Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1708/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1-5 w zw. z art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. Z. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2017 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa wpłynął wniosek E. M., działającej przez pełnomocnika o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie", który został zmodyfikowany pismem z dnia [...] lutego 2017 r. w zakresie planowanej realizacji inwestycji technicznej pn: ""Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] i [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. jw. przy ul. [...] w Krakowie".

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 poz. 1073, dalej: "u.p.z.p."), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164 poz. 1588, dalej "Rozporządzenie"), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 Nr 164 póz. 1589) oraz art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz. 1589 ze zm., dalej: "k.p.a), ustalił warunki zabudowy dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego.

Do decyzji dołączono stanowiące jej integralną część: załącznik nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, załącznik nr 2 - część graficzną warunków zabudowy, załącznik nr 3 - część tekstową wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, załącznik Nr 4 - część graficzną wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymieniono uzyskane w toku postępowania opinie i uzgodnienia. Wskazano, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło na stwierdzenie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną do sporządzania projektu, stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustosunkowano się także do uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony w toku postępowania tj. E. Z. i W. S..

Organ I instancji wyjaśnił m.in., że iż wniosek inwestora wiąże jedynie co do funkcji przyszłej inwestycji, a nie co do przedstawionych parametrów. Parametry ustala się w sposób zobiektywizowany (niejako odtworzone na podstawie stanu faktycznego z obszaru analizy, stąd decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter deklaratoryjny), wskazując na wartości tych parametrów stwierdzone w obszarze analizowanym. Tym samym wyjaśniono, iż rozbieżności pomiędzy wnioskowanymi wskaźnikami dla nowej zabudowy, a tymi ustalonymi w wyniku przeprowadzonego postępowania w oparciu o wartości parametrów w obszarze analizowanym nie mogą stanowić okoliczności, dającej podstawę do wydania decyzji odmownej. Organ I instancji przytoczył treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p. i wskazał, iż warunku uzyskania decyzji nie stanowi zgoda ani właściciela terenu inwestycji, ani innych stron postępowania. Dalej podał, że przepisy Prawa Budowalnego oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, są przepisami odrębnymi, znajdującym zastosowanie dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - udzielenia pozwolenia na budowę. Co do uwag dot. obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji wyjaśnił, że wniosek inwestora został pozytywnie uzgodniony przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, planowana inwestycja będzie obsługiwana przez niezależny zjazd z ul. [...] oraz drogę dojazdową zlokalizowaną na działkach [...], [...] i [...] obr. [...], a liczba miejsc parkingowych została ustalona na podstawie uchwały Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29.08.2012 r. Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli złożyli E. Z. i W. S., reprezentowani przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez ustalenie warunków zabudowy z pominięciem okoliczności, iż stoją one w rażącej sprzeczności z

ładem przestrzennym i parametrami istniejącej już zabudowy na działkach.

- art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, że w okolicznościach faktycznych sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - podczas gdy warunki zabudowy ustalono z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego i interesu osób trzecich,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego i interesu osób trzecich,

- art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące ustaleniem warunków zabudowy z pominięciem wymogów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne.

- § 7 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie górnej granicy elewacji frontowej dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio

do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich,

- § 7 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego błędne zastosowanie i wyznaczenie innej wysokości górnej granicy elewacji frontowej dla nowej zabudowy pomimo braku ku temu przesłanek,

- § 6 ust 1 w zw. § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym,

- § 6 ust 1 w zw. § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego błędne zastosowanie i wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy pomimo braku ku temu przesłanek.

