Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 419/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: § 9 ust. 1 pkt. 2 i 3
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki. sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1326/15 w sprawie ze skargi Spółki sp. z o.o. w M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1326/15, oddalił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nie udzielił [...] Spółce z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] obręb [...] na zjazd publiczny w związku z planowaną budową budynku handlowo – usługowego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku skarżącej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. droga krajowa nr [...], na rozpatrywanym odcinku, została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.), stosowanie zjazdów na drodze klasy GP jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie trudno zaś, jak uznał organ, dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, która uzasadniałyby wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu na zjazd publiczny celem wykorzystywania go do dojazdu do planowanego budynku handlowo-usługowego, ponieważ istnieje możliwość dojazdu do działki nr [...] od strony ul. [...], która jest skomunikowana z drogą krajową nr [...] w dwojaki sposób: przez ulice [...] i [...] lub przez ulicę [...] i dodatkową jezdnię, zlokalizowaną po południowej stronie ww. drogi krajowej, łączącą się z nią na jej skrzyżowaniu z ul. [...]. W tej sytuacji, w ocenie organu, wydanie zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu na zjazd publiczny oznaczałoby naruszenie przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ wyjaśnił, że dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, który jest bowiem w zasadniczym stopniu zaspokojony. Organ wskazał przy tym, że średni dobowy ruch na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] jest bardzo duży (w 2010 r. wynosił [...] poj./dobę) i prawie 3-krotnie przekracza średni dobowy ruch na całej sieci dróg krajowych (w 2010 r. wynosił on [...] poj./dobę). Bezsporne zaś jest, jak wskazał organ, że im większy ruch na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji przy skręcaniu pojazdów z drogi na zjazd, szczególnie w przypadku zjazdu publicznego, nawet przy zastosowaniu dodatkowego pasa ruchu, jest większe. Dodał także, że prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów prawa należy niewątpliwie art. 29 ust. 1 i ust. 3 lub 4 ustawy o drogach publicznych, zaś decyzja wydana na podstawie tych przepisów ma charakter uznaniowy, zatem organ może ale nie musi wyrazić zgody na zjazd. Ponadto, organ wskazał, że jak wynika z dostarczonych przez stronę wypisów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], obsługę nowo projektowanego terenu, oznaczonego na rysunku planu symbolem 2.U.2, na którym jest położona działka nr [...] (a także działka nr [...]), mają zapewniać projektowane drogi dojazdowe, oznaczone na rysunku planu symbolami 1.KDD.1 i 1.KDD.2. Budowa tych dróg należy do Gminy [...], co wynika z przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), który stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Organ podkreślił także, że droga krajowa nr [...], obecnie droga klasy GP, w przyszłości będzie dostosowana do parametrów drogi klasy S (ekspresowa). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione.

Odnosząc się do zarzutów i argumentów strony, organ wskazał, że skoro przebudowany zjazd z drogi krajowej nr [...] miałby zapewniać tylko wjazd do mającego powstać na terenie działki nr [...] budynku handlowo-usługowego, to oznacza, że wyjazd z tego obiektu byłby realizowany przez planowane drogi dojazdowe (1.KDD.1 i 1.KDD.2) i łączące się z nimi ulice [...] i [...], to nic nie stoi na przeszkodzie, by te drogi i ulice były wykorzystane również do dojazdu do planowanego budynku. Ewentualne podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejących ulic należy do ich zarządców. Podkreślił także, że zjazd objęty żądaniem przebudowy zapewnia połączenie drogi krajowej nr [...] z dodatkową jezdnią zlokalizowaną w pasie drogowym ww. drogi. Jezdnia ta została wybudowana wyłącznie w celu obsługi komunikacyjnej terenów rolnych i budynków mieszkalnych jednorodzinnych przyległych do pasa drogowego. Oznacza to, że istniejący zjazd jest zjazdem indywidualnym. Wbrew twierdzeniu strony zmiana charakteru tego zjazdu, wynikająca ze zmiany jego przeznaczenia, użytkowanie go przez pojazdy o dużych gabarytach oraz zwiększona częstotliwość jego użytkowania niewątpliwie przyczynią się do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, którego natężenie jest bardzo duże, i jego płynności, nawet po wyposażeniu przebudowanego zjazdu w pas wyłączania. Jednocześnie organ uznał za chybiony zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, ponieważ w niniejszej sprawie powyższe przepisy prawa nie miały zastosowania, podobnie jak przepis art. 106 kpa. Wadliwość zaś niewskazania w zaskarżonej decyzji przepisu rozporządzenia, który sprzeciwiałby się wydaniu zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu, została usunięta w niniejszej decyzji.

[...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2015 r., zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych - poprzez bezzasadne orzeczenie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. [...] na zjazd publiczny;

- art. 7 i art. 77 kpa - polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie;

- art. 107 § 3 kpa - poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa - poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca wskazała, że przebudowa istniejącego zjazdu z drogi krajowej nie spowoduje naruszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wręcz przeciwnie, dokonanie przebudowy zjazdu poprawi bezpieczeństwo użytkowników drogi krajowej. W projekcie przebudowy zastosowano bowiem rozwiązania dostosowane do klasy i funkcji drogi, poprzez wykonanie pasa wyłączenia, z którego odbywać się będzie zjazd na teren inwestycji, co dodatkowo zwiększy szerokość jezdni na tym odcinku i umożliwi bezpieczny, bezkolizyjny zjazd na teren inwestycji bez zaburzania płynności i bezpieczeństwa. Ponadto, w miejscu planowanego zjazdu publicznego już obecnie istnieje powszechnie wykorzystywany zjazd. Z przedmiotowego zjazdu korzystają za pośrednictwem drogi serwisowej biegnącej wzdłuż drogi krajowej nr [...] nie tylko okoliczni mieszkańcy, ale również inne osoby wykorzystujące omawiane rozwiązanie komunikacyjne jako alternatywę dla innych połączeń z drogą krajową. Wbrew twierdzeniom organu intensywność wykorzystywania istniejącego obecnie zjazdu jest bardzo duża, bowiem nie ogranicza się ona jedynie do obsługi komunikacyjnej terenów rolnych i budynków mieszkalnych przyległych do pasa drogowego. Przebudowa istniejącego zjazdu na zjazd publiczny nie spowoduje wzrostu niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wydanie zgody na przebudowę zjazdu nie będzie sprzeczne ze wskazanym przepisem rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skarżąca podkreśliła, że wobec powyższego, nie zachodzi jakikolwiek konflikt pomiędzy interesem społecznym a indywidualnym. Co więcej, uwzględnienie interesu indywidualnego wnioskodawcy spowoduje równocześnie poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jednocześnie, skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie organu nie zawiera wszystkich koniecznych elementów składających się na prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, pozwalające na ustalenie motywów, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W szczególności organ nie wskazał przekonujących argumentów dlaczego uznał, że planowana przebudowa zjazdu zakładająca między innymi pas wyłączenia z drogi krajowej wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym na omawianym terenie, mając przy tym na uwadze, że obecnie powszechnie i intensywnie wykorzystywany zjazd z drogi krajowej takiego pasa wyłączenia nie posiada.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu lub jego przebudowę. Jednakże, w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z powołanego przepisu wynika, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez ww. rozporządzenie. Sąd wskazał przy tym, że charakter przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wskazuje na to, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy.

Sąd podzielił pogląd organu administracyjnego, zgodnie z którym przebudowa istniejącego zjazdu na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] obręb [...] [...], zmniejszałaby bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [...], a stan taki stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił bowiem, iż droga krajowa nr [...], na rozpatrywanym odcinku, zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 z dnia 18 grudnia 2008 r. (ze zmianami) Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP), wobec czego warunki stosowania zjazdów z tej klasy drogi określa § 9 ust. 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia. Zgodnie zaś z tym przepisem stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, czyli jedynie wówczas gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi klasy D lub L – czyli z dróg niższych. Ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W rozpatrywanej sprawie droga krajowa nr [...], przy której miałby być usytuowany zjazd (przebudowany na zjazd publiczny), należy do dróg klasy GP o dużym natężeniu ruchu drogowego, które jak wskazał organ, według generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 r. wynosiło 27270 poj./dobę i prawie 3-krotnie przekraczało średni dobowy ruch na całej sieci dróg krajowych (w 2010 r. wynosił on 9888 poj./dobę). Sąd podzielił przy tym pogląd organu, który wskazał, że oczywiste i logiczne jest, że im większy ruch na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji przy skręcaniu pojazdów z drogi na zjazd, szczególnie w przypadku zjazdu publicznego, nawet przy zastosowaniu dodatkowego pasa ruchu, jest większe. Ponadto, Sąd wskazał, że indywidualny interes strony, jest w zasadniczym stopniu zaspokojony, ponieważ istnieje możliwość dojazdu do działki nr [...] od strony ul. [...], która jest skomunikowana z drogą krajową nr [...] w dwojaki sposób: przez ulice [...] i [...] lub przez ulicę [...] i dodatkową jezdnię, zlokalizowaną po południowej stronie ww. drogi krajowej, łączącą się z nią na jej skrzyżowaniu z ul. [...].

Sąd zwrócił jednocześnie uwagę, że jak ustalił organ z wypisów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] wynika, że obsługę nowo projektowanego terenu, oznaczonego na rysunku planu symbolem 2.U.2, na którym jest położona działka nr [...] (a także działka nr [...]), mają zapewniać projektowane drogi dojazdowe, oznaczone na rysunku planu symbolami 1.KDD.1 i 1.KDD.2. Budowa tych dróg należy do Gminy [...], co wynika z przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), który stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Ponadto, droga krajowa nr [...], obecnie droga klasy GP, w przyszłości będzie dostosowana do parametrów drogi klasy S (ekspresowa). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione.

Sąd zwrócił również uwagę, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazywał, że skoro przebudowany zjazd z drogi krajowej nr [...] miałby zapewniać tylko wjazd do mającego powstać na terenie działki nr [...] budynku handlowo-usługowego, to wyjazd z tego obiektu byłby realizowany przez planowane drogi dojazdowe (1.KDD.1 i 1.KDD.2) i łączące się z nimi ulice Sienkiewicza i Kasprowicza, a tym samym nic nie stoi na przeszkodzie, by te drogi i ulice były wykorzystane również do dojazdu do planowanego budynku. Podkreślił także, że zjazd objęty żądaniem przebudowy zapewnia połączenie drogi krajowej nr [...] z dodatkową jezdnią zlokalizowaną w pasie drogowym ww. drogi. Jezdnia ta została wybudowana wyłącznie w celu obsługi komunikacyjnej terenów rolnych i budynków mieszkalnych jednorodzinnych przyległych do pasa drogowego. Oznacza to, że istniejący zjazd jest zjazdem indywidualnym. Wbrew zaś twierdzeniu strony zmiana charakteru tego zjazdu, wynikająca ze zmiany jego przeznaczenia, użytkowanie go przez pojazdy o dużych gabarytach oraz zwiększona częstotliwość jego użytkowania, niewątpliwie przyczynią się do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, którego natężenie jest bardzo duże, i jego płynności, nawet po wyposażeniu przebudowanego zjazdu w pas wyłączania.

Sąd podkreślił, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez organy Państwa, czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będąca jedną z determinant decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności.

Sąd ocenił przy tym, że organ przeanalizował w sposób należyty, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 kpa, czy i w jakim stopniu przedmiotowa inwestycja będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a stanowisko swoje uzasadnił w sposób poddający się kontroli sądowej. Sąd podkreślił, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych i posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Strona skarżąca nie przedstawiła zaś żadnej opinii (np. biegłego), na potwierdzenie swojego stanowiska, że przebudowa istniejącego zjazdu z drogi krajowej nie spowoduje naruszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a wręcz przeciwnie, że poprawi bezpieczeństwo użytkowników drogi krajowej, poprzez wykonanie pasa wyłączenia, z którego odbywać się będzie zjazd na teren inwestycji. Z kolei, okoliczność, że obecnie istniejący zjazd wykorzystywany jest nie tylko do obsługi komunikacyjnej terenów rolnych i budynków mieszkalnych przyległych do pasa drogowego, nie może przemawiać za udzieleniem zgody na przebudowę zjazdu do parametrów zjazdu publicznego. Zmiana charakteru tego zjazdu, jak wskazał organ, wynikająca ze zmiany jego przeznaczenia, użytkowanie go przez pojazdy o dużych gabarytach oraz zwiększona częstotliwość jego użytkowania niewątpliwie przyczyniłaby się do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, którego natężenie jest bardzo duże (3 – krotnie przekracza średni dobowy ruch na całej sieci dróg) i jego płynności, nawet po wyposażeniu przebudowanego zjazdu w pas wyłączania.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego a wydając swoje rozstrzygnięcie nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ należycie wykazał z jakich powodów odmówił inwestorowi zgody na przebudowę istniejącego zjazdu na zjazd publiczny. Za decyzją odmowną przemawiał fakt, iż nie zachodzi żaden szczególny przypadek, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., bowiem strona ma zapewniony dojazd do swojej nieruchomości po drodze niższej kategorii. Ponadto, w przyszłości będzie możliwe skomunikowanie nieruchomości za pośrednictwem projektowanych dróg dojazdowych, nadto sprzeciwia się temu planowane dostosowanie drogi krajowej do parametrów drogi ekspresowej, a obecnie wysokie natężenie pojazdów.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę kasacyjną, domagając się uchylenia tego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji o odmowie wydania zgody na przebudowę wskazanego zjazdu z drogi krajowej;

- art. 7, art. 77 kpa - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, przejawiające się w błędnym uznaniu, że organy obu instancji nie naruszyły powyższych przepisów, gdy tymczasem okoliczności sprawy wskazują na to, że ze względu na znaczną różnicę zachodzącą pomiędzy rzędną terenu nieruchomości spółki a poziomem ul. [...] nie ma możliwości wykonania zjazdu z nieruchomości na przedmiotową drogę oraz, że wnioskowana przebudowa zjazdu nie spowoduje niebezpieczeństwa w ruchu drogowym;

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania postępowania przeprowadzonego przez organ odwoławczy, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności braku dostępu nieruchomości spółki do innej drogi publicznej, a także okoliczności istnienia już obecnie zjazdu z drogi krajowej na nieruchomość skarżącego;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz w zw. z art. 7 i art. 77 kpa - poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest bowiem zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz w zw. z art. 7 i art. 77 kpa. Istota podniesionego zarzutu sprowadzała się bowiem do oceny, czy Sąd I instancji słusznie uznał, że organ zasadnie odmówił wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] obręb [...] [...] w związku z planowaną budową budynku handlowo – usługowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił w zaskarżonym wyroku, że odmowa udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy nastąpiła w zgodzie z przepisami prawa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie organ zastosował właściwe przepisy prawa, dokonując ich prawidłowej wykładni, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wynika, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Poza tym zgodnie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stosowanie zjazdów na drodze klasy GP jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, decyzja zarządcy drogi w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Sąd I instancji właściwie ocenił, że organ dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy okoliczności sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Powszechnie przyjmowany jest bowiem prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1864/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji organ może odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu, jeżeli wiązałoby się to ze zwiększeniem zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i właśnie te okoliczności powinny być przedmiotem wnikliwego postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w kontrolowanej decyzji wskazano przesłanki uprawniające do odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] obręb [...] [...] w związku z planowaną budową budynku handlowo – usługowego.

Dokonując tej oceny, Sąd wskazał, że droga krajowa nr [...], na rozpatrywanym odcinku, została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Zgodnie zaś z treścią § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stosowanie zjazdów na drodze klasy GP jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Sąd prawidłowo uznał, że uzasadnienie zaskarżonej jednoznacznie wskazuje, że przebudowa istniejącego zjazdu na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] zmniejszałaby bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. wskazał bowiem na bardzo duży ruch na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...]. Zmiana charakteru tego zjazdu, jak wskazał organ, wynikająca ze zmiany przeznaczenia, użytkowanie go przez pojazdy o dużych gabarytach oraz zwiększona częstotliwość jego użytkowania niewątpliwie przyczyniłaby się do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, którego natężenie jest bardzo duże.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał także za organem na możliwość dojazdu do działki nr [...] od strony ul. [...], która jest skomunikowana z drogą krajową nr [...]. Ponadto, z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] wynika, że obsługę nowo projektowanego terenu, na którym jest położona działka nr [...] mają zapewniać projektowane drogi dojazdowe. Organ wskazał także, że zjazd objęty wnioskiem zapewnia połączenie drogi krajowej nr [...] z dodatkową jezdnią zlokalizowaną w pasie drogowym ww. drogi, która została wybudowana wyłącznie w celu obsługi komunikacyjnej terenów rolnych i budynków mieszkalnych jednorodzinnych przyległych do pasa drogowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organ należycie wyważył słuszny interes strony i słuszny interes społeczny, dając prymat interesowi społecznemu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa, co w sposób należyty przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podzielając w pełni powyższą argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje również za niezasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o ustawy o drogach publicznych i w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Jednocześnie niezrozumiały jest odrębny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa jako prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Przede wszystkim bowiem wskazane przepisy nie są przepisami prawa materialnego. Co więcej, zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący nie może zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08, Legalis).

Nie jest zasadny również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Podkreślić przy tym trzeba, że za pomocą tak sformułowanego zarzutu nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, poz. 39).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji ocenił legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Uzasadnienie wyroku jest wyczerpujące i kompletne, całkowicie zgodne z art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec czego postawiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut uznać należy za nieuzasadniony.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.