Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3992/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, § 3, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4, § 4 ust. 2 pkt 3, § 10 pkt 2 lit. a, § 38 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR we W. z dnia [...] maja 2015 r., 2. umarza postępowanie administracyjne w tym przedmiocie; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. B. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez G. B. (dalej: skarżący lub strona) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] lipca 2015r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR lub organ I instancji) z [...] maja 2015r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) z [...] kwietnia 2014r., nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem kontynuacyjnym z [...] maja 2013 r. skarżący zwrócił się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Wniosek strony, po uwzględnieniu zmiany z [...] czerwca 2013 r., obejmował 44 działki rolne, na których zadeklarowano realizację: 1) pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 540,24 ha, a także w wariancie 2.3 Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 82,55 ha; 2) pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 6,65 ha; 3) pakietu 6 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin uprawnych w wariancie 6.1 Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych na powierzchni 47,45 ha.

Pismem znak: [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (GIJHARS), który zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z dnia 25 czerwca 2009 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 975) sprawuje nadzór nad jednostkami certyfikującymi (JC) oraz nadzór nad produkcją ekologiczną, przekazał do Prezesa ARiMR informację, iż w gospodarstwie strony J. stwierdziła nieprawidłowości polegające na zachwaszczeniu upraw.

W odpowiedzi na pismo Kierownika Biura ARiMR dotyczące przekazania dowodów w postaci protokołu z kontroli i zdjęć potwierdzających wystąpienie zachwaszczeń upraw i trwałych użytków zielonych, J. nie przekazała organowi żądanych dokumentów, wskazując, że rolnicy, u których stwierdzono zachwaszczenie upraw, zrealizowali zalecenia J. i wprowadzili zabiegi agrotechniczne.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Kierownik Biura ARiMR przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości w kwocie 175.775,91 zł, w tym z tytułu realizacji: 1) pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - kwotę 143.328,41 zł za powierzchnię 537,70 ha, a także w wariancie 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - kwotę 2.121,60 zł za powierzchnię 81,60 ha; 2) pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - kwotę 3.325 zł za powierzchnię 6,65 ha; 3) pakietu 6 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin uprawnych w wariancie 6.1 Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych kwotę 27.000,90 zł za powierzchnię 47,37 ha;

W uzasadnieniu wskazano, że płatność w stosunku do wariantów 2.1, 2.3 i 6.1 została zmniejszona ze względu na wielkość maksymalnego, kwalifikowanego obszaru PEG dla części działek ewidencyjnych. Decyzja została doręczona w dniu [...] maja 2014r.

Pismem z [...] listopada 2014 r. Dyrektor Oddziału ARiMR zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] kwietnia 2014 r. Decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...] Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] kwietnia 2014 r. w części dotyczącej przyznania płatności w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) w kwocie 143.328.41 zł i wariant 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) w kwocie 2.121,60 zł.

W wyniku rozpoznania odwołania strony Prezes ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Po ponownym rozpoznania sprawy Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] kwietnia 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

Prezes ARiMR, po rozpoznaniu odwołania strony, zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2015r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektor Oddziału ARiMR z [...] maja 2015r. W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przytoczeniu podstaw prawnych wskazał, że Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika ARiMR na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), czyli ze względu na wydanie ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Prezesa ARiMR wyjaśnił, że skarżący rozpoczął realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2010. Zauważył, że zgodnie z § 27 ust. 1 i 2 oraz załącznikiem nr 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 26 lutego 2009 r.) prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby w zakresie wszystkich wariantów pakietu 2 w tym również wariantów 2.3 i 2.4, skutkuje 100% zmniejszeniem płatności w stosunku do działek rolnych, na których stwierdzono uchybienie.

Zauważył, że z pisma GIHARS, znak: [...] wynika, że J. w trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie strony w roku 2013 stwierdziła nieprawidłowości polegające na zachwaszczeniu upraw, co w przypadku wariantów pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne oznacza brak spełnienia wymogu, o którym mowa w części II, ust. 1 pkt 2 załącznika nr 3 do rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe, tj. wymogu prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Podkreślił, że zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a także § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009 r. - brak spełnienia ww. wymogu w przypadku m.in. wariantów 2.1 i 2.3 winien skutkować 100 % zmniejszeniem płatności w stosunku do działek rolnych, na których stwierdzono uchybienie. W związku z powyższym przy rozstrzyganiu sprawy Kierownik Biura ARiMR zobowiązany był uwzględnić informację o stwierdzonych zachwaszczeniach przekazaną przez GIJHARS, a w razie konieczności przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu wykazanie, na których działkach nieprawidłowości te zostały stwierdzone.

