Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 490/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 269  par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. W., M. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę w całości; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania o zwrot kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Dyrektor [...], działając z upoważnienia Prezydenta [...] jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, wskazując na art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) odmówił Z. W. i M. S. (dalej jako Wnioskodawczynie, Strony, Skarżące) zwrotu nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa, zapisanej w księdze wieczystej [...], odpowiadającej obecnie działce [...] jako własność [...] S.A. z siedzibą w Warszawie.

Z uzasadnienia decyzji oraz z akt sprawy wynika, że Strony wystąpiły o zwrot ww. nieruchomości wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2008 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 165/10 WSA w Poznaniu, w sprawie ze skargi Wnioskodawczyń na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie zwrotu podania - uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości. Wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, została bowiem zbyta w 2000 roku przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa na rzecz [...], którzy w 2007 roku dokonali dalszego zbycia nieruchomości na rzecz [...] S. A. z siedzibą w [...]. Ocena legalności zbycia nieruchomości przez Skarb Państwa dokonana została przez Sąd Okręgowy w [...] (wyrok z [...] maja 2008 r., sygn. akt [...]) Sąd Apelacyjny w Poznaniu (wyrok z [...] listopada 2008 r., sygn. akt [...]), które stwierdziły brak podstaw do stwierdzenia nieważności tej czynności. Brak tytułu prawnego Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego wyklucza możliwość badania czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Rozpoznając odwołanie Wnioskodawczyń, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że brak jest podstaw prawnych do odmowy zwrotu w przypadku braku oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, oraz że w ramach ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji powinien ustalić na jaki cel została wywłaszczona nieruchomość, oraz czy cel ten został zrealizowany.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ustalił, że S. C. i M. C. zbyli Skarbowi Państwa - Kombinatowi Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych [...] (dalej jako Kombinat), nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej [...], stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 33.100 m2. Umowę sprzedaży zawarto w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), aktem notarialnym z [...] stycznia 1977 r., rep. [...]. W umowie sprzedaży nie określono celu, dla realizacji którego nastąpiło nabycie nieruchomości. Na podstawie § 5 tego aktu ustalono, że przedmiotowa działka znajdowała się od roku 1970 w posiadaniu Kombinatu. Z pisma Kombinatu z [...] czerwca 1976 r., nr [...] skierowanego do Zjednoczenia Państwowych Przedsiębiorstw Gospodarki Rolnej, wynika że działka nr 35 stanowi rolę i od kilku lat wykorzystywana była przez Kombinat rolniczo, oraz że przylegała do gruntów należących do Kombinatu i po jej nabyciu wejść miała w skład zamkniętego kompleksu gruntów uprawianych mechanicznie. Rejonowy Oddział Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w Poznaniu w piśmie z [...] marca 1976 r., potwierdził, że przedmiotowa działka znajdowała się od roku 1970 w użytkowaniu Kombinatu.

Zdaniem organu I instancji powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa – Kombinatu, z przeznaczeniem pod prowadzenie gospodarki rolnej. Poprzedni właściciele nieruchomości nie żyją, a spadek po nich nabyły Wnioskodawczynie - postanowienia Sądu Rejonowego [...].

