Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1026/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 341
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.
article: art. 135 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 ust. 1 pkt 4, art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 755/20 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kartuskiego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz A. T. 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 755/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2020 r., w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Starosta Kartuski, na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.), orzekł o zatrzymaniu na okres 3 miesięcy A. T. prawa jazdy kat. AM, B1, B, BE, C1, C1E, C, CE, D1, D1E, D, DE, T, wydanego w dniu [...] października 2018 r. przez Starostę Kartuskiego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2020 r. wpłynęło zawiadomienie Komendy Miejskiej Policji w Gdańsku w związku z ujawnieniem czynu polegającego na kierowaniu przez skarżącego pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, tj. czynu, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 110; powoływanej dalej jako: p.r.d.). Początek terminu okresu zatrzymania prawa jazdy organ uzależnił od daty zwrotu dokumentu do depozytu urzędu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania orzekło w ten sposób, że: 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości; oraz 2) zatrzymało A. T. prawo jazdy kat. AM, B1, B, BE, C1, C1E, CE, D1, D1E, D, DE, T, wydane w dniu [...] października 2018 r. przez Starostę Kartuskiego na okres 3 miesięcy, tj. od dnia [...] marca 2020 r. (data złożenia oświadczenia o zagubieniu prawa jazdy) do dnia [...] czerwca 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Miejski Policji w Gdańsku poinformował Starostę o ujawnieniu popełnienia przez stronę w dniu [...] stycznia 2020 r. w Gdańsku wykroczenia drogowego polegającego na przekroczeniu w obszarze zabudowanym dozwolonej prędkości o 53,7 km/h, w związku z którym został sporządzony wniosek o ukaranie, oraz o tym, że kierujący nie posiadał przy sobie w chwili kontroli dokumentu prawa jazdy. Wraz z zawiadomieniem organ Policji przekazał organowi kopię świadectwa legalizacji urządzenia do pomiaru prędkości, za pomocą którego zostało ujawnione wykroczenie. Organ II instancji wskazał, że podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, jest informacja od podmiotu, który ujawnił popełnienie naruszenia, o przekroczeniu przez kierującego dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W niniejszej sprawie takie naruszenie ujawnił właściwy organ Policji, który nie dokonał fizycznego zatrzymania dokumentu prawa jazdy z uwagi na to, że kierujący nie posiadał go przy sobie. Z akt sprawy wynika, że strona nie przyjęła mandatu za przekroczenie prędkości w związku z czym został sporządzony i skierowany do właściwego Sądu wniosek o ukaranie. Ponadto strona została ukarana mandatem karnym za brak dokumentu prawa jazdy w trakcie kontroli. Mandat ten został przyjęty.

Organ odwoławczy podkreślił, że wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy organ administracyjny nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia prędkości, w tym ustalania winy. Organ opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji uprawnionego podmiotu, która ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Zatrzymanie prawa jazdy ma charakter prewencyjny, mający służyć zapobieganiu dalszym naruszeniom przez kierującego przepisów ruchu drogowego we wskazanym okresie. Organy nie są uprawnione do badania w jakich okolicznościach doszło do popełnienia wykroczenia, ani okoliczności dotyczących sposobu pomiaru prędkości, bądź rodzaju urządzeń do tego służących.

SKO stwierdziło, że podstawą uchylenia decyzji i ponownego orzeczenia co do istoty sprawy były okoliczności związane z początkiem biegu okresu zatrzymanie prawa jazdy. Strona wskazywała bowiem na zagubienie prawa jazdy, wobec czego dokument nie mógł zostać fizycznie przekazany do depozytu organu I instancji, a tym samym 3-miesięczny okres jego zatrzymania nie mógł rozpocząć swojego biegu. W marca 2020 r. skarżący złożył wniosek o wydanie duplikatu prawa jazdy oraz dołączył oświadczenie o zagubieniu dokumentu. Organ odwoławczy przyjął, że 3-miesięczny okres zatrzymania prawa jazdy powinien być liczony od dnia złożenia wniosku i oświadczenia, tj. od dnia [...] marca 2020 r. i powinien zakończyć bieg w dniu [...] czerwca 2020 r.

