Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 413/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. R. na decyzję A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. z dnia 7 maja 2019 r. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na rzecz skarżącego P. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję A. z dnia 7 maja 2019 r., [..], o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżący zwrócił się do A. o udostępnianie informacji publicznej w zakresie:

1. udostępnienia obowiązującej obecnie umowy zawartej pomiędzy B. a A., dotyczącej najmu miejsc postojowych na pierwszej linii przed terminalem,

2. udzielenia informacji dotyczącej wysokości należnych opłat za najem miejsc oraz wysokości rzeczywistych wpływów z tych opłat w kolejnych latach począwszy od 2000 do 2019 r.,

3. udzielenia informacji, na jakiej podstawie (umowa) firma B. posługuje się komunikatem, że jest wyłącznie rekomendowaną przez A. korporacją taksówkarską; Komunikat ten umieszczony jest na nośnikach reklamowych znajdujących się także poza pierwszą linią terminalu,

4. udzielenia informacji, czy przedmiotem wyżej wymienionej umowy (lub jakiejkolwiek innej) jest prawo kierowców B do wyłącznego prowadzenia aktywnego marketingu i pozyskiwania pasażerów na terenie A. (zarówno na terminalu, jak na wszystkich pasach przed terminalem).

Spółka pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. udzieliła odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 3 i 4 wniosku wyjaśniając, że Spółka nie ponosi odpowiedzialności za treść komunikatów, którymi posługuje się B. W świetle postanowień umowy najmu B. ma prawo nazywać się korporacją rekomendowaną, natomiast nie przyznano wyłączności temu podmiotowi. Przedmiotom jakiejkolwiek umowy z A. nie jest uprawnienie kierowców B. do prowadzenia aktywnego marketingu i pozyskiwania pasażerów na terenie A. Spółka wyjaśniła, że w zakresie, w którym żądanie skarżącego dotyczy udostępnienia umowy najmu oraz informacji o wysokości należnych opłat z tytułu najmu, w ocenie Spółki, istnieją podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. W odniesieniu do żądania obejmującego udostępnienie informacji o rzeczywistej wysokości wpływów z opłat należnych za najem w kolejnych latach od 2000 do 2019 r., Spółka uznając te informacje za przetworzone, wezwała wnioskodawcę do wykazania, w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji. Spółka wezwała również wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie.

Po uzupełnieniu braków wniosku, decyzją z dnia 7 maja 2019 r., na podstawie art. 5 ust. 1 i ust 2 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., A. odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia umowy najmu oraz informacji o wysokości należnych opłat z jej tytułu oraz rzeczywistych wpływów z tych opłat w kolejnych latach począwszy od 2000 roku do 2019 roku.

W uzasadnieniu decyzji Spółka wyjaśniła, że A. zawarła ze B. (dalej B.) umowę najmu miejsc postojowych na pierwszej linii przed terminalem. W toku rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji Spółka zwróciła się do B. o wyrażenie stanowiska odnośnie możliwości udostępnienia umowy najmu wnioskodawcy oraz o wyjaśnienie, czy przedmiotowa umowa i zawarte w niej informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi B. nie wyraziło zgody na udostępnienie przedmiotowej umowy wyjaśniając, że umowa najmu i zawarte w niej informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, gdyż mają istotną wartość gospodarczą dla B. Informacje te mają charakter organizacyjny i handlowy i dotyczą kwestii (jak choćby wysokość stawek najmu, okres zawartej umowy) o charakterze strategicznym dla jego działalności. Mają istotny wpływ na jego potencjał rynkowy. Ponadto, B. wyjaśniło, że przedmiotowa umowa i zawarte w niej informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, a B. podjęło starania, aby zachować poufność tych informacji, które w oczywisty sposób rzutują na jego konkurencyjność na rynku. Ujawnienie umowy i zawartej w niej informacji stanowi zagrożenie dla interesów B. Umowa została zabezpieczona przed dostępem osób nieuprawnionych zarówno w drodze stosowania technicznych zabezpieczeń (jest przechowywana w miejscu niedostępnym dla pozostałych pracowników i członków B., w zamkniętej szafie, do której klucz mają wyłącznie członkowie Zarządu B.), jak w drodze zabezpieczeń natury organizacyjnej.

