Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 592/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 128 par. 2, art. 129
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi M S i Ł S na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M S i Ł S kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpoznania zażalenia M S, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie wydanego w toku postępowania egzekucyjnego zobowiązania do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wobec niewykonania przez M S, K S i Ł S obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (funkcji garażowej) budynku na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...], zmienionego na zakład wulkanizacyjny i zakład dokonujący drobnych napraw samochodów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] lipca 2015 r. wystawił upomnienie wzywające do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...], a następnie w dniu [...] września 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy [...], doręczony zobowiązanym w dniu [...] września 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznał zarzuty przedstawione przez zobowiązanych za bezzasadne. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r.

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2016 r. egzekwowany obowiązek został skierowany do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zobowiązał K S, M S i Ł S do wpłacenia zaliczki w kwocie 369,00 zł na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach skierowania do wykonania zastępczego obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. Ze sporządzonego przez mgr. inż. arch. T P kosztorysu budowlanego inwestorskiego wynika, że koszt przywrócenia funkcji garażowej budynku przy ul. [...] w [...] został określony na kwotę 13.186,79 zł.

Mając na względzie treść sporządzonego kosztorysu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 129 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), dalej: u.p.e.a. postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. zobowiązał M S, K S i Ł S do uiszczenia w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia zaliczki na poczet wykonania zastępczego w wysokości 13.186,79 zł, dotyczącego obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym [...] Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Odnosząc się do przyjętej przez organ egzekucyjny wysokości zaliczki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wyjaśnił, że kosztorys, jak sama nazwa wskazuje, określa jedynie szacowany koszt wykonania zastępczego. Jednocześnie, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. VII SA/Wa 1023/10; wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r. sygn. II OSK 440/11), organ podał, że w obliczu miarkowania kosztów wykonania zastępczego nie ma przeszkód, aby pobrana zaliczka mogła opiewać na pełną kwotę wskazaną w kosztorysie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie M S wskazała, że ww. rozstrzygnięcie jest wadliwe i przedwczesne z uwagi na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie uznania zarzutów za bezzasadne. Podała jednocześnie, że w jej ocenie, ewentualne koszty wykonania zastępczego powinny być ustalane po jego wykonaniu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2016 r. Organ wyjaśnił, że kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 129 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz w sprawie dostarczenia dokumentacji, materiałów i środków przewozowych także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. Do tych postanowień stosuje się przepisy art. 128 u.p.e.a. Wobec powyższego w ocenie organu zachodziła w sprawie podstawa do wydania postanowienia zobowiązującego do uiszczenia na poczet zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku określonej kwoty jako zaliczki. Odnosząc się do kwestii związanej z jej wysokością, organ wskazał, że została ona ustalona na podstawie kosztorysu budowlanego inwestorskiego. Ponadto, czynność ta, jak wynika ze stanowiska sądów administracyjnych, została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu egzekucyjnego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jednocześnie, że złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. nie może stanowić podstawy do "wstrzymania wykonania" kontrolowanego postanowienia. Ponadto uwzględnić należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 października 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1395/16 odrzucił wniosek M S o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r.

Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. złożyli M S i Ł S, wnosząc o jego zmianę, ewentualnie jego uchylenie przez Sąd.

Zaskarżonemu postanowienie skarżący zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących zasadności obciążenia skarżących kosztami zaliczki w sytuacji, kiedy został złożony wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia (skargi) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., które jest podstawą niniejszego postępowania. Zdaniem skarżących, nie ma również podstaw do żądania zaliczki, gdyż kwestia ta powinna zostać ustalona po wykonaniu zastępczym.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu nakazującym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: p.p.s.a. Wyjaśnienia jednakże jednocześnie wymaga, że stwierdzone przez Sąd przyczyny uchylenia postanowienia nie mają związku z zarzutami, jakie w odniesieniu do kontrolowanego działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sformułowali w swojej skardze sami skarżący. Jest to spowodowane uznaniem, że w sposób prawidłowy organ egzekucyjny wydający zaskarżone postanowienie ocenił brak związku zachodzącego pomiędzy prowadzonym postępowaniem w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego a postępowaniem sądowym zainicjowanym wnioskiem skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. Trafnie również przyjął, że w rozpoznawanej sprawie w związku z zastosowanym środkiem egzekucyjnym w postaci wykonania zastępczego skarżący mogli zostać zobowiązani przez organ egzekucyjny do uiszczenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego zanim zlecone czynności związane z przywróceniem poprzedniego sposobu użytkowania budynku zostaną zakończone.

