Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 453/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 1, art. 218 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 22 stycznia 2018 r. [...] A. B. (dalej strona lub skarżący) zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w M. (dalej organ pierwszej instancji) z wnioskiem o zwolnienie ze służby w związku z nabyciem prawa do emerytury z dniem 23 kwietnia 2018 r. Jednocześnie wystąpił on o podwyższenie emerytury o 0,5 % za każdy rok służby pełnionej w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu w latach 1998-2018 w Oddziałach Prewencji Komendy Wojewódzkiej Policji we W. oraz w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym Komendy Powiatowej Policji w M.

W toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, organ pierwszej instancji dokonał kwerendy znajdującej się w jego posiadaniu dokumentacji w postaci akt osobowych skarżącego, elektronicznego Rejestru Interwencji Policji (za lata 2018-2012), książek wydarzeń, rejestrów interwencji, zatrzymań i doprowadzeń w celu wytrzeźwienia, kontroli osób zatrzymanych, śledztw i dochodzeń, notatek służbowych i protokołów oraz dzienników korespondencji.

Organ pierwszej instancji zwrócił się ponadto do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji KWP we W. o dokonanie szczegółowej i rzetelnej analizy wszelkiej dostępnej dokumentacji za okres pełnienia przez skarżącego służby w tej jednostce, tj. od dnia 20 sierpnia 1998 r. do dnia 30 czerwca 1999 r.

Po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 217 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], odmówił wydania stronie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez nią służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że emeryturę funkcjonariusza Policji podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych m.in. podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia

Organ pierwszej instancji wskazał, że po przeanalizowaniu dokumentacji osobowej skarżącego oraz rejestrów i ewidencji operacyjnych dostępnych zarówno w KPP w M., jak i w OPP we W., odnotowano jedynie cztery przypadki, w których podejmował on czynności służbowe w warunkach nadzwyczajnego zagrożenia jego życia lub zdrowia, co znalazło również później potwierdzenie w postępowaniach przygotowawczych zakończonych aktami oskarżenia:

← w dniu 30 kwietnia 2011 r. zatrzymał i doprowadził do PDOZ sprawcę naruszenia nietykalności cielesnej umundurowanego funkcjonariusza w wyniku czego doszło do zagrożenia jego życia i zdrowia;

← w dniu 14 czerwca 2011 r. zatrzymał i doprowadził do PDOZ sprawcę awantury domowej oraz naruszenia nietykalności cielesnej umundurowanego funkcjonariusza i uszkodzenia jego ciała poprzez uderzenie młotkiem;

← w dniu 12 grudnia 2008 r. zatrzymał sprawcę awantury domowej oraz nietykalności cielesnej umundurowanego funkcjonariusza poprzez otarcie naskórka nosa i stłuczenie lewego policzka;

← w dniu 20 lipca 2001 r. zatrzymał sprawcę przestępstwa w pościgu bezpośrednio zagrażającym utratą życia lub powstaniem ciężkiego uszczerbku na zdrowiu ścigających go funkcjonariuszy.

Organ podkreślił również, że pełniąc służbę w pionie prewencji skarżący wykonywał typowe czynności przypisane funkcjonariuszom, tj. patrolowanie wyznaczonego terenu, podejmowanie interwencji, doraźne zabezpieczanie uroczystości i imprez masowych, legitymowanie i zatrzymywanie osób, zapewnienie porządku publicznego i bezpieczeństwa w miejscu pełnienia służby, zabezpieczanie miejsc i dowodów przestępstw. Z samego faktu wykonywania tych czynności nie można jednak wywodzić, że w każdym przypadku ich podjęcia występowało faktyczne zagrożenie dla jego życia i zdrowia.

Tym samym – w ocenie organu – nie stwierdzono, aby skarżący w okresie pełnienia służby w Policji w latach 1998-2018 wykonywał ją w warunkach, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszy Policji, ABW, AW, SKW, SWW, CBA, SG, BOR, PSP i SW (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 86, poz. 734 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury).

