Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3053/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 2 ust. 1 pkt 7 in fine oraz w §  3 ust. 1 pkt 8 in fine
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 6, art. 7 i art. 77
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 12/19 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt SA/Gl 15/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. S.A. w W. (skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

naruszenie przepisów postępowania:

- niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia;

naruszenie prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

- naruszenie przepisu § 2 ust. 1 pkt 7 in fine oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 in fine rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) poprzez przyjęcie, że dla prawidłowej oceny, czy planowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, konieczne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, podczas gdy "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna",

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i brak wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego T. S.A. w W. kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu podniosła, iż w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego nie wskazano jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Zdaniem Spółki błędne jest założenie SKO, że dokonując kwalifikacji inwestycji należy wziąć pod uwagę wpływ całego przedsięwzięcia - wszystkich wchodzących w jego skład urządzeń, a nie pojedynczych anten.

Skarżąca podniosła, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) ustawodawca doprecyzował wcześniej obowiązujące przepisy rozporządzenia z 9 listopada 2004 r., które w tym zakresie wzbudzały wątpliwości. W aktualnym kształcie w § 2 ust. 1 pkt 7 in fine oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 in fine przesądził on, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna".

Następnie Spółka zwróciła uwagę, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. "do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1". Jednocześnie wskazała, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż przepisu tego nie stosuje się do inwestycji związanej z budową stacji bazowej telefonii komórkowej, bowiem wykluczają to § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8. Wskazała, że zobowiązana jest zatem uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w odniesieniu do urządzeń o wskazanej mocy, jeżeli miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w odległościach wskazanych w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w linii prostej biegnącej od nadajnika w osi jego wiązki. W ocenie Spółki rozwiązania przyjęte w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. są jasne, zaś sądy administracyjne dokonując wykładni przepisów tego rozporządzenia nie mogą opierać się na nieuwzględniającej wykładni językowej i systemowej argumentacji wskazującej na konieczność wzmożenia ochrony środowiska przy tego typu inwestycjach.

Wskazując na treść art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej "u.i.o.ś.", oraz art. 62a ust. 1 tej ustawy wyjaśniła, że wynikające z karty informacyjnej przedsięwzięcia parametry zamierzenia są wiążące zarówno dla organu administracji, jak i dla inwestora. Tym samym organ dokonując analizy zamierzenia nie może przyjmować innych parametrów przedsięwzięcia, na co wskazuje również treść art. 81 ust. 1 u.i.o.ś. Inwestor natomiast realizując przedsięwzięcie będzie mógł je wykonać jedynie wedle parametrów wynikających z wniosku, a w konsekwencji z treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ta ostatnia wiąże organ wydający jedną z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.i.o.ś.

Spółka zwróciła uwagę, że ustalenie, do której z grup zalicza się przedsięwzięcie następuje w oparciu o kryteria zawarte w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r., natomiast okoliczność, że mechanicznie można regulować wiązkę w dodatkowym zakresie nie uzasadnia rozszerzania kwalifikacji przedsięwzięcia o badanie występowania miejsc dostępnych dla ludności o potencjalne maksymalne tilty zarówno elektryczne, jak i mechaniczne według danych katalogowych anten, bowiem inwestor legalnie może zrealizować inwestycję tylko przy pochyleniu wiązki zgodnie z kartą informacyjną przedsięwzięcia.

Skarżąca kasacyjnie zaakcentowała, że należy odróżnić od siebie problematykę dotyczącą kryteriów kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko", od procesu badania rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązującą normę określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

Wyjaśniła, że rozporządzenie to ma charakter techniczny, gdyż wyznacza dopuszczalne poziomy promieniowania elektromagnetycznego. Organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w oparciu o przepisy tego rozporządzenia dokonuje sprawdzenia czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy oraz zgodnie z jego postanowieniami przeprowadza są kontrole emisji dla funkcjonujących już urządzeń. Spółka zauważyła również, że zawarte w rozporządzeniu z dnia 30 października 2003 r. regulacje zostały ukształtowane pod kątem rekomendacji Rady z 12 lipca 1999 r. (1999/519/WE), jednocześnie wskazując, że dokonując oceny inwestycji w oparciu o rozporządzenie z 30 października 2003 r. organ bada wielkość pola magnetycznego - określonego w trzech wymiarach w przestrzeni - stanowiącego w istocie wynik skumulowanego oddziaływania całej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu podniosło, iż podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku. Jednocześnie zwróciło uwagę, że w wywiedzionej skardze kasacyjnej Spółka powiela zarzuty wniesionej wcześniej skargi, do których organ odniósł się w odpowiedzi na skargę i które to stanowisko podtrzymuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuję:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia.

Zauważyć należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W oparciu o tak sformułowany zarzut nie można jednak zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji, ani też skutecznie wykazywać braków lub błędów w tych ustaleniach. Jak wynika zaś z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyjął określony stan faktyczny sprawy i zaakceptował braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na które wskazała organ odwoławczy. Odmienna ocena materiału dowodowego i oceny prawnej aniżeli przedstawiono to w skardze kasacyjnej nie stanowi o wadliwości uzasadnienia wyroku, a co za tym idzie nie jest w tym zakresie uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wspomnieć przy tym należy, że wbrew treści powyższego zarzutu w sprawie nie dokonano kwalifikacji przedsięwzięcia, lecz wskazano na podstawy prawne, które powinny mieć zastosowanie przy jej dokonywaniu.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu § 2 ust. 1 pkt 7 in fine oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 in fine rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, że dla prawidłowej oceny, czy planowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, konieczne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, podczas gdy "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tzn. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie jedynie jej poszczególne elementy) wpłynie na środowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1162/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 139/14).

Brzmienie przepisów § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 2010 r. dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia potwierdza zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. ma charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej pozwalającej na rozstrzygnięcie czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że przepisy te nie wykluczają się wzajemnie.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, 7, 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i braku wskazania jakie okoliczności należy wziąć po uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie podzielił bowiem zapatrywanie organu odwoławczego, że zakres postępowania wyjaśniającego przekracza ramy art. 136 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej z zaskarżonego postanowienia wynika wprost jaki braki w postępowaniu dowodowym należy uzupełnić i jakie okoliczności wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wśród powyższych okoliczności wymieniono między innymi dokładne określenie parametrów poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, co jest obecnie niemożliwe z uwagi na brak danych, których nie zawiera karta informacyjna przedsięwzięcia Kwestią, która ma zostać wyjaśniona jest także ustalenie miejsc dostępnych dla ludzi w rozumieniu art. 124 ust. 2 p.o.ś.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna, jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw prawnych, została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.