Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1250/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Z. P., A. S., D. Z., G. W., R. W. i Z. S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 12 kwietnia 2021 r., nr DO-II.7612.551.2019.BK, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania Z. S., A. S, R. W., Z. P., G. W. i D. Z., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z 30 października 2019 r., nr GN-III.7581.347.2017.AG, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 26 listopada 1985 r., nr IV-GGG-GII-84142(26)85, Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...], działając na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zezwolił na dokonanie podziału i jednocześnie zatwierdził podział nieruchomości położonej w L., oś. [...], objętej księgą wieczystą Nr [...], w wyniku którego powstałe działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] , nr [...] i nr [...] zostały wydzielone pod ulice.

Następnie decyzją z 20 lutego 1987 r., nr IV-W-W-V-Z/8221/1/87, Kierownik Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. L. Urzędu Dzielnicowego [...] ustalił odszkodowanie na rzecz M. G. i B. P. w wysokości 424.242 zł za nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], które przeszły na własność Państwa z powodu wydzielenia ich pod ulice.

Pismem z 7 września 2017 r. Z. S., A. S., R. W., Z. P., G. W. i D. Z. (spadkobiercy M. G. i B. P.) wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 lutego 1987 r. Powyższej decyzji zarzucili rażące naruszenie prawa w postaci błędnego przyjęcia, że wywłaszczone grunty stanowiły działki rolne, podczas gdy, jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], były one przeznaczone na cele budownictwa jednorodzinnego. Zdaniem wnioskodawców, doprowadziło to do rażącego zaniżenia odszkodowania za wywłaszczone grunty i w rezultacie do powstania szkody po stronie właściciela wywłaszczonego gruntu.

Decyzją z 23 kwietnia 2018 r., nr GN-III.7581.347.2017.AG, Wojewoda Łódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 20 lutego 1987 r.

Decyzją z 14 listopada 2018 r., nr D0.2.4612.30.2018.MP, Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody Łódzkiego z 23 kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z 30 października 2019 r. Wojewoda Łódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 20 lutego 1987 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. S., A. S., R. W., Z. P., G. W. i D. Z.

Decyzją z 12 kwietnia 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z 30 października 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 12 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji z 20 lutego 1987 r., a także treść art. 59 ww. ustawy, który określa zasady ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Minister podniósł, że jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji z 20 lutego 1987 r. przedmiotowa nieruchomość została zakwalifikowana jako nieruchomość rolna na podstawie ewidencji gruntów i budynków.

W tym miejscu organ wskazał, że w dacie wydania ww. decyzji, do czasu podjęcia przez Sąd Najwyższy uchwały składu 7 sędziów z 26 stycznia 1989 r., sygn. akt [...], w orzecznictwie sądowym istniała rozbieżność co do sposobu określenia charakteru gruntu w rozumieniu ustawy z 29 kwietnia 1985 r. We wskazanej uchwale dokonano zaś wykładni art. 59 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. w zakresie użytego w tym przepisie sformułowania "grunty rolne i leśne", co stało się konieczne z uwagi na istniejącą w tym zakresie rozbieżność. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważał bowiem pogląd, że decydujące znaczenie dla określenia charakteru tych gruntów ma zapis w ewidencji gruntów. Z kolei Sąd Najwyższy jednolicie przyjmował, że przy określaniu charakteru gruntu należy posłużyć się kryteriami cywilnoprawnymi z kodeksu cywilnego i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. Sąd Najwyższy podniósł, że skoro § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia określa, kiedy nieruchomość rolna traci taki charakter, po tej dacie należy za tę nieruchomość ustalić odszkodowanie jak za grunt budowlany (por. orzeczenia Sądu Najwyższego [...],[...],[...] i [...] nie publ.). Ponadto, zdaniem SN, prawidłowość przyjętej wykładni art. 59 ust. 2 ustawy potwierdza zmiana § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia z 28 listopada 1964 r.

Minister podniósł, że kwestionowaną decyzję z 20 lutego 1987 r. wydano przed podjęciem ww. uchwały Sądu Najwyższego z 26 stycznia 1989 r., a więc w czasie gdy istniał spór co do wykładni przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną orzeczenia. Zdaniem organu, w tej sytuacji opowiedzenie się przez organ administracji za jednym z prezentowanych stanowisk, zgodnie z którym o rolniczym charakterze spornej nieruchomości przesądzało jej określenie w rejestrze gruntów, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na poparcie powyższego Minister przywołał wyrok WSA w Warszawie z 11 września 2020 r., a także wyrok NSA z 28 marca 2018 r.