Na podstawie ewidencji gruntów organ I instancji ustalił, że dawna nieruchomość [...] odpowiada obecnie działce nr 35 z arkusza mapy [...] o powierzchni 33.384 m2 (przybytek powierzchni + 284 m2 nastąpił na skutek odnowienia ewidencji), zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność [...] S.A. z siedzibą w [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ I instancji zwrócił się do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] o wyjaśnienie, w jaki sposób nabyta nieruchomość była użytkowana przez Kombinat, a także o nadesłanie dokumentów dotyczących nabycia działki nr 35 oraz potwierdzających użytkowanie tej nieruchomości przez Kombinat. W odpowiedzi, pismem z dnia 12 lutego 2013 r., Agencja poinformowała, że całość dokumentacji dotycząca Kombinatu przekazana do Archiwum Państwowego w [...]. W celu odszukania dokumentów dotyczących nabycia działki nr 35 oraz potwierdzających użytkowanie tej nieruchomości przez Kombinat w dniu [...] września 2013 r. w Archiwum Państwowym w [...] zbadano następujące jednostki aktowe po Kombinacie: statut, struktura organizacyjna, regulamin organizacyjny 1968-1988; sprawy organizacyjno-prawne pracowni projektowej 1967-1981; sprawozdanie z wykonania zadań gospodarczych za lata 1974-75 i 1977-78; plany gospodarczo-finansowe działu hodowlano-rolnego 1973-1979; program rozwoju na lata 1969-1975 i 1976-1980; pięcioletni program inwestycyjny na lata 1976-1980; plany gospodarczo-finansowe na lata 1977-1991; sprawozdania gospodarcze gospodarstwa za lata 1975-1978; załączniki do planu gospodarczo-finansowego na rok 1978-79; plany gospodarczo-finansowe pracowni projektowej na lata 1977-1979; plany i programy poszczególnych jednostek organizacyjnych na lata 1977-1979. W wyniku przeprowadzonych czynności nie odnaleziono poszukiwanych dokumentów.

Oględziny nieruchomości przeprowadzone [...] marca 2014 r., wykazały, że działka nr 35 stanowi fragment pola uprawnego i w dniu oględzin była zaorana.

Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] przy piśmie z [...] stycznia 2005 r. przesłała dokumentację dotyczącą zlikwidowanego Kombinatu do sprawy nr [...]. Z akt tej sprawy pozyskano plany zasiewów na lata 1988, 1989, 1990 i 1991 oraz dzienniki gospodarcze obejmujące okres od 7 kwietnia 1982 r. do 28 lipca 1988 r. Kopie tych dokumentów włączono do akt sprawy. Na podstawie planów zasiewów z lat 1988 - 1991, mapy ewidencyjnej oraz zdjęć lotniczych terenów Miasta [...] wykonanych w 2012 r. organ I instancji ustalił, że działka nr 35 wchodziła w skład jednego z dwóch pól oznaczonych na tych planach symbolem VIN. Zgodnie z zapisami w dziennikach gospodarczych obejmujących okres od 7 kwietnia 1982 r. do 28 lipca 1988 r., a więc okres od 5 do 11 lat po nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oba pola oznaczone symbolem VIN były uprawiane i użytkowane rolniczo. Na podstawie tych zapisów nie udało się jednoznacznie ustalić, które z prowadzonych prac dotyczyły pola VIN obejmującego działkę nr 35. Szczegółowa analiza dzienników wykazała, że w tym samym czasie na obu polach prowadzone były na tyle odmienne od siebie prace rolnicze, że wykluczały możliwość wykonywania ich na jednym polu (np. siew kukurydzy - siew nawozów, oprysk żyta - koszenie żyta, siew kukurydzy - siew łubinu, koszenie żyta - siew żyta, siew kukurydzy - oprysk żyta, podorywka - siew żyta). Pismem z [...] maja 2014 r. Agencja poinformowała, że nie posiada wiedzy na temat osób - dawnych pracowników Kombinatu, które mogłyby złożyć wyjaśnienia dotyczące wykorzystywania działki nr 35 po jej nabyciu na rzecz Skarbu Państwa.

Organ I instancji wskazał, że w dniach 1 lipca 2014 r. i 13 listopada 2014 r. przesłuchano w charakterze świadków, na okoliczność użytkowania przedmiotowej działki po nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, osoby wskazane przez pełnomocnika Wnioskodawczyń: Wnioskodawczynie oraz Z. W., M. W., J. K., P. D., Z. D. i L. S. Organ ocenił, że złożone oświadczenia nie są spójne i wzajemnie się wykluczają, bowiem z części zeznań wynika, że nieruchomość po jej nabyciu była użytkowana rolniczo przez Kombinat, a pozostała część zeznań tego nie potwierdza. Ponadto część osób oświadczyła, że przed nabyciem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa była ona użytkowana przez S. i M. C., podczas gdy z zebranej dokumentacji wynika, że działka od 1970 r., znajdowała się w użytkowaniu Kombinatu. Organ nie dopuścił zeznań świadków jako dowodu w sprawie.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). Przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 216 ust. 1).

