Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 732/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 13 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A S.A. z siedzibą w G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 13 października 2021 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 4 sierpnia 2018 r. A., wystąpiła do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ograniczenie, na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb W., gmina P., stanowiącej własność M. Ł. i W. Ł. We wniosku wskazano zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmujący zezwolenie na założenie i przeprowadzenie kabla ułożonego w wykopie i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej (1 słup kablowy) celem budowy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [..]. Obszar niezbędnej powierzchni gruntu do wykorzystania dla potrzeb tego założenia wynosi 17 m2 wyznaczony jako pas technologiczny o szerokości 1 m (2 x 0,5 m od osi linii) i długości 17 m.

Wnioskodawca wniósł także o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości wraz z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Starosta decyzją z 13 grudnia 2018 r. ograniczył na rzecz A. sposób korzystania z części przedmiotowej nieruchomości uznając, że planowana inwestycja ma charakter celu publicznego, a zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy, nowa dwutorowa linia 110 kV jest niezbędna dla poprawy bezpieczeństwa energetycznego na obszarze województwa.

Zdaniem Starosty, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza przeprowadzenie rokowań w przedmiotowej sprawie, które nie zakończyły się jej załatwieniem pomiędzy stronami. Potwierdza to dokumentacja w postaci pism skierowanych do współwłaścicieli nieruchomości z 18 kwietnia 2018 r. i z 14 maja 2018 r. zatytułowanych "Zaproszenie do rokowań w sprawie wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów (kabli) i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej" wraz z propozycją stosowanego porozumienia w sprawie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu oraz pisma z 15 czerwca 2018 r. dotyczącego wskazanych wyżej zaproszeń do rokowań z 18 kwietnia 2018 r. i z 14 maja 2018 r." Pomimo powyższych zaproszeń oferta inwestora nie doprowadziła do pozytywnego zakończenia rokowań przez strony. Z dokumentów wynika, że współwłaściciele otrzymali od pełnomocnika inwestora projekt planowanej inwestycji uwzględniający przebieg linii kablowej, pas zajęcia nieruchomości, usytuowanie linii kablowej i słupa. Zostały im też przedstawione warunki wspólnego korzystania z części nieruchomości w pasie technologicznym.

Starosta podkreślił, że budowa elektroenergetycznej linii 110 kV relacji [..] zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy [..] (Dz.U. Woj. z dnia 7 listopada 2017 r., poz. 3791). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren działki nr [..] położonej w obrębie geodezyjnym W., oznaczony jest w planie częściowo symbolem 31E, 32E, 35E - tereny infrastruktury technicznej-elektroenergetyka. Ponadto, przebieg planowanej inwestycji, pas technologiczny, teren infrastruktury energetycznej oznaczony jest na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały o planie i obejmuje teren działki nr [..].

W odwołaniu M. Ł. i W. Ł zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz zmierzających do ugodowego załatwienia sprawy. Nadto, wskazano na wadliwe doręczenie decyzji organu I instancji do rąk odwołujących się, podczas, gdy ustanowili ono pełnomocnika. Zarzucono brak rozpoznania kwestii związanych z odszkodowaniem za ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, niewłaściwym określeniem obszaru ograniczonego korzystania z nieruchomości w związku z planowaną inwestycją oraz światłowodem.

W odpowiedzi na odwołanie skarżąca Spółka wniosła o utrzymanie w mocy decyzji Starosty wyjaśniając, że inwestor przeprowadził rokowania, które nie doprowadziły do zawarcia umowy. W trakcie rokowań wyjaśniono właścicielom sposób i zakres uszczuplenia ich praw własności, zakres planowanych prac na nieruchomości, a także sposób ustalenia i wypłaty odszkodowania za szkody, które mogą powstać na etapie realizacji inwestycji. Taki sposób prowadzenia rokowań świadczy o rzeczywistej woli ugodowego załatwienia sprawy. Kwestia ewentualnego odszkodowania, stosownie do art. 128 ust. 4 u.g.n. i art. 129 ust. 5 u.g.n. będzie przedmiotem odrębnego postępowania.

