Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 690/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka Joanna Runge-Lissowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Gd 76/04 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2006 r., II SA/Gd 76/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie z wniosku J. D. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. W uzasadnieniu organ wskazał, iż J. D. w dniu 29 grudnia 2000 r. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości obejmującej działkę nr 83/1 o pow. 153 m2, położoną [...] przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr 3354. Dla nieruchomości tej okres użytkowania wieczystego ustanowiono do dnia 2 maja 2002 r. W dniu 19 listopada 2001 r. organ przesłał wnioskodawcy pisemną informację o warunkach, na jakich można dokonać przekształcenia po wejściu w życie 28 lipca 2001 r. ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 120, poz. 1299). Przedstawiając powyższą informację przekazano w załączeniu niezbędne oświadczenie do podpisu przez wnioskodawcę o wyrażeniu zgody na dokonanie wyceny przedmiotowego gruntu i pokrycia kosztów wyceny co oznaczałoby przyjęcie proponowanych warunków przekształcenia. W przedstawionej informacji określono termin 1-go miesiąca na udzielenie odpowiedzi. Pomimo prawidłowo doręczonej korespondencji J. D. nie potwierdził woli kontynuacji postępowania w przedmiotowej sprawie. Wobec tego, iż przysługujące wnioskodawcy prawo użytkowania wieczystego wygasło z upływem terminu, do którego zostało ustanowione tj. 2 maja 2002 r. nie jest możliwe rozpatrzenie złożonego wniosku, co uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wynika, iż decyzja o przekształceniu może być wydana jedynie w sytuacji gdy prawo użytkowania wieczystego istnieje w momencie orzekania oraz w stosunku do osoby, która jest użytkownikiem wieczystym. Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości prawo użytkowania działki nr 83/1 zostało ustanowione do dnia 2 maja 2002 r. Zatem skarżący przestał był użytkownikiem wieczystym z dniem 3 maja 2002 r. na skutek wygaśnięcia przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego. Wobec powyższego rozpoznanie po tym terminie jego wniosku o przekształcenie stało się bezprzedmiotowe, co skutkuje umorzeniem postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. D. wniósł o uchylenie decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz naruszenie art. 6, 8 35 § 1,36, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zważył, iż w niniejszej sprawie organ I instancji naruszył przepis art. 35 k.p.a., nakazujący organowi załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki oraz ustalone w tym przepisie terminy załatwienia sprawy. Przepis ten obliguje organ do załatwienia sprawy nawet szczególnie skomplikowanej w terminie do dwóch miesięcy. W przedmiotowej sprawie skierowanie do skarżącego pisma z dnia 19 listopada 2001 r. w żaden sposób nie usprawiedliwia zwłoki organu w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 29 grudnia 2000 r. Należy bowiem zauważyć, iż w świetle treści tego pisma po dniu 21 grudnia 2001 r. tj. po upływie miesiąca od daty jego doręczenia powinna zostać wydana decyzja. Organ wskazywał skarżącemu, iż w tym terminie umorzy postępowanie. Gdyby istotnie to nastąpiło skarżący mógł kwestionować zasadność rozstrzygnięcia "podtrzymując" tym samym wniosek o przekształcenie i jak nietrudno zauważyć miałoby to miejsce jeszcze przed upływem terminu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem Sądu, organ administracji mając w aktach sprawy odpis z księgi wieczystej nieruchomości ze wskazaną datą wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego powinien zgodnie z zasadami wskazanymi w art. 7 i 9 k.p.a. zwrócić skarżącemu uwagę, iż po dniu 2 maja 2002 r. niemożliwe będzie uwzględnienie jego wniosku. Wprawdzie skarżący ze swej strony mógł w prosty sposób zapobiec wygaśnięciu swojego prawa użytkowania wieczystego składając stosowny wniosek z żądaniem przedłużenia terminu użytkowania wieczystego i to w okresie aż pięciu lat przed upływem terminu (art. 236 § 2 k.c.), to jednak okoliczność ta w żaden sposób nie usprawiedliwia naruszenia przez organ przepisów art. 12, 35, 7 i 9 k.p.a. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż skierowanie do skarżącego pisma z dnia 19 listopada 2001 r. nie usprawiedliwia ponad dwuletniej bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku. Skoro na żadnym etapie rozpatrywania sprawy skarżący nie cofnął wniosku to organ od daty jego wpływu miał ustawowy obowiązek niezwłocznego jego rozpoznania, niezależnie od innych występujących w sprawie okoliczności takich jak: zmiana przepisów ustawy o przekształceniu, nieskorzystanie przez skarżącego ze środków zwalczania bezczynności organu (art. 37 k.p.a.), czy też nie złożenia przez skarżącego wniosku o przedłużenie terminu użytkowania wieczystego na okres po 2 maja 2002 r. w trybie art. 236 § 2 k.c. Reasumując należy stwierdzić, iż organ prowadzący postępowanie naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego.

