Uchwała NSA, sygn. akt II OPS 1/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 187 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Użyte w art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /Dz.U. nr 72 poz. 747 ze zm./ określenie "rada gminy nie podejmie uchwały" nie obejmuje podjęcia przez radę gminy uchwały odmawiającej zatwierdzenia przedstawionych radzie gminy taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

TEZY

Użyte w art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /Dz.U. nr 72 poz. 747 ze zm./ określenie "rada gminy nie podejmie uchwały" nie obejmuje podjęcia przez radę gminy uchwały odmawiającej zatwierdzenia przedstawionych radzie gminy taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej - Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Wojciech Chróścielewski Zygmunt Niewiadomski (współsprawozdawca) Małgorzata Stahl Elżbieta Stebnicka Jan Paweł Tarno Ludwik Żukowski (sprawozdawca) Protokolant Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Teresy Kalocińskiej w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy i Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2004 r. sygn. akt 2 IV SA 5236/03 w sprawie ze skargi Gminy i Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Suszu o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2005 r. na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 9 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 789/04 do rozstrzygnięcia w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): "czy użyte w przepisie art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) określenie "rada gminy nie podejmie uchwały" obejmuje podjęcie przez radę gminy uchwały odmawiającej zatwierdzenia przedstawionych radzie gminy taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków." podjął następującą uchwałę: Użyte w art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz.747 ze zm.) określenie "rada gminy nie podejmie uchwały" nie obejmuje podjęcia przez radę gminy uchwały odmawiającej zatwierdzenia przedstawionych radzie gminy taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 187 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .) postanowieniem z dnia 9 listopada 2004r., syg. akt OSK 789/04 postanowił przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne: czy użyte w przepisie art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U . Nr 72, poz. 747 ze zm.) określenie "rada gminy nie podejmie uchwały" obejmuje podjęcie przez radę gminy uchwały odmawiającej zatwierdzenia przedstawionych radzie gminy taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się w związku z rozpoznawaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Gminy i Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2004r. oddalającego skargę Gminy i Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia 25 listopada 2003r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 października 2003r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż za trafnością stanowiska przyjętego w rozstrzygnięciu nadzorczym przemawia przede wszystkim wykładnia przepisu art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zwanej dalej ustawą, który nie przewiduje podjęcia przez radę gminy uchwały odmawiającej zatwierdzenia przedstawionych taryf; zgodnie z powołanym przepisem ustawy dozwolone jest tylko podjęcie uchwały o zatwierdzeniu taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przedstawionych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne albo niepodjęcie uchwały w tej sprawie. Pogląd taki znajduje dodatkowe wsparcie w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 9 września 2003r., sygn. akt II SA/Lu 1040/03.

