Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 654/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Zbigniew Rausz (spr.) NSA Marek Stojanowski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 1740/05 w sprawie ze skargi T. Z. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego status osoby pokrzywdzonej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 24 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1740/05, uchylił postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z [...] nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie nr [...] z [...], w przedmiocie odmowy wydania T. Z. zaświadczenia stwierdzającego status osoby pokrzywdzonej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że powyższymi postanowieniami odmówiono T. Z. wydania zaświadczenia stwierdzającego, że jest on osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ustawy z 18 XII 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 z późn. zm.). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, iż w zasobach archiwalnych IPN brak dokumentów wskazujących na to, że skarżący jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu ustawy o IPN. W zasobach archiwalnych IPN odnaleziono natomiast dokumenty, z których wynika, że T. Z. w dniu 12 III 1951 r. został zwerbowany jako informator departamentu IV Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego m.st. Warszawy.

W odnalezionych dokumentach – jak wskazał organ – istnieją również materiały wskazujące na przekazanie w dniu 23 I 1956 r. teczki personalnej oraz teczki pracy T. Z. do archiwum m.st. Warszawy. Poza ww. dokumentami odnaleziono jedynie informacje dotyczące akt paszportowych wnioskodawcy. W tej sytuacji organ uznał, iż brak jest podstaw do uznania T. Z. za osobę pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 cyt. ustawy z 18 XII 1998 r.

Skargę na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z 2 VII 2005 r. złożył T. Z. W skardze podniesiono, że Prezes IPN nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, nie podał na czym polegała współpraca wnioskodawcy z organami bezpieczeństwa, jej aktywność i czas trwania. Skarżący nie mógł się o tym przekonać z uwagi na to, że nie miał wglądu w dokumenty, przez co pozbawiono go możliwości obrony. Skarżący podkreślił, że był przesłuchiwany przez organy bezpieczeństwa w związku ze swoją działalnością w Armii Krajowej, ale z tych przesłuchań organy bezpieczeństwa nie miały żadnego pożytku, o czym świadczy przekazanie jego akt do Archiwum m.st. Warszawy w 1956 r. Podniósł też, że w zaskarżonym postanowieniu (str. 2) wymieniono nazwisko R. G. łącząc je z zaświadczeniem dotyczącym jego osoby, co jest dla skarżącego niezrozumiałe.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, iż z materiałów archiwalnych, będących w dyspozycji IPN wynika, że skarżący był tajnym współpracownikiem organów bezpieczeństwa. Odnosząc się do zarzutu, że w zaskarżonym postanowieniu wymieniono nazwisko R. G. łącząc je z zaświadczeniem dotyczącym osoby skarżącego organ podał, że było to wynikiem błędu pisarskiego. W konsekwencji Prezes IPN wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną.

Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] należało wyeliminować z obrotu prawnego, albowiem wydano je z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN, mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu, organ nie dokonał w stosunku do skarżącego konkretyzacji normy prawa materialnego w formie decyzji administracyjnej, wadliwie stosując w to miejsce procedurę przewidzianą w dziale VII kpa, dotyczącą wydawania zaświadczeń. Skład orzekający w tej sprawie podzielił stanowisko odnośnie wykładni art. 6 ustawy oraz konsekwencji, jakie wynikają z niej dla trybu i zakresu załatwiania podań opartych na art. 30 ust. 2 ustawy o IPN, sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku (znanym organowi) z 23 II 2005 r. sygn. akt OSK 1185/04.

