Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 474/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 art. 39 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z. F. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020r. poz. 256 z późn.zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 5 i art. 39 ust. 3, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn.zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. F. od decyzji Starosty [...] z [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia M. i Z. F. projektu rozbiórki budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy:

Podaniem z [...] lutego 2019 r., Inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w R. przy ul. [...]. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Starosta R. zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku wymienionego powyżej. Wojewoda Kujawsko-Pomorski po rozpatrzeniu odwołania strony postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2020 r., uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta R. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] września 2020 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pp. Fedom pozwolenia na rozbiórkę ww. budynku.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Wymóg uzyskania takich uzgodnień wynika m.in. z treści art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego niewpisanego do rejestru zabytków, a ujętego w gminnej ewidencji zabytków, wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W niniejszej sprawie, objęty wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynek mieszkalno-usługowy, zlokalizowany na działce nr [...] w R. przy ul. [...], stanowi obiekt zabytkowy, który ujęty jest w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków, a tym samym objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia [...] lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tym samym dla wydania pozwolenia na rozbiórkę, koniecznym, było uzyskanie pozytywnego stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków w tym przedmiocie. Przepis art. 39 ust. 4 wskazuje, że wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na rozbiórkę obiektów budowlanych, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.

W niniejszej sprawie Starosta R. pismem z [...] lutego 2019 r., zwrócił się do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o uzgodnienie zamierzenia budowlanego polegającego na rozbiórce budynku mieszkalno-usługowego. Kujawsko - P. Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]) odmówił uzgodnienia ww. inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że "będący przedmiotem sprawy budynek powstał około 1900 roku. Jest on dwukondygnacyjny, usytuowany w historycznej Unii zabudowy ul K., która stanowi historyczny fragment głównej osi komunikacyjnej miasta. Dodać tu należy, że budynek ten zlokalizowany jest w bardzo eksponowanym miejscu, wpływającym na odbiór bezpośrednio sąsiadującego \ opisanego do rejestru zabytków Historycznego Założenia Urbanistycznego Miasta R.. Historyczne obiekty budowlane w tej części założenia urbanistycznego stanowiły wizytówkę miasta co widać również na elewacji przedmiotowej kamienicy; na której zachował się detal architektoniczny w postaci ryzalitu zwieńczonego attyką, boniowania i zdobionych płycin. Ponadto zachowały się też dwa balkony o bardzo zdobionych żeliwnych balustradach, stanowiące charakterystyczny dla regionu element metalurgiczny." Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie konserwatora zabytków Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] lipca 2019 r. [...] uchylił ww. postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Podstawą uchylenia postanowienia konserwatora zabytków było przekroczenie ustawowego terminu na zajęcie stanowiska w sprawie, określonego w przepisie art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2192/19 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2019 r. Na wyżej wymieniony wyrok WSA złożono skargę kasacyjną, sprawa rozpatrywana jest przez NSA pod sygn. akt II OSK 1539/20.

Odwołujący zarzucił decyzji Starosty naruszenie przepisu art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. W jego ocenie wydanie postanowienia z [...] kwietnia 2019 r., przez wojewódzkiego konserwatora zabytków tj. z uchybieniem 30 dniowego terminu wskazanego w przepisie art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego, należy odczytywać jako milczącą zgodę na uzgodnienie projektu rozbiórki. W konsekwencji organ I instancji nie miał podstaw prawnych do odmowy zatwierdzenia projektu rozbiórki, gdyż zostały spełnione wszystkie warunki z art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego.

