Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1250/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Jerzy Krupiński sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawę ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2435/12 w sprawie ze skargi Gminy Stanisławów na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2435/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Stanisławów na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. w zakresie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oznaczonych symbolem [...] (P. – K.) – na załącznikach graficznych w skali 1:2000, stanowiących integralną część wniosku.

Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy Stanisławów działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie P.-K., M. i S., przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. Wójt Gminy Stanisławów wskazał, że tereny objęte opracowaniem projektu planu położone są w sąsiedztwie aglomeracji warszawskiej i są dobrze skomunikowane, tereny te graniczą z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, kierunki polityki przestrzennej określone w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy oraz wnioski właścicieli gruntów spowodowały sporządzenie projektu miejscowego planu, gmina w ostatnich pięciu latach nie występowała z wnioskami w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przeznaczenie wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze stworzy korzystne warunki rozwoju obszarów wiejskich.

Marszałek Województwa Mazowieckiego, przekazując wystąpienie Wójta Gminy Stanisławów, pozytywnie zaopiniował przeznaczenie na cele nierolnicze jedynie [...] ha gruntów rolnych. W pozostałej części dotyczącej powierzchni [...] ha gruntów rolnych klas III, Marszałek negatywnie zaopiniował ich przeznaczenie na cele nierolnicze. Do wystąpienia Wójta została także dołączona pozytywna opinia Prezesa Mazowieckiej Izby Rolniczej odnośnie do całości powierzchni gruntów wnioskowanych do zmiany przeznaczenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie [...] ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie P. – K., w granicach wydzieleń planistycznych ozn. symbolem: [...] i [...], w obrębie M., w granicach wydzielenia planistycznego ozn. symbolem: [...], w obrębie S., w granicach wydzieleń planistycznych ozn. symbolem: [...],[...]-[...] oraz nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klasy III, położonych w obrębie P.- K., w granicach wydzielenia planistycznego ozn. symbolem [...], w obrębie M., w granicach wydzieleń planistycznych ozn. symbolem: [...]-[...], w obrębie S., w granicach wydzieleń planistycznych ozn. symbolem: [...] i [...].

Organ stwierdził, że grunty, co do których nie wyrażono zgody na zmianę przeznaczenia wraz z gruntami sąsiednimi, tworzą zwarte kompleksy glebowo-uprawowe, a ich przeznaczenie na cele nierolnicze naruszy tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej charakteryzujące się dogodnymi warunkami do prowadzenia produkcji rolniczej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Stanisławów o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Minister stwierdził, że nie można przychylić się do argumentu, że przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze jest zasadne dlatego, że dla części z wnioskowanych gruntów wydano decyzje o warunkach zabudowy, a może i nawet pozwolenia na budowę. Takie dwutorowe postępowanie mające na celu przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i jednocześnie prowadzenie postępowania przeznaczającego te same grunty na cele nierolnicze w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może prowadzić do wymuszenia decyzji na organie zajmującym się ochroną gruntów rolnych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraża zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych szczególnie chronionych, a nie jest organem sankcjonującym istniejący stan faktyczny. Minister stwierdził, że nie jest związany przyjętą przez gminę koncepcją zagospodarowania terenu. Gdyby taka koncepcja była wiążąca dla organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, wystąpienie do Ministra byłoby bezcelowe, gdyż organ rozpatrujący sprawę nie miałby możliwości zajęcia racjonalnego stanowiska. W ocenie organu, argumenty z zakresu lokalizacji zabudowy nie dotyczą zasad ochrony gruntów rolnych. Tymczasem organy właściwe w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatrują wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem.

Okoliczność, że wniosek o zmianę przeznaczenia został pozytywnie zaopiniowany m.in. przez Mazowiecką Izbę Rolniczą nie ma znaczenia, gdyż opinie są jedynie jednym z elementów postępowania wyjaśniającego i nie są wiążące dla Ministra przy podejmowaniu decyzji.

Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w dwóch zapisach odnosi się do kwestii przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ponadto art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze.

Organ zwracił uwagę, że w granicach gminy położonych jest ok. 85% gruntów klas IV-VI, które w pierwszej kolejności powinny być wykorzystane na cele nierolnicze. W zakresie przeznaczenia gruntów rolnych, bardzo istotnym czynnikiem jest niewielki zasób gruntów rolnych klas I-III, które stanowią zaledwie ok. 25% powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju. Natomiast w ostatnich latach obserwuje się niepokojące zjawisko, polegające na bardzo szybkim tempie wyłączeń z produkcji takich gruntów ze względu na rosnące zapotrzebowanie na nowe tereny inwestycyjne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma za zadanie ograniczać proces rozprzestrzeniania się nowej zabudowy na najżyźniejsze gleby, a tym samym - spowalniać tempo wyłączeń takich gleb z produkcji rolniczej. Jest to o tyle istotne, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma również obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję w części dotyczącej kompleksów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] (P.-K.), [...] (M.) oraz [...] (S.) wniosła Gmina Stanisławów, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie dokumentów dołączonych do wniosku Wójta Gminy o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie zapisów zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stanisławów oraz wydanych decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego terenu.

Skarżąca Gmina wyjaśniła, że wnioskowane tereny są już częściowo zainwestowane. Dla terenów, które zostały wymienione w skardze zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy oraz decyzje ustalające lokalizację inwestycji celu publicznego. Dotyczy to w szczególności terenu oznaczonego symbolem [...] (P.-K.). Znaczna część terenu "1" to działki o średniej powierzchni ok. 1000-1100m2, które są terenem przewidzianym pod zabudowę, a ich parametry i metraż wykluczają użytkowanie rolnicze. Teren "osiedla" był własnością Gminy Stanisławów, zaś obecnie 20 działek jest w posiadaniu właścicieli prywatnych, pozostało 9 działek, które również w przyszłości będą sprzedane. Na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości P. – K. został wybudowany wodociąg oraz wydano decyzję o pozwoleniu na budowę dla linii energetycznej niskiego napięcia. W planach jest również gazyfikacja przedmiotowego terenu (2012-2014r.) w celu zabezpieczenia dostępu do infrastruktury dla przyszłych mieszkańców.

Wójt podkreślił, że coraz więcej użytkowników gospodarstw rolnych zajmuje się głównie świadczeniem różnego rodzaju usług, a produkcja rolna staje się zajęciem ubocznym, a bardzo często jest całkowicie zaniechana. Znaczny odsetek gospodarstw w gminie Stanisławów nie posiada żadnych zwierząt, a także znaczny odsetek użytków rolnych od wielu lat leży odłogiem. Zjawisko zabudowy jednorodzinnej, agroturystyki oraz usług jest powszechne. W ostatnich latach tereny te stały się szczególnie atrakcyjne dla mieszkańców aglomeracji warszawskiej.

Gmina Stanisławów znajduje się na obszarze określonym w planie zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego jako obszar największych wpływów aglomeracji warszawskiej. Projekt planu miejscowego uwzględnia zapisy studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego oraz wnioski mieszkańców, które jednoznacznie wskazują na potrzebę użytkowania przedmiotowych ziem w sposób inny niż rolniczy. Zmiana wytycznych zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stanisławów z chwilą przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkowałaby koniecznością zmiany wspomnianego studium oraz byłaby sprzeczna z interesem społecznym.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie kompleksu gruntów rolnych oznaczonym symbolem [...] (P.-K.) na załącznikach graficznych do wniosku. W pozostałym zakresie w ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał prawidłowej oceny przesłanek pozwalających na wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Wójt Gminy Stanisławów wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w związku z procedurą uchwalania planu miejscowego dla wsi S., S. i P.-K. w gminie S.. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r., poz.). Przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (art. 7 ust 2 pkt 1). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wyrażenie na podstawie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej (por. NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i stanowi podstawę do wprowadzenia odpowiednich zapisów w projekcie planu miejscowego przedkładanym do uchwalenia radzie gminy.

Decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Jak trafnie wskazał Minister ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych jedynie w dwóch zapisach odnosi się do przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Stanowi o tym art. 6 ust. 1 przewidujący, że na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Dalej art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze.

Taka konstrukcja przepisów oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy. Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzeć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie organ dokonał ustaleń faktycznych odnośnie do istotnych okoliczności dla podjęcia rozstrzygnięcia i w tym zakresie nie można mu czynić zarzutu. Ocena jednakże tych okoliczności - taka sama odnośnie do terenu oznaczonego symbolem [...] oraz [...], nie jest trafna. Minister bowiem nie zwrócił uwagi, że w sposób istotny różnią się uwarunkowania faktyczne obydwu tych terenów, począwszy od klasy bonitacyjnej gruntu, którą dla terenu [...] określono Rllla. Gruntów zaś o tej klasie na terenie gminy jest znikoma ilość.

Zadaniem Ministra jest ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i przeciwdziałanie niekontrolowanym i masowym zmianom dotychczasowego charakteru tych gruntów, nie mniej jednak nie może pozostawać poza jego uwagą kwestia kierunków rozwoju danego terenu i współczesnych przemian gospodarczych, społecznych i ekonomicznych. Z punktu widzenia owych przemian niewątpliwie znaczenie ma - jak podniesiono w skardze - położenie geograficzne gminy, w której owe grunty znajdują się, w bezpośrednim sąsiedztwie aglomeracji w.. Położenie w pobliżu W., która stanowi największy w skali kraju rynek pracy spowodowało, że nastąpiły zmiany społeczne wśród mieszkańców gminy powodujące niekorzystne dla rolnictwa przeprofilowania zawodowe. Wobec powyższego uległy zmianie również oczekiwania mieszkańców gminy co do możliwości korzystania z nieruchomości stanowiących ich własność. Innymi słowy w interesie lokalnym leży, aby dotychczasowe grunty rolne mogły zyskać status budowlany.

Jak już wskazano teren oznaczony symbolem [...] charakteryzuje się takimi uwarunkowaniami, których nie posiada kompleks oznaczony symbolem [...]. Mianowicie na terenie [...] doszło do podziału ewidencyjnego na działki o małej powierzchni z wydzielonym terenem pod drogi. Analizując załącznik graficzny do wniosku podział ów związany jest także z terenami, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, bowiem stanowią klasy bonitacyjne poniżej III klasy. Wydzielone działki posiadają powierzchnię ok. 1100 m2 każda i stanowią w większości własność różnych podmiotów. Prowadzenie zatem racjonalnej produkcji rolniczej na tak małej powierzchni jest niemożliwe. Wskutek tych podziałów teren stracił charakter zwartego kompleksu uprawnego. Grunty te jednak nie straciły swojego dotychczasowego charakteru rolniczego. Nadto dla terenu oznaczonego symbolem [...] planowane są inwestycje z zakresu infrastruktury w oparciu o wydane decyzje o ustaleniu inwestycji celu publicznego w celu obsługi ewentualnej zabudowy mieszkaniowej.

Nie można odmówić racji Ministrowi, który twierdzi, że podjęte przez Gminę Stanisławów działania prowadzą do wymuszenia na Ministrze zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Z drugiej strony zmiany te powodują, że inny stan faktyczny dotyczy kompleksu [...], a inny [...]. Tymczasem Minister nie różnicuje tych obydwu terenów. W przypadku terenu oznaczonego symbolem [...] występuje ewidentny konflikt interesu ogólnospołecznego, jakim jest bezwzględna ochrona gruntów o lepszych klasach bonitacyjnych celem zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju i interesu lokalnego gminy oraz jej obecnych i przyszłych mieszkańców. Interes ten polega na dążeniu do najbardziej efektywnego zagospodarowania terenów gminy poprzez lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej i w ten sposób powiększanie zasobu mieszkańców gminy.

Wyważenie tych dwóch wartości powinno stanowić przedmiot rozważań Ministra, przy czym z reguły priorytet winien być przyznany interesowi ogólnospołecznemu, o ile nie byłaby to ochrona iluzoryczna, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Odmowa wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów byłaby skuteczna gdyby przedmiotowe grunty były wykorzystywane nadal rolniczo. Wówczas zahamowanie przez Ministra procesów inwestycyjnych na owych gruntach byłoby racjonalne. Tymczasem, grunty oznaczone symbolem [...] po podziale nie będą wykorzystywane na cele rolnicze. Zachowanie zatem ich dotychczasowego przeznaczenia nie spowoduje, że grunty te będą wykorzystywane pod uprawy rolne. Minister natomiast nie ma instrumentu prawnego, aby przywrócić gospodarkę rolną na wydzielonych działkach. Zachowanie zatem tych terenów pod produkcję rolną stwarza stan zawieszenia i oczekiwania na przekwalifikowanie, co nie służy zarówno sytuacji lokalnej, jak i ogólnospołecznej.

Z tych względów Sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...] naruszyło przepisy postępowania, mianowicie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Oznacza to, że w zakresie symbolu [...] winny ulec uchyleniu zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 roku.

Zdaniem Sądu, ponieważ opisane wyżej procesy podziału gruntu rolnego na małe działki oraz sprzedaż tych wydzielonych działek osobom trzecim nie wystąpiły w przypadku terenu o symbolu [...] oraz [...], a także ze względu na klasę bonitacyjną terenu [...], decyzja w pozostałym zakresie nie narusza prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ naruszył te przepisy, dokonując nietrafnej oceny ustaleń faktycznych w sprawie.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rolnicza przestrzeń produkcyjna to część terenów rolnych bezpośrednio związana z procesami produkcji rolnej. W ocenie organu, duże rozdrobnienie nieruchomości rolnych nie jest czynnikiem przemawiającym za zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto zawsze można podjąć działania mające na celu scalenie gruntów w ramach powiększania gospodarstw. Fakt dokonania podziałów dużej nieruchomości rolnej jest próbą wywołania wpływu na decyzję organu zajmującego się ochroną gruntów rolnych i leśnych. Podział nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a jedynie geodezyjne wyodrębnienie z przestrzeni działek gruntu. Fakt dokonania podziałów nieruchomości lub uzyskania przez właścicieli decyzji o warunkach zabudowy nie ma wpływu na decyzję Ministra. Zastosowana kolejność zagospodarowywania nieruchomości poprzez ich podział, sprzedaż jako gruntów rolnych, a później wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest odwróceniem procesu inwestycyjnego. Proces ten powinien rozpocząć się od uchwalenia planu, w którym wskazano by najkorzystniejsze tereny inwestycyjne bez wkraczania w otwartą przestrzeń rolniczą, a później dopiero podział nieruchomości planowanych już na cele nierolnicze i na koniec sprzedaż działek budowlanych.

Zdaniem organu również sąsiedztwo gruntów niższych klas nie przesądza o przeznaczeniu gruntów klas wyższych na cele nierolnicze. Także sąsiedztwo najlepszych gruntów rolnych z aglomeracją warszawską nie przemawia za zmianą ich przeznaczenia, gdyż w granicach gminy znajduje się 85 % gruntów o niższej jakości, które powinny być w pierwszej kolejności przeznaczone na cele nierolnicze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Stanisławów wniosła o jej oddalenie. Wójt wskazał, że dla terenu wsi P.-K. nie uchwalono planu miejscowego. Tereny objęte postępowaniem nie są w żaden sposób zagospodarowane i są faktycznie nieużytkami. W Studium tereny te są zarezerwowane pod zabudowę mieszkaniową z usługami. Wójt wskazał, że tereny te leżą w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów zurbanizowanych i gmina znajduje się pod silną presją społeczną aby właśnie tam lokalizować budownictwo mieszkaniowe.

Zdaniem Gminy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi potraktował problem w sposób jednostronny nie biorąc pod uwagę uwarunkowań miejscowych jak i uwarunkowań płynących z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Gminy uchwalenie miejscowego planu będzie kompromisem między oczekiwaniami społeczeństwa a ograniczeniami ustawowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że dokonując oceny, czy istnieją podstawy do wydania zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów położonych w kompleksie [...] Minister powinien szczegółowo wskazać, jakie racje przemawiają za odmową wydania takiej zgody. Ocena ta nie może być oderwana od stanu faktycznego, jaki ma miejsce w kompleksie [...]. Nie można abstrahować od faktu, że grunty na tym terenie po dokonanych podziałach nie będą wykorzystywane rolniczo. Można oczywiście twierdzić, że istnieje możliwość podjęcia działań mających na celu scalenie gruntów i powiększenie gospodarstwa. Minister jednak poza wskazaniem, że istnieje teoretycznie taka możliwość nie przedstawił żadnych argumentów, które wskazywałyby na to, że są jakikolwiek realne szanse na przeprowadzenie scalenia gruntów i przeznaczenia ich na powiększenie gospodarstw rolnych.

Twierdzenie Ministra, że dokonywanie podziałów nieruchomości ma służyć wymuszeniu na nim zgody na zmianę przeznaczenia gruntów także jest niczym więcej jak tylko domniemaniem. Jeśli podział nieruchomości jest prawnie dopuszczalny to nie można czynić właścicielowi nieruchomości zarzutu, że z takiej możliwości skorzystał po to, by wymusić na Ministrze zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów bez chociażby uprawdopodobnienia takiego stanowiska.

Podział nieruchomości jest tylko jednym z argumentów, które wskazywane są przez Gminę mającym przemawiać za wyrażeniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Z załącznika graficznego wynika, że jest to teren położony przy drodze oraz, że w kierunku tym postępuje rozbudowa miejscowości. Wszystkie te argumenty powinny być wzięte przez Ministra pod uwagę przy w wydawaniu rozstrzygnięcia. Rolą Ministra jest niewątpliwie ochrona gruntów o najwyższych klasach jednakże ochrona ta nie może sprowadzać się do prostego stwierdzenia, że w odniesieniu do takich gruntów nie może być wyrażana zgoda na zmianą ich przeznaczenia. Gdyby tak było, to ustawodawca wprowadziłby zakaz zmiany przeznaczenia takich gruntów bez konieczności orzekania o tym przez organ administracji.

Podsumowując stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, iż rozstrzygając o tym, czy istnieją podstawy do wyrażenia zgody na zamianę przeznaczenia gruntów rolnych w w kompleksie [...] Minister powinien wziąć pod uwagę i rozważyć wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczności i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.