Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2700/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 40 UST. 3C
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. ze skargi M. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty z tytułu nienależnych opłat za czynności geodezyjne. oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania M. P. i R. P. (dalej "skarżących"), reprezentowanych przez r. pr. E. P., od decyzji Starosty [...](dalej także "Starosty") nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...], odmawiającej stwierdzenia i zwrotu na wniosek skarżących nadpłaty w wysokości 5.674,93 zł z tytułu nienależnie uiszczonych i naliczonych opłat za czynności geodezyjne w roku 2010 r., utrzymało decyzję Starosty w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2015 r. skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego E. P., wystąpili do Starosty [...] o zwrot nadpłaty w wysokości 5.674,93 zł z tytułu nienależnie uiszczonych w roku 2010 opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, wskazując że ich naliczenie i pobranie nastąpiło na podstawie zarządzenia Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. W ocenie skarżących pobrana kwota znajduje się w posiadaniu Starosty [...] bez tytułu prawnego i powinna być zwrócona jako nadpłata.

2. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] Starosta odmówił stwierdzenia i zwrotu na wniosek skarżących nadpłaty w wysokości 5.674,93 zł z tytułu nienależnie uiszczonych i naliczonych opłat za czynności geodezyjne w roku 2010 r.

3. Pismem z dnia 28 stycznia 2016 r. skarżący wnieśli do SKO odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2016 r., zarzucając decyzji Starosty naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie rozstrzyga o przedmiocie niniejszej sprawy,

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji, tj. przedstawienie podstawy faktycznej i prawnej, która nie dotyczy przedmiotu niniejszej sprawy,

- art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, poprzez wadliwie uznanie, że opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżących w 2010 r. na podstawie zarządzenia Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia cen za sprzedaż kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny - są należne.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że wydając rozstrzygnięcie organ nie zauważył, że wniosek skarżących dotyczy opłat naliczonych na podstawie zarządzenia Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia cen za sprzedaż kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny, nie zaś opłat naliczonych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. Ponadto wskazano, że organ pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia art.72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, w zakresie w jakim uznał, że opłaty, których zwrotu domagają się skarżący, są należne.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. SKO rozpatrzyło odwołanie skarżących od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Nietrafnie podnosi odwołanie, jakoby decyzja nr [...] nie rozstrzygała istoty sprawy. Z sentencji decyzji Starosty [...] wynika, iż podstawę jej wydania stanowił art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o. finansach publicznych (Dz. U. 2013 poz. 885 z poźn. zm.) oraz art 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2015 poz. 613 z późn. zm.), zaś organ I instancji orzekł o odmowie naliczenia i zwrotu nadpłaty w wysokości 5.674,93 zł z tytułu nienależnie uiszczonych przez skarżących i naliczonych opłat za czynności geodezyjne w roku 2010 r. Decyzja Starosty rozstrzygnęła zatem wniosek skarżących z dnia 31 grudnia 2015 r. Rozważania organu I instancji na temat rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 37, poz. 333 z późn. zm.) wynikają z faktu poszukiwania przez Starostę podstawy prawnej nałożenia ww. opłat.

2. W myśl art.72 § 1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (opłaty). Przyjmuje się, że podatek nadpłacony to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna. Natomiast podatek zapłacony nienależnie to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. W obu przypadkach świadczenie podatnika dokonane na rzecz wierzyciela podatkowego przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad świadczenie obowiązkowe jest nadpłatą. Powyższe zasady, na podstawie art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych mają zastosowanie do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno - prawnym, w rozumieniu art. 60 ww. ustawy o finansach publicznych. W związku z powyższym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma rozstrzygnięcie, czy w dacie pobierania opłat istniał przepis prawa nakładający obowiązek ich wniesienia przez skarżących, czy też, jak wskazują odwołujący, powyższe opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej.

3. Artykuł 40a ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520), w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r., wprowadza generalną zasadę odpłatności za udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obecnie kwestie czynności podlegających opłacie reguluje art. 40b ustawy. Opłata za udostępnianie materiałów zasobu oraz za wykonanie czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1, jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów. Opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1.

4. W okresie, w którym pobrano opłaty objęte wnioskiem odwołujących, obowiązywał art. 40 ust. 3c ustawy (od 7 czerwca 2010 r.), a do 6 czerwca 2010 r. art. 40 ust. 3b ustawy, które przewidywały odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrywów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji. W okresie wskazanym we wniosku skarżących istniał zatem ustawowy obowiązek uiszczania opłat za udostępnianie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo. Przykładowo w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 514/10 (publ. CBOSA) wskazano, iż akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stwierdzają jedynie istnienie obowiązku lub uprawnienia, który wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Obowiązek uiszczenia stosownej opłaty wynika wprost z przepisu prawa, tj. z art. 40 ust. 3b pgik i Tabeli III załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne. Również w postanowieniu z dnia 24 września 2013r. sygn. akt I OSK 2104/13 (publ.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno - prawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), stanowiącego, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Przepis ten dodany został do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne na mocy art. 23 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489), która weszła w życie dnia 7 czerwca 2010 r. Zresztą obowiązujący przed tą zmianą ust. 3b art. 40 również przewidywał odpłatność za udzielenie informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. skt ICSK 939/14 wskazał, że zarówno na podstawie przepisu art. 40 ust. 3c p.g.k., jak i wcześniej obowiązującego art. 40 ust. 3b p.g.k., zasadą jest odpłatne udostępnianie danych informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji. (...) Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że pobieranie kwestionowanych w sprawie opłat było nieuprawnione, skoro miało ono podstawę prawną w powołanych wcześniej przepisach statuujących zasadę odpłatności udostępniania danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywania czynności związanych z udostępnianiem tych informacji. Zasada odpłatności znajdowała zastosowanie zarówno w przypadku wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, a więc w stosunku do podmiotów posiadających uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, które w ramach posiadanych uprawnień podejmują się wykonywania określonych czynności i prac, jak i w stosunku do innych podmiotów, które w ramach informacji chcą uzyskać na własne potrzeby stosowne dane, wyrysy, wypisy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

5. W wyroku z dnia z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2444/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zbadał skutki, jakie dla ustalania przedmiotowych opłat miało określenie terminu utraty mocy obowiązującego aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 zd. pierwsze in fine Konstytucji) na 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku TK w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięcie to ma na celu ograniczenie w czasie negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu i umożliwienie dokonania zmian prawa tak aby było ono zgodne z Konstytucją R.P. Wskazanie innej daty ma także na celu zapewnienie możliwości niezakłóconego poboru opłat, gdyż sama zasadność ich poboru nie jest kwestionowana. Jak wywodzi Trybunał przyjęcie innego rozwiązania mogłoby doprowadzić do nieuprawnionego przysporzenia majątkowego osób, które zawodowo prowadzą działalność geodezyjną i luki w prawie, gdyż podmioty zarządzające zasobem geodezyjnym zobowiązane byłyby do udostępniania pochodzących z tego zasobu informacji i materiałów natomiast brak byłóby mechanizmu wyliczania opłat, które co do zasady są należne. Prowadzi to do wniosku, że kierując się wolą Trybunału Konstytucyjnego, zasadne jest stwierdzenie, że do daty 11 lipca 2014 r., czyli upływu 12 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku T.K. za czynności geodezyjne i kartograficzne, udzielanie informacji i wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego i pobieranie opłaty w wysokości ustalonej w Rozporządzeniu było i jest prawidłowe.

6. W związku z przewidzianą w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. powszechną zasadą odpłatności Starosta Powiatu [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. sprawie ustalenia cen za sprzedaż kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny ustalił ceny za sprzedaż kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny, w ramach udostępniania zasobu przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w wysokości określonej w załączniku do zarządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżących ww. zarządzenie nie stanowiło bezpośredniej podstawy podporu opłat, gdyż jak wskazano powyżej, obowiązek ten wynikał z przepisów powszechnie obowiązującej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. i rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004 r. Zarządzeniom tego rodzaju należy zatem przypisywać wyłącznie walor informacyjny, przekazujący osobom zainteresowanym wiedzę dotyczącą kosztów związanych ze sporządzaniem kopii - opartych na ww. normach ustawy i rozporządzenia - które to koszty (wysokość opłat) muszą być ekwiwalentne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 707/13).

