Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 460/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 189f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 15 marca 2021 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A Sp. z o.o. w [...] kwotę 4149 (cztery tysiące sto czterdzieści dziewięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. w [...] - reprezentowaną przez adwokat A. K., zwaną dalej też "skarżącą" lub "spółką", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2021 r., nr [...], utrzymująca w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, zwanego dalej także "zarządcą drogi" lub "organem pierwszej instancji", z dnia 15 marca 2021 r., nr [...], nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 17.701,20 zł za zajęcie pasa drogi gminnej ul. [...] w [...] w okresie od dnia 21 kwietnia 2020 r. do dnia 12 lutego 2021 r. bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r. zarządca drogi udzielił skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogi gminnej ul. [...] w [...] (działka nr a, km [...]) o powierzchni 19,80 m2 w celu umieszczenia ogródka gastronomicznego przy [...] w okresie od dnia 26 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. oraz naliczył z tego tytułu stosowną opłatę. W decyzji pouczono skarżącą, że z dniem upływu terminu, na który udzielono zezwolenia należy przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego pod rygorem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. wystąpiła do zarządcy drogi o zezwolenie na dalsze zajęcie pasa drogowego we wskazanej lokalizacji na okres od dnia 24 stycznia 2019 r. do dnia 23 stycznia 2021 r. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. wezwał spółkę do uzupełnienia w terminie siedmiu dni braków formalnych tego wniosku poprzez przedłożenie pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu, pozytywnej opinii Architekta Miejskiego oraz pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych pod rygorem pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia 1 lutego 2019 r. skarżąca wystąpiła o wydłużenie tego okresu, wskazując, że procedurę uzyskania opinii Architekta Miejskiego uruchomiła w dniu 5 grudnia 2018 r. W odpowiedzi zarządca drogi, pismem z dnia 6 lutego 2019 r., negatywnie ustosunkował się do prośby spółki. Wyjaśnił, że wobec pozostawienia podania bez rozpatrzenia spółka może złożyć kolejny wniosek wraz z kompletem niezbędnych dokumentów.

Decyzją z dnia 7 lutego 2019 r. organ pierwszej instancji nałożył na spółkę karę pieniężną za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 24 stycznia 2019 r. W aktach sprawy brak informacji o zaskarżeniu tej decyzji.

W dniu 18 marca 2019 r. organ pierwszej instancji w trakcie oględzin pasa drogowego ul. [...] w [...] stwierdził jego zajęcie bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi, co zostało opisane w protokole i utrwalone w formie dokumentacji fotograficznej. Następnie zawiadomieniem z tego samego dnia 18 marca 2019 r. zarządca dróg miejskich wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia przez A Sp. z o.o. pasa drogowego ul. [...] w [...] na wysokości numeru [...] (działka nr a, km [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi. W toku postępowania rozpoznawczego organ pierwszej instancji w dniu 16 kwietnia 2019 r. przy udziale przedstawicieli spółki przeprowadził kolejne oględziny ogródka gastronomicznego [...] umieszczonego w pasie drogowym ul. [...] w [...]. W protokole oględzin ujęto między innymi wymiary obiektu (6.7m x 3,3m) oraz zastrzeżenie skarżącej spółki, że niemożność przedłożenia kompletu dokumentów w postępowaniu w sprawie "zalegalizowania zajęcia pasa drogowego" wynika z oczekiwania na opinię Architekta Miejskiego. Ustalenia oględzin utrwalono także w formie dokumentacji fotograficznej. Pismem z dnia 18 września 2019 r. (doręczonym stronie w dniu 2 października 2019 r.) organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą spółkę o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia się co do tego materiału dowodowego. Przedstawiciel spółki A skorzystał z tych uprawnień w dniu 4 października 2019 r. Następnie w dniu 10 października 2019 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kolejne oględziny pasa drogowego ul. [...] w [...]. W ich toku ustalił, że przedmiotowy ogródek gastronomiczny nadal znajduje się w pasie drogowym, co również utrwalono w formie dokumentacji fotograficznej. W tym samym dniu organ pierwszej instancji wydał opisaną na wstępie decyzję, którą nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 15.384,60 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", poprzez nałożenie na spółkę kary administracyjnej mimo niedokonania ustaleń w zakresie przesłanek determinujących jej wymierzenie, podmiotu zajmującego pas drogowy, czasookresu oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego. Zarzucono również rażące naruszenie przepisów postępowania – tj.: art. 7, 8 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.".