Tymczasem Kierownik Biura ARiMR wydając z [...] kwietnia 2014 r. nie uwzględnił informacji zawartych w ww. piśmie GIJHARS i przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową z tytułu realizacji wariantu 2.1 i 2.3 pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne z pominięciem dyspozycji § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 r.

Stwierdził również, że decyzja z [...] kwietnia 2014 r. rażąco narusza art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, ze zm., dalej: ustawa), a także § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 związku z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz w związku z załącznikiem nr 3 - część II ust. 1 pkt 2 - do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jak również § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009 r. Zdaniem organu II instancji Kierownik Biura ARiMR nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i w konsekwencji przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 do wariantów 2.1 i 2.3 pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, pomimo nie spełnienia przez skarżącego w ramach ww. wariantów wymogu prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Przyznanie w drodze decyzji płatności rolnośrodowiskowej w sytuacji, gdy nie są spełnione wymogi związane z podjętym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, pozostaje w oczywistej sprzeczności z normami wynikającymi z powyższych przepisów i prowadzi do przyznania nienależnych płatności. Treść takiej decyzji stanowi zaprzeczenie zasady praworządności - nakazu działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że brak jest podstaw do ich uwzględnienia, a rozstrzygnięcie podjęte w skarżonej decyzji jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również pod względem celowości. Wyjaśnił, że sankcje z tytułu nieprzestrzegania wymogów, o których mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i § 27 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009 r. stosowane są bez względu na to czy rolnik następnie nieprawidłowości te usunął, gdyż rolnik ma obowiązek realizacji podjętego zobowiązania przez cały okres jego obowiązywania, tj. przez 5 lat. Sankcje te stosowane są również bez względu na to, czy dany rolnik został umieszczony przez Jednostkę Certyfikującą w wykazie producentów spełniających warunki dla gospodarstw ekologicznych. Podkreślił, że celem kontroli przeprowadzanych przez Jednostki Certyfikujące jest ustalenie, czy rolnik przestrzega zasad rolnictwa ekologicznego, co stanowi jeden z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, określony w § 10 pkt 2 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast zakres weryfikacji spełnienia przez rolnika warunków uprawniających danego rolnika do przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest znacznie szerszy. Stwierdził także, że tych sankcji nie należy utożsamiać z sankcjami o których mowa w art. 16 rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L nr 25, str. 8, ze zm., dalej: rozporządzenie nr 65/2011) dotyczącymi przedeklarowania powierzchni, nie zaś nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymogów określonych dla poszczególnych pakietów i ich wariantów.

Zauważył także, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji był fakt nieprzeprowadzenia przez Kierownika Biura ARiMR postępowania dowodowego w zakresie spełnienia przez stronę wymogów, o których mowa w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z § 4 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Samo zaś uzasadnienie ww. decyzji nie wskazuje, iż organ ten wziął pod rozwagę fakt wystąpienia zachwaszczenia upraw ekologicznych w gospodarstwie.

Pismem z [...] sierpnia 2015r. skarżący złożył skargę na ww. decyzję wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które wywarło istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, iż decyzja Kierownika Biura ARiMR z 8 kwietnia 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej polegającej na wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Skarżący, powołując się na orzecznictwo wskazał, że zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnych. Podkreślił, że z zastosowanych przez organ przepisów nie sposób wywnioskować, aby nieprawidłowości w zakresie rozpoznania zgromadzonego materiału dowodowego mogły stanowić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji. Nie do zaakceptowanie jest pogląd, aby wydanie decyzji, które - jak wskazał organ - "nie było poprzedzone prawidłowym rozpatrzeniem materiału dowodowego będącego w posiadaniu tego organu" mogło stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem strony ostanie się zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym skutkowałoby sytuacją, w której nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Powyższa praktyka nie może zostać zaakceptowana w świetle zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zdaniem skarżącego w sprawie nie sposób uznać, że nastąpiło bezsporne ustalenie wystąpienia przesłanki nieważności. Powyższe stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji.

