Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1437/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Andrzej Siwek ( spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. S. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]maja 2020 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania K. S. (dalej jako "skarżący", "inwestor") od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] stwierdzającej nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, budowę miejsc postojowych i elementów zagospodarowania terenu związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na gabinety lekarskie, przy ul. [...] [...], na terenie działek nr [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...] w [...].

W dniu [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda", "organ I instancji") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...],, a następnie decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], powołując się na art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...].

Wojewoda wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest położona na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] na mocy decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 1979 r., pod numerem [...] (obecnie [...]) jako układ urbanistyczno- krajobrazowy [...]. Natomiast analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała, że inwestor nie przedstawił stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na wymienionym obszarze wpisanym do rejestru zabytków, W związku z powyższym należy uznać, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa z uwagi na niezastosowanie art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b., na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a organ administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo to zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, to decyzja pozwalająca na budowę jest obarczona tak istotną wadą prawną, iż uzasadnia to wyeliminowanie jej z obrotu prawnego jako nieważnej, bo podjętej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ I instancji wskazał, że orzecznictwo sądowo-administracyjne jest w ww. kwestii jednolite i wskazuje, że w przypadku, gdy inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo to zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, to decyzja pozwalająca na budowę jest obarczona tak istotną wadą prawną, iż uzasadnia to wyeliminowanie jej z obrotu prawnego jako nieważnej, bo podjętej z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 478/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 66/10). Ponadto Wojewoda podkreślił, że rażąco naruszone przepisy art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: "p.b.") są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Ponadto w ocenie organu skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, albowiem niektóre rodzaje inwestycji, ze względu np. na ich oddziaływanie na obiekty lub obszary wpisane do rejestru zabytków, powinny pozostać w sferze reglamentacji prawno-budowlanej w celu ochrony szeroko rozumianego interesu społecznego.

Ponadto Wojewoda wskazał, że przedmiotowa inwestycja zamierzona została na terenach nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wrzeszcz rejon ulicy [...] w mieście [...]". Zgodnie z jego ustaleniami, przeznaczona pod planowaną inwestycję działka o nr. ewid. [...] znajduje się w granicy terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonego jako [...], zawierającego tereny mieszkaniowe M23 i usługowe U33 w obrębie których przewidziano zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną (§ 6 części tekstowej planu). Jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na wykonanie robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na gabinety lekarskie zabudowana była od frontu budynkiem o funkcji hotelowej oraz znajdującym się na jego zapleczu budynkiem gospodarczym, który inwestor na mocy badanej w niniejszym postępowaniu decyzji przekształcił na klinikę z prywatnymi gabinetami lekarskimi. Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z tabelą znajdującą się w § 5 ust. 1 części tekstowej miejscowego planu wymagane jest zapewnienie co najmniej 1 miejsca parkingowego przypadającego na 1 pokój w pensjonatach, pokojach gościnnych i obiektach świadczących usługi hotelarskie (pkt 7 tabeli) oraz że wymagane jest zapewnienie co najmniej 2,5 miejsca parkingowego przypadającego na 100 m2 powierzchni użytkowej w przychodniach, gabinetach lekarskich i kancelariach adwokackich, w przypadku obiektów dużych o powierzchni przekraczającej 200 m2 (pkt 15 tabeli). W wyniku szczegółowej analizy zapisów projektu oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda uznał, że docelowa liczba miejsc postojowych dla budynku hotelowego oraz budynku gospodarczego przeznaczonego na gabinety lekarskie powinna wynosić 18, tymczasem w ramach nieruchomości objętej inwestycją zaplanowano ich tylko 13. Tym samym zaistniała okoliczność braku zgodności projektu budowlanego z treścią § 5 ust. 1 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prezydent przed wydaniem pozwolenia nie wykonał wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. obowiązku zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym rażąco naruszył ten przepis w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewoda nie stwierdził ponadto, aby weryfikowana decyzja obarczona była którąkolwiek z wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3-7 k.p.a.

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. odwołanie od ww. decyzji złożył K.S..

