Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 755/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt 4, art. 18 § 1 pkt 6a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia WSA del. Maria Werpachowska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M., Z. M., E. G. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1030/09 w sprawie ze skargi B. M., Z. M., E. G. i J. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżących B. M., Z. M., E. G. i J. P. solidarnie kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1030/09, oddalający skargę B. M., E. G., Z. M. i J. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] o pow. [...] m².

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] sierpnia 1999 r. B. M., Z. M., J. P. i E. G. (następcy prawni po byłym właścicielu S. M.) złożyli wniosek o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej na mapie z dnia [...] września 1967 r. nr [...] jako działka nr [...]. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że aktem notarialnym zawartym w dniu [...] maja 1971 r. Rep. A. nr [...] S. M. zbył na rzecz Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość. Umowa sprzedaży została zawarta w oparciu o przepis art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), na cele wymienione w zaświadczeniu o lokalizacji szczegółowej. Natomiast zgodnie z przedłożonymi do aktu notarialnego dokumentami działka nr [...] położona jest w całości w obrębie granic lokalizacji szczegółowej terenów wypoczynkowych Ł. – A.

Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił zwrotu wyżej opisanej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 223/00 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie został dostatecznie wyjaśniony cel na który została nabyta nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]. Skarżący przedstawili kopię pisma Zarządu Dróg i Zieleni Miasta Ł. z dnia [...] listopada 1970 r. w którym przedstawiono, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji planów inwestycyjnych na budowę – poszerzenie ulicy w zieleni miejskiej. Organy administracji natomiast argumentowały, że sporna nieruchomość została nabyta na cel związany z urządzeniem leśnych terenów wypoczynkowych w obrębie Ł. – A.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. Wojewoda Łódzki wyłączył Prezydenta Miasta Ł. od rozpoznania niniejszej sprawy oraz wyznaczył do jej rozpoznania Starostę Ł. Wschodniego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Starosta Ł. Wschodni odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Starosta uzasadnił odmowę zwrotu nieruchomości faktem realizacji celu na jaki została nabyta. Organ I instancji ustalił, że celem wykupu nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] była realizacja leśnych terenów wypoczynkowych Ł. – A. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Ł. Wschodni decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. Organy ustaliły, że zgodnie z obowiązującym w dniu [...] maja 1971 r. Ogólnym Planem Perspektywicznego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł. (wersja październik 1961) – Planem Kierunkowym na rok 1980, zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1961 r. – nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (dawniej [...]) znajdowała się na terenach określonych jako lasy, dolesienia, zakrzewienia. Organ ustalił na podstawie zebranych dokumentów, że celem wykupu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], której dotyczy wniosek o zwrot, była realizacja leśnych terenów wypoczynkowych Ł. – A., a nie jak utrzymywali wnioskodawcy – budowa czy poszerzenie ulicy.

Wyrokiem z dnia 24 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 711/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd Wojewódzki zaakceptował ustalenia organów administracji, że z dokumentów na które powoływali się kontrahenci umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1971 r. jednoznacznie wynika, iż celem tym było zlokalizowanie na nieruchomości leśnych terenów wypoczynkowych w obrębie Ł. – A. Jednakże Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę, że organ I instancji osiągnięcie celu dla którego nabyto nieruchomość utożsamił z samym faktem uchwalenia planu urządzania lasu z 1981 r. Organ ten w żaden sposób nie wskazał na inne działania poza prawotwórczymi, które podejmowane byłyby w powyższym zakresie i miałyby prowadzić do urządzenia na przedmiotowej nieruchomości leśnego terenu wypoczynkowego. Ustalenia, poczynione przez organy administracji, uznał Sąd za dalece niewystarczające do tego, aby wyciągnąć z nich wniosek o urządzeniu na przedmiotowej nieruchomości – w okresie pierwszych 10 lat od jej nabycia - leśnego terenu wypoczynkowego i tym samym osiągnięcia w zakreślonym przez ustawę terminie celu dokonanego nabycia. Sąd I instancji podkreślił uchylając zaskarżone decyzje, że brak wskazania przez organy administracji, jakie konkretnie działania ze strony jednostek Skarbu Państwa doprowadziły do urządzenia na nabytej nieruchomości leśnego terenu wypoczynkowego zupełnie deprecjonują tezę o osiągnięciu celu nabycia nieruchomości. Ponadto Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem, że istnieje tożsamość pojęciowa pomiędzy prowadzeniem na określonym terenie gospodarki leśnej, a urządzeniem leśnych terenów wypoczynkowych.

