Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 19/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1 pkt 2 i 7, art. 52 ust. 1 pkt 2a i 7a
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1286/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 26 czerwca 2013 r., sygn. IV SA/Wa 1286/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej. Wyrok jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z [...] czerwca 2008 r., sprecyzowanym 15 grudnia 2009 r., wniósł o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku od km 225+100 do początku obwodnicy Płońska, według wariantu 4/R.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie decyzją z [...] sierpnia 2011 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla tego przedsięwzięcia, określając rodzaj i miejsce realizacji, warunki na etapie realizacji i eksploatacji, warunki jakie należy uwzględnić na etapie projektu budowlanego oraz nałożył na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej. Decyzji nadano nadto rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołania od decyzji wnieśli: Stowarzyszenie Z.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] kwietnia 2012 r. uchylił zdanie drugie w pkt 1 decyzji organu I instancji w brzmieniu: "Przedsięwzięcie zlokalizowane jest na terenie województwa mazowieckiego na terenach powiatów: mławskiego, ciechanowskiego i płońskiego, na obszarze gmin: Wieczfnia Kościelna, Szydłowo, Mława, Wiśniewo, Stupsk, Strzegowo, Glinojeck, Baboszewo oraz gminy Płońsk" i w tym zakresie orzekł: "Przedsięwzięcie zlokalizowane jest na terenie województwa mazowieckiego na terenach powiatów: mławskiego, ciechanowskiego i płońskiego, na obszarze gmin: Wieczfnia Kościelna, Szydłowo, Mława, Wiśniewo, Stupsk, Strzegowo, Glinojeck, Baboszewo oraz gmin Płońsk." W pozostałej części orzeczono o utrzymaniu decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że rozpatrując sprawę oparł się na materiale dowodowym zebranym w trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, jak również na wyjaśnieniach uzyskanych od inwestora w toku postępowania odwoławczego. Dokumentacja została zgromadzona w stopniu wystarczającym do pełnego i prawidłowego rozpoznania sprawy.

Odnosząc się do dokonanej zmiany organ odwoławczy wyjaśnił, że za wymagające skorygowania uznano rozstrzygnięcie odnoszące się do opisu miejsca realizacji przedsięwzięcia, albowiem organ I instancji posłużył się sformułowaniem "oraz gminy Płońsk", sugerując tym samym, iż przedmiotowa inwestycja będzie realizowana na terenie tylko jednej gminy Płońsk. Tymczasem z analizy materiału sprawy jednoznacznie wynika, że trasa ekspresowa S-7 będzie realizowana zarówno na terenie gminy wiejskiej Płońsk, jak i na terenach położnych w granicach administracyjnych Miasta Płońsk. Tereny gminy wiejskiej Płońsk, jak i gminy miejskiej Płońsk, zostały uwzględnione zarówno na mapach stanowiących załączniki do raportu o oddziaływaniu planowanej trasy S-7 na środowisko przedstawiających przewidziane do realizacji urządzenia ochrony środowiska w związku z realizacją zamierzonej inwestycji, jak również w treści samego raportu, stanowiącego podstawowy dokument, w oparciu o który Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Natomiast z akt sprawy, w tym obwieszczeń, za pośrednictwem których organ pierwszej instancji informował społeczeństwo o poszczególnych etapach prowadzonego przez siebie postępowania, jednoznacznie wynika, że procedura została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie dopełnił obowiązku informowania społeczeństwa i stron o poszczególnych etapach prowadzonego postępowania. Obowiązek ten został także dopełniony zarówno w stosunku do gminy wiejskiej Płońsk, jak i gminy miejskiej Płońsk. W związku z powyższym organ odwoławczy, mając na względzie zgodność rozstrzygnięcia ze stanem faktycznym, zadecydował o dokonaniu opisanej zmiany. Natomiast w pozostałym zakresie rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, co uzasadnia utrzymanie decyzji w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu szczegółowo odniósł się do zrzutów zarówno odwołań, jak i pisma z dnia 12 marca 2012 r., złożonego w toku postępowania odwoławczego przez pełnomocnika Stowarzyszenia.

W skardze do sądu administracyjnego Stowarzyszenie Z. wniosło o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Strona skarżąca:

1) zakwestionowała dokonane sprostowanie i zmianę decyzji organu pierwszej instancji bez ponownego podania jej do publicznej wiadomości, tj. w prawidłowym brzmieniu obejmującym wszystkie jednostki samorządowe, na obszarze których będzie realizowane planowane przedsięwzięcie. Podniesiono, że zmiany w treści decyzji organu pierwszej instancji zostały dokonane z naruszeniem obowiązujących zasad udostępniania informacji społeczeństwu i po upływie okresu uprawniającego do składania uwag i wniosków;

2) zgłosiła wątpliwości co do zachowania obowiązujących procedur ustawowych dotyczących informowania stron i społeczeństwa o wydanych decyzjach i toczącym się postępowaniu w formie obwieszczeń i zawiadomień. W szczególności zarzuciła, że w Urzędzie Gminy Baboszewo nie wykonano obowiązku wywieszenia w zakreślonym terminie obwieszczenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 5 kwietnia 2011 r. Organ odwoławczy bez uzasadnienia uznał za mało wiarygodne dostarczone przez skarżącego zdjęcia tablicy ogłoszeń zrobione w Urzędzie Gminy Baboszewo, na której brak przedmiotowego obwieszczenia, z uwagi na fakt ich wykonania po godzinach pracy Urzędu Gminy. Zdjęcia tablic ogłoszeniowych w Urzędzie Gminy Baboszewo zostały zrobione 2 maja 2011 r. w obecności jego pracowników;

