Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 93/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 12, art. 22 ust. 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c , art. 200, art. 205 par.2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej A. . w K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], wydaną

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U.

z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej: "u.d.p."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania A. Spółki komandytowej z siedzibą w K. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w K. (dalej: "Organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], nakładającą karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie w terminie od [...] stycznia 2020 r. do [...] marca 2020 r., pasa drogowego ul. [...] (droga gminna, działki nr [...], [...]) w K. bez zezwolenia zarządcy drogi w celu niezwiązanym z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi publicznej, polegającym na wygrodzeniu części terenu zielonego pasa drogowego i wybudowaniu utwardzonego placu obsługującego teren budowy - inwestycji realizowanej na terenie działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji przedstawił następujące ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Pismem z [...] października 2019 r. Strona zwróciła się do Organu I instancji

z prośbą o udostępnienie terenu przy ul. [...] w K. w celu wykonania utwardzonego dojazdu do budowy prowadzonej na sąsiedniej działce. Podanie to Organ potraktował jako wniosek o zajęcie pasa drogowego. Wniosek ten pozostawiono bez rozpatrzenia [...] listopada 2019 r., z powodu nieusunięcia w terminie jego braków formalnych.

W dniu [...] października 2019 r. pracownicy Organu I instancji przeprowadzili rutynową kontrolę pasa drogowego ww. drogi. Stwierdzono zniszczenie terenu zielonego położonego na terenie drogi publicznej - działki nr [...] i [...], wykonanie utwardzonego placu, nawiezienie dużej ilości gruntu, gliny i kruszywa. Całość konstrukcji została wzmocniona betonem. Częściowemu zniszczeniu uległa skarpa zlokalizowana na działce nr [...]. Stwierdzono w miejscu ciężki sprzęt budowlany obsługujący plac budowy na terenie działki nr [...], rozjeżdżony trawnik oraz niszczone krawężniki osadzone wzdłuż ww. ulicy. Pracownicy Organu I instancji podczas kolejnych wizji terenu potwierdzili obecność utwardzonego placu, na którym dodatkowo składowane były materiały budowlane.

W dniu [...] stycznia 2020 r. do Organu I instancji wpłynęło pismo Strony, zastępowanej przez pełnomocnika. W piśmie Strona powoływała się na umowę sprzedaży gruntu działki nr [...] z [...] grudnia 2011 r., zawartą między Gminą Miasto K. a A. Spółką z o.o. Zgodnie z § 7 pkt g tejże umowy, kupujący

miał w drodze uzgodnienia z zarządcą drogi skomunikować zakupioną nieruchomość z siecią drogową. Zdaniem Strony, z umowy tej wyraźnie wynika, że kwestie dojazdu do inwestycji prowadzonej na sprzedanym gruncie miały być ustalone w porozumieniu z jednostką organizacyjną Miasta, tj. Zarządcą Drogi, na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie na podstawie przepisów o zajęciu pasa drogowego.

W dniu [...] stycznia 2020 r. uprawiony geodeta dokonał obmiaru zajęcia pasa drogowego. W sporządzonym operacie geodeta wskazał, że zajęcie bez zezwolenia dotyczyło dwóch działek drogowych, tj. działki nr [...] [...] - powierzchnia zajęcia wyniosła [...] m2 i działki nr [...] [...] - powierzchnia zajęcia wyniosła [...] m 2.

W dniu [...] lutego 2020 r. Organ I instancji wydał decyzję nr [...] nakładającą karę pieniężną na Spółkę za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi w terminie od dnia [...] października 2019 r. do dnia [...] stycznia 2020 r. pasa drogowego. Decyzja ta została przez Organ II instancji uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, celem rozważenia przy wymiarze kary dyrektyw określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Sprawa ta jest przedmiotem odrębnego postępowania, a niniejsza sprawa dotyczy dalszego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, tj. za okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] marca 2020 r.

W dniu [...] stycznia 2020 r. do Organu I instancji wpłynął wniosek Spółki o wydanie stosownego zezwolenia na zajęcie do dnia [...] maja 2020 r. pasa drogowego drogi publicznej w celu umieszczenia utwardzonego placu, na którym będzie prowadzony postój sprzętu ciężkiego oraz wyładunek materiałów budowlanych. W dniu [...] stycznia 2020 r. ww. Organ wezwał stronę w terminie dziesięciu dni o uzupełnienie braków we wniosku, tj. dostarczenie zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta K. projektu czasowej organizacji ruchu lub zaopiniowanego przez zarządcę drogi sposobu zabezpieczenia robót ziemnych planowanych do wykonywania w pasie drogowym, sprecyzowania powierzchni zajęcia oraz dostarczenia oryginału pełnomocnictwa udzielonego M. H.. Wezwanie zostało wysłane na adres siedziby firmy tj. ul. [...] w K. - pismo odebrano w dniu [...] stycznia 2020 r. W dniu [...] stycznia 2020 r. uprawniony geodeta dokonał pomiarów w terenie. Z jego ustaleń wynikało, że zajęcie terenu przez stronę dokonano na łącznej powierzchni [...] m2, tj. na działce nr [...] [...] - [...] m2, zaś na działce nr [...] [...] - [...] m2. W dniu [...] lutego 2020 r. wpłynęło pismo Spółki, w którym wniesiono o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków. Kolejny taki wniosek Spółka wystosowała dnia [...] lutego

2020 r. Z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku z dnia [...] stycznia

2020 r., Organ I instancji pismem z dnia [...] lutego 2020 r. zawiadomił pełnomocnika Spółki o pozostawieniu sprawy bez rozpatrzenia.