Starosta Ł. Wschodni, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]orzekł o:

- zwrocie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] bez numeru, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m², dla której w Sądzie Rejonowym dla [...] w Ł. prowadzona jest księga wieczysta KW [...], na rzecz: B. M. w 1/4 części; Z. M. w 1/4 części; J. P. w 1/4 części oraz E. G. w 1/4 części; ponadto, że: powyższy zwrot nieruchomości polega na przywróceniu prawa własności wymienionym osobom i następuje z dniem, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna, a nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu;

- zwrocie na rzecz Gminy Miasto Ł. kwoty: [...] (słownie złotych: [...]), stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego poprzedniemu właścicielowi nieruchomości z tytułu jej wykupu. Jednocześnie zobowiązał do zwrotu w/w kwoty B. M., w 1/4 części, tj. w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...]); Z. M., w 1/4 części, tj. w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...]); J. P., w 1/4 części, tj. w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...]); E. G., w 1/4 części, tj. w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...]).

W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot oznaczona jest w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o powierzchni [...] m² i stanowi własność Gminy Miasto Ł., zgodnie z decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1997 roku nr [...]. Dla nieruchomości prowadzona jest w Sądzie Rejonowym dla [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych księga wieczysta KW [...]. W 1971 r. nieruchomość została przekazana we władanie [...] Przedsiębiorstwu Ogrodniczemu, jednakże nie odnaleziono dokumentów wskazujących na konkretny moment objęcia nieruchomości we władanie. Zgodnie z kopią rejestru akt z lat 1969-1973, akta dotyczące nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka nr [...], przekazane zostały do [...] w dniu [...] września 1971 r., co może świadczyć o objęciu nieruchomości we władanie. Trwało ono, aż do momentu przekazania działki nr [...] przez [...] Przedsiębiorstwo Ogrodnicze w likwidacji Leśnictwu Miejskiemu Ł. na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] maja 1994 r., który powstał w wykonaniu uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] stycznia1994 r. nr [...] w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą Leśnictwo Miejskie - Ł. Obecnie nieruchomość znajduje się w administrowaniu Leśnictwa Miejskiego – Ł. na mocy Uchwały Zarządu Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] września 2000 r. Zgodnie z informacją Leśnictwa Miejskiego Ł. od daty wywłaszczenia na nieruchomości prowadzona była gospodarka leśna i objęta była ona działaniem planu urządzenia lasu na dziesięciolecie od [...] stycznia 1981 r. do [...] grudnia 1990 r. Zgodnie z informacją przekazaną przez Leśnictwo Miejskie Ł. nieruchomość nie była ujęta we wcześniejszym planie urządzenia lasu z roku 1967, gdyż powstał on przed wykupem działki. Jest ona natomiast objęta działaniem planów urządzenia lasu na 10-lecie: od [...] stycznia 1992 r. do [...] grudnia 2001 r. oraz od [...] stycznia 2003 r. do [...] grudnia 2012 r.

Organ I instancji podjął próby zbadania, czy na nieruchomości oznaczonej w dniu nabycia jako działka nr [...], został zrealizowany cel wywłaszczenia (nabycia). Starosta przyjął, że z dokumentów archiwalnych zgromadzonych w niniejszej sprawie nie wynika sposób wykorzystywania nieruchomości w okresie 10 lat od dnia jej nabycia, tj. w okresie od [...] maja 1971 r. do dnia [...] maja 1981 r. Odnaleziono jedynie plan urządzenia lasu obowiązujący od dnia [...] stycznia 1981 r., istnienie którego jednakże w ocenie Sądu nie było wystarczającym dowodem na realizację celu wywłaszczenia, ponieważ nie wynikały z niego żadne konkretne działania podejmowane na nieruchomości. Zatem w toku ponownego postępowania wyjaśniającego przeprowadzono dowód z przesłuchania świadków S. P., K. K., S. S., H. R. oraz J. P. na okoliczność, jakiego typu działania podejmowane były na nieruchomości w okresie od dnia [...] maja 1971 r. do dnia [...] maja 1981 r. W ocenie organu, na działce nr [...] podejmowane były jedynie działania mające na celu utrzymanie stanu nieruchomości, jaki istniał na niej w dacie nabycia przez Skarb Państwa, przy zachowaniu zasad prawidłowej gospodarki leśnej. Z akt archiwalnych wynika, iż działka porośnięta była 73 letnim drzewostanem. Wszelkie działania [...] Przedsiębiorstwa Ogrodniczego, które administrowało Lasem [...] w latach 1971-1981, sprowadzały się do działań pielęgnacyjnych oraz porządkowych. Nie były podejmowane czynności mające na celu zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości - w szczególności nie były prowadzone nieuzasadnione względami pielęgnacyjnymi wycinki drzew, ani też dosadzenia drzew. Na działce nie zostały również wybudowane żadne nowe obiekty. Wszelkie działania sprowadzały się do administrowania nieruchomością. Starosta Ł. Wschodni w konkluzji uznał że spełniona została przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w postaci leśnego terenu wypoczynkowego, wynikająca z art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec czego należało orzec o zwrocie działki nr [...] na rzecz spadkobierców S. M.

