Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 999/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1299/15 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1299/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. S. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor ARiMR lub organ odwoławczy). z [...] października 2015 r. nr [...]. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Dyrektor ARiMR jako podstawę prawną decyzji wskazał w szczególności: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: kpa), art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz.173, dalej: ustawa o w.r.o.w.), § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] Dyrektor ARiMR we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z [...] lipca 2015 r. (nr [...]) odmawiającą przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legła konstatacja, że doszło do stworzenia, z udziałem skarżącej, sztucznych warunków do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej, o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowanych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE.L. z 1995 r., Nr 321, poz.1 ze zm.; dalej określanego skrótem: rozporządzenie Rady nr 2988/95). Bowiem dotychczasowe gospodarstwo rolne deklarowane do 2013 r. przez skarżącą do płatności obszarowych, zostało podzielone pomiędzy – E. S., J. S., G. Sp. z o.o., Fundację, B. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o., I. Sp. z o.o. Istniejące pomiędzy osobami fizycznymi spółkami powiązania osobowe, rodzinne, funkcjonalne i kapitałowe doprowadziły organ do wniosku, że celem działania tychże podmiotów było pobieranie pomocy finansowej w odniesieniu do gruntów, które faktycznie użytkowane rolniczo są tylko przez skarżącą.

Pismem z 22 stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w związku z zaistnieniem okoliczności wskazujących na stworzenie sztucznych i pozornych warunków sprzecznych z celami danego działania do otrzymania pomocy finansowej. Wezwał do dostarczenia dokumentów mogących stanowić dowód potwierdzający fakt samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz samodzielnego posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności przez wyżej wskazane podmioty.

W odpowiedzi z 5 lutego 2015 r. skarżąca oświadczyła, że wszystkie reprezentowane przez nią podmioty (6) prowadzą samodzielne i odrębne gospodarstwa rolne na powierzchniach deklarowanych w dokumentacji przedłożonej do ARiMR we Wrocławiu. Skarżąca jak również w/w podmioty nie posiadają własnego sprzętu z uwagi na pierwszy rok funkcjonowania i w sezonie 2014 korzystały z usług zewnętrznych udokumentowanych umową z 17 lipca 2014 r. Pozostały plon, jako towar niskiej jakości został przekazany okolicznym rolnikom jako materiał podściółkowy. Dodatkowo wskazała, że podmioty wymienione w wezwaniu z dnia 22 stycznia 2015 r. są odrębnymi bytami w obrocie gospodarczym, posiadają odrębność prawną i osobową, a jako takie, zgodnie z Kodeksem Handlowym, definicją Ordynacji podatkowej, a także ustawy o ustroju rolnym i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa należy traktować rozdzielnie, nawet, jeśli są reprezentowane przez tego samego pełnomocnika.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a., art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 8 kpa, wyrażające się w całkowitym zaniechaniu podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pozbawieniu strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.), wyrażające się w jego błędnym zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności" oraz naruszenie przepisów art. 4 ust. 1, art. 36 i art. 27 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez ich niezastosowanie.

Organ odwoławczy podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR na wstępnie przestawił obowiązujący stan prawny w zakresie przedmiotowej płatności. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UEL z 2011r., Nr 25, poz. 8 ze zm.; dalej określanego jako: rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011), nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W dalszej części uzasadnienia stwierdził, że działki ewidencyjne zgłoszone przez wszystkie podmioty do płatności, będące własnością skarżącej i jej męża, były w latach 2004 - 2013 deklarowane do płatności rolnych przez skarżącą. Natomiast w roku 2014 działki rolne powstałe z działek wcześniej deklarowanych do płatności jako użytki zielone przez zostały zadeklarowane przez nią i kolejne sześć wyżej wskazanych podmiotów. Taka deklaracja gruntów we wniosku pomocowym, mimo jego formalnej poprawności, zasadnie wzbudza zastrzeżenia, co do faktu rzeczywistego prowadzenia działalności rolniczej. Brak również racjonalnych podstaw do prowadzenia działalności rolniczej na tak zadeklarowanych gruntach, gdyż nie występują żadne naturalne granice uzasadniające taki podział gruntów. Wskazano też na istniejące pomiędzy wymienionymi podmiotami powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne, funkcjonalne oraz rodzinne, które pozwalają jednoznacznie stwierdzić o sztucznym stwarzaniu w rozpatrywanej sprawie warunków do uzyskania nienależnych płatności, poprzez sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego. Podkreślono, że w ewidencji producentów rolnych skarżąca figuruje jako pełnomocnik spółek i osób fizycznych, uprawniony również do pobierania przyznanych płatności. Nadto rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy także do skarżącej.

