Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1928/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35  ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 15,16  ust. 1, 34
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 700
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. B., W. B., A. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej Kpa oraz art. 15 ust. 4, art. 5 ust. 3 i art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] (Dz. U. Nr 84, poz. 700, ze zm.), zwanej dalej "specustawą", po rozpatrzeniu odwołań: L. G., J. P., W. K., J. B., H. P., F. P., S. R., K. S. oraz E. C., A. B., W. B., A. B., E. P., A. S. od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...]:

-zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia Operatorowi Gazociągów Przesyłowych [...] z siedzibą w [...]na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia [...],[...] relacji [...] na odcinku od km 40+816 w gminie [...], województwo [...], do km 175+235 na terenie węzła [...]w województwie [...],

-zezwalającej Inwestorowi na usunięcie drzew i krzewów znajdujących się na działkach objętych decyzją Wojewody [...]z dnia [...]grudnia 2010 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...],

-ustalającej termin wycinki drzew i krzewów w okresach od [...]listopada 2011 r. do [...]lutego 2012 r., od [...] września 2012 r. do [...]lutego 2013 r. oraz od [...] września 2013 r. do [...]grudnia 2013 r.,

-ustalającej opłaty za usunięcie drzew i krzewów z terenów nieleśnych w łącznej wysokości 52 217 016,67 zł,

-zobowiązującej Inwestora do dokonania nasadzeń zastępujących wycięte drzewa i krzewy,

-odraczającej opłatę za usunięcie drzew i krzewów na okres 3 lat od dnia wydania decyzji,

-zobowiązującej Inwestora do przedstawienia Wojewodzie [...]pisemnej informacji o wykonaniu nasadzeń i o gotowości do odbioru nasadzeń,

1. utrzymał w mocy decyzję w części I zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia Operatorowi Gazociągów Przesyłowych [...] z siedzibą w [...], na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji [...] na odcinku od km 40+816 w gminie [...], województwo [...], do km 175+235 na terenie węzła [...]w województwie [...]oraz

2. uchylił decyzję w części II zezwalającej zgodnie z art. 16 ust. 1 "ustawy" Inwestorowi - Operatorowi Gazociągów Przesyłowych [...] z siedzibą w [...], na usunięcie drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją Wojewody [...]z dnia [...]grudnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...], ustalającej termin wycinki drzew i krzewów w okresach od [...]listopada 2011 r. do [...]lutego 2012 r., od [...] września 2012 r. do [...]lutego 2013 r. oraz od [...] września 2013 r. do [...]grudnia 2013 r., ustalającej opłaty za usunięcie drzew i krzewów z terenów nieleśnych w łącznej wysokości 52 217 016,67 zł, zobowiązującej Inwestora do dokonania nasadzeń zastępujących wycięte drzewa i krzewy, odraczającej opłatę za usunięcie drzew i krzewów na okres 3 lat od dnia wydania decyzji, zobowiązującej Inwestora do przedstawienia Wojewodzie [...]pisemnej informacji o wykonaniu nasadzeń i o gotowości do odbioru nasadzeń i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w tej części.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...]:

- zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia Operatorowi Gazociągów Przesyłowych [...] z siedzibą w [...]na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia [...],relacji [...] na opisanym wyżej odcinku w zakresie budowy gazociągu wraz ze światłowodem i stacjami ochrony katodowej na całej długości układu rurowego i budowy opisanych naziemnych obiektów technologicznych oraz infrastrukturą oraz zezwolił Inwestorowi na usunięcie drzew i krzewów znajdujących się na działkach objętych decyzją Wojewody [...]z dnia [...]grudnia 2010 r., ustalił termin wycinki drzew i krzewów, ustalił opłaty za usunięcie drzew i krzewów, zobowiązał Inwestora do dokonania nasadzeń zastępujących wycięte drzewa i krzewy, odroczył opłatę za usunięcie drzew i krzewów na okres 3 lat od dnia wydania decyzji, zobowiązał Inwestora do przedstawienia Wojewodzie [...]pisemnej informacji o wykonaniu nasadzeń i o gotowości do odbioru nasadzeń.

