Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1049/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 2, art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku zaprzestania użytkowania obiektów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", powoływany dalej także jako: "PINB", postanowieniem nr "[...]" z dnia "[...]", wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości związanych z budową i użytkowaniem obiektów budowlanych zrealizowanych przez A. O. na działce nr "[...]", obręb "[...]". Organ pierwszej instancji stwierdził bowiem, że wniosek o wszczęcie postępowania dotyczył obiektów zlokalizowanych na działce nr "[...]", której właścicielką jest jedynie inwestorka A. O. Natomiast wnioskodawczyni E. G. oraz pozostali współwłaściciele działki nr "[...]" nie mają podmiotu strony w postępowaniu dotyczącym tej działki. Organ dodał, że dwukrotnie z wniosków E. G. przeprowadzono kontrolę przedmiotowej działki, a zebrane dowody nie wykazały nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ustawy Prawo budowlane lub nieprawidłowego użytkowania nowopowstałych obiektów.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia: S. D, S. D., E. G., P. G. i E. S., postanowieniem z dnia "[...]" uchylił zaskarżone postanowienie

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wywiódł z art. 61a K.p.a., że podanie nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony. Ocenił, że w niniejszej sprawie przedwcześnie PINB uznał brak interesu prawnego skarżących za oczywisty. Organ ten miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii legitymacji materialno-prawnej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" decyzją nr "[...]"

z dnia "[...]", stwierdził brak podstaw do wydania postanowienia nakładającego na A. O. obowiązku zaprzestania użytkowania obiektów zrealizowanych na działce nr "[...]" (nowe oznaczenie nr "[..]"), jako Pracowni "[...]".

W uzasadnieniu podał, że na żądanie E. G., P. G., S. D., S. D., E. S. z dnia "[...]", zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające w sprawie zgłoszonych nieprawidłowości związanych z budową i użytkowaniem obiektów budowlanych zrealizowanych przez A. O. na działce nr "[...]" (nowe "[...]") oraz żądanie wydania postanowienia nakładającego na inwestorkę obowiązku zaprzestania użytkowania zrealizowanych obiektów jako Pracowni "[...]". Zaznaczył, że poza wnioskodawcami, pozostali współwłaściciele działki nr "[...]" (nowy nr "[...]") - drogi wewnętrznej, a także współwłaściciele pozostałych działek przylegających do posesji inwestorki, to jest działki nr "[...]" - droga wewnętrzna oraz posesji - działka nr "[...]", nie stwierdzili nieprawidłowości w użytkowaniu tej drogi oraz działki nr "[...]", które naruszałyby ich uprawnienia do korzystania i rozporządzania przedmiotem własności przez innych współwłaścicieli. PINB ustalił, że działki nr "[...]" są nieruchomościami wykorzystywanymi jako drogi wewnętrzne, stanowiące dojazd do poszczególnych posesji z drogi gminnej. Wyjaśnił, że droga musi co do zasady służyć większej ilości osób, niekoniecznie będących właścicielami gruntu, na którym jest posadowiona. Z tego względu, nie mógł uwzględnić braku zgody wnioskodawców na korzystania z drogi wewnętrznej przez osoby nie będące właścicielami gruntu. Dodał, że kwalifikacja tych działek jako dróg wewnętrznych powoduje, iż nie miały zastosowania przepisy określające odległości niektórych budowli i budynków od granic sąsiednich działek budowlanych, określonych w warunkach technicznych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił ponadto, że obiekty zagospodarowania terenu posadowione na działce inwestorki nie wymagały pozwolenia na budowę i zostały wybudowane na podstawie zgłoszenia o zamiarze ich budowy z dnia

"[...]", do którego właściwy starosta nie wniósł sprzeciwu. Zgłoszenie to obejmowało dwa parterowe wolnostojące budynki gospodarcze o pow. 24 i 12 m² (wykonano jeden o pow. 24 m²), wiata o pow. 8 m², altanka ogrodowa o pow. 12-15 m², miejsce rekreacyjne - utwardzenie terenu kruszywem oraz miejsca postojowe dla

