Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1503/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 2556
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
article: art. 17
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S., A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 749/21 w sprawie ze skargi J.S., A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez J.S. i A.S. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 749/21, którym oddalono skargę ww. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z [...] czerwca 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, art 19 ust. 2, art. 26, art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm., dalej ustawa o odpadach), art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2004 r., Nr 173, poz. 1807 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku spółki J. spółka jawna w G., Starosta G. zatwierdził program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi przez wskazaną spółkę na terenie gminy G. w m. M., a także udzielił zezwolenia na zbieranie, transport i odzysk odpadów do dnia 31 maja 2017 r.

Dnia [...] kwietnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wpłynął wniosek J.S. z [...] kwietnia 2013 r., o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty G. z [...] czerwca 2007 r., znak: [...], zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi przez J. Spółka Jawna z siedzibą w G. (dalej jako: Spółka), na terenie gminy G., w miejscowości M. Następnie, pismem z [...] września 2013 r. (data wpływu do siedziby SKO: [...] września 2013 r.) wnioskodawca zmienił wniosek, domagając się stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Postanowieniem z [...] listopada 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2007 r., znak: [...] zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla prowadzenia działalności w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów uznając, że składający wniosek nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Na skutek złożonego od tej decyzji wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy postanowieniem z [...] marca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., utrzymało w mocy. zaskarżone postanowienie z [...] listopada 2013 r. Obydwa postanowienie zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 439/14.

Pismem z [...] marca 2015 r. z wnioskiem o odpuszczenie do udziału w postępowaniu wystąpiła A.S., wywodząc swój interes prawny do udziału w postępowania z przysługującego jej prawa własności do działek o nr [...] i [...].

Decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 104, art. 107 § 1 i 3, art. 105 § 1 w zw. z art. 28 i art. 127 § 3 k.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie z wniosku J.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2007 r. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2015 r. Obydwie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 827/15. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2351/16 oddalił skargę kasacyjną A. spółki z o.o. z siedzibą w K. od ww. wyroku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] ponownie umorzyło postępowanie z wniosku J.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2007 r., nr [...] wydanej na wniosek firmy J. spółka jawna w G. zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi przez ww. firmę na terenie gminy G. w m. M. Skarżący na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. bezpośrednio zaskarżyli tę decyzję do Sądu, pomijając możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. Zaskarżona decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 listopada 2019 r., sygn. IV SA/Po 528/19.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2007 r., decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po raz kolejny umorzyło postępowanie powołując się na to, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną postępowania.

Wniesionym z zachowaniem terminu ustawowego w dniu [...] lutego 2021 r. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, J. i A.S. powtórzyli w odwołaniu wszystkie wcześniejsze argumenty odnośnie zanieczyszczenia gruntu na ich działce nr [...] i [...], zatrucia warzyw i owoców oraz uszczerbku na zdrowiu w wyniku przetwarzania odpadów niebezpiecznych na sąsiedniej działce nr [...]. W odwołaniu wskazano również, że Kolegium po raz kolejny nie zastosowało się do wytycznych WSA w Poznaniu i NSA przez bezpodstawne przyjęcie, że odwołujący się nie mają legitymacji strony postępowania, podczas gdy kwestia ta już została w sprawie prawomocnie przesądzona.

W wyniku rozpatrzenia wniosku J. i A.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zapadła ostateczna decyzja z [...] lipca 2021 r., nr [...]1, na mocy której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w pkt 1 uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] listopada 2020 r., nr [...] w całości, a w pkt 2 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2007 r., nr [...].

W motywach uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że jego zadanie polegało na zbadaniu zaskarżonej decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2007 r. w granicach przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a. Jak wskazało Kolegium, orzekający w tym trybie organ administracji publicznej posiada jedynie uprawnienia do rozstrzygnięcia w kwestii istnienia bądź nieistnienia (w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji) przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie wchodząc przy tym w istotę sprawy, będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało, że zaskarżona decyzja Starosty G. z [...] czerwca 2007 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów o właściwości przez Starostę G. Natomiast inną kwestią jest podnoszony przez wnioskodawców sposób prowadzenia działalności przez spółkę na działce nr [...] w M. mający miejsce po wydaniu decyzji. Jak argumentowało Kolegium, jeżeli w czasie obowiązywania decyzji Starosty G. wpłynęłyby zgłoszenia, że działalność Spółki jest źródłem zanieczyszczenia środowiska i zagraża zdrowiu ludzi, to Starosta G. przeprowadziłby kontrolę w celu sprawdzenia, czy Spółka nie naruszyła warunków zezwolenia. Jednak zgłoszenia takie pojawiły się dopiero w 2013 r., a więc gdy zezwolenie już wygasło, a Spółka zakończyła działalność. Kolegium zwróciło uwagę na to, że treść zarzutów formułowanych przez J. i A.S. koncentruje się na wykazaniu, że doszło do skażenia gruntu i wody na działkach nr [...] i [...], a także uszkodzone zostały rośliny i drzewa w sadzie. Znaczna część argumentacji zmierza do wykazania, że ucierpiało także zdrowie skarżących. Wszystkie te kwestie, szeroko opisywane przez skarżących, nie odnoszą się do samej decyzji Starosty G. i jej ewentualnych wad.