Także położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności nie uzasadnia podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych.

W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej wypłacanej przez Agencję, przez co doszło do naruszenia cytowanego wyżej art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95. Miało ono miejsce zarówno w zakresie istnienia elementów obiektywnych, jak i subiektywnych.

Wreszcie skarżąca nie posiada żadnego sprzętu rolniczego i nie przedstawiła oprócz jednej umowy dowodów potwierdzających rzeczywiste prowadzenie działalności rolniczej. Wynika to z wyjaśnień z 5 lutego 2015 r. , które są identyczne w treści z oświadczeniami złożonymi w sprawach pozostałych, wymienionych wyżej, podmiotów. Zwłaszcza, ze te podmioty nie przedstawiły żadnych innych dowodów mogących potwierdzić prowadzenie przez nie odrębnych gospodarstw rolnych. Brak jest jakichkolwiek faktur zakupu środków produkcji, bądź dowodów zapłaty za wykonane prace, dowodów sprzedaży lub zagospodarowania plonów. Brak jest także dokumentów potwierdzających uprawnienia do użytkowania przez poszczególne podmioty deklarowanych do płatności gruntów. Zatem cała działalność rolnicza podmiotów powiązanych ograniczała się do podpisania umów, w których wskazano (w sposób bardzo dowolny) zleceniodawcę prac rolniczych.

W opinii organu orzekającego, przedstawione przez stronę dowody, mają na celu pozorowanie prowadzenia działalności rolniczej przez podmioty wnioskujące o płatność, podczas gdy w rzeczywistości intencją wnioskodawców (a w rzeczywistości jednej osoby) było uzyskanie zawyżonych płatności do gruntów rolnych.

W podsumowaniu podniesiono, że do potwierdzających fakt sztucznego stwarzania warunków, w szczególności zaliczyć należy:

- ustanowienie E. S. pełnomocnikiem umocowanym do reprezentacji wszystkich podmiotów powiązanych przed organami ARiMR;

- wskazanie dla wszystkich podmiotów powiązanych jednego należącego do E. S. rachunku bankowego właściwego do przekazania środków uzyskanych z tytułu przyznanych płatności do gruntów rolnych;

- opisane powyżej powiązania rodzinne i kapitałowe między podmiotami wskazują na fakt wspólnego, rodzinnego zarządzania tymi podmiotami. E. S., M. S. (małżonek) i M.S. (syn) są wspólnikami i posiadaczami wszystkich udziałów w wymienionych spółkach oraz zasiadają w ich władzach;

- fakt, że działki deklarowane do płatności przez podmioty powiązane stanowią własność E. S. i jej małżonka, a w latach 2004-2013 były deklarowane do płatności do gruntów rolnych przez E. S. świadczy o tym, iż grunty te w rzeczywistości stanowią jedno gospodarstwo rolne;

- położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności nie uzasadnia podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych.

Tym samym, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie miał miejsce sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy wskazane podmioty, które w rzeczywistości nie prowadziły faktycznej działalności rolniczej, a ich zasadniczy cel sprowadzał się do pobierania płatności rolnej. Grunty zgłaszane przez te podmioty do płatności winny być deklarowane w ramach jednego wniosku, a dokonany sztucznie podział miał na celu uzyskanie nienależnych korzyści.

W odniesieniu do płatności objętych "programem rolnośrodowiskowym" pozorny podział gospodarstwa rolnego między kilka podmiotów miał na celu ominięcie degresji płatności związanej z obowiązującymi limitami powierzchni, o których jest mowa w § 20 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ustalono, że sumaryczna wysokość płatności rolnośrodowiskowej, wynikająca z deklaracji zawartej we wnioskach złożonych przez podmioty powiązane wynosi 117 833,75 zł, natomiast hipotetyczna kwota płatności wyliczona dla przypadku, gdyby zadeklarowane grunty zgłaszane były przez jednego producenta rolnego w ramach jednego gospodarstwa rolnego wynosi 25 845,60 zł. Wysokość hipotetycznej nieuzasadnionej korzyści z tytułu płatności rolnośrodowiskowej wynosi 91 988,15 zł.

W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono szereg naruszeń przepisów postępowania prowadzących do wadliwych ustaleń faktycznych, z zaniechaniem możliwych do przeprowadzenia dowodów, w tym oględzin i przesłuchania stron oraz świadków.

