Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 793/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3, 3a
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: § 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant Starszy asystent sędziego Joanna Jaworska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2016r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział

w B. odmówił B. S. (skarżącej) umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie [...]zł. Zakład nie znalazł podstaw do umorzenia należności wobec braku całkowitej nieściągalności, o której stanowi art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 963), dalej u.s.u.s., nie znalazł również podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, tj. ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku złożonego przez skarżącą wniosku, decyzją z dnia [...] września 2016r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu organ

w pierwszej kolejności wskazał na instytucję uznania administracyjnego i wyjaśnił, że nawet w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek umorzenia należności organ może ale nie musi wydać decyzję umarzającą należności składkowe.

Analizując sytuację skarżącej Zakład Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że aktualnie wobec strony postępowanie egzekucyjne prowadzi Komornik Sądowy, który dotychczas nie wydał postanowienia o bezskuteczności prowadzonego postępowania. Tym samym, zdaniem organu, aktualnie brak jest możliwości umorzenia należności, gdyż w sprawie nie zachodzi ustawowa przesłanka umorzenia należności ZUS

w postaci całkowitej nieściągalności w formie określonej brzmieniem art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Zakład nadmienił, że wszczęcie i formalne przeprowadzenie egzekucji oznacza w konsekwencji konieczność stwierdzenia jej bezskuteczności w sposób zgodny

z odpowiednimi przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazał, że o przesłance "bezskutecznej egzekucji" można mówić wyłącznie, jeżeli nie ma wątpliwości, iż nie zachodzi żadna możliwość zaspokojenia egzekwowanej wierzytelności z jakiejkolwiek części majątku zobowiązanego, a taką pewność daje tylko stosowny akt organu egzekucyjnego.

Rozpoznając sprawę w kontekście przesłanek szczególnych, wynikających

z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r.

w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), wydanego na podstawie z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., organ wskazał, że skarżąca nie przedłożyła żadnych nowych dowodów w sprawie. Na podstawie oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej ustalono, że obecnie skarżąca pobiera emeryturę w wysokości [...] zł, po potrąceniach egzekucyjnych do wypłaty zostaje [...] zł. Strona prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Stałe wydatki związane z utrzymaniem z tytułu miesięcznych opłat wynoszą [...] zł, opłaty eksploatacyjne [...] zł. Posiada także zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie [...]zł. Powyższe zobowiązanie dochodzone jest przez [...] Sądowego. Skarżąca nie korzysta

z pomocy społecznej, pomimo trudnej sytuacji finansowej. Wobec powyższego, zdaniem organu, posiada wystarczające środki finansowe na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Gdyby bowiem sytuacja była trudna, to zapewne taka pomoc byłaby jej przyznana. Organ zauważył, że strona powołuje się na problemy ze wzrokiem, które mogą być utrudnieniem w codziennej egzystencji, jednak w jego opinii nie stanowią one podstawy do umorzenia należności. Zakład podkreślił, że do wniosku o umorzenie nie przedłożono jakichkolwiek zaświadczeń lekarskich lub orzeczeń lekarskich stwierdzających niezdolność do pracy, na podstawie których można by stwierdzić, że sytuacja zdrowotna uniemożliwia pozyskanie środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych i spłatę należności

z tytułu składek.

Mając na względzie powyższe, w ocenie organu, brak jest podstaw do zastosowania przepisów umożliwiających umorzenie należności składkowych na podstawie art. 28 u.s.u.s.

W skardze do Sądu skarżąca zwróciła się z prośbą o pomoc w umorzeniu zaległych składek ZUS, z uwagi na otrzymaną decyzję odmowną, której nie rozumie. Podniosła, że jak wynika z decyzji ZUS, jeżeli nie korzysta z pomocy społecznej, to się nie kwalifikuje do umorzenia składek. Podkreśliła, że dopóki radzi sobie z opłatami to nie chce korzystać z pomocy społecznej. Wskazała, że otrzymuje [...] zł emerytury. Wydatki, jakie ponosi łącznie stanowią kwotę [...]zł, na którą składa się czynsz

