Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3396/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 282 § 1 i 2, art. 206
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 112 ust. 1 pkt 1b, art. 138 ust. 1, art, 130 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 418/15 w sprawie ze skargi H. M. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 581/12 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 418/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. M. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 581/12 umarzającym postępowanie w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami - uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 581/12 i oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Komendant Wojewódzki Policji w K. wnioskiem z [...] listopada 2011 r. zwrócił się do Starosty R. o wydanie decyzji kierującej H. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z powodu uzyskania przez kierowcę 26 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Naruszenia te miały miejsce w dniach: [...] kwietnia 2011 r. (8 pkt), [...] sierpnia 2011 r. (8 pkt) i [...] października 2011 r. (10 pkt).

H. M. w piśmie z [...] listopada 2011 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o zmniejszenie widniejącej w ewidencji liczby punktów karnych, z uwagi na odbyte [...] listopada 2011 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w C. szkolenie, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. poz. 908 ze zm.), powoływanej dalej "Prawo o ruchu drogowym".

Komendant Wojewódzki Policji w K. aktem z [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku H. M. wskazując, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów karnych u osoby, która przed jego odbyciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła liczbę 24 punktów.

Starosta R., po rozpoznaniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] listopada 2011 r., działając m.in. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 138 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] skierował H. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, C i B+E oraz zatrzymał dokument prawa jazdy nr [...]. Starosta R. uznał, że w odniesieniu do H. M. spełnione zostały ustawowe przesłanki do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz zatrzymania dokumentu prawa jazdy, gdyż od [...] kwietnia do [...] października 2011 r. uzyskał on 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organ podkreślił, że mimo odbycia przez H. M. szkolenia, Komendant Wojewódzki Policji w K. w akcie z [...] grudnia 2011 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji H. M. do kierowania pojazdami.

H. M. odwołała się od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty R. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na bezsporną okoliczność przekroczenia przez kierującego pojazdem 24 punktów karnych. Odnosząc się natomiast do kwestii skutków szkolenia odbytego przez H. M. w dniu [...] listopada 2011 r. Kolegium, odwołując się do § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 1998 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", uznało, że odbycie tego szkolenia po dniu otrzymania przez kierującego pojazdem łącznie 24 punktów karnych nie powoduje zmniejszenia ogólnej liczby tych punktów o 6.

H. M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzucił naruszenie art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne pozbawienie skarżącego uprawnienia do zmniejszenia punktów karnych w związku z odbytym szkoleniem, a także naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez zastosowanie § 8 ust. 6 rozporządzenia, wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i pozostającego w kolizji z art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Kwestionując zatem brak podstaw do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i zatrzymania prawa jazdy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty R.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", uchyliło swoją decyzję z [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z [...] grudnia 2011 r. i umorzyło postępowanie w sprawie. Kolegium wskazało, że już po wniesieniu skargi przez H. M. otrzymało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 57/12, który zapadł na gruncie analogicznej sprawy. Zgodnie z tym orzeczeniem § 8 ust. 6 rozporządzenia, został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej (art. 130 ust. 4 i art. 140 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym). Przepis ten jest niezgodny z Prawem o ruchu drogowym w zakresie dodatkowych ograniczeń co do odejmowania punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W świetle tej okoliczności organ odwoławczy uznał, że z uwagi na odbycie szkolenia, w stosunku do H. M. nie zachodziła przesłanka skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ani przesłanka zatrzymania dokumentu prawa jazdy. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu przez H. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 16 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 581/12 umorzył postępowanie sądowe zainicjowane skargą H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2012 r. nr [...] uznając je za bezprzedmiotowe. Skarżący w piśmie z [...] maja 2012 r. przychylił się do wniosku Kolegium o umorzenie postępowania.