Zarzucono też mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 4 ust. 1, art. 36 i art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez ich niezastosowanie, mimo że zarówno cele określone w przepisie art. 4 ust. 1 rozporządzenia, jak i przesłanki wyartykułowane w art. 36 i art. 37 rozporządzenia (tj. w szczególności poprawy konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej) - już tylko w kontekście zgromadzonego jak dotąd w niniejszej sprawie materiału dowodowego - w pełni aktualizują się na gruncie niniejszej sprawy, co nakazywało uwzględnić wniosek, a niezastosowanie wszak których doprowadziło w istocie do sprzecznego z nakazanym m.in. przepisami sektorowego prawodawstwa rolnego zaniechaniem uczynienia przez organ pierwszej instancji zadość nałożonym na niego obowiązkom;

b) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, wyrażające się w jego błędnym zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazuje w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji - gdy płatność, i to w niemal identycznej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie ustalenia faktyczne poczynione przez organy drugiej instancji;

c) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011), wyrażające się w jego błędnym zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazuje w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji - gdy płatność i to w zbliżonej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie ustalenia faktyczne poczynione przez organy drugiej instancji;

d) art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008, stanowiącego definicję legalną gospodarstwa rolnego, polegające na jego błędnym niezastosowaniu, mimo tego, że gospodarstwo rolne skarżącej strony - jako wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym jednostka (posadowiona na wyodrębnionych działkach ewidencyjnych gruntu nr 282/2 i 101/2, położonych w województwie dolnośląskim), posiadająca oddzielne kierownictwo i prowadząca działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej - spełnia wszystkie przesłanki wskazane w naruszonym przepisie art. 2 lit a);

e) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się przesłanki do przyznania skarżącej, jako posiadaczowi gospodarstwa rolnego, wnioskowanej pomocy;

f) § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do przyznania wnioskowanej pomocy

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, obecnie Dz.U. z 20217 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r.; dalej: rozporządzenie Rady (WE EURATOM) nr 2988/95), zgodnie z którym działania nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (unijnego) mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Analogiczne klauzule dotyczące praktyk obchodzenia prawa normodawca unijny zawarł w przepisach art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8; dalej też: rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011) i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009 r. str. 16; dalej też: rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009).

Dalej, powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w wyroku C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hanower (pkt 52-53) sąd pierwszej instancji stwierdził, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot. Wskazał się także na inne orzeczenia TSUE wydane na tle art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011. Między innymi w motywach wyroku w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" – Razplasztatelna agencija) z dnia 12 września 2013 r. TSUE dokonując wykładni stwierdził, że cytowany przepis "należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Istotne jest więc przy stosowaniu generalnej klauzuli obejścia prawa - bez względu na to, na której (wynikającej ze wskazanych wyżej trzech aktów prawa unijnego) normie ona się opiera w danym przypadku – rozważenie elementów obiektywnych i subiektywnych. Element obiektywny sprowadza się do rozważenia, czy mimo formalnego przestrzegania wymogów stawianych przez regulacje europejskie, cel tych rozwiązań prawnych nie został osiągnięty, natomiast subiektywny element wymaga zbadania, czy wystąpił zamiar skorzystania z unormowań europejskich poprzez sztuczne wykreowanie przesłanek do skorzystania z nich.

W świetle przytoczonych przepisów, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia: stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności; wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, w postaci woli uzyskania takich korzyści; wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Przy ocenie kwestii "sztucznego stworzenia warunków" nie można ograniczać się do działań samego wnioskodawcy. Konieczne pozostaje badanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W ocenie sądu pierwszej instancji przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26). Takie sztuczne stworzenie warunków może polegać na multiplikacji podmiotów tj. na utworzeniu wielu podmiotów powiązanych, które w kolejnych latach przenoszą między sobą posiadanie gruntów w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono.

Biorąc pod uwagę ustalony w sprawie stan faktyczny, o naruszeniu wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego (4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009) można mówić, w ocenie sadu pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie, gdyż w toku postępowania administracyjnego ustalono, że obok osób fizycznych, powołane podmioty, zostały utworzone tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez te podmioty na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne. Wskazał też szczegółowo na będące przedmiotem działki ewidencyjne gruntów należące do E. S. i jej męża deklarowane przez E. S. do płatności w poprzednich latach, a w roku 2014 deklarowane w rożnych częściach przez wymienione powiązane podmioty, w tym przez skarżąca spółkę.

