Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2713/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62b ust. 1, art. 62c ust. 4, art. 73 ust. 1, 4-5, art. 74c ust. 3,  art. 74k ust. 1, 3, 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1450
law: Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 78 par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 98 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia działalności S. oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. (L. dz. [...]) Zarządca Komisaryczny S., wypełniając obowiązek wynikający z przepisu art. 74 k ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1450 ze zm., nazywanej dalej: "ustawa o skok"), poinformował, że z bilansu S. sporządzonego wg stanu na dzień 1 sierpnia 2013 r. wynika, że aktywa kasy nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań.

2. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego (nazywana dalej: "KNF"), na podstawie art. 61 § 4 i § 1 k.p.a. i art. 74k ust. 1 ustawy o skok, w związku z pismem Zarządcy Komisarycznego S., o którym mowa w pkt 1 zawiadomiła S. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zawieszenia działalności S. na podstawie art. 74k ust. 1 ustawy o skok.

3. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 38zh ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 87 poz. 711 ze zm., nazywanej dalej: "ustawa o BFG"), KNF poinformowała Bankowy Fundusz Gwarancyjny o wszczęciu przedmiotowego postępowania.

4. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. KNF poinformowała K. (nazywaną dalej: "skarżąca") o wszczęciu przedmiotowego postępowania.

5. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżąca, wskazując na ważny interes społeczny i jej cele statutowe, stosownie do art. 31 § 1 k.p.a., wystąpiła o dopuszczenie Kasy Krajowej jako organizacji społecznej do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 123 § 1 k.p.a. KNF dopuściła skarżącą do udziału na prawach strony w prowadzonym, na podstawie art. 74k ust. 1 ustawy o skok postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zawieszenia działalności S.

6. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżąca zwróciła się o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia prowadzonego przez KNF na podstawie art. 74c ust. 3 ustawy o skok postępowania w przedmiocie przejęcia S.

7. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżąca zwróciła się do KNF o zajęcie stanowiska w kwestii bezpieczeństwa gromadzonych w kasach oszczędności w odniesieniu do ewentualnego zawieszenia działalności m. in. S. oraz o ewentualne wskazanie rozwiązań, które mogłyby zamortyzować negatywne dla kas skutki wzmożonej wypłaty depozytów przez zaniepokojonych członków kas.

8. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. w związku z ogłoszeniem w dniu 27 lutego 2014 r. w Dzienniku Ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 248) Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 lutego 2014 r. w sprawie informacji sprawozdawczych spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz K., które weszło w życie z dniem 28 lutego 2014 r., wypełniając obowiązek wynikający z art. 74k ust. 1 ustawy o skok, działający w imieniu S. zarządca komisaryczny poinformował, że w bilansie sporządzonym na dzień [...] lutego 2014 r. aktywa K. nie wystarczają na pokrycie jej zobowiązań.

9. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżąca zwróciła się do S. m. in. o przekazanie informacji czy i w jakim terminie przedstawi program postępowania naprawczego.

10. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. S. poinformowała skarżącą, że: "kluczowym parametrem określającym możliwość działań w tym zakresie jest stosunek funduszy własnych kasy do wartości aktywów przekraczający 1% aktywów. Każdy opracowany przez K. program postępowania naprawczego przy niespełnieniu powyższego warunku jest niemożliwy do wykonania".

11. Przy piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. zarządca komisaryczny działający w imieniu S. przedłożył KNF miesięczne sprawozdanie z podjętych przez Zarządcę komisarycznego działań na dzień [...] kwietnia 2014 r., na podstawie decyzji KNF z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...].

12. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. w związku z ogłoszeniem w dniu 27 lutego 2014 r. w Dzienniku Ustaw Rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie informacji sprawozdawczych spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz K., które weszło w życie z dniem 28 lutego 2014 r., wypełniając obowiązek wynikający z art. 74k ust. 1 ustawy o skok, zarządca komisaryczny S. poinformował, że w bilansie sporządzonym na dzień [...] grudnia 2013 r. zbadanym przez biegłego rewidenta, aktywa Kasy nie wystarczają na pokrycie jej zobowiązań.

13. KNF decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 z późn. zm.) oraz art. 74k ust. 1 ustawy o skok postanowiła:

- Z dniem 18 lipca 2014 r. zawiesić działalność S.,

- Zawiesić egzekucję z rachunków prowadzonych przez S.,

- Zobowiązać zarządcę komisarycznego, ustanowionego w S. na mocy decyzji KNF z dnia [...] sierpnia 2013 r. na okres od dnia 2 sierpnia 2013 r. na czas realizacji programu naprawczego (sygn. [...]) do:

1) podania decyzji do publicznej wiadomości w siedzibie S., na stronie internetowej S. oraz w siedzibach wszystkich placówek przedsiębiorców prowadzących działalność agencyjną na podstawie odrębnych umów ze S.;

2) sporządzenia na datę zawieszenia działalności, tj. na dzień 18 lipca 2014 r. sprawozdania finansowego S. oraz poddaniu tego sprawozdania badaniu przez biegłego rewidenta;

3) sporządzenia listy deponentów S., zgodnie z art. 38u ust. 2 ustawy o BFG w związku z art. 381 pkt 1 ustawy o BFG;

4) przekazania Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu sporządzonej listy deponentów S. w terminie 3 dni roboczych od dnia spełnienia warunku gwarancji;

5) realizacji innych obowiązków, wynikających z ustawy o BFG, w zakresie obowiązkowego systemu gwarantowania spółdzielczych kas oszczędnościowo- kredytowych.

W okresie zawieszenia działalności, stosownie do art. 741 ust. 1 ustawy o skok S:

1) nie reguluje swoich zobowiązań, za wyjątkiem zobowiązań związanych z ponoszeniem uzasadnionych kosztów bieżącej działalności;

2) nie prowadzi działalności, o której mowa w art. 3 ust. 1 i 1a, w tym w szczególności:

a) nie przyjmuje nowych członków;

b) nie przyjmuje i nie gromadzi depozytów swoich członków;

c) nie udziela swoim członkom pożyczek i kredytów;

d) nie przeprowadza na zlecenie swoich członków rozliczeń finansowych;

e) nie pośredniczy przy zawieraniu umów ubezpieczenia na zasadach określonych w ustawie z dnia 22 maja 2003 r. o pośrednictwie ubezpieczeniowym (Dz. U. Nr 124, poz. 1154 ze zm.);

f) nie pośredniczy w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa funduszy inwestycyjnych lub tytułów uczestnictwa funduszy zagranicznych, funduszy inwestycyjnych otwartych, o których mowa w art. 3 ust. la ustawy o skok;

g) nie dokonuje zwrotu wpłat na udziały wniesione przez członków ani zwrotu wpłat wniesionych na poczet wkładu członkowskiego;

3) prowadzi działalność w zakresie windykacji należności;

4) realizuje polecenia przelewu wystawione przez członków S. wyłącznie na rachunki organów podatkowych.

W uzasadnieniu decyzji KNF podała, że w toku postępowania Komisja dokonała analizy zaistnienia w sprawie przesłanki określonej w art. 74k ust. 1 ustawy o skok, tj. sytuacji, gdy na dzień sprawozdawczy określony w przepisach wydanych na podstawie art. 62c ust. 4 ustawy o skok, aktywa kasy nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań.

Decyzja o zawieszeniu działalności S., podjęta na podstawie art. 74k ust 1 ustawy o skok ma na celu zapobieżenie pogorszeniu się sytuacji członków kasy, w tym deponentów, oraz zapobieżeniu dalszego pogorszenia się faktycznej niewypłacalności kasy (rozumianej jako utrzymywanie się znaczącego niedoboru aktywów nad zobowiązaniami) w wyniku kontynuacji działalności kasy. Wskazane w decyzji warunki i zakres działalności S., jak również określone w ustawie o BFG obowiązki Zarządcy komisarycznego w okolicznościach zawieszenia działalności kasy, w szczególności mają na celu zapobieżenie pogarszania się sytuacji finansowej S. oraz podjęcie działań Zmierzających do zwrotu środków (oszczędności) deponentów w ramach realizacji gwarancji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.

W związku z powyższym konieczne było ustalenie, czy zobowiązania S. przekraczają wielkość wykazywanych aktywów według danych sprawozdawczych przekazywanych do KNF na podstawie Rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie informacji sprawozdawczych spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz K., wydanego na podstawie art. 62c ust. 4 ustawy o skok, które z dniem 28 lutego 2014 r. stało się podstawą dla ustalenia dnia sprawozdawczego, o którym mowa w art. 74k ust. 1 ustawy o skok. Na tej podstawie dokonano ustaleń dotyczących stosunku zobowiązań Kasy do jej aktywów.