Na powyższe postanowienie skarżący wywiódł zażalenie, w którym zarzucił organowi niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, niedokładne i wybiórcze przeanalizowane dostępnej dokumentacji oraz nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, w sumie prowadzące do błędnego wniosku, że jego służba nie była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. (dalej organ odwoławczy, organ drugiej instancji lub Komendant Wojewódzki Policji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy na wstępie swoich rozważań podkreślił, że mimo początkowych wątpliwości co do treści żądania skarżącego ostatecznie wyjaśnił on, że domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnych, uprawniającego go do podwyższenia emerytury policyjnej. Podwyższenie emerytury policyjnej o 0,5 % podstawy wymiaru następuje zaś za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli policjant spełnił przesłanki określone w § 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury. W szczególności jeżeli podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.

Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma uproszczony charakter i bazuje na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych ewidencji, rejestrów czy zbiorów danych. W przypadku gdy organ dysponuje odpowiednimi danymi, których potwierdzenia domaga się wnioskodawca, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie o żądanej przez stronę treści. W przeciwnym razie zobligowany jest jednak do wydania postanowienia odmownego. W ocenie organu odwoławczego, w toku niniejszej sprawy organ pierwszej instancji rzetelnie przeanalizował dokumenty znajdujące się w aktach osobowych, przebieg służby skarżącego oraz zebraną dokumentację i doszedł do zasadnego wniosku, że na ich podstawie nie można potwierdzić, aby skarżący uczestniczył w czynnościach służbowych uzasadniających podwyższenie mu wysokości przyznanej emerytury w takim rozmiarze, w jakim wymagają tego powołane przepisy. Organ podkreślił, że istotą służby w Policji jest stałe ryzyko zagrożenia związane z normalnymi następstwami tej służby. W związku z tym warunkami szczególnymi będą jedynie zagrożenia wyjątkowe, które przekraczają następstwa zwykłej służby. Przy czym zagrożenia dla życia i zdrowia funkcjonariusza muszą być obiektywne i konkretne, a nie potencjalne i abstrakcyjne.

W zgromadzonych przez organ pierwszej instancji materiałach nie odnaleziono informacji stwierdzających wystąpienie w ramach służby wyjątkowych okoliczności zagrażających jego życiu i zdrowiu. Nie wynika to bowiem ani z akt osobowych strony, ani z danych przedstawionych przez Dowódcę OPP we W. Z kolei zestawienie bezpośredniego przełożonego skarżącego (Kierownika Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego KPP w M.), sporządzone w oparciu o posiadane rejestry, ewidencje oraz inne archiwalia, zawiera jedynie cztery sytuacje (dwie z 2011 r., jedna z 2008 r., jedna z 2001 r.), w których skarżący występował jako pokrzywdzony, i które dla sprawców zakończyły się aktami oskarżenia. Wskazane przypadki nie mają jednak wpływu na spełnienie przesłanki określonej w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur, albowiem mowa jest w niej o co najmniej sześciokrotnym podejmowaniu w ciągu roku czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia.

Z tych powodów organ odwoławczy uznał, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącego i wydania mu zaświadczenia o żądanej przez niego treści.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., prowadzone jest jedynie w zakresie koniecznym do wydania zaświadczenia. Pozostałe przepisy k.p.a. mają zaś do niego jedynie odpowiednie zastosowanie. Oznacza to, że organ uprawniony jest do podjęcia tylko niezbędnych czynności wyjaśniających i nie ma obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie. Poza tym pełne postępowanie dowodowe, obejmujące także dowody z przesłuchania świadków, stałoby w sprzeczności z celami postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Nie było zatem podstaw do przesłuchania zawnioskowanych przez skarżącego funkcjonariuszy w charakterze świadków na okoliczność pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnych.

Organ odwoławczy stwierdził również, że w toku postępowania wyjaśniającego przeanalizowana została cała posiadana dokumentacja, w tym również dokumentacja archiwalna dotycząca przebiegu służby skarżącego. Żaden z istniejących dokumentów nie wskazywał jednak na wykonywanie przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w wymiarze określonym rozporządzeniem wykonawczym. Posiadany i zgromadzony materiał dowodowy został więc rozpatrzony w sposób odpowiedni i wyczerpujący. Stąd też organ uznał, że nie było podstaw do wydania zawnioskowanego przez stronę zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach szczególnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła wydanemu postanowieniu błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania zaświadczenie potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, oraz naruszenie:

1) art. 7 – 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, polegającą na ustaleniu, że skarżący nie pełnił służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu;

2) art. 7 – 8, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego;

3) art. 218 § 2 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób niedokładny i wybiórczy oraz niewykorzystanie wszystkich danych będących w posiadaniu organu, które są istotne dla wydania żądanego zaświadczenia;

4) § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur, poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że jego służba we wskazanych okresach nie była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, podczas gdy treść dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organu, zarówno tej przeanalizowanej, jak i tej która winna zostać poddana analizie, w przypadku jej prawidłowej analizy, prowadzi do wniosków zgoła odmiennych;

5) § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, ABW, AW, CBA, SG, BOR, PSP oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 1148 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten dopuszcza w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 218 k.p.a. dowód z zeznania świadków jedynie w przypadku udowadniania okresów składkowych lub nieskładkowych, gdy nie można ich potwierdzić odpowiednimi dokumentami, podczas gdy w ocenie skarżącego w ramach czynności wyjaśniających dowód z zeznań świadków (względnie ich rozpytanie) należy uznać za dopuszczalne, co w sytuacji nierozpoznania wniosku dowodowego zawartego w zażaleniu stanowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu strona rozwinęła treść przywołanych powyżej zarzutów podkreślając, że organ w toku postępowania wyjaśniającego nie wykorzystał wszelkich możliwych środków na zweryfikowanie warunków pełnienia przez niego służby, zwłaszcza w kontekście podniesionych twierdzeń i zarzutów, do których zresztą organ nie w pełni się ustosunkował. Dotyczy to w szczególności zarzutu pominięcia w ramach przeprowadzanej analizy, dokumentów wytworzonych przez innych funkcjonariuszy z przebiegu czynności służbowych realizowanych z udziałem skarżącego, które podejmowane były w warunkach zagrożenia życia i zdrowia. Ich skutkiem niejednokrotnie były obrażenia doznane przez tych funkcjonariuszy i prowadzone w związku z tym postępowania karne, przez co nie można uznać tych zdarzeń za regularnie występujące w pracy policjantów. Skoro miały one miejsce z udziałem skarżącego, który sam z pamięci i bez dostępu do odpowiednich baz danych – o co bezskutecznie wnioskował – dla przykładu przywołał ich kilka, to należało je odnaleźć w materiałach operacyjnych i zakwalifikować jako przypadek mający wpływ na zwiększenie jego uprawnień emerytalnych. W konsekwencji organ z góry i w sposób nieformalny wykluczył możliwość uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania (względnie rozpytania) oznaczonych funkcjonariuszy, który miał na celu wskazanie innych możliwych źródeł odtworzenia przebiegu służby skarżącego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy temu ostatniemu organowi celem dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w nej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzające pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.).

W myśl art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).

Trzeba zatem podkreślić, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem potwierdza się jedynie istnienie określonego stanu i to wyłącznie na podstawie posiadanych już informacji w rejestrach, ewidencjach bądź innych bazach danych, pozostających w dyspozycji organu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2527/17 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w tym uzasadnieniu).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy żądanie wydania zaświadczenia wynikało z ubiegania się przez skarżącego o podwyższenie wymiaru emerytury, na którą zamierzał przejść po zakończeniu służby w Policji z dniem 23 kwietnia 2018 r. Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Przy czym środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie w tym przedmiocie, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach oraz wystawione przez właściwe organy Policji (§ 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzonego emerytalnego funkcjonariuszy Policji, obowiązujący w dacie wydania przez organ zaskarżonego postanowienia).

Stosownie do treści § 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:

1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

3) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami w miejscu zdarzenia kierował – co najmniej przez 30 dnia w ciągu roku;

4) brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi:

a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub

b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 k.k.w. – po dniu 1 września 1998 r.

