Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 105/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 111 par. 2, art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 2, art. 58 par. 1 pkt 4, art. 170, art. 286 par. 2, art. 149 par. 1 i 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 roku spraw ze skarg S. M. i U. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania i użytkowania budynku gospodarczego 1) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) odrzuca skargę S. M. na bezczynność organu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu z pozostałych skarg; 4) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę: a) z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania w wysokości 3.000 (trzy tysiące) złotych; b) z tytułu bezczynności organu w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 5) przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. sumy pieniężne w wysokości: a) z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania na rzecz U. Z. i S. M. po 2.000 (dwa tysiące) złotych na rzecz każdego ze skarżących; b) z tytułu bezczynności organu na rzecz U. Z. i S. M. po 1.000 (jeden tysiąc) złotych na rzecz każdego ze skarżących; 6) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz U. Z. i S. M. kwoty po 200 (dwieście) złotych na rzecz każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

W dniu 14 października 2015 r. S.M. złożył, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.

w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 22 marca 2012 r. dotyczącej wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku gospodarczego, położonego

w B. przy ulicy A 25. Wspomniana skarga została zarejestrowana przez sąd za sygn. akt II SAB/Łd 105/16.

W dniu 7 grudnia 2015 r. U.Z. złożyła, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.

w tej samej sprawie, dotyczącej wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku gospodarczego, położonego w B. przy ulicy A 25, Wspomniana skarga została zarejestrowana przez sąd za sygn. akt II SAB/Łd 115/16.

W każdej z ww skarg skarżący wnieśli o:

pkt 1 - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

pkt 2 - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego;

pkt 3 - stwierdzenie, że przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

pkt 4 - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a.,

pkt 5 - w przypadku uzasadnionego oddalenia wniosku z pkt 4 skargi, o wymierzenie PINB w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a., mając na względzie, że przewlekłość postępowania miała miejsce bez żadnego uzasadnienia

i z rażącym naruszeniem prawa;

pkt 6 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego

W dniu 7 grudnia 2015 r. U.Z. złożyła, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w tej samej sprawie, wszczętej wnioskiem z dnia 22 marca 2012 r. dotyczącej wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku gospodarczego, położonego w B. przy ulicy A 25, tj. wnosząc o: pkt 1 - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; pkt 2 - zobowiązanie organu do załatwienia sprawy administracyjnej; pkt 3 - stwierdzenie, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 4 - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a., pkt 5 - wymierzenie PINB w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a., mając na względzie, że bezczynność postępowania miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa; pkt 6 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Powyższa skarga została zarejestrowana przez sąd za sygn. akt II SAB/Łd 116/16.

Ponadto S.M. złożył w dniu 21 kwietnia 2016r. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w tej samej sprawie administracyjnej, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy

w zakreślonym terminie, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny, przyznanie mu sumy pieniężnej i zwrot kosztów postępowania. Sprawa została zarejestrowana przez sąd za sygn. akt II SAB 174/16.

W analogicznych co do treści motywach skarg S.M. i U.Z. przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnili, że wniosek o wszczęcie postępowania w tej sprawie datowany jest na dzień 22 marca 2012 r. i został doręczony organowi w dniu 26 marca 2012 r. Dopiero pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Zażaleniem z dnia 22 czerwca 2012 r. skierowanym do [...]WINB S.M. zaskarżył bezczynność PINB. Postanowieniem z dnia [...] [...]WINB wyznaczył PINB dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2012 r.

Postanowieniem z dnia [...] PINB na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił S.M. wszczęcia postępowania, które sam wszczął pismem z dnia 18 czerwca 2012r. Postanowieniem z dnia [...] [...]WINB uchylił powyższe postanowienie PINB.

Po kolejnym miesiącu organ powiatowy zawiadomił strony w trybie art. 10 k.p.a.

o zakończeniu postępowania dowodowego, a po kolejnym miesiącu rozstrzygnął postępowanie decyzją z dnia [...]. Powyższa decyzja została jednak uchylona w trybie odwoławczym decyzją [...]WINB z dnia [...]

