Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 939/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 131
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 roku sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpoznaniu wniosku R. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...], nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2015 roku, nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku odmówił przyznania R.Ł. odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 105 – 107 i bez numeru, stanowiącej działki o nr ewid. 130/1, 132/9 i 133 – obręb [...], objętej ochroną prawną na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1651, dalej jako: "u.o.p."). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 131 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1232 ze zm., dalej jako: "P.o.ś.").

Pismem z dnia 23 grudnia 2016 roku R. Ł. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2015 roku, jako wydanej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a.").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2015 roku argumentując, że art. 131 ust. 1 P.o.ś. (interpretowany w powiązaniu z art. 131 ust. 2 P.o.ś.) stanowi podstawę prawną nie tylko do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania na żądanie poszkodowanego, ale także o odmowie ustalenia odszkodowania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. Ł. wskazał, iż zarzucany brak podstawy prawnej decyzji Prezydenta Miasta Ł. polega na tym, że art. 131 ust. 1 P.o.ś. upoważnia starostę do ustalenia odszkodowania, czyli jedynie do określenia wysokości odszkodowania, zaś w sytuacji gdy organ kwestionuje zasadność wniosku poszkodowanego lub nie chce zająć stanowiska, powinien powstrzymać się od podjęcia jakiejkolwiek czynności o charakterze decyzyjnym. Tymczasem Prezydent Miasta Ł. nie dość, że wydał decyzję odmowną, to jeszcze sformułował jej rozstrzygnięcie w taki sposób, że orzekł o odmowie przyznania odszkodowania, nie zważając na zasadniczą i mającą istotne znaczenie prawne różnicę między pojęciami ustalenia i przyznania odszkodowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż podziela pogląd o dopuszczalności weryfikacji w trybie uregulowanym w art. 156 i nast. K.p.a. decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 131 ust. 1 P.o.ś., od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Wszak, niezaskarżalność decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

W ocenie wnioskodawcy, decyzja Prezydenta Miasta Ł. obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydana decyzji bez podstawy prawnej. Pod pojęciem decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" – zdaniem Kolegium – rozumie się decyzję, która została wydana, pomimo że brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczy to sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie wydaje decyzję nie dysponując podstawą prawną do rozstrzygania danej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Bez znaczenia jest, czy w decyzji przywołano konkretne przepisy stanowiące jej podstawę prawną, istotne jest czy przepisy takie rzeczywiście istnieją. W świetle takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium uznało, że kwestionowana przez R. Ł. decyzja Prezydenta Miasta Ł. nie została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ w rzeczywistości tworzyły ją przepisy art. 131 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 1 pkt 1 oraz art. 129 ust. 2 i 4 P.o.ś. (niezależnie od faktu, że art. 129 ust. 2 i 4 P.o.ś. został powołany jedynie w uzasadnieniu decyzji). Cytując treść art. 131 ust. 1 i art. 130 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. Kolegium podkreśliło, że w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania, przy czym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody (jedną z ustawowych form ochrony przyrody jest zespół przyrodniczo – krajobrazowy, ustanawiany w drodze uchwały rady gminy – art. 6 ust. 1 pkt 9 i art. 43 – 45 u.o.p.). Następnie cytując treść art. 129 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 131 ust. 2 P.o.ś., Kolegium podkreśliło, że w sprawie sporna jest kwestia, czy łączne interpretowanie art. 131 ust. 1 i 2 P.o.ś. uzasadnia wniosek, czy starosta jest władny wydać na ich podstawie wyłącznie decyzję o ustaleniu odszkodowania, a w razie braku podstaw do jego ustalenia (np. wobec niestwierdzenia faktu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości lub złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania po upływie terminu, o którym mowa w art. 129 ust. 4 P.o.ś.) nie powinien wydawać żadnej decyzji, w szczególności o odmowie ustalenia odszkodowania. Zdaniem Kolegium, powołane przepisy zawierają upoważnienie dla starosty zarówno do wydania rozstrzygnięcia o ustaleniu odszkodowania, jak i o odmowie ustalenia odszkodowania. Wszak, użyta w art. 131 ust. 1 P.o.ś. formuła "starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania" przyznaje staroście kompetencję nie tylko do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, lecz także do wydania decyzji negatywnie odnoszącej się do żądania strony, sprowadzającej się do odmowy ustalenia odszkodowania. W praktyce legislacyjnej powszechne są przypadki, gdy ustawodawca określa istotę rozstrzygnięcia organu w sposób pozytywny, przez użycie zwrotów: "ustala", "określa", "stwierdza" itp. Nie oznacza to jednak, że organ nie może w takich sytuacjach odmówić "ustalenia", "określenia" czy "stwierdzenia" czegoś, jeżeli w jego ocenie wniosek strony jest niezasadny. Nie przeczy temu treść art. 131 ust. 2 P.o.ś., zdająca się sugerować, ze względu na sformułowanie "strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania [...]", że powództwo do sądu powszechnego może być wniesione jedynie w stosunku do decyzji ustalającej odszkodowanie. W ocenie Kolegium, błędna jest wykładnia literalna tego przepisu, gdyż powinien on być interpretowany w ten sposób, że obejmuje wszystkie sytuacje, w których strona jest niezadowolona z decyzji wydanej w oparciu o art. 131 ust. 1 P.o.ś., a więc zarówno taką, gdy organ przyznał jej odszkodowanie, które uważa ona za zbyt niskie, jak i taką, gdy jej żądanie spotkało się z odmową ustalenia odszkodowania. Z kolei w drugim zdaniu art. 131 ust. 2 P.o.ś. uregulowano środek prawny przysługujący stronie, jeżeli w okresie 3 miesięcy od daty złożenia przez nią wniosku starosta nie wydał decyzji na podstawie art. 131 ust. 1 P.o.ś. Kolegium przychyliło się do poglądu, że to unormowanie określa alternatywny sposób reakcji organu na wniosek strony, polegający na powstrzymaniu się od wydania decyzji w przypadku niestwierdzenia przesłanek do ustalenia odszkodowania. Taka konstatacja byłaby bowiem sprzeczna z regułą wyrażoną w art. 104 K.p.a., zgodnie z którą każde postępowanie administracyjne kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części (pozytywnie bądź negatywnie dla strony) albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji, chyba że przepisy K.p.a. stanowią inaczej. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało poglądy judykatury i doktryny.

