Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2092/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 41 ust. 2 pkt. 9
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia WSA del. do NSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 533/09 w sprawie ze skargi D. S. na rozkaz personalny Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz D. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 533/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. S. na rozkaz personalny Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Rozkazem personalnym z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w M. orzekł o zawieszeniu starszego sierżanta D. S. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] stycznia 2008 r. z uwagi na wszczęcie przeciwko niemu w dniu [...] października 2007 r. postępowania dyscyplinarnego wobec uzasadnionego przypuszczenia, że mogło dojść do zaniechania czynności służbowej i niedopełnienia obowiązków przez skarżącego podejmującego interwencję, a tym samym naruszenia dyscypliny służbowej. Po rozpatrzeniu odwołania, Małopolski Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2007 r. nr [...] uchylił powołany rozkaz personalny organu pierwszej instancji w części dotyczącej okresu zawieszenia w czynnościach służbowych i określił datę zawieszenia na okres od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] stycznia 2008 r., a w pozostałej części zaskarżony rozkaz utrzymał w mocy. W dniu [...] grudnia 2007 r. Komendant Powiatowy Policji w M. wydał orzeczenie dyscyplinarne nr [...] o uznaniu skarżącego winnym popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i wymierzył mu karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności na zajmowanym stanowisku. Po rozpatrzeniu odwołania Małopolski Komendant Wojewódzki Policji orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił wskazane orzeczenie z dnia [...] grudnia 2007 r. nakazując organowi pierwszej instancji włączenie do postępowania dyscyplinarnego materiałów śledztwa sygn. akt [...] w sprawie niedopełnienia obowiązków służbowych. W związku z tym, Komendant Powiatowy Policji w M. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. zawiesił postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu, ze względu na istotność w postępowaniu dyscyplinarnym końcowych ustaleń poczynionych przez prokuratora w postępowaniu karnym. Następnie, rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2008 r. Komendant Powiatowy Policji w M. przedłużył okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego i rozkaz ten został utrzymany w mocy orzeczeniem Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. W dniu [...] listopada 2008 r. Sąd Rejonowy Wydział [...] Karny w M. wydał wyrok sygn. akt [...], na mocy którego oskarżonego D. S. uznano winnym popełnienia jednego z zarzucanych czynów i postępowanie karne w tym zakresie zostało warunkowo umorzone na okres 2 lat próby, natomiast w zakresie drugiego zarzucanego mu czynu został on uniewinniony. W związku z tym, skarżący pismem z dnia [...] lutego 2009 r. wniósł o odwieszenie go w czynnościach służbowych, lecz Komendant Powiatowy Policji w M. pismem z dnia [...] lutego 2009 r. poinformował skarżącego, że nie znalazł podstaw do pozytywnego rozpatrzenia jego pisma z dnia [...] lutego 2009 r. stwierdzając, że w postępowaniu karnym w pierwszej instancji skarżący nie został całkowicie oczyszczony z zarzutów, natomiast wskazany wyrok został zaskarżony przez oskarżyciela publicznego. Tylko bowiem prawomocne zakończenie postępowania stanowiłoby decydującą przesłankę do merytorycznego zakończenia postępowania administracyjnego. W kolejnym piśmie z dnia [...] lutego 2009 r., skarżący ponowił wniosek o odwieszenie go w czynnościach służbowych i zarzucił, że rozkaz personalny o zawieszeniu go w czynnościach, został wydany bez podstawy prawnej, ponieważ w dacie jego wydania nie toczyło się przeciwko skarżącemu postępowanie karne, które rzekomo było podstawą zawieszenia go w czynnościach służbowych. Następnie, Komendant Powiatowy Policji w M., działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, ze zm.), rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. zwolnił z dniem [...] marca 2009 r. ze służby w Policji skarżącego st. sierż. D. S., zawieszonego w czynnościach służbowych na stanowisku referenta Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Sekcji Prewencji Komendy Powiatowej Policji w M. Rozkaz personalny nr [...] o zawieszeniu w czynnościach służbowych skarżącego był zgodny z prawem. Kolejny rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych wydany został w czasie, gdy skarżącemu zostały już postawione zarzuty w postępowaniu karnym i co ma umocowanie w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Mając na uwadze wysokie prawdopodobieństwo popełnienia przez policjanta zarzucanego mu czynu, zagrożenie karą, ponad dwunastomiesięczne zawieszenie funkcjonariusza w służbie i nie pełnienie przez niego służby, trudną sytuację kadrową w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym, zachowanie w służbie skarżącego w kontekście wymagań i oczekiwań jakie stawiają przełożeni i całe społeczeństwo przed Policją, podjęcie kroków prawnych w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego ze skarżącym, w ocenie organu Policji, było zasadne. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Małopolski Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylił rozkaz personalny organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2009 r. w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji, i ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień [...] kwietnia 2009 r., w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu organ odwoławczy wskazał, że sformułowanie "można zwolnić" użyte w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji zastosowanym w sprawie oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ pierwszej instancji, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy. Podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji wziął pod uwagę nie tylko podstawy prawne, ale także postawę policjanta w czasie zdarzenia będącego przedmiotem postępowania zarówno dyscyplinarnego, jak i karnego. Okolicznością bezsporną w sprawie jest przy tym, że skarżący od dnia [...] października 2007 r. pozostaje nieprzerwanie zawieszony w czynnościach służbowych. Policjant jako osoba powołana do egzekwowania przepisów prawa sama musi przestrzegać prawa w najwyższym stopniu. Wszelkie niepraworządne działania policjanta, jak również uzasadnione podejrzenie o takie działanie, rodzić muszą zdecydowane kroki zmierzające do odsunięcia od wykonywania czynności służbowych, a także w konsekwencji do wykluczenia z szeregów Policji. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji daje możliwość zwolnienia policjanta ze służby po upływie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. W postępowaniu karnym przeciwko skarżącemu nie zapadł prawomocny wyrok, stąd też nie zachodzi przesłanka umożliwiająca przywrócenie go do służby i uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych. Długotrwała nieobecność policjanta spowodowana zawieszeniem w czynnościach służbowych, wymagająca z istoty rzeczy podejmowania przez Komendanta Powiatowego Policji w M. działań natury organizacyjnej, pociągającej za sobą problemy związane z pracą w godzinach nadliczbowych, jak i racjonalnego gospodarowania kadrami, uzasadnia przyczynę zwolnienia skarżącego ze służby, chociażby była potencjalnie niezawiniona przez funkcjonariusza - jest formalnie usprawiedliwiona.

Oddalając skargę D. S. na rozkaz personalny organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w ramach kontroli sądowo-administracyjnej postępowania zakończonego rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2009 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby, Sąd zobowiązany był zbadać, czy zaistniały podstawy do zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, a następnie, czy zaistniały przesłanki do wydania rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby. Organy Policji nie naruszyły obowiązujących przepisów w zakresie dotyczącym podstaw zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Podstawą wydania rozkazów personalnych o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych był fakt wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego, a ta okoliczność oraz dobro tego postępowania były wystarczającymi przesłankami do podjęcia tych rozkazów. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji wyjaśnił w uzasadnieniu wydanej decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych, że pozostawienie skarżącego w służbie "utrudniałoby dalsze prowadzenie postępowania dyscyplinarnego, jak również pełnienie przez niego służby do czasu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy". Dokonując kontroli rozkazu personalnego przedłużającego okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego, a także utrzymującego go w mocy rozkazu organu drugiej instancji, Sąd nie stwierdził naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów. Zarówno podstawa faktyczna tj. prowadzenie postępowania karnego przeciwko skarżącemu, jak i podstawa prawna tj. art. 39 ust. 3 ustawy o Policji zostały ustalone przez organy orzekające w sposób prawidłowy. W związku z tym, że okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych wynosi ponad 12 miesięcy i w tym czasie nie stawia się on do służby, powoduje to tym samym osłabienie służby. Ponadto swoim zachowaniem skarżący nadużył zaufania swoich przełożonych, nie spełnił ich wymagań i oczekiwań, a te okoliczności uzasadniają rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego. Dokonując oceny legalności rozstrzygnięć dotyczących zwolnienia skarżącego ze służby, w Policji Sąd również nie stwierdził naruszenia przepisów. Okolicznością bezsporna jest, że w dacie wydania tych rozstrzygnięć, upłynął okres 12 miesięcy zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, a zatem została spełniona przesłanka określona w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. W uzasadnieniu rozstrzygnięć organów obu instancji zostały przedstawione powody, dlaczego organy te skorzystały z uprawnienia do zwolnienia ze służby skarżącego, mimo, iż wskazany przepis ma charakter fakultatywny. Za nieuzasadniony należało uznać zarzut podniesiony w skardze, że nie zachodziła podstawa faktyczna do zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Sąd nie stwierdził również, aby organy Policji w toku prowadzonego postępowania naruszyły przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2010 r. wniósł D. S. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sytuacji, w której nie zachodziła podstawa faktyczna do zastosowania tego przepisu,

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a). art. 145 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi oraz błędne przyjęcie, że zaskarżone rozkazy organów Policji nie naruszają przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności:

- art. 6 kpa poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji i naruszenie w ten sposób zasady działania organów administracyjnych na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 kpa, poprzez nie uwzględnienie interesu skarżącego w toku postępowania poprzedzającego wydanie rozkazów,

- art. 80 kpa, poprzez wydanie rozkazów nie mających odzwierciedlenia w całokształcie materiału dowodowego,

- art. 107 §3 kpa, poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu rozkazów faktów, które organ uznał za udowodnione ani dowodów, na których organ się oparł oraz ewentualnie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

b). art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie w sprawie, której okoliczności przemawiają za wydaniem rozstrzygnięcia na korzyść skarżącego,

c). art. 134 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niedostrzeżenie nieprawidłowości w działaniu organu administracyjnego drugiej instancji, który będąc do tego zobowiązanym (jako organ odwoławczy) nie uwzględnił w toku postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby okoliczności wynikających z postępowania sądowego przed Sądem Okręgowym w K. oraz nie przeanalizował wszystkich aspektów prawnych sprawy, a także, poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego dotyczących naruszeń prawa mających miejsce w toku zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, a w szczególności przekroczenia granic uznaniowości przez organy orzekające w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono m.in., że art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, będący podstawą materialnoprawną rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby, jest przepisem o charakterze uznaniowym. Oznacza to, iż z jednej strony decyzję, co do zwolnienia ze służby funkcjonariusza ustawodawca pozostawia właściwym organom Policji, ale jednocześnie wskazuje przesłanki, które muszą być spełnione, aby organ mógł w ogóle zacząć rozważania w tym przedmiocie. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza, że organ administracji publicznej dysponuje całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się owszem uwagę, na specyficzny rodzaj służby, do jakiej należy formacja Policji, warunkujący konieczność zbadania możliwości pozostawienia w służbie funkcjonariusza przez pryzmat zadań, które określa ustawa o Policji, uprawnień przełożonego w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych mu jednostek oraz kształtowania składu osobowego podległego mu zespołu ludzi oraz interesu służby. Niemniej jednak użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało ocenie właściwego organu. Stąd też rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie tego