Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3067/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 3, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 59 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Leśniowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 322/12 w sprawie ze skargi Gminy Leśniowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 16 kwietnia 2012 r. nr NK-II.4131.91.2012 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Leśniowice Nr XII/66/2012 z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Sielcu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy Leśniowice kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 322/12 oddalił skargę Gminy Leśniowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 16 kwietnia 2012 r. nr NK-II.4131.91.2012 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Leśniowice Nr XII/66/2012 z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Sielcu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następując stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 kwietnia 2012 r. nr NK-II.4131.91.2012 Wojewoda Lubelski działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g." stwierdził nieważność uchwały Nr XII/66/2012 Rady Gminy Leśniowice z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Sielcu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, że przedmiotową uchwałą wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. i art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w § 1 postanowiono o likwidacji z dniem 31 sierpnia 2012 r. Szkoły Podstawowej w Sielcu. Natomiast w § 2 uchwały Rada Gminy ustaliła, że uczniom zlikwidowanej szkoły zapewnia się możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w Leśniowicach. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały Nr Xll/66/2012 Rady Gminy Leśniowice było niedopełnienie obowiązku określonego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru stwierdził, że w powyższej sprawie nie została wypełniona procedura związana z obowiązkiem zawiadomienia w ustawowym terminie wszystkich rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły. Zawiadomienia te nie dotarły do ustawowo określonego kręgu adresatów na 6 miesięcy przed planowaną likwidacją, to jest do dnia 29 lutego 2012 r.

W dniu 26 stycznia 2012 r. Rada Gminy Leśniowice podjęła uchwałę nr XI/54/2012 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Sielcu.

W odpowiedzi na pismo z dnia 15 lutego 2012 r. Lubelski Kurator Oświaty w dniu 24 lutego 2012 r. zaopiniował negatywnie zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w Sielcu z dniem 31 sierpnia 2012 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej w Sielcu sporządził dla organu prowadzącego szkołę "wykaz dokładnych adresów zamieszkania rodziców uczniów ze Szkoły Podstawowej w Sielcu", który następnie został zweryfikowany przez pracowników Urzędu Gminy Leśniowice w oparciu o elektroniczną bazę ewidencji ludności. Dwie osoby z rodziców uczniów złożyły oświadczenia do organu nadzoru, że nie zostały zawiadomione o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Sielcu do dnia 1 marca 2012 r. (J. S. i J. K.).

Organ nadzoru podniósł, że z wyjaśnień przedstawionych przez Wójta Gminy Leśniowice wynika, że J. S. nie doręczono zawiadomienia, gdyż nie ustalono jego adresu, pod którym obecnie zamieszkuje, a żona odmówiła przyjęcia kierowanej do niego korespondencji.

W ocenie Wojewody każdy z rodziców bądź opiekunów prawnych uczniów, jako sprawujący władzę rodzicielską (bądź pieczę) nad dzieckiem powinien zostać poinformowany o przewidywanej likwidacji szkoły w ściśle określonym terminie. Na organie prowadzącym szkołę spoczywa obowiązek nie tylko wysłania zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, ale również sprawdzenia skuteczności i prawidłowości doręczeń wszystkim rodzicom, po wydaniu uchwały intencyjnej, a przed wydaniem uchwały o likwidacji szkoły publicznej. Zawiadomienie musi dotrzeć (być doręczone) każdemu rodzicowi, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły.

W odniesieniu do J. K. organ nadzoru wskazał, że na podstawie niejednoznacznie wypełnionego potwierdzenia odbioru, nie można stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, że doręczenie zostało dokonane skutecznie. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma adresowanego do J. K. jest data 28 stycznia 2012 r. i adnotacja "z upoważnienia K. M.", a na stronie zwrotnej podkreślono – pismo doręczyłem: "b) z powodu nieobecności adresata w mieszkaniu – dorosłemu domownikowi", nie wskazano imienia i nazwiska domownika, podkreślono zaś "który podjął się oddać pismo adresatowi". Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak podpisu doręczającego. Także z części przedstawionych przez Wójta Gminy przy piśmie z dnia 2 kwietnia 2012 r. zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że nie zostały one doręczone adresatom, a potwierdzenia odbioru nie do końca zostały szczegółowo i prawidłowo wypełnione.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy Leśniowice podejmując uchwałę Nr XII/66/2012 z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Sielcu w sposób istotny naruszyła art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Podniesiono również, że projekt uchwały w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Sielcu przekazano pismem z dnia 27 stycznia 2012 r. celem zaopiniowania do Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Powiatowy w Chełmie. Z ustaleń poczynionych przez organ nadzoru wynika jednak, iż była to jedyna organizacja związkowa, do której zwrócono się o wyrażenie opinii w całym procesie likwidacji placówki oświatowej. Opinii nie wyraziły natomiast dwie, spełniające kryterium reprezentatywności, organizacje związkowe, to jest Forum Związków Zawodowych oraz Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność", co w ocenie organu nadzoru rażąco narusza art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina Leśniowice zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, a także naruszenie art. 43, art. 39 i art. 44 § 1–4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).

Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała Rady Gminy Leśniowice Nr XII/66/2012 z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Sielcu podjęta została z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Sąd zwrócił uwagę, że procedura związana z likwidacją szkoły jest specyficzna i obligatoryjna, dlatego wymagane jest jej bezwzględne przestrzeganie przy podejmowaniu uchwały o likwidacji szkoły. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Oznacza to, że zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły powinno być skierowane do wszystkich rodziców dzieci uczęszczających do szkoły objętej zamiarem likwidacji. Jakkolwiek przepisy ustawy o systemie oświaty nie określają formy (sposobu) zawiadomienia rodziców, to nie ulega wątpliwości, że powinna to być informacja pisemna skierowana wyraźnie do tej grupy osób. W piśmiennictwie podkreśla się, że czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, która polega na tym, że choć ma ona w zasadzie charakter faktyczny, to jednak pośrednio wywołuje również skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Dlatego zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie jedynie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie (por. Mateusz Pilich, Komentarz do art. 59 ustawy, zamieszczony w Systemie Informacji Prawnej Lex). Prawidłowego zawiadomienia rodziców nie można natomiast domniemywać, a czynności tej nie może zastąpić, np. przez podanie do wiadomości publicznej, czy też nagłośnienie tej kwestii w lokalnym społeczeństwie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 66/07; z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 265/08; z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 871/09). Skutkiem niedopełnienia przez organ prowadzący obowiązku powiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców dzieci w taki sposób, by informacja dotarła do nich bezpośrednio – jest stwierdzenie nieważności uchwały o likwidacji szkoły.

Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku gdy organ prowadzący szkołę decyduje się na dokonanie pisemnych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, to w takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach. Doręczenia można więc skutecznie dokonać przez pocztę lub przez pracowników organu administracji publicznej, za pokwitowaniem (art. 39 k.p.a.). Z systematyki przepisów Działu I Rozdział 8 k.p.a. wynika, że w przypadku osób fizycznych ustawodawca w pierwszej kolejności przewidział doręczanie pism bezpośrednio do rąk adresatów – stron (art. 42 § 1–3 k.p.a.). W następnej kolejności (w przypadku nieobecności adresata), pismo doręcza się za pokwitowaniem jednej z osób wymienionych w art. 43 k.p.a. Jeśli doręczenia dokonuje się do rąk domownika, to nie może to być każdy domownik, lecz osoba dorosła, czyli pełnoletnia. Doręczyciel powinien czuwać nad prawidłowym wypełnieniem dowodu doręczenia pisma i wyegzekwowaniem pokwitowania odbioru. Oceniając skuteczność doręczenia zawiadomienia J. S. Sąd zauważył, że ze zwrotnego potwierdzeniu odbioru pisma o zamiarze likwidacji szkoły skierowanego do J. S. na adres: [...] (k. 73 akt administracyjnych) wynika, iż mieszkająca tam K. S. – odmówiła przyjęcia zawiadomienia skierowanego do swojego męża. Zawiadomienie to nie mogło zatem odnieść skutku prawnego. Zwrotne potwierdzenie odbioru pisma skierowanego do J. S., na adres: [...], zawiera natomiast adnotację doręczyciela J. O.: "w dniu 27 stycznia 2012 r. w mieszkaniu nie zastano domownika, a z przeprowadzonej rozmowy z sołtysem Panem K. P. ustalono, że adresat od dłuższego czasu nie zamieszkuje pod powyższym adresem, a nowego adresu sołtys nie zna" (k. 72 akt administracyjnych). Organ uznał to zawiadomienie za doręczone prawidłowo (skutecznie). Pomijając, że brak jakiegokolwiek potwierdzenia, że z uwagi na nieobecność adresata w domu, pracownik Urzędu Gminy pozostawił na drzwiach mieszkania adresata zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z możliwością jego odbioru w Urzędzie Gminy Leśniowice w okresie 7 dni i po upływie tego terminu pracownik Urzędu Gminy ponowił czynność pozostawienia zawiadomienia o możliwości odbioru pisma, informując o możliwości odbioru tego pisma w terminie 14 dni od dnia 27 stycznia 2012 r., to ostatecznie okoliczność ta nie ma dla oceny omawianego doręczenia istotnego znaczenia. Skoro bowiem organ ustalił jednoznacznie, że J. S. pod ostatnio wskazanym adresem od dłuższego czasu nie zamieszkuje, to nie mogły odnieść wobec niego żadnego skutku ewentualne zawiadomienia pozostawione pod tym adresem na drzwiach o możliwości odebrania przesyłki w Urzędzie Gminy Leśniowice. Brak ustalenia aktualnego adresu zamieszkania J. S. nie dawał zatem podstawy do uznania za dokonanie mu skutecznego doręczenia zastępczego informacji o zamiarze likwidacji szkoły na ostatnio znany adres zamieszkania, w sytuacji kiedy ustalono, że nie jest to już miejsce jego zamieszkania. W takiej sytuacji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dawały podstaw do uznania tego doręczenia za skuteczne, już więc z tego względu istniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.

