Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 301/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36(1) ust. 1 i 6, art. 36(9) ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1059
law: Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o radcach prawnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Elżbieta Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1169/08 w sprawie ze skargi G. O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały ustalającej wynik egzaminu radcowskiego oraz umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. VI SA/Wa 1169/08, uchylił zaskarżoną skargą G. O. decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały stanowiącej wynik egzaminu radcowskiego i umorzenia postępowania oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

Uchwałą Nr 11/2006 z dnia 12 maja 2006 r. podjętą na podstawie art. 369 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) – dalej ustawy o radcach prawnych, Komisja Egzaminacyjna działająca na obszarze Okręgowej Izby Radców Prawnych w P. ustaliła, że G. O. otrzymał z pisemnego egzaminu 67,5 punktów i uzyskał negatywny wynik egzaminu. Komisja wskazała, że pozytywny wynik egzaminu pisemnego otrzymuje zdający, który uzyskał co najmniej 80 punktów. W skierowanym do Ministra Sprawiedliwości odwołaniu od ww. uchwały G. O. wnosił o zmianę ilości przyznanych punktów i dopuszczenie go do części ustnej egzaminu radcowskiego.

W piśmie z dnia 13 lipca 2006 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości zawiadomił G. O. o nieuwzględnieniu odwołania i wskazał m.in., że kontrola prawidłowości wyniku egzaminu ma charakter formalny, co oznacza, że organ nie może dokonywać ustaleń faktycznych i wykonywać uprawnień przysługujących wyłącznie Komisji, polegających na sprawdzaniu prac pisemnych. Pismo nie zawierało pouczenia o możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego.

W wyniku złożonej przez G. O. skargi na pismo Ministra Sprawiedliwości, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 maja 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1967/06) uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odwołania od wyniku egzaminu radcowskiego. Sąd stanął na stanowisku, że postępowanie egzaminacyjne uregulowane ustawą o radcach prawnych jest postępowaniem administracyjnym, zaś zaskarżone pismo Ministra Sprawiedliwości jest decyzją II instancji w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Wydanie takiej decyzji musi być zatem poprzedzone ponownym rozpatrzeniem sprawy administracyjnej, którą jest ustalenie wyniku egzaminu, zaś ponowne jej zbadanie nie oznacza ponownego przeprowadzenia egzaminu, a jedynie kontrolę prawidłowości ustalonego przez Komisję wyniku egzaminu.

Sąd zauważył, że kontrola instancyjna sprawowana przez Ministra, który zgodnie z art. 331 ust. 2 ustawy o radcach prawnych jest organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji Egzaminacyjnej i zgodnie z art. 369 ust. 2 ustawy rozpoznaje jako organ wyższego stopnia odwołania od wyniku egzaminu stwierdzonego uchwałą Komisji, nie jest tylko kontrolą pod względem formalnym, a Minister ograniczając kontrolę uchwały Komisji do zbadania warunków formalnych jej podjęcia i uchylając się od zbadania prawidłowości wyniku egzaminu, naruszył przepisy procesowe w zakresie postępowania odwoławczego.

W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008 r. (sygn. akt II GSK 316/07) oddalił skargę kasacyjną jako niezasługującą na uwzględnienie. NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż postępowanie egzaminacyjne jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a wydane w wyniku złożonego odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości jest decyzją administracyjną. Jak podkreślił NSA, przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, obejmujące również przepisy tej ustawy powołane w skardze kasacyjnej, nie zawierają żadnych ograniczeń dla organu odwoławczego – Ministra Sprawiedliwości dotyczących postępowania w przypadku rozpoznawania odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej.

W sytuacji gdy Komisja Egzaminacyjna ustala wynik egzaminu na podstawie własnej oceny w granicach tzw. uznania administracyjnego, obowiązkiem organu odwoławczego jest zbadanie, czy granice tego uznania nie zostały przekroczone. NSA odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdził, iż uchylenie przepisu art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż stan prawny w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji, tj. 13 lipca 2006 r., nie został zakwestionowany. Uchylenie wskazanego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny będzie, jak zauważył NSA, działało na przyszłość i wywoływało skutek prawny od 31 grudnia 2006 r.

Rozpoznając odwołanie ponownie, Minister Sprawiedliwości decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylił w całości uchwałę Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w P. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]. i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. w sprawie o sygn. akt K 30/06, organ stwierdził, iż mocą tego wyroku uchylone zostały jako niekonstytucyjne, bo naruszające art. 17 Konstytucji RP, przepisy m.in. art. 361 ust. 1 i 6 oraz art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, które to przepisy utraciły moc z dniem 31 grudnia 2006 r. W ocenie Ministra, wyeliminowanie z ustawy o radcach prawnych przepisów konstytuujących organy prowadzące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym braku przepisów upoważniających inne organy do rozstrzygania przedmiotowej sprawy, spowodowało stan luki prawnej w zakresie wskazania organu oraz trybu postępowania dla ustalenia wyniku egzaminu. Zdaniem Ministra, utracił on prawo rozpoznania sprawy w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, co oznacza, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a. obejmująca całe postępowanie, a więc także postępowanie przed organem I instancji zakończone nieprawomocną uchwałą.

W wyniku rozpoznania skargi G. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości. Sąd stwierdził, że według stanu prawnego jaki obowiązywał w dacie dokonywania przez Komisję Egzaminacyjną oceny części pisemnej egzaminu radcowskiego oraz w dacie złożenia odwołania od tej uchwały, egzamin radcowski przeprowadzały komisje egzaminacyjne, o których mowa w art. 331 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, tj. komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku rad okręgowych izb radców prawnych. Zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem art. 369 ust. 2 tej ustawy, od uchwały komisji dotyczącej wyniku egzaminu zdającemu przysługiwało prawo wniesienia odwołania do Ministra Sprawiedliwości. Sąd podkreślił, że skarżący z tego prawa skorzystał w terminie zastrzeżonym dla tej czynności. Wadliwe rozpoznanie przez organ tegoż odwołania skutkowało tym, że było ono rozpoznawane w dacie, gdy uległ zmianie stan prawny.

Sąd I instancji wskazał, iż organ wadliwie uznał, że na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. o sygn. akt K 30/06 utracił on prawo rozpoznania sprawy w przedmiocie wyniku egzaminu radcowskiego, zaś całe postępowanie o ustalenie wyniku egzaminu jest bezprzedmiotowe (postępowanie odwoławcze i postępowanie przed organem I instancji).

Zdaniem Sądu, Minister zobowiązany był rozpatrzyć sprawę z prawidłowo wniesionego odwołania i podjąć działanie w tej sprawie jako organ drugiej instancji na zasadzie wskazanej w art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że organ nie zauważył, iż uchwała Komisji Egzaminacyjnej podjęta została w czasie, gdy wskazane przez organ przepisy obowiązywały, a nadto że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanem prawnym, komisja egzaminacyjna była i w dalszym ciągu jest właściwa do ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego w drodze uchwały, co wynika z treści art. 369 ust. 1 i ust. 4 ustawy o radcach prawnych. Zdaniem Sądu, egzamin, do którego przystępuje osoba zainteresowana wpisem na listę radców prawnych, musi zostać poddany ocenie. Minister Sprawiedliwości zaskarżonym rozstrzygnięciem pozbawił skarżącego dokonanej już przez Komisję oceny części pisemnej egzaminu i uniemożliwił ocenę ponowną, a taki stan rzeczy jest nie do pogodzenia z zasadą państwa prawnego i oczekiwaniem obywateli podejmujących działania w zaufaniu do obowiązującego prawa.

W ocenie Sądu, utrata mocy obowiązującej przepisów art. 361 ust. 1 i 6 i art. 369 ust. 2 i 3 ustawy o radcach prawnych nie może rzutować na postępowanie wszczęte i prowadzone już przed Ministrem Sprawiedliwości jako organem odwoławczym w czasie, gdy wyrok w sprawie zgodności tych przepisów z Konstytucją jeszcze nie zapadł. Skutek wyeliminowania art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych jest taki, że brak jest podstawy prawnej do składania przez osoby przystępujące do egzaminu radcowskiego odwołań od ustalonych uchwałą Komisji Egzaminacyjnej wyników, a więc skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w tej części skierowany jest na działania mogące nastąpić po dniu 31 grudnia 2006 r., oznaczonym jako dzień utraty mocy obowiązującej przepisu. Powyższe oznacza, że ze względu na potrzebę ochrony zaufania do prawa, rozpoczęte i prowadzone przed datą wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez Ministra Sprawiedliwości postępowanie odwoławcze powinno być przez ten organ kontynuowane zgodnie z właściwą procedurą i zakończone w sposób wskazany w art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), na podstawie którego organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku sądu. Orzekający po dacie wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego sąd administracyjny, a także Naczelny Sąd Administracyjny nakazał tymczasem organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy skontrolowanie merytoryczne wyniku egzaminu.

Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez przyjęcie, iż uchylenie art. 361 ust. 1 i 6 oraz art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości w przypadku nieistnienia wyraźnej normy kompetencyjnej stanowi zasady praworządności i działania organów na podstawie i w granicach prawa,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracyjny ma obowiązek stosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu w sytuacji zmiany przepisów prawa obowiązujących na dzień orzekania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż materialną podstawą rozpoznania sprawy był uznany za niekonstytucyjny art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, określający Ministra Sprawiedliwości jako organ, do którego składa się odwołania.

W ocenie organu, uchylenie powyższego przepisu, w sytuacji kiedy sprawa ustalenia wyniku nie została jeszcze ostatecznie rozstrzygnięta, nie może skutkować przyjęciem, iż organy zobowiązane są nadal działać tylko i wyłączenie z uwagi na to, że wynik egzaminu musi zostać poddany ocenie.

Organ wskazał również na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w powoływanym w sprawie orzeczeniu, iż rolą ustawodawcy jest jak najszybsze wypracowanie modelu świadczenia pomocy prawnej i dostępności do zawodów prawniczych. Świadczy to dobitnie o tym, iż celem orzeczenia Trybunału było wyeliminowanie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o radcach prawnych i wprowadzenie w ich miejsce nowej regulacji, a nie stosowanie nadal niekonstytucyjnych przepisów przez organy.

Minister wskazał, iż został zobligowany do rozpoznania sprawy na podstawie uchylonych przepisów ustawy o radcach prawnych, ponieważ odwołanie zostało złożone w terminie, kiedy przepisy te jeszcze obowiązywały i przytoczył treść art. 6 k.p.a., który mówi o tym, że organy administracji publicznej rozstrzygają sprawy na podstawie przepisów prawa obowiązujących w chwili podejmowania decyzji. Organ dodał także, iż na chwilę orzekania brak było przepisów wprost wskazujących na Ministra Sprawiedliwości jako organ uprawniony do rozpoznania odwołania w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego. Nie istniały również żadne przepisy przejściowe, które upoważniałyby Ministra do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Na podstawie art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP Minister Sprawiedliwości, który ponownie rozpoznaje sprawę po uchyleniu wydanej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zobowiązany jest orzekać w oparciu o stan prawny istniejący w chwili podejmowania rozstrzygnięcia, a nie jak wynika to z uzasadnienia Sądu, stan prawny z chwili złożenia odwołania. W związku z powyższym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, organ postąpił prawidłowo umarzając postępowanie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Ponadto organ nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu, iż Minister Sprawiedliwości naruszył art. 153 p.p.s.a., na mocy którego, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku sądu, który nakazał ponowne merytoryczne skontrolowanie wyniku egzaminu. W ocenie Ministra, skoro przepisy ustawy o radcach prawnych normujące postępowanie w sprawie ustalenia wyniku radcowskiego utraciły moc, to ocena prawna uchylonych przepisów, dokonana w wyroku WSA w W. z dnia 8 maja 2007 r., a także w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2008 r. stała się nieaktualna i nie może wiązać organu co do dalszego rozpoznania sprawy. Organ w tej sytuacji zobligowany jest działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a zastosowanie się do oceny wyrażonej w powyższych wyrokach zmierzałoby do wydania orzeczenia, zawierającego kwalifikowaną wadę prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. O. podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli kasacyjnej w niniejszej sprawie jest orzeczenie Sądu I instancji, którym Sąd ten uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zatem kontrola ta, zakreślona granicami z art. 183 § 1 p.p.s.a., sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji trafnie uznał, że zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem, aczkolwiek jego uzasadnienie jest częściowo błędne.

Trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, iż z zawartej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, będącej powtórzeniem zasady przyjętej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wedle powszechnie aprobowanego w doktrynie i orzecznictwie poglądu zasada ta oznacza, iż organ wydaje decyzję w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck 2003, s. 585; wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. sygn. akt IV SA 451/88; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 1742/00). Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądów administracyjnych jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych nie zawiera w tej kwestii odrębnej regulacji, co oznacza, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji winna uwzględniać stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania.

W rozpoznawanej sprawie w dacie wydania decyzji ostatecznej, tj. 1 kwietnia 2008 r., obowiązywał stan prawny, który powstał po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 (Dz. U. z 2006 r. Nr 206, poz. 1522), w którym art. 361 ust. 1 i 6 oraz art. 369 ust. 2 i 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 19 i pkt 20 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361 oraz z 2006 r. Nr 149, poz. 1075), zostały uznane za niezgodne z art. 17 ust. 1 Konstytucji (pkt I ppkt 9 i 10 wyroku TK). Zgodnie z pkt II tego wyroku wymienione wyżej przepisy utraciły moc z dniem 31 grudnia 2006 r.

Przepis art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny stanowił, że od uchwały komisji służy zdającemu odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Skutek prawny powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest taki, że po dniu 31 grudnia 2006 r. nie było już trybu odwoławczego do Ministra Sprawiedliwości od orzeczeń komisji w sprawie wyniku egzaminu. Taki stan prawny obowiązywał także w dniu wydania zaskarżonej decyzji (1 kwietnia 2008 r.), gdyż w tej dacie nie zostały uchwalone nowe przepisy, które kwestie te by regulowały. Treść art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych w brzmieniu zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny wskazuje, iż był to przepis kompetencyjny, uprawniający Ministra Sprawiedliwości do rozpoznawania odwołań od orzeczeń komisji egzaminacyjnych. Przy czym kompetencje te przysługiwały Ministrowi Sprawiedliwości, w oparciu o ww. przepis, jedynie do dnia 31 grudnia 2006 r. Słusznie zatem zauważył Sąd I instancji, że wobec wadliwego działania Ministra Sprawiedliwości w 2006 r. nie doszło wówczas do rozpoznania odwołania złożonego przez G..

Błędny jest jednakże pogląd Sądu I instancji, że te wadliwe działania Ministra Sprawiedliwości, które zostały stwierdzone uprzednio wydanymi w tej sprawie wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, "ukształtowały" kompetencje Ministra do rozpoznawania odwołania także po dniu 31 grudnia 2006 r. Jak już wyżej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP wynika, iż podstawą prawną decyzji administracyjnej jest przepis prawa powszechnie obowiązującego, który powierza organowi administracji publicznej załatwienie sprawy w danej formie prawnej. W niniejszej sprawie do dnia 31 grudnia 2006 r. przepisem powierzającym Ministrowi Sprawiedliwości załatwienie sprawy w drodze decyzji (tj. rozpoznania odwołania od wyniku egzaminu) był art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, który po tej dacie utracił moc. Powyższe oznacza, że skoro przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to w tej dacie powstała nieusuwalna przeszkoda o charakterze trwałym, która uniemożliwiła wówczas dalsze prowadzenie postępowania, a zatem zachodziła podstawa do jego umorzenia.

Zasadniczą przeszkodą uniemożliwiającą prowadzenie postępowania odwoławczego była bowiem jego bezprzedmiotowość. W tym wypadku postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, albowiem nie było normy prawnej udzielającej organowi administracji kompetencji do wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji kiedy Minister Sprawiedliwości utracił kompetencje do prowadzenia postępowania odwoławczego, nie mógł go prowadzić w żadnym zakresie, a w szczególności nie był już uprawniony do rozstrzygania o odwołaniu skarżącego i nie miał kompetencji do usuwania z obrotu prawnego orzeczenia I instancji. Nie mógł zatem uchylić uchwały komisji egzaminacyjnej z dnia 12 maja 2006 r. i umorzyć postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie oznacza bowiem, że postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej uchwały, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ I instancji, a jednocześnie że organ odwoławczy posiadał kompetencje do orzekania w tej sprawie. Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej, przepisy art. 361 ust. 1 i 6 oraz art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych poprzez ich zakwestionowanie powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie dawały Ministrowi kompetencji do wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w dniu 1 kwietnia 2008 r. Przepis art. 361 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, który utracił moc prawną z dniem 31 grudnia 2006 r., stanowił jedynie, że egzamin radcowski przeprowadzają komisje, o których mowa w art. 331 ust. 1, przy czym art. 337 stosuje się odpowiednio. Z kolei ust. 6 art. 361 tej ustawy uprawniał Ministra do sporządzenia pytań i tematów na potrzeby egzaminu radcowskiego przeprowadzonego w terminie, o którym mowa w ust. 5 (tj. do dnia 31 maja). Zatem przepis ten obowiązywał w dniu przeprowadzenia egzaminu radcowskiego, do którego przystąpił dobrowolnie skarżący. Przepis ten utracił moc obowiązującą dopiero z dniem 31 grudnia 2006 r., wobec czego nie miało to wpływu na orzeczenie komisji egzaminacyjnej zapadłe wcześniej. Poza tym nie został przez Trybunał Konstytucyjny uchylony art. 369 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, który określał kompetencje komisji do ustalania po przeprowadzeniu egzaminu radcowskiego wyniku zdającego w drodze uchwały oraz do ogłoszenia wyniku egzaminu radcowskiego. Pozbawienie mocy obowiązującej przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją nie powoduje automatycznie prawnej bezskuteczności aktów i czynności podjętych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest zawsze ustalenie, czy istnieje norma prawna, która udziela mu kompetencji do rozstrzygania o danej sprawie administracyjnej. Przy czym brak takiej normy, wbrew stanowisku reprezentowanemu w skardze kasacyjnej, nie może oznaczać, że organ ten jest uprawniony do rozstrzygania o bezprzedmiotowości postępowania także prowadzonego przez organ I instancji. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w myśl art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Powołany ostatnio przepis nie określa jednak przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1988 r., sygn. akt SA/Po 495/88). Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, taką przyczyną jest brak normy prawnej udzielającej organowi kompetencji do prowadzenia postępowania odwoławczego.

Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, gdyż zastosowana przez Ministra forma rozstrzygnięcia nie znajdowała umocowania w prawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast pozostałych poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w szczególności tych, które wywodzą, że skutek wyeliminowania art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych był skierowany na działania mogące nastąpić po dniu 31 grudnia 2006 r., a zatem że rozpoczęte i prowadzone przed datą wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez Ministra Sprawiedliwości postępowanie odwoławcze powinno być kontynuowane i zakończone w dniu wydania zaskarżonej decyzji w sposób określony w art. 138 § 1 lub 2 k.p.a. Pogląd ten byłby prawidłowy jedynie w sytuacji, gdyby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ stwierdził, iż na podstawie obowiązujących aktualnie przepisów prawa ma kompetencje odwoławcze, których nie miał na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Trafnie też zarzuca autor skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji błędnie zwrócił uwagę, że z mocy art. 153 p.p.s.a. Minister Sprawiedliwości był zobowiązany, wydając zaskarżoną decyzję, skontrolować merytorycznie wynik egzaminu.

Zauważyć należy, że wyrażone w tej kwestii poglądy w wydanych w tej sprawie uprzednio wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (z dnia 7 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1967/06) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 316/07) odnosiły się do oceny prawnej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 lipca 2006 r., a więc w czasie gdy stan prawny nie był zakwestionowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślił to wyraźnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 stycznia 2008 r., stwierdzając przy tym, że uchylenie przepisu art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych będzie działało na przyszłość i wywołało skutek prawny od 31 grudnia 2006 r. Pogląd prawny w tej materii wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego był jednolity i sprowadzał się do stwierdzenia, że poza granice skargi kasacyjnej wykraczają dalsze losy odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 369/07).

Ocena prawna, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., jest wiążąca, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Natomiast traci ona moc wiążącą: 1) w razie zmiany stanu prawnego, 2) w przypadku zmiany (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) oraz po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie.

Konkludując stwierdzić należy, że aczkolwiek niektóre poglądy prawne zawarte w złożonej skardze kasacyjnej okazały się trafne, niemniej jednak zarzuty tej skargi nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Stwierdzone bowiem naruszenia prawa nie miały wpływu na prawidłowość i zasadność rozstrzygnięcia pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. Oznacza to jednocześnie, że przestaje w tym zakresie wiązać ocena prawna zawarta w orzeczeniu Sądu I instancji, gdyż zostaje zastąpiona oceną wyrażoną w tym wyroku.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną na podstawie art. 184 p.p.s.a.