Wojewoda Łódzki, po rozpoznaniu odwołań Prezydenta Miasta Ł. i Leśnictwa Miejskiego Ł., decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Ł. Wschodniego z dnia [...] marca 2009 r. i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] o pow. [...] m².

Wojewoda Łódzki stwierdził, że mając ustalony cel wywłaszczenia nieruchomości (utworzenie leśnych terenów wypoczynkowych) obowiązkiem organów administracji, orzekających w sprawie zwrotu nieruchomości było zbadanie przesłanki jej zbędności w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W omawianej sprawie ustalenie powyższego sprowadza się do zbadania, czy na spornej działce w terminie 10 lat od nabycia działki powstały leśne tereny wypoczynkowe. W trakcie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego został przeprowadzony dowód z przesłuchania świadków.

W ocenie organu II instancji na uwzględnienie zasługują zeznania K. K., będącego od roku 1972 podleśniczym na obszarze obejmującym również sporną nieruchomość. K. K. wskazał, iż na przedmiotowej nieruchomości był drzewostan dębowy i samosiew klonowy. Zdaniem tego świadka "trzeba było prześwietlić drzewostan. W niższych piętrach była sosna i świerk. Dokonywano przecinki tego piętra aby ratować klon". Świadek wskazał, iż na nieruchomości utrzymywano porządek. Raz w roku dokonywano również cięcia i zbierania suszu. Zaznaczył ponadto, iż wycinano sosnę i świerk, które obumarły. Zeznania ww. osoby potwierdzają stanowisko Leśnictwa Miejskiego-Ł. wyrażone w pismach z dnia [...] maja 2008 r. oraz z dnia [...] września 2003 r., w których zostało zaznaczone, iż od daty wywłaszczenia nie zmienił się sposób zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, a na spornej działce "wykonywane były normalne czynności związane z prowadzeniem gospodarki leśnej oraz bieżącym utrzymaniem porządku i czystości w ramach utrzymania terenów publicznie dostępnych służących rekreacji i wypoczynkowi". Zdaniem organu II instancji powyższe świadczy o tym, iż na przedmiotowej działce podejmowane były "konkretne, realne działania" służące urządzeniu na niej leśnych terenów wypoczynkowych i takie właśnie działania mogą świadczyć o realizacji na nieruchomości celu wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego podejmowanie działań pielęgnacyjnych i porządkowych na wywłaszczonej nieruchomości jest wystarczające aby uznać, iż nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Podkreślić należy, iż w dacie wywłaszczenia sporna działka porośnięta była lasem i została ona nabyta w celu urządzenia na niej leśnych terenów wypoczynkowych. Podejmowanie jedynie działań mających na celu zapobieganie utraty przez nieruchomość walorów leśnych terenów wypoczynkowych - a do działań takich należy niewątpliwie zaliczyć czynności pielęgnacyjne i porządkowe - uznać należy za wystarczające by mówić o tym, że cel wywłaszczenia na nieruchomości został osiągnięty. W ocenie organu II instancji nie bez znaczenia dla oceny czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia jest objęcie nieruchomości planem urządzania lasu na 10-lecie od [...] stycznia 1981 r. do [...] grudnia 1990 r., jak również planami zagospodarowania lasów komunalnych w latach późniejszych. Reasumując, w ocenie organu II instancji, cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany z zachowaniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka zbędności nieruchomości, warunkująca jej zwrot na rzecz byłego właściciela. Nie można bowiem mówić o zaistnieniu przesłanki zbędności nieruchomości w sytuacji, gdy na działce zarówno w okresie 10 lat od daty wywłaszczenia jak i w latach późniejszych aż do dzisiaj podejmowano czynności zmierzające do tego, by sporna nieruchomość pełniła funkcję leśnego terenu wypoczynkowego. Zdaniem organu II instancji wywłaszczona nieruchomość pełniła taką właśnie rolę zarówno po jej wywłaszczeniu, jak również pełni ją dziś, będąc częścią uroczyska A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 stycznia

