Wyrok NSA, sygn. akt I SA 1162/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz. 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 155
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Decyzje uwłaszczeniowe wydawane przez wojewodów na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./, mają charakter deklaratoryjny. W takim zaś przypadku wola stron nie może decydować o kształcie stosunku prawnego, co prowadzi do wniosku, że w trybie art. 155 Kpa nie mogą być wzruszone tego rodzaju decyzje deklaratoryjne. W trybie art. 155 Kpa nie jest też dopuszczalna /nawet za zgodą/ zmiana podmiotu decyzji administracyjnej.

TEZY

Decyzje uwłaszczeniowe wydawane przez wojewodów na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./, mają charakter deklaratoryjny. W takim zaś przypadku wola stron nie może decydować o kształcie stosunku prawnego, co prowadzi do wniosku, że w trybie art. 155 Kpa nie mogą być wzruszone tego rodzaju decyzje deklaratoryjne. W trybie art. 155 Kpa nie jest też dopuszczalna /nawet za zgodą/ zmiana podmiotu decyzji administracyjnej.


SENTENCJA

oddala skargę w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej uwłaszczenia "Polskiej Poczty, Telegraf i Telefon".


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 16 czerwca 1998 r. (...) utrzymał w mocy decyzję Wojewody K. z dnia 31 marca 1998 r. w części odmawiającej zmianę decyzji Wojewody K. z dnia 22 września 1993 r. stwierdzającej uwłaszczenie "Polskiej Poczty, Telegraf i Telefon" nieruchomością oznaczoną jako działka Nr 1841, położoną w miejscowości O., natomiast uchylił decyzję w części dotyczącej odmowy wystąpienia do Sądu Rejonowego w O. o wykreślenie hipoteki wpisanej na rzecz Skarbu Państwa i w tym zakresie postępowanie umorzył.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda K. działając na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z 29 września 1990 r. /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "Polską Pocztę, Telegraf i Telefon" prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu Skarbu Państwa oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie.

Pismem z 3 listopada 1997 r. Dyrektor Okręgu Poczty w P. wystąpił o zmianę - w trybie art. 155 Kpa - ww. decyzji uwłaszczeniowej w ten sposób, aby stwierdzić uwłaszczenie z dniem 27 grudnia 1991 r. państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska" z nieodpłatnym nabyciem własności budynków, wobec zaistniałych zmian organizacyjnych i postanowień art. 39 i art. 41 ustawy z 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej "Poczta Polska" /Dz.U. nr 106 poz. 675/. Zgłoszono również wniosek o wykreślenie hipoteki przymusowej w księdze wieczystej. Wojewoda K. odmówił zmiany decyzji uwłaszczeniowej z braku podstaw prawnych do dokonania tej zmiany oraz odmówił wystąpienia do Sądu o wykreślenie w księdze wieczystej hipoteki wpisanej na rzecz Skarbu Państwa. Od decyzji tej odwołanie wniósł Dyrektor Okręgu

Poczty w P. Odwołujący się uważał, że decyzja ta zapadła z naruszeniem art. 155 Kpa, wobec braku sprzeciwu Kierownika Urzędu Rejonowego w Kaliszu, a uwłaszczenie przedsiębiorstwa "Poczta Polska" ma swoją podstawę prawną w art. 39 i art. 41 ww. ustawy z 30 lipca 1997 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odwołania nie uwzględnił. Jednym z niezbędnych warunków zastosowania art. 155 Kpa jest zgoda wszystkich zainteresowanych stron, które nabyły prawo. W sprawach uwłaszczeniowych jedną ze stron postępowania jest kierownik właściwego urzędu rejonowego, jako reprezentant interesów Skarbu Państwa, co wynika z art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/. Natomiast Kierownik Urzędu Rejonowego w K. nie wyraził zgody na zmianę decyzji uwłaszczeniowej. Niezależnie od tego należy mieć na uwadze, że art. 39 ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. wprowadził art. 2g do ustawy z dnia 29 września 1990 r. uchylonej od 1 stycznia 1998 r. i dotyczy podobnie jak art. 41 ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. podmiotu prawnego jakim jest państwowe przedsiębiorstwo użyteczności publicznej "Poczta Polska" /posiadającego osobowość prawną od 27 grudnia 1991 r., wyodrębnionego z państwowej jednostki organizacyjnej "Polska Poczta, Telegraf i Telefon"/ oraz dotyczy uprawnień nabytych przez ten nowy podmiot prawny, natomiast decyzja uwłaszczeniowa dotyczy stanu prawnego, istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. i odnosi się do innego podmiotu, tj. państwowej jednostki organizacyjnej "Polska Poczta, Telegraf i Telefon". Zarówno uchylony art. 2g ustawy z dnia 29 września 1990 r., jak i art. 41 ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. nie upoważniają organu administracji do wydawania decyzji administracyjnej na rzecz przedsiębiorstwa "Poczta Polska" i nie upoważniają do przenoszenia w drodze decyzji administracyjnej praw nabytych z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "Pocztę Polską, Telegraf i Telefon" na przedsiębiorstwo "Poczta Polska". Brak więc było podstaw prawnych, na mocy których organy administracji mogłyby zmienić decyzję uwłaszczeniową dotyczącą podmiotu prawnego istniejącego w dniu uwłaszczenia /5 grudnia 1990 r./. Dyrektor Okręgu Poczty w Poznaniu równocześnie z wnioskiem o zmianę decyzji uwłaszczeniowej zgłosił wniosek o wykreślenie hipoteki przymusowej ujawnionej w księdze wieczystej. Decyzja uwłaszczeniowa nie ustanawiała hipoteki przymusowej, a merytoryczne rozpoznanie tego wniosku nie należy do sfery rozstrzyganej decyzją administracyjną. Z tego też powodu brak było podstaw do orzeczenia w tej kwestii w zaskarżonej decyzji. Z tego względu dokonano odpowiedniej korekty zaskarżonej decyzji.

Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Okręgu Poczty w P. Skarżący zaskarżał tę decyzję w części i wnosił o jej częściowe uchylenie, zarzucając naruszenie przez nią przepisów prawa materialnego, a to art. 2g ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 października 1997 r. oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 28 i art. 107 /1 Kpa. W dniu 12 października 1997 r. wszedł w życie art. 2g ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami (...) /wprowadzony art. 39 ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej "Poczta Polska"/. Przepis ten stanowił podstawę prawną uwłaszczenia przedsiębiorstwa "Poczta Polska" mimo, że dnia 5 grudnia 1990 r. taki podmiot prawa nie istniał. Był to przepis szczególny w stosunku do ogólnych zasad uwłaszczenia wynikających z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Uwłaszczenie "Poczty Polskiej" z mocy prawa nastąpiło na dzień wpisania tego przedsiębiorstwa do rejestru sądowego, czyli na dzień 27 grudnia 1991 r. Ten stan prawny powinien zostać usankcjonowany decyzją zgodnie z teorią praw nabytych. Powołany przepis konstytuował zasadę nieodpłatnego nabycia przez "Pocztę Polską" budynków położonych na gruntach objętych uwłaszczeniem. Przepisy te przewidywały uwłaszczenie przedsiębiorstwa "Poczta Polska" na szczególnych zasadach. Uzasadnienie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie zawiera żadnej w tym zakresie argumentacji i narusza dyspozycję art. 107 /1 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Dyrektor Okręgu Poczty w P. w swym wniosku z 3 listopada 1997 r. domagał się zmiany na podstawie art. 155 Kpa decyzji uwłaszczeniowej Wojewody K. stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa przez państwową jednostkę organizacyjną "Polska Poczta, Telegraf i Telefon w Warszawie" prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz własności znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń, w części dotyczącej daty uwłaszczenia oraz podmiotu nabywającego prawo użytkowania wieczystego /przez przyjęcie jako daty uwłaszczenia 27 grudnia 1991 r. tj. dnia wpisu przedsiębiorstwa "Poczta Polska" do rejestru przedsiębiorstw państwowych oraz jako podmiotu uwłaszczenia państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska" z siedzibą w W./. Przepis art. 155 Kpa, na którym oparte było żądanie zmiany decyzji uwłaszczeniowej stanowi, że "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Uchylenie zatem lub zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej jest możliwa w omawianym trybie tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki pozytywne określone w cytowanym art. 155 Kpa. Do nich zaliczyć należy: 1/ nabycie prawa przez stronę na mocy decyzji ostatecznej, 2/ zgodę strony /stron/ na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej i 3/ za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Decyzja Wojewody K. uwłaszczająca państwową osobę prawną "Polska Poczta, Telegraf i Telefon" wydana na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 91 poz. 455 ze zm./ ma charakter deklaratoryjny, potwierdza ona jedynie powstanie z mocy prawa w dacie ustalonej ww. ustawą określonego skutku prawnego. Warunkiem wydania takiej decyzji było pozostawienie nieruchomości należącej do Skarbu Państwa w zarządzie państwowej osoby prawnej innej niż Skarb Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. Oznacza to, że o nabyciu użytkowania wieczystego i własności budynków, innych urządzeń oraz lokali w tym trybie przez państwową jednostkę organizacyjną "Poczta Polska, Telegraf i Telefon" rozstrzygał stan prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. /data uwłaszczenia/, tj. w dniu wejścia w życie cytowanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. W takim zakresie rozstrzygnięcia nie ma prawnego znaczenia stan prawny powstały po tej dacie, wiążący się z wpisaniem w dniu 27 grudnia 1991 r. do rejestru przedsiębiorstw państwowych nowoutworzonego państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska" powstałego z przekształcenia państwowej jednostki organizacyjnej "Poczta Polska, Telegraf i Telefon". Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron /por. M.Szubiakowski, M.Wierzbowski, A.Wiktorowska: Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 1998 r. str. 207/. Jak zaznaczono decyzje uwłaszczeniowe wydawane przez wojewodów na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., o której wyżej mowa, mają charakter deklaratoryjny, potwierdzają bowiem to co nastąpiło z mocy samego prawa. W takim zaś przypadku wola stron nie może decydować o kształcie stosunku prawnego, co prowadzi do wniosku, że w trybie art. 155 Kpa nie mogą być wzruszane tego rodzaju decyzje deklaratoryjne. W trybie art. 155 Kpa nie jest też dopuszczalna /nawet za zgodą/ zmiana podmiotu decyzji administracyjnej. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 22 lutego 1991 r. IV SA 1377/90 /ONSA 1991 Nr 2 poz. 37/ i skład orzekający w sprawie niniejszej podziela je. Pomijając fakt, że zaskarżona decyzja wydana została po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że wprowadzona ustawą z dnia 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej "Poczta Polska" /art. 39/ zmiana ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez dodanie art. 2g w brzmieniu "Państwowe przedsiębiorstwo użyteczności publicznej "Poczta Polska" utworzone z dniem 1 stycznia 1992 r. na podstawie zarządzenia Ministra Łączności, które przejęło na tej podstawie mienie będące w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej "Polska Poczta, Telegraf i Telefon" - nabywa z dniem jego wpisu do rejestru przedsiębiorstw państwowych, z mocy prawa, użytkowanie wieczyste gruntów wchodzących w skład tego mienia oraz własności położonych na nich budynków i innych urządzeń oraz lokali (...)" - dotyczy odrębnego zdarzenia prawnego od przekształcenia prawa zarządu "Polskiej Poczty, Telegraf i Telefon" do przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., polegającego na tym, że grunty będące w zarządzie PPTiT w dniu 5 grudnia 1990 r. stały się już z tym dniem z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego, natomiast budynki, inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na tych gruntach własnością ww. państwowej jednostki organizacyjnej. Nabycie więc praw majątkowych przez skarżące przedsiębiorstwo na podstawie art. 2g tej ustawy w rozumieniu powołanej noweli, wiąże się z nabyciem z mocy prawa praw rzeczowych: "użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład mienia jednostki "Polska Poczta, Telegraf i Telefon" oraz własności położonych na nich budynków, innych urządzeń oraz lokali" z dniem wpisu "Poczty Polskiej" do rejestru przedsiębiorstw państwowych. Określony przedmiotową nowelą do ustawy z dnia 29 września 1990 r. skutek z mocy prawa nie powoduje ex tunc zmiany w prawach nabytych przez PPTiT na dzień 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 2 ust. 1-3 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. Jak wyżej przedstawiono, jedną z przesłanek umożliwiających zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 Kpa jest zgoda stron. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 marca 1991 r. III ARN 32/90 /OSNCAP 1992 Nr 6 poz. 112/ "Zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której strona czerpie swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 Kpa". Brak zgody prowadziłby do rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważność decyzji /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. W przypadku decyzji uwłaszczających państwowe osoby prawne, Skarb Państwa reprezentowany był przez kierownika właściwego miejscowo urzędu rejonowego. W chwili wydania zaskarżonej decyzji status tego organu do reprezentowania Skarbu Państwa wynikał z art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. - właściwy w tej sprawie - nie wyraził zgody na zmianę decyzji uwłaszczeniowej. Brak tej zgody stwarzał przeszkodę prawną do wzruszenia omawianej decyzji na podstawie art. 155 Kpa.

W świetle powyższego należy dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Z tego względu skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Sąd oddalił.