Od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r. podania i odwołania do Ministra Infrastruktury w ustawowym terminie złożyli:

- J. P., w zakresie bezprawnego umieszczenia na działce urządzeń przesyłu gazu, w zakresie niewypłacenia odszkodowania i nieustalenia kwoty dzierżawnej,

- L. G. i D. M., w zakresie ograniczenia w swobodnym użytkowaniu działki nr ew. [...],

- W. K., w zakresie uchylenia przedmiotowej decyzji w całości, uniemożliwienia realizacji założonych zamierzeń inwestycyjnych skarżącego,

- J. B., w zakresie braku zgody na przeprowadzenie prac na terenie działki nr ew. [...],

- Z. M. i B. M., w zakresie zmiany sposobu wykorzystania działki,

- F. P. i H. P., w zakresie niewyrażenia zgody na położenie gazociągu na działce nr ew. [...] i [...] i wykupienia działek,

- E. P., w zakresie obniżenia wartości działki nr ew. [...],

- S. R., w zakresie uchylenia decyzji w części dotyczącej działek nr ew. [...] i [...], przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zmiany przebiegu planowanego gazociągu lub wykupienia działek na własność Skarbu Państwa,

- K. S., w zakresie obniżenia walorów działki i braku ustalenia wysokości dzierżawy,

- E. C., A. B., W. B., A. B., E. P. i A. S. w zakresie wydania decyzji pomimo niezakończenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, niedostarczenia podmiotom skarżącym decyzji lokalizacyjnej, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez odmowę zapoznania się z dokumentacją formalno-prawną, naruszenia praw właścicieli do korzystania z nieruchomości, nieprzeprowadzenia oceny zagrożeń i oddziaływania gazociągu oraz przyjęcia założeń niezgodnych z prawem Unii Europejskiej.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził uchybienie terminu przez J. G. do wniesienia odwołania.

Odwołania D. M., Z. M., B. M., E. P. i K. S. zostały pozostawione bez rozpoznania wobec nieusunięcia – mimo upływu terminu zakreślonego przez organ – braków formalnych.

W tych okolicznościach została wydana zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r.

Organ odwoławczy zacytował treść art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), który w związku z art. 15 ust. 1 ww. "specustawy", ma zastosowanie w niniejszej sprawie i podał, iż inwestor spełnił wszystkie wymogi stawiane przez ustawę - Prawo budowlane, niezbędne dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, tj. dołączył: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane; decyzję Wojewody [...]z dnia [...]grudnia 2010 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...]oraz decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]z dnia [...]października 2010 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto inwestor przedstawił projekt budowlany zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Dokumentacja projektowa zatwierdzona weryfikowanym rozstrzygnięciem organu I instancji zawiera także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor dołączył do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji w zakresie terminalu, zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 2 "ustawy", opracowanie dotyczące inwentaryzacji drzew i krzewów.

Organ podał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 4 ww. "ustawy", inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania w drodze wysłanych do nich zawiadomień na adres określony w katastrze nieruchomości pismem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], a pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń urzędu wojewódzkiego oraz właściwych urzędów gmin, jak również na stronie internetowej urzędu wojewódzkiego i właściwych urzędów gmin, a także w prasie o zasięgu ogólnopolskim ("[...]" w dniu [...] października 2011 r.).

Minister stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się informacje na temat umieszczenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej [...]Urzędu Wojewódzkiego w Delegaturze - Placówce Zamiejscowej w [...]w dniach od [...] października 2011 r. do dnia [...]października 2011 r., jak również na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Gminy w [...], Urzędu Gminy w [...], Urzędu Gminy w [...], Urzędu Gminy w [...], Urzędu Gminy w [...], Urzędu Gminy w [...], Urzędu Gminy w [...], Urzędu Gminy w [...], Urzędu Gminy w [...], Urzędu Gminy w [...], Urzędu Gminy w [...], Urzędu Gminy w [...], Urzędu Miasta i Gminy w [...], Urzędu Miasta w [...], Urzędu Miasta w [...], Urzędu Miasta w [...], Starostwa Powiatowego w [...], Starostwa Powiatowego w [...], Starostwa Powiatowego w [...], Starostwa Powiatowego w [...]. W przedmiotowych obwieszczeniach organ I instancji zamieścił oznaczenie nieruchomości objętych wnioskiem według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, a także poinformował strony o miejscu, gdzie strony lub ich pełnomocnicy mogą zapoznać się z dokumentacją dotyczącą inwestycji.

W dniu [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...]wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Operatorowi Gazociągów Przesyłowych [...] z siedzibą w [...]pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia [...],[...] relacji [...].