KNF wyjaśniła, że dla ustaleń dotyczących zaistnienia przesłanki określonej w art. 74k ust 1 przyjmuje się, że:

- Aktywa są zdefiniowane w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. 2013, poz. 330 ze zm.) i wykazane w formularzu BA01 stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 lutego 2014 r. w sprawie informacji sprawozdawczych spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz K. (formularz sprawozdawczy sprawozdawczości miesięcznej kas. BA01 - Bilans - aktywa),

- Zobowiązania definiuje ustawa o rachunkowości i są wykazywane w formularzu BP01 stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie informacji sprawozdawczych spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz K. (formularz sprawozdawczy sprawozdawczości miesięcznej kas. BP01-Bilans - pasywa),

- Wartość aktywów stanowi pozycja BA01.2. Aktywa razem,

- Wartość zobowiązań stanowi pozycja BP01.1.2 B,

- Niedobór albo nadwyżka aktywów jest ustalana jako różnica pomiędzy aktywami a zobowiązaniami, przy czym wartość zobowiązań i rezerwy na zobowiązania pomniejsza się o wartość przychodów przyszłych okresów wykazanych w pozycji BP01.1.2.5 V. Rozliczenia międzyokresowe. Sposób i zakres dokonywanych pomniejszeń wynika z interpretacji Ministra Finansów dotyczącej zasad obliczania zobowiązań przekazanej do UKNF pismem z dnia [...] grudnia 2013 r.

Celem przekazywania danych sprawozdawczych przez spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, w tym S., jest umożliwienie Komisji pozyskania wiedzy o sytuacji finansowej konkretnej kasy i odzwierciedlenie rzeczywistości gospodarczej w sposób wiarygodny i rzetelny. Analiza wystąpienia przesłanki dla podjęcia decyzji o zawieszeniu działalności S., zawartej w art. 74k ust. 1 ustawy o skok, dokonana została na podstawie całokształtu uzyskanych w toku postępowania dokumentów i informacji, a więc danych sprawozdawczych, przekazanych przez zarządcę S. do KNF na podstawie Rozporządzenia z dnia 21 lutego 2014 r., zgodnie z wymogiem określonym w art. 74k ust. 1 ustawy o skok oraz na podstawie sprawozdań finansowych S., zbadanych przez niezależnego biegłego rewidenta.

KNF podała, że podstawą dokonanej oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej S. w toku postępowania było: przekazane przez Zarządcę Komisarycznego w dniu [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 62b ust. 1 ustawy o skok, roczne sprawozdanie finansowe S. za 2013 r. z dnia [...] czerwca 2014 r., oraz stanowisko niezależnego biegłego rewidenta dotyczące tego badania z dnia [...] czerwca 2014 r., informacje sprawozdawcze S. (przekazane do KNF na podstawie Rozporządzenia z dnia 21 lutego 2014 r.) w kolejnych okresach sprawozdawczych, w tym w szczególności informacje sprawozdawcze za maj 2014 r., o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 62c ust. 4 ustawy o skok, i z których wynika, że aktywa S. nie wystarczają na pokrycie jej zobowiązań.

Ponadto sporządzony na podstawie decyzji KNF z dnia [...] sierpnia 2013 r. o ustanowieniu zarządcy komisarycznego w S. (znak [...]) bilans oraz rachunek zysków i strat, na dzień ustanowienia zarządcy komisarycznego w S. (za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do 1 sierpnia 2013 r.) oraz raport i opinia niezależnego biegłego rewidenta z badania powyższego bilansu oraz rachunku zysków i strat, przekazane na podstawie art. 62b ust. 1 ustawy o skok zatwierdzone roczne sprawozdanie finansowe S. za 2012 r. oraz raport i opinia niezależnego biegłego rewidenta z tego badania, przekazany do KNF w dniu [...] stycznia 2013 r. raport z audytu zewnętrznego S., sporządzony na podstawie art. 87 ustawy o skok, na dzień 30 września 2012 r., przekazane na podstawie art. 81 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz. U. Nr 199, poz. 1175 ze zm.) roczne sprawozdanie finansowe S. za 2011 r. wraz z raportem i opinią niezależnego biegłego rewidenta.

Z przekazanego przez Zarządcę Komisarycznego w dniu [...] lipca 2014 r. rocznego sprawozdania finansowego S. za 2013 r. z dnia [...] czerwca 2014 r. wynikało, że sytuacja ekonomiczno-finansowa S. na dzień [...] grudnia 2013 r. wyglądała następująco: aktywa S. wynosiły 571.787,15 tys. zł, obowiązania K. wynosiły 971.295,87 tys. zł, niedobór aktywów na zaspokojenie zobowiązań S. - na [...] grudnia 2013 r. wynosił 399.508,72 tys. zł.

W toku analizy KNF dokonała oceny danych finansowych, zawartych w informacjach sprawozdawczych S. za maj 2014 r., (przekazanych do KNF na podstawie Rozporządzenia z dnia 21 lutego 2014 r.), z których wynikało, że aktywa S. nie wystarczały na pokrycie jej zobowiązań: aktywa K. wynosiły 529.373,39 tys. zł, zobowiązania K. wynosiły 949.612,67 tys. zł. Niedobór aktywów na zaspokojenie zobowiązań S. na [...] grudnia 2013 r. wynosił 420.239,28 tys. zł.

Według Sprawozdania na dzień [...] sierpnia 2013 r., które zostało poddane badaniu przez biegłego rewidenta E. sp. z o.o. sp. k., kluczowy biegły rewident A. K. - Nr [...], sytuacja ekonomiczno-finansowa S. przedstawiała się następująco: aktywa K. wynosiły 870.346,10 tys. zł, zobowiązania Kasy wynosiły 1.070.214,63 tys. zł. Niedobór aktywów na pokrycie zobowiązań S. na dzień [...] sierpnia 2013 r. wynosił 199.868,53 tys. zł.

Według Sprawozdania za 2012 r., przekazanego Komisji przy piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. (znak L.dz. [...]) na dzień [...] grudnia 2012 r., zweryfikowanego przez biegłego rewidenta (Zespół Ekspertów Finansowych "A." Sp. z o.o. - biegły rewident M. B. - Nr [...]), występował niedobór aktywów na pokrycie zobowiązań: aktywa K. wynosiły 793.390,62 tys. zł, zobowiązania K. wynosiły 938.599,42 tys. zł. Niedobór aktywów na pokrycie zobowiązań S. na dzień [...] grudnia 2012 r. wynosił: 190.208,80 zł.

Zaistnienie sytuacji, w której aktywa K. nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań zostało stwierdzone również w Raporcie z art. 87 (audyt zrealizowała firma Zespół Ekspertów Finansowych "A." Sp. z o.o. - kluczowy biegły rewident T. C. - Nr. [...]), sporządzonym na dzień [...] września 2012 r., przekazanym do KNF w dniu [...] stycznia 2013 r. Aktywa K. wynosiły 770.619,34 tys. zł, zobowiązania K. wynosiły 950.334,36 tys. zł, niedobór aktywów na pokrycie zobowiązań S. na dzień [...] września 2012 r. wynosił 179.717,02 tys. zł.

KNF uznała, że również ze sprawozdania za 2011 r. wynikało, że aktywa kasy nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań, sytuacja ekonomiczno-finansowa S. na dzień [...] grudnia 2011 r. była następująca: aktywa K. wynosiły 665.997,81 tys zł, zobowiązania K. wynosiły 834.373,47 tys zł, niedobór aktywów na pokrycie zobowiązań S. na dzień [...] września 2012 r. wynosił 168.375,66 tys. zł.

KNF podała, że z analizy danych finansowych, wynikających ze zgromadzonych w aktach dokumentów wynikało jednoznacznie, że niedobór aktywów nad zobowiązaniami S. miał miejsce co najmniej od 2011 r. Dwóch niezależnych biegłych rewidentów: M. B. (Nr [...]) - w opinii do Sprawozdania za 2011 r. oraz do Sprawozdania za 2012 r. oraz T. C. (Nr. [...]) w Raporcie z art. 87 na dzień [...] września 2011 r., stwierdziło niedobór aktywów w stosunku do zobowiązań w S.

Niedobór aktywów nad zobowiązaniami miał miejsce również na dzień ustanowienia w S. Zarządcy Komisarycznego, co potwierdziła opinia do Sprawozdania na dzień [...] sierpnia 2013 r., sporządzona przez biegłego rewidenta A. K. (Nr [...]). Komisja rozważała zastosowanie innych środków nadzorczych, przewidzianych w ustawie o skok (np. przygotowanie i zrealizowanie przez ustanowionego w S. zarządcę komisarycznego programu postępowania naprawczego, czy też zastosowanie instytucji przejęcia S. przez inną kasę) w celu restrukturyzacji S., niemniej w związku z przekazanym Sprawozdaniem za 2013 r. inne dokumenty sanacji nie były możliwe do zastosowania. Do dnia [...] sierpnia 2013 r. kwota niedoboru kształtowała się na poziomie 199.868,53 tys. zł, podczas gdy sprawozdanie finansowe sporządzone na dzień [...] grudnia 2013 r. wykazało niedobór aktywów zwiększył się dwukrotnie do kwoty 399.508,72 zł.

