Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 785/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w Warszawie [...] zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Starosta [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) na podstawie art. 104 i art. 107 § 1, § 2, § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: P.b.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2016 roku inwestora: [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie (dalej: inwestor, skarżący) w sprawie wydania pozwolenia na budowę [...] odmówił zatwierdzenia projektu i udzielania inwestorowi pozwolenia na budowę [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] września 2016 roku inwestor złożył wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę [...]. Do wniosku dołączono dokumentację projektową. Przeprowadzona analiza merytoryczna dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do wniosku w rozpatrywanej sprawie wykazała konieczność uzupełniania załączonej do wniosku dokumentacji projektowej. Wobec powyższego Starosta postanowieniem z dnia [...] października 2016 roku, znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów. Inwestor w wyznaczonym terminie przedłożył wymagane uzupełnienie dokumentacji. Na podstawie art. 10 § 1, art. 77, art. 81 k.p.a. Urząd pismem z dnia [...] listopada 2016 roku dokonał powiadomienia inwestora i stron o zakończeniu postępowania administracyjnego w/w sprawie. Strony postępowania stosownie do art. 73 § 1 k.p.a. mogły przed wydaniem decyzji zapoznać się z całością zebranych materiałów oraz wnieść ewentualne uwagi.

W odpowiedzi na w/w zawiadomienie w dniu [...] listopada 2016 r. wpłynęło pismo [...]. Wszystkie w/w działki znajdują się w sąsiedztwie działki, na której planowana jest budowa. Strony postępowania administracyjnego wyraziły stanowczy sprzeciw wydaniu takiego pozwolenia, ponieważ ich działki są bezpośrednio powiązane z działką, na której miałaby powstać stacja bazowa telefonii komórkowej. Uważają, że bliskość takiej stacji spowodować może oddziaływanie na ich działki, co może obniżyć ich wartość. Miasto [...] rozwija się w kierunku wczasowo - turystycznym i ich zdaniem psucie tego krajobrazu nie jest wskazane. Uważają również, że wieża będzie wysoka (ponad 60 m), będzie wydawać sygnał, promienie elektromagnetyczne, które na pewno nie są obojętne dla okolicznych mieszkańców i organizmów żywych. Stanowić będzie w przypadku silnych wyładowań atmosferycznych i wiatrów bezpośrednie zagrożenie ich życia. Ponadto uważają, że do budowy stacji stosuje się pole elektromagnetyczne o wysokiej częstotliwości, co niesie za sobą skutek bezpośrednio negatywny na człowieka (złe samopoczucie, bóle głowy, bezsenność), może też negatywnie wpłynąć na urządzenia techniczne znajdujące się w obrębie inwestycji. Starosta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę zgromadzone w sprawie dokumenty w dniu [...] grudnia 2016 roku wydał decyzję nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę [...]

Od przedmiotowej decyzji odwołali się B. B., R. B., A. B. i R. B.. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2017 roku, znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Starosta [...] po ponownej analizie merytorycznej przekazanych w sprawie dokumentów, a ponadto biorąc pod uwagę ustalenia w/w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2017 roku, działając na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 roku, znak [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonego wniosku w sprawie wydania pozwolenia na budowę [...] o zlokalizowanie projektowanej [...] zgodnie z ustaleniami uchwały [...] na podstawie art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust 1 pkt 1 P.b.

W odpowiedzi na powyższe postanowienie Starosty [...] inwestor: przysłał pismo z dnia [...] maja 2017 roku, w którym to oświadczył, że przedmiotowe wezwanie jest bezpodstawne.

Na podstawie art. 10 § 1, art. 77, art. 81 k.p.a Starosta zawiadomieniem z dnia [...] maja 2017 roku zawiadomił o zakończeniu ponownie wszczętego postępowania administracyjnym w sprawie. Strony biorące udział w postępowaniu administracyjnym miały możliwość zapoznania się w wyznaczonym terminie z całością zebranych materiałów oraz mogły wnieść ewentualne uwagi i zastrzeżenia przed wydaniem decyzji.

Projektowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie działki położonej w [...], leżącej na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Z zapisów w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że teren działki oznaczonej numerem ewidencji geodezyjnej gruntów [...], na którym zaprojektowano przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej stanowi teren oznaczony symbolem [...] - teren zabudowy zagrodowej istniejących gospodarstw rolnych. Dla tego terenu ustala się:

1) Zachowanie, prawo do przebudowy, rozbudowy i dobudowy oraz rozbiórki istniejących budynków mieszkalnych, gospodarczych, produkcji rolniczej i usługowej - zgodnie z przepisami odrębnymi

2) Prawo do realizacji budynków mieszkalnych, budynków garażowo - gospodarczych, służących do przechowywania środków i sprzętu do produkcji rolnej oraz płodów rolnych oraz budynków inwentarskich, o ile ich uciążliwość nie przenika na tereny sąsiednie.

