Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 468/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 7, art. 4 ust. 2, art. 6, art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 3, art. 23 ust. 1, art. 23 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w P. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia [...] r. nr [...] zmienioną przez uchwałę Rady Miejskiej w G. nr: [...] z dnia [...],[...] z dnia [...], [...] z dnia [...],[...] z dnia [...] r. w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 5; § 6; § 7 ust. 1 lit. A; §7 ust. 1 lit. B w części obejmującej słowa "w przypadku zamieszkiwania jako członek rodziny przez powierzchnię mieszkalną rozumie się powierzchnię wszystkich pokoi znajdujących się w lokalu/budynku"; § 7 ust. 1 lit D; § 7 ust. 2; § 8 ust. 1 lit. B w części obejmującej słowa "w przypadku zamieszkiwania jako członek rodziny przez powierzchnię mieszkalną rozumie się powierzchnię wszystkich pokoi znajdujących się w lokalu/budynku"; § 8 ust. 1 lit C i lit. D; § 8 ust. 2 i ust 4; § 11 ust. 7 i ust. 10; § 24 w części obejmującej słowa "jeżeli zamieszkiwały z nim przez okres 10 lat"; § 26 ust. 1 oraz § 27 B; 2. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie 1 nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w P. (dalej Prokurator) pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr II [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) skargę na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] w sprawie: ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy G. (dalej uchwała z dnia 12 kwietnia 2002 r.), zmienioną przez uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], z dnia [...] października 2008 r., nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...].

Uchwałę z dnia [...] kwietnia 2002 r. Prokurator zaskarżył w części obejmującej §5, §6, §7 ust. 1 lit. a, lit. b we fragmencie "w przypadku zamieszkiwania jako członek rodziny przez powierzchnię mieszkalną rozumie się powierzchnię wszystkich pokoi znajdujących się w lokalu/budynku", lit. d, ust. 2, §8 ust. 1 lit. b we fragmencie "w przypadku zamieszkiwania jako członek rodziny przez powierzchnię mieszkalną rozumie się powierzchnię wszystkich pokoi znajdujących się w lokalu/budynku", lit. c, lit. d, ust. 2, ust. 4, §11 ust. 7, ust. 10, §24 we fragmencie "jeżeli zamieszkiwały z nim przez okres 10 lat", §26 ust. 1, §27b.

Uchwale z dnia [...] kwietnia 2002 r. Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 4 §2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2001 r., nr 71, poz. 733 ze zm., dalej uopl, obecnie t.j. Dz.U. 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.) przez:

- nieuprawnione ograniczenie kręgu osób mogących wynajmować lokal z zasobów gminy w zależności od czasu stałego zameldowania (§ 5 ust. 1), od tytułu prawnego do lokalu (§ 7 ust. 1 lit. a) i czasu zamieszkiwania (§7 ust. 1 lit. d, ust. 2; § 8 ust. 1 lit. d, ; ust. 2, § 24 in fine),

- nieuprawnione wprowadzanie definicji "powierzchni mieszkalnej" (§ 7 ust. l lit.b ; §8 ust. 1 lit. b) oraz powtarzanie i modyfikowanie zapisów ustawy (§6; § 8 ust. 1 lit. c; §26 ust.1),

- nieuprawnione określenie czasu, na który umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta (§8 ust. 4),

- przyznanie nieokreślonych uprawnień Komisji Mieszkaniowej wbrew przepisom ustawy i stosowanie nieostrych pojęć określających kryteria umożliwiające skreślenie z listy, wskazanie lokalu do wynajęcia (§ 11 ust. 10; § 27b)

- udzielenie zbyt szerokich uprawnień Burmistrzowi, w niedookreślonych sytuacjach, ustalając, że Burmistrz może udzielać zgody na zawarcie umowy najmu poza regułami dotyczącymi pozostałych mieszkańców (§ 5 ust 2, ust. 3) lub odstąpić od sporządzania wykazów w przypadku małej realizacji (§ 11 ust. 7),

pomimo braku po stronie rady gminy upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy ustawowe.

