Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 100/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. P. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia 26 września 2014 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Wejherowa w ciągu ulicy Sobieskiego od ulicy Wałowej do wysokości ulicy Bukowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] w W., 2. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącej I. P. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytulem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu 26 września 2014 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta W. w ciągu ul. S. od ul. W. do wysokości ul. B. Plan został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2014 r. w dniu 21 października 2014 r. pod pozycją 3520 i wszedł w życie z upływem 14 dni od dnia publikacji.

Do Rady Miasta wpłynęły dwa wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym: jedno z dnia 24 listopada 2014 r. złożone przez pełnomocnika I. P. – radcę prawnego R. S., a drugie z dnia 25 listopada 2014 r. złożone bezpośrednio przez I. P.

Z wezwania I. P. wynika, że treść planu przewidująca wykonanie na jej działce placu, rozbiórkę istniejącego tam pawilonu w celu budowy fontanny i zachowanie okien w budynku J. M., albowiem ustalono tam front usługowy dla budynku nadziałce nr [...] od strony nieruchomości nr [...], jest sprzeczna z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 179/11, oraz decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27 marca 2014 r. o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Z wezwania jej pełnomocnika wynika dążenie do zmiany postanowień planu dotyczących działki nr [...]. Według pełnomocnika kwestionowane postanowienia § 23 i § 25 planu naruszają interes prawny właściciela, albowiem istotnie ograniczą możliwość korzystania z nieruchomości. Wykluczą całkowicie zabudowę na działce nr [...], ignorując przy tym istniejącą już na tej działce legalną zabudowę. Rzeczywistym celem wprowadzonych zmian było konwalidowanie rażącego naruszenia prawa zaistniałego przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu na działce nr [...].

Rada Miasta rozpatrzyła powyższe wezwania dwoma odrębnymi uchwałami: Nr [...] Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia uprawnienia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym złożonego przez I. P. oraz Nr [...] z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia uprawnienia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym złożonego przez R. S. - pełnomocnika I. P. Obie uchwały nie uwzględniły wezwań.

W dniu 20 stycznia 2015 r. oraz 26 stycznia 2015 r. do Rady Miasta wpłynęły skargi na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia 26 września 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta w ciągu ul. S. od ul. W. do wysokości ul. B. - w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb [...]] w W., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Pierwszą ze skarg wniosła samodzielnie I. P., wnosząc o unieważnienie w całości uchwały. Zarzuciła naruszenie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w odniesieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 1143/04, oddalającego skargę J. M. w przedmiocie pozwolenia na budowę, oraz w odniesieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 349/11 potwierdzonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2345, czego skutkiem było utrzymanie w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2011 r. orzekającą, że decyzja o użytkowaniu budynku J. M. została wydana z naruszeniem prawa i orzekającą przeprowadzenie postępowania naprawczego budynku J. M. na działce [...] obr. [...] w W. w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

Zarzuciła również naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 179/11 stwierdzającego nieważność Uchwały Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2009 r. dotyczącego planu miejscowego dla działki [...] w W.

Kwestionowanej uchwale o planie skarżąca zarzuciła rażące przekroczenie władztwa planistycznego, przekroczenie zasady proporcjonalności oraz tendencyjne stanowisko dotyczące utrzymania w mocy rażącego naruszenia prawa na nieruchomości J. M. (działka nr [...]) poprzez akceptację utrzymania frontu usługowego dla obu członów budynku J. M. od strony działki skarżącej nr [...] oraz akceptację dzikiego budownictwa na działce [...] własności Gminy Miasta, nierówne traktowanie inwestorów oraz nieakceptowanie ostatecznych decyzji organów administracji państwowej potwierdzonych wyrokami sądowymi, które w załączniku do uchwały organu z dnia 22 grudnia 2014 r. zostały określone jako "powielane", nieistotne i niemające wpływu na ustalenie planu miejscowego dla działki [...].

Ze skargi wynika, że skarżąca przede wszystkim kwestionuje ponowne wprowadzenie do planu postanowień umożliwiających utrzymanie na nieruchomości sąsiedniej nr [...] zabudowań z oknami w ścianie od strony działki nr [...] pomimo tego, że sądy administracyjne obu instancji orzekły prawomocnie w zakresie pozwolenia na budowę o niedopuszczalności takiego rozwiązania.

Ponadto według skarżącej przyjęte w kwestionowanych postanowieniach planu rozwiązania planistyczne potwierdzają, że Rada Miasta dopuściła się naruszenia władztwa planistycznego. Dzieląc działkę skarżącej o pow. 270 m2 na dwie funkcje: część o pow. około 200 m2 – plac połączony z zapleczem oraz pozostałą część, której budowlane wykorzystanie będzie niemożliwe ze względu na sprzeczną z prawem zabudowę na działce J. M. Postanowiono również o rozbiórce istniejącej na działce skarżącej legalnej zabudowy w celu umożliwienia realizacji pozostałych zmian planistycznych.

Pełnomocnik skarżącej w złożonej skardze, poza zarzutami pokrywającymi się z zarzutami skarżącej dotyczącymi braku uwzględnienia prawomocnych wyroków sądów administracyjnych wiążących wszystkie organy administracji, zarzucił również naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu i władztwa planistycznego gminy, nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącej, nadużyciu władzy publicznej w celu ochrony interesu osoby trzeciej - legalizacji sprzecznej z prawem zabudowy innej nieruchomości.

W skardze twierdzi się, że kwestionowana uchwała, w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącej, została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Celem nadrzędnym tej zmiany było swoiste zalegalizowanie, rażąco sprzecznej z prawem, zabudowy sąsiedniej działki nr [...]. Rada Miasta oraz Prezydent Miasta jako projektodawca nadużyli władzy publicznej, w tym władztwa planistycznego w celu umożliwienia zalegalizowania sprzecznej z prawem zabudowy kosztem prawa i interesów skarżącej. Rada Miasta nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a w uzasadnieniu swojego stanowiska broni treści planu, posługując się swoistą przeplatanką przepisów i rzekomo historycznymi danymi, które nijak nie mają się do sprawy.

