Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 241/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 76 § 3, art. 79, art. 107 § 1 i § 3, art. 68 § 1 i 2, art. 81
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, 2 pkt 1 i 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I SA/Rz 472/11 w sprawie ze skarg T. O. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z 6 października 2011 r., sygn. akt I SA/Rz 472/11 oddalił skargi T. O. (dalej: skarżący) na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) - 1) z dnia [...] maja 2011r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na 2010 rok 2) z dnia [...] maja 2011r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., decyzjami: z dnia [...] maja 2011 r. oraz [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: organ I instancji): z dnia [...] lutego 2011 r. - w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej, w łącznej wysokości 16 832,20 zł - oraz z [...] lutego 2011 r. - w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności na rok 2010, w wysokości 20 872,24 zł, obejmującej jednolitą płatność obszarową, w kwocie 15 030,29 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw podstawowych, w kwocie 5 841,95 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 425,46 zł.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. skarżący zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r., deklarując powierzchnię gruntów rolnych na których realizowane miały być pakiety: 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności); 2.4 trwałe użytki zielone; 3.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, na 19,80 ha. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r. kontroli na miejscu, będącej rezultatem typowania gospodarstw przewidzianych do kontroli metodą losową, stwierdzono że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej A, położonej na działce ewidencyjnej 40/3 – obręb O. - jest większa od powierzchni stwierdzonej w trakcie czynności kontrolnych, a wynoszącej 19,15 ha. Z tego też względu, kierując się dyspozycją art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UEL. 2006. 368.74 ze zm., dalej: rozporządzeniem 1975/2006), który stanowi, że jeżeli obszar zadeklarowany do płatności w ramach danej grupy upraw przewyższa obszar stwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, pomoc oblicza się w oparciu o stwierdzony obszar pomniejszony o dwukrotną różnicę, jeżeli stwierdzona różnica wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % stwierdzonego obszaru, natomiast jeśli różnica ta przekracza 20 % stwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc (...), organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową na 2010 r. w zmniejszonej wysokości, tj. w kwocie 16 832 zł. Wyliczona bowiem procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnia stwierdzoną, w wariancie 2.1 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) wyniosła 3,39 %, a więc mieściła się ona w przedziale 3-20 %, dlatego też zastosowano zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do płatności o dwukrotność różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez wnioskodawcę, a powierzchnią stwierdzoną.

Kolejnym wnioskiem także z dnia [...] maja 2010 r., skarżący zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. o przyznanie płatności na rok 2010, w postaci jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana w tymże wniosku wyniosła 27,39 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu (przeprowadzona w dniu [...] września 2010 r.) stwierdzono błędy dotyczące sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków rolnych, uprawnionych do jednolitej płatności obszarowej, w odniesieniu do działki A (działki ewidencyjnej 40/3). Udowodniona powierzchnia tejże działki została pomniejszona, w stosunku do powierzchni podanej we wniosku, o 0,65 ha. W efekcie tego, powierzchnia działek rolnych, zakwalifikowanych do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 26,74 ha, a nie jak zadeklarował wnioskodawca 27,39 ha, w związku z tym Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., przyznał wnioskodawcy jednolitą płatność obszarową w wysokości 15 030,29 zł. W tym zakresie organ powołał się na przepis art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UEL.2009.316.65 ze zm., dalej: rozporządzeniem 1122/2009), w myśl którego, w przypadku różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną oraz wówczas, gdy równica ta wynosi nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przyznaje się do powierzchni stwierdzonej (w przedmiotowej sprawie jest to 26,74 ha).

Zmniejszenie wysokości przyznanej płatności zastosowano również w przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych, która została przyznana, powołaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., w wysokości 5 841,95 zł. W wyniku bowiem ustaleń kontrolnych powierzchnia działki A 1 została pomniejszona o 0,65 ha. Jako podstawę prawną takiego pomniejszenia Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji I Modernizacji Rolnictwa w P. wskazał również art. 57 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z dnia [...] maja 2011 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. dnia [...] lutego 2011 r., w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na 2010 r., uznając że brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń poczynionych przez organ I instancji.

Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., decyzją z dnia [...] maja 2011 r., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011 r., w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W tym wypadku organ także powołał się na ustalenia kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r., podczas której stwierdzono rozbieżność pomiędzy treścią ortomapy i stanem faktycznym, w zakresie powierzchni działek kwalifikujących się do przyznania płatności.

Skargi na wyżej wymienione decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wniósł T. O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalając obie skargi wskazał, że spór pomiędzy skarżącym a organem dotyczył poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wydania zaskarżonych decyzji, a także sposobu procedowania organu w tym zakresie, to znaczy celowości i prawidłowości poszczególnych czynności procesowych organu, podjętych w celu załatwienia sprawy, w świetle regulujących tę kwestię przepisów prawa formalnego, w tym wypadku przepisów k.p.a. oraz innych regulacji o charakterze proceduralnym, zawartych w krajowych oraz wspólnotowych aktach prawnych, regulujących kwestię przyznawania płatności rolnych. Skarżący nie kwestionował natomiast samej podstawy prawnej wydanych rozstrzygnięć ani też przyjętej przez organ interpretacji tychże przepisów. Chodzi tutaj zwłaszcza o art. 16 ust. 2 rozporządzenia 1975/2006 oraz art. 57 § 3 rozporządzenia 1122/2009, na podstawie których dokonano zmniejszenia wysokości przysługujących skarżącemu płatności. Zastosowanie i interpretacja wyżej wymienionych przepisów nie budziła również zastrzeżeń Sądu.

Dokonując kontroli, pod względem legalności, zaskarżonych decyzji Sąd I instancji stwierdził, że brak było podstaw do twierdzenia, że organ orzekał na podstawie dokumentu, w tym wypadku chodzi tutaj o protokół kontroli na miejscu z dnia [...] września 2010 r., co do którego skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się. Analiza bowiem treści protokołu o numerze podanym w zaskarżonych decyzjach oraz kopii przekazanych skarżącemu prowadzi do wniosku, że zawierają one identyczne treści, pomimo różnic w ich oznaczeniu, w odniesieniu do zastosowanej numeracji, których powstanie zostało wyjaśnione w odpowiedzi na skargę, a wyjaśnienia te były rzeczowe i logiczne. Z tego też względu brak było podstaw do przyjęcia, że skarżący został pozbawiony przez ten fakt możliwości obrony swych praw.

Reasumując WSA uznał, iż podstawę zmniejszenia wysokości przyznanych skarżącemu płatności stanowiły ustalenia kontroli na miejscu z dnia [...] września 2010 r., których to, co słusznie podkreślał organ, skarżący nie kwestionował w przewidzianym do tego terminie (14 dni od dnia doręczenia), jak i później, tj. do momentu wydania rozstrzygnięć przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. Ustalenia te, udokumentowane protokołem z dokonanych czynności wraz z załączoną do niego dokumentacja fotograficzną, nie zostały przez skarżącego podważone, a wnioski z nich płynące były logiczne i spójne.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. złożył T. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przeprowadzenie rozprawy, a także o zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

1.) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej Konstytucja) w zw. z art. 175 Konstytucji w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071, dalej k.p.a.) w zw. z art. 68 k.p.a. w zw. z art. 76 § 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 - 3 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1-5 k.p.a.

- poprzez oparcie rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku na dowodzie, który nie istnieje, bowiem powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku protokół z czynności kontrolnych o numerze [...] nie odpowiada żadnej z dwóch kopii protokołów w zakresie 1/ wzajemnej zgodności oraz 2/ w zakresie kwalifikowalności powierzchni, które otrzymał skarżący;

- nie przeprowadzenie dowodu przeciwnego na obalenie treści dowodu z protokołów kontroli

- oddalenie skargi pomimo przesłanek do jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania takich jak, brak pełnego postępowania dowodowego, błędnie ustalony stan faktyczny, brak właściwej podstawy prawnej decyzji administracyjnych, brak należytego przewidzianego prawem uzasadnienia decyzji administracyjnych, których "uzupełnienie" Organ starał się wykonać w dalszych pismach procesowych co jest niezgodne z orzecznictwem.

Sąd oparł zaskarżone rozstrzygnięcie na dowodach, których nie ma; jako niezgodnie z prawem użytych w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym; protokoły kontroli powinny być jednobrzmiące, a nie są; organ powinien w decyzji ustosunkować się do tego, natomiast świadczenie strony na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie zgodnie z orzecznictwem jest mocno spóźnione; naruszenie przez Sąd obowiązku wydania rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy, czego Sąd nie uczynił, bowiem oparł swoje rozstrzygnięcie na dowodach, które nie istnieją, ma istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, ponieważ weryfikacja treści i numerów protokołów jako istotnego dowodu dla ustalenia stanu faktycznego ma znaczenie dla skarżącego w otrzymaniu środków pomocowych, o które się starał składając wnioski o ich przyznanie;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji w zw. z art. 175 Konstytucji w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 - 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu przeciwnego na treść dokumentu urzędowego jakim są protokoły z kontroli z dnia [...] września 2010 r., bowiem jak wskazuje ich treść zawierają błędy i sprzeczności skutkujące końcową oceną materiału dowodowego oraz rozstrzygnięcia takie jak:

- numery protokołów nie zgadzają się z numerem podanym w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji,

- w jednym dniu, tj. w dniu [...] września 2010 r. była przeprowadzona kontrola w dwóch zakresach, tj. 1/ wzajemnej zgodności oraz 2/ kwalifikowalności powierzchni; przy czym każda z tych kontroli oparta była na innej metodzie: kontrola wzajemnej zgodności oparta była na metodzie FOTO, natomiast kontrola kwalifikowalności powierzchni oparta była na metodzie kontroli na miejscu; obie kontrole były wynikiem odmiennego sposobu typowania: kontrola wzajemnej zgodności była wynikiem analizy ryzyka z daty [...] lipca 2010 r., zaś kontrola kwalifikowalności powierzchni była wynikiem losowania z daty [...] lipca 2010 r.; w tym zakresie Sąd czyni własne ustalenia na podstawie jedynie pisma Kierownika Biura Kontroli na Miejscu z dnia [...] lipca 2011r. znak [...], które nie były przedmiotem ustaleń w postępowaniu administracyjnym; tym bardziej, że pismo to nie dostarcza dowodów, a jest jedynie oświadczeniem i wyrażonym stanowiskiem Strony, mocno spóźnionym, bowiem jak wskazuje orzecznictwo w tym zakresie takie wyjaśnienia nie mogą nastąpić na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a powinny znaleźć się w treści uzasadnienia Organu I lub II instancji;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji w zw. z art. 175 Konstytucji w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1 - 2 p.p.s.a. - poprzez brak powołania się przez Sąd na drugi z protokołów z dnia [...] września 2010 r., ale na jego podstawie ustala stan faktyczny, podczas gdy w przypadku połączenia dwóch spraw powinno być ich rozpatrzenie jako niezależnych od siebie i ustosunkowanie się do nich w niezależny sposób (połączenie jest podyktowane jedynie postulatem ekonomiki procesowej);

Sad połączył 2 sprawy do jednego postępowania na co pozwala dyspozycja normy zawartej w art. "1 § 1-2 p.p.s.a. jednak nie ustosunkował się i nie wyspecyfikował numerów protokołów, na których m.in. oparł swoje rozstrzygnięcie. Nie ustosunkował się do nich mimo, iż taki obowiązek prawo przewiduje; wskutek czego trudno jest dokonać weryfikacji zaskarżonej decyzji w oparciu o treść jej uzasadnienia;

2.) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634, dalej: ustawa o Agencji) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 1 pkt 2, § 7 pkt 2, § 8 pkt 1, § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania ,.Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 w związku z art. 50 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE nr L 141 z 30.04.2004 str. 18 z późn. zm.) w związku z art. 86 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. UE L 316 z 2.12.2009r. str. 65 z późn. zm.)

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji w związku z art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 5, art. 31 ust. 4 i ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r.,. Nr 170, poz. 1051 ze. zm., dalej: ustawa o płatnościach) w związku z § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. Nr 39 poz. 211) w związku z art. 6 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników, w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30/16 z 31.01.2009 r.) w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. W sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) w związku z art. 26, art. 27 ust. 1, art. 57 ust. 3 oraz art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 316 z 2.12.2009r. str. 65 ze zm.)

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna T. O. opiera się na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP, art. 175 Konstytucji RP w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 68 k.p.a. w związku z art. 76 § 3 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 – 3 k.p.a. w związku z art. 79 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 1-5 k.p.a. poprzez oparcie wyroku na dowodzie, który nie istnieje ponieważ protokół czynności kontrolnych nie odpowiada żadnej z dwóch kopii; poprzez nie przeprowadzeniu dowodu przeciwnego; poprzez oddalenie skargi pomimo przesłanek do jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania z powodu błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz braku właściwej podstawy prawnej decyzji administracyjnych; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji związku z art. 175 Konstytucji w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 -3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu przeciwnego na treść dokumentu urzędowego, jakimi są protokoły kontroli z dnia [...] września 2010 r., które zawierają błędy; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji związku z art. 175 Konstytucji w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 111 § 1 – 2 p.p.s.a. poprzez brak powołania się przez Sąd na drugi z protokołów przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy.

Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej w takiej sytuacji musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podniesione w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa procesowego co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia za prawidłowe ustaleń, że w toku kontroli administracyjnej ustalono powierzchnię inną niż deklarowana, co skutkowało przyznaniem płatności w pomniejszonej wysokości na 2010 r. W przypadku płatności rolnośrodowiskowej zadeklarowano powierzchnię 19,80 ha, stwierdzono 19,15 ha, natomiast w przypadku JPO i UPO zadeklarowano powierzchnię 27,39 ha, stwierdzono 26,74 ha. W obu przypadkach chodziło zatem o różnicę 0,65 ha.

Przystępując do ich oceny na wstępie należy zauważyć, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, według art. 21 ustawy dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej jako: ustawa z dnia 7 marca 2007 r., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Przerzucenie w art. 21 ust. 3 omawianej ustawy ciężaru dowodu na stronę postępowania oznacza, że bezskutecznym jest powoływanie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. regulacji z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które nakładają na organ obowiązek inicjatywy dowodowej. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej winien skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.,

Podobnie rzecz się ma w postępowaniu w sprawie o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin na rok 2010, według art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 - 3 k.p.a., które to przepisy w tej sprawie nie miały zastosowania, ponieważ zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zgodnie z art. 68 § 1 i 2 k.p.a., protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole.

Przepisy te nie mają jednak zastosowania w postępowaniach w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego, a to z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., jak również nie mają zastosowania w sprawach przyznania pomocy w trybie ustawy z dnia 7 marca 2007 r., co wynika z jej art. 21 ust. 1.

Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w Artykule 53 Elementy kontroli na miejscu oraz w Artykule 54 Sprawozdanie z kontroli szczegółowo reguluje przebieg kontroli na miejscu, sprawozdanie z kontroli oraz informowanie rolnika o wszelkich stwierdzonych niezgodnościach w terminie trzech miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu. Wskazane przepisy nie przewidują możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści sprawozdania z kontroli, jak również obowiązku zawiadamiania rolnika o czasie i sposobie przeprowadzenia kontroli. W stosownych przypadkach kontrole na miejscu można przeprowadzać z zastosowaniem technik teledetekcji. W zasadzie każdy rolnik wytypowany do kontroli na miejscu powinien być kontrolowany w czasie, gdy możliwe jest skontrolowanie większości wymogów i norm, względem których został on wytypowany. Państwa członkowskie zapewniają jednak przeprowadzenie w ciągu roku odpowiedniej liczby kontroli w zakresie przestrzegania wszystkich wymogów i norm.

Wobec takiej regulacji prawnej nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 76 § 3 k.p.a. i art. 79 k.p.a. Nie naruszono również art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ decyzje ostateczne zawierają powołanie podstawy prawnej, a ich uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd I instancji nie naruszył również art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a, art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 133 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., ponieważ zgodnie z tym ostatnim przepisem, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zastosowanie tego przepisu ma miejsce wówczas, kiedy wojewódzki sąd administracyjny po przeprowadzeniu kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stwierdza, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; nie zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zastosowanie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. jest wynikiem sprawy, w której stwierdzono obiektywny brak istnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę zastosował środek określony w ustawie – art. 151 p.p.s.a. Kontrola ta obejmowała orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne. Kasator nie wskazał, którą jednostkę redakcyjną art. 133 p.p.s.a. Sad I instancji naruszył, czy był to jeden §, dwa §, czy wszystkie trzy i na czym to naruszenie polegało. Skoro Sąd wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy nie otwierając jej na nowo, to tym samym stwierdził, że po zamknięciu rozprawy nie ujawniły się istotne okoliczności. Sąd I instancji nie naruszył również art. 175 Konstytucji RP, stanowiącego, że wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe oraz art. 184 Konstytucji RP - Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej, ponieważ wykonując wymiar sprawiedliwości dokonał kontroli działalności administracji publicznej w sposób przewidziany prawem. Wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a., zarządzając połączenie dwóch oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania i także rozstrzygnięcia skoro były to sprawy, w których skarżącym był T. O. oraz występował ten sam organ administracji publicznej. W obu tych sprawach decyzje ostateczne zostały oparte na ustaleniu, że pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną zachodziła różnica 0,65 ha.

Wbrew zarzutom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organy i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez orzekające organy. W konsekwencji za chybiony należy uznać zarzut, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny protokołu kontroli.

