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym, w tym nie przedstawił dowodów na skuteczną kontrolę działalności zatrudnianych kierowców. Organ wyjaśnił również, że w sytuacji, gdy przedłużenie czasu jazdy spowodowane jest okolicznościami niemożliwymi do przewidzenia kierowca, zgodnie z dyspozycją art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, może dokonać na wydruku z tachografu cyfrowego stosownej adnotacji, a w niniejszym postępowaniu kierujący pojazdem takiego wydruku nie przedstawił. Z powyższych względów, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw uzasadniających stanowisko, że przekroczenie norm czasu pracy było spowodowane nietypowymi zdarzeniami. W oparciu o powyższe ustalenia organ uznał, że przekroczenie czasu pracy przez kierowcę wynikało z niewłaściwej organizacji pracy, za którą odpowiadał wyłącznie przedsiębiorca. W ocenie organu odwoławczego dowody zgromadzone w sprawie nie wskazywały, aby zachowanie kierowcy zatrudnionego przez stronę postępowania było wynikiem zdarzeń lub okoliczności, których odwołujący się nie mógł przewidzieć. W konsekwencji organ stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.

M. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 6 września 2012 roku uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana i zasądził zwrot kosztów sądowych od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. na rzecz skarżącego. W ocenie Sądu I instancji skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z powodów innych niż wskazane w jej uzasadnieniu.

Zdaniem Sądu dowody zgromadzone w aktach sprawy (protokół kontroli, dokumentacja fotograficzna oraz protokół z przesłuchania kierowcy zatrudnianego przez Skarżącego) jednoznacznie wskazują, że w dniu [...] września 2011 roku, w samochodzie ciężarowym, którym realizowano międzynarodowy transport drogowy z ładunkiem mebli ogrodowych w imieniu przedsiębiorcy dokonano zabronionej ingerencji w funkcjonowanie cyfrowego urządzenia rejestrującego. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że kierowca posługiwał się niedozwolonym urządzeniem w postaci magnesu, który był przyłożony do impulsatora skrzyni biegów. W związku z powyższym na urządzeniu rejestrującym (tachograf cyfrowy) rejestrowana była aktywność kierowcy w postaci odpoczynku zamiast aktywności w postaci jazdy. W związku z tym, że przedstawione powyżej ustalenia faktyczne nie zostały zakwestionowane przez skarżącego, Sąd uznał je z prawidłowe.

Odnośnie zastosowanego w sprawie stanu prawnego Sąd wskazał, że organy inspekcji transportu drogowego prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r., nr 125, poz. 875 ze zm., dalej: u.t.d.) w brzmieniu nieuwzględniającym zmian wprowadzonych ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2011, nr 244, poz. 1454), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Ponadto Sąd nie stwierdził błędów w wykładni prawa materialnego.

Jak wskazał Sąd organy prawidłowo przyjęły, iż stwierdzenie podczas kontroli drogowej naruszenia zasad dotyczących użytkowania analogowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, powoduje, że kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz drogowy podlega karze grzywny, a orzekanie o odpowiedzialności kierowcy następuje w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. W związku z powyższym, zgodne z prawem było, w ocenie Sądu, stanowisko, że wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy realizującego przewóz drogowy – art. 92 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym.

