Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 920/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2, art. 6, art. 12 ust. 5, art. 19 ust. 5, art. 27
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 20 czerwca 2018 r., nr LII/481/18 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 20 czerwca 2018 r. Rada Miejska – działając na podstawie art. 19 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 650) – określanej dalej jako u.z.z.w. – podjęła uchwałę nr LII/481/18 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 u.z.z.w. polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego, przejawiającym się powtarzaniu i modyfikowaniu przepisów ustawowych przy jednoczesnym zaniechaniu uregulowania zagadnień wyrażonych w upoważnieniu ustawowym, skutkujące brakiem jego należytego wykonania.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż pomimo zakwestionowania jedynie części przepisów uchwały, zachodzi konieczność żądania stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarżący podkreślił, iż art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zawiera szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Powyższa delegacja ustawowa dla rady gminy ma charakter otwarty, wobec czego w uchwalanym regulaminie muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zdaniem skarżącego nie daje to jednak podstaw do dowolności prawotwórczej. Organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. W ocenie Prokuratora Rada Miejska przekroczyła zakres powyższych uprawnień.

Pierwszym zarzutem jaki sformułował skarżący jest znaczna ilość powtórzeń zapisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, często połączonych z modyfikacją norm ustawowych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Prokurator wskazał, że powtórzenie regulacji przepisów powszechnie obowiązujących, bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi jedną z form wykroczenia poza zakres ustawowego upoważnienia. Prokurator podkreślił, że działalność organu stanowiącego Gminy powinna polegać na wprowadzaniu do systemu prawnego nowych norm prawnych, a nie dokonywaniu powtórzeń ustawowych.

Poza powtórzeniami i modyfikacjami przepisów ustawowych organ dopuścił się nadto wprowadzenia do Regulaminu szeregu przepisów, które merytorycznie pozostają w sprzeczności z uregulowaniami aktów prawnych wyższego rzędu oraz często godząc w dobra prawne mieszkańców gminy chronione rangą norm konstytucyjnych.

Wobec powyższego Prokurator zakwestionował § 4 Regulaminu, który w zakresie ust. 1 stanowi powtórzenie obowiązków nakładanych na przedsiębiorstwo bezpośrednio na ustawodawcę w art. 5 ust. 1a i art. 9 ust. 3 u.z.z.w. W zakresie ust. 2 stanowi powtórzenie i jednoczesną modyfikację art. 12 ust. 5 u.z.z.w.

Skarżący wskazał, iż w § 5 Regulaminu organ dokonał fragmentarycznego powielenia art. 5 ust. 1 u.z.z.w. Ponadto obowiązek dokonywania napraw na własny koszt przez Przedsiębiorstwo ograniczono wyłącznie do "urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych", w sytuacji gdy zgodnie z art. 5 ust. 2 u.z.z.w. taki obowiązek może dotyczyć również utrzymywania instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych Odbiorcy – z urządzeniem pomiarowym włącznie.

Prokurator zakwestionował § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu, gdyż w całej u.z.z.w. jak i samej delegacji ustawowej, brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do określenia przez Radę urzędowego wzoru wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę. Skarżący zwrócił uwagę, że wzór takiego wniosku z uwagi na fakt, iż miałby swoje umocowanie w akcie prawa miejscowego, byłby niczym innym jak urzędowym formularzem. Oznaczałoby to, iż Przedsiębiorstwo mogłoby nie uwzględniać wszystkich tych wniosków, które zostały złożone w formie niezgodnej z określonym przez nie wzorem.

Za sprzeczny z prawem Prokurator uznał § 7 pkt 1 Regulaminu. Skarżący podkreślił, że na gruncie u.z.z.w. kwestia posiadania bądź braku tytułu prawnego do nieruchomości podłączanej do sieci jest prawnie irrelewantna. Zapis § 7 pkt 1 Regulaminu stoi w sprzeczności z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Niedopuszczalne prawem jest wprowadzanie zapisów, pogarszających sytuację osób nie posiadających tytułu prawnego do nieruchomości. Tego typu regulacje są sprzeczne z podstawowymi założeniami u.z.z.w., której celem jest zagwarantowanie ciągłości zaopatrzenia ludności w wodę zdatną do użytku, w tym do spożycia, a także odprowadzanie ścieków.

Ponadto z tych samych względów skarżący Prokurator zakwestionował § 7 pkt 4 Regulaminu, w którym wskazano, iż umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jest zawierana na czas określony, jeżeli wystąpiły inne przyczyny, dla których konieczne jest zawarcie umowy na czas określony. Skarżący zwrócił uwagę, iż sformułowanie tego przepisu w tak szeroki sposób daje Przedsiębiorstwu nie tylko możliwość, ale również niczym nieskrępowaną swobodę w narzucaniu Odbiorcom obowiązku terminowego zawierania umów.

Za sprzeczny z prawem Prokurator uznał również cały § 8 Regulaminu. Delegacja art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. obejmuje wyłącznie określenie warunków i trybu zawierania umów. Zdaniem skarżącego ustawodawca pozostawił poza zakresem upoważnienia normowanie jakichkolwiek innych kwestii dotyczących umów o zbiorowe zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, w tym ich rozwiązywania lub zmiany. Poza upoważnieniem ustawowym pozostała kwestia określania przesłanek rozwiązywania umów Przedsiębiorcy z Odbiorcą.

Za niezgodny z prawem Prokurator uznał zapis § 9 ust. 1 i 3 Regulaminu. Skarżący wskazał, iż podstawy obliczania należności za wodę zostały w sposób kompleksowy uregulowane przez samego ustawodawcę. Z art. 27 ust. 1 u.z.z.w. jasno wynika, iż głównym kryterium obliczenia należności jest wskazanie licznika a zastosowanie kryterium zastępczego w postaci norm przeciętnego zużycia wody dopuszczalne jest w sytuacji braku licznika. Kwestionowany zapis wkracza w materię ustawową, a ponadto pomija ustawowe wymogi do zastosowania zastępczego sposobu obliczenia ilości zużytej wody, nie zastrzegając, iż sięgnięcie po nie jest możliwe tylko w przypadku braku licznika. Skarżący wskazał, że metoda obliczenia ilości zużytej wody jest sprzeczna z § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, dalej jako Rozporządzenie w sprawie określania taryf.

Również za sprzeczny z prawem Prokurator uznał § 10 ust. 4 Regulaminu. Przepis ten pozostaje w oczywistej kolizji z § 17 ust. 3 in fine Rozporządzenia. Przy zmianie taryfy jedynym dopuszczalnym sposobem rozliczenia za świadczone usługi jest oparcie się na wskazaniach wodomierza lub urządzenia pomiarowego, nie zaś na szacunku wynikającym ze średniookresowego zużycia wody.

Prokurator ponadto zakwestionował § 12 Regulaminu. Skarżący podkreślił, że przepisy powszechnie obowiązujące nie regulują wprost kwestii sposobu ustalenia ilości odprowadzonych ścieków w przypadku niesprawności zainstalowanego urządzenia pomiarowego. Za prawnie akceptowalne uznaje się uregulowanie sposobu obliczania ilości odprowadzonych ścieków w przypadku niesprawności urządzenia pomiarowego. Jednak wprowadzona norma prawna musi pozostawać w korelacji z systemem ustalania ilości ścieków oraz być na tyle precyzyjna, aby sposób wyliczania tej ilości nie miał charakteru uznaniowego po stronie Przedsiębiorstwa i poddawał się obiektywnej weryfikacji przez Odbiorcę. Kwestionowany zapis w ocenie skarżącego nie czyni zadość żadnemu ze stawianych wymogów. Z Regulaminu nie wynika ani o ilość jakiego medium chodzi (wody czy ścieków), ani z jakiego konkretnie okresów średnia ta ma być wyciągana.

Za sprzeczny z prawem Prokurator uznał przepis § 13 Regulaminu, w którym nałożono na Odbiorcę usług obowiązek opomiarowania własnych ujęć wody, celem określenia ilości odprowadzanych ścieków oraz określono sposób obliczania tej ilości w przypadku korzystania przez Odbiorcę równocześnie z ujęcia własnego jak i wodociągowego. W ocenie skarżącego jeśli Odbiorca nie posiada wodomierza, w przypadku posiadania własnego ujęcia wody, to ilość odprowadzanych ścieków, ustalona w umowie, powinna odpowiadać ilości pobranej wody ustalonej według miary przeciętnych norm zużycia wody. Zdaniem Prokuratora nie ma podstaw prawnych do tego, aby na odbiorcę usług nakładać obowiązek instalacji jakichkolwiek dodatkowych wodomierzy, poza przypadkami, o których wprost rozstrzygnął ustawodawca.

Prokurator sformułował zastrzeżenia co do treści § 14 Regulaminu. Jego zdaniem określenie w § 14 ust. 1 rodzaju dokumentu stanowiącego podstawę rozliczenia z Odbiorcą nie leży w gestii lokalnego prawodawcy. Zostało to bowiem uregulowane już w § 17 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie taryf. Z kolei w § 14 ust. 2 Regulaminu zastrzeżono, iż "w przypadku niemożności odczytania wskazań wodomierza lub urządzenia pomiarowego, przedsiębiorstwo wystawia fakturę zaliczkową (...)". Prokurator wskazał, iż trudno ustalić na czym ma polegać rozliczenie na podstawie "faktury zaliczkowej". Taki termin nie występuje również w Rozporządzeniu w sprawie taryf. Skarżący zwrócił uwagę, iż sposób naliczania takiej "faktury zaliczkowej" nie wynika ani z przepisów powszechnie obowiązujących, ani z uchwalonego Regulaminu. Ponadto Prokurator wskazał, iż sformułowanie przesłanki obligującej do odstąpienia od zasadniczego sposobu rozliczeń jako "niemożność odczytania wskazań wodomierza lub urządzenia pomiarowego" jednoznacznie pozwala na zmianę sposobu rozliczenia z dowolnych przyczyn zaniechań odczytu licznika, co może powodować nadużycia. Natomiast w § 14 ust. 3 Regulaminu kwestia naliczania opłaty abonamentowej niezależnie od tego czy odbiorca usług pobierał wodę lub odprowadzał ścieki w okresie rozliczeniowym pozostaje poza kompetencją prawodawczą Rady, gdyż materia ta została już uregulowana w § 16 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie taryf. Rada powieliła istniejący przepis i dodatkowo pomijając istotne zastrzeżenie zawarte w jego treści, które otwiera przedsiębiorstwu drogę do pobierania przedmiotowej opłaty tylko wówczas, gdy "taryfa zawiera" stawkę takiej opłaty. Ponadto Prokurator uznał za sprzeczny z prawem § 14 ust. 4 Regulaminu stanowiący delegację prawną ustanowioną przez Radę do wydawania przez Przedsiębiorstwo "cenników usług". Tym samym zdaniem prokuratora Przedsiębiorstwo uzyskuje administracyjnoprawny tytuł do jednostronnego narzucania opłat za bliżej niezidentyfikowane usługi Przedsiębiorstwa.

Prokurator za niezgodny z prawem uznał § 15 ust. 1 Regulaminu, gdyż wskazano w nim dwie alternatywne metody wyliczenia zużycia wody, bez wskazania kryteriów wyboru któregoś z nich. W ocenie skarżącego taki zapis przyznaje Przedsiębiorstwu władczą i arbitralną możliwość wyboru sposobu wyliczenia zużycia wody, która aktualizuje się w przypadku stwierdzenia którejkolwiek z sytuacji faktycznych wymienionych w jego treści. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób kompleksowy regulują zagadnienie metody obliczania ilości wody wykorzystanej przez Odbiorcę, wobec czego Rada nie może ich modyfikować bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

W ocenie Prokuratora za sprzeczne z prawem należy uznać także postanowienia zawarte w § 15 ust. 2 Regulaminu. Skarżący podkreślił, ze ustawodawca precyzyjnie określił w art. 15 ust. 3 u.z.z.w., iż to do Przedsiębiorstwa należy zagadnienie dotyczące odpowiedzialności za utrzymanie i montaż wodomierza głównego. Od tej reguły nie przewidziano żadnych wyjątków ani odstępstw. Jednak z uwagi na fakt, iż wodomierz główny pozostaje własnością Przedsiębiorstwa, to Odbiorca lub jakakolwiek inna osoba, która wyrządzi szkodę może ponosić z tego tytułu konsekwencje finansowe, ale wyłącznie na zasadach i trybie przewidzianym w Kodeksie cywilnym.

Skarżący za wadliwy uznał § 15 ust. 5 Regulaminu, gdyż przepis ten posiada charakter sankcyjny, a dla tego typu reżimu odpowiedzialności administracyjnej jest wymagane umocowanie ustawowe, którego Rada nie posiadała. W ocenie Prokuratora z tego przepisu nie sposób wywieść, jakiego rodzaju zachowania mieszczą się w pojęciu "nielegalnego" poboru wody i odprowadzania ścieków. Ponadto tak skonstruowany przepis przyznaje Przedsiębiorstwu trzy możliwe sposoby obliczenia kary, bez wskazania, który tryb i do jakiej sytuacji winien mieć zastosowanie jako pierwszy.

W ocenie skarżącego Prokuratora również § 16 ust. 3 Regulaminu jest sprzeczny z prawem. Dokonując oceny legalności powyższego przepisu skarżący uznał, iż brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do określania przez Radę urzędowego wzoru wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Zdaniem skarżącego gdyby wzór takiego wniosku miał swoje umocowanie w akcie prawa miejscowego, byłby niczym innym jak urzędowym formularzem. W konsekwencji Przedsiębiorstwo mogłoby nie uwzględniać wniosków złożonych w formie niezgodnej z określonym przez nie wzorem.

Za wysoce wątpliwy Prokurator uznał zapis § 16 ust. 4 Regulaminu, nakazujący do wniosku o wydanie warunków przyłączenia dołączenie mapy sytuacyjno-wysokościowej, kopię dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości lub opis nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, kopię decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lub wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zwrócił uwagę, iż przy formułowaniu obowiązków przedkładania jakichkolwiek dokumentów należy postępować tak, aby nie wykroczyć poza cele, którym te dokumenty mają służyć i aby nie uprawniało to Przedsiębiorstwa do gromadzenia nadmiaru informacji. Na określonych etapach dochodzenia do zawarcia umowy ustawodawca wprost przesądził, iż nie ma obowiązku przedkładania jakichkolwiek innych dokumentów oprócz samego wniosku.

Ponadto w dalszej części skargi Prokurator poddał w wątpliwość podstawę prawną wydawanych przez Przedsiębiorstwo warunków technicznych przyłączenia do sieci. Skarżący nie znalazł również podstaw do nakładania obowiązku dołączenia przez Odbiorcę dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości. Taki dokument zawiera szereg danych zbędnych dla określenia warunków przyłączenia do sieci. Prokurator wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. obowiązek zawarcia umowy jest całkowicie oderwany od tego, czy Odbiorca posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to jego zdaniem wątpliwe jest badanie przez Przedsiębiorstwo stosunków własnościowych na danej nieruchomości. Podobnie nie ma podstawy prawnej do żądania dołączenia do wniosku pozostałych dokumentów wyżej już wymienionych.

Za sprzeczny z prawem Prokurator uznał przepis § 18 Regulaminu. W ocenie skarżącego wskazany przepis stanowi jaskrawą ingerencję Rady w proces budowlany i przyznanie w jego ramach Przedsiębiorstwu szczególnej i uprzywilejowanej pozycji o charakterze quasi organu architektoniczno-budowlanego. W rozumieniu Prawa budowlanego budowa przyłącza wodociągowego czy kanalizacyjnego stanowi proces budowlany. Wobec powyższego źródłem obowiązków stawianych inwestorowi mogą być wyłącznie przepisy tejże ustawy lub samej u.z.z.w. Zatem Rada nie tylko rażąco przekroczyła zakres przyznanej jej kompetencji prawodawczej, ale nadto uczyniła to w sposób kolidujący z uregulowaniami Prawa budowlanego. Ponadto w § 18 ust. 5 i 6 Regulaminu zawarto kwestię właściwości i miejsca montażu wodomierza, co zostało już uregulowane w § 115 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej jako Rozporządzenie z 2002 r. W powyższym obszarze Rada nie posiadała kompetencji do formułowania wypowiedzi normatywnej.

Prokurator podkreślił, że Rada nie może narzucać w drodze prawa miejscowego elementów treści umowy przyłączeniowej, co organ stanowiący uczynił w § 19 ust. 3 Regulaminu. Jest to naruszenie zasady swobody umów, wyrażonej w art. 3531 Kodeksu cywilnego.

