Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 939/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym wiaduktu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy Z. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB" bądź "organ I instancji") z [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu drogowego, w pkt 1 orzekł o uchyleniu ww. decyzji organu I instancji:

- w zakresie określenia strony zobowiązanej (Wójt Gminy Z.) i określił jako stronę zobowiązaną Gminę Z.,

- w zakresie obowiązku nałożonego w punkcie 2 decyzji [...]WINB (wymiana lub naprawa nawierzchni asfaltowej) na obowiązek wymiany lub naprawy nawierzchni betonowej,

- w zakresie terminu wykonania robót budowlanych (30 listopada 2016 r.) i wyznaczył nowy termin do 29 października 2021 r.,

natomiast w pkt 2 orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części.

Do wydania zaskarżonej decyzji GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ II instancji.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest stan wiaduktu drogowego zlokalizowanego na działce nr [...] jedn. ewid. [...]., obr. [...]B., nad linią kolejową nr [...]. Wiadukt ten znajduje się w ciągu drogi gminnej nr [...] relacji B.-Z., biegnącej od B. w kierunki ulic [...] i [...]na terenie miasta K.. Położony jest na obszarze kolejowym, co stanowiło podstawę do określenia właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji.

W toku postępowania sporządzone zostały następujące dokumenty:

- "Raport z przeglądu szczegółowego wiaduktu drogowego (...)" z października 2011r., sporządzony przez inż. T. S.,

- "Ekspertyza - opinia techniczna wiaduktu drogowego nad torami kolejowymi P. w ciągu drogi gminnej nr [...], działka nr [...] jednostka ewid. [...]., obręb B. (teren zamknięty)", sporządzona w październiku 2011 r. przez inż. T. S.

W dokumentach tych szczegółowo wskazano stwierdzone nieprawidłowości w stanie technicznym wiaduktu, zaś jego ogólny stan określono jako zły. Przedstawiono zalecenia i proponowany zakres robót, mający doprowadzić do zachowania jego dotychczasowej funkcjonalności.

W dniu 6 kwietnia 2016 r. pracownicy [...]WINB przeprowadzili oględziny obiektu, stwierdzając co następuje: "podpory w formie przyczółków żelbetowych wraz ze skrzydłami żelbetowymi, beton skorodowany, skrzydło podpory od strony zachodniej złamane na całej długości, odspojone i przesunięte w kierunku stożka skarpowego. Górna część częściowo wykruszona. Żelbetowe filary słupowe są skorodowane na całej powierzchni. Dźwigary stalowe skorodowane na całej długości, brak zabezpieczenia antykorozyjnego. Pomost żelbetowy - beton skorodowany, widoczne liczne ubytki betonu, widoczne zbrojenie, stal skorodowana. Poręcze i osłony przeciwporażeniowe skorodowane, częściowy brak wypełnienia osłon przeciwporażeniowych. Stożki skarpowe po obu stronach obiektu porośnięta zaroślami, krzewami". Ponadto odnotowano, że "wiadukt drogowy jest wyłączony z użytkowania dla ruchu samochodowego (zamocowanie w sposób trwały stalowych barier drogowych), po wiadukcie odbywa się ruch pieszych (brak środkowego elementu bariery drogowej)".

[...]WINB uznając zatem, że wiadukt drogowy pozostaje w nieodpowiednim stanie technicznym, a także może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "Pr.bud."), decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...] nakazał Wójtowi Gminy Z., w terminie do 30 listopada 2016 r. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w wiadukcie drogowym nad linią kolejową nr [...], poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na:

1. wymianie lub naprawie poręczy stalowych i oddymnic wiaduktu;

2. wymianie lub naprawie nawierzchni asfaltowej;

3. wymianie lub naprawie uszkodzonej izolacji na dylach żelbetowych pomostu;

4. wykonaniu powierzchniowych napraw betonu dyli żelbetowych, przyczółków, filarów, skrzydeł żelbetowych;

5. wykonaniu antykorozyjnego zabezpieczenia powierzchni betonowej wiaduktu oraz powierzchni elementów stalowych konstrukcji nośnej - dźwigarów głównych, poprzecznie, stężeń poprzecznych nad przyczółkami, łożysk stalowych;

6. wykonaniu uzupełnienia spoinowania umocnienia stożków skarpowych z kamienia naturalnego;

oraz zakazał użytkowania ww. wiaduktu drogowego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołał się Wójt Gminy Z..