W świetle powyższych okoliczności Spółka uznała, że należy odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji w zakresie udostępnienia umowy najmy, albowiem treść umowy i zawarte w niej informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa B. Według Spółki ujawnienie żądanej informacji stwarza zagrożenie wykorzystania informacji przez konkurencję B., grożąc jego interesom i naruszając pozycję rynkową. Informacje objęte umową stanowią bowiem informację o charakterze strategicznym dla działalności B. i mają wpływ na potencjał rynkowy B. Z tej samej przyczyny odmówiono udostępnienia informacji o wysokości należnych opłat za najem miejsc postojowych oraz rzeczywistych wpływów z tych opłat, gdyż informacja ta pozwala ustalić warunki finansowe najmu, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa B.

W skardze P. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjną prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione, zbyt daleko idące, ograniczenie prawa do informacji publicznej,

2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e) u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji o gospodarowaniu majątkiem przez podmiot dysponujący majątkiem publicznym,

3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej, tj. uznanie informacji będącej przedmiotem wniosku za informację przetworzoną oraz tajemnicę przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że od marca 2019 r. korespondował z A. w celu pozyskania informacji dotyczących podstaw współpracy tej Spółki z B. oraz jej zasad. Według skarżącego informacja o wysokości wpływów z umowy najmu uzyskiwanych w latach od 2000 do 2019 r. nie jest informacją przetworzoną, gdyż Spółka nie musi dokonać żadnej twórczej pracy ani nie musi stworzyć informacji jakościowo nowej. Nie dochodzi do uszczegółowienia, czy też uogólnienia informacji będącej w dyspozycji Spółki. Spółka musi dokonać czynności technicznej polegającej wyłącznie na mechanicznym zestawieniu prostych informacji liczbowych.

Skarżący zakwestionował również kwalifikację żądanych informacji jako informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa wskazując, że Spółka nie wykazała, by przedsiębiorca podjął niezbędne działania określone w art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wskazała jedynie, że B. nie wyraził zgody na udostępnienie umowy. Nie przedstawiła okoliczności świadczących o tym, że przedsiębiorca faktycznie podjął starania, by informacja będąca przedmiotem wniosku nie została udostępniona szerszemu gronu. Nie wykazała także, by informacja posiadała wartość gospodarczą. Nie podniosła żadnych argumentów odnoszących się do natury i charakteru informacji zawartych w umowie, które by uzasadniały możliwość naruszenia interesów przedsiębiorcy, a tym samym zasadność wydania decyzji odmownej. Podniesiono przy tym, że o ile katalog informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa (przedsiębiorcy) wymieniony w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest otwarty, to wskazane tam przykłady informacji pozwalają zrekonstruować pewne typy, które mogą stanowić nośnik informacji mogących naruszać interesy przedsiębiorcy. Ustawodawca wymienia informacje technologiczne, organizacyjne i techniczne. Do tych informacji zalicza się także tzw. know-how. Analiza wymienionych przez ustawodawcę pojęć prowadzi do wniosku, że z możliwością naruszenia interesów przedsiębiorcy związane są przede wszystkim informacje dotyczące takich kwestii jak sposób produkcji, wykorzystywana technologia, strategie biznesowe itp. Tymczasem informacja będąca przedmiotem wniosku dotyczy wyłącznie umowy najmu. Udostępnienie jej nie pozwala na zdobycie wiedzy w przedmiotowych dziedzinach. Pozwoli ona wyłącznie na zbadanie sytuacji finansowej Spółki.

Powołując się na treść art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e) u.d.i.p., skarżący wskazał, że umowa zawarta przez Spółkę oraz wpływy z tej umowy są informacjami ustawowo podlegającymi udostępnieniu. Odmowa udzielenia wnioskowanej informacji niweczy prawo skarżącego do informacji publicznej poprzez faktyczne uniemożliwienie sprawowania obywatelskiej kontroli nad tym, jak Spółka wydatkuje środki publiczne i jakie czerepie przychody z dysponowania tymi środkami.