7. Zaznaczyć ponadto należy, iż Starosta Powiatu [...], w oparciu o ww. przepisy ustawy i rozporządzenia, dokonywał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków skarżących (w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w postaci wystawiania faktur i zobowiązywania geodetów do uiszczania opłat za udostępnianie materiały. Do dnia podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 1/14 (opubl. ONSAiWSA 2015/1/5) istniały daleko idące rozbieżności w orzecznictwie co do formy konkretyzacji obowiązku uiszczenia opłaty za dokumenty i informacje z zasobu, skoro ani ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 37, poz. 333 z późn. zm.), nie określają wprost, w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Wydanie stosownej uchwały przez NSA w tej sprawie w 2014 roku nie może powodować, że opłaty dokonane w 2011 roku na podstawie faktur były nienależne. Przyjąć należy, iż zmiana linii orzeczniczej nie uzasadnia zarzutu, iż opłaty (pobrane przed ww. uchwałą) były pobrane bez podstawy prawnej. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby czynności te były przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego i została stwierdzona ich bezskuteczność.

IV. Pismem z dnia 21 września 2016 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2016 r., zarzucając orzeczeniu odwoławczemu naruszenie:

- art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art.67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 885 ze zm.) w zw. z art. 40 ust. 3b i art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r., poprzez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżących w 2010 r. na podstawie ww. zarządzenia Starosty [...] nie stanowią nadpłaty, która winna zostać zwrócona;

- art. 138 § 2 w zw. z art. 15, art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w miejsce tego zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] winne było uchylić zaskarżoną decyzję, jako, że nie rozstrzygała ona o przedmiocie sprawy i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w sprawie i możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podnieśli w szczególności, co następuje:

1. Nakładanie na skarżących, będących wykonawcami prac geodezyjnych, jakichkolwiek obowiązków o charakterze publicznoprawnym na podstawie zarządzenia stosowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] było bezprawne. W wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2376/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarządzenia starostów wprowadzające obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat geodezyjnych są nieważne, jako wydane bez podstawy prawnej. Tak samo stwierdzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2375/13. Uiszczone przez skarżących dodatkowe opłaty geodezyjne bez wątpienia stanowią nadpłatę, przez co winny zostać one zwrócone, jako, że znajdują się w posiadaniu Starosty [...] bez podstawy prawnej. Podstawy prawnej nakładania ww. opłat nie sposób też znaleźć w żadnym z powoływanych przez Starostę [...] przepisów prawa.

2. Powołany przez organy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 707/13, LEX nr 1529062 wydany został w indywidualnej sprawie, przez co w niniejszym postępowaniu może mieć co najwyżej charakter poglądowy. Co więcej, w świetle wszystkich orzeczeń sądów powszechnych oraz administracyjnych wydanych w analogicznych stanach faktycznych, powyższy wyrok uznać należy za jednostkowy i sprzeczny z ukształtowaną w tym względzie linią orzeczniczą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt I CSK 49/13 oraz z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I CSK 213/13, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 362/13, I OSK 363/13, I OSK 364/13, I OSK 365/13 oraz I OSK 366/13, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 2376/13, IV SA/Wa 2375/13, IV SA/Wa 2443/13, IV SA/Wa 2441/13 oraz IV SA/Wa 2444/13).

2.1. Poszukując we w/w wyżej wyroku podstaw prawnych do nakładania dodatkowych opłat geodezyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności odwołał się do treści art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stanowisko to pomija jednakże szereg kwestii:

Po pierwsze, zasada odpłatności za czynności związane z udostępnianiem zasobu geodezyjnego i kartograficznego była realizowana - zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - przez rozporządzenie wykonawcze w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, a zatem zbędna była dodatkowa realizacja tej zasady poprzez wydanie zarządzenia w tej samej sprawie.

Po drugie, powołany art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadzał generalny wymóg odpłatności za dostęp do danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a krąg zobowiązanych do uiszczenia opłaty został określony przez prawodawcę jedynie od strony negatywnej (tj. przez wyliczenie kilku podmiotów zwolnionych z opłat), co powoduje, że na podstawie tego przepisu nie można jednoznacznie ustalić podmiotów zobowiązanych, wysokości opłat, czy terminów wymagalności. Tym samym przepis ten nie realizuje nakazu uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego, co w sposób oczywisty nie pozwala na przyjęcie, że stanowi on wystarczającą podstawę prawną dla nałożenia danej daniny.

Nadto, ani art. 40 ust. 3c, ani art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ww. ustawy nie przyznaje staroście, jako organowi administracji geodezyjnej i kartograficznej, uprawnienia do nakładania i pobierania od wykonawców prac geodezyjnych dodatkowych opłat geodezyjnych. Wyłącznie właściwym do stanowienia opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest Minister właściwy do spraw administracji publicznej. Z kompetencji zawartej w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit, b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie mógł zatem skorzystać inny organ aniżeli wyraźnie w tym przepisie wskazany.

Wreszcie, z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. K 30/12, wynika, że przepis zawierający delegację do wydania ww. rozporządzenia, jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co uniemożliwia powołanie się na ww. przepis jako źródło prawa, ale i na wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze. Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie wskazywał na to, że rozporządzenie oparte na niekonstytucyjnym przepisie prawa dzieli los ustawowego przepisu zawierającego delegację do jego wydania (tak przykładowo w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. P 23/07). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego potwierdzające niekonstytucyjność delegacji ustawowej powoduje utratę mocy obowiązującej przepisu prawnego, który ją konstytuuje. Rodzi to konsekwencje także w stosunku do ściśle związanego z nią rozporządzenia wykonawczego. Nie może bowiem funkcjonować w obrocie prawnym rozporządzenie wykonawcze do ustawy niemające "punktu zaczepienia" w ustawie. Rozporządzenie oparte na niekonstytucyjnym przepisie prawnym (niekonstytucyjnej delegacji ustawowej), niezależnie od treści tego aktu, jest również niezgodne z Konstytucją. Dzieli więc los ustawowego przepisu upoważniającego (wyrok TK z 12 września 2006 r., sygn. K 55/05).

Uzupełniająco wyjaśnić należy, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność ww. delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia w sprawie opłat z uwagi na brak zawartych w niej szczegółowych wytycznych co do treści aktu wykonawczego w materii, dla której zastrzeżona została forma ustawy, w tym w szczególności minimalnych i maksymalnych stawek, kryteriów, które ograniczałyby właściwego ministra w kształtowaniu wysokości opłat, kręgu zobowiązanych do uiszczenia opłaty. Skoro art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - ze względu na blankietowy charakter - nie stanowił wystarczającej podstawy do wydania wymienionego w nim rozporządzenia wykonawczego, to tym bardziej nie mógł on stanowić podstawy do wydania zarządzenia w tej samej sprawie i to nie tylko z tej przyczyny, że nie zawiera o takowym nawet wzmianki. Wskazane wyżej przeszkody natury merytorycznej, w tym wytyczne Trybunału Konstytucyjnego wyznaczające granice regulacji podustawowej w sferze prawa daninowego, nie zniechęciły jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego w ww. wyroku nie tylko do upatrywania podstawy prawnej nałożonej daniny publicznej w powołanym niekonstytucyjnym przepisie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b), ale nawet w samym rozporządzeniu wykonawczym Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., a ściślej - co jeszcze bardziej zaskakujące - w tym, czego w nim nie ma. Szczególną bowiem uwagę tegoż Sądu zwracają załączniki do ww. rozporządzenia, które - co nawet wynika z ich treści - nie obejmują pewnych kosztów, co z kolei zdaje się Naczelny Sąd Administracyjny prowadzić do przewrotnego jak na omawianą materię wniosku, że im mniej regulacji zawartej w treści ww. rozporządzenia, tym więcej upoważnienia do uregulowania tej kwestii przez starostę w drodze zarządzenia. Istotnie, teza rewolucyjna, w związku z tym Sąd łagodzi następnie jej brzmienie spostrzeżeniem, że ogólne stwierdzenie o odpłatności czynności związanych z udostępnianiem zasobu geodezyjnego zawarte w art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nawet bez określenia elementów konstrukcyjnych omawianej daniny, za to okraszone niekonstytucyjnym rozporządzeniem wykonawczym, które nie zawiera regulacji w analizowanym zakresie, stanowi wystarczającą "podstawę materialnoprawną w aktach powszechnie obowiązujących" dla jej nałożenia na obywateli, stąd też kwestionowane przez skarżących w tymże postępowaniu zarządzenie ma charakter jedynie "informacyjny". Z drugiej strony - z uwagi na ogólność ww. przepisu ustawowego - NSA dostrzega konieczność konkretyzacji elementów stosunku daninowego, czemu ma służyć wydanie zarządzenia. Dzięki takiej przewrotnej argumentacji wielokrotna nawet analiza ww. orzeczenia nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, co stanowi podstawę prawną nałożonego obowiązku daninowego. Z jednej strony art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który wskazuje, że czynności udostępniania zasobu geodezyjnego mają charakter odpłatny, stanowi wystarczającą podstawę nałożenia tego obowiązku, z drugiej zaś strony mimo obowiązującego w tym względzie nakazu uregulowania tej materii w ustawie podmiot wykonujący czynności podlegające opłacie winien dokonać jej "konkretyzacji", co właśnie z uwagi na ww. braki w regulacji ustawowej wbrew obowiązującym standardom konstytucyjnym zdaniem NSA "wzmacnia zatem pewność prawa w aspekcie jego stosowania. Reasumując, nie sposób zgodzić się z poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 707/13, LEX nr 1529062.

3. Żaden z powoływanych przez Starostę [...] (a zaakceptowanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]) przepisów prawa nie mógł stanowić podstawy do pobierania spornych opłat. Żaden z nich nie zawiera bowiem w swej treści delegacji upoważniającej Starostę [...] do wydania aktów prawnych, na podstawie których opłaty te były pobierane. Podstawy tej nie mogły stanowić ani powołany art. 40 ust. 3c (a wcześniej art. 40 ust. 3b), ani art. 41b ust. 2 (a wcześniej art. 41 ust. 3a) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani §10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493), ani tym bardziej pkt 9.12 Postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. To, że ustawodawca wskazuje na to, że korzystanie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest odpłatne oraz, że pewne rodzaje przychodów będą stanowić przychody powiatowego funduszu celowego, nie czyni spornych opłat należnymi.

Skarżący zaprzeczają też temu, jakoby materiały geodezyjne otrzymywali w skutek realizacji zawieranych z Powiatem [...] umów sprzedaży. Wszystkie czynności przedsiębrane przez Ośrodek względem skarżących były bowiem dokonywane w drodze władczej. Skarżący nie twierdzą też, że z treści punktu 9.12. Postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. można wywodzić zwolnienie wykonawców prac geodezyjnych z obowiązku pokrywania kosztów kopii, lecz że z treści tego przepisu nie wynika obowiązek ich ponoszenia, a to znacząca różnica. Zgodnie z zasadą państwa prawa, ukonstytuowaną w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, organ może czynić tylko to na co obowiązujące przepisy prawa mu pozwalają, podczas gdy obywatele mogą czynić to, czego prawo im nie zabrania. W związku z powyższym wskazać należy, iż niewątpliwie sporne opłaty z uwagi na brak podstawy prawnej do ich nakładania stanowią nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

4. Zaskarżona decyzja SKO narusza art. 138 § 2 w zw. z art. 15, art. 104 § 1 i 2 i art. 107 k.p.a. Rozpoznając sprawę w I instancji, Starosta nie wziął pod uwagę faktu, że wniosek skarżących dotyczy opłat naliczonych na podstawie zarządzenia Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia cen za sprzedaż kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny, nie zaś opłat naliczonych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. Uzasadnienie decyzji Starosty wskazuje zaś na to, że skarżący domagają się zwrotu opłat naliczonych na podstawie rozporządzenia. W swym rozstrzygnięciu organ w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutu, że zarządzenie nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. zostało wydane bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Starosta [...] nie rozstrzygnął zatem o przedmiocie niniejszej sprawy. Tym samym dopuścił się naruszenia art. 104 i 107 K.p.a. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] winne było uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wskutek utrzymania zaskarżonej w mocy doszło zaś do sytuacji, w której tylko decyzja organu drugiej instancji odnosi się do przedmiotu sprawy, co tym samym narusza przewidzianą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania.

5. Co więcej, ani organ pierwszej instancji, ani organ drugiej instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwił skarżącym zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie, jak też wypowiedzenia się odnośnie żądań zawartych we wniosku z dnia 31 grudnia 2015 r. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że doszło także do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., bowiem skarżący zostali pozbawieni czynnego udziału w sprawie. Po dziś dzień nie mają oni wiedzy odnośnie tego, jaki materiał dowodowy znajduje w aktach sprawy.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 6 października 2016 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej obecnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., dalej: o.p.), przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) w zw. z przepisami ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm., dalej: p.g.k.) w brzmieniu obowiązującym w 2010 r.

Działania organów obu instancji nie naruszały zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 8 k.p.a.

W niniejszej sprawie stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organy administracji wyjaśniły stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a.

W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji organu I i II instancji są skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniają tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzjach organu I i II instancji przepisów, które doprowadziły do wydania orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono skarżącym zwrotu nadpłaty w wysokości 5.674,93 zł z tytułu nienależnie uiszczonych i naliczonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne geodezyjnych naliczonych w roku 2010.

Według Sądu, organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu, jest prawidłowo zebrany i kompletny a wnioski jakie z niego wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności.

2. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie danych okoliczności. Według Sądu, uzasadnienia kontrolowanych decyzji stanowią uzewnętrznioną motywację podjętych w nich rozstrzygnięć. W uzasadnieniach tych decyzji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, który działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 u.f.p. oraz art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 o.p. w związku z wnioskiem z 31 grudnia 2015 r. skarżących odmówił zwrotu nadpłaty.

3. W przedmiotowej sprawie Kolegium w decyzji z [...] sierpnia 2016 r. ustosunkowało się także do twierdzeń skarżących zawartych w odwołaniu, a także przeprowadziło kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając decyzję z [...] stycznia 2016 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji odwoławczej Kolegium z [...] sierpnia 2016 r.

4. Przechodząc do oceny zarzutu skargi wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 72 § 1 ust. 1 o.p., w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. w zw. z art. 40 ust. 3b i art. 40 ust. 3c p.g.k., w brzmieniu obowiązującym w 2010 r. poprzez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżących w 2010 nie stanowią nadpłaty, która winna zostać zwrócona.

Zgodnie z art. 71 § 1 pkt 1 o.p., za nadpłatę uważa się kwotę: 1) nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (opłaty).

Według art. 3 pkt 3 lit. c, o.p., przez podatek rozumie się również "c) opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe". Podatek nadpłacony to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna. Natomiast podatek zapłacony nienależnie to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. W obu przypadkach świadczenie podatnika dokonane na rzecz wierzyciela podatkowego przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad świadczenie obowiązkowe jest nadpłatą. Wskazane wyżej zasady, na podstawie art. 67 u.f.p., mają zastosowanie do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w rozumieniu art. 60 u.f.p.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "instytucja nadpłaty podatkowej nie jest jedynym istniejącym w systemie prawa polskiego instrumentem służącym uzyskaniu przez podatnika zaspokojenia przysługujących mu roszczeń, które wynikają ze stwierdzenia wadliwości podstawy prawnej zapłaconego podatku. Celem i istotą roszczenia o zwrot nadpłaty nie jest, jak to już wskazano powyżej, pokrycie wszelkiego uszczerbku spowodowanego zapłatą nienależnego podatku, lecz wyłącznie restytucja straty w majątku podatnika wywołanej bezpośrednio zapłatą takiego podatku. Jeżeli zaś do straty takiej nie doszło - np. na skutek przerzucenia kosztów opodatkowania na podmioty trzecie - to istniałoby poważne ryzyko, że uwzględnienie roszczenia o zwrot nadpłaty prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia po stronie podatnika kosztem majątku publicznego. Jeżeli natomiast w konkretnej sytuacji po stronie podatnika wystąpił inny uszczerbek (majątkowy bądź niemajątkowy), pozostający w adekwatnym związku przyczynowym z wadliwością podstawy opodatkowania, to uszczerbek taki może podlegać kompensacji, aczkolwiek nie w postępowaniu podatkowym prowadzonym w trybie art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej, lecz w sądowym postępowaniu odszkodowawczym, toczącym się na podstawie art. 417 i nast. K.c." (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2011 r., sygn. IGPS 1/11).

W skardze skarżący wskazują, że poza opłatą naliczaną na podstawie przepisów wykonawczych, wykonawcy prac geodezyjnych zgłaszający się do Ośrodka, w tym także skarżący, obligowani byli do uiszczania tzw. dodatkowych opłat geodezyjnych. Opłaty dodatkowe były pobierane na podstawie obowiązujących "cenników" m. in. za sporządzanie kopii materiałów geodezyjnych, aktualizację mapy zasadniczej oraz inne czynności z tym związane. Według skarżących, w okresie relewantnym dla sprawy obowiązek uiszczania opłat dodatkowych wynikał z zarządzenia Starosty Powiatu [...]o nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. sprawie ustalenia cen za sprzedaż kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny.

Okoliczność obciążenia wykonawcy, w tym i skarżących, opłatą rozporządzeniową oraz dodatkową opłatą geodezyjną do dnia 12 lipca 2014 r., każdorazowo dokumentowana była przy pomocy faktury VAT wystawianej przez Starostwo Powiatowe w [...]. Skarżący podnoszą, że w roku 2010 uiścili na rzecz Starosty [...] łącznie 5.674,93 zł tytułem dodatkowych opłat geodezyjnych. Obciążenie skarżących dodatkowymi opłatami geodezyjnymi w ww. kwocie zostało udokumentowane przy pomocy kilkuset faktur VAT. Na potrzeby niniejszego postępowania skarżący sporządzili zestawienie, w którym szczegółowo przedstawili dane dotyczące wszystkich faktur dokumentujących okoliczność obciążenia ich opłatami dodatkowymi w Ośrodku w [...] w ww. czasie (w zestawieniu wskazali również na to, które z pozycji uwzględnionych na fakturze stanowią dodatkowe opłaty geodezyjne). Powyższe zestawienie zostało załączone do wniosku z 31 grudnia 2015 r.

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi, zdaniem Sądu, na gruncie przepisów o.p. nie istnieje możliwość zwrotu nadpłaty, która prowadziłaby do wzbogacenia podmiotu, który żąda jej zwrotu. Jeśli podmiot ten uniknął poniesienia ciężaru ekonomicznego opłaty, to jego wniosek o zwrot nadpłaty nie jest prawnie skuteczny. Kwestie ciężaru ekonomicznego opłaty pozostają w gestii oceny organu rozpoznającego wniosek o zwrot nadpłaty, w tym również w zakresie przedstawionych mu do oceny materiałów dowodowych.

Art. 72 § 1 o.p. należy rozumieć w okolicznościach niniejszej sprawy w ten sposób, że nie jest nadpłatą kwota opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne poniesione przez skarżących, gdyż skarżący, którzy ją uiścili nie ponieśli z tego tytułu bezpośredniego uszczerbku majątkowego.

Uznanie, że dopuszczalny jest zwrot nadpłaty podmiotowi, który nie poniósł zubożenia na skutek zapłaty opłaty, bowiem koszt opłaty odzyskał przez wliczenie jej w cenę usług geodezyjno - kartograficznych obejmujących m. in. sporządzanie: map do celów projektowych, aktualizacji map, przygotowywanie map prawnych, wykonywanie pomiarów realizacyjnych, pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, inwentaryzacji, oraz uzgodnienia projektów, prowadziłoby do naruszenia norm konstytucyjnych. Na gruncie Konstytucji RP brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyznania osobie, która poniosła opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne, które nie służyłoby pokryciu uszczerbku w jej dobrach spowodowanego zapłatą takiej opłaty. Konsekwencją uiszczenia opłaty za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie może być doprowadzenie do wzbogacenia po stronie skarżących. Jeżeli świadczenie zostało spełnione na podstawie obowiązującego przepisu prawa, który to przepis okazał się następnie z takich czy innych przyczyn wadliwy (zarządzenia Starosty [...], prawomocnie zostały uznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieważne), to jest nadpłatą w rozumieniu art. 72 i n. o.p. - o ile zapłata opłat dodatkowych bezpośrednio doprowadziła do powstania uszczerbku w majątku skarżących.

Sąd nie podziela poglądu skarżących, według którego żaden z powołanych przez organ I instancji, a zaakceptowanych przez SKO w [...] przepisów prawa nie mógł stanowić podstawy do pobrania spornych opłat.

W niniejszej sprawie osią sporu jest ustalenie czy istniał przepis prawa nakładający obowiązek wniesienia opłaty przez skarżących, czy też, jak podnoszą skarżący, powyższe opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej. W okresie, w którym pobrano opłaty objęte wnioskiem skarżących z 31 grudnia 2015 r. o zwrot nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych, obowiązywały: art. 40 ust. 3c p.g.k, a do 6 czerwca 2010 r. art. 40 ust. 3b p.g.k. (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.), które przewidywały odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji.

Zagadnienie odpłatności za udostępnianie i eksploatację zasobu geodezyjnego i kartograficznego, także w zakresie sporządzania kopii i aktualizacji treści mapy zasadniczej była przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.

Na podstawie art. 40 ust. 3c p.g.k., jak i wcześniej obowiązującego art. 40 ust. 3b p.g.k., zasadą było odpłatne udostępnianie danych informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji.

Zasada odpłatności znajdowała zastosowanie zarówno w przypadku wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, a więc w stosunku do podmiotów posiadających uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, które w ramach posiadanych uprawnień podejmują się wykonywania określonych czynności i prac, jak i w stosunku do innych podmiotów, które w ramach informacji chcą uzyskać na własne potrzeby stosowne dane, wyrysy, wypisy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Koszty związane ze sporządzeniem kopii udostępnionych dokumentów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowiące w istocie zapłatę za rzeczywiście poniesione koszty ich sporządzenia w formie papierowej albo elektronicznej i nie zostały, tak jak koszty aktualizacji mapy zasadniczej, objęte opłatą wynikającą z wydanego na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1b p.g.k. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono także pogląd, według którego "Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), stanowiącego, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne (...)" (zob. postanowienie Naczelnego Sądu administracyjnego z 24 września 2013 r., sygn. I OSK 2104/13).

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z zarzutem, że brak było w przepisach powszechnie obowiązujących podstawy prawnej do pobierania opłat za czynności związane z udostępnianiem materiałów i informacji z zasobu geodezyjnego. Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że podstawę taką stanowiły bezpośrednio przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., natomiast zarządzenie Starosty nr 63/2008 z dnia 29 grudnia 2008 r. sprawie ustalenia cen za sprzedaż kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny miało w tym zakresie wyłącznie walor informacyjny.

Starosta [...] dokonywał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków skarżących (w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a.), w postaci wystawiania faktur i zobowiązywania skarżących do uiszczania opłat za udostępnianie materiały. Do dnia podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 1/14 istniały rozbieżności w orzecznictwie co do formy konkretyzacji obowiązku uiszczenia opłaty za dokumenty i informacje z zasobu, skoro ani p.g.k., ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 37, poz. 333 ze zm.), nie określały wprost, w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Zmiana linii orzeczniczej nie uzasadnia zarzutu, że opłaty pobrane przed podjęciem ww. uchwały były pobrane bez podstawy prawnej. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 1/14 przesądziła, że od dnia 1 stycznia 2011 r. starosta ustalał wysokość opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego w drodze decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie obowiązek uiszczenia opłat wynikał zatem z przepisu prawa rangi ustawowej. Oznacza to jednocześnie, że nałożenie opłaty geodezyjnej stanowiło czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowiła jedynie potwierdzenie tego obowiązku. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionowane jest także stanowisko, że opłaty te stanowią należności budżetowe o charakterze publiczno - prawnym tzw. daniny publiczne, w rozumieniu art. 217 Konstytucji RP (por. też wyrok TK z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12). Podstawę materialnoprawną do żądania uiszczenia opłaty wywieść należy z art. 40 ust. 3 c, a od 6 czerwca 2010 r. z art. 40 ust. 3b p.g.k. (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.), które przewidywały odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji.

Uprawnienie starosty do ustalenia zasad pokrywania kosztów sporządzania kopii materiałów geodezyjnych i kartograficznych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów p.g.k potwierdził także Sąd Najwyższy w wyroku z 20 listopada 2015 roku, sygn. I CSK 939/14. Zdaniem Sądu Najwyższego, "Zarówno na podstawie przepisu art. 40 ust. 3c p.g.k., jak i wcześniej obowiązującego art. 40 ust. 3b p.g.k., zasadą jest odpłatne udostępnianie danych informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji".

5. W świetle powyższych okoliczności nie można podzielić sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 2 w zw. z art. 15, art. 104 § 1 i 2 i art. 107 k.p.a. Przyjąć bowiem, że przedmiotem kontrolowanego postępowania była, całościowo ujęta kwestia podstaw prawnych do naliczenia przedmiotowych opłat, nie zaś wyłącznie kwestia naliczenia tychże na podstawie przedmiotowego zarządzenia Starosty. Nawet gdyby przyjąć, iż kwestia ta nie została wyartykułowana przez organ I instancji w sposób dostatecznie czytelny, to wszelkie wątpliwości w tym zakresie zostały wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego. Wywodzenie w tej sytuacji, i organ odwoławczy winien był zastosować normę z art.138 § 2 k.p.a. nie ma dostatecznych podstaw, albowiem nie istnieje żadna nie wyjaśniona na etapie postępowania administracyjnego okoliczność faktyczna, której wyjaśnienie rzutowałoby na wynik sprawy.

6. Skarżący nie wykazali w żaden sposób, że niezawiadomienie ich przez organy o uprawnieniach stron postępowania, przewidzianych w art.10 § 1 k.p.a., pozbawiło ich możliwości dokonania takiej czynności procesowej, która mogłaby wpłynąć na wynik sprawy.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.