Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1364/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 143 b ust. 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys - Kmiecik, Sędzia WSA Orzepowska - Kyć (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi D.L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych (odmowy uchylenia decyzji ostatecznej) oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] r. nr [...], odmawiającą D. L. uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634, ze zm.).

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności odwołał się do okoliczności faktycznych sprawy. W tych zaś ramach wyjaśnił, że wnioskodawca ubiegając się o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 zadeklarował do płatności [...] działki ewidencyjne (obręb: M., obręb: S.), na których zlokalizowane zostały [...] działki rolne, o łącznej powierzchni użytków rolnych [...] ha. Działki rolne zgłoszone zostały we wniosku, w przeważającej części, jako łąki, pastwiska, trawy na gruntach ornych (jedynie działka A - stanowi sad i działka D - stanowi owies).

W ramach wniosku: do płatności JPO zadeklarowano powierzchnię [...] ha, do płatności UPO zadeklarowano powierzchnię [...] ha.

W protokole z czynności kontrolnych z [...] r. nr [...], stwierdzono dla zdecydowanej większości działek rolnych nieprawidłowości, polegające na nieużytkowaniu rolniczym działek, co sklasyfikowano kodem błędu DR10. Dotyczyło to działek rolnych: G, H, 1, K, L, S, T, U, W, X, F, J, N, 0, P, R, V, Y, AB, AD, AE, AF, AH, AN, AU, AW, AX, AY, AC, AG, AK, AL, AR, AS, AZ, BD, BI, BK, BL, BN, BA, BB, BC, BE, BE, BG, BJ, BP, BX, CA. Jedynie na kilku działkach rolnych, tj. AA, D, E i Z inspektorzy potwierdzili uprawy i powierzchnie zadeklarowane przez stronę na rok 2004. W związku z tym na mocy art. 143b ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/2003, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (WEG) nr 2358/71 oraz (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. L 270 z 21 października 2003 r., str. 1 ze zm; Dz.Urz UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3 t. 40, str. 269, ze zm.), stwierdzono, że wskazane działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r., zatem winny być wykluczone z prawa płatności, zarówno w kontroli bieżącej sprawy, jak również w latach następnych, niezależnie od tego kto deklaruje te działki do płatności.

Po otrzymaniu protokołu z kontroli, D. L. wystosował do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR pismo informujące, iż w czerwcu 2004 r. wykonał koszenie traw na gruntach rolnych, a następnie wykonywał koszenie na bieżące potrzeby gospodarstwa.

Ostateczną decyzją z [...]r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał na różnicę pomiędzy powierzchnią wnioskowaną do płatności - [...] ha i powierzchnią stwierdzoną po kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu – [...] ha). Zaznaczył, że stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie deklarowanej powierzchni podczas weryfikacji danych wniosku, na etapie kontroli administracyjnej i/lub kontroli na miejscu, skutkuje wykluczeniem zawyżonych powierzchni, w trybie przepisów prawa unijnego, obowiązującego w 2004 r.

Wnioskiem z [...] r. D. L., wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. o wznowienie postępowania, na podstawie art. 148 § 1 K.p.a. oraz art. 145 pkt 5 K.p.a., wskazując na nowe istotne okoliczności sprawy, tj. rozstrzygnięcie postępowania karnego prowadzonego przeciwko D. L..

W uzasadnieniu wniosku podniósł, że wyrokiem z [...] r. sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w M. II Wydział Karny, uniewinnił D. L. od popełnienia zarzucanego czynu, tj. składania fałszywych oświadczeń w treści wniosku o przyznanie płatności na rok 2004. Skarżący zaakcentował, że w uzasadnieniu wyroku Sąd Rejonowy wskazał na szereg wad w protokole z kontroli na miejscu, które winny go dyskwalifikować jako podstawę wydania decyzji w przedmiocie odmowy i naliczenia sankcji. W związku z tym skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań biegłego i innych oświadczeń osób biorących udział w postępowaniu sądowym, wskazując jednocześnie, iż decyzja z [...]r. nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z [...] r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowiono postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich na rok 2004. Zaś decyzją z [...] r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...]r. nr [...], odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wyrok Sądu Rejonowego w M. z [...] r. nie ma wpływu na decyzję z [...]r.

