Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2958/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 7a, art. 7b
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 198
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 71b ust. 3, art. 1 pkt 5 i 5a
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Powiatu [...] oraz Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1349/17 w sprawie ze skargi Powiatu C[...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1. i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną Powiatu [...]; 3. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Ministra Finansów 17.367 (siedemnaście tysięcy trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018r., sygn. akt V SA/Wa 1349/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi Powiatu [...] - w pkt 1 uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017r. w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w części utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną ponad kwotę 1.408.010 zł; w pkt 2 oddalił skargę w pozostałej części; w pkt 3 orzekł zaś w przedmiocie zwrotu od Ministra Finansów na rzecz Powiatu [...] kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy - Sąd I instancji wskazał, że podstawę do naliczenia przez Ministra Rozwoju i Finansów kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2012r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, stanowiły m.in. dane statystyczne dotyczące liczby uczniów (dzieci, wychowanków) w roku szkolnym 2011 wykazywane przez dyrektorów szkół/placówek oświatowych w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011r., zweryfikowane przez organ prowadzący (dotujący) szkoły i placówki oświatowe. W systemie informacji oświatowej wykazywani byli również uczniowie (dzieci i młodzież, wychowankowie) na podstawie orzeczeń oraz opinii, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. poz.), zwanej u.s.o. Jedyną podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, stanowiły aktualne orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego.

Minister stwierdził, iż w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2011r. – wykazano błędne dane, skutkujące zawyżeniem w poszczególnych placówkach oświatowych liczby wychowanków przeliczonych wagą P33, P1 i P40, P2, P26, P34, P7 i P8 oraz niesłusznie przeliczono niektórych uczniów wagą P5 zamiast wagą P4 oraz wagą P4 zamiast wagą P2. Zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych wyniosło o 659,8457, co spowodowało, że skarżący otrzymał w roku 2012 część oświatową subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej o kwotę 3.261.238 zł. Przyczyny wystąpienia nieprawidłowości w zakresie wykazania danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011r. wynikają - jak wskazał Minister - z wykazania jako wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii i młodzieżowych ośrodków wychowawczych oraz jako uczniów działających przy nich szkół osób, które w dniu 30 września 2011r. nie przebywały w tych ośrodkach (np. przybyły do nich po tej dacie, nie wróciły z ucieczki); braku aktualnych na dzień 30 września 2011r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego stanowiących podstawę wykazywania uczniów w odpowiednich tabelach systemu (np. orzeczenia zostały wydane po tej dacie, na inny etap edukacyjny); wykazania uczniów w niewłaściwych tabelach systemu - nieodpowiadających treści posiadanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego; oraz wykazania jako uczniów określonych szkół, osób, które w dniu 30 września 2011r. nie były uczniami tych szkół.

Minister wyjaśnił, że uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Uczniowie/wychowankowie ci mogli być uwzględnieni w określonych wagach, tylko na podstawie posiadanych przez nich orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o., i których treść odpowiadała wymogom wskazanym w opisach poszczególnych wag - aktualnych na dzień 30 września 2011r. Wyjątek od tej zasady stanowi waga P2, która jest dedykowana także dla uczniów szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, nieposiadających orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. Minister wskazał nadto, iż objęcie przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej wagami: P2 (ze wskazanym wyżej wyjątkiem), P4 i P5 uczniów nieposiadających aktualnych na dzień 30 września 2011r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego o treści odpowiadającej opisom tych wag jest nieprawidłowe.

W ocenie Ministra nieprawidłowości w tym zakresie są także skutkiem wykazania w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej uczniów niebędących w dniu 30 września 2011r. z różnych powodów uczniami danej szkoły, niezależnie od tego, czy posiadali orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, co w przypadku wagi P2 nie było wymagane w odniesieniu do wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii. W tej sprawie odnosi się to do: Szkoły Podstawowej Specjalnej i Gimnazjum Specjalnego, wchodzących w skład Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w [...], Szkoły Podstawowej Specjalnej i Gimnazjum Specjalnego, wchodzących w skład Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] oraz Szkoły Podstawowej nr [...], Gimnazjum nr [...], Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr [...] i Szkoły Specjalnej Przysposabiającej do Pracy, wchodzących w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...]. W systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011r. - w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...] i Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w [...] wykazano zawyżone odpowiednio o 26 i o 11 liczby wychowanków, przeliczonych następnie wagą P33 oraz w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...] wykazano zawyżoną o 22 liczbę wychowanków, przeliczonych następnie wagą P34, tj. wagami dedykowanymi wychowankom tego rodzaju placówek korzystającym z zakwaterowania w konkretnych ośrodkach. Osoby te w dniu 30 września 2011r. nie były wychowankami zakwaterowanymi w tych ośrodkach ani uczniami szkół funkcjonujących w strukturach tych ośrodków.

Minister wskazał, że nienależnie uzyskana kwota części oświatowej subwencji ogólnej stosownie do art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 198, z późn. zm.), zwanej u.d.j.s.t., podlega zwrotowi.

Rozpoznając skargę Powiatu [...] na tę decyzje - Sąd I instancji powołał art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., § 3 i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. nr 288, poz. 1693, z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej, oraz odwołał się do przepisów ustawy z dnia 19 lutego 2004r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. nr 49 poz. 463, z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. nr 277 poz. 2746, z późn. zm.).

Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny w tej sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest przede wszystkim ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz młodzieżowego ośrodka socjoterapii (dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012) jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem. W konsekwencji sporne jest to, czy skarżący Powiat prawidłowo naliczył część oświatowej subwencji ogólnej na 2012r., z uwzględnieniem m.in. przeliczenia osób skierowanych do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] oraz Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w [...], a wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011r. jako wychowankowie tych ośrodków mimo nie korzystania przez nich z zakwaterowania w tych ośrodkach.

W okolicznościach tej sprawy istotne jest, zdaniem Sądu I instancji, iż w stanie prawnym obowiązującym w 2012r. brak jest regulacji, która wskazywałaby wprost jakie okoliczności decydują o tym od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, czy o uznaniu danej osoby za wychowanka decyduje skierowanie do ośrodka, czy przybycie (wpisanie do księgi wychowanków). Minister Edukacji Narodowej - różnie interpretując pojęcie "wychowanka" - w tej sprawie przedstawił dwa warianty skutków wykazanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w G. nieprawidłowości w zakresie danych o liczbie uczniów dla określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2012r. Minister za prawidłowy uznał wariant I (według którego w kwocie zmniejszenia subwencji uwzględniono liczbę wychowanków MOS w [...] oraz MOW w [...], którzy na dzień 30 września 2011r. nie przebywali w placówce, zostali jednak wykazani w Systemie Informacji Oświatowej na podstawie posiadanych skierowań. Powiat [...] zawyżył liczbę uczniów przeliczeniowych o 659,8457 a kwota subwencji była wyższa od należnej o 3.261.238 zł), stwierdzając, że wariant II (według którego w kwocie zmniejszenia subwencji nie uwzględniono liczby uczniów/wychowanków w MOS w [...] oraz MOW w [...], którzy na dzień 30 września 2011r. nie przebywali w placówce, zostali jednak wykazani w Systemie Informacji Oświatowej na podstawie posiadanych skierowań), nie jest zgodny z obowiązującymi przepisami.

Sąd I instancji uznał, że dla rozstrzygnięcia tego sporu zasadnicze znaczenie ma definicja wychowanka ośrodka dla celów wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. Interpretując to pojęcie Sąd stwierdził, że "wychowanek" to osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką. Umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym następuje na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego, który w przypadkach określonych w art. 12 zdanie pierwsze ustawy z dnia 26 października 1982r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010r. nr 33, poz. 178), zwanej ustawą o postępowaniu w sprawach nieletnich, jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia nieletniemu jedynie opieki wychowawczej, może orzec umieszczenie go w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (art. 12 zdanie drugie). Z tego przepisu wynika zdaniem Sądu, że nieletni, wobec którego orzeczono umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, jest osobą wziętą na wychowanie, będącą pod opieką takiego ośrodka.

Odwołując się do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. nr 178, poz. 1833 ze zm.) - Sąd I instancji uznał, że o przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Dyrektor ośrodka, wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku. Nie może zatem odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. Skierowanie nieletniego do ośrodka sprawia zatem, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte, a wykazywanie miejsca w ośrodku jako "zajętego", nie jest powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku, lecz ze skierowaniem do tego ośrodka.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem, a przybyciem nieletniego do ośrodka. Od skierowania do ośrodka, ośrodek traci bowiem możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązania się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka. Nie ulega też wątpliwości, iż zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem, wiąże się z wydatkami.

Sąd I instancji - przypisując dużą wagę do wykładni pojęcia wychowanka i treści rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015r. poz. 1872), które z wyjątkiem § 15 weszło w życie z dniem 1 września 2016r. - za trafną uznał argumentację skarżącego Powiatu co do tego, iż o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka socjoterapii oraz młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Zdaniem Sądu, przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków na dzień 30 września 2011r. w systemie informacji oświatowej, należy odejść od przedstawionej w decyzji wykładni literalnej zastosowanych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej i zaakceptować możliwość wpisania w tym systemie osób na dzień 30 września 2011r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie.

Sąd I instancji nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego Powiatu co do naruszenia art. 71b ust. 3 w zw. z art. 1 pkt 5 i 5a u.s.o. W tym zakresie stwierdził, że organ prowadząc postępowanie nie dążył do ustaleniu rzeczywistej liczby uczniów/wychowanków wymagających kształcenia specjalnego, ale liczby uczniów/wychowanków objętych kształceniem specjalnym i posiadających określone przepisami prawa dokumenty stanowiące podstawy wykazania ich w systemie informacji oświatowej jako uczniów/wychowanków ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, według stanu na dzień 30 września 2011r. Kontrola prawidłowości realizowania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań w zakresie oświaty i wychowania nie mieści się bowiem w zakresie działania Ministra Rozwoju i Finansów. Stosownie do § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Edukacji Narodowej (Dz. U. poz. 1903) - działem administracji rządowej "oświata i wychowanie" kieruje minister edukacji narodowej.

Zatem Minister Rozwoju i Finansów - w toku rozpatrywania niniejszej sprawy – nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowości i zasadności obejmowania dzieci/uczniów/wychowanków kształceniem specjalnym, w tym podstaw podejmowania takich działań. Nie mieści się to bowiem z zakresie przedmiotowym tej sprawy, a dotyczącym prawidłowości wykazania w systemie informacji oświatowej danych według stanu na dzień 30 września 2011r., stanowiących podstawy naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012.