Organ I instancji ocenił, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że nieruchomość stanowiąca działkę nr 35 nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a zatem nie zostały spełnione przesłanki jej zbędności określone w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odwołaniu od opisanej decyzji pełnomocnik Wnioskodawczyń wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji merytorycznej, zgodnie z wnioskiem. Zarzuciła:

1. brak obiektywnej, odpowiadającej dowodom, wszechstronnej oceny dowodów w sprawie,

2. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako kpa) i działanie wbrew obowiązkowi stania na straży praworządności, poprzez dopuszczenie jako materiału dowodowego: planów zasiewów z lat 1988-1991 czyli w okresie przekraczającym 7 letni czas oceny a nawet 10 letni czas oceny wykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczania (dzień wywłaszczenia: 14 stycznia 1977 r.) oraz poprzez dopuszczenie jako wiarygodnego materiału dowodowego "dzienników zasiewów", które nie są opisane, nie wskazują żadnym opisem, określeniem, aby dotyczyły terenów chociażby wokół miasta, co stanowi wysoce niewiarygodne prawdopodobieństwo, bo dziennik ten może dotyczyć każdego miejsca w Polsce,

3. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli wobec państwa (art. 8 kpa), poprzez dopuszczenie jako dowody w sprawie "anonimowych dzienników zasiewów" - których nie było w Archiwum Państwowym pomimo takiej informacji Agencji, natomiast nie dopuszczono jako dowód zeznań naocznych świadków - rdzennych mieszkańców [...], których zeznania wymagały analizy, ale wszystkie potwierdzały, iż po przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa grunt ten leżał odłogiem, jak wszystkie w tym obszarze grunty na północ od ul. [...],

4. naruszenie art. 12 kpa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, albowiem od decyzji Wojewody uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji upłynęło 2 lata i 9 miesięcy, co nie stanowi normy rozpatrywania sprawy, zwłaszcza w sytuacji wytycznych organu nadrzędnego.

Pełnomocnik zarzuciła organowi I instancji stronniczość w prowadzeniu sprawy, co ujawniło się podczas pierwszej rozprawy w celu przesłuchania świadków, gdzie odmówiono pełnomocnikowi prawa zadawania pytań świadkom. Pełnomocnik podkreśliła, że dowody dopuszczone przez organ I instancji są niewiarygodne, bowiem pojawiły się "niespodziewanie" po tym, jak wyniki badania archiwum dokumentacji Kombinatu okazały się dla miasta "niekorzystne" tzn. nie było żadnych dowodów na uprawę spornej działki. Pełnomocnik podniosła, że dokumentacja dotycząca Kombinatu w Archiwum Państwowym w [...] jest opisana wprost i w sposób nie budzący wątpliwości (np. strony tytułowe, opisy, raporty). Dowody dopuszczone przez organ pierwszej instancji są:

a. w zakresie dotyczącym Planów zasiewów - nieistotne dla niniejszej sprawy, bo dotyczą planów zasiewów po upływie 10 lat od prawomocnego wywłaszczenia spornej nieruchomości (lata 1988-1991), więc w ogóle nie powinny być dopuszczone jako dowody w sprawie,

b. w zakresie tzw. "dzienników zasiewów" - niewiarygodne, jako w żaden sposób nie wskazujące iż dotyczą one terenów koło [...] tj. potencjalnego areału Kombinatu.