Za podstawę wyroku z 6 października 2011 r., sygn. akt I SA/Rz 472/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. przyjął prawidłowo ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z których wynika, że wnioskami z [...] maja 2010 r. T. O. zwrócił się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r., deklarując powierzchnię gruntów rolnych na których realizowane miały być pakiety: 19,80 ha oraz o przyznanie płatności na rok 2010, w postaci jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana w tymże wniosku wyniosła 27,39 ha. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r. kontroli na miejscu, będącej rezultatem typowania gospodarstw przewidzianych do kontroli metodą losową, stwierdzono powierzchnię inną niż deklarowana, co skutkowało przyznaniem płatności w pomniejszonej wysokości na 2010 r. W przypadku płatności rolnośrodowiskowej zadeklarowano powierzchnię 19,80 ha, stwierdzono 19,15 ha, natomiast w przypadku JPO i UPO zadeklarowano powierzchnię 27,39 ha, stwierdzono 26,74 ha, w obu przypadkach chodziło zatem o różnicę 0,65 ha. Ustaleń kontroli na miejscu z dnia [...] września 2010 r. skarżący nie kwestionował w przewidzianym do tego terminie (14 dni od dnia doręczenia), jak i później, tj. do momentu wydania rozstrzygnięć przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. Ustalenia te, udokumentowane protokołem z dokonanych czynności wraz z załączoną do niego dokumentacją fotograficzną nie zostały przez skarżącego podważone, a wnioski z nich płynące są logiczne i spójne. Argumentem służącym podważeniu wyżej wymienionych ustaleń nie może być bowiem fakt, że użytkowana rolniczo powierzchnia działki 40/3 była inna w poprzednich latach, tym bardziej, że systematycznie ulegała ona zmniejszeniu wynosząc: 19,65 ha w 2008 r., 19,51 ha w 2009 r. i 19,15 ha w 2010 r. W tym kontekście logiczne jest twierdzenie organu o postępującej sukcesji drzew i krzewów, widocznych w dokumentacji fotograficznej. Kwestionowaniu przedmiotowych ustaleń nie może służyć również odwoływanie się do danych zawartych chociażby w ewidencji gruntów, gdyż ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek (art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 - Dz. Urz. UEL.2009.30.16 ze zm.).

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko jako zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tych ramach jednoznacznie stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a, decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej; uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Decyzje ostateczne Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. utrzymujące w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. powołują podstawę prawną. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalił skargę, to tym samym uznał, że organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego, które miało w sprawie zastosowanie. Wojewódzki sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rozstrzygał w granicach danej sprawy, której jednym z elementów były zastosowane przepisy prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kasator w pkt II wskazał naruszenie przepisów prawa materialnego wymienionych w pkt 1. i 2.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (B. Gruszczyński, Komentarz do art. 174 p.p.s.a.). Można spotkać się z poglądem, że obie formy naruszenia prawa materialnego wykluczają się wzajemnie (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2004 r., FSK 558/04, LEX nr 251771). Według B. Gruszczyńskiego pogląd ten nie jest jednak trafny, ponieważ niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Można wyobrazić sobie błąd podwójny niezależny, polegający na tym, że dokonujący wykładni nie tylko wadliwie przyjął, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, ale stosując ją, błędnie odczytał dyspozycję lub sankcję.

Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Na omawianej podstawie można oprzeć skargę kasacyjną także w wypadku, gdy sąd administracyjny nie wymienił nawet danego przepisu w uzasadnieniu orzeczenia, ale oddalił skargę na decyzję, której rozstrzygnięcie było na tym przepisie oparte.

Wskazując w skardze kasacyjnej w pkt II w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a jako naruszone przepisy prawa kasator nie sprecyzował jednak, czy do naruszenia prawa materialnego doszło przez błędną ich wykładnię, czy też poprzez niewłaściwe zastosowanie albo, że zaistniał błąd podwójny niezależny. Ponadto brak jest wskazania, który konkretnie przepis został naruszony przez błędną wykładnię, a który poprzez niewłaściwe zastosowanie. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. musi polegać na wskazaniu w jej podstawie postaci naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może samodzielnie uściślać bądź konkretyzować zarzutów, ani tym bardziej domyślać się postaci podstawy skargi kasacyjnej dopiero z jej uzasadnienia. Tym bardziej, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek nawiązania do omawianej podstawy kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. prawidłowo wykonał funkcję kontrolną wynikającą z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ponieważ nie przekroczył granic kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej jedynie pod względem zgodności z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.