Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2724/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda~Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 171/20 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2020 r. oddalił skargę Gminy W. na decyzję Wojewody [...} z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z [...] marca 2014 r. Wójt Gminy W. zatwierdził, na wniosek E. K., projekt podziału działek nr [...} o pow. 4,4880 ha oraz nr [...} o pow. 0,7630 ha, położonych w obrębie nr [...}. W wyniku ww. podziału wydzielone zostały m.in. działki: nr [...} o pow. 0,4522 ha, nr [...} o pow. 0,3218 ha i nr [...] o pow. 0,0042 ha - tereny dróg publicznych. Decyzja ta stała się ostateczna 4 kwietnia 2014 r. Następnie decyzją z [...] marca 2014 r. ww. organ zatwierdził na wniosek skarżącej kolejny projekt podziału działki nr [...] o pow. 14,8666 ha, położonej w obrębie nr [...}, w wyniku którego wyodrębniono m.in. działki stanowiące tereny dróg publicznych: nr [...] o pow. 0,0759 ha, nr [...] o pow. 0,0624 ha, nr [...] o pow. 1,0720 ha, nr [...] o pow. 2,0607 ha, nr [...] o pow. 0,0926 ha, nr [...] o pow. 0,1993 ha, nr [...] o pow. 0,3464 ha. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 11 kwietnia 2014 r. Oba podziały zostały dokonane w celu wydzielenia działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Pismem z 16 lipca 2014 r. E. K. wystąpiła o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki, które z mocy ustawy przeszły na własność Gminy W..

Starosta W. decyzją z [...] czerwca 2015 r. ustalił na jej rzecz odszkodowanie w łącznej wysokości 1.946.600 zł. Wojewoda [...} decyzją z [...] września 2015 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uznając, że przyjęte przez ten organ jako podstawa ustalenia wysokości odszkodowania operaty szacunkowe sporządzone przez M. B. zawierają wadliwości. Starosta W. ponownie rozpoznając sprawę w dniu [...] czerwca 2016 r., ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 629.000,00 zł uznając za dowód w sprawie operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Gminy W. przez rzeczoznawcę majątkowego G. S. Wnioskodawczyni odwołała się od ww. decyzji załączając dwa operaty szacunkowe z 24 czerwca 2016 r., określające wartość działek gruntowych na kwoty 1.373.893 zł oraz 277.390 zł, a następnie dwa kolejne operaty sporządzone 13 lipca 2016 r. przez innego rzeczoznawcę majątkowego określające wartość nieruchomości łącznie na kwotę 1.544.150 zł. Organ odwoławczy wskazując na brak prawidłowo przeprowadzonej weryfikacji operatów szacunkowych, decyzją z [...] września 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji jednocześnie przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Po wpłynięciu nowych operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie organu, Starosta W. w dniu [...] lipca 2018 r. wydał decyzję ustalającą odszkodowanie. Na skutek wniesionego odwołania decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania ze wskazaniem na nieaktualność operatów szacunkowych stanowiących podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. organ I instancji powołał rzeczoznawcę majątkowego G. M. jako biegłego w przedmiotowej sprawie, celem wykonania opinii określających wartość ww. nieruchomości. W dniu 30 kwietnia 2019 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęły dwa operaty szacunkowe sporządzone przez powołaną biegłą w dniu 2 kwietnia 2019 r. określające wartość przedmiotowych nieruchomości na łączną kwotę 1.782.077 zł.