Decyzją z dnia 24 marca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 205/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły i utrwaliły stan faktyczny sprawy, w szczególności okres i powierzchnię nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Jednak w ocenie Sądu organy te nieprawidłowo odtworzyły granice materialne sprawy kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, przez co nie rozpatrzyły jej w całokształcie regulacji materialnoprawnej. Nie rozważono bowiem, czy nie zachodzą podstawy faktyczne do zastosowania instytucji prawnych liberalizujących postępowanie organów administracji publicznej prowadzone w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Do tych instytucji zalicza się wyłączenie odpowiedzialności karno-administracyjnej, gdy zaistnienie deliktu administracyjnego jest skutkiem działania siły wyższej (art. 189e K.p.a.), odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f K.p.a.) oraz przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – przedawnienie karalności (art. 189g K.p.a.).

Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie organ pierwszej instancji oparł się na ustaleniach faktycznych poczynionych w postępowaniu zakończonym opisanym wyżej wyrokiem WSA w Opolu. Pismem z dnia 12 lutego 2021 r. organ pierwszej instancji powiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego i pouczył o możliwości zapoznania się z aktami sprawy , wyznaczając w tym celu siedmiodniowy termin (odbiór pisma potwierdzono 9 marca 2021 r.). W dniu 12 lutego 2021 r. pracownik organu pierwszej instancji potwierdził w trakcie oględzin, że sporny ogródek nie został usunięty. Następnie decyzją z dnia 15 marca 2021 r. organ ten nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 17.701,20 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] w okresie od dnia 21 kwietnia 2020 r. do dnia 12 lutego 2021 r. z przekroczeniem terminu zezwolenia na umieszczenie ogródka gastronomicznego, wynikającego z zezwolenia z dnia 26 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu, poza odniesieniem się do stanu faktycznego, wyjaśnił, że nie uwzględnił możliwości odstąpienia od nałożenia kary, ponieważ skarżąca bezprawnie zajmuje pas drogowy ponad dwa lata, a drogi stanowią dobro publiczne i podlegają szczególnej ochronie, ponadto zastosowanie normy art. 189f K.p.a. uszczupliłoby budżet miasta.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji pełnomocniczka skarżącej zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 79 w związku z art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 8, art. 189f § 1 ust. 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i alternatywnie o umorzenie postępowania, albo odstąpienie od wymierzenia kary, albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wobec podniesionego w odwołaniu zarzutu nie uczestnictwa w oględzinach w dniu 12 lutego 2021 r., Kolegium zwróciło się do skarżącej o wyjaśnienie (i przedłożenie stosownych dowodów), czy ogródek nadal funkcjonuje na ul. [...] w [...]. W odpowiedzi skarżąca podała, że na przełomie stycznia i lutego 2021 r. rozebrano obramowania – barierki z konstrukcji ogródka, przedkładając na potwierdzenie tego zdjęcia (bez daty) i zadeklarowała definitywne rozebranie ogródka "w najbliższym czasie".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy oraz znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy u.d.p. oraz K.p.a. Kolegium wskazało, że poza sporem jest, iż skarżąca w okresie, za który zaskarżoną decyzją została nałożona kara pieniężna nie posiadała ważnego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Dalej wyjaśniło, że, co prawda strona nie brała udziału w oględzinach w dniu 12 lutego 2021 r. i okoliczność ta jest naruszeniem zasady obowiązku zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, jednak uchybienie tej zasadzie mogłoby stanowić podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyby miało wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że ogródek nadal jest usytuowany w pasie drogowym ul. [...] w [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, co strona sama przyznaje w piśmie z dnia 15 czerwca 2021 r. Dlatego zaniechanie zawiadomienia strony o terminie oględzin, a w konsekwencji brak jej udziału w tej czynności procesowej nie miał żadnego wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Poza tym organ pierwszej instancji pismem z dnia 12 lutego 2021 r. powiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i pouczył o przysługujących uprawnieniach. W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło podstawę i przesłanki wymiaru kary. Szeroko odniosło się do braku podstaw do odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary, o których stanowi art. 189f K.p.a., sanując lakoniczne uzasadnienie w tej kwestii decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pełnomocniczka skarżącej zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego.

Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, gdy brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności "w sytuacji gdzie brak tego zezwolenia nie był okolicznością zależną od skarżącej, a wynikał wyłącznie z fakty nieuzasadnionej realiami pasywności organu tj. Prezydenta Miasta Opole, a w istocie brakiem wewnętrznej kooperacji między jednostkami organizacyjnymi tego organu, a co nie może jednak w żaden sposób obarczać skarżącej". Poza tym w toku postępowania pierwszoinstancyjnego uniemożliwiono skarżącej czynny udział w postępowaniu przez niezawiadomienie strony o oględzinach dnia 12 lutego 2021 r., gdy tymczasem strona na przełomie stycznia i lutego 2021 r. w znacznym zakresie zdemontowała konstrukcję ogródka, czego organy obu instancji nie zrewidowały wymierzając administracyjna karę pieniężną.

Drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 79 w związku z art. 10 § 1 i art. 10 § 2 K.p.a.

Trzeci zarzut dotyczy naruszenia art. 7 i 77 § 1 a także art. 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie w sposób sprzeczny z wytycznymi wynikającymi ze wskazanych przepisów, a w szczególności: przeprowadzenie oględzin bez udziału strony, przyjęcie, że powierzchnia ogródka jest niesporna, gdy strona oświadczyła, że na przełomie stycznia i lutego 2021 r. zdemontowała część tego ogródka oraz uznanie przez organy obu instancji, że strona nie była zainteresowana legalizacją kwestii spornego ogródka od czasu złożenia dokumentów w styczniu 2019 r. Pełnomocniczka skarżącej podniosła również, że nie można stawiać jej zarzutu braku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, skoro decyzje organów obu instancji w tym przedmiocie uchylił prawomocnym wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 204/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.

Czwarty zarzut dotyczy naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, a w tym, ze waga naruszenia prawa nie jest znikoma, gdy tymczasem zaistniała sytuacja z uwagi na brak współpracy jednostek organizacyjnych Prezydenta Miasta Opola nie powinna obarczać strony.

Piąty zarzut dotyczy naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco sprzeczny z zasadą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Szósty zarzut dotyczy naruszenia art. 40 ust. 1-3, ust. 6 i ust. 12 u.d.p. oprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki nałożenia kary administracyjnej na skarżącą, a nadto przyjęcie przez organ drugiej instancji, że powierzchnia ogródka jest bezsporna.

W związku z przedstawionymi zarzutami pełnomocniczka skarżącej wniosła o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze pełnomocniczka skarżącej sformułowała również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 21 września 2021 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pełnomocniczka skarżącej podtrzymała skargę i zarzuty w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Powinnością organu administracji publicznej rozstrzygającego władczo o prawach i obowiązkach jednostki jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przy czym czynności te muszą mieć charakter wyczerpujący (art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej "K.p.a."). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję unormowanej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Materiał dowodowy sprawy stanowi nieodłączny element procesu administracyjnego, powstaje w wyniku czynności dowodowych i jest utrwalany celem poddania go wszechstronnej analizie i ocenie. Organ może uznać daną okoliczność za udowodnioną tylko w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Co więcej, w proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Oczywiście, o ile zakres obowiązków organu związanych z realizacją powyższych reguł unormowany jest przepisami proceduralnymi, o tyle zakres okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu i ocenie zależeć będzie zawsze od indywidualnej sprawy rozstrzyganej w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że zakres okoliczności faktycznych niezbędnych do rozpatrzenia sprawy indywidualnej, a tym samym do wydania decyzji administracyjnej, określają zasadniczo przepisy prawa materialnego. To one bowiem określają przesłanki przyznania jednostce uprawnienia bądź nałożenia obowiązku. Organ administrujący musi więc dokonać zawsze prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego nie tylko na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy, ale także dla prawidłowego zakreślenia okoliczności istotnych dla sprawy, podlegających ustaleniu w toku postępowania dowodowego. Przyjęcie więc, iż organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy możliwe jest tylko pod warunkiem, że w postępowaniu zostały zebrane i rozważone dowody dotyczące okoliczności przewidzianych we wszystkich przepisach prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.