Prokurator Rejonowy w R., działając na podstawie art. 8 w zw. z art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 P.p.s.a., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] maja 2012 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego w R. i wyrokiem z 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1403/12 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] maja 2012 r. wydaną na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Sąd uznał, że w sytaucji, gdy kierujący pojazdem w ciągu roku licząc od daty pierwszego wykroczenia, przekroczy liczbę 24 punktów karnych, to nie ma do niego zastosowania art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, tj. odbycie szkolenia jest już nieskuteczne i nie może zniweczyć stanu faktycznego, w którym jest już możliwe usunięcie punktów z ewidencji na skutek upływu czasu. Otwiera się natomiast droga do przeprowadzenia procedur weryfikujących i sprawdzających. Gdyby dopuścić możliwość przeciwną, wówczas poprzez permanentne odbywanie szkoleń, kierowcy uporczywie naruszający przepisy ruchu drogowego mogliby nadal w nim uczestniczyć. Natomiast przyjęte w ustawie rozwiązania zmierzają do w miarę szybkiej identyfikacji takich osób i poddania ich weryfikacji. Sąd uznał również, że w ramach omawianej materii nie ma potrzeby odwoływania się do kwestii zgodności z ustawą § 8 pkt 6 rozporządzenia, z uwagi na zbędność tej regulacji przy uwzględnieniu powyższej interpretacji art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Sąd zwrócił też uwagę, że zgodnie z art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja, w której gestii leży przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie, w tym za odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 tej ustawy. Kierowcy służy prawo skarżenia podejmowanych w tym przedmiocie przez Policję aktów w odrębnym postępowaniu. Ten tryb został przy tym przez H. M. wykorzystany. Aktem z [...] grudnia 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. odmówił mu odliczenia punktów karnych w związku z odbytym w dniu [...] listopada 2011 r. szkoleniem. Skarga na ten akt została zaś oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 406/12. Skarga kasacyjna H. M. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1386/13. W uzasadnieniu wyroku NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w razie przekroczenia dopuszczalnego limitu punktów odbycie szkolenia uprawniające do zmniejszenia liczby punktów po zajściu tego zdarzenia pozostaje bez wpływu na uzyskane punkty, co oznacza, że zaliczenie takiego szkolenia nie zwalnia z obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że nie został naruszony art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z § 8 ust. 6 rozporządzenia, gdyż wskazany przepis rozporządzenia w rozważanym zakresie nie wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym. Niewątpliwie przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia ingeruje w sferę praw i wolności jednostki, jednakże ingerencja ta dokonana została już na gruncie ustawy. Jakkolwiek, zgodnie z jej art. 130 ust. 3 zd. pierwsze, obniżenie posiadanych punktów z tytułu naruszenia przepisów drogowych po odbyciu reedukacyjnego szkolenia jest prawem przysługującym kierowcy, to jest to prawo warunkowe Skorzystanie z niego uzależnione jest od tego, czy suma punktów uzyskanych przed odbyciem szkolenia nie przekroczy 24. Ustawa nie przewiduje sytuacji, w której bez względu na liczbę posiadanych przez kierowcę punktów można punkty te zredukować. Wynika to z brzmienia regulacji ustawowych. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził stanowisko, że starosta nie ma kompetencji do samodzielnego uwzględnienia faktu zmniejszenia liczby punktów wskutek odbycia przez kierowcę szkolenia o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym.

