Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1152/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3, art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego P. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8.03.2013 r. P. B. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 4.11.2011 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku sklepu dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości Z. oraz nałożenia obowiązku uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania budynku pozwolenia na użytkowanie, a wydaną na podstawie art.51 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane.

Jako podstawę prawną wznowienia podał przepis art.145 § 1 pkt 5 i 148 kpa. Wskazał, że w istocie rzeczy obiekt został wybudowany i oddany do użytku jeszcze pod rządem przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, co powoduje, że w sprawie winny być zastosowane przepisy poprzednio obowiązującego prawa budowlanego z 1974 r. Wnioskujący o wznowienie podał, że wskazaną okoliczność potwierdzają odnalezione pod koniec lutego 2013 r. dokumenty, a to:

1) zaświadczenie z dnia 3.05.1990 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia działalności handlowej w sklepie położonym w Z. nr [...] (k.181),

2) załącznik do protokołu odbioru sklepu spożywczego położonego w Z. nr [...] z dnia 8.06.1990 r.(k.180),

3) pismo S. B. z dnia 11.06.1993 r. (k.179),

4) ewidencja środków trwałych za 1994 r. (k.176 – poz.4 Budynek sklepu V. 96),

5) podatkowa księga przychodów i rozchodów z 1993 r.(k.160 – dot. sklepu w Z.),

6) zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z roku 1991, 1994 (k.126,

7) protokół z kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu 24.10.1996 r. w S. (k.124),

8) deklaracja rozliczeniowa za miesiąc kwiecień 1996 (k.123),

9) deklaracja rozliczeniowa za miesiąc grudzień 1998,

10) roczna deklaracja rozliczeniowa ZUS DRRB (k.121).

Kolejnym pismem z dnia 13.03.2013 r. P. B. wniósł o przeprowadzenie dowodów z:

1) protokołu kontroli sanitarnej sklepu z dnia "1944.09.28" przeprowadzonej przez Sanepid w L.,

2) zezwoleń nr [...] z dnia 13.05.1994 r. oraz [...] z dnia 13.05.1994 r.,

3) 2 sztuk fotografii sklepu z lat 1990-93

na okoliczność, że będący przedmiotem postępowania sklep został wybudowany i oddany do użytku przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Podał, że dowody te ujawnione zostały po złożeniu wniosku o wznowienie.

Następnym pismem z dnia 20.03.2013 r. P. B. wniósł o przeprowadzenie dowodów z:

1) 2 sztuk fotografii sklepu z lat 1990-93 (k.201),

2) postanowienia Zarządu Gminy K. z dnia 11.05.1994 r. (k.200),

3) wniosku o wydanie zezwolenia z dnia 2.05.1994 r.(k.199),

4) kopii pisma K. P. z dnia 15.03.2013 r. (k.198),

5) oświadczenia M. F. oraz H. M. z dnia 15.03.2013 r. (k.197,196),

6) oświadczenia M. M. oraz Z. F. z dnia 15.03.2013 r. (k.192,191),

7) oświadczenia M. F. z dnia 15.03.2013 r. (k.190),

na okoliczność, że będący przedmiotem postepowania sklep został wybudowany i oddany do użytku przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Podał, że dowody te ujawnione zostały po złożeniu wniosku o wznowienie.

Pismem z dnia 30.10.2013 r. P. B. wniósł o przeprowadzenie dowodów z oświadczenia S. B. z dnia 30.10.2013 r. oraz P. B. z dnia 30.10.2013 r., a także przesłuchania świadków S. B., M. F. i M. M. "w sprawie powzięcia do wiadomości przez stronę postępowania".

Postanowieniem z dnia 27.01.2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją z dnia 4.11.2011 r.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, skoro podanie o wznowienie wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (148 § 1 kpa), a podstawą wznowienia było to, że przedmiotowy obiekt został wybudowany i oddany do użytku przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (str.6 uzasadnienia), to o podstawie tej wnioskujący dowiedział się znacznie wcześniej.