Kolegium uznało zatem, że Starosta G. nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także że decyzja Starosty G. nie jest obarczona innymi przesłankami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Pismem z [...] sierpnia 2021 r. J.S. i A.S., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] lipca 2021 r., nr [...], w sprawie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] listopada 2020 r. oraz odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2007 r., zaskarżając ją w części, tj. w zakresie punktu 2, na mocy którego odmówiono odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2007 r., nr [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie w sposób mający wpływ na wynik sprawy:

1. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 1 oraz art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach przez ich niezastosowanie, to jest niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2007 r. w sytuacji, gdy - jak wskazano - Starosta G. nie był organem właściwym do wydania decyzji w sprawie z wniosku J. spółka jawna, gdyż organem właściwym do wydania decyzji był Wojewoda Wielkopolski;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 39 oraz 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przez ich niezastosowanie polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji zezwalającej na działalność w zakresie odzysku odpadów niebezpiecznych, bez uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tego przedsięwzięcia, wymaganych na mocy przepisów niniejszego rozporządzenia;

3. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, to jest braku stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, w którym miała być prowadzona działalność;

4. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., to jest braku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na odzysk odpadów w urządzeniu mobilnym poza instalacją, czym rażąco naruszono zapisy ustawy o odpadach, która w dacie wydawania przedmiotowej decyzji nie przewidywała takiej formy odzysku odpadów (a więc również bez podstawy prawnej);

5. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa podczas wydawania decyzji przez Starostę G., tymczasem takie rażące naruszenie jest ewidentne;

6. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady stanowiącej, że organy działają na podstawie i w granicach prawa poprzez niezastosowaniu tej zasady w niniejszym postępowaniu;

7. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyjaśnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, skutków społeczno-gospodarczych, jakie spowodowała decyzja Starosty wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także pominięcie w znacznej części wniosków zawartych w opinii ekspertów Politechniki Łódzkiej z kwietnia 2015 r. istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa, oraz braku uzasadnienia w tym zakresie w treści decyzji z [...] lipca 2021 r.

Jednocześnie, w skardze sformułowano wnioski o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] lipca 2021 r. w zakresie punktu 2 tej decyzji, o zasądzenie kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a nadto o przeprowadzenie rozprawy ze względu na skomplikowany charakter sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi w całości. Kolegium stwierdziło, że sformułowane w skardze zarzuty są niespójne i nie mają uzasadnionych podstaw. Ponadto zarzut wydania przez Starostę G. decyzji w 2007 r. bez wcześniejszego wydania decyzji warunkujących treść zaskarżonej decyzji, mógłby co najwyżej zastać podniesiony jako przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, a nie jako zarzut nieważnościowy.

Dnia [...] grudnia 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe uczestnika postępowania A. sp. z o.o. z siedzibą w K. z wnioskiem o oddalenie skargi.

Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. (data wpływu dnia [...] stycznia 2022 r. - k.127-209 akt sąd.) skarżący odnieśli się do stanowiska uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r. oddalił skargę w całości, uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego - które miało wpływ na wynik sprawy - jak również przepisów postępowania, które - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ten nie dostrzegł też naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że prowadząc postępowanie w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 k.p.a., co do zasady organ winien zbadać wszystkie przesłanki nieważnościowe, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności zobowiązuje organ nadzoru do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od zarzutów zgłoszonych we wniosku, z którego to obowiązku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w niniejszej sprawie w pełnym zakresie się wywiązało. Kolegium, po wykluczeniu, przez wzgląd na okoliczności sprawy, wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3-7 k.p.a. szczegółowo wyjaśniło, że wbrew stanowisku skarżących nie ziściły się również przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Uznając za niezasadny zarzut wydania decyzji przez nieuprawniony organ (decyzję wydał Starosta G. podczas gdy zdaniem skarżących właściwym rzeczowo był Wojewoda Wielkopolski) Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzją z [...] czerwca 2007 r. Starosta G. zatwierdził program gospodarki odpadami niebezpiecznymi (I), określił rodzaje odpadów przyjmowanych do zbierania i transportu (II) oraz rodzaje i ilość odpadów przeznaczonych do odzysku (III). Decyzja została wydana na podstawie art.17 ust. 1 pkt 1, art. 19 ust. 2, art. 26, art. 28 i art. 31 ustawy o odpadach. Mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dniu 25 czerwca 2007 r., na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach wytwórca odpadów był obowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jeżeli wytwarzał odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie. Na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o odpadach program gospodarki odpadami niebezpiecznymi był zatwierdzany w drodze decyzji przez właściwy organ, którym był wojewoda - dla przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska (pkt 1); starosta - dla pozostałych przedsięwzięć (pkt 2). W rozpoznawanej sprawie decyzję wydał Starosta, a Wojewoda - którego właściwości w tej sprawie upatrują skarżący - był właściwy dla przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który to na dzień 25 czerwca 2007 r. stanowił, że wojewoda był właściwy w sprawach:

1) przedsięwzięć i zdarzeń:

a) na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe,

b) na terenach zamkniętych;

2) przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1.

