Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1468/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska- Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2007 r. [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Policji; 2. stwierdza, że decyzje, o których mowa w punkcie 1, nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Komendanta Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2006 r. nałożono karę pieniężną w kwocie 10. 000,00 zł na przedsiębiorstwo E. Sp. z o.o. (dalej: przedsiębiorca) z siedzibą w W.

W uzasadnieniu wskazano, że powyższą karę nałożono za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu:

- umieszczania lub używania w pojeździe taksometru,

- umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Powyższą karę nałożono w następującym stanie faktycznym i prawnym. Mianowicie, w dniu [...] sierpnia 2006 r. w W. skontrolowano samochód m-ki [...] o nr rej. [...] należący do V. Sp. z o.o. z siedzibą w W., kierowany przez p. W. C. (dalej: kierującego). Pojazd posiadał umieszczony na tylnych błotnikach numer telefonu ([...]), na dachu pojazdu umieszczony był szyld z napisem podświetlanym ([...]), w pojeździe zamontowany był taksometr elektroniczny. Kierujący przedstawił zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, posiadał pieczątkę z nagłówkiem "Przewóz Osób", a także wypis nr [...] z licencji nr [...] wystawionej na E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., na wykonywanie transportu drogowego osób, ważną do dnia [...] maja 2035 r. Kierujący w sprawie naruszeń nie zajął stanowiska i nie złożył wyjaśnień w sprawie.

W oparciu o zebrany materiał organ I instancji wydał dnia [...] września 2006 r. decyzję adresowaną do kierującego.

W wyniku postępowania odwoławczego Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku przeprowadzonych czynności dowodowych Komendant Policji po ponownym przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału i przesłuchaniu kierującego ustalił, iż stroną wykonującą przewóz okazjonalny jest przedsiębiorstwo E. Sp. z o.o.. Organ pierwszej instancji zawiadomił przedsiębiorcę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Przedsiębiorca nadesłał wyjaśnienia, w których odnosi się do nałożenia decyzji, nie składa zaś wyjaśnień dotyczących powyższej kontroli.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 92 ust.1 oraz na podstawie lp.2.9. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nałożono na w/w przedsiębiorstwo karę w wysokości 2 x 5.000,00 zł, tj. łącznie 10.000.00 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył przedsiębiorca, wnosząc o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nakładającej karę pieniężną oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez cofnięcie rygoru natychmiastowej wykonalności.

W obszernym uzasadnieniu podniesiono, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a niektóre jej wady wypełniają przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 k.p.a..

Przede wszystkim podniesiono, iż w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, które zdaniem organu mogły być naruszone przez E., została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego. Nie jest to okoliczność będąca bezwzględna przesłanką zawieszenia postępowania. Jednak ewentualne stwierdzenie niezgodności z Konstytucją wspomnianych przepisów mogłoby być podstawą do wznowienia postępowania i odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną stronie postępowania działaniem organu administracyjnego.

W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji podniesiono, że w innej sprawie, prowadzonej na identycznej podstawie faktycznej i prawnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. wstrzymał natychmiastową wykonalność decyzji. Decyzja ta wydana została przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z tytułu rzekomych naruszeń art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.

Przedsiębiorca podniósł również zarzuty rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Zarzucono również naruszenie zaskarżoną decyzją art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, oraz art. 4 pkt 11, 17 i 18 powołanej ustawy.

Ponadto wskazano, iż przyjęta w zaskarżonej decyzji interpretacja art. 18 ust. 5 powołanej ustawy stanowi naruszenie zasad wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz.U. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.).

Podniesiono też, iż dotychczasowe rozumienie art. 18 ust. 5 ustawy jest w szczególności sprzeczne z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych, przyjętymi w prawie europejskim (rozporządzenie Rady Nr 1017/68 z dnia 19 lipca 1968 r. w sprawie stosowania zasad konkurencji do transportu kolejowego, drogowego i żeglugi śródlądowej - Dz. Urz. Wspólnot Europejskich 175/1).

Przedsiębiorca wniósł także wobec zaskarżonej decyzji zarzuty o charakterze proceduralnym, tj. naruszenia art. 7, 77 oraz 80 k.p.a.

Decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło:

1) wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru,

2) wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą: naruszeniem zakazu: umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy,

3) wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych,

4) wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą.

Uznano, że w świetle przedstawionych dowodów przedsiębiorca wykonywał niewątpliwie przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazów, umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Obszerną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji wniosła Spółka zarzucając tej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowania art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym,

2. naruszenie przepisów postępowania art. 7, 10, 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

3. naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 135 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku strony o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

1) na podstawie art. 145. § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) uchylenie zaskarżonej decyzji z powodów naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) na podstawie art. 61 powołanej ustawy o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości, przez wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji nakładającej karę w wysokości 10.000,00 zł,

3) na podstawie art. 200 powołanej ustawy - zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi w zasadzie wykorzystano argumentację podniesioną już w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Według tego organu w świetle ustalonego w rozpatrywanej sprawie stanu faktycznego skarga nie znajduje uzasadnienia, a zebrany materiał dowodowy w pełni przemawia za słusznością przyjętego rozstrzygnięcia.

Dnia [...] czerwca 2006 r. wpłynęło do Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo procesowe pełnomocnika strony skarżącej (przedsiębiorcy), w którym postawiono zarzut braku właściwości w sprawie Komendanta Policji jako organu pierwszej instancji a Komendanta Głównego Policji jako organu drugiej instancji.

