Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 561/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 pkt 5
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. - w związku z niewykonaniem przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w W. wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2002r. Nr [...] obowiązku przywrócenia pomieszczeń mieszkalnych usytuowanych na X kondygnacji w klatce III budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w W. do poprzedniego sposobu użytkowania, tj. pralni i suszarni - działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w dniu 28 czerwca 2004r. skierował do podmiotu zobowiązanego upomnienie wzywające do wykonania w/w obowiązku. Następnie w dniu [...] lipca 2004r. organ ten wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] oraz wydał postanowienie Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 25.000 zł.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2004r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. na podstawie art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zgłosiła zarzuty do tytułu wykonawczego z [...] lipca 2004r.

SM "[...]" podniosła, że organ egzekucyjny wydając tytuł wykonawczy z dnia [...] lipca 2004r. nie uwzględnił okoliczności sprawy powodujących czasową niewykonalność decyzji z [...] stycznia 2002r. Podstawową przyczyną niewykonalności egzekwowanej decyzji jest fakt zamieszkiwania w przedmiotowych pomieszczeniach M. K. - byłego pracownika skarżącej spółdzielni. Spółdzielnia wskazała, iż podjęła działania w celu opróżnienia przedmiotowych pomieszczeń, jednakże M. K. odmawia dobrowolnego opuszczenia zajmowanych pomieszczeń. Ponadto SM "[...]" wystąpiła do Sądu Rejonowego dla W. z pozwem o eksmisję M. K. z zajmowanych pomieszczeń.

Spółdzielnia podniosła, że brak tytułu wykonawczego nakazującego eksmisję uniemożliwia podjęcie jakichkolwiek działań w celu wykonania decyzji PINB z [...] stycznia 2002r. Opisana sytuacja, w ocenie spółdzielni, powoduje przynajmniej czasową, tj. do momentu opróżnienia lokalu, niewykonalność w/w decyzji. Niewykonalność decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2002r. jest wynikiem zaistnienia obiektywnych czynników w postaci przedłużających się postępowań sądowych, braku skuteczności organów egzekucyjnych oraz niezapewnienia lokali socjalnych przez zobowiązane ustawowo władze samorządowe.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W., na podstawie art. 34 § 1, § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), po rozpatrzeniu zarzutów Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W., uznał zarzuty za nieuzasadnione.

W uzasadnieniu postanowienia organ zauważył, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 33 w/w ustawy mogą być zgłaszane w stosunku do prowadzenia egzekucji administracyjnej, nie zaś konkretnego tytułu wykonawczego (jak wskazała spółdzielnia w piśmie z 5 sierpnia 2004r.). Skutkiem zarzutu w postępowaniu administracyjnym może być zastosowanie łagodniejszego środka przymusu, bądź umorzenie postępowania. Organ stwierdził, iż w związku z zastosowaniem w przedmiotowej sprawie grzywny w stosunku do zobowiązanego, możliwe byłoby tylko umorzenie postępowania. Organ podniósł, że podstawa zarzutu - "czasowa niewykonalność egzekwowanego obowiązku o charakterze niepieniężnym" - nie ma odzwierciedlenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podniesiona na podstawie art. 33 pkt 5 "niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym" nie została udowodniona, gdyż ma charakter czasowy, a czasowa niewykonalność obowiązku nie może skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Organ uznał, iż argumenty podniesione w zażaleniu nie wypełniają przesłanki do zgłoszenia zarzutów w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym na podstawie art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym). Organ odwoławczy podniósł, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1986r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Przeszkody mogą mieć charakter faktyczny lub prawny. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji, a taka sytuacja zdaniem organu nie występuje w przedmiotowej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa poprzez niezastosowanie w sprawie art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz naruszenie art. 59 pkt 5 tej ustawy poprzez nie umorzenie postępowania.

Strona skarżąca podkreśliła, że art. 33 pkt 5 powołanej ustawy nie stanowi, że niewykonalność obowiązku musi mieć charakter trwały. Podstawową przyczyną niewykonania decyzji PINB z [...] stycznia 2002r. był fakt zamieszkiwania w przedmiotowych pomieszczeniach przez M. K., byłego pracownika skarżącej spółdzielni, który odmawiał dobrowolnego opuszczenia zajmowanych pomieszczeń.

Zdaniem skarżącej spółdzielni, zasadność zarzutów o trwałej niewykonalności nałożonych obowiązków potwierdzają również zmiany, jakie zaszły w stanie faktycznym i prawnym dotyczącym przedmiotowych pomieszczeń po pralni i suszarni po dacie złożenia przez spółdzielnię zażalenia.

Skarżąca wskazała, że przedmiotowe pomieszczenia znajdujące się na X kondygnacji w klatce nr III przy ul. [...] zostały zaadaptowane na cele mieszkalne przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2007r. o nr [...], nr [...] oraz nr [...] o udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w celu zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia pralni/suszarni na lokal mieszkalny wydanych przez Prezydenta W.. W związku z decyzją nr [...] w dniu 4 października 2007r., w związku z decyzją nr [...] w dniu 17 grudnia 2007r. oraz w związku z decyzją nr [...] w dniu 3 grudnia 2007r., Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. o zakończeniu budowy. Na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. organ nadzoru budowlanego miał 21 dni na zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji. Wobec upływu wskazanego terminu sporne pomieszczenia otrzymały charakter pomieszczeń mieszkalnych. Z uwagi na te okoliczności, w ocenie strony skarżącej przywrócenie do stanu poprzedniego pomieszczenia po suszarni i pralni jest całkowicie bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającej je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Na wstępie należy zaznaczyć, że na podstawie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W/w przepis określa w jakich granicach sąd administracyjny może dokonać kontroli legalności postępowania administracyjnego, które winno nastąpić w granicach danej sprawy. Tak więc, zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w niniejszej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest wyłącznie legalność wydania zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W., który uznał zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. Natomiast w żadnej mierze w niniejszym postępowaniu Sąd nie może badać legalności decyzji Prezydenta W. wydanych w zupełnie innym postępowaniu, które dotyczyło pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, a nie jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – oceny zasadności podniesionego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Wymieniony wyżej przepis określa więc enumeratywnie zarzuty, jakie przysługują zobowiązanemu (w niniejszej sprawie skarżącej Spółdzielni). Jednym z tych zarzutów jest "niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym" (patrz: art. 33 pkt 5), na który to zarzut powołuje się strona skarżąca w swojej skardze do sądu administracyjnego.

W tym miejscu należy stwierdzić, że wyłącznie zasadność zarzutu o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym powoduje umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 (por. odpowiednio wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 11 października 1999r., I SA/Lu 842/98, publ. LexPolonica nr 347491).

W ocenie Sądu, organy administracyjne obu instancji prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie przedstawiony przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" zarzut "niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym" jest nieuzasadniony.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółdzielni "niewykonalność" w przedmiotowej sprawie wynikała z faktu zamieszkiwania w objętych nakazem (poprzedniego sposobu użytkowania) pomieszczeniach byłego pracownika Spółdzielni – M. K.. Sąd jednak nie podziela tego argumentu. Takie rozumienie przepisu określonego w art. 33 pkt 5 wynika ewidentnie z błędnej wykładni. Chodzi tu bowiem o niewykonalność faktyczną obowiązku niepieniężnego, która musi mieć charakter obiektywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet w przypadku uwzględnienia aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia lokalu zastępczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 509/05, publ. LEX nr 196712). Przedstawione wyżej stanowisko zostało potwierdzone również w doktrynie, w której wskazuje się, że przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi, a obowiązek jest niewykonalny w przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji (por. P. Przybysz "Postępowanie egzekucyjne w administracji", LexisNexis, Warszawa 2003, s. 131-132).

W świetle zaprezentowanego wyżej stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, zdaniem Sądu, przywrócenie pomieszczeń do stanu poprzedniego, tj. prali i suszarni jest jak najbardziej możliwe technicznie, a fakt zamieszkiwania M. K. jest w tym przypadku bez znaczenia, chociaż bezspornie - pewnym utrudnieniem.

Ponadto, w niniejszej sprawie dla oceny istnienia zarzutu określonego w art. 33 pkt 5 - bez znaczenia są zdarzenia późniejsze, tj. wydane decyzje z dnia [...] kwietnia 2007r. o nr [...], nr [...] oraz nr [...] o udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w celu zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia pralni/suszarni na lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...] w W. przez Prezydenta W., jak również zawiadomienie o zakończeniu budowy, ponieważ okoliczności te nie istniały w dacie wydania zaskarżonego postanowienia.

W związku z powyższym, wobec braku zasadności zarzutu o "niewykonalności zarzutu o charakterze niepieniężnym" należy stwierdzić, że zarzut skargi o niezastosowaniu przez organy administracyjne art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy uznać za bezzasadny.

W tym miejscu należy stwierdzić, że celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego ciążących na nim obowiązków – w niniejszej sprawie wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] stycznia 2002r. Organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Sąd dostrzega oczywiście sprzeczność pomiędzy decyzją o przywróceniu do stanu poprzedniego, tj. pralni i suszarni, a decyzjami o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych w celu zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia pralni/suszarni na lokal mieszkalny. Okoliczność ta jest bez znaczenia dla wyniku postępowania w niniejszej sprawie oraz dla oceny, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak sentencji wyroku.