W powyższym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru dla [...] z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie uznania za bezzasadne zarzutów K S wniesionych w związku z wszczęciem na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zdaniem skarżących, nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniosku M S o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na powyższe postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. uniemożliwiało wydanie postanowienia w przedmiocie wezwania zobowiązanych do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego, niemniej Sąd pogląd taki uznaje za błędny, albowiem nie znajduje on podstaw w przepisach regulujących postępowanie egzekucyjne w administracji. Zasadnicze znaczenie przypisać bowiem należało w sprawie okoliczności polegającej na istnieniu w obrocie prawnym wykonalnego postanowienia uznającego zgłoszone zarzuty względem prowadzonej egzekucji za nieuzasadnione. Rozstrzygnięcie przez organ egzekucyjny o niezasadności zgłoszonych przez zobowiązanych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej uprawniało do podejmowania przez organ egzekucyjny wszystkich czynności mających na celu spełnienie wymagalnego zobowiązania, w tym w szczególności wezwanie zobowiązanych do wpłacenia zaliczki, jeżeli przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] zostało uznane za czynność, którą należy zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanych i na ich koszt (art. 127 u.p.e.a.). W tych warunkach orzeczenie przez Sąd o istnieniu ewentualnych podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia skargi na postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r., otwierające drogę do przeprowadzenia sądowej kontroli aktu uznającego zarzuty na postępowanie egzekucyjne za bezzasadne, nie mogło mieć wpływu na legalność podejmowania przez organ egzekucyjny czynności zmierzających do wykonania zastępczego zobowiązania, jeżeli nie było połączone z podważeniem przez Sąd rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 34 § 4 u.p.e.a. Przerwanie toku wszystkich czynności procesowych dokonywanych w postępowaniu egzekucyjnym ma związek z potrzebą zabezpieczenia interesów zobowiązanego przez czas potrzebny do procesowego odniesienia się przez organ egzekucyjny do zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów (art. 35 § 1 u.p.e.a.). Oznacza to, że istnienie w obrocie prawnym wskazanego wyżej aktu ma znaczenie decydujące i skutkuje tym, że skarżący nie mogli w okoliczności polegającej na złożeniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, ani też w samym fakcie jej skutecznego złożenia upatrywać samoistnej podstawy do wstrzymania czy też zawieszenia czynności zmierzających do wyegzekwowania ciążącego na nich zobowiązania. Powyższe powoduje, że uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. II OZ 650/17, co jest Sądowi wiadome z urzędu, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1395/16 o odrzuceniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi pozostaje okolicznością irrelewantną dla legalności postanowienia wydanego w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego.

Za bezzasadne należy uznać również zawarte w skardze zapatrywanie, zgodnie z którym koszty wykonania zastępczego powinny zostać nałożone na skarżących dopiero po jego zakończeniu, jeżeli decyzją ustawodawcy przesądzona została możliwość uzależnienia wykonania zastępczego od wpłacenia przez zobowiązanego zaliczki na koszty, które wiążą się z wykonaniem egzekwowanego obowiązku (art. 128 § 2 i art. 129 u.p.e.a.). Z tego względu zobowiązanemu nie przysługuje uprawnienie do oczekiwania, że ciężar finansowy jaki się wiąże z wykonaniem zastępczym zostanie przez niego poniesiony dopiero po zrealizowaniu wszystkich działań zleconych innej osobie i rozliczeniu przez nią wszystkich kosztów, a do tego momentu zobowiązany nie musi w jakimkolwiek zakresie partycypować w tychże kosztach.

Uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutów skargi za nieuzasadnione nie prowadziło do oddalenia skargi, albowiem Sąd, działając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygał sprawę, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Treść art. 134 § 1 p.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek przeprowadzenia oceny legalności zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego zgodności z prawem, niezależnie od wysuniętych w skardze twierdzeń i zarzutów. W tym zaś zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r., organ dopuścił się dokonania błędnej wykładni przepisu stanowiącego jego podstawę, tj. art. 129 u.p.e.a. Zauważony błąd miał związek z nadaniem wadliwego znaczenia pojęciu "zaliczki" użytego przez ustawodawcę w odniesieniu do sposobu wyznaczenia przez organ egzekucyjny kosztów wykonania zastępczego. Sąd jednocześnie zauważa, że zakres sprawowanej kontroli został zawężony wyłącznie do oceny prawidłowości obciążenia skarżących kosztami wykonania zastępczego na podstawie art. 129 u.p.e.a., co sprawia, że Sąd pozostawił poza swoimi rozważaniami prawidłowość prowadzenia w niniejszej sprawie egzekucji za pomocą środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Wynika to z faktu, że przesądzenie przez organ egzekucyjny, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo nastąpiło w odrębnym postanowieniu (postanowienie z dnia [...] marca 2016 r.), którego Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje. Nie ma zatem podstaw, by oceniać, dlaczego organy egzekucyjne wykonania zastępczego nie poprzedziły nałożeniem na skarżących grzywny w celu przymuszenia (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. II OSK 2858/15).

Powołany wyżej przepis art. 129 u.p.e.a. przewiduje, że organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do "wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego [...]". Przepis ten pozostaje w bezpośredniej łączności z dyspozycją art. 128 § 1a i 2 u.p.e.a., przyjmującą, że organ egzekucyjny ma obowiązek w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego wskazać "przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego", jak też może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie "określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego", z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Należy zauważyć, że powołane przepisy art. 128 i art. 129 u.p.e.a. dotyczące zaliczki na koszty wykonania zastępczego nie są wyłączną regulacją określającą zakres praw i obowiązków zobowiązanego w odniesieniu do kwestii ponoszenia przez niego kosztów stosowania wskazanego środka egzekucyjnego. Dopełnieniem przywołanej regulacji pozostają bowiem przepisy art. 133 i art. 134 u.p.e.a. W myśl art. 133 u.p.e.a., o zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego i o wykonaniu egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego. Równocześnie doręcza mu wykaz kosztów wykonania zastępczego, z wezwaniem do uiszczenia na pokrycie tych kosztów odpowiedniej kwoty w oznaczonym terminie, z uprzedzeniem, że w razie nieuiszczenia tej kwoty w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (§ 1). Jeżeli koszty wykonania zastępczego są wysokie albo gdy wykonanie zastępcze trwa dłuższy okres, organ egzekucyjny może przed zakończeniem egzekucji doręczać zobowiązanemu wykazy poczynionych już kosztów z wezwaniem do ich pokrycia w oznaczonym terminie (§ 2). Z kolei zgodnie z art. 134 u.p.e.a., jeżeli zobowiązany nie wpłacił w oznaczonym terminie określonej w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego (art. 128 § 2) lub kwoty na pokrycie kosztów wykonania zastępczego wskazanej w wykazach doręczonych zobowiązanemu w myśl art. 133, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję tych należności stosownie do przepisów o egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, brzmienie przywołanej regulacji kształtującej obowiązki zobowiązanego w zakresie ponoszenia kosztów wykonania zastępczego pozwala na uznanie, że ustawodawca uszczegóławiając treść art. 127 u.p.e.a. w zakresie w jakim przepis ten wskazuje, że wykonanie zastępcze zleca sie innej osobie "do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt" jako zasadę przyjął obowiązek partycypowania przez zobowiązanego w kosztach wykonania zastępczego w toku prowadzonej za pomocą tego środka egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zasada ta ma jednak charakter ograniczony, albowiem jej zakres jest limitowany przepisem art. 133 § 1 u.p.e.a. wskazującym, że zakończenie czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego aktualizuje obowiązek doręczenia zobowiązanemu wykazu kosztów wykonania zastępczego z wezwaniem do uiszczenia na pokrycie tych kosztów odpowiedniej kwoty. Treść normatywna tego przepisu zakłada zatem, że regułą powinno pozostawać, iż partycypowanie przez zobowiązanego w kosztach wykonania zastępczego może polegać na uiszczeniu przez niego ex ante jedynie pewnej części kosztów zlecenia wykonania egzekwowanego obowiązku przez inną osobę. Zobowiązany nie może się jednak również domagać, by koszty te zostały na niego nałożone (w znaczeniu obowiązku ich niezwłocznego uiszczenia) dopiero po zakończeniu wykonania zastępczego, po ich całkowitym rozliczeniu. Celem tego rozwiązania jest dążenie do tego, by zapewnić uiszczenie całości kosztów przez zobowiązanego, przy jednoczesnym dbaniu o to, by ciężar ekonomiczny podejmowanych z winy zobowiązanego czynności wykonawczych w całości nie był pokrywany ze środków publicznych.

