Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 444/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 7 oraz  art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
article: art. 16 par. 1,  art. 157 par. 1 i  par. 2 oraz  art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Bogdan Wolski Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości Przedsiębiorstwa [...] w upadłości w L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 444/09

UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] lutego 2009 r. po rozpatrzeniu wniosku Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa [...] w upadłości w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] września 2008 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r. nr [...], orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] wspólnego dla wszystkich dzielnic m. L. z [...] października 1986 r. nr [...], o ustaleniu dla [...] Zakładów Przemysłu [...] nowych opłat z tytułu zarządu gruntem położonym w L. przy ul. [...], oznaczonym jako działki nr [...], o łącznej pow. [...] m2, w części dot. działki nr [...] o pow. [...] m2, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] września 2008 r.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że decyzją z [...] października 1986 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] wspólnego dla wszystkich dzielnic m. L. orzekł o ustaleniu ceny państwowego gruntu oddanego w zarząd położonego w L. przy ul. [...], składającego się z działek nr nr [...] o łącznej pow. [...] m2 oraz o ustaleniu dla [...] Zakładów Przemysłu [...], w miejsce dotychczasowych opłat, nowej opłaty rocznej za zarząd.

Wnioskiem z 18 marca 2003 r. Prezydent Miasta L. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując na rażące naruszenie prawa, gdyż decyzja ustalała opłaty za zarząd nieruchomością podczas, gdy prawo zarządu nie zostało na przedmiotowej nieruchomości ustanowione.

Decyzją z [...] czerwca 2003 r. nr [...] , Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1986 r. wskazując iż wnioskodawca nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia żądania, skoro nie legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł Prezydent Miasta L., podnosząc, iż część przedmiotowej nieruchomości, oznaczona jako działka nr [...], stanowi własność Gminy Miasta L., co zostało potwierdzone ostateczną decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z [...] lutego 2003 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta decyzją z [...] października 2003 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji

Decyzją z [...] kwietnia 2004 r. nr [...], Wojewoda [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] wspólnego dla wszystkich dzielnic m. L. z 31 października 1986 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.

Wnioskiem z 14 czerwca 2004 r. Muzeum [...] Fundacja [...] wystąpiła do Ministra Infrastruktury o dokonanie z urzędu oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r.

Pismem z 8 listopada 2004 r. Minister Infrastruktury zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r. .

Decyzją z [...] grudnia 2004 r. nr [...], Minister Infrastruktury, stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r., orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1986 r. orzekającej o ustaleniu dla [...] Zakładów Przemysłu [...] nowych opłat z tytułu zarządu gruntem.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd (mający charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu, który w sensie prawnym mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl tego przepisu państwowe jednostki organizacyjne uzyskały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Tym samym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku wydana w trybie art. 156 §1 Kpa rażąco narusza przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności, bowiem mimo stwierdzenia zaistnienia okoliczności stanowiącej przesłankę do stwierdzenia nieważności badanej decyzji rozstrzyga o odmowie stwierdzenia nieważności.

Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] marca 2005 r. nr [...].

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Syndyk Masy Upadłości [...] w upadłości w L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 959/05, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2004 r.

Organ nadzoru wskazał, że w motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika na podstawie jakich ustaleń Minister Infrastruktury przyjął, że nie doszło do powstania zarządu przedmiotowym gruntem. Dla jednoznacznego stwierdzenia braku tytułu prawnego zarządu nie wystarcza oparcie się na braku decyzji ustanawiającej zarząd bądź umowy o przekazaniu albo nabyciu nieruchomości. Należy wziąć pod uwagę, że prawo zarządu powstawało również w inny sposób, np. z mocy prawa w wyniku przekształcenia dotychczasowego prawa użytkowania gruntu przez państwowe jednostki organizacyjne (art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Sąd podniósł, że nie wiadomo z jakich względów Minister Infrastruktury przyjął, że powstanie tytułu prawnego przedsiębiorstwa do przedmiotowego gruntu mogło nastąpić wyłącznie w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku, a nie wcześniej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ustalenie istnienia bądź nieistnienia tytułu prawnego poprzednika prawnego P. "[...]" do przedmiotowego gruntu wymagało analizy całokształtu sprawy, w tym m.in. okoliczności wynikających z wpisów w księdze wieczystej nieruchomości zanotowanych w dokumencie "Badanie księgi wieczystej" z dnia 30 sierpnia 2002 roku, z którego wynika, iż w dziale II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L. Skarb Państwa jako właściciel ujawniony był na podstawie orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1948 roku, orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] czerwca 1953 roku i zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1950 roku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2005 r. złożył Minister Transportu i Budownictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 407/06 oddalił skargę kasacyjną, podzielając w pełni stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu sądowym.

Decyzją z [...] września 2008 r., znak: [...], Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r. orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] wspólnego dla wszystkich dzielnic m. L. z dnia [...] października 1986 r. o ustaleniu dla [...] Zakładów Przemysłu [...] nowych opłat z tytułu zarządu gruntem położonym w L. przy ul. [...] oznaczonym jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] m2 , w części dot. działki nr [...] o pow. [...] m 2.

Pismem z 13 października 2008 r. Syndyk Masy Upadłości "[...]" w upadłości wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. wnosząc o odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. We wniosku zakwestionowano zasadność rozstrzygnięcia z powodu braku dokumentów potwierdzających lub zaprzeczających oddanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd przy jednoczesnym władaniu przedmiotową nieruchomością jak właściciel, łącznie z ponoszeniem ciężarów i pobieraniem pożytków. Syndyk podniósł naruszenie zasady stabilności prawa poprzez zakwestionowanie dotychczasowego sposobu zadysponowania nieruchomością przez Skarb Państwa na rzecz poprzednika prawnego P. "[...]" w upadłości – [...] Zakładów Przemysłu [...] wyrażającego się w wydaniu decyzji w sprawie ustalenia opłat za zarząd.

Jednocześnie pismem z dnia 13 października 2008 r. Syndyk Masy Upadłości "[...] " w upadłości wystąpił o przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...], Minister Infrastruktury przywrócił Syndykowi Masy Upadłości "[...]" w upadłości termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Infrastruktury podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 Kpa.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Organ wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Organ nadzoru wskazując na treść przepisu art. 153 i 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 120 ze zm. - dalej ppsa) podniósł, że zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2005 r. Minister Infrastruktury, prowadząc postępowanie wyjaśniające, zwrócił się do Sądu Rejonowego dla L. o wydanie odpisu dokumentów z akt księgi wieczystej nr [...] oraz do Archiwum Państwowego w L. oraz Archiwum Akt Nowych w W. z prośbą o odszukanie w zasobach archiwum dokumentów dotyczących oddania w zarząd i użytkowanie na rzecz Państwowych Zakładów [...]) gruntu położonego w L. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]).

W odpowiedzi Sąd Rejonowy dla L. nadesłał poświadczone za zgodność z oryginałem kopie żądanych dokumentów: 1) orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1948 roku, 2) orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] czerwca 1953 roku, 3) zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] lipca 1950 roku [...].

Archiwum Państwowe w L. wskazało natomiast iż zasoby archiwalne nie zawierają poszukiwanych dokumentów dot. oddania w zarząd i użytkowanie na rzecz Państwowych Zakładów [...] gruntu położonego w L. przy ul. [...]. Ponadto wyjaśniono iż odnalezione zostały następujące materiały:

1) protokół zdawczo odbiorczy wraz z załącznikami z dnia [...] października 1950 roku, na podstawie którego przedsiębiorstwo [...] Zakłady [...], położone w L. przy ul. [...] przekazane zostały Zakładom Przemysłu [...] oraz korespondencja manipulacyjna, 2) dokumenty dotyczące przejęcia pod zarząd państwowy Państwowych Zakładów [...] (późniejszych [...]), m.in. Zarządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z 1947 roku o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Państwowe Zakłady Przemysłu [...] , przy ul. [...] wraz z wykazem poszczególnych oddziałów P. [...], 3) bilans i inwentarz na dzień 31 grudnia 1945 roku [...] Zakładów [...] pod Zarządem Państwowym, 4) inwentarz i bilans otwarcia pod Zarządem Państwowym [...] Zakładów [...] na dzień 19 stycznia 1945 r. oraz Bilans majątkowy sporządzony za miesiąc kwiecień i maj 1946 roku.

Z kolei Archiwum Akt Nowych w W. poinformowało, iż w zasobie archiwum odnaleziono dokumenty dotyczące nacjonalizacji Zakładów [...]. Akta te zawierają m. in. Zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] lipca 1950 r. w sprawie objęcia powyższego przedsiębiorstwa, do którego zostały wyznaczone Państwowe Zakłady [...] oraz protokół zdawczo-odbiorczy z [...] października 1950 r., którego jeden z załączników stanowi Wykaz majątku nieruchomego przejmowanego przez przedsiębiorstwa. Na wykazie figuruje nieruchomość położona w L. przy ul. [...]. Innych dokumentów dotyczących przejęcia przez Zakłady Przemysłu [...] nieruchomości przy ul. [...] nie odnaleziono.

Minister Infrastruktury stwierdził, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego dowodzi, iż Orzeczeniem Nr [...] z [...] czerwca 1948 r. (M.P. Nr 58, poz. 352) Minister Przemysłu i Handlu orzekł o przejęciu na własność Państwa [...] Zakładów [...]. Niniejsze orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 2. ust. 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. R.P. Nr 3, poz. 17).

Następnie Minister Przemysłu Lekkiego na mocy zarządzenia z dnia [...] lipca 1950 r. znak: [...] w sprawie objęcia przedsiębiorstwa firmy [...] Zakłady [...], w trybie § 72 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 roku w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. R.P. Nr 16, poz. 62) zarządził objęcie firmy [...] Zakłady [...].

Do objęcia tego przedsiębiorstwa wyznaczono Państwowe Zakłady [...], które od 1956 roku, nosiły nazwę [...] Zakłady Przemysłu [...].

Orzeczeniem z [...] czerwca 1953 roku znak [...], Minister Przemysłu Lekkiego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, ustalił, iż składniki majątkowe objęte protokołem zdawczo - odbiorczym sporządzonym w dniu 14 października 1950 roku przez Zakłady Przemysłu [...] wyznaczone do objęcia firmy [...] Zakładów [...], stanowią część składową tej firmy i przechodzą na własność Państwa i jednocześnie zatwierdził ww. protokół zdawczo -odbiorczy.

Jeden z załączników do wzmiankowego protokołu wskazuje, iż w skład majątku nieruchomego przejmowanej firmy wchodziła sporna nieruchomość położona w L. przy [...].

W konsekwencji nieruchomość ta przejęta została na własność państwa, a następnie po zatwierdzeniu przez Ministra Przemysłu Lekkiego protokołu zdawczo - odbiorczego nastąpiło jej objęcie przez Zakłady Przemysłu [...]. Organ nadzoru powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1456/2004, (publ. Lex Polonica nr 1875789, wskazał, że wyznaczenie w trybie § 72 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 roku osoby lub organizacji gospodarczej do objęcia przedsiębiorstwa przejmowanego na własność Państwa uprawniało je do objęcia przejętego na własność państwa przedsiębiorstwa, co nie oznaczało jednak ustanowienia prawa zarządu lub użytkowania. Zdaniem organu objęcie jedynie w posiadanie [...] Zakładów [...] przez Zakłady [...] nie tworzy uprawnionego domniemania, iż na przejmowanym majątku nieruchomym ustanowiono jednocześnie zarząd lub użytkowanie. Zatem majątek przejętej firmy nie mógł na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) przejść w użytkowanie [...] Zakładów Przemysłu [...] (dawniej Zakładów Przemysłu [...]), a następnie w trybie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przekształcić się w zarząd tej jednostki.

Organ nadzoru podkreślił, że analiza pozostałej dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania nie wykazała, aby kiedykolwiek na przedmiotowym gruncie ustanowione zostało prawo zarządu lub użytkowania. [...] Zakłady Przemysłu [...] nigdy nie miały prawnorzeczowego tytułu do spornej nieruchomości, gdyż nie wynikał on ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych, ani też z konkretnych dokumentów ustanawiających to prawo.

Wobec powyższego [...] Zakłady Przemysłu [...] na dzień wydania kwestionowanej decyzji, nie legitymowały się jakimkolwiek tytułem prawnym uprawniającym je do użytkowania mienia. Dlatego w ocenie organu nadzoru nieuzyskanie przez [...] Zakłady Przemysłu [...] w formie prawem przewidzianej prawa zarządu do spornego terenu położonego w L. przy ul. [...], niedopuszczalnym czyniło ustanowienie nowych opłat za prawo, które nigdy nie powstało. Z powyższych przyczyn Minister Infrastruktury uznał, iż decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r. wydana w trybie art. 156 §1Kpa rażąco narusza przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności oraz przepisy art. 77 Kpa i 80 Kpa, bowiem mimo stwierdzenia zaistnienia okoliczności stanowiącej przesłankę do stwierdzenia nieważności badanej decyzji rozstrzyga o odmowie stwierdzenia nieważności .

Odnosząc się do zarzutów strony organ wskazał, iż dokonał należytej kwerendy dokumentów, zwracając się zarówno do Sądu Rejonowego dla L. jak i do Archiwum Miasta L. oraz Archiwum Akt Nowych w W. Uzyskane dokumenty i informacje nie potwierdziły wydania decyzji ustalającej prawo zarządu lub użytkowania przedmiotową nieruchomością dla [...] Zakładów Przemysłu [...]. Nieuprawniony jest zatem pogląd o braku dokumentów do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie. Brak jest również podstaw do stwierdzenia o naruszeniu zasady stabilności prawa, skoro prawo zarządu lub użytkowania w sensie prawnym w ogóle nie istniało, zaś domniemania tego prawa nie można wyprowadzić z wydanej wbrew przepisom prawnym decyzji o ustaleniu opłat z tytułu zarządu przedmiotową nieruchomością.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Syndyk Masy Upadłości Przedsiębiorstwa [...] w upadłości w L. Wniósł o zmianę decyzji przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r.

Skarżący podniósł, że zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2007 r. jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 listopada 2005 r nie dopatrzyły się w decyzji z [...] kwietnia 2004 r. okoliczności mogących być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2) kpa. Dlatego zdaniem skarżącego, stanowisko organu naczelnego iż odmowa stwierdzenia przez Wojewodę [...] nieważności decyzji z [...] października 1986 r. rażąco narusza prawo, jest nieprawidłowe.

Skarżący podkreślił, że kryteria oceny legalności decyzji w aspekcie przepisu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. odnosić się muszą do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody [...], a nie jak uczynił to organ naczelny, do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] października 1986 r. To ostateczne rozstrzygnięcie nie jest przedmiotem oceny w trybie nadzoru. Skarżący zauważył, że wprawdzie zebrane z archiwów dokumenty nie ujawniły wydania decyzji ustalającej prawo zarządu lub użytkowania przedmiotowego gruntu dla [...] Zakładów Przemysłu [...], jednakże analiza zgromadzonych dokumentów nie pozwala na przyjęcie, że prawa zarządu nie było, a zwłaszcza, że nie powstało ono z mocy prawa. Ta kwestia nie została wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym, nie była przedmiotem analizy organu naczelnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy uznać, że skarga jest zasadna, chociaż wniosek o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego; nie mieści się bowiem w katalogu rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 145 § 1 ppsa.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie była sprawa administracyjna, lecz decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z [...] października 1986 r.

Zarówno więc zaskarżona decyzja, jak i decyzja stanowiąca jej przedmiot, były wydane w trybie nadzwyczajnym. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w tym trybie jest zbadanie wyłącznie tego, czy decyzja nadzorcza będąca przedmiotem kolejnego postępowania nadzorczego, nie jest dotknięta jedną z wad objętych art. 156 § 1 kpa. Ponadto z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający.

Rażące naruszenie prawa odnosić się powinno do naruszenia wyraźnego, nie budzącego wątpliwości, przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

W świetle powyższych uwag wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego wymaga wykazania, że jest ona w sposób oczywisty dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.

Wprawdzie organ nadzoru prawidłowo wskazał, jakie są warunki stwierdzenia nieważności decyzji, to w istocie orzekł wbrew tym warunkom.

Co prawda organ ten przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające stosownie do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2005 r., i ustalił, że prawo zarządu dla tego przedsiębiorstwa nie istniało, lecz nawet gdyby ta okoliczność była bezsporna, to i tak nie byłoby wystarczającej podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] kwietnia 2004 r., będącej przedmiotem postępowania nadzorczego.

Zważyć bowiem należy, że zaskarżona decyzja została wydana po wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2007 r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2005 r. Sąd pierwszej instancji wyraził ocenę prawną, w której skonstatował, że nie znajduje uzasadnienia stanowisko Ministra Infrastruktury, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1998 r. ustalająca [...] Zakładom Przemysłu [...] wysokość opłaty rocznej za zarząd gruntem, rażąco narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez odmowę stwierdzenia jej nieważności. Sąd uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r. nie jest dotknięta wadą nieważności. Sąd ten podkreślił, że przedmiotem oceny jest decyzja wydana w trybie nadzorczym, a nie decyzja wydana w trybie zwykłym.

Tę ocenę podzielił i uzupełnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2007 r. Sąd ten wskazał: ,,trafnie zauważył Sąd I instancji, że w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2004 r. nie można dopatrzyć się okoliczności mogącej być uznaną za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa’’. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że orzecznictwo NSA nigdy nie głosiło tezy, że wydanie decyzji w sprawie opłat za zarząd w przypadku braku decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd jest rażącym naruszeniem prawa.

Wyżej wskazane oceny prawne zawarte zostały w wyrokach, które nie zostały uchylone. Nie uległy też zmianie przepisy prawa (por. wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 OSNAPiUS nr 1 poz. 2 z glosą aprobującą B. Adamiak OSP 1999, nr 5, poz. 101). W świetle powyższych rozważań i wbrew twierdzeniom organu nadzoru, należy uznać, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia tych ocen prawnych, a więc narusza przepis art. 153 ppsa, a także przepis art. 170 ppsa.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciąży na organie i na sądzie, a może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Przy czym po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2007 r. dodatkowe postępowanie wyjaśniające i jego ustalenia nie mogły przesądzić kierunku rozstrzygnięcia organu nadzoru. Niezależnie bowiem od ustaleń co do istnienia lub nieistnienia zarządu, wydanie decyzji w sprawie opłat za zarząd, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy brak jest decyzji ustanawiającej zarząd.

Istotne jest, że związanie oceną prawną sformułowaną w prawomocnym wyroku wiąże w tej sprawie, a nie w innej sprawie. Dlatego nie ma doniosłości prawnej powoływany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnych z 26 listopada 1998 r., sygn. akt I S.A. 978/98.

W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, jaki to konkretny przepis prawa i w jaki sposób, został naruszony decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r., a tylko ta decyzja mogła być przedmiotem postępowania nadzorczego.

Stwierdzenie, że decyzja z [...] kwietnia 2004 r. rażąco narusza przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności (bez wskazania jakie przepisy i w jaki sposób naruszono), jak to już wyżej wyjaśniono, nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Gdyby organ nadzoru nie naruszył wiążącej oceny prawnej zawartej w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, to rozstrzygnięcie mogło być inne, a więc uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle oceny prawnej wiążących wyroków, organ po wykluczeniu przesłanki, która legła u podstaw wszczęcia postępowania z urzędu, a także po ustaleniu, że nie zaistniała żadna z pozostałych przesłanek objęta przepisem art. 156 § 1 kpa, obowiązany był zakończyć postępowanie decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r.

Wprawdzie niewystępowanie przesłanek nieważności spowoduje w przypadku postępowania wszczętego z urzędu pewną niezręczność językową w postaci niejako odmowy ,,samemu sobie’’ stwierdzenia nieważności, nie może to jednak zmienić faktu, że adresatami decyzji będą strony postępowania (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 41/06 i z 28 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 100/06). Z powyższego względu stwierdzenie braku podstaw prawnych i faktycznych do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego powinno skutkować zakończeniem postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności.

W świetle powyższych wywodów należy uznać, że nastąpiło naruszenie przez organ nadzoru przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 kpa.

Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.