4 samochodów. Organ dodał, że wykorzystywanie budynku gospodarczego nie odbiega od sposobu określonego w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Ponadto, nie stwierdzono także zmiany sposobu jego użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Samo wywieszenie na elewacji budynku gospodarczego tabliczki określającej budynek jako "Pracownia" nie potwierdza nieprawidłowości w jego użytkowaniu. PINB za bez znaczenia w sprawie uznał też okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję Burmistrza "[...]" z dnia "[...]", wydaną w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu dla zamierzenia polegającego na budowie budynku pracowni w istniejącym siedlisku, na działce nr "[...]", wraz z niezbędnym uzbrojeniem i urządzeniami towarzyszącymi.

W złożonym odwołaniu S. D., S. D., E. S., E. G. i P. G. sprzeciwili się wykorzystywaniu działki nr "[...]" (drogi) na cele inne niż dojazd do budynków mieszkalnych. Zarzucili, że niezasadnie organ pierwszej instancji uznał, że droga ta jest dostępna dla innych osób, niż jej właściciele. Podnieśli też, że niezasadnie PINB zignorował decyzję SKO z dnia "[...]" oraz wywieszenie na budynku gospodarczym tablicy z nazwą. Podnieśli, że z innych dowodów wynika, że sporne obiekty są wykorzystywane na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej a nie jako zabudowa mieszkaniowa. Zdaniem odwołujących się, Pracownia jest użytkowana w sposób niezgodny nie tylko ze zgłoszeniem, ale także z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości "[...]". Strony wskazały ponadto na zarobkowy charakter inwestycji związany z odpłatnością za wycieczki i sprzedażą wyrobów wytworzonych w Pracowni.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji. Stwierdził jednocześnie, że organ pierwszej instancji winien był umorzyć postępowanie administracyjne. Ocenił, że błędnie w podstawie prawnej decyzji wskazano art. 104 K.p.a., gdyż nie może stanowić on samodzielnej podstawy do zakończenia postępowania administracyjnego. Skoro z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że organ I instancji nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania co uzasadniało by rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie

art. 105 § 1 K.p.a.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji zbędnie rozszerzył krąg stron postępowania o wszystkich współwłaścicieli działek sąsiadujących

z działką nr "[...]". Z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiły określone osoby i to ich legitymacja prawną do wszczęcia postępowania powinna zostać oceniona. PINB przyjął zaś, że stronami postępowania będą wszyscy współwłaściciele działek sąsiednich bez względu na to czy posiadają interes prawny i wolę wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawcy nie legitymują się interesem prawnym dającym im możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego

w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że aby można było stwierdzić istnienie interesu prawnego musi istnieć norma prawa materialnego pozwalającą zakwalifikować interes w załatwieniu sprawy jako interes prawny, na podstawie której skarżący będą mogli uzyskać konkretne uprawnienia, lub być obarczeni obowiązkiem konkretnego zachowania się w postaci nakazu lub zakazu, po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej wydanej przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie organu odwoławczego wykonana zgodnie ze zgłoszeniem zabudowa nie ma żadnego wpływu na działkę nr "[...]" stanowiącą dojazd do budynków mieszkalnych na osiedlu budynków jednorodzinnych. Inwestycja zrealizowana została zgodnie ze zgłoszeniem, a sam budynek gospodarczy znajduje się w odległości

