Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1452/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 174, art. 183 par. 1, art. 184 w zwiazku z art. 182 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 ust. 1, art. 101, art. 101 a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 6/08 o odrzuceniu skargi J. B. na bezczynność Rady Miejskiej w S. postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 6/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę J. B. na bezczynność Rady Miejskiej w S..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż J. B. w piśmie z dnia [...] zatytułowanym "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" Radę Miejską w S. na podstawie art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do usunięcia naruszenia prawa poprzez:

- usunięcie z ulicy [...] tabliczki informacyjnej z nazwą ulicy [...],

- zakazanie posługiwania się nazwą "[...] " dla określenia działek gruntu [...] i [...] stanowiących częściowo własność skarżącego, dla których Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgi wieczyste nr [...] i KW [...],

- usunięcia z map turystycznych, opracowań geodezyjnych i innych dokumentów w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji o istnieniu w S. ulicy o nazwie "[...]" na koszt Gminy S.,

- zobowiązanie Burmistrza S. do zwrócenia do Kasy Gminy w S. równowartości kwoty zamówienia i ustawienia tabliczki informacyjnej z nazwą "ulica [...]" z racji dopuszczenia się przez Burmistrza czynu zabronionego - przekroczenia uprawnień (art. 231 § 1 kk z domniemaniem § 2), albowiem umieszczenia takiej tabliczki nie przewidywał plan organizacji ruchu, zatwierdzony przez Radę Miejską w S.,

- wyjaśnienie okoliczność mobbingowania pracowników Urzędu Miejskiego w S. i zmuszania ich do planowania i popełnienia czynów zabronionych w związku z usiłowaniem zawłaszczenia praw majątkowych i autorskich przez Gminę S..

W dniu [...] Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, z uwagi na fakt, iż wezwanie nie dotyczy uchwały Rady Miejskiej w S., o której mowa w art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, lecz czynności faktycznych wykonywanych w ramach funkcjonowania Urzędu Miejskiego w S., należących do zadań Burmistrza S., a także ze względu na fakt, iż skarga J. B. na uchwałę Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia nazw ulic w mieście S. została odrzucona postanowieniem WSA w Białymstoku z dnia 6 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Bk 261/07.

W skardze na bezczynność Rady Miejskiej w S. polegającą na odmowie usunięcia naruszenia prawa przez umieszczenie informacji o istnieniu oddanego do użytku obiektu budowlanego o nazwie "ulica [...]" oraz uwzględnienia roszczeń negatoryjnych, o jakich mowa w art. 222 § 2 kc J. B. podniósł, iż odmowa uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest oparta na oczywistym błędzie w ustaleniach faktycznych. Wbrew bowiem twierdzeniom Rady nie była skarżona uchwała z dnia [...], lecz czynności faktyczne - co wynikało z treści wezwania i powołanej podstawy prawnej.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu nadzoru do dopełnienia na koszt Gminy obowiązku wynikającego z treści art. 222 § 2 kc w sposób wskazany w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, przy czym dwa ostatnie wezwania do usunięcia naruszenia prawa mają zostać zrealizowane przez zawiadomienie o nieprawidłowościach Izby Obrachunkowej i Urzędu Prokuratorskiego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. podtrzymała stanowisko zaprezentowane w uchwale z dnia [...]., a ponadto wyjaśniła, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest ona organem stanowiącym i kontrolnym, który nie jest uprawniony do dokonywania czynności faktycznych, których domaga się skarżący.

Rada wskazała, iż ulica [...] została ujęta w uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w sprawie opinii o zaliczeniu dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz w Rozporządzeniu Nr [...] Wojewody B. z dnia [...]. w sprawie zaliczenia dróg na terenie miasta S. do kategorii dróg gminnych. Następnie została ujęta w uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Ponadto w dniu [...]r. Wojewoda P. wydał decyzję komunalizacyjną [...], potwierdzającą fakt nabycia przez Gminę S. z mocy prawa między innymi działki nr [...] Działka ta jest wpisana do księgi wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w S..

Organ podał, iż zgodnie z art. 101 a ustawy, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowanie czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Tymczasem Rada jako organ stanowiący i kontrolny, nie jest uprawniony do dokonywania czynności faktycznych, których domaga się skarżący, a ponadto nie zachodzi konieczność podejmowania czynności, których żąda skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za niedopuszczalną.

Sąd wskazał, iż art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który wskazano jako podstawę skargi, przewiduje odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Sąd podniósł, iż skarga wnoszona w trybie art. 101 a ustawy dopuszczalna jest w sprawie z zakresu administracji publicznej i po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu gminy. Prawo do wniesienia skargi z art. 101 a ustawy będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone.

Sąd uznał, ze skoro, skarga opartą na art. 101 a ustawy można obejmować tylko te czynności nakazane prawem, które dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej, to wyłączone jest dochodzenie na podstawie tego przepisu, nakazania wykonania organowi gminy czynności o charakterze cywilnoprawnym. Żądanie skarżącego do dopełnienia obowiązku wynikającego z treści art. 222 § 2 kc nie mieści się w zakresie spraw dotyczących administracji publicznej. Ponadto rada gminy stosownie do brzmienia art. 15 ust. 1 ustawy, jako organ stanowiący i kontrolny nie jest uprawniona do dokonywania czynności faktycznych, których domaga się skarżący, a będąc równocześnie organem uchwałodawczym - wszelkie rozstrzygnięcia podejmuje bowiem w formie uchwał.

Sąd stwierdził, iż żadne unormowanie prawne nie nakłada na radę gminy obowiązku podjęcia uchwały w żądanym przez skarżącego zakresie, a same żądanie nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J. B., reprezentowany przez adwokata Z. P.. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:

1. art. 101 ust. 1 i art. 101 lit. a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, polegająca na uznaniu, że uprawnienie do wniesienia skargi na organ gminy dotyczy tylko organu uchwałodawczego, a przy interpretacji zwrotu ustawowego "czynności nakazane prawem" nieuwzględnienie art. 83 Konstytucji,

2. art. 62 pkt 1 i art. 113 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ze skutkiem nieważności postępowania o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a; albowiem wskutek braku odpowiedniego skompletowania akt i zamknięcia rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia kwestii mających znaczenie dla treści późniejszego orzeczenia skarżący został pozbawiony możności obrony swych praw, ponieważ nie jest w stanie zweryfikować prawidłowości ustaleń Sądu co do powodu niezgodnego z prawem działania organu gminnego i rodzaju organu gminnego ewentualnie odpowiedzialnego za wykonanie niezbędnych czynności do naprawienia naruszenia prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne J. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący dowiódł, iż przez umieszczenie tabliczki z nazwą ulicy [...] doszło do naruszenia prawa. Skarżący wskazał, iż skarżony organ jest organem administracji publicznej i skora działa na podstawie prawa, to zawsze jest to prawo administracyjne. Skarżący podniósł, iż naruszenie prawa administracyjnego może łączyć się z naruszeniem prawa cywilnego, karnego, itp.

Nadto skarżący stwierdził, że wobec braku odpowiedniej dokumentacji aktowej nie można jednoznacznie stwierdzić, jakie prawo było podstawą naruszenia prawa własności skarżącego. W ocenie skarżącego, jeżeli nie wiadomo jaki organ dopuścił się naruszenia prawa, to nie można sprawdzić czy był to organ "nieuchwałodawczy".

J. B. podniósł, iż Burmistrz wykonuje obowiązki ustawowe, wydając decyzje na wniosek lub z urzędu, a także jest organem wykonawczym gminy i wykonuje uchwały rady gminy, wydając zarządzenia, itp., które jako akty wykonawcze uchwał rady mają charakter równoprawny z uchwałami gminy.

Skarżący nie podzielił stanowiska Sądu, iż prawo złożenia skargi na niewłaściwe wykonanie czynności prawnych lub faktycznych dotyczy tylko organu zdolnego podjąć, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, uchwałę w ścisłym tego słowa znaczeniu. Zdaniem skarżącego, skoro zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym, to działania kontrolne wykonuje przez wydawanie uchwał, w których może nakazać podjęcie kontrolowanym organom gminnym określonych działań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zgodnie z art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101 a ust. 2).

Odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi z art. 101 a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone.

Skargę z art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym może wnieść zatem osoba, której z mocy prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Innymi słowy osoba skarżąca musi wykazać "naruszenie" interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem wskazanej uchwały a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną).

Wniesienie skargi na bezczynność z art. 101 a ustawy jest skuteczne gdy zaskarżona bezczynność organu gminy dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej, narusza interes prawny lub uprawnienie danej osoby i zostanie poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Rady Miejskiej S., która polegała na odmowie usunięcia naruszenia prawa przez umieszczenie informacji o istnieniu oddanego do użytku obiektu budowlanego o nazwie "ulica [...]" i uwzględnienia roszczeń negatoryjnych z art. 222 § 2 kc. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż na podstawie art. 101 a ustawy wyłączone jest dochodzenie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Żądanie skarżącego nie mieści się w pojęciu spraw z zakresu administracji publicznej.

Ponadto, na co zasadnie zważył Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy Rada Gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym. Wezwanie skarżącego dotyczy czynności faktycznych, do których Rada jako organ uchwałodawczy nie jest uprawniona. Czynności faktyczne wykonywane są w ramach funkcjonowania Urzędu Miejskiego w S. i należą do zadań Burmistrza S.. Rada jako organ uchwałodawczy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99, LEX nr 40852).

Przedmiot skargi nie należy także do żadnej ze spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., który określa przedmiot kontroli sądów administracyjnych. Skarga na bezczynność organów jest pochodną skargi na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4 prawne formy działania organów administracji publicznej i nie obejmuje skargi J. B., żądającego umieszczenia informacji do użytku obiektu budowlanego o nazwie "ulica [...]" i uwzględnienia roszczeń negatoryjnych z art. 222 § 2 kc, żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku Rady Miejskiej w S. do podjęcia w tym zakresie uchwały.

Wbrew temu co sądzi skarżący sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy i nie jest właściwy do zastępowania skarżącego i doprecyzowania jego żądań i zarzutów, z których część ma charakter cywilnoprawny i pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było skierowane do Rady Miejskiej w S. i tym samym zasadne było potraktowanie jej przez Sąd pierwszej instancji jako skargi na zaniechania tej Rady wniesionej w trybie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym. Sąd nie stwierdził natomiast, że skarżący ma uprawnienie do wniesienia skargi na zaniechania organu uchwałodawczego a wniósł ją w odniesieniu do Rady z tego względu, że to do Rady było skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Ten zarzut skargi jest zatem niezasadny, podobnie jak zarzut nieuwzględnienia art. 83 Konstytucji RP. Powołany artykuł stanowi, że każdy ma obowiązek przestrzegania prawa i odnosi się do podmiotów pozostających "na zasadach" władzy publicznej. Natomiast do organów władzy publicznej odnosi się art. 7 Konstytucji RP, stanowiący że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, który nie został naruszony. Okoliczność, że Rada Miejska jest organem władzy publicznej nie oznacza, że cała jej działalność opiera się na prawie administracyjnym, ponieważ zarówno Rada, jak i Burmistrz podejmują także czynności cywilnoprawne, do których badania właściwy jest sąd powszechny.

Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody dotyczące charakteru funkcji Burmistrza pozostają poza zakresem rozpoznania, w sytuacji gdy skargę wniesiono na bezczynność Rady i w tym zakresie podlegała kontroli Sądu pierwszej instancji.

Także wskazana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej interpretacja pojęcia "czynności nakazane prawem" jest oczywiście błędna i nieuzasadniona z uwagi na to, że do skargi w trybie art. 101 a stosuje się odpowiednio art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym "czynności nakazane prawem", których niewykonywanie może być przedmiotem skargi muszą się mieścić w zakresie administracji publicznej.

Zaskarżone postanowienie i jego uzasadnienie nie narusza także art. 62 § 1 i art. 113 § 1 p.p.s.a. Skarżący nie został pozbawiony możności obrony swoich praw, uczestniczył w rozprawie w dniu 20 maja 2008 r., a Sąd dopuścił wnioskowany przezeń dowód z uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...]. i jej uzasadnienie.

Natomiast z uzasadnienia postanowienia nie wynika, by skarżący skutecznie dowiódł, ze przez umieszczenie tabliczki z nazwą ulicy doszło do naruszenia prawa, przeciwnie Sąd zwrócił uwagę, że tego rodzaju zarzut nie może odnosić się do Rady, która nie posiada kompetencji do czynności polegających na "umieszczaniu tabliczek z nazwą ulicy".

Nadto należy wskazać, skarga J. B. na uchwałę Rady Narodowej Miasta i Gminy S. z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie nazwy ulic została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 261/07. Skarga kasacyjna od tego postanowienia została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 czerwca 2008 r., akt II OSK 859/08.

W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zasadnie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę J. B. jako niedopuszczalną.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.