Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 52/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, par. 1a, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Asesor WSA Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do załatwienia wniosku V. M. z dnia [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz V. M. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

V.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Skargi rozdzielono i wpisano pod kolejne numery do repertorium SAB- III SAB/Łd 52/21 i III SAB/Łd 58/21. Następnie skargi postanowieniem z 15 lutego 2022 r. połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

5 sierpnia 2020 r. V.M. złożyła do Wojewody [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wysłany za pomocą operatora pocztowego z uwagi na podjęcie lub kontynuację stacjonarnych studiów pierwszego stopnia, studiów drugiego stopnia lub jednolitych studiów magisterskich albo kształcenie się w szkole doktorskiej.

Skarżąca do przedmiotowego wniosku załączyła kserokopię dokumentu podróży, umowy najmu oraz oryginał dokumentu poświadczającego umocowanie pełnomocników N.D. oraz M.S. do reprezentowania przed organem.

Cudzoziemki min. przed Wojewodą [...].

30 września 2020 r. w/w wniosek został zarejestrowany w systemach Pobytv2.

Następnie w dniu 21 stycznia 2021 r. skarżąca została wezwana na dzień 10 marca 2021 r. do osobistego stawiennictwa celem uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku w postaci: złożenia odcisków linii papilarnych wniesienia opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w kwocie 340 złotych, przedstawienia oryginału ważnego dokumentu podróży (art. 106 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), złożenia czterech aktualnych fotografii, zgodnych z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 kwietnia 2019 r. - Dz.U. z 2019 r. poz. 779, uzupełnienia wniosku w części C poz. V, VL.

Powyższe braki zostały uzupełnione 10 marca 2021 r. W tym samym dniu pełnomocnik strony odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego.

11 marca 2021 r. Wojewoda [...], zgodnie z treścią art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach który stanowi, że: "przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi

zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego", wystąpił z pismem do wskazanych w treści cytowanego ww. artykułu służb, celem ustalenia czy pobyt skarżącej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

22 marca 2021 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika informujące, że skarżąca zmienia główny cel pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na wykonywanie pracy i prosi o dalsze procedowanie wniosku na podstawie art. 114 ustawy o cudzoziemcach. Wraz z pismem do organu wpłynęły następujące dokumenty: załącznik nr 1, upoważnienie do podpisania załącznika nr 1, informacja starosty, zaświadczenie o zatrudnieniu, PIT 37 za rok 2020 oraz zaświadczenie o nauce w szkole policealnej.

24 marca 2021 r. Komendant [...]Oddziału Straży Granicznej w odpowiedzi na pismo 11 marca 2021 r. wystosował informację, że funkcjonariusze Placówki Straży Granicznej w L. wszczęli postępowanie z art 120 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, oraz że w chwili obecnej postępowanie jest w toku. Dodatkowo w piśmie była zawarta informacja, że w związku z powyższym wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

9 kwietnia 2021 r. Komenda Wojewódzka Policji w Ł. w odpowiedzi na pismo z 11 marca 2021 r. poinformowała, że skarżąca przebywa pod wskazanym adresem, oraz że z zebranych informacji wynika, że wjazd skarżącej nie stanowi zagrożenia z punktu widzenia ochrony bezpieczeństwa oraz porządku publicznego.

18 maja 2021 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zwrócił się do placówki Straży Granicznej w L. o udzielenie informacji dotyczących toczącego się przeciwko cudzoziemce postępowania, a mianowicie: czy cudzoziemka wiedziała, że toczy się przeciwko niej postępowanie, kiedy cudzoziemce przedstawiono zarzuty, czy została przesłuchana i korzystała z pomocy tłumacza, czy postępowanie wszczęte wobec skarżącej zostało zakończone łub przekazane do sądu oraz jakie obowiązki wynikają dla skarżącej z tytułu ww. postępowania bądź jego zakończenia. Ponadto, zwrócono się z prośbą o wydanie jednoznacznej opinii, czy pobyt cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla ochrony i porządku publicznego.

Jednocześnie pismem 18 maja 2021 r. skarżąca została wezwana na podstawie art. 50 k.p.a. do uzupełnienia akt sprawy o wypis z Krajowego Rejestru Karnego, dotyczący karalności skarżącej w Polsce oraz pisemnego wyjaśnienia skarżącej dotyczącego zaznaczenia w punkcie IX części C wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę odpowiedzi, że nie toczy się przeciwko skarżącej postępowanie karne lub postępowanie w sprawach o wykroczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo strona została poinformowana, że z uwagi na oczekiwanie na odpowiedź Placówki Straży Granicznej w L. przewidywany termin rozpatrzenia sprawy został wyznaczony na dzień 18 lipca 2021 r.