Natomiast za nieuzasadnione uznano zarzuty Wojewody dotyczące nieprawidłowego zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły J. K., a także rodziców innych dzieci uczęszczających do szkoły.

Sąd nie podzielił także zarzutu Wojewody Lubelskiego odnoszącego się do niezapewnienia przez Radę Gminy udziału wszystkich organizacji związkowych w procesie likwidacji Szkoły Podstawowej w Sielcu, co miałoby stanowić rażące naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.).

Sąd zauważył, że rzeczywiście projekt uchwały został przedłożony celem zaopiniowania jedynie Związkowi Nauczycielstwa Polskiego Oddział Powiatowy w Chełmie. Jak jednak podkreśliła w skardze Gmina Leśniowice, związki zawodowe, które organ nadzoru przywołał w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i które nie zostały zawiadomione o zamiarze likwidacji szkoły, to jest Forum Związków Zawodowych i Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność", nie mają w likwidowanej placówce szkolnej pracowników zrzeszonych w tych organizacjach i brak jest również pracowników objętych ochroną indywidualną przez te organizacje. Skoro do działalności związków zawodowych należy reprezentowanie i obrona praw, interesów zawodowych i socjalnych pracowników konkretnej jednostki, w której związki te funkcjonują, to wykładnia celowościowa art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych wskazywałaby na to, że obowiązek zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły odnosić się powinien nie do potencjalnie wszystkich możliwych organizacji związkowych, ale tylko tych, które mają swoich członków w likwidowanej placówce.

Podnosząc, że do unicestwienia bytu prawnego uchwały o likwidacji szkoły wystarczające jest stwierdzenie, że choćby jeden z rodziców uczniów nie został skutecznie zawiadomiony o uchwale w sprawie zamiaru likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji. Sąd uznał, że organ nadzoru w sprawie wykazał taką okoliczność w postaci braku skutecznego zawiadomienia jednego z rodziców – J. S. W takiej sytuacji Wojewoda Lubelski, skoro uchwała zapadła z naruszeniem przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, które było istotne, uprawniony był do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Gmina Leśniowice, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1, § 2, § 3 i § 4 k.p.a. polegające na oddaleniu przez sąd I instancji skargi Gminy Leśniowice na podstawie okoliczności, że zawiadomienie o likwidacji Szkoły Podstawowej w Sielcu skierowane do J. S. nie zostało mu skutecznie doręczone w sposób zastępczy, w przypadku gdy skuteczne doręczenie nastąpiło z upływem 14 dni od dnia 27 stycznia 2012 r., w którym to dniu po raz pierwszy w drzwiach mieszkania adresata zostało pozostawione zawiadomienie o możliwości odebrania przesyłki w Urzędzie Gminy Leśniowice.

