Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 341/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art 15 i 19
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Nowa Huta w Krakowie na uchwałę nr XLV/340/2018 Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 12 października 2018 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Kraków - Nowa Huta w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XLV/340/2018 z dnia 12 października 2018 r. Rady Gminy Kocmyrzów – Luborzyca w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2018 r., poz. 7496.

Skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zarzucając jej:

- istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, polegające na zaniechaniu określenia w § 5 pkt 1a i pkt 2 minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz odesłanie w tym zakresie w szczególności do przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, podczas gdy minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać Regulamin;

- istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nałożenie, bez ustawowego upoważnienia, w § 9 ust. 3 na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązku udostępnienia wzoru wniosku o zawarcie umowy, podczas gdy Rada Gminy nie była do tego upoważniona;

- istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegające na nieokreśleniu w § 12 uchwały warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, do czego Rada Gminy była zobowiązana;

- istotne naruszenie art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uzależnienie przystąpienia do wykonania przyłącza zgodnie z warunkami przyłączenia wydanymi przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jako sprzeczne z przepisem wyższego rzędu należy ocenić unormowanie zawarte w § 5 pkt 1a i pkt 2 uchwały. Zgodnie z § 5 pkt 1a Regulaminu, przedsiębiorstwa wodociągowe i kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma obowiązek: 1) zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do: a) realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem, zgodnym w szczególności z przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Natomiast pkt 2 stanowi, że przedsiębiorstwo ma: "zapewnić należytą jakość dostarczanej wody odpowiadającą wymaganiom określonym w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 ustawy''. Rada Gminy nie dopełniła tym samym obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, z których wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (art. 5 ust. 1). Dla zapewnienia skuteczności powyższego art. 19 ustawy nałożył na radę gminy w ust. 5 pkt 1 obowiązek określenia w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Takiej regulacji w przyjętym Regulaminie brakuje. Prokurator powołując się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 30 października 2019 r., sygn. I SA/Op 316/19, wskazał, że pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. Odesłanie do innych przepisów nie sposób uznać jako ustanowienie takich parametrów i wypełnieniem woli ustawodawcy.

Dalej podniesiono, że Rada Gminy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawarła w § 9 ust. 3 przepis, zgodnie z którym: ,,Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne udostępnia w swojej siedzibie i na stronie internetowej wzór wniosku o zawarcie umowy". Nałożenie takiego obowiązku na przedsiębiorcę nie znajduje oparcia w treści art. 19 ust. 5 ustawy. Przepis ten stanowi, że Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 4) warunki przyłączania do sieci. Tymczasem ustawa nie przewiduje możliwości określania tego rodzaju wzorów wniosków - jako urzędowych formularzy (wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim o sygn. II SA/Go 1134/17 z dnia 14 czerwca 2018 r.).

Następnie zauważono, że stosownie do art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy Regulamin powinien określać techniczne warunki dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Analiza treści Regulaminu, a w szczególności przepisu ujętego w § 12 nie zawiera żadnych regulacji we wskazanym zakresie. Rozdział 6 poświęcony temu obszarowi pt. "Warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych'' stanowi, że: 1. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci: 1) jeśli nie istnieją techniczne możliwości świadczenia usług zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków, 2) jeśli wskutek przyłączenia warunki świadczenia usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pogorszą się do tego stopnia, że niemożliwe będzie zachowanie minimalnego poziomu świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. 2. Jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odmówi przyłączenia nieruchomości do sieci zgodnie z ust. 1, jest ono obowiązane przesłać podmiotowi ubiegającemu się o przyłączenie do sieci pisemną odmowę wraz z uzasadnieniem. W takim wypadku przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie wydaje warunków przyłączenia do sieci". Przywołana regulacja, wbrew tytułowi rozdziału, nie zawiera wymaganych kryteriów, które stanowią element obligatoryjny Regulaminu wynikający z dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy. Posługiwanie się pojęciem minimalnego poziomu usług przy jednoczesnym braku, jak wykazano wyżej, określenia tego poziomu, nie może być traktowane jako wykonanie przez Radę ustawowego obowiązku.

Prokurator krytycznie odniósł się do § 12 ust. 3 uchwały, w myśl którego: "Warunkiem przystąpienia do wykonania przyłącza zgodnie z warunkami przyłączenia wydanymi przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci". W świetle art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Przedsiębiorstwo (dostawca usług) nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w tym artykule, w tym np. od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej (wyrok NSA z dnia 17 października 2007 r., II OSK 1309/07).

