Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1153/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Adam Lipiński (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...]marca 2015 r. nr [...] – oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] na podstawie art. 18 ust. 1, art. 18a ust. 1 i art. 35 ustawy o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz § 38 załącznika do uchwały nr 93/X/l 1 Rady Gminy Wiskitki z dnia 26 października 2011 r. w sprawie Statutu Sołectwa Oryszew - Osada (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2011 r. Nr 222, poz. 6769), po rozpatrzeniu protestów wyborczych dotyczących wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej [...], w dniu [...] marca 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia protestów wyborczych, dotyczących wyboru sołtysa i rady sołeckiej sołectwa [...] i unieważnienia wyboru sołtysa i rady sołeckiej, uznając protesty wyborcze dotyczące wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej [...] za bezzasadne.

Rada Gminy w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do powyższej uchwały, argumentowała, że osoby składające protesty wyborcze i przebywające w placówce prowadzonej przez Stowarzyszenie "[...]", prawidłowo nie zostały ujęte na liście osób uprawnionych do udziału w Zebraniu Wiejskim, którego celem było przeprowadzenie wyborów sołtysa i rady sołeckiej, gdyż osoby te nie przebywają w tym ośrodku z zamiarem stałego pobytu. Rada odwołała się w tym przedmiocie do zapisów § 9 ust. 1 i ust. 2, § 17 ust. statutu sołectwa [...] oraz do konstrukcji art. 25 Kc, definiującego pojęcie miejsca zamieszkania osoby fizycznej. Na tej podstawie Rada wywiodła, iż pobyt w placówce, którego celem są usługi geriatryczne i paliatywne, nie ma charakteru stałego i docelowego, jest to tylko czasowe skoncentrowanie czynności życiowych osób przebywających w takiej placówce.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2015 r., działając na podstawie art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Gminy [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] wskazał na art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, na art. 10 § 1 i § 2 oraz art. 11 § 5 Kodeksu wyborczego oraz na treść § 9 statutu sołectwa [...], uznając te przepisy za decydujące o organizacji i przebiegu wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy i regulujące rejestr wyborców.

Wojewoda wskazał, iż osoby przebywające w ośrodku stowarzyszenia "[...]", przy wyborach samorządowych w 2014 r. zostały wpisane na listy wyborców w rejestrze wyborców Gminy [...], w tym 21 osób wpisano decyzją wójta a 52 osoby wpisano do rejestru postanowieniem sądu.

Ponieważ rejestr wyborców potwierdza prawo wybierania oraz prawo wybieralności, to na tej podstawie Wojewoda uznała, że osoby przebywające w ośrodku stowarzyszenia "[...]" i przy wyborach samorządowych w 2014 r. wpisane na listy wyborców w rejestrze wyborców Gminy [...] posiadają prawa wyborcze.

Wojewoda zakwestionował poprawność twierdzenia Rady Gminy, osoby przebywające w ośrodku "[...]", rozumieniu art. 25 Kc, nie są stałymi mieszkańcami [...]. W tej materii Wojewoda wskazał, że czynne prawo wyborcze do organów sołectwa mają stali mieszkańcy uprawnieni do głosowania, a więc przebywający tam z zamiarem stałego pobytu, nawet jeśli nie są zameldowani na stałe. Zatem czynne prawo wyborcze do organów sołectwa mają stali mieszkańcy uprawnieni do głosowania, a więc przebywający tam z zamiarem stałego pobytu, nawet jeśli nie są zameldowani na stałe. Osobą uprawnioną do głosowania w wyborach sołtysa w danym sołectwie, jest stały pełnoletni mieszkaniec sołectwa, ujęty w stałym rejestrze wyborców w gminie, w której znajduje się dane sołectwo.

Na poparcie swoich twierdzeń organ nadzorczy przywołał dwa wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 231/99 i z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 1853/04.

