Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 107/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 3,  art. 217 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. L. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", uchylił rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w L. nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie określenia [...] J. L. na dzień [...] maja 2016 r. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 32% i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Powyższy rozkaz personalny został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Raportem z dnia [...] września 2009 r. [...] J. L. wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji [...] o zaliczenie do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] kwietnia 1983 r. do dnia [...] czerwca 1991 r.

Na podstawie złożonych dokumentów Komendant Rejonowy Policji [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2009 r. odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia o zaliczeniu roli do wysługi lat. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w administracyjnym toku instancji.

Następnie J. L. raportem z dnia [...] maja 2016 r. zwrócił się do Komendanta [...] Policji o zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu od dnia [...] kwietnia 1983 r. do dnia [...] października 1987 r. oraz od dnia [...] października 1989 r. do dnia [...] czerwca 1991 r., w czasie którego wykonywał pracę w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców o powierzchni 11,60 ha.

Komendant Powiatowy Policji w L. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2016 r. określił wnioskodawcy na dzień [...] maja 2016 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 32%.

Pismem procesowym z dnia [...] września 2016 r. J. L. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w L., na zasadzie art. 111 k.p.a., o uzupełnienie osnowy ww. rozkazu personalnego o element dotyczący obowiązku wypłaty świadczenia pieniężnego z tytułu wyrównania zaliczonego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do stażu pracowniczego.

Komendant Powiatowy Policji w L. postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2016 r. odmówił uzupełnienia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] września 2016 r. zgodnie wnioskiem strony.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. J. L. złożył odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w L. nr [...] z dnia [...] września 2016 r. wnosząc o wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, iż w jego ocenie zarówno zaskarżony rozkaz personalny, jak i ww. postanowienie nie uwzględniają obowiązku wypłaty świadczenia pieniężnego za 3 lata wstecz od dnia wydania ww. rozkazu personalnego na podstawie § 5 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony procentowy wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, ze. zm.), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.", stanowiącego kwotę pieniężną wynikającą ze wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień [...] czerwca 1991 r., tj. na dzień przyjęcia do służby w Policji - z uwzględnieniem okresu przedawnienia.

Komendant [...] Policji motywując powołany na wstępie rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2016 r. wskazał, iż organ I instancji całkowicie pominął okoliczność, że w niniejszej sprawie pozostaje już w obrocie prawnym ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Zarówno bowiem ostateczne postanowienie KRP [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r. odmawiające wydania zaświadczenia o zaliczeniu roli do wysługi lat, jak i zaskarżony rozkaz personalny KPP w L. nr [...] z dnia [...] września 2016 r. określający wymienionemu na dzień [...] maja 2016 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 32% rozstrzygają (załatwiają) sprawę co do jej istoty w tym samym przedmiocie. Oba rozstrzygnięcia dotyczą ustalenia [...] J. L. uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym na podstawie przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. oraz ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), dalej: "ustawa z dnia 20 lipca 1990 r.".

