Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 990/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 §1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 128, art. 129 § 2 , art. 132, art. 135 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
article: art. 7, art. 77 §1, art. 75 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.K. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymująca z mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, którą wydano w następującym stanie sprawy;

Wnioskiem z dnia 24 lutego 2021 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką M.K.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2021 r., Burmistrz działając w oparciu o art. 3, art. 17, art. 20 ust. 1, ust. 2, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. – dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 19 stycznia 2021 r., ustalonym na okres do dnia 31 stycznia 2023 r. Z orzeczenia wynika, że daty niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 grudnia 2020 r., czyli od dnia złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że w myśl zapisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Ponadto w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy organ stwierdził, że skarżąca jest faktycznym i jedynym opiekunem niepełnosprawnej M.K. Burmistrz uznał, że spełniona została również przesłanka dotycząca kwestii niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W ocenie organu I instancji nie została jednak spełniona przesłanka w zakresie kryterium powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, która określona jest w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a także negatywna przesłanka w zakresie pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania nie stwierdzono, aby istniał jakikolwiek inny dokument komisji orzeczniczej stwierdzającej datę powstania niepełnosprawności w terminach określonych we wspomnianym art. 17 ust. 1b u.ś.r., poza ww. orzeczeniem. Organ wskazał również, że mąż osoby wymagającej opieki, L.K., nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, pomimo opisywanej w wywiadzie środowiskowym trudnej sytuacji zdrowotnej, potwierdzonej zaświadczeniem lekarskim. Wyjaśnił, że zaświadczenie lekarskie o braku możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną nie stanowi dowodu pozwalającego na uznanie spełnienia ustawowego wymogu w zakresie posiadania znacznego stopnia niepełnosprawności.

Nie zgadzając się z wydaną decyzją, skarżąca wniosła odwołanie, w treści którego, powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja, w świetle ww. wyroku, narusza ww. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając swoje stanowisko SKO podało, że wskazany przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści art. 17 ust 1b u.ś.r., a w związku z tym Burmistrz nieprawidłowo oparł wydaną w sprawie decyzję na podstawie uznanego za niekonstytucyjny przepisu. Jednocześnie Kolegium przypomniało, że M.K. pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej mąż L.K. ma 68 lat i nie posiada orzeczonego stopnia o niepełnosprawności, ani znacznego ani umiarkowanego. Organ odwoławczy wskazał, że dla udokumentowania stanu zdrowia małżonka ustawodawca wymaga legitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, a przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco. W przeciwnym razie doprowadziłoby to do sytuacji, że dla uznania osoby za niepełnosprawną przy przyznawaniu świadczenia organy nie żądałyby orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności tylko stan zdrowia ustalałyby same, a to znacznie wykracza poza ramy wykładni i jest sprzeczne z celem ustawy. Kolegium podkreśliło, że rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia ani stopnia niepełnosprawności, ani też daty, od której niepełnosprawność ta istnieje. SKO wskazało, że w świetle zebranego materiału dowodowego, L.K. nie jest osobą niepełnosprawną i może się opiekować żoną nawet z pomocą córki, co nie jest wykluczone w normalnych stosunkach rodzinnych. Organ podkreślił, że opieka sprawowana nad niepełnosprawnym nie musi być stała w sensie czasowym ani nie wyklucza pomocy innych osób.

W skardze (błędnie nazwanej sprzeciwem) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez niewłaściwe i niewystarczające dokonanie ustaleń stanu faktycznego.

W ocenie skarżącej opieranie się wyłącznie na literalnej wykładni przepisu art. 17 u.ś.r. jest nieuzasadnione. Wskazała, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, mając na uwadze szczególnie cel tych unormowań, którym jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi wymagającymi takowego wsparcia. Wybranie przez ustawodawcę spośród osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie małżonka osoby niepełnosprawnej i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom, które są zobowiązane do alimentacji jedynie w sytuacji gdy małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, narusza zdaniem skarżącej konstytucyjną zasadę równości oraz sprawiedliwości społecznej, jak również godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną. Takie stanowisko jest również sprzeczne z art. 71 ust 1 Konstytucji RP, który nakazuje organom władz publicznych szczególną pomoc rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W ocenie skarżącej postępowanie prowadzone przed organami charakteryzował duży stopień ogólności, a wydane w sprawie rozstrzygnięcia oparto na stwierdzeniach nieadekwatnych do stanu faktycznego, jak choćby stwierdzenie, że ojciec skarżącej może sprawować opiekę nad matką, mimo załączonych opinii lekarskich oraz zaawansowanego wieku.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Strony miały jednakże zapewnioną możliwość przedstawienia dodatkowych argumentów na piśmie, o czym zostały pouczone.

Po rozpoznaniu skargi w przedstawionych wcześniej aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, po części z przyczyn w niej podniesionych.

Materialnoprawną podstawę zapadłych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 17 u.ś.r. Zgodnie z ust. 1 tej normy prawnej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Według art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a u.ś.r. świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

Jak zasadnie zauważyło SKO zakresowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 mimo braku reakcji ustawodawcy musi wpływać na taką wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., która uwzględnia jego treść. Z tego powodu data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może decydować o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi. Problematyka ta aktualnie nie budzi żadnych wątpliwości w judykaturze i takie stanowisko jako prawidłowe jest powszechnie akceptowane. Brak było więc podstaw do odmowy przyznania świadczenia na podstawie tego przepisu.

W stanie faktycznym bezsporne jest, że matka skarżącej jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś skarżąca sprawuje nad nią faktyczną opiekę.

Istotne w sprawie jest jednak to, że SKO odmówiło przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który stanowi, że świadczenie to nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie organ odwoławczy odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż jego zdaniem opiekę w pierwszej kolejności winien sprawować mąż, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Córka zobowiązana w takiej sytuacji do alimentacji w drugiej kolejności taką opiekę świadczyć może tylko w przypadku, gdy małżonek osoby wymagającej opieki ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności.

Sąd przyznaje, że orzecznictwo sądów administracyjnych na tle powołanego przepisu jest niejednolite, co przełożyło się na dwie skrajnie odmienne linie orzecznicze: pierwszą, która wspiera się wykładnią wyłącznie językową, która zakłada, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, i drugą, która opiera się na dyrektywach pozajęzykowych – systemowych i celowościowych. Uwzględnienie pozajęzykowych, w tym prokonstytucyjnych dyrektyw wykładni, pozwala bowiem tak zinterpretować art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., aby umożliwiał uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami (zob. np. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 987/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. IV SA/Wr 924/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 972/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 429/21). Chodzi o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny właściwie wykonywać opieki, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana do tego w dalszej kolejności (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20).

Sąd oczywiście dostrzega, iż taka dwoistość stanowisk judykatury jest niepożądana i niewątpliwie przekłada się na trudności orzecznicze organów administracji publicznej, niemniej jednak nie można abstrahować od jednej zasadniczej kwestii, że zarówno organy, a przede wszystkim sądy, powinny dążyć do tego, aby kształtowanie sytuacji prawnej jednostki w ramach relacji publicznoprawnej było sprawiedliwe i zgodne z przepisami Konstytucji RP. Sąd w składzie orzekającym nie może zgodzić się z taką wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która sprowadzałaby się do z góry przyjętego założenia, że każdy układ faktyczny, w którym opiekun osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym pozostającej w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności byłby pozbawiony możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stany faktyczne mogą bowiem kształtować się w ten sposób, że małżonek osoby wymagającej opieki, mimo iż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, obiektywnie nie będzie zdolny do sprawowania tej opieki.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności np. mąż, dzieci osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z ich woli nie są zdolne do sprawowania nad nią opieki. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których mąż, a dalej dzieci osoby wymagającej opieki mają obiektywną możliwość sprawowania tej opieki (pozwala im na to wiek lub stan zdrowia), lecz odmawiają jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia, zdaniem Sądu, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc czy wynika to z wzajemnych relacji między członkami rodziny, czy też z innych przyczyn np. zdrowe dzieci nie chcą zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 254/19, wszystkie powoływane wyroki dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl). Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych, w tym poprzez świadczenia w naturze, jeżeli sposób ten będzie skuteczniej zabezpieczać interesy uprawnionego i będzie wygodniejszy dla zobowiązanego. Decydować o tym będą każdorazowo okoliczności sprawy. Obowiązek alimentacyjny może być spełniony przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, a nie tylko przez osobiste świadczenie (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 466/19). Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby bowiem niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o art. 128 i następne k.r.i.o.

Sądowi znany jest również pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazujący na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji w sytuacji, gdy są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i nie legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale wówczas, gdy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności nie mogą sprawować opieki z przyczyn obiektywnie nadzwyczajnych, niezależnych od nich i ich woli. [...].

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i wywodzi jako własny obszernie uzasadniony pogląd, który zajął m.in. tut. WSA w wyroku z dnia 23 lutego 2021 r., że stanowisko interpretacyjne zajęte przez organ odwoławczy na tle regulacji wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w świetle zasad i wartości konstytucyjnych oraz poglądów samego Trybunału Konstytucyjnego i dotychczasowego, przeważającego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, nie jest trafne i nie może zostać zaakceptowane w demokratycznym państwa prawa.

Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne od dotychczasowej, przeważającej linii orzeczniczej sądów administracyjnych poglądy wyrażane ostatnio przez różne składy orzekające NSA (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19; cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r., I OSK 1304/20). Poglądy te, pomimo podniesionej w nich argumentacji, nie mogą być zaakceptowane w świetle zasad i wartości konstytucyjnych, które stoją ponad pozornie jednoznacznym wnioskiem wynikającym z rozważanego w izolacji od innych norm i wartości brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Nie powinna również zostać usankcjonowana praktyka nagłej zmiany dominującej linii orzeczniczej NSA w sytuacji, gdy przez dość długi okres w orzecznictwie tego Sądu dominowało odmienne podejście, a liczba podmiotów, które nabyły prawa do świadczeń pielęgnacyjnych na podstawie korzystnej dla nich linii orzeczniczej NSA, jest znaczna. Odwrócenie dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych doprowadziłoby w takiej sytuacji do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w ten sposób, że podmioty charakteryzujące się tożsamą cechą relewantną prawnie (tzn. podmioty pozostające w związku małżeńskim, które ze względu na stan zdrowia nie mogą realnie i efektywnie sprawować opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem i jednocześnie nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) zostałyby poddane nowej (niekorzystnej dla nich) ocenie prawnej, pomimo iż przez okres wielu lat w orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało podejście, które dokonując pełnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. osłabiło rezultat wykładni językowej wynikającej z tego przepisu przez zastosowanie wykładni wewnątrzsystemowej (w tym prokonstytucyjnej), aksjologicznej oraz celowościowo-funkcjonalnej. Tymczasem obecnie podejmuje się próbę zanegowania wyników takiej wykładni ww przepisu przez nagły "powrót" jedynie do wyników wykładni językowej. Takie podejście godzi jednak nie tylko w zasadę interpretatio cessat in claris, lecz także w zasadę clara non sunt interpretanda. Skoro bowiem przez wiele lat sądy administracyjne przejawiały poważne wątpliwości na tle wyników wykładni jedynie językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i podnosiły istotne argumenty prawne podważające te wyniki, to powstaje pytanie, z czego wynika nagła zmiana powyższej linii i stwierdzenie, że proces wykładni powyższego przepisu powinien zakończyć się na poziomie wykładni tylko językowej. Wieloletnia praktyka orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sądów administracyjnych pierwszej instancji podważyła zastosowanie zasady clara non sunt interpretanda w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., wykazując konieczność sięgnięcia do tej drugiej zasady.

W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że zgodnie ze wskazaniami teorii prawa administracyjnego oraz orzecznictwem sądów administracyjnych granice wykładni językowej nie są bezwzględne, jeśli jedynie językowe brzmienie przepisu na tle znaczenia w pełni odkodowanej normy prowadzi do oczywistego i rażącego naruszenia wartości ponadustawowych (w tym konstytucyjnych) (zob. szerokie rozważania i ich uzasadnienie: M. Kamiński, Mechanizm i granice weryfikacji sądowoadministracyjnej a normy prawa administracyjnego i ich konkretyzacja, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 566 i n., 574-576). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych tego rodzaju wartości i zasady (przede wszystkim konstytucyjne) zostały wskazane.

Ponadto określone przesłanki pozwalające na przełamanie "na pierwszy rzut oka" kategorycznego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) można odnaleźć już w samej ustawie o świadczeniach rodzinnych. Jak wskazał WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 230/20, z jednej strony jest oczywiste, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) cyt. ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z drugiej strony nie należy zapominać, że kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) jest osłabione przez treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że osobom wymienionym w pkt. 1-3 oraz innym niż tam wymienione osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (a więc także małżonkom), z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą wymagającą tej opieki (osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji). Racją wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą jej wymagającą i pozostającą w związku małżeńskim jest przyjęte przez ustawodawcę założenie, że jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki jest osobą zdolną do sprawowania tej opieki, to opieka ta powinna być sprawowana przez tego współmałżonka niezależnie od kwestii przysługiwania mu świadczeń rodzinnych z tego tytułu. Ustawodawca wyłącza jednak powyższą przesłankę negatywną w sytuacji, gdy współmałżonek sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod tym względem unormowanie wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w zakresie przesłanki negatywnej znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest treściowo zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jednak pełni inną funkcję. O ile to ostatnie wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle to pierwsze eliminuje przeszkodę do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez niebędącą współmałżonkiem osobę, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny. Z powyższego zestawienia należy wyprowadzić wniosek, że tak jak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może nabyć osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym nad osobą wymagającą opieki, nie tylko taka, która jest dotknięta znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także taka, która nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub od której uzyskanie wymaganego świadczenia jest obiektywnie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (art. 132 k.r.o.), tak pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki (osobiście lub za pośrednictwem innych osób), powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zostaje wyeliminowana. W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Poprzestanie na językowym i pozornie kategorycznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (zasada uwzględniania dobra rodziny w zakresie polityki społecznej i gospodarczej), mogłoby w określonych stanach faktycznych doprowadzić do zapewnienia iluzorycznej opieki osobom dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności przez przyjęcie szkodliwej fikcji, że tego rodzaju opiekę może sprawować każdy małżonek takiej osoby, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nawet jeśli nie może on zapewnić tej osobie realnej i efektywnej opieki ze względu na stan swojego zdrowia, co dodatkowo może narazić tę osobę na określone zagrożenia życia lub zdrowia (np. w sytuacji wymaganej sprawności w celu udzielenia pomocy w stanach nagłych).

Sądy administracyjne orzekające w sprawach na tle problemu legalnej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. powinny także uwzględnić stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny oraz uczestników postępowania w sprawie o sygn. P 38/09. Trybunał postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. umorzył postępowanie w związku z niespełnieniem przez pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wymagań formalnych. Jednocześnie Trybunał w podjętym na tle ww. sprawy postanowieniu z tego samego dnia, sygn. S 1/10, przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Jakkolwiek sprawa o sygn. P 38/09 dotyczyła nieco innego zagadnienia (WSA pytał, czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji), to jednak Trybunał umarzając postępowanie i występując do Sejmu RP o podjęcie prac legislacyjnych na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraził szersze stanowisko co do konieczności zmiany lub uchylenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Trybunał zauważył, że: "Analiza praktyki sądów administracyjnych, dokonana w postanowieniu o sygn. P 38/09, prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy. (...) Wobec tego należy uznać, że z punktu widzenia zapewnienia spójności systemu prawnego pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy. Trybunał zaznaczył, że trzeba w szczególności rozważyć, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (formułowanej obecnie w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu o sygn. P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko. Ewentualnie prace legislacyjne powinny obejmować także odpowiednie akty wykonawcze. (...) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że ta sygnalizacja powinna być brana pod uwagę zwłaszcza w toku prac nad poselskim projektem ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja), w którym proponowane jest uchylenie m.in. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy".

Podobne uwagi były konsekwentnie formułowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po roku 2010, pomimo iż w jednostkowych sprawach Sąd ten wyrażał również odmienne stanowisko (np. w wyrokach z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1219/13; z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14). NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15, dobitnie stwierdził, że błędne jest stanowisko opierające się "wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w oderwaniu od kontekstu systemowego i celowościowego". W ocenie Sądu oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji). Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę - nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby choć jedno z małżonków posiadało ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności". W dalszej części rozważań Sąd stwierdził, że: "Skoro rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne stało się zweryfikowanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej powyższych przepisów. Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi bowiem przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa. (...) Przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. jest w ocenie orzekającego NSA konieczne w wyżej wskazanym kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ukształtowany pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. (...) W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jego współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym stanowiskiem skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza i traktuje je jak własne. NSA zauważył również, że dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego ma istotne znaczenie dla stosowania prawa przez sądy administracyjne. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie wypowiadał się na temat prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku małżeńskim. W wyniku tych wypowiedzi przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych był kilkukrotnie zmieniany. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie S 1/10 Trybunał Konstytucyjny przedstawił Sejmowi uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. (...) W uzasadnieniu Trybunał polecił rozważenie, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko. Również w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie P 38/09 wskazano, że osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Z powyższych wypowiedzi Trybunału wynika, że sygnalizując władzy ustawodawczej potrzebę wprowadzenia zmian w art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywał, aby w wyniku nowelizacji z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie były wykluczone osoby ubiegające się o świadczenie na niepełnosprawnego małżonka, jeśli jego współmałżonek faktycznie nie jest w stanie takiej opieki sprawować. (...) Rozważania Trybunału Konstytucyjnego wskazywały na konieczność przełamania rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w takim kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. (...) Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym pod wpływem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, dominuje pogląd, (...) że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. (...) Za nieuprawnioną Sądy uznały taką wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.) traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim i to w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga (...)". W ocenie NSA powyższy kierunek interpretacyjny został zaakcentowany i obszernie uzasadniony w wyroku NSA z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 46/13, zgodnie z którym negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy bowiem stan zdrowia obojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie więc stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć, niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy bowiem mieć na względzie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Jest to subsydiarna forma pomocy rodzinie, która samodzielnie podejmuje się zapewnić niezbędną pomoc osobie niepełnosprawnej odciążając w ten sposób aparat państwa (art. 68 ust. 3 Konstytucji RP).

Na tle powyższych uwag nie ma samodzielnego i przesądzającego znaczenia pogląd, że "ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego inna interpretacja powołanych przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego" (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19).

W sprawie, której dotyczy skarga, konieczne jest zatem wyczerpujące ustalenie okoliczności faktycznych, z których wynikać będzie czy małżonek osoby wymagającej opieki może ze względu na stan zdrowia oraz warunki osobiste realnie i efektywnie sprawować opiekę nad niepełnosprawną małżonką. Tylko bowiem w razie bezspornego ustalenia, że małżonek osoby wymagającej opieki może – pomimo ograniczeń wywołanych własnymi schorzeniami – sprawować opiekę nad niepełnosprawną małżonką w taki sposób, że nie będzie to zagrażało jej życiu lub zdrowiu, można przyjąć, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia skarżącej jako córce osoby wymagającej opieki. Ustalenia w tym zakresie powinny wynikać z wszelkiej dostępnej dokumentacji lekarskiej oraz wywiadu środowiskowego, a w razie konieczności z opinii biegłego lekarza.

Podzielając tym samy w pełni wyczerpujące wywody tutejszego WSA m.in. w wyroku z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. II SA/Rz 1417/20, wobec powyższego należy stwierdzić, że niezależnie od braku legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stan jego zdrowia i warunki osobiste mogą uzasadniać w świetle istnienia istotnych związków merytorycznych i funkcjonalnych między przepisami art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz wyników wykładni systemowej, aksjologicznej i celowościowo-funkcjonalnej osłabienie kategoryczności brzmienia tego ostatniego przepisu. Rezultatem procesu wykładni jest bowiem określona treść normatywna, a nie oderwane od siebie jednostki redakcyjne tekstu prawnego. Błędna jest zatem próba dokonywania wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w izolacji od innych przepisów prawa mających wpływ na prawidłową rekonstrukcję normy podlegającej zastosowaniu (zob. rozważania na temat weryfikacji fazy interpretacyjnej orzekania organów administracji publicznej: M. Kamiński, Mechanizm i granice weryfikacji sądowoadministracyjnej a normy prawa administracyjnego i ich konkretyzacja, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 552 i n.).

W okolicznościach sprawy w decyzjach brakuje szczegółowych ustaleń dotyczących zakresu czynności związanych z koniecznością opieki nad matką skarżącej i rzeczywistych a nie tylko teoretycznych możliwości 68 – letniego jej małżonka posiadającego określone potwierdzone zaświadczeniem lekarskim przeciwskazania do wykonywania tej opieki także ze względu na stan zdrowia. Sąd podziela stanowisko SKO, że ani Sąd ani SKO nie są w stanie samodzielnie ustalić stopnia niepełnosprawności ale organy są w stanie samodzielnie, w oparciu o określone dowody (np. opinię biegłego w razie wątpliwości) ustalić czy mąż osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest w stanie samodzielnie sprawować opiekę lub opłacać opiekuna.

W ocenie Sądu przyjęta przez organy czysto literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a) u.ś.r. narusza normy konstytucyjne takie jak art. 2, 18, 32 ust. 1, 74 ust. 1 Konstytucji RP oraz braki w ustaleniach koniecznego dla rozstrzygnięcia stanu faktycznego naruszające art. 7, 77 §1, 75 §1 i 80 k.p.a. powodowały konieczność wyeliminowania decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 §1 lit. a i c P.p.s.a.

Organy powinny w toku ponownego rozpoznania sprawy wziąć też pod uwagę, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazując katalog podmiotów uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, odwołuje się bezpośrednio do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zakresem odesłania nie są – co oczywiste – objęte zagadnienia związane z pełną treścią i granicami obowiązku alimentacyjnego, lecz jedynie te przepisy kodeksowe, które ustalają kolejność i zakres tego obowiązku w odniesieniu do szczególnej jego postaci (wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną) jako przesłanki materialnoprawnej nabycia świadczenia publicznoprawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości dopuszczalność odwoływania się w toku wykładni art. 17 u.ś.r. do przepisów art. 129 § 1, art. 132 i art. 135 § 1 k.r.o. Odesłanie to nie jest jednak równoznaczne z upoważnieniem organów do wkraczania w kompetencje sądów właściwych do orzekania o istnieniu i zakresie obowiązku alimentacyjnego. Organy rozstrzygające sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., mają jedynie dokonać oceny, czy dany podmiot obciążony obowiązkiem alimentacyjnym w zakresie wyznaczonym treścią przesłanki "sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji", jest w stanie realnie i efektywnie opiekę tę sprawować, a tym samym, czy podmiot ten może stać się (choćby potencjalnie) beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego jako swoistej rekompensaty publicznoprawnej w związku z rezygnacją z podejmowania lub kontynuowania działalności zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą. Trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę, że skoro ustawodawca – intencjonalnie czy nieintencjonalnie – odwołał się do przepisów prawa rodzinnego o obowiązku alimentacyjnym, fragmentarycznie modyfikując jedynie zakres odesłania (zob. art. 17 ust. 1a u.ś.r.), to obowiązkiem organów jest – co do zasady – rozważenie i ewentualne uwzględnienie w procesie oceny kolejności podmiotów zdolnych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zasad kształtujących zakres obowiązku alimentacyjnego, jednak tylko w takich granicach, jakie są konieczne do ustalenia podmiotów, które – niezależnie od ustawowo określonej przesłanki znacznego stopnia niepełnosprawności wykluczającej możliwość nabycia prawa do tego świadczenia – są w stanie realnie i efektywnie sprawować opiekę. W tym zakresie istotne jest zatem uwzględnienie treści art. 129 § 2 k.r.o., zgodnie z którym krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. W dalszej kolejności należy uwzględnić przepis art. 132 k.r.o. Zgodnie z jego treścią obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Wreszcie przepis art. 135 § 1 k.r.o., wyznaczający zasadniczy zakres obowiązku alimentacyjnego, który właśnie pośrednio – przez odesłanie w art. 17 ust. 1 pkt 4 – wpływa na sposób wykładni i stosowania całego art. 17 u.ś.r., przewiduje wprost, że zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego.

Przeszkodą do badania powyższych okoliczności nie jest treść art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jakkolwiek bowiem ten pierwszy przepis odczytywany jedynie na gruncie wykładni językowej może sugerować kategoryczność wniosku, że osobom obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie określone w tym przepisie warunki, to jednak ograniczenie wykładni powyższych przepisów jedynie do poziomu językowego jest niedopuszczalne z punktu widzenia standardów wykładni systemowej, aksjologicznej i konstytucyjnej (por. szerokie rozważania dotyczące tych kwestii zawarte w wyrokach tut. Sądu z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 230/20, oraz z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 189/21). Nie można zatem twierdzić, że w każdej sytuacji, gdy żyje pełnoletni i nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności mąż, to sprawa możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego krewnemu w pierwszym stopniu jest definitywnie zamknięta, niezależnie od zakresu osobistych (w tym zdrowotnych), zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego w pierwszym stopniu. Tego rodzaju mechaniczna i automatyczna wykładnia przepisów art. 17 u.ś.r. jest słusznie uznawana w orzecznictwie sądów administracyjnych za niespełniającą standardów konstytucyjnych.

Nie przesądzając jednak w przedmiotowej sprawie powyższego, spornego zagadnienia, Sąd pozostawia organom ostateczną ocenę, czy mąż osoby wymagającej opieki jest w stanie ze względu na stan zdrowia oraz możliwości zarobkowe i majątkowe (osobiście lub za pośrednictwem innych osób) zapewnić tej osobie realną, efektywną i bezpieczną opiekę.

Konieczne jest przy tym ustalenie szczegółowo zakresu koniecznej opieki jakiej wymaga matka skarżącej i odniesienie do powyższego możliwości małżonka, który sam jest osobą schorowaną i w podeszłym wieku. Organy nie mogą się przy tym uchylać od oceny wiarygodności m.in. zaświadczenia lekarskiego i ewentualnie innych przeprowadzonych dowodów.