W dniu [...] lutego 2020 r. pełnomocnik Spółki dostarczył własny pomiar geodezyjny proponowanej powierzchni utwardzonego placu (dojazdu).

Równolegle do czynności związanych z wniesionym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r., pracownicy Organu I instancji dokonywali od dnia [...] stycznia do dnia [...] marca 2020 r. systematycznych kontroli pasa drogowego ul. [...] w K., które potwierdziły, że zajęcie przedmiotowego terenu miało charakter ciągły (nadal pozostawał utwardzony plac, teren zieleńca mocno był zniszczony), a zmieniały się jedynie powierzchnie zajęcia. W dniu [...] lutego 2020 r. stwierdzono zajęcie terenu pasa drogowego o powierzchni [...] m2, w dniach [...] lutego 2020 r. o powierzchni [...] m2, zaś w dniu [...] lutego 2020 r.- 175,49 m2. W celu weryfikacji dokonanych przez pracowników Organu I instancji pomiarów, w dniu [...] lutego 2020 r. został wykonany geodezyjny pomiar powierzchni zajętej bez zezwolenia. Uprawniony geodeta ustalił, że zajęcie terenu obejmuje działkę nr [...] [...] o powierzchni [...] m2.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Organ zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu wobec Spółki. Zawiadomienie zostało dostarczone w dniu [...] lutego 2020 r. na adres Spółki - ul. [...], zaś jego odbiór potwierdził jej pracownik przybijając pieczęć Spółki. W dniu [...] lutego 2020 r. firma kurierska poinformowała, że wysyłane pisma były doręczane na adres ul. [...], gdzie na miejscu przesyłki były każdorazowo odbierane przez upoważnionych pracowników adresata. Jednocześnie zaznaczono, że kurier nie jest w stanie każdorazowo sprawdzać czy odbiorca/adresat posługuje się pieczęcią zgodną z aktualnym wpisem KRS.

Po rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w terminie od [...] stycznia 2020 r. do [...] marca 2020 r. w łącznej wysokości [...] zł.

Organ I instancji ustalił, że opłata za zajęcie zieleńca wynosi: [...].01.2020 r. - [...].01.2020 r.: [...] m2 x [...] zł x 9 dni = [...] zł, [...].01.2020 r. - [...].02.2020 r.: [...] m2 x [...] zł x 23 dni = [...] zł, [...].02.2020 r. - [...].02.2020 r.: [...] m2x [...] zł x 2 dni = [...] zł, [...].02.2020 r. - [...].03.2020 r. :[...] x [...] zł x 21 dni = [...] zł -razem: [...] zł. Podkreślił, że Strona błędnie zinterpretowała § 7 pkt g umowy, w którym mowa, że ogólne warunki w zakresie podłączenia do sieci drogowej - "w uzgodnieniu z Zarządem Dróg Miejskich w K.", gdyż zapis ten w żaden sposób nie gwarantował zawarcia umowy użyczenia. Spółka co prawda złożyła w dniu [...] października 2019 r. pismo z "prośbą o udostępnienie terenu miasta do dojazdu na budowę", jednak "nie oczekiwała" na stanowisko Organu, tylko przystąpiła do utwardzenia działek [...] i [...]. W dniu [...] października 2019 r. potwierdzono to stosownym protokołem jednocześnie sporządzając odpowiednią dokumentację zdjęciową. Wspomniane "oczekiwanie" Spółki w istocie stanowiło żądanie legalizacji działań w pasie drogowym z rażącym naruszeniem przepisów u.d.p. Także złożenie wniosku o zajęcie pasa drogowego w dniu [...] stycznia 2020 r. nie przyniosło oczekiwanych skutków, bowiem wniosek ten był obarczony brakami formalnymi, których Strona, mimo wezwania nie usunęła. Strona co najmniej od [...] października 2019 r. przystąpiła do zajęcia przedmiotowego pasa drogowego, jednocześnie włączając go do ruchu bez żadnych uzgodnień. Zajęcie pasa miało miejsce aż do [...] marca 2020 r., a więc przez ponad 4 miesiące. Przy czym Strona była w pełni świadoma o nielegalności swoich działań poprzez m.in. dokonywanie licznych kontroli, wszczęcie postępowań administracyjnych, a nawet wydania decyzji nakładającej na nią karę administracyjną za okres od [...] października 2019 r. do [...] stycznia 2020 r. Mimo to, Strona nie przystępowała niezwłocznie do zaprzestania naruszeń prawa. Taka postawa świadczy o świadomym lekceważeniu obowiązujących przepisów w zakresie dróg publicznych, narażając się na negatywne konsekwencje.

Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji Organu I instancji zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1,

art. 11 i art. 15 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego

w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wskazania w jaki sposób Organ I instancji ustalił, iż Strona zajęła bez wymaganego zezwolenia pas drogowy, poprzez wykonanie na terenie zielonym utwardzonego placu

o powierzchni [...] m2, obsługującego teren budowy inwestycji realizowanej na działce nr [...] od [...] stycznia 2020 r. - [...] marca 2020 r.,

b) art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 80a w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a.

oraz art. 10 i art. 27 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tłumaczenie wątpliwości na niekorzyść strony postępowania,

a w konsekwencji brak rozpoznania sprawy w sposób całościowy, brak działania organu w sposób wnikliwy oraz niezebranie dowodów w postępowaniu, a przez to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej, informowania stron i pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, zasady szybkości postępowania,

c) art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niedziałanie przez Organ w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz bez zbędnej zwłoki, w rezultacie opieszałe działania Organu I instancji doprowadziły do wymierzenia Stronie wyższej kary, niż gdyby postępowanie zostało prowadzone z poszanowaniem wskazanych wyżej zasad,

d) art. 61 § 1 i 4 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez niewszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu bez zbędnej zwłoki,

e) art. 79 § 1 w zw. z art. 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie o czynnościach w postaci oględzin pasa drogowego oraz innych okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na prawa i obowiązki Strony,

f) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej zgodnie z wnioskiem Strony,

g) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia z rażącym naruszeniem prawa, tj. przed ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej,

h) art. 45 k.p.a., poprzez niedoręczenie stronie pism w postępowaniu, co miało istotny wpływ na jej prawa i obowiązki,

i) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a., poprzez ich niezastosowania, przez co organ nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, nie zareagował na wniesione przez Stronę pismo o przedłużeniu terminu do uzupełnienia braków formalnych, a także nie pouczył Strony, iż właściwym środkiem w tej kwestii jest wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych, jak również nic posłużył się możliwie najprostszymi środkami do załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do podważenia zaufania Skarżącego do władzy publicznej,

j) art. 189 oraz 189f k.p.a. poprzez ich niezastosowanie,

k) art. 30 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, poprzez jego niezastosowanie,

2) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez wymierzenie Stronie kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej podczas, gdy Strona przed wymierzeniem jej kary złożyła wniosek o wydanie zezwolenia, a postępowanie administracyjne nie zostało prawomocnie zakończone, co wyklucza możliwość przyjęcia, że do zajęcia pasa drogowego doszło bez zezwolenia,

b) art. 20 ust. u.d.p., poprzez nieuznanie związania stron, tj. Skarżącej i Miasta K. umową dotyczącą udostępnienia terenu pod drogę/plac niezbędnego do zakończenia realizowanej inwestycji, a tym samym uznanie, że korzystanie przez Stronę z terenu stanowi zajęcie pasa drogowego bez wymaganej zgody zarządcy.

W uzasadnieniu odwołania Strona zaprzeczyła jakoby zajęła działkę nr [...] i wskazała, że to nie ona dokonała umocnienia w postaci gruzu betonowo - kamiennego. Zmiany te istniały już od kilku lat.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2020 r. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji z [...] sierpnia 2020 r.

Według Organu II instancji, samo złożenie wniosku o wydanie zezwolenia

na zajęcie pasa drogowego, nie jest równoznaczne z uzyskaniem zezwolenia, gdyż nie tworzy ono u wnioskującej żadnego roszczenia i nie legalizuje zajęcia pasa drogowego. Uprawnienie w tym zakresie wnioskująca uzyskuje dopiero w wyniku pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku przez zarządcę drogi i wydaniu decyzji określającej okres obowiązywania zezwolenia. Umieszczenie w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, lub innego rodzaju zajęcie na prawach wyłączności przestrzeni pasa drogowego, winno być poprzedzone uzyskaniem dla tego celu stosownego odpłatnego zezwolenia. W przeciwnym razie zarządca drogi obowiązany jest wymierzyć zajmującemu pas drogowy bez zezwolenia karę pieniężną.

Zdaniem Kolegium, powoływanie się przez Stronę na postanowienia umowy zawartej [...] grudnia 2011 r. o sprzedaży działki nr [...], jest niewystarczające. Po pierwsze, stroną umowy cywilnej był A. Spółka z o.o. w K., podanie zaś wniosła A. Spółka komandytowa w K.. Po drugie, Strona błędnie interpretuje § 7 pkt g ww. umowy, w myśl którego ogólne warunki w zakresie podłączenia do sieci drogowej - "w uzgodnieniu z Zarządem Dróg Miejskich w K.". Wbrew twierdzeniom Strony zapis ten w żaden sposób nie gwarantował zawarcia umowy użyczenia. W dniu złożenia podania Spółka nie powiadomiła o zmianie nazwy oraz o trybie zajęcia pasa drogowego i celu tego zajęcia.

Jak argumentował Organ II instancji, inwestor chcąc skorzystać z pasa drogowego obowiązany był w pierwszej kolejności uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego od zarządcy drogi, aby na czas budowy budynku zająć niezbędny pas drogowy dla własnych potrzeb. Samo złożenie wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. nie było podstawą usankcjonowania zajęcia pasa drogowego. Wezwanie zarządcy drogi kierowane do Spółki o uzupełnienie braków formalnych wniosku, zostało zaadresowane na ul. [...] w K., tak jak wskazała Strona we wniosku i odebrane w dniu [...] stycznia 2020 r. przez osobę, która złożyła podpis z pieczęcią A. , a sposób ten nie był kwestionowany przez władze Spółki. Stanowiło to wystarczający przejaw woli upoważnionego pracownika do odbioru pism i nie można na doręczyciela przerzucać obowiązku szczegółowego dociekania, czy adresat należycie zorganizował system odbierania przesyłek. Strona złożyła wniosek bez niezbędnych załączników, dlatego Organ miał podstawy wezwać Stronę do uzupełnienia braków formalnych. Z akt wynika, że dopiero [...] lutego 2020 r. Strona przesłała do Organu I instancji uzgodnienia projektu tymczasowej organizacji ruchu, który jednak nie został przez organ pozytywnie zaopiniowany.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Organ II instancji wspierając się art. 7,

art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wskazał, że w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia,

na organach administracji spoczywa ciężar przekonującego udowodnienia przemawiających za tym faktów (jaka powierzchnia, w jakim okresie i przez kogo została zajęta), co w niniejszej sprawie nastąpiło.

