Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 73/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 3, art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: W aktualnym stanie prawnym nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego dający, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organowi wykonawczemu gminy podstawę do określenia w decyzji o warunkach zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) stawki procentowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W szczególności nie stanowią takiej podstawy prawnej art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 tej ustawy.

TEZY

W aktualnym stanie prawnym nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego dający, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organowi wykonawczemu gminy podstawę do określenia w decyzji o warunkach zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) stawki procentowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W szczególności nie stanowią takiej podstawy prawnej art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 tej ustawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi K. Ż. i T. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy T. K. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w punkcie 8; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących – K. Ż. i T. Ż. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 73/09

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Wójt Gminy T. K. ustalił K. i T. Ż. warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami i poddaszem użytkowym mieszkalnym oraz niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...]/4, [...]/5, [...]/6 i [...] położonych w N. K. gm. T. K.

Organ planistyczny określił decyzją warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania i zabudowy terenu, w tym wynikające z przepisów odrębnych, ustalenia dotyczące ochrony środowiska, warunki w zakresie obsługi w urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz wyznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji. W punkcie 8 decyzji na podstawie art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił stawkę procentową jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 %.

W uzasadnieniu decyzji podano, że zamierzona inwestycja nie koliduje z funkcją i istniejącym zagospodarowaniem przedmiotowego i znajdującego się w pobliżu terenu. Wskazał na konieczność uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów objętych rozstrzygnięciem z produkcji rolnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. i T. Ż. Zakwestionowali w/w rozstrzygnięcie w zakresie punktu 8, w którym ustalona została stawka procentowa z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 %. Zarzucili decyzji w tej części błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na uznaniu, że wymienione przepisy stanowią podstawę prawną do ustalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy z wymienionych norm prawnych takie uprawnienie wójta nie wynika.

Wnieśli o uchylenie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 8 zakwestionowanej decyzji.

W uzasadnieniu podnieśli, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisu, który ustanawiałby podstawę do ustalania przez Wójta spornej stawki procentowej w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a więc poza procedurą uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Ich zdaniem takiej podstawy nie zawiera art. 63 w zw. z art. 36 i 37 tej ustawy, a w kompetencji wójta leży wyłącznie pobranie przedmiotowej opłaty, czyli czynność o charakterze wykonawczym, a nie ustawodawczym. Wskazali na treść art. 18 ust. 1 i 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym ustalającego właściwość rady gminy do podejmowania uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach ustalonych w ustawach, która to kompetencja została ograniczona, ich zdaniem, w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wskazanie, że stawka opłaty planistycznej może być ustalona przez radę gminy jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołujących się ustalenie przedmiotowej stawki opłaty nie może nastąpić ani w decyzji wójta o ustaleniu warunków zabudowy, ani w uchwale rady gminy innej niż w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący się powołali wyrok NSA z dnia 06 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1887/07. Zarzucili również zaskarżonej decyzji naruszenie zasady praworządności zawartej w przepisie art. 6 Kpa oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w całości zaskarżoną decyzję w mocy jako zgodną z prawem. Organ wskazał co prawda, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego brak argumentacji prawnej odnoszącej się do zakwestionowanego punktu 8 decyzji, jednak uznał to za naruszenie nie mające wpływu na jego treść.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że sformułowanie art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym "jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 ustawy, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio" oznacza, że organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, jako związany przepisami prawa, ma obowiązek ustalenia stawki procentowej tej opłaty. Przy czym o obowiązku ponoszenia tej opłaty przez właścicieli nieruchomości przeznaczonych na cele budowlane, których wartość wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przesądza ustawa, a nie organ administracji publicznej.

Podkreślił, że opłata jest wymagana dopiero w przypadku zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła, a możliwość podjęcia postępowania w tym przedmiocie wygasa po upływie 5 lat od doręczenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Podał, że na etapie ustalania warunków zabudowy organy nie są upoważnione do rozstrzygania czy w wyniku wydania decyzji wartość nieruchomości wzrosła, natomiast fakt, że w przedmiotowej sprawie doszło do ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości stanowiących użytek rolny spowodował, że przestały one być przeznaczonymi na cele rolnicze, z czym "jak uczy doświadczenie życiowe" – wiąże się zwykle wzrost wartości gruntu. Dlatego sporna opłata została ustalona w decyzji prawidłowo, w tym również co do stawki 30%, która wynika, zdaniem organu, ze stosowanej w tym zakresie praktyki przez organy gminy T. K.

