Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1342/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 38 ust. 1 pkt 1b, pkt 2, ust. 2, art. 42 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: Art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: Art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi G. S. na zarządzenie Wójta Gminy L z dnia 24 lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie odwołania Pani G. S. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w N I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości, II. zasądza od Wójta Gminy L na rzecz skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014r.

W dniu 24 lipca 2013r. Wójt Gminy L wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie odwołania Pani G. S. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w N. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594). Zgodnie z § 1 tego zarządzenia G. S. została odwołana ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w N bez wypowiedzenia z dniem 9 sierpnia 2013r. z przyczyn szczególnie uzasadnionych, które zostały wskazane w uzasadnieniu zarządzenia. Wójt Gminy L zarzucił G. S. brak współpracy z radą pedagogiczną, radą rodziców i Związkiem Nauczycielstwa Polskiego prowadzący do konfliktów i niekorzystnej atmosfery nie tylko w placówce, ale i w środowisku. Wójt Gminy L stwierdził również, iż Szkoła Podstawowa w N osiąga coraz gorsze wyniki w nauczaniu – stanin szkoły jest z roku na rok coraz niższy, a G. S. nie zawsze stosuje się do jego poleceń i wniosków. Jako przykład wskazał brak reakcji G. S. w sprawie zatrudnienia jej córki w szkole, mimo że ustawa o pracownikach samorządowych na to nie pozwala.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2013r. G. S. wezwała Wójta Gminy L do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia zarządzenia z dnia 24 lipca 2013r. Nr [...]. Zdaniem G. S., zarządzenie to zostało wydane z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez niewskazanie należytej przyczyny odwołania jej z zajmowanego stanowiska, tj. "przypadku szczególnie uzasadnionego", o którym mowa w w/w przepisie. G. S. stwierdziła również, iż uzasadnienie zarządzenia jest nieprawidłowe, gdyż zawiera jedynie wyliczenie lakonicznych, zdawkowych i mijających się z prawdą zarzutów pod jej adresem, które nie zostały w żaden sposób udowodnione.

Wójt Gminy L nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 29 września 2013r. G. S. wniosła skargę na zarządzenie Wójta Gminy L z dnia 24 lipca 2013r. Nr [...] w sprawie jej odwołania ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w N, domagając się stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r. nr 67, poz. 329 z późn. zm.) poprzez uznanie, że zaistniał "przypadek szczególnie uzasadniony" warunkujący jej odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zdaniem skarżącej, żadna z wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczności nie wyczerpuje przesłanki wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Skarżąca wskazała, iż w orzecznictwie powszechnie przyjmowany jest pogląd, że pojęcie to winno być rozumiane wąsko i oznacza ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym o tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Skarżąca powołała się na wybrane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którymi wskazane przez organ prowadzący szkołę przyczyny uzasadniające jej odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nie mogą być uznane za "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Skarżąca zarzuciła również, iż argumentacja Wójta Gminy L została sprowadzona do wyliczenia zarzutów oraz autorytatywnego stwierdzenia, że zarzuty te stanowią "przypadek szczególnie uzasadniony", a dalsze kierowanie szkołą przez skarżącą zagraża interesowi publicznemu. Zdaniem skarżącej, świadczy to o doraźnym charakterze i pozorności przypisywanych jej zarzutów. Wójt nie mógł bowiem w żaden sposób uargumentować i udowodnić stawianych jej zarzutów m.in. dlatego, że nie mają one pokrycia w którymkolwiek z dokumentów pracy szkoły (protokoły rad pedagogicznych, raporty i dokumentacja ewaluacji wewnętrznej, protokoły zebrań rodziców, arkusze kontroli Kuratora Oświaty). Poza tym organ nie przeprowadził rzetelnego postępowania wyjaśniającego, opierając swoje decyzje na pomówieniach grupy kilku rodziców, którzy nie mają statusu rady rodziców.