Analizując treść art. 133 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 128 § 2 i art. 133 § 2 u.p.e.a. uwzględnić trzeba, że ustawodawca w odmienny sposób określił charakter spoczywających na zobowiązanym obowiązków w zależności od tego, jaki charakter mają określone koszty (czy zostały już poniesione, czy też mają zostać pokryte dopiero w przyszłości), jak też na czym będą polegać zlecone przy wykonaniu zastępczym czynności, co przekłada się na ocenę czasu potrzebnego na ich wykonanie oraz ich wartość. Mając na uwadze powyższe założenie, Sąd nie może podzielić stanowiska przyjętego przez organ egzekucyjny w niniejszej sprawie, zgodnie z którym kwota zaliczki przewidzianej na poczet kosztów wykonania zastępczego może zostać ustalona przez organ egzekucyjny w wysokości odpowiadającej pełnej szacowanej kwocie wykonania zastępczego. Tak formułowane zapatrywanie nie znajduje bowiem uzasadnienia w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności pozostaje sprzeczne tak z językowym znaczeniem zaliczki jako terminu charakteryzującego rodzaj relacji określonej kwoty pieniężnej do innej należności, jak i z funkcją instytucji zaliczki na koszty wykonania zastępczego przewidzianą przez ustawodawcę. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie została wprowadzona definicja legalna pojęcia zaliczki. Ogólne (słownikowe) rozumienie zaliczki odnosi się do części należności wpłacanej z góry na jej poczet. Także powszechne znaczenie tego terminu jako terminu prawnego z reguły wiąże się z uznaniem, że mówimy o świadczeniu częściowym, najczęściej pieniężnym, uiszczanym z góry, które ma pokrywać w części określoną należność. Powoduje to, że przyjęcie innego sposobu rozumienia instytucji zaliczki na koszty wykonania zastępczego uregulowanej w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji aniżeli wyżej podane powinno wynikać z ważnych racji, które uzasadniałyby wprowadzenie w tym przypadku tego rodzaju zmiany znaczeniowej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę tego rodzaju powodów jednakże nie dostrzega, przychylając się do tego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które sprzeciwia się postrzeganiu zaliczki na poczet wykonania zastępczego jako kwoty mogącej stanowić całość szacowanych kosztów wykonania egzekwowanego obowiązku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2017 r. sygn. VII SA/Wa 1620/16; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 maja 2016 r. sygn. II SA/Gl 117/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. VII SA/Wa 333/12). Sąd jednocześnie zobowiązany jest zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych odmienne stanowisko interpretacyjne ma charakter przeważający. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny powołał sie na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r. sygn. II OSK 440/11, zgodnie z którą określenie wysokości zaliczki tytułem wykonania zastępczego pozostawił ustawodawca swobodnemu uznaniu organu egzekucyjnego. Przyznany organowi luz decyzyjny podlega ocenie w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Postanowienie w przedmiocie zobowiązania do wpłacenia zaliczki w zakresie jej wysokości powinno zatem zostać uznane za poprawne, jeżeli przyjętą przez organ egzekucyjny kwotę zaliczki uzasadnia sporządzony przez osobę uprawnioną kosztorys wykonania zastępczego. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych możliwość obciążenia zobowiązanego pełnymi przewidywanymi kosztami wykonania zastępczego w ramach obowiązku wpłacenia zaliczki łączy się z reguły z uznaniem, że chodzi o koszty jedynie prognozowane. W wyroku z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2185/12 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepisy prawa nie określają, w jakiej wysokości (procentowo w stosunku do całej należności) należy określać zaliczkę na poczet wykonania zastępczego, co oznacza, że może zostać ona określona w wysokości, jak to określił Sąd, zbliżonej do całości kosztów. Zastrzegł jednak jednocześnie, że nie można postawić zarzutu naruszenia prawa organowi egzekucyjnemu, który zaliczkę określił na kwotę stanowiącą całkowity koszt wykonania zastępczego, jeżeli koszt ten opiera się na wstępnym kosztorysie. Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. W wyroku WSA w Opolu z dnia 5 maja 2017 r. sygn. II SA/Op 142/17 Sąd przyjął, że zaliczka może być ustalona w wysokości odpowiadającej prognozowanym kosztom, albowiem po zakończeniu czynności egzekucyjnych organ egzekucyjny będzie miał obowiązek doręczyć zobowiązanemu wykaz wszystkich poniesionych kosztów wykonania zastępczego i w sytuacji stwierdzenia nadwyżki, niewykorzystana część zaliczki zostanie zwrócona. Analogiczne stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. II SA/Kr 608/12, uznając, że wymieniona w art. 128 § 2 u.p.e.a. zaliczka stanowi tzw. przedpłatę, która spełnia funkcję finansowego zabezpieczenia wykonania zastępczego. Zatem wyłącznie kwota wyższa niż wartość kosztorysowa robót ogółem, wynikająca ze sporządzonego kosztorysu inwestorskiego, nie mogłaby zostać potraktowana jako zaliczka na poczet wykonania zastępczego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 104/16; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. II SA/Go 624/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2009 r. sygn. VII SA/Wa 2040/08). W części orzeczeń sądy administracyjne z kolei przyjmowały, że każda kwota, której obowiązek uiszczenia nałożył organ egzekucyjny, pozostaje zaliczką na koszty wykonania zastępczego, jeżeli pozostaje niższa od planowanych do poniesienia kosztów, przy czym nie ma znaczenia to, że różni się ona niewiele od tychże kosztów i w praktyce jej ciężar finansowy dla zobowiązanego jest taki sam (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. IV SA/Wa 1267/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. II SA/Kr 608/12).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę tak formułowanego stanowiska nie może jednak zaaprobować, ponieważ funkcja wpłacenia określonej kwoty tytułem zaliczki, o której mowa w art. 128 § 2 i art. 129 u.p.e.a., polega na pokryciu z góry przez zobowiązanego pewnej części kosztów wykonania zastępczego a nie ich całości, nawet jeżeli wysokość tychże kosztów traktować w tym przypadku wyłącznie jako wysokość prognozowaną. Sąd podziela wniosek, że analizowana instytucja postępowania egzekucyjnego ma charakter "przedpłaty", co ma związek z tym, że mówimy o określonej sumie pieniężnej stanowiącej część kosztów wykonania zastępczego, wpłacanej z góry w celu uzyskania gwarancji jej pokrycia przez zobowiązanego po zakończeniu zleconych czynności. Wniosek ten nie prowadzi jednak do przyjęcia, że "określona kwota tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego", o której mowa w art. 128 § 2 u.p.e.a. może pokrywać się z wskazaną przez organ egzekucyjny "przybliżoną kwotą kosztów wykonania zastępczego" w rozumieniu art. 128 § 1a u.p.e.a. Rozważając wysokość zaliczki organ niewątpliwie powinien mieć na uwadze szacowane pełne koszty wykonania zastępczego, które określił w postanowieniu (które także mogą się zwiększyć), jednakże wskazując konkretną kwotę powinien mieć na uwadze warunek, by suma ta pozostawała tylko częścią oszacowanych kosztów wykonania zastępczego. Gdyby intencją ustawodawcy było nałożenie na zobowiązanego obowiązku uprzedniego pokrycia pełnej kwoty jaka wynika z oszacowania przyszłych kosztów wykonania zastępczego, to w sposób jednoznaczny by dał temu wyraz. Wiązałoby się to z odstąpieniem od posługiwania się w przepisie wyrażeniem odnoszonym do