. Postawił zarzuty:

1) naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewskazanie materialnej podstawy prawnej;

2) naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia faktycznego i prawnego w taki sposób, że skarżący nie jest w stanie jednoznacznie określić, jakie dokładnie przepisy naruszono w jego sprawie (w tym poprzez niekonsekwentne wskazywanie, że wadliwość wynika z naruszenia jednego przepisu, potem innego, a następnie połączenia różnych przepisów);

3) nieustalenia w sposób niebudzący wątpliwości w jaki sposób brzmi norma prawna, która miała zostać naruszona w sposób rażący, w tym poprzez wskazywanie różnych przepisów (czasem łącznie, czasem rozłącznie, a czasem tylko niektórych z nich) i nie wzięcie pod uwagę przy ustalaniu jej treści innych przepisów, które musiały być brane pod uwagę (ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami);

4) nieprawidłowego dokonania subsumpcji normy prawnej do stanu faktycznego, w tym z uwagi na wadliwe ustalenie obu tych wypadkowych;

5) naruszenia art, 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy orzekaniu istnienia (w tym również interpretacji treści) decyzji z dnia [...]maja 1979 r. o wpisie do rejestru zabytków pod nr [...] "[...] ul. [...] w [...]" (według skarżącego nie jest ona nawet częścią akt sprawy);

6) niezastosowania, ani nie rozważenia zastosowania art. 7a § 1 poprzez niezbadanie istniejących wątpliwości co do treści norm prawnych oraz nierozstrzygnięcie ich na korzyść skarżącego;

7) niezastosowania, ani nie rozważenia zastosowania art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie istniejących wątpliwości co do stanu faktycznego oraz nierozstrzygnięcie ich na korzyść skarżącego;

8) naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej dotąd praktyki w postaci interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości miejsc postojowych;

9) nieprawidłowej interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności w zakresie ilości miejsc postojowych;

10) naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez:

a) stwierdzenie nieważności decyzji w stanie faktycznym, w którym nie zaistniało wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa albo bez podstawy prawnej;

b) pominięcie, że nie stwierdza się nieważności decyzji w przypadku, w którym przepisy, których naruszenie się zarzuca wymagają interpretacji (w tym z uwagi na specyfikę stanu faktycznego);

11) stosowanie wobec podważanej decyzji innych standardów niż te, które były stosowane w czasie jej wydania, w tym ocenę przepisów i stanu faktycznego w oparciu o interpretację i praktykę organów administracji, która powstała po wydaniu spornej decyzji

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. skarżący uzupełnił odwołanie. Podniósł m.in., że wadą postępowania dowodowego jest brak analizy treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 1979 r., która nie jest nawet częścią akt sprawy. Zdaniem skarżącego gdyby Wojewoda zapoznał się z treścią przywołanej decyzji Konserwatora, nie wydałby takiego rozstrzygnięcia. Z decyzji o wpisie do rejestru zabytków wynika, że wpisem nr [...] ([...]) w zakresie zespołu zabudowy ul. [...] objęte są wyłącznie budynki willowe wraz z przylegającymi parkami i czynszowe z przełomu XIX/XX w. Organ nie zwrócił uwagi na zakres rzeczonej decyzji, nie ustalił stanu faktycznego. W przeciwnym przypadku musiałby ustalić, że sporny obieg nie jest zabudową willową ani czynszową. Jednocześnie jego otoczenie nie stanowi parku przylegającego do zabudowy willowej. Tym samym przedmiot pozwolenia nie jest powiązany z przedmiotem decyzji Konserwatora.

W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] maja 2020 r. zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r.

Odnosząc się do kwestii wymaganej ilości miejsc parkingowych GINB wskazał, że z projektu budowlanego (str. 10) wynika, że powierzchnia użytkowa projektowanych prywatnych gabinetów lekarskich wynosi 224,28 m2, natomiast w ramach spornej inwestycji na działkach inwestycyjnych zaprojektowano 12 miejsc postojowych, w tym 2 miejsca dla osób niepełnosprawnych (Projekt budowlany - str. 6; Projekt zagospodarowania działki - rys. 11 - str, 29). Co prawda z część opisowa projektu dotycząca zapewnienia ilości miejsc postojowych (Projekt budowlanym, str. 6), może budzić pewne wątpliwości, niemniej jednak wynika z niej, że dla "kliniki" zostało przewidziane 6 miejsc postojowych. W świetle powyższego w niniejszej sprawie zdaniem organu odwoławczego nie doszło do rażącego, tj. oczywistego, bezspornego i widocznego na pierwszy rzut oka, naruszenia ustaleń miejscowego planu w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych dla spornej inwestycji.

