Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 156/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: w zw z art 11d ust 1 pkt 3 i 3a art. 12 ust 1 art. 11f ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 502/19 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 502/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. M. (dalej: skarżąca) na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], o udzieleniu Wójtowi Gminy [...] (jako zarządcy drogi) zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p.n.: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...][...] - [...] w zakresie budowy obustronnych jednokierunkowych pasów ruchu dla rowerów na odcinku od skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] w ramach inwestycji pn. "Budowa dróg dla rowerów i pasów ruchu dla rowerów w gminie [...] w ramach projektu [...] ".

Powyższe rozstrzygnięcie Sądu I instancji skargą kasacyjną wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyła B. M. podnosząc zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego i procesowego (art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2019 r., poz. 2325/, dalej: p.p.s.a.):

1) art. 11d ust. 1 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 2031 z późn. zm.), dalej jako: z.r.i.d., poprzez pominięcie w projekcie podziału działek przeznaczonych pod inwestycję działki nr [...] i znajdującego się na niej budynku mieszkalnego;

2) art. 12 ust. 1 z.r.i.d. poprzez jego błędną wykładnię i zatwierdzenie podziału należącej do skarżącej nieruchomości nr [...] w sytuacji, gdy na działce w linii podziału znajduje się budynek;

3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c oraz 11f z.r.i.d. poprzez przyjęcie, że organ związany jest wnioskiem inwestora i nie może rozważać innych wariantów inwestycji w sytuacji, gdy organ powinien zweryfikować zasadność żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez lakoniczne dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji.

Mając na uwadze powołane podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o: rozpoznanie skargi kasacyjnej pod jej nieobecność, uchylenie zaskarżonego wyroku oddalającego skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zaś w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej o nieobciążanie skarżącej kosztami procesu ze względu na jej trudną sytuację majątkową oraz zdrowotną. Pełnomocnik skarżącej wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności jej żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego, zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności skarżącej. Zdaniem strony, ani organ, ani Sąd I instancji, kwestii powyższej nie rozważyły. Ponadto, zdaniem skarżącej, dokonany podział jej działki jest niezgody z obowiązującymi przepisami, ponieważ linie podziału przechodzą przez środek budynku mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - Gmina [...] - wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uczestnik postępowania oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec powyższego, wobec braku wystąpienia w tej sprawie którejkolwiek z podlegających uwzględnieniu z urzędu podstaw nieważności postępowania sądowego, orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę ze skargi kasacyjnej B. M. w granicach wyznaczonych powołanymi przez stronę skarżącą podstawami kasacyjnymi oraz przytoczoną na ich poparcie argumentacją.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesiony środek odwoławczy należało oddalić, ponieważ sformułowane w nim zarzuty nie okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznaje przypomnieć, że z uwagi na to, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika, to jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym w świetle art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. jest, m.in., wskazanie czy zaskarżone orzeczenie zaskarżone jest w całości, czy w części, wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie w sposób zapewniający, by dostrzegana w wyroku Sądu I instancji wadliwość odpowiadała przepisowi prawa powołanemu w skardze kasacyjnej jako jej podstawa. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) ma ten skutek, że wskazanie w skardze kasacyjnej konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego naruszonego, zdaniem strony skarżącej, przez Sąd I instancji, determinuje zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sprawia to, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres kontroli instancyjnej.

Powyższe przypomnienie jest istotne z tego względu, że rozpoznawaną skargę kasacyjną cechuje niski poziom staranności, prowadzący do jej nieuwzględnienia. Wniosek ten odnosi się w pierwszym rzędzie do dwóch pierwszych podstaw kasacyjnych, w ramach których strona podniosła zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 11d ust. 1 pkt 3 i 3a oraz art. 12 ust. 1 z.r.i.d. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że podstawy kasacyjne obejmujące powyższe zarzuty dotyczą - podobnie jak to miało miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji - głównej kwestii spornej, tj. podziału nieruchomości skarżącej oznaczonej jako działka nr [...], w wyniku którego istniejący na tej nieruchomości budynek znalazł się na dwóch powstałych po podziale działkach nr [...] i nr [...] i którego rozbiórkę nakazał Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje poprawność podziału jej nieruchomości ze względu na istniejący na niej budynek mieszkalny. W tym zakresie porządkująco wskazać najpierw trzeba, że podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji stanowiło ustalenie, że obiekt zlokalizowany na działce nr [...] (przed podziałem) jest budynkiem gospodarczym, a nie mieszkalnym, jak podnosi skarżąca, zaś skarga kasacyjna nie obejmuje podstaw kasacyjnych pozwalających sądowi kasacyjnemu w zakresie kwalifikacji prawnej tego budynku przyjąć ocenę odmienną od oceny przyjętej w zaskarżonym wyroku. Podkreślić jednak trzeba, że dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia prawidłowej kwalifikacji tego budynku nie ma prawnego znaczenia, gdyż podstawy kasacyjne nie obejmują zarzutu naruszenia przepisu prawa, którego dyspozycja determinowałaby w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej sposób rozstrzygania o określonej kategorii budynków, tj. różnicowałaby sytuację prawną budynków mieszkalnych i niemieszkalnych. Innymi słowy, skarżąca kasacyjnie w rozpoznawanym środku odwoławczym nie powołała przepisu, w oparciu o który mogłaby skutecznie wywodzić, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyłączają możliwość zatwierdzenie podziału nieruchomości na której znajduje się budynek mieszkalny, zaś w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji trafnie zauważył, że nie byłoby wykluczone wydanie pozwolenia na realizację spornej inwestycji nawet wówczas, gdyby organ uznał, że budynek skarżącej ma charakter mieszkalny i strona stale w nim zamieszkuje.

Jeśli zaś chodzi o sporną kwestię zatwierdzenia decyzją organu I instancji z [...] kwietnia 2019 r. podziału działki nr [...] na której zlokalizowany był budynek gospodarczy przeznaczony przez inwestora i organy do rozbiórki to wskazać trzeba, że obowiązek orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach podstaw kasacyjnych wymaga na gruncie tej sprawy przypomnienia, że w ramach wskazanego w podstawach kasacyjnych art. 12 ust. 1 z.r.i.d. ustawodawca ustanowił jedynie ogólną zasadę, w świetle której decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Powołany przez skarżącą przepis nie ustanawia jednakże normy lub norm prawnych rozstrzygających o warunkach i sposobie dokonywania podziału nieruchomości, w związku z czym samoistnie powołany nie może być uznany za podstawę kasacyjną skutecznie kwestionującą sposób podziału nieruchomości. Przywołane zaś przez skarżącą przepisy art. 11d ust. 1 z.r.i.d. wymagają, aby wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierał mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami (pkt 3) oraz określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (3a). Zarzuty naruszenia tych przepisów autor skargi kasacyjnej uzasadnia dość niefortunnym twierdzeniem, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce "pominięcie w projekcie podziału działek przeznaczonych pod inwestycję działki nr [...] i znajdującego się na niej budynku mieszkalnego", w sytuacji, gdy nie może budzić wątpliwości, że do tego rodzaju "pominięcia działki nr [...]" nie doszło, a skarżącej chodzi w istocie o wadliwie, jej zdaniem, dokonany podział nieruchomości zabudowanej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że podstawy kasacyjne nie wskazują mających zastosowanie w tej sprawie przepisów regulujących kwestie podziału nieruchomości, w tym przepisów odrębnych, do których odwołuje się art. 11d ust. 1 pkt 3 z.r.i.d. Podstawy skargi kasacyjnej nie obejmują w szczególności art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.65), zgodnie z którym "jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części", mimo, że był on przedmiotem rozważań Sądu I instancji, który wykluczył jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Należy przypomnieć, że kwestię podziału działki nr [...] Sąd I instancji rozstrzygał w łączności z równoległym uprawnieniem organów do określenia obowiązku i terminu rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c z.r.i.d.) wskazując, że konsekwencją przebiegu pasa drogowego przez działkę nr [...] stała się konieczność dokonania podziału nieruchomości skarżącej i rozbiórki jej budynku w całości, jako nienadającego się do dalszego użytkowania (skoro jego część znalazła się w pasie drogowym – pasie ruchu dla rowerów). Z uwagi na to, że skarga kasacyjna nie dostarczyła sądowi kasacyjnemu właściwego normatywnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania administracji w zakresie rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] i relewantnego w tym zakresie stanowiska Sądu I instancji, gdyż z niezrozumiałych względów strona zrezygnowała z prawnej polemiki z przywołanym powyżej stanowiskiem Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony został możliwości wypowiedzenia się na temat tego kluczowego aspektu sprawy.

Brak należytej staranności cechuje też podstawę kasacyjną obejmującą zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c oraz art. 11f z.r.i.d. Zarzuty te strona uzasadnia wadliwym przyjęciem przez Sąd, że organ związany jest wnioskiem inwestora i nie może rozważać innych wariantów inwestycji. Odnosząc się do tego rodzaju zarzutów zauważyć zatem trzeba, że przepis art. 11c ustawy z.r.i.d. stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, zaś art. 11f z.r.i.d. obejmuje szereg norm prawnych ustanawiających otwarty katalog obligatoryjnych elementów decyzji o zezwoleniu na lokalizację drogi, a dodatkowo reguluje kwestię doręczeń. Z uzasadnienia postawionego zarzutu wynika zaś, że ogranicza się on do jednej ogólnie postawionej w skardze kasacyjnej kwestii, a mianowicie, zdaniem skarżącej, braku rozważenia, czy z uwagi na potrzebę ochrony uzasadnionych interesów skarżącej inwestycja mogłaby być zrealizowana w innym kształcie niż wynikający z wniosku inwestora. Zarzut ten, jako podlegający ocenie w odniesieniu do art. 11f ust. 1 pkt 4 z.r.i.d., Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji poprawnie wskazał bowiem, że organ administracji prowadząc postepowanie w trybie ustawy z.r.i.d. nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Stanowisko Sądu I instancji, że organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu wpiera przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14, z 5 września 2018 r., II OSK 1737/18, z 17 maja 2017 r., II OSK 203/17, z 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18). Związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia na inwestycję. Ma więc rację Sąd I instancji twierdząc, że to inwestor określa, które nieruchomości zostaną na skutek inwestycji przejęte przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (art. 11 d ust. 1 pkt 3a), a także to, z których nieruchomości (lub ich części) korzystanie będzie ograniczone (art. 11 d ust. 1 pkt 3b). Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, organy zobowiązane są do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej. Zauważyć trzeba, że liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją, zaś proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt [...], w którym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi.

Mają powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by Sąd I instancji wadliwie zaaprobował zaskarżoną decyzję jako wydaną przez organ administracji z naruszeniem nakazu uwzględnienia potrzeby ochrony uzasadnionych interesów skarżącej. Zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 z.r.i.d. obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich należy interpretować w taki sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. Tak rozumiany interes skarżącej nie został naruszony zaskarżoną decyzją. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego, którego skutki w stosunku do podmiotów indywidualnych są rekompensowane w formie odszkodowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany spornej inwestycji drogowej nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącej. W odrębnym postępowaniu ustalone zostanie na rzecz skarżącej odszkodowanie za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością Gminy [...], jak również za podlegający rozbiórce budynek, którego rozbiórki nie dało się uniknąć ze względu na to, że pozostawał on w granicach planowanego pasa dla rowerów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że na skutek kwestionowanej decyzji skarżąca zachowa prawo własności większej części działki nr [...] (przed podziałem) niż miałaby to miejsce, gdyby przedmiotową działkę podzielono w ten sposób, że Gminie przypadłoby prawo własności całego fragmentu tej działki na którym posadowiony był przeznaczony do rozbiórki budynek. Podkreślić trzeba, że w przypadku realizacji celów publicznych, jak w tej sprawie, niemal zawsze dochodzi do nieuchronnej kolizji interesu publicznego i interesów indywidualnych. Z reguły w tego rodzaju sytuacjach, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu.

Usprawiedliwionej podstaw kasacyjnej nie stanowi zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Na gruncie tej sprawy do tego rodzaju uchybień nie doszło.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Sąd nie zasądził od strony skarżącej na rzecz Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zgodnie z jej wnioskiem, z braku ku temu podstaw. Gmina [...] jest uczestnikiem postępowania (inwestorem inwestycji drogowej), a w takiej sytuacji procesowej przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zachodzi także przypadek wskazany w art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (art. 258 – 261 p.p.s.a.).