Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 780/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie niewyrażenie zgody na przeniesienie własności nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz podstawie, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020, poz. 282 ze zm., dalej jako "u.o.z.o.z."), po rozpatrzeniu odwołania Powiatu [...] (dalej jako "strona skarżąca", "Powiat") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "organ I instancji", "Konserwator") z dnia [...] września 2019 r., nr [...], odmawiającej wyrażenia zgody na przeniesienie własności w formie sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Powiatu [...], oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] (o pow. 0,0420 ha) położonej w miejscowości [...], gm. [...] zapisanej w księdze wieczystej pod nr [...] na rzecz ich dotychczasowych najemców – utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wpisał do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] założenie pałacowo-parkowe w [...], gm. [...], składające się z: pałacu, parku, palmiarni (obecnie dom mieszkalny), gorzelni, spichlerza, magazynu, grobowca rodziny [...].

Pismem z dnia 6 września 2005 r. Konserwator pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału geodezyjnego ww. zespołu pałacowo-parkowego w zakresie wydzielenia z zespołu budynku palmiarni po jego obrysie z ustanowieniem służebności obejścia i dojazdu mieszkańców do budynku. Pismem z dnia [...] marca 2006 r. Powiat [...] poinformował, że lokatorzy budynku tzw. palmiarni nie wyrażają zgody na nabycie lokali i działki w obecnym kształcie, gdyż ich zastrzeżenia budzi brak obejścia wokół budynku. Konserwator w piśmie z dnia 4 kwietnia 2006 r. zasugerował utrzymanie przez Powiat podziału nieruchomości polegającego na wydzieleniu budynku palmiarni po jego obrysie z ustanowieniem służebności obejścia i dojazdu do budynku. Zdaniem Konserwatora poszerzenie wydzielonej działki naruszy integralność zespołu i uniemożliwi jednorodne urządzenie otoczenia pałacu. Konserwator wskazał, że kilkakrotne oględziny najbliższego otoczenia zabytku pozwalają przypuszczać, że teren ten – nawet po nabyciu go na własność – pozostanie zaniedbany, gdyż dotychczasowi lokatorzy nie wykazują chęci utrzymania porządku..

Pismem z dnia [...] października 2009 r. Powiat zwrócił się do Konserwatora o wyrażenie opinii na wymianę okien z drewnianych na PCV w lokalu nr [...], podłączenie w piwnicy pieca centralnego ogrzewania, remont dachu, wykonanie zadaszenia nad schodami z płyt PCV. Wymianę drzwi wejściowych do lokalu nr [...]. Konserwator pismem z dnia 16 listopada 2009 r. zaopiniował negatywnie wymianę okien z drewnianych na PCV, podłączenie pieca na paliwo stałe, wykonanie zadaszenia nad schodami z płyt PCV.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. Powiat zwrócił się z wnioskiem o wyrażenie opinii w zakresie sprzedaży omawianej nieruchomości dotychczasowym najemcom. Konserwator pismem z dnia [...] listopada 2014 r. negatywnie zaopiniował powyższy wniosek, wskazując, że z konserwatorskiego punktu widzenia niedopuszczalne jest dokonanie podziału – wydzielenie lokali mieszkalnych z zabytkowej substancji oraz przekazanie obiektu zabytkowego osobom, które obecnie jako użytkownicy nie wywiązują się z obowiązku ustawowego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Konserwator wyraził zgodę na przeniesienie własności zespołu pałacowo-parkowego w [...] na rzecz [...] Sp. j. z siedzibą w [...], dotychczasowemu dzierżawcy. W dniu [...] października 2015 r. zawarto umowę sprzedaży omawianego zespołu pałacowo-parkowego. W umowie tej ustanowiono także nieodpłatną służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] (zespół pałacowo-parkowy) pasem gruntu o szerokości 5 metrów na rzecz każdoczesnego właściciela działki gruntu nr [...] (palmiarnia).