Następnie organ odwoławczy, przytaczając treść art. art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b, art. 39 ust. 1 p.b. wskazał, że, jak wynika z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2012 r. znak: [...], teren działki nr ew. [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...] wraz z usytuowanymi na niej obiektami stanowi integralną część zespołu urbanistyczno-krajobrazowego [...] objętego ścisłą ochroną konserwatorską i wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora w [...] z [...] maja 1979 r. nr [...] (nowy nr decyzji [...]). Ponadto, [...] Wojewódzkie Konserwator Zabytków w powyższym piśmie wskazał, że zgodnie z porozumieniem zawartym pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta [...] na wszelkie działania inwestycyjne prowadzone w obszarze zespołu urbanistyczno-krajobrazowego [...] należy uzyskać pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W ocenie GINB powyższe oznacza, że w analizowanym przypadku inwestor, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien był uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków - o którym mowa w art. 39 ust. 1 p.b. - wydane w formie decyzji administracyjnej. W aktach sprawy brak jest takiego dokumentu. Ponadto jak wynika z przywołanego wyżej pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2012 r. "Zarówno Wydział Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego w [...] jak też Inwestor - Pan K. S. nie zwrócili się o uzyskanie takiego pozwolenia (.,.)".

GINB podkreślił, że z treści przepisu art. 39 ust. 1 p.b. wynika, że obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków ciąży na inwestorze i powinno być przedstawione organowi architektoniczno-budowlanemu wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Niewątpliwym jest w rozpoznawanej sprawie, że Prezydent [...] G.wydał kontrolowaną decyzję z [...] października 2012 pomimo nie spełnienia koniecznego warunku uzyskania przez inwestora decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2012 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 1 p.b.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., GINB wskazał, że organ wojewódzki dopełnił obowiązku nałożonego ww. przepisem poprzez podanie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem powyższy zarzut należy uznać za bezzasadny.

GINB nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez "sformułowanie uzasadnienia faktycznego i prawnego w taki sposób, że Odwołujący nie jest w stanie jednoznacznie określić, jakie dokładnie przepisy naruszono w jego sprawie (...)" W ocenie GINB, treść zaskarżonej decyzji nie powoduje jakichkolwiek wątpliwości co do zaistniałych naruszeń, jak również ich charakteru.

Niezrozumiałym w ocenie GINB jest zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy orzekaniu istnienia (w tym również interpretacji treści) decyzji z [...] maja 1979 r. o wpisie do rejestru zabytków pod nr [...]. Organ wojewódzki oparł swoje ustalenia odnośnie konieczności przedstawienia przez inwestora stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków na ww. decyzji z dnia [...] maja 1979 r.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego okoliczności dotyczącej upływu ponad 7 lat od daty wydania weryfikowanej decyzji organ wskazał, że powyższe pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Obowiązujące przepisy prawa nie wyłączają możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w przypadku upływu wskazanego przez skarżącego czasu.

Ponadto zdaniem GINB za pozostające bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie należy uznać również zarzuty niezastosowania przez organ wojewódzki art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 81 a § 1 k.p.a. dotyczących rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. W ocenie GINB, takie wątpliwości nie miały miejsca.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył K. S.. Postawił zarzuty obrazy przepisów prawa poprzez:

1) wydanie decyzji bez materialnej podstawy prawnej;

2) nierozpoznanie zarzutów odwołania ujętych w punktach 3-5, 10 lit. b oraz 11 tego dokumentu;

3) nieprawidłowe rozpoznanie zarzutów odwołania ujętych w punktach 1-2, 6-8 i 10 lit. a tego dokumentu;

4) nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów;

5) zaniechanie zabrania materiału dowodowego oraz niedokonanie wyczerpującej, logicznej i wnikliwej posiadanego materiału dowodowego (w kontekście okoliczności podnoszonych w odwołaniu);