W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 78 § 1 K.p.a. poprzez brak postanowienia w przedmiocie wniosku dowodowego pełnomocnika strony skarżącej zgłoszonego [...] r.;

- art. 7 i art. 77 oraz 78 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z pisemnej opinii biegłego sądowego J. S. oraz przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka J. S.;

- art. 75 K.p.a. poprzez dopuszczenie w charakterze dowodu protokołu kontroli terenowej przeprowadzonej w dniach [...] r. w sprawie D. L., jako sporządzonego w sposób sprzeczny z przepisami prawa

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca wniosła o wykluczenie z materiału dowodowego protokołu z kontroli z [...] r., wskazując, że protokół z kontroli nie może być uznany za dowód w sprawie, ponieważ został sporządzony z podstawowymi błędami popełnionymi przez kontrolerów terenowych, które zostały ujawnione i opisane w opinii biegłego J. S., sporządzonej na polecenie Sądu Rejonowego w M.. Uzasadniając wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego J. S. oraz wnosząc o przesłuchanie go w charakterze świadka, strona powołała się na tę opinię, wskazując, że biegły ocenił, że w dokumencie protokołu, dokonano licznych skreśleń i korekt, "w niewyjaśnionym czasie i okolicznościach jak i przez nieznane osoby", ponadto nie poinformowano strony o dokonanych korektach. Zdaniem skarżącego postępowanie karne wykazało, iż kontrolerzy nie wiedzieli czy kontrolują teren zgłoszony do wniosku, czy pozostający poza działkami wnioskodawcy. Okoliczność tę w ocenie skarżącego potwierdzają zeznania świadków J. S. i M. K..

Skarżący podkreślił, że we wniosku o płatności na rok 2004 nie zgłosił tych części danej działki ewidencyjnej, które w rejestrze gruntów opisane były jako np. droga, teren zabudowany, teren zadrzewionym, itp.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, podtrzymując stanowisko organu pierwszoinstancyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. L. wniósł o uchylenie decyzji z [...]r. nr [...].

Podniósł przy tym w większości te same zarzuty co w postępowaniu odwoławczym. Zarzucił więc naruszenie art. 7 i art. 77 oraz 78 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności:

- poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z pisemnej opinii biegłego sądowego J. S. oraz dowodu z zeznań świadka J. S., na okoliczność bezprawnego zakwalifikowania terenów zgłoszonych do wniosku o przyznanie dopłat jako odłogów przez kontrolę terenową przeprowadzoną w dniach [...]-[...] r.;

- poprzez zaniechanie wnikliwego wyjaśnienia jaki w rzeczywistości obszar został objęty wnioskiem.

Zarzucił też naruszenie art. 75 K.p.a. poprzez dopuszczenie w charakterze dowodu protokołu kontroli terenowej przeprowadzonej w dniach [...]-[...] r. w sprawie D. L., jako sporządzonego w sposób sprzeczny z przepisami prawa, bez dostatecznego rozpoznania stanu na gruncie, jako zawierającego nieadekwatną czasowo ocenę stanu gruntów zgłoszonych do dopłat.

