Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 531/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 par. 1, art. 76 par. 1, art. 83
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 4a, art. 50 ust. 1, art. 74 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1, lp. 1.1 załącznika nr 3, lp. 2.10 załącznika 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 171 par. 4, art. 271
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1516/18 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 czerwca 2018 r. nr BP.501.523.2018.0164.WA7.3181 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2018r. sygn. akt VI SA/Wa 1516/18 oddalił skargę A.S. (dalej: skarżący, kierujący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 7 czerwca 2018 r. nr BP.501.523.2018.0164.WA7.3181 w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Inspektorzy ITD przeprowadzili 20 lutego 2018 r. w Warszawie, przy Lotnisku im. Chopina kontrolę drogową pojazdu marki Toyota o numerze rejestracyjnym

[...], którym kierował skarżący. Ustalono, że ww. samochodem osobowym, posiadającym pięć miejsc siedzących, przewożono dwóch pasażerów z ul. Komitetu Obrony Robotników w Warszawie na Lotnisko Chopina, którzy oświadczyli, że zamawiali usługę przewozu osób. Opłata za usługę wyniosła 12 zł i została uiszczona gotówką. Podczas kontroli kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole z 20 lutego 2018 r., którego podpisania kierowca odmówił.

Po przeprowadzeniu postępowania, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 28 marca 2018 r. nałożył na kierującego karę pieniężną w wysokości 10.000 zł w związku ze stwierdzonymi naruszeniami:

- wykonywanie transportu drogowego, który nie miał charakteru grzecznościowego, nie był wykonywany w celach społecznych ani altruistycznych, bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji,

- wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, GITD powołaną wyżej decyzją utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wydał ją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1,

art. 11 ust. 3, art. 18 ust. 4a i ust. 5, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2200 z późn. zm.; dalej: u.t.d.) oraz Ip. 1.1. i Ip. 2.10. załącznika nr 3 do u.t.d.

Zdaniem GITD, z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że skarżący w dniu kontroli wykonywał odpłatną usługę transportową, do której wykonania powinien posiadać stosowną licencję. Organ podkreślił, że obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 utd., nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez podmiot zgłoszona. Skarżący w dniu kontroli nie posiadał uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób, a wykonywał zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Dlatego organ I instancji prawidłowo zakwalifikował ww. przewóz jako wykonywany bez licencji, skutkujący nałożeniem kary pieniężnej 8.000 zł, stosownie do treści art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d. oraz Ip. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Przy tym, przewóz ten nie spełnił także wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego: pojazd, którym skarżący wykonywał przewóz osób, był przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, niezgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d., że przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Ponadto skontrolowany przewóz nie spełniał także wymogów dla przewozu okazjonalnego, określonych w art. 18 ust. 3-4b pkt 2 u.t.d., ponieważ skarżący wykonywał przewóz pasażerów, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, opłata za przewóz nie została ustalona w formie ryczałtowej, a umowa o przewóz nie została zawarta na piśmie w siedzibie przedsiębiorstwa. Dlatego nałożona na skarżącego kara pieniężna 8.000 zł, na mocy art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d. oraz Ip. 2.10. zał. nr 3 do u.t.d. była prawidłowa.

Co do zarzutu braku ustalenia czy wykonywane przez skarżącego czynności nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, czy też skarżący w dniu kontroli posiadał status przedsiębiorcy, GITD stwierdził że wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej lub rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, lecz faktycznie świadczy odpłatnie usługę przewozu osób lub rzeczy (nawet jednorazowo) odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d.

Zdaniem GITD, postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów k.p.a., w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; zgromadzono w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuszczono jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto materiał dowodowy nie zawiera żadnych przesłanek, umożliwiających zastosowanie art. 92c u.t.d. Zdaniem GITD do naruszenia przepisów u.t.d. doszło w wyniku działań kierującego, ponieważ wykonywał usługi przewozu osób nie posiadając stosownych uprawnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi kierującego, oddalił ją na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), uznając, że zaskarżona decyzja i decyzja wydana w I instancji nie naruszają prawa w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności bądź ich uchyleniem.

Sąd I instancji przywołał przepisy u.t.d. dotyczące obowiązku posiadania licencji na podjęcie i wykonywanie krajowego transportu w zakresie przewozu osób (art. 5b ust. 1), warunków wykonywania przewozu okazjonalnego (art. 18 ust. 4a, 4b, 5), zasad wymierzania kar pieniężnych przewoźnikowi za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego (art. 92a, załącznik nr 3 do u.t.d.).

