Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 779/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15 c ust. 1-5, art. 22 a, art. 24 a, art. 8 a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Wiesława Jesiotr, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J.L. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) w związku z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec J. L. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. J. L. wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że służbę rozpoczął w dniu [...] lipca 1964 r. w [...] Komendzie Straży Pożarnej na stanowisku kierowca Straży. Następnie, od dnia [...] października 1965 r. do dnia [...] listopada 1967 r. pełnił obowiązki kierowcy w jednostce wojskowej nr [...] w [...] przy Ministrze Obrony Narodowej. Od dnia [...] maja 1968 r. podjął pracę w Szkole Podoficerów [...] jako [...] wozu bojowego. Od dnia [...] marca 1971 r. do dnia [...] marca 1983 r. pełnił służbę w pełnym wymiarze w Szkole Chorążych [...] - jako [...] wozu bojowego. W trakcie służby w dniach [...] - [...] czerwca 1971 r. uczestniczył w akcji ratowniczej w pożarze Rafinerii Nafty w [...]. Za szczególne wyróżnienie w czasie tej akcji został mianowany na stanowisko ogniomistrza pożarnictwa. Od dnia [...] marca 1983 r. pełnił obowiązki na stanowisku [...] w Wydziale Transportu WUSW w [...]. Następnie został przeniesiony do Wydziału [...] SB, gdzie od dnia [...] grudnia 1987 r. do marca 1990 r. również pracował jako [...]. Od dnia [...] sierpnia 1990 r. do dnia [...] maja 2004 r. pełnił służbę w Policji. W lutym 1994 r. został powołany do Wydziału ds. Przestępczości Zorganizowanej w KGP, a w 2000 r. do Wydziału [...] w [...] Centralnego Biura Śledczego KGP.

Wnioskodawca zaznaczył, iż był wielokrotnie odznaczany za szczególne zasługi i osiągnięcia służbowe m.in. [...] Odznaką w Służbie Narodu, [...], [...] i [...] Odznaką Wzorowy [...], [...] Odznaką za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego, [...] Odznaką za Zasługi dla Województwa [...], [...], [...] i [...] Medalem za zasługi dla [...], Odznaką " [...] Wzorowy"; [...] i [...] Krzyżem Zasługi; [...] Odznaką "Zasłużony Policjant".

Minister SWiA decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania ww. przepisów określone w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. W szczególności nie można przyjąć, że okres służby wnioskodawcy pełnionej przed dniem 31 lipca 1990 r. na rzecz totalitarnego państwa, obejmujący 2 lata i 8 miesięcy - był krótkotrwały.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. L., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił organowi:

1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie okoliczności, iż:

- wnioskodawca od 1968 r. pełnił służbę w Szkole Podchorążych [...] w charakterze członka Korpusu Technicznego [...], a następnie funkcjonariusza [...] od 1971 r. na stanowisku [...],

- okres służby, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynosił 11% całego okresu służby, podczas gdy zgodnie z art. 13 ww. ustawy wnioskodawca pełnił służbę co najmniej od 1968 r. do 2004 r., co stanowi 36 lat czynnej służby,

- wnioskodawca po 1990 r. otrzymał odznaczenia "Zasłużony Policjant" oraz "Krzyż Zasługi", które nadano w uznaniu jego szczególnych zasług, a także za spełnienie czynów przekraczających zakres zwykłych obowiązków,

- wnioskodawca od 1990 r. został 10-krotnie wyróżniony za pełnioną służbę w ramach awansu oraz dodatku służbowego, a nadto otrzymał podziękowania od przedstawicieli służb mundurowych [...] i [...] oraz Departamentu Skarbu [...],

- wnioskodawca pełnił obowiązki w ramach CBŚ, gdzie uczestniczył w czynnościach operacyjnych, które przyczyniły się do zatrzymania wielu groźnych przestępców - członków zorganizowanych grup przestępczych,

- stopień inwalidztwa stwierdzony u wnioskodawcy przez WKL nr [...] w orzeczeniu z dnia [...] października 2004 r. nr [...] pozostaje w związku ze służbą w Policji, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskodawca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, a jego postawa i osiągnięcia nie uzasadniają zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a także nieprawidłowe przyjęcie, że ww. nie pełnił obowiązków z narażeniem zdrowia i życia, podczas gdy przedstawiony przebieg służby w sposób wyraźny wskazuje na pełnienie służby w warunkach niebezpiecznych z użyciem broni palnej,