W uzasadnieniu odwołujący przedstawili szeroką argumentację na poparcie swoich zarzutów, a także zwrócili uwagę, iż kwestionowana decyzja nie reguluje w dostateczny sposób kwestii ochrony przed powodzią i nie gwarantuje doprowadzenia do terenu inwestycji drogi pożarowej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 października 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art.56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. 08.2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (DZ.U. nr 164 poz. 1588), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II. 4 lit. d i załącznik nr 3 pkt 4 pt. "dostęp terenu do drogi publicznej" i w tym zakresie orzekł, że: "Zgodnie z opinią ZIKiT - pismo z dnia [...].02.2017 r. znak [...] teren inwestycji oznaczony, jako dz. [...], [...] obr. [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...], a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Na wstępie organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania. Następnie powołując się na treść art. 61 ust. 1 ustawy, stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości ok 75 m od granicy terenu objętego wnioskiem, stanowiącego działkę nr [...], [...] obr. [...]. Z kolei z załącznika graficznego wynika, iż front terenu inwestycji ma długość 25 m. Wobec powyższego sposób określenia obszaru analizowanego wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., są w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Analiza zawiera też część tekstową. Wskazano, że teren objęty wnioskiem położony jest w zachodniej części miasta Krakowa, na terenie Bielan, w granicach Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego. W obszarze tym znajdują się głównie budynki mieszkalne wolnostojące. Ponadto w sąsiedztwie terenu inwestycji występują budynki usytuowane w granicach działek oraz budynki w zabudowie bliźniaczej (zabudowa na działkach nr [...], [...] oraz zabudowa na działkach [...], [...] obr. [...]).

Niewątpliwie – w ocenie organu odwoławczego - planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, będzie kontynuowało funkcję mieszkalną zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy wskazał, iż poszczególne parametry inwestycji zostały ustalone zgodnie z regułami ustanowionymi w cyt. rozporządzeniu.

Wskazał, że linię zabudowy ustalono w odległości 6 m od granicy działki drogowej nr [...]. Najbliższa zabudowa na działkach sąsiednich przy ul. [...], tj. na działach [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] znajduje się w odległości ok. 10 m i ok. 6 m od granicy działki drogowej. W odległości ok 6 m od granicy działki drogowej usytuowana jest też zabudowa na działce [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]. Analiza załącznika graficznego potwierdza, iż wyznaczenie linii w odległości 6 m od granicy działki drogowej nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] stanowi przedłużenie linii zabudowy na dz. [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oddalonej od dz. drogowej w wielkości 10 m. Taki sposób wyznaczenia linii zabudowy uwzględnia nieregularny kształt działki drogowej (różna szerokość pasa drogowego) ,tworzącej ul. [...], a także gwarantuje, iż zabudowa na terenie inwestycji z punktu widzenia przestrzennego nie przekroczy linii zabudowy występującej na działce stanowiącej najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji. Nadto zauważył, iż wielkość ustalona przez organ I instancji stanowi wielkość charakterystyczną również dla zabudowy dla najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji po drugiej stronie ul. [...], tj. dz. [...], [...] obr. [...], jedn. ewid. [...].

W ocenie organu odwoławczego ustalona w decyzji wartość wskaźnika powierzchni zabudowy, jest w pełni do zaakceptowania, bowiem ustalone wskaźniki nie odbiegają od istniejących już w terenie.

Z kolei średnia szerokość elewacji w obszarze analizowanym wynosi ok. 12 m. określona z tolerancją +/- 20 %, zawiera się w przedziale od 9,6 m do 14,4 m. Szerokość elewacji budynków w zabudowie bliźniaczej wynoszą 8 m -10 m. W związku z powyższym ustalona wielkość mieści się w przedziale, którą wyznacza się z 20 % tolerancją od wartości średniej dla obszaru.