Organ wskazał następnie, że jak wynika z uzasadnienia decyzji z 20 lutego 1987 r. odszkodowanie za grunt obliczono zgodnie z art. 59 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. w oparciu o treść uchwały Rady Narodowej Miasta Łodzi Nr [...] z 30 grudnia 1985 r. Stawkę podstawową 1 ha gruntu ustalono na podstawie § 5 ww. uchwały, tj. według obowiązującej w dniu orzekania ceny 1q żyta z uprawy kontraktacyjnej, pomnożonej przez stawki szacunkowe 1 ha gruntów zaliczanych do odpowiedniej klasy w II okręgu podatkowym, powiększoną 15 - krotnie. Z uwagi na położenie gruntu w mieście ww. wyliczona stawka została powiększona o 50%.

Zdaniem organu, analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie był rodzaj i klasa gruntów ustalona na podstawie wypisu z ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, należy wskazać, iż odszkodowanie obliczone zostało za 1 ha gruntu ornego w klasach IVb i V. Zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w dacie wydania kwestionowanej decyzji stawki szacunkowe 1 ha gruntów wyrażone w kwintalach żyta wynosiły w II okręgu podatkowym odpowiednio: klasa IVb - 52 i klasa V - 30. Te stawki, powiększone zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 uchwały z 30 grudnia 1985 r., zostały zastosowane w przedmiotowej sprawie. Z kolei okręg podatkowy oznaczono na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 14 grudnia 1984 r. w sprawie podatku rolnego, z którego wynika, że województwo łódzkie zostało zaliczone do II okręgu podatkowego. Natomiast cenę 1 kwintala żyta przyjęto z cennika skupu. Ustalone w oparciu o powyższe zasady odszkodowanie za grunt oznaczony jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wyniosło 424.242 zł.

Organ podniósł, że na rozprawie administracyjnej, która miała miejsce 12 lutego 1987 r. w Urzędzie Dzielnicowym L., ówcześni współwłaściciele nieruchomości (M. G. i B. P.) wyrazili zgodę na zaproponowane odszkodowanie i nie zgłosili żadnych uwag w tym przedmiocie.

Ponadto, w aktach sprawy znajduje się pismo Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. L. Urzędu Dzielnicowego [...] - [...] z 16 marca 1987 r., skierowane do Urzędu Dzielnicowego [...] - [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, z poleceniem wypłaty odszkodowania na rzecz M. G. i B. P. Przedmiotowe pismo zawiera adnotację, że odszkodowanie zostało wypłacone w dniu 30 marca 1987 r.

Minister wskazał, że ustalonej kwoty odszkodowania nie kwestionowali właściciele nieruchomości ani w toku postępowania ani po jego zakończeniu i nie wnosili odwołania od decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, do stwierdzenia nieważności decyzji z 20 lutego 1987 r. nie może prowadzić zarzut, że przy ustalaniu odszkodowania za przedmiotowy grunt nie powinien znaleźć zastosowania § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta Łodzi nr [...] z 30 grudnia 1985 r. (obejmujący swą regulacją grunty rolne i leśne, których łączny obszar przekraczał 0,5 ha), ale § 6 dotyczący zasad ustalania odszkodowania za grunty nie wymienione w § 5, stanowiące odrębne nieruchomości lub ich części, a których łączny obszar nie przekraczał 0,5 ha, gdyż łączny obszar terenu, który przeszedł na własność Skarbu Państwa wynosił 0,2803 ha, a zatem nie przekraczał wskazanej w § 5 powierzchni 0,5 ha.

Minister podniósł, że kwestia zastosowania § 6 ww. uchwały zamiast jej § 5 budzi wątpliwości interpretacyjne organu. We wszystkich bowiem sprawach administracyjnych prowadzonych przez Ministra w trybie nadzorczym, jak i odwoławczym, których przedmiotem była ocena decyzji odszkodowawczych wydanych przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. L. - [...], w trybie art. 59 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., przy ustaleniu odszkodowania organ odszkodowawczy stosował § 5 ww. uchwały z 30 grudnia 1985 r. Przy czym brak było jakichkolwiek dokumentów (archiwalnych, opinii biegłych, interpretacji) podważających ustalenia ówcześnie orzekającego organu, który przy ustaleniu odszkodowania stosował § 5 ww. uchwały.

