Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 782/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5,7,8,20,18,30
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako "Minister") decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. M. i H. C., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1959 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] stycznia 1959 r. nr [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydium Rady Narodowej m. P. w pkt 2 orzeczenia z [...] stycznia 1959 r. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako dz. nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] (dawniej [...] tom II [...]) o pow. [...] m2, stanowiącej własność S. C.

Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] listopada 1959 r. utrzymała ww. orzeczenie w mocy.

B. M. (dalej jako "skarżąca") działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik H. C. pismem z 27 marca 2013 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1959 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z [...] stycznia 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Minister decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Na wstępie wyjaśnił, że w skład wywłaszczonej nieruchomości obecnie wchodzą dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], ark. mapy [...], jednostka ewidencyjna m. P. Przechodząc do rozpoznania wniosku Minister wskazał, że orzeczenie wywłaszczeniowe wydane zostało na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), powoływanego dalej jako "dekret", oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 17 poz. 70), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa". Zauważył dalej, że w sprawie kluczowe znaczenie mają reguły intertemporalne, bowiem zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie ustawy jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych. W przedmiotowej sprawie orzeczenie wywłaszczeniowe wydane zostało na wniosek Przedsiębiorstwa [...] w P. (dalej jako "inwestor") z [...] września 1957 r. Wywłaszczenie nastąpiło natomiast w dniu [...] stycznia 1959 r. Bezspornym jest zatem, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej. Zatem należy uznać, że do orzekania o wywłaszczeniu zastosować należało dotychczasowe przepisy, tj. przepisy dekretu, zaś do ustalenia odszkodowania przepisy ustawy wywłaszczeniowej, bowiem postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto po 1 lipca 1956 r. Minister zauważył, że dekret regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości potwierdzało zezwolenie na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Przewodniczący Komisji Planowania przy Radzie Ministrów (następca prawny Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego) wydał na rzecz inwestora zezwolenie z [...] lipca 1957 r. nr [...] na nabycie nieruchomości położonych w P. o łącznej pow. [...] ha, w tym nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] m2. Okoliczność objęcia przedmiotowej nieruchomości zezwoleniem z [...] lipca 1957 r. potwierdza treść opinii geodezyjnej z [...] sierpnia 2018 r. Mimo podjęcia szeregu czynności organowi nadzoru nie udało się jednak odnaleźć pełnych akt archiwalnych dotyczących zezwolenia z [...] lipca 1957 r. (pismo Archiwum Akt Nowych z [...] października 2013 r. nr [...] i pismo Instytutu Pamięci Narodowej z [...] maja 2017 r. nr [...]). W szczególności nie zachował się wniosek inwestora o wydanie zezwolenia skierowany do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W konsekwencji nie jest możliwe ustalenie, czy zawierał on wszystkie niezbędne załączniki przewidziane w art. 6 dekretu (zachował się jedynie plan sytuacyjny stanowiący załącznik do wniosku). W ocenie Ministra, w sytuacji, gdy akta archiwalne dotyczące wywłaszczenia w części nie zachowały się, organ nie może przyjąć domniemania, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem takie domniemanie stałoby w sprzeczności z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a." Nie można zatem uznać, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 i ust. 2 dekretu. Minister zauważył dalej, że po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie czyniło natomiast niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Jak wynika z akt sprawy właścicielami przedmiotowej działki byli A. C. i J. C. i to do nich inwestor skierował wezwanie wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. Przedmiotową korespondencję prawdopodobnie sporządzono w dniu 5 maja 1956 r. Przesyłka została zwrócona z adnotacją - adresat odmówił przyjęcia korespondencji, a zatem nastąpił skutek doręczenia. Choć ww. wezwanie nie zachowało się w aktach archiwalnych, to o jego treści i dacie sporządzenia można wnioskować na podstawie treści pisma skierowanego do właściciela sąsiedniej nieruchomości (F. K.), również objętej wywłaszczeniem. Skoro właściciel nieruchomości odmówił przyjęcia oferty, to należy uznać, że nie wyraził zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu. Minister przytoczył dalej treść art. 17 ust. 1 i ust. 3 dekretu i wyliczył, jakie dokumenty należało dołączyć do wniosku o wywłaszczenie. W przedmiotowej sprawie pismem z 24 września 1957 r. inwestor wystąpił z wnioskiem do Prezydium Rady Narodowej m. P. o wywłaszczenie dz. nr [...] stanowiącej własność małż. C. (pkt 2 wniosku). Jednocześnie inwestor złożył wniosek o udzielenia zezwolenia na natychmiastowe objęcie nieruchomości na podstawie art. 19 dekretu. Do wniosku załączono m.in.: plan sytuacyjny, zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z [...] lipca 1957 r., dowody wezwania właścicieli stosownie do art. 8, odpisy Ksiąg Wieczystych Sądu Powiatowego dla m. P., w tym [...]. Nie budzi zatem wątpliwości, że nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 dekretu. Minister wskazał dalej, że zgodnie z art. 18 ust. 1 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu). Stosownie do art. 19 dekretu na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie prezydium wojewódzkiej rady narodowej zezwalało na objęcie nieruchomości, co do której wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, niezwłocznie po dokonaniu ustaleń, niezbędnych do określenia odszkodowania. Wywłaszczony, któremu przysługiwało prawo do otrzymania nieruchomości zamiennej (art. 30) oraz osoby jego prawa reprezentujące nie mogły być usunięte z wywłaszczanej nieruchomości, dopóki osoby zobowiązane do dostarczenia nieruchomości zamiennej nie zaoferowały im takiej nieruchomości do natychmiastowego objęcia. Z akt archiwalnych dotyczących postępowania wywłaszczeniowego wynika, że pismem z [...] października 1957 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z wniosku inwestora, w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie zarządził dokonanie ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania. O dokładnym terminie dokonania czynności miało poinformować strony Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowe - [...] w P. (pismo to nie zachowało się w aktach archiwalnych). Ww. zawiadomienie zostało skutecznie doręczone m.in. małż. C. w dniu 9 listopada 1957 r. Ponadto zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniach [...] listopada 1957 r. Pismem z 10 listopada 1957 r. A. C. wniósł sprzeciw wskazując, że nie zgadza się na wywłaszczenie jego nieruchomości. Z protokołu ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania z [...] listopada 1957 r. wynika, że organ zezwolił inwestorowi na objęcie nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia. W oględzinach nieruchomości brał udział A. C., który odmówił złożenia podpisu. Organ ustalił, że poza zawnioskowanym do wywłaszczenia gruntem małż. C. pozostało gospodarstwo rolne o pow. ok [...] ha. Ponadto ustalono, że pozostałe części nieruchomości nie mają dostępu do drogi publicznej. W wyniku ustaleń pomiędzy inwestorem a A. C. przyjęto, że niezbędne jest wywłaszczenie dodatkowej części nieruchomości o pow. [...] m2 pod drogę dojazdową do nieruchomości niemających dostępu do drogi publicznej. Przedmiotowa część nieruchomości nie została jednak wywłaszczona mocą orzeczenia z [...] stycznia 1959 r. (vide: opinia geodezyjna z [...] sierpnia 2018 r.). Minister zauważył dalej, że zgodnie z art. 30 ust. 1 dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną. Z akt wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła cześć gospodarstwa rolnego. Obligatoryjna nieruchomość zamienna przysługiwała jednak jedynie za utratę całego gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego nie zaś za utratę jego części. Właścicielowi po wywłaszczeniu pozostało gospodarstwo rolne o pow. ok. [...] ha wraz zabudowaniami gospodarczymi, które umożliwiało prowadzenie w dalszym ciągu działalności rolniczej. W konsekwencji w ocenie organu nadzoru uznanie przez organ wywłaszczeniowy, że przedmiotowa nieruchomość nie miała charakteru uprzywilejowanego w myśl art. 30 ust. 1 dekretu, nie stanowi naruszenia prawa. Prawidłowo więc organ ten zezwolił na objęcie przedmiotowej nieruchomości bez konieczności dostarczenia właścicielowi nieruchomości zamiennej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 19 oraz art. 30 ust. 1 dekretu. W toku postępowania organ wywłaszczeniowy ustalił ponadto, że faktyczna powierzchnia nieruchomości objętej wnioskiem wywłaszczeniowym z 24 września 1957 r., wskazanej w planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik do wniosku o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości, wynosiła [...] m2. Powyższych ustaleń organ wywłaszczeniowy dokonał na podstawie opisu i mapy z rejestru gruntów z [...] czerwca 1958 r. oraz mapy z projektem podziału nieruchomości sporządzonej przez inż. geodetę J. S. w dniu [...] kwietnia 1957 r. Prawidłowość powyższych ustaleń potwierdza opinia geodezyjna z [...] sierpnia 2018 r. Stosownie z kolei do art. 20 ust. 1 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu (art. 20 ust. 2 dekretu). Zawiadomieniem z 29 grudnia 1958 r. organ poinformował o wyznaczeniu terminu i miejsca przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej na [...] stycznia 1959 r. w siedzibie Prezydium Rady Narodowej m. P. Zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone małż. C. w dniu 5 stycznia 1959 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy. Przedmiotowe pismo zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniach [...] stycznia 1959 r. W aktach sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z [...] stycznia 1959 r., który dowodzi prawidłowości przygotowania i przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej. Na rozprawie stawił się S. C., który przedłożył akt notarialny z [...] kwietnia 1958 r. stanowiący umowę darowizny na jego rzecz przez małż. C. nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...] o pow. ok. [...] ha, w tym dz. nr [...] o pow. [...] m2. Jednocześnie złożył wniosek o przyznanie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej. W rezultacie, w ocenie Ministra, prawidłowo organ wywłaszczeniowy w orzeczeniu z [...] stycznia 1959 r. uznał S. C. za właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Nie doszło więc do naruszenia przepisu art. 20 ust. 1, ani też art. 26 ust 2 dekretu. Zdaniem Ministra orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] stycznia 1959 r. zawiera również wszystkie elementy wskazane w art. 21 ust. 1 i ust. 2 dekretu, bowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia oraz wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - na wniosek inwestora. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wniosek S. C. o przyznanie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej nie został rozpatrzony, gdyż dotyczy odszkodowania i z tego względu podlegał rozstrzygnięciu w odrębnym orzeczeniu - po przeprowadzeniu postępowania odszkodowawczego. Zdaniem Ministra, powyższe prowadzi do wniosku, że kontrolowane orzeczenie z [...] stycznia 1959 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ zauważył dalej, że pismem z 4 lutego 1959 r. S. C. złożył odwołanie od ww. orzeczenia, w uzasadnieniu którego wskazał, że nie została złożona mu oferta z art. 8 dekretu oraz wniósł o przyznanie nieruchomości zamiennej. Prawidłowo decyzją z [...] listopada 1959 r. Komisja Odwoławcza do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała zaskarżone orzeczenie w mocy, bowiem zarzuty strony były niezasadne. W konsekwencji Minister uznał, że kontrolowanym decyzjom nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, jak również nie stwierdzono w nich wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 6 i 7 K.p.a. Brak było więc podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 8 ust. 1 w zw. z art 28 dekretu przez brak wezwania S. C. dokonanego przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych, by odstąpił mu tę nieruchomość za określoną cenę, co skutkowało niewyczerpaniem (wymaganej przepisami prawa) możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej;

2. art. 18 ust. 1 dekretu poprzez brak bezpośredniego zawiadomienia właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego;

3. art. 30 ust. 1 dekretu poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez organ, że obligatoryjna nieruchomość zamienna przysługiwała jedynie za utratę całego gospodarstwa rolnego, podczas gdy nieruchomość taka przysługiwała także, gdy wywłaszczano jego część;

4. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym doszło do należytej procedury, podczas gdy nie zachowała się większość dokumentów z tego okresu;

5. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niedokonanie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy w opinii biegłego jako podstawę wyliczenia odszkodowania podano błędną kwalifikację gruntów znacznie zaniżając cenę gruntu za m2, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego późniejszego określenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Minister nie wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie inwestor nie wezwał S. C., by odstąpił mu tę nieruchomość za określoną cenę, jak również nie zawiadomił go o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Organ wywłaszczeniowy posiadał natomiast wiedzę o jego miejscu zamieszkania, o czym świadczy dalsza korespondencja w sprawie. Minister błędnie przyjął również, że obligatoryjna nieruchomość zamienna przysługiwała jedynie za utratę całego gospodarstwa rolnego, podczas gdy nieruchomość taka przysługiwała także, gdy wywłaszczano jego część. Wywłaszczona nieruchomość o pow. [...]m2 stanowiła natomiast ponad 1/6 całego gospodarstwa. Była to zatem część istotna, która obligowała organ do zaproponowania nieruchomości zamiennej, której domagał się właściciel. Skarżąca podniosła ponadto, że w opinii biegłego rzeczoznawcy powołanego w sprawie, jako podstawę wyliczenia odszkodowania podano błędną kwalifikację gruntów, znacznie zaniżając cenę gruntu za m2, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego późniejszego określenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Ponadto wbrew przepisom ustawy wywłaszczeniowej w sprawie nie powołano dwóch biegłych, a tylko jednego. Dodatkowo na rozprawie "odszkodowawczej" nie uczestniczył biegły, stąd ojciec skarżącej pozbawiony został możliwości zadawania mu pytań i kwestionowania jego błędnych ustaleń. S. C. od samego początku postępowania kwestionował natomiast zaproponowaną wysokość odszkodowania (do tego stopnia że nigdy go nie przyjął) oraz fakt braku zaproponowania mu nieruchomości zamiennej. Skarżąca w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., wskazała, że organ nieprawidłowo przyjął, że w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym doszło do należytej procedury, podczas gdy nie zachowała się większość dokumentów z tego okresu. W szczególności nie można na ww. podstawie przyjąć, że wniosek inwestora skierowany do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (o ile w ogóle takowy istniał) zawierał wszelkie załączniki, o których mowa w art. 6 dekretu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie przepisów art. 156-158 K.p.a. i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Organ w postępowaniu nadzorczym powinien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, ale również ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego będących podstawą jego wydania. Organ w toku postępowania bada m.in. prawidłowość gromadzenia materiału dowodowego, tym samym sprawdza, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 K.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja z [...] stycznia 2019 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1959 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] stycznia 1959 r. dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako dz. nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] (dawniej [...] tom II [...]) o pow. [...] m2, stanowiącej własność S. C. (pkt 2 orzeczenia).

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się zatem w opisanym wyżej trybie nadzwyczajnym tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak już wskazano, do uznania, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia prawa materialnego lub dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi, znanymi faktami.

Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja wydana została na podstawie dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należało ocenić kwestionowane orzeczenia. Powołany dekret regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z art. 5 dekretu zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych – na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane będą środki na ich nabycie. Z analizy akt administracyjnych wynika, że Przewodniczący Komisji Planowania przy Radzie Ministrów wydał na rzecz inwestora zezwolenie z [...] lipca 1957 r. nr [...] na nabycie nieruchomości położonych w P. o łącznej pow. [...] ha. Okoliczność objęcia powyższym zezwoleniem nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] m2 potwierdza treść opinii geodezyjnej z [...] sierpnia 2018 r. Wbrew przy tym twierdzeniom skargi, brak kompletnych akt dotyczących postępowania w przedmiocie wydania powyższego zezwolenia, w tym wniosku inwestora o jego wydanie wraz z załącznikami, których z resztą organ poszukiwał (vide pismo Archiwum Akt Nowych z [...] października 2013 r. nr [...] i pismo Instytutu Pamięci Narodowej z [...] maja 2017 r. nr [...]), sam przez się nie mógł prowadzić do wniosku, że orzeczenie wywłaszczeniowe wydane w roku 1959 r., dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych. Minister prawidłowo w tej sytuacji przyjął, mając na względzie treść samego zezwolenia udzielonego na nabycie przedmiotowej nieruchomości, jak i treść funkcjonującego w obrocie prawnym od 60 lat orzeczenia wywłaszczeniowego, że niezachowanie dokumentów sprzed tylu lat nie oznacza, że w dacie wydania kontrolowanych orzeczeń dokumenty te nie istniały. Postępowanie prowadzone po tak znaczącym upływie czasu wymaga kompleksowej oceny przez organ nadzoru istniejącego materiału dowodowego i wyciągnięcia wniosków na podstawie tych dowodów, które udało się w sprawie zgromadzić. W tej sytuacji prawidłowo Minister uznał, że brak było podstaw do uznania, że w sprawie rażąco naruszono art. 5 i art. 7 dekretu. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że braku takiego dokumentu w aktach nie podnosił również ówczesny właściciel wywłaszczonego gruntu w odwołaniu wniesionym od orzeczenia z [...] stycznia 1959 r.

Zauważyć dalej należy, że po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości, inwestor obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu) - ewentualnie gdy nieruchomość należała do kategorii nieruchomości uprzywilejowanych (art. 30 ust. 1 dekretu) - za nieruchomość zamienną. Dokonanie tej czynności skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Jak wynika ze znajdującego się w sprawie wypisu z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jej właścicielami byli A. i J. małż. C. W aktach sprawy brak jest wprawdzie pisma skierowanego do ww. współwłaścicieli z propozycją zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej działki za cenę, która zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu, to jednak odnaleziono niepodjęta przesyłkę, której nadawcą był inwestor, a skierowaną do małż. C., zawierającą adnotację doręczyciela - adresat odmówił przyjęcia korespondencji. W aktach znajduje się ponadto pismo z ofertą dotyczącą nabycia działki sąsiedniej noszące datę [...] maja 1956 r. Choć zatem samo wezwanie nie zachowało się w aktach archiwalnych, to jednak treść pisma skierowanego do F. K. (właściciela działki sąsiedniej podlegającej wywłaszczeniu tym samym orzeczeniem z [...] stycznia 1959 r.) oraz niepodjęta korespondencja skierowana do małż. C., świadczą o tym, że wezwanie o takiej samej treści skierowane zostało również do tych osób. Skoro zatem właściciele nieruchomości odmówili przyjęcia oferty inwestora, to należy uznać, że nie wyrazili zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości. Nie doszło więc do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu. Ponadto również we wniosku o wywłaszczenie złożonym w dniu 26 września 1957 r. inwestor wskazał, że załącza do niego, zgodnie z art. 17 ust. 3 dekretu: plan sytuacyjny, zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z [...] lipca 1957 r., dowody wezwania właścicieli stosownie do art. 8, odpisy ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości podlegających wywłaszczeniu. Można zatem z powyższego wnioskować, że do małż. C. skierowano uprzednio ofertę nabycia nieruchomości.

Z akt sprawy wynika również, że właściciele nieruchomości zawiadomieni zostali pismem z 28 października 1957 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie organ wywłaszczeniowy zarządził dokonanie ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania. O dokładnym terminie dokonania czynności miało poinformować strony Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowe - [...] w P.. Ww. zawiadomienie zostało skutecznie doręczone małż. C. w dniu 9 listopada 1957 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Ponadto zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniach [...] listopada 1957 r. Pismem z 10 listopada 1957 r. A. C. wniósł sprzeciw wskazując, że nie zgadza się na wywłaszczenie jego nieruchomości. Z protokołu ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania z [...] listopada 1957 r. wynika, że w oględzinach nieruchomości brał udział A. C., który odmówił złożenia podpisu. Organ ustalił podczas oględzin, że poza zawnioskowanym do wywłaszczenia gruntem małż. C. pozostało gospodarstwo rolne o pow. ok [...] ha. Ponadto ustalono, że pozostałe części nieruchomości nie mają dostępu do drogi publicznej. W wyniku ustaleń pomiędzy inwestorem a A. C. przyjęto, że niezbędne jest wywłaszczenie dodatkowej części nieruchomości o pow. [...] m2 pod drogę dojazdową do nieruchomości niemających dostępu do drogi publicznej (vide pismo z [...] czerwca 1958 r.). Przedmiotowa część nieruchomości nie została jednak wywłaszczona mocą orzeczenia z [...] stycznia 1959 r. (vide: opinia geodezyjna z [...] sierpnia 2018 r.).

Zauważyć dalej należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 i ust. 2 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów organ wojewódzki wyznaczał rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości a także inne osoby zainteresowane. Z akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z [...] grudnia 1958 r. nr [...] organ poinformował strony o wyznaczeniu terminu i miejsca przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej na [...] stycznia 1959 r. w siedzibie Prezydium Rady Narodowej m. P. Zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone małż. C. w dniu 5 stycznia 1959 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Przedmiotowe pismo zostało wywieszone również na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniach [...] stycznia 1959 r. W aktach sprawy znajduje się także protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z [...] stycznia 1959 r., na której stawił się S. C. i przedłożył akt notarialny z [...] kwietnia 1958 r. - umowę darowizny, mocą której małż. C. darowali mu nieruchomość objętą księgą wieczystą KW nr [...] o pow. ok. [...] ha, w tym dz. nr [...] o pow. [...] m2. Jednocześnie złożył on wniosek o przyznanie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej.

W ocenie Sądu z powyższego wynika, że nie sposób zarzucić organowi wywłaszczeniowemu rażącego naruszenia wskazywanych w skardze art. 8 ust. 1 w zw. z art 28 dekretu poprzez brak wezwania przez inwestora S. C. do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę oraz art. 18 ust. 1 dekretu poprzez niezawiadomienie ww. osoby o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Jak już wskazano powyżej, wezwanie do zawarcia umowy kupna nieruchomości skierowane zostało w dniu [...] sierpnia 1957 r. prawidłowo do małż. C., którzy byli jeszcze wtedy właścicielami przedmiotowej nieruchomości (umowa darowizny nosi datę [...] kwietnia 1958 r.). Podobnie zawiadomienie z 29 października 1957 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wystosowane zostało przed dokonaniem darowizny nieruchomości, a w konsekwencji skierowano je do małż. C.. Z kolei S. C., jako właściciel wywłaszczanej nieruchomości, ujęty został dopiero prawidłowo w orzeczeniu wywłaszczeniowym z [...] stycznia 1959 r.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu, zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną. Zauważyć należy, że ratio legis tej regulacji stanowiło zapewnienie wywłaszczonemu miejsca zamieszkania i źródła utrzymania, w sytuacji gdy nieruchomość, której został pozbawiony zabezpieczała byt właściciela i jego rodziny. Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy wywłaszczona nieruchomość stanowiła jedynie cześć gospodarstwa rolnego należącego do S. C. Właścicielowi po wywłaszczeniu pozostało jeszcze gospodarstwo rolne o pow. ok. [...] ha wraz zabudowaniami gospodarczymi, które umożliwiało prowadzenie w dalszym ciągu działalności rolniczej. W konsekwencji uznanie przez organ wywłaszczeniowy, że przedmiotowa nieruchomość nie miała charakteru uprzywilejowanego w myśl art. 30 ust. 1 dekretu, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Ponadto organ w orzeczeniu wywłaszczeniowym pouczył właściciela gruntu, że jego wniosek o przyznanie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej nie został rozpatrzony, gdyż dotyczy odszkodowania i z tego względu podlegał rozstrzygnięciu w odrębnym orzeczeniu - po przeprowadzeniu postępowania odszkodowawczego,

Sąd nie odniósł się natomiast do zarzutów skargi w sprawie naruszenia procedur w toku postępowania odszkodowawczego (tj. błędów w opinii biegłego, gdzie jako podstawę wyliczenia odszkodowania podano błędną kwalifikację gruntów znacznie zaniżając cenę gruntu za m2, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego określenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości; błędnego powołania jednego biegłego i brak jego udziału w rozprawie odszkodowawczej). Przedmiotem postępowania nadzorczego, a w konsekwencji i oceny Sądu, była bowiem w niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowa, nie zaś decyzja o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności potwierdzają, że organ nadzoru zbadał wszechstronnie sprawę i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które to okoliczności, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji za zasadne uznać należy stanowisko organu nadzoru, że kontrolowane orzeczenie z [...] stycznia 1959 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja z [...] listopada 1959 r. nie naruszały rażąco przepisów dekretu, jak również nie dopatrzono się w nich pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 6 i 7 K.p.a.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).