Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 838/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134, art. 145 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 44 pkt 2, par. 45 ust. 1, par. 47 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 5 ust. 3, art. 10 ust. 1a, art. 11 ust. 1 pkt 1-4, art. 14 ust. 1, art. 14a ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 25, art. 28,  art. 77 par. 1, art. 80, art. 141 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. B.-R., R. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], Starosta M. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193 poz. 1287 z późn. zm.), § 45 ust. 1, § 46 ust. 1, § 46 ust. 23 pkt 1 i § 47 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38 poz. 454) w zw. z art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.) zmienił w ewidencji gruntów i budynków oznaczenie użytku gruntowego jeziora K., położonego na działce nr [...] o pow. 82,3868 ha w obrębie I. – J., jednostka ewidencyjna S. – obszar wiejski, powiat m., dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w S. księdze wieczysta [...], gdzie jako współwłaściciele ujawnieni są M. B.-R. i R. R. – na prawach wspólności ustawowej – z oznaczenia Ws (grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi) na Wp (grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że niniejszej postępowanie zostało wszczęte na wniosek Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] października 2012 r., znak [...], jako podmiotu wykonującego prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód płynących na mocy art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne. W toku postępowania ustalono, że w rejestrze gruntów z 1950 r. utworzonym i prowadzonym na podstawie przedwojennego katastru jezioro K., położone obecnie na działce nr [...], składało się z parcel nr [...] i [...] i oznaczone było symbolem W (wody). W 1960 r. dla obrębu I. – J. założono rejestr gruntów na mocy dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów (Dz. U. nr 6 poz. 32) oraz instrukcji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 września 1956 r. (M.P. nr 98 poz. 1135), w którym wspomniane jezioro oznaczono symbolem W (wodozbiory). Z dniem 31 grudnia 1974 r. dotychczasowy rejestr gruntów zastąpiono nowym, w którym wody jeziora K. zaliczono do wód płynących zgodnie z § 15 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. nr 11 poz. 98). Ponownie w rejestrze wody jeziora ujawniono jako stojące na podstawie wykazu zmian sporządzonego po klasyfikacji gruntów (zm. 1/88), zatwierdzonej decyzją naczelnika Miasta i Gminy w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. Organ podkreślił jednak, że obszar jeziora K. nie był objęty postępowaniem klasyfikacyjnym i brak było jakichkolwiek przesłanek do zmiany jego charakteru na wodę stojącą. W 2003 r. wody rozważanego jeziora zostały ponownie zakwalifikowanie jako wody płynące na podstawie wykazu zmian gruntowych, sporządzonego przez uprawnionego geodetę w ramach zgłoszenia [...]. W związku z pismem skarżących z dnia [...] lutego 2009 r., organ uznał jednak, że wprowadzenie zmiany zm. [...] było niezgodne z obowiązującymi przepisami i nakazał wycofanie tej zmiany. Ponownej weryfikacji danych ewidencyjnych na działce nr [...] dokonał uprawniony geodeta na podstawie zgłoszenia [...]. Zasięg aktualizacji nie obejmował jednak jeziora K. Wobec tego organ uzyskał ekspertyzę Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w P., z której jednoznacznie wynika, że analizowane jezioro zalicza się śródlądowej wody powierzchniowej płynącej w rozumieniu art. 5 ust. 3b ustawy Prawo wodne. Dlatego też dokonano powyższej zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. M. B.-R. i R. R. odwołali się od powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., zarzucając jej naruszenie: (1) art. 32 Konstytucji RP, (2) art. 61 § 1, art. 61a § 1, art. 79 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz (3) art. 20 ust. 1-4 i art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246).

