Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 848/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. B.-D., W. B. oraz M. O. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

A. B.-D., W. B. i M. O., dalej skarżące, wniosły sprzeciw od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 października 2020 r. uchylającą do ponownego rozpatrzenia decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 października 2019 r. nakazującą A. B.-D. oraz W.B. wykonanie, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r., przeróbek niezbędnych do doprowadzenia samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych - zespół obróbki drewna w skład którego wchodzą budynek socjalny, budynek biurowy oraz budynek magazynowo-produkcyjny -na terenie dz. nr [..], poprzednio dz. nr [..], przy ul. G. w G., do stanu zgodnego z przepisami i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie sprawy:

Decyzja organu I instancji została wydana w postępowaniu naprawczym toczącym się na podstawie art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w sprawie samowolnego wybudowania obiektów budowlanych (tj. budynku biurowego, budynku socjalnego i budynku magazynowo-produkcyjnego) wchodzących w skład zespołu obróbki drewna wybudowanych na terenie działki [..] (dawna dz. nr [..]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 47/13 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 grudnia 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 października 2012 r. orzekające o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w sprawie samowolnego wybudowania obiektów budowlanych (tj. budynku biurowego, budynku socjalnego i budynku magazynowo-produkcyjnego) wchodzących w skład zespołu obróbki drewna wybudowanych na terenie działki [..]dawna dz. nr [.]).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt. II OSK 1877/13 oddalił skargę kasacyjną A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10.04.2013r. sygn. akt. II SA/Gd 47/13.

W przywołanym wyroku sąd I instancji wskazał przede wszystkim, że uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie nie został w sposób wyczerpujący zgromadzony, jak też w sposób dokładny rozpatrzony przez organy obu instancji. Wymagał on uzupełnienia o dowody, które pozwoliłyby na usunięcie istniejących sprzeczności, a także rozbieżności pomiędzy stronami postępowania, tj. pomiędzy skarżącymi, a inwestorem, dotyczących usytuowania przedmiotowych budynków pod względem bezpieczeństwa pożarowego, a nadto prawidłowe ustalenie czy usytuowanie budynków, w przypadku sprzeczności z przepisami rozporządzenia dotyczącymi odległości budynku od granic działki, nie stanowi zagrożenia pożarowego.

Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której organ napotyka na trudności w wyjaśnieniu istniejących rozbieżności w dokumentacji technicznej, w szczególności z zakresu bezpieczeństwa pożarowego budynków, winien przeprowadzić z urzędu dowód z opinii biegłego właściwej specjalności. Zadaniem biegłego winno być przeanalizowanie stanu faktycznego budynków podlegających opiniowaniu pod względem bezpieczeństwa pożarowego w związku z usytuowaniem ich w bezpośredniej bliskości od granicy z sąsiednią działką. Opinia taka winna dać jednoznaczną odpowiedź, czy aktualne usytuowanie przedmiotowych obiektów budowlanych użytkowanych zgodnie z ich faktycznym przeznaczeniem, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, w ocenie Sądu:

w przedmiotowej sprawie nie została w sposób dostatecznie dokładny wyjaśniona podnoszona w toku postępowania przez skarżących kwestia ilości kondygnacji.

uchybienia potwierdzają, że organy obu instancji nie zbadały prawidłowo kwestii spełnienia przez przedmiotowe obiekty budowlane wymagań z zakresu bezpieczeństwa pożarowego (na konieczność zbadania sprawy w tym zakresie zwrócił uwagę Sąd w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r.)

organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie konstrukcji i lokalizacji budynków będących przedmiotem postępowania, jak również sposobu ich użytkowania

w odniesieniu do przesłanek zastosowania art. 40 ustawy organy nie poczyniły żadnych samodzielnych ustaleń faktycznych. To organy rozpatrujące sprawę winny zbadać, czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 40 ustawy w sprawie i tej analizie dać wyraz w uzasadnieniu decyzji, nie mogą natomiast opierać się tylko i wyłącznie na opiniach sporządzonych na zlecenie inwestora, co w niniejszej sprawie uczyniły

dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może stać się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a więc art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1877/13 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 47/13. W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gdańsku w wyroku z 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 47/13 za wyjątkiem kwestii sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych. Za nieuzasadnione zostały bowiem uznane twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że organy nie wyjaśniły jaką aktualnie funkcje pełnią przedmiotowe budynki - czy przeznaczone są do celów obróbki drewna, czy też do celów przeładunku gruzu. Zgodnie ze wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotem postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie jest tartak - zakład służący przerobowi drewna na tarcicę i tę inwestycję należało ocenić według prawnych kryteriów wskazanych w art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy z związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 47/13 PINB decyzją z 24 października 2019 r. nakazał A. B.-D.oraz W. B. wykonanie, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r., przeróbek niezbędnych do doprowadzenia samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych /zespół obróbki drewna w skład którego wchodzą budynek socjalny, budynek biurowy oraz budynek magazynowo-produkcyjny, na terenie działki nr [..], poprzednio działka nr [..], przy ul. G. w G., do stanu zgodnego z przepisami, tj.: wykonanie robót budowlanych dla celów legalizacji powyższych obiektów, zgodnie z "Opinią biegłego" sporządzoną przez mgr inż. S. J. - Biegłego Sądowego z Dziedziny Pożarnictwa i Bezpieczeństwa Pożarowego oraz "Opinią dotyczącą oceny bezpieczeństwa pożarowego zespołu budynków A. opracowaną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. T. L. (nr upr. [..]) w zakresie:

Budynek socjalny

Brak wymaganej klasy odporności ogniowej REI 30 dla stropu budynku.

Należy osłonić od spodu podwójną płytą gipsowo-kartonową GKF 12,5 według systemu np. Rigips 4.70.03 w celu uzyskania klasy odporności ogniowej REI 30.

Brak wykonania budynku z elementów nierozprzestrzeniających ognia.

Należy odsłonić wszystkie elementy drewniane konstrukcji stropu i dachu i zaimpregnować je środkami ognioochronnymi typu: Tytan, Fobos lub innymi, które pozwolą uzyskać właściwości konstrukcji w zakresie nierozprzestrzeniania ognia

Brak oddzielenia kotłowni z kotłem powyżej 25 kW stropem o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 60 od pozostałej części budynku.

Należy zaimpregnować konstrukcję stropu środkami ognioochronnymi do właściwości nierozprzestrzeniania ognia oraz osłonić strop od spodu dwoma warstwami płyt gipsowo-kartonowych GKF 15, wg systemu np. Rigips 4.05.18 lub innym pozwalającym uzyskać odporność w klasie REI 60.

Brak wymaganej klasy odporności ogniowej El 30 dla zamknięcia otworu drzwiowego w ścianie oddzielającej pomieszczenie kotłowni od pozostałej części budynku.

Należy wymienić drzwi na posiadające klasę odporności ogniowej El 30 lub zamurować wejście do kotłowni z korytarza.

Brak wymaganej szerokości co najmniej 0,9 m drzwi z pomieszczenia socjalnego/ stołówki. Należy wymienić drzwi na posiadające wymaganą szerokość.

Brak poręczy przyściennych w klatce schodowej.

Należy wyposażyć klatkę schodową w poręcze przyścienne.

Brak awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego na drogach ewakuacyjnych oświetlonych wyłącznie światłem sztucznym.

Należy wyposażyć budynek w awaryjne oświetlenie ewakuacyjne na drogach ewakuacyjnych oświetlonych wyłącznie światłem sztucznym.

Kompleks hal produkcyjno-magazynowych

Występowanie pomieszczenia na poziomie +2,14 m zamkniętego przegrodami budowlanymi od strony hali traka, od której jest wydzielone, co powoduje klasyfikację budynku jako wielokondygnacyjnego.