W konsekwencji sąd pierwszej I instancji podzielił ustalenia organów, że jedna osoba – E. S. jest pełnomocnikiem umocowanym do reprezentacji wszystkich podmiotów powiązanych przed organami ARiMR; dla wszystkich podmiotów powiązanych do przekazania środków uzyskanych z tytułu przyznanych płatności do gruntów rolnych został wskazany jeden rachunek bankowy należący do E. S.); osoby spokrewnione (E. S., M. S. (małżonek) i T. S. syn) są wspólnikami i posiadaczami wszystkich udziałów w wymienionych spółkach oraz zasiadają w ich władzach; działki deklarowane do płatności przez podmioty powiązane stanowią własność E. S. i jej małżonka, a w latach 2004-2013 były deklarowane do płatności do gruntów rolnych przez E. Uznał też, że położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności nie uzasadnia podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych. Poszczególne działki stanowią jednolity, zwarty obszar gruntów nieprzedzielony żadnymi granicami naturalnymi. Części takich jednolitych działek ewidencyjnych nie wydzielone żadnymi granicami naturalnymi zostały wskazane jako działki rolne przez różne, powiązane ze sobą, wyżej wymienione podmioty.

Wobec powyższego sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał ustalenia organów, że w sprawie miał miejsce sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy wskazane podmioty, a zasadniczym celem tej operacji było uzyskania z tego tytułu nienależnych korzyści w postaci wyższych kwot płatności rolnośrodowiskowych. WSA wskazał na łączną wysokość oczekiwanej przez powiązane podmioty korzyści ze sztucznego podziału, w tym z tytułu płatności rolnośrodowiskowej wynoszącą 91 988,15 zł.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące składu osobowego podmiotów powiązanych, przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, usytuowanie geograficzne działek (deklarowanie przez każdy podmiot, ustaliły brak sprzętu rolniczego, - skąd wywiedziono trafną konkluzję, że owe podmioty, wraz ze skarżącą, nie prowadziły rzeczywistej działalności gospodarczej (rolniczej) na deklarowanych w ramach odrębnych gospodarstw działkach. Organy ustaliły też cel, jaki zamierzano w wyniku tych praktyk osiągnąć. Nie doszło zatem do naruszenia omawianych przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 i art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011. W konsekwencji nie można mówić o naruszeniu przepisów regulujących przyznawanie przedmiotowych płatności.

Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał także zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego: art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8, art 10 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Podkreślił, że organ nie kwestionował formalnoprawnego wyodrębnienia wszystkich podmiotów. Uznał jednak, że to formalnoprawne wyodrębnienie, w tym osób prawnych, mogło być uznane za wyodrębnienie sztuczne, dokonane w celu uzyskania płatności nienależnych w świetle postanowień art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011.

Skarżąca zaskarżyła wyrok sądu pierwszej instancji w całości skargą kasacyjną. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ramach podstaw kasacyjnych, na podstawie przepisów art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 1 pkt 1 c) P.p.s,a. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., wyrażające się w niedostrzeżeniu przez sąd pierwszej instancji (i w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji) całkowitego zaniechania podjęcia przez organy administracji publicznej podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym niedostrzeżeniu sprzecznego z prawem zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organy administracyjne całego materiału dowodowego, skutkujące poczynieniem szeregu nieodpowiadających prawdziwemu stanowi rzeczy (bo opartych jedynie na ogólnikowych i wybiórczych spostrzeżeniach) ocen, polegające na:

a) błędnym ustalaniu, istotnych z punktu widzenia art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2006 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, okoliczności odnoszących się do stanu posiadania przez skarżącą i inne podmioty nieruchomości, w tym gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia — tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji — dowodów w postaci oględzin, przesłuchania świadków, przesłuchania stron, a nadto zaniechaniu zbadania rzeczywistego położenia przestrzennego deklarowanego gospodarstwa, skutkujące wadliwym, niepopartym zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym i całkowicie dowolnym kwestionowaniem przez Organ stanu posiadania nieruchomości, tytułu prawnego do jej użytkowania, czy też w/w położenia przestrzennego przedmiotowych działek gruntu, stanowiących w rzeczywistości odrębne gospodarstwo rolne;

b) wadliwym przyjęciu, że jeżeli strona niniejszego postępowania jest jednocześnie pełnomocnikiem beneficjentów w innych postępowaniach, którzy na swoją rzecz ubiegają się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, to taka sytuacja procesowa miałaby rzekomo wskazywać na sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego stwarzanie warunków do uzyskania przedmiotowej pomocy

c) błędnym ustaleniu, że skoro pełnomocnik podmiotów ubiegających się o płatność został upoważniony do odbioru w ich imieniu i na ich rzecz należności, to taki stan rzeczy — przy braku dowodów przeciwnych oraz zaniechaniu w istocie ich przeprowadzenia — miałby rzekomo przemawiać za przyjęciem, nieodpowiadającej wszak rzeczywistości, oceny o niesamodzielności gospodarczej reprezentowanych przez tego pełnomocnika stron, w tym o niesamodzielności odrębnych i niezależnie zarządzanych gospodarstw rolnych;