w wysokości [...] zł, energia elektryczna, gaz i telefon około [...] zł. Niewiele zostaje jej na utrzymanie. Skarżąca stwierdziła, że gdyby miała opłacać ratę w wysokości [...] zł, to wówczas nie starczy jej pieniędzy na opłacenie czynszu, nie mówiąc już o środkach na utrzymanie. W takiej sytuacji musiałaby przestać płacić czynsz i stać się osobą bezdomną. Dodała, że ma bardzo słaby wzrok -15 dioptrii i nie stać jej nawet na okulary, ponieważ szkła dla astygmatyków są bardzo drogie, kosztują około [...] zł i nie są refundowane. Dodatkowo wskazała, że jest zarejestrowana u okulisty dopiero na marzec 2017 r. i dlatego nie może teraz udokumentować swojego słabego wzroku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

I. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo, w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

II. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2016r. utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia [...] lipca 2016r. o odmowie umorzenia skarżącej należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, kosztów upomnienia i odsetek za zwłokę, w łącznej kwocie [...]zł. Regulacje prawne normujące zagadnienie umorzenia zaległych należności ZUS, które stanowiły podstawę analizy zasadności żądania strony o ich umorzenie zawarte są w art. 28 ust. 1, 2 i 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, zwane dalej także "rozporządzeniem").

Uzupełniająco trzeba również wskazać, że stosownie do art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie m.in. stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Podstawowym przepisem w sprawie umorzenia składek ZUS, jest art. 28 u.s.u.s. umożliwiający umorzenie w całości lub w części należności z tytułu składek ( ust. 1 ), w przypadku ich całkowitej nieściągalności ( ust. 2 ), z zastrzeżeniem ust. 3a.

Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące, a zatem stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004r., II UZP 6/04 Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone."

Orzekając w konkretnej sprawie organ może więc, lecz nie musi umorzyć należności, przy czym wybór taki nie może być dowolny, ale powinien wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę. Istnienie możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, nie zwalnia organu z obowiązku wnikliwej oceny wystąpienia zawartych w przepisie przesłanek umorzenia i jednoznacznego wskazania, czy i która przesłanka wystąpiła w konkretnej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2227/11, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ rozważył wnikliwie przesłanki umorzenia, nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Należy przy tym podkreślić, że samo ustalenie istnienia ustawowych przesłanek nie jest oparte o kryterium uznania. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na wystąpienie, bądź brak przesłanek oraz, czy w sytuacji ich wystąpienia, organ, działając w ramach uznania, nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Nie budzi wątpliwości, że ocena, czy przesłanki umorzenia istnieją w konkretnej sprawie, może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego oraz dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, co wynika z art. 7 i 77 k.p.a.

W wyroku z dnia 20 marca 2007 r., II GSK 345/06 NSA wyjaśnił, że ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., który dotyczy umorzenia składek ubezpieczonych będących jednocześnie ich płatnikami, wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. W wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. (II GSK 301/06) NSA wyjaśnił, że w sprawach dotyczących umorzenia składek konieczne jest także stosowanie zasady zawartej w art. 7 k.p.a. in fine, ustanawiającej obowiązek uwzględnienia przy orzekaniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela. Zatem w sprawach dotyczących umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych. Zauważyć też trzeba, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż z art. 7 k.p.a. nie wynika prymat ani przewaga interesu społecznego (por. B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck, 2003, s. 73).

Podkreślenia wymaga również, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki z dnia 25 czerwca 2003 r. (III SA 3118/01, POP 2004/4/77, z dnia 20 marca 2007 r. II GSK 345/06, z dnia 21 maja 2009 r. II GSK 1045/08).

II. Organ analizując stan faktyczny nie stwierdził wystąpienia ustawowych przesłanek przemawiających za możliwością umorzenia należności ZUS, w pierwszej kolejności przyjmując, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Rozważania w kontekście przesłanek wymienionych w tym przepisie organy zasadniczo ograniczyły do analizy sytuacji wymienionej w pkt 5 ust. 3 art. 28 u.s.u.s. wywodząc, że wobec majątku skarżącej toczy się postępowanie egzekucyjne, a naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję wobec czego, nie można przyjąć, że zachodzi ustawowa przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności. Organ rozpoznający wniosek skarżącej wskazał, że kwota potrącenia egzekucyjnego w wysokości [...] zł wynika ze zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej prowadzonej przez Komornika sądowego.