W uzasadnieniu skarżący zaznaczyli, że Marszałek Województwa nie jest właścicielem wód, a jedynie wykonuje uprawnienia właścicielskie w ramach zadań z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do wód istotnych dla regulacji wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy. W celu realizacji tych zadań Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. nr 16 poz. 149) określiła wykaz wód śródlądowych powierzchniowych lub ich części, stanowiących własność publiczną, istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa w stosunku, do których wykonywanie uprawnień Skarbu Państwa przekazano Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego. Wykaz ten nie obejmuje jednak jeziora K. Aby rozważane jezioro mogło być wpisane do tego wykazu konieczne byłoby przeniesienie własności tego jezioro na rzecz Skarbu Państwa, co aktualnie nie jest możliwe. Konkluzja ta znajduje swoje odzwierciedlenie we właściwej księdze wieczystej, w której jako właściciele przedmiotowego gruntu wpisani są skarżący. W rozpatrywanej sprawie nie można również mówić o wcześniejszym przejściu własności tego gruntu na rzecz Skarbu Państwa. Gdyby bowiem wody jeziora K. pod rządami ustawy z dnia 30 maja 1962 r. – Prawo wodne (Dz. U. nr 34 poz. 158 z późn. zm.) były wodami płynącymi, to niewątpliwie tereny te zostałyby znacjonalizowane, do czego jednak nie doszło. Organ I instancji nie przedstawił zarazem żadnego dowodu na okoliczność, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. nr 38 poz. 230 z późn. zm.) omawiane jezioro było zakwalifikowane jako wody powierzchniowe płynące. Ponadto, skarżący zaznaczyli, że aktualnie Wojewoda nie jest organem uprawnionym do przeprowadzania klasyfikacji gleboznawczej gruntów. Dodali, że gospodarka na zasobach jeziora K. prowadzona była bez przerwy od 1938 r. przez ich poprzedników prawnych. Przywołane przez organ I instancji zmiany w kwalifikacji jeziora nie mogą być również brane pod uwagę, gdyż dokonywano ich jedynie w oparciu o przepisy aktów wykonawczych, bez przeprowadzenia niezbędnych badań. Skarżący zaznaczyli przy tym, że organ I instancji powinien odmówić wszczęcia postępowania. Ponadto, organ I instancji nie powiadomił skarżących o przeprowadzeniu dowodu z ekspertyzy Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, a oględziny terenu jeziora K. zostały dokonane przez osoby nieposiadające stosowanych uprawnień do określania klasyfikacji gruntów. Skarżący zaznaczyli również, że nie zgadzają się by omawiane postępowanie administracyjne toczyło się tylko w odniesieniu do nich, lecz powinno być wszczęte w doniesieniu do wszystkich właścicieli i użytkowników gruntów znajdujących się pod wodą na terenie powiatu m.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7b powołanej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przywołując zarazem przepisy, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zauważył, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Rejestr ten jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władającymi tymi gruntami. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. gruntów – ich położenia, granic i powierzchni. Starosta zobowiązany jest przy tym do utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zmiana ta powinna co do zasady nastąpić niezwłocznie po uzyskaniu odpowiednich dokumentów. Starosta przeprowadza jednak w tej sprawie postępowanie administracyjne, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Organ II instancji zauważył ponadto, że w załączniku nr 6 do powołanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. ustawodawca wskazuje przesłanki zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Istotną rolę w tym zakresie odgrywa sposób użytkowania i zagospodarowania gruntu. Zgodnie z ust. 6 pkt 2 i 3 załącznika nr 6 do cytowanego rozporządzenia, do gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi zalicza się grunty pod wodami płynącymi w rzekach, potokach górskich, kanałach i innych ciekach, o przepływach stałych lub okresowych, oraz źródła, z których cieki biorą początek, a także grunty pod wodami znajdującymi się w jeziorach i zbiornikach sztucznych, z których cieki wypływają lub do których wpływają. Natomiast do gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi zalicza się grunty pod wodami w jeziorach i zbiornikach, innych niż wymienione powyżej. Ponadto, jak wynika z art. 5 ust. 3 powołanej ustawy – Prawo wodne, śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na (1) płynące, do których zalicza się wody (a) w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek, (b) znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych, (c) znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących, oraz (2) stojące, do których zalicza się wody znajdujące w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio w sposób naturalny z powierzchniowymi wodami płynącymi. Na tym tle należy z kolei zauważyć, że ekspertyza wykonana w sierpniu 2011 r. przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej w P. wykazała, iż jezioro K. stanowi w świetle art. 5 ust. 3b powołanej ustawy – Prawo wodne śródlądową wodę powierzchniowa płynącą. Stan wspomnianego jeziora został ustalony na podstawie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2011 r. przez pracowników Państwowej Służby Hydrologiczno-Meteorologicznej w P. W trakcie wizji stwierdzono, że jezioro posiada dwa stałe dopływy po stronie zachodniej i wschodniej oraz jeden stały wypływ po stronie północnej. Dokonano również pomiarów natężenia przepływu w poszczególnych ciekach zgodnie z odpowiednimi procedurami. Organ I instancji przeprowadził ponadto w dniu [...] grudnia 2012 r. oględziny terenu, o czym zostały prawidłowo zawiadomione wszystkie strony, w tym również skarżący. Ze zdjęć załączonych do protokołu wspomnianych oględzin wynika z kolei, że jezioro K. posiada dopływy, jak i odpływ, co z kolei potwierdza ustalenia zawarte w ekspertyzie z sierpnia 2011 r. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że aktualnie prowadzone postępowanie nie zmierza do kwestionowania uprawnień właścicielskich skarżących, gdyż sprawy te mają charakter cywilnoprawny, a spory wynikłe na ich tle rozstrzygane są przez sądy powszechne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie stwierdził również naruszenia art. 28 k.p.a. Żądanie zmiany klasykikacji jeziora z wód płynących na wody stojące i odwrotnie nie stanowi bowiem zgłoszenia zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Ponadto, zgodnie z art. 14a ust. 1 powołanej ustawy – Prawo wodne, grunty pokryte wodami płynącymi stanowią wyodrębniony zasób nieruchomości Skarbu Państwa. Niemniej, wedle art. 14a ust. 2 cytowanej ustawy przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do wspomnianego zasobu następuje w drodze decyzji wydanej przez starostę na wniosek właściwego organu – w niniejszej sprawie Marszałka Województwa Wielkopolskiego.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. M. B.-R. i R. R. zaskarżyli powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie: (1) art. 61 § 1, art. 61a § 1, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 156 § 2 ust. 3 k.p.a., (2) art. 20 ust. 1-4 i art. 22 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo wodne w zw. z cytowanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r.