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, Prokurator wskazał, że nie sposób przyjąć, że braki w przyjętym Regulaminie w zakresie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz w zakresie warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo kanalizacyjnych, umożliwiały realizację celu założonego w ustawie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kocmyrzów-Luborzyca wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że organ nadzoru w stosunku do ww. uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto, zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest opiniowany przez organ regulacyjny w zakresie zgodności z przepisami ustawy, który wydaje w drodze postanowienia opinię, a rada gminy przekazuje wojewodzie uchwałę w sprawie regulaminu wraz z przedmiotową opinią (art. 19 ust. 6). Wydana opinia dotycząca zaskarżonego regulaminu była pozytywna, wobec czego skarżący składając przedmiotową skargę na uchwałę kwestionuje stanowisko wyspecjalizowanego organu regulacyjnego w odniesieniu do projektu regulaminu, a także organu nadzoru.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że wbrew stanowisku strony skarżącej, brak jest podstaw do wprowadzania postanowień regulujących minimalną ilość dostarczanej wody oraz minimalną ilość odprowadzanych ścieków jako minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego, bowiem obowiązek realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne (usługodawcę) wynika z art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Ponadto minimalne wymogi dotyczące jakości wody określone są w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia dla ludzi. Przepisy ustawy nakładają także na przedsiębiorstwo obowiązki w zakresie kontroli jakości wody oraz ilości i jakości odprowadzanych ścieków (odpowiednio art. 5 ust. 1a oraz art. 9 ust. 3). Zamieszczanie w uchwale regulacji, które są przedmiotem przepisów rangi ustawowej jest niedopuszczalne. Wobec wskazanych regulacji ustawowych zawarcie żądanego przez Wojewodę postanowienia w regulaminie odnośnie określenia minimalnej ilości odbieranych ścieków i dostarczanej wody prowadziłoby w istocie do przekroczenia delegacji ustawowej. Kwestie związane z wymaganą minimalną ilością dostarczanej wody i minimalną ilością odprowadzanych ścieków są bowiem powiązane ze sferą cywilnoprawną, a więc materią umowną. Dlatego też ww. parametry winny znaleźć się w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, a nie w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W tej kwestii wypowiedział się również Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta, który wyraził pogląd, że postanowienia dotyczące minimalnego poziomu (ilości i jakości) świadczonych usług stanowią materię umowną tj. winny być zawarte w postanowieniach umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Zdaniem strony przeciwnej do skarżącej, odesłania są normalnym, często stosowanym sposobem formułowania tekstów prawnych i brak jest przepisów prawa zabraniających stosowania takiej techniki prawodawczej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., II SA/Go 551/18).

Wójt nie zgodził się także z zarzutem skargi, jakoby nieprawidłowym działaniem Rady Gminy było nałożenie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązku do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej. Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem publicznym, realizującym własne zadania publiczne, między innymi w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymywania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych. W Regulaminie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wprowadzono dla przedsiębiorstwa różnego rodzaju uprawnienia w tym uprawnienie do określania wzorów dokumentów, które jednakże są ściśle związane z wymienionymi wyżej zadaniami o charakterze publicznym. Co prawda wskazana delegacja dla przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego nie wynika wprost z przepisów ustawy, jednakże należy nadać jej walor praktyczny, polegający na tym, że w przypadku zmiany przepisów innych ustaw niż ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a dotykających tego zagadnienia, nie zachodzi potrzeba zmian w Regulaminie.

Nie można także podzielić zarzutu strony skarżącej dotyczącego nieokreślenia w uchwale warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, do czego Rada Gminy była zobowiązana. Podkreślono, że przepisów regulaminu dotyczących warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych nie można odczytywać w oderwaniu od pozostałych postanowień regulaminu w tym zakresie, które to łącznie w pełni wyczerpują delegację ustawową z art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy. Określenie tych warunków w bardziej szczegółowy sposób jest niezwykle trudne z uwagi na zbyt zindywidualizowany ich charakter w odniesieniu do każdego z odbiorców usług, a wręcz niemożliwe. Bardziej szczegółowe warunki techniczne, w ocenie Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca, są niemożliwe do generalnego, wspólnego dla wszystkich odbiorców określenia, bowiem w każdym indywidualnym przypadku będą przybierać one inne wartości, uzależnione od konkretnych warunków technicznych i geograficznych zastanych na danym terenie. Także zarzut dotyczący uzgodnienia dokumentacji technicznej jest - w ocenie Gminy zarzutem chybionym, bowiem to w interesie odbiorcy leży uzgodnienie dokumentacji z przedsiębiorstwem, które będzie ostatecznie przyłączać daną nieruchomość do sieci. Bez uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem na etapie budowy, inwestor nie wiedziałby nawet, od czego zacząć budowę przyłącza i w jakim miejscu. W ocenie Gminy jest to element konieczny regulaminu, gdyż jest to regulacja dotycząca praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie przyłączenia do sieci i technicznych uzgodnień przyłączenia. Omawiany zapis nie wykracza więc poza zakres upoważnienia rady gminy, zwłaszcza że przepis art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zawiera katalog otwarty wymaganych elementów.

W związku z przedstawionymi okolicznościami organ wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że wskazane przez skarżącego błędy, o ile za takie mogą być uznane, winny zostać zakwalifikowane jako nieistotne naruszenie prawa, skutkujące jedynie wytknięciem, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy konieczne jest ponadto uwzględnienie treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 731, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a także treści art. 91 ust. 4 u.s.g., na podstawie którego można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Ustawa nie określa katalogu wad stanowiących istotne naruszenie prawa. Art. 91 ust. 5 u.s.g. nakazuje jednak odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się w związku z tym, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, ONSA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, przyjmując, że katalog wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych może jednak naprowadzać na wyodrębnienie naruszeń kwalifikowanych jako istotne, skutkujących nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Naruszenia te dotyczą w szczególności przepisów wyznaczających kompetencje organów, podstawę prawną aktu, przepisów prawa ustrojowego, czy też przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu.

Zaskarżona uchwała stanowiąca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (obecnie Dz. U. 2019 r., poz. 1431, dalej: u.z.z.w.). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. Dalej art. 19 stanowi, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ust. 3), który jest aktem prawa miejscowego (ust. 4).

Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Obligatoryjne elementy regulaminu określa art. 19 ust. 5 ustawy. Zalicza się do nich:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że Rada Gminy Kocmyrzów-Luborzyca niewłaściwie skorzystała z powyższego upoważnienia w uchwalonym w dniu 12 października 2018 r. Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej: Regulamin). Sąd zaznacza w tym miejscu, że kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd nie był związany ani stanowiskiem organu regulacyjnego opiniującego projekt Regulaminu, ani stanowiskiem organu nadzoru, który uchwały nie zakwestionował działając w trybie nadzoru.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. w regulaminie należy określić minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Obowiązek określenia "minimalnego poziomu" świadczonych usług powinien być rozumiany w ten sposób, że prawodawca lokalny wskaże najniższe dopuszczalne standardy świadczonych usług, przy czym powinny być one na poziomie co najmniej wymaganym przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie "minimalnego poziomu usług" oznacza konkretne parametry tych usług, w tym ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 18 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Bd 945/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielić trzeba przy tym stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2020 r., sygn. II OSK 761/20, zgodnie z którym "określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego ma (...) dawać mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku".

Analizując treść postanowień zaskarżonego Regulaminu, trzeba stwierdzić, że nie określa on minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorstwo wodociągowe i kanalizacyjne. W szczególności nie określa go § 5 pkt 1 lit. a Regulaminu zobowiązujący przedsiębiorstwo do realizacji dostaw wody "w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem, zgodnym w szczególności z przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Nie określono minimalnego poziomu świadczonych usług także w § 5 pkt 2 Regulaminu, w którym zobowiązano przedsiębiorstwo do zapewnienia "należytej jakości doprowadzanej wody odpowiadającej wymaganiom określonym w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 ustawy". W ocenie Sądu odesłanie do innych przepisów powszechnie obowiązujących nie realizuje celu, dla którego uchwala się przedmiotowy regulamin. Celu tego nie realizuje, w sposób oczywisty, powtórzenie w § 5 pkt 1 i 2 Regulaminu, treści art. 5 ust. 1 u.z.z.w., w myśl którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków.