W załączniku do protokołu do rozprawy strona podtrzymała dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

W podstawie prawnej decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] maja 2015 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, sąd poddał analizie zasadność weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub jak w niniejszej sprawie z urzędu.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR, założył on, że w sprawie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem przyznając wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową za rok 2013 Kierownik Biura ARiMR nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, w szczególności nie wziął pod uwagę informacji GIJHARS o stwierdzonych zachwaszczeniach upraw w gospodarstwie strony, a także w razie konieczności winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniajcie mające na celu wykazanie, na których działkach nieprawidłowości te zostały stwierdzone. Prezes ARiMR powołując się na stwierdzone zachwaszczenia stwierdził, że decyzja Kierownika Biura ARiMR z [...] kwietnia 2014r. rażąco narusza art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, a także § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 związku z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz w związku z załącznikiem nr 3 - część II ust. 1 pkt 2 - do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jak również § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237 ). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

Badając zarzuty skargi w powyższym kontekście, sąd stwierdza, że wskazane przez organy wady decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] kwietnia 2014r., jeżeli w ogóle wystąpiły, będą dotyczyły naruszenia przepisów postępowania i w przedmiotowej sprawie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. Decyzja organu ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu płatności rolnośrodowiskowej wydana została bowiem w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną wynikająca, w szczególności z rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W tym miejscu sąd wyjaśnia, że powołany przez Prezesa ARiMR przepis art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana rolnikowi, w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli min.: realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej oraz spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W myśl natomiast § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu.

Zgodnie z § 10 pkt 2 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu "Rolnictwo ekologiczne" (we wszystkich wariantach) jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20.07.2007, str. 1. z późn. zm.) oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin.

Natomiast w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego (część II pkt 1 ppkt 2) wskazano, że wymogiem dla wszystkich wariantów realizowanych w pakiecie 2 (rolnictwo ekologiczne) jest prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolna, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Z kolei w § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ustalono, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej: 1) działek rolnych lub 2) zwierząt ras lokalnych, lub 3) miedz śródpolnych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu (ust. 1). Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2).

Zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku nie przestrzegania wymogu określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego (część II pkt 1 ppkt 2) następuje zmniejszeniem przysługującej płatności o 100 % w stosunku do działki rolnej, na której ta nieprawidłowość została stwierdzona.

Z powyższego wynika, że w sytuacji wystąpienia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów - prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolna, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby - w ramach wariantu 2.1, następuje zmniejszenie przysługującej płatności o 100 % w stosunku do działki rolnej, na której ta nieprawidłowość została stwierdzona. Podobna sankcja dotyczy pakietu 2.3, z tym, że w tym zakresie zastosowanie znajdzie jak zasadnie wskazał Prezes ARIMR § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009r. w związku z załącznikiem nr 7 do tego rozporządzenia, stosowanego na mocy § 49 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Jak wyżej wyjaśniono cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym zachwaszczenia występującego w gospodarstwie skarżącego. Dopiero po zgromadzeniu dodatkowego materiału dowodowego pochodzącego przede wszystkim od Jednostki Certyfikującej [...], a nie wykluczone również, że nadesłanego przez stronę można będzie ustalić, czy istotnie strona nie przestrzegała innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu (Prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby). W ocenie sądu, jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (faktu zachwaszczenia), to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.

Ponownie bowiem należy zwrócić uwagę, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W sprawie natomiast mamy niejednoznaczną informację pochodzącą od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (brak w aktach powoływanego przez organ pisma znak [...]), że u skarżącego stwierdzono zachwaszczenia. Kierownik Biura ARiMR próbował uzyskać dodatkowe materiały dowodowe potwierdzające powyższą informację (protokół z kontroli, zdjęcia itp.). Jak wynika z akt administracyjnych, pomimo wezwania przez Kierownika Biura ARiMR do dostarczenia przez Jednostkę Certyfikującą [...] Sp. z o.o., która przeprowadziła kontrolę w gospodarstwie skarżącego (z tytułu prowadzonych przez stronę upraw ekologicznych) protokołu z tej kontroli, zdjęć, oświadczeń i innych dowodów, organ ten nie otrzymał wymaganych dokumentów. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] w odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie załączyła jedynie swoje pismo skierowane wcześniej do Prezesa ARiMR, w którym ogólnie wspomina się o 156 producentach, u których w trakcie przeprowadzonej kontroli inspektorzy odnotowali zachwaszczenia. Wyjaśniła, że cyt. "odnotowane zachwaszczenia nie wykluczały upraw pod kątem spełnienia wymagań przepisów rozporządzenia 834/2007 art. 12 natomiast zgodnie z procedurami obowiązującymi BC [...] na producentów została nałożona sankcja usunięcia nieprawidłowości o czym producenci byli informowani pisemnie". Powyższa informacja zatem tylko w ogólny sposób dotyczy sytuacji faktycznej skarżącego. Z informacji tej nie wynika, na jakich działkach rolnych stwierdzono zachwaszczenia, czy zachwaszczenia miały wpływ na rozwój uprawianych roślin i czy w konkretnej sprawie można przypisać stronie zarzut prowadzenia produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. W końcu z informacji tej nie wynika również wprost, czy zachwaszczenia dotyczą pakietu 2, wariantu 1 i 3, czy też innych pakietów. Brak jest takiej informacji. Oczywiście sąd może domyślać się, że informacja GIJHARS dotyczy pakietów nr 2, wariantu 2.1 i 2.3, ze względu na zakres zadań, którymi zajmują się Jednostki Certyfikujące. Jednakże żadnej pewności w tym zakresie nie ma. Co więcej z informacji na którą powołuje się organ nie wynika, czy zachwaszczenia wynikały z niewykonania zabiegów mechanicznych w terminach uwzględniających fazę rozwojową roślin uprawnych i chwastów czy też braku prawidłowej uprawy gleby, jak również z braku zastosowania różnego rodzaju maszyn i narzędzi (brony chwastownika, kultywatora, pielników do upraw szerokorzędowych), czy też z innych przyczyn, na które strona nie miała wpływu. Skarżący bowiem konsekwentnie wskazywał, że powodem chwilowego zachwaszczenia były niekorzystne warunki atmosferyczne.

Mając powyższe na względzie Kierownik Biura ARiMR, co najwyżej mógł naruszyć przepisy proceduralne, które w takim wypadku nakazywałyby w sposób jednoznaczny ustalić, czy fakt zachwaszczenia miał miejsce w gospodarstwie strony, na jakich działkach rolnych, w jakim okresie (terminie) przeprowadzona była kontrola oraz jaki miały wpływ zachwaszczenia na rozwój uprawianych roślin (strona uprawiała w ww. wariantach: owies, bobik, pszenica orkisz, pszenica samopsza, żyto, gryka, łąka trwała, pastwisko) oraz jaka była wielkość zaniedbań ? Innymi słowy w jakiej fazie rozwoju był plon główny w stosunku do stwierdzonych zachwaszczeń. Sąd zwraca także uwagę na fakt, że gospodarstwa ekologiczne nie mogą stosować herbicydów. Zatem walka z chwastami polega tylko na zmianowaniu i zabiegach mechanicznych. Powyższe z definicji będzie prowadziło do faktu, że takie uprawy będą bardziej narażone na zachwaszczenia od gospodarstwa stosującego pestycydy.

W konsekwencji zebrane w sprawie dowody znajdujące się w aktach administracyjnych w żaden sposób nie dawały organom prawa do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że Kierownik Biura ARiMR oceniając wniosek strony, nie wziął pod uwagę informacji przekazanej przez GIJHARS, skoro w tym zakresie organ prowadził postępowanie, a uzyskane informacje były bardzo ogólne. To, że nie opisał tego faktu w decyzji nie może prowadzić do takiego stwierdzenia.

W ocenie sądu, wbrew twierdzeniom organów orzekających, Kierownik Biura ARiMR nie naruszył przepisów materialnych wydając swoją decyzję (brak jest dowodów, które potwierdzałyby ten fakt). Natomiast wskazane przez Prezesa ARiMR naruszenia mają charakter naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które jednak nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Organy ARiMR w żaden sposób nie wykazały i nie uzasadniły, że wskutek wydania decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej doszło do rażącego naruszenia prawa, co stanowi obligatoryjną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest środkiem nadzwyczajnym możliwym do zastosowania, jeżeli w wyniku naruszenia prawa powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji nie może być środkiem stosowanym do odzyskania przez ARiMR płatności przyznanych w jej ocenie niezasadnie i zastępować innych przewidzianych prawem trybów postępowania właściwych dla odzyskania takich płatności.

Mając powyższe na względzie sąd stwierdził, że w sprawie organ niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z racji tego, że powyższe naruszenia dotyczą postępowania przed organem I instancji oraz postępowania odwoławczego, a sąd stwierdził, że w sprawie istnieje również podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą oraz umorzyć postępowanie. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.