Starosta W. decyzją z [...] października 2019 r. ustalił na rzecz E. K. odszkodowanie w łącznej wysokości 1.782.077,00 zł za prawo własności nieruchomości gruntowych oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie [...] K., gmina W., o łącznej pow. 3,9093 ha, i nr [...}, [...}, [...], położonych w obrębie [...]K., gmina W., o łącznej pow. 0,7782 ha, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy W. W motywach decyzji organ podniósł, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające decyzyjne ustalenie wysokości odszkodowania, o których mowa w art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.- dalej "u.g.n."). Przechodząc do oceny przedłożonych operatów szacunkowych organ wyjaśnił, że pełnomocnik Gminy przekazał dwa operaty szacunkowe sporządzone w dniu 1 lipca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego G. S. w celu ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o wartości w nich oszacowane (tj. 668.099,00 zł i 137.741 zł). Jednakże operaty te nie posiadają wartości dowodowej dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie ze względu na szereg. błędów i niespójności, które nie zostały ani skorygowane ani należycie wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego. Zasadnicze zarzuty wobec tych operatów dotyczą przyjęcia łącznej powierzchni działek podlegających wydzieleniu pod drogę publiczną i poszukiwaniu nieruchomości podobnych przez pryzmat cech właściwych dla tej niewydzielonej jeszcze części; stworzenie ograniczonej liczebnie bazy nieruchomości podobnych; podwójnego obciążenia działek służebnością przesyłu - choć w wyjaśnieniach z 14 sierpnia 2019 r. rzeczoznawca uznaje zarzut za słuszny, to dokonana korekta w piśmie i tak budzi zastrzeżenia co do określonych wartości; przywołanie przepisów prawa, które nie mają zastosowania dla celu wyceny. Z kolei Starosta nie znalazł podstaw do zanegowania wartości dowodowej operatów szacunkowych biegłej G. M. uznając je za rzetelne i kompletne. Zaznaczył, że biegła właściwie określiła przedmiot i cel wyceny jak i prawidłowo ustaliła daty istotne dla określenia wartości nieruchomości oraz stan przedmiotu wyceny.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Wojewoda [...}, po rozpoznaniu odwołania Gminy W., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda uznał stanowisko organu I instancji co do oceny wartości dowodowej sporządzonych w sprawie operatów za trafne, zaś zarzuty odwołania za bezzasadne.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Gmina W. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."). Zdaniem Sądu I instancji, opinia przygotowana na zlecenie Starosty wraz z wyjaśnieniami biegłej na zgłoszone uwagi Gminy została wykonana rzetelnie i zgodnie z prawem oraz nie zawiera wad dyskredytujących jej wartość dowodową. Biegła sporządziła dwa odrębne operaty szacunkowe w celu ustalenia odszkodowania za działki wydzielone decyzjami z 19 marca 2014 r. i 27 marca 2014 r. Z analizy tych operatów wynika, że wycena zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i oparta została o właściwe dane, a nadto zastosowano dopuszczalne prawem podejście i metodę wyceny. Przede wszystkim biegła poprawnie określiła stan, jak i przeznaczenie wycenianych nieruchomości. Analizując treść art. 4 pkt 17, art. 130 ust. 1 i art. 134 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.- dalej "rozporządzenie"), Sąd I instancji wywiódł, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji zatwierdzającej podział, bowiem to na podstawie tej decyzji określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy, i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. W orzecznictwie przyjmuje się również, że przedmiotem wyceny są konkretne działki powstałe w wyniku podziału nieruchomości, gdyż odszkodowanie przysługuje za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną. Oznacza to, że organ zobowiązany jest uwzględnić cechy działki powstałej po podziale, według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział. Mając powyższe na uwadze WSA stwierdził, że prawidłowo rzeczoznawca G. M. do wyceny przyjęła poszczególne działki o przypisanych im decyzjami podziałowymi powierzchniach, gdyż taki stan istniał na dzień wydania tych decyzji. Niewątpliwe to na skutek decyzji administracyjnych zostały wydzielone działki o nr [...} o pow. 0,4522 ha, nr [...} o pow. 0,3218 ha, nr [...] o pow. 0,0042 (decyzja z dnia [...] marca 2014 r.) oraz działki nr [...] o pow. 0,0759 ha, nr [...] o pow. 0,0624 ha, nr [...] o pow. 1,0720 ha, nr [...] o pow. 2,0607 ha, nr [...] o pow. 0,0926 ha, nr [...] o pow. 0,1993 ha, nr [...] o pow. 0,3464 ha (decyzja z dnia [...] marca 2014 r.) pod drogi publiczne, a zatem rzeczoznawca nie mógł określić cech przedmiotu szacowania tak, jakby do wydzielenia działek pod drogi nie doszło. Sąd I instancji nie zaakceptował koncepcji Gminy, że brak prawomocności decyzji podziałowej na dzień jej wydania powoduje, że oszacowaniu nie podlegają wydzielone pod drogę działki, ale kompleks tych działek. Wskazał, że skoro jak już wyżej wskazano szacowaniu podlegają konkretne działki powstałe w wyniku podziału nieruchomości, zatem przedmiot wyceny – wbrew sugestiom skarżącego – nie mógł posiadać powierzchni odpowiadającej łącznej powierzchni wszystkich wydzielonych działek pod drogi (tj. odpowiednio 3,9093 ha i 0,7782 ha). W rezultacie przedstawiony w wycenie stan szacowanych nieruchomości odpowiada wymogom stawianym przez powołane wyżej przepisy. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie też biegła wskazała ich przeznaczenie według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako tereny dróg publicznych. WSA nie dopatrzył się także naruszenia prawa w doborze do szacowania nieruchomości podobnych. Dokonując wyceny nieruchomości biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównania parami. W piśmie z 17 czerwca 2019 r. wykazała, że przy wycenie działek pod komunikację cecha "powierzchnia" nie powinna być brana pod uwagę, gdyż poziom cen kształtuje się różnorako i nie ma prawidłowości, że cena działki maleje wraz ze wzrostem jej powierzchni lub rośnie wraz z jej zmniejszaniem się. Jako przykład powołała ceny działek zawarte w tabeli 3 wyceny, gdzie działki kilkusetmetrowe i kilkudziesięciometrowe osiągały ceny na poziomie dwudziestu kilku złotych. Z kolei w piśmie z dnia 19 sierpnia 2019 r. podkreśliła, że wyspecyfikowanie przez pełnomocnika Gminy listy transakcji porównawczych z jej operatów potwierdza, że działki o powierzchni 100, 172, 1154 i 2306 m2 są na tym samym poziomie cenowym, a więc wprowadzenie cechy powierzchnia jest bezzasadne. Nadto biegła podniosła, że przytoczone przez pełnomocnika z wyceny sporządzonej na zlecenie Gminy przykłady transakcji w P. potwierdzają powyższe, zaś przykłady działek w M. nie powinny być w ogóle użyte w wycenie, gdyż ich wartość wynikała z decyzji administracyjnej. Sąd I instancji wyjaśnienia te uznał za przekonywające i znajdujące odzwierciedlenie w sporządzonych wycenach nieruchomości i przychylił się do twierdzeń biegłej, że powierzchnia nie jest w tej sytuacji cechą o charakterze cenotwórczym zwłaszcza, że w skardze nie powołano rzeczowej argumentacji przemawiającej za przeciwnym stanowiskiem.