Nie mogła zatem okazać się skuteczna argumentacja Wójta zawarta w odpowiedzi na skargę, która w istocie zmierza do zakwestionowania sensu obowiązywania art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Akcentowano bowiem, że w systemie prawa obowiązują inne normy wynikające z ustaw oraz rozporządzeń wykonawczych do ustaw, wiążące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w tym rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. 2017, poz. 2294). Akcentowano również, posiłkując się autorytetem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta, że określenie minimalnego standardu świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne stanowi materię umowną. Sąd wskazuje jednak, że inkryminowany przepis, stanowiący integralną część upoważnienia ustawowego, obowiązywał w dacie podjęcia uchwały i obowiązuje nadal. Zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji RP niewątpliwie zobowiązuje do uwzględnienia treści obowiązującej ustawy, tak organ stanowiący prawo miejscowe, jak i sąd administracyjny ten akt kontrolujący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2376/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobne uwagi należy odnieść do argumentacji Wójta w zakresie sposobu realizacji elementu upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w., zgodnie z którym regulamin powinien określać "warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". Taki tytuł nosi § 12 zaskarżonego Regulaminu, stanowiący równocześnie rozdział 6 uchwały. Analiza treści przepisów składających się na § 12 prowadzi jednak do wniosku, że Rada Gminy również w tym aspekcie nie wykonała upoważnienia, albowiem wskazanych warunków nie określiła. Warunki techniczne dostępu do sieci wodno-kanalizacyjnych powinny być rozumiane jako konkretne przesłanki (czynniki wyznaczające lub warunkujące, elementy, cechy konieczne), po spełnieniu których zaistnieje możliwość uzyskania dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych (zob. wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., sygn. II OSK 761/20). Nie stanowią ich określone w § 12 ust. 1 Regulaminu przesłanki odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. W istocie przepisy te dotyczą elementu upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. obligującego do określenia w regulaminie warunków przyłączenia. W związku z treścią § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu konieczne jest natomiast uwzględnienie art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Na tle ostatnio przywołanego przepisu rozróżnić trzeba warunki przyłączenia (które ma spełnić podmiot ubiegający się o przyłączenie i które powinny być określone w regulaminie) od technicznych możliwości świadczenia usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Co za tym idzie, brak technicznych możliwości świadczenia usług nie może stanowić warunku przyłączenia do sieci (ani też warunku dostępu do usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne). W odniesieniu do § 12 ust. 1 pkt 2 Regulaminu należy zauważyć, że jako przesłankę odmowy przyłączenia wskazuje on sytuację, gdy wskutek potencjalnego przyłączenia, pogorszą się warunki świadczenia usług do poziomu niższego niż minimalny. Rzecz jednak w tym, że - jak podniesiono powyżej - w Regulaminie nie określono tego minimalnego poziomu.

Nie stanowi również warunku technicznego, o którym mowa w art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w., obowiązek pisemnej odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci z uzasadnieniem określony w § 12 ust. 2 Regulaminu. Nie stanowi go również § 12 ust. 3 Regulaminu zobowiązujący podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci przed przystąpieniem do wykonania przyłącza do wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci. Tak określony przepis nie mieści się w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., wkracza w zakres uregulowany ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, która to ustawa określa przesłanki przystąpienia do "wykonywania", czyli budowy przyłączy. Tym samym narusza istotnie art. 40 ust. 1 u.s.g. związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP, jako że nakłada na podmiot ubiegający się o przyłączenie obowiązek, który nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego Prokuratora, zgodnie z którym § 9 ust. 3 Regulaminu, który nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjnej obowiązek udostępnienia wzoru wniosku o zawarcie umowy w swojej siedzibie i na stronie internetowej, istotnie narusza art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 u.z.z.w. Obowiązek ten mieści się, w ocenie Sądu, w granicach art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, w zakresie w jakim przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w Regulaminie warunków i trybu zawierania umów w odbiorcami usług. Tak sformułowany obowiązek stanowi gwarancję jawności i przejrzystości wymogów stawianych potencjalnym kontrahentom przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Podkreślić wypada, że Regulamin stanowi tu o obowiązku udostępnienia wzoru wniosku, nie przesądzając o jego treści. Regulamin nie przesądza także o tym, że wzór wniosku miałby mieć postać i znaczenie urzędowego formularza. Brak uwzględnienia tego zarzutu nie ma jednak przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro – jak stwierdzono – Rada Gminy nie zrealizowała upoważnienia w zakresie objętym art. 19 ust. 5 pkt 1 i 5 u.z.z.w.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność uchwały w całości, mając na względzie, że pozbawiony obligatoryjnych elementów Regulamin istotnie narusza prawo i nie realizuje celów ustawowych, dla których powinien być uchwalony.