Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 176/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 14
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Wojewody z dnia 15 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta Tatrzański decyzją z dnia 7 października 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 104 K.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – pensjonatu wraz z urządzaniami budowlanymi i infrastrukturą techniczna tj. dojazd, dojście do budynku, miejsca postojowe, miejsce do gromadzenia odpadów stałych, wewnętrzna instalacja kanalizacji sanitarnej, wewnętrzna instalacja wodociągowa, przyłącz wodociągowy wraz z hydrantem, separator tłuszczów, wewnętrzna instalacja energetyczna, wewnętrzna instalacja kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem szczelnym na wody opadowe, mur oporowy: na działkach ewid. nr [...] obręb [...] w Zakopanem.

Od tej decyzji odwołanie wniósł P. Ł. zarzucając naruszenie art. 7, 77, 8 K.p.a. Wskazał, że w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia braków w materiale dowodowym organ l instancji zakwestionował szerokość drogi wewnętrznej, która w rzeczywistości jest urządzona na szerokości 4 m co więcej w jej skład wchodzi pas o szerokości 1 m na całej długości działki nr [...]. Odwołujący zwrócił uwagę, że posiada pisemną zgodę P. Ł. na przejazd, przechód, przegon oraz przeprowadzenie mediów po działce nr [...], która częściowo również wchodzi w skład urządzonej drogi wewnętrznej. Inwestor w swoim wystąpieniu wskazuje, że droga ta faktycznie jest ogólnodostępna i korzystają z niej zarówno lokalna społeczność jak również turyści, ruch po niej odbywa się nie tylko po działkach sąsiadów ale również po tej części działki nr [...] która wchodzi w skład drogi wewnętrznej. Skarżący twierdzi, że skoro posiada swój udział w urządzonej drodze wewnętrznej, to czuje się uprawniony do jej użytkowania.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 15 stycznia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym technicznobudowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Dyspozycja art. 35 ust. 3 wskazanej powyżej ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda Małopolski badając prawidłowość zastosowania w tej sprawie przytoczonych przepisów nie stwierdził błędów w zakresie działań podejmowanych przez organ pierwszej instancji. Stwierdzono brak prawnego dostępu do drogi publicznej w świetle zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065 j.t. ze zm.). Powyższe unormowanie prawne ma podstawowe znaczenia dla ustalenia kwestii dostępu do drogi publicznej w procesie pozyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy Działu II Rozdziału II rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mają na celu unormowanie zagadnień związanych z zapewnieniem odpowiedniego dostępu komunikacyjnego, zarówno dla pieszych, jak i dla pojazdów mechanicznych. W tym zakresie przepisy te stanowią realizację art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z 14 ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Jednocześnie przepis ten stanowi, że szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Wyżej powołane uregulowanie odnosi się do pojęć - które znajdują swoje definicje w innych aktach prawnych między innymi w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018.1945 j.t. ze zm.), chodzi o pojęcie dostępu do drogi publicznej, przez które należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (np. służebności drogi koniecznej); dostęp zapewniony ma być do "drogi publicznej", nie zaś do drogi, która statusu tego nie posiada, tj. do drogi wewnętrznej. Przy czym inwestor posiadający nieruchomość położoną przy drodze wewnętrznej co do zasady powinien wywodzić swój tytuł do korzystania z takiej drogi (wewnętrznej) z prawa, współwłasności tej drogi lub z ustanowionej na niej służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną. Przy ocenie dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać jedynie z dostępem faktycznym do tej drogi. O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie decydują wyłącznie kategorie faktyczne, takie jak położenie działki przy drodze publicznej. Warunek dostępu do drogi publicznej można uznać za spełniony tylko wtedy, gdy na przedmiotową działkę można dostać się z drogi publicznej zgodnie z prawem czyli dostęp ten musi być legalny. Powyższe potwierdza utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 20189 r., sygn. akt II OSK 2212/17, cyt.: Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatna na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja ma mieć pośredni dostęp do drogi publicznej (ul. Stachonie) poprzez urządzoną "drogę wewnętrzną", która nie jest wydzielona geodezyjnie jak również nie jest oznaczona klasoużytkiem właściwym dla dróg. Należy zwrócić uwagę, że teren ten oznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Olcza, przyjętego Uchwałą Nr XLV/591/2013 Rady Miasta Zakopane w dniu 26 września 2013 r., symbolem KDW (tj. tereny dróg wewnętrznych). Droga ta składa się z działek o nr: [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] w Zakopanem. Jednakże dostęp, do planowanej inwestycji odbywałaby się po działkach nr [...], [...], [...], [...]. Wyłącznie działka nr [...] należy do inwestora P. Ł.. Pozostałe nieruchomości, jak wynika z informacji z rejestru gruntów (stan na dzień 29 styczeń 2019 r.), stanowią własność osób prywatnych. osobom tym przysługuje ochrona prawa własności. Tylko właściciel decyduje o sposobie użytkowania danej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, udzielenie pozwolenia na budowę bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej, za pośrednictwem nieruchomości prywatnych, które nie zostały obciążone służebnością drogi koniecznej, ani też nie nabyto do nich prawa współwłasności stanowi naruszenie ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy Dostęp ze spornej działki nr [...] do drogi publicznej za pośrednictwem nieruchomości prywatnych - działek nr [...], [...], [...], [...] które nie są obciążone ograniczonym prawem rzeczowym w postaci ustanowienia służebności lub drogi koniecznej, ani też nie są współwłasnością Inwestora, nie może zostać uznany za dostęp do drogi publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy, winna być ustanowiona służebność drogowa, służebność drogi koniecznej, bądź nabycie udziału we współwłasności nieruchomości jw., nie ma wpływu posiadanie przez Inwestora pisemnej zgody właściciela działki nr [...] na przejazd, przechód, przegon oraz przeprowadzenie mediów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, aprobując przedstawiony dostęp do drogi publicznej z działki inwestycyjnej po cudzym gruncie nie może nie dostrzegać oczywiście przewidywalnych tego skutków, polegających na bezpośredniej i niemającej prawnej podstawy ingerencji inwestora w prawa osób trzecich, nieuprawnionym korzystaniu z cudzej własności. Nie może zakładać, że te właśnie osoby, których interesy ma obowiązek chronić, chcąc zachować swe prawa, będą zmuszone do podejmowania stosownych środków by egzekwować to prawo. Należy uwzględnić konstytucyjną ochronę prawa własności inwestora ale i innych osób, których dane zamierzenie dotyczy. Należy zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji usytuowane są budynki mieszkalne dla których wydano stosowne pozwolenia na budowę, lecz organ odwoławczy w tym postępowaniu nie jest uprawniony do wypowiadania się w tym zakresie. W tym postępowaniu ocenie podlega zgodność z prawem wydana przez Starostę Tatrzańskiego decyzja z 7 października 2019 r., znak: [...]. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, 77, 8 K.p.a. organ wyjaśnił, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że nie narusza ona prawa. Organ odwoławczy nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. Ł. zarzucając naruszenie:

1/ art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędna wykładnię i uznanie, że dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną nie stanowi dostępu do drogi publicznej w znaczeniu wyżej wskazanego przepisu;

2/ art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie przez organy administracji publicznej w takim samym stanie faktycznym – tj. przy dostępie nieruchomości do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną – innych rozstrzygnięć w stosunku do skarżącego oraz innych w stosunku do innych właścicieli nieruchomości położonych "w głębi" przedmiotowej drogi wewnętrznej;

3/ art. 8 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym tj. odstąpienie od praktyki wydawania pozwoleń na budowę w przypadku posiadania przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną;

4/ art. 15 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ II instancji całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji spowodowało, że organ II instancji skontrolował decyzję organu I instancji jedynie w zakresie zarzutów wskazanych w odwołaniu, podczas gdy winien on w drugiej instancji rozważyć na nowo całokształt okoliczności faktycznych sprawy, co w konsekwencji spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności;

5/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji, mimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa wskazanych wyżej.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu, skarżący nie wykazał, iż działka na której ma zamiar zrealizować budynek usługowy – pensjonat, ma prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. W ocenie sądu stanowisko to jest prawidłowe

Zgodnie z dyspozycja art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 (dalej; ustawa) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z kolei przepis art. 35 ust 3 w/w ustawy przesądza, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przepis art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W oparciu o w/w regulację w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę organ ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana plan taki obowiązuje, jeżeli nie - to zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stwierdzając nieprawidłowości organ wzywa inwestora do ich usunięcia określając stosowny termin, a po bezskutecznym upływie tego terminu, wydaje decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Uprawnieniem organu jest także wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli stwierdzi nieprawidłowości niedające się usunąć poprzez wezwanie inwestora w trybie art. 35 ust 3 ustawy, np. stwierdzi, że inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane (orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ może weryfikować - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 486/19), czy działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym nie ma zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej, aczkolwiek w ocenie sądu te dwie kwestie są za sobą powiązane, o czym niżej.

W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę o ile działka budowlana nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej to droga, po której to skomunikowanie się ma odbywać jest częścią terenu, co do której inwestor musi wykazać się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynika to choćby art. 34 ust 3 pkt 1 ustawy który stanowi, że projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Także przepis rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935) stanowią, iż część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu musi zawierać projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia w tym między innymi układ komunikacyjny (§ 8 ust 2 pkt 3). Z kolei część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określać musi układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów (§ 8 ust 3 pkt 2).

W ocenie sądu "układ komunikacyjny" o którym mowa w tych przepisach to nic innego jak skomunikowanie terenu z drogą publiczną. Skoro układ ten jest częścią projektu budowlanego to teren "układu komunikacyjnego" należy traktować jako część działek objętych zamiarem inwestycyjnym, co za tym idzie inwestor do terenu tego powinien dysponować nieruchomością na cele budowlane . Musi on zatem do terenu przez który ma być zagwarantowany dojazd do drogi publicznej mieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. W niniejszej sprawie skarżący takiego tytułu prawnego (poza działką nr [...]) niewątpliwie nie posiadał co sam przyznaje w skardze i co bez wątpienia wynika z akt administracyjnych. Organ prawidłowo zatem odmówił mu udzielenia pozwolenia na budowę.

Jeżeli by prezentować pogląd przeciwny tj. że dojazd z działki budowlanej do drogi publicznej nie jest objęty wymogiem złożenia oświadczenia (zgodnego w rzeczywistym stanem prawnym) o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, nie zmienia to faktu, że inwestor musi się wykazać rzeczywistym prawem gwarantującym mu dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane bezpośrednio nie warunkuje udzielenia pozwolenia na budowę od dostępu nieruchomości do grogi publicznej, to przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, przez Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 (dalej; rozporządzenie) nie pozostawiają wątpliwości, iż działka objęta zamiarem inwestycyjnym prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej mieć musi.

Rozporządzenie to ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę (§ 1). Przepis § 3 pkt 1a stanowi, iż ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o działce budowlanej - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei przepis § 14 rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.

W orzecznictwie podkreśla się potrzebę systemowej interpretacji przepisów dotyczących szeroko rozumianego prawa budowlanego oraz związanego nim prawa zagospodarowania przestrzennego. I tak poza faktem, że przepisy rozporządzenia nie pozostawiają wątpliwości, że aby zakwalifikować dany teren jako działkę budowlaną tj. działkę na której zabudowa jest dopuszczalna, musi mieć ona odpowiedni do zamierzonego przeznaczenia i sposobu użytkowania dostęp do drogi publicznej, także przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) w przepisie art. 2 pkt 14 stanowią iż, ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie podkreśla się, że co prawa definicja ta dotyczy regulacji wcześniejszego etapu inwestycyjnego, to jednaki posiłkowo należy ją uwzględniać przy ocenie projektu budowlanego. Podkreśla się, że dostęp do drogi publicznej działka objęta zamiarem inwestycyjnym musi mieć prawnie a nie tylko faktycznie zagwarantowany. Dla przykłady przytoczyć można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 r. II OSK 2212/17 w którym sąd ten orzekł, iż możliwość korzystania z działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. 1. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany. 2. W przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną. 3. Przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. II SA/Gd 207/18 stanął na stanowisku iż 1. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie nie jest wystarczające twierdzenie inwestora o istnieniu takiego dostępu. 2. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 u.d.p. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. 3. Dostęp prawny do drogi publicznej oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Można przytoczyć także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. VII SA/Wa 657/17 gdzie uznano, iż warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane, oprócz jej położenia na terenach budowlanych, jest zapewnienie dla takiego gruntu dojścia i dojazdu do drogi publicznej. Nie wystarcza przy tym faktycznie istniejący dostęp, ale musi być to dostęp prawnie zapewniony.

Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu, zgodnie z projektem zagospodarowania działki lub terenu, po którym ma się odbywać skomunikowanie działki inwestycyjnej z drogą publiczną skarżący nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej który by wynikał z prawa własności, ustanowionej służebności ani też wynikającej z zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. Nieruchomość objęta zamiarem inwestycyjnym nie jest zatem działką budowlaną, legalnie zatem pozwolenie na budowę organ wydać nie mógł.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.