Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 175/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 641/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. II SA/Sz 641/17, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Starosta K. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) oraz udzielonego odstępstwa od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku ośrodka wypoczynkowego na działce numer [...], obręb [...], gmina [...].

Decyzja ta wydana została na wniosek B. G. z dnia [...] listopada 2016 r. dotyczący nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku ośrodka wypoczynkowego. Inwestorka do wniosku dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej wraz z innymi dokumentami wymaganymi w przepisach art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W toku postępowania Starosta K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. na podstawie upoważnienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r., wydał zgodę na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez lokalizację inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku przy ul. [...] w [...], ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości od 1,07 m do 1,18 m i 1,63 m do 1,26 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...].

Udzielając pozwolenia na budowę organ I instancji stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., który dla działki numer [...], położonej na terenie oznaczonym symbolem [...] przewiduje zabudowę usług turystycznych z możliwością lokalizacji usług towarzyszących, a także zgodny jest z wymogami art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2017 r., złożyli M. G., B. T., M. J., P. J., A. R., P. S., A. S., A. J., K. I., którzy wskazali na negatywne oddziaływanie inwestycji na działkę nr [...] oraz spółka [...] S.A., która jako użytkownik wieczysty działki nr [...] wskazywała na niezgodne z prawem usytuowanie inwestycji względem granic jej działki.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu ww. odwołań - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego wpłynęło pismo odwołującej się spółki [...] informujące o wykonywaniu na działce nr [...], objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę, robót budowlanych. Wojewoda zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o przeprowadzenie kontroli, w wyniku której ustalono, że roboty budowlane wykonywane są na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2017 r.

Dalej organ II instancji podniósł, że przedmiotem inwestycji była nadbudowa i przebudowa budynku usług turystycznych na działce nr [...], przy ulicy [...] w [...]. Budynek ten w części zachodniej posiada trzy kondygnacje nadziemne, a we wschodniej jedną kondygnację nadziemną.

Przedłożony projekt budowlany obejmuje swym zakresem kondygnację parteru, pierwszego piętra, piętra drugiego oraz dachu. Na kondygnacjach nadbudowywanych planowane są pomieszczenia mieszkalne z własnymi węzłami higieniczno-sanitarnymi, biurowe, administracyjne, magazynowe oraz służące komunikacji. Inwestycja nie zwiększa powierzchni zabudowy działki, terenów utwardzonych oraz nie zmniejsza powierzchni biologicznie czynnej terenu działki.

W jej ramach rozebrany zostanie częściowo parter we wschodniej części budynku. Pozostawione będą elementy ścian oraz słupów.

Dalej organ podał, że działka nr [...] w [...], znajduje się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...]Rady Gminy w [...]z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego [...] i części obrębów W. i G. - część [...] (Dz. Urz. Woj. Zacho. z 2010 r. Nr [...], poz. [...], w skrócie M.p.z.p.)

Obszar inwestycji oznaczony jest w planie symbolem [...]. Przepis § 9 pkt 6 M.p.z.p. stanowi, że tereny zabudowy usług turystycznych oznaczone są na rysunku planu symbolem [...].

Zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ogólnymi ustaleniami M.p.z.p. dotyczącymi przeznaczenia terenu. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla terenu [...] zawartymi w tab. 149 ust. 1 pkt 2 M.p.z.p., teren przeznacza się pod zabudowę usług turystycznych z możliwością lokalizacji usług towarzyszących (usług gastronomii, handlu, sportu i rekreacji, rehabilitacyjnych, zdrowotnych i in.). Stosownie do ustaleń szczegółowych planu, dotyczących zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:

1. dla istniejącej zabudowy zezwala się na rozbiórkę, odbudowę, remont, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę w rozumieniu właściwych przepisów budowlanych, z zastrzeżeniem § 14 uchwały,

2. na każdej z działek budowlanych zezwala sią na lokalizację budynków usług turystycznych wraz z budynkami garażowymi, gospodarczymi i towarzyszącymi zabudowie usług turystycznych oraz obiektów małej architektury,

3. w granicach działki budowlanej zezwala sią na lokalizację lokalu mieszkalnego w budynku usługowym,

4. zabudowę usług turystycznych należy kształtować do wysokości 4 kondygnacji nadziemnych,

5. maksymalny udział powierzchni zabudowy wszystkimi budynkami w stosunku do powierzchni działki budowlanej ustala się na poziomie 50%,

6. minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej ustala sią na poziomie 30%,

7. budynki garażowe, gospodarcze i towarzyszące należy kształtować do wysokości 2 kondygnacji nadziemnych,

8. zadaszenia budynków należy kształtować w formie dachów dwuspadowych i wielospadowych, o kącie nachylenia połaci dachowych do płaszczyzny przekroju poziomego budynku w przedziale 25°-45°, lub płaskich.

Organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja nie spowoduje zwiększenia ilości budynków na działce nr [...] w [...]. Przewiduje się bowiem nadbudowę części budynku o piętro i parter, co oznacza, że wymóg maksymalnie 4 kondygnacji budynków został spełniony. Inwestycja nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Inwestor przedstawił analizę przesłaniania z której wynika, że inwestycja nie powoduje przesłania pomieszczeń znajdujących się w budynkach zlokalizowanych na sąsiednich działkach. Inwestycja nie spowoduje również zacieniania, o którym mowa w § 60 ww. rozporządzenia.

Objęta wnioskiem część budynku położona jest w zbliżeniu do działki nr [...], w odległości od 1,07 m do 1,18 m i 1,63 m do 1,26 m (Projekt zagospodarowania terenu rys. Nr 1). Zgodnie z projektem elewacji (rzut elewacji południowej), w ścianie zaprojektowanej we wschodniej części budynku, nie przewiduje się wykonania nowych otworów drzwiowych oraz okiennych.

W parterze budynku, w ścianie wschodniej, pozostawione będą dwa otwory okienne, w części zbliżonej do działki nr [...]. Ściany, w których znajdują się istniejące okna nie są przeznaczone do wyburzenia, ta cześć parteru pozostanie bez zmian, nie jest objęta robotami budowlanymi (Projekt budowlany - zagospodarowanie terenu, rzut parteru rys. nr 2).

Odcinek istniejącej ściany południowej oddalony jest na odległość 2,53 m od działki nr [...], pozostała część elewacji południowej zbliżona jest na odległość 1,3 m do 1,7 m do granicy działki sąsiedniej.

W części parterowej istniejące luksfery (3 szt.) planuje się wypełnić cegłami szklanymi o odporności ogniowej E 60 (Projekt zagospodarowania terenu, elewacje rys. nr 8).

W elewacji południowej nie przewiduje się wykonania otworów okiennych i drzwiowych, natomiast przewiduje się zastąpienie istniejących luksferów cegłami szklanymi o odpowiedniej odporności ogniowej (Projekt zagospodarowania terenu, elewacje rys. nr 8).

Starosta K. udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo od wymagań sytuowania budynku, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które wynikało z obecnego usytuowania budynku względem nieruchomości sąsiednich.

Planowana nadbudowa dwóch kondygnacji, odbywa się w obrysie istniejącej części wschodniej budynku. Względy techniczne, takie jak wykorzystanie istniejących elementów konstrukcyjnych parteru znajdujących się w zbliżeniu do działki nr [...], wymagały odstępstwa od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zgodnie z projektem budowlanym w ścianach budynku, które zbliżone są do granic sąsiedniej działki na odległość mniejszą niż przewidziana w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, zastosowano ściany odporności pożarowej REI 120, zamiast istniejącej ściany o odporności REI 60.

Przewidziano też wymianę istniejących luksferów w parterze na ściany z cegły szklanej spełniające normę odporności ogniowej E 60.

Zdaniem organu brak jest podstaw do twierdzenia, że odstępstwo od wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa życia ludzi lub mienia.

Inwestycja nie zmienia dotychczasowego usytuowania budynku. Inwestor zwiększa wysokość budynku we wschodniej części o dwie kondygnacje (razem 3 kondygnacje), przy maksymalnej wysokości zabudowy do czterech kondygnacji przewidzianej w planie.

Projekt budowlany został pozytywnie uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. ppoż., ds. sanitarno-higienicznych oraz ds. bezpieczeństwa i higieny pracy.

W ocenie Wojewody w postępowaniu nie uchybiono przepisom art. 10 k.p.a., art. 7 i art. 77 k.p.a. Zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.