1 czerwca 2021 r. skarżąca za pośrednictwem platformy ePUAP wniosła podanie o uzupełnienie akt sprawy o oświadczenie cudzoziemki dotyczące braku wiedzy o jakimkolwiek toczącym się postępowaniu karnym oraz wypis z Krajowego Rejestru Krajowego.

Pismem z 9 lipca 2021 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w L. poinformował Wojewodę [...], że czynności wyjaśniające w sprawie nielegalnego

powierzenia wykonywania pracy oraz nielegalnego wykonywania pracy w podmiocie "A Sp. z o. o. Sp. K." zostały wszczęte 10 sierpnia 2020 r. Ustalono, że skarżąca nielegalnie wykonywała pracę na rzecz ww. podmiotu. Ponadto poinformowano, że skarżąca 21 sierpnia 2020 r. została zastrzeżona w bazie danych EZ w celu wręczenia wezwania do stawienia się w Placówce SG w L. Do dnia 31 stycznia 2021 r. cudzoziemce nie doręczono skutecznie wezwania do stawienia się w związku z brakiem danych związanych z miejscem zamieszkania cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i nastąpiło przedawnienie orzekania (art. 5 § 1 pkt 4 Kodeksu

postępowania w sprawach o wykroczenia). W związku z powyższym odstąpiono od kierowania wniosku o ukaranie do sądu wobec ww. osoby. Wskazano, że Placówka SG

w L. nie posiada informacji, czy pobyt ww. cudzoziemca może stanowić zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego na terytorium RP.

22 września 2021 r. pełnomocnik strony wniósł, za pośrednictwem platformy ePUAP ponaglenie na działanie organu I instancji, zarzucając organowi dopuszczenie się bezczynności oraz niezałatwienie sprawy w terminie.

[...] 2021 r. organ udzielił zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 13 lutego 2022 r. na rzecz podmiotu powierzającego wykonywanie pracy A Polska Sp. z o.o. Sp. K. Decyzja została odebrana przez stronę w dniu 25 września 2021 r.

29 września 2021 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca wniosła o orzeczenie o bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania oraz przyznanie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości

połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca wniosła o zbadanie:

1) czy w postępowaniu prowadzonym w jej sprawie przez Wojewodę [...] można postawić organowi zarzut bezczynności

2) czy postępowanie prowadzone w jej sprawie przez Wojewodę [...], było prowadzone przewlekle.

Zdaniem skarżącej postępowanie w jej sprawie powinno trwać maksymalnie 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ od co najmniej od 19 października 2020 r. (tj. po 2 miesiącach od złożenia właściwego formularza) organ pozostawał w stanie bezczynności, chwilowo przerywanym przewlekłością.

Skarżąca uważa, że obecnie przewlekłość i bezczynność w załatwianiu wniosków dotyczących pobytu czasowego cudzoziemców jest zjawiskiem celowym, który wynika wyłącznie z niedowładu organizacyjnego Wojewody.

Zdaniem skarżącej, która przerzucanie na nią zbierania materiału dowodowego jest przewlekłością postępowania, bowiem organ zamiast sprawnie je przeprowadzić i zakończyć (zbierając bezzwłocznie materiał dowodowy, do którego ma dostęp lub uprawnienia do dostępu na podstawie art. 220 k.p.a. + przepisów szczegółowych) wysyła pisma (wezwania) do skarżącej, by to ona za organ wykonała "robotę".

6 października 2021 r. strona wniosła odwołanie od decyzji, do którego załączyła nowy załącznik nr 1 na firmę "B Sp. z o.o. Sp. K." oraz potwierdzoną notarialnie kopię świadectwa ukończenia szkoły policealnej. Odwołanie zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewoda wskazał, że w momencie wpływu przedmiotowej skargi (4 października 2021 r.) nie pozostawał w stanie bezczynności oraz przewlekłości, bowiem organ w dniu [...] 2021 r. wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie w zaskarżonym postępowaniu, które następnie w dniu 25 września 2021 r. zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi strony.