SKO podniosło, że obowiązująca w RP konstytucyjna zasada równości (art. 32) nakazuje, by zarówno właściciele, którzy uzyskują korzyść ze wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i właściciele, których wartość nieruchomości wzrosła w wyniku ustalenia dla niej warunków zabudowy decyzją – powinny być traktowani jednakowo.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że skoro w art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązano do "odpowiedniego stosowania" przepisów art. 36 i 37 tej ustawy, to gdy na skutek wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy spada lub wzrasta wartość nieruchomości - nie sposób inaczej zastosować art. 36 ust. 4 niż poprzez ustalenie stawki opłaty właśnie w drodze decyzji.

Wskazano również, że konieczność zagwarantowania właścicielom nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi planu miejscowego lub terenu inwestycji pewności praw i obowiązków wymaga, by stawka opłaty jednorazowej była ustalona równocześnie z określeniem przeznaczenia terenu w planie miejscowym lub dopuszczalnego zagospodarowania (w tym zabudowy) terenu na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

SKO podniosło, że nie ma znaczenia dla możliwości ustalenia przedmiotowej opłaty w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy fakt nietrwałości sposobu zagospodarowania ustalonego tą decyzją. Zdaniem organu cechę nietrwałości posiadają również plany zagospodarowania przestrzennego, bowiem mogą podlegać zmianie. Również podniesiono, że ustalenie stawki należy traktować jako rozstrzygnięcie o charakterze warunkowym i hipotetycznym – zapłata renty planistycznej następuje bowiem dopiero, gdy wartość nieruchomości wzrośnie, a o tym nie decyduje decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ani plan zagospodarowania przestrzennego, a warunki rynkowe. Zatem, jak wskazano, brak pewności co do wzrostu wartości nieruchomości towarzyszy nie tylko decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ale i rozstrzygnięciom planu miejscowego.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego K. i T. Ż. wnosząc o jej uchylenie w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 8.

Uzasadniając skargę w/w przywołali argumentację podaną w odwołaniu, w tym co do braku kompetencji wójta gminy do ustalenia stawki opłaty planistycznej w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Podnieśli, że ich zdaniem sformułowanie "odpowiednie stosowanie art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" zawarte w art. 63 ust. 3 tej ustawy oznacza niedopuszczalność zastosowania art. 36 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie możliwości ustalenia w niej opłaty planistycznej. Z treści powyżej wskazanych przepisów wywiedli brak kompetencji Wójta Gminy T. K. do ustalenia stawki tj. opłaty w wydanej na ich rzecz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazali, że jakkolwiek wskazana przez nich interpretacja prowadzi do pozbawienia gminy T. K. określonych dochodów, to jednak ochrona tych dochodów nie może następować kosztem naruszenia konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32. Ich zdaniem przedmiotowa sytuacja powinna zmobilizować gminę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł, że zdecydowanie się przez ustawodawcę na formułę o odpowiednim stosowaniu przepisów art. 36 i art. 37 przy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) było świadome i niestosowanie się do tych przepisów stanowiłoby naruszenie prawa. Jednocześnie organ wskazał na różnorodność poglądów w kwestii dopuszczalności ustalania stawki opłaty planistycznej w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu.

Główny problem w sprawie niniejszej sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie czy w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest uprawniony - w oparciu o przepisy art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. - do ustalania w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej ustaleniem sposobu zagospodarowania terenu w tej decyzji.

Zdaniem organów administracji obydwu instancji wskazane przepisy prawa stanowią podstawę prawną do wydania spornego rozstrzygnięcia z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji SKO oraz w odpowiedzi na skargę.