Sąd I instancji zauważył, że obowiązujące wówczas rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004, nr 253, poz. 2537) stanowiło, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych (§ 2 pkt 39). Wskazywany w skardze § 2 pkt 40 tego rozporządzenia stanowił, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają instalacje - z wyłączeniem instalacji spalających gaz wysypiskowy, słomę lub odpady z mechanicznej obróbki drewna, instalacji do unieszkodliwiania odpadów z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybactwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności - do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych, w tym instalacje do krakingu odpadów. Zatem istotą sporu stało się to czy "destylarka podciśnieniowa", w której prowadzony miał być na podstawie decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2007 r. odzysk odpadów - tak jak twierdzili skarżący- stanowiła "instalację" w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach. Jak wynika bowiem z przywołanych powyżej przepisów takie ustalenie pozwalałoby przyjąć, że to wojewoda a nie starosta był organem właściwym w sprawie.

W ocenie Sądu I instancji, w świetle dokumentacji akt sprawy, to Kolegium ma rację, że wspomniana "destylarka podciśnieniowa" nie jest instalacją w rozumieniu powyższego przepisu, a jedynie mobilnym urządzeniem. Przede wszystkim, w ocenie Sądu I instancji, trafność wniosków Kolegium, pośrednio potwierdza sam ustawodawca, z woli którego, wyrażonej w art. 3 pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska przez zakład rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Nie ulega zatem wątpliwości, że sam ustawodawca "instalację" wraz z terenem definiuje jako zakład. Jest to, w ocenie Sądu I instancji, kluczowa w sprawie wskazówka interpretacyjna, bo to oznacza, że instalację (w rozumieniu ustawy o odpadach) ustawodawca utożsamia z jądrem zakładu (w rozumieniu ustawy o odpadach). Tymczasem, destylarka podciśnieniowa, której m.in. dotyczyła decyzja Starosty G. z [...] czerwca 2007 r. stanowiła - jak wynika z akt - urządzenie pomocnicze, bez którego sam zakład nadal by istniał. Jak wynika z załączonego do akt sprawy schematu rozmieszczenia pomieszczeń miała ona zostać zlokalizowana w "części produkcyjnej" pomieszczenia, bezpośrednio sąsiadującej z pomieszczeniem socjalnym (k. 8 akt adm. opisanych "Program (...)"). We wniosku wskazano, że proces odzysku odpadów nie jest uciążliwy dla otoczenia, nie powoduje powstawania emisji do powietrza, nie jest źródłem hałasu (pkt 26, k. 16v akt adm. opisanych "Program (...)", a proces destylacji jest całkowicie hermetyczny (pkt II.2 - k.15v. akt adm. opisanych "Program (...)"). Mając zatem na uwadze żądanie wniosku - i załączoną do niego dokumentację - trafnie Starosta G. stwierdził, że opisany we wniosku odzysk nie będzie prowadzony w instalacji, czemu z resztą literalnie dał wyraz również w uzasadnieniu swojej decyzji z 25 czerwca 2007 r. wskazując w pkt III, że "odzysk odpadów będzie prowadzony poza instalacją, w mobilnym urządzeniu - destylarce podciśnieniowej". Prawidłowo również, Starosta G. uznał się za organ właściwy w sprawie i w zgodzie ze swoją właściwością wydał decyzję dnia [...] czerwca 2007 r. Skoro zatem, destylarka podciśnieniowa opisana we wniosku nie stanowiła instalacji w rozumieniu ustawy o odpadach, właściwość starosty do wydania decyzji z [...] czerwca 2007 r. znajdowała również oparcie w art. 26 ustawy o odpadach, który stanowił, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów jest wydawane, w drodze decyzji, przez właściwy organ na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat, a właściwym organem, jest wojewoda - dla przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska (pkt 1); starosta - dla pozostałych przedsięwzięć (pkt 2). Na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o odpadach zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów wydawał starosta.