d) nieznajdującym odzwierciedlenia w materiale dowodowym niniejszej sprawy przyjęciu, że strony postępowania w innych sprawach — tj. np. J. S., G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Fundacja, B. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, czy też Fundacja są do tego stopnia powiązane kapitałowo ze skarżącą, że miałoby to przemawiać za (całkowicie dowolnym wszak i błędnym) ustaleniem "niesamodzielności" gospodarczej tych podmiotów;

e) wadliwym przyjęciu, że nie tylko wskazywane we wniosku gospodarstwo rolne miałoby być prowadzone / zarządzane przez E. S., podczas gdy jedynym gospodarstwem, którym zarządza tylko strona niniejszego postępowania jest przedmiotowe gospodarstwo, co z kolei — w pełni aktualizując stosowanie dyspozycji przepisu art. 2 lit b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ( . . a), stanowiącego, że "gospodarstwo" to wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdującego się na terytorium tego samego państwa, oraz przesłanek wyrażonych w Załączniku Nr 1, w tym definicji gospodarstwa rolnego, do rozporządzenia Komisji WE nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 — nakazywało uwzględnić wniosek w postępowaniu administracyjnym, po uprzednim uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego;

2. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) przepisów art. 4 ust. 1 , art. 36 i art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez ich niezastosowanie, mimo że zarówno cele określone w przepisie art. 4 ust. 1 rozporządzenia, jak i przesłanki wyartykułowane w art. 36 i art. 37 rozporządzenia (tj. w szczególności poprawy konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej) — już tylko w kontekście zgromadzonego jak dotąd w niniejszej sprawie materiału dowodowego — w pełni aktualizowały się na gruncie postępowania administracyjnego, co przemawiało za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a niezastosowanie wszak których doprowadziło w istocie do sprzecznego z nakazanym m.in. przepisami sektorowego prawodawstwa rolnego zaniechaniem uczynienia przez organy administracji zadość nałożonym na nie obowiązkom;

b) art, 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, wyrażające się w jego niewłaściwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji — jak wprost wskazywał organ drugiej instancji i czemu dał wyraz sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku gdy płatność przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia;

c) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, wyrażające się w jego niewłaściwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji — jak wprost wskazywał organ drugiej instancji i czemu dał wyraz sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku — gdy płatność przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia;

d) art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 roku w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88, stanowiącego definicję legalną gospodarstwa rolnego, polegające na jego błędnym niezastosowaniu, mimo tego, że gospodarstwo rolne skarżącej — jako wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym jednostka (posadowiona na wyodrębnionej działce ewidencyjnej gruntu nr 332/2, położonej w województwie dolnośląskim, powiecie [...], gminie [...], obrębie [...]), posiadająca oddzielne kierownictwo i prowadząca działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej — spełnia wszystkie przesłanki wskazane w naruszonym przepisie art. 2 lit a) w/w rozporządzenia nr 81166/2008;

e) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się przesłanki do przyznania skarżącej, jako posiadaczowi gospodarstwa rolnego, wnioskowanej pomocy, co — wobec braku zaistnienia, a nadto braku udowodnienia w postępowaniu administracyjnym, przesłanek stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia Nr 2988/95 — nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości;

f) 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013, poprzez jego i nie zastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy, co nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości.

Argumenty na poparcie tak sformułowanych zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Po drugie, zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub/i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które sprowadzają się do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji oraz organów administracji, że działania skarżącej polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia ich łączną ocenę.

Aby ocenić prawidłowość wniosków co do stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności należy w pierwszej kolejności wskazać, że w odniesieniu do przedmiotowej płatności zasadnicze znaczenia mają przepisy art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95. Z przepisów tych wynika, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami takiego systemu wsparcia (art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011). Art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95stanowi zaś, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Trybunał Sprawiedliwości UE, w trafnie przywołanym przez sąd pierwszej instancji wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Stwierdził, że po pierwsze przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Po drugie artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Warto również podkreślić, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem 2988/95. Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322 ).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że sąd pierwszej instancji w motywach rozstrzygnięcia w całej rozciągłości oparł się na takim właśnie rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. W konsekwencji zasadnie uznał za prawidłowe wnioski organu wyprowadzone z ustalonych w sprawie przesłanek faktycznych, co do stworzenia przez skarżącą wraz z innymi powiązanymi podmiotami sztucznych warunków do uzyskania płatności. Tym bardziej, że za trafnością tych wniosków przemawia także i to, że wszystkie powiązane podmioty składały wnioski o płatności wyłącznie w odniesieniu do użytków zielonych (łąk trwałych), z których nie uzyskiwały żadnych korzyści gospodarczych. Zbiory trawy służyły częściowo jako wynagrodzenie za usługi koszenia, a pozostała część była rozdawana okolicznym rolnikom jako materiał podściółkowy. Skarżąca kasacyjnie nie wskazywała na żadne cechy po stronie powiązanych podmiotów, które wskazywałyby na gospodarczą celowość powołania każdego z nich jako samodzielnego podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1166/2008. Nie wskazała na takie cechy wyodrębnienia pod względem technicznym i ekonomicznym.

