Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1309/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c, art. 54
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184, art. 147 § 1, art. 145 § pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. II SA/Sz 556/20 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [..] marca 2020 r. nr [..] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. II SA/Sz 556/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [..] marca 2020 r. nr [..] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmującej realizację wieży o wysokości do 53 m n.p.t., montaż zespołu urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz transmisyjnych, umiejscowionych w szafach systemowych, posadowionych u podstawy wieży, montaż anten sektorowych, pracujących na wysokości 49,7m, w azymutach: 325°, 90°, 200°, montaż anten linii radiowych, montaż elementów torów antenowych, zasilenie w energię elektryczną planowanych urządzeń, na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym S., w gminie D. na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Od tego wyroku wniesiono dwie skargi kasacyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej SKO), reprezentowane przez radcę prawnego, wskazując w podstawie kasacyjnej art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a) zarzuciło naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1. art. 141 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a. i z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie rozpoznał merytorycznie sprawy, gdyż nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, nie dokonał samodzielnej oceny zgromadzonego już materiału dowodowego, lecz ograniczył się do kontroli zaskarżonej decyzji, przez co uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym przepisem kodeksu postępowania administracyjnego;

2. art. 141 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 77 § 1, 80, 81 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, gdyż nie uzyskał karty katalogowej anten sektorowych planowanych do zawieszenia na wnioskowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, jak też nie ocenił wszystkich potencjalnych oddziaływań mogących występować przy użyciu konkretnych urządzeń i przy uwzględnieniu parametrów technicznych zgodnie z kartą katalogową;

3. art. 141 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 61 k.p.a. oraz z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ jest zobowiązany dokonać kwalifikacji przedsięwzięcia przyjmując parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko niezgodnie z wnioskiem inwestora.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO podało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie uznał, że objęta skargą decyzja wydana została z naruszeniem zasad i obowiązków postępowania administracyjnego wynikających z przepisów art. 15 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Przepisy powyższe nie zostały zdaniem organu naruszone, a Kolegium merytorycznie rozstrzygnęło sprawę.

SKO odnosząc się do potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego w sposób wskazany przez Sąd zauważyło, że z jednej strony wskazując na związanie organu administracji treścią wniosku oraz braku prawa do władczego ingerowania w parametry planowanej inwestycji z drugiej strony Sąd oczekuje de facto przeprowadzenia badania i dokonania oceny w stosunku do innego przedsięwzięcia niż wnioskowane przez inwestora. Nie bez znaczenia bowiem pozostaje w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przepis art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący inwestorowi we wniosku o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przedstawić charakterystykę inwestycji obejmującą określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Taką charakterystykę i dane w niniejszej sprawie inwestor przedstawił. Bowiem złożony wraz z wnioskiem dokument pod nazwą kwalifikacja przedsięwzięcia jest faktycznie charakterystyką i opisem parametrów technicznych inwestycji oraz zestawieniem danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Dane zawarte w tym dokumencie (prywatnym, bo taki charakter ma wniosek inwestora) to parametry techniczne inwestycji, a zatem i wskazana tam moc poszczególnych anten, jak również maksymalne pochylenie tych anten. Inwestor ubiega się bowiem o decyzję lokalizacyjną dla precyzyjnie opisanej inwestycji, dla której ma znaczenie zarówno z jaką mocą będzie określona stacja bazowa telefonii komórkowej pracować oraz w którym kierunku i przy jakim nachyleniu będą kierowane sygnały nadawcze. Inwestor nie musiał dołączać do wniosku kart katalogowych konkretnych anten, bo wystarczające dla oceny charakteru inwestycji były dane zawarte w dokumencie kwalifikacji przedsięwzięcia. Z kolei precyzyjnie wskazane dane planowanego zamierzenia mają odzwierciedlenie w ustaleniach decyzji lokalizacyjnej, w której ustalono liczbę anten, wysokość zawieszenia, ich moc, azymut, pochylenie maksymalne. Planowania stacja bazowa telefonii komórkowej musi pracować na ustalonych w decyzji parametrach, w przeciwnym razie inwestycja będzie niezgodna z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej. Dlatego też dokonane przez Sąd rozróżnienie faktycznego zakresu zamierzenia inwestycyjnego od jego prawnej kwalifikacji nie jest zrozumiałe, bowiem może sugerować że wniosek inwestora w istocie nie ma znaczenia dla oceny inwestycji.

Skoro dokument prywatny jakim jest przedstawiona przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia nie może przesądzić o zaliczeniu inwestycji do katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem organ pierwszej instancji słusznie posłużył się opinią powołanego biegłego z zakresu oceny oddziaływania na środowisko w procesie inwestycyjnym, ochrony i wykorzystaniu zasobów przyrodniczych, oceny oddziaływania na środowisko w realizacji odnawialnej energii. Prawidłowo również powołany biegły odniósł się do danych technicznych inwestycji wskazanych przez inwestora. Nie można twierdzić że opinia biegłego zawiera nieprawidłowe zakresy pochyleń anten sektorowych, skoro opinia odnosi się do tej konkretnej inwestycji i wskazanych przez inwestora danych. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w ocenie organu pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, w zakresie zakwalifikowania inwestycji.

W ocenie SKO dokonało ono oceny zgromadzonych w postępowaniu dowodów, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które spełniło wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium wskazało, że dowód z opinii jest tym, który pozwala na dokonanie kwalifikacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Dowód z opinii biegłego został omówiony, Kolegium przywołało te wnioski opinii, które wskazują na brak podstaw do zaliczenia inwestycji do katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przywołało również wnioski ustosunkowujące się do formułowanego w odwołaniu przez strony zarzutu kumulacji oddziaływania trzech anten sektorowych. W ocenie Kolegium takie omówienie dowodów jak w uzasadnieniu decyzji odwoławczej bynajmniej nie jest bezrefleksyjnym powtórzeniem opinii biegłego, skoro organ odwoławczy z wnioskami opinii się zgadza. Nie można uzasadnieniu decyzji Kolegium zarzucić lapidarność, niespójność i zdawkowość. Uzasadnienie odniosło się do wszystkich kwestii, to jest: statusu stron postępowania odwoławczego (uznało za strony odwołujących m.in. I W. i J. W. oraz J. Ż i J. Ż.1. - właścicieli działek położonych w odległości 70 m od granic terenu inwestycji), zaliczenia wnioskowanej stacji do inwestycji celu publicznego, kwalifikacji przedsięwzięcia, oceny prawidłowości ustaleń decyzji zgodnie z przepisem art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poniesionych zarzutów we wszystkich złożonych odwołaniach. Wskazane elementy uzasadnienia wyczerpują przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Drugą skargę kasacyjną wniosło [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowane przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię: tj. art. 107, w zw. z art. 16 k.p.a., w zw. z art. 52, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez bezpodstawne uznanie, że SKO nie rozpatrzyło sprawy w sposób kompletny i prawidłowy,

2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez zastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i uchylenie zaskarżonej decyzji organu administracji na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) i c), mimo niezaistnienia przesłanki do jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie została wydana opinia biegłego, który kompleksowo przeanalizował sprawę we wszystkich aspektach oddziaływania przedsięwzięcia, również z uwzględnieniem orzecznictwa. W uzasadnieniu decyzji SKO została ona w znacznej części przywołana, w zakresie opisującym oddziaływanie przedsięwzięcia, również z uwzględnieniem okolicznych działek. Co więcej nie tylko biegły, ale również SKO zwróciło uwagę, na skumulowanie oddziaływanie anten, pomimo, że inwestycja polega na instalacji po 1 antenie na sektor. SKO odwołało się przy dokonywaniu rozstrzygnięcia do orzeczeń sądów administracyjnych, które reprezentują bardzo ostrożnie ową interpretację przepisów, nakładając liczne obowiązki, które nie są wprost wymienione w przepisach, jak np. kumulacja, nie wynikająca wprost z przepisów, a raczej z orzecznictwa sądów i na pewno nie dotycząca sytuacji, gdy dokonywana jest instalacja 1 anteny na sektor.

Obie decyzje organów zostały wydane nie tylko na podstawie obowiązujących przepisów, ale również z uwzględnieniem wskazań wynikających z orzeczeń sądów administracyjnych, które w sposób nadmiernie ostrożny wymagają analizowanie przedsięwzięć z zakresu telefonii komórkowej. Jednakże pomimo tego decyzja Kolegium została uchylona, w związku z czym Skarżąca zarzuca, że doszło do uznaniowej interpretacji przepisów i w konsekwencji do naruszenia przede wszystkim art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję jeśli stwierdzi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Skarżącej zaskarżona decyzja SKO nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tym samym Sąd I instancji winien był oddalić skargę.

W pismach z dnia 1 maja 2021 r., 4 maja 2021 r., 10 maja 2021 r. J. W., J. F., J. Ż.1. , G. N. w odpowiedzi na skargi kasacyjne, wnieśli o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy, co oznacza że podniesione w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a skargi kasacyjne nie zawierały usprawiedliwionych podstaw.

NSA w pierwszym rzędzie ocenił skargę kasacyjną wniesioną przez [..] sp. z o.o. jako dalej idącą, bowiem opartą na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, do którego autor skargi kasacyjnej zaliczył: art. 107 w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 52, 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także naruszenie prawa procesowego tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Wyjaśnić na wstępie już należy, że skarga kasacyjna nie została w pełni prawidłowo sformułowana, co rzutowało na ograniczoną możliwość jej merytorycznego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Bezspornym jest, że jeżeli skarżący kwestionuje zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa, to powinien nie tylko powołać się na każdą z nich, ale także przytoczyć argumentację prawną stosowną do każdego z tych rodzajów naruszeń. Naczelny Sąd Administracyjny może analizować tylko te przepisy, których złamanie skarżący wyraźnie zarzucił Sądowi I instancji.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do podniesionych przez P. sp. z o.o.. w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia naruszenie przepisów postępowania zauważyć należy, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zakreśla kompetencje sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej i stosowania ustawy p.p.s.a. Określa on zatem przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz- Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 41-42). Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z tej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i wskazuje, że kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna – co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Z kolei przepis art. 145 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy p.p.s.a. Wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 586/17). Zarzutów takich w skardze kasacyjnej nie postawiono. Co prawda w skardze kasacyjnej pełnomocnik P. sp. z o.o. podniósł zarzuty naruszenia przepisów art. 107 i 16 k.p.a., jednak zaliczył je nieprawidłowo do norm prawa materialnego. Oprócz tego podniósł także zarzut naruszenia art. 52, 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym w związku z przepisem § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Podkreślenia wymaga, że naruszenie prawa materialnego przez sąd I instancji może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa. Przy zarzucie kasacyjnym błędnej wykładni należy wykazać, że sąd stosujący dany przepis mylnie go zrozumiał, zaś zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis nieprawidłowo uznał, że w stanie faktycznym przyjętym w sprawie istnieje możliwość zastosowania normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej musi wywieść, jak powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji związał oceną prawną organ co do rozumienia któregoś z powoływanej w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. (traktowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną jako przepis prawa materialnego) zauważyć należy, że artykuł ten zawiera pięć paragrafów, z czego § 1 zawiera 9 punktów. Skarżący kasacyjnie nie wskazał która konkretnie jednostka tego przepisu została naruszona, (np. § 1 stanowi elementy składowe decyzji organu administracji publicznej, zaś np. § 4 czy 5 dotyczą możliwości odstąpienia od konieczności uzasadnienia decyzji). Sąd kasacyjny nie może domyślać się, jakie konkretnie naruszenie skarżący miał na myśli, skoro np. § 4 czy § 5 art. 107 K.p.a. nie miały w sprawie zastosowania, zaś sama decyzja zawierała wszystkie elementy o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Zupełnie nietrafny jest również powołany zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. Przepis ten również zawiera trzy paragrafy, zaś skarga kasacyjna nie precyzuje o który konkretnie chodzi. Pełnomocnik skarżącego, jak się wydaje, próbował zwrócić uwagę na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikających z tego przepisu. Jednak zasada ta dotyczy decyzji ostatecznych i prawomocnych, czyli takich które nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Rola sądu administracyjnego została przez ustawodawcę ukształtowana poprzez przyznanie mu kompetencji do sprawowana sądowej kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wobec tego sąd administracyjny kontrolując decyzję organu administracji publicznej może ją wyeliminować z obrotu prawnego, jeżeli uzna, że z powodu tkwiących w niej wad nie może ona kształtować sytuacji prawnej strony. Trudno zatem doszukiwać się w ogóle możliwości naruszenia przez sąd tego przepisu, jeżeli realizował swoje ustrojowe kompetencje. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu I instancji stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc umożliwiający uwzględnienie skargi z innej przyczyny (np. naruszenia przepisów postępowania). W uzasadnieniu Sąd I instancji wyraźnie zaznaczył, że "podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez Kolegium od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy". Z kolei w wytycznych dla organu nakazał dokonanie "wnikliwej analizy parametrów technicznych i użytkowych planowanego przedsięwzięcia, w tym wszystkich potencjalnych oddziaływań mogących występować przy użyciu konkretnych urządzeń, wchodzących w skład planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie tych ustaleń dokonać oceny, co do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Sąd wyznaczył zatem niezbędny zakres wyjaśnień w ponownie prowadzonym postępowaniu. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował zaś skutecznie tych wytycznych Sądu I instancji. Ponadto nie uzasadnił w jaki sposób naruszony został art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, skoro nie stanowił on podstawy rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik inwestora nie uzasadnił również szczegółowo w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 52, 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym. Powołany przepis art. 52 cyt. ustawy wskazuje na czyj wniosek może nastąpić ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wskazuje niezbędne elementy tego wniosku – czyli jest skierowany do inwestora, natomiast art. 54 jest skierowany do organów bowiem wskazuje, co powinna określać decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wskazują jakie przedsięwzięć mogą zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro Sąd I instancji nie wypowiedział się wiążąco co do kwestii oddziaływania tej inwestycji na środowisko, kazał jedynie powtórzyć postępowanie organowi odwoławczemu, nie można, tego zarzutu kasacyjnego uznać za zasadny. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie zakwestionował stanowiska Sądu co do konieczności uzgodnień przedsięwzięcia z innymi organami administracyjnymi, odległości planowej inwestycji od zabudowań, zakresu kwalifikacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem mocy wszystkich anten na zasadzie kumulacji promieniowania, konieczności dokonania oceny dokumentów prywatnych (kwalifikacji przedsięwzięcia), okoliczności, że przedłożone Sądowi akta administracyjne nie zawierały specyfikacji technicznej (karty katalogowej) objętego przedsięwzięciem modelu anteny.

Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tego zarzutu, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy, a zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów, w przypadku, gdy ustalenia w tym zakresie nie zostały skutecznie zakwestionowane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi.

Z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozstrzygania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. Skoro ani same zarzuty kasacyjnie nie okazały się uzasadnione, ani uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje na konkretne naruszenia dokonane przez Sąd I instancji, zatem skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Część powyższych rozważań NSA odnosić się będzie również do drugiej skargi kasacyjnej – wniesionej przez SKO w S.. Rozwinąć przy tym należy argumentację, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Przypomnienie reguł, którym odpowiadać powinna skarga kasacyjna, było konieczne z uwagi na błędy konstrukcyjne, którymi obarczony jest wniesiony przez SKO środek zaskarżenia.

SKO podniosło zarzut naruszenia przepisów k.p.a. łącząc je z art. 141 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stwierdzić jednak należy, że przepis art. 141 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie istnieje i nigdy nie istniał. Artykuł 141 p.p.s.a. składa się z czterech paragrafów, które dotyczą kwestii uzasadnienia wyroku. Być może autorowi skargi kasacyjnej chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jednak Sąd Kasacyjny nie może sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania, zważywszy że zarówno art. 141 P.p.s.a. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c mogą stanowić odrębną podstawę kasacyjną.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 potwierdzono, że art. 141 (§ 4 zdanie pierwsze p.p.s.a.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jedynie powołany samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Ma bowiem charakter ogólny (blankietowy), określający sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego i stanowi, że sąd może uchylić zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca, chcąca powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r., z dnia 8 lutego 2007r. I FSK 1412/06, z dnia 25 czerwca 2013r. II OSK 502/12, baza orzeczeń NSA). Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania.

Zarzuty kasacyjne postawione przez pełnomocnika SKO nie dyskwalifikują jednak całkowicie wniesionej skargi kasacyjnej. W sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

W tej sytuacji skargę kasacyjną SKO należało uznać jako odwołującą się wyłącznie do naruszenia przepisów k.p.a., bez jednoczesnego wskazania przepisów naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, co z kolei determinowało konieczność oceny legalności zaskarżonego wyroku w odniesieniu do stanu faktycznego, który przyjął Sąd za podstawę rozstrzygnięcia. Bez odniesienia się bowiem do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie z nałożonego obowiązku się wywiązał, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne.

Oceniając zatem skargę kasacyjną w granicach powołanych przez SKO zarzutów dotyczących naruszenia procedury administracyjnej należy wskazać, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmującej realizację wieży, zespołu urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz transmisyjnych, montaż anten sektorowych i linii radiowych, podlega ocenie w kontekście oddziaływania na środowisko. Przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązkiem organu jest zatem m.in. dokonanie jednoznacznej oceny, czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane, zgodnie z art. 71 ust. 2 cyt. ustawy dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1).