wpłacenia "określonej kwoty tytułem zaliczki" na rzecz wprowadzenia zastrzeżenia, że organ egzekucyjny może nałożyć na zobowiązanego obowiązek uiszczenia w całości lub w części kwoty, o której mowa w art. 128 § 1a u.p.e.a., tj. kwoty jaka została przez organ w postanowieniu wskazana jako przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego. Przepis art. 129 u.p.e.a., stanowiący podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia, przewiduje, że organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego. Użycie przez ustawodawcę liczby mnogiej w odniesieniu do możliwości wpłacania zaliczek tym bardziej wskazuje na to, że tę instytucję należy postrzegać jako uprawnienie do nałożenia na zobowiązanego obowiązku pokrycia kosztów wykonania zastępczego tylko w pewnej ich części. Organ egzekucyjny, jeżeli zachodzi taka potrzeba, na podstawie art. 129 u.p.e.a. może wielokrotnie wzywać zobowiązanego do pokrycia kolejnych cząstkowych kosztów egzekucji, niemniej może się to odnosić do części kosztów, które w swoim całokształcie stanowią co do zasady zawsze "zaliczkę" w stosunku do kosztów wykonania zastępczego. Procedura rozliczenia kosztów, o której mowa art. 133 § 1 u.p.e.a., zakładająca, że zobowiązanemu doręcza się wykaz kosztów wykonania zastępczego, z wezwaniem do uiszczenia na pokrycie tych kosztów odpowiedniej kwoty w oznaczonym terminie, nie przewiduje, by tryb "rozliczenia zaliczki" mógł polegać na zwrocie pobranych nieprawidłowo, albowiem in plus, kosztów wykonania zastępczego.

Należy zauważyć, że ten kierunek wykładni pozostaje zharmonizowany z treścią art. 133 § 2 u.p.e.a., przewidującego możliwość wezwania zobowiązanego do pokrycia części kosztów już poniesionych. Warunkiem takiego działania jest ustalenie, że koszty wykonania zastępczego są wysokie albo samo wykonanie zastępcze będzie trwało dłuższy okres. Jeżeli się uwzględni, że przepisy art. 128 § 2 i art. 129 u.p.e.a. dotyczące zaliczki odnoszą się tak do poniesionych, jak i dopiero przyszłych kosztów wykonania zastępczego, a art. 133 § 2 u.p.e.a. tylko do kosztów już poniesionych, a równocześnie przesłanka wezwania zobowiązanego do pokrycia tych części kosztów, które zostały już poniesione, wymaga zaistnienia ściśle określonej sytuacji faktycznej (wysoki koszt czynności wykonawczych lub ich czasochłonność), to trudno zakładać, by instytucję zaliczki uregulowanej w art. 128 § 2 i art. 129 u.p.e.a. ustawodawca konkludentnie łączył z przyznaniem organowi egzekucyjnemu niczym nie ograniczonego uprawnienia do żądania od zobowiązanego uiszczenia ex ante pełnej przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Tylko taka wykładnia pozwala przyjąć, że kształtując obowiązki zobowiązanego w zakresie partycypowania w kosztach wykonania zastępczego, ustawodawca w sposób racjonalny uszeregował instrumenty wpływające na sytuację prawną zobowiązanego, którymi może się posłużyć organ egzekucyjny. Założeniem zastosowanej gradacji instrumentów jest bowiem przyjęcie, że ich rosnąca finansowa uciążliwość dla zobowiązanego idzie w parze z zawężeniem zakresu ich zastosowania, co powoduje, że o ile organ egzekucyjny może w każdym przypadku zażądać zaliczki na poczet szacowanych kosztów wykonania zastępczego, czyli jedynie niewielkiej ich części i to żądanie wielokrotnie ponawiać, o tyle nie znajduje podstaw ustalenie, że od zobowiązanego – w trybie wezwania do wpłaty zaliczki – można domagać się i w przypadku sprzeciwu egzekwować pełną przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego, zanim wykonanie w ogóle zostanie zakończone. Oparcie się na odmiennym założeniu kazałoby poddać w wątpliwość znaczenie normatywne regulacji określonej w art. 133 § 2 u.p.e.a., skoro przypisywany zaliczce szeroki zakres jej zastosowania w istocie wyłączałby całkowicie zasadność posługiwania sie przez organ egzekucyjny intrumentem rozliczania poniesionych kosztów wykonania zastępczego w sposób wskazany w ww. przepisie. Art. 134 u.p.e.a. w sposób wyraźny rozróżnia niewpłacenie przez zobowiązanego "kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego" od niewpłacenia "kwoty na pokrycie kosztów wykonania zastępczego wskazanej w wykazach doręczonych zobowiązanemu w myśl art. 133 u.p.e.a.". Zdaniem Sądu powyższe kwoty nie różnicuje jedynie okoliczność, że pierwsza kategoria kosztów ma charakter szacunkowy a druga rzeczywisty. Obie kategorie mają cechę wspólną polegającą na niewykonaniu przez zobowiązanego obowiązku pokrycia ciążącego na nim zobowiązania pieniężnego, jednakże w każdym przypadku inny jest ciężar ekonomiczny zobowiązania, albowiem zaliczkę należy odnosić do kwoty stanowiącej co do zasady jedynie część przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Konkludując, ciążący na zobowiązanym obowiązek wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego, o której mowa w art. 128 § 2 i art. 129 u.p.e.a. nie może polegać na uiszczeniu przez zobowiązanego przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego, która została ustalona przez organ egzekucyjny na podstawie art. 128 § 1a ww. ustawy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że jeżeli sporządzony w kontrolowanej sprawie kosztorys wskazywał, iż koszt przywrócenia funkcji garażowej budynku przy ul. [...] w [...] został określony na kwotę 13.186,79 zł, to nałożenie na skarżących obowiązku wpłaty zaliczki na koszty wykonania zastępczego w wysokości odpowiadającej tymże całkowitym przybliżonym (prognozowanym) kosztom wykonania zastępczego naruszało art. 129 u.p.e.a. w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Kosztorys budowlany inwestorski z dnia [...] września 2015 r. obejmował całkowity koszty prac demontażowych, porządkowych oraz wywozu i przechowywania usuniętych elementów z warsztatu w związku z przywróceniem funkcji garażowej budynku. Skoro zatem wynikająca z niego suma 13.186,79 zł w ocenie organów prowadzących postępowanie stanowiła pełny koszt wykonania zastępczego, to na skarżących mógł spoczywać ciężar poniesienia jedynie części tychże kosztów. Kwota kosztorysowa mogła stanowić zaliczkę w rozumieniu art. 129 u.p.e.a. tylko w takim przypadku, gdyby przybliżone koszty wykonania zastępczego zostały przez organ egzekucyjny ustalone na dużo wyższym poziomie, jednakże kontrolowany stan faktyczny na takie ustalenie nie wskazywał. Prowadzi to do wniosku, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego treść obowiązku nałożonego na skarżących wyznaczył opierając się na mylnie odczytanej przez siebie kompetencji do określenia wysokości wpłacenia zaliczki, nie uwzględniając, że w ramach uznania administracyjnego mógł posłużyć się zamówionym kosztorysem projektowanych robót budowlanych, a także oceną zachowania zobowiązanych, w tym oceną ich możliwości finansowych oraz zamiaru pokrycia przyszłych kosztów, niemniej organ egzekucyjny powinien mieć na uwadze, że w trybie zaliczkowym nie było możliwe obciążenie zobowiązanych obowiązkiem wpłaty kwoty 13.186,79 zł. Powyższą wadliwość należało przypisać również organowi I instancji. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił oba kontrolowane postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., na które składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowych od skargi (100 zł).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] będzie zobligowany wziąć pod uwagę wskazane w treści uzasadnienia wytyczne odnośnie do chrakteru zaliczki na koszty wykonania zastępczego, jeżeli w sprawie wykonania zastępczego obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] stwierdzi ponownie zasadność zastosowania art. 129 u.p.e.a.