Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 4046/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia 19 października 2001 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. Sz kwotę 76,82 (siedemdziesiąt sześć złotych osiemdziesiąt dwa grosze) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 lipca 2001r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy B. na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 4141 z późn. zm.) oraz art. 104 i 162 § 1 Kpa stwierdził z urzędu wygaśnięcie własnej decyzji z dnia 1 października 1998r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu handlowego w P. przy ul. [...] na działce nr [...], z uwagi na stwierdzenie przerwy w budowie powyżej 2 lat.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. S. domagając się jej uchylenia i wskazując, iż w okresie dwuletniej przerwy dwukrotnie wstrzymana została budową i o ten czas się powinno wydłużyć pozwolenie na budowę. Pierwszy raz postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy B. wydanym 7 lipca 1999r., które wskutek zażalenia Wojewoda uchylił 18 sierpnia 1999r.. Drugi raz postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. wydanym 3 września 1999r., które wskutek zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił 22 października 1999r. Organy nadzoru budowlanego stwierdziły przy tym , że budowa prowadzona jest zgodnie z wydanym zezwoleniem i zatwierdzonym projektem budowlanym, ale nie może być kontynuowana, gdyż wydane zezwolenie na budowę jest niezgodne z prawem budowlanym.

Odwołująca się podała, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę nie została jej doręczona i tym samym uniemożliwiono jej złożenie odwołania. Wskazała że budowę prowadzi na gruncie należącym do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w B., za jej zgodą i na zasadzie określonej przez jej Radę Nadzorczą - na skutek posiadania własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu. Burmistrz Miasta i Gminy utrzymuje, iż odwołująca się nie ma przymiotu strony w sprawie, a zarówno w dzienniku budowy jak i w projekcie budowlanym, który jest integralną częścią zezwolenia na budowę jest wymieniona jako inwestor, czyli strona według art. 28 Kpa. Odwołująca podniosła, że poniosła koszty związane z tą inwestycją i wskazała, że Burmistrz narusza jej interes prawny uniemożliwiając wystąpienie z roszczeniem o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 października 2001r. Nr [...] AS4 Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu wskazano, że odwołująca się nie uczestniczyła w postępowaniu, gdyż organ 1 instancji nie uznał jej za stronę w rozumieniu art. 28 Kpa w sprawie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego. Według organu drugiej instancji odwołująca się mogłaby występować w sprawie jako strona jedynie w charakterze pełnomocnika Spółdzielni Mieszkaniowej [...], jednak nie przedstawiła pełnomocnictwa upoważniającego ją do reprezentowania Spółdzielni przed organami administracji architektoniczno -budowlanej. Argument jednoznacznie potwierdzający tezę, iż M. S. nie może być stroną postępowania zawarty jest w piśmie SM [...] z dnia 22 czerwca 1998r. nr [...], z którego wynika, że właściciel nieruchomości - działki nr [...] w P. samodzielnie wystąpi do Gminy z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu. Zgodnie z tym ustaleniem decyzja nr [...] udzielająca pozwolenie na budowę wydana została dla SM [...]. Ponadto z akt sprawy wynika, że odwołująca się posiada spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego i w związku z tym domaga się występowania w charakterze strony. Przymiotu strony nie posiadają jednak członkowie spółdzielni mieszkaniowych, bez względu na tytuł prawny do posiadanego lokalu tj. niezależnie od tego, czy prawo do lokalu jest własnościowe czy lokatorskie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła M. S.. Wskazała w niej, iż od stycznia 1999r. prowadzi własną działalność gospodarczą - przetwórstwo mięsa. Skarżąca postanowiła wybudować sieć własnych sklepów firmowych. W 1995r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] oferowała 9 działek pod budowę pawilonów handlowych w P. przy ul. [...]. Z uwagi na to, że pierwsze dwa pawilony miały po 26 m2 postanowiła skarżąca je połączyć i wybudować jeden pawilon o pow. 52 m2. W dniu 4 lipca 1995r. otrzymała przydział spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego, We wrześniu 1996r. dowiedziała się, że Spółdzielnia sprzedała jedną z przynależnych skarżącej działek. W zamian za to w 1998r. Spółdzielnia wyraziła zgodę na budowę pawilonu o pow. 50 m2 w innym punkcie P. Wnioskiem z dnia 22 czerwca 1998r. SM [...] wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Po wykonaniu projektu pawilonu handlowego na nazwisko skarżącej jako inwestora, Spółdzielnia wystąpiła o pozwolenie na budowę, które otrzymała skarżąca 1 października 1998r. Z uwagi na okres jesienno-zimowy rozpoczęcie budowy przełożone zostało na rok następny. W dniu 25 czerwca 1999r. pobrała skarżąca Dziennik budowy, na którym została wpisana jako użytkownik. Po zgromadzeniu materiałów budowlanych w dniu 5 lipca 1999r. rozpoczęła budowę, która po 2 dniach została wstrzymana postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy B. Wskutek złożenia zażalenia do Wojewody w dniu 18 sierpnia 1999r. unieważnione zostało postanowienie wstrzymujące roboty budowlane. Następnie 3 września 1999r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, które wskutek złożenia zażalenia zostało uchylone w całości przez organ odwoławczy w dniu 22 października 1999r. W dniu 20 lipca 2001r. skarżąca zwróciła się z pismem do Burmistrza B. w sprawie dalszych losów pawilonu handlowego i otrzymała odpowiedź, że cyt. "z uwagi na brak kontynuacji robót budowlanych przez okres 2 lat, decyzja o pozwoleniu na budowę uległa unieważnieniu". Kserokopię decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. skarżąca otrzymała od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 4 września 200Ir.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W ocenie Sądu skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

Na wstępie wypada podkreślić, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano negatywny wpływ zmienności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji na utrwalenie w praktyce zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli - wyrażonej w art. 8 Kpa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 1985r. S.A./Gd 478.85 - niepublikowany, wyrok z dnia 20 czerwca 1994r. S.A./Wr 98/94 - Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996r. Nr 1, poz. 3).

Analizując materiał zawarty w aktach sprawy, a w szczególności treść wydawanych rozstrzygnięć w odniesieniu do inwestycji dotyczącej budowy pawilonu handlowego przez skarżącą nie sposób nie zwrócić uwagi na niekonsekwentne działania władcze organów administracji.

W zaskarżonej decyzja przyjęto, że skarżąca nie była strona, postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przez; Burmistrza Miasta i Gminy B. dnia 1 października 1998r. Nr [...], a tym samym nie może skutecznie kwestionować rozstrzygnięć wydawanych w sprawie dotyczącej budowy pawilonu handlowego na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...]. W ocenie Sądu kwestia, legitymacji skarżącej nie została w stopniu dostatecznym wyjaśniona. Należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy rozważania co do istnienia po stronie skarżącej przymiotu strony ograniczył do stwierdzenia, iż spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego nie powoduje powstanie przymiotu strony, gdyż przymiot taki przysługuje Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w B., a nie członkom spółdzielni. Nie rozważono natomiast, iż skarżąca w projekcie budowlanym jest ujęta jako inwestor, że dziennik budowy znajdował się w jej posiadaniu, że posiada uzgodnienia ze Spółdzielnią odnośnie przekazania jej wybudowanego pawilonu na zasadzie spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego, że to skarżąca prowadziła roboty budowlane na własny koszt. Wskazane okoliczności w ocenie Sądu umożliwiałyby skarżącej domagania się ochrony prawnej z uwagi na jej interes prawny.

Nie można także pominąć okoliczności, że toczyły się inne postępowania administracyjne dotyczące realizacji na działce nr [...] w P. pawilonu handlowego. W jednym z tych postępowań Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia M. S. uchylił postanowienie znak [...] z dnia 3 września 1999r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych prowadzonych przez skarżącą przy budowie pawilonu handlowego. Wówczas ani organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, ani organ nadzoru budowlanego drugiej instancji nie kwestionowali legitymacji skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony. Również wskutek aktywności skarżącej zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez Wojewodę dotknięte wadą nieważności postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy B. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie pawilonu handlowego.

Zwrócić należy również uwagę na treść postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. znak [...] z dnia 3 września 1999r., z którego wynika takie stanowisko, iż mieszkańcy budynku wielorodzinnego położonego przy ul. 11-[...] w P., przy którym realizowany jest obiekt pawilonu handlowego, wnosili protesty odnośnie realizacji inwestycji i naruszone zostały uzasadnione interesy osób trzecich poprzez nieuwzględnienie słusznych protestów tych mieszkańców i pozbawienie ich udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W związku z powyższym istnieje potrzeba wszechstronnego rozważenia legitymacji skarżącej. Niedopuszczalne jest bowiem by w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji skarżąca raz była uznawana za stronę, innym razem zaś nie. Stwarza to niepożądane, z punktu widzenia zasad określonych w art. 6 i art. 8 Kpa przekonanie o dowolności działania organów administracji publicznej.

W związku z tym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została bez wyczerpującego wyjaśnienia kwestii uprawnienia skarżącej do żądania zapewnienia jej udziału w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.

W wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania, było bezprzedmiotowe.