Wojewoda rozpoznając odwołanie właścicieli nieruchomości decyzją z 13 października 2021 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił ograniczenia sposobu korzystania z części działki nr [..], obręb W., gmina P. w związku z założeniem i przeprowadzeniem przewodów (kabla) ułożonego w wykopie i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej (1 słup) celem budowy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji: [..].

Wojewoda wskazał, że w aktach znajdują się następujące dokumenty z rokowań:

- pismo inwestora z 18 kwietnia 2018 r. skierowane do właścicieli nieruchomości w sprawie wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów (kabli) i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, w załączeniu którego znajduje się porozumienie w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń projektowych. Z treści pisma wynika, że na mocy porozumienia strony ustalają ustanowienie służebności przesyłu, na kwotę jednorazowego wynagrodzenia w wysokości 1000 zł;

- pismo inwestora z 14 maja 2018 r. podtrzymujące propozycję zawartą w zaproszeniu do rokowań z 18 kwietnia 2018 r.;

- pismo inwestora z 15 czerwca 2018 r. skierowane do właścicieli nieruchomości, w którym stwierdzono, że z uwagi na brak odpowiedzi na ww. pisma, inwestor uznaje rokowania za zakończone wynikiem negatywnym oraz oświadcza, że w celu uzyskania tytułu prawnego do ww. nieruchomości będzie skierować wniosek o wszczęcie procedury ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Analizując dokumentację dołączoną do wniosku inwestora Wojewoda stwierdził, że ustawowy wymóg przeprowadzenia rokowań mających na celu uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nie został spełniony. Według Wojewody instytucja służebności przesyłu nie wypełnia zakresu przedmiotowego rokowań. Inwestor prowadził z właścicielem nieruchomości rokowania w kwestii ustanowienia służebności przesyłu, których nie można utożsamić z negocjacjami, jakie powinny poprzedzać wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Treść powyższych pism dotyczyła bowiem tylko warunków ustanowienia służebności przesyłu, a nie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 § 1 u.g.n. Obie instytucje prawa wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania tych praw. Spółka podjęła wprawdzie przed wszczęciem postępowania administracyjnego rokowania, ale odnosiły się one tylko do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na obciążenie jej służebnością przesyłu, a nie dotyczyły czasowego wejścia na nieruchomość celem zrealizowania na niej określonych prac. Zatem nie można było przyjąć, że miały miejsce rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Tymczasem rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., związane z istotą postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ograniczenia prawa właściciela do nieruchomości, muszą zawsze obejmować uzgodnienia związane z czasowym zajęciem nieruchomości w celu realizacji na niej prac wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n., a nie polegać jedynie na przedstawieniu propozycji i warunków dotyczących ustanowienia służebności przesyłu. W ocenie Wojewody, Starosta błędnie uznał, że przesłanka dotycząca przeprowadzenia rokowań została spełniona, a tylko łączne spełnienie trzech przesłanek niezbędnych do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

W skardze A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymóg przeprowadzenia rokowań mających na celu uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1, nie został spełniony, podczas gdy prawidłowe rozumienie przepisu, które nie wyklucza również prowadzenia rokowań co do służebności przesyłu, obok zakresu prac i zgody właściciela, połączone z wnikliwą analizą materiału dowodowego, powinno prowadzić do wniosku, że rokowania zostały przeprowadzone.

W ocenie skarżącej Spółki, właściwe rozumienie normy art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wyklucza możliwości prowadzenia rokowań również co do służebności przesyłu, ze względu na to, że to inwestor decyduje, jak będzie prowadził rokowania, ponieważ rokowania mają charakter cywilnoprawny i strony nie są związane odgórnie określonymi zasadami ich prowadzenia. Zgromadzona w sprawie dokumentacja bezspornie dowodzi faktu przeprowadzenia rokowań, zgodnie z treścią art. 124 ust. 3 u.g.n.