Pismem z dnia 5 marca 2013 r. PINB poinformował strony w trybie art. 36 k.p.a., że postępowanie w sprawie nie mogło zostać zakończone w ustawowym terminie

z przyczyn niezależnych od organu i wydłużył termin załatwienia sprawy do dnia 5 kwietnia 2013 r.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. PINB poinformował strony w trybie art. 10 k.p.a.

o zakończeniu postępowania dowodowego.

Decyzją z dnia [...] PINB umorzył postępowanie, natomiast [...]WINB decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji.

Po kolejnych 3 miesiącach bezczynności organu powiatowego S.M. w dniu 2 grudnia 2013 r. wniósł zażalenie na bezczynność.

Pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. PINB zawiadomił strony w trybie art. 10 k.p.a. i w tym samym dniu przesłał [...]WINB zażalenie na bezczynność z dnia 2 grudnia 2013 r.

Decyzją z dnia [...] PINB nakazał rozbiórkę obiektu. Wspomniane rozstrzygnięcie [...]WINB utrzymał w mocy decyzją z dnia [...].

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 748/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje organów obu instancji. Prawomocny wyrok wraz z aktami postępowania doręczono PINB w dniu 9 marca 2015 r.

Dnia 23 marca 2015 r. S.M. wniósł do [...]WINB kolejne zażalenie na bezczynność PINB, które zostało przesłane do organu wojewódzkiego po upływie przeszło miesiąca czasu.

Postanowieniem z dnia [...] [...]WINB wyznaczył PINB dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 2 lipca 2015 r. i zarządził wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyznaczony dodatkowy termin na załatwienie sprawy nie został dochowany, toteż dnia 6 lipca 2015 r. S.M. zaskarżył bezczynność PINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 21 października 2015 roku w sprawie II SAB 147/15 zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł.

Równocześnie tego samego dnia S.M. wniósł do [...]WINB skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 25 lipca 2015 r. PINB powiadomił strony w trybie art. 10 k.p.a.

o zakończeniu postępowania dowodowego, którego nie prowadził. Ta czynność jest pierwszą i ostatnią, podjętą przez PINB po zwróceniu akt sprawy w dniu 9 marca 2015r. na skutek wyroku kasującego wydane przez organy obu instancji decyzje.

Pismem z dnia 22 lipca 2015 r. [...]WINB przesłał kopię zażalenia PINB z wnioskiem

o nadesłanie wyjaśnień i akt postępowania do dnia 5 sierpnia 2015 r.

PINB nie dochował terminu i wyjaśnienia z aktami sprawy przesłał dwa tygodnie później przy piśmie z dnia 18 sierpnia 2015 r.

Postanowieniem z dnia [...] [...]WINB stwierdził, że PINB prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, wyznaczył PINB dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 12 października 2015 r. oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 28 stycznia 2016r. skarżący wezwał organ do wykonania wyroku, a kiedy organ pozostawał bezczynny, w dniu 9 lutego 2016r. złożył skargę o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku Sądu. Skarga została uwzględniona wyrokiem z dnia 6 września 2016 roku w sprawie II SA/Łd 357/16, sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 4000 zł, przyznał na rzecz skarżącego kwotę 2000 zł i stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

U.Z. w dniu 26 sierpnia 2015r. złożyła zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność PINB oraz przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczące przedmiotowego obiektu.

[...]WINB postanowieniem z dnia [...] stwierdził, że PINB pozostaje bezczynny w załatwianiu sprawy oraz, że prowadzi sprawę w sposób przewlekły, wyznaczył PINB dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 4 grudnia 2015 r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia sprawy administracyjnej w przyszłości. Stwierdził ponadto, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z kolei S.M. złożył kolejne zażalenie na bezczynność organu w dniu 6 lutego 2016 roku, którego skutkiem jest postanowienie [...]WINB z dnia [...], nr [...], w którym organ odwoławczy stwierdził bezczynność organu stopnia podstawowego i wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do dnia [...].

Zdaniem skarżących z przedstawionego toku postępowania wynika jednoznacznie, że PINB prowadzi postępowanie od marca 2012 r., podejmując sporadycznie czynności pozorne. Okresy, w których organ nie dokonywał żadnych czynności trwały wiele miesięcy. Niewątpliwie więc PINB uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Przewlekłość postępowania przez organ administracji publicznej w tej sprawie, polegająca na uchylaniu się od wydania zgodnej z prawem decyzji administracyjnej, podejmowaniu pozornych czynności, w długich odstępach czasu, oprócz tego, że powoduje niezałatwienie sprawy ze wszelkimi tego konsekwencjami negatywnymi dla stron, pozbawia również skarżących możliwości złożenia środków odwoławczych,

a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi już w konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela.