Odnosząc się w tym miejscu do kwestii oceny przez sąd pierwszej instancji przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego należy zaznaczyć, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt GSK 1075/10; wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, publ. na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 21 ust. 3 in fine ustawy o w.r.o.w. nie może jednak umykać z pola widzenia to, iż to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Wskazać także należy, że przepisy art. 21 ustawy o w.r.o.w. wprowadzają szczególne w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego reguły postępowania. W szczególności z art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy wynika, że organ zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, ale na ich wniosek, wyłącza się przy tym stosowanie art. 81 kpa. Z kolei art. 21 ust. 3 tej ustawy nakłada ciężar dowodu na stronę, która z tego dowodu wywodzi skutki prawne. Natomiast organ dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy nie jest jednak zobowiązany do poszukiwania z własnej inicjatywy dowodów na okoliczności przeciwne, jeśli wnioskujący o płatności mając wiedzę o tym, na jakich okolicznościach faktycznych organ opiera swoją ocenę, nie wykazuje inicjatywy dowodowej dla obalenia ustaleń organu.

Sformułowane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzały się zasadniczo do kwestionowania zaaprobowanych przez sąd pierwszej instancji ustaleń organów, a właściwie wniosków, że skarżąca tworząc (wspólnie z innymi podmiotami) sztuczne warunki do uzyskania płatności próbowała uzyskać płatności w wysokości większej, niż byłoby to należne bez tworzenia sztucznych warunków. Podkreślić jednak należy że skarżąca kasacyjnie kwestionując te wnioski skutecznie nie podważyła jednak faktów, w oparciu o które je poczyniono. Tymczasem wnioski o stworzeniu sztucznych warunków zostały przyjęte przez organy i przez sąd pierwszej instancji w oparciu o ustalenie, że między skarżącą, a innymi wymienionymi w zaskarżonej decyzji i wyroku sądu pierwszej instancji podmiotami (spółkami, fundacją i osobami fizycznymi) istnieją, nie negowane przez skarżącą, powiązania rodzinne i organizacyjne. Wszystkie podmioty reprezentowane są przez E. S. jako pełnomocnika (z wyjątkiem reprezentowania jej samej przy niektórych czynnościach prawnych). I to na jej rachunek bankowy miały być przekazane środki uzyskane z tytułu przyznanych płatności do gruntów rolnych. Te same osoby fizyczne powiązane bliskimi więzami pokrewieństwa lub powinowactwa (mąż żona, syn), tworzą osoby prawne, wchodzą w skład ich organów zarządzających lub nadzorczych Nadto deklarowane dotychczas w latach 2004 -2013 do płatności gospodarstwo rolne E. S. zostało sztucznie, rozparcelowane pomiędzy te podmioty. Chociaż położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności przez powiązane podmioty nie uzasadniało podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych. Poszczególne działki stanowią jednolity, zwarty obszar gruntów. Części tych jednolitych działek ewidencyjnych, wykazywanych jako działki rolne w posiadaniu poszczególnych powiązanych ze sobą podmiotów, nie są wydzielone żadnymi granicami naturalnymi. Wreszcie działki tworzące nowe gospodarstwa rolne deklarowane do płatności przez podmioty powiązane stanowią własność E. S. i jej małżonka. Tych faktów w istocie skarżąca nie negowała. Zarzucając wadliwe ustalenia stanu posiadania przedmiotowych działek rolnych i tytułu prawnego do ich posiadania (pkt 1 lit a petitum skargi kasacyjnej) nie powołuje się na żadne okoliczności faktyczne i dowody na ich potwierdzenie, z których wynikałyby inne, od ustalonych przez organy fakty, tytuły prawne skarżącej do wskazywanych przez nią działek czy wreszcie fakt prowadzenia przez nią samodzielnie gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziłyby wskazane we wniosku i użytkowane przez nią działki rolne. Ogólnie mówi o świadkach, nie wskazując kogo organy pominęły, czy jakiego wniosku dowodowego skarżącej nie uwzględniły. Natomiast położenie działek rolnych, czy działek ewidencyjnych wynikało materiałów graficznych dołączonych do wniosku skarżącej i pozostałych podmiotów o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Z kolei zarzuty podniesione w pkt 1 lit b-e zarzutów skargi kasacyjnej w istocie nie sprowadzają się do kwestionowania wyżej wskazanych ustaleń faktycznych, lecz stanowią kontestowanie wniosków wyprowadzonych przez organy i sąd pierwszej instancji z tych okoliczności, polegających na tym, że E. S. była pełnomocnikiem