Po rozpatrzeniu odwołania, GINB decyzją z [...] września 2018 r. zmienił rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie:

- obowiązku nałożonego w pkt 2 (wymiana lub naprawa nawierzchni asfaltowej) na obowiązek wymiany lub naprawy nawierzchni betonowej;

- terminu wykonania robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wiadukcie drogowym na działce nr [...] jednostka ewid. [...], obręb [...]. nad linią kolejową nr [...] ([...]listopada 2016 r.), wyznaczając nowy termin do dnia [...]lutego 2019 r.

W pozostałej części GINB odmówił zmiany decyzji organu wojewódzkiego.

Na skutek skargi wniesionej przez Wójta Gminy Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2726/18, uchylił wyżej wskazaną decyzję GINB z [...]września 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3446/19, oddalił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od ww. wyroku WSA w Warszawie z 4 czerwca 2019 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji w odniesieniu do zarzutów Wójta Gminy Z. zwrócił uwagę na ustalenia przyjęte przez NSA w powołanym. wyroku z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3446/19, który przypomniał, że kwestia podmiotu zobowiązanego do utrzymywania obiektu (wiaduktu) w należytym stanie technicznym na gruncie art. 61 Pr.bud. została już przesądzona w wyrokach NSA z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2270/13 oraz WSA w Warszawie z 4 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1386/15, i że podmiotem tym jest Gmina Z..

Dlatego też w ramach rozstrzygnięcia reformatoryjnego GINB zobowiązany był orzec, że decyzja o nakazie wykonania określonych robót powinna być skierowana nie do Wójta Gminy Z., lecz samej Gminy Z.. W ocenie GINB, taka zmiana nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a.

Organ II instancji wskazał, że przeprowadzone w ramach postępowania odwoławczego ponowne oględziny obiektu w dniach [...]czerwca 2018 r. oraz 4 lutego 2021 r. nie wykazały większych zmian stanu faktycznego i potwierdziły dotychczasowe ustalenia dotyczące stanu technicznego wiaduktu.

Zdaniem GINB, zgromadzony materiał dowodowy (w tym znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna oraz protokoły z kontroli obiektu) potwierdzają jego zły stan techniczny. Pomimo zamknięcia obiektu dla ruchu samochodowego, nadal jest on wykorzystywany przez pieszych i rowerzystów, co w sytuacji bardzo złego stanu balustrad i ich prowizorycznego charakteru może stanowić realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W tej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 66 Pr.bud. było jak najbardziej uzasadnione, czego nie kwestionowały również orzekające w sprawie sądy administracyjne. Organ odwoławczy przypomniał, że wiadukt już od dawna znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym a przyczyną tego są przede wszystkim zaniedbania ze strony jego zarządcy. Z uwagi na uszkodzenia obiektu stanowi on zagrożenie dla ludzi oraz mienia także obecnie.

W ocenie GINB należało jednak zmienić obowiązek zawarty w punkcie 2 decyzji organu wojewódzkiego, który polegał na wymianie lub naprawie nawierzchni asfaltowej. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika bowiem, że obiekt ma konstrukcję stalową z jezdnią betonową, a nie asfaltową. Stąd należało nakazać wymianę lub naprawę nawierzchni betonowej.

W pozostałym zakresie przedmiot nałożonych robót mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości jest adekwatny również do obecnego stanu obiektu.

Biorąc pod uwagę cel regulacji art. 61 oraz 66 Pr.bud., GINB podzielił stanowisko, że koniecznym było nałożenie obowiązków zmierzających nie tyle do tymczasowego zahamowania postępującej degradacji obiektu, lecz zmierzających do przywrócenia mu stanu umożliwiającego jego użytkowanie o zamierzonym przeznaczeniu.