3) zgłosiła konieczność uzyskania wykładni lub opinii, nawet w formie zapytania do Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącej określenia zakresu czasowego obowiązywania przepisów przejściowych, w tym art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji, dopuszczających prowadzenie postępowań w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy w oparciu o przepisy dotychczasowe, mając na uwadze ich niezgodność z wymogami aktualnie obowiązującego prawa, dyrektywami UE i obowiązującą ustawą o udostępnianiu informacji;

4) zwróciła uwagę na konieczność uzyskania stanowiska co do ważności prowadzonego postępowania i jego skutków, mając na uwadze dezaktualizację zgromadzonych opracowań i materiałów obejmujących lata 2006-2008;

5) zgłosiła konieczność merytorycznego rozpoznania dotychczas zgłoszonych uwag i wniosków, uzupełnienia inwentaryzacji m. in. o przypadki stwierdzonego występowania nietoperzy oraz włączenie wskazań lokalizacyjnych MOP-ów i sprawdzenie, czy ich usunięcie nie było próbą wyłączenia MOP-ów z obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W piśmie procesowym z 21 marca 2013 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, do złożenia którego Stowarzyszenie zostało zobowiązane postanowieniem Sądu wydanym na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. podniesiono:

1) cytując treść art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, z powołaniem się na orzeczenie sądu administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 179/08), że brak było wywieszenia obwieszczenia z 5 kwietnia 2011 r. na tablicy ogłoszeń w siedzibie Gminy Baboszewo. Doszło zatem do naruszenia art. 46a ust 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 49 k.p.a.,

2) cytując art. 52 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z 31 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 433/08, wyrok WSA w Łodzi z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 732/08, wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1159/07,wyrok WSA w Łodzi z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 720/09), że zasada przezorności wymaga, aby działalność (realizacja przedsięwzięcia ingerującego w środowisko), której skutki nie są do końca sprawdzone, a mogą wywrzeć negatywny wpływ na środowisko, była poddana wszechstronnej analizie by wyeliminować zagrożenia. Realizacji tej zasady przezorności służy zaś ustawowy wymóg sporządzenia raportu. W ramach tego raportu powinien zaś się znaleźć opis elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oraz opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko. Sam raport powinien też być sporządzony rzetelnie, spójnie i być wolny od niejasności i nieścisłości. W stanowisku zajętym na rozprawie 28 stycznia 2013 r. Stowarzyszenie podniosło, przez złożenie dwóch opracowań z 2010 r., iż na terenie planowanej inwestycji znajdują się nietoperze. Ta okoliczność nie była zaś zbadana pod względem przyrodniczym i została całkowicie pominięta w raporcie. Brak analizy w raporcie oddziaływania planowanej drogi ekspresowej na ten obszar wskazuje na nierzetelność przeprowadzonych badań ornitologicznych. W ten sposób doszło do naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy Prawo ochrony środowiska;

3) cytując art. 52 ust. 1 pkt 2a i pkt 7a ustawy Prawo ochrony środowiska, że na rozprawie 28 stycznia 2013 r. Stowarzyszenie podniosło, iż planowana droga przebiega przez Mławską Kolej Dojazdową, która jest wpisana do rejestru zabytków. Tymczasem, jak wynika z treści raportu, zabytek ten nie jest opisany i nie zawiera analizy i oceny możliwych zagrożeń i szkód dla tego zabytku. Doszło więc do naruszenia wyżej wymienionego przepisu;

4) organ drugiej instancji zastosował jednocześnie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Praktyka taka jest niedopuszczalna, bowiem organ odwoławczy może albo zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albo zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to alternatywa rozłączna. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., nie można bowiem w trybie tego przepisu prostować oczywistych omyłek, do tego celu służy art. 113 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji Dodatkowo wyjaśnił, że sprostowanie decyzji wydanej przez organ I instancji zostało dokonane w trybie art. 113 k.p.a., było poddane kontroli instancyjnej i jest przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki wydawane jest na podstawie przepisów k.p.a., a nie na podstawie przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. W postępowaniu, w którym wydano decyzję z [...] sierpnia 2011 r. został uwzględniony cały obszar, przez który przewidziano przebieg planowanej drogi i na który może ona oddziaływać, w tym teren gminy Mława. Z akt sprawy wynika, że tereny gminy Mława zostały uwzględnione zarówno na mapach stanowiących załącznik do raportu, jak również w treści samego raportu. Brak jest podstaw by uznać, iż zaistniały błąd miał wpływ na skuteczność doręczenia, gdyż społeczeństwo w drodze obwieszczeń było informowane o poszczególnych etapach postępowania, obwieszczenia informujące o poszczególnych etapach i wydanych rozstrzygnięciach były rozesłane do siedzib właściwych urzędów, w tym Urzędu Miasta w Mławie, Urzędu Gminy Płońsk oraz Urzędu Miejskiego w Płońsku. Fakt ten poświadczają znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru i egzemplarze obwieszczeń odesłane z siedzib urzędów miast i gmin, przez tereny których będzie przebiegać planowana droga ekspresowa wraz ze stosownymi adnotacjami o terminach ich upublicznienia. Dodatkowo o skuteczności doręczenia decyzji z [...] sierpnia 2011 r. świadczą złożone w ustawowych terminach odwołania podmiotów mających swoje siedziby w mieście Mława, w tym Stowarzyszenia.