Wojewoda [...] powołał się na stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w ww. wyroku z [...] lutego 2020 r. zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej po upływie terminu z art. 39 ust. 4 P.b., mógłby przyjąć, że nie ma sprzeciwu organu konserwatorskiego ale też, po tym jak takie orzeczenie negatywne dotarłoby do organu mógłby je uwzględnić. W ocenie Sądu "należy odróżnić bowiem brak orzeczenia organu konserwatorskiego w ww. trybie utożsamiane z tzw. milczącą zgodą od sytuacji, w której organ wyraża stanowisko, choć czyni to z uchybieniem ww. terminu zanim zapada decyzja organu badającego pozwolenie na rozbiórkę". Dlatego też w ocenie Wojewody, pomimo wydania postanowienia z [...] kwietnia 2019 r., po upływie terminu, należy je uwzględnić, gdyż Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia rozbiórki z punktu widzenia konserwatorskiego. Zgodnie z treścią przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to organy administracji publicznej są obowiązane do zapobiegania działaniom mogącym uszczuplić wartość zabytków. Z uwagi na powyższą treść art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i treść uzasadnienia postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z [...] kwietnia 2019 r., organ I instancji zasadnie odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Organ odwoławczy powołał się również na stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym instytucja "uzgodnienia" zakłada współdziałanie organów, z których jeden prowadzi postępowanie główne (organ administracji architektoniczno - budowlanej), a drugi postępowanie subsydiarne (wpadkowe, incydentalne). W celu pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania głównego wymagana jest zgodność stanowisk obu organów. Skoro konserwator zabytków nie wyraził zgody na rozbiórkę (pomimo wydania postanowienia z uchybieniem ustawowego terminu z art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego) to nie można uznać, że organ administracji architektoniczno-budowlanej posiada pozytywne uzgodnienie konserwatora. W niniejszej sprawie nie został zatem spełniony warunek z art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 5 i art. 39 ust 3 Prawa budowlanego tj. inwestor nie uzyskał pozytywnego uzgodnienia konserwa zabytków.

Odnosząc się do podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, organ odwoławczy wskazał, że Starosta zamiast art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego wskazał niezasadnie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Przyjmuje się jednak, że nawet niepoprawne przytoczenie podstawy prawnej, przy założeniu istnienia stosownej normy upoważniającej do podjęcia określonego aktu, nie uzasadnia uchylenia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83). "Utrzymać w mocy decyzję" to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2011 r., VI SA/Wa 1570/08). Pomimo zasadności zarzutu odwołującego, że Starosta R. nie miał podstaw do zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż Inwestor usunął nieprawidłowości, do których został wezwany, co potwierdził również Starosta R. w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2020 r., to nie może on stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 4 pkt 5 P.b. do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć uzgodnienia innych organów. Jak już wyżej wskazano zgodnie z art. 39 ust. 3 P.b. pozwolenie na rozbiórkę budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków, wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zatem Starosta R. winien na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 5 i w zw. z art. 39 ust. 3 wezwać Inwestora do przedłożenia takiego uzgodnienia. Skoro jednak Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., odmówił uzgodnienia rozbiórki budynku na działce nr [...] położonego w R. przy ul. [...], to nie było zasadne ponowne wzywanie Inwestora do uzupełnienia tego braku. Zwłaszcza, że pismem z [...] grudnia 2019 r., Starosta R. (po uchyleniu postanowieniem z [...] lipca 2019 r., przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2019 r.), ponownie zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie uzgodnienia do przedmiotowej rozbiórki. Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z [...] grudnia 2019 r. wskazał, że nie ma możliwości ponownego wypowiadania się w sprawie, gdyż postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., odmówił już uzgodnienia inwestycji rozbiórki budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w R..

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty [...] zawiera wszystkie składniki określone w art. 107 k.p.a., w tym uzasadnienie prawne. Jak wskazano błędne wskazanie podstawy prawnej przy założeniu istnienia stosownej normy upoważniającej do podjęcia określonego aktu, nie uzasadnia uchylenia rozstrzygnięcia tego organu. Reasumując organ drugiej instancji po ocenie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że brak zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, był wiążący dla organów architektoniczno - budowlanych rozpoznających wniosek inwestora w tym przedmiocie, co z kolei implikowało konieczność wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w R. przy ul. [...].