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Ł. F. zwróciła do Konserwatora o wyrażenie zgody na wykup mieszkań w budynku przy ul. [...] w [...] (dawna palmiarnia). Konserwator pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. negatywnie zaopiniował powyższe działania.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. Powiat [...] (reprezentowany przez Zarząd Powiatu w [...]), powołując się na art. 13 ust. 4 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Powiatu [...], oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] (o pow. 0,0420 ha) położonej w miejscowości [...], gm. [...] zapisanej w księdze wieczystej pod nr [...] na rzecz ich dotychczasowych najemców. Powiat wskazał, że na ww. działce wzniesiony jest zabytkowy dwukondygnacyjny budynek mieszkalny (rok zakończenia budowy 1860 r.) zwany palmiarnią, który w 2005 r. wchodził w skład kompleksu zespołu pałacowo-parkowego w [...]. W 2005 r. został zatwierdzony projekt podziału działki nr [...] o powierzchni 107, 2321 ha, w wyniku którego powstała m.in.. przedmiotowa działka [...]. Wydzielenie budynku palmiarni z zespołu pałacowo-parkowego w [...] zostało pozytywnie zaopiniowane przez Konserwatora. Powiat podniósł, że z uwagi na wiek i pogarszający się stan techniczny budynku, jego utrzymanie przez właściciela – Powiat – staje się wysoce nierentowne, zatem sprzedaż nieruchomości obecnym najemcom jest rozwiązaniem racjonalnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] [...]-Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wyrażenia zgody na przeniesienie własności w formie sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Powiatu [...] oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] na rzecz ich dotychczasowych najemców. Konserwator podniósł, że wydając decyzję kierował się art. 4 u.o.z.o.z. Przeprowadzone lustracje wykazały, że obecni najemcy lokali mieszkalnych nie wykazują należytej dbałości o omawiany obiekt, a żaden z lokatorów nie uzgadniał nigdy żadnych prac, które były prowadzone na przestrzeni ostatnich lat.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Powiat [...], wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wyrażenie zgody na przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz dotychczasowych najemców, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] uchylił decyzję Konserwatora z dnia [...] marca 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Minister wskazał, że Konserwator nie wyjaśnił, w jaki sposób planowana sprzedaż przedmiotowej nieruchomości będzie skutkować zagrożeniem dla historycznych, naukowych lub artystycznych wartości zarówno budynku palmiarni jak i całego założenia. Sam fakt "rozdrobnienia własnościowego" zabytku nie może być wystarczającą podstawą do odmowy wydania pozwolenia na sprzedaż jego części, jeżeli takie zróżnicowanie w zakresie stanu prawnego już nastąpiło.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], powołując się na art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z. oraz art. 13 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówił wyrażenia zgody na przeniesienie własności w formie sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Powiatu [...], oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] (o pow. 0,0420 ha) położonej w miejscowości [...], gm. [...] zapisanej w księdze wieczystej pod nr [...] na rzecz ich dotychczasowych najemców.

Organ I instancji wskazał, że zespól pałacowo-parkowy w [...] składa się z pałacu o cechach klasycystycznych i neorenesansowych, parku krajobrazowego z zachowanym pierwotnym układem kompozycyjnym oraz palmiarni i zabudowań folwarcznych. Jest to typowe XIX-wieczne założenie utrzymane w stylu krajobrazowym, w którym istotną rolę odgrywają powiązania widokowe pomiędzy poszczególnymi elementami układu przestrzennego. Cechą charakterystyczną założenia pałacowo-parkowego w [...] jest wyeksponowana oś główna, biegnąca okazałą aleją dojazdową, do reprezentacyjnego podjazdu z pałacem. Budynek palmiarni, stanowiący jeden z ważniejszych elementów zespołu usytuowany jest w odległości ok. 6 metrów od pałacu, na zamknięciu osi widokowych w najbardziej wartościowej widokowo części parku. Wartość budynku palmiarni odzwierciedla się m.in. w zachowanym układzie funkcjonalno-przestrzennym i powiązaniach widokowych pomiędzy budynkiem palmiarni, pałacem i parkiem. Elementy te stanowią zabytkowy zespół, którego integralność musi być utrzymana, jest to gwarancją zachowania jego wartości zabytkowych. W przypadku budynku palmiarni wartość historyczna przejawia się nie tylko w zachowanej materialnej substancji i strukturze obiektu, ale przede wszystkim w jego usytuowaniu w samym sercu założenia, w sąsiedztwie pałacu - celem ochrony jest zachowanie powiązań funkcjonalno-przestrzennych łączących najważniejsze elementy zespołu. Bez nich zabytek straciłby swoją pierwotną wartość historyczną, artystyczną i naukową.