Zdaniem organu, również w niniejszym postępowaniu brak jest argumentów pozwalających przyjąć, że ustalenie odszkodowania w oparciu o § 5 ww. uchwały było wadliwe. Minister podzielił ocenę Wojewody, że reguły ustalania odszkodowania określone w § 5 i § 6 uchwały z 30 grudnia 1985 r. budzą wątpliwości interpretacyjne. Przepis § 5 ww. uchwały dotyczy odszkodowania za grunty rolne i leśne, których łączny obszar przekracza 0,5 ha. Z kolei § 6 ww. uchwały dotyczy odszkodowania za grunty niewymienione w § 5, stanowiące odrębne nieruchomości lub ich części, których łączny obszar nie przekracza 0,5 ha. Organ zauważy, że w niniejszej sprawie część nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] , oznaczona jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], nie spełnia przesłanek do zastosowania ani jednego ani drugiego przepisu. Z jednej strony nieruchomość została zaklasyfikowana jako nieruchomość rolna, a z drugiej jej obszar nie przekracza 0,5 ha (łączna pow. 0,2803 ha).

Tym samym, w ocenie organu, ww. uchwała zawiera lukę dotyczącą gruntów o innej powierzchni niż zawarta w jej przepisach. Nie określono w niej jak należy ustalić odszkodowanie za grunt rolny i leśny o powierzchni do 0,5 ha czy też za grunt o innym przeznaczeniu o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy w dacie wydawania kontrolowanej decyzji były nieprecyzyjne i nie obejmowały wszystkich możliwych stanów faktycznych nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister podkreślił, że skarżący nie wykazali aby zastosowanie § 5 ww. uchwały zamiast § 6 miało wpływ na przyznaną kwotę odszkodowania.

Organ odniósł się również do wskazanych przez wnioskodawców decyzji Wojewody Łódzkiego stwierdzających nieważność decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. L. Urzędu Dzielnicowego L. - [...] o ustaleniu odszkodowania na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Wskazał, że w aktualnie prowadzonych postępowaniach dotyczących oceny legalności decyzji odszkodowawczych wydanych na podstawie powołanego przepisu zarówno organy pierwszej jak i drugiej instancji nie stwierdzają nieważności decyzji odszkodowawczych w postępowaniach prowadzonych z innych wniosków z uwagi na niejednolitość wykładni pojęcia "grunty rolne i leśne" oraz wątpliwości interpretacyjne dotyczące zastosowania § 5 zamiast § 6 uchwały z 30 grudnia 1985 r. Tym samym, zdaniem Ministra, decyzje Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność decyzji odszkodowawczych, w których przyjęto jedną z możliwych interpretacji obowiązujących ówcześnie przepisów stanowią wyjątek w orzecznictwie organów administracyjnych, co nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa w przedmiotowej sprawie. Powyższe obrazuje niejednoznaczność przepisów dotyczących ustalania odszkodowania z § 5 i § 6 uchwały z 30 grudnia 1985 r.

W konsekwencji organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, że orzekający wówczas organ odszkodowawczy stosował błędną podstawę prawną dla ustalenia odszkodowania za grunt. Wątpliwości interpretacyjne dotyczące zastosowania § 5 i § 6 uchwały z 30 grudnia 1985 r. nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z 20 lutego 1987 r. W tym zakresie organ powołał stanowisko WSA w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z 11 września 2020 r.