Zasygnalizowany problem wydaje się jednak być bardziej skomplikowany, o czym świadczy dotychczasowa rozbieżność poglądów w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozbieżność ta – jak wynika z analizy orzecznictwa - aktualnie została zlikwidowana, bowiem składy orzekające sądów administracyjnych obydwu instancji wypracowały pogląd, że rada gminy nie jest - wobec braku szczególnej podstawy prawnej - uprawniona, w sytuacji gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach wójt, burmistrz, prezydent miasta (vide wyrok NSA z dnia 06 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1887/07, Lex nr 464945 oraz przykładowe wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 23 lipca 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 265/08, WSA w Gliwicach z dnia 04 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/GL 952/08, wyroki WSA w Opolu z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 329/07, z dnia 04 października 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 356/07, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 09 kwietnia 2009 r. w sprawach sygn. akt II SA/Bk 15/09 i 16/09.

Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela zaprezentowane powyżej stanowisko uznając, że w aktualnym stanie prawnym nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego dający organowi wykonawczemu gminy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawę do określenia w decyzji o warunkach zabudowy (decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) stawki procentowej opłaty należnej z tytuł wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W szczególności nie stanowią takiej podstawy prawnej art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 uz.p.z.p.

Należy podkreślić, że z mocy wyraźnej woli ustawodawcy (art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.) stawki procentowe jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie których następnie wymierza się te opłaty ustala rada gminy w planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie stawek procentowych opłaty jest więc ściśle powiązane z uchwalaniem planu dla danego terenu. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i ma zasięg powszechny dla całego terenu mieszczącego się w jego granicach. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy wydawane są w sytuacji braku planu i bezsprzecznie stanowią indywidualne akty administracyjne kierowane do konkretnego podmiotu i dotyczą wyłącznie konkretnego terenu. Zatem nie ma równości tych dwóch aktów administracyjnych (uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Skoro więc przepis art. 63 ust. 3 u.p.z.p. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 36 i art. 37 u.p.z.p. (w tym art. 36 ust. 4 dotyczącego opłaty planistycznej), to w grę będzie wchodziła wykładnia uwzględniająca rzeczywisty cel oraz funkcję tego odwołania.

Samo użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza, że nie można automatycznie i dosłownie stosować norm wynikających z przepisów, do których nastąpiło odesłanie.

Zasadniczą funkcją przepisów art. 36 i art. 37 u.p.z.p. jest obciążenie organów gminy negatywnymi dla właścicieli nieruchomości skutkami działań planistycznych gminy. Obowiązek zaś pobrania na rzecz gminy opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., powiązano nie tylko z objęciem nieruchomości planem i związanym z tym wzrostem wartości nieruchomości, ale także z określeniem w tymże planie stawek procentowych tej opłaty. Brak określenia stawek procentowych czyni niemożliwym pobranie opłaty przez organ wykonawczy gminy.

Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi jedynie dookreślenie sposobu realizacji, wprowadzonego w art. 15 ust. 2 tej ustawy, obowiązku określenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu. Jest także przejawem tego, że z woli ustawodawcy opłata planistyczna stała się jednym z elementów systemu danin o charakterze publicznym. Przepis ten zatem nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej poboru opłaty planistycznej i nie może być stosowany w przypadku braku stosownego zapisu w uchwalonym przez radę gminy planie.

Zdaniem sądu nie jest uprawniona wykładnia funkcjonalna dotycząca odpowiedniego stosowania przepisów sprowadzająca się do stanowiska, że w braku planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne jest ustalenie stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości decyzją o warunkach zabudowy (decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Zastosowaniu takiej wykładni, oprócz wyżej zasygnalizowanych uwag, przeczą także inne argumenty, w szczególności ten, że wykładnia taka prowadzi do sytuacji zastąpienia ustawodawcy praktyką i wykreowania tą drogą nieistniejącego przepisu, co jest niedopuszczalne.

Jak wyżej wskazano – ustawodawca przewidział określenie spornej stawki opłaty planistycznej w uchwale w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącej przepisy prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, skierowanej do abstrakcyjnych podmiotów, w tym ustalającej równą (jedną) stawkę procentową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast decyzja administracyjna rodzi skutki prawne tylko w stosunku do jej adresata i nie może oddziaływać na sytuację prawną innych podmiotów, ani w jakikolwiek sposób wpływać na wysokość stawek procentowych od innych nieruchomości.

Byłoby to niedopuszczalnym stanowieniem prawa decyzją administracyjną.

