Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2115/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128  ust. 1 pkt. 2, art. 60 ust. 2 pkt. 7
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 66 ust. 2, art. 7, art. 2, art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 299 poz 9 art. 7 ust. 2
law: Dyrektywa 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotycząca niektórych aspektów organizacji czasu pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 712/10 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku zwolnienia ze służby oraz zaległe urlopy wypoczynkowe 1) ze skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) oddala skargę kasacyjną M. S.; 3) zasądza od M. S. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 520 (pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 712/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku zwolnienia ze służby oraz za zaległe urlopy wypoczynkowe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a z ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję z dnia [...] lipca 2009 r.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Rozkazem personalnym z dnia [...] października 2007 r., nr [...], zmienionym rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., M. S. z dniem [...] marca 2008 r. został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej zwanej ABW). Powyższy rozkaz został wydany na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (obecnie Dz. U. z 2010 r., nr 29, poz. 154), dalej zwanej ustawą, zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku dwukrotnego niestawienia się bez usprawiedliwienia przed komisją lekarską, do której został skierowany w celu określenia jego stanu zdrowia. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Szef ABW decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. odmówił M. S. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku zwolnienia ze służby oraz za zaległe urlopy wypoczynkowe. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ podał, że prawo funkcjonariusza do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w całości lub części urlop wypoczynkowy powstaje w dniu zwolnienia ze służby, tj. zdarzenia uniemożliwiającego realizację prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze. W tym też dniu prawo do urlopu w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Organ w oparciu o art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy, uznał, że skarżącemu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe nie przysługuje, ponieważ art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy nie przewiduje wypłaty tych należności dla funkcjonariuszy, zwalnianych na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 7 ustawy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. S. zarzucił organowi naruszenie postanowień art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez niewykonanie obowiązków wynikających z postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie wnioskodawcy obowiązkiem organu administracyjnego było rozpatrzenie jego stanowiska w zakresie zasad stosowania art. 128 ustawy także z uwzględnieniem unormowań unijnych, które dla krajowego systemu prawnego stanowią obowiązujący wzorzec. Przepis art. 128 ustawy jest niezgodny z regulacją art. 7 ust. 2 unijnej Dyrektywy nr 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego z dnia 4 listopada 2003 r., dotyczącą niektórych aspektów organizacji czasu pracy. Przepis ten stanowi - w jego ocenie - wyraz niewłaściwej implementacji do prawa polskiego, przepisów tej Dyrektywy. Oznacza to, że organy administracyjne, jak i sądy krajowe są zobowiązane stosować przepisy Dyrektywy oraz odstąpić od stosowania sprzecznych z nią przepisów prawa krajowego. Dlatego też kwestionowana decyzja, jako wydana na podstawie sprzecznego z prawem unijnym przepisu, musi być wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 156 K.p.a. Nadto wnioskodawca zaakcentował, że pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. poinformowano go o przyznaniu świadczenia pieniężnego w postaci dopłaty do wypoczynku, związanego nierozerwalnie z nabyciem prawa do urlopu wypoczynkowego za lata 2007 i 2008, bowiem za rok 2006 skarżący skorzystał już z tego świadczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Szef ABW decyzją z dnia [...] września 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prawne. W nawiązaniu do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że wydając zaskarżoną decyzję działał w granicach i na podstawie powszechnie obowiązującej normy prawnej, której konstytucyjność nie została zakwestionowana. W ocenie organu obowiązek konfrontowania unormowania krajowego z prawem wspólnotowym dotyczy procesu prawotwórczego, czyli ma miejsce na etapie tworzenia prawa, nie dotyczy zaś etapu samego stosowania prawa.

W skardze na powyższą decyzję M. S. podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej i prawa konstytucyjnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji pracy (2003/88/WE) [Dz. Urz. UE L nr 299, s. 9] w zw. z art. 10 i art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r., nr 90, poz. 864) oraz w zw. z art. 9, art. 87, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez odmowę przyznania prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe w związku z rozwiązaniem stosunku służbowego; art. 31 ust. 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C nr 303, z 14 grudnia 2007 r.), poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż ekwiwalent za coroczny płatny urlop skarżącemu nie może przysługiwać w przypadku, gdy przed zwolnieniem był chory i nie mógł wykorzystać tego urlopu w naturze, a prawo do urlopu nabył na podstawie art. 95 ust. 4 i art. 123 ust. 1 pkt 5 ustawy o ABW; art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż unormowanie konstytucyjne nie zawiera upoważnienia dla ustawodawcy do wygaszenia lub uchylenia płatności urlopu w drodze ustawy; art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez dyskryminację i nierówne traktowanie skarżącego w stosunku do funkcjonariuszy ABW, wymienionych w art. 123 ust. 1 pkt 5 i art. 128 ust. 2 ustawy o ABW, jak również poprzez nierówne traktowanie skarżącego w stosunku do żołnierzy zawodowych, tj. podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej. W ocenie skarżącego naruszenie powyższe doprowadziło do jego dyskryminacji jako obywatela polskiego w stosunku do innych obywateli Unii Europejskiej, a także innych obywateli polskich w ten sposób, iż mimo jasnego zakazu dyskryminacji wyrażonego w art. 14 Konwencji czy też art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji RP organ II instancji zaaprobował stanowisko organu I instancji, odmawiające skarżącemu prawa do ekwiwalentu, gdy w takiej sytuacji inni obywatele Unii, a także obywatele polscy, ekwiwalent za niewykorzystany urlop otrzymaliby; art. 156 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie skarżący wniósł o rozważenie możliwości zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, dotyczącym konstytucyjności spornej regulacji, jak również do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym.

W obszernym uzasadnieniu skargi zaznaczył, że między stronami nie było sporu co do ustalonych okoliczności faktycznych. Jednocześnie skarżący akcentował, że uprawnienie do corocznego, płatnego urlopu i jego konwersji w ekwiwalent, w przypadku niemożności skorzystania z urlopu ze względu na chorobę trwającą w okresie bezpośrednio przed zwolnieniem z pracy (służby), jest zaliczane do uznawanych w ustawodawstwie krajowym i europejskim podstawowych praw socjalnych. Nie jest zatem dopuszczalna praktyka powodująca wygaśnięcie roszczenia finansowego o ekwiwalent za niewykorzystany urlop. Podkreślał, że przepis art. 60 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 123 ust. 1 pkt 5 ustawy, na mocy którego funkcjonariusze ABW i AW zwalniani są ze służby i jednocześnie nie mają żadnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop, w przypadku gdy do końca zatrudnienia byli niezdolni do pracy (służby) z powodu choroby, jest niezgodny z powołanymi przepisami prawa wspólnotowego oraz z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, ustanawiającymi gwarancje prawa do corocznego płatnego urlopu w sposób bezwarunkowy, co dotyczy również ekwiwalentu. W ocenie skarżącego, rozpoznanie sprawy o ekwiwalent winno odbyć się na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 95 ustawy, gdyż przepisy te stanowią wystarczającą podstawę prawną do wydania decyzji. Prawo do urlopu uzyskał bowiem na podstawie Konstytucji oraz ustawy o ABW, zaś ekwiwalent za niewykorzystany urlop stanowi konieczny substytut w miejsce niewykorzystanego urlopu. Konstytucja uznaje ochronę wynagrodzenia za element ochrony wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Odwołując się do norm prawnych zawartych w prawie europejskim skarżący podkreślił, że państwa członkowskie nie są uprawnione do wprowadzania do krajowego porządku prawnego rozwiązań umożliwiających wygaśnięcie prawa do urlopu. Jednocześnie zaznaczył, że unormowania unijne, gwarantujące prawo do urlopu i rekompensaty pieniężnej w przypadku jego niewykorzystania z uwagi na chorobę, dotyczą wszystkich zatrudnionych, a więc także funkcjonariuszy służb publicznych. Ograniczenia mogą pojawiać się tylko w wyjątkowych sytuacjach, np. zagrożenia bezpieczeństwa publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę odwołując się do treści art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów. Zwrócił uwagę, że w orzecznictwie i piśmiennictwie prawo do corocznego urlopu oraz prawo do otrzymania wynagrodzenia z tego tytułu traktowane jest jako dwa aspekty jednego prawa. Natomiast w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. (sygn. akt K 1/08, Dz. U. nr 34, poz. 190) Trybunał Konstytucyjny, rozstrzygając co do zgodności z Konstytucją RP określonych przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 ze zm.) przyjął, że prawo do rocznego płatnego urlopu gwarantowane jest w art. 66 ust 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy. Rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi zatem konieczny substytut, otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu. Skoro więc prawo do corocznego płatnego urlopu jest gwarantowane w Konstytucji, to nie może być arbitralnie ograniczone. Powyższe Trybunał odniósł również do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, uznając, że ograniczenia te nie mogą dotyczyć również służb. Zaznaczył przy tym, że policjanci, którzy mają niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, mają prawo do ich żądania na podstawie art. 66 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Sąd I instancji podkreślił także, iż problematyka ograniczenia uprawnień wynikających z organizacji czasu pracy była rozważana w orzecznictwie ETS-u, w którym stwierdzono, że dyrektywa 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotycząca niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz. U. UE L. 03.299.9) ma zastosowanie do wszystkich sektorów działalności. Reguluje m. in. minimalne wymagania dotyczące corocznego płatnego urlopu i odnosi się do wszystkich zatrudnionych, w tym także do funkcjonariuszy służb. Ograniczenia uregulowanych w niej minimalnych wymagań mogą być przewidziane tylko w wyjątkowych sytuacjach, np. zagrożenia bezpieczeństwa publicznego, nie mogą natomiast odnosić się do wyodrębnionej w oparciu określone kryteria grupy osób. W ustawie prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego, w wymiarze 26 dni roboczych, zostało zagwarantowane w przepisie art. 95 ust. 1. Prawo to, mając na względzie art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie zostało w żadnym zakresie ograniczone, także co do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop. Sąd podzielił pogląd organu, że art. 128 ustawy nie ma zastosowania do sytuacji skarżącego, bowiem nie odnosi się on do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 7 ustawy, czyli z powodu dwukrotnego niestawienia się bez usprawiedliwienia przed komisją lekarską, do której został skierowany w celu określenia jego stanu zdrowia. W ocenie Sądu, nie oznacza to jednak, że skarżącemu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop się nie należy, bowiem prawo do tego ekwiwalentu nie zostało w ustawie w żadnym zakresie ograniczone, czy wręcz wyeliminowane. Z żadnego też przepisu przedmiotowej ustawy nie wynika, aby sytuacja przewidziana w art. 60 ust. 2 pkt 7 ustawy była adekwatna dla przesłanek, pozwalających na ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Na wyciągnięcie takich wniosków nie pozwalają też prace ustawodawcze nad tym przepisem. Skoro zatem prawo do urlopu należy do praw obywatelskich, gwarantowanych Konstytucją, jest prawem podmiotowym o charakterze osobistym, którego nie można się zrzec, to oznacza, że skarżący mógł skutecznie domagać się od organu wypłaty ekwiwalentu za jego niewykorzystanie na podstawie art. 95 ust. 1 w zw. z art. 123 ust. 1 pkt 5 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 81 Konstytucji, praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji, można dochodzić w granicach określonych w ustawie. W omawianej ustawie zarówno samo prawo do urlopu, jak i jego wymiar zostały określone, a więc, zdaniem Sądu, możliwe jest też dochodzenie prawa do ekwiwalentu za urlop niewykorzystany. Tym samym organ naruszył powyższe przepisy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego i pytaniem prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym: art. 95 ust. 1 i art. 123 ust. 1 pkt 5 ustawy na skutek tego, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd dokonał błędnej wykładni tych przepisów i uznał, że w oparciu o nie skarżący, zwolniony ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 7 ustawy, może skutecznie domagać się od organu wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy i niewłaściwie je zastosował, przyjmując, że stanowią podstawę prawną do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, wbrew regulacji art. 128 ust. 1 ustawy; art. 128 ust. 1 ustawy, gdyż Sąd dokonał błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na uznaniu w uzasadnieniu wyroku, że regulacja ta nie ma zastosowania do sytuacji skarżącego, mimo, że wyłącznie ten przepis określa kwestię wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy zwalnianym ze służby funkcjonariuszom ABW i dokładnie precyzuje w jakich sytuacjach ten ekwiwalent przysługuje. Uzasadniając powyższe zarzuty nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu, że przepisy art. 95 ust. 1 i art. 123 ust. 1 pkt 5 ustawy mogą stanowić podstawę prawną do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy funkcjonariuszowi, zwolnionemu ze służby w ABW w oparciu o przepis art. 60 ust. 2 pkt 7 tej ustawy, bowiem przepisy te nie regulują kwestii wypłaty świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby. Przepis art. 123 ust. 1 wymienia ogólnie świadczenia przysługujące funkcjonariuszom ABW, a pkt 5 tej regulacji wymienia wśród tych świadczeń, ogólnie świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby. Szczegółowo kwestię wypłaty świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby reguluje wyłącznie przepis art. 128 ust. 1, który określa w jakiej sytuacji następuje wypłata świadczeń w nim wymienionych oraz jednoznacznie ogranicza wypłatę tych świadczeń, w tym ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby urlop wypoczynkowy oraz zaległe urlopy wypoczynkowe, do przypadków zwolnień funkcjonariuszy w oparciu o przepisy art. 54 ust. 3, art. 57 ust. 4 i art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 ustawy. Pominięcie przez ustawodawcę art. 60 ust. 2 pkt 7 oznacza, że funkcjonariusz zwolniony na podstawie tego przepisu nie ma prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. Ponadto wskazano, że WSA w Warszawie w sprawie ze skargi M. S. w przedmiocie wypłaty odprawy wymienionej w art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy po części potwierdził, że świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby mu nie przysługują.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również M. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., bowiem motywy i uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiadają w pełni wymogom określonym w tych przepisach, w szczególności nie zawierają przekonującego uzasadnienia stanowiska zajętego przez Sąd I instancji, jak i również wskazania co do dalszego postępowania organu. Sąd uwzględniając skargę nie dostrzegł w granicach danej sprawy istotnego uchybienia ustawodawcy, które polegało na braku unormowania zawierającego zasady i określającego wysokość ekwiwalentu pieniężnego w związku ze zwolnieniem ze służby i sam nie dokonał rekonstrukcji odpowiedniej normy prawnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w przypadku nie istnienia ustawowego unormowania procedury określającej sposób i zasady naliczania wielkości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, Sąd powinien w uzasadnieniu, a w szczególności we wskazaniach co do dalszego postępowania, określić sposób i zasady naliczania ekwiwalentu. Sąd pierwszej instancji stosując analogię w prawie do rozwiązań przyjętych w prawie pracy lub do uregulowań zawartych w innych służbach mundurowych, mając na względzie postanowienia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, powinien był zawrzeć wytyczne umożliwiające organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa. Brak takich wskazań nie zapobiega powtórzeniu przez organ administracji publicznej wad postępowania, które spowodowały uwzględnienie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2011 r. M. S. wniósł o rozważenie możliwości zwrócenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym tego, czy art. 60 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy, w zakresie, w jakim wyłączają funkcjonariuszy ABW i AW zwolnionych ze służby za dwukrotnie nieusprawiedliwione niestawiennictwo przed komisją lekarską, z kręgu funkcjonariuszy uprawnionych do świadczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby, o których mowa w art. 123 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, są zgodne z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

W piśmie procesowym z tej samej daty skarżący ponownie zwrócił uwagę na niekonstytucyjność przepisu art. 60 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 128 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy i podkreślił, że rozpoznanie sprawy kasacyjnej w oparciu o wadliwy, nieznowelizowany wraz z dodaniem nowej przesłanki odejścia ze służby przepis art. 128 ustawy, winno się odbywać z uwzględnieniem zasady niedokonywania interpretacji na niekorzyść skarżącego, a równocześnie poprzez wykorzystanie w drodze analogii uregulowań zamieszczonych w pragmatykach służbowych dużych służb mundurowych, takich jak wojsko i policja. Podniósł również, że z treści art. 95 ust. 1 ustawy o ABW wprost wynika, iż prawo funkcjonariusza do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego jest jego prawem podmiotowym o charakterze osobistym, niezbywalnym i przysługującym z mocy ustawy. Z samej istoty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynika, że staje się zamiennikiem finansowym niezrealizowania prawa do odpoczynku (urlopu) w naturze, w trakcie pozostawania w służbie. Wypłata ekwiwalentu jest jednorazowym świadczeniem przysługującym w razie niewykorzystania urlopu z powodu rozwiązania stosunku służbowego i zdaniem skarżącego nie jest do tego potrzebny przepis ustawowy o przyznaniu prawa, bowiem skarżący już je posiada, natomiast w sprawie niezbędne jest rozważenie możliwości zastosowania analogii w prawie procesowym do przepisów prawa pracy. Skarżący wskazał również na niezgodność art 60 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 123 ust. 1 pkt 5, art. 128 ust. 1 ustawy z art. 9 w zw. z art. 87, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim narusza wskazywane już wcześniej przez skarżącego przepisy prawa Unii Europejskiej oraz wiążące Polskę prawo międzynarodowe. Prawo do odprawy i ekwiwalentu za urlop powstaje ex lege, po spełnieniu przez określone podmioty kilku wymienionych w ustawie przesłanek. Prawo to może zostać ograniczone poprzez przepis zawierający normę lex specialis. Dlatego, zdaniem skarżącego, na Sądzie II instancji spoczywa obowiązek zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego lub wydania orzeczenia w oparciu o przepisy Konstytucji, z jednoczesnym odrzuceniem niekonstytucyjnych norm prawnych.

Ustosunkowując się do powyższego, Szef ABW w piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2011 r., podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, dodatkowo akcentując, że ratio legis art. 128 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 7 ustawy miało na celu przyznanie wypłat świadczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby tylko w pewnych wypadkach zwolnienia ze służby (co do zasady w przypadkach, kiedy zwolnienie ze służby następuje z przyczyn niezależnych od funkcjonariusza). Nadto wskazał, że analogiczna regulacja została przez ustawodawcę wprowadzona m.in. w ustawach pragmatycznych innych służb specjalnych (Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego), a także w ustawie o Straży Granicznej - przyznanie świadczeń związanych z odejściem ze służby ma miejsce tylko w niektórych sytuacjach zwolnienia ze służby i nie obejmuje przypadku, gdy istnieje podstawa zwolnienia ze służby z uwagi na to, iż funkcjonariusz nie stawił się na badania lekarskie. Organ odwołał się do argumentacji WSA w Warszawie, zawartej w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 682/10. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją, ponieważ jest to prerogatywa zastrzeżona do właściwości Trybunału Konstytucyjnego, wobec tego nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Wprawdzie w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to jednak dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, podlega stosowaniu. Dlatego też błędne są wywody Sądu I instancji w przedmiocie tych przepisów ustawy, na których w uzasadnieniu wyroku oparto wywody zmierzające do odmowy zastosowania przepisów ustawy, których niekonstytucyjność nie została stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny. Wytyczne wyrażone przez Sąd w tym zakresie uniemożliwiają organowi wykonanie tego orzeczenia, albowiem wskazują na obowiązek działania wbrew zasadzie legalizmu, wynikającej z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2011 r. skarżący podtrzymał wywody dotyczące naruszenia konstytucyjnej zasady równości i powołał się w tej mierze na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, odnoszące się do spornego unormowania w przepisach dotyczących funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Sprzeciwił się możliwości stosowania analogii z przepisami ustawy o Policji w zakresie sposobu liczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wskazując, że prawo do urlopu funkcjonariusza ABW jest jego prawem podmiotowym, wynikającym z art. 95 ust. 1 ustawy, zaś ekwiwalent jest zamiennikiem tego prawa, podniósł, iż zaskarżona decyzja doprowadziła do pozbawienia go tego prawa zagwarantowanego konstytucyjnie w sposób bezwarunkowy. Wywiódł ponadto, że sporna regulacja ustawy, dotycząca ekwiwalentu za urlop narusza zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzania przez ustawodawcę do porządku prawnego sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skargach kasacyjnych organu i skarżącego zarzutów.

Co do skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego należało uznać jej zasadność. Jak już wyżej wspomniano skarga ta, przy nie kwestionowanych przez żadną ze stron ustaleniach faktycznych, ograniczała się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a w istocie do zarzutu błędnej wykładni przepisów ustawy dotyczących wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy funkcjonariusza ABW, zwolnionego na podstawie przepisu art. 60 ust. 2 pkt 7 ustawy.

W tym miejscu wrócić należało do wywodu Sądu I instancji, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wywód ten opierał się na przepisie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz na założeniu, że prawo do ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy stanowi konieczny substytut urlopu niewykorzystanego. Przepis art. 66 ust. 2 Konstytucji stanowi, że pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołał się Sąd dotyczył m. in. regulacji art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 ze zm.), w myśl której policjant zwalniany ze służby otrzymuje (...) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe. Chodziło tu zatem o rodzajowo inne ograniczenia prawa do ekwiwalentu urlopowego, niż to, które wynika z przepisu art. 128 ust. 1 ustawy. Wyrok Trybunału dotyczył sytuacji, gdy z mocy ustawy ograniczono prawo do ekwiwalentu urlopowego do określonego przedziału czasowego, bez względu na przyczyny nieudzielenia urlopu w okresach przewidzianych w art. 82 ust. 1 ustawy o Policji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał w sposób wyraźny rozróżnił możliwość żądania na podstawie przepisu art. 66 ust. 2 konstytucji RP urlopu wypoczynkowego od prawa do żądania ekwiwalentu, stanowiąc, że "Policjanci, którzy mieli niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby mają prawo do żądania na podstawie art. 66 ust. 2 Konstytucji dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów zgodnie z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji". Jeśli chodzi o ekwiwalent pieniężny stwierdzono, że "Możliwość uzyskania ekwiwalentu pieniężnego jedynie za ostatnie 3 lata kalendarzowe (art. 114 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o Policji) budzi wątpliwości także z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej". Oznacza to, że dokonano oceny ograniczenia prawa do ekwiwalentu urlopowego tylko w tym zakresie (ograniczenia czasowego), które w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Nie było zatem podstaw do oceny rozwiązania przyjętego w art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy wyłącznie na podstawie przesłanek przyjętych przez Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do innego rozwiązania ustawowego.

W doktrynie prawa pracy przyjmuje się, że prawo do urlopu wypoczynkowego jest prawem niezbywalnym, a ze względu na istotę urlopu, którego celem jest regeneracja sił, powinien on być wykorzystywany corocznie. Urlop ze względu na swój charakter – stworzenie pracownikowi możliwości wypoczynku – powinien być udzielony w naturze. Sytuacje, w których pracownik zamiast urlopu wypoczynkowego może otrzymać ekwiwalent pieniężny, są ściśle określone i nie podlegają interpretacji rozszerzającej (zob. M. T. Romer "Prawo pracy. Komentarz", wyd. Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2000, str. 520). Prawo do ekwiwalentu urlopowego jest niewątpliwie prawem majątkowym, które nie jest wprost prawem chronionym konstytucyjnie. O ile zatem niedopuszczalne prawnie jest zrzeczenie się przez pracownika prawa do urlopu, to możliwa jest zamiana prawa do ekwiwalentu za urlop na inne korzyści majątkowe przez zawarcie ugody, w której pracownik uniknął poważnych konsekwencji natury moralnej i majątkowej jakie ponosi wskutek rozwiązania niezwłocznie umowy o pracę z jego winy, rezygnując z ekwiwalentu za urlop (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 1981 r., sygn. I PRN 106/81 – OSPIKA z 1983 r., nr 10, poz. 212 z glosą W. Broniewicza). W orzecznictwie przyjmuje się też, że brak wyraźnej zgody pracownika na udzielenie mu urlopu zaległego w okresie wypowiedzenia nie rodzi automatycznie po jego stronie roszczenia o ekwiwalent za niewykorzystany urlop, chyba że pracodawca nie dopuszczał do pracy pracownika pozostającego w gotowości do jej podjęcia (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1991 r., sygn. I PR 407/90 – OSNCP z 1993 r., nr 1-2, poz. 22). Również art. 7 ust. 1 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz. U. UE. L. 03. 299. 9) dotyczy zagwarantowania przez Państwa Członkowskie UE pracownikom prawa do corocznego płatnego urlopu w naturze, ograniczając prawo do ekwiwalentu jedynie do wypadków rozwiązania stosunku pracy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 Dyrektywy minimalny okres corocznego płatnego urlopu nie może być zastąpiony wypłatą ekwiwalentu pieniężnego, z wyjątkiem przypadku gdy stosunek pracy ulega rozwiązaniu. Przepis art. 7 Dyrektywy nie może być zatem odczytywany jako gwarantujący prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy każdemu pracownikowi, z którym rozwiązano stosunek pracy, bez względu na szczególne okoliczności towarzyszące różnego rodzaju przypadkom zwolnienia. W tym zakresie Państwa członkowskie nie zostały dotknięte żadnymi ograniczeniami, a kwestia implementacji dyrektywy do ich ustawodastw krajowych nie dotyczy ekwiwalentu.

W przepisach dotyczących różnych grup zawodowych prawo do ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy nie jest traktowane jako prawo bezwzględne, przyznawane bezwarunkowo. Przykładowo w art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., nr 97, poz. 674 ze zm.) przyjęto, że "w razie niewykorzystania przysługującego urlopu wypoczynkowego z powodu rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy, powołania do zasadniczej służby wojskowej albo do odbywania zastępczo obowiązku tej służby, do okresowej służby wojskowej lub do odbywania długotrwałego przeszkolenia wojskowego - nauczycielowi przysługuje ekwiwalent pieniężny za okres niewykorzystanego urlopu, nie więcej jednak niż za 8 tygodni w odniesieniu do nauczycieli, o których mowa w art. 64 ust. 1, a nie więcej niż za 35 dni roboczych w odniesieniu do nauczycieli, o których mowa w art. 64 ust. 3". Rozwiązania ograniczające zakres uprawnień do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w trakcie pełnienia służby urlop wypoczynkowy przyjęto także w regulacjach dotyczących niektórych służb mundurowych (przykładowo art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej – Dz. U. nr 79, poz. 523 ze zm., art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym – Dz. U. nr 107, poz. 708 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił przy tym dostatecznej uwagi na ten element stanu faktycznego sprawy, który wskazywał na to, że do rozwiązania stosunku służbowego skarżącego doszło z przyczyn leżących po stronie skarżącego, a w okresie poprzedzającym rozwiązanie tego stosunku udzielenie urlopu w naturze nie było możliwe również z przyczyn leżących poza sferą możliwości oddziaływania organu. Skarżący w tym okresie nie świadczył pracy, a wobec tego zasadnicza funkcja urlopu, tj. prawo do wypoczynku i regeneracji sił utraconych w związku z wykonywaniem pracy, która przeradza się po rozwiązaniu stosunku służbowego w prawo kompensacyjne, quasi-odszkodowawcze, musi być odpowiednio kształtowana, z poszanowaniem interesów obu stron stosunku służbowego, co przekładać się musi również na sądową ocenę konstytucyjności przyjętych w tej mierze regulacji prawnych.

W takim stanie rzeczy kwestionowane przez Sąd I instancji rozwiązanie ustawowe, dotyczące prawa do ekwiwalentu funkcjonariusza ABW, nie jest rozwiązaniem ani wprost naruszającym uwarunkowania konstytucyjne czy Dyrektywę UE, ani też rozwiązaniem odosobnionym. Nie jest też rozwiązaniem wkraczającym wprost i oczywiście w słusznie nabyte prawa podmiotowe skarżącego.

Treść przepisu art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy jest jasna i nie wymaga wykładni. Nie było zatem potrzeby stosowania do jego interpretacji tzw. wykładni prokonstytucyjnej ani stosowania wprost przepisów Konstytucji RP. W doktrynie przyjmuje się, że w razie gdy konstytucja rozwijana jest w treści ustawy zachodzi przypadek współstosowania konstytucji, przejawiający się przede wszystkim w postaci właściwej prokonstytucyjnej wykładni ustawy. Możliwe jest to jednak tylko wówczas, gdy ustawa reguluje materię konstytucyjną, a nie w przypadku, gdy ustawa ma dziedzinę regulacji wykraczającą poza tę materię. Z kolei wypadek rekonstrukcji rzeczywistej treści normy prawnej na podstawie przepisów ustawy i konstytucji możliwy jest tylko wówczas, gdy zachodzi potrzeba interpretacji przepisu prawnego w przypadku, gdy materie konstytucyjne i ustawowe nie w pełni się pokrywają, co w rozpoznawanej sprawie, przy braku podstaw do stosowania wykładni pozajęzykowej, jednak nie zachodzi (zob. A. Bator "Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej" – Państwo i Prawo z 2006 r., nr 10, str. 96 i n.).

Obowiązkiem organu było zatem w rozpoznawanej sprawie posłużenie się wprost przepisem art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy w jego dosłownym brzmieniu i zadaniu temu organ niewątpliwie sprostał, wydając zaskarżoną do Sądu I instancji decyzję, odmawiającą skarżącemu prawa do ekwiwalentu urlopowego. Wynika to z zasady praworządności przyjętej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przyjęta w art. 6 K.p.a. zasada jest powtórzeniem zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP. Organ prawidłowo ustalił właściwą, obowiązującą w systemie prawnym normę, regulującą uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego funkcjonariusza ABW zwolnionego ze służby na podstawie przepisu art. 60 ust. 2 pkt 7 ustawy oraz prawidłowo przyjął, że bezpośrednie rozumienie jej treści jest wystarczające dla potrzeb rozstrzygnięcia. Stanowisko Sądu I instancji co do potrzeby prowadzenia postępowania zmierzającego do interpretacji tej normy, a w konsekwencji do konieczności posłużenia się dyrektywami interpretacyjnymi było błędne i spowodowało naruszenie prawa materialnego na skutek błędnej wykładni wzmiankowanego przepisu art. 128 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 7 ustawy. Odnosząc się do wywodów odpowiedzi na skargę kasacyjną zauważyć należało, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażano już pogląd, że niedopuszczalne jest domaganie się od sądu administracyjnego, aby ten pominął korzystające z domniemania konstytucyjności regulacje prawne o randze ustawowej i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, kierując się wyrażoną w jej art. 8 zasadą nadrzędności ustawy zasadniczej i jej bezpośredniego stosowania. Sąd nie może, wkraczając w sferę zastrzeżonych dla ustawodawcy uprawnień, kształtować sytuacji prawnej strony (w przywołanym orzeczeniu podatnika), wyłącznie w oparciu o zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – zob. wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r., sygn. II FSK 1013/06 - zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA. Podobnie w wyroku z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. II OSK 548/06 (CBOSA), trafnie wywiedziono, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją, ponieważ jest to prerogatywa zastrzeżona do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. W rezultacie sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Chociaż w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to jednak dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia TK, to podlega on stosowaniu.

Co do skargi kasacyjnej skarżącego M. . zważyć należało, iż skarga ta zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 141 § 4 P.p.s.a. powiązanego z przepisami art. 145 § 1a i c P.p.s.a oraz art. 134 P.p.s.a. na skutek niewłaściwego wyjaśnienia zajętego stanowiska i podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku wskazań co do dalszego postępowania.

Nie są usprawiedliwione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji gdy Sąd I instancji obszernie i wielowątkowo ustosunkował się do zarzutów skargi oraz dokonał wnikliwej oceny ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy administracyjne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera także obszerny wywód prawny. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 – zamieszczony w CBOSA). W związku z tym zarzutem należy zauważyć, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. błędne uzasadnienie tylko wówczas może stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdy rzutuje na treść rozstrzygnięcia. Jeśli mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, nie ma podstaw do kwestionowania takiego orzeczenia. Zresztą wszelkie naruszenia przepisów postępowania tylko wówczas mogą stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jeżeli uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarżący nie wykazał w jaki sposób brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, stanowią uchybienia, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi przy tym naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. zajęcie przez Sąd I instancji odmiennego stanowiska prawnego niż to, które zostało wywiedzione w skardze. Wobec tego jednak, że stanowisko prawne Sądu I instancji było wadliwe, wywody skargi kasacyjnej odnoszące się do braków uzasadnienia w zakresie wskazania norm prawnych, na podstawie których należało liczyć należny skarżącemu – w jego przekonaniu – ekwiwalent, okazały się bezprzedmiotowe.

W świetle powyższych wywodów zarzuty skargi kasacyjnej M. S. nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodziła w sprawie podstawa do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z postulowanym przez skarżącego pytaniem prawnym, co nie pozbawia jednak skarżącego prawa do wystąpienia z odpowiednią skargą konstytucyjną we własnym zakresie.

Zważywszy na wszystkie wyżej wskazane okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 188 P.p.s.a. uwzględnił skargę organu, uchylając zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę przez jej oddalenie oraz na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną M. Sz.

Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie przepisu art. 203 pkt 2 P.p.s.a.