Dla pełnego zobrazowania stanu prawnego trzeba także zaznaczyć, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 736), przepis § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości, że skarżący nie pełnił służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 2 – 4 powołanego powyżej rozporządzenia. Nie uczestniczył on bowiem w fizycznej ochronie osób lub mienia, nie brał udziału w działaniach ratowniczych ani nie wykonywał zadań z zakresu ochrony i opieki nad osadzonymi. W związku z tym do rozważenia pozostawała jedynie kwestia, czy w dokumentacji posiadanej przez organ istniały podstawy do stwierdzenia, że skarżący podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Zagadnienie zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariusza Policji podejmującego czynności służbowe było już przedmiotem rozważań judykatury, zwłaszcza po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny powołanego powyżej wyroku, który wyeliminował z ustawy przesłankę bezpośredniości tego zagrożenia. Aktualnie w orzecznictwie przyjęto pogląd, który podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, że pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu policjanta musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i nadzwyczajnych, stwarzających ryzyko wystąpienia zagrożenia innego, aniżeli normalne następstwa pełnionej służby. Jej istotę stanowi bowiem zagrożenie życia i zdrowia, zapisane w rocie ślubowania policjantów, a wynikające z zadań do jakich powołana została Policja jako umundurowana i uzbrojona formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji – Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.). Stąd też czynności podejmowane przez funkcjonariuszy w toku zwyczajnej służby, począwszy od prostych interwencji a skończywszy na zatrzymaniach sprawców czynów zabronionych, nie mogą być z założenia uznawane za czynności podejmowane w warunkach zagrażających ich życiu bądź zdrowiu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 211/17).

Podjęte przez organy starania w celu wyjaśnienia tej kwestii – w ocenie Sądu – należało uznać za wyczerpujące. Dokonano bowiem pełnej kwerendy materiałów zgromadzonym w tych strukturach Policji, w których na przełomie lat skarżący pełnił służbę. Dowódca Oddziału Prewencji Policji we W. poinformował przy tym, że spośród zarchiwizowanych dokumentów z okresu służby skarżącego w latach 1998-1999, o które zwrócił się do Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych KWP we W., zachowały się jedynie książki wydarzeń oficera dyżurnego. Pozostałe materiały w postaci planów i dyslokacji służby prewencji, książek odpraw, służby i kontroli służby, a także notatników służbowych, ustaleń, wywiadów, rozkazów i poleceń zostały wybrakowane.

Z kolei zestawienie sporządzone przez Kierownika Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego KPP w M. oparte zostało o analizę posiadanych przez Policję rejestrów i ewidencji: interwencji, zatrzymań i doprowadzeń w celu wytrzeźwienia, kontroli osób zatrzymanych, śledztw i dochodzeń, a także książek wydarzeń, notatek służbowych i protokołów oraz dzienników korespondencji. Poza tym dokonano również przeglądu akt osobowych skarżącego oraz odpowiednich rejestrów pod kątem prowadzenia postępowań, w których skarżący był pokrzywdzonym w związku z podjętymi interwencjami.

Zdaniem Sądu, nie można podzielić stanowiska skarżącego jakoby powyższa dokumentacja została zgromadzona w sposób wybiórczy, a przeprowadzone w tym zakresie postępowania wyjaśniające było wadliwe. Nie należy bowiem zapominać, że fakty, których potwierdzenia skarżący się domagał, dotyczyły wyłącznie jego osoby. Dlatego też czynienie organowi zarzutu z tego, że dokonując selekcji materiałów przeznaczonych do analizy, kierował się przede wszystkim kryterium podmiotowym (numerem rekordu skarżącego), nie jest zasadne. Trzeba także zwrócić uwagę, że ten sposób wyszukiwania danych legł u podstaw pierwszej analizy sporządzonej przez kierownika ogniwa w dniu 14 marca 2018 r. i obejmował zaledwie jeden z rejestrów, w dodatku prowadzony tylko przez część okresu służby skarżącego (lata 2018-2012). Kolejne zestawienie z dnia 9 maja 2018 r., będące podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia, nie wskazuje już, że wyłącznym kryterium jakim kierował się sprawdzający był numer identyfikacyjny funkcjonariusza. Co więcej, zawiera on informację, że analizie zostały poddane zapisy dotyczące interwencji przeprowadzonych z udziałem strony, a więc nie tylko te, które zostały zarejestrowane na podstawie wytworzonej przez niego dokumentacji. Nie może również umknąć skarżącemu, że kwerenda z zastosowaniem kryterium podmiotowego nie obejmowała wszystkich materiałów wziętych przez organ pod uwagę. Zweryfikowano bowiem także te rejestry i ewidencje, które prowadzone były w formie papierowej, a tym samym zawierały informacje, których autorami byli wszyscy funkcjonariusze KPP, a nie tylko skarżący. Tym samym nie może być mowy, aby organ w sposób niepełny i wybiórczy dokonał weryfikacji posiadanych przez siebie danych na potrzeby wydania żądanego przez stronę zaświadczenia.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut strony odnoszący się do konieczności dokonania przesłuchania (względnie rozpytania) wskazanych przez nią funkcjonariuszy. Trzeba bowiem podkreślić, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ma uproszczony charakter i jest w znacznym stopniu odformalizowane. Nie znajdują zatem do niego zastosowania te same reguły, co do postępowań jurysdykcyjnych w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. W postępowaniu wyjaśniającym jedynie odpowiednio sięga się do reguł ogólnych i to w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Stąd też przy wydawaniu zaświadczenia organ nie może prowadzić postępowania dowodowego w pełnym zakresie, rozstrzygać spornych kwestii, tak jak to czyni w postępowaniu jurysdykcyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3419/15 oraz z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 602/17).

W związku z tym żądanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność ustalenia innych materiałów, z których wynikałyby szczególne warunki pełnienia przez skarżącego służby, nie mogło zostać uwzględnione i rozpatrzone w taki sposób, jak oczekiwałaby tego strona skarżąca. Trzeba także zaznaczyć, że strona wychodzi z błędnego założenia o skuteczności zaproponowanego środka dowodowego. Nawet bowiem gdyby istniały dokumenty sporządzone przez innych funkcjonariuszy o podjętych przez nich czynnościach w warunkach zagrożenia życia i zdrowia, nie oznaczałoby to automatycznie, że również i skarżący biorący udział w tych zdarzeniach spełniałby przesłankę, o której mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur. W przepisie tym mowa jest bowiem o podejmowaniu czynności lub interwencji w warunkach zagrożenia życia i zdrowia, nie zaś o uczestniczeniu w nich. W takiej sytuacji samo uczestnictwo skarżącego w interwencjach przeprowadzanych przez innych funkcjonariuszy, w których zaistniało zagrożenie życia i zdrowia, nie stanowiłoby podstawy do potwierdzenia w drodze zaświadczenia szczególnych warunków pełnienia przez niego służby.

Nadmienić w tym miejscu należy, że powołany przez organ odwoławczy przepis § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzania emerytalnego funkcjonariuszy Policji – wbrew twierdzeniu strony skarżącej – nie odnosił się do dopuszczalności dowodu z zeznań świadków w ramach postępowania wyjaśniającego z art. 218 § 2 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji nawiązywał tylko do możliwości powołania świadków w postępowaniu prowadzonym przed organem emerytalnym i to wyłącznie na okoliczność okresów składkowych i nieskładkowych. Fakt, że zrobił to w sposób niezbyt czytelny, nie może stanowić podstawy do zarzucania mu naruszenia tego przepisu, który w niniejszej sprawie nie mógł być i nie był stosowany.

Z podanych przyczyn należało więc uznać, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organy w sposób optymalny, z poszanowaniem ogólnych reguł postępowania administracyjnego oraz bez naruszenia powołanych w skardze przepisów art. 7 – 9, art. 77 § 1 i art. 218 § 2 k.p.a. W jego wyniku ustalono, że skarżący w całym okresie służby w Policji jedynie czterokrotnie podejmował czynności w sytuacji zagrożenia życia i zdrowia, tj. w 2001 r., w 2008 r oraz dwukrotnie w 2011 r. I choć niesporne jest, że skarżący w okresie służby wielokrotnie brał udział w różnego rodzaju interwencjach, nie sposób nie zauważyć, że tego typu działania stanowiły faktycznie istotę pełnionej przez niego służby. Nie była to jednak aktywność, której skutki wykraczałyby poza przeciętną miarę. W związku z tym nie spełniał on przesłanki z § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur, albowiem mowa w niej o podjęciu czynności służbowych co najmniej 6 razy i to w ciągu danego roku. Organ zasadnie zatem uznał – bazując na posiadanych ewidencjach, rejestrach, aktach i materiałach – że w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby w warunkach szczególnych. Tym samym podniesione przez stronę zarzuty naruszenia art. 80 k.p.a. oraz § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia nie zasługują na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.