Organ wskazał, że w dacie złożenia przez skarżącą przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy Wojewoda [...] procedował już 7898 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy (ww. dane ustalono na podstawie danych zawartych na stronie internetowej prowadzonej pod domeną ahd.obcy.gov.pl), co przełożyło się również na wydłużony czas oczekiwania na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Podkreślił, że omawiana sprawa procedowana jest w okresie trwania wprowadzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu do czego zobowiązują organ zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ uznał zarzut bezczynności za bezzasadny. Odnosząc do podnoszonego przez skarżącą działania przez Wojewodę [...] z rażącym naruszeniem prawa organ wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie.

W zakresie zarzutu braku aktywności organu w prowadzonym postępowaniu dowodowym organ również uznał za niezasadny. Skarżąca w treści skargi podniosła, że organ prowadzący sprawę posiada uprawnienie do uzyskania z urzędu danych ubezpieczeniowych oraz podatkowych osób objętych wnioskiem na pobyt czasowy i przerzuca ten obowiązek na stronę postępowania Organ podniósł, że w toku postępowania nie postawił przed stroną wymogu uzupełnienia akt sprawy o dokumenty ubezpieczeniowe, czy potwierdzenie niezalegania przez nią w podatkach.

Organ stwierdził również, że brak jest podstaw do wypłaty świadczenia pieniężnego. Organ wskazał, że skarżąca jest absolwentką polskiej szkoły policealnej, którą ukończyła w dniu 30 czerwca 2018 r. Zgodnie z § 1 pkt 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę: "Powierzenie cudzoziemcowi wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę jest dopuszczalne w przypadku cudzoziemców będących absolwentami polskich szkół ponadgimnazjalnych, stacjonarnych studiów wyższych lub stacjonarnych studiów doktoranckich na polskich uczelniach, w instytutach naukowych Polskiej Akademii Nauk lub instytutach badawczych działających na podstawie przepisów o instytutach badawczych". Skarżąca z uwagi na posiadanie statusu absolwenta Krajowego Centrum Edukacji w P. jest uprawniona do wykonywania pracy na warunkach określonych w ww. przepisie będącym podstawą zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę.

Odnosząc się do podniesionych przez stronę skarżącą strat moralnych zasadnym organ wskazał, że z okoliczności sprawy wynika, że najbliższa rodzina skarżącej, tj. brat przebywa wspólnie z nią na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżąca legitymuje się również przedłużonym przepisami szczególnymi paszportem biometrycznym, wobec powyższego posiada uprawnienie do legalnego przebywania na terytorium RP, jak również do przekraczania jej granicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na wstępie wyjaśnić należy, że na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. Sąd postanowieniem z 15 lutego 2022 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi V.M. dotyczące bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (III SAB/Łd 51/21 i III SAB/Łd 58/21), uznając, że objęte są jedną skargą i należy rozpoznać je w jedynym postępowaniu. Obecnie sprawa toczy się pod sygn. III SAB/Łd 52/21. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 2317/19, że rozdzielenie skarg na podstawie cytowanego art. 57 § 3 p.p.s.a. następuje tylko wtedy, gdy w jednej skardze organowi zarzuca się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w więcej niż jednym postępowaniu, to jest takie naruszenie przepisów, które nie jest oparte na tym samym stanie faktycznym. Konsekwencją nieuzasadnionego rozdzielenia skargi na dwa odrębne postępowania jest dokonanie oceny w dwóch odrębnych postępowaniach sądowoadministracyjnych tych samych okoliczności faktycznych.

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W niniejszej sprawie skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość art. 53 § 2b p.p.s.a., tj. skarga została wniesiona po uprzednim złożeniu ponaglenia, które skierowane zostało do właściwego organu.

Przeprowadzona ocena legalności wykazała, że skarga jest zasadna zarówno co do zarzutu bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Odnosząc się do treści pojęć bezczynność oraz przewlekłość podkreślić trzeba, że są to dwa stany zaniechania organu, w wyniku których konkretna sprawa indywidualna nie zostaje załatwiona w terminie. Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Dokonując rozróżnienia stanu bezczynności i przewlekłości wskazać należy, że obydwa pojęcia zostały zdefiniowane odpowiednio w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Pojęcie przewlekłości jest więc pojęciem nieco szerszym, ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 631/20, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