Jako nowy zarzut w sprawie skarżący podniósł pozostawienie poza zakresem pisemnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji zarzutu podnoszonego we wniosku i w odwołaniu, a dotyczącego ustalenia jaki w rzeczywistości obszar został przez skarżącego objęty wnioskiem o przyznanie dopłat oraz jaki obszar (zgłoszony we wniosku czy do tego wniosku nie zgłoszony) został ujęty w fotografiach stanowiących dowód w sprawie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej przywołał fragmenty opinii biegłego J. S., akcentując, iż w ocenie biegłego kontrolowane grunty nie są odłogami. Podniósł też, że protokół z kontroli terenowej został przeprowadzony przez geodetów bez wykształcenia i doświadczenia rolniczego. Powołał się na uzasadnienie wyroku Sądu Rejonowego w M. z [...] r., z którego wynika, że protokół z kontroli na miejscu zawiera szereg wad i błędów, które winny dyskwalifikować go jako podstawę wydania decyzji o odmowie przyznania płatności na rok 2004. Wskazał, że Sąd Rejonowy w M. nie znalazł podstaw do uznania, że zadeklarowane we wniosku działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r. Wnioskodawca, zdaniem Sądu, złożył rzetelne oświadczenie we wniosku co do prowadzonej działalności rolniczej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania. Zaznaczył, że postępowanie w zakresie wznowienia postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej i w sprawie nie zaszły okoliczności przewidziane w art. 145 K.p.a., skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Wyjaśnił też, że D. L. [...] r. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2004. Po przeprowadzonych czynnościach kontrolnych, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję o odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2004, stosując jednocześnie sankcje powierzchniowe, z tytułu zawyżenia powierzchni. Po uprawomocnieniu się decyzji, organ I instancji (zgodnie z obowiązkiem nałożonym w tym zakresie) skierował sprawę na Policję w formie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z art. 297 § 1 Kodeksu karnego. Sprawa była rozpatrywana wiele lat i w rezultacie [...]r. zapadł wyrok uniewinniający D. L. od popełnienia zarzucanego mu czynu: t.j.: "złożenia wniosku zawierającego nieprawdziwe dane, czym usiłowano wyłudzić od ARiMR środki finansowe."

Przechodząc do kwestii płatności do gruntów rolnych na rok 2004, organ przytoczył podstawy prawne ich przyznawania.

Ponownie zaznaczył, że przedmiotem jednolitej płatności do gruntów rolnych mogą być tylko użytki rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r. Tymczasem w oparciu o wyniki kontroli na miejscu ujęte w protokole kontroli z [...] r., dla zdecydowanej większości działek rolnych organ stwierdził brak utrzymania gruntu w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r., co nie uprawnia tych działek do objęcia płatnością bezpośrednią.

Organ zaznaczył też, że w toku postępowania odwoławczego szczegółowej weryfikacji poddano ustalenia zawarte w protokole z czynności kontrolnych z [...] r. wraz ze zdjęciami stanowiącymi integralną jego część pod kątem poprawności przebiegu kontroli oraz sporządzenia dokumentu protokołu.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C., podkreślił, że korzystając ze stanowiska kompetentnego w tym zakresie, Biura Kontroli na Miejscu ŚlOR ARiMR w C., przeanalizował dokumentację z kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną oraz szkicami polowymi przeprowadzonymi podczas kontroli. W trakcie analizy wyników zawartych w protokole, stwierdzono na wymienionych działkach zasadność zastosowania kodu DR10.

Wskazał, że z treści wniosku o przyznanie płatności na rok 2004 wynika, że na działkach rolnych deklarowano trawy na gruntach ornych, w dniu kontroli stwierdzono teren porośnięty roślinnością samoistną trawiastą oraz chwastami wieloletnimi, co potwierdzają sporządzone w dniu kontroli liczne fotografie. Analiza fotografii potwierdza, że deklarowany grunt orny został wyłączony z płodozmianu kilka lat temu, porasta go roślinność samoistna, wizualnie brak śladów orki oraz wysiewu gatunków traw i ewentualnego nawożenia. Okrywa roślinna jest przesuszona, zbita w kępy poprzerastana odrostami wskutek corocznej wegetacji, także chwastami wieloletnimi. Deklarowane działki można by kwalifikować jako ugór zielony, wieloletnio wyłączony z produkcji, jednakże nie dłużej niż 5 lat, na tak deklarowanym gruncie należałoby jednak wykonać zabiegi uprawowe w szczególności koszenie do dnia 15 lipca każdego roku.

Na działkach w dniu kontroli stwierdzono, że w roku ubiegłym (2003 r.) działki nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej, ponieważ stwierdzone nieprawidłowości odnoszą się do deklarowanych traw na gruntach ornych a nie ugoru, na działce powinny być widoczne ślady prowadzenia działalności rolniczej, tymczasem wygląd okrywy roślinnej świadczy o tym, że działki pozostają poza produkcją, więc sprawdzeniu podlega wykonanie co najmniej zabiegów koszenia. Jednakże stwierdzona na działkach okrywa roślinna, poprzerastana w kępach, jak również obecność wieloletnich chwastów świadczy o niewykonaniu koszenia od co najmniej roku, a więc od 2003 r., czyli zastosowanie kodu DR10 jest zasadne. Organ zaznaczył, że wykonane w dniu kontroli fotografie odnoszą się do wszystkich skontrolowanych działek, w których stwierdzono nieprawidłowości. Działki zostały zmierzone przy użyciu taśmy mierniczej, miary czołowe naniesiono na szkicach polowych obrazujących sytuację w terenie. Ze względu na fakt, że działki w większości sąsiadują ze sobą fotografie dokumentujące stan faktyczny wykonano dla kilku działek jednocześnie w ujęciu panoramicznym.

