Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1222/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy K. wotum zaufania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Gminy K. na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2020 r. Rady Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy K. wotum zaufania.

Uchwała zgodnie z jej zapisami podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako "u.s.g."). W § 1 uchwały wskazano, że po rozpatrzeniu i zakończeniu debaty nad Raportem o stanie Gminy K. za 2019 rok nie udziela się wotum zaufania Wójtowi Gminy K.. Uchwała ta nie zawiera uzasadnienia.

W dniu [...] lipca 2020 r. wpłynęła do tut. Sądu skarga M. S.- Wójta Gminy K. na powyższą uchwałę, której zarzucono istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt. 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP z uwagi na sprzeczność zaskarżonej uchwały z powołanymi przepisami. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że podjęcie wskazanej uchwały ma istotne konsekwencje dla skarżącego jako, że w myśl przepisu art. 28aa ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym, nieudzielenie wójtowi wotum zaufania za rok 2019 jest pierwszym krokiem procedury referendum w sprawie ewentualnego odwołania wójta w kolejnym roku.

Dalej Skarżący podniósł, że funkcję Wójta pełni od dnia [...] listopada 2018r. Przez cały rok 2019 podejmował działania na rzecz dalszego rozwoju gminy kierując się potrzebami gminy oraz celowością, legalnością, racjonalnością w gospodarowaniu środkami publicznymi. Jednym z Jego obowiązków jest podjęcie zgodnie z art. 28aa u.s.g., prac nad opracowaniem raportu o stanie gminy za rok 2019 i przedłożenie tegoż raportu radnym gminy.

Raport o stanie gminy przekazany został radnym z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art.28aa u.s.g. - w dniu [...] maja 2020r. Raportem objęto problematykę wskazaną w powołanym wyżej przepisie, czyli podsumowanie działalności wójta w minionym roku, w szczególności realizację polityk, programów i strategii oraz uchwał rady gminy. Wójt wyjaśnił, że Rada Gminy nie skorzystała z delegacji zawartej w art. 28 aa ust. 3 u.s.g. i nie określiła uchwałą szczegółowych wymagań dotyczących raportu.

Przygotowany raport był prezentowany radnym najpierw na posiedzeniu wspólnym Komisji Spraw Społecznych i Komisji Spraw Gospodarczych Rady Gminy w K. w dniu [...] czerwca 2020 r. Obecni na tej komisji radni w punkcie "Zaopiniowanie Raportu o stanie gminy za 2019 r." nie zgłosili żadnych uwag. Po czym do przedstawionego im - celem wyrażenia opinii - projektu uchwały w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania, również nie wnieśli uwag. Podczas obrad pracownik urzędu zwrócił uwagę radnym, na to, że udzielenie wotum zaufania jest konsekwencją przeprowadzonej na sesji debaty. Potwierdzeniem takiego przebiegu posiedzenia Komisji jest protokół z dnia [...].06.2020r.

Następnie w/w raport wprowadzony został do porządku obrad XVI Sesji Rady Gminy w K. , która odbyła się dnia [...] czerwca 2020 r. W porządku obrad tej sesji przewidziano m. in. kolejno: przedstawienie Raportu o stanie gminy za rok 2019, debatę nad tym raportem, przedstawienie projektu uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania oraz dyskusję i głosowanie nad uchwałą w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania, a dalej procedurę związaną z udzieleniem absolutorium.

Skarżący podkreślił, że do odbycia debaty nad raportem o stanie gminy za rok 2019, podczas sesji de facto nie doszło z braku chętnych do uczestnictwa w niej. Wobec nie podjęcia przez radnych problematyki raportu, Przewodniczący Rady Gminy realizując porządek obrad przeprowadził głosowanie nad przedłożonym radnym projektem uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania. W wyniku tego głosowania, którego wynik przedstawiał się następująco: [...] głosów za i [...] głosów przeciw, przy braku wstrzymujących się, uchwała o udzieleniu wotum zaufania wójtowi nie została podjęta. Tymczasem uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje się bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, która w K. liczy [...] radnych. Konsekwencją tego stanu rzeczy czyli niepodjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania było podjęcie uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

