Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1184/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku [...], odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę budynku usługowego na żłobek przy ul. [...] w [...] na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami [...], [...], [...] k.m. [...] obręb [...].

W uzasadnieniu wskazano, że [...] wywodzi swój interes prawny z tytułu bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości oznaczonej w operacie gruntów i budynków numerem [...]. k.m. [...], obręb [...] z nieruchomością inwestycyjną. Natomiast działka inwestycyjna (jak wynika z części opisowej projektu budowlanego Opis techniczny (str. 2 opracowania) jest zabudowana budynkiem usługowym parterowym wolnostojącym. Zgodnie z ww. opisem inwestycja polegać będzie na przebudowie istniejącego obiektu na żłobek, a stan zagospodarowania terenu ulegnie zmianie. Zmiana polegać będzie na wykonaniu 2 placów zabaw: do gier i zabaw o pow. 187 m2 oraz do zabaw z terenowymi urządzeniami.

Z dokumentacji projektowej załączonej do wniosku wynika, iż budynek objęty planowaną inwestycją oddalony jest od granicy działki oznaczonej numerem [...] na całej jego długości w przedziale od 4,00 m do 4,20 m. Na działce inwestycyjnej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] znajdują się cztery miejsca parkingowe, które zlokalizowano wzdłuż działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] (droga). Jednocześnie miejsca te na całej szerokości, na której się znajdują, tj. 5,0 m, oddalone są od granicy działki budowlanej oznaczonej numerem [...] w przedziale od 4,00 m do 4,20 m.

Plac zabaw został zaprojektowany na działce inwestycyjnej oznaczonej w operacie gruntów i budynków numerem [...] i w części bezpośrednio przylegającej do działki [...] znajdować się będzie plac do gier i zabaw o powierzchni 187 m2. Natomiast w odległości około 11 m od granicy działki [...] zaprojektowano plac do zabaw z terenowymi urządzeniami o powierzchni 248 m2.

Z projektu zagospodarowania terenu, sporządzonego na mapie do celów projektowych, załączonego do wniosku wynika, iż działka [...] na wysokości projektowanego placu zabaw nie jest zabudowana żadnym obiektem budowlanym, nie posiada miejsc parkingowych. W ocenie tutejszego organu przedstawiony na tej mapie stan zagospodarowania działki stanowiącej własność [...] uniemożliwia realizację miejsc postojowych w części bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną na wysokości projektowanego placu zabaw.

W ocenie organu, takie usytuowanie obiektu na działkach oznaczonych numerami [...], [...] oraz [...] oraz placu zabaw względem działki numer [...] jest zgodne z przepisem § 12 oraz § 19 ust.1 pkt 1 i § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie odległości budynku od granic sąsiednich działek, odległości wydzielonych miejsc postojowych od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od granicy działek budowlanych.

Organ również powołał się na pismo Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., z którego wynika, że przedstawione zamierzenie nie zmieni istniejącego zagospodarowania terenu oraz sposobu użytkowania obiektu budowlanego na przedmiotowym terenie, w związku z czym nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej.

Zdaniem organu kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja spełnia wymagania formalne określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] od powyższej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powołując się na art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że w omawianej sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania ww. obiektu budowlanego, a w związku z tym konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie GINB, jakkolwiek sporna inwestycja narusza ustalenia art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, to jednak nie można uznać, że naruszenia te mają charakter rażący. W szczególności nie można wskazać, iż wywołują one skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Jednocześnie organ wyjaśnił, że choć w postępowaniu nieważnościowym dane rozstrzygnięcie ocenia się w oparciu o stan prawny obowiązujący na dzień jego wydania i w oparciu o materiał dowodowy jakim dysponował organ wydający decyzję, to jednak przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych powyższe nie znajduje zastosowania, gdyż uwzględnia się również okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Organ II instancji podkreślił, że działki inwestycyjne aktualnie stanowią teren oznaczony w ww. miejscowym planie symbolem 3MN/U. Stosownie do § 5 ust. 3 (Karta terenu nr [...]) teren oznaczony symbolem 3MN/U stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług i usług opieki zdrowotnej. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 2 pkt 2 przez usługi należy rozumieć usługi z zakresu obsługi ludności i przedsiębiorstw wraz z obiektami towarzyszącymi i urządzeniami związanymi z ich obsługą. Zauważyć należy, że ww. miejscowy plan nie wprowadza wprost zakazu lokalizowania usług w rodzaju żłobka, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znajduje powodów, dla których należałoby uznać, iż objęty zamierzeniem inwestycyjnym obiekt usługowy nie może służyć "obsłudze ludności". Co więcej, w ocenie organu odwoławczego, usługi realizowane w spornym obiekcie budowlanym z całą pewnością mogą służyć obsłudze ludności. Ponadto wskazane przez lokalnego uchwałodawcę "usługi z zakresu obsługi ludności lub przedsiębiorstw" (§ 3 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p.) są tylko przykładowe i nie stanowią katalogu zamkniętego.