Stowarzyszenie podniosło zarzut, że organ I instancji przy wymienianiu gmin, przez które przebiegać będzie planowana trasa S-7 nietrafnie użył sformułowania "oraz gminy Płońsk", sugerując tym samym jedynie teren gminy Płońsk przy jednoczesnym pominięciu terenu gminy Miasta Płońsk, na którym również zlokalizowane będzie przedmiotowe przedsięwzięcie. Kwestia ta została uwzględniona przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w punkcie 1 sentencji zaskarżonej decyzji, który ma charakter reformatoryjny w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji z [...] sierpnia 2011 r.

W odpowiedzi na pismo procesowe Stowarzyszenia z [...] marca 2013 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z [...] maja 2013 r. wyjaśnił, że:

1) obowiązki wynikające z przepisów art. 46a ust. 5 prawa ochrony środowiska w zw. z art. 49 k.p.a. nie miały zastosowania w sprawie. Obwieszczenie z 5 kwietnia 2011 r. zostało sporządzone na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 53 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150, dalej p.o.ś.) i miało na celu poinformowanie społeczeństwa m. in. o możliwości składania wniosków i uwag ustawowym terminie 21 dni, który został wyznaczony na okres od 12 kwietnia 2011 r. do 2 maja 2011 r. Bieg 21-dniowego terminu rozpoczyna się z dniem podania go do publicznej wiadomości. Jest to termin, do którego nie ma zastosowania art. 49 k.p.a., odnoszący się do zasad doręczania przez organ pism stronom postępowania. Skoro prawo zgłaszania uwag i wniosków przysługuje podmiotom niemającym statusu strony (art. 31 p.o.ś.) i nie jest realizowane w trybie postępowania administracyjnego, to nie można przyjąć, że składanie tych uwag i wniosków jest czynnością procesową dokonywaną przez stronę lub podmiot działający na prawach strony;

2) zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 p.o.ś. poprzez nieprzeanalizowanie w raporcie wpływu planowanej inwestycji na nietoperze jest niezasadny. Postępowanie toczyło się od 2008 r., aktywnym jego uczestnikiem było Stowarzyszenie, jego przedstawiciel zapoznawał się z dokumentacją sprawy, w tym raportem oraz wnosił uwagi i wnioski. Kwestia występowania nietoperzy nie została zgłoszona aż do dnia rozprawy, mimo powoływania się na dokumenty z 2010 r. Materiał sprawy nie potwierdza występowania nietoperzy;

3) w raporcie w dziale zatytułowanym "Oddziaływanie trasy na środowisko kulturowe i dobra materialne" został zawarty wykaz dóbr kulturowych podlegających ochronie, znajdujących się w rejonie przebiegu analizowanych wariantów trasy S-7. W zestawieniu tym uwzględniono także Mławską Kolej Dojazdową, której przebieg będzie kolidował z planowaną trasą S-7. Organ przyznał, że aspekty, o których mowa w przepisie art. 52 ust. 1 pkt 2a i pkt 7a p.o.ś. inwestor przedstawił w ujęciu całościowym, a nie w stosunku do konkretnego zabytku (MKD), jednak nie stanowi to naruszenia tego przepisu. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie robót budowalnych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W związku z tym przed rozpoczęciem robót budowlanych przy, bądź w otoczeniu MKD, jako obiektu wpisanego do rejestru zabytków, inwestor będzie zmuszony uzyskać stanowisko właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków;

4) przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne, a ich łączne zastosowanie w osnowie zaskarżonej decyzji wpływa na klarowność i kompletność podjętego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadniając oddalenie skargi, szczegółowo opisał przebieg postępowania administracyjnego, treść zgłaszanych zarzutów oraz argumentację przedstawioną przez organ w decyzji. Wyjaśnił także zakres i kryteria sądowej kontroli administracji, określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej p.p.s.a.). Stwierdził, że decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2012 r. i poprzedzająca ją decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] sierpnia 2011 r. są zgodne z prawem. Wyjaśnił, że w sprawie, na mocy art. 153 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227, dalej ustawa o udostępnianiu informacji), zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008, Nr 25, poz. 150, dalej p.o.ś.).