wszystkich powiązanych podmiotów, płatności dla wszystkich podmiotów miały wpływać na jej rachunek bankowy, pomiędzy wskazanymi podmiotami istniały powiązania rodzinne i organizacyjne polegające na tym, że ta sama grupa powiązanych rodzinnie osób, bądź bezpośrednio występowała o płatności, bądź czyniły to spółki i fundacja założone przez tę grupę osób i przez nie zarządzane lub nadzorowane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że ustalając zasadnicze dla sprawy, w świetle wskazanego art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, okoliczności faktyczne organy nie naruszyły przepisów art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. przy uwzględnieniu omówionych wyżej postanowień art. 21 ustawy o w.r.o.w. W szczególności w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. został powiązany z pominięciem określonych okoliczności bliżej nie sprecyzowanych oraz nie tyle oceną dowodów, co wnioskami z nich wyciągniętymi. Stanowisko skarżącej sprowadza się zasadniczo do polemiki z poczynionymi ustaleniami i wnioskiem iż doszło do stworzenia przez grupę podmiotów, w tym skarżąca szczególnych warunków. Przy czym skarżąca swoją aktywność procesową ograniczyła w istocie do gołosłownych zarzutów kwestionujących ustalenia. Tymczasem uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Wyłącznie negowanie przyjętych faktów i zgłaszanie ogólnych zastrzeżeń co do przeprowadzonych dowodów nie spełnia wymogu wykazania, że ewentualne uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierując się wyżej zaprezentowana wykładnią art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za prawidłowe wnioski organu wyprowadzone ze wskazanych wyżej przesłanek faktycznych, co do stworzenia przez skarżącą wraz z innymi powiązanymi podmiotami sztucznych warunków do uzyskania płatności. Należy dodatkowo zauważyć, że prawidłowość takich wniosków wzmacnia fakt, że wszystkie powiązane podmiotu składały wnioski o płatności wyłącznie w odniesieniu do użytków zielonych (łąk trwałych), z których nie uzyskiwały żadnych korzyści gospodarczych. Zbiory trawy służyły częściowo jako wynagrodzeniu za usługi koszenia, a pozostała część była rozdawana okolicznym rolnikom jako materiał podściółkowy. Skarżąca kasacyjnie nie wskazywała na żadne cechy po stronie powiązanych podmiotów, które wskazywałyby na gospodarczą celowość powołania każdego z nich jako samodzielnego podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1166/2008. Nie wskazała na takie cechy wyodrębnienia pod względem technicznym i ekonomicznym.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie należy zauważyć, że zarzuty te dotyczą niewłaściwego zastosowania omówionych wyżej art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95. (zarzuty 2 lit. b i lit. c petitum skargi kasacyjnej). Jak wyżej wskazano prawidłowe stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania dopłat w wysokości wyższej, niż należne byłyby od przedmiotowych gruntów bez stworzenia sztucznych warunków powodowało prawidłowe zastosowanie tych przepisów i odmowę przyznania płatności. Co do tego, że zdaniem skarżącej kasacyjnie płatności w obu przypadkach byłyby w zbliżonej wysokości, to należy wyjaśnić w pierwszej kolejności, że wykładnia wskazanych przepisów nie pozwala na gradację ich działania w zależności od wielkości nienależnej korzyści, jaką chce uzyskać podmiot stwarzający sztuczne warunki do uzyskania płatności. Poza tym wskazaną przez organy różnicę w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, sięgającą łącznie ponad 90 000 zł nie sposób traktować jako nieznaczną.

Należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z punktem 2 preambuły rozporządzenia nr 1698/2005, przy ustalaniu wspólnej polityki rolnej i specjalnych środków służących jej realizacji, uwzględnia się szczególny charakter gospodarki rolnej, wynikający ze struktury społecznej rolnictwa oraz z różnic strukturalnych i przyrodniczych między poszczególnymi regionami rolniczymi.

Nadto punkt 11 tej preambuły stanowi, że w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, niezbędne jest skupienie się na ograniczonej liczbie zasadniczych celów na poziomie wspólnotowym, dotyczących konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa, gospodarowania gruntami, środowiska naturalnego, jakości życia i różnicowania działalności na tych obszarach, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji, od wyludniających się i podupadających oddalonych obszarów wiejskich aż po podmiejskie obszary wiejskie znajdujące się pod rosnącą presją centrów miejskich.