W związku z tym zarzutem przedsiębiorca wniósł - na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Komendanta Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł oraz o umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż w postępowaniu administracyjnym właściwość organu ustalona jest normatywnie, co oznacza, że wynika z konkretnego przepisu prawa. Organ administracyjny winien w toku postępowania dokonywać kontroli swojej właściwości, a w przypadku stwierdzenia jej braku przekazać sprawę organowi właściwemu. W przedmiotowej sprawie właściwość jednostki policji, w postępowaniu administracyjnym o ukaraniu karą pieniężną, uregulowana jest w art. 6a ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, z późn. zm.), który stanowi, że:

"Art. 6a l. W postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze m.st. Warszawy - komendant rejonowy Policji.

2. W postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1, organami wyższego stopnia są:

1) w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji - komendant wojewódzki Policji;

la) w stosunku do komendanta rejonowego Policji - Komendant Stołeczny Policji;

2) w stosunku do komendanta wojewódzkiego Policji - Komendant Główny Policji."

Zgodnie z brzmieniem tego artykułu organem pierwszej instancji jest Komendant Rejonowy Policji, natomiast Komendant Policji jest organem drugiej instancji — organem wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Takie naruszenie przepisów o właściwości powinno skutkować nieważnością decyzji wydanych przez niewłaściwe organy. Bez znaczenia dla właściwości organu administracyjnego jest fakt, która jednostka organizacyjna Policji: prewencji, ruchu drogowego czy inna jednostka dokonała kontroli osoby czy przedsiębiorcy w zakresie naruszenia ustawy o transporcie drogowym.

Ponadto w piśmie przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych, które w oparciu o stan faktyczny, że Komendant Policji jest organem pierwszej instancji a Komendant Główny Policji organem drugiej instancji nakładającym karę pieniężną za naruszenie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, rozstrzygały o nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji i poprzedzających je decyzji Komendanta Policji (wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1463/07 oraz z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1140/07).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Wobec zgłoszonego w skardze zarzutu naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów o właściwości instancyjnej kwestia ta powinna zostać rozpoznana w pierwszej kolejności.

Istota sprawy sprowadza się do ustalenia organu Policji właściwego do wydania w pierwszej instancji decyzji w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu stwierdzonego przez funkcjonariusza Komendy Policji naruszenia na terenie W. przepisów ustawy o transporcie drogowym. Powołana ustawa nie rozstrzyga szczegółowo tej kwestii. Ogranicza się do regulacji uprawniającej funkcjonariusza Policji do przeprowadzenia kontroli drogowej, w tym w odniesieniu do dokumentów (art. 89 ust. 1 pkt 1.), a także wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, przy czym decyzja taka wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (art. 93 ust. 1 i ust. 1a).

Właściwość organów Policji normują przepisy art. 6a ustawy o Policji. Zgodnie z art. 6a ust. 1 tej ustawy w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze W. - komendant rejonowy Policji, W świetle zaś art. 6a ust. 2 pkt 1a w postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1, organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta rejonowego Policji jest Komendant Policji.

Ma rację przedsiębiorca, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej w pierwszej instancji powinna być nałożona przez komendanta rejonowego Policji, nie zaś Komendanta Policji. Komendant Policji, jako organ wyższego stopnia, jest uprawniony, stosownie do przepisu art. 127 § 2 k.p.a., do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez komendanta rejonowego Policji, jako organu pierwszej instancji. Tym samym Komendant Policji, jako organ wyższego stopnia, a więc działający instancyjnie w drugiej instancji, nie mógł w niniejszej sprawie występować jako organ pierwszej instancji. W świetle powyższych przepisów oraz uwzględniając zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), nie wchodziło w grę merytoryczne rozpoznanie przez Komendanta Głównego Policji odwołania od decyzji Komendanta Policji. Komendant Główny Policji mógł jedynie ograniczyć się do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Komendanta Policji, a to z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości.

Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W świetle art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania.

Wskazać należy, że przepis art. 93 ust. 1 a ustawy o transporcie drogowym, odwołując się do właściwości organu, w imieniu którego wydana jest decyzja, czyni to wyłącznie według kryterium właściwości organu, biorąc za podstawę miejsce przeprowadzenia kontroli drogowej. Przepis ten nie wkracza więc w kwestię właściwości instancyjnej organu kontrolnego. Jeżeli chodzi zatem o wskazanie organu pierwszej instancji właściwego dla wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 6a ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten, o czym była mowa, wskazuje komendanta rejonowego Policji, jako właściwego dla wydania decyzji w pierwszej instancji.

Funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji mają prawo przeprowadzić kontrolę drogową na terenie W. z zakresu przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym i zabezpieczania na tę okoliczność odpowiedniej dokumentacji. Jednakże działania te należy traktować jako czynności o charakterze operacyjno-technicznym, nie dające prawa do wszczynania przez Komendanta Policji postępowań administracyjnych, a tym bardziej do wydawania decyzji w pierwszej instancji. Materiały z przeprowadzonych kontroli mogą stanowić podstawę dla wszczęcia postępowania administracyjnego przez komendanta rejonowego Policji, który jest uprawniony do wydania decyzji w pierwszej instancji. Komendant Policji rozpoznaje odwołania od takich decyzji. Przy istnieniu dwuinstancyjnego trybu postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) Komendant Główny Policji nie miał więc kompetencji do merytorycznego rozpoznania takiej sprawy, co jednakże uczynił.

W myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Powołany przepis nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego. Każdy więc przypadek naruszenia przepisów o właściwości (miejscowej, rzeczowej, instancyjnej) stanowi o naruszeniu przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, skoro w rozpatrywanej sprawie Komendant Policji i Komendant Główny Policji naruszyli przepisy o właściwości, Sąd był zobowiązany stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Policji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.