Wskazując na ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ prowadzący szkołę ustalił adres J. S. na podstawie informacji zawartych w bazie ewidencji ludności, z której wynikało, że adres zamieszkania J. S. to [...]. Doręczenia na wskazany adres dokonał pracownik Urzędu Gminy Leśniowice w dniu 27 stycznia 2012 r. w związku z nieobecnością adresata w domu, braku dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy, którzy podjęliby się oddania pisma adresatowi, pracownik Urzędu Gminy pozostawił w drzwiach mieszkania adresata zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z możliwością jego odbioru w Urzędzie Gminy Leśniowice w okresie 7 dni. Po upływie tego terminu pracownik Urzędu Gminy ponowił próbę doręczenia, która również w tym przypadku okazała się niemożliwa w związku z czym pozostawił ponowną informację o możliwości odbioru pisma w Urzędzie Gminy Leśniowice. Przedstawiony powyżej sposób doręczenia J. S. zawiadomienia o likwidacji szkoły wypełnia warunki wskazane dla doręczenia zastępczego, które ma zastosowanie na wypadek nieobecności adresata. Dodatkowo podniesiono, że organ prowadzący szkołę zweryfikował informacje dotyczące aktualnych adresów rodziców uczniów uczęszczających do szkoły, której likwidacja dotyczyła na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu szkoły, które to informacje są wykorzystywane w trakcie procesu nauczania i służą należytej współpracy i komunikacji szkoły z rodzicami uczniów. Nie jest zatem zasadne przyjęcie, że dane zawarte w posiadanych bazach są nieaktualne lub błędne, tym bardziej, że zawiadomienie o likwidacji szkoły skierowane do J. S. doręczane było w okresie trwającego roku szkolnego. Adnotacja sporządzona przez pracownika Urzędu Gminy stwierdza jedynie, iż J. S. nie przebywa pod wskazanym adresem od dłuższego czasu, nie uzasadnia przyjęcia, że adresat przesyłki wyprowadził się i zmienił adres zamieszkania. Doręczenie pisma skierowanego do adresata na znany organowi administracyjnemu adres, który jednak jest już zdezaktualizowany jest prawnie skuteczne, tzn. że z przepisu wynika domniemanie prawidłowego doręczenia pisma. Doręczenia zastępcze jako uzupełniające ogólną zasadę wprowadzone zostały do ustawy w celu umożliwienia przede wszystkim biegu postępowania. Wskazuje się w piśmiennictwie, iż dla uznania skuteczności doręczenia liczy się realna możliwość zapoznania się z zamiarem likwidacji szkoły, wystarczy zatem możliwość zapoznania się z informacją, a nie faktyczne otrzymanie zawiadomienia. Nie do przyjęcia też jest fakt przenoszenia obowiązku na urząd przez sąd w zakresie ustalenia adresu zamieszkiwania J. S. Jeżeli J. S. od dłuższego czasu pod tym adresem nie zamieszkiwał, to do jego obowiązku należało dokonać odpowiedniego zameldowania (art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, tekst jedn. z 2006 r. Nr 139, poz. 993). J. S. nie dopełniając obowiązku wynikającego z powyższego artykułu uniemożliwił organowi administracyjnemu skuteczne ustalenie aktualnego miejsca swojego pobytu, w związku z czym, podczas doręczania zawiadomienia kierowano się adresem zawartym w bazie meldunkowej ewidencji ludności. Ewidentne i świadome naruszenie przez J. S. przepisów ustawy o ewidencji ludności, stało się przyczyną doręczenia zastępczego zawiadomienia o likwidacji szkoły. W wyniku tej sytuacji urząd wszczął z urzędu postępowanie o wymeldowanie ww. w związku z nieprzestrzeganiem ustawy o ewidencji ludności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku organ wskazał, że Wójt Gminy Leśniowice obowiązany był ustalić krąg osób będących rodzicami lub opiekunami prawnymi uczniów uczęszczających do tej szkoły, a także wykazać skuteczność doręczenia zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły. Odwołano się do regulacji zawartej w art. 42–44 k.p.a. oraz podkreślono, że organ który wszczyna postępowanie z urzędu winien w sytuacji, gdy ustalenie miejsca zamieszkania strony jest niemożliwe wystąpić o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 § 1 k.p.a. Zdaniem Wojewody brak ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania J. S. nie dawał podstaw do uznania za skutecznie doręczone zawiadomienia skierowanego na ostatni adres zamieszkania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie sprawie ze skargi Gminy Leśniowice na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 16 kwietnia 2012 r. nr NK-II.4131.91.2012 stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Leśniowice Nr XII/66/2012 z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Sielcu Sąd I instancji oddalił skargę, bowiem uznał, że organ nadzoru wykazał, że jedno z rodziców uczniów uczęszczających do tej szkoły – J. S. – nie został skutecznie zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły w przewidzianym ustawą terminie. Sąd podzielając stanowisko Wojewody, że doszło w ten sposób do istotnego naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ocenił jako zasadne wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Słusznie Gmina Leśniowice zakwestionowała w skardze kasacyjnej powyższą oceną, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 44 k.p.a., które doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Chociaż skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, to ocena zasadności tego zarzutu poprzedzona być musi przypomnieniem regulacji materialnoprawnej zawartej w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem, którego treść zacytował Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, organ prowadzący szkołę publiczną obowiązany jest co najmniej 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji zawiadomić o tym zamiarze m.in. rodziców uczniów. Przepis ten, ani żaden inny przepis ustawy nie określa w jaki sposób powyższe zawiadomienie ma nastąpić.

Czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, która choć ma charakter faktyczny, to jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Takie rozumienie tej regulacji nie budzi kontrowersji.

Brak określenia w ustawie o systemie oświaty formy powyższego zawiadomienia rodzi w praktyce organów szereg trudności. Chociaż w omawianym przepisie ustawy o systemie oświaty nie wskazano, że zawiadomienie, jeżeli następuje w formie pisemnej winno być doręczone według zasad doręczania korespondencji w postępowaniu administracyjnym przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zawartych w Rozdziale 8 zatytułowanym "Doręczenia", to organy dokonując takich doręczeń posiłkują się regulacją zawartą w powyższych przepisach. Jednakże, taka praktyka, chociaż akceptowana w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., I OSK 871/09) nie oznacza, że przepisy te mają wprost zastosowanie w procedurze uchwałodawczej, w toku której organ prowadzący szkołę obowiązany jest dokonać stosownych zawiadomień.

Oceniając prawidłowość działań w zakresie zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły J. S., którego to zawiadomienia organ dokonywał w formie pisemnej przez pracownika urzędu gminy, Sąd I instancji niezasadnie – w okolicznościach niniejszej sprawy – zarzucił brak ustalenia aktualnego adresu zamieszkania J. S. Sąd stwierdził, że taki stan nie dawał podstawy do uznania za dokonanie mu skutecznego doręczenia zastępczego informacji o zamiarze likwidacji szkoły. Dokonując takiej oceny zbyt dużą wagę przywiązywano do notatki urzędnika doręczającego korespondencję dla tego adresata na kolejny, ustalony przez organ adres – "[...]". Uznano, że odnotowane oświadczenie sołtysa, że adresat od dłuższego czasu nie zamieszkuje pod powyższym adresem, a nowego adresu sołtys nie zna, przesądzało, że również ten adres nie mógł być uznany za aktualny i przekreślało możliwość uznania korespondencji za doręczoną.

Zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły skierowane do J. S. na wspólny adres rodziców ucznia, jakim dysponowała szkoła: [...] nie zostało doręczone, bowiem K. S. odmówiła jego przyjęcia i nie podała adresu męża. Organ prowadzący skierował kolejne zawiadomienie do J. S. na adres zameldowania wynikający z bazy meldunkowej ewidencji ludności. Na ten adres pracownik urzędu gminy podjął dwukrotnie próbę doręczenia korespondencji według zasad przewidzianych dla doręczeń pism, w postępowaniu administracyjnym, co potwierdzono stosowną notatką. Podkreślić trzeba, że adres ten, figurujący w bazie ewidencji ludności jako adres zameldowania, był jedynym znanym adresem J. S. (poza wspólnym adresem rodziców ucznia, jakim dysponowała szkoła, a który według oświadczenia matki dziecka w dacie dokonywania zawiadomienia nie był już aktualny). Jak wskazano wcześniej, matka ucznia, odmawiając odebrania korespondencji przeznaczonej dla ojca dziecka nie podała jego aktualnego adresu. Również sam zainteresowany nigdy nie wykazywał, że aktualny był inny adres, niż to ustalił organ.

Sugerowana w odpowiedzi na skargę możliwość wystąpienia o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 § 1 k.p.a. nie mogła mieć w sprawie zastosowania, bowiem takie działania może podjąć jedynie organ administracji publicznej w celu zapewnienia stronie reprezentacji w postępowaniu administracyjnym. W tym, zaś przypadku nie toczyło się postępowanie administracyjne.

W powyższej sytuacji nie było dostatecznych przesłanek do kwestionowania doręczenia zawiadomienia na adres J. S. wynikający z danych ewidencyjnych. Należało więc ocenić, czy słusznie organ nadzoru stwierdził, że bezpodstawnie w procedurze poprzedzającej podjęcie uchwały o likwidacji szkoły przyjęto skuteczność doręczenia zawiadomienia przeznaczonego dla J. S. w sposób przewidziany w art. 44 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uznając, że korespondencja dla J. S. nie była kierowana na jego aktualny adres zamieszkania takiej oceny zaniechał.

Z tych względów należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, który w dalszym postępowaniu winien uwzględnić przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego podjęte zostało w oparciu o art. 204 pkt 1 powołanej ustawy.