Przy takich uwarunkowaniach wykładnia funkcjonalna, o ile prowadzić by miała do przyjęcia stanowiska, że możliwe jest pobieranie opłaty planistycznej także w wypadku braku planu miejscowego regulującego jej wysokość, a stosowne zapisy planu mogą być zastąpione decyzją organu wykonawczego gminy, nie wydaje się dopuszczalna.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych drugiego stopnia (wykładni funkcjonalnej) może mieć miejsce tylko w wypadku, gdy nie prowadzi to do oczywistej kolizji z dyrektywami interpretacyjnymi stopnia pierwszego, a więc z dyrektywami językowymi (np. uchwała NSA z dnia 29 maja 2000 r., sygn. FPS 2/00, ONSA z 2001 r., nr 1 poz. 2; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 1999 r., I KZP 19/99 - OSNKW z 1999 r., nr 7 - 8, poz. 42).

Jak wyżej zauważono, zastosowanie wykładni funkcjonalnej we wskazanym wyżej kierunku – prezentowanym przez SKO - w rozpatrywanej sprawie prowadziłoby do zastąpienia ustawodawcy i konieczności wykreowania w tej drodze nieistniejącego przepisu. Byłoby to dodatkowo niedopuszczalne i również z tego względu, że w myśl przepisu art. 94 Konstytucji RP "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Takie unormowanie wyłącza możliwość domniemania kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego, zwłaszcza na drodze kreatywnej (prawotwórczej) wykładni przepisów ustawowych, które wprost takich kompetencji nie ustanawiają (vide wyrok WSA w Opolu w sprawie sygn. akt II SA/Op 356/07).

Nie można też nie zauważyć, że procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego jest specyficzna. Ustawodawca zagwarantował szeroki udział podmiotów objętych planem w samej procedurze (wyłożenie projektu planu, możliwość zgłaszania uwag i zastrzeżeń, dyskusja publiczna) oraz dodatkowo możliwość zaskarżenia efektu końcowego tej procedury, czyli planu. W przedmiocie zamierzonej do ustalenia w planie wysokości stawki procentowej zainteresowane podmioty mogą zatem wypowiadać się jeszcze przed uchwaleniem planu i przyjęciem w nim jej wysokości. Natomiast w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak w sprawie niniejszej, adresaci decyzji, objęci ustaleniem spornej stawki, zostają zaskoczeni samym ustaleniem, jak i wysokością w efekcie końcowym postępowania - w decyzji. Znacznie różnicuje to sytuację podmiotów objętych stawką w planie z tymi, którym taką stawkę ustala decyzja o warunkach zabudowy.

Nie można także nie zauważyć, że rada gminy w procedurze uchwalania planu wypracowuje jeden wymiar stawki procentowej – obowiązujący dla całego terenu objętego planem, zatem równy dla wszystkich podmiotów, od których w przyszłości może pobrać indywidualnie wyliczoną opłatę planistyczną.

Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy organ wykonawczy ustalić może stawkę procentową opłaty wyłącznie dla podmiotu objętego decyzją i nie jest wykluczone, że dla innego podmiotu, w innej decyzji o warunkach zabudowy, ta stawka zostałaby ustalona w innej wysokości, co bezzasadnie różnicowałoby pozycję obydwu porównywanych podmiotów. Nie jest też wykluczone, że po ustaleniu stawki procentowanej w decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego decyzją zostałby uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, w którym ustalono by odmienną stawkę opłaty planistycznej, co – do czasu wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego - wprowadzałoby chaos prawny i bezzasadne podwójne ustalenia w tym samym przedmiocie, do tego mogące różnić się między sobą. Jest to kolejny argument przemawiający za odmiennym stanowiskiem od zaprezentowanego w sprawie niniejszej przez organy administracyjne.