W skardze kasacyjnej Gmina i Miasto [...] podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 24 ustawy przez jego błędną wykładnię. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną z przepisu art. 24 ust. l i art. 24 ust. 3 ustawy nie wynika, że rada gminy może podjąć jedynie uchwałę zatwierdzającą taryfy. Takie pojmowanie przepisów prowadzi do ograniczania samodzielności gminy, pozostaje to w sprzeczności z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art.165 Konstytucji RP). Konsekwencją stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku byłoby przyznanie gminie kompetencji iluzorycznych i pozbawionych znaczenia. Taryfy przedstawione przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązywałyby bez względu na to jakie stanowisko w tej sprawie ma rada gminy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną takie stanowisko podważa cel ustawy, którym jest powierzenie radzie gminy ochrony mieszkańców przed obciążaniem ich nadmiernymi opłatami, pozostaje to również w sprzeczności z treścią przepisu art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U . z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który do wyłącznej kompetencji rady gminy przekazuje podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W skardze przyznano, iż w przypadku odmowy zatwierdzenia przez radę gminy taryf powstaje problem, jaka taryfa ma obowiązywać. Najprostszym i najlepszym rozwiązaniem byłoby przyjęcie stanowiska, że wówczas obowiązują taryfy z poprzedniego roku.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w motywach postanowienia z dnia 9 listopada 2004r. podniósł, iż stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 9 września 2003r., sygn. akt II SA/Lu 1040/03 wynika ze stwierdzenia, że już gramatyczna wykładnia przepisu art. 24 ust. 1 i 3 ustawy prowadzi do wniosku, że rada gminy może podjąć jedynie uchwałę zatwierdzającą taryfy. Takie stwierdzenie nasuwa wątpliwości. Użyte w tych przepisach sformułowania "podlegają zatwierdzeniu" oraz "zatwierdza" nie muszą oznaczać same przez się, że rada gminy jest władna podjąć uchwałę tylko określonej treści, tzn. uchwałę o zatwierdzeniu taryf. Równie dobrze można przyjąć, że określenia te wskazują jedynie przedmiot uchwały, a mianowicie , że to rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf, co oznacza, że może być podjęta zarówno uchwała zatwierdzająca taryfy, jak i uchwała odmawiająca ich zatwierdzenia. W żadnym razie przyjęciu takiego stanowiska, co do wykładni tych przepisów, nie stoi na przeszkodzie kompetencja wójta (burmistrza, prezydenta), który ma obowiązek sprawdzać, czy taryfy zostały opracowane zgodnie z prawem oraz weryfikować określone koszty (art. 25 ust. 5 ustawy). Nie bez racji podniesiono w skardze kasacyjnej, iż zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organu nadzoru prowadzi do pozbawienia rady gminy realnej kompetencji do oceny taryf. Jeżeli bowiem rada gminy, w drodze uchwały, nie może odmówić zatwierdzenia taryf, w przypadku, gdy w jej ocenie taryfy nie mogą być zatwierdzone, to powstanie stan, w którym rada nie podjęła uchwały, a wtedy wejdą w życie taryfy określone przez przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 8 ustawy.

Zasadniczy problem, czy rada gminy w drodze uchwały może odmówić zatwierdzenia taryf, wiąże się z tym, jakie skutki ustawa wiąże z podjęciem przez radę gminy uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Istotnym argumentem na rzecz poglądu, że rada gminy nie może podjąć uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf jest to, że w art.24 ustawy nie została uregulowana wprost sprawa obowiązywania taryf w sytuacji, gdy rada gminy podejmie uchwałę o odmowie ich zatwierdzenia. Wyraźnie została uregulowana kwestia, że taryfy obowiązują przez jeden rok (art.24 ust.10 ustawy). Również jednoznacznie uregulowana została sprawa obowiązywania taryf w przypadku, gdy rada gminy w określonym terminie w ogóle nie podejmie uchwały (art.24 ust.8 ustawy). Nie ma natomiast wyraźnego uregulowania odnoszącego się wprost do sytuacji gdyby rada gminy była uprawniona do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. W tym można upatrywać istotę wątpliwości co do tego, czy rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf. Podnoszony jest bowiem argument, że skoro taryfy obowiązują przez jeden rok, to uprawnienie rady gminy do odmowy zatwierdzenia taryf prowadziłby do sytuacji, że w kolejnym roku nie obowiązywałyby żadne taryfy. W związku z tym wymaga wyjaśnienia, czy uchwała o odmowie zatwierdzenia taryf objęta jest uregulowaniem przyjętym w art. 24 ust. 8 ustawy. Można bowiem przyjąć, że określenie "rada gminy nie podejmie uchwały" przyjęte w art. 24 ust. 8 ustawy obejmuje zarówno niepodjęcie uchwały w ogóle, jaki i podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Określenie to może być bowiem rozumiane w ten sposób , że chodzi tu o niepodjęcie uchwały zatwierdzającej taryfy, a nie tylko o stan, gdy rada gminy w ogóle nie podjęła uchwały w tej sprawie.

