Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 640/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ), działając w oparciu o art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., dalej: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania M. L. prowadzącej działalność gospodarczą [...] ul. [...],[...] (dalej: skarżąca) utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor [...]OWNFZ) z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie stwierdzenia, że E. N. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zawartych ze skarżącą umów cywilnoprawnych o charakterze zlecenia w okresie od dnia [...] kwietnia 2003 r. do dnia [...] kwietnia 2003 r., od dnia [...] maja 2003 r. do dnia [...] maja 2003 r. oraz od dnia [...] czerwca 2003 r. do dnia [...] czerwca 2003 r.

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w oparciu o następujące ustalenia:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwany ZUS) - po przeprowadzeniu kontroli u M. L. (prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...]") – wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym E. N. ZUS wskazał, że E. N. w okresie od dnia [...] kwietnia 2003 r. do dnia [...] kwietnia 2003 r., od dnia [...] maja 2003 r. do dnia [...] maja 2003 r. oraz od dnia [...] czerwca 2003 r. do dnia [...] czerwca 2003 r. wykonywała na rzecz skarżącej pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej o charakterze zlecenia, lecz nie została z tego tytułu zgłoszona do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Dyrektor [...]OWNFZ stwierdził, że E. N. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od dnia [...] kwietnia 2003 r. do dnia [...] kwietnia 2003 r., od dnia [...] maja 2003 r. do dnia [...] maja 2003 r. oraz od dnia [...] czerwca 2003 r. do dnia [...] czerwca 2003 r. z tytułu umowy cywilnoprawnej o charakterze zlecenia zawartej z M. L.

Odwołanie od tej decyzji złożyła M. L. Stwierdziła, że umowa łącząca ją z E. N. była umową o dzieło.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezes NFZ, powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ uznał, że odwołanie służy stronom, a tymi w niniejszym postępowaniu byli: E. N. oraz właściwy miejscowo ZUS. Stroną postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia nie jest natomiast płatnik składek, którym w tym przypadku była M. L. Wystąpienie z odwołaniem przez podmiot niebędący stroną prowadzonego postępowania czyniło postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym i jako takie podlegało ono umorzeniu.

M. L. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Podniosła, że postępowanie administracyjne dotyczyło jej interesu prawnego i obowiązku jako płatnika składek.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1853/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. L. i uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Przywołując treść przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1, art. 87 ust. 4 pkt 1, art. 87 ust. 6 i art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c) i d) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.) Sąd stwierdził, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Narodowy Fundusz Zdrowia, że badana umowa ma charakter umowy zlecenia powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, iż osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Z kolei stwierdzenie w drodze decyzji podlegania zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, że zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że skoro w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika, to płatnik ten ma własny bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestniczenia w tym postępowaniu. Sąd wskazał jednocześnie, że tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona. Zatem obie strony umowy zlecenia mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Konkludując, Sąd uznał, że organ wadliwie ocenił kwestię interesu prawnego skarżącej do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jej kontrahenta – E. N. W tej sytuacji decyzja o umorzeniu postępowania podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwana dalej: p.p.s.a.). Równocześnie Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ administracji do merytorycznego rozpoznania odwołania M. L. w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes NFZ. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach poprzez ich nieuwzględnienie, a z których jednoznacznie wynika, że organy NFZ rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, a tym samym, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne – co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: pominięcia przez organ przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 69 ust. 1, art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1 i 4 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 68 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych skutkujących naruszeniem art. 28 k.p.a. i błędnym przyjęciu, że skarżąca miała interes prawny do występowania w charakterze strony w toczącym się przed Prezesem NFZ postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jej kontrahenta, a także naruszenia przez organ

art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania było nieuprawnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem dnia 22 września 2011 r., sygn. akt

II GSK 929/10 oddalił skargę kasacyjną. Sąd kasacyjny podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, że postępowanie przed organem Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma wpływ na prawa i obowiązki płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne. Płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu, którego źródłem są przepisy prawa materialnego: art. 87 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Statusu skarżącej jako strony w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym nie zmienia okoliczność, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych ZUS wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek. Kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym w postępowaniu prowadzonym przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia ma bowiem znaczenie "przesądzające" o obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne. W tej sytuacji, skoro organ administracji prowadzi postępowanie dotyczące ustalenia treści umowy uznanej następnie za będącą źródłem obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, to stroną takiego postępowania administracyjnego jest każda ze stron takiej umowy, bowiem ustalenia organu w tym zakresie dotyczą ich interesów chronionych w odpowiednich przepisach kodeksu cywilnego (np. umowie zlecenia – art. 734 i nast. k.c., czy też umowie o dzieło –

art. 627 i nast. k.c.). Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że M. L. – powołując się na okoliczność, że skutkiem prowadzonego postępowania będzie uzyskanie przez nią statusu płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne – wykazała dostatecznie, iż jest legitymowana do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. W tej sytuacji organ administracji nie miał podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jako zainicjowanego przez podmiot niebędący stroną.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora [...]OWNFZ. Odwołał się do treści art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a) i e) ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 z późn. zm.), dalej: "ustawa o ubezpieczeniu w NFZ" obowiązującej od dnia 1 kwietnia 2003 r. do dnia 30 września 2004 r., stanowiącego, że obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym są także objęte osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są: pracownikami w rozumieniu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi. Organ powołał również odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego odnoszące się do umowy zlecenia i umowy o dzieło.

Oceniając zawarte z E. N. umowy, mimo nazwania ich "umowami o dzieło" Prezes NFZ wskazał, że ich przedmiotem był montaż długopisów z części powierzonych przez zamawiającego, a praca była wykonywana w miejscu zamieszkania tej osoby. Zatem umowy te nosiły cechy umów o świadczenie usług, a nie umów o dzieło, gdyż nie wskazywały konkretnego przedmiotu umowy. Sporządzane były na koniec każdego okresu, po faktycznym wykonaniu montażu, bez zapisów dotyczących ilości wykonanych sztuk długopisów, ich rodzaju i wysokości przysługującego wynagrodzenia. Ustalenia kontroli, zwłaszcza co do braku określonego z góry dzieła nie pozwalały na zakwalifikowanie tych umów jako umów o dzieło, ale jako umów zlecenia – umów o świadczenie usług. Wskazywały w szczególności na to elementy tych umów: rodzaj i sposób wykonywania usług, zawarcie umowy, w które określona została data rozpoczęcia i zakończenia świadczenia usług, sposób wynagradzania za wykonaną pracę. Zatem praca będąca przedmiotem umów polegała na starannym działaniu i nie prowadziła do z góry określonego rezultatu.

M. L. nie podzielając stanowiska Prezesa NFZ, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że zawarte przez nią umowy z E. N. były umowami zlecenia realizowanymi w ramach starannego działania. Zwróciła uwagę, że umowy te były umowami o dzieło realizowanymi z powierzonego przez zamawiającego materiału (art. 633 k.c.). Potwierdzić to miał protokół kontroli ZUS i zebrane w trakcie tej kontroli materiały dowodowe, jak przesłuchania świadków. W skardze szczegółowo opisała zawieranie i realizację umów zawartych z E. N. W ocenie skarżącej przedstawione cechy umów świadczyły, że były to umowy o dzieło. W konkluzji uznała, że zakwestionowanie zawartych umów jako umów o dzieło spowodowało, że zaskarżona decyzja jest pozbawiona podstaw prawnych.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.").

Należy także zauważyć, że z mocy art. 153 p.p.s.a. ocena i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

W sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1853/09 WSA w Warszawie zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy rozpoznał merytorycznie odwołanie M. L. Takie samo stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie II GSK 929/10 oddalającym skargę kasacyjną Prezesa NFZ od powołanego wyroku WSA w Warszawie.

Zatem Prezes NFZ został zobowiązany powołanymi wyrokami do merytorycznego załatwienia sprawy, co też uczynił.

Mimo tego, kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga M. L. zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu przedmiotową decyzją Prezes NFZ naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Podkreślić równocześnie należy, że organ administracji, wydając zaskarżoną decyzję był związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany, m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), jak i wnikliwego oraz szybkiego działania (art. 12 § 1 k.p.a.). Z zasad tych wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzja wydana w wyniku postępowania tak ukształtowanego może wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają jej żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. sygn. akt III SA 729/84 ONSA 1984, nr 2 poz. 117, podkreślił że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony (...). Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisach art. 107 § 3 k.p.a.

Związanie organu wydającego decyzję w przedmiocie stwierdzenia objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wynika z art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach, stanowiącego, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wprost w tych sprawach. Przepis art. 109 ust. 1 ustawy oświadczeniach wskazuje rodzaje spraw indywidualnych rozpoznawanych przez NFZ: sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Wniosek o rozpoznanie tych spraw, w myśl art. 109 ust. 3 ustawy o świadczeniach zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku.

Zatem to na organie spoczywał obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, przy współudziale ZUS oraz skarżącej, w zakresie, w jakim z danych okoliczności wyciągali dla siebie korzystne skutki.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja nie spełniała omówionych wyżej kryteriów. Analiza uzasadnienia decyzji pozwala na stwierdzenie, iż organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wnikliwy oraz nie ustosunkował się do wskazywanych przez stronę okoliczności związanych z rodzajem wykonywanych czynności przez E. N. Twierdzenia ZUS w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, także powinny były być poparte materiałem dowodowym. Organ nie miał podstaw do przyjmowania jako ustalonych twierdzeń ZUS, nie opartych na materiale dowodowym, szczególnie w sytuacji, gdy skarżąca kwestionowała te okoliczności, a swoje twierdzenia opierała na tym samym materiale dowodowym, którego mimo to organ nie zażądał stron, a zwłaszcza od ZUS w sytuacji, gdy przyjął jako prawdziwe twierdzenia tego podmiotu.