Wprawdzie rozstrzygnięcie KRP [...] z dnia [...] października 2009r. zostało nazwane postanowieniem, jednakże o uznaniu danego aktu za decyzję lub postanowienie przesądza jego treść merytoryczna, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy, bądź też jej nieużycie, nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji państwowej lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Zatem wydanie decyzji, którą mylnie nazwano postanowieniem, nie powoduje, że mamy do czynienia z postanowieniem.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż rozstrzygnięcie KRP [...] z dnia [...] października 2009 r. spełnia wymogi określone w art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a., co pozwala uznać je za decyzję administracyjną. Akt ten bowiem zawiera datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis, a także pouczenie o następującej treści: "od powyższej decyzji służy odwołanie do Komendanta [...] - za pośrednictwem Komendanta Rejonowego Policji - w terminie 14 dni o dnia jej doręczenia". Wprawdzie w ww. rozstrzygnięciu KRP [...] postanowił odmówić wydania zaświadczenia "o zaliczeniu roli do wysługi lat", jednakże z uzasadnienia faktycznego i prawnego wynika, że przedmiotowy akt rozstrzyga (załatwia) sprawę co do istoty, tj. odmawia ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, nie dotyczy zaś odmowy wydania zaświadczenia w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami administracyjnymi, z których pierwsza jest ostateczna. Analiza akt sprawy, a w szczególności ostatecznego rozstrzygnięcia KRP [...] z dnia [...] października 2009 r. prowadzi bowiem do wniosku, że postępowanie wszczęte raportem J. L. z dnia [...] maja 2016 r. i prowadzone przed KPP w L. jest tożsame ze sprawą poprzednio rozstrzygniętą przez KRP [...] ww. aktem z dnia [...] października 2009 r. Dotyczy bowiem tej samej strony i tego samego przedmiotu postępowania (tj. ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym - na podstawie przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. oraz ustawy z dnia 20 lipca 1990 r.). Przy czym stan prawny i faktyczny sprawy od daty wydania decyzji ostatecznej nie uległ zmianie.

Wprawdzie w pierwszym postępowaniu J. L. wystąpił o zaliczenie do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] kwietnia 1983 r. do dnia [...] czerwca 1991 r., natomiast w drugim postępowaniu wniósł o zaliczenie do wysługi lat okresu takiej pracy od dnia [...] kwietnia 1983 r. do dnia [...] października 1987 r. oraz od dnia [...] października 1989r. do dnia [...] czerwca 1991 r., jednakże powyższe nie oznacza zmiany przedmiotu sprawy, gdyż zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Za odrębny przepis w tym przypadku uważa się art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., który stanowi, że wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Do dnia 31 grudnia 1990 r. pod pojęciem domownika, zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133, ze zm.), dalej: ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r.", należało rozumieć członka rodziny rolnika i inną osobę pracującą w gospodarstwie rolnym, która miała ukończone 16 lat. Natomiast od dnia 1 stycznia 1991 r. pod pojęciem domownika, zgodnie z art. 6 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r. poz. 277 ze zm.), dalej: "ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r.", rozumie się osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat. Powyższe oznacza, że początkiem okresu za jaki J. L. mógł ubiegać się o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców był dzień ukończenia 16 lat, a więc [...] kwietnia 1983 r. Zatem okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rozpatrzony zaskarżonym rozkazem należy uznać za tożsamy z okresem, o którym mowa w ostatecznym rozstrzygnięciu KRP [...]. W obu rozstrzygnięciach wzięto pod uwagę również fakt pełnienia przez policjanta zasadniczej służby wojskowej w okresie od dnia [...] października 1987 r. do dnia [...] października 1989 r.

W tym stanie rzeczy z uwagi na tożsamość sprawy administracyjnej brak było możliwości powtórnego merytorycznego jej załatwienia na podstawie kolejnego wniosku strony z dnia [...] maja 2016 r. W obrocie prawnym pozostaje bowiem ostateczne rozstrzygnięcie Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej (res iudicata), co oznacza, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w obowiązującej w art. 16 k.p.a. zasadzie stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, której naruszenie poprzez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociąga za sobą sankcję nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z powołanego przepisu wynika, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, to kolejne postępowanie wszczęte nowym wnioskiem dotyczące tej samej materii i tych samych stron postępowania (tożsamość sprawy) jest bezprzedmiotowe, zaś organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 k.p.a.).

Taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, co oznacza, że zaskarżony rozkaz personalny KPP w L. nr [...] z dnia [...] września 2016 r. jest dotknięty wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonego rozkazu personalnego i umorzeniem postępowania stosownie do dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Końcowo Komendant [...] Policji zauważył, iż zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (zasada zakazu refomationis in peius). Zakres użytego w tym przepisie pojęcia "rażące naruszenie prawa" jest szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i obejmuje wszystkie kwalifikowane wypadki naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. Stąd też w niniejszej sprawie należało odstąpić od zasady zakazu refomationis in peius, gdyż zaskarżony rozkaz personalny organu I instancji obarczony wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. rażąco narusza prawo.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2016r. J. L. zarzucił:

1) rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji w której decyzja administracyjna KPP L. nr [...] z dnia [...] września 2016 r., stanowiła orzeczenie wydane zgodnie z zasadami prawa materialnego i procesowego i nie była obarczona wadą kwalifikowaną określoną w art.156 § 1 pkt 3 k.p.a.,

2) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że ww. decyzja obarczona jest cechą bezprzedmiotowości,

3) rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 oraz 104 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że postanowienie KRP [...] nr [...] z dnia [...] października 2009r. posiada wszystkie niezbędne cechy decyzji administracyjnej ostatecznej, podczas gdy orzeczenie to nie spełnia kryterium decyzji administracyjnej,

4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne oraz przywołanie wadliwej podstawy prawnej, tj. art. 105 § 1 k.p.a.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W motywach skargi skarżący podniósł, iż akt administracyjny nr [...] z dnia [...] października 2009 r. wydany przez KRP [...] nie spełnia elementarnych kryteriów decyzji administracyjnej. Nie zawiera bowiem najistotniejszego elementu, tj. prawidłowego rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Osnowa ww. postanowienia dotyczy nie kwestii zaliczenia bądź odmowy zaliczenia dotychczas nieudokumentowanych okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika do stażu pracowniczego, lecz wydania zaświadczenia o zaliczeniu pracy na roli na podstawie art. 217 § 1 k.p.a., o które skarżący nie wnioskował. Użycie przez organ w sentencji postanowienia sformułowania "o zaliczeniu roli do wysługi lat" nie ma nic wspólnego w przepisami prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i może tylko świadczyć o zupełnej nieudolności i niekompetencji organu kadrowego KRP [...].

Zdaniem skarżącego, wszystkie kluczowe elementy postanowienia KRP [...] z dnia [...] października 2009 r. nie spełniają kryteriów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie można więc przyjąć, iż jego treść stanowi pełnoprawny substytut ostatecznej decyzji administracyjnej.

Końcowo skarżący podniósł, iż w podstawie prawnej zaskarżonego rozkazu personalnego organ błędnie powołał art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy zakres decyzji organu odwoławczego regulują wyłącznie przepisy art. 138 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Dokonując oceny przedmiotowej sprawy w świetle powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. uchylający, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a., rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w L. nr [...] z dnia [...] września 2016 r. określający J. L. na dzień [...] maja 2016 r. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 32% i umarzający postępowanie pierwszej instancji w całości. Podejmując ww. rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że rozkaz personalny organu I instancji dotknięty jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe.

Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozkazu personalnego - stanowił, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata). Oznacza to, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne, i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81 (publ. CBOSA). Orzeczenie to pomimo zmian nomenklaturowych zachowało aktualność stanowiąc o ugruntowanej i niezmiennej od tego czasu wykładni rozumienia pojęcia powagi rzeczy osądzonej. Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w literaturze przedmiotu, gdzie wskazuje się, że decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiącą o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwszej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (por. M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, Kraków 2005 r., s. 968). Dodać należy, że wskazana regulacja stanowi wyraz zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a.

Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tym samym przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09, publ. LEX nr 5979; Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, wyd. 12, Warszawa 2012, s. 637). Stan faktyczny sprawy powinien być brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2016, s. 767). Ponadto, zgodnie z wykładnią wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 27/1993 (publ. OSNC 1994/2/43), gdy strona składa nowy wniosek, jednakże w granicach tej samej kategorii sprawy i tego samego rodzaju uprawnień, to nadal tożsamość sprawy będzie istnieć, także wtedy gdy zmieni się akt prawny stanowiący podstawę decyzji.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej, bowiem sprawa administracyjna wszczęta raportem J. L. z dnia [...] maja 2016 r. i zakończona decyzją Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] jest tożsama ze sprawą poprzednio rozstrzygniętą przez Komendanta Rejonowego Policji [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Dotyczy bowiem tego samego funkcjonariusza i organu Policji (przełożonego w sprawach osobowych) i tego samego przedmiotu postępowania objętego tym samym żądaniem (tj. ustalenia wysługi lat w związku z zaliczeniem okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców skarżącego w charakterze domownika) w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Wprawdzie raportem z dnia [...] maja 2016 r. skarżący zwrócił się do organu Policji o zaliczenie do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców: od dnia [...] kwietnia 1983 r. do dnia [...] października 1987 r. oraz od dnia [...] października 1989 r. do dnia [...] czerwca 1991 r., jednak zasadniczo okresy te mieszczą się w ramach czasowych okresu objętego raportem z dnia [...] września 2009 r. Oznacza to, że zakres i przedmiot żądania skarżącego w obu raportach pozostają w istocie tożsame. Również przedmiot sprawy rozstrzygniętej przez organ Policji w dniu [...] października 2009 r. oraz w dniu [...] września 2016 r. jest tożsamy. Dotyczy bowiem ustalenia okresu wysługi lat w związku z deklarowanym przez skarżącego świadczeniem pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika.

Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że akt KRP [...] z dnia [...] października 2009 r. należy zakwalifikować jako decyzję administracyjną. Stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przy czym ugruntowane stanowisko judykatury określa minimalne wymogi jakie powinien spełniać akt administracyjny, aby mógł być uznany za decyzję administracyjną (por. wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego: z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, publ. ONSA 1981/2/91; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt III SA 1067/96, publ. LEX nr 41559; z dnia 27 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1509/98, publ. LEX nr 48728 i z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1438/09, publ. CBOSA). Mianowicie, mimo wadliwości formalnej decyzji niezawierającej wszystkich elementów wymienionych w przepisie art. 107 § 1 k.p.a., do zakwalifikowania danego pisma, jako decyzji, wystarczającym jest, aby zawierało ono co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis uprawnionego pracownika.

Akt wydany przez KRP [...] z dnia [...] października 2009 r. zawiera datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis, a także pouczenie o prawie odwołania do organu wyższego stopnia, a zatem wszystkie elementy niezbędne do uznania, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Wprawdzie ww. akt został nazwany postanowieniem, jednakże o uznaniu danego pisma za decyzję administracyjną lub postanowienie przesądza jego merytoryczna treść, a nie forma. Nazwanie aktu postanowieniem nie ma bowiem znaczenia dla oceny prawnego charakteru orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji.

Bezspornym pozostaje, że rozstrzygając sprawę zainicjowaną raportem skarżącego z dnia [...] września 2009 r. organ Policji "odmówił wydania zaświadczenia o zaliczeniu roli do wysługi lat", zaś w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 219 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z postanowieniem wydanym w trybie uregulowanym w Dziale VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń".

Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli: (1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, (2) osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).

Postępowanie o wydanie zaświadczenia, mające charakter uproszczony, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny, a to z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1485/11, publ. LEX nr 1214528). Zaświadczenia zaś nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Na postępowanie wyjaśniające w rozumieniu ww. przepisu składają się czynności materialno-techniczne. W ramach takiego postępowania organ bada, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane, a także czy dane te dotyczą stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego poświadczenia żąda wnioskodawca.