Według Organu II instancji, Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny

w sprawie w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia i właściwie ocenił zebrane

w sprawie dowody, niezbędne do wydania decyzji. Uzasadnienie decyzji Organu

I instancji spełnia elementarne wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Zarzut odwołania o naruszeniu w sprawie art. 78 § 1 k.p.a., Organ II instancji uznał za chybiony, wskazując, że czynności procesowe jak przesłuchanie M. H. w charakterze świadka, czy K. H. w charakterze strony, a nawet analiza treści ww. umowy, czy przeprowadzenie oględzin miejsca nic nowego do sprawy nie wniosą, ponieważ fakt nielegalnego zajęcia pasa drogowego został stwierdzony innymi dowodami.

Co do zarzutu naruszenia art. 81 a § 1 k.p.a., Organ II instancji uznał, że sprawa została wyjaśniona, stąd nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego, o które wnosiła Strona.

Organ II instancji stwierdził, że decyzja została skierowana do właściwego podmiotu, co bezsprzecznie wykazało postępowanie dowodowe, a także pisma oraz decyzja również były właściwie doręczane. Podzielił argumentację Organu I instancji co do sposobu doręczania pism w siedzibie Strony. Doręczyciel (listonosz), doręczając takiej jednostce organizacyjnej pismo, nie ma obowiązku sprawdzania, czy odbiera je uprawniona osoba. Obowiązkiem jednostki organizacyjnej jest bowiem takie zorganizowanie odbioru pism, aby odbiór był dokonywany przez upoważnioną osobę.

Wobec zarzutu odwołania co do pomiarów zajętej powierzchni pasa drogowego, Organ II instancji zaznaczył, że ustalenie to zlecono uprawnionemu geodecie, który dokonał stosownych pomiarów w terenie. Kwestionowana powierzchnia zajętego pasa drogowego w okresie 17-25 stycznia 2020 r. w wymiarze 263,40 m2 wynika wprost z opinii z [...] stycznia 2020 r. uprawnionego geodety. Operat ten jest prawidłowy i nie ma przesłanek, aby dokument ten dyskwalifikować tylko dlatego, że został sporządzony na zlecenie organu. Operat ten nie został również uznany za nieważny. Z tego względu wymiar powierzchni zajętego pasa drogowego we wskazanym okresie Organ II instancji uznał za faktycznie ustalony i dlatego odmówił istotnej mocy dowodowej operatowi oferowanemu przez Stronę z [...] lutego 2020 r.

W ocenie Organu II instancji, nie doszło także do naruszenia art. 30 ustawy - Prawo przedsiębiorców, gdyż w niniejszej sprawie przepis ten nie miał zastosowania.

Z kolei wobec podnoszonego odwołaniem zarzutu naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p., Organ II instancji stwierdził, iż akceptuje stanowisko doktryny, że odpowiedzialność administracyjna zajmującego pas nie została uzależniona od udowodnienia winy z tytułu popełnienia jednego z deliktów. Dla obowiązku zarządcy drogi w nałożeniu kary pieniężnej nie ma wpływu nieformalna akceptacja stanu zajęcia pasa drogowego. Do wydania decyzji wystarczające jest stwierdzenie zajęcia pasa drogowego, za które art. 40 ust. 12 u.d.p. przewiduje karą pieniężną.

Zdaniem Organu II instancji, użycie w art. 40 ust. 12 pkt 1 zwrotu "wymierza" wskazuje na związany charakter decyzji wydawanych w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, to jednakże chybione jest stanowisko Strony, że kara za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., a w sprawach wymierzania tego rodzaju kar pieniężnych zastosowanie znajdują także regulacje zawarte w Dziale IVa k.p.a.

Nie doszło także, według Kolegium, do rażącego naruszenia prawa polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji, przed ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej. Strona [...] stycznia 2020 r. złożyła wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania utwardzonego placu pod postój sprzętu ciężkiego przy ul. [...]. J. H. w terminie [...].01.2020 r. do [...].05.2020 r. o pow. [...] m2. Wniosek został wypełniony ręcznie na gotowym formularzu, w którym była zawarta informacja o tym, że wnioskodawca powinien do wniosku dołączyć projekt czasowej organizacji ruchu i zabezpieczenia robót. Strona zatem wiedziała, albo co najmniej powinna była wiedzieć, że składając wniosek o zajęcie pasa drogowy musiała także go posiadać. Stąd organ zasadnie wezwał stronę o uzupełnienie braków formalnych przez m.in. przedłożenie wymaganego projektu. Organ podkreślił, że przez cały ten czas Strona zajmowała pas drogowy nielegalnie, który został przywrócono do poprzedniego stanu dopiero w dniu [...] marca 2020 r.

Spółka, zastępowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na ww. decyzję Organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji jak i przyznanie jej od organu niezbędnych kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa według norm przepisanych.

