Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1169/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 i art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1623/10 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz A.B. kwotę 180 /sto osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1623/10 oddalił skargę A.B. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Rejonowy Policji W. II decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 6a, art. 91 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 Nr 8, poz. 67 ze zm.) w związku z § 6 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.) oraz na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98,poz. 1071 ze zm., dalej jako K.p.a.) orzekł o cofnięciu A.B. uprawnień do otrzymywania do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu, decyzji podał, że A.B. jest emerytem policyjnym, który zamieszkuje w Warszawie na terenie dzielnicy M. i na podstawie decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Wypłata przedmiotowego świadczenia następowała na podstawie cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. W związku z uchyleniem § 8 tego rozporządzenia od dnia 1 stycznia 2006 r., brak jest podstawy prawnej do wypłaty ww. równoważnika dla emeryta czy rencisty policyjnego. Natomiast w świetle art. 92 cyt. ustawy o Policji prawo do ww. świadczenia przysługuje jedynie policjantowi. Prawo do jego wypłaty nie wynika również z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.

Od powyższej decyzji A.B. wniósł odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Naruszenie art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, art. 163 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], na mocy której nabył prawo do równoważnika, mimo braku przepisu szczególnego umożliwiającego takie rozstrzygnięcie, a w konsekwencji art. 6, art. 7 oraz art. 77 K.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że skreślenie ich mocą § 8 i § 9 ust. 2 jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...].

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości.

W ocenie odwołującego na skutek wadliwego działania organu bez własnej winy nie wziął on udziału w postępowaniu. Nie został zarówno on jak i jego pełnomocnik zawiadomieni o wszczęciu postępowania w tej sprawie, co stanowiło rażące naruszenie art. 61 § 4 K.p.a. Nie miał on również możliwości złożenia wniosków dowodowych oraz zaprezentowania swojego stanowiska sprawie. Zdaniem odwołującego samo uchylenie § 8 i § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie stanowi podstawy do wygaśnięcia uprawnień. Uchylenie podstawy prawnej stanowi bowiem jedynie o braku podstawy do wydawania kolejnych decyzji począwszy od daty wejścia przepisu uchylającego w życie, nie ma natomiast mocy wstecznej. Wydanie decyzji odbierającej świadczenie w oparciu wyłącznie o fakt uchylenia podstawy prawnej do przyznawania uprawnień na przyszłość godzi w konstytucyjną zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Z kolei rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) nie zawiera uregulowań co do decyzji wydanych przed jego wejściem w życie, zaś art. 163 K.p.a. stanowi, że uchylenie prawomocnej decyzji jest środkiem nadzwyczajnym i może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy zezwala na to przepis szczególny. Takiej normy szczególnej organ pierwszej instancji nie wskazał. Powyższy przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy do orzeczenia merytorycznego odbierającego uprawnienie przyznane wcześniej przez prawo materialne. Oznacza to, że decyzja organu pierwszej instancji został wydana bez podstawy prawnej.

Komendant Stołeczny Policji po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 91, art. 97 ust. 5 cyt. ustawy o Policji w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podał, że A.B. odszedł ze służby w resorcie spraw wewnętrznych nabywając uprawnienia emerytalne. Od 1989 r. do 2005 r. pobierał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. W dniu 28 grudnia 2008 r. złożył wniosek oraz trzy oświadczenia mieszkaniowe o wypłatę ww. świadczenia za lata 2006, 2007 i 2008. Wyjaśnił, iż uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługujące osobie posiadającej prawo do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych wynikało nie z przepisów rangi ustawowej, lecz z § 8 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Wskazał, że z dniem 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające dotychczasowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które uchyliło § 8 i § 9 ust. 2 pozwalające stosować powyższe rozporządzenie także do emerytów i rencistów policyjnych. Oznacza to, że od tej daty nie istnieje podstawa prawna do tego, aby emerytowi czy renciście policyjnemu przyznać prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W świetle art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o Policji uprawnienie do tego świadczenia przysługuje zatem wyłącznie policjantom.

Komendant Stołeczny Policji odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 OTK-A 2008/8/141 wskazał, że stwierdził on, że § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633) jest zgodny z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, Nr 121, poz. 1264 i Nr 191, poz. 1954, z 2005 r. Nr 10, poz. 65, Nr 90, poz. 757 i Nr 130, poz. 1085, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711, z 2007 r. Nr 82, poz. 558 oraz z 2008 r. Nr 66, poz. 402 i 409) w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, Nr 57, poz. 390, Nr 120, poz. 818, Nr 140, poz. 981 i Nr 165, poz. 1170 oraz z 2008 r. Nr 86, poz. 521 i Nr 171, poz. 1065) oraz z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wyjaśnił, że powołana ustawa nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, co w kontekście uchylenia § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów lub rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego również za remont zajmowanego lokalu, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy.

Komendant Stołeczny Policji wskazał, że zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. Oznacza to, że decyzję o cofnięciu uprawnienia wydaje się, jeżeli policjant został zwolniony ze służby, np. w związku z przejściem na emeryturę. Skoro zatem A.B. nie mieści się w kręgu osób uprawnionych przez ustawodawcę do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, to organ pierwszej instancji prawidłowo wydał orzeczenie o cofnięciu mu uprawnień do przedmiotowego świadczenia przyznanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...]. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., stwierdził, że wydanie decyzji w tej sprawie nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, bo wynikało z przepisów prawa, a w posiadaniu organu były wszystkie dokumenty niezbędne do wydania decyzji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego jakie powołał w odwołaniu oraz naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez wadliwą kontrolę decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że samo uchylenie podstawy prawnej wydanej wcześniej decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa przestaje obowiązywać podstawa prawna do wydawania takich decyzji w przyszłości, nie skutkuje ona natomiast wygaśnięciem uprawnień nabytych na podstawie tej decyzji. Powołując się na wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 2/2010 podał, że wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie rozstrzyga samoistnie o indywidualnym żądaniu konkretnego obywatela – funkcjonariusza Policji korzystającego z prawa do emerytury, w zakresie ustalenia prawa do ekwiwalentu, w sytuacji, gdy legitymuje się on pozostającą nadal w obrocie prawnym decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego, czym innym jest cofnięcie (odebranie) uprawnienia na przyszłość, a czym innym zasada domniemania prawidłowości i trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), na mocy której strona nabyła prawo. Ostateczność decyzji oznacza, że jej zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności jest dopuszczalne, ale może nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych lub w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Domniemywa się również, że decyzja ostateczna jest prawidłowa, dlatego też organ jest nią związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. W ocenie skarżącego organy obu instancji nie wskazały przepisów szczególnych pozwalających na zastosowanie art. 163 K.p.a. Odwołały się jedynie do abstrakcyjnej wykładni zawartej w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego i oceniły ponownie przesłanki uzyskania przez niego świadczenia stwierdzając jedynie, że jako emeryt policyjny nie ma prawa do tego świadczenia, mimo związania tak jego, jak i ich ostateczną decyzją. Trybunał Konstytucyjny nie przesądził bowiem o decyzjach, mocą których emeryci otrzymali uprawnienia przed uchyleniem podstawy prawnej do ich wydawania. Zmiana wykładni przepisu ustawy, choćby i wywołana orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przepisu szczególnego w rozumieniu art. 163 K.p.a. Organ nie może zatem dowolnie, poza dopuszczonymi ustawą trybami lub pod ich pozorem rewidować poglądów co do zasadności przesłanek poprzednio wydanej, a obecnie ostatecznej decyzji. Organy obu instancji działały więc faktycznie bez podstawy prawnej.

Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdził, że zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości wzięcia udziału w postępowaniu jest nietrafny. Nie wykazał on bowiem, że uniemożliwiono mu podjęcie konkretnej czynności procesowej, która miałaby wpływ na wynik sprawy. Za niezasadny uznał również zarzut, że skarżący nie wiedział w ogóle o tym, że toczy się postępowanie w sprawie o wypłatę mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że to skarżący składając stosowny wniosek oraz trzy oświadczenia mieszkaniowe za lata 2006, 2007 i 2008 zainicjował postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skoro zatem złożył stosowny wniosek określający treść żądania i adresata tego żądania, to niewątpliwie postępowanie administracyjne zostało wszczęte i to nawet właśnie z jego inicjatywy. Nie doszło również do naruszenia art. 61 § 4 K.p.a. z którego to przepisu wynika, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy obu instancji stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. podjęły wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a następnie wydały decyzje na podstawie przepisów prawa zgodnie z art. 6 K.p.a. W sprawie nie doszło również do naruszenia zasady zaufania obywatela do organów państwa (art. 8 K.p.a.) oraz art. 138 § 2 K.p.a. w działaniu organu drugiej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do istoty niniejszej sprawy wyjaśnił, że problematyka równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego została uregulowana w Rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" cyt. ustawy o Policji. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 tej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W ust. 2 tego przepisu przewidziano upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych, działającego w porozumieniu z ministrem do spraw finansów publicznych, do określenia w drodze rozporządzenia, m.in. wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając w ramach upoważnienia ustawowego, wydał rozporządzenie cyt. z dnia 28 czerwca 2002 r., w którym w § 8 stwierdził, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, zaś w § 9 ust. 2 tego rozporządzenia określił właściwość organów w powyższych sprawach. Przepisy te stanowiły podstawę do przyznawania emerytom i rencistom policyjnym przedmiotowego równoważnika. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 28 grudnia 2005 r. dokonał nowelizacji powyższego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w ten sposób, że uchylił § 8 i § 9 ust. 2. Spowodowało to utratę przez emerytów i rencistów policyjnych z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego .

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141) stwierdził, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Powyższa ustawa jako uprawnienia emerytów i rencistów, wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny wskazał, że uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., dokonane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 28 czerwca 2002 r., nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego (za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego), skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Komendant Stołeczny Policji w zaskarżonej decyzji trafnie uznał, że skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania skarżącemu przedmiotowego równoważnika pieniężnego, to organ pierwszej instancji zasadnie cofnął mu uprawnienie do ww. świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że ustawa o Policji nie stanowiła i nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Przepis art. 91 ust. 1 tej ustawy jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 wyżej powołanego rozporządzenia.

W tej sytuacji, organy orzekające w sprawie prawidłowo wydały decyzję o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do dotychczas przyznanego mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Podstawą takiej decyzji jest § 6 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Stanowi on, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant (a w związku z uchylonym § 8 rozporządzenia – emeryt policyjny) przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 pkt 1. Uchylony § 8 stanowił niezbędną podstawę pozwalającą stosować § 1 ust. 1 rozporządzenia do emerytów policyjnych. Skoro podstawa ta odpadła, to emeryci policyjni nie spełniają warunków określonych w tymże § 1 ust. 1, jako że w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje. Zgodnie z zawartą w art. 6 K.p.a zasadą praworządności organy administracji, przy wydaniu swoich decyzji powinny stosować przepisy prawa obowiązujące w dacie ich podejmowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, za niezasadny uznać należy zatem zarzut skarżącego, że zmiana rozporządzenia nie ma wpływu na jego prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Z kolei, odnosząc się do zastosowanego przez organy orzekające w niniejszej sprawie art. 163 K.p.a. w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., jako podstawy do cofnięcia uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stwierdził, że działanie powyższe nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przepis art. 163 K.p.a. samoistnie nie może być proceduralną podstawą uchylenia jakiejkolwiek decyzji, lecz pełni jedynie funkcję swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją "uchylenia decyzji", a materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia", której następstwem jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 1991 r., sygn. akt SA/Wr 371/91, OSP 1991/11/268). Materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia" jest § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Tym samym zarzut skarżącego, że organy obu instancji działały bez podstawy prawnej jest niezasadny.