Prokurator powołując się na art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. dz.U. 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 12 kwietnia 2002 r. w części obejmującej §5, §6, §7 ust. 1 lit. a, lit. b we fragmencie "w przypadku zamieszkiwania jako członek rodziny przez powierzchnię mieszkalną rozumie się powierzchnię wszystkich pokoi znajdujących się w lokalu/budynku", lit. d, ust. 2, §8 ust. 1 lit. b we fragmencie "w przypadku zamieszkiwania jako członek rodziny przez powierzchnię mieszkalną rozumie się powierzchnię wszystkich pokoi znajdujących się w lokalu/budynku", lit. c, lit. d, ust. 2, ust.4, §11 ust. 7, ust. 10, §24 we fragmencie "jeżeli zamieszkiwały z nim przez okres 10 lat", §26 ust. 1, §27b.

W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że uchwała z dnia [...] kwietnia 2002 r. ze zmianami została podjęta na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 1996 r., nr 13, poz. 74 ze zm., dalej usg, obecnie t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6 i art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 1 uopl.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 uopl według stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały z dnia [...] kwietnia 2002 r., tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 uopl). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 uopl uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 2 uopl rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Kryteria pierwszeństwa w wyborze osób oraz elementy składowe, które powinny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zostały określone w art. 21 ust. 3 uopl. Uchwała podjęta w tym zakresie powinna kompleksowo i szczegółowo uregulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej.

§5 ust. 1 uchwały z dnia 12 kwietnia 2002 r. stanowi, że gmina G., gospodarując swoim zasobem mieszkaniowym wynajmuje lokale mieszkalne mieszkańcom posiadającym stałe zameldowanie na terenie miasta i gminy G. przynajmniej przez okres ostatnich 5 lat. Ustawa nie przewiduje takiego ograniczenia wskazując, że jedynym kryterium jest kryterium dochodowe i mieszkaniowe.

Kolejnym niedopuszczalnym ograniczeniem w uchwale z dnia 12 kwietnia 2002 r. jest wskazanie, że najemcą lokalu mieszkalnego może zostać wyłącznie osoba (§7 ust. 1 lit. a), która nie ma tytułu prawnego do lokalu oraz zamieszkuje w tym samym wynajętym lokalu na teranie miasta i gminy G. nie krócej niż 5 lat. (lit. d). Dalej uchwała z dnia 12 kwietnia 2002 r. stanowi, że dopuszcza się zawarcie umowy najmu z osobą wynajmującą lokal na terenie miasta i gminy G., o ile okres zamieszkiwania w tym lokalu przekracza 5 lat (§ 7 ust 2.). Takich ograniczeń nie można uznać za kryteria pierwszeństwa, gdyż nie spełniają podstawowych zasad określonych w ustawie, tj. kryterium dochodowego i mieszkaniowego, a jednocześnie w nieuprawniony sposób różnicują możliwości ubiegania się o lokal z zasobów gminy uzależniając to od okresu zamieszkiwania. Brak jest podstaw, aby przepisy gminne dyskryminowały w jakikolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do nabycia lokalu z gminnego zasobu lokalowego, z uwagi na czas zamieszkiwania na terenie tej gminy. Podobne nieuprawnione ograniczenia zastosowano wobec osób ubiegających się o lokal socjalny (§ 8 ust. 1 lit d, ust. 2) oraz nieuprawnione ograniczenie (§ 24 in fine) wspólnego zamieszkiwania przez okres 10 lat osób, które mogą zawrzeć umowę najmu z uwagi na śmierć najemcy. Takie ograniczenia, wyłączenia kręgu niektórych podmiotów w sposób nieuprawniony, bez upoważnienia ustawowego godzą w zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa, przewidzianą w art. 32 Konstytucji RP i należy je uznać za naruszenia prawa skutkujące nieważnością wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Prokuratora, w uchwale z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sposób nieuprawniony powtarza się zapisy ustawy tj. w § 6 – art. 20 ust 2 uopl oraz w §26 ust. 1 - art. 6 ust. 1 uopl oraz wprowadza się nieznaną ustawie definicję "powierzchni mieszkalnej" (§ 7 ust. 1 lit. b; § 8 ust. 1 lit. b). Ustawa posługuje się pojęciem "powierzchni użytkowej lokalu" i takie pojęcie należy wskazać jako miernik kwalifikujący do poprawy warunków mieszkaniowych.

Nieuprawnione jest także w § 8 ust. 1 lit. e uchwały z [...] kwietnia 2002 r. wskazywanie innego pojęcia dochodu niż czyni to ustawa o ochronie praw lokatorów, przy czym rada gminy nie wskazuje jasno kryterium wysokości dochodu, które uprawniałoby do ubiegania się o lokal socjalny odwołując się do ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić należy, że uopl czyni odniesienie do ustawy o dodatkach mieszkaniowych i ujętego tam pojęcia dochodu i takie pojęcie należało przyjąć w uchwale określając jedynie wysokość dochodu, który byłby kryterium uzasadniającym ubieganie się o lokal socjalny. Odesłanie w uchwale z dnia [...] kwietnia 2002 r. co do rozumienia pojęcia "dochodu" do dwóch różnych ustaw należy uznać za nieuprawnione i niezgodne z uopl.

W uchwale z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sposób nieuprawniony wskazuje się w §8 ust. 4, że umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na okres nie dłuższy niż 3 lata. Ustawodawca nie przyznał radzie gminy możliwości określania czasu, na który zawiera się umowę najmu lokalu socjalnego wskazując jedynie, że jest to czas oznaczony. Doprecyzowanie tego okresu powinno nastąpić w umowie cywilnej, a nie w uchwale.

Jako niedopuszczalne należy uznać, zdaniem Prokuratora, stosowanie w uchwale z dnia [...] kwietnia 2002 r. określeń nieostrych dających możliwość dowolnej interpretacji zaistniałych, podobnych sytuacji dotyczących członków wspólnoty. Takie nieprecyzyjne określenia w zaskarżonej uchwale dają nieokreślone uprawnienia Burmistrzowi i Komisji Mieszkaniowej. Posługując się stwierdzeniami typu "w uzasadnionych przypadkach", "szczególnie uzasadnionych przypadkach" lub "wyjątkowych przypadkach" (§ 5 ust. 2, 3; § 11 ust. 10), lub "sytuacjach uzasadnionych wzglądami osobistymi i społecznymi" (§ 27b) rada gminy daje niekontrolowane uprawnienia zarówno Burmistrzowi jak i Komisji Mieszkaniowej aby wobec niektórych mieszkańców stosować inne niewymierne, nieokreślone kryteria dające im szczególne uprawnienia. Takie zapisy naruszają zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98. poz. 1071 ze zm., dalej kpa) i zasadę zaufania obywateli do organów administracji państwowej wyrażoną w art. 8 kpa. Organy administracji publicznej nie mogą podejmować działań na podstawie nieprecyzyjnie ustalonych przez siebie kryteriów. Uchwała z dnia [...] kwietnia 2002 r. stanowi akt prawa miejscowego, na podstawie którego wydawane są decyzje administracyjne i w związku z tym nie może zawierać określeń nieostrych i niejednoznacznych.

Kolejnym nieuprawnionym działaniem jest przyjęcie w uchwale z dnia [...] kwietnia 2002 r. w §11 ust. 7, że w przypadku malej realizacji wykazu Burmistrz może odstąpić od sporządzania wykazów na rok następny. Uopl nie przewiduje możliwości odstąpienia od przyjmowania wniosków. Określenie takich kompetencji dla Burmistrza uznać należy za naruszenie przepisów ustawy, lecz także uchybia to prawu do dobrej administracji traktowanemu jako prawo podstawowe Unii Europejskiej (k. 4-9 akt sądowych).

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Przewodniczący Rady Miejskiej w G. wniósł o oddalenie skargi, dołączając projekt uchwały, którego brzmienie zakłada, że Rada Miejska w G. postanawia odrzucić w całości skargę Prokuratora i uznać ją za niezasadną (k. 11-12 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Natomiast doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 usg, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 usg. Z kolei w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg). Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 usg, po upływie 30-dniowego terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 usg, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały z dnia 12 kwietnia 2002 r., która została podjęta na podstawie art. 40 ust. 1 usg oraz art. 6 i art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 1 uopl. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 29 maja 2002 r., nr 73, poz. 1907. Następnie była ona czterokrotnie zmieniania uchwałami Rady Miejskiej w G. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], z dnia [...] października 2008 r., nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...].