Zdaniem Sądu I instancji przepisy u.s.o., a w szczególności wyżej przywołane, nie określają na jakie cele powinny być wykorzystane środki finansowe uzyskane przez jednostkę samorządu terytorialnego tytułem subwencji, nie określają tego również przepisy innych ustaw, gdyż byłoby to sprzeczne z istotą instytucji subwencji i zasadami gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym, wykorzystanie środków uzyskanych przez jednostki samorządu terytorialnego tytułem subwencji nie podlega kontroli. Zgodnie bowiem z zasadami budżetowymi, nie jest możliwe określenie przeznaczenia środków z otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego subwencji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Finansów, zaskarżając ten wyrok w części dotyczącej uchylenia decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017r. znak: [...] w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2016r. znak: [...], zobowiązującą Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 3.261.238 zł, ponad kwotę 1.408.010 zł.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy - w zakresie objętym zaskarżoną częścią wyroku - od jej istoty, wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Powiat [...] kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w świetle przepisów tego rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie - definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz młodzieżowego ośrodka socjoterapii;

2) art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011, przy wagach P33 i P34, dedykowanych odpowiednio wychowankom młodzieżowych ośrodków socjoterapii i młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględniać także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2011r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni;

3) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. nr 178, poz. 1833, z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy lub młodzieżowy ośrodek socjoterapii skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że taki nieletni nabywa status wychowanka tego młodzieżowego ośrodka wychowawczego lub młodzieżowego ośrodka socjoterapii i w związku z tym, powinien być uwzględniany przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego prowadzącej/dotującej ośrodek części oświatowej subwencji ogólnej, podczas gdy zgodnie z opisami wag P33 i P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków korzystających z zakwaterowania, a nie - nieletnich skierowanych czy zarezerwowane dla nich miejsca;

4) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w ośrodku, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy lub młodzieżowy ośrodek socjoterapii skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte, podczas gdy zgodnie z opisami wag P33 i P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków takich ośrodków korzystających z zakwaterowania, a nie - zajęte miejsca w ośrodku;

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017r. znak: [...] w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2016r. znak: [...], zobowiązującej Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 3.261.238 zł, ponad kwotę1.408.010 zł, wynikające z nieuzasadnionego uznania za nieprawidłowego stanowiska tego organu orzekającego w zakresie braku podstaw prawnych do wykazywania w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględniania przy naliczaniu należnej danej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków socjoterapii oraz młodzieżowych ośrodków wychowawczych, ale - według stanu na dzień 30 września 2011r. - jeszcze w nich niezakwaterowanych;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez wskazanie tego przepisu jako podstawy uchylenia w części decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017r. znak: [...], mimo braku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku w części odnoszącej się do uchylenia w części decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017r. znak: [...], w zakresie podstaw prawnych badanego zagadnienia z rozstrzygnięcia organu administracji, obejmującego zasady uwzględniania danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków socjoterapii i młodzieżowych ośrodków wychowawczych w kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, a skupienie się na definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka socjoterapii oraz młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, błędnie uznanej za istotę sprawy zwrotu przez Powiat [...] nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w zakresie uwzględniania do wyliczania tej subwencji danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków socjoterapii i młodzieżowych ośrodków wychowawczych;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), zwanej nowelizacja k.p.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania organu administracji, nieodpowiadającego stanowi faktycznemu i prawnemu rozpatrywanej sprawy, tj. wskazanie uwzględnienia przez Ministra Finansów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, norm wynikających z art. 7a i 7b k.p.a., które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017r. i - stosownie do art. 16 nowelizacji k.p.a. - nie mają zastosowania w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie Minister wniósł o:

1) na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i oddalenie skargi Powiatu [...] w tym zakresie, ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - wniósł o rozpoznanie tej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na tę skargę kasacyjną Powiat [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł również Powiat [...], zaskarżając ten wyrok w części utrzymującej częściowo w mocy zaskarżoną decyzję wydaną w pierwszej instancji do kwoty 1.408.010 zł (pkt 1 wyroku WSA), a tym samym oddalającej skargę w pozostałej części (pkt 2 wyroku WSA), a także w części orzekającej jedynie o częściowym zwrocie kosztów postępowania od Ministra Finansów na rzecz Powiatu [...].

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie Powiat zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), a mianowicie:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia przyjętego za podstawę orzeczenia przez Sąd o bezzasadności zarzutu naruszenia przez organ w zaskarżonej decyzji art. 71b ust. 3 w zw. z art. 1 pkt 5 i 5a u.s.o., a w szczególności brak wskazania przez Sąd, jaki stan faktyczny i dlaczego, został przyjęty dla ustalenia przez Sąd kwoty 1.408.010 zł, wynikającej z utrzymania w mocy części decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Ministra Rozwoju i Finansów (pkt 1 wyroku WSA);

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, iż organ nie uwzględnił zgłoszonego przez skarżącego wniosku dowodowego z dnia 21 grudnia 2016r. o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadków m.in.: S.Ł. - dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w [...], M.W. - dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...], W.S. - dyrektora Powiatowego Ośrodka Edukacji, Kultury, Sportu i Turystyki w [...], na okoliczność sporządzania przez dyrektorów tych placówek zestawień zawierających dane dotyczące liczby uczniów i wychowanków, niezbędnych do dokonania podziału części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 rok, a także celem wyjaśnienia w szczególności sposobu gromadzenia i przekazywania informacji stanowiących podstawę sporządzonych zestawień według stanu na dzień 30 września 2011r., a więc wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 71b ust. 3 w zw. z art. 1 pkt 5 i 5a u.s.o. Powyższe naruszenie doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy przez WSA;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, iż organ naruszył przepisy art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącego o jego uprawnieniach wynikających z treści art. 10 § 1 k.p.a., przez co skarżący został pozbawiony możliwości realizacji prawa do wypowiedzenia się na temat całości zebranego w sprawie materiału i wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 71b ust. 3 w zw. z art. 1 pkt 5 i 5a u.s.o., co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nierozpatrzenie wniosku skarżącego o dołączenie do akt sprawy dokumentów Urzędu Kontroli Skarbowej w G. z postępowań kontrolnych przeprowadzonych w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w [...] oraz Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...] w zakresie kontroli zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na 2012 rok, w celu dopuszczenia zawartych w nich dokumentów w postaci orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, których treść determinowała konieczność uwzględnienia uczniów Szkoły Podstawowej Specjalnej i Gimnazjum Specjalnego, wchodzących w skład Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w [...], oraz Szkoły Podstawowej nr [...], Gimnazjum nr [...], Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr [...] i Szkoły Specjalnej Przysposabiającej do Pracy, wchodzących w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...], do grupy uczniów wymagających kształcenia specjalnego przy ustalaniu ostatecznej kwoty subwencji ogólnej dla skarżącego za 2012 rok, co w konsekwencji doprowadziło do braku wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 71b ust. 3 w zw. z art. 1 pkt 5 i 5a u.s.o. Powyższe naruszenie doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy przez WSA;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie:

a) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 198, z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący otrzymał część oświatowej subwencji ogólnej za 2012r. w kwocie wyższej od należnej o 1.408.010 zł, wynikającej z utrzymania w mocy części decyzji pierwszoinstancyjnej przez Ministra Rozwoju i Finansów (pkt 1 wyroku WSA), co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania przez organ wobec skarżącego sankcji, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.;

b) przepisów art. 71b ust. 3 w zw. z art. 1 pkt 5 i 5a u.s.o., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie braku aktualnych na dzień 30 września 2011r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego (np. orzeczenia zostały wydane po tej dacie, na inny etap edukacyjny), a stanowiących podstawę wykazania uczniów w odpowiednich tabelach systemu oraz wykazania uczniów w niewłaściwych tabelach systemu - nieodpowiadających treści posiadanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, a w konsekwencji zawyżenie przez skarżącego należnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 rok w kwocie wyższej od należnej o 1.408.010 zł, co wynika z utrzymania w mocy części decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Ministra Rozwoju i Finansów (pkt 1 wyroku WSA), w stosunku do Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w [...] Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...], podczas gdy wskazani uczniowie tychże placówek byli w rzeczywistości osobami niepełnosprawnymi, wobec czego powinni oni zostać uwzględnieni, jako osoby wymagające kształcenia specjalnego przy ustalaniu ostatecznej kwoty subwencji ogólnej dla skarżącego za 2012 rok;

c) przepisów § 1 ust. 1 oraz § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji Powiat [...] otrzymał w roku 2012 część oświatową subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej o 1.408.010 zł, wynikającej z utrzymania w mocy części decyzji wydanej w I-szej instancji przez Ministra Rozwoju i Finansów (pkt 1 wyroku WSA) w sytuacji, gdy część oświatowa subwencji ogólnej została naliczona prawidłowo, zgodnie z powołanym rozporządzeniem.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie na rzecz Powiatu [...] od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Na podstawie przepisów art. 176 § 2 p.p.s.a., wniósł zaś o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatu - Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych. Zatem każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego.

Wniesione w tej sprawie skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w granicach zarzutów kasacyjnych, bowiem nie stwierdził uwzględnianych z urzędu okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji. Ponieważ skargi kasacyjne kwestionują zaskarżony wyrok w różnej części podlegają one odrębnemu rozpoznaniu.

Skarga kasacyjna Ministra Finansów ma usprawiedliwione podstawy prawne, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są trafne. Zasługuje ona zatem na uwzględnienie.

Zarzuty kasacyjne sprowadzają się do dwu zagadnień, a mianowicie wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wadliwej wykładni i zastosowania pojęcia wychowana zakwaterowanego w ośrodku.

Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt 2 pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności. Z zarzutem tym w funkcjonalnym związku pozostaje zarzut kasacyjny naruszenia tegoż przepisu w zw. z art. 16 nowelizacji k.p.a. oraz art. 7a i art. 7b k.p.a, tj. zarzut pkt 2 ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej, co z kolei uzasadnia łączne ich rozpoznanie.

Istota tych zarzutów sprowadza się do bezpodstawnego oparcia przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia sprawy na pojęciu wychowanka młodzieżowego ośrodka socjoterapii oraz młodzieżowego ośrodka wychowawczego, które to pojęcie nie ma zdaniem skarżącego Ministra znaczenia w sprawie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do wychowanka zakwaterowanego w tego rodzaju ośrodku. W tej okoliczności skarżący kasacyjnie Minister upatruje wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku i braku wyjaśnienia jego podstawy prawnej. Skarżący Minister za wadliwe uznaje również oparcie zaleceń dla ponownego rozpoznawania sprawy na art. 7a i art. 7b k.p.a., które nie obowiązywały w dacie wydania wyroku. Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna nie tyle kwestionuje brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co raczej dokonaną przez Sąd w tym wyroku ocenę prawną i faktyczną sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że Sąd I instancji w sposób wadliwy zidentyfikował istotę sporu w sprawie, bowiem analizę sprawy ograniczył do pojęcia wychowana, podczas gdy źródłem sporu było pojęcie wychowana zakwaterowanego w ośrodku, a wynikające z odmiennego stanowiska co do tego, czy w pojęciu tym mieści się wychowanek skierowany do tego ośrodka, jak twierdzi Powiat C[...], czy też jest nim dopiero wychowanek skierowany i zakwaterowany w tym ośrodku, jak podnosi Minister. Także zarzuty w zakresie sformułowanych zaleceń pod adresem organu sprowadzają się w istocie do kwestionowania ich prawidłowości. Nie można jednakże utożsamiać wadliwej oceny sprawy przez Sąd I instancji z brakiem uzasadnienia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy nie pozwala ono jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, tj. gdy nie pozwala ona na jednoznaczną rekonstrukcję podstaw rozstrzygnięcia, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018r., I FSK 1205/16, LEX nr 2502374, wyrok NSA z dnia 10 maja 2018r., I GSK 1205/2018, LEX nr 2501041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018r., II OSK 1390/16, LEX nr 2504668, wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018r., II OSK 1400/17, LEX nr 2478167). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy natomiast do kwestionowania dokonanej przez sąd I instancji oceny prawnej i faktycznej sprawy.

Pomimo wadliwego zidentyfikowania przez Sąd I instancji istoty sporu w sprawie - uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej, a źródłem sporu jest odmienna ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonana przez Sąd I instancji i skarżącego kasacyjnie Ministra. W konsekwencji możliwa była kontrola instancyjna tegoż wyroku. Okoliczności tej nie podważa błędna ocena podstawy prawnej wyroku przez Sąd I instancji, co stanowi przedmiot dalszych rozważań. Wobec tego nie można uwzględnić skargi kasacyjnej w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tj. zarzut pkt 2 ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, został wadliwie skonstruowany.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, co oznacza, iż nie może on stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Naruszenie tego przepisu jest zatem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowo-administracyjnej. Na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (tak wyrok NSA z dnia 9 lutego 2018r., I OSK 858/16, LEX nr 2465005 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2017r., I FSK 2145/15, LEX nr 2314743).

Formułując zarzut naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie nie wskazał innych przepisów prawa procesowego. Skarga ta nie zawiera również żadnej argumentacji co do naruszenia tego przepisu, co oznacza, że nie wykazuje ona - wbrew wymogom ustawowym - wpływu naruszenia tego przepisu na wynik sprawy. Powyższe okoliczności czynią skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną, a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości merytorycznego rozpoznania tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego.

Natomiast zarzut kasacyjny naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 u.d.j.s.t., art. 28 ust. 5 w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie podziału oświatowej subwencji oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia, art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia w sprawie podziału oświatowej subwencji, tj. zarzut pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, oraz pozostający z nim w związku funkcjonalnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., tj. zarzut pkt 2 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, nie są zasadne.

Istota tych zarzutów sprowadza się do stanowiska Sądu I instancji, który - kontrolując zaskarżoną decyzję - uznał, że nie jest ona zgodna z prawem w uchylonej części, tj. w zakresie, w jakim wadliwie, zdaniem tego Sądu, organ zinterpretował pojęcie wychowanka ośrodka wychowawczego lub opiekuńczego dla celów wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012. Sąd stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma definicja wychowanka, przez którego Sąd rozumie osobę skierowaną do ośrodka, choć jeszcze w nim nie zakwaterowaną. Zdaniem Sądu z chwilą skierowania nieletniego do ośrodka miejsce w tym ośrodku jest zajęte, choć nie jest ono powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku. Z tą chwilą - ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązywania się ze swoich obowiązków wobec tego nieletniego. O uznaniu nieletniego za wychowanka decyduje zatem moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tego nieletniego zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

To stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na aprobatę. Słusznie bowiem podnosi skarżący kasacyjnie Minister, że zgodnie z opisami wag P33 i P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wyłącznie wychowanków ośrodków wychowawczych i socjoterapii, korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, nie zaś jedynie skierowanych do danego ośrodka. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z opisem wagi P33 i P34 zawartym w załączniku do rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji zatytułowanym Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 waga P33 jest przewidziana dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P33 wyklucza się z wagami P29 i P30) - N33,i; natomiast waga P34 = 11,000 - dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P34 wyklucza się z wagami P29 i P30) - N34,i. Z tego opisu wynika, że przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując waga P34 i P33 może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani, a następnie przyjęci do ośrodka, a w konsekwencji są w nim zakwaterowani. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym/socjoterapii, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt II GSK 1309/15, LEX nr 2258565). Korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w ośrodku. Opis tych wag jest jasny w literalnym brzemieniu i nie powinien budzić wątpliwości co do zakresu podmiotowego tychże wag. W odróżnieniu od wagi P33 i P34 opisy innych wag posługują się wyłącznie pojęciami takimi jak np. wychowanek internatów i bursów (waga P29) czy wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P35). Już tylko zestawienie terminów użytych w tych wagach wskazuje, iż prawodawca wyraźnie odróżnia dla potrzeb określenia kwoty części ogólnej subwencji oświatowej wychowanków zakwaterowanych w ośrodku i nie zakwaterowanych w ośrodku i z faktycznym zakwaterowaniem wiąże wyższą wagę. Jest to oczywisty zabieg jeśli uwzględni się, że koszty ponoszone przez ośrodek wychowawczy czy opiekuńczy są wyższe w sytuacji gdy wychowanek jest zakwaterowany w tym ośrodku. Koszty te generuje konieczność zapewnienia takiemu wychowankowi warunków mieszkaniowych, wyżywienia, jak i całodobowej opieki wychowawcy. Te zapewne względy wpłynęły na zróżnicowanie wag w stosunku do innych wag w przypadku wychowanków zakwaterowanych w ośrodku. Algorytm podziału subwencji oświatowej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego i zastosowane w nim wagi przeliczeniowe służą bowiem wyłącznie do zróżnicowania wysokości subwencji ze względu na różnorodność zadań realizowanych bądź dotowanych przez samorządy. Formuła algorytmicznego podziału subwencji oświatowej uwzględnia szereg czynników i parametrów obrazujących specyfikę kształtowania składowych elementów subwencji w odniesieniu do zadań oświatowych samorządów. W celu doprecyzowania sposobu mierzenia skali zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne samorządy i dostosowania do nich wysokości subwencji algorytm uzależnia tę wysokość od liczny uczniów przeliczeniowych otrzymanej przez zastosowanie zróżnicowanych wag dla wybranych kategorii uczniów (wychowanków) i określonych typów i rodzajów szkół oraz wskaźnika korygującego, uwzględniającego stopnie awansu zawodowego nauczycieli. Część oświatowa subwencji ogólnej jest zatem naliczana w oparciu o zobiektywizowane kryteria związane z zakresem realizowanych zadań oświatowych. Istota algorytmu nie polega natomiast na dzieleniu środków na poszczególne szkoły, placówki czy grupy wydatków, a część ogólnej subwencji oświatowej nie służy pokryciu wydatków ponoszonych przez placówki oświatowe, w tym kosztów pozostawania ośrodka w "gotowości", w "oczekiwaniu" na przyjęcie wychowanka skierowanego do tego ośrodka.

Z analizowaną regulacją prawną, w szczególności opisem spornych wag, spójny jest art. 16 pkt 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o systemie informacji oświatowej (obecnie t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2159 ze zm.), w myśl którego dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką m.in. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym obejmują datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku. Prezentowanemu powyżej stanowisku w żaden sposób nie przeczy przywołana przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku regulacja prawna rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, jak i ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Z przepisu § 6 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia wynika bowiem, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe. Użyte w tym przepisie zwroty "nieletniemu umieszczonemu w ośrodku" czy "nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu" wskazują na nieletniego umieszczonego w ośrodku. To nieletniemu przebywającemu w ośrodku w sensie zakwaterowania zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka. Oznacza to, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P33 i P34, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zakwestionowania prawidłowości stanowiska zajętego w tym zakresie przez Sąd I instancji i skarżący kasacyjnie Powiat [...]i. Wobec tego rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie Ministrowi, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie danych co do liczby uczniów/wychowanków wynikających z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego, z uwzględnieniem korekty części oświatowej, nie zaś jak przyjmuje Sąd I instancji na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez ośrodki wychowawcze i opiekuńcze. Nie jest zatem prawidłowe stwierdzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "(k)onieczność zarezerwowania i utrzymania w pełnej gotowości miejsca (dla skierowanego wychowanka - dopisek NSA) oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca", które w intencji Sądu I instancji winny być sfinansowane z subwencji. Część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedynym źródłem finansowania zadań oświatowych, jak i nie jest też - jak wskazuje w skardze kasacyjnej Minister, a co nie jest kwestionowane przez Powiat w odpowiedzi na tę skargę - jedyną formą partycypacji jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych, a sposób rozliczania i rozdziału części subwencji oświatowej nie jest z założenia - jak wskazywał TK w wyroku z dnia 20 czerwca 2001r., K 35/00 - instrumentem refundacji kosztów poniesionych na realizację zadań oświatowych. Oznacza to, że subwencje z założenia nie mogą zapewniać pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z nałożonymi na nie zadaniami oświatowymi.

Skoro z niepodważonych w tej sprawie ustaleń faktycznych wynika, że sporni w sprawie wychowankowie ujęciu w danych zamieszczonych w systemie informacji oświatowej, w dniu 30 września 2011r., nie byli zakwaterowani w ośrodkach, do których zostali skierowani, lub pomimo wcześniejszego w nich zakwaterowania nie powrócili do tych ośrodków, to oczywistym jest, że skarżący Powiat [...] nie powinien wykazać ich w systemie przy wadze P33 i P34. Wykazanie ich przy tych wagach oznacza bowiem, że Powiat - poprzez podanie nieprawidłowych danych - uzyskał zawyżoną część ogólnej subwencji oświatowej na rok 2012. Z tego względu zasadnym było skorygowanie przez Ministra Rozwoju i Finansów wysokości tej części subwencji oświatowej, co bezpodstawnie jednakże zakwestionował Sąd I instancji. Konsekwencją wadliwej wykładni pojęcia wychowanka ośrodka wychowawczego lub opiekuńczego dla potrzeb zastosowania wag P33 i P34 jest wadliwe zastosowanie wskazanych w analizowanych zarzutach kasacyjnych przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny - uznając, że istota sprawy w części uchylonej zaskarżonym wyrokiem jest dostatecznie wyjaśniona - uwzględnił skargę kasacyjną Ministra Finansów i rozpoznał skargę Powiatu [...]. Skargę tę oddalił, gdyż okazała się ona niezasadna z uwagi na wadliwość prezentowanej przez ten Powiat wykładni pojęcia wychowanka skierowanego do ośrodka opiekuńczego lub wychowawczego, rzutującej również na wadliwe zastosowanie prawa materialnego przez tenże Powiat.

Skarga kasacyjna Powiatu [...] nie ma natomiast usprawiedliwionej podstawy prawnej i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego wymienione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 16 nowelizacji k.p.a. i art. 7a i art. 7b k.p.a., zostały sformułowane w sposób wadliwy.

