Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 455/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi spółki P. w W. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie montażu urządzeń telekomunikacyjnych stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] Stowarzyszenie E. z siedzibą w Rz. (dalej powoływane jako Stowarzyszenie lub organizacja społeczna) zwróciło się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej spółki P. wybudowanej na działce nr [...] przy ulicy [...] w B., na istniejącym kominie, prawdopodobnie – jak podkreślił wnioskodawca - bez decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji środowiskowej.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] PINB na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako kpa) i art. 81 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2013r. poz. 1409, dalej powoływanej jako prawo budowlane) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie w sprawie montażu urządzeń telekomunikacyjny stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym kominie, na działce nr [...] przy ulicy [...] w B.

W uzasadnieniu postanowienia PINB wyjaśnił, że w następstwie przeprowadzonej kontroli inwestycji ustalił, iż przedmiotowa inwestycja wykonana została przez spółkę P. na podstawie dokonanego przez inwestora w dniu [...] zgłoszenia, że Starosta B. postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania komina stalowego, że w związku z nie wykonaniem prze inwestora tego obowiązku Starosta B. wniósł decyzją z dnia [...] sprzeciw do zgłoszenia, że od decyzji tej odwołał się inwestor, w efekcie czego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Starosty B. w całości oraz umorzył postępowanie. PINB podkreśli, że Wojewoda [...] stwierdził we wskazanej decyzji z dnia [...], że Starost B. orzekł w sprawie sprzeciwu w oparciu o błędną postawę prawną, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, że nie wymaga ona wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego gdyż nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i zmiany w sposobu użytkowania obiektu budowlanego, i że w związku z tym może być ona zrealizowana na podstawie zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy PINB uznał, że w sprawie należało w wyżla art. 61a odmówić wszczęcia postępowania.

Na powyższego postanowienie Stowarzyszenie wniosło zażalenie, w którym zarzucił naruszenie:

- art. 6, art. 8, art. 31 § 1 pkt 1 oraz art. 2, art. 31 § 2 kpa w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez dokonanie ustaleń stanu faktycznego i tym samym oceny zasadności wniosku organizacji społecznej poza trybem administracyjnym, czyli bez wszycia postępowania;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 33 ust. 1 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż inwestor dokonał jedynie montażu anten na istniejącym obiekcie budowlanym z pominięciem części stacji bazowej znajdującej się na ziemi, oraz brak ustalenia czy faktycznym zamiarem inwestora był wyłącznie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie;

- art. 3 pkt 3 prawa budowlanego poprzez pominięcie okoliczności, że całość techniczno-budowlana jest obiektem (budowlą), a co jest wiadome organowi, gdyż wydał on dla spółki R. decyzję o rozbiórce na tym samym zakładzie;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa poprzez nie ustalenie czy faktycznym zamiarem inwestora był tylko i wyłącznie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie, czy też budowa stacji bazowej, z której część jest posadowiona na gruncie;

- art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż wymieniony przepis miał zastosowanie do całości techniczno-użytecznej stacji bazowej;

- art. 8 w zw. z art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania, czym jest całość techniczno-użytkowa stacji bazowej telefonii komórkowej w myśl konkretnego przepisu prawa budowlanego, co uniemożliwienie ustalenia, co jest przedmiotem sprawy.

W uzasadnieniu zażalenia Stowarzyszenie podkreśliło, że organ objął orzeczeniem tylko część stacji bazowej telefonii komórkowej, która składa się również z urządzeń nadawczo-odbiorczych zlokalizowanych na konstrukcji stalowej obok komina, czym rażąco naruszył art. 33 ust 1 prawa budowlanego. Zdaniem Stowarzyszenia organ miał obowiązek dokonać analizy całości zamierzenia budowlanego, stanowiącego jako całość techniczno- użytkowa obiekt (budowlę) i wymagającego w związku z tym uzyskania pozwolenia na budowę i decyzji lokalizacyjnej, zwłaszcza że zamiarem inwestora było obejście przepisów prawa, gdyż dokonał on zgłoszenia tylko i wyłącznie instalacji urządzeń, pomijając część inwestycji posadowionej na gruncie. Na poparcie swojego stanowisko Stowarzyszenia powołało się na wyszczególnione orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Po rozpatrzeniu ww. zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpatrzenia.

