Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 539/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 i 29
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Protokolant: Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 859/08 w sprawie ze skargi S. W. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 539/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008r., w sprawie VII SA/Wa 859/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. W. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2008r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. po rozpatrzeniu wniosku S. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2005 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Pomorski Komendant Wojewódzki PSP wyraził zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań dla drogi pożarowej do budynku wysokiego wielorodzinnego w Gdańsku przy ul. [...], zaproponowanych w "Ekspertyzie w zakresie spełnienia warunków dla dojazdu pożarowego dla budynku wysokiego wielorodzinnego Gdańsk ul. [...]", Przedmiotowe postanowienie otrzymała m.in. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...].

Pismem z dnia 10 grudnia 2007 r. S. W. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Skarżący podnosząc, iż jest współwłaścicielem działki, na której wzniesiono budynek przy ul. [...] w Gdańsku. Ponadto zarzucił naruszenie przez organ ochrony przeciwpożarowej art. 7 oraz 77 k.p.a.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności postanowienia Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2005 r. uzasadnił brakiem interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Wyjaśnił, że chociaż Stanisław W. jest mieszkańcem budynku przy ul. [...] w Gdańsku oraz współwłaścicielem części nieruchomości, nie czyni to z niego strony postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia przez Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP "Ekspertyzy w zakresie spełnienia warunków dla dojazdu pożarowego dla budynku wysokiego wielorodzinnego Gdańsk ul. [...]" bowiem przedmiotowa sprawa nie dotyczy obowiązku lub interesu prawnego jednego obywatela, ale całej wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej, zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali , przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. W. podnosząc, że interes prawny każdego z właścicieli mieszkań w prawidłowym wytyczeniu drogi pożarowej jest oczywisty. Wytyczenie drogi z odstępstwem od wymogów określonych przepisami prawa wpływa bezpośrednio na bezpieczeństwo osobiste każdego z właścicieli lokali oraz wpływa też na bezpieczeństwo każdego z lokali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i skargę oddalił. Sąd wskazał, że organ administracyjny odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. jeżeli wniosek nie pochodzi od strony postępowania. Zakres przedmiotowy niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżący ma w niniejszej sprawie przymiot strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednak skarżący - jako właściciel lokalu mieszkalnego nr 56, wraz z właścicielami innych lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową, która zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali powołana jest do reprezentowania interesów swoich członków. Z przepisu tego wynika, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że wspólnota mieszkaniowa jest tzw. ułomną osobą prawną i jej zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym wynika z treści art. 29 k.p.a. Wspólnota mieszkaniowa posiada zdolność prawną, a w momencie, gdy posiada prawidłowo ustanowiony zarząd ma też zdolność do czynności. Sąd I instancji stwierdził, że w pewnych wypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym takich jak np. wspólnoty mieszkaniowe czy spółdzielnie. Dotyczy to sytuacji, gdy członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny. Istnieje wówczas podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. W ocenie Sądu I instancji , w niniejszej sprawie S. W. nie można przyznać statusu strony postępowania. Skarżący nie wykazał bowiem w toku postępowania, iż posiada w omawianej sprawie swój własny zindywidualizowany interes prawny. Twierdzenie strony, że droga pożarowa służy zapewnieniu nie tylko bezpieczeństwa pożarowego dla części wspólnych budynku lecz także bezpieczeństwa dla każdego z lokali w nim się znajdujących się potwierdza nie jego zindywidualizowany interes prawny lecz wspólny interes wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej, która działa w imieniu wszystkich mieszkańców budynku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł S. W. podnosząc zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 145§ 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. polegający na oddaleniu skargi mimo, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. błędną wykładnię art. 28 k.p.a. i 29 k.p.a. oraz błędną wykładnię przepisów art. 6 i art. 17 ustawy o własności lokali.