W oparciu o te ustalenia, można zgodzić się z ZUS co do niewystąpienia w analizowanej sprawie przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.

Natomiast z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji nie wynika, czy organ analizował możliwość wystąpienia pozostałych przesłanek całkowitej nieściągalności, wymienionych w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ rozpoznający wniosek skarżącej, poza zacytowaniem treści samego przepisu, odniósł się wyłącznie do jego pkt 5, konkludując, ze nie ma podstaw do umorzenia należności Zakładu na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Natomiast organ ponownie rozpatrujący sprawę, bez odniesienia się do treści przepisu, powtórzył argumentację, że w sprawie brak jest możliwości umorzenia należności, ponieważ wobec skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a inne przesłanki z art. 28 nie zaistniały.

Tymczasem jak wcześniej już wspomniano, organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przepisach prawa. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1902/11 ( dostępny na stronie internetowej http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w świetle którego, "uwzględniając szczególny charakter postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek i uznaniowy charakter decyzji w tym przedmiocie, stwierdzić należy, iż właśnie z tych względów postępowanie wyjaśniające w takich sprawach organy powinny prowadzić szczególnie starannie, z wykluczeniem stosowania przez organ zachowań automatycznych, którym sprzyja niewątpliwie specyfika umorzenia należności jako instytucji stosowanej wyjątkowo (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 884/08, wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt III AUa 2617/04 )".

Ponownego podkreślenia wymaga również, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanej, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia, w tym wypadku odnoszących się konkretnie do przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Uzasadnienie decyzji poza wyjaśnieniem podstawy prawnej z przytoczeniem przepisu prawa mającego w sprawie zastosowanie, winno zawierać również jednoznaczną ocenę występujących w sprawie okoliczności, w tym w szczególności odnośnie występowania przesłanek umorzenia, tak, aby strona nie miała wątpliwości, co do zasadności i prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem jednoznacznie ustalić i ocenić, czy w sprawie nie wystąpiły także pozostałe przesłanki nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 2-4b i pkt 6 u.s.u.s.

III. Kolejną rozważaną przez organ kwestią, jest przewidziana w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. możliwość umorzenia w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podstawy umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zostały określone w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Z przepisu tego wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Katalog przesłanek zawarty w tym przepisie ma charakter otwarty, a zwrot w szczególności oznacza, że w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie stany faktyczne, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. sytuacje, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy, zdrowotny i sytuację rodzinną, nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w tym także, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Także w oparciu o tą regulację, zaistnienie którejkolwiek z przesłanek w niej określonych, stwarza możliwość, a nie obowiązek umorzenia należności. Nie mniej, należy podkreślić, że wystąpienie choćby jednej przesłanki ustawowej umorzenia zaległości z tytułu składek, wyklucza wydanie tzw. decyzji związanej. W takim wypadku, organ wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nie może stanowić jej uzasadnienia argumentacja o braku wystąpienia przesłanek ustawowych.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach tej sprawy, istnieją podstawy do zakwestionowania oceny organu odnośnie niewystąpienia przesłanki o umorzenie, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia, a więc oceny dotyczącej nie wystąpienia w sprawie sytuacji, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżąca nie jest w stanie opłacić należności ZUS, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej, w szczególności, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W punkcie wyjścia należy odnotować, że mimo, iż ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, to jednak organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń.

Z dokonanych przez ZUS i podanych w uzasadnieniu decyzji ustaleń faktycznych wynika, że skarżąca utrzymuje się z emerytury, która netto wynosi ok. [...] zł, a po potrąceniach egzekucyjnych do wypłaty pozostaje [...] zł. Kwota potrącenia egzekucyjnego [...] zł wynika ze zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej. Skarżąca jest rozwiedziona, nie ma nikogo na utrzymaniu. Ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w kwocie [...]zł, opłaty eksploatacyjne według oświadczenia [...] zł ( według przedłożonych rachunków [...] zł ) oraz koszty leczenia [...] zł miesięcznie. Skarżąca posiada zobowiązanie z tytułu zaciągniętego i niespłaconego kredytu w banku w wysokości [...] zł, które egzekwowane jest przez komornika sądowego. Skarżąca nie posiada nieruchomości, wartościowych ruchomości oraz wierzytelności.

W kontekście tych ustaleń ZUS uznał, że sytuacja finansowa skarżącej nie jest łatwa, nie mniej dochód z emerytury ok. [...] zł, przekracza wysokość minimum socjalnego określonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla 1 osobowej rodziny emeryckiej na poziomie [...] zł. Nadto, sytuacja finansowa jest pochodną posiadanych zobowiązań, w tym cywilnoprawnych, które są egzekwowane poprzez zajęcie świadczenia emerytalnego w ramach zbiegu egzekucji przez komornika sądowego. Natomiast organ rozpoznający ponownie sprawę umorzenia należności ZUS wskazał, że skoro skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej, pomimo trudnej sytuacji finansowej, to można przyjąć, że posiada wystarczające środki finansowe na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto, do wniosku o umorzenie nie przedłożono zaświadczeń lub orzeczeń lekarskich stwierdzających niezdolność do pracy, na podstawie których można by stwierdzić, że sytuacja zdrowotna uniemożliwia pozyskanie środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych i spłatę należności z tytułu odsetek.

W ocenie Sądu, w kontekście przedstawionych okoliczności, organ ponownie rozważy, czy w sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., a więc, że ze względu na aktualny stan majątkowy i sytuację rodzinną, skarżąca nie jest w stanie opłacić należnych składek, ponieważ powodowałoby to dla niej zbyt ciężkie skutki, w tym pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przeszkodą do rozpatrzenia wniosku w tym aspekcie prawnym, nie może być podnoszony przez ZUS argument, że skoro skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej pomimo trudnej sytuacji finansowej, to można przyjąć, że posiada wystarczające środki finansowe na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. W ocenie Sądu, to, że skarżąca nie korzysta z pomocy opieki społecznej nie przesądza o jej dobrej sytuacji finansowej, jak również o tym, że nie występuje przesłanka umorzenia określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Po pierwsze, jak to już wcześniej podkreślono, interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym.

Po drugie, na gruncie regulacji § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego należy przyjąć, że granicę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, wyznacza zachowanie niezbędnego minimum, a więc sytuacja, gdy warunki bytowe osoby zobowiązanej nie powodują trwałego zagrożenia jej dalszej egzystencji. Pomocne dla dokonania takiej oceny mogą być kryteria wyznaczone takimi pojęciami, jak "minimum socjalne" oraz "minimum egzystencji". Organ wskazał wprawdzie, że minimum socjalne dla jednoosobowej rodziny emeryckiej wynosi [...] zł, nie podał jednak jakiego okresu dotyczy podana wartość, nie odniósł się również i nie przeanalizował kryterium "minimum egzystencji" w kontekście dochodów skarżącej, w relacji do ponoszonych miesięcznie stałych wydatków. Ta kwestia jest istotna, bowiem minimum egzystencji, to granica, poniżej której występuje biologiczne zagrożenie życia i rozwoju człowieka. Wobec tego, dla oceny czy przesłanka zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, jest spełniona, wymagane jest ustalenie i ocena, czy dokonana przez organ analiza finansów skarżącej pozwala na przyjęcie, że w jej budżecie, po uwzględnieniu stałych i koniecznych wydatków pozostaje kwota po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS.

Należy przy tym podkreślić, że z ustaleń organu wynika, iż po potrąceniach egzekucyjnych, z emerytury skarżącej pozostaje do wypłaty kwota [...]zł, która zasadniczo pokrywa stałe wydatki związane z utrzymaniem. Taka sytuacja wyklucza możliwość spłaty należności ZUS wynoszących łącznie [...] zł. Porównanie ustalonej przez organ sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności z tytułu składek na ubezpieczenie, obrazuje, że nie jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku.

Tych okoliczności organ prawidłowo nie rozważył, a stwierdzenie, że "nawet ewentualne umorzenie należności ZUS nie poprawi Pani sytuacji finansowej, gdyż nadal ze świadczenia będzie dokonywane potrącenie na rzecz innych wierzycieli", świadczy o nieprawidłowej wykładni przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Prawodawca po to wprowadził regulacje stwarzające możliwość umarzania należności składkowych, aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić im powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań, bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń. Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń. Zwłaszcza, że przepisy te dają możliwość zachowania i realizacji przez dłużnika sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i zachowania miejsca do zamieszkania.

Bagatelizowanie tych kwestii i zastępowanie rzetelnej analizy faktycznej sytuacji dłużnika w relacji do przesłanek umorzenia ogólnymi sformułowaniami o pierwszeństwie zaspokajania należności publicznoprawnych, ryzyku związanym z prowadzoną działalnością gospodarczą i koniecznością dochodzenia przez Zakład należności składkowych świadczy o dowolności decyzji. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego nie może polegać na fragmentarycznej i nie do końca czytelnej ocenie faktów, stanowiących podstawę faktyczną wydanej decyzji. Organ w ogóle nie rozważał, jakie są "niezbędne potrzeby życiowe" skarżącej i czy rzeczywiście ma ona jakiekolwiek realne "możliwości zaspokojenia" tych potrzeb, czy też nie. Organ powinien również rozważyć, czy istnieje realna, a nie hipotetyczna, domniemywana tylko możliwość spłaty zaległości. Brak jest w tym zakresie logicznych i spójnych wniosków, odnoszących się do zebranego materiału dowodowego.

Tymczasem sytuacja, w której, w następstwie dochodzenia należności może nastąpić całkowite załamanie finansów, w tym zaprzestanie regulowania stałych należności (czynsz, energia elektryczna itp.) i w konsekwencji wystąpi konieczność korzystania z pomocy opieki społecznej, wypełnia dyspozycję § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia tj. powoduje zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej, wykluczające możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Analizując zatem, czy w związku z obowiązkiem spłaty zaległości mogą wystąpić dla zobowiązanej skutki w postaci utraty możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, Zakład powinien zbadać nie tylko aktualną sytuację majątkową zobowiązanej oraz możliwe perspektywy polepszenia jej sytuacji finansowej, ale powinien także uwzględnić, że długotrwałość egzekucji z jedynego źródła dochodu jakim jest niewysoka emerytura, może ostatecznie doprowadzić ją do utraty możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb życiowych.

W ocenie Sądu, organ dostrzegając trudną sytuację zobowiązanej, która w jego ocenie wystąpiła, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, powinien rozważyć i jednoznacznie stwierdzić, czy spełnia ona ustawową przesłankę umorzenia wskazaną w § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, z uwzględnieniem ocen prawnych przedstawionych przez skład orzekający rozpoznający niniejszą sprawę. Uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach wskazują, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej.

Tymczasem, odmawiając umorzenia, organ powinien należycie umotywować istnienie ważnego interesu publicznego, przemawiającego za odmową umorzenia wnioskowanych należności. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego.

Prowadzone postępowanie i rozstrzygnięcie nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej ( art. 8 k.p.a. ), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, ZUS, poza ustaleniem czy w sprawie nie wystąpiły także pozostałe przesłanki nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 2-4b i pkt 6 u.s.u.s., będzie zobligowany do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, w powiązaniu z ocenami i wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Organ skonfrontuje rzeczywistą sytuację materialną strony z wysokością zaległej należności i wskaże, czy dokonana przez organ analiza finansów skarżącej pozwala na ustalenie, że w jej budżecie po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, pozostaje kwota, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS. Organ powinien rozważyć i jednoznacznie stwierdzić, czy istnieje realna, a nie hipotetyczna tylko możliwość spłaty zaległości. Nadto, organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., o co organ wnosił w odpowiedzi na skargę.