Plan został tak skonstruowany, aby uniemożliwić jakąkolwiek zabudowę działki nr [...], a nawet ignoruje już istniejącą, legalną zabudowę o charakterze stałym na tej działce. Nadrzędnym celem ograniczania prawa własności wnioskodawczyni jest zamiar konwalidacji rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta decyzji o pozwoleniu na budowę budynku na działce nr [...]. Nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 10 lipca 1995 r. została prawomocnie i ostatecznie stwierdzona z powodu rażącego naruszenia prawa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę zakończyło się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt II OSK 1143/04. W związku z budynkiem zlokalizowanym na działce nr [...] toczy się postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2011 r. nr [...]. Jednak Prezydent Miasta jako projektodawca planu miejscowego po raz kolejny próbuje dokonać swoistej konwalidacji rażąco sprzecznego z prawem pozwolenia na budowę dla działki nr [...], poprzez ograniczenie prawa własności skarżącej i uniemożliwienie jej zabudowy działki na [...].

W sprawie działki nr [..] zapadły liczne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej i wyroki sądów, wszystkie są znane Prezydentowi Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie potwierdziły wielokrotnie wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...], obowiązek doprowadzenia zabudowy na tej działce do stanu zgodności z przepisami, niedopuszczalność ograniczania prawa własności I. P. Ignorując wskazane rozstrzygnięcia Rada Miasta doprowadziła do naruszenia władztwa planistycznego i podjęła uchwałę w istotny sposób ograniczającą prawo własności skarżącej, poprzez ograniczanie możliwości zabudowy działki nr [...] oraz dopuszczenie do ochrony niezgodnej z prawem zabudowy działki nr [...].

Również włączenie części działki nr [...] do terenu drogi publicznej (KDD) miało na celu jedynie wyłączenie możliwości jej zabudowy. Z samego ukształtowania granicy terenu C.4.KDD widać sztuczność. Wcięcie uczynione na działce nr [...] nie może służyć jako droga publiczna, gdyż kończy się po kilkunastu metrach zwartą zabudową, a przewidziano dla niej obowiązek zachowania 80% powierzchni jako biologicznie czynnej. Na działce nr [...] istnieje murowany budynek handlowo-usługowy, do tego plan przewiduje umieszczenie na tym terenie (na budynku i jednocześnie drodze publicznej) obiektu małej architektury, co kłóci się z przeznaczeniem drogi publicznej. Fizyczne zamknięcie możliwości wjazdu na ulicę S. (deptak) wyklucza możliwość wykorzystania działki nr [...] jako drogi publicznej. Wszystko to wskazuje, że celem unormowania nie jest racjonalne kształtowanie przestrzeni, lecz naruszenie praw i interesów I. P. Rozszerzenie terenu drogi publicznej na część działki nr [...] ma charakter pozorny i służy jedynie umożliwieniu jej wywłaszczenia z przeznaczeniem na inny cel niż droga publiczna.

Skarżąca, w imieniu której działał pełnomocnik procesowy, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do stanowiącej jej własność działki nr [...].

W odpowiedzi odnoszącej się do treści obu skarg, Rada Miasta w uchwale z dnia 19 lutego 2015 r. Nr [...], wniosła o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi wyjaśniono, że kwestionowane postanowienia planu miały na celu dostosowanie rozwiązań planistycznych do aktualnego stanu prawnego, uwzględnienie w planie zmian w zagospodarowaniu terenu oraz ujęcia potrzeb gminy w zakresie kształtowania ładu przestrzennego i usprawnienia infrastruktury technicznej oraz drogowej. W planie zawarto szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w pasie ul. S., stanowiącej jedną z głównych ulic Ś. miasta W., ze szczególnym uwzględnieniem jej wysokiej rangi i reprezentacyjnego charakteru wraz z zasadami zagospodarowania najbliższego otoczenia, z uwzględnieniem w planie stanu faktycznego wynikającego m.in. z realizacji nowych inwestycji (w tym Filharmonii). Z uwagi na to, że katalog inwestycji miejskich nie jest zamknięty, w planie zawarto ustalenia ułatwiające gminie realizację następnych zadań wynikających z prowadzonej rewitalizacji północnej części Ś. W. Zmiana planu wynikła m.in. z budowy nowej siedziby [...] przy skrzyżowaniu ul. S. z ulicami H. i D. (realizacja 2010-2013 r. w ramach projektu Wzrost atrakcyjności miasta W. poprzez budowę "[...]), która stanowi silny punkt zainteresowania w wybranej lokalizacji, co pociągało za sobą potrzebę poprawy powiązania ważnych miejsc w Ś. i dostosowania między innymi infrastruktury drogowej do nowych potrzeb i standardów. Z tego powodu rozpoczęto procedurę planistyczną zmierzającą do objęcia postanowieniami planu działki dotychczas znajdującej się poza planem, tj. działki nr [...].

Wyjaśniono, że odcinka drogi zrealizowanego obok działki nr [...] - na działkach nr [..]-[...], niewybudowano jeszcze w docelowym kształcie i nie zaliczono do dróg publicznych m.in. z powodu niezrealizowania budowy północnego połączenia od ul. S., które łącznie będą obsługiwać Centrum Handlowe " planowane na zakończeniu zrealizowanej drogi. Wskazano, że teren planu od północy graniczy z terenem objętym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie północnej części śródmieścia miasta W. - w kwartale ulic S., Ś., S., P., W. i S. uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 18 lipca 2012 r. Nowe połączenie drogowe stanowi ważny element komunikacji publicznej w Ś., które będzie prowadzić ruch pojazdów i pieszych od ul. S. w kierunku centrum handlowego, obsługując jednocześnie zabudowę zlokalizowaną od skrzyżowania w kierunku na północ od ul. S. - w obszarach C.1.M/U oraz C.2.M/U.