Przede wszystkim podnieść trzeba, iż skarga kasacyjna nie zawiera spełniającego wymagania ustawowe uzasadnienia sformułowanych w jej petitum zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, bowiem nie zawiera - poza art. 141 § 1 p.p.s.a. - rozwinięcia tychże zarzutów. Za uzasadnienie skargi kasacyjnej nie można uznać przywołania fragmentu wskazanego przez skarżący kasacyjnie Powiat orzeczenia sądowego dotyczącego dotacji, bez jego odniesienia do realiów tej sprawy, jak i lakonicznego stwierdzenia, że wszelkie nieścisłości w orzeczeniach poradni pedagogiczno-psychologicznej dotyczące daty jego wydania, etapu edukacyjnego należało wyjaśnić bez wskazania owych niejasności i znaczenia dla sprawy wskazanych w zarzutach kasacyjnych dowodów. Ponadto skarżący kasacyjnie Powiat nie wykazał - wbrew wymogom ustawowym - wpływu naruszenia żadnego z zarzucanych przepisów prawa procesowego na wynik sprawy, a więc nie wykazał, że gdyby do naruszenia tego nie doszło wynik rozstrzygnięcia sprawy mógłby być inny. Nie każde jednakże uchybienie tego rodzaju przepisom skutkuje uwzględnieniem środka zaskarżenia, a jedynie takie które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. To zaś wymagało od skarżącego kasacyjnie wykazania -poprzez przedstawienie odpowiedniej argumentacji - związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem a wynikiem sprawy. O ile bowiem w oparciu o treść zarzutów naruszenia prawa procesowego możliwe jest ustalenie w czym skarżący kasacyjnie Powiat upatruje ich naruszenia, o tyle już nie sposób ustalić, jaki wpływ zarzucane naruszenie mogło mieć na wynik sprawy, również w zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co do którego skarga kasacyjna zawiera polemiczne uzasadnienie. Nie sposób w szczególności domniemywać w jaki sposób nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez Powiat dowodu na okoliczność sporządzania przez dyrektorów placówek oświatowych danych co do liczby uczniów i placówek oświatowych miałoby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę brak przymiotu relewantności prawnej tych okoliczności. Powyższe wady skargi kasacyjnej mają istotny charakter, bowiem uniemożliwiają merytoryczną ocenę skargi w tym zakresie. Wada ta czyni skargę kasacyjną nieskuteczną. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem - jak podnosi się w orzecznictwie sądowym - powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą tego Sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (tak np. wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293).

Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sprowadzający się w istocie do tezy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał jaki stan faktyczny i z jakich powodów przyjął jako podstawę zaskarżonego wyroku, jest co najmniej niezrozumiały. Z poczynionych przez Ministra Rozwoju i Finansów ustaleń faktycznych - w kwestionowanym przez skarżący kasacyjnie Powiat zakresie legitymowania się przez poszczególnych uczniów czy wychowanków orzeczeniami właściwej palcówki psychologiczno-pedagogicznej co do konieczności zastosowania wobec nich specjalnej organizacji nauki i metod pracy, aktualnymi na dzień 30 września 2011r. - wynika wprost, iż podopieczni ci nie dysponowali takimi orzeczeniami, co nie zmienia faktu, iż inny organ podjął w stosunku do nich orzeczenie o stopniu ich niepełnosprawności. Ponadto z ustaleń tych wynika, że choć Minister Edukacji Narodowej sporządził dwa warianty zawierające dane kalkulacyjne do obliczenia rocznych kwot części oświatowej subwencji ogólnej, to jednakże nie budzi wątpliwości który z nich został przyjęty za podstawę ustaleń przez Ministra Rozwoju i Finansów, a następnie zaakceptowany przez Sąd I instancji, który uznał dane tego wariantu za prawidłowe, czemu dał wyraz oddalając w tym zakresie skargę Powiatu. Podnieść też trzeba, że z uzasadnienia do tego zarzutu wynika, że za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie Powiat próbuje podważyć ustalenia faktyczne, bowiem wskazuje na brak wyjaśnienia istotnych różnic między danymi w wariancie II Ministra Edukacji Narodowej a wynikami kontroli. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy jednakże do kwestionowania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, jak i ich oceny (tak np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2018r., II FSK 1451/16, LEX nr 2503154). Temu służą bowiem zarzuty naruszenia innych przepisów postępowania, w tym przede wszystkim o postępowaniu dowodowym i wyjaśniającym. Skarga kasacyjna tego rodzaju zarzutów jednakże nie formułuje. Niezależnie od tego wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów zostały wykazane w sposób obszerny i przekonujący rozbieżności między tymi danymi, a organ wyjaśnił, jakie dane stanowiły podstawę określenia zawyżonej części ogólnej subwencji oświatowej. Okoliczność tych danych nie stanowiła też przedmiotu zarzutu skargi Powiatu na tę decyzję. Nie ma więc wątpliwości co do przyczyn rozbieżności między tymi danymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - pomijając wskazaną wadliwość konstrukcyjną analizowanego zarzutu rzutującą na niezasadność skargi kasacyjnej - nie jest wystarczające wskazanie na rozbieżności między spornymi danymi, lecz także wskazanie jakie znaczenie dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy miały te rozbieżności, czego również zabrakło w skardze kasacyjnej.

Zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego - art. 37 ust. 2 u.d.j.s.t., art. 71b ust. 3 w zw. z art. 1 pkt 5 i 5a u.s.o. oraz § 1 ust. 1 i § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu podziału subwencji, tj. zarzuty pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, nie mają usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Istota tych zarzutów sprowadza się do tezy, że wskazani w informacji uczniowie/wychowankowie legitymujący się orzeczeniem o niepełnosprawności i będący faktycznie osobami niepełnosprawnymi powinni być uwzględnieni przy obliczaniu ostatecznej kwoty spornej części subwencji jako osoby wymagające kształcenia specjalnego. Skoro tak, to niewłaściwe jest - zdaniem Powiatu - uznanie, że zawyżył on liczbę uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji otrzymał zawyżoną kwotę tej subwencji. Tak sformułowane zarzuty kasacyjne nie odnoszą się do istoty sprawy. Istotą tej sprawy nie jest bowiem to, czy wskazani w informacji sporządzanej dla potrzeb obliczenia spornej subwencji oświatowej wychowankowie są osobami niepełnosprawnymi, co nie stanowi przedmiotu sporu w tej sprawie, lecz to czy wychowankowie legitymujący się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, dysponowali aktualnymi na dzień 30 września 2011r. orzeczeniami poradni psychologiczno-pedagogicznej o konieczności zapewnienia im specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Orzeczenia te nie są tożsame, a nadto są wydawane przez różne organy. Z tej już przyczyny skarga kasacyjna nie jest zasadna w tym zakresie. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w informacji o liczbie uczniów sporządzanej dla potrzeb określenia wysokości tej części oświatowej subwencji wskazywani mogą być przy wagach P2, P3 i P4 wyłącznie uczniowie posiadający aktualne na dzień 30 września 2011r. orzeczenia o konieczności objęcia ich specjalną organizacją nauki. Zgodnie bowiem z art. 71b ust. 1 u.s.o., kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5. Z kolei z art. 71b ust. 3 u.s.o. wynika, że opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Wspomniane orzeczenia są jedyną podstawą do ujmowania uczniów i wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych wymagających kształcenia specjalnego w systemie informacji oświatowej oraz uwzględniania ich przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej zgodnie z algorytmem stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji z 2011r. Z opisu wag P2, P3, i P4 zamieszczonego w tym załączniku wynika, że posiadanie przez ucznia orzeczenia, o którym mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o., było warunkiem koniecznym do uwzględnienia tego ucznia przy tej wadze. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w tym zakresie obowiązywała formalna teoria dowodów i wykluczone było zastępowanie wspomnianych orzeczeń innymi dowodami.

Zważywszy na powyższe rozważania obowiązek przedstawienia orzeczenia, o którym mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. nie budzi wątpliwości. Podkreślenia wymaga także, że stosownie do § 3 ust. 6 pkt 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku do skierowania nieletniego do właściwego ośrodka należy dołączyć dokumentację, w tym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, jeżeli zostało wydane. W okresie pobytu nieletniego w ośrodku dyrektor ośrodka jest obowiązany do uzupełnienia dokumentacji nieletniego między innymi o dokumenty wymienione w § 3 ust. 6 pkt 6 powołanego rozporządzenia (§ 3 ust. 7 rozporządzenia). Z powołanych przepisów wynika zatem, że konieczność uzyskania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego jest niezależna od orzeczenia sądu rodzinnego o umieszczeniu nieletniego w ośrodku i stanowi niezbędny element dokumentacji wychowanka.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organu, że w przypadku uczniów, którzy nie posiadali wymaganego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego przez zespół orzekający działający w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, według stanu na 30 września 2011r., subwencja została zawyżona. Powiat [...] nie podniósł skutecznie zarzutu procesowego, kwestionującego to ustalenie, a wobec tego nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku także w tym zakresie. Wobec tego Sąd I instancji prawidłowo ocenił zastosowanie przez Ministra Rozwoju i Finansów przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba, że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu niezależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Skoro zatem wypłaconą Powiatowi [...] część oświatową subwencji ogólnej na rok 2011 obliczono z uwzględnieniem wychowanków, którzy nie posiadali orzeczeń, wydanych na podstawie art. 71b ust. 3 u.s.o., to Powiat ten uzyskał część oświatową subwencji ogólnej wyższą od należnej, co czyni zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. pozbawionym podstawy prawnej. Sąd I instancji trafnie zaakceptował stanowisko Ministra Rozwoju i Finansów o braku podstaw do otrzymania przez Powiat kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wynikającej z uwzględnienia niewłaściwej liczby uczniów i wychowanków. W konsekwencji Sąd słusznie uznał, że zaskarżona decyzja, zobowiązująca do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w zakresie skarżonym skargą kasacyjną Powiatu [...], jest zgodna z prawem.

Skarga kasacyjna Powiatu [...] w zakresie wydanego przez Sąd I instancji orzeczenia o kosztach postępowania sądowego również nie zasługuje na uwzględnienie. Jej bezzasadność wynika przy tym z dwu powodów. Przede wszystkim dlatego, że wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Finansów utraciło moc to orzeczenie jako że jego byt jest ściśle powiązany z orzeczeniem w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, mocą którego decyzja ta w części wskazanej w zaskarżonym wyroku została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto skarga kasacyjna w tej części nie dość, że nie formułuje żadnego zarzutu kasacyjnego, to dodatkowo jeszcze nie zawiera żadnej argumentacji odnoszącej się do wysokości orzeczonych przez Sąd I instancji kosztów na rzecz skarżącego Powiatu. Nawet więc gdyby zaskarżony wyrok w zakresie kosztów postępowania sądowego nie odpowiadał prawu Naczelny Sąd Administracyjny - wobec tych braków skargi kasacyjnej - nie miałby kompetencji do merytorycznej oceny zasadności zasądzonej na rzecz Powiatu kwoty zwrotu tych kosztów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną Ministra Finansów i oddalił skargę Powiatu [...], oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Powiatu [...]. O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzanych na rzecz Ministra Finansów w wysokości 17.367 zł, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).