Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2994/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 106 par. 3 i 4, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 174 pkt 2, art. 183, art. 185 par. 1, art. 189, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Wawrzyniak del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1571/15 w sprawie ze skargi K. L. i P. L. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta K. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Miasta K. na rzecz K. L. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1571/15, oddalił skargę K. L-O i P. L. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta K..

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

K. L-O oraz P. L. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednobrzmiące skargi na uchwałę Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Miasta K. wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części załącznika graficznego do planu obejmującego odpowiednio działkę nr ew. [...] (własność P. L. przy ul. G. [...]) i [...] (własność K. L-O przy ul. G. [...]) z obrębu[...] w zakresie, w jakim treść planu przewiduje ingerencję w przysługujące skarżącym prawo własności poprzez naniesienie linii rozgraniczających ulicy G. w obszar stanowiący działki skarżących. W każdej skardze zawarto także wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skargach zarzucono naruszenie: art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - w ten sposób, że w sposób nieuzasadniony i wbrew konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności ingeruje w prawo własności skarżącej; art. 140 K.c. w zw. z art. 2 Konstytucji RP - w ten sposób, że na skutek niedookreśloności treści planu skarżąca została narażona na niepewność co do przysługujących jej praw i obowiązków, a także realną stratą ekonomiczną - co godzi w konstytucyjne zasady: zaufania do organów władzy publicznej oraz stanowionego przez nie prawa, a także poprawnej legislacji; art.64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) - w ten sposób, że plan nadmiernie ingeruje w treść przysługującego skarżącej prawa własności oraz narusza zasadę, iż ograniczenie prawa własności następuje w drodze ustawy; art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP - w ten sposób, że dokonana treścią planu ingerencja w prawo własności skarżącej nie znajduje jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, wobec czego nie zdaje tzw. testu proporcjonalności; § 7 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - w ten sposób, iż plan przewiduje ingerencję w obszar nieruchomości, będącej własnością skarżącej, poprzez wytyczone linie rozgraniczające, co nie jest usprawiedliwione w świetle przepisów o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta K. wniosła o ich oddalenie. Organ podkreślił, że poszerzenie ul. G. w żaden sposób nie zmieni sposobu korzystania z działek skarżących, możliwości ich zabudowy czy rozbudowy. Organ podkreślił, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności usprawiedliwiające odstępstwo od wyznaczonych przez rozporządzenie paramentów drogi dojazdowej i w konsekwencji zastosowania normy § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 430 – dalej jako "rozporządzenie"). Wykonanie pełnego uzbrojenia inżynieryjnego z oświetleniem oraz budową pełnowymiarowej jezdni drogi wraz z chodnikami wymaga spełnienia warunków wynikających z rozporządzenia tj. poszerzenia pasa drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarżące posiadają interes prawny legitymujący do wniesienia przedmiotowych skarg ( art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm. – dalej:"u.s.g.), gdyż przysługuje im prawo własności nieruchomości objętych planem, a regulacje planu odnoszą się do obydwu nieruchomości w ten sposób, że przewidują wkroczenie w obszar działek nr ew. [...] i [...] linii rozgraniczających istniejącej drogi gminnej w celu jej poszerzenia. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji, jednakże nie jest nieograniczone i absolutne. Sąd powołał się na treść art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Podkreślił następnie, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą i często ograniczają własność, ale takie normy wynikające z planu nie mogą być uznane za sprzeczne z generalnymi postanowieniami Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego przewidującymi szczególną ochronę tego prawa, jeśli pozostają w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie ograniczenie wynika z usprawiedliwionego zastosowania przepisu rangi ustawowej. Stosownie bowiem do art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Przepis ten zezwala na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Skoro przepis ustawy dopuszcza ustalenie w planie linii rozgraniczających ulicy, to tym bardziej pozwala na ustalenie tych linii w celu poszerzenia istniejącej już ulicy. W ocenie Sądu ingerencja w sferę prawa do nieruchomości stanowiących własność skarżących pozostawała w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do celów ujętych w planie, a mających usprawiedliwienie w przepisie rangi podustawowej tj. powołanym wyżej rozporządzeniu. Ponadto ingerencja ta, jak wywodzi Rada Miasta K., nie spowoduje istotnego ograniczenia praw właścicielskich. Zmniejszenie bowiem powierzchni działek pod poszerzenie ulicy nie wpłynie w żadnym stopniu na możliwość ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem. Z tytułu ewentualnego odjęcia prawa własności powierzchnie obydwu nieruchomości ulegną nieznacznemu zmniejszeniu i w odpowiednich proporcjach do obecnej powierzchni. Wyważono zatem w sposób wystarczający "interes publiczny" polegający na poszerzeniu istniejącej ulicy oraz interes indywidualny polegający na zachowaniu dotychczasowego zakresu terytorialnego prawa własności. Wynik tego "ważenia" nie pozwala w ocenie Sądu na przyjęcie stanowiska, że gmina dopuszczając poszerzenie ul. G. dopuściła się nadużycia "władztwa planistycznego", o jakim mowa w art. 4 u.z.p. Odnośnie zarzutu naruszenia § 7 ust. 2 rozporządzenia Sąd podniósł, że § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi o szerokości ulicy w liniach rozgraniczających i w przypadku dróg dojazdowych, oznaczonych symbolem "D" (§ 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) przewiduje najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających ulicy 10 m. Tymczasem, jak wynika z ustaleń organu, ul. G. na wysokości działek skarżących ma szerokość w liniach rozgraniczających dużo mniejszą tj. ul. G. w tym miejscu poszerzono o od ok. 3,5 m do 6 m. Faktem jest, że § 7 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż wynikające z ust. 1, ale wystąpi to w wyjątkowych, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi i istniejącym zagospodarowaniem po przeprowadzeniu analizy obejmującej szereg wskazanych w przepisie uwarunkowań. Rada uznała, że nie występuje taka wyjątkowa i uzasadniona choćby stanem zagospodarowania działek sytuacja, która usprawiedliwiałaby odejście od generalnych wymogów zachowania szerokości ulicy dojazdowej. Sąd także stwierdził, że działka nr [...] nie jest zagospodarowana, a działka nr [...] jest zabudowana budynkami, które pozostają w znaczącej odległości od pasa drogi – ok. 20m. Tym samym poszerzenie drogi do wymaganej szerokości nie spowoduje żadnych zakłóceń w dotychczasowym sposobie zagospodarowania działek. Nie są one zabudowane w taki sposób, aby wybudowanie ulicy powodowało konieczność wyburzenia istniejących zabudowań. Ponadto norma § 7 ust. 2 rozporządzenia ma charakter wyjątkowy i uznaniowy. Organ uznał w tym wypadku, że nie jest uzasadnione jej zastosowanie i takie stanowisko Rady Sąd ocenił jako racjonalne i uprawnione.

Sąd podkreślił również, że oceny zaskarżonego aktu mógł dokonać jedynie w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś wskazywaną w skardze ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wszczęcie procedury planistycznej nastąpiło przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Jak stanowi art. 85 ust. 2 tej ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Niemniej przywołany art. 6 u.p.z.p., przewidujący określone uprawnienia podmiotu w ramach ustanowionego planem porządku prawnego, zawiera podobne uregulowania jak poprzednio obowiązujący art. 3. Przenosząc zarzut skargi na właściwą normę prawa materialnego Sąd stwierdził, że nie została ona naruszona poprzez uchwalenie planu względem uprawnień przysługujących skarżącym jako właścicielkom działek objętych planem. Ustalone linie rozgraniczające nie uniemożliwiają zagospodarowania przedmiotowych działek. Mogą one zostać zabudowane według reguł wynikających z zapisów planu.

Skargą kasacyjną K. L-O i P. L. zaskarżyły powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.

a) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny ( K.c.)w zw. z art. 2 ust. 1 u.z.p. w zw. z art. 85 ust. 2 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu i w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta K. (m.p.z.p.), mimo, że uchwała naruszała ww. przepisy w zakresie wskazanym w skargach skarżących z dnia 15 kwietnia 2015 r., tj. naruszała zasadę przyzwoitej legislacji i wymóg określoności przepisów prawa;

b) art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 K.c. oraz w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1 i art. 3 u.z.p. w zw. z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na akceptacji przez Sąd I instancji dokonanej treścią m.p.z.p. nadmiernej - a przez to nieodpowiadającej konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności - ingerencji w prawo własności skarżących;

2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skarg, ewentualnie, w przypadku dostrzeżenia naruszenia wskazanego w pkt 2 – o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; w każdym zaś wypadku o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że z treści zaskarżonego planu nie można odczytać dokładnych, nie podlegających swobodnej interpretacji granic terenu działek skarżących, przeznaczonych pod ewentualne poszerzenie sąsiadującej z działkami drogi publicznej. Już z odpowiedzi organu na skargi wynika, że organ sam nie jest pewien, o ile zostanie dokładnie poszerzony pas drogowy ul. G. (czy o 3,5m, czy o 6m, czy może o jakąś wielkość pomiędzy tymi wartościami). Niedookreślenie rzeczywistej ingerencji w prawo własności skarżących prowadzi do sytuacji, w której rzeczywiste ustalenia przeznaczenia terenu dokonuje się w aktach indywidualnych (np. decyzji o podziale nieruchomości) a nie w samym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - i to mimo istnienia takiego planu.

