Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 707/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 61 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 23 czerwca 2022 roku nr KO.420.127.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 czerwca 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Mniszków z dnia 4 kwietnia 2022r. odmawiającą ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą na części działek nr ewid. [...] i [...], obręb [...].

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji stwierdził, iż ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe, ponieważ działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.z.p. W ocenie Kolegium, należy zgodzić się z organem I instancji, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ odwoławczy w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2018r., II OSK 794/16 (CBOSA), zgodnie z którym nie można przypisywać przesądzającego znaczenia definicjom i określeniom dotyczącym infrastruktury technicznej funkcjonującym w innych dziedzinach materialnego prawa administracyjnego, bowiem występujące różnice w przedmiocie regulacji oraz w celach u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przepisach ustawy - Prawo energetyczne, a także ustawy o gospodarce nieruchomościami, są zasadnicze i nawet definiowanie "uzbrojenia terenu" w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. poprzez odniesienie się do pojęcia określonego w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może prowadzić do prostego wykorzystania pojęcia "uzbrojenie terenu" w odczytaniu pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Według NSA, art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest związany z nałożeniem na stronę obowiązków, zaś art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi część regulacji stanowiącej o przysługiwaniu uprawnienia.

Mając na uwadze powyższe Kolegium dodało, że ww. Sąd wskazał również, że w świetle art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 u.p.z.p., w odniesieniu do rozstrzygnięć indywidualnych, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie m.in. obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. NSA zaznaczył, że wykładnia pojęcia użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może opierać się na wykorzystaniu wprost pojęć funkcjonujących w systemie prawa, ale poza przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rezultat wykładni w tym zakresie powinien przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły. W świetle przepisów u.p.z.p., regułą winno być, zgodnie z art. 4 ust. 1, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie najpełniej realizuje wymaganie ładu przestrzennego, którego uwzględnienie jest obowiązkiem sformułowanym w art. 1 ust. 2. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez szereg działań o charakterze ogólnym, wskazanych w art. 1 ust. 4 pkt 1-4. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest cząstkowym planem. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Natomiast celem decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami (patrz: uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt II OPS 3/05, ONSA i WSA 2006/1/2; uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK-A 2007/11/160). W związku z tym, przepisy normujące tryb i zasady lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji powinny być rozumiane ściśle, co nie oznacza podważania prawa do zabudowy. Takie ścisłe rozumienie umożliwia natomiast realizację prawa do zabudowy w warunkach równości podmiotów przy uwzględnieniu zastanego przeznaczenia konkretnego terenu. Cel decyzji o warunkach zabudowy wynika z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i sformułowanego w tym przepisie wymogu dobrego sąsiedztwa. Przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Nie ma co prawda przeznaczenia, które byłoby określone planem, ale wymóg kontynuacji funkcji sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na nakaz kontynuacji funkcji, nie tylko w zakresie zabudowy, ale także w zagospodarowaniu terenu, w obszarze analizowanym. Do pojęcia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumianego jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu nawiązuje także definicja zawarta w § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że dalej NSA w ww. wyroku z dnia 12 stycznia 2018r. podkreśla, iż zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Obiekty infrastruktury technicznej także pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, rolę służebną wobec mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te, z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą obiekty, którym obiekty infrastruktury technicznej towarzyszą. Tak też należy rozumieć pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej. Warto zauważyć, że pełnienie przez infrastrukturę techniczną roli obsługi planowanych inwestycji zostało wskazane w art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p.

Powołane wyżej rozumienie urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozumienie przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienia od wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., umacnia brzmienie przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. NSA w ww. wyroku z dnia 12 stycznia 2018r. przyjął, że elektrownia fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW - dop. Kolegium), nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy.

Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa farma fotowoltaiczna nie stanowi również instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Jednocześnie organ odwoławczy dodał, że z dosłownego brzmienia przywołanej ustawy o odnawialnych źródłach energii należałoby wyprowadzić wniosek, że farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii zatem spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów u.p.z.p. (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ale nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). A zatem Kolegium zwróciło uwagę, że zdaniem NSA należy odwołać się do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy inwestycji nie można zaliczyć ani do urządzeń technicznych ani do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, nie ma podstaw do stosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Kolegium wyjaśniło, że regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie urządzeń fotowoltaicznych należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. S., Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, W. K., Warszawa 2017, s. 116-117; H. I., J. Z., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, baza LEX, art. 10).

Zdaniem organu II instancji, treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z uwzględnieniem wyłączeń wskazanych w art. 10 ust. 2a pkt 1 i 2 u.p.z.p.), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

W ocenie zatem Kolegium, należy zgodzić się z organem I instancji, iż oceny wnioskowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji do instalacji odnawialnego źródła energii, do której ma zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., należy dokonać z uwzględnieniem ww. uregulowań art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 29 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu 11 stycznia 2022 r.), zmodyfikowanego 21 stycznia 2022 r., inwestor wskazał, iż planowana inwestycja dotyczy budowy farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...], [...] obręb [...]. Jako charakterystyczne parametry techniczne projektowanej inwestycji inwestor wskazał m.in. budowa paneli fotowoltaicznych w ilości do 20.000 szt. o łącznej mocy do 8 MW. Jak wynika z informacji o działkach z dnia 25.01.2022 r. na działce nr ewid.: [...] występują grunty RIVa, RIVb oraz ŁIV; [...] występują grunty ŁIV oraz RIVa. W załączniku graficznym do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał granice terenu inwestycji obejmujące część ww. działek. Teren ten, jak wynika z mapy przedstawiającej granice klasoużytków, obejmuje grunty klas RIVa, RIVb i ŁIV.

Kolegium zwróciło uwagę, że w aktualnie obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (podjętym uchwałą Rady Gminy M. nr XXXII/189/13 z dnia 22 października 2013 r.) działki o nr ewid. [...] i [...], obręb [...] położone są w strefie: MR/MN - tereny oznaczone na rys. w "Studium" symbolem "MR/MN" we wsiach położonych na obszarze gminy M. pełnią funkcje mieszkaniowe i gospodarcze związane z rolnictwem, z udziałem towarzyszącej funkcji usługowej i nieuciążliwej działalności gospodarczej; RP - tereny oznaczone na rys. w "Studium" symbolem "RP" pełnią funkcje rolnicze.

W odniesieniu do inwestycji, którą planuje inwestor, a więc o mocy przekraczającej 500 kW (planowana inwestycja dotyczy inwestycji w zakresie budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW), na gruntach klasy IV – zdaniem Kolegium - nie zachodzi wyjątek, wobec którego mógłby znaleźć zastosowanie pkt 1 ust. 2a art. 10 u.p.z.p.

Wychodząc z powyższych przesłanek organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzą okoliczności wymienione wart. 61 ust. 3 u.p.z.p., a więc rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji powinno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowaną inwestycję należy zaliczyć do obiektów odpowiadających charakterowi zabudowy produkcyjnej, o której stanowi § 2 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Stosownie do treści przepisu art. 61 ust. 2 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Mając na uwadze powyższe Kolegium wskazało, że zgodnie z uchwałą Nr IV/18/94 Rady Gminy M. z dnia 14 października 1994 r. w sprawie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 27, poz. 154), która obowiązywała do dnia 31 grudnia 2003 r., działki nr ewid. [...] i [...] obręb [...] znajdowały się na terenach oznaczonych jako SFR -Strefa rolnicza, obejmująca obszar upraw i kultur polowych, ogrodniczych i sadowniczych z rozproszoną zabudowa zagrodową.

Wobec powyższego organ odwoławczy ocenił, że chociaż planowana inwestycja stanowi zabudowę produkcyjną, to przepis ust. 2 art. 61 u.p.z.p., wyłączający zasadę dobrego sąsiedztwa nie ma w sprawie zastosowania.

