Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 51/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art.21 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.54 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: NSA Bożena Popowska del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy G. a Burmistrzem Miasta C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla J. C. postanawia wskazać Burmistrza Miasta C. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.


UZASADNIENIE

18 lutego 2016 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wpłynął wniosek Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla J. C. na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.).

Zawiadomieniem z 25 lutego 2016 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działający na podstawie upoważnienia Burmistrza Miasta C., przekazał ww. wniosek Ośrodkowi Pomocy Społecznej w G., jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy.

Pismem z 8 marca 2016 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działając z upoważnienia Wójta Gminy G., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta C. a Wójtem Gminy G. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Zdaniem wnioskodawcy, organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy jest Burmistrz Miasta C. Powołując się na art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazano, że podstawą do ustalenia właściwości miejscowej organu jest miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie reguluje jednak pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. podał, że w rozpoznawanej sprawie świadczeniobiorcą jest J. C. Z akt sprawy nie wynikają takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie centrum spraw życiowych J. C. z którąkolwiek z miejscowości. Nie sposób zatem ustalić jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji wnioskodawca stwierdził, że J. C. jest osobą bezdomną.

Ponadto zwrócił uwagę, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa właściwości organu w przypadku, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba bezdomna, jak również nie odsyła w takim przypadku do innej ustawy. W takiej sytuacji należy sięgnąć do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Kwestie dotyczące właściwości miejscowej organów reguluje art. 21 K.p.a. Jeżeli jednak w taki sposób również nie można ustalić właściwości miejscowej, wówczas, stosownie do § 2 art. 21 K.p.a., sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w przypadku nieustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. stwierdził, że skoro J. C. nie ma miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych, trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 K.p.a. Zatem organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Burmistrz Miasta C., jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta C., wniósł o ustalenie, że gminą właściwą do potwierdzenia J. C. prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Gmina G.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że z okoliczności przedstawionych przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu oraz z akt sprawy wynika, że J. C. pracował w K. 15 marca 2016 r. złożył wniosek o skierowanie do schroniska w W.. Obecnie nie wiadomo gdzie przebywa.

Powyższe oznacza, że J. C. jest osobą bezdomną i nie sposób ustalić jego miejsca zamieszkania, co potwierdza również w złożonym przez siebie wniosku Gmina G.

Zdaniem Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., skoro nie sposób ustalić miejsca zamieszkania i pobytu świadczeniobiorcy, ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku powinno nastąpić na podstawie art. 21 K.p.a.

Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. właściwym do rozpoznania będzie organ ustalony według ostatniego miejsca zamieszkania J. C., tj. zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy, złożonym przez niego 15 marca 2016 r. oświadczeniem, Gmina G.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuacje, w których przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W myśl art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta C. a Wójtem Gminy G., albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo J. C. do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Rozstrzygnięcie sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo J. C. do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 powołanej ustawy.

Stosownie do powyższego przepisu właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Podstawą do ustalenia właściwości miejscowej organu jest miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie reguluje pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują łącznie dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby pozwalający obiektywnie stwierdzić, że swą aktywność życiową ześrodkowała ona w określonej miejscowości.

W rozpoznawanej sprawie świadczeniobiorcą jest J. C. Z okoliczności przedstawionych przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu oraz z akt sprawy nie wynikają takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie obecnego centrum spraw życiowych J. C. z którąkolwiek z miejscowości. Nie sposób zatem ustalić jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji należy przyjąć, że wnioskodawca jest osobą bezdomną. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa właściwości organu w takim przypadku, jak również nie zawiera odesłania do innej ustawy. W takiej sytuacji należy sięgnąć do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, ale jej art. 54 ust. 1 kwestię właściwości organu mającego wydać decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń zdrowotnych reguluje tylko w wąskim zakresie. Odwołuje się bowiem do "miejsca zamieszkania" świadczeniobiorcy, nie normuje zaś właściwości organów w sprawach osób, których miejsce zamieszkania nie jest znane.

Zgodnie z art. 21 § 1 K.p.a. właściwość miejscową, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w pkt 1 i 2 (spraw dotyczących nieruchomości lub spraw prowadzenia zakładu pracy) ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) wnioskodawcy w kraju, a w razie braku takiego miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub miejsca pobytu - właściwość miejscową organu należy ustalić według ostatniego miejsca ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Przepis art. 21 § 2 K.p.a. ustanawia dodatkowe kryteria ustalania właściwości miejscowej, które mają zastosowanie, gdy brak jest podstaw do ustalenia tego rodzaju właściwości na podstawie art. 21 § 1 K.p.a. Stanowi on, że jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w art. 21 § 1 K.p.a. to sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w przypadku nieustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.

Skoro J. C. nie ma miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych, trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 K.p.a. Należy zatem przyjąć, że organem miejscowo właściwym do wydania decyzji, na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Burmistrz Miasta C., jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie, tj. pobyt J. C. w Szpitalu [...] w C. Należy również zwrócić uwagę, że do tego organu Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. złożył wniosek o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej dla J. C., finansowanych ze środków publicznych. Burmistrz Miasta C. jest zatem organem właściwym dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.