Zastrzeżenia skarżących budzi także sposób, w jaki Sąd zważył relację interesu publicznego do interesu indywidualnego (zasada proporcjonalności). Sąd przyjął bezrefleksyjnie jednostronne stanowisko Gminy, zgodnie z którym przyszła i niepewna inwestycja drogowa tłumaczy naniesienie nieczytelnych linii rozgraniczających planu. Sąd nie rozważył, czy rzeczywiście taka faktyczna potrzeba istnieje oraz czy realizacja owego interesu nie mogłaby się odbyć przy zastosowaniu innych środków (alternatywnych rozwiązań planistycznych). Skarżące wskazały też na okoliczność nieodniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej i zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rada wyjaśniła, że "widełkowe" określenie zajęcia terenu wynika z faktu, że projektowana linia rozgraniczająca ul. G. przebiega pod katem przez działki nr [...] i [...] z obrębu[...]; szerokość pasa terenu przeznaczonego pod poszerzenie tej ulicy jest zmienna i wynosi od 3,5 m do 6,0m. W najszerszym miejscu linia wchodzi w granice działki 6m w południowo-zachodnim narożniku działki nr [...] – jest to kraniec położony najdalej od zabudowań. Idąc na wschód zakres ingerencji zmniejsza się do 3,5m. Poszerzenie ulicy w/g planu zaplanowano kosztem nieruchomości położonych po północnej stronie ulicy z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu po południowej stronie ulicy – domy posadowione w odległości 4m od ulicy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie posiada usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie potwierdza, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Tymczasem zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa.

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. W niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), gdyż – jak już wyżej wskazano - z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się wprawdzie w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ale uczynił to nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Sąd pierwszej instancji w istocie powtórzył twierdzenia organu bez wskazania w oparciu o jakie dowody uznał stwierdzenia organu za odpowiadające stanowi faktycznemu w tej sprawie. Takie działanie Sądu pierwszej instancji nosi znamiona uchylenia się od dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest argumentacji pozwalającej "odczytać" przyczyny przyznania racji stanowisku danej strony bądź odmowy podzielenia podniesionego zarzutu w świetle materiału dowodowego sprawy. Uzasadnienie wyroku zawiera przedstawienie stanowiska Sądu w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz argumentację natury faktycznej i prawnej bez odwołania się do dokumentów, z których zdaniem organu, a następnie Sądu pierwszej instancji wynika określony stan faktyczny, w tym przebieg linii rozgraniczających ul. G.. Sąd ograniczył się do określonych stwierdzeń, bez wskazania materiału dowodowego sprawy pozwalającego ocenić motywy przyjęcia danego stanowiska.

Dotyczy to zagadnienia przebiegu linii rozgraniczających ul. G. i możliwości poszerzenia tej ulicy wyłącznie kosztem nieruchomości leżących po północnej stronie ulicy - z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu po południowej stronie ulicy. Brak jest odniesienia się do zarzutu skarżących, że ul. G. wybudowana została wyłącznie "kosztem" działek leżących po jej północnej stronie, a zatem części tych samych nieruchomości zostały "wykorzystane" do budowy drogi i mają być wykorzystane do jej poszerzenia.

Rada Miasta K., a za organem Sąd pierwszej instancji, twierdzą, że "widełkowe", tj. od 3,5 m do 6,0m określenie zajęcia terenu wynika z faktu, że projektowana linia rozgraniczająca ul. G. przebiega pod kątem przez działki nr [...] i [...] z obrębu[...], ale brak jest w sprawie dokumentu, w tym mapy z zaznaczeniem nr działek i linii rozgraniczających ulicę, z których wynikałoby, że tak w istocie jest w planie miejscowym. Organ planistyczny, a za nim Sąd pierwszej instancji, twierdzą, że zajęcie terenu tych działek będzie wynosić od 3,5 m do 6,0m, lecz zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji nie wskazali w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego – odzwierciedlającego taki zakres planowanego zajęcia tych nieruchomości na poszerzenie ul. G.. Wielkość terenu przeznaczonego na poszerzenie ulicy - od 3,5 m do 6,0m – winna dać się "odczytać" z materiału dowodowego znajdującego się w aktach tej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zarządzeniem z dnia 27 maja 2015 r. wezwał organ do uzupełnienia akt administracyjnych przez nadesłanie dokumentów obrazujących pełna procedurę planistyczna zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszaru objętego zaskarżona uchwałą. W dniu 5 sierpnia 2015r. wpłynęło do Sądu pismo organu wraz z załącznikami mającymi obrazować pełną procedurę planistyczną. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, aby Sąd pierwszej instancji poddał kontroli legalności zaskarżoną uchwałę w aspekcie procedury planistycznej i zgodności ze studium. Brak w istocie stosownych rozważań Sądu pierwszej instancji nieodparcie nasuwa się pytanie w oparciu o jakie dokumenty Sąd sformułował swoje stanowisko w zakresie legalności zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie opiera się na konkretnych, podlegających weryfikacji danych.

Z powyższych względów przypomnieć należy, iż stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2004/09, LEX nr 953001, z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II FSK 1113/05, LEX nr 261997). Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Jeśli zaś organ nie przekazał Sądowi stosownej dokumentacji planistycznej Sąd pierwszej instancji winien zażądać jej przedłożenia, aby móc przeprowadzić prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. Jeżeli zaś organ przedłoży stosowną dokumentację Sąd pierwszej instancji obciąża obowiązek uwzględnienia tej dokumentacji w ocenie legalności zaskarżonej uchwały i przedstawienia tej oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest powołania jakichkolwiek postanowień planu i nie ma żadnego odniesienia do części graficznej planu, w tym Sąd pierwszej instancji nawet nie określił w jakiej części graficznej planu położone są działki stanowiące własność skarżących. Jest to istotne w niniejszej sprawie, gdyż strony prezentują odmienne stanowisko. Ustalenia Sądu są w istocie ustalane w oderwaniu od materiału dowodowego sprawy. Sąd uprawniony jest do swobodnej oceny materiału dowodowego, lecz ocena ta nie może nosić znamion dowolności. Dowody powinny być ocenione we wzajemnej łączności, a ocena materiału dowodowego winna być pełna i wnikliwa. Sąd nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego. Aby ocena Sądu pierwszej instancji była prawidłowa Sąd winien dysponować odpowiednim materiałem dowodowym danej sprawy, a jeśli taki materiał istnieje, lecz nie został przedstawiony przez organ, Sąd pierwszej instancji winien wezwać organ do jego przedłożenia. Ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji nasuwa uzasadnione wątpliwości zwłaszcza, że Sąd posługuje się stwierdzeniami: "jak wynika z niekwestionowanych przez skarżące ustaleń organu (...) ul. G. w tym miejscu poszerzono od ok. 3,5m do 6m". Tymczasem skarżące kwestionowały te ustalenia i podnosiły, że w istocie z planu ( tekstu planu i załącznika graficznego) nie wynika jakie części działek nr [...] i nr [...] zostaną przeznaczone na poszerzenie ul. G.. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiegokolwiek odniesienia do dokumentów planistycznych w powyższym zakresie, co powoduje, że stwierdzenie Sądu pierwszej instancji może budzić uzasadnione wątpliwości. Nie jest bowiem wystarczające powtórzenie przez Sąd stanowiska organu w określonej kwestii, ale konieczne jest także jego uzasadnienie, a więc wyjaśnienie przyczyn zajęcia takiego stanowiska tj. motywów, które doprowadziły Sąd do takiej konkluzji. W motywach prawnych zaskarżonego wyroku brak jest fragmentów pozwalających uznać, iż Sąd pierwszej instancji rozważał sprawę w powyższym zakresie w świetle dokumentów planistycznych. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części merytorycznej sprowadza się w znacznej mierze do powtórzenia stanowiska organu. Takiego działania nie można uznać za przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

W okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dotyczy kwestii istotnych dla merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały.

Zważyć należy, iż jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, Sąd podkreślił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (ONSAiWSA 2010/1/1).

Z uwagi na uznanie za zasadny zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i konieczność dokonania przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej uchwały w aspekcie dokumentacji planistycznej przedwczesna jest ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii podniesionych w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego. Jednocześnie stwierdzić należy, iż po zgonie skarżącej P. L. jedynym właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] jest skarżąca K. L-O i z tego względu skarżącą kasacyjnie jest K. L-O, która weszła w prawa zmarłej P. L. w zakresie własności działki nr [...].

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.