4 m od granicy drogi wewnętrznej. Ponadto, przedmiotowa inwestycja nie jest sprzeczna z normami prawa budowlanego oraz odrębnymi przepisami, a dolegliwości związane

z użytkowaniem drogi, na które powołują się skarżący, nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. WINB wyjaśnił, że ustalając przymiot strony w postępowaniu przed nadzorem budowlanym nie bierze się pod uwagę wszelkich utrudnień, jakie może przynieść zrealizowane przedsięwzięcie, a jedynie takich, które mogłyby naruszyć interes prawny, a nie interes faktyczny skarżących. W związku z tym, iż zarzut dotyczący nadmiernej eksploatacji drogi wewnętrznej przez osoby dojeżdżające do posesji nie wynika bezpośrednio z wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego, altanki ogrodowej miejsca postojowego oraz miejsca rekreacyjnego, nie może stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego przez skarżących, a ewentualne szkody związane z użytkowaniem drogi stanowią wyłącznie podstawę roszczeń cywilnoprawnych. Analogicznie, skarżący nie posiadaliby również przymiotu strony w postępowania dotyczącym zmiany sposobu użytkowania wybudowanego budynku gospodarczego, jeżeli istniałyby podstawy do jego wszczęcia. Skarżący nie wskazali żadnej konkretnej okoliczności, która godzi w ich indywidualny interes oraz nie wskazali na przepis prawa, który uprawnia ich do wzięcia udziału

w postępowaniu na prawach strony.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że sporna inwestycja został zrealizowana zgodnie ze zgłoszeniem, a kontrole budynku gospodarczego nie wykazały nieprawidłowości związanych z jego użytkowaniem. W ocenie organu fakt, iż w budynku gospodarczym prowadzona jest działalność określona jako Pracownia nie potwierdza jego usługowej funkcji. Wskazał, że z pisma Z-cy Dyrektora Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich i Rolnictwa z dnia "[...]" załączonego do odwołania wynika, iż celem utworzenia Pracowni było promowanie lokalnego dziedzictwa kulturowego i historycznego oraz kultywowanie dawnych zawodów poprzez stworzenie miejsca prowadzenia prac oraz warsztatów w zakresie ginących zawodów. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym (lub jego części) działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. W ocenie organu odwoławczego, prowadzenie prac warsztatowych w budynku gospodarczym nie można uznać ani za działalność produkcyjną ani usługową zmieniającą sposób użytkowania budynku gospodarczego. W przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowia, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska czy wielkości lub układu obciążeń. Nie wskazują na to także załączone do odwołania zdjęcia grupy dzieci biorących udział w warsztatach, podobnie jak oferowanie na sprzedaż niektórych wyrobów rzemieślniczych.

Odnosząc się do kwestii uwzględnienia jako dowodu w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" wskazał, iż decyzja ta jest decyzją kasatoryjną i nie kończy postępowania administracyjnego. Tym samym nie ogranicza ona prawa do zabudowy działki nr "[...]", skoro nie rozstrzyga sprawy co do istoty.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że sporna inwestycja powstała w 2013 r., natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obręb geodezyjny "[...]" wprowadzony Uchwałą Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa. Tym samym, lokalizacja obiektów nie może naruszać przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie organu odwoławczego ze względu na brak legitymacji do zainicjowania postępowania po stronie skarżących oraz brak naruszenia ustawy Prawo budowlane przez inwestorkę, postępowanie wszczęte na wniosek odwołujących się było bezprzedmiotowe.

W złożonej skardze E. G. zarzuciła, że zgłoszenie obejmowało wykonanie innej inwestycji – obiektów budowlanych towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, niż została zrealizowana – Pracownia. Tym samym naruszone zostały prawa materialne wnioskodawców i ich interes prawny. Użytkowanie spornych obiektów powoduje, że wspólna nieruchomość jest wykorzystywana w celach zarobkowych przez inwestorkę. Pozostali współwłaściciele drogi ponoszą zaś koszty związane z jej wykonaniem i utrzymaniem. Skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do wykorzystywania wodociągu na potrzeby Pracowni. Wskazała ponadto na uciążliwości powodowane przez osoby odwiedzające Pracownię na pozostałych posesjach polegające na utrudnieniu z korzystania z drogi, hałas i brak intymności. Skarżąca zaznaczyła, że zakaz zaprzestania użytkowania spornych obiektów da wnioskodawcom możliwość wszczęcia postępowań cywilnych