Przedstawiając motywy prawne podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji w szczególności podał, że w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu I instancji w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy. Organ odwoławczy po stwierdzeniu, że dotychczas prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obejmowało swoim zakresem zarówno tereny gminy wiejskiej Płońsk jak i gminy miejskiej Płońsk, był uprawniony do zreformowania decyzji organu I instancji w zakresie pkt 1 zatytułowanego "Rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia" przez rozstrzygnięcie, że planowana droga ekspresowa będzie zlokalizowana na terenie "gmin Płońsk". Dotychczasowe rozstrzygnięcie sugerowało, że planowane przedsięwzięcie będzie realizowane na terenie tylko jednej "gminy Płońsk". Zasadność wprowadzonej zmiany potwierdza treść raportu, mapy będące załącznikiem do raportu, jak i poszczególne etapy postępowania środowiskowego, w szczególności związane z udziałem społeczeństwa w postępowaniu i informowaniem stron o jego przebiegu, przez umieszczanie obwieszczeń zarówno w Urzędzie Gminy Płońsk, jak i Urzędzie Miejskim w Płońsku. Skoro organ odwoławczy uznał, że nie występują wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie, ani nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, to zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Równocześnie Sąd I instancji przyznał rację Stowarzyszeniu, że orzekając jednocześnie zarówno o zmianie decyzji w części, jak i o utrzymaniu jej w mocy w pozostałym zakresie, organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1385/05, osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczone rozstrzygnięcie organu I instancji i określa zakres tego uchylenia, natomiast w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. Elementy te mają charakter obligatoryjny. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji. W konsekwencji sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Przepisy zawarte w art. 138 k.p.a., stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, mają charakter alternatywny. Organ odwoławczy nie miał więc podstaw, aby w rozstrzygnięciu stwierdzać, że w pozostałej części utrzymuje w mocy decyzję, czyli wyjść poza ramy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i powoływać w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który daje organowi odwoławczemu wyłącznie możliwość utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Pogląd taki zaprezentowano również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 822/07 i 15 października 2010 r., sygn. akt II FSK 969/09. Dostrzeżona wadliwość decyzji nie jest jednak wystarczająca do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że opisane naruszenie nie miało charakteru naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 46a ust. 5 p.o.ś. w związku z art. 49 k.p.a., podniesionego w nawiązaniu do obwieszczenia z 5 kwietnia 2011 r. , dokonanego w Urzędzie Gminy Baboszewo. Obwieszczenia tego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 53 p.o.ś. w zw. z art. 153 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji i zawiadomił w nim wszystkich zainteresowanych o przedłożeniu uzupełniających przez inwestora materiałów, dokonanych uzgodnieniach oraz ponownej możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy, składania uwag i wniosków w terminie od 12 kwietnia 2011 r. do 2 maja 2011 r. w siedzibie organu. Zatem słuszne jest zastrzeżenie organu odwoławczego, że obwieszczenia tego dokonano w ramach zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu. W tej sytuacji nie można pod adresem organu formułować zarzutu naruszenia art. 46a ust. 5 p.o.ś. w zw. z art. 49 k.p.a. Natomiast fakt dokonania obwieszczenia znajduje potwierdzenie w materiale sprawy. W aktach znajduje się egzemplarz obwieszczenia z 5 kwietnia 2011 r. z prezentatą Urzędu Gminy Baboszewo potwierdzającą datę wpływu 6 kwietnia 2011 r. oraz z adnotacją o wywieszeniu w dniu 7 kwietnia 2011 r. i zdjęciu w dniu 2 maja 2011 r. Obwieszczenie opatrzone jest pieczęcią Urzędu Gminy Baboszewo i podpisem pracownika odpowiedzialnego za uwidocznienie. Świadczy to w dostateczny sposób, że do kwestionowanego obwieszczenia doszło. Ustalenia tego nie mogły skutecznie podważyć zdjęcia tablicy ogłoszeń bez spornego obwieszczenia, wykonane przez skarżącego w dniu 2 maja 2011 r. w siedzibie Urzędu Gminy Baboszewo, gdyż na ich podstawie – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – nie można stwierdzić, że przedstawiają one wszystkie części tablicy ogłoszeń, ponadto zostały wykonane o godzinie 15:42 i 15:43, czyli już po godzinach (7:30 – 15:30) urzędowania Urzędu Gminy Baboszewo.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 2 i 7 p.o.ś. poprzez pominięcie faktu występowania nietoperzy na terenie planowanej inwestycji, Sąd I instancji stwierdził, że wedle inwestora siedlisk takich na tym terenie nie odnotowano, stąd nie objęto ich inwentaryzacją. Zasadności tego stanowiska nie podważają opinie przedłożone przez Stowarzyszenie w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. Pierwsza z nich, z października 2010 r. została zatytułowana "Monitoring chiropterologiczny obszaru planowanej farmy wiatrowej na powierzchni Mława – Olechinek woj. mazowieckie sprawozdanie za okres badań lipiec – wrzesień 2010". Druga, z listopada 2010 została zatytułowana "Raport ornitologiczny obejmujący okres trzech miesięcy wraz z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 i na ptaki zasiedlające teren przyszłej inwestycji w Mławie w powiecie mławskim". Przedmiotem tych opinii były farmy wiatrowe. W obu obszar planowanych inwestycji należy do mezoregionu Wzniesień Mławskich należących do makroregionu Niziny Północnomazowieckiej, typowego krajobrazu rolniczego i zlokalizowany jest na peryferiach aglomeracji miejskiej Mławy, w pewnej odległości od drogi krajowej Nr 7. Z pierwszej opinii wynika, że przed rozpoczęciem prac nie były znane dotychczas żadne informacje dotyczące nietoperzy mogących występować na tym obszarze, brak też publikacji naukowych na ten temat. Na badanej powierzchni i w jej rejonie nie ma żadnych obszarów chronionych, których przedmiotem byłyby nietoperze. W wynikach i we wnioskach podano, że w okresie badawczym odnotowano dwa przeloty nietoperzy, obszar ten charakteryzuje się incydentalną aktywnością nietoperzy, powierzchnia na której mają stanąć turbiny wiatrowe jest wykorzystywana przez nietoperze w minimalnym stopniu. Zaznaczono też, że jest to początek monitoringu, z czasem sytuacja może ulec zmianie. Z kolei w drugiej opinii wśród stwierdzonych podczas liczeń i obserwacji w okresie 10 kwietnia – 10 lipca gatunków nie wymienia się nietoperza (chiroptera) (Tabela 1); nietoperze nie zostały także ujawnione w wyliczeniach gatunków istotnych dla omawianego terenu: gatunków naturowych, licznie przelatujących, ptaków dużych oraz gatunków mogących fizycznie utracić miejsca lęgów (Tabela 2). W istocie w drugiej opinii w ogóle brak jakiejkolwiek wzmianki na temat nietoperza. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że z analizy przedłożonych opinii nie można wyprowadzić tezy, jakoby na terenie przebiegu planowanej trasy znajdowały się nietoperze. Po pierwsze opinie te zostały sporządzone w związku z planowanymi budowami farm wiatrowych. Po drugie o incydentalnej obecności nietoperza na terenie planowanych farm wiatrowych wspomina jedynie pierwsza z opinii, do tego wyraźnie w niej podkreślono, że jest to dopiero początek monitoringu chiropterologicznego i sytuacja może się zmienić, zatem nie wiadomo do jakich konkluzji doprowadził badaczy zakończony okres monitoringu. Natomiast w drugiej opinii brak jakiejkolwiek wzmianki na temat obecności nietoperza na terenie poddanym analizie. W świetle powyższego brak podstaw do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Za pozbawiony skuteczności Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 2a i pkt 7a p.o.ś. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosownie do art. 52 ust. 1 pkt 2a i pkt 7a ppkt a) i b) p.o.ś., powinien zawierać opis istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz określenie założeń do ratowniczych badań zidentyfikowanych zabytków znajdujących się na obszarze planowanego przedsięwzięcia, odkrywanych w trakcie robót budowlanych, a także programu zabezpieczenia istniejących zabytków przed negatywnym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia oraz ochrony krajobrazu kulturowego. Raport powinien zawierać także analizę i ocenę możliwych zagrożeń i szkód dla zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności zabytków archeologicznych, w obrębie terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie.