2) naruszenie art. 86 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z wyjaśnień wnioskodawcy, podczas gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy odnośnie pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia, a skorzystanie z tego środka dowodowego stanowiło obowiązek organu wynikający z zasady prawdy obiektywnej,

3) rażące naruszenie art. 6, art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie organu, że "z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem", podczas gdy ani MSWiA ani IPN nie przedstawiły dowodów świadczących o udziale wnioskodawcy w ramach czynnej pracy na rzecz SB,

4) naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i sprzeczny z zasadami logiki, z zaniechaniem odniesienia się do okoliczności sprawy i dokładnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, w szczególności poprzez:

- zaniechanie wyjaśnienia dlaczego organ nie wziął pod uwagę okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę w treści wniosku z dnia [...] października 2017r. oraz w załączonych dokumentach, a oparł się wyłącznie na informacji przekazanej przez IPN oraz KGP,

- niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego wnioskodawca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy,

- niewyjaśnienie, że zarówno postawa i osiągnięcia służbowe, jak również charakter i warunki pełnienia służby wnioskodawcy, nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej,

a w konsekwencji naruszenie art. 8a ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wnioskodawca krótkotrwale pełnił obowiązki kierowcy w ramach przypisywanego mu art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia.

W związku z powyższymi zarzutami wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej o wyłączeniu stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Minister SWiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Motywując rozstrzygnięcie organ powołał art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż zawarte w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" w wykonywaniu zadań i obowiązków definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na stan niniejszej sprawy organ wskazał, iż J. L. pełnił służbę od dnia [...] marca 1983 r. do dnia [...] maja 2004 r., tj. przez okres 21 lat, 1 miesiąca i 21 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa - od dnia [...] grudnia 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 2 lat i 8 miesięcy. Do wysługi emerytalnej zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] października 1965 r. do dnia [...] października 1967 r., tj. 1 rok, 11 miesięcy i 29 dni. W sytuacji, gdy okres służby na rzecz totalitarnego państwa obejmuje prawie 3 lata, nie zachodzi przesłanka krótkotrwałego pełnienia służby w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ stwierdził, iż sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza Policji - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w ww. przepisie. Dla dokonania oceny spełnienia ww. przesłanki organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., w którym wskazano, że ww. w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Uwzględnił również pismo KGP z dnia [...] marca 2018 r., w którym zawarto informację o otrzymywanych przez ww. odznaczeniach oraz stanowisko tego organu, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jednak charakter wykonywanych zadań może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia takich sytuacji.

Dalej organ wskazał, iż przebieg służby ww. funkcjonariusza nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie wynikające z ww. przepisu ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" służby jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" w realizacji obowiązków jest oczywista i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, iż w niniejszej sprawie stan faktyczny ustalony został w oparciu o wyczerpujący materiał dowodowy, zaś zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne i prawne.

Organ wskazał również, że w przypadku kwestionowania przez wnioskodawcę treści informacji przekazanej przez IPN co do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej oraz zaświadczenia ZER MSWiA co do wyliczenia wysługi emerytalnej, powinien zwrócić się do tych organów, bowiem Minister SWiA nie jest organem właściwym w odniesieniu do ww. kwestii.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. J. L., działający przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra SWiA z dnia [...] lutego 2019 r. zarzucając:

1) naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji MSWiA z dnia [...] października 2018 r., a w konsekwencji odmowę wyłączenia wobec skarżącego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy, podczas gdy skarżący krótkotrwale pełnił obowiązki przypisywane mu w ramach art. 13b ww. ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,

2) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i brak wyczerpującego zbadania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, w szczególności poprzez całkowite pominięcie okoliczności, że skarżący:

a) od 1968 r. pełnił służbę w Szkole Podchorążych [...] w charakterze członka Korpusu Technicznego [...], a następnie funkcjonariusza [...] od 1971 r. na stanowisku [...], co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, że okres służby wynosił 21 lat 1 miesiąc i 21 dni, podczas gdy zgodnie z art. 13 ustawy zaopatrzeniowej skarżący pełnił służbę co najmniej od 1968 r. do 2004 r., co stanowi 36 lat czynnej służby;

b) otrzymał po 1990 r. odznaczenia "Zasłużony Policjant" oraz "Krzyż Zasługi", które nadano skarżącemu w uznaniu jego szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, a także wobec spełnienia czynów przekraczających zakres jego zwykłych obowiązków służbowych,

c) w ramach postępowania sprawdzającego otrzymał poświadczenie bezpieczeństwa nr [...] umożliwiające mu dostęp do informacji niejawnej - objętej klauzulą ściśle tajne, a to w uznaniu skarżącego za gwaranta zachowania tajemnicy państwowej,

d) otrzymał podziękowania od przedstawicieli służb mundurowych państw zagranicznych [...] i [...] oraz Departamentu Skarbu [...],

e) od 1990 r. został 10-krotnie wyróżniony za pełnioną służbę w ramach awansu oraz dodatku służbowego,

f) pełnił obowiązki w ramach Centralnego Biura Śledczego, gdzie przyczynił się do osiągnięcia znaczących wyników uczestnicząc w czynnościach operacyjnych, dzięki którym zatrzymano wielu groźnych przestępców wchodzących w skład zorganizowanych grup przestępczych,

a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie przez MSWiA, że skarżący:

g) nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, a jego postawa i osiągnięcia nie uzasadniają zastosowania wyłączenia z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jako szczególnego przypadku, podczas gdy zwieńczeniem zasług skarżącego w ramach pełnionej służby było nadanie odznaczenia "Zasłużony Policjant" w 2002 r. przez samego Ministra SWiA,

h) nie pełnił obowiązków z narażeniem życia i zdrowia w sposób wskazany w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, podczas gdy przedstawiona przez skarżącego historia służby, poparta opiniami służbowymi, wnioskami personalnymi, czy też podziękowaniami, w sposób wyraźny wskazuje na pełnienie służby w warunkach niebezpiecznych z użyciem broni palnej,

3) naruszenie art. 86 w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez pominięcie zgłoszonego dowodu z wyjaśnień skarżącego oraz zeznań świadka i uznanie zebranego materiału dowodowego za wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy:

a) wyjaśnienia skarżącego i świadka - A. B. (Naczelnika CBŚ w [...] oraz przełożonego skarżącego) stanowią istotny dowód dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie pełnienia służby skarżącego z narażeniem życia i zdrowia, a skorzystanie z tego środka dowodowego stanowiło obowiązek organu wynikający z zasady prawdy obiektywnej, bowiem w ocenie organu nie można było ustalić powyższego faktu z braku innych środków dowodowych,

b) brak dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach policyjnych nie wyklucza, iż skarżący w toku służby nie brał udziału w nagłych i niezaplanowanych akcjach, czy zasadzkach policyjnych z udziałem broni palnej,

4) rażące naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez powtórzenie w zaskarżonej decyzji, że "z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem", podczas gdy ani Minister SWiA, ani IPN nie przedstawił dowodów świadczących o rodzaju, specyfice, czy charakterze obowiązków, które skarżący miałby wykonywać w ramach służby na rzecz SB, co miałoby się przekładać na wykluczenie wobec skarżącego przesłanki "krótkotrwałości",

5) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny, z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności poprzez:

a) skonstruowanie zaskarżonej decyzji wyłącznie poprzez przytoczenie przesłanek z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, powtórzeniu fragmentów decyzji z dnia [...] października 2018 r. i braku rzeczywistego odniesienia się do zarzutów skarżącego co potwierdza, iż organ mimo ciążącego na nim obowiązku nie przeprowadził ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy,

b) zaniechanie wyjaśnienia i całkowite pominięcie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego organ w ogóle nie wziął pod uwagę okoliczności przedstawionych przez skarżącego w treści wniosku inicjującego postępowanie i załączonych do niego dowodów z dokumentów, a tym samym dlaczego dla organu znaczenie ma jedynie dokumentacja dotycząca przebiegu służby przedłożona przez IPN oraz KGP,

c) niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególne wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy,

d) całkowite pominięcie odniesienia się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.,

e) stwierdzenie przez organ, z jednej strony że żądanie przesłuchania świadka nie zostało uwzględnione bowiem dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, a z drugiej strony wyrażenie poglądu, iż brak jest dowodów, aby służba skarżącego pełniona była z narażaniem życia i zdrowia,

f) niewyjaśnienie, dlaczego zarówno postawa i osiągnięcia służbowe, jak również charakter i warunki pełnienia służby skarżącego nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci orzeczenia [...] RKL z dnia [...] października 2018 r. nr [...] na okoliczność ustalenia, że trwałe inwalidztwo skarżącego pozostaje w związku ze służbą.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] lutego 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec J. L. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister przywołując słownikowe znaczenie wyrazu "krótkotrwały" trafnie zauważył, iż pojęcie to ma stosunkowo szerokie znaczenie w języku potocznym. Nie wziął jednak pod uwagę, że - w języku potocznym - pojęcie "krótkotrwały" jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy.

Zaznaczyć należy, że posługując się pojęciem "krótkotrwałości" prawodawca odniósł je generalnie do oceny służby funkcjonariuszy. Nie użył tego pojęcia abstrakcyjnie jako to wydaje się przyjmować organ powołując wszelkie, potoczne znaczenia tego wyrazu w różnych kontekstach. Należało zatem rozważyć jakie okresy pracy (służby) - w języku potocznym - określa się pojęciem krótkotrwały przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał bowiem mieć przede wszystkim na względzie prawodawca przyjmując omawianą regulację - dotyczącą także świadczeń emerytalnych. W tym względzie zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy (służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z tej perspektywy, w zależności od długości łącznego okresu pracy (służby), okres nawet kilkuletni może być potocznie określony jako "krótkotrwały".

Stanowiska prezentowanego przez organ, jakoby prawodawca użył co do służby funkcjonariuszy określenia "krótkotrwała" wyłącznie w celu scharakteryzowania okresów określanych potocznie np. mianem: "przelotny", "chwilowy", "przejściowy" czy "epizodyczny" (m.in. takie określenia wymieniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), nie sposób wyprowadzić z treści samej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) ani towarzyszących jej przyjęciu dokumentów.

Jak wynika z treści uzasadnienia do projektu ww. ustawy: "konieczne jest ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej" (druk sejmowy nr 1061, s. 5). Ustawodawca zamierzał przyjąć stosowne rozwiązania wobec niezrealizowania celów zakreślonych poprzednią nowelizacją ustawy zaopatrzeniowej - ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2009 r. Nr 24, poz. 145). Potwierdzają to fragmenty uzasadnienia projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (druk sejmowy nr 1061 s. 1 wers 1 i 2, s. 2 wers 32 i 33, s. 3 wers 1 i 2, s. 4 wers 32 i 33. s. 5 wers 1-3). Jednoznacznie wyrażanym celem ww. ustawy było zatem wyłącznie odebranie funkcjonariuszom i ich rodzinom nienależnych przywilejów. Świadczy o tym m.in. stwierdzenie: "Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje" (druk sejmowy nr 1061 s. 5).

Trzeba przy tym odnotować, że przedłożony Sejmowi przez rząd projekt ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. nie zawierał propozycji wprowadzenia do ustawy zaopatrzeniowej art. 8a. Celu ustanowienia tej regulacji nie wyjaśniono więc w uzasadnieniu danego projektu. Nie jest wobec tego możliwe zrekonstruowanie intencji prawodawcy na podstawie tego dokumentu. Zasadne jest w takiej sytuacji odwołanie się do innych źródeł informacji, w tym - udostępnionych na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Sejmu RP - materiałów, dokumentujących pracę nad projektem ustawy, w toku posiedzeń komisji sejmowych, do których skierowano dany projekt.

Jak wynika z tychże dokumentów, posłowie zgłaszali szereg wątpliwości odnośnie stosowania reguł z ujętego w projekcie ustawy art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej, także do funkcjonariuszy, którzy prawa do świadczeń nabyli w służbie po 1990 r., mieli zaś zasługi w pracy na rzecz niepodległej Polski, służąc jej z narażeniem życia i zdrowia - tak s. 25 wypowiedź Wiceprzewodniczącej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny poseł M. K. - według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 73) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 52) z dnia 13 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarię Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych (publ. www.sejm.gov.pl). Analogiczne zastrzeżenia dotyczyły świadczeń na rzecz rodzin funkcjonariuszy, którzy np. polegli w służbie. Wobec zgłoszenia szeregu uwag, w toku ponownego wspólnego posiedzenia komisji sejmowych w sprawie projektu ustawy, Przewodniczący Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych wniósł o dopisanie do projektu przepisu art. 8a w brzmieniu tożsamym względem przepisu ostatecznie wprowadzonego do ustawy zaopatrzeniowej. Jak wskazywał, była to propozycja popierana przez rząd - tak s. 4, wypowiedź posła A. C., według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 55) z dnia 15 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarię Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych (publ. www.sejm.gov.pl).

Z kolei reprezentant rządu, przedstawiając wskazaną poprawkę, wskazywał m.in.: "Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie (...) wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta. Po rozważeniu tych argumentów proponujemy taki przepis, który został państwu przedłożony w poprawce nr 1" (s. 8 zapisu - wypowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - J. Z.). Zaznaczyć przy tym należy, że w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa." (s. 16 zapisu - wypowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - Jarosława Zielińskiego). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka czy kilkanaście miesięcy należy uznać za nieuzasadnione. Wypowiedź ta nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a następnie prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ nie rozważył w sposób pełny i wyczerpujący czy w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która trwała od dnia [...] grudnia 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 2 lat i 8 miesięcy, może być rozumiana jako krótkotrwała.

W uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji organ podkreślał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Nie wyjaśnił jednak na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy administracyjnej z jakich względów uznał, że ww. okres niespełna 3 lat służby na rzecz totalitarnego państwa nie może być uznany za krótkotrwały. Oceniając ten okres w ujęciu bezwzględnym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2018 r. organ wskazał, iż ww. okres kilkuletni "nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem". To ogólnikowe stwierdzenie organ powtórzył w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. pomimo, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucał, że organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów przyjął, że ww. okres 2 lat i 8 miesięcy nie może być uznany za "krótkotrwały". Jednocześnie zauważyć należy, że z uzasadnień obu wydanych decyzji nie wynika, aby organ dokonał oceny ww. okresu służby w aspekcie proporcjonalnym. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2018 r. wskazał jedynie, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa "stanowi ok. 11% całego okresu służby" nie rozważając w ogóle tego faktu na tle przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Natomiast w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. organ ten aspekt całkowicie pominął poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że "skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa prawie 3 lata, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały (...)". Organ zatem w ogóle nie odniósł ww. okresu 2 lat i 8 miesięcy do wskazywanego okresu całej służby, tj. 21 lat, 1 miesiąca i 21 dni.

Co więcej, organ nie rozważył w żaden sposób argumentacji skarżącego, który zarówno we wniosku z dnia [...] października 2017 r., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosił, iż pełnił służbę w Szkole Podchorążych [...] w charakterze członków Korpusu Technicznego [...], a następnie funkcjonariusza [...], od 1971 r. na stanowisku [...], zatem okres jego służby wynosi łącznie 36 lat. Organ nie odniósł się również do stanowiska skarżącego, który podnosił, iż zważywszy na dokumentację załączoną do wniosku z dnia [...] października 2017 r. (kopie: świadectwa pracy wystawionego przez Komendanta Szkoły Aspirantów PSP w dniu [...] kwietnia 1994 r., pisma Komendanta SZPP z dnia [...] sierpnia 1971 r., legitymacji służbowej nr [...], legitymacji nr [...]) oraz dyspozycję art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy zaopatrzeniowej, "w ramach pełnienia służby należy doliczyć okres 14 lat, 10 miesięcy i 12 dni". Organ wskazał jedynie, że w przypadku, gdy skarżący nie zgadza się z zaświadczeniem ZER MSWiA z dnia [...] czerwca 2017 r. dotyczącym jego wysługi emerytalnej, powinien kwestię tę podnieść w postępowaniu przed organem emerytalnym, bowiem Minister SWiA nie jest organem właściwym w tym przedmiocie. Zważyć jednak należy, że ww. zaświadczenie ZER MSWiA stanowi istotny element materiału dowodowego w niniejszej sprawie, który podlega ocenie organu zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ winien zatem umieć wyjaśnić skarżącemu czy, a jeżeli nie to z jakiego powodu, jego aktywność zawodowa związana ze służbą pożarniczą nie została ujęta jako okres równorzędny ze służbą w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy zaopatrzeniowej, a także z jakiego powodu organ w ogóle nie rozważył tego okresu aktywności zawodowej skarżącego dokonując oceny "krótkotrwałości" służby na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do całego okresu pracy i służby (w aspekcie proporcjonalnym) pomimo, że skarżący wyraźnie podnosił tę kwestię we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. Organ powołał przy tym stanowisko Komendanta Głównego Policji, zawarte w informacji z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]) oraz w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" sporządzonej przez KGP w dniu [...] marca 2018 r., iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a charakter wykonywanych zadań może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia takich sytuacji. Jednocześnie jednak organ stwierdził, że w zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogłyby stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia, w tym zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Wskazał przy tym, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Z powyższego wynika, że w ocenie organu skarżący nie spełnił przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na brak dowodów potwierdzających jego udział w zdarzeniach mogących stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia, a w szczególności zaświadczenia, które stanowiłoby podstawę do podwyższenia emerytury.