Obecnie właścicielem większej części założenia pałacowo-parkowego w [...] jest wieloletni dzierżawca, który przeprowadził niemal pełną rewitalizację zespołu. Nabył on korzystając z prawa pierwokupu pałac wraz parkiem. Budynek palmiarni wyłączony był z dzierżawy, z uwagi na funkcję mieszkaniową pozostając w zarządzie Powiatu. Z punktu widzenia zasad doktryny konserwatorskiej dążyć należy do scalenia tej części założenia gdyż to daje największą gwarancję jego właściwego użytkowania i całościowego zagospodarowania. Docelowe scalenie byłoby optymalnym rozwiązaniem z perspektywy ochrony przedmiotowego zabytku, która - jak pokazuje praktyka konserwatorska - jest najskuteczniejsza w sytuacji, gdy zabytkiem dysponuje jeden podmiot mający kompleksową koncepcję użytkowania. Sprzedaż poszczególnych lokali mieszkalnych ich dotychczasowym najemcom (tj. co najmniej pięciu potencjalnym nabywcom) spowoduje utrwalenie niekorzystnych zmian i dalsze rozdrobnienie - wyodrębnienie lokali mieszkalnych oraz ustalenie ułamkowych części własności gruntu. Z punktu widzenia zasad ochrony konserwatorskiej niedopuszczalne jest rozdrobnienie i wydzielenie odrębnych własności w centralnym punkcie założenia pałacowo-parkowego, w budynku bezpośrednio powiązanym historycznie, funkcjonalno-przestrzennie i widokowo z pałacem. Im większa będzie ilość współwłaścicieli przedmiotowego zespołu, tym więcej może być rozbieżnych lub wzajemnie wykluczających się sposobów użytkowania. Dlatego ze strony konserwatorskiej nie można dopuścić do takiej sprzedaży, w wyniku której nie będzie możliwe spójne zagospodarowanie i użytkowanie najbardziej wartościowych elementów zespołu.

Należy podkreślić, że budynek palmiarni usytuowany w centralnej części zespołu pałacowo- parkowego - otoczony jest ze wszystkich stron własnością spółki jawnej (właściciela pałacu oraz parku). Działka wydzielona jest z zespołu pałacowo-parkowego po obrysie murów budynku palmiarni, jedynie ze służebnością dojazdu do obiektu.

Konserwator ocenił, iż rozstrzygnięcie w zgodzie z wnioskiem Powiatu [...] spowodowałoby naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Utrwalenie podziału budynku palmiarni poprzez sprzedaż poszczególnym najemcom lokali pozostaje w sprzeczności z zasadami ochrony obiektów zabytkowych zawartymi w art. 4 pkt 1—3 u.o.z.o.z.. Planowana sprzedaż zabytku najemcom tych lokali nie zagwarantuje warunków trwałego zachowania wszystkich elementów świadczących o zabytkowym charakterze i funkcji budynku palmiarni. Wyodrębnianie nieruchomości lokalowych w budynku dawnej palmiarni - który nie pełnił pierwotnie funkcji mieszkaniowej - nie polegałoby na wydzieleniu samodzielnie, historycznie funkcjonujących części, lecz na stworzeniu zupełnie nowych, ahistorycznych układów przestrzennych. Poprzez brak związku współwłasnego każda część stałaby się przedmiotem odrębnego zagospodarowania, często niezależnego od pozostałej części nieruchomości, odrębnego i nie powiązanego z całością przeznaczenia i warunkami zachowania obiektu jako zabytku. Ponadto wyodrębnienie własności lokali z zabytkowej nieruchomości doprowadziłoby do powstania niezależnych przedmiotów obrotu. Obecne podzielenie pomieszczeń w dawnej palmiarni na odrębne lokale mieszkalne jest sprzeczne z pierwotnymi rozwiązaniami architektonicznymi i oddziałuje niekorzystnie na substancję zabytkową budynku (m.in. poprzez wprowadzenie ahistorycznych otworów okiennych i drzwiowych w elewacjach) W chwili obecnej pozostawanie budynku palmiarni w rękach Powiatu [...] jest dla obiektu lepszym rozwiązaniem niż jego sprzedaż pomiędzy "użytkowników lokali mieszkalnych", gdyż wskutek sprzedaży lokali nastąpi utrwalenie niekorzystnych podziałów wewnątrz budynku i zmian w substancji zabytkowej bez możliwości przywrócenia w przyszłości jego dawnego kształtu architektonicznego.

