Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 119/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz, Sędziowie NSA Kazimierz Jarząbek (spr.), Andrzej Kuba, Protokolant Karolina Mamcarz, po rozpoznaniu w dniu 7 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Garwolińskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2186/04 w sprawie ze skargi Powiatu Garwolińskiego na decyzję Ministera Finansów z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 marca 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2186/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu Garwolińskiego na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2004 r. o Nr [...], w przedmiocie zwrotu dotacji celowej.

Na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego Powiatowi Garwolińskiemu została przyznana w 2002 r. dotacja w łącznej wysokości 5.000.000 zł na rozbudowę Szpitala Rejonowego w Garwolinie. W trakcie kontroli dotyczącej realizacji w 2002 r. inwestycji pn. "Rozbudowa i modernizacja Szpitala Rejonowego w Garwolinie" stwierdzono, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Garwolinie, będący inwestorem bezpośrednim inwestycji, wydatkował do końca 2002 r. z otrzymanej dotacji w wysokości 5.000.000 zł kwotę 4.684.812.47 zł, natomiast pozostałe środki finansowe w wysokości 315.187,53 zł wykorzystał dopiero w 2003 r. Z uwagi na powyższe zgodnie z art. 93 ust. l i 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 z późn. zm.; dalej u.f.p.) dotacja z budżetu państwa pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zobowiązań podatkowych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...], Wojewoda Mazowiecki postanowił o zwrocie do dnia 30 lipca 2004 r. od Powiatu Garwolińskiego pobranej w nadmiernej wysokości dotacji w kwocie 315.187,53 zł wraz z odsetkami.

W odwołaniu od powyższej decyzji Powiat Garwoliński wskazał, iż faktycznie kwota 315.187,53 zł z otrzymanej w 2002 r. dotacji z budżetu państwa na finansowanie inwestycji została przekazana na rzecz wykonawcy robót w lutym 2003 r. Zdaniem skarżącego nie dało to jednak podstaw do uznania faktu niezgodnego z prawem wydatkowania dotacji. Zgodnie ze stanem faktycznym wartość wykonanych, odebranych protokołami i zafakturowanych przez wykonawców i dostawców robót i dostaw w roku 2002 wyniosła 5.005.112,04 zł i na taką sumę złożone zostały do Wojewody wnioski o przekazanie dotacji. Otrzymaną sumę dotacji 5.000.000 zł (ostatnia rata wpłynęła do powiatu w dniu 24 grudnia 2002 r.) powiat w całości przekazał na rachunek SP ZOZ (ostatnią ratę w dniu 27 grudnia 2002 r.). SP ZOZ, który miał zgodnie z umową ustalony termin zapłaty zobowiązań na rzecz wykonawcy z ostatnich wystawionych przez niego faktur do dnia 26 lutego 2003 r. oraz 6 marca 2003 r., zapłaty kwoty 315.187,53 zł dokonał w dniu 5 lutego 2003 r. Mimo tego opóźnienia środki dotacji celowej z budżetu państwa na kwotę 315.187,53 zł wykorzystane zostały zgodnie z przeznaczeniem, tj. na sfinansowanie kosztów robót i dostaw zrealizowanych na zadaniu inwestycyjnym w roku 2002. Przytoczone fakty nie uzasadniają również zarzutu o pobranie dotacji w nadmiernej wysokości. Gdyby sytuacja taka faktycznie miała miejsce, to Powiat Garwoliński dokonałby zwrotu nadmiernie pobranej kwoty w terminie do 28 lutego 2003 r., zgodnie z art. 93 ust. 1 u.f.p. Do tego dnia jednak SP ZOZ Garwolin dokonał zapłaty na rzecz wykonawcy przedmiotowej kwoty. Skarżący uważał, że mimo zaistniałego opóźnienia, nie ma podstaw do stawiania mu zarzutu o niezgodne z przeznaczeniem wykorzystania oraz pobrania w nadmiernej wysokości dotacji z budżetu państwa, w rozumieniu postanowień art. 93 ust. 1 i 3 u.f.p., a trudna sytuacja finansowa uniemożliwia dokonanie zwrotu dotacji.

Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Minister Finansów uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zwrotu odsetek i nakazał zwrot odsetek od kwoty 315.187,53 zł od dnia 19 marca 2003 r. do dnia zapłaty w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzjami Wojewody Mazowieckiego przyznano skarżącemu dotację zaplanowaną w ustawie budżetowej na 2002 r. przeznaczoną dla organów założycielskich samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Zgodnie z postanowieniami art. 102 ust. 1 u.f.p. przyznane środki należało wykorzystać do końca 2002 r., bowiem niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z upływem roku budżetowego. Zasada roczności budżetu wyrażona jest także w art. 61 ust. 1 i 2 u.f.p., w myśl którego budżet państwa jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów i jest uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku kalendarzowego. W związku z tym dotacja udzielona na dany rok powinna być wykorzystana do końca tego roku. Skarżący nie dokonał zwrotu niewykorzystanej dotacji do końca 2002 r. Stosownie do art. 93 ust. 1 i 6 ustawy o finansach publicznych, nadebrana dotacja podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 93 ust. 1 u.f.p., z którego treści wynika, że zwrotowi do budżetu państwa podlegają dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości. Zdaniem skarżącego w sprawie nie zachodziły wskazane okoliczności. Kwota ta wydatkowana została bowiem na opłacenie zobowiązań wynikających z wykonania robót na zadaniu inwestycyjnym, na finansowanie którego została przyznana. Kwota 315.187,53 zł wydatkowana została na opłacenie zobowiązań dotyczących robót wykonanych w 2002 r., a więc nie została pobrana w nadmiernej wysokości. Opóźnienie w dokonywaniu zapłaty zobowiązania na rzecz wykonawcy przez SP ZOZ będący inwestorem bezpośrednim zadania inwestycyjnego poza rok budżetowy, nie powinno być sankcjonowane zgodnie z ustawą o finansach publicznych obowiązkiem zwrotu dotacji. Jedynie art. 92 pkt 9 u.f.p. przewiduje zwrot dotacji przyznanych jednostkom samorządu terytorialnego niewykorzystanych w danym roku, dotyczy to jednak realizacji zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. Natomiast Powiat Garwoliński otrzymał dotację na dofinansowanie inwestycji własnej i całą dotację wykorzystał zgodnie z przeznaczeniem, tj. na sfinansowanie robót wykonanych w 2002 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał art. 219 ust. 1 Konstytucji RP wprowadzający zasadę rocznego obowiązywania budżetu, którego odzwierciedlenie na gruncie ustawowym zawarte zostało we wspomnianym już art. 61 ust. 1 i 2 u.f.p.

Z rocznym charakterem obowiązywania budżetu wiąże się także regulacja art. 102 u.f.p., która ma na celu rozstrzygnięcie kwestii tych wydatków z budżetu, które niezrealizowane zostały w roku budżetowym. Zgodnie z ust. 1 cyt. przepisu niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają, z zastrzeżeniem ust. 2, w którym wskazano wydatki niewygasające, z upływem roku budżetowego. Istotnym wyjątkiem jest ust. 3 cyt. przepisu, w którym przewidziano, iż nie później niż do dnia 15 grudnia roku budżetowego Rada Ministrów może ustalić, po uzyskaniu opinii komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu, wykaz wydatków, które pomimo iż niezrealizowane nie wygasną z końcem roku budżetowego. Konstruując taki katalog Rada Ministrów powinna kierować się zaleceniami wskazanymi w treści przepisu .

Zdaniem Sądu powyższa regulacja wskazuje na sposób postępowania w przypadkach, w których z istniejących okoliczności wynika, iż przekazane kwoty nie mogą być wydatkowane przed końcem roku budżetowego. Należy także przyjąć, iż wolą ustawodawcy, który przewidział wskazany tryb, jest aby możliwość przeniesienia uzyskanych środków była realizowana tylko w takiej formie, a co za tym idzie wszystkie wydatki przewidziane w ustawie budżetowej a nie zrealizowane w roku budżetowym i nie wskazane w stosownym rozporządzeniu Rady Ministrów wygasają zgodnie z art. 102 ust. 1 u.f.p. wraz z końcem roku budżetowego.