WINB zarzucił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że organ I instancji oparł wydane przez siebie postanowienie na błędnej podstawie prawnej, tj. art. 61a kpa zamiast art. 31 KPA, oraz że zwarł w proceduralnym postanowieniu wnioski i oceny dotyczące meritum Stowarzyszenia. W tym kontekście WINB wyjaśnił, że postanowienie wydana na postawie art. 61a § 1 kpa ma charakter proceduralny, zatem organ nie może odnosić się w nim do meritum sprawy i rozstrzygać o jej istocie. Stwierdził, że wniosek organizacji społecznej złożony w trybie art. 31 § 1 pkt 1 kpa, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, winien być rozpatrzony w ramach tego przepisu i przesłanek w nim określonych. Tymczasem w sprawie PINB nie ustalił czy cele statutowe organizacji społecznej uzasadniają określone we wniosku zadania i czy interes społeczny przemawia za przyznaniem ww. organizacji społecznej uprawnień procesowych w tej konkretnej sprawie. Organ wskazał, że choć pojęcie interesu społecznego nie zostało sprecyzowane w kpa, to jednak w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych należy przyjąć, iż interesem społecznym Stowarzyszenia jest ustalenie czy zrealizowany obiekt powstał z poszanowaniem przepisów prawa i czy nie oddziaływuje on szkodliwie na zdrowie okolicznych mieszkańców oraz środowisko. Dodał również, iż sama okoliczność dokonania zgłoszenia nie oznacza, iż obiekt istnieje zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Jednocześnie zaznaczył, iż przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej została rozbudowana bez pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Organ wskazał także, że protokół z kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] nie zawiera podstawowych ustaleń, tj. opisu przedmiotowej stacji bazowej – jakie elementy składają się na całość inwestycji, a także opisu i terminu jej rozbudowy. W związku z powyższym, zdaniem WINB, należało uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę PINB do ponownego rozpatrzenia, celem dokonania przez organ I instancji oceny wniosku Stowarzyszenia zgodnie z procedurą określoną w art. 31 kpa oraz wytycznym WINB.

Na ww. postanowienia WINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła spółka P. z o.o. w W. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia WINB, spółka zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 40 § 1 kpa poprzez doręczenie postanowienia WINB nieistniejącej już spółce P. S.A. zamiast spółce P. z o.o., co w rezultacie spowodowało naruszenie obowiązku zapewnienia udziału w postępowaniu spółce P. z o.o. (której to przysługuje interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 kpa i której przedstawiciel uczestniczył w postępowaniu przed organem I intonacji - udział w kontroli z dnia [...]), i co w konsekwencji spowodowało nieważność postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa;

- art. 61a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, pomimo że żądanie wszycia postępowania pochodziło od podmiotu, który nie wykazał istnienia przesłanki interesu społecznego, tj. przesłanki niezbędnej do uwzględnienia wniosku tego podmiotu i przyznania mu przymiotu strony., a w rezultacie poprzez bezzasadne uznanie, że nie istnieją przyczyny dla odmowy wszycia postępowania;

- art. 31 ust. 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i w rezultacie uznanie, że to organ I instancji powinien samodzielnie poczynić ustalenia dotyczące istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania, w sytuacji braku wykazania tego interesu przez wnioskującą organizację;

- art. 7 oraz 77 § 1 KPA poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w postępowaniu, a w szczególności pominięcie, że wnioskująca o wszczęcie postępowania organizacja społeczna w żaden sposób nie wykazała, jaki interes społeczny w rozumieniu art. 31 § 1 1 kpa przemawia za koniecznością wszczęcia postępowania;

- art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 11 kpa poprzez zaniechanie precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności zastosowania w sprawie trybu odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a kpa oraz na skutek powoływania się na bliżej nieokreślone "orzecznictwo sadów administracyjnych";

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania przez organ II instancji w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów, oraz poprzez nie działanie przez WINB w granicach i na podstawie przepisów prawa;

- art. 12 kpa poprzez jego niezastosowanie;

- art. 31 ust. 1 w zw. z art. 31 § 3 kpa poprzez jego błędną interpretację i pominięcie, że do wszczęcia z urzędu postępowania zainicjowanego wnioskiem organizacji społecznej konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek, tj. przesłanki "celów statutowych" oraz " interesu społecznego", tymczasem w sprawie Stowarzyszenie nie wykazało przesłanki interesu społecznego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, iż z dniem [...] doszło do przekształcenia spółki P. S.A. w spółkę P. z o.o., i że w dniu [...] spółka P. S.A. została wykreślona z KRS-u, kończąc tym samym swój byt prawny Skoro więc zaskarżone postanowienie zostało doręczone podmiotowi który już nie istniał, a organ II instancji prowadził postępowanie z udziałem strony nie posiadającej osobowości prawnej, postępowanie to dotknięte jest sankcją nieważności. Skarżąca wskazała również że WINB całkowicie pominął fakt, iż organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 kpa w związku z tym, iż wnioskująca o wszczęcie postępowania organizacja społeczna w żaden sposób nie wykazała, że istnieje interes społeczny przemawiający za uwzględnieniem jej wniosku złożonego w trybie art. 31 § 1 pkt 1 kpa. Interes społeczny przemawiający za żądaniem wszczęcia postępowania jest zaś niezbędną przesłanką jego wszczęcia w trybie art. 31 § 1 kpa. Zdaniem skarżącej WINB błędnie zarzucił organowi I instancji, iż ten nie rozpatrzył czy taki interes istnieje. To bowiem na wnioskującej organizacji społecznej, jak podkreśliła skarżąca powołując się na wyroki sądów administracyjnych, ciążył obowiązek precyzyjnego wskazania związku pomiędzy celami statutowymi, a interesem społecznym przemawiającym za uwzględnieniem żądania, natomiast tryb przewidziany w art. 61a kpa może znaleźć zastosowanie we wszystkich rodzajach postępowań przewidzianych w kpa, w związku z czyn nie ma zasadniczych przeszkód do zastosowania go w przedmiotowej sprawie. Wobec zatem tego, iż Stowarzyszenie nie wykazało wymaganej prawem przesłanki interesu społecznego, tj. przesłanki niezbędnej do wszczęcia postępowania w trybie art. 31 § 1 kpa, należy stwierdzić, jak posumowała skarżąca, iż organ I instancji trafnie zastosował instytucję przewidzianą w art. 61a kpa. W tych okoliczność ich w ocenie skarżąca działanie WINB nie budzi zaufania do organów władzy publicznej, albowiem pomimo nie wypełnienia przez organizację społeczną ustawowych przesłanek niezbędnych do złożenia żądania wszczęcia postępowania w trybie art. 31 § 1 kpa, organ II instancji nakazał organowi I instancji samodzielne ustalenie istnienia tych przesłanek. Skarżąca zarzuciła również WINB, że w odróżnieniu od organu I instancji, nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się przy tym najprostszymi środkami prowadzącymi do celu. Stwierdziła też, że WINB nie rozdzielił kwestii formalnych od materialnych, dokonując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dywagacji dotyczących oceny wcześniejszego procesu inwestycyjnego i dokonując oceny protokołu z kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego kwestii możliwości rozpatrzenia sprawy w trybie art. 61a kpa, organ stwierdził, iż przepis ten nie mógł być zastosowany w przedmiotowej sprawie, albowiem dotyczy on innych podmiotów aniżeli organizacja społeczna. Organ podkreślił, iż nie przesądził kwestii istnienia w sprawie interesu społecznego, lecz wskazał jedynie, że żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania złożone w trybie art. 31 § 1 pkt 1 kpa należało ocenić właśnie w świetle wymienionej w tym przepisie przesłanki interesu społecznego, którą w niniejszej sprawie determinuje kwestia realizacji inwestycji z poszanowaniem przepisów prawa i szkodliwości oddziaływania jej na zdrowie okolicznych mieszkańców i środowisko. Organ przyznał, iż choć fakt przekształcenia spółki P. S.A. w spółkę P. z o.o. umknął zarówno mu jak i organowi I instancji, to jednak – jak podkreślił - w ramach przekształcenia nie doszło do zmiany tożsamości podmiotu a jedynie jego formy prawnej, nie doszło też do zmiany adresu siedziby spółki, a więc korespondencja byłą przez nią odbierana, zaś sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, co pozwoli na uwzględnienie zmiany formy prawnej spółki przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji, w następstwie oceny wniosku organizacji społecznej o wszczęcie z urzędu w trybie art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 kpa postępowania w sprawie legalności realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym kominie, postanowieniem z dnia [...] odmówił na podstawie art. 61a kpa wszczęcia postępowania w tej sprawie, wskazując w uzasadnieniu postanowienia na okoliczność wykonania inwestycji w oparciu o pozostające w obrocie prawnym zgłoszenia oraz na stanowisko Wojewody [...] wyrażone w decyzji z dnia [...] o uchyleniu sprzeciwu Starosty B. do ww. zgłoszenia, w którym to Wojewoda stwierdził brak wymogu realizacji inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę i decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazane postanowienie organu I instancji zostało przez organ II instancji uchylone, ze względu na okoliczność dokonania w ramach orzeczenia o charakterze proceduralnym merytorycznej oceny sprawy oraz z uwagi na rozpatrzenia przedmiotowego wniosku organizacji społecznej w trybie art. 61a kpa, zamiast art. 31 § 1 pkt 1kpa i przesłanek w nim określonych. Rozstrzygnięcie organu II instancji zostało z kolei zakwestionowała przez skarżącą spółkę, która wskazała na legalność zastosowania w sprawie przepis art. 61a kpa i konieczność wydania na jego podstawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w stosunku do organizacji społecznej, która nie wykazała we wniosku istnienia przesłanki interesu społecznego.

Z powyższego wynika, że istota sprawy dotyczy dwóch kwestii. Po pierwsze zakresu badania sprawy na etapie, który może być zakończony wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a po drugie trybu w jakim powinien być rozpatrzony wniosek zawierający żądanie wszczęcia postępowania złożony przez organizację społeczną, i w konsekwencji przesłanek w oparciu o które dokonuje się weryfikacji takiego żądania i które w efekcie determinują ocenę legalność postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Co do zasady, przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego wynikają określone uprawnienia bądź obowiązki. Przepis art. 61a §1kpa stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przytoczony przepis określa sytuacje, w których złożone przez stronę żądanie wszczęcia postępowania nie spowoduje jego wszczęcia z dniem doręczenia żądania organowi. I tak przepis ten wyznacza dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Druga z przesłanek natomiast dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przez wymienione w art. 61a § 1 kpa przeszkody wszczęcia postępowania należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty i jednoznaczny uniemożliwiają wszczęcie postępowania, np. gdy bez głębszych dociekań widoczne jest, że wniosek nie pochodzi od strony, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygniecie, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej – ma charakter cywilnoprawny, czy też gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Niemożność wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na wskazane oczywiste przeszkody o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym powoduje, że organ administracji zobowiązany jest zatem zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie w świetle tych oczywistych przeszkód, i w razie stwierdzenia ich wystąpienia wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracyjny winien zweryfikować treść wniosku strony o wszczęcie postępowania, niemniej jednak tylko z punktu widzenia ww. oczywistych przeszkód wszczęcia postępowania. Jest to bowiem wstępny etap postępowania podczas którego organ dokonuje wyłącznie oceny, czy nie występują przeszkody wszczęcia postępowania wymienione w art. 61a § 1 kpa. Na tym etapie organ nie zajmuje się więc formułowaniem wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa ma charakter proceduralny, jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Nie może zatem w jego ramach odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 984/1; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014, syng. akt IV SA/Wa 2585/13 – dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Skoro więc w przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61a kpa, uzasadniając je legalnością realizacji inwestycji w oparciu o zgłoszenie, to tym samym w ramach aktu o charakterze formalnym dokonał nieuprawnionej oceny merytorycznej sprawy. Zawarł bowiem w tym postanowieniu wnioski i oceny dotyczące istoty żądania, a więc odnoszące się wprost do kwestii zgodności z prawem realizacji inwestycji w oparciu o zgłoszenie, a nie pozwolenie na budowę i decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Już zatem z tego powodu wydane na podstawie art. 61a kpa orzeczenie organu I instancji jest nieprawidłowe, i uzasadnia w związku z tym konieczność jego uchylenia.

