Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 411/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b, ust. 2 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2011 nr 30 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: par. 2 ust. 5, ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 2 poz 15
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 28 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 lutego 2013 r. (sygn. akt [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 14 sierpnia 2012 r. (nr [...]), którą skierowano D. S. (dalej: "strona", "skarżący") na badanie lekarskie.

Rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 14 sierpnia 2012 r. (nr [...]) Starosta, na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) – dalej: "rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r.", zarządził skierowanie strony (posiadającej prawo jazdy kat. B) na badanie lekarskie.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu 4 czerwca 2012 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek z Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Centrum Medycznego [...] w K. w sprawie skierowania strony na badania lekarskie. W piśmie tym jednostka medyczna wskazała, że zgodnie z pkt 4 załącznika nr 4b do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. lekarz, który podczas wykonywania zawodu, stwierdził u osoby ubiegającej się o prawo jazdy lub posiadającej prawo jazdy, przypadek wystąpienia napadu o symptologii padaczkowej lub podejrzenie albo istnienie padaczki, niezależnie od okoliczności, powinien niezwłocznie powiadomić organ wydający prawo jazdy o konieczności dokonania oceny predyspozycji zdrowotnych tej osoby do kierowania pojazdami.

Mając na względzie te okoliczności organ uznał, że jest konieczność poddania strony badaniu lekarskiemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem.

Strona odwołała się od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji m.in. naruszenie art. 124 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 6 "rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonującymi pracę na stanowisku kierowcy" poprzez nie wydanie decyzji o skierowaniu na badania w terminie 30 dni od dnia, w którym Starosta otrzymał wniosek jednostki medycznej w sprawie skierowania strony na badania lekarskie.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 lutego 2013 r. (sygn. akt [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b/, ust. 2 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że z dniem 19 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, która uchyliła m.in. przepis art. 122 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, który był podstawą wydania decyzji organu pierwszej instancji. W obecnie obowiązującym stanie prawnym przesłanki wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie zostały uregulowane w art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami.

Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1 z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. b/ (art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a/ tej ustawy).

Ponadto przepis art. 137 ustawy o kierujących pojazdami stanowi, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane m.in. na podstawie art. 123 ustawy - Prawo o ruchu drogowym zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień określonych w niniejszej ustawie, nie dłużej jednak niż przez okres 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Do dnia wydania niniejszej decyzji nie zostały wydane przepisy wykonawcze, o których mowa w ww. przepisie, wobec powyższego zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. Zgodnie z § 2 ust. 5 tego rozporządzenia starosta może również skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Stosownie do § 2 ust. 6 rozporządzenia starosta wydaje skierowanie, o którym mowa w ust. 4 i ust. 5, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku, zawiadomienia lub informacji. Przy czym należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że termin ten ma charakter instrukcyjny i jego upływ nie powoduje wygaśnięcia uprawnień organu do wydania decyzji o skierowaniu na badania.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 30 maja 2012 r. lekarz neurolog z Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Centrum Medyczne [...] wniósł o skierowanie strony na badania lekarskie. Pismo to wpłynęło do organu I instancji w dniu 4 czerwca 2012 r. Następnie organ pierwszej instancji zwrócił się do ww. jednostki o przesłanie kopii historii choroby strony. W piśmie z dnia 19 czerwca 2012 r. jednostka medyczna odmówiła udostępnienia dokumentacji medycznej powołując się na przepisy prawa. Jednocześnie w piśmie tym wyjaśniono, że zgodnie z pkt 4 załącznika 4b do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. lekarz, który podczas wykonywania zawodu, stwierdził u osoby ubiegającej się o prawo jazdy lub posiadającej prawo jazdy, przypadek wystąpienia napadu o symptomatologii padaczkowej lub podejrzenie albo istnienie padaczki, niezależnie od okoliczności, powinien niezwłocznie powiadomić organ wydający prawo jazdy o konieczności dokonania oceny predyspozycji zdrowotnych tej osoby do kierowania pojazdami, ocena zaś stanu zdrowia nie powinna podlegać weryfikacji przez pracownika Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego.