Wynika to z całokształtu materiału dowodowego, w szczególności:

- z oświadczeń S. B., składanych we wcześniejszym etapie postępowania, w których podał, że dobudowa do istniejącego budynku mieszkalnego części magazynowo - składowej do celów sklepowych, zgodnie z pozwoleniem z dnia 17.09.1993 r., została przez niego rozpoczęta w 1993 r., a z końcem lat 90-tych zakończył prace związane z dobudową pomieszczenia magazynowo-składowego, później trwały prace wykończeniowe,

- przedłożonego "Kalendarium robót" oraz

- oświadczenia P. B., złożonego do protokołu w dniu 30.12.2013 r., w którym wskazał, że urodził się w dniu 21.09.1979 r. i od urodzenia jest zameldowany pod numerem [...] w Z., przyjeżdżał do domu w czasie kiedy mieszkał w K. oraz będąc pełnoletni widział, że rodzice prowadzą sklep w części dobudowanej.

Organ ustalił, że postanowieniem z dnia 6.12.2010 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego jako dobudowa do istniejącego budynku mieszkalnego, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i udzielonym pozwoleniu na budowę decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 17.09.1993 r., znak: [...]. Decyzją z dnia 22.12.2010 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy inwestor został zobowiązany do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w/w budynku. Decyzją z dnia 4.11.2011 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdzono przedłożony projekt budowlany zamienny i nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. P. B., będąc właścicielem działki ewidencyjnej numer [...], na każdym etapie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wykonanych robót budowlanych na w/w działce informowany był o jego przebiegu. W toku tego postępowania nie kwestionował zasadności i prawidłowości wydawanych rozstrzygnięć. P. B. wnioskiem z dnia 14.03.2013 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku sklepu dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na dz. ew. nr [...]. W trakcie przeprowadzonej, obowiązkowej kontroli stwierdzono przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo Budowlane. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 15.05.2013 r. na inwestora nałożono karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem organu całość zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji prowadzone były w latach 1993-2010.

Zasadnym było zatem wyciągnięcie wniosku, że P. B. wiedział o prowadzonej działalności gospodarczej w budynku, którego dotyczyła kwestionowana decyzja, a co za tym idzie, o stanie zaawansowania robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie oraz ukończeniu robót.

Organ nie dał wiary składanym w przedmiotowym postępowaniu oświadczeniom świadków i strony, że o przyczynie wznowienia wnioskodawca dowiedział się w dniu 28.02.2013 r. i w połowie marca 2013 r.

Zażalenie na w/w postanowienie złożył P. B., domagając się uchylenia postanowienia i wznowienia postępowania, ewentualnie uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 6,7,8, 9, 11, 123 w zw. z art. 75, art. 77, 86, 123 w zw. z art. 124 oraz art. 107 kpa.

W uzasadnieniu żalący się zarzucił, że:

- teza dowodowa wskazana w wezwaniu świadków i strony na dzień 30.12.2013 r. została źle sformułowana,

- naruszono art. 86 kpa, który to przepis daje podstawę do słuchania strony dopiero po przeprowadzeniu innych dowodów,

- świadek S. B. nie został uprzedzony o prawie do odmowy zeznań, zatem jego zeznania nie mogą stanowić podstawy ustaleń faktycznych,

- we wniosku o wznowienie postępowania wskazano szereg dowodów na okoliczność stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, a mianowicie, że przedmiotowy budynek został wybudowany i oddany do użytku przed 1.01.1995 r. Dowody te nie zostały jednak przeprowadzone i nie są znane zasady, jakimi kierował się organ I instancji wzywając jako świadków tylko niektóre osoby, nie wydając przy tym postanowienia o dopuszczeniu dowodów na okoliczność podstaw wznowienia postępowania. pracach przy rozbudowie, gdyż go to nie interesowało z racji wieku i pobieranej nauki.

- nawet pobieżne porównanie "Kalendarium robót" z innymi dowodami pozwala stwierdzić, że istnieje sprzeczność pomiędzy faktami z kalendarium prac, a innymi dowodami, co winno zostać skorygowane we wznowionym postępowaniu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 27.05.2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia dokonane przez PINB, stwierdzając, że nie można uznać, że o okolicznościach stanowiących w ocenie strony nowe okoliczności w sprawie w myśl art. 145 § 1 pkt 5 kpa P. B. dowiedział się dopiero 28.02.2013 r., a zatem, że zachował miesięczny termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Nadto ustalił, że P. B. brał udział w kontroli przeprowadzonej przez PINB w L. w dniu 01.12.2010 r. i podpisał bez uwag protokół z w/w kontroli, w którym stwierdzono, że roboty były sukcesywnie prowadzone od 1993 r. do 1999 r.

P. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., domagając się uchylenia postanowienia II i I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący wniósł również o dopuszczenie dowodu z Dziennika budowy nr [...] wydanego przez Urząd Rejonowy w L. na okoliczność, że zakończenie robót budowlanych przy budynku nastąpiło 18.08.1994 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 11, 77, 80 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegającą na odmowie wiarygodności dowodów zaprezentowanych przez stronę, a także naruszenie zasad prawidłowej logiki i doświadczenia życiowego polegającego na przyjęciu, że doszło do uchybienia terminu wobec wcześniej posiadanej wiedzy przez skarżącego, a także naruszenie art.145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 148 § 1 kpa poprzez poddanie przepisu wykładni rozszerzającej i przyjęciu argumentacji, że sama wiedza skarżącego o budowie sklepu stanowi o wiedzy o okoliczności o której mowa w ww. przepisie.

W uzasadnieniu skarżący podał, że bez znaczenia jest fakt posiadania wiedzy, w okresie kiedy był małoletni, o tym czy trwa budowa sklepu. Z analizy dołączonego do skargi Dziennika budowy wynika, że prace trwały niespełna rok, a w tym czasie skarżący mieszkał w K. nie zajmując się budową. Twierdzenie organów orzekających w sprawie, że skarżący jako kilkunastoletni chłopiec mieszkający w K. musiał posiadać wiedzę o prowadzonych robotach budowlanych jest chybione. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie świadczy o tym, że dopiero w lutym 2013 r. powziął wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a tymi okolicznościami są załączone do wniosku oraz zgłoszone później dowody. Podkreślił, że ustawowym wymogiem jest zachowanie miesięcznego terminu od dnia zasięgnięcia wiedzy o okolicznościach na których strona opiera wniosek o wznowienie. Jeżeli skarżący faktycznie, jak to podkreśla organ miałby wiedzę na temat przytoczonych okoliczności już dużo wcześniej to informacje te byłyby podnoszone w toku prowadzonych postępowań. Nie ma nic sprzecznego w zeznaniach S. B., który zeznał, że przekazał dokumenty pod koniec lutego 2013 r. Organ nieprawidłowo zinterpretował jego zeznania. Zdaniem skarżącego w oparciu o zebrany materiał organy powinny rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Na wstępie wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową służącą weryfikacji decyzji ostatecznej, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostatecznie zakończonej. Nie jest to jednak tryb, przy pomocy którego można wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną w każdym przypadku. Możliwość taka istnieje tylko w sytuacjach ściśle wskazanych w ustawie procesowej i po spełnieniu określonych w niej warunków. Przesłanki wznowienia postępowania ustalone zostały w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Związane są one z kwalifikowaną wadliwością postępowania i dlatego skutkiem ich zaistnienia jest możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Celem postępowania wznowieniowego jest w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a następnie - w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny - przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Podkreślić przy tym trzeba, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej i dlatego przepisy regulujące ten tryb wymagają stasowania wykładni ścieśniającej.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art.149 § 3 kpa, stanowiący, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Przepis ten nie określa przesłanek wydania takiego rozstrzygnięcia. W doktrynie i orzecznictwie jednakże powszechnie się przyjmuje, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania powinno być wydane, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe zachodzą wtedy, gdy wniosek składa osoba nie będąca stroną, gdy składa go osoba nie posiadająca zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego. Przyczyny przedmiotowe występują zaś wtedy, gdy wniosek został złożony z uchybieniem terminu, gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy kwestionowana decyzja nie była ostateczna, wreszcie w sytuacji, gdy we wniosku o wznowienie postępowania podnoszono inne zarzuty niż w art. 145 i 145a kpa.

Dopiero we wznowionym postępowaniu dokonuje się ustalenia, czy w sprawie w istocie wystąpiły okoliczności wskazane jako przesłanka wznowienia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5) kpa, wskazanego we wniosku z dnia 8.03.2013 r. jako podstawa prawna wznowienia, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17.12.1997 r. stwierdził, że "przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki:

- po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe,

- po drugie, istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej.,

- po trzecie, "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Dowody i fakty stanowiące przesłankę wznowienia postępowania muszą być "nowe", czyli nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Okoliczności faktyczne lub dowody nowo odkryte w sprawie to te okoliczności faktyczne i dowody, które nie były znane zarówno organowi orzekającemu w pierwszej i drugiej instancji, jak i stronie.

Natomiast okoliczności faktyczne lub dowody po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, to te okoliczności faktyczne i dowody, które były znane stronie, ale nie zostały przez nią przedstawione organowi orzekającemu.

Istotne jest, aby okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi administracji publicznej prowadzącemu postępowanie, nie jest natomiast istotne, czy fakt powyższej niewiedzy ma związek z zaniedbaniami tego organu. Wskazać należy, że błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania, ale błędne ustalenie stanu faktycznego tę podstawę stanowi. Ujawnienie nowych dowodów może prowadzić nie tylko do ustalenia nowych okoliczności, ale do zmiany oceny stanu faktycznego sprawy.

Jak wynika z powyższych rozważań, podstawa wznowienia postępowania w postaci wystąpienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istotnych dla sprawy może powstać "z winy" strony postępowania. Nie ma zatem znaczenia, czy wcześniejsze nieujawnienie tych okoliczności czy dowodów wynikało z niewłaściwie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, czy też z zamierzonego nieujawnienia ich przez stronę. Warunek "ujawnienia" nowych okoliczności lub dowodów odnoszony być musi do organu, a nie do strony. Oznacza to, że organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane. Zagadnieniem drugorzędnym jest, czy brak ujawnienia należy wiązać z niedopatrzeniem strony, jej niedbalstwem czy wprost z zawinionym nieujawnieniem tych okoliczności lub dowodów.

Ustalenie, czy wskazywane przez stronę "nowe okoliczności faktyczne" lub "nowe dowody" rzeczywiście stanowią podstawę wznowienia postępowania, następuje dopiero po wznowieniu postepowania. Wtedy też nastąpi badanie, czy te "nowe okoliczności" lub "nowe dowody" są dla sprawy istotne, co oznacza, czy dotyczą przedmiotu sprawy oraz czy mają znaczenie prawne, wpływające na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych.

Jeżeli podstawą wznowienia postępowania ma być sytuacja opisana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, to termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania należy liczyć od dnia, w którym strona postępowania dowiedziała się o tych okolicznościach faktycznych lub dowodach.

Wreszcie, przypomnieć należy, że organ administracji, stosownie do treści art. 7 kpa, zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu, winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art.75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

Nadto stwierdzić należy, że podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów. Oznacza ona, że organ ocenę swoją obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w ocenę dowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 13.06.2000r I SA/Ka 2160/98, LEX nr 43969).

Stosownie do wskazanych regulacji, również dokonanie przez organ ustaleń i oparcie rozstrzygnięcia tylko na części dowodów, z pominięciem niektórych z nich uznać należy za naruszenie przepisów postępowania.

Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. organ obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swoje stanowisko w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy i podać jego motywy, wyjaśnić podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonać oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać należy, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Organy nie dostrzegły, że w przepisie art.145 § 1 pkt 5 kpa mowa jest zarówno o wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, jak i o nowych dowodach istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi. Są to samoistne i niezależne od siebie przesłanki wznowienia. Organy przyjęły, że podstawą wznowienia było tylko to, że przedmiotowy obiekt został wybudowany i oddany do użytku przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Tymczasem w pismach uzupełniających wniosek o wznowienie z dnia 13.03.2013 r. i z dnia 20.03.2013 r., przy których przedłożono organowi wyżej wymienione dokumenty, skarżący podał, że dowody te ujawnione zostały po złożeniu wniosku o wznowienie, co wskazywałoby na drugą z przesłanek wznowienia wymienionych w art.145 § 1 pkt 5 kpa.

