Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 273/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15 ust. 1, art. 16
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora centrum kultury i sztuki I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz J. J. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr 45/2022 z 31 marca 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy Połaniec, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559), zwanej dalej "u.s.g.", art. 15 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 194 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", oraz art. 70 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320 ze zm.), po zasięgnięciu opinii:

1) Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Ruchu Ciągłego

w Połańcu

2) Stowarzyszenia "Działaj z Energią" z siedzibą w Połańcu

3) "Towarzystwa Kościuszkowskiego" z siedzibą w Połańcu

4) Stowarzyszenia Przyjaciół Ziemi Połanieckiej "Z Tradycją w Nowoczesność"

z siedzibą w Maśniku

5) Koła Gospodyń Wiejskich "Z naturą w tle" z siedzibą w Zrębinie

6) Koła Gospodyń Wiejskich "Zdziecianeczki" z siedzibą w Zdzieciach Starych

7) Koła Gospodyń Wiejskich "Rudniczanki" z siedzibą w Rudnikach

8) Koła Gospodyń Wiejskich "Nadwiślanki" z siedzibą w Maśniku

9) Koła Gospodyń Wiejskich "Rybitwy" z siedzibą w Rybitwach

- odwołał J. J. ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Sztuki w Połańcu z dniem 31 marca 2022 r. (§ 1);

- wskazując w § 2, że powodem odwołania jest stwierdzone w wyniku przeprowadzonego audytu pt. "Ocena funkcjonowania pod względem finansowym, prawnym i organizacyjnym Centrum Kultury i Sztuki w Połańcu" naruszenie przepisów prawa polegające na nieprawidłowościach w gospodarowaniu mieniem komunalnym oraz w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy, co przejawia się w tym, że:

a) mienie komunalne nie było prawidłowo znakowane numerem inwentarzowym (część mienia nie jest oznakowana numerem inwentarzowym, część mienia jest oznakowana numerem inwentarzowym niezgodnie z przepisami wewnętrznymi, brak zgodności w oznakowaniu mienia jednostki numerem inwentarzowym z ewidencją środków trwałych i wyposażenia);

b) nierzetelnie prowadzono gospodarkę mieniem (w magazynie obrazów znajduje się 16 sztuk zdjęć, które są wydrukowane na płótnie, 45 sztuk w ramach zdjęć i opisów postaci historycznych oraz 2 sztuki prac plastycznych z 2010 r. wykonanych techniką pasteli - wszystkie te zdjęcia i prace nie są ujęte na żadnej ewidencji w jednostce a ponadto nie są prowadzone imienne kartoteki wyposażenia ze sprzętem muzycznym, nagłośnieniowym, oświetleniowym i aparatem fotograficznym; dodatkowo w magazynie obrazów znajdują się 53 obrazy a z ewidencji ilościowej wynika, że w magazynie jest 45 sztuk obrazów; ponadto w Izbie Pamięci znajdują się eksponaty przedstawiające dawne życie mieszkańców ziemi staszowskiej, które nie są ujęte w ewidencji ilościowej);

c) tolerowano i nie reagowano na brak przedstawienia przez Służbę BHP okresowych (raz do roku) analiz stanu bezpieczeństwa i higieny pracy;

- w § 3 wyjaśniono, że:

1. odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy za wypowiedzeniem z dniem 31 marca 2022 r., którego okres trwa do dnia 30 czerwca 2022 r.;

2. w okresie wypowiedzenia zobowiązano J. J. do wykorzystania urlopu wypoczynkowego;

3. po wykorzystaniu urlopu w dalszym okresie wypowiedzenia J. J. jest zwolniona z obowiązku świadczenia pracy;

- w § 4 wskazano, że zarządzenie wchodzi z dniem podpisania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skierowała J. J., podnosząc zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego, a to:

1. art. 15 ust. 1 ustawy poprzez odwołanie dyrektora instytucji kultury bez zasięgnięcia opinii wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności Centrum Kultury i Sztuki w Połańcu i współpracujących z tą jednostką;

2. art. 15 ust. 6 ustawy poprzez odwołanie dyrektora instytucji kultury, mimo że nie dopuścił się naruszeń prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem i nie zostały spełnione inne, enumeratywnie wskazane w tym przepisie przesłanki, umożliwiające zwolnienie dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został powołany;

3. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności poprzez wydanie zarządzenia w przedmiocie odwołania ze stanowiska, noszącego znamiona dowolności i arbitralności, przed zakończeniem procedury weryfikacji jej pracy oraz bez wskazania konkretnych podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających zarzuty naruszenia przez skarżącą prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;

II. naruszenia prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie procedury odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Centrum Kultury i Sztuki w Połańcu w sposób arbitralny i subiektywny, bez podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

2. art. 107 § 1 pkt 4, 6 i 7 K.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej zarządzenia, niespełniające ustawowych wymogów uzasadnienie faktyczne i prawne tego aktu oraz brak pouczenia o prawie i trybie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

3. art. 73 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z opiniami związków zawodowych i stowarzyszeń twórczych znajdujących się w posiadaniu organu.

W obszernej odpowiedzi na skargę organ odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano m.in., że wniosek dotyczący opinii w sprawie odwołania skarżącej kierowano do wszystkich organizacji, które potencjalnie mogły wyrazić swoją opinię w sprawie odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska. Dodatkowo, w ramach kontaktu z ustalonymi podmiotami rozpytywano je o kolejne współpracujące z CKiS stowarzyszenia. Swoje zapytania organ wysyłał do każdego podmiotu, o którego działalności powziął jakąkolwiek wiadomość – stąd zwrócił się nawet do kół gospodyń wiejskich – co świadczy o dalece posuniętej ostrożności w zakresie wypełnienia przezeń obowiązku, o jakim mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. W wyniku dokonanego przez organ rozpytania ustalono, że istnieje dziewięć stowarzyszeń właściwych ze względu na charakter działalności prowadzonej przez instytucję (wymienionych w zaskarżonym zarządzeniu). Wyjaśniono jednocześnie, że w dacie podejmowania czynności poprzedzających wydanie zarządzenia organ nie miał wiedzy na temat listy podmiotów, do których zwracał się poprzedni Burmistrz przy powoływaniu skarżącej na stanowisko mocą zarządzenia nr 82/2020 z 22 lipca 2022 r. Organ nie posiadał wówczas również żadnych informacji o tym, by takowe podmioty istniały, starał się natomiast dotrzeć do wszystkich organizacji właściwych do wyrażenia swojej opinii i podjął w tym celu autentyczne i rzetelne kroki. Ustalone przez organ stowarzyszenia nie miały przy tym wiedzy na temat podmiotów, które mogłyby spełniać warunki o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, w związku z czym przyjęto, że takowe nie istnieją. Nie było to podyktowane arbitralnością i dowolnością, gdyż nie wybrano w sposób samowolny bądź przypadkowy jedynie kilku spośród innych znanych stowarzyszeń, lecz wysłano wniosek o opinię do wszystkich o których organ wiedział, że na datę podejmowania czynności związanych z odwołaniem skarżącej ze stanowiska faktycznie działały. W tym zakresie organ działał według swojej najlepszej wiedzy, nie kierując się przy tym działaniami poprzedniego Burmistrza. Podjęto zatem wszelkie czynności mające na celu ustalenie listy podmiotów, które powinny wydać opinię w sprawie i w tej materii nie można podnosić zarzutu pozornego działania. Dokonując wyboru stowarzyszeń właściwych w tej sprawie wzięto pod uwagę merytoryczną zbieżność statutowych celów i zadań stowarzyszenia z prowadzonym przez daną instytucję rodzajem działalności, jak również zbieżność zasięgu terytorialnego stowarzyszenia z właściwością miejscową instytucji kultury. Jakkolwiek proces opiniowania odwołania jest obligatoryjny, to zapytania o opinie nie powinny być skierowane do wszystkich stowarzyszeń twórczych z terenu województwa, ale do powiązanych z instytucją kultury przez rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję, przynajmniej tych, które z nią współpracowały. Jednocześnie organ nie jest związany opiniami stowarzyszeń, wobec czego przepis art. 15 ust. 1 ustawy nie może być interpretowany w taki sposób, który czyniłby niemożliwym dokonanie odwołania. Ponadto zarzuty skargi w zakresie rzekomo pominiętych stowarzyszeń są gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego stawiane przez nią tezy, w szczególności nie przedłożyła dokumentów, z których wynikałoby, że wskazane przez nią cztery stowarzyszenia spełniają warunki wymienione w art. 15 ust. 1 ustawy, tj. że są właściwe ze względu na rodzaj prowadzonej przez Centrum Kultury i Sztuki w Połańcu działalności. Ponadto nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skargi, że dla ewentualnego odwołania należy zasięgnąć opinii co najmniej u tych samych podmiotów, które wyraziły swoją opinię poprzednio.