Należy usunąć jedną z przegród (ścian) i zastąpić ją przegrodą ażurową np. z siatki.

Brak wymaganej klasy odporności ogniowej R 30, dla głównej konstrukcji nośnej hali z komorami suszarniczymi i kotłownią oraz hali magazynowej ze szlifiernią - § 216 ust. 1 rozporządzenia. Likwidacja pomieszczenia na poziomie +2,14 pozwala na zmianę klasyfikacji budynku hali traka, a tym samym zmieni wymagania dla elementów budynków całej strefy pożarowej PM-2, przez obniżenie klasy odporności pożarowej budynków do klasy "E", przy której nie stawia się wymagań odporności ogniowej dla elementów budynku.

Brak spełnienia wymaganej klasy odporności ogniowej stropu i ściany REI 60 oddzielającej piwnicę od hali traka od pozostałej części budynku. Występująca obecnie piwnica w dniu oględzin była oddzielona stropem, ścianą i drzwiami od pozostałej części hali, praktycznie jest niższym poziomem technologicznym. Należy zastąpić strop podestem np. z płyt typu WEMA i zlikwidować drzwi. Wejście na poziom niższy zabezpieczyć w inny sposób np. barierkami.

Brak zamknięcia wejścia do piwnicy drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej El 30. Działanie naprawcze powiązane z punktem powyżej.

Budynek biurowy

Brak spełnienia wymagania, aby wszystkie elementy z których wykonano budynek były nierozprzestrzeniające ognia. Należy odsłonić wszystkie drewniane elementy konstrukcyjne i zaimpregnować środkami ognioochronnymi Tytan, Fobos lub innymi, co pozwoli uzyskać właściwości konstrukcji w zakresie nierozprzestrzeniania ognia.

Brak wymaganej szerokości co najmniej 0,9 m drzwi z pomieszczenia biurowego przejściowego. Należy wymienić drzwi na posiadające wymaganą szerokość.

Brak poręczy przyściennych w klatce schodowej. Należy wyposażyć klatkę schodową w poręcze przyścienne.

Brak zabezpieczenia konstrukcji stalowej ściany, stanowiącej oddzielenie przeciwpożarowe między strefami PM-1 i PM-2, do uzyskania jej klasy odporności ogniowej REI 60. Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy zabezpieczyć z obu stron podwójną warstwą płyt gipsowo-kartonowych GK typu DF 15 z wypełnieniem wełną mineralną min. 50 mm wg systemu Rigips 3.21.15 lub zabezpieczyć wg innego systemu, który pozwoli uzyskać klasę odporności ogniowej min. EI 60

Brak wysunięcia ściany oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy strefami PM-1 i PM-2 na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub zastosowania na całej wysokości ściany zewnętrznej pasa o szerokości co najmniej 2 m, o klasie odporności ogniowej El 60. Należy ścianę zewnętrzną na całej wysokości w pasie o szerokości 2 m zabezpieczyć wg systemu posiadającego aprobatę ITB do uzyskania klasy odporności ogniowej El 60.

Brak wymaganej klasy odporności ogniowej El 60, zamknięcia otworu w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy strefami pożarowymi PM-2 i ZŁ 111-1. Należy drzwi wymienić na posiadające klasę odporności ogniowej El 60 lub zamurować otwór.

Brak przeciwpożarowego wyłącznika prądu w strefie pożarowej PM-2. Strefę pożarową PM-2 należy wyposażyć w przeciwpożarowy wyłącznik prądu.

PINB zastrzegł, że roboty budowlane związane z doprowadzeniem samowolnie wybudowanych obiektów do zgodności z przepisami należy prowadzić pod nadzorem osoby uprawnionej, zdolnej do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (tj. posiadającej stosowne uprawnienia budowlane oraz zarejestrowanej we właściwej izbie samorządu zawodowego).

