Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2361/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, art. 151, art. 157
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 26, § 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 416/11 w sprawie ze skargi J. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Sz 416/11, oddalił skargę J. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], Wójt Gminy K. ustalił M. i J. G. opłatę adiacencką w wysokości 50.460zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym Z., jako działka nr [...], w związku z dokonaniem jej podziału na działki oznaczone numerami geodezyjnymi od [...] do [...], zatwierdzonego na wniosek właściciela nieruchomości, decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2008 r., która stała się ostateczna w dniu [...] marca 2008 r.

Od powyższej decyzji M. i J. G. wnieśli odwołanie, w którym domagali się uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Odwołujący się zarzucili, że organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie i wydając zaskarżoną decyzję, naruszył zasady postępowania administracyjnego, w tym nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie zawiadomił o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Zarzucili również, że rozstrzygnięcie zostało oparte wyłącznie na operacie szacunkowym, którego wiarygodność, z uwagi na liczne zastrzeżenia stron do jego treści, została przez nie skutecznie podważona, a tym samym okoliczność wzrostu wartości nieruchomości nie została udowodniona. Odwołujący się stali na stanowisku, że podział nieruchomości był jedynie podziałem technicznym, zgodnym z przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, niezmierzającym do wzrostu wartości nieruchomości, który został dokonany jedynie w celu przeniesienia poszczególnych części nieruchomości na nabywców lokali mieszkalnych wybudowanych na dzielonej działce. Wybudowano nań dwa budynki, w których znajduje się kilkadziesiąt lokali. Nabywcy lokali, oprócz prawa ich własności, nabywają udział w częściach wspólnych budynku oraz we współwłasności gruntu, na którym posadowiony jest ten budynek. W związku z tym podział nieruchomości na mniejsze działki, na których posadowione są budynki, stał się niezbędny. Taki podział nie ma żadnego wpływu na wartość nieruchomości i nie spowodował wzrostu tej wartości.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie uchyliło powyższą decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium za zasadny uznało zarzut braku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, po uzyskaniu wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego, który był autorem operatu szacunkowego wykorzystanego w sprawie. Kolegium wywiodło także, że prowadząc ponownie postępowanie organ powinien wyjaśnić, czy rzeczoznawca majątkowy, sporządzając operat, znał wszystkie istotne okoliczności sprawy, w tym cel i przyczynę podziału nieruchomości i czy te okoliczności wpłynęły na wartość nieruchomości, czy też nie miały one na tę wartość wpływu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Wójt Gminy K. ponownie ustalił opłatę adiacencką w wysokości 50.460 zł.

Od powyższej decyzji M. i J. G. odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie uchyliło powyższą decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, że organ ten w sposób niedopuszczalny ograniczył postępowanie dowodowe oraz prawo strony do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, przez to, że wydał decyzję w sprawie, pomimo wniosku strony o niewydawanie decyzji co najmniej do dnia [...] sierpnia 2010 r. z uwagi na jej zamiar przedłożenia istotnego dowodu w sprawie, tj. operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony.

W trakcie tego etapu postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z przedłożonej przez strony opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego Z. J. sporządzonej w dniu [...] sierpnia 2010 r., na ich zlecenie, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], ponownie ustalił opłatę adiacencką w wysokości 50.460 zł.

Od tej decyzji M. i J. G. ponownie wnieśli odwołanie, w którym domagali się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania. Odwołujący się zarzucili, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie i wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że na skutek podziału technicznego nieruchomości doszło do wzrostu wartości powstałych wskutek podziału nowych działek, gdy w rzeczywistości wartość nieruchomości po podziale zmalała, co wynika z powyższego operatu.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. wskazało, że dokonanie podziału nieruchomości może skutkować wymierzeniem opłaty adiacenckiej z mocy art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie wzrostu jej wartości. Wysokość opłaty ustala się jako ułamek różnicy wartości, przy czym ułamek ten określa rada właściwej gminy w uchwale. Rada Gminy K. ustaliła ją na 30%. Z operatu sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji przez rzeczoznawcę J. G. (z klauzulą aktualizacyjną do dnia [...] listopada 2011 r.) wynika, że na skutek zatwierdzenia podziału nieruchomości nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Z kolei z operatu przedłożonego przez skarżących, sporządzonego na ich zlecenie przez rzeczoznawcę Z. J. wynika, że nastąpił spadek wartości nieruchomości w wyniku podziału. Państwo G. złożyli pismo, w którym ustosunkowali się do materiału dowodowego i przedstawili szereg zarzutów do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu przez J. G., domagając się pominięcia go oraz uwzględnienia wniosków wynikających z treści operatu szacunkowego sporządzonego na ich zlecenie przez Z. J. W konsekwencji czego żądali odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej. Dysponując dwoma operatami, różniącymi się znacznie w swej treści i w wynikach oszacowania wartości nieruchomości, organ jest uprawniony i zobowiązany do samodzielnej oceny wartości dowodowej tych opinii i uznania, któremu z tych dowodów dał wiarę, a któremu odmówił wiarygodności. Organ jest obowiązany przedstawić tę ocenę w decyzji i wyjaśnić dokładnie swój sposób rozumowania oraz przyczynę zajętego stanowiska. W ocenie Kolegium postępowanie organu pierwszej instancji zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. zostało przeprowadzone prawidłowo. Operat rzeczoznawcy J. G. spełnia wymogi określone obowiązującymi przepisami prawa w zakresie wyceny nieruchomości. Wskazano w nim właściwe podstawy prawne i metodologiczne, oparto się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości i nieruchomości przyjętych do porównania, dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, co pozwala na uznanie, że określone w nim wartości nieruchomości nie są zawyżone. Natomiast operat przedstawiony przez stronę nie jest przekonujący, już tylko z uwagi na nieprawidłowo określone parametry nieruchomości, to jest błędne przyjęcie do obliczenia błędnie określonej powierzchni nieruchomości (uwzględnienie w obliczeniach działki wydzielonej pod poszerzenie drogi publicznej, brak wyceny działki przeznaczonej pod trafostację) oraz przyjęcie, że mniejsze działki (po podziale) maja taką samą wartość jak dzielona działka, z której one powstały, bez podania uzasadnienia dla takiego twierdzenia, podczas gdy z doświadczenia życiowego wynika, że kilka działek o mniejszej powierzchni jest więcej warte, niż jedna duża działka. Kolegium stwierdziło więc, że organ pierwszej instancji był uprawniony do uwzględnienia opinii Pana G. i odrzucenia opinii Pana J. Zarzut odwołujących się, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz określone w nim zasady postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie operatu szacunkowego, którego wiarygodność została skutecznie podważona, jest niesłuszny. Organ dokonał bowiem oceny wszystkich dowodów, w tym obydwu opinii rzeczoznawców i wyciągnął z tej oceny prawidłowe wnioski. Nadto Kolegium podało, iż przyczyna podziału jest nieistotna dla sprawy, a przepisy prawa nie znają pojęcia podziału technicznego. Dlatego odwołania nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Powyższą decyzję ostateczną J. G. i M. G. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zarzucili w niej naruszenie art. 98a ust. 1, art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 26, § 36 ust. 1 i 2 w związku z § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 78 § 1 w związku z art. 75 § 1 i art. 7 oraz art. 10 § 1 k.p.a. W jej obszernym uzasadnieniu podtrzymali podnoszoną wcześniej argumentację, iż podział, jakiemu poddano przedmiotową działkę stanowił podział wyłącznie techniczny, niezmierzający do wzrostu wartości dzielonej nieruchomości. Został on dokonany w celu przeniesienia poszczególnych części nieruchomości na nabywców lokali mieszkalnych w wybudowanych na dzielonej działce budynkach oraz wydzielenia drogi wewnętrznej. Nabywcy lokali oprócz prawa własności lokali, wraz z nieruchomością, nabywają udział w częściach wspólnych poszczególnych budynków oraz udział we współwłasności gruntu, na którym posadowiony jest budynek. Skarżący nie odnieśli żadnych korzyści materialnych z tego tytułu. Wskutek podziału - z dotychczasowej działki przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne o powierzchni 1,5652 ha wyodrębniono m.in. działkę przeznaczoną na drogę wewnętrzną o powierzchni 0,6052 ha. Ponadto na potrzeby trafostacji przeznaczono powierzchnię 0,0016 ha oraz na poszerzenie drogi gminnej powierzchnię 0,0123 ha. W konsekwencji po podziale pierwotne przeznaczenie zachował jedynie obszar o powierzchni 0,9461 ha, tj. uległ zmniejszeniu o ponad 35%. Wartość nieruchomości przeznaczonych na drogi jest co najmniej kilkudziesięciokrotnie mniejsza od wartości nieruchomości przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, do stwierdzenia czego nie potrzeba wiadomości specjalnych. Teren działki przeznaczonej pod drogi wewnętrzne i elementy małej architektury jest automatycznie wyłączony z możliwości zabudowy wielorodzinnej i nie może być wprost porównywalny do cen uzyskiwanych za nieruchomości z możliwością zabudowy. Walory techniczno użytkowe nieruchomości po podziale (stan nieruchomości) praktycznie wykluczają możliwość wzrostu wartości nieruchomości o kwotę aż 168.200,00 zł. W tym kontekście dalece bardziej wiarygodne są ustalenia rzeczoznawcy majątkowego Z. J., zgodnie z którymi wartość nieruchomości spadła z wartości sprzed podziału 717.218,00 zł do kwoty po podziale - 552.950,00 zł. Fakt znacznego spadku wartości nieruchomości opisanej jako działka nr [...], zajmującej przeszło 1/3 powierzchni nieruchomości przed podziałem, potwierdzają nadto zawierane przez skarżących umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i ich sprzedaży oraz umowy sprzedaży udziału w nieruchomości. W § 7 umowy zawartej w dniu [...] lipca 2009 r. przez skarżących z A. J. L., cena sprzedaży udziału ułamkowego wynoszącego 1/132 we współwłasności nieruchomości stanowiącej drogę, objętej księgą wieczystą nr [...] (a więc przedmiotowej działki nr [...]) określona została na kwotę 100,00 zł. Identyczna cena wskazana jest także w umowie z dnia [...] grudnia 2008 r., zawartej między skarżącymi a P. i B. L. Obie umowy zawarte zostały na długo przed wydaniem pierwszej decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak można łatwo wyliczyć, kupujący zapłacili jedynie 2,18 zł/m2. Powyższa kwota w sposób rażący odbiega od kwoty wskazanej w operacie szacunkowym J. G., przyjętej również za podstawę ustaleń faktycznych zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, iż wg opinii rzeczoznawcy J. G. wartość 1 m2 działki przeznaczonej pod drogi wewnętrzne wynosić ma aż 174,77 zł (wg opinii Z. J. - 19,87 zł). Skarżący podnieśli również szereg zarzutów pod adresem operatu sporządzonego przez organ w niniejszej sprawie, w szczególności podważyli wyrażony tam pogląd o braku transakcji, zaś z ostrożności podnieśli, że nawet wówczas w operacie należało uwzględnić ceny transakcyjne za nieruchomości podobne na regionalnym lub krajowym rynku nieruchomości.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swe stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za niezasadną. W jego uzasadnieniu podkreślił, że w wykonanym na zlecenie organu operacie szacunkowym wskazano właściwie podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, wskazano sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości. Sąd stwierdził zatem, że Wójt Gminy K. spełnił obowiązek zebrania i rozpatrzenia niezbędnego dla wydania orzeczenia materiału dowodowego. W związku z podniesionymi przez stronę zastrzeżeniami i kwestionowaniem wartości dowodowej operatu szacunkowego organ ten zwrócił się do autora operatu szacunkowego o rozpatrzenie i wyjaśnienie tych wątpliwości. Treść tych wyjaśnień została uwzględniona w decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Powyższe spełniło zasadę wyrażoną w art. 77 K.p.a. Wyjaśnienia te, zdaniem Sądu, nie budzą zastrzeżeń. W sytuacji zatem, gdy strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego, czego skarżący w niniejszej sprawie nie uczynili. Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego oceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może bowiem stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia poprzedniego operatu szacunkowego. W ocenie Sądu, z powyższych względów operatowi sporządzonemu na wniosek strony skarżącej przez Z. J. nie można przyznać wartości dowodowej w sprawie oraz nie może on stanowić podstawy do ustalenia przez organ wartości nieruchomości, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazał ponadto, iż brak jest podstaw do uznania, że wydzielenie w rezultacie podziału działki jej części pod drogę wewnętrzną powoduje obniżenie wartości dzielonej działki. W okolicznościach niniejszej sprawy każdy z właścicieli działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] uzyskał odpowiedni udział w działce, stanowiącej drogę wewnętrzną, bez której nie byłoby możliwe prawne i faktyczne użytkowanie wydzielonych działek. Wydzielone działki uzyskują swe walory ekonomiczno – użytkowe jedynie łącznie z udziałem w drodze wewnętrznej. Jest oczywiste, że droga wewnętrzna nie będzie przedmiotem odrębnego obrotu. Wówczas jej wartość rynkowa mogłaby być rzeczywiście niższa czy wręcz zerowa. W niniejszej sprawie działka ta stanowi niejako dopełnienie każdej z wydzielonych wskutek podziału działek. Dlatego określenie jej wartości według wartości działek pozostałych uznał za trafne. Oczywistym jest, że większa nieruchomość jest trudniejsza do zbycia ze względu na cenę i możliwość jej racjonalnego wykorzystania zgodnie z potrzebami, niż nieruchomość o mniejszej powierzchni wydzielonej geodezyjnie. Nie ma więc wątpliwości co do okoliczności, iż wartość nieruchomości w wyniku jej podziału wzrosła, tym bardziej, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zna pojęcia "podział techniczny", który skarżący eksponowali jako czynnik skutkujący brakiem wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Tym samym za niewiarygodne Sąd uznał stanowisko zawarte w alternatywnym operacie opracowanym na zlecenie skarżących, z której wynika, iż po podziale wartości nieruchomości zmalała. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. G. i M. G., którzy zarzucili mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż wskutek podziału działki nr [...] doszło do wzrostu wartości nowych działek, podczas gdy w rzeczywistości wartość działek po podziale zmalała, chociażby z tego względu, iż znaczna część dzielonej działki (ponad 1/3 obszaru) została wyodrębniona z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną;

b) art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie na potrzeby ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej wartości nieruchomości po podziale w sposób rażąco odbiegający od jej realnej wartości rynkowej;

c) art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę J. G., który to operat rażąco narusza dyspozycje przywołanego przepisu, w szczególności poprzez błędne zastosowanie metody porównawczej wyceny nieruchomości i przyjęcie, iż działka przeznaczona pod drogi wewnętrzne stanowi nieruchomość podobną do działki przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe;

d) § 26 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej na operacie szacunkowym w sposób rażąco naruszający dyspozycję wskazanego przepisu, oraz poprzez przyjęcie za prawdziwe ustaleń rzeczoznawcy, iż nieruchomości podobne do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (droga wewnętrzna) nie były przedmiotem obrotu na rynku lokalnym i w konsekwencji porównanie przedmiotowej działki z działkami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe, podczas gdy w rzeczywistości w odniesieniu do działek nie będących przedmiotem obrotu na rynku lokalnym ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj, wskazany przepis zobowiązywał do przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości podobnych na rynku lokalnym bądź regionalnym, a przyjęto w tym zakresie wartość nieruchomości przeznaczonej na drogę (1/3 powierzchni podzielonej działki) wg cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, co czyni sporządzoną na zlecenie organu wycenę rzeczoznawcy majątkowego nieprzydatną na potrzeby niniejszego postępowania;

2. naruszenie przepisów postępowania w związku z niewłaściwą kontrolą działalności administracji publicznej przez Sąd pierwszej instancji, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes strony, w szczególności poprzez nieuwzględnienie oraz nieustosunkowanie się do zarzutów strony w przedmiocie braku wzięcia pod uwagę przy dokonywaniu wyceny nieruchomości celu oraz okoliczności podziału nieruchomości, tj. jego przeprowadzenia wyłącznie w ramach podziału technicznego i w celu przeniesienia prawa własności nowopowstałych działek na nabywców lokali mieszkalnych w wybudowanych na dzielonej działce budynkach wielomieszkaniowych, co nie doprowadziło do wzrostu wartości nieruchomości podzielonej; nieuwzględnienie twierdzeń strony, iż wartość podzielonej działki zmalała wskutek podziału, gdyż w jego wyniku doszło do zmniejszenia powierzchni dzielonej działki poprzez wydzielenie powierzchni 1/3 dotychczasowej działki pod drogę publiczną; niedokonanie weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami przyjętego za podstawę decyzji operatu w oparciu o operat przedstawiony przez stronę i niepowołanie kolejnego rzeczoznawców majątkowych; nieprzekazanie operatu zawierającego nieprawidłowości pod ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawcy majątkowych pod katem poprawności merytorycznej i formalnej operatu stanowiącego podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie; nieuwzględnienie celu dokonania podziału nieruchomości i zmniejszenia jej wartości po podziale; brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie interesu strony przy rozstrzyganiu w niniejszej sprawie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 78 § 1 K.p.a. i 75 § 1 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie operatu szacunkowego, którego wiarygodność, z uwagi na liczne zastrzeżenia strony odnośnie jego prawidłowości, czy zgodności z obowiązującymi przepisami, została skutecznie podważona, co doprowadziło do niewykazania przez organ wzrostu wartości nieruchomości poddanej podziałowi i niewskazanie podstaw naliczenia w tym zakresie opłaty adiacenckiej; niedokonanie weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przyjętego za podstawę decyzji; niedokonanie swobodnej i wszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów; przyjęcie za obowiązującą formalnej teorii dowodowej poprzez odmowę "wartości dowodowej" operatu sporządzonego na wniosek strony;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 P.p.s.a. w związku z art. 10 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd do zarzutu niezagwarantowania stronie czynnego udziału w niniejszym postępowaniu, w szczególności poprzez uniemożliwienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji,

- przy czym tak wskazane naruszenia przepisów postępowania z uwagi na ich ciężar gatunkowy miały istotny wpływ na wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie i winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali na argumenty popierające podniesione w petitum skargi zarzuty. Odniesiono się przede wszystkim do uchybień i nieprawidłowości, jakie zawiera operat sporządzony na zlecenie Wójta Gminy K. Skarżący wskazali również na brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sprawie, a także brak wyczerpującego zebrania dowodów. W ocenie strony skarżącej, rolą Sądu Administracyjnego winno być, w sytuacji uchybienia przepisom postępowania przez organy, w ramach uprawnień kontrolnych, usunięcie tych naruszeń za pomocą dostępnych środków prawnych i uchylenie zaskarżonej decyzji, tj. orzeczenie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W niniejszej sprawie natomiast Sąd powielił błędy organów, w żaden sposób nie uwzględniając stanowiska stron, zatwierdzając jednocześnie decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy z zebranych w sprawie dowodów nie wynika, iż doszło do wzrostu wartości nieruchomości po podziale uzasadniającej naliczenie takiej opłaty, co nakazuje wyeliminowanie wydanej w sposób wadliwy decyzji z obrotu prawnego. W ich ocenie przyjęta wartość działek jest błędna, w szczególności działki zajętej pod drogę, gdyż błędnie ustalono jej charakter i przeznaczenie. W dalszym ciągu eksponowali, że podział miał charakter technicznym, co nie wpływa na wzrost wartości działek. Skarżący zarzucili również, iż mimo podniesienia przez stronę w treści skargi do Sądu I instancji zarzutu naruszenia przez organ zasady czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez naruszenie obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w określonym przez organ terminie, Sąd w żaden sposób nie ustosunkował się do tak podniesionego zarzutu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie i obciążenie skarżących kosztami postępowania. Organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa procesowego oraz na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i niewłaściwe zastosowanie pozostałych przepisów wskazanych tamże jako naruszone. W pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty podniesione w ramach pierwszej z wymienionych podstaw, gdyż tylko wówczas gdy przesądzona zostanie poprawność ustaleń faktycznych i procedowania można przejść do oceny zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego.

Niepodobna zarzucić Sądowi I instancji uchybień procesowych, szczególnie w zakresie przyjęcia, że wartość przedmiotowej nieruchomości po jej podziale wzrosła. Oto bowiem trafnie ocenił on, że okoliczności podawane przez skarżących w tej materii nie są istotne. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znają pojęcia "podział techniczny", a cel podziału sam przez się nie wpływa na ocenę wartości nowopowstałych działek. Zatem szacunek wartości winien odbyć się wedle przepisanych reguł - tu mających oparcie w cenach stosowanych na danym terenie w transakcjach handlowych, o czym stanowi art. 150 ust. 2 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wydanego na podstawie art. 159 tej ustawy. Tak też postąpiono w tej sprawie, w której wartość po podziale ustalono wedle operatu J. G. uwzględniającego te zasady. Podzielić wypada pierwszorzędną jego konkluzję, że wartość nieruchomości wzrosła. Została ona przekonująco uzasadniona w sferze faktycznej, nadto znajduje oparcie w danych znanych z urzędu i doświadczenia życiowego. W tym miejscu – nawiązując do opisu zarzutu podniesionego w motywach skargi kasacyjnej – godzi się stwierdzić, że operat ten, z uwagi na swą szczegółowość, wskazanie kryteriów ustalenia wartości, przekonujący opis metody, wnikliwą analizę istotnych czynników, trafnie został uznany za wiarygodny. Nadto trzeba zważyć, że w toku postępowania administracyjnego jego autor odniósł się do zarzutów formułowanych przez skarżących. Organy orzekające dysponowały więc obszernym materiałem dowodowym, który trafnie oceniły. W konsekwencji tego nie miały wątpliwości co do przydatności tego operatu w sprawie, dlatego nie oparły się na opinii Z. J., której wniosków nie zaakceptowały, jak też nie uznały konieczności uzyskiwania kolejnej opinii. Nie miał też wątpliwości w tej materii Sąd I instancji, który nie dopatrzył się naruszenia reguł postępowania dowodowego, jak też oceny wiarygodności dowodów, a końcowo nietrafności ustaleń faktycznych. To stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje. Trzeba wszak dostrzec, że tyko wówczas, gdy operat nie spełnia określonych wymogów, organ ma obowiązek uzyskania kolejnego. Operat ma charakter opinii biegłego, stąd podlega ocenie organu, ale tylko wówczas gdy zawiera on istotne błędy, może zostać zdyskwalifikowany jako dowód w sprawie. Zatem w sytuacji, w której strona przedstawiła odmiennej treści operat niezasługujący na wiarę, obowiązek ten nie powstał. Operat Z. J. jest nieprzekonujący i nie może skutkować przyjęciem wadliwości operatu J. G. Jest mniej szczegółowy, dotknięty wskazanymi przez organy i Sąd meriti wadami, niewiarygodny w zakresie końcowego wniosku. Tym bardziej, gdy zważyć na treść art. 157 ust. 2 tej ustawy, wedle którego inny operat nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości innego operatu dotyczącego wyceny tej samej nieruchomości. Słusznie powiada się więc, że w przypadku zastrzeżeń do operatu można skorzystać z drogi wskazanej w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakowoż w świetle powyższych uwag, nadto przy braku podstaw z art. 157 ust. 4, jedynie strona mogła zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu. W toku postępowania administracyjnego tego jednak nie uczyniono. Natomiast na etapie postępowania kasacyjnego skarżący zwrócili się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o wszczęcie postępowania w zakresie odpowiedzialności zawodowej J. G. Wszak jak wynika z nadesłanego na żądanie Naczelnego Sądu Administracyjnego protokółu postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej wszelkie postawione mu zarzuty zostały odparte. Wspomniany Minister decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. umorzył postępowanie w tej sprawie. Nie ma przeto żadnego powodu dla kwestionowania rzetelności i fachowości jego operatu. W tym zatem zakresie podstawa kasacyjna jest chybiona. Niepodobna zgodzić się też z zarzutem pominięcia przez Sąd I instancji naruszenia w postępowaniu administracyjnym prawa strony do czynnego w nim udziału. Przede wszystkim trzeba zważyć, że postępowanie to toczyło się przez stosunkowo długi okres czasu, w którym strony zastępowane były przez fachowego pełnomocnika, na każdym etapie postępowania miały możliwość składania wniosków i wglądu w akta, z czego korzystały, a jeśli nie, to organ odwoławczy tę wadę uwzględniał. Nie ma też podstaw dla uprawnionego twierdzenia, aby okoliczności prezentowane przez autora skargi kasacyjnej w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A skoro tak, to sposób procedowania nie mógł doprowadzić do wzruszenia zapadłych orzeczeń, a stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, co pozwala na ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jednakowoż zostały one w ścisły sposób powiązane z materią faktów, częściowo wyżej omówioną, wobec tego tylko w pozostałym zakresie wymagają tutaj analizy. Chybiony jest zarzut błędnej wykładni art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż – jak to wyżej wykazano – istniały faktyczne i prawne podstawy do wymierzenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Konkluzja ta jest w świetle zgromadzonego materiału nie do obalenia, a skoro wzrost wartości ustalono prawidłowo i prawidłowo zastosowano wskaźnik wzrostu, to zarzut ten nie mógł się ostać. Tym bardziej, gdy wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie ma znaczenia dla sprawy ewentualna korzyść z podziału, rozumiana jako realne przysporzenie majątkowe, bo istotny jest tylko wzrost wartości samej nieruchomości. Tenże wzrost wartości jest korzyścią, o jakiej mówi się w doktrynie i orzecznictwie (p. przykładowo wskazany przez skarżących kasacyjnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1443/06). Nietrafny jest też zarzut niewłaściwego zastosowania § 26 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., pomijając już wadę sformułowania skargi kasacyjnej polegającą na braku wskazania jego jednostki redakcyjnej, a ma on siedem ustępów. Przyjmując, że kwestionuje ona podejście porównawcze wyceny, trzeba wskazać, że rzeczoznawca wykazał brak transakcji na rynku lokalnym działek o charakterze drogowym, takim jak działka nr [...], gdyż nie są one przedmiotem samodzielnego obrotu, a dokonuje się go najczęściej wraz z działką budowlaną albo przedmiotem transakcji jest udział w takiej działce. Podawane przez skarżących przykłady nie dotyczą sytuacji mającej miejsce w sprawie. Toteż, nadto gdy zważyć na fakt ścisłego powiązania jej z działkami pozostałymi, zasadnie przyjęto sposób wyliczenia jej nowej wartości poprzez wycenę jako działki budowlanej, dzielącej los działek z nią związanych. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, wedle którego z przytoczonego powodu ustalenie jej wartości w sposób właściwy dla nieruchomości drogowej jest utrudnione a nawet wyłączone. Warto też dodać, że z tego względu nie mogła mieć zastosowania regulacja § 36 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia określająca sposób ustalania wartości nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod dogi publiczne. Poza tym w ust. 1 tego przepisu mówi się również o podejściu porównawczym, zaś w ust. 2 wartość działki przeznaczonej lub zajętej pod drogę ściśle wiąże się z wartością gruntów, z jakich drogi wydzielono. Przy czym analizie poddano tu brzmienie przepisu w dacie orzekania, bo obecnie jest ono inne, i przede wszystkim wprowadza podejście kosztowe do wyceny dróg, wszak zmiany weszły w życie z dniem 26 sierpnia 2011 r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku. W konsekwencji tych wywodów niepodobna podzielić stanowiska kasatora o wadliwości ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości oraz o naruszeniu art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Co mając na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku na zasadzie art. 184 P.p.s.a.