W ocenie organu odwoławczego ww. pismo NZOZ Centrum Medyczne [...] z dnia 19 czerwca 2012 r. stanowi wiarygodną informację o zastrzeżeniu w stanie zdrowia strony. W szczególności chodzi o stwierdzenie lekarza neurologa przypadku wystąpienia napadu o symptomatologii padaczkowej. W tej sytuacji uzasadnione jest skierowanie strony na badania lekarskie. Na podstawie badań lekarskich będzie można ocenić czy istnieją, czy też nie istnieją u strony przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem.

Organ wskazał, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, a organ odwoławczy w pełni podziela stanowisko sądów administracyjnych odnośnie instrukcyjnego charakteru terminu do wydania skierowania kierującego pojazdem na badania lekarskie. Dodał, iż uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami w 1987 r. nie oznacza, że uprawnienia te nie mogą być cofnięte na podstawie obecnie obowiązujących przepisów prawa. Zarówno skierowanie na badania lekarskie, jak i cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdem ma umocowanie ustawowe.

D. S. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, a także § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez uznanie, że termin do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie ma charakter instrukcyjny, a nie materialny.

Skarżący wskazał, że stosownie do § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. starosta jest zobowiązany skierować na badania lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informacje o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania tej informacji. Wbrew temu co twierdzi organ, zgodnie z linią orzeczniczą oraz poglądami wyrażonym przez przedstawicieli doktryny, podany termin ma charakter materialny, cechuje go nieprzywracalność, a także niemożność dokonania danej czynności po jego upływie (tak przyjęto m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 588/2008 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 905/09).

Ponadto organ odwoławczy pominął wywód skarżącego na temat istoty zasady praw nabytych. Podkreślił, że uzyskał prawo jazdy w dniu 16 listopada 1987 r., natomiast rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. weszło w życie z dniem 10 stycznia 2004 r. Jego zdaniem akt wykonawczy nie może negatywnie wpływać na zakres uprawnień wcześniej nabytych, tj. na uprawnienie do kierowania pojazdami mechanicznymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1). Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 3 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z powołanych uregulowań prawnych wynika, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów i pod tym kątem dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji, przy czym – co należy zaakcentować w kontekście podniesionego w skardze wniosku o orzeczenie przez Sąd o umorzeniu postępowania administracyjnego – nie wydaje za organ rozstrzygnięcia a jedynie wyeliminowuje z obrotu prawnego zaskarżony akt, w przypadku gdy stwierdzi wydanie zaskarżonego aktu z naruszeniem prawa określonym w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 28 lutego 2013 r. (sygn. akt [...]) utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 14 sierpnia 2012 r. (nr [...]) w sprawie skierowania D. S. na badania lekarskie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b/, ust. 2 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b/ oraz ust. 2 pkt 1 lit. a/ ustawy starosta wydaje z urzędu - na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia.

W myśl natomiast § 2 ust. 6 rozporządzenia starosta wydaje skierowanie na badania lekarskie - w stosunku do osoby, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku, zawiadomienia lub informacji.

W przedmiotowej sprawie skarżący kwestionuje legalność zaskarżonej decyzji z uwagi na nałożenie nań obowiązku przeprowadzenia badań lekarskich. W ocenie bowiem skarżącego 30-dniowy termin określony w § 2 ust. 6 rozporządzenia ma charakter materialnoprawny, co skutkuje tym, że z jego upływem wygasa prawo organów administracji do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie.

Kwestia charakteru prawnego terminu określonego w § 2 ust. 6 rozporządzenia była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, jednakże nie jest jednolicie interpretowana przez sądy.