Akt administracyjny z dnia [...] października 2009 r. nie jest postanowieniem wydanym w trybie zaświadczeniowym. Akt ten został wydany na wniosek skarżącego o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] kwietnia 1983 r. do dnia [...] czerwca 1991 r. Skarżący, co należy podkreślić, nie wnosił o wydanie zaświadczenia żądanej treści, lecz o rozstrzygnięcie w przedmiocie wysługi lat uwzględniające ww. okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. Stosownie do obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ Policji w celu wydania rozstrzygnięcia zgromadził materiał dowodowy m.in. w postaci zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r., oświadczenia skarżącego z dnia [...] września 2009 r., a także zeznań dwóch świadków: H. K. oraz S. W. na okoliczność pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. Organ rozpatrzył ww. materiał dowodowy w celu ustalenia istotnych okoliczności faktycznych, a następnie dokonał subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego. W konsekwencji, powołując art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...) organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania wnioskowanego okresu za równoznaczny z pracą w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z tych powodów, jak wskazał organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, "nie było możliwe wliczenie sierż. szt. J. L. do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym we wskazanym terminie". Organ rozstrzygnął zatem co do istoty sprawę objętą wnioskiem skarżącego wydając decyzję administracyjną. Zaliczenie okresów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., następuje zgodnie z § 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia w decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 812/08; 7 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 817/08; postanowienie NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 365/11; publ. CBOSA).

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje sposób sformułowania sentencji rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2009 r. Przy decyzjach merytorycznych to nie tyle bowiem ujmowany formalnie przedmiot sprawy administracyjnej zakończonej uprzednio wydaną decyzją administracyjną, ale zawarta w rozstrzygnięciu norma indywidualna oraz skonkretyzowany w niej w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny determinują zakres powagi rzeczy osądzonej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 513/16 (publ. CBOSA).

W tym stanie rzeczy, bez wyeliminowania z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji z dnia [...] października 2009 r. (dotyczącej ustalenia wysługi lat w związku z zaliczeniem okresu pracy w gospodarstwie rolnym), organ Policji nie mógł orzekać w materii już rozstrzygniętej, objętej powagą rzeczy osądzonej. Istnieje bowiem tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna.

Na marginesie zauważyć należy, że pomimo pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia od decyzji KRP [...] z dnia [...] października 2009 r. skarżący z uprawnienia tego nie skorzystał, rzeczą Sądu w niniejszej sprawie nie jest natomiast ocena prawidłowości tej decyzji, którą skarżący zdaje się kwestionować poprzez argumentację zawartą w uzasadnieniu raportu z dnia [...] maja 2016 r. Ostateczna decyzja KRP [...] z dnia [...] października 2009 r. może podlegać weryfikacji w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. Przy czym, jak wynika z akt sprawy o sygn. II SA/Wa 1151/17 znanej Sądowi z urzędu, skarżący wystąpił do organu Policji o zmianę ww. decyzji w trybie art. 154 k.p.a., co dodatkowo świadczy o tym, że sam potraktował to rozstrzygnięcie jako ostateczną decyzję administracyjną.

W świetle powyższego zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mianowicie, nie jest trafny zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie I instancji, jeżeli postępowanie to stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 1985r., III SA 1105/84, publ. RNGA 1986, nr 2, s. 37; z dnia 8 sierpnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 96/95, publ. OSP 1997, nr 11, poz. 201; z dnia 9 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 1591/98, publ. LEX nr 36602). Postępowanie przed organem I instancji jest bezprzedmiotowe (brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej) w sytuacji, gdy w obronie prawnym istnieje już ostateczna decyzja rozstrzygająca co do istoty tę samą sprawę.

W sprawie nie doszło również do naruszenia przez organ odwoławczy podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Nie można również uznać, że organ ten dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zaskarżony rozkaz personalny spełnia wymogi określone w ww. przepisie.

Końcowo wskazać należy, że zaskarżony rozkaz personalny nie narusza wyrażonej w art. 139 k.p.a. zasady zakazu reformationis in peius. Zasada ta doznaje ograniczenia w przypadku, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Zakres użytego w tym przepisie pojęcia "rażące naruszenie prawa" jest szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i obejmuje wszystkie kwalifikowane wypadki naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 772/14, publ. LEX nr 2108806). Dotyczy również sytuacji, w której zaskarżona decyzja organu I instancji (tu: rozkaz personalny KPP w L. z dnia [...] września 2016 r.) obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.