Z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne); liczba anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; maksymalne możliwe pochylenia osi wiązki promieniowania; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi; występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji pozwala na dokonanie jej kwalifikacji i charakteru. Przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć ich oddziaływanie zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być dalej realizowana. Wobec tego kwestie co do wymaganych uzgodnień przedsięwzięcia z innymi organami administracyjnymi, czy też położenie działek sąsiednich w związku z ewentualną możliwą ich zabudową wymagało szczegółowej analizy. Inwestycja telekomunikacyjna, choć służąca społeczeństwu, nie może zagrażać, a tym bardziej naruszać istotnych dóbr (zdrowia) osób, które mogą znaleźć w zasięgu jej oddziaływania. Tym bardziej, choćby wychodząc z zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a., organ odwoławczy nie może poprzestać wyłącznie na oświadczeniach inwestora, lecz powinien samodzielnie dokonać oceny merytorycznej złożonej dokumentacji, w celu wykazania, że przeanalizował również wszystkie przesłanki warunkujące możliwość ustalenia lokalizacji inwestycji, a nie skupił się tylko na rozpatrzeniu odwołania.

Sąd I instancji zaznaczył, że ani z uzasadnienia decyzji lokalizacyjnej, ani z akt sprawy jej dotyczącej nie wynika, aby SKO, przeprowadziło jakiekolwiek postępowanie w zakresie weryfikacji dokumentu wnioskodawcy. Stanowisko to nie zostało skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Nie sposób zatem obronić stanowiska, że organ odwoławczy podjął samodzielnie jakiekolwiek ustalenia faktyczne oraz dokonał własnej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, w sytuacji gdy nie poddał wnikliwej analizie parametrów technicznych i użytkowych planowanego urządzenia - w tym złożonej dokumentacji w celu ustalenia charakteru inwestycji. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób rozstrzygnąć o jej charakterze tzn. nie można jednoznacznie stwierdzić, czy należy ona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu odpowiednio § 2 ust. 1 pkt 7 bądź § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia. Jest to istotne, gdyż od kwalifikacji zamierzonego przedsięwzięcia zależy tryb postępowania, jaki organ winien przyjąć w związku ze złożonym przez inwestora wnioskiem o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Dopiero określenie poszczególnych parametrów technicznych inwestycji, o jakich mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. i ustalenie okoliczności jej lokalizacji pozwala na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru. Nie ulega wątpliwości, że parametry techniczne przedmiotowej stacji bazowej przedstawia kwalifikacja przedsięwzięcia. Nie zostało również skutecznie zakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie stanowisko WSA, że przyjęcie danych wynikających z przedłożonego przez inwestora opracowania zwłaszcza w sytuacji, gdy nie wiadomo jakimi autorzy opracowania i pisma dysponują uprawnieniami, a także opinia biegłego sądowego uznana przez Kolegium za pozwalającą na weryfikację, czy inwestycję można zaliczyć do jednej z kategorii inwestycji wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. bez jej oceny, pozwalało przyjąć, że dokumenty te zawierają prawidłowe zakresy pochyleń i przez to promieniowania anten sektorowych wnioskowanej stacji bazowej oraz ocenę, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Koniecznym bowiem było odniesienie się do opinii złożonych do akt sprawy – jako jednego z rodzaju dowodów. Należy także w tym miejscu przypomnieć, że dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Pobieżne dokonanie oceny materiału dowodowego, powoduje że koniecznym będzie powtórzenie postępowania odwoławczego, co z kolei ma doprowadzić do realizacji pełnej zasady dwuinstancyjnego postępowania określonej w art. 15 k.p.a.

Istotne również jest to, że organy orzekające w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji, na podstawie przepisów ogólnych znajdujących się w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są związane granicami wniosku inwestora jako konkretnego przedsięwzięcia a więc jego posadowienia w określonym miejscu i określonych gabarytach. Wszystkie kwestie techniczne podane przez inwestora wymagają natomiast szczegółowej analizy, pod kątem ich potencjalnego oddziaływania na środowisko. Co prawda organ prowadzący postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie posiada kompetencji do współkształtowania planowanej inwestycji, ponieważ to akurat leży w gestii inwestora, jednak nie oznacza to, że może uchylać się od oceny, czy realizacja przedsięwzięcia w kształcie zaplanowanym przez inwestora, ze względu na zakres możliwego oddziaływania na środowisko, powinna zostać uzależniona od wymagań dotyczących ochrony środowiska z uwzględnieniem poziom mocy i możliwości regulacji zespołu nadajników. Dlatego za niewadliwe należało uznać stanowisko Sądu I instancji co do konieczności oceny specyfikacji technicznej (karty katalogowej) objętego przedsięwzięciem modelu anteny jest jednoznaczne i precyzyjne zdefiniowanie konfiguracji zespołu nadajników przewidzianych w przedsięwzięciu, w celu oceny, czy ich parametry mogą prowadzić do zmiany obszaru oddziaływania przedsięwzięcia.

W świetle powyższego, mając na uwadze związanie NSA zarzutami kasacyjnymi, wniesione skargi na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegały oddaleniu.