Odnosząc się do podanych przez organ przyczyn jej odwołania skarżąca podniosła, że faktycznie wynik nauczania osiągnięty przez jej szkołę w 2013r. (wynoszący 2 stanin), nie należy do najwyższych, jednak jej zdaniem przyczyna takiego stanu rzeczy nie leży po jej stronie. Skarżąca stwierdziła, że wynik nauczania w głównej mierze zależy od możliwości rozwojowych uczniów, zaś w szkole do egzaminów końcowych przystąpiła wyjątkowo duża grupa uczniów posiadająca jakąś postać deficytu rozwojowego. Na ogólną liczbę dwudziestu uczniów zdających egzamin aż dziesięcioro z nich miało stwierdzony deficyt rozwojowy, co stanowi 45% wszystkich uczniów zdających egzamin końcowy. Z uwagi na powyższe okoliczności skarżąca uważa, że osiągnięty przez szkołę wynik należy uznać za poprawny. Skarżąca dodała, że w innych szkołach podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Wójt Gminy L, pomimo porównywalnych albo wręcz niższych wyników nauczania, nie wyciągnięto żadnych konsekwencji wobec ich dyrektorów.

Za nieprawdziwy skarżąca uznała zarzut dotyczący niestosowania się do poleceń i wniosków organu prowadzącego szkołę. Skarżąca wyjaśniła, iż zgodnie z poleceniem organu zawartym w piśmie z dnia 7 października 2011 r. sygn. [...] kwestia zatrudnienia jej córki została uregulowana w wyznaczonym terminie, tj. do dnia 31 grudnia 2011r. poprzez wyodrębnienie w strukturze organizacyjnej szkoły stanowiska społecznego dyrektora szkoły. W związku z powyższym odpadła przyczyna, dla której organ polecił uregulowanie tej kwestii, tj. bezpośrednia podległość służbowa pomiędzy skarżącą a córką. O tym wszystkim organ prowadzący szkołę został poinformowany i nie wniósł żadnych zastrzeżeń.

Skarżąca podniosła również, iż w razie stwierdzenia przez organ prowadzący szkołę wszystkich przesłanek dla zastosowania trybu odwołania dyrektora przewidzianego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, odwołanie powinno nastąpić natychmiast, a organ prowadzący nie powinien z tym zbyt długo zwlekać. Skarżąca stwierdziła, że treść uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia wskazuje na długi okres jaki upłynął od momentu, w którym organ prowadzący z całą pewnością był w posiadaniu informacji, na podstawie których później podjął decyzję o jej odwołaniu. Ponadto z samej treści zarządzenia wynika, że obowiązki dyrektora szkoły skarżąca przestała pełnić dopiero w dniu 9 sierpnia 2013r., co stanowi de facto dwutygodniowy termin wypowiedzenia. W ocenie skarżącej, te dwa fakty podważają ratio legis regulacji art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w postaci ograniczoności ram czasowych, w których organ prowadzący szkołę może odwołać dyrektora szkoły.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja wyjątkowa, szczególna, uzasadniająca odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły. Skarżąca utraciła bowiem z własnej winy zaufanie zarówno rodziców dzieci uczęszczających do zarządzanej przez nią szkoły, jak również zaufanie grona pedagogicznego. Zarówno rodzice jak i nauczyciele zgodnie wnieśli do organu prowadzącego wniosek o odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły, zaś kurator oświaty nie wniósł sprzeciwu wobec zakomunikowanego mu zamiaru odwołania skarżącej z zajmowanego przez nią stanowiska. W związku z powyższym Wójt Gminy L uznał, iż dalsze sprawowanie przez skarżącą funkcji dyrektora szkoły stanowiłoby istotne zagrożenie dla osiągnięcia celów szkoły, jak również z innych obiektywnych względów było nie do przyjęcia.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej, iż organ prowadzący szkołę nie mógł w żaden sposób udowodnić stawianych jej zarzutów Wójt Gminy L stwierdził, że nie zasługuje ona na aprobatę, albowiem do organu prowadzącego wpłynęła oficjalna prośba grona rodziców o odwołanie dyrektora z dnia 28 czerwca 2013r., a ponadto na zorganizowanym przez organ prowadzący posiedzeniu Rada Pedagogiczna również zwróciła się z wnioskiem o odwołanie skarżącej z funkcji dyrektora szkoły (notatka służbowa z dnia 4 lipca 2013r.). Wójt Gminy L uważa zatem, że podjął wszelkie czynności mające na celu przeprowadzenie w sposób rzetelny postępowania wyjaśniającego, a jego wynik dał jednoznaczne podstawy do powzięcia zaskarżonego zarządzenia.