Sąd podkreślił, że zgodnie z 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli naruszenie ma charakter rażący, w szczególności, gdy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub zostało popełnione wielokrotnie. Natomiast z treści art. 92a ust. 4 i ust. 5 ustawy wynika, że rażące naruszenie przepisów uzasadnia wszczęcie i prowadzenie postępowania przeciwko przewoźnikowi nawet wówczas, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. W oparciu o dokonane w sprawie ustalenia, Sąd ocenił, że ingerencja w funkcjonowanie cyfrowego urządzenia rejestrującego w celu fałszowania czasu pracy kierowcy jest naruszeniem reguł wykonywania transportu drogowego, które zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Sąd zaznaczył ponadto, że wbrew twierdzeniom skargi, postępowanie wszczęte i prowadzone przeciwko skarżącemu nie miało na celu realizacji odpowiedzialności karnej (osobistej) lecz wyciągnięcie konsekwencji prawnych w ramach obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej. Odpowiedzialność ta wynikała z przepisów ustawy o transporcie drogowym, które kreują ustawowe domniemanie odpowiedzialności administracyjnoprawnej przewoźnika, za osoby, którymi się posługuje przy wykonywaniu działalności. Z tego względu organy nie musiały dowodzić, że przedsiębiorca miał wpływ na naruszenie. Sąd podkreślił, że ustawowe domniemanie odpowiedzialności za naruszenia popełnianie zatrudnianych kierowców wymusza na przedsiębiorcy konieczność podejmowania inicjatywy dowodowej, w celu wykazania, że skarżący uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. W ocenie Sądu całkowicie prawidłowe i zgodne z prawem jest stanowisko prezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji oraz powtórzone w odpowiedzi na skargę, że powierzenie kierowania pojazdem pracownikowi nie jest okolicznością, która zwalnia wykonującego transport drogowy od odpowiedzialności administracyjnoprawnej za naruszenia przepisów regulujących wykonywanie tego transportu. Natomiast okoliczność, że zatrudniany kierowca korzystał z magnesu fałszującego pracę tachografu cyfrowego nie może być kwalifikowane jako "braku wpływu" czy też "okoliczności, których nie można przewidzieć" w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Naruszenia popełniane przez zatrudnianych kierowców są okolicznościami aktualizującymi wszczęcie i prowadzenie postępowania mającego na celu realizację odpowiedzialności przedsiębiorcę zatrudniającego takiego kierowcę. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organy inspekcji transportu drogowego działały w granicach prawem zakreślonej kompetencji do wszczęcia i prowadzenia postępowania mającego na celu nałożenie kary administracyjnej na przedsiębiorcę realizującego transport drogowy.

W ocenie Sądu prawidłowe jest również stanowisko, że przesłanką wystarczającą do nałożenia kary administracyjnej na przedsiębiorcę jest stwierdzenie faktu fałszowania przez kierowcę pracy urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Ujawnienie takiego zachowania uzasadniało, zdaniem Sądu, pociągnięcie do odpowiedzialności przedsiębiorcy i nie stanowiło okoliczności lub zdarzeń, które były nieprzewidywalne, nietypowe i niezwyczajne w działalności polegającej na wykonywaniu transportu drogowego. Sąd podzielił także stanowisko, że sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego jest założenie, iż kierowca bezinteresownie, z własnej woli i bez wiedzy pracodawcy, ukrywał własną pracę, za którą należało mu się wynagrodzenie i odpowiedni odpoczynek.

Sąd podkreślił jednak, że reżim odpowiedzialności administracyjnoprawnej przedsiębiorcy określony w ustawie o transporcie drogowym obejmuje także przesłanki wyłączające odpowiedzialność podmiotu wykonującego transport drogowy. Stosownie do treści art. 93 ust. 7 przedmiotowej ustawy przepisów o nakładaniu kar pieniężnych nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W ocenie Sądu postępowanie w zakresie przesłanek wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności naruszone zostały art. 10 §1, art. 9 w związku z art. 7 i art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.

