Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2648/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 72
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic – Chojnacka Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) Protokolant referent Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru działalności regulowanej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej ,,Organ", ,,Minister") uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmawiającą S. K. (dalej także ,,Skarżący", ,,Strona") wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych (pkt 1 zaskarżonej decyzji) oraz odmówił wpisu Strony do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych (pkt 2 zaskarżonej decyzji).

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej ,,K.p.a.") oraz art. 72 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm., dalej ,,ustawa o swobodzie działalności gospodarczej").

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 26 marca 2018 r. do Organu wpłynął wniosek Strony z dnia 21 marca 2018 r. o wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych. Pismem z dnia 29 marca 2018 r. Organ wezwał S. K. do uzupełnienia wniosku, który nie spełniał wymagań określonych ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 556, z późn.zm. dalej ,,ustawa o usługach"). Wyjaśnienia nadto wymagało, czy Skarżący podjął działalność gospodarczą w zakresie usług detektywistycznych. Zgodnie bowiem z wpisem do Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej Skarżący rozpoczął działalność gospodarczą z dniem 2 stycznia 2017 r. Przeważającą działalnością gospodarczą Strony zaś są usługi detektywistyczne. Dodatkowo, o fakcie prowadzenia przez S. K. usług detektywistycznych świadczyło zawarcie polisy ubezpieczenia odpowiedzialności zawodowej przez [...] z okresem ubezpieczenia od dnia 10 stycznia 2018 r., która to polisa została dołączona do złożonego wniosku. W związku z powyższym Organ wezwał Stronę do uzupełnienia wniosku oraz wyjaśnienia kwestii prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych.

W odpowiedzi, która wpłynęła w dniu 12 czerwca 2018 r. S. K. ponownie złożył formularz wniosku, uzupełniając podane dane o datę urodzenia i właściwy adres zamieszkania. Podał także firmę pod jaką prowadzi działalność, wskazując że wpis we wniosku został podany w wyniku oczywistej omyłki. Ponadto Skarżący wyjaśnił, że działalność gospodarcza w zakresie usług detektywistycznych została rozpoczęta w dniu 2 stycznia 2017 r. W dniu 10 stycznia 2017 r. została zaś zawarta polisa ubezpieczenia OC. Polisa dołączona do wniosku jest kontynuacją polisy z 2017 r.

Organ rozpoznając wniosek wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646, dalej ,,Prawo przedsiębiorców"), jeżeli przepisy odrębne stanowią, że dany rodzaj działalności gospodarczej jest działalnością regulowaną, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeśli spełnia warunki określone tymi przepisami i po uzyskaniu wpisu do właściwego rejestru działalności regulowanej. Stosownie zaś do ust. 3 tego artykułu, organ prowadzący rejestr działalności regulowanej, w drodze decyzji, odmawia wpisu przedsiębiorcy do rejestru:

1) jeżeli wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem,

2) jeżeli przedsiębiorcę wykreślono z rejestru tej działalności regulowanej w wyniku wydania przez organ prowadzący rejestr decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem w okresie 3 lat poprzedzających złożenie wniosku,

3) w przypadkach określonych w odrębnych przepisach.

Zgodnie z art. 19c ust. 1 ustawy o usługach, przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności w zakresie usług detektywistycznych. Artykuł 19c ust. 2 ww. ustawy, nakazuje natomiast stosować przepis ustępu 1 do przedsiębiorcy, który wykonywał działalność regulowaną bez wpisu do rejestru.

W ocenie Organu poczynione ustalenia nie dawały podstawy do wpisania wnioskującego S. K. do rejestru działalności regulowanej i decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]odmówił mu wpisu do przedmiotowego rejestru. Przesłanką przedmiotowej decyzji było prowadzenie działalności bez wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych.

Wnioskiem z dnia 10 lipca 2018 r., który wpłynął do Organu w dniu 16 lipca 2018 r., S. K. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji odmawiającej wpisu do rejestru. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący podniósł, że ze względu na datę złożenia wniosku, co miało miejsce w dniu 26 marca 2018 r., w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji. W ocenie Strony, przepisy podane w podstawie prawnej decyzji weszły w życie dopiero z dniem 30 kwietnia 2018 r. na mocy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z 2018r. poz. 650 , dalej ,,ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 196 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach przedsiębiorców wszczętych na podstawie przepisów dotychczasowych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo przedsiębiorców, stosuje się przepisy dotychczasowe. S. K. podniósł, że postępowanie w jego sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ww. przepisów, a zatem jego wniosek powinien zostać rozpatrzony w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu 26 marca 2018 r. Według Strony, obowiązujące w dacie złożenia wniosku przepisy nie przewidywały wydania decyzji o odmowie wpisu ze względu na przypadek, o którym mowa w art. 19c ust. 2 ustawy o usługach detektywistycznych (wykonywanie działalności bez wpisu do rejestru).