Treścią zaproszenia do rokowań (pismo z 18 kwietnia 2018 r. nr [..] oraz nr [..]) była prośba o wyrażenie przez właścicieli nieruchomości zgody na założenie i przeprowadzenie dwutorowej napowietrznej linii 110 kV relacji [..], dla której niezbędne jest usunięcie kolizji z istniejącymi napowietrznymi liniami nn 0,4 kV poprzez budowę odcinków kablowych w miejsce istniejących napowietrznych linii nn 0,4 kV w obrębie pasa technologicznego projektowanych linii 110 kV. Do wniosku załączone były mapy z naniesionym przebiegiem linii na nieruchomości. Określony został także obszar nieruchomości niezbędny w celu budowy oraz dalszego funkcjonowania linii. Do pisma został załączony wzór umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu. Z kolei w piśmie z 14 maja 2018 r. inwestor podtrzymał swoją propozycję informując jednocześnie, że w przypadku braku porozumienia niezbędne będzie wszczęcie procedury administracyjnej określonej w art. 124 u.g.n. Pismem z 15 czerwca 2018 r. inwestor zawiadomił właścicieli przedmiotowej działki, że w związku z brakiem zgody na założenie i przeprowadzenie linii, tym samym brakiem zgody na ustanowienie służebności, uznaje rokowania za zakończone ze skutkiem negatywnym.

W zaproszeniach do rokowań skarżący wyraźnie wskazał, ze zwraca się do właścicieli nieruchomości: "z uprzejmą prośbą o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów (kabla) i urządzeń (w tym 1 słupa kablowego), służących do dystrybucji energii elektrycznej (...)". Następnie do zaproszenia do rokowań został dołączony projekt porozumienia obejmujący treść ustanowienia służebności przesyłu, w którym w § 2 określono zakres służebności przesyłu, kwotę jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności, czas wykonywania służebności — nieograniczony w czasie. W ustępie 6 § 2 porozumienia został również określony sposób określenia wysokości odszkodowania należnego ustanawiającemu w przypadku wystąpienia szkód powstałych w wyniku przeprowadzonych przez inwestora prac. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem ustawodawca nie określił trybu prowadzenia rokowań, a strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie. Zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron.

Skarżąca Spółka wskazała, że w toku prawidłowo przeprowadzonych rokowań nie doszło ani do wyrażenia zgody przez właścicieli nieruchomości na założenie i przeprowadzenie przewodów (kabla) i urządzeń (w tym 1 słupa kablowego), służących do dystrybucji energii elektrycznej, ani nie doszło do podpisania porozumienia obejmującego zobowiązanie uczestników postępowania do ustanowienia na rzecz skarżącej służebności przesyłu oraz określającego zasady ustanowienia służebności. W ocenie skarżącej, warunkiem koniecznym ograniczenia własności w trybie art. 124 u.g.n. jest jedynie przeprowadzenie rokowań z właścicielami nieruchomości, same zaś rokowania mogą zakończyć się na różne dopuszczone przez strony sposoby, w tym także ustanowieniem służebności przesyłu.

Celem prowadzenia rokowań jest uzyskanie zgody właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości. Z treści przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. nie wynika konstrukcja sui generis prawa w postaci "zgody". Zgoda w rozumieniu omawianej regulacji to umowa, uprawniająca do korzystania z nieruchomości. Przedmiotowa "zgoda" może przybierać różne formy prawne (np. służebność przesyłu, użytkowanie, dzierżawa), jednak jej nieodzowną cechą jest umożliwienie zajęcia nieruchomości dla potrzeb inwestycji. Służebność przesyłu niewątpliwie jest prawem wprowadzonym do polskiego porządku prawnego dla potrzeb urządzeń przesyłowych. Wykluczenie tego prawa z zakresu rokowań poprzedzających wystąpienie o wydanie decyzji z przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. jest nieuzasadnione, a prowadzenie rokowań w zakresie ustanowienia służebności przesyłu jest akceptowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjnego (wyrok WSA w Szczecinie z 25 stycznia 2018 r., II SA/Sz 1310/17; wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2018 r., IV SA/Po 1102/17). Zatem, wbrew stanowisku organu II instancji, przedstawiona przez skarżącą Spółkę propozycja ustanowienia służebności przesyłu spełnia przesłankę przeprowadzenia rokowań, przewidzianych w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 13 października 2021 r., mocą której uchylono decyzję Starosty z 13 grudnia 2018 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości i orzeczono o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości.

Kontrolowane postępowanie zainicjował wniosek skarżącego przedsiębiorcy przesyłowego A. o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb W., gmina P., stanowiącej własność M. Ł. i W. Ł. Powodem wystąpienia o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości była planowana inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu przewodów (kabla) ułożonego w wykopie i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej (1 słup) celem budowy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [..].

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przywołany wyżej przepis reguluje kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji m.in. energii elektrycznej. Przy czym należy mieć na uwadze, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze regulacje i rozstrzygnięcia oraz umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 124 i powołane tam orzecznictwo).

Z art. 124 u.g.n. wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości określone w tym przepisie jest możliwe przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:

1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.,

2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem (ust. 3).

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestycja taka może zaopatrywać zarówno obiorców indywidualnych, jak i publicznych w określone źródło energii (w niniejszym przypadku elektrycznej), zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 marca 2017 r., I OSK 2418/16, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, założenie i przeprowadzenie przewodów (kabla) ułożonych w wykopie i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej (1 słup) celem budowy dwutorowej linii elektroenergetycznej niewątpliwie stanowi inwestycję celu publicznego. We wniosku skarżąca wyjaśniła, że nowa dwutorowa linii elektroenergetyczna jest niezbędna dla poprawy bezpieczeństwa energetycznego na obszarze województwa. Zwiększy pewność dostaw energii elektrycznej i poprawi infrastrukturę elektroenergetyczną. Powyższe okoliczności, których w toku postępowania nie zakwestionowano, potwierdzają charakter inwestycji jako inwestycji celu publicznego, stanowiącego działanie o znaczeniu ponadlokalnym (wojewódzkim, art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Podobnie, bezsporne jest planistyczne przeznaczenie działki nr [..] obręb W. zgodne z planowaną inwestycją. Działka ta, zgodnie z uchwałą nr XLVI/303/17 Rady Miejskiej z 27 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy [..] (Dz. Urz. Woj.. z 2017 r., poz. 3791), oznaczona jest symbolami 14R (teren rolniczy), 31E, 34E, 35E (teren infrastruktury technicznej - elektroenergetyka). Zgodnie z § 16 (Ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych symbolami 1E – 63 E) przeznaczenie tych terenów to infrastruktura techniczna – elektroenergetyka (pkt 1), teren realizacji konstrukcji wsporczych linii 110 kV oraz przebudów krzyżowanych sieci infrastruktury technicznej (pkt 2). Natomiast zgodnie z § 17 (Ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych symbolami 1R – 29R) na terenach tych dopuszcza się przebieg przewodów linii elektroenergetycznych (pkt 3). Co więcej, przebieg planowanej inwestycji, pas technologiczny, teren infrastruktury energetycznej oznaczony został na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do obowiązującego planu miejscowego.

Kwestią zasadniczą, która legła u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości Państwa Ł., był brak spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań. Wojewoda, w przeciwieństwie do Starosty, stwierdził, że wnioskodawca nie dopełnił wymogu przeprowadzenia rokowań w sprawie projektowanej inwestycji, a zatem nie było podstaw do skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 124 § 1 u.g.n.

W ocenie Sądu, stanowisko Wojewody jest błędne, albowiem inwestor poprzedził wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości rokowaniami z jej właścicielami, których fiasko uzasadniało wszczęcie i prowadzenie kontrolowanego postępowania.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie są negocjacjami w sensie cywilistycznym, a więc nie polegają one na przedstawianiu sobie wzajemnych propozycji aż do uzyskania konsensusu satysfakcjonującego obie strony. Przeciwnie, w orzecznictwie wskazuje się, że rokowania oznaczają taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem w postaci zawarcia porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Zgodzić należy się także z poglądem, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i z tego względu mogą być one prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. Co przy tym istotne, w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2018 r., II SA/Gd 743/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym przyjąć należy, że obowiązek, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., jest spełniony wówczas, gdy strony posiadają odmienne stanowiska i mimo prób ustalenia rozwiązania satysfakcjonującego dla obu, nie osiągają porozumienia. Przepis ten nie oznacza w szczególności osiągnięcia wspólnego stanowiska, a przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby bezcelową całą instytucję orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, skoro inwestor i tak musiałby uzyskać zgodę właściciela na zakładanie i przeprowadzenie przez jego nieruchomość ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań, rozumianych jako osiągnięcie wspólnego stanowiska, byłoby niemożliwe szczególnie wtedy, gdy druga strona (właściciel) sprzeciwia się propozycjom inwestora wyraźnie wskazując, że zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lecz nie przedstawia rozwiązań alternatywnych. Trudno bowiem w tej sytuacji oczekiwać od inwestora, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości, był zmuszony do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska.

Innymi słowy, rokowania polegają na tym, że inwestor przedstawia właścicielowi konkretną propozycję, która może być przez niego zaakceptowana lub odrzucona, przy czym w tym wypadku zasadne jest, aby strona wyjaśniła, dlaczego zaproponowane warunki jej nie odpowiadają i wskazała takie, które pozwolą osiągnąć porozumienie.

Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że inwestor dwukrotnie wysyłał do współwłaścicieli działki nr [..] pisma z prośbą o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów (kabli) i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, lecz pisma te pozostały bez jakikolwiek odpowiedzi z ich strony. Akta sprawy potwierdzają, że propozycje inwestora skutecznie dotarły do współwłaścicieli i mogli się z nimi zapoznać.

Powyższe potwierdza zasadniczą, z punktu widzenia wystąpienia przesłanki przeprowadzenia rokowań okoliczność, a mianowicie to, że propozycja ze strony inwestora padła, a współwłaściciele jej nie zaakceptowali. Nie jest kwestią sporną, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i charakteru rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany.

Natomiast, aby stwierdzić, czy obowiązek rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., został dochowany, istotna jest prawidłowa wykładnia tego przepisu. Zgodnie art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z powołanego przepisu wynika, że rokowania mają dotyczyć uzyskania zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 Kodeksu cywilnego, to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (por. wyroku NSA z 19 stycznia 2021 r., I OSK 1956/20, wyrok NSA z 4 października 2017 r., I OSK 3182/15, wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 2864/15, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero więc prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie cywilnym bądź administracyjnym) może powodować bezprzedmiotowość drugiej. Nadto, w orzecznictwie wskazuje się, że postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia. Obie instytucje, tj. służebność przesyłu i zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości mają wprawdzie zbliżony cel, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem szczególnego wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Dlatego też, jeżeli podjęte rokowania dotyczyły warunków ustanowienia służebności przesyłu, a nie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nie można przyjąć, że wymóg rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. został zachowany (por. wyrok NSA z 15 maja 2018 r., I OSK 2866/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega przy tym wątpliwości, że prowadzenie rokowań w sprawie ustanowienia służebności przesyłu nie jest ani zabronione, ani wykluczone, jako że rokowania te mogą być prowadzone niezależnie od trybu wynikającego z art. 124 ust. 3 u.g.n., możliwe jest również negocjowanie warunków ustanowienia służebności przesyłu w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n., zawarcie umowy służebności przesyłu powodowałoby, że postępowanie prowadzone w przedmiocie ograniczenia własności nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stałoby by się bezprzedmiotowe. Nie oznacza to jednak, że rokowania dotyczące ustanowienia służebności przesyłu spełniają wymogi dotyczące rokowań prowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n., a więc rokowań związanych z istotą postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z 19 października 2017 r., I OSK 1279/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości, tym bardziej gdy negocjacje dotyczące ustanowienia służebności przesyłu prowadzone były przed wydaniem decyzji o ustanowieniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w pełni przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jednakże, odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy wskazać należy, iż przeprowadzone rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielami nieruchomości dotyczyły zezwolenia, o którym stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Wynika to wyraźnie z treści pism kierowanych przez inwestora do współwłaścicieli nieruchomości M. Ł. i W. Ł. W piśmie z 18 kwietnia 2018 r. zatytułowanym "Zaproszenie do rokowań" skarżąca Spółka zwróciła się do współwłaścicieli o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie (kabli) i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w ramach inwestycji polegającej na budowie dwutorowej napowietrznej ‘linii 110 kV relacji [..], dla której niezbędne było usunięcie kolizji z istniejącymi napowietrznymi liniami nn 0,4 kV poprzez budowę odcinków kablowych w miejsce istniejących napowietrznych linii nn 0,4 kV w obrębie pasa technologicznego projektowanych linii 110 kV, przez nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [..] o powierzchni 5,7800 ha położonej w gminie P., obręb W., przedkładając w załączeniu propozycję stosownego porozumienia oraz mapy z naniesionym przebiegiem linii na nieruchomości. Nadto, w piśmie z dnia 14 maja 2018 r. skarżąca Spółka, w związku z brakiem odpowiedzi Państwa Ł. na powyższe "Zaproszenie do rokowań", ponownie zwróciła się do nich z prośbą o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie powyżej opisanej linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości, podtrzymując propozycję przedstawioną w "Zaproszeniu do rokowań" z 18 kwietnia 2018 r. i informując, że w przypadku braku zgody lub braku odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma uzna rokowania za zakończone z wynikiem negatywnym i będzie zmuszony wystąpić do właściwego miejscowo starosty o wszczęcie procedury o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. W piśmie z dnia 15 czerwca 2018 r. skarżąca Spółka poinformowała Państwa Ł., że wobec braku odpowiedzi z ich strony, uznała rokowania za zakończone wynikiem negatywnym i przystępuje do wszczęcia procedury określonej w art. 124 u.g.n.

Przedstawiony wyżej i udokumentowany w aktach sprawy sposób przeprowadzenia rokowań nie budzi wątpliwości co do ich prawidłowości i wypełnienia przesłanki umożliwiającej administracyjnoprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Z ujawnionych okoliczności wynika bowiem, że "Zaproszenie do rokowań" stanowiło kompletny dokument wzywający współwłaścicieli do wyrażenia dobrowolnie zgody na przeprowadzenie na części ich nieruchomości inwestycji elektroenergetycznej celu publicznego, wskazujący zarówno cel i rodzaj inwestycji, jak sposób i miejsce założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń określający w sposób wyraźny zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zapewniono również, że po zakończeniu robót budowlanych teren zostanie uprzątnięty i uporządkowany. Załączony do "Zaproszenia do rokowań" projekt porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu stanowił jedynie propozycję kompleksowego uregulowania stanu prawnego inwestycji.

Należy podkreślić, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Przepis ten nie określa żadnych wymogów w zakresie rokowań, pozostawiąc je decyzji inwestor, a istotne jest tylko, aby zostały one zainicjowane. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ zaś – a za nim i sąd – ustala jedynie fakt istnienia rokowań, a nie bada zaś przyczyn i braku zgody stron ( zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3371/18, LEX nr 2753461). Jeśli więc o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne (zobacz wyrok NSA z 7 września 2021 r., I OSK 4363/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie inwestor bezskutecznie zwracał się do właścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Państwo Ł. nie odpowiadali na propozycje inwestora, a ustosunkowując się do zgromadzonego materiału dowodowego, w trybie art. 10 § 1 k.p.a. już w toku postępowania przed Starostą, wyrazili dezaprobatę dla planowanej inwestycji.

W istocie nie doszło zatem do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na realizację inwestycji na jego nieruchomości, co wypełnia hipotezę art. 124 u.g.n. w zakresie przesłanki niewyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody na zakładanie i przeprowadzenie urządzeń przesyłowych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jako że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania i przepisów u.g.n., tj. art. 124 ust. 1 i ust. 3, do którego doszło przy wydawaniu tej decyzji, uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez strony.