W związku z powyższym organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołujących się do co naruszenia § 6 ust 1 w zw. § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i art. § 6 ust. 1 w zw. § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Organ odwoławczy wskazał, że ustalone w analizie na podstawie podanego zestawienia średnie parametry wysokościowe, wynoszą: około 5 m do okapu, około 9 m do kalenicy, oraz 9 m do górnej krawędzi elewacji frontowej. Z kolei wskazane przez inwestora we wniosku parametry wysokościowe to 7,5 m do okapu oraz 11 m do głównej kalenicy, które są znacznie większe, niż średnie z obszaru, jak też przewyższają te parametry zabudowy z najbliższego sąsiedztwa. W związku z tym ustalono w oparciu o zastany stan wysokość głównej kalenicy na poziomie odpowiadającym średniej wysokości, czyli 9 m z dopuszczeniem tolerancji ± 1 m, uzasadnionej przyjętymi rozwiązaniami konstrukcyjno-materiałowymi. Tak samo postąpiono z wysokością okapu, wskazując ją na poziomie średniej z obszaru – tj. 5 m z tolerancją ± 1 m. Ponadto dopuszczono dla parterowej części zabudowy dach płaski o powierzchni nie większej niż 25 % powierzchni rzutu projektowanego budynku. Wysokość tej części parterowej nie może przekraczać wysokości zabudowy do okapu.

Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ustalono na poziomie 5 m z tolerancją 0,5 m do okapu oraz 8,5 m z tolerancją 0,5 do kalenicy (nie wyżej niż 231,00 m n.p.m.) Organ zastosował przy ustalaniu parametru wysokości przepis § 7 ust. 4 Rozporządzenia, który dopuszcza rezygnację z zastosowania zasadniczych metod wyznaczania tego parametru z § 7 ust. 1 - 3 Rozporządzenia, jeżeli znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy. W analizie zobrazowano szczegółowo sposób kształtowania się wysokości budynków w obszarze analizowanym. Podano, iż wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków sąsiednich wynosi 3 m - 7,5 m do okapu oraz 7,5 m - 12 m do kalenicy. Średnia wysokość budynków z dachami spadzistymi wynosi 4,8 m do okapu oraz 8,9 m do kalenicy. Analiza zestawienia tabelarycznego przedmiotowego parametru wskazuje, iż ów parametr dla dz. [...], [...] wynosi 4 m do okapu i 8,5 m do kalenicy a dla [...] i [...] wynosi 4, 5 m do okapu i 9 m do kalenicy. W tym kontekście organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia § 7 ust. 1 i 4 za chybiony. Analiza działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy, w tym wysokości nowych obiektów pozwala na uznanie, iż wyznaczenie przedmiotowego parametru znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, wyznaczonym w nawiązaniu do działek stanowiących najbliższe sąsiedztwo. Zaproponowana wielkość nie przekracza wartości średniej wysokości elewacji frontowej do kalenicy. Dopuszczona zaś 0,5 m tolerancja uwzględnia względy techniczne i technologiczne mogące wyniknąć na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przy czym skutkiem tej wartości górna granica wartości wysokości górnej krawędź elewacji frontowej nie będzie wykraczała poza wartości występujące w obszarze analizowanym, przyjęta nieco tylko powyżej średniej z obszaru analizowanego.

Geometrię dachu wyznaczono poprzez ustalenie, że będzie to dach dwuspadowy lub wielospadowy, symetryczny, o układzie kalenicy prostopadłej lub równoległej do frontu działki i kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°. Ustalenie dla wnioskowanej inwestycji formy pokrycia budynku, jak ww. wskazano, zasługuje na aprobatę wobec jej potwierdzenia w stanie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, bowiem przeprowadzona analiza wykazała, iż w obszarze występują budynki o dachach spadzistych dwuspadowych i wielospadowych, kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45° i układzie kalenic równoległych bądź prostopadłym lub równoległym w stosunku do frontu działek.

Powyższe, opisane wyżej wskaźniki i parametry przyszłej zabudowy, zostały zdaniem organu odwoławczego ustalone rzetelnie, bowiem mają one oparcie i wynikają z danych zawartych w zestawieniach poszczególnych wskaźników, wysokości czy szerokości występujących w obszarze analizowanym. Autor analizy w sposób konsekwentny wyznacza poszczególne parametry, przyjmując, jako punkt odniesienia zabudowę występującą na dz. nr [...], [...] oraz [...], [...] obr. [...], mając na uwadze zachowanie ładu przestrzennego i utrzymanie dotychczasowych zasad kształtowania architektury.