Odnosząc się do argumentacji strony, co do daty początkowej trzymiesięcznego okresu zatrzymania prawa jazdy SKO zwróciło uwagę, że fakt prowadzenia na drodze publicznej pojazdu bez posiadania przy sobie prawa jazdy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 38 pkt 1 p.r.d., nie może zwalniać kierowcy z odpowiedzialności administracyjnoprawnej i chronić go przed skutkami nieprzestrzegania obowiązujących przepisów ruchu drogowego. Organ wskazał, że ewentualne przyszłe uniewinnienie skarżącego przez sąd powszechny będzie stanowiło podstawę do wznowienia postępowania zakończonego niniejszą decyzją.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r. oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest jedynie informacja uzyskana od podmiotu, który ujawnił kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Uzyskanie takiej informacji obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W konsekwencji organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, gdyż jest to domena postępowania wykroczeniowego.

WSA wskazał na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. Akt I OPS 3/18 oraz związanie nią na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji podniósł, że stanowisko wynikające z przytoczonej uchwały pozwala na przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku wystarczającą podstawą wydania decyzji obu instancji była informacja Policji o zaistniałym naruszeniu, polegającym na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność o ile kilometrów na godzinę została przekroczona granica 50 km/h określona w przepisie, bowiem nawet najmniejsze przekroczenie tej granicy jest wystarczające do zastosowania ww. sankcji administracyjnej.

Sąd I instancji ocenił, że zarzuty skargi dotyczące wielkości przekroczenia prędkości, wadliwości samego pomiaru, jakości sprzętu użytego do pomiaru prędkości nie zasługują na uwzględnienie. W związku z informacją Komendy Miejskiej Policji w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2020 r. o przekroczeniu przez skarżącego prędkości w obszarze zabudowanym o 53,7 km/h organy były zobligowane do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na 3 miesiące i nie mogły czynić żadnych dodatkowych ustaleń dotyczących przekroczenia prędkości przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2020r.

WSA wskazał, iż kolejnym zagadnieniem podnoszonym w trakcie postępowania i w skardze do sądu administracyjnego była kwestia, od jakiej daty należy liczyć 3 miesięczny termin zatrzymania prawa jazdy. Skarżący twierdził, że termin winien być liczony od dnia stwierdzenia naruszenia przepisów o ruchu drogowym, w dniu [...] stycznia 2020 r., gdyż wówczas poinformował funkcjonariuszy o utracie prawa jazdy. Z kolei organ odwoławczy uznał, że termin ten powinien być liczony od dnia [...] marca 2020 r., gdy skarżący złożył zawiadomienie o zagubieniu prawa jazdy i wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy. WSA uznał, iż zgodnie z art. 102 ust. 1e ustawy o kierujących pojazdami (w brzmieniu na dzień orzekania przez organ odwoławczy) okres, o którym mowa w ust. 1c I 1d oblicza się na zasadach określonych w k.p.a., przy czym dla ustalenia początku okresu jest właściwa data zwrotu dokumentu do organu właściwego w sprawach wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, a w przypadku zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. - data tej czynności. Jeżeli w chwili wydawania decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, prawo jazdy było już w posiadaniu starosty z innego tytułu, okres zatrzymania prawa jazdy liczy się od dnia wydania tej decyzji.

