Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2957/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 28, art. 156 par. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1, art. 47 ust. 6, art. 50 ust. 1 pkt 5 i 7, art. 102 ust. 1, art. 104
journal: Dz.U. 2016 poz 1131
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2234/14 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych w części 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Ministra Środowiska 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2234/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) na decyzję Ministra Środowiska z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Marszałek Województwa Pomorskiego decyzją z [...] września 2008 r. – na podstawie m.in. art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 33 i art. 103 ust. 3 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.; dalej: p.g.g.) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie gromadzenia i udostępniania próbek i dokumentacji geologicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1780; dalej: rozporządzenie z 19 grudnia 2001 r.) – zatwierdził "Aneks do projektu prac geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich i hydrogeologicznych budowy Południowej Obwodnicy Miasta Gdańska od km 0+000 do km 17+860 (...)".

GDDKiA pismem z [...] marca 2013 r., złożył wniosek o stwierdzenie nieważności części ww. decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego w zakresie pkt 4 i 6 jej osnowy.

Punkt 4 dotyczył zobowiązania wykonawcy prac geologicznych do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót geologicznych wojewódzkiemu organowi administracji geologicznej, niezależnie od ustawowego obowiązku zgłoszenia innym organom. W ocenie GDDKiA organ naruszył w sposób rażący art. 35 ust. 1 p.g.g. oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., gdyż organ właściwy do zatwierdzenia projektu prac geologicznych nie musi być jednocześnie organem właściwym do zawiadamiania przez wykonawcę zamiaru przystąpienia do wykonywania prac geologicznych. W niniejszej sprawie, ze względu na miejsce wykonywanych robót, właściwymi organami administracji geologicznej byli starostowie działający przy pomocy geologów powiatowych.

Punkt 6 dotyczył zobowiązania wnioskodawcy robót i inwestora do zapewnienia przechowywania próbek geologicznych pobranych z otworów wiertniczych do czasu zakończenia budowy obwodnicy i obiektów towarzyszących. Zdaniem GDDKiA organ w sposób rażący naruszył § 7 ust. 1 rozporządzenia z 19 grudnia 2001 r., art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., ponieważ zobowiązał do przechowywania próbek geologicznych w dłuższym okresie aniżeli stanowiło prawo obowiązujące w dacie wydania decyzji.

Minister Środowiska decyzją z [...] grudnia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności części ww. decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego, a następnie w wyniku rozpoznania wniosku GDDKiA o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że przy ocenie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Do zakresu działania administracji geologicznej należało wykonywanie zadań określonych ustawą, a w szczególności nadzór nad projektowaniem i wykonywaniem prac geologicznych oraz prawidłowością sporządzania dokumentacji geologicznych (art. 102 ust. 1 pkt 3 p.g.g.). Nadzór obejmował przede wszystkim wydawanie decyzji zatwierdzających projekt prac geologicznych oraz nadzorowanie realizacji przez wykonawców wszelkich prac geologicznych obowiązków określonych w art. 34-37 p.g.g.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.g.g. wykonawca prac geologicznych zobowiązany był zgłosić zamiar przystąpienia do wykonywania robót geologicznych organowi nadzoru górniczego oraz wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta właściwym ze względu na miejsce wykonywanych robót. Nałożenie na wykonawcę, przez organ administracji geologicznej, obowiązku zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót geologicznych organowi administracji geologicznej, niezależnie od ustawowego obowiązku zgłoszenia innym organom, znajdowało podstawę prawną w art. 102 ust. 1 p.g.g., nie naruszając art. 35 ust. 1 p.g.g.

Z kolei art. 47 ust. 1 p.g.g. przewidywał, że prawo do informacji uzyskanych w wyniku prac geologicznych przysługuje Skarbowi Państwa. Zgodnie z ust. 6 art. 47 p.g.g. ten, kto prowadził działalność na podstawie prawa geologicznego i górniczego, był obowiązany do bieżącego przekazywania organom administracji geologicznej informacji geologicznych, o których mowa w ust. 1, w tym próbek wraz z wynikami ich badań. Zakres i harmonogram przedstawiania informacji oraz próbek może określać odpowiednio koncesja lub decyzja o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych. Zatem w dacie orzekania przez organ administracji geologicznej istniała podstawa prawna do nałożenia obowiązku zapewnienia przechowywania próbek geologicznych pobranych z otworów wiertniczych do czasu zakończenia budowy obwodnicy i obiektów towarzyszących.

Tak więc w świetle stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, Minister nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odpowiadając na zarzut GDDKiA, że decyzja z [...] września 2008 r. została skierowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania, tj. do wykonawcy robót, Minister wyjaśnił, że przepisy art. 34, art. 35, art. 37 p.g.g. nakładały na wykonawcę określone obowiązki, odmienne od obowiązków inwestora (art. 47 p.g.g.). Zatem rozróżnienie przez Marszałka Województwa Pomorskiego w decyzji wykonawcy i inwestora znajdowało podstawę w przywołanych przepisach ustawy i nie mogło być kwalifikowane jako skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną, co oznacza brak podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (organ stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie).

GDDKiA wniosła skargę na powyższą decyzję do Sądu I instancji, która wyrokiem z 13 maja 2015 r. – wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – została oddalona.

Sąd w uzasadnieniu podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstaw prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnił, że decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jedynie dotknięta jest wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji podstawa prawna istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Z kolei z rażącym naruszeniu prawa mamy do czynienia z sytuacją, gdy powodują one przez samo swoje istnienie lub poprzez swoje skutki nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z porządku prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części, prowadzą do zanegowania w całości lub w części przepisów regulujących stan prawny sprawy. Zatem z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że Minister Środowiska trafnie uznał, że decyzja Marszałka Województwa Pomorskiego z [...] września 2008 r., nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.

W zakresie punktu 4 osnowy decyzji z [...] września 2008 r., Sąd powtórzył za Ministrem, wskazując na przepisy art. 102 ust. 1 pkt 3 oraz art. 34-37 p.g.g., że istniała podstawa prawna do żądania przez organ administracji niezbędnych informacji.

W zakresie punktu 6 osnowy decyzji [...] września 2008 r., Sąd powołał się na 47 ust. 1 i 6 p.g.g. i stwierdził, że przepis ten stanowił samoistną podstawę umożliwiającą określenie w decyzji o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych zakresu i harmonogramu przedstawiania informacji oraz próbek przez każdy podmiot prowadzący działalność na podstawie ustawy. Wskazanie decyzji o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych, jako aktu określającego przekazywanie informacji i próbek powoduje, że obowiązek z art. 47 ust. 6 p.g.g. dotyczy wszelkich rodzajów prac geologicznych z wyjątkiem podlegających zgłoszeniu (art. 33 ust. 4 p.g.g.).

Odnośnie zarzutu, że decyzja z [...] września 2008 r. została skierowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania, tj. do wykonawcy robót, Minister wskazał, że przepisy prawo geologiczne i górnicze (art. 34, art. 35, art. 37) nakładały na wykonawcę określone obowiązki, odmienne od obowiązków inwestora (art. 47). Tak więc rozróżnienie w decyzji z [...] września 2008 r. wykonawcy i inwestora znajdowało podstawę w przywołanych przepisach ustawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną, co oznacza brak podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd odniósł się także do zarzutu, że Minister wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 28 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu nadzwyczajnym podmiotów uczestniczących w postępowaniu zwykłym. Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w postępowaniu sądowym może być skutecznie podniesiony przez stronę, która była pozbawiona udziału w sprawie. W tym zakresie Sąd, powołał się na wyrok NSA z 16 maja 2012 r., II OSK 371/11, i wskazał, że skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ma miejsce wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu. Dlatego, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GDDKiA, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik postępowania:

a. art. 35 ust. 1, art. 102 ust. 1 pkt 3 i art. 104 p.g.g., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że wskazane wyżej przepisy stanowią samodzielną podstawę do nałożenia obowiązku na wykonawcę (A. sp. z o.o. w B.) zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót geologicznych wojewódzkiemu organowi administracji geologicznej, niezależnie od ustawowego obowiązku zgłoszenia innym organom, pomimo że ww. wykonawca nie był stroną postępowania administracyjnego, jak w uzasadnieniu;

b. art. 47 ust. 6, art. 50 ust. 1 pkt 5 i 7 p.g.g., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że wskazane wyżej przepisy stanowią samodzielną podstawę do nałożenia obowiązku na wykonawcę zapewnienia przechowywania próbek geologicznych pobranych z otworów wiertniczych do czasu zakończenia budowy Południowej Obwodnicy Gdańska, pomimo że ww. wykonawca nie był stroną postępowania administracyjnego, jak w uzasadnieniu;

c. § 7 ust. 2 rozporządzenia z Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie gromadzenia i udostępniania próbek i dokumentacji geologicznej, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wskazany wyżej przepis stanowi podstawę do nałożenia obowiązku zapewnienia przechowywania próbek geologicznych pobranych z otworów wiertniczych do czasu zakończenia budowy Południowej Obwodnicy Gdańska, jak w uzasadnieniu.

2. Naruszenie prawa procesowego:

a. art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 i 6 osnowy decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego zostało wydane zgodnie z przepisami prawa, jest zgodne z art. 6 k.p.a. i na tej podstawie brak jest przesłanek do unieważnienia tej części decyzji oraz nie nastąpiło rażące naruszenie prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;

b. art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), poprzez niepodjęcie z urzędu w przedmiotowym postępowaniu czynności niezbędnych do obiektywnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że naruszenie prawa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ decyzja Marszałka Województwa Pomorskiego została wydana prawidłowo, co stanowi pominięcie słusznego interesu społecznego oraz strony skarżącej, gdyż określone ww. decyzją obowiązki zostały nałożone na podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego;

c. art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że wykonawca ma status strony postępowania administracyjnego, ale pozbawienie takiego podmiotu działania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego nie jest rażącym naruszeniem prawa;

d. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 i 6 osnowy decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego nie wypełnia przesłanek do uznania postaci rażącego naruszenia prawa i na tej podstawie brak jest przesłanek do unieważnienia tej części decyzji, gdyż w ocenie Sądu I instancji bezzasadne powiększenie kręgu stron postępowania oraz powołanie się w uzasadnieniu decyzji na stanowisko podmiotu, który nie powinien był uczestniczyć w postępowaniu nie może być przyjęte jako rażące naruszenie prawa;

e. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 i 6 osnowy decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie i na tej podstawie uznanie, iż brak jest przesłanek do unieważnienia tej części decyzji, ponieważ Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że rozróżnienie przez Marszałka Województwa Pomorskiego w decyzji wykonawcy i inwestora oraz nałożenie wykonania obowiązku z decyzji tylko na wykonawcę nie może być zakwalifikowane jako skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Stosownie do art. 176 i art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, w tym uzupełniania podstaw kasacyjnych, które wnoszący skargę kasacyjną zgodnie z art. art. 174 oraz 176 p.p.s.a. powinien przytoczyć. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest wykazanie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z kolei przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określa dwie różne postaci naruszenia przepisów prawa materialnego, co z kolei łączy się obowiązkiem nie tylko wskazania przez kasatora, jaką postać miało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji, ale także z powinnością właściwego uzasadnienia każdej z zarzucanych form tych uchybień. Pamiętać bowiem należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Poczynienie powyższych uwag było konieczne z uwagi na treść skargi kasacyjnej i postawionych w niej zarzutów oraz ich uzasadnienie.

W pierwszej kolejności dostrzec należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są faktycznym powtórzeniem zarzutów sformułowanych na etapie skargi do Sądu I instancji, które zmierzają do podważenia zasadności odmowy Ministra Środowiska stwierdzenia nieważności – na wniosek GDDKiA – decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z [...] września 2008 r. w części dotyczącej punktów 4 i 6 osnowy tej decyzji.

W drugiej kolejności wskazać należy, choć skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego, to obie grupy zarzutów opiera na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, przy czym nie wskazuje i nie wyjaśnia, czy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Co więcej, grupy zarzutów dotyczących naruszeń postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 28, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.) kasator nie łączy z przepisami sądowoadministracyjnymi, którym miałby uchybić Sąd I instancji. Tak więc kasator nie dostrzega, że wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są stosowane przez organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny, który prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Adresatem zarzutu naruszenia przepisów postępowania może być tylko Sąd pierwszej instancji. W postępowaniu kasacyjnym – jak już wyżej zaznaczono – przedmiotem kontroli jest wyrok sądu, a nie decyzja administracyjna. W przypadku, gdy Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Jako podstawę kasacyjną należy zatem wskazać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia sąd nie dostrzegł. W tej sprawie zarzut skargi kasacyjnej został ograniczony wyłącznie do powołania ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zatem strona skarżąca w skardze kasacyjnej nie wskazała żadnego przepisu postępowania sądowo-administracyjnego, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji, to samo powołanie przepisów: art. 6, art. 7, art. 28, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. nie czyni zadość wymogom postawienia zarzutu kasacyjnego w ramach tej podstawy kasacyjnej i nie podlega merytorycznej ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów materialnych, przypomnieć należy, co ważne w sprawie, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, wszczętym z wniosku GDDKiA o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię: art. 35 ust. 1, art. 47 ust. 6, art. 50 ust. 1 pkt 5 i 7, art. 102 ust. 1 pkt 3, art. 104 p.g.g. oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia z 19 grudnia 2001 r. nie wiąże tych przepisów z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a co więcej nawet nie stwierdza, że ich naruszenie miało charakter rażący.

Podkreślić w tym miejscu należy, że błędna wykładnia to niewłaściwe zrekonstruowanie (odczytanie) treści normy prawnej. Aby więc tego rodzaju zarzut kasacyjny sformułowany na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. były skuteczny należy wykazać – jak sąd rozumiał przepis, na czym polegał błąd sądu oraz jak ten przepis, zdaniem skarżącego powinien być rozumiany. Zatem rzeczą oczywistą jest, że zarzut błędnej wykładni można zarzucić sądowi pierwszej instancji, jedynie w przypadku, gdy taka wykładnia przepisów prawa została przeprowadzona w skarżonym wyroku.

Tymczasem w motywach zaskarżonego wyroku próżno szukać wykładni przepisów art. 50 ust. 1 pkt 5 i 7, art. 104 p.g.g. oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia z 19 grudnia 2001 r., bowiem jej Sąd I instancji nie przeprowadzał. Tym samym nie sposób odnieść się do tak sformułowanych zarzutów skarżącego kasacyjnie.

W zakresie pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów: art. 35 ust. 1, art. 47 ust. 6 i art. 102 ust. 1 p.g.g. Sąd I instancji istotnie wskazał te przepisy jako stanowiące podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. W tym sensie, że punkty 4 i 6 osnowy decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z [...] września 2008 r. odpowiednio dotyczące – zobowiązania wykonawcy prac geologicznych do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót geologicznych wojewódzkiemu organowi administracji geologicznej oraz zobowiązania wnioskodawcy robót i inwestora do zapewnienia przechowywania próbek geologicznych pobranych z otworów wiertniczych do czasu zakończenia budowy obwodnicy i obiektów towarzyszących – znajdowały w nich oparcie. W ten sposób Sąd I instancji uznał, że nie można mówić – w przypadku tak sformułowanych obowiązków wykonawcy – o rażącym naruszeniu prawa czy braku podstawy prawnej do wydania decyzji, a więc przesłankach z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazać należy, że na gruncie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego należy odróżnić "naruszenie prawa" od "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2. Niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną ("rażącą") formę "naruszenia prawa". Uznać należy zatem, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście nieuzasadnione. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter szczególny - tj. rażący.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 (ONSA z 1993 r., z. 1, poz. 23) zwrócił uwagę na dominujący w orzecznictwie pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej "z rażącym naruszeniem prawa" jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni (wyrok NSA z 19 maja 1989 r., sygn. IV SA 90/89, ONSA z 1989 r., z. 1, poz. 49). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uwzględnienie wskazań wynikających z takiej wykładni, a także wniosków wyprowadzonych z wykładni gramatycznej, uzasadnia tezę, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić również w sytuacji, gdy tego rodzaju wada kwalifikowana ma dotyczyć przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Odnosi się ono jednak tylko i wyłącznie do wad wyjątkowo ciężkich, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. NSA w wyroku z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 828/13; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "rażące naruszenie prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.

Tym samym – w ocenie składu orzekającego NSA – Sąd I instancji zasadnie stanął na stanowisku, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności trafnie przyjęto brak podstaw do uznania, że decyzji z [...] września 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w jej punkcie 4 i 6.

Tak sformułowane zarzuty – w świetle powołanej na wstępie zasady związania NSA granicami skargi kasacyjnej – nie mogły być zatem uznane za skuteczne.

Mając to wszytko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).