Zgodnie z art. 21 ust. 1 uopl w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały z dnia [...] kwietnia 2002 r., rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Z kolei stosownie do art. 21 ust. 3 uopl, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego,

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy,

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego,

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach,

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej,

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy,

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Z treści w/w przepisu wynika, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uopl. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 20.03.2002 r., II SA/Wr, OwSS 2002/3/73), jak i w doktrynie (zob. J. Chaciński, Ochrona praw lokatorów. Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 146). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej.

Dopuszczalność wydawania tego rodzaju aktów powszechnie obowiązujących została przewidziana przez ustrojodawcę w art. 94 Konstytucji. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie, a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym, a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji RP, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 519/09, lex nr 569963). Przepisy Konstytucji RP i ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, by upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a więc określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określają jednostki redakcyjne art. 40 usg. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Tak rozumiana kompetencja określona w art. 40 ust. 1 usg oznacza między innymi, zakaz wykraczania przez organy stanowiące gmin poza ściśle rozumiane upoważnienia ustawowe zawarte w ustawach szczególnych (wyrok NSA z 08.9.2009 r., II GSK 42/09, baza orzeczeń NSA).

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy uchwały z dnia 12 kwietnia 2002 r. jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym należy stwierdzić, że postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09, baza orzeczeń NSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 usg, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. 2002 r., nr 100, poz. 908, dalej ztp). Jedną z zasad redagowania tekstów prawnych pozostaje reguła wynikająca z §115 w związku z § 143 ztp, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z §118 w zw. z §143 ztp, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu tego poglądu podnosi się m.in., że uchwała nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji (ratio legis) ustawodawcy. Wielość powtórzeń uregulowań ustawowych powoduje również, że akt prawa miejscowego jest w istocie kopią ustawy i z tego powodu zabieg legislacyjny, w wyniku którego w porządku prawnym funkcjonują dwa akty prawne wprawdzie różnej rangi, ale tej samej treści, należy uznać za zbędny i przez to niedopuszczalny. Powtarzanie zapisów ustawy może wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm, i w jakim zakresie, znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii, czyli gdy na grunt uchwały przeniesiony zostanie jedynie fragment przepisu ustawy.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze przez Prokuratora, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał za zasadny zarzut nieważności §5 uchwały z dnia 12 kwietnia 2012 r. warunkującego w ust. 1 wynajęcie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy od stałego zameldowania w gminie przez okres ostatnich 5 lat. Brak jest podstaw, aby przepisy gminne dyskryminowały w jakikolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości, z uwagi na długość okresu zamieszkiwania na terenie danej gminy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 5/06, LEX nr 322213). Postanowienie §5 ust. 1 uchwały, wprowadzające nieprzewidziane ustawą ograniczenie uprawnień tylko do części osób tworzących wspólnotę samorządową, którzy udokumentują nieprzerwany pobyt przez okres ostatnich pięciu lat przed złożeniem wniosku jest sprzeczne z przytoczonymi wyżej przepisami, a zarazem godzi w zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa przewidzianą w art. 32 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. IV SA/Wr 541/07, lex nr 494383 oraz wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 101/07, OwSS 2007/3/58). Podzielić należy również stanowisko Prokuratora o niezgodności z prawem §5 ust. 2 uchwały, wprowadzającego możliwość wynajmu lokali w wyjątkowych przypadkach uzasadnionych bliżej niewyjaśnionym pojęciem "interesu społeczności lokalnej", a więc w nieokreślonych przypadkach pozwalających na wynajem lokali wbrew przepisom uopl.

Zasadnie Prokurator zwrócił uwagę na nieuprawnione powtórzenie zapisów art. 20 ust. 2 uopl w §6 uchwały z dnia 12 kwietnia 2002 r., art. 6 ust. 1 uopl w §26 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Tak samo niezgodnie z prawem wprowadzone zostało do §7 ust. 1 lit. b oraz do §8 ust. 1 lit. b uchwały z dnia 12 kwietnia 2002 r. pojęcie powierzchni mieszkalnej, podczas gdy uopl definiuje w art. 2 ust. 1 pkt 7 uopl oraz posługuje się pojęciem powierzchni użytkowej lokalu. Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora, że przepis §8 ust. 1 lit. c uchwały z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sposób nieuprawniony modyfikuje przepis ustawy przez zdefiniowanie pojęcia dochodu. W §8 ust. 1 lit. c zaskarżonej uchwały wskazano bowiem, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Zasadnie wskazał Prokurator, że uopl posługując się pojęciem dochodu odsyła w art. 7 ust. 5 do ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 2001 r., nr 71, poz. 734 ze zm.).

