Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 433/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 9 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 433/19

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta Ł., działają na podstawie art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U z 2018 r. poz. 1945 – u.p.z.p.), orzekł o odmowie A S.A. w K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych wraz z uzbrojeniem terenu, przewidzianej do realizacji przy ul. A w Ł., na części działek o numerach ewidencyjnych 180, 181, 182, 277, 278, 279, w obrębie [...], części działek nr 252/102, 252/98 i 210/3 w obrębie [...] oraz części działki nr 193/4 w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji odmownej wskazał, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku sformułowanego w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w granicach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego brak jest zabudowy dającej podstawy do ustalenia parametrów inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. strona odwołująca podniosła zarzut nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż za front działki uznano wąski fragment, który stanowi drogę dojazdową, a powiększenie obszaru do takiego, który ograniczony jest od strony północnej ulicą A, od południowej rzeką A, od wschodniej nieruchomością przy ul. B 7/9, a od zachodniej A 95 również nie odzwierciedla realnej zabudowy na terenach badanych. Wobec powyższego strona wniosła o weryfikację treści analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia przez objętą wnioskiem inwestycję wymogów zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zmianę ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzenia nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 60 ust. 1 ustawy, stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 ustawy. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Jako punkt wyjścia należy mieć na uwadze treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 ustawy określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nadto naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach. Z zakresem i przedmiotem tych ustaleń w relacji do przepisów k.p.a. związane są szczególne regulacje proceduralne, obowiązujące już na etapie złożenia wniosku, które przekładają się potem na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie wszczynane tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Wniosek ten winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., zaś nadto określone w art. 52 ust. 2 ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, tj. powinien dodatkowo zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (...).

Istotnym elementem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zebranie stosownych dowodów i przeprowadzenie analizy, która odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 ustawy. W § 3 tego aktu określono sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy. Wyznaczenie obszaru analizowanego, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie.

Kolegium podzieliło pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym ratio legis art. 61 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie, przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Orzecznictwo sądowe wiąże z powyższymi poglądami kwestię sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Jak już sygnalizowano, regulacje w tym zakresie zawiera § 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 1, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Stosownie zaś do § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki, należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Określenia, z której części działki będzie odbywał się główny wjazd lub wejście na działkę dokonuje inwestor w złożonym wniosku o wydanie warunków zabudowy, a organ rozpoznający wniosek jest tym określeniem związany. Wnioskodawca będąc dysponentem inwestycji powinien zdecydować, gdzie znajduje się wjazd lub wejście główne. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 273/17, Lex nr 2329904). Z powołanych wyżej regulacji wynika, że prawodawca określił minimalne rozmiary obszaru analizowanego, natomiast zaniechał wskazania jego rozmiarów maksymalnych. Nie oznacza to rzecz jasna możliwości poszerzania tego obszaru w nieskończoność i nie jest tożsame z przyznaniem organom administracji publicznej prawa do powiększania obszaru analizowanego tak długo, aż znajdzie się przynajmniej jedna działka pozwalająca na wykazanie, że zamiar inwestora będzie kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad minimalne odległości musi znajdować uzasadnienie w realiach konkretnej sprawy, a także być powiązane z ochroną istniejącego ładu przestrzennego z jednej, a z zasadą swobody zabudowy i zagospodarowania nieruchomości z drugiej strony. Słusznie zatem twierdzi się, że jakkolwiek z § 3 ust. 2 rozporządzenia wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru analizowanego, to jednak stanowią one punkt wyjścia dla operacji wyznaczania tych granic (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1570/16, Lex nr 2283632). Przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia określa odległość minimalną, nie określa natomiast odległości większej czy też maksymalnej, jest to bowiem uzależnione od warunków istniejących na terenie, na którym zamierzona jest realizacja inwestycji określonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1484/15, Lex nr 2316906). Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a rozpatrujący sprawę winien dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu, położonego w sąsiedztwie. Co do zasady, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym, niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 774/15, Lex nr 2283949). Granicę maksymalną organ wyznacza według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić, dlaczego wyznaczył właśnie taki, a nie inny obszar analizowany (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2017 r., II SA/Gd 24/17, Lex 1nr 2277533). O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" czy "przycięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy, jak istnienie zabudowy (czasami bardzo nielicznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, naturalna granica stworzona przez np. rzekę itp. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15. Lex nr 2316497).

