Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3915/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1b, art. 17, art. 33 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 947
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: par. 1, par. 3, par. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 182 poz 1086
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych
article: art. 33 i 34
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 31, art. 47, art. 68, art. 87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2764/18 w sprawie ze skargi D. I. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2018 r. znak: MDP.051.311.2016(2) w przedmiocie oddalenia zarzutów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2764/18 oddalił skargę D. I. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2018 r. znak: MDP.051.311.2016(2) w przedmiocie oddalenia zarzutów.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z unikaniem przez D. I. poddania dziecka – W. I. (urodzonego [...] kwietnia 2010 r.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Inowrocławiu (dalej: PPIS), jako wierzyciel, po uprzednim upomnieniu matki dziecka, wystąpił do Wojewody Kujawsko - Pomorskiego (dalej: Wojewoda) z wnioskiem o wszczęcie egzekucji, załączając tytuł wykonawczy z 23 marca 2016 r.

Wojewoda postanowieniem z 13 czerwca 2016 r. znak: WFB.VI.3151.100.2016-1 nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym i wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego Minister Zdrowia (dalej: Minister), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.; dalej: u.p.e.a), utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody o nałożeniu grzywny.

Pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. skarżąca złożyła do Wojewody zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które postanowieniem z dnia 7 lipca 2016 r. zostały rozpatrzone jako nieuzasadnione. W związku z tym Wojewoda postanowieniem z dnia 30 marca 2017 r. uznał zarzuty za nieuzasadnione.

Po rozpatrzeniu zażalenia D. I. Minister postanowieniem z dnia 14 września 2018 r. utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody o oddaleniu zarzutów.

Minister wskazał, że podstawą prawną nałożenia obowiązku szczepień przeciw określonym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2018 r., poz. 151 ze zm.; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice).

Organ drugiej instancji wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.). Zgodnie z § 5 rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie.

Minister zaznaczył także, że na skarżącej, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunce prawnej, spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych potwierdzających bądź wykluczających przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżąca nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.

Minister wyjaśnił także cechy polskiego systemu szczepień obowiązkowych. W konkluzji zauważył, że skarżąca nie wykonała u dziecka obowiązkowych szczepień, jak również wcześniej nie wykonała badania kwalifikacyjnego, co świadczy wyłącznie o uchylaniu się od obowiązku szczepienia dziecka.

Dalej organ podkreślił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej, jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka.

D. I. zaskarżyła to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd wskazał, że skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnim synem W. I., a więc spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych). Skarżąca nie poddała małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym wystawionym przez wierzyciela – PPIS z 23 marca 2016 r. (poprzedzonym upomnieniem z 19 lutego 2016 r.). Wobec niewykonania ww. obowiązku, organ egzekucyjny mógł w efekcie w toku postępowania egzekucyjnego zastosować środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie obowiązkiem podlegającym egzekucji jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym wymienionym w treści tytułu wykonawczego oraz zaskarżonego postanowienia. Obowiązek wynika z wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 wskazanej ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., w szczególności jego § 3. Jest on także konkretyzowany komunikatami GIS w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 ww. ustawy. Wierzycielem w tym przypadku jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, a więc PPIS, jak wynika z art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz, U. z 2015 r., poz. 1412 ze zm.). Ostatni przepis ustanawia domniemanie kompetencji właściwego miejscowo PPIS w tego rodzaju sprawach. Zobowiązanym w takim postępowaniu egzekucyjnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.) są natomiast rodzice dziecka, co do których istnieje ustawowy obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącego przez PPIS tytułu wykonawczego, który wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej został przesłany Wojewodzie. Wojewoda zaś, jako organ egzekucyjny, wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanej odpis tytułu wykonawczego oraz wydane przez siebie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i zobowiązaniu do wykonania obowiązku.

Sąd podkreślił, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika wprost z przepisu prawa i nie ma podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazuje się, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W myśl art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia, m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym – uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia. Przepis ten stanowi podstawę obowiązywania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w którym ustalono zakres obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach oraz w jakim okresie życia podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie. Na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Taki sposób regulacji pozwala przyjąć, że obowiązek poddania szczepieniu ochronnemu istnieje i wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych, w szczególności ze wskazanego rozporządzenia. Natomiast w ogłaszanym na dany rok przez Głównego Inspektora Sanitarnego komunikacie o Programie Szczepień Ochronnych zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia; nie można z niego więc wywieść dodatkowych norm niż te wynikające z cytowanej wyżej ustawy i rozporządzenia.