Wyjaśniono, że obszar Ś. jest objęty planami zagospodarowania przestrzennego od dawna, stąd uchwalony plan zawiera w sobie wiele ustaleń podtrzymujących dotychczasowe ustalenia dotyczące istniejącej, otaczającej obszar planu - zrealizowanej docelowo zabudowy, polepszające jednak i aktualizujące wcześniejsze ustalenia z uwagi na nowe możliwości inwestowania w obszarze Ś. wynikające z kolejnych zmian. Plan jest np. spójny w zakresie ustaleń z uchwaloną w sąsiedztwie zmianą planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie północnej części śródmieścia miasta W. - w kwartale ulic S., Ś., S., P., W. i S. - uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 18 lipca 2012r.

Opisując szczegółowo postanowienia § 23 i § 25 planu obejmujące obszar oznaczony C.2.M/U i C.4.KDD wyjaśniono, że od ponad 20 lat gmina prowadzi konsekwentną politykę planowania i inwestowania na terenach bezpośredniego styku historycznego układu urbanistyczno - architektonicznego Śródmieścia W. z terenami do tej pory niezabudowanymi lub zabudowanymi w sposób tymczasowy, albo niespełniającymi współczesnych i dzisiejszych oczekiwań co do jakości przestrzeni śródmiejskiej powiatowego miasta. Polityka przestrzenna gminy jest konsekwentnie realizowana głównie na bazie uchwalanych planów miejscowych, w których zdaniem organu nie ma miejsca na przypadkowość, lecz widać troskę o wciąż lepsze zagospodarowanie miasta, o polepszenie jakości przestrzeni w zgodzie z uznanymi walorami historycznymi i dostosowaniem do nowoczesnych standardów.

Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie naruszania wymienionych w niej decyzji, orzeczeń oraz wyroków stwierdzono, że plan nie narusza art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 1143/04, oddalającego skargę kasacyjną J. M. w przedmiocie pozwolenia na budowę - utrzymującego w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2002 r., gdyż zdaniem organu plan nie powinien i nie może zawierać rozstrzygnięć w kwestiach budowlanych, np. w kwestii pozwoleń na budowę, gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcia zapadają zawsze przed innymi organami - właściwymi w sprawach regulowanych ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Podobne stanowisko zajęto z wagi na brak właściwości rady miasta w sprawie z zakresu niezgodnego z prawem użytkowania budynku i przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Według organu nie doszło również do naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w odniesieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 179/11, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2009 r. dotyczącej planu miejscowego dla działki [...] w W. Plan zaskarżony w niniejszej sprawie został sporządzony w oparciu o wskazania tego wyroku, ale objęto nim znacznie większy obszar, pozwalający odnieść się w zakresie ustaleń do szerokiego kontekstu otoczenia - w tym przestrzeni publicznych, wzięto też pod uwagę wszystkie wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniono, że sprawa dotycząca, jak pisze skarżąca "planu miejscowego dla działki [...] w W.", rozpatrywana przy sprawie o sygn. akt II SA/Gd 179/11, dotyczy poprzedniej uchwały Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2009 r. o całkiem innej specyfice, obejmującej swoim zakresem wyłącznie jedną działkę nr [...], podczas gdy obecna uchwała obejmuje obszar o pow. 5,22 ha. Już same nazwy obu uchwał - uchylonej i obecnej, świadczą o innym podejściu do projektowania rozwiązań planistycznych, w związku z czym nie jest słuszne zrównywanie obu uchwał i traktowanie ich jako takich samych.

Rada nie podzieliła też zarzutów skargi dotyczących przekroczenia władztwa planistycznego, zasady proporcjonalności, akceptacji stanu rażącego naruszenia prawa poprzez utrzymanie frontu usługowego dla obu członów budynku J. M. od strony działki skarżącej nr [...] oraz akceptacji "dzikiego budownictwa" na działce [...] własności Gminy Miasta W. i nierównego traktowania inwestorów.

W odniesieniu do kwestionowanych postanowień planu w zakresie ustalenia "frontu usługowego" stwierdzono, że umieszczenie frontu usługowego w linii planowanej zabudowy jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 z dnia 19 września 2003 r., poz. 1587), gdzie w § 4 pkt 5 ustalono następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, zgodnie z którymi w planie należy zawrzeć: ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, zawierające w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni. Dodatkowo w § 7 rozporządzenia dotyczącym projektu rysunku planu miejscowego wskazano, że rysunek powinien zawierać w razie potrzeby oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego.

Zarzut dotyczący naruszenia władztwa planistycznego uznano za niesłuszny, ponieważ plan ustalił teren pod zabudowę obiektem usługowo - mieszkalnym o parametrach wskazanych na rysunku planu. Z kolei pas drogowy ulicy S. na odcinku objętym planem poszerzono stosownie do rangi miejsca, nadając ulicy charakter reprezentacyjnego pasażu, prowadzącego zarówno ruch pojazdów, jak też ruch pieszy i rowerowy od centralnego placu miasta, jakim jest Plac, poprzez rondo na skrzyżowaniu ulic S., . oraz S. przed kościołem aż do [...], zlokalizowanej przy skrzyżowaniu ulic S., H., B. i D. Ranga terenu objętego planem upoważnia do podejmowania na jego obszarze wszelkich działań zmierzających do zapewnienia atrakcyjności ważnego fragmentu miasta, którego obraz decyduje o pierwszych wrażeniach oraz dobrym bądź złym odbiorze całego miasta W. przez osoby przyjezdne, turystów i przede wszystkim przez mieszkańców miasta. W ogólnym ujęciu projektowana przestrzeń w śródmieściu miasta posiada szczególne znaczenie dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i powinna sprzyjać nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne. Działania te muszą być prowadzone planowo, systematycznie, konsekwentnie, począwszy od sporządzania niezbędnych prac przygotowawczych, studialnych, analitycznych, poprzez planistyczne, prowadzące dalej do podejmowania prac projektowych oraz inwestycyjno - budowlanych. Proces sporządzania projektu planu przeprowadzono zgodnie z wymogami określonymi w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego rada nie zgadza się z twierdzeniami skarżącej.