Przepis ten nie określa zatem wprost od kiedy należy liczyć termin zatrzymania prawa jazdy, gdy jak w niniejszej sprawie skarżący wskazywał, że dokument zagubił, a następnie wystąpił o wydanie wtórnika, stosownie do art. 18 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Zdaniem WSA, wykładnia celowościowa i systemowa oraz wnioskowanie przez analogię prowadzą do wniosku, że organ odwoławczy dokonał właściwej interpretacji normy art.102 ust. 1e ustawy o kierujących pojazdami, iż termin zatrzymania prawa jazdy powinien być liczony od daty złożenia wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy, a nie od daty wykroczenia drogowego i ustnego powiadomienia organu policji o braku tego dokumentu z uwagi na jego zagubienie. Brak dokumentu prawa jazdy nie może być, w ocenie Sądu, uznany za równoznaczny z zatrzymaniem prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Kierowca, który nie posiada prawa jazdy w czasie kontroli, powinien zwrócić prawo jazdy do organu właściwego w sprawach wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Sąd podkreślił, że oceny wymagało, jaką czynność uznać za początek biegu terminu zatrzymania prawa jazdy w sytuacji zagubienia dokumentu. WSA stwierdził, że okoliczność, iż skarżący, mimo obowiązku posiadania prawa jazdy, nie miał go w czasie kontroli i nie wydał go policji, obciąża skarżącego. Strona nie wskazała daty zagubienia prawa jazdy. Obowiązek powiadomienia starosty o tym fakcie ciążył na niej od dnia zagubienia dokumentu, a na jego realizację skarżący miał 30 dni. Termin ten upłynął bądź jeszcze przed zatrzymaniem skarżącego przez policję, lub maksymalnie w ciągu 30 dni po zatrzymaniu, jeżeli dokument zagubiono w dniu zatrzymania. Skarżący powinien jak najszybciej wypełnić obowiązek zgłoszenia zagubienia prawa jazdy, a brak realizacji tego obowiązku obciąża go. Osoba naruszająca prawo w przedstawionych okolicznościach powinna ponieść negatywne konsekwencje w pełnym zakresie wynikającym z przepisów prawa. W ocenie Sądu, nastąpi to jedynie w przypadku gdy okres zatrzymania prawa jazdy będzie biegł w czasie gdy takie prawo jazdy skarżący posiada. Sankcja zatrzymania prawa jazdy nie powinna obejmować okresu jego zagubienia. W takim czasie kierowca nie może bowiem korzystać z prawa jazdy nie z uwagi na jego zatrzymanie stanowiące karę za złamanie przepisów prawa, lecz w wyniku własnego niedbalstwa - zagubienia dokumentu i zaniechania wystąpienia o jego wtórnik. W takiej sytuacji, zasadna jest interpretacja, że okres zatrzymania prawa jazdy powinien biec od daty wydania wtórnika prawa jazdy, a więc daty, w której kierowca ma realną możliwość korzystania z prawa jazdy. Inaczej sankcja zatrzymania prawa jazdy byłaby iluzoryczna, bowiem jej okres pokrywałby się z czasem kiedy kierowca nie posiada prawa jazdy z własnej woli, w wyniku tego, że zaniedbał wystąpienia o wydanie wtórnika dokumentu. Dla biegu okresu zatrzymania prawa jazdy istotne powinno być nie tylko zawiadomienie organu o zagubieniu prawa jazdy, lecz także złożenie wniosku o wydanie jego wtórnika. Przyjąć należy za zasadę liczenie okresu zatrzymania prawa jazdy od daty prawidłowego złożenia wniosku, bowiem początek biegu okresu zatrzymania prawa jazdy nie powinien być uzależniany od czasu trwania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

Sąd I instancji podkreślił, że wskazany przez organ początek biegu okresu zatrzymania prawa jazdy - dzień zawiadomienia o utracie prawa jazdy jest równocześnie dniem złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy. Skutków ustnego oświadczenia o zagubieniu prawa jazdy, złożonego podczas kontroli drogowej, nie można zatem utożsamiać ze skutkami złożenia oświadczenia I wniosku przewidzianego w art. 18 ustawy o kierujących pojazdami. Wbrew stanowisku skarżącego, złożenie dokonującemu kontroli drogowej organowi policji oświadczenia o zagubieniu prawa jazdy nie może być traktowane jako zdarzenie rozpoczynające bieg okresu zatrzymania prawa jazdy.