Nadto stwierdzić należy, że podstawą dokonania przez organ I instancji ustalenia, że termin do wniesienia podania nie został dotrzymany, był "całokształt materiału dowodowego". Problem jednak w tym, że w aktach sprawy znajdują się dowody pozostające ze sobą w ewidentnej sprzeczności. Tym bardziej więc rzeczą organu było szczegółowe rozważenie i ocena zebranego materiału dowodowego.

Wskazać należy, że w protokole z dnia 24.06.2010 r (k.1 a.a.) S. W. podał, że budynek mieszkalny na działce nr [...] został wybudowany ok. 30 lat temu, natomiast dobudowa pomieszczenia, na którym usytuowany jest taras nastąpiła ok.8 lat temu. W tym samym dniu S. B. podał do protokołu (k.2), że budynek mieszkalny na w/w działce wybudował w 1978 r., w 1993 r. zaczął dobudowę budynku magazynowo-składowego do zaplecza sklepowego, a do prowadzenia sklepu przystąpił z końcem lat 90 – tych. W dniu 4.08.2010 r. (k.27), S. B. powtórzył wcześniejsze oświadczenia, a nadto zeznał, że kierownikiem robót związanych z dobudową był L. D.. Przesłuchany w charakterze świadka L. D. (k.47) zeznał, że był autorem projektu budowlanego budynku gospodarczego przy istniejącym budynku mieszkalnym, nie jest w posiadaniu dziennika budowy, gdyż nie pełnił przy tej inwestycji funkcji kierownika budowy. Do skargi zaś dołączono kserokopię dziennika budowy nr 46 (k.8 a.s.), w którym wpisano, że kierownikiem budowy inwestycji objętej decyzją z dnia 17.09.1993 r. jest L. D., i w którym znajdują się wpisy od dnia 23.09.1993 r. do dnia 18.08.1994 r., opatrzone pieczęcią i podpisem L. D.. Nadto dołączone zostało oświadczenie L. D. z dnia 20.06.2014 r. o odnalezieniu przez niego w dniu 15.06.2014 r. podczas porządkowania materiałów archiwalnych nieodebranego dziennika budowy do pozwolenia na budowę z dnia 17.09.1993 r. W dniu 30.12.2013 r. (k.261 a.a.) S. B. zeznał, że budowa części dobudowanej została zakończona w 1994 r., a w 1999 r. wykonano ocieplenie ścian budynku.

Z kolei w "Kalendarium robót" dołączonym do wniosku o pozwolenie na użytkowanie (k.185 a.a.) podano, że roboty budowlane przy spornym obiekcie wykonywane były od 1993 do 2011 r. Dokument ten jest firmowany pieczęcią i podpisem "Kierownik budowy Z. D.". W oświadczeniu z dnia 15.05.2013 r. (k.207) Z. D. podał, że kalendarium wykonane zostało na prośbę inwestora i w oparciu o jego informacje, gdyż nie uczestniczył w budowie. Z. D. w dniu 7.01.2014 r. (k.267 a.a.) zeznał, że nie był kierownikiem budowy i powtórzył treść oświadczenia z dnia 15.05.2013 r. W oświadczeniu z dnia 14.05.2013 r. (k.208) S. B. podał zaś, że kalendarium było wykonane na potrzeby uzyskania pozwolenia na użytkowanie i " jest oderwane od rzeczywistości i stanu faktycznego", a w zeznaniach z dnia 30.12.2013 r. (k.261), że nie miał wpływu na kalendarium opracowane przez Z. D..