Minister podkreślił, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rażące naruszenie prawa może być odnoszone jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni. Zatem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny. Skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji są zbyt daleko idące aby uzasadnioną prawnie podstawą do takiego rozstrzygnięcia decyzji organ nadzoru mógł uczynić jedynie rozbieżności interpretacyjne co do określonego zagadnienia prawnego. Zatem w sytuacji, gdy nie można wykazać ewidentnego i rażącego naruszenia prawa wzruszenie decyzji z 20 lutego 1987 r. stałoby w sprzeczności z ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a. Również zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt [...]).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyli Z. S., A. S., R. W., Z. P., G. W. i D. Z. zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy już pobieżna analiza przepisów prowadzi do wniosku, że odszkodowanie zostało obliczone z pominięciem zasad określonych w art. 59 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 6, 7, 8, 77 i 107 k.p.a., w związku z nieuzasadnionym uznaniem, że w przedmiotowej sprawie w dniu wydania decyzji z 20 lutego 1987 r. istniał spór co do wykładni art. 59 ust 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co w konsekwencji, w ocenie organu administracji, wykluczało stwierdzenie nieważności decyzji z 20 lutego 1987 r. pomimo rażącego naruszenia prawa i doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym decyzji zawierającej błędne wyliczenie odszkodowania, a także pozbawionej analizy dotyczącej przeznaczenia gruntu zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego,

3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, 7, 8, 77 i 107 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w sposób rzetelny, całościowy i zgodny z dotychczasowym orzecznictwem stanu faktycznego sprawy w dniu wydania decyzji z 20 lutego 1987 r., co doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym decyzji zawierającej błędne wyliczenie odszkodowania, a także błędne przyjęcie, że powierzchnia przejmowanych działek uzasadnia zastosowanie § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta Łodzi nr [...] z 30 grudnia 1985 r. w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty,

4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, 7, 8, 77 i 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w tożsamym stanie faktycznym i prawnym sprzecznej z dotychczasową linią orzeczniczą, choć w obrocie prawnym funkcjonują ostateczne decyzje stwierdzające nieważność decyzji odszkodowawczych co w rezultacie narusza zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa,

5) prawa materialnego, to jest art. 59 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz uchwały Rady Narodowej Miasta Łodzi nr [...] z 30 grudnia 1985 r. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i pominięcie w wycenie dokonanej w ramach postępowania odszkodowawczego aktualnych cen nieruchomości oraz ich położenia.

Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a w przypadku uznania, że w sprawie zachodzi naruszenie przepisów prawa materialnego, o zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania decyzji w określonym terminie.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma to, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, które jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a.". Zastosowanie tej wyjątkowej instytucji może więc mieć miejsce tylko wtedy gdy kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy i oczywisty przynajmniej jedną z wad w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym, jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, istnienie tych wad musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696). Innymi słowy, oczywistość naruszenia prawa musi "rzucać się w oczy", gdyż restrykcyjność sankcji tego rodzaju powoduje, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować taką sankcją.

W utrwalonym orzecznictwie trafnie przyjmuje się również, powołując się na szczególny charakter postępowania nieważnościowego, że zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Oznacza to, że za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można uznać błędnej wykładni niejednoznacznych przepisów składających się na podstawę prawną decyzji, w przypadku gdy dopuszczalna jest ich różna interpretacja. Naruszenie prawa ma bowiem cechę rażącego wyłącznie wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie chodzi zatem o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jeżeli zatem przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą albo bardziej racjonalną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 28/06, Lex nr 319171).

Kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. L. Urzędu Dzielnicowego [...] - [...] z 20 lutego 1987 r. została wydana na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. (Dz. U. Nr 22, poz. 99), dalej zwanej "ustawą z 29 kwietnia 1985 r." Zatem podlega ona ocenie w świetle zgodności z przepisami powołanego aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa, z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulował w tamtym okresie art. 59 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Zgodnie z powołanym przepisem, odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty nie zabudowane ustalano według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego (art. 59 ust. 1). Przy ustalaniu zasad odszkodowania za grunty rolne lub leśne uwzględniało się ich położenie, wartość bonitacyjną, stopień wyposażenia w urządzenia techniczne służące produkcji rolniczej lub leśnej oraz melioracje (art. 59 ust. 2). Ponadto, zgodnie z art. 59 ust. 4 ustawy, odszkodowanie powinno było uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami.