Wójt Gminy L podniósł, iż zaskarżone zarządzenie zostało wydane w oparciu o okoliczności uzasadniające występowanie "przypadku szczególnie uzasadnionego", albowiem skarżąca nie mogła pełnić nadal funkcji dyrektora szkoły, gdyż godziłoby to w interes szkoły (m.in. przenoszenie uczniów przez rodziców do innych szkół) i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (np. podważanie autorytetu nauczycieli przy uczniach, brak reakcji na sygnalizowane złe zachowanie uczniów, częste zmiany nauczycieli, obniżenie wyników w nauce).

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że organ prowadzący szkołę nie zareagował natychmiast na dostrzeżone uchybienia Wójt Gminy L stwierdził, że formalna skarga a zarazem wniosek o odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora wpłynęła w dniu 28 czerwca 2013r., natomiast już 4 lipca 2013r. zostało zorganizowane spotkanie zarówno ze skarżącą jak i gronem pedagogicznym. Po uzyskaniu szczegółowych informacji na temat podstaw żądania odwołania skarżącej, pismem z dnia 8 lipca 2013r. do Kuratora Oświaty skierowano wniosek o pozytywne zaopiniowanie odwołania skarżącej z funkcji dyrektora szkoły. Niezwłocznie, po upewnieniu się, iż kurator oświaty nie złożył sprzeciwu, powzięte zostało zaskarżone zarządzenie. W związku z powyższym za chybiony Wójt Gminy L uznał zarzut, iż nie zareagował odpowiednio szybko.

Na rozprawie w dniu 25 lutego 2014r. skarżąca podała, że złożyła pozew do Sądu Pracy o odszkodowanie, jednak sprawa została zawieszona do czasu rozstrzygnięcia skargi przez WSA w Krakowie. Skarżąca dodała, że w lipcu 2013r. rada pedagogiczna miała 22 członków i nie podjęła uchwały o jej odwołaniu ze stanowiska dyrektora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonego zarządzenia z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga G. S. wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594, zwana dalej u.s.g.). Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., przyjmując za zasadne w tej ostatniej kwestii argumenty powoływane przez skarżącą, której interes prawny jako dyrektora odwoływanego ze stanowiska został naruszony zaskarżonym aktem.

Przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Nr [...] z dnia 24 lipca 2013r. Wójta Gminy L w sprawie odwołania Pani G. S. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w N. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594).

Zaskarżone zarządzenie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy, zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta/burmistrza/prezydenta należy m. in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Wydawanie zarządzeń przez organy wykonawcze gminy w sprawie powoływania i odwoływania ze stanowiska dyrektorów szkół jest zatem niewątpliwie wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzenia te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy, nie zmienia to jednak ich publicznoprawnego charakteru. Taki sposób rozumienia charakteru prawnego aktów odwołania ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu aktów organów jednostek samorządu terytorialnego odwołujących dyrektorów szkół (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012r., sygn. VIII SA/Wa 133/12, z dnia 18 maja 2012r., sygn. I OSK 10/12, z dnia 14 maja 2008r., sygn. I OSK 637/08, z dnia 18 kwietnia 2008r., sygn. I OSK 86/08, z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. I OSK 237/07, z dnia 18 lipca 2006r., sygn. I OSK 648/06, z dnia 2 września 2005r., sygn. I OSK 456/05, uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996r., sygn. OPS 6/96 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000r., III RN 123/99). Analogiczne poglądy wyrażane są też w orzecznictwie w odniesieniu do odwoływania dyrektorów zakładów opieki zdrowotnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2010r., sygn. VII SA/Wa 1814/09), instytucji kultury (por. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010r., sygn. II OSK 598/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 listopada 2009r., sygn. II SA/Bd 829/09, wyrok NSA z 12 maja 2003r., II SA/Łd 548/03, wyrok NSA z 19 listopada 2002r., sygn. II SA/Wr 1579/02), czy też ośrodka pomocy społecznej (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009r., sygn. IV SA/Wr 428/09). Jeżeli zatem wola organu gminy w niniejszej sprawie otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega on nadzorowi administracyjnemu organów nadzoru, jak również kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (por. wyrok NSA z 12 maja 2003r., sygn. II SA/Łd 548/03).