Ponadto organ I instancji podkreślił, że zgodnie art. 5 pkt 3 i 4 omawianej ustawy opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków (...) zabezpieczenia i utrzymywania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. W praktyce oznacza to, że opieka nad zabytkiem to nie tylko utrzymanie obiektu w dobrym stanie, ale właśnie trwałe zachowanie jego wartości. Wartości te utracone zostaną bezpowrotnie gdyż nie będzie możliwe - w przypadku utrwalenia podziału na odrębne lokale mieszkalne - przywrócenia w przyszłości dawnego kształtu architektonicznego obiektu.

Powiat [...] pismem z dnia 26 września 2019 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Postawił zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa procesowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie - art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. - polegającego na dowolnej ocenie materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciu, że zbycie nieruchomości dotychczasowym właścicielom wpłynie negatywnie na stan zachowania obiektu wpisanego do rejestru,

2. naruszenia przepisu prawa procesowego - art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na nie wskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa,

3. naruszenia przepisu art. 4 u.o.z.o.z. polegającego na przyjęciu, że nowi nabywcy nieruchomości nie będą w stanie sprostać wymogom należytej ochrony nad zabytkiem.

Strona skarżąca podniosła, że okolicznością bezsporną jest, że aktualnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości pozostaje Powiat, który na podstawie stosunków obligacyjnych - umów najmu, oddał wydzielone w budynku lokale najemcom do używania. Stan taki, utrwalony nota bene od lat, do tej pory nie był kwestionowany przez organ. Wydzielenie odrębnych lokali mieszkalnych w ocenie strony skarżącej nie będzie pozostawało w sprzeczności z przepisem art. 4 pkt 1- 3 u.o.z.o.z. Wydzielenie lokali mieszkalnych w budynku palmiarni nie pozostanie w sprzeczności z ideą trwałego zachowania zabytku, nie spowoduje uszczerbku dla wartości zabytku, ani finalnie, nie będzie skutkowało niewłaściwym korzystaniem z zabytku. Obiekt architektoniczny, w następstwie wydzielenia w nim lokali nadal będzie przedmiotem ochrony konserwatorskiej, a zatem wszelkie działania podejmowane przez współwłaścicieli, w szczególności w zakresie nieruchomości wspólnej, będą wymagały akceptacji organu opieki konserwatorskiej. Organ powołując się na ww. przepis ponownie, zdawkowo i lakonicznie podjął się próby wyjaśnienia zagrożeń związanych z takim podziałem nieruchomości.

Powiat nie zgodził się także ze stanowiskiem organu I instancji, że objęcie nadzorem właścicielskim palmiarni przez właściciela pozostałej części kompleksu obejmującego w szczególności pałac i park, który nomen omen z takim wnioskiem nigdy nie występował, byłoby optymalne z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej obiektu. Argumentacji takiej przeczy w szczególności fakt, że kompleks do tej pory miał dwóch właścicieli - Powiat i spółkę jawną. Stan taki nie pozostawał w sprzeczności ze wzmiankowaną na wstępie ustawą. Ustawie nie zawiera zapisu wykluczającego możliwość współwłasności nieruchomości objętej ochroną konserwatorską. Stan taki zatem pozostaje w zgodzie z prawem. Objęcie własności budynku dawnej palmiarni przez dotychczasowych najmów nie wywrze żadnego wpływu na ochronę konserwatorską obiektu, a w szczególności nie spowoduje narażania zabytku na jakiekolwiek niebezpieczeństwo. W tym miejscu wyjaśnić należy, że alternatywą do wydzielenia lokali tj. podziału nieruchomości, może być sprzedaż przedmiotowej nieruchomości najemcom w całości, tj. przypadających im w częściach ułamkowych, z jednoczesnym podziałem nieruchomości do korzystania (tzw. podział quoad usum). W zaskarżonej decyzji organ nie rozważał takiej możliwości, pomimo sygnałów ze strony najemców. W ocenie strony skarżącej w szczególności dokonanie podziału quoad usum nie uniemożliwi trwałego zachowania zabytku oraz jego zagospodarowania i utrzymania oraz zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla jego wartości.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powtórzył stanowisko zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo podkreślił, że wyodrębnienie lokali mieszkalnych i ich sprzedaż wraz z ułamkową częścią gruntu, niewątpliwe wpłynie negatywnie na zachowanie integralności zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego poprzez wywołanie niekorzystnych zmian w odniesieniu do przedmiotu ochrony konserwatorskiej, określonej w decyzji wpisowej. Budynek palmiarni stanowi nierozłączną część zespołu parkowego, tak z uwagi na jego usytuowanie w centralnym punkcie założenia pałacowo- parkowego, jak i historyczne i funkcjonalne powiązanie z pałacem. Wyrażenie zgody na zbycie lokali mieszkalnych w sposób istotny zmieni powiązania przestrzenno - funkcjonalne założenia parkowo - płacowego, a ponadto w sposób trwały i nieodwracalny wpłynie na przekształcenie funkcji obiektu, który, z historycznego punktu widzenia, nie był budynkiem o charakterze mieszkalnym. Zdaniem organu odwoławczego, wyodrębnienie lokali w budynku, a w dalszej kolejności ich zbycie wraz ułamkową częścią gruntu na rzecz obecnych najemców, oprócz negatywnego wypływu na integralność zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego w [...], w sposób istotny zmieni także historyczną funkcję obiektu.

Minister wskazał, że podnoszona w odwołaniu kwestia dbałości o stan zabytku przez potencjalnych nabywców lokali mieszkalnych nie jest okolicznością mogącą mieć znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, albowiem właściciel lub posiadacz zabytku ma ustawowy, bo wynikający z art. 5 u.o.z.o.z., obowiązek dbałości o stan jego zachowania, w tym zabezpieczenia i utrzymania zabytku, jak również korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

Skargę na powyższą decyzję złożył Powiat [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej i wadliwe stwierdzenie, że wnioskowane zezwolenie na wyodrębnienie lokali w budynku palmiarni i ich sprzedaż dotychczasowym najemcom, wpłynie negatywnie na zachowanie integralności zespołu pałacowo - parkowej jako przedmiotu ochrony konserwatorskiej, w sytuacji gdy aktualne uwarunkowania własnościowe palmiarni - której właścicielem jest Skarżący i pałacu będącego własnością spółki osobowej, tej integralności przeczą

- art. 8-11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak poinformowania stron o możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji przez organ II instancji

- art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprzytoczenie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. przepisu prawa materialnego;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 4 pkt 1 - 3 u.o.z.o.z. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że sprzedaż lokali palmiarni ich dotychczasowym najemcom spowoduje uszczerbek dla wartości zabytku, wywoła efekt w postaci zniszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku, oraz naruszy trwałe zachowanie tego zabytku.

Strona skarżąca wskazała, że organ nie zagwarantował jej aktywnego udziału w postępowaniu, albowiem nie zawiadomił S o możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji. W sentencji zaskarżonej decyzji Organ nie podał nadto materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia czym naruszył art. 107 §1 pkt 4 k.p.a.

Ponadto w ocenie Powiatu nie istnieją podstawy faktyczne uzasadniające odmowę sprzedaży lokali mieszczących się w budynku palmiarni aktualnym najemcom. Organ przede wszystkim akcentuje potrzebę zachowania integralności założenia pałacowo - parkowego. Z uzasadniania decyzji organu wywieść można, że intencją organu ochrony konserwatorskiej byłoby przejęcie obu elementów tego zamierzenia (pałacu z parkiem oraz palmiarni) przez jednego właściciela. Jak dotąd właściciel pałacu i parku - spółka osobowa - nie występowała do Powiatu o sprzedaż budynku palmiarni. Innymi słowy, od momentu sprzedaży pałacu prywatnemu inwestorowi, w zakresie uprawnień właścicielskich nie sposób mówić o jakiejkolwiek integralności. Przy sprzedaży pałacu spółce, wojewódzki konserwator zabytków nie dostrzegał podstaw do odmownego zaopiniowania tej czynności prawnej. Z chwilą sprzedaży części zespołu prywatnemu inwestorowi, nastąpiło naruszenie integralności zabytku, tak doniosłe teraz podnoszonej przez organ. Zdaniem Powiatu Nie sposób nadto zgodzić się z organem, że przeszkodą do wyrażenia zgody na sprzedaż lokali palmiarni jest nadto przekształcenie funkcji obiektu, który z historycznego punktu widzenia nie był budynkiem mieszkalnym. Argumentacja ta o tyle jest nie słuszna, że budynek palmiarni od kilkudziesięciu lat pełni funkcje mieszkalną. W budynku, poprzez wybudowanie ścian działowych wyodrębniono faktycznie kilka mieszkań. Zatem do przekształcenia funkcji budynku już doszło.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...], którą Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dnia [...] września 2019 r., nr [...], odmawiającą wyrażenia zgody na przeniesienie własności w formie sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Powiatu [...], oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] (o pow. 0,0420 ha) położonej w miejscowości [...], gm. [...] zapisanej w księdze wieczystej pod nr [...] na rzecz ich dotychczasowych najemców.