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Z. F. zarzucił naruszenie prawa procesowego tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i nie podejmowanie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, poprzez nierozpatrzenie całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a także poprzez brak należytego wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w uzasadnieniu decyzji ją poprzedzającej przesłanek, którymi kierowały się organy administracji publicznej rozstrzygając sprawę oraz dowodów, na których rozstrzygnięcie zostało oparte,

2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, bez poszanowania zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji zamiast jej uchylenia i rozstrzygnięcia sprawy albo ewentualnie przekazania do ponownego rozpatrzenia,

naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu:

4. przepisu art. 35 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez odmówienie Inwestorom zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę w sytuacji, gdy uzupełnił wszystkie wskazane w postanowieniu braki oraz poprzez odmówienie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę mimo braku istnienia ustawowych przesłanek,

5. przepisu art. 39 ust. 3 i 4 P.b. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż niezajęcie stanowiska w terminie przez organ ochrony konserwatorskiej nie stanowi milczącego uzgodnienia i braku zastrzeżeń wobec projektu rozbiórki,

6. przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że przepis ten może stanowić samoczynną przesłankę do odmówienia inwestorowi udzielenia pozwolenia na rozbiórkę w oparciu o przepis art 35 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 5 i art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2020r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. oraz o zasądzenie

na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, gdyż organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wyjaśniły dostatecznie wnikliwie istotnych okoliczności sprawy, a nadto orzekły w sprawie przedwcześnie, na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co może mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiot skargi stanowi decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] stycznia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2020 r. o odmowie udzielenia inwestorom pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w R..

Niekwestionowana w sprawie, a mająca zasadnicze w niej znaczenie pozostaje okoliczność, że przedmiotowy budynek stanowi obiekt zabytkowy, ujęty w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków, objęty ochroną konserwatorską na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.) – por. postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Konserwatora Zabytków w T. nr [...] r. z [...] kwietnia 2019 r.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem Mirosławy i Z. F. z dnia 6 lutego 2019 r. o pozwolenia na rozbiórkę spornego obiektu budowlanego stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn.zm., dalej "P.b.").

Należy na wstepie podkreślić, że zarówno organy administracji orzekające w sprawie, jak i skarżący, powołują się częściowo na błędną wykładnię i niewłaściwie interpretują przepisy P.b. (w brzmieniu mającym zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy) odnoszące się do procedury wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego. Brak jest bowiem w tym stanie prawnym podstawy do dowolnego i bezrefleksyjnego odnoszenia przepisów kształtujących postępowanie i wymogi materialnoprawne odnoszące się do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, lub nawet wniosku o wydanie pozwolenia (decyzji o pozwoleniu) na rozbiórkę obiektu wpisanego do rejestru zabytków – do wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego lub obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Ta ogólna konstatacja wynika bezpośrednio z treści przepisów art. 32, art. 33, art. 35 i art. 39 Prawa budowlanego.

Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 P.b. decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim:

1) przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów; (...)

Przy czym uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii, o których mowa w ust. 1 pkt 2, powinny nastąpić w terminie 14 dnia od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań (art. 32 ust. 2)

Wymogi wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2) i wniosku o pozwolenie na rozbiórkę określił ustawodawca odrębnie i wprost w art. 33 ust. 4 P.b. wskazując, że należy do niego dołączyć:

1) zgodę właściciela obiektu;

2) szkic usytuowania obiektu budowlanego;

3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych;

4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia;

5) pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; nie dotyczy to uzgodnienia i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

6) w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu.

Wskazać należy, że w myśl ust. 6 art. 33 P.b. w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku.

Z kolei zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie spełnia wymagań określonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Wskazując w tym miejscu ponownie na oczywista różnicę pomiędzy charakterem i istotą, wymogami oraz zakresem oceny organów w przypadku wydawania pozwolenia na budowę i pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, stwierdzić należy, że z przepisów art. 35 Prawa budowlanego nie wynika, aby miały one zastosowanie do procedowania wniosku o pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego. Wobec tego także i w rozpoznawanej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 35 ust. 1, ust. 3 czy ust. 4 P.b., powoływane przez organy w ich rozstrzygnięciach oraz przez skarżącego w skardze.