Gmina [...], reprezentowana przez Wójta Gminy [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...], zarzucając:

a) naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że uchwała Rady Gminy nr [...] jest sprzeczna z prawem i stwierdzenie nieważności tej uchwały, po przekroczeniu 30 - dniowego dopuszczalnego terminu, co prowadzi także do naruszenia art. 92 ust. 1 i art. 93 tejże ustawy;

b) naruszenie art. 10 § 1 i 2 oraz art. 10 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, poprzez bezpodstawne ich zastosowanie jako przepisów przesądzających o czynnym i biernym prawie wyborczym osób, które złożyły protesty wyborcze, rozstrzygnięte uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...];

c) naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że sołectwo jest jednostką samorządu terytorialnego, a nie, jak mówi ten przepis, jednostką pomocniczą gminy, w konsekwencji czego Wojewoda błędnie zastosował przepisy Kodeksu wyborczego do wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej, choć Kodeks ten ma zastosowanie do wyborów wójta i członków organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego tj. rady gminy, nie ma natomiast zastosowania do wyborów organów jednostek pomocniczych gminy;

d) naruszenie art. 25 Kodeksu cywilnego i § 17 ust. 4 i 5 statutu sołectwa [...], poprzez bezpodstawne przyjęcie, że osoby, które złożyły protesty wyborcze rozstrzygnięte uchwałą Rady Gminy [...] nr [...], stale zamieszkują na obszarze sołectwa;

e) naruszenie art. 36 ust. 2 zd. 1-sze ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że nie jest on podstawa orzekania w niniejszej sprawie i w konsekwencji jego niezastosowanie.

W konkluzji skargi Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, iż zakwestionowana uchwała została doręczona Wojewodzie [...] za pośrednictwem poczty w dniu 8 kwietnia 2015 r. natomiast przedmiotowe rozstrzygniecie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] maja 2015 r., zostało nadane pocztą dniu 11 maja 2015 r. i wpłynęło do Urzędu Gminy w [...] w dniu 13 maja 2015 r. Zatem rozstrzygniecie nadzorcze zostało nadane na poczcie w 33 dniu po otrzymaniu przedmiotowej uchwały Rady Gminy [...] przez Wojewodę i do Urzędu Gminy [...] wpłynęło po 35 dniu po dnia otrzymaniu przedmiotowej uchwały Rady przez Wojewodę [...]. Zatem, zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda nie był uprawniony do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z uwagi na przekroczenie 30 - dniowego terminu wynikającego z wymienionego przepisu.

W ocenie skarżącej Gminy, rozstrzygnięcie nadzorcze jest czynnością materialnoprawną, gdyż rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki Gminy. W niniejszej sprawie do uzewnętrznienia woli przez Wojewodę doszło po przekroczeniu ustawowego. Nadto nie tylko doręczenie, ale i nadanie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło z przekroczeniem tego terminu.

W zakresie naruszenia prawa materialnego Gmina wskazała na art. 1 Kodeksu wyborczego, który wskazuje enumeratywnie katalog wymienionych przypadków, do których Kodeks ten ma zastosowanie. Nie wymieniono tu wyboru sołtysa i członków rad sołeckich tj. organów jednostki pomocniczej gminy. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do poszerzania zastosowania tejże ustawy do innych wyborów, niż wybory na funkcje wymienione w tym przepisie. Z tych samych przyczyn podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może też być art. 10 § 1 i 2 i art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Przepisy ten mają zastosowanie w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego tj. w tym przypadku - do rad gmin, a także w wyborach na wójta.

Wojewoda [...] błędnie przyjął, że rada sołecka jest organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego. Sołectwo nie jest jednostką samorządu terytorialnego, lecz jednostką pomocniczą – do której znajdują zastosowanie odrębne przepisy (por. art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wojewoda także błędnie przyjął, że przepisy o wyborze wójta mogą być zastosowane do wyborów sołtysa.

