Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 6/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a  par. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity
article: art. 34
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2015r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 listopada 2014r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku Z. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 6 sierpnia 2014 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia 30 listopada 2001 r. znak: [...] w sprawie uznania gruntów położonych we wsi N., gm. T. oznaczonych w ewidencji gruntów nr 966, 1056, 196, 250/1, 250/3, 250/4, 423 o łącznej pow. 4,65 ha za mienie gminne, w części dotyczącej działki nr 1056 o pow. 0,03 ha.

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia z dnia 14 listopada 2014 r., Z. M. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 30 listopada 2001 r. z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. W dokumentacji geodezyjnej do roku 1987 istniała bowiem wyłącznie działka nr 325, która nie graniczyła z działką nr 1056. Działka ta pojawiła się dopiero po wydaniu decyzji komunalizacyjnej. Działka oznaczona obecnie jako 1056 miała wcześniej oznaczenie 1055, a jako jej właściciele wpisani byli C. i J. P.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Kolegium odmówiło wszczęcia żądanego postępowania, uznając, że wnioskodawczyni nie posiada legitymacji do występowania z przedmiotowym wnioskiem.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. M. zarzuciła organowi naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie posiada przymiotu strony oraz błędne przyjęcie, że do rozstrzygnięcia jej wniosku uprawniony jest sąd. Zdaniem strony, przepis art. 28 k.p.a. nie wprowadza ograniczenia, by postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego w sposób bezpośredni.

Rozpatrując wniosek organ II instancji wskazał, że Z. M. wywodzi swój interes prawny w niniejszej sprawie z posiadania tytułu prawnego do działki nr 1056. Ustalił, że istnieją dwie działki, bezpośrednio ze sobą sąsiadujące, tj. działka nr 325 o pow. 0,1000 ha i działka nr 1056 o pow. 0,0300 ha. Wnioskodawczyni, ani w dacie wydania decyzji Starosty B. z dnia 30 listopada 2001 r., ani obecnie nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do działki nr 1056. Była natomiast właścicielką działki nr 325, którą zbyła na rzecz L. B. i W. B. na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 18 czerwca 2010 r. Działka nr 1056 ma urządzoną księgę wieczystą, figuruje w ewidencji gruntów i ma odrębnego od skarżącej właściciela. W tej sytuacji wnioskodawczyni twierdząc, że część tej działki wchodzi w powierzchnię działki nr 325 lub wręcz jest to działka nr 1055, to powinna to ustalić w postępowaniu przed sądem powszechnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o uznaniu za mienie gminne nie rozstrzyga się bowiem sporów o własność, które znajdują się w kognicji sądów cywilnych. Organ odwoławczy opierając się na stanowisku wyrażonym w wyroku NSA w sprawie II OSK 3004/12 przyjął, że Skarżąca może zainicjować przed sądem powszechnym postępowanie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.

Jednocześnie organ podkreślił, że przy ocenie interesu prawnego wnioskodawczyni, związany był domniemaniem wynikającym z art. 3 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, ustanawiającym domniemanie zgodności wpisów w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Nie jest zatem możliwe, aby w ramach badania interesu prawnego wnioskodawczyni, organ z pominięciem treści księgi wieczystej oraz wypisów z rejestru gruntów ustalał przebieg granic nieruchomości i prawo własności poprzez zażądanie i analizę kolejnych map zasadniczych.

W świetle powyższego, organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie mając żadnego tytułu prawnego do działki nr 1056, nie ma również interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia 30 listopada 2001 r., w części dotyczącej wymienionej działki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. M. wniosła o uchylenie obu wydanych przez Kolegium postanowień, podnosząc zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a., błędnego przyjęcia, że organem właściwym do załatwienia jej wniosku jest sąd, przedwczesności postanowienia oraz wydania postanowienia, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie wymaga wydania decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła wcześniejszą argumentację dotyczącą wykładni art. 28 k.p.a., akcentując brak wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego w sposób bezpośredni. Jak podkreśliła, wystarczy, że realizacja uprawnienia jednego podmiotu prawnego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów innej osoby norm prawnych wymagających udzielenia ochrony. Wszczęcie postępowania przed sądem powszechnym nie wyklucza konieczności uchylenia decyzji administracyjnej obarczonej rażącym błędem będącym następstwem wymienionych we wniosku rażących naruszeń prawa. Nie może bowiem istnieć w obrocie prawnym decyzja, której nieważność powinna być stwierdzona z mocy prawa.