Należy bowiem zauważyć, iż obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Jednakże dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe oparte jest bowiem na zasadzie oficjalności, a rola organu nie jest ograniczona tylko do oceny faktów, które przedstawił ZUS. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, ale też i strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (por. wyrok NSA z 26.11.1984 r. sygn. akt II SA 1205/84, NSA nr 2/1984, poz. 98 powołany także przez B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 690, teza 3). Uważa się, że w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski (wyrok NSA z 19 października 1988 r., sygn. akt II SA 1947/87, NSA nr 2/1988, poz. 82, oraz W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, str. 104 i cytowana tam literatura).

Prezes NFZ w ogóle tej kwestii nie rozważał, przyjmując jako prawdziwe twierdzenia ZUS. Organ odwoławczy nie zastanawiał się czy istnieją braki w postępowaniu wyjaśniającym i jaki mają charakter, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.).

Organ powołał się na ustalenia kontroli, ale materiały kontroli zakładu skarżącej nie zostały dołączone do akt administracyjnych. W aktach znajdują się jedynie umowy łączące skarżącą z E. N. Prezes ZUS oceniając skutki tych umów odniósł się także do materiałów z kontroli.

Zaznaczyć należy, że M. L. dokładnie z tych samych dokumentów wyciągnęła z kolei korzystne dla siebie skutki co do oceny umów wiążących ją z E. N.

Organ przyjął, że skarżącą z E. N. łączyły umowy zlecenia określone w art. 734 – 750 Kodeksu cywilnego (w skrócie: "k.c."), a M. L. twierdziła, że były to umowy o dzieło określone w art. 627 – 646 k.c.

Kwestia ta była istotna, gdyż w myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegały osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są: osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osobami z nimi współpracującymi. Natomiast osoby wykonujące pracę na podstawie umowy o dzieło opisywanemu obowiązkowi nie podlegały.

Z przepisu art. 734 § 1 k.c. wynika, że przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Chodzi zatem o czynności prawne bądź takie, które wywołują pewne skutki prawne, a nie o czynności faktyczne. Dopiero art. 750 k.c. mówi, że do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Należy to rozumieć, że art. 750 k.c. ma zastosowanie do umów o świadczenie usług o charakterze faktycznym. Jednak przepis ten nie ma zastosowania do umowy o świadczenie usług, której celem byłoby osiągnięcie rezultatu, pozwalającego na jej zakwalifikowanie jako umowy o dzieło. Oznacza to, że umowy o osiągnięcie rezultatu stanowiącego dzieło w rozumieniu przepisów art. 627 i nast. k.c. dotyczących umowy o dzieło nie mogą zostać zakwalifikowane jako umowy o świadczenie usług. Zatem z zakresu art. 750 k.c. wyłączone są nie tylko umowy o dzieło, ale także inne umowy nazwane, których celem jest osiągnięcie określonego rezultatu, zarówno takie, do których przepisy o umowie o dzieło znajdują odpowiednie zastosowanie, jak i takie, które mają regulację ustawową niezawierającą takiego odesłania. Ponadto wyłączone są spod dyspozycji art. 750 k.c. umowy nienazwane, których istota wykazuje zbieżność z umową o dzieło, uzasadniającą stosowanie przepisów o tej umowie w drodze analogii (tak K. Kopaczyńska – Pieczniak, Komentarz do art. 750 k.c., Lex 2010). Sąd orzekający pogląd ten w pełni popiera.

Przy ocenie umów łączących skarżącą z E. N. ponadto należy, oprócz art. 627 k.c., definiującego umowę o dzieło (czyli umowę poprzez którą przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia), wziąć pod uwagę art. 633 k.c. stanowiący, że jeżeli materiałów na wykonanie dzieła dostarcza zamawiający, przyjmujący zamówienie powinien ich użyć w sposób odpowiedni oraz złożyć rachunek i zwrócić nie zużytą część. W doktrynie podkreśla się, że "Przykładami materiałów, środków pomocniczych, odpowiednich urządzeń czy narzędzi mogą być, w szczególności w wypadku, kiedy przedmiotem umowy o dzieło jest uszycie ubrania w warsztacie krawieckim, surowiec (materiał), nici, guziki, maszyna do szycia lub inne narzędzia (...). W wypadku dostarczenia materiałów przez zamawiającego, przyjmujący jest zobowiązany do użycia tychże materiałów w sposób odpowiedni. Przez odpowiednie użycie dostarczonych materiałów należy rozumieć racjonalne ich wykorzystanie w odpowiedniej, nienadmiernej (bez uzasadnionej potrzeby) ilości, zgodnie z cechami i przeznaczeniem zamówionego dzieła" (tak: G. Kozieł, Komentarz do art. 633 k.c. i cytowana tam literatura, Lex 2010). Sąd także ten pogląd w pełni popiera.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać wyczerpujący materiał dowodowy, po czym dokładnie wyjaśnić charakter umów łączących skarżącą z E. N. z uwzględnieniem przedstawionej wykładni przepisów kodeksu cywilnego odnoszących się do umów o świadczenie usług z art. 750 k.c. oraz umów o dzieło.

Z uwagi na powyższe, na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.