Ponadto, kwota niedoboru, zgodnie z bieżącą Sprawozdawczością za maj 2014 r. uległa dalszemu zwiększeniu - na [...] maja 2014r. wynosiła 420.239,28 tys. zł i przekraczała już kwotę środków zgromadzonych w Funduszu Stabilizacyjnym w Kasie Krajowej, przeznaczonych na wsparcie stabilizacyjne sektora skok. Oznacza to, że obecna wysokość niedoboru aktywów S. wykluczała możliwość udzielenia jakiegokolwiek wsparcia dla stabilizacji sytuacji S. Wspólnota w ramach ustawowych narzędzi Kasy Krajowej, jak również skuteczną sanację z wykorzystaniem innych instrumentów nadzorczych Komisji. W związku z tym, biorąc pod uwagę cele nadzoru i konieczność zapewnienia bezpieczeństwa środków zgromadzonych w S., konieczne było niezwłoczne zastosowanie przez Komisję środka, wynikającego z art. 74k ust. 1, tj. zawieszenie działalności kasy, co umożliwiło zainicjowanie postępowania układowego, o którym mowa w ustawie z dnia 22 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2012. poz. 1112 ze zm.), wobec S. i objęcie członków kasy systemem ochrony depozytów.

KNF wskazała, że ustanowiony w S. od dnia [...] sierpnia 2013 r. Zarządca komisaryczny S. podejmował działania w celu opracowania i przedłożenia KNF programu postępowania naprawczego. Działania te polegały przede wszystkim na identyfikacji stwierdzonych rodzajów ryzyka w działalności S. oraz ustaleniu sposobu ich mitygacji. Na dzień [...] kwietnia 2014 r., zgodnie z miesięcznym sprawozdaniem z podjętych działań sporządzonym przez Zarządcę komisarycznego na podstawie decyzji KNF z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...], Zarządca komisaryczny S. identyfikował następujące źródła ryzyka: przekazanie prawie całej działalności podstawowej S. (art. 3 ustawy o skok) do podmiotów trzecich bez zabezpieczenia w zawartych umowach interesów K., dostęp do ksiąg K. firm Zewnętrznych, problemy z funkcjonowaniem systemu "skokom" (system księgowy), brak możliwości sprawowania kontroli przez S. nad siecią sprzedaży, brak wpływu S. na proces windykacji i restrukturyzacji, nieskuteczne mechanizmy kontrolne mogące powodować nadużycia i nieprawidłowości w działalności K., ryzyko prawne braku zgodności działania z obowiązującymi przepisami prawa, narażające K. na ponoszenie dodatkowych kosztów oraz ponoszenia odpowiedzialności prawnej, błędy w systemie wyliczania do sporządzania raportów do Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.

Na podstawie przedstawionego stanu prawnego i okoliczności faktycznych, KNF stwierdziła, że wobec przekazanej przez Zarządcę Komisarycznego S. informacji, zawartej w skierowanym do KNF piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., o tym, że z bilansu S. sporządzonego wg stanu na dzień [...] sierpnia 2013 r. wynikało, że aktywa kasy nie wystarczały na zaspokojenie jej zobowiązań, jak również na podstawie innych Danych Sprawozdawczych S., uzasadnione było wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, na podstawie art. 74k ust. 1 ustawy o skok, co Komisja uczyniła pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Przedmiotem analizy prowadzonej w toku postępowania była ocena zaistnienia przesłanki dla wydania decyzji o zawieszeniu działalności S., tj. wystąpienia, sytuacji, w której aktywa kasy nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań. Zasadność wszczęcia postępowania potwierdziło sprawozdanie finansowe S. za 2013 r., przekazane do KNF w dniu [...] lipca 2014 r. wraz ze stanowiskiem biegłego rewidenta.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności Sprawozdawczość za maj 2014 r. wskazuje jednoznacznie na ziszczenie się przesłanki zawartej w art. 74k ust. 1 ustawy o skok, tj. że aktywa kasy nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań. W świetle zgormadzonych w sprawie dokumentów nie budzi wątpliwości, że w S. utrzymuje się stan niedoboru aktywów w stosunku do jej zobowiązań. Stan ten miał charakter stałego niedoboru, utrzymującego się w latach 2011-2013, z tendencją do pogłębienia. Niedobór na dzień [...] grudnia 2013 r. wynosił 399.508,72 tys. zł. Sytuacja ma związek z istotnymi zdarzeniami mającymi miejsce w latach ubiegłych (uwzględnionych w Sprawozdaniu za 2013 r.), tj. objęciem akcji Wspólnota Finanse TZ S. sp. z o.o. S.K.A. oraz sprzedażą przeterminowanych należności kredytowych w zamian za skrypty dłużne wyemitowane przez A. S.a.r.l. W związku z zastrzeżeniami audytora co do wyceny tych aktywów w sprawozdaniu finansowych na dzień [...] grudnia 2013 r. zostały utworzone odpisy aktualizujące ich wartość.

Wobec przekazania przez Zarządcę Komisarycznego S. w dniu [...] czerwca 2014 r. sprawozdawczości za maj 2014 r., a także wcześniejszej informacji w trybie art. 74k ust. 1 ustawy o skok, że na dzień sprawozdawczy z [...] lutego 2014 r., aktywa K. nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań, jak również w związku z otrzymaniem przez Komisie w dniu [...] lipca 2014 r. Sprawozdania finansowego za 2013 r. wydanie niniejszej decyzji w przedmiocie zawieszenia działalności S., stało się w pełni uzasadnione.

W wyniku dokonanej analizy zebranych w toku postępowania Danych sprawozdawczych stwierdzono, że S. co najmniej od 2011 r. nie miała zdolności do generowania zysków, które mogłyby przyczynić się do ewentualnej odbudowy funduszy własnych K. Wykazywany na koniec września 2012 r. oraz na koniec grudnia 2012 r. zysk związany był z jednorazowymi transakcjami nie wynikającymi z podstawowej działalności S. Do transakcji jednorazowych KNF zaliczyła sprzedaż wierzytelności głównie przeterminowanych do A. s.a.r.l. w Luksemburgu oraz sprzedaż zorganizowanej części przedsiębiorstwa w zamian za akcje w spółce W. Sp. z o.o. S.K.A.

Dokonane przez S. transakcje jednorazowe, w ocenie KNF, nie miały wpływu na poprawę sytuacji S. w kontekście możliwości dokonania samodzielnej restrukturyzacji S.

14. W skardze do WSA w Warszawie z 21 lipca 2014 r. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji KNF z dnia [...] lipca 2014 r., zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego: art. 74k ust. 1 ustawy o skok, poprzez to, że decyzja została wydana w sytuacji gdy pozostały niewykorzystane inne, nie wywołujące negatywnych skutków dla członków S., pozostałych spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, Bankowego Funduszu Gwarancyjnego i Kasy Krajowej sposoby naprawy sytuacji finansowej S., w szczególności gdy istniała prawna możliwość wydania decyzji o przejęciu tej S. przez inną spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową na podstawie przepisu art. 74c ust. 3 tej ustawy, zaś Kasa Krajowa pozostawała gotowa do udzielenia pomocy stabilizacyjnej w związku z takim połączeniem, a w przypadku S. w G. nie zachodziła groźba zaprzestania spłacania zobowiązań przez K. oraz ustanowiony w niej Zarządca komisaryczny nie podjął próby naprawy sytuacji finansowej K. poprzez sporządzenie i przystąpienie do realizacji programu postępowania naprawczego, pomimo, że był do tego obowiązany na mocy ustawy i decyzji o jego ustanowieniu; naruszenie to miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem było bezpośrednią przyczyną wydania zaskarżonej decyzji;

2) przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, w szczególności na podstawie sprawozdań finansowych S. sporządzonych przez Zarządcę komisarycznego w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej rachunkowości;

3) przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę przeprowadzenia dowodu z akt postępowania dotyczącego przejęcia S. przez S. na okoliczność, że połączenie S. ze S. jako K. przejmującą nie spowoduje spadku wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do aktywów S. przejmującej poniżej 1% (pomimo, iż właśnie stwierdzenie tej jedynej okoliczności, zgodnie z art. 74c ust. 3 ustawy o skok decyduje o możliwości naprawy sytuacji finansowej S. poprzez jej przejęcie przez inną kasę) oraz bezzasadną odmowę przeprowadzenia dowodów, o jakich mowa w dwóch postanowieniach KNF z dnia [...] lipca 2014 r., pomimo, że okoliczności, które miały być wykazane tymi dowodami miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

4) przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zanim nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie przejęcia S. przez inną spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową na podstawie przepisu art. 74c ust. 3 ustawy o skok.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że uprawnienie KNF do zawieszenia działalności kasy jest uprawnieniem, które może być realizowane wyłącznie w celu naprawy sytuacji finansowej kasy i stabilizacji rynku finansowego, jest to instrument nadzorczy o charakterze ostatecznym. W S. został, decyzją Komisji Nadzoru Finansowego, ustanowiony Zarządca komisaryczny na czas realizacji programu postępowania naprawczego. Jego obowiązkiem prawnym, w świetle tej decyzji oraz w świetle przepisu art. 72a i nast. ustawy o skok było sporządzenie programu postępowania naprawczego i przystąpienie do jego realizacji. Pomimo sprawowania swojej funkcji przez 11 miesięcy Zarządca komisaryczny nie przystąpił do Sporządzenia takiego programu, ani nawet nie opracował jego założeń. Nie realizował także programu postępowania naprawczego, który został opracowany przez dotychczasowy zarząd S. (przekazany Komisji w dniu [...] czerwca 2013 r.) i którego realizacja przyniosła wymierne efekty w postaci osiągnięcia przez S. pod kierownictwem dotychczasowego zarządu dodatniego wyniku finansowego na działalności podstawowej. Przeciwnie, zarządca komisaryczny podejmował decyzje, które prowadziły do spadku aktywności działalności S. i utrudniały naprawę jej sytuacji finansowej. Zarządca komisaryczny sporządził analizę historycznych danych finansowych S. na dzień jego ustanowienia i poddał je ocenie zewnętrznego audytora, jednakże nie udostępnił temu audytorowi danych i informacji niezbędnych do wydania opinii z ich badania, czym doprowadził do odmowy wydania opinii.