Odnosząc się do stanowiska organu stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, które dodatkowo potwierdzałoby zaświadczenie uprawniające do podwyższenia emerytury. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, powoływany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia (zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury), nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona zwłaszcza, że organ w istocie nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że organ nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącego, podnoszonych we wniosku z dnia [...] października 2017 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż ze względu na specyfikę służby w Policji niejednokrotnie wykonywał czynności stanowiące narażenie zdrowia i życia poprzez "udział w licznych zasadzkach oraz akcjach z użyciem broni palnej", które zostały przez niego wymienione. Nie wziął również pod uwagę kopii orzeczenia WKL nr [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] stwierdzającego u skarżącego trzecią grupę inwalidztwa oraz istnienie związku inwalidztwa ze służbą, który to związek potwierdzony został w orzeczeniu [...]RKL w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...].

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy może mieć miejsce gdy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", tj. sytuacja w której wnioskodawca - poza spełnieniem przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy - legitymuje się szczególnymi osiągnięciami w służbie. Organ nie dokonał jednak rzetelnej oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona, przez co dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał jedynie, że skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Tak ogólnikowe stanowisko organu w istocie nie poddaje się kontroli Sądu, bowiem nie odnosi się do okoliczności rozpatrywanej, indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ nie sprecyzował nawet czy ww. twierdzenie odnosi do funkcjonariuszy tych jednostek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę, czy do wszystkich funkcjonariuszy tej formacji mundurowej oraz z jakich względów skarżący ww. przesłanki nie spełnił.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2018 r. organ stwierdził również, że zarówno postawa jak i osiągnięcia skarżącego w służbie, a także charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, skutkujący wyłączeniem stosowania ogólnie obowiązujących: art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże organ nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby czy warunków jej pełnienia, co pozwalałoby na sformułowanie takiego wniosku. Organ bowiem w ogóle nie zbadał i nie ocenił osiągnięć skarżącego w służbie, w szczególności w oparciu o informację przekazaną przez Komendę Główną Policji z dnia [...] marca 2018 r., która przedstawia w sposób szczegółowy przebieg służby skarżącego od dnia 12 września 1989 r., w tym awanse, nadane stopnie i wyróżnienia, a także odznaczenia: [...] Krzyż Zasługi nadany w dniu [...] lipca 2001 r. oraz [...] odznakę Zasłużony Policjant nadaną w dniu [...] lipca 2002 r. Przy czym, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2018 r., poz. 400 ze zm.), ustanowiony przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustawą z dnia 23 czerwca 1923 r. Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Z kolei w myśl § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie wzorów odznak policyjnych oraz szczegółowych zasad i trybu ich nadawania policjantom (Dz. U. Nr 67, poz. 804) odznaka Zasłużony Policjant jest wyróżnieniem i może być nadana policjantowi w uznaniu jego szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego.

Zaznaczyć należy, że w sytuacji, gdy organ nie zakwestionował faktu, że skarżący pełnił służbę po dniu 12 września 1989 r. sumiennie i rzetelnie, był awansowany i nagradzany, to powinien w sposób pełny i wyczerpujący odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pomijając wskazanych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny ww. przesłanki.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie ustosunkuje się również do argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Ministra SWiA z dnia [...] października 2018 r. została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd postanowił, na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.