Sąd podkreślił, iż przedmiotem sporu był nie sposób wydatkowania dotacji ale niewydatkowanie dotacji w pobranej wysokości, a tylko w części. Nie ma tutaj znaczenia fakt, iż wydatkowane kwoty przeznaczono na zapłatę za roboty wykonane w 2002 r. Fakt wygaśnięcia niewydatkowanych kwot z końcem 2002 r. wynika z mocy prawa i SP ZOZ w Garwolinie jako inwestor bezpośredni nie mógł rozporządzać nimi w 2003 r. Przyjęcie założenia odmiennego wiązałoby się bowiem z naruszeniem podstawowych zasad wykonywania ustawy budżetowej i pozbawionym podstaw prawnych uprzywilejowaniem skarżącego na tle innych jednostek wydatkujących środki uzyskane z budżetu.

Sąd uznał, iż w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 92 pkt 9 u.f.p. odnoszący się jedynie do obowiązku zwrotu niewykorzystanych w danym roku dotacji celowych przyznanych jednostkom samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami.

Powiat Garwoliński wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niezgodność z prawem polegającą na błędnym zastosowaniu przepisu art. 93 ust. 1 i 3 u.f.p., w sytuacji gdy ten art. nie mógł mieć zastosowania wobec treści art. 70 u.f.p., którego dyspozycja został przez Sąd pominięta.

Skarżący wniósł o:

− uwzględnienie skargi Powiatu Garwolińskiego z dnia 12 października 2004 r. i zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2005 r. oraz uchylenie zaskarżonej nią decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2004 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu dotacji celowej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...],

ewentualnie:

− o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub organowi, który wydał pierwszą decyzję - Wojewodzie Mazowieckiemu;

− zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono wyrokowi powielenie błędów organów administracji poprzez ustalenie materialnej podstawy zwrotu dotacji celowej, którą miałby być art. 93 ust. 1 i 3 u.f.p. Skarżący wskazał dyspozycję art. 70 u.f.p. w brzmieniu na dzień 10 czerwca 2002 r.(data przyznania dotacji ), wedle którego odrębna ustawa określa zasady i tryb udzielania dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych. Zdaniem strony skarżącej mowa tu o ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz.U. z 1998 r. Nr 150, poz. 983). Zgodnie z art. 43 lit. a) tej ustawy "Jednostka samorządu terytorialnego, która nie przeznaczy w danym roku na finansowanie dotowanej inwestycji środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w pełnej kwocie, wymaganej na podstawie postanowień kontraktu wojewódzkiego, jest obowiązana zwrócić dotację, przyznaną w danym roku, w części proporcjonalnej do poniesionych wydatków, w terminie nie później niż do końca roku następującego po roku, w którym otrzymała dotację, chyba że kontrakt wojewódzki stanowi inaczej".

Skarżąca podkreśliła, że już z treści art. 93 ust.1 u.f.p. powołanego jako podstawa rozstrzygnięcia wynika, że przepis ten nie może mieć zastosowania, gdy przepisy szczególne stanowią inaczej.

Pełnomocnik skarżącej podniósł, że brak jest w aktach sprawy dokumentów potwierdzających podstawę prawną przyznania dotacji, ponieważ Powiat Garwoliński nie dysponuje decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 czerwca 2002 r., Nr 92, o przyznaniu dotacji w ramach kontraktu wojewódzkiego. Powiat otrzymywał tylko zawiadomienia o przyznaniu dotacji w trzech transzach. Dlatego też nie można więc sprawdzić, czy kontrakt wojewódzki stanowił inaczej niż to wynika z treści art. 43 lit a) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Art. 183 § 1 p.p.s.a. przyjmuje zasadę, że o zakresie kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przesądza rola wnoszącego skargę kasacyjną. Od tej zasady ustawa o p.p.s.a wprowadza wyjątek, stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania (§ 2 art. 183 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1),

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

Skarga kasacyjna wymaga nie tylko przytoczenia podstaw, ale także ich uzasadnienia. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej z art. 174 ust. 1 p.p.s.a. jest – poza przytoczeniem naruszonego przepisu – wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i jak zdaniem skarżącego powinien on być rozumiany i stosowany.

Również koniecznym elementem uzasadnienia drugiej podstawy skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i czy mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Tej podstawy skargi kasacyjnej skarżący nie wskazał, a zatem nie może zasadnie kwestionować ustaleń faktycznych wyroku, które w tej sytuacji są wiążące.

Skarżący w skardze kasacyjnej zarzucił "niezgodność z prawem" polegającą na błędnym zastosowaniu przepisu art. 93 ust. 1 i 3 u.f.p., w sytuacji gdy jego zdaniem ten artykuł nie mógł mieć zastosowania wobec treści art. 70 u.f.p., którego dyspozycja została przez Sąd pominięta. Ta redakcja zarzutu świadczy o tym, że Autor skargi kasacyjnej zarzuca błąd "subsumcji", to jest wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie art. 93 ust. 1 i 3 u.f.p.

Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego stanu faktycznego w sprawie, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Ustalenie stanu faktycznego dokonuje organ administracji publicznej, zaś sąd administracyjny dokonuje oceny, czy ustalony w sprawie stan faktyczny został prawidłowo podciągnięty pod właściwą normę prawną, to jest, czy w prawidłowy sposób przebiegał proces subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę określonego przepisu prawa – w tym wypadku art. 93 ust. 1 i 3 u.f.p.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną, dokonał oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego na podstawie stanu faktycznego sprawy, będącego podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W wyniku tej kontroli stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wszechstronnej oceny dowodów i ustalonego na ich podstawie stanu faktycznego sprawy przez organy administracyjne, a mianowicie decyzjami administracyjnymi Wojewoda Mazowiecki przyznał Powiatowi Garwolińskiemu w ramach kontraktu wojewódzkiego dotację zaplanowaną w ustawie budżetowej na 2002 r. w łącznej kwocie 5.000.000 zł na rozbudowę Szpitala Rejonowego w Garwolinie. Z kwoty tej do końca 2002 r. wydatkowano 4.684.812,47 zł, zaś pozostałą kwotę w wysokości 315.187,53 zł wydatkowano dopiero w 2003 r.

W myśl art. 93 ust. 1 u.f.p. "Dotacje udzielone z budżetu państwa: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) – podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji".

Zaś ust. 3 tego artykułu stanowi, że "Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż: 1) określona w odrębnych przepisach lub umowie; 2) niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie datowanego zadania". Do powyższego podać należy, że stosownie do treści art. 102 ust. 1 u.f.p. niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z upływem roku budżetowego.

Z powyższego wynika, że otrzymane przez Powiat Garwoliński środki okazały się nadmierne w stosunku do celu, którego realizacji miały służyć, to w takim przypadku powinny w tej nadmiernej części wrócić do budżetu państwa. Spełnione zatem zostały przesłanki z art. 93 ust. 1 u.f.p. Przepis ten nie ma uznaniowego charakteru, to znaczy że jeżeli zajdą opisane w nim przesłanki dotacja podlega zwrotowi, niezależnie od okoliczności, z powodu których nie została wydatkowana.

W świetle zaś trafnych ustaleń faktycznych w sprawie nie zasługuje na aprobatę zarzut skargi kasacyjnej, iż ma tu zastosowanie art. 70 u.f.p. w zw. z art. 43a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz.U. Nr 150, poz. 983 ze zm.).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa dotacja została przyznana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz.U. Nr 48, poz. 550 ze zm.) na dofinansowanie zadań własnych objętych kontraktem wojewódzkim, o czym mowa w art. 41 ust. 1 ww. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie ma tu zastosowania art. 43a ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, albowiem ma on zastosowanie do innej sytuacji niż w przedmiotowej sprawie.

Przepis ten brzmi: "Jednostka samorządu terytorialnego, która nie przeznaczy w danym roku na finansowanie dotowanej inwestycji środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w pełnej kwocie, wymaganej na podstawie postanowień kontraktu wojewódzkiego, jest obowiązana zwrócić dotację, przyznaną w danym roku, w części proporcjonalnej do poniesionych wydatków, w terminie nie później niż do końca roku następującego po roku, w którym otrzymała dotację, chyba że kontrakt wojewódzki stanowi inaczej". Chodzi tu o środki z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, które mają być przeznaczone na finansowanie inwestycji dotowanej również z budżetu państwa.

Z wyżej przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.