W odpowiedzi na skargę A. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze dotyczącej informacji przetworzonej Spółka wskazała, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, nie zaś z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przez wnioskodawcę informacji przetworzonej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Spółka wskazała, że podjęła działania mające na celu wyjaśnienie, czy informacje objęte wnioskiem stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., oraz czy B. wyraża zgodę na udostępnienie tych informacji, o ile stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono działania podjęte przez Spółkę i udzielone przez B. wyjaśnienia, jak również szczegółowo wyjaśniono przyczyny odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wykazano ponadto, że nie ma racji skarżący twierdząc, że informacja będąca przedmiotem wniosku pozwoli wyłącznie na zbadanie sytuacji finansowej Spółki. Umowa najmu dotyczy zobowiązań obu stron – zarówno najemcy, jak i wynajmującego. Z umowy najmu wynika w szczególności wysokość czynszu uiszczanego przez najemcę oraz okres najmu. Wiedza o warunkach współpracy między najemcą a wynajmującym, w tym warunkach finansowych, niewątpliwie może mieć wpływ na kierunek działań konkurentów najemcy. Konkurenci ci mogą np. nakłaniać wynajmującego do zerwania współpracy z najemcą, oferując wyższy czynsz. Ujawnienie żądanej informacji stwarza tym samy zagrożenie wykorzystania informacji przez konkurencję B., grożąc jej interesom i naruszając jego pozycję rynkową. Informacje objęte umową stanowią informacje o charakterze strategicznym i mają wpływ na potencjał rynkowy B. Spółka powołała się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 marca 2018 r., II SA/Bd 1168/17, które, zdaniem Spółki, w podobnych okolicznościach faktycznych, oddalił skargę na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji na temat kosztów kampanii reklamowej poniesionych przez spółkę zarządzającą lotniskiem ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy – własnej i kontrahenta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obejmują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję A. o odmowie udostępnienia informacji publicznej obejmującej umowę najmu miejsc postojowych na pierwszej linii przed terminalem zawartą pomiędzy tą Spółką a B. (dalej B.) oraz informacji o wysokości należnych opłat z tytułu najmu oraz wysokości rzeczywistych wpływów z tych opłat.

Podstawą wydania kwestionowanej decyzji przez podmiot zobowiązany, niebędący organem władzy publicznej, był art. 17 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., gdyż Spółka uznała, że dostęp do określonych we wniosku informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Przepisy u.d.i.p. konkretyzują konstytucyjnie zagwarantowane prawo obywateli do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że A. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji, mającej walor publiczny, będącej w jej posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wiąże pozycję dominującą Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego ze strukturą kapitałową spółki, a nie z rynkiem, na którym działa. Odesłanie do rozumienia pozycji dominującej w świetle przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 369), u.o.k.k. oznacza jedynie ustalenie wielkości udziałów wskazanych podmiotów w spółce, która skutkuje uznaniem tych podmiotów za posiadające pozycję dominującą w takiej spółce (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., I OSK 92/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że odesłanie do przepisów u.o.k.k. należy rozumieć jako domniemanie, że podmioty te mają w osobie prawnej pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40%.

Z informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców na dzień 25 czerwca 2019 r., nr [..], wynika, że udziały w A. posiadają w całości trzy podmioty publiczne, tj. Województwo, C. oraz Gmina. Skoro wyłącznymi udziałowcami A. są podmioty publiczne, to nie ma wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Ponadto, Spółka dysponuje majątkiem publicznym. Nawet jeśli Spółka nie wykonuje zadań publicznych, to sam fakt dysponowania przez nią majątkiem publicznym czyni ją w świetle powyższego przepisu podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przesłanka gospodarowania majątkiem publicznym jest bowiem autonomiczna względem wykonywania zadań publicznych dla uznania podmiotu za zobowiązany do udostępniania informacji w trybie u.d.i.p. Irrelewantne prawnie pozostaje przy tym w sprawie to, że zobowiązany podmiot jest spółką prawa handlowego.

Podkreślić należy, że z uwagi na fakt, że wyłącznymi udziałowcami Spółki są podmioty publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, to nie można uznać, że majątek Spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów nie zachował charakteru majątku publicznego a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej (zob. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 877/11, z dnia 12 września 2019 r., I OSK 2850/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze względów celowościowych zasadne jest traktowanie w ten sam sposób wszystkich spółek, które dysponują mieniem publicznym. Majątek tych podmiotów, jeśli idzie o informację publiczną powinien podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Na podkreślenie zasługuje także, że wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskiej jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., I OSK 937/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co do zasady, informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, podmioty realizujące zadania publiczne, jak i dysponujące majątkiem publicznym, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że umowy najmu zawarte przez spółkę wykonującą zadania publiczne lub gospodarującą mieniem publicznym, zwłaszcza której jedynym udziałowcem jest podmiot publiczny, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c), d) i e) u.d.i.p. Zawierają bowiem informację o gospodarowaniu (wykorzystaniu) majątkiem publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zagadnienie podmiotu zawierającego umowy pozostaje bez znaczenia dla uznania ich za informację publiczną, jeżeli odnoszą się do sprawy publicznej jaką jest kwestia gospodarowania majątkiem publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., I OSK 1603/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jakkolwiek przepisy u.d.i.p. gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tajemnicy ustawowo chronionej, to jednak jej istnienie w konkretnym przypadku musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną (art. 5 u.d.i.p.) ma bowiem charakter wyjątku od zasady. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być rzeczywiste i precyzyjnie określone.

Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 419 ze zm.), zwanej dalej u.z.n.k., konieczne jest więc wykazanie, że dane zawarte w umowie nie mogą zostać udostępnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Przepisy u.d.i.p. nie zawierają legalnej definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", lecz zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i doktryna odwołują się w tym zakresie do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., który, w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej decyzji stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

W związku z tym przyjmuje się, że pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa" w zasadzie pokrywają się zakresowo. Aby jednak dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna (wola utajnienia danych informacji) jak i materialna. Przesłanka materialna jest spełniona wówczas, gdy informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski.

Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym w danym przypadku tajemnica przedsiębiorcy polega, a podmiot zobowiązany nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do istnienia tajemnicy przedsiębiorcy, lecz samodzielnie powinien dokonać weryfikacji wskazanych przez przedsiębiorcę okoliczności pod kątem istnienia tej tajemnicy.

Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością samą w sobie, ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać ujawnienie określonych informacji publicznych, żądanych w trybie u.d.i.p. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć.

Powyższe oznacza, że zadaniem Spółki, do której skierowano wniosek o udostępnienie informacji związanej z umową najmu miejsc postojowych zawartej przez nią z B, było dokonanie oceny, czy umowa ta zawiera informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy i w jakim zakresie. Z tego zadania Spółka nie wywiązała się prawidłowo.

Dostęp do informacji publicznej wspiera zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi. Co do zasady zatem treść umów, którymi wiążą się podmioty gospodarujące majątkiem publicznym z innymi podmiotami, powinny być jawne i transparentne, tym bardziej, gdy chodzi o pożytki uzyskiwane przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzące z zadysponowania majątkiem publicznym.

Odstępstwo od tej zasady wprawdzie uzasadnia tajemnica przedsiębiorcy, poparta jednak wykazaniem, że rzeczywiście mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy w sensie materialnym i przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu jej zachowania (w sensie formalnym). Powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa powinno być poparte gruntowną i kompleksową analizą, czy znajduje ona zastosowanie do wszystkich elementów wniosku o udostępnienie informacji. W określonych sytuacjach bowiem tajemnicę przedsiębiorstwa mogą stanowić jedynie pewne elementy umów, a wówczas umowy mogą zostać udostępnione po dokonaniu anonimizacji lub usunięciu elementów, które objęte są tajemnicą. Takich rozważań tymczasem brak w zaskarżonej decyzji.

Spółka, w oparciu o wyjaśnienia B., uznała, że cała umowa najmu oraz informacje o wysokości należnych z jej tytułu opłat oraz rzeczywistych wpływów z tych opłat, stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Powielono przy tym bezkrytycznie argumentację B., że wszystkie zawarte w umowie informacje mają istotną wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, mają charakter organizacyjny i handlowy i dotyczą kwestii (jak chociażby wysokości stawek najmu, okresu zawartej umowy) o charakterze strategicznym dla działalności B., wywierając istotny wpływ na jego potencjał rynkowy. W odpowiedzi na skargę Spółka wywiodła uzasadnienie dla wartości gospodarczej, jaką cała umowa ma dla B., z niebezpieczeństwa wykorzystania informacji o wysokości stawek czynszu najmu przez konkurencję w celu nakłaniania wynajmującego, czyli A., do odstąpienia od umowy z B. i zawarcia jej z innym podmiotem na korzystniejszych zasadach.

Z treści art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że oprócz informacji technicznych i technologicznych, do których zaliczamy np. sposoby produkcji, plany techniczne, metody kontroli jakości, wzory użytkowe, wynalazki, wymienia się także informacje organizacyjne, które dotyczą struktury organizacyjnej przedsiębiorstwa czy organizacji pracy osób zatrudnionych oraz inne informacje posiadające wartość gospodarczą. Pojęcie "wartość gospodarcza" zastosowane w u.z.n.k. jest nieostre i niejednoznaczne. Ustawodawca nie wskazuje wprost co faktycznie należy rozumieć pod tym pojęciem, ani jak tą wartość należy ustalić. Przyjmuje się jednak, że wartość gospodarczą mogą mieć takie informacje jak dane kontrahentów, tzw. poufne know – how czy informacje związane z działalnością marketingową. Wobec tego ustalenie, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z wartością gospodarczą określonych danych, wymaga szczegółowej weryfikacji informacji objętych umową, aktualnej sytuacji przedsiębiorcy oraz uwarunkowań prawnych i faktycznych prowadzenia działalności w zakresie transportu prywatnego na danym rynku. Takich ustaleń i weryfikacji w niniejszej sprawie zabrakło.

Argumentację uzasadniającą zachowanie treści całej umowy najmu w poufności oparto na ogólnikowym wskazaniu, że umowa ta ma wartość gospodarczą dla B., a zawarte w niej informacje mają charakter handlowy i organizacyjny i są strategiczne dla jego działalności. Przy tym przykładowo wskazano, że tego rodzaju informacjami są dane o stawkach czynszu oraz okresie zawartej umowy. Dla uzasadnienia odmowy udostępnienia żądanych informacji posłużono się zatem trzema odrębnymi kategoriami kwalifikującymi informację jako tajemnicę przedsiębiorcy, tj. informacjami organizacyjnymi, handlowymi i stanowiącymi wartość gospodarczą, przywołując wyłącznie tytułem przykładu wybiórczo wskazane dane w postaci stawek czynszu najmu oraz czasu zawarcia umowy. Każda z tych kategorii ma inny charakter i w inny sposób mogłaby uzasadniać konieczność zachowania określonych danych w poufności. W ocenie Sądu uzasadnienie z powołaniem się na informacje organizacyjne i handlowe oraz wartość gospodarczą przywołane zostało w sposób nieskonkretyzowany, wybiórczy, abstrahujący od indywidualnej sytuacji przedsiębiorcy na rynku. Nie wyjaśniono precyzyjnie, do jakiej kategorii informacji przesądzających o tajemnicy przedsiębiorcy należą informacje o wysokości stawek czynszu, czy do informacji handlowych, organizacyjnych bądź jaką przedstawiają sobą wartość gospodarczą dla przedsiębiorstwa i czy ujawnienie tych informacji, w aktualnej sytuacji przedsiębiorcy i konkretnych realiach rynkowych, mogłoby wywołać negatywne skutki dla prowadzonej przez niego działalności. Skutki te nie mogą być czysto hipotetyczne, bazujące na daleko posuniętych przypuszczenia o przyszłych i niepewnych zachowaniach zarówno konkurentów na rynku transportu prywatnego, jak i samego wynajmującego A. Muszą to być zobiektywizowane i realne negatywne skutki ujawnienia żądanych informacji dla przedsiębiorcy.

Spółka nie dokonała analizy umowy najmu w zakresie jej poszczególnych postanowień, ażeby stwierdzić, które z nich stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Umowy najmu, ze swej istoty, oprócz treści odnoszących się do wysokości stawek czynszu oraz okresu trwania umowy, zawierają również inne postanowienia, które właściwe są dla umów cywilnych tego rodzaju, np. regulacje dotyczące praw i obowiązków stron, sposobu płatności czynszu, skutków zwłoki w jego zapłacie, terminów wypowiedzenia najmu. Spółka rozpoznając wniosek skarżącego takiej analizy nie przeprowadziła przyjmując, ze cała umowa najmu objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, co uznać należało za wadliwe. Nie wykazano bowiem, że udostępnienie całej umowy mogłoby mieć wpływ, w tym przede wszystkim negatywny, na sytuację ekonomiczną i gospodarczą B.

Podobnie, brak prawidłowego uzasadnienia dla odmowy udostępnienia danych dotyczących wysokości rzeczywistej wysokości wpływów z tytułu opłat za najem miejsc postojowych za okres od 2000 do 2019 r. z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy – B. Nie wykazano bowiem, w jaki sposób łączna suma należności Spółki z tytułu najmu mogłaby doprowadzić do aktualnego i faktycznego naruszenia istotnych interesów B.

Wskazać przy tym należy, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), zwanej dalej u.f.p. Zasadą zatem jest, że informacja o majątku, którym dysponują również podmioty inne niż jednostki sektora finansów publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.f.p.), podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Dostęp do informacji publicznej wspiera zatem zasadę jawności gospodarowania i dysponowania środkami publicznymi. Co do zasady zatem treść umów, którymi wiążą się podmioty gospodarujące majątkiem publicznym z innymi podmiotami, powinny być jawne i transparentne, zwłaszcza, gdy chodzi o wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze mających za przedmiot majątek publiczny. Uzasadniająca odstępstwo od tej zasady tajemnica przedsiębiorcy musi być w tych okolicznościach poparta niebudzącym wątpliwości i ściśle zindywidualizowanym, a nie generalnym wykazaniem, że z taką tajemnicą mamy do czynienia.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało w prawidłowy sposób wykazane, że ziściły się warunki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorcy. W sprawie nie wykazano, by umowa najmu zawierała informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą, których publiczne udostępnienie zagrażałyby interesowi gospodarczemu B. Będąca przedmiotem zainteresowania skarżącego umowa najmu dotyczyła majątku publicznego, pozostającego w dyspozycji A., zatem nie powinno budzić wątpliwości, że dostęp do takiej umowy nie może podlegać ograniczeniom, w sytuacji gdy nie dotyczy ona tajemnicy przedsiębiorcy.

W wydanej decyzji A. naruszyła przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę podmiot zobowiązany uwzględni stanowisko Sądu, zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu w szczególności - dokona prawidłowej wykładni przepisów prawa dotyczących tajemnicy przedsiębiorcy i warunków, w jakich można się na nią powołać w celu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. W następstwie zaś tej oceny, organ udostępni informację zgodnie z wnioskiem, chyba że w sposób jednoznaczny i przekonywujący wykaże, że informacja lub jej cześć objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, zarówno w aspekcie formalnym, jak i materialnym. Ewentualna kwalifikacja żądanej informacji jako przetworzonej musi być poparta szczegółowym uzasadnieniem odwołującym się do indywidulanej sytuacji Spółki, ażeby nie narazić się na zarzut nieuprawnionego ograniczania dostępu do informacji publicznej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.