w sprawie drogi i wodociągu. Zarzuciła, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowania w sposób naruszający art. 8 K.p.a., gdyż opierały się na oświadczeniach inwestorki a nie na ustaleniach własnych, poczynionych zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem skarżącej, sporna inwestycja narusza ustalenia obowiązującego planu miejscowego, gdyż zmiana sposobu użytkowania obiektów nastąpiła już w dacie obowiązywania tej uchwały. Stwierdziła, że organy nadzoru budowanego sankcjonują korzystanie ze spornych obiektów przez kilkuosobowe wycieczki, również szkolne, mimo braku pomieszczeń higieniczno-sanitarnych i zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 2 września 2016 r. skarżąca zakwestionowała zasadność stanowiska organu odwoławczego.

Uczestniczka postępowania A. O. w piśmie z dnia 20 grudnia 2016 r. wniosła o oddalenie skargi i podzieliła stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniła, że na terenie swojej nieruchomości o pow. 3000 m² zajmuje się na rodzinną skalę roślinami włóknistymi, a osobom postronnym umożliwia zapoznanie się z tym procesem. Całokształt działań, które realizuje został nazwany "Pracownią". Są to prace hobbystyczne, edukacyjne związane z zawodami prządki i tkaczki. Uczestniczka stwierdziła, że nie prowadzi działalności gospodarczej i nie zatrudnia pracowników. Budynek gospodarczy, w którym przechowuje płody rolne (len, konopie włókniste, pokrzywy, zioła), krosno tkackie i kołowrotki, spełnia wszelkie kryteria stawiane budynkom gospodarczym i tak też jest użytkowany. Pokazy dla dzieci i zajęcia edukacyjne prowadzone są w ogródku, na trawie, pod namiotem, na utwardzonym fragmencie działki

o pow. 20 m², na którym stoją stoły i ławki. Zaprzeczyła jakoby niszczyła lub nie partycypowała w kosztach utrzymania drogi. Zauważyła, że ewentualne zniszczenia drogi wynikają z normalnej eksploatacji i dokonywane są przez przyjeżdżające regularnie samochody MPO lub ciężarówki wożące materiały do prac budowlanych prowadzonych na sąsiednich nieruchomościach. W 2016 r. przyjechały do niej cztery grupy szkole busami

i jedna grupa autokarowa. Stwierdziła, że do obiektów nie jest przyłączony prąd ani woda, więc nie jest prawdziwy zarzut nadmiernego użycia wody. Dodała, że przyjeżdżające dzieci znajdują się pod opieką nauczycieli i nie przemieszczają się bez kontroli, co potwierdza zainstalowany na terenie jej nieruchomości monitoring. Pojazdy wjeżdżają na jej posesję

i nie blokują drogi.

Uczestnicy postępowania P. G., E.S., S. D. i S. D. poparli skargę i stwierdzili, że ich interes sprawny został naruszony przez nadmierną eksploatację wodociągu i drogi, wynikające z nieprawidłowego, ich zdaniem, sposobu użytkowania spornych obiektów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. - zwana dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana decyzja nie narusza prawa.

Z akt administracyjnych wynika, że inwestorka, A. O., zgłosiła Staroście "[...]" zamiar wykonania na działce nr "[...]": miejsca rekreacyjnego – utwardzenia terenu drobnym kruszywem, dwóch budynków gospodarczych o pow. 24 m²

i 12 m², wiaty o pow. 8 m², altanki ogrodowej o pow. 12-15 m², a także utwardzonego kruszywem miejsca parkingowego dla czterech samochodów osobowych. Właściwy organ architektoniczno – budowany nie wniósł sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), co uprawniło inwestorkę do rozpoczęcia zgłoszonych robót budowanych. Jak ustalił organ nadzoru budowlanego, zgodnie z powyższym zgłoszeniem wybudowano: budynek gospodarczy o pow. 24 m², altankę ogrodową o pow. 15 m², miejsce postojowe na dwa samochody osobowe oraz miejsce rekreacyjne. W budynku gospodarczym, na którym zawieszona została tablica z napisem "Pracownia", inwestorka przechowuje krosna tkackie, zioła, płody rolne i akcesoria związane z uprawą działki.

Wnioskiem z dnia 5 listopada 2015 r. skarżąca oraz P. G., E. S., S. D. i S. D. zażądali wszczęcia postępowania w sprawie "nieprawidłowości związanych z budową i użytkowaniem obiektów budowlanych" na działce inwestorki, domagając się nałożenia na inwestorkę obowiązku zaprzestania użytkowania tych obiektów jako Pracowni. Wnioskodawcy podnieśli, że użytkowanie spornych obiektów narusza ich dobra osobiste i majątkowe związane

z działką nr "[...]" – drogą wewnętrzną. Korzystanie z tej drogi przez osoby odwiedzające Pracownię utrudnia bowiem korzystanie z drogi, obniża standard życia

i poczucie bezpieczeństwa właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W ocenie Sądu, prawidłowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że wnioskodawcy nie posiadali interesu prawnego we wszczęciu postępowania w kontrolowanej sprawie.

Należy w pełni podzielić pogląd, że co do zasady, krąg podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniach administracyjnych uregulowanych w ustawie Prawo budowlane wyznacza się zgodnie z art. 28 K.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa, to przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany

i skonkretyzowany. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Innymi słowy, o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje co do zasady norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Jednakże interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie

w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2084/12

i z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3086/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Zasadnie w zaskarżonej decyzji oceniono, że realizacja spornej inwestycji, to jest wybudowanie budynku gospodarczego, altanki ogrodowej, miejsca postojowego i miejsca rekreacyjnego, nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki nr "[...]" - drogi wewnętrznej. Obiekty te wybudowane zostały zgodnie z prawidłowo dokonanym zgłoszeniem i nie naruszają przepisów Prawa budowlanego ani przepisów odrębnych. Na naruszenie tych przepisów nie wskazała również skarżąca. Słusznie podkreślono w zaskarżonej decyzji, że zarzucana nadmierna eksploatacja drogi nie wynika bezpośrednio z wykonanych zgłoszonych robót budowlanych, polegających na wykonaniu wymienionych wyżej obiektów.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Inwestorka zgłosiła do Starostwa Powiatowego w "[...]" zamiar wykonania opisanych w zgłoszeniu z dnia 26 września 2013 r. obiektów budowlanych i te obiekty (z wyłączeniem budynku gospodarczego o pow. 12 m² i mniejszej liczby miejsc postojowych) zostały wykonane. Tym samym bezpodstawny jest zarzut, że inwestorka wybudowała inne obiekty, niż zostały zgłoszone.

Wbrew wyrażanemu przez skarżącą stanowisku, bez znaczenia dla oceny zgodności wykonania spornych obiektów z przepisami prawa budowanego jest okoliczność że inwestorka udostępnia je innym osobom. Nie ma wpływu na powyższą ocenę także fakt, że w efekcie udostępniania obiektów przez inwestorkę osobom postronnym zwiększyła się liczba osób korzystających z działki nr "[...]" (drogi), w dalszej konsekwencji czego właściciele sąsiednich nieruchomości ponoszą wyższe koszty utrzymania drogi

i odczuwają mniejszy komfort zamieszkania. Niewątpliwie bezpośrednim skutkiem realizacji określonego rodzaju inwestycji może być wzrost natężenia ruchu na drodze, co może powodować konkretne uciążliwości dla właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi. Niemniej jednak, nawet wówczas zasadne jest uznanie, że te podmioty mają wyłącznie interes faktyczny w sprawie realizacji tego przedsięwzięcia. W kontrolowanym postępowaniu nie ma również znaczenia kwestia czy inwestorka jest współwłaścicielem lub czy ponosi koszty utrzymania wodociągu, tym bardziej, że do spornych obiektów nie jest nawet podłączona instalacja wodno-kanalizacyjna, a także z jakich środków była współfinansowana budowa tych obiektów.