W ocenie Wójta Radni ustosunkowując się do treści raportu winni zgłaszać swe uwagi i zastrzeżenia, brać udział w dyskusji zwłaszcza wówczas gdy krytycznie odnoszą się do treści raportu, nie podzielają stanowiska zawartego w raporcie, są odmiennego zdania jeśli chodzi o ustalenie kondycji gminy. Rozpatrywanie raportu zawiera w sobie wymóg aktywności, bowiem celem działania jest tu wielostronne zapoznanie radnych i mieszkańców z dorobkiem roku ubiegłego i poddanie go ocenie, tak aby wiadomym było czy działania wójta zyskują aprobatę, a jeśli nie to z jakiej przyczyny. Ocena o której tu mowa, ma być wynikiem zapoznania się z zaistniałymi faktami, konkretnymi sprawdzalnymi okolicznościami nie zaś wyrazem samowoli, swobodnego niczym nieograniczonego uznania. Nie powinna praca nad raportem służyć manifestowaniu politycznej aprobaty lub jej braku, stanowić instrumentu politycznego nacisku czy wreszcie, być okazaniem sympatii lub niechęci ze strony radnych względem wójta.

Skarżący podkreślił, że po odbyciu XVI sesji Rady Gminy w K. nie zna motywów, jakimi kierowali się radni odmawiając Mu wotum zaufania, bowiem przedłożenie raportu radnym nie spotkało się z żadną merytoryczną, a nawet formalną oceną. Zdaniem Wójta istotny jest w niniejszej sprawie całkowity brak uzasadnienia uchwały odmawiającej Mu wotum zaufania, co uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów podjęcia przez Radę Gminy w K. takiej właśnie uchwały.

Zarządzeniem Sądu z dnia [...] sierpnia 2020 r. wezwano Radę Gminy do nadesłania odpowiedzi na skargę.

W odpowiedzi na powyższe nadesłano pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r., zatytułowane jako "oświadczenie" podpisane przez P. K. – Przewodniczącego Rady Gminy. W owym piśmie Przewodniczący Rady działający osobiście oraz w imieniu radnych glosujących za nieudzieleniem wotum zaufania uznał zarzuty skargi za całkowicie bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanka uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały.

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Co prawda przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. (por. wyrok NSA z dnia [...].02.2019 r. sygn.. akt I GSK [...], wyrok WSA w Warszawie z [...] maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa [...], dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W związku z powyższym skarga taka jest dopuszczalna.

W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przez M. S. czyli osobę pełniącą funkcję Wójta Gminy K., którego dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym, uchwała została skutecznie zaskarżona. Strona posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z [...] czerwca 2020 r. Nr [...] w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy K. wotum zaufania.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż instytucja wotum zaufania dla organu wykonawczego gminy wprowadzona została do u.s.g ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 130, dalej: nowela do u.s.g.). Jedną z istotniejszych nowości wprowadzonych styczniową nowelizacją jest instytucja raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu.

Zanim raport o stanie gminy zostanie rozpatrzony podczas sesji rady gminy, musi on zostać przygotowany i przedstawiony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w terminie do 31 maja roku następującego po roku, którego dotyczy, o czym wprost stanowi przepis art. 28aa ust. 1 u.s.g.

W myśl art. 28aa u.s.g.. Wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy (ust. 1). Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (ust.2). Rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu (ust.3). Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę (ust.4). W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych (ust.5). W debacie nad raportem o stanie gminy mieszkańcy gminy mogą zabierać głos (ust.6).

Zgodnie natomiast z art. 28aa ust. 9 i 10 u.s.g. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio.

W ocenie Sądu z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że pomiędzy raportem o stanie gminy, a podjęciem uchwały o wotum zaufania występuje ścisły związek. Powołane przepisy wzajemnie się dopełniają i wynika z nich określona rola i udział różnych podmiotów, tj. rady gminy – organu stanowiącego, wójta - organu wykonawczego oraz mieszkańców gminy, w procesie rozpatrywania raportu o stanie gminy oraz stosowania instytucji wotum zaufania.

Jak stanowi zdanie trzecie art. 28aa ust. 4 u.s.g., nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę. Jest to jeden z najistotniejszych elementów procedury rozpatrzenia przez radę gminy przedłożonego przez wójta raportu.