Zarządca komisaryczny sporządził także sprawozdanie finansowe S. za rok 2013, jednakże odmówił jego podpisania (w uzasadnieniu odmowy wskazując jako przyczynę niesporządzenie programu postępowania naprawczego), powodując w ten sposób odmowę Wyrażenia opinii o sprawozdaniu przez badającego je biegłego rewidenta. Następnie Zarządca komisaryczny, wykonując kompetencje Zebrania Przedstawicieli Członków S. zatwierdził to samo sprawozdanie, którego podpisania odmówił i którego zaopiniowania odmówił biegły rewident. W sprawozdaniu za maj 2014 r. utworzył nadto, bez żadnej przyczyny w postaci jakiegokolwiek zdarzenia gospodarczego, odpisy aktualizujące wartość aktywów S. na kwotę niemal 200 min. zł, powodując całkowitą zmianę obrazu sytuacji finansowej S.

Istotne uchybienia w działalności zarządcy komisarycznego zostały opisane w protokole lustracji, przeprowadzonej w S. przez skarżącą, który został załączony do ostatecznego stanowiska skarżącej przedstawionego w sprawie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Na tej podstawie złożył powtórnie zawiadomienia, o których mowa w art. 74c i art. 74k ustawy o skok, które stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

Skarżąca podała, że decyzja jest wadliwa także z tego powodu, że została wydana pomimo niewykorzystania przez organ nadzoru, będący organem ustanawiającym zarządcę komisarycznego, instrumentów służących naprawie sytuacji ekonomiczno-finansowej podmiotu nadzorowanego. Takim instrumentem winno być sporządzenie i przystąpienie do realizacji programu postępowania naprawczego, w razie zaś niewykonywania przez Zarządcę obowiązku jego opracowania, należało spowodować jego wykonanie, a ostatecznie gdyby to nie było możliwe dokonać zmiany Zarządcy w celu spowodowania wykonania jego ustawowego obowiązku. Skarżąca sygnalizowała Komisji nieprawidłowości w działaniu Zarządcy komisarycznego.

Wadliwość decyzji wynikała również z niewykorzystania podstawowej określonej przez ustawę w art. 74c ust. 3 metody naprawy sytuacji ekonomiczno-finansowej S., jaką jest przejęcie przez inną spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową. Postępowanie w tym przedmiocie zostało przez Komisję wszczęte z urzędu i nie zostało zakończone przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W postępowaniu tym skarżąca wskazała S. z siedzibą w G. jako kasę, mogącą przejąć S., zaś S. złożyła oświadczenie o gotowości takiego przejęcia. Jednocześnie skarżąca zadeklarowała gotowość udzielenia pomocy stabilizacyjnej w związku z takim przejęciem. W przypadku takiego przejęcia spełnione byłyby przesłanki z art. 74c ust. 3 ustawy o skok, to znaczy wyrażony procentowo stosunek funduszu własnych kasy przejmującej do jej aktywów po przejęciu nie obniżyłby się poniżej 1%. KNF uznała jednak przejęcie za niecelowe z innej przyczyny, stwierdzając, że S. z siedzibą w G. nie spełnia kryteriów do przejmowania innych kas, określonych przez Komisję w sposób arbitralny, bez podstawy prawnej w postaci przepisu ustawowego, a przy tym w sposób, który pozwala Komisji na swobodne pozbawienie każdej S. zdolności bycia kasą przejmującą według określonych przez KNF kryteriów.

W Kryteriach tych bowiem KNF wskazała jako negatywną przesłankę okoliczność, iż wobec kasy toczy się postępowanie z art. 72a ustawy o skok (dotyczące sporządzenia programu postępowania naprawczego) lub postępowanie o ustanowienie zarządcy komisarycznego. Jednocześnie Komisji pozostawiono całkowitą swobodę co do wszczęcia takiego rodzaju postępowania, wszczęcie postępowania administracyjnego nie podlega bowiem kontroli sądowej lub jakiejkolwiek innej zewnętrznej kontroli. Skarżąca podkreśliła, że taka sytuacja jest rażąco sprzeczna z Credit Union Orderly Liquidation Scheme, dokumentem Komisji Europejskiej, który wprawdzie przewiduje określenie przez organ nadzoru takich kryteriów, jednak po pierwsze wskazuje wyraźnie jako rozwiązanie preferowane przejęcie S. przez inną spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową, wskazując na inne możliwości tylko w sytuacji ostatecznej, nadto przewiduje, iż kryteria do przejmowania kas przez inne spółdzielcze kasy zostaną określone w sposób transparentny i przejrzysty, umożliwiający innym spółdzielczym kasom obiektywną możliwość przejmowania kas, znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej. Jedyną ustawową przesłanką decydującą o możliwości przejęcia S. przez inną spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową, jest to, aby po przejęciu stosunek funduszy własnych do aktywów kasy przejmującej nie obniżył się poniżej 1%. Na tą okoliczność jednak Komisja Nadzoru Finansowego odmówiła prowadzenia dowodu.

Komisja odmówiła przeprowadzenia dowodu z dokumentów zawartych w aktach sprawy o wydanie zgody na połączenie S. ze S. (w której wydano decyzję odmowną z uwagi na brak uchwały Zebrania Przedstawicieli S. o połączeniu, podczas gdy jednocześnie KNF wyraziła zgodę na przejęcie S. przez S. w sytuacji, gdy Zebrania Przedstawicieli tych S. nie wydały jeszcze takich uchwał (słusznie uznając, że zgoda ma w stosunku do nich charakter uprzedni).

15. W odpowiedzi na skargę KNF wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna.

4. Rozstrzygnięcie istoty sporu w sprawie, a więc zasadności decyzji o zawieszeniu działalności S. na podstawie przepisu art. 74k ust. 1 ustawy o skok, wymaga dokonania wykładni przedmiotowej normy prawnej.

Stosownie do treści art. 74k ust. 1 ustawy o skok, Komisji nadzoru przysługuje, w przypadku w którym w kasie ustanowiony został już przez KNF zarządca komisaryczny w związku z wystąpieniem sytuacji, iż aktywa kasy nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań, możliwość podjęcia decyzji o zawieszeniu działalności kasy oraz wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o ogłoszenie upadłości danej kasy.

Decyzja KNF o zawieszeniu działalności kasy i wystąpieniu z wnioskiem o upadłość. Wystąpienie stanu w postaci powiadomienia przez zarząd, zarządcę komisarycznego lub likwidatora KNF o tym, że aktywa kasy są niewystarczające do zaspokojenia jej zobowiązań w oparciu lub powzięte o nim informacje przez KNF pomimo braku powiadomienia (art. 74k ust. 1, 3 ustawy o skok), umożliwia podjęcie przez KNF decyzji o zawieszeniu działalności kasy oraz wystąpieniu do właściwego sądu z wnioskiem o ogłoszenie upadłości kasy. Powstanie stanu, o którym mowa w art. 74k ust. 1 ustawy o skok, nie oznacza więc obowiązku KNF do wystąpienia do sądu z wnioskiem o ogłoszenie upadłości kasy, ponieważ przepis stwarza KNF jedynie taką możliwość, a nie ustanawia takiego obowiązku.

Zgodnie z wykładnią art. 71k ustawy o skok i poglądami doktryny Komisja Nadzoru Finansowego decyduje samodzielnie i uznaniowo, z tym że stan nadmiernego zadłużenia nie rokuje w praktyce wielu szans na poprawę stanu finansowego kasy. Decyzję o zawieszeniu działalności kasy KNF powinna podjąć oraz wystąpić do sądu z wnioskiem o ogłoszenie upadłości kasy, gdy nie ma szans na realizację przez zarządcę komisarycznego z pozytywnym efektem programu postępowania naprawczego. Towarzyszyć jej powinna decyzji KNF o powołaniu zarządcy komisarycznego, o ile wcześniej nie był on powołany. Do jego zadań należeć będzie prowadzenie działalności kasy na warunkach i w zakresie określonym w decyzji KNF o zawieszeniu działalności kasy. Jeżeli natomiast zarządca komisaryczny był ustanowiony uprzednio (art. 73 ust. 1 ustawy o skok), to należy przyjąć, że z chwilą podjęcia przez KNF decyzji o zawieszeniu działalności kasy i wystąpienia do sądu z wnioskiem o ogłoszenie upadłości zmianie ulega zakres zadań zarządcy komisarycznego. Mając na uwadze art. 74k ustawy o skok, należy uznać, że dalsza realizacja programu postępowania naprawczego jest bezprzedmiotowa, a zarządca komisaryczny od tej chwili prowadzi działalność kasy na warunkach i w zakresie określonym w decyzji KNF o zawieszeniu działalności kasy (zob. A. Herbet, S. Pawłowski, P. Zakrzewski, Komentarz do art. 74 k, Ustawy Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, Legalis).