3) Prawo do zmiany przeznaczenia obiektów istniejących na cele usługowe, z zastrzeżeniami wynikającymi z uchwały i zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi.

4) Dopuszcza się wykorzystanie zabudowy mieszkaniowej zagrodowej do celów ekologicznej rekreacji i agroturystyki.

Organ i instancji stwierdził, że z powyższych zapisów wynika, iż na rozpatrywanym terenie nie przewidziano możliwości budowy stacji bazowych telefonii komórkowej.

W ocenie Starosty należy również przy rozpatrywaniu tej sprawy uwzględnić zapisy art. 46 ust. 1 i ust. 2 obowiązującej ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1537, dalej: u.w.r.u.s.t). Zgodnie z art. 46 ust. 1 w/w ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późniejszymi zmianami) jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl art. 2 w/w artykułu, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonymi w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Starosta stwierdził, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] nie zakazuje lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a wręcz wyznacza tereny, na których dopuszczalna jest realizacja infrastruktury telekomunikacyjnej. Zgodnie z zapisami § [...] w/w miejscowego planu w ramach infrastruktury technicznej, wyodrębniono tereny przeznaczone pod telekomunikację, oznaczone na rysunkach planu symbolem T. Nie można uznać, iż w rozpatrywanym przypadku chodzi o zmianę przeznaczenia obiektów istniejących na cele usługowe (z zakresu łączności publicznej). Na terenie działki [...] projektuje się realizacje nowego obiektu, który w żaden sposób nie jest powiązany z funkcją terenu oznaczonego w/w planie miejscowym symbolem 9RM. Na terenie oznaczonym symbolem [...] przedmiotowego planu miejscowego rozpatrywana inwestycja byłaby dopuszczalna.

Inwestor nie uzupełnił dokumentacji zgodnie z żądaniem organu instancji określonym w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2017 r., co stanowi przesłankę do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Od decyzji organu I instancji inwestor złożył odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 i 4 P.b. oraz art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda, organ II instancji) decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utzrymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w pełni zaaprobował ustalenia i rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty.

Inwestor zaskarżył decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 roku, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę [...] podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa (w szczególności przepisu art. 35 ust. 3 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę [...] przepisu art. 35 ust. 4 P.b. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę [...] podczas gdy skarżący spełnił wymagania określone w przepisach art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b., a zatem organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę; naruszenie przepisu art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. poprzez ich bezpodstawne pominięcie przy dokonywaniu wykładni przepisów Uchwały [...], i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja skarżącego pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) - i jako taka - winna zostać zmieniona przez Organ II instancji;

2) naruszenie przepisu art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. poprzez ich bezpodstawne pominięcie przy dokonywaniu wykładni przepisów Uchwały Nr [...] i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja Skarżącego pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew twierdzeniom organów obu instancji zamierzona nwestycja w postaci [...] na działce położonej w [...] nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą [...]. Podkreślił, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy interpretować w powiązaniu z przepisem art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t., a ich prawidłowa interpretacja nie sprowadza się do ustalenia, czy przepisy planu wprost przewidują możliwość lokalizacji na danym terenie [...], ale do ustalenia, czy przepisy planu zakazują lokalizacji tego typu inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez Wojewodę od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji w zasadzie powtórzył treść część zapisów uzasadnienia organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak też przedstawienia zarzutów i argumentów odwołania – wskazano jedynie, że są one zbieżne ze stanowiskiem zajętym przez inwestora w piśmie z dnia 8 maja 2017 r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761)

Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się merytorycznie do treści odwołania. Nie przedstawił sposobu wykładni zacytowanych przepisów art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t., które dla rozstrzygnięcia sprawy są kluczowe. Samo stwierdzenie (powtórzone za organem I instancji, który z kolei powtórzył je za decyzją Wojewody z dnia 20 marca 2017 r.), że miejscowy plan nie zakazuje lokalizacji określonej inwestycji, a wręcz wyznacza tereny, na których jest dopuszczalna jest dalece niewystarczające.

