Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 28/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 10 ust. 5, art 48 ust. 1 i 2, art 53 ust.1, art 55 ust.1, art 56 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 242/19 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 11 lutego 2019 r., Nr NSP-VIII.7581.1.141.2018.ND w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. M. i M. M. (Skarżący) na decyzję Wojewody P.(Wojewoda) z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. zw. z art. 104 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, a tym samym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] lutego 2019 r. uchylającej decyzję Starosty W.(Starosta) z [...] maja 2018 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za przejęcie przez Gminę W. (Gmina) prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości O., Gmina W., działka o nr ewidencyjnym [...] o pow. 2.687 m2, która decyzją Wójta Gminy W, (Wójt) z [...] października 1992 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy i umarzającą postępowanie w tym zakresie, mimo iż w sprawie nie zachodzi przyczyna uzasadniająca stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i przyjęciu za udowodniony stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracji, mimo iż dokonane przez organ ustalenia są błędne, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a dodatkowo oparte zostały na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym w tym także na dokumencie, co do którego zachodzi uzasadniona wątpliwość co do jego autentyczności, czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu czego wyrazem było nierozpoznanie wniosków dowodowych złożonych przez Skarżących wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, czego efektem było zaaprobowanie wadliwych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji i bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

4. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu czego wyrazem jest nierozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i rozwiniętych w piśmie procesowym pełnomocnika Skarżących z [...] czerwca 2019 r., a dotyczących błędnego zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. i niezastosowania przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z dnia 28 lutego 1991 r., Dz. U. nr 30 poz. 127), dalej zwana: "ustawą o gospodarce gruntami", przy ocenie skutków prawnych oświadczeń składanych przez Skarżących w toku postępowania o podział działki nr [...] wykluczających "negocjacyjne" ustalenie odszkodowania za grunty wywłaszczone w czasie obowiązywania tej ustawy czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i uniemożliwienie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku.

Działając wyłącznie z daleko idącej ostrożności procesowej, na wypadek nie uwzględnienia zarzutów sformułowanych powyżej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili także naruszenie prawa materialnego tj.:

5. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. polegające na jego błędnym zastosowaniu czego wyrazem jest uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], mimo iż niewątpliwym jest że Skarżący zostali pozbawieni prawa własności tej nieruchomości (albowiem jej własność przeszła na Gminę), Skarżący nie uzyskali z tego tytułu odszkodowania (okoliczność bezsporna) a zarówno przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust, 1, art. 56 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami) jak i aktualnie obowiązujące przepisy prawa bezwzględnie obowiązującego (por, art. 128 ust, 1 u.g.n. oraz art, 21 ust. 2 Konstytucji RP) odszkodowanie takie przewidują

6. art. 98 ust. 3 u.g.n., polegające na:

• jego błędnym zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy i uznaniu, iż skuteczność oświadczeń woli ewentualnie składanych przez Skarżących przed dniem wejścia w życie tego przepisu powinna być oceniana przez pryzmat jego treści,

• na jego błędnej interpretacji czego wyrazem jest uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa zostanie wydana,

• na jego błędnej interpretacji czego wyrazem jest uznanie, iż wystarczającym dowodem na stwierdzenie, iż w sprawie przeprowadzone zostały negocjacje przewidziane w treści tego przepisu jest jednostronna deklaracja zamiaru nieodpłatnego przekazania własności wywłaszczonej nieruchomości złożona jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej,

7. art. 10 ust. 5, art. 48 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 1 oraz art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż oświadczenie zawarte w piśmie datowanym na [...] października 1992 r. mogło spowodować utratę przysługującego Skarżącym prawa do odszkodowania, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa, nie przewidywały możliwości negocjowania jego wysokości, nie przewidywały możliwości zawarcia ugody administracyjnej w sprawie o ustalenie odszkodowania, natomiast obligowały do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość należnego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania, którego wysokość winna odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości,

8. art. 10 ust. 5, art 48 ust 1 i 2, art 53 ust. 1 oraz art. 55 ust. 1, art. 56 ust 1 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 k.c. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż deklaracja zawarta w treści pisma z [...] października 1992 r. mogła spowodować utratę przysługującego Skarżącym prawa do odszkodowania, mimo iż wykładania taka prowadziłaby do obejście prawa tj. wymienionych wyże przepisów ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust 2 Konstytucji RP dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej, bez możliwości zawarcia ugody administracyjnej,

9. art. 60 k.c. poprzez jego niezastosowanie czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja zawarta w treści pisma z [...] października 1992 r. stanowiła skuteczne zrzeczenie się prawa do odszkodowania, mimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy już [...] czerwca 2017 r. Skarżący wystąpili do Wójta z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia należnego im odszkodowania, a Wójt na zaproszenie to w ogóle nie zareagował, a w szczególności nie powołał się na fakt rzekomej umowy o zwolnienie z długu przyszłego zawartej wcześniej między stronami, następnie pismem z [...] sierpnia 2017 r. Skarżący wystąpili do Starosty z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], a wreszcie oświadczeniem z [...] marca 2019 r. Skarżący M. M. poinformował Wójta, iż pismo datowane na [...] października 1992 r. nie zostało przezeń sporządzone ani podpisane, czym ponad wszelką wątpliwość skarżący dał wyraz temu, iż nigdy nie było jego wolą zrzeczenie się prawa do odszkodowania za przejętą pod drogę działkę nr [...].

10. art. 35 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy (Dz. U. nr 9 poz. 59), dalej zwana także k.r.o. poprzez jego niezastosowanie czego wyrazem jest uznanie, iż czynność prawna, ewentualnie dokonana przez Skarżącego kasacyjnie, polegająca na rozporządzeniu udziałem w prawie własności działki nr [...], względnie udziałem w odszkodowaniu należnym z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości jest ważna, mimo iż byłoby to sprzeczne z istotą wspólności majątkowej małżeńskiej,

11. art. 36 § 1 i 2 k.r.o. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż czynność prawna ewentualnie dokonana przez skarżącego kasacyjnie [...] października 1992 r., polegająca na rozporządzeniu prawem własności działki nr [...], względnie udziałem we współwłasności (łącznej) tej działki albo odszkodowaniem należnym z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości, względnie udziałem w tym odszkodowaniu, stanowiła czynność prawną nie przekraczającą zwykłego zarządu majątkiem wspólnym Skarżących,

12. art. 37 § 1, ewentualnie 37 § 3 w zw. z art, 36 § 2 k.r.o. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż jednostronna czynność prawna ewentualnie dokonana przez Skarżącego kasacyjnie [...] października 1992 r., polegająca na rozporządzeniu prawem własności działki nr [...], względnie odszkodowaniem należnym z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości, w sytuacji gdy wchodziła ona w skład majątku wspólnego Skarżących, jest ważna mimo, iż dokonana została bez zgody współmałżonka,

13. art. 508 k.c. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż między skarżącymi kasacyjnie a Gminą doszło do zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego jakim było przysługujące skarżącym prawo do odszkodowania za działkę nr [...] mimo iż:

• pismo datowane na [...]października 1992 r. nie pochodzi od żadnego ze Skarżących, o czym Wójt został poinformowany pismem z dnia [...] marca 2019 r., a fakt ten winien być uwzględniony przez orzekający w sprawie Sąd Administracyjny,

• obowiązujące [...] października 1995 r. przepisy k.r.o. powodują iż ewentualnie złożone przez skarżącego oświadczenie z [...] października 1992 roku było bezwzględnie nieważne albowiem faktycznie stanowiło rozporządzenie udziałem w majątku wspólnym małżonków (art. 35 k.r.o.), było bezwzględnie nieważne także z tego względu, iż jako jednostronne oświadczenie woli dokonane zostało bez zgody drugiego małżonka (art. 37 § 3 k.r.o.), albo bezskuteczne prawnie w przypadku gdyby uznać je za część umowy o zwolnienie z długu przyszłego albowiem nigdy nie zostało potwierdzone przez drugiego małżonka (art. 37 § 1 k.r.o.),

• między Skarżącymi a Gminą nigdy nie zostały przeprowadzone żadne negocjacje w przedmiocie odszkodowania należnego za wywłaszczoną na rzecz Gminy działkę o nr ewidencyjnym [...], a więc ewentualnie złożone przez skarżącego oświadczenie z [...] października 1992 r., nie mogło być ich zwieńczeniem,

• w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dowodu, który mógłby świadczyć o złożeniu przez Skarżących kasacyjnie zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego jakim miało być odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia działki nr [...],

• w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dowodu, który mógłby świadczyć o przyjęciu przez Gminę rzekomo złożonej przez Skarżących kasacyjnie oferty zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego jakim miało być odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia działki nr [...], nie wiadomo czy, a jeśli tak, to kiedy i przez kogo oświadczenie Skarżących kasacyjnie zostało przyjęte i zaakceptowane przez Gminę, Skarżącym nigdy nie złożono oświadczenia o przyjęciu przez Gminę rzekomo złożonej przez niech oferty zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego,

• nawet gdyby uznać, iż deklaracja zawarta w treści pisma z [...] października 1992 r., które rzekomo zostało złożone przez Skarżącego, mogła stanowić skuteczne oświadczenie woli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Gminy nieruchomość, nie można pomijać, iż byłoby to jednostronne oświadczenie woli, którego skutki w każdym czasie mogły zostać cofnięte oświadczeniem o odmiennej treści, a do złożenia takiego oświadczenia doszło w okolicznościach niniejszej sprawy w sposób dorozumiany najpóźniej w dniu, w którym Skarżący kasacyjnie wystąpili z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania, ewentualnie w dniu w którym Skarżący wystąpili do Starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, zaś organy administracji (a w ślad za nimi także Sąd Administracyjny) winny respektować wolę Skarżących, zaś ewentualną ocenę skuteczności tych czynności prawnych (tj, cofnięcia rzekomo złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania) pozostawić ocenie sądów powszechnych,

• przeczy temu literalna treść oświadczenia rzekomo złożonego przez Skarżącego kasacyjnie [...] października 1992 r., w którym :

- w ogóle nie ma mowy o odszkodowaniu a jedynie o chęci przekazania własności "drogi do nowowydzielonych działek", które w świetle ówcześnie obowiązującego przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami traktować należy jako bezprzedmiotowe albowiem własność tej działki Skarżący utracili z mocy samego prawa z dniem uostatecznienia się decyzji podziałowej,

- nie ma mowy o zrzekaniu się jakichkolwiek praw na rzecz Gminy a co najwyżej na rzecz Urzędu Gminy, który jak wiadomo nie mógł być podmiotem jakichkolwiek praw lub obowiązków,

- nie ustalono istotnych elementów takiej umowy a więc jej stron oraz wysokości odszkodowania, którego Skarżący kasacyjnie mieli się rzekomo zrzec.

W świetle tak sformułowanych zarzutów, Skarżący na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Na podstawie art. 105 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wnieśli o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

• oświadczenia M. M. z [...] marca 2019 r. wraz z potwierdzeniem jego nadania przesyłką poleconą Wójtowi Gminy W., na okoliczność, iż pismo datowane na [...] października 1992 r. nie pochodzi od żadnego ze Skarżących,

• decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G.(Kolegium) z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]na okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] października 1992 r. nr [...]w części tj. w zakresie w jakim orzeka ona o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy W. działki nr [...],

• zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z [...] listopada 2019 r. wraz z potwierdzeniem jego nadania przesyłką poleconą na adres Prokuratury Okręgowej w G., na okoliczność, iż oświadczenie zawarte w piśmie z [...] października 1992 r. zostało sfałszowane a także na okoliczność iż takim sfałszowanym dokumentem posłużono się w toku postępowania administracyjnego oraz postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie z [...] stycznia 2020 r. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Kolegium nr [...]z [...] listopada 2019 r. na okoliczność, że decyzja tego organu nr [...] jest ostateczna.

Gmina pismem z [...] lutego 2020 r. wniosła o nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu zarówno z postanowienia SKO z [...] listopada 2019 r. jak i decyzji tego organu z [...] sierpnia 2019 r. sygn. akt [...] z uwagi na brak znaczenia tych dokumentów dla rozpoznania sprawy. Do pisma tego Gmina dołączyła również odpis decyzji Kolegium z [...] listopada 2019 r. wydanej w sprawie [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta w analogicznym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z [...] lipca 2020 r. Gmina poinformowała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 16 kwietnia 2020 r. II SA/GD 110/20 uchylił postanowienie Kolegium z [...] listopada 2019 r. stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co oznacza, że brak jest podstaw do dopuszczania dowodu z decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2019 r. gdyż postępowanie w sprawie nie jest jeszcze prawomocnie zakończone.

Skarżący pismem z [...] listopada 2020 r. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. wnieśli o :

1. zobowiązanie Gminy do przedłożenia oryginału oświadczenia z [...] października 1992 r. o zrzeczeniu się roszczenia we wniosku o podział a następnie o przeprowadzenie dowodu z tegoż dokumentu na okoliczność jego istnienia, autentyczności oraz treści,

2. przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu badań porównawczych pisma ręcznego w zakresie grafologii, na okoliczność:

2.1. stwierdzenia, czy oświadczenie z [...] października 1992 r. o zrzeczeniu się roszczenia we wniosku o podział zostało sporządzone przez skarżącego M.M .?

2.2. stwierdzenia czy podpis widniejący pod oświadczeniem z [...] października 1992 r. o zrzeczeniu się roszczenia we wniosku o podział został sporządzony przez skarżącego M. M.?

W uzasadnieniu powołali się na stanowisko wyrażone przez NSA w wyrokach z 23 kwietnia 2013 r. I GSK 151/12 oraz z 17 września 2013r. I GSK 1444/14.

Gmina przy piśmie z [...] kwietnia 2021 r. przedłożyła odpis decyzji Kolegium z [...] kwietnia 2021 r. uchylającej decyzję tego organu z [...] kwietnia 2019 r. i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta.

Skarżący pismem z [...] czerwca 2021 r. wnieśli o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozpatrzenia przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego prośby o wystąpienie z wnioskiem o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a w przypadku jej uwzględnienia do czasu podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Postanowieniem z 9 lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.

Strony postępowania po otrzymaniu zawiadomienia o treści art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., dalej: "ustawa z 2 marca 2020 r.".) wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarżący pismem z [...] czerwca 2022 r. uzupełnili i podsumowali przedstawioną w sprawie argumentację na poparcie twierdzeń skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 2 września 2022 r. oddalił wnioski o przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa oraz oświadczenia z [...] marca 2019 r. jak również wnioski dowodowe zawarte w piśmie Skarżących z [...]listopada 2020 r. Dopuścił natomiast dowód z decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]oraz postanowienia tegoż organu z [...] listopada 2019 r. nr [...] jak również z decyzji tego organu z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Skarżących z [...] sierpnia 2017 r. o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] w związku z przejęciem przez Gminę prawa własności tejże działki.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] października 1992 r. Wójt zatwierdził, na wniosek M. M., podział nieruchomości położonej we wsi O., stanowiącej działkę nr [...], [...], stanowiącej współwłasność Skarżących, na działki od nr [...]do nr [...]. Nowopowstała działka nr [...] o powierzchni 2 687 m² została przeznaczona pod drogę komunalną. Decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna [...] października 1992 r.

Skarżący wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. a więc złożonym blisko 25 lat po odjęciu im prawa własności wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie. Organ pierwszej instancji, Starosta [...] (dalej : "Starosta") odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania Skarżących uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie wskazując, że z uwagi na zrzeczenie się odszkodowania przez właścicieli postępowanie w sprawie jego ustalenia jest bezprzedmiotowe.

Stanowisko to podzielił Sąd pierwszej instancji.

Skarżący prezentują natomiast stanowisko, że nie było podstaw do umorzenia postępowania bowiem właściciele nieruchomości nie zrzekli się odszkodowania. Podkreślają, że pismo z [...] października 1992 r. w którym zawarte było oświadczenie o nieodpłatnym przeniesieniu działki nie zostało podpisane przez Skarżącego M. M. Wykazują, że Sąd zaaprobował błędne ustalenia faktyczne, poczynione w sprawie na skutek zignorowania wniosków dowodowych złożonych przez Skarżących w skardze, w czym upatrują naruszenia art. 151 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a a także art. 106 § 3 p.p.s.a. W ocenie Skarżących Sąd nie rozpoznał wszystkich uch zarzutów, w tym nie rozpoznał zarzutów dotyczących nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Wywodzą, że Skarżący udowodnił, a przynajmniej próbował udowodnić, że nie złożył oświadczenia z [...] października 1992 r., co Sąd winien był uwzględnić i wydać orzeczenie przyjmując to oświadczenie za niebyłe.

Skarżący wskazywali również że sytuacja, w której się znaleźli nie stanowiła odosobnionego przypadku w praktyce działania organów Gminy, co z kolei miało dowieźć słuszności zarzutu opierającego się na tezie, iż nakłanianie właścicieli wywłaszczonych nieruchomości do zrzekania się prawa do odszkodowania względnie do akceptacji jego symbolicznej wysokości jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej, nosi znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa.

W ocenie Skarżących w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. na datę wydania decyzji ostatecznej - Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej : "u.g.n."), bowiem w okolicznościach sprawy niewątpliwie doszło do pozbawienie praw do nieruchomości (działka nr [...] przeszła na własność Gminy), obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (por. art. 10 ust. 5, 55 ust. 1, 56 ust. 1 oraz 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami), a należnego z tego tytułu odszkodowania nie ustalono.

Skarżący wywodzą również, że organy i Sąd pierwszej instancji dokonały oceny tego czy między Skarżącymi a Gminą doszło do uzgodnień, które w świetle aktualnej treści art. 98 ust. 3 u.g.n. powodują utratę prawa do odszkodowania czy też nie. Takie rozumowanie jest w ich ocenie błędne, świadczy bowiem o niedopuszczalnym naruszeniu zasady lex retro non agit.

Skarżący przedstawili również szczegółową analizę wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 roku wydanego w sprawie o sygn. akt: V CSK 261/17, podkreślając, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał jego pogłębionej analizy. W piśmie z [...] czerwca 2022 r. rozwinęli tę argumentację podkreślając, że wyrok ten wydany został w odmiennym stanie faktycznym i nie może znaleźć zastosowania w ich sprawie. Skarżący podnoszą, że argumentacja Sądu Najwyższego zawarta w wyroku z 18 stycznia 2018 r. oparta na literalnym brzmieniu art. 98 ust. 3 u.g.n. jest oczywiście sprzeczna z tymże przepisem, pomija bowiem fakt, że odnosi się on do działek już wywłaszczonych.

Skarżący zwracają uwagę, że Sąd orzekający dostrzegł fakt, że w dacie wywłaszczenia obowiązywały przepisy ustawy o gospodarce gruntami, jednak treści tych przepisów nie poddano analizie przez pryzmat dopuszczalności "negocjacyjnego" ustalenia odszkodowania. Kwestionują również stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczające dopuszczalność takiego sposobu ustalenia odszkodowania w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami. Wywodzą, że nawet gdyby doszło do negocjacji, to i tak nie byłoby możliwe zawarcie porozumienia co do odszkodowania gdyż działanie takie stanowiłoby obejście prawa.

Skarżący wykazują również, że oświadczenie z [...] października 1992 r. jako dotyczące majątku wspólnego uznać należy za bezskuteczne w świetle przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że w podobnych sprawach, to jest sprawach dotyczących postępowań w sprawie nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na podstawie decyzji podziałowych wydawanych w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku w trybie ustawy i gospodarce gruntami kilkakrotnie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki z 17 listopada 2020 r. I OSK 1177/20, 26 stycznia 2021 r. I OSK 2228/20 i I OSK 2058/20, 27 maja 2021 r. I OSK 2753/19, 17 czerwca 2021 r. I OSK 270/21, 19 sierpnia 2021 r. I OSK 382/21, z 8 listopada 2021 r. I OSK 634/21). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko wyrażone w powyższych wyrokach w pełni podziela.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 §˛3 p.p.s.a., co w ocenie Skarżących doprowadziło do bezzasadnego oddalenia wniesionej przez nich skargi.

Rzeczywiście analiza akt sprawy jak również uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wskazuje, że wnioski dowodowe zawarte w skardze nie zostały przez Sąd rozpoznane. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, jednak niemające wpływu na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Skarżący do skargi dołączyli niepoświadczone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów dotyczących innych nieruchomości przeznaczonych na skutek podziału pod drogi publiczne. Część kserokopii była nieczytelna. Sam fakt złożenia kserokopii wyłączał możliwość dopuszczenia z nich dowodu, nie stanowią one bowiem dokumentu.

Brak było również podstaw do dopuszczania dowodu z oświadczenia Skarżącego M. M. Sąd kasacyjny na wstępie zwraca uwagę, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżących, do skargi (ani później do skargi kasacyjnej) nie został dołączony dowód doręczenia owego oświadczenia jego adresatowi. Do pisma dołączono jedynie wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej pozwalający na śledzenie przesyłek. Z wydruku tego nie wynika jednak kto był nadawcą pisma a kto adresatem. Rzeczywiście, w wydruku tym podany jest numer oddawczy przesyłki poleconej, ale nie jest możliwe powiązanie tego numeru z oświadczeniem Skarżącego.

Pismo z oświadczeniem Skarżącego należało potraktować wyłącznie jako jego twierdzenie, że pismo z [...] października 1992 r. nie zostało sporządzone ani podpisane przez niego.

Sąd pierwszej instancji w pisemnym uzasadnieniu wyroku odniósł się do treści oświadczenia Skarżącego z [...] marca 2019 r. wyjaśniając, że zostało ono złożone już po wydaniu decyzji przez organy obu instancji, w konsekwencji nie mogły się one do niego odnieść. Z uzasadnienia wynika również, że Sąd pierwszej instancji potraktował to oświadczenie jako uchylenie się przez Skarżącego od skutków prawnych owego oświadczenia, które mogło być dokonane wyłącznie w trybie postępowanie cywilnego a nie przed organem administracyjnym.

Zatem zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia również w tym miejscu, że po rozpoznaniu wniosków dowodowych Skarżących oddalił wnioski o przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa oraz oświadczenia z [...] marca 2019 r. jak również wnioski dowodowe zawarte w piśmie Skarżących z [...] listopada 2020 r.

Oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa wynikało z faktu dołączenia do skargi kasacyjne wyłącznie kserokopii tego zawiadomienia, co wyłączało możliwość potraktowania go jako dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.

Jeżeli chodzi o oświadczenie Skarżącego z [...] marca 2019 r. Sąd kasacyjny uznał je za oświadczenie, w którym zaprzecza on by był autorem dokumentu z [...] października 1992 r. Nie było zatem podstaw do dopuszczenia z niego dowodu, należało je potraktować wyłączenie jako twierdzenie Skarżącego, którego wiarygodność podlega ocenie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz okoliczności sprawy.

Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu badań porównawczych pisma ręcznego w zakresie grafologii Sąd kasacyjny wyjaśnia, że wniosek ten jest niedopuszczalny w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem możliwe jest jedynie dopuszczenie dowodu z dokumentów. Opinia biegłego nie jest dokumentem w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 1131/19, 12 marca 2020 r., II OSK 1203/18, 30 stycznia 2020 r., I OSK 1215/18, 12 grudnia 2017 r. I OSK 412/16, 8 listopada 2017 r. II OSK 567/17). Wyroki przywołane przez Skarżących w piśmie z [...] listopada 2021 r. na poparcie tezy o dopuszczalności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dotyczyły postępowania administracyjnego nie zaś sądowoadministracyjnego.

Z uwagi na brak podstaw przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych brak było podstaw do zobowiązywania Gminy do przedłożenia oryginału oświadczenia z [...] października 1992 r. W aktach administracyjnych sprawy znajdował się odpis powyższego oświadczenia sporządzony zgodnie z art. 76a § 1 k.p.a.

Sąd kasacyjny dopuścił natomiast dowody z dokumentów w postaci decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]oraz postanowienia tegoż organu z [...] listopada 2019 r. nr [...] jak również z decyzji tego organu z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. Dowód z tego ostatniego dokumentu dopuszczony został przez Sąd z urzędu.

Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że jak wynika z informacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie wypłynęła do niego skarga od decyzji Kolegium z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. Oznacza to zatem, że ostateczną decyzją Kolegium odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] października 1992 r.

Przystępując do rozpoznania kolejnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. jest niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 stycznia 2021 r. w sprawach sygn. akt I OSK 2228/20, I OSK 2058/20, I OSK 2261/20, I OSK 2261/20 i I OSK 1895/20 wskazywał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego było i jest prezentowane stanowisko, że co do zasady jest dopuszczalne zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. W orzecznictwie, przywołanym w skardze kasacyjnej, wskazywano, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust.1 u.g.n. następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zmianie. W wyroku z 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości, a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r., sygn. V CSK 261/17. Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy swe stanowisko argumentował tym, że z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, iż własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem a właściwym organem. Przyjęcie zatem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale). Stanowisko to podzielił NSA w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17. Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Dodać należy, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Jak już wielokrotnie wskazywano i zgodnie przyjęto w orzecznictwie art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona składa projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na odpowiedniej do tego celu mapie. Właściciel zatem posiada wiedzę, jaki będzie przebieg drogi, jak również, że będzie to droga publiczna, zna powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę. Zatem w ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt także przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

W niniejszej sprawie pismem z [...] października 1992 r. współwłaściciel nieruchomości oświadczył, że wnosi o zatwierdzenie podziału według planu sporządzonego przez A. S. sporządzonego na podstawie planu realizacyjnego zatwierdzonego przez Wójta decyzją z [...] października 1991 r. nr [...]. Współwłaściciel wskazał również, że zgadza się na nieodpłatne przekazanie drogi do wydzielonych działek.

Oświadczenie to jest precyzyjne i musi być uznane za jednostronne oświadczenie woli, które wywarło skutek wobec jego niezaprzeczenia i przyjęcia przez drugą stronę – Gminę. Wobec złożenia przez właścicieli oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia negocjacje stały się bezprzedmiotowe, gdyż przestał istnieć ich przedmiot.

Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że pojęcie negocjacji nie odnosi się wyłącznie do złożonych i długotrwałych procedur negocjacyjnych. Wobec zadeklarowanej woli właściciela i rezygnacji z dochodzenia odszkodowania, dalsze roszczenia negocjacyjne dotyczące wysokości tego odszkodowania stały się zbędne. Oświadczenie woli właścicieli zostało udokumentowane pismem. Stanowisko Gminy w toku negocjacji potwierdza jasno decyzji z [...] października 1992 r. W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli i wiedzy (podobnie jak oświadczeniem woli i wiedzy jest wyrok sądowy - K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91) kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca w sprawie co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 641, nb 5).

Skarżący podnosili w toku postępowania sądowoadministracyjnego, że oświadczenie z [...] października 1992 r. nie zostało sporządzone przez Skarżącego.

Jak już wyżej wskazano, oświadczenie Skarżącego winno być rozważane na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wszystkich okoliczności sprawy.

Skarżący z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość przejętą decyzją z [...] października 1992 r. wystąpiło w 2017 r., a więc 25 lat po dacie przejęcia nieruchomości. Skarżący nie złożyli odwołania od decyzji z Wójta, pomimo że wskazane w niej było, iż przejęcie nieruchomości następuje nieodpłatnie.

Oświadczenie z [...] października 1992 r. złożone zostało do akt sprawy administracyjnej [...] września 2017 r. Następnie w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. (data wpływu [...] maja 2018 r.) Gmina powołała się na zrzeczenie się roszczenia. Pełnomocnik Skarżących zapoznał się z aktami sprawy [...] maja 2018 r. i nie złożył żadnych wniosków co do oświadczenia z [...] października 1992r.

W odwołaniu od decyzji Starosty, w której powołano się m.in. na oświadczenie z [...]października 1992 r. pełnomocnik Skarżących wystąpił o ich przesłuchanie celem ustalenia okoliczności w jakich doszło do złożenia oświadczenia o zamiarze przekazania na rzecz Gminy własności powstałej w podziale działki, przebiegu negocjacji między wnioskodawcami na które powołuje się Gmina w piśmie z [...] kwietnia 2018 r., motywów jakimi kierowali się wnioskodawcy składając oświadczenie o zrzeczeniu się roszczenia, zaprzeczając jednocześnie w treści odwołania faktowi zrzeczenia się roszczenia.

Oznacza to, że na etapie postępowania administracyjnego Skarżące kwestionowali jedynie fakt zrzeczenia się roszczenia, nie zaś samo autorstwo pisma z [...] października 1992 r.

Następnie w skardze zawarty został wniosek o dopuszczenie dowodu z oświadczenia Skarżącego z [...] marca 2019 wraz z dowodem doręczenia Gminie na okoliczność, że oświadczenie z [...] października 1992 r. nie zostało złożone przez Skarżącego. Jak już wyżej wyjaśniono, że ma żadnego dowodu, by pismo to zostało rzeczywiście doręczone Gminie.

Skarżący zaprzeczając, by pismo zostało sporządzone przez Skarżącego powoływali się m.in. na fakt złożenia zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa.

Sąd kasacyjny wskazuje, że okoliczność prowadzenia postępowania karnego dotyczącego dokumentu z [...] października 1992 r. jest mu znana z urzędu. Prokuratura Rejonowa w W. pismem z [...] maja 2020 r. zwróciła się do tutejszego Sądu o przesłanie akt sprawy w związku z nadzorowanym przez nią dochodzeniem w sprawie posłużenia się podrobionym dokumentem sygnowanym przez Skarżącego ([...]). Akta te zwrócone zostały Sądowi po wykorzystaniu [...] września 2020 r. Do dnia rozpoznania skargi kasacyjnej Skarżący nie poinformowali o wynikach postępowania karnego, nie wskazali w szczególności by w jego toku ustalone zostało, że pismo z [...] października 1992 r. zostało sfałszowane, to jest by nie zostało podpisane przez Skarżącego.

W świetle powyższych okoliczności, twierdzenie Skarżącego, że oświadczenie z [...] października 1992 r. nie zostało przez niego podpisane uznać należy za niewiarygodne.

Skarżący kwestionując przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do zrzeczenia się przez nich odszkodowania podnosili zarzuty naruszenia art. 60 k.c. oraz art. 35, 36 § 1 i § 2, art. 37 § 1, ewentualnie art. art. 37 § 13 w związku z art. 36 § 1 k.r.o. (zarzuty objęte punktem 9, 10, 11 i 12 petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do tych zarzutów podnieść należy w pierwszej kolejności, że Skarżący nie postawili Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez zaakceptowania wadliwe poczynionych przez organy ustaleń faktycznych. Podniesione przez nich zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a.(zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut objęty punktem 4 petitum skargi kasacyjnej) nie mogą prowadzić do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego przez Sąd za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Biorąc jednak pod uwagę treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, konieczne jest odniesienie się do zarzutów objętych punktami 9-12 petitum skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 60 k.c. jest oczywiście niezasadny. Ze skargi kasacyjnej nie wynika, czy Sąd pierwszej instancji miał naruszyć art. 60 k.c. w brzmieniu obowiązującym w 1992 r. czy też w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 262 z późn. zm.). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w 1992 r. stanowił, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonywającej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny (oświadczenie woli). Począwszy od 16 sierpnia 2002 r. przepis ten otrzymał brzmienie "Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli)."

Występując z wnioskiem o podział nieruchomości zawierającym oświadczenie o gotowości przekazania działki stanowiącej drogę pod drogę do nowowydzielonych działek a następnie akceptując decyzję zatwierdzającą taki podział Skarżący wyrazili w sposób dostateczny wolę nieodpłatnego przekazania działki drogowej.

Skarżący wywodzili, że z uwagi na brak reakcji Gminy na zaproszenie z [...] czerwca 2017 r. do podjęcia negocjacji, wystąpienie przez nich z wnioskiem o wypłatę odszkodowania oraz wreszcie z uwagi na treść oświadczenia Skarżącego z [...] marca 2019 r. nie można przyjąć, by zrzekli się prawa do odszkodowania.

Jak już wyżej wskazano, ani w toku postępowania administracyjnego ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie zakwestionowano skutecznie autorstwa oświadczenia z [...] października 1992 r. W konsekwencji uznać należy, że do zrzeczenia takiego doszło. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym okolicznością, która nakazywałaby rozważenie braku skutków złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia o odszkodowanie byłoby udokumentowane powołanie się przez Skarżących na skutecznie prawnie oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli z powołaniem się na przyczynę i z zachowaniem terminu (art. 88 § 1 K. c.). W tym miejscu jedynie trzeba zaznaczyć, że art. 88 § 2 K. c. przewiduje, iż uprawnienie do uchylenia się od skutków oświadczenia woli wygasa: w razie błędu – z upływem roku od jego wykrycia, a w razie groźby – z upływem roku od chwili, kiedy stan obawy ustał. Jednakże badanie tych okoliczności nie leży w kognicji sądu administracyjnego, gdyż są to typowe czynności cywilnoprawne.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazać należy na pominięcie przez Skarżących okoliczności, że na skutek pisma z [...] października 1992 r. doszło do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z której to decyzji wprost wynikało, że działka [...]zostaje przejęta bez odszkodowania. Wydanie takiej decyzji uznać należy za uznanie pisma z [...] października 1992 r. za oświadczenie obojga małżonków, co do zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Skarżąca nie zakwestionowała decyzji z [...] października 1992 r. w trybie odwoławczym, co oznacza że w pełni zaakceptowała stanowisko swojego męża co do nieodpłatnego przekazania działki wydzielonej pod drogę.

W świetle powyższych okoliczności faktycznych sprawy, podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie ma podstaw wskazujących na działanie Skarżącego bez zgody jego żony lub też z wykroczeniem poza zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym, bezpodstawne są zatem zarzuty objęte pkt 11 i 12 petitum skargi kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 35 § 1 k.r.o. Przepis ten w 1992 r. przewidywał, że w czasie trwania wspólności ustawowej żaden z małżonków nie może żądać podziału majątku wspólnego. Nie może również rozporządzać ani zobowiązywać się do rozporządzania udziałem, który w razie ustania wspólności przypadnie mu w majątku wspólnym lub w poszczególnych przedmiotach należących do tego majątku. W przedmiotowej sprawie Skarżący nie żądał podziału majątku wspólnego, ani też nie zobowiązywał się do rozporządzenia udziałem, który przypadłby mu w majątku wspólnym lub w poszczególnych przedmiotach należących do tego majątku.

Podsumowując, wobec poczynionych ustaleń faktycznych, których Skarżący kasacyjnie nie podważyli nie ma podstaw do przyjęcia by Sąd pierwszej instancji naruszył art. 508 k.c. uznając, że między Skarżącymi a Gminą doszło do zawarcia umowy o zwolnienie z długu.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17: "Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 K.p.c.). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy."

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uwagi te należy także odnieść do złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia i ewentualnego uchylenia się od skutków tego oświadczenia woli.

Autor skargi kasacyjnej przedstawił w jej uzasadnieniu obszerną argumentację wywodząc, że w dniu wydania decyzji podziałowej jedynym obowiązującym aktem prawnym regulującym kompleksowo kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości była ustawa o gospodarce gruntami której żaden przepis nie dawał podstaw do negocjacyjnego ustalania odszkodowania za działki wywłaszczone pod drogi (zarzut naruszenia art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1, art. 48 ust. 1 i ust. 2 i 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami).

Na wstępie należy podkreślić, że art. 7 ustawy o gospodarce gruntami zawierał generalne odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego we wszystkich sprawach nie uregulowanych w ustawie. Chodzi tu o formę czynności prawnych, ale także odesłanie do takich pojęć, jak posiadanie samoistne, wymagalność roszczenia, zrzeczenie się roszczenia, czy wady oświadczenia woli. Ponadto zgodnie z art.10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania.

Brzmienie tego przepisu w omawianym aspekcie, jest analogiczne, jak art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następowało z mocy prawa z dniem, z którym decyzja o podziale lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne.

W literaturze przedmiotu podkreślano, że w przypadkach nabycia własności ex lege w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami, odesłanie do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznaczać powinno także obowiązek podjęcia próby umownego uregulowania stosunku między stronami (gmina – obywatel), w zakresie do jakiego ten przepis odsyła. Ponieważ przejście własności nastąpiło ex lege, to przedmiotem rokowań mogą być tylko kwestie odszkodowawcze. Brak jednak podstaw do przyjęcia założenia, że muszą one być regulowane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej i że stosowanie rokowań jest – inaczej, niż przy wywłaszczeniu sensu stricte - wyłączone (tak. G. Bieniek, Z. Marmaj. Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Wyd. II 1995 r. str.39 i przytoczone w nim orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym niepubl. wyrok SN z 6 maja 1993 r., sygn. III ARN 21/93 oraz wyrok z 30 grudnia 1987 r., sygn. SA/Po 1435/87 ( ONSA 1988 r., z.2, poz.53).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą, zgodnie z którą art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nie wyklucza prowadzenia, w trakcie postępowania podziałowego, rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości między gminą a właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o podział. Przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjąć należy, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi (tak: wyrok NSA z 1 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 958/06, publ. www.nsa.gov.pl).

Jak wskazano w wyroku NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2058/20, które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, nie można podzielić poglądu, że w sytuacji przejęcia nieruchomości w trybie art.10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami niedopuszczalne było zrzeczenie się prawa do odszkodowania i przeprowadzanie rokowań.

Zakaz taki nie znajduje w szczególności podstawy w art. 55 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami. Oba te przepisy i wyrażone w nich zasady odnoszą się wyłącznie do wywłaszczenia, nie dotyczą umownego załatwienia sprawy nabycia nieruchomości. Art. 46 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami wprost stanowi, że przepisy rozdziału 6 dotyczącego wywłaszczenia, a zatem także art. 55 ust. 1 i art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, mają zastosowanie, jeżeli nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Jeżeli dochodzi do umownego załatwienia sprawy (nabycia czy tylko ustalenia ekwiwalentu na przejętą z mocy prawa nieruchomość), zastosowanie, zgodnie z art. 7 ustawy o gospodarce gruntami, mają przepisy k.c.

Za przyjęcie odmiennego stanowiska nie przemawia art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami (wprowadzający wymóg przeprowadzenia rozprawy i wyłączający stosowanie przepisów o ugodzie administracyjnej w postępowaniu wywłaszczeniowym) i art. 55 ust.1 i ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami (określający obowiązek ustalenia odszkodowania i termin jego wypłaty), ani też art. 53 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami określający elementy decyzji o wywłaszczeniu czy też art. 56 ust. 1 analizowane ustawy, zgodnie z którym odszkodowanie powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości.

Z uwagi na fakt, że w dacie wydania decyzji z [...] października 1992 r. art. 53 ustawy o gospodarce gruntami nie zawierał ustępu 4 nie jest możliwe ustosunkowanie się w tym zakresie do zarzutów skargi kasacyjnej

Wobec tego należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku omówionych powyżej przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., wskazać należy, że przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych – i obowiązujących – podstaw prawnych. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Skoro jednak właściciel nieruchomości zrzekł się skutecznie odszkodowania za działkę przejętą pod drogę w trybie art.10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to nie można mówić o naruszeniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Sąd pierwszej instancji nie uchybił art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.2.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku nie można skutecznie wytknąć motywom wyroku II SA/Gd 47/19.

Sąd pierwszej instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22). WSA odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów, dlatego nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

W konsekwencji za niezasadny uznać należy również zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej. Skoro Skarżący zrzekli się odszkodowania za działkę przejętą pod drogę nie było podstaw do prowadzenia postępowania mającego na celu jego ustalenie, co uzasadniało umorzenie postępowania.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a..

Wniosek Gminy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony, bowiem art. 204 p.p.s.a. nie daje podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania.