Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1559/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 156 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Alina Balicka,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji -oddala skargę-


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1959 r., znak [...], utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o pow. 1358 m2, stanowiącej własność spadkobierców M.vel M. M. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1960 r., znak [...], utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r., nr [...] w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że M. M. pismem z dnia [...] października 2013 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1960 r., znak [...] oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, przedmiotowej nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2014 r. strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania. Pełnomocnik M. M. pismem z dnia [...] marca 2014 r, sprecyzował, że wnosi o ocenę legalności decyzji Komisji Odwoławczej Przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1959 r., znak [...], utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia. W kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. pełnomocnik wnioskodawczy wskazał, iż oprócz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r., nr [...], wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej Przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1959 r., znak [...] oraz decyzji Komisji Odwoławczej Przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1959 r., znak [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium WRN w [...] z dnia [...] kwietnia 1959 oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy MSW z dnia [...] czerwca 1959 r. i z dnia [...] czerwca 1960 r., znak [...] We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. M. podniósł zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 77, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość była niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia wskazanego w tym artykule. Zarzucił również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 i art. 20 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji braku przesłanek niezbędności wywłaszczenia, co oznacza wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.

Organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa, albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie, była budowa Powszechnego Domu Towarowego w [...], co wypełniało przesłankę celu użyteczności publicznej. Pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi łączyć się z powszechnością i ogólna dostępnością dla całego społeczeństwa a jak wynika z akt archiwalnych był to pierwszy Powszechny Dom Towarowy w [...] i jego lokalizacja została ustanowiona w centrum [...], na terenie uzbrojonym z doprowadzeniem sieci oświetlenia i siły.

Powszechne Domy Towarowe były przedsiębiorstwem państwowym utworzonym na podstawie § 1 Zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 29.11.1947 r. (M.P. z 1948 r. Nr 7, poz. 35) i było prowadzone w ramach planów państwowych wg zasad gospodarki handlowej pod nazwą "Powszechne Domy Towarowe - przedsiębiorstwo państwowe wyodrębnione", zwane w skróceniu ..Powszechne Domy Towarowe". Zarządzenie zostało wydane w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Centralnego Urzędu Planowana. Podstawę stanowił dekret z dnia 03.01.1947 r. o utworzeniu przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. z 1947 r. Nr 8 poz. 42). Przedmiotem działalności Powszechnych Domów Towarowych był planowy handel detaliczny wszelkiego rodzaju towarami w domach towarowych i w ich filiach, czyli dostępny dla wszystkich i uwzględniający różnorodność sprzedawanych towarów. Ówcześnie obowiązujący ustrój polityczny nie promował handlu detalicznego prywatnego tylko handel państwowy.

Zasadność usytuowania inwestycji na przedmiotowej nieruchomości potwierdzona była zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej Nr 8P Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].01.1959 r. Tym samym została spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia, określona treścią art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. W niniejszej sprawie nie zachowała się oferta skierowana do spadkobierców M. M., jednakże z pisma z dnia [...].09.1958 r. pełnomocnika spadkobierców M. M. adwokata F. T., wynika, że jego mocodawcy wyrazili zgodę na sprzedaż nieruchomości pod warunkiem podwyższenia ceny. Zatem rokowania o dobrowolną sprzedaż nieruchomości zostały przeprowadzone, lecz nie przyniosły pozytywnego rezultatu. W piśmie z dnia [...] listopada 1958 r. T. M. i R. nie wyrażali zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, domagali się oddalenia wniosku wywłaszczeniowego jednocześnie kwestionując zasadność przedmiotowego wywłaszczenia oraz wartość wyliczonej kwoty odszkodowania. Ponadto spadkobiercy wnieśli o ponowne wyliczenie kwoty odszkodowania z uwzględnieniem zasad zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Minister stwierdził, iż z powyższego wynika, że organ wypełnił obowiązek określony w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. Pismem z dnia [...].10.1958 r. Nr [...] Powszechny Dom Towarowy w [...] Przedsiębiorstwo Państwowe wystąpiło do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości w tym w pkt d nieruchomości stanowiącej własność spadkobierców zmarłego M. vel M. M.. Wniosek ten spełniał wymogi określone w art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Stosownie do treści art. 16 ustawy organ zawiadamiał, " za dowodem doręczenia, właściciela nieruchomości i osoby, którym na nieruchomości służyły ograniczone prawa rzeczowe, jak również odpis zawiadomienia wywieszany był na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Zawiadomieniem z dnia [...].11.1958 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku m. in. do przedmiotowej nieruchomości i o wyznaczeniu na dzień [...].12.1958 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

W aktach archiwalnych sprawy zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu [...].12.1958 r. z którego wynika, że w przedmiotowej rozprawie nie uczestniczyli spadkobiercy M. M., ani nie uczestniczyli w niej biegli.

Zgodnie z art. 21 ustawy, odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Ponadto, opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z art. 21 ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Minister podkreślił, iż ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności, przy czy w orzecznictwie przyjmuje się, że brak biegłych nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona, w której nie uczestniczył zarówno biegły jak i spadkobiercy M. M..

W aktach sprawy znajduje się opinia szacunkowa biegłego inż. J. K. z dnia [...].02.1958 r. zawierająca szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Wycena była znana spadkobiercom M. M., czego potwierdzeniem jest m.in. brak zgody na proponowaną cenę w trakcie przeprowadzonych rokowań jak również w trakcie całego postępowania, a szczególnie w postępowaniu odwoławczym. Operat szacunkowy został sporządzony przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a organ wywłaszczeniowy nie powołał w toku postępowania biegłego należy wskazać, że z treści art. 21 ustawy wynika, że biegły powinien zostać powołany przez organ wywłaszczeniowy, natomiast powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych było orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawców wywłaszczenia, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Taka praktyka, nie może być jednak uznana za rażące naruszenie prawa. Należy wskazać, że biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, wybierano ich z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, a wycena, tak jak w przedmiotowej sprawie, poległa najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu.

A zatem już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości powinna była być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej i na podstawie opinii biegłego. Zatem nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej na podstawie powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz przepisów wykonawczych. Ustawodawca nie rozróżniał pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania wywłaszczeniowego. Gdyby takie rozróżnienie było intencją ustawodawcy, to zostałoby to wprost wskazane w przepisie. Jedynie wyraźny zapis, że organ zobowiązany jest ustanowić innego biegłego na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego, niż biegłego dokonującego wyceny na potrzeby złożenia oferty, mógłby realizować ewentualne zamierzenie ustawodawcy w tym zakresie. Ponadto ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy dla aktu powołania biegłego, określonego w art. 21 ustawy. Oznacza to, że organ był uprawniony do skorzystania z już istniejącej opinii w przedmiotowej sprawie tj. inż. J. K. biegłego powołanego Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Zatem nie można uznać, że opinia szacunkowa sporządzona na potrzeby postępowania ofertowego nie wypełnia dyspozycji art. 21 ustawy. Wywłaszczeniu podlegał grunt o pow. pow. 1358 m2 na którym znajdowały się bednarnia oraz garaż. Podstawę przyznanego odszkodowania za grunt stanowił przepis art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie za grunt budowlany w mieście lub osiedlu podlegający podatkowi od nieruchomości określało się w zależności od rodzaju miasta (osiedla), położenia gruntu i jego obszaru w wysokości 5-10% przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Odszkodowanie ulegało odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli obszar gruntu wywłaszczonego był mniejszy, niż dopuszczalna najmniejsza powierzchnia działki pod budowę domu jednorodzinnego. W opinii szacunkowej biegły przyjął maksymalne stawki, koszt wybudowania domu jednorodzinnego wynosił 350,000 zł a stawką procentowa wynosiła 10% zatem biegły wyliczył, iż za wywłaszczony grunt należy się 35 000 zł i taka też kwota została przyznana zaskarżoną decyzją.

Podstawę przyznanego odszkodowania za budynki stanowił przepis art. 8 ust. 9 zgodnie z którym odszkodowanie za dom jednorodzinny, za dom mieszkalny stanowiący własność spółdzielni mieszkaniowej lub obejmujący nie więcej niż cztery lokale, z których każdy stanowi odrębną własność nieruchomą, a żaden nie zawiera więcej niż 5 izb, albo za budynek przeznaczony do wykonywania w nim przemysłu, rzemiosła lub handlu, powinno było odpowiadać kosztom odtworzenia budynku zmniejszonym stosunkowo do stopnia jego zużycia. Biegły oszacował budynki po uprzednim dokonaniu wizji lokalnej i stwierdził, że stopień zużycia tych wynosi 50% i do wyceny zastosował ówcześnie obowiązujące cenniki PZU. Rejestr szacunkowy sporządzony przez inż. J. K. biegłego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] został poddany ocenie inż. A. Z. biegłego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], który stwierdził, iż prawidłowość opinii szacunkowej zarówno co do gruntu, jak co do budynków a ponadto stwierdził, iż zużycie budynków zaliczone do wysokości 50 % jest prawidłowe i oparte na Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31.07.1957 r. Organ stwierdził, że odszkodowanie przyznane decyzją z dnia [...].04.1959 r. w kwocie 35 000 zł za grunt i 83 572 zł za budynki, zostało określone zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo administracyjnym rażąco narusza prawo decyzja w której odszkodowanie ustalono w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego i bez podstawy prawnej. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, którego operaty stały się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Decyzją z dnia [...].06.1959 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania spadkobierców M. vel M. M., utrzymała w mocy decyzji z dnia [...].04.1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, natomiast w części dotyczącej odszkodowania orzeczenie miało być wydane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych zobowiązała Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych o wyjaśnienie, czy spadkobiercom byłego właściciela przysługuje nieruchomość zamienna.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego w miarę możności nieruchomość zamienną odpowiednią ze względu na jej charakter, wyposażenie i położenie oraz ponieść koszty przeniesienia budynków z nieruchomości wywłaszczonej na nieruchomość zamienną lub na inną nieruchomość nie podlegającą wywłaszczeniu, jeżeli to przeniesienie jest niezbędne i gospodarczo uzasadnione, albo ponieść koszty wybudowania nowych zabudowań, jeżeli koszty ich budowy nie będą niższe od kosztów przeniesienia zabudowań znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości lub gdy według przepisów prawa budowlanego wzniesienie zabudowań w ich dotychczasowej postaci nie jest dopuszczalne. Przepis ten nie nakładał na organ wywłaszczeniowy bezwzględnego obowiązku dostarczenia nieruchomości zamiennej, lecz wskazywał jedynie na możliwość jej przyznania w sytuacji, gdy organ wywłaszczeniowy miał do dyspozycji odpowiednią nieruchomość.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy powołany wyżej przepis stosowało się odpowiednio do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą warsztat rzemieślniczy albo za działkę z domem jednorodzinnym, za dom jednorodzinny lub za dom mieszkalny obejmujący nie więcej niż cztery lokale mieszkalne, z których każdy stanowił odrębną własność nieruchomą, a żaden nie zawierał więcej niż 5 izb. A zgodnie z art. 10 ust. 3 za wywłaszczoną działkę budowlaną w mieście lub osiedlu przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego położoną w tej samej miejscowości inną odpowiednią działkę budowlaną z nałożeniem na właściciela obowiązku wybudowania na niej domu jednorodzinnego w terminie nie krótszym niż trzy lata.

Minister wskazał, iż ustawa z dnia 12 marca 1958 r. jako zasadę przyjmowała przyznawanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 7), a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej (art. 10). Nieruchomość zamienna przyznawana była "w miarę możliwości", co oznacza, że od uznania organu zależało ewentualne przyznanie nieruchomości zamiennej. W sytuacji gdy występuje uznaniowe wydawanie decyzji, nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1959 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość, ze względów urbanistycznych oraz ze względu na rozmieszczenie sieci usług ogólnomiejskich (plac w centrum [...]) nie mogła być zabudowana domem jednorodzinnym jak również nie mógł też znajdować się tam warsztat rzemieślniczy. Pismem z dnia [...].03.1960 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] poinformowało, iż na terenie miasta [...] brak jest działek, natomiast jest możliwość przyznania działki budowlanej o pow. 500 m2 w parcelowanym ośrodku mieszkaniowym [...]. Minister stwierdził, że brak było podstaw do przyznania spadkobiercom M. M., tym bardziej, że mieszkali we [...] i w żadnym piśmie nie wskazywali, że chcą wbudować dom w [...], natomiast znajdująca się na nieruchomości bednarnia zużyta w 50 % nie stanowiła warsztatu rzemieślniczego.

Minister stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1959 r., znak [...], utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o pow. 1358 m2, stanowiącej własność spadkobierców M. vel M. M. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1960 r., znak [...], utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r., nr [...] w części dotyczącej przyznanego odszkodowania, gdyż przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało aby wymienione decyzje były dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł M. M. reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając jej naruszenie:

1.art. 15 i art. 138 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania i nierozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym i konsekwencji wydanie decyzji będącej zwykłym powieleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji, a ty samym pozbawienie strony instancji odwoławczej i naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 2. art.7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 poprzez nieustosunkowanie się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz pisma z dnia [...] lutego 2015 r. uzupełniające odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a w konsekwencji nierozpoznanie sprawy; 3. art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a., gdyż z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż faktycznie została ona sporządzona przez osobę, która brała udział w wydaniu decyzji I instancji; 4. art. 6, 7, 8, 77, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez przyjęcie, że spełniona została przesłanka z art. 3 ustawy stanowiąca o dopuszczalności wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych; 5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji braku przesłanek niezbędności wywłaszczenia, co oznacza wydanie decyzji bez podstawy prawnej, w konsekwencji rażące naruszenie prawa; 6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 63 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, w sytuacji, w której doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż: a ) organ administracji miał ustawowy zakaz dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, powołanego wcześniej przez stronę; b) biegły wyceniający wywłaszczoną nieruchomość nie został powołany przez organ administracji w toku postępowania i działał na zlecenie strony postępowania, a opinia będąca podstawą odszkodowania została wydana przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego; c) biegły nie został przesłuchany na rozprawie; d) strona zgłaszała cały szereg uwag do wyceny, do których biegły się nie odniósł, choć było to jego obowiązkiem, gdyż nie był obecny na rozprawie; e) brak jest dowodów aby osoba wyceniająca wywłaszczoną nieruchomość – J. K. był na liście biegłych Urzędu Wojewódzkiego;

7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: a) jaka jest podstawa prawna i faktyczna "sztywnych stawek" w oparciu o które, w ocenie Ministra, wyliczono odszkodowanie; b) z jakiego powodu wycena wywłaszczonej nieruchomości w wysokości 118.572 zł była prawidłowa. Pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie stwierdza się, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W ocenie Sądu, Minister Infrastruktury i Rozwoju w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego prawidłowo stwierdził, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1959 r., znak [...], utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], jak też decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1960 r., znak [...], utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r., w części dotyczącej przyznanego odszkodowania nie są dotknięte kwalifikowaną wadą uzasadniającą wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Sąd w całości podziela ocenę prawną dokonaną w tym zakresie przez organ, który w sposób wszechstronny i prawidłowy rozważył cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w sprawie orzekał właściwy organ. Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Poddane ocenie organu w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, utrzymane w mocy decyzjami organu odwoławczego z dnia [...]czerwca 1959 r. i z dnia [...] czerwca 1960 r. wydane zostało na podstawie przepisów art. 2, 3, 14, 20 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70, dalej jako ustawa). Podzielić należy stanowisko organu, że nie można kontrolowanym decyzjom zarzucić rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy stanowiącym, że wywłaszczenie je dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa, albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie, była budowa Powszechnego Domu Towarowego w [...], co zdaniem organu wypełniało przesłankę celu użyteczności publicznej. Przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i wywłaszczeniu nieruchomości nie zawierały definicji pojęcia " cele użyteczności publicznej". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwie pojęcie to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Zatem skoro ustawa z dnia 12 marca 1958 r. nie zawiera legalnej definicji co należy rozumieć przez "cele użyteczności publicznej", to zachodzi konieczność dokonania wykładni tego pojęcia, a w taki przypadku nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy. Pokreślenia wymaga, że w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o wywłaszczenie ubiegał się uprawniony podmiot – Powszechny Dom Towarowy – będący przedsiębiorstwem państwowym. Wywłaszczenie spornej nieruchomości uzasadnione było interesem społecznym, ponieważ dom handlowy był usytuowany w centrum [...], co też powodowało, że do dostęp do niego miałaby nieograniczona liczba osób, stąd też zarzut naruszenia art. 20 ust. 2 jest chybiony. W oparciu zgromadzony w sprawie materiału dowodowego podzielić należy, że nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze zarzut rażącego naruszenia art. 21 ustawy, zgodnie z którym odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 1958 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której mimo prawidłowego zawiadomienia nie brali udziału spadkobiercy M. M., jak również nie brał udziału biegły. Sąd podziela stanowisko organu, że wprawdzie brak obecności biegłych stanowi naruszenie przepisów prawa, to naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności NSA. I tak m.in. w wyroku z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1042/11 NSA stwierdził, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy (...), nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Sąd wskazał także, że ustalenie odszkodowania nastąpić powinno nie tyle po wysłuchaniu biegłych, a po wysłuchaniu opinii biegłych, co może również oznaczać odczytanie na rozprawie wyżej wymienionej opinii. A zatem niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Znajdująca się w aktach sprawy opinia szacunkowa biegłego inż. J. K. zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Opinia ta wprawdzie nie została sporządzona przez biegłego powołanego przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, to nie można z tego powodu przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy, skoro prawidłowość jej sporządzenia potwierdził biegły PWRN w [...] - inż. A. Z.. Biegły ten stwierdził, że rejestr szacunkowy został sporządzony na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w części dotyczącej szacunku działek i szacunek sporządzono prawidłowo. Szacunek budynków sporządzono po dokonaniu wizji w terenie stanu technicznego budynków. Zużycie budynków zaliczone w wysokości 50 % jest prawidłowe i oparte na rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1957 r. W opinii tej biegły przedstawił sposób obliczenia odszkodowania za sporną nieruchomość odwołując się do obowiązujących wówczas przepisów regulujących tę materię. Z podanych wyżej względów Sąd uznając skargę za pozbawioną uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.