Normy prawa materialnego to normy, które określają treść i formy działania organu wykonującego administrację publiczną. Normy prawa procesowego określają wyłącznie tryb postępowania, przy dokonywaniu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego. O takim miejscu prawa procesowego przesądza art. 1 pkt 1 kpa, wedle którego "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej". W demokratycznym państwie prawnym regulacja materialnoprawna musi pozostawać w ścisłym związku z prawem procesowym, które daje jednostce poddanej władczemu działaniu organu administracji publicznej prawo do obrony. Normy prawa procesowego to zatem normy, które zawierają system gwarancji procesowych obrony jednostki w procesie stosowania przez organy administracji publicznej, normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego nie zawierają regulacji form działania organu administracji publicznej, co – jak wskazano – jest przedmiotem regulacji materialnoprawnej. Z tego względu art. 104 § 1 kpa nie stanowi samoistnej podstawy prawnej podejmowania decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 6 ustawy o IPN "Pokrzywdzonym, w rozumieniu ustawy jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo zgromadzonych danych, w tym w sposób tajny (ust. 1). W razie śmierci pokrzywdzonego, jego uprawnienia wynikające z ustawy, przysługują osobie mu najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 Kodeksu karnego. Przepisu tego nie stosuje się w razie istnienia dowodu, że byłoby to sprzeczne z wolą pokrzywdzonego (ust. 2). Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa (ust. 3)". Art. 6 pozostaje w ścisłej relacji z art. 30 ust. 2 ustawy "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Art. 30 ust. 2 przyznaje zatem prawo każdemu do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem do Instytutu, co odpowiada zadaniom Instytutu Pamięci Narodowej. Każdy zatem ma prawo do wystąpienia z żądaniem do Instytutu rozpatrzenia jego statusu jako pokrzywdzonego, a obowiązkiem Instytutu jest rozpoznanie i rozpatrzenie tego żądania zgodnie z zadaniem wyznaczonym w preambule ustawy – powinności zadośćuczynienia przez nasze Państwo wszystkim pokrzywdzonym przez państwo łamiące prawa człowieka. Art. 6 ustawy o IPN jest normą prawa materialnego, które zawiera regulację materialnoprawną przyznania osobie statusu pokrzywdzonego. Norma ta wyznacza treść działania organu, natomiast nie reguluje formy tego działania. Brak wyraźnego w normie prawa materialnego wyznaczenia formy działania, wymaga wyprowadzenia tego zasadniczego elementu z drodze wykładni. Norma prawa materialnego, jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza wszystkie elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z normy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożone danego rodzaju obowiązki, nie daje postawy do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W wypadku jednak gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadza doktryna i orzecznictwo sądowe dwie zasady o kapitalnym znaczeniu: zasada prawa do procesu oraz zasada prawa do sądu. Istota zasady prawa do procesu polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony interesu prawnego, w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu.

Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Zasada domniemania załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślono, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą.

Działu VII kpa regulującego wydawanie zaświadczeń, nie można stosować do załatwiania wniosków, które wymagają dokonania autorytatywnej konkretyzacji. Zaświadczenie potwierdza bowiem fakt ustalony, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zastosowanie uproszczonej procedury do rozpoznania sprawy godzi w konstytucyjne zasady i przyjęte standardy w prawie europejskim, jak i w podstawowe prawo do obrony, prawo do wysłuchania. Przyjęcie, że zaświadczenie jest formą dostateczną do obrony praw jednostki przez przeprowadzenie przeciwdowodu, nie jest zgodne z regułą prawa do obrony. Art. 6 ustawy zawiera definicję ustawową pokrzywdzonego. Analiza zawartej w art. 6 normy prawnej nie pozwala na przyjęcie, że ustawodawca przyjął definicję, która nie podlega autorytatywnej konkretyzacji. Art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy o IPN ustanawia przesłanki pozytywne (ust. 1) i przesłanki negatywne (ust. 3) przyznania statusu pokrzywdzonego. Przesłanką pozytywną jest ustalenie, że wobec osoby, która występuje o przyznanie statusu pokrzywdzonego, organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Ustalenia tej przesłanki nie można ograniczyć do materiałów archiwalnych Instytutu. Takiego ograniczenia przedmiotowego nie wprowadza art. 6, a z art. 1 pkt 1 ustawy wynika obowiązek gromadzenia dokumentów w trybie unormowanym ustawą. Takie ograniczenie nie wynika też z art. 30 ust. 1 ustawy, który określa prawa osoby, której przyznano status pokrzywdzonego. Wprowadzenie ograniczeń dowodowych można wprowadzić tylko ze szczególnych przepisów prawa, które stanowią o odstępstwie od reguł ustanowionych w kpa. Takich ograniczeń nie wprowadza art. 43 ustawy, według którego "postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej".