Nie sposób też zgodzić się, aby w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu I instancji nie zasługuje również na uwzględnienie drugi z podniesionych zarzutów, a dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, to jest braku stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, w którym miała być prowadzona działalność oraz braku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na odzysk odpadów w urządzeniu mobilnym poza instalacją, czym rażąco naruszono zapisy ustawy o odpadach, która w dacie wydawania przedmiotowej decyzji nie przewidywała takiej formy odzysku odpadów (a więc również bez podstawy prawnej). Zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi następowało "na wniosek", o czym w sposób jednoznaczny stanowił art. 19 ust. 1 ustawy o odpadach. To oznacza, że organ do którego zwracał się wnioskodawca związany pozostawał żądaniem wniosku. We wniosku tym, co bezsporne, wskazano, że miejscem prowadzenia odzysku będzie hala produkcyjno - magazynowa zlokalizowana na terenie wsi M. Wskazano, że hala ta jest dobrze przystosowana do odzysku ze względu na prowadzoną wcześniej w obiekcie działalność przemysłową (pkt 26, k. 16v akt adm. opisanych "Program (...). Do wniosku załączono opinię, w której oświadczono, że dotychczasowy sposób użytkowania obiektu na terenie powiatu G. wsi M. polegał na prowadzeniu działalności w zakresie produkcji rękawic pracowniczych oraz uszlachetniania skór (k. 1 16v akt adm. opisanych "Program (...)). Sporny program gospodarki odpadami został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Wójta Gminy G. z [...] czerwca 2007 r. (k. 28 akt adm.). Ustalenie o produkcyjno- magazynowym przeznaczeniu hali wskazanej we wniosku J. Spółka jawna nie zostało zakwestionowane również przez Wójta Gminy G., wydającego w dniu [...] czerwca 2007 r. postanowienie uzgadniające w trybie art. 106 § 5 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach Sąd I instancji stwierdził, że przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Starostę G. decyzji z [...] czerwca 2007 r. nakazywał uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu lub po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jeżeli są wymagane. Wnioskodawca we wniosku zadeklarował, że jego wolą jest prowadzenie odzysku odpadów w hali produkcyjno-magazynowej, która dotąd była wykorzystywana jako zakład produkcyjny. Ustalenia w tym zakresie zostały zaakceptowane przez inny organ administracji publicznej orzekający w tej sprawie, tj. Wójta Gminy G. Nie sposób, w tych okolicznościach postawić Staroście zasadnie zarzutu rażącego naruszenia prawa z uwagi na przyjęcie ustaleń, że w sprawie nie było wymagane zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nadto Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu - postępowanie się wznawia, a tym samym zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego skutku, w postępowaniu nieważnościowym, zainicjowanym przez skarżącego.

W kwestii istnienia, wynikającego z art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, Sąd I instancji stwierdził, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] czerwca 2007 r. nakładał obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko odnośnie przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1); planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek jest ustalony na podstawie ust. 2 (obowiązek stwierdzony w drodze postanowienia). Przepis ten odwoływał się do przepisów rozporządzenia z 2004 r. Tymczasem, w okolicznościach badanej sprawy nie ma mowy o instalacji w rozumieniu przepisów § 2 pkt 39 i 40 tego rozporządzenia, co Sąd I instancji wyjaśnił już wcześniej. Dlatego też i w tym zakresie przedstawiona argumentacja w skardze pozostaje niezasadna.

Odnosząc się do podniesionej przez uczestnika postępowania kwestii wygaszenia decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2007 r. decyzją Starosty G. z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], Sąd I instancji zauważył, że kwestię tę w sposób kategoryczny i wiążący Sąd sprawę niniejszą rozpoznający przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. IV SA/Po 439/14, wskazując, że specyfika postępowania nieważnościowego, a zwłaszcza moc wsteczna (ex tunc) przypisywana orzeczeniu stwierdzającemu nieważność decyzji administracyjnej (art. 156-art. 159 k.p.a.), wobec wyłącznie prospektywnego (ex nunc) skutku decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia innej decyzji (art. 162 k.p.a.) nie pozwala za bezprzedmiotowe uznać postępowania nieważnościowego prowadzonego przeciw decyzji, która wygasła (została "wygaszona") w tym trybie. Sąd przesądził, że utrata ważności decyzji na skutek stwierdzenia jej wygaśnięcia nie powoduje zniesienia skutków prawnych zaistniałych w czasie obowiązywania tej decyzji, zaś sama decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym w tym sensie, że można nadal się na nią powoływać, choćby dla uniknięcia odpowiedzialności prawnej przewidzianej w przepisach, za jej nieposiadanie (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2012 r., I OSK 567/11, CBOSA).

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie analiza akt sprawy pod kątem przywołanych uregulowań nie pozostawia wątpliwości, iż w sprawie nie ziściły się przesłanki nieważnościowe. Kwestia ewentualnych rozbieżności pomiędzy zatwierdzonym programem gospodarki odpadami niebezpiecznymi (decyzja Starosty G. z [...] czerwca 2007 r.), a rzeczywistym działaniem spółki (sposobem gospodarowania odpadami) pozostaje poza płaszczyzną postępowania nieważnościowego

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J.S. i A.S. wnosząc na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. Nadto skarżący kasacyjnie wnosili o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący opierając skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podnieśli zarzuty dotyczące:

1.naruszenia przepisów prawa materialnego, każdorazowo w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, tj.