Stowarzyszenie podniosło, że w treści raportu Mławska Kolej Dojazdowa (wpisana do rejestru zabytków) nie została opisana i raport nie zawiera analizy możliwych zagrożeń i szkód dla tego zabytku. Sąd I instancji stwierdził, że w rozdziale 21 raportu zatytułowanym "Oddziaływanie trasy na środowisko kulturowe i dobra materialne" został zawarty wykaz dóbr kultury podlegających ochronie, znajdujących się w rejonie przebiegu drogi. W wykazie tym uwzględniono także Mławską Kolej Wąskotorową. Wskazano także, że wymienione obiekty położone są w odległości 600 i więcej metrów od analizowanych wariantów. Trasa w rejonie Mławy przecina tory Mławskiej Kolejki Wąskotorowej. Sąd I instancji zgodził się, że raport nie zawiera opisu tego zabytku, jednak uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Raport zawiera podrozdziały zatytułowane: "Określenie założeń do ratowniczych badań archeologicznych, założeń do programu zabezpieczenia istniejących dóbr kultury oraz ochrony krajobrazu kulturowego" oraz "Analiza i ocena możliwych zagrożeń i szkód dla zabytków, oddziaływanie na zabytki i krajobraz kulturowy", czyli odpowiadające wymaganiom przepisów. Drugi podrozdział zawiera informacje, iż warianty drogi S-7 przebiegają w znacznym oddaleniu od obiektów zabytkowych i chronionych przez konserwatora zabytków. Nie przewiduje się możliwości wystąpienia znaczącego oddziaływania drogi na zabytki. Skoro z przytoczonej treści raportu wynika, że planowana droga będzie przebiegać w znacznym oddaleniu od zabytków (z wyłączeniem zabytków archeologicznych), a jedynie w rejonie Mławy trasa przecina tory Mławskiej Kolejki Wąskotorowej i nie przewiduje się możliwości wystąpienia znaczącego oddziaływania drogi na wymienione w raporcie zabytki, to brak szczegółowej analizy i oceny możliwych zagrożeń i szkód jakie niesie zamierzone przedsięwzięcie dla tych zabytków, nie miał wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji zaakceptował także argument organu odwoławczego, że prowadzenie robót budowalnych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), będzie wymagało uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie Z. zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 46a ust. 5 p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie doszło do naruszenia art. 49 k.p.a., podczas gdy brak było wywieszenia obwieszczenia z dnia 5 kwietnia 2011 r. na tablicy ogłoszeń w siedzibie Gminy Baboszewo;

- art. 52 ust. 1 pkt 2 i 7 p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż raport zawiera opis elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oraz opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, podczas gdy raport w powyższym zakresie zawiera istotne braki;