Należy również podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie zaistniała zmiana sposobu użytkowania spornych obiektów. Ustalenie czy miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu możliwa jest przez skonfrontowanie pierwotnego przeznaczenia obiektu z jego obecnym sposobem wykorzystywania. W sytuacji stwierdzenia rozbieżności w tym zakresie, konieczne jest odniesienie ustalonego stanu faktycznego sprawy do hipotezy normy prawnej zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowane, zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie

w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Ustalenie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia: 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 57/12; 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 439/13, CBOSA). Należy bowiem mieć na względzie, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1335/10; CBOSA). Zaistnienia takich zmian skarżąca nie wykazała i nie zostały one stwierdzone w toku kontroli przeprowadzonych przez PINB. Inwestorka w budynku gospodarczym przechowuje krosna tkackie, zioła, płody rolne i akcesoria związane

z uprawą działki, zaś altana i miejsce rekreacyjne oraz miejsce postojowe wykorzystywane są do celów, dla których zostały wykonane, to jest odpowiednio: do odbywania spotkań

i odpoczynku oraz postoju do pojazdów. Fakt, że tworzy to miejsce prowadzenia prac

i warsztatów w zakresie ginących zawodów nie oznacza, że zaistniała zmiana sposobu użytkowania obiektów w rozumieniu cytowanego art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowane.

Dodać należy, że nie zawsze właściciele nieruchomości sąsiednich będą stroną postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Podmioty te miałby interes prawny w takim postępowaniu, gdyby zmiana użytkowania obiektu mogła bezpośrednio oddziaływać na ich nieruchomości przez stworzenie lub niekorzystną zmianę ograniczeń i uciążliwości, a istniałyby przepisy prawa ten interes chroniące. W niniejszej sprawie wnioskodawcy podnosili jedynie argumentację wywodzoną z faktu organizowania przez inwestorkę warsztatów m.in. w spornych obiektach, dotyczącą utrudnień w korzystaniu z drogi, nadmiernej, w ich ocenie, eksploatacji wodociągu, zwiększenia się hałasu, utraty poczucia bezpieczeństwa i braku intymności.

Niezasadny jest zarzut niezgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego nie mogą bowiem stanowić podstawy do zmiany istniejącej zabudowy w celu przystosowania jej do ustaleń zawartych w planie miejscowym uchwalonym po dacie wybudowania danych obiektów budowlanych. Zasada ta nie dotyczy jedynie nowej (planowanej) zabudowy i adaptowanej zabudowy istniejącej. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że inwestycja została zrealizowana przed wejściem w życie uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny "[...]". Tym samym nie można domagać się, aby inwestorka dostosowywała istniejącą przed wejściem w życie tego planu zabudowę do ustaleń aktu, który w dacie zgłaszania i wykonania robót budowlanych nie funkcjonował jeszcze

w obrocie prawnym.

Reasumując należy stwierdzić, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak jest po stronie skarżącej i pozostałych wnioskodawców legitymacji procesowej, co wyłączało prawo do skutecznego żądania prowadzenia postępowania w zakresie określonym we wniosku z dnia 5 listopada 2015 r. Powyższe uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia

"[...]" i umorzenie postępowanie pierwszej instancji, gdyż było ono bezprzedmiotowe.

Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 K.p.a. Nie naruszono zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego, wynikających

z tych przepisów. Ponadto, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie i został obiektywnie oceniony. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika, aby skarżącej uniemożliwiono zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Przyznać należy, że

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż na podstawie wyjaśnień inwestorki ustalono przyczyny rezygnacji z ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

a organ nie odwołał się w tej kwestii do konkretnego dokumentu. Niemniej jednak przyczyny, dla których inwestorka odstąpiła od zamiaru realizowania innej inwestycji (pracowni rzemieślniczej), nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 K.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji dwa dni po upływie ustawowego terminu, nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.