Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2806/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 53 ust. 5c, art. 60 ust. 1 i  ust. 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 182 par. 2, art. 185 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3231/18 w sprawie ze skargi B. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od B. P. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3231/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. P. uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia 6 czerwca 2018 r. Wójt Gminy C. (dalej: Wójt) zwrócił się do Regionalnego Dyrektora o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, budowie studni wierconej, budowie pompy ciepła na działce nr [...] w miejscowości L., gmina C..

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2018 r. organ I instancji odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji położonej w granicach obszaru Natura 2000 B. ([...]). Zdaniem Regionalnego Dyrektora działka nr [...] stanowi fragment większego płatu siedliska przyrodniczego będącego przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000 – niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie ([...]), który ma powierzchnię ok. 2,9 ha. Organ I instancji wskazał, iż realizacja inwestycji będzie skutkować przekształceniem części działki nr [...], a tym samym zniszczeniu ulegnie fragment omawianego płatu siedliska o powierzchni ok. 0,21 ha. Regionalny Dyrektor podkreślił, iż budowa planowanego budynku wraz z infrastrukturą towarzyszącą spowoduje nie tylko fizyczne zajęcie terenu działki, ale również przyczyni się do uszczuplenia i fragmentacji całego płatu siedliska przyrodniczego, w obrębie którego przedmiotowa działka się znajduje oraz obniżenia jego jakości przyrodniczej. W uzasadnieniu wskazano także, iż teren ten stanowi siedlisko wielu gatunków ptaków stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000, tj. orlik krzykliwy, orzeł przedni, trzmielojad i inne. Uzasadniając swoje stanowisko Regionalny Dyrektor wskazał także, że realizacja przedmiotowej inwestycji może naruszyć art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142 z późn. zm.), gdyż niemożliwe jest wykluczenie możliwości znaczącego negatywnego oddziaływania ww. przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru Natura 2000 B. ([...]), na terenie którego ma być zrealizowana ww. inwestycja.

Na powyższe postanowienie organu I instancji zażalenie z dnia 7 lipca 2018 r. złożyła wnioskodawczyni. W zażaleniu podniosła, że organ I instancji opiera się w swoich postanowieniach jedynie na teoretycznych opiniach nie popartych dowodami. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, iż WSA w Rzeszowie już dwukrotnie uchylał postanowienia Regionalnego Dyrektora dotyczące sprawy skarżącej. W zażaleniu podkreślono także, iż w odległości ok. 70 metrów od przedmiotowej działki, po drugiej stronie drogi została zrealizowana inwestycja, dla której inwestor nie był zobligowany do przedstawienia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji wskazał, że stosownie do treści art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. Z 2017 r., poz. 1073, z pózn. zm.), (dalej: ustawa o planowaniu) wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną, innych niż parki narodowe i ich otuliny. Przedłożony przez Wójta projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia organowi I instancji zakłada realizację inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, budowie studni wierconej oraz budowie pompy ciepła na działce nr [...] w miejscowości L., gmina Cisną, na terenie obszaru Natura 2000 B. ([...]). Generalny Dyrektor podtrzymał stanowisko Regionalnego Dyrektora, iż nie można wykluczyć występowania znacząco negatywnego oddziaływania ustaleń projektu decyzji o warunkach zabudowy na obszar Natura 2000 B.. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy zaznaczył, iż planowana inwestycja położona jest na terenie siedliska przyrodniczego niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie ([...]), które stanowi przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 B.. W ocenie Generalnego Dyrektora planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na siedlisko przyrodnicze [...]. Podkreślono także, że z dokumentacji przyrodniczej zgromadzonej na potrzeby opracowania Planu Zadań Ochronnych (PZO) dla analizowanego obszaru Natura 2000 wynika, że na terenie przedmiotowej działki o nr ew. [...] oraz na działkach sąsiednich (m.in. [...], [...] i [...]) zinwentaryzowano siedlisko przyrodnicze [...] niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie będące przedmiotem ochrony w omawianym obszarze Natura 2000. Dalej wyjaśniono, że siedlisko [...] to zbiorowiska roślinne zlokalizowane głównie na żyznych, świeżych glebach mineralnych, bez śladów zabagnienia. Są to łąki bogate florystycznie, wysokoproduktywne, gdzie dominują takie gatunki traw jak: rajgras wyniosły, kupkówka pospolita, stokłosa miękka. Siedliska te mają wybitnie półnaturalny charakter i rozwinęły się wtórnie w miejscu wycięcia lasów liściastych i zagospodarowania tych terenów jako łąki kośne. Poziom wody gruntowej waha się, ale nigdy nie dochodzi do samej powierzchni. Zwykle zajmują wypłaszczenie terenu i miejsca o niewielkim nachyleniu, choć wykształcają się także na regularnie koszonych nasypach kolejowych i wałach przeciwpowodziowych. Siedlisko to często tworzy mozaikowe układy z łąkami wilgotnymi czy murawami. Wskazano również, że zgodnie z inwentaryzacją przyrodniczą przeprowadzoną w 2015 r. na terenie przedmiotowej działki znajduje się płat siedliska [...] podtyp 1, tj. łąka rajgrasowa, o powierzchni ok. 2,8 ha. Jest to siedlisko rozwijające się na potencjalnych siedliskach lasów grądowych wykształcające się najczęściej na obrzeżach dolin i wilgotnych kotlin. Zagrożeniem dla omawianego siedliska jest m. in. zaniechanie użytkowania kośnego i pastwiskowego łąk i muraw, które grozi uruchomieniem procesów sukcesyjnych (wkraczaniem krzewów i drzew) i może doprowadzić do pogorszenia warunków siedliska, ustąpienia gatunków charakterystycznych, a w dalszej konsekwencji do zaniku siedliska. Zabudowa siedlisk łąkowych, odchodzenie od tradycyjnego użytkowania płatów i przeznaczenie ich pod zabudowę mieszkalną, letniskową, usługową oraz rozproszona zabudowa powodują trwałe zniszczenie siedliska. Generalny Dyrektor podkreślił, że analizowany płat siedliska przyrodniczego ma powierzchnię ok. 2,8 ha, natomiast zgodnie z informacją zawartą w zażaleniu ok. 5 % działki zostanie przeznaczone pod zabudowę budynkiem oraz drogę dojazdową. Niemniej jednak, skarżąca wskazała także, iż "pozostała cześć działki po zakończeniu procesu realizacji inwestycji poddana byłaby rekultywacji i w efekcie zostałaby utrzymana jej czynność biologiczna". Generalny Dyrektor wyjaśnił, że pojęcie utrzymania czynności biologicznej, a tym bardziej rekultywacja, nie oznacza, że na omawianym terenie zostanie zachowane istniejące siedlisko przyrodnicze, a jedynie, że pozostanie to teren zielony, wolny od zabudowy.

W ocenie Generalnego Dyrektora zgromadzony materiał dowodowy w sprawie bezsprzecznie wskazuje na obecność siedliska przyrodniczego [...] na przedmiotowej działce, dlatego też, zarzut skarżącej, iż organ I instancji opiera się jedynie na teoretycznych opiniach, niepopartych dowodami, uznał za chybiony.

Generalny Dyrektor podniósł także, iż z danych inwentaryzacyjnych wynika, iż w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki zaobserwowano takie gatunki ptaków jak trzmielojad, derkacz i gąsiorek. Omawiany kompleks łąkowy, w skład którego wchodzi również teren działki nr [...], należy traktować jako tereny żerowiskowe i lęgowe dla ww. gatunków ptaków będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000. Gatunki te zasiedlają szeroki wachlarz siedlisk, jednakże przede wszystkim gnieżdżą się w otwartym krajobrazie rolniczym, o zróżnicowanej strukturze oraz na obrzeżach lasów, zasiedlają mozaikę siedlisk z łąkami i pastwiskami, są związane ściśle z otwartymi i półotwartymi terenami z ekstensywnie użytkowanymi łąkami lub turzycowiskami, zwłaszcza w dolinach rzecznych. Natomiast zagrożeniem dla populacji tych gatunków jest m.in. zabudowa rozproszona, która prowadzi do lokalnego zanieczyszczenia wód powierzchniowych, zmian sposobu użytkowania terenu oraz zaniechanie koszenia łąk, co w efekcie prowadzi do zarastania i utraty siedlisk tych gatunków. Tym samym w opinii organu odwoławczego uznać należy, że zamierzone przedsięwzięcie będzie mogło, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 B. również w kontekście negatywnego wpływu na siedliska derkacza, gąsiorka i trzmielojada.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż WSA w Rzeszowie już dwukrotnie uchylił postanowienia organu I instancji dotyczące sprawy skarżącej Generalny Dyrektor wyjaśnił, iż były to postępowania prowadzone w trybie art. 96-98 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2017 r., poz. 1405, z późn. zm.), dalej: "ustawa OOŚ", natomiast niniejsze postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów art. art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu. Dlatego też, zarówno organ I jak i II instancji nie są związane ww. wyrokami, i nie mają one zastosowania do niniejszego postępowania. Generalny Dyrektor Ochrony wskazał również, iż większość zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu dotyczy właśnie postępowań prowadzonych w trybie ustawy OOŚ, dlatego też organ odwoławczy nie może się do nich w żaden sposób ustosunkować, ponieważ dotyczą one postępowań, które nie są przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do faktu, iż po drugiej stronie drogi, w odległości ok. 70 metrów, zrealizowano inwestycję (dom gościnny) Generalny Dyrektor wskazał, że kwestie te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Organ wyjaśnił, że postępowania dotyczące projektów decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działkach sąsiednich stanowią odrębne sprawy administracyjne, a zatem ustalenia i ocena stanu faktycznego dokonane w sprawach dotyczących innych działek nie podlegają badaniu przez organ uzgadniający warunki zabudowy dla przedmiotowej działki.

Na marginesie organ II instancji zaznaczył, że faktycznie w promieniu ok. 160 metrów po zachodniej stronie drogi od analizowanej działki znajdują się zabudowania (np. działki nr: [...],[...] czy [...]), niemniej jednak tworzą one niewielki kompleks zabudowy, natomiast po wschodniej stronie drogi (gdzie ma zostać zrealizowana inwestycja) nie są zlokalizowane żadne zabudowania, a więc realizacja inwestycji w tym miejscu wiązałaby się z wprowadzeniem nowego elementu do krajobrazu w postaci obiektu kubaturowego, który niewątpliwie zmieni charakter miejsca, w którym będzie posadowiony, zwłaszcza, że w chwili obecnej omawiany płat siedliska przyrodniczego jest pozbawiony zabudowy. Spowoduje to uszczuplenie, fragmentację, a co za tym idzie degradację siedliska [...] (będącego jedocześnie siedliskiem ptaków), poprzez bezpośrednie zajęcie terenu i zniszczenie siedliska w miejscu planowanej inwestycji i dalszych prac prowadzonych na terenie przedmiotowej działki.

Podsumowując, organ stwierdził, że na terenie działki nr [...], przeznaczonej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przydomowej oczyszczalni ścieków, studni wierconej oraz pompy ciepła znajduje się siedlisko przyrodnicze [...] będące przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 B.. W ocenie Generalnego Dyrektora realizacja planowanej inwestycji będzie wiązać się ze zniszczeniem tego siedliska i jednocześnie siedliska dla gatunków ptaków, które także są przedmiotami ochrony w tym obszarze, a zatem może mieć znacząco negatywny wpływ na cele ochrony ww. obszaru Natura 2000.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. P. podnosząc, że orzeczenie zostało wydane na podstawie opinii specjalistów, z których wynikało, że przedmiotowa działka może być wykorzystywana przez gatunki zwierząt objętych ochroną, a w szczególności przez duże ptaki drapieżne (orlika krzykliwego, orła przedniego) oraz przez duże ssaki drapieżne (rysie, niedźwiedzie i wilki), a które nie zostały poparte żadnymi dowodami. Skarżąca zaznaczyła, że prowadziła wielodniowe obserwacje (w różnych porach roku) i nie stwierdziła, aby nad przedmiotowym siedliskiem zalatywały duże ptaki drapieżne, ani nie znalazła dowodów bytowania innych gatunków objętych ochroną. Ponadto, skarżąca podniosła, że z monitoringu który przeprowadziła w latach 2012-2013 wynika, że żaden z wymienionych przez Generalnego Dyrektora gatunków ptaków (gąsiorek, derkacz, trzmielojad) nie został zaobserwowany na tym terenie. Skarżąca wskazała także, iż nie kwestionuje faktu, że na przedmiotowej działce znajduje się siedlisko przyrodnicze niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie ([...]), które stanowi przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 B., jednakże, ostatnie zabiegi pielęgnacyjne były wykonywane na tej działce ponad 3 lata temu, natomiast "w przypadku braku możliwości zrealizowania planowanej inwestycji tak już pozostanie". W końcowej części skargi skarżąca podkreśliła, że jedynym słusznym argumentem podnoszonym przez urzędników jest fakt, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji pogorszy stan siedliska, niemniej w jej ocenie należy rozstrzygnąć spór, która z dostępnych opcji w przypadku przedmiotowego siedliska okazać się może gorsza: czy jego częściowe zagospodarowanie (ok. 21 arów), czy też całkowita degradacja o obrębie przedmiotowej działki, wynikająca z zaniechania prowadzenia prac pielęgnacyjnych (ok. 70 arów).

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3231/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2018r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. o czym mówi ust. 5 art. 53 cyt. ustawy.

W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego, funkcjonującego na podstawie uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2014 r., poz. 1945). Ponadto działka inwestycyjna zlokalizowana jest w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków B. [...] funkcjonującego na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133 ze zm.) oraz w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty B. [...].

Formami ochrony przyrody, jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614) są m.in. parki krajobrazowe i obszary Natura 2000. W ocenie Sądu, z zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji wynika, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie narusza zakazów obowiązujących na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Natomiast zakazy obowiązujące na obszarach Natura 2000, zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przewidują m.in., że zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1. pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2. wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3. pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Organy orzekające w sprawie uznały, że w przypadku zrealizowania planowanej inwestycji istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo wystąpienia znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na siedliska przyrodnicze stanowiące przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty B. oraz na żerowiska ptaków drapieżnych, stanowiących przedmiot ochrony w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 B., co uzasadnia odmowę uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, okoliczność ta nie została w sprawie w sposób dostateczny udowodniona. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu administracji państwowej ingeruje wprost w prawo własności poprzez ograniczenie uprawnienia strony do zagospodarowania nieruchomości, w sprawie należy w sposób niebudzący wątpliwości wykazać zasadność odmowy. Z akt administracyjnych wynika, że powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] ha. Na działce tej, w liniach rozgraniczających teren inwestycji na powierzchni ok. [...] ha planowana jest budowa budynku mieszalnego jednorodzinnego. Skarżąca już w zażaleniu podnosiła, że planowana powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego to [...] m².

Działka nr [...] stanowi fragment większego płatu siedliska przyrodniczego będącego przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000, tj. niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie o kodzie [...], który ma powierzchnię ok. 2,9 ha. Organ nie wykazał w sprawie, czy granica tego siedliska przebiega wzdłuż drogi powiatowej przy której położona jest działka nr [...], czy siedlisko to obejmuje też tereny po drugiej stronie tej drogi, które są zabudowane.

W ocenie Sądu, projektowane przedsięwzięcie biorąc pod uwagę jego charakter i niewielkie rozmiary obiektu budowlanego nie może samodzielnie negatywnie oddziaływać w sposób znaczący na obszar Natura 2000 w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Nieuzasadnione jest również powoływanie się przez organy na przyszłe (potencjalne) zagrożenia mogące w przyszłości wystąpić na tym obszarze, które razem z tym przedsięwzięciem mogłyby negatywnie oddziaływać na cele ochrony danego obszaru Natura 2000. Nie jest bowiem możliwe dookreślenie, kiedy i jakie przedsięwzięcia, które nie są jeszcze obecnie na dzień wydania zaskarżonego postanowienia organu II instancji nawet w jakikolwiek sposób oznaczone – co do charakteru i rozmiaru – mogłyby spowodować negatywne oddziaływanie na dany obszar Natura 2000 w stopniu znaczącym, o którym stanowi przepis art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Sąd nie podzielił również stanowiska organów, że realizacja planowanej inwestycji mogłaby stworzyć precedens do zabudowania w przyszłości działek sąsiadujących z terenem inwestycji, biorąc pod uwagę zasadę równości wobec prawa. Realizacja każdej kolejnej budowli na tym terenie będzie bowiem poddana ustawowo wymaganej ocenie pod względem oddziaływania na środowisko, w tym także w świetle dyspozycji art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie zabrania podejmowania wszelkich działań mogących negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, ale tylko takich, których skala negatywnego oddziaływania będzie uznana za znaczącą, a w ocenie Sądu, w sprawie nie wykazano, że do takich przedsięwzięć planowana inwestycja należy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1587/10 stwierdził, że na obszarze Natura 2000 mogą być podejmowane przedsięwzięcia, które osobno lub w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie nie oddziaływają na cele jego ochrony określone w art. 33 ust. 1 u.o.p. Ponadto realizacja przedsięwzięcia, polegającego na budowie budynku mieszkalnego na obszarze Natura 2000 B. nie może a priori z tej przyczyny wykluczać jego realizacji. Nie jest to bowiem obszar specjalny o charakterze ekologicznym, w obrębie którego obowiązuje specjalny reżim prawny taki jak dla parku narodowego czy też rezerwatu przyrody.

Z uzasadnień postanowień organów obu instancji wynika, że odnoszą się one do obszaru Natura 2000 B. jako całości. Stąd zasadny jest zarzut skarżącej oparcia się przez organy jedynie na teoretycznych opiniach powołanych specjalistów bez poparcia ich dowodami odnoszącymi się wprost do działki inwestycyjnej. Zgodzić się należy ze skarżącą, że organ odmawiając uzgodnienia musi wykazać, że działka nr [...] jest aktualnie wykorzystywana przez gatunki zwierząt objętych ochroną, że działka ta stanowi korytarz migracyjny tych zwierząt, jak również, że działka ta jest miejscem żerowania ptaków drapieżnych objętych ochroną. Skarżąca podniosła, że na działce nr [...] zwierząt i ptaków chronionych nie zaobserwowała, a organy dowodów przeciwnych temu twierdzeniu nie przedstawiły.

W zaskarżonym postanowieniu organ II instancji posługuje się sformułowaniami: "Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego", "... na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.." w sytuacji, gdy akta administracyjne nie zawierają żadnego materiału dowodowego. Ponadto organ I instancji powołuje się na dane, w których posiadaniu się znajduje bez ich konkretyzacji. W tej sytuacji brak jest możliwości weryfikacji ustaleń faktycznych, na które powołują się organy w uzasadnieniach postanowień.

Zdaniem Sądu, ponownie rozpatrując zażalenie, organ II instancji powinien dokonać oceny wpływu planowanej inwestycji na chroniony obszar w odniesieniu konkretnie do działki nr [...]. Nadto organ powinien wskazać materiał dowodowy, który posłużył do ustalenia stanu faktycznego, dołączając go do akt sprawy lub wskazując miejsce, w którym jest dostępny.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podnosząc zarzuty:

1. dokonania nieprawidłowej wykładni art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614, z późn. zm, dalej: "u.o.p.") poprzez przyjęcie, że na organie działającym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") ciąży obowiązek wykazania istotnego wpływu planowanej zabudowy na obszar Natura 2000, podczas gdy ciężar dowodowy udowodnienia braku negatywnego wpływu spoczywa na inwestorze realizującym taką inwestycję, będącą przedsięwzięciem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.), dalej: "ustawa ooś", a tym samym w kontekście ww. przepisów organy administracji prawidłowo dokonały oceny, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w połączeniu z innymi działaniami stwarza ryzyko znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, co było wystarczające do odmowy uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o zasadę przezorności wynikającą z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm., dalej: Poś) i tym samym Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.,

2. nieprawidłowe zastosowanie art. 33 ust. 1 oraz art. 33 ust. 3 u.o.p., jako wzorców kontroli, zgodnie z którymi zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, a ciężar dowodowy udowodnienia braku negatywnego wpływu spoczywa na inwestorze realizującym inwestycję (przedsięwzięcie) podczas oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, a tym samym w kontekście ww. przepisów organy administracji prawidłowo dokonały oceny, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w połączeniu z innymi działaniami stwarza ryzyko znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, co było wystarczające do odmowy uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o zasadę przezorności wynikającą z art. 6 ust. 2 ustawy Poś, skoro pominięta została właściwa procedura oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, podczas której właściwe organy na podstawie stosownych dokumentów orzekają o jej obowiązku przeprowadzenia i tym samym Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.,

3. niezastosowanie art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust 1a u.p.z.p. jako wzorców kontroli, z których wynika, że regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy ma kompetencję do orzekania w sprawie zgodności projektu decyzji z przepisami o ochronie przyrody tylko przez 21 dni od otrzymania projektu i tym samym w przypadku dostrzeżenia potencjalnej niezgodności z prawem tego projektu, zgodnie z zasadą przezorności, nie może uzgodnić go pozytywnie, gdyż mogłoby dojść do wydania niezgodnej z prawem - tj. z art. 33 ust. 1 i 3 u.o.p., decyzji o warunkach zabudowy przez organ główny, tym bardziej w przypadku pominięcia właściwej procedury oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, której w żadnym zakresie nie zastępuje uzgodnienie dokonywane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym negatywne stanowisko organów uzgadniających było w pełni prawidłowe i Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.,

4. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez dokonanie oceny prawnej w zakresie ciężaru dowodowego spoczywającego na organach ochrony przyrody wykazania istotnego wpływu zamierzenia inwestycyjnego na obszar Natura 2000 bez podstawy prawnej, a także poprzez stwierdzenie, że projektowane przedsięwzięcie biorąc pod uwagę jego charakter i rozmiary nie może negatywnie oddziaływać w sposób znaczący na obszar Natura 2000 w rozumieniu art. 33 ust. 1 u.o.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem treść tego przepisu przemawia za prawidłowością postanowienia uchylonego przez Sąd, natomiast skutki powstającej zabudowy na obszarze będącym nawet potencjalnym siedliskiem gatunków będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 są trudne do przewidzenia i nie są w pełni rozpoznane, a zatem Sąd I instancji naruszył także art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić,

5. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania organu odwoławczego o uzupełnienie akt o brakujące wydruki danych z inwentaryzacji przyrodniczej przeprowadzonej na potrzeby Planu zadań ochronnych (dalej: PZO), dla obszaru Natura 2000 "B.", podczas gdy materiały te potwierdzają ustalenia dokonane przez organ odwoławczy, a Sąd winien orzekać na podstawie pełnych akt sprawy na podstawie których orzekał organ administracji, tym samym Sąd I instancji naruszył także art. 151 P.p.s.a., gdyż powinien był skargę oddalić.

Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto organ wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty, mające w ocenie skarżącego kasacyjnie potwierdzać zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska B. P. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W związku z tym, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem NSA, za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że akta sprawy nie zawierają materiału dowodowego, na który powoływały się organy przy uzgadnianiu decyzji o warunkach zabudowy. Organy administracji powoływały się na wyniki inwentaryzacji przyrodniczej wykonanej przez Firmę K. na zlecenie RDOŚ w Rzeszowie w 2015 r. w ramach prac nad projektem Planu Ochrony obszaru Natura 2000 B.. Organ administracji powołał się również na Standardowy Formularz /SFD/ dla obszaru B.. Jeśli organ administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia na określony dowód, to dowód ten powinien być dostępny dla strony postępowania oraz Sądu. Dowód powinien znajdować się w aktach sprawy albo powinno zostać wskazane dostępne dla stron i Sądu miejsce, w którym dowód się znajduje np. strona internetowa. Możliwość zapoznania się z dowodem pozwala na dokonanie oceny jego przydatności do dokonywania ustaleń faktycznych a w konsekwencji na dokonanie oceny wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia.

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji organ ten powoływał się na dwa ww. dowody przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd I instancji powinien zażądać od organu nadesłania tych dowodów w celu zapoznania się z nimi nie zaś uchylać z tego powodu zaskarżone rozstrzygnięcie.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wskazuje na dysharmonię w prezentowanej przez ten Sąd argumentacji.

Z jednej strony Sąd zarzuca organowi administracji, iż nie zostało w dostateczny sposób udowodnione zaistnienie prawdopodobieństwa wystąpienia znaczącego oddziaływania planowanej inwestycji na siedliska przyrodnicze oraz że w sprawie nie wykazano, iż planowana inwestycja należy do działań mogących negatywnie oddziaływać na cele obszaru Natura 2000, a nadto, że w aktach sprawy nie ma dowodów, na które organy administracji powoływały się przy wydawaniu rozstrzygnięć. Z drugiej zaś strony pomimo braku tych dowodów Sąd wyraził pogląd, że projektowane przedsięwzięcie biorąc pod uwagę jego charakter i niewielkie rozmiary obiektu budowlanego nie może samodzielnie negatywnie oddziaływać w sposób znaczący na obszar Natura 2000.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie powinien był zająć jednoznaczne stanowisko. Albo nie ma braków w postępowaniu dowodowym i wówczas istnieje możliwość oceny zajętego przez organ stanowiska pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego albo są braki w materiale dowodowym, które należy uzupełnić i dopiero po dokonaniu tej czynności taka ocena będzie możliwa.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji jako podstawę prawną uchylenia zaskarżonego postanowienia wskazał art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uznał tym samym, że sprawa nie została należycie wyjaśniona przez organ. Skoro tak, to nie było podstaw do oceny zaskarżonego postanowienia pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Tym bardziej nie było podstaw do zastępowania organu administracji i stwierdzania, że projektowane przedsięwzięcie, biorąc pod uwagę jego charakter i niewielkie rozmiary obiektu budowlanego, nie może samodzielnie negatywnie oddziaływać w sposób znaczący na obszar Natura 2000.

Za dowolne i nieuzasadnione uznać należy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenie Sądu I instancji, że poczynione przez organy administracji ustalenia podważa twierdzenie skarżącej, iż "Skarżąca na działce nr [...] zwierząt i ptaków chronionych nie zaobserwowała, a organy dowodów przeciwnych temu twierdzeniu nie przedstawiły". Jak to już wyżej wskazano organy administracji wskazywały na dowody będące podstawą poczynionych ustaleń faktycznych. Podważanie wiarygodności tych dowodów (z którymi Sąd się nie miał możliwości zapoznania się) nie może opierać się na gołosłownym stwierdzeniu inwestorki, że nie widziała na swojej działce chronionych zwierząt i ptaków.

Podkreślić należy, że organ administracji opiniujący projekt decyzji o warunkach zabudowy ma tylko 21 dni na zajęcie stanowiska (art. 53 ust. 5 c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z uwagi na to ograniczenie organ ten musi korzystać z dowodów, które zostały już wcześniej wytworzone i są w jego posiadaniu. Uzupełnienie dowodów może nastąpić tylko w niewielkim zakresie.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wystąpi do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o nadesłanie będących podstawą wydania rozstrzygnięcia dowodów, to jest: inwentaryzacji przyrodniczej wykonanej przez Firmę K. na zlecenie RDOŚ w Rzeszowie w 2015 r. w ramach prac nad projektem Planu Ochrony obszaru Natura 2000 B. oraz standardowego Formularza /SFD/ dla obszaru B.. Dopiero po zapoznaniu się z tymi dowodami Sąd dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego było przedwczesne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.