W ocenie organu II instancji, w rozpatrywanej sprawie dla ustalenia warunków zabudowy należało dokonać oceny wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W celu przeprowadzenia analizy wyznaczono zatem obszar analizowany w odległości 50 m od granic terenu objętego wnioskiem (łączna szerokość terenu objętego wnioskiem od strony drogi wewnętrznej wynosi 5 m, trzykrotna szerokość frontu wynosi 15 m). Wyznaczony obszar uwidoczniono w załączniku graficznym. W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, spełnia wymogi art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, iż w obszarze analizy występują grunty użytkowane rolniczo, zabudowa zagrodowa zlokalizowana jest wzdłuż drogi wewnętrznej w północnej części obszaru analizowanego, najbliższe zabudowania występują w odległości około 25 m od północnej granicy wyznaczonego terenu inwestycji. W obszarze analizy brak jest zatem obiektów budowlanych, których funkcja byłaby podstawą do uznania jej za wystarczającą do spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla planowanej inwestycji. Na terenie objętym analizą, na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie znaleziono zabudowy stanowiącej tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji. Na terenie objętym analizą, na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie znaleziono zabudowy produkcyjnej. W przypadku planowanej inwestycji, tzn. farmy fotowoltaicznej, mamy do czynienia z sąsiedztwem złym, a więc niewłaściwym dla wnioskowanej inwestycji, z punktu widzenia kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wprowadzenie na ten teren zabudowy produkcyjnej będzie wbrew zasadzie kontynuacji funkcji (brak zabudowy produkcyjnej na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej). Wnioskowane zagospodarowanie terenu nie występuje w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym nie istnieje ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem i zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której wniosek dotyczy zabudowy produkcyjnej, gdzie w obszarze analizowanym dominują tereny użytkowane rolniczo oraz zabudowa zagrodowa. Byłoby to wprowadzenie nowej, wyraźnie wyodrębnionej na tle zastanej funkcji, jednostki urbanistycznej - zabudowy produkcyjnej.

W ocenie organu odwoławczego, projektowane zamierzenie ze względu na swój charakter nie stanowi uzupełnienia dla terenów rolnych oraz zabudowy zagrodowej. Wręcz przeciwnie połączenie tej zabudowy i zabudowy produkcyjnej w zakresie produkcji energii elektrycznej zakłóca ład przestrzenny oraz narusza zasada dobrego sąsiedztwa. Wnioskowana inwestycja jest nie do pogodzenia z funkcją sąsiedniej zabudowy. Nie można zatem mówić, że farma fotowoltaiczna o mocy do 8 MW uzupełnia istniejące zagospodarowanie terenów obszaru analizowanego.

Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizy brak jest zatem obiektów budowlanych, których funkcja byłaby podstawą do uznania jej za wystarczającą do spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla planowanej inwestycji. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się bowiem do zasady, że ewentualna zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od dostosowania się do terenu sąsiedniego. W sąsiedztwie terenu inwestycji brak jest zabudowy produkcyjnej, przez co nie jest możliwe ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Jak wyżej wskazano, na wyznaczonym obszarze analizowanym dominują tereny rolne i zabudowa zagrodowa. Oznacza to, że wnioskowana inwestycja "nie wpisuje się" w zastaną funkcję terenu na badanym obszarze.

Odnosząc się do braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., organ odwoławczy wskazał, iż z punktu widzenia tego przepisu dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, istotny jest fakt istnienia lub zaprojektowania uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, organ nie ocenia, czy istnieje możliwość uzyskania warunków przyłączenia do sieci na podstawie przepisów Prawa energetycznego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. odnosi się do zabezpieczenia potrzeb w zakresie dostarczania energii elektrycznej, a nie odbioru energii wytworzonej przez farmę fotowoltaiczna.

Skargę na tę decyzję złożyła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 3 z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2;

b) art. 61 u.p.z.p. poprzez jego nie zastosowanie oraz nie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem;

c) art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że na podstawie Studium można wydawać decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, podczas gdy studium wiąże jedynie organy Gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie MPZP nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy na które powołuje się Kolegium, odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego;

2. przepisów postępowania, tj.: art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, takich jak:

- powszechność,

- brak negatywnego oddziaływania na środowisko,

- brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny oraz flory,

- redukcja zużycia paliw kopalnych,

- zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska,

- wykorzystanie terenów uznanych za nieużytki,

- brak negatywnego odziaływania na krajobraz,

- brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otocznie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2022r. strona skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Następnie pismem z dnia 13 września 2022r. strona skarżąca odnosząc się do odpowiedzi organu na skargę wskazała, że przedsięwzięcie, które zamierza zrealizować stanowi instalację odnawialnego źródła energii, a także jest urządzeniem infrastruktury technicznej. W związku z tym, ma do niego zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który zwalnia z konieczności spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, niezależnie od mocy planowanej inwestycji.

Ponadto odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego strona skarżąca podniosła także, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi samodzielną regulację, której wykładnia nie jest systemowo powiązana z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., które dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem studium i planu zagospodarowania przestrzennego, w których określone zostaną tereny pod budowę urządzeń o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyłączenie tych instalacji od wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej.

Pismem z dnia 14 września 2022 r. M. K. – uczestnik postępowania wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz wskazała, iż przychyla się i popiera zaskarżoną decyzję. Jednocześnie wyjaśniła, iż jest przeciwna budowie przedmiotowej farmy fotowoltaicznej, gdyż obniży wartość i atrakcyjność jej działki. Dodała przy tym, że w przyszłości planuje budowę domu mieszkalnego, a powstanie farmy będzie uciążliwe, ponieważ urządzenie to będzie wytwarzać hałas i stanowi ryzyko zagrożenia pożarowego.

Pismem z dnia 18 listopada 2022r. uczestnik postępowania S. P. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i nie zgadza się na planowaną budowę przedmiotowej farmy fotowoltaicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r. poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl powyżej regulacji sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotowa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie natomiast do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję – Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, organy nie dopuściły się bowiem naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy i prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 23 czerwca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia 4 kwietnia 2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą. Planowane przedsięwzięcie obejmuje budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy docelowej do 8 MW. Do zakresu planowanego przedsięwzięcia należy między innymi: montaż paneli fotowoltaicznych w ilości do 20 000 sztuk, wykonanie dróg wewnętrznych, miejsc postojowych, infrastruktury naziemnej i podziemnej, sieci energetycznej kablowej podziemnej niskiego napięcia, przyłącza elektroenergetycznego średniego napięcia, kontenerowych stacji transformatorowych, inwerterów, systemu monitoringu, instalacji odgromowej, ogrodzenia instalacji, innych niezbędnych elementów związanych z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej oraz kabla telekomunikacyjnego.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741) - dalej: u.p.z.p.; w brzmieniu określonym przepisami ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), nowelizującą przepisy u.p.z.p. od dnia 3 stycznia 2022 r. Wniosek skarżącej spółki o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wpłynął bowiem do organu I instancji w dniu 11 stycznia 2022 r.

Istotą sporu między stronami niniejszego postępowania jest kwestia możliwości zastosowania w stosunku do planowanego przedsięwzięcia, wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji zasadność uwzględnienia przez organ treści art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 , art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Podstawy do zastosowania powyższego wyłączenia skarżąca spółka upatruje w tym, iż przedmiotowa inwestycja stanowić ma instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 610 ze zm.).