przepisu powinno uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego. Jeśli zatem w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji ustawodawca kwestie zwolnienia policjanta ze służby pozostawił uznaniu organu zwalniającego, to organ ten obowiązany był ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć w sprawie zastosowanie, a nie jedynie w świetle niektórych z nich. Organy Policji naruszyły granice uznania administracyjnego. Również Sąd całkowicie pominął kwestie uznaniowości przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu i rozstrzygnięcia sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, choć zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinien zbadać, czy nie doszło do przekroczenia granic tzw. uznania administracyjnego, w świetle wyników badań profilaktycznych, które wskazywały na brak przeciwwskazań do dalszego pełnienia służby. Ponadto, skoro spełnienie przesłanki długotrwałego zawieszenia w czynnościach służbowych policjanta rodzi jedynie możliwość jego zwolnienia i oznacza, że orzekający w sprawie organ administracji korzysta z uznania administracyjnego, to na plan pierwszy wysuwa się również zagadnienie prawidłowości uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia organów Policji. Obowiązkiem organów Policji - którego w zupełności zaniechano - było zwłaszcza przeanalizowanie przebiegu służby policjanta, rangi stawianych mu zarzutów, jego sytuacji osobistej, ewentualnie innych jeszcze czynników mogących mieć znaczenie dla oceny, czy skorzystanie z możliwości zwolnienia policjanta ze służby w tej konkretnej sytuacji jest uzasadnione. Sąd nie dokonał w ogóle w sposób należyty oceny zaskarżonych rozkazów z punktu widzenia szczególnych wymogów proceduralnych, w tym z punktu widzenia spoczywającego na organach Policji obowiązku dokonania wszechstronnej oceny całokształtu okoliczności faktycznych sprawy. Jest to tym bardziej znamienne, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż obowiązki organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego w zakresie uzasadnienia decyzji są większe, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Uzasadnienia decyzji (rozkazów personalnych) organów obu instancji w sprawie niniejszej nie czynią zadość omówionym wyżej wymogom, a zatem naruszają przepis art. 107 §3 kpa w sposób mogący mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Orzekające w sprawie organy naruszyły także przepisy art. 7 i art. 77 kpa przez zaniechanie poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności dotyczących osoby D. S., które mogłyby mieć znaczenie dla oceny, czy uzasadnione jest jego zwolnienie ze służby w Policji. W orzecznictwie słusznie wywodzi się, że możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie przesądza o jego winie w zakresie zarzucanych mu przestępstw. Celem powyższej regulacji ustawowej jest bowiem zapewnienie przełożonym funkcjonariuszy Policji możliwości pełnego wykorzystania przyznanych podległym im jednostkom etatów, co w konsekwencji powinno prowadzić do maksymalnego wypełnienia nałożonych zadań wykonywanych przez Policję. Tymczasem, w rozpatrywanym przypadku dotychczas przyporządkowany skarżącemu etat funkcjonariusza Policji pozostawał nieobsadzony, co tym bardziej uzasadnia tezę, iż sytuacja prawna Skarżącego z punktu widzenia zasadności wydania zaskarżonych rozkazów budziła wątpliwości, a organy Policji brały pod uwagę możliwość przywrócenia do służby D. S. Uzasadniony jest zatem zarzut, że Sąd nie dokonał w toku postępowania sądowoadministracyjnego weryfikacji tej okoliczności, a w szczególności nie ustalił, czy Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie obsadził ten etat już po wydaniu rozkazu personalnego względem skarżącego, a zatem należy zarzucić, że Sąd orzekał w sytuacji, gdy niewyjaśniona pozostawała istotna okoliczność faktyczna mająca znaczenie dla sprawy. Ocena osoby skarżącego w kontekście przydatności do służby, determinowana była prowadzonym przez Sądy postępowaniem karnym o zarzucane skarżącemu czyny. Postępowanie to zostało zakończone wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 2008 r. uniewinniającym z jednego zarzutu, a wobec drugiego zarzutu - warunkowo umorzono postępowanie karne na okres 2 lat próby. Wyrok ten został utrzymany w mocy przez Sąd Okręgowy prawomocnym wyrokiem z dnia [...] maja 2009 r. Stosowanie instytucji warunkowego umorzenia postępowania dyktowane jest niecelowością kontynuowania postępowania i wymierzenia kary ze względu na czyn, a przesłankami koniecznymi do stwierdzenia przez Sąd są społeczna szkodliwość czynu