Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1983/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 1 art. 51 art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 886/15 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [..] nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez M.Z. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Lu 886/15, którym uchylono decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [..] oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej jako PINB w Lublinie) z dnia [..]wraz z postanowieniem tego organu z dnia [..]w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu 8 maja 2014 r. do PINB w Lublinie wpłynął wniosek A.M. o dokonanie kontroli legalności rozbudowy w 2009 r. przez M.Z. budynku mieszkalnego na jego działce nr [..], położonej w miejscowości C, na którą nie wyrażał zgody. Stosownie do decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [..]o pozwoleniu M.Z. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w miejscowości C, rozbudowany budynek był przeznaczony do rozbiórki. Wnioskodawca oświadczył, że jako właściciel działki nie wyraża zgody na pozostawienie rozbudowy, nie jest również zainteresowany legalizacją robót wykonanych wbrew jego woli.

W toku postępowania ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [..] udzielającej M.Z. pozwolenia na budowę murowanego budynku mieszkalnego. W ostatnich 5-7 latach budynek został rozbudowany o dodatkowe pomieszczenia od strony wschodniej o wymiarach 4,86m x 2,84m i wysokość od 2,10 do 2,40m, od strony północnej o wymiarach 1,10m x 2,37m, wysokość od 2,40m do 2,10 m, i od strony zachodniej o wymiarach 8,08m x 4,05m i wysokość ok. 2,10m. Część rozbudowana była murowana, zaś część podstawowa budynku mieszkalnego była drewniana, oblicowana cegłą. Wymiary starej części budynku mieszkalnego ( części podstawowej obiektu ) przedstawione na szkicu sytuacyjnym wynosiły 4,47m x ( 4,86m + 0,85m). Na rozbudowę M.Z. nie przedstawiła żadnych dokumentów. Stwierdziła natomiast, że pomieszczenia od strony wschodniej i północnej zostały dobudowane w 2000r., zaś pomieszczenie od strony zachodniej dobudowano w 2003r. W tej sytuacji organ uznał, że roboty budowlane związane z rozbudową budynku zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, naruszając tym samym art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej jako u.p.b.), stąd zastosowanie miał tryb określony w art. 48 u.p.b.

Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2014 r. PINB w Lublinie, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku i nałożył na M.Z. obowiązek dostarczenia do PINB w Lublinie w terminie do 30 kwietnia 2015r. zaświadczenia Wójta Gminy Niemce o zgodności prowadzonej budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym i ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania gminy Niemce, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czterech egzemplarzy projektu budowlanego części budynku objętego postępowaniem, sporządzonego zgodnie z treścią art. 20 ust. 2 u.p.b., wykonanego i sprawdzonego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i wpisane na listę członków właściwej Izby Samorządu Zawodowego z potwierdzeniem tego zaświadczeniem wydanym przez tę Izbę.

Wobec nie złożenia wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie, PINB w Lublinie decyzją z dnia 10 sierpnia 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. nakazał M.Z. rozbiórkę wspomnianych trzech pomieszczeń.