Wg jednego stanowiska wskazany w § 2 ust. 6 rozporządzenia termin ma charakter materialnoprawny, gdyż rozporządzenie, w którym został zamieszczony ten przepis zostało wydane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 123 ustawy-Prawo o ruchu drogowym i w celu jej wykonania (rozporządzenie to na mocy art. 137 ustawy zachowało moc obowiązującą także w rozpoznawanej sprawie pod rządami ustawy o kierujących pojazdami). Rozporządzenie to jest zatem aktem wykonawczym do ustawy zaliczanej do kategorii administracyjnego prawa materialnego i jako takie zawarte w nim przepisy mają charakter materialnoprawny. Przepis ustanawiający termin 30-dniowy daje organowi orzekającemu wystarczający czas do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie oraz chroni obywatela przed nieuzasadnionym przewlekaniem postępowania w tym zakresie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 588/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/F93C1AD972).

Wg odmiennego stanowiska termin określony w § 2 ust. 6 rozporządzenia jest terminem instrukcyjnym. Przyjmuje się, że skoro podstawa prawna decyzji o skierowaniu na badania została określona w ustawie, która nie określa terminu do wydania decyzji o skierowaniu na badania, a ponadto upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wykonawczego nie daje podstaw do określenia tego terminu w rozporządzeniu, to termin określony w rozporządzeniu może być rozumiany wyłącznie jako termin do wydania rozstrzygnięcia, którego celem jest zobligowanie organu do szybkiego załatwienia sprawy. Ma on zatem charakter terminu procesowego (instrukcyjnego), nakładającego na organ administracji obowiązek załatwienia sprawy lub podjęcia danej czynności w określonym terminie. Upływ takiego terminu nie zwalnia jednak organu od obowiązku załatwienia sprawy (wydania decyzji), aczkolwiek wydanie decyzji po upływie tego terminu może być oceniane jako naruszenie przepisu określającego termin załatwienia sprawy. Jest to jednak naruszenie przepisu, które może pociągać skutek w postaci odpowiedzialności organu (pracownika), a nie niedopuszczalność wydania decyzji. Z tego też powodu przyjmuje się, że analizowany przepis § 2 ust. 6 rozporządzenia zawiera termin instrukcyjny, o jakim mowa np. w art. 35 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 883/06, LEX nr 362077; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1202/10, LEX nr 1087490).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym określony w § 2 ust. 6 rozporządzenia termin jest terminem procesowym (instrukcyjnym). Takie stanowisko prezentował tutejszy Sąd także w przeszłości (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 7/11 i III SA/Gd 8/11, LEX nr 994323 oraz 994327; z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 138/08, LEX nr 511367).

W związku z tym okoliczność, że w niniejszej sprawie Starosta orzekł o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w dniu 14 sierpnia 2012 r., tj. po ponad 2-miesięcznym terminie od uzyskania informacji o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów, nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z materiału dowodowego wynika, że w przypadku skarżącego istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, o których mowa w pkcie 4 załącznika nr 4b do rozporządzenia, tak więc organ administracji był zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi.

Nie mogą odnieść jakiegokolwiek wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji twierdzenia skarżącego o tym, że uprawnienie do kierowania pojazdami kat. B uzyskał w 1987 r., natomiast rozporządzenie, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję obowiązuje dopiero od 2004 r., co w jego ocenie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady praw nabytych. Należy z jednej strony wyjaśnić, że zaskarżona decyzja nie cofa skarżącemu posiadanego uprawnienia, a z drugiej strony należy wskazać, że uprawnienie do kierowania pojazdami nie jest uprawnieniem absolutnym (nieodwołalnym) i może w określonych przypadkach podlegać ograniczeniom czy wyłączeniom (np. w przypadku powzięcia zastrzeżeń co do stanu zdrowia osoby legitymującej się tym uprawnieniem, mogących powodować jej niezdolność do prowadzenia pojazdów, z uwagi na potrzebę ochrony bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, którą należy przedłożyć nad interes jednostki).

Wobec powyższego, uznając, że decyzja o skierowaniu D. S. na badania lekarskie zapadła w zgodzie z przepisami ustawy i rozporządzenia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.