Gmina w skardze kasacyjnej nie bez racji podniosła, że wejście w życie taryf, których zatwierdzenia rada gminy odmówiła prowadziłoby do sytuacji pozbawienia rady gminy realnego wpływu na sposób załatwiania sprawy i to pomimo ustawowego powierzenia właśnie radzie gminy decydowania o opłatach i cenach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Prowadzić to ma, zdaniem Gminy, do wniosku, że w przypadku podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf w kolejnym roku powinny obowiązywać taryfy z roku ubiegłego. Temu stanowisku można m.in. przeciwstawić argument, że działalność przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych jest działalnością gospodarczą, której rentowność zależy od cen i stawek opłat, a wobec tego odmowa zatwierdzenia taryf nie może prowadzić do stosowania taryf z lat poprzednich, pomimo podstaw do ich zmiany. Należy przy tym mieć na uwadze możliwość oddziaływania na stawki cen i opłat w taryfach poprzez stosowanie nie tylko instrumentów określonych w ustawie, ale także w ustawie z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U . Nr 86, poz. 804 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Przedstawione składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne wiąże się z trudnościami interpretacyjnymi przepisu art. 24 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Źródło wątpliwości sformułowanych w zagadnieniu prawnym zawartym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2004r., aczkolwiek nie wynika to wprost z jego treści, ma szerszy kontekst, na co jednoznacznie wskazuje treść uzasadnienia powołanego wcześniej postanowienia. Wątpliwości Sądu powstały na tle interpretacji niektórych przepisów zawartych w rozdziale 5 ustawy zatytułowanym "Zatwierdzanie taryf oraz zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków", zaś przede wszystkim przepisu art. 24 ust. 8 ustawy. Kluczowe znaczenie w przedstawionym zagadnieniu prawnym należy przypisać rozwikłaniu dylematu, czy zawarte w art. 24 ust. 8 ustawy sformułowanie "jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały" obejmuje podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryfy przedstawionej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, czy też przepis ten interpretowany łącznie z art. 24 ust. l i 3 ustawy, przemawia za tym, że rada może podjąć jedynie czynność polegającą na zatwierdzeniu taryfy. Od zajęcia stanowiska w tej sprawie, jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu postanowienia, zależy rozpoznanie skargi kasacyjnej.

Skierowanie przez skład zwykły do rozpoznania przedstawionego zagadnienia prawnego odpowiada wymogom określonym w art. 187 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wątpliwości, jakie wyłoniły się w trakcie rozpoznawania sprawy przez skład zwykły Naczelnego Sądu Administracyjnego mają charakter obiektywny, wynikający ze stanu ustawodawstwa, dającego podstawę do różnego pojmowania przepisu (por. R.Hauser, A .Kabat: Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, Państwo i Prawo 2004, nr 2, s.22). Nie bez znaczenia jest i to, że wykazane w uzasadnieniu postanowienia wątpliwości mają znaczącą doniosłość społeczną. Sprawy zatwierdzania taryf dotyczą istotnej z punktu widzenia interesów mieszkańców gmin działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Usługi z zakresu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uznaje się za te, które powinny być powszechnie dostępne. Powszechny dostęp do wskazanych usług nie może opierać się na zasadach dowolnych; ceny i opłaty za te usługi zawarte w odpowiedniej taryfie winny pozostawać w realnym związku z możliwościami finansowymi oznaczonej społeczności lokalnej. Głównie z tej przyczyny ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (chodzi o przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 8) wyposażyły organy gmin w oznaczone instrumenty prawne mające w swym założeniu zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne działań woluntarystycznych, a w szczególności wyłącznie skierowanych na osiągnięcie zysku. Podane zestawienie przepisów ustawy z przepisami ustawy o samorządzie gminnym nie oznacza identyfikacji regulacji materialnoprawnych zawartych w tej ustawie z normami ustrojowymi zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym. Oczywiste, że norm kompetencyjnych, konkretyzujących normy ustrojowe należy upatrywać w przepisach prawa materialnego.

