Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2777/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Po 1023/14 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1023/14 oddalił skargę R.B. na decyzję Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [..] czerwca 2014 roku w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

R.B. (dalej: skarżąca) wniosła o przyznanie jej płatności w ramach jednolitej płatności obszarowej na 2013 r. We wniosku zadeklarowała działkę ewidencyjną nr 37 położoną w województwie [..], powiat [..], gmina [...], obręb [...

. Łączna powierzchnia zadeklarowanych do płatności działek wyniosła 99,61 ha w ramach jednolitej płatności obszarowej.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z dnia [..] marca 2014 r. nr [..], odmówił r.B. przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2013 r.

Organ w uzasadnieniu wskazał na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową. Jak wyjaśnił organ, powierzchnia zadeklarowana działek rolnych wynosiła 99,61 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wyniosła 68,61 ha. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone w dniu 24 lipca 2013 r. i opisane w raporcie z czynności kontrolnych nr [...[ z dnia Na zgłoszonych do płatności działkach rolnych wnioskodawczyni zadeklarowała jabłoń domową (działka A) i gruszę domową (działka B). Inspektorzy terenowi stwierdzili na działce oznaczonej literą A wieloletnie zaniedbania oraz brak dobrej kultury rolnej. Działka porośnięta była kilkuletnimi drzewkami sosny oraz brzozy, ponadto stwierdzono na niej pojedyncze sadzonki orzecha włoskiego. Brak użytkowania zadeklarowanej działki został potwierdzony obszerną dokumentacją fotograficzną wykonaną w trakcie kontroli.

Wnioskodawczyni wniosła zastrzeżenia do ustaleń zawartych w raporcie, w których podniosła m.in., że osoby kontrolujące nie określiły w sposób jednoznaczny, czy stwierdziły na powierzchni działki rolnej deklarowaną uprawę w postaci drzewek jabłoni. Zarzucono, że kolumna "stwierdzona grupa upraw" pozostała niewypełniona. Jest to o tyle istotne, że czym innym jest brak upraw na działce rolnej, a czym innym sytuacja, gdy w uprawie wystąpiły choroby lub susza i drzewka uschną w trakcie sezonu wegetacyjnego.

Biuro Kontroli na Miejscu po dokonaniu weryfikacji zgromadzonego materiału nie uznało zastrzeżeń wnioskodawczyni, ustalając, że kontrola została przeprowadzona w sposób poprawny.

Jak stwierdził organ, przedeklarowanie powierzchni gruntów wynosi 31,00 ha., tj. 45,182 %, zatem powołując się na art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009) odmówiono przyznania R.B płatności.

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej: "ustawa o ARiMR") oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.: dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich), decyzją z dnia 12 sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W ocenie organu odwoławczego brak użytkowania rolniczego przedmiotowej działki rolnej jest bezsprzeczny, bowiem jej stan wyklucza, jako cel utrzymanie, pozyskiwanie produktów rolniczych, bądź utrzymywanie ich zgodnie z normami. O niewykonywaniu przez skarżącą jakichkolwiek zabiegów uprawowych typowych dla sadów (koszenie międzyrzędzi, spulchnianie gleby w rzędach) jednoznacznie świadczą istniejące samosiewy drzew leśnych (sosen, brzóz), które pojawiły się na skutek samoistnej sukcesji naturalnej typowej dla terenów odłogowanych. Według organu, trudno uznać, by wsadzenie w nieużytek – bez właściwego przygotowania gruntu (co potwierdzają istniejące samosiejki drzew), z pominięciem właściwej obsady dla sadów – materiału szkółkarskiego, bez późniejszego wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych, można było uznać za racjonalne prowadzenie działalności rolniczej.

Odnosząc się do twierdzeń odwołującej dotyczących przeprowadzania kontroli przez pracowników Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji, organ stwierdził, że istnieją wątpliwości, co do rzetelności zespołu kontrolującego. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego Agencji zwrócił do się wskazanej jednostki o ustosunkowanie się do stwierdzonych różnic pomiędzy wynikami kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni i zastanego stanu faktycznego a kontrolą przeprowadzoną przez pracowników Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji, jednak do dnia wydania decyzji jednostka certyfikująca nie odniosła się do tej kwestii.

R.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż zaniechania prowadzenia działalności rolniczej zostały udokumentowane i znajdują potwierdzenie w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni o numerze nr [...] wraz z dokumentami pokontrolnymi, m.in. fotografiami obrazującymi silnie porastającą roślinność wskazującą na nieużytkowanie terenu. Ponadto Organy zasadnie przyjęły na tej podstawie brak użytkowania zadeklarowanej działki. Dokumentacja fotograficzna sporządzona przez inspektorów terenowych, zamieszczona na znajdującej się w aktach administracyjnych płycie CD wskazuje, że nie jest to obszar, na którym prowadzona jest działalność rolnicza. Zatem wyniki samej tylko kontroli stanowiły wystarczającą podstawę do wykluczenia spornej działki z płatności. Ponowna weryfikacja raportu dokonana przez organ II instancji potwierdziła, że przeprowadzona kontrola wszystkich zadeklarowanych działek wykonana została w sposób prawidłowy.

Sąd I instancji podkreślił również, że bez względu na rodzaj gruntu rolnego oraz zalecanych zabiegów agrotechnicznych grunty muszą być zadbane, a więc nie mogą na nich występować wieloletnie chwasty oraz samosiejki drzew. Stawiany przez prawodawcę unijnego, a także krajowego wymóg utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej nie jest celem samym w sobie, ale ma zapewnić, by grunty rolne, co do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności, były faktycznie w dobrym stanie agrotechnicznym. W ramach systemu wsparcia bezpośredniego udzielana jest pomoc do gruntów już pozostających w dobrej kulturze rolnej i pomoc ta nie służy do doprowadzenia gruntu zaniedbanego do dobrego stanu agrotechnicznego.

W realiach rozpoznawanej sprawy różnica procentowa między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 45,1829 %, dlatego organ administracji w sposób prawidłowy zastosował wykładnię przepisu art. 58 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 i odmówił przyznania płatności bezpośrednich.

Sąd podzielił także stanowisko organu II instancji wskazujące, że każdy wnioskodawca zobowiązany jest zapoznać się z zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że zarówno wniosek, jak i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia normatywnych zasad. Producent musi też posiadać wiedzę, że grunty, które nie spełniają wymogów określonych w prawie unijnym i krajowym podlegają wyłączeniu. Te informacje w zakresie powinności oraz obowiązków skarżąca posiada. Fakt ten wynika m.in. z oświadczenia oraz zobowiązania wskazanego we wniosku o przyznanie płatności za 2013 rok. Element ten stanowi konieczny składnik formularza wniosku o przyznanie płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również, że postępowanie organów było zgodne z prawem. Dokonane przez organy administracji publicznej czynności związane z ustaleniem okoliczności faktycznych w zakresie ustalenia różnicy wielkości gruntów wskazanych we wniosku, a gruntów uprawniających do otrzymania płatności oraz w zakresie braku utrzymywania przez skarżącą gruntów w dobrej kulturze rolnej znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym tj. w protokole kontroli jak i w dołączonej do tego protokołu dokumentacji oraz w materiale w postaci zdjęć.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że organy administracji podjęły niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes skarżącej, nie przekraczając jednocześnie ram swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i wskazując przekonywujące podstawy dokonanej oceny, czemu dano wyraz w obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku R.B. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w razie uznania, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzuciła:

- Naruszenie przepisów postępowania tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. skutkujące przyjęciem przez WSA błędnie ustalonego stanu faktycznego w zakresie zaniechania działalności rolniczej;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a.

• poprzez brak weryfikacji stanu faktycznego i ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez skarżącą kwestii dotyczących rzekomo stwierdzonych w postępowaniu administracyjnym "wieloletnich" samosiejek drzew, stanowiących główny argument do uznania zaniechania prowadzenia działalności rolniczej i odmowy przyznania skarżącej płatności, oraz

• poprzez nieodniesienie się do podniesionej przez skarżącą kwestii w zakresie ustalenia skali występowania samosiejek; co stanowiło naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy i powinno skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd.

W razie niepodzielenia przez Sąd II instancji zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego - to jest § 4 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm - poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że kontrolowane grunty spełniają wymogi prawne przewidziane w Rozporządzeniu, ponieważ znajdujące się na kontrolowanych gruntach nieliczne samosiejki drzew usuwane przy okazji dorocznego koszenia nie tylko nie wpływają na prowadzoną działalność sadowniczą, ale także nie świadczą o braku prowadzenia tej działalności - wskutek czego nie było podstaw do nałożenia na skarżącą kary finansowej i odmowy dofinansowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona.

W ramach zarzutów procesowych wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji ocenę ustaleń faktycznych organów, z których wynika, że ubiegająca się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 zadeklarowała we wniosku powierzchnię o 45,182 % większą od powierzchni kwalifikującej się do tych płatności. Jej zdaniem organy dokonując tych ustaleń naruszyły przepisy postępowania: art. 7, 77, 80 k.p.a.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy sprowadzają się w istocie do błędnych, zdaniem skarżącej ustaleń stanu działki rolnej A, na której stwierdzony przez kontrolujących brak dobrej kultury rolnej uzasadniony został zastaniem wieloletnich zaniedbań, licznych chwastów, wieloletnich samosiewów drzew leśnych (sosen, brzóz).

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że z mocy art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich przepisy kodeksu administracyjnego mają do postępowań w sprawie przyznania tych płatności zastosowanie w ograniczonym zakresie.

W szczególności ograniczenia te dotyczą obowiązków organów co do gromadzenia materiału dowodowego w sprawie. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Organy obu instancji z tych obowiązków procesowych się wywiązały. Przeprowadziły bowiem czynności kontrolne, wyniki tych czynności zostały przedstawione w raporcie, któremu towarzyszyła obszerna dokumentacja fotograficzna. Na podstawie tych dowodów, poddanych weryfikacji w postępowaniu administracyjnym, organy dokonały oceny stanu zagospodarowania działek zgłoszonych do płatności i ta ocena nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Oparcie jej w szczególności na raporcie z kontroli przeprowadzonej w dniach 23 i 24 lipca 2013r. było prawidłowe. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich ARiMR przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a i 32, a Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Oczywiście nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl cyt. wyżej przepisu, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, który ma służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Treść zarzutu naruszenia tego przepisu i jego uzasadnienie nie koresponduje zatem z treścią powołanego przepisu. Uzasadnienie wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odnosi się do wskazanych zarzutów skargi, zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe. Wnosząca skargę kasacyjną w istocie kwestionuje tą drogą dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zaskarżonej decyzji. Nie wskazuje natomiast na takie braki w treści uzasadnienia tego Sądu, które uniemożliwiałyby jego weryfikację przez Sąd II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie przepisu § 4 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm. Przepis ten stanowi, że grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem drzew i krzewów niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślin. Niezastosowanie tego przepisu stanowi konsekwencję ustaleń faktycznych organów i ich oceny dokonanej przez Sąd I instancji, które nie budzą wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przypomnieć należy, że na działce rolnej A stwierdzono wieloletnie zaniedbania, brak dobrej kultury rolnej, kilkuletnie drzewka sosny i brzozy oraz nieprowadzenie działalności rolniczej. Przepis § 4 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania z następujących powodów: może on mieć zastosowanie tylko do gruntów, na których jest prowadzona produkcja roślin, a więc działalność rolnicza, co na działce rolnej A w okresie którego sprawa dotyczy, nie miało miejsca; drzewa rosnące na działce są kilkuletnie, nie mogły więc być - wbrew twierdzeniu skarżącej – usuwane w ramach corocznego koszenia i wreszcie to skarżąca zobowiązana była wykazać, że prowadzi na działce A działalność rolniczą, a znajdujące się na działce drzewa tej działalności nie przeszkadzają; skarżąca takich okoliczności nie wykazała, a zebrany materiał dowodowy, to jest protokół kontroli i dokumentacja fotograficzna twierdzeniom skarżącej przeczą.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.