Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2877/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7 art. 8 art. 11 art. 7 par. 1 art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 134/18 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietna 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 134/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej obiektu.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) nałożył na A. S. obowiązek dostarczenie w terminie do dnia 10 stycznia 2018 r. ekspertyzy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w B. przy ul. R., na działce nr [...], która miała określić: 1) zgodność budynku z przepisami techniczno-budowlanymi (w szczególności § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), 2) poprawność zastosowanych rozwiązań wpływających na bezpieczeństwo pożarowe, 3) właściwości elementów budynku pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowe, 4) obecny stan techniczny budynku, 5) sposób wykonania ewentualnych robót niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami.

Zażalenie na to rozstrzygnięcie wniosła A. S.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 83 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na A. S., w terminie do dnia 28 lutego 2018 r., obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej usytuowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w zakresie odporności ogniowej jego ścian i dachu, ze szczególnym uwzględnieniem usytuowania ściany wschodniej zlokalizowanej w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] i posiadającej otwory okienne, sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i zawierającej informacje czy w aspekcie pożarowym budynek ten stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ drugiej instancji omówił treść art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdzając, iż działania organu podejmowane na podstawie tego przepisu mają na celu tylko i wyłącznie ustalenie stanu faktycznego sprawy, a wydane postanowienie ma charakter dowodowy i podejmowane jest w ramach toczącego się już postępowania. Jedynym kryterium, którym winien się kierować organ przy nakładaniu obowiązku wynikającego z tego przepisu jest kryterium uzasadnionych wątpliwości co do wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, czy do stanu technicznego obiektu. Zatem wydanie postanowienia na tej podstawie wymaga uprzedniego powstania uzasadnionych wątpliwości, które wynikać powinny w przeprowadzonych przez organ czynności procesowych. Organ odwoławczy podkreślił, że istotą niniejszego postępowania nie jest kwestia niezgodności obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi, co organ we własnym zakresie na podstawie posiadanej wiedzy może ustalić samodzielnie, ale problemem jest wykazanie - w kontekście art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - że obiekt (w związku z takim położeniem) stanowi zagrożenie bezpieczeństwa, o którym mowa w tym przepisie. Organ wojewódzki zaznaczył, że podobnie jak organ powiatowy, w związku z usytuowaniem ściany wschodniej budynku (z otworami okiennymi) w odległości ok. 1,5m od granicy z działką [...], a ściany zachodniej w granicy z działką [...] (drogową), powziął wątpliwości co do spełnienia wymagań określonych w art. 5 i art. 6 ustawy Prawo budowlane oraz spełnienia warunków określonych w przepisach rozdziału 7 "Usytuowanie budynków" z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Stwierdził, iż niewłaściwie został określony zakres żądanej ekspertyzy, stąd konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie obowiązku, jak w sentencji niniejszego postanowienia w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych - w zakresie informacji, czy w aspekcie pożarowym otwory okienne stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia, bezpieczeństwa mienia i środowiska. Według organu odwoławczego powyższej oceny nie można dokonać na podstawie oględzin, czy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności gdy chodzi o zachowanie zasad bezpieczeństwa pożarowego.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła A. S., zarzucając naruszenie:

- art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do złożenia ekspertyzy, pomimo braku określonych w nim przesłanek;

- § 2 oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwe zastosowanie;

- art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 61 § 1 i art. 110 k.p.a., poprzez wszczęcie postępowania w sprawie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi budynku mieszkalnego, podczas gdy brak było podstaw do uznania, że doszło do niezachowania wymogów ustawowych odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu budowlanego, a także mimo ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie robót istotnie odbiegających od ustaleń pozwolenia na budowę i projektu budowlanego (umorzenie postępowania);

- art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 i 107 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pominięcie materiału dowodowego w postaci dokumentów znajdujących się w innych prowadzonych sprawach, w tym oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę;

- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia niewykonalnego z uwagi na krótki termin realizacji obowiązku oraz koszty ekspertyzy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ma dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym. Podkreślił, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem z tego środka skorzystał organ nadzoru budowlanego prowadząc niniejsze postępowanie w sprawie istniejących nieprawidłowości w usytuowaniu kontrolowanego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w B. przy ul. R. na działce nr [...]. Organy nadzoru budowlanego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i wszechstronnej jego analizy dla potrzeb niniejszego postanowienia dowodowego ustaliły bowiem, że kontrolowany budynek mieszkalny swym położeniem na wymienionej działce narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Lokalizacja przedmiotowego obiektu jest niezgodna z warunkami technicznymi obowiązującymi dla tego rodzaju obiektów obowiązującymi zarówno w dacie budowy jak i obecnie. Z ustaleń tych wynika, że budynek zlokalizowany został na wąskiej 11 m działce, wskutek czego jego ściana wschodnia, w której znajdują się otwory okienne znajduje się w odległości ok. 1,5 m od granicy z działką sąsiednią nr [...]. Może to powodować zagrożenie pożarowe.

Sąd I instancji zaznaczył, że wyjątkowość stosowania art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, którego skutkiem jest przerzucenie na stronę zobowiązaną kosztów ustalenia jakości czy też stanu technicznego obiektu budowlanego, wynika z faktu, że co do zasady organy wymienione w tym przepisie posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu normowanego prawem budowlanym, nie są jednak w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałej wątpliwości, w tym przypadku uzasadnionych wątpliwości co do bezpieczeństwa pożarowego.

Sąd wskazał, że całokształt ustalonych okoliczności faktycznych w pełni uzasadniał wątpliwości organów nadzoru co do stanu technicznego i zgodności z prawem ściany wschodniej budynku (z otworami okiennymi) i pozwalał na zastosowanie dyspozycji art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi są bądź niezasadne, bądź przedwczesne dla oceny prawidłowości niniejszego rozstrzygnięcia. Odnosząc się zaś do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, 81 i art. 124 § 2 k.p.a., stwierdził, iż nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. Skarga poza gołosłowną polemiką z prawidłowymi w tym zakresie ustaleniami dokonanymi przez organy administracji publicznej nie zawiera przekonywujących argumentów, aby organy naruszyły wyżej wymienione przepisy.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:

1) art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za zasadne w świetle tego przepisu zobowiązanie skarżącej do złożenia ekspertyzy technicznej, w sytuacji gdy nie było do tego podstaw, bowiem organ nie dokonał właściwie wstępnych wyjaśnień w sprawie - co w konsekwencji wykluczało możliwość wydania przedmiotowego postanowienia;

2) przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewykonanie w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonych postanowień i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, iż organy naruszyły art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, co doprowadziło do nałożenia na skarżącą obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej zagrożenia pożarowego budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy nie było do tego podstaw, z uwagi na niewłaściwie przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające, pomijające istotne dowody w postaci oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, inwentaryzacji powykonawczej przebudowy budynku mieszkalnego z dnia 24 czerwca 2015 r., ewentualnie także analizę odległości pomiędzy budynkami na sąsiedniej działce nr [...];

3) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niewykonanie przez Sąd w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonych postanowień, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, pomimo iż zaskarżone postanowienia wydane zostały bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co spowodowało, że w istotny sposób zostały naruszone zasady praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej;

4) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu, które swoim zakresem obejmowało postępowanie wcześniej zakończone ostateczną decyzją o umorzeniu, co jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania;

5) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., poprzez niewykonanie przez Sąd w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonych postanowień, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, pomimo iż zaskarżone postanowienia naruszały szereg przepisów wskazanych w skardze, tj. § 2 oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a. do których to naruszeń przepisów Sąd się nie odniósł.

Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także punktu 2 postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. zostały wydane w postępowaniu wszczętym z urzędu w dniu 5 października 2017 r. "w sprawie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w B. przy ul R. na działce nr [...]" ([...]). Postępowanie to zostało wszczęte po tym jak decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]) umorzył w całości postępowanie administracyjne "w sprawie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przypisach, prowadzonych przez inwestorów A. i J. S., na podstawie decyzji Prezydium Powiatowy Rady Narodowy nr [...] z dn. [...] sierpnia 1972 r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. przy ul R. na działce nr [...]." oraz po zakończeniu budowy - zmiany konstrukcji dachu z adaptacją strychu na mieszkanie prowadzonej w ww. budynku na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2000 r., co do której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wniósł sprzeciwu na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane. W ocenie strony, kwestia usytuowania budynku w kontekście przepisów techniczno-budowlanych była już przedmiotem postępowania administracyjnego, które zakończyło się powołaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2017 r. Przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie może być wykorzystywany do ponownego badania przesłanek prawidłowości usytuowania budynku w aspekcie przepisów techniczno-budowlanych, skoro we wcześniejszym postępowaniu dotyczącym tego samego budynku w sprawie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, nie potwierdziły się nieprawidłowości w tym zakresie.

Skarżąca kasacyjnie zauważyła także, że organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd I instancji nie wskazały, czego dotyczą wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w tej konkretnej sprawie, czy jakości wyrobów budowlanych, czy robót budowlanych, czy też stanu technicznego obiektu budowlanego. Okoliczności faktyczne istotne dla sprawy ograniczono właściwie jedynie do przywołania ustaleń dotyczących odległości budynku względem działki sąsiedniej, tj. [...], z postępowania umorzonego w sprawie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach ([...]). Natomiast pominięto istotny materiał dowodowy znajdujący się w aktach spraw [...], tj. zgromadzone w postępowaniu dotyczącym zmiany konstrukcji dachu oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, inwentaryzację powykonawczą przebudowy budynku mieszkalnego z dnia 24 czerwca 2015 r., a także umknęło Sądowi, że w postępowaniu tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził nieprawidłowości czy wątpliwości w zakresie przepisów techniczno-budowlanych- dachu i ścian budynku- i w oświadczeniu z dnia 24 marca 2016 r. stwierdził, że nie wnosi sprzeciwu do użytkowania przedmiotowego obiektu co uzasadnia przyjęcie, że żadnych wątpliwości nie powziął.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, aby rozważać w ogóle możliwość zastosowania art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w niniejszej sprawie, oprócz samej bliskiej odległości od działki nr [...] niezbędne byłoby wskazanie wpływu tego dystansu na ewentualne zagrożenie. Tymczasem organ nie przeanalizował w jakim stanie znajduje się budynek, mimo iż stosownymi dokumentami dysponował. Wnioski co do aspektu pożarowego budynku wysnuł jedynie na podstawie jego odległości od granicy, pomijając nadto położenie budynku względem budynku na działce nr [...]. Kwestia ta jest o tyle istotna, że działka sąsiednia nr [...] w trakcie budowy domu skarżącej była niezabudowana, a dom na działce nr [...] został wybudowany znacznie później.

Ponadto, skarżąca podkreśliła, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałych wątpliwości, omawiany przepis nie może być nadużywany. Oznacza to, iż zobowiązanie strony do przedłożenia ekspertyzy jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z art. 7,77 § 1 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, załatwienia jej. Zgromadzony materiał dowodowy winien być rozważony i oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a. pod kątem spełnienia przesłanek z zastosowanego w sprawie przepisu prawa budowlanego. W niniejszej sprawie brak jest poczynienia szczegółowych ustaleń i rozważań przez organy co do podniesionych powyżej kwestii. Także przeprowadzone oględziny stanu technicznego budynku mieszkalnego, których zapisy w formie protokołu znajdują się w aktach nie potwierdzają konieczności sporządzenia ekspertyzy, nie wynika z nich w żadnym razie stan techniczny obiektu w zakresie, o którym mowa w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W tej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności należałoby odnieść się do pierwszych ze wskazanych wad, albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawę do oceny, czy właściwie zastosowano określone przepisy prawa materialnego, jednakże okoliczności niniejszej sprawy wskazują na konieczność omówienia obu rodzaju wskazanych naruszeń jednocześnie.

Kontrolą Sądu pierwszej instancji objęte było rozstrzygnięcie organów administracji instancji wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i piśmiennictwie prezentowany jest obecnie jednolity pogląd, zgodnie z którym organ może skorzystać z uprawnień określonych w tym przepisie jedynie w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Tym samym przesłanką ustawową, od spełnienia której uzależniona jest możliwość skorzystania przez organ z uprawnień wynikających z ust. 2, jest istnienie uzasadnionych wątpliwości. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie także wyrażano pogląd, na który powołuje się również autor skargi kasacyjnej, że pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni, co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 213/08, dostępne na: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w okolicznościach tej sprawy organy administracji uprawnione były do nałożenia na właściciela obowiązku dostarczenia omawianej ekspertyzy. Kluczowe znaczenie dla takiej oceny ma eksponowana zarówno przez organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji okoliczność usytuowania wschodniej ściany budynku względem granicy z działką sąsiednią i związana z tym kwestia bezpieczeństwa pożarowego. Nie jest bowiem kwestionowane w niniejszej sprawie, iż budynek mieszkalny objęty postępowaniem znajduje się w odległości 1,5 m od granicy z działką budowlaną nr [...], przy czym w ścianie tej znajdują się otwory okienne. Budynek został zrealizowany w latach 70-tych ubiegłego wieku na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1972 r., którą udzielono pozwolenia na budowę, następnie rozbudowany i nadbudowany w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2000 r. Organy dokonały również analizy projektu architektoniczno budowlanego z 1972 r. i stwierdziły, że w ścianie wschodniej (od strony działki nr [...]) w odległości 3 m od strony granicy z działką sąsiednią miały zostać wykonane 3 okna: na poziomie piwnic w pomieszczeniu hydroforu i pralni, na poziomie parteru w klatce schodowej i na poziomie piętra również na klatce schodowej.

Organ nadzoru budowlanego dokonał analizy przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujących od daty wydania pozwolenia na budowę do chwili obecnej i stwierdził, że żadne z nich nie pozwalały na sytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 3 m ścianą posiadającą otwory okienne lub drzwiowe. Podkreślenia wymaga, że zawarte w rozporządzeniu dotyczącym warunków technicznych przepisy określające odległość ściany budynku posiadającej otwory okienne i drzwiowe od granicy z działką sąsiednią mają na celu przede wszystkim zapewnienie ochrony pożarowej (tak m.m.in. NSA w wyroku z 11 grudnia 2017 r. w sprawie II OSK 640/17 dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem zawsze w sytuacji gdy odległość ta jest mniejsza niż zezwalają na to przepisy obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest ocena zaistniałej sytuacji z punktu widzenia m.in. przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej wskazujący, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny, przez co naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. jest nieuzasadniony. Nie zmienia powyższej oceny fakt, że w aktach sprawy (czego Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował) znajduje się oświadczenie kierownika budowy dotyczące zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami technicznymi. Żądana przez organ ekspertyza ma bowiem być sporządzona przez wyspecjalizowanego rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. A zatem działanie organu nie jest, jak podkreślono, ukierunkowane na badanie zgodności realizacji obiektu z decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, ale na ocenę czy budynek spełnia wymogi dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Fakt posadowienia budynku w niedozwolonej odległości od granicy stanowi uzasadnioną wątpliwość co do wykonania robót budowlanych, w rozumieniu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie nie można oczekiwać, aby organ zatrudniał pracowników, którzy posiadają wiadomości specjalne w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Tym samym zobligowanie do dostarczenia stosownej ekspertyzy sporządzonej przez osobę, która taką wiedzę posiada jest w pełni uzasadnione.

Nie można również zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie co do tego, że prowadzeniu postępowania, a w konsekwencji nałożeniu obowiązku sporządzenia ekspertyzy stoi na przeszkodzie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2017 r., którą organ umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że przyczyną umorzenia postępowania był brak wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego stwierdzić czy doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powyższa decyzja przesądza jedynie o tym, iż przedmiotowy obiekt został zrealizowany w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym z dnia [...] sierpnia 1972 r. Nie oznacza to jednak, że nie może być w stosunku do niego prowadzone inne postępowanie sprawdzające zgodność z przepisami, w tym w zakresie spełnienia wymogów przeciwpożarowych. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której wszczęcie i zakończenie postępowania naprawczego w stosunku do obiektu budowlanego uniemożliwiałoby następcze prowadzenie takiego postępowania w oparciu o inne przepisy tej ustawy. Taka wykładnia jest oczywiście błędna gdy weźmie się pod uwagę, że przesłanki zastosowania art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane (postępowanie naprawcze) oraz przepisów zawartych w rozdziale 6 (utrzymanie obiektów budowlanych) są zgoła odmienne. Tym samym nietrafnie skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu, które swoim zakresem obejmowało postępowanie wcześniej zakończone ostateczną decyzją o umorzeniu postępowania, to jest z naruszeniem art. 8 i 11 k.p.a. W tej sytuacji niezasadnie również skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a., którego upatruje w niedostrzeżeniu przez Sąd wojewódzki, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem § 2 i § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozostających w zw. z art. 61 § 1 i 110 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że ani organ administracji, ani Sąd pierwszej instancji bezpośrednio nie stosowały ww. przepisów, a jedynie zobligowały do dostarczenia opinii, która wskaże czy jest konieczność przeprowadzenia stosowanego postępowania i nałożenia obowiązków, o których mowa m.in. w art. 66 ust. 1 omawianego prawa.

Konkludując, trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, iż postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie, które, co ważne, jest wynikiem umorzenia postępowania w zakresie istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę dało podstawę do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku dostarczenia stosownej ekspertyzy. Prawidłowo zatem zastosowano również art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.