Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1930/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 15
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 11, art. 11 ust. 12
journal: Dz.U. 2005 nr 130 poz 1087
law: Ustawa z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1175/15 w sprawie ze skargi [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w rejestrze gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 1175/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w rejestrze gruntów, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], dalej jako "WINGK" decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], dalej jako "ZMUW", od decyzji Starosty [...], dalej również jako "Starosta", z dnia [...] maja 2015 r., odmawiającej wprowadzenia zmiany w rejestrze gruntów polegającej na wykreśleniu ZMUW jako władającego działkami nr [...] i [...] położonymi w obrębie [...] – M., gmina S., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ZMUW wnioskiem z 25 czerwca 2014 r. zwrócił się o wprowadzenie zmiany w rejestrze gruntów polegającej na wykreśleniu go jako władającego ww. działkami nr [...] i [...]. Starosta decyzją z dnia [...] maja 2015 r. odmówił jednak wprowadzenia takiej zmiany wywodząc, że wnioskodawca nie przedstawił jednoznacznej dokumentacji, która by to uzasadniała. W odwołaniu ZMUW podniósł, że jego wniosek zawierał jedynie żądanie usunięcia błędnego wpisu dotyczącego podmiotu, gdyż wpis istniejący zawiera dane oczywiście błędne oraz został dokonany niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. Wynikający bowiem ze statutu ZMUW status prawny tej wojewódzkiej jednostki organizacyjnej bez osobowości prawnej, nie pozwala na ustalenie, że podmiot ten może władać nieruchomościami Skarbu Państwa pod jakimkolwiek tytułem. Wyraził też pogląd, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 9 ust. 1 pkt 1 c, 11 ust. 1 pkt 4 i art. 14 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2001 nr 115 poz. 1229 ze zm.), dalej jako "u.p.w.".

Rozpatrując to odwołanie WINGK wskazał na treść art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), dalej jako "p.g.k." oraz § 10 ust. 1 i ust. 2 oraz § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542), dalej jako "rozporządzenie".

Organ podniósł, iż mimo informowania przez ZMUW w toku postępowania przed organem I instancji, że nie jest żadną z osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w przytoczonych przepisach, Starosta nie wyjaśnił tej kwestii, choć determinuje ona również określenie podmiotu, który może być wnioskodawcą w sprawie zmiany w rejestrze gruntów. Zgodnie bowiem z § 46 ust. 1 rozporządzenia, jedynie ww. osoby, organy lub jednostki organizacyjne mają prawo składania wniosków o aktualizację ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy zauważył następnie, że w trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę powstała wątpliwość, czy działki nr [...] i [...] stanowią rów, czy naturalny ciek wodny. Dodatkowo w stosunku do działki nr [...] istnieje wątpliwość, czy w ogóle stanowi ona ciek wodny, czy też skarpę drogi wojewódzkiej nr [...]. Co prawda zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów działki te stanowią rów, jednakże według Starosty istnieją dokumenty, które podważają taki zapis, bowiem wynika z nich, że działki nr [...] i [...] stanowią naturalny ciek wodny będący dopływem rzeki [...]. Ponieważ zebrany materiał nie rozstrzyga charakteru przedmiotowych działek, organ prowadzący ewidencję powinien ten charakter jednoznacznie rozstrzygnąć. Przy czym organ przypomniał, że podstawową do rozstrzygnięcia jest jednak kwestia legitymacji ZMUW do występowania w sprawie w charakterze strony. W przypadku braku tej legitymacji, organ I instancji powinien zbadać, czy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. W takiej sytuacji jednak, stosownie do treści § 45 ust. 1 rozporządzenia na Staroście ciążyć będzie obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w odniesieniu do tych gruntów. Organ wskazał też, że Stroną takiego postępowania powinien być Marszałek Województwa [...], z uwagi na art. 11 ust. 1 pkt 4 u.p.w..

Skargę na powyższą decyzję złożył do WSA w Kielcach ZMUW domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Jego zdaniem organy ewidencyjne w postępowaniu prowadzonym na wniosek ZMUW nie działały w granicach żądania strony, w sposób nieprawidłowy ustaliły stan faktyczny, zastosowały niewłaściwe przepisy prawa materialnego oraz prowadziły postępowanie i wydały decyzję z naruszeniem przepisów procesowych.

Zdaniem autora skargi obowiązek organów ewidencyjnych dotyczący utrzymywania ewidencji w stanie aktualności polega także na usuwaniu wpisów oczywiście błędnych, a taki charakter ma wpis dotyczący działek nr [...] i [...], gdyż z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika w jakiej konkretnie dacie, na podstawie jakich dokumentów źródłowych oraz na jakiej podstawie prawnej dokonano wpisów podmiotowych w odniesieniu do tych działek. Aktualny stan wpisów w ewidencji, ani też inny dokument nie stwierdzają istnienia wód płynących na przedmiotowej działce. Ponadto wnioskodawca z zamiarem zmiany wpisu w rejestrze w tej części nie występował. Dlatego prowadzenie przez organy administracji postępowania dowodowego, przeprowadzenie oględzin działki, a także żądanie od wnioskodawcy przedłożenia ekspertyzy hydrologicznej w odniesieniu do działki nr [...] było bezpodstawne. Ponadto organy pominęły znaczenie ujawnionych w sprawie dokumentów, tj.: decyzji podziałowej działki oznaczonej pierwotnie numerem [...], z której wynika, że działkę o numerze [...] wydzielono na potrzeby poszerzenia drogi oraz pisma [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], z którego wynika, że działka nr [...] zajęta jest pod nasyp oraz zatokę przystankową.

Organy zaniechały poza tym ustalenia osoby lub podmiotu władającego gruntami na zasadzie posiadania samoistnego zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a p.g.k. Organy nie wyjaśniły też, na czym polega "zarząd lub trwały zarząd" jako forma władztwa ZMUW nad gruntami będącymi w samoistnym posiadaniu Skarbu Państwa. Ponieważ organy ewidencyjne nie mają kompetencji do samodzielnych ustaleń w zakresie stanu prawnego i faktycznego gruntów, zawarte w zaskarżonej decyzji zalecenie kierowane do Starosty o konieczności ustalenia, czy przedmiotowe działki stanowią rów, ciek naturalny czy fragment skarpy, naruszają zasady postępowania ewidencyjnego.

Przedstawione w uzasadnieniu skargi zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego dotyczyły: (1) niewskazania dnia wydania zaskarżonej decyzji; (2) naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, mimo braku ku temu podstaw; (3) w sytuacji, gdy organ odwoławczy ustali, że odwołujący się nie jest stroną, to powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, a nie uchylać decyzji do ponownego rozpoznania. Poza tym, w ocenie strony skarżącej sugerowanie braku legitymacji do wszczęcia postępowania po stronie ZMUW nie ma uzasadnienia. ZMUW składając wniosek reprezentował bowiem interes prawny wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej posiadającej zdolność administracyjnoprawną w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Żądanie zmiany oczywiście błędnego wpisu uzasadnione było treścią art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", który wskazuje prawną formę władania nieruchomościami przez samorządową jednostkę organizacyjną, nie przewidując przy tym władania gruntami pozostającymi w samoistnym posiadaniu Skarbu Państwa w formie trwałego zarządu lub zarządu. Aktualny wpis w ewidencji gruntów tworzy błędne domniemanie, że ZMUW jest uprawniony do reprezentacji Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania przedmiotowymi nieruchomościami; (4) zaskarżona decyzja zawiera błędne pouczenie, w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu z udziałem Marszałka Województwa [...]. Wskazany przez organ II instancji art. 11 ust. 1 pkt 4 u.p.w. odnosi się bowiem do wykonywania uprawnień właścicielskich w stosunku do wód, a nie gruntów.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja pomimo pewnych niedociągnięć odpowiada prawu. Sąd I instancji wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji dane zawarte w ewidencji gruntów podlegały aktualizacji z urzędu lub na wniosek zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia, przy czym z urzędu wprowadzało się zmiany wynikające między innymi z ostatecznych decyzji administracyjnych i aktów normatywnych zgodnie z § 45 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Po nowelizacji § 45 rozporządzenia, jaka nastąpiła z dniem 31 grudnia 2013 r., ustawodawca wskazał w przepisie tym cele, jakim ma służyć aktualizacja operatu ewidencyjnego. Powyższe powoduje, że obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów jest skuteczna aktualizacja operatu ewidencyjnego w razie stwierdzenia, że dotychczasowy stan nie jest zgodny ze stanem prawnym, nawet jeśli sama treść wniosku bądź wynikające z tego wniosku ograniczenia podmiotowe nie pozwalają, na pełną aktualizację operatu.

WSA podniósł, że wniosek złożony w niniejszej sprawie przez ZMUW dotyczył jedynie zmiany o charakterze podmiotowym i negatywnym. Zaznaczył przy tym, że z ustaleń poczynionych przez organ I instancji może wynikać, iż przedmiotowe grunty mają inny charakter, niż to zapisano w aktualnym rejestrze gruntów, przy czym ich domniemany charakter może prowadzić do wniosku, że ZMUW jest jednak prawidłowo ujawniony w rejestrze gruntów obrębu [...], gmina S., w jednostce rejestrowej: [...].

Sąd wskazał na treść § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, stanowiący realizację wynikającej z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a p.g.k. zasady, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje miedzy innymi na podstawie przepisów prawa.

Jak wynika z aktualnych wpisów w rejestrze gruntów obrębu [...], gmina S., w jednostce rejestrowej [...] ujawnione zostały działki nr [...] i [...] oznaczone jako rowy - W, jako ich władający na zasadach posiadania samoistnego ujawniony został Skarb Państwa, a jako trwały zarządca lub zarządca - ZMUW. Ze względu na takie określenie tych działek, a zwłaszcza ze względu na ustalenie przez organ I instancji, że przedmiotowe działki mają charakter cieku naturalnego, ocena ich charakteru wymagała analizy opartej na przepisach u.p.w., które regulują sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami w odniesieniu do majątku Skarbu Państwa.

Następnie Sąd I instancji wskazał na zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1c u.p.w. definicję śródlądowych wód powierzchniowych płynących. Rowy są natomiast zdefiniowane w art. 9 ust. 1 pkt 13 u.p.w. Śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią w myśl art. 10 ust. 1a u.p.w. własność Skarbu Państwa. Natomiast grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód, w myśl art. 14 ust. 1 u.p.w., a grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów u.g.n. Z kolei art. 11 ust. 1 pkt 2) i 4) u.p.w. wskazuje kto wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa.

WSA zauważył również, iż istotna dla sprawy regulacja znalazła się również w przepisach przejściowych i końcowych Prawa wodnego oraz w ustawie z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130/05 poz. 1087), dalej jako "ustawa zmieniająca u.p.w.". Zgodnie bowiem z art. 217 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 stycznia 2002 r. - art. 220 Prawa wodnego) stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-3. Przejście mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Według natomiast art. 19 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej Prawo wodne, z dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. z dniem 29 lipca 2005 r. - art. 23 ustawy zmieniającej Prawo wodne) stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych i marszałków województw, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 2. Przejście mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej.

W ocenie Sądu powyższe regulacje w zestawieniu z ustaleniami organu I instancji co do charakteru działki nr [...] pozwoliły na powzięcie wątpliwości, co do zasadności wniosku o wykreślenie ZMUW z rejestru gruntów ujawnionego w tym rejestrze jako trwałego zarządcy lub zarządcy działek nr [...] i [...]. Przede wszystkim stwierdzenia wymaga, czy rzeczywiście na przedmiotowych działkach znajduje się struga, strumień, potok, czy też inna woda płynąca w sposób ciągły lub okresowy naturalnym lub uregulowanym korytem, a więc zgodnie z ustawową definicją - ciek naturalny stanowiący śródlądową wodę powierzchniową płynącą stanowiąc tym samym własność Skarbu Państwa, co z kolei z mocy art. 14 ust. 1 i 14a ust. 1 tej ustawy odnosi ten skutek, że również grunty pokryte takimi wodami stanowią własność Skarbu Państwa.

Niedostrzeżenie wskazanych wyżej przepisów i uwarunkowań przez organ I instancji i zaniechanie niezbędnych w związku z tym ustaleń faktycznych stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Konieczny przy tym do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w zależności od ustalenia, czy została, bądź zostanie wydana decyzja, o jakiej mowa w art. 19 ust. 2 ustawy zmieniającej Prawo wodne oraz w zależności od jej treści, okaże się czy wniosek o wykreślenie ZMUW jako trwałego zarządcy działek nr [...] i [...] jest zasadny. Jednakże rozstrzygnięcie organu oparte na treści art. 138 § 2 k.p.a., mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dlatego w ocenie Sądu I instancji nie było podstaw do uwzględnienia skargi.

Odnosząc się do zastrzeżeń pod adresem decyzji organu I instancji wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd zauważył, że ocena znacznej ich części zależy od wyniku wskazanych wyżej ustaleń, które są konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast pozostałe, nieomówione zarzuty skargi nie mogły wpłynąć na wynik sprawy.

Bez dokonania oceny rodzaju użytków na działkach nr [...] i [...], a w szczególności bez wyjaśnienia, czy na działkach tych znajduje się śródlądowa woda powierzchniowa płynąca, nie da się stwierdzić, czy wpis ZMUW jako trwałego zarządcy tych gruntów jest zgodny z aktualnym stanem prawnym tych działek.

Nie jest usprawiedliwione oczekiwanie autora skargi, że w toku postępowania ewidencyjnego musi zostać ustalone w jakiej dacie i na jakiej podstawie dokonano istniejących aktualnie wpisów w rejestrze gruntów, z uwagi na § 44 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności.

Sąd I instancji nie podzielił zdania, że ZMUW jako samorządowa jednostka organizacyjna reprezentująca interesy wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej nie może władać nieruchomością w formie zarządu lub trwałego zarządu z powodu braku takiej formy władania w art. 18 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł ZMUW zaskarżając ten wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie: art. 3 § 1, 133 § 1, 134 § 1,145 § 1 pkt. 1 lit. a i c , 141 § 3 i 4 , 151, 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", poprzez niewłaściwe dokonanie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji, przekroczenie granic sprawy stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, braku właściwych ustaleń faktycznych które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA rozstrzygnął merytorycznie sprawę mimo nienależycie ustalonego stanu faktycznego.

Odnośnie do naruszenia prawa materialnego to skarga kasacyjna zarzuca błędną wykładnię przepisów art. 217 ust. 1 - 3 u.p.w., art. 19 ust. 1, 2 ustawy o zmianie ustawy Prawo wodne , art. 9 ust. 1 pkt.4a, 10 ust. 1a, 11 ust. 1 pkt. 4, 14 ust. 1 i ust. 3 u.p.w., art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 2b p.g.k., jak też niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 4 i 5, § 44, § 46 rozporządzenia, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji za podstawę orzekania przepisów, które nie mogą mieć zastosowania w stanie faktycznym sprawy, a także niewłaściwą wykładnię tych przepisów. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę niż ta która była przedmiotem postępowania przed organem administracji. Wniosek dotyczył bowiem zmian podmiotowych odnoszących się do działek nr [...] i [...]. Natomiast wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyznaczają organom ewidencyjnym kierunek postępowania niemożliwy do realizacji lub niezgodny z przepisami. Wskazano, że Sąd I instancji pomija okoliczność, iż ZMUW nigdy przedmiotowymi działkami nie władał i nie posiadał jakiegokolwiek tytułu prawnego. Statut ZMUW jest aktem wewnątrzorganizacyjnym podejmowanym na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i określenia w niej innych podmiotów władających wodami za Skarb Państwa postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie nie okazało się bezprzedmiotowe, bowiem według przekazanych NSA dokumentów, na dzień wyrokowania ZMUW funkcjonował w obrocie prawnym i podtrzymał skargę kasacyjną.

Podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił art. 138 § 2 k.p.a., którego to przepisu skarga kasacyjna nie kwestionuje. W dacie orzekania przez WNIGK art. 138 § 2 k.p.a. upoważniał organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozważając tak określoną przesłankę normatywną wydania decyzji kasacyjnej nie można jednocześnie pomijać, że wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej stanowi odstępstwo od wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś granicę tego obowiązku wyznacza art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że decyzja kasatoryjna organu odwoławczego pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Na poparcie stanowiska o zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał na wątpliwości natury faktycznej, które mogą mieć znaczenie dla określenia kwalifikacji prawnej gruntu, co do tego czy działki [...] i [...] stanowią rów melioracyjny, czy naturalny ciek wodny. Rację ma Sąd I instancji, że w sprawie stwierdzenia wymaga, czy rzeczywiście na przedmiotowych działkach znajduje się struga, strumień, potok, czy też inna woda płynąca w sposób ciągły lub okresowy naturalnym lub uregulowanym korytem, a więc zgodnie z ustawową definicją - ciek naturalny stanowiący śródlądową wodę powierzchniową płynącą stanowiąc tym samym własność Skarbu Państwa. To z kolei z mocy art. 14 ust. 1 i 14a ust. 1 tej ustawy odnosi ten skutek, że również grunty pokryte takimi wodami stanowią własność Skarbu Państwa. Przy czym własność gruntów pokrytych wodami płynącymi uzależniona jest od własności wody, która po nich płynie, co w okolicznościach niniejszej sprawy może powodować, że również grunty znajdujące się na działkach nr [...] i [...] mogą stanowić własność Skarbu Państwa. Zasada dzielenia losów prawnych wód powierzchniowych przez pokryte nimi grunty, odnosi się również do uprawnień, jakie w stosunku do gruntów pokrytych wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa mogli uzyskiwać marszałkowie województw wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organ jest związany wnioskiem strony a w konsekwencji nie może wykraczać poza zakres żądania wskazać należy, że jak już zauważono, kwestia charakteru prawnego gruntów: czy są one rowem melioracyjnym - w rozumieniu u.p.w., czy naturalnym ciekiem wodnym, mogła mieć znaczenie dla ustalenia prawidłowości wpisu podmiotowego w prowadzonej ewidencji gruntów. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji naturalne wody płynące w ciekach wodnych stanowią własność Skarbu Państwa natomiast wody w rowach stanowią własność właściciela rowu. Zatem trafne są konstatacje Sądu I instancji, iż z punktu widzenia przedmiotu sporu ma znaczenie prawna kwalifikacja wód na wspomnianych działkach.

Niezależnie od przedstawionych okoliczności zwrócić należy uwagę, że postępowanie w przedmiocie ewidencji gruntów może być prowadzone również przez organ ewidencyjny z urzędu. Dopuszczalna jest zatem taka sytuacja, że organ ewidencyjny prowadząc postępowanie na wniosek strony niejako rozszerzy z urzędu zakres postępowania administracyjnego, gdy dostrzeże na przykład nieścisłości czy nieprawidłowości w prowadzonych danych ewidencyjnych.

Tym samym za chybiony należało uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem Sąd I instancji przedstawił istotne argumenty i okoliczności przemawiające za przeprowadzeniem postępowania uzupełniającego w znacznym zakresie w sprawie, a tym samym wykazał, że pomimo błędnego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego zgodne z prawem było zastosowanie przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a.

Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Jeśli chodzi o art. 3 § 1 P.p.s.a. to jego naruszenie może polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo na zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie gdy sąd rozpoznający skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Z kolei art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W świetle akt sprawy nie można uznać , że również ten przepis został naruszony.

Natomiast według art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Również i ten przepis nie można uznać za naruszony, bowiem Sąd I instancji wykazał powody dla których wniosek o zmianę podmiotową wpisu w ewidencji należy ocenić także od strony przedmiotowej.

Nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Sąd bardzo obszernie i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.

Powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 141 § 3 P.p.s.a. stanowi, że odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku następuje postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie precyzuje na czym naruszenie powołanego przepisu miałoby polegać.

Wskazane w zarzucie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 151 P.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulującymi podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny i rodzaj rozstrzygnięcia. Z kolei dyspozycja z art. 153 P.p.s.a. wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie administracji publicznej jak i sądzie. Przepis ten nie mógł być naruszony bowiem "wiąże" on na przyszłość.

Z tych względów orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.