Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3152/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 156 par. 2, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: ar. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 sierpnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. jawna z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2008/17 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 2008/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] lipca 2017 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w pkt 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] września 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] (organ I instancji) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.S. T. S. "[...]" s.c. (inwestorzy) pozwolenia na przebudowę i nadbudowę niskiej części obiektu – utworzenia ośrodka rehabilitacji i odnowy biologicznej przy ul. [...], ul. [...] w [...], na działce nr ewid. [...], k.m. [...], obręb [...] (źródłowa decyzja).

Od powyższej decyzji Wojewody [...]ego odwołania wnieśli M.L. i W. L.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po rozpatrzeniu powyższych odwołań, GINB, powołaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm., K.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Sąd wojewódzki przywołał ocenę zaprezentowaną w powyższej decyzji GINB, który wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm. – według stanu na dzień wydania źródłowej decyzji – uPb), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 uPb inwestor powinien dołączyć powyższe dokumenty do wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestorzy wraz z wnioskiem z 29 października 2008 r. o pozwolenie na budowę przedłożyli właściwemu organowi oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb ewid. [...], w jednostce ewid. k.m. [...] na cele budowlane. Sporna inwestycja została zaplanowana jedynie na działce nr ewid. [...], dlatego też udzielono inwestorom pozwolenia na budowę na ww. działce. W powyższym oświadczeniu inwestorzy wskazali, że ich prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane wynika z prawa współwłasności nieruchomości oraz uchwały Wspólnoty Lokali Niemieszkalnych [...] w [...] (Wspólnota) Nr 1 z 11 stycznia 2008 r. o wyrażeniu zgody na dokonanie przez inwestorów nadbudowy jednej kondygnacji jako odrębnego lokalu użytkowego stanowiącego wyłączną własność wspólników s. c. "[...]". Wraz z powyższym oświadczeniem inwestorzy dołączyli kopię ww. uchwały.

Mając na uwadze, że sporna inwestycja obejmuje przebudowę i nadbudowę części budynku, zaś ww. uchwała Wspólnoty z dnia 11 stycznia 2008 r. dotyczy wyrażenia zgody na wykonanie jedynie nadbudowy, GINB stwierdził, że powyższe oświadczenie mogło budzić wątpliwości, co do posiadania przez inwestorów tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, tj. na przebudowę budynku. Tym samym Prezydent Miasta [...] winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie, czego jednak nie uczynił. Z uwagi na istniejące już na etapie postępowania zwykłego wątpliwości co do prawidłowości wskazania w ww. oświadczeniu tytułu prawnego przysługującego inwestorom do działki nr ewid. [...], organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu nieważnościowym występuje możliwość zbadania powyższego oświadczenia. Jak wynika z ustaleń GINB sporna przebudowa obejmowała wyłącznie lokal należący do inwestorów oraz części wspólne budynku. Projekt budowlany nie zakładał natomiast jakichkolwiek robót budowlanych w lokalach należących do innych osób, w tym w lokalu należącym do skarżącej.

W wyroku przywołano dalej, że w ocenie GINB inwestorzy, oprócz uchwały o wyrażeniu zgody na dokonanie nadbudowy, powinni dysponować również uchwałą ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], wyrażającą zgodę na projektowaną przebudowę na częściach wspólnych budynku. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, w dacie wydania źródłowej decyzji inwestorzy nie dysponowali zgodą współwłaścicieli tej nieruchomości gruntowej na realizację projektowanej przebudowy w częściach wspólnych budynku. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że źródłowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 uPb, jednak w ocenie GINB nie stanowi to rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż nie wywołuje ono skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z ustaleń GINB wynika bowiem, że właściciele lokali tworzący Wspólnotę, uchwałą z 23 maja 2014 r., Nr 12c/2014, wyrazili zgodę na zmianę wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej, w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego przez [...] sp. j. A. S., T. S. w [...] w budynku "B" (następca prawnego inwestora – dalej: Spółka). Jak wskazuje Zarząd Wspólnoty Lokali Niemieszkalnych [...] w [...] w piśmie z 15 dnia marca 2017 r., powyższa uchwała potwierdza, że właściciele lokali tworzący ww. Wspólnotę następczo zaakceptowali dokonaną przebudowę i nadbudowę. W następstwie dokonanej przebudowy oraz nadbudowy doszło bowiem do zmiany udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej. Skoro zatem właściciele lokali tworzący Wspólnotę wyrazili następczą zgodę także na dokonanie przebudowy na częściach wspólnych budynku, to – w ocenie GINB – nie można uznać, że źródłowa decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W wyroku przywołano dalszą argumentację organu odwoławczego, który stwierdził, że inwestorzy uzyskali decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2007 r., ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzją z [...] września 2011 r. SKO w [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego i zgodnie z przywołaną przez niego uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, źródłowa decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 uPb. Inwestorzy nie dysponowali bowiem ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która obejmowałaby swym zakresem zamierzenie budowlane przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowanym rozstrzygnięciem.

W ocenie GINB jakkolwiek naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb nie wymagają przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, a ich naruszenie jest bezsprzeczne, to jednak należało stwierdzić, że skutki stwierdzonego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W szczególności brak było podstaw, aby stwierdzić, że w analizowanym przypadku ww. uchybienie wywołuje szczególnie negatywne skutki społeczno-gospodarcze.

Sąd wojewódzki przywołał ponadto stwierdzenie organu odwoławczy, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby rozwiązania projektowe spornej inwestycji rażąco naruszały ustalenia uchwały Rady Miasta [...] z 28 stycznia 2010 r., Nr LXII/641/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można jej też zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do nieprzekraczalnej linii zabudowy, co do liczby kondygnacji nadziemnych), czy co do maksymalnej wysokości budynku (wymagana – 15 m; projektowana – poniżej 15 m). GINB podkreślał, że obecni właściciele lokali, zrzeszeni w ramach Wspólnoty wyrazili zgodę na dokonanie przedmiotowej inwestycji, a sama inwestycja nie narusza obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te, w ocenie GINB, nie pozwalają przypisać wcześniej wskazanym uchybieniom szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych.

W wyroku przytoczono dalej, iż organ odwoławczy stwierdził, że regulacja zawarta w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji – "rozp. MI 2002") co do zasady dotyczy budynków, które dopiero mają powstać na gruncie, w miejscu, które dotychczas wolne było od zabudowy. W niniejszej sprawie inwestycja dotyczyła nadbudowy budynku już istniejącego. Skoro z literalnego brzmienia § 12 ww. rozporządzenia, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, wynika, że dotyczy on "sytuowania" budynków, to – zdaniem GINB – nie można było stwierdzić, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 12 rozp. MI z 2002.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 2008/17 przywołano, że skargę na powyższą decyzję GINB złożyła M.L., wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie także o uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła m.in. niezastosowanie się przez organ do wskazówek, zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 18 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 1047/11. W uzasadnieniu skargi wskazano na błędny wniosek organu co do prawidłowości udzielenia "wstecznej" zgody na przebudowę nieruchomości oraz na niezgodność projektu zagospodarowania przedmiotowej działki z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także z ustaleniami planu miejscowego. W ocenie skarżącej, przedmiotowa inwestycja powinna zostać zakwalifikowana jako dotycząca usług opieki zdrowotnej, a te powinny być świadczone na wydzielonej działce, co w niniejszej sprawie było niemożliwe do spełnienia.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w pierwszej kolejności wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji uprzednio uchylonej z obrotu prawnego przesądził w sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2016 r., II OSK 1135/14, stwierdzając, że "niewątpliwie wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego wywołuje skutki ex nunc, a więc nie odnosi się do okresu wcześniejszego. Oznacza to, że przed datą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę mogła ona wywołać skutki prawne wynikające z jej obowiązywania w obrocie prawnym. W takim stanie sprawy nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego skoro ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 k.p.a. działałoby ze skutkiem ex tunc, a więc usuwałoby ją od daty wydania, tj. od 18 grudnia 2008 r.". Po drugie, przesłanki stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji były już przedmiotem analizy sądu wojewódzkiego, który kontrolując decyzję GINB z [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wyrokiem z 18 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 1047/11, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ocena prawna wyrażona przez sąd w powyższej sprawie na podstawie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., Ppsa) wiązała organ przy wydawaniu kolejnej decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd a quo wywodził, że uchwała Wspólnoty z 23 maja 2014 r. nie zawiera zgody Wspólnoty na dokonanie przez inwestorów przebudowy objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, a jak wyraźnie – w wydanym w granicach sprawy wyroku – wskazano zgoda współwłaścicieli winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Tymczasem analizowana uchwała wyraża zgodę na zmianę wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej, w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego przez inwestorów. Tak więc skutkiem wydania decyzji z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb były zmiany własnościowe w nieruchomości wspólnej pomiędzy poszczególnymi właścicielami. Z tego punktu widzenia, nie można było – w ocenie sądu pierwszej instancji – zaakceptować stanowiska GINB o jakoby następczej "konwalidacji" wadliwego oświadczenia inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem tegoż sądu doszło więc do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb przy wydawaniu źródłowej decyzji Prezydenta Miasta [...], bowiem decyzja ta wywołała skutki w sferze praw własności, nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w wyroku VII SA/Wa 1047/11 wyraźnie wskazano na konieczność zbadania przez organ, czy w części nadbudowywanej zaprojektowano otwory okienne, co w efekcie, przesądzałoby, że sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z ww. § 12 rozp. MI 2002. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak w tej kwestii jakichkolwiek ustaleń, tym niemniej nie ulega wątpliwości, że warunki określone w § 12 ust. 1 rozp. MI 2002, jako przepis bezwzględnie obowiązujący odnosi się także do nadbudowy, z którą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) przy zastosowaniu art. 135 Ppsa wobec uchylenia zaskarżonym orzeczeniem decyzji GINB z [...] lipca 2017 r. i poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r., a to wskutek:

a) stwierdzenia rzekomego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 2 ust. 1 przy zastosowaniu § 12 ust. 1 rozp. MI 2002, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 157 § 2 K.p.a. i art. 28 ust. 2 uPb poprzez zaniechanie zbadania i ustalenia, czy M.L. jako wnioskująca o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji Prezydenta Miasta [...] miała w tym zakresie status strony;

b) stwierdzenia, że rzekomym skutkiem wydania źródłowej decyzji "z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego były zmiany własnościowe w nieruchomości wspólnej pomiędzy poszczególnymi właścicielami" oraz że decyzja "wywołała skutki w sferze praw własności, nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności", podczas gdy zmiana wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej nie była następstwem wydania decyzji, a była skutkiem podjęcia w dniu 23 maja 2014 r. uchwały nr 12c/2014 przez członków Wspólnoty, którą to uchwałę przyjęto wobec powstania odrębnej własności lokalu nabudowanego nad dotychczasowym budynkiem;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 153 Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa wobec uchylenia zaskarżonej decyzji GINB i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, gdy jednocześnie sąd pierwszej instancji przyjął, iż "Zdaniem Sądu doszło więc do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. bowiem decyzja wywołała skutki w sferze praw własności, nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności" – zatem zaskarżonym orzeczeniem rozstrzygnięto już o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb w kontekście wydania źródłowej decyzji, co stosownie do art. 153 Ppsa wiązałoby w dalszym toku postępowania w tej sprawie organy administracji, a także sądy;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 157 § 2 K.p.a. i art. 28 ust. 2 uPb wskutek niewłaściwego ich zastosowania poprzez zaniechanie zbadania i ustalenia, czy M.L. jako wnioskująca o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji miała status strony w zakresie odnoszącym się do rzekomego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 2 ust. 1 przy zastosowaniu § 12 ust. 1 rozp. MI 2002;

b) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskutek jego niewłaściwego zastosowania poprzez błędne przyjęcie, że miało miejsce rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb, ponieważ w ocenie sądu pierwszej instancji - oprócz oczywistości naruszenia prawa i istotności naruszonego przepisu przy uzyskiwaniu zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę - w następstwie wydania źródłowej decyzji miały rzekomo zaistnieć "zmiany własnościowe w nieruchomości wspólnej pomiędzy poszczególnymi właścicielami" jako skutki społeczne lub gospodarcze (ekonomiczne) niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, podczas gdy zmiana wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej była skutkiem podjęcia w dniu 23 maja 2014 r. uchwały nr 12c/2014 przez członków wspólnoty lokali niemieszkalnych, którą to uchwałę przyjęto wobec powstania odrębnej własności lokalu nabudowanego nad dotychczasowym budynkiem,

c) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. wskutek ich niewłaściwego zastosowania poprzez błędne przyjęcie, iż nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne źródłowej decyzji, jakkolwiek w wyniku przeprowadzonej nadbudowy powstał we wspólnocie kolejny lokal niemieszkalny, a w następstwie podjętej przez członków wspólnoty uchwały z 23 maja 2014 r., nr 12c/2014, doszło do zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej i w dalszej kolejności do dokonania – wskutek podjęcia wskazanej uchwały wspólnoty – odpowiednich zmian wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wspólnej, a także nastąpiło podjęcie przez członków tej samej Wspólnoty kolejnych uchwał przy uwzględnieniu zmienionej wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej.

Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i - na podstawie art. 188 Ppsa, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - rozpoznanie skargi wniesionej przez M. L. oraz jej oddalenie w całości,

3. zasądzenie od skarżącej na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki zwrotu kosztów tego postępowania, w tym kosztów uiszczonej opłaty od skargi kasacyjnej, kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych za postępowanie sądowe wywołane wniesioną skargą kasacyjną oraz zwrotu opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą.

Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa wniesiono także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że domaganie się przez M. L. stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji ze względu na niezachowanie odległości wynikającej z § 12 rozp. MI 2002 w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb (kwestię zbadania której nakazał WSA w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 1047/11) nie było i nie jest uzasadnione interesem prawnym M.L., ponieważ to nie jej nieruchomość graniczyła i graniczy z nieruchomością, na której prowadzono inwestycję objętą źródłową decyzją. Dlatego – zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki – ochrona interesu prawnego wnioskodawczyni nie uzasadnia wszczęcia postępowania "nieważnościowego", albowiem z powodu wątpliwości związanych z odległością inwestycji od granicy z sąsiednią nieruchomością M.L. - jako ówczesny współwłaściciel nieruchomości, a obecnie członek Wspólnoty - nie poniosła szkody wskutek wydania źródłowej decyzji i ewentualne stwierdzenie jej nieważności nie otworzyłoby jej drogi do roszczeń odszkodowawczych z tym związanych.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi, że sąd pierwszej instancji w swoim wyroku nie uwzględnił tego, że M.L. jako wnioskująca o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji nie miała status strony w zakresie odnoszącym się do rzekomego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 2 ust. 1 przy zastosowaniu § 12 ust. 1 rozp. MI 2002. Sąd pierwszej instancji skonstatował, że zmiana wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej była następstwem wydania w/w decyzji – w opinii skarżącej – można byłoby i potraktować jako niefortunny "skrót myślowy", o ile takie stwierdzenie nie zostałoby dwukrotnie powtórzone w uzasadnieniu judykatu kwestionowanego niniejszą skargą kasacyjną. Tymczasem, jak podnosi wnosząca skargę kasacyjną, rzeczona zmiana wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej była skutkiem podjęcia w dniu 23 maja 2014 r. uchwały nr 12c/2014 przez członków Wspólnoty, którą to uchwałę przyjęto wobec powstania odrębnej własności lokalu nabudowanego nad dotychczasowym budynkiem. Zatem źródłowa decyzja nie wywołała – wbrew odmiennemu poglądowi WSA w Warszawie – skutków w sferze prawa własności, a to właśnie miałoby być oceniane jako skutki społeczno-gospodarcze wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Ponadto eksponowano fakt oddalenia przez WSA w [...] wyrokiem z 11 grudnia 2012 r., II SA/Op 480/12, skargi M.L. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej źródłową decyzją. Ta okoliczność ma – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – stanowić przeszkodę do stwierdzenia źródłowej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzonej imieniem skarżącej przez jej fachowego pełnomocnika (radcę prawnego) wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej Spółki oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej błędne jest podnoszenie na tym etapie braku interesu tej strony do wszczęcia postępowania nieważnościowego, bowiem wiązane jest wyłącznie z kwestią zachowania odległości od granicy z sąsiednią – w stosunku do działki inwestycyjnej – odległością wykonanej rozbudowy przedmiotowego budynku. Tymczasem interesu prawnego skarżącej jako strony nie podważa się odnośnie kwestii dotyczącej braku prawidłowej zgody Wspólnoty na wykonanie w całości inwestycji. Rozumowanie skarżącej kasacyjnie jest zatem wewnętrznie sprzeczne, nadto źródłem interesu skarżącej była norma art. 28 ust. 2 uPb. Kwestia odległości od granicy z sąsiednią działką ma związek z częściami wspólnymi budynku (oknami), nadto skarżąca jako członek Wspólnoty może być narażona na odpowiedzialność odszkodowawczą z tytułu nieprawidłowego usytuowania rozbudowy budynku z oknami. Wniosek sądu wojewódzkiego o wpływie źródłowej decyzji na stosunki własnościowe w budynku jest uzasadniony, argumentacja Spółki jest wewnętrznie sprzeczna, skoro raz wskazuje się, iż źródłowa decyzja ma irrelewantne znaczenie dla prawa własności, by innym razem od uchwały Wspólnoty 12c/2014 miała zależeć prawidłowość tej decyzji.

W ocenie skarżącej sprawa rozstrzygnięta wyrokiem II SA/Op 480/12 dotycząca wznowienia postępowania w sprawie zakończonej źródłową decyzją, nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego. Nadto w odpowiedzi M.L. podkreślono, że decyzja kontrolowana w postepowaniu nieważnościowym, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a jedynie faktyczne, co potwierdzać ma judykatura (w piśmie skarżącej przywołano szereg judykatów).

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania, umożliwiając zajęcie stanowiska na piśmie. Z możliwości tej strony nie skorzystały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 – sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności obligowało Sąd do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu, zwłaszcza że w skardze wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, co jest okolicznością notoryjną, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 Ppsa) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 Ppsa), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 Ppsa.

Jak trafnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 lipca 2021 r., III OSK 3353/21 (CBOSa.nsa.gov.pl), prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. W w/w postanowieniu naprowadzano, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3.

Powyższy standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w związku z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Wpierw wypadnie podkreślić ograniczony do podstaw kasacyjnych i tam wskazanych przepisów prawa zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając przeto to zastrzeżenie, przyjdzie uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa przy zastosowaniu art. 135 Ppsa oraz tego samego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 153 i 141 § 4 Ppsa, wobec uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji organów obu instancji, zostały skonstruowane na kanwie podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Biorąc pod uwagę, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa ma naturę przepisu wynikowego i określa działanie sądu polegające – w przypadku uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną – na uchyleniu zaskarżonej decyzji, w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, kwestią pierwotną jest rozstrzygnięcie odnośnie prawidłowości ustaleń sądu a quo, że w sprawie do naruszenia prawa materialnego w oznaczonym stopniu doszło. Ta sama uwaga odnosić się będzie do zarzutu naruszenia powyższego przepisu w aspekcie art. 135 i art. 153 Ppsa dotyczących odpowiednio dopuszczalności zastosowania środków przewidzianych w ustawie w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, oraz kwestii związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w orzeczeniu sądu.

B. Co się tyczy podniesionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, autor skargi kasacyjnej zarzuca sądowi pierwszej instancji, że nie orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa, a "jedynie" uchylił decyzje obu instancji. Retorycznie stawia się w skardze kasacyjnej pytania, co wobec tego miałby w postępowaniu dalej badać i oceniać organ, skoro przesądzono w uzasadnieniu wyroku zaistnienie rażącego naruszenia prawa, zaś sąd pierwszej instancji w sentencji wyroku nie orzekał po myśli art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. W konsekwencji stwierdzono, że nie jest możliwe poznanie "mapy drogowej", którą miał przeprowadzić sąd pierwszej instancji w trakcie analizy i narady nad orzeczeniem, w konsekwencji mają być niemożliwe do prześledzenia motywy zaskarżonego wyroku, w konsekwencji uniemożliwiać ma to kontrolę instancyjną tegoż wyroku. Tak rozumiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest całkowicie chybiony.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi zawarte w art. 141 § 4 Ppsa. Trzeba przede wszystkim podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 Ppsa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiwsa 2010/3/39) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu pierwszej instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 Ppsa – to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ponadto sporządzone zostało w sposób, który nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, a co prowadzi do wniosku, że sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. To, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną Spółkę nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie orzeczenia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyroki NSA: z 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13, LEX nr 1658325; z 20 stycznia 2015 r., I FSK 2081/13, LEX 1768964; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, LEX nr 1675977; z 18 marca 2015 r., I GSK 1779/13, LEX nr 1678260).

Zupełnie chybione jest oczekiwanie Spółki, jakoby sąd wojewódzki miał orzekać na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa, skoro przedmiotem jego wyrokowania była decyzja GINB i poprzedzającą ją decyzja Wojewody [...]ego, wydane w postępowaniu nieważnościowym. Sąd a quo doszukał się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy rozstrzyganej w postępowaniu nieważnościowym, przeto wyrokował na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, co wyraźnie zostało wyartykułowane w konkluzji uzasadnienia wyroku. WSA w [...] orzekał w granicach sprawy wyznaczonej skargą, a nie doszukując się wad z art. 156 § 1 K.p.a. w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. Związanie oceną prawną zawartą w wyroku VII SA/Wa 2008/17 prowadzić miało do nakazu powtórnego rozpoznania przez Wojewodę wniosku M.L. przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w tym wyroku. Trafnie w odpowiedzi skarżącej na skargę kasacyjną Spółki wskazano, że zgodnie ze swą kognicją sąd wojewódzki – uznając zasadność skargi – uchylił decyzje obu instancji, a rolą właściwego organu jest raz jeszcze rozpoznanie źródłowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest zupełnie nietrafny.

C. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. i wywodzenie, że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przywołane przez skarżącą kasacyjnie Spółkę judykaty na wsparcie powyższego wywodu nie mogą, zdaniem Sądu Naczelnego, prowadzić do akceptacji takiej argumentacji skargi kasacyjnej. Znakomita większość z nich nie odnosi się do przypadku oceny skutków nieodwracalnych, jakie wywołać miałoby pozwolenie na budowę, zaś z przywołanego w skardze kasacyjnego wyroku NSA z 8 lutego 2017 r., II OSK 1324/15, wynika wniosek wręcz przeciwny. Wyraźnie wszak w wyroku tym wskazano, że "zrealizowanie inwestycji nie stanowi w żadnym przypadku nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny". Powstanie nowego lokalu w przedmiotowym budynku w następstwie realizacji inwestycji objętej źródłową decyzją nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, a wyłącznie faktyczne. Nadto – jak to trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną zauważono – pośrednio tylko miało to wpływ na usankcjonowanie zmian w wysokości udziałów we własności przedmiotowego budynku.

D. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 157 § 2 K.p.a. i art. 28 ust. 2 uPb wskutek ich niewłaściwego zastosowania i zaniechania zbadania legitymacji skarżącej jako strony uprawnionej do domagania się stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Chybione jest wyprowadzanie przez stronę skarżącą kasacyjnie wniosku o swoistej "podzielności" interesu prawnego M.L., do tego, aby miała ona legitymację do domagania się wszczęcia postępowania nieważnościowego względem źródłowej decyzji administracyjnej wyłącznie z oznaczonych powodów, tj. w kwestii braku legitymowania się przez inwestorów prawem do dysponowania działką inwestycyjną na cele związane z realizacją zamierzone przedsięwzięcia. Sąd Naczelny podziela w tym względzie stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Niesporne jest, że M.L. jest współwłaścicielem przedmiotowego budynku przy ul. [...] w [...], przeto przysługiwał jej przymiot strony w sprawie wydania źródłowej decyzji, z tego względu ma także status strony uprawnionej do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym tej decyzji. Ten status skarżącej nie był podważany w dotychczasowych postępowaniach sądowoadministracyjnych, gdy zapadały prawomocne wyroki sądów obu instancji. Takiego wniosku nie sposób także opierać na motywach wyroku WSA w [...] w sprawie, w której 11 grudnia 2012 r. zapadł wyrok II SA/Op 480/12, wprost przeciwnie – w wyroku tym wyraźnie wskazywano na status strony przysługujący M.L., uprawniający do wniesienia podania o weryfikację w trybie nadzwyczajnym (wznowienia) źródłowej decyzji. Wywód skarżącej kasacyjnie odnośnie braku zbadania przez organy statusu skarżącej jako strony postępowania nieważnościowego, mającego za przedmiot źródłową decyzję nie jest trafny.

E. Nie jest usprawiedliwiony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb. Sąd Naczelny podziela stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku w tym aspekcie, w jakim sąd pierwszej instancji odmiennie niż zaskarżony organ (GINB) ocenił naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb związane z wydaniem źródłowej decyzji. Skarżony organ swą ocenę opierał na następczej uchwale Wspólnoty z dnia 23 maja 2014 r., Nr 12c/2014, w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej, w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego przez inwestorów, co sąd a quo zakwestionował, słusznie uznając, że argumentacja organu sprowadza się do akceptacji działań inwestora dokonywanych metodą "faktów dokonanych". Trafnie w wyroku podniesiono, że powyższa uchwała nie zawiera zgody Wspólnoty na dokonanie przez inwestorów przebudowy objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, a taka zgoda współwłaścicieli winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Skutkiem wydania źródłowej decyzji z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb były zmiany własnościowe w nieruchomości wspólnej pomiędzy poszczególnymi właścicielami. W judykaturze prezentowane jest stanowisko, wedle którego wydanie pozwolenia na budowę w przypadku gdy bezwzględny wymóg dysponowania prawem do nieruchomości nie został spełniony stanowi rażące naruszenie prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., II OSK 1628/15, LEX nr 2305660), w realiach przedmiotowej sprawy podzielić wypadnie ten pogląd, przeto trafne jest stanowisko sądu pierwszej instancji odnośnie rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb.

F. Wyraźnie należy podkreślić, że wobec związania podstawami kasacyjnymi, brak było zarzutu naruszenia prawa materialnego w związku z wyrażoną w zaskarżonym wyroku oceną prawną odnośnie stosowania warunków ujętych w § 12 rozp. MI 2002 także w odniesieniu do nadbudowy.

G. W konsekwencji powyższych uwag nieskuteczne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i 153 Ppsa.

H. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

I. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekano, wobec wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie przewidzianym w art. 179 Ppsa.