Jako niedopuszczalne należało uznać wprowadzone w §7 ust. 1 lit. a i d zaskarżonej uchwały ograniczenia możliwości wynajęcia lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminu G. do podmiotów, które nie mają tytułu prawnego do lokalu (§7 ust. 1 lit. a uchwały z dnia 12 kwietnia 2002 r.) oraz podmiotów zamieszkujących w tym samym wynajętym lokalu na terenie miasta i gminy G. nie krócej niż 5 lat (§7 ust. 1 lit. d zaskarżonej uchwały). Uopl nie wprowadza tego rodzaju ograniczeń, które wyłączałyby możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Kompetencji do tego rodzaju ograniczenia nie można dekodować z art. 21 ust. 3 uopl, ponieważ jak trafnie zauważył Prokurator, rada gminy działając na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 3 uopl powinna określić kryteria pierwszeństwa w wyborze osób co do wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy G., a nie kryteria z góry wykluczające określoną kategorię podmiotów z możliwości wynajmowania lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z tego samego względu za nieważne należało uznać postanowienia §7 ust. 2, §8 ust. 1 lit. d, §8 ust. 2 oraz §24 in fine uchwały z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego §8 ust. 4 uchwały z dnia 12 kwietnia 2002 r. określającego maksymalny trzyletni termin, na który zawiera się umowę najmu lokalu mieszkalnego, stwierdzić należy, że art. 23 ust. 1 i 3 uopl stanowią jedynie, że umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony, a także, że umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy (zd. 1 ust. 3 art. 23 uopl). Art. 23 uopl nie zawiera więc ograniczeń co do okresu (oznaczonego czasu), na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, a jedynie art. 661 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm.) przewiduje, że najem zawarty na czas dłuższy niż lat dziesięć poczytuje się po upływie tego terminu za zawarty na czas nie oznaczony. Zatem, wprowadzenie w zaskarżonej uchwale maksymalnie trzyletniego okresu, na który może zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, w sposób istotny narusza normę art. 23 ust. 1 uopl i wynikające stąd uprawnienia potencjalnych najemców. Jak bowiem podkreśla się w doktrynie, ocena doboru odpowiedniego terminu powinna być dokonana przy uwzględnieniu całokształtu sytuacji osoby, która nie ma możliwości wynajęcia lokalu mieszkalnego na zasadach ogólnych (A. Gola, L. Myczkowski, Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2003 r., str. 96). To zaś mogłoby okazać się niemożliwe w sytuacji wprowadzenia w zaskarżonej uchwale ogólnego ograniczenia do maksimum trzech lat okresu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego.

Za niedopuszczalne w ocenie Sądu, oprócz opisanego powyżej §5 ust. 2 uchwały z dnia [...] kwietnia 2002 r. należało uznać użycie przez Radę Miejską w §5 ust. 3, §11 ust. 10 oraz w §27b uchwały sformułowań nieostrych i niejednoznacznych, których użycie umożliwia stosowanie przez Burmistrza oraz Komisję Mieszkaniową niewymiernych, pozanormatywnych kryteriów pozwalających na modyfikowanie przyjętych zasad wynajmowania lokali mieszkalnych w sposób niezgodny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego.

Niezgodnym z prawem było również przyznanie w §11 ust. 7 uchwały z dnia [...] kwietnia 2002 r. Burmistrzowi prawa do odstąpienia od sporządzania rocznych wykazów, zawierających ustalenia odnośnie osób spełniających kryteria z §7-9 uchwały, w przypadku małej realizacji wykazu. Jak trafnie zauważył Prokurator, w uopl nie została przewidziana możliwość odstąpienia od przyjmowania wniosków o najem lokalu mieszkalnego. Brak upoważnienia ustawowego w tym zakresie uniemożliwiał wprowadzenie tego rodzaju postanowienia do uchwały z dnia [...] kwietnia 2002 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 147 §1 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie 1 nie podlega wykonaniu. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z 29.7.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).