Przewlekłość z kolei obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, tj. gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19, publ. jak wyżej).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem sprawy przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, publ. CBOSA). Dla stwierdzenia stanu bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy stan ten był zawiniony przez organ, czy też nie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd dokonał analizy czynności podejmowanych przez Wojewodę [...] w przedmiotowej sprawie i uznał, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły i pozostawał w bezczynności. Stan ten ustał dopiero na skutek wydania decyzji z [...] 2021 r. udzielającej skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 13 lutego 2022 r. Decyzję doręczono pełnomocnikowi skarżącej 25 września 2019 r. (k. 29 akt admin. – Urzędowe Poświadczenie Doręczenia). Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, że jest zwolniona z posiadania zezwolenia na pracę jako absolwent polskiej szkoły ponadgimnazjalnej.

Skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania strona wniosła 29 września 2021 r., zatem w dniu wniesienia skargi decyzja z [...] nie była ostateczna w administracyjnym toku instancji. Stąd Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna i w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19 (publ. ONSAiWSA 2020/6/79), bowiem decyzja nie była ostateczna w administracyjnym toku instancji. Stosownie do treści art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Sąd nie podzielił zatem stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę o konieczności odrzucenia skargi. Postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. III OSK 5912/21 i III OSK 4162/21, na które powołał się organ zapadły w nieco innym stanie faktycznym spraw.

Powyższe oznacza jednak, że wydanie takiej decyzji z [...] 2021 r. nie wyłączało jednak uwzględnienia wniesionej skargi, a jedynie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, tj. w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a; o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku wydanego w niniejszej sprawie. O ile bowiem oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania, to ustanie bezczynności nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie istotnie wystąpiła bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. To samo dotyczy oceny w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, która może być dokonana, jeśli skarga w tym zakresie została wniesiona przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie (por. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzając w niniejszej sprawie bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, które w ocenie Sądu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd uwzględnił, że od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, tj. 5 sierpnia 2020 r. do dnia ustania bezczynności na skutek wydania decyzji minęło ponad 13 miesięcy. Niewątpliwie zatem znacznie przekroczone zostały terminy przewidziane dla rozpoznania sprawy, wskazane w przepisach art. 35 k.p.a. Podkreślić trzeba, że pierwszą czynnością organu było wprowadzenie wniosku do SI Pobyt 30 września 2020 r., a następnie dopiero 21 stycznia 2021 r. wezwano skarżącą do osobistego stawiennictwa na dzień 10 marca 2021 r. godz. 13:30 oraz uzupełnienia braków formalnych wniosku przez przedstawienie oryginału ważnego dokumentu podróży, dostarczenia 4 aktualnych fotografii i uzupełnienia formularza wniosku w części C poz. V, VI. Pełnomocnik skarżącej wezwanie odebrał 4 lutego 2021r. O ile też od tej daty organ podejmował działania, to jednak nie skutkowały one efektywnym załatwieniem sprawy. Nie były podejmowane niezwłocznie oraz z wymaganą koncentracją i należytą starannością, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym.

Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm. zwanej dalej ustawą), wszczynane jest na wniosek strony. Wobec braku uregulowań szczególnych w tym zakresie, na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. przyjąć należy, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli natomiast wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, stosownie do art. 105 ust. 2 ustawy, wojewoda zobowiązany jest wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podobnie też, w przypadku braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 k.p.a., zobowiązany jest wezwać stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Powyższe oznacza, że złożenie wniosku przez skarżącą nakładało na organ obowiązek podjęcia - z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), czynności koniecznych do załatwienia wniosku, w tym zmierzających do uzupełnienia braków formalnych.

Zauważyć trzeba, że sprawa o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, mających na celu stwierdzenie spełnienia licznych warunków, aby uzyskać powyższe zezwolenie. W postępowaniu tym weryfikowane między innymi, czy cudzoziemiec nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, co związane jest z koniecznością uzyskania informacji od komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz Szefa ABW (art. 109 u.c.), na co organy te mają termin 30 dniowy na udzielenie odpowiedzi z możliwością jego przedłużenia do 60 dni. Powoduje to, iż niewątpliwie załatwienie sprawy o zezwolenie na pobyt cudzoziemca nie jest możliwe niezwłocznie, czy też w terminie jednego miesiąca. Podkreślić też należy, że zakwalifikowanie sprawy jako wymagającej dłuższego postępowania wyjaśniającego należy uznać za dyskrecjonalne uprawnienie organu, a ponadto nie jest wymagane dokonanie jakiejkolwiek czynności formalnej związanej z przedłużeniem podstawowego miesięcznego terminu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red), K.p.a. C.H. Beck 2014, t. 7 do art. 35).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że organ zwrócił się do ABW, KWP KNOSG dopiero 10 marca 2021 r., a więc po upływie 7 miesięcy od dnia złożenia wniosku, mając świadomość, że z uwagi na stan zagrożenia epidemicznego czas opiniowania wynosi do 60 dni.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie od dnia złożenia wniosku, czyli 5 sierpnia 2020 r. do 21 stycznia 2021 r., czyli wezwania do uzupełnienia braków wniosku i osobistego stawiennictwa, organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało opatrzone datą 10 marca 2021 r. Niewątpliwie brak jakiejkolwiek aktywności organu przekraczał maksymalny, dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie organ nie poinformował strony o przyczynach niedotrzymania terminu, a więc nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a.

W dniu 22 marca 2021 r. do organu wpłynęły nowe dokumenty skarżącej wraz z informacją, że skarżąca zmieniła główny cel pobytu na terytorium RP na pracę i wniosła o dalsze procedowanie wniosku na podstawie art. 114 u.c.

Następnie organ podjął czynności wyjaśniające związane z informacją, którą uzyskał od Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z 24 marca 2021r. o toczącym się wobec skarżącej postępowaniu na podstawie art. 120 ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pismem z 18 maja 2021 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia akt sprawy o wypis z Krajowego Rejestru Karnego, dotyczący karalności skarżącej w Polsce oraz pisemnego wyjaśnienia skarżącej dotyczącego zaznaczenia w punkcie IX części C wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę odpowiedzi, że nie toczy się przeciwko skarżącej postępowanie karne lub postępowanie w sprawach o wykroczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo strona została poinformowana, że z uwagi na oczekiwanie na odpowiedź Placówki Straży Granicznej w L. przewidywany termin rozpatrzenia sprawy został wyznaczony na dzień 18 lipca 2021 r.

Ostateczną informację w tym zakresie Wojewoda uzyskał 14 lipca 2021 r. (data prezentaty – k. 33 akt admin.). Z pisma Komendanta Placówki Straży Granicznej w L. z 9 lipca 2021r. wynikało, że skarżąca nielegalnie wykonywała pracę, ale w związku z przedawnieniem odstąpiono od skierowania wniosku o ukaranie do Sądu. 22 września 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie, a [...] 2021 r. organ wydał decyzję. Sąd zauważa, że od dnia wpływu pisma z 9 lipca 2021 r., czyli 14 lipca 2021 r. do dnia wydania decyzji, czyli [...] 2021 r. upłynęły ponad dwa miesiące. Z akt administracyjnych wynika, że w tym czasie organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, a dysponował już informacją Komendanta Placówki Straży Granicznej dotyczącą pobytu skarżącej na terytorium RP, jak również uzupełnionym wnioskiem.