Po rozpoznaniu odwołania M.Z., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [..], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego rozbudowa starego budynku mieszkalnego o trzy murowane pomieszczenia nastąpiła w sposób samowolny z naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.b. Nie dano jednak wiary zeznaniom świadków, według których rozbudowa miała miejsce w latach 2000-2003, uznając, że była prowadzona około 2009r. Potwierdzało to nie tylko oświadczenie właściciela nieruchomości, ale również kserokopia mapy geodezyjnej z dnia 1 sierpnia 2005 r., przedstawiająca m. in. istniejący na działce nr ewid. [..]i [..] stan zabudowy w porównaniu do wykazanego stanu zabudowy przedstawionego na mapie geodezyjnej z dnia [..]. Z porównania map wynika, że w 2005 r. nie ma uwidocznienia rozbudowanej części budynku mieszkalnego, co wskazywałoby, że rozbudowa nastąpiła po 2005r., a więc w okresie wskazywanym przez A.M., czyli około 2009r. Uwaga ta dotyczyłą także pomieszczenia o wymiarach 8,08m x 4,05m, określanego przez stronę jako budynek gospodarczy, związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej o powierzchni zabudowy do 35m2 przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m, o jakim stanowi art. 29 ust. 1 pkt 1 u.p.b., a który miałby istnieć, tak jak budynek mieszkalny, już w latach 70- tych ubiegłego wieku. Poza tym, zdaniem organu pomieszczenie to nie służyło do przechowywania materiałów, narzędzi, środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych, jak też jego rozpiętość konstrukcji przekraczała wartość 4,8m. Pomieszczenia stanowiły rozbudowę budynku mieszkalnego i nie można było uznać, aby jedno z tych pomieszczeń stanowiło odrębny budynek gospodarczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Fakt ten potwierdzała wykonana w 2012r. modernizacja ewidencji gruntów i budynków przeprowadzona przez Starostwo Powiatowe w Lublinie, Wydział Geodezji. Wprawdzie według organu od strony zachodniej istniała przybudówka o wymiarach ok. 2m x 4m, co potwierdzała mapa geodezyjna sporządzona 1 sierpnia 2005r., jednak obecnie od tej strony istnieje dobudowane zupełnie inne, nowe pomieszczenie o zmienionych znacznie parametrach, wykonane w konstrukcji murowanej i o innych wymiarach zewnętrznych.

Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo zastosowano tryb określony w art. 48 u.p.b., który dotyczy budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że w świetle art. 3 pkt 6 u.p.b. - budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Rozbudowa ma miejsce wówczas, gdy nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji. W niniejszej sprawie została zmieniona (zwiększona) dotychczasowa kubatura budynku i powierzchnia zabudowy, co powoduje, iż zrealizowane roboty budowlane należało uznać za rozbudowę. W takim przypadku organ był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, czego efektem było postanowienie o wezwaniu M.Z. do złożenia stosownych dokumentów. Zobowiązana nie przedłożyła ich w wyznaczonym terminie, wobec powyższego stosownie do art. 48 ust. 4 u.p.b. stosuje się przepis ust. 1 nakazujący w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.Z. wskazała, że pomieszczenie o wymiarach 8,08m x 4,05m stanowiło budynek gospodarczy związany z produkcją rolną, dobudowany do domu jeszcze w latach siedemdziesiątych. Pierwotnie budynek ten wykonany był z materiału drewnianego, który sukcesywnie w ramach poszczególnych prac remontowych był zastępowany bloczkami gazobetonu oraz cegłami, co jednak zostało pominięte przez organy nadzoru budowlanego. Tymczasem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1) u.p.b. w jego pierwotnym brzmieniu, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m związanych z produkcją rolną, uzupełniających istniejącą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 2) u.p.b. pozwolenie takie nie było też wymagane na remont istniejących obiektów budowlanych. Zdaniem skarżącej w przytoczonych przepisach nie ma mowy o tym, że budynek taki ma być "wolnostojący", zapis taki dotyczy jedynie budynków gospodarczych innych niż te, które są związane z produkcją rolną. Zdaniem skarżącej z istoty rzeczy prace remontowe mogą polegać tylko na odnowieniu powierzchni malarskich i polepszeniu wizualizacji obiektu budowlanego, bądź na gruntownym odnowieniu substancji architektonicznej budynku, łącznie z częściową rozbiórką przegniłych i rozpadających się elementów drewnianych i zastąpieniu ich innymi - trwalszymi materiałami budowlanymi, co wystąpiło w przedmiotowej sprawie. Materiały budowlane, na które w tamtym okresie dostawało się przydział za pośrednictwem organów administracyjnych, nikt kto budował w tamtych latach nie mógł więc użyć cementu, wapna i desek bez stosownych zgłoszeń i uzyskania przydziałów. Dlatego niezrozumiałe jest uznanie tej części dobudowy do budynku mieszkalnego za samowolę budowlaną.