H. M. w dniu [...] kwietnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 58/12 w przedmiocie umorzenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2012 r. nr [...]. W skardze wniósł o uchylenie postanowienia, rozpoznanie skargi na decyzję z [...] lutego 2012 r. przez jej uwzględnienie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skargę o wznowienie oparł na podstawie określonej w art. 270 w zw. z art. 273 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przy wydawaniu objętego nią postanowienia Sądowi nie była znana okoliczność sprzeczności z prawem, wydanej w trybie autokontroli, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] maja 2012 r. nr [...], chociaż istniała ona już w dacie wydawania tego postanowienia. Została ona stwierdzona dopiero wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1386/13. Z tą też datą zaczął biec trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania sądowego. Skarżący podtrzymał też żądania, wnioski i argumentację zawartą w skardze z [...] kwietnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 418/15, działając na podstawie art. 282 § 1 i § 2 oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 581/12 i oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2012 r. nr [...]. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga o wznowienie została wniesiona w ustawowym terminie (art. 277 P.p.s.a.) i opiera się na ustawowej, wymienionej w art. 273 § 2 P.p.s.a., podstawie. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1386/13 stanowi środek dowodowy, o którym mowa w tym przepisie, z którego skarżący nie mógł skorzystać w postępowaniu sądowym zakończonym objętym skargą i wznowieniem postępowania prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 lipca 2012 r. W następstwie tego wyroku została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, wydana w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., decyzja z dnia [...] maja 2012 r., skutkiem której bezprzedmiotowe stało się postępowanie sądowe ze skargi na decyzję z [...] lutego 2012 r., co z kolei skutkowało wydaniem postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lipca 2012 r. Oznacza to, że wydanie tego wyroku mogło jednocześnie mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 273 § 2 P.p.s.a. Rozpoznając po wznowieniu postępowania sądowego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2012 r. w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji Sąd uznał, że decyzja ta odpowiada prawu, a skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd wskazał, że zarzuty skargi były przedmiotem rozważań zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1403/12 jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1386/13. Sąd uznał, że w tej sytuacji rozpoznając sprawę jest związany oceną prawną wyrażoną w tych prawomocnych wyrokach zgodnie z art. 153 P.p.s.a. W wyrokach tych zostało zaś jednoznacznie przesądzone, że bezzasadne było żądanie skarżącego zmniejszenia liczby punktów karnych, które otrzymał za naruszenie przepisów ruchu drogowego od [...] kwietnia do [...] sierpnia 2011 r., z uwagi na odbyte przez niego w dniu [...] listopada 2011 r. szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w C. Sąd uznał też za zgodne z normami konstytucyjnymi powołanie się w tym względzie na § 8 ust. 6 rozporządzenia. Przesądzone zostało także, że w postępowaniu w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem 24 punktów strona nie może kwestionować zasadności wymierzenia tych punktów. Oznacza to, że organy obu instancji były związane zawartym we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] listopada 2011 r. stwierdzeniem co do zasadności wymierzenia skarżącemu 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w ciągu roku. Zgodnie zatem z obowiązującymi w dniu orzekania art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym starosta zobowiązany był wydać decyzję o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, C, B+E i o zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy. Oznacza to, że decyzja z [...] lutego 2012 r. utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2011 r. odpowiada obowiązującemu prawu.

H. M., reprezentowany przez radcę prawnego W. T., wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 418/15 w zakresie oddalenia skargi na decyzję z [...] lutego 2012 r. (pkt 2 wyroku). Wyrokowi zarzucił:

1) w granicach art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia w zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji na niezgodnym z Konstytucją § 8 ust. 6 rozporządzenia, gdyż upoważnienie do wydania tej treści przepisu nie zostało w sposób wyraźny zawarte w art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, a także kwestionowany przepis rozporządzenia jest sprzeczny z art. 130 ust. 3 wskazanej ustawy i ingeruje w zastrzeżoną dla materii ustawowej sferę praw i obowiązków obywateli,

b) art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym przez jego błędną wykładnię, a ściślej przez zaniechanie stosowania przy jego wykładni reguły lex superior derogat legi inferiori i przyjęcie, że przepis rozporządzenia może w sposób istotny modyfikować zakres przepisu wyższej rangi, tj. art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, co spowodowało pozbawienie skarżącego uprawnienia do zmniejszenia punktów karnych w związku z odbytym szkoleniem,

c) art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa skarżącego wynikającego wprost z ustawy z powołaniem się na akt podustawowy, tj. § 8 ust. 6 rozporządzenia wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i w sposób sprzeczny z ustawą;