Decyzja KNF o zawieszeniu działalności kasy w sensie funkcjonalnym ma na celu przygotowanie kasy do wejścia w stan upadłości i wykonania przewidzianych tam czynności. Towarzyszy jej więc zawsze wniosek KNF do sądu o ogłoszenie upadłości kasy. Może z nim wystąpić wyłącznie KNF (art. 74k ust. 5 ustawy o skok).

Konsekwencją powzięcia przez KNF wiadomości na temat aktywów kasy niewystarczających do zaspokojenia jej zobowiązań na podstawie powiadomienia zarządu lub likwidatora (art. 74k ust. 1 ustawy o skok) jest obowiązek podjęcia decyzji o ustanowieniu w kasie zarządcy komisarycznego, o ile nie został on powołany wcześniej. Wspomnianą decyzję KNF może podjąć z własnej inicjatywy, także gdy nie ma wspomnianego powiadomienia, ale powzięła ona informację o stanie nadmiernego zadłużenia kasy (art. 74k ust. 3 ustawy o skok).

Ustanowienie w kasie zarządcy komisarycznego przez KNF ma charakter warunkowy, a mianowicie Komisja ma ten obowiązek, z wyjątkiem przypadku, w którym zarządca komisaryczny był ustanowiony już wcześniej. Zarządca komisaryczny powołany przez KNF na mocy art. 73 ust. 1 ustawy o skok, czyli gdy kasa nie była jeszcze nadmiernie zadłużona, ma przede wszystkim za zadanie przygotować w uzgodnieniu z KNF i wdrożyć program postępowania naprawczego kasy oraz informować KNF i Kasę Krajową o wynikach jego realizacji, a ponadto wykonuje inne zadania określone w decyzji KNF o ustanowieniu zarządcy komisarycznego (art. 73 ust. 4–5 ustawy o skok). Jeżeli KNF dostrzega możliwość pomyślnego zakończenia programu postępowania naprawczego realizowanego przez ustanowionego uprzednio zarządcę komisarycznego, to powiadomienie jej o aktywach kasy niewystarczających do zaspokojenia zobowiązań, o którym mowa w art. 74k ust. 1 ustawy o skok, niczego nie zmienia, a wspomniany program jest nadal wdrażany.

Z analizy art. 74k ustawy o skok wynika więc, że ustawodawca pozostawił, w zakresie podjęcia decyzji, swobodę uznania administracyjnego Organowi nadzoru. KNF, wykorzystując przynależne mu uznanie administracyjne nie działa swobodnie ani dowolnie. Musi kierować się spójnym, logicznym i znajdującym swe oparcie w przepisach prawa system wartości, które legły u podstaw kreowania nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo - kredytowymi. Nie może zatem dziwić, iż w tym przypadku punktem odniesienia dla decyzji organu nadzoru są uregulowania dotyczące zadań i celów nadzoru.

Z tego względu KNF, podejmując decyzję o zawieszeniu działalności S. w ramach uznania administracyjnego, dokonuje swej oceny na podstawie przesłanek ochrony stabilności rynku finansowego, bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach kasy oraz innych przesłanek istotnych z punktu widzenia działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo - kredytowych. Argumentem dla takiego działania KNF są przyznane organowi kompetencje do wydania decyzji.

Nie mniej jednak, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga spór między stronami działając "w granicach danej sprawy", co oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle komentowanego przepisu szczególnego znaczenia nabiera więc zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Uwzględniwszy powyższe, stwierdzić ponadto należy, że Sąd nie może badać w granicach danej sprawy, legalności innych aktów prawnych i decyzji niż te, które były wydane w jej toku pomiędzy datą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, a datą wydania zaskarżonej decyzji. Sąd nie może prowadzić rozważań, zwłaszcza, w tym na tle kwestii finansowych, które wynikają z praw rynku, z zasad finansów i rachunkowości, czy decyzja o zawieszeniu działalności S. była właściwa ekonomicznie, czy też dla klientów kasy korzystniejsza było by inne rozwiązanie. Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji o zawieszeniu, a więc czy w danym stanie faktycznym i prawnym sprawy było możliwe wydanie decyzji przedmiotowej treści, a także prawidłowość postępowania w tej sprawie i legalność aktów wydanych w jego toku, pomiędzy datą jego wszczęcia i zakończenia przedmiotowego postępowania.

W ocenie Sądu wystarczające do oceny prawidłowości wydanej decyzji było, zbadanie czy wystąpiły w tej sprawie przesłanki określone w art. 74k ustawy o skok do wydania decyzji o zawieszeniu działalności S. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym sprawozdawczość za maj 2014 roku. wskazuje jednoznacznie na ziszczenie się przesłanki zawartej w art. 74k ust. 1 ustawy o skok, tj. zaistnienia stanu w którym aktywa kasy nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań. W świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów nie budzi wątpliwości, że w S. utrzymywał się stan niedoboru aktywów w stosunku do jej zobowiązań. Stan ten miał charakter stałego niedoboru, utrzymującego się w latach 2011-2013, z tendencja do pogłębienia. Niedobór na dzień [...] grudnia 2013 r. wynosił 399.508,72 tys. zł.

Wobec przekazania przez Zarządcę Komisarycznego S. w dniu [...] czerwca 2014 r. sprawozdawczości za maj 2014 r., a także wcześniejszej informacji w trybie art. 74k ust. 1 ustawy o skok, że na dzień sprawozdawczy [...] lutego 2014 r., aktywa K. nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań, jak również w związku z otrzymaniem przez Komisie w dniu [...] lipca 2014 r. Sprawozdania finansowego za 2013 r. wydanie decyzji w przedmiocie zawieszenia działalności S. było w ocenie Sądu uzasadnione.

5. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej dotyczącego naruszenia przepisu art. 74k ust. 1 ustawy o skok, poprzez to, że decyzja została wydana w sytuacji gdy pozostały niewykorzystane inne, nie wywołujące negatywnych skutków dla członków S., pozostałych spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, Bankowego Funduszu Gwarancyjnego i Kasy Krajowej sposoby naprawy sytuacji finansowej S., w ocenie Sądu nie są one zasadne.

Jak już Sąd wskazywał regulacja art. 74k ust. 1 ustawy o skok przewiduje, iż w przypadku kiedy na dzień sprawozdawczy określony w przepisach wydanych na podstawie art. 62c ust. 4 ustawy o skok aktywa kasy nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań, zarząd kasy, zarządca komisaryczny lub likwidator powiadamia o tym niezwłocznie KNF, która podejmuje decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego, o ile nie został ustanowiony wcześniej, i może podjąć decyzję o zawieszeniu działalności kasy oraz wystąpić do właściwego sądu z wnioskiem o ogłoszenie upadłości kasy, a także Kasę Krajową. O podjętej decyzji KNF niezwłocznie zawiadamia Bankowy Fundusz Gwarancyjny oraz Kasę Krajową.

Z brzmienia przepisu wynika, iż podstawą do wydania zaskarżonej decyzji jest wyłącznie stwierdzenie przez organ nadzoru w toku postępowania administracyjnego w oparciu o dane finansowe kasy, że aktywa kasy nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań.

Z powyższego przepisu wynika nadto, iż decyzja o zawieszeniu działalności S. podjęta przez KNF ma na celu zapobieżenie pogorszeniu się sytuacji członków kasy, w tym deponentów, oraz zapobieżenie dalszemu pogorszeniu się faktycznej niewypłacalności kasy (rozumianej jako utrzymywanie się znaczącego niedoboru aktywów nad zobowiązaniami) w wyniku kontynuacji działalności kasy w okolicznościach jej faktycznej niewypłacalności. Wskazane w decyzji warunki i zakres działalności S., jak również określone w ustawie o BFG obowiązki zarządcy komisarycznego w okolicznościach zawieszenia działalności kasy, w szczególności mają na celu zapewnienie, że sytuacja S. nie będzie się pogarszania oraz że podjęte zostaną działania zmierzające do zwrotu środków (oszczędności) deponentów w ramach realizacji gwarancji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.

6. W skardze pojawia się również zarzut, że istniała prawna możliwość wydania decyzji o przejęciu tej S. przez inną spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową na podstawie przepisu art. 74c ust. 3 tej ustawy, zaś Kasa Krajowa pozostawała gotowa do udzielenia pomocy stabilizacyjnej w związku z takim połączeniem, to z akt wynika, że kwestia możliwości podjęcia decyzji na podstawie art. 74c ust. 3 ustawy o skok, była przedmiotem odrębnego postępowania.