2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1030/09 oddalił skargę B. M., E. G., Z. M. i J. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2009 r.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie ma fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w prawomocnym wyroku z dnia 24 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 711/07, wyraził pogląd prawny oraz zawarł wskazania co do dalszego postępowania, które po myśli art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostają wiążące dla organów administracji oraz sądu ponownie rozpatrującego przedmiotową sprawę. Za przesądzoną więc należało uznać kwestię celu, na jaki wywłaszczona została nieruchomość, położona w Ł. przy ul. [...], stanowiąca działkę oznaczona aktualnie numerem geodezyjnym [...]. Obowiązkiem organów administracji było ustalenie czy i jakie konkretne działania ze strony jednostek Skarbu Państwa doprowadziły do urządzenia na nabytej nieruchomości leśnego terenu wypoczynkowego. Zgodnie z wytycznymi zawartymi we wskazanym wyżej wyroku z dnia 24 września 2007 r. osiągnięcie celu, dla którego nieruchomość została nabyta winno było nastąpić do dnia [...] maja 1981 r., kiedy to upływał dziesięcioletni okres, w którym cel nabycia winien być osiągnięty.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż zebrany w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy pozwala na konkluzję, iż cel na jaki sporna nieruchomość została wykupiona, został zrealizowany w okresie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Urządzenie leśnych terenów wypoczynkowych, określić można jako planowanie i organizowanie formy gospodarstwa leśnego, którego tradycyjnym zadaniem jest wykorzystanie siedlisk i drzewostanów, zmierzające do optymalizacji tej właśnie funkcji lasu. Nie musi ono przy tym oznaczać konieczności wznoszenia obiektów rekreacyjnych, dokonywania nowych nasadzeń. Faktem jest, iż prowadzenie gospodarki leśnej nie musi oznaczać urządzania leśnych terenów wypoczynkowych, jednakże dążeniem tejże gospodarki w nowoczesnym ujęciu jest optymalizacja wielostronnych funkcji lasu, przy czym zależnie od warunków przyrodniczych i ekonomicznych różne są proporcje między jego funkcjami produkcyjnymi, ochronnymi, melioratywnymi, rekreacyjnymi i estetycznymi. W przypadku funkcji rekreacyjnej (wypoczynkowej), specyficzny musi być także sposób prowadzenia tej gospodarki.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności zaś zeznania świadka K. K., będącego od roku 1972 podleśniczym na obszarze, obejmującym Las [...], uprawniał zatem organ odwoławczy do wniosku, iż cel wywłaszczenia (wykupu) nieruchomości został zrealizowany. Jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza natomiast podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie dokonana przez organ odwoławczy ocena zgromadzonych dowodów nie nosi zaś cech dowolności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. G., B. M., Z. M. i J. P. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie:

- naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez stwierdzenie jedynie, że obowiązkiem organów obu instancji rozpoznających sprawę było ustalenie czy i jakie konkretnie działania ze strony jednostek Skarbu Państwa zostały podjęte w celu urządzenia na przedmiotowej nieruchomości leśnych terenów wypoczynkowych, a pominięcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku stanowiska WSA w Łodzi wyrażonego w wyroku z dnia 24 września 2007 r., że czynności podejmowane przez Skarb Państwa określone jako administrowanie nieruchomością nie mogą wskazywać na realizację celu wywłaszczenia nieruchomości;

- naruszenia prawa materialnego, a to art. 136 ust. 3, art. 137 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, wobec przyjęcia przez Sąd, że działania podejmowane przez jednostki Skarbu Państwa polegające na działaniach porządkowych i pielęgnacyjnych doprowadziły do osiągnięcia celu dla którego wywłaszczona została nieruchomość tj. urządzenia leśnych terenów wypoczynkowych. W sytuacji gdy dokonując prawidłowej wykładni powołanych przepisów nie można dojść do takiego przekonania – na nieruchomości od chwili nabycia jej przez Skarb Państwa nic się nie zmieniło, w ciągu 10 lat od nabycia przez Skarb Państwa nie była ujęta w planie urządzenia lasu, nie można więc mówić o realizacji żadnego celu publicznego, a działania podejmowane na nieruchomości niczym nie różnią się od czynności podejmowanych przez prywatnych właścicieli nieruchomości i mają charakter pielęgnacyjno-zachowawczy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że celem na jaki wykupiona została przedmiotowa działka było powstanie leśnych terenów wypoczynkowych. Na przedmiotowej nieruchomości istniały, tak jak zresztą do dnia dzisiejszego tereny leśne, zatem gdyby do osiągnięcia celu wywłaszczenia potrzebne byłyby czynności wyłącznie pielęgnacyjne i porządkowe, nie byłoby konieczne pozbawienie właścicieli ich własności. Prowadzenie prawidłowej gospodarki leśnej, nie może prowadzić do ustalenia, że zostały urządzone w przedmiotowym okresie na nieruchomości leśne tereny wypoczynkowe. Fakt, że są to tereny leśne, nie może przesądzać o osiągnięciu celu. Prowadzenie prawidłowej gospodarki leśnej, nie było wystarczające do urządzenia leśnych terenów wypoczynkowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej niezbędna jest zatem ocena prowadzonego przez sąd pierwszej instancji postępowania pod kątem przesłanek nieważności, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W razie stwierdzenia wystąpienia jednej z tych przesłanek, skutkującego stwierdzeniem nieważności postępowania sądowego, zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, których w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., albowiem w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brali udział sędziowie wyłączeni z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważnością tego postępowania, a to Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wyżej zauważono, ma obowiązek brać pod rozwagę z urzędu.