O wykonaniu obowiązku należy powiadomić organ nadzoru budowlanego na piśmie.

Do pisma należy dołączyć oświadczenie osoby uprawnionej, nadzorującej wykonywane roboty budowlane, o zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa i sztuką budowlaną wraz z kopią uprawnień osoby nadzorującej i kopią aktualnego zaświadczenia o wpisie do właściwej izby samorządu zawodowego.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, WINB wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z przepisem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (ustawa Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym oraz że zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Dalej organ odwoławczy wyraził stanowisko, że zaskarżona decyzja czyni zadość wskazaniom co do dalszego postępowania i oceny sprawy według prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 47/13 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1877/13 w kwestiach z zakresu bezpieczeństwa pożarowego budynków, ponieważ materiał dowodowy został uzupełniony o opinię sporządzoną przez mgr inż. S. J. - biegłego sądowego z dziedziny pożarnictwa i bezpieczeństwa pożarowego.

Niemniej, z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem obecnie ocenianej decyzji PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające w innych kwestiach poruszonych przez Sądy w ww. wyrokach, tzn., oprócz kwestii z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, w kwestii:

ilości kondygnacji przedmiotowych obiektów. Według wskazań Sądów ustalenia w tej kwestii mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ponieważ inne są wymagania w zakresie klasy odporności pożarowej dla budynków o jednej kondygnacji nadziemnej, a inne dla budynków wielokondygnacyjnych;

ustaleń faktycznych organu I instancji w zakresie konstrukcji i lokalizacji budynków będących przedmiotem postępowania;

prawidłowych ustaleń organu I instancji w zakresie przesłanek rozbiórki z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (w tym oceny przedmiotowych obiektów i sposobu ich użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego);

samodzielnych ustaleń faktycznych organu I instancji w odniesieniu do przesłanek zastosowania art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r..

Według wskazań Sądów, w niniejszej sprawie, przed zastosowaniem art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., konieczne jest dokonanie wnikliwej analizy okoliczności niniejszej sprawy w świetle wszystkich przepisów art. 37 tej ustawy. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że prawidłowego ustalenia w niniejszej sprawie wymaga cały szereg opisanych w uzasadnieniu wyroku istotnych dla sprawy okoliczności.

Ponadto zauważył organ odwoławczy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w części przedstawiającej tok postępowania po wydaniu ww. wyroków i otrzymaniu (zwrocie) akt sprawy oraz prezentującej aktualne, merytoryczne stanowisko organu I instancji, PINB odniósł się jedynie do uzupełnionego materiału dowodowego i przesłanki zastosowania art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. bez szczegółowej oceny przedmiotowej sprawy pod kątem przesłanek art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 37 ust. 2 tej ustawy. Brak tego rodzaju oceny stoi w sprzeczności ze wskazaniami do co dalszego postępowania zawartymi w przywołanych wyrokach WSA i NSA.

Wobec powyższego organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji.

We wniesionym sprzeciwie skarżące zarzuciły naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy;

2. art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki w zgromadzonym materiale dowodowym mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a..

Wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących.

W ocenie skarżących organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. przedwcześnie, bez prawidłowego zweryfikowania możliwości przeprowadzenia przez siebie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się bowiem od załatwienia sprawy co do jej istoty odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie wskazał ponadto przyczyn niezastosowania regulacji zawartej w art. 136 k.p.a.

Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, że w analizowanej sprawie brak jest dowodu na okoliczność ilości kondygnacji przedmiotowych obiektów, która to okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ponieważ inne są wymagania w zakresie klasy odporności pożarowej dla budynków o jednej kondygnacji nadziemnej, a inne dla budynków wielokondygnacyjnych podniosły skarżące, że kwestia ta mogła zostać ustalona po uzupełnieniu postępowania dowodowego w zakresie zweryfikowania ilości kondygnacji przedmiotowych obiektów.

Ze wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 roku, sygn. akt II SA/Gd 47/13, wynika, że organ I instancji w sytuacji napotkania trudności w wyjaśnieniu istniejących rozbieżności w dokumentacji technicznej, w szczególności z zakresu bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynków, winien przeprowadzić z urzędu dowód z opinii biegłego właściwej specjalności. Jak dalej czytamy w wyroku " zdaniem biegłego wino być przeanalizowanie stanu faktycznego budynków podlegających opiniowaniu pod względem bezpieczeństwa pożarowego w związku z usytuowaniem ich w bezpośredniej bliskości od granicy z sąsiednią działką. Opinia taka winna dawać jednoznaczną odpowiedź, czy aktualne usytuowanie przedmiotowych obiektów budowlanych użytkowanych zgodnie z ich faktycznym przeznaczeniem, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

W grudniu 2017 r. do akt sprawy została przedłożona opinia biegłego sporządzona przez mgr inż. S. J. - Biegłego Sądowego z Dziedziny Pożarnictwa i Bezpieczeństwa Pożarowego oraz opinia dotyczącą oceny bezpieczeństwa pożarowego zespołu budynków A. opracowana przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. T. L. (nr upr. [..]).

Biegły sądowy mgr inż. S. J. oparł opinię na rzeczywistych wymiarach i sytuacji w terenie (str. 1 opinii). Ponadto w celu wydania opinii posłużył się m.in. dokumentacją fotograficzną sporządzoną osobiście oraz oględzinami przeprowadzonymi osobiście na terenie obiektu w dniu 1 grudnia 2017 roku (str. 1 opinii). Dalej jak czytamy na 3 stronie opinii biegły ustalił, iż budynek socjalny i budynek biurowy są budynkami dwukondygnacyjnymi niepodpiwniczonymi, zaś kompleks budynków produkcyjno-magazynowych to budynki jednokondygnacyjne. Natomiast hala traków to budynek dwukondygnacyjny, podpiwniczony. Również rzeczoznawca mgr inż. T. L. w swojej opinii stwierdził, iż budynek socjalny i budynek biurowy są budynkami dwukondygnacyjnymi niepodpiwniczonymi, natomiast kompleks budynków produkcyjno-magazynowych, na podstawie przeprowadzonej w dniu 1 grudnia 2017 roku lustracji obiektu kwalifikuje się jako budynki jednokondygnacyjne poza halą traków, który należy uznać za dwukondygnacyjny, podpiwniczony (str. 3 opinii). W związku z czym organ odwoławczy w sytuacji uznania, iż organ I instancji nie poczynił samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie wyjaśnienia ilości kondygnacji przedmiotowych obiektów, posiadał w aktach sprawy rzetelny i zupełny materiał dowodowy w celu zweryfikowania tej okoliczności. Co istotne w niniejszej sprawie ustalenie ilości kondygnacji przez biegłego miało istotne znaczenie, bowiem ta okoliczność determinowała wskazanie wymagań w zakresie klasy odporności pożarowej przedmiotowych budynków. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. , II OSK 1877/13 ."Bezpieczeństwo przeciwpożarowe obiektów tartaku jest w tej sprawie kwestią priorytetową dla oceny istnienia przesłanek do orzeczenia rozbiórki tych obiektów". Oczywistym jest, że w tym celu konieczne było dokonanie przez biegłych oględzin budynków, ustalenie ich położenia i ilości kondygnacji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla wyjaśnienia czy naruszenie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących sytuowania budynków tartaku nie pociąga za sobą niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia z uwagi na brak spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej.

Podkreśliły skarżące, że w aktach administracyjnych znajdują się również dowody na okoliczność określenia konstrukcji i lokalizacji budynków będących przedmiotem postępowania. Biegły sądowy mgr inż. S. J. na 3 stronie ww. opinii wskazał umiejscowienie budynków. Ponadto biegły w swojej opinii w sposób szczegółowy opisał konstrukcje wszystkich budynków (str. 7-19 opinii). Rzeczoznawca mgr inż. T. L. w swojej opinii również odniósł się do konstrukcji i lokalizacji budynków (str. 3-4 opinii). Co więcej rzeczoznawca mgr inż. T. L. w swojej opinii na 5 stronie opisał odległości budynków będących przedmiotem niniejszego postępowania do obiektów sąsiednich.

Kwestionują skarżące uznanie organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji odniósł się jedynie do uzupełniającego materiału dowodowego i przesłanki zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. bez szczegółowej oceny przedmiotowej sprawy pod kątem przesłanek art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 37 ust. 1 tej ustawy, tj. powinien ustalić czy budynki będące przedmiotem niniejszego postępowania znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt i), lub powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2) albo jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami (art. 37 ust. 2).

Wskazały, że jak wynika z treści decyzji organ I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą ww. przesłanki, gdyż przedmiotowa nieruchomość, działka nr [..] znajduje się w całości w strefie 008-31 - zabudowa mieszkaniowo-usługowa zawierająca strefę 21 i 33, a w karcie terenu numer [..], w punkcie 5 dotyczącym istniejącego sposobu zagospodarowania uznanego za zgodny z planem MPZP 2216 [..] (uchwała nr IX/2i4/2003 Rady Miasta z dnia 29 maja 2003 roku), wpisany jest istniejący tartak, zaś fakt ten nie uległ zmianie na przestrzeni wielu lat od kiedy prowadzone jest niniejsze postępowanie. Zatem istnienie tartaku jest zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ograniczenia jego uciążliwości do granic działki.

Dowody znajdujące się w aktach sprawy nie wskazują na występowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (ocena opracowana przez inż. A. P., sprawozdanie opracowane przez [..]) -wystąpienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawo budowlane z 1974 r.

Organ nadzoru budowlanego dokonujący oceny spełniania przez dany obiekt budowlany przesłanek umożliwiających jego legalizację winien również wykluczyć istnienie "ważnych przyczyn", innych niż związane z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz kwestiami niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, bądź pogorszeniem warunków dla otoczenia. Przez ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawo budowlane z 1974 r. należy rozumieć skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Do skutków tych należy w szczególności naruszenie wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji stwierdził, iż brak jest również jakichkolwiek innych ważnych przyczyn do nakazania rozbiórki. W przeciwnym wypadku, gdyby organ I instancji doszedł do wniosku, iż budynki będące przedmiotem postępowania położone są np. w granicach Parku Krajobrazowego, na którym obowiązywałyby szczególne rygory określone przez przepisy ustawy o ochronie przyrody czy też pod ochroną konserwatorską dałyby temu wyraz w decyzji. Tym samym nic nie stało na przeszkodzie, aby organ odwoławczy przeprowadził na podstawie art. 136 k.p.a. postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

W konsekwencji jeżeli okoliczności z art. 37 Prawo budowlane z 1974 r. nie zachodzą, to organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem (art. 40 Prawo budowlane z 1974 r.). W tych okolicznościach zastosowanie przez organ I instancji art. 40 Prawa Budowlanego z 1974 r. jest prawidłowe i nie jest efektem dowolnej oceny materiału dowodowego, lecz uprawnionym wnioskiem wypływającym z zebranego w sposób należyty materiału dowodowego.

Zdaniem skarżących, jeżeli organ odwoławczy powziął wątpliwości odnośnie ustalenia (zweryfikowania) pewnych faktów istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, mógł skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W przekonaniu skarżących decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Nie można przyjąć, że zasada dwuinstancyjności zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być jednakże rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony skutecznego prawa do odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw jest niezasadny.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że kontrolą sądu w rozpoznawanej sprawie objęta jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd ma obowiązek uwzględnić sprzeciw.

