Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2449/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. T., reprezentowanej przez adw. [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że decyzją z [...] lipca 2019 r., Nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek B. T., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2018 r., Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. S. w [...].

Rozpoznając ww. odwołanie B. T., reprezentowanej przez adw. [...] od ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stosownie do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06).

Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 708/07). Wskazany powyżej przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wprowadzony do systemu prawa ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), ma na celu ograniczenie katalogu stron - ustalonego dotąd wyłącznie w oparciu o unormowanie art. 28 k.p.a. - w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wynika to z uzasadnienia projektu przywołanej ustawy zmieniającej (Sejm RP IV Kadencji, Nr druku: 493), gdzie stwierdzono jednoznacznie cyt. "Ponadto zaproponowano (w nowym ust. 2 art. 28) ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców sąsiednich nieruchomości (lex specialis w stosunku do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego)". Również w literaturze przedmiotu podkreśla się wyraźnie, że celem powyższej zmiany było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować dane zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (zob. J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007 r., s.325 i n.). Stanowisko to jest zgodne z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym. Jak podkreśla się w judykaturze, celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości (por. wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 571/11, z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2331/16, z 7 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 899/17). Jednocześnie, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08; w z 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1387/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Po 305/09).

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżąca - B. T. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji Prezydenta W. z [...] marca 2018 r., Nr [...], znak: [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że B. T. jest właścicielem działki nr ew. [...] położonej przy ul. S. w W.. Powyższe potwierdza treść Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w W., [...] Wydział [...]. Jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Prezydenta W. z [...] marca 2018 r., Nr [...], znak: [...], przedmiotem spornej inwestycji jest budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej. Na działce przewiduje się wykonanie dojazdów i dojść do budynków z kostki betonowej. Projektuje się wjazd na drogę prywatną. Pozostała niezabudowana część działek będzie obsadzona zielenią niską i wysoką. Projektuje się również przyłącze wodne z 8 studni oraz przyłącze kanalizacyjne do [...] szamb szczelnych o pojemności 5m3 każde oraz przyłącze elektryczne 230/400 V z sieci eNN (zob. proj. bud. opis techniczny do projektu zagospodarowania działki pkt. 5 projektowane zagospodarowanie działki str. 23). Projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe mają wysokość 9,01 m (zob. proj. bud. cztery budynki mieszkalne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej kategoria I - budynek [...] na działce nr ew. [...], przekrój A-A, str. 48, przekrój B-B, str. 49; budynek [...] na działce nr ew. [...] przekrój A-A, str. 90, przekrój B-B, str. 91; budynek [...] na działce nr ew. [...], przekrój A-A, str. 69, przekrój B-B, str. 70; budynek [...] na działce nr ew. [...] przekrój A-A, str. 111, przekrój B-B, str. 112). Z analizy projektu zagospodarowania terenu, wynika, że usytuowane najbliżej względem działki nr ew. [...] (należącej do B. T.) budynki mieszkalne jednorodzinne oznaczone symbolami [...] (o wysokości 9,01 m) zostały zaprojektowane w odległości 7,0 m i 7,02 m od granicy działki nr ew. [...]; usytuowane najbliżej względem działki nr ew. [...], 2 szamba szczelne (jedno na działce nr ew. [...] drugie na działce nr ew. [...]) o pojemności 5m3 zostały zaplanowane w odległości ok. 19 m od granicy działki nr ew. [...]; usytuowane najbliżej względem działki nr ew. [...] miejsce na odpady stałe zostało zaprojektowane w odległości ok. 11 m od granicy działki nr ew. [...] (zob. proj. bud. plan zagospodarowania terenu str. 27).

W ocenie organu w związku z ww. wskazaniami działka inicjatorki postępowania nieważnościowego o nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji objętej ww. decyzją o pozwoleniu na budowę.

Inwestycja nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działki należącej do skarżącej. Innymi słowy, B. T., może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jej własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, że działka należąca do B. T. nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym w oparciu o przepisy § 12 (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 60 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 13 (przesłanianie obiektów), § 23 (usytuowanie miejsc gromadzenia odpadów stałych), § 36 (usytuowanie zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Z akt sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej spornej inwestycji wynika, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości skarżącej dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia) oraz na warunki sanitarne.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy działka stanowiąca własność skarżącej jednoznacznie nie znajduje się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji, ona sama zaś nie jest ograniczona w możliwości jej zagospodarowania. Argumentacja podniesiona w odwołaniu oraz dokumentacja przesłana przez skarżącą przedstawiająca pęknięcia ścian budynku, pracę młotów pneumatycznych, które w jej ocenie prowadzą do naruszenia prawa do odpoczynku oraz inne uciążliwości związane z realizacją spornej inwestycji (zwiększony hałas, drgania), nie mogą być podstawą do uznania, że ww. działka znajduje się w obszarze oddziaływania sporej inwestycji. Są to bowiem okoliczności faktyczne mogące jedynie powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości, nie powodują zaś ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Właścicielka może skorzystać ze środków prawnych przysługujących mu z mocy przepisów prawa cywilnego, które zapewniają ochronę przed różnego rodzaju immisjami (art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10, nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tym samym skutki związane ze realizacją spornej inwestycji, takie jak hałas czy też spowodowane ruchem pojazdów drgania, nie przesądzają o statusie strony - B. T..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił również uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku z 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08 - "nawet pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów (...). Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Podkreślenia wymaga, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. (...). Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego" (por. też wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 czerwca 2006 r" sygn. akt VII SA/Wa 1454/05).

Organ powołując się na obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił także, że sama okoliczność położenia nieruchomości skarżącej w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsama ze znajdowaniem się w obszarze oddziaływania obiektu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1367/10; z 15 września 2006 r" sygn. akt II OSK 1082/05; z 17 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 513/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2420/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 kwietnia 2012 r" sygn. akt II SA/Łd 76/12).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do stanowiska skarżącej, że podstawą do przyznania jej przymiotu strony w ramach niniejszego postępowania jest przepis § 11 ust 2 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który wprost określa drgania i hałas jako uciążliwości, pozostaje bez wpływu na treść niniejszej decyzji. Wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądowo-administracyjnego przepis § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, statuuje ogólny nakaz wznoszenia budynków mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości wynikających z przepisów odrębnych. Przepis ten jest normą ogólną i ma zastosowanie w przypadku istnienia przepisów szczególnych, określających - w uproszczeniu - normy dla danych uciążliwości. Przepisy § 11 ust. 1 jak i § 11 ust. 2 nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej, z której można wywieść indywidualny interes prawny, konieczny dla uznania danej osoby za stronę. Niezbędne jest wskazanie przepisu szczególnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2296/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1003/15).

Mając na uwadze zarzut skarżącej, która w odwołaniu wskazuje, że interes prawny uprawniający do udziału w niniejszym postępowaniu może wynikać z przepisów art. 140 oraz art. 144 k.c. - Kodeksu cywilnego, organ wskazał, że z przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności można wywodzić przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tylko wówczas, gdy wykonywanie prawa własności jest zagrożone poprzez ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Samo zaś powoływanie się na przepisy prawa cywilnego nie jest wystarczające dla wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ponadto, przepis art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego, na który powołuje się skarżąca, formułuje ogólną zasadę prawa budowlanego określającą, że obiekt budowlany, powinien być projektowany w sposób określony w przepisach z zapewnieniem odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej oraz poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Ustalenia zawarte w omawianym przepisie są uwzględniane przy interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzeń wydanych na ich podstawie. Niemniej jednak ze względu na swój ogólny charakter, art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego nie może stanowić samodzielnej podstawy do wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym. W związku z tym, żeby skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wnioskodawca powinien wskazać również odpowiednie normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno- budowlane, z których wynika, że jest ograniczony w zagospodarowaniu należącej do niego nieruchomości. A takich przepisów skarżąca nie wskazała.

Organ odwoławczy odniósł się także do stanowiska wyrażonego w odwołaniu zgodnie z którym "obszar oddziaływania obiektu należy wyznaczać z uwzględnieniem postanowień planu miejscowego, mogących mieć znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich (...) za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy uznać właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na terenie planu miejscowego, których praw ze względu na usytuowanie ich nieruchomości w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, rozsądnie to oceniając projektowana inwestycja może dotyczyć.". Wskazał, że interes prawny B. T. do kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji Prezydenta W. z [...] marca 2018 r., Nr [...], znak: [...] nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady miasta [...] z [...] czerwca 2006 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli B.(część zachodnia) i D. G. (Dz. Urz. Woj. Maz. nr [...] z [...] lipca 2006 r., poz. [...]). Z załącznika graficznego do ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że należąca do skarżącej działka nr ew. [...], położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem MU (teren przeznaczony na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną i intensywną oraz wielorodzinną niską, nieuciążliwe usługi o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym z zakresu: handlu, wystawiennictwa, kultury, bankowości, rzemiosła i administracji). Powyższe wynika z treści § 8 ust. 1ww. miejscowego planu. Z ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wynikają dla skarżącej związane z realizacją spornej inwestycją jakiekolwiek ograniczenia w sposobie zagospodarowania należącej do niej działki nr ew. [...]. Działka skarżącej jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym. Zaś realizacja spornego zamierzenia inwestycyjnego nie pozbawi skarżącej możliwości dalszego zagospodarowania należącej do niej nieruchomości w dopuszczalny sposób określony przepisami ww. planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a., poprzez brak postępowania wyjaśniającego, w którym ustalono by, że dopuszczono do ingerencji w prawo własności skarżącej - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że art. 6 (Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), art. 7 (W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli) oraz art. 8 k.p.a. (Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym) - nie zostały naruszone w ramach niniejszego postępowania. Wojewoda [...] zapoznał się z argumentacją skarżącej oraz przesłanymi przez nią dokumentami, a następnie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu uzasadniając jednocześnie dlaczego nie przyznał przymiotu strony B. T..

W podsumowaniu uzasadnienia decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inicjatorce niniejszego postępowania nieważnościowego nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia z jej wniosku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ww. decyzji Prezydenta W. z [...] marca 2018 r., Nr [...], znak: [...] ze względu na brak podmiotowy tego postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, że podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07; z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05)wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 528/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu z 6 lutego 2008 rr, sygn. akt III SA/Po 655/07).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty skarżącej dotyczące niezgodności spornej inwestycji z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie mogły zostać poddane ocenie w ramach niniejszego postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła B. T., reprezentowana przez adw. [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na zwężeniu przez organy obydwu instancji pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym i definicji obszaru oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomość skarżącej, w sytuacji gdy cyt. "działka należąca do skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, gdyż nie tylko graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną, ale i w szczególności nieformalny dojazd do budowy sąsiaduje z nieruchomością, której skarżąca jest właścicielką, a charakter wykonywanych prac na działce inwestycyjnej i "działce drogowej" powoduje pęknięcia ścian budynku skarżącej, co stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa i zdrowia osób tam zamieszkujących, a tym samym przesądza, że nieruchomość skarżącej znajduje się w bezpośrednim obszarze oddziaływania inwestycji, niezależnie od tego, czy planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami prawa budowlanego i dalszymi aktami wykonawczymi." – koniec cytatu.

Zarzucono także, że cyt. "organ administracyjny prowadził postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę bez udziału czynnika społecznego - jakiegokolwiek właściciela nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonych prac budowlanych przez inwestora, błędnie uznając, że inwestycja nie ma żadnego wpływu na nieruchomości sąsiednie, zwłaszcza na nieruchomość skarżącej"- koniec cytatu.

Wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 140 w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 28 ust. 2 pr. bud w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Z 2019 r., poz. 1065) poprzez cyt. "błędną wykładnię, polegającą na zawężeniu przez organ pojęcia interesu prawnego implikującego status strony w postępowaniu administracyjnym do normy wynikającej jedynie z przepisów prawa materialnego administracyjnego, w sytuacji gdy o interesie prawnym podmiotu świadczy m.in. prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości i ochrona właściciela przed immisjami pośrednimi, zakłócającymi korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę, a wobec braku uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pozbawiono skarżącą jakiegokolwiek wpływu na określenie zakresu i warunków zagospodarowania nieruchomości inwestora aby nie naruszało ono prawa własności nieruchomości bezpośrednio przyległej do granicy działki inwestora i zlokalizowanego na niej domu mieszkalnego. " – koniec cytatu.

W skardze zarzucono ponadto, naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 77 §1, 80 oraz 107 §3 k.p.a. w zw. z art. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 i 158 k.p.a. polegające na cyt. "ograniczeniu się przez organy I i II instancji do ustaleń obszaru oddziaływania obiektu wyłącznie w oparciu o przepisy techniczno-budowlane, z wyłączeniem norm cywilnoprawnych gwarantujących poszanowanie interesów właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, co uzasadnia tezę, że ustalenia stanu faktycznego w kwestii statusu strony skarżącej były niewystarczające, a wydane decyzje zapadły z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz przepisów szczegółowych doprecyzowujących tę zasadę." – koniec cytatu.

Wskazano, że cyt. "Organ II instancji zaaprobował naruszenie przepisów art. 156 - 158 k.p.a. przez organ I instancji i nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie trybu nadzwyczajnego" – koniec cytatu

Na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2019 r., znak: [...]; na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2019 r.;

zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Tym samym za nie celowe uznaje powtórzenie w tym miejscu ww. wywodów.

Zarzuty skargi nie są uzasadnione.

Sąd kontrolował decyzję, którą utrzymano w mocy orzeczenie o umorzeniu postępowania nieważnościowego wszczętego na wniosek skarżącej, wobec ustalenia, że wniosek nie pochodzi od podmiotu, który dysponuje przymiotem strony.

W świetle argumentacji omówionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ponad wszelką wątpliwość należy przyjąć, że skarżąca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie jest stroną ponieważ nieruchomość, której jest właścicielką choć bezpośrednio granicząca z nieruchomością objętą inwestycję, nie pozostaje w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Żaden z przepisów określających warunki zabudowy, analizowanych jak prawidłowo i wyczerpująco uczynił to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wskazuje, że inwestycja ogranicza czy też może ograniczać w przyszłości możliwość zagospodarowania działki skarżącej.

Dyskomfort, który skarżąca wiąże z realizacją inwestycji może być postrzegany nie jako interes prawny, oparty na normie prawa a li tylko jako interes faktyczny, subiektywny. Ten ostatni nie pozwala zaś na przyznanie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Nie świadczy też o braku zachowania w zatwierdzonym projekcie budowlanym ochrony przewidzianej dla poszanowania praw osób trzecich art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Teza uzasadnienia skargi cyt. – "Organy I i II instancji w sposób nieprawidłowy zawęziły definicję obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej, przez co pominięto skarżącą jako stronę postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z wniosku uczestnika, czego konsekwencją było pozbawianie B. T. inicjatywy dowodowej, co do negatywnego wpływu prowadzonych przez inwestora prac budowlanych na Jej nieruchomość oraz pozbawienie skarżącej możliwości wpływu na kształt inwestycji i szczegółowe rozwiązania projektowe, które mogłyby zabezpieczyć jej prawa." – koniec cytatu, to argumentacja bliska przesłance wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. k.p.a. Przesłanka wznowieniowa i nie może zaś być powoływana skutecznie w niniejszym postepowaniu, które prowadzone było w trybie postępowania nieważnościowego.

Ma racje skarżąca wskazując na to, że pojęcie obszaru oddziaływania opisane w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane powinno być ustalone specyficznie, w zindywidualizowany sposób na potrzeby konkretnej inwestycji. Przedmiotowa inwestycja to jednak nie fabryka, czy hala z przeznaczeniem na uciążliwe usługi, a tylko w takich przypadkach oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości powinno być oceniane przez szersze spektrum niż tylko warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżąca zarzuca w uzasadnieniu skargi, że organy cyt. "Pominęły w całej rozciągłości przepisy prawa cywilnego gwarantujące ochronę własności jako te, które mogą wpłynąć na ustalenia w kwestii zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej. (...). " – koniec cytatu. Własność podlega konstytucyjnej ochronie. Prawem właściciela jest zabudowa działki o ile nie narusza praw właścicieli działek sąsiednich, a tak właśnie jest w okolicznościach niniejszej sprawy. Inwestycja nie ogranicza sposobu zagospodarowania działki skarżącej. Powtórzmy prawnie możliwego zagospodarowania.

Skarżąca powołuje się na cyt. za uzasadnieniem skargi "nieformalny dojazd do budowy, który jest wykorzystywany przez inwestora do jazdy ciężkiego sprzętu(...) sąsiaduje z nieruchomością, której skarżąca jest właścicielką, a prowadzone prace ciężkiego sprzętu przy użyciu młotów pneumatycznych w granicy nieruchomości skarżącej, mające na celu wykonanie do nowo powstałych budynków dojazdu z kostki brukowej spowodowały ingerencję w prawo własności skarżącej i pęknięcia ścian w Jej budynku.". – koniec cytatu . Skarżąca wskazuje zatem na stan faktyczny związany z realizacją inwestycji. Stan, który nie kształtuje jej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane a co najwyżej roszczenie o charakterze cywilnoprawnym bądź wystąpienie o ingerencję nadzoru budowlanego w związku z realizacją, podkreślmy realizacją, inwestycji i wpływem prowadzonych robót na jej nieruchomość.

W świetle ww. argumentacji, w oczywisty sposób nie jest uzasadniony zarzut sformułowany w uzasadnieniu skargi, a dotyczący pominięcia istotnych dowodów cyt. "w postaci nagrań i dokumentacji fotograficznej, obrazujące nie tylko uciążliwości związane z prowadzonymi pracami budowlanymi ale także pęknięcia ścian budynku skarżącej na skutek pracy młotów pneumatycznych i jazdy ciężkiego sprzętu po nieformalnym dojeździe do nieruchomości objętych inwestycją, na granicy nieruchomości strony skarżącej." – koniec cytatu. W postępowaniu nieważnościowym co do zasady nie prowadzi się postępowania dowodowego, jego celem jest bowiem dokonanie tylko oceny czy kontrolowana w tym trybie decyzja jest dotknięta jedną z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Analiza projektu budowlanego, zatwierdzonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę prowadzi do wniosku, że nieruchomość objęta inwestycją ma uregulowany dostęp do drogi publicznej (w zróżnicowanej prawnie formie – własność, służebności). To co skarżąca zdaje się określać mianem " nieformalnego dojazdu" zgodnie z projektem zagospodarowania działki jest pasem utwardzonego gruntu, po którym będzie pewnie odbywał się dojazd do projektowanych budynków. Nie ma żadnej normy prawnej, która pozwalałaby na kwestionowanie zaprojektowanego zakresu owego utwardzenia i jego lokalizacji częściowo wzdłuż granicy z działką skarżącej.

Skarżąca nie może też skutecznie oprzeć przymiotu strony w niniejszym postępowaniu na przepisach art. 140 i 144 k.c. Inwestycja, czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie wiąże się z immisjami, które ograniczają prawne zagospodarowanie działki skarżącej. Powtórzmy -zagospodarowania.

Teza, przywołanego w uzasadnieniu skargi, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt: II OSK 551/15: "Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Nie można więc wykluczyć wpływu normy wynikającej z art. 144 k.c. na przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę", zasługuje na pełną aprobatę ale w kontekście charakteru przedmiotowej inwestycji nie znajduje zastosowania w sprawie niniejszej.

Powoływane w uzasadnieniu skargi usytuowanie zbiorników na nieczystości płynne ("szamba") jak wykazała analiza przedstawiona zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określonym w ww. rozporządzeniu. Przewidywania dotyczące uciążliwego fetoru oraz ruchu samochodów o dużej masie, które będą opróżniały zbiorniki i doprowadzą do uszkodzeniem ogrodzenia i domu skarżącej to okoliczności, które w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i powyższej argumentacji nie mogą wpływać na inną niż przyjęta w sprawie ocenę przymiotu skarżącej jako strony w niniejszym postepowaniu nieważnościowym.

Podobnie ocenić należy tezy z uzasadnieniem skargi odnoszące się do pieców na paliwo stałe, które wydzielać będą dym i sadzę, znacząco w stosunku do obecnego stanu pogorszać jakość powietrza w bliskim sąsiedztwie. Stanowisko to nie może być bowiem źródłem oceny, że dojdzie do ograniczenia sposobu zagospodarowani działki stanowiącej własność skarżącej. To, że skarżąca preferowałaby wolną przestrzeń na sąsiedniej działce, a nie jej zabudowę po myśli przedmiotowego projektu świadczy li tylko o interesie faktycznym nie zaś istotnym dla oceny przymiotu strony w niniejszym postępowaniu interesie prawnym.

Skarżąca wskazuje w uzasadnieniu skargi na cyt. "krytyczne naruszenie prywatności, przez usytuowanie i liczbę okien, dom skarżącej będzie non-stop pod obserwacją możliwą z 8 lokali. Bliskie usytuowanie studzienek zbiorników spowoduje zagrożenie zniszczeniem ogrodzenia i związanego z tym niebezpieczeństwa utraty zdrowia lub życia, albowiem w sytuacji błędnego manewru dużego samochodu (np. szambiarki) może dojść do wjechania pojazdu na posesję skarżącej i nawet na teren jej tarasu." - koniec cytatu. Okoliczności ww. to po raz kolejny przywołanie przesłanek świadczących li tylko o faktycznym a nie prawnym interesie skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).