Sąd I instancji podzielił ustalenia organów co do kontroli drogowej. Skarżący nie wskazał dowodów, aby wykonywał przewóz w imieniu i na rzecz innego podmiotu. Zgodził się z organami, że skarżący wykonywał zarobkowo przewóz osób, w rozumieniu art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Organy zaś prawidłowo zakwalifikowały ww. przewóz jako wykonywany bez licencji, skutkujący nałożeniem kary pieniężnej 8.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d. oraz lp. 1.1. zał. nr 3 do u.t.d.

Ponadto skarżący wykonywał przewóz pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, czyli wbrew art. 18 ust. 4a u.t.d., że przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób, łącznie z kierowcą. Przewóz też nie spełniał wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. Dlatego zasadnie nałożono na skarżącego karę 8.000 zł, na mocy art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d. oraz lp. 2.10. zał. nr 3 do u.t.d.

Wykonywanym przewozem skarżący dopuścił się dwóch naruszeń, ponieważ naruszył zarówno art. 5b ust. 1 i ust. 2 u.t.d., zakazujący wykonywania transportu drogowego samochodem osobowym bez wymaganej licencji, jak i art. 18 ust. 4a u.t.d., nie spełniając warunków wykonywania przewozu okazjonalnego.

W ocenie WSA, organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane i nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 79 w związku z art. 8 k.p.a. Powody, dla których kierujący nie podpisał protokołu kontroli nie miały dla sprawy istotnego znaczenia.

Sąd podniósł, że z przepisów u.t.d. nie można także wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Gdyby taka była wola ustawodawcy, nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji byłoby w praktyce niemożliwe, gdyż jedną podstawowych cech działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest właśnie jej prowadzenie na podstawie licencji. Zatem wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej. Przewóz był wykonywany osobiście przez skarżącego, o czym bezspornie świadczą wyniki kontroli potwierdzonej protokołem. To skarżący prowadził kontrolowany pojazd i na żadnym etapie postępowania nie wskazał dowodów, z których wynikałoby, że przewóz wykonuje w imieniu innego podmiotu.

Co do poczynionych ustaleń, potwierdzonych protokołem kontroli, według WSA, sam fakt odmowy podpisania protokołu kontroli nie zmniejszał wartości dowodowej tego dokumentu. Z samego tylko faktu niepodpisania przez kierowcę protokołu kontroli nie można było wywieść, że opisane tam zdarzenia nie miały miejsca. Protokół z kontroli ma walor dowodowy, jego treść wykorzystywana jest do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania, a same ustalenia z protokołu z kontroli drogowej, wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego. Protokół jest w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej. Ma cechy dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Korzysta, jako dokument urzędowy, z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzony jest z udziałem kierowcy. Odpowiadający wymaganiom art. 68 k.p.a, sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy, w ich zakresie działania, protokół z kontroli drogowej stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być trudny do odtworzenia. Protokół taki może być podważony jedynie przez konkretny dowód, że dane w nim zgromadzone są nieprawdziwe. Skarżący zaś nie przedstawił dowodów, które mogłyby obalić wiarygodność tego dokumentu.

W ocenie Sądu, skoro skarżący nie legitymował się żadną licencją na wykonywanie transportu drogowego, organy słusznie uznały, że wykonując transport drogowy osób, dopuścił się naruszenia określonego w Ip. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., sankcjonowanego karą pieniężną w wysokości 8.000 zł.

Organ Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo nałożył także karę 8.000 zł za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b). Kontrolowany pojazd, którym kierował skarżący, był samochodem osobowym z liczbą pięciu miejsc siedzących.

Zdaniem WSA. należało uznać, że organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji prawidłowo zastosowały art. 92a ust. 1 i ust. 2 utd. 1 i ograniczyły wysokość nałożonych kar do 10.000 zł.

Skarżący zakwestionował stanowisko WSA i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z zaakceptowaniem przez Sąd naruszenia przez organ ogólnych zasad tj. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a. i 8 k.p.a. polegającego na przeprowadzeniu czynności dowodowych w sposób całkowicie dowolny nie dopełniając wszelkich wymogów nałożonych na organy przez przepisy, takich jak:

a. sporządzenie protokołu kontroli wbrew wymogom przepisu 68 k.p.a.,

b. braku przeprowadzenia stosownych dowodów w postaci przesłuchania świadków zdarzenia w osobie funkcjonariuszy organów administracji przeprowadzających kontrolę czy też rzekomych pasażerów skarżącego, którzy mogliby potwierdzić treść sporządzonych dokumentów odnoszących się rzekomo do kontroli przeprowadzonej wobec skarżącego,

i tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której skarżący został pozbawiony skutecznej możliwości działania w postępowaniu przez wzgląd na niezgodne z przepisami działania organu;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 83 k.p.a. w zw. z art. 271 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U Nr 43, poz. 296) w zw. z art. 171 § 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm., dalej: k.p.k.) polegającym na:

a. dowolnej a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego polegającej na zaakceptowaniu dowodów pozyskanych przez organ z naruszeniem przepisów postępowania,

b. dowolnej a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego polegającej na uznaniu za wiarygodne protokołów przesłuchania i ustalanie na jej podstawie, iż skarżący otrzymał jakąkolwiek zapłatę za rzekomo wykonaną usługę, i że rzekomi pasażerowie faktycznie jechali ze skarżącym, w sytuacji gdy w protokole kontroli brak jest danych osobowych rzekomych pasażerów tym samym nie ma potwierdzenia, iż dołączone do materiału dowodowego protokoły przesłuchania dotyczą faktycznie sprawy skarżącego,

c. przyjęciu jako wiarygodny dowodu w postaci protokołu kontroli sporządzonego niezgodnie z przepisami prawa,

d. przyjęcie za wiarygodnych protokołów przesłuchania rzekomych świadków w sytuacji gdy z protokołu kontroli nie wynikają dane osobowe przedmiotowych świadków tym samym nie ma żadnego potwierdzenia, iż świadkowie faktycznie byli przewożeni przez skarżącego,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż organ błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 74 u.t.d. w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. polegające na sporządzeniu protokołu z kontroli, który nie odpowiada wymogom prawa i nie zawiera wszystkich istotnych elementów a także jest wewnętrznie sprzeczny.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w zw. z 185 § 1 oraz 203 pkt 1 p.p.s.a. wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji co do istoty sprawy oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Jednocześnie wnosił o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ odwoławczy nie zajął stanowiska w przedmiocie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 29 czerwca 2022 r. na mocy art. 15zzs4 ust. 3 (Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów) w zw. z ust. 1

(W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 30 sierpnia 2022r., o czym zawiadomiono strony. Żadna ze stron, prawidłowo zawiadomiona, nie zgłaszała, aby nie wystąpiły przesłanki, które zadecydowały o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna kierującego nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Oznacza to, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.t.d. w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. oraz wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez licencji, stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA zaakceptował przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną skutkującą przypisaniem skarżącemu popełnienia deliktów, za które należało nałożyć na stronę kary pieniężne, ograniczone do wysokości 10.000 zł.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, powodującej jego uchylenie.

Zarzuty skargi kasacyjnej, na których gruncie skarżący podważa prawidłowość stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, twierdząc, że podstawę ustaleń faktycznych stanowić miał protokół kontroli drogowej, który nie odpowiada wymogom określonym w art. 68 k.p.a. w związku z art. 74 u.t.d. i nie zawiera wszystkich istotnych elementów i jest wewnętrznie sprzeczny oraz protokoły przesłuchań rzekomych świadków – pasażerów w pojeździe kierującego, co do których nie ma pewności, że brali udział w omawianej kontroli, a równocześnie nie zostali przesłuchani funkcjonariusze przeprowadzający kontrolę, co w konsekwencji powodowało, że ustalenia stanu faktycznego sprawy zostały oparte na niewiarygodnych oraz wadliwych dowodach, które nie mogły stanowić podstawy tychże ustaleń, a tym samym podstawy formułowanych w oparciu o nie ocen oraz wniosków, w opinii NSA nie są usprawiedliwione.

Odpowiadając na zarzuty skargi kasacyjnej oraz odnosząc się do pierwszej spośród podnoszonych na ich gruncie kwestii spornych, która jest stawiana w pkt 1 lit. a) oraz w pkt 2 lit. a), lit. c) i w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, trzeba przede wszystkim podnieść, że brak jest podstaw do twierdzenia, że źródłem braku prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych miałyby być wskazywane przez Skarżącego wadliwości, czy też deficyty protokołu kontroli drogowej.

O wadliwości wymienionego protokołu kontroli nie można bowiem wnioskować na tej podstawie, że w protokole nie wpisano danych osobowych rzekomych (zdaniem skarżącego) pasażerów, a tym samym powstają wątpliwości, czy dołączone do akt protokoły przesłuchania świadków dotyczą faktycznie sprawy skarżącego. Skarżący zgłaszanym wątpliwościom co dokładnego opisu przebiegu kontroli w protokole nie przeciwstawił żadnych argumentów, z których wynikałoby, czy też mogłoby wynikać, że opis ten nie odpowiadał rzeczywistemu stanowi rzeczy, a protokół stanowiąc dokument urzędowy, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., nie odzwierciedla i nie potwierdza istniejącego w momencie kontroli stanu faktycznego. Wcześniej, w toku postępowania wyjaśniającego skarżący również nie przedstawiał żadnych dowodów, czy też argumentów, na podstawie których można byłoby podważyć wiarygodność omawianego dowodu oraz odzwierciedlonego w jego treści przebiegu, opisu oraz wyniku kontroli, jak i tego, że protokół – zgodnie z adnotacją w nim zawartą – został sporządzony w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, z których jeden, po odczytaniu, został przekazany kierowcy, czyli Kierującemu.

Uwzględniając w tym kontekście cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie u.t.d. (art. 50 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 u.t.d.) należy stwierdzić, że istota protokołu kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny (art. 74 ust. 1 u.t.d., załącznik nr 1 – Protokół kontroli drogowej do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, opubl.: Dz. U. poz. 1064). Jego walor, jako dowodu, wyraża się zaś w tym, że skoro jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, to w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania umożliwia to odzwierciedlenie w jego treści – i to niemal na bieżąco – nie dość, że przebiegu czynności kontrolnych to również, jeżeli nie przede wszystkim, stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności mających, czy też mogących mieć istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto – co najistotniejsze – ich utrwalenie we wskazany sposób. Dlatego też właśnie protokół kontroli drogowej jest podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (por.: wyroki NSA z: 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 867/18; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/17).

Akcentując w związku z powyższym – w tym w odpowiedzi na argumentację odnoszącą się do tego, że z protokołu powinno wynikać, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby, to treść sporządzonego w rozpatrywanej sprawie protokołu kontroli drogowej odzwierciedla dokonane w jej toku czynności i ustalenia, z uwzględnieniem daty i miejsca przeprowadzenia kontroli, danych kierowcy pojazdu, liczby pasażerów oraz danych identyfikujących podmiot kontrolujący, albowiem jasno i wyraźnie wynika z niego, kto, gdzie i kiedy zatrzymał do kontroli kierowany przez skarżącego samochód osobowy marki Toyota o nr rej. [...], a co za tym idzie, kto dokonywał czynności kontrolnych oraz z czyim udziałem były ono dokonywane. Ponadto z omawianego protokołu w powiązaniu z protokołami przesłuchania świadków – pasażerów jednoznacznie wynika, że w trakcie przeprowadzonej kontroli ustalono, że to skarżący był kierowcą pojazdu, którym wykonywano telefonicznie zamówiony przez pasażera (który, jak podał zamówił taksówkę) przewóz z ulicy Komitetu Obrony Robotników na Lotnisko im. Chopina, a kierujący pojazdem nie przedstawił licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, co uzasadniało podejrzenie zaistnienia naruszeń przepisów u.t.d. wymienionych w lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. wykonywania przewozu okazjonalnego osób bez wymaganej licencji oraz w lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, a mianowicie przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą.

Okoliczność, że w protokole kontroli nie podano danych pasażerów, nie dyskwalifikowała ani tego protokołu, ani protokołów przesłuchań tychże świadków. W protokole w rubryce "Uwagi" zawarto, że dowodem w sprawie i załącznikami do tego protokołu są m.in. przesłuchania pasażerów w charakterze świadków oraz kierowcy w charakterze strony, przy czym kierowca odmówił składania wyjaśnień. Oświadczenia te potwierdzają protokoły z przesłuchania świadków i strony, które, jak wynika z ich zapisów, zostały sporządzone w dniu i godzinach kontroli. Skarżący treści protokołów przesłuchań ani daty ich sporządzenia nie podważał. Przy tym należy zauważyć, że na mocy art. 74 ust. 2 u.t.d. w brzmieniu z daty kontroli protokół kontroli podpisywali inspektor i kontrolowany. W świetle powyższego i treści Załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia braku danych pasażerów w protokole nie można traktować za jego istotną usterkę dyskwalifikującą go, tym bardziej, że inne osoby poza inspektorem i kierującym nie podpisują go, a do utrwalenia czynności z innymi osobami jest ich przesłuchanie, co miało miejsce (por. art. 75 § 1 w zw. z art. 83 k.p.a.).

Co do nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków funkcjonariuszy przeprowadzających kontrolę, to wobec treści art. 74 u.t.d. za nieuzasadnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie potrzeby powielania dowodu z protokołu kontroli, w którym są wskazane dane inspektorów przeprowadzających kontrolę, a co do których kierujący nie zgłaszał zastrzeżeń.

Ponadto o wadliwości, a co za tym idzie braku przydatności protokołu kontroli, jako podstawy przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, nie sposób jest również wnioskować w oparciu o argument, że nie wskazano i nie odnotowano w nim przyczyn odmowy jego podpisania przez stronę. Odnosząc się do tej kwestii trzeba wyjaśnić, że kontrolowany kierowca, na mocy art. 74 ust. 2 u.t.d. ma prawo odmówić podpisania protokołu kontroli, a uprawnieniu temu towarzyszy jednocześnie brak obowiązku podawania przyczyny odmowy podpisania protokołu. Jeżeli więc z art. 74 ust. 2 u.t.d. wynika, że odmowę podpisania protokołu kontroli przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w tymże protokole i podaje jej przyczynę (a tożsame w swej istocie uregulowanie obowiązuje na gruncie art. 68 § 2 k.p.a.), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jeżeli fakt odmowy podpisania protokołu kontroli nie może (sam w sobie) stanowić podstawy odmowy uznania procedury kontrolnej za prawidłową (zob. wyrok NSA z: 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1709/18, 27 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 142/19; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl), a w konsekwencji eliminować jej ustaleń oraz wyniku, to tym bardziej tego rodzaju lub im podobnych konsekwencji nie może również (sam w sobie) powodować brak wskazania w protokole kontroli przyczyn odmowy jego podpisania. Zwłaszcza, że dla skuteczności korzystania z uprawnienia do odmowy podpisania protokołu kontroli nie jest warunkiem podanie jego przyczyny, która nie musi być ujawniana wobec kontrolujących.

W świetle przedstawionych argumentów, brak odnotowania w omawianym protokole kontroli przyczyn odmowy jego podpisania, nie może podważać zawartych w tym protokole ustaleń, ani też podważać jego waloru, jako dowodu w sprawie.

Należy też zauważyć, że aby zasadnie można było podważać odzwierciedlone i utrwalone w tym protokole ustalenia, czy też podważać jego walor dowodowy, to trzeba pamiętać, że to w postępowaniu przed organem I instancji obowiązuje zasada koncentracji materiału dowodowego w postępowaniu wyjaśniającym, zwłaszcza że istotnego dowodu – protokołu kontroli nie można ponownie przeprowadzić. Jeżeli tak, to protokół kontroli drogowej (oraz utrwalone w jego treści okoliczności, które nie są podważane w sprawie) stanowił, jako zasadniczy dowód, podstawę przypisania stronie deliktów polegających na naruszeniu przepisów u.t.d. w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. oraz wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez licencji, co jasno wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji.

Z ww. protokołu kontroli, przesłuchań świadków, pisma Prezydenta m.st. Warszawy, Skarżący osobiście i należącym do niego samochodem osobowym (marki Toyota, posiadającym 5 miejsc siedzących łącznie z kierowcą, który nie posiadał oznaczeń oraz nie był wyposażony w kasę fiskalną, ani urządzenie spełniające funkcję taksometru), wykonywał telefonicznie zamówioną przez pasażera usługę przewozu.

W świetle tych okoliczności za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że wykonywany przez Skarżącego przewóz pasażera nie był przewozem grzecznościowym, lecz przewozem okazjonalnym, a więc przewozem, który nastąpił w wykonaniu zawartej odpłatnej umowy przewozu, na podstawie której Kierujący zobowiązał się do przewiezienia pasażerów z ustalonego telefonicznie miejsca do miejsca docelowego, za którą to usługę zapłacono, co potwierdzili przewożeni przez Skarżącego pasażerowie.

Tym samym, okoliczności utrwalone w protokole kontroli w powiązaniu z protokołami przesłuchania świadków oraz formułowane na ich podstawie oceny i wnioski należało uznać za wystarczające dla przyjęcia, że obrazujące je działanie realizowało znamiona wymienionych powyżej deliktów uzasadniając ich przypisanie skarżącemu i nałożenie na niego kary pieniężnej.

Z przedstawionych powodów – a w tej mierze trzeba również podnieść, że w relacji do okoliczności utrwalonych w protokole kontroli, skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia przez Sąd I instancji, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę przypisania skarżącemu wymienionych deliktów administracyjnych – również więc omawiane zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione.

Z powyższego wynika więc, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia – jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – przepisów k.p.a.

Nie sposób jest również twierdzić, aby w rozpatrywanej sprawie miało dojść do naruszenia przepisów art. 83 k.p.a., art. 271 k.p.c. oraz 171 § 4 k.p.k., o czym trzeba wnioskować przede wszystkim na tej podstawie – i abstrahując już nawet od tego, że przepisy art. 271 k.p.c. oraz 171 § 4 k.p.k. z oczywistych wręcz powodów nie mogły stanowić adekwatnych wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – że zarzut ich naruszenia (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), nie został w ogóle uzasadniony, w tym w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymogów wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.