Zakres możliwej zabudowy ustalono m.in. stosownie do lokalizacji terenu działki przy skrzyżowaniu dwóch ulic - stanowiących drogi publiczne, z czego wynikają ograniczenia dotyczące odległości zabudowy od drogi określone w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz zasady ukształtowania ścięć narożnikowych u zbiegu krzyżujących się pasów dróg publicznych.

Kwestia planowania dróg wiąże się z obowiązkiem przestrzegania przepisów wykonawczych z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.), gdzie ustalono, że usytuowanie budynku należy planować w taki sposób, żeby uwzględniać wolne od przeszkód pola widoczności na skrzyżowaniu ulicy biegnącej na północ wzdłuż działki [...] z ulicą S., przy czym (§ 6) szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych, wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Wymogi te zostały zachowane. Byłyby one zastosowane w każdej sytuacji, niezależnie od właściciela nieruchomości tak położonej, charakteryzującej się lokalizacją w narożniku przy skrzyżowaniu ulic. Na skutek analizy przepisów i związanych z tym ograniczeń zdecydowano o zaplanowaniu na działce ekwiwalentnej powierzchni możliwej do zabudowy, wycofując ją w miejsce, które biorąc pod uwagę różne uwarunkowania dotyczące projektowania architektoniczno - budowlanego, pozwoli spełnić też warunki rozporządzenia. Cofnięcie linii zabudowy w stosunku do ul. S. nie jest spowodowane zamiarem nieuzasadnionego ograniczenia zabudowy, ale jak wcześniej już wspomniano - wynika z analizy lokalizacji działki nr [...] w strukturze zabudowy i dróg publicznych.

Odnosząc się do ustalonej nowej linii zabudowy wyjaśniono, że jest ona zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zastosowany sposób określenia linii zabudowy na działce nr [...], w stosunku do pasa drogowego ul. S. nie był dowolny, lecz zgodnie z przywołanym rozporządzeniem.

Sposób ukształtowania obowiązujących linii zabudowy na działce nr [...], położonej na terenie oznaczonym symbolem C.2.M/U ma swoją analogię przestrzenną w takim samym sposobie ukształtowania południowo - zachodniego narożnika planowanej zabudowy w terenie C1.M/U, przy skrzyżowaniu drogi C.5.KDZ (ul. S.) z drogą C.4.KDD (ul. S.), nie stanowi więc jakiegoś przypadkowego wyjątku w sposobie kształtowania zabudowy w obszarze objętym planem, a tym samym nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego gminy. Ponadto linia zabudowy oraz linia rozgraniczająca terenu C.2.M/U w obszarze dz. [...] są tak samo położone w terenie, jak analogiczne linie wewnątrz terenu C1.M/U, tworząc w planie czytelną zasadę skomponowania całości sąsiadujących przestrzeni zabudowanych i zagospodarowanych jako tereny towarzyszące zasadniczej zabudowie - tej istniejącej, w obszarze C1.M/U i projektowanej - w obszarze C.2.M/U.

Odnosząc się do informacji o obiekcie na fundamencie z cegły na działce nr [...] stwierdzono, że plan nie stanowi inwentaryzacji istniejących obiektów budowlanych. Są one ewentualnie treścią mapy zasadniczej, na której sporządzany jest rysunek planu, o ile wcześniej elementy zagospodarowania terenu zostały zmierzone przez geodetów i ujęte w zasobach geodezyjnych właściwej służby geodezyjnej. Przedmiotowy plan nie stanowi podstawy do wszczynania postępowania administracyjnego w sprawach budowlanych, ani nie uniemożliwia prowadzenia żadnych postępowań administracyjnych, o których mowa w przepisach prawa budowlanego, czy to w zakresie udzielania przez inny organ pozwoleń na budowę, czy też samowoli budowlanych prowadzonych przez inny organ. Plan w związku z tym nie odnosi się w żaden sposób do zakresu i sposobu prowadzenia przyszłych postępowań administracyjnych z dziedziny prawa budowlanego prowadzonych przez właściwe organy. Zakres uchwały inicjującej sporządzenie projektu planu obejmował teren, który zawierał w swoich granicach także sąsiadującą od północy z działką nr [...] działkę nr [...], w związku z czym również dla niej ustalono zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposoby zagospodarowania i warunki jej zabudowy. Zwrócono uwagę, że działka nr [...] nie stanowi działki budowlanej w rozumieniu przepisów o planowaniu przestrzennym, w związku z tym wskazywanie przez skarżącą utrudnień związanych z zagospodarowaniem tej działki z powodu objęcia działki [..] planem jest całkowicie pozbawione podstaw.

Rada wyjaśniła, że przewidziany w planie sposób zagospodarowania i przeznaczenia działki nr [...] wynika z jej lokalizacji jako działki narożnej, położonej przy skrzyżowaniu dwóch dróg publicznych. Działka [...] mimo twierdzeń skarżącej jest przewidziana do zabudowy - z wprowadzonymi do planu ograniczeniami wynikającymi z uwarunkowań przestrzennych, funkcjonalnych i przepisów wymienionych we wcześniejszej treści niniejszej odpowiedzi. Ustalenia planu zaprojektowano i ustalono nie pod kątem właścicieli nieruchomości bądź inwestorów, ale walorów i uwarunkowań przestrzennych położenia działek. Co do kwestii orzekania rozbiórki obiektu stałego wpisanego do KW nr [...] dla działki [...], będącego pozostałością po zespole parterowych pawilonów zbudowanych po wojnie w celu świadczenia tzw. "usług podstawowych dla ludności" stwierdzono, że przepisy ustawy nie zabraniają użytkowania istniejących obiektów niezależnie od ich charakteru, istniejącej formy i funkcji - do czasu podjęcia zamiaru realizacji nowej inwestycji przez inwestora, więc plan nie zawiera ustaleń nakazowych w rodzaju nakazu rozbiórki pawilonu użytkowanego przez skarżącą.