Wszystkie zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej winny być unormowane w statucie sołectwa. Ustawodawca pozostawił w tym względzie organowi gminy, ustanawiającemu statut, daleko idącą swobodę. Dlatego do dokonania oceny, kto jest stałym mieszkańcem sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) nie ma zastosowania Kodeks wyborczy. Przywołane przez Wojewodę orzeczenia NSA nie potwierdzają zastosowania w tym aspekcie przepisów kodeksu wyborczego.

Dlatego skarżąca Gmina twierdzi, iż spis wyborców wg statutu nie jest podstawą do głosowania, lecz listą, której weryfikacja jest konieczna przed wyborami sołtysa i członków rady sołeckiej.

W załączniku do protokołu rozprawy, w zakresie zarzutu naruszenia terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Gmina przywołała wyrok NSA z dnia 7 listopada 2008 r. sygn.. akt II OSK 1216/08, natomiast w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazała, iż Gmina ma prawo do weryfikacji danych zawartych w rejestrze wyborców.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Argumentował, iż Rada Gminy nie ma racji pozbawiając mieszkańców Domu dla Osób Starszych [...] w [...] czynnego prawa wyborczego, poprzez niedopuszczenie tych osób do udziału w głosowaniu na zebraniu Wiejskim sołectwa [...]. Nie można się zgodzić z uzasadnieniem uchwały, z której wynika, że podstawą niedopuszczenia osób z Ośrodka była subiektywna ocena Rady Gminy, że pobyt w tego rodzaju placówce cyt: "z założenia nie ma charakteru stałego i docelowego".

Odwołując się do art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminy, organ podkreślił, iż czynne prawo wyborcze przysługuje wszystkim stałym mieszkańcom sołectwa, którzy ukończyli 18 lat a którym prawo to nie zostało w jakikolwiek odebrane i nie są ubezwłasnowolnieni. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że w głosowaniu mogą brać udział osoby uprawnione do glosowania, to czynne prawo wyborcze, podobnie jak i bierne, należy wywodzić z polskiego prawa wyborczego regulowanego ustawą z dnia 5 stycznia 201 1 r. Kodeks wyborczy.

Rejestr wyborców ma istotne znaczenie przy wyborach do organów pomocniczych gminy i mają tu zastosowanie uregulowania prawne dotyczące rejestru wyborców. Rejestr wyborców stanowi zbiór osób ewidencji ludności (zameldowanych na pobyt stały) oraz osób, które dopiszą się do rejestru na wniosek. Dopisanie na wniosek reguluje art. 19 Kodeksu wyborczego. Osoby z Ośrodka zostały dopisane do rejestru wyborców Gminy [...], co skarżący potwierdza. Skoro osoby z Ośrodka mają czynne prawo wyborcze w wyborach do organów gminy, to tym samym mają takie prawa wyborcze przy wyborach sołtysa. W ocenie organu, błędne jest przekonanie organów gminy, że rejestr wyborców w gminie i rejestr tylko do wyborów sołtysa i rady sołeckiej, to dwa odrębne rejestry.

Na poparcie swoich twierdzeń Wojewoda [...] wskazał na wyrok NSA sygn. akt 1853/04.

Organ wskazał także, iż nie przekroczono także 30-dniowego terminu wynikającego z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy. Uchwała Rady Gminy została doręczona organowi nadzoru w dniu 8 kwietnia 2015 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] maja 2015 r., tak więc zachowany został termin wynikający z w/w przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 594 ze zm.) - jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą.

Gmina [...] trafnie wskazała, iż przysługuje jej uprawnienie do kontroli sądowej niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego, albowiem jego skutki oddziaływują na jej sferę dominium i imperium oraz są istotne dla mieszkańców sołectwa w zakresie ich praw i obowiązków, jako współtworzących wspólnotę gminną. Gmina ma interes prawny w tym, aby upewnić się, czy zadania i funkcje nadzorcze Wojewody realizowane są prawidłowo i czy mieszkańcy sołectwa prawidłowo wybrali organy sołectwa. Trafnie w tej materii Gmina [...] powołuje się na dwa postanowienia NSA z dnia10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 542/14 i z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2691/13.