oraz wina sprawcy, których stopień nie może być znaczny. Instytucja warunkowego umorzenia znajduje zastosowanie tam, gdzie nie ma potrzeby, ze względu na cele kary jej wymierzenia, a nawet kontynuowania postępowania karnego i doprowadzenia do wydania wyroku skazującego. W konsekwencji należy wyprowadzić wniosek, że D. S. nie jest osobą skazaną za zarzucane mu czyny w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Okoliczność ta stanowi podstawę rozważenia przywrócenia skarżącego D. S. do służby i uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji rozpatrując środek zaskarżenia od rozkazu organu Policji pierwszej instancji zwrócił uwagę na art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Tymczasem, w dacie orzekania przez Sąd wyrok w sprawie karnej był już prawomocny, a jego treść stanowi istotną okoliczność mającą wpływ na ocenę prawną, jakiej dokonał organ Policji. Wyrok Sądu Okręgowego w K. wydany został w dniu [...] maja 2009 r., podczas gdy zaskarżoną decyzję organu Policji wydano w dniu [...] kwietnia 2009 r., a zatem orzeczenia powyższe zapadały w stosunkowo niedługim odstępie czasu. A zatem tym bardziej uzasadniony jest pogląd, że wywołujący wysoce dolegliwe konsekwencje prawne dla skarżącego rozkaz personalny opierał się na niewyjaśnionych w sposób nie budzący wątpliwości okolicznościach faktycznych sprawy, a nawet był przedwczesny. Złożona następnie przez D. S. prośba z dnia [...] maja 2009 r. o przywrócenie do służby uzasadniona zakończeniem postępowania sądowego, została przez Komendanta Powiatowego Policji w M. uwarunkowana wynikiem weryfikacji w trybie sądowoadministracyjnym wydanych rozkazów, a nawet potraktowana przez ten organ jako już obecnie rozpatrywana w związku z toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym w przedmiocie zwolnienia ze służby. Brak prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w K. w sprawie karnej w czasie orzekania przez organ Policji drugiej instancji stanowił istotne uchybienie prowadzące do wydania błędnej decyzji, a wysoce prawdopodobnym jest, że gdyby organ ten dysponował przedmiotowym wyrokiem, dokonana przez niego ocena mogła być odmienna niż w zaskarżonym rozkazie personalnym. Skarżącego zawieszono w wykonywaniu obowiązków służbowych przede wszystkim w związku ze wszczęciem przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego. Oba rozkazy personalne o zawieszeniu skarżącego w czynnościach były z października 2007 r., a postępowanie karne przeciwko skarżącemu wszczęto dopiero w styczniu 2008 r. Zatem Komendant Powiatowy Policji w M. nie był uprawniony do przedłużenia okresu zawieszenia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie zawieszenia w związku z wszczęciem postępowania karnego, a tu taka podstawa nie została wskazana. Ponadto, art. 39 ust. 3 ustawy o Policji jednoznacznie stanowi, iż z instytucji przedłużenia zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych można korzystać wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Tymczasem w uzasadnieniu rozkazu personalnego nr 23/2008 brak wskazania podstaw faktycznych zaistnienia takiej okoliczności. Sąd całkiem dowolnie, bez szerszego uzasadnienia uznał, jako nie budzące wątpliwości, okoliczności wskazane przez organy Policji, nie dokonując ich oceny szczególnie w kontekście wydanego orzeczenia Sądu Okręgowego. Nie uwzględniono ponadto zarzutów skargi w przedmiocie ewidentnych uchybień proceduralnych organów Policji, które doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Małopolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie wskazując na spełnienie przesłanek określonych w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, w tym na dokonanie ustaleń faktycznych przez organ orzekający. Skarżący nie został skazany w postępowaniu karnym, ale również nie został uznany za niewinnego, ponieważ prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne zostało warunkowo umorzone na okres 2 lat próby.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek jedynie w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego dotyczących naruszeń prawa mających miejsce w toku jego zwolnienia ze służby w Policji, a w szczególności przekroczenia granic uznaniowości przez organy orzekające w sprawie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, jako przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, nie jest zasadny, ponieważ wykładnia tego przepisu dokonana w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa. Błędna wykładnia przepisu to w istocie nieprawidłowe ustalenie treści normy prawnej mającej z tego przepisu wynikać.

Zgodnie z powołanym art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Sąd w zaskarżonym wyroku jednoznacznie stwierdził, iż powołany przepis może stanowić podstawę do zwolnienia policjanta ze służby, jeżeli okres zawieszenia policjanta w wykonywaniu czynności służbowych przekroczył 12 miesięcy i nadal istniały przyczyny uzasadniające to zawieszenie. Taka wykładnia Sądu w pełni więc odpowiada literalnej treści powołanego przepisu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd art. 145 §1 ppsa, ponieważ przepis ten w kolejnych punktach określa kompetencję Sądu do uchylenia, stwierdzenia nieważności albo do stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa rozstrzygnięć administracyjnych w zależności od rodzaju stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa. Tymczasem, w skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia powołanego art. 145 §1 ppsa bez wskazania, którym okolicznościom określonym w poszczególnych punktach tego przepisu miałyby odpowiadać naruszenia prawa zarzucone Sądowi pierwszej instancji.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ppsa, ponieważ jest to jedynie przepis kompetencyjny, formułujący uprawnienie Sądu do oddalenia skargi, dlatego jego naruszenie może być wynikiem naruszenia przez Sąd innych przepisów postępowania, a także naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd art. 151 ppsa nie wskazuje jednak, jakie przepisy prawa zostały przez Sąd naruszone, aby naruszenie to miało skutkować nieprawidłowym zastosowaniem art. 151 ppsa.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 §1 ppsa, z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z mocy tego przepisu obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było zatem dokonanie oceny prawnej zaskarżonego rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, niezależnie od zarzutów sformułowanych w skardze wobec tego rozkazu. W szczególności zaś, Sąd zobowiązany był dokonać oceny, czy organy orzekające w sprawie w wystarczający sposób wykazały konieczność zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, który określa przesłanki dopuszczalności takiego zwolnienia pozostawiając jego zastosowanie uznaniu organów orzekających. Skorzystanie przez organy orzekające z uprawnienia orzeczniczego opartego na uznaniu administracyjnym wymaga wnikliwego wykazania, że za skorzystaniem z tego uznania przemawiają okoliczności określone w szczególności w art. 7 kpa, tj. ochrona praworządności uwzględniająca interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z konstytucyjnej zasady państwa prawnego wynika bowiem dla organów administracji publicznej dopuszczalność stosowania władztwa publicznego tylko w takim zakresie, w jakim znajduje to uzasadnienie w obowiązującym prawie. Jeżeli zaś prawo to pozostawia organowi administracji możliwość kierowania się własną oceną rzeczywistości ujmowaną jako uznanie administracyjne, to ocena ta – z faktu dokonywania jej w ramach sprawowania władztwa publicznego – nie może pozostawać w sprzeczności z wartościami koniecznymi do zachowania przy sprawowaniu administracji publicznej. Do wartości tych należą zaś okoliczności określone w art. 7 kpa.

Z tego względu, ocena Sądu pierwszej instancji zaskarżonych rozstrzygnięć wyrażona w uzasadnieniu wyroku nie spełnia wymagań wynikających z art. 134 §1 ppsa, ponieważ Sąd pierwszej instancji ograniczył się jedynie do lakonicznego wskazania, iż nie stwierdził naruszenia przepisów. Oceniając zaś skorzystanie przez organy orzekające z uznania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji poprzestał na wskazaniu, iż organy te przedstawiły powody skorzystania z tego uznania. Niezależnie więc od sformułowanych w skardze do Sądu pierwszej instancji zarzutów, Sąd ten – w ramach oceny zgodności z prawem działania organów orzekających - zobowiązany był wykazać, czy skorzystanie przez te organy z uznania administracyjnego znajduje uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy przy uwzględnieniu również okoliczności określonych w art. 7 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż z ustalonego przez organy orzekające i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego jednoznacznie wynika spełnienie się przesłanek wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Fakultatywność stosowania tego przepisu oznacza jednak, iż samo spełnienie się przesłanek w nim określonych nie jest wystarczające do jego zastosowania. Wymagane jest bowiem wykazanie, iż okoliczności faktyczne konkretnej zindywidualizowanej sprawy przemawiają za koniecznością zastosowania tego przepisu.

Takiej oceny dopuszczalności zastosowania przez organy orzekające art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji Sąd pierwszej instancji nie dokonał, przez co naruszył art. 134 §1 ppsa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od dokonania tej oceny we wskazanym zakresie zależy bowiem, czy organy orzekające były uprawnione w ustalonych okolicznościach sprawy do skorzystania z uznania administracyjnego określonego w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji i w konsekwencji wydania władczego rozstrzygnięcia o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.