Rada podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie historycznych uwarunkowań działki nr [...] potwierdzając je dokumentacją fotograficzną. Stwierdziła, że kilkunastoletnia realizacja ustaleń planów miejscowych obowiązujących dookoła działki nr [...] pozbawionej w tym czasie planu, stworzyła sytuację uniemożliwiającą przeniesienie historycznych zasad zabudowy działki nr [..]. sprzed podziału geodezyjnego, na teren działki nr [..]. Nie jest uzasadnione ani zastosowanie historycznego wolnostojącego sposobu zabudowy na działce [...], której charakter został zobrazowany na fotografiach dołączonych do odpowiedzi, ani całkowite wypełnienie zabudową narożnikowej działki położonej na skrzyżowaniu dróg publicznych.

Odnosząc się do zarzutu sankcjonowania zapisami planu rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji o pozwoleniu na budowę, którą prawomocnie unieważniono wyjaśniono, że kwestia ta nie jest związana i nie rozstrzyga o ustaleniach planu, tym bardziej nie stanowi ucieczki przed domniemaną odpowiedzialnością za błędnie wydane decyzje budowlane. Od czasu uchylenia pozwolenia na budowę budynku na sąsiedniej działce budowlanej – [...], żaden organ nie zajmował się analizą zgodności zrealizowanej budowy z ustaleniami obowiązującego planu, w związku z czym nie można stwierdzić, że budowa była niezgodna z poprzednio obowiązującym planem miejscowym Śródmieścia W. - część północna, zanim stracił moc w związku z uchwaleniem niniejszego planu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego utrzymania w planie dotychczasowej zabudowy i sposobu zagospodarowania wyjaśniono, że rada miasta winna była uwzględnić inwestycje przeprowadzone na mocy obowiązującego planu oraz starać się nie wprowadzać ustaleń mogących pogorszyć możliwości dalszego inwestowania.

Ocena zgodności z prawem zabudowy na działce nr [...] należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a nie do rady miasta, stąd przy sporządzaniu planu i jego uchwaleniu wzięto pod uwagę wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w procedurze planistycznej, wobec czego skarga nie jest uzasadniona.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne odnośnie władztwa planistycznego stwierdzono, że w kwestionowanym planie w pełni uwzględniono zasadę proporcjonalności, uchwalając plan na obszarze dz. [...] poprzez ustalenie częściowego przeznaczenia nieruchomości na drogę publiczną i pozostałą część na zabudowę mieszkalno-usługową, w celu zaspokajania potrzeb wspólnoty mieszkańców (gminy) do korzystania z terenów publicznych na obszarze Śródmieścia W., mając na względzie umacnianie prestiżowego charakteru najważniejszego w mieście ciągu ulic S. (od P. do nowo zrealizowanego [...]) wraz z ustaleniami w newralgicznych miejscach skrzyżowań z innymi ulicami, poprowadzonymi poprzecznie do ciągu ul. S. (ul. W., ulica prowadząca na północ po zachodniej stronie dz. [...], ul. S. - droga wojewódzka, ul. D., ul. B.).

W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2015 r. na okoliczność uzasadnienia oddalenia skargi od decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku na działce nr [...] do stanu zgodnego z prawem. Twierdzi , że ciągłe ograniczanie możliwości zabudowy działki skarżącej miało na celu jedynie umożliwienie legalizacji budynku, którego okna zostały umieszczone w ścianie na granicy z działką skarżącej.

Na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. pełnomocnik organu architekt miejski Z. F. wyjaśnił, że postanowienia obowiązującego Studium nie dotyczą szczegółowo działki skarżącej, ale ogólnie odnoszą się do całego Śródmieścia. Ze zmian, które zostały wprowadzone do Studium od czasu jego uchwalenia do 2013 r. tylko jedna obejmowała kwartał ulic, w którym położona jest działka skarżącej, ale dotyczyła wprowadzenia na tym obszarze możliwości lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych. Pełnomocnik organu oświadczył, że szczegółowych rozwiązań komunikacyjnych oraz przebiegu drogi oznaczonej w planie C.4.KDD w Studium nie ma. Nadto oświadczył, że takie elementy małej architektury jak fontanna czy pomnik mogą być usytuowane w pasie drogowym. Odnośnie linii zabudowy działki nr [...] i ustalonej dla niej linii frontu usługowego wyjaśnił, że linie te zostały ustalone w ten sposób, ponieważ na tej działce istniała już zabudowa. Natomiast linia zabudowy i frontu usługowego działki skarżącej nawiązuje do frontu linii dawnego szpitala (teren C.1.M/U). Pełnomocnik skarżącej nie stawia zarzutów co do braku zgodności uchwały z obowiązującym Studium. Zgadza się ze stanowiskiem, co do ogólności Studium na skarżonym terenie. Strony zgodnie przyznały, że powierzchnia działki skarżącej przeznaczona pod zabudowę (teren oznaczony symbolem C.2.M/U) to około 54 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przede wszystkim przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6).

Przedmiotem kontroli sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta z dnia 26 września 2014 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta W. w ciągu ul. S. od ul. W. do wysokości ul. B. (publ. w Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 21 października 2014 r., poz. 3520).

Uprawnienie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały oparte jest na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Łącząc ten przepis z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, przy czym skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (zob.: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3, poz. 60). Jest w niniejszej sprawie bezsporne, że skarga wniesiona została w tym terminie, wynikającym z odpowiedzi na wezwanie skarżącej, skutkiem której Rada Miasta W. podjęła uchwałę z dnia 22 grudnia 2014 r.