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ wskazał, że przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia miał rzetelne i niebudzące wątpliwości podstawy, pozwalające mu na podjęcie odpowiednich kroków prawnych w celu odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska. Wydane przez organ zarządzenie zawierało wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynikało w sposób jednoznaczny jakie fakty zostały uznane za podstawę odwołania. Przyczyny te niewątpliwie mieszczą się w katalogu przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy, tj. naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Organ za bezpodstawny uznał zarzut naruszenia tego przepisu, gdyż pozwala on na odwołanie dyrektora instytucji kultury w przypadku naruszenia prawa przez osobę pełniącą funkcję kierownika instytucji kultury niezależnie od tego, czy naruszenie prawa jest istotne czy też nie, zwłaszcza że osoba pełniąca funkcję kierowniczą ponosi zwiększoną odpowiedzialność związaną z kierowaniem daną jednostką i naruszenie prawa może być podstawą jej odwołania. Stanowisko skarżącej jakoby nie dopuściła się naruszeń prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem nie znajduje potwierdzenia w treści audytu, na którego ustalenia powołano się w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Co do samej zasadności wyartykułowanych w uzasadnieniu zarządzenia zarzutów – w odniesieniu do badania ewentualnych roszczeń pracowniczych skarżącej – właściwy jest sąd pracy, zaś w przedmiotowym postępowaniu badaniu podlega jedynie zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania. Tego rodzaju akt nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniach kończących się wydaniem zarządzeń nie stosuje się przepisów K.p.a. – wobec czego organ nie mógł naruszyć art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, czy art. 73 § 1 K.p.a., bowiem nie znajdowały one zastosowania w rozstrzyganej sprawie. Z ostrożności procesowej za niezasadne uznano również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., podkreślając że przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia przeprowadzono czynności, mające na celu ocenę funkcjonowania pod względem finansowym, prawnym i organizacyjnym Centrum Kultury i Sztuki w Połańcu. Zlecone przez organ zadanie audytowe wykazało szereg nieprawidłowości w gospodarowaniu mieniem komunalnym oraz naruszenie prawa pracy – za które to nieprawidłowości odpowiadała skarżąca. Z uwagi na ocenę pracy strony oraz sposobu wykonywania obowiązków służbowych organ zobligowany był do odwołania, co też uczynił, przy czym wnioski z przeprowadzonego audytu znalazły odzwierciedlenie w treści zaskarżonego aktu i stały się podstawą do podjęcia tego zarządzenia. Nie ma również wymogu aby przedmiotowe zarządzenie zawierało pouczenie o prawie i trybie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 73 § 1 K.p.a. organ wskazał, że materiały dowodowe wykorzystane przy rozstrzygnięciu były znane skarżącej – która miała wiedzę na temat ustaleń zawartych w zadaniu audytowym, stwierdzonych naruszeń oraz podstaw jej odwołania. Tym samym, nawet hipotetyczne naruszenie art. 73 § 1 K.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ nie miał przy tym obowiązku udostępniania skarżącej opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych działających przy CKiS.

W piśmie z 1 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodów z:

1. pisma Stowarzyszenia Przyjaciół Osób Niepełnosprawnych "INTEGRACJA" z 17 maja 2022 r.;

2. pisma Stowarzyszenia Aktywności Lokalnej BEZ GRANIC z dnia 10 maja 2022 r.;

3. wydruków ze wskazanych stron internetowych;

4.odpisu KRS Stowarzyszenia Aktywności Lokalnej BEZ GRANIC;

5.pisma Stowarzyszenia Połanieckiego Klubu AMAZONKI;

6.wydruku z portalu Facebook (wpis Stowarzyszenia Kobiet Wiejskich Wiktoria)

- na okoliczność ich treści, w szczególności faktu współpracy między tymi podmiotami oraz Centrum Kultury i Sztuki w Połańcu i ich nieuzasadnionego pominięcia w procedurze opiniowania odwołania skarżącej, a w konsekwencji nieważności zaskarżonego zarządzenia.