Wydanej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, 10 § 1, art. 11

i art. 15 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wskazania w jaki sposób Organ I instancji ustalił, iż Strona zajęła bez wymaganego zezwolenia pas drogowy ul. [...] (działki [...], [...] w K.), poprzez wykonanie na terenie zielonym utwardzonego placu o powierzchni [...] m2 obsługującego teren budowy inwestycji realizowanej na działce nr [...] od dnia [...] stycznia 2020-[...] marca 2020 r.,

b) art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i 81 a w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a. oraz art. 10

i art. 21 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, tłumaczenie wątpliwości na niekorzyść strony postępowania,

a w konsekwencji brak rozpoznania sprawy w sposób całościowy, brak działania organu w sposób wnikliwy oraz niezebranie dowodów w postępowaniu, a przez to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej, informowania stron i pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, szybkości postępowania,

c) art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niedziałanie przez Organ w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz bez zbędnej zwłoki, w rezultacie opieszałe działania Organu I instancji doprowadziły do wymierzenia Skarżącej wyższej kary, niż gdyby postępowanie zostało prowadzone z poszanowaniem wskazanych wyżej zasad,

d) art. 61 § 1 i § 4 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez niewszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu bez zbędnej zwłoki,

e) art. 79 § 1 w zw. z art. 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie przez Organ o czynnościach w postaci oględzin pasa drogowego oraz innych okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na prawa i obowiązki strony,

f) art. 97 § 1 pkt k.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej zgodnie z wnioskiem Skarżącej,

g) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną

za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia z rażącym naruszeniem prawa, tj. przed ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie zezwolenia

na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej,

h) art. 45 k.p.a., poprzez niedoręczenie Stronie pism w postępowaniu, co miało istotny wpływ na jej prawa i obowiązki,

i) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. poprzez ich niezastosowania, przez co organ nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, nie zareagował na wniesione przez stronę pismo o przedłużeniu terminu do uzupełnienia braków formalnych, a także nie pouczył strony, iż właściwym środkiem w tej kwestii jest wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych, jak również nic posłuży! się możliwie najprostszymi środkami do załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do podważenia zaufania skarżącego do władzy publicznej,

j) art. 189 oraz 189f k.p.a. poprzez ich niezastosowanie,

2) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez wymierzenie Skarżącej kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej podczas, gdy Strona przed wymierzeniem mu kary złożyła wniosek

o wydanie zezwolenia, a postępowanie administracyjne nie zostało prawomocnie zakończone, co wyklucza możliwość przyjęcia, że do zajęcia pasa drogowego doszło bez zezwolenia,

b) art. 20 u.d.p., poprzez nieuznanie związania stron, tj. Skarżącej i Miasta K. umową zobowiązującą do udostępnienia terenu pod drogę/plac niezbędnego do zakończenia realizowanej inwestycji, a tym samym uznanie, że korzystanie przez skarżącego z terenu stanowi zajęcie pasa drogowego bez wymaganej zgody zarządcy.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podnosiła, że umową z [...] grudnia 2011 r. A. Spółka z o.o. nabyła od Miasta K. na własność nieruchomość położoną w K.. Skarżąca, będąc następcą prawnym pierwotnego nabywcy nieruchomości, przejęła prawa i obowiązki wynikające z ww. umowy. Strony w tej umowie ustaliły warunki przyłączenia nieruchomości do sieci, w tym do sieci drogowej. Miało to nastąpić w drodze uzgodnienia z Zarządem Dróg (§7 pkt g umowy). Umowa stanowi, że zakres niezbędnych prac w celu przyłączenia obiektów do sieci (w tym drogowej) będzie wynikać ze szczegółowych warunków technicznych, które uzyska Spółka w przedsiębiorstwach branżowych. W wykonaniu ww. umowy Spółka wystąpiła w dniu [...] października 2019 r., następnie w dniu [...] stycznia 2020 r. z wnioskiem do Organu o udostępnienie terenu miasta do dojazdu na budowę o wymiarach 5x35m, na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz art. 22 u.d.p. Spółka oczekiwała więc na zajęcie przez Organ stanowiska w sprawie i propozycji umownej dotyczącej korzystania z gruntu, jednak takiego stanowiska Organ nie przedstawił.

Skarżąca uważa, że pierwszym stanowiskiem Organu I instancji w sprawie wniosku z [...] października 2019 r., które do Skarżącej dotarło, było zawiadomienie

z [...] grudnia 2019 r. o zakończeniu prowadzonego postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego i możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie. Pełnomocnik Spółki w wyznaczonym terminie stawił się w siedzibie Organu I instancji w celu zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami i ustalił, że korespondencja w sprawie rzekomego zajęcia pasa drogowego nie została doręczona Stronie. Na tzw. "zwrotkach" widnieje wyraźna pieczęć A. Sp. z o.o. i podpis pracownika tej Spółki, a nie Skarżącej. Fakt ten został zgłoszony Organowi w trakcie przeglądania materiału dowodowego. Wskazane pisma zostały doręczone A. Sp. z o.o., która nie jest stroną w sprawie. Również kolejna korespondencja w sprawie korzystania z gruntu miasta, pomimo wskazania adresu do doręczeń przez pełnomocnika M. H., tj. ul. [...], K., wysyłana była przez Organ na adres [...] w K.. Dotyczy to w szczególności pisma z dnia [...] lutego 2020 r. Organ miał już wtedy wiedzę, że doręczeń należy dokonywać stronie pod innym adresem. Fakt braku doręczenia korespondencji był już bowiem podniesiony w odwołaniu od decyzji Organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2019 r. i przez pełnomocnika strony.

