Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 517/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 6 i 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Gródek z dnia 9 grudnia 2019 r. nr XII/106/19 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gródek stwierdza nieważność: § 18 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz § 20 ust. 1 pkt 1 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gródek, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Rada Gminy w Gródku podjęła w dniu 29 listopada 2019 r. uchwałę nr XII/106/2019 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gródek (pub. Dz.Urz. Woj. Podl. z 2019 r., poz. 5877), działając m.in. na podstawie art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2019, poz. 2010 ze zm.; dalej powoływana jako u.c.p.g.).

W treści § 18 ust. 2 załącznika do ww. uchwały, stanowiącego Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gródek (dalej: "Regulamin"), wskazano, że do obowiązków osób utrzymujących lub sprawujących opiekę na zwierzętami domowymi należy w szczególności: w miejscach publicznych – prowadzenie psów na smyczy (pkt 2); prowadzenie psów agresywnych – w tym wszystkich psów ras wymienionych w przepisach odrębnych, tj. rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu psów uznawanych za agresywne (Dz.U. z 2003 r., nr 77, poz. 687) oraz mieszańców z tymi rasami – wyłącznie na smyczy oraz w założonych kagańcach (pkt 3). Z kolei w treści § 20 ust. 1 pkt 1 stwierdzono, że obowiązkowej deratyzacji podlegają obszary skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego.

Skargę na ww. uchwałę wywiódł do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w B. i zarzucił istotne naruszenie przepisów:

- art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 u.c.p.g., przez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w § 18 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu na osoby utrzymujące lub sprawujące opiekę na zwierzętami domowymi bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras dodatkowo w kagańcu;

- art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 u.c.p.g., przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i objęcie w § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu obowiązkiem deratyzacji obszaru obejmującego skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe.

W skardze sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 18 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz § 20 ust. 1 pkt 1.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżony Regulamin stanowi akt prawa miejscowego, którego treść nie może wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Granice upoważnienia do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie wyznacza przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnosząc się do regulacji zawartej w § 18 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu wskazano, że co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Obowiązki te nie mogą być jednak formułowane w sposób dowolny, a dodatkowo muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Prokuratora treść przepisu § 18 ust. 2 pkt 2 i 3 nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że narusza on tę zasadę. Przepis ten został sformułowany w sposób kategoryczny i praktycznie niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach. Nadto nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańce tych ras dodatkowo w kagańcu, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) nie tylko narusza określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, ale także w określonych sytuacjach może prowadzić do działań niehumanitarnych. W konsekwencji, zdaniem Prokuratora, przepis §18 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu uznać należy za sprzeczny z prawem. Stanowiska tego nie może zmienić przewidziany w § 18 ust. 2 pkt 4 wyjątek, przede wszystkim dlatego, że ogranicza on możliwość spuszczenia psa ze smyczy jedynie do miejsc gdzie nie stwarza to zagrożenia i miejsc mało uczęszczanych, przy czym nie wiadomo co należy rozumieć przez miejsca niestwarzające zagrożenia i mało uczęszczane. Ponadto przepis ten ze swej regulacji wyłącza psy należące do ras uznanych za agresywne lub mieszańce tych ras, co oznacza, że w ich przypadku obowiązuje bezwzględny i nieprzewidujący żadnych wyjątków nakaz wyprowadzania ich na smyczy i w kagańcu niezależnie od wieku, czy choroby.