Nie ulega także wątpliwości, iż teren inwestycji ma pośredni dostęp do dogi publicznej jaką jest ul. [...] poprzez projektowaną drogę dojazdową na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Wobec niewłaściwego oznaczenia działek, na których zgodnie z wnioskiem Inwestora ma być realizowana droga dojazdowa, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II. 4 lit. d i załącznika nr 3 pkt 4 pt. "dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej" i orzekł jak na wstępie.

Zdaniem organu odwoławczego istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego (art. 61. ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Zgodnie z pkt 4 lit. a Załącznika nr 1 do decyzji zaopatrzenie energię elektryczną oraz wykonanie ogrzewania gazowego, odprowadzenie wód i ścieków opadowych jest możliwe w oparciu o realizację stosownych przyłączy, na warunkach dysponentów sieci. W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne, potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę ścieków, energię elektryczną, gazową oraz sposób odprowadzenia ścieków. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. [...] jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego - poprzez projektowaną drogę dojazdową na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...].

Prawidłowy został również ustalony wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia - zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. l i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29.08.2012 r. Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa.

Ponadto teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z treścią art. 10 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.).

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołujących dotyczącego niezgodności przedmiotowej decyzji z przepisami odrębnym (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Wskazano Inwestorowi, iż niedopuszczalna jest zmiana ukształtowania terenu, która może doprowadzić do zakłócenia stosunków wodnych niekorzystnie wpływających na grunty sąsiednie. W przypadku dokonywania zmian ukształtowania terenu należy zastosować rozwiązania techniczne zabezpieczające przed niekorzystną zmianą stanu wody na gruncie. Okoliczności związane z aktualnym zalewaniem gruntów sąsiednich i występowania podtopień mogą być przedmiotem postępowania przed organami właściwymi na podstawie ustawy Prawo wodne. Co do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, organ odwoławczy wskazał, iż przepisy te nie mogą też być uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kwestia, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej i przepisy techniczno - budowlane zostanie, oceniona na etapie pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji słusznie wskazał, iż istnieją podstawy, żeby w niniejszej sprawie wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Planowane zamierzenie istotnie bowiem nie narusza istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego i stanowi kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy tam istniejącej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. Z. i W. S. – dalej skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów tj.;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego żebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez uznanie że ustalenia dokonane przez organ I instancji dotyczące warunków zabudowy z pominięciem okoliczności, iż stoją one w rażącej sprzeczności z ładem przestrzennym i parametrami istniejącej już zabudowy na działkach.

- art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, że w okolicznościach faktycznych sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - podczas gdy warunki zabudowy ustalono z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego i interesu osób trzecich,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego i interesu osób trzecich i ustalenie, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza urbanistyczno - architektoniczna odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana decyzja wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące ustaleniem warunków zabudowy z pominięciem wymogów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne.

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące ustaleniem warunków zabudowy z pominięciem wymogów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

- § 7 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozp. Min. Infr. poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie górnej granicy elewacji frontowej dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich,

- § 7 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego błędne zastosowanie i wyznaczenie innej wysokości górnej granicy elewacji frontowej dla nowej zabudowy pomimo braku ku temu przesłanek,

- § 6 ust. 1 w zw. § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym,

- § 6 ust. 1w zw. § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego błędne zastosowanie i wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy pomimo braku ku temu przesłanek.

W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie również decyzji organu l instancji. Nadto wnieśli o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, skarżący przedstawili szeroką argumentację na poparcie swoich zarzutów, a także zwrócili uwagę, iż kwestionowana decyzja nie reguluje w dostateczny sposób kwestii ochrony przed powodzią i nie gwarantuje doprowadzenia do terenu inwestycji drogi pożarowej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego skarga okazała się być bezzasadna.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, kwestionowana decyzja nie narusza przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odpowiadając na nieskonkretyzowane zarzuty w tym zakresie, należy odwołać się do odnośnych wywodów poczynionych w decyzji SKO, które Sąd administracyjny w pełni podziela.

Natomiast przechodząc do omówienia szczegółowych parametrów określonych w decyzji z punktu widzenia dalszych zarzutów skargi, stwierdzić na wstępie należy, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego przez pryzmat § 3 ust. 2 Rozporządzenia nie budzi wątpliwości. Jak to słusznie wskazał organ odwoławczy, analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości ok 75 m od granicy terenu objętego wnioskiem, stanowiącego działki nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]; z załącznika graficznego zaś wynika, iż front terenu inwestycji ma długość 25 m.

W obszarze analizowanym znajdują się głównie budynki mieszkalne wolnostojące. Ponadto w sąsiedztwie terenu inwestycji występują budynki usytuowane w granicach działek oraz budynki w zabudowie bliźniaczej (zabudowa na działkach nr [...], [...] oraz zabudowa na działkach [...], [...] obr. [...]). Zatem inwestycja jest kontynuacją funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, a jednocześnie typu zabudowy występującego także w najbliższym sąsiedztwie.

Co do linii zabudowy, została wyznaczona w oparciu o § 4 ust. 4 Rozporządzenia w odległości 6 m od granicy działki drogowej. W ocenie Sądu zastosowanie tej podstawy prawnej znajduje uzasadnienie w analizie. Analizator stwierdził, że odległość budynku na działce nr [...] od drogi wynosi 10 m, zaś na działkach [...] i [...] – 6 metrów. Z załącznika graficznego wynika, że działka nr [...] leży po tej samej stronie działki drogowej, w dalszej odległości, natomiast najbliższa działka to [...], która znajduje się po przeciwnej stronie drogi ( podobnie jak działka nr [...]). Analizując załącznik graficzny stwierdzić należy, że słusznie analizator odstąpił od zastosowania § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Gdyby bowiem wziąć pod uwagę odległość taką jak na działce po tej samej stronie drogi ( nr [...]) – czyli 10 metrów, to wówczas znacząco zmniejszyłby się teren zabudowy na działce inwestycyjnej nr [...], a być może możliwość jej zabudowy zostałaby praktycznie wyeliminowana. Należy nadto podzielić uwagi SKO w tej materii.

Co do wielkości powierzchni zabudowy, parametr ten został wyznaczony w przedziale od 23 % do 28 %. W analizie podano, iż arytmetycznie wyliczona średnia dla wszystkich zabudowanych działek w obszarze analizowanym wynosi ok. 20 %, średni wskaźnik dla działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi w zabudowie bliźniaczej wynosi 23%, kształtuje się on w przedziale od 10 % (dz. [...]) do 40 % (dz. [...] tj. skarżących). Dla zabudowy bliźniaczej położonej w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. dla dz. nr [...] –wynosi 40%, nr [...] – 19 %, nr [...] - 28 %, nr 955/7- 23 %; średnia zatem dla najbliższego sąsiedztwa wynosi 28 %. Ustalenia przedmiotowego parametru dokonano w oparciu o przepis § 5 ust. 2 Rozporządzenia, albowiem analiza wykazała, iż ustalona wartość jest charakterystyczna dla działek zabudowanych tym samem rodzajem zabudowy co zamierzenie inwestycyjne inwestora - budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej; powiela wielkości występujące w obszarze analizowanym, stanowiących najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji. Słusznie zatem SKO uznało za uzasadnione wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji w przedziale od 23 % - 28 % poprzez nawiązanie do tożsamego rodzaju zabudowy bliźniaczej, która pozwoli zrealizować inwestycję zgodnie z wnioskiem inwestora, a jednocześnie nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Szerokość elewacji frontowej wyznaczono w przedziale od 8 do 10 m, zgodnie z § 6 ust. 2 Rozporządzenia. SKO wskazało, iż średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi ok 12 m, określona z tolerancją +/- 20 %, zawiera się w przedziale od 9,6 m do 14,4 m.; szerokość elewacji budynków w zabudowie bliźniaczej wynosi 8 m -10 m. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem Kolegium, że prawidłowo organ I instancji przy wyznaczeniu szerokości elewacji frontowych punktem odniesienia uczynił zabudowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji. W analizie szczegółowo i rzetelnie opisano sposób kształtowania się przedmiotowego parametru w obszarze analizowanym, wyliczono średnią wartość dla wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, a wartość ustalona przez organ I instancji nie odbiega znacznie od średniej ustalonej dla całego obszaru (wynoszącej 12,00 m). Nadto ustalona wielkość mieści się w przedziale, który wyznacza się z 20 % tolerancją od wartości średniej dla obszaru. Za trafne należy uznać stanowisko SKO, iż wyznaczenie przedmiotowego parametru zgodnie z sugestią skarżących w oparciu o 6 ust. 1 Rozporządzenia spowodowałoby wyznaczenie wielkości w granicach od 9,6 m do 14,4 m. Górna granica przedmiotowego parametru w takiej sytuacji byłaby o prawie 30 % wyższa od szerokości elewacji budynków frontowych występujących w najbliższym sąsiedztwie Sąd w pełni akceptuje konkluzję Kolegium, że mogłoby to spowodować zaburzenie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, gdzie maksymalna wielkość reprezentatywna dla najbliższego sąsiedztwa wynosi 10 m.

Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ustalono na poziomie od 4,5 m do 5,5,m do okapu oraz od 8 m do 9 m do kalenicy (nie wyżej niż 231,00 m n.p.m.) przy zastosowaniu § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Należy zaakceptować takie określenie wskazanych parametrów. W analizie zobrazowano szczegółowo sposób kształtowania się wysokości budynków w obszarze analizowanym. Podano, iż wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków sąsiednich wynosi 3 m - 7,5 m do okapu oraz 7,5 m - 12 m do kalenicy. Średnia wysokość budynków z dachami spadzistymi wynosi 4,8 m do okapu oraz 8,9 m do kalenicy. Analiza zestawienia tabelarycznego przedmiotowego parametru wskazuje, iż ów parametr dla dz. [...], [...] wynosi 4 m do okapu i 8,5 m do kalenicy a dla [...] i [...] wynosi 4,5 m do okapu i 9 m do kalenicy. Wyznaczenie przedmiotowego parametru znajduje oparcie w analizie i słusznym jest nawiązanie do działek stanowiących najbliższe sąsiedztwo. Zaproponowana wielkość nie przekracza wartości średniej wysokości elewacji frontowej do kalenicy. Dopuszczona zaś 0,5 m tolerancja uwzględnia względy techniczne i technologiczne mogące wyniknąć na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przy czym skutkiem tej wartości górna granica wartości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie będzie wykraczała poza wartości występujące w obszarze analizowanym, przyjęta nieco tylko powyżej średniej z obszaru analizowanego.

Geometrię dachu dla planowanej zabudowy wyznaczono w oparciu o § 8 Rozporządzenia poprzez ustalenie, że będzie to dach dwuspadowy lub wielospadowy, symetryczny, o układzie kalenicy prostopadłej lub równoległej do frontu działki i kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°. Ustalenie dla wnioskowanej inwestycji w/w formy pokrycia budynku zasługuje na aprobatę wobec jej potwierdzenia w stanie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, bowiem przeprowadzona analiza wykazała, iż w obszarze występują budynki o dachach spadzistych dwuspadowych i wielospadowych, kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45° i układzie kalenic równoległym bądź prostopadłym w stosunku do frontu działek. Należy zaakceptować powyższe, jako oparte o wyniki analizy.

Reasumując, parametry inwestycji zostały ustalone w oparciu o przepisy Rozporządzenia, z odniesieniem się do wyników analizy, a tym samym spełnione zostały wymogi zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada ta ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, a zatem dostosowanie projektowanej zabudowy do tej istniejącej w najbliższym otoczeniu inwestycji w pełni ten wymóg respektuje.

W ocenie Sądu zostały spełnione pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 2,3 i 5 u.p.z.p.

