Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 85/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 4, art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1260
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1260
article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 32, art. 60
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na czynność Burmistrza Z. z dnia 18 lipca 2018 r. w przedmiocie informacji o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Z., 2) zasądza od Burmistrza Z. na rzecz A. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga A. W., zwanej dalej również skarżącą, na czynność Burmistrza Z. z dnia 18 lipca 2018 r. w przedmiocie informacji o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze.

Podjęcie zaskarżonej czynności poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 29 czerwca 2018 r. Burmistrz Z. ogłosił nabór na wolne stanowisko Dyrektora Biura Administracyjno-Ekonomicznego Oświaty w Z. w jednostce organizacyjnej Gminy Z. W ogłoszeniu jako wymaganie niezbędne, które winni spełniać kandydaci wskazał m.in. (w pkt 1.2) "staż pracy co najmniej 5 lat, udokumentowany świadectwami pracy lub zaświadczeniem o trwającym zatrudnieniu do stażu pracy wlicza się również wykonywanie działalności gospodarczej zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902, z późn. zm.)". Ustalając termin składania dokumentów aplikacyjnych, podał organ, że po dokonaniu przez Komisję Rekrutacyjną wstępnej analizy dokumentów pod względem formalnym kandydaci, którzy zakwalifikują się do dalszego postępowania rekrutacyjnego zostaną powiadomieni telefonicznie o terminie i miejscu przeprowadzenia drugiego etapu naboru, na który składa się test kwalifikacyjny i rozmowa kwalifikacyjna.

Zarządzeniem z dnia 2 lipca 2018 r., Nr [...], Burmistrz Z. powołał Komisję Rekrutacyjną do przeprowadzenia ww. naboru.

Do naboru zgłosiło się trzech kandydatów, w tym skarżąca.

W wyniku wstępnej selekcji dokonanej przez Komisję Rekrutacyjną do II etapu postępowania rekrutacyjnego nie została zakwalifikowana skarżąca z powodu braku spełnienia niezbędnego wymogu dotyczącego stażu pracy.

Pismem z dnia 11 lipca 2018 r. skarżąca wniosła odwołanie od informacji (decyzji) o odrzuceniu z powodu określonego w pkt 1.2 ogłoszenia. Wskazała, że spełnia wszystkie warunki zawarte w ogłoszeniu, w tym z art. 6 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Podniosła też, że "niedopuszczalne jest prowadzenie procedury naboru na podstawie nieujętych pierwotnie przepisów".

W piśmie z dnia 12 lipca 2018 r. Komisja Rekrutacyjna wyjaśniła, że zawarty w ogłoszeniu o naborze wymóg stażu pracy wynoszący co najmniej 5 lat (wymagania niezbędne) wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936) - załącznik nr 3, tabela II litera F. Z przekazanych natomiast przez skarżącą dokumentów dotyczących przebiegu dotychczasowego zatrudnienia wynika, że w okresie od 2 maja 2000 r. do 31 sierpnia 2004 r., tj. 4 lata i 4 miesiące, kandydatka świadczyła pracę na podstawie umowy o pracę w firmie U. – w Z, na stanowisku księgowej. Przedstawione umowy zlecenia, jako umowy cywilnoprawne, nie podlegają natomiast zaliczeniu do stażu pracy. W dokumentach z przebiegu zatrudnienia znajduje się także kserokopia wpisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, z której wynika, że od 7 stycznia 2002 r. do chwili obecnej kandydatka prowadzi działalność gospodarczą - działalność rachunkowo-księgowa, doradztwo podatkowe. Zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260) prowadzoną działalność gospodarczą można zaliczyć do stażu pracy tylko wtedy, gdy chodzi "o ustalenie kompetencji danego kandydata do zatrudnienia na kierowniczym stanowisku urzędniczym". Do stażu pracy nie zalicza się więc każdej działalności gospodarczej, a jedynie działalność o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku. Określenie w ogłoszeniu o naborze wymagań związanych ze stanowiskiem, zgodnie z opisem danego stanowiska i ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe, a także wskazanie zakresu zadań wykonywanych na stanowisku, pozwala ocenić, czy prowadzona przez kandydata działalność jest zgodna ze wskazanymi wymaganiami. Prowadzona działalność musi mieć związek z charakterem pracy, jaką będzie wykonywała zatrudniona osoba. Wykonywanie działalności gospodarczej o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku oznacza prowadzenie takiego rodzaju działalności, w ramach której wykonywane zadania i czynności pokrywają się z zadaniami i czynnościami, jakie pracownik ma wykonywać. Zakres zadań wykonywanych na stanowisku Dyrektora Biura Administracyjno-Ekonomicznego Oświaty w Z., przedstawiony w pkt 3 ogłoszenia o naborze, w opinii Komisji, nie jest zgodny z charakterem wykonywanej przez kandydatkę działalności gospodarczej - działalność rachunkowo-księgowa, doradztwo podatkowe. Wobec tego zaliczony został skarżącej staż pracy wynoszący 4 lata i 4 miesiące.