W konsekwencji wszelkie określone przepisami prawa braki formalne wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, winny zostać przez organ eliminowane w trybie przepisów art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 6 P.b.

Istotne znaczenie dla prawidłowej wykładni i stosowania przepisów Prawa budowlanego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mają także przepisy art. 39:

1. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

2. Pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków.

3. W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

4. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.

Szczegółowa analiza treści powyższych przepisów wspiera wcześniejsze stanowisko Sądu, co do wyraźnego rozróżnienia przez ustawodawcę trybu i kolejności działań inwestora oraz organu w zależności od charakteru wnioskowanych robót budowlanych jak również charakteru ochrony konserwatorskiej warunkowanej trybem i kategorią przedmiotu tej ochrony. Z ust. 1 i 2 art. 39 w zw. z przepisami art. 32-35 P.b. wynika, że w stosunku do obiektów budowlanych lub terenów wpisanych do rejestru zabytków, inwestor musi uprzednio uzyskać stosowna decyzję czy pozwolenie właściwego organu ochrony zabytków i dołączyć je do wniosku o pozwolenie na budowę/rozbiórkę. Odmiennie jednak w ust. 3 ustawodawca nie wprowadził bezwzględnego wymogu uzyskania pozwolenia organu ochrony zabytków przed wystąpieniem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę/rozbiórkę w przypadku gdy roboty te dotyczą, tak jak w niniejszej sprawie, obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

W myśl ust. 3 art. 39 w stosunku do takich obiektów budowlanych oraz obszarów pozwolenie na rozbiórkę (budowę) wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, co pomijają organy orzekające w sprawie jak również skarżący inwestor, ze kardynalne znaczenie ma to, aby wniosek o pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego niewpisanego do rejestru zabytków, a ujętego w gminnej ewidencji zabytków był kompletny, rzetelny i zawierał takiego rodzaju dokumenty, które ze względu na ten ustawowy obowiązek współdziałania umożliwiały organowi ochrony konserwatorskiej merytoryczną konieczną ocenę zasadności wniosku w aspekcie jego wiedzy specjalistycznej – co do ochrony zabytków. Tym samym, w ocenie Sądu, wniosek niespełniający tych wymogów, niekompletny nie powinien zostać przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przekazany do uzgodnienia. To na tym organie ciążył obowiązek weryfikacji i wezwania do uzupełnienia barków wniosku w procedurze uzgodnienia, o której mowa w art. 39 ust. 3 i 4 P.b. wniosek nie zawierał niezbędnych danych i dokumentów, organ uzgadniający winien poinformować o tym organ właściwy do wydania decyzji – wskazując brakujące i konieczne do oceny merytorycznej wniosku dokumenty lub inne dowody. Pamiętać należy, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę jest organ administracji architektoniczno-budowlanej i to ten organ odpowiada za przebieg postępowania. Nie budzi wątpliwości, że w sytuacji gdy to jednak wojewódzki konserwator zabytków, wezwał bezpośrednio inwestora do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego o charakterze zabytkowym poprzez przedłożenie stosownych dokumentów – dopiero od dnia uzupełnienia wniosku rozpoczął dla wojewódzkiego konserwatora zabytków bieg termin do zajęcia stanowiska w sprawie przedmiotowego wniosku, w rozumieniu art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego. Odmienne stanowisko nie dałoby się pogodzić z regułami wykładni systemowej, celowościowej i zasadami praworządności. Nie można bowiem nie pominąć, że ustawodawca nałożył na organy obowiązek współdziałania – uzgodnienia w celu zapewnienia realnego wpływu wojewódzkiego konserwatora zabytków na kwestie rozbiórki obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Uzależnił zatem możliwość wydania pozwolenia na rozbiórkę takiego obiektu budowlanego od merytorycznej oceny wyspecjalizowanego organu w aspekcie celów ochrony zabytków tj. oceny stanu technicznego, walorów, możliwości zachowania zabytkowej substancji obiektu budowlanego przed jego unicestwieniem (rozbiórka). Termin zaledwie 30 dni określony w art. 39 ust. 4, odnosić się zatem musi do wniosku kompletnego, w rozumieniu ww. przepisów i celów tej instytucji.