W uzasadnieniu skarżący powtórzyli swoją argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] marca 2013 r. Ponadto, M. B.-R. i R. R. wskazali, że zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o ekspertyzę hydrologiczną, a nie hydrogeologiczną, przez co niemożliwe jest udzielenie odpowiedzi na kluczowe pytanie, czy cieki wpływające i wypływające z jeziora K. mają charakter naturalny czy sztuczny (rowy wodne, melioracyjne, przydrożne). W tej mierze organy administracji publicznej nie wyjaśniły, dlaczego jeden z cieków wpływających do jeziora K. od strony wsi D., uznany w ekspertyzie Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej za ciek naturalny, na wpływie do jeziora jest wprowadzony rurami drenażowymi i takie rury znajdują się w części jego przebiegu. Co więcej, wszystkie cieki wpływające i wypływające z jeziora K. mają charakter sztuczny, na co wskazują urządzenia melioracyjne i hydrologiczne umieszczone na tych ciekach. Dokonane w dniach [...]-[...] grudnia 2012 r. oględziny jeziora K. były przeprowadzone w niesprzyjających warunkach atmosferycznych – okres zimowy, pełne zachmurzenie, opady śniegu. Skarżący wskazali również na bezprawne wpływanie organu II instancji na wynik postępowania przed Starostą M., na co wskazywać ma pismo z wytycznymi Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2012 r. Co więcej, organ II instancji wydał swoje rozstrzygnięcie, mimo złożenia przez skarżących wniosku o jego wyłączenie od rozpatrywania wniesionego przez nich odwołania. M. B.-R. i R. R. podnieśli również, że kwalifikacja jeziora K. dokonana przez organy administracji publicznej narusza (1) ustalenia poczynione w nauce hydrologii i jej dyscyplinie szczegółowej – limnologii oraz (2) przepisy dyrektywy 2000/60/WE parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. UE L 2000 nr 327 s. 1), w której zaliczono jezioro do wód stojących, bez względu na to, czy występuje w nich dynamika przepływu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 2 powołanej ustawy. Dlatego badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega poprawność stosowania przepisów w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193 poz. 1287 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 8 powołanej ustawy, przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jak wynika przy tym z art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: (1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, (2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych, oraz (3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowych. Ponadto, wedle art. 20 ust. 2 tejże ustawy, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się również: (1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części, (20 miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1, (3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków oraz (4) wartość nieruchomości). Trzeba przy tym podkreślić, że wpis do ewidencji gruntów lub budynków ma przede wszystkim charakter informacji i nie rodzi bezpośrednio praw do danego terenu, choć z określoną treścią wpisu inne przepisy mogą wiązać określone konsekwencje prawne. Niemniej, postępowanie w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynku nie wpływa na przysługujące danemu podmiotowi prawa rzeczowe, a w szczególności na prawo własności.

Jak wynika z art. 22 ust. 1 cytowanej ustawy, ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikacje gruntów prowadzą starostowie. Szczegółowy sposób zakładania i prowadzenia tego zbioru danych z kolei rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38 poz. 454). Zgodnie z § 44 pkt 2 powołanego rozporządzenia, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy w szczególności utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, czyli w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, przy czym w myśl § 45 ust. 1 tego rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Ponadto, jak wynika z § 47 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Niemniej, wedle § 47 ust. 3 tego rozporządzenia, w przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub na podstawie art. 22 ust. 3 powołanej ustawy wzywa osoby do dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Trzeba przy tym zauważyć, że sposób zaliczania gruntów do poszczególnych klas użytków gruntowych został określony w załączniku nr 6 do powołanego rozporządzenia. Z ust. 6 pkt 2 wspomnianego załącznika wynika, że do gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi zalicza się grunty pod wodami płynącymi w rzekach, potokach górskich, kanałach i innych ciekach, o przepływach stałych lub okresowych, oraz źródła, z których cieki biorą początek, a także grunty pod wodami znajdującymi się w jeziorach i zbiornikach sztucznych, z których cieki wypływają lub do których wpływają. Z kolei wedle ust. 6 pkt 3 tego załącznika, do gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi zalicza się grunty pod wodami w jeziorach i zbiornikach innych niż ust. 6 pkt 1 (grunty pod morskimi wodami wewnętrznymi) i 2 cytowanego załącznika.

Takie ujęcia koresponduje zarazem z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), zgodnie z którym śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na: (1) płynące, do których zalicza się wody: (1) w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek, (b) znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych lub (c) znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących, oraz (2) stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach i innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi.

Z tej perspektywy należy zatem zauważyć, że kwalifikacja danego terenu jako gruntu znajdującego się pod wodami płynącymi lub stojącymi wymaga zasięgnięcia informacji specjalnych. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, trzeba zatem wskazać najpierw na ekspertyzę Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej (Centrum Limnologii) w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...] (k. 36-43 akt adm. organu I instancji). Z dokumentu tego wynika, że jezioro K. jest śródlądową wodą powierzchniową płynącą w rozumieniu art. 5 ust. 3 pkt b powołanej ustawy – Prawo wodne. Stan jeziora został ustalony na podstawie wizji lokalnej, przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2011 r., w trakcie której stwierdzono istnienie dwóch stałych dopływów do wspomnianego jeziora po stronie zachodniej i wschodniej oraz jednego stałego odpływu w części północnej. Dokonano również pomiaru natężenia przepływu w poszczególnych ciekach, a wyniki tych badań wraz z mapą i zdjęciami zostały załączone do wspomnianej ekspertyzy z dnia [...] sierpnia 2011 r. W świetle powyższych ustaleń organy administracji publicznej trafnie zatem zaliczyły grunty pod jeziorem K. do gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi.

W tym miejscu należy zauważyć, że organy administracji publicznej nie mogą kwestionować ustaleń merytorycznych zawartych w opinii biegłego, skoro muszą one zasięgnąć wiedzy specjalistycznej. Konkluzja ta nie zmienia natomiast faktu, że organy administracji publicznej powinny dokonać oceny formalnej przedłożonej im ekspertyzy, tj. jej rzetelności, kompletności oraz mocy przekonującej zawartych tam argumentów. Z tego punktu widzenia trzeba zatem stwierdzić, że ekspertyza z dnia [...] sierpnia 2011 r. mogła być przyjęta jako dowód na okoliczność charakteru jeziora K. Jest ona bowiem należycie udokumentowana i wykonana dokładnie, a zawarte w niej wnioski i wyliczenia nie budzą wątpliwości. Skarżący podnoszą wprawdzie, że powyższa ekspertyza ma charakter jedynie hydrologiczny, a nie hydrogeologiczny, co ma w ich ocenie dyskredytować zawarte tam ustalenia, lecz zarzut ten nie jest trafny. M. B.-R. i R. R. nie wykazali bowiem, nawet choćby w sposób ogólny, jakie dodatkowe i istotne informacje można by pozyskać z takiej dodatkowej opinii biegłego. Ponadto, ekspertyza z dnia [...] sierpnia 2011 r. została wykonana w Centrum Limnologii (nauki zajmującej się badaniem jezior) Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w P., co podważa również zarzut skarżących o nieuwzględnieniu informacji ze szczegółowego działu hydrologii – limnologii.

Ponadto, organ I instancji przeprowadził również w dniu [...] grudnia 2012 r. oględziny rozważanego terenu w celu ustalenia, czy jezioro K. posiada dopływy i odpływy, co z kolei pozwolić miało na określenie charakteru wspomnianych wód powierzchniowych (k. 49-58 akt adm. organu I instancji). W trakcie obejścia wspomnianego jeziora stwierdzono istnienie dwóch dopływów oraz jednego odpływu naturalnego, łączącego jezioro z rzeką W. Na potwierdzenie tych konkluzji załączono również mapę oraz dokumentację fotograficzną. Tym samym wnioski zawarte w ekspertyzie z dnia [...] sierpnia 2011 r. znalazły swoje odzwierciedlenie podczas oględzin, dokonanych w dniu [...] grudnia 2012 r. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż w toku postępowania skarżący konsekwentnie wskazywali na fakt braku powiadomienia ich o zleceniu Instytutowi Meteorologii i Gospodarki Wodnej opinii w zakresie charakteru omawianych wód. Niemniej, skarżący zostali powiadomieni o terminie oględzin z dnia [...] grudnia 2012 r., lecz nie wzięli w nich udział, przez co dobrowolnie zrezygnowali z możliwości kwestionowania ustaleń zawartych w ekspertyzie z dnia [...] sierpnia 2011 r., weryfikowanej w trakcie tych oględzin. Ponadto, M. B.-R. i R. R. zostali zawiadomieni w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zgłoszenia własnych wniosków lub zastrzeżeń, z czego jednak nie skorzystali.

Trzeba przy tym podkreślić, że ustalenia, poczynione przez organy administracji publicznej, są spójne i prowadzą do wniosku, że jezioro K. powinno być zakwalifikowane jako grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że ust. 6 pkt 2 załącznika nr 6 do powołanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. nakazuje zaliczać do gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi grunty pod wodami znajdującymi się w jeziorach i zbiornikach sztucznych, z których cieki wypływają lub do których wpływają, co do zasady bez względu na to, czy cieki te mają charakter naturalny czy sztuczny. Z tej perspektywy należy zatem uznać, że w świetle art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. postępowanie dowodowego przeprowadzone przez organy administracji publicznej w dostatecznym stopniu wyjaśniło charakter wód jeziora K. i jego dopływów oraz odpływów.

Należy przy tym zaznaczyć, że ust. 6 pkt 2 i 3 załącznika nr 6 do powołanego rozporządzenia oraz art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy – Prawo wodne formułują definicje legalne, które nie mogą być przełamane przez odwołanie się jedynie do stanowiska wypracowanego w nauce hydrologii lub limnologii. Bezzasadne jest również w tej mierze odwoływanie się do definicji legalnych z art. 2 dyrektywy 2000/60/WE parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. UE L 2000 nr 327 s. 1). Trzeba przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z art. 1 powołanej dyrektywy, jej celem jest ustalenie ram dla ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych. Nie reguluje ona zatem w ogóle kwestii związanych z kwalifikacją gruntów w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, art. 2 cytowanej dyrektywy operuje ogólnym pojęciem "wody powierzchniowej", "rzeka" i "jezioro", nie definiując kluczowego w niniejszej sprawie rozróżnienia między wodami powierzchniowymi płynącymi i stojącymi. Wreszcie, dyrektywa jest aktem prawa wspólnego, który w odróżnieniu od rozporządzenia, nie jest bezpośrednio stosowalny, lecz wymaga co do zasady implementacji (wdrożenia) do porządku krajowego. Tym samym definicje zawarte w dyrektywie mogą jedynie pośrednio oddziaływać w procesie interpretacji pojęć zawartych w polskim systemie prawnym.

W toku postępowania skarżący wskazywali również na błędne przyznanie Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego przymiotu strony kontrolowanego postępowania administracyjnego. Należy zatem zauważyć, że stroną postępowania administracyjnego jest zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kluczowe znaczenie z tej perspektywy odgrywa zatem posiadanie interesu prawnego, przez co rozumie się istnienie więzi prawnej pomiędzy sytuacją określonego podmiotu i oznaczoną normą co do zasady prawa materialnego. Taka więź musi mieć charakter indywidualny, konkretny, obiektywnie istniejący i sprawdzalny.

Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy, należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 10 ust. 1a powołanej ustawy – Prawo wodne, własnością Skarbu Państwa są w szczególności wody powierzchniowe płynące, przy czym wedle art. 14 ust. 1 tejże ustawy grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. Jak wynika z kolei z art. 14a ust. 1 cytowanej ustawy, grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Przejście gruntów pokrytych takimi wodami do wspomnianego zasobu oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza w myśl art. 14a ust. 2 tejże ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek właściwego podmiotu, starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Należy ponadto zauważyć, że według art. 11 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonuje m.in. marszałek województwa – w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód, innych niż wymienione w art. 11 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.

Tym samym należy uznać, że Marszałek Województwa Wielkopolskiego miał interes prawny w zmianie oznaczenia jeziora K. z wód powierzchniowych stojących na wody powierzchniowe płynące, gdyż w ten sposób doprowadzi on do aktualizacji swoich zadań związanych z wykonywaniem wymienionych uprawnień właścicielskich w odniesieniu do majątku Skarbu Państwa. Interes prawny Marszałka Województwa Wielkopolskiego wynika zatem z określonej normy prawa materialnego, ma charakter konkretny, indywidualny, obiektywny i sprawdzalny, a zatem podmiot ten mógł występować w toku postępowania jako jego strona.

Skarżący zarzucali poza tym organowi II instancji rozpatrzenie odwołania od decyzji organu I instancji, mimo niezakończenia w ich ocenie postępowania w kwestii wyłączenia organu odwoławczego od rozpatrzenia tego środka zaskarżenia. Trzeba jednak od razu zauważyć, że postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmówił wyłączenia się od udziału w postępowaniu odwoławczym (k. 71-72 akt adm. organu II instancji). Jak wynika przy tym z art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie przysługuje stronie na postanowienia wydane w toku postępowania jedynie wtedy, gdy ustawa tak stanowi. Tymczasem art. 25 k.p.a. nie przewiduje zaskarżania rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia organu. Prawidłowość takiego orzeczenia weryfikowana jest bowiem co do zasady w administracyjnym toku instancji lub ewentualnie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Mając zatem na uwadze, że postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. jest ostateczne i nie budzi wątpliwości w ocenie Sądu, należy uznać, że podlegało ono wykonaniu, a zatem nie można dopatrywać się w działaniu organu II instancji uchybienia przepisom o procedurze administracyjnej.

Podsumowując, należy zatem uznać, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie w sposób wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej wykazały, że jezioro K. powinno być zaliczone do wód powierzchniowych płynących, a nie jak dotychczas do wód powierzchniowych stojących. Dokonana w tym zakresie aktualizacja operatu ewidencyjnego jest zatem uzasadniona. Żaden z zarzutów podnoszonych przez skarżących nie okazał się natomiast trafny.

W tej sytuacji Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł żadnych podstaw do jej uwzględnienia. Skarga, jako bezzasadna, podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).