Wreszcie wskazać trzeba na szczególny charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Decyzja o warunkach zabudowy różni się od planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt indywidualny, a nie powszechnie obowiązujący, nie jest tym samym zrównana - jeśli chodzi o charakter prawny - z aktem prawa miejscowego. Nie wywołuje też skutków identycznych, jak zapisy planu. Przede wszystkim nie wywołuje ona skutku w postaci trwałego przeznaczenia określonego terenu pod określony cel. Orzeka o możliwości zabudowy określonego terenu w sposób w niej wskazany po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. W istocie decyzja ta skutkuje możliwością wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, której dotyczy. Jeżeli inwestor z takim wnioskiem nie wystąpi to decyzja o warunkach zabudowy nie będzie wywierała żadnych skutków trwałych czy przejściowych. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje powstanie po stronie organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia wszystkich innych takich decyzji, jeżeli były one wydane dla tego samego terenu (art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Przede wszystkim jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe między innymi w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku łącznego spełnienia określonych ustawowo warunków, w tym tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania (...). Ten warunek sprawia, że w istocie nie można wykazać, że decyzja o warunkach zabudowy spowoduje wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (vide wyrok WSA w Gliwicach w sprawie sygn. akt II SA/GL 952/08).

Dodać trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy, w tym takiemu, który nie legitymuje się prawem do terenu (nie jest ani właścicielem, ani wieczystym użytkownikiem), nie rodzi z mocy art. 63 ust. 2 u.p.z.p. praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, adresat decyzji może zmienić zamiar inwestorski i ubiegać się o wydanie dla danego terenu nowej, innej decyzji o warunkach zabudowy z przeznaczeniem terenu dla innej inwestycji. Decyzja może być przeniesiona na rzecz innej osoby (art. 63 ust. 5 u.p.z.p.).

Podkreślenia wymaga deklaratywny charakter decyzji o warunkach zabudowy, które nie zmieniają sytuacji prawnej nieruchomości (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 516, wyrok z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ol 961/07, Lex nr 466226). W doktrynie podkreśla się także, że omawiane decyzje nie mają charakteru tzw. aktów realnych, bowiem nie nadają jakiegoś szczególnego statusu określonemu terenowi, a jedynie określają warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (vide W. Jakimowicz "Wybrane zagadnienia prawnomaterialne i prawnoprocesowe ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717)", Casus 31/2004 s. 29 oraz M. Szewczyk, T. Bąkowski "Decyzja o warunkach zabudowy", Warszawa 2001, s. 77).

Powyższe uzasadnia wniosek, iż "odpowiednie" stosowanie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., do którego nawiązuje art. 63 ust. 3 u.p.z.p., będzie polegało na odstąpieniu od zastosowania przepisu art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i 7 u.p.z.p., bowiem "odpowiednie stosowanie przepisu" może polegać na stosowaniu danego przepisu bezpośrednio, stosowaniu z modyfikacjami w stosunku do regulacji która ma być odpowiednio stosowana oraz na odstąpieniu od zastosowania przepisu mającego być odpowiednio stosowanym. Odpowiednie stosowanie nie przesądza ani o bezpośrednim, ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji, jest uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy (vide wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 15/09).

Zatem ani u.p.z.p., ani żaden inny akt prawny (poza uchwałą w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego) nie zawiera normy prawnej, na podstawie której można ustalić wymiar stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy zawierająca takie ustalenie w tej części jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej.

Decyzja wydana bez podstawy prawnej to decyzja, która została wydana w sytuacji braku przepisu prawa mocującego administrację publiczną do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji publicznej, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006, s. 741).

Taką decyzją – w punkcie 8 – wydaną bez podstawy prawnej w sprawie niniejszej była więc decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2008 r. nr [...].

Z mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wydana bez podstawy prawnej decyzja jest obarczona wadą nieważności. Tego nie zauważył, a w zasadzie odmiennie ocenił organ odwoławczy – SKO w B., co powoduje skutek nieważności także do zaskarżonej decyzji.

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela tezę prezentowaną w orzecznictwie, że skoro decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, to tym samym decyzja organu drugiej instancji, jako utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również jest decyzją nieważną (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 1012/08, Lex nr 475225).

Wobec powyższego sąd był zobowiązany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz pkt 8 decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2008 r.

W zaistniałej sytuacji, wobec powyżej stwierdzonej podstawy do stwierdzenia nieważności, zbędna pozostaje analiza pod kątem ewentualnych innych przyczyn nieważności zaskarżonej decyzji prezentowana w ustnych motywach rozstrzygnięcia podanych po ogłoszeniu wyroku.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W punkcie 2. wyroku orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.

O zasądzeniu kosztów od organu na rzecz skarżących rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.