Po przeprowadzeniu drugiego etapu naboru, utrwalonego w protokole z dnia 13 lipca 2018 r., Komisja Rekrutacyjna wybrała kandydata do zatrudnienia na stanowisko Dyrektora Biura Administracyjno-Ekonomicznego Oświaty w Z., tj. M. C.

Pismem z dnia 18 lipca 2018 r. Burmistrz Z. udzielił skarżącej odpowiedzi na jej odwołanie. Wyjaśnił, że nie znajduje podstaw do zmiany "decyzji" Komisji Rekrutacyjnej.

Tego samego dnia Burmistrz Z. poinformował też o wyniku przeprowadzonego naboru, wskazując osobę wybraną na stanowisko Dyrektora Biura Administracyjno-Ekonomicznego Oświaty w Z. w jednostce organizacyjnej Gminy Z. w osobie M. C.

Pismem z dnia 18 lipca 2018 r. skarżąca wezwała Burmistrza Z. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezpodstawnym niedopuszczeniu jej do drugiego etapu konkursu. Domagała się zmiany rozstrzygnięcia i wyjaśniła, że jako osoba prowadząca działalność gospodarczą w zakresie obsługi podmiotów pod względem księgowym i rachunkowym, posiada doświadczenie i wiedzę wymaganą na wakującym stanowisku. Nadto posiada wiedzę z zakresu prawa i postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, księgowości, rachunkowości, jak też ukończone studia podyplomowe w zakresie zarządzania oświatą. Zarzuciła, że Komisja wymaga spełnienia warunków i kryteriów, których nie ma w ogłoszeniu o naborze.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 30 lipca 2018 r., Burmistrz Z. stwierdził, że stawiane zarzuty są pozbawione podstaw prawnych i faktycznych. Wyjaśnił, że w ogłoszeniu o naborze szczegółowo określił wymagania niezbędne, a jednym z nich był staż pracy wynoszący co najmniej 5 lat, udokumentowany świadectwami pracy lub zaświadczeniem o trwającym zatrudnieniu. Zgodnie z ogłoszeniem do stażu pracy wlicza się wykonywanie działalności gospodarczej, zgodnej z art. 6 ust 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Ponadto w ogłoszeniu wyraźnie wskazano zakres zadań wykonywanych na stanowisku objętym naborem, jak i informację o warunkach pracy. Analiza ww. informacji nie pozostawia cienia wątpliwości, że wszelkie czynności nadzorcze i sprawcze na stanowisku Dyrektora Biura Administracyjno-Ekonomicznego Oświaty związane są z obsługą i realizacją zadań w szeroko rozumianej oświacie (szkoły, przedszkola). Organ zauważył przy tym, że wymóg ten znajduje uzasadnienie we wskazanym przepisie i wyraźnie został wyartykułowany w treści ogłoszenia. Podkreślając, że tylko wymóg wykonywania działalności gospodarczej o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku daje gwarancję posiadania przez pracownika doświadczenia i wysokich kwalifikacji w ściśle określonych obszarach, Burmistrz podał, że w niniejszej sprawie wspomniany "obszar" dotyczy sfery systemu oświaty, w tym w szczególności zarządzania w oświacie i rozpatrywania zagadnień z zakresu budżetowości oświatowej, a nie gospodarki finansowej i obsługi podmiotów wolnorynkowych. Przedłożone dokumenty nie potwierdzają natomiast, że prowadzona przez kandydatkę działalność gospodarcza dotyczyła sfery oświaty publicznej i konkretnych wymogów stanowiskowych określonych w ogłoszeniu o naborze, a w konsekwencji przedłożone dokumenty nie dotyczą działalności gospodarczej o charakterze zgodnym z wymaganiami na stanowisku. Organ zaznaczył, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie księgowym i rachunkowości będzie spełniać wymóg ustawowy w przypadku zatrudnienia na stanowisku głównego księgowego, ale brak powiązania tych czynności z wymaganiami na stanowisku związanym z obszarem oświatowym dyskwalifikuje ów okres prowadzenia działalności gospodarczej jako spełniający wymogi przedmiotowego konkursu. W tych okolicznościach Burmistrz nie zgodził się ze skarżącą, że w ramach przebiegu konkursu doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa.

We wniesionej skardze na ogłoszenie o wynikach przeprowadzonego naboru, sprecyzowanej - na wezwanie Sądu - w piśmie z dnia 23 października 2018 r., skarżąca zarzuciła, że przedmiotowa czynność została dokonana z naruszeniem art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 1-2a, art. 13a ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Domagała się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności i podniosła, że Komisja Konkursowa wobec jej osoby wymagała spełnienia warunków i kryteriów, których nie było w ogłoszeniu o naborze, a także na podstawie dokumentów załączonych do aplikacji wyciągnęła wnioski sprzeczne z ich treścią.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Z. wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ zaskarżona czynność nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi, akcentując raz jeszcze, że przedłożone przez skarżącą dokumenty nie potwierdzały, iż prowadzona przez nią działalność gospodarcza dotyczyła sfery oświaty publicznej i konkretnych wymogów stanowiskowych określonych w ogłoszeniu o naborze, a w konsekwencji przedłożone dokumenty nie dotyczą działalności gospodarczej o charakterze zgodnym z wymaganiami na stanowisku, o które się skarżąca ubiegała. Nadmienił też organ, że realizując zasady otwartości i konkurencyjności kwestionowanego naboru, Komisja Rekrutacyjna kierowała do skarżącej wezwania i zapytania telefoniczne oraz pisemne, dążąc do stworzenia możliwości usunięcia ustalonego uchybienia. Pomimo tego przedmiotowy brak formalny nie został uzupełniony, co skutkowało niedopuszczeniem do drugiego etapu konkursu. Subiektywne przekonanie skarżącej o posiadaniu doświadczenia, które w jej ocenie jest wystarczające do przejścia do drugiego etapu konkursu, nie stanowi dostatecznej przeciwwagi dla określonych w sposób czytelny i konkretny wymogów naboru.

Podczas rozprawy sądowej w dniu 4 grudnia 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i zanegował oświadczenie pełnomocnika organu, że skarżąca była wzywana do uzupełnienia braków formalnych w postaci wykazania odpowiednich kwalifikacji.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 411/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Z. z dnia 18 lipca 2018 r. (bez numeru).

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Burmistrza Z. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 1093/21, uchylił powyższy wyrok z dnia 4 grudnia 2018 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się nieważności postępowania wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ M. C., którego wybrano na wolne stanowisko Dyrektora, nie został uznany za uczestnika postępowania sądowego, przez co został pozbawiony możności obrony swych praw. W konsekwencji za zasadny uznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 12, art. 33 § 1 i 2 oraz art. 91 § 2 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ponownie prowadzonym postępowaniu M. C. został uznany przez tut. Sąd za uczestnika postępowania sądowego.