Wnosząc o przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej autorzy skarg wnosili, aby sąd uwzględnił okoliczność całkowitego lekceważenia przez organ obowiązków przewidzianych prawem. Takie zachowanie organu powoduje dla skarżących potworny uszczerbek moralny w postaci całkowitej utraty zaufania, że organ nadzoru budowlanego w Polsce nie jest powołany dla załatwiania ich sprawy. Skarżący czują się wykluczeni ze społeczeństwa, poprzez traktowanie przez organ ich spraw z całkowitą ignorancją. Poza uprawnieniem wnoszenia skarg do sądu, nie pozostało skarżącym żadne uprawnienie do tego, że ich sprawa zostanie kiedykolwiek załatwiona.

W dniu 11 maja 2016 r. S.M. zwrócił się do tutejszego sądu z wnioskiem

o rozpoznanie w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a. skargi z dnia 14 października 2015 r. na podstawie załączonego odpisu skargi, z uwagi na nie budzący uzasadnionych wątpliwości stan faktyczny i prawny sprawy. Tego samego dnia U.Z. zwróciła się do tutejszego sądu z wnioskami o rozpoznanie w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a. skarg

z dnia 7 grudnia 2015 r. na podstawie załączonego odpisu skarg z tej samej, co S.M., przyczyny.

Na podstawie analogicznych zarządzeń sędziego sprawozdawcy z dnia 10 czerwca 2016 r. wydanych w powyższych sprawach odpisy skarg z dnia 14 października 2015 r. i z dnia 6 grudnia 2015 r. oraz odpisy wniosków S.M. i U. Z. z dnia 11 maja 2016 r. z załącznikami przesłano do PINB, którego zobowiązano do ustosunkowania się do treści wniosków – w terminie 7 dni i pouczono o treści art. 55 § 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na powyższe wezwania PINB w dniu 23 czerwca 2016 r. przy pismach z dnia 22 czerwca 2016 r. przekazał skargi S.M. i U. Z. wraz z aktami spraw i jednobrzmiącymi odpowiedziami na skargi, wnosząc o ich oddalenie. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] umorzył wszczęte na wniosek S.M. postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. A 25 w B. z uwagi na brak możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] [...]WINB uchylił przedmiotowe rozstrzygnięcie

w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że nie ziściła się przesłanka bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania.

W związku z faktem, iż przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, PINB w B. podjął postępowanie naprawcze w trybie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Analizując zgromadzony materiał dowodowy w zakresie badania przesłanek umożliwiających podjęcie procedur legalizacji z art. 49b w/w ustawy, stwierdzono brak ich spełnienia. Przedmiotowa niezgodność dotyczyła braku spełnienia wytycznych zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...], (Dz.Urz. Województwa [...] z 2006 r., nr [...], poz. [...]). Zakres w/w niezgodności dotyczył ustaleń kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 2MN(u,e), na którym zlokalizowany jest przedmiot postępowania. Powyższa nieprawidłowość uniemożliwiła, pomimo spełnienia pozostałych przesłanek, podjęcie procedury legalizacji obiektu.

Decyzją z dnia [...] PINB w B. nałożył na inwestorów obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. [...]WINB w toku postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...]. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 748/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi Państwa J. uchylił decyzje organów obu instancji.

Organ przyznał fakt uwzględnienia przez organ odwoławczy zażaleń, składanych przez skarżących w trybie art. 37 k.p.a.

Odnosząc się do przedmiotowych skarg PINB w B. wyjaśnił, że zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest od niego niezależne i wynika z braku odpowiedniej kadry pracowniczej, licznych rozbudowanych postępowań administracyjnych oraz częstych wezwań pracowników inspektoratu jako świadków w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania.