Spółka [...] S. A. z siedzibą w L. zaskarżyła decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji, jego wybiórczą ocenę, brak uzasadnienia dla odstępstwa od norm sytuowania budynku i brak ustalenia czy inwestycja nie wpłynie negatywnie na działki sąsiednie;

- art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy ds. p.poż., w celu sprawdzenia przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu oględzin nieruchomości, gdy organ powziął informację na temat wyburzenia przez inwestora obiektu, który miał zostać nadbudowany;

- art. 35 ust. 1 pkt. 2 i 3 Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie i uznanie zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, gdy inwestycja nie była konsultowana ze specjalistą ds. p.poż, a wyrażenie zgody na wykonanie drzwi w elewacji wschodniej oraz luksferów w elewacji południowej zalegalizuje samowolę budowlaną;

- art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez udzielenie inwestorowi zgody na odstępstwo od wymagań § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał na obowiązki organu architektoniczno-budowlanego wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.),

Analizując projekt nadbudowy i rozbudowy istniejącego na działce nr [...] budynku stwierdził, że jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego [...]i części obrębów W. i G. - część [...] (Dz. Urz. Woj. Zachod., z 2010 r. Nr [...], poz. [...]).

Projektowana inwestycja nie zmienia wielkości powierzchni zabudowy, powierzchni terenów utwardzonych i terenów biologicznie czynnych pozostawiając je na istniejącym poziomie. Przewidziana jest nadbudowa istniejącej części budynku o dwie kondygnacje, co oznacza, że wymóg maksymalnie 4 kondygnacji projektowanych budynków zostaje zachowany.

Objęta inwestycją część budynku położona jest w zbliżeniu do działki nr [...] należącej do skarżącej Spółki, w odległości od 1,07 m do 1,18 m i 1,63 m do 1,26 m, co w ocenie Sądu stanowi źródło sporu.

Sąd podkreślił, że inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od obowiązku zachowania odległości, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

Starosta K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., działając z upoważnienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa - na podstawie art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo od wymagań sytuowania budynku, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Dalej Sąd wskazał, że zgoda na odstępstwo zastępuje przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, normą indywidualnie dostosowaną do konkretnej sytuacji, umożliwiając modyfikację bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich z uwagi na różnego rodzaju okoliczności.

Zdaniem Sądu, okoliczności faktyczne sprawy uzasadniały zgodę na odstępstwo w zakresie minimalnych odległości położenia nadbudowywanego budynku na działce nr [...], względem działek sąsiednich.

Odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, podyktowane było usytuowaniem istniejącego budynku względem nieruchomości sąsiednich i aspektami technicznymi, to jest wykorzystaniem istniejących elementów konstrukcyjnych parteru znajdujących się w zbliżeniu do granic działki nr [...]. Brak było podstaw do twierdzenia, że odstępstwo może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa życia ludzi lub mienia, związane z bezpieczeństwem przeciwpożarowym.

W projekcie budowlanym, wobec (obecnego) usytuowania planowanego do nadbudowy i przebudowy budynku, w odległościach mniejszych niż wymagane od granic sąsiednich działek nr [...] i [...], przewidziano przegrody oddzielenia przeciwpożarowego - ściany o większej odporności pożarowej REI 120, zamiast istniejącej ściany o odporności REI 60. Dla zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej przewidziano wymianę istniejących luksferów w parterze na ściany z cegły szklanej, spełniające normę odporności ogniowej E 60.

Nie było również podstaw do sporządzania dodatkowej oceny rozwiązań projektowych w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, gdyż projekt architektoniczno-budowlany zawierał rozwiązania z zakresu ochrony przeciwpożarowej uzgodnione i zaakceptowane przez właściwego rzeczoznawcę.

Projekt budowlany (w pkt 9, str. 8-10) opisuje rozwiązania z zakresu ochrony przeciwpożarowej, zawiera charakterystykę pożarową budynku, kwalifikacje pożarową, szczegółowo określa zabezpieczenia przeciwpożarowe wymagane dla tego obiektu, także w zakresie dodatkowych zabezpieczeń ze względu na zbliżenie do obiektów sąsiadujących. Rozwiązania te zostały uzgodnione przez rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i zatwierdzone w sposób stosowny do § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2117).

Zbliżenie nadbudowywanego i rozbudowywanego budynku do granicy z działkami sąsiednimi nie narusza przepisów dotyczących nasłonecznienia i przesłaniania obiektów. Sporna inwestycja spełnia wymagania w zakresie przesłaniania i zacieniania z § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Dalej Sąd wskazał, że organy architektoniczno-budowlane nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań. Za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, odpowiada projektant i jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający.

Działka skarżącej Spółki jest niezabudowana wobec czego nie można było przedstawić obliczeń o jakich mowa w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem tych dokonuje się w odniesieniu do osi okna pomieszczenia przesłanianego, które w tym wypadku nie istnieje.

Organy dokonały sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oceniając, że spełnione zostały wszystkie wymagania w tym zakresie.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. Przedmiotowa inwestycja nie narusza występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich.

W ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego, jak również prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Nadto Sąd wskazał, na ekspertyzę techniczną stanu obiektu istniejącego na działce nr [...] w [...] (projekt budowlany, konstrukcja), obejmującą rozwiązania konstrukcyjne i materiałowe niezbędne do wykonania przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku, z uwzględnieniem stanu technicznego budynku. Z ekspertyzy tej wynikało, że na etapie projektowania przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku zalecono prace związane ze wzmocnieniem fundamentów. Ewentualne prace inwestora dokonywane przy i na istniejących fundamentach znajdują zatem potwierdzenie w zatwierdzonym projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę.

Spółka Akcyjna [...] z siedzibą w L. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 wrzenia 2017r., sygn. akt II SA/Sz 641/17.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.p.s.a.), mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. przez brak zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, jego wybiórczą ocenę, brak uzasadnienia w zakresie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych i przyjęcia, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na działki sąsiednie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a., przez brak przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy ds. p.poż., który dokonałby oceny przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości, gdy organ powziął informację na temat wyburzenia przez inwestora obiektu, który miał zostać nadbudowany;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przez błędne uznanie, że roboty budowlane związane były z realizacją pozwolenia na budowę, podczas gdy doprowadziły do wyburzenia fundamentów na których miała powstać inwestycja, a w ścianie południowej i wschodniej przewidziano otwory okienne;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z pkt. 2 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy i jej nieuchylenie;

- art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie jako podstawy faktycznej wyroku faktów niewynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności tego, że udzielone odstępstwo nie narusza interesu osób trzecich.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

- art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, przez błędne zastosowanie i stwierdzenie zgodności projektu z przepisami techniczno - budowlanymi, jak również jego kompletności, podczas gdy nie została wydana opinia specjalisty do spraw p.poż, zaakceptowanie wykonania drzwi w elewacji wschodniej oraz luksferów w elewacji południowej, co zalegalizuje samowolę budowlaną;

- art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez udzielenie zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., błędne uznanie, że odstępstwo nie wywoła zagrożenia życia lub bezpieczeństwa mienia, nie wpłynie negatywnie na działki sąsiednie, a brak odstępstwa uniemożliwi inwestorowi wykorzystanie działki w inny sposób.

- art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż nie została wydana opinia specjalisty z zakresu p.poż., który w sposób bezstronny oceniłby wpływ projektu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe;

- art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym niemożliwe jest wydanie zgody na inwestycję, gdy narusza ona interes osób trzecich, pogorsza warunki zabudowy działki nr [...], wpłynie na jej zacienienie;

- § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 i § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wnosiła o uchylenie wyroku, decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2017r. oraz decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2017r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy nie zebrały całości materiału dowodowego, zaniechały przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie p. poż. oraz oględzin nieruchomości.

Błędnie uznały, że występuje zgodność projektu z przepisami techniczno - budowlanymi, jak również, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia.

Wyrażenie zgody na wykonanie w elewacji wschodniej drzwi oraz naświetli z luksferów w elewacji południowej doprowadzi do zalegalizowania samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie wskazał, że przedłożony projekt nie przewiduje w ścianie południowej i wschodniej wykonania otworów okiennych.

Nie było przesłanek do wydania postanowienia w zakresie odstępstwa od wymagań § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nie zostało bowiem przeprowadzone żadne postępowanie, które potwierdziłoby brak negatywnego wpływu inwestycji na działki sąsiednie. Inwestycja w sposób istotny naruszy warunki zabudowy sąsiedniej działki nr [...]. Sprzeczne z prawem budowlanym było wyrażenie zgody na odstępstwo bez istnienia ważnego interesu inwestora.

B. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiła o jej oddalenie. Wskazała, że organy dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego, zastosowały prawidłowe przepisy prawa.

Uzgodnienia w zakresie przepisów p.poż. zostały dokonane przez rzeczoznawcę posiadającego odpowiednie uprawnienia i zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Przepisy nie nakazują dokonywania dodatkowych uzgodnień w sprawach ochrony przeciwpożarowej, jeżeli uzgodnienia na mocy ww. aktu były pozytywne.

Inwestycja nie polega na wykonaniu nowego budynku, lecz rozbudowie i nadbudowie budynku już istniejącego. Obrys nadbudowy budynku nie wykracza poza dotychczas istniejący, nie zwiększa się powierzchnia zajętej przez budynek działki gruntu, nie ma miejsca przesunięcie ścian zewnętrznych budynku, a w konsekwencji nie zmienia się położenie budynku względem granic nieruchomości sąsiednich.

Z opinii dotyczącej nasłonecznienia i przesłaniania nieruchomości sąsiedniej wynika, iż nie będzie negatywnego wpływu rozbudowy na te nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji, co wynika z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., w skrócie p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przypadki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty były bezpodstawne.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzała się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym zasadnym było udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2015r., poz. 1422 ze zm.)

W toku postępowania Starosta K. działając z upoważnienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo od wymagań sytuowania budynku, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (ust. 2). Stosownie do przepisu ust. 3 - wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zatem przesłanką udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych jest istnienie "przypadku szczególnie uzasadnionego" Niewątpliwie bowiem odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może być udzielanie powszechnie.

Słusznie Sąd I instancji uznał, że udzielając w tej sprawie odstępstwa, organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy, badał okoliczności mające znaczenie prawne, w szczególności istniejące warunki przestrzenne. Prawidłowo uznał, że celowe było zastosowanie odstępstwa ze szczególnie ważnych względów i to nie tylko subiektywnych, ale również obiektywnych.

Okoliczności faktyczne sprawy uzasadniały zgodę na odstępstwo w zakresie minimalnych odległości położenia nadbudowywanego budynku na działce nr [...] względem działek sąsiednich. Inwestycja nie polega bowiem na sytuowaniu nowego obiektu, lecz nadbudowie i przebudowie istniejącego już budynku. Budowa odbywa się w obrysie dotychczasowej części wschodniej budynku.

Odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, podyktowane było zbliżeniem obecnego budynku względem nieruchomości sąsiednich i aspektami technicznymi rozbudowy, to jest wykorzystaniem istniejących elementów konstrukcyjnych parteru znajdujących się już w zbliżeniu do działki nr [...].

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, brak jest podstaw do uznania, że udzielone odstępstwo może spowodować zagrożenie życia ludzi lub mienia, zwłaszcza w aspekcie bezpieczeństwa pożarowego.

W projekcie budowlanym przewidziano przegrody oddzielenia przeciwpożarowego - ściany o większej odporności pożarowej REI 120, zamiast istniejącej ściany o odporności REI 60. Dla zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej przewidziano wymianę istniejących luksferów w parterze na ściany z cegły szklanej, spełniające normę odporności ogniowej E 60.

Co istotne zbliżenie nadbudowywanego i rozbudowywanego budynku do granicy z działkami sąsiednimi nie narusza również przepisów dotyczących nasłonecznienia i przesłaniania obiektów. Inwestycja spełnia wymagania dotyczące przesłaniania i zacieniania wynikające z § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Działka skarżącej Spółki nie jest zabudowana, wobec czego brak jest obliczeń o jakich mowa w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tych bowiem dokonuje się w odniesieniu do osi okna pomieszczenia przesłanianego, które w tym wypadku nie istnieje.

Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że zgoda na odstępstwo zastąpiła przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, normą indywidualnie dostosowaną do konkretnej sytuacji.

Mając tak określone warunki prawne, organy dokonały sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oceniając, że spełnione zostały wszystkie wymagania w tym zakresie.

Tym samym chybione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. przez brak zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, jego wybiórczą ocenę, brak uzasadnienia w zakresie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych i przyjęcia, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na działki sąsiednie.

Podkreślić trzeba, że nie było podstaw faktycznych ani prawnych do sporządzania dodatkowej oceny rozwiązań projektowych w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego wobec udzielonego odstępstwa od norm odległościowych.

Projekt budowlany (str. 8-10) zawiera charakterystykę pożarową budynku, kwalifikację pożarową, szczegółowo określa zabezpieczenia przeciwpożarowe wymagane dla tego obiektu, także w zakresie dodatkowych zabezpieczeń ze względu na zbliżenie do obiektów sąsiadujących z inwestycją. Rozwiązania te zostały uzgodnione przez rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i zatwierdzone w sposób stosowny do § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2117).

Projekt zagospodarowania działki zawiera pieczęć i podpis rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, potwierdzający jego uzgodnienie.

Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania odwoławczego Wojewoda zwrócił się do PINB w K. o przeprowadzenie kontroli, w wyniku której ustalono, że roboty budowlane wykonywane są na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2017 r.

Zatem choćby z tej przyczyny (pomijając charakter przedmiotowego postępowania) zarzut nieprzeprowadzenia oględzin nieruchomości, gdy organ powziął informację na temat robót prowadzonych przez inwestora, był bezzasadny.

Słusznie również Sąd Wojewódzki wskazał, na ekspertyzę techniczną stanu obiektu istniejącego (projekt budowlany konstrukcja), w której zalecono prace związane ze wzmocnieniem fundamentów. Zatem kwestionowane roboty inwestora dokonywane przy fundamentach miałyby uzasadnienie techniczne.

Z tych powodów jako bezzasadne jawią się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przez błędne uznanie, że roboty budowlane związane były z realizacją pozwolenia na budowę, podczas gdy doprowadziły do wyburzenia fundamentów, na których miała powstać inwestycja.

Nadto niezrozumiały był zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie jako podstawy faktycznej wyroku, faktów niewynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności tego, że udzielone odstępstwo nie narusza interesu osób trzecich. Nie można bowiem mylić dokonanej przez Sąd oceny prawnej (niekorzystnej dla skarżącego) z ustaleniami stanu faktycznego i wskazywać, że nie wynikały one ze zgromadzonego materiału dowodowego.

Jako, że zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja była zgodna z prawem to nie zaistniały podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jej uchylenia, a zatem Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.

Nie znalazły również potwierdzenia zrzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przez błędne uznanie, iż projekt nie przewidywał wykonania w ścianie południowej i wschodniej otworów okiennych. Analiza projektu budowlanego w zakresie elewacji wykazała, że w projektowanej części budynku nie przewiduje się wykonania nowych otworów drzwiowych oraz okiennych, a jedynie pozostawienie tych, które do tej pory istnieją. Przy czym dla oceny prawidłowości samego projektu, nie ma znaczenia późniejszy sposób jego wykonania.

Bezzasadne były również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie przedłożony projekt budowlany zgodny był z przepisami techniczno – budowlanymi (oraz uzyskanym odstępstwem), a w szczególności był kompletny. W toku procedury zmierzającej do wydania pozwolenia na budowę, organ nie miał żadnych podstaw do żądania dodatkowej opinii specjalisty do spraw p.poż., co wynikało z faktu uzgodnienia projektu przez rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Ta okoliczność potwierdza również brak negatywnego wpływu inwestycji na działkę sąsiednią (w aspekcie przeciwpożarowym), a zatem nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez udzielenie zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.

Twierdzenia o rzekomym zagrożeniu życia lub bezpieczeństwa mienia, oraz negatywnym oddziaływaniu inwestycji na nie niezabudowaną działkę skarżącej Spółki, okazały się bezpodstawne, subiektywne i nie poparte żadnymi dowodami.

Wbrew zarzutom skargi sformułowanym w materialnoprawnej podstawie zaskarżenia wyroku Sądu I instancji - stosownie do 35 ust. 4 Prawa budowlanego, istniały podstawy do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.