Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 755/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 105
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 136 ust 3 i art 229
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. C., E. R., K. K., W. B., S. B., B. K., R. B., S. B., E. D., Z. B., A. J., M. B., M. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 marca 2022r. znak WS-VI.7534.3.165.2021.MK w przedmiocie umorzenia postepowania w sprawie zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 31 marca 2022 r. znak WS-VI.7534.3.165.2021.MK, po rozpoznaniu odwołania Z. Z., S. C., J. B.. E. R., S. B., K. K., W. B., S. B., B. K., R. B., E. D., Z. B. i A. J., utrzymano w mocy decyzję nr 4 Prezydenta Miasta Krakowa z 13 sierpnia 2021 r. znak: GS-11.6821.20.2019.JL w przedmiocie umorzenia postępowania.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Z. Z., S. C., J. B., E. R., S. B., K. K., W. B., S. B., B. K., R. B., S. B. i E. D. wystąpili o zwrot nieruchomości stanowiącej parcelę 1. kat. [...], b. gm. kat. B., wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 28 kwietnia 1951 r. znak: AA. 1/4/181/50, stanowiącej w dacie wywłaszczenia własność F. B..

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2021 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu części działki nr [...] w granicy parceli objętej opisanym powyżej wnioskiem. Choć z mapy stanu prawnego wykonanej przez geodetę wynika, że w granicach parceli 1. kat. [...] aktualnie znajduje się niewielki fragment działki nr [...], to analiza stanu prawnego ww. nieruchomości dokonana przez organ I w oparciu o dokumentację geodezyjno-prawną, w tym akta i dokumenty zgromadzone przy księdze wieczystej nr [...] bezspornie wykazały, że działka ta powstała z innych parcel, mianowicie z parcel l. kat. [...] i l. kat. [...]. b. gm. kat. B., stanowiących własność J. B., a następnie K. B.. Z analizy zapisów ww. księgi wieczystej nie wynika, aby wymienione parcele zostały kiedykolwiek wywłaszczone.

Organ I instancji ocenił, że powyższa nieścisłość mieści się w granicy błędu pomiaru wynikającego z przeskalowania mapy analogowej na mapę cyfrową. Przebieg granic działek ewidencyjnych geodeta wkreślił na podstawie mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, a wrysowanie granic mapy katastralnej na mapie ewidencyjnej nie było poprzedzone czynnościami mającymi na celu ustalenie przebiegu granic i nie stanowiło pracy geodezyjnej, której wyniki przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego. Przekształcenie całego rastra arkusza mapy analogowej (obarczonej błędami, takimi jak niedokładność, skurcz materiału) do postaci cyfrowej poprzez szereg czynności jak transformacja, kalibracja i wektoryzacja nie zawsze doprowadza do pełnej zgodności tej mapy we wszystkich jej fragmentach.

Finalnie organ stwierdził, że skoro działka ewidencyjna nr [...] powstała z parcel nieobjętych przedmiotem niniejszego postępowania, to postępowanie o zwrot części tej działki w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stało się bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy zarzucili naruszenie:

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż w ocenie organu działka ta powstała z innych parcel, podczas gdy z map stanu prawnego sporządzonych przez geodetę uprawnionego oraz innych dokumentów wynika wprost, że część działki nr [...] znajduje się w granicach wywłaszczonej parceli, a tym samym stanowi bezsprzecznie przedmiot postępowania zwrotowego;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na niczym nieuzasadnionych domniemaniach i okolicznościach faktycznych, a mianowicie na całkowicie arbitralnym i bezpodstawnym przyjęciu przez organ, że działka nr [...] powstała z parcel 1. kat. [...] i 1. kat, [...], a nie z parceli 1. kat. [...], w szczególności bez przedstawienia przez organ jakichkolwiek dowodów na poparcie swojej tezy, a jedynie ograniczenie się przez organ do wskazania rzekomych błędów technicznych związanych z przekształceniem mapy analogowej do postaci cyfrowej, podczas gdy z mapy stanu prawnego wykonanej przez geodetę uprawnionego (na zlecenie organu) w sposób jednoznaczny wynika, że cześć działki nr [...] powstała z parceli 1. kat. [...].

Powyższe odwołanie okazało się nieskuteczne, ponieważ Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta co do ustalonego stanu faktycznego, z którego wynika, że działka nr [...] nie wchodziła w zakres wywłaszczonej niegdyś parceli. Wbrew twierdzeniom odwołania, organ l instancji oparł swoje ustalenia na treści księgi wieczystej oraz materiałach geodezyjno-prawnych złożonych w jej aktach. Natomiast opracowanie sporządzone przez uprawnionego geodetę, stanowi jedynie kompilację - przeskalowanie analogowej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 na mapę cyfrową w skali 1:1000. Wrysowanie granic mapy katastralnej na mapie ewidencyjnej nie było poprzedzone czynnościami mającymi na celu ustalenie przebiegu granic i nie stanowiło pracy geodezyjnej, której wyniki przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego. Jakkolwiek zatem opracowanie to zostało wykonane przez uprawnionego geodetę, to nie ma ono waloru dokumentu urzędowego pochodzącego z publicznego zasobu, a ma jedynie charakter poglądowy. Wojewoda zauważył, że zgodnie z tym opracowaniem jedynie niewielka część przedmiotowej działki odpowiadać miałaby części wywłaszczonej parceli, jednakże wbrew zarzutom odwołania żaden inny dokument nie potwierdza tego ustalenia, a wręcz przeciwnie - analiza dokumentacji zgromadzonej przy księdze wieczystej skutecznie je neguje.

Skoro zatem działka nr [...] w żadnej części nie odpowiada dawnej parceli l. kat. [...], to wszczęte w tym zakresie postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewoda zwrócił także uwagę na dodatkowy element. Otóż zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami działka nr [...] stanowiła własność osoby fizycznej, wobec czego - nawet gdyby uznać, że odpowiada ona w części dawnej wywłaszczonej parceli to w świetle art. 229 cyt. ustawy od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.) nie przysługiwałoby roszczenie o jej zwrot, co także czyniłoby postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym.

Od powyższej decyzji wnioskodawcy złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucili naruszenie:

1. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez bezzasadne powielenie stanowiska organu I instancji i uznanie (po upływie 2.5 roku od wszczęcia przez organ postępowania), że niniejsze postępowanie w przedmiocie zwrotu części działki ewidencyjnej nr [...], obr[...] jedn. ewid. N. H. m. K. , w granicach parceli 1. kat. [...] b. gm. kat. B. jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że w ocenie organu, działka [...] powstała z parcel: 1. kat. [...] oraz 1. kat. [...] b. gm. kat B. czyli innych niż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość, podczas gdy z map stanu prawnego sporządzonych przez geodetę uprawionego oraz innych dostępnych dokumentów wynika wprost, że część działki nr [...] znajduje się w granicach wywłaszczonej parceli, a tym samym stanowi bezsprzecznie przedmiot postępowania zwrotowego;

2. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 roku, poz. 1774) poprzez bezzasadne przyjęcie przez Wojewodę Małopolskiego, że w przedmiotowym stanie sprawy zachodzi kolejna przesłanka uzasadniająca uznanie prowadzonego postępowania za bezprzedmiotowe, podczas gdy Wojewoda Małopolski w żadnym zakresie nie zbadał wskazanych w art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia;

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, a w szczególności poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia kwestii dlaczego organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że zgodnie z ustaleniami biegłego geodety działka nr [...] bez wątpienia stanowi część wywłaszczonej parceli;

4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne powielenie stanowiska organu I instancji i oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na niczym nieuzasadnionych domniemaniach i okolicznościach faktycznych, a mianowicie na całkowicie arbitralnym i bezpodstawnym przyjęciu przez organ, że działka nr [...] powstała z parcel: 1. kat. [...] oraz 1. kat. [...], a nie z parceli 1.kat. [...], w szczególności bez przedstawienia przez organ jakichkolwiek dowodów na poparcie swojej tezy, a jedynie ograniczenie się przez organ do wskazania rzekomych błędów technicznych związanych z przekształcaniem mapy analogowej do postaci cyfrowej podczas gdy z mapy stanu prawnego wykonanej przez geodetę uprawionego (na zlecenie organu) w sposób jednoznaczny wynika, że część działki nr [...] powstała z parceli [...] kat [...].

W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2021 r. poz.735 ze zm.), który stanowi, że "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części."

W doktrynie tłumaczy się, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie zostało wszczęte, ale okazało się lub stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który by podlegał konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z okoliczności dotyczących podmiotów tego stosunku prawnego lub jego przedmiotu. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 10.05.2012 r., II GSK 467/11, LEX nr 1219036). Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 23.04.2014 r., VIII SA/Wa 112/14, LEX nr 1468433, Hanna Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II).

W przedmiotowej sprawie główną okolicznością uzasadniającą umorzenie postępowania jest w opinii organów fakt, że jedna z działek, która miała wchodzić w skład wywłaszczonej parceli, w rzeczywistości pozostawała zawsze poza jej granicami. Powyższe ustalenie faktyczne stanowi punkt sporny pomiędzy stronami, a rację w tym zakresie należy zdaniem Sądu przyznać organom.

Uprawniony geodeta wykonując mapę faktycznie wskazał, że w obręb wywłaszczonej niegdyś parceli wchodził niewielki fragment działki nr [...] i to na te ustalenia powołują się skarżący.

Należy jednak wskazać, że organ nie był bezwzględnie związany wnioskami wynikającymi z powyższej mapy, która w przedmiotowym postępowaniu była równorzędnym dowodem i nie korzystała z żadnych domniemań prawdziwości. Organ był zobowiązany do dokonania oceny tego dowodu w zestawieniu z pozostałym materiałem dowodowym. Tymczasem akta i dokumenty zgromadzone przy księdze wieczystej nr [...] bezspornie wykazały, że przedmiotowa działka nie powstała z wywłaszczonej parceli l. kat. [...] lecz z parcel l. kat. [...] i l. kat. [...], które nigdy nie były przedmiotem wywłaszczenia lecz stanowiły zawsze własność prywatną. Organ opierając ustalenia faktyczne na powyższej dokumentacji zdaniem Sądu nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a wywiązując się z obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. w sposób przekonujący uzasadnił, dlaczego ustaleń faktycznych nie oparł na sporządzonej przez geodetę mapie. Otóż nie została ona sporządzona w następstwie ustalenia przebiegu granic, lecz powstała w wyniku przeskalowania mapy analogowej na mapę cyfrową. Słusznie organ I instancji wskazał w tym miejscu na możliwość powstania błędów wynikających z niedokładności map analogowych, czy dokonania szeregu czynności w postaci transformacji, kalibracji i wektoryzacji. W tej sytuacji, gdy pozostałe dokumenty wskazują, że sporna działka nigdy nie wchodziła w zakres wywłaszczonej parceli, organy zasadnie zdaniem Sądu uznały, że odmienne ustalenia w tym zakresie wynikały z błędu przy transformacji mapy i są niewiarygodne.

Tym samym oddaleniu podlegały zarzuty naruszenia art. 107 § 3, art. 11, art. 8, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie jest bowiem prawdą, że organ odwoławczy powielił stanowisko organu I instancji oparte na niczym nieuzasadnionych domniemaniach. Jak wskazano powyżej, w przedmiotowej sprawie korzystne dla strony skarżącej ustalenia faktyczne wynikające z opracowania sporządzonego przez geodetę nie znalazły potwierdzenia w pozostałych dokumentach, zgromadzonych przy adekwatnej księdze wieczystej. Zupełnie bezpodstawny jest zatem zarzut, że organ dokonał ustaleń bez przedstawienia jakichkolwiek dowodów. Dokonana przez organy ocena zgromadzonych w sprawie dowodów nie była też oparta na domniemaniach, ani nie była arbitralna. Stanowiła wyraz logicznego rozumowania, znajdującego oparcie w zasadach doświadczenia i wiedzy na temat transformacji map. Jak wskazano też powyżej organ wiarygodnie wyjaśnił dokonaną ocenę dokumentacji, a uzasadnienie decyzji spełnia w tym zakresie kryteria wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.

Idąc dalej, skoro organy administracyjne ustaliły, że przedmiotowa działka nie wchodziła nigdy w zakres wywłaszczonej nieruchomości, której zwrotu domagali się wnioskodawcy i co więcej stwierdzono, że nigdy nie uległa wywłaszczeniu, stanowiąc zawsze własność prywatną, postępowanie w przedmiocie zwrotu tej działki należało umorzyć na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Organy nie naruszyły w tym zakresie powyższego przepisu, gdyż w sytuacji stwierdzenia, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, miały obowiązek wydać decyzję w zaskarżonej treści.

Analizując, czy w przedmiotowej sprawie faktycznie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania należy wskazać na treść przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej w skrócie "u.g.n."), regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości.

Jak stanowi art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 u.g.n., chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że przewidziany w nich tryb dotyczy tylko i wyłącznie nieruchomości wywłaszczonych, co do których zapadły decyzje o wywłaszczeniu. Skoro zatem organy ustaliły, że dana nieruchomość nie podlegała nigdy wywłaszczeniu, nie jest możliwe w ogóle zastosowanie norm przewidzianych w zacytowanych powyżej przepisach, a procedowanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe. Wbrew zarzutom skargi, organy zasadnie zatem nie rozważały zaistnienia merytorycznych przesłanek warunkujących zwrot nieruchomości przewidzianych w art. 136 ust. 3 u.g.n. Z oczywistych względów nie była możliwa analiza, czy zrealizowano cel wywłaszczenia, skoro do wywłaszczenia nigdy nie doszło.

Nie miał natomiast racji organ odwoławczy twierdząc, że w przedmiotowej sprawie dodatkową przesłanką przemawiającą za umorzeniem postępowania jest treść art. 229 u.g.n. Przepis ten stanowi, że "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej." Celem tej regulacji jest ochrona praw podmiotów – osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gminy prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, które zostały wcześniej wywłaszczone. Skoro ustalono, że przedmiotowa działka nigdy nie była przedmiotem wywłaszczenia, powyższy przepis nie ma do niej zastosowania. Na marginesie należy też wskazać, że art. 229 u.g.n. stanowi samodzielną podstawę odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez konieczności badania, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia (zob. wyroki WSA w Krakowie z 19.06.2019 r., II SA/Kr 1049/18, LEX nr 2692393 i z 24.06.2019 r., II SA/Kr 1267/18, LEX nr 2697526), a nie podstawę umorzenia postępowania. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego skargę, jako bezzasadną, należało oddalić, o czym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.

\