Sąd wskazał, że skarżący już na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego (pismo z dnia [...] października 2011 r.) ujawnił, iż błędnie postrzega własną sytuację prawną. Niezrozumienie okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego potwierdzają zarzuty sformułowane w odwołaniu oraz w skardze do sądu administracyjnego. Skarżący zakładał bowiem, że pociągnięcie do odpowiedzialności karnej zatrudnionego kierowcy wyłącza możliwość nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, błędnie przyjmował, że warunkiem nałożenia kary na przedsiębiorcę jest wykazanie, iż "przedsiębiorca miał wpływ na powstałe naruszenie", uzewnętrznił przekonanie, że na organach inspekcji transportu drogowego spoczywa ciężar dowodu w zakresie wykazania "winy przedsiębiorcy w powstaniu stwierdzonych naruszeń" oraz, że nie ma możliwości nałożenia kary pieniężnej w sytuacji "braku dowodów, że wina za naruszenie leży po stronie przedsiębiorcy". Analiza akt wskazywała, w ocenie Sądu, że organy w toku postępowania administracyjnego nie podjęły żadnych działań mających na celu zadośćuczynienie obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazał Sąd, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zamknął postępowanie wyjaśniające i wydał decyzję, pomimo ujawnienia przez stronę postępowania niezrozumienia okoliczności faktycznych i prawnych własnej sytuacji prawnej. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ograniczył własne działania do pouczenia strony o prawie wypowiedzenia, co do zebranego materiału dowodowego oraz wezwał stronę do przedłożenia: decyzji o nadaniu numeru NIP i REGON, aktualnego zaświadczenie o wpisie do Ewidencji Działalności Gospodarczej, umocowania do działania w przedmiotowej sprawie, dokumentów potwierdzających adres zamieszkania wspólników oraz dokumentów potwierdzających zgłoszenie pojazdu do licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. Po otrzymaniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy, a następnie, bez umożliwienia wypowiedzenia się stronie przed wydaniem decyzji, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Sąd wyjaśnił, że ustanowienie domniemania odpowiedzialności przewoźnika za działania kierowcy (pracownika) nie oznacza, że organy inspekcji transportu drogowego zostały zwolnione z obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 §1 Kpa) w zakresie umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, czyli przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do przesłanek wyłączających odpowiedzialność przewoźnika. Procesowy obowiązek ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia o nałożeniu kary obejmuje również konieczność zbadania, czy naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Jak zaznaczył Sąd, materialnoprawne domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za działania lub zaniechania zatrudnianego kierowcy oznacza tylko tyle, że należy nałożyć karę na przewoźnika, także wówczas, gdy po przeprowadzeniu należytego postępowania wyjaśniającego, brak jest dowodów, które wskazują, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawa o transporcie drogowym nakłada na przewoźnika ciężar dowodu, w taki sposób, że przedsiębiorca nie może uchylić się od odpowiedzialności administracyjnej bierną postawą procesową. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organy nie wykonały należycie obowiązków procesowych obejmujących dążenie do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy czym sposób prowadzenia postępowania (w szczególności brak należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków) mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu zamieszczanie w uzasadnieniu decyzji obszernych opisów dotyczących okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie sanowało stwierdzonych uchybień popełnionych w toku postępowania administracyjnego, ponieważ strona dowiadywała się o działaniach, które obowiązana była lub mogła podjąć, dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia. Stąd udzielanie przedmiotowych informacji dopiero w decyzji kończącej postępowanie uzasadniało stanowisko, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

W konsekwencji Sąd uznał, że organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy rzeczywiście przewoźnik wykonał ciążące na nim obowiązki. Ponadto zdaniem Sądu, organ zaniechał poszukiwania dowodów na okoliczność, że fałszowanie przez kierowcę pracy tachografu było wynikiem zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Sąd podzielił ocenę organów, że ogólnikowe zapewnienia skarżącego, co do planowania tras przejazdów, szkoleń pracowników, czy braku możliwości bezpośredniego nadzorowania pracy kierowców nie mogą uzasadniać przyjęcia ustalenia, że naruszenie przepisów nastąpiło w wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

W ocenie Sądu, do usunięcia stwierdzonych uchybień wystarczające było uchylenie decyzji organu odwoławczego, gdyż ewentualna konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie wykraczała poza ramy postępowania uzupełniającego. Sąd wskazał, że w obecnym stanie sprawy organ może ograniczyć się do wyjaśnienia skarżącemu okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz do wezwania skarżącego o wskazanie lub przedłożenie dowodów na okoliczności, że fałszowanie przez kierowcę pracy tachografu cyfrowego nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił Sądowi I instancji:

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. -art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art.7, 77 § 1 k.p.a. w zw, z art. art. 93 ust. 7 u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym przyjęciu przez skład orzekający, iż postępowanie w zakresie przesłanek wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania oraz poprzez przyjęcie że organy administracji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy rzeczywiście przewoźnik wykonywał ciążące na nim obowiązki i zaniechały poszukiwania dowodów na okoliczność, że fałszowanie przez kierowcę pracy tachografu było wynikiem zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

W oparciu o przedstawione zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 93 ust. 7 u.t.d. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie w zakresie przesłanek wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do jego rozpoznania wypada wskazać, iż Sąd I instancji w całej rozciągłości podzielił ustalenia organu co do okoliczności naruszenia przepisów u.t.d.

W ocenie Sądu organ nie przeprowadził jednak w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego na okoliczność czy przewoźnik zorganizował pracę swojego przedsiębiorstwa w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów u.t.d. oraz czy zafałszowywanie przez kierowcę pracy tachografu było wynikiem zdarzeń lub okoliczności, którym podmiot wykonujący przewozy nie mógł zapobiec.

Zajęte przez Sąd I instancji stanowisko jest zbyt daleko idące.

Zgodnie z art. 93 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r., uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1).

Przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio (ust. 7).

Z treści powołanej regulacji wynika zatem, że wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej jest uwarunkowane zaistnieniem zdarzeń lub okoliczności, którym podmiot wykonujący przewozy nie mógł zapobiec, mimo dołożenia ze swojej strony należytych starań wymaganej w tego rodzaju działalności. W literaturze przedmiotu podobnie jak w orzecznictwie przyjmuje się, że wykazanie tych zdarzeń lub okoliczności obciąża przewoźnika, a nie organ. Ponieważ to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek takiego zorganizowania funkcjonowania przedsiębiorstwa, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów u.t.d. Należy wprawdzie podzielić pogląd, że nie zwalnia to organu od jego powinności podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy oraz oceny przedstawionych w sprawie dowodów (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), niemniej jednak nie powinno to być utożsamianie z zobowiązaniem organu do inicjowania postępowania w celu wykazania okoliczności uwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności. W tym wypadku obowiązek organu ogranicza się jedynie do umożliwienia stronie przedstawienia stosownej argumentacji popartej dowodami. Tak więc za błędny należy uznać pogląd, że to na organie spoczywa ciężar wyjaśnienia okoliczności uwalniających od odpowiedzialności za naruszenie przepisów u.t.d.

Takiemu poglądowi sprzeciwia się też treść art. 93 u.t.d.

Jak wcześniej zostało wywiedzione, udowodnienie okoliczności objętych hipotezą art. 93 ust. 7 u.t.d. spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu, w postaci uwolnienia się od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 989/08).

Z kolei niezbędnym elementem odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości jest wykazanie przez przedsiębiorcę, że nie przyczynił się on swoim zachowaniem do ich powstania, co oznacza, że musi on wykazać takie okoliczności i zdarzeń, które nie są przewidywalne, a więc typowe i zwyczajne w działalności polegającej na wykonywaniu przewozu osób w transporcie drogowym.

Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego wydał zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie to zostało oparta na założeniu, że brak stosowania przez przedsiębiorcę właściwych rozwiązań organizacyjnych obciąża jego samego i nie stanowi usprawiedliwienia dla stwierdzonych naruszeń. Jak słusznie zauważył organ nie wystarczy samo przeszkolenie kierowców w zakresie przestrzegania przez nich przepisów regulujących czas pracy kierowców i w zakresie sposobu użytkowania urządzenia rejestrującego, ale wymagane jest też sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przez kierowców tych przepisów. W dyspozycji art. 93 ust. 7 u.t.d. nie mieszczą się bowiem takie sytuacje, które są wynikiem zachowań kierowców, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem.

W realiach sprawy nie można też uznać, iż strona nie miała świadomości co do podstaw prawnych uwalniających ją od odpowiedzialności, o czym świadczy chociażby podniesiona przez nią argumentacja, która z uwagi na zbytnią ogólnikowość nie mogła przynieść zamierzonego rezultatu. Trudno dać wiarę ferowanej przez Sąd I instancji tezie, że przedsiębiorca nie posiadał wiedzy na temat okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z założenia bowiem przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą powinien wykazywać się profesjonalizmem, a co za tym idzie powinien mieć świadomość co do zagrożeń występujących w prowadzonej przez niego działalności. Stwierdzone nieprawidłowości można rzec należą do typowych w tego rodzaju działalności. Stąd trudno dać wiarę twierdzeniom, z których wynika, że kierowca bezinteresownie, z własnej woli i bez wiedzy pracodawcy, z narażeniem zdrowia i ewentualnych sankcji ze strony pracodawcy naruszał przepisy u.t.d., mające wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

Podsumowując, materiał dowodowy pozwalał uznać, że strona nie wykazała, iż zorganizowała pracę kierowców w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie przepisów u.t.d. Samo przeświadczenie strony, o tym, że dołożyła wszelkich starań, aby nie dochodziło do tego typu sytuacji jest niewystarczającą okolicznością i musi być poddane ocenie według obiektywnych kryteriów.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a