W ocenie Sądu, mimo zarzutów skargi, nie stanowi argumentu przemawiającego za nieprawidłowym postępowaniem Komisji fakt niezakończenia przed wydaniem decyzji o zwieszeniu działalności S. postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia S. przez inną kasę prowadzonego na postawie art. 74c ust. 3 ustawy o skok.

W opinii Sądu przepis art. 74k ust. 1 ustawy o skok nie uzależnia wydania decyzji o zawieszeniu działalności kasy od wszczęcia lub zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 74c ust. 3 ustawy o skok. Regulacja art. 74k wśród przesłanek decyzji o zawieszeniu działalności Kasy nie zawiera warunku "wykorzystania innych sposobów naprawy sytuacji finansowej S.". Wystarczyło więc samo zaistnienie przesłanki z art. 74k ustawy o skok, w postaci zaistnienia takiego poziomu aktywów finansowych kasy, który nie wystarczał na zaspokojenie jej zobowiązań, do tego by zaskarżoną decyzję uznać za zgodną z prawem.

W kwestii wyjaśnienia natomiast podnoszonych przez Skarżącą zarzutów, co do sposobu określania warunków dla podmiotów zdolnych do przejęcia kasy, Sąd podziela ocenę podjętą przez KNF w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zgodnie z art. 74c ust. 3 ustawy o skok. Przeprowadzona (na podstawie przekazanej przez spółdzielcze kasy oszczędnościowo - kredytowe do KNF miesięcznej informacji sprawozdawczej wg stanu na [...] maja 2014 r.) analiza wskazała, że spośród 54 podmiotów sektora skok, żadna kasa nie spełnia podstawowego kryterium określonego w art. 74c ust. 3 ustawy o skok, tj. w wyniku przejęcia S. wyrażony procentowo stosunek funduszy własnych do wartości aktywów kasy przejmującej po przejęciu kasy albo po przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy obniżyłby się poniżej poziomu 1%.

Ocena możliwości wydania decyzji o przejęciu kasy przez inną kasę - zgodnie z przepisami ustawy o skok należy Komisji Nadzoru Finansowego, przy czym zakres tej oceny nie ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia zaistnienia przesłanek formalnoprawnych. Dla zapewnienia bezpieczeństwa procesu konieczne jest uzyskanie potwierdzenia pomocy finansowej dla podmiotu przejmującego, równoważące poniesione straty przez kasę przejmowana. KBF zapewnia, że wzięto pod uwagę wszelkie okoliczności mogące świadczyć o gotowość udzielenia pomocy finansowej S. ze strony Kasy Krajowej czy BFG, a także innych podmiotów. Wydając skarżoną decyzję przeanalizowała również uprawnienia KNF dotyczące przejęcia, likwidacji i upadłości kas uzasadniają, sformułowane w art. 2 ustawy o nadzorze finansowym, ogólne cele nadzoru nad rynkiem finansowym (obejmującym między innymi nadzór nad kasami), do których należy zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników tego rynku.

Zgodnie z art. 74k § 1 ustawy o skok przesłanką umożliwiającą wydanie przez KNF decyzji o Zawieszeniu działalności kasy jest sytuacja, w której aktywa kasy nie wystarczają na pokrycie jej zobowiązań. W przedmiotowym przypadku przesłanka wskazana w art. 74k § 1 ustawy o skok zaistniała, a skala niedoboru aktywów wykazana w sprawozdawczości sporządzonej na podstawie Rozporządzenia Ministra Finansów oraz sprawozdaniach finansowych weryfikowanych przez biegłych rewidentów była tak duża, że według KNF nierealne stało się założenie możliwości opracowania programu postępowania naprawczego jak i przejęcie K. przez jakąkolwiek inną kasę. Kwota niedoboru wg stanu na maj 2014 r. przekroczyła kwotę zgromadzoną w funduszu Mobilizacyjnym - przeznaczonym na realizację celów ustawowych wobec wszystkich S.

W ocenie Sądu wyłączną i jedyną przesłanką, zawieszenie działalności kasy i wystąpienie z wnioskiem o ogłoszenie upadłości było stwierdzenie istnienia kwoty niedoboru aktywów w stosunku do zobowiązań Kasy przekraczające 415 mln zł. Jedynie bowiem w takim przypadku możliwe było uruchomienie systemu gwarantowania depozytów przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny (przesłanka ustawowa). Sąd podziela opinię KNF, że dalsze funkcjonowanie S., z uwagi na wysokość aktywów niepracujących i pogłębiające się straty w K., powodowało wzrost odpowiedzialności BFG.

Z akt wynika, że stan faktyczny zgodnie z którym aktywa kasy nie wystarczają na pokrycie jej zobowiązań był realny i ustalony na podstawie następujących dokumentów:

a) przekazane przez Zarządcę Komisarycznego w dniu [...] lipca 2014 r. (znak L.dz.[...]) na podstawie art. 62b ust. 1 ustawy o skok, roczne sprawozdanie finansowe S. za 2013 r. z dnia [...] czerwca 2014 r., oraz stanowisko niezależnego biegłego rewidenta dotyczące tego badania z dnia [...] czerwca 2014 r.,

b) informacje sprawozdawcze S. (przekazane do KNF na podstawie Rozporządzenia z dnia [...] lutego 2014 r.) w kolejnych okresach sprawozdawczych, w tym w szczególności informacje sprawozdawcze za maj 2014 r., o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 62c ust. 4 ustawy o skok, i z których wynika, że aktywa S. nie wystarczają na pokrycie jej zobowiązań (dalej: Sprawozdawczość za maj 2014 r.).

c) sporządzony na podstawie decyzji KNF z dnia [...] sierpnia 2013 r. o ustanowieniu zarządcy komisarycznego w S. (znak [...]) bilans oraz rachunek zysków i strat, na dzień ustanowienia zarządcy komisarycznego w S. (za okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r) oraz raport i opinia niezależnego biegłego rewidenta z badania powyższego bilansu oraz rachunku zysków i strat (dalej: Sprawozdanie na dzień [...] sierpnia 2013 r.),

d) przekazane na podstawie art. 62b ust. 1 ustawy o skok zatwierdzone roczne sprawozdanie finansowe S. za 2012 r. oraz raport i opinia niezależnego biegłego rewidenta z tego badania (dalej: Sprawozdanie za 2012 r.),

e) przekazany do KNF w dniu [...] stycznia 2013 r. raport z audytu zewnętrznego S., sporządzony na podstawie art. 87 ustawy o skok (dalej: Raport z art. 87) na dzień [...] września 2012 r.,

f) przekazane na podstawie art. 81 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 873) roczne sprawozdanie finansowe S. za 2011 r. wraz z raportem i opinią niezależnego biegłego rewidenta (dalej: Sprawozdanie za 2011 r.).

W ocenie Sądu z przeprowadzonej analizy danych finansowych zawartych w powyższych dokumentach wynika jednoznacznie, że niedobór aktywów nad zobowiązaniami S. miał miejsce co najmniej od 2011 r. Ponadto do dnia [...] sierpnia 2013 r. kwota niedoboru kształtowała się na poziomie 199 868,53 tys. zł, podczas gdy sprawozdanie finansowe sporządzone na dzień [...] grudnia 2013 r. które wpłynęło do KNF w dniu 2 lipca 2014 r. wykazało, że niedobór aktywów zwiększył się dwukrotnie do kwoty 399 508,72 tys. zł.

Kwota niedoboru natomiast wg sprawozdawczości za maj 2014 r. uległa dalszemu zwiększeniu i na [...] maja 2014r. wynosiła 420 239,28 tys. zł, co oznaczało iż przekroczyła ona kwotę środków zgromadzonych w Funduszu Stabilizacyjnym w Kasie Krajowej, przeznaczonych na wsparcie stabilizacyjne sektora skok. Sąd podziela ocenę KNF, że wysokość niedoboru aktywów S. wykluczała możliwość udzielenia wsparcia dla stabilizacji sytuacji S. w ramach ustawowych narzędzi Kasy Krajowej, jak również skuteczną sanację z wykorzystaniem innych instrumentów nadzorczych Komisji.

W związku z tym, biorąc pod uwagę cele nadzoru i konieczność zapewnienia bezpieczeństwa środków zgromadzonych w S., konieczne było niezwłoczne zastosowanie przez Komisję środka, wynikającego z art. 74k ust. 1, tj. zawieszenie działalności kasy, co umożliwi zainicjowanie postępowania układowego, o którym mowa w ustawie z dnia 22 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. 2012, poz. 1112 z późn. zm.), wobec S. i objęcie członków kasy systemem ochrony depozytów.

Wobec powyższych faktów, trudno podzielić zarzuty Skarżącej iż nie zachodziła podstawa do wydania przez KNF decyzji o zawieszeniu działalności kasy. Wskazać należy, że sam S., pismem z dnia [...] maja 2014 r., znak: L.dz.[...] (karta 498). S., ustosunkowując się do prośby Kasy Krajowej o przekazanie informacji, czy i w jakim terminie S. przedstawi program postępowania naprawczego, poinformowała, że "kluczowym parametrem określającym możliwość działań w tym zakresie jest stosunek funduszy własnych kasy do wartości aktywów przekraczający 1% aktywów. Każdy opracowany przez Kasę program postępowania naprawczego przy niespełnieniu powyższego warunku jest niemożliwy do wykonania".