Wniosek, w ocenie Strony, w dniu 26 marca 2018 r. spełniał wszystkie wymogi formalne wynikające z art. 15 i następnych ustawy o usługach, a zatem postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone, natomiast Organ zobowiązany był do wydania zaświadczenia o dokonanym wpisie. Jednocześnie S. K. wskazał, że przedmiotowego wpisu nie uzyskał przed rozpoczęciem wykonywania działalności wyłącznie przez przeoczenie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]Organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmawiającą Stronie wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych, gdyż Minister uznał, że decydujące znaczenie ma data wpływu kompletnego wniosku, co nastąpiło w dniu 12 czerwca 2018 r.

Na powyższą decyzję Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten, wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2039/18), uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Sąd zauważył, że w sytuacji gdy Organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków wniosku, to datą wszczęcia postępowania winna być data złożenia niekompletnego wniosku, w sytuacji gdy doszło do jego uzupełnienia zgodnie z wezwaniem. W konsekwencji powoduje to, że wniosek ,,powinien zostać rozpatrywany w oparciu o przepisy prawa obowiązujące przed dniem 30 kwietnia 2018 r., kiedy to weszły w życie - na mocy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 650)". Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez Organ została wydana zaskarżona decyzja. Minister uchylił jej mocą decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. odmawiającą S. K. wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych, w związku z wydaniem jej na podstawie przepisów obowiązujących po dniu 30 kwietnia 2018 r. a zatem z uwagi na konieczność wykonania wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 22 maja 2019 r. w którym Sąd ten nakazał rozpatrzyć wniosek w oparciu o przepisy prawa obowiązujące przed dniem 30 kwietnia 2018r. Organ podkreślił, że decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. nie zawierała zatem prawidłowej podstawy prawnej, o której zastosowaniu decydowała data wpływu do Organu wniosku o wpis do rejestru. Minister podkreślił, że błędna ocena tej kwestii przez Organ wskazana w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była podstawą do uchylenia w całości decyzji odmawiającej wpisu S. K. do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych. Uchylając decyzję pierwszej instancji, zastosowano obowiązujące w dniu złożenia przez S. K. przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które obowiązywały od dnia 21 sierpnia 2004 r. do dnia 29 kwietnia 2018 r.

Minister podkreślił także, że samo złożenie wniosku nie jest równoznaczne z wpisem przedsiębiorcy do rejestru. Organ przed wpisem do rejestru nie tylko sprawdza kompletność wniosku oraz dane w nim zawarte, ale przede wszystkim czy nie zachodzą przesłanki ustawowe do odmowy wpisu przedsiębiorcy do przedmiotowego rejestru.

Organ stwierdził zatem, że zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej, może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem. W myśl ust. 2 przywołanego artykułu, przepis ustępu 1 stosuje się do przedsiębiorcy, który wykonywał działalność gospodarczą bez wpisu do rejestru działalności regulowanej. Artykuł 72 ust. 2 ww. ustawy nakazuje zatem stosować przepis ustępu 1 do przedsiębiorcy, który wykonywał działalność regulowaną bez wpisu do właściwego rejestru tej działalności.

W ocenie Organu poczynione ustalenia nie dają podstawy do wpisania Strony do rejestru działalności regulowanej. Podkreślenia wymaga, że usługi detektywistyczne poddane zostały obowiązkowi uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej, co jest formą reglamentacji przez państwo działalności gospodarczej. Wpis S. K. do prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych byłby zalegalizowaniem dotychczasowej bezprawnej działalności. Przytoczona przez Skarżącego argumentacja dotycząca braku szkody związanej z nieposiadaniem wpisu, a także poniesienie niepowetowanej szkody przez Stronę przy braku wpisu, gdyż jest on jedynym żywicielem rodziny, pozostaje bez wpływu na stanowisko Organu, gdyż przepis art. 72 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nakazuje organowi wydanie decyzji odmawiającej wpisu do rejestru gdy przedsiębiorca prowadzi działalność bez wpisu do rejestru. Tym samym Organ był zobowiązany do odmowy wpisu Strony do przedmiotowego rejestru.

Minister zwrócił nadto uwagę na to, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o usługach, wykonywanie działalności w zakresie usług detektywistycznych bez wymaganego wpisu do rejestru jest przestępstwem podlegającym grzywnie, karze ograniczenia wolności albo karze pozbawienia wolności do lat 2. Z tego też względu o prowadzeniu przez S. K. reglamentowanej działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej został powiadomiony terenowy organ Policji, celem podjęcia czynności zmierzających do zebrania materiału dowodowego w sprawie oraz sporządzenia zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa określonego w art. 46 ust. 1 ustawy o usługach. W ww. sprawie Sąd Rejonowy w W. II Wydział Karny wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt [...] warunkowo umorzył na okres próby jednego roku postępowanie karne przeciwko S. K. o czyn z art. 46 ust. 1 ustawy o usługach oraz orzekł świadczenie pieniężne w wysokości jednego tysiąca złotych na rzecz Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej. Wyrok uprawomocnił się z dniem 29 marca 2019 r. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 66 § 1 Kodeksu karnego sąd może warunkowo umorzyć postępowanie karne, jeżeli wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne, okoliczności jego popełnienia nie budzą wątpliwości, a postawa sprawcy niekaranego za przestępstwo umyślne, jego właściwości i warunki osobiste oraz dotychczasowy sposób życia uzasadniają przypuszczenie, że pomimo umorzenia postępowania będzie przestrzegał porządku prawnego, w szczególności nie popełni przestępstwa. Organ stwierdził zatem, że tym samym Sąd uznał, że okoliczności dotyczące prowadzenie przez S. K. działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych bez wpisu do rejestru - nie budzą wątpliwości.

Mając na uwadze fakt, iż przedstawiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentacja Strony nie daje podstaw do wydania innej decyzji niż o odmowie wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych, Organ stwierdził, w oparciu o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, konieczność uchylenia w całości decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmawiającej przedsiębiorcy wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych i wydania na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, rozpatrywanego we wzajemnej łączności, decyzji odmawiającej wpisu, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu złożenia wniosku.

W wywiedzionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący zaskarżył decyzję w części tj. w zakresie pkt 2 tej decyzji zarzucając Organowi przy wydaniu decyzji naruszenie:

1) art. 61 w związku z art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. co spowodowało oczywistą obrazę przepisów K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela w sytuacji spełnienia wszelkich wymogów formalnych przepisanych prawem, gdy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków;

2) art. 107 § 3 K.p.a. w związku art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na powtórzonych argumentach ze swojej pierwotnej decyzji z dnia 13 sierpnia 2018 r. oraz na wadliwym przyjęciu, że Skarżący nie spełnił wymogów formalnych, co jest w opozycji do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2019 r. i co naruszyło zasadę legalizmu i zasadę słusznego interesu obywatela, jako strony postępowania i jego rodziny, a dodatkowo zasadę zaufania i bezstronności, co tym samym naruszyło prawo do rzetelnej i sprawiedliwiej procedury, tj. w związku z art. 45 Konstytucji RP i w związku z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz naruszyło zasadę prawdy obiektywnej w sytuacji spełnienia wymogów formalnych, aby otrzymać wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych;

3) naruszenie art. 67 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 3 i art. 15 ustawy o usługach - polegające na błędnym uznaniu, że Skarżący nie spełniał przesłanek do prowadzenia działalności gospodarczej objętej wpisem do prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych, pomimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił skarżoną wcześniejszą decyzję Organu z dnia [...] sierpnia 2018 r. co miało wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie;

4) błędną wykładnię art. 72 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez przyjęcie, że Skarżący został wykreślony z rejestru działalności regulowanej, co spowodowało, że Organ zastosował wobec Skarżącego art. 72 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który ma zastosowanie do skreślonych przedsiębiorców, a Skarżący nigdy wcześniej nie był wpisany do tego rejestru, bo dopiero starał się o taki wpis.

W uzasadnieniu skargi Strona wskazała, że Organ nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2019r. Skarżący zauważył, że wysłał swój wniosek dnia 21 marca 2018r. (okoliczność bezsporna), tym samym została wszczęta procedura określona przepisami ujętymi w ustawie o usługach oraz Prawo przedsiębiorców. Strona podniosła, że swój wniosek złożyła, pod rządami "starej" ustawy natomiast Organ, zastosował wobec Skarżącego przepisy nowej ustawy. Przedmiotowa zaś sprawa dotyczy zasady dalszego działania (tzw. przedłużonego działania) prawa dawnego, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości, jak i do stanów faktycznych, które powstały po wejściu w życie nowego prawa. Zasada ta gwarantuje pewność prawa oraz dotyczy zasady zaufania obywatela do działania organów administracji rządowej. Aspekt ten został całkowicie pominięty przez Organ, który winien mieć wiedzę wręcz z urzędu, że w takim przypadku, jaki wystąpił w ww. sytuacji, stosuje się zasadę wstecznego działania prawa (retroaktywność), gdzie nowe normy stosuje się do stosunków prawnych "zamkniętych" pod rządami dawnego prawa. W takiej sytuacji nowa regulacja rozciąga nowe skutki prawne na stany faktyczne powstałe i zakończone pod rządami dawnego prawa, lecz przed wejściem w życie prawa nowego. Strona podniosła, że decyzja Organu z dnia [...] sierpnia 2018 r. została uchylona ze względu na ww. błędy w stosowaniu przepisów K.p.a. jak również i prawa materialnego, co jest okolicznością wynikającą w ocenie Skarżącego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2039/18). Zdaniem Strony, Organ nie zastosował się do wskazówek Sądu zawartych w ww. wyroku a powinien zastosować i dokonać wpisu Skarżącego do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych. Tymczasem Organ powtórzył swoją pierwotną argumentację z uzasadnienia uchylonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. Organ dalej opiera się na znowelizowanych ustawach, które w dniu złożenia wniosku przez Skarżącego nie obowiązywały. Skarżący zauważył, że Organ w odniesieniu do wniosku Strony z dnia 26 marca 2018 r. miał obowiązek zastosować wówczas obowiązujące przepisy prawa, tj. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący zaś żadnej z tych negatywnych przesłanek (uniemożliwiających dokonanie wpisu) wskazanych w art. 68 w związku z art. 71 ww. ustawy nie wypełniał.

Odwołując się do postanowienia art. 72 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej Skarżący zauważył, że przepis art. 72 ust. 1 tej ustawy ma zastosowanie do sytuacji, w której przedsiębiorca prowadził działalność, a następnie został wykreślony z rejestru działalności regulowanej i to taki przedsiębiorca może uzyskać ponownie wpis po upływie 3 lat. W ocenie Strony, przepis art. 72 ust. 2 ww. ustawy ma zastosowanie do przedsiębiorcy, który został skreślony z takiego rejestru działalności regulowanej, ale jednak dalej taką działalność prowadził – czyli wykonywał działalność gospodarczą bez wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Skarżący podkreślił zatem, że w istocie sprawa dotyczy wyłącznie znajomości przepisów prawa i ich wykładni, a nie braków dowodowych czy innych niepodjętych czynności przez Skarżącego czy Organ.

Organ we wniesionej odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości, czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ,,p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Stosownie do postanowienia art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Odwołując się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie zawartych w wyroku z dnia 22 maja 2019 r. trzeba zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tym orzeczeniu rozstrzygnął kwestię, jakie przepisy prawa powinien zastosować Organ przy rozpoznaniu wniosku Strony z dnia 26 marca 2018r. o wpis do rejestru działalności regulowanej. Sąd zważył bowiem, że ,,skoro organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku uznając tym samym, że do postępowania wszczynanego na podstawie wniosku składanego w formie formularza znajduje zastosowanie tryb przewidziany w art. 64 § 2 kpa, to datą wszczęcia postępowania winna być data złożenia wniosku niekompletnego jednakże uzupełnionego, co w konsekwencji powodowałoby, że wniosek ten powinien zostać rozpoznany w oparciu o przepisy prawa obowiązujące przed dniem 30 kwietnia 2018 roku kiedy to weszły w życie na mocy ustawy z dnia 6 marca 2018 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. 2018 poz. 650)".

Sąd stwierdza, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 72 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Organ zastosował się zatem do wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 22 maja 2019r. nakazujących zastosowanie przepisów obowiązujących przed dniem 30 kwietnia 2018 r., kiedy to weszły w życie, na mocy ustawy zmieniającej, przepisy Prawa przedsiębiorców. Przepisami bowiem obowiązującymi przed dniem 30 kwietnia 2018r. były przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (por. art. 192 ustawy zmieniającej). Przepisy zatem tej ustawy, na mocy art. 196 ust. 1 ustawy zmieniającej, powinny mieć zastosowanie do wniosku Strony albowiem należało uznać, że postępowanie to zostało wszczęte na podstawie przepisów dotychczasowych i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Dalszej ocenie zatem w niniejszej sprawie podlega to, czy Organ w sposób prawidłowy dokonał wykładni przepisu art. 72 ust 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i zastosował go do stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie art. 72 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej, może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem. Wykładnia ww. przepisu nakazuje przyjąć, że zawiera on w istocie następczą, dodatkową sankcję dla podmiotu wykreślonego z rejestru działalności regulowanej mianowicie wykluczającą możliwość ponownego wpisu do tego rejestru przed upływem 3 lat od wydania decyzji o zakazie wykonywania działalność objętej wpisem.

W myśl zaś ust. 2 przywołanego artykułu, przepis ustępu 1 stosuje się do przedsiębiorcy, który wykonywał działalność gospodarczą bez wpisu do rejestru działalności regulowanej. Przepis ten rozciąga zatem sankcję wykluczającą możliwość dokonania wpisu do rejestru działalności gospodarczej na te podmioty, które wykonywały działalność gospodarczą bez wpisu do rejestru dzielności gospodarczej. ,,Regułę tę jako sankcję dodatkową (obok możliwej sankcji prawnokarnej) stosuje się także do przedsiębiorców, którzy wykonywali działalność gospodarczą bez wpisu do któregokolwiek rejestru działalności regulowanej (R. Sowiński ,Administracyjna reglamentacja ..., s. 328)" (tak Małgorzata Sieradzka i Marian Zdyb ,,Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz" Lex 2013).

To na co zwraca się uwagę w doktrynie to problem z ustaleniem terminu od jakiego należałoby liczyć trzyletni termin wykluczający możliwość uzyskania wpisu do właściwego rejestru. Wskazuje się bowiem, że przepis ten dotyczy przedsiębiorców, którzy w ogóle nie byli wpisani do rejestru działalności regulowanej a zatem brak jest również decyzji o wykreśleniu przedsiębiorcy z tego rejestru (tak Michał Brożyna i in. ,,Swoboda działalności gospodarczej. Komentarz" Lex/el.2005). Konsekwencją praktyczną takiego stanu rzeczy byłaby zatem możliwość zastosowania art. 72 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jedynie w sytuacji gdy ujawniony i niewątpliwy jest fakt wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej od określonej daty i bez wpisu do rejestru działalności regulowanej.

W niniejszej sprawie nie zaistniała jednak wątpliwość od jakiej daty winien biec termin trzech lat wyłączający możliwość uzyskania wpisu do rejestru właściwej działalności regulowanej. Termin ten jest związany z datą w jakiej podjęte zostało prowadzenie przez Skarżącego detektywistycznej działalności regulowanej bez wymaganego wpisu. Okoliczność ta wynika w pierwszej kolejności ze znajdującego się w aktach administracyjnych zaświadczenia o wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w którym wskazuje się, że działalność tą Skarżący rozpoczął z dniem 2 stycznia 2017r. (wydruk z CEiDG ale także pismo Skarżącego z dnia 7 czerwca 2018r. – w aktach administracyjnych). Okoliczność powyższa znalazła też swoje potwierdzenie w przedłożonej przez Stronę wraz z wnioskiem polisie ubezpieczenia odpowiedzialności zawodowej z okresem ubezpieczenia od 10 stycznia 2018 r., która według oświadczenia Strony jest kontynuacją polisy z 2017 r. (tak Strona w piśmie z dnia 7 czerwca 2018r.). W świetle powyższego zasadnie Organ uznał, że Skarżący prowadził działalność detektywistyczną bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej od dnia 2 stycznia 2017r. Trzeba zatem zauważać także, że termin 3 letni określony w omawianym przepisie prawa nie upłynął jeszcze przed datą wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji.

Ustalenia faktyczne sprawy, zdaniem Sądu, zostały poczynione przez Organ w sposób prawidłowy, nie naruszający przepisów postępowania administracyjnego i zostały właściwie podciągnięte pod przepisy prawa materialnego tj. art. 72 ust. 2 w związku z ust. 1 tego artykułu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Nie można przy tym zgodzić się z poglądem przedstawionym przez Skarżącego, że przepis art. 72 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej został przez Organ błędnie zinterpretowany gdyż może mieć zastosowanie tylko i wyłącznie do tego przedsiębiorcy, który został skreślony z takiego rejestru działalności regulowanej ale jednak taką działalność dalej prowadził, czyli wykonywał działalność gospodarczą bez wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Tak rozumiane zastosowanie tego przepisu nie da się uzasadnić jego treścią. Trzeba bowiem zauważyć, że w zdaniu drugim art. 72 ust. 2 ww. ustawy wskazuje się, że nie dotyczy on sytuacji określonej w art. 67 ust 2 ustawy a zatem sytuacji gdy organ prowadzący rejestr działalności regulowanej nie dokona wpisu w terminie 7 dni od daty wpływu wniosku o wpis. Odwołanie do tego przepisu prawa w art. 72 ust. 2 zd. 2 ustawy pozwala wnioskować, że dotyczy on (tj. art. 72 ust 2 zd. 1 ustawy) sytuacji gdy prowadzona jest działalność bez wymaganego wpisu i bez złożenia przez zainteresowanego przedsiębiorcę wniosku o jego dokonanie. Gdyby bowiem taki wniosek został złożony (a nie został rozpoznany w terminie 7 dni od jego wpływu - art. 67 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), przedsiębiorca zgłaszający zamiar prowadzenia działalności w oparciu o wpis do działalności regulowanej, nie może być dotknięty sankcją 3 letniego wyłączenia możliwości jej zarejestrowania w odpowiednim rejestrze.

Powyższe świadczy zdaniem Sądu także o tym, że nieuprawnione jest przyjęcie, że art. 72 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności ma zastosowanie do przypadku o którym wspomina Skarżący tj. do tego przedsiębiorcy, który został skreślony z takiego rejestru działalności regulowanej ale jednak taką działalność dalej prowadził, czyli wykonywał działalność gospodarczą bez wpisu do rejestru działalności regulowanej. W stosunku bowiem do takiego przedsiębiorcy wykluczona byłaby możliwość w ogóle rozważania zastosowania art. 67 ust. 2 ustawy, o którym mowa w art. 72 ust. 2 tej ustawy. Trudno bowiem sobie wyobrazić, że ustawodawca przewidziałby niejaki automatyzm w możliwości prowadzenia działalności przez takiego przedsiębiorcę, który złożyłby wniosek o wpis ale wpis nie zostałby dokonany w ciągu 7 dni od daty jego złożenia i taki przedsiębiorca mógłby prowadzić działalność na zasadzie wynikającej z art. 67 ust. 2 ww. ustawy w sytuacji gdy powinna mieć do niego zastosowanie ,,sankcja" z art. 72 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z tych też względów zasadnym jest wnioskowanie, że przepis art. 72 ust 2 ww. ustawy nie powinien mieć zastosowania w tym przypadku albowiem prowadziłoby to do praktycznego uchylenia się takiego przedsiębiorcy od skutków wypływających dla niego z brzmienia art. 72 ust. 1 tej ustawy. Z tych też wglądów art. 72 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności powinien być odczytywany jako przepis mający zastosowanie do tych przedsiębiorców, którzy pomimo takiego wymogu wniosku o wpis nie złożyli i prowadzili działalność regulowaną bez takiego wpisu.

Na gruncie stosowania art. 72 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej należy wyraźnie podkreślić, że brak złożenia stosownego wniosku jest przy tym sytuacją odmiennie traktowaną od tej kiedy wniosek został złożony a nie został rozpoznany w terminie np. na skutek uchybienia w tym zakresie po stronie organu prowadzącego rejestr. W tym pierwszym przypadku zawinione zaniechanie realizacji obowiązku złożenia wniosku o wpis i prowadzenie działalności bez wpisu jest właśnie dotknięte sankcją przewidzianą w omawianym przepisie prawa (tak jak niniejszej sprawie) w odróżnieniu od sytuacji gdy wniosek został złożony ale w terminie 7 dni od dnia jego wpływu do organu nie został rozpoznany. Zasadnie zatem Organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że w sytuacji gdy Skarżący prowadził działalność detektywistyczną bez wymaganego wpisu albowiem stosownego wniosku nie złożył, to powinien zastosować art. 72 ust. 2 w związku z ust. 1 tego artykułu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W sytuacji bowiem gdy wniosek z dnia 26 marca 2018 r. został złożony przez Skarżącego przed upływem 3 lat od daty podjęcia przez niego tej działalności bez wymaganego wpisu (a wcześniej nie składał takiego wniosku tj. przed podjęciem wykonywania tej działalności), wpisu do rejestru w tym zakresie działalności uzyskać nie może.

Nie jest zatem zasadny zarzut skargi naruszenia przez Organ art. 61 w związku z art. 64 § 2 K.p.a. i w związku z art. 7 K.p.a. Organ wszczął bowiem postępowanie zgodnie z wnioskiem i rozstrzygnął sprawę uwzględniając oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i zastosował te przepisy w sposób zgodny z ich wykładnią.

Nie może się w związku z tym też ostać jako zasadne twierdzenie Skarżącego, że wyłączona jest możliwość wydania decyzji o odmowie wpisu do rejestru działalności regulowanej albowiem nie zaistniała żadna z przesłanek ujętych w art. 68 czy art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd zauważa, że brak spełnienia przesłanek warunkujących odmowę dokonania wpisu przewidzianych w art. 68 ww. ustawy nie wyłącza stosowania innych przepisów tej ustawy, wykluczających możliwość dokonania wpisu zgodnie wnioskiem. Z taką zaś mamy do czynienia sytuacją w niniejszej sprawie. Dokonanie wpisu przy uwzględnieniu li tylko niezaistnienia przesłanek z art. 68 ustawy warunkujących odmowę wpisu przedsiębiorcy do rejestru nastąpiłoby, w okolicznościach niniejszej sprawy, z obrazą innych przepisów tej ustawy tj. art. 72 ust. 2 w związku z ust. 1 tego artykułu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Nie zasługuje także na akceptację argumentacja Strony opierająca się na postanowieniu art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej albowiem regulacja prawna ujęta w tym przepisie prawa jest związana z zakazem wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, do którego zatem musiało dojść (odmiennie niż w niniejszej sprawie). Przepis art. 71 ust. 3 tej ustawy stanowi bowiem wyraźnie, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 omawianego artykułu organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. W konsekwencji, przepis art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie powinien i słusznie nie stał się przedmiotem analizy Organu albowiem nie mógł mieć zastosowania w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Powoływanie się zaś w takim przypadku na niespełnienie przesłanek z tego artykułu ustawy, nie może przesądzać o braku podstaw do odmowy dokonania wpisu do rejestru działalności regulowanej skoro istniały inne przepisy prawa, jak już zostało to wskazane powyżej, które uprawniały Organ do wydania takiej decyzji tj. przepis art. 72 ust. 1 i ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W konsekwencji za niezasadny należy postrzegać także zarzut skargi naruszenia przez Organ przy wydaniu decyzji art. 67 ustawy o swobodzie dzielności gospodarczej w związku z art. 3 i art. 15 ustawy o usługach albowiem zasadnie Minister, w oparciu o art. 72 ust. 1 i 2 ww. ustawy uznał, że Skarżący wpisu do rejestru działalności regulowanej uzyskać nie może. Na ocenę tą nie wpływa w tym zakresie wykładnia prawa dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 maja 2019r. albowiem odnosiła się ona do wskazania przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie (i takie Organ zastosował zgodnie z wymogiem art. 153 p.p.s.a.) nie przesądzając treści mającego w sprawie zapaść rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził bowiem, że zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ dokonał prawidłowych ustaleń w sprawie co do jej okoliczności istotnych tj. prowadzenia regulowanej działalności detektywistycznej przez Skarżącego bez wymaganego wpisu do rejestru i zostały one następnie przeanalizowane przez Organ, w kontekście dopuszczalności zastosowania art. 72 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Stanowiło to należytą realizację obowiązku wynikającego z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. W działaniu Organu Sąd nie dopatrzył się zatem nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny prawidłowo zinterpretowanych, jako mających zastosowanie w sprawie wskazanych przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu, wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wystarczająca, co odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji nie zasługuje także na uznanie za zasadny zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP w związku z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności albowiem nie doszło do naruszenia prawa Strony do rzetelnej i sprawiedliwiej procedury. Organ dopełnił wymogów wynikających z reguł prowadzenia postępowania administracyjnego i nie naruszył ich w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.