Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 597/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 721/08 w sprawie ze skarg G. P. i S. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 721/08 w sprawie ze skarg G. P. oraz S. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] września 2004 r. ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...] w Kielcach na odcinku od ul. [...] do granicy miasta Kielce, w ciągu drogi krajowej nr [...] i decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] października 2004 r., zaś działki nr [...],[...] i [...] stanowiące własność G. P. zostały objęte powyższą decyzją, natomiast w dziale trzecim księgi wieczystej tej nieruchomości wpisana jest nieodpłatna, dożywotnia służebność osobista na rzecz S. P., polegająca na prawie zamieszkiwania w połowie domu mieszkalnego oraz korzystania w miarę potrzeby z pomieszczeń w budynkach gospodarczych. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m.in. przedmiotowych działek, a pismem z dnia [...] maja 2006 r. Wojewoda Świętokrzyski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia m.in. tych działek i w wyniku przeprowadzonego postępowania, Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] października 2006 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 157/07, uchylił decyzję organu II instancji zapadłą w tej sprawie. G. P. reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata K. K. wniósł w dniu [...] września 2007 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie przez Skarb Państwa wyżej wymienionej nieruchomości, a Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] września 2007 r. orzekł o udzieleniu Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, działającemu w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych działek oznaczonych jako działki nr [...],[...] i [...], zobowiązaniu dotychczasowego właściciela nieruchomości do niezwłocznego wydania przedmiotowej nieruchomości oraz nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący G. P. i S. P. zarzucili rażące naruszenie przepisów stanowiących podstawę wydania przedmiotowej decyzji oraz zakwestionowali nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W dalszej części wskazali, że decyzja jest dla nich krzywdząca, ponieważ uniemożliwia im prowadzenie gospodarstwa rolnego z uwagi na konieczność opuszczenia budynku mieszkalnego i zamieszkania z dala od gospodarstwa rolnego oraz zaniżenie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości wywłaszczanej poprzez sporządzenie operatu szacunkowego niezgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), zaś przyznane odszkodowanie nie rekompensuje szkody, jaka została im wyrządzona.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2007 r. (przy czym w decyzji błędnie podano datę [...] września 2007 r.) w pkt 1 i orzekł o zezwoleniu Prezydentowi Miasta Kielce na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz w pkt 2, 3, 4 i 5 i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że odwołanie nie może zostać uwzględnione i dalej wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki określone w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) umożliwiające wydanie przez organ I instancji decyzji zezwalającej na natychmiastowe zajęcie przedmiotowych działek. Przypomniał też, że ze względu na fakt, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 157/07 nie jest jeszcze prawomocny, to kwestia wywłaszczenia spornej nieruchomości nie została dotychczas zakończona. Jednak bezspornie przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest na pasy drogowe, co wynika z decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2004 r. ustalającej lokalizację drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...] w Kielcach na odcinku od ul. [...] do granicy miasta Kielce, w ciągu drogi krajowej nr [...]. Nadto wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka wydania zaskarżonej decyzji określona w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a mianowicie uzasadniony przypadek, ponieważ budowa ul. [...] w Kielcach została ujęta w Wieloletnich Programach Inwestycyjnych z terminem realizacji do końca 2009 r., a w budżecie Miasta Kielce zostały przewidziane środki na jej realizację na 2008 r. w wysokości 14.900.000 zł oraz na 2009 r. w wysokości 16.900.000 zł, stąd konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę do końca 2007 r., a brak prawa dysponowania m.in. przedmiotową nieruchomością uniemożliwia podjęcie działań mających na celu uzyskanie pozwolenia na budowę tej inwestycji oraz jej realizację. Pilna potrzeba rozpoczęcia realizacji inwestycji w 2008 r. zachodzi również z tego względu, że budowa ul. [...] zostanie zgłoszona do realizacji w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, a warunkiem wykorzystania środków z tego funduszu jest natomiast zakończenie i rozliczenie inwestycji do 2011 r. Zatem względy społeczne i gospodarcze, w tym efektywne gospodarowanie publicznymi środkami finansowymi potwierdzają, iż zachodzi w niniejszej sprawie uzasadniony przypadek. Natomiast w celu umożliwienia inwestorowi wystąpienia o pozwolenie na budowę dla tej inwestycji i realizacji wykonania planowanych wydatków budżetowych w latach następnych, konieczne jest uzyskanie przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i stosownie do treści art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ orzekający nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Reasumując, wszystkie przesłanki wydania zaskarżonej decyzji oraz nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności wystąpiły, zatem zarzut naruszenia przepisu art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. należy uznać za chybiony. Równocześnie wyjaśniono, że ustalenie wysokości odszkodowania i wszelkie kwestie z tym związane nie są rozstrzygane w niniejszym postępowaniu, ale w postępowaniu wywłaszczeniowym, prowadzonym na podstawie przepisu art. 15 i 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, po czym podkreślono, że postępowanie wywłaszczeniowe i postępowanie o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, stanowią dwa odrębne postępowania. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe służyć ma bowiem przyśpieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i całość uregulowań ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych została zamierzona jako unormowanie wyjątkowe, co wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach nabywania nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestorów na cele budowlane, zaś istotne uproszczenia procedur świadczą o zamiarze ustawodawcy, którym jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg w kraju. Stąd też nie może to pozostać bez wpływu na wykładnię i stosowanie przepisów wspomnianej już wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w niniejszej sprawie. W dalszej części uzasadnienia podał, że uprawnienia, obowiązki i zadania w stosunku do innych dróg niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wykonuje właściwy zarządca drogi (art. 19 ust. 5 i art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Natomiast Rada Miejska w Kielcach uchwałą z dnia 22 lutego 2001 r. utworzyła Miejski Zarząd Dróg, powierzając tej jednostce budżetowej pełnienie funkcji zarządcy dróg w granicach administracyjnych miasta Kielce, a na mocy aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., Prezydent Miasta Kielce działający jako zarządca dróg publicznych, udzielił pełnomocnictwa Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach do składania jednoosobowo oświadczeń woli i dokonywania czynności prawnych związanych m.in. z nabywaniem nieruchomości w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa na cele inwestycyjne związane z działalnością określoną w statucie Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach przed wszystkimi władzami, notariuszami, urzędami, sądami, przedsiębiorstwami, bankami i innymi organizacjami oraz osobami fizycznymi. Z przepisów tych wynika uprawnienie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach do wystąpienia z wnioskiem o niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Udzielenie pełnomocnictwa nie zmienia jednak faktu, że zarządcą drogi, któremu można udzielić zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, jest jednak Prezydent Miasta Kielce. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, lecz nie są to kwestie pozostawione do rozstrzygnięcia organu administracji w formie decyzji, lecz skutki wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wynikające z przepisu prawa. Informacja o uprawnieniach i zobowiązaniach wynikających z decyzji, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., winna być zatem zawarta w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej sentencji. Również kwestia zobowiązania właściwego zarządcy drogi do wskazania lokalu zamiennego w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie jest uregulowana w przepisie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Zapewnienie lokalu zamiennego jest natomiast warunkiem umożliwiającym niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg G. P. i S. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, zaś w ich uzasadnieniu skarżący podtrzymali w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu, tj. zarzucili zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów dotyczących nieruchomości wywłaszczanych i podnieśli, że zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca, a odgórnie ustalone odszkodowanie nie rekompensuje powstałej z tytułu wywłaszczenia szkody. Wywłaszczana część nieruchomości stanowi część siedliska, wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego. Zobowiązanie wynikające z przepisów ustawy dotyczy zapewnienia skarżącemu jedynie zamiennego lokalu mieszkalnego, natomiast nie dotyczy pozostałej części nieruchomości, na której znajdują się zabudowania gospodarcze wraz z żywym inwentarzem i sprzętem mechanicznym. Pozbawienie skarżących budynku mieszkalnego, usytuowanego na tej samej działce zagrodowej co pozostałe zabudowania gospodarcze niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego uniemożliwia, zdaniem skarżących, jego prowadzenie. Zmniejszenie zaś obszaru gospodarstwa, bez przyznania nieruchomości zamiennej spowoduje nieopłacalność jego prowadzenia. Skarżący podnieśli również, że wycena wywłaszczanych nieruchomości narusza interesy właścicieli, zaś opinie biegłych wyceniających te same działki różnią się znacząco, a właściciele wywłaszczanych działek nie dość, że są pozbawiani swojej własności, to jeszcze otrzymują za niskie rekompensaty z tego tytułu. Ponadto skarżący uznali, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające nadanie wydanym decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem spowoduje to wielką szkodę oraz narazi ich na utratę zdrowia oraz pozbawi miejsca zamieszkania. W tej sytuacji skarżący zarzucili organom obu instancji rażące naruszenie przepisów prawa, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przepisów Konstytucji dotyczących ochrony własności oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, stosownie do treści art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 220, poz. 1601), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe i ustawa ta weszła w życie w dniu 16 grudnia 2006 r., a więc już po wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, gdyż Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Kielcach oznaczonej jako działki nr [...],[...] i [...] w dniu [...] lutego 2006 r. Stąd właściwie organy obydwu instancji zastosowały przepis art. 17 cyt. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu dotychczasowym i w myśl przepisu, po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126, ze zm.). Decyzja taka uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a w przypadku gdy decyzja dotyczy nieruchomości zabudowanej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany, w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, do wskazania lokalu zamiennego. Do egzekucji obowiązków wynikających z tej decyzji stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, ustawa ta ma zastosowanie także do dróg w miastach na prawach powiatu, finansowanych z budżetów tych miast, z tym że uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do tych dróg, wykonuje właściwy zarządca drogi, stąd też w przedmiotowej sprawie uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje Prezydent Miasta Kielce działający przez pełnomocnika, którym jest Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach. Z brzmienia przywołanego wcześniej przepisu art. 17 wynika wprost, że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach zwrócił się do Wojewody Świętokrzyskiego wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowych działek i postępowanie takie zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody z dnia [...] maja 2006 r., na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji i w tej sytuacji dla spełnienia występowania przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy wystarczające jest ustalenie, iż zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, co oznacza, że nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia oraz prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, bowiem postępowanie to jest odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie co do jego zgodności z prawem w trybie przewidzianym dla tegoż postępowania. Stąd też wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowych nieruchomości, jako wykraczające poza zakres postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, nie zostały poddane ocenie przez Sąd i nie miały wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W dalszej części wskazano, że z analizy akt sprawy wynika, iż organy administracji prawidłowo oceniły także drugą z przesłanek i powołane we wniosku argumenty są w pełni wystarczające dla uznania, że zachodzi uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 17 ust. 1. Mianowicie budowa ul. [...] w Kielcach została ujęta w Wieloletnich Programach Inwestycyjnych z terminem realizacji do końca 2009 r. i że w budżecie Miasta Kielce zostały przewidziane środki na jej realizację na 2008 r. w wysokości 14.900.000 zł oraz na 2009 r. w wysokości 16.900.000 zł., z czego wynika, że konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę do końca 2007 r. Z kolei brak prawa dysponowania m.in. przedmiotowymi działkami, uniemożliwia wnioskodawcy podjęcie działań mających na celu uzyskanie pozwolenia na budowę tej inwestycji oraz jej realizację. Pilna potrzeba rozpoczęcia realizacji inwestycji jest uzasadniona także faktem, że budowa ul. [...] zostanie zgłoszona do realizacji w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, zaś warunkiem wykorzystania środków z tego funduszu jest zakończenie i rozliczenie inwestycji do 2011 r. Ponadto konieczne jest rozpoczęcie prac budowlanych z początkiem II kwartału 2008 r., a tym samym uzyskanie pozwolenia na budowę w IV kwartale 2007 r. Niezależnie od powyższego za jak najszybszym rozpoczęciem inwestycji przemawia interes społeczny, a nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest konieczne ze względu na pilną potrzebę rozpoczęcia robót budowlanych. Reasumując, w oparciu na powyższych wskazaniach, organ I instancji dokonał oceny przesłanek ustawowych uzasadniających zastosowanie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy, zaś organ odwoławczy ocenę tę, co do zasady, podzielił i nie budzi ona żadnych zastrzeżeń co do jej ewentualnej dowolności, bowiem postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości zostało wszczęte i zachodzi "uzasadniony przypadek". W dalszej części podał, że przepis art. 17 ust. 4 ustawy określa wynikające - z mocy prawa - skutki decyzji wydanej na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy i w tej sytuacji decyzja owych kwestii nie może rozstrzygać. Ponadto sama ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ma charakter specjalny, a jej działanie jest ograniczone w czasie do dnia 31 grudnia 2020 r. (art. 45 ustawy po nowelizacji ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw), stąd też ma ona charakter epizodyczny i jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania oraz realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast, co w konsekwencji jest warunkiem zmniejszenia opóźnień w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju. Z kolei art. 17 tej ustawy określa, o czym ma rozstrzygać organ wydając decyzję w trybie tego przepisu, zaś kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest rozstrzygana w odrębnej decyzji wywłaszczeniowej, której konsekwencją jest odjęcie dotychczasowemu właścicielowi przysługującego mu prawa własności. Natomiast wszelkie szkody, które byłyby konsekwencją zaskarżonych obecnie decyzji, jako uszczerbek majątkowy, mogą być skarżącemu zrekompensowane odszkodowaniem przyznanym w postępowaniu cywilnoprawnym, dochodzonym przed sądami powszechnymi. Dlatego też za bezzasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów Konstytucji RP dotyczących ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 i ust. 2) i dalej powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1320/07, w którym wyjaśniono, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy ma odrębny charakter w stosunku do sprawy o wywłaszczenie nieruchomości. Odrębność ta polega na tym, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie rozstrzyga o pozbawieniu właściciela prawa własności nieruchomości i nie można jej zatem zarzucić naruszenia konstytucyjnej normy sformułowanej w art. 21 ustawy zasadniczej, ponieważ zezwolenie na wejście na nieruchomość nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu tego przepisu. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego braku podstaw uzasadniających nadanie wydanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Sąd zwrócił uwagę, że organ II instancji uchylając punkt 5 zaskarżonej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego i umarzając w tym zakresie postępowanie organu I instancji, spowodował, że decyzja tegoż organu została pozbawiona rygoru natychmiastowej wykonalności i takie działanie organu odwoławczego nie było zgodne z treścią art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., jednakże w sprawie tej Sąd uznał, że związany jest treścią art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w myśl którego Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (zasada zakazu reformationis in pius).

Od powyższego wyroku w całości G. P. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy polegających na :

a) naruszeniu art. 141 § 4 ustawy o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich okoliczności sprawy i niewyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia,

b) naruszenie art. 145 § pkt 1)a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Infrastruktury wobec naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które miało wpływ na wynik sprawy, a także

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek udzielenia, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego przeznaczonych na pasy drogowe.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich aspektów stanu faktycznego, nie przeanalizował wszystkich zarzutów skarżących dotyczących wadliwości decyzji Ministra Infrastruktury i nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący podstaw rozstrzygnięcia, zaś argumenty zawarte w odwołaniu, a dotyczące w istocie rzeczy kwestionowania istnienia w tej sprawie "uzasadnionego przypadku", miały zasadnicze znaczenie w sprawie.

W dalszej części podniesiono, że przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 17 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zarówno jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i organy administracji dokonały nieprawidłowej oceny istnienia w niniejszej sprawie przesłanki "uzasadniony przypadek" udzielenia, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Jednakże owo pojęcie nie jest zdefiniowane w ustawie, co nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia, ponieważ wybór musi być dostatecznie uzasadniony przesłankami zindywidualizowanymi (wyrok 7 sędziów NSA dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OSA 5/01 opubl. w ONSA 2002/2/50). Tymczasem nie jest - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uzasadnionym przypadkiem:

- ujęcie budowy drogi w wieloletnich programach inwestycyjnych i zgromadzenie środków w budżecie - gdyż budowa wszystkich dróg jest zawsze ujęta w różnych programach inwestycyjnych, a co do ujęcia środków w budżecie to inwestycje muszą być finansowane zgodnie z zasadami finansów publicznych czyli środkami ujętymi wydatkach budżetowych,

- brak prawa dysponowania między innymi przedmiotowymi działkami - gdyż jest to powszechnym problemem dotyczącym wszystkich dróg w kraju, skoro wytyczanie dróg następuje na gruntach należących do osób prywatnych a jedynie znikoma część dróg jest budowana na nieruchomościach będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu,

- istnienie pilnej potrzeby rozpoczęcia realizacji inwestycji uzasadnione tym, że budowa ulicy [...] została zgłoszona do realizacji w ramach programu operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, zaś warunkiem wykorzystania środków z tego funduszu jest zakończenie i rozliczenie inwestycji do 2011 roku - gdyż pilność rozpoczęcia inwestycji nie jest spowodowana sytuacją nadzwyczajną np. katastrofą i koniecznością natychmiastowych działań dla odwrócenia zagrożenia powszechnego, ponadto konieczność budów dróg sama w sobie jest powszechnym problem dotyczącym wszystkich samorządów w kraju.

Potrzeba zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 17 ustawy musi być indywidualnie uzasadniona w odniesieniu do każdej konkretnej nieruchomości. Tymczasem skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,22 ha, utrzymuje się jedynie z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a w pracy pomaga mu ojciec - S. P. i nie mają oni innych źródeł utrzymania. Rzeczą więc organów administracji było rozważenie konkurencyjnych interesów a mianowicie potrzeby budowania właśnie w tym miejscu dróg oraz utrzymania miejsca pracy dla dwóch rolników z poszanowaniem praw uczestników postępowania. Stąd też Sąd w zaskarżonym wyroku nie dostrzegł, że organy administracji nie dokonały analizy indywidualnej sytuacji życiowej skarżących i nie uwzględniły, że zajęcie nieruchomości znacznie utrudni lub nawet pozbawi ich źródła utrzymania, jakim jest gospodarstwo rolne. Trudno jest bowiem prowadzić gospodarstwo, skoro zostanie się pozbawionym domu związanego funkcjonalnie z resztą gospodarstwa i części gruntu.

Skarżący kasacyjnie zwrócił także uwagę, że zarzuty o pozbawieniu miejsca pracy zostały podniesione w odwołaniach skarżących, co zobowiązywało Sąd Administracyjny do odniesienia się do nich w uzasadnieniu wyroku. Powyższe uchybienia pozwalają na uznanie, że przesłanka określona w art. 17 ust. 1 ustawy, a mianowicie "uzasadniony przypadek udzielenia, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomość skarżącego z przeznaczeniem na pasy drogowe", nie została spełniona, stąd też zaskarżony wyrok zapadł z obrazą wymienionych wyżej przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., przeto w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Jak już wyżej przytoczono, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich okoliczności sprawy i niewyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia. Jednakże wobec tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że z treści powyższego przepisu wynika obowiązek odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Odnosząc powyższe do zarzutu nie można - wbrew kasatorowi - wyprowadzić wniosku o obowiązku wypowiedzenia się przez Sąd co do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę i - co najważniejsze - treść sporządzonego uzasadnienia w pełni umożliwia kontrolę toku rozumowania Sądu. Z tego mianowicie powodu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przytoczone powyżej elementy, zaś jego treść w sposób logiczny i wyczerpujący motywuje ocenę prawną sprawy. Wskazać bowiem należy, że powyższa argumentacja zmierzała do wykazania, iż w postępowaniu przed organami administracji nie doszło do naruszenia prawa i - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - skutek ten został osiągnięty. Nie jest i nie może być uznane za wadę postępowania skutkującą naruszeniem powyższego przepisu w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zawartych w skardze zarzutów dotyczących utraty przez skarżących możliwości zarobkowania. Okoliczność ta bowiem, podobnie jak wszystkie zarzuty odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego, choć pozostają w związku z udzieleniem zezwolenia, to jednak nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie terenu pod przedmiotową inwestycję drogową. Innymi słowy mówiąc, kwestia dotycząca wywłaszczenia stanowi odrębną sprawę administracyjną i rozstrzyganą w innym postępowaniu. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie, nie zasługują na uwzględnienie.

Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy bowiem zinterpretował ten przepis oraz właściwie przyjął, że w przedmiotowej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" uzasadniający wydanie na podstawie powyższego przepisu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z akt sprawy wynika wszak, że budowa ul. [...] w Kielcach została ujęta w Wieloletnich Programach Inwestycyjnych z terminem realizacji do końca 2009 r., a w budżecie Miasta Kielce zostały przewidziane środki na jej realizację na 2008 r. w wysokości 14.900.000 zł oraz na 2009 r. w wysokości 16.900.000 zł, stąd konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę do końca 2007 r. Z kolei brak prawa dysponowania m.in. przedmiotową nieruchomością uniemożliwia podjęcie działań mających na celu uzyskanie pozwolenia na budowę tej inwestycji oraz jej realizację. Pilna potrzeba rozpoczęcia realizacji inwestycji w 2008 r. zachodzi również z tego względu, że budowa ul. Ściegiennego zostanie zgłoszona do realizacji w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, a warunkiem wykorzystania środków z tego funduszu jest natomiast zakończenie i rozliczenie inwestycji do 2011 r. Z akt sprawy wynika ponadto, że prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe było długotrwałe, gdyż skarżący korzystał ze służących mu środków odwoławczych. Te okoliczności wskazują zatem za zasadne wylegitymowanie się przez inwestora prawem do nieruchomości, które powinno nastąpić w trybie natychmiastowym.

Wobec powyższego należało zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że w sprawie wystąpiły przesłanki zarówno co do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego, jak i nadanie temu zezwoleniu rygoru natychmiastowej wykonalności i z tego też względu powyższy zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Skoro zaś tak, to nie można w sposób skuteczny zarzucić Sądowi również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., ponieważ nie zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.