- art. 52 ust. 1 pkt 2a) i pkt 7a) p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że raport zawiera opisy zabytków, podczas gdy Mławska Kolej Dojazdowa nie jest w raporcie opisana, a raport nie zawiera analizy oraz oceny możliwych zagrożeń i szkód dla tego zabytku.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa procesowego:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej podano, że zgodnie z art. 46a ust. 5 p.o.ś., jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Zgodnie z sądowym orzecznictwem, obwieszczenie lub inny zwyczajowo przyjęty sposób publicznego ogłoszenia powinny zostać dokonane stosownie do art. 49 k.p.a. "w danej miejscowości", przez co należy rozumieć ogłoszenie obwieszczenia lub inny zwyczajowy sposób publicznego ogłoszenia w pobliżu planowanego przedsięwzięcia, chodzi bowiem o obwieszczenie o zasięgu lokalnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 179/08). Brak było wywieszenia obwieszczenia z dnia 5 kwietnia 2011 r. na tablicy ogłoszeń w siedzibie Gminy Baboszewo, doszło zatem do naruszenia art. 46a ust. 5 p.o.ś. w związku z art. 49 k.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 2 i 7 p.o.ś. podano, że zgodnie z tym przepisem, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać, z zastrzeżeniem ust. 1a, opis elementów środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oraz opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko. Po przytoczeniu fragmentów uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, odnoszących się do wymogu kompletności raportu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 433/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 732/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1159/07, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 720/09) stwierdzono, że zasada przezorności wymaga, aby realizacja przedsięwzięcia ingerującego w środowisko, której skutki nie są do końca sprawdzone, a mogą wywrzeć negatywny wpływ na środowisko, była poprzedzona wszechstronną analizą, jak wyeliminować zagrożenia. Realizacji tej zasady służy ustawowy wymóg sporządzenia raportu. W ramach raportu powinien zaś się znaleźć opis elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oraz opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko. Sam raport powinien też być sporządzony rzetelnie, spójnie i być wolny od niejasności i nieścisłości. Na rozprawie przed Sądem I instancji Stowarzyszenie podniosło, poprzez złożenie dwóch opracowań z 2010 r., że na terenie planowanej inwestycji znajdują się nietoperze. Ta okoliczność nie była zbadana pod względem przyrodniczym i została całkowicie pominięta w raporcie. Wskazuje to na nierzetelność przeprowadzonych badań ornitologicznych.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 2a) i pkt 7a) p.o.ś. przytoczono brzmienie tego przepisu i wskazano, że w treści raportu wpisana do rejestru zabytków Mławska Kolej Dojazdowa nie jest opisana, a raport nie zawiera analizy i oceny możliwych zagrożeń i szkód dla tego zabytku. Stan ten narusza wskazany przepis. Zasadność tego zarzutu potwierdził Sąd I instancji, przyznając że droga przecina tory Mławskiej Kolejki Wąskotorowej, a raport nie zawiera opisu tego zabytku. Stanowisko Sądu I instancji, że uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy nie może zostać zaakceptowane. Wskazany przepis wprowadza wyraźny warunek, aby zabytek był w raporcie opisany oraz aby były w nim zawarte analizy i oceny możliwych zagrożeń i szkód dla tego zabytku. Raport pozbawiony tych elementów jest wadliwy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z wymienionymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego podano, że w związku ze zgłoszonymi zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, raport zawiera istotne braki w zakresie przyrodniczych elementów środowiska oraz zabytku.

Skoro raport nie jest rzetelny, spójny i wolny od niejasności i nieścisłości w powyższym zakresie, to nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji środowiskowej. Wadliwie w tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że raport mógł stanowić podstawę do wydania decyzji środowiskowej, co świadczy o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. i miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie została ona wszechstronnie wyjaśniona.

Natomiast jednoczesne zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jest niedopuszczalne. Organ II instancji może albo zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albo zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mamy bowiem do czynienia z alternatywą rozłączną. Oznacza to więc, iż doszło również do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Nie można bowiem w trybie tego przepisu prostować oczywistych omyłek, w tym zakresie zastosowanie znajduje art. 113 k.p.a. Sąd I instancji przyznał, że oparcie decyzji przez organ odwoławczy na obu podstawach prawnych było wadliwe. Skoro zatem organ wadliwie skonstruował osnowę swojej decyzji, to naruszenie art. 138 § 1pkt 1 i 2 k.p.a. jest ewidentne, na dowód czego powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2561/10.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego, mogą one odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Po pierwsze, nie jest zasadne nawiązywanie w uzasadnieniu tego zarzutu do trybu art. 113 k.p.a., regulującego sprostowanie w decyzji oczywistych omyłek i błędów. Stosowanie tego trybu zarezerwowane jest dla organu, który wydał decyzję dotkniętą wadą, dającą się usunąć w trybie sprostowania. W stosunku do decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie może zatem instytucji sprostowania zastosować i posłużyć się art. 113 k.p.a. Zgodnie natomiast z zasadą dwuinstancyjności postępowania, po wniesieniu odwołania sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu co do istoty przez organ II instancji. Dwuinstancyjność oznacza dwukrotność rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez odrębne organy, przedmiotem postępowania administracyjnego nie jest jedynie weryfikacja decyzji, ale ponowne rozpatrzenie sprawy, co wiąże się także z obowiązkiem przeprowadzenia postępowania dowodowego (w granicach określonych art. 136 k.p.a.) i oceny materiału dowodowego. Nie jest zatem zasadna supozycja skargi kasacyjnej, jakoby organ odwoławczy nie był uprawniony do merytorycznej weryfikacji decyzji w zakresie określenia miejsca przedsięwzięcia. Ponowne rozpoznanie sprawy łączyło się z oceną materiału dowodowego i wydaniem rozstrzygnięcia. Określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia jest elementem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 56 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. Skoro materiał sprawy potwierdza, że inwestycja o charakterze liniowym przebiega przez teren położony zarówno na obszarze Miasta Płońsk, jak i gminy Płońsk, co nie jest kwestionowane, to zasadne było dokonanie w tym zakresie zmiany przez organ odwoławczy.