Następnie organ przeanalizował zdjęcia działek, wskazując, że widoczna na zdjęciach okrywa roślinna to trawy wieloletnie, wyrośnięte, suche, poprzerastane odrostami, na działkach brak śladów wypasu, okrywa świadczy o niewykonaniu zabiegu koszenia w roku kontroli oraz w latach ubiegłych.

Organ podniósł, że kontrola na miejscu przeprowadzona w dniach [...]-[...] r. zrealizowana była na mocy art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, z którego wynika, że Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi określonymi na podstawie ust. 10 pkt 2. Mając powyższe na uwadze, osoby realizujące kontrolę, to osoby zatrudnione w firmie: "A", którego przedstawiciele, na mocy wydanego im upoważnienia, mieli prawo do realizacji kontroli zasadniczych na zlecenie ARiMR.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. kontrola na miejscu jest niezapowiedziana. Jednakże, pod warunkiem, że cel kontroli nie jest zagrożony dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie ograniczone do absolutnie niezbędnego minimum. Powiadomienie takie, poza odpowiednio uzasadnionymi przypadkami, nie przekracza 48 godzin. Informowanie może nastąpić telefonicznie, jednocześnie kontrola wykonana bez obecności producenta rolnego jest tak samo ważna. Zaznaczył też, że D. L. został powiadomiony o terminie kontroli. W rozpatrywanej sprawie nastąpiła telefoniczna próba powiadomienia o kontroli, a z notatki zawartej w protokole wynika, że dwukrotnie informowano o kontroli także w dniu kontroli. Po przeprowadzeniu kontroli protokół został przesłany do Producenta w dniu [...] r.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie stwierdził uchybień, zarówno w przeprowadzeniu kontroli na miejscu, jak i sporządzeniu dokumentacji pokontrolnej, zatem zarzuty dotyczące wyników i sposobu przeprowadzenia kontroli na miejscu uznał za nieuzasadnione.

Za nietrafiony organ uznał zarzut naruszenia art. 78 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z pisemnej opinii biegłego sądowego J. S. oraz zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka J. S., wskazując, iż ARiMR nie jest związany opinią biegłego wydaną w innej sprawie, tj. sprawie karnej przeciwko D. L. prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M., zatem w świetle powyższego oparcie ustaleń na takiej opinii stanowiłoby uchybienie procesowe.

Odnosząc się do wyroku Sądu Rejonowego w M. organ zauważył, że Sąd w swoim rozstrzygnięciu skupił się wyłącznie na ocenie winy i celowości działania D. L., nie przeanalizował w szczegółowy sposób materiału dowodowego w postaci protokołu z czynności kontrolnych z [...] r., bowiem nie poprawność sporządzenia protokołu i poprawność przeprowadzenia oceny kontroli terenowej, była przedmiotem sprawy karnej D. L., a ocena jego czynu i pobudek.

Zdaniem organu zeznania świadków, biegłego, czy wyjaśnienia samej strony nie mogły podważać ustaleń organu opartych na dowodach materialnych w postaci dokumentacji fotograficznej, szkiców oraz wpisów w protokole kontroli, gdyż zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja pozwala uznać, że organ dokonał prawidłowej oceny w zakresie kwalifikowalności zgłoszonych gruntów do płatności.