Wobec powyższego bezspornym jest fakt, iż zarządca komisaryczny wskazał Kasie Krajowej, że warunkiem wstępnym do rozpoczęcia prac nad opracowaniem programu postępowania naprawczego jest pozyskanie środków na jego realizację. Przytoczone przez Skarżącą zarzuty w skardze odnośnie prawidłowości sprawdzenia przez organ, czy została ziszczona przesłanka z art. 74k ustawy o skok w postaci takiego poziomu aktywów finansowych kasy, które nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań, nie są więc zasadne.

Stwierdzenia, iż zarządca komisaryczny sporządził analizę historycznych danych finansowych na dzień jego ustanowienia i poddał je ocenie zewnętrznego audytora, jednakże nie udostępnił temu audytorowi danych i informacji niezbędnych do wydania opinii z ich badania, czym doprowadził do odmowy wydania opinii przez audytora jest niezasadne Stanowisko audytora, które zostało skierowane do Komisji Nadzoru Finansowego (karta 354- 353) nie zawiera informacji o odmowie udostępnienia przez zarządcę komisarycznego danych i informacji niezbędnych do wydania rzeczonej opinii. Trudno przypisać winę czy też celowe działanie zarządcy komisarycznego w przypadku braku żądanych dokumentów, zwłaszcza iż wnioskowane przez audytora dowody dotyczyły na przykład dokonanej przez S. oraz W. wyceny akcji W. czy też kalkulacji, na podstawie których od dnia [...] grudnia 2012 r. S. rozliczała w czasie przychody i koszty prowizyjne od udzielonych pożyczek związane z pozyskaniem tych pożyczek.

W punkcie 11 stanowiska audytor stwierdza: "byli członkowie Zarządu K. nie przekazali pisemnego oświadczenia dotyczącego między innymi kompletności dokumentacji zdarzeń gospodarczych dla potrzeb badania załączonych historycznych danych finansowych za okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia zaprzestania pełnienia przez nich funkcji w zarządzie kasy. W związku z brakiem oświadczenia od byłych członków zarządu, nie jesteśmy w stanie odnieść się do kompletności ujęcia zobowiązań warunkowych oraz wszelkich transakcji, których stroną była K., w załączonych historycznych danych finansowych".

7. Odnosząc się do podniesionych przez Skarżącą kwestii, tj. że zarządca komisaryczny sporządził także sprawozdanie finansowe S. za rok 2013, jednakże odmówił jego podpisania. Z akt sprawy wynika, że w ocenie biegłego rewidenta wskazane w sprawozdaniu finansowym za 2013 r. wartości niedoborów aktywów, po uzyskaniu przez niego do oceny niezbędnych danych, mogły się jedynie powiększyć. Wynik finansowy S. za maj 2014 r. był konsekwencją utworzonych na dzień [...] grudnia 2013 r. odpisów aktualizujących, co miało wpływ na wyniki kolejnych miesięcy 2014 r., w tym za miesiąc maj 2014 r. Twierdzenie Skarżącej, że w sprawozdaniu za maj 2014 r. utworzono w S., bez żadnej przyczyny w postaci jakiegokolwiek zdarzenia gospodarczego, odpisy aktualizujące wartość aktywów S. na kwotę niemal 200 min. zł, powodując całkowitą zmianę obrazu sytuacji finansowej S. jest zatem bezzasadne. Również bezzasadne jest wskazanie, iż spowodowało to całkowitą zmianę obrazu sytuacji finansowej S. Twierdzenia to odbiega od rzeczywistego stanu faktycznego, gdyż poziom niedoborów aktywów, wynikających z art. 74c ust. 1 ustawy o skok, wykazywany był przez S. co najmniej od 2011 r., co wynika ze sprawozdań finansowych K. przekazywanych do KNF i stanowiących materiał dowodowy w przedmiotowym postępowaniu.

Niedobór ten od 2011 r. i trwający aż do chwili podjęcia przez KNF decyzji o zawieszeniu działalności S. ulegał ciągłemu, istotnemu zwiększaniu. Wg stanu na dzień [...] grudnia 2011 r. wynosił 168.375,66 tys. zł, na [...] września 2012 r. wynosił 179.717,02 tys. zł, na dzień [...] grudnia 2012 r. wynosił 190.208,80 tys. zł, a na dzień [...] sierpnia 2013 r. wynosił 199 868,53 zł, a na [...] grudnia 2013 r. wynosił 399.508,72 tys. zł. Dane te potwierdzają stan niewypłacalności S.

W uzasadnieniu odmowy podpisania sprawozdania finansowego przez kierownika jednostki, Zarządca komisaryczny wyjaśnił brak możliwości podpisania tego sprawozdania i między innymi oświadczył, iż brak tej możliwości istnieje "ze względu na okoliczności w których doszło do powołania zarządu komisarycznego oraz ze względu na fakty, które zostały ujawnione podczas ustalania stanu faktycznego organizacyjnego, finansowego oraz prawnego K. od dnia [...] sierpnia 2013 roku do dnia niniejszego(...). (karta 380 akt postępowania). Sąd uznaje te wyjaśnienia za wiarygodne.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Skarżącej, iż istotne uchybienia w działalności zarządcy komisarycznego zostały opisane w protokole lustracji, przeprowadzonej w S. przez Kasę Krajową, który został załączony do ostatecznego stanowiska Kasy Krajowej przedstawionego niniejszej sprawie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. oraz że na tej podstawie zarządca komisaryczny złożył powtórnie zawiadomienia o jakich mowa w art. 74c i art. 74k ustawy o skok, które stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto, że w sytuacji całkowitego braku rzetelności i zgodności z rzeczywistym stanem sytuacji finansowej S. jej sprawozdań finansowych, decyzji o zawieszeniu działalności K. nie można uznać za wydaną w oparciu o rzetelne i obiektywne ustalenie stanu faktycznego sprawy, którego najistotniejszym elementem jest właśnie sytuacja finansowa S. Stwierdzić należy, że przedmiotowy protokół z lustracji przeprowadzonej przez Kasę Krajową W S., wpłynął do KNF w dniu [...] lipca 2014 r., czyli w dniu w którym KNF podjęła już decyzję o zawieszeniu działalności K. Nie mógł więc wpłynąć na treść wydanej decyzji.

Ponadto wskazać należy przez Skarżącą protokół z lustracji nie został podpisany przez osoby upoważnione do przeprowadzenia lustracji, ani przez zarządcę komisarycznego, a zatem jego ustalenia nie zostały uznane za wiążące. Wobec braku wymaganych podpisów na protokole nie mógł być on uwzględniony w postępowaniu bez względu na datę, w której KNF go otrzymała. W ocenie Sądu stan faktyczny ustalony na dzień wydania zaskarżonej decyzji ustalony był więc prawidłowo i organ nie musiał odnosić się w niej do protokołu z lustracji, gdyż nie istniał on jeszcze w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

8. W kwestii zarzutów Skarżącej przedstawionych w skardze, a dotyczących naruszenia w toku postępowania przed KNF przepisów proceduralnych, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a, poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, w szczególności na podstawie sprawozdań finansowych S. sporządzonych przez zarządcę komisarycznego, według skarżącej, w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej rachunkowości oraz art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zanim nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie przejęcia S. przez inną spółdzielczą kasę oszczędnościowo - kredytową na podstawie przepisu art. 74c ust. 3 ustawy o skok, wreszcie naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę przeprowadzenia dowodu z akt postępowania dotyczącego przejęcia S. przez S. należy stwierdzić, że zarzuty te są bezzasadne.

W ocenie Sądu, KNF w sposób wnikliwy i wyczerpujący rozważył wszystkie okoliczności, dokonując prawidłowej oceny istniejącego stanu faktycznego, prawidłowo dokonał subsumcji, a co za tym idzie dokonał również prawidłowej wykładni prawa procesowego jak i materialnego. Wydając zaskarżoną decyzję organ działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, podejmując wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, przy zapewnieniu czynnego udziału stronie.

KNF w sposób rzetelny i zupełny w oparciu o obowiązujący w dacie wydania decyzji o zawieszeniu działalności S., stan prawny zebrał materiał dowodowy niezbędny do poznania wszystkich faktów opisujących stan rzeczywisty, by ocenić jego znaczenie dla znamion zewnętrznych konkretnego stanu faktycznego. W tym celu na potrzeby prowadzonej sprawy dokonano szeregu analiz ekonomicznych i prawnych, a także dokonano zebrania szeregu danych liczbowych.

Organ należycie ocenił okoliczności stanu faktycznego i w sposób prawidłowy wyznaczył podstawę rozstrzygnięcia decyzji. Treść zaskarżonej decyzji administracyjnej o zawieszeniu działalności S. pozwala na uznanie, iż Organ nadzoru swe wnioski oparł na ustaleniach, które zostały udowodnione i znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. KNF opierał się na faktach wykazanych i realnych wynikających z dokumentów finansowych S. KNF wykorzystał przyznane mu ustawowo środki dowodowe służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy w zgodzie z zasadą prawdy materialnej. Wszystkie te działania o doprowadziły do ustalenia stanu faktycznego, który opisywał realnie stan rzeczywisty sprawy i odpowiadał prawdzie materialnej.