Zatem zmiana sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] nie narusza rażąco ustaleń aktualnego miejscowego planu dotyczących przeznaczenia terenu. Z posiadanej dokumentacji nie wynika też, aby sporne przedsięwzięcie uchybiło rażąco innym wymogom planu miejscowego obowiązującego aktualnie. Tym samym dokonanie zmiany sposobu użytkowania tego budynku bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Odnosząc się do zarzutu mniejszej niż wymagana ww. miejscowym planem powierzchni biologicznie czynnej organ wskazał, że projekt budowlany nie zawiera w tym zakresie wyliczeń. Zmiana sposobu użytkowania budynku nie wpływa na powierzchnię biologicznie czynną działki, natomiast wykonanie w ramach placu zabaw obiektów małej architektury przy powierzchni działki inwestycyjnej wynoszącej 1511 m2, nie wpłynie na powierzchnię biologicznie czynną w stopniu, który przemawiałby za wyeliminowaniem z obiegu ostatecznej decyzji administracyjnej korzystającej ze szczególnej ochrony.

Organ odwoławczy podkreślając, że nie wszystkie naruszenia jakimi obarczone jest rozstrzygnięcie powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności stanął na stanowisku, iż kontrolowana decyzja, jakkolwiek narusza prawo, to jednak naruszenia, z uwagi na swój rodzaj i ciężar nie stanowią kwalifikowanej wady prawnej o jakich mowa www. art. 156 § 1 k.p.a.

Organ dodał również, że interes prawny wnioskodawcy wynika z faktu ograniczenia przez inwestycję możliwości zagospodarowania działki wnioskodawcy w związku z realizacją placu zabaw bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...]. Występowanie ww. ograniczeń w zagospodarowaniu działki wnioskodawcy nie oznacza, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z prawem.

Organ za niezasadny uznał zarzut dotyczący sytuowania miejsc parkingowych -"miejsca od strony frontowej budynku leżą w mniejszej odległości aniżeli wskazane w przepisie", ponieważ projekt budowlany przedmiotowej inwestycji nie obejmuje budowy miejsc parkingowych. Natomiast podnoszone kwestie dotyczące uciążliwości wynikających z rodzaju działalności - "wzmożony ruch, zajmowanie powierzchni sąsiednich działek przez parkujące pojazdy, hałas" dotyczą okoliczności związanych z uciążliwościami wynikającymi z korzystania z danego obiektu, przez co nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W zakresie zarzutu naruszenia § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury - "w budynku żłobka 2 sale na parterze oraz 2 sale na I piętrze nie spełniają warunków wymaganych w zakresie wymaganego nasłonecznienia w godzinach podanych w Rozporządzeniu" GINB wyjaśnił, że organy architektoniczno-budowlane nie są uprawnione do kwestionowania projektu budowlanego w ww. zakresie. Wyłączną odpowiedzialność za zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej ponosi projektant.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...], wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji.

Skarżący podniósł, że pismem z dnia 10 marca 2015 r. wystąpili mieszkańcy domów jednorodzinnych przy ul. [...] do Wojewody aby z urzędu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności obu decyzji Prezydenta Miasta [...]: z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku usługowego na żłobek przy ulicy [...] w [...] i z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę, rozbudowę i nadbudowę budynku żłobka przy ulicy [...] w [...]. W piśmie tym zostało wskazane, że doszło do zmiany sposobu użytkowania szwalni na żłobek, w myśl art. 71 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, a zmiana sposobu użytkowania wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz podniesiono możliwe nieodwracalne konsekwencje w przypadku rozbudowy żłobka.

Zdaniem skarżącego, inwestor celowo nie wystąpił o warunki zabudowy dla swojej inwestycji, gdyż musiałby się liczyć z tym, że organ ze względu na charakter planowanej inwestycji (żłobek w parterze miał obsłużyć 78 dzieci) powinien, zadbać o właścicieli sąsiednich posesji zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, aby usługa ta nie była uciążliwa i wyznaczyć miejsca postojowe dla pracowników żłobka i osób przyjeżdżających ze swoimi dziećmi, co w przypadku braku miejsc postojowych dla tak dużej inwestycji byłoby wymogiem nie do spełnienia. W efekcie na skutek nie wydania warunków zabudowy, a co za tym idzie nie przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i intensywności wykorzystania terenu powstał (przed rozbudową) żłobek na 78 dzieci wśród domków jednorodzinnych (po rozbudowie na 168 dzieci).

