Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 925/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 223
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant st. asyst. sędziego Beata Gibzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

[...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] , działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował M. K. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Pismem z 16 listopada 2010 r. M. K. (dalej jako skarżący) złożył odwołanie od ww. aktu, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazania, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycje art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

W uzasadnieniu odwołania zwrócił uwagę, że Dyrektor Izby Celnej w [...] , przy mianowaniu go na nowy stopień służbowy, uwzględnił staż pracy w administracji celnej, wykształcenie stanowisko i dotychczasowy stopień służbowy, nie uwzględnił natomiast doświadczenia zawodowego i pełnienia obowiązków Kierownika Referatu [...] w Urzędzie Celnym [...] w okresie od [...] marca 2006 r. do [...] lutego 2007 r., co wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych i z treścią art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy.

Wraz z odwołaniem skarżący złożył wniosek o przywrócenie mu terminu do wniesienia odwołania.

Dyrektor Izby Celnej w [...] przesłał odwołanie i wniosek do rozpatrzenia przez Szefa Służby Celnej, który pismem z 21 stycznia 2011 r. poinformował skarżącego o rozpatrzeniu odwołania w trybie administracyjnym do 30 czerwca 2011 r.

Szef Służby Celnej decyzją z [...] kwietnia 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu.

Wyrokiem z 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1579/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność tej decyzji, określając, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w trybie art. 58 i art. 59 k.p.a., czego organ nie uczynił i co stanowi podstawowe uchybienie proceduralne w niniejszej sprawie, skutkujące wadliwością wydanej w trybie odwoławczym decyzji. Szef Służby Celnej przystąpił do rozpatrzenia odwołania i wydał w tym zakresie decyzję, mimo iż bezsporne było wniesienie tego odwołania przez skarżącego z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Zatem samo procedowanie przez organ II instancji w przedmiocie rozpatrywania odwołania od aktu mianowania, jak i wydanie decyzji w tym przedmiocie bez prawidłowego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, było co najmniej przedwczesne.

Sąd uznał, że dotknięta taką wadą zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej ostać się nie mogła, albowiem rozstrzygnięto w niej materię rozstrzygniętą wcześniej decyzją ostateczną (tu aktem mianowania Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] listopada 2009 r.), co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ w pierwszej kolejności winien zbadać zasadność wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a w szczególności kiedy skarżący dowiedział się o możliwości wniesienia odwołania od aktu mianowania i czy bezpośrednio po uzyskaniu tej wiadomości sporządził i złożył odwołanie. Dopiero po ewentualnym pozytywnym rozstrzygnięciu tego wniosku organ winien dokonać rozpatrzenia odwołania od aktu mianowania.

Wypełniając powyższe wytyczne, Szef Służby Celnej postanowieniem z [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 1 i § 2 k.p.a., przywrócił termin do wniesienia odwołania. Organ uznał, że skarżący uprawdopodobnił, iż uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło nie z jego winy, a także że zachowany został 7 dniowy termin, o którym mowa w art. 58 k.p.a.

Następnie decyzją z [...] lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy w zakresie określenia korpusu.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, iż zgodnie z treścią art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Jednakże przepis ten nie dotyczy skarżącego, albowiem w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. 30 października 2009 r., skarżący zajmował stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego. Stanowisko starszego kontrolera celnego nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mając na względzie przepisy powołanego artykułu, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r., dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze, bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Również posiadany przez odwołującego stopień służbowy starszego dyspozytora celnego nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie skarżącego na stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej - zgodnie z dyspozycja art. 223 ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Nadto organ wskazał, iż nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez skarżącego stanowiska, związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, co znajduje potwierdzenie w dokumentach, zgromadzonych w jego aktach osobowych, jednakże przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku, zaś takiego warunku skarżący nie spełnia.

Organ zaznaczył, że przepis art. 223 ustawy umieszczony został w rozdziale 14 ustawy, zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie ww. przepisu w tym, a nie innym rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje zaś potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych, a w szczególności rozstrzyga się w nich:

- czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy;

- czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje, powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności, dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też, gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne;

- czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień i obowiązków oraz do czynności, o których mowa w pkt 2.

Powyższe – zdaniem organu - wskazuje zatem w sposób jednoznaczny, że skoro przepis art. 223 ustawy został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych, wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło bowiem w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy generalnie miało na celu mianowanie na stopień, odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowiło awans. Odmienna interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić z zasadami logiki. Na takie rozumienie tego wyrażenia wskazuje również jego wykładnia językowa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że gdyby uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy.

Konkludując organ stwierdził, że Dyrektor Izby Celnej w [...] nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, gdyż przepis ten w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania. Wobec ustalonych okoliczności faktycznych sprawy obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie skarżącego, na podstawie art. 223 ust. 5 ustawy, na określony stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. K. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust.3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy,

2. przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa,

3. art. 6 k.p.a., tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej, zawarte w pismach [...] oraz [...] oraz o pisemne polecenie [...] ,

4. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników;

5. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

W związku z powyższym, wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że w trakcie pełnienia służby był mianowany na stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego. W czasie pełnienia służby zajmował stanowisko służbowe kontrolera celnego, starszego kontrolera celnego, p.o. kierownika referatu, młodszego eksperta celnego. Podał także, że w trakcie pełnienia służby zajmował następujące stanowiska służbowe, związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników: p.o. Kierownika Referatu [...] w oddziale Celnym [...] w [...] w Urzędzie Celnym [...] w okresie od [...] marca 2006 r. do [...] lutego 2007 r. W dalszej kolejności skarżący przypomniał, że [...] listopada 2009 r., na mocy aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w [...] , został mianowany na stopień służbowy rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej i podkreślił, że akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] w najmniejszym stopniu nie uwzględnia przepisów art. 223 ust.3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem skarżącego, rażącym naruszeniem w zakresie prawa materialnego jest właśnie to, iż Szef Służby Celnej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] w przedmiocie mianowania go z pominięciem powyższego przepisu. Skarżący wskazał, że obowiązek uwzględnienia powyższego przepisu, jako podstawy prawnej mianowania, wynika wprost ze stanu faktycznego sprawy, jako że skarżący zajmował stanowiska, które były związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zdaniem skarżącego, mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Zdaniem skarżącego pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane, zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zastosowanie wykładni, przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi – w ocenie skarżącego - do interpretacji rozszerzającej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy". Literalna wykładnia użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy. Jeśliby bowiem wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Skarżący wskazał przy tym, że zwrot "w dniu wejścia w życie ustawy" został użyty przez ustawodawcę w tym samym akcie w art. 222 ustawy. Powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005 roku, sygn. akt OSK 1134/04, zgodnie z którym brak jest podstaw do innego niż literalne odczytanie treści zapisu "przed dniem wejścia w życie ustawy" w sytuacji, gdy w tej samej ustawie ustawodawca posługuje się jednocześnie określeniem "w dniu wejścia w życie ustawy", dla odróżnienia odmiennych stanów faktycznych.

Skarżący zarzucił ponadto, że Szef Służby Celnej, wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnął sprawę w zakresie określenia korpusu, a nie wypowiedział się co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie może ograniczać się w sentencji wyłącznie do korpusu, skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej dotyczyła dwóch elementów, tj. korpusu i stopnia służbowego. Decyzja organu odwoławczego, która swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 k.p.a., wydana jest z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym powinna zostać uchylona.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że interpretacja art. 223 ww. ustawy, przy uwzględnieniu zarówno wykładni językowej, jak i wykładni systemowej oraz wykładni celowościowej, prowadzi do odmiennego stanowiska niż to, które zaprezentował skarżący. Tym samym zarzut naruszenia przez organ art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy poprzez błędną jego wykładnię oraz niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy organ uznał za nieuzasadniony.

Organ wyjaśnił, iż organy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. W swoich rozstrzygnięciach wskazały przepisy prawa materialnego, na których się oparły.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sformułowanie sentencji decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie korpusu, organ podniósł, że zgodnie orzecznictwem sądów administracyjnych oraz uchwałą Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, art. 223 ustawy o Służbie Celnej stanowi lex specialis do pozostałych przepisów ustawy o Służbie Celnej, w związku z czym akt mianowania dokonany na tej podstawie wymaga decyzji administracyjnej i podlega kontroli przez organ wyższego stopnia, a w dalszej konsekwencji przez sądy administracyjne w zakresie przypisania funkcjonariuszowi przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej. Odnośnie mianowania na wyższy stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi w ogóle nie przysługuje natomiast roszczenie. W związku z powyższym, Szef Służby Celnej był zobligowany do rozpatrzenia odwołania skarżącego tylko w zakresie przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl zaś art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie ze wszystkimi podniesionymi w niej argumentami można się zgodzić.

Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2012 r., I OSK 2419/11, zgodnie z art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej dotychczasowi funkcjonariusze celni stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej pragmatyki służbowej i na zasadach ustanowionych tą ustawą. Wszyscy funkcjonariusze mieli kontynuować służbę na nowych warunkach, a zatem niezbędne było podjęcie stosownych działań, zmierzających do zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą. Dla przeprowadzenia takiej transformacji przewidziano w przepisach przejściowych tryb szczególny. Ustawodawca zdecydował przy tym, że działania w tym zakresie mają być prowadzone w kilku etapach i łącznie zmierzać do ustalenia od nowa wszystkich istotnych elementów nowo wykreowanych stosunków służbowych. Oprócz ustalenia nowego miejsca pełnienia służby, stanowiska czy uposażenia kierownik urzędu został zobowiązany do mianowania funkcjonariuszy na aktualnie obowiązujące stopnie służbowe (art. 223 ust. 1 ustawy). Przemianowanie takie było niezbędne, gdyż nowa ustawa pragmatyczna przewidziała nowy katalog stopni służbowych, zmieniając nomenklaturę niektórych z tych stopni. Wprowadziła też nieznane wcześniej korpusy osobowe, a ponadto pogrupowała wszystkie stopnie służbowe do poszczególnych korpusów. Z brzmienia art. 223 ust.1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wynika, że aktu mianowania na stopień służbowy w korpusie nie można utożsamiać z aktami mianowania, o jakich mowa w przepisach ogólnych ustawy. Mianowanie, przewidziane w art. 223 ust. 1 ustawy, nie łączy się jedynie ze sferą dyspozycyjności i podległości służbowej funkcjonariusza. Jest to instytucja wyjątkowa, która ma zastosowanie tylko w celu dokonania transformacji funkcjonariuszy pod rygory zmienionej pragmatyki służbowej. Wydanie przedmiotowego aktu stanowi realizację obowiązku, jaki ustawodawca nałożył na wszystkich kierowników urzędów. Funkcja takiego aktu mianowania jest podobna do innych działań organów celnych, określających aktualny status celnika i aktualne warunki pełnienia przez niego służby. Taki akt mianowania stanowi jednostronne rozstrzygniecie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. W sposób władczy kształtuje on bowiem w określonym zakresie pozycję prawną funkcjonariusza celnego i modyfikuje jego dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej regulacji prawnej. Należy zatem przyjąć, że sprawa mianowania funkcjonariusza w omawianym trybie na aktualny stopień służbowy w określonym korpusie jest indywidualną sprawą, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Kwalifikuje się ona przy tym do kategorii spraw wymienionych w art. 188 ustawy. Z treści tego ostatniego przepisu i art. 189 ustawy wynika bowiem, że spory dotyczące istnienia stosunku służbowego oraz jego istotnych elementów mają charakter administracyjny i droga sądowa przed sądem powszechnym jest w nich wyłączona. Oznacza to, że mianowanie na podstawie art. 223 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podlega w pełnym zakresie kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej.

Zauważyć ponadto należy, że art. 223 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie tej ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Z kolejnych ustępów powołanego artykułu wynika, że organ określa "stopień w korpusie". Z kolei art. 115 ustawy wymienia korpusy obowiązujące w formacji, a w ramach poszczególnych korpusów określone stopnie wojskowe. Dany stopień wojskowy przyporządkowany jest tylko do jednego, konkretnego korpusu. Zatem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje od razu przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Organ rozstrzyga o mianowaniu funkcjonariusza na aktualny stopień służbowy. Takie zaś mianowanie automatycznie skutkuje przynależnością celnika do ściśle wyznaczonego przez ustawodawcę korpusu osobowego. Oznacza to, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie. Przedmiotowy akt mianowania zarówno w znaczeniu procesowym, jak i materialnym stanowi jedną niepodzielną decyzję administracyjną. Żaden z elementów takiego rozstrzygnięcia nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Nadając w omawianym trybie aktualny stopień służbowy, jednocześnie określa się przypisany do niego przez ustawodawcę korpus. Natomiast samo określenie korpusu osobowego bez mianowania funkcjonariusza na aktualny w nowej hierarchii służbowej stopień służbowy jest niedopuszczalne.

W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Celnej w [...] aktem z [...] listopada 2009 r. mianował skarżącego na stopień służbowy rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej. Szef Służby Celnej zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy powyższy akt mianowania w zakresie określenia korpusu. Taki sposób sformułowania sentencji decyzji organu odwoławczego nie był prawidłowy. Istota postępowania odwoławczego polega bowiem na tym, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę, która została rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy ma zakończyć prowadzone postępowanie, rozstrzygając o sprawie tożsamej ze sprawą, które była przedmiotem orzeczenia pierwszoinstancyjnego, co wprost powinno wynikać z osnowy decyzji tego organu. Nie ulega również wątpliwości, że przepisy art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zawierają wyczerpujący katalog decyzji, jakie mogą być wydane po zakończeniu postępowania odwoławczego. Enumeratywnie określona ilość i rodzaj decyzji mogących zapaść w postępowaniu odwoławczym wskazują, że przewidziane w powołanych przepisach typy decyzji nie mogą podlegać regułom wykładni rozszerzającej.

W okolicznościach sprawy niniejszej istotne jest to, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ dokonał oceny całości decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] , w tym także w zakresie nadania skarżącemu stopnia służbowego rachmistrza celnego z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, w sytuacji gdy skarżący zaskarżył akt mianowania w całości. Organ do kwestii stopnia służbowego, na który skarżący został mianowany 30 listopada 2009 r., nie odniósł się w jakikolwiek sposób. Tymczasem w odwołaniu skarżący zarzucił, że przy ustalaniu nowego stopnia służbowego nie uwzględniono jego doświadczenia zawodowego. Okoliczność ta, stosownie do art. 223 ust. 7 ustawy, powinna być natomiast brana pod uwagę przy określaniu stopni służbowych w danym korpusie. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w zakresie określenia skarżącemu stopnia służbowego, a zatem nie rozpoznał jej w całości, do czego był zobowiązany.

Tym samym Szef Służby Celnej, ograniczając się w swoim rozstrzygnięciu do kwestii korpusu, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co pociąga za sobą konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie w sprawie. Powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w treści powołanego powyżej orzeczenia NSA.

Powyższy przepis stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", użytego w przywołanym przepisie, którego zastosowania domagał się skarżący w stanie faktycznym sprawy.

Należy zgodzić się z organem, że już samo umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe", wskazuje, iż ma on charakter przepisu regulującego wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowej regulacji. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki pozostałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych.

Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niedokończonych dotąd, ewentualnie utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych.

Trafnie zauważa organ, że skoro przepis art. 223 ustawy został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych w częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, to ustawodawca dostosował nim stan zastany do stopni służbowych, wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło zatem o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie.

W ocenie Sądu trzeba też mieć na względzie systematykę i przepisy analizowanej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest każdorazowo od specyfiki konkretnej regulacji prawnej.

W przepisie art. 222 ust. 1 ustawy, na który powołał się skarżący, ustawodawca zawarł regułę, zgodnie z którą funkcjonariusze pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w jej rozumieniu. Przepis ten jest przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, natomiast dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w przepisie 223 ustawy nie miałoby natomiast uzasadnienia, skoro w tej dacie wykreowany już został stosunek służbowy o nowej treści, stąd też mógł on obejmować tylko stany sprzed tej daty. Zasadnie zatem w odniesieniu do skarżącego, który przed dniem wejścia w życie ustawy, w rozumieniu wyżej wskazanym, zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego, zastosowano przepis art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ nie naruszył, wskazanych w skardze innych przepisów postępowania, jak również przepisów Konstytucji RP. Organ ustalił bowiem w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy i dokonał jego subsumcji pod właściwą normę prawną, w zakresie do jakiego odnosi się zaskarżona decyzja. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady równości można mówić, gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki. W rozpoznawanej sprawie do takiego zróżnicowania nie doszło. Tylko funkcjonariuszom, którzy w dniu wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym określono stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Pozostałym funkcjonariuszom, którzy w tej dacie nie spełniali warunku, określonego w przepisie art. 223 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, a więc znajdowali się w innym stanie faktycznym, stopni w tym korpusie nie określono.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.