-a) art 3 pkt 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przez jego niezastosowanie i posłużenie się przez WSA nieznanymi ustawie kryteriami istotności i pomocniczości, co skutkowało błędnym uznaniem, że destylarka podciśnieniowa nie stanowi instalacji w rozumieniu wskazanego przepisu, podczas gdy właściwe zastosowanie i prawidłowa wykładnia tego przepisu winna skutkować stwierdzeniem, że destylarka podciśnieniowa jako urządzenie stacjonarne, którego eksploatacja może powodować emisję, jest instalacją, wobec czego decyzja została wydana przez niewłaściwy organ;

-b) art. 3 pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że tylko urządzenie stanowiące jądro zakładu, bez którego zakład nie może istnieć, jest instalacją, podczas gdy definicja legalna zakładu zawarta w tym przepisie nie formułuje takich kryteriów i odnosi się do kwalifikacji poszczególnych elementów zakładu (instalacji właśnie) a nie wyłącznie zakładu jako całości;

2)naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

-a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo, że będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzja została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie, a zatem wystąpiła w sprawie przesłanka nieważnościowa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., przy czym prawidłowe zastosowanie przepisów skutkować winno uchyleniem decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.;

-b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i ewentualnie art. 61 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ wydający decyzję i będący związany wnioskiem i jego zakresem nie był uprawniony zakwalifikować urządzenie do odzysku odpadów jako urządzenie niebędące instalacją w sytuacji, w której z wniosku o wydanie tej decyzji nie wynikało takie żądanie, co skutkowało wydaniem decyzji zamiast stwierdzeniem niewłaściwości organu (tu: starosty) i przekazaniem wniosku organowi właściwemu (tu: wojewody);

-c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy na podstawie zgromadzonego materiału sprawy należało ustalić, że zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;

-d) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a to przez orzeczenie na podstawie akt sprawy, w których znajdowały się konkretne dowody wskazujące na odmienną niż dokonały tego organy administracji w sprawie kwalifikację destylarki podciśnieniowej, których to dowodów jednakże Sąd I instancji należycie nie zbadał i przyjął interpretację przedstawioną przez organy, co stanowi w istocie swoisty błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych na potrzeby rozpoznania skargi;

-e) art 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentów skargi i obszernego materiału dowodowego wykazującego charakter eksploatowanego urządzenia oraz konsekwencje wydania decyzji dla środowiska, zdrowia i życia skarżących.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wnosiła o jej oddalenie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również organ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Podkreślić przy tym należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Wyjątkowo, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 dopuszcza się usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Należy również wskazać, że prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w przypadku zaskarżania wyr. WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Natomiast w przypadku naruszenia przepisów postępowania sformułowanie zarzutu powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane zgodnie z powyższym wymogiem, ponieważ nie zostały powiązane z naruszeniem przepisu postępowania sądowoadministracyjnego. Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2009/1, poz. 1), w której sąd stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do tak wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych.

Przed dokonaniem oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej wskazać należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji obok trybu wznowienia postępowania oraz zmiany lub uchylenia decyzji jest zaliczana to tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania. System nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności.

Cechą charakterystyczną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest to, że w jego trakcie nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. W ramach tego postępowania organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12; z 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11; z 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13, CBOSA).

Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Oś sporu w niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu treści podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów koncentruje się na ocenie czy decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, a także zezwolenia na zbieranie, transport i odzysk odpadów została wydana przez właściwy organ oraz czy dokonana przez organ ten kwalifikacja podstawowego urządzenia eksploatowanego przez zakład jakim była destylarka podciśnieniowa, jako urządzenia, a nie jako instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, która to kwalifikacja miała bezpośredni wpływ na ustalenie organu właściwego do wydania przedmiotowej decyzji, nie została dokonana w następstwie błędnej interpretacji tego przepisu, przy czym ta błędna wykładnia przepisu w realiach niniejszej sprawy miała mieć charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym w niniejszej sprawie należy dokonać oceny dwóch przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Interpretacja przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nastręcza trudności i dotyczy wydania decyzji z naruszeniem każdego rodzaju właściwości (miejscowej, rzeczowej). Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia, nawet jeśli decyzja taka jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa materialnego

Natomiast z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wtedy, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, a charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia. Z takimi sytuacjami mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie zastosowanej normy i decyzji, w której została ona zastosowana ujawnia oczywistą niezgodność. Oczywistość taka zachodzi w takich sytuacjach, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania lub nałożenia (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2008 r., II OSK 972/07, CBOSA). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3270/18, CBOSA).

Podzielić należy stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy jasno sformułowany przepis prawa, nie wymaga wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładania tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA: z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1808/07; z 18 listopada 2008 r., II OSK 1396/07, CBOSA). Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., I OSK 713/18, CBOSA).

Mając na uwadze, że ustalenie organu właściwego do wydania decyzji stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania było związane z uprzednim ustaleniem, czy używana w procesie odzysku odpadów destylarka podciśnieniowa jest instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił w pierwszej kolejności poddać ocenie zarzuty kasacyjne związane z tą kwestią. Definicja zawarta w art. 3 pkt 6 powołanej ustawy rozróżnia trzy rodzaje instalacji, przy czym dwa pierwsze mają w gruncie rzeczy ten sam charakter , oparte są na tym samym wyróżniku, jaki stanowi "stacjonarne urządzenie techniczne". W pierwszym typie chodzi o pojedyncze tego rodzaju urządzenie, w drugim o ich zespół. Trzecim rodzajem instalacji są budowle nie będące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami. Wszystkie te trzy rodzaje instalacji mają jednocześnie jedno wspólne kryterium w postaci możliwości spowodowania emisji wskutek ich eksploatacji. Na potrzeby niniejszej sprawy należy skoncentrować się na instalacji w postaci "stacjonarnego urządzenia technicznego". Na gruncie tak zdefiniowanego jednego z rodzajów instalacji, a w szczególności związanego z użyciem przez ustawodawcę pojęcia "stacjonarne" pojawiają się pytania, na które należy odpowiedzieć dokonując kwalifikacji. Te pytania to, czy użycie w definicji tego terminu oznacza, że wymagane jest zawsze trwałe związanie z gruntem, czy też urządzenie stacjonarne to urządzenie unieruchomione czyli mogące funkcjonować tylko w stanie unieruchomienia, ale niekoniecznie trwale związane z gruntem. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że pojęcia trwale związane z gruntem nie należy interpretować jak w Prawie budowlanym. W Słowniku języka polskiego PWN stwierdzono, że słowo stacjonarne jest synonimem słów "unieruchomiony" czy "stały nie zmieniający miejsca". Odwołując się do stosowanej w wykładni przepisów zasady racjonalności uznać należy, że słowo to zostało użyte przez ustawodawcę celowo, dla odróżnienia stacjonarności od trwałego związania z gruntem. Każdy obiekt trwale związany z gruntem będzie obiektem stacjonarnym, ale odwrotnie już nie. Podkreślić należy, że sądy administracyjne w orzecznictwie podejmowały próby uściślenia definicji pojęcia instalacji jako stacjonarnego urządzenia technicznego i to zarówno w okresie gdy była wydana przez Starostę G. decyzja z [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu gospodarowania odpadami, jak i w okresie późniejszym. Powyższe rozważania mają na celu nie potwierdzenie trafności stanowiska tego organu odnośnie zakwalifikowania spornej destylarki podciśnieniowej jako urządzenia technicznego, bo to stanowiło przedmiot ustalenia postepowania zwykłego zakończonego wydaniem wskazanej decyzji, a jedynie, że wymagało dokonania zebrania odpowiedniego materiału dowodowego, w tym odnośnie zasad jej funkcjonowania oraz miejsca, okresu, dokonania wykładni przepisu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, który w swym brzmieniu nie jest jednoznaczny. Brak jest podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie uznające destylarkę podciśnieniową za urządzenie techniczne, a nie jako instalację w rozumieniu powołanego przepisu, stanowiło oczywiste naruszenie prawa polegające na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia w tym zakresie, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa. Tak sytuacja w niniejszej sprawie odnośnie dokonania kwalifikacji destylarki podciśnieniowej nie miała miejsca. O ile aktualnie orzecznictwo sądów administracyjnych, a w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczyniło się do rozwiązania wielu spornych kwestii związanych z wykładnią pojęcia instalacji jako stacjonarnego urządzenia technicznego, o tyle w okresie, gdy była wydawana decyzja z [...] czerwca 2007 r., stanowisko co do wykładni pojęcia stacjonarności urządzenia technicznego było już utrwalone. Trudno zatem w tym przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa w ujęciu normatywnym czyli takim, w którym treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a charakter tego naruszenia powoduje, że owo naruszenie nie może być zaakceptowane jako akt wydania przez organ praworządnego państwa. Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska nie zasługuje na uwzględnienie. Sposób jego uzasadnienia w skardze kasacyjnej wskazuje, że strona podjęła polemikę z organem wydającym decyzję z [...] czerwca 2007 r. stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania nieważnościowego, zmierzającą do podważenia stanowiska tegoż organu, zgodnie z którym destylarkę podciśnieniową zakwalifikowano jako urządzenie techniczne, a nie jako instalacja w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Natomiast w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest wystarczające wykazanie jej wydania z naruszeniem z prawa, albowiem zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, tj. należy wykazać rażące naruszenie prawa.