Z tych też przyczyn, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższa skarga Gminy [...] jest dopuszczalna. Nadto prawo do skargi wynika z treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego skarga musi zostać rozstrzygnięta merytorycznie.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wymaga rozważenie kwestii terminowości wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę [...].

Orzecznictwo sądowoadministracyjne w powyższym zakresie nie jest jednolite. Niektóre sądy administracyjne prezentują stanowisko, jak między innymi w wyroku NSA z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1216/08, że oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione poprzez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie, a dla zachowania powyższego 30 – dniowego terminu, musi być ono doręczone najpóźniej w dniu, w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej. Podobnie wypowiadał się, WSA w Gliwicach w wyrokach: z dnia 18 lutego 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1417/12, oraz WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 526/14.

Poglądu powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela, opowiadając się stanowiskiem, według którego do zachowania określonego w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy 30-dniowego terminu wystarczające jest podjęcie przez uprawniony podmiot rozstrzygnięcia, pojmowanego jako wyraz wiedzy i woli organu nadzoru, orzekającego o nieważności uchwały. Brak jest bowiem przepisów, z których mogłoby wynikać, że dla zachowania tego terminu niezbędne byłoby wysłanie lub doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Przez orzeczenie organu nadzoru o nieważności uchwały należy rozumieć podpisanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez uprawniony do jego wydania podmiot, nie zaś jego doręczenie gminie.

W przepisie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zagwarantowano gminie prawo zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych do sądu administracyjnego, określając, że termin do wniesienia skargi biegnie od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym, bez względu na różnice w datach wydania i wprowadzenia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, gmina nie doznaje ograniczenia w możliwości poddania go kontroli sądowoadministracyjnej, albowiem w każdym przypadku termin do wniesienia skargi będzie liczony od daty doręczenia gminie rozstrzygnięcia nadzorczego. Skład orzekający podziela zatem pogląd wyrażony w wyrokach NSA: z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt I OSK 331/09, z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 818/13 oraz w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1379/13, z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1070/08 i z dnia z 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 627/11, a także w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 779/13 i z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 359/ 14, w myśl których, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje z chwilą jego podpisania przez uprawniony podmiot.

Pogląd taki potwierdza jedną z podstawowych zasad dyrektyw wykładni językowej, która stanowi, że bez uzasadnionych powodów nie powinno się przypisywać różnych znaczeń temu samemu zwrotowi używanemu w przepisach prawnych (J. Wróblewski: Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990, s. 79-80). Powszechnie uznawana dyrektywa poprawnej legislacji nakazuje, by umieszczając to samo określenie w różnych aktach prawotwórczych przydawano mu to samo znaczenie. Zalecenia te są szczególnie dobitne, gdy odnoszą się do jednej ustawy i wówczas "do oznaczenia jednakowych pojęć należy używać jednakowych określeń, a różnych pojęć nie powinno oznaczać się tymi samymi określeniami". Zasada ta stanowi konsekwencję jednej z reguł wykładni językowej - lege non distinguente nec nostrum est distinguere (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 marca 1995 r. sygn. akt W 13/94).

W rozdziale dziesiątym ustawy o samorządzie gminnym p.t. Nadzór nad działalnością gminy mowa jest o "doręczaniu" (art. 89 ust. 1 , art. 98 ust. 1), a także o podjęciu uchwały (art. 90 ust. 1 i 94 ust.1) czy o orzekaniu oraz o doręczeniu jako dwóch różnych czynnościach (art. 91 ust. 1). Pojęcia te nie są używane zamiennie, gdyż określają różne zdarzenia. Ilekroć ustawodawca zamierzał związać skutek prawny z doręczeniem aktu dał temu wyraźny wyraz w redakcji przepisu, o czym świadczy treść art. 92, art. 98, a także treść art. 91 ust. 1 zdanie drugie in fine ustawy o samorządzie gminnym. Zatem jeżeli z brzmienia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika wprost, że skutek prawny związany jest z doręczeniem aktu, taka hipoteza nie jest słuszna. Prawidłowa wykładnia tego przepisu przemawia za przyjęciem, że data wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi o dochowaniu 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 zd. drugie ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazać w tej materii także należy, iż inne rozumienie powyższego zagadnienia prowadziło by do nieuprawnionego skracania organowi nadzoru, przewidzianego ustawą 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, albowiem jeżeli termin ten byłby jednocześnie terminem jego doręczenia gminie, to bacząc na czas doręczenia (działanie poczty, czas do odbioru przesyłki przez adresata) termin procedowania nad rozstrzygnięciem nadzorczym został by skrócony o ponad połowę. Nadto ważności rozstrzygnięcia nadzorczego nie można uzależniać, od niepewnej i mało konkretnej (nie dającej się konkretnie przewidzieć w chwili podpisywania rozstrzygnięcia nadzorczego) daty jego doręczenia.

W problematyce sposobu określania terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym można dopatrzeć się dużych podobieństw do uregulowania zawartego w art. 14d Ordynacji podatkowej, również odwołującego się do konstrukcji terminu, ale odnośnie instytucji wydania interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego. Sprawę tę uregulowała ostatecznie Uchwała Izby NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. II FPS 7/09 wskazując, iż pojęcie "niewydanie interpretacji" użyte w art. 14o § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), nie oznacza braku jej doręczenia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 14d powołanej ustawy.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt ustawy o samorządzie gminnym, korzystając z wywodów prawnych zawartych w uzasadnieniu powyższej Uchwały oraz wskazując na ustalenia dokonane w wyżej cytowanych orzeczeniach sądów administracyjnych, w ramach wykładni przepisów ustawy o samorządzie gminnym, można stwierdzić, iż brak doręczenia danej gminie rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30-dni od daty przedstawienia organowi nadzoru danej uchwały, nie jest jednoznaczne z brakiem proceduralnym, skutecznego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie danej uchwały. Dla skutecznego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wystarczy jego faktyczne podpisanie (wydanie) przez organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty przedstawienia organowi nadzoru danej uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że będące przedmiotem skargi rozstrzygniecie nadzorcze zostało wydane przez Wojewodę [...] z zachowaniem terminu wynikającego z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – zostało ono bowiem wydane w dniu [...] maja 2015 r., a zatem w terminie 30 dni od daty doręczenia Wojewodzie uchwały stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego, co miało miejsce w dniu 8 kwietnia 2015 r.

Fakt doręczenia wskazanej uchwały Gminie [...] w dniu 13 maja 2015 r., w świetle powyższych ustaleń, pozostaje bez znaczenia dla oceny dochowania przez organ nadzoru terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Data ta ma jedynie znaczenia dla wyliczenia terminu do wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił również zarzutów skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Rada Gminy [...], wydając kwestionowaną uchwałę, nie ma racji pozbawiając mieszkańców Domu dla Osób Starszych [...] w [...] czynnego prawa wyborczego, poprzez niedopuszczenie tych osób do udziału w głosowaniu na zebraniu Wiejskim sołectwa [...]. Nie można się zgodzić z uzasadnieniem uchwały, z której wynika, że podstawą niedopuszczenia osób z Ośrodka była subiektywna ocena Rady Gminy, że pobyt w tego rodzaju placówce cyt: "z założenia nie ma charakteru stałego i docelowego" i tym samym nie wyczerpuje pojęcia zamieszkania, w rozumieniu art. 25 Kc.

Podstawowym dokumentem regulującym kwestię wyborów organów jednostki pomocniczej jest ustawa o samorządzie gminnym. Ustawa reguluje zasady wyboru organu wykonawczego sołectwa oraz organu wspomagającego, w sposób bardzo ogólny. W art. 36 ust. 2 ustawy, ustawodawca wskazał, że: "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania." Co do zasady, czynne prawo wyborcze jest to prawo przysługujące obywatelom, które zapewnia im możliwość udziału w głosowaniu i oddania głosu na swojego kandydata w wyborach. Czynne prawo wyborcze przysługuje wszystkim stałym mieszkańcom sołectwa, którzy ukończyli 18 lat a którym prawo to nie zostało w jakikolwiek odebrane i nie są ubezwłasnowolnieni. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że w głosowaniu mogą brać udział osoby uprawnione do glosowania, to czynne prawo wyborcze, podobnie jak i bierne, należy wywodzić z polskiego prawa wyborczego regulowanego ustawą z dnia 5 stycznia 201 1 r. Kodeks wyborczy. Podkreślić należy, iż w polskim systemie prawnym brak jest innego zbioru przepisów generalnie ujmujących zagadnienia biernego i czynnego prawa wyborczego.

Osobą uprawnioną do głosowania w wyborach sołtysa w danym sołectwie, jest stały pełnoletni mieszkaniec sołectwa, ujęty w stałym rejestrze wyborców w gminie, w której znajduje się sołectwo. Zatem rejestr wyborców ma istotne znaczenie przy wyborach do organów pomocniczych gminy i mają tu zastosowanie uregulowania prawne dotyczące rejestru wyborców. Rejestr wyborców stanowi zbiór osób ewidencji ludności (zameldowanych na pobyt stały) oraz osób, które dopiszą się do rejestru na wniosek. Dopisanie na wniosek reguluje art. 19 Kodeksu wyborczego.

Jak wynika z materiału niniejszej sprawy, mieszkańcy z Domu dla Osób Starszych [...] w [...] zostały dopisane do rejestru wyborców Gminy [...].

Skarżąca Gmina fakt ten potwierdza, ale uważa, iż jest to niewystarczające, albowiem decyduje ostatecznie w tej materii fakt stałego pobytu na terenie gminy.

Pogląd Gminy jest błędny.

Skoro osoby z tego Ośrodka mają czynne prawo wyborcze w wyborach do organów gminy, to tym samym mają takie same prawa wyborcze przy wyborach sołtysa. Dlatego błędne jest przekonanie Gminy, że rejestr wyborców w gminie i rejestr do wyborów sołtysa i rady sołeckiej, to dwa odrębne rejestry. Brak jest zresztą podstaw prawnych dla wywiedzenia potrzeby prowadzenia takich odrębnych rejestrów.

Znamienne jest tu to, na co powołują się osoby składające protesty wyborcze, iż mieszkańcy z Domu dla Osób Starszych [...] w [...] zostali wpisani do stałego rejestru wyborców prowadzonego przez Gminę [...]. Wpisy te zostały dokonane z uwagi na konkretne uregulowania Kodeksu wyborczego, odwołujące się także do pojęcia miejsca zamieszkania. Tymczasem w zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale Rady Gminy [...] Nr [...] protesty wyborcze tych osób nie zostały uwzględnione, z uwagi na arbitralne uznanie, iż powyższe osoby na terenie Gminy nie zamieszkują w rozumieniu art. 25 Kc.

