Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 118/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15,  art. 40 ust. 1,  art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 90  lit. b, c, d, e. f, n
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w G. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie spraw uczniów – regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Rudzińcu podjęła w dniu 27 kwietnia 2005 r. uchwałę Nr XXIX/306/05 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Rudziniec. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.),

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice-Zachód, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części i zarzucając rażące naruszenie art. 90f pkt 2 i 4 w związku z art. 90d ust. 2, 4 i 5 oraz art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez przyjęcie w § 5 ust. 1 uchwały form, w jakich udziela się stypendium, a tym samym niedopuszczalne powtórzenie i zmodyfikowanie przepisów przywołanej ustawy o systemie oświaty oraz poprzez nieuprawnione zdefiniowanie w § 7 ust. 2 uchwały pojęcia niedookreślonego "zdarzenie losowe".

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała jest normatywnym aktem wykonawczym należącym do kategorii aktów prawa miejscowego, zatem powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Zaznaczył, że upoważnienie rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy zawiera art. 90f ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym w regulaminie takiej pomocy określa się:

1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1;

2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;

3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego;

4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.

Przytoczona treść art. 90f ustawy o systemie oświaty wskazuje, że rada gminy może określać formy udzielania stypendium w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na jej terenie. Nie pozwala jednak na powtórzenie regulacji ustawowej, czy też jej modyfikację, a jedynie na określenie, jakie szczególne formy udzielania stypendium powinny być stosowane w zależności od konkretnych potrzeb uczniów. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż w uchwałach jednostek samorządu terytorialnego nie mogą znaleźć się materie uregulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zdaniem skarżącego, w oparciu o § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych, bowiem w następstwie takich powtórzeń mogą powstać liczne nieporozumienia (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W-wa 2004, s. 234). Ponadto, uchwała nie może regulować jeszcze raz tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie, wówczas jest ona nieważna przez to, iż istotnie narusza prawo. Trzeba się bowiem liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. o sygn. akt II SA/Wr 1179/98).

W drugim zarzucie skargi podniesiono, że w uchwale rażąco naruszono art. 90f pkt 4 w związku z art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez zdefiniowanie w § 7 ust. 2 uchwały pojęcia niedookreślonego "zdarzenie losowe". Ustawodawca sam nie zdefiniował znaczenia tego pojęcia, zatem jego zdefiniowanie w akcie rangi podustawowej narusza prawo. Przepis rangi ustawowej wskazuje jednoznacznie, iż radzie gminy nie służy prawo definiowania, względnie ustalania, co jest "zdarzeniem losowym" uprawniającym do uzyskania zasiłku szkolnego, albowiem rada gminy nie jest upoważniona do definiowania pojęć użytych w ustawach. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ustawodawca celowo użył w art. 90f pkt 4 ustawy pojęcia "zdarzenie losowe" w znaczeniu potocznym tak, by obejmowało ono zróżnicowany wachlarz zdarzeń nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych mogących znacząco utrudnić sytuację materialną ucznia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2009 r. o sygn. akt IV SA/Po 758/09). Na potwierdzenie powyższego stanu rzeczy, Prokurator powołał się na treść § 149 "Zasad techniki prawodawczej", która wskazuje na brak podstaw do formułowania w akcie wykonawczym definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, zawartych w ustawie upoważniającej. Tym samym, w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego, nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Zakaz ten jest konsekwencją wynikającej z Konstytucji RP hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, a nieprzestrzeganie go prowadziłoby do zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu, co jest nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2009 r. o sygn. akt II SA/Gl 793/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2009 r. o sygn. akt II SA/Po 1055/08 i z dnia 16 maja 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 263/12 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2007 r. o sygn. akt II OSK 1954/06). Z powyższych względów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 i § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rudziniec, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie nie podzielając zarzutów w niej zawartych. Przyznała, iż uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. § 149 "Zasad techniki prawodawczej"). Jednakże w orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego. Przywołała treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. o sygn. akt II SA/Wr 745/06, w którym stwierdzono, iż "niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt praw miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały, jednak myśli tej nie można utożsamiać ze swoistą "modyfikacją" i rozszerzeniem lub uzupełnieniem zapisów ustawowych" (cytat). Taki pogląd został również wyrażony w innych wyrokach sądowych (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 2949/94, publ. OSS 1996/3/91). Wskazuje to, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczalne, jeżeli czyniłoby to akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym (K. Gruszecki, Regulaminy zaopatrzenia ..., s. 61 oraz tamże cytowane orzeczenia). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy bowiem podejmowanie uchwał w sprawach zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów oraz stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji, wynika to wprost z art. 18 ust. 2 pkt 14a i 15 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawowa regulacja materii przedmiotowej uchwały została uregulowana w ustawie o systemie oświaty. Rada Gminy Rudziniec w treści § 7 ust. 2 uchwały nie definiowała pojęcia "zdarzenia losowego", ale wymieniła przykłady zdarzeń losowych uznając je za katalog otwarty, co uczyniła poprzez użycie określenia "w szczególności". Samo przykładowe ich wyliczenie nie formułuje definicji i jest dopuszczalne w myśl § 153 "Zasad techniki prawodawczej", który wskazuje, że jeśli nie jest możliwe sformułowanie definicji, to można objaśnić znaczenie danego określenia poprzez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotami "w szczególności" albo "zwłaszcza". Nie wystąpi zatem zawężenie katalogu sytuacji mieszczących się w zakresie szeroko pojętego "zdarzenia losowego", ograniczającego w konsekwencji możliwość przyznania pomocy socjalnej niektórym uczniom lub studentom.

Pismem z dnia 24 lipca 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice-Zachód ustosunkował się do treści odpowiedzi na skargę. Zauważył, iż Rada Gminy Rudziniec nie miała podstaw do modyfikowania przepisów ustawy poprzez dookreślanie form i to w sposób nie znany ustawie o systemie oświaty, w których zachodzi możliwość udzielania uczniom stosownej pomocy, np. przez wskazanie, że stypendium udziela się w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą, w szczególności: kursach językowych (...). W tym zakresie należy odwołać się do postanowień § 6 ust. 4 uchwały, który zasadniczo modyfikuje formy stypendium. Przepisy ustawy o systemie oświaty przewidują przyznanie pomocy rzeczowej, lecz nie stanowią o obowiązku skredytowania tego świadczenia przez ubiegającego się o pomoc, a następnie zwrotu poniesionych na ten cel środków przez organ przyznający świadczenie. Wprowadzona w uchwale możliwość realizacji takiej formy pomocy materialnej, poprzez wypłatę określonej sumy pieniężnej, po wcześniejszym skredytowaniu tej pomocy przez beneficjenta oznacza modyfikację form pomocy określonych w ustawie o systemie oświaty i wykracza poza kompetencje przyznane gminie wyłącznie do określania form, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów. Z tych powodów nie sposób twierdzić, że "dookreślenie" form pomocy stypendialnej dla uczniów miało charakter jedynie powtórzenia koniecznego dla spowodowania czytelności i zrozumiałości regulaminu, jak podniesiono w odpowiedzi na skargę. Ustawodawca upoważnił jedynie do określenia "trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego". Stąd też, brak jest podstaw do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca i formułowania ich desygnatów językiem prawnym, jeżeli sam ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom. Czyniąc to w treści zaskarżonej uchwały dopuszczono się nieuprawnionego zabiegu legislacyjnego. Ocena, czy w danym przypadku zachodzi zdarzenie losowe, należy do Wójta Gminy Rudziniec. Brak stanowiska ustawodawcy w jakieś sprawie, przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nie udzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych. Nie polega ono też na wykładni rozszerzającej ani celowościowej (por. wyrok TK z dnia 5 października 1999r. o sygn. akt U 4/99 i powołane tamże orzeczenia). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w § 149 "Zasad techniki prawodawczej", a zatem powoływanie się na § 153 tychże Zasad jest bezzasadne. Stąd też uprawnione jest żądanie skargi o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych zapisów uchwały.

Na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. skarżący Prokurator podniósł, iż § 6 ust. 4 uchwały co do kwestii związanych z refundacją kosztów ponoszonych przez ucznia również wykracza poza delegację ustawową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że w myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracyjnej publicznej, przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

Z brzmienia art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." wynika, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również aktów prawa miejscowego, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Rozpoznając skargę Sąd dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub uchwały nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie ich podjęcia.

Podstawy stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 594). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OSS 1998, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996r. o sygn. akt SA/Gd 327/95). Takie uchybienie stanowi między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).

O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. internetowa Baza Orzeczeń NSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Analizując będącą przedmiotem sporu uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że nie narusza ona przepisów prawa, obowiązujących na dzień jej podjęcia, tj. 27 kwietnia 2005 r., w stopniu uzasadniającym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie odwoływanie się do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego, natomiast nie służą do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 1059/10, dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). Ugruntowane jest stanowisko doktryny w tym zakresie, że powoływanie się na te zasady może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. m. in. T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z Zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka.", pod red. M. Stahl, Z. Duniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński, "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej.", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87).

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca zważywszy na treść zaskarżonej uchwały i brak modyfikacji obowiązujących w dacie jej podjęcia przepisów. Skład orzekający podziela również argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2012 r. o sygn. akt II CSK 436/11 (Lex 1232234) i wyrażony w tym wyroku pogląd, że naruszenie wspomnianych Zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków.

Podstawy do przyznania pomocy materialnej dla uczniów uregulowane są w rozdziale 8a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 216, poz.2570 z późn. zm.) i zostały wprowadzone ustawą z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. nr 281, poz. 2781).

Zaskarżona uchwała została podjęta także z uwagi na zobowiązania wynikające z art. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. nr 281, poz. 2781 z późn. zm.). Przepis ten nakazywał radzie gminy, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 1 stycznia 2005 r., uchwalić regulamin udzielenia pomocy materialnej, o którym mowa w art. 90 f ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie z treścią art. 90c ust. 2 ustawy o systemie oświaty wyróżnia się dwa świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym, są to stypendium szkolne i zasiłek szkolny. Stypendium szkolne zgodnie z art. 90d ust. 1 tej samej ustawy, może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także, gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12. Z kolei zgodnie z art. 90e tej stawy zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. Natomiast art. 90f ustawy o systemie oświaty zawiera delegację dla rady gminy do uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów szkół zamieszkałych na terenie gminy.

W myśl tego uregulowania rada gminy kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, określa w regulaminie w szczególności:

1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1;

2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolne w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;

3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego;

4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.

Przytoczony przepis zawiera delegację dla gminy do wydania aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP.

Bezspornie regulamin ten jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego i nie może wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji RP).

Rada uchwalając regulamin w przedmiotowym zakresie winna mieć zatem na uwadze obowiązujące w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały przepisy, które określają formy udzielania stypendium szkolnego, tj. formę określoną w art. 90d ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy o systemie oświaty, do których zalicza się: całkowite lub częściowe pokrycie kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą (pkt 1); pomoc rzeczową o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakup podręczników (pkt 2); oraz całkowite lub częściowe pokrycie kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania (art. 90d ust. 4). Oprócz wskazanej wyżej pomocy ustawa o systemie oświaty przewiduje również pomoc pieniężną, jednakże dopiero w sytuacji, w której organ przyznający stypendium szkolne uzna, że udzielenie stypendium w powyżej wskazanych formach nie jest możliwe lub celowe, to wówczas może przyznać stypendium szkolne w formie świadczenia pieniężnego (art. 90d ust. 5). Oznacza to, że rada gminy powinna wskazać formy, w jakich udziela się stypendium szkolne w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy oraz określić sposób ustalania jego wysokości, przy czym nie może wykraczać poza przyjętą formę i sposób udzielania tego świadczenia (por. art. 90f pkt 1-3), jak również określa tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego (art. 90f pkt 4). Pojęcie "trybu i sposobu" udzielania stypendium szkolnego należy rozumieć jako zobowiązanie do uregulowania technicznych aspektów udzielania pomocy socjalnej w tej postaci, aby uwzględnić potrzeby uczniów.

Powracając na grunt niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że w zaskarżona uchwała § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 powieliła normę art. 90d ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty i zarazem dodała przykładowe wyliczenie zajęć edukacyjnych, jak i pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym uznając je za katalog otwarty, co uczyniła poprzez użycie określenia "w szczególności". Nie mniej jednak w uchwale zostały zamieszczone unormowania odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w art. 90d ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 90f ustawy o systemie oświaty.

Zdaniem składu orzekającego, dopiero pominięcie któregoś z wymienionych, obligatoryjnych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i mogłoby mieć istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Posłużenie się przez Radę Gminy Rudziniec terminem "w szczególności" w treści § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 7 ust. 2 uchwały oznacza, że omawiana regulacja ma charakter otwarty a nie zamknięty. Zatem, mamy tu do czynienia jedynie z częściowym powtórzeniem zapisu ustawowego, koniecznym dla spowodowania czytelności i zrozumiałości uchwały, oraz przykładowym rozwinięciem form pomocy z uwagi na potrzeby uczniów (np. kursy, wyjazdy, zajęcia), jak również zapisem dopuszczającym także inne zajęcia edukacyjne.

Nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że delegacja ustawowa dopuszcza różne formy pomocy w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy (art. 90f pkt 2 ustawy o systemie oświaty). Jednakże w orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczalne, jeżeli czyniłoby to akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r. o sygn. akt II SA/Wr 745/06 oraz wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 2949/94, publ. OSS 1996/3/91).

W tym stanie rzeczy, nie zasługuje na aprobatę argumentacja zawarta w tym zakresie w skardze, opierająca się wyłącznie o przywołane na wstępie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Zakwestionowany w uzupełnieniu skargi zapis § 6 ust. 4 uchwały (pismo z dnia 24 lipca 2013 r.) nie modyfikuje formy stypendium. Zawarta w nim norma zakłada, iż pomoc materialna w formach przewidzianych w § 5 ust. 1 pkt 1-3 tej uchwały dopuszcza możliwość ich realizacji poprzez zwrot wydatków, po zaakceptowaniu przedstawionych odpowiednich rachunków potwierdzających poniesienie wydatku lub przelewem na rachunek bankowy podmiotu prowadzącego zajęcia edukacyjne (por. uchwała z dnia 29 sierpnia 2007 r. Nr XI/117/07 w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały). Jednakże nie jest to refundacja udzielona bezpośrednio uczniowi, w rozumieniu art. 90b ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty (por. § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały), ale możliwość przedłożenia nie zapłaconego rachunku przez ucznia, celem jego zapłaty po zaakceptowaniu. W żaden sposób nie ogranicza to pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, określonej w art. 90d ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w związku z § 5 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Wprowadzona w nim możliwość realizacji zwrotu wydatków po ich akceptacji na podstawie odpowiednich rachunków potwierdzających ich poniesienie może być dokonana poprzez - zwrot lub przelew. Co nie oznacza wcześniejszego skredytowania tej pomocy przez samego ucznia i zarazem nie oznacza modyfikacji form pomocy określonych w ustawie o systemie oświaty, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb konkretnego ucznia. Pokrycie kosztów może nastąpić w sposób określony w § 6 ust. 4 uchwały poprzez ich zwrot, czym nie został naruszony przepis prawa materialnego, tj. art. 90d ust. 4 w związku z art. 90f pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wobec powyższego dla oceny legalności zakwestionowanych przepisów drugorzędne znaczenie ma podnoszona kwestia dotycząca obowiązku przedłożenia wyłącznie faktur czy rachunków, bowiem udzielenie świadczenia w formie rzeczowej poprzez refundację poniesionych przez wnioskodawcę kosztów zależy od wyboru wnioskodawcy, a sposób udokumentowania wydatków, został określony jako "po zaakceptowaniu przedstawionych odpowiednich rachunków potwierdzających poniesienie wydatku" (§ 6 ust. 4 uchwały). Odwołanie się do określenie "odpowiednich rachunków" nie jest w tym przypadku jakimkolwiek zawężeniem, czy też ograniczeniem.

Zauważyć przyjdzie, iż regulacja zawarta w § 5 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały dopuszcza pokrycie całkowite lub częściowe kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania (...), w tym między innymi opłat czesnego, internatu, dojazdów. Taką formę pomocy o charakterze rzeczowym przewiduje art. 90d ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Stąd też przywołana regulacja nie narusza przepisów ustawy o systemie oświaty.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 90f pkt 4 w związku z art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez zdefiniowanie w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały pojęcia "zdarzenie losowe" zauważyć przyjdzie, że w ustawie o systemie oświaty ustawodawca nie wypowiedział się, jak należy rozumieć znaczenie tego pojęcia. W § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustalono, że: "Zdarzeniem losowym uzasadniającym przyznanie zasiłku są, w szczególności: zgon członka rodziny, pożar, zalanie mieszkania, kradzież, wypadek." (cytat). Wbrew stanowisku skarżącego, wskazany katalog zdarzeń losowych, zawarty w tym uregulowaniu jest katalogiem otwartym, o czym świadczy sformułowanie "w szczególności". Ponadto, już samo określenie "losowe" wskazuje, że chodzi o katalog stanów faktycznych, których charakteru i cech nie można z góry określić, bowiem ze swej natury pojęcie to ma charakter niedookreślony i obejmuje możliwie szeroki zakres zdarzeń nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych, mogących znacząco utrudnić sytuację materialną ucznia. Przykładowe wyliczenie tych zdarzeń nie stanowi zatem nieuprawnionego zabiegu legislacyjnego, a ocena, czy w danym przypadku zachodzi zdarzenie losowe, należy każdorazowo do Wójta Gminy Rudziniec, który wnioskowaną pomoc przyznaje indywidualnie (art. 90n ust. 1 ustawy o systemie oświaty).

W kwestii powołanych w skardze wyroków wskazać należy, że Sąd nie jest związany wyrokiem innego sądu administracyjnego. Niemniej jednak, w przekonaniu Sądu, argumentacja przedstawiona w powołanych orzeczeniach nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Poczynione wyżej rozważania dają podstawę do uznania, że zaskarżone regulacje uchwały nie naruszają w sposób istotny prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności w części objętej skargą i jej uzupełnieniem, w oparciu o art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.