Problematyka wykładni przepisów art. 46 u.w.r.u.s.t. była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 3 września 2015 r. w sprawie II OSK 44/14 (CBOSA) NSA stwierdził m.in., że z ustępu 1 art. 46 u.w.r.u.s.t. wynika reguła ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w ust. 2 ustawodawca wyraził swoistą regułę interpretacyjną w stosunku do terenów przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, że lokalizowanie na takich terenach infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopuszczalne, chyba że zakaz takiej zabudowy wynika z ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Ratio legis powołanego przepisu art. 46 ust. 2 jest zatem prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie. Z kolei w wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie II OSK 1020/14 (CBOSA) NSA podkreślił, że z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. wynika po pierwsze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, po drugie, że przyjmowane w planie miejscowym rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. Zgodnie z tymi zasadami musi być wykładany następny przepis, mianowicie art. 46 ust. 2 powołanej ustawy. Z tego przepisu z kolei wynika szczególna sankcja w razie nieumieszczenia w planie miejscowym lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wówczas bowiem dopuszcza się lokalizowanie tego rodzaju inwestycji na terenach przeznaczonych na zabudowę wielorodzinną, rolniczą, leśną, usługową i produkcyjną, a także na terenach przeznaczonych na zabudowę jednorodzinną tyle, że w tym wypadku dopuszcza się jedynie lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t.. Lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w takim przypadku, jak stanowi się w art. 46 ust. 2, nie może naruszać ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, jednakże interpretując ten fragment powołanego przepisu należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 46 ust. 1 tej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przepisy te bardzo wyraźnie są związane z celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, mianowicie zapewnieniem rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ten cel też musi być uwzględniany przy wykładni art. 46 ust. 2 powołanej ustawy. Zatem, należy przyjąć, że szczególna sankcja przewidziana w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. zachodzi także wtedy, gdy w planie miejscowym, co prawda umieszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że w istocie, przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w tym przepisie, sprowadzałoby się to uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwiałoby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych. W wyroku z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie II OSK 1691/14 (CBOSA) NSA zaakcentował, że z ust. 1 art. 46 u.w.r.u.s.t. wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w ust. 2 ustawodawca wyraził swoistą regułę interpretacyjną w stosunku do terenów przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, stanowiącą, że lokalizowanie na takich terenach infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopuszczalne, chyba że naruszałoby ustanowione w planie zakazy lub ograniczenia. Z przepisu tego wynika zatem, że aby lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na wymienionych terenach nie była dopuszczalna, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiałby zawierać konkretne uregulowania ograniczające lub wręcz zakazujące realizacji takich inwestycji. NSA zaakceptował też stanowisko Sądu I instancji, że skoro zapisy planu miejscowego dotyczące danego obszaru, na którym znajduje się działka inwestycyjna, w ogóle nie stanowią, czy na terenie tym można lokalizować inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w świetle treści art. 46 ust. 2 ustawy nie sposób uznać, że na terenie tym istnieje zakaz realizacji tego typu inwestycji.

Przedstawioną wyżej linię wykładni przedmiotowego przepisu Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. Lektura zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] prowadzić muszą do wniosku, że organy obu instancji nie dokonały wykładni przepisów art. 46 u.w.r.u.s.t., ani zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedyne poświęcone tej kwestii zdanie pochodzi in exteso z uzasadnienia decyzji wojewody z dnia [...] marca 2017 r. Dopiero uczynienie zadość temu obowiązkowi pozwoli na ocenę prawidłowości dokonanej subsumpcji, tym samym na sądową kontrolę zapadłych rozstrzygnięć.

Zauważyć należy, że wzmianka o istnieniu terenu (terenów) przeznaczonych na infrastrukturę techniczną telekomunikacji, znajduje wprawdzie potwierdzenie w tekście miejscowego planu (§ [...]), ale brak jest jakichkolwiek rozważań, czy w sposób realny możliwa jest na tym terenie sporna inwestycja. Pobieżna (ze względu na nieczytelność rysunków znajdujących się w aktach administracyjnych) analiza wskazuje, że na rysunku planu nr [...] (k. 134 v. akt adm.) w opisie oznaczeń figuruje [...], co może wskazywać na istniejący już obiekt. Pozostałe rysunki planu nie zawierają symbolu terenu przeznaczonego na infrastrukturę techniczną telekomunikacji.

W tej sytuacji uznać należy, że organ II instancji, podejmując zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, nie dokonał wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz nie uzasadnił rozstrzygnięcia, do czego był zobowiązany art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Motywy decyzji powinny bowiem odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do ustalonej sytuacji faktycznej.

Z uwagi na przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt pierwszym wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł) oraz uiszczona opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. oraz uiszczony wpis w kwocie 500 zł, łącznie – 997 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ponownie rozpatrzeć wniosek inwestora, mając na uwadze wyżej przedstawione rozważania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wydać decyzję spełniającą wymogi określone w art. 107 k.p.a. Stanowisko organu musi być oparte na analizie wszystkich elementów prawidłowo zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w ich wzajemnym powiązaniu. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawi w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśni podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem znajdujących zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym przepisów prawa. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów i wniosków stron. Konieczne będzie także przeanalizowanie stanu prawnego i jednoznaczna subsumpcja. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na konieczność takiego uzupełnienia akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, by wszystkie poczynione przez organ ustalenia znajdowały w nim pełne odzwierciedlenie.