Odpowiadając na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

We wskazanym na wstępie wyroku z dnia 25 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że argumentacja zaprezentowana w skardze nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, wbrew opinii skarżącej, dawał jednoznaczne podstawy do akceptacji stanowiska organów nadzoru budowlanego, zarówno co do daty wykonania robót budowlanych, jak i ich kwalifikacji.

Dysponując wnioskiem A.M. oraz złożoną mapą geodezyjną z 2005 r., obrazującą stan zabudowy działek [..]i [..], oraz porównując ją z zawartością mapy geodezyjnej z dnia 10 października 2012 r. z inwentaryzacji powykonawczej budynku gospodarczego położonego na działkach nr [..]i zeznaniami powołanych w sprawie świadków, Sąd I instancji ustalił, że organ prawidłowo wywiódł, że przedmiotowe roboty miały miejsce pomiędzy 2005, a 2012r., kiedy to nowe pomieszczenia były już naniesione na mapę. Powodem takiej oceny była również niewiarygodność składanych oświadczeń przez skarżącą, która podczas oględzin, jakie miały miejsce w dniu 17 czerwca 2014 r najpierw stwierdziła, że podstawowy budynek rozbudowano w ostatnich 5-7 latach, następnie zaś wskazała na datę 2000r., jako czas dobudowy pomieszczeń od strony północnej i wschodniej, oraz 2003r. jako datę dobudowy od strony zachodniej. Z kolei według skargi dobudowa od tej strony miała miejsce w latach 70-tych XX wieku, czego z kolei nie potwierdzili świadkowie, wskazując na lata 2001-2003. W tej sytuacji nie było dowolne przyjęcie przez organ daty robót na rok 2009, konsekwentnie zresztą podtrzymywanej przez wnioskodawcę.

Dalej Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że roboty budowlane polegające na dobudowie do już istniejącego budynku mieszkalnego trzech pomieszczeń, szczegółowo opisanych w decyzjach, wpisywały się w pojęcie budowy, jakim posługuje się art. 3 pkt 6 u.p.b. Bez wątpienia w ten sposób doszło do rozbudowy już istniejącego budynku mieszkalnego, co polegało na powiększeniu jego gabarytów i kubatury. Słusznie w tej sytuacji organy zwróciły uwagę na naruszenie przez skarżącą obowiązującej w dacie budowy dyspozycji art. 28 ust. 1 u.p.b., według którego roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zastrzeżenia skarżącej budziło natomiast przekonanie o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę rozbudowy od strony zachodniej. Sąd I instancji stwierdził, że również i w tym zakresie przeprowadzona w skardze analiza skarżącej, nie mogła znaleźć poparcia. Stosownie do powołanego w skardze przepisu art. 29 ust.1 pkt.1 lit. b) u.p.b., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,8m związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Nie ulegało zatem wątpliwości, że warunkiem stosowania tego przepisu jest jednoczesne i łączne spełnienie wszystkich wymienionych w nim przesłanek. Wprawdzie pojęcie obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną nie zostało w ustawie zdefiniowane, to jednak przyjmuje się, że powyższe pojęcie odpowiada pojęciu budowali rolniczych zdefiniowanemu w § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie ( tekst jedn. Dz. U z 2014r. poz. 81 ). Sąd I instancji zauważył, że rozbudowę budynku mieszkalnego nie sposób zaliczyć do wspomnianej wyżej kategorii budowli, co przesądzało o nietrafności prezentowanego w skardze wywodu. Równie bezpodstawne było postrzeganie rozbudowy budynku w tej części, w kategorii remontu już istniejącego wcześniej budynku gospodarczego. Nie można zaliczyć do remontu robót polegających na sukcesywnym zastępowaniu drewna, z jakiego pierwotnie miałby zostać wykonany budynek, bloczkami gazobetonu oraz cegłami. Wniosek taki znajduje umocowanie w definicji remontu, jakim posługuje się art. 3 pkt 8 u.p.b. W przedmiotowej sprawie nie tylko brak jest elementu odtworzenia stanu pierwotnego, co już wykluczało możliwość akceptacji robót jako remontu, ale wymiana ścian drewnianych na ściany murowane doprowadziła do zmiany dotychczasowej konstrukcji budynku. Uzasadnione jest, zdaniem Sądu I instancji, że w istocie wykonano nowy obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę.