Odnosząc się z kolei do regulacji zawartej w § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wskazano, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. rada gminy upoważniona jest do określenia w drodze regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej prowadzenia. Celem tej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Zdaniem Prokuratora zapis § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu jest niezgodny z prawem, gdyż stanowi, że obowiązkowej deratyzacji podlegają obszary skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego. Przepis ten swoim zakresem obejmuje zatem całe osiedla, na których znajduje się budownictwo mieszkaniowe. Tymczasem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. mówi o konkretnych obszarach.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., co więcej służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych. Podkreślono, że zaskarżona uchwała nie wprowadza generalnego zakazu, czy zakazów dla właścicieli zwierząt, lecz określa szereg nakazów określonego postępowania, które nie są powiązane z żadnymi zakazami wstępu (§ 18 ust. 2 pkt 2-4 zaskarżonego Regulaminu). Przepis § 18 ust. 2 pkt 2 i 3 zawiera kwestionowane nakazy, sprowadzające się do obowiązku wprowadzania psów w miejscach publicznych tylko na smyczy; w przypadku psów ras uznanych za agresywne lub mieszańców z tymi rasami należy wyprowadzać na smyczy i w kagańcu; dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy tylko w miejscach gdzie nie stwarza to zagrożenia dla ludzi a opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Zdaniem organu tylko w ten sposób da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Postanowienia zaskarżonej uchwały nie ograniczają w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, natomiast - bez naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) - pozwalają realizować cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Podkreślono, że zachowania nawet spokojnych psów nigdy nie są możliwe do przewidzenia. Nakazy wyrażone w § 18 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu nie przekraczają też zasady proporcjonalności przy nakładaniu tego obowiązku, czy też doprowadzania do działań niehumanitarnych wobec zwierząt. Nie jest bowiem możliwe w inny sposób osiągnięcie celu w postaci ochrony przed uciążliwościami dla innych osób korzystających z terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz ochrony przed zanieczyszczeniem takich terenów, aniżeli prowadzenie psa na smyczy. Uwzględnienie wskazanych przez Prokuratora cech indywidualnych zwierzęcia byłoby niemożliwe, powodowałoby zbyt dużą kazuistykę aktu prawa miejscowego. Egzekwowanie takiego prawa byłoby nadmiernie uciążliwe a może nawet nierealne.

Zdaniem organu także przepis § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu mieści się w ustawowym upoważnieniu do wskazania obszarów obowiązkowej deratyzacji. Drugi element upoważnienia - terminy przeprowadzania deratyzacji - został uregulowany w § 20 ust. 2 regulaminu. Oba te elementy łącznie stanowią wykonanie delegacji ustawowej. Pojęcie obszaru skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego na terenie Gminy Gródek nie budzi wątpliwości. Trudno też na tym obszarze mówić o osiedlach, występujących w miastach, podczas gdy Gmina Gródek jest gminą wiejską, na terenie której znajduje się jeden budynek mieszkalny wielorodzinny (potocznie zwany blokiem).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie zarzutów i wniosków w niej zawartych zgłoszonych wyłącznie w treści skargi, tj. nie obejmujących rozszerzenia zgłoszonego już po podpisaniu wyroku wydanego po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismo rozszerzające zarzuty skargi, wniesione e-mailem w dniu 22 października 2020 r., zostało odebrane przez pracownika sekretariatu już po podpisaniu wyroku i publicznym udostępnieniu sentencji wyroku przez Wydział Informacji Sądowej. O zdjęciu sprawy z wokandy posiedzenia jawnego i skierowaniu sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym (czyli zmianie trybu procedowania) strony zostały powiadomione w dniu 19 października 2020 r. bezpośrednio po wydaniu zarządzenia.

Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 19 października 2020 r. odwołana została rozprawa wyznaczona na dzień 22 października 2020 r., a sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą odwołania rozprawy i skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) oraz §1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020 r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.)

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy w Gródku z 29 listopada 2019 r. nr XII/106/2019, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej powoływana jako u.c.p.g.). Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g. – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w ośmiu punktach w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej.

Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa a w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu, tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad Techniki Prawodawczej poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) i wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (vide: § 134 i 135 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (vide: między innymi wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014 r., IV SA/Po 792/13, Lex nr 1418249). Z Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: § 149 zasad Techniki Prawodawczej). Z § 146 Zasad Techniki Prawodawczej wynika przy tym generalna zasada, że definicje danego określenia formułuje się w ustawie lub innym akcie normatywnym, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenia jego ostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady Techniki Prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic. Z § 6 Zasad Techniki Prawodawczej wynika nadto generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (vide: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75).

Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r. sygn. Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W wyniku przeprowadzonej przez sąd kontroli legalności zakwestionowanych przez Prokuratora zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gródek stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Gródek, a dokonanej poprzez pryzmat opisanych wyżej zasad i reguł poprawnej legislacji, skład orzekający zważył, co następuje.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa zapisem § 18 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu.