Dalej podniesiono, że uchwalony Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. odnosić się może jedynie co do prawidłowości i zgodności z prawem decyzji budowlanej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] dotyczącej rozbudowy żłobka i to jest fakt niezaprzeczalny, nie zaś w stosunku do decyzji z 2011 r.

W skardze zwrócono uwagę na hałas generowany przez samochody (dowożące dzieci do żłobka i dostawy) oraz bawiące się dzieci na placu zabaw i w salach, których okna oddalone są o 9 m od okien sąsiada, a także wydobywający się nie do wytrzymania zapach z kuchni.

Wskazano również, że żłobek spowodował zmianę stosunków społeczno-gospodarczych, która następnie została utrwalona w planie miejscowym. Skarżący odnosząc się do ustalonego w planie miejscowym wskaźnika zabudowy, wysokości zabudowy, liczy kondygnacji, stopnia nachylenia połaci dachowych stwierdził, że w ten sposób plan został dostoswany do zastałej architektury i aby inwestor mógł rozbudować żłobek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: "ppsa" sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę budynku usługowego na żłobek przy ul. [...] w [...] na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami [...], [...], [...] k.m. [...] obręb [...].

Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd orzekający w niniejszej spawie stwierdził, że organy zasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę budynku usługowego na żłobek.

Kontrolowana decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w związku z czym wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 §1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania /skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35).

Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa.

Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994/3/36).

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP 2007/9/100).

Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36).

Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący.

A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy w pełni zaakceptować stanowisko organu, iż kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja nie jest dotknięta kwalifikowana wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 k.p.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, na wstępie należy wyjaśnić, że co do zasady na nieruchomości można wznosić konstrukcje (budynki, budowle i inne obiekty) po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub na podstawie skutecznego zgłoszenia, czyli takiego w stosunku którego organ nie wniósł sprzeciwu.

Na wstępie należy podkreślić, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie zależy od uznania organu, lecz jest procedurą sformalizowaną i gdy zostaną spełnione wszystkie wymagania, organ nie może odmówić wydania takiej decyzji, o czym stanowi art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Do wymagań tych należy: złożenie wniosku w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana, złożenie wniosku w okresie ważności pozwoleń, jeżeli są one wymagane, złożenie oświadczeń, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego) oraz zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem oraz spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1–3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) – w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN" (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego).

W rozpoznawanej sprawie kontrowersje wywołuje wymóg złożenia wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z wyżej powołanymi przepisami planowana inwestycja musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku gdy obszar inwestycyjny nie jest objęty takim planem z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na dzień składania wniosku nieruchomość inwestycyjna nie była objęta planem miejscowym.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Prawo budowlane mówiąc o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odsyła do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Zgodnie natomiast z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

W związku z powyższym zasadnie organ odwoławczy uznał, że w omawianej sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania ww. obiektu budowlanego, a w związku z tym konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, iż wydanie pozwolenia na budowę bez wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie prawa.

W tym miejscu należy przypomnieć, że nie każde naruszenie prawa powoduje nieważność decyzji, ponieważ takie skutki wywołuje tylko rażące naruszenie prawa.

Sąd oceniając powyższe naruszenie prawa, stwierdził, że rację ma organ II instancji, iż nie nosi ono cech rażącego. W tym zakresie Sąd podziela argumentację organu i przyjmuje ją za własną. Z tego względu zbędne jest jej powtarzanie.

Ponadto w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że przed wystąpieniem przez inwestora z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę na działkach inwestycyjnych znajdował się budynek. Był to budynek usługowy, wykorzystywany jako szwalnia, znajdujący się wśród domków jednorodzinnych. Celem inwestora składającego ww. wniosek była zmiana sposobu jego wykorzystywania ze szwalni na żłobek, a co za tym idzie dostosowanie budynku do nowej funkcji.