2) w granicach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) pozbawienie strony możliwości obrony jej praw i czynnego udziału w postępowaniu sądowym (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) poprzez rozpoznanie skargi na rozprawie wyznaczonej w przedmiocie "wznowienia postępowania sądowego" (art. 93 pkt 4 P.p.s.a.),

b) art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie miał zastosowania, co doprowadziło Sąd do uchylenia się od samodzielnego rozpoznania sprawy,

c) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez dopuszczenie z urzędu nowych dowodów z akt innego postępowania bez podania tezy dowodowej, które – jak wynika z uzasadnienia wyroku - stanowiły wyłączne podstawy orzekania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

d) art. 18 § 1 pkt 6 w związku z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. nieważność postępowania z uwagi na udział w składzie orzekającym dwóch sędziów, którzy wcześniej brali udział w rozpoznawaniu spraw dotyczących naliczonych skarżącemu punktów karnych,

e) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów przez organy administracyjne,

f) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze oraz wszystkich okoliczności sprawy,

g) art. 146 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy są podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Wskazując powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1370) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W dalszej części uzasadnienia wyroku dla ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosowany będzie skrót tożsamy ("P.p.s.a.") ze skrótem stosowanym w części historycznej uzasadnienia dla wskazanej ustawy obowiązującej na dzień orzekania przez organy administracyjne i Sąd Wojewódzki z tego względu, że przepisy powyższej ustawy powołane dalej w uzasadnieniu nie uległy zmianie.

Skarga kasacyjna zarzuca nieważność postępowania sądowego na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 i 5 P.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami nieważność postępowania zachodzi jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy (pkt 4) oraz jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw (pkt 5).

Pierwszy powód nieważności postępowania został powiązany z podstawą prawną wyłączenia sędziego określoną w art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Skarżący kasacyjnie wskazuje w odniesieniu do tej podstawy wyłączenia sędziego, że należy przyjąć szerokie rozumienie określenia "sprawa". Oznaczałoby to, że zaskarżony wyrok zapadł z udziałem dwóch sędziów, którzy wcześniej zajmowali się sprawą i brali udział w wyrokowaniu, przez co mieli wyrobiony stosunek do sprawy oraz skarżącego, co w konsekwencji powinno prowadzić do ich wyłączenia.