Dla właściwej interpretacji przepisu art. 24 ust. 8 ustawy, w związku z innymi przepisami tej ustawy, konieczne jest ustalenie podstawowych założeń i celów omawianej ustawy. Założenia i cele ustawy sformułowane zostały w przepisie art. l tej ustawy stanowiącym, iż ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Zasadnicze znaczenie przy analizowaniu przedstawionego zagadnienia prawnego mają te fragmenty powołanego przepisu, które odnoszą się do "ochrony interesów odbiorców usług i optymalizacji kosztów". Wskazane fragmenty regulacji art. 1 ustawy należy pojmować jako prawnie wiążące dyrektywy adresowane do podmiotów odpowiedzialnych za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, głównie zaś do odpowiednich organów gmin generalnie odpowiedzialnych za te formy usług komunalnych. Wyraźnie na to wskazuje art. 3 ust. l ustawy stanowiący, iż zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Generalnie zatem odpowiednie fragmenty regulacji art. 1 w zw. z art. 3 ustawy dają podstawę do wniosku, iż ustawodawca liczy się z ochroną społecznie doniosłych wartości oraz, co do zasady, w niczym wyraźnie nie ogranicza wpływu gmin na działalność przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych. Tak więc interpretacja szczegółowych rozwiązań ustawowych nie może polegać wyłącznie na gramatycznej egzygezie niekoniecznie zręcznie i precyzyjnie sformułowanych szczegółowych konstrukcji ustawowych; interpretacja ta każdocześnie powinna uwzględniać wymienione wcześniej prawne dyrektywy zawarte przede wszystkim w art.1 ustawy. Nie ma też podstaw do podważania poglądu, iż ustawodawca uznał określoną ustawą sferę usług publicznych za objętą kompetencją do działań władczych przewidzianych dla organów gmin. Owo oddziaływanie władcze w stosunku do działalności gospodarczej przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych realizowane jest poprzez: wydawanie zezwoleń na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art.16 ust.1 ustawy), zaś w trakcie rozpoczętej już działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo w drodze uchwalania regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. l ustawy), jak również zatwierdzania taryf obejmujących ceny i stawki za usługi świadczone przez przedsiębiorstwa (art. 24 ust. l ustawy). Na marginesie wypada wspomnieć, iż podobne rozwiązania zostały przyjęte przy ustalaniu taryf dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła. W tym przypadku odpowiednie kompetencje przysługują Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki, który w formie decyzji administracyjnej może zatwierdzić bądź odmówić zatwierdzenia taryfy przedsiębiorstwa energetycznego (art. 47 ust. l ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. – Prawo energetyczne, Dz.U . z 2003r. Nr 153, poz. 1504 ze zm.).

Problem podjęty w przedstawionym zagadnieniu prawnym nie wyróżnia się znaczącym dorobkiem orzeczniczym, różnie też jest pojmowany w piśmiennictwie. Jak okazuje się dość często można dostrzec (tak również było w rozpoznawanej sprawie) przywołanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 9 września 2003r., sygn. akt II SA/Lu 1040/03 (Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2004, nr 1, poz.11), gdzie przyjęto tezę, iż w świetle dyspozycji art. 24 ust. 1 i 3 ustawy taryfy zatwierdza w formie uchwały rada gminy (...). Oznacza to, że rada gminy może podjąć uchwałę o jej zatwierdzeniu lub powstrzymać się od podjęcia uchwały, czyli nie jest władna podjąć uchwały o odmowie zatwierdzenia danej taryfy. Pogląd ten oparty jest, jak przyjęto w tym wyroku, na gramatycznej wykładni przepisów art. 24 ust. 1 i 3 ustawy, co zostało poddane krytycznej ocenie w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto dodać wypada, że Sąd w tym przypadku zupełnie nie wziął pod uwagę wcześniej opisanych założeń i celów ustawy. Przyjąć można zatem, że pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 9 września 2003r. nie zasługuje na aprobatę, zarówno odnośnie sformułowanej tezy, jak i jej uzasadnienia.

Kwestia interpretacji art. 24 ustawy jest sporna w piśmiennictwie, trzeba dodać, że nielicznym. Wyrażane poglądy w istocie rzeczy są nawzajem sprzeczne. I tak wyrażony został pogląd, iż przepisy ustawy nie rozstrzygają jednoznacznie, czy rada gminy może podjąć uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, skoro ustawodawca w art. 24 ust. 3 ustawy wyraźnie wskazał, że rada gminy zatwierdza taryfy. Literalne brzmienie przepisu według tego stanowiska wskazuje, iż rada gminy może podjąć wyłącznie uchwałę o zatwierdzeniu taryfy. Ponieważ przed zatwierdzeniem taryfy , organ wykonawczy gminy weryfikuje koszty będące podstawą ustalenia niezbędnych przychodów, to rada gminy może jedynie podjąć uchwałę o zatwierdzeniu taryf lub powstrzymać się od podjęcia uchwały (por. M. Krzyszczak: Nowa ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Monitor Prawniczy 2002, nr 7, s. 313 oraz tegoż autora Komentarz do ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Wspólnota 2002, nr 9, s.37). Zgoła odmienny pogląd sprowadza się do stanowiska, że skoro do kompetencji rady gminy należy zatwierdzanie taryf, to rada może również podjąć uchwałę odmawiającą zatwierdzenia taryf proponowanych przez przedsiębiorstwo (zob. E.Bończak-Kucharczyk: Ogłosić i czekać co będzie, Rzeczpospolita z 4 lipca 2003r.). Art. 24 ust. 3 ustawy nie powinien budzić wątpliwości, że czynność rady gminy może polegać na akceptacji bądź odmowie akceptacji przedłożonej taryfy. Wskazuje na to porównanie przepisu art.24 ust. 8 z art. 24 ust. l ustawy, z którego wynika, że ustawodawca rozróżnia sytuację niepodjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia taryfy. (zob. K.Radosz-Kania, S.Kania. glosa do wyroku NSA z dnia 11 września 2002r., II SA/Ka 1201/02, Samorząd Terytorialny 2003, nr 11, s.62). Spotkać też można skrajne zapatrywanie sugerujące, iż czynność zatwierdzenia taryfy jest aktem administracyjnym rozstrzygającym indywidualną sprawę dotyczącą przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (zob. powołany wcześniej tekst E.Bończak-Kucharczyk).

Regulacje art. 24 ustawy, wedle intencji ustawodawcy, mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjne. Mówiąc najogólniej ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez wskazane przedsiębiorstwa. Przepisy te rozpatrywane w płaszczyźnie relacji pomiędzy podmiotem administrującym a podmiotem administrowanym zawierają normy kompetencyjne uprawniające radę gminy do konkretnego działania (zob. M. Matczak: Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 58i s. 60). Aby umożliwić organom gminy realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat ustawodawca powierzył tym organom kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Przepisy ustalające zasady postępowania przedsiębiorstwa oraz organów gminy ujęte zostały przede wszystkim w art. 24 ustawy. Kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ wykonawczy gminy sprawdza, czy przedstawione do zatwierdzenia taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, weryfikuje też przyjęte przez przedsiębiorstwo koszty pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 5 ustawy). Końcowym etapem postępowania jest zatwierdzenie taryfy przez radę gminy, co oznacza, że rada gminy w sposób ostateczny rozstrzyga o prawidłowości opracowanej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. l ustawy). Jednocześnie ustawa zobowiązuje radę gminy do zatwierdzenia taryfy w terminie 45 dni od dnia złożenie przez przedsiębiorstwo wniosku w tej sprawie. (art. 24 ust. 3 ustawy). Chodzi tu o zdyscyplinowanie organu stanowiącego gminy poprzez określenie skutków prawnych niedochowania wskazanego terminu ustawowego. W związku z tym, jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 dni, to taryfy wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o ich zatwierdzenie (art. 24 ust. 8 ustawy).

Tylko pozornie przepisy art. 24 ustawy wykluczają możliwość wydania uchwały o odmowie zatwierdzenia taryfy

Sąd zasadnie zwrócił uwagę w motywach postanowienia, iż użyte w art. 24 określenia "podlega zatwierdzeniu" i "zatwierdza" nie oznaczają, że rada gminy jest władna podjąć wyłącznie uchwałę o zatwierdzeniu taryfy. Trafnie podkreślono, iż sformułowania te wskazują jedynie na przedmiot uchwały, co oznacza, że może być podjęta uchwała o zatwierdzeniu taryfy, jak również uchwała o odmowie jej zatwierdzenia. Przepis art. 24 ust. l ustawy zawiera normę kompetencyjną, która wskazuje radę gminy jako organ właściwy w sprawie oraz przedmiot uchwały rady. Art. 24 ust. 3 ustawy określa termin w jakim organ gminy będzie władny zająć się sprawą zatwierdzenia taryfy, upływ tego terminu spowoduje wygaśnięcie uprawnienia rady gminy (zob. H. Palarz: Zadania gminy jako regulatora rynku wodociągowo-kanalizacyjnego, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 2003, nr 1, s. 13).

W prawie administracyjnym zobowiązanie organu administracji publicznej do zajęcia się określoną sprawą zawiera w swej istocie nie tylko możliwość zajęcia stanowiska pozytywnego, ale również stanowiska negatywnego. Jest to szczególnie widoczne, gdy obowiązki organu są realizowane w ramach działań władczych nad podmiotami administrowanymi. Takie obowiązki występują na gruncie art. 24 ustawy. Nie ma zatem przeszkód do stosowania w takich przypadkach konwencjonalnych zapatrywań przyjmowanych na gruncie prawa administracyjnego. Sformułowania "podlegają zatwierdzeniu" oraz "zatwierdza" stanowią część szczegółowej normy kompetencyjnej, która nakłada na radę gminy powinność rozpatrzenia wniosku przedsiębiorstwa o zatwierdzenie przygotowanej taryfy. Realizację tego obowiązku można traktować jako fragment władztwa rady gminy nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Wcześniej podejmowane są czynności sprawdzające przez wójta (burmistrza, prezydenta). Użytemu zatem w art. 24 ust. l i ust. 3 ustawy terminowi "zatwierdzenie" należy przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych na działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Sprawa taryfy może być rozstrzygnięta poprzez jej zatwierdzenie w sytuacji gdy odpowiadać będzie prawem określonym wymogom. Czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację na obowiązywanie cen i opłat w ustalonej w taryfie wysokości. Kompetencje podejmowane prze radę gminy w granicach władztwa nie mogą sprowadzać się do automatycznej akceptacji w formie podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryfy, bądź braku jakiegokolwiek działania (milczenia) w sytuacji kiedy taryfa zostanie opracowana niezgodnie z prawem. Gdyby czynności zatwierdzenia przypisać znaczenie wyłącznie potoczne, to wówczas rzeczywiście możnaby zaakceptować pogląd ograniczający władztwo gminy do możliwości podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryfy. Taka interpretacja nie byłaby jednak zgodna, poza względami już wcześniej wykazanymi, z dyrektywami wykładni językowej bowiem zwrotom interpretowanym nie można bez dostatecznych powodów przypisać swoistego znaczenia prawnego, ale gdy ustali się, że takie znaczenie mają, wówczas należy posługiwać się nimi bez względu na to, jakie znaczenia mają równokształtne zwroty w języku potocznym (por. J.Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s.131). Taki sposób ustalenia znaczenia czasownika "zatwierdza" powoduje, że wyznaczony w art. 24 ust. 3 ustawy termin 45 dni odnosi się nie tylko do uchwały, której przedmiotem jest zatwierdzenie taryfy ale również do uchwały o odmowie jej zatwierdzenia. Po upływie wskazanego terminu rada nie będzie mogła zająć się sprawą taryfy, zatem nie będzie mogła jej ani zatwierdzić, ani odmówić jej zatwierdzenia.

Podany sposób interpretacji przepisów art. 24 ust.1 i 3 ustawy nie pozostaje w prostym związku z postanowieniami art. 24 ust. 8 ustawy. Powołany przepis ma charakter dyscyplinujący radę gminy do podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryf (uchwała ma być podjęta, pozytywna lub negatywna) w ciągu 45 dni od daty złożenia wniosku, brak podjęcia takiej uchwały w ustawowym terminie powoduje wejście w życie taryf proponowanych przez przedsiębiorstwo; po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf proponowanych przez przedsiębiorstwo, wchodzą one w życie ex lege. Mówiąc inaczej rada gminy może podjąć uchwałę o zatwierdzeniu taryf lub odmowie ich zatwierdzenia w ciągu 45 dni od daty złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo, termin ten należy traktować jako ustawowy termin zawity. W ciągu owych 45 dni na przykład, odmawiając zatwierdzenia taryf, może zakreślić przedsiębiorstwu termin do dokonania stosownych korekt, mając na uwadze graniczny termin 70 dniowy wynikający z art. 24 ust. 8 ustawy. Stąd też użyte w art. 24 ust. 8 ustawy określenie "rada nie podejmie uchwały " nie może obejmować sytuacji podjęcia przez radę uchwały odmawiającej zatwierdzenia przedstawionych taryf. Możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały zatwierdzającej taryfy lub odmawiającej jej zatwierdzenia należy upatrywać w regulacjach art. 24 ust. 1 i 3 ustawy, nie zaś w art. 24 ust. 8, który ma znaczenie sui generis sankcyjne względnie dyscyplinujące radę gminy do podejmowania ważkich społecznie uchwał, zwłaszcza ze względu na konsekwencje prawne określone w art. 24 ust.10 ustawy stanowiącym, iż taryfy obowiązują przez jeden rok.

Za proponowanym sposobem wykładni przepisów art. 24 ust. 2 i 3 (z wyłączeniem art. 24 ust. 8 ustawy) ustawy przemawiają, jak już wcześniej o tym była mowa, względy wykładni funkcjonalnej ustawy. Pozbawienie rady gminy możliwości podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryfy przeczyłoby zasadności powierzania organom gminy jakichkolwiek kompetencji w tym zakresie, iluzoryczne byłoby realizowanie wskazanych w art. 1 ustawy jej priorytetów. Jeżeli rada mogłaby jedynie zatwierdzać taryfy, to tym samym nie mogłaby chronić mieszkańców gminy przed nieuzasadnionym wzrostem cen i opłat za usługi dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W takiej sytuacji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne mogłyby w sposób całkowicie dowolny kształtować poziom cen i opłat za świadczone usługi. Usługi z tego zakresu, zwłaszcza przy istnieniu faktycznego monopolu przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, mogłyby być niedostępne dla określonej grupy odbiorców. Dopuszczalność powodowania stanu sprzecznego z celem ustawy nie mieści się w granicach racjonalnego stanowienia prawa.

Niejako ubocznym skutkiem braku możliwości podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryfy mogłoby być obowiązywanie taryfy niezgodnej z prawem skoro w przypadku niepodjęcia przez radę uchwały w terminie 45 dni skutkiem byłoby wejście w życie przedstawionych do zatwierdzenia taryfy po upływie 70 dni, licząc od dnia złożenia wniosku o jej zatwierdzenie (art. 24 ust. 8 ustawy). Jeżeli zatem rada byłaby ograniczona wyłącznie do możliwości zatwierdzenia taryfy lub powstrzymania się od jej zatwierdzenia to należałoby zaakceptować realną możliwość obowiązywania taryfy niezgodnej z prawem. Taka sytuacja w żaden sposób nie pozostaje w zgodzie ze standardami demokratycznego państwa prawa.

W motywach postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego zwrócono uwagę na ewentualne skutki prawne w warunkach przyjęcia dopuszczalności podjęcia przez radę gminy uchwały o odmowie zatwierdzenia taryfy, niezależnie od podstawy prawnej, na podstawie której została ona przyjęta. Nie można zaakceptować poglądu o istnieniu w tym zakresie luki prawnej. Wyraźnie należy podkreślić, iż ocena skutków prawnych podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf nie została sformułowana w treści przedstawionego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, gdyż kwestia ta nie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno być żywotnie zainteresowane ze względu na fakt prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzeniem w życie ewentualnych nowych taryf. Ponadto można rozważać, co stoi na przeszkodzie, aby rada gminy w regulaminie opracowanym na podstawie art. 19 ust. l ustawy określiła postępowanie w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały o odmowie zatwierdzenia taryfy, tzn. w zakresie określenia skutków podjęcia uchwały o niezatwierdzeniu taryfy. Wyrażone uwagi mają charakter marginesowy i nie należy ich wiązać z uinctim przedstawionego zagadnienia prawnego. Niejako na marginesie można wspomnieć, iż wedle projektu zmiany ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (druk sejmowy Nr 3191) wyraźnie przewidziano , iż rada gminy może odmówić w drodze uchwały zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z prawem .

Na koniec jedna uwaga niejako pro futuro. Analogiczne problemy pojawić się mogą w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru (wojewodę) nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryfy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji.