Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1539/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M.W. i J. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

M. i J. małżonkowie W. pismem z dnia 1 maja 2017 r. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy J. Nr [...] z dnia 5 listopada 2007 roku zatwierdzającą Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dla wsi B., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, doręczonym Radzie Gminy J. w dniu 16 marca 2017r.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiującego pojęcie ładu przestrzennego, art. 8 kpa, interesu prawnego Skarżących jak i § 14 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 21 lutego 2018 roku Skarżący, poprzez ustanowionego pełnomocnika, uzupełnili skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności ww uchwały w części dotyczącej planowanej drogi tj. w zakresie § 6 pkt 9 lit. e i § 9 pkt 41 oraz załącznika nr 1 do uchwały stanowiącego załącznik graficzny w zakresie przebiegu drogi [...] KDD przez działkę [...] z obrębu B..

Zarzucili organowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i 2 ww ustawy w związku z wynikającą z Konstytucji RP zasadą proporcjonalności oznaczającą również zakaz nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności. W ocenie Skarżących powyższe naruszenia polegają na nadmiernej ingerencji w ich prawo własności polegające na objęciu zaskarżonym planem, celem poszerzenia ww drogi, wyłącznie ich nieruchomości, w sytuacji kiedy celem planu jest poprawa obsługi komunikacyjnej działek należących do osób trzecich. Wskazali także na brak rozważenia przez organ innego optymalnego rozwiązania w zakresie planowania układu komunikacyjnego, zapewniającego sprawną komunikację na całej długości drogi a nie tylko w początkowym jej fragmencie. Podnieśli, iż organ planistyczny nie rozważył przeprowadzenia poszerzenia drogi przede wszystkim kosztem działek należących do osób, których działki poszerzana droga ma obsługiwać. W ocenie Skarżących Rada Gminy dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego i naruszyła zasadę proporcjonalności, gdyż przyjęta regulacja planistyczna w zakresie drogi [...] KDD nie jest niezbędna dla realizacji interesu publicznego a zatem nie uzasadnia ograniczenia prawa i wolności Skarżących. Dodatkowo wskazali na naruszenie przepisu art. 15 ust. 1 cyt ustawy w zw. z § 14 ww ropz. poprzez nie zapewnienie w planie dojścia i dojazdu do niektórych terenów oraz nie zachowanie minimalnych szerokości dróg w liniach rozgraniczających w zależności od ich klas w zgodzie z wymaganymi przepisami odrębnymi.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnili, iż są właścicielami działki gruntu o nr ewid. [...] położonej we wsi B.. Zaskarżone postanowienia planu dotykają ich bezpośrednio gdyż przewidują tylko kosztem ww działki Skarżących poszerzenie drogi gminnej o nr ew. [...] do szerokości 10 m i tylko w połowie jej długości tj. na długości około 150 mb, nie wprowadzając jednocześnie pełnej szerokości na calej jej długości. Tym samym kwestionowane ustalenia uniemożliwiają Skarżącym prawidłowy dostęp do ich nieruchomości. Przedmiotowa bowiem droga w planie w połowie swej długości przebiegu ma szer. 10 m a w połowie szer. 2 m, zaś zaprojektowane poszerzenie drogi ma służyć wyłącznie obsłudze działek, które powstały wskutek dokonanego w 2009 roku podziału terenu należącego do osób trzecich (podział działek nr [...] i [...] na działki o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]). Jednocześnie podnieśli, iż żadna z nowopowstałych działek nie została w jakiejkolwiek części przeznaczona pod poszerzenie planowanej drogi o nr ew. [...]. Logiczne, jak również zgodne ze sztuką tworzenia planów zagospodarowania przestrzennego było, w ich ocenie, rozważenie przez organ, czy skoro właściciele działek otrzymali możliwość podziału swoich większych nieruchomości na mniejsze i wskutek ich zbycia na rzecz osób trzecich uzyskanie korzyści majątkowej, to w pierwszej kolejności organ winien był powyższą okoliczność wziąć pod uwagę i rozważyć poszerzenie drogi rownież kosztem właścicieli wyodrębnionych w wyniku podziału działek. W ocenie Skarżących obciążenie planem ich nieruchomości prowadzi do istotnego naruszenia ich prawa własności, powoduje nieuzasadnione faworyzowanie innych podmiotów, które bez żadnych własnych ograniczeń uzyskały korzyść kosztem działki Skarżących. Z powyższego zatem wynika, iż w aktualnym stanie, osoby trzecie są uprzywilejowane spornymi ustaleniami planu, zaś Skarżący, kosztem których częściowe poszerzenie drogi będzie realizowane, mają nadal jedyną drogę dojazdową do swojej posesji o szerokości 2 m. Jak wskazali jej szerokość zagraża ich życiu i zdrowiu chociażby ze względów ochrony pożarowej. Także w wyniku zapisów planu nieruchomość Skarżących zdecydowanie straciła na wartości. Ostatecznie stwierdzili, iż naruszenie ich interesu prawnego nastąpiło w sposób nie dający się usprawiedliwić uprawnieniami władczymi gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, iż Skarżący brali udział w procesie uchwalania planu, składali uwagi i wnioski, które częściowo zostały uwzględnione. Wykładany był także projekt planu, zawierający inne rozwiązania komunikacyjne niż ostatecznie zatwierdzone uchwałą, które nie były jednak akceptowane przez małżonków W. Uwzględniając zgłoszone wówczas do niego uwagi Skarżących, ostatecznie zrezygnowano z obligatoryjnego wyznaczenia w planie dwóch ciągów komunikacyjnych, pozostawiając możliwość realizacji dróg wewnętrznych na terenach zabudowy mieszkaniowej w sposób wygodny dla właścicieli tych gruntów. W zatwierdzonym planie żadna ówczesna nieruchomość nie została pozostawiona bez dostępu do drogi publicznej o odpowiedniej szerokości, w tym także nieruchomość Skarżących. Na cele komunikacyjne przeznaczono działkę [...] oraz działkę [...] i fragment działki [...], co w momencie zatwierdzenia planu zapewniało obsługę komunikacyjną wszystkim właścicielom nieruchomości położonych w obszarze objętym planem, którzy wówczas byli właścicielami nieruchomości oznaczonych nr ew. działek: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

W ocenie organu nie naruszono interesu prawnego małżonków W. przeznaczając działkę nr [...] w w/w planie na poszerzenie istniejącej ww drogi gminnej (publicznej), gdyż działka ta ma ok. 9 m szerokości co stanowi, iż ze względu na jej zbyt małą szerokość w żaden sposób nie mogłaby być przeznaczona pod zabudowę. Stąd też zasadnym było przeznaczenie jej w palnie na poszerzenie istniejącej drogi gminnej (publicznej) oznaczonej nr ew. dz. [...]. Natomiast fakt, że będzie ona służyć obsłudze działek powstałych na skutek podziału nieruchomości innych właścicieli nie narusza, zdaniem Rady Gminy, interesu Skarżących ponieważ mogą się ubiegać o odpłatne przekazanie tej działki na rzecz Gminy. A zatem nie są w żaden sposób pokrzywdzeni. Niezależnie, odnosząc się do zarzutu Skarżących odnośnie braku dojazdu do ich nieruchomości organ podniósł, iż M. i J. małżonkowie W. poprzez własne działania sami przyczynili się do sytuacji pozbawienia swojej pozostałej nieruchomości dostępu do drogi publicznej odpowiadającej parametrom określonym § 14 cyt. rozporządzenia. W 2016 roku bowiem przekazali na rzecz synów L. i M. W. umową darowizny działki o nr ew. [...],[...],[...] i [...] o pow. 0,37 ha, do których planowana droga w dacie podjęcia ww uchwały dochodziła. W przedmiotowym planie żadna ówczesna nieruchomość nie pozostawała bez dostępu do drogi publicznej o odpowiedniej szerokości (§14cyt.rozp.). Postanowienia planu w dacie jego uchwalania, zapewniały bowiem obsługę komunikacyjną dla wszystkich przyległych do planowanej drogi nr [...] nieruchomości, w tym również nieruchomości małżonków W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie Skarżących, a także, czy Skarżący wyczerpali ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniem Rady Gminy J. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji przesądza, iż stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, Skarżący zawarli w piśmie doręczonym organowi w dniu [...] marca 2017r. W związku z brakiem odpowiedzi Rady na to wezwanie, skarga do Sądu złożona została w dniu 11 maja 2017 r., a więc przed upływem terminu 60 dni od dnia złożenia wezwania o usunięcie naruszenie prawa. Skargę złożono zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu przysługiwania im prawa własności do działki o nr ewidencyjnym [...]. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała Rady dotyczy zatem interesu prawnego Skarżących, jako wynikającego z przysługiwania im ww prawa własności.

Do ustalenia pozostaje zatem stwierdzenie, czy uchwała ta narusza interes prawny Skarżących i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu, do takiego naruszenia nie doszło. Sąd uznał, iż niewątpliwie Skarżący posiadają legitymację do zaskarżenia ww uchwały, jednocześnie jednak, pomimo iż ich interes prawny został naruszony zakwestionowanym postanowieniem powołanej uchwały, to naruszenie te odbyło się zgodnie z prawem, a w szczególności organ nie nadużył władztwa planistycznego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że samo naruszenie interesu prawnego nie oznacza automatycznie konieczności uwzględnienia skargi. W wyroku z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 355/11, lex nr 920623) NSA wskazał, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi Sąd nie dopatrzył się przekroczenia władztwa planistycznego przez organ. Ustalenia planu miejscowego nie naruszają powołanego wyżej prządku prawnego. Sporne postanowienia zostały podjęte po konsultacji społecznej, w której czynnie uczestniczyli Skarżący, i których uwagi były przez organ planistyczny brane pod uwagę. Przyjęte rozwiązanie było też wynikiem nieakceptowaniem przez Skarżących innych wcześniej przedstawianych propozycji organu. Uwzględniając bowiem zgłoszone ówcześnie uwagi małżonków W., ostatecznie zrezygnowano z obligatoryjnego wyznaczenia w planie dwóch ciągów komunikacyjnych, pozostawiając możliwość realizacji dróg wewnętrznych na terenach zabudowy mieszkaniowej w sposób wygodny dla właścicieli tych gruntów.

W sprawie niniejszej natomiast trzeba mieć na uwadze, że po pierwsze, przedmiotowa działka nr [...], przeznaczona planem pod poszerzenie drogi publicznej nr [...], ma ok. 9m szerokości, i jak zasadnie stwierdził organ, nie mogłaby na niej być planowana żadna zabudowa z uwagi na zbyt małą jej szerokość. Natomiast zgodnie z treścią przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Szerokie orzecznictwo sądowe jednoznacznie przyjmuje, iż art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywołuje skutki prawne także wobec tych działek gruntu, które zostały wydzielone pod poszerzenie istniejących już dróg publicznych. Zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy Skarżący, za nieruchomość przeznaczoną w ww planie pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej, mogą się skutecznie ubiegać o odpłatne przekazanie tej działki na rzecz Gminy. A zatem skutecznie uzyskać stosowną rekompensatę za utracone prawo.

Po drugie, co również istotne, w dacie podejmowania spornej uchwały, nieruchomość Skarżących miała dostęp do tej właśnie drogi publicznej, o parametrach zgodnych z powoływanym § 14 ww rozporządzenia a zatem o stosownej szerokości. W zatwierdzonym planie żadna ówczesna nieruchomość nie została pozostawiona bez dostępu do drogi publicznej o wskazanych powyższą regulacją parametrach. Na cele komunikacyjne przeznaczono działkę [...] oraz działkę [...] i fragment działki [...], co w momencie zatwierdzenia planu zapewniało obsługę komunikacyjną nieruchomości położonych w tym obszarze, wszystkim ich właścicielom, również małżonkom W.. Skarżący natomiast swoimi działaniami pozbawili się dostępu do swojej nieruchomości, w aktualnych jej granicach, planowaną drogą nr [...] , co oczywiście nie oznacza, iż nie mają obecnie w ogóle dojazdu do swojej nieruchomości. Przyznali bowiem, co jest okolicznością bezsporną, iż dojazd do ich siedliska odbywa się w linii spornej drogi na odcinku o długości ok. 150 metrów a następnie w dalszej części dotychczasową drogą o szerokości 2 m. Przy czym, zdaniem Sądu, przy zmianie okoliczności jak w sprawie niniejszej, nic nie stoi na przeszkodzie aby Skarżący, chcąc doprowadzić do uzyskania dostępu do swojej nieruchomości drogą o pełnej szerokości, mogli to uczynić poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu na działkach przylegających do aktualnej ich drogi dojazdowej.

Wobec powyższego Sąd uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia aby doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Gminy J.

Sąd nie dopatrzył się także, w kontekście powyższego, aby miała miejsce utrata wartości nieruchomości Skarżących, która posiada swobodny dostęp do drogi publicznej.

Należy mieć także na uwadze, że powołana ustawa o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości nakazania organowi planistycznemu podjęcia określonych rozwiązań, w tym dotyczących obsługi komunikacyjnej. Rada Gminy nie jest zobowiązana sugestiami zainteresowanych podmiotów do podjęcia oczekiwanych rozwiązań. W sprawie niniejszej podjęła natomiast zaskarżoną uchwałę mając na uwadze zasadność utworzenia drogi gminnej jak i parametry działki Skarżących, przyległej do ww drogi, które uniemożliwiają w inny racjonalny sposób jej zagospodarowanie. Natomiast aby móc skutecznie żądać wyeliminowania zapisu planu, należy wykazać rażące naruszenie przepisów prawa. Gmina podejmując wskazaną uchwałę w przedmiocie poszerzenia ww drogi gminnej, zapewniając nią ówcześnie dostęp do wszystkich zlokalizowanych przy niej nieruchomości zgodnie z § 14 ww rozporządzenia, nie naruszyła, do tego w sposób rażący ww przepisów prawa. Na marginesie wypada podnieść, iż Skarżący w zasadzie nie kwestionowali przejęcia w planie ich nieruchomości (działki nr [...]) na powyższy cel lecz fakt, iż pozostałe działki przyległe do ww drogi, nie zostały nawet w części przeznaczone, pod projektowane poszerzenie przedmiotowej drogi.

Reasumując w ocenie Sądu nie naruszono interesu prawnego małżonków W., przeznaczając ich działkę nr [...] w w/w planie na poszerzenie istniejącej drogi gminnej (publicznej) oznaczonej nr ew. działki [...]. Trzeba pamietać, iż sporna działka z uwagi na małą szerokość - ok. 9m szerokości, nie mogłaby zostać w żaden inny sposób zagospodarowana. Stąd też jedynym logicznym rozwiązaniem było przeznaczenie jej zaskarżonym palnem na poszerzenie istniejącej ww drogi gminnej (publicznej).

W ocenie składu orzekającego wprowadzenie kwestionowanych zapisów planu nie jest konsekwencją przekroczenia władztwa planistycznego organów Gminy czy też arbitralnej ingerencji w uprawnienia Skarżących, albowiem plan całkowicie odpowiada racjonalnym rozwiązaniom komunikacyjnym. W tym kontekście Sąd nie dopatrzył się naruszenia ww przepisów cyt. ustawy jak i § 14 ww rozporządzenia, które w ocenie Skarżących polegać miało na naruszeniu władztwa planistycznego gminy poprzez nie zagwarantowanie Skarżącym dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Sądu musi wystąpić fakt rażącego naruszenia interesu prawnego, które skutkowałoby wyeliminowaniem stosownego zapisu planu, a nie samo subiektywne odczucie wystąpienia takiego naruszenia. Rażącego naruszenia interesu prawnego nie można natomiast upatrywać w tym, że organ, zgodnie z przyjętymi w planie ustaleniami, zadecydował o rozwiązaniach z którymi nie godzi się strona skarżąca. Aktualnie, subiektywnie przedstawione przez Skarżących niedogodności nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności ww uchwały.

Niezależnie od przedstawionych powyżej argumentów podnieść należy, iż kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, np jak w sprawie niniejszej dostępu do nieruchomości, a przez to , jak podnieśli Skarżący, narażenie życia bądź zdrowia. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Powyższego, zdaniem Sądu, Skarżący w żaden sposób nie wykazali stąd też podniesione w skardze zarzuty należy uznać za niezasadne.

Wskazać także wypada, iż jakkolwiek sąd administracyjny nie dokonuje bezpośrednio oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ, to jednak w zakresie jego kompetencji kontrolnych mieści się kwalifikacja procesu oraz rezultatu wyważania przez organ gminy istotnych (relewantnych) prawnie przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań.

W ocenie Sądu, organ dopełnił wszelkich obowiązków podejmując zaskarżoną uchwałę, poprzez uwzględnienie obowiązujących zasad zagospodarowania terenu zgodnie z wartościami przewidzianymi w art. 1, 2, 15 u.p.z.p. Sąd oczywiście nie kwestionuje stanowiska Skarżących i uznaje ich racje, że interes Skarżących w zaskarżeniu miejscowego planu, ww uchwałą został naruszony, niemniej jednak, jak wyżej wywiedziono, naruszenie te musi mieć znamiona rażącego naruszenia prawa przez organ, aby skutkował jego wyeliminowaniem w całości bądź w części, a tego w sprawie niniejszej Sąd się nie dopatrzył.

Wobec powyższego zatem skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.