Odnosząc się do argumentacji rozpatrywanych odwołań, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

W ocenie organu, podnoszone przez odwołujących się: J. P., W. K., J. B., F. P., H. P. i S. R., zarzuty dotyczące ograniczenia w swobodnym użytkowaniu działek, uniemożliwienia realizacji zamierzeń inwestycyjnych na nieruchomościach, obniżenia wartości działek, przebiegu planowanego gazociągu, nie znalazły potwierdzenia w aktach sprawy. Minister podkreślił, że trasa budowy gazociągu wyznaczona została na podstawie decyzji Wojewody [...]z dnia [...]grudnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...]. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...]podlega natychmiastowemu wykonaniu na podstawie z art. 34 ust. 1 "specustawy". Zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomościami odwołujących się stron na cele budowlane. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku ostateczności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji organ wskazał, że istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych w zakresie terminalu jest to, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji staje się od razu wykonalna i jednocześnie stanowi tytuł egzekucyjny, a wniesienie odwołania od takiej decyzji w terminie przez jakikolwiek podmiot trzeci nie wstrzymuje wykonania tej decyzji przez podmiot, który ją uzyskał i przystąpił na tej podstawie do realizacji poszczególnych etapów przedsięwzięcia.

W odniesieniu do zarzutów, że sporna inwestycja spowoduje trwałe obciążenia dla działek odwołujących się, ograniczenia z uwagi na strefę ochronną oraz utratę wartości nieruchomości, organ wyjaśnił, iż organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ocenia jedynie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami ustawy Prawo budowlane. Zaś w odniesieniu do zarzutu polegającego na braku podjęcia rozmów i ustaleń dotyczących odszkodowania, wyjaśnił, iż kwestia formy i wysokości odszkodowania będzie rozstrzygana w odrębnym postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 23 i art. 24 "specustawy" oraz odpowiednio o przepisy art. 124 ust. 2 i 4 - 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), w którym to zainteresowane strony będą mogły kierować swoje uwagi i zgłaszać żądania. Minister stwierdził, że powyższa procedura pozostaje poza postępowaniem prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Wojewody [...]z dnia [...] listopada 2011 r. w części II zawiera szereg poważnych wad. Zauważył, iż inwestor dołączył do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji w zakresie terminalu, zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 2 specustawy, opracowanie dotyczące inwentaryzacji drzew i krzewów, ale inwentaryzacja drzew i krzewów, stanowiąca jeden z załączników do wniosku złożonego do organu I instancji, jest niekompletna i zawiera nieścisłości. W zakresie dotyczącym sadów zawiera tylko informację o powierzchni sadów przewidzianych do usunięcia, z pominięciem ilości i wyszczególnienia drzew przewidzianych do usunięcia. W części opisowej planu gospodarki zielenią i inwentaryzacji umieszczono uwagę o braku szczegółowych informacji w niektórych pozycjach w wykazach inwentaryzacyjnych, co oznacza niedostępność terenu (zalany lub wygrodzony teren, chroniona własność prywatna) oraz brak możliwości określenia i pomiaru roślin. Podobne uwagi znajdują się w opisach ogólnych istniejącej zieleni i planu gospodarki zielenią w poszczególnych gminach (teren zalany, niedostępny do pomiaru drzew, niedostępny teren nadrzeczny). Organ wskazał, iż brak konkretnych informacji na temat drzew przeznaczonych do usunięcia uniemożliwia prawidłowe wydanie zezwolenia na usunięcie tych drzew i prawidłowe naliczenie opłaty z tego tytułu.

Minister zwrócił uwagę, że przepis art. 16 ust. 1 "specustawy" stanowi wyraźnie, iż w pozwoleniu na budowę wojewoda zezwala na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. W ocenie organu odwoławczego, z powyższej regulacji wynika wprost, iż w przypadku każdej inwestycji realizowanej na podstawie omawianej "ustawy" organ wojewódzki wydaje zezwolenie na usunięcie drzew z nieruchomości objętych decyzją lokalizacyjną i wyłącza ona tym samym normę art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1792/11 zezwoleniu i opłacie za wycięcie podlegają wszystkie drzewa i krzewy znajdujące się na nieruchomościach w pasie budowy gazociągu, także te, które leżą na terenie lasów. Podkreślił, iż zgodnie z dyspozycją przepisu art. 16 in fine "ustawy", do inwestycji w zakresie terminalu nie stosuje się przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, z wyjątkiem art. 84-89 tej ustawy. Wyjaśnił, że unormowania "ustawy" mają charakter przepisów szczególnych, przez co należy je interpretować możliwie wąsko, a interpretacja rozszerzająca jest niedopuszczalna.