Zarzuty naruszenia przepisów procesowych nie mogły odnieść więc skutku. Zdaniem Sądu orzekającego, organy zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Dokonana przez organy ocena materiału dowodowego była logiczna i zgodna z przepisami prawa i doświadczenia życiowego. Zawarte w decyzji ustalenia dowodzą, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Inna ocena dowodów w sprawie przez stronę skarżącą nie przesądza, że oceny organów są błędne.

W ocenie Sądu KNF zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a. wyjaśniła w stopniu możliwie dokładnym stan faktyczny i stan prawny sprawy administracyjnej. Zgodnie z zapisami k.p.a. ciężar gromadzenia materiału faktycznego i dowodowego umożliwiającego zastosowanie wzmiankowanego powyżej przepisu, spoczywał na organie. Służyło temu prowadzenie dokładnej i szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego.

Sąd nie podziela zarzutu Strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Przytoczona regulacja art. 77 k.p.a. pozwala na konstatację, iż organ prowadzący postępowanie wyjaśniające, poprzez włączenie określonego źródła dowodowego do tego postępowania, ma na celu uzyskanie określonego środka dowodowego, czyli dowodu istnienia lub nieistnienia określonego faktu, albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie.

W ocenie Sądu chybiony jest zarzut Strony Skarżącej dotyczący naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o zawieszeniu działalności S. w oparciu o niepełny materiał dowodowy, ponieważ w niniejszej sprawie Komisja w sposób wyczerpujący zebrała i rozpatrzyła cały materiał dowodowy, czego przykładem jest pozyskany materiał dowodowy oraz jego analiza poczyniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując materiał dowodowy KNF nie pominął jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu mającego wpływ na wynik sprawy, ani też nie uwzględnił dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Analiza stanu faktycznego, w tym zgromadzonego materiału dowodowego pozwoliła KNF na stwierdzenie, że w S. aktywa kasy nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań, co dało podstawą do podjęcia decyzji o zawieszeniu działalności S. Organ nadzoru nie pominął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji administracyjnej okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

W ocenie Sądu przesłanka będąca podstawą do wydania decyzji o zawieszeniu działalności S. ziściła się, a skala niedoboru aktywów wykazana w sprawozdawczości sporządzonej na podstawie Rozporządzenia Ministra Finansów oraz sprawozdaniach finansowych weryfikowanych przez biegłych rewidentów była tak duża, że niemożliwe okazało się opracowanie programu postępowania naprawczego jak i przejęcie Kasy przez jakąkolwiek inną kasę.

9. W świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów nie budzi wątpliwości, że w S. utrzymuje się stan niedoboru aktywów w stosunku do jej zobowiązań. Stan ten miał charakter stałego niedoboru, utrzymującego się w latach 2011-2013, z tendencją do pogłębienia. Niedobór na dzień [...] grudnia 2013 r. wynosił 399.508,72 tys. zł. Sytuacja miała związek z istotnymi zdarzeniami mającymi miejsce w latach ubiegłych (uwzględnionych w Sprawozdaniu za 2013 r.) tj. objęciem akcji Wspólnota Finanse TZ S. sp. z o.o. S.K.A. oraz sprzedażą przeterminowanych należności kredytowych w zamian za skrypty dłużne wyemitowane przez A. S.a.r.l. W związku z zastrzeżeniami audytora co do wyceny tych aktywów w sprawozdaniu finansowych na dzień [...] grudnia 2013 r. zostały utworzone odpisy aktualizujące ich wartość.

10. KNF nie pominęła żadnych wniosków dowodowych, czemu dała wyraz w uzasadnieniu decyzji o zawieszeniu działalności S. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. pełnomocnik Kasy Krajowej zwrócił się z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia działalności S. do czasu rozstrzygnięcia prowadzonego przez KNF postępowania w przedmiocie przejęcia S., prowadzonego na podstawie art. 74c ust. 3 ustawy o skok. Tym samym pismem, Kasa Krajowa wniosła o uznanie jej w postępowaniu w przedmiocie zawieszenia działalności S. za podmiot na prawach strony. Komisja rozpatrując wnioski Kasy Krajowej wzięła pod uwagę, że godnie z art. 98 § 1 kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, w związku z czym nie zachodziła przesłanka zawieszenia postępowania na wniosek strony. Ponadto w dacie składania wniosku Kasa Krajowa nie posiadała legitymacji do jego złożenia, ponieważ do dnia [...] stycznia 2014 r. nie został jeszcze rozpatrzony jej wniosek o dopuszczenie do postępowania jako organizacji społecznej na prawach strony. W związku z powyższym wniosek Kasy Krajowej o zawieszenie postępowania nie został przez KNF uwzględniony.

11. W zakresie argumentu natomiast podnoszonego przez Skarżącą, a dotyczącego odmowy przeprowadzenia dowodów z dokumentów zwartych w aktach sprawy o wydanie zgody na połączenie S. ze S. (w której wydano decyzję odmowną z uwagi na brak uchwały Zebrania przedstawicieli S. o połączeniu), podczas, gdy jednocześnie Komisja wyraziła zgodę na przejęcie S. przez S. w sytuacji, gdy zebrania Przedstawicieli tych S. nie wydały jeszcze takich uchwał. W ocenie Sądu, nie jest to istotne z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 74k ustawy o skok w postaci takiego poziomu aktywów finansowych kasy, które nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań. Samo wystąpienie tej przesłanki otwiera drogę do wydania decyzji takiej treści jak właśnie zaskarżona decyzja, bez konieczności uwzględniania innych aspektów sprawy.

Poza tym każda sprawa administracyjna jest inna, posiada swoją odrębną specyfikę i jest sprawą indywidualną, nie dającą się porównać, ze względu na odrębne stany faktyczne i autonomię działania organów administracyjnych w każdej ze spraw. Podkreślić też należy za wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., II SA/Wa 1799/07, że każde postępowanie administracyjne jest postępowaniem indywidualnym i organ administracji rozstrzygający indywidualną sprawę nie jest związany innymi rozstrzygnięciami podjętymi w podobnych sprawach, albowiem w każdej nowej sprawie może nastąpić odmienna interpretacja stanu faktycznego.

Dlatego też wobec okoliczności sprawy, tj. zbadania możliwości połączenia S. z inna kasą w postępowaniu odrębnym - zarzut naruszenia art. 75 poprzez bezzasadną odmowę przeprowadzenia dowodu z akt postępowania dotyczącego przejęcia S. jest bezzasadny, a podnoszona kwestia okolicznościach przedmiotowego postępowania nie miała wpływu na wynik sprawy.

12. Trudno się zgodzić z twierdzeniem Skarżącej jakoby organ nadzoru swymi działaniami naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie skarżonej decyzji w przedmiocie zawieszenia działalności S. zanim nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie przejęcia S. przez inną spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową na podstawie przepisu art. 74c ust. 3 uskok.

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie administracyjne, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zwieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przy czym rozumienie pojęcia "innego organu", którym na gruncie przywołanej regulacji operuje ustawodawca, nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do literalnego brzmienia tego przepisu i językowego znaczenia tekstu prawnego, co w konsekwencji miałoby prowadzić do wniosku, że "innym organem" jest tylko i wyłącznie inny organ w strukturze administracji publicznej. Przyjmuje się co raz powszechniej, iż "innym organem" jest również ten sam organ administracji publicznej, lecz działający w prowadzonym na innych podstawach prawnych innym postępowaniu i orzekający w innej sprawie.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy także kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 22 września 2015 r., II SA/Bk 458/15)..

Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Podkreślić więc należy raz jeszcze, że zagadnieniem wstępnym jest wyłącznie taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, jeszcze nie przesądza o istnieniu w sprawie zagadnienia wstępnego.

Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego ma zależeć "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialno- prawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia.

Z przywołanego przepisu wynika przy tym jednoznacznie, że zagadnienie wstępne, o którym w nim mowa, nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Ponadto w sytuacji, gdy z przywołanego przepisu wynika konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, to przyjąć należy również, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, zobowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o jego istnieniu - tym samym o istnieniu wskazanej zależności - przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07).

Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak ogólne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego.

Reasumując należy stwierdzić, iż nie ma jakichkolwiek podstaw, aby podważać prawidłowość stanowiska KNF, który uznał, że istniały pełne podstawy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zawieszenia działalności S. bez jednoczesnego wykorzystywania w toku prowadzonego postępowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. zawieszania prowadzonego postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występuje bowiem żaden z wymienionych i przedstawionych powyżej elementów, zwłaszcza zaś element bezpośredniej zależności wyrażającej się we wpływie postępowania w przedmiocie przejęcia S. przez inny S. na podstawie przepisu art. 74c ust 3 ustawy o skok, na które to postępowanie powołuje się Skarżąca.

13. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania zarzutów skargi za uzasadnione. Mając powyższe na uwadze WSA w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.