GINB uznał, że z uwagi na aktualny stan techniczny obiektu nadal pozostaje także właściwy nałożony w trybie art. 66 ust. 2 Pr.bud. zakaz użytkowania wiaduktu drogowego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Ponieważ w dalszym ciągu stan techniczny balustrad oraz osłon przeciwporażeniowych (pomijając założenie siatki na balustradach uniemożliwiającej wypadnięcie na torowisko, zabezpieczenie wyrwy przy skrzydle od strony K. i uzupełnienie połączeń konstrukcyjnych balustrad) nie uległ naprawie, nadal aktualna pozostaje ocena, że obecny stan może zagrażać życiu i zdrowiu pieszych, dlatego w ocenie organu odwoławczego nie było możliwe uwzględnienie wniosku Wójta Gminy Z. o dopuszczenia ruchu pieszego po wiadukcie drogowym wyłączonym z użytkowania.

Ponieważ termin określony przez organ wojewódzki na wykonanie robót już minął, GINB określił nowy, kierując się zakresem nałożonych obowiązków oraz obiektywnymi możliwościami Gminy do ich wykonania.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Wójt Gminy Z. (dalej także "skarżący"), działający w imieniu Gminy Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zarzuca decyzji GINB:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm., dalej "u.d.p") poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość na której znajduje się wiadukt jest drogą gminną, a nie wewnętrzną i to zarządca drogi gminnej jest odpowiedzialny za jej utrzymanie i znajdującego się na niej obiektu,

2. art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji nakładającej na Wójta Gminy Z. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości przy wiadukcie drogowym, podczas gdy w myśl tych przepisów obowiązki takie powinny zostać nałożone na właściciela lub zarządcę obiektu, którym Wójt Gminy Z. nie jest,

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i faktyczne zmienienie w części decyzji [...]WINB z [...] lipca 2016 r., nr [...], podczas gdy na mocy tego przepisu organ odwoławczy może uchylić decyzję, a nie ją zmienić,

2. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzenie postępowania dowodowego i pominięcie dowodów: uchwały Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych Gminy Z., uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r. w sprawie nadania numerów dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie [...] oraz mapy ewidencyjnej z naniesionymi punktami referencyjnymi drogi [...]. – K. II,

3. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i nieustalenie kto i kiedy wybudował wiadukt, którego dotyczy decyzja, przez co organ II instancji nie ustalił kto jest jego właścicielem, zarządcą, tym samym odpowiedzialnym za jego remont, konserwację i utrzymanie,

4. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, niepodjęcie z urzędu czynności i nie zebranie wyczerpującego materiału dowodowego w postaci prawomocnej decyzji nr [...] Starosty [...]z dnia [...]marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wnosi m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że nakaz usunięcia nieprawidłowości został nałożony przez organ I instancji na Wójta Gminy Z., jako zarządcę drogi gminnej nr [...]. - [...] II, w ciągu której znajduje się przedmiotowy wiadukt. GINB nie kwestionował tych ustaleń dlatego należy założyć, że przyjął je jako własne. Jedyna korekta, której w tym zakresie dokonał organ II instancji to ta, że zamiast obowiązek przypisać Wójtowi jako zarządcy drogi, GINB nałożył go na Gminę Z.. Tym samym, w skarżonej decyzji organ odwoławczy wprowadził de facto zmianę podmiotową pomimo, że ta w żadnym wypadku nie była sygnalizowana stronom postępowania. Nie ma tożsamości podmiotowej pomiędzy Gminą Z., a Wójtem Gminy, który jest jej reprezentantem. Jeżeli jednak dochodzi do tego rodzaju zmiany w toku postępowania, to nie może ona zostać wprowadzona poprzez zmianę określonego słowa w treści decyzji, lecz organ powinien zaktualizować listę stron postępowania i dokonać stosownych zawiadomień w toku postępowania.

Zgodnie z art. 7 ust. 3 u.d.p. ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały. Rada Gminy Z. w uchwale nr [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych Gminy Z. (w aktach sprawy) uchwaliła, że droga gminna [...]. - [...]II kończy się na granicy działki nr ewid. [...]z działką nr [...], jedn. ewid. [...]., obr. [...]., na której zlokalizowany jest wiadukt. Gmina Z. nie jest właścicielem terenu, na którym znajduje się wiadukt. Użytkownikiem wieczystym terenu, na którym znajduje się wiadukt jest P. S.A. natomiast zarządzającym nieruchomością jest P. [...] S.A. Wynika to również z uchwały nr [...]Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r. w sprawie nadania numerów dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie [...] oraz mapy ewidencyjnej z naniesionymi punktami referencyjnymi drogi [...]. - [...] II.

Poza tym skarżący podniósł, że NSA w wyroku z 17 lutego 2016r., sygn. akt I OSK 3152/15, wydanym później, niż wyrok NSA z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2270/13 stwierdził, iż "Droga gminna może się znajdować jedynie na gruntach, które stanowią własność gminy."

Z uwagi na treść art. 7 ust. 3 oraz art. 8 ust. 2 u.d.p., który stanowi, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (a za drogę wewnętrzną należy uznać tą, na której znajduje się wiadukt) oraz przywołane wyżej orzeczenie NSA z 23 kwietnia 2015 r., Wójt Gminy Z. uznał, że to nie skarżący powinien być adresatem nakazów orzeczonych w decyzjach organów, tylko P. P. S.A., względnie P. S.A.

Ponadto skarżący wskazuje, że adresatem normy prawnej wynikającej z 66 ust. 1 Pr.bud., zgodnie z treścią art. 61 tej ustawy, jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Niniejszy przepis prawa materialnego jednoznacznie ustala podmiot odpowiedzialny, powierzając utrzymanie dolnej części wiaduktu znajdującego się nad skrajnią kolejową zarządowi kolei to jest spółce P. [...] S.A. Organ II instancji pomijając przywołane przepisy oraz dopuszczając się naruszeń szczegółowo opisanych w części I pkt 1 zarzutów skargi błędnie wskazał adresata decyzji, tj. Gminę Z., a nie prawidłowo P. [...].S.A. względnie P. S.A. Gmina Z. nie jest ani właścicielem terenu, ani właścicielem lub zarządcą drogi, ani właścicielem lub zarządcą obiektu, którym jest wiadukt drogowy zlokalizowany na działce nr [...] jednostka ewid. [...]., obręb 0001 B..

Skarżący zarzuca ponadto, że organ II instancji posłużył się sformułowaniem "uchylam zaskarżoną decyzję" przy czym, biorąc pod uwagę dalszą część orzeczenia dokonał on zastąpienia pewnych fragmentów (słów) decyzji innymi słowami, w tym również słów "Wójt Gminy Z." słowami "Gmina Z.", co stanowi zmianę stron w postępowaniu. W ocenie strony skarżącej narusza to regulację art. 138 k.p.a. ze względu na enumeratywne określenie sposobu orzekania przez organ odwoławczy, którego forma orzeczeń jest limitowana.

W zakresie uzasadnienia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, skarżący wskazuje na nieprzeprowadzenie przez GINB dowodu z prawomocnej decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tymczasem z decyzji tej wynika, że wiadukt będący przedmiotem niniejszego postępowania ma być zastąpiony poprzez zupełnie nowy obiekt.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji GINB z [...] marca 2021 r., znak: [...], przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ww. orzeczenie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Należy przypomnieć, że kontrolowaną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o uchyleniu w części rozstrzygnięcia [...]WINB z [...] lipca 2016 r., nr [...] w zakresie określenia adresata nałożonych obowiązków, wskazując, że jest nim Gmina Z.; w kwestii obowiązku nałożonego w punkcie 2 decyzji organu I instancji – określając obowiązek wymiany lub naprawy nawierzchni betonowej wiaduktu oraz wskazał nowy termin wykonania orzeczonych nakazów do dnia 29 października 2021 r. Jednocześnie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...]WINB w pozostałej części.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego stanowiły przepisy art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane. W myśl art. 61 Pr.bud. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2, jak również zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Stosownie natomiast do treści art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr.bud., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Skarżący przede wszystkim nie zgadza się jednak z uznaniem Gminy Z. za podmiot odpowiedzialny za zły stan techniczny wiaduktu drogowego zlokalizowanego na działce nr [...] jedn. ewid. [...]., obr. [...]., nad linią kolejową nr [...], a tym samym ze wskazaniem Gminy jako adresata nałożonych obowiązków w zakresie jego naprawy.

Odnosząc się do tak zarysowanej linii sporu należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12).

Powyższe przepisy skutkują związaniem zarówno organu, jak i tutejszego Sądu oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych zapadłych na gruncie rozpoznawanej sprawy, na co słusznie zwrócił uwagę GINB w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Zauważyć przyjdzie, że wyrokiem z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2726/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił uprzednią decyzję GINB z [...] września 2018 r. "zmieniającą" rozstrzygnięcie [...]WINB z [...] lipca 2016 r., nr [...], w którym jako stronę i adresata nakazu wykonania robót budowlanych przy wiadukcie drogowym określono Wójta Gminy Z.. Wyrokiem z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3446/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną GINB od ww. orzeczenia Sądu I instancji. W uzasadnieniu NSA przypomniał, że sporna kwestia podmiotu zobowiązanego do utrzymywania wiaduktu drogowego w należytym stanie technicznym na gruncie art. 61 Pr.bud. została już przesądzona w orzeczeniach NSA z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2270/13 oraz WSA w Warszawie z 4 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1386/15. Zasadnym jest zatem przypomnienie, że w powołanym wyżej wyroku z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2270/13 NSA dokonał wiążącej oceny prawnej tego, która ze stron niniejszej sprawy w świetle art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Pr.bud. może zostać zobowiązana do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w oznaczonym terminie. NSA przesądził, że przedmiotowy wiadukt znajduje się w ciągu drogi gminnej. Wiadukt (zgodnie z art. 3 pkt. 3 Pr.bud.) jest budowlą, ale droga przebiegająca po nim (niezależnie od tego czy jest drogą publiczną, czy wewnętrzną) jest stosownie do art. 3 pkt. 3a Pr.bud. obiektem budowlanym liniowym. NSA stwierdził ponadto, że "powyższe ustalenia znajdują również swoje odzwierciedlenie w definicjach zamieszczonych w art. 4 pkt. 2 oraz pkt. 12 i 13 ustawy o drogach publicznych, która to ustawa w rozumieniu art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi przepisy odrębne, mające w tym przypadku charakter lex specialis w stosunku do przepisów Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, mamy do czynienia z dwoma obiektami budowlanymi (wiaduktem i drogą) usytuowanymi jeden na drugim na tej samej nieruchomości gruntowej. Dostrzeżenie tej okoliczności jest niezbędne do prawidłowego ustalenia kto jest właścicielem, a kto zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu art. 66 Prawa budowlanego i w stosunku do jakiego obiektu lub jego części w tym przypadku realizuje swe prawa właściciel, a do jakiego zarządca". Jak następnie wyjaśnił NSA "zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy (u.d.p. - przyp. Sądu) uznać trzeba, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony (por. wyroki NSA z 4 października 2012 r., II OSK 1061/11; z 16 września 2009 r., II OSK 1330/08; z 14 maja 2013 r., II OSK 93/12). To zatem na jakim gruncie znajduje się wiadukt nie jest przesądzające dla zaliczenia drogi znajdującej się na takim wiadukcie do części drogi gminnej nawet w sytuacji gdy taka droga jest drogą wewnętrzną".

Jak stwierdził Sąd Naczelny w wyroku z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3446/19, w ten sposób zostało już wcześniej przesądzone, że zarządcą całej drogi, w pasie której znajduje się wiadukt, jest Gmina Z., a przedmiotowy wiadukt, którego dotyczą wydane decyzje, jest elementem komunikacji drogowej z dwoma gminami. Ponadto służy on miejscowym potrzebom, co nie było kwestionowane w niniejszej sprawie oraz jest usytuowany w ciągu drogi gminnej należącej do Gminy Z., jak i znajduje się w granicach administracyjnych Gminy. Wskazując na art. 28 ust. 2 pkt. 1 u.d.p. w wyroku z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2270/13, NSA wyjaśnił zarazem, że do zarządów kolei należy jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Sąd Naczelny wyjaśnił też, że ani P. S.A., ani P. [...] S.A. (jako użytkownik wieczysty i zarządca linii kolejowej) nie mogą być zarządzającym drogą wewnętrzną i zarządzającym ruchem na niej, nawet jeżeli jest usytuowana na wiadukcie - gdyż to wykracza poza zakres zadań tych podmiotów określony w ustawie o transporcie kolejowym i obowiązków wynikających z art. 28 ust. 2 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych.