Z tego wynika, że Strona nie została skutecznie powiadomiona o czynnościach wykonywanych przez Organ i nie miała możliwości reakcji na czynności Organu. Stąd należy uznać, że kara jest nałożona przez Organ przedwcześnie, tj. jeszcze przed rozpatrzeniem samego wniosku. Takie działanie Organu jest sprzeczne z art. 40 ust. 12 u.d.p.

Ponadto Skarżąca podnosiła, że błędne są również ustalenia faktyczne dotyczące powierzchni zajętego terenu i w całości je zakwestionowała. Pełnomocnik Skarżącej wskazał na zawyżenie zajętej powierzchni podczas zapoznawania się z materiałem dowodowym w sprawie, w szczególności dotyczy to okresu [...] stycznia 2020 r. którym Organ uznał zajęcie terenu o powierzchni [...] m2. Mimo tych zastrzeżeń, Organ w decyzji nie zmienił danych, stanowiących podstawę wymierzenia kary. Skarżąca podnosiła, że zleciła geodecie wymierzenie utwardzonego terenu i z mapy pomiaru wynika, że zajęta powierzchnia wynosi [...] m2.

Skarżąca zaprzeczyła jakoby zajęła działkę nr [...]. Podkreśliła, że to nie ona dokonała umocnienia w postaci gruzu betonowo – kamiennego, ani nie rozłożyła ziemi z robót ziemnych. Zmiany te istniały już od kilku lat. Wjazd na ten teren jest niemożliwy ze względu na istniejący tam hydrant, zasuwę hydrantu oraz studzienki wodno-kanalizacyjne. Prawdopodobnie ziemia tam leżąca i gruz pozostały po robotach związanych z ułożeniem przewodów energetycznych lub instalacji wodnokanalizacyjnych. Oznacza to zatem, że decyzja obarczona jest błędem, ze względu na niewyjaśnienie stanu faktycznego i obciążanie Strony powstałymi niejasnościami, co świadczy o naruszeniu art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 81a w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a. oraz art. 40 u.d.p.

Jak podnosiła dalej Skarżąca, teren którego dotyczy skarga stale wykorzystywany jest przez inne podmioty wbrew jego przeznaczeniu. Wniosek Skarżącej o udostępnienie terenu na plac potrzebny czasowo do zakończenia inwestycji został wykorzystany przez Organ do nałożenia na Skarżącą kary, która jest nieuzasadniona i zdecydowanie zawyżona.

Skarżąca uważa, że działanie Organu ma charakter nękania i utrudniania jej prowadzonej działalności. Mimo prowadzonych kontroli Organ nie zawiadomił skutecznie Skarżącej o ewentualnych brakach wniosku, bądź nieuznaniu praw Skarżącej wynikających w umowy z [...] grudnia 2011 r. Nie zareagował na wniesione przez Stronę pismo o przedłużeniu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r., a zamiast tego pismem z dnia [...] lutego 2020 r. powiadomił o pozostawieniu ww. wniosku bez rozpoznania. Poza tym zakreślenie przez Organ 10 -dniowego terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku świadczy o uchybieniu zasadzie wyznaczenia rozsądnych terminów określonej w art. 30 ustawy Prawo przedsiębiorców.

Spółka podniosła, że organ w sprawie nie zastosował przepisów o administracyjnych karach pieniężnych uregulowanych w art. 189a-k k.p.a. Przepisy te wyraźnie nakazują uwzględnianie przy wymiarze kary wyjątkowo ważnego interesu strony, miarkowanie kary a nawet odstąpienie od jej nałożenia. Tymczasem wymierzenie kary w wysokości określonej w skarżonej decyzji doprowadzi do upadłości Skarżącej.

Zdaniem Spółki, za niedopuszczalną uznać należy sytuację, w której organ, nie wskazując żadnych uzasadnionych powodów zwleka z wydaniem decyzji przez 55 dni, co skutkuje wymierzeniem wyższej kary pieniężnej. Wstrzymywanie wszczęcia postępowania w takiej sytuacji stanowi działanie sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi w szczególności z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a..

W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwana: "p.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy

z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) –

na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji wydanej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., zwanej dalej: "u.d.p."), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

W myśl art. 22 ust. 2 u.d.p., grunty w pasie drogowym zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane

z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń, o których mowa w art. 20g ust. 1.

Stosownie do art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub

w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie,

o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną

w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Jak wskazuje się w poglądach judykatury, które Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Dla wymierzenia sankcji istotny jest wyłącznie fakt, że podmiot takiego zezwolenia nie posiadał i czy był świadomy tego, że go nie posiada. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II GSK 3900/17, opubl. w Legalis nr 2487667).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy niesporne jest, że Skarżąca prowadząca działalność gospodarczą w formie spółki komandytowej, dokonała zajęcia pasa drogowego ul. [...] - drogi gminnej w K.. Zajęcie to nie miało związku z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi publicznej. W pasie drogowym, na terenie zielonym wykonano utwardzony plac obejmujący teren budowy inwestycji realizowanej przez Skarżącą na terenie działki nr [...]. Zajęcie ww. miało miejsce od [...] stycznia 2020 r.do [...] marca 2020 r. i stanowiło kontynuacje wcześniejszego zajęcia objętego odrębnym postępowaniem.