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia należy stwierdzić, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, polegającym na wydaniu go mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przesłanki wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nie mieszczą się w "przypadkach szczególnie uzasadnionych", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia ogranicza się do ogólnych stwierdzeń, nie popartych żadnymi konkretnymi danymi i dowodami.

W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty, jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, musi być stosowany w sposób wyjątkowo rozważny. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i dość rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003r sygn. I PK 103/03 OSNP 2004/21/371).

Art. 38 ust.1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty daje możliwość odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, o ile w sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki". Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji (por. wyrok NSA z 11 maja 2012r., I OSK 1972/11).

Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przytoczonego powyżej przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 sierpnia 2011 r., sygn. IV SA/GI 986/10, LEX nr 896441; wyrok NSA z 7 czerwca 2011r., sygn. I OSK 314/11, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012r., III SA/Lu 609/11).

W niniejszej sprawie te wymogi nie zostały przez Wójta Gminy L spełnione. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ wymienia jedynie zarzuty stawiane G. S. przez radę rodziców i radę pedagogiczną, ale na poparcie tych zarzutów nie przedstawia żadnych dowodów. W uzasadnieniu nie wskazano z czego organ wywiódł swój wniosek, że dalsze pozostawanie G. S. na stanowisku dyrektora zagraża interesowi publicznemu. Stawia zarzuty nieudolnego i despotycznego stylu zarządzania kadrą, braku szacunku dla nauczycieli, łamania regulaminu rady pedagogicznej, niewykonywania poleceń i wniosków Wójta, prowadzenia niewłaściwej polityki kadrowej, ale nie uzasadnia tych zarzutów poprzez wskazanie konkretnych dowodów. Nie wiadomo zatem kiedy i w jakich okolicznościach G. S. podważyła autorytet nauczyciela, nie wiadomo kiedy doszło do złamania regulaminu rady pedagogicznej i na czym ono polegało. Organ powołuje się na pogarszające się wyniki nauczania w szkole, ale nie wykazuje, na czym polegały zaniedbania dyrektora i ich wpływ na spadek wyników nauczania uczniów. Brak też jakichkolwiek konkretów dotyczących zarzutu niewłaściwej polityki kadrowej G. S. Nie wiadomo również jakich poleceń i wniosków Wójta G. S. nie wykonała, poza ogólnym odwołaniem się do sprawy sprzed kilku lat dotyczącej zatrudnienia w szkole jej córki.

Ta ogólnikowość stawianych zarzutów i całkowity brak ich uzasadnienia powoduje, że sąd nie może uznać, że przesłanki, którymi kierował się organ podejmując zaskarżone zarządzenie, stanowiły "szczególnie uzasadnione przypadki" wymagane ustawą, skoro organ nie wskazuje żadnych dowodów, że one rzeczywiście miały miejsce. Zaskarżone zarządzenie nie zostało zatem w sposób należyty uzasadnione, co kwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa. Już sama ta wada zarządzenia stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności.

Nadto zaś należy zauważyć, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż "szczególnie uzasadnione przypadki" o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast przesłanki typu negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym i jego wotum nieufności, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1997, nr 2 poz. 53; wyrok NSA z dnia 19 września 2001r., II SA 1657/2001; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05, wyrok NSA z 25 lutego 2011r., I OSK 2018/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012r., III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012r., I OSK 1971/2011). W orzecznictwie podkreśla się też wymóg natychmiastowości działania organu wskazując, iż brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie jego rozumienie jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 Kodeksu pracy (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002r., II SA 3053/01). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001r., II SA 3293/00).

W ocenie Sądu analiza treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia oraz zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wszystkie stawiane skarżącej zarzuty nie należały do grupy zarzutów, które mogłyby stanowić przyczynę odwołania dyrektora szkoły w trybie przytoczonego przepisu, nie należały bowiem do okoliczności wymienionych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Sama zaś negatywna ocena pracy lub negatywna ocena wykonywania zadań - wskazane w art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty - nie wystarcza do zastosowania trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2. Użyte w ustawie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, iż tryb odwołania dyrektora określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowany jedynie wyjątkowo, w "przypadkach szczególnie uzasadnionych". W niniejszej sprawie organ nie wykazał, że taka sytuacja nie miała miejsce. W odniesieniu do zarzutu związanego ze sprawą zatrudnienia córki skarżącej, nie spełniono też przesłanki natychmiastowości reakcji organu, warunkującej - zdaniem orzecznictwa – możliwość zastosowania trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika bowiem, że sprawa zatrudnienia córki była analizowana przez Wójta w roku 2011, a więc ponad dwa lata wcześniej (pisma z dnia 7 października 2011r., k. 17 oraz z dnia 29 grudnia 2011r., k. 18).