Jednocześnie zdaniem Sądu I instancji wątpliwości może budzić wskazanie adresata rozbiórki, a w konsekwencji także podmiotu w stosunku, do którego zastosowano postępowanie legalizacyjne. Zgodnie bowiem z art. 52 u.p.b. zobowiązanym do dokonania na swój koszt czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 u.p.b. jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Taką też kolejność przyjął organ, wskazując skarżącą jako inwestora i zobowiązując ją do wykonania rozbiórki. Również w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, ale dotyczy to tylko takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Zdaniem Sądu I instancji wybór spośród adresatów decyzji wymienionych w treści art. 52 u.p.b., w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b., jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. W sytuacji bowiem, gdy inwestor nie posiada prawa do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane nałożenie na niego obowiązku doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem lub nakazanie rozbiórki mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby bowiem żadnych własnych praw do zabudowanej nieruchomości, a właściciel nie byłby związany tą decyzją. Należy więc w każdej sprawie przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, lub nakazie wykonania innych robót budowlanych, wyjaśnić, kto aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – uprawnienia do wykonywania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.p.b.

Dalej Sąd I instancji zauważył, że składający zawiadomienie A.M. stwierdził, że działka nr [..], na której znajduje się rozbudowany budynek stanowi jego własność. Posadowienie budynku na tej działce potwierdzono również podczas oględzin, jakie miały miejsce 17 czerwca 2014r. i w taki też sposób określono przedmiot postępowania w zawiadomieniu o jego wszczęciu. Jednak już w decyzji organu I instancji, określono położenie przedmiotowego budynku na działkach nr [..]i [..]. W piśmie z dnia 8 lipca 2014r. skarżąca wnosiła z kolei o odroczenie postępowania do czasu wznowienia granic działki. Przyjmując, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1970r. na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego M.Z., natomiast w pozwoleniu na budowę z dnia 21 lutego 2002r., również udzielonego skarżącej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [..], jednak z obowiązkiem rozbiórki starego budynku mieszkalnego, jak utrzymuje uczestnik, którego dotyczy rozbudowa, należało zdaniem Sądu I instancji, przede wszystkim ustalić, jakie jest usytuowanie budynku i kto jest właścicielem działek, na których się znajduje. Jeśli bowiem doszło do zbycia nieruchomości, na której poprzedni właściciel samowolnie wybudował obiekt budowlany, a następnie przeniósł własność nieruchomości wraz z zabudową na inną osobę, adresatem nakazu rozbiórki, a wcześniej postępowania legalizacyjnego powinien być aktualny właściciel. W takim przypadku strony wchodzić mogą na drogę sporów o charakterze cywilnym, ale dla rozpoznania sprawy nakazu wykonania rozbiórki nałożonego na obecnego właściciela kwestia ta nie ma znaczenia. Wprawdzie z zawiadomienia A.M. wynikało, że nie wyrażał zgody na rozbudowę budynku, to jednak złożenie zawiadomienia po 5 latach od rozbudowy budynku, której datę sam przecież wskazywał, powinno zmusić organ do jednoznacznej weryfikacji tej wiadomości, tym bardziej, ze brak jest informacji od kiedy stał się właścicielem działki [..]. Jedynie na rozprawie w dniu 25 lutego 2016r. skarżąca potwierdziła nabycie przez niego działki w latach 80- tych. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu.