Na rozprawie sądowej w dniu 18 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i podkreślił, uwzględniając rozstrzygnięcie NSA, że nie odnosi się ono do kwestii merytorycznej, stąd uzasadnione i aktualne pozostaje stanowisko skarżącej zaprezentowane w skardze. Wniósł także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko zawarte zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w skardze kasacyjnej, a także prezentowane poprzednio na rozprawie. Wniósł też o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Natomiast uczestnik postępowania oświadczył, że śledząc oferty zatrudnienia, powziął informację o organizowanym konkursie przez Gminę Z. na stanowisko dyrektora w oświatowej komórce organizacyjnej. Postanowił wziąć w nim udział. Po złożeniu dokumentów otrzymał informację, że przeszedł pozytywnie pierwszy etap obejmujący weryfikację formalną i został dopuszczony do etapu drugiego. Po jego przeprowadzeniu śledził ogłoszenia o rozstrzygnięciu konkursu na stronie internetowej. Z tego też źródła powziął wiedzę, w pierwszej kolejności, o dokonanym wyborze jego osoby. Zdaniem uczestnika postępowania spełniono warunki formalne i merytoryczne, a konkurs został prawidłowo przeprowadzony. Dlatego wniósł o oddalenie skargi. Na pytanie Sądu pełnomocnik organu wyjaśnił, że nie dysponuje dokumentacją obrazującą zwrócenie się przez organ do strony skarżącej o uzupełnienie dokumentacji o posiadane wykształcenie i kwalifikacje. Akcentował, że osoby zajmujące się na wówczas tą sprawą w osobie kadrowej i sekretarza gminy, obecnie już nie pracują.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - po ponownym rozpoznaniu sprawy - zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Wskazać również należy, że w niniejszej sprawie, z uwagi na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wydanego poprzednio wyroku tut. Sądu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona została z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykonując zalecenie NSA zawarte w wyroku z dnia 23 lutego 2022 r., Sąd uznał M. C. za uczestnika postępowania w niniejszej sprawie i zawiadomił skutecznie o rozprawie, w której brał on czynny udział.

Przypomnienia nadto wymaga, że w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na ogłoszenie o wynikach naboru na kierownicze stanowisko urzędnicze w jednostce organizacyjnej gminy, który to nabór prowadzony był na podstawie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260), zwanej dalej ustawą.

Rozważając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi w związku z wnioskiem organu o odrzucenie skargi, Sąd uznał, że zaskarżona czynność podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wedle tego przepisu sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W ocenie Sądu prowadzony w trybie ustawy nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a informacja o wyniku naboru, która kończy postępowanie rekrutacyjne, pochodzi od organu i rozstrzyga o prawach kandydatów. Tym samym podzielić należy ugruntowany już pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym ogłoszenie o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3217/21 i powołane tam orzecznictwo; postanowienie WSA w Opolu z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 410/18, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględnić w tym zakresie należy, że czynności konkursowe nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjny, normowany przepisami ustawy o pracownikach samorządowych. W ramach tego postępowania rozstrzyga się o uprawnieniach dostępu do wykonywania służby publicznej, które wynikają z publicznego prawa podmiotowego gwarantowanego obywatelom mocą art. 60 Konstytucji RP. Informacja organu administracji publicznej o wynikach naboru na wolne stanowisko urzędnicze nie pozostaje zatem bez wpływu na sytuację osoby zainteresowanej, która w odpowiedzi na ogłoszenie konkursu wzięła w nim udział. Postępowanie konkursowe zakończone ustaleniem jego wyników w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację tej osoby, gdyż wywołuje skutek prawny związany z wynikami konkursu, tj. możliwością objęcia określonego stanowiska w administracji samorządowej. Jednocześnie czynności podejmowane w toku konkursu przez organ administracji publicznej mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu. Powstałe w toku prowadzonego konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu a organem administracji publicznej nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej. Skoro natomiast przeprowadzenie konkursu przez organ administracji publicznej jest obowiązkiem wynikającym z ustawy o pracownikach samorządowych i konkurs ma być przeprowadzony w sposób określony prawem, to jednocześnie muszą istnieć gwarancje, które zapewnią wszystkim uczestnikom takiego konkursu równe szanse, bez dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny oraz przeprowadzenia konkursu według prawnie określonych reguł. Uczestnik konkursu ma zatem prawo do ochrony sądowej, a badanie zgodności z prawem wyników konkursu podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1126/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 191/13; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 419/18).

Reasumując, postępowanie konkursowe ma charakter administracyjnoprawny, a zapadłe w nim rozstrzygnięcie ustalające wynik konkursu podlega kontroli sądowej. Dlatego Sąd nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi. Dodać jeszcze można, że Burmistrz Z. w skardze kasacyjnej od wyroku tut. Sądu z dnia 4 grudnia 2018 r. nie prezentował już stanowiska o niedopuszczalności skargi.

Stosownie do powyższego Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie na ogłoszenie Burmistrza Z. o wyniku naboru na wolne kierownicze stanowisko urzędnicze z dnia 18 lipca 2018 r. była dopuszczalna, a skarżąca, jako uczestniczka postępowania konkursowego, której uprawnień dotyczyła przedmiotowa czynność, miała interes prawny do wniesienia skargi. Skarga ta została też wniesiona w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., a zatem podlegała merytorycznej ocenie.

Zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4, stwierdza bezskuteczność czynności, stosując odpowiednio przepis art. 145 § 1 pkt 1. Odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oznacza, że sąd uwzględniając skargę na zaskarżoną czynność stwierdza jej bezskuteczność, jeżeli doszło do: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując zatem oceny rozstrzygnięcia o naborze z dnia 18 lipca 2018 r., Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący braku określenia w ogłoszeniu o naborze na wolne stanowisko urzędnicze - w sposób prawidłowy - warunków, jakie powinny spełniać kandydaci. Sąd uznał, że kwestionowane w skardze postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 11 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy, a więc z naruszeniem zasad odnoszących się do procedury naboru. Naruszenie to było przy tym tego rodzaju, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Z przepisu tego wynika, że całe postępowanie konkursowe powinno toczyć się z poszanowaniem zasady otwartości i konkurencyjności. Zasady te określają główne cele procedury naboru na wolne stanowisko urzędnicze, które wiążą się z realizacją konstytucyjnego wymogu zapewnienia obywatelom korzystającym z pełni praw publicznych równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP) oraz równego traktowania przez organy administracji, w procedurze obsadzania określonych stanowisk (art. 32 Konstytucji RP). W orzecznictwie oraz piśmiennictwie podkreśla się, że otwartość konkursu oznacza, iż nabór kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze przybiera postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego, a każdy spełniający warunki przewidziane ogłoszeniem o naborze, może zgłosić swoją kandydaturę. Zostaje ona zachowana, jeżeli postępowanie to oparte jest na zasadach obiektywizmu, jawności i przejrzystości (transparentności). Jawność naboru jest zagwarantowana poprzez obowiązek upowszechnienia informacji o wolnym stanowisku urzędniczym oraz o wyniku wyboru. Zasada przejrzystości zostaje z kolei zachowana poprzez ustalenie takich reguł proceduralnych konkursu, by nie stanowiły one przeszkód dla złożenia aplikacji przez osoby zainteresowane. Konkurencyjność naboru wiąże się natomiast z realizacją postulatu rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe. Kryteria merytoryczne ujawniane są w ogłoszeniu o naborze jako wymagania niezbędne (determinowane obowiązującym prawem) i wymagania dodatkowe, tj. pozostałe wymagania pozwalające na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1504/21; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 6/22; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 419/18; wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1126/13).

W art. 13 ust. 2 ustawy wskazane zaś zostały informacje, jakie winno zawierać ogłoszenie o naborze. Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy powinno ono określać wymagania związane ze stanowiskiem, zgodnie z opisem danego stanowiska, ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe. Przyjąć należy, że w przypadku naboru na kierownicze stanowisko urzędnicze określenie takich wymagań związane jest z uwzględnieniem warunków, jakie w art. 6 ust. 4 ustawy zostały ustalone dla osób ubiegających się o kierownicze stanowisko, a także minimalnych wymagań kwalifikacyjnych wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. poz. 936). Dostrzec jednak też trzeba, że w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy wyraźnie wskazano na konieczność "określenia" wymagań, co z kolei wiąże się z ich jednoznacznym sprecyzowaniem.

Podkreślenia wymaga, że realizacja zasad określonych w art. 11 ust. 1 ustawy nakłada na organ obowiązek określenia wymagań w sposób gwarantujący wszystkim zainteresowanym możliwość zapoznania się z nimi i podjęcie odpowiedniej decyzji o wzięcia udziału w naborze. Owe wymagania powinny być zatem jasno i konkretnie sformułowane. Kandydat nie może się domyślać, czy też sam ustalać, jakie wymagania dotyczą danego stanowiska. Nabór powinien być prowadzony przy uwzględnieniu wymogów jednoznacznych i takich samych dla wszystkich, tak aby zapewnić równe traktowanie wszystkich kandydatów, stąd nie mogą być one określone w sposób ogólny, pozwalający na dowolną interpretację. Nie można także mówić o zachowaniu zasad wynikających z art. 11 ust. 1 ustawy, jeśli reguły przeprowadzania naboru nie są określone w sposób przejrzysty.

W realiach niniejszej sprawy, w wyniku wstępnej oceny dokumentów aplikacyjnych skarżąca nie została zakwalifikowana do kolejnego etapu naboru ze względu na brak spełnienia niezbędnego wymogu posiadania odpowiedniego stażu pracy, wskazanego w pkt 1. 2 ogłoszenia o naborze. Uznano, że do wymaganego stażu pracy nie może być zaliczona prowadzona przez nią działalność gospodarcza w zakresie rachunkowo-księgowym i doradztwa podatkowego. W ocenie Sądu treść i sposób sformułowania wymogu, a następnie dokonana na jego podstawie ocena kandydatury skarżącej wskazuje jednak, że nabór nie został przeprowadzony w sposób gwarantujący równe szanse wszystkim uczestnikom. W ogłoszeniu o naborze, określając wymagania niezbędne w pkt 1.2, wskazano ogólnie na "staż pracy co najmniej 5 lat, udokumentowany świadectwami pracy lub zaświadczeniem o trwającym zatrudnieniu do stażu pracy wlicza się również wykonywanie działalności gospodarczej zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902 z późn. zm.)". Według Sądu z tak sformułowanego wymogu, którego już sama gramatyczna forma może budzić wątpliwości co do jego przejrzystości, nie wynika w żaden sposób, jaki powinien być profil działalności gospodarczej, której prowadzenie może zostać wliczone do wymaganego stażu pracy. Przepis art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy, do którego się odwołano, wskazuje natomiast na staż pracy lub wykonywanie działalności gospodarczej o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku. Wyraźnie zatem przepis ten odsyła do wymagań związanych z danym stanowiskiem - sam ich nie określając i nie definiując też pojęcia "wymagań związanych z danym stanowiskiem". Definicji takiej brak zresztą także w innych przepisach ustawy. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy powinny zostać one określone w ogłoszeniu o naborze.

Tymczasem w ogłoszeniu o naborze nie określono ani w wymaganiach niezbędnych, ani w wymaganiach dodatkowych, że chodzi - jak twierdzi organ - o działalność gospodarczą o profilu oświatowym, czyli w zakresie zarządzania oświatą i w zakresie budżetowości oświatowej. Innymi słowy, na podstawie określonych w ogłoszeniu o naborze wymagań nie można ustalić, że działalność ta - jak przyjął organ przy ocenie kandydatury skarżącej - powinna być związana z obsługą i realizacją zadań w szeroko rozumianej oświacie (szkoły, przedszkola). Wymóg taki nie został jasno i jednoznacznie ustalony. Co więcej, na podstawie oceny dokonanej przez organ w tym zakresie także nie sposób stwierdzić, jaki zakres i charakter zadań realizowanych w oświacie przez kandydata mógł być uznany za zgodny z wymaganiami na stanowisku, którego dotyczył nabór. Uznając, że działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą nie jest zgodna z tymi wymaganiami Komisja Kwalifikacyjna oraz organ powołały się (w pismach z dnia 12 i 30 lipca 2018 r.) na wskazany w ogłoszeniu zakres zadań wykonywanych na stanowisku oraz nieustalone wymagania dotyczące zarządzania w oświacie i rozpatrywania zagadnień z zakresu budżetowości oświatowej. Dostrzec natomiast trzeba, że zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy wskazanie zakresu zadań wykonywanych na stanowisku stanowi kolejną informację, jaką powinno zawierać ogłoszenie o naborze, odrębną od wymagań związanych ze stanowiskiem, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy. Czym innym jest zatem określenie wymagań, a czym innym opis stanowiska. Nie można więc przyjąć za prawidłowe skonkretyzowanie wymogów co do stażu pracy dopiero w trakcie postępowania konkursowego, na podstawie informacji o zadaniach wykonywanych na stanowisku, ponieważ zakres tych zadań niewątpliwie nie określa wymagań.

Stosownie do powyższego uznać należało, że w niniejszej sprawie, w ramach prowadzonej procedury, ustalenia i ocena dokonana co do spełnienia wymaganego kryterium stażu pracy pozostawały w zakresie swobodnego uznania organu, którego granic jednoznacznie nie określono i wyjaśniono na etapie ogłoszenia o naborze. Sąd przyjął, że organ posługiwał się w tym zakresie niejasnymi i nieujawnionymi wprost kryteriami wyboru, które nie wynikały z treści pkt 1.2 ogłoszenia. W konsekwencji nie zachowano standardów postępowania rekrutacyjnego, jakie wynikają z gwarancji określonych w art. 11 ust. 1 ustawy, ponieważ reguły przeprowadzenia naboru nie zostały określone w sposób przejrzysty. W zakresie ustalonego kryterium stażu pracy nabór nie realizował zasady otwartości i konkurencyjności. Zdaniem Sądu nie można mówić o zachowaniu tych zasad, skoro w ogłoszeniu ogólnie wskazano jedynie na określony staż pracy, bez jednoczesnego doprecyzowania, że powinien dotyczyć konkretnych zadań realizowanych w ramach wykonywanej pracy lub prowadzonej działalności związanej z obsługą jednostki budżetowo-oświatowej i stosowaniem ustawy o systemie oświaty.

Reasumując, Sąd stwierdził, że przeprowadzenie konkursu na wolne kierownicze stanowisko urzędnicze nastąpiło z naruszeniem art. 11 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy, na skutek braku dokładnego, tj. jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości, określenia w ogłoszeniu o naborze wymagań związanych ze stanowiskiem.

W konsekwencji powyższego należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako dokonanej z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik oceny dokonanej w postępowaniu konkursowym. Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Podkreślić trzeba, że zasada otwartości wymaga, aby reguły naboru na wolne stanowisko urzędnicze były jasne, konkretne i jednoznaczne, ustalone w sposób niewymagający ich precyzowania na podstawie innych informacji oraz wyłączające jakąkolwiek możliwość ich dowolnej interpretacji. Konkurencyjność postępowania kwalifikacyjnego ma natomiast zapewnić równość traktowania kandydatów w dostępie do pracy w urzędach jednostek samorządu terytorialnego. Tak rozumianej konkurencyjności nie gwarantuje postępowanie, którego reguły nie zostały w sposób jasny i przejrzysty sformułowane na etapie ogłoszenia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przedstawione rozumienie zasad postępowania konkursowego nie prowadzi do odebrania organom samorządu możliwości samodzielnego ustalania wymagań stawianych kandydatom, lecz służy dochowaniu publicznie ogłoszonych zasad naboru.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.) oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.