Nie zasługuje również na uwzględnienie drugi z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. tj. art. 3 pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że tylko urządzenie stanowiące "jądro zakładu", bez którego zakład nie może funkcjonować jest instalacją, podczas gdy definicja pojęcia zakładu zawarta w tym przepisie nie formułuje takiego kryterium. Przyznać należy rację skarżącym kasacyjnie, że powołany przepis zawiera definicję zakładu, a nie instalacji. Zauważyć jednak należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na stronie 11 i 12 Sąd I instancji odwołując się do definicji zakładu, uczynił to pomocniczo jako dodatkowej wskazówki interpretacyjnej istotnej do zdefiniowania pojęcia instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy.

Podsumowując ocenę powyższych zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki rażącego naruszenia prawa, istotny jest stan prawa w dniu wydania decyzji. Na taką oceną nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, CBOSA).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, co winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji decyzji obu instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2007 r. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dniu 25 czerwca 2007 r., na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach wytwórca odpadów był obowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jeżeli wytwarzał odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie. Na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o odpadach program gospodarki odpadami niebezpiecznymi był zatwierdzany w drodze decyzji przez właściwy organ, którym był wojewoda - dla przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska (pkt 1); starosta - dla pozostałych przedsięwzięć (pkt 2). W rozpoznawanej sprawie decyzję wydał Starosta, a Wojewoda - którego właściwości w tej sprawie upatrują skarżący kasacyjnie - był właściwy dla przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który to na dzień 25 czerwca 2007 r. stanowił, że wojewoda był właściwy w sprawach:

1) przedsięwzięć i zdarzeń:

a) na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe,

b) na terenach zamkniętych;

2) przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1.

Obowiązujące wówczas rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004, nr 253, poz. 2537) stanowiło, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych (§ 2 pkt 39). Wskazywany w skardze § 2 pkt 40 tego rozporządzenia stanowił, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają instalacje - z wyłączeniem instalacji spalających gaz wysypiskowy, słomę lub odpady z mechanicznej obróbki drewna, instalacji do unieszkodliwiania odpadów z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybactwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności - do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych, w tym instalacje do krakingu odpadów. Zważywszy na fakt, że bezsporne pozostaje, że niniejsza sprawa nie dotyczy terenów zamkniętych (art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa ochrony środowiska, Dz.U. z 2006r. nr 129, poz. 902), istotą sporu w niniejszej sprawie stało się to czy "destylarka podciśnieniowa", w której prowadzony miał być na podstawie decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2007 r. odzysk odpadów, stanowiła "instalację" w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach. Skoro przyjęto, że stanowi ona jedynie urządzenie techniczne, to organem właściwym do wydania decyzji właściwy był starosta. Należy w tym miejscu ponownie podkreślić, że skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest stwierdzenie nieważności decyzji, a więc toczy się ona w trybie nadzwyczajnym, ustalenie, że organem właściwym do jej wydania był wojewoda a nie starosta wymagało uprzedniego podważenia ustaleń organów, że przedmiotowa destylarka podciśnieniowa była instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Podważenie tego ustalenia należy dokonać według zasad kryteriów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi na istotę postępowania nieważnościowego nie może odnieść zamierzonego skutku wykazanie - nawet skutecznie - że organ dopuścił się w tym zakresie naruszenia przepisów prawa, bez jednoczesnego wskazania, że naruszenie prawa ma kwalifikowaną postać - rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W innym przypadku stanowiłoby to poddanie sprawy zakończonej ostateczną decyzją, ponownemu rozpatrzeniu na zasadach jakich prowadzone jest postępowanie zwykłe.