Kluczową zatem kwestią do rozstrzygnięcia w wykładni tego przepisu jest określenie "sprawy", bo w razie istnienia sprawy "w której sędzia brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" lub "sprawy o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego" sędzia podlega wyłączeniu. Przyczyny wyłączenia sędziego zostały określone w ustawie enumeratywnie, z uwzględnieniem dwojakiego rodzaju związków sędziego z postępowaniem sądowym: 1) dotyczących przedmiotu postępowania (sprawy) lub 2) podmiotów tego postępowania (stron). Rozpatrując kwestię związków sędziego ze sprawą, o których mowa w art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a., należy określeniu "sprawa" przypisać treść, jaką nadają mu przepisy o postępowaniu przed organami administracji publicznej, czyli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego są indywidualne sprawy administracyjne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Sprawą administracyjną w rozumieniu tej ustawy jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej wydają rozstrzygnięcie dotyczące konkretnych uprawnień lub obowiązków tego indywidualnego podmiotu. Określenie "sprawy administracyjnej" łączy się z określeniem "stosunku administracyjnoprawnego". Według takiego ujęcia sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach administracyjnego prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjne temu organowi (T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 176). Z chwilą wniesienia skargi do sądu administracyjnego "sprawa administracyjna" w tym znaczeniu staje się przedmiotem postępowania sądowego. Badając legalność decyzji administracyjnej sąd pierwszej instancji nie jest związany granicami skargi, lecz wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to, że sędzia podlegałby wyłączeniu, gdyby w sprawie, w której orzeka brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, albo gdyby w sprawie występowała kwestia ważności aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego. W postanowieniu zaś z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1441/10 (Lex nr 1113604) Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, że skoro ustawodawca nakazuje wyłączyć sędziego z mocy ustawy od orzekania jedynie w sprawie, w której wcześniej brał on udział przy wydawaniu wyroku, to jako niedozwoloną interpretację rozszerzającą art. 18 § 1 ust. 6 P.p.s.a. należy uznać twierdzenie, że okolicznością wyłączającą sędziego delegowanego do orzekania w sądzie wyższej instancji, jest okoliczność, że poza delegacją orzeka on w sądzie niższej instancji, który wydał objęty skargą kasacyjną wyrok, pod warunkiem, że nie brał on udziału w wydawaniu objętego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że sędzia na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 in principio P.p.s.a. podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy tylko wtedy, gdy orzekał w obu porównywanych sprawach o tożsamych granicach podmiotowych, przedmiotowych i tym samym brał udział w wydaniu zaskarżonego wyroku.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodzi przypadek pierwszy, bo sędziowie, o których w sprawie chodzi nie brali udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Brali udział w wydaniu wyroków w zbliżonej, a nie tożsamej sprawie. Dwóch sędziów biorących udział w wydaniu zaskarżonego wyroku o sygn. akt II SA/Gl 418/15 (Sędziowie WSA w Gliwicach Rafał Wolnik i Artur Żurawik) brało udział w wydaniu wyroków w sprawach zakończonych wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z: 3 października 2012 r. sygn. akt: II SA/Gl 406/12 (SWSA Rafał Wolnik) i 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 329/15 (SWSA Artur Żurawik). Pierwsza z tych spraw dotyczyła skargi H. M. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] grudnia 2011 r. o odmowie zmniejszenia liczby punktów karnych, a druga – skargi H. M. na czynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Rozpoznawana sprawa zaś dotyczy skargi H. M. na decyzję w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie uprawnień do kierowania pojazdami. Nie jest więc to przypadek, o którym mowa w 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Przypadek taki zachodziłby tylko wtedy, gdyby ten sam sędzia brał udział w rozpoznaniu "tej samej sprawy" w powyższym rozumieniu tego słowa. Oznaczałoby to spełnienie przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt I FSK 1370/13, Lex nr 1569214 i 25 września 2015 r. sygn. akt II FSK 2065/13, Lex 1986332).

Odnośnie do ustalenia występowania drugiego z przypadków określonych w art. 18 § 1 pkt 6 in fine P.p.s.a. wskazać trzeba, że sprawami o ważność aktu prawnego, w rozumieniu wyjaśnianego przepisu, są te sprawy, do których rozstrzygnięcia konieczne jest ustalenie ważności tego aktu prawnego. Mogą to być zarówno akty z zakresu obrotu publicznoprawnego, jak i akty administracyjnoprawne (por. M. Jędrzejewska (w:) T. Ereciński (red.), T. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza..., t. 1, 2003, komentarz do art. 48 § 1 pkt 5, s. 157). Chodzi tu o ocenę ważności aktu normatywnego jako takiego, a więc sprawy o ważność aktu, które to sprawy związane są z ich oceną przez organ nadzoru, np. akt nadzoru Prezesa Rady Ministrów nad zarządzeniami wojewody, rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody, czy uchwały kolegium regionalnej izby obrachunkowej, stanowiące akty nadzoru nad organami gminy. W rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Wymienieni sędziowie nie orzekali w sprawie o ważność aktu administracyjnego, lecz w sprawach indywidualnych o innych granicach przedmiotowych.

Reasumując wszystkie ujęte w tym przepisie przyczyny wyłączenia można sprowadzić do jednego mianownika: mianowicie sędzia jest wyłączony w sprawach, w których podejmował określone ustawowo czynności na wcześniejszym etapie postępowania, i to niezależnie od tego, czy to było postępowanie sądowe.

