Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1196/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 1, 2, 5 i 9, art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 30 par. 1 i 2, art. 40 par. 1, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12, art. 13 par. 2, art. 14 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 65 par. 1, art. 66
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
article: art. 155 par. 1 i 2, art. 156, art. 175
journal: Dz.U. 2012 poz 788
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi G. J. działającej przez przedstawiciela ustawowego w osobie A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2014r. Nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2014r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: Kolegium) decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), w wyniku rozpatrzenia sprawy G. J., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej: Prezydent Miasta) z dnia [...] 2014 r. znak [...] wydaną w przedmiocie zwrotu, łącznie z odsetkami ustawowymi, nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego – kwoty [...] zł zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres od 1 grudnia 2013 r. do 28 lutego 2014 r.

Przedmiotowe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym przyjętym przez Sąd na podstawie akt sprawy (akt administracyjnych i sądowych).

Ostateczną decyzją z dnia [...] 2013 r. znak [...] Prezydent Miasta przyznał G. J., na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, z późn. zm.), zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w wysokości 153 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2012 r. do 28 lutego 2014 r., stwierdzając, że jest osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy).

W czasie złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, tj. 27 marca 2013 r., który G. J. złożyła osobiście, jak i w czasie wydania decyzji w tym przedmiocie, zainteresowana legitymowała się wydanym w dniu [...] lutego 2013 r. przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Wielkopolskim, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - wraz ze wskazaniem, że wymaga korzystania ze środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Po zakończeniu okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane – w wyniku pozyskania z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Inspektoratu w M. w dniu 22 kwietnia 2014 r. informacji, że G. J. pobiera dodatek pielęgnacyjny z ZUS od dnia 1 września 2013 r. (świadczenie przyznano na okres do 30 czerwca 2018 r. na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r.) – organ I instancji wszczął postępowanie "w sprawie decyzji" z dnia [...] 2013 r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego i "w sprawie ustalenia kwoty nienależnie podebranych świadczeń" z tego tytułu. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane do G. J., a odebrał je A. J. (pełnoletni domownik).

Następnie decyzją z dnia [...] 2014 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6-8 oraz art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), ustalił, że kwota [...] zł pobrana przez G. J. w okresie do 1 grudnia 2013 r. do 28 lutego 2014 r., jest świadczeniem nienależnie pobranym, a ponadto wskazał wysokość odsetek naliczonych na dzień wydania decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że od [...] listopada 2013 r. ustało prawo zainteresowanej do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że zasiłek pielęgnacyjnym nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Przedmiotowa decyzja została skierowana do G. J., która odebrała ją w dniu 26 maja 2014 r.

W dniu 3 czerwca 2014 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie od decyzji z dnia [...] 2014 r. [data decyzji błędnie określona jako [...] 2013 r. - data decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny], podpisane przez G. J. i A. J.. W odwołaniu podniesiono, że zasiłek pielęgnacyjny pobierany był od samego początku, a "do ZUS-u nie był składany wniosek o zasiłek pielęgnacyjny, zaś renta była od miesiąca listopada", nie otrzymali też "żadnego dokumentu od ZUS-u, że przejął on wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego od [...].11.2013 r.", i nie wiedziała, że zasiłek pielęgnacyjny ustalony przez Prezydenta Miasta nie jest już należny.

Ponadto, w dniu 1 lipca 2014 r. G. J. zwróciła się do Prezydenta Miasta o rozłożenie spłaty kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego na raty. W sprawie tej Prezydent Miasta zawiesił postępowanie z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania od decyzji z dnia [...] 2014 r. W odwołaniu strona podniosła również, co następuje: "jestem osobą bardzo chorą, maż nie pracuje, gdyż potrzebuję stałej opieki. Utrzymujemy się tylko z mojej renty. Jak ma teraz oddać te pieniądze skoro jesteśmy w takiej sytuacji, nie z mojej winy".