W konsekwencji powyższego, NSA w orzeczeniu 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3446/19 stwierdził, że w niniejszej sprawie została w sposób wiążący ustalona osoba, na którą organ może nałożyć w trybie art. 66 ust. 1 Pr.bud. obowiązki usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym wiaduktu drogowego i jest nią Gmina Z..

Trzeba poza tym odnotować, że w wyroku z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2726/18, WSA w Warszawie uznał za zbędne dalsze prowadzenie postępowania przez organy w celu ustalenia "kto i kiedy wybudował wiadukt, którego dotyczy decyzja" i "kto jest jego właścicielem, zarządcą, tym samym odpowiedzialnym za jego remont, konserwację i utrzymanie", skoro wiążąca ocena prawna co do podmiotu odpowiedzialnego za stan wiaduktu została wyrażona w orzeczeniach NSA z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2270/13 i WSA w Warszawie z 4 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1386/15.

Autor skargi błędnie powołuje się natomiast na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 3152/15, w którym wskazano, że droga gminna może się znajdować jedynie na gruntach, które stanowią własność gminy. Po pierwsze skarżący zdaje się nie dostrzegać, że wyrok ten – jako wydany w innej sprawie administracyjnej – nie jest wiążący w niniejszym postępowaniu, w przeciwieństwie do przywołanych wcześniej rozstrzygnięć NSA z 23 kwietnia 2015r., sygn. akt II OSK 2270/13 oraz z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3446/19. Po wtóre, pogląd ten dotyczył zagadnienia związanego z dopuszczalnością zaliczenia na podstawie uchwały rady gminy drogi do kategorii dróg gminnych, która znajduje się na gruncie nie będącym własnością gminy. Tymczasem do tej problematyki w uwarunkowaniach rozpoznawanej sprawy i stosowania przepisów Pr.bud. NSA odniósł się w wyroku z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3446/19, wskazując, że "Art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyraźnie wyłącza z dróg wewnętrznych drogi zlokalizowane w pasie drogowym dróg publicznych. Powyższe przepisy wyznaczając kryteria, jakie powinna spełniać droga publiczna – droga gminna, wyraźnie odwołują się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, a nie do dowolnego uznania organu podejmującego uchwały w trybie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Za tym aby w świetle art. 66 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie za zarządcę drogi na wiadukcie uznać zarządcę drogi, w ciągu której położona jest działka nr [...], przemawia również art. 28 ust. 2 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych".