Minister stwierdził, że w postępowaniu odwoławczym zaskarżona decyzja badana jest z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zaznaczył, że przepis art. 16 ust. 2 pkt 1 specustawy stanowi jednoznacznie, iż wniosek o pozwolenie na budowę inwestycji w zakresie terminalu, gdy wydawane jest zezwolenie na usunięcie drzew, powinien dodatkowo zawierać inwentaryzację wszystkich drzew i krzewów znajdujących się na terenie objętym wnioskiem, z wyszczególnieniem struktury i wieku drzewostanu oraz przeznaczenia i dotychczasowego sposobu wykorzystywania terenu, na którym rosną drzewa i krzewy.

Organ wskazał, że decyzja Wojewody [...]z dnia [...] listopada 2011 r. nie zawiera naliczenia opłaty za wycięcie drzew w lasach i sadach przeznaczonych do wycinki zgodnie z inwentaryzacją drzew i krzewów. Decyzja ta nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczącego części II w zakresie, w jakim orzeczono o zezwoleniu na wycięcie drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją lokalizacyjną inwestycji w zakresie terminalu. Tymczasem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego, brak uzasadnienia należy zakwalifikować jako naruszenie art. 107 Kpa.

Organ odwoławczy w trakcie rozpatrywania sprawy ustalił, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji narusza co prawda prawo, ale nie rzutuje to na legalność tego rozstrzygnięcia wobec całego przebiegu inwestycji, to znaczy w zakresie budowy gazociągu wraz ze światłowodem i stacjami ochrony katodowej na całej długości układu rurowego i budowy naziemnych obiektów technologicznych.

Minister podniósł, że zgodnie z art. 34 ust. 5 "specustawy" w postępowaniu przed organem wyższego stopnia oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji, o której mowa w niniejszej "ustawie", w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca części inwestycji w zakresie terminalu, nieruchomości lub działki. W przepisie art. 34 ust. 5 "specustawy" ustawodawca zakreślił dopuszczalne granice orzeczenia wydawanego przez organ odwoławczy i sąd administracyjny. Dodatkowo zakres uprawnień orzeczniczych organu wyższego stopnia oraz sądu administracyjnego określony został odpowiednio w art. 36 specustawy. Przepis ten dotyczy ograniczenia stwierdzenia nieważności zarówno decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie terminalu w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 156 i nast. Kpa. Dodatkowo przepis ten ogranicza uchylenie przez sąd administracyjny wymienionych powyżej decyzji w przypadku trwania budowy.

Minister wskazał, że w sytuacji określonej omawianym przepisem, organ odwoławczy nie może uchylić całej decyzji pierwszoinstancyjnej, gdy stwierdzi, iż decyzja ta narusza obowiązujące prawo tylko w odniesieniu do części rozstrzygnięcia tej decyzji, ujętego w części inwestycji w zakresie terminalu, nieruchomości lub nawet tylko działki. Oznacza to, iż co do zasady organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej merytorycznym kształcie. Możliwe jest także, iż organ odwoławczy w trakcie rozpatrywania sprawy ustali, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne narusza co prawda prawo, ale nie rzutuje to na legalność tego rozstrzygnięcia wobec całego przebiegu inwestycji, a tylko jej części. W takim przypadku organ odwoławczy nie może uchylić całej decyzji, lecz tylko tę część, która narusza prawo. Ograniczenie przez ustawodawcę organowi odwoławczemu możliwości uchylenia w takim przypadku całej decyzji pierwszoinstancyjnej, zdaniem organu odwoławczego, wydaje się dotyczyć uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Ze wskazanych powyżej przepisów wynika bowiem, że nie może organ odwoławczy swoim rozstrzygnięciem zakwestionować tej części decyzji pierwszoinstancyjnej, która nie jest dotknięta wadami prawnymi, jeżeli takimi wadami dotknięta jest tylko część decyzji dająca się wyodrębnić. Minister wskazał, że wydaje się zatem, iż tylko wadliwość decyzji o charakterze materialnym, jako taka, która może się odnosić tylko do wyodrębnionej części decyzji, może uzasadniać zastosowanie przepisu art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...]. Zakresem tej regulacji nie byłaby zarazem objęta wadliwość procesowa, jako z zasady dotykająca całego postępowania przed organem I instancji. Należy przy tym zwrócić uwagę na treść art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem, tylko taka wada postępowania, która powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na treść decyzji może uzasadniać uchylenie decyzji w całości.

Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne, organ odwoławczy podał, że dopuszczalna jest możliwość wydania decyzji uchylającej w części decyzję organu I instancji i przekazania sprawy w tym zakresie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie organ I instancji niewątpliwie naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 Kpa poprzez to, że nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie w omówionym powyżej zakresie oraz przez brak uzasadnienia.

Minister stwierdził, że naruszenie przepisów postępowania i konieczny przez to do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż tylko zebranie całokształtu materiału dowodowego w zakresie inwentaryzacji drzew i krzewów znajdujących się na terenie objętym wnioskiem, pozwoli na prawidłowe wydanie zezwolenia na ich wycięcie i naliczenie opłaty z tego tytułu. Ponadto zauważył, iż ewentualne orzeczenie przez organ II instancji o zezwoleniu na wycięcie drzew i krzewów na terenie objętym wnioskiem w zakwestionowanym zakresie może stanowić naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa). W zaskarżonej decyzji bowiem organ I instancji naliczył opłaty za wycięcie drzew, podczas gdy znajdująca się w aktach postępowania inwentaryzacja drzew i krzewów wskazuje, iż na terenie objętym wnioskiem rośnie więcej drzew i krzewów. Zdaniem organu odwoławczego, inwentaryzacja ta jest niepełna, dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w zakresie części II, organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy w zakwestionowanym zakresie, a przy wydawaniu decyzji powinien zadbać o jej pełne uzasadnienie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli A. B., W. B. i A. B., zarzucając:

- wydanie decyzji pomimo niezakończonego postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...]z dnia [...]grudnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...]dla inwestycji: "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji [...]",

- udzielenie przez Wojewodę [...]pozwolenia na budowę, pomimo niedostarczenia podmiotom skarżącym, wymienionej w punkcie pierwszym prawomocnej decyzji lokalizacyjnej,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez odmowę zapoznania się z dokumentacją formalno-prawną (w tym informacją [...]), stanowiącą podstawę wydania decyzji Wojewody [...]z dnia [...] listopada 2011 r., adwokatowi R. O. dnia [...]listopada 2011 r., pomimo przedstawienia pełnomocnictwa i osobistego stawiennictwa w Wydziale Infrastruktury i Środowiska [...]Urzędu Wojewódzkiego w [...] Oddział w Delegaturze - Placówce zamiejscowej w [...],

- naruszenie podstawowych praw właścicieli związanych z prawem do korzystania z nieruchomości, poprzez pozwolenie w sposób zbyt szeroki na korzystanie z nieruchomości w czasie budowy gazociągu,

- nieprzeprowadzenie oceny zagrożeń (oceny sąsiedztwa) planowanej i istniejącej linii przesyłowej na obecną infrastrukturę znajdującą się na nieruchomości oraz na możliwość dalszego uzbrajania działki,

- nieustalenie oddziaływania planowanego gazociągu na dwa istniejące gazociągi wysokiego ciśnienia [...] oraz lokalny gazociąg [...],

- wykorzystanie planowanej infrastruktury towarzyszącej, m.in. kabli światłowodowych, nie tylko do przesyłu informacji niezbędnych do prawidłowej eksploatacji gazociągu, ale także do innych celów ze względu na parametry kabli światłowodowych,

- nieprzedstawienie we wniosku innych lokalizacji inwestycji i co za tym idzie, niewskazanie w decyzji dlaczego akurat ta decyzja, a nie inna jest korzystna,

- spowodowanie znacznych utrudnień w prawidłowym zagospodarowaniu terenu,

- nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania gazociągu na powierzchnię terenu i gleby,

- przyjęcie przez decyzję lokalizacyjną założeń niezgodnych z implementowanym prawem Unii Europejskiej oraz Konstytucją Rzeczypospolitej Polski.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o wstrzymanie jej wykonania do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżoną decyzją organ częściowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji (co do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę) a częściowo uchylił decyzję tego organu przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temuż organowi. Skarżący nie podnosili żadnych argumentów uzasadniających twierdzenie o wadliwości rozstrzygnięcia w tej ostatniej części jednakże wezwani do skonkretyzowania wniosków procesowych na rozprawie 23 listopada 2012 r. jednoznacznie wskazali, że wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości to jest również w części, w której organ odwoławczy uwzględnił odwołanie i uchylił decyzję organu I instancji.

Dalej wskazać należy, że kontrolowaną decyzją organ rozstrzygał wiele kwestii

związanych z realizacją opisanej w decyzji inwestycji – budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN. Skarżący: A. B., W. B. i A. B. podnosili wprawdzie zarzuty odnoszące się do całej decyzji jednakże Sąd oceniał zaskarżoną decyzję jedynie co do rozstrzygnięć odnoszących się do nieruchomości pozostającej we współwłasności skarżących to jest działki o nr ew. [...]położonej w miejscowości [...]uznając, że nie posiadają oni interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji w tej części, która dotyczy nieruchomości nie stanowiących własności skarżących.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w omawianym zakresie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 specustawy pozwolenie na budowę inwestycji w zakresie terminalu wydaje wojewoda na zasadach i w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej : Prawo budowlane). A zatem te ostatnie przepisy stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 35 oraz art. 32 ust. 4 tego prawa właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ - zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, sprawdza m.in.: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, przy czym zgodnie z treścią art. 15 ust. 5 specustawy ilekroć w przepisach prawa budowlanego mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się przez to decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu (ust.1); zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (ust.2) i kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonanie w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, a także sprawdzenie projektu przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane.

W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W rozpatrywanej sprawie inwestor Operator Gazociągów Przesyłowych [...] z siedzibą w [...]ubiegając się o wydanie decyzji zezwalającej na budowę gazociągu spełnił wszystkie wymogi wynikającego z Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2011 r. przedłożył oświadczenie (pod rygorem odpowiedzialności karnej) o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożona została także decyzja Wojewody [...]z dnia [...]grudnia 2010 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...]dla przedmiotowej inwestycji. Niekwestionowane w niniejszej sprawie jest to, że przedłożony do zatwierdzenia projekt terminalu jest zgodny z ustaleniami zawartymi w tej decyzji. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że decyzja ta w dacie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie posiadała waloru ostateczności. Zgodnie bowiem z treścią art. 34 ust. 1 specustawy decyzje wydawane w oparciu o tę ustawę podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Oznacza to, że bez oczekiwania na rozpoznanie ewentualnych odwołań – w oparciu o art. 15 ust. 2 specustawy – organ architektoniczno – budowlany związany jest jej ustaleniami. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że decyzją z dnia [...]września 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił jedynie częściowo decyzję Wojewody [...]z dnia [...]grudnia 2010 r. i ustalił w tym zakresie – w miejsce uchylonych - nowe zapisy; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Analiza treści tej decyzji wskazuje, że w części dotyczącej nieruchomości skarżących decyzja o lokalizacji inwestycji nie uległa zmianie. Konkludując – jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa polegający na wydaniu zaskarżonej decyzji "pomimo niezakończenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...]z dnia [...]grudnia 2010 r." oraz "pomimo niedostarczenia podmiotom skarżącym wymienionej w pkt I prawomocnej decyzji lokalizacyjnej". Dodatkowo wskazać należy, że ww. decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji zawierała m.in. w pkt. 7 i 8 wyszczególnienie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji gazociągu wywołuje skutki określone w art. 20 ust. 3 i 24 ust. 1 specustawy. Natomiast zgodnie z treścią art. 20 ust. 3 specustawy nieruchomości znajdujące się w liniach rozgraniczających teren inwestycji w zakresie wskazanym w art. 10 ust. 1 pkt 7, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu stała się ostateczna, za odszkodowaniem. Biorąc pod uwagę, że – jak zostało wskazane wyżej - decyzji tej ustawodawca – z mocy prawa – nadał rygor natychmiastowej wykonalności skarżący nie mogą skutecznie podnosić zarzutu, że inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

Oceniając – w dalszym ciągu – legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]z dnia [...]października 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w tej decyzji. Natomiast ani organ architektoniczno – budowlany ani też Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie jest kompetentny do oceny prawidłowości założeń zawartych w tej decyzji. Została ona bowiem wydana w odrębnym postępowaniu, w którym strony mogły składać odwołania i ostatecznie skargę do sądu. Tym samym pozostają poza oceną Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zarzuty dotyczące tego, że planowana inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływać na faunę i florę oraz, że wystąpią oddziaływania pośrednie związane z emisją hałasu i zanieczyszczeń powietrza. Zarzuty te mają priorytetowe znaczenie w postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Nie mogły być natomiast – co raz jeszcze należy podkreślić - przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu.

Podobnie należało ocenić argumenty związane z tym, że projektowany gazociąg DN położony będzie w sąsiedztwie innego istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia. Ta okoliczność również winna by brana pod uwagę jedynie w postępowaniu toczącym się przed organami ochrony środowiska.

Inwestor przedstawił projekt budowlany zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Dokumentacja projektowa zatwierdzona weryfikowanym rozstrzygnięciem organu zawierała także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Nadto, Wojewoda [...]udzielił inwestorowi zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych określonych w § 122 ust. 2 i § 125 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowlane kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987) w § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( DZ. U. Nr 97, poz. 1055) oraz określonych w § 122 ust. 2 i § 146 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw plynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.).

W sprawach inwestycji, na którą zostało wydane przedmiotowe pozwolenie na budowę zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 w związku z art. 15 ust. 4 specustawy decyzję doręcza się wnioskodawcy, pozostałe strony postępowania zawiadamiane są o jej wydaniu w drodze obwieszczeń, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przekazywane w trakcie prowadzonego postępowania uwagi, wnioski i spostrzeżenia organ rozpatrzył i poinformował wnoszącym uwagi o sposobie ich rozpatrzenia.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy został w przedmiotowej sprawie w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób niebudzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jako organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ocenia jedynie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami ustawy Prawo budowlane, nie może zatem oceniać innych kwestii nieuregulowanych przepisami tego prawa. Tym samym poza zakresem orzekania przez ten organ były kwestie związane z odszkodowaniem za wywłaszczenie nieruchomości zarówno w zakresie wskazanym w art. 20 ust. 3 jak i 24 ust. 1 specustawy. Zarzuty dotyczące wysokości odszkodowania, przewlekłości postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania, odmowy nabywania tzw. resztówek nie mogą być ocenione w niniejszym postępowaniu. Stronom (tym bardziej, że są reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika) przysługują środki prawne do ochrony ich interesów w tych postępowaniach. Tym samym podnoszony zarzut, że sporna inwestycja spowoduje trwałe obciążenia dla działki skarżących i ograniczenia wynikające z art. 24 ust. 1 specustawy nie wpływają na podjęte rozstrzygnięcie.

Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że skoro organ architektoniczno – budowlany związany jest decyzją ustalającą lokalizację przedmiotowej inwestycji to nie może kształtować warunków lokalizacji na etapie pozwolenia na budowę odmiennie od ustalonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. Tym samym jako nieuzasadniony należy ocenić zarzut nieprzedstawienia we wniosku innych lokalizacji inwestycji.

Wprawdzie skarżący nie podnieśli żadnych zarzutów co do tej części decyzji którą organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...]przekazując sprawę do ponownego rozpoznania jednakże biorąc pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 32002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej: p.p.s.a.) Sąd z urzędu zobowiązany był ocenić czy decyzja również w tej części nie narusza prawa. Oceniając powyższe Sąd uznał, że decyzja została wydana w zgodzie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. Rację ma bowiem organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji w części dotyczącej wszystkich kwestii związanych z wycięciem drzew została wydana bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, przy czym uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy przekroczyłoby zakres określony w art. 136 k.p.a. a w konsekwencji mogłoby również doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W decyzji organu I instancji naliczone zostały bowiem opłaty za wycięcie drzew i krzewów których wysokość nie znajduje uzasadnienia w sporządzonej dokumentacji. Inwentaryzacja znajdująca się w aktach sprawy wskazuje bowiem, że na terenie inwestycji rośnie więcej drzew i krzewów co wskazywałoby, iż inwentaryzacja jest niepełna. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd nie mógł ograniczyć oceny legalności tej części decyzji jedynie do działki skarżących albowiem organ odwoławczy oceniał kwestie związana z wycinką drzew i krzewów na terenie objętym całą inwestycja a nie tylko realizowana na terenie nieruchomości odwołujących się.

I wreszcie nie zasługiwały również na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. Jedynie na marginesie Sąd przypomina, że skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie może służyć do składania postulatów, których adresatem jest ustawodawca, a które odnoszą się do kwestii konstytucyjnej ochrony własności. Nie negując, że taka ochrona w Ustawie Zasadniczej została wprowadzona, w ocenie Sądu, nie została ona w przedmiotowej sprawie naruszona.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.