Przepisy ustawy w zakresie tym ograniczeń dowodowych nie wprowadzają, a przyjęcie w oparciu o ar. 30 ust. 1 ustawy takiej wykładni godzi w obowiązek powinności zadośćuczynienia przez nasze państwo, wszystkim pokrzywdzonym przez państwo łamiące prawa człowieka. Przesłankę negatywną, której wystąpienie wyłącza przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej ustanawia art. 6 ust. 3 ustawy. Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Wystąpienie przesłanki negatywnej może nastąpić tylko w wyniku podjęcia czynności ustalenia wystąpienia tego, założonego w normie prawnego stanu hipotecznego. Jest zatem wynikiem czynności ustalenia, a nie potwierdzeniem faktu. Wystąpienie przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej wymaga ustalenia, a zatem odpowiada wszystkim elementom rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Taki wniosek wypływa też z art. 30 ust. 2 ustawy, który stanowi "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Złożenie takiego pytania – to w myśl art. 63 ust. 1 kpa – podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Art. 6 ustawy stanowi normę materialnoprawną wymagającą konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, w trybie unormowanym przepisami kpa. Przepis ten nie daje podstawy do urzędowego potwierdzenia faktu lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kpa), ale jest władczym orzeczeniem o przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej. Z tego względu Sąd uznał, że tryb załatwienia żądania skarżącego zastosowany przez organ był błędny. W ocenie Sądu na gruncie tej sprawy nie można uznać, iż odmowa wydania skarżącemu żądanego przez niego zaświadczenia, iż był on pokrzywdzonym jest równoznaczna w skutkach z wydaniem przez organ decyzji, odmawiającej skarżącemu przyznania statusu pokrzywdzonego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało bowiem w postępowaniu w przedmiocie wydawania zaświadczeń, które to postępowanie - jak wykazano - miało inny przedmiot aniżeli postępowanie w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie ze swoją istotą wynikającą z art. 217 § 2 kpa, ograniczało się bowiem wyłącznie do badania literalnych zapisów archiwalnych IPN, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do rzeczywistego spełnienia się przesłanek materialnoprawnych, o których mowa w art. 6 ustawy o IPN.

Inaczej rzecz miałaby się w przypadku przeprowadzenia przez organ postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej, w której organ miałby obowiązek wykazać w oparciu o właściwie zakreślone postępowanie wyjaśniające, czy istotnie w stosunku do skarżącego zaszły negatywne przesłanki, uniemożliwiające uznanie go za osobę pokrzywdzoną, wskazane w art. 6 ust. 3 ustawy. W braku zachowania wskazanego trybu postępowania, twierdzenie organu, iż skarżący był tajnym informatorem organów bezpieczeństwa państwa, należy uznać za zdecydowanie przedwczesne. Pomimo faktu, iż postępowanie przed organem wszczęte zostało przed zapadnięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 X 2005 r. sygn. akt K 31/04 (Dz. U. Nr 222, poz. 1914), przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będącym konsekwencją wydania niniejszego wyroku, organ uwzględni wynikające ze wspomnianego wyroku TK wskazania. W szczególności dotyczy to zapewnienia skarżącemu dostępu do dokumentacji zgromadzonej na jego temat w zasobach archiwalnych organu oraz stosowania prawidłowych kryteriów (tj. z uwzględnieniem postanowień ustawy z 1 V 1997 r. i ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne) przy dokonywaniu przez organ ustaleń odnośnie tego, czy skarżący był funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa.

W związku z uwzględnieniem skargi z przyczyn, które korespondują z podniesionym przez skarżącego zasadniczym zarzutem niewykazania przez organ okoliczności uzasadniających uznanie go za współpracownika organów bezpieczeństwa państwa, za bezprzedmiotowe uznał Sąd ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 II 2006 r. skargę kasacyjną wniósł Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, reprezentowany przez Radcę prawnego W. M., zaskarżając wyrok ten w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów:

a) art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z 18 XII 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz.1016 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej,

b) art. 30 ust. 2 ustawy z 18 XII 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, polegające na przyjęciu, że wniosek, o którym mowa w tym przepisie jest podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, że postępowanie uruchomione na podstawie takiego wniosku jest postępowaniem administracyjnym;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędne zastosowanie przepisu

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, pomimo, iż przy wydaniu postanowienia je poprzedzającego nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wskazanego przepisu winno skutkować zatem oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa, co nie miało miejsca.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wnoszący skargę kasacyjną nie uznał wykładni przepisów ustawy o IPN dokonanej przez Sąd za prawidłową.

Przede wszystkim – zdaniem organu – nie można zgodzić się z twierdzeniem, że normy prawa materialnego zawarte w art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN wymagają konkretyzacji. Normy te bez wątpienia stanowią ustawową definicję pokrzywdzonego (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 X 2005 r. sygn. akt K 31/04, OTK-A 2005, nr 9, poz. 103).

Przyjęcie powyższego prowadzi do konkluzji, że organ nie może w tym zakresie prowadzić postępowania administracyjnego zmierzającego do władczego, jednostronnego rozstrzygnięcia, czy osoba jest pokrzywdzonym w rozumieniu wskazanego przepisu, czy też nie. Podkreślono, ze przepisy ustawy o IPN nie przewidują przy tym wydania decyzji w przedmiocie statusu pokrzywdzonego. Tym samym w demokratycznym państwie prawa za nieaktualną należy uznać zasadę domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej. Konkretyzacja prawa może być bowiem dokonana również przez czynność materialno-techniczną (zaświadczenie) poddana kontroli sądów administracyjnych. W tym zakresie (ustalenia statusu pokrzywdzonego) można zatem prowadzić postępowanie przewidziane w dziale VII kpa, regulującym wydawanie zaświadczeń. Nie można się zgodzić również, że przepis art. 6 stanowi samodzielną podstawę prawną orzekania o statucie pokrzywdzonego. Taka argumentacja nie może być zaakceptowana w świetle przepisów prawa. Istotą każdej decyzji administracyjnej jest przyznanie prawa lub orzeczenie o obowiązku. Na gruncie ustawy o IPN prawo to sprowadzało do uzyskania przez osoby prawa wglądu do dotyczących je dokumentów, znajdujących się w zasobach archiwalnych IPN. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, prawo to uzyskał każdy niezależnie jaki status posiada. Oznacza to, że wydawanie decyzji o uznaniu osoby za pokrzywdzoną jest w chwili obecnej bezprzedmiotowe Skutkiem tej decyzji nie będzie bowiem przyznanie żadnego prawa, które osoba mogłaby wykonywać. Przyjęcie wreszcie , że normy zawarte w art. 6 ustawy o IPN wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej prowadzi do sytuacji, że IPN stanie się organem lustracyjnym, a żaden przepis prawa nie przyznaje mu takich uprawnień. Organ będzie musiał wyjść zatem poza zakres spraw określonych art. 1 ustawy o IPN.

Wykonanie wyroku Sądu doprowadzi więc do naruszenia fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, że kompetencji nie można domniemywać. W tej sytuacji – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uznać należy, że rozpatrzenie wniosku złożonego zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o IPN, w trybie przepisów zawartych w dziale VII kpa regulującym wydawanie zaświadczenia, jest w pełni uzasadnione.

Wniosek taki nie wszczyna bowiem postępowania administracyjnego, skoro norma zawarta w art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN nie wymaga konkretyzacji w formie decyzji. Przepisy te (art. 218 § 2) są podstawą do urzędowego potwierdzenia (w formie zaświadczenia) faktów lub stanu prawnego. Wystawienie zaświadczenia określonej treści konkretnej osobie może być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynika z żądania osoby, jak i możliwości jego spełnienia przez organ (art. 218 § 2 kpa). Postępowanie to sprowadza się do oceny posiadanych przez organ dowodów. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 kpa) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych dokumentów czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (tak NSA w wyroku z 25 X 2000 r. V SA 760/00 LEX nr 50109). W ramach tego postępowania respektowane w pełni zatem są prawa strony. Skarżący zaznaczył, że postępowanie wyjaśniające ograniczone jest wyłącznie do zasobów archiwalnych IPN. Rola IPN ograniczona jest bowiem w świetle art. 1 pkt 1 ustawy do ewidencjonowania, gromadzenia, udostępniania, zarządzania i korzystania z dokumentów (...).

Nie można też nie zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku z 26 X 2005 r. dokonał oceny charakteru faktycznego i prawnego odmowy nadania statusu pokrzywdzonego. W pkt 3.8 uzasadnienia Trybunał podniósł, że "odmowa pozytywnej odpowiedzi co do tej kwestii (chodzi o określenie statusu osoby pokrzywdzonej) może świadczyć przede wszystkim, że w archiwach IPN bak jest po prostu o danej osobie informacji na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Tego rodzaju sytuacja powinna być w odpowiednim dokumencie, wydanym osobie zainteresowanej w uzyskaniu statusu pokrzywdzonego, właściwie odzwierciedlona, tak aby nie było najmniejszej wątpliwości, że taka właśnie przyczyna (brak dokumentów) jest wyłącznym powodem odmowy. Odmowa natomiast udzielenia pozytywnej odpowiedzi na pytanie, czy jest się pokrzywdzonym z innych przyczyn niż z braku w zbiorach IPN odpowiednich dokumentów, wymaga zajęcia przez IPN stanowiska merytorycznego w takiej formie, która jednoznacznie przesądzałaby o możliwości złożenia odwołania do sądu administracyjnego". Bez wątpienia możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego zapewnia postępowanie prowadzone w sprawie wydania zaświadczenia. Natomiast dyspozycją przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ppsa objęte jest również postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł też, że gdyby nawet uznać że doszło do naruszenia prawa materialnego to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Określenie statusu osoby jako pokrzywdzonej opiera się na przesłance pozytywnej (art. 6 ust. 1 ustawy o IPN) i przesłanek negatywnych (art. 6 ust. 3 tej ustawy). Nawet przy kwestionowanym przez osobę uznaniu, że doszło do naruszenia prawa materialnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Skutkiem naruszenia prawa materialnego (wydanie zaświadczenia zamiast decyzji) nie będzie bowiem inna konstatacja niż ta, że strona przeciwna nie może być uznana za pokrzywdzoną. Brak zatem przesłanki do uwzględnienia skargi skutkować winien jej oddalenie przez Sąd I instancji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył T. Z. wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 II 2006 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, ze skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Art. 6 ust. 1 ustawy z 18 XII 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 z późn. zm.) stanowi, że pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Nie jest zaś jak wynika z ust. 3 tej normy pokrzywdzonym osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa. Ustalenie statusu pokrzywdzonego następuje przy tym na wniosek zainteresowanego złożony na podstawie art. 30 ust. 2 ww. ustawy. Już zatem sama treść art. 6 ust. 1 i 3 ustawy wskazuje, że aby można było stwierdzić czy wnioskodawcy przysługuje status pokrzywdzonego zgodnie z ustawą o Instytucie Pamięci Narodowej, konieczna jest analiza dokumentów wytworzonych i zgromadzonych przez organy bezpieczeństwa państwa dotyczących danej osoby i dokonanie na jej podstawie przez organ ustaleń w omawianym zakresie. Odpowiedź na wniosek złożony w przedmiocie ustalenia statusu pokrzywdzonego nie może więc nastąpić w formie zaświadczenia, o jakim stanowią przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaświadczenie to przewidziane w przepisach potwierdzenie przez organ administracji publicznej pewnego stanu rzeczy wynikającego z ewidencji i rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu, wydawane na żądanie zainteresowanej osoby. Natomiast w przypadku postępowania w sprawie statusu pokrzywdzonego by fakt ten można było stwierdzić, dokumenty dotyczące wnioskodawcy muszą być poddane ocenie zgodnie z przesłankami zawartymi w art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN, a w takim przypadku nie mamy do czynienia z potwierdzeniem – zaświadczeniem – określonych faktów wynikających wprost z rejestrów czy ewidencji. to zaś – jak zaznaczono – oznacza, że realizacja przez Instytut Pamięci Narodowej wniosku złożonego na podstawie art. 30 ust. 2 cyt. ustawy nie może nastąpić w drodze zaświadczenia o jakim mowa w kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie dotyczącym ustalania statusu pokrzywdzonego na podstawie przepisów ustawy z 18 XII 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej, prezentuje pogląd, że skoro ustawa nie przesądza o tym w jakim trybie uzyskuje się status pokrzywdzonego – a przyznanie tego statusu decyduje o możliwości korzystania z przewidzianych ustawą uprawnień – to biorąc pod uwagę treść art. 43 zd. 1 ww. ustawy, organ powinien załatwić sprawę przez wydanie decyzji. W wyroku z 23 II 2005 r. sygn. akt OSK 1185/04 NSA stwierdził, że "art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowi normę materialnoprawną, wymagającą konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, w trybie unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 6 nie daje podstawy do urzędowego potwierdzenia faktu lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kpa) ale jest władczym orzeczeniem o przyznaniu statusu osoby pokrzywdzonej". Wystąpienie przesłanek wymienionych w cyt. art. 6, od których uzależnione jest bowiem przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej wymaga ustalenia, a zatem odpowiada wszystkim elementom rozpoznania i rozstrzyganie sprawy administracyjnej. Złożenie zaś w oparciu o art. 30 ust. 2 powołanej ustawy pytania do Instytutu Pamięci Narodowej czy jest się pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy, wszczyna postępowanie administracyjne. Stanowisko to posiada też skład orzekający w sprawie niniejszej.

Dodatkowo należy podnieść na potwierdzenie tego stanowiska, że ustawodawca wyraźnie wskazał w ustawie o IPN w jakich sytuacjach sprawa ma być załatwiona w formie zaświadczenia, jak np. w art. 29a, natomiast ani w art. 39 ani w art. 6 tej formy odpowiedzi na wniosek w sprawie statutu pokrzywdzonego nie przesadził.

Powyższe wskazuje, że zaskarżony wyrok jest zgodny z obowiązującym prawem.

Z tego też względu, na podstawie art. 184 ustawy z 39 VIII 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.