Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1570/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska del WSA Dariusz Dudra (spr.) Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 129/12 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie udzielania i rozliczania dotacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L.wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r. oddalił skargę Centrum Nauki i Biznesu "Ż." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miasta C. Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół oraz placówek na terenie Miasta C. prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] grudnia 2011 r. Rada Miast C. podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę z dnia [...] marca 2011 r. W § 1 ust. 1 i 3 uchwały zmieniającej nałożono na kontrolowanego szereg obowiązków dotyczących zapewnienia warunków i środków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli oraz przyznano kontrolującemu szereg uprawnień związanych z przeprowadzeniem kontroli.

Pismem z dnia 28 grudnia 2011 r. skarżąca wezwała Radę Miasta C. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 1 ust. 1 i 3 uchwały z dnia [...] grudnia 2011 r. Natomiast Rada Miasta C., w odpowiedzi uznała to żądanie za bezzasadne.

W związku z powyższym skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skargę na uchwałę z [...] grudnia 2011 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 uchwały, zarzucając naruszenie art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej jako: u.s.o.), poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej.

W ocenie strony skarżącej uchwała zmieniająca oraz uchwała zmieniana z marca 2011 r. doprowadziły do sytuacji, w której podmiot dotowany, poprzez niezastosowanie się do przepisów uchwał nakładających wskazane obowiązki nie otrzyma należnej dotacji z przyczyn innych niż wynikające z ustawy o finansach publicznych. Tymczasem wskazano, że jednostka samorządu terytorialnego nie może wprowadzać dodatkowych wymogów ani nakładać na beneficjenta dotacji dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z ustawy o systemie oświaty. Skarżąca zarzuciła ponadto, że zakres kompetencji kontrolujących określony w ustawie został nadmiernie rozszerzony, doprowadzając do sytuacji, iż uprawnienia kontrolujących zrównane są niemal z uprawnieniami organu prowadzącego postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta C. wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd uznał zarzuty skarżącej są nieuzasadnione. Nie dopatrzył się również innych wad prawnych uchwały, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Wskazano, że w ocenie skarżącej spółki zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej, poprzez nałożenie na beneficjentów dotacji dodatkowych obowiązków związanych z postępowaniem kontrolnym, a nie przewidzianych w ustawie. Natomiast w ocenie sądu pierwszej instancji zarzuty te nie były uzasadnione.

WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 90 ust. 3e u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b [w badanym przypadku gminy], mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. W świetle ust. 3f osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez wspomniane organy mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Wreszcie zgodnie z ust. 3g wspomniane organy w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek. Wskazano także, że skoro ustawa przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencję do kontroli prawidłowości przyznanych dotacji, to organ sprawujący tą kontrolę musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią skuteczne wykonywanie kompetencji, odpowiadające celom kontroli. Oznacz to, że racjonalny ustawodawca upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących skuteczną kontrolę, nie ograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji.

Sąd powołał się następnie na orzecznictwo sądów administracyjnych, które w podobnych sprawach kwestionuje takie postanowienia uchwał dotyczących kwestii rozliczania dotacji, które bezpośrednio wpływają na prawo do dotacji poprzez jego ograniczenie w sposób niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty lub ustawy o finansach. Jednocześnie wskazano, że w badanym przypadku taka okoliczność nie ma miejsca. Bowiem kwestionowana uchwała uszczegółowia tryb dokonywania kontroli beneficjentów dotacji i w tym zakresie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego.

Sąd wskazał, że nałożone na kontrolowanego obowiązki nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji. Obowiązki wprowadzone zaskarżoną uchwałą nie stanowią dla skarżącej nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ograniczają prawa do dotacji. Oznacz to, że postanowienie zaskarżonej uchwały nie wykraczają poza granice zakreślone upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Skargę kasacyjną od powyższej uchwały wniosła Centrum Nauki i Biznesu "Ż." spółka z o.o., żądając uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z art. 2 , 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta C. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], w zakresie § 1 ust. 1 uchwały w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja art. z art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny winien stwierdzić jaj nieważność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że skonstruowany przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzut, w powiązaniu z treścią jego uzasadnienia, pozwalał na dokonanie oceny legalności zaskarżonego wyroku. Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest jednak nieusprawiedliwiony.

Skarżąca Spółka stawia zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej u.s.o., w związku z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 1 w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z powołanymi przepisami Konstytucji prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji winien stwierdzić jej nieważność. Spółka kwestionuje treść uchwały w zakresie przyznania Prezydentowi Miasta uprawnień do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, jak również wzywania i przesłuchiwania świadków, żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień czy korzystania z pomocy biegłych.

Odnosząc się do postawionego zarzutu przede wszystkim należy przywołać treść art. 90 ust. 4 u.s.o. Stanowi on, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Wynika zatem z niego jednoznacznie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji.

Tryb w rozumieniu potocznym wg słownika języka polskiego oznacza – ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system, np. sprawa odbyła się w trybie przyśpieszonym (por. E. Sobol red.: Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 913/12, LEX nr 1247560). Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 u.s.o. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1321/11, LEX nr 1145222). Wynika zatem z powyższego, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji.

W wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11, LEX nr 1367204 odnoszącym się do uchwały dotyczącej przyznawania i rozliczania dotacji, kwestionowanej także przez skarżącą kasacyjnie Spółkę "Ż.", wprawdzie jej skarga na tą uchwałę została odurzona przez Sąd I instancji, jednak ocenie Sądu akt ten podlegał w związku ze skutecznym złożeniem skargi przez inny podmiot, a mianowicie przez Spółkę "C.", NSA skonstatował, że ustawodawca pozostawia pewien margines luzu prawodawcy podustawowemu, aby zrealizował uchwalanymi przepisami cel wskazany w delegacji ustawowej. Stwierdził także, że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. W ramach tego procesu kontroli mogą się mieścić uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, jak również wzywania i przesłuchiwania świadków, żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień czy korzystania z pomocy biegłych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są typowymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego.

W procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejecie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Warto zatem w tym miejscu przywołać treść uregulowań ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), zwanej dalej o.p. W myśl art. 286 § 1 o.p. kontrolujący są uprawnieni, w szczególności do: wstępu na grunt oraz do budynków, lokali lub innych pomieszczeń kontrolowanego (pkt 1); żądania okazania majątku podlegającego kontroli oraz do dokonania jego oględzin (pkt 3); żądania udostępniania wszelkiego rodzaju dokumentów związanych z przedmiotem kontroli (pkt 4); przesłuchiwania świadków (pkt 9); zasięgania opinii biegłych (pkt 10).

Podkreślić wypada, że przywołane rozwiązania ustawowe są typowymi działaniami funkcjonującymi w ramach procedury kontrolnej.

Mając na względzie powyższe nie można się zgodzić z zarzutem błędnej wykładni art. 90 ust. 4 u.s.o. i w konsekwencji naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a., a także przepisów art. 2, art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.