W ocenie Sądu I instancji, nietrafna jest także sugestia skarżącej jakoby biegła do porównania uwzględniła działki, które nie znajdują się na obszarze rynku regionalnego (tu obejmującego powiaty najbliższe z powiatem W.), tylko w znacznej odległości i o innych walorach i atrakcyjności. WSA wyjaśnił, że z § 36 ust. 2 w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, wynika uprawnienie rzeczoznawcy majątkowego dokonującego wyceny nieruchomości przejętych z mocy ustawy do rozszerzenia rynku nieruchomości drogowych do granic rynku regionalnego, gdy dane z rynku lokalnego nie są niewystarczające. Choć użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" nie zostały przez ustawodawcę zdefiniowane, to w orzecznictwie słusznie wywodzi się, że co do zasady pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest to obszaru województwa. Na potrzeby wyceny biegła jako rodzaj rynku wskazała nieruchomości drogowe przeznaczone pod urządzenia dróg lub ich poszerzenie, a jako obszar rynku – województwo [...} wyjaśniając, że na terenie powiatu W. w ostatnich dwóch latach odbywały się pojedyncze transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod komunikację, których jednakże nie można było wziąć pod uwagę, gdyż nie spełniały one wymaganych warunków w procedurach wyceny. Przy czym – na co wskazuje pismo z dnia 19 sierpnia 2019 r. – biegła przeprowadziła także analizę rynku w powiatach najbliższych powiatowi W., ale analiza ta dowiodła, że sprzedawane działki zupełnie odbiegały od charakteru terenu szacowanego (tj. położonego 2 km, od centrum W., który ma być zapleczem mieszkalnych dla tego miasta). Wobec tego bazą nieruchomości do wyceny objęła zbiór transakcji położonych w województwie [...} na wsiach, niektórych miast gminnych i powiatowych, z wyłączeniem jednakże – na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji - obszaru dużych miast takich jak S. czy S. Rozszerzenie badanego rynku o rynek regionalny obejmujący całe województwo [...} znajdowało zatem uzasadnienie, podobnie jak i wybór nieruchomości przejętych do porównania.

Sąd I instancji wskazał, że dla potrzeb szacowania nieruchomości biegła wyodrębniła zbiór 12 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, zaś z tego zbioru wybrała trzy najbardziej pasujące nieruchomości do bezpośredniego porównania z przedmiotem wyceny. Po ustaleniu cech rynkowych, ich udziału procentowego, wag i gradacji biegła określiła wartość każdej nieruchomości z pary porównawczej. Z uwagi na to, iż cena działek zależy od tego w pobliżu jakich terenów są one położone, zatem atrakcyjność lokalizacji poszczególnych nieruchomości sprzedawanych skorygowała poprawkami, co miało miejsce np. w stosunku do nieruchomości zlokalizowanej w M. Biegła uwzględniła okoliczność, że nieruchomość ta położona jest atrakcyjnie w stosunku do wybrzeża B., dlatego też cechę lokalizacji ogólnej określiła jako bardzo korzystną, zaś nieruchomości szacowanej jako średnio korzystaną. Wobec tego przy wyliczeniu średniej wartości rynkowej ww. nieruchomości porównawczej, dokonała poprawki o udział kwotowy, uzyskując miarodajny wynik. Z kolei dla cechy rynkowej sąsiedztwa biegła przyjęła taką samą oceną obu nieruchomości określając je jako "atrakcyjne" i poprawność tej oceny nie budzi – w ocenie Sądu I instancji – żadnych wątpliwości zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę ustaloną przez biegłą skalę ocen i opis cech rynkowych. Jako atrakcyjne biegła traktuje sąsiedztwo atrakcyjne pod względem wypoczynkowo-turystycznym, a niewątpliwie warunek ten został spełniony tak w przypadku kompleksu przedmiotowych wydzielonych działek, które znajdują się w sąsiedztwie terenów leśnych, jak nieruchomości w sąsiedztwie morza. Poza tym biegła w piśmie z 17 czerwca 2019 r. zwróciła uwagę, że samo położenie działki w M. nie jest szczególne, bowiem cena tej transakcji jest zbliżona do cen w innych lokalizacjach. Mając na uwadze powyższe, jak i fakt, że biegła uwzględniała atrakcyjność położenia nieruchomości względem wybrzeża morza tak w opisie cech rynkowych jak i nadanej im gradacji, dlatego też nie sposób uznać, aby nieruchomości położone w sąsiedztwie z plażą nadmorską nie mogły zostać uwzględnione do porównania parami. Również nieruchomości w G. jak i w S. stanowiły nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., a co istotne różniły się najmniejszą ilością cech od wycenianych.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że organy właściwie uznały operaty szacunkowe autorstwa G. M. za wiarygodny dowód w sprawie i prawidłowo dokonały jego oceny w wymaganym przepisami prawa zakresie. Natomiast samo subiektywne przekonanie skarżącej zainteresowanej kwotą najniższego odszkodowania o nieprawidłowość sporządzonej w tym celu wycen, nie może stanowić o skutecznym podważeniu ich wiarygodności nawet w przypadku gdy skarżąca przedłożyła odmienne operaty szacunkowe sporządzone na własne zlecenie. Zgodnie bowiem z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Zresztą kontroperaty zostały również wnikliwie zweryfikowane przez organy, a skoro poprawnie wykazane przez nich wady i braki nie zostały uzupełnione ani skorygowane, zatem zasadnie odmówiono im mocy dowodowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina W. wnosząc o jego uchylenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Gmina zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

1) art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 130 ust. 1 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy wyceny przedmiotowych nieruchomości (działki gruntu nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb K. o łącznej powierzchni 3,9093 ha oraz działki gruntu nr [...}, [...}, [...] - obręb K. o łącznej powierzchni 0,7782 ha) według ich stanu na dzień wydania decyzji o podziale, z uwzględnieniem ich przyszłego przeznaczenia i rzeczywistej powierzchni tych działek na dzień podziału, a nie po nim;

2) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204, dalej: - u.k.w.h.), poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy procedowaniu niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a przyjmowanym w postępowaniu o odszkodowanie, w kontekście braku spełnienia przesłanek określonych w art. 98 ust. 3 u.g.n.;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez naruszenie zasady jednolitego stosowania prawa oraz zasady przewidywalności poprzez brak zaprezentowania w zaskarżonym wyroku wszechstronnej analizy dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydanego na gruncie analogicznych stanów faktycznych.

W tym kontekście, zdaniem skarżącej, zachodzi nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 P.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny niezależnie od zarzutów stawianych powyżej winien brać pod uwagę z urzędu. Nieważność dotychczasowego postępowania sprowadza się do nieziszczenia się w tej sprawie przesłanek dla ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Bowiem jak rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.02.2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1928/18, sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela dojdzie do wydzielenia określonych działek gruntu pod drogi publiczne, przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego oraz do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej. Jeżeli powyższe warunki nie zostaną zrealizowane, nie dojdzie do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Tym bardziej, że warunki te winny być spełnione łącznie! Precyzując, skoro warunkiem zastosowania przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. i decyzyjnego ustalenia odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną i przejętą na własność jednostki samorządu terytorialnego jest uprzednia realizacja przesłanek określonych w art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n., to brak ich spełnienia przesądza o nieważności niniejszego postępowania. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że z treści sentencji (osnowy) i uzasadnienia decyzji podziałowych z [...].03.2014 r. dla działek [...}, [...}, [...] i [...].03.2014 r. dla działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie wynika, aby w ramach podziału nieruchomości na wniosek doszło do wydzielenia działek pod drogę publiczną w celu wywołania skutku prawnego, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., to jest przejścia prawa własności do tego rodzaju działek na rzecz gminy. W podstawie prawnej powyższych decyzji wskazano przepisy art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n., pomijając przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. Również w uzasadnieniu decyzji nie stwierdzono, że ww. wydzielone działki przechodzą z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. na własność gminy. W uzasadnieniu wskazano jedynie, że ww. działki są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi. A co więcej, do dziś nie nastąpiło ujawnienie Gminy w księdze wieczystej, jako nowego właściciela spornych działek (zgodnie z treścią art. 98 ust. 2 u.g.n.), co oznacza, że wnioskująca o ustalenie odszkodowania nie przestała być właścicielem spornej działki, a organ wydający decyzję podziałową nie uznaje, że decyzja podziałowa wywołała skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.

W ocenie Gminy, skarga kasacyjna jest tym bardziej zasadna, że w sprawie pojawiło się istotne zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, o co skarżąca niniejszym wnosi. Wskazane zagadnienie prawne polega na rozstrzygnięciu kwestii sposobu ustalenia wyceny nieruchomości wywłaszczonych pod drogi publiczne według ich stanu na dzień wydania decyzji o podziale, z uwzględnieniem ich przyszłego przeznaczenia i rzeczywistej powierzchni tych działek na dzień podziału, a nie po nim. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, istnieje w tym zakresie rozbieżność w dotychczasowym orzecznictwie, powodująca wątpliwości interpretacyjne. Gmina W. od samego początku w tej sprawie wskazuje, że § 43 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnia się w szczególności stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji. Konsekwentnie należałoby zatem przyjmować stan nieruchomości na konkretny dzień wydania decyzji, a przeznaczenie drogowe powstałe no jej uprawomocnieniu się. Tak też interpretuje to WSA w Kielcach w orzeczeniu z dnia 6.06.2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 238/13. Tymczasem, wbrew powyższemu Wojewoda nie wskazał w niniejszej sprawie stanu nieruchomości na dzień zatwierdzenia (wydania) decyzji podziałowej, ale na dzień uprawomocnienia się podziału. Przy czym "stan prawny" nieruchomości, to też jej charakter i przeznaczenie. Zatem, przy dokonywaniu wyceny należałoby przyjmować stan i charakter (cechy) nieruchomości nie po otrzymaniu przez decyzje podziałowe waloru ostateczności, lecz z konkretnego dnia wydania decyzji podziałowych. Wtedy istniał przecież przedmiot wyceny - jego cechy wynikają z mpzp, ale stan pozostaje konkretnie ustalony i nie może być zmieniany z uwagi na przyszłe przeznaczenie. Zatem cechy wycenianej działki w jej stanie w chwili wydania decyzji winny mieć znaczenie, tj. kształt, wielkość i zagospodarowanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymagała uprzedniego odniesienia się do istoty zarzutów odnoszących się do prawa materialnego

I tak, materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.). Wskazać w tym miejscu należy że zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (tj. wydzielone pod drogi publiczne, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela) przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Identyczne postanowienia zawarto w § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia.

Dla przyjęcia, że spełnione są przesłanki przysługiwania odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., konieczne jest przejście działki gruntu na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej z nieruchomości, która podlegała podziałowi. Sama okoliczność, iż w podstawie prawnej decyzji podziałowej nie został powołany art. 98 ust. 1 u.g.n nie oznacza, że wskutek podziału nie nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. określa bowiem wyłącznie skutek podziału nieruchomości dokonanego w trybie art. 93 i nast. u.g.n.

Skutki prawne, o których stanowi art. 98 ust. 1 u.g.n. nie są przedmiotem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a jej następstwem. Nie jest więc również trafne stwierdzenie, że w decyzji podziałowej konieczne jest zamieszczenie stwierdzenia, że działka przeznaczona pod drogę publiczną z mocy prawa przechodzi na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że "dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin". Tytułem do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział lub prawomocne orzeczenie o podziale. Dla ustalenia odszkodowania nie jest istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej. Obowiązek ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną statuuje odrębnie przepis art. 98 ust. 2 u.g.n., jako skutek, konsekwencję ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział. Realizacja tego obowiązku nie warunkuje jednak ustalenia odszkodowania, które jest jedynie wynikiem podziału nieruchomości celem wydzielenia działki pod drogę publiczną.

W rozpoznawanej sprawie zatem okoliczność, iż nie została dokonana stosowna zmiana w księdze wieczystej, nie wpływa na obowiązek organu zrealizowania uprawnienia skarżącego do uzyskania odszkodowania.

Wbrew stanowisku autora kasacji, przepis art. 5 u.k.w.h. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. W przepisie tym unormowano podstawowe przesłanki i mechanizm działania instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Celem tej instytucji jest ochrona zaufania uczestników obrotu do wpisów w rejestrze publicznym. Poprzez tę instytucję chroni się uzasadnione zaufanie do informacji ujawnionych w księdze wieczystej, które przejawia osoba dokonująca czynności prawnej odnośnie do prawa wpisanego w tej księdze. Instytucja ta - jak sama nazwa wskazuje - wzmacnia zatem wiarygodność ksiąg wieczystych, przyczyniając się do zwiększenia bezpieczeństwa obrotu nieruchomościami. Nie ma więc relewantnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro z art. 98 ust. 3 u.g.n. i § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia, wynika, że uprawnienie do odszkodowania przysługuje za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną, to przedmiotem wyceny mogły być wyłącznie konkretne działki powstałe w wyniku podziału, przeznaczone pod funkcje drogowe. Organ zobowiązany był zatem uwzględnić cechy działki powstałej po podziale, według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział.

Niezasadne jest zatem domaganie się od organu, by ustalając wartość rynkową działki wydzielonej na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. brał pod uwagę cechy działki, z której została wydzielona, np. jej powierzchnię lub kształt ( identycznie m.in.: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 744/14).

W świetle powyższych rozważań nie mogły skutecznie podważyć wyroku zarzuty naruszenia art. 98 ust.1 i 3 i art. 130 ust.1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu wyceny nieruchomości o łącznej powierzchni według stanu na dzień wydania decyzji o podziale, z uwzględnieniem ich przyszłego przeznaczenia, zamiast cech działki powstałej po podziale.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego w pierwszej kolejności ustosunkować należało się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przypomnieć należało, że zarzut ten stanowi samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jednak aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Podnoszone w kasacji braki kontrolowanego uzasadnienia nie spełniają tych wymogów. Uzasadnienie zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy, które pozwalają na odtworzenie przyjętego przez sąd stanu faktycznego sprawy, jak i dokonanej oceny prawnej.

Z tego względu zarzut ten nie mógł okazać skuteczny.

Wbrew kasacji, kontrolowany Sąd słusznie przyjął, że organy nie naruszyły w trakcie prowadzonego postępowania norm zawartych w przepisach art. 7-10, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Zawarte w kasacji zarzuty skutecznie nie podważyły prawidłowości zawartej w kontrolowanym uzasadnieniu oceny Sądu operatów szacunkowych autorstwa G. M. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przy szacowaniu spornych działek nie powinno się brać pod uwagę cech działek powstałych po podziale.

Na wadliwość tego zarzutu wskazują postanowienia art. 98 ust. 3 u.g.n. i § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia, co wskazano już we wcześniejszej części rozważań. Powtórzyć należy, że w ich świetle uprawnienie do odszkodowania przysługuje za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną, co oznacza to, że przedmiotem wyceny mogą być wyłącznie konkretne działki powstałe w wyniku podziału, przeznaczone pod funkcje drogowe i dokonując ich wyceny należało uwzględnić cechy działki powstałej po podziale.

Skoro zatem rzeczoznawca dokonując szacowania uwzględniła cechy działek po podziale nie można było przyjąć, by wadliwie dokonała z tej przyczyny doboru nieruchomości przyjętych do szacowania.

Operaty szacunkowe sporządzone przez G. M. pozwoliły na zapoznanie się ze wszystkimi przyjętymi do porównania nieruchomościami. W ich treści zamieszczono opis nieruchomości porównawczych. Rzeczoznawca wyjaśniła, że w wyniku badań wytypowała 5 cech różnicujących nieruchomości oznaczone jako podobne: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, dostęp do infrastruktury technicznej, dojazd i sąsiedztwo. Przyjętym cechom przypisała odpowiednie wagi (25%, 25%, 20% , 10%, 20%). Wyjaśniła dlaczego przy wycenie działek przeznaczonych pod komunikację cecha "wielkość powierzchni" nie miała znaczenia, wskazując, że na badanym rynku poziom cen kształtuje się różnorako i nie ma prawidłowości, że cena działki drogowej maleje wraz ze wzrostem jej powierzchni lub rośnie wraz ze zmniejszaniem się. Z operatów szacunkowych wynika również, że ze zbioru 12 transakcji rzeczoznawca wybrała trzy najbardziej pasujące nieruchomości do bezpośredniego porównania z przedmiotem wyceny. Przy udziale wyodrębnionych wag i ich gradacji określiła wartość każdej nieruchomości z pary porównawczej i w konsekwencji dokonała wyliczenia wartości spornych działek gruntu i należnego zań odszkodowania.

Kasacja nie wykazała, by ocena operatów szacunkowych nosiła znamiona dowolności, by nie pozostawała w zgodzie z zasadami logiki, doświadczenia życiowego.

Z tego powodu, przyjąć należało zatem, że organy wszechstronnie zbadały okoliczności sprawy i na ich podstawie wydały decyzje, których prawidłowość potwierdziła kontrola sądowoadministracyjna.

Mając na względzie powyższe, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargą kasacyjną należało oddalić.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374, poz. 875).