Powołany wyżej przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki:

1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Już z samej konstrukcji art. 138 k.p.a., a także z literalnej wykładni § 2 tego przepisu, wynika, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak m. in. wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97; wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97; wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/2002). Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek stosować się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., a więc powinien dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 k.p.a.

W przypadku zatem, gdy organ II instancji wydaje decyzję kasacyjną, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Musi on przede wszystkim wykazać w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że wystąpiły wyżej wskazane przesłanki wydania tej decyzji i jednocześnie, że organ ten nie mógł we własnym zakresie dokonać brakujących, istotnych ustaleń.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stosując art. 138 § 2 k.p.a. wykazał w dostateczny sposób zaistnienia przesłanek kasatoryjnych wbrew podniesionym zarzutom.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji organ odwoławczy wskazał na konieczność dokonania następujących czynności ustalających w sprawie:

1. ilości kondygnacji przedmiotowych obiektów. Według wskazań Sądów ustalenia w tej kwestii mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ponieważ inne są wymagania w zakresie klasy odporności pożarowej dla budynków o jednej kondygnacji nadziemnej, a inne dla budynków wielokondygnacyjnych

2.ustaleń faktycznych organu I instancji w zakresie konstrukcji i lokalizacji budynków będących przedmiotem postępowania

3.prawidłowych ustaleń organu I instancji w zakresie przesłanek rozbiórki z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (w tym oceny przedmiotowych obiektów i sposobu ich użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego)

4.samodzielnych ustaleń faktycznych organu I instancji w odniesieniu do przesłanek zastosowania art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Podkreślił organ odwoławczy, że według wskazań Sądów, w niniejszej sprawie, przed zastosowaniem art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., konieczne jest dokonanie wnikliwej analizy okoliczności sprawy w świetle wszystkich przepisów art. 37 tej ustawy. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że prawidłowego ustalenia w niniejszej sprawie wymaga cały szereg opisanych w uzasadnieniu wyroku istotnych dla sprawy okoliczności.

W istocie skarżące nie kwestionują jaki zakres sprawy do wyjaśnienia został nakreślony wydanymi w sprawie wyrokami sądów administracyjnych. Oznacza to, że nie kwestionują także, że wszystkie okoliczności istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia ustalone nie zostały, natomiast ich sprzeciw budzi brak uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. i brak wydania decyzji merytorycznej.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ ten oparł się na treściach dwu opinii przedłożonych do sprawy bez jakiejkolwiek własnej oceny tych dowodów, bez dokonania ustaleń w zakresie okoliczności wskazanych w wyrokach sądów, brak jest ustalenia usytuowania budynków względem granic działek i oceny przesłanek z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Oznacza to, że w istocie organ I instancji uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Błędnie identyfikują skarżące przedłożenie do sprawy fachowych opinii z dokonaniem rozpatrzenia sprawy przez organ administracji, gdyż w decyzji pierwszoinstancyjnej nie ma jakiekolwiek próby oceny znajdujących się w aktach fachowych opinii. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze, opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie, ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte, rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Tego organ pierwszej instancji nie uczynił. Dokonanie ustaleń przez powołanych biegłych nie może zastąpić roli organu w ocenie czy ustalenia zostały dokonane należycie i zgodnie z prawdą. Brak dokonania przez organ oględzin w terenie statuuje jako dowolną ocenę uznanie za prawidłowe usytuowania budynków zawarte w opinii biegłego czy ustaleń co do właściwych przepisów pożarowych zastosowanych przez biegłego.

Naruszenia te nie mogą być usunięte w toku postępowania odwoławczego, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający, a wypowiedzenie się na tym etapie postępowania przez organ odwoławczy w powyższych kwestiach naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., która zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc dwukrotnie ocenia zgromadzone w sprawie dowody oraz w sposób rzeczowy i dogłębny analizuje argumenty stron i w konsekwencji dokonuje prawidłowej subsumcji przepisu prawa, do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Z tych względów powołane wady procesowe nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji.

W świetle powyższych rozważań organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.