W skierowanej do G. J. decyzji z dnia [...] września 2014 r. Kolegium przywołało treść art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując na to, że zainteresowana w dniu 30 kwietnia 2013 r. odebrała decyzję z dnia [...] 2013 r. o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a w decyzji tej znajdowało się pouczenie o treści art. 16 ust. 6 powołanej ustawy oraz o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia o każdej zmianie mającej wpływ na prawo doświadczeń rodzinnych. W ocenie Kolegium, w tym stanie sprawy w przypadku zainteresowanej zachodzą okoliczności, które powodują, że od dnia 1 grudnia 2013 r. nie miała ona prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a co za tym idzie świadczenia pobrane w okresie od 1 grudnia 2013 r. do dnia 28 lutego 2014 r. były świadczeniami nienależnie pobranymi. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę treść art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując w tryb, w jakim strona może wystąpić o udzielenie ulgi w spłacie tych należności.

Decyzja została skierowana do G. J., a doręczona została w dniu 17 września 2014 r. dorosłemu domownikowi - R. J.

Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] września 2014 r. wniosła w terminie osobiście G. J., podnosząc, że jest jedynym żywicielem rodziny i ma zajęcie komornicze na swoich dochodach, zaś mąż, który jest [jej] opiekunem prawnym, pozostaje "na zasiłku dla bezrobotnych". Ponadto stwierdziła, że sytuacja jej rodziny jest bardzo trudna, co uzasadnia jej wniosek o umorzenie chociażby części kwoty objętej żądaniem zwrotu i rozłożenie pozostałej części na raty.

Do skargi dołączono m.in. zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt [...] o ustanowieniu dla ubezwłasnowolnionej całkowicie G. J. - opiekuna prawnego w osobie A. J..

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi.

W toku postępowania Sąd, wobec powzięcia wątpliwości co do zdolności G. J. do czynności prawnych pozyskał z Sądu Rejonowego [...] w P. [...] m.in. odpis postanowienia tego Sądu z dnia 30 listopada 2012 r. o ustanowieniu w sprawie sygn. akt [...] dla ubezwłasnowolnionej całkowicie G. J. opiekuna prawnego w osobie A. J. (wraz z kopią zaświadczenia z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...]). Jednocześnie Sąd Rejonowy w piśmie przewodnim z dnia 12 lutego 2015 r. wyjaśnił, że z kontrolnych wywiadów kuratora sądowego oraz sprawozdań opiekuna prawnego nie wynika, by zostało uchylone całkowite ubezwłasnowolnienie G. J.

W wyznaczonym przez Sąd terminie A. J. - opiekun prawny skarżącej G. J., uzupełnił braki formalne skargi poprzez jej podpisanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i zaskarżona decyzja Kolegium wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji podlegają uchyleniu.

W postępowaniu organów obydwu instancji doszło przede wszystkim do naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, art. 30 § 1 i 2 oraz art. 40 § 1 k.p.a. i art. 12-14 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.).

Przepisy art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. nakazują organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, przy tym w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, a zatem zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy.

Z kolei, w myśl art. 30 § 2 k.p.a., osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli; przy czym zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2074/10, LEX nr 1138057 (wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), dotyczącym sytuacji osoby częściowo ubezwłasnowolnionej stwierdził, że sytuacja materialna osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie jest w postępowaniu administracyjnym regulowana przepisami art. 12-14 Kodeksu cywilnego w związku z art. 30 § 1 k.p.a., zaś zdolność procesowa, w tym zakres samodzielnego działania oraz działania przez przedstawiciela ustawowego, jest konsekwencją zastosowania art. 30 § 2 k.p.a. w związku z art. 12-14 k.c. i art. 65 § 1 w związku z art. 66 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) oraz art. 155 w zw. z art. 175 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: k.r.o.). Reprezentacja osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie, która – jak o tym stanowi art. 12 k.c. – nie ma zdolności do czynności prawnych, została unormowana w art. 155 k.r.o., w myśl którego to przepisu opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką; podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego (§ 1), a do sprawowania opieki stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej z zachowaniem przepisów art. 156-164 (§ 2). Stwierdzić zatem należy, że wykładnia art. 66 k.p.c. w związku z art. 65 § 2 k.p.c. prowadzi wprost do wniosku, iż zdolności procesowej nie posiada osoba pozbawiona całkowicie zdolności do czynności prawnych. W tym zakresie przedstawicielem osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie jest jej opiekun prawny, ustanowiony zgodnie z art. 13 § 2 k.c., który stanowi, że dla ubezwłasnowolnionego całkowicie ustanawia się opiekę, chyba że pozostaje on jeszcze pod władzą rodzicielską. Co do zasady, do reprezentowania ubezwłasnowolnionego przez opiekuna nie jest potrzebne szczególne upoważnienie sądu opiekuńczego, jednak opiekun powinien uzyskiwać zezwolenie sądu opiekuńczego we wszelkich ważniejszych sprawach, które dotyczą osoby lub majątku podopiecznego (art. 156 k.r.o.).