Jak wynika z projektu budowlanego, wszystkie planowane prace dotyczą dostosowania wnętrza istniejącego budynku do funkcji żłobka. W zakresie robót objętych przebudową wskazano: rozbiórkę ścian działowych, zamurowanie otworów okiennych, wykonanie nowego podziału ścianek działowych, uzupełnienie ubytków w posadzce i wykonanie nowych posadzek, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej, wymiana wewnętrznej instalacji elektrycznej światła i siły, wykonanie instalacji nawiewowo-wywiewnej, przeróbka instalacji centralnego ogrzewania, wykonanie elementów zewnętrznych małej architektury. Projekt nie zakłada wykonywania żadnej rozbiórki obiektów znajdujących się na terenie inwestycyjnym, czy zmiany parametrów zewnętrznych budynku poprzez jego rozbudowę, czy nadbudowę. Tak określony zakres prac zamyka się wewnątrz budynku. Zatem, w tym zakresie, nie uległy zmianie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie, których został zatwierdzony pierwotny projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę na działce inwestycyjnej.

W zakresie zagospodarowania terenu przewidziano zmianę w postaci wykonania 2 placów zabaw. Również ta zmiana nie oznacza zmiany pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ zmianie ulega sposób wykorzystywania terenu wokół budynku, poprzez stworzenie placów zabaw. Zmiana ta jednak nie spowoduje naruszenia parametrów ustalonych w decyzji, jak współczynnik powierzchni biologicznie czynnej, albowiem trudno uznać, że urządzenia placu zabaw jak huśtawki, zjeżdżalnie, stoliki, ławki itp. zmniejszą powyższy współczynnik, a tym bardziej, że będzie to zmniejszenie znaczące. Zapewne z tego względu współczynnik ten nie został określony w projekcie budowlanym.

W związku z powyższymi zmianami funkcja terenu nie zmieni się na mieszkaniową, lecz nadal pozostaje jako usługowa.

Jeśli zaś chodzi o pozostałe warunki od których zależy uzyskanie pozwolenia na budowę, to zostały spełnione przez inwestora. Projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, które złożyły stosowne oświadczenie oraz posiada wymagane uzgodnienia rzeczoznawców do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz sanitarno-higienicznych. Inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Kontrolowane w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcie nie narusza w sposób rażący przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do zarzutu o miejscach postojowych, Sąd wyjaśnia, że projekt budowlany nie zakładał ich budowy, tak więc nie mogły być w tym zakresie naruszone, ani w sposób rażący, ani nie rażący, przepisy prawa. Natomiast ich utworzenie na podstawie pierwotnego pozwolenia na budowę może być rozważane w kwestii naruszenia prawa w tym zakresie, ale przez to pierwotne pozwolenie na budowę, a nie pozwolenie na budowę kontrolowana obecnie w trybie nieważnościowym lub jako odstępstwo od tamtego pozwolenia na budowę, albo nawet jako samowola budowlana.

Podnoszone przez skarżącego niezapwnienie odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla rozbudowanego żłobka (na 168 dzieci) nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ kontrolowane pozwolenie dotyczyło pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę budynku usługowego na żłobek, nie zaś jego rozbudowy. Z tych samych względów również i inne zastrzeżenia odnoszące się do rozbudowy i nadbudowy żłobka nie mogą stanowić przedmiotu rozważań Sądu, a wcześniej organów administracji.

Sąd nie ma także możliwości poddania rozważaniom prawidłowości stworzenia planu miejscowego, który ja sugeruje skarżący utrwalił zmianę stosunków społeczno-gospodarczych i został dostosowany do zastałej architektury tak aby inwestor mógł rozbudować żłobek, ponieważ nie jest on przedmiotem niniejszej sprawy.

Na koniec Sąd wskazuje, że każda inwestycja wiąże się z uciążliwościami, a im większa inwestycja, tym większe uciążliwości. Mimo, że mogą one przeszkadzać sąsiadom inwestycji, to jednak nie zawsze wpływają na prawidłowość inwestycji. Dla przykładu chociażby podnoszona kwestia dużej ilości samochodów parkujących w całej okolicy nie oznacza, że inwestycja nie ma zapewnionej wystarczającej ilości miejsc postojowych. Po pierwsze żadna inwestycja nie ma obowiązku zapewnienia miejsc postojowych dla wszystkich swoich użytkowników lecz tylko dla określonego ich procenta. Po drugie nie trudno sobie wyobrazić, że mimo dostępnych miejsc na terenie użytkownicy inwestycji nie będą z nich korzystać lecz dla własnej wygody będą stawać "przy drodze". Po trzecie w przypadku niektórych inwestycji użytkownicy nie korzystają ciągle lecz właściwie wszyscy w określonych porach, tak jak w przypadku żłobka (rano – oddawanie dziecka, a po południ – odbiór). Również immisje w postaci hałasu samochodów, bawiących się dzieci, czy zapachów kuchennych nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.