W pierwszej kolejności wypada wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja nie jest objęty aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a tym samym ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia wymagało decyzji administracyjnej.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, przy czym art. 61 ust. 1 punkt 1 wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, natomiast stosownie do art. 61 ust. 1 punkt 2 - teren inwestycji winien mieć dostęp do drogi publicznej. Regulacja zawarta w art. 61 ust.3. przewiduje wyjątek, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Natomiast przez instalację odnawialnego źródła energii, zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Organy uznały bowiem, że wyjątek ten nie ma zastosowania, a w konsekwencji przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej stanowiącej instalację odnawialnego źródła energii na organie pierwszej instancji ciążył obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego, przeprowadzenia analizy urbanistycznej zmierzającej do zweryfikowania i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie Kolegium, stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy normujących kwestię lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500kW, tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Skarżący natomiast, we wniesionym sprzeciwie zakwestionował prawidłowość tego stanowiska, wywodząc, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zastosowanie znajduje wyjątek przewidziany w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowały się w powyższym zakresie dwie linie orzecznicze.

Według pierwszej z nich, interpretacja normy zawartej w art. 61 ust. 3 nie powinna ograniczać się do wykładni językowej, lecz wymaga zastosowania reguł wykładni systemowej. Stosowanie tego przepisu powinno być dokonywane z uwzględnieniem przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a mianowicie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Zwraca się uwagę, że ustawodawca dokonał rozróżnienia instalacji fotowoltaicznych, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW). Wolą ustawodawcy jest zatem, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego (lub studium). Regulacje zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznaczają, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por.m.in. wyroki NSA w sprawach: z 12 stycznia 2018 r., II OSK 794/16, z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2727/17, z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2021 r. II SA/Bk 146/21; wyrok WSA w Kielcach z 8 września 2021 r., II SA/Ke 444/21; wyrok WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21, wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd 617/22)

W wyroku z 1 grudnia 2021 r. (II OSK 100/19, Lex nr 3331402) Naczelny Sąd Administracyjny przywołał jako dominujący pogląd, zgodnie z którym "budowa elektrowni fotowoltaicznej nie stanowi urządzenia infrastrukturalnego i wymaga spełniania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.". W tym samym wyroku NSA wyjaśnił, że "możliwość kontynuacji dotychczasowej funkcji w zakresie zagospodarowania terenu jest zasadniczym kryterium pozwalającym na lokalizowanie naziemnych instalacji fotowoltaicznych. Inwestycja w postaci budowy zespołu paneli fotowoltaicznych, jako inwestycja o funkcji produkcyjnej w postaci wytwarzanej w niej energii, nie może być zwolniona z obowiązku spełniania warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1". Wskazuje się także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19 (Lex 3130321), w którym NSA podnosi, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, iż rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. II OSK 794/16 wskazał, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zwraca się także uwagę, że dokonując wykładni systemowej należy odnieść się do normy zawartej w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Przepis ten wprowadza do systemu prawa zasadę, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Stosownie do art. 2 ust.1. u.p.z.p. przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W literaturze podnosi się, że "Zarówno tworzenie aktów prawnych dotyczących przeznaczenia terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy, jak i wykonywanie czy stosowanie tych aktów musi się odbywać przy bezwzględnym zachowaniu kryteriów ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. W ramach działania w zgodzie z wymogiem zachowania ładu przestrzennego konieczne jest zapewnienie, aby dany akt gwarantował takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, a ponadto uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny w zakresie, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2, to zwłaszcza zachowanie dbałości o odpowiedni zakres i sposoby postępowania w ramach przeznaczania terenów na poszczególne cele, a także ustalanie zasad zagospodarowania i zabudowy terenów, co ma związek np. z zasadą podobieństwa czy kontynuacji funkcji."(Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2021).

Według drugiego z poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aktualne brzmienie art. 61 ust.3 u.p.z.p., w zakresie dotyczącym instalacji odnawialnego źródła energii, nie może budzić wątpliwości z gramatycznego punktu widzenia i nie wymaga wykładni systemowej odwołującej się do przepisów art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524, dalej nowela 2019) w przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". W związku z takim brzmieniem omawianego przepisu nie ma wątpliwości, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - wprost odsyła do definicji zawartej w odrębnej ustawie, natomiast definicja z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii nie pozwala na różnicowanie instalacji w zależności od ich mocy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby dopuszczalna była ich późniejsza lokalizacja w planie miejscowym, o ile taki plan zostanie uchwalony. NSA stoi na stanowisku, że zakres stosowania tych regulacji jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych i nie dotyczy decyzji o warunkach zabudowy. Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 upzp, a jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto NSA w przywołanym powyżej orzeczeniu wyraża pogląd, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a tym samym nawet przed nowelizacją art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymagały przy ustalaniu warunków zabudowy realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Z uwagi jednak na rozbieżność w orzecznictwie w tym zakresie (odmienny pogląd wyrażony m.in. we wcześniejszych wyrokach NSA z 29 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2657/13 oraz z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16), ustawodawca zdecydował się usunąć dotychczasowe wątpliwości interpretacyjne poprzez literalne wymienienie odnawialnych źródeł energii. NSA zwraca uwagę, że w pkt 5 uzasadnienia projektu ustawy 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Dodatkowo NSA wskazuje, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC. Zaleca się tam uproszczenie i skrócenie procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszenie w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery (wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21 stwierdza, że "Dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. Poza tym ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (określanym mianem aktu polityki planowania przestrzennego oraz aktem kierownictwa wewnętrznego i niebędącym, w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (zob. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących". Powyższy pogląd reprezentowany jest również w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 22 listopada 2022 r., II SA/Po 658/22; z 24 listopada 2022 r., II SA/Po 582/22; z 1 grudnia 2022r., II SA/Po 554/22; wyrok WSA w Szczecinie z 9 listopada 2022 r., II SA/Sz 513/22; wyrok WSA w Olsztynie z 23 listopada 2021 r., II SA/Ol 893/21).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela opinię co do trafności stosowania przedstawionej powyżej wykładni językowej, dostrzegając jej zbieżność z wykładnią funkcjonalną. W konsekwencji w ocenie Sądu zasadnym jest zastosowanie wyjątku, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Jednakże w realiach niniejszej sprawy należy odnotować, że zgodnie z wnioskiem inwestora zaktualizowanym dnia 21 stycznia 2022 r. – załącznik A – dane dotyczące infrastruktury technicznej, odnośnie dostępu do energii elektrycznej skarżący wskazał zapotrzebowanie około 10 kW na potrzeby własne. Stosownie do art. 61 ust.1. pkt 3 jednym z warunków, jakie muszą zostać spełnione, aby umożliwić wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie do art. 61 ust. 5 warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że w sąsiedztwie terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja brak jest sieci elektroenergetycznej. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżący dołączył oświadczenie P. S.A. Oddział Ł. z dnia 25 maja 2021 r. Oświadczenie to, jak wynika z jego treści, zostało wydane w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 18 maja 2021 r. w sprawie zapewnienia dostaw energii na potrzeby przedmiotowej inwestycji (dla obiektu farma fotowoltaiczna [...]) przy czym moc przyłączeniową na potrzeby własne określono na 10 kW. W oświadczeniu stanowiącym odpowiedź na ten wniosek P. S.A. stwierdza, że dostępne moce przyłączeniowe dla źródeł wytwórczych dla grupy [...], do której miałoby nastąpić przedmiotowe przyłączenie, w perspektywie lat 2020-2025 przedstawiają się następująco: 2021 – 0 MW, 2022 – 0 MW, 2023 – 0 MW, 2024 – 0 MW, 2025 – 0 MW. Przedsiębiorstwo energetyczne, wedle treści oświadczenia z dnia 25 maja 2021 r., nie deklaruje zatem, że zapewni dostawę energii elektrycznej dla przedmiotowego obiektu o mocy przyłączeniowej do 10 kW. Wobec zadeklarowanych zerowych mocy przyłączeniowych zasadnym jest twierdzenie o braku istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, które byłoby wystarczające dla planowanej inwestycji tj. dla zaspokojenia zapotrzebowania na dostawy energii elektrycznej na potrzeby własne o mocy 10 kW. W konsekwencji należało ustalić, jak to uczynił organ I instancji, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., co z mocy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje brakiem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

ABO