Stosownie do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ustawy, wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy. Nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wymaga zatem bezspornego ustalenia kilku okoliczności faktycznych. Po pierwsze, należy ustalić, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce bez ważnego zezwolenia zarządcy drogi. Po drugie, należy ustalić liczony w dniach okres (czas) nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Po trzecie, należy ustalić powierzchnię zajętego pasa drogowego.

Stan akt niniejszej sprawy wskazuje, że organy obu instancji spełniły powyższych wymagań. Wynika to jednoznacznie z analizy zebranego materiału dowodowego w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów K.p.a. oraz ustawy o drogach publicznych.

Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 i 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Z tak sformułowanej zasady wynikają dla organu administracji publicznej dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego (ostatniego słowa). Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Jak wynika z orzecznictwa sądowego, prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt V SA 316/00, CBOSA). Realizacji zasady czynnego udziału w postępowaniu służy całokształt uprawnień zagwarantowanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego na wszystkich etapach postępowania. W fazie wszczęcia postępowania strona ma prawo do inicjowania postępowania poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 K.p.a.), prawo wyrażenia zgody (albo odmowy wyrażenia zgody) w razie wszczęcia postępowania ze względu na szczególnie ważny interes strony (art. 61 § 2 K.p.a.). W razie wszczęcia postępowania z urzędu strona ma prawo uzyskania zawiadomienia o tym fakcie (art. 61 § 4 K.p.a.). W fazie postępowania wyjaśniającego strona dysponuje prawem do przeglądania akt sprawy (art. 73-74 K.p.a.), ma prawo zgłaszać wszelkie dowody (art. 75, art. 78, art. 90 § 2 pkt 1, art. 95 K.p.a.), powinna być zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (art. 79 § 1 K.p.a.), a także o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy ( art. 90 i n.), ma prawo brać czynny udział w postępowaniu dowodowym (zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stronom oraz składać wszelkie wyjaśnienia, a także żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie (art. 79 § 2, art. 95 K.p.a.). Okoliczność faktyczna zaś może zostać uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 K.p.a.).

Organ zobowiązany jest do poinformowania stron o przysługujących im uprawnieniach, a to w myśl art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Całość omówionych regulacji wyznacza pewien standard postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, wskazując podstawowe uprawnienia uczestników procesu i odpowiadające im obowiązki organu. Tylko postępowanie spełniające powyższe wymagania może być akceptowane, jako realizujące naczelną zasadę czynnego udziału strony i zgodnego z prawem ustalenia stanu faktycznego.

Akta sprawy wskazują jednoznacznie, że w niniejszym postępowaniu organy administracji obu instancji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej i powiązaną z nią zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu.

Organy obu instancji przyjęły jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia okoliczności ustalone w innym (poprzednim) postępowaniu, zakończonym prawomocnie uchyloną przez Sąd decyzją Kolegium z dnia 24 marca 2020 r. Jakkolwiek w postępowaniu zakończonym tą decyzją oraz w postępowaniu zakończonym obecnie badaną decyzją Kolegium z dnia 30 czerwca 2021 r. bezspornym jest, że spółka A zajmowała pasa drogowy ul. [...] w [...] na wysokości numeru [...] oraz, że nie posiadała ważnego zezwolenia zarządcy drogi na jego zajęcie, to jednak pojawiają się odmienne elementy, które nie pozwalają mówić o tożsamości stanu faktycznego sprawy w obu postępowaniach. Po pierwsze, w obu postępowaniach chodzi o inny okres nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Po drugie, wątpliwości budzi rzeczywista powierzchnia zajętego pasa drogowego miarodajna dla potrzeb obliczenia administracyjnej kary pieniężnej. Ta ostatnia kwestia nie została przez organy ustalona bezspornie. Zarządca drogi uznał, że powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosi 18,90 m2 na podstawie ustaleń przeprowadzonych w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z dnia 24 marca 2020 r. W postępowaniu poprzedzającym wydanie karnej decyzji zarządcy drogi z dnia 15 marca 2021 r. za okres od dnia 21 kwietnia 2020 r. do dnia 12 lutego 2021 r. nie przeprowadzono jakichkolwiek ustaleń co do rzeczywistej powierzchni zajętego pasa drogowego. W aktach organu pierwszej instancji znajdują się jedynie datowane na dzień 24 lutego 2020 r. zdjęcia pasa drogowego ul [...] w [...], na których widać ogródek gastronomiczny oraz sporządzony w dniu 12 lutego 2021 r. "Protokół z oględzin w terenie", z którego treści wynika tylko, że w dniu 12 lutego 2021 r. "w trakcie oględzin w terenie, przy ul. [...], ustalono, że ogródek gastronomiczny [...] nadal jest umieszczony, pomimo zakończonej decyzji administracyjnej". Skarżąca nie brała udziału w oględzinach pasa drogowego, nie była nawet zawiadomiona o tej czynności dowodowej, której wynik ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku Kolegium, wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest to bardzo istotne uchybienie organu rzutujące na sposób i możliwość ustalenia okoliczności faktycznej o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Jest to uchybienie tym bardziej istotne, że strona kwestionuje powierzchnię zajętego pasa drogowego, wskazując, że na przełomie stycznia i lutego 2021 r. rozebrała częściowo ogródek gastronomiczny przy [...]. Organy nie rozważyły jak te twierdzenia mają się do rzeczywistej powierzchni zajęcia pasa drogowego, nie dokonały pomiaru zajętej powierzchni pasa drogowego i nie ustaliły czy dana powierzchnia była zajmowana przez cały okres, za który została nałożona kara (tj. od dnia 21 kwietnia 2020 r. do dnia 12 lutego 2021 r.). Sąd zauważa, że – wbrew stanowisku Kolegium – pełnomocniczka skarżącej w piśmie z dnia 15 czerwca 2021 r., kierowanym do niego już w postępowaniu odwoławczym, nie tyle przyznaje się do zajęcia określonej powierzchni pasa drogowego, co ponownie wskazuje na częściowy demontaż części konstrukcji ogródka gastronomicznego na przełomie stycznia i lutego 2021 r., co "w znacznym stopniu ograniczyło zajęcie pasa drogowego – umożliwiając swobodny ruch pieszych po chodniku". Weryfikacja tych okoliczności faktycznych była podstawowym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, którego to obowiązku organy te nie wykonały, naruszając tym samym art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a.

Ponadto porównanie treści uzasadnień decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że Kolegium rozpoznało zasadniczo za organ pierwszej instancji sprawę w zakresie zaistnienia i zastosowania podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stosownie do treści 189f K.p.a. Organ pierwszej instancji nie rozważył tych przesłanek, ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że skarżąca bezprawnie zajmuje pas drogowy ponad dwa lata, a drogi stanowią dobro publiczne i podlegają szczególnej ochronie, ponadto zastosowanie normy art. 189f K.p.a. uszczupliłoby budżet miasta. Kolegium rozważyło w szerszym zaistnienie okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary, niemniej brak pełnego rozważenia tej kwestii przez organ pierwszej instancji oznacza, że w istocie sprawa w tym aspekcie została rozpatrzona w pełni tylko raz i to w postępowaniu odwoławczym, co oznacza istotne naruszenie zasady ogólnej dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą strona ma prawo a organy obowiązek do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej w jej całokształcie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji, obejmując uchyleniem również decyzję organu pierwszej instancji (art. 135 P.p.s.a.) z uwagi na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, które winno być postępowaniem dwuinstancyjnym. Stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 4149 zł, obejmującą wpis stosunkowy od skargi, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa procesowego, stosownie do § 2 pkt 5 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz.1800 ze zm.).