Zdaniem pełnomocnika nie istnieją dowody na to, aby w okresie 7 lub najdalej 10 lat od daty prawomocnego wywłaszczenia nieruchomości - [...] stycznia 1977 r., został rozpoczęty cel, lub osiągnięty cel wywłaszczenia - z którym strony się zgadzają - tj. prowadzenie produkcji roślinnej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając opisał ustalenia faktyczne w sprawie i podzielił stanowisko organu I instancji co do odmowy zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr 35 na rzecz wnioskodawców, z uwagi na realizację celu wywłaszczenia - stworzenie zamkniętego kompleksu gruntów umożliwiającego mechaniczną uprawę. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że organ I instancji w sposób obiektywny ocenił zebrane dowody w sprawie, przyznał wiarę dokumentom uzyskanym od Państwowej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...], oceniając je jako najbardziej wiarygodne źródło dowodowe w przedmiotowej sprawie. Natomiast odmówił wiary rozbieżnym wyjaśnieniom stron oraz zeznaniom świadków uzyskanym w czasie rozprawy administracyjnej. Zdaniem Wojewody organ I instancji nie naruszył praworządności poprzez dopuszczenie dowodów z dzienników gospodarczych i planów zasiewów. Zgodnie bowiem z art. 75 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, oględziny. Dzienniki gospodarcze oraz plany zasiewów zostały uzyskane od Państwowej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] i jako wiarygodny dowód zostały wykorzystane w sprawie o zwrot nieruchomości. Dalej Wojewoda podkreślił, że ponownie zbadał materiał dowodowy z przesłuchania stron oraz świadków i stwierdził, że nie można w oparciu o ich zeznania jednoznacznie stwierdzić, w jaki sposób działka nr 35 była użytkowana przed 1977 r. jak również po tym okresie.

Opisana decyzja została zaskarżona w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez Z. W. i M. S. (dalej jako Skarżące), zastępowane przez tą samą zawodową pełnomocniczkę. Pełnomocniczka powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, a nadto zarzuciła naruszenie art. 80 i art. 75 § 1 kpa poprzez uznanie za dowód dokumentów nie mających cech dokumentu oraz stwierdzenie na ich podstawie faktów wcale z nich nie wynikających, to jest:

a. nieoznaczonych co do miejsca i czasu "dzienników zasiewów", które w żaden sposób nie można "zidentyfikować", iż dotyczą spornej nieruchomości i w ogóle Państwowego Gospodarstwa Rolnego, zwłaszcza że sprawdzane przez pracownika [...] w obecności pełnomocniczki skarżących dokumenty Archiwum Państwowego w [...] dotyczące tego Gospodarstwa są precyzyjnie oznaczone, opisane i nazwane, a w których nie ma najmniejszego śladu na to by sporna nieruchomość była uprawiana w terminie określonym przez właściwą ustawę,

b. planów zasiewów, które wprawdzie noszą znamiona identyfikacyjne dla [...] (obecnie część miasta [...]) jednak pochodzą z lat późniejszych niż okres podlegający analizie wg ustawy. Nie można, bo też nie ma podstaw, domniemywać iż stan narysowany "nie wiadomo przez kogo i w niewiadomym czasie" na rysunku nazwanym "plan zasiewów" był taki sam w terminie 7 lat od daty "wywłaszczenia" wykupu nieruchomości,

c. wywiedzenie wniosku przez organy obu instancji co do faktu - na podstawie "dzienników zasiewów" , iż działka nr 35 znajdowała się w ternie oznaczonym jako obszar VI N na którym siano kukurydzę. W ocenie pełnomocniczki owe "dzienniki zasiewów" z lat 82-83 opisują pewne prace na obszarze VI N, ale obszar ten w tych konkretnych "dziennikach zasiewów" nie był możliwy do identyfikacji. Wniosek taki wysnuto, dopiero na połączeniu faktów z tzw. "dzienników zasiewów" z lat 82-83 z planszą/mapą ręcznie zrobioną bez podkładu kartograficznego na stosownych mapach geodezyjnych, i to z lat 1988-1991 (czyli już po upływie nawet 10 lat od daty wywłaszczenia). Pełnomocniczka wskazała, że podnosiła w toku postępowania, że mapa – "plan zasiewów" wskazuje 2 obszary o oznaczeniu VI N, które są od siebie oddalone, zatem nawet domniemywanie iż opis z "dzienników zasiewów" dotyczy tego terenu VI N - to i tak nie wiadomo którego z nich. Organy I i II instancji podają w decyzjach, że "dzienniki zasiewów" dotyczą "przedmiotowej działki" - podczas gdy owe "dzienniki" w ogóle nie odnoszą się terytorialnie do jakiejkolwiek możliwej do identyfikacji nieruchomości, czy to według oznaczeń geodezyjnych, kartograficznych czy adresowych. Zdaniem pełnomocniczki organy administracji stwierdzają nieprawdę, lub inaczej mówiąc dointerpretowują treść do swoich potrzeb.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zapadłego w granicach sprawy, wywołanej wnioskiem Skarżących o zwrot przedmiotowej nieruchomości, prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 165/10; wskazanym wyrokiem WSA uchylił postanowienia organów obu instancji dotyczące zwrotu wniosku. WSA stwierdził (przesądził), że organ administracyjny pierwszej instancji i drugiej instancji błędnie uznał, że sprawa zwrotu i z jednoczesnym wydaniem skarżącym nieruchomości należy do właściwości sądu powszechnego. WSA aprobująco wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym okoliczność wyzbycia się nieruchomości nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o jej zwrot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r. o sygn. akt I OSK 879/05). Tym samym, nawet jeśli nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, a nie zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 229 u.g.n., złożenie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyłącza powinności organu administracji, do którego wpłynął wniosek, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 ustawy. WSA wskazał, że jedyną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia, zaś analiza przepisów daje podstawę do twierdzenia, że warunkiem zwrotu ustawodawca nie uczynił bez wątpienia władania nieruchomością przez Skarb Państwa. WSA wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w ślad za uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r. o sygn. akt III AZP 24/93, zgodnie z którym w razie wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. Przywołany wyrok jest prawomocny

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazuje na ugruntowany pogląd o związaniu organu administracji i sądu ponownie rozpoznającego sprawę - oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie.

Jak jednak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10 (CBOSA), ocena prawna, o której tu mowa, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Oznacza to, że traci ona moc wiążącą jedynie: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego – uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75). Taka właśnie sytuacja – podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 165/10 – miała miejsce już po wydaniu tego wyroku. Zgodnie bowiem z uchwałą NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 (CBOSA) jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy.

W związku z tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III u.g.n. Artykuł 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do, między innymi, nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zbyta w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), aktem notarialnym z 14 stycznia 1977 r., rep. A. II. nr 478/77. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Skarżące były uprawnione do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.

Sąd podkreśla, że w realiach kontrolowanej sprawy kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi ma ww. uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14. Jest poza sporem, że nieruchomość została zbyta (aktualny właściciel jest uczestnikiem postępowania sądowo-administracyjnego), a sprawa toczy się celem ustalenia, czy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są spełnione. Zdaniem organów obu instancji, przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zostały spełnione. Rzecz jednak w tym, że w świetle ww. uchwały nawet uznanie w postępowaniu administracyjnym, że przesłanki zwrotu zostały spełnione, i tak skutkowałoby koniecznością wydania decyzji odmownej, z uwagi na zbycie nieruchomości. W uzasadnieniu ww. uchwały NSA w składzie siedmiu sędziów wskazano na cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Zdaniem NSA w ww. uchwale w składzie siedmiu sędziów brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n., jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości.

NSA w przywołanej uchwale zaznaczył, że chociaż roszczenie poprzedniego właściciela (w tej sprawie: spadkobierców) o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, to jednak nie oznacza to pozbawienia wywłaszczonego (spadkobierców) w ogóle jakichkolwiek praw. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. NSA przywołał orzecznictwo Sądu Najwyższego; SN w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I CSK 573/2010 LexPolonica nr 3873652) wskazał, że "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt V CSK 384/13 – "przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości."

Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Oznacza to, że dokonana w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja przepisów prawa jest wiążąca, w tym sensie, że składowi sadu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie podejmować wykładni prawa odmiennej, od tej która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mimo, iż wykładania zawarta w uchwale abstrakcyjnej nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w konkretnej sprawie, to jednak w sposób pośredni wiąże ona wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 612-613).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zajęte przez NSA w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14. Tym samym stwierdzić należy zasadność zaskarżonej decyzji i to niezależnie od oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.