Organ odwoławczy zauważył, iż producent rolny - składając wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych składa stosowne oświadczenia o powierzchni działek ewidencyjnych, jest też poinformowany, że przy wypełnianiu wniosku dokumentami pomocnymi, które odzwierciedlają stan prawny posiadania gruntów rolnych, czyli podstawowe informacje z zakresu danych ewidencji gruntów i budynków (tzn. położenie, numer działki ewidencyjnej, powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej) są: wypis z ewidencji gruntów i budynków - wydawany przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz wypis z ewidencji gruntów i budynków o niepełnej treści (informacja), akt notarialny kupna-sprzedaży lub darowizny, decyzja administracyjna, pisemna umowa dzierżawy, wieloletnia umowa dzierżawy, kopia mapy ewidencyjnej. Natomiast w zakresie powierzchni użytkowanych rolniczo, tzn. działek rolnych - dane zawarte we wniosku winny być zgodne ze stanem faktycznych na gruncie.

Organ odwoławczy wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów K.p.a. w zakresie zebranego materiału dowodowego, który pozwolił ma wszechstronne rozpatrzenie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia.

Organ zaznaczył, że kwestia uprawnień do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych dla działek deklarowanych przez skarżącego była przedmiotem badania w postępowaniu odwoławczym i sądowym u W. L. (siostry D. L.), która przejęła w posiadanie działki D. L. i na ich podstawie również ubiegała się w kolejnych latach o przyznanie płatności. Wyrokiem z 8 września 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 404/10, WSA w Warszawie oddalił skargę W. L.. Ponadto organ wskazał, że skargi W. L. na decyzje, odmawiające przyznania płatności na rok 2005 i 2006 - również zostały oddalone nieprawomocnymi wyrokami WSA w Gliwicach z 28.06.2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1895/11 oraz z 4.07.2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1894/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy nie naruszył obowiązujących przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że w stosunku do decyzji ostatecznych obowiązuje zasada trwałości, która jest zawarta w art. 16 § 1 K.p.a. Celem wprowadzenia tej zasady jest stabilizacja opartych na decyzjach skutków prawnych zwłaszcza dla ochrony praw nabytych, czego wymaga status państwa prawnego, określony w art. 2 Konstytucji. Jednakże w celu wyeliminowania ostatecznych decyzji, które są obciążone kwalifikowanymi wadami ustawodawca przewidział nadzwyczajne środki ich wzruszeń.

Jednym z tych środków jest instytucja wznowienia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 145 K.p.a.

W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Ten szczególny rodzaj procedury wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów.

W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co – w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony – oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 K.p.a. a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób niebudzący wątpliwości) od osoby nie mającej (nie mogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca – mimo stosownego wezwania przez organ administracji – nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 K.p.a.). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.).

W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 K.p.a., t.j.: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a K.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a K.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z treści wskazanych przepisów wynika, że w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje w tej fazie proceduralnej sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że strona skarżąca składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego powołała się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., która dotyczy wyłącznie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie znanych organowi, który ją wydał.

W orzecznictwie i doktrynie w zakresie wykładni przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazuje się, że wymienione w nim "nowe okoliczności faktyczne" i "nowe dowody" muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn. Przy czym stan faktyczny miał wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA w Warszawie z 25 czerwca 1985, I SA 198/85, ONSA 1985/1/35; 13 lipca 1994 r., III SA 1800/93, ONSA 1995/3/114; oraz wyrok NSA O/Z w Łodzi z 24 lipca 1997 r., I SA/Łd 674/96, LEX nr 30328 oraz M. Pułło, Nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 2004, z. 8, s. 52).

W świetle powołanej przez skarżącego podstawy wznowienia dla legalności wydanej decyzji należy rozważyć charakter relacji między nowymi okolicznościami, dowodami, a faktami, które z niech wynikają.

Należy wskazać, że strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania powołując się na wyrok karny, który zapadł po zakończeniu postępowania w sprawie decyzją ostateczną. Przywołała go jako nową okoliczność i zaznaczyła, że zapadł on w oparciu o opinię biegłego, zawierającą odmienną ocenę stanu faktycznego, na którym opierał się organ wydający decyzję. W tym stanie rzeczy należy uznać ten wyrok za istotną dla sprawy nową okoliczność. Wyjaśnić także należy, przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy; co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego, przy czym wystarczające jest prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji (por. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., V SA 1885/99, LEX nr 50152, dnia 7 lutego 2007 r., I OSK 429/06, LEX nr 348005 oraz dnia 25 czerwca 1985 r., I SA 198/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 35).