Druga kwestia związana z analizowanym zarzutem dotyczy dopuszczalności oparcia decyzji organu odwoławczego zarówno na przepisie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli dopuszczalności równoczesnego orzeczenia o uchyleniu decyzji w części i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty, jak i utrzymaniu jej w mocy w pozostałym zakresie. Sąd I instancji przyjął, że wskazane rozstrzygnięcia mają charakter alternatywny, co znajduje potwierdzenie w zastosowanym przez ustawodawcę spójniku alternatywy rozłącznej "albo", zatem oparcie decyzji na dwóch podstawach prawnych jest wadliwe, ale wadliwość ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że stanowisko judykatury w kwestii dopuszczalności równoczesnego oparcia decyzji organu odwoławczego na normach art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. na przestrzeni lat ewoluowało. Często zresztą rozważania dotyczyły nie tyle dopuszczalności takiej praktyki, ale odpowiedzi na pytanie, czy zmiana przez organ odwoławczy decyzji w części łączy się z obowiązkiem orzeczenia o jej utrzymaniu w mocy w pozostałym zakresie (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2006 r., sygn. I OSK 1385/05, wyrok NSA z 10 marca 2008 r., sygn. I OSK 822/07, wyrok NSA z 17 lutego 2012 r., sygn. I OSK 1741/11). W tym zakresie sądy stawiały tezę, że wydanie decyzji w części reformatoryjnej nie obliguje organu do zawarcia rozstrzygnięcia mieszczącego się w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie jest to tożsame ze stanowiskiem, że rozstrzygnięcie takie jest niedopuszczalne. Faktem jest także, że stanowisko w omawianej kwestii nie jest jednolite. W nowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie zaznacza się jednak tendencja, zgodnie z którą, jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu I instancji, to konieczne jest również orzeczenia co do pozostałej części decyzji nieuchylonej, bowiem tylko wtedy sprawa odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z 1 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 607/10, z 20 marca 2012 r., sygn. II OSK 19/11, z 5 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2341/11). Stanowisko to orzekający w niniejszej sprawie skład podziela. Znajduje ono w szczególności swoje uzasadnienie w potrzebie nie literalnego, ale systemowego podejścia do wykładni art. 138 § 1 k.p.a., celem uniknięcia zbędnych wątpliwości co do treści rozstrzygnięć administracyjnych, ochrony takich zasad postępowania jak zasada praworządności, szybkości, dwuinstancyjności, zaufania do organów państwa. W sytuacji, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, to decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne, nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, LEX).

W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego została wydana w wyniku rozpoznania odwołania od całości decyzji organu I instancji, organ odwoławczy w części decyzję tę uchylił i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, zaś w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Równoczesne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 nie jest zatem naruszeniem prawa i nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., chociaż przedstawiona przez ten Sąd argumentacja jest odmienna.

Drugi z zarzutów odnoszących się do prawa procesowego sprowadza się do tezy, że Sąd I instancji zaakceptował wadliwe ustalenia organów administracji co do rzetelności i kompletności raportu. W tym zakresie, w jakim zarzuty mają związek z treścią raportu, wymaganą przepisami ustawy prawo ochrony środowiska, ich skuteczność zależy od rozpoznania w dalszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Natomiast nie jest wystarczające dla uwzględnienia skargi kasacyjnej wymienienie w zarzucie kilku przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasad ogólnych postępowania, zawierających w części po kilka norm prawnych, bez precyzyjnego wskazania, która z nich została naruszona i w jaki sposób. Wielość norm została sformułowana w art. 7 k.p.a., w skardze kasacyjnej nie określono, o którą z nich chodzi. Zarzucając naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. nie wskazano, jakiego dowodu organy zaniechały czy też odmówiły przeprowadzenia. Nie wyjaśniono, na czym polegało naruszenie art. 8 i 77 § 1 oraz 78 § 1, skoro nie wskazano żądania strony w zakresie postępowania dowodowego. W takim stanie skargi kasacyjnej, postawione zrzuty naruszenia wskazanych przepisów nie mogły zostać rozważone i odnieść skutku.

Zarzut kasacyjny oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może odnosić się do naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08).

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 46a ust. 5 p.o.ś. w związku z art. 49 k.p.a. Jakkolwiek formę zarzucanego naruszenia określono jako błędna wykładnia, to uzasadnienie zarzutu w żadnym zakresie nie odnosi się do kwestii interpretacyjnych. Ze względu na przedstawioną argumentację można przyjąć, że w istocie stronie skarżącej chodzi o niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów. Jak jednak wyżej zastrzeżono, zarzut niewłaściwego zastosowania może być skutecznie postawiony jedynie na gruncie określonego stanu faktycznego. Oczywiście możliwe jest uprzednie zakwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia, a następnie postawienie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Skuteczność tego ostatniego zarzutu będzie jednak zależała od uznania przez sąd II instancji zarzutu naruszenia prawa procesowego. Natomiast ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane przez zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011., s. 588). Powyższe uwago dotyczą także kolejnych zarzutów skarg kasacyjnej odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, dotkniętych analogiczną wadą.

W uzasadnieniu omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej podano, że brak było wywieszenia obwieszczenia z 5 kwietnia 2011 r. na tablicy ogłoszeń w siedzibie gminy Baboszewo. Jest to kwestionowanie ustaleń faktycznych, które nie zostało objęte zarzutem naruszenia prawa procesowego. Sąd I instancji szczegółowo opisał, w oparciu o co uznał za uprawnione stanowisko organu odwoławczego o prawidłowym umieszczeniu ogłoszenia na tablicy w urzędzie gminy, argumentacja ta nie została zakwestionowana w rzeczowy sposób, co uniemożliwia uwzględnienie tego zarzutu.

Nie jest też uprawnione stanowisko skargi kasacyjnej, że w związku z obwieszczeniem z 5 kwietnia 2011 r. w sprawie mogło dojść do naruszenia art. 46a ust. 5 p.o.ś. w związku z art. 49 k.p.a. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że przepisy te w sprawie nie znajdowały zastosowania. Niewątpliwie obwieszczenie z 5 kwietnia 2011 r. zostało dokonane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 53 p.o.ś. Przepis art. 53 p.o.ś. statuuje ogólną zasadę, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Udział ten jest realizowany poprzez informowanie społeczeństwa o określonych czynnościach w sprawie, ujawnianie rozstrzygnięć i umożliwianie społeczeństwu zgłaszania uwag i wniosków. Regulację w tym zakresie zawierają w szczególności przepisy art. 31-39 p.o.ś. Należy przy tym odróżnić udział społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym i udział stron. Przepis art. 46a ust. 5 p.o.ś. odnosi się do udziału stron w postępowaniu, jeżeli ich ilość przekracza 20, stosuje się art. 49 k.p.a. Z kolei przepis art. 49 k.p.a. stanowi, że w przypadku dopuszczonym przez przepis szczególny (którym w postępowaniu środowiskowym jest właśnie art. 46a ust. 5 p.o.ś.), strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Regulacja ta służy określeniu przesłanek skuteczności zawiadomień i doręczeń dokonywanych względem stron i w konsekwencji ustalaniu początku biegu terminu do dokonywania przez strony czynności procesowych.

Obwieszczenie dokonane na podstawie art. 32 ust. 1 p.o.ś. służy podaniu do publicznej wiadomości informacji określonych w tym przepisie oraz do wskazania 21-dniowego terminu do składania uwag i wniosków. Obwieszczenie z 5 kwietnia 2011 r. informowało o przystąpieniu do ponownego rozpoznawania sprawy i podstawie prowadzenia postępowania. Wyznaczało także termin do składania uwag i wniosków w okresie od 12 kwietnia do 2 maja 2011 r. Termin ten został nadto określony poprzez podanie dat kalendarzowych, nie istnieje zatem problem ustalenia początku jego biegu.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do błędnej wykładni art. 52 ust. 1 pkt 2 i 7 p.o.ś. Podobnie jak w przypadku poprzedniego zarzutu, a także kolejnego, dotyczącego art. 52 ust. 1 pkt 2a i 7a p.o.ś., nie określono na czym polega błędna wykładnia tych przepisów, a argumentacja sprowadza się do zakwestionowania oceny raportu. Nie ulega wątpliwości, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien być kompletny i rzetelny i zawierać wymagane ustawą treści. Obowiązkowi temu Sąd I instancji nie zaprzeczył, natomiast nie podzielił zastrzeżeń Stowarzyszenia, co szczegółowo uzasadnił.

Przepis art. 57 ust. 1 pkt 2 i 7 p.o.ś. stanowi, że raport powinien zawierać opis elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oraz opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko. Nie ulega wątpliwości, że opis zachowań mających na celu zapobieganie, ograniczenie i kompensację przyrodniczą może mieć miejsce w stosunku do tych elementów środowiska, które w obszarze oddziaływania inwestycji się znajdują. Sąd I instancji w przekonujący sposób wyjaśnił, dlaczego raport nie może zostać uznany za niekompletny ze względu na nietoperze. Brak jest dowodów na to, że zwierzęta te na tym obszarze występują w siedliskach wymagających szczególnego uwzględnia, wnioski takie wynikają z materiałów złożonych przez Stowarzyszenia. Ich treść nie pozwala przyjąć, że raport pomija opis istotnego elementu przyrodniczego, a strona skarżąca nie wskazała w toku postępowania na inne dowody w tym zakresie, podważające adekwatność raportu.

Nie jest także skuteczny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 52 ust. 1 pkt 2a i 7a p.o.ś. Zgodnie z tymi przepisami, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dla dróg będących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko raport powinien zawierać także określenie założeń do ratowniczych badań zidentyfikowanych zabytków znajdujących się na obszarze planowanego przedsięwzięcia, odkrywanych w trakcie robót budowlanych, program zabezpieczenia istniejących zabytków przed negatywnym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia oraz ochrony krajobrazu kulturowego, analizę i ocenę możliwych zagrożeń i szkód dla zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności zabytków archeologicznych, w obrębie terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie.

Przytoczony przepis nie określa, w jaki sposób ma nastąpić opis wskazanych elementów. Sąd I instancji przyjął, że sporządzony raport nie zawiera opisu Mławskiej Kolejki Wąskotorowej, ale uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji dostrzegł przy tym, że raport zawiera treści odnoszące się do przedmiotowej Kolejki oraz części dotyczące określenia założeń ratowniczych, zabezpieczenia dóbr i ochrony krajobrazu kulturowego, a także analizę i ocenę możliwych zagrożeń. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do stawiania warunku, aby opis o jakim mowa musiał być porządzony w formie wyłącznie pisemnej, a nie np. graficznej. Sporządzony raport zawiera nie tylko część słowną, ale także tabele i wykresy, odnoszące się do oddziaływań wariantów drogi na zabytki i dobra kultury. Istnienie kolejki i jej lokalizacja są elementem zastanym i bezspornym, nie podlega ona w toku robót inwestycyjnych odkrywaniu. Nie jest zatem jasne, o jaki element opisu powinien być uzupełniony pkt 21 raportu, także inne zabytki zostały w nim jedynie wymienione. W stosunku do kolejki stwierdzono, że istnieje jeden punkt, w którym trasa przecina tory. Skarżące Stowarzyszenie w żaden sposób nie określiło, w jakim zakresie opis zawarty w raporcie nie jest zgodny ze stanem faktycznym i co jeszcze winno zostać w nim ujawnione. Zawarte w raporcie wykresy i tabele obrazują także przewidywany poziom zagrożeń i oddziaływań na dobra kultury, określając go jako pozbawiony znaczącego oddziaływania. Te ustalenia faktyczne nie zostały przez skarżące Stowarzyszenie sfalsyfikowane. W tej sytuacji wniosek Sądu I instancji o braku zależności między poziomem szczegółowości raportu w zakresie odnoszącym się do przedmiotowego zabytku, a wynikiem postępowania jest usprawiedliwiony.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.