W dniu 29 sierpnia 2016 r. wpłynęło do akt sądowych pismo PINB w B.

z dnia 25 sierpnia 2016 r., do którego załączono decyzję PINB z dnia [...] nr [...] r., nakazującą D. J. i R. J. wykonanie robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego obiektu gospodarczego do stanu zgodnego z prawem w sposób i w terminie określonym w tejże decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 września 2016 roku sąd, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. postanowił zarządzić połączenie spraw o sygnaturach II SAB 174/16, II SAB/Łd 116/16, II SAB/Łd 115/16 i sprawy II SAB/Łd 105/16 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i jednocześnie z uwagi na nadesłanie przez organ skarg i akt administracyjnych sąd oddalił wnioski skarżących o rozpoznanie spraw na podstawie art. 55 § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargi w zasadniczej części okazały się zasadne

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718) – w skrócie: "p.p.s.a." – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej i na przewlekłość postępowania w przypadkach niepodejmowania przez ten organ nakazanych prawem aktów lub czynności, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 - 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłość postępowania zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub dokonania czynności, stwierdza, że organ ten dopuścił się bezczynności czy przewlekłości postępowania i jednocześnie ustala, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.).

Warunkiem wniesienia skargi zarówno na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie - art. 37 § 1 w zw. z art. 52 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23) – w skrócie: "k.p.a.".

Wyczerpanie trybu zaskarżenia przed wniesieniem skarg, rozpoznawanych w niniejszej sprawie, jest bezsporne. U.Z. w dniu 26 sierpnia 2015 roku złożyła zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zarówno na bezczynność organu, jak i na przewlekle prowadzenie postępowania. S.M. wniósł zażalenie na podstawie art. 37 k.p.a. w dniu 16 lutego 2016 roku.

Jak wynika z uzasadnień skarg bezspornie dotyczą one tego samego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez PINB w B. od marca 2012r. w sprawie wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku gospodarczego położonego w B. przy ulicy A 25. Wniesione skargi należało zatem połączyć na podstawie art. 111

§ 2 p.p.s.a. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Za takim trybem prowadzenia spraw przemawiają względy ekonomiki procesowej, związane przede wszystkim z przedmiotem postępowania.

Wyjaśnienia wymaga w tym miejscu połączenie ze względu na przedmiot, jak

i podmioty składające skargę. Połączeniu spraw nie sprzeciwia się przyjęta przez ustawodawcę w art. 149 § 1 p.p.s.a. konstrukcja skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Umieszczenie obydwu instytucji w jednym przepisie wskazuje na możliwość jednoczesnego, łącznego rozpoznania skargi zawierającej zarówno zarzut bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Oceniając zasadność zarówno skargi na bezczynność postępowania, jak i na jego przewlekłe prowadzenie sąd bada bowiem te same elementy tej samej sprawy administracyjnej - sprawność przebiegu postępowania i prawidłowość jego toku.

Jako przewlekłe sąd oceni postępowanie wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa, gdy organ podejmuje czynności nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy, gdy postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy.

Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania,

w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania,

a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy.

Z powyższych definicji obydwu kategorii wadliwości postępowania wynika, że

w jednej sprawie możliwe jest ustalenie, że organ nie tylko przewlekle prowadzi postępowanie, ale też - tak wadliwie procedując - dopuszcza się bezczynności.

Tak więc nie tylko nie ma przeszkód, ale wręcz celowym wydaje się połączenie spraw, gdy odrębnymi skargami zaskarżono bezczynność i przewlekłość w tej samej sprawie administracyjnej.

Ponadto przedmiot postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w danym okresie czasu, a więc i zakres rozpoznania przez sąd pozostaje bez zmian, niezależnie od liczby osób składających skargę i niezależnie, czy zarzuty zostały zgłoszone w jednej, czy kilku skargach. Istotą wyroku w sprawie prowadzonej ze skargi w trybie art. 149 p.p.s.a. jest przesądzenie, czy w danej sprawie miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania, czy miała ona cechy rażącego naruszenia prawa i zobowiązanie organu do wydania aktu (zakończenia postępowania administracyjnego).