Zdaniem skarżącego przepis § 21 ust. 3 Regulaminu jaskrawo ingeruje w treść prawa własności poprzez ograniczenie swobody w korzystaniu z nieruchomości. W Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. Nr 75 poz. 690) organ wydający nie zdecydował się na wprowadzenie odległości sytuowania budynków względem sieci wodociągowej. Jednak tego typu ograniczenia zastosowano w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640). Wprowadzenie stref buforowych w przypadku sieci gazociągowych znajduje swoje uzasadnienie w kwestiach bezpieczeństwa, jednak przy sieci wodociągowych takie uzasadnienie już nie występuje. Przepis tak skonstruowany Prokurator uznał nie tylko jako ustanowiony z przekroczeniem zakresu posiadanej przez lokalnego prawodawcę kompetencji prawodawczej, ale również jako godzącą w konstytucyjne chronione prawo własności.

W § 21 ust. 4 pkt 1 Regulaminu istotnie naruszono prawo, gdyż materia zawarta w tym przepisie została kompleksowo uregulowana w § 116 w.w. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Rada dokonała modyfikacji normy prawnej zawartej w przywołanym przepisie aktu wykonawczego.

Za wątpliwe skarżący uznał zawarcie w § 22 ust. 3 Regulaminu wymogu przedłożenia całego szeregu dokumentów wymienionych w tym przepisie. Zdaniem Prokuratora nieakceptowalna jest sytuacja, w której na Odbiorcę nakłada się obowiązki irrelewantne dla osiągnięcia celu, jakim jest prawidłowe wykonanie przyłącza lub obowiązki, których statuowanie zastrzeżone jest dla potrzeb postępowań regulowanych innymi dziedzinami prawa. Wobec powyższego skarżący zakwestionował nałożony na odbiorcę obowiązek przedłożenia dokumentacji projektowej z uzgodnieniem przedsiębiorstwa. Podobnie ma się rzecz z obowiązkiem przedkładania przez odbiorcę wyników badań bakteriologicznych wody, który to obowiązek leży po stronie Przedsiębiorstwa i wynika z u.z.z.w. W ocenie Prokuratora powyższy przepis Regulaminu stanowi przejaw przyznania Przedsiębiorstwu szczególnej, niczym nie uprawnionej pozycji nadzorczej w procesie budowlanym.

Za sprzeczny z prawem Prokurator również uznał § 22 ust. 5 Regulaminu w zakresie słów "bez uzyskania jego zgody" i słów "niezgodnie z projektem technicznym przyłącza uzgodnionym z przedsiębiorstwem". Ponownie zwrócono uwagę, iż budowa przyłącza stanowi proces budowlany regulowany Prawem budowlanym, w którym nie przyznano Przedsiębiorstwu żadnego prawa do "wyrażania zgody" na budowę przez inwestora przyłącza wodociągowego czy kanalizacyjnego. Co do zarzutu niezgodności z prawem drugiego wyrażenia, to Prokurator wskazał, iż w Prawie budowlanym nie ma ani bezwzględnego wymogu sporządzania projektu przyłącza, ani tym bardziej wymogu uzgadniania jego treści z Przedsiębiorstwem.

Skarżący również zakwestionował § 25 ust. 9 zd. 2 Regulaminu, w którym wskazano, iż w przypadku nieuwzględnienia reklamacji, odbiorca usług pokrywa koszty opinii metrologicznej oraz koszty związane z montażem, demontażem i transportem. W ocenie Prokuratora przepis ten częściowo powiela i jednocześnie modyfikuje normę prawną wysłowioną w § 18 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie określania taryf. Z przywołanego przepisu czytelnie wynika, iż Odbiorca usług zobligowany jest pokryć wyłącznie "koszty sprawdzenia" wodomierza. W świetle powyższego Rada nie posiada uprawnienia do doprecyzowania, poszerzania lub definiowania co się na takie koszty składa i jakich ich rodzaj zobowiązany jest pokryć Odbiorca.

Za sprzeczny z prawem Prokurator uznał cały § 29 Regulaminu, w którym uregulowano zasady dochodzenia przez Przedsiębiorstwo roszczeń z tytułu opłat za dostarczoną wodę lub odebrane ścieki. Na mocy tego przepisu Rada dokonała władczej, administracyjnoprawnej ingerencji w tryb dochodzenia przez Przedsiębiorstwo roszczeń poprzez m.in. zobligowanie Przedsiębiorstwa do stosowania instytucji "upomnienia" i to w przypadku każdorazowego "opóźnienia z wypłatą". Skarżący podkreślił, iż kwestie odpłatności za wystawienie upomnienia winny być regulowane w umowie o zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Z uwagi na znaczny zakres uchybień, a także ich charakter, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Pozostała w nim treść normatywna będzie wewnętrznie niespójna, a co zdaniem skarżącego bardziej istotne – przestanie czynić zadość wymogom delegacji ustawowej. W ocenie Prokuratora w zaskarżonym regulaminie całość omawianej problematyki została praktycznie w całości scedowana na Przedsiębiorstwo, któremu pozostawiono zupełną swobodę w określaniu warunków technicznych przyłączenia sieci. Rada uchyliła się zatem od obowiązku samodzielnego dokonania stosowanych regulacji, subdelegując je na prywatny podmiot.

W odpowiedzi na skargę organ uznał zasadność skargi co do zaskarżonych przepisów Regulaminu tj. § 4, § 5, § 6 ust. 1 i 2, § 7 pkt 1 i 4, § 8, § 9 ust. 1 i 3, § 10 ust. 4, § 12, §13, § 14, § 15 ust. 1 2 i 5, § 16 ust. 3 i 4, § 18, § 19 ust. 3, § 21 ust. 3 i 4 pkt 1, § 22 ust. 5 w części dotyczącej zapisu: "bez uzyskania jego zgody" oraz "lub niezgodnie z projektem technicznym przyłącza uzgodnionym z przedsiębiorstwem", § 25 ust. 9 w zakresie zd. drugiego, § 29. Organ wniósł o oddalenie skargi w pozostałej części.

Zdaniem organu niezasadna jest skarga w części dotyczącej § 4 ust. 2 Regulaminu. Zapis ten w ocenie Rady tylko pozornie jest powtórzeniem art. 12 ust. u.z.z.w. i jednocześnie jego modyfikacją.

Ponadto nieuzasadniona jest również skarga w zakresie stwierdzenia nieważności § 14 ust. 1 i 2 Regulaminu. Wskazany przez skarżącego § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie taryf określa przede wszystkim termin w jakim odbiorca dokonuje zapłaty za usługi wodno - kanalizacyjne, a nie rodzaj dokumentu stanowiącego podstawę rozliczeń. W ocenie organu zapis § 14 ust. 1 zaskarżonego aktu określa drugą kwestię i nie stanowi powtórzenia § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie taryf. Co do zarzutu wadliwego unormowania sposobu rozliczeń w oparciu o fakturę zaliczkową, to za podstawę rozliczenia organ uznał fakturę. Wyraz "zaliczkowa" użyto w Regulaminie nie w sensie określenia rodzaju faktury, lecz w sensie wskazania sytuacji, w której dochodzi do wystawienia faktury, mimo niemożności odczytania wskazań wodomierza.

W ocenie organu § 16 ust. 4 pkt 2 i 3 Regulaminu nie zasługuje na stwierdzenie nieważności. Zdaniem Rady ustawodawca nałożył na przedsiębiorstwo obowiązek badania, czy przyszły odbiorca usług legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Organ nie zgodził się, że żądanie przedstawienia kopii dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości przy ubieganiu się o wydanie warunków technicznych przyłączenia jest niezgodne z przepisami u.z.z.w. oraz przepisem art. 29 Prawa budowlanego.

Stwierdzenie nieważności przepisów, które są powieleniem bądź ich modyfikacją już obowiązujących przepisów szczegółowo wymienionych w skardze zdaniem organu nie wpływają na ważność pozostałej części regulaminu. Normowane nimi zagadnienia regulują właściwe przepisy obowiązujące. Pozostała część, po stwierdzeniu nieważności zaskarżonych przepisów, nadal pozostaje Regulaminem spełniającym wymagania art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej z dnia 20 czerwca 2018 r., nr LII/481/18 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152), który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków gminy.

Zakres regulaminu określony został w ustępie 5 ww. artykułu, zgodnie z którym "regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ust. 5 ustawy wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy oraz treści samej umowy o świadczenie usług winny być uregulowane w tej umowie, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Z treści art. 5 ust. 2 tej ustawy wynika, że inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

Należy też podkreślić, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą (por. np. wyrok NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01).

W związku z powyższymi rozważaniami uzasadnione były zarzuty skargi co do tego, iż naruszają prawo w sposób istotny postanowienia regulaminu nakładające na odbiorcę określone obowiązki nie przewidziane w ustawie oraz te przepisy regulaminu, które określają treść umowy o świadczenie usług. Przepisami tymi są: § 7 pkt 1 i 4, które uzależniają czas na jaki zawarta jest umowa o świadczenie usług od tytułu prawnego do nieruchomości oraz od innych zdarzeń, które zresztą nie zostały w uchwale sprecyzowane; § 8 w którym nałożono na odbiorcę usług obowiązek informowania przedsiębiorstwo w terminie 7 dni o wszelkich zmianach faktycznych skutkujących zmianą treści umowy, § 16 ust. 4 w którym nałożono na odbiorcę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, § 19 ust. 3 w którym wskazano jakie elementy winna zawierać umowa oświadczenie usług, § 21 ust. 3 w którym zawarto zakaz określonego zagospodarowania nieruchomości zaopatrzonych w instalację wodociągową oraz kanalizacyjną, § 22 ust. 3 w którym wymieniono szczegółowo dokumenty jakie winien przedłożyć odbiorca w celu odbioru końcowego przyłączy.

Należy zauważyć, że ustawa określa w art. 6 ust. 4 podmioty, z którymi może zostać zawarta umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, stanowiąc, że jest to osoba która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo osoba, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W świetle treści art. 6 ust. 4 brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że już na etapie składania wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej wnioskujący ma obowiązek wykazania się prawem do korzystania z danej nieruchomości. Powyższa konstatacja również wskazuje na trafność zarzutu skargi w zakresie nieprawidłowości regulacji zawartej w § 16 ust. 4 pkt 2 i 3 Regulaminu.

Z przekroczeniem delegacji zawartej w art. 19 ust. 5 ustawy podjęte zostały postanowienia zawarte w § 6 ust.1 i ust. 2 oraz § 16 ust. 3 Regulaminu. Wymienione przepisy zobowiązują przedsiębiorstwo do określenia wzoru wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków (§ 6 ust. 1 i ust. 2) oraz wniosku o wydanie warunków technicznych przyłącza (§ 16 ust. 3). Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym wprowadzenie sformalizowanych wniosków może stanowić kolejny warunek zawarcia umowy oraz wydania warunków technicznych, które to warunki nie zostały w ustawie przewidziane. Ponadto przyjdzie zauważyć, że wobec braku jakichkolwiek wskazań w ustawie co do wymogów wniosków o których mowa w w.w. przepisach, wskazane przepisy regulaminu dają przedsiębiorstwu znaczną dowolność w formułowaniu ich treści. Podnieść należy, że o ile opracowanie i stosowanie wzorów wniosków może przyczynić się do usprawnienia procesu przyłączenia nieruchomości do sieci i zawierania stosownych umów w tym zakresie , to wątpliwości musi budzić poprawność zamieszczenia regulacji w tym przedmiocie w kacie prawa miejscowego.

Analiza przepisu § 4 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym: cyt." Przedsiębiorstwo prowadzi regularną kontrolę jakości dostarczanej wody i jakości odprowadzanych ścieków bytowych i przemysłowych oraz kontrolę przestrzegania warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych", prowadzi do wniosku, że jego treść stanowi kompilację art. 5 ust. 1a oraz art. 9 ust. 3 ustawy. Zagadnienia których dotyczy wskazany przepis uchwały zostały uregulowane kompleksowo w akcie prawnym rangi ustawowej, brak było zatem podstaw prawnych do podjęcia przedmiotowej regulacji w akcie prawa miejscowego. Wskazać przy tym należy, że poprzez kompilację treści przepisów ustawowych doszło do istotnego naruszenia zasad prawidłowej legislacji. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, trzeba zauważyć, że przepis § 4 ust. 2 uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 12 ust. 5 ustawy, bowiem do informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia ustawodawca zobowiązał wójta (burmistrza, prezydenta miasta, a nie przedsiębiorstwo – tak jak stanowi wskazany przepis uchwały.

W § 12 zawarto zapis, zgodnie z którym w razie niemożności odczytu wskazań urządzenia pomiarowego z powodu jego niesprawności, ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie oszacowania ilości z trzech okresów rozliczeniowych. Zauważyć należy, że w uchwale nie wskazuje się które okresy rozliczeniowe będą w takiej sytuacji brane pod uwagę, co może stwarzać możliwość dowolnej interpretacji przepisu oraz ustalania opłat w oparciu o dane dotyczące dowolnie wybranych okresów rozliczeniowych. Podobny zarzut należy podnieść w stosunku do przepisu § 14 ust. 2 uchwały, który upoważnia przedsiębiorstwo do wystawienia tzw. faktury zaliczkowej, nie precyzując przy tym w oparciu o dane z którego okresu rozliczeniowego wysokość opłat wykazana na fakturze zaliczkowej będzie ustalana.

W ocenie Sądu w badanej sprawie z istotnym naruszeniem prawa podjęte zostały te przepisy uchwały, które regulują zagadnienia, które zostały już uregulowane w ustawie bądź w w w.w. rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf (...), przy czym w niektórych przypadkach są to uregulowania odmienne, aniżeli stanowi akt wyższego rzędu. Analiza tych przepisów uchwały dowodzi, że podjęte zostały z przekroczeniem delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy. Zarzut ten dotyczy następujących przepisów uchwały: § 9 ust. 1 i ust. 2, (dot. sposobu rozliczenia pobranej wody uregulowanego w art. 27 ust. 1), § 10 ust. 4 (obliczenie ilości zużytej wody - uregulowanie odmienne od zawartego w § 17 ust. 3 rozporządzenia), § 13 (uregulowanie sprzeczne z zawartym w art. 27 ust. 4 – 6 ustawy), § 14 ust. 3 (dot. opłaty abonamentowej uregulowanej w § 16 ust. 2 rozporządzenia), § 15 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 (dot. kwestii sposobu obliczenia ilości wody pobranej przez odbiorcę uregulowanej w art. 27 ust. 1, § 18 ust. 1 rozporządzenia, art. 15 ust. 3, natomiast odnośnie wprowadzenia sankcji w ust. 5 - brak podstawy prawnej dla takiej regulacji), § 25 ust. 9 zd. drugie (uregulowanie sprzeczne z § 18 ust. 3 rozporządzenia). W § 14 ust. 4 organ stanowiący upoważnił przedsiębiorstwo do ustalania cen za usługi wodociągowe lub kanalizacyjne, które nie zostały ujęte w taryfie. Przepis ten należy ocenić jako podjęty wbrew delegacji zawartej w art. 19 ust. 5, który nie upoważnia przedsiębiorstwa do ustalania cen za usługi, nadto wskazany przepis uchwały nie precyzuje kryteriów ustalania cen, co stwarza możliwość do podejmowania decyzji arbitralnych. Odnośnie legalności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 18 podzielić należy stanowisko skarżącego, że podjęte w tym przepisie zagadnienia dotyczą procesu budowlanego projektowanego przyłącza i nie mają bezpośredniego związku przedmiotowego z uchwałą podjętą na podstawie art. 19 ust. 5. Zarzut niezgodności z prawem należy skierować pod adresem przepisu § 29 uchwały, w którym Rada Miejska postanowiła, że w wypadku opóźnienia z wpłatą należności, przedsiębiorstwo wystawia upomnienie, którego kosztami obciąża odbiorcę usług. Należy w tym miejscu podnieść, że przepisy ustawy nie upoważniają do nakładania na odbiorcę usług w drodze uchwały kosztów, o których mowa w § 29 uchwały.

Badając legalność uchwały należało mieć na uwadze, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznacza to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień.

Wskazać należy, że w toku postępowania w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. stanowisko w sprawie zaprezentowało Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o., określając je jako zdanie odrębne do odpowiedzi na skargę Rady Miejskiej. Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. uznało stanowisko Rady Miejskiej wyrażone w odpowiedzi na skargę w przeważającym zakresie za błędne, podzielając je w zakresie stwierdzenia nieważności: § 4 ust. 1 § 14 ust.1, ust. 3, § 16 ust. 3.

Analizując treść w,.w. pisma należało mieć na uwadze, że nie miało ono charakteru procesowego, bowiem Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. nie jest stroną, ani uczestnikiem postępowania w niniejszej sprawie. Stanowisko wyrażone w w.w. piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. zostało zakwalifikowane jako mające charakter informacyjny oraz zmierzające się do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa koniecznym było, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.