W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego sprzedaż, zamiana, darowizna lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a także wnoszenie tych nieruchomości jako wkładów niepieniężnych (aportów) do spółek, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, że wprawdzie przywołany powyżej przepis nie określa przesłanek, jakimi winien t\ kierować się organ przy rozstrzyganiu sprawy dotyczącej zgody na zbycie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, jednakże nie ulega wątpliwości, iż kryteria te powinny mieścić się w granicach kompetencji przyznanych organowi w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc odnosić się do tych przepisów, które wyznaczają zakres zadań i celów realizowanych przez organy ochrony konserwatorskiej w zakresie ochrony zabytków. Skoro ustawodawca uzależnił możliwość dokonania czynności prawnych, określonych w art. 13 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami od zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków, to nie ulega wątpliwości, iż tego rodzaju ograniczenie w obrocie nieruchomościami, podyktowane było koniecznością zabezpieczenia istotnych wartości zabytku, a w szczególności jego ochrony przed działaniami, które mogą negatywnie wpłynąć na jego stan zachowania, czy też zapobiegać utracie wartości.

Zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:

1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;

3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;

4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;

5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;

6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Tym samym, określone w ustawie obowiązki organów ochrony konserwatorskiej obejmują szeroki zakres zadań, niezbędnych do sprawowania opieki na zabytkami. Realizacja tych zadań obejmuje zarówno działania, podejmowane na rzecz należytego utrzymania stanu ich zachowania, jak i przeciwdziałaniu przedsięwzięciom, powodującym utratę ich wartości.

W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organów, że wyodrębnienie lokali mieszkalnych i ich sprzedaż wraz z ułamkową częścią gruntu wpłynie negatywnie na zachowanie integralności zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego poprzez wywołanie niekorzystnych zmian w odniesieniu do przedmiotu ochrony konserwatorskiej, określonej w decyzji wpisowej, w sposób istotny zmieniając powiązania przestrzenno-funkcjonalne założenia parkowo - płacowego, gdyż budynek palmiarni stanowi nierozłączną część zespołu parkowego, tak z uwagi na jego usytuowanie w centralnym punkcie założenia pałacowo- parkowego, jak i historyczne i funkcjonalne powiązanie z pałacem. Otóż słusznie podniosła strona skarżąca, że organ przede wszystkim akcentuje potrzebę zachowania integralności założenia pałacowo – parkowego, a tymczasem integralność tego założenia w zakresie właścicielskim i organizacyjnym przestała istnieć już w 2015 r. Jak przytoczono w stanie faktycznym decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Konserwator wyraził zgodę na przeniesienie własności zespołu pałacowo-parkowego w [...] na rzecz [...] Sp. j. z siedzibą w [...], dotychczasowemu dzierżawcy, a w dniu 30 października 2015 r. zawarto umowę sprzedaży omawianego zespołu pałacowo-parkowego ww. spółce, z wyłączeniem m.in. działki nr [...], na której znajduje się przedmiotowy budynek palmiarni. Słusznie podnosi Powiat, że przedmiotowy obiekt architektoniczny, w następstwie wydzielenia w nim lokali nadal byłby przedmiotem ochrony konserwatorskiej, a zatem wszelkie działania podejmowane przez współwłaścicieli, w szczególności w zakresie nieruchomości wspólnej, wymagałyby akceptacji organu opieki konserwatorskiej. Oczywiście można sobie wyobraził, że omawiana ochrona konserwatorska byłaby w pewien sposób utrudniona ze względu na zwiększenie liczby podmiotów władających obiektem, jednakże powyższe w żaden sposób nie powodowałoby naruszenia "powiązań przestrzenno-funkcjonalnych założenia parkowo – płacowego".

Jednakże mają racje organy, że wyodrębnianie nieruchomości lokalowych w budynku dawnej palmiarni - który nie pełnił pierwotnie funkcji mieszkaniowej – polegałoby na stworzeniu zupełnie nowych, ahistorycznych układów przestrzennych. Już obecne podzielenie pomieszczeń w dawnej palmiarni na odrębne lokale mieszkalne jest sprzeczne z pierwotnymi rozwiązaniami architektonicznymi i oddziałuje niekorzystnie na substancję zabytkową budynku. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że wyrażenie zgody na zbycie lokali mieszkalnych w sposób trwały i nieodwracalny wpłynie na przekształcenie funkcji obiektu, który, z historycznego punktu widzenia, nie był budynkiem o charakterze mieszkalnym. Zbycie lokali mieszkalnych w sposób ostateczny uniemożliwi ewentualne przywrócenie historycznej funkcję obiektu.

Jeszcze raz podkreślić należy, że ochrona zabytków określona w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zgodnie z art. 4 ust. 1 polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie. Natomiast art. 5 pkt. 3, 4 i 5 ww. ustawy stanowi, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla zabezpieczenia i utrzymywania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Opieka nad zabytkiem to nie tylko utrzymanie obiektu w dobrym stanie, ale właśnie trwałe zachowanie jego wartości. Wartości te utracone zostaną bezpowrotnie gdyż nie będzie możliwe - w przypadku utrwalenia podziału na odrębne lokale mieszkalne - przywrócenia w przyszłości dawnego kształtu architektonicznego obiektu.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020, poz. 920 ze zm.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, między innymi w zakresie edukacji publicznej i kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.

W świetle wyżej zacytowanych przepisów o samorządzie powiatowym oraz ustawy o ochronie zabytków słusznie organy wskazały, że pozostawanie budynku palmiarni w rękach Powiatu [...] jest dla obiektu lepszym rozwiązaniem niż jego sprzedaż pomiędzy "użytkowników lokali mieszkalnych", gdyż wskutek sprzedaży lokali nastąpi utrwalenie niekorzystnych podziałów wewnątrz budynku i zmian w substancji zabytkowej bez możliwości przywrócenia w przyszłości jego dawnego kształtu architektonicznego. W ocenie Sądu obecna funkcja mieszkalna obiektu nie stoi na przeszkodzie przywrócenia mu jego dawnego kształtu architektonicznego jak też pełnionej funkcji. Za optymalny należy uznać model, w którym to Powiat [...] jako właściciel zapewni dodatkowo publiczny dostęp do zabytku, spopularyzuje wiedzę o obiekcie, w szczególności o jego historii i przeznaczeniu. Sąd nie widzi powodów, dla których Powiat takich działań podjąć nie może, co więcej to samorząd ma w większym stopniu możliwość korzystać ze środków pomocowych. Podkreślić należy, że podnoszone przez stronę skarżącą we wniosku wszczynającym postępowanie względy ekonomiczne nie są brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji dotyczących zabytków. Celem priorytetowym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest bowiem ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku poinformowania strony o możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, podnieść należy, że samo naruszenie przez organ art. 10 k.p.a., przejawiające się w braku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, nie jest samodzielną przesłanką do uchylenia takiej decyzji, czy też wznowienia postępowania w sprawie. Aby wzruszyć decyzję, konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. Powiat nie wskazał, na czym ten istotny wpływ na wynik sprawy miał polegać i jakiej konkretnie czynności, mającej wpływ na wynik sprawy, strona nie mogła dokonać w wyniku naruszenia przez organ przepisu art. 10 k.p.a.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek wskazania przepisów prawa, które organ uznał za podstawę wydania decyzji, przy czym nie chodzi tylko o podanie przepisów ustrojowych czy procesowych, ale także przepisów prawa materialnego, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie w uzasadnieniu decyzji organ wskazał i przytoczył art. 13 ust. 4 ustawy o gospodarki nieruchomościami oraz art. 4 u.o.z.o.z., które stanowiły podstawę materialnoprawną wydania rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako że nie miała usprawiedliwionych podstaw.

-----------------------

15