Tak więc celowym było połączenie skarg na bezczynność , wniesionych odrębnie przez U.Z. i S.M. w tej samej sprawie administracyjnej, w której oboje są uczestnikami postępowania administracyjnego oraz skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania

Należy jednak podkreślić, że połączenie w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a. sprawy ze skargi na przewlekłość postępowania i sprawy na bezczynność organu ma charakter techniczno-organizacyjny i nie wpływa na odrębność spraw. Tak więc zarzut bezczynności i przewlekłości podlega samodzielnej ocenie. Połączenie nie pozbawia również prawa do oceny żądań każdej z osób wnoszących skargę. Łączne rozpoznanie sprawy nie oznacza, że sąd jest zwolniony od indywidualnego rozpatrzenia podnoszonych w każdej ze skarg zarzutów. Łączenie spraw nie pozbawia żadnego ze skarżących prawa do indywidualnego rozpatrzenia jego zarzutów. Na marginesie jedynie należy zauważyć niemal identyczne sformułowania skarg i przedstawionych zarzutów w niniejszych sprawach, co pozwala na ich łączne omówienie.

Ocenę zasadności skarg rozpocząć należy od przypomnienia, że postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie legalności wybudowania, przebudowy

i użytkowania budynku gospodarczego przy ul. A 25 w B. było już przedmiotem rozważań sądu, który w wyroku z dnia 21 października 2015r.

w sprawie o sygnaturze akt II SAB/147/15 stwierdził, że bezczynność miała miejsce

z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł. Termin do wydania aktu biegł od dnia 23 grudnia 2015 roku, bowiem akta zostały zwrócone organowi w tej dacie, a stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a. zakreślony przez sąd termin biegnie od zwrotu organowi akt.

Skutki powyższego orzeczenia mają istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej.

Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą między tymi samymi stronami jest w toku albo została już prawomocnie osądzona. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku skargi S.M. na bezczynność, ale tylko w części obejmującej żądanie zobowiązania do załatwienia sprawy. To z wcześniejszej skargi S.M. na bezczynność w sprawie o sygn. II SAB/Łd 147/15 organ został zobowiązany już wyrokiem sądu do wydania aktu

w zakreślonym terminie. Mamy zatem do czynienia z tożsamością zarówno podmiotową, jak i przedmiotową. Z tych przyczyn należało odrzucić ponowne żądanie S.M. dotyczące zobowiązania organu do wydania aktu na podstawie cytowanego wyżej art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 2. wyroku.

Natomiast z pozostałych skarg sąd umorzył postępowanie w zakresie żądania zobowiązania do załatwienia sprawy jako bezprzedmiotowe, co uczynił na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. ( pkt 3 sentencji wyroku ). Skargom U. Z. brak cech tożsamości podmiotowej z powołaną wcześniej skargą S.M., choć niewątpliwie jedna z nich dotyczy tego samego przedmiotu postępowania (bezczynności organu). Z kolei obecnie rozpoznawana skarga S.M. dotyczy przewlekłości postępowania, co przesądza o braku tożsamości przedmiotowej niniejszego postępowania sprawy i II SAB/Łd 147/15. Z tych względów w przypadku skarg zgłoszonych w sprawach II SAB/Łd 105/16, II SAB 115/16 i II SAB/Łd 116/16 postępowanie w zakresie, w jakim skargi opiewały na żądanie do załatwienia sprawy

w zakreślonym terminie postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe wobec nałożenia tego obowiązku wyrokiem z dnia 21 października 2015 roku w sprawie II SAB/Łd 147/15.

Podkreślenia wymaga istota skargi w sprawie na bezczynność i przewlekłość postępowania - raz nałożone zobowiązanie do załatwienia sprawy ( wydania aktu ) pozostaje w mocy do czasu jego wykonania, to jest wydania orzeczenia kończącego postępowanie.

Natomiast prawomocne orzeczenie o bezczynności czy przewlekłym prowadzeniu postępowania nie zwalnia sądu z obowiązku zbadania, czy po dacie wyroku w sprawie bezczynności czy przewlekłości organ w dalszym ciągu nie popełnia uchybień, kwalifikujących się jako bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania.

Należy zatem przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie sąd prawomocnym wyrokiem ocenił bezczynność w okresie do 21 października 2015 roku Jak już wspomniano, orzeczenia zapadłe w cytowanych wyżej sprawach są wiążące dla organu i sądu w kolejnych postępowaniach w ramach tej same sprawy (art. 170 p.p.s.a.), przeto rozważaniu poddać można okresy bezczynności po tej dacie. I również po zwrocie akt w grudniu 2015 roku zarzut bezczynności jest uzasadniony, organ wydał rozstrzygnięcie po upływie kolejnych prawie ośmiu miesięcy. Okres ten, w którym nie podejmowano żadnych działań zmierzających efektywnie do zakończenia postępowania, bez wątpienia dowodzi bezczynności.

