Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 160/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A. S. "[...]" pozwolenia na budowę obejmującego budowę na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] przy ulicy [...], dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.

Decyzja stała się ostateczna.

II.

Po rozpatrzeniu wniosku M. S. (dalej jako Skarżący, Wnioskodawca), Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda wskazał, że Skarżący wywodzi swój interes prawny do udziału w postępowaniu z prawa własności działek:

- nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - KW nr [...],

- nr [...] z obrębu [...] stanowiącej fragment ulicy [...] - KW nr [...],

- nr [...] z obrębu [...] stanowiącej fragment ulicy [...] - KW nr [...].

Wprawdzie żaden jego lokal - jak Skarżący wyjaśnił organowi - nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, ale w takim obszarze znajdują się dwie konkretne działki ewidencyjne nr [...] i [...], poprzez które inwestor w sposób nie znajdujący uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym, umożliwił sobie dostęp do realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

W ocenie Wojewody Wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.), a zatem nie przysługuje mu przymiot strony.

Z analizy zatwierdzonego decyzją Starosty [...] projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu wynika, że zakresem opracowania została objęta wyłącznie działka nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] przy ulicy [...], stanowiąca własność inwestora, w stosunku do której przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Działka inwestycyjna graniczy bezpośrednio z nieruchomościami o nr ew. [...],[...],[...] oraz [...] z obrębu [...] w [...]. Nieruchomości Skarżącego oznaczone nr ew. [...],[...] oraz [...] nie znajdują się jednak w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji wyznaczonym na podstawie § 12, §13, § 57, § 60 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działek Skarżącego.

Odnosząc się do oceny dostępności działki nr ew. [...] do drogi publicznej Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi określone w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.

W aktach organu stopnia podstawowego znajduje się pismo Inwestora z dnia 31 grudnia 2019 r., w którym wyjaśniono, że: "lnwestor przygotowując inwestycję na działce ew. nr [...] miał świadomość, że działki nr ew. [...],[...] i [...] stanowią własność prywatną i mogą pojawić się trudności w dostępie faktycznym do nieruchomości. Ulica [...] jest wyznaczona w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego i jest kwestią najbliższego czasu, kiedy gmina [...] doprowadzi do wybudowania nawierzchni utwardzonej i chodników, mając na uwadze, że posiada uzbrojenie w infrastrukturę techniczną. Nie ma żadnego problemu zapewnienia dostępu faktycznego do działki ew. nr [...] przez działkę nr ew. [...] (droga publiczna), następnie przez działkę ew. nr [...] (która jest moją własnością) od ulicy J. T. (działka ewidencyjna [...] - droga publiczna). Działka ew. nr [...] w świetle powyżej przedstawionych informacji posiada faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej."

W projekcie budowlanym znajduje się decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2018 r. Nr [...] którą organ zezwolił A. S. na lokalizację na czas nieokreślony dwóch zjazdów indywidualnych z ulicy [...] (drogi gminnej [...] - dz. nr ew. [...] obręb [...]) na teren nieruchomości nr ew. [...] w [...].

Skarżący w ocenie organu ma interes faktyczny w sprawie a nie wymagany interes prawny.

Planowana inwestycja nie generuje zdaniem Wojewody żadnego obszaru oddziaływania na działki o nr ew. [...],[...] oraz [...] w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Projektowany budynek nie niesie ze sobą jakichkolwiek uciążliwości lub ograniczeń w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z ww. działki wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Realizacja inwestycji nie spowoduje żadnych ograniczeń w swobodnym korzystaniu i możliwości zagospodarowania ww. działek.

III.

Po rozpatrzeniu odwołania M. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...].

W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że w sprawie należało zastosować art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonego rozstrzygnięcia, pomimo zmian ustawowych jakie zaszły w jego treści od dnia 19 września 2020 r.

GINB przypomniał, że Skarżący współwłaścicielem działek o nr ew. [...],[...],[...] i [...]. Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że żadna z ww. działek nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną o nr ew. [...]. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do uznania, że podmiotowi mu status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że najbliższy projektowany budynek jednorodzinny oznaczony jako nr [...] o wysokości ok. 10 m (zob. Projekt budowlany, rys. nr 7, Przekrój A-A, str. 70; Projekt zagospodarowania terenu) został usytuowany w odległości:

- ok. 25 m od granicy działki o nr ew. [...];

- ok. 35 m od granicy działki o nr ew. [...];

- ok. 27 m od granicy działki drogowej o nr ew. [...];

- ok. 60 m od granicy działki drogowej o nr ew. [...].