Drugi powód nieważności postępowania sądowego skarżący kasacyjnie upatruje w pozbawieniu go możności obrony swych praw poprzez sformułowanie przedmiotu zawiadomienia o terminie rozprawy w taki sposób, że skarżący powziął przekonanie, że przedmiotem rozprawy będzie wyłącznie kwestia wznowienia postępowania bez połączenia jej z rozpoznaniem sprawy o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie uprawnień do kierowania pojazdami. Uniemożliwiło to skarżącemu kasacyjnie podniesienie argumentacji co do zasadności stanowiska przedstawionego w skardze, wskazania na nowo ujawnione wadliwości postępowania administracyjnego dotyczące wadliwości wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. oraz złożenie wniosku o zawieszenie postępowania sądowego w związku ze wznowieniem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 280 § 1 P.p.s.a. sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd skargę o wznowienie odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. W myśl zaś art. 281 P.p.s.a. na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany, odrzuca skargę o wznowienie. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy.

Badanie dopuszczalności skargi o wznowienie postepowania może zatem zakończyć się dwojakiego rodzaju rozstrzygnięciem: postanowieniem o odrzuceniu skargi albo zarządzeniem o skierowaniu jej na rozprawę. Na rozprawie dochodzi do powtórnego badania okoliczności warunkujących dopuszczalność wznowienia postępowania.

Z akt sprawy wynika, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 2 czerwca 2015 r. sprawę skierowano na posiedzenie niejawne na podstawie art. 280 P.p.s.a. (k-17 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dniu 22 czerwca 2015 r. postanowił skargę H. M. o wznowienie postępowania sądowego skierować na rozprawę (k-18). Odpis postanowienia w przedmiocie skierowania skargi na rozprawę doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 29 czerwca 2015 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k-22). Kolejno zawiadomieniem o rozprawie skutecznie poinformowano pełnomocnika skarżącego o terminie rozprawy (k-25 i k-27). W zawiadomieniu wskazano, że celem posiedzenia jest rozprawa w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2012 r. w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego zakończonego postanowieniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z 17 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 581/12 w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami (nr zaskarżonego aktu: [...]).

Kolejność wskazanych powyżej etapów postępowania ze skargą H. M. o wznowienie postępowania w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach wyczerpuje wymogi określone w art. 280 i art. 281 P.p.s.a. Wobec treści tych przepisów nieuzasadniony pozostaje wniosek skarżącego kasacyjnie, że zawiadomienie o terminie rozprawy w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego może być rozumiane w ten sposób, że na rozprawie wyłącznie bada się powtórnie okoliczności warunkujące dopuszczalność wznowienia postępowania. Na rozprawie sąd przede wszystkim bada zasadność skargi o wznowienie postępowania. Na rozprawie jednakże sąd jest uprawniony również do zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania, obok zbadania czy podniesione w skardze przesłanki wznowienia realnie zaistniały. Wniosek ten znajduje uzasadnienie chociażby w zdaniu drugim art. 281 P.p.s.a., zgodnie z którym badanie dopuszczalności wznowienia może zostać połączone z merytorycznym rozpoznaniem sprawy, jeżeli sąd uzna takie połączenie za celowe (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexiNexis, Warszawa 2006, s. 558 – 560). W tej sytuacji zarzut skarżącego kasacyjnie o braku możności obrony praw nie jest zasadny. Zarzut braku możności obrony swych praw nie znajduje uzasadnienia także z tej przyczyny, że skarżący w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji był reprezentowany przez radcę prawnego, który posiada odpowiednie przygotowanie zawodowe i można od niego wymagać wiedzy prawnej i umiejętności na poziomie wyższym w porównaniu z osobą, która profesjonalnym pełnomocnikiem nie jest.