W ocenie skarżącej, norma zawarta w art. 61a k.p.a. wymaga od organu przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego w kwestii podmiotowej, tj. legitymacji materialno-prawnej osoby wnioskodawcy. Każde bowiem żądanie wszczyna postępowanie i jedynie w jego toku można dokonać ocen w zakresie prawa materialnego w odniesieniu do osoby żądającej wszczęcia postępowania. Zakończenie postępowania powinno zaś nastąpić w drodze decyzji, a nie postanowienia.

Skarżąca podniosła, że nie wiedziała o wydaniu decyzji przez Starostę B., nie znała jej treści, nie brała udziału w toczącym się postępowaniu, nie wiedziała, że Wojewoda wydał decyzję komunalizacyjną na wniosek Gminy T., która obejmowała jej działkę nr 325, i że z tej działki utworzono działkę nr 1056. Zdaniem skarżącej dowody, na których oparto decyzję były fałszywe. Nigdy żadna część działki skarżącej nie była własnością gminy, ani nie była w posiadaniu Skarbu Państwa. W chwili sprzedaży małżonkom B., działka ta nie była w posiadaniu samoistnym innych osób. Była za to wydzierżawiona M. J.

W skardze doprecyzowano, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. dotyczy działki nr 325, która bez wiedzy skarżącej została podzielona i wydzielono z niej działkę nr 1056. Wojewoda wydał zatem decyzję komunalizacyjną na część działki nr 325, oznaczoną jako działka nr 1056.

Na koniec skarżąca stwierdziła, że nawet gdyby przyjąć, iż część jej działki była mieniem należącym do wspólnoty gruntowej, to i tak z uwagi na członkostwo skarżącej w tej wspólnocie, miałaby interes prawny w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dopuścił dowód ze złożonego na rozprawie dokumentu prywatnego – opinii geodezyjno-prawnej, na okoliczność wykazania, że kwestia interesu prawnego skarżącej budzi wątpliwości ze względu na niejasny stan prawny przedmiotowej nieruchomości, o czym świadczy istnienie dla tej nieruchomości dwóch różnych ksiąg wieczystych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie własne wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wydanej w trybie art. 8 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 ze zm.), decyzji Starosty B. z dnia 30 listopada 2001 r. w sprawie uznania za mienie gminne gruntów położnych we wsi N., w części dotyczącej działki nr 1056. Przepis powyższy stanowi, że w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Kluczowe zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy ma ustalenie, czy Z. M. posiada przymiot strony w postępowaniu, którego wszczęcia się domaga, posiłkując się w tym zakresie przepisem art. 28 k.p.a.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Starosty B. z dnia 30 listopada 2001 r . w części dotyczącej działki nr 1056 była już przedmiotem oceny i rozważań zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ze stosownym wnioskiem wystąpili następcy prawni Z. M. – W. i L. małżonkowie B., którzy aktem notarialnym z dnia 18 czerwca 2010r. nabyli od niej własność dz. nr 325 o pow. 0,10ha.

Wyrokiem z dnia 13 września 2012 r. sygn. II SA/Ke 501/12, tut. Sąd oddalił skargę małżonków B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 czerwca 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia 28 marca 2012 r. wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z 30.11.2001r. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2014 r. sygn. II OSK 3004/12.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że uprawnienie do kwestionowania decyzji Starosty B. uznającej za mienie gminne grunty położone we wsi N., w części dotyczącej działki nr 1056, przysługuje osobie, która w dacie jej wydania posiadała tytuł prawny do tej nieruchomości, ewentualnie jej następcy prawnemu.

Ocena prawna wyrażona przez NSA w wyroku z dnia 20 maja 2014 r. zachowuje w pełni swą aktualność na gruncie niniejszej sprawy, przy uwzględnieniu, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji Starosty B. w przedmiocie działki nr 1056, wystąpił inny podmiot, tj. poprzednik prawny małżonków B.

Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażono pogląd, że stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Z treści art. 28 k.p.a. wynika, że o posiadaniu przymiotu strony postępowania decyduje istnienie przepisu prawa materialnego, pozwalającego zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy nie wywiera wpływu na sferę sytuacji prawnej podmiotu, wówczas nie można mówić o istnieniu interesu prawnego, a tym samym o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji normy prawnej.

Z podniesionych wyżej względów, kwestionowanie decyzji Starosty B. z dnia 30 listopada 2001 r. uznającej za mienie gminne grunty położone we wsi N. oznaczone w ewidencji gruntów nr 966, 1056, 196, 250/1, 250/3, 250/4 i 423, w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr 1056, przysługuje osobie, która w dacie jej wydania posiadała tytuł prawny do tej nieruchomości, ewentualnie jej następcy prawnemu. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca na datę wydania decyzji przez Starostę B. i na datę wydania zaskarżonego postanowienia nie legitymowała się tytułem prawnym do działki nr 1056. Jej twierdzenia, że działka ta faktycznie nie istnieje na skutek jej częściowego wywłaszczenia, a częściowo stanowi część działki nr 325 sprowadzają się do sporu co do własności tej nieruchomości lub rozgraniczenia tych działek, sporu nie dającego podstaw do uznania jej legitymacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o uznaniu działki nr 1056 za mienie gminne.

Na mocy aktu notarialnego z dnia 18 czerwca 2010 r. skarżąca zbyła działkę nr 325 na rzecz małżonków B. Działka nr 1056 nie była w ogóle przedmiotem transakcji między nimi. Na datę wydania decyzji przez Starostę B. wypisy z rejestru gruntów, jak i wyrysy z map ewidencyjnych stanowią o istnieniu działek gruntów sąsiadujących ze sobą o numerach 1056 i 325. Przy czym w odniesieniu do działki nr 1056 o powierzchni 0,03 ha wykazywany jest jedynie stan posiadania przypisany Ochotniczej Straży Pożarnej. Kolejne wypisy z rejestru gruntów i wyrysy z map ewidencyjnych sporządzone na datę 9 maja 2008 r. i 27 marca 2012 r. potwierdzają zarówno istnienie działek nr 1056 i 325, jak i to, że działki te mają urządzone, odrębne księgi wieczyste. Działka nr 1056 ma, wg wypisu z 2008 r., założoną księgę wieczystą nr KW [...], a wg wypisu z 2012 r. posiada nowy numer księgi elektronicznej, tj. KW [...]. Działka ew. nr 1056 jest wyodrębnioną nieruchomością w ewidencji gruntów, Sąd Rejonowy w B. prowadzi dla niej księgę wieczystą nr KW [...], w której wpisano prawo własności M. J., z powołaniem jej tytułu własności. Działka małżonków B. nr 325 nabyta w dniu 18 czerwca 2010 r. została wydzielona z księgi wieczystej nr KW [...]. Trafnie zatem orzekające w niniejszej sprawie organy uznały, że powyższe dokumenty, a zwłaszcza odrębne księgi wieczyste nie dają podstaw do przyjęcia innych treści niż w nich zawarte.

Ustalanie właściciela działki nr 1056 odmiennie niż zostało to ujawnione w treści księgi wieczystej, nie należy do kognicji sądu administracyjnego ani tym bardziej organów administracji. W dacie wydania decyzji Starosty B. działki ewidencyjne nr 1056 i nr 325 zarówno co do przedmiotu jak i podmiotu stanowiły odrębne nieruchomości. Jeżeli skarżąca twierdzi, że część działki nr 1056 wchodzi w powierzchnię działki nr 325 to powinna to ustalić w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece umożliwia w art. 10 wystąpienie z roszczeniem o usunięcie niezgodności miedzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym. Roszczenie to jest sposobem obalenia wiążącego domniemania prawnego, wynikającego z art. 3 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym wpisy w księdze wieczystej są zgodne z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Ponadto przepisy Kodeksu cywilnego przewidują w art. 152-154 rozgraniczenie nieruchomości po wcześniejszym przeprowadzeniu w tym zakresie, ze skutkiem negatywnym, odrębnego, szczególnego postępowania administracyjnego, będącego warunkiem przekazania do sądu powszechnego sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w myśl art. 34 z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ubocznie należy wskazać, że gdyby nawet organ wszczął na wniosek skarżącej postępowanie w niniejszej sprawie, to i tak nie mógłby rozstrzygnąć sporu o własność (granice) działki nr 1056.

W świetle powyższego organy administracji nie dopuściły się naruszenia art. 28 k.p.a. Przepis powyższy odnosi się do wykazania interesu prawnego w sprawie. Wykazywany interes prawny musi być co do zasady bezpośredni, musi pozostawać w związku między normą prawa materialnego, a sytuacją skarżącego. Takiego związku przyczynowego nie ma we wskazywanej przez skarżącą sytuacji. Skarżąca wykazała własność działki nr 325, którą następnie zbyła na rzecz małżonków B. Działka ta nie była jednak objęta treścią decyzji wskazanej do weryfikacji. Na datę wydania kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, wykazywane były w rejestrze gruntów samodzielne działki nr 325 i 1056, a na datę wydania zaskarżonego postanowienia istniały dla obu działek odrębne księgi wieczyste, przy czym skarżąca nie była nigdy wykazywana jako właściciel działki nr 1056.

Z treści art. 28 k.p.a. można wprawdzie wywieść, że unormowanie to obejmuje również sytuacje, w których postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni (tzw. prawo refleksowe, por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 2064/12). Chodzi tu jednak o sytuacje, w których prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawa przedmiotowego. Decyzja nie rozstrzyga wtedy wprost o prawach i obowiązkach danego podmiotu, lecz jedynie oddziaływuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z sytuacją prawną tego podmiotu. Prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji.

Konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym powstaje więc tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes. Tym samym przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. W każdym jednak przypadku interes prawny wywodzony z tego typu norm musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. II GSK 62/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja Starosty B. z dnia 30 listopada 2001 r. nie wpłynęła pośrednio na prawa i obowiązki skarżącej w ten sposób, aby wymagało to ochrony procesowej jej praw w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, którego naruszenie decyzją uznającą konkretne, wymienione w decyzji działki za mienie gminne, powodowałby konieczność ochrony interesów skarżącej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012, sygn. akt. I OSK 544/11). Nie są takimi przepisami przepisy Kodeksu cywilnego, skoro skarżąca nie wykazała aby była właścicielem działki nr 1056.

Ustosunkowując się do zarzutu wskazującego na konieczność przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego w kwestii legitymacji procesowej wnioskodawczyni, stwierdzić należy, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających jego merytoryczne rozpatrzenie. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji ustala istnienie przesłanek formalnoprawnych, warunkujących dopuszczalność wniosku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2014 r., sygn. II OSK 2980/12; z dnia 9 maja 2014 r., sygn. II OSK 2945/12; z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1573/11).

Po przeprowadzeniu analizy materiału w oparciu o wpisy w ewidencji gruntów, treść ksiąg wieczystych oraz tytuły własności organ zasadnie uznał, że po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia 30 listopada 2001 r., w części dotyczącej działki nr 1056, co dawało podstawę do odmowy wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w skardze do Sądu, skarżąca podniosła, że legitymacja do wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania nieważnościowego przysługuje jej również z samego faktu przynależności do wspólnoty gruntowej. Skarżącej umknęło jednak, że kwestionowana decyzja Starosty B. z dnia 30 listopada 2001 r. dotyczy ustalenia, że wymienione w niej grunty stanowią mienie gromadzkie (błędnie nazwane przez organ "mieniem gminnym"), nie zaś wspólnotę gruntową. Mienie gromadzkie to, stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Jedynym zatem sposobem na wykazanie przez skarżącą interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia 30 listopada 2001 r., w części dotyczącej działki nr 1056, jest legitymowanie się tytułem prawnym do tej działki. Ubocznie zauważyć należy, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu na okoliczność posiadania udziałów w jakiejkolwiek wspólnocie gruntowej. Nie wiadomo nawet, czy istnieje jakakolwiek wspólnota gruntowa wsi N.. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiejkolwiek wzmianki o istnieniu takiej wspólnoty.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.