Zatem w ocenie Sądu słusznie uznał organ, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania i postanowieniem z [...] r. wznowił postępowanie w sprawie. Zasadnie też organy uznały, że odmienna ocena stanu faktycznego, na którą powołuje się skarżący zaprezentowana we wskazanym wyżej wyroku Sądu Rejonowego w M., nie stanowi przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. obligującej do zmiany decyzji ostatecznej.

Odnosząc się do treści wskazanego wyroku z 29 lipca 2011 r. wskazać trzeba, że D. L. został uniewinniony od popełnienia zarzucanego mu czynu, polegającego na tym, że w celu uzyskania dofinansowania z tytułu płatności bezpośrednich przedłożył wniosek o jego przyznanie, zawierający nieprawdziwe informacje dot. wielkości działek oraz rodzaju zagospodarowania, a tym samym usiłował wyłudzić kwotę w wysokości [...] zł. Zauważyć też przyjdzie, że wyrok ten dotyczył zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 297 § 1 k.k. i art. 13 § 1 k.k. w zw. z art. 286 § 1 k.k. przy zast. art. 11 § 2 k.k., a nie oceny rolniczego wykorzystania działek wskazanych we wniosku o dopłaty. Zatem jak słusznie wskazał organ, w postępowaniu karnym badaniu podlegała kwestia winy, oceniana w aspekcie tego postępowania.

Również w kwestii opinii biegłego J. S., która została sporządzona m.in. na okoliczność, czy grunty rolne wskazane przez D. L. we wniosku z [...] r. o przyznanie płatności bezpośrednich utrzymane były w dobrej kulturze rolnej i jaka była powierzchnia tych działek, Sąd podzielił stanowisko organu, że opinia biegłego nie ma znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem organ prawidłowo przeprowadził analizę zgromadzonych w sprawie dokumentów. Zaznaczyć też należy, że Sąd podziela analizę opinii tego biegłego dokonaną w uzasadnieniu wyroku WSA z 4 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/GL 1894/11 (pub.: cbois.nsa.gov./pl), oddalającego skargę siostry skarżącego W. L.. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd wskazał, iż z opinii tej wynika, że: "na wstępie (str. 11 opinii) biegły założył, że skoro rok 2004 był pierwszym rokiem funkcjonowania dopłat dla rolników, to inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrole w terenie nie posiadali jeszcze doświadczenia i wiedzy merytorycznej warunkujących poprawne i nie budzące wątpliwości przeprowadzanie kontroli terenowych, od wyniku których zależały dopłaty dla rolników. Po dokonaniu tego założenia wstępnego w punkcie 7.2.8 (str. 44 opinii) biegły (odnosząc się prawdopodobnie do wykonanych przez kontrolujących zdjęć) stwierdził, iż "z dużej odległości i nie da się na ich podstawie określić rodzaju uprawy i jej oceny agrotechnicznej, a w żadnym wypadku nie można na ich podstawie ustalić, czy sfotografowane rośliny na w/w działkach stanowią odłóg, czy też znajdują się w dobrej kulturze rolnej." Na tej podstawie w punkcie 7.2.10 stwierdził zaś, iż "pomimo, że (...) brak jest zdjęć szczegółowych ze zbliżeniem uprawy w celu ewentualnego ustalenia składu botanicznego roślin, na podstawie dokonanego oglądu wykonanych zdjęć (...) stwierdzam, że zarówno widoczna na tych działkach szata roślinna, jak i inne składniki nie dają podstaw, by uznać, że którakolwiek z tych działek znajdowała się w złej kulturze rolnej, niezgodnej z ochroną środowiska na dzień [...] r." Fakt, że wykonane zdjęcia były przez biegłego uznane za niepozwalające na określenie rodzaju uprawy i jej oceny agrotechnicznej był jednocześnie wystarczający do uznania ich za podstawowy dowód potwierdzający fakt, że zgłoszone przez D. L. grunty znajdowały się w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r. (odpowiednio pkt 7.2.8. i 7.2.6, str. 44 opinii). Na stronie 45. opinii biegły stwierdził ponadto, że w celu dogłębnego poznania zagadnień związanych z kontrolą gospodarstw rolnych składających wnioski o dopłaty do ARiMR był zmuszony do przeprowadzenie trzech szczegółowych konsultacji w jednostkach odpowiedzialnych za prawidłowe sterowanie w/w dopłat.(...) Zdobyta w tym czasie wiedza w tym zakresie wyeliminowała we mnie poczucie wątpliwości czy niepewności, co miało miejsce zarówno przy złożonej opinii pisemnej, jak i zeznania złożonego na rozprawie sądowej 21 stycznia 2010 r.", podczas gdy teza, na jaką opinia miała być sporządzona odnosi się do okoliczności faktycznych – czy grunty wskazane do dopłat znajdowały się w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r., a nie prawnych – zasad funkcjonowania dopłat dla rolników w Polsce. Podobnie w pkt 7.3.1. (str. 52 opinii) biegły stwierdził, iż w odniesieniu do opinii ustnej, wydanej na rozprawie 21 stycznia 2010 r. brakowało mu wiedzy jaką posiada obecnie (tj. w dacie sporządzenia opinii – [...] r.) w zakresie obowiązujących przepisów i zasad przyznawania dopłat rolniczych.

Sąd orzekający – nie dokonując ocen co do poprawności czy wiarygodności opinii biegłego, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy i należą do organu - a jedynie odnosząc stwierdzenia biegłego zawarte w jego opinii do uregulowań K.p.a. wskazujących czego winny one dotyczyć w przypadku takiego środka dowodowego, jakim jest dowód z dokumentu zawierającego opinię biegłego - zauważa, że stosownie do art. 84 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. W ocenie Sądu w takim samym przypadku organ może dopuścić dowód z opinii biegłego sporządzonej na użytek innego postępowania. Skoro biegły swą opinię sformułował na podstawie wiedzy o "zasadach przyznawania dopłat rolniczych", które organowi są znane z urzędu, to nie było podstaw do dopuszczania dowodu z tej opinii. Ponadto stosownie do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (a nie prawnego – przyp. Sądu) oraz do załatwienia sprawy. Podobnie zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Skoro biegły formułuje opinię nie na podstawie faktów w oparciu o swą wiedzę specjalistyczną, lecz w oparciu o wynikające z przepisów prawa zasady przyznawania dopłat dla rolników i niczym nie poparte, ogólne stwierdzenia o braku wiedzy kontrolerów co do zasad prowadzenia kontroli w pierwszym roku funkcjonowania dopłat dla rolników (str. 11 opinii), to nie jest to okoliczność mająca znaczenie dla konkretnej, rozpoznawanej sprawy."

Reasumując Sąd podziela stanowisko organu, że opinia biegłego sporządzona w trakcie postępowania karnego oraz uniewinniający wyrok Sądu Rejonowego w M. z [...] r. nie stanowią przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Niezasadne okazały się też zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 78 § 1, art. 7, art. 77 poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności: poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z pisemnej opinii biegłego sądowego J. S. oraz dowodu z zeznań świadka J. S., na okoliczność bezprawnego zakwalifikowania terenów zgłoszonych do wniosku o przyznanie dopłat jako odłogów przez kontrolę terenową przeprowadzoną w dniach [...]-[...] r. oraz poprzez zaniechanie wnikliwego wyjaśnienia jaki w rzeczywistości obszar został objęty wnioskiem oraz art. 75 § 1 K.p.a. poprzez dopuszczenie w charakterze dowodu protokołu z kontroli terenowej oraz dokumentacji fotograficznej jako sporządzonych w sposób sprzeczny z przepisami prawa.

Sąd stwierdza, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wznowieniowe. Wyczerpująco też w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, dlaczego wyrok karny i sporządzona w postępowaniu karnym opinia biegłego nie stanowią przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Organ ponownie przeanalizował również protokół kontroli sporządzony [...] r., przywołując podstawy prawne, w oparciu o które został on sporządzony. Stanowisko organu Sąd podziela. Wskazać też ponownie przyjdzie stronie skarżącej, że w postępowaniu wznowieniowym nie rozstrzyga się ponownie merytorycznie sprawy, a prowadzi się je tylko w zakresie rozważenia przesłanek wznowieniowych. Te zostały prawidłowo przez organ rozważone i nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej P.p.s.a.) sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc tylko stwierdzenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z w/w wad skutkuje jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest nim dotknięte.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak nakreślonych ramach Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.