W sprawie sporne między stronami pozostaje, czy zajęcie ww. pasa drogowego miało miejsce w warunkach braku posiadania przez Skarżącą stosownego zezwolenia zarządcy drogi lub umowy pozwalającej na używanie pasa drogowego. Skarżąca, jako następca prawny nabywcy działki nr [...], w drodze postanowienia wynikającego z umowy kupna z dnia [...] grudnia 2011 r. (§ 7 pkt g umowy), podnosiła, że zakres niezbędnych prac w celu przyłączenia obiektów do sieci ( w tym drogowej) będzie wynikać ze szczegółowych warunków technicznych, które inwestor uzyska w przedsiębiorstwach branżowych. Skarżąca w związku z powyższym powoływała się na praktykę zawierania uprzednio umowy użyczenia z Zarządcą Drogi na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca argumentowała, że pismem z [...] stycznia 2020 r. występowała do Zarządcy Drogi o udostępnieniu terenu miasta – drogi, na podstawie ww. umowy z 2011 r. oraz art. 22 u.d.p. Zdaniem Skarżącej, nie można zgodzić się z tym, że postanowienia umowne już stron nie wiążą.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd zauważa, że w świetle ustaleń stanu faktycznego, nie znajduje potwierdzenia stanowisko Skarżącej o umownym charakterze uzyskanej zgody Skarżącej na zajęcie ww. pasa drogowego. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, umowa z 2011 r. o nabyciu działki

nr [...] nie regulowała w swych postanowieniach wejścia w pas drogowy na podstawie art. 22 u.d.p. Wręcz przeciwnie inwestor miał obowiązek dokonania stosownych uzgodnień w celu wykonania infrastruktury drogowej.

Takiego skutecznego uzgodnienia, złożonego w odpowiednim czasie, Skarżąca nie uzyskała od Zarządcy Drogi. Podanie Skarżącej [...] stycznia 2020 r.

o udostępnienie terenu drogi Organ I instancji pozostawił bez rozpoznania zawiadomieniem z [...] lutego 2020 r., ponieważ Skarżąca nie uzupełniła braków formalnych przedmiotowego wniosku. Skarżąca podnosiła w skardze zarzut wadliwości doręczenia ww. korespondencji, bowiem jej odbioru dokonał pracownik A. Spółki z o.o. (powiązanej ze Skarżącą kapitałowo), a więc nie została doręczona Skarżącej. Wskazała także, że złożyła wniosek o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków formalnych, pomimo tego Organ sprawę pozostawił bez rozpoznania. Zdaniem Sądu, kwestia skuteczności doręczenia Skarżącej wezwania do usunięcia braków formalnych ww. podania oraz zgodność z prawem wydania przez Organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku z [...] stycznia 2020 r. bez rozpatrzenia (art. 64 § 2 k.p.a.) wykracza poza granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, uwzględniając przedstawiony w zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy, którego Skarżąca skutecznie nie podważyła, przyjąć należy, że Skarżąca nie legitymowała się zgodą na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. Skarżąca nie posiadając stosownej zgody przystąpiła do zajęcia pasa drogowego jeszcze przed rozpoznaniem przez Organ I instancji jej podania z [...] stycznia 2020 r. Podkreślić w związku z tym należy, że to zarządca drogi decyduje o zajęciu pasa drogowego, w szczególności o tym, czy i co może w pasie drogowym za jego zezwoleniem funkcjonować. W świetle okoliczności sprawy, nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia okoliczność zajmowania przez Skarżącą pasa drogowego przed uzyskaniem zgody zarządcy drogi. Ustawa o drogach publicznych w art. 39 ust. 1 ustanawia generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Sąd nie podziela przy tym zarzutu Skarżącej, że nie doręczono jej pisma

z [...] lutego 2020 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz zawiadomienia o systematycznych kontrolach Organu zajętego pasa drogowego. Zauważyć należy, że w podaniu z [...] stycznia 2020 r. Skarżąca wskazywała swój adres: ul. [...] w K.. Pod tym to adresem listonosz dokonał doręczenia Skarżącej zawiadomienia Organu z [...] lutego 2020 r. do rąk osoby uprawnionej. Doręczenie to Sąd uznaje za skuteczne i dokonane w miejscu nieprzypadkowym. Kwestia tego rodzaju, że pod wskazanym adresem funkcjonuje inny Przedsiębiorca, powiązany kapitałowo ze Skarżącą, nie mogło pozbawić skuteczności doręczenia pism organu do Skarżącej. To Skarżąca ponosi ewentualne ryzyko skutków sposobu organizowania odbioru pism w jej imieniu w miejscu doręczenia wskazywanym w jej pismach. W zaistniałej sytuacji Skarżąca nie mogła skutecznie zasłaniać się brakiem wiedzy o wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi gminnej bez zezwolenia.

Okres przedmiotowego zajęcia pasa został przez Organy ustalony prawidłowo. Istotne dowody potwierdzające takie zajęcie zostały przez zarządcę drogi zebrane. W sprawie nie doszło do naruszenia praw Skarżącej, jako strony postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 k.p.a.). Z akt administracyjnych wynika, że przed wydaniem decyzji, osoby uprawnione do działania w imieniu Skarżącej, zapoznały się z materiałem akt administracyjnych sprawy, co uprawnia do stwierdzenia, że całokształt okoliczności sprawy był Skarżącej znany. Z tych też przyczyn zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego okazały się niezasadne.

Skarżąca (jej pełnomocnik) nie zgodzili się z dokonaną przez Organy obu instancji oceną materiału sprawy. Wyjaśnić w związku z tym należy, że kara pieniężna jest sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien posiadać zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego.