6) zaniechanie wystosowania do stron zawiadomień formułowanych na podstawie art. 10 ust. 1 k.p.a., w tym zawiadomienia o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z całością akt przez wydaniem decyzji;

7) wydanie decyzji w terminie, który uniemożliwił skarżącemu aktywny udział w sprawie, w tym uzupełnienie materiału dowodowego;

8) zaniechanie wyjaśnienia kluczowych okoliczności dla rozpoznania sprawy;

9) zaniechanie wyjaśnienia treści zarzutów odwołania dotyczących nieuwzględnienia treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków (organ stwierdził, że nie będzie ich rozpatrywał, bo nie rozumie);

10) utrzymanie w mocy decyzji pomimo tego, że nie wystąpiły łącznie wszystkie przesłanki niezbędne do stwierdzenia nieważności decyzji na postawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. łącznie rażący charakter naruszenia; oczywisty charakter naruszenia; niemożność pozostawienia w obrocie z uwagi na to, że skutki decyzji nie dają się pogodzić z zasadami prawa).

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący w uzasadnieniu decyzji powtórzył w znacznej części dotychczasową argumentację. Podkreślił, że błędne jest niewystąpienie do konserwatora zbytków o przekazanie dokumentacji dotyczącej wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków, lecz także przekonanie GINB, że treść tej decyzji może być zmieniana na podstawie "porozumienia między Wojewoda [...] a Prezydentem Miasta [...]" (s.4-5 uzasadnienia). Po pierwsze nie jest ono źródłem prawa. Po drugie, w ocenie skarżącego, takiego dokumentu nie ma w aktach. Po trzecie, nie wiadomo nawet co to za porozumienie, gdyż nie wskazano daty, ani sygnatury tego dokumentu. Zdaniem skarżącego błędna jest teza GINB, że podstawą istnienia obowiązku uzyskania pozwolenia jest okólnik, którym post factum zmieniono treść decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Jest to dokument, którego nie znał ani organ I, ani organ II instancji. Ponadto GINB powołał się na pismo z dnia [...] listopada 2012 r., jednakże nie wystąpił do konserwatora o udostępnienie wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym w tym kontekście przez ów organ postępowaniem. Gdyby konserwator po zbadaniu sprawy uznał, że skarżący rzeczywiście naruszył prawo, to sam w 2012 roku wystąpiłby z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak jednak nie było. Przywołane pismo nie stanowi zatem prejudykatu przesądzającego o zasadności przyjętego w nim stanowiska. Co więcej nie skłoniło ono żadnego innego organu (Prezydent Miasta [...], ani Wojewoda [...]) do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Oba doskonale znały jego treść, gdyż wielokrotnie badały analizowaną inwestycję.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję naruszył w istotny sposób przepisy postępowania administracyjnego .

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody P.z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, budowę miejsc postojowych i elementów zagospodarowania terenu związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na gabinety lekarskie, przy ul. [...], na terenie działek nr [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...]w [...].

Kwestionowane decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

W niniejszej sprawie stwierdzono nieważność omawianej decyzji w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl której organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać."

Podkreślić należy, iż kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...]dotyczy pozwolenia na budowę. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych decyzji) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę tub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. posiadanie wymaganych pozwoleń. Natomiast w myśl art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.

Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 p.b, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Słusznie organ I instancji wskazał, że w świetle ww. przepisów jeśli inwestor nie przedstawi stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na wymienionym obszarze wpisanym do rejestru zabytków, organ administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo to zatwierdzi projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, to decyzja pozwalająca na budowę jest obarczona tak istotną wadą prawną, iż uzasadnia to wyeliminowanie jej z obrotu prawnego jako nieważnej, bo podjętej z rażącym naruszeniem prawa. Słusznie także organ odwoławczy wskazał, że taka decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 1 p.b. Słusznie także wskazano, że podstawą stwierdzenia nieważności takiej ustawy stanowi przesłanka nieważnościowa zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie przesądzając, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...], w ocenie Sądu błędne jest stwierdzenie skarżącego, że zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowo określonej podstawy rozstrzygnięcia.

Jednakże podkreślić należy, że organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa inwestycja jest położona na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków nieruchomych województwa pomorskiego na mocy decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 1979 r., pod numerem [...](obecnie [...] jako układ urbanistyczno- krajobrazowy [...], a skarżący inwestor nie przedstawił stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na wymienionym obszarze wpisanym do rejestru zabytków, co było przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący w odwołaniu postawił zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy orzekaniu istnienia (w tym również interpretacji treści) decyzji z dnia [...] maja 1979 r. o wpisie do rejestru zabytków pod nr [...] "[...] ul. [...] w [...]", wskazując nie jest ona częścią akt sprawy. Zawarł też obszerny wywód wskazujący, że w jego ocenie przedmiot pozwolenia na budowę nie jest powiązany z przedmiotem decyzji Konserwatora

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie odniósł się do ww. zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie jest prawidłowym odniesieniem się przez organ odwoławczy do powyższego zarzutu zawarcie w zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że omawiany zarzuty jest niezrozumiały. Ma rację skarżący, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest przedmiotowej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]maja 1979 r., pod numerem [...] (obecnie [...]). W ocenie Sądu, w świetle zarzutów skarżącego, ww. decyzja - w ocenie organów kreująca po stronie skarżącego obowiązek uzyskania od wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych - powinna być włączona do akt administracyjnych sprawy, a organ odwoławczy winien skonfrontować treść ww. decyzji z zarzutami skarżącego, odnosząc się do nich w sposób pełny i prawidłowy. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powołał się na treść pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2012 r. znak: [...], w którym wskazano, że teren działki nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] wraz z usytuowanymi na niej obiektami stanowi integralną część zespołu urbanistyczno-krajobrazowego [...] objętego ścisłą ochroną konserwatorską i wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora w [...] z [...] maja 1979 r. nr [...] (nowy nr decyzji [...]), a ponadto zgodnie z porozumieniem zawartym pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta [...] na wszelkie działania inwestycyjne prowadzone w obszarze zespołu urbanistyczno-krajobrazowego [...] należy uzyskać pozwolenie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Podkreślić należy, że przedmiotowe pismo zostało skierowane do Urzędu Miejskiego w [...], Wydział Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków, w związku ze skargą J.S., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ma rację skarżący, że omawiane pismo wyjaśniające, wydane w innym postępowaniu, nie może przesądzić o obowiązku uzyskania przez skarżącego od wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Podobnie o ww. obowiązku nie może przesądzić przywołane w piśmie nieokreślone bliżej porozumienie zawarte pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że organ administracji publicznej zobowiązany jest działać zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i rozstrzygać sprawę dopiero po należytym ustaleniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) w oparciu o zebrane i właściwie rozpatrzone dowody (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim określoną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujący tę zasadę szereg przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Skoro strony postępowania stawiają konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to - z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 k.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej mają prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji.

W ocenie Sądu nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, co w konsekwencji pociąga za sobą niemożność oceny, czy, uwzględniając przedstawione wyżej uregulowania, w niniejszej sprawie wydanie powyższych rozstrzygnięć przez organy znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa i czy było uzasadnione wskazanymi w tych przepisach okolicznościami.

Podnieść również w tym miejscu należy, że Sąd nie domniemywa intencji działania organu, ani nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Aby ocenić rozstrzygnięcie organu w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować jego stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów sprawy, dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę oraz okoliczności mających wpływ na ocenę żądania strony zgłoszonego w sprawie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, a ta z kolei możliwa jest w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznoprawnych, tj. ustaleń co do faktów prawotwórczych, które wywierają skutki prawne oraz ustaleń co do oceny prawnej tych faktów. Te warunki natomiast są spełnione tylko w sytuacji przestrzegania zasad postępowania administracyjnego.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie orzekając w sprawie organ winien uwzględnić powyżej zaprezentowane wskazania Sądu i przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, załączając do akt sprawy ww. decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 1979 r., pod numerem [...] (obecnie [...]) i ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących obowiązku uzyskania przez skarżącego od wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych.

Z przedstawionych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 o art. 205 p.p.s.a.