Podnieść należy, że w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2010 r., przed którym zapadł zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok oddalający skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak również w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przed którym zapadł wyrok z dnia 24 września 2007 r. (sygn. akt II SA/Łd 711/07), którym uchylono decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2007 r. oraz Starosty Ł. Wschodniego z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie odmowy zwrotu tej samej nieruchomości – orzekało dwóch tych samych sędziów – sędzia WSA Barbara Rymaszewska i sędzia WSA Jolanta Rosińska.

Powyższa sytuacja wyczerpuje dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Przepis ten został dodany do katalogu wyłączeń sędziego z mocy ustawy - art. 18 p.p.s.a. stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 1736) i wszedł w życie z dniem 8 stycznia 2010 r. Zatem w dniu wydania orzeczenia z dnia 25 stycznia 2010 r. powyższa norma znajdowała się w obrocie prawnym.

Celem regulacji art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. - zgodnie z uzasadnieniem do projektu nowelizacji - było, aby sędzia który badał legalność decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie, nie orzekał przy badaniu legalności decyzji wydanej w tej sprawie w nadzwyczajnym trybie postępowania, a także przy badaniu legalności decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu przez sąd decyzji poprzedniej. Ponadto przepis ten odnosi się do tożsamości przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej, którego dotyczy wcześniejsze orzeczenie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt II OSK 243/09 – niepubl.).

Dla ustalenia zakresu wyłączenia kluczowym było ustalenie pojęcia "sprawy", o której mowa w analizowanym przepisie, w jej znaczeniu materialnym. Jak powszechnie wskazuje się w doktrynie (B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przy badaniu tożsamości sprawy istotne jest zatem, czy wydane decyzje dotyczyły tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej.

W przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość spraw z znaczeniu materialnoprawnym pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed Sądem pierwszej instancji (II SA/Łd 1030/09), objętym niniejszą skargą kasacyjną i postępowaniem uprzednio prowadzonym pod sygnaturą II SA/Łd 711/07. Oba te orzeczenia dotyczą, bowiem kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (dawniej [...]), położonej w Ł. przy ulicy [...]. Również sprawa dotyczy tych samych podmiotów, tj. B. M., Z. M., J.P. i E. G. spadkobierców dawnego właściciela wspomnianej nieruchomości, którzy wszczęli postępowanie administracyjne.

Nadmienić należy, że instytucja wyłączenia sędziego, o której mowa w art. 18 p.p.s.a. w aspekcie procesowym ma gwarantować realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ustanawiającej prawo do sprawiedliwego, jasnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd. Ta norma konstytucyjna stanowi odzwierciedlenie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Skoro więc, pomimo wyłączenia z mocy prawa, dwaj sędziowie znaleźli się w składzie rozpoznającym skargę, to takie działanie niewątpliwie narusza treść wyżej przywołanej normy konstytucyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem w rozpoznaniu sprawy brali udział sędziowie wyłączeni z mocy ustawy. Stwierdzona nieważność obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, bez konkretnego odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Należy jedynie podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na względzie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany będzie do zbadania, czy na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel polegający na "urządzeniu" leśnych terenów wypoczynkowych i czy można uznać, że same czynności związane tylko z pielęgnacją i ochroną drzewostanu stanowią o realizacji tego celu publicznego. Sąd pierwszej instancji będzie musiał odpowiedzieć na pytanie, czy w rzeczywistości "urządzono" na nieruchomości teren wypoczynkowy, tj. czy i jakie konkretne działania doprowadziły do powstania leśnego terenu wypoczynkowego na wywłaszczonej nieruchomości, tworząc nową jakość jej wykorzystywania w stosunku do dotychczasowej, a zatem czy m.in. powstało widoczne i trwałe zaplecze podporządkowane nowej wypoczynkowej funkcji (aleje spacerowe, ławki, altany etc.).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).