Jak wynika z powyższego postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony, a więc podmiotu czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa) lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa). W sytuacji zaś gdy taki wniosek nie pochodzi od podmiotu będącego stroną, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 kpa. Z żądaniem wszczęcia postępowania może jednak wystąpić również organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby. Stanowi o tym wprost art. 31 § 1 kpa, przewidując, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które według tego przepisu muszą wystąpić łącznie, są: statutowy cel jej działalności, względy interesu społecznego, oraz wymóg aby sprawa dotyczyła osoby trzeciej. Jeżeli w świetle wymienionych przesłanek żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. W przeciwnym zaś wypadku wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 31 §2 kpa). Warunkiem uznania żądania wszczęcia postępowania za uzasadnionego, jest stwierdzenie przez organ równoczesnego spełnienia przez organizację społeczną ww. przesłanek, tj. że żądanie organizacji jest uzasadnione celami statutowymi organizacji (tj. przedmiotem jej działalności), że przemawia za nim interes społeczny i, że sprawa dotyczy interesu innej osoby (art. 31 § 1 kpa).

Mając na uwadze powyższe należy zwrócić uwagę, że pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana. Organizacja społeczna może być bowiem stroną postępowania administracyjnego, które dotyczy jej interesu prawnego ( art. 28 i 29 kpa), wówczas sytuacja prawna organizacji jest analogiczna jak każdego innego podmiotu będącego stroną postępowania. Nadto zgodnie z przepisem art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W tym przypadku postępowanie administracyjne nie dotyczy interesu organizacji, lecz interesu innej osoby( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 376/12 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/quer).

Zróżnicowania sytuacji prawnej organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym znajduje swoje odzwierciedlenie w odmiennej formie i trybie udziału organizacji społecznej w postępowaniu oraz w efekcie w odmiennych przesłankach skutecznej realizacji przez nią inicjatywy procesowej. Jeżeli więc postępowanie ma dotyczyć interesu prawnego organizacji społecznej, organizacja traktowana jest tak jak każdy inny podmiot. Organ administracji zatem bada w takiej sytuacji treść żądania organizacji społecznej wszczęcia postępowania z punktu widzenia określonych w art. 61a § 1 kpa oczywistych przeszkód wszczęcia postępowania, w tym czy jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a w razie ich stwierdzenia wydaje w oparci o ten przepis postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Gdy zaś organizacja społeczna chce wszcząć postępowanie, które dotyczy interesu prawnego innego podmiotu, organ weryfikuje to żądanie z perspektywy przesłanek wymienionych w art. 31 §1 kpa (cel statutowy organizacji, interes społeczny, sprawa osoby trzeciej), i w zależności od wyniku tego badania wydaje w trybie art. 31 § 2 kpa postanowienie o wszczęciu lub o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania.

Organ administracji rozpoznając zatem wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania złożony w oparciu o art. 31 kpa, a więc dotyczący interesu prawnego innej osoby powinien wydać rozstrzygnięcie w trybie tego artykułu, a nie art. 61a kpa, gdyż to właśnie w art. 31 kpa ustawodawca określił swoiste przesłanki weryfikacji takiego wniosku oraz sposób i formę jego rozpoznania. Rozpatrzenie zatem, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, złożonego przez organizację społeczną w trybie art. 31 kpa żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej inne osoby, na postawie art. 61a kpa stanowi oczywiste naruszenie prawa. Tryby oceny wniosku o wszczęcie postępowania określone w art. 31 kpa oraz w art. 61a kpa dotyczą bowiem innych podmiotów i zawierają w związku z tym inne przesłanki weryfikacji takiego wniosku. Nie sposób zatem uznać za legalne wydane w sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, w którym to organ nie dokonał weryfikacji żądania organizacji społecznej wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, w oparciu o przesłanki, na podstawie których ustawodawca zobligował go do badania takiego wniosku, a które to zostały enumeratywnie wymienione w art. 31 §1kpa. Tym samym więc za prawidłowe i konieczne należy uznać uchylenie takiego postanowienia przez organ II instancji i przekazanie sprawny organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Brak oceny bowiem wniosku w świetle przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 kpa oznacza, że w sprawie organ wydał rozstrzygnięcie bez poczynienia de facto żadnych istotnych z punktu widzenia tego przepisu ustaleń, tj. zwłaszcza bez ustalania czy cele statutowe organizacji społecznej uzasadniają określone we wniosku żądanie oraz czy interes społeczny przemawia za żądaniem organizacji i przyznaniem jej uprawnień procesowych w sprawie dotyczącej interesu innej osoby. To natomiast przesądza, że sprawa nie została wyjaśniona w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, i w efekcie, że koniecznym było wydanie orzeczenia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, co też prawidłowo uczynił organ II instancji, zaskarżonym do Sądu orzeczeniem.

Na marginesie poczynionych uwag należy dodać, że fakt zrealizowania inwestycji w oparciu o istniejące w obrocie prawnym zgłoszenie, nie oznacza że inwestycja taka wybudowana została zgodnie z obowiązującymi przepisami i, że organ nadzoru nie może już w przyszłości ocenić tej okoliczności. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 734/10 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/quer) organ nadzoru budowlanego może w takiej sytuacji podjąć postępowanie na podstawie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego - mających zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została wykonana (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego), w celu sprawdzenia czy inwestycja została zrealizowana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa, oraz stosować w takim postępowaniu, w zależności od ustaleń faktycznych, środki określone w art. 51 Prawa budowlanego. Tak więc w ocenie Sądu powołanie się przez organ I instancji na samą okoliczność realizacji inwestycji na podstawie zgłoszenia, w stosunku do którego wniesiony sprzeciw został uchylny, nie przesądza że przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i, że w konsekwencji tego nie ma podstaw do zbadania legalności takiego przedsięwzięcia. Dokonanie zgłoszenia ma bowiem tyko takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b prawa budowlanego, natomiast nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości podjęcia postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 992/11 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/quer). Tak też wskazał prawidłowo organ II instancji w zaskarżonym do Sądu postanowieniu, nie przesądzając, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, istnienia interesu społecznego przemawiającego za żądaniem organizacji społecznej wszczęcia postępowania w sprawie, lecz jedynie nadmieniając, że okoliczność realizacji inwestycji z naruszeniem prawa tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę uzasadnia interes społeczny we wszczęciu postępowania w sprawie legalności wykonania takiej inwestycji.

Odnosząc się zaś do zarzutu strony skarżącej naruszenia art. 40 § 1 kpa poprzez doręczenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji nieistniejącej już spółce P. S.A. zamiast spółce P. z o.o. – spółce powstałej w wyniku przekształcenia spółki P. S.A., stwierdzić należy, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż strona skarżąca pomimo tego uchybienia realizowała w toku postępowania swoje uprawienia procesowe, w tym wniosła w terminie skargę na postanowienia organu II instancji , nie ponosząc negatywnych konsekwencji braku dostrzeżenia przez organ zmiany formy prawnej strony skarżącej. Istotna w ramach oceny omawianego naruszenia jest również okoliczność, że w przypadku skarżącej nie nastąpiła zmiana tożsamości podmiotu, lecz jedynie formy prawnej, że adres siedziby spółki nie uległ zmianie oraz że zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi orzeczenie kasacyjne, co pozwoli w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnić zmianę formy prawnej spółki przez orzekające organy obu instancji.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając wskazane powyżej okoliczność, Sąd uznając wniesioną w sprawie skargę za niezasadną i na postawie art. 151 ppsa orzekł o jej oddaleniu.