W piśmie podkreślono po raz kolejny wadliwe przeprowadzenie procedury konsultacji oraz brak naruszenia przez skarżącą przepisów powszechnie obowiązujących.

Na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2022 r. tut. Sąd:

- oddalił wnioski stron o odroczenie rozprawy i zawieszenie postępowania,

- zobowiązał organ do nadesłania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych udzielonych na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy w związku z powołaniem J. J. na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sztuki w Połańcu;

- oddalił wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu zawarty w pkt g na stronie 3 skargi.

Przy piśmie z 5 września 2022 r. pełnomocnik organu przesłał:

- pismo Stowarzyszenia na rzecz Dzieci, Młodzieży i Rodzin "Bliżej" w Połańcu,

- pismo Stowarzyszenia "Działaj z energią" w Połańcu,

- pismo Stowarzyszenia Aktywności Lokalnej "Bez granic" w Połańcu,

- pismo Lokalnej Grupy Działania Dorzecze Wisły w Połańcu,

- pismo Stowarzyszenia "Towarzystwo Kościuszkowskie" w Połańcu,

wskazując dodatkowo, że Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Ruchu Ciągłego, pomimo zapytania, nie wyraził swojej opinii.

W piśmie z 14 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej poinformowała o zakończeniu rozmów polubownych – w wyniku których nie zawarto ugody oraz wniosła o dopuszczenie dowodu z protokołu rozprawy z 26 września 2022 r. sygn. IV P 97/22 na okoliczność ich treści, w szczególności sporządzania w Centrum Kultury i Sztuki Połańcu analiz BHP, nieprawidłowości w procesie przeprowadzania audytu oraz braku merytorycznych przesłanek do odwołania skarżącej ze stanowiska.

Na rozprawie sądowej 26 października 2022 r.:

- pełnomocnik strony poparł skargę i wnioski w niej zawarte za wyjątkiem wniosku co do pkt g zawartego w skardze – z uwagi na wniosek dowodowy zawarty w piśmie procesowym z 14 października 2022 r., dodając że w sprawie cywilnej przed Sądem Rejonowym w Sandomierzu 20 października 2022 r. zapadł wyrok, uwzględniający w całości żądanie pozwu;

- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

- Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód z dokumentów wskazanych w skardze oraz w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z 1 sierpnia 2022 r., a także z dokumentów nadesłanych przy piśmie procesowym pełnomocnika organu z 5 września 2022 r., oddalił zaś wniosek dowodowy zawarty w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z 14 października 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przede wszystkim należy podkreślić, że zarządzenie burmistrza o odwołaniu dyrektora instytucji kultury jest aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o którym mowa właśnie w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jakkolwiek bowiem akt ten ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy. Zarówno akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. II OSK 481/16, z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2231/15, z 7 lipca 2015 r., sygn. II OSK 1672/15, z 4 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 459/17).

Konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów odwołujących dany podmiot ze stanowiska dyrektora instytucji kultury jako aktów publicznoprawnych, a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy, jest ograniczenie zakresu sądowej (sprawowanej przez sąd administracyjny) kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym oraz przepisów prawa materialnego regulujących przyczyny uzasadniające zwolnienie z zajmowanego stanowiska przed czasem na który nastąpiło powołanie. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Ol 413/20).

Zaskarżony akt został podjęty – co wynika z jego treści – na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

W ocenie Sądu zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia trybu odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Sztuki w Połańcu.

Nie ulega wątpliwości, że J. J. nie została wybrana na stanowisko Dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16 ustawy, a zatem w przypadku jej odwołania miała zastosowanie procedura określona w zd. 1 i 2 ust. 1 art. 15 ustawy.

Jak podniesiono w wyroku WSA w Kielcach z dnia 24 września 2018 r., sygn. II SA/Ke 452/18, oraz powołanych tam orzeczeniach, a także w wyroku NSA – oddalającym skargę kasacyjną od ww. rozstrzygnięcia – z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. III OSK 755/21, a które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, przepis art. 15 ust. 1 ustawy jest przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wprowadzany ustawowo obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć oznacza, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i to stanowisko rozważyć. Obowiązkiem tego organu jest zatem dokładne ustalenie związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, o jakich mowa w powołanym przepisie. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Co więcej, wykładnia art. 15 ust. 1 ustawy w zakresie obowiązku konsultacji w procedurze odwołania dyrektora instytucji kultury, dokonywana w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma charakter restrykcyjny. Naruszenie tego obowiązku stwierdzano nie tylko w sytuacjach braku takiej konsultacji w ogóle, ale także w przypadkach, gdy organ takiej konsultacji dokonał, ale pominął przy tym podmioty, których opinii należało zasięgnąć, bądź też gdy jego ustalenia co do kręgu tych podmiotów były niewystarczające.

NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. III OSK 755/21, podkreślił, że celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu, jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora. Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Wprawdzie opinie stowarzyszeń twórczych nie wiążą organu przy podejmowaniu decyzji o odwołaniu dyrektora instytucji kultury (taka jest istota opinii), ale nie oznacza to, że proces konsultacji można całkowicie zbagatelizować. Proces opiniowania odwołania jest obligatoryjny, zapytania o opinie powinny być skierowane wprawdzie nie do wszystkich stowarzyszeń twórczych z danego terenu, ale do powiązanych z instytucją kultury przez rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję, przynajmniej tych, które z nią współpracowały. Nie mogą to być stowarzyszenia wybrane przypadkowo, losowo - wybór takich przypadkowych stowarzyszeń, które nie miały nic wspólnego z daną instytucją i które z tego powodu nie mogły zająć stanowiska w procesie konsultacji (bo nie miały nic do powiedzenia) świadczy najdobitniej o tym, że organ zignorował wymagania dotyczące procesu konsultacyjnego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, czym naruszył ten przepis w istotnym stopniu (wyrok WSA w Łodzi z 25 września 2020 r., sygn. II SA/Łd 171/20).

Obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję z jednej strony nie może być traktowany jedynie w kategoriach pozorności. Z drugiej strony nie powinien on też być podnoszony do rangi wymagania, którego praktyczna realizacja byłaby niemożliwa bądź znacznie utrudniona. Potrzeba zachowania wymagań natury formalnej nie może stać na przeszkodzie prawa organizatora do powołania czy też odwołania dyrektora instytucji kultury, za której funkcjonowanie w pierwszej kolejności odpowiada (wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. II OSK 1535/20).

Całość powyższych poglądów pozwala dojść do wniosku, że zastosowanie art. 15 ust. 1 ustawy wymaga dużej rozwagi i rzeczywistego uwzględnienia celu tego unormowania. Nie można zatem z jednej strony wymagać, by ustalenia organu w zakresie podmiotów, których opinii należy zasięgnąć przed odwołaniem dyrektora, miały charakter nieograniczony, a obowiązek opiniowania dotyczył bezwzględnie wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych działających na danym terenie, w tym w szczególności zawsze także tych, których opinii zasięgano na etapie powołania dyrektora. Z drugiej strony jednak działania organu w tym przedmiocie nie mogą mieć charakteru pozornego – organ winien wykazać, że dokonał rzetelnych ustaleń, a zwłaszcza w procesie opiniowania nie powinny zostać pominięte te podmioty, które rzeczywiście z daną instytucją współpracowały w okresie zajmowania stanowiska przed dyrektora, dzięki czemu mogą posiadać rzeczywistą wiedzę na temat jego osoby, zaangażowania czy posiadanych kompetencji. Podkreślić też należy, że użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 15 ust. 6 ustawy sformułowanie "może być odwołany" oznacza, że decyzja w tym zakresie, pozostawiona uznaniu organu (organizatora), jednakże ograniczona przepisami prawa, nie może mieć dowolnego lub arbitralnego charakteru, lecz powinna zostać szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu podjętego aktu. Elementem takiego uzasadnienia winno być rozważenie, również w kontekście stwierdzonych uchybień w działalności dyrektora, opinii powziętych uprzednio w trybie art. 15 ust. 1 ustawy (por. powołany wyżej wyrok WSA w Kielcach z 24 września 2018 r., sygn. II SA/Ke 452/18).

W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Połaniec przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia nie dopełnił wymogów art. 15 ust. 1 ustawy w opisanym wyżej rozumieniu.

Rzeczywiście – jak wynika już z treści zaskarżonego aktu – organ zwrócił się przed jego wydaniem o opinie do 9 podmiotów, tj. Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Ruchu Ciągłego w Połańcu, Stowarzyszenia "Działaj z Energią" z siedzibą w Połańcu, "Towarzystwa Kościuszkowskiego" z siedzibą w Połańcu, Stowarzyszenia Przyjaciół Ziemi Połanieckiej "Z Tradycją w Nowoczesność" z siedzibą w Maśniku, Koła Gospodyń Wiejskich "Z naturą w tle" z siedzibą w Zrębinie, Koła Gospodyń Wiejskich "Zdziecianeczki" z siedzibą w Zdzieciach Starych, Koła Gospodyń Wiejskich "Rudniczanki" z siedzibą w Rudnikach, Koła Gospodyń Wiejskich "Nadwiślanki" z siedzibą w Maśniku, Koła Gospodyń Wiejskich "Rybitwy" z siedzibą w Rybitwach. Jak wynika z akt postępowania, uzyskano odpowiedzi od pięciu podmiotów, przy czym dwa spośród nich, tj. Koło Gospodyń Wiejskich "Zdziecianeczki" i Koło Gospodyń Wiejskich "Nadwiślanki" z siedzibą w Maśniku nie były w stanie wyrazić opinii z uwagi na brak współpracy z J. J. jako Dyrektorem CKiS w Połańcu. Pozostałe trzy opinie były pozytywne dla skarżącej. Jak się jednak okazuje, spośród 9 podmiotów, do jakich się zwrócono, jedynie 3 wyraziły realne stanowisko w sprawie, co już pokazuje, że ustalony krąg podmiotów opiniujących mógł być ustalony nie do końca rzetelnie. Konstatacja taka, będąca zaprzeczeniem stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, znajduje potwierdzenie także w innych okolicznościach sprawy. Przede wszystkim twierdzenie organu, że wyczerpał wszelkie dostępne możliwości ustalenia podmiotów, które mogłyby wyrazić opinię w przedmiocie odwołania skarżącej, nie znajduje oparcia w aktach postępowania, gdzie nie ma jakiegokolwiek potwierdzenia dokonywanych w tym zakresie ustaleń. Co więcej, organ wiedzy w tym zakresie mógł w prosty sposób zasięgnąć choćby zwracając się z zapytaniem do samej skarżącej, czy też przede wszystkim na podstawie listy podmiotów jakie opiniowały skarżącą przy okazji jej powołania na stanowisko, co powinno wynikać choćby z akt osobowych skarżącej (nota bene opinie te zostały nadesłane przez Burmistrza na wezwanie Sądu). Podkreślić po raz kolejny należy, że oczywiście nie ma wymogu zasięgania opinii podmiotów, które opiniowały na etapie powołania dyrektora. Niemniej jednak niewątpliwie może to być cenne źródło wiedzy na temat potencjalnych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję – zwłaszcza w sytuacji gdy, jak w niniejszym przypadku, organ (jak twierdzi) wyczerpał możliwości, na podstawie których mógłby dokonać ustaleń w tym zakresie. Co więcej, jak się okazuje na podstawie informacji dostarczonych przez skarżącą w piśmie z dnia 1 sierpnia 2022 r. oraz załącznikach do tego pisma, Stowarzyszenie Aktywności Lokalnej "Bez Granic" z siedzibą w Połańcu, które wyrażało opinię na etapie powołania skarżącej na stanowisko (opinia nadesłana przez organ z dnia 6 lipca 2020 r. – k. 121) wielokrotnie i w sposób realny współpracowało ze skarżącą jako Dyrektorem CKiS w Połańcu, przy okazji realizacji wielu projektów i inicjatyw społecznych. Niewątpliwie także przedmiot i cel działania ww. Stowarzyszenia (por. k. 82-83) pokrywa się z zakresem działalności CKiS w Połańcu, określonym w § 9-12 uchwały Nr XLI/291/2021 z dnia 28 maja 2021 r. Rady Miejskiej w Połańcu w sprawie zmiany statutu Centrum Kultury i Sztuki w Połańcu stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXXVII/239/12 z dnia 13 grudnia 2012 r. (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2021 r. poz. 2021). Podobnie rzecz się przedstawia w przypadku Stowarzyszenia Przyjaciół Osób Niepełnosprawnych "Integracja", z którym J. J. podczas pełnienia przez nią funkcji Dyrektora CKiS współpracowała np. włączając się w pomoc w organizacji inicjatyw takich jak "Przywitanie lata", Jasełka Bożonarodzeniowe czy organizowanie "Koncertów przy fontannach" (k. 76). Kolejnymi podmiotami tego rodzaju, z którymi skarżąca współpracowała są Stowarzyszenie Połanieckiego Klubu "Amazonki" (k. 97) czy Stowarzyszenie Kobiet Wiejskich "Victoria" (k. 99). Nic nie stało na przeszkodzie, by na temat współpracy z trzema ostatnimi podmiotami organ zaczerpnął wiedzy od samej skarżącej. Z kolei w 2020 r. – na etapie powołania skarżącej – swoje opinie wyrażały także, zajmując określone merytoryczne stanowisko na temat jej osoby, a zatem posiadając wiedzę w tym zakresie (J. J. pełniła funkcję Dyrektora CKiS już od 2007 r.), Stowarzyszenie na rzecz Dzieci, Młodzieży i Rodzin "Bliżej" w Połańcu oraz Lokalna Grupa Działania "Dorzecze Wisły" w Połańcu.

Powyższe okoliczności pokazują, że ustalenia organu w przedmiocie opiniujących podmiotów nie były – wbrew jego twierdzeniom – do końca pełne i rzetelne. Należy zresztą zwrócić uwagę, co podnosi także skarżąca, na tempo w jakim odbyła się cała procedura, co siłą rzeczy musiało rzutować także na rzetelność jej przeprowadzenia. Otóż w dniu 10 marca 2022 r. rozpoczęła się ocena działalności CKiS w ramach audytu, zaś już w dniu 17 marca 2022 r. wystosowano pisma do wymienionych wyżej dziewięciu podmiotów opiniujących. W zaskarżonym zarządzeniu, poza wyliczeniem tych podmiotów, nie odniesiono się w żaden sposób do wyników tej procedury i jej wpływu na podjętą decyzję.

Taki sposób procedowania w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że doszło do istotnego naruszenia dyspozycji art. 15 ust. 1 ustawy, tj. naruszenia trybu odwołania dyrektora instytucji kultury. To zaś samo w sobie rzutowało na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Dalsza wykładnia i zastosowanie prawa materialnego winna być bowiem uzależniona od wcześniejszego prawidłowego zastosowania procedury związanej z odwołaniem dyrektora. Jeszcze raz należy ponadto zaakcentować, że w kompetencji sądu administracyjnego nie leży badanie czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa. Te okoliczności podlegają bowiem kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy. Stąd też nie podlegały analizie Sądu zarzuty skargi w tym zakresie, zaś wnioski dowodowe w tym przedmiocie zostały przez Sąd oddalone.

Ubocznie wypada jedynie zwrócić uwagę, że ani w podstawie prawnej uchwały, ani też w jej uzasadnieniu, nie powołano się na przepis art. 15 ust. 6 ustawy, nie mówiąc już o konkretnym punkcie tego przepisu. Można jedynie domyślać się, że odwołanie nastąpiło na podstawie punktu 3 (z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem). Jeśli zaś tak rzeczywiście było, należało w uzasadnieniu uchwały wskazać konkretne przepisy prawa, których naruszenia dopuściła się skarżąca (por. m.in. powoływany już wyrok WSA w Łodzi z 25 września 2020 r., sygn. II SA/Łd 171/20).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych na rzecz skarżącej kosztów postępowania złożyły się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.