Kolegium podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było stwierdzenie, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Jednocześnie organ odwoławczy przyznał, że rację ma odwołujący, iż błędem jest przyjęcie za szerokość frontu działki tylko ten wąski fragment odpowiadający szerokości drogi, tj 10m i wyznaczenie w takich okolicznościach obszaru w wielkości minimalnej, to nie może ujść uwadze, że nawet jeśli organ wskazał, że szerokość frontu to jest 10 m, to w celu rzetelnego odniesienia się do ładu przestrzennego wykształconego w okolicy inwestycji znacząco poszerzył obszar analizowany, który został ustalony kilkakrotnie większy od uznanego minimalnego. Organ stwierdził, że wyznaczy obszar badany, w taki sposób, aby objąć działki zlokalizowane w tym samym kwartale co teren inwestycji tj. pomiędzy A i B a rzeką A, a od strony wschodniej i zachodniej do ostatnich zabudowanych nieruchomości widocznych na mapie dołączonej do wniosku tj. przy ul. A 95 oraz przy ulicy B 7/9. Takie wyznaczenie obszaru pozwoliło zdaniem organu na realną ocenę istniejącej zabudowy. Kolegium zgadza się z powyższym stanowiskiem i takim sposobem wyznaczenia obszaru badanego.

Koniecznym jest jednak odniesienie się do kwestii szerokości frontu działki wskazanej przez inwestora, tj. 140m i niewyznaczenia obszaru z uwzględnieniem tej szerokości w każdą stronę wokół terenu inwestycji.

Jak już wyżej wspomniano dokonując wykładni § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na względzie ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego nie można w sposób formalistyczny wyznaczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać różnego określenia granic obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zatem jeżeli przy ustaleniach pod uwagę została wzięta zasada dobrego sąsiedztwa brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczenia obszaru w sposób nierównomierny. W tym miejscu warto podkreślić, że błędne wyznaczenie obszaru analizowanego mogłoby być podstawą skutecznego, tj. powodującego uchylenie decyzji zarzutu tylko wówczas, gdy jednocześnie zostanie ustalone że błędnie wyznaczony obszar mógł spowodować pominięcie w analizie niektórych działek zabudowanych. W przeciwnym wypadku, gdy np. pominięciu podlegają działki niezabudowane bądź części działek wprawdzie zabudowanych ale i tak niepodlegających analizie to zasadny jest wniosek, iż uchybienia związane z oznaczeniem obszaru analizowanego nie mają wpływu na ostateczny wynik analizy i wynik rozstrzygnięcia. Zdaniem składu orzekającego właśnie to miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak już wskazano powyżej organ wyznaczył obszar w taki sposób, aby objąć działki zlokalizowane w tym samym kwartale co teren inwestycji. Dalsze powiększanie obszaru analizowanego organ uznał za niecelowe z punktu widzenia ładu urbanistycznego. Przyjęcie szerokości frontu 140 m spowodowałoby oczywiście rozszerzenie obszaru analizowanego, ale w tym konkretnym przypadku uznać trzeba, że, po pierwsze, tak wyznaczony obszar obejmowałby odrębne jednostki urbanistyczne. Ulica A jest drogą krajową, obsadzoną gęsto drzewami i stanowi wyraźną granicę urbanistyczną w terenie zarówno wizualną jak i komunikacyjną. Na południe od rzeki A znajdują się nieruchomości położone przy ulicy C. Nieruchomości te dostępne są z innej drogi publicznej i należą do innej jednostki urbanistycznej wyraźnie oddzieloną rzeką A. W stronę wschodnią i zachodnią obszar analizy został powiększony do ostatnich zabudowanych nieruchomości widocznych na mapie dołączonej do wniosku tj. przy ul. A 95 oraz przy ulicy B 7/9. Dalsze powiększanie w stronę zachodnią spowodowałoby objęcie analizą nieruchomości niezabudowanych, a w dalszej kolejności (tj. w odległości ok. 500 m od terenu inwestycji) zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej zlokalizowanej w kwartale pomiędzy ulicami D, E i A. Zespół ten również stanowi inną jednostkę urbanistyczną. Powiększanie obszaru analizy w stronę wschodnią wymagałoby dostarczenia większej mapy i spowodowałoby objęcie analizą kolejnych nieruchomości wzdłuż ulicy B oddalonych od terenu inwestycji ponad 500 m. Nieruchomości te są zagospodarowane w sposób podobny do działek po południowej stronie ulicy A na odcinku od numeru 95 do ulicy B. Po drugie natomiast, co bezsprzecznie wynika z powyższych ustaleń, wyznaczenie trzykrotności (3x140 = 420) i tak nie pozwoliłby na ustalenie wnioskowanych parametrów planowanej zabudowy z uwagi na całkowitą odmienność istniejącej zabudowy.