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że konieczność reprezentowania ubezwłasnowolnionej całkowicie G. J. przez opiekuna prawnego, którym jest jej mąż A. J., w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej - w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, tak jak i w każdym innym postępowaniu wymagającym podjęcia czynności procesowych, nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom i wyjątkom. Niniejsze postępowanie, co oczywiste, nie wiąże się z podejmowaniem czynności prawnych z zakresu umów powszechnie zawieranych w drobnych bieżących sprawach życia codziennego, a które z chwilą wykonania co do zasady stawałyby się ważne (art. 14 § 2 k.c.). Podejmowanie czynności procesowych, a szerzej - udział w postępowaniu administracyjnym w sprawie z zakresu pomocy społecznej, w którym dochodzi do ustalenia kwoty zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i obciążenia podopiecznego obowiązkiem jej zwrotu, niewątpliwie należy do zakresu ważniejszych spraw podopiecznego. Skutkiem takich czynności jest obciążenie majątku osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie, a może nim być także wszczęcie postępowania egzekucyjnego i sięgnięcie do majątku osoby podopiecznej, powodujące przymusowe uszczuplenie jej majątku. Innymi słowy, zarówno z punktu widzenia dyspozycji przepisu art. 30 § 2 k.p.a., odnoszącego się do reprezentacji osób niemających zdolności do czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym, jak i uwzględniając kontekst cywilnoprawny, należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia (na niekorzyść podopiecznego) wysokości kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (zasiłku pielęgnacyjnego), podopieczny musi być reprezentowany przez opiekuna prawnego.

Okoliczność, że korespondencja urzędowa była przez organy kierowana do G. J., a nie do jej opiekuna prawnego, oraz że to bezpośrednio osoba ubezwłasnowolniona była adresatem decyzji wydanych przez organy obydwu instancji, wskazuje na naruszenie przez organy nie tylko przepisu art. 30 § 1 i 2 k.p.a., ale i przepisu o doręczeniach - art. 40 § 1 k.p.a. Uchybienia te mają zasadniczy charakter, gdyż dotyczą fundamentalnych kwestii, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Warto odnotować, że wprawdzie na etapie postępowania w pierwszej instancji finalnie opiekun prawny G. J. wniósł odwołanie (A. J. podpisał odwołanie wraz G. J.), jednakże wskutek wadliwego doręczenia decyzji wydanej w II instancji, już tylko sama G. J. wniosła skargę (brak ten został następnie uzupełniony na skutek ustaleń tutejszego Sądu).

Organy obydwu instancji, dysponując odnoszącym się do G. J. orzeczeniem z dnia 12 lutego 2013 r. o niepełnosprawności w stopniu znacznym, jak i mając co najmniej naprowadzone istnienie innych dokumentów dotyczących stanu zdrowia wnioskodawczyni (w aktach wprawdzie brak jest innych dokumentów, ale wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 27 marca 2013 r. wprost wskazuje na załącznik w postaci karty leczenia informacyjnego i opinii psychologicznej), mogły ustalić niezbędne okoliczności celem rozstrzygnięcia, czy skarżąca ma zdolność do czynności prawnych, a w konsekwencji do czynności procesowych (art. 65 § 1 k.p.c.). Niewątpliwie też rzetelności i wnikliwości w tym zakresie zabrakło organom obydwu instancji, a tym bardziej Kolegium, choć odwołanie zostało wniesione wspólnie przez G. J. i A. J. Organ odwoławczy nie przedsięwziął żadnych kroków w celu wyjaśnienia tego, w jakim charakterze A. J. podpisał odwołanie. Co więcej, sama treść odwołania naprowadzała organowi taką okoliczność, jak ta, że skarżąca z uwagi na stan zdrowia wymaga stałej opieki, a sformułowanie "jestem osobą bardzo chorą, mąż nie pracuje, gdyż potrzebuję stałej opieki" powinno było zasygnalizować organowi potrzebę pogłębionego rozważenia kwestii