Z analizy akt administracyjnych sprawy (pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2019 r. str. 8 akt adm., pismo do Starosty z [...] grudnia 2019 r. k. 38) wynika, że Starosta R. pismem z [...] lutego 2019 r. (wpływ do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – [...] lutego 2019 r.) zwrócił się do organu uzgadniającego o uzgodnienie inwestycji polegającej na rozbiórce przedmiotowego budynku, a wniosek nie zawierał dokumentacji umożlwiającej weryfikację zawartych w nim twierdzeń. Po oględzinach obiektu w związku z wątpliwościami czy jego stan uzasadnia rozbiórkę pismem z [...] marca 2019 r. organ uzgadniający wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji o opinię stanu technicznego budynku określającą stan zachowania poszczególnych elementów konstrukcyjnych, zawierającą aktualne zdjęcia silnie zniszczonych elementów oraz wtórnych wzmocnień konstrukcyjnych a także inwentaryzację pomiarowo-rysunkową budynku (k. 5 akt administracyjnych). Organ ten pouczył inwestora, że bez wskazanych dokumentów nie może dokonać oceny merytorycznej wniosku, i nieuzupełnienie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. Uzupełnienie dokumentacji wpłynęło do organu uzgadniającego [...] kwietnia 2019 r. i postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w T. odmówił uzgodnienia inwestycji polegającej na rozbiórce spornego budynku mieszkalno-usługowego.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, brak jest podstaw aby na podstawie przywołanych przepisów uznać za zasadne twierdzenie skarżącego, że doszło w okolicznościach tej sprawy do milczącego uzgodnienia jego wniosku o pozwolenie na rozbiórkę przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, z upływem 30 dni od dnia [...] lutego 2019 r. - doręczenia niekompletnego ogólnikowego wniosku. Stwierdzić bowiem należy, mimo pewnych uchybień proceduralnych, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy organ uzgadniający zajął stanowisko negatywne wobec wniosku – w terminie określonym w przepisach art. 39 ust. 3 i 4 P.b. Nie doszło zatem do uzgodnienia, i brak jest podstaw do przyjęcia w tej sprawie fikcji prawnej, milczącego braku zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań – zamiaru rozbiórki obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków.

Dodatkowym argumentem potwierdzającym powyższe stanowisko, że Starosta R. w dniu [...] lutego 2019 r. przedwcześnie przekazał do uzgodnienia wniosek inwestorów z [...] lutego 2019 r. niekompletny, i nieodpowiadający wymogom określonym w art. 33 ust. 4 jest uchylenie pierwotnej decyzji tego organu z [...] grudnia 2019 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na rozbiórkę – decyzją kasacyjną Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2020 r. (znak [...]) gdzie wskazano na braki wniosku i dołączonego projektu rozbiórki. Już z tego chociażby powodu, po uzupełnieniu wniosku dopiero kompletny wniosek wraz z koniecznymi dokumentami winien zostać przekazany do uzgodnienia organowi uzgadniającemu. Nie znajduje zatem dostatecznych podstaw faktycznych i prawnych w tej sprawie zarzut strony skarżącej, że doszło do skutecznego prawnie milczącego uzgodnienia wydania pozwolenia na rozbiórkę przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, w rozumieniu ww. przepisów. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art., 7b k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 1 K.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5).

W niniejszej sprawie Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków zajął negatywne stanowisko wobec wniosku inwestorów o rozbiórkę w postanowieniu nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. odmawiającym uzgodnienia zamierzenia budowlanego. Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...].MPU, który uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Minister stwierdził, że organ pierwszej instancji nie zajął stanowiska w terminie określonym w art. 39 ust. 4 P.b., liczonym od daty doręczenia mu wniosku, zatem doszło do milczącego uzgodnienia a jego postanowienie należało uchylić w całości.

Na skutek skargi Gminy Miasta R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2020 r. sygn. VII SA/Wa 2192/19 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznając, że organ ten oparł się na błędnej wykładni art. 39 ust. 3 i 4 P.b. i winien rozpoznać sprawę merytorycznie w zakresie ochrony zabytków. Niesporne w sprawie pozostaje, że powyższy wyrok nie jest prawomocny, bowiem została od niego wywiedziona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (zarejestrowana pod sygn. II OSK 1539/20). W dacie orzekania przez organy administracji jak również tutejszy sąd skarga kasacyjna oczekuje na rozpoznanie.

Powyższe okoliczności, wbrew stanowisku Wojewody wyrażonemu w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, między innymi w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. [...] uchylającemu postanowienie Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę (k. 65 akt adm.), mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 152 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Oznacza to, że od dnia wydania przez WSA w Warszawie wyroku w sprawie o sygn. VII SA/Wa 2192/19 (tj. 27 lutego 2020 r.) uwzględniającego skargę na ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...].MPU uchylające postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. i umarzające postępowanie uzgodnieniowe organu pierwszej instancji – uchylone postanowienie nie wywołuje skutków prawnych, aż do chwili uprawomocnieniu tego wyroku.

W konsekwencji należy stwierdzić, że pozostaje nadal w toku postępowanie uzgodnieniowe przez organami ochrony konserwatorskiej, które nie może być uznane za ostatecznie zakończone, skoro postanowienie Ministra nie wywołuje skutków prawnych.

Ponownie Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 39 ust. 3 P.b., w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Instytucja "uzgodnienia" zakłada zatem współdziałanie organów, z których jeden prowadzi postępowanie główne (organ administracji architektoniczno-budowlanej), a drugi postępowanie subsydiarne (wpadkowe). W celu pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania głównego wymagana jest zgodność stanowisk obu organów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzyga sprawę w drodze decyzji, natomiast stanowisko organu współdziałającego wyrażane jest w formie postanowienia (art. 106 § 1 i 5 k.p.a.).

Wyżej wskazano z jakich powodów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma w niej podstaw do zastosowania fikcji prawnej w postaci domniemania zgody organu konserwatorskiego, uregulowanej w art. 39 ust. 4 P.b. Wobec tego, dla organu prowadzącego w tej sprawie postępowania główne (starosty) wiążące będzie ostateczne stanowisko organu konserwatorskiego w przedmiocie wniosku o pozwolenie na rozbiórkę przedmiotowego budynku. Organ prowadzący postępowanie główne powinien wydać decyzję administracyjną dopiero wówczas, gdy postanowienie zawierające stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków stanie się ostateczne (por uchwała składu 7 sędziów w Warszawie z dnia 9 listopada 1998 r., OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7).

Sąd zwraca jednak uwagę, że na skutek różnych okoliczności postanowienie ostateczne organu administracji publicznej, może utracić taki charakter lub chociażby czasowo "skuteczność prawną". W związku z powyższym nieprawocmocnym wyrokiem WSA w Warszawie uchylającym ostateczne postanowienie w incydentalnej sprawie uzgodnieniowej, na obecnym etapie (postępowanie kasacyjne) nie można twierdzić, że to postępowanie jest zakończone prawnie ostatecznie.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mając na względzie przytoczone regulacje prawne oraz stan sprawy wyżej przedstawiony i wynikający z akt administracyjnych sprawy, Sąd nie podziela ani stanowiska strony skarżącej, że doszło do milczącego uzgodnienia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, ani też stanowiska Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, że rozstrzygnięcie tej sprawy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przeciwnie, w ocenie Sądu, w dacie rozstrzygania sprawy zarówno przez Starostę, jak i Wojewodę, istniało zagadnienie prejudycjalne – obligujące te organy do zawieszenia postępowania w świetle art. 197 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy wniosku inwestorów o pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków zależy bowiem w tej sprawie w pierwszej kolejności od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 1539/20), które zapadnie w sprawie ze skargi kasacyjnej od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia [...] lutego 2020 r. uchylającego postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W zależności od wyników postępowania kasacyjnego przed NSA, z kolei dalszy bieg postępowania uzgodnieniowego również może nadal stanowić prejudykat dla możliwości merytorycznego wydania w sprawie rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej "w uzgodnieniu" z organem konserwatorskim.

W ocenie Sądu, z powyższych powodów zarówno zaskarżona decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] stycznia 2021 r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z [...] września 2020 r. odmawiająca zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalno-usługowego zostały wydane przedwcześnie z istotnym naruszeniem zarówno przepisów postępowania (art. 7, art. 7b, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 106 k.p.a.), jak również prawa materialnego (art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 39 ust. 3 P.b.), a naruszenia te mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to zatem uchylenie powyższych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu zarzuty skargi okazały się jedynie częściowo zasadne. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem wskazanych w pkt 1 i 3 zarzutów skargi przepisów k.p.a. w szczególności art. 138 § 1 pkt 1, jednak w aspekcie wskazanym w niniejszym uzasadnieniu. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na stosowanie przez organy błędnej wykładni prawa materialnego, błędne współdziałanie organu administracji architektoniczno-budowlanej z wojewódzkim konserwatorem zabytków (przekazanie niekompletnego wniosku), a nadto na błędne przekonanie organu współdziałającego, że w tego typu postępowaniu może działać jakby był organem prowadzącym postępowanie główne, doszło do sytuacji godzących w zasadę wyrażoną w art. 8 ust. 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Treść decyzji organu II i I instancji wskazuje, że w istocie strona postępowania zasadnie zarzuca, że działanie organów administracji w tej sprawie nie może budzić zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy brak jest jednak przesłanek, aby zarzucić organom administracji architektoniczno-budowlanej, których działanie podlega kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie - naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Stosowane przez organy mimo, że z naruszeniem przepisów prawa instrumenty i rozstrzygnięcia, zasadniczo nie pozbawiły na tym etapie skarżącego uprawnienia, które wynikałoby wprost z przepisów prawa. Wbrew bowiem wykładni przepisów prawa wskazanej w uzasadnieniu skargi, zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności niewyeliminowane dotychczas z obrotu prawnego negatywne stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków wobec zamiaru rozbiórki obiektu budowlanego, nie umożliwiało wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę tego budynku jako ujętego w gminnej ewidencji zabytków.

Odnośnie zarzutu wskazanego w pkt 4 skargi jak już wskazano naruszenie przepisu art. 35 ust. 3 w tej sprawie polegało na jego niewłaściwym zastosowaniu w sprawie dotyczącej wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, a nie pozwolenia na budowę, zatem nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 P.b., który w tej sprawie również nie mógł znaleźć zastosowania.

Niezasadny okazał się w okolicznościach sprawy zarzut naruszenia przez organy art. 39 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem w tej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania fikcji prawnej "milczącego uzgodnienia" i braku zastrzeżeń wobec projektu rozbiórki. Strona skarżąca pomija bowiem okoliczność, że w tej sprawie wojewódzki Konserwator zabytków wyraził jednoznacznie zastrzeżenia wobec zamiaru rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego powołując się na jego wartość jako obiektu o charakterze zabytkowym (postanowienie z [...] kwietnia 2019 r.). W dacie wydania skarżonej decyzji to postanowienie nadal funkcjonowało w obrocie prawnym, na skutek wskazanego wyżej wyroku WSA w Warszawie.

Zaznaczyć przyjdzie, że ujęcie zabytku nieruchomego (niewpisanego do rejestru i nieznajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków) w gminnej ewidencji zabytków następuje wskutek wskazania określonego obiektu nieruchomego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i przypisania mu w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków wartości zabytkowej. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy urzędowo stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 2189/13).