W ocenie WSA, organy obu instancji dokonały właściwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, ustaliły okoliczności sprawy w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. T., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego do tej skargi wyroku Sądu Rejonowego [...] w G. II Wydział Karny z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie II W [...] wraz z klauzulą prawomocności, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości decyzji SKO w Gdańsku z dnia [...] maja 2020 r. wydanej w sprawie o sygn. akt SKO [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, polegające na jego błędnym zastosowaniu i wydaniu wadliwego wyroku bez podstawy faktycznej go uzasadniającej oraz przyjęciu przez WSA, że doszło do przekroczenia dozwolonej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym przez Pana A. T., podczas gdy pomiar prędkości wykonany przez policjantów obarczony był błędem, a co za tym idzie brak jest podstaw do wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, co jednoznacznie potwierdza wyrok Sądu Rejonowego [...] w G. II Wydział Kamy z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie II W [...];

b) art. 102 ust. 1c w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, polegające na ich błędnym zastosowaniu oraz wydaniu wadliwego wyroku, a także przyjęciu w nim przez Sąd, że bieg terminu zatrzymania prawa jazdy na okres 3 miesięcy winien rozpoczynać się z dniem [...] marca 2020 r., podczas gdy decyzja Starosty Kartuskiego z dnia [...] lutego 2020 r. obarczona była brakami albowiem nie zawierała zobowiązania kierującego do zwrotu prawa jazdy bądź złożenia oświadczenia w przedmiocie jego zagubienia, a co za tym idzie uniemożliwiła skarżącemu przyczynienie się do nadania biegu terminowi okresu zatrzymania prawa jazdy - skarżący z uwagi na brak zobowiązania w decyzji, pozostawał w przekonaniu, iż termin zatrzymania prawa jazdy (biegnie od dnia jego formalnego zatrzymania tj. [...] stycznia 2020 r. zwłaszcza, że już w tym dniu złożył stosowne oświadczenie o utracie dokumentu prawa jazdy, co potwierdza zawiadomienie KMP w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2020 r. skierowane do Starosty Kartuskiego.

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 81a k.p.a, poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uznanie, pomimo niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego i rozstrzygnięcie na niekorzyść strony o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, a nadto przyjęciu, że bieg terminu zatrzymania prawa jazdy winien rozpoczynać się z dniem [...] marca 2020 r., podczas gdy brak jest jednoznacznych podstaw faktycznych do wydania przedmiotowej decyzji zaś co do rozpoczęcia biegu terminu - skarżący pierwsze oświadczenie o utracie dokumentu prawa jazdy złożył już w chwili zatrzymania, tj. w dniu [...] stycznia 2020 r. (co potwierdza zawiadomienia KMP w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2020 r.) zatem od tego dnia winien biec ewentualny termin zatrzymania prawa jazdy;

b) art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., polegające na ich błędnym zastosowaniu i błędnej wykładni, co doprowadziło do wydania przez Sąd wadliwego wyroku w przedmiocie oddalenia skargi na decyzję w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy na okres 3 miesięcy liczony od dnia [...] marca 2020 r., podczas gdy okoliczności sprawy wskazywały jednoznacznie, że jeżeli okres zatrzymania prawa jazdy miałby biec to powinien rozpocząć bieg od dnia [...] stycznia 2020 r., tj. od dnia jego formalnego zatrzymania zaś organ powinien prowadzić swoje działania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania, kierując się zasadami bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania;

c) art. 6 k.p.a. oraz 8 k.p.a., poprzez działanie niezgodne z zasadą praworządności, w sposób stronniczy, niesprawiedliwy i niebudzący zaufania obywatela do organów postępowania, a także w sposób niezapewniający równowagi stronom postępowania poprzez orzeczenie na niekorzyść strony wyłącznie na podstawie powziętej od KMP w Gdańsku informacji pomimo, iż strona kwestionowała prezentowane przez organy ścigania stanowisko, a także powodując dla strony nadmierne niekorzystne skutki nieposiadania przy sobie dokumentu prawa jazdy, znacznie przekraczające normalne następstwa takiego czynu, co doprowadziło do tego, że faktyczne zatrzymanie prawa jazdy Panu A. T. trwało blisko 6 miesięcy pomimo, że skarżący złożył oświadczenie w przedmiocie zagubienia dokumentu prawa jazdy już w dniu zatrzymania, tj. [...] stycznia 2020 r.,

d) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p,a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie dozwolonych granic swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że bieg 3 miesięcznego okresu zatrzymania prawa jazdy Pana A. T. winien biec od dnia [...] marca 2020 r., podczas gdy w świetle zebranego materiału dowodowego (mandat kamy oraz złożone oświadczenia w przedmiocie zagubienia dokumentu prawa jazdy) bieg terminu winien rozpocząć się już w dniu [...] stycznia 2020 r. albowiem oświadczenie w przedmiocie utraty dokumentu prawa jazdy zostało złożone przez skarżącego już w dniu [...] stycznia 2020 r., a następnie potwierdzone zostało pisemnie we wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w Kartuzach [...] luty 2020 r.),

- co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Sąd wadliwego wyroku utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję, która doprowadziła do tego, iż faktycznie - prawo jazdy pana A. T. zostało zatrzymane na okres blisko 6 miesięcy bez żadnej podstawy prawnej.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa są zasadne, a zatem skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia powodów uwzględnienia skargi, należy przypomnieć treść przepisów prawa, które stanowiły podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Ustawa o kierujących pojazdami stanowi w art. 102 ust. 1 pkt 4, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Z kolei w myśl art. 102 ust. 1c u.k.p. starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) p.r.d.

W niniejszej sprawie uwagę należy zwrócić jeszcze na treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, który stanowi (w brzmieniu na dzień wydania decyzji), że podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest informacja, o której mowa w pkt 1. Z przepisu tego wynika też, że informacja taka jest podstawą wydania ww. decyzji do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (...). Takiego komunikatu przed wydaniem zaskarżonej decyzji ani w dniu jej wydania nie ogłoszono. Z przywołanego punktu 1 wynika, że podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Naruszenie, o jakim mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. dotyczy kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.

Z treści powyższych przepisów wynika w sposób niewątpliwy, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest jedynie informacja uzyskana od podmiotu, który ujawnił kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Co więcej - uzyskanie takiej informacji obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Brzmienie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ("starosta wydaje decyzję administracyjną") nie pozostawia wątpliwości, że rozstrzygnięcie podejmowane na jego podstawie ma charakter związany. W konsekwencji organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, gdyż jak słusznie wskazał Sąd I instancji, jest to domena postępowania wykroczeniowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 15 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 900/17, wyrok NSA z 29 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2190/16, orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych).

Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18 wskazując, że "podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341 z późn. zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks Karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 z późn. zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym". Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższej uchwały zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15, OTK-A 2016/77). Sankcja administracyjna stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Istotą sankcji administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 października 2009 r. sygn. akt KP 4/09, OTK-A 2009/9/134).

W sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi informacja Policji o ujawnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie. Informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że w dniu [...] stycznia 2020 r. do organu I instancji wpłynęło zawiadomienie Komendy Miejskiej Policji w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2020 r., w związku z ujawnieniem czynu polegającego na kierowaniu przez A. T. pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, tj. czynu, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, co stanowiło podstawę wszczęcia postępowania, a następnie wydania przez Starostę Kartuskiego decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. o zatrzymaniu A. T. prawa jazdy kat. AM, B1, B, BE, C1, C1E, C, CE, D1, D1E, D, DE, T, nr [...], nr druku [...], wydanego w dniu [...] października 2018 r. przez Starostę Kartuskiego, na okres 3 miesięcy, z jednoczesnym nadaniem rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności.

Ze znajdującej się w sądowych aktach sprawy kserokopii wyroku Sądu Rejonowego [...] w G. II Wydział Kamy z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie II W [...] wynika, że Sąd prawomocnie uznał skarżącego kasacyjnie za winnego tego, że jadąc z prędkością 119,99 km/h przekroczył dopuszczalną prędkość o 49,99 km/h, gdzie obowiązuje dopuszczalna prędkość 70 km/h, czyn ten kwalifikuje jako wykroczenie z art. 92a k.w. i za to, na mocy art. 92a k.w. w zw. z art. 24 § 1 i 3 k.w. wymierzył obwinionemu karę grzywny w wysokości 500 zł (pięciuset złotych).

Jak wyjaśnił w przywołanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy u.k.p.

Tym niemniej zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję. Takie stanowisko zajął wcześniej Trybunał Konstytucyjny w cytowanym powyżej wyroku z 11 października 2016 r., w którym wskazał, że wykazanie błędnego pomiaru prędkości możliwe jest również w postępowaniu w sprawach o wykroczenie i wówczas jego skutkiem może być nawet uniewinnienie obwinionego od zarzucanego mu czynu. To z kolei, w razie uprzedniego zakończenia postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy, będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem ustalenie, że pomiar prędkości został błędnie dokonany jest nową okolicznością faktyczną istotną dla tej sprawy.

Sytuacja prawna będąca przedmiotem rozstrzygania w sprawie niniejszej o tyle różni się od rozważanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale, że to w toku postępowania sądowoadministracyjnego doszło do zanegowania prawidłowości informacji o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, w formie wyżej cytowanego prawomocnego wyroku wydanego przez Sąd karny.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. uchylenie aktu administracyjnego następuje w związku z zaistnieniem przesłanek zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. Sąd administracyjny ma obowiązek uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi wystąpienie jednej z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, chyba, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 146 § 1 lub 2 k.p.a.

Wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę stanowiła informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, w odniesieniu do której stwierdzono jej niezgodność z prawem (poprzez ustalenie przekroczenia dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o co najmniej 10 km/h i ustalenie, że skarżący kasacyjnie jechał z prędkością ok. 60 km/h), oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów, a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do stwierdzenia zaistnienia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Nie można bowiem pojęcia "naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji, a taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego np. określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a., czy też w art. 145a k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 18 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2324/17). Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zachodziła podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego.

W tej sytuacji należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że skoro z wyroku Sądu Rejonowego [...] w G. II Wydział Kamy z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie II W [...] wynika, że Sąd prawomocnie uznał skarżącego kasacyjnie za winnego tego, że jadąc z prędkością 119,99 km/h przekroczył dopuszczalną prędkość o 49,99 km/h, to ujawniła się okoliczność świadcząca o naruszeniu w postępowaniu administracyjnym art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. W aktach administracyjnych sprawy powinien bowiem znaleźć odzwierciedlenie stan faktyczny sprawy (art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a.). Podstawą orzekania przez sąd jest zatem materiał dowodowy, zgromadzony przez organ w toku postępowania administracyjnego i zawarty w aktach administracyjnych sprawy, ale sąd bierze również pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów, przeprowadzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 106 § 3 p.p.s.a.) oraz niewymagające dowodu fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.). Materiał dowodowy zebrany przez sąd nie służy jednak ustalaniu stanu faktycznego sprawy, lecz weryfikacji kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu w zakresie stanu faktycznego. Przyjęcie wskazanej w art. 133 § 1 zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej przez siebie decyzji. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Sąd uwzględni jednak nowe fakty lub dowody, które istniały w dacie wydania decyzji, a nie były znane organowi administracji publicznej, jeżeli zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (wyrok NSA z 20 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1618/08).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Kartuskiego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody i oceni ponownie stan sprawy w oparciu o poświadczony urzędowo za zgodność z oryginałem odpis wyroku Sądu Rejonowego [...] w G. II Wydział Kamy z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie II W [...] wraz z poświadczeniem jego prawomocności (gdyż w aktach sprawy sądowoadministracyjnej znajduje się jedynie dołączona przez profesjonalnego pełnomocnika strony kserokopia tego wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 1 i § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a., a także z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).