Wnioskowana inwestycja dotyczy zespołu budynków mieszkalnych w przewadze wielorodzinnych, położonego w bezpośrednim sąsiedztwie ul. A. Zgodnie z załączoną charakterystyką graficzną wnioskowany sposób zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji jest charakterystyczny dla zabudowy wielorodzinnej (brak podziału na działki, wspólny teren wokół budynków). W obszarze analizowanym nie ma ani jednej działki, która byłaby zagospodarowana taki w sposób. Zabudowa wielorodzinna nie występuje w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Występują natomiast budynki mieszkalne jednorodzinne, zlokalizowane na wydzielonych działkach geodezyjnych (1 lub 2 budynki na 1 działce wraz z towarzyszącą im zabudową gospodarczą, ewentualnie usługową). Bezspornie zatem brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zakładającej zabudowę wielorodzinną o wskazanych parametrach, pomimo oczywistości kontynuacji funkcji.

Podkreślenia wymaga, że o ile faktycznie nietrafny jest pogląd wskazujący na sztywne związanie organu wnioskiem inwestora, nawet jeśli przyjąć, że inwestor, tak jak to miało miejsce w mniejszej sprawie, załączył do niego "koncepcję zagospodarowania terenu". Inwestor, wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, często nie jest w stanie dokładnie przewidzieć, jaką zabudowę na wskazanym obszarze można dopuścić i co wyniknie z analizy, która zostanie przeprowadzona, dlatego nie może ponosić z tego powodu negatywnych konsekwencji. Często bowiem w mogą zdarzać się sytuacje, w których można będzie dopuścić realizację inwestycji, jak wnosił inwestor, ale o nieco innej kubaturze, wysokości, linii architektonicznej, niż inwestor zamierzał, formułując swój zamiar we wniosku. W tym przypadku nie można jednak uznać, że inwestor tylko wstępnie wskazał koncepcję inwestycji bowiem, po pierwsze pełnomocnikiem inwestora jest osoba z dużym doświadczeniem i znajomością tematu a zatem i wiedzą w kwestii analizy urbanistycznej i późniejszych decyzji. Ponadto jak ustaliło Kolegium pełnomocnik inwestora złożył kilka wniosków na teren od ul. A w głąb, do rzeki A i wszystkie zakładają inwestycje wielorodzinne. Jest to więc zamiar konkretny i nieprzypadkowy.

Analizując w dalszej części parametry planowanej inwestycji należy stwierdzić, że istniejąca linia zabudowy budynków zlokalizowanych wzdłuż ul. A przebiega z uskokiem od ok. 1,5 m do ok. 53 m. Najgłębiej położone budynki znajdują się nie dalej niż 85 m od granicy pasa drogowego ul. A. Wnioskowana zabudowa zgodnie z dołączona charakterystyką graficzną zostanie zlokalizowana w odległości ok. 280 m od pasa drogowego ul. A. Żadna z działek występujących w obszarze analizowanym nie posiada zabudowy usytuowanej głębiej niż 85 m od granicy pasa drogowego ul. A. Planowana inwestycja dotyczy zespołu budynków mieszkalnych z zagospodarowaniem terenu charakterystycznym dla zabudowy wielorodzinnej. Ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wskazanego pod budowę zespołu budynków mieszkalnych z wyłączeniem terenu pod drogę i infrastrukturę (tj. 17100 m2) w oparciu o średni wskaźnik występujący w obszarze analizowanym (tj. 0,05) pozwoliłoby na zrealizowanie budynków mieszkalnych o łącznej powierzchni zabudowy równej 855 m2. Wartość ta znacząco różni się od wnioskowanych parametrów. Przy ustaleniu takich parametrów powstałaby inwestycja inna od wnioskowanej. Zatem dla wnioskowanej inwestycji nie jest możliwe ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki w oparciu o wskaźniki występujące w obszarze analizowanym. Ustalenie szerokości elewacji frontowej w oparciu o średnią szerokość budynków mieszkalnych występujących w obszarze analizowanym (tj. 11,5 m) z tolerancją do 20% pozwoliłoby na zrealizowanie budynków mieszkalnych o szerokości elewacji frontowej od 9,2 m do 13,8 m. Wartości te znacząco różnią się od wnioskowanych parametrów zabudowy wielorodzinnej. Przy ustaleniu takich parametrów powstałaby inwestycja inna od wnioskowanej. Podobnie jest w kwestii wysokości elewacji i geometrii dachów.

Reasumując, Kolegium zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, że planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa bowiem wskazane przez inwestora parametry i wskaźniki architektoniczne nie komponują się z istniejącym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Niespełnienie przez opisane we wniosku o wydanie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne, wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań, powoduje niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego celu inwestycyjnego, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy.

Na marginesie Kolegium odniosło się również do kwestii terenu inwestycji wskazanego przez inwestora. W przedmiotowej sprawie wniosek inwestora zawiera opis funkcji oraz charakteru planowanego przedsięwzięcia wskazując, że przedmiotem realizacji ma być budowa budynku magazynowego na części działek o numerach ewidencyjnych 180, 181, 182, 277, 278, 279, w obrębie [...], części działek nr 252/102, 252/98 i 210/3 w obrębie [...] oraz części działki nr 193/4 w obrębie [...]. Wynika z tego jednoznacznie, że granice terenu inwestycji nie pokrywają się z granicami ewidencyjnymi tych działek. Zasadnym jest więc wskazanie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciły się dwa odmienne poglądy co do interpretacji pojęcia teren inwestycji. Zgodnie z pierwszym, który był także prezentowany wielokrotnie w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., inwestor w złożonym wniosku, określając teren inwestycji, może oznaczyć go jako część działki ewidencyjnej, a także jako kilka, powiązanych obszarowo działek ewidencyjnych (por. m.in. wyrok; Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 kwietnia 2015r. sygn. akt II OSK 2119/13; z dnia 21 października 2016r. sygn. akt II OSK 101/15 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Drugi pogląd sprowadza się do twierdzenia, że sposób określenia granic terenu inwestycji, będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy determinują określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych. Oznacza to, że terenem inwestycji jest teren jednej bądź kilku działek ewidencyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2016r. sygn. akt II OSK 2066/14; z dnia 27 lipca 2017r. sygn. akt II OSK 2942/15; z dnia 31 sierpnia 2017r. sygn. akt II OSK 777/16; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.plX Na marginesie można także zaznaczyć, że orzecznictwu znany jest też trzeci pogląd w tej kwestii, który można określić jako "pośredni". Zakłada on bowiem możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki, o ile przemawiają za tym konkretne okoliczności sprawy. Możliwość taka powinna być oceniana przez organ za każdym razem na tle konkretnego stanu faktycznego sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 września 2015r. sygn. akt IV SA/Po 332/15 czy wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 października 2017r. sygn. akt II SA/Sz 935/17; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, słusznym jest wskazanie, że żaden przepis prawa nie przewiduje wprost zakazu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji stanowiącego część działki ewidencyjnej. W tym miejscu należy podkreślić, że w wyroku z dnia 27 stycznia 2017r. sygn. akt II OSK 1179/15 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uznał, że pojęcie "działka budowlana" powinno być odczytywane jako teren inwestycji, która może być zlokalizowana nie tylko na jednej konkretnej działce wydzielonej geodezyjnie, ale obejmować może także kilka takich działek. Wszelkie narzucanie inwestorowi konieczności objęcia terenem inwestycji obszaru większego niż rzeczywiście konieczny i wskazywany we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, stanowiłoby zaprzeczenie zasady swobody w wyborze sposobu zagospodarowania gruntu stanowiącego jego własność. To inwestor decyduje o wyborze wielkości i rodzaju zabudowy, natomiast rzeczą organów administracyjnych jest ocena tego zamierzenia z punktu widzenia określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym norm prawa materialnego. Dodać należy, że ustawodawca w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie zawsze posługuje się pojęciem działki budowlanej utożsamianej z działką ewidencyjną, a pojęciami "teren objęty wnioskiem" (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy), "teren inwestycji" (art. 54 pkt 3 ustawy), "teren" (art. 63 ust. 1 i ust. 4 ustawy oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). A zatem, zdaniem Kolegium, gdyby zamiarem ustawodawcy było utożsamianie pojęcia "działki budowlanej" z "działką ewidencyjną" a w konsekwencji wykluczenie możliwości objęcia wnioskiem części działki, to niewątpliwie nie byłoby uzasadnienia dla stosowania przez ustawodawcę powołanych wyżej pojęć, a wyłącznie jednego, tj. "działka budowlana" w rozumieniu "działka ewidencyjna". Wobec powyższego, co do zasady, nie można uznać za wadliwe działania organu polegającego na ustaleniu warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych, opisanych we wniosku inwestora. Wskazać należy, że zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednie zastosowanie ma art. 54 tejże ustawy. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie więc także punkt trzeci tego artykułu. Oznacza to, że w decyzji o warunkach zabudowy należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji wskazać konkretną część działki, na której może być realizowana inwestycja bądź też by wskazać jako teren inwestycji kilka działek. Na zmianę tego stanowiska nie może wpływać także fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółowej lokalizacji obiektu. Akceptując w pełni to stanowisko należy jednakże podkreślić, że owo "nieprecyzowanie lokalizacji obiektu" zawsze jednakże musi odbywać się we wskazanych przez inwestora granicach terenu inwestycji, bez względu na to czy obejmują one konkretną działkę ewidencyjną czy też jej część opisaną we wniosku. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 54 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Skoro zaś decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), to oczywistym jest, że to związanie dotyczy także określonego w decyzji terenu inwestycji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A S.A. podniosła zarzut naruszenia:

1. art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak oznaczenia w decyzji jako strony skarżącej i poprzez błędne oznaczenia jako strony odwołującej się P. B. — co świadczy o nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest z tego powodu, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

2. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie jako prawidłowego błędnego ustalenia obszaru analizowanego, dokonanego przez Prezydenta Miasta Ł., choć był on zgodnie z wymogami rozporządzenia zbyt mały oraz poprzez przyjęcie, że planowanie zamierzenie i tak nie spełniałoby wymagań zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bez dokonania analizy urbanistycznej dla inaczej (prawidłowo) ustalonego obszaru urbanistycznego;

3. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia z urzędu w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego i tym samym przyjęcie za organem pierwszej instancji błędnego obszaru analizowanego oraz błędnych ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej;

4. § 9 ust. 1-3 rozporządzenia oraz art. 107 § 1-3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wadliwego sporządzenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. w postaci niedołączenia do niej wyników analizy w formie załącznika, niewystarczającego przedstawienia wyników analizy w treści samej decyzji, wadliwego sporządzenia dołączonej do decyzji mapy i niezaznaczenia na niej obszaru analizowanego oraz wyników analizy, co łącznie uniemożliwiało prawidłowe, merytoryczne odniesienie się do wyników analizy sporządzonej przez organ pierwszej instancji oraz zweryfikowanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a tym bardziej uznanie decyzji za prawidłową;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł., choć zawierała ona liczne uchybienia wskazane powyżej oraz w treści uzasadnienia;

6. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez powstrzymanie się od uchylenia decyzji, choć ustalenia Prezydenta Miasta Ł. (w tym wyznaczenie obszaru analizowanego oraz w związku z tym ustalenia analizy urbanistycznej) były w całości błędne, co powodowało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 16 lipca 2019 r. skarżąca spółka uzupełniła zarzuty skargi, wskazując m.in., że doszło do naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne uznanie, że nie istnieje podstawa do ustalenia warunków zabudowy, ponieważ wnioskowany sposób zagospodarowania terenu nie występuje w obszarze analizowanym, a także na błędnym przyjęciu, że przeszkodą ustalenia warunków zabudowy jest fakt usytuowania planowanej inwestycji w odległości dalszej od istniejącej linii zabudowy niż w przypadku innych działek występujących na obszarze analizowanym oraz na błędnym uznaniu, że przeszkodą do spełnienia ustawowych warunków są podane parametry planowanej inwestycji, a także naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. poprzez brak inicjatywy porozumienia ze skarżąca w celu prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego, co stanowi naruszenie zasady informowania stron i czynnego udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, co powoduje, że muszą one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stosownie do którego każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Organy obydwu instancji, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., jak i Prezydent Miasta Ł., mając na względzie powyższe przepisy, stanęły na stanowisku, że analiza urbanistyczna obszaru analizowanego wykazała, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje zabudowa, która pod względem parametrów mogłaby stanowić punkt odniesienia dla zabudowy planowanej. Powyższa konstatacja wywołała skutek w postaci odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskowana inwestycja dotyczy zespołu budynków mieszkalnych, w przewadze wielorodzinnych, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie ul. A. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym nie ma ani jednej działki, która byłaby zagospodarowana w taki sam sposób, występują natomiast budynki mieszkalne jednorodzinne, zlokalizowane na wydzielonych działkach geodezyjnych wraz z towarzyszącą im zabudową gospodarczą lub usługową. Bezspornie zatem brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zakładającej zabudowę wielorodzinną o wskazanych parametrach, pomimo oczywistości kontynuacji funkcji.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym.

Nie można zatem odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo iż niewątpliwie w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują – poza warunkiem kontynuacji funkcji - parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. Ład przestrzenny w terenie zostanie zatem zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej zabudowy jednorodzinnej.

Odnosząc się do parametrów zabudowy istniejącej a planowanej organy uznały, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla tak określonej inwestycji, gdyż ustalenie wskaźników w oparciu o wskaźniki występujące w obszarze analizowanym powstałaby inwestycja inna od wnioskowanej.

W tym zakresie należy podtrzymać wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że zasada związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma charakter względny. Jakkolwiek zasadą jest, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania, co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony (por. np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., II OSK 101/13), to jednak zakres tego związania jest wyznaczony treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji (w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji). Użycie przez ustawodawcę w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odmiennej terminologii niż w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (linia zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokość elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometria dachu: kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych) nie pozwala na uznanie, że istnieje nieograniczone związanie określonymi we wniosku inwestora parametrami, o których mowa w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest zatem uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu, "pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność" (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 r., II OSK 2433/14). W ocenie Sądu jednak, w razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów), organ – po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej.

Wątpliwości tut. Sądu budzi również kwestia prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego, co wiąże się z wątpliwościami dotyczącymi jednoznacznego stwierdzenia, jaki teren stanowi teren inwestycji.

Przede wszystkim należy zauważyć, że ze złożonego wniosku z dnia 18 czerwca 2018 r. wynika, że przedsięwzięcie planowane jest na działkach o nr 180, 181, 182, 277, 278, 279 przy ul. A, zaś teren objęty wnioskiem oznaczony został literami A-H. Jak front działki organy przyjęty odcinek oznaczony literami A-B o długości 10 m, który stanowi szerokość drogi dojazdowej do budynków położonych w głębi nieruchomości. Przyjmując dopuszczalność takiego formułowania wniosku w ocenie Sądu należałoby jednak uznać, że front działki nie został prawidłowo wyznaczonym, gdyż powinna zostać uwzględniona szerokość działki, na której znajduje się zabudowa kubaturowa. Organ nie rozważył również, jaki wpływ na ustalenie obszaru analizowanego ma późniejsza modyfikacja wniosku (wskazanie jako terenu inwestycji terenu oznaczonego literami A-K).

Abstrahując jednak od powyższego należy stwierdzić, że z części graficznej wniosku wynika, że granice terenu inwestycji nie pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych. Fakt ten zwrócił uwagę Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które prezentując odmienne poglądy wyrażane w judykaturze stanęło na stanowisku, że żaden przepis nie przewiduje zakazu wydania decyzji dla terenu inwestycji stanowiącego część działki ewidencyjnej, a narzucanie inwestorowi konieczności objęcia terenem inwestycji obszaru większego niż konieczny i wskazywany we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby zaprzeczenie zasady swobody sposobu zagospodarowania gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądu tego nie podziela. Zdaniem tut. Sądu podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowa w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora.

Jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Literalne odczytanie treści przepisu wskazuje, że jest w nim mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, jednak nie oznacza to, że stanowi to podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Za takim rozumieniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika bowiem obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie przepisy § 4 -8 rozporządzenia odnoszą się do pojęcia "działki".

Sąd w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Niewątpliwie decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnie położenia inwestycji na działce (tak w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17, CBOSA). Sąd w składzie niniejszym w pełni zgadza się przy tym ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek (zob. też wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, z dnia 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14, z dnia 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15, z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16, CBOSA). Jak wynika z zaskarżonej decyzji inwestor złożył kilka wniosków na teren od ul. A do rzeki A, co uprawnia do przyjęcia, że planowany zespół budynków będący przedmiotem niniejszego postępowania może stanowić jedynie część większego przedsięwzięcia. Tymczasem nie może podlegać akceptacji odrębne rozpatrywanie wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, które w istocie składają się na jedno kompleksowe przedsięwzięcie.

Stąd też w świetle powyższego w ocenie Sądu wymaga wyjaśnienia, czy intencją wnioskodawcy jest uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla całości działek wyznaczonych geodezyjnie czy też dla części działek. Organy obu instancji przyjęły bowiem na podstawie oznaczonego literami A-H (A-K), że inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla części działek, co w ocenie tut. Sądu nie jest dopuszczalne.

Wątpliwości związane z prawidłowym wskazaniem terenu inwestycji, a zwłaszcza frontu działki powodują, że nie można zaakceptować sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wniosków płynących z analizy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji trudno wywieść, jaki to "większy" obszar w istocie został uznany za obszar analizowany, gdyż jak czytamy: "że rację ma odwołujący, iż błędem jest przyjęcie za szerokość frontu działki tylko ten wąski fragment odpowiadający szerokości drogi, tj. 10m i wyznaczenie w takich okolicznościach obszaru w wielkości minimalnej, to nie może ujść uwadze, że nawet jeśli organ wskazał, że szerokość frontu to jest 10 m, to w celu rzetelnego odniesienia się do ładu przestrzennego wykształconego w okolicy inwestycji znacząco poszerzył obszar analizowany, który został ustalony kilkakrotnie większy od uznanego minimalnego. Organ stwierdził, że wyznaczy obszar badany, w taki sposób, aby objąć działki zlokalizowane w tym samym kwartale co teren inwestycji tj. pomiędzy A i B a rzeką A a od strony wschodniej i zachodniej do ostatnich zabudowanych nieruchomości widocznych na mapie dołączonej do wniosku tj. przy ul. A 95 oraz przy ulicy B 7/9. Takie wyznaczenie obszaru pozwoliło zdaniem organu na realną ocenę istniejącej zabudowy".

Prawidłowe wskazanie terenu inwestycji ma również wpływ na sposób wyznaczenia linii zabudowy. Organ wskazał, że planowana zabudowa miałaby zostać zlokalizowana w odległości ok. 280 m od pasa drogowego ulicy A, podczas gdy najdalej odsunięte od tej ulicy zabudowania znajdują się w odległości ok. 85 m. Ustalenie wnioskowanej linii zabudowy nie odpowiada zatem przepisom § 4 rozporządzenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można podzielić argumentów skarżącej odwołujące się do możliwości wyznaczenia przez organ jedynie minimalnej odległości, w jakiej powinien zostać zlokalizowany obiekt w stosunku do pasa drogowego, co nie wyklucza zlokalizowania budynków w dalszej odległości, w głębi nieruchomości. Wyznaczenie linii zabudowy w nawiązaniu do już istniejącej linii zabudowy (np. 53 m) oznaczałoby bowiem wyznaczenie jej poza terenem wskazanym we wniosku jako teren inwestycji, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Poza sporem pozostaje również fakt, że decyzja organu I instancji nie zawiera wymaganych załączników, co stanowi o naruszeniu § 9 rozporządzenia. Nie jest prawidłowe zawarcie wyników analizy, która powinna być załącznikiem do decyzji w uzasadnieniu tejże decyzji, aczkolwiek wada ta, mimo że doszło do naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia nie ma wpływu na wynik sprawy.

Kolejną kwestią, która budzi zastrzeżenia tut. Sądu jest kwestia nieprawidłowego oznaczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podmiotu wnoszącego odwołanie od decyzji organu I instancji.

W toku postępowania administracyjnego A S.A. w K. udzieliła pełnomocnictwa "P. B., właścicielowi firmy B sp. z o.o." (k. 7 akt adm.). Pełnomocnictwo zostało udzielone osobie fizycznej. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. zostało podpisane przez P. B., jednak w nagłówku wskazano, że pełnomocnikiem A S.A. jest B sp. z o.o. Powstaje zatem pytanie, w jakim charakterze złożył swój podpis P. B. – osoby uprawnionej do reprezentacji spółki B czy osoby fizycznej posiadającej umocowanie do reprezentacji spółki A. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być wyłącznie osoba fizyczna, pełnomocnikiem nie może być osoba prawna lub jednostka organizacyjna. Co więcej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło odwołanie wniesione przez "Pana P. B. B sp. z o.o.", który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji występuje w charakterze "odwołującego się", a w żadnym fragmencie uzasadnienia nie sposób znaleźć żadnej informacji, że sprawa dotyczy A S.A., finalnie to jemu zostało doręczone rozstrzygnięcie organu II instancji (również bez wskazania, że decyzję doręcza się jako pełnomocnikowi wnioskodawcy).

Powyższe okoliczności związane z błędnym oznaczeniem podmiotu wnoszącego odwołanie, choć wadliwe, nie mogą jednak wywołać oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2014 r., II GSK 892/11 (CBOSA) wyjaśnienia wymaga, że w kontekście wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wyróżnić dwie sytuacje: po pierwsze, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki mającej w danej sprawie interes prawny, a jedynie w wyniku oczywistej omyłki nastąpiło błędne lub niedokładne (nieprecyzyjne) oznaczenie strony w decyzji; po drugie, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki niemającej w danej sprawie interesu prawnego. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z wadliwością nieistotną decyzji, usuwalną w trybie rektyfikacji decyzji, w drugim zaś przypadku – z wadliwością istotną decyzji, będącą podstawą stwierdzenia jej nieważności (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 6 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1050/86, OSP z 1991 r., nr 3, poz. 66). W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Tą też podstawą nieważności decyzji związany jest sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. Jest to jedynie oczywista omyłka podlegająca sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a.( por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06 (CBOSA).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracji doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniających ich uchylenie.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zobowiązane będą wyeliminować wskazane uchybienia, a orzekając w sprawie winny uwzględnić poczynione rozważania.

A. P.