W aktach sprawy nadto znajdują się:

- oświadczenie S. B. z dnia 30.01.2014 r. (k.46 akt organu II instancji), że dobudówkę użytkuje od 1994 r., a jej ocieplenie wykonał w 1999 r., sądził, że stanowi to ostatni etap budowy,

- wniosek dowodowy złożony do protokołu z dnia 24.03.2014 r (k.41 i k.32 akt organu II instancji wraz z wnioskowanymi dokumentami – k.20 - 31),

- wniosek dowodowy z dnia 25.02.2014 r. wraz z płytą CD na okoliczność, że w 2004 r. budynek był w całości wykończony,

- dokumenty przesłane z Urzędu Gminy (k.268 - 290),

- protokół zeznań M. F. (k.263),

- protokół zeznań M. M. (k.262),

- protokół zeznań P. B. (k.260 – mało precyzyjny, nie wiadomo, do jakich faktów odnosi się sformułowanie "o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia dowiedziałem się",

- oświadczenie S. B. z dnia 30.10.2013 r. (k.229 – o przekazaniu dokumentów synowi w dniu 28.02.2013 r.),

- oświadczenie P. B. z dnia 30.10.2013 r. (k.228 – o przekazaniu mu przez ojca dokumentów w dniu 28.02.2013 r.),

- oświadczenie ks. K. P. z dnia 15.03.2013 r. (k.198),

- oświadczenie M. F. z dnia 15.03.2013 r. (k.197),

- oświadczenie M. M. z dnia 15.03.2013 r. (k.196),

- oświadczenie wójta z dnia 15.03.2013 r. (k.195),

- oświadczenie M. M. z dnia 15.03.2013 r. (k.192),

- oświadczenie Z. F. z dnia 15.03.2013 r. (k.191),

- oświadczenie M. F. z dnia 15.03.2013 r. (k.190).

Dowody te w ogóle nie zostały przez organy rozważone.

Powyższe wskazuje na potrzebę przeprowadzenia szczególnie wnikliwej analizy zebranych dowodów.

Podsumowując, wskazać należy, że odmawiając wznowienia postępowania z powodu niedotrzymania terminu do wniesienia podania o wznowienie, organy w żaden sposób nie odniosły się do drugiej ze wskazywanych przesłanek wznowienia – ujawnienia nowych dowodów. Gdyby zaś ustalono, że wnioskujący o wznowienie o dowodach tych dowiedział się nie wcześniej niż na miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie, wydanie postanowienia o odmowie wznowienia z powodu uchybienia terminu do jego złożenia byłoby niezasadne.

W przypadku złożenia podania o wznowienie przez stronę wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia.

W tej fazie postępowania organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r. (sygn. II OSK 1747/07, LEX nr 484887), tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie i przeprowadzić je co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, w tym również na okoliczność, czy wskazywane nowe okoliczności i nowe dowody są istotne.

Reasumując, ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie szczegółowe ustosunkowanie się i dokonanie oceny wiarygodności wszystkich zebranych dowodów, a dopiero potem ustalenie, czy wniosek o wznowienie został złożony z zachowaniem miesięcznego terminu od dnia, w którym strona postępowania dowiedziała się o "nowych okolicznościach", czyli o tym, że obiekt został wybudowany i oddany do użytku jeszcze pod rządem przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.

Nadto, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ również ustali, czy miesięczny termin został zachowany co do drugiej wskazywanej podstawy wznowienia: "nowych dowodów" wymienionych w piśmie z dnia 8.03.2013 r.

Dopiero po ewentualnym pozytywnym ustaleniu tych faktów możliwe będzie, po wznowieniu postepowania, ustalenie, czy wskazywane przez stronę "nowe okoliczności faktyczne" lub "nowe dowody" rzeczywiście stanowią podstawę wznowienia postępowania i są dla sprawy istotne, czyli dotyczą przedmiotu sprawy i mają wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych.

Dlatego też uznać należało, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art.7 i 77 kpa, gdyż organy nie dokonały ustaleń niezbędnych dla zastosowania art.149 § 3 kpa.

Postanowienia organu I i II instancji naruszają tym samym również przepis art.149 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1) lit.c) p.p.s.a. oraz art.135 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie I sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.