Jak wskazał Sąd, wprawdzie logiczną konsekwencją stwierdzonych naruszeń i uchybień organu powinno być uznanie wydanych decyzji za niezgodne z prawem (w powszechnym odczuciu za niesprawiedliwe) to jednak tak nie jest. Decyzja o umorzeniu postępowania organu I instancji oraz zaskarżona decyzja muszą być uznane za zgodne z prawem. Przede wszystkim należy wskazać, iż organ administracji publicznej przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania decyzji. Bezczynność organu nie uzasadnia przyjmowania za podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanu faktycznego sprawy z innej daty (daty złożenia wniosku czy daty, w której powinna być zgodnie z przepisem art. 35 k.p.a. wydana decyzja), niż data wydania decyzji. Oznacza to, że organ I instancji rozstrzygając sprawę w dniu 10 lutego 2003 r. obowiązany był uwzględnić fakt, iż skarżący z dniem 3 maja 2002 r. przestał być użytkownikiem wieczystym działki, której dotyczył wniosek o przekształcenie. Okoliczność ta uzasadniała umorzenie postępowania w sprawie na mocy art. 105 § 1 k.p.a. Z treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wynika, że przekształcenie może nastąpić tylko wówczas, gdy osoba fizyczna w dacie rozpatrywania wniosku jest użytkownikiem wieczystym oraz po wykazaniu przez nią, że była takim użytkownikiem przed dniem 31 października 1998 r. Uprawnienie do przekształcenia przysługuje bowiem jedynie użytkownikowi wieczystemu. Realizacja tego uprawnienia polega na złożeniu odpowiedniego wniosku z załącznikami do odpowiedniego organu, który wydaje decyzję. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zgodnie z art. 2 w/w ustawy następuje na podstawie decyzji, a zatem nie jest to przekształcenie ex lege. Skutek prawny polegający na nabyciu prawa własności następuje dopiero z momentem ostateczności decyzji w tym przedmiocie. Warunkiem koniecznym skutecznego ubiegania się o przekształcenie i wydania decyzji o przekształceniu jest więc przysługiwanie osobie fizycznej prawa użytkowania wieczystego. Wobec tego, iż w dacie rozstrzygnięcia sprawy skarżący nie był już użytkownikiem wieczystym zasadnym było uznanie przez organ bezprzedmiotowości postępowania. Z dniem 3 maja 2002 r. skarżący utracił bowiem zdolność do nabycia uprawnienia wynikającego z ustawy o przekształceniu. Okoliczność ta uzasadniała umorzenie postępowania na mocy art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 22 lutego 2006 r. złożył J. D., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 1 ust. 1 i 2, art. 2, art. 3, art. 4 i art. 4a, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności;

2. obrazę przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim art. 7-12, art. 28, art. 33-38, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 89 § 1 i 2, art. 105, art. 157 § 1-3 w łączności z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. oraz art. 183 § 2 pkt 5 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne, które budzi poważne wątpliwości lub rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności czy wobec złożenia wniosku przez skarżącego o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz podtrzymania tego wniosku, nie wycofania tego wniosku aż do daty podjęcia decyzji, w związku z przewlekłością postępowania administracyjnego z winy organów samorządowych oraz wygaśnięciem w toku postępowania prawa wieczystego użytkowania gruntu z dniem 2 maja 2002 r. uzasadniało podjęcie z urzędu przez organ decyzji z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego, czy też organ administracji był zobowiązany do wydania decyzji co do istoty sprawy, to jest do wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania gruntu przysługującego skarżącemu w prawo własności. Zdaniem skarżącego nie powinien on ponosić ujemnych skutków prawnych powstałych z winy organów samorządowych i niezależnie od powstałej szkody złożony przez niego wniosek winien podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie przez J. D. nie do końca odpowiada przedstawionym wyżej wymogom stawianym przez przepisy p.p.s.a. takiej skardze. Skarżący jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał szereg przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, naruszenie licznych przepisów k.p.a., a także art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nie wskazał jednak na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów. Brak zatem uzasadnienia tych zarzutów w nawiązaniu do realiów rozpoznawanej sprawy. Z tego względu nie jest możliwe ich merytoryczne rozpoznanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się jedynie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 105 k.p.a., czyli wskazano na czym polega naruszenie tego przepisu i jedynie ten zarzut będzie podlegał rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten stanowił podstawę podjęcia przedmiotowych decyzji. W orzecznictwie sądowym, co prawda kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a. czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. To jednak w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 108).

