Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 642/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 6
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA : Jacek Chlebny, Anna Łuczaj /spr./, Protokolant Marcin Sikorski, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 16/04 w sprawie ze skargi "P." Spółki Akcyjnej w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie renty planistycznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz "P." Spółki Akcyjnej w Łodzi.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi - po rozpoznaniu skargi Gminy Łódź - wyrokiem z dnia 25 września 2003r. (sygn. akt II S.A./Łd 1826/02) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2002 roku Nr [...].

Powyższą decyzją Kolegium uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...]ustalającą "P." Spółki Akcyjnej w Ł. jednorazową opłatę w wysokości 2.664.000 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości / działek /, położonych w Łodzi, przy ul. D. oraz przy ulicy O. spowodowanym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w części dotyczącej obszaru w rejonie ulic Drewnowskiej, Zachodniej, Ogrodowej i projektowanym przebiciem ulicy Generała L. Żeligowskiego, wprowadzoną uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 czerwca 1997 roku, Nr LXIII/623/97 oraz umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmian) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wymierzona w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Termin ten ma charakter terminu zawitego i nie podlega przywróceniu, zatem jego upływ wyłącza, ustalenie opłaty, o której mowa.

Uchylając powyższą decyzję Kolegium Sąd podzielił pogląd, wyrażony w skardze Gminy, o naruszeniu przez organ odwoławczy, przepisów art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, uznając jednocześnie, iż naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu treść przepisu art.3 6 ust. 6 w zestawieniu z przepisem art. 36 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie przesądza o tym, iż w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia tej nieruchomości, po stronie gmin z mocy prawa powstaje uprawnienie do wystąpienia z roszczeniem do zbywcy o uiszczenie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 przywołanej ustawy. Wszczęcie postępowania w tym przedmiocie jest w opinii

Sądu równoznaczne z wniesieniem roszczenia, o którym mowa w ust. 6. Jeżeli w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie ustalenia przedmiotowej opłaty zostało wszczęte przed upływem terminu określonego w ust. 6 art. 36 ustawy, to w sprawie został dochowany termin do pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zbytej przez wymienioną Spółkę.

Skargę kasacyjną, od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, wniosła "P." Spółka Akcyjna w Ł.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 września 2004 roku, sygn. akt OSK 520/04 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 25 września 2003r. (sygn. akt II S.A./Łd 1826/02). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia, przez sąd orzekający w sprawie, art. 36 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z tym, że Sąd przyjął, iż do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmian) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz.926 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo cech upodobniających ją do podatku cechują różnice. I niezależnie od tego jak dalece one idą, to fakt ich występowania nie mógł umknąć uwadze racjonalnego ustawodawcy, który chcąc nadać w/w opłacie status podatku czy też innej należności niepodatkowej, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, uczyniłby to wprost lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach Ordynacji podatkowej. Jeśli tego nie zrobił to faktu tego nie można domniemywać. Za nieusprawiedliwiony uznano również zarzut skargi kasacyjnej opierający się na twierdzeniu naruszenia przez Sąd przepisu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że gmina jest uprawniona do "wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel (użytkownik wieczysty). Wnoszenie roszczeń, wówczas, gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] grudnia 2003 roku Nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania "P." Spółki Akcyjnej w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2002 roku Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wniósł "P." Spółka Akcyjna w Ł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 grudnia 2004 roku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2003 roku Nr [...] w przedmiocie renty planistycznej oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2002 roku Nr [...] stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz "P." SA w Ł. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 33.855 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając powyższe orzeczenie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania "P." SA w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 sierpnia 2002 roku w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów art. 36 ust. 3, 4, 7, 9 i 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.), w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, którą Prezydent Miasta Łodzi ustalił w stosunku do "P." SA jednorazową opłatę w wysokości 2.664.000,00 złotych w związku ze wzrostem, wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wartości nieruchomości zbytych przez Spółkę, a położonych w Łodzi, przy ul. D. oraz przy ulicy O. Powyższą opłatę naliczono w związku z podjęciem przez Radę Miejską w Łodzi uchwały z dnia 18 czerwca 1997 roku Nr LXIII/623/97 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Łodzi w części obejmującej obszar pomiędzy ulicą Drewnowską, ulicą Zachodnią, ulicą Ogrodową i projektowanym przebiciem ulicy Gen. Żeligowskiego ( publik. Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 15, poz. 95), wskutek czego wzrosła wartość nieruchomości położonych na terenach objętych zmianą. Stawka procentowa opłaty z tytułu wzrostu wartości została określona w uchwale na 30%. Organ administracji ustalił, iż w dniu 10 lutego 1998 roku "P." SA, jako użytkownik wieczysty nieruchomości położonych w Łodzi przy ulicy D. oraz przy ulicy O. dokonała ich zbycia poprzez wniesienie aportem do spółki "P." Sp. z o.o. w Ł. Do ustalenia opłaty przyjęto wartość nieruchomości określoną przez Zespół Ekspertów Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości i Komisji Etyki Zawodowej Łódzkiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, który oceniał prawidłowość złożonych w sprawie operatów szacunkowych.