Wprowadzone przez ustawodawcę w art. 39 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zróżnicowanie ochrony udzielanej zabytkom wpisanym do rejestru zabytków oraz ujętym w gminnej ewidencji zabytków sprawia, że wadliwy od strony procesowej tryb dokonania przez organ konserwatorski uzgodnienia (np. działanie spóźnione) może prowadzić do niezapewnienia zabytkom wpisanym do ewidencji wystarczającej ochrony, jeżeli sposób rozstrzygnięcia sprawy uzgodnienia będzie wynikać ze stwierdzenia, że niezajęcie stanowiska w terminie uznać należy jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych (art. 39 ust. 4 ustawy). W najpełniejszym zakresie zagrożenie to będzie się wyrażać w milczącym przyznaniu inwestorowi prawa do rozbiórki zabytku nieruchomego, gdy rozwiązania projektowe będą sprowadzać się do tego rodzaju robót budowlanych. Zauważyć jednakże trzeba, że w sytuacji, gdy organ konserwatorski w ramach uzgodnienia wypowiada się w sposób merytoryczny odnośnie do przedstawionych mu rozwiązań projektowych, to w swoim postanowieniu wojewódzki konserwator zabytków w pierwszym rzędzie mieć na uwadze powinien przyczyny, które stały za wyrażoną pierwotnie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wolą poddania ochronie określonego zabytku (objętego porozumieniem). Oznacza to, że tylko szczególnie uzasadnione powody powinny stać za tym, by w drodze uzgodnienia zostały zatwierdzone projektowane przez inwestora roboty budowlane, których następstwem będzie nie tylko utrata przez zabytek nieruchomy jego dotychczasowej wartości, które ujęcie w ewidencji miało za zadanie chronić, ale również doprowadzenie do likwidacji zabytku nieruchomego (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 1446/16). W orzecznictwie przyjmuje się, że postanowienie organu uzgadniającego funkcjonujące w obrocie prawnym pozostaje wiążące dla organu prowadzącego postępowania główne dopóki nie zostanie z tego obrotu prawnego wyeliminowane (por. wyroki NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 539/14; z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 113/14; z 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1016/08; z 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1931/06; z 15 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 764/06, z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 597/14). Korelacja pomiędzy postanowieniem uzgadniającym a decyzją nie jest dowolna, lecz określona przez ustawodawcę w taki sposób, że postanowienie organu uzgadniającego determinuje decyzję w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Brak jest podstaw do podważania stanowiska wyrażonego w postanowieniu uzgadniającym organów konserwatorskich przez organy właściwe do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę.

W konsekwencji nie można przyjąć, że organ prowadzący postępowanie główne nie może w żadnym stopniu kontrolować przebiegu i efektów postępowań organów współdziałających czyniłoby niewykonalną zasadę współdziałania organów i wydania decyzji "w uzgodnieniu". Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący postępowanie główne kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienia. Badanie to jest ograniczone tylko do takiego zakresu, aby organ prowadzący mógł stwierdzić, że rzeczywiście do uzgodnień doszło a strony nie były pozbawione możliwości obrony swoich praw.

Zgodzić należy się zatem, że organy administracji architektoniczno-budowlanej w tej sprawie w uzasadnieniach skarżonych decyzji pomijając obowiązek ustalenia w pierwszej kolejności okoliczności sprawy i stanu prawnego co do ostatecznego zakończenia postępowania uzgadniającego, nieprawidłowo kładły nacisk na argumentację odnoszącą się do merytorycznej właściwości organu uzgadniającego. Nie można jednak stwierdzić, aby organy te naruszyły prawo materialne poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak już wskazano odmowa uzgodnienia wniosku o pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków jest dla organów administracji architektoniczno-budowlanej wiążąca, co do rozstrzygnięcia o wniosku inwestora, nawet w sytuacji gdy wniosek spełnia inne warunki wynikające wprost z przepisów Prawa budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji będzie związany wyrażoną powyżej oceną prawną i wskazaniami. W pierwszej kolejności, co najmniej do momentu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia przez NSA (sygn. II OSK 1539/20) skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 27 lutego 2020 r. sygn. VII SA/Wa 2192/19, należy zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. i art. 93 ust. 3 Prawa budowlanego. Dalsze czynności będą uzależnione od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, a ewentualnie następnie administracyjnego uzgodnieniowego, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 1 czerwca 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalne.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania (500 zł uiszczonego wpisu sądowego).