Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 385/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: *Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 30b ust. 1, 5, art. 30c ust. 3,  art. 30 a ust. 3, 5, art. 5 pkt 11,
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 88,
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 103 par. 1, art. 104,
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 178 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 175 ust. 1, art. 184, art. 2,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 120 par. 1,
journal: Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.
article: art. 64 par. 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi D. A. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. z dnia [...] r. , nr [...] w przedmiocie odmowy rozpatrzenia odwołania I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą; II. zasądza od Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem instytucja zarządzająca - Zarząd Województwa D. – po analizie negatywnego wyniku oceny formalnej projektu D. A. (zwanego dalej "skarżącym“), pod nazwą "Wzrost konkurencyjności firmy A poprzez budowę hotelu w zabytkowym [...]", złożonego w działaniu 1.1, schemacie 1.1.D1, podschemat 1.1.D1.a) Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 - odmówiła rozpatrzenia odwołania ze względu na wniesienie go w sposób sprzeczny z pouczeniem.

W uzasadnieniu podano, że pismem Dyrektora D. Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] r. poinformowano skarżącego o negatywnym wyniku oceny formalnej projektu, wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia odwołania w zakresie kwestii proceduralnych oraz merytorycznych. Zgodnie z pouczeniem: "Wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia, wyłącznie w formie pisemnej, odwołania wraz z uzasadnieniem do Zarządu Województwa D. (...)".

Od informacji o negatywnej ocenie projektu złożone zostało odwołanie, podpisane z upoważnienia przez dotychczasowego pełnomocnika skarżącego. Zdaniem Instytucji Zarządzającej należało jednak stwierdzić, że odwołanie nie zostało opatrzone podpisem osoby uprawnionej ze strony wnioskodawcy. Do odwołania nie dołączono bowiem żadnego dodatkowego dokumentu lub innego dowodu (np. pełnomocnictwa lub upoważnienia) potwierdzającego, że Pani E.Ś., która podpisała odwołanie, została upoważniona do reprezentowania wnioskodawcy na etapie procedury odwoławczej. Uzyskaną zaś w toku postępowania odwoławczego, z D. Instytucji Pośredniczącej kopia pełnomocnictwa udzielonego wyżej wymienionej, ma charakter pełnomocnictwa szczególnego, z którego wynika upoważnienie do reprezentowania wnioskodawcy "(...) we wszystkich czynnościach związanych ze sporządzeniem i podpisaniem dokumentacji aplikacyjnej, w tym podpisaniem wniosku aplikacyjnego, wszystkich załączników i oświadczeń (...)". Przytoczona treść udzielonego umocowania - według oceny Instytucji Zarządzającej - wyraźnie dotyczy wyłącznie etapu sporządzenia i podpisania dokumentacji aplikacyjnej (tzn. wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami i oświadczeniami), a nie odnosi się do etapu postępowania odwoławczego, to jest sporządzenia, podpisania i złożenia odwołania. Odwołania nie można uznać za dokumentację aplikacyjną, ponieważ postępowanie odwoławcze jest etapem następczym po sporządzeniu, podpisaniu i złożeniu wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami i oświadczeniami i po etapie oceny projektu.

W konkluzji instytucja zarządzająca uznała, że odwołanie nie zostało podpisane przez osobę uprawnioną, zgodnie z pouczeniem zawartym w informacji o negatywnej ocenie formalnej projektu, a tym samym na podstawie art. 30b ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - skoro środek odwoławczy wniesiono w sposób sprzeczny z pouczeniem, nie podlega on rozpatrzeniu.

W skardze skarżący zawarł wniosek o uchylenie rozstrzygnięcia i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą. Zarzucił naruszenie art. 30 b ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, s. 25, z późn. zm.) w zw. z art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w zw. z pkt 1.5.2. Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest poprzez bezpodstawne przyjęcie, że odwołanie skarżącego zostało wniesione w sposób sprzeczny z pouczeniem (a to w następstwie błędnego i całkowicie bezzasadnego przyjęcia, że odwołanie nie zostało podpisane przez osobę uprawnioną), a także poprzez odmowę merytorycznego rozpatrzenia odwołania pomimo tego, że nie została spełniona żadna z normatywnie określonych przesłanek, które pozwalałyby na podjęcie takiego właśnie rozstrzygnięcia. Dalej zarzucono, że w sprawie brak było prawidłowego pouczenia, o którym mowa w art. 30 b ust. 1 i ust. 5 ustawy albowiem skarżący nie został pouczony o tym, że w przypadku wnoszenia odwołania przez pełnomocnika instytucja zarządzająca wymagać będzie jeszcze dodatkowego pełnomocnictwa, innego niż to pełnomocnictwo, które zostało już uprzednio złożone w postępowaniu w przedmiocie oceny projektu. Dopatrując się błędnej wykładni wskazanych wyżej postanowień art. 30 b ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz pkt 1.5.2. Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 - skarżący zarzucił bezzasadne przyjęcie przez instytucję zarządzającą, że za środek odwoławczy "wniesiony w sposób sprzeczny z pouczeniem" można uznać takie odwołanie, do którego nie załączono dokumentu pełnomocnictwa - pomimo tego, że "sprzeczność odwołania z pouczeniem" w rozumieniu przywołanych unormowań nie obejmuje swym zakresem pojęciowym ewentualnych braków pisma o charakterze czysto formalnym (natomiast nie załączenie do odwołania dokumentu pełnomocnictwa może zostać jedynie uznane za taki właśnie brak wyłącznie formalny).

Na poparcie skargi argumentowano, że kluczowym sformułowaniem użytym w treści pełnomocnictwa, które w sposób zasadniczy wyznacza zakres umocowania pełnomocnika, jest sformułowanie "we wszelkich czynnościach". Zakres umocowania pełnomocnika został więc określony szeroko - w sposób ogólny i generalny, a w jego ramach mieszczą się wszystkie czynności podejmowane w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie oceny projektu lub z tym postępowaniem związane (a zatem również wszelkie czynności dotyczące procedury odwoławczej, w tym także sporządzenie, podpisanie i wniesienia odwołania). Instytucja zarządzająca błędnie zatem zinterpretowała treść udzielonego pełnomocnictwa. Ograniczenie przez organ umocowania pełnomocnika wyłącznie do podpisania wniosku o dofinansowanie jest bezpodstawne i nie znajduje uzasadnienia w treści udzielonego pełnomocnictwa. Wskazuje też na to wyraźnie użycie po ogólnym zwrocie "dokumentacja aplikacyjna" (a przed słowami "wniosek aplikacyjny") łącznika "w tym", co nakazuje uznać, że podpisanie wniosku aplikacyjnego jest wymienioną przykładowo, jedną tylko z pośród wielu czynności, do których podejmowania upoważniony został pełnomocnik - nie pozwala natomiast na przyjęcie, że podpisanie wniosku o dofinansowanie samo w sobie wyczerpuje zakres umocowania. Procedura odwoławcza nie jest samoistnym, odrębnym postępowaniem, oderwanym od postępowania w przedmiocie oceny projektu, przeciwnie, stanowi ona właśnie jeden z etapów szeroko pojętego postępowania w przedmiocie oceny projektu i służyć ma ona realizacji zasadniczego celu całego postępowania, polegającego na zapewnieniu, by ocena projektów przebiegała w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami. Ponadto, z treści pełnomocnictwa wynika, że upoważnienie obejmuje do składania w imieniu wnioskodawcy wszystkich "oświadczeń" (bez wprowadzania ograniczeń do co przedmiotu tychże oświadczeń). Odwołanie niewątpliwie mieści się zaś również w ogólnym pojęciu "oświadczenia".

Jak dalej podniesiono, w świetle unormowań zawartych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007- 2013, odmowa rozpatrzenia odwołania ze względu na wniesienie odwołania w sposób sprzeczny z pouczeniem jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy samo pouczenie, udzielone uprzednio wnioskodawcy, było prawidłowe. Tymczasem strony nie pouczono, że w razie wnoszenia odwołania przez pełnomocnika, działającego już w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie oceny wniosku, wymagane będzie jeszcze dodatkowe pełnomocnictwo. Wskazano jedynie, że odwołanie ma być opatrzone "odręcznym i oryginalnym podpisem osoby uprawnionej/ osób uprawnionych do reprezentowania Wnioskodawcy na zewnątrz". Zachodziły pełne podstawy dla strony skarżącej do przyjęcia, że dotychczasowy pełnomocnik jest legitymowany również do wniesienia odwołania tym bardziej, że wymienione pismo skierowane było do tego pełnomocnika. Poza tym niezałączenie do odwołania dokumentu pełnomocnictwa stanowi brak czysto formalny, który może być uzupełniony w toku postępowania. Przyjęcie natomiast prezentowanego przez instytucję zarządzającą założenia, że dowolny brak formalny pisma stanowić może podstawę do odmowy rozpatrzenia odwołania - skutkowałoby w istocie wprowadzeniem takiego rygoryzmu proceduralnego, który jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Prowadziłby bowiem do pozbawienia strony możliwości skorzystania z jakichkolwiek środków efektywnej ochrony prawnej.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, utrzymując, że z interpretacją zakresu pełnomocnictwa przedstawioną przez skarżącego nie sposób się zgodzić, gdyż powoływany przez skarżącego w skardze zwrot "we wszystkich czynnościach" jest wyrwany z kontekstu pełnomocnictwa, z którego brzmienia wynika, że swym zakresem obejmuje ono utworzenie i podpisanie dokumentacji aplikacyjnej, a w ramach niej - wniosku, oświadczeń, załączników etc. Pojęcie dokumentacji aplikacyjnej powinno być odnoszone do materiałów, które wnioskodawca aplikujący w naborze konkursowym jest obowiązany sporządzić i złożyć, ubiegając się o dofinansowanie. W przekonaniu strony przeciwnej, udzielone pełnomocnictwo nie jest zatem pełnomocnictwem ogólnym i generalnym, lecz szczególnym - obejmującym swym zakresem sporządzenie i podpisanie zamkniętego katalogu dokumentów.

W następnej części wywodów przytoczono brzmienie przepisów Kodeksu cywilnego normujących zagadnienia pełnomocnictw, tj. art. 98 zd. 1 , art. 98 zd. 2, art. 56 i 65 oraz podkreślono, że w wydruku centralnej ewidencji działalności gospodarczej dotyczącej działalności prowadzonej przez skarżącego, a znajdującej się w aktach sprawy, brak jest wykazanych pełnomocników przedsiębiorcy, którym miałoby być udzielone pełnomocnictwo o charakterze ogólnym, tj. do dokonywania czynności zwykłego zarządu majątkiem tego przedsiębiorcy. Nawet jednak jeśliby tak było, to podejmowanie czynności w ramach aplikowania o dofinansowanie nie mogłoby zostać uznane za czynności zwykłego zarządu, lecz jako te, które taki zakres przekraczają, a więc wymagają dla swej ważności pełnomocnictwa szczególnego. Brak dokumentu pełnomocnictwa jest uchybieniem formalnym odwołania, mieszczącym się w pojęciu złożenia odwołania w sposób sprzeczny z pouczeniem. To zaś uchybienie, jak również złożenie odwołania po terminie, czy też do niewłaściwej instytucji skutkuje, zgodnie z art. 30b ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, odmową rozpatrzenia odwołania. Procedura odwoławcza mająca zastosowanie w przypadku negatywnej oceny projektu, a uregulowana w powołanej ustawie oraz dokumentach programowych wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, nie przewidują instytucji wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Jednocześnie procedura ta wyłącza stosowanie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec powyższego brak jest podstaw do skonstruowania jakichkolwiek korzystnych dla skarżącego skutków prawnych z faktu, że brak dokumentu pełnomocnictwa przy odwołaniu jest jedynie uchybieniem formalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty i czynności określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Według art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Na powołanej podstawie prawnej, kontroli sądów administracyjnych podlega ocena projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z unormowaniami ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. 2009, nr 84, poz. 712 z późn. zm. zwana poniżej w skrócie "ustawą"). W razie negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji o wynikach oceny jego projektu może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych (art. 30b ust. 1 ustawy). Właściwa instytucja zarządzająca informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. Zgodnie z art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia albo umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe.

Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonana ocena projektu narusza prawo.

W rozpoznawanej sprawie instytucja zarządzająca odmówiła rozpatrzenia odwołania od negatywnej oceny formalnej projektu skarżącego ze względu na wniesienie środka odwoławczego w sposób sprzeczny z pouczeniem, albowiem został on sporządzony i podpisany przez osobę nie mającą umocowania do działania w imieniu skarżącego w trybie procedury odwoławczej.

W tej mierze trzeba w pierwszym rzędzie przywołać treść zakwestionowanego przez organ dokumentu pełnomocnictwa, przewidującego upoważnienie, cyt: "(...) we wszelkich czynnościach związanych ze sporządzeniem i podpisaniem dokumentacji aplikacyjnej, w tym podpisaniem wniosku aplikacyjnego, wszelkich załączników i oświadczeń w ramach projektu." Przystępując zaś do rozważenia spornego zagadnienia dotyczącego zakresu przedmiotowego pełnomocnictwa, wypada wskazać, że według postanowień tzw. Poradnika Beneficjenta Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego zdefiniowano w słowniku pojęcie "wniosek/aplikacja" jako standardowy formularz składany przez beneficjenta w celu uzyskania wsparcia ze środków pomocowych, podając zarazem, że zakres informacji zawartych we wniosku obejmuje: informacje o instytucji zgłaszającej wniosek, informacje na temat projektu, charakterystykę działań podejmowanych podczas realizacji projektu, planowane rezultaty i wydatki, wymagane dokumenty. W tego rodzaju kontekście pełnomocnictwo nie zostało jedynie ograniczone do czynności sporządzenia i podpisania wniosku (aplikacji) wraz z załącznikami, bowiem posługuje się bliżej niedookreślonym pojęciem "dokumentacji aplikacyjnej", nie stanowiącej bynajmniej katalogu zamkniętego, na co wskazuje wprost wyrażenie "w tym", z przykładowym wymienieniem również "wszelkich oświadczeń" składanych w ramach projektu, a więc oświadczeń wiedzy i woli. W skardze słusznie więc argumentowano, że stąd wynika, iż opisanemu pojęciu mocodawca nadał szerokie znaczenie. Na okoliczność, że komentowane pełnomocnictwo nie ma charakteru szczególnego w tym sensie, że dotyczy wyłącznie czynności sporządzenia i podpisania dokumentacji aplikacyjnej świadczy to, że w początkowym fragmencie wskazuje na upoważnienie udzielone do "wszelkich czynności" związanych z wymienioną dokumentacją. Chodzi zatem o podejmowane w związku z przedłożeniem projektu do dofinansowania wszystkie czynności prawne, nie wyłączając czynności natury procesowej, do jakich zalicza się ewentualne wniesienie środka odwoławczego.

Nota bene, należy mieć nadto na względzie, że z racji szczególnych rozwiązań przyjętych w ustawie, zwłaszcza wobec brzmienia art. 37 stanowiącego, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 370/10 (LEX nr 596783): "Postępowanie odwoławcze od informacji o negatywnej ocenie projektu nie jest postępowaniem drugoinstancyjnym w rozumieniu k.p.a. Sprawa nie jest rozpoznawana ponownie przez organ II instancji w jej całokształcie. Organ rozpatrujący odwołanie od oceny negatywnej wniosku kontroluje jedynie prawidłowość oceny dokonanej przez instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym. Procedura odwoławcza nie służy umożliwieniu poprawienia wniosku, a jedynie ponownej ocenie, czy wniosek, w takim kształcie w jakim został złożony (i ewentualnie uzupełniony w terminie) był oceniony zgodnie z prawem, a w szczególności zgodnie z kryteriami wyboru projektów."

W przedstawionym świetle nie ma podstaw by przyjmować, że przedmiotowy dokument pełnomocnictwa nie zawiera umocowania do reprezentowania skarżącego w fazie postępowania odwoławczego skoro i na etapie procedury odwoławczej dokonuje się weryfikacji poprawności uprzednio dokonanej oceny projektu, a treść pełnomocnictwa obejmuje "wszelkie czynności" związane z projektem. Pełnomocnictwo nie zawiera żadnych sformułowań pozwalających na zakwalifikowanie go jako ważnego jedynie przy czynnościach podejmowanych wyłącznie przed instytucją pośredniczącą.

Konkludując, zdaniem Sądu, skarżący zasadnie wywodził w skardze, że przedłożony dokument pełnomocnictwa spełnia cechy wymagane do dokonania również czynności w formie złożenia środka odwoławczego. Inaczej ujmując - przy równoległym posiłkowaniu się regulacjami prawa cywilnego materialnego i procesowego, wobec braku autonomicznych rozwiązań na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - można temu dokumentowi przypisać walor pełnomocnictwa procesowego do prowadzenia przed właściwymi instytucjami sprawy o dofinansowanie przedmiotowego projektu (por. art. 88 Kodeksu postępowania cywilnego) Co do zasady uznaje się, że takie pełnomocnictwa obejmują z samego prawa umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych (postanowienie SN z dnia 11 lipca 2000 r., I PKN 418/00, OSNAPiUS 2002, nr 5, poz. 114).

W tej sytuacji trzeba zatem uznać, że instytucja zarządzająca dokonała błędnej oceny zakresu omawianego pełnomocnictwa.

Abstrahując od powyższego, gdyby nawet nie podzielić zaprezentowanego poglądu, to podjęte rozstrzygnięcie narusza prawo z innego powodu.

Zdaniem Sądu bowiem, jeżeli orzekająca instytucja miała wątpliwości co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa lub nabrała przekonania, że pełnomocnik przekroczył zakres umocowania – wówczas powinna była powiadomić o dostrzeżonej wadliwości odwołania i umożliwić jej usunięcie. Godzi się zauważyć, że według unormowań Kodeksu cywilnego w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie to obejmuje formę i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki. Tego rodzaju braki mogą być zatem wyeliminowane w trybie art. 104 w związku z art. 103 § 1 K.c. poprzez potwierdzenie przez wnioskodawcę dokonanej bez umocowania czynności lub złożenie prawidłowego pełnomocnictwa. W rzeczy samej, ani w przepisach ustawy, ani w systemie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego, który po myśli art. 5 pkt 11 określa zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, w tym również określa środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów - nie wprowadzono szczególnych uregulowań normujących przypadki braków formalnych pism, skutków prawnych tego rodzaju braków oraz nie przewidziano instytucji wezwania do usunięcia braków formalnych pisma. Ustawa ogólnie stanowi tylko w art. 30b ust. 1, że w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Z kolei na mocy ust. 5 - nie podlegają rozpatrzeniu środki odwoławcze, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w ust. 1, zostały wniesione:

1) po terminie;

2) w sposób sprzeczny z pouczeniem;

3) do niewłaściwej instytucji.

Cytowane przepisy art. 5 pkt 11 oraz art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze ustawy zostały uznane za niezgodne z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o czym orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. P 1/11, odraczając utratę ich mocy obowiązującej z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, co oznacza, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji przez ten okres - o ile wcześniej nie zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę – wymienione przepisy funkcjonują nadal, wobec czego systemy realizacji programów operacyjnych wraz z przewidzianymi w nich procedurami do tego czasu są także stosowane. Nie wyklucza to jednak w indywidualnej sprawie - przy poddaniu kontroli sądu administracyjnego, pod względem zgodności z prawem, rozstrzygnięcia instytucji zarządzającej opartego na konkretnym rozwiązaniu, przyjętym przez dany system realizacji programu operacyjnego - jednoczesnej weryfikacji prawidłowości ustanowionej w tym trybie normy oraz oceny skutków prawnych jakie wywołuje, zwłaszcza na tle art.178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Jak podkreśla się w orzecznictwie, powołany przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji – pozostając w korespondencji z normą art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującą, że Konstytucja jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio - uprawnia sąd powszechny do odmowy zastosowania w rozstrzyganej sprawie przepisu aktu podustawowego, jeżeli stoi on w sprzeczności z ustawą lub z Konstytucją także wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził już jego niezgodność z Konstytucją i orzekł o odroczeniu utraty mocy obowiązującej tego przepisu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 sierpnia 2011 r. II CNP 11/11; LEX nr 960519). Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (teza z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., I OSK 2102/10; LEX nr 1082693).

W omawianej materii wypada zaś zauważyć, że z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – statuującego zasadę demokratycznego państwa prawa wyprowadza się szereg innych zasad, jak zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa, przyzwoitej legislacji, spójności prawa – co wyraża się między innymi w przyjmowaniu pewnej jednolitej praktyki postępowania, to znaczy powszechnie funkcjonujących reguł proceduralnych przy załatwianiu spraw, w szczególności mających na celu ochronę praw stron postępowania. Za wspólne dla obowiązujących procedur w postępowaniach administracyjnych oraz sądowych, w polskim porządku prawnym (por. art. 64 § 2 K.p.a., art. 130 § 1 K.p.c., art. 120 § 1 K.p.k.), ale i na gruncie unormowań uchwalonego w dniu 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (art. 15 ust. 3) – należy niewątpliwie uznać możliwość konwalidowania obarczonych wadą, czy niezupełnych czynności procesowych stron, poprzez danie im sposobności do usunięcia braków, w tym uzupełnienia braków formalnych pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy poprzez dołączenie dokumentu pełnomocnictwa i wykazania prawidłowej reprezentacji. Wyłączenie takiej możliwości byłoby, jak trafnie zarzucono w skardze – nieakceptowalnym w demokratycznym porządku prawnym formalizmem, pozbawiającym strony korzystania z ich słusznych gwarancji procesowych. Nie można dopatrzyć się istnienia racjonalnych przesłanek, dla których uzasadnione byłoby czynienie w tej mierze wyjątku w przypadku procedur wyłaniania projektów do dofinansowania w ramach prowadzonej polityki rozwoju.

Strona występująca w unormowanym przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju postępowaniu o udzielenie dofinansowania ze środków krajowych lub zagranicznych nie może ponosić ujemnych skutków wadliwych unormowań wynikających z systemu realizacji programu operacyjnego, które nie zapewniają podstawowych standardów procesowych, ogólnie przyjętych w systemie prawnym.

W przedstawionym świetle Sąd odmawia stosowania tych uregulowań systemu realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013, które uniemożliwiają stronie sanowanie braku formalnego odwołania przez przedłożenie prawidłowego dokumentu pełnomocnictwa, uznając, że w sprawie zasadne było - w sytuacji powzięcia przez instytucję wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa - wystosowanie wezwania do usunięcia braku formalnego odwołania lub choćby pełne i adekwatne do stanu faktycznego sprawy zredagowanie pouczenia w informacji o negatywnej ocenie projektu. W przeciwnym razie nie zaistniały podstawy prawne do uznania, że środek odwoławczy wniesiono w sposób sprzeczny z pouczeniem, a tym samym do pozostawiania odwołania bez rozpatrzenia.

Zatem wbrew stanowisku instytucji zarządzającej nie doszło do spełnienia przesłanek z art. 30b ust. 5 pkt 2 ustawy. Uchybienie w zastosowaniu tego przepisu obligowało Sąd do stwierdzenia, że oceny projektu dokonano w sposób naruszający prawo. Przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie będzie zachodzić jednak konieczność wzywania do usunięcia braku formalnego albowiem jak wywiedziono na wstępie – pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy swym zakresem obejmuje etap procedury odwoławczej, co uwzględni instytucja zarządzająca (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Z przytoczonych powodów, na mocy art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzeczono jak w pkt I sentencji. Orzeczenie w pkt II znajduje wsparcie w art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.