Trafny jest również zarzut przewlekłości postępowania. Ten zarzut sąd oceniał

w odniesieniu do przebiegu postępowania od początku, czyli od złożenia wniosku z dnia 22 marca 2012r. o wszczęcie postępowania Nie można przy tym tracić z pola widzenia okoliczności, ze organ do wyroku w sprawie II SA/Łd 748/14 z dnia 9 grudnia 2014r. sporadycznie podejmował działania, wydał kilka decyzji, które jednak niemal od razu były eliminowane z obrotu prawnego. Nie zasługuje jednak na aprobatę ani wszczęcie postępowania po upływie kilku miesięcy od złożenia żądania sprawdzenia legalności budowy, ani kolejne wielomiesięczne przerwy, brak rytmiczności w podejmowaniu czynności. Zasadnie zatem skarżący zarzucają nieefektywność działań. Poza tym nie sposób nie zauważyć, że żadne prognozowane terminy załatwienia sprawy nie zostały przez PINB dotrzymane. Zarzut przewlekłości postępowania potwierdza też fakt uwzględniania przez organ odwoławczy zażaleń składanych na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. i wyznaczania organowi I instancji kolejnych terminów na załatwienie sprawy.

Warto dostrzec, iż organ nie zaprzecza ani przewlekłości postępowania, ani że pozostaje w bezczynności, wskazując, że powodem takiego stanu rzeczy są trudności kadrowe. W ocenie składu orzekającego wyjaśnienia te nie mogą odnieść skutku. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko należy zająć wobec przewlekłego prowadzenia postępowania.

Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., wobec faktu, iż organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności podejmowane są przez organ w dużych odstępach czasu, nie charakteryzują się niezbędną do terminowego załatwienia sprawy koncentracją. Ponadto stan swej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania organ utrzymywał, pomimo wyraźnego wskazania w tym względzie organu wyższego stopnia, a także stanowiska zajętego we wcześniejszym wyroku WSA.

W zaistniałej sytuacji, zdaniem sądu, zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a..

Jednocześnie sąd uznał za zasadne zróżnicowanie wysokości grzywny z tytułu przewlekłości postępowania i bezczynności, uwzględnić bowiem należało różne okresy postępowania, poddane kontroli sądu w tym postępowaniu.

I tak z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania, biorąc pod uwagę nieefektywne, opieszałe prowadzenie postępowania od marca 2012 roku, na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie 3000 zł, uznając, że uwzględnia ona z jednej strony nadmierny, nieakceptowalny wobec zasad postępowania administracyjnego sposób jego prowadzenia, długotrwałe przerwy. Z drugiej zaś strony nie sposób było pominąć, że organ podejmował pewne działania do 2014 roku, a nadto że część z tego okresu "niedziałania" spowodowana była złożeniem skargi do sądu administracyjnego na merytoryczne rozstrzygnięcia organów.

Grzywnę za bezczynność sąd wymierzył w wysokości 2000 zł biorąc pod uwagę, że od zobowiązania organu do wydania aktu do podjęcia decyzji upłynęło kolejnych

7 miesięcy. Ponadto organ został dodatkowo ukarany grzywną w wysokości 4000 zł

w związku z niewykonaniem wyroku WSA z dnia 21 października 2015r. w sprawie II SAB/Łd 147/15 ( wyrok WSA w sprawie II SA/Łd 357/16 z dnia 6 września 2016r. ).

Na podstawie tego samego art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd przyznał na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężne, różnicując je w zależności od tytułu przyznania.

Ich wysokość jest następstwem niemożności uzyskania przez skarżących zakończenia postępowania w rozsądnym terminie, nawet pomimo dwóch wyroków, które winny zobligować organ do efektywnego zakończenia sprawy. Sąd wziął ponadto pod uwagę fakt niereagowania organu na zalecenia organu wyższego stopnia, który kilkakrotnie zakreślał PINB termin do załatwienia sprawy.

Na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. sąd zasadził na rzecz każdego ze skarżących koszty postępowania które stanowią równowartość uiszczonych wpisów.

MR