Odnosząc się z kolei do braku wymagalności ww. obowiązku Sąd uznał, że wbrew stanowisku skarżącej nie świadczy o powyższym brak aktualnego badania kwalifikacyjnego spowodowany niestawiennictwem rodzica z dzieckiem we wskazanym podmiocie leczniczym. Sąd przywołał regulacje art. 17 ust. 2, 3 i 5 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych i stwierdził, że konieczność wykonania lekarskiego badania kwalifikacyjnego bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, iż odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu sensu largo, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że system szczepień ochronnych jest tak skonstruowany, iż bez badania kwalifikacyjnego nie jest możliwe wykonanie szczepienia. Ma ono bowiem ograniczyć do minimum możliwość podania szczepionki osobie, która nie powinna jej w tym akurat momencie otrzymać.

Sąd zaznaczył, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom został określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia szczepienia wskazane w tytule są objęte obowiązkiem szczepień ochronnych. Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko ww. chorobom, został określony w Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia.

Reasumując, Sąd stwierdził, że PPIS uprawniony był do podejmowania działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia.

Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia, tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m.in. ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie – statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym.

Odnośnie wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, jak również do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i zawieszenia postępowania Sąd wskazał, iż nie powziął wątpliwości uzasadniających uwzględnienie wniosku o zwrócenie się z pytaniem prawnym do innego organu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm; dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1. naruszenie art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązujące i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli,

2. art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych jest wymagalny ze względu na osiągniecie przez niego przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam Sąd I instancji nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym winiak obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek;

3. naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżąca może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w treści Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia.;

4. naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przestanki do ograniczenia przysługującemu skarżącemu prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia, mimo iż wprowadzone ograniczenia nie spełniają przesłanek koniczności, proporcjonalności i wprowadzenia w drodze ustawy;

5. naruszenie art. 33 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez uznanie, iż nałożoną na skarżącą grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego.

II. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu poszczególnych dawek szczepionek, dowodowo na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko chorobom wymienianym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej jak również brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology.

Ponadto skarżąca wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją: art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień, tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób, u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie, w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie wniósł o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi, nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Z uwagi na fakt, że powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny, skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33 – 35 u.p.e.a., jest postępowaniem incydentalnym w ramach postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 u.p.e.a.). Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszenia zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.) – por. wyrok NSA z 6.11.2020 r., II OSK 1371/18 (orzeczenie odstępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Pełnomocnik skarżącej powołuje w pkt I skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni wskazanych tam w ppkt 1, 2, 3 4 i 5 przepisów prawa materialnego, wadliwie łącząc je z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który wszak odnosi się do naruszenia przepisów prawa procesowego (zamiast wskazania w tym zakresie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z kolei norma art. 134 p.p.s.a. jest przepisem, który ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną, składa się z dwóch paragrafów a każdy z nich reguluje inną kwestię. Uzasadnienie podstawy kasacyjnej wskazuje, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy § 1 art. 134 p.p.s.a., tj. że Sąd wojewódzki nie uwzględnił wszystkich naruszeń przepisów prawa materialnego.

W ocenie NSA, chybiony jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

Obowiązek szczepienia – wbrew twierdzeniom skarżącej – jest obowiązkiem znajdującym swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Kwestię tę wyczerpująco wyjaśnił Minister w zaskarżonym postanowieniu, a stanowisko to zasadnie podzielił Sąd pierwszej instancji, wskazując na art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W art. 17 ust. 10 tej ustawy została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu w zakresie różnych chorób, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia, nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Wymaga bowiem uwzględnienia regulacja § 5 ww. rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 cyt. ustawy konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19.12.2018 r., II OSK 2547/18; publ. CBOSA).

Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki, jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy w tymże akcie określone nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanemu prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej – jak to błędnie postrzega skarżący – jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Podzielenie poglądu skarżącego całkowicie niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle wieku syna skarżącej obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule chorobom.

Dodatkowo, jak wynika z § 4 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, od poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym są zwolnione osoby, które wcześniej poddały się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w zakresie wymaganym rozporządzeniem i posiadają potwierdzającą to dokumentację (...). Lecz z takim przypadkiem, o jakim mowa w § 4 ww. rozporządzenia, nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Powyższe powoduje iż nie są również uzasadnione zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych jak i art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Syn skarżącej W. I., urodzony [...] kwietnia 2010 r., podlega obowiązkowi szczepień ochronnych przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym z dnia 23 marca 2016 r. nr 3/16. Opiekę nad małoletnim synem W. sprawuje m.in. skarżąca będąca jego matką. Na niej więc spoczywa odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym, w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny. Treść tego obowiązku została stwierdzona w ww. tytule wykonawczym wystawionym przez PPIS. Przywołane powyżej regulacje przewidują więc obowiązek szczepienia z mocy prawa. Skoro obowiązująca regulacja prawna w ustawie o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada obowiązek poddania się szczepieniu, nie ma podstaw do przyjęcia nieistnienia obowiązku, jak i braku wymagalności obowiązku. Obowiązek został nałożony z mocy prawa, w drodze przepisów powszechnie obowiązujących. Ogłoszony przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczególnymi wskazaniami dotyczącymi stosowania szczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej nie stanowi podstawy obowiązku. Obowiązek wynika z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 10 ust. 10 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Program Szczepień Ochronnych na dany rok jedynie warunkuje ten obowiązek (patrz: wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2925/17). To, że szczepienia ochronne prowadzone są zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie oznacza więc, że ich zakres oderwany jest od powszechnie obowiązującej materii normatywnej. Podstawą wydania tego komunikatu jest art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jak wskazano w orzecznictwie, to ustawodawca zadecydował o sposobie uregulowania materii dotyczącej obowiązkowych szczepień ochronnych. Przyjęcie określonego kalendarza szczepień wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. Przywołane przepisy aktów normatywnych powszechnie obowiązujących wyraźnie stanowią o obowiązku szczepień ochronnych. Z uwagi na materię regulacji, tj. ochronę życia i zdrowia ludzi, a także konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania publicznego systemu opieki zdrowotnej realizującego obowiązek konstytucyjny z art. 68 ust. 4, kwestie szczegółowe pozostawiono rozstrzygnięciu na niższych poziomach decyzyjnych (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18).

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 jak i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi regulacjami, a wprost przeciwnie. Z art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyroki NSA z 10.02.2021 r., II OSK 1622/18 i z 26.08.2021 r., II OSK 739/19; publ. CBOSA). Ponadto brak regulacji prawnej systemu odszkodowań nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. Nadto, w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone.

Odnośnie do wniosku skarżącej o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów: indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane również do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień dotyczy sfery zabezpieczenia społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Tego rodzaju rozwiązanie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie prowadzi do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka.

Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji. Za zasadne natomiast uznać należy odesłanie do wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał wskazał, że obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021).

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne dopuszczenia dowodu z wskazywanych w skardze kasacyjnej badań laboratoryjnych, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd nie dostrzegł potrzeby przeprowadzenia w tej sprawie wnioskowanego dowodu, jako wykraczającego poza zakres postępowania dowodowego zakreślonego ww. przepisem. O jego zbędności dla niniejszego postępowania świadczy ponadto charakter zaskarżonego w tej sprawie rozstrzygnięcia, dotyczącego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszeni art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o zaistnieniu takiej sytuacji, bowiem Sąd I Instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał podstawę prawną, w oparciu o którą wydał orzeczenie i wyraźnie wskazał, że małoletni W. I. podlega obowiązkowi szczepienia przeciwko chorobom opisanym w tytule wykonawczym. Sam fakt, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie wymienił tych chorób pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy skoro nie budzi wątpliwości przeciwko jakim chorobom skarżąca nie zaszczepiła syna.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), na które to posiedzenie sprawa została skierowana Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 10 czerwca 2022 r. Strony pouczono jednocześnie o możliwości uzupełnienia argumentacji skargi kasacyjnej w czego finalnie pełnomocnicy stron nie skorzystali. Jedynie pełnomocnik Ministra Zdrowia oświadczył, iż wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.