Zatem w dalszej kolejności rozważenia wymagało, czy skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według normy wynikającej z tego przepisu stroną legitymowaną w postępowaniu wszczętym na jego podstawie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia planu. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jest w niniejszej sprawie niesporne, że skarżąca jest właścicielką działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], o powierzchni 270 m2, która według zaskarżonej uchwały podlega postanowieniom wynikającym z kart terenu oznaczonych symbolami C.2 M/U oraz C.4 KDD, wraz z rysunkiem planu z liniami rozgraniczającymi oznaczone tereny.

Według treści § 23 (postanowienia dla karty terenu nr C.2.), przeznaczenie tego terenu (M/U) przewiduje teren zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowej – zabudowa śródmiejska, bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami; dla frontów usługowych, o których mowa w ust. 5 pkt 1 partery budynków przeznacza się pod usługi. Ust. 5 pkt 1 – front usługowy jak na rysunku planu.

Według treści § 25 (postanowienia dla karty terenu nr C.4.), przeznaczenie tego terenu oznaczonego symbolem KDD – teren drogi publicznej – ulica dojazdowa, przewiduje w ust. 4 (Parametry, wskaźniki i wyposażenie drogi) w punkcie 1) szerokość w liniach rozgraniczających – jak na rysunku planu, w punkcie 2) przekrój – jezdnia, chodnik lub chodniki; dopuszcza się ścieżkę rowerową, miejsca postojowe, zatoki autobusowe, w punkcie 3) dostępność do terenów przyległych bez ograniczeń.

Jak wynika z okoliczności przyznanych przez strony na działce nr [...] o powierzchni 270 m2 według ustaleń planu dopuszcza zabudowę mieszkaniową i usługową, sytuując działkę na terenie oznaczonym symbolem C.2. M/U (§ 23 uchwały o planie). Analiza nieprzekraczalnych linii zabudowy potwierdza niesporną okoliczność, że prawo zabudowy działki nr [...] obejmuje ok. 54 m2 jej powierzchni.

Pozostała część działki objęta jest ustaleniami związanymi z przeznaczeniem terenu pod drogę publiczną (C.4. KDD). Według rysunku planu, na tej części, zabudowanej istniejącym pawilonem, rada gminy przewiduje również usytuowanie obiektu małej architektury.

Pozostaje też niesporne, że budynek znajdujący się na działce nr [...] (własność J. M., usytuowany w granicy działki nr [...]), poprzez ustalenie frontu usługowego od strony działki nr [...] w części przeznaczonej pod drogę publiczną, może uzyskać prawną możliwość legalizacji okien usytuowanych w granicy działki, dotychczas będącej własnością osoby fizycznej – I. P. W stosunku do budynku będącego własnością J.M. toczy się obecnie postępowanie naprawcze, w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, związane z licznymi postępowaniami administracyjnymi zakończonymi decyzjami ostatecznymi, oraz sądowoadministracyjnymi zakończonymi prawomocnymi wyrokami, opisanymi w skardze i znanymi sądowi z urzędu. Nieprawomocny natomiast na dzień niniejszego wyroku jest przywołany w piśmie procesowym z dnia 11 maja 2015 r. wyrok w sprawie II SA/Gd 715/14 oddalający skargę na decyzję kasacyjną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2014 r. w sprawie wykonania określonych robót budowlanych w postępowaniu naprawczym, dotyczącym budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [...] usytuowanego przy granicy z działką nr [...] ścianą z otworami okiennymi. Nie można zatem zgodzić się z radą, że umieszczenie "frontu usługowego" w linii planowanej zabudowy na granicy z działką nr [...] uwzględnia wyłącznie uwarunkowania przestrzenne i urbanistyczne. Takie rozwiązanie planistyczne może bowiem służyć legalizacji stanu niezgodnego obecnie z prawem na działce nr [...].

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że ustalenia kwestionowanej uchwały o planie wpływają na sytuację prawną skarżącej jako właścicielki wskazanej nieruchomości, gdyż określają przeznaczenie działki nr [...] w części ze skutkiem wywłaszczenia z uwagi na cel publiczny – przeznaczenie pod drogę publiczną. Taki cel publiczny wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), według którego celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, także drogi rowerowe (stosownie do noweli obowiązującej od dnia 21 czerwca 2014 r.).

Fakt ten uzasadnia przyznanie skarżącej legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem jej interes prawny niewątpliwie został naruszony.

Stwierdzenie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., władztwa planistycznego.

Ustawodawca powierzył gminom kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Z przepisu art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Te właśnie przepisy statuują tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Jednocześnie wymaga podkreślenia, że skoro w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to skutkiem może być istotne ograniczenie tego prawa ustaleniami planu. Z tego też powodu konkretne postanowienia planu miejscowego ograniczające sposób wykonywania prawa własności muszą podlegać ocenie pod kątem zgodności z przepisami Konstytucji RP - art. 64 i art. 31 ust. 3. Wskazane przepisy określają prawo własności jako prawo konstytucyjne, gdyż według art. 64 ust. 1 każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Określają również warunki ograniczenia tego prawa, bowiem stosownie do treści art. 64 ust. 3 własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Według zaś art. 31 ust. 3 ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Niewątpliwie formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, bowiem ograniczenie tego prawa, chociaż wynikające z planu miejscowego, a więc aktu będącego prawem miejscowym a nie ustawą, znajduje jednak oparcie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast gdy chodzi o wymogi materialne - nienaruszenia istoty prawa własności oraz konieczność w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób, to zachowanie ich powinno być oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd dokonując oceny zachowania przedstawionych wymogów konstytucyjnych uwzględnia także wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zasadę proporcjonalności.

Zasada proporcjonalności według ugruntowanego poglądu Trybunału Konstytucyjnego (zob. m. in. wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999 r. nr 1, poz. 2) z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Według Trybunału chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, przy czym niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu.

Badając w tym kontekście szczegółowe postanowienia skarżonego planu, przy uwzględnieniu norm statuujących władztwo planistyczne gminy, sąd uznał, że Rada Gminy W. nie wykazała, że realizacja celu publicznego, w tym przypadku drogi publicznej na konkretnym odcinku obejmującym działkę nr [...], jest tak dalece niezbędna, że zaistniała w związku z tym konieczność ograniczenia prawa skarżącej. Z rysunku planu wynika, że droga publiczna oznaczona symbolem C.4. KDD na odcinku obejmującym część działki nr [...] tworzy osobliwy kształt przypominający placyk, który ma stanowić przestrzeń publiczną, na którym zaplanowano również obiekt małej architektury, według § 25 w ust. 9 pkt 1 uchwały oznaczony jako "fontanna, pomnik, jak na rysunku planu". W punkcie 6 zawarto zapis o treści "obszar poszerzenia przestrzeni pieszej (w tym rowerowej) o charakterze prestiżowym: przestrzeń publiczną należy kształtować zgodnie z zasadami w ust. 6 pkt 2, ze szczególnym uwzględnieniem prestiżowego charakteru łączącego główne przestrzenie publiczne miasta W.".

Przytoczony zapis odnośnie prestiżowego charakteru tej części Śródmieścia W. jest mocno akcentowany, zarówno w uchwale nieuwzględniającej wezwania do usunięcia naruszenia prawa jak i wielokrotnie przywoływany w odpowiedzi na skargę, gdzie używa się argumentów o wzroście atrakcyjności miasta W. w związku z budową nowej siedziby [...], jako regionalnego centrum kultury, przy skrzyżowaniu ulicy S. z ulicami H. i D. Według rady miasta pociąga to za sobą potrzebę poprawy powiązania ważnych miejsc w Śródmieściu i dostosowania między innymi infrastruktury drogowej do nowych potrzeb i standardów. Terenom objętym planem, o pow. 5,22 ha, stanowiącym pas wzdłuż ul. S. nadany został w zasadniczej części charakter przestrzeni publicznej o śródmiejskim prestiżowym charakterze. Tak też rada tłumaczy konieczność objęcia niniejszym planem terenów przyległych, mających istotny wpływ na ład przestrzenny i jego odbiór przez użytkowników przestrzeni publicznej Śródmieścia, w tym również działki nr [...], nieobjętej dotychczas żadnym planem miejscowym, wskutek stwierdzenia nieważności uchwały Nr [..] Rady Miasta W. z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we fragmencie miasta dla działki nr [...], przy ul. S. w W. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 179/11. Niemniej, samo powoływanie się na prestiżowy charakter tej części miasta W. w żaden sposób nie stanowi uzasadnienia dla przeznaczenia części działki nr [...] na przestrzeń publiczną, niedostatecznie wykazaną jako "droga publiczna". Według rysunku planu i postanowień planu ta część miałaby charakter "deptaku" z "dopuszczeniem" (?) ścieżki rowerowej i jak to już zaznaczono – elementem małej architektury. Taka potrzeba komunikacyjna wydaje się jednak wątpliwa, a usytuowanie działki nr [...] w prestiżowym miejscu na skrzyżowaniu istotnych szlaków komunikacyjnych w Śródmieściu niedostatecznie przekonuje o zasadności przedstawionych rozwiązań. Budzi uzasadnione wątpliwości sądu, że sporna część działki skarżącej musi stanowić część układu komunikacyjnego, niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania. Ponownie należy wskazać, że ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być konieczne tylko przy zastosowaniu niezbędnych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotu, którego prawo własności ulegnie ograniczeniu. Akcentuje się wprawdzie również aspekt historyczny tej części miasta, jednak pomijając sporność poglądów obu stron w kwestii uwarunkowań historycznych nie może mieć on rozstrzygającego znaczenia w sytuacji, gdy nastąpiły na tym terenie niewątpliwe zmiany o charakterze urbanistycznym i przestrzennym.

Uwzględniając zatem również te zmiany, gmina posiadająca kompetencje do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu i wykonująca w związku z tym zadania publiczne (jak wynika z art. 163 w związku z art. 164 ust. 1 Konstytucji), poza obowiązkami szerzej opisanymi powyżej, ma też obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne, oparty na art. 32 ust. 1 Konstytucji. Sformułowana w tym przepisie zasada równości oznacza (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 czerwca 2003 r., P 24/02, OTK-A nr 6 z 2003 r., poz. 55), że wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą relewantną winni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących, a zasada ta nie wyklucza różnego traktowanie podmiotów różniących się między sobą, niemniej wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, zasadność doboru których podlega każdorazowej ocenie, między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej.

Oceniając zatem skarżony plan również pod kątem zachowania zasady równości sąd stwierdził naruszenia, wynikające z nieuzasadnionego, a wręcz nadmiernego faworyzowania właściciela działki nr [...], kosztem właścicielki działki nr [...]. Ograniczenie prawa własności części działki nr [...] i przeznaczenie jej na cel publiczny oznaczać będzie de facto możliwość zalegalizowania w postępowaniu naprawczym toczącym się przed organami nadzoru budowlanego nieakceptowalnego z punktu widzenia norm prawa budowlanego usytuowania otworów okiennych w budynku na działce nr [...] zlokalizowanym na granicy z działką nr [...]. Wieloletni spór między właścicielami obu tych nieruchomości jest organom gminy znany, a wywołany prawnie wadliwym pozwoleniem na budowę budynku na działce nr [...], wyeliminowanym z obrotu prawnego wskutek prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 lipca 1995 r. o pozwoleniu na budowę (zob. dot. tego przedmiotu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt II OSK 1143/04). Tym samym Rada Gminy W. działając w ramach ustawowego władztwa planistycznego, ale ograniczona opisanymi wymogami konstytucyjnymi w zakresie ochrony prawa własności, w sposób szczególnie wnikliwy winna wykazać konieczność ograniczenia tego prawa przysługującego właścicielce działki nr [...] z uwagi na cel publiczny w sytuacji, gdy korzyść z takiego ograniczenia odnosi w zauważalny sposób właściciel nieruchomości sąsiedniej. Wprawdzie zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez Radę Miasta W. przepisów art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogą być w niniejszej sprawie skuteczne, gdyż zakres związania organów administracji prawomocnymi wyrokami oraz wskazaniami sądów nie ma wprost odniesienia do obowiązków organów gminy wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej jednak wymienione w skardze orzeczenia sądowe kontrolujące legalność decyzji administracyjnych kształtują sytuację prawną obojga pozostających w sporze właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym, wobec czego związanie organów gminy tymi wyrokami mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy, które według sądu w niniejszej sprawie zostało przekroczone.

Treść przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiskiem organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej. Konstatacja, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego w odniesieniu do postanowień planu dotyczących działki skarżącej musi zatem skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Taki zakres orzekania pozostaje w ramach naruszonego interesu prawnego wnoszącej skargę.

Sąd stwierdził, że Rada Miasta W., podejmując zaskarżoną uchwałę nie przedstawiła w sposób niebudzący wątpliwości i pozwalający na akceptację motywów, którymi kierowała się pozbawiając skarżącą docelowo części własności przedmiotowej nieruchomości. Organ nie dopełnił według sądu wymogu takiego uzasadnienia swojego stanowiska, które umożliwiałoby uznanie, że interes zarówno publiczny jak i skarżącej, zostały należycie wzięte pod uwagę i wnikliwie rozpatrzone, a poza zasadą proporcjonalności – czy dochowana została zasada równości podmiotów objętych planem na spornym obszarze. Nie zmienia tego obrazu fakt, że część działki nr [...] została objęta postanowieniami terenu oznaczonego C.2. MU, co oznacza, że dopuszczono na niej zabudowę mieszkaniowo – usługową. Jednakże, jak wynika z rysunku planu i wyjaśnień rady miasta, zakres możliwej zabudowy ustalono m.in. stosownie do lokalizacji terenu działki przy skrzyżowaniu dwóch ulic - stanowiących drogi publiczne, z czego wynikają ograniczenia dotyczące odległości zabudowy od drogi określone w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz zasady ukształtowania ścięć narożnikowych u zbiegu krzyżujących się pasów dróg publicznych. Oznacza to, że niezależnie od przeznaczenia części przedmiotowej działki na drogę publiczną, odwołując się do norm dotyczących zachowania odległości zabudowy od pasa drogowego dodatkowo ograniczono skarżącej teren działki, na którym możliwa jest zabudowa, do ok. 54 m2 powierzchni. Tym samym według sądu mimo dopuszczenia na części działki nr [...] zabudowy mieszkalno – usługowej przedmiotowe rozwiązania planistyczne nie dowodzą o zachowaniu zasady proporcjonalności.

Niezależnie od powyższego sąd przeanalizował również te postanowienia planu dotyczące działki nr [...] – zwarte w karcie terenu nr C.4. KDD, które powinny określać parametry, wskaźniki i wyposażenie drogi (ust. 4 pkt 1, 2 uchwały).

Według art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W odniesieniu do art. 15 ust. 2 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze ugruntowany w judykaturze pogląd, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w tym przepisie zagadnień i elementów nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada może któryś z nich pominąć, jeżeli uzasadnia to stan faktyczny obszaru objętego planem. Jeżeli zatem z okoliczności faktycznych dotyczących obszaru planu wynika brak konieczności zawarcia w uchwale któregoś z elementów obligatoryjnych według ustawodawcy, to mimo nieustalenia go w planie nie pociąga to za sobą skutku w postaci naruszenia zasad sporządzania planu. Istotne jest też przy tym, że co do zasady przepisy planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące.

Z kolei z przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) wynika, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W zakresie dotyczącym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (§ 4 pkt 9 lit. a) ustalenia planu powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami (podkreślenie sądu) oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.

Wymogu określenia parametrów układu komunikacyjnego - drogi publicznej na terenie C.4. KDD obejmującym działkę nr [...] niewątpliwie nie dopełniono, co wprost wynika z treści § 25 ust. 4 pkt 1-3 uchwały, gdzie szerokość w liniach rozgraniczających zostaje określona poprzez odwołanie do rysunku planu. Pozostaje bezsporne, że istniejąca droga publiczna – droga dojazdowa na tym terenie jest urządzona. Skoro zatem rada przewiduje jej poszerzenie i jak twierdzi dostosowanie do obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz przepisów technicznych – rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.), parametry drogi publicznej powinny być w planie skonkretyzowane.

Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w powiązaniu z § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawia wątpliwości, że jeżeli w planie przewiduje się tereny pod drogi tworzące system komunikacji, to obowiązkowo należy określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tego terenu obejmujący w szczególności parametry układu komunikacyjnego. Nie jest zatem wystarczające ani ustalenie na rysunku planu linii rozgraniczających ani przywoływanie w odpowiedzi na skargę szczegółowych przepisów normujących kwestie związane szerokością dróg, określonych w tabeli stanowiącej do przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że organ planistyczny jest uprawniony i zobowiązany do skonkretyzowania parametru odnoszącego się do szerokości drogi poprzez wskazanie w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających, ponieważ przepisy przywołanego rozporządzenia określają jedynie minimalną szerokość poszczególnych kategorii dróg. Swoboda planistyczna przysługująca organowi w tym zakresie nie obejmuje jednak możliwości całkowitego pominięcia określenia parametrów dróg w części tekstowej planu (zob. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 879/11, LEX nr 1138467; także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 696/13, LEX nr 1463476 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1560/087).

Stwierdzone uchybienie, mieszczące się w istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu, uzasadnia także stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jednak wyłącznie w części obejmującej ustalenia dotyczące działki skarżącej.

Mając na względzie przedstawione okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (punkt 2 sentencji wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustalając, że na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł.