Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3196/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 147 par. 1, art. 151, art. 133 par. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy sekretarz sądowy po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" w B. oraz Rady Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 32/13 w sprawie ze skarg Wojewody Pomorskiego i Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" w B. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XI/111/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym C. w gminie T. 1. oddala skargę kasacyjną Gminy T., 2. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie umarza postępowanie sądowe, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Wojewody Pomorskiego w punkcie pierwszym wyroku stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy T. z dnia 28 czerwca 2012 r., nr XI/111/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym C. w gminie T. oraz w punkcie drugim oddalił skargę Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w B. na tę uchwałę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Pomorski zaskarżył przedmiotową uchwałę zarzucając organowi samorządu terytorialnego naruszenie art. 17 pkt 7 lit. c i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art.16 ust. 7 i art. 23 ust 5 ustawy z dnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.) w związku z art. 28 ust.1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie planu miejscowego sprzecznego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy T., przyjętym uchwałą nr III/18/2002 z dnia 30 grudnia 2002 r., w związku z niewskazaniem w planie w sposób jednoznaczny rozmieszczenia terenów pod lokalizację konkretnej elektrowni wiatrowej, co uwzględniałoby wytyczne zawarte w studium. Zarzucono nieuwzględnienie w planie minimalnej odległości jaka musi dzielić elektrownie od nieprzekraczalnej linii zabudowy, która to odległość zgodnie ze studium powinna wynosić 400 m, zaś w świetle uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego odległość ta wynosić powinna 500 m. Zakwestionowano również niewyznaczenie terenów przeznaczonych pod lokalizacje fermy wiatrowej w oparciu o wyniki monitoringu ornitologicznego. Wojewoda zarzucił także Radzie naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1587 ze zm., dalej rozporządzenie) poprzez zaniechanie obowiązkowego wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu oraz brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów dla zabudowy przemysłowej. Niezgodny ze studium jest także, w opinii skarżącego, brak w planie zapisów odnoszących się do stref ochronnych dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień; brak uzgodnień z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV; brak ustaleń w planie w zakresie ochrony ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego. Za naruszenie procedury sporządzania planu uznał Wojewoda wyłożenie do wglądu publicznego planu w innej skali niż projekt planu przedstawiony do uchwalenia Radzie.

W skardze Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w B. wskazano na naruszenie interesu prawnego P.P.P., A.K.i K.G., właścicieli działek położonych na terenie objętym planem, a także właścicieli działek pozostających poza obszarem planu. Stwierdzono, że zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, 16 ust. 1 i 2 17 pkt 4, 5, 9, 12, 13 i art. 21 u.p.z.p. oraz podniesiono, że uchwalony plan narusza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a jego projekt sporządziła osoba nieuprawniona. Zaznaczono, że przedmiotowa uchwała dotyczy skumulowanego przedsięwzięcia w postaci parku elektrowni wiatrowych na obszarach sąsiadujących ze sobą gmin T. i , gdyż elektrownie te będą położone blisko siebie i razem tworzyć będą kompleks o powierzchni 21,2 km2, na którym posadowione będą 82 wiatraki. Inwestycja ta pod nazwą Kaszubski Park Elektrowni Wiatrowych, wywierać będzie skumulowany wpływ na krajobraz, znacznie większy niż wpływ poszczególnych inwestycji objętych planami, wskutek czego dojdzie do znacznego naruszenia powszechnego prawa do korzystania ze środowiska przysługującemu właścicielom działek położonych w promieniu kilku kilometrów.

W odpowiedzi na skargi Rada Gminy T. wniosła o ich oddalenie. Organ ustosunkował się merytorycznie do poszczególnych zarzutów skarg. W odpowiedzi na skargę grupy mieszkańców wskazał ponadto, że w jego opinii w skardze brak jest jednoznacznego określenia podmiotów będących skarżącymi w niniejszej sprawie.

W załączniku do protokołu rozprawy z dnia 19 lutego 2014 r. Rada Gminy T. wyjaśniła kwestię rysunku planu wyłożonego do publicznego wglądu twierdząc, że skala rysunku wyłożonego była prawidłowa (1:2000), przy czym w dokumentacji i dla celów zapoznania się z projektem przez osoby zainteresowane sporządzono rysunek poglądowy w skali pomniejszonej. Nadto organ stwierdził, że w grupie mieszańców interes prawny mogą mieć w sprawie jedynie trzy osoby, tj., P.P.P., A.K. i K.G natomiast pozostałe osoby tworzące skarżącą grupę nie mają interesu w zaskarżeniu uchwały.

W piśmie z dnia 17 marca 2014 r. Wojewoda uzupełnił skargę w zakresie sposobu wyłożenia planu do publicznego wglądu wskazując, że dostarczone mu sekcje - zbiór luźnych kart z fragmentami rysunków nie stanowią rysunku projektu planu umożliwiającego łączne odczytanie treści tego rysunku w czasie wyłożenia. Nadto podniósł, że nastąpiła zmiana rysunku planu w stosunku do rysunku wyłożonego do publicznego wglądu poprzez usunięcie dróg o symbolach 61.KDW i 62.KDW, a także w zakresie stawek procentowych opłaty planistycznej. Zarzucił także brak oceny skumulowanego oddziaływania z uwzględnieniem planowanych w sąsiedztwie farm wiatrowych. Faktycznie mamy bowiem do czynienia z jednym przedsięwzięciem objętym dziewięcioma planami miejscowymi.

W piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r. Rada Gminy T. stwierdziła, że w sprawie niniejszej nie doszło do zmiany stawek procentowych opłaty planistycznej, natomiast zmiana dotycząca gminnych dróg wewnętrznych była dopuszczalna i nie wymagała ponowienia prac planistycznych.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały oraz oddalając skargę Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w B. zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalania planu na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Sąd zaznaczył, że z rysunku o pomniejszonej skali nie wynika, że jest to poglądowy dodatkowy rysunek sporządzony i wyłożony dla ułatwienia zapoznania się z projektem planu. Po drugie, niewłaściwe byłoby wyłożenie rysunku planu nawet w tej samej skali, ale w wielu sekcjach w formacie A3 w sytuacji, gdy następnie uchwalono plan z rysunkiem składającym się z dwóch arkuszy o numerach od 1 do 2. Rysunek planu powinien być wyłożony do publicznego wglądu w takiej samej postaci, jaka następnie zostanie poddana pod głosowanie, jako że to projekt planu poddany przez radę pod głosowanie ma się stać ostatecznym planem. Wreszcie, co najistotniejsze, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zarówno część tekstową, jak i rysunek planu, stanowi najważniejszy dokument w materiałach planistycznych. Projekt, który był wyłożony do publicznego wglądu, powinien znajdować się w dokumentacji planistycznej. Brak projektu planu uniemożliwia dokonanie oceny zgodności z prawem nie tylko procedury planistycznej, ale również uchwalonego planu. Braków w tym zakresie nie można uzupełnić ani poprzez ponowne wydrukowanie dokumentów, ani też oświadczeniami projektantów planu. To organ prowadzący postępowanie planistyczne musi dysponować dokumentacją, pozwalającą mu na wykazanie, że przeprowadził ją zgodnie z prawem. Sąd podkreślił, że dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami wskazanymi w art. 17 pkt 13 i art. 19 u.p.z.p., jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 tej ustawy. Zmiana treści lub rysunku projektu planu (zakres i rodzaj tych zmian) pozostaje bowiem w takim wypadku poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej i poza jej kontrolą. Ponadto publikacji powinna podlegać uchwała uchwalona przez radę (bez żadnych korekt), ale również uchwalona i opublikowana powinna być ta uchwała, która była procedowana, czyli uzgodniona i zaopiniowana przez właściwe organy oraz wyłożona do publicznego wglądu w podanym w przepisie terminie. Wszelkie zmiany w treści wyłożonego do publicznego wglądu projektu lub uzgodnionego z innymi organami powinny skutkować koniecznością ponowienia procedury (wyłożenia czy uzgodnienia) wskazanej w art. 18 u.p.z.p. Sąd wyjaśnił, że rysunki dołączone do pisma Wojewody z dnia 28 lutego 2014 r. opisane zostały jako dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym C. w gminie T.. Przedstawiają one jednakże zupełnie inny teren niż znajdujący się na rysunkach zarówno złożonych przez pełnomocnika w dniu 9 stycznia 2014 r., jak i ponownie wydrukowanych przez organ i zupełnie różny od terenu objętego zaskarżoną uchwałą. Na dokumentach tych brak adnotacji, które z nich były wyłożone do publicznego wglądu. Odczytanie rysunku w sekcjach uniemożliwia brak ich numeracji. W opinii Sądu w tej sytuacji w sprawie nie można ustalić jednoznacznie, która z wersji zaskarżonej uchwały podlegała wyłożeniu do publicznego wglądu. Powyższe uchybienia całkowicie dyskwalifikują podjętą uchwałę. Jest to bowiem istotne naruszenie trybu uchwalania planu, skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały w całości. Uchybienie to w zasadzie uniemożliwia rozpoznanie skargi Wojewody w pozostałym zakresie. W szczególności zaś nie jest możliwe stwierdzenie jakie zmiany nastąpiły pomiędzy wyłożeniem projektu planu a jego uchwalaniem.

Odnosząc się jednakże do poszczególnych zarzutów skargi Wojewody Pomorskiego, Sąd wyjaśnił, że studium nie wymagało aby w planie wskazano szczegółową lokalizację poszczególnych wież elektrowni wiatrowych oraz towarzyszącej im infrastruktury. W planie należało jedynie wskazać obszary, na których potencjalnie elektrownie te będą mogły być zlokalizowane. Również na etapie procesu inwestycyjnego, zgodnie z zapisami studium, przeprowadzony może zostać monitoring ornitologiczny.

Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów powołanego rozporządzenia dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. Ponadto, w ocenie Sądu, realizacja na terenie rolniczym przewidzianych w planie wież elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą co do zasady nie uniemożliwia rolniczego wykorzystania pozostałej części tego obszaru. Za poprawne uznał więc Sąd użyte w planie oznaczenia. Zdaniem Sądu, ze studium nie wynikał ponadto obowiązek wyznaczenia stref ochronnych dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień. Skoro według planu miejscowego nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowej w trasach przebiegu dróg publicznych, na terenach lasów planowanych zalesień oraz wód powierzchniowych, co wynika z rysunku planu, a także z treści postanowień uchwały, to nie można mówić o sprzeczności w tym zakresie ze studium. Ponadto Sąd podkreślił, że zaskarżonym planie wszelkie ograniczenia co do inwestowania w odniesieniu do dróg publicznych zostały szczegółowo uregulowane. Wyznaczenie w planie strefy ochronnej akustycznej 400 m i takiej samej minimalnej obowiązkowej odległości wieży od zabudowań realizuje wytyczne zawarte w studium i stanowi minimalną odległość tego typu inwestycji od granicy planu i od innych zabudowań. Ponadto, zdaniem Sądu zaskarżona uchwała zawiera ponadto szereg postanowień związanych z wymogami zachowania ładu przestrzennego oraz wymogami ochrony krajobrazu kulturowego. Wskazał, ze wyznaczona zostało strefa częściowej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej oraz ograniczonej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej. Sąd wyjaśnił też, że w niniejszej sprawie Rada nie miała obowiązku uzyskać uzgodnień projektu z powiatowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Obowiązek taki został bowiem wprowadzony przepisami ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków (Dz. U. nr 130, poz. 8710). Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, zatem organem właściwym w sprawie jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny.

Oceniając natomiast skargę Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w B. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie wykazała, aby posiadała własny, indywidualny interes prawny w związku z podjętą uchwałą i aby taki interes został tą uchwała naruszony. Sąd wyjaśnił, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, dalej u.s.g.) do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Ponieważ skarga wniesiona została przez grupę mieszkańców, interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. w przypadku wniesienia skargi przez "grupę mieszkańców" przysługiwać powinien zarówno indywidualnie skarżącemu (a więc grupie), jak i każdemu z imiennie oznaczonych jej członków grupy mieszkańców. Sąd zaznaczył, że posiadanie (rzeczowego) prawa do nieruchomości nieznajdującej się w obszarze objętym planem miejscowym nie wyklucza samo w sobie legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. W sytuacji bowiem, gdy wnoszącym skargę do sądu administracyjnego jest właściciel nieruchomości graniczącej z obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wówczas podstawą jego interesu prawnego do kwestionowania tego planu stanowią normy wynikające z tzw. prawa sąsiedzkiego. W niniejszej sprawie działki tylko trzech członków skarżącej grupy znajdują się na obszarze objętym zaskarżonym planem, nieruchomości posiadane przez pozostałe osoby stanowiące grupę mieszkańców znajdują się poza obszarem objętym przedmiotowym planem, w odległościach od 1600 m nawet do ponad 3000 m od granic planu. Tym samym, zdaniem Sądu, nie można mówić aby osoby te wykazywały posiadanie zindywidualizowanego interesu prawnego do zaskarżenia niniejszej uchwały. Postanowienie planu nie uszczuplają praw osób posiadających nieruchomości poza obszarem objętym planem, nie ograniczają także sposobu wykonywania przez nich prawa własności. Zaś odległość poszczególnych działek od granic planu, zdaniem Sądu, uniemożliwi także stwierdzenie że ustalenia planu oddziaływują na te nieruchomości. Sąd zaznaczył także, że niezasadne jest twierdzenie skarżącej, iż naruszenie interesu prawnego grupy mieszkańców wywodzi się ze skumulowanego oddziaływania 9 farm tworzących Kaszubski Park Elektrowni Wiatrowych, a więc wskutek podjęcia przez rady dwóch gmin (T. i B.) ogółem 9 uchwał o planach miejscowych. Nie pozwala na to bowiem konstrukcja przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., który warunkuje zaskarżenie konkretnej uchwały wykazaniem naruszenia jej postanowieniami indywidualnego interesu prawnego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Rada Gminy T. oraz Grupa mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w B..

Rada Gminy T. zaskarżyła przedmiotowy wyrok w zakresie punktu pierwszego domagając się jego uchylenia w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4, art. 147 § i art. 151 w zw. z art. 133 § 1, § 2 i § 3 w zw. z art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak prawidłowego rozważenia i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie niektórych dowodów oraz brak ustalenia i przedstawienia stanu faktycznego sprawy, zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku, pomimo że w ocenie Sądu sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona, a w konsekwencji błędne uznanie, że brak jest możliwości ustalenia, która wersja zaskarżonej uchwały podlegała wyłożeniu do publicznego wglądu, i nieuzasadnione uwzględnienie skargi Wojewody Pomorskiego;

- art. 141 §, art. 147 § 1 i art. 151 w zw. z art. 17 punkty 1), 2), 3), 4), 5), 6) ppkt a), b), c), 7) ppkt a), b), c), d), e), f), g), h), i), 8), 9), 10), 11), 12), 13) i 14) u.p.z.p. w zw. z § 12 punkty 1), 2), 3), 4), 5), 6), 7), 8), 9), 10), 11), 12), 13), 14), 15), 16), 17), 18), 19) i 20) rozporządzenia oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p., § 5 i § 8 ust. 1 powyższego rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był wyłożony do publicznego wglądu, jest elementem dokumentacji planistycznej i powinien się w tej dokumentacji znajdować oraz że rysunek planu powinien być wyłożony do publicznego wglądu w takiej samej postaci, jaka następnie zostanie poddana pod głosowanie radzie, a zatem niewłaściwe było wyłożenie rysunku planu nawet w tej samej skali ale w wielu sekcjach w formacie A3 w sytuacji, gdy następnie uchwalono plan z rysunkiem składającym się z dwóch arkuszy o numerach od 1 do 2;

