Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 523/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 5 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania funkcjonariuszowi Policji pomocy finansowej na uzyskanie domu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Opolu z dnia 12 lipca 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z 12 listopada 2012 r. Komendant Miejski Policji w Opolu, działając na podstawie art. 94 ust. 1 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), §1 i § 3a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.), odmówił P. B. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w [...] przy ul. [...]. Organ podał, że P. B., który pełni służbę w Policji od 25 lipca 2003 r., a w służbie stałej od 25 lipca 2006 r., złożył 17 maja 2012 r. wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w [...] przy ul. [...]. Do wniosku dołączył kserokopię m.in. umowy darowizny z 19 września 2008 r. domu w [...] przy ul. [...] oraz metryki projektu w części dotyczącej opisu technicznego domu oraz mapek z powierzchniami zabudowy przedmiotowego domu, a także oświadczenia i wyjaśnienia dotyczące powierzchni uzyskanego domu. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ ustalił, że żona funkcjonariusza na mocy umowy darowizny (akt notarialny z 19 września 2008 r.) otrzymała budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej 194,46m². i powierzchni mieszkalnej 121,23 m². Na dzień złożenia wniosku strona legitymowała się uprawnieniami do pięciu norm zaludnienia (wnioskodawca, żona A., córki M. i F., syn I.). Biorąc pod uwagę to, że policjantowi i każdemu członkowi jego rodziny przysługuje od 7 m² do 10m² powierzchni mieszkalnej, zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884 ze zm.), dom który otrzymała małżonka P. B. zapewniał przysługujące mu normy zaludnienia. Na podstawie stosownych zaświadczeń ustalono także, że wskazany dom znajduje się w miejscowości pobliskiej (art. 88 ust. 4 ustawy o Policji). Następnie organ pierwszej instancji wywodził, że realizacja wynikającego z art. 88 ustawy o Policji prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w sposób przewidziany w ustawie, a w szczególności poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przyznanie prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 w/w ustawy). Przepisy te wskazują, że chodzi w nich o pomoc finansową, która umożliwi policjantowi uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, nie może więc otrzymać takiej pomocy w przypadku, gdy uzyskał już wcześniej wskazany lokal. Zdaniem organu, omawianego uprawnienia nie można rozpatrywać w oderwaniu od treści art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji, wedle którego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi m.in. w sytuacji, gdy jego małżonek posiada dom jednorodzinny w miejscowości, w której policjant pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. W okolicznościach sprawy pomoc finansowa nie byłaby przeznaczona na uzyskanie domu jednorodzinnego, gdyż małżonka P. B. uzyskała już dom jednorodzinny. Ponadto rozporządzenie MSWiA z dnia 17 października 2001 r. wskazuje dokumenty jakie funkcjonariusz powinien dołączyć do wniosku o przyznanie pomocy finansowej i świadczą one o tym, że pomoc finansowa wiąże się z poniesieniem przez policjanta wydatków na uzyskanie mieszkania bądź domu. Uzyskanie domu na podstawie darowizny nie spełnia tej przesłanki, co potwierdza orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 52/11. W podsumowaniu organ stwierdził, że skoro P. B. nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, gdyż jego małżonka posiada dom w miejscowości pobliskiej odpowiadający przysługującym mu normom zaludnienia, to brak jest podstaw do przyznania pomocy finansowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. B. zarzucił, że narusza ona przepisy postępowania przez niedokładne, błędne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego oraz narusza przepisy ustawy o Policji. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że spełnia przesłanki do uzyskania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, a decyzją z 6 lutego 2007 r. przyznano mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od daty mianowania w służbie stałej, który nie został cofnięty. Jego żona na mocy umowy darowizny otrzymała "budynek mieszkalny (...) wszystko przeznaczone do remontu, częściowo do wyburzenia", co wynika z aktu notarialnego. Z posiadanej dokumentacji wynika także, że przedmiotowy budynek datowany jest na rok 1938. W 1966 r., po pożarze, odbudowano jedynie budynek gospodarczy, a konstrukcja budynku jednorodzinnego pozostała bez istotnych zmian. Od wielu lat nie przeprowadzano w nim jakichkolwiek prac remontowych, nie był ogrzewany i wietrzony. Stan techniczny budynku nie pozwalał na jego zasiedlenie, zwłaszcza przez dzieci. Od roku 2010, po uzyskaniu kredytu hipotecznego, prowadzone są w nim roboty budowlane obejmujące jego przebudowę oraz rozbudowę, a także zmianę konstrukcji dachu, co wiąże się z nakładami finansowymi. Planowane zasiedlenie budynku to grudzień 2012 r. Odwołujący zarzucił, że organ dokonał błędnej interpretacji pojęcia lokalu mieszkalnego, gdyż od momentu otrzymania przedmiotowego budynku - w świetle obowiązujących przepisów - nie mógł on być uznany za lokal mieszkalny i nie było możliwości zamieszkania w nim. Dlatego odwołujący spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 88 ustawy o Policji i jednocześnie nie mają w stosunku do niego zastosowania wyłączenia, o jakich mowa w art. 95 ust. 1-4 tej ustawy, gdyż nie uzyskał lokalu mieszkalnego umożliwiającego prowadzenie gospodarstwa domowego. Natomiast badanie powierzchni mieszkalnej budynku w odniesieniu do przysługujących norm zaludnienia, w oderwaniu od definicji i rzeczywistego posiadania lokalu mieszkalnego, jest niewłaściwe. Ocenie podlegać powinien stan faktyczny na moment złożenia wniosku, a w tym czasie była to budowa. Ponadto, organ błędne odniósł się do ponoszonych wydatków na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Rozporządzenie MSWiA z dnia 17 października 2001 r. nie wskazuje zamkniętego katalogu dokumentów, które należy dołączyć do wniosku o pomoc, dlatego nie można było pominąć dowodu w postaci projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, z którymi to dokumentami wiążą się realne wydatki. Poza tym z orzecznictwa wynika, że bez znaczenia pozostaje sposób, w jaki nastąpiło uzyskanie lokalu (odpłatne lub nieodpłatne), a pomoc finansowa może mieć miejsce w sytuacji, gdy w wyniku starań policjant ponosi wydatki związane z faktem uzyskania lokalu. Tymczasem organ nie uwzględnił, że odwołujący wciąż ponosi wydatki (projekt budowlany, decyzja - pozwolenie na budowę, koszty budowy - kredyt hipoteczny itd.) na doprowadzenie budynku do stanu, w którym będzie możliwy stały pobyt ludzi.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu decyzją z 5 września 2012 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 94 ust. 1, art. 95 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 1 rozporządzenia MSWiA w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów -utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, w tym m.in. odnotowaniu, że wnioskodawca nie posiadał żadnego lokalu mieszkalnego i wraz z rodziną zamieszkiwał w miejscowości pobliskiej, w domu jednorodzinnym w [...] przy ul. [...], którego właścicielami są jego teściowie, organ podkreślił, że twierdzenia o konieczności przeprowadzenia remontu domu są jedynie opinią stron umowy darowizny, a nie rzeczoznawcy. Z przedłożonego opisu technicznego metryki projektu przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego, sporządzonego w listopadzie 2009 r., wynika, że budynek jest w stanie technicznym dobrym, a elementy przewidziane do wymiany nie mają wpływu na możliwość mieszkania w nim. Natomiast przebudowa budynku i statut "budowy" w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie przebudowy nie mają znaczenia dla meritum sprawy. W myśl art. 88 ustawy o Policji policjantowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego zgodnego z należnymi normami zaludnienia, które może być realizowane w formie rzeczowej przez przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej (art. 95 ustawy), bądź w formie zastępczej - tj. przez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie mieszkania we własnym zakresie (art. 94 ustawy). Jeśli policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, to przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Z kolei, zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2-3 ustawy lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Dalej organ odwoławczy wywodził, że P. B. rozbudowuje dom jednorodzinny położony w [...] przy ul. [...] (miejscowość pobliska), który otrzymała jego małżonka na mocy umowy darowizny i który przed przebudową zapewniał mu przysługujące normy zaludnienia (121,23 m² pow. mieszkalnej), stąd miał on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W konsekwencji, z dniem otrzymania przez A. J.-B. budynku mieszkalnego na mocy umowy darowizny, nie może zostać mu przydzielony lokal mieszkalny, a tym samym nie można przyznać żądanej pomocy finansowej. Ponadto organ drugiej instancji wskazał, że warunki ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej zawarte są w § 1 i 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 stycznia 2001 r. przedstawionego w podstawie prawnej, które określają rodzaje lokali mieszkalnych, na uzyskanie których można składać wniosek o przyznanie pomocy finansowej, oraz wymagane dokumenty, potwierdzające fakt ubiegania się o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny. W przepisach tych nie uwzględniono przebudowy, rozbudowy i remontu posiadanego lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, by można było ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest formą zastępczą, podobnie jak wypłata równoważnika pieniężnego, za brak lokalu mieszkalnego i stanowi postać rekompensaty za brak otrzymania przez policjanta lokalu mieszkalnego w naturze w sytuacji, gdy organ nie jest w stanie zapewnić policjantowi takiego lokalu, zgodnie z art. 88 ustawy o Policji. Tak więc świadczenia te są ze sobą powiązane w ten sposób, że przyznanie pomocy finansowej podlega tym samym warunkom, co prawo do lokalu mieszkalnego i należy rozpatrywać je łącznie z art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji, co prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego wyklucza również uzyskanie pomocy finansowej.

Na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu skargę złożył P. B., który wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji, jako naruszającej m.in. art. 88, art. 94, art. 95 ustawy o Policji, a także art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 K.p.a. Uzasadniając stawiane zarzuty powtórzył argumenty odwołania, podkreślając raz jeszcze, że budynek w którego posiadanie weszła jego żona nie nadawał się do zamieszkania i ponosi w związku z budową konkretne wydatki. Akcentował, że Komendant Miejski Policji w Opolu nie cofnął do dnia sporządzania skargi przyznanego mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, sankcjonując tym samym fakt, że nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ma zatem również prawo do ubiegania się o pomoc finansową na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy. Poza tym skarżący podniósł, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zgłosił wiele zarzutów, do których organ drugiej instancji - z naruszeniem przepisów procedury - nie odniósł się, nie wyjaśniając przy tym stanu faktycznego sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądowe P. B. dowodził, że sam stan posiadania budynku nie powinien, bez zbadania innych okoliczności, przede wszystkim spełnienia przesłanek z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, być czynnikiem wyłączającym z grona uprawnionych do pomocy finansowej, której celem jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego policjanta. Wedle skarżącego organ, komentując przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r., nie uwzględnił, że nie zawierają one zamkniętego katalogu dokumentów, jakie należy złożyć ubiegając się o pomoc. Natomiast oceniając stan techniczny budynku, nie zebrano dostatecznego materiału dowodowego i niezasadnie zakwestionowano zapisy aktu notarialnego w tym zakresie. Ponadto nie uwzględniono dowodu w postaci oświadczenia projektanta, który stwierdził, że w momencie inwentaryzacji budynek nie nadawał się do zamieszkania przez ludzi. Taki stan budynku potwierdza również rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, a więc nie znajduje poparcia w zapisach dokumentacji twierdzenie organu, że budynek jest w stanie technicznym dobrym, a elementy przewidziane do wymiany nie mają wpływu na możliwość mieszkania w nim.

W odpowiedzi na skargę Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że na uzyskany przez żonę skarżącego w drodze darowizny dom mieszkalny nie wydatkowano środków finansowych, zaś przedmiotowa pomoc finansowa nie przysługuje na remont lub przebudowę domu. Stąd, stan techniczny pozyskanego obiektu nie ma znaczenia w sprawie, zwłaszcza że jeszcze w 2007 r. był on zamieszkany, a właściwy organ nie wyłączył go decyzją z użytkowania. Organ podkreślił, że dokumenty składane dopiero przy skardze nie powinny być brane pod uwagę. Uznał także, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był kompletny i pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia. Końcowo zaznaczył, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że nie znajduje uzasadnienia stanowisko o przysługiwaniu pomocy finansowej w innym przypadku współwłasności nabytego lokalu niż małżeńska wspólność majątkowa.

Na rozprawie sądowej skarżący podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Ponownie zwrócił uwagę na obowiązek organu wyświetlenia stanu faktycznego sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Oceniając - według powyższych kryteriów - prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd doszedł do przekonania, że naruszają ona prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Komendanta Miejskiego Policji w Opolu - wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.) - odmawiające P. B. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w [...] przy ul. [...]. Organy obu instancji zgodnie uznały, że wnioskujący o pomoc policjant nie spełnia przesłanek do jej udzielenia, gdyż rozbudowuje w/w dom jednorodzinny położony w miejscowości pobliskiej, który otrzymała jego małżonka na mocy umowy darowizny i który przed przebudową zapewniał mu przysługujące normy zaludnienia. W konsekwencji przyjęły, że z dniem otrzymania przez żonę P. B. budynku mieszkalnego na mocy umowy darowizny wnioskodawca miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, zatem nie mógł mu zostać przydzielony lokal mieszkalny, a tym samym brak było podstaw do przyznania pomocy finansowej.

W ocenie Sądu zaprezentowane przez organy decyzyjne stanowisko jest przedwczesne, a w sferze prawnej niewystarczające, o czym jeszcze poniżej. Przede wszystkim jednak zostało podjęte z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tego rodzaju wadliwość decyzji sąd administracyjny bierze pod uwagę w pierwszej kolejności. Dlatego Sąd w niniejszej sprawie jako pierwsze badał stawiane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 K.p.a. i uznał, że są one zasadne. Podkreślenia wymaga, że sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego, w szczególności określoną w art. 7 K.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujący tę zasadę szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Powyższe naruszenia stanowią podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Pamiętać trzeba, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i wyjaśniać przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Skoro strona postępowania zgłasza konkretne dowody lub stawia konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to - z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 K.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej - ma prawo poznać powody nieuwzględnienia środków dowodowych, poznać stanowisko organu w kwestii ich znaczenia dla sprawy oraz ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji.

Badając realizację przez organ powyższych powinności nie sposób nie dostrzec, że w zaskarżonej decyzji zapomniano o konieczności oceny i weryfikacji zdecydowanej większości stawianych przez stronę zarzutów. Pominięto mianowicie zgłaszaną w odwołaniu okoliczność pobierania w dalszym ciągu przez P. B. równoważnika pieniężnego, co może sugerować zdaniem strony - i słusznie - że organ mimo posiadania wiedzy o darowiźnie w 2008 r. (na rzecz żony P. B.) nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, uznaje jego prawo do ubiegania się o lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, a to z kolei pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem zawartym w decyzji, które legło u podstaw negatywnego załatwienia wniosku, że "P. B. nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, gdyż małżonka posiada dom (...)". Niewątpliwie jest to kwestia istotna i wymagała wyjaśnienia, skoro w przypadku posiadania prawa do lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi przysługuje również prawo ubiegania się o pomoc finansową na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy. Ponadto nie skomentowano bliżej trafności argumentu odwołania, iż sporny budynek jest budową oraz poprawności stanowiska strony w kwestii błędnej interpretacji pojęcia lokalu mieszkalnego (domu), które to stanowisko zostało wywiedzione na podstawie konkretnych przepisów prawa. Jedynie ogólnie skwitowano, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla sprawy, bez podania powodów takiego poglądu. Odwołujący zarzucał także błędne odniesienie się do ponoszonych przez niego konkretnych wydatków na dom w [...], przedstawił przy tym stosowny wywód prawny, z powołaniem się na orzecznictwo sądowe, lecz i te kwestie pominięto milczeniem. Wskazana argumentacja skarżącego wyczerpuje w zasadzie w całości treść odwołania, stąd zasadny jest zarzut o braku dostatecznego jego rozpatrzenia i wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Poza tym do odwołania zostało dołączone oświadczenie inż. M. M., autora projektu technicznego, z którego wynika, że przedmiotowy budynek w momencie wykonywania inwentaryzacji nie nadawał się do zamieszkania, ze wskazaniem powodów takiej oceny, jednak w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odnotowano, że dowód taki został złożony, a także nie podano przyczyn odmówienia mu wiarygodności, czy mocy dowodowej. Posłużono się natomiast innym, zawartym w projekcie, stanowiskiem tej samej osoby - o dobrym stanie technicznym budynku, choć zostało ono wyrażone w kontekście możliwości remontu (przebudowy) budynku i nie dotyczyło oceny w sprawie możliwości jego zasiedlenia.

Z kolei, odnośnie zastosowanej podstawy prawnej podjętych decyzji wskazać przyjdzie, że przedstawiona w uzasadnieniach rozstrzygnięć wykładnia przepisów prawa materialnego - pozostawiając na razie na uboczu jej przedmiotowość w rozpoznawanym przypadku - jest błędna. Dla oceny prawa funkcjonariusza Policji do lokalu mieszkalnego podstawowe znaczenie mają unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych przepisem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to niewątpliwie prawo do lokalu o powierzchni uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie wydanego w oparciu o delegację ustawową (art. 97 ust. 1 ustawy) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Dodać trzeba, że poza pomocą finansową, z prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie inne formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, do których należy przydział lokalu (art. 90 ust.1 ustawy) oraz prawo do równoważnika za brak lokalu (art. 92 ust. 1 ustawy). Powyższe oznacza, że prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest w pierwszej kolejności przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a w dalszej kolejności przez pozostałe, wskazane świadczenia pieniężne. Trafnie zauważają orzekające w sprawie organy, że przy określaniu kręgu policjantów uprawnionych do lokalu mieszkalnego należy brać pod uwagę treść art. 95 ustawy, który określa wyłączenia z prawa do otrzymania lokalu mieszkalnego. W myśl ust. 1 tego przepisu, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi:

1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94;

2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy;

3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2;

4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3.

Z analizy powyższych regulacji wynika, że policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, nie przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani też pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 ustawy. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy stanowi, iż policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z kolei § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów przewiduje, że pomoc finansową przyznaje się jednorazowo policjantowi w służbie stałej, na jego wniosek, po dołączeniu dokumentów potwierdzających fakt "ubiegania się" przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wskazuje on, że pomoc finansowa powinna wiązać się z podjęciem działań mających na celu w przyszłości doprowadzenie do uzyskania lokalu mieszkalnego, o czym świadczą użyte pojęcia "uzyskanie" i "ubieganie się". Z powiedzianego dotychczas wynika, że obowiązujące przepisy nie uzależniają przyznania pomocy finansowej od odpłatnego nabycia lokalu mieszkalnego (domu), jak twierdzi organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r., I OSK 139/12, dostępny na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w sytuacji, gdy nabyty lokal nie nadaje się od razu do zamieszkania, bo konieczne jest przeprowadzenie w nim szeregu prac pociągających za sobą obciążenia finansowe, nie można przyjąć, że policjant faktycznie "uzyskał" lokal mieszkalny (por. wyrok NSA z 26 października 2006 r., I OSK 1414/05, dostępny na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego stanowiska nie może zmienić fakt "formalnego" posiadania lokalu, ponieważ istotne jest to, czy zostały zaspokojone potrzeby mieszkaniowe policjanta, co należy zbadać w toku postępowania wyjaśniającego.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że nie jest wystarczająca argumentacja organów obu instancji o braku podstaw do ubiegania się przez P. B. o pomoc finansową tylko z tego powodu, iż jego potrzeby mieszkaniowe zostały już zaspokojone, bo A. J.-B. (żona strony) posiada dom w miejscowości pobliskiej, odpowiadający przysługującym normom zaludnienia. Sygnalizowano już wcześniej, że skarżący zgłaszał okoliczność braku możliwości zamieszkania w domu oraz ponoszenie na "uzyskanie" lokalu konkretnych wydatków, na potwierdzenie czego składał dowody i wyjaśnienia, jednak orzekające organy nie przeprowadziły w tym zakresie wystarczającego postępowania wyjaśniającego, nie przedstawiły bliższej argumentacji dotyczącej oceny przedłożonych dowodów, ograniczając się jedynie do ogólnego stwierdzenia o pozostawaniu domu w dobrym stanie technicznym.

Powyższe świadczy o braku dostatecznego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy w kwestiach, które mogły wpłynąć na sposób jej rozpatrzenia. W tym miejscu wyraźnego podkreślenia wymaga, że ostatnio poczyniona uwaga, jak i wcześniejsze wywody, dotyczyły argumentacji zaprezentowanej w obu kontrolowanych decyzjach organów administracji i zastosowanych przez te organy regulacji prawnych (art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r.). W ponownym rozpoznaniu sprawy istotną natomiast kwestią będzie to, czy w jej stanie faktycznym omawiane regulacje oraz wskazywane przyczyny odmowy przyznania żądanej pomocy powinny mieć zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podniósł bowiem dodatkowo - poza argumentacją popierającą przede wszystkim stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji w kwestii wystąpienia negatywnych przesłanek udzielenia pomocy - że pomoc finansowa przysługuje wyłącznie w przypadku współwłasności nabytego lokalu w ramach małżeńskiej wspólności majątkowej. Tak więc dopiero w piśmie procesowym sporządzonym po wydaniu zaskarżonej decyzji wskazał na możliwość ubiegania się o pomoc finansową jedynie przez funkcjonariusza Policji, któremu przysługują prawa rzeczowe do lokalu (domu), przy czym zaznaczenia wymaga, że w niniejszej sprawie nie jest pewne, czy w trakcie postępowania administracyjnego nie zmienił się stan własności przedmiotowego domu w [...]. Niewątpliwie, ocena prawna sprawy pod tym kątem, z uwzględnieniem "nowych" (innych niż ukazane w decyzji) przesłanek uzasadniających negatywne załatwienie wniosku strony, nie została przeprowadzona w toku postępowania administracyjnego, nie legła u podstaw jej rozstrzygnięcia, nie została przedstawiona w uzasadnieniach kolejnych decyzji, tak, by strona została z nią zapoznana i by korzystając ze swych praw, mogła zdecydować o kierunku ewentualnego zaskarżenia podjętych decyzji przez podanie argumentacji pozostającej w bezpośrednim związku z treścią decyzji. Zdaniem Sądu, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien zdecydować i dać temu wyraz w podjętym rozstrzygnięciu, popartym wskazaniem odpowiednich przepisów, z jakich konkretnie przyczyn odmawia przyznania pomocy finansowej, o ile oczywiście uzna, że zachodzą przesłanki do takiej odmowy. To decyzja, a nie pismo procesowe kierowane do sądu, powinna wyjaśniać rozstrzygnięcie, którego prawidłowość jest następnie przedmiotem kontroli sądowej. Natomiast rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie do zastępowania ich w załatwianiu spraw i samodzielnego kreowania "nowych" podstaw prawnych końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny, który jest w zasadzie sądem kasacyjnym, ocenia bowiem zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej; nie zastępuje go w czynnościach.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych powyżej naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i sprowadzają się do wyjaśnienia istotnych kwestii mających wpływ na wynik sprawy, natomiast zakres postępowania dowodowego będzie zależał w głównej mierze od zajętego w decyzji wyraźnego i popartego stosowną argumentacją prawną stanowiska co do przesłanek uzasadniających podjęte rozstrzygnięcie.

Orzeczenie w zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.