W sprawie nie występują pozostałe, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty te okazały się chybione.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a przez dopuszczenie z urzędu dowodów z akt innego postępowania bez "podania tezy dowodowej". Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wynika z protokołu rozprawy z 7 września 2015 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z akt sprawy II SA/Gl 1403/12. W uzasadnieniu wyroku (s. 9) Sąd wyjaśnił, że zarzuty skargi dotyczące wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2012 r. z naruszeniem art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a także naruszeniem art. 6 K.p.a. w związku z § 8 ust. 6 rozporządzenia, były przedmiotem rozważań zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1403/12, jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1386/13. Wskazanie, jakie okoliczności mają być stwierdzone dopuszczonym dowodem nie zostało wprawdzie odnotowane w protokole rozprawy, jednakże Sąd wskazał te okoliczności w uzasadnieniu wyroku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. wskazać należy, że nawet gdyby podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że przepis ten dotyczy związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyłącznie przy ponownym rozpoznaniu tej samej sprawy w znaczeniu materialnym i procesowym, to zarzut ten nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do meritum. A mianowicie, że w postępowaniu w przedmiocie skierowania na badania kontrolne i zatrzymania dokumentu prawa jazdy zagadnienie liczby punktów zgromadzonych przez kierowcę nie podlega badaniu, gdyż jest ono pozostawione organom prowadzącym ewidencję (Policji). Decyzja w tej materii ma charakter związany, zobowiązujący starostę do wydania skierowania i zatrzymania dokumentu prawa jazdy na skutek prawidłowego wniosku. Zastosowana konstrukcja przepisu – "starosta wydaje" wskazuje na zobligowanie organu do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badanie i zatrzymanie dokumentu prawa jazdy, w sytuacji zaistnienia okoliczności wskazanych w przepisie, a więc w przypadku wniosku innego organu, który stwierdził przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów karnych za naruszenia przepisów prawa drogowego. Starosta nie jest więc uprawniony do tego, aby podważać skuteczność wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.

Przepis art. 130 ust. 1 zd. pierwsze Prawa o ruchu drogowym stanowi, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Szczegółowe regulacje dotyczące sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniom przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oraz trybu występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia; liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, zawarte zostały w wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. W akcie tym określa się w szczególności, że ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1), że wpisu do ewidencji dokonuje policjant lub pracownik jednostki Policji (§ 4 ust. 8) z tym, że wpisu ostatecznego dokonuje się, jeżeli naruszenie przepisów ruchu drogowego stwierdzone zostanie prawomocnym wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym, a wpisu tymczasowego niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia, jednakowoż po stwierdzeniu naruszenia jednym z ww. rozstrzygnięć wpis ten staje się wpisem ostatecznym (§ 4 ust. 1, 2 i 4). Analiza treści powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym jest rejestrem, w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji, tylko on ma również kompetencję do usuwania punktów karnych. W sytuacji bowiem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu, tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów.

Zgodnie z § 9 cytowanego rozporządzenia, osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach w ewidencji, ostatecznych i tymczasowych, dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom. Informacji udziela się lub zaświadczenie wydaje się w każdej jednostce organizacyjnej Policji posiadającej odpowiednie możliwości techniczne. Z kolei zgodnie z § 7 rozporządzenia komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W takiej sytuacji ustawodawca założył, że wielokrotne naruszenia przepisów świadczą o utracie kwalifikacji i w związku z tym taka osoba powinna być poddana ich kontrolnemu sprawdzeniu (por. wyroki: NSA z 9 czerwca 2017 r. I OSK 2358/15, WSA w Rzeszowie z 25 lutego 2014 r. II SA/Rz 1361/13, WSA w Białymstoku z 18 marca 2014 r. II SA/Bk 956/13, WSA w Poznaniu z 11 grudnia 2014 r. III SA/Po 1101/14, WSA w Kielcach z 13 stycznia 2016 r. II SA/Ke 823/15, WSA w Rzeszowie z 22 marca 2016 r. II SA/Rz 944/15, WSA we Wrocławiu z 19 maja 2016 r. III SA/Wr 1294/15, WSA w Bydgoszczy z 1 czerwca 2016 r. II SA/Bd 856/15, WSA w Kielcach z 1 września 2016 r. II SA/Ke 1076/15, WSA w Poznaniu z 23 listopada 2016 r. III SA/Po 80/16, NSA z 8 lutego 2017 r. I OSK 825/15).