Sąd pierwszej instancji jako nietrafny ocenił zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organy konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz. Wyjaśnił, że z retroakcją mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby ustawodawca nakazał wydawać decyzje o cofnięciu uprawnienia do przyznanego skarżącemu równoważnika z datą wsteczną. W tej sprawie skutek decyzji polega na ustaniu tego prawa z chwilą wejścia w życie przepisów uniemożliwiających wypłatę równoważnika emerytom czy rencistom policyjnym. Prawo do ww. równoważnika zostało cofnięte skarżącemu nie od dnia wydania decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] przyznającej przedmiotowe świadczenie, a dopiero od 1 stycznia 2006 r. Tym samym, pozostaje w mocy i jest zgodne z prawem dokonanie przez organ wypłaty przedmiotowego równoważnika za okres do ww. daty. Równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługiwał do dnia 1 stycznia 2006 r. jedynie na mocy rozporządzenia, które go przyznawało emerytom czy rencistom w legalny, uprawniony sposób, na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej, uprawniającej ministra do poszerzenia kręgu osób uprawnionych wprost z ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.B. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. tj.

1. § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.)przez ich niewłaściwe zastosowanie i odniesienie ich dyspozycji do sytuacji faktycznej emeryta policyjnego;

2. § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266 poz2246 ) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchylony jego mocą z dniem 1 stycznia 2006 r. § 8 rozporządzenia pozwalał organom w datach wydania obu decyzji w dalszym ciągu odnosić odpowiednio przepisy rozporządzenia dotyczące uprawnień funkcjonariuszy w służbie czynnej Policji, w tym jego § 6 do sytuacji emeryta policyjnego;

3. § 6 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, o których mowa w art. 163 K.p.a.;

4. art. 163 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd w toku kontroli działania administracji publicznej, że decyzja Komendanta Rejonowego Policji Warszawa II z dnia 17 czerwca 2010 r. nr 204/M/2010, mocą której w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym cofnięto A.B. uprawnienie do otrzymania równoważnika jest równoznaczna z uchyleniem lub zmianą ostatecznej decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...].

II. naruszeniem przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne przyjęcie, że jej okoliczności faktyczne zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione, a Sąd należycie skontrolował działanie administracji utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, podczas gdy istniały usprawiedliwione podstawy do jej uchylenia i wskazania organowi prawidłowego kierunku dalszego postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że Sąd nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice mimo istnienia w sprawie okoliczności takie działanie uzasadniających, a przez to niewłaściwie skontrolował funkcjonowanie administracji publicznej;

3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprzeprowadzeniu pełnej kontroli skarżonej decyzji pod względem jej zgodności prawem.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie kontrolował postępowania w zakresie wypłaty równoważnika, o którym skarżący wiedział, lecz postępowanie w sprawie cofnięcia prawa do równoważnika, które zostało wszczęte i przeprowadzone przez organ bez jego wiedzy. Tym samym orzekając na podstawie akt sprawy, w tym akt administracyjnych, nietrafnie orzekł o prawidłowości postępowania wszczętego z urzędu i dotyczącego innego przedmiotu, niż określony podaniem skarżącego.

Powyższe stanowi naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W ocenie skarżącego błędnie utożsamiono przedmiot postępowania z art. 163 K.p.a., którym zawsze pozostaje określona decyzja, z przedmiotem regulacji tej wcześniejszej decyzji.

Z kolei, przywołując § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. stwierdził, że w razie odpadnięcia przesłanek z § 1 ust. 1 tego aktu lub zmianie norm zaludnienia, organ ma prawo cofnąć uprawnienie funkcjonariuszowi. Przepis ten nie wyraża jednak takiej normy prawnej, która pozwalałaby na uchylanie lub zmianę, wcześniejszych ostatecznych decyzji, tylko pozwala wszcząć ogólne ("zwyczajne") postępowanie administracyjne weryfikujące istnienie tych przesłanek, zakończone samodzielną decyzją rozstrzygającą o ich istnieniu lub nieistnieniu. Przepis ten nie stanowi zatem podstawy do wszczęcia jednego ze szczególnych postępowań z rozdziału 13. K.p.a. Zdaniem skarżącego § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowi podstawę do wszczęcia ogólnego ("zwykłego") postępowania zmierzającego do weryfikacji przesłanek lokalowych z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia lub norm zaludnienia lokalu.

Natomiast Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że w związku z uchyleniem § 8 oraz § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia, żaden inny przepis wymienionego aktu wykonawczego począwszy od 1 stycznia 2006 r., bądź inny przepis szczególny nie daje organom administracji publicznej kompetencji do przyznania uprawnienia do przedmiotowego świadczenia emerytom policyjnym i analogicznie także do ich cofania już przyznanych takim podmiotom stosunków administracyjnoprawnych. Zgodnie z § 6 omawianego rozporządzenia decyzje, o cofnięciu uprawnienia do przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1. Powyższe oznacza, że podmiotem omawianej normy prawnej jest policjant, a nie emeryt policyjny. Przepis § 6 omawianego rozporządzenia nie może być interpretowany w oderwaniu od § 1 ust. 1, do którego ten przepis odsyła. Oznacza to, że decyzję o cofnięciu przyznanego uprawnienia można wydać, poza przypadkami gdy uległy zmianie uprawnienia do liczby norm zaludnienia, jedynie w sytuacji gdy policjant przestał spełniać warunki lokalowe. Niedopuszczalne jest obecnie orzekanie w trybie § 6 cyt. rozporządzenia o cofnięciu uprawnienia przyznanego uprzednio emerytowi policyjnemu z tej przyczyny, że z dniem 1 stycznia 2006 r. wyeliminowany został przepis powszechnie obowiązującego aktu wykonawczego wskazujący jako podmioty uprawnione do otrzymania spornego świadczenia także emerytów policyjnych. Oznacza to stosowanie § 8 tego rozporządzenia poza okresem jego obowiązywania, ponieważ jego uchylenie oznaczało tylko i wyłącznie likwidację podstawy prawnej do przyznawania uprawnień z dniem 1 stycznia 2006 r., nie godzi natomiast we wcześniej wydane decyzje. Wypływające z faktu jego uchylenia konsekwencje są więc takie, że od 1 stycznia 2006 r. nie można już stosować rozporządzenia do emerytów policyjnych, co dotyczy również § 6. Oznacza to, że od 1 stycznia 2006 r. nie można było wszczynać wobec emeryta policyjnego postępowania z § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia, ponieważ podstawa prawna została z tym dniem uchylona. Zdaniem skarżącego fakt uchylenia § 8 cyt. rozporządzenia nie pozbawił skarżącego z dniem 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego ostateczną decyzją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 tego artykułu w niniejszej sprawie nie występują. W związku z powyższym Sąd drugiej instancji rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym wpływ na wynik sprawy zasługują na uwzględnienie.

W związku powyższymi zarzutami przypomnieć należy, iż w myśl zdania pierwszego art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. A zatem podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. W związku z powyższym, aby Sąd mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcie na faktach, które dokumentują akta sprawy, musi wnikliwie i rzetelnie przeanalizować akta sprawy. Tylko i wyłącznie wtedy uniknie błędu pominięcia istotnego w sprawie elementu stanu faktycznego. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze wniesionej przez uprawniony podmiot. Wniesienie skargi powoduje jedynie wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonej decyzji. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza bowiem, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W świetle powołanego przepisu, sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Norma ta zobowiązuje Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od czynionych zarzutów do wypowiedzenia się o jej zgodności z prawem w jej całokształcie mając na uwadze zarówno ocenę postępowania administracyjnego jak i podjęte rozstrzygnięcie.

Z kolei, art.141 § 4 P.p.s.a. nakazuje Sądowi pierwszej instancji przedstawienie w uzasadnieniu wyroku zwięzłego stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem art. 3 § 1 P.p.s.a

Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. określa uprawnienie sądu administracyjnego w sytuacji, kiedy następuje uwzględnienie skargi na decyzję przez jej uchylenie w całości albo w części, w przypadku stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a więc dokonania oceny zasadności jej podjęcia niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów co jest również wynikiem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Jako trafny ocenił również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw .z art.151 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy.

Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. A.B. wystąpił o wypłacenie, równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006- 2008 wraz z ustawowymi odsetkami czym zainicjował wszczęcie postępowa administracyjnego. Żądanie to wyznaczało zakres sprawy administracyjnej. Tymczasem organ nie rozstrzygnął o żądaniu skarżącego lecz wszczął z urzędu postępowanie w którym cofnął mu uprawnienie do otrzymywania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł jednak rozbieżności między treścią żądania skarżącego określającego przedmiot sprawy administracyjnej, a treścią rozstrzygnięcia organu w rozpoznawanej sprawie i kwestii tej nie wyjaśnił. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że "skoro skarżący złożył stosowny wniosek określający treść żądania, to niewątpliwie postępowanie administracyjne zostało wszczęte i to właśnie z jego inicjatywy." Przyjął zatem, że wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nastąpiło w wyniku złożenia przez niego wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r., a nie z urzędu. W konsekwencji orzekł o prawidłowości postępowania wszczętego z urzędu dotyczącego innego przedmiotu, niż określony podaniem skarżącego. Niewątpliwie te dwa przedmioty są odrębne i podlegają rozpoznaniu w odrębnych postępowaniach. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze treść wniosku skarżącego w kontekście przepisu art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązkiem organu w przedmiotowej sprawie było pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wraz z odsetkami, zgodne z wymogami procedury administracyjnej. Wnioskodawca nie domagał się bowiem przyznania uprawnienia do przedmiotowego równoważnika, lecz wywodził swe uprawnienie i żądanie wypłaty z ostatecznej decyzji z dnia 29 sierpnia 2002 r. i ukształtowanego nią stosunku administracyjnoprawnego.

Jeżeli natomiast organ uznał, że rozstrzygnięcie o żądaniu skarżącego i załatwienie sprawy administracyjnej wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, zagadnienia wstępnego wówczas, to zgodnie z dyspozycją art. 61 § 1 i § 4 K.p.a., winien wszcząć z urzędu odrębne postępowanie administracyjne i zawiadomić go o tym, umożliwiając mu rzeczywisty czynny udział w tym postępowaniu oraz możliwość obrony praw. Wskazać należy, iż postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości i oficjalności działania, jednakże w postępowaniach wszczynanych z urzędu nie może ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i możliwości złożenia przez nią odwołania. Podkreślić należy, iż zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową decyzji, która stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji, i to bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 74.; J.Chlebny, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2008 Nr 3 poz. 50; wyrok WSA Warszawie z dnia 25 maja 2009 r.; wyrok NSA z dnia 12 września 2000 r. III SA 1082/00; wyrok NSA z dnia 1 lipca 1999 r. IV SA 595/99; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r. IV SA 1229/96; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r. I SA / Lu 684/97).

Zgodnie z przepisem art. 10 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Podkreślić należy, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji jak wyżej wskazano przyjął błędne założenie, że postępowanie wszczęto na wniosek skarżącego a nie z urzędu. W związku z powyższym nie dostrzegł, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, że organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia mu uprawnienia, a następnie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie przed wydaniem decyzji. Pierwszą czynnością, o jakiej został poinformowany była decyzja o cofnięciu mu uprawnienia do przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Skoro zatem skarżący nie wiedział o toczącym się z urzędu postępowaniu to nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji jego zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art.10 K.p.a. oparte na stwierdzeniu, że nie wykazał on, iż uniemożliwiono mu podjęcia konkretnie wskazanej czynności, co miało wpływ na wynik sprawy stanowiło istotne naruszenie tego przepisu mające wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o akta sprawy nie przeprowadził, oceny działania organów orzekających w sprawie pod kątem zachowania wymogów procesowych dotyczących postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu oraz związanych z tym poszanowaniem praw procesowych skarżącego jako strony tego postępowania. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji pełnej kontroli sądowoadministracyjnej pozostają przy uwzględnieniu motywów zaskarżonego wyroku usprawiedliwione. W tej sytuacji ocena zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego byłaby przedwczesna.

Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i 3 i art. 209 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) – pkt 2 sentencji wyroku.

-----------------------

15