Jako podstawę prawną podjęcia przedmiotowych decyzji zarówno organ I jak i II instancji wskazał art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jak się podnosi w literaturze prawniczej poświęconej temu przepisowi bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Umorzenie postępowania zamyka więc drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków strony i kończy postępowanie w danej instancji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Sąd I instancji trafnie uznał, iż w sprawie niniejszej zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W myśl przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (art. 1 ust. 1) i na co wskazuje już sam jej tytuł, przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego na jej podstawie jest prawo użytkowania wieczystego, które podlega przekształceniu w prawo własności w trybie określonym w tej ustawie. Wniosek o przekształcenie może złożyć jedynie użytkownik wieczysty (art. 2 ust. 1 ustawy). Przekształcenie prawa następuje w formie decyzji (art. 2 ust. 2 w/w ustawy), która to decyzja stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Jest to decyzja o charakterze konstytutywnym, która tworzy nowy stan prawny. Nie jest to więc przekształcenie z mocy prawa. Organ administracji jest, zatem związany okolicznościami faktycznymi istniejącymi w dacie jej podjęcia. Przyjęty zaś stan faktyczny w momencie podjęcia decyzji przez organ I instancji, który jest bezsporny, był taki, iż w momencie jej wydania tj. w dniu 10 lutego 2003 r. prawo użytkowania wieczystego przysługujące skarżącemu już wygasło. Jak wynika bowiem z odpisu księgi wieczystej nr KW 3352 prawo użytkowania wieczystego działki nr 83/1 zostało ustanowione do dnia 2 maja 2002 r. Organ nie mógł zatem dokonać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr 83/1 o pow. 153 m2, położonej [...] przy ul. [...], gdyż prawo to w momencie podejmowania decyzji już nie istniało (wygasło). Nie było więc już przedmiotu (prawa), który mógłby ulec przekształceniu. W takiej sytuacji Prezydent Miasta [...] nie mógł wydać innej decyzji niż umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Powyższej oceny nie zmienia fakt, iż organ I instancji ewidentnie naruszył przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki oraz art. 12 k.p.a. (zasada szybkości postępowania). Skarżący złożył bowiem wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w dniu 29 grudnia 2000 r., który nie został rozpoznany w przepisanym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Tymczasem dopiero w dniu 19 listopada 2001 r. (po upływie niemal 11 miesięcy) organ zwrócił się do skarżącego do potwierdzenia woli przekształcenia prawa użytkowania wieczystego na podanych warunkach. Umorzenie zaś postępowania nastąpiło dopiero w dniu [...] po ponad rocznej bezczynności. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji organ mając świadomość o upływie terminu na jaki zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego powinien też zgodnie z zasadami ogólnymi wskazanymi w art. 7 i 9 k.p.a. poinformować przynajmniej skarżącego, iż po upływie tego terminu uwzględnienie jego wniosku będzie niemożliwe. Powyższe uchybienia organu w tym względzie muszą prowadzić do wniosku, iż w sprawie doszło do zawinionej bezczynności organu. Choć trzeba też przyznać, iż sam skarżący nie starał się przeciwdziałać tej bezczynności, nie złożył bowiem w trybie art. 37 § 1 k,p.a. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a w konsekwencji także skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie zapobiegł również wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego nie składając wniosku o jego przedłużenie.

Powyższe ewidentne uchybienia organu I instancji nie mogą prowadzić jednak do wniosku, iż decyzja o umorzeniu postępowania podjęta przez Prezydenta Miasta [...] oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca ją w mocy są niezgodne z prawem. Jak wskazano bowiem powyżej w sytuacji, gdy wygasło prawo użytkowania wieczystego przekształcenie tego prawa w prawo własności było niemożliwe.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.