Upoważnieniem ustawowym dla uchwalenia przytoczonych zapisów był przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym Regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwa stanowiska dotyczące kwestii uregulowania przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe podczas ich wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku, tj. kwestii sposobu realizacji upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. Jedno stanowisko dopuszcza regulacje regulaminowe zakładające konieczność trzymania zwierzęcia na smyczy a psów ras agresywnych na smyczy i w kagańcu (vide: wyroki NSA o sygn. II OSK 618/14 i II OSK 2950/19). Drugie uznaje bezwzględny obowiązek trzymania zwierzęcia na smyczy lub w kagańcu, nieprzewidujący wyjątków uwzględniających wiek zwierzęcia, stan psychofizyczny zwierzęcia, czy inne ograniczenia zwierzęcia, za niehumanitarny, naruszający zasadę proporcjonalności (vide: wyroki NSA o sygn. II OSK 1492/12, II OSK 2541/19, II OSK 921/20).

Skład orzekający w sprawie niniejszej opowiada się za stanowiskiem drugim. Przede wszystkim zauważa, że kwestie dotyczące sposobu wyprowadzania psów zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019r., poz. 122 ze zm.) Zgodnie z tym przepisem zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Wynikający z zapisu § 18 ust. 2 Regulaminu bezwzględny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na uwięzi, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust.3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na uwięzi, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017 r., II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016 r., IV SA/Po 61/16). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony § 18 ust. 2 Regulaminu bezwzględny nakaz wyprowadzania wszystkich psów na uwięzi, nie przewidujący wyjątków uzasadnionych cechami osobniczymi zwierzęcia oraz stanem psychofizycznym zwierzęcia, jest zbyt restrykcyjny.

Zapis § 18 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu wykracza poza zakres upoważnienia ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

W ocenie sądu, wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlega także zapis § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu z uwagi na naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Upoważnienie ustawowe uprawnia do wskazania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Jak trafnie podniósł Prokurator, celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji a nie objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości określonego rodzaju na terenie gminy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wprost zatem wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji, przy czym słowo "wyznaczyć" powinno być rozumiane jako "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 1087). Tymczasem sformułowanie zawarte w zaskarżonej uchwale nie wypełnia dyspozycji wyżej omamianego przepisu. Regulacja § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu nie oznacza ani tym bardziej nie wyznacza obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Określenie, że obowiązkowej deratyzacji podlegają "obszary skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego" oznacza wprowadzenie zbyt szerokiego i nieprecyzyjnego obowiązku. Po pierwsze, nie jest jasne co organ rozumie pod tym pojęciem. "Skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe" nie jest literalnie tożsame z pojęciem "skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego" Budownictwo mieszkaniowe może być przecież jednorodzinne lub wielorodzinne. Organ również nie definiuje tego pojęcia w uchwale. Nadto, na terenie skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego występuje nie tylko zabudowa mieszkaniowa, ale również infrastruktura techniczna a także obiekty "obsługujące" zabudowę mieszkaniową takie jak sklepy, szkoły, niewielkie zakłady usługowe. Przy tak określonym jak w Regulaminie obowiązku nie sposób odkodować, w celu uzyskania jednoznacznego wyniku, czy obowiązkiem deratyzacji jest objęta wyłącznie część mieszkaniowa zabudowy czy też wszystkie na tym terenie występujące obiekty. Gdyby zaś wolą ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich i w całości obszarów gminnych zabudowanych mieszkaniowo w sposób skoncentrowany, łącznie z obiektami na tym terenie występującymi a niepełniącymi funkcji mieszkaniowej, nie wprowadzałby obowiązku "wyznaczenia" rozumianego jako wskazanie konkretne, precyzyjne. Nie wynika zatem z uchwały, czy występowanie gryzoni na terenie skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego oznacza za każdym razem deratyzację całego tego obszaru włącznie z wszystkimi jego elementami (por. np. wyrok w sprawie II SA/Bk 180/20). W konsekwencji również i w tym zakresie Prokurator ma rację wnosząc o stwierdzenie nieważności regulacji nieprecyzyjnej i niewypełniającej ustawowego upoważnienia, a przez to istotnie naruszającej prawo.

W tym stanie rzeczy, wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należało ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).