Odnosząc się do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wyjaśniło, nie ma prawnego znaczenia rozróżnienie pomiędzy "ustaleniem" i "przyznaniem" odszkodowania na gruncie art. 131 P.o.ś. Przy redakcji art. 131 P.o.ś. sam ustawodawca wszak posłużył się oboma zwrotami, wskazując w ust. 1, że "starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania", oraz – w ust. 2 – że wnieść powództwo do sądu powszechnego może "strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania". W ocenie organu, pojęcia te są w istocie synonimiczne i mogą być używane zamiennie, gdyż ustalenie odszkodowania na wniosek poszkodowanego w oparciu o art. 131 ust. 1 P.o.ś. jest równoznaczne z przyznaniem mu odszkodowania w określonej wysokości. Analogicznie odmowa ustalenia odszkodowania jest na tle analizowanej regulacji prawnej tym samym co odmowa przyznania odszkodowania. I choć pierwsze z tych wyrażeń, użyte w ust. 1 w celu określenia treści władczego rozstrzygnięcia starosty, byłoby z tego powodu bardziej adekwatne w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Ł., to wydanie przez ten organ rozstrzygnięcia o odmowie przyznania odszkodowania nie jest niepoprawne, a już na pewno nie może być oceniane w kategoriach braku podstawy prawnej jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W judykaturze i piśmiennictwie, pojęcia ustalenia i przyznania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1 P.o.ś., są traktowane jako jednolite znaczeniowo i stanowiące swoje odpowiedniki. Kolegium nie podzieliło także poglądu dotyczącego sposobu odczytania komentarza K. Gruszeckiego do art. 131 P.o.ś., bowiem nie ma on odzwierciedlenia w jego faktycznej treści. Świadczy o tym zacytowany fragment komentarza, z którego wynika, że jego autor opowiada się za dopuszczeniem zarówno pozytywnego (w decyzji ustalającej odszkodowanie), jak i negatywnego (w decyzji odmownej) orzekania co do istoty sprawy, a powództwo do sądu powszechnego przysługiwałoby w odniesieniu do obu rodzajów rozstrzygnięć, a nie tylko w przypadku rozstrzygnięć częściowo pozytywnych (czyli ustalających odszkodowanie, ale w niesatysfakcjonującej stronę wysokości). Sytuację, gdy starosta wydał decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy, należy wyraźnie oddzielić od sytuacji, gdy upłynął bezskutecznie 3-miesięczny termin do wydania decyzji, przewidziany w art. 131 ust. 2 P.o.ś., a strona wniosła powództwo do sądu powszechnego. W tym drugim przypadku komentator rzeczywiście sugeruje konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania, ale stanowisko to nie stoi w sprzeczności z poglądem o dopuszczalności wydania decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania, w sytuacji gdy nie zakończył się jeszcze bieg wskazanego terminu, a nawet po jego upływie, jeżeli strona nie wytoczyła stosownego powództwa.

W konkluzji, Kolegium wykraczając poza granice żądania R. Ł., ponownie skontrolowało z urzędu prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta Ł. także w aspekcie innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Przeprowadzona w tym zakresie analiza treści ww. decyzji oraz dokumentów załączonych do akt sprawy nie wykazała jednak, by dotknięta ona była jakąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

W skardze na powyższą decyzję R. Ł. wniósł o jej uchylenie, jako naruszającej art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym wynagrodzenia z tytułu zastępstwa procesowego. W motywach skargi jej autor podkreślił, że w terminologii, którą posługuje się zarówno Prezydent Miasta Ł., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze panuje dowolność. Wniosek skarżącego – zgodnie z art. 131 ust. 1 P.o.ś. – dotyczył ustalenia w drodze decyzji wysokości odszkodowania za szkodę, poniesioną wskutek ograniczenia sposobu korzystania z jego nieruchomości. Jednakże Prezydent Miasta Ł., wbrew wnioskowi oraz brzmieniu ww. przepisu odmówił przyznania odszkodowania. Dla strony nie jest wątpliwe, iż pojęcia "ustalenie wysokości odszkodowania" i "przyznanie odszkodowania" w żadnym wypadku nie są pojęciami tożsamymi, ponieważ zawierają całkowicie odmienne treści, a stosowanie ich wywołuje krańcowo różne konsekwencje. Jeżeli ustawodawca przewiduje dla organu kompetencję w postaci decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, to przesądza tym samym, iż kompetencja ta jest stosunkowo wąska, a wypełnienie dyspozycji art. 131 ust. 1 P.o.ś. ogranicza się jedynie do wskazania kwoty odszkodowania. Jeżeli natomiast organ kwestionuje żądanie wniosku (lub nie chce zająć stanowiska) – przepis art. 131 ust. 2 P.o.ś. pozostawia mu jedynie możliwość – jak to ujęło SKO – "alternatywnego sposobu reakcji organu na wniosek strony, polegającego na niepodejmowaniu jakiejkolwiek czynności procesowej o charakterze decyzyjnym w przypadku niestwierdzenia przesłanek do ustalenia odszkodowania". Zdaniem skarżącego, jest to jedyny możliwy sposób interpretacji obu ww. przepisów w sytuacji, kiedy nie przewidują one kompetencji dla organu do przyznawania odszkodowania, a w konsekwencji – również do odmowy przyznania takiego odszkodowania.

Skarżący uważa, że na tym właśnie polega brak podstawy prawnej decyzji Prezydenta Miasta Ł. Organ ten powołał bowiem w sentencji tej decyzji art. 131 ust. 1 P.o.ś., a zatem przepis, który jest nieadekwatny do rozstrzygnięcia, wskazanego w decyzji. Co więcej Prezydent znacznie wykroczył poza swoją kompetencję wskazaną w tym przepisie, rozstrzygając o żądaniu skarżącego w sposób, którego przepis ten nie przewiduje. W Prawie ochrony środowiska brak jest przepisu, który dla celów odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przewidywałby kompetencję organu w postaci "przyznawania odszkodowania" i na tym – według skarżącego – polega przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta. Zarówno Prezydent Miasta, jak i SKO dopuścili się nadinterpretacji przepisów Prawa ochrony środowiska. Nie o to bowiem chodzi, iż skarżący niewłaściwie zastosował literalną wykładnię tych przepisów. Jeżeli nawet przyjąć, iż powyższa regulacja nie jest do końca wyczerpująca, to z pewnością niedostatku takiej regulacji nie można zastępować interpretacją tak daleko posuniętą, iż w gruncie rzeczy staje się ona działaniem prawotwórczym, do czego organy nie mają upoważnienia.

Nadinterpretacja ta dotyczy również tej części uzasadnienia decyzji SKO, która odwołuje się na poparcie stanowiska tego organu do poglądu doktryny, zawartego w komentarzu K. Gruszeckiego do Prawa ochrony środowiska. Ani w wersji internetowej, ani książkowej komentarza nie sposób znaleźć sformułowań, które wskazywałyby na uprawnienie organu, rozpoznającego wniosek w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkodę z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, do wydania decyzji odmawiającej przyznania takiego odszkodowania. Takiej treści nie zawiera również fragment tego komentarza zacytowany przez SKO w uzasadnieniu decyzji. Nie oznacza to, iż w publikacji tej w ogóle brak jest odniesienia do problemu zakończenia postępowania, wszczętego wnioskiem opartym na art. 131 ust. 1 P.o.ś., ale jego Autor skłania się raczej (ale nie przesądza swojego poglądu) ku umorzeniu takiego postępowania i to tylko w sytuacji, kiedy strona po bezskutecznym upływie przewidzianych przepisem 3 miesięcy wniosła powództwo do sądu powszechnego. Takie twierdzenie bez wątpienia nie może być uznawane za tożsame z poglądem o dopuszczalności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania.

Jak zaakcentował skarżący, Kolegium powtórzyło w zasadzie argumentację uzasadnienia własnej decyzji z dnia [...]. Zdaniem Kolegium w uzasadnieniu decyzji zachodzi konieczność uzupełnienia tej argumentacji poprzez stwierdzenie, iż rozróżnienie pomiędzy "ustaleniem", a "przyznaniem" nie ma żadnej doniosłości prawnej. Zdaniem SKO, pojęcia te są synonimiczne i mogą być używane zamiennie, gdyż ustalenie odszkodowania na wniosek poszkodowanego w oparciu o art. 131 ust. 1 P.o.ś. jest równoznaczne z przyznaniem mu odszkodowania w określonej wysokości.

Kwestionując stanowisko SKO, zawarte w uzasadnieniu kontestowanej decyzji skarżący podtrzymał argumentację wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w szczególności, gdy chodzi o dokonanie nadinterpretacji art. 131 P.o.ś. przez Prezydenta Miasta Ł. Nie sposób jest bowiem podzielić stanowiska, iż "ustalenie wysokości odszkodowania" i "przyznanie odszkodowania" są pojęciami synonimicznymi i mogą być używane zamiennie, natomiast stanowisko to sugeruje znaczną dowolność, gdy chodzi o posługiwanie się tekstem powyższego przepisu. Nie chodzi tutaj wszak o walor "poprawności" , "niepoprawności" czy też "adekwatności" w stosowaniu tego przepisu. Jest on na tyle jasny, iż zdaniem skarżącego brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w stosowaniu innych sformułowań, niż wskazane przez ustawodawcę, a jeżeli tak się dzieje – jak to ma miejsce w sprawie – oznaczać to może jedynie, że organ stosujący prawo oparł swoje rozstrzygnięcie na nieistniejącej podstawie prawnej, co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W konsekwencji skarżący podkreślił, iż Kolegium nie uwzględniło, iż Prezydent Miasta nie wydał ani decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania, ani dopuszczalnej – zdaniem SKO – decyzji odmawiającej wypłaty odszkodowania, skonstruował natomiast bezzasadnie trzeci rodzaj decyzji, którego to rodzaju w żaden sposób nie można wyinterpretować z art. 131 P.o.ś. Przepis art. 131 ust. 1 P.o.ś. jest jednoznaczny. W świetle jego literalnego brzmienia starosta na żądanie poszkodowanego ustala w drodze decyzji wysokość odszkodowania, natomiast zdaniem SKO dyspozycja tego przepisu obejmuje również możliwość odmowy przyznania odszkodowania. Kolegium nie wyjaśniło jakiej wykładni dało pierwszeństwo przed wykładnią gramatyczną ani jaki rodzaj wnioskowania prawniczego został przezeń w tym konkretnym przypadku zastosowany. Nie wchodzi tu chyba w grę argumentacja a maiori ad minus. Ten rodzaj argumentacji dałoby się zastosować, gdyby wymieniany przepis uprawniał starostę do przyznania odszkodowania. Przy takim bowiem sformułowaniu przepisu, skoro organ mógłby więcej (tzn. przyznać odszkodowanie), to mógłby również mniej (tzn. nie przyznać odszkodowania). Tymczasem przepis ten dotyczy ustalenia wysokości odszkodowania, natomiast starosta odmówił przyznania odszkodowania. Kolegium w tym zakresie powołało się na pojedyncze orzeczenie WSA, które nie wiadomo czy jest prawomocne. Uznawanie w tej sytuacji, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. nie została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ tworzył ją m.in. przepis art. 131 ust. 1 P.o.ś., polega na nieporozumieniu, gdyż przepis ten nie uprawnia starosty do wydania decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania.

Skarżący nie może również podzielić dokonanej przez SKO interpretacji twierdzeń K. Gruszeckiego, zawartych w powoływanym komentarzu. Cytowany przez SKO fragment tego Komentarza dotyczy bowiem nie spornej kwestii rozróżnienia pomiędzy "ustaleniem", a "przyznaniem" odszkodowania oraz możliwości zamiennego używania obydwu pojęć, ani sposobu interpretowania art. 131 ust. 1 P.o.ś., gdyż autor zajął się jedynie kwestią stosunku wydanej przez organ decyzji do dalszych możliwości proceduralnych, leżących po stronie uprawnionego, polegających na wniesieniu sprawy do sądu. Powołany przez Kolegium fragment nie ma żadnego odniesienia do przedmiotowego sporu, a tym samym skarżący podtrzymuje wcześniej sformułowany pogląd, iż wywody jego autora nie mogą świadczyć w jakikolwiek sposób o dopuszczalności funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania w oparciu o art. 131 ust. 1 P.o.ś.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, Sąd skargę oddala w całości lub w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy własną wcześniejszą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. o odmowie przyznania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż postępowanie nieważnościowe, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu wyższego stopnia jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy wystąpiły – określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. – przesłanki nieważności. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 roku, sygn. III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 roku, sygn. II GSK 1617/12; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623).

Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Pierwsza wymieniona przesłanka, czyli m.in. rażące naruszenie prawa zachodzi natomiast wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty.

W sprawie autor skargi uważa, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. o odmowie przyznania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem została wydana bez podstawy prawnej. Stanowiący podstawę decyzji Prezydenta Miasta Ł. przepis art. 131 ust. 1 P.o.ś. stanowi, że "W razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania."

Zasadniczy spór w sprawie związany jest ze sformułowaniem "ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania". Zdaniem strony skarżącej decyzja Prezydenta Miasta Ł. jest wydana bez postawy prawnej, zatem jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), bowiem organ, na podstawie przepisu art. 131 ust. 1 P.o.ś., nie mógł wydać decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania, a jedynie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło argumentacji skarżącego w tym zakresie wydając kontestowane w skardze decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł.

W ocenie składu orzekającego, oczywistym jest, że otrzymawszy wniosek o odszkodowanie, organ prowadzi postepowanie wyjaśniające, które może potwierdzić zasadność żądań strony, ale może także je obalić (jak w sprawie), dlatego organ w takiej sytuacji może wydać decyzję ustalającą odszkodowanie, ale i decyzję odmawiającą jego przyznania. Nie jest możliwa sytuacja kiedy organ może wydać decyzję tylko w sprawie wysokości odszkodowania, organ w tym zakresie nie jest związany wnioskiem strony, że zawsze gdy strona wystąpi z takowym wnioskiem, ma ustalić odszkodowanie. Wyróżnia się dwie formy zakończenia postępowania – formalną i merytoryczną. Gdy nie ma podstaw, możliwości do orzekania organ powinien wydać rozstrzygnięcie formalne, czyli np. przekazać wniosek zgodnie z właściwością, odmówić wszczęcia postępowania lub je umorzyć. W każdym innym przypadku powinien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Jednak gdy nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania organ powinien wydać decyzję merytoryczną negatywną, czyli – jak w sprawie – odmówić ustalenia odszkodowania. Natomiast gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże podstawy do uwzględnienia wniosku organ powinien wydać decyzję merytoryczną pozytywną, czyli ustalić wysokość odszkodowania. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność decyzji nie dostrzegł braku możliwości wydania decyzji o odmowie przyznania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (por. prawomocne wyroki WSA w Warszawie: z dnia 17 stycznia 2017 roku, sygn. IV SA/Wa 2640/16 i z dnia 28 października 2016 roku, sygn. IV SA/Wa 1830/16).

Strona w swojej argumentacji stosuje wykładnię stricte językową, która jednak niewątpliwie mając pierwszeństwo, w tej sytuacji nie może być uwzględniana jako jedyna możliwa, bowiem wnioski z niej płynące nie są możliwe do zaakceptowania.

W konkluzji podkreślić należy, iż mimo że strona skarżąca nie podnosiła argumentów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych Sąd, który nie jest związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.), zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia w tym zakresie. Sąd jednak nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd w wyroku orzekł o oddaleniu skargi.

k.ż.