Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1693/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 a ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 611/15 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w K. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 611/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w K. stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy J., działając m. in. na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, aktem z dnia 1 lipca 2013 r., powierzył M. M. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr 3 w K.

Skargę na powyższy akt wniósł Wojewoda Śląski, zarzucając naruszenie art. 36a ust. 3 w zw. z art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Wojewoda podniósł, że postępowanie konkursowe mające wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora obarczone było istotną wadą prawną. Akt został wydany na skutek działania powołanej przez Wójta Gminy komisji konkursowej, której skład był niezgodny z przepisami art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Zaskarżony akt powierzenia nierozerwalnie wiąże się z zarządzeniem Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora, którego nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...]. Skarga na to rozstrzygnięcie nadzorcze wniesiona przez Wójta Gminy J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, została oddalona wyrokiem tego Sądu z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1117/13. Stanowisko Wojewody Śląskiego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w przytoczonych wyżej rozstrzygnięciach podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 grudnia 2014 r., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wójta Gminy J.

W dalszej kolejności Wojewoda stwierdził, że nieważność Zarządzenia Wójta Gminy J. o powołaniu komisji konkursowej nastąpiła ze skutkiem ex tunc – to jest z mocą wsteczną od daty jego wydania. Zarządzenie to, jak dalej argumentował, jest nieważne od chwili jego podjęcia, a zatem prawnie bezskuteczne. Nie wywołuje ono żadnych skutków prawnych z niego wynikających. Rezultatem prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego przez organ nadzoru w stosunku do zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej, jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia w życie zarządzenia do chwili stwierdzenia jego nieważności.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J. wniósł o oddalenie skargi, uznając ją za bezzasadną. Zdaniem Wójta, organ nadzoru nie może kwestionować aktu powierzenia bowiem dotyczy on sfery uprawnień osoby, której te obowiązki powierzono. Powołał się na wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1373/05, wedlug którego, po zakończeniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, który kończy się z chwilą wyłonienia kandydata, nie ma podstaw do podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, lecz z zakresu prawa pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa. Ustalił, że prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdzono nieważność Zarządzenia Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2013 r. (Nr [...]) w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr 3 w K..

Sąd rozpoczął analizę od zaznaczenia, że powierzenie kandydatowi stanowiska kierowniczego w placówce oświatowej, dla której organem prowadzącym jest gmina, następuje w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy. Tym samym akt powierzenia stanowiska ma charakter kompetencji władczej przysługującej temu organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. W ocenie Sądu okoliczność, że ma on charakter personalny, automatycznie nie czyni go aktem prywatnoprawnym. Obsada stanowiska dyrektora publicznej placówki oświatowej jest formą zarządzania tą placówką, a to niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć że akt powierzenia stanowiska dyrektora należy włącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. Powołał się na pogląd wyrażany orzecznictwie sądowym i Trybunału Konstytucyjnego, że w tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem prawnym o podwójnym charakterze, tj.: wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być aktem z zakresu administracji publicznej. Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, Trybunał, odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów jednostek samorządu terytorialnego jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych.

W rezultacie Sąd przyjął, że zaskarżony akt o powierzeniu stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół nr 3 w K., w trybie art. 36a ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 13 ustawy o systemie oświaty, jest aktem o administracyjnoprawnym charakterze i podlega kontroli organów nadzoru oraz kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej dyrektorowi przed sądem pracy. Sąd zauważył, że podstawy prawne, przesłanki i kryteria sądowej kontroli w tych dwu różnych trybach są odmienne. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, nie są poddane kontroli sądu ewentualne roszczenia pracownicze dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz działania organu prowadzącego szkołę, przewidziane w przepisach publicznoprawnych regulujących wymogi dotyczące aktu powierzenia stanowiska dyrektora, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych – w tym przypadku gminy J. – a więc aktu o charakterze publicznoprawnym. Zarządzenie burmistrza, wójta o powierzeniu stanowiska dyrektora placówki oświatowej podlega ocenie organu nadzoru nie tylko w płaszczyźnie formalnej, ale także merytorycznej. Zakres oceny jego legalności każdorazowo wymaga zbadania prawidłowości podstaw faktycznych i prawnych do jego podjęcia.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego aktu powierzenia, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, czyli stosownie do jej art. 5c pkt 2 – organ wykonawczy gminy, a w przedmiotowej sprawie – Wójt Gminy J. Jak wynika ponadto z art. 36a ust. 2 ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu, przy czym kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Tym samym konkurs stanowi, co do zasady, obligatoryjną procedurę rekrutacyjną. Jedyny wyjątek w tej mierze przewiduje art. 36a ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym powierzenie stanowiska dyrektora z pominięciem konkursu jest możliwe wtedy, gdy nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata. Jednocześnie, ustawodawca wskazuje w art. 36a ust. 5 powołanej ustawy, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, nie dłużej jednak niż na okres 10 miesięcy – co jednak w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło.

Sąd podkreślił, że powierzenie stanowiska dyrektora placówki oświatowej następuje zgodnie z art. 36a ust. 13 powołanej ustawy, co do zasady, na okres 5 lat, a jedynie w uzasadnionych przypadkach możliwe jest powierzenie tego stanowiska na krótszy okres, nie krótszy jednak niż 1 rok szkolny.

W realiach przedmiotowej sprawy do powierzenia stanowiska dyrektora placówki oświatowej doszło w wyniku przeprowadzenia konkursu przez komisję, której skład był niezgodny ze składem komisji konkursowej określonym przez ustawodawcę.

Niewypełnienie obligatoryjnego wymogu powołania prawidłowego składu komisji konkursowej bezspornie skutkowało tym, że komisja taka prawnie nie funkcjonowała, a zatem nie mogła prowadzić procedury konkursowej. Toteż nie może budzić wątpliwości, że nieważność Zarządzenia Wójta Gminy J. o powołaniu Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr 3 w K. nastąpiła ze skutkiem ex tunc – to jest z mocą wsteczną, od daty jego wydania. Zarządzenie to jest zatem nieważne od chwili jego podjęcia, a tym samym prawnie bezskuteczne. Nieważność ex tunc (łac. "od wtedy"), to nieważność czynności prawnej od momentu jej dokonania, wskutek czego nie wywołuje ona żadnych skutków, a te, które powstały, muszą zostać unieważnione. Tym samym zarządzenie, którego nieważność stwierdził organ nadzoru w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie wywołuje, gdyż nie może, żadnych skutków prawnych z niego wynikających. Konsekwencją prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego przez organ nadzoru w stosunku do zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej, jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia w życie zarządzenia do chwili stwierdzenia jego nieważności. Powołanie w podstawie prawnej zaskarżonego aktu powierzenia, art. 36a ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 13 ustawy o systemie oświaty nie odpowiada rzeczywistości, co czyni go de facto aktem bez podstawy prawnej.

W ocenie Sądu analiza norm zawartych w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 36a ustawy o systemie oświaty jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca wprowadził trojaki tryb powierzania przez organ prowadzący szkołę, stanowiska dyrektora. Zasadą wyrażoną w jego ust. 3 jest, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu. Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, wówczas zgodnie z art. 36a ust. 4 organ prowadzący (wójt) powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po spełnieniu wymogów wynikających z tego przepisu. Wreszcie organ prowadzący szkołę (wójt) może bez przeprowadzenia konkursu w sytuacji określonej w ust. 9 art. 36a ustawy, przedłużyć powierzenie stanowiska dyrektora na kolejne okresy wymienione w ust. 8 osobie, która już takie stanowisko piastuje.

Zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości, że w sprawie nie doszło do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu, skoro skutecznie wyeliminowano z obrotu prawnego zarządzenie Wójta Gminy J. o powołaniu komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr 3 w K., stwierdzając jego nieważność rozstrzygnięciem nadzorczym. Zgodnie z art. 36 a ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o systemie oświaty, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Wobec tego warunkiem powierzenia stanowiska dyrektora takiej placówki jest wyłonienie przez komisję konkursową kandydata na to stanowisko (art. 36a ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty).

Sąd stwierdził, że tylko wówczas, gdy zostanie prawidłowo przeprowadzony konkurs na stanowisko dyrektora placówki oświatowej, można stanowisko to powierzyć wyłonionemu w jego toku kandydatowi. Nie spełnia zaś przesłanek określonych w art. 36a ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o systemie oświaty kandydat, który nie został wyłoniony w drodze prawidłowo zarządzonego i przeprowadzonego konkursu. Brak de facto komisji konkursowej, skutkuje brakiem podstaw do przeprowadzenia konkursu. Wada taka, w dalszej konsekwencji, prowadzi do wadliwego wyboru kandydata, dokonanego wbrew przepisom prawa. Wyłoniony przez nieprawidłowo powołaną komisję kandydat, nie może być uznany za kandydata wybranego w drodze prawidłowo przeprowadzonego konkursu, a co za tym idzie nie ma podstaw do przyjęcia, że na podstawie art. 36a ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty, może być wobec niego podjęta czynność powierzenia mu stanowiska dyrektora oraz nawiązania z nim stosunku pracy na tym stanowisku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy J. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 36a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez nietrafne przyjęcie, że konkurs się nie odbył z powodu absencji członka komisji konkursowej, pomimo że z ustalonego stanu faktycznego można co najwyżej uznać, że mamy do czynienia z wadliwie przeprowadzonym konkursem, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności aktu powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół nr 3 w K.;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 87 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyzwolenie na rozstrzyganie sprawy nie objętej kompetencjami organów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, lecz należącymi do kognicji sądów powszechnych.

W oparciu o powyższe zarzuty Wójt Gminy J. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 36a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez nietrafne przyjęcie, że konkurs się nie odbył z powodu absencji członka komisji konkursowej, pomimo że z ustalonego stanu faktycznego można co najwyżej uznać, że mamy do czynienia z wadliwie przeprowadzonym konkursem, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności aktu powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół nr 3 w K.

W myśl art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w przepisie art. 36a ust. 4, nie zachodziła sytuacja, w której nie zgłosił się żaden kandydat, ani sytuacja, w której w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata. Nie została spełniona żadna z przesłanek hipotezy normy zawartej w przepisie art. 36a ust. 4. W konsekwencji nie mogło dojść do naruszenia tego przepisu. Nadto, norma zawarta w przepisie art. 36a ust. 4 ustawy nie może być również stosowana w takich okolicznościach w których została powołana komisja konkursowa, która wyłoniła kandydata, a następnie stwierdzono nieważność zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Nieważność zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej wywołała skutki ex tunc, a więc od momentu jego podjęcia. Na skutek zarządzenia ukształtował się stan prawny, wskazujący na to, że komisja konkursowa prawnie nie funkcjonowała, od samego początku.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 87 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegającego na rozstrzygnięciu sprawy nie objętej kompetencjami organu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, lecz należącymi do sądów powszechnych oraz na błędnym uznaniu, że akt powierzenia narusza prawo w sposób istotny. Przepis art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami, nie był stosowany w niniejszej sprawie. Przepis ten wskazuje na wyjątki od zasady, sformułowanej w art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, według której, działalność gminna podlega kontroli pod względem legalności. Natomiast podstawą prawną działania organu nadzoru w przedmiotowej sprawie był art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zakres przedmiotowy aktów, wobec których może zostać zastosowane rozstrzygnięcie nadzorcze przewidziane w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje uchwały i zarządzenia organów gminy sprzeczne z prawem. Przepis ten nie zawiera ograniczenia, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 tej ustawy, które odnosi się do uchwał i zarządzeń z zakresu administracji publicznej. Wykonywanie czynności nadzorczych, które dokonywane jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, nie jest tym samym wkraczaniem w działalność gminy, o którym mowa w art. 87 ustawy o samorządzie gminnym.

W analizowanym zarzucie skargi kasacyjnej naruszenie art. 87 ustawy o samorządzie gminnym powiązano z naruszeniem art. 94 ust. 2 tej ustawy. W myśl art. 94 ust. 2, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Powołany przepis art. 94 ust. 2 określa jedynie jakiej treści sąd może wydać wyrok w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności, ale z uwagi na upływ rocznego terminu stwierdzenie nieważności nie jest już możliwe. Należy jeszcze zaznaczyć, że art. 94 ust. 2 ustawy dotyczy tych przypadków gdy sąd rozpoznaje skargę na akt nadzoru, lub skargę organu nadzoru, natomiast przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji określonej w art. 87 ustawy.

W zarzutach skargi kasacyjnej naruszeń innych przepisów nie wskazano. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zatem korespondować z przytoczonymi podstawami kasacyjnymi. W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący nie odnosi się do wskazanego w zarzutach przepisu art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, natomiast poprzez przytoczone poglądy i orzecznictwo odwołuje się do art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji gdy istota regulacji dotycząca nadzoru zawarta jest w art. 91 tej ustawy, a nadto w zarzutach skargi nie wskazano ani art. 91, ani art. 93. Mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na następujące kwestie.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była odpowiedź na pytanie, czy organ nadzoru wyposażony jest w kompetencje nadzorcze i przysługuje mu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, a także czy w przypadku stwierdzenia nieważności zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, istnieją podstawy do wydania aktu powierzenia na to stanowisko. Powyższe sporne kwestie prawidłowo rozstrzygnął Sąd I instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko prawne przedstawione w uzasadnieniu wyroku. Należy tym samym zgodzić się z poglądem, że akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, dla której organem prowadzącym jest gmina, a które następuje w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy, ma charakter kompetencji władczej przysługującej temu organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Tym sam akt powierzenia na stanowisko dyrektora szkoły nie należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, w których właściwy jest sąd powszechny, ale jest aktem prawnym o podwójnym charakterze tj. wywołującym skutki zarówno w sferze publicznoprawnej jak i w sferze prawa pracy. Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 439/04; Małgorzata Stahl "Dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych w sprawach samorządowych", ZNSA 2010/5-6/s. 409). Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu o braku możliwości zaskarżania do sądu administracyjnego przez organ nadzoru tych zarządzeń wydawanych przez wójta, które nie są wprost wymienione w ustawie o samorządzie gminnym. Stanowisko o braku możliwości takiego zaskarżenia byłoby sprzeczne z unormowaniami art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Na zakończenie warto zauważyć, że jak wynika z powyższych rozważań, w odniesieniu do obu podstaw kasacji skład orzekający w niniejszej sprawie utożsamia swoje stanowisko z ocenami prawnymi wyrażonymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 156/15 i z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1477/16. Wyrokami tymi Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Wójta Gminy J. od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, którymi to wyrokami stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa zarządzeń o powołaniu na stanowiska dyrektorów innych szkół prowadzonych przez Gminę J. Podstawą tych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było, tak jak w niniejszej sprawie, uprzednie prawomocne stwierdzenie nieważności zarządzeń Wójta o powołaniu komisji konkursowej.

Skoro zaskarżony wyrok nie jest obarczony zarzucanymi naruszeniami, to należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.