Ostatnia z ww. kwestii, tj. faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego przez Skarżącą jest w niniejszej sprawie również sporna. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji pod ww. kątem wykazała, że zarzut skargi w tej mierze jest zasadny.

Organy administracji publicznej zobowiązane są przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W myśl. art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu, co nie oznacza, że nie może, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas jest obowiązany

to uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Pominięcie oceny określonego dowodu może prowadzić do wadliwej oceny całokształtu materiału dowodowego, a przez

to spowodować, że ustalony stan faktyczny sprawy budzi zastrzeżenia.

W rozpatrywanej sprawie ww. sytuacja miała miejsce, Skarżąca wnioskowała

w postępowaniu administracyjnym o przeprowadzenie dowodu z dokumentu z [...] lutego 2020 r., tj. pomiaru terenu zajęcia pasa drogowego sporządzonego przez geodetę. Zgodnie z przyjętymi przez Organy obu instancji ustaleniami, zajęcie przez Skarżącą pasa drogi gminnej dotyczyło obszaru dwóch działek, tj. nr [...] i nr [...] [...] w K.. Skarżąca konsekwentnie podnosiła w postępowaniu administracyjnym i podtrzymała w skardze, że nie zajęła działki nr [...]. Nie dokonała umocnienia w postaci gruzu betonowo – kamiennego i to nie ona rozłożyła ziemię z robót ziemnych. Wskazywała, że ww. zmiany na działce nr [...] istniały od lat. Wjazd na ten teren nie jest możliwy z uwagi na istniejący tam hydrant, zasuwę hydrantu oraz studzienki. Skarżąca podawała, że prawdopodobnie ziemia tam leżąca i gruz pozostały po robotach związanych z ułożeniem z ułożeniem przewodów energetycznych lub instalacji wodnokanalizacyjnych.

W ocenie Sądu, właściwym sposobem wyjaśnienia ww. okoliczności

nie może być stwierdzenie Organu II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

że ustalenie powierzchni zajęcia pasa drogowego zostało zlecone przez organ podmiotowi posiadającemu fachowe wiadomości, tj. uprawnionemu geodecie. Sam zaś operat, jak stwierdził Organ, jest prawidłowy i nie ma przesłanek, aby dowód ten dyskwalifikować. Sąd nie podziela konstatacji Organu, że wymiar powierzchni zajętego pasa drogowego trzeba uznać za faktycznie ustalony i dlatego należało odmówić istotnej mocy dowodowej operatowi oferowanemu przez Skarżącą. Zauważyć bowiem należy, że ustalenie zajęcia spornej powierzchni wymagało przede wszystkim wyjaśnienia rzeczywistego zakresu prac, które na zlecenie Skarżącej wykonano w pasie drogowym. Skarżąca nie zaprzeczyła, że doszło do zajęcia drogi gminnej w części dot. działki gruntu nr [...]. W odniesieniu zaś do działki nr [...], dla ustalenia czy doszło do zajęcia jej powierzchni przez Skarżącą, z uwagi na okoliczności podnoszone przez nią, operat biegłego geodety wykonany na zlecenie Organu I instancji, nie mógł być źródłem istotnej informacji o tym, kto i kiedy faktycznie dokonał zajęcia ww. części pasa ruchu. Operat wykonany na zlecenie Organu zawiera przedstawienie wyliczeń powierzchni zajęcia pasa drogowego. Dowód ten nie zawiera jakiejkolwiek treści pozwalającej Organom, w sposób poddający się regułom oceny dowodów, na uznanie za udowodnionego faktu zajęcia przez Skarżącą działki nr [...]. Pominięcie w rozpoznaniu sprawy dowodu z pomiarów dokonanych przez geodetę na zlecenie Skarżącej było tym samym co najmniej przedwczesne. Skutkowało to uwzględnieniem skargi z uwagi na naruszenie wydaną decyzją art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które rzutowało także na brak przedstawienia w uzasadnieniu wydanej decyzji wszystkich koniecznych ustaleń stanu faktycznego sprawy (art. 107 § 3 k.p.a.).

Organ odwoławczy pomimo posiadanych uprawnień procesowych

w ww. części zaniechał działań mających przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Nie pozwala to Sądowi na uznanie, że Organ II instancji poczynił wszelkie kroki niezbędne do zebrania pełnego materiału dowodowego, pozwalającego stwierdzić, że został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy. W zaistniałej sytuacji niemożliwe jest poddanie kontroli legalności wydanej decyzji pod kątem przepisów prawnomaterialnej podstawy rozstrzygnięcia.

Z uwagi na zakres poczynienia ustaleń stanu faktycznego co do rzeczywistej powierzchni zajęcia pasa drogowego, Sąd uznał za konieczne uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne.

Ponownie rozpatrujący sprawę Organ, będąc związany przedstawioną przez Sąd oceną prawną, uwzględniając okoliczności przez Skarżącą podnoszone

w postępowaniu administracyjnym co do powierzchni działki nr [...] oraz wnioskowany przez nią dowód z operatu geodety z [...] lutego 2020 r., podejmie działania, celem wyjaśnienia faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego przez Skarżącą. Uzasadnienie Organu do ponownie podjętego rozstrzygnięcia winno uwzględniać ww. związanie Sądu (art. 153 p.p.s.a.).

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł w pkt I sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach zasądzonych na rzecz Skarżącej od Organu, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.