W ocenie Sądu, Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu sprawy skarżącej, bowiem już na wcześniejszym etapie np. przy okazji wezwania z 21 stycznia 2021 r. mógł zwrócić się do organów KWP, ABW, SG o informacje dotyczące cudzoziemca. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu świadczą o rażącym naruszeniu terminów z art. 35 k.p.a. i wyczerpują znamiona bezczynności oraz będącej jej następstwem przewlekłości postępowania. Łącznie postępowanie prowadzone było ponad 13 miesięcy przy braku szczególnego skomplikowania sprawy. Organ nie podejmował czynności, które koncentrowałyby się na efektywnym i sprawnym zakończeniu postępowania. Sąd nie znalazł żadnych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opisane wyżej nieprawidłowości w działaniu organu. Trzeba także wskazać, że Sądowi z urzędu znana jest sytuacja organu związana z ilością wpływających spraw i trudnościami kadrowymi. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że bez znaczenia dla uznania, że organ działał przewlekle są ewentualne kłopoty kadrowe danej jednostki, choć oczywiście znaczący wzrost ilości wpływających wniosków przy zbyt małej obsadzie urzędników może powodować opóźnienia w rozpoznaniu wniosków i rejestrowaniu wydanych decyzji. Rzeczą organu jest jednak takie zorganizowanie pracy w podległym urzędzie, aby wiążące organ terminy z k.p.a. były dotrzymywane (np. wyrok z 16 stycznia 2019 w sprawie III SAB/Po 22/18 LEX nr 2617144). Jak stwierdził WSA we Wrocławiu w sprawie III SAB/Wr 90/2018 (LEX nr 2579192) właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie usprawiedliwia również trwający obecnie w kraju stan epidemii wywołany wirusem COVID-19 (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 sierpnia 2021 r., III SAB/Wr 215/21, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając to na uwadze Sąd w pkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w załatwieniu wniosku skarżącej z 5 sierpnia 2020 r. Jednocześnie, w ocenie Sądu zaistniała bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Podkreślić trzeba, że organ nie tylko nie podejmował takich czynności, które bezpośrednio zmierzały do szybkiego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej, lecz w sposób nieuzasadniony przedłużał postępowanie. Brak podejmowania jakichkolwiek działań przez 5 miesięcy od złożenia wniosku, a następnie skierowanie wezwania z 21 stycznia 2021 r. ze wskazaniem daty stawiennictwa na 10 marca 2021 r. i dopiero zwrócenie się do KWP, ABE i SG 10 marca 2021 r. jak również wydanie decyzji dopiero po upływie 2 miesięcy od otrzymania informacji z 9 lipca 2021 r., świadczą nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a.). Takie działanie, a właściwie jego brak, pozostaje również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Na powyższą ocenę nie miała wpływu argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę. O ile Sądowi znana jest sytuacja związana z lawinowym wzrostem wniosków pobytowych, brakach kadrowych oraz sytuacji związanej z pandemią COVID-19, to na gruncie niniejszej sprawy wydłużenie terminu załatwienia wniosku skarżącej było tak znaczne i dalekie, że ww. okoliczności nie mogły zmienić stwierdzenia przez Sąd rażącego naruszenia prawa.

W pozostałym zakresie, w pkt 3 wyroku, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Nie znajdując podstaw do przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej Sąd uwzględnił, że wskazana w art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym mającym na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, a jej przyznanie ma charakter kompensacyjny. Jest to swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, której celem jest zrekompensowanie stronie niedogodności jakich doznała na skutek bezczynności i przewlekłego działania organu. Może być ona przyznana w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla zwalczania bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 111/19). W niniejszej sprawie skarżąca występując z żądaniem zasądzenia sumy pieniężnej nie uzasadniła w żaden sposób zrekompensowania niedogodności jakich mogła doznać na skutek bezczynności i przewlekłego działania organu. Wyjaśnić należy również, że skarżona bezczynność ustała na skutek wydania decyzji, oraz że treść przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje na to, że zasądzenie ww. kwoty podlega uznaniu Sądu. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że suma pieniężna może być przyznana tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, zwalczenia bezczynności organu (przewlekłego prowadzenia postępowania) i zdyscyplinowania organu (por. w uzasadnieniu ww. wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 111/19. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma racji skarżąca podnosząc, że przez działanie organu doznała szkód moralnych, bowiem uniemożliwiono jej kontakt z rodziną oraz materialnych - przez brak możliwości podjęcia nauki. Zasadnie w odpowiedzi na skargę Wojewoda wyjaśnił, że skarżąca podczas pobytu na terytorium RP legitymowała się paszportem biometrycznym, której okres ważności został wydłużony w związku z przepisami szczególnymi. Skarżąca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przebywa z bratem, a podróże mogła odbywać dzięki paszportowi. Ponadto jak wynika z załączonego do akt administracyjnych Świadectwa Ukończenia Szkoły Policealnej z 30 czerwca 2018 r. skarżąca podjęła naukę i ja ukończyła. Ponadto w ocenie Sądu nie można zarzucić organowi celowego i rażącego przedłużania czasu prowadzonego postępowania. Jednocześnie z uwagi na wydanie decyzji przed datą rozpoznania skargi funkcja dyscyplinująca omawianej sankcji finansowej straciła na znaczeniu. Należy również wziąć pod uwagę to, że skarżąca miała we wskazanym okresie zapewnione miejsce pobytu, opiekę zdrowotną oraz zatrudnienie.

W związku z powyższym żądanie skargi w tym zakresie podlegało oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3).

Na podstawie art. 200 p.p.s.a., w pkt 4 wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składał się uiszczony wpis od skargi w kwocie po 100 zł w sprawie III SAB/Łd 52/21 i połączonej III SAB/Łd 58/21.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w myśl, którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

k.ż.