Powołując się na te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd wadliwie przyjął, iż skarżący nie jest stroną postępowania a stroną taką jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa. Wspólnota mieszkaniowa jest na mocy art. 6 ustawy o własności lokali podmiotem praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym, nadto zgodnie z powołanym przepisem wspólnota posiada zdolność sądową. W żadnym zakresie przepis art. 6 ustawy o własności lokali nie wskazuje na zdolność wspólnoty do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Skarżący wskazał, że wspólnota mieszkaniowa nie ma osobowości prawnej, nie jest też organizacją społeczną. Zatem mając na uwadze literalną wykładnię art. 29 k.p.a. nie może być stroną postępowania administracyjnego. Wspólnota może co prawda takie prawa nabyć na własny rachunek lecz co do zasady wspólnota jest jedynie formą zarządu współwłasnością ( nieruchomością wspólną). Tym samym nawet jeżeli przyjąć, iż w zakresie swojego działania wspólnota może być stroną postępowania administracyjnego to wszelkie działania wspólnoty odnoszą bezpośredni skutek dla praw i obowiązków jej członków. W szczególności wskazać należy, iż członkowie ponoszą bezpośrednią odpowiedzialność za zobowiązania zaciągnięte przez wspólnotę zgodnie z art. 17 ustawy o własności lokali. Nadto sama kwestia usytuowania drogi pożarowej nie wiąże się wyłącznie z prawami i obowiązkami jakie są dla właścicieli lokali wspólne. Droga taka winna umożliwiać zgodne z przepisami warunki bezpieczeństwa dla każdego z odrębnych lokali a właściciel lokalu jest bezpośrednio zainteresowany w takim wytyczeniu drogi pożarowej, by jego lokal odpowiadał standardom bezpieczeństwa pożarowego wynikającego z przepisów prawa. Wskazać należy, iż negatywne konsekwencje nie spełniania takich standardów właściciel może ponieść bezpośrednio w wyniku utraty lub uszkodzenia lokalu w trakcie pożaru jak również poprzez odpowiedzialność za zobowiązania wspólnoty w wypadku wymierzenia kar administracyjnych związanych z naruszeniem przepisów prawa. Również bezpośrednio właścicieli poszczególnych lokali będą dotyczyły nakazy czy zakazy jak np. zakaz użytkowania obiektu wynikający z naruszenia przepisów bezpieczeństwa pożarowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt.1 c p.p.s.a w zw. z art. 28 k.p.a, art. 29 k.p.a. oraz art.6 i 17 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, dalej jako ustawa o własności lokali) twierdząc, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż skarżący nie jest stroną postępowania a stroną taką jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa. Zdaniem skarżącego przepis art.29 k.p.a. nie daje podstaw do uznania, że wspólnota mieszkaniowa może być stroną postępowania administracyjnego.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej nie mieszczą się w pojęciu naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w art.174 pkt.2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna w tym względzie powinna być oparta na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wynika to z faktu, że art. 28 i 29 k.p.a., chociaż zlokalizowane są w ustawie procesowej, to zawierają normy prawa materialnego regulujące kwestię strony postępowania administracyjnego. Obowiązek i interes prawny przewidziany w art. 28 k.p.a. odnoszący się także do podmiotów wskazanych w art. 29 k.p.a. jest stanowiony przepisem prawa materialnego. Strona postępowania administracyjnego jest więc wprawdzie instytucją procesową, jednak rozumieć ją należy jako zespół norm prawnych odnoszących się do określonej sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym. Nie ulega natomiast wątpliwości, że przepis art. 6 i art. 17 ustawy o własności lokali stanowią normy prawa materialnego.

Mimo jednak wadliwego sformułowania podstawy zarzutu skargi kasacyjnej, możliwe jest jej rozpoznanie, ponieważ wynika z niej, że w istocie skarżący zarzuca naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polega na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ustawy o własności lokali, a w konsekwencji art. 28 i 29 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym wynika z treści art. 29 k.p.a., jest niezasadny.

Zgodne z treścią art. 6 ustawy o własności lokali ogól właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana.

W myśl natomiast art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Pojęcie "interes prawny" należy rozpatrywać według norm prawa materialnego.

Z przepisów ustawy o własności lokali wynika ( art. 6, art. 17, art. 21), że wspólnota mieszkaniowa nie ma osobowości prawnej, jest natomiast tzw. ułomną osobą prawną, bowiem ma ona zdolność sądową (może pozywać i być pozywana) dysponuje swoim majątkiem i odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. Wspólnota mieszkaniowa jako ułomna osoba prawna ma pewne atrybuty osobowości prawnej, ponieważ posiada między innymi typową cechę osobowości prawnej jaką jest struktura organizacyjna. Po pierwsze, jest oznaczona, gdyż wspólnotę mieszkaniową oznacza się adresem nieruchomości, na której posadowiony jest budynek z wyodrębnionymi lokalami. Ma także swój organ w postaci zarządu, który reprezentuje tę wspólnotę na zewnątrz. Powyższe cechy wspólnoty mieszkaniowej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczą o tym, że wspólnota mieszkaniowa, co do zasady może być stroną postępowania administracyjnego mimo, że nie posiada osobowości prawnej.

Podobny problem był przedmiotem rozważań NSA , który w składzie pięciu sędziów podjął uchwałę z dnia 26 listopada 2001 roku, sygn. akt OPK 19/01 (publ. ONSA 2002 r. Nr 2, poz. 68). Wyrażając pogląd, iż wspólnota mieszkaniowa, o której mowa w art. 6 ustawy o własności lokali , ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 i 29 k.p.a. w sprawie o zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości wspólnej na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085). W uzasadnieniu do uchwały NSA stwierdził, że wykładnia art. 29 k.p.a. nie może prowadzić do sytuacji, w której wspólnota mieszkaniowa nie mogłaby brać udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w którym wydawano by decyzję normującą jej prawa i obowiązki. W wyroku z dnia z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt V SA 1935/99 ( niepubl.), NSA interpretując art. 29 k.p.a. stwierdził, że jeżeli ustawodawca wyposaża dany podmiot w zdolność prawną na gruncie określonej dziedziny administracyjnego prawa materialnego, to prawo procesowe nie może ograniczać jego zdolności.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd wyrażony w powyższych orzeczeniach, który potwierdza słuszność stanowiska Sądu I instancji, iż Wspólnota Mieszkaniowa ma w niniejszej sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 i art. 29 kpa. reprezentując ogół właścicieli poszczególnych lokali wchodzących w skład nieruchomości przy ul. [...] w Gdańsku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd się, że jeśli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym.

Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie skarżący S. W. nie posiada interesu prawnego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2005r. Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku działając w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej ( Dz.U. nr 121, poz. 1137) oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U.nr 121, poz. 1139) po rozpoznaniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w Gdańsku przy ul. [...] postanowił wyrazić zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań dla drogi pożarowej do budynku wysokiego, wielorodzinnego w Gdańsku przy ul. [...].

Przepis art. 3 ust.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002 r. , nr 147, poz.1229 ze zm.) stanowi, że osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Z ustępu 2 tego przepisu wynika, że właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach. Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku, w tym doprowadzenia do niego drogi przeciwpożarowej generalnie spoczywa zatem na podmiotach korzystających z budynku, a więc także na właścicielu budynku. Odnosząc powyższe do realiów tej sprawy wskazać należy, że w następstwie ustanowienia odrębnej własności lokali zarówno działka gruntu, na której usytuowany jest budynek, jak i części budynku oraz urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku poszczególnych właścicieli lokalu, a są niezbędne do korzystania z budynku i lokali stają się - stosownie do dyspozycji art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali - współwłasnością wszystkich właścicieli samodzielnych lokali. Jeśli zatem jak stanowi art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową i to wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana - to do zadań wspólnoty mieszkaniowej (działającej przez swój zarząd ), a nie do poszczególnych jej członków należy obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego wspólnej nieruchomości, w tym budynku. To wspólnota mieszkaniowa działa w imieniu i na rzecz właścicieli lokali - członków wspólnoty. Trudno sobie wyobrazić, aby o bezpieczeństwie przeciwpożarowym budynku wielomieszkaniowego, a tym samym o bezpieczeństwie lokali mieszkalnych w nim znajdującym się mógł decydować indywidualnie każdy właściciel lokalu mieszkalnego.

Z w/ w przepisów wykonawczych a także przepisów powołanej o ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie można wywieść , własnego interesu prawnego członka wspólnoty mieszkaniowej w sprawie dot. zapewnienia drogi pożarowej do budynku stanowiącego współwłasność członków wspólnoty. Interes prawny powinien być rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony. Zapewnienie zgodnej z przepisami drogi pożarowej do budynku wspólnoty zapewnia jednocześnie ochronę przeciwpożarową każdemu właścicielowi lokalu znajdującemu się w tym obiekcie. Wobec powyższego stwierdzić należy, że właściciel lokalu, należący do wspólnoty mieszkaniowej, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), nie ma przymiotu strony w sprawie doprowadzenia, na podstawie w/w przepisów dot. ochrony przeciwpożarowej, drogi pożarowej do budynku wspólnoty mieszkaniowej. Przymiot strony w takiej sprawie posiada wspólnota mieszkaniowa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 p.p.s.a.