Natomiast 9 projektowanych miejsc postojowych zostało usytuowanych w odległości:

- ok. 15 m od granicy działki o nr ew. [...];

- ok. 27 m od granicy działki o nr ew. [...];

- ok. 25 m od granicy działki drogowej o nr ew. [...];

- ok. 60 m od granicy działki drogowej o nr ew. [...].

Z kolei 5 zaprojektowanych miejsc do gromadzenia odpadów stałych zostało zaprojektowanych w odległości:

- ok. 14 m od granicy działki o nr ew. [...];

- ok. 29 m od granicy działki o nr ew. [...];

- ok. 25 m od granicy działki drogowej o nr ew. [...];

- ok. 60 m od granicy działki drogowej o nr ew. [...].

Nieruchomości Wnioskodawcy nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek o nr ew. [...],[...],[...] i [...]. Innymi słowy, M. S. może bez przeszkód zagospodarować działki będące jego współwłasnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania i korzystania z nich.

Nieruchomości należące do Skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym na podstawie § 12, § 13, § 19, § 23 rozporządzenia ws. warunków technicznych. Planowana inwestycja nie pozbawia nieruchomości Skarżącego dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja) i dostępu do drogi publicznej.

Źródła interesu prawnego wnioskodawcy nie można również upatrywać w dołączonej do odwołania kopii decyzji Starosty [...] z [...] września 2020 r. nr [...] ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości o nr ew. [...] poprzez udzielenie "[...]" A. S. zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji liniowej polegającej na budowie sieci wodociągowej o długości ok. 20 m. Wyjaśnić należy, że w niniejszym postępowaniu podlega ocenie przedmiotowa inwestycja w jej projektowanym kształcie. Sporny projekt budowlany nie przewiduje natomiast ani budowy sieci wodociągowej ani żadnych innych prac na działce o nr ew. [...]. Stąd też bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostają twierdzenia odwołania, że "wodociąg biegnący pod ulicą [...], do którego chce aktualnie przyłączyć się inwestor, został wykonany jako inwestycja prywatna w celu zapewnienia właściwej ilości wody - ciśnienia - do celów przeciwpożarowych Publicznego Przedszkola nr [...] w [...], położonego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], stanowiącej współwłasność V. i M. S. Wykorzystanie w chwili obecnej przez inwestora wodociągu biegnącego pod ulicą [...], na potrzeby wzniesionego osiedla - łącznie 23 budynki, spowoduje z pewnością brak możliwości uzyskania właściwego ciśnienia wody w hydrantach dla celów przeciwpożarowych. W tym również, w istotny sposób, przejawia się "oddziaływanie" inwestycji inwestora na nieruchomości Strony.

Wskazana okoliczność z całą pewnością nie świadczy o tym, że Skarżący posiada interes prawny w kwestionowaniu inwestycji polegającej na budowie 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce o nr ew. [...].

O interesie tym nie świadczy również podnoszona okoliczność, że działka inwestycyjna o nr ew. [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, a "inwestor zapewnił sobie komunikację pomiędzy terenem działki nr ew. [...] a ulicą [...], mimo, iż po wyjechaniu z terenu tej działki i dojechaniu do ulicy [...], nie był uprawniony do poruszania się w jedną stronę, albowiem wjeżdżał na działkę nr [...] o nieuregulowanym stanie prawnym, zaś po skręceniu w drugą stronę i minięciu stanowiących własność Urzędu Miasta w [...] działek ewidencyjnych nr [...],[...], wjeżdżał na położone na ul. [...] działki nr ew. [...] i [...] stanowiące współwłasność Skarżącego, na których nie zostały ustanowione służebności gruntowe, faktycznie korzystając bezumownie z jego własności.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) przez dostęp do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Z dokumentacji projektowej wynika, że działka inwestycyjna ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Działka o nr ew. [...] położona jest bezpośrednio przy działce drogowej o nr ew. [...] stanowiącej drogę gminną [...] - zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy kopią decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] zezwalającą na lokalizację dwóch zjazdów indywidualnych z ulicy [...]. Chybione jest więc twierdzenie, że według stanu obecnego inwestor z działki o nr ew. [...] nie może dostać się na żadną drogę publiczną. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu inwestor posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...].

Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby inwestor dalszy dojazd zapewnił sobie poprzez działki drogowe o nr ew. [...] i [...] należące do skarżącego. Z pisma inwestora z 31 grudnia 2019 r. wynika, że dostęp do drogi publicznej - z jednej strony od ulicy [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] i wpisaną do wykazu dróg gminnych pod numerem [...], następnie przez działkę ew. nr [...] (będącą jego własnością) do ulicy J. T. stanowiącą na styku działkę ew. nr [...] wpisaną do wykazu dróg gminnych na podstawie uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z [...] października 2015 r.

GINB zauważył również, że dla wykazania przymiotu strony w postępowaniu nie jest wystarczające przywołanie norm prawa cywilnego, wyznaczających zakres i ochronę prawa własności, gdyż organy administracji architektoniczno-budowlanej w procesie budowlanym nie stosują art. 140 kodeksu cywilnego bowiem nie mogą odmówić udzielenia pozwolenia na budowę jedynie z tego powodu, że sporna inwestycja oddziałuje na tereny sąsiednie (tak wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1374/17). Przepisem odrębnym, na podstawie którego określonemu podmiotowi można przyznać status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nie jest zatem art. 140 kc, który definiując prawo własności, sam w sobie żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu przedmiotu tego prawa nie wprowadza, a jedynie możliwość ich wprowadzenia przez prawodawcę przewiduje. Interes prawny podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 P.b. ustawodawca oparł wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności.

Ponadto interes prawny właściciela podlega ochronie na gruncie prawa cywilnego (powództwo negatoryjne), które to regulacje nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b.

Źródła interesu prawnego Skarżącego nie można także wywodzić z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w powiązaniu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przewidzianymi w przepisach rozporządzenia ws. warunków technicznych.

IV.

Skargę na powyższa decyzję wywiódł M. S., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego tj. art. 140 kc w zw. z art. 4 i art. 5 ust 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na ich niezastosowaniu i braku poszanowania występującego w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadnionego interesu Skarżącego, bez zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej i bez faktycznego wykazania tego dostępu przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, powodujące niezgodność zamierzenia budowlanego z przepisami, w sytuacji gdy dostęp inwestora do działki nr ew. [...] na której prowadzona jest inwestycja, odbywa się za pośrednictwem nieruchomości prywatnych stanowiących współwłasność Strony, które nie są obciążona służebnością drogi koniecznej, co nie może zostać uznane za dostęp do drogi publicznej w rozumieniu tych przepisów, tym samym uniemożliwiając Skarżącemu jako współwłaścicielowi nieruchomości prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem, skutkiem czego jest także ograniczenie Stronie korzystania z nieruchomości nr ew. [...] poprzez zezwolenie inwestorowi na budowę sieci wodociągowej i przy tym brak możliwości uzyskania właściwego ciśnienia wody w hydrantach dla celów przeciwpożarowych na terenie Publicznego Przedszkola nr [...] w [...] położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], stanowiącej współwłasność Skarżącego, a bezpośrednią konsekwencja, naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 P.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości Skarżącego, a przez to odmowę uznania go za stronę postępowania,

II. prawa procesowego, rzutującego na wynik postępowania, a to:

1. zasady ogólnej z art. 7 k.p.a. tj. zasady praworządności (legalności), którego jednym z elementów jest zasada prawdy obiektywnej zobowiązująca organ prowadzący postępowanie do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czemu, jak starano się wykazać w poniższym uzasadnieniu skargi, organ tak I jak i II instancji nie sprostał,

2. art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez dokonanie dowolnych, nie znajdujących odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym ustaleń, bez uwzględnienia jego całokształtu, bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego oraz wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na niezweryfikowanie niezgodnego z rzeczywistością oświadczenia inwestora z 31 grudnia 2019 r. o dostępie Inwestycji do drogi publicznej, nie mogą być uznane za udowodnione i nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, skutkujące błędnym uznaniem, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. posiadając dostęp do drogi publicznej;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego w sposób rażąco naruszający przepisy postępowania, niewyjaśniający rzetelnie i kompleksowo stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a także uwzględnianie przy rozstrzygnięciu materiału dowodowego w sposób selektywny, poprzez także niewłaściwe uzasadnienie faktyczne, bez wskazywania z jakich przyczyn Wojewoda odmówił wiarygodności twierdzeniom Skarżącego o zapewnieniu sobie przez inwestora dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem nieruchomości Strony;

4. z ostrożności procesowej Skarżący podniósł także zarzut naruszenia art. 235 § 1 i art. 233 w zw. z art 157 § 2 k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu, w sytuacji pozyskania w oparciu o wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji informacji o istnieniu podstaw do stwierdzenia jej nieważności z powodu braku dostępu inwestycji do drogi publicznej.

Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody.

Precyzując sformułowane zarzuty w uzasadnieniu skargi podkreślono, że inwestycja nie posiadała i nadal nie posiada prawidłowego dostępu do drogi publicznej, bowiem z jednej strony jej wyjazd następuje na ulicę [...] w [...] (w prawo lub lewo), jednakże ulica ta nie ma w pełni uregulowanego stanu prawnego jako własność właściwego zarządcy drogi bowiem wyjazd z działki inwestycyjnej może prowadzić do dojazdu do drogi publicznej ks. M. Z. przez działkę nr [...] i [...] należące do Skarżącego, z drugiej zaś strony przez działkę nr [...], która ma nieuregulowany stan prawny. Uzasadnia to zdaniem Skarżącego jego interes prawny, bowiem obsługa komunikacyjna inwestycji będzie odbywać się przez jego nieruchomość. Nadto inwestycja stanowiła podstawę do ograniczenia jego prawa własności poprzez umożliwienie poprowadzenia przyłącza wodociągowego przez działki [...] i [...]. Wreszcie zarzucono organom bezkrytyczne akceptowanie wyjaśnień inwestora.

Organy nie dostrzegły także źródła interesu prawnego Skarżącego jaki wynika z prawa własności, które jest chronione art. 140 kc w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest niezasadna.

W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest - co do zasady - z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak NSA w wyroku z 12 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2164/97).

Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa.

W postępowaniu budowlanym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Należy w tej sprawie, działając na korzyść Strony, stosować wskazane przepisy w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Aktualna zmiana art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 P.b. prowadzi do jeszcze większego ograniczenia kręgu podmiotowego stron procesu budowlanego (liczą się obecnie jedynie oddziaływania obiektu powodujące ograniczenia w zabudowie innego terenu).

W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje także we wskazany sposób, a więc przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 P.b. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06; wyroki WSA w Warszawie z 17 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 470/08; wyrok z 3 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 904/08).

Skarżący w zarzucie naruszenia prawa materialnego kwestionuje w istocie odmowę przyznania mu przymiotu strony widząc w tym naruszenie art. 140 kc w zw. z art. 4 i art. 5 ust 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.

Należy wskazać, że cechą wyróżniającą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, ale przede wszystkim aktualny (na daną chwilę) i obiektywnie sprawdzalny. Jakkolwiek więc w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ dokonuje oceny jej legalności w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (pod kątem wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.), to jednak kwestie interesu prawnego należy badać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzoru, kierując się w tym względzie kontekstem przesłanki aktualności interesu prawnego konkretnego wnioskodawcy. Takie stanowisko wynika zatem z faktu, że interes prawny musi być nie tylko indywidualny i konkretny, ale również aktualny. Czym innym jest bowiem merytoryczne badanie występowania kwalifikowanej wady decyzji, które musi uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty wydania aktu administracyjnego, czym innym jest natomiast badanie, czy dany podmiot legitymuje się m.in. aktualnym na datę zainicjowania postępowania (ale i orzekania w trybie nieważności), interesem prawnym. Mówiąc inaczej, nawet posiadanie interesu prawnego na pewnym etapie danego postępowania (np. budowlanego) nie uzasadnia jego ciągłego trwania i występowania także w innym, następczym względem pierwotnego postępowaniu administracyjnym (np. nadzwyczajnym), chociażby dotyczyło ono tego samego przedmiotu.

Twierdzenia Skarżącego koncentrują się na tym, że jego interes prawny wynika z prawa własności działek, które wskutek realizacji inwestycji będą obciążone nie tyle przez rzeczywiste oddziaływanie obiektów wzniesionych w ramach inwestycji, co poprzez potencjalne korzystanie z nich jako z drogi dojazdowej do nieruchomości inwestycyjnej. W rzeczywistości bowiem działki nr [...] i [...] (bo o nich tu mowa) wchodzą w skład ulicy [...] w [...]. Inwestycja nie ma więc zapewnionego dostępu do drogi publicznej, albowiem aby skomunikować się z drogą publiczną należy przejechać albo przez działki Skarżącego (wchodzące w skład drogi) albo przez również wchodzącą w skład ul. [...] działkę nr [...], która jednak ma nieuregulowany stan prawny.

Sąd powyższych twierdzeń w zupełności nie podziela.

Nie można mieć jakichkolwiek wątpliwości, że sporna inwestycja, jako zaprojektowane obiekty budowlane, w żaden sposób nie wpływa na prawo własności Skarżącego, w tym na możliwość zagospodarowania jego działek w sposób zgodny z prawem i ich dotychczasowym przeznaczeniem. Odległość działki inwestycyjnej od nieruchomości stanowiących współwłasność Skarżącego jest znaczna i w związku z tym żaden z przepisów rozporządzenia ws. warunków technicznych nie może być uznawany za nie tyle naruszony, co nawet zagrożony potencjalnym naruszeniem.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy dotyczące m.in. ochrony środowiska (np. ochrony przed hałasem), przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia.

Skarżący interes prawny wywodzi w istocie z przysługującego mu prawa własności działek nr ew. [...] i [...], które stanowią fragment ul. [...], przez którą m.in. może się odbywać faktyczny dojazd z i do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę.

Jest niewątpliwe, że tego rodzaju dostęp (przez działki Skarżącego) do drogi publicznej dla całej spornej inwestycji nie został ustalony w decyzji budowlanej Starosty, tym samym stan powyższy należy oceniać w kategorii okoliczności faktycznej, a nie stanu w jakikolwiek sposób usankcjonowanego prawnie, zwłaszcza decyzją o pozwoleniu na budowę (zob. projekt zagospodarowania terenu), co mogłoby być widziane jako potencjalne oddziaływanie inwestycji na nieruchomości Skarżącego. Sposób skomunikowania inwestycji wskazuje natomiast na jej połączenie z drogą publiczną poprzez ul. [...]. To, że na pewnym odcinku obie działki Skarżącego wchodzą w skład tej ulicy i że możliwy jest przejazd przez nie niczego nie zmienia dla oceny oddziaływania na nie inwestycji. Dostęp do nieruchomości Skarżącego realizowany jest bowiem poprzez ul. [...], która na wysokości inwestycji nie należy do Skarżącego, a także możliwe jest skorzystanie z ul. [...] w kierunku przeciwnym do nieruchomości Skarżącego. To, że na tym odcinku ul. [...] składa się z działki nr ewid. [...], która ma rzekomo posiadać nieuregulowany stan prawny nie świadczy po pierwsze o interesie prawnym Skarżącego (z tego tytułu nie może on wywodzić żadnych korzystnych dla siebie uprawnień), po drugie, ten nieuregulowany status prawny jaki ma dotyczyć działki nr ewid. [...] nie zmienia przebiegu ul. [...]. Z tej przyczyny Skarżący również nie może w sposób uzasadniony twierdzić, że posiada interes prawny w kwestionowaniu ważności inwestycji.

Również z przepisów rozporządzenia ws. warunków technicznych nie można wyprowadzić wniosku, iż działki Skarżącego pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji, o czym była już mowa wcześniej.

Sporna inwestycja w żadnym razie nie pozbawiła nieruchomości Skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych obiektów (istniejących, jak i potencjalnych).

Z § 14 rozporządzenia ws. warunków technicznych, z którego wynika nakaz zapewnienia odpowiedniego dojścia i dostępu do drogi publicznej dla działek budowlanych, nie można wywodzić interesu prawnego do udziału Skarżącego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji usytuowanej w sporej odległości od nieruchomości Strony. Sporne przedsięwzięcie nie obejmowało robót budowlanych na działce nr ew. [...] i [...] (ani innych należących do Skarżącego). Brak też innych przepisów prawa materialnego wskazujących na pozostawanie wymienionych nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji.

Sąd zaznacza, że ewentualne naruszenie § 14 rozporządzenia nie powoduje ograniczenia w możliwości zabudowy jakichkolwiek nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną. Może wprawdzie wskazywać na wadliwość decyzji budowlanej, jednakże nie może świadczyć o interesie prawnym Skarżącego w kwestionowaniu spornej decyzji Starosty w trybie nieważności. Skarżący nie jest bowiem w jakikolwiek sposób uprawniony by ingerować w prawo zabudowy na nieruchomości nr [...] i dokonywać oceny tej zabudowy.

Argumentacja, że Skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...] i [...], przez którą może się faktycznie odbywać dojazd do działki inwestycyjnej, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ochrony swoich praw Skarżący może poszukiwać w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Potencjalne korzystanie z jego nieruchomości należy oceniać wyłącznie w kontekście interesu faktycznego w zwalczaniu takiego zachowania, a nie interesu prawnego wymaganego dla przyjęcia jego legitymacji do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

GINB słusznie zatem uznał, że Skarżący nie wykazał, aby miał interes prawny (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b.) w kwestionowaniu spornej decyzji budowlanej. Ciężar wykazania własnego interesu prawnego spoczywa przy tym na osobie domagającej się wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie Skarżący winien więc wskazać przepis prawa materialnego, będący źródłem jego uprawnień, czego jednak nie uczynił ani przed organami prowadzącymi postępowanie nadzorcze ani przed tutejszym Sądem (por. w tym zakresie wyrok NSA z 15 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1572/09). Nie jest nim ogólny przepis o ochronie własności.

W takiej sytuacji, jak wskazuje się w doktrynie prawa oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jako brak jego przedmiotu. Przez przedmiot ten należy przy tym rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne.

Nie ma więc wątpliwości, że bezprzedmiotowe jest postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony. Nie ma bowiem podstaw aby prowadzić postępowanie na skutek żądania zgłoszonego przez podmiot do tego nieuprawniony.

W sprawie nie doszło również do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów procesowych. Po pierwsze, w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie prowadzi - co do zasady - jakiegokolwiek postępowania dowodowego, oceniając sprawę na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. W ocenie Sądu organy trafnie oceniły żądanie Skarżącego, wyjaśniając wszystkie niezbędne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne.

Nie doszło w sprawie również, ze względów wyżej wskazanych, do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, a także naruszenia zasady prawdy obiektywnej poprzez dokonanie dowolnych, a nie swobodnych ustaleń w sprawie, zwłaszcza w kontekście wyjaśnień Inwestora, z którymi Skarżący się w całości nie zgadza. Strona nie dostrzega, że niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem zwykłym, a nadzwyczajnym. Ponadto kwestia prawidłowości wyjaśnień inwestora co do dostępu do drogi publicznej nie miała znaczenia dla oceny legitymowania się przez Skarżącego interesem prawnym. Jak wskazano, Strona nie ma uprawnień do kwestionowania zabudowy na działce nr ewid. [...] w [...]. Sposób dostępu do drogi publicznej inwestycji, jaki by on nie był, nie narusza własności Skarżącego, który jako właściciel nieruchomości nr [...] i [...] może nimi swobodnie rozporządzać i korzystać ze wszystkich prawnych instrumentów ochrony. Uzyskanie przez inwestora decyzji ograniczającej korzystanie z własności działek przez Skarżącego celem przeprowadzenia przyłącza wodnego, również nie świadczy o posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym względem decyzji budowlanej. Tego rodzaju procedura nie była wynikiem wydania decyzji budowlanej. Zagadnienia odpowiedniej "przepustowości" wodociągu na cele gaśnicze dotyczyć ewentualnie będzie sprawy związanej z budową odpowiedniego przyłącza. Skarżący nie może twierdzić, że z uwagi na pewne założenia z przeszłości związane z wykonaniem wodociągu, posiada on wyłączne prawo do korzystania z niego.

Jeszcze raz należy podkreślić, że jakkolwiek Skarżący nie ma jakichkolwiek uprawnień by kwestionować pozwolenie na budowę uzyskane przez inwestora, to jednak korzysta w pełni z prawa własności działek nr [...] i [...], którymi może dowolnie i w zgodzie z prawem rozporządzać z wyłączeniem innych osób.

Sąd nie podziela również twierdzeń Strony, że w sytuacji odmówienia jej interesu prawnego organ winien wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu i wyeliminować z obrotu prawnego decyzję budowlaną. Przede wszystkim wniosek Skarżącego bazuje na pewnych założeniach, że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Po drugie, o wszczęciu postępowania decyduje organ na podstawie własnego przekonania i oceny okoliczności sprawy. Z całą pewnością nie może być skuteczny w sprawie, w której umorzono postępowanie nieważnościowe z uwagi na brak u Wnioskującego przymiotu strony, zarzut niewszczęcia na podstawie informacji przekazanych przez Skarżącego postępowania z urzędu.

W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.