Z uzasadnienia decyzji z 20 lutego 1987 r. wynika, że ówczesny organ zakwalifikował przedmiotową nieruchomość jako rolną na podstawie ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Sądu, podzielić trzeba ocenę organu nadzoru, że powyższe nie może stanowić o wydaniu kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jak bowiem prawidłowo dostrzegł organ, art. 59 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. po jego wprowadzeniu do porządku prawnego był różnie interpretowany przez sądy administracyjne i sądy powszechne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważał pogląd, że decydujące znaczenie dla określenia charakteru gruntu w rozumieniu powołanego przepisu ma wpis w ewidencji gruntów i budynków. Pogląd ten nie był aprobowany przez Sąd Najwyższy, który w tym zakresie odsyłał do kryteriów cywilnoprawnych określonych w Kodeksie cywilnym oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znaczenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1983, Nr 19, poz. 86 ze zm.).

Powyższe wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnął dopiero Sąd Najwyższy w uchwale z 26 stycznia 1989 r. (sygn. akt [...], OSNC [...]). Sąd ten rozstrzygnął, że zawarte w art. 59 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. sformułowanie "grunty rolne i leśne" zostało użyte w tym przepisie w znaczeniu przyjętym przez § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r., a więc w odniesieniu do kryteriów cywilnoprawnych a nie wyłącznie na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków, w których wskazano przeznaczenie gruntu.

Dopiero zatem od daty podjęcia uchwały Sądu Najwyższego z 26 stycznia 1989 r. wykładnia powołanego przepisu stała się jednolita. Badana w niniejszej sprawie decyzja z 20 lutego 1987 r. została jednak wydana w okresie gdy w orzecznictwie sądowym nie było jeszcze jednolitości odnośnie wykładni art. 59 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. i w konsekwencji możliwe były dwie alternatywne interpretacje tego przepisu. W tej sytuacji Sąd podzielił ocenę organu nadzoru, że nie można ówczesnemu organowi zarzucić rażącego naruszenia prawa z tego powodu, że opowiedział się za jednym z ówcześnie prezentowanych w orzecznictwie stanowisk, zgodnie z którym o rolniczym charakterze spornej nieruchomości przesądzało jej określenie w ewidencji gruntów. W sprawie nie spełniono zatem zasadniczej przesłanki umożliwiającej przyjęcie stanowiska skarżących o wydaniu decyzji odszkodowawczej z rażącym naruszeniem prawa. Brak było bowiem jasnego przepisu prawa materialnego, którego rozumienie nie budziło żadnych wątpliwości interpretacyjnych na "pierwszy rzut oka" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2283/17, Lex nr 2467800).

Zdaniem Sądu, do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja odszkodowawcza obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa nie mógł również prowadzić zarzut niewłaściwego zastosowania przez ówczesny organ § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta Łodzi nr [...] z 30 grudnia 1985 r. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący podnieśli, że obszar terenu, który przeszedł na własność Skarbu Państwa, wynosił 0,2669 ha, a zatem nie przekraczał wskazanej w § 5 ww. uchwały powierzchni 0,5 ha wywłaszczonego terenu. W sprawie należało zatem zastosować § 6 ww. uchwały dotyczący zasad ustalania odszkodowania za grunty nie wymienione w § 5, stanowiące odrębne nieruchomości lub ich części, a których łączny obszar nie przekraczał 0,5 ha.

