Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 599/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Aleksandrów Łódzki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1259/18 w sprawie ze skargi Gminy Aleksandrów Łódzki na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...], 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Gminy Aleksandrów Łódzki 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1259/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie ustawy z [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę Gminy A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w pasie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. Gmina A. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], ul. [...] w miejscowości A.. Do wniosku został dołączony załącznik graficzny - plan zagospodarowania terenu sporządzony na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 z naniesioną lokalizacją ww. sieci oraz przyłączy.

Zastępca Dyrektora Oddziału w Ł. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wydał decyzję z dnia [...] lutego 2018 r., na mocy której odmówił zgody na ww. inwestycję.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zadośćuczynienie żądaniu strony niniejszego postępowania jest niewspółmierne do zasady bezpieczeństwa ruchu, która to zasada jest dla organu sprawą priorytetową. Zarządca drogi krajowej nr [...] właśnie w celu zminimalizowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w przyszłości, mając na uwadze dotychczasowe doświadczenia związane z istnieniem w pasie drogowym dróg krajowych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą i będących tego następstwami negatywnych skutków w postaci występujących awarii i konieczności zajęcia pasa drogowego w celu jej usunięcia, w zgodzie z obowiązującymi przepisami stara się eliminować z otoczenia drogi wszelkie potencjalne przyczyny, które mogą wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu.

Organ odwoławczy przypomniał następnie, iż obecnie obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych, zakazują lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w sytuacji, gdy taka lokalizacja spowodowałaby naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych.

Organ wyjaśnił, że strona powinna tak zaplanować lokalizacje omawianej inwestycji, aby zachowany został wymóg określony w art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej jako: "u.d.p."). Tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy mapy do celów projektowych z zaznaczonym przebiegiem sieci kanalizacji sanitarnej wynikało, że w niektórych miejscach omawiana inwestycja znajdowałaby się w bardzo bliskiej odległości od krawędzi jezdni ww. drogi krajowej tj. ok 4 m.

Skargę na wyżej wymienioną decyzję złożyła Gmina A.. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą w miejscu przebiegającym wzdłuż drogi krajowej nr [...] naruszałaby zarówno stateczność chodnika, jak i system korzeniowy drzew rosnących wzdłuż ww. drogi krajowej, a także może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego (w związku z ewentualną koniecznością wykonania określonych robót - przykładowo wykopu - podczas napraw tych urządzeń w sytuacji awarii, konserwacji lub wymiany). Wyjaśnienie organu w ww. zakresie było jasne i logiczne. Sąd dodał, że organ jest wyspecjalizowanym organem, który w zakresie swych kompetencji ma wiedzę na temat nie tylko zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych. Sąd podkreślił także, że strona nie podała we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne, ani w toku tego postępowania argumentów, które zaprzeczałby ww. wywodom organu. Nie wskazała, że ww. okoliczności nie wystąpią. Strona nie wykazała, że umieszczenie wnioskowanej inwestycji w pasie drogowym nie naruszy elementów techniczne drogi, ani nie przyczyni się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu.

Ponadto, Sąd wyjaśnił, że w przypadku wyjątku od reguły zawartym w art. 39 ust. 3 u.d.p., ciężar udowodnienia, że w konkretnej sprawie umieszczenie obiektów w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione obciąża wnioskodawcę. Tymczasem strona ograniczyła się do przedłożenia wyłącznie dokumentu "Projekt techniczny...". Nie mogła także odnieść skutku, zdaniem Sądu, argumentacja strony, że sam fakt konieczności wykonania robót celem umiejscowienia takich urządzeń w pasie drogowym nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji pozytywnej. Choć do zasady należy zgodzić się z tym twierdzeniem, to strona wydaje się niedostatecznie dostrzegać, że na gruncie rozpatrywanej sprawy organ akcentował zagrożenia jakie niesie za sobą także stan już po posadowieniu wzmiankowanych urządzeń, a nie tylko w chwili ich umieszczania w pasie drogowym. Celne i przekonujące są także argumenty organu odnoszące się do treści § 140 ust. 9 ww. rozporządzenia, tj. że infrastruktura powinna być lokalizowana w odległościach od drogi określonych w przepisach o drogach publicznych. Z uwagi na wynikający z projektu przebieg inwestycji organ słusznie ocenił, że warunki ustanowione w ww. zakresie w art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a tabeli u.d.p. nie zostałyby zachowane.

II

Strona skarżąca złożyła na powyższy wyrok WSA w W. skargę kasacyjną. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżyła w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

Wskazanemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego w postaci:

a) art. 39 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1a u.d.p. poprzez jego zastosowanie polegające na uznaniu, iż w sprawie zaistniały przesłanki do odmowy udzielenia zgody na lokalizację sieci kanalizacji sanitarnej pomimo braku ich rzeczywistego wykazania przez organ administracji, przy jednoczesnym pominięciu zasady priorytetowego traktowania urządzeń infrastruktury sieciowej;

b) § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 124; dalej jako: "rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie"), w związku z art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku wykazania przez organ administracji, iż lokalizacja kanalizacji sanitarnej spowodowałaby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego;

c) § 140 ust.9rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w związku z art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy jest to sprzeczne z przepisem rangi ustawowej;

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez ich niezastosowanie przy ocenie zebranego materiału polegające w szczególności na:

a) pominięciu zarówno przez organ administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny kwestii zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. w kontekście możliwości ustalenia innego przebiegu kanalizacji sanitarnej, w sytuacji, gdy informacje na ten temat dostępne były w załączniku do wniosku o lokalizację sieci (wbrew ustaleniom Sądu , we wniosku oprócz mapy lokalizacyjnej znajdował się projekt techniczny i opis technologii prowadzenia robót) i podnoszone przez wnioskodawcę.

b) przyjęciu, iż organ administracji wykazał i uzasadnił, iż realizacja kanalizacji sanitarnej stanowiłaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz naruszałaby stateczność chodnika i system korzeniowy drzew rosnących wzdłuż drogi,

- które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co wskazane zostanie w uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz uchyleniem decyzji z dnia [...] maja 2018 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad a także poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] lutego 2018 r.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenia na lokalizację sieci kanalizacyjnej sanitarnej wraz z przyłączami w pasie drogowym stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie tego, że w sprawie zaistniały przesłanki, które skutkowały odmową wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury w postaci kanalizacji sanitarnej. Innymi słowy Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu wskazujące na to, że projektowana inwestycja, w miejscu przebiegającym wzdłuż drogi krajowej numer [...] naruszałaby stateczność chodnika jak i system korzeniowy drzew rosnących wzdłuż drogi, a ponadto projektowana inwestycja może przyczynić się do czasowego (podczas usuwania awarii, podczas konserwacji czy wymiany) zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Niewątpliwie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA rozpoznaje w pierwszej kolejności podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, a dopiero w drugiej odnosi się do zarzutów kwestionujących stosowanie prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że naruszenia prawa materialnego mogą być rozpoznane tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami bezsporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów procesowych podnoszonych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że prowadzi ona do wniosku, iż zasadne są zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Z treści skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia wynika, że Gmina A. dopatruje się wadliwości skarżonego wyroku w tym, że oddala jej skargę w sytuacji, gdy organ naruszył art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Zatem w istocie ten zarzut wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Oczywiste jest, że Sąd pierwszej instancji nigdy nie może wprost naruszyć art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., bo tych przepisów przecież nie stosuje. Natomiast odwołując się w skardze kasacyjnej do treści art.145§ 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przywołanymi wyżej przepisami k.p.a. strona skarżąca kasacyjnie zarzuca dokonanie wadliwej kontroli decyzji, która te przepisy narusza.

Biorąc powyższe pod uwagę NSA stwierdza, że trafny jest zarzut wadliwego oddalenia skargi w sytuacji, gdy decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad narusza art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem NSA z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ wykazał wprost zaistnienie ustawowo określonych przesłanek odmowy wydania zezwolenia, co przy decyzji uznaniowej, a z taką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie jest istotną wadą uzasadnienia decyzji. Stan prawny sprawy jest niewątpliwy. Z treści art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że w pasie drogowym nie można dokonywać czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszających jej trwałość oraz zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednocześnie z art. 39 ust. 1a tej ustawy wynika, że to ograniczenie nie ma zastosowania do infrastruktury, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają, przy czym warto podkreślić, przepis ten nie wskazuje na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Te ostatnie warunki wprost odnoszą się do dróg i ich usytuowania, zatem odwołanie się w decyzji tylko do takich warunków należy uznać za niewystarczające, o ile nie zostanie wykazane, że są to również warunki, o jakich stanowi art. 39 ust. 1a u.d.p. Tego skarżona decyzja nie precyzuje.

Jednocześnie podkreślić należy, że z art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach w pasie drogowym mogą być lokalizowane obiekty i urządzenia niezwiązane z drogą i ruchem drogowym, ale wyłącznie za zezwoleniem. Zatem odmowa wydania takiego zezwolenia ma się łączyć z wykazaniem, że wniosek o zezwolenie nie jest szczególnie uzasadniony. Stwierdzenie, przez Sąd pierwszej instancji, a tym samym zaakceptowanie w tym zakresie stanowiska organu, że inwestycja może być prowadzona przy wykorzystaniu regulacji prawnej przewidzianej w art.124ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), a więc w sposób ingerujący w prywatną własność to jest po działkach stanowiących własność prywatną, przy uwzględnieniu wyjaśnień wnioskodawcy o położeniu działek przy ulicy [...], nie przekonuje, a jeżeli uwzględnić do tego fakt, że własność jest wartością konstytucyjną podlegającą ochronie, to logiczne wydaje się stwierdzenie, że cele publiczne mogą być realizowane "wspólnie", oczywiście o ile dozwalają na to warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa, ale takiej analizy w tej kwestii skarżona decyzja nie przedstawia.

Wreszcie wskazać należy, że z treści art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. wprost wynika, że odmowa umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury, o których mowa w ust. 1a tego przepisu jest możliwe wyłącznie, gdy ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie w ruchu drogowym, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z gwarancji lub rękojmi związanych z drogą. Zatem wskazany przepis konkretyzuje powody odmowy, a więc odmawiając wydania zezwolenia nie można powołać się ogólnie na bezpieczeństwo, ale trzeba konkretnie wskazać na czym będzie polegało zagrożenie w ruchu drogowym. Ponadto wątpliwym wydaje się, a tak czyni organ, by przepisami odrębnymi mogły być przepisy niższej rangi niż ustawy.

Ponadto podkreślić należy, że dopuszczalność wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może być kształtowana dowolnie, lecz musi mieścić się także w granicach przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakiej mowa w art. 39 ust.3u.d.p., której towarzyszy brak przeciwwskazań wskazanych w art. 39 ust.3pkt 1 u.d.p. Inaczej rzecz ujmując brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, brak naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych, które miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z gwarancji lub rękojmi związanych z drogą nie stanowią samodzielnej przesłanki wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Podmiot ubiegający się o zezwolenie nie może więc oprzeć swojego żądania wyłącznie na tym, że nie zachodzi żadne z zagrożeń objętych treścią art.39ust.3pkt 1 u.d.p. lecz musi wskazać okoliczności uzasadniające przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W związku z powyższym szczególnego znaczenia nabiera konieczność oceny przedstawionego projektu wykonania inwestycji w postaci kanalizacji sanitarnej, z uwzględnieniem wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności odnoszących się do faktycznych realnych możliwości realizacji inwestycji przy wykorzystaniu prywatnych nieruchomości zlokalizowanych przy ulicy [...], a także jasna i precyzyjna ocena zagrożeń jakie stworzy dla projektowana inwestycja dla infrastruktury drogi i bezpieczeństwa ruchu drogowego, w oparciu o analizę projektu inwestycji i przedstawione stanowisko wnioskodawcy.

Tak więc obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia wspomnianych przesłanek i ich ocena w świetle powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W zakresie pozostałych zarzutów kasacyjnych NSA uznaje, że są niezasadne, bo przedwczesne. Do chwili, gdy przedmiotem kontroli nie jest decyzja spełniająca warunki z art. 107 § 3 k.p.a. nie można wypowiadać się na rzecz poprawności stosowania prawa materialnego i procesowego w zakresie wykładni i stosowania tych przepisów.

Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając treść art.188 p.p.s.a. oraz [...] § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.200p.p.s.a. w związku z art.203pkt 1 p.p.s.a.