- art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że zaskarżony plan jest sprzeczny ze studium w zakresie monitoringu przedinwestycyjnego (przedrealizacyjnego), pomimo że plan jest w pełni zgodny ze studium, w tym zakresie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nie spełniający wymogów tego przepisu, polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku zakwalifikowania poszczególnych zastrzeżeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jako istotnego naruszenia trybu lub naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego bądź innego rodzaju uchybienia, a także brak ustalenia i przedstawienia stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia weryfikację przesłanek wydania tego wyroku oraz uniemożliwia dokonanie prawidłowej jego kontroli kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania nie mogą się pokrywać z liniami zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania mogą mieć dokładnie taki sam przebieg, jak linie zabudowy (mogą pokrywać się z tymi liniami).

Grupa mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w B. zaskarżyła oceniany wyrok w zakresie punktu drugiego i domagała się jego uchylenia w tym zakresie oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu przez Sąd, że brak naruszenia interesu prawnego niektórych u.s.g. polegające na pominięciu okoliczności, że interes prawny członków grupy skarżących jest naruszony poprzez równoczesne uchwalenie kilku planów zagospodarowania przestrzennego przez dwie rady gmin w sytuacji gdy uchwały te dotyczą realizacji jednej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Rady Gminy T. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to naruszenie art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 w zw. z art. 133 § 1, § 2, § 3, art. 106 § 3 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie są zasadne. Podstawą prawną do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest art. 28 u.p.z.p., który wyznaczył przesłanki stwierdzenia nieważności uchwał podejmowanych w sprawach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przesłanką stwierdzenia nieważności jest istotne naruszenie trybu uchwalania planu. Należy podzielić stanowisko Sądu, że w okolicznościach sprawy istotnym naruszeniem była dotknięta procedura uchwalania planu na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Obowiązek wyłożenia do publicznego wglądu jest związany z prawem do obrony interesów prawnych jednostek przed ich naruszeniem. Wyłożenie w różnej skali mapy, w tym w skali nieprzewidzianej w regulacji art. 16 ust. 1 u.p.z.p., stanowi istotne naruszenie procedury. Prowadzi to do pogwałcenia prawa obrony jednostki przed naruszeniem interesu prawnego. Z tego względu niezbędna dla oceny zachowania procedury prawnej uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest pełna zgodność dokumentacji wyłożonej do publicznego wglądu na etapie uchwalania planu z projektem stanowiącym podstawę do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. Naruszenie przepisów regulujących procedurę uchwalania planu stanowi istotne naruszenie przepisów prawa przez co uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Zasadnie Sąd I instancji wywiódł, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożony do publicznego wglądu jest elementem dokumentacji planistycznej skoro jest podstawą do oceny zachowania trybu uchwalenia planu.

Uznając za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p. należy podzielić konkluzję Sądu I instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy w liniach rozgraniczających tereny EW/R i R, stanowiło naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Stwierdzić należy, że zarówno przedstawienie stanu faktycznego sprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), jak i wyprowadzenie podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest zgodne z wymogami ustanowionymi dla uzasadnienia wyroku w art. 141 § 4 P.p.s.a. i stanowi wyraz przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna Rady Gminy T. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu.

Skarga kasacyjna Grupy Mieszkańców oparta na zarzucenie pierwszym naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zasadna. W zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł, że w sprawie o hipotetycznym naruszeniu interesu prawnego można mówić jedynie z odniesieniu do trzech członków skarżącej grupy. Tylko te bowiem osoby są właścicielami działek znajdujących się na obszarze objętym zaskarżonym planem. Sąd nie podjął jednak czynności celem nadania biegu skardze w ramach tak ograniczonego kręgu podmiotów, pozbawiając ich tym samym prawa do obrony. Należy jednak zauważyć, że w sprawie objętej skargą Grupy Mieszkańców zapadł wyrok stwierdzający nieważność uchwały Rady Gminy T. z 28 czerwca 2012 r., nr XI/111/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym C., w gminie T.. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi Grupy Mieszkańców jest bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 2 i w tym zakresie umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.