Sąd powyższego stanowiska skarżących nie podziela. Jak bowiem trafnie podniósł organ, określone w § 5 i § 6 uchwały z 30 grudnia 1985 r. zasady ustalania odszkodowania, podobnie jak omówiony wyżej art. 59 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., budzą wątpliwości interpretacyjne. Zawarta w § 5 ww. uchwały regulacja dotyczy bowiem odszkodowania za grunty rolne i leśne, których łączny obszar przekracza 0,5 ha. Z kolei regulacja zawarta w § 6 ww. uchwały dotyczy odszkodowania za grunty niewymienione w § 5, stanowiące odrębne nieruchomości lub ich części, których łączny obszar nie przekracza 0,5 ha. Sąd podziela ocenę organu, że część przejętej nieruchomości nie spełnia przesłanek do zastosowania ani jednego ani drugiego przepisu. Z jednej bowiem strony nieruchomość została zaklasyfikowana jako nieruchomość rolna. Z drugiej zaś strony, co nie jest w sprawie kwestionowane, jej obszar nie przekracza 0,5 ha (łączna pow. 0,2803 ha). Tym samym za trafną uznać trzeba ocenę Ministra, że uchwała z 30 grudnia 1985 r. zawiera lukę dotyczącą gruntów o innej powierzchni niż w niej określona. W powołanej uchwale nie określono bowiem zasad ustalania odszkodowania za grunt rolny i leśny o pow. do 0,5 ha czy też za grunt o innym przeznaczeniu o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. W sytuacji zaś gdy przepisy obowiązujące w dacie wydania kontrolowanej decyzji z 20 lutego 1987 r. były nieprecyzyjne i nie obejmowały wszystkich możliwych stanów faktycznych nie można, w ocenie Sądu, przyjmować, że badaną decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mógł przy tym podważyć powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2283/17. Powyższy wyrok zapadł bowiem w odmiennych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych niż te, które legły o podstaw zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w nim bowiem, że choć podziela przyjęte przez organy i sąd stanowisko, że niejednolitość wykładni przepisów będących podstawą orzekania organów administracyjnych nie powinna być oceniana jako rażące naruszenie prawa, to jednak w tym przypadku nie był to argument wystarczający z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Sąd zauważył, że skarżący podnosił, że w obrocie prawnym pozostają ostateczne decyzje Wojewody Łódzkiego z 30 kwietnia 2012 r. i 5 czerwca 2014 r. stwierdzające nieważność decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla Wszystkich dzielnic m. L. Urzędu Dzielnicowego [...] -[...] z 23 czerwca 1986 r. o ustaleniu odszkodowania w oparciu o art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości za działki przejęte przez Państwo pod ulice. W ocenie NSA, doszło zatem do sytuacji, w której w tożsamym stanie faktycznym i prawnym organ nadzoru wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, choć w obrocie prawnym funkcjonowały ostateczne decyzje organu wojewódzkiego stwierdzające nieważność innych podobnych decyzji, co nie da się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W efekcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie organy administracji mogą zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale muszą taką zmianę dokładnie uzasadnić. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. Może ona bowiem spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym niż w powołanym wyroku. Analiza zaskarżonej decyzji potwierdza bowiem, że organ odwoławczy dokonał w jej uzasadnieniu obszernej i dokładnej analizy przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania badanej decyzji z 20 lutego 1987 r. oraz szczegółowej oceny stanu faktycznego w sprawie. W szczególności podkreślił, że w aktualnie prowadzonych postępowaniach dotyczących oceny legalności decyzji odszkodowawczych wydanych na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. zarówno organy pierwszej, jak i drugiej instancji nie stwierdzają już nieważności decyzji odszkodowawczych w postępowaniach prowadzonych z innych wniosków, a to z uwagi na niejednolitość wykładni pojęcia "grunty rolne i leśne" oraz wątpliwości interpretacyjne dotyczące zastosowania § 5 zamiast § 6 uchwały Rady Narodowej Miasta Łodzi z 30 grudnia 1985 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał również, że we wszystkich sprawach administracyjnych prowadzonych przez Ministra tak w trybie nadzorczym, jak też odwoławczym, których przedmiotem była ocena decyzji odszkodowawczych wydanych przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi-Śródmieście w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, organ administracyjny przy ustaleniu odszkodowania stosował § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta Łodzi z 30 grudnia 1985 r. Minister dokładnie wyjaśnił, że powyższe legło u podstaw jego stanowiska, że wątpliwości interpretacyjne dotyczące zastosowania § 5 lub § 6 uchwały z 30 grudnia 1985 r. nie mogły w tym przypadku prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z 20 lutego 1987 r. Podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie może bowiem stanowić naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne. Organ wyjaśnił zatem wyczerpująco dlaczego w niniejszej sprawie nie doszło do ewidentnego i rażącego naruszenia prawa, a tylko takie mógł brać pod uwagę podczas badania w trybie nadzorczym decyzji z 20 lutego 1987 r. w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec powyższego, Sąd podzielił ocenę organu nadzoru, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną badanej decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. L. Urzędu Dzielnicowego [...] - [...] z 20 lutego 1987 r. o ustaleniu odszkodowania. Tym samym niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.

Ponadto, zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania. Analiza akt sprawy potwierdza, że organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo i dokładnie wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy wydaniu kwestionowanych rozstrzygnięć, a wydane orzeczenia uzasadniły zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji.