Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1345/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1-4a, art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 175 § 1 i 3, art. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 21 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w Wolsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 133/13 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w Wolsztynie na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 133/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Wolsztynie na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 27 listopada 2013 r. Wytwórnia Ekstraktów Słodowych Sp. z o.o. z siedzibą w Wolsztynie wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "WWINB"). W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że w dniu 4 września 2013 r. wniosła do WWINB odwołanie od otrzymanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie (dalej PINB) nr [...] opatrzonej datą [...] sierpnia 2013 r. Od WWINB skarżąca otrzymała dokument elektroniczny (7721.4001.2013.MJM decyzja z [...].10 2013.pdf). Weryfikacja podpisu elektronicznego wskazywała, że podpis elektroniczny próbowano wykonać [...] listopada 2013 r. Podpis został negatywnie zweryfikowany. Skarżący podniósł, że decyzja administracyjna, która nie została prawidłowo opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym, nie może być uznana za podpisaną. Pomimo tego, że skarżąca nie otrzymała podpisanej decyzji WWINB z dnia [...] października 2013 r., to przyjęła założenie, że z niepodpisanego dokumentu elektronicznego można powziąć informację o treści decyzji WWINB. W dniu 15 października 2013r. zostało wysłane do WWINB żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia, wskazując, że WWINB w Poznaniu winien rozstrzygnąć sprawę antydatowania decyzji przez PINB w Wolsztynie. Skarżąca wskazała, że w dniu 20 października 2013 r. wysłała do WWINB wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, żądając doręczenia podpisanej decyzji z dnia [...] października 2013r. W dniu 20 października 2013 r. wysłała do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie zażalenie na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie przez WWINB. W dniu 10 listopada 2013 r. zostało wysłane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie uzupełnienie zażalenia na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie przez WWINB.

W dniu [...] listopada 2013 r. od WWINB skarżąca otrzymała dokument elektroniczny (7721.401.201S.MJU postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji.pdf ), do którego został dołączony podpis elektroniczny (7721.401.2013.MJM postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji.rtf.XAdES). Weryfikacja tego podpisu elektronicznego również generuje raport o negatywnej weryfikacji. Skoro WWINB nie potrafi, prawidłowo wydać - podpisać dokumentów elektronicznych, to trudno się dziwić, że działając w trybie nadzoru, toleruje proceder antydatowania dokumentów urzędowych przez nadzorowane organy niższego stopnia. Podniesiono, iż dokumenty urzędowe muszą być oznaczane datą pewną. W wypadku dokumentów elektronicznych, data pewna oznacza datę prawidłowego podpisania dokumentu bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, pozytywnie zweryfikowanym, a nie datę wysłania dokumentu, ani datę napisania dokumentu, ani datę wydrukowania dokumentu, ani żadną inną datę. Pomimo przekroczenia terminów określonych w przepisach, WWINB nie załatwił sprawy odwołania od decyzji PINB w Wolsztynie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do treści skargi organ wyjaśnił iż odwołanie [...] Sp. z o.o. od decyzji PINB w Wolsztynie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r., sygn. [...] wpłynęło do WWINB w dniu 16 września 2013r. W dniu [...] października 2013r. WWINB po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania wydał decyzję o sygn. [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję PINB w Wolsztynie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja została przekazana [...] Sp. z o. o. za pośrednictwem platformy e-puap. Z informacji posiadanych przez WWINB podpis elektroniczny został zweryfikowany poprawnie. Stosowne wydruki z profilu WWINB w Poznaniu na platformie e-puap zostały załączone do akt sprawy. Ponadto organ wskazał, że w ramach spraw sygn. [...] oraz [...] przesyłał skarżącej spółce pisma za pośrednictwem platformy e-puap. Skarżąca spółka nie wskazywała wówczas (okres grudzień 2012r. - czerwiec 2013r.) na problem negatywnej weryfikacji podpisu elektronicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. oddalając skargę wskazał, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. Jednakże należy mieć na uwadze, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Sąd I instancji stwierdził, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez skarżącego bezczynność dotyczy nie rozpoznania przez organ odwoławczy wniesionego odwołania. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "k.p.a."). Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd I instancji wskazał, iż jak wynika z akt sprawy skarżący przed wniesieniem skargi wystosował zarówno zażalenia jak i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie został wyczerpany tryb zaskarżenia. Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdził, iż w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona podniosła zarzut bezczynności WWINB w Poznaniu jak i zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumieć należy sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Obejmować ono będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd I instancji wskazując na treść art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny czy w sprawie zaistniały zarzucane w skardze bezczynność i czy miały one charakter rażący oraz czy organ postępowanie prowadził przewlekle i czy przewlekłość ta miała charakter rażący. Dodatkowo Sąd I instancji przywołał treść art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, k.p.a. wskazując, że ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto wskazał, że WWINB jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 k.p.a. w zw. z art. 133 k.p.a. Przepis art. 133 k.p.a. ustanawia ustawowy termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Sąd podkreślił, że datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. Sąd I instancji stwierdził, że z nadesłanych akt wynika, iż odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 16 września 2013 r. (prezentata organu na piśmie organu I instancji). Zatem termin do rozpoznania odwołania upływał z dniem 16 października 2013 r. W niniejszej sprawie organ odwoławczy decyzję wydał w przypisanym terminie. Co prawda budzić może wątpliwości faktyczna data wydania decyzji, to jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę bezczynności organu czy też przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd zaznaczył, iż w literaturze przedmiotu utożsamia się wydanie decyzji z jej podpisaniem, bowiem tylko decyzja opatrzona datą w dniu jej podpisania identyfikuje w sposób jednoznaczny i niewątpliwy stan prawny, jaki obowiązywał organ w dacie rozstrzygania oraz zakreśla granicę dla okoliczności faktycznych i dowodów, jakie mogły mieć dla rozstrzygnięcia danej sprawy znaczenie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2002 (sygn. akt III RN 149/01, OSNP 2003, Nr 16, poz. 371) Sąd Najwyższy, dokonując rozróżnienia pojęcia wydania i doręczenia decyzji uznał, iż wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy, wobec czego data podpisania decyzji przez upoważnioną osobę jest datą jej wydania. Powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie (wyrok z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 660/98, wyrok z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa 1983, str. 201, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, str. 645, pkt 7). Sąd podkreślił, iż organ oprócz podpisu własnoręcznego posłużył się również podpisem elektronicznym. W tym zakresie należy odwołać się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r., poz. 262). Zgodnie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o podpisie elektronicznym podpis elektroniczny może być znakowany czasem. Znakowanie czasem przez kwalifikowany podmiot świadczący usługi certyfikacyjne wywołuje w szczególności skutki prawne daty pewnej w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. W doktrynie wskazuje się, że wywoływanie skutku daty pewnej przez bezpieczny podpis elektroniczny znakowany czasem przez kwalifikowany podmiot świadczący usługi certyfikacyjne ma kapitalne znaczenie. Pozwala stwierdzić z bardzo dużą dokładnością, kiedy dany dokument elektroniczny rodzący skutki prawne powstał i od kiedy wywołuje skutki prawne (zob. Tomasz Kościelny, Krzysztof Szaniawski Komentarz do art. 7 ustawy o podpisie elektronicznym Komentarz Lex). Sąd wyjaśnił, iż jak wynika z raportu składania podpisu decyzja została podpisana certyfikatem kwalifikowanym w dniu [...] października 2013 r., a więc w dniu późniejszym niż data widniejąca na decyzji. Ponadto wskazał, że decyzja podpisana własnoręcznie została wysłana do pozostałych stron postępowania w dniu [...] października 2013 r. Stąd może budzić wątpliwość faktyczna data wydania decyzji, to jednakże z uwagi na fakt, że termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym upływał z dniem 16 października 2013 r., to czy wydanie decyzji nastąpiło w dniu [...] października 2013 r. czy też [...] października 2013 r. nie ma wpływu na ocenę bezczynności. Wobec powyższego Sąd I instancji wskazał, że skoro decyzja została wpisana w przypisanym terminie to zarzut bezczynności jest niezasadny. Odnosząc się natomiast do kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania wskazał, że również w tym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując powyższej oceny Sąd I instancji miał na uwadze przede wszystkim charakter sprawy i jej skomplikowany charakter. Wydanie przez organ decyzji wymagało szczegółowej analizy akt administracyjnych pod kątem prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego, jej oceny oraz prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Ponadto Sąd miał na uwadze, że w toku postępowania odwoławczego strona złożyła pismo procesowe z którym organ odwoławczy miał obowiązek się zapoznać. Wszystkie powyższe okoliczności uzasadniają uznanie, iż prowadzone przez organ odwoławczy postępowanie nie miało charakteru przewlekłego. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym:

- art. 5 ust. 3 w związku z art. 3 pkt 2 ppkt c poprzez uznanie, że negatywna weryfikacja bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu nie jest równoznaczna z rozpoznaniem zmiany danych opatrzonych tym podpisem, dokonanych po złożeniu tego podpisu;

- art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 poprzez uznanie, że bezpieczny podpis elektroniczny negatywnie weryfikowany przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu stanowi dowód tożsamy z pozytywnie weryfikowanym podpisem elektronicznym, a złożenie podpisu elektronicznego jest tożsame z weryfikacją bezpiecznego podpisu elektronicznego oraz, że zapewnienia osoby składającej podpis elektroniczny o prawidłowym podpisie są ważniejsze od weryfikacji podpisu elektronicznego i zastępują weryfikację podpisu elektronicznego;

- art. 18 ust. 2 pkt 5 poprzez uznanie, że negatywny wynik weryfikacji bezpiecznego podpisu elektronicznego jest nieistotny i pomijalny w wypadku otrzymania dokumentu elektronicznego od organu administracji publicznej;

oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks

postępowania administracyjnego:

- art. 107 § 1 poprzez uznanie, że decyzja wydana w formie dokumentu elektronicznego może być podpisana podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, gdy przepis ten jednoznacznie wskazuje, że jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu;

- art. 124 § 1 poprzez uznanie, że postanowienie wydane w formie dokumentu elektronicznego może być podpisane podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, gdy przepis ten jednoznacznie wskazuje, że jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu;

- art. 6 i 8 poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadami praworządności i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w szczególności poprzez usankcjonowanie nagannego i nierzetelnego sposobu doręczania dokumentów elektronicznych przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które nie są podpisane bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, co jest rażąco sprzeczne z przywołanymi wyżej dyrektywami postępowania administracyjnego;

oraz naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów elektronicznych i weryfikacji podpisów elektronicznych tych dokumentów;

- art. 133 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w aktach jest dowód doręczenia decyzji i postanowienia w formie dokumentów elektronicznych, podpisanych bezpiecznym podpisem elektronicznym pozytywnie weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, a takiego dowodu nie ma;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające, na tym, że sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice i nie dokonał, bądź nie zarządził weryfikacji bezpiecznych podpisów elektronicznych, którymi zostały opatrzone dokumenty elektroniczne wysłane przez WWINB do skarżącej, jednoznacznie wskazane w skardze do WSA;

- art. 171 p.p.s.a polegające na nadaniu powagi rzeczy osądzonej, w wypadku uprawomocnienia zaskarżonego wyroku, poprzez usankcjonowanie faktu, że WWINB nie narusza prawa nie doręczając podpisanej decyzji i postanowienia, zarówno w formie dokumentu elektronicznego jak i w formie innej niż dokument elektroniczny.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu od skargi do WSA, kosztów dojazdu na rozprawę do WSA wg wniosku złożonego w dniu rozprawy, kosztów uzasadnienia wyroku WSA, kosztów wpisu od skargi kasacyjnej do NSA oraz kosztów zastępstwa procesowego i kosztów opłat skarbowych, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Mając na uwadze treść tej skargi, na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd uchybił.

Wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 p.p.s.a. Obok wskazania naruszonych przepisów, poprzez podanie ich konkretnych jednostek redakcyjnych, niezbędne jest więc wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało oraz w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wykazanie, iż mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno odnosić się nie tylko do każdej nich z osobna, ale także do każdego z poszczególnych formułowanych w ich ramach zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej, ponadto może odnieść się tylko do przepisów, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone, nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych jeszcze przepisów.

Należy przy tym podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono, tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych (art. 175 § 1 i 3 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.

Poczynienie powyższych uwag było niezbędne, wobec wystąpienia uchybień w konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej, co objawiało się w sposobie formułowania i uzasadniania zarzutów, co z kolei rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Skarżącego powołał się na przepisy, które nie mają związku z rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie. Przedmiotem bowiem kontrolowanego postępowania jak to wskazał Sąd I instancji w pierwszej części swojego uzasadnienia była ocena czy w sprawie zaistniała bezczynność oraz przewlekłość postępowania. Natomiast zgłoszone zarzuty dotyczą kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia dotyczącego wadliwości wydanej decyzji przez organ odwoławczy. W postępowaniu sądowym w sprawie o bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego niedopuszczalne jest badanie przez sąd aktów lub czynności w merytorycznym ich aspekcie. Wprawdzie sąd ocenia, czy takie postępowanie było prowadzone w sposób efektywny, czy czynności nie były podejmowane i wykonywane w dużym odstępie czasu bądź nie były pozorne, jednakże nie odnosi się to do oceny prawidłowości rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., gdyż ta może być badana w postępowaniu odwoławczym lub innych postępowaniach nadzwyczajnych. Postępowanie o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania nie jest bowiem postępowaniem konkurencyjnym względem tamtych postępowań i nie może ich zastępować. Wprawdzie w uzasadnieniu Sąd I instancji zawarł rozważania dotyczące daty wydania decyzji organu odwoławczego, ale nie ma to żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia czy w sprawie zaistniała bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Te kwestie mogą być przedmiotem kontroli sadu administracyjnego po wniesieniu skargi na decyzję organu odwoławczego, a nie w niniejszym postępowaniu, którego przedmiot postępowania jest całkowicie inny.

Wobec całkowicie błędnych zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego stosownie do art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.