Z przedstawionych powodów, argumentacja skargi zmierzająca do wykazania, że organ II instancji niewłaściwie określił adresata obowiązków nałożonych w oparciu o art. 61 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr.bud. nie zasługuje na akceptację. Dotyczy to zarówno wyartykułowanych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, w tym ustawy o drogach publicznych, jak i przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Wypada zauważyć, że właściwie tożsame zarzuty skarżący formułował już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] września 2018 r., która została rozpoznana wyrokiem z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2726/18. Wówczas Sąd wyjaśnił skarżącemu, że tego rodzaju argumentacja stanowi w istocie polemikę z dokonaną przez NSA w wyroku z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2270/13 oraz WSA Warszawie z 4 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1386/15, oceną prawną dotyczącą podmiotu odpowiedzialnego za stan wiaduktu drogowego. Stąd rzeczone twierdzenia nie mogły i nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Nie podlega sporom, że zasada dwuinstancyjności wynikająca z art. 15 k.p.a. oznacza konieczność utrzymania tożsamości sprawy rozpatrywanej przez organy obu instancji. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotów oraz przedmiotu postępowania. Niemniej ustosunkowując się do sygnalizowanego w skardze naruszenia tej zasady w rozpoznawanej sprawie, Sąd zobowiązany jest zauważyć, że nie doszło tu do "zmiany strony postępowania", albowiem tą niewątpliwie była i jest Gmina Z., a nie Wójt, jako ustawowy przedstawiciel Gminy działający w jej imieniu i na jej rzecz, co podkreślił NSA w powoływanym wyroku z 26 czerwca 2020r., sygn. akt II OSK 3446/19. Gmina, jako strona postępowania administracyjnego jest w takim postępowaniu reprezentowana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Dotyczy to zarówno postępowań zwyczajnych, jak i prowadzonych w trybie nadzwyczajnym. Wójt w takim przypadku nie reprezentuje jednak interesów własnych, lecz gminy, której interesu prawnego dotyczy postępowanie. Zatem skorygowanie oznaczenia adresata nałożonych w decyzji organu I instancji obowiązków, czego na skutek ww. orzeczeń sądów administracyjnych dokonał w zaskarżonej decyzji GINB, nie mogło stanowić istotnej obrazy zasady dwuinstancyjności postępowania, skutkującej koniecznością uchylenia decyzji organu odwoławczego. Nie jest kwestionowane, że organ odwoławczy ma uprawnienie do korygowania wad decyzji pierwszo-instancyjnej, o ile skorzystanie z tego uprawnienia nie prowadzi do pozbawienia strony pełnej i szerokiej możliwości obrony jej interesu prawnego w toku całego postępowania. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie tutejszego Sądu, organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2726/18, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu orzeczenia NSA z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3446/19. Wbrew zarzutom skargi, GINB zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w pkt 1 w osnowie kontrolowanego aktu prawidłowo "uchylił zaskarżoną decyzję" w zakresie oznaczenia strony zobowiązanej i orzekł, że jest nią Gmina Z.; w zakresie obowiązku nałożonego w pkt 2 zaskarżonej decyzji orzekając o obowiązku wymiany lub naprawy nawierzchni betonowej, a w zakresie terminu wykonania rozbiórki wyznaczając nowy termin do 29 października 2021 r. Z kolei w pkt 2 rozstrzygnięcia organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji [...]WINB w pozostałej części.

Powyższe spełnia postulat wynikający z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że osnowa takiej decyzji powinna składać się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty.

Organ II instancji rozpoznał ponownie sprawę merytorycznie w jej całokształcie i wydał orzeczenie co do meritum sprawy. Skarżący w żaden sposób nie podważył ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego, z których jednoznacznie wynika nieodpowiedni stan techniczny wiaduktu drogowego nad linią kolejową nr [...] w m. Z., a który może stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Okoliczność tę potwierdzają oględziny przeprowadzone przez uprawnionych pracowników [...]WINB w dniach [...] kwietnia 2016 r., 11 czerwca 2018 r. i 4 lutego 2021r. (protokoły w aktach postępowania administracyjnego). W tym stanie rzeczy Sąd nie miał wątpliwości, że zachodziły przesłanki stanowiące podstawę do działania organów nadzoru budowlanego, określone w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr.bud.

Trafne nie okazały się również te zarzuty skargi, w których jej autor zarzuca nieuwzględnienie przez GINB faktu wydania prawomocnej decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wedle której sporny wiadukt będący przedmiotem niniejszego postępowania ma zostać rozebrany i zastąpiony przez nowy obiekt. Jak już bowiem wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2726/18, który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, "Zupełnie nieistotnym było dla rozstrzygnięcia sprawy, której podstawą jest art. 66 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 Pr.bud. to, co wynika z aktu (decyzji nr [...] Starosty [...] z [...] marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) niedotyczącego z natury rzeczy ani stanu przedmiotowego wiaduktu, ani kwestii istotnych dla nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego." To, że "konieczność naprawy wiaduktu jest całkowicie niepotrzebna i sprzeczna z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli" w kontekście planowanej, a objętej ww. decyzją ZRID inwestycji, nie jest bowiem przesłanką dla organu do odstąpienia od nałożenia obowiązku usunięcia niekwestionowanych nieprawidłowości w stanie technicznym innego, istniejącego obiektu budowlanego.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.