Rada Gminy [...], wywodząc w kwestionowanej uchwale, iż "pobyt w placówce, którego celem są usługi geriatryczne i paliatywne, nie ma charakteru stałego i docelowego, jest to tylko czasowe skoncentrowanie czynności życiowych osób przebywających w takiej placówce.", abstrahowała od oczywistego i potwierdzonego w protestach wyborczych faktu, iż dla mieszkańcy z Domu dla Osób Starszych [...] w [...], powyższy Ośrodek stanowi jedyne miejsce zamieszkania - bowiem innego osoby te nie posiadają. Nadto w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały, poza powołaniem się na przepis art. 25 Kc oraz powołaniem się na wyżej podany wywód, Rada Gminy [...] nie wskazała na żadne inne swoje ustalenia w zakresie innego stałego miejsca pobytu danych osób. Nie przeprowadziła żadnego dowodu na poparcie, swoje tezy, iż osoby te mają inne miejsce zamieszkania, poza terenem Gminy [...]. Rada Gminy [...] zlekceważyła także fakt umieszczenia mieszkańców powyższego Ośrodka, składających protesty wyborcze, w stałym rejestrze wyborców i do tego zagadnienia w ogóle nie odniosła się w uzasadnieniu swojej uchwały. Z tych też względów twierdzenia Gminy, zawarte w załączniku do protokołu rozprawy o potrzebie weryfikacji spisów wyborców są gołosłowne. Takiej weryfikacji nie można dokonywać w chwili aktu wybierania. Wyborca ma prawo oczekiwać, iż skoro figuruje w spisie wyborców, to jest uprawniony do głosowania.

Rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanej przez Wojewodę uchwale Nr [...], naruszało prawa osób składających protesty wyborcze i poprzez usankcjonowanie przeprowadzenia wyborów sołtysa oraz członków rady sołeckiej [...] w istotny sposób uchybiło czynnemu prawu wyborczemu. Naruszało art. 7 i art. 62 Konstytucji RP, art. 36 ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, § 9 ust. 2 i § 17 ust 4 i 5 Statutu Sołectwa [...] stanowiący załącznik nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r. oraz art. 25 Kc. Powyższe stanowi o zasadności podjętego przez Wojewodę [...] w dniu [...] maja 2015 r. rozstrzygnięcia nadzorczego.

Naruszenia zasady określonej w art. 36 ust 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, zgodnie z treścią wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 231/99, musiało skutkować wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Decydujące znaczenie dla prawa wybierania ma fakt stałego zamieszkania, a nie zameldowanie na pobyt stały, które jest jedynie pomocne przy ustalaniu spisu wyborców. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 22 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1956/95. Z kolei w wyroku z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt OSK 1853/04 NSA stwierdził, iż: "Osobą uprawnioną do głosowania w wyborach sołtysa w danym sołectwie, jest stały pełnoletni mieszkaniec sołectwa, ujęty w stałym rejestrze wyborców w gminie, w której znajduje się dane sołectwo."

Tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej został określony w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Czynne prawo wyborcze mają stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, a więc przebywający tam z zamiarem stałego pobytu, nawet jeśli nie są zameldowani na stałe (porównaj wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 czerwca 200 r., sygn. akt 3 II SA/Łd 1515-1516/03).

Natomiast stały rejestr wyborców w danej gminie to nic innego jak spis pełnoletnich obywateli polskich, zameldowanych w gminie na pobyt stały, którzy są wpisywani do rejestru wyborców z urzędu i pełnoletnich obywateli polskich stale zamieszkani na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały, którzy są wpisywani do rejestru, jeżeli złożą w tej sprawie w urzędzie gminy pisemny wniosek zawierający stosowne dane. Zasada ta odnosi się również do wyborcy nigdzie niezamieszkałego, przebywającego na obszarze danej gminy.

Zatem osobami uprawionymi do wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej są stali mieszkańcy sołectwa, którzy zostali wpisani do stałego rejestru wyborców w gminie.

W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw w niedopuszczeniu do aktu wyborczego osób, którzy zostali wpisani do stałego rejestru wyborców.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] jest zgodne z prawem.

Biorąc pod uwagę wyżej omówione, mające charakter istotnego naruszenia prawa, uchybienia zawarte w uchwale Rady Gminy [...], zakwestionowanej powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę Rady Gminy [...] oddalił.