Zwieńczeniem procedury rozpatrywania raportu o stanie gminy jest podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania. Analiza treści całego przepisu art. 28aa u.s.g. oraz intencji projektodawców prowadzi do wniosku, że uchwała w tym przedmiocie powinna zostać podjęta przed podjęciem uchwały w sprawie absolutorium.

Analogicznie jak w przypadku uchwały w sprawie absolutorium, uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania podejmowana jest przez radę gminy bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Co przy tym istotne, projekt uchwały w tym zakresie powinien zawierać stosowne uzasadnienie, z którego będą wynikać motywy rady gminy dla udzielenia lub też nieudzielenia wójtowi wotum zaufania. Brak uzasadnienia – zwłaszcza w sytuacji, gdy rada gminy nie udzieli wójtowi wotum zaufania – może skutkować w skrajnych przypadkach nawet stwierdzeniem przez organ nadzoru nieważności podjętej uchwały jako sprzecznej z art. 7 ustawy z [...].04.1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (patrz LEX/el. 2018, komentarz praktyczny, K. M., Raport o stanie jst - rozpatrzenie i głosowanie nad wotum zaufania).

Choć przepisy u.s.g., normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, nie formułują wprost obowiązku uzasadniania przez radę gminy tego rodzaju uchwał, to nie sposób uznać aby rada gminy, realizując ww. kompetencję była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania dla wójta wyłącznie jako instrument stricte polityczny. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Jak się wskazuje w piśmiennictwie, "uzasadnienie każdego aktu administracyjnego jest fundamentalnym wymogiem w państwie opartym na rządach prawa, ponieważ jest to punkt, w którym umiejscawia się kontrola sądowa lub inna. Władza administracyjna musi rozwinąć swoją argumentację i dowieść, iż działa w granicach przyznanych jej kompetencji, że z należytych powodów akt dany podjęła, nie działa arbitralnie" ("Wybrane problemy administracji w świetle standardów europejskich" str. 37, Monografie Kolegium Jagiellońskiego, pod redakcją T. Jasudowicza, ISBN 978-83-65824-21-9).

Sąd w pełni podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie

z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol [...] (LEX nr 2741804), zgodnie z którym brak uzasadnienia uchwały rady gminy w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w wyniku debaty nad raportem o stanie gminy na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów jej podjęcia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, iż zaskarżona uchwała nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia.

W aktach sprawy znajduje się protokół z dnia [...] czerwca 2020r. nr [...] Sesji Rady Gminy w K. , gdzie w ostatnim zdaniu punktu 8 wskazano, że z braku chętnych do zabrania głosu nad raportem, wobec niepodjęcia debaty Przewodniczący Rady zamknął debatę. W punkcie 9 jest wzmianka o tym, iż Przewodniczący Rady Gminy przedstawił treść projektu uchwały nr [...] w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania. Projekt uchwały zawiera jedynie nazwiska i imiona radnych, które głosowały za lub przeciw udzieleniu wotum zaufania. Brak natomiast uzasadnienia.

W punkcie 10 Przewodniczący Rady Gminy poddał treść uchwały pod głosowanie. W wyniku glosowania za przyjęciem uchwały głosowało [...] radnych, wstrzymało się od glosowania 0 radnych, sprzeciw wyraziło [...] radnych.

W świetle przytoczonych powyżej regulacji art. 28aa u.s.g., należy wskazać, że wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, a w procesie jego udzielania konieczne jest co najmniej dokonanie oceny realizacji przez organ wykonawczy polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Jak wynika bowiem z art. 28aa ust. 2 u.s.g., "raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego". Tym samym, opisana powyżej, a wymagana w tego rodzaju sprawach, ocena rady gminy odpowiada minimalnemu zakresowi raportu o stanie gminy przedstawianemu przez wójta, stanowiącemu następnie przedmiot debaty, po zakończeniu której rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania.

Brak przeprowadzenia debaty, a w szczególności brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, z czym mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania staje się niemożliwe. Skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego wójt - jako organ wykonawczy-ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd przeciwny czyniłby taką kontrolę iluzoryczną.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały winien skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, ponieważ nie jest możliwe ustalenie racji, jakie legły u jej podjęcia.

Wobec powyższego Sąd uznał, że okoliczność braku przeprowadzenia debaty i sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co powodowało konieczność uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a.. O kosztach orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 p.p.s.a.