Co do dalszego postępowania organu, Sąd I instancji wskazał, że organ ustali, kto był właścicielem nieruchomości nr [..]w dacie rozbudowy, w jakich okolicznościach i w jakiej dacie A.M. stał się właścicielem działki i czy wówczas była już zabudowana, czy przedmiotowy budynek znajdował się również na działce nr [..] i czy istnieje spór co do przebiegu granicy. Zweryfikuje również twierdzenie uczestnika o braku zgody na rozbudowę budynku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.Z., wnosząc o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd oraz przyznania kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, polegające na ich zastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości i stwierdzić nieważność w całości decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2015 r. utrzymującej w całości w mocy decyzję PINB w Lublinie z dnia 10 sierpnia 2015 r. nakazującej M.Z. rozbiórkę przedmiotowej rozbudowy, gdyż w przedmiotowej sprawie zachodziła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości i stwierdzić nieważność w całości decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2015 r. utrzymującej w całości w mocy decyzję PINB w Lublinie z dnia 10 sierpnia 2015 r. nakazującej M.Z. rozbiórkę przedmiotowej rozbudowy, gdyż w przedmiotowej sprawie zachodziła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w przypadku braku wyjaśnienia w toku postępowania na czyjej nieruchomości jest położony rozbudowany przez skarżącą budynek, to wówczas właściciel, wbrew stanowisku Sądu I instancji, powinien być adresatem decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu. Skarżąca konsekwentnie i logicznie wyjaśniała, kiedy i w jakich okolicznościach doszło do wybudowania 3 pomieszczeń o wymiarach 4,68m x 2,84m; 2,37m x 1,1 0m i 8,08m x 4,05m podstawowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 4,47m x 5,7lm usytuowanego na działkach nr ewidencyjny [..] i [..] w m. C gm. Niemce, czemu jednak Sąd I instancji nie dał wiary. Zdaniem skarżącej kasacyjnie skierowanie do niej decyzji organu II instancji było nieprawidłowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A.M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, nie zgadzając się, że w sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania, określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W jego ocenie nakaz rozbiórki winien być kierowany do inwestora. Słusznie wątpliwości Sądu I instancji wzbudził brak prawa własności po stronie skarżącej. Bezsprzecznie jednak to M.Z. dokonała rozbudowy istniejącego budynku w warunkach samowoli budowlanej, a więc jest inwestorem w rozumieniu przepisów u.p.b. W tym zakresie nie można przyjąć, iż nie przysługuje jej status strony postępowania, a decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Niekwestionowany jest bowiem fakt, iż skarżąca posiadała interes prawny w rozstrzygnięciu, a przepisy prawa materialnego, w tym przypadku u.p.b., przyznają jej prymat strony. Ponadto M.Z. brała aktywny udział w postępowaniu administracyjnym i nie kwestionowała nigdy faktu, iż to ona dokonała rozbudowy istniejącego budynku, a więc faktu bycia inwestorem. Powyższa okoliczność jednoznacznie wskazuje na fakt, iż M.Z. jest stroną przedmiotowego postępowania, a zaskarżona decyzja dotyczy bezpośrednio jej praw i obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawna. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu lub czynność, czy też bezczynność organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Tym samym istnieje możliwość, że sąd uchyli treść zaskarżonego aktu lub czynności z innych powodów niż te, które wskazał wnoszący skargę. Możliwe jest również stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu przez Sąd. Sąd jest więc uprawniony uwzględnić inne zarzuty i orzec odmiennie od wniosku skargi. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podstawy uchylenia decyzji organu II instancji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia PINB w Lublinie z dnia [..], są inne niż wskazano w skardze. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzone z urzędu uchybienia w przeprowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu wyjaśniającym, dotyczące ustaleń faktycznych uzasadniały w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylenie objętych kontrolą sądową aktów administracyjnych, przy jednoczesnym braku podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty zostały, jak wynika z jej uzasadnienia oparte na stwierdzeniu, że w przypadku braku wyjaśnienia w toku postępowania na czyjej nieruchomości jest położony rozbudowany przez skarżącą budynek, to wówczas wbrew stanowisku Sądu I instancji, właściciel a nie inwestor, powinien być adresatem decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu. W niniejszej sprawie winno to skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego, które jako adresata obowiązku dokonania rozbiórki części budynku wskazały skarżącą jako inwestora, a nie właściciela. Decyzja bowiem została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Została więc spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dokonując oceny powyższego zarzutu stwierdzić należy, że zgodnie z art. 52 u.p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji o której mowa w art. 48, art. 49b oraz art. 51 u.p.b. Z brzmienia tego przepisu wynika, że stronami postępowań wszczętych na podstawie tam wymienionych przepisów mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Co więcej, podmioty te mogą być adresatami decyzji wydanych na podstawie art. 48, art. 49b i art. 51 u.p.b., skoro obowiązane są na swój koszt dokonać czynności nakazanych w tych decyzjach. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że skoro decyzje, o których mowa w art. 52 u.p.b., dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych naruszeń. Istotnym jest, że nakładając na inwestora obowiązek wykonania nakazu zawartego w wymienionych decyzjach należy w przypadku stwierdzenia, że nie jest właścicielem nieruchomości, ustalenie czy posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub do danego obiektu budowlanego, który może wynikać z innego tytułu prawnego niż prawo własności. Z rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że organy nadzoru budowalnego ponownie rozpatrując sprawę w zakresie zakreślonym przez Sąd winny między innymi ustalić nie tylko, na której nieruchomości, jakie pomieszczenia podlegające rozbiórce się znajdują (mając na uwadze dotychczas zgromadzony materiał dowodowy wątpliwości te należy uznać za uzasadnione), ale także czy A.M., jeżeli jest właścicielem nieruchomości na której położone są pomieszczenia objęte nakazem rozbiórki, wyrażał zgodę na dokonanie rozbudowy budynku mieszkalnego, co ma wpływ na ustalenie adresata decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki. Jednocześnie zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w pewnych okolicznościach, nakaz rozbiórki może zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, a dopuszczalne będzie to w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, który to pogląd znajduje potwierdzenie między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 roku, II OSK 1234/08 (publi. Lex nr 24775304). Nadmienić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym dopuszczalne jest nałożenie obowiązku dokonania rozbiórki na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości. Nieuregulowany stan prawny nieruchomości, w tym spór co do przebiegu granicy nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014r., sygn. akt II OSK 1924/13). Powyższe założenia, co do wskazania podmiotu obowiązanego do wykonania nakazania rozbiórki wymagają, jak stwierdził Sąd I instancji, dokonania ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, a dotyczących kiedy A.M. stał się właścicielem działki o nr [..], i czy działka ta była wówczas już zabudowana (posadowione były na niej pomieszczenia objęte nakazem rozbiórki), na jakiej działce znajduje się pomieszczenie objęte nakazem rozbiórki, czy istnieje spór co do przebiegu granicy między działkami [..] i [..]. Istotnym również będzie zweryfikowanie stwierdzenia A.M., że nie udzielał stronie zgody na dokonanie rozbudowy.

Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i postanowienia PINB w Lublinie z dnia [..], uznając, że poprzez brak dokonania ustaleń w zakresie wyżej podanym organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Konsekwencją powyższego brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. który uzasadniałby stwierdzenie nieważności decyzji. Przesłanka nieważności określona w powołanym przepisie jest spełniona tylko wówczas gdy decyzja została skierowana do osoby, której nie przysługuje przymiot strony danego postępowania (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2272/97, LEX nr 45697; wyrok NSA z 26 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 2578/93, Prok. i Pr. – dodatek 1995, nr 9, poz. 47; wyrok NSA z 26 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 2528/93, ONSA 1996, nr 1, poz. 34.). Strona skarżąca kasacyjnie niewątpliwie posiada w niniejszej sprawie przymiot strony jak inwestor, co oczywiście nie przesądza, że decyzja w przedmiocie nakazania rozbiórki musi być skierowana do jej osoby.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.