Należy nadto wskazać, że do wydania zaskarżonego zarządzenia doszło po nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Jedną z podstawowych gwarancji procesowych w postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając charakter prawny zarządzenia o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Przed wydaniem zaskarżonego aktu organ ograniczył się jedynie do udziału w spotkaniu z Radą Pedagogiczną w dniu 4 lipca 2013r. Z części spotkania Wójta z Radą Pedagogiczną bez udziału Dyrektor Szkoły nie sporządzono protokołu, lecz jedynie notatkę służbową, podpisaną przez samego Wójta (k. 31). Brak w tej notatce wskazania kto dokładnie uczestniczył w tym spotkaniu. Na rozprawie przed sądem skarżąca podała, że Rada Pedagogiczna liczyła w dniu tego spotkania 22 członków. Nie sporządzono jednak listy obecności na spotkaniu z Wójtem, nie wiadomo zatem ilu spośród członków rady w nim uczestniczyło oraz ilu z nich opowiedziało się za odwołaniem dyrektor szkoły. Wbrew twierdzeniu Wójta, nie zapadła uchwała Rady Pedagogicznej zawierająca wniosek o odwołanie G. S. ze stanowiska dyrektora szkoły, o którym mowa w art. 42 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Dowodu podjęcia takiej uchwały nie ma w aktach sprawy. Z akt sprawy wynika jedynie, że głosowanie przeprowadzono co do tego, żeby odbyć spotkanie z Wójtem bez udziału Dyrektor Szkoły i w tym głosowaniu uczestniczyło 13 osób, których podpisy znalazły się pod protokołem ze spotkania członków Rady pedagogicznej z Wójtem i Dyrektorem Szkoły (k. 31). W aktach nie ma natomiast uchwały Rady Pedagogicznej zawierającej wniosek o odwołanie Dyrektora Szkoły.

Organ nie zapewnił skarżącej prawidłowego udziału w postępowaniu kontrolnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia. W aktach sprawy brak dowodów, że skarżąca mogła się zapoznać z zarzutami stawianymi przez radę rodziców i grono pedagogiczne oraz że umożliwiono jej wniesienie zastrzeżeń do tych zarzutów. Nie została ona ostatecznie zapoznana z wynikami postępowania wyjaśniającego, nie miała zatem możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, czy zgłoszenia wniosków (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012r., III SA/Lu 609/11).

Akta sprawy nie zawierają też prawidłowego dowodu dochowania wymogu uprzedniego zaopiniowania zaskarżonego zarządzenia przez kuratora oświaty. Do akt organ przedłożył wprawdzie kopię pisma adresowanego przez Wójta Gminy L do Kuratora Oświaty z dnia 8 lipca 2013r. zawierającego wniosek o wyrażenie pozytywnej opinii w związku z zamiarem odwołania G. S. ze stanowiska dyrektora szkoły (k. 32), ale brak jest w aktach dowodu złożenia tego pisma do Kuratora. Organ twierdzi, że Kurator Oświaty nie odpowiedział na ten wniosek, a więc zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty możliwe było przyjęcie, że w ciągu 5 dni od otrzymania wniosku wydał opinię pozytywną. Przyjęcie takiego skutku jest możliwe jedynie wówczas, gdy Kurator otrzymał ów wniosek, takiego zaś dowodu w aktach sprawy brak, organ nie przedłożył dowodu wysłania tego wniosku do Kuratora pocztą lub jego złożenia bezpośrednio u Kuratora.

Biorąc zatem pod uwagę wskazane powyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego, w tym zwłaszcza fakt, że zaskarżone zarządzenie nie posiada należytego uzasadnienia, zgromadzone zaś w aktach sprawy dokumenty oraz treść tego uzasadnienia i odpowiedzi na skargę nie pozwalają na dokonanie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", uznać należy, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa, co stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności. Dlatego Sąd orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.