Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2247/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 1 pkt 5 art. 183 par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 462/13 w sprawie ze skargi Grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie [...] w B. na uchwałę Rady Gminy Tuchomie z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XI/114/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania ; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" w B. na uchwałę nr XI/114/2012 Rady Gminy w Tuchomie z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym Modrzejewo w gminie Tuchomie.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przed wniesieniem skargi na powyższą uchwałę Grupa mieszkańców, która udzieliła pełnomocnictwa do ich reprezentowania Stowarzyszeniu "[...]" wezwała Radę Gminy do uchylenia szeregu uchwał, w tym wymienionej na wstępie. W wezwaniu oznaczonych zostało imiennie 21 osób – właścicieli działek położonych w gminach Tuchomie i Borzytuchom, którzy upoważnili ww. Stowarzyszenie do występowania w ich imieniu.

W skardze na uchwałę nr XI/114/2012, reprezentujące Grupę mieszkańców Stowarzyszenie wskazało, że występuje w imieniu i z upoważnienia wymienionych osób i zarzuciło jej naruszenie interesu prawnego właścicieli działek położonych w obrębie planu: R. W. i K. P. Sama Grupa mieszkańców działa natomiast w interesie społecznym rozumianym jako ochrona środowiska życia człowieka (w tym zdrowia) oraz walorów krajobrazowych, przyrodniczych i kulturowych gminy Tuchomie. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 pkt 4, 5, 9, 12, 13 i art. 21 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nadto zarzucono, iż projekt sporządziła osoba nieuprawniona.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tuchomie, wnosząc o jej oddalenie, ustosunkowała się do zarzutów skargi.

Grupa mieszkańców reprezentowana przez ww. Stowarzyszenie w piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r. rozwinęła swe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) i zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) skarga spełnia warunki formalne jej wniesienia. W świetle ww. art. 101 kwestionowanie uchwały organu gminy podjętej z zakresu administracji publicznej w tym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Jak podkreślił Sąd, tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi. Jej brak prowadzi do oddalenia skargi, bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do skarżonego aktu. Zdaniem Sądu w odniesieniu do strony skarżącej w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stroną skarżącą jest Grupa mieszkańców - wymienionych z imienia i nazwiska, z podaniem numerów działek oraz ich położenia, które są własnością poszczególnych osób. Potwierdzeniem wniesienia skargi w imieniu Grupy mieszkańców są dołączone do skargi pełnomocnictwa, gdzie każda ze skarżących osób stanowiących grupę mieszkańców decyduje, że reprezentować ją w niniejszym postępowaniu będzie Stowarzyszenie. Tym samym stroną skarżącą, zgodnie z jednoznacznie wyrażoną wolą jest Grupa mieszkańców gminy Tuchomie. W konsekwencji badaniu podlegał interes Grupy mieszkańców jako całości, przy czym zakres badania tego interesu w odniesieniu do osób, które nie posiadają nieruchomości na terenie objętym planem jest inny. Osoba taka winna wykazać, że sposób zagospodarowania określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie miał wpływ (realny i bezpośredni) na jej uprawnienia i obowiązki. O naruszeniu interesu prawnego strony skarżącej może decydować zmiana sytuacji prawnej działki sąsiedniej pozostającej w obszarze objętym planem, o ile ma ona istotny wpływ na wykonywanie prawa własności w stosunku do określonej nieruchomości. Zatem, gdy skarżącym jest właściciel nieruchomości graniczącej z obszarem miejscowego planu wówczas podstawą jego interesu prawnego do kwestionowania tego planu stanowią normy wynikające z tzw. prawa sąsiedzkiego, tj. art. 144 K.c.

W tym kontekście Sąd pierwszej instancji ocenił, że strona skarżąca nie wykazała, że określony w zaskarżonej uchwale sposób zagospodarowania terenu będzie wywierał wpływ na uprawnienia lub obowiązki Grupy mieszkańców pozostających poza obszarem planu, nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie, ale też w znacznej odległości. Na terenie objętym postanowieniami zaskarżonej uchwały znajduje się działka K. P. (nr [...], obręb [...]) i jedna z działek R. W. (nr [...] obręb [...]). Druga przylega do terenu objętego planem (działka znajdująca się w obrębie [...], gmina Borzytuchom). Działki pozostałych 19 osób stanowiących grupę mieszkańców znajdują się w odległości od 450 do 2100 m od granic planu. W odniesieniu do skarżących, których nieruchomości nie są objęte zaskarżonym planem, Sąd stwierdził, że nie podlegają one żadnym ograniczeniom w planie, ale nie można przyjąć istnienia interesu prawnego i jego naruszenia, gdyby naruszenie to miało nastąpić dopiero w wyniku stosowania postanowień uchwały. Przedmiotowa uchwała wyznacza strefę zakazu zabudowy w odległości nie mniejszej niż 400 m i musi się ona mieścić w granicach opracowania, co wyklucza uzyskanie pozwolenia na budowę dla inwestycji, której uciążliwości przekraczałyby obszar wyznaczony granicami planu. Natomiast wydanie takiej decyzji rodziłoby uprawnienia do skarżenia decyzji.

Sąd podkreślił również, że interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku wniesienia skargi przez "grupę mieszkańców" przysługiwać powinien zarówno indywidualnie skarżącemu (a więc grupie), jak i każdemu z imiennie oznaczonych członków grupy mieszkańców. Tylko wykazanie ich naruszenia może prowadzić do uwzględnienia skargi. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd nie podzielił argumentacji, co do istnienia indywidualnych interesów poszczególnych członków tej grupy, składających się na interes prawny grupy mieszkańców jako całości. Przytaczane argumenty, w tym poparte opracowaniami naukowymi, odnoszą się do sytuacji hipotetycznych, związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych, a nie z postanowieniami planu miejscowego. Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały nie istnieje realny interes skarżącej grupy mieszkańców, który byłby z jednej strony chroniony konkretnym przepisem prawa, a z drugiej zaskarżona uchwała by w niego godziła. Wywodzenie interesu prawnego z przepisu art. 140 K.c. odnosić się może jedynie do podmiotu, którego nieruchomość objęta jest postanowieniami planu w ten sposób, że ograniczają one sposób wykonywania prawa własności. Taka sytuacja może odnosić się do dwóch osób wymienionych w skarżącej grupie mieszkańców, których działki znajdują się w granicach opracowania, lecz ich indywidualny interes prawny nie wyznacza interesu prawnego grupy. Również wywodzenie interesu prawnego z art. 144 K.c. dotyczyć może tylko jednego z członków grupy (R. W.), którego druga działka (nr [...]) przylega do granic planu (przy czym jakby wynikało z treści skargi objęta jest postanowieniami innej uchwały), lecz ten przepis także nie wyznacza interesu prawnego Grupy mieszkańców jako całości. Jeżeli mieszkańcy gminy decydują się wnieść skargę na oznaczoną konkretnie uchwałę jako Grupa mieszkańców muszą się liczyć z koniecznością wykazania interesu prawnego (uprawnienia) oraz jego naruszenia tą właśnie uchwałą w odniesieniu do grupy jako całości. Interes prawny (uprawnienie) przysługujący tylko niektórym członkom grupy nie kreuje interesu prawnego grupy mieszkańców. Zarzuty odnoszące się do opisywanych zagrożeń środowiska oznaczają w istocie działanie na rzecz ochrony środowiska, mieszczące się w ramach ochrony interesu ogólnego – społeczności gminy, co stanowi przejaw najszerzej rozumianego interesu faktycznego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Grupa mieszkańców reprezentowana przez Stowarzyszenie "[...]" w B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu przez Sąd, że brak naruszenia interesu prawnego niektórych członków grupy daje podstawę do oddalenia skargi,

2. naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na pominięciu okoliczności, że interes prawny członków grupy skarżących jest naruszony poprzez równoczesne uchwalenie kilku planów zagospodarowania przestrzennego przez dwie rady gmin w sytuacji, gdy uchwały te dotyczą realizacji jednej inwestycji,

3. naruszenie art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały mimo że:

- uchwalono plan z naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - plan narusza ustalenia studium,

- uchwalono plan z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe ustalenie linii rozgraniczających obszar przeznaczony na funkcje mieszane z obszarem przeznaczonym wyłącznie na funkcje rolne,

- uchwalono plan z naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem w uchwalonym planie zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią tekstową planu, a treścią załącznika graficznego,

- uchwalono plan z naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem w uchwalonym planie przyjęto minimalną odległość dla zabudowy mieszkalnej wynoszącą 400 m od siłowni wiatrowych, gdy faktyczna minimalna odległość może być niższa, a nadto w sytuacji w której Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny wskazywał na zalecaną odległość 500 m,

- uchwalono plan z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem w uchwalonym planie brak jest zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego

- uchwalono plan z naruszeniem art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na wyłożeniu projektu planu o odmiennej treści niż uchwalony plan,

- uchwalono plan z naruszeniem art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na przygotowaniu projektu planu za środki pozyskane z "darowizny" uzyskanej od inwestora, z przyjęciem rozwiązań satysfakcjonujących inwestora - darczyńcę. W konsekwencji naruszono zasady sporządzenia projektu planu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacji, strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w Tuchomie z dnia 28 czerwca 2012 r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Gminy Tuchomie, wnosząc o jej oddalenie w całości jako niezasadnej.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 28 kwietnia 2016 r. pełnomocnik Stowarzyszenia, legitymując się pełnomocnictwem udzielonym mu przez to Stowarzyszenie cofnął skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, jak i złożony na rozprawie wniosek cofający tą skargę analizie należy poddać przede wszystkim posiadanie przez podmiot oznaczony jako stronę skarżącą uprawnienia do udziału w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jako stronę skarżącą wskazał "Grupę mieszkańców gminy reprezentowanych przez Stowarzyszenie [...]". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie rozpoznanie skargi przez tak oznaczony podmiotu oznaczało doprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji do nieważności postępowania.

Zauważyć należy, iż wnosząc skargę w imieniu oznaczonej grupy mieszkańców, ww. Stowarzyszenie powołało się na przepis art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego "skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę". Z przepisu tego nie można jednak wywodzić, że podmiotem skarżącym uchwałę jest bliżej nieokreślona grupa mieszkańców gminy, a podstawą jej wniesienia jest naruszenie jakiegoś grupowego interesu tych mieszkańców. W literaturze trafnie zwraca się uwagę, że przepis art. 101 ust. 2a tej ustawy odsyła do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Chodzi zatem o skargę, którą można wnieść w imieniu każdego, czyj interes prawny lub obowiązek zostały przez przedmiotową uchwałę naruszone i można działać w ten sposób tylko w swoim imieniu lub w imieniu konkretnych mieszkańców. Przepis art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym ma na względzie to, że przedmiotem zaskarżenia mogą być uchwały organów gminy o charakterze generalnym, a więc mające za adresatów grupę mieszkańców lub wszystkich mieszkańców gminy. Takie uchwały mogą naruszać indywidualne interesy prawne wielu osób. Z tego właśnie powodu przewidziano możliwość ich wspólnego działania przed sądem administracyjnym, za pośrednictwem "swego rodzaju pełnomocnika". Wspólne działanie nie jest wyrazem realizowania interesu grupowego czy powszechnego, będącego czymś innym niż suma interesów indywidualnych. Nie jest to odrębna kategoria pojęciowa, odrębny interes (uprawnienie) funkcjonujące obok (interesu) indywidualnego (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 137-138).

Jak wskazuje się z kolei w judykaturze, przepis art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie legitymację do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem administracyjnym. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu grupy jej mieszkańców powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu, których wniesiona została skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 959/10, LEX nr 694960). Nie oznacza to przy tym, że wniesienie skargi, skoro nastąpiło z wykorzystaniem konstrukcji zawartej w analizowanym art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym kreuje w istocie szczególny podmiot, mogący być skarżącym, w postaci bliżej nieokreślonej grupy mieszkańców, którzy udzielili na wniesienie skargi innemu podmiotowi swej zgody na piśmie.

Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, LEX nr 1311573). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę w powyższym trybie wymagać będzie w pierwszej kolejności prawidłowej identyfikacji i określenia strony skarżącej. Pamiętać przy tym należy, że brak zdolności sądowej jednej ze stron, stanowi obligatoryjną podstawę do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.).

Zauważyć również trzeba, iż nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi m. in. jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany (art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga sądowoadministracyjna powinna czynić zadość wymogom pisma w postępowaniu sądowym (art. 57 § 1 P.p.s.a ab initio), każde zaś pismo strony powinno zawierać m. in. "imię i nazwisko lub nazwę stron" (art. 46 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Analogicznie, obligatoryjnym składnikiem sentencji wyroku sądu administracyjnego jest zawarcie w niej "imienia i nazwiska lub nazwy skarżącego" (art. 138 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji w sentencji zaskarżonego wyroku jako stronę skarżącą wskazał: "Grupę mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie [...] w B. ", jednak tego rodzaju podmiot nie ma zdolności sądowej. Niewątpliwie, bowiem podmiot, którego skargę rozpoznał Sąd pierwszej instancji nie należy do wskazanych w art. 25 P.p.s.a. Skoro skargę wniesiono m. in. na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, to stronami skarżącymi winno się uczynić wszystkich wyrażających na to zgodę mieszkańców, jako osób fizycznych, które z mocy art. 25 § 1 P.p.s.a. posiadają zdolność sądową.

Nadto wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji nie można wywodzić, że w sprawie badaniu musiał podlegać interes "Grupy mieszkańców" jako całości, tj. wszystkich osób tworzących tę grupę. Za skarżących należało potraktować wszystkie osoby fizyczne, które zostały wskazane w skardze, jako udzielające zgody na wniesienie skargi w ich imieniu. Jak słusznie stwierdza się w literaturze, w ww. przypadkach relacje zachodzące pomiędzy podmiotami składającymi wspólną skargę bądź skargi indywidualne połączone do wspólnego rozpoznania przez sąd przesądzać będą z reguły o powstaniu w tym procesie współuczestnictwa formalnego, gdyż naruszenia interesu prawnego, stanowiące podstawę legitymacji skargowej, odnosić się będą indywidualnie do sfery prawnej każdego z tych podmiotów (por. B. Barut – Skupień. Współuczestnictwo procesowe w postępowaniu cywilnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2014, s. 83).

Wnoszenie skargi na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym przez podmiot reprezentujący "grupę mieszkańców gminy" traktowane jest jako działanie "za pośrednictwem swego rodzaju pełnomocnika" (A. Kisielewicz, Samodzielność gminy ..., s. 137). Uregulowanie zawarte w art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, odmiennie od zawartego w treści art. 35 § 1 P.p.s.a. zakresu osób, którym strona może udzielić pełnomocnictwa w postępowaniu przed sądem administracyjnym, stanowi niewątpliwie lex specialis wobec przepisów P.p.s.a., a jego celem jest uproszczenie obrony interesów lokalnej społeczności jako członków korporacji terytorialnej (wspólnoty samorządowej) – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r. (sygn. akt II OSK 1267/10, LEX nr 663562).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą kasację, przepis art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym nie jest szczególnym rozwiązaniem w stosunku do art. 35 § 1 P.p.s.a., a pełnomocnikiem "grupy mieszkańców gminy" może być każdy podmiot dysponujący zdolnością procesową w rozumieniu art. 26 P.p.s.a. Art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym nie wymienia żadnej osoby, która miałaby być szczególnym rodzajem pełnomocnika w rozumieniu art. 35 § 1 in fine P.p.s.a., a który konstytuuje zamknięty katalog podmiotów mogących być ustanowionymi pełnomocnikami strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz (red.) R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2015, s. 217 i n. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2543/11, LEX nr 1138180). Brak jest także przekonującego uzasadnienia aksjologicznego, dla którego osoba wnosząca skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy mogłaby ustanowić pełnomocnikiem wyłącznie podmioty wskazane w art. 35 § 1 P.p.s.a., zaś kilka osób wnoszących skargę na taki sam przedmiot nie posiadałoby podobnego ograniczenia.

Podsumowując, stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę wadliwie, czyniąc skarżącym Grupę mieszkańców gminy i godząc się, by skargę tę w istocie wniosło Stowarzyszenie, które miało reprezentować osoby tworzące powyższą grupę, a które samo udzieliło pełnomocnictwa wskazanemu przez siebie adwokatowi. Udzielanie dalszego pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dopuszczalne, o ile zasady jego udzielania określają "odrębne przepisy" (art. 39 pkt 2 P.p.s.a.), do których nie należy art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Art. 35 § 1 P.p.s.a. nie wymienia, ani organizacji społecznej, jak ww. Stowarzyszenie ani osoby prawnej. Tym samym, nie mogło ono wnosić skargi w imieniu grupy mieszkańców i w konsekwencji pełnomocnik ustanowiony przez Stowarzyszenie nie mógł skutecznie cofnąć kasacji. Ta okoliczność przesądziła o tym, że ziściła się dodatkowa przesłanka nieważności postępowania, albowiem strony – osoby fizyczne, które udzieliły Stowarzyszeniu upoważnienia do ich reprezentowania we wniesieniu skargi, zostały pozbawione możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.).

Podkreślić końcowo trzeba, iż powyższe rozważania znajdują swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na tle analogicznej do rozpoznawanej sprawy – por. wyroki z dnia 26 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1010/15, II OSK 2516/14, 3040/14. Stanowisko zaprezentowane w powyższych wyrokach Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 i 5 P.p.s.a. oraz art. 186 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a.

Z racji dopatrzenia się przesłanek nieważności postępowania przedwczesne byłoby rozpatrywanie zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji winien ponownie rozpoznać sprawę, uwzględniając uwagi zawarte w powyższym wyroku, w szczególności prawidłowo oznaczyć skarżących i w przypadku popierania złożonej skargi wezwać ich do uzupełnienie braków formalnych odnośnie podpisania skargi i wniesienia od niej należnych wpisów.