Rozważając zagadnienie dopuszczalności żądania opłaty w sytuacji, gdy plan miejscowy był uchwalony przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone już w niniejszej sprawie we wcześniejszej decyzji z dnia [...] czerwca 2002 roku, Nr [...]. Z przepisu art. 68 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, zdaniem organu, że przepisów Rozdziału 3 tejże ustawy nie stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy. Organ odwoławczy powołał się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 1995 roku (sygn. akt K 6/95, OTK 1995/3/19), stwierdzające zgodność tego przepisu z art. 1, art. 7 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 roku o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym ( Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.). W konsekwencji, w ocenie organu, zasadnym pozostaje twierdzenie, iż przepisy Rozdziału 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mają zastosowanie do tych terenów, których przeznaczenie w planie zostało zmienione na zasadach określonych w ustawie, a zatem przepis art. 36 omawianej ustawy niewątpliwie wchodzi w rachubę w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, iż pogląd powyższy znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie orzekał – na gruncie analogicznego stanu prawnego i faktycznego – nie znajdując potrzeby odniesienia się do powyższych kwestii (por. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 30 października 2000 roku, sygn. akt OPK 16/00, ONSA 2001/264; uchwała 5 sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 roku, sygn. akt OPK 17/98, ONSA 1999/ 4/121; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 roku, sygn. akt IV S.A. 899/97, niepublikowane).

Odnosząc się natomiast do kwestii dopuszczalności obciążenia opłatą z tytułu renty planistycznej podmiotu, który wnosi nieruchomość do spółki, jako wkład niepieniężny – organ II instancji stwierdził, iż wniesienie nieruchomości, której wartość wzrosła wskutek zmiany planu, jako aportu do spółki, stanowi w istocie "zbycie nieruchomości" w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co z kolei przesądza o zasadności naliczenia opłaty w związku z dokonaną czynnością. A zatem dokonane przez "P." Spółka Akcyjna w Ł. "wniesienie nieruchomości jako aportu" do jednoosobowej spółki z o.o. pod nazwą "P." z siedzibą w Ł. podlega kwalifikacji jako "zbycie" w rozumieniu przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Łodzi uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 czerwca 1997 roku Nr LXIII/623/97 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 15, poz. 95) w części obejmującej obszar pomiędzy ulicami: Drewnowską, Zachodnią, Ogrodową i projektowanym przebiciem ulicy Gen. Żeligowskiego – wzrosła wartość nieruchomości położonych w obrębie wymienionych ulic. W stanie prawnym sprzed zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia planu dla powyższej jednostki urbanistycznej opiewały na: przekształcenie terenów magazynów, bocznic kolejowych na zieleń ogólnomiejską urządzoną z dopuszczalnym zachowaniem istniejących obiektów i przeznaczeniem ich na funkcje niesprzeczne z rekreacyjnym charakterem zielonego kręgu. Po zmianie miejscowego planu przedmiotowe tereny zostały przeznaczone na: ogólnomiejskie cele handlowo – usługowe z niezbędną infrastrukturą uzbrojenia, komunikacji wraz z parkingami i zielenią oraz na cele usługowo – komunikacyjne wraz z niezbędną infrastrukturą uzbrojenia podziemnego i zielenią, gdzie funkcje usługowe dopuszczono wyłącznie w obiektach istniejących.

Organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym przedstawione zostały trzy dowody wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany planu miejscowego, w których zachodzą istotne rozbieżności w wycenach. Mając na względzie dyspozycję przepisu art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ zwrócił się z wnioskiem do Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych – Oddział Regionalny w Łodzi o zbadanie prawidłowości załączonych operatów szacunkowych. Jak wynika z ustaleń dokonanych przez Zespół Ekspertów Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości i Komisji Etyki Zawodowej Łódzkiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z udziałem Wojciecha Sakosika i Jacka Pernaka, rzeczoznawcy zgodnie określili wartość wycenianej nieruchomości na kwotę 23.900.000,00 złotych przed zmianą planu i 32.780.000,00 złotych po zmianie planu. Do postawy ustalenia opłaty planistycznej przyjęto zatem kwoty 23.900.000,00 złotych jako wartość zbytej nieruchomości przed zmianą planu miejscowego i kwotę 32.780.000,00 złotych – po jego zmianie. W konsekwencji, przy zastosowaniu stawki opłat, 30% z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ustalono opłatę na kwotę 2.664.000,00 złotych.

Następnie w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że w dniu 5 stycznia 2004 roku "P." SA zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżąca Spółka zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania przez rozpoznanie sprawy z pominięciem przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1997 roku Ordynacja podatkowa, w szczególności art. 68 § 1, art. 21 § 1 i art. 2 § 1 pkt 1; naruszenie prawa materialnego – art. 36 i art. 68 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wniesienie aportu do spółki stanowiło zbycie nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 3 tej ustawy, pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy, że art. 36 ust. 9 nakazuje bezzwłoczne wydanie decyzji; ponadto przyjęcie stanowiska, że dla wydania decyzji ustalającej opłatę z art. 36 ust 3 wystarczające jest wszczęcie postępowania w okresie 5 lat od uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z całkowitym pominięciem przepisów k.p.a. dotyczących terminów załatwiania spraw; nie uwzględnienie faktu że w chwili zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dyspozycją art. 36 ust. 3 byli objęci wyłącznie właściciele nieruchomości, a nie użytkownicy wieczyści; przyjęcie – wbrew treści art. 68 ust. 1 – że w przedmiotowej sprawie stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony przed wejściem w życie tej ustawy; nie uwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy wszystkich okoliczności wpływających na faktyczną wartość przedmiotowej nieruchomości.

Ostatecznie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i decyzji organu I instancji, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, iż istota obowiązku uregulowanego w przepisie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym – w brzmieniu tegoż przepisu obowiązującym w dacie podejmowania przez Radę Miejską w Łodzi uchwały Nr LXIII/623/97, to jest w dniu 18 czerwca 1997 roku – sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości stosownej opłaty w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu, bądź jego zmiany.

Zmiana powyższego przepisu dokonana na mocy art. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 111, poz. 726 ze zm.), która weszła w życie w dniu 24 grudnia 1997 roku, sprowadzała się wyłącznie do objęcia dyspozycją tegoż przepisu także użytkownika wieczystego zbywającego nieruchomość w terminie 5 lat od uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy wartość tej nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą owego planu. Wskazanie na powyższą zmianę brzmienia przepisu i rozszerzenie kręgu jego adresatów ma, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, kapitalne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca Spółka bowiem zarówno w chwili podejmowania uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i w momencie wyzbywania się swego prawa do nieruchomości legitymowała się wyłącznie tytułem użytkownika wieczystego przedmiotowego gruntu. Z punktu widzenia legalności zaskarżonej decyzji istotne znaczenie ma wyłącznie tytuł skarżącej do przedmiotowej nieruchomości w chwili podejmowania uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie ulega dla Sądu I instancji wątpliwości, iż uchwała Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXIII/623/97 podjęta w dniu 18 czerwca 1997 roku poza tym, iż dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego przedmiotowych nieruchomości, to dodatkowo określiła procentowo wysokość opłaty z tytułu renty planistycznej - 30% wzrostu wartości nieruchomości. Uchwała w powyższym zakresie zgodna jest z przepisem art. 36 ust. 3 zdanie drugie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten określa ramy prawne, w których prawodawca gminny władny jest ustalić w drodze uchwały, obowiązującej na terenie konkretnej gminy, wysokość renty planistycznej. Powyższa norma ustawowa nie jest jednak wyłączną podstawą prawną do wydawania indywidualnych decyzji w konkretnych sprawach z zakresu renty planistycznej. Do wydania takich decyzji niezbędna jest podstawa prawna także w postaci uchwały, która nie tylko uchwala lub zmienia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale również określa procentową wysokość renty planistycznej.

W dacie podejmowania przez Radę Miejską w Łodzi przedmiotowej uchwały, przepis art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym adresowany był wyłącznie do właścicieli nieruchomości, których wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skoro taki krąg adresatów normy prawnej wyznaczał przepis ustawy, to wydana w oparciu o tenże przepis uchwała z dnia 18 czerwca 1997 roku nie mogła tego kręgu zakreślić inaczej, a w szczególności szerzej. Sąd stwierdził, iż w rzeczywistości uchwała nie określała innego kręgu adresatów niż ten wynikający z ustawy obowiązującej w dacie podjęcia uchwały. Konsekwencją jest uznanie, że uchwała Rady Miejskiej w Łodzi, Nr LXIII/623/97, podjęta w dniu 18 czerwca 1997 roku, w części dotyczącej opłaty z tytułu renty planistycznej adresowana była wyłącznie do właścicieli nieruchomości. Skoro skarżąca Spółka legitymowała się w owym czasie wyłącznie prawem użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, to tym samym pozostawała poza zakresem oddziaływania zarówno ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i uchwały Nr LXIII/623/97.

Objęcie dyspozycją uchwały Nr LXIII/623/97 także użytkownika wieczystego nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołanej podjęciem tejże uchwały, zdaniem Sądu I instancji, jest retroaktywnym stosowaniem prawa. Zasada nie działania prawa wstecz wynika z generalnej klauzuli "państwa prawnego" (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Konsekwencją powyższego stanowiska było stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszenia przez organy administracji rozstrzygające w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, prowadzące do bezpodstawnego zastosowania wobec skarżącej Spółki uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXIII/623/97 z dnia 18 czerwca 1997 roku w zakresie postanowień o opłacie z tytułu renty planistycznej. Powyższe naruszenie prawa materialnego, w ocenie Sądu, ma istotny charakter i miało wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że nie pozwala to na pozostawienie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w obrocie prawnym.

Odnosząc się do pojęcia "zbycie nieruchomości" podzielił interpretację tego terminu dokonaną przez organ administracji. Sąd nie zgodził się z poglądem skarżącej Spółki, że skoro rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 roku – Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502 ze zm.), obowiązujące w dacie wniesienia przedmiotowej nieruchomości aportem do innej spółki prawa handlowego, w art. 163 nie posługiwało się pojęciem "zbycie nieruchomości" na rzecz tworzącej się spółki w celu nabycia w niej udziałów, ale pojęciem "pokrycia" aportem udziałów objętych przez wspólnika, to tym samym czynność ta znajduje się poza zakresem przedmiotowym omawianego przepisu art. 36 ust. 3.

Odnosząc się do zarzutu, iż przepis art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym wyłączył możliwość stosowania przepisów Rozdziału 3 (w tym również art. 36 ust. 3) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 roku, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż podstawę do stosowania Rozdziału 3 omawianej ustawy stanowi – obok uchwalenia nowego planu – także zmiana obowiązującego planu, jeżeli działania takie dokonane były w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowej wyceny nieruchomości, a w konsekwencji błędnego określenia wzrostu wartości nieruchomości w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd wskazał, iż w tym zakresie organ dołożył staranności dla dokładnego i wszechstronnego zbadania wzrostu owej wartości. Organ prawidłowo ustalił, iż przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazują nie tylko podmioty kompetentne do określania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia renty planistycznej, ale również precyzują zasady określania wartości nieruchomości. (przepis art. 36 ust. 14 omawianej ustawy wyraźnie w tym zakresie odsyła do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze oraz w toku postępowaniu sądowego wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny jako sąd orzekający w tej samej sprawie, w następstwie wydania wyroków przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, związany jest wykładnią prawą dokonaną przez te sądy (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." W szczególności podniesiono, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 września 2004 roku (sygn. akt OSK 520/04) jednoznacznie wskazał, że do renty planistycznej, o której mówi przepis art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Ponadto w powyższym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż gmina jest uprawniona do "wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel nieruchomości. "Wnoszenie roszczeń", wówczas gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego jak tylko wszczęcie postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu braku po stronie Gminy Łódź legitymacji do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, Sąd I instancji stwierdził, iż kwestia ta została rozstrzygnięta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 1826/02). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając kasację od powyższego wyroku nie zakwestionował tego zapatrywania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 grudnia 2004 roku. Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, a właściwie niezastosowanie tych norm i ich pominięcie, co spowodowało, że uchylono decyzje administracyjne zgodne z prawem;

b) art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym ( t. j. Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z § 11 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXIII/623/97 z dnia 18 czerwca 1997 roku w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w części obejmującej obszar pomiędzy ul. Drewnowską, ul. Zachodnią, ul. Ogrodową i projektowanym przebiciem ul. Gen. L. Żeligowskiego ( Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 15, poz. 95), przez rażąco błędną wykładnię i przyjęcie, że uchwała rady gminy określa stawkę opłaty planistycznej w odniesieniu do konkretnego podmiotu, w zależności od statusu, czy to właściciela czy (i) do użytkownika wieczystego, w sytuacji, gdy uchwała rady gminy określa wyłącznie wysokość stawki procentowej bez odniesienia do kategorii podmiotów których opłata dotyczyła;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 153 w związku z art. 134 p.p.s.a. i art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie oceny prawnej dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 25 września 2003 roku (sygn. akt II SA/Łd 1826/02) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 roku (sygn. akt OSK 520/04), w sytuacji, gdy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania dokonane w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 roku wiążą Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, zaś sąd administracyjny, który nie jest związany granicami skargi ocenia legalność decyzji pod każdym względem, a zatem nawet, gdyby uzasadnienie decyzji było błędne, zaś rozstrzygnięcie nie naruszałoby prawa, to skarga byłaby oddalona,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazań w uzasadnieniu wyroku co do dalszego postępowania,

c) art. 190 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że norma ta ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdy winien mieć zastosowanie art. 153 p.p.s.a. i art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia podniesiono, iż błędny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ administracji II instancji narusza prawo materialne; nadto wyrok został wydany z naruszeniem norm postępowania, które to miało wpływ na wynik postępowania.

Autor skargi kasacyjnej przytoczył treść art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym / w brzmieniu obwiązującym w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy i w dniu wydania decyzji przez organ I instancji / i stwierdził, że norma ta w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 grudnia 1997 roku, tj. w dniu wejścia w życie nowelizacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 11, poz. 726 ze zm.) stanowiła, iż stawka procentowa opłaty jednorazowej jest ustalana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi brzmienie § 11 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 czerwca 1997 roku stanowi jedynie realizację uprawnienia wynikającego z normy ustawowej i dotyczącego wyłącznie określenia stawki procentowej, bez odnoszenia się do kręgu podmiotów, na których spoczywałby obowiązek uiszczenia opłaty. Błędnie zatem przyjmuje Sąd I instancji, że objęcie skarżącej Spółki, jako użytkownika wieczystego nieruchomości, działaniem uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 czerwca 1997 roku w zakresie uregulowań tyczących opłaty z tytułu renty planistycznej narusza konstytucyjną zasadę państwa prawnego i art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębnym zagadnieniem jest określenie wysokości stawki procentowej opłaty, a odrębnym ustalenie w stosownym postępowaniu wysokości tej opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Nadto Sąd pominął z jednej strony brzmienie art. 6 wspomnianej ustawy zmieniającej ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym, a z drugiej strony, iż postępowanie o ustalenie opłaty zostało wszczęte z urzędu po dniu 24 grudnia 1997 roku. Utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje zaś, iż Sąd ocenia legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że decyzję z dnia 18 grudnia 2003 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wydało w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2003 roku (sygn. akt II SA/Łd 1826/02), który to Sąd stosował ustawę z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Art. 51 tej ustawy stanowił, że Sąd nie jest związany granicami skargi. Sąd nie mógł jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdził naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Gmina Łódź, składając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2002 roku Nr K.O. 4035/02, zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie był związany granicami skargi Gminy Łódź to jest oczywistym, zdaniem pełnomocnika Kolegium, iż orzekając o uchyleniu decyzji Sąd rozpatrywał sprawę również w odniesieniu do zarzutu podniesionego w obecnie zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrokiem z dnia 25 września 2003 roku, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, powołał normę zawartą w art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, której odpowiednikiem w obecnym stanie prawnym jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i nie orzekł o uchyleniu decyzji organu administracji I instancji z dnia 12 sierpnia 2002 roku Nr 1/2002. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w sytuacji, gdy została złożona skarga na decyzję organu odwoławczego, Sąd - nie będąc związany jej granicami - ocenił zarówno decyzję organu I instancji, jak i organu odwoławczego. Gdyby Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji narusza art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 11 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, to uchyliłby również decyzję tego organu, a tego nie uczynił. Nawet gdyby przyjąć, iż związanie granicami skargi w przypadku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2003 roku ograniczało się wyłącznie do kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi to nadal ma miejsce naruszenie art. 153 p.p.s.a. i art. 99 ustawy wprowadzającej, bowiem nie sposób przyjąć, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje zgodną z prawem.

Następnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że obecnie Sąd pierwszej instancji wyraża pogląd, że nie było możliwe ustalenie opłaty ze względu na naruszenie art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 11 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi. Jeżeli zgodne z prawem jest stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, to już w postępowaniu prowadzonym przez Naczelny Sąd Administracyjny ze skargi Gminy Łódź winien zapaść wyrok oddalający skargę, bowiem nie ma podstaw do ustalania opłat, a rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mimo błędnego uzasadnienia, prawa nie naruszało. Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję Kolegium i decyzję ją poprzedzającą z powołaniem się na naruszenie tej samej normy prawa materialnego, naruszył zaskarżonym wyrokiem art. 153 p.p.s.a. i art. 99 ustawy wprowadzającej.

Następnie autor skargi kasacyjnej przytoczył treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i zarzucił, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania. Strona wnosząca skargę kasacyjną jedynie domniemywa, iż w ocenie Sądu konieczne jest umorzenie postępowania w sprawie o ustalenie opłaty z uwagi na bezprzedmiotowość. Organ administracji podzielił co do zasady stanowisko Sądu pierwszej instancji co do związania wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednakże stwierdził, że norma art. 190 p.p.s.a., na którą powołał się Sąd, nie powinna mieć w tym przypadku zastosowania, bowiem odnosi się do sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd II instancji, orzeka o uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i przekazaniu sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania - art. 185 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie taki stan nie miał miejsca. Zdaniem organu administracji w sprawie winien mieć zastosowanie art. 99 wskazanej wyżej ustawy wprowadzającej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 grudnia 2004 roku wniósł również uczestnik postępowania – Gmina Łódź, zaskarżając wyrok w całości.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

a) błędnej wykładni art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 czerwca 1997 roku;

b) błędnej wykładni § 11 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 czerwca 1997 roku w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w części obejmującej obszar pomiędzy ul. Drewnowską, ul. Zachodnią, ul. Ogrodową i projektowanym przebiciem ul. Gen. L. Żeligowskiego, która weszła w życie w dniu 18 sierpnia 1997 roku;

c) niewłaściwym zastosowaniu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 grudnia 1997 roku;

d) niewłaściwym zastosowaniu art. 6 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw;

e) niewłaściwym zastosowaniu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W oparciu o powyższe zarzuty uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz: o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi "P." SA, a także o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania w tym o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez Miasto Łódź z uwagi na nieuiszczenie wpisu od skargi kasacyjnej.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi uczestnik postępowania Gmina Łódź, powtarzając argumentację zawartą we własnej skardze kasacyjnej, oświadczyło, iż przyłącza się do wszystkich zarzutów oraz wniosków skargi kasacyjnej.

Pełnomocnik skarżącej "P." SA w piśmie procesowym z dnia 8 marca 2006 roku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 204 oraz art. 205 § 1 - 3 p.p.s.a.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki przyjęcie poglądu reprezentowanego przez Kolegium naruszałoby także konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) na etapie ochrony interesów podczas tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po dniu 24 grudnia 1997 roku użytkownicy wieczyści powinni być zawiadamiani na piśmie w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Co najważniejsze jeszcze na etapie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogli wykorzystać środki prawne określone w art. 23 i 24 wskazanej ustawy, a następnie wnieść skargę na uchwałę w przedmiocie zmiany planu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca Spółka tych praw była pozbawiona. Treść art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dla strony nie wnoszącej skargi kasacyjnej jest dodatkowym argumentem za przyjęciem stanowiska, że uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 czerwca 1997 roku byłą bezpośrednia podstawą prawną do wydania decyzji w przedmiocie "renty planistycznej" wyłącznie do właścicieli nieruchomości, a nie jej użytkowników wieczystych. W dacie podjęcia uchwały nie była ona adresowana do "P." SA, ponieważ Spółka nie była właścicielem, ale użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się na terenie objętym zmianą planu. Późniejsza zmiana ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i objęcie zakresem podmiotowym art. 36 ust. 3 również użytkowników wieczystych nie mogła wpłynąć na sytuację prawną Spółki, bowiem byłoby to retroaktywnym zastosowaniem prawa. Użytkownik wieczysty mógł być bowiem objęty obowiązkiem zapłaty renty planistycznej, jeżeli uchwała o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego powodująca wzrost wartości nieruchomości została podjęta po nowelizacji ustawy, tj. po dniu 24 grudnia 1997 roku.

Odnosząc się do argumentów Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zawartych w skardze kasacyjnej pełnomocnik "P." SA wskazał, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. dotyczących przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przywołując orzecznictwo Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktryny prawa wypracowane na tle instytucji skargi kasacyjnej w postępowaniu cywilnym podniesiono, iż w skardze kasacyjnej brak jest uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych., a także wskazania, że ewentualne naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. oraz ewentualne naruszenie art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego jest, w ocenie pełnomocnika Spółki, nieuzasadniony przede wszystkim dlatego, że z uwagi na to, że nieruchomość objęta planem zagospodarowania przestrzennego stanowi przedmiot praw przysługujących określonym podmiotom – tylko oni są adresatami uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 czerwca 1997 roku. W przedmiotowej sprawie adresatami uchwały Rady Miejskiej byli właściciele nieruchomości. Ponieważ "P." SA był w chwili podjęcia uchwały użytkownikiem wieczystym nie powinien zostać objęty zakresem działania uchwały Rady Miejskiej z dnia 18 czerwca 1997 roku.

Zarzut pominięcia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw, w świetle przytoczonego przez Sąd art. 2 Konstytucji RP, a także powołanego w uzasadnieniu wyroku stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki, nie może mieć znaczenia prawnego. Ponadto art. 6 wyżej wymienionej ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku odnosi się ogólnie do spraw wszczętych i wynikających z wielu przepisów nowelizowanych powyższą ustawą. Akurat w odniesieniu do art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym art. 6 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku nie mógłby w ogóle mieć zastosowania, bowiem przed wejściem w życie tej nowelizacji nie mogłyby się toczyć żadne sprawy dotyczące "renty planistycznej" w odniesieniu do użytkowników wieczystych.

Za niezasadne strona uznała również podniesione przez pełnomocnika Kolegium zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak też art. 153 p.p.s.a w związku z art. 134 p.p.s.a. i art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołując się na stanowisko doktryny prawa pełnomocnik Spółki wskazał, że art. 153 p.p.s.a. ma zastosowanie do spraw, w których po 1 stycznia 2004 roku nie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast w tych sprawach, w których po 1 stycznia 2004 roku Naczelny Sąd Administracyjny orzekał jako Sąd drugiej instancji ma zastosowanie art. 190 p.p.s.a.

W piśmie procesowym skarżącej Spółki podkreślono także, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 2004 roku Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni wskazanych przepisów (oceny prawnej) wyłącznie w zakresie ich stosowania do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie przepisów Ordynacji podatkowej. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w wyroku z dnia 25 września 2003 roku dokonał wykładni prawa wyłącznie w zakresie: legitymacji procesowej Gminy Łódź, charakteru prawnego opłaty planistycznej i terminu, w którym po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można wydać decyzję w przedmiocie wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie skarżącej Spółki nie można się zgodzić z zarzutem, ze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 grudnia 2004 roku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Z uzasadnienia podstawy prawnej wyroku wynika, iż uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 czerwca 1997 roku nie była skierowana do użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na terenie objętym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wypływa z tego logiczny wniosek, że postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone. Na zakończenie skarżąca Spółka podniosła, że za oddaleniem skargi przemawia również treść art. 184 p.p.s.a. in fine, który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie odnosi się to do fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczących wykładni art. 68 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i prawidłowości wyceny nieruchomości będącej podstawą ustalenia "renty planistycznej".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania – art. 153 w związku z art. 134 p.p.s.a. i art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) przez pominięcie oceny prawnej dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 25 września 2003 roku (sygn. akt II SA/Łd 1826/02) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 roku (sygn. akt OSK 520/04).

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w powyższym zakresie.

Po myśli art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis zasadniczo dotyczy ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednakże art. 153 p.p.s.a. może wyjątkowo stanowić podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu Naczelnego Sadu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym ( por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005/2/18 z glosą Z. Kmieciaka, s. 66-67).

Stosownie zaś do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże Sąd i organy administracji tak długo, dopóki nie nastąpią istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, przy których Sąd wyraził tę ocenę prawną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 października 1987 roku, SA 484/87 - GAP 1988, nr 8 z komentarzem H. Starczewskiego, z dnia 9 maja 1990 roku, I SA 235/90 i z dnia 27 czerwca 1990 roku, SA/Wr 137/90 - E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - teza 7 i 8, str. 302 - 304, z dnia 29 maja 1998 roku II SA 1295/96, LEX nr 43263, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 1998 roku, OSNAPiUS 1999, nr 15, poz. 476, J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lexis Nexis 2004, s. 268)

Zaskarżony wyrok jak i uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wydane zostały po uprzednim uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 25 września 2003 roku (sygn. akt II SA/Łd 1826/02 ) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 października 2002 roku.

W wyroku z dnia 25 września 2003 roku ( sygn. akt II SA/Łd 1826/02 ) Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyraził pogląd prawny w kilku kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. A mianowicie:

• po pierwsze, Sąd uznał, iż Gminie Łódź przysługiwała legitymacja procesowa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 października 2002 roku z uwagi na istnienie po stronie Gminy Łódź interesu prawnego,

• po drugie, Sąd przyjął, że działaniem skierowanym na "dochodzenie opłaty" będzie wszczęcie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 36 ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm. ), a więc dla zachowania terminu, o którym mowa w ust. 6 art. 36 tej ustawy, niezbędne będzie w tym przypadku wszczęcie postępowania przed jego upływem. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zostało wszczęte przed upływem terminu określonego w art. 36 ust. 6 ustawy, przy czym strona postępowania została powiadomiona o wszczęciu tego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2004 roku (sygn. akt OSK 520/04) oddalił skargę kasacyjną "P. " Spółki Akcyjnej w Łodzi od wyroku z dnia 25 września 2005 r. podzielając przedstawiony wyżej pogląd prawny, iż wnoszenie roszczeń, wówczas gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego. Sąd przyjął, iż do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmian) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. Nr 137, poz.926 ze zm.).

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi był związany oceną prawną wyrażoną w powyższych wyrokach w zakresie tych kwestii, co do których wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku rozpoznawanej sprawy ( por. W.Siedlecki [w:] B. Dobrzański, W. Lisiecki, Z. Resich, W. Siedlecki, Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz, t. 1, Warszawa 1975, s. 637, A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337 )

Związanie Sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 roku, IV SA 527/97, LEX nr 47275, T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2005, s.474 ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie zajął odmiennego stanowiska w żadnej z powyższych kwestii a tym samym nie zaistniały okoliczności pozwalające uznać, że nastąpiło "odejście" przez Sąd pierwszej instancji od przytoczonej powyżej oceny prawnej. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do wydania wyroku z naruszeniem zasady określonej w przepisie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, rozpoznając sprawę ze skargi Gminy Łódź i wydając wyrok w dniu 25 września 2003 roku (sygn. akt II SA/Łd 1826/02) uchylający decyzję organu II instancji, nie był związany granicami skargi - z mocy art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ) - nie oznacza, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając obecnie także decyzję organu I instancji naruszył art. 153 w związku z art. 134 p.p.s.a. i art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wprawdzie uchylił jedynie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 października 2002 roku, lecz jedyną okolicznością, którą rozważał wówczas organ odwoławczy był upływ terminu do ustalenia renty planistycznej. Tym samym Sąd uchylając decyzję Kolegium zadecydował o konieczności ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji uznając, że zachowany został termin, o jakim mowa w art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym ( t. j. - Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.), a więc nie zachodzi wskazana przez Kolegium przyczyna bezprzedmiotowości postępowania. To, że wówczas sąd nie odniósł się do problemu, czy obowiązek poniesienia renty planistycznej może dotyczyć wieczystego użytkowania, gdy zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła przed dniem 24 grudnia 1997 r., nie upoważnia do przyjęcia, iż odnośnie tej kwestii również wyrażona została ocena prawna wiążąca zarówno sąd jak i organ.

Z powyższych względów nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 99 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art.141 § 4 p.p.s.a.

Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odpowiada wymogom art.141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na uchybienia organów i wyjaśnił motywy uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi. W tym miejscu przypomnieć należy, iż wskazania, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, powinny być wprawdzie konkretne i jednoznacznie sformułowane, lecz nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazania te mają wytyczać kierunek działania organu administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy. To zaś ma umożliwić organowi administracji publicznej - w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu - usunięcie uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz w następstwie tego doprowadzić w sprawie do pełnej zgodności z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2005 roku FSK 2033/04, LEX nr 173169, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 1975 roku, III CRN 466/74, OSPiKA 1976/3/63, A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 335 i n., T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2005, s.476).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym ( t. j. – Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z § 11 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXIII/623/97 z dnia 18 czerwca 1997 roku w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w części obejmującej obszar pomiędzy ul. Drewnowską, ul. Zachodnią, ul. Ogrodową i projektowanym przebiciem ul. Gen. L. Żeligowskiego (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 15, poz. 95).

Zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz.415 ) – w brzmieniu pierwotnym - jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Powyższy przepis został zmieniony przez art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 97, Nr 111, poz. 726 ) w ten sposób, że po wyrazie "właściciel" dodano wyraz "lub użytkownik wieczysty". A zatem, konsekwencja uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy użytkowników wieczystych dopiero od dnia wejścia w życie tej noweli tj. od dnia 24 grudnia 1997 roku ( por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz – Poznań 2002, s.155 ).

Wprowadzona do art. 36 ust. 3 ustawy instytucja prawna tzw. renty planistycznej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, przy czym dopiero zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, uruchamia mechanizm ustalenia tej opłaty.

Ustawodawca wiąże skutek, o którym mowa w powyższym przepisie, z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości ( por. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00, ONSA 2001/2/64).

Opłata planistyczna należy się gminie, gdy majątek właściciela / a od dnia 24 grudnia 1997r. także użytkownika wieczystego / zwiększy się w następstwie uchwalenia / zmiany / planu, a nie sprzedaży nieruchomości. Zbycie nieruchomości – jak wyżej zaznaczono - uruchamia mechanizm pobrania opłaty stanowiąc zarazem drugą z koniecznych przesłanek dla zastosowania tej instytucji prawnej. Pierwszą jednak przesłanką, bez której zaistnienia niemożliwe byłoby późniejsze uruchomienie tego trybu, jest wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu.

Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty na rzecz gminy zależne jest od łącznego spełnienia przesłanek ustanowionych w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten określa nie tylko przesłanki pobrania renty planistycznej ale i krąg adresatów tej normy prawnej tj. podmiotów których obciąża obowiązek poniesienia opłaty w razie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem bądź zmianą planu. Natomiast uchwała organu gminy określa tylko i wyłącznie stawkę procentową tej opłaty. Nie ulega wątpliwości, że takie i tylko takie umocowanie organu gminy wynika z delegacji ustawowej, zawartej w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała nie wprowadza opłaty na terenie gminy przez to, że organ gminy władny jest ustalić jej procentową wysokość.

Przepis § 11 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 czerwca 1997 roku Nr LXIII/623/97 ma specyficzną konstrukcję, albowiem w sposób wyraźny odwołuje się do art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz.415 ). Paragraf 11 uchwały stanowi:" Stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz.415 ), ustala się w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości, wynikającego ze zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, będącej przedmiotem niniejszej uchwały." Brzmienie § 11 uchwały wskazuje w sposób wyraźny na niesamodzielność treściową tego przepisu i konieczność wiązania go z przepisem art. 36 ust. 3 powołanej wyżej ustawy - jest to w pełni uzasadnione treścią upoważnienia ustawowego.

Ten przepis ustawy /art. 36 ust. 3 / w dniu 18 sierpnia 1997 roku tj. w dniu wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 czerwca 1997 roku Nr LXIII/623/97 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Łodzi / a także w dacie podjęcia tej uchwały / obowiązywał w brzmieniu pierwotnym, a więc obejmującym jedynie właściciela nieruchomości. A zatem w dacie wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 czerwca 1997 roku Nr LXIII/623/97 użytkownicy wieczyści nieruchomości mogli wprawdzie mieć świadomość, czy wzrasta wartość nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego, lecz nie mogli przewidywać późniejszej zmiany powołanego w § 11 uchwały przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym użytkownicy wieczyści w momencie wejścia tej uchwały nie byli objęci obowiązkiem uiszczenia renty planistycznej i nie mogli liczyć się z obowiązkiem uiszczenia w przyszłości renty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej powyższą zmianą planu.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż skoro w dniu podjęcia przez Radę Miejską w Łodzi uchwały Nr LXIII/623/97 przepis art. 36 ust. 3 ustawy obejmował jedynie właścicieli nieruchomości, to tym samym uchwała podjęta w oparciu o ten przepis może dotyczyć wyłącznie takiego kręgu podmiotów. Uchwała organu gminy nie mogła zakreślić szerzej kręgu podmiotów obciążonych obowiązkiem uiszczenia renty planistycznej niż czynił to przepis stanowiący podstawę prawną jej wydania. Zmiana art. 36 ust. 3 ustawy polegająca na objęciu działaniem tego przepisu także użytkowników wieczystych nastąpiła po dacie podjęcia i wejścia w życie przedmiotowej uchwały.

W tym stanie prawnym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek uiszczenia renty planistycznej obciąża użytkowników wieczystych, jeśli wartość nieruchomości wzrosła w wyniku uchwalenia / zmiany / miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonanego po dniu 24 grudnia 1997 roku tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 97, Nr 111, poz. 726 ). A zatem skutkami uchwalenia lub zmiany planu użytkownicy wieczyści mogli być objęci dopiero w przypadku uchwał podjętych od dnia wejścia w życie powyższej noweli. Z tego względu przepis art. 6 powołanej ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r nie może być rozumiany w ten sposób, że wprowadzenie obowiązku ponoszenia renty planistycznej przez wieczystych użytkowników, z mocy tego przepisu odnosi się także do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie przed wejściem w życie tej ustawy.

Zaprezentowane stanowisko znajduje dodatkowe potwierdzenie w zestawieniu brzmienia ustępu 3 i ustępu 1 artykułu 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Artykuł 36 w ustępie 3 stanowi o właścicielach nieruchomości, podczas gdy ustęp 1 tego przepisu dotyczy właścicieli i użytkowników wieczystych. W tej sytuacji uprawniony jest wniosek, że objęcie obowiązkiem poniesienia renty planistycznej wyłącznie właścicieli - w brzmieniu pierwotnym ustawy - było celowym działaniem racjonalnego prawodawcy.

Uwzględniając powyższe rozważania zgodzić się należy z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż objęcie dyspozycją uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 czerwca 1997 roku Nr LXIII/623/97 w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi /.../ użytkownika wieczystego nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie zmiany planu jest retroaktywnym stosowaniem prawa.

Wiąże się to z funkcją gwarancyjną dla strony. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, iż zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden ze składników zasady demokratycznego państwa prawnego, ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 1988 r., K 1/88, OTK 1988/1/6 z glosą: A. Świątkowski, NP 1990/7-9/183, H. Pławucka, K. Wójtowicz, PiP 1989/8/138, J. Oniszczuk, PiZS 1993/5-6/58 oraz PiZS 1993/7/51). Zasada niedziałania prawa wstecz odnosi się do stanu, w którym nowa ustawa miałaby zmienić sytuację prawną obywatela, którą dotychczasowe prawo regulowało jako bardziej korzystną. Do tej samej grupy zasad zaliczyć należy zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę zaufania obywatela do Państwa. Wszystkie te konstytucyjne zasady mają za zadanie ochronę obywateli ( por. P. Granecki, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 maja 2000 r., II CKN 293/2000, Palestra 2001/11-12/225 - t.9 ).

Przełamanie zakazu lex retro non agit ( w polskim systemie prawnym wynikającym z art. 2 Konstytucji ) musi być jasno wypowiedziane w samej ustawie. Nie może być to rezultat wnioskowania czy domniemania istnienia takiej zasady. Przełamanie zakazu retroaktywności musi wynikać w sposób nie nasuwający wątpliwości z ustawy ( por. E.Łętowska, Reżim prawny stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych na tle art. 250 Ordynacji podatkowej, Glosa 2002/3/2 - t.1).

W niniejszej sprawie należy bowiem uwzględnić, że podstawą do pobrania opłaty nie jest sam fakt zbycia nieruchomości, ale przede wszystkim wzrost wartości tej nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. A jeśli tak, to zasadne znaczenie posiada data wejścia w życie uchwały o uchwaleniu bądź zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako zdarzenie powodujące wzrost wartości nieruchomości. Od tej daty rozpoczyna się bieg terminu 5 - letniego do ustalenia renty planistycznej / art. 36 ust. 6 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /.

W dniu wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 czerwca 1997 roku Nr LXIII/623/97 tj. w dniu 18 sierpnia 1997 roku, rozpoczął bieg terminu przedawnienia w stosunku do właścicieli nieruchomości. Termin ten nie mógł rozpocząć biegu odnośnie użytkowników wieczystych, albowiem w dniu tym użytkownicy wieczyści nie byli objęci dyspozycją art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji – nie rozpoczął biegu termin, w którym użytkownicy wieczyści mieliby z mocy powyższego przepisu ograniczone prawo rozporządzania nieruchomością - w tym znaczeniu, że zbycie nieruchomości uruchomi mechanizm pobrania renty planistycznej.

W tej sytuacji Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać naruszenia art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym ( t. j. – Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z § 11 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXIII/623/97 z dnia 18 czerwca 1997 roku

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art.207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz "P." Spółki Akcyjnej w Łodzi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, z tego powodu, iż skarżąca spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, argumentów które podniosła w toku postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem, nie podniosła w toku wcześniejszego postępowania, w którym zostały wydane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2003 r. i z dnia 3 września 2004 r.