W szczególności, co się tyczy ustępu 5, dotyczącego wymogu zgodności z przepisami odrębnymi, określony w nim warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Chodzi o kwestie ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp.

Skarżący zarzucając naruszenie tego przepisu wskazują na przepis art. 88a ustawy prawo wodne z 2001r., dotyczący ochrony przed powodzią, które to zadanie należy do organów administracji rządowej i samorządowej. Skarżący podają w skardze, że na terenie w sąsiedztwie inwestycji budynki w 2016r. zostały dwukrotnie podtopione, co miało być spowodowane zbytnim zagęszczeniem budynków, zbyt dużym odsetkiem powierzchni niewchłaniających wody (kostki brukowe betonowe podjazdy itd.) oraz zaburzeniem naturalnego odpływu wód deszczowych. Z uwagi, na to, że całkowicie nowa sieć kanalizacyjna nie była w stanie zapobiec uszkodzeniom domów już stojących przy ul. [...], uzasadniona jest obawa, że dodatkowe budowle, podjazdy itd. znacząco zwiększą ryzyko powtórnego wystąpienia tego typu zdarzeń.

Odnośnie tych zarzutów wskazać trzeba, że jakkolwiek ust. 5 art. 61 u.p.z.p. rzeczywiście poprzez odesłanie do przepisów odrębnych rozumie odesłanie także do przepisów ustawy prawo wodne, to jednak tylko w zakresie, w jakim kształtują możliwość zabudowy oraz w jakim nie jest to zastrzeżone do właściwości innych organów administracji (tak wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r, II OSK 2624/15, LEX nr 2345747). Nadto argumentacja skarżących zaprezentowana wyżej zupełnie nie przystaje do treści wskazanego art. 88a dawnego prawa wodnego. W przepisie tym jest bowiem mowa o ochronie przed powodzią. Z kolei przez powódź zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 10) ustawy prawo wodne z 2001r. - rozumie się czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą, w szczególności wywołane przez wezbranie wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza, z wyłączeniem pokrycia przez wodę terenu wywołanego przez wezbranie wody w systemach kanalizacyjnych. Wobec tego skarżący, mając na myśli "podtopienia" na skutek niewsiąkania do gruntu wody deszczowej, mówią o sytuacji innej niż wskazana w tym przepisie. Dodać zatem trzeba, że kwestia szczegółowych rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych jest elementem badanym w ramach udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei okoliczności związane z zalewaniem gruntów sąsiednich, ewentualnie spowodowanym utwardzeniem i podniesieniem terenu, jak również odprowadzanie wód opadowych może być przedmiotem odrębnego postępowania przed organami właściwymi na podstawie prawa wodnego (por. cytowany wyrok NSA II OSK 2624/15). Nadto kwestia "zagęszczenia" zabudowy nie jest parametrem występującym w zakresie przepisów będących podstawą procedowania decyzji o warunkach zabudowy. Niezależnie od tego rację ma organ odwoławczy wskazując, że w aktach sprawy /k.129 akt adm./ znajduje się opinia wyspecjalizowanej jednostki - Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta, która oceniła zamierzenie inwestycyjne w granicach swoich właściwości i kompetencji m. in. z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych, tj. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zalecenia ww. jednostki inkorporowano do treści decyzji.

Ostatni zarzut skarżących dotyczy tego, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, nie wziął pod uwagę konieczności doprowadzenia drogi pożarowej, zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Organ odwoławczy w tym zakresie trafnie zauważył, że przepisy te nie mogą też być uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. l pkt 5 u.p.z.p. Zaakceptować także należy stanowisko, że kwestia tego, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej i przepisów techniczno – budowlanych, zostanie oceniona na etapie pozwolenia na budowę. Jak to bowiem słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 19 września 2017 r., II OSK 121/16, LEX nr 2375454: "W decyzji o warunkach zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę unormowanym w przepisach p.b. oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach. Dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy - dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów p.b. i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego".

Nie zachodzą zatem wskazane w skardze naruszenia prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów procesowych, a to art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Z wymienionych przyczyn, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.