W myśl art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadkach określonych w art.135 ust 1 pkt 1 lit. d i g tej ustawy, wydaje starosta. Dotyczy to zatem sytuacji przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Z faktu, że starosta wydaje decyzję na wniosek, nie można wywodzić uprawnienia organu do podważania dokonanych przez inny organ wpisów w ewidencji przezeń prowadzonej. Próbę kwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów w ewidencji można podejmować w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji, lecz następuje to w odrębnym postępowaniu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 sierpnia 2013 r. I OSK 855/12, 4 kwietnia 2013 r. I OSK 127/13, 24 października 2012 r. I OSK 1203/11 i I OSK 1306/11, 5 marca 2012 r. I OSK 413/11, 9 grudnia 2011 r. I OSK 73/11, 13 października 2011 r. I OSK 1721/10, 15 września 2010 r. I OSK 1456/09, 7 września 2010 r. I OSK 1451/09 i postanowienie z 30 sierpnia 2011 r. I OSK 1413/11). Zagadnienie to nie może zatem być rozpatrywane ani w postępowaniu administracyjnym, w którym liczba punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest przesłanką rozstrzygnięcia (np. w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji), ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. I OSK 731/15). Skoro jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ww. ewidencji, a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, liczby punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r. I OSK 2000/15).

Powyższe czyni więc automatycznie niezasadnym zarzut strony skarżącej kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dopuścił się obrazy przepisów prawa materialnego, gdyż kwestia prawidłowości naliczonych punktów nie była ani nie mogła być przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Starosta nie był uprawniony do weryfikowania prawidłowości naliczonych punktów, co oznacza, że ocena postępowania dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie narusza przepisów art. 130 ust. 3 i 4 Prawa o ruchu drogowym. Z niespornych ustaleń organów w niniejszej sprawie wynika, że skarżący w okresie [...] kwietnia – [...] sierpnia 2011 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za co łącznie otrzymał 26 punktów karnych. Stanowiło to podstawę do skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, C i B+E i zatrzymania dokumentu prawa jazdy, zgodnie z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] listopada 2011 r. Skarżący zarzucił wadliwość wniosku z [...] listopada 2011 r. w kontekście faktu uczestniczenia w szkoleniu i związanych z nim skutków prawnych – zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jednakże jedynie różnice w zakresie wpisu ujawnionego w ewidencji z umieszczoną we wniosku komendanta wojewódzkiego Policji liczbą punktów i wydanie na tej podstawie decyzji przez Starostę mogłoby stanowić skuteczny zarzut w niniejszym postępowaniu. Skoro zaś skarżący w postępowaniu nie zakwestionował skutecznie zgodności podstawy wniosku o skierowanie na badanie psychologiczne z rzeczywistym wpisem w ewidencji, zostały spełnione przesłanki o skierowaniu skarżącego na badanie kontrolne.

Niezasadny pozostaje również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnosząc powyższą regułę do rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy właśnie na jej granice. Jest to sprawa, której przedmiotem jest skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi i zatrzymanie dokumentu prawa jazdy. W takich też granicach sprawa może być badana przez Sąd rozpoznający skargę. Zaznaczyć przy tym należy, że został ukształtowany pogląd, że sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu, ma natomiast obowiązek dokonania całościowej i kompleksowej oceny zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z przepisami postępowania i prawem materialnym, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów (por. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt FSK 2326/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd Wojewódzki w rozpoznawanej sprawie nie wyszedł poza granice sprawy ani nie zaniechał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną Sądu, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia tego przepisu.

Nietrafne okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądową zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, w tym z Konstytucją RP. Sąd wyjaśnił, że ze względu na odrębność przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie kwestia, czy § 8 ust. 6 rozporządzenia mieści się w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, nie podlega badaniu.

Zarzut naruszenia art. 146 § 1 P.p.s.a. jest chybiony, bowiem przepis ten stanowi podstawę prawną orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny w sprawach ze skarg na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji oddalił zaś skargę na decyzję orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uznania skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.