Z kolei w punkcie 23 wskazano, że powinno się zachęcać do usprawnień w przetwarzaniu i obrocie podstawowymi produktami rolnymi i leśnymi poprzez wsparcie inwestycji, których celem jest m.in., położenie nacisku na jakość, poprawę efektywności w zakresie środowiska naturalnego, poprzez ukierunkowanie, co do zasady, na mikro-, małe i średnie przedsiębiorstwa i inne przedsiębiorstwa o określonym rozmiarze, które mają większe możliwości dodania wartości do produktów lokalnych, przy jednoczesnym uproszczeniu warunków uzyskania pomocy inwestycyjnej w porównaniu z warunkami ustanowionymi w rozporządzeniu (WE) nr 1257/1999.

Również w punkcie 35 wskazano, że płatności rolnośrodowiskowe powinny nadal odgrywać znaczną rolę we wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich oraz w udzielaniu odpowiedzi na wzrastający popyt społeczeństwa na usługi środowiskowe. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów:

a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;

b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;

c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

Cele określone w ust. 1 są wykonywane w ramach czterech osi określonych w tytule IV - art. 4 ust. 2 w/w rozporządzenia.

Zgodnie z art. 36 lit. a) ppkt iv, tytułu IV, dotyczącego poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich rozporządzenia nr 1698/2005, wsparcie o którym mowa w niniejszej sekcji, dotyczy środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych, poprzez płatności rolnośrodowiskowe.

Natomiast zgodnie z art. 39 tego rozporządzenia, Państwa Członkowskie udostępnią wsparcie przewidziane w art. 36 lit. a) ppkt iv) (płatności rolnośrodowiskowe), na obszarze całego swojego terytorium zgodnie ze swoimi szczególnymi potrzebami.

Z preambuły powyższego rozporządzenia oraz z jego przepisów wynika zatem, że Państwom Członkowskim pozostawiono możliwość dostosowania przeznaczenia wsparcia, w zakresie płatności rolnośrodowiskowych do szczególnego charakteru gospodarki rolnej, wynikającej ze struktury społecznej rolnictwa, oraz różnic strukturalnych i przyrodniczych pomiędzy poszczególnymi regionami, kładąc nacisk na wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich.

Biorąc powyższe pod uwagę i mając na względzie rozporządzenie nr 1698/2005, stwierdzić należy, że zgodnie z wolą ustawodawcy, wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowych winno być skierowane przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie według określonego systemu skonstruowanego degresywnie. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma więc na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych.

Podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy dla podmiotu dokonującego podziału, w rzeczywistości przyczyniając się do kumulacji wskazanej pomocy w rękach jednego podmiotu, co jest sprzeczne z celami wsparcia przewidzianego dla danego systemu. Kumulacja wsparcia u jednego podmiotu stoi bowiem w oczywistej sprzeczności z przeznaczeniem środków, które winny być ukierunkowane na zrównoważony rozwój obszarów wiejskich. Okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW. Tym samym uznać należy, że prawidłowo dokonano oceny elementu obiektywnego, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności, jak również oceny, czy został spełniony cel zamierzony przez dany system wsparcia. Ominięcie bowiem przepisów dotyczących modulacji płatności, powoduje przyznanie płatności sprzecznie z celami wsparcia

Również w świetle przedstawionych okoliczności, zasadne było stwierdzenie zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami, co pozwala na uznanie, że prawidłowo został oceniony element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Prowadzenie bowiem przez osoby ze sobą powiązane, tego samego rodzaju działalności, korzystanie z tego samego wsparcie agrotechnicznego, lokalizowanie siedziby prowadzonej działalności pod wspólnym adresem, wskazywanie wspólnego konta dla prowadzonych działalności, pominięcie modulacji płatności, wskazują na skoordynowane i zamierzone działania zmierzające do stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania wyższych płatności, sprzecznych z celami wsparcia. Brak jest przy tym racjonalnego powodu, jak zasadnie zauważyły organy i sąd pierwszej instancji, dla którego dokonano podziału gospodarstwa deklarowanego do 2013 r. tylko przez jednego producenta.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 2 lit. a oraz lit. d-f petitum skargi kasacyjnej zauważyć należy, że dotyczą one zasad przyznawania płatności. Jednak prawidłowe wykazanie zaistnienia warunków nakazujących odmowę przyznania płatności na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, uniemożliwiało przyznanie płatności, a więc wydanie decyzji z zastosowaniem wskazanych w pkt 2 lit a, 2 lit. d –f petitum skargi kasacyjnej przepisów. Czyni to zarzuty naruszenia tych przepisów przez odmowę ich niezastosowanie pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawiona podstaw oddalił.