Dokonując analizy akt sprawy, treści decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2007 r. stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., którego zasadność skarżący kasacyjnie upatrują w tym, że organ wydając decyzję w przedmiocie zatwierdzenia programu gospodarowania odpadami nie był uprawniony zakwalifikowania urządzenia do odzysku odpadów jako urządzenie nie będące instalacją w sytuacji, w której z wniosku o wydanie decyzji nie wynikało takie żądanie, co skutkowało wydaniem decyzji przez niewłaściwy organ. Dokonując analizy treści dokumentu zatytułowanego "Program gospodarki odpadami niebezpiecznymi z uwzględnieniem transportu, odzysku i zbierania" stwierdzić należy, że w pkt 1.1 stwierdzono, że opracowanie to składa się z wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej program zagospodarowania odpadami niebezpiecznymi w ilości powyżej 1Mg rocznie, zgodnie z wymogami z art. 17 pkt 2 ustawy o odpadach z uwzględnieniem odpowiednich wymagań przewidzianych dla takiego wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów. W pkt 1.2 wskazano natomiast cel tego opracowania, jakim było uzyskanie przez wnioskodawcę decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami niebezpiecznymi z uwzględnieniem odzysku, zbierania i transportu odpadów w obiekcie magazynowym o podanej lokalizacji. Już z powyższych informacji wynika, co było przedmiotem złożonego wniosku i daje podstawy do stwierdzenia, że treść decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2007 r. nie wykracza poza żądania w nim określone. W treści tego dokumentu sporne urządzenie, tj. destylator podciśnieniowy określano jako urządzenie. Nie definiowano go jako instalacja. Jednocześnie w opisie jego działania zaznaczono, że proces w nim zachodzący jest całkowicie hermetyczny, urządzenie nie emituje zanieczyszczeń do środowiska. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że emisja do środowiska jest zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach elementem definicji instalacji. Z faktu, że pkt 4 przedłożonego do zatwierdzenia planu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi zatytułowano "opis o rodzajach instalacji, stosowanych urządzeniach i technologiach oraz charakterystyka techniczna źródeł powstania i miejsc emisji" użyto pojęcie "instalacja", nie oznacza, że urządzenie to sam wnioskodawca traktował jako instalacja w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Tym samym nie jest zasadne stwierdzenie, że sama treść wniosku winna skłonić organ do uznania, że nie jest właściwy do rozpoznania sprawy i przekazania jej w oparciu o art. 61 § 1 k.p.a. wojewodzie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez orzeczenie na podstawie akt sprawy, w której znajdowały się dowody wskazujące na odmienną niż dokonały organy administracji kwalifikację destylarki podciśnieniowej, których to dowodów również Sąd I instancji należycie nie zbadał i przyjął interpretację przedstawioną przez organy, co stanowiło zdaniem skarżących kasacyjnie w istocie swoisty błąd w ustaleniach faktycznych na potrzeby rozpoznania skargi. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka rażącego naruszenia przepisów prawa obejmuje nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, ale także procesowego. Jednak zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej mocy dowodowej , na której organy orzekające w trybie zwykłym oparły ustalenia stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 363/10, CBOSA). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można jedynie uznać wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichokolwiek dowodów, niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w sprawie. Sama rozbieżność oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie uzasadnia przyjęcia spełnienia przesłanki rażącego naruszenia przepisów prawa formalnego (procesowego ) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydając decyzję z [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu zagospodarowania odpadami niebezpiecznymi, Starosta G. programem gospodarowania odpadami niebezpiecznymi z uwzględnieniem transportu, odzysku i zbierania opracowanego przez mgr inż. J.N., zawierającego między innymi opis całego przedsięwzięcia, w tym opisu procesu odzysku prowadzonego za pomocą urządzenia destylarka podciśnieniowa. Wniosek inwestora został pozytywnie zaopiniowany przez Wójta Gminy G. Stawiając powyższy zarzut kasacyjny skarżący kasacyjnie bazują między innymi na przedstawionym do zatwierdzenia planie zagospodarowania odpadów niebezpiecznych, wykazując błędną oceną tego dowodu. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał za trafną ocenę organu, że nie została spełniona przesłanka rażącego naruszenia przepisów procesowych w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA). Uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Taka ocena jest niezbędna dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2013 r., I OSK 2211/13, CBOSA). A zatem naruszenie przepisu z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2014 r., I GSK 191/13; z 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11, CBOSA). Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, CBOSA).

Uzasadnienie sporządzone w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Umożliwia ono przeprowadzenie kontroli kasacyjnej i odtworzenia w pełni stanowiska Sądu I instancji. Należy stwierdzić, że zarzut kasacyjny oparty na naruszeniu art. 145 § 4 p.p.s.a. nie może być skutecznie wykorzystany do zakwestionowania wyrażonego w nim stanowiska sądu zarówno, co do trafności decyzji organów co do zastosowanych przepisów prawa materialnego, jak i ich wykładni, czy też oceny przeprowadzonego postępowania pod kątem zachowania wymogów procesowych. Takie zarzuty można skutecznie podnosić jedynie powołując się na naruszenie art. 145 § 1p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego czy też procesowego.

Odnośnie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazać należy, że jest to przepis wynikowy. W oparciu o ten przepis Sąd I instancji oddala skargę w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na stwierdzone naruszenia wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Z uwagi na wielkość wątków poruszanych przez skarżących kasacyjnie wskazać należy, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nieważnościowym była sama decyzja, z uwzględnieniem stanu prawnego na dzień jej wydania. Nie stanowiło przedmiotem rozważań zarówno organu, jak i sądu zdarzenia mające miejsce po jej wydaniu, a związane z jej wykonaniem i ewentualne skutki naruszeń postanowień decyzji. Dlatego Sąd I instancji, jak i organ w tym postępowaniu były zwolnione z obowiązku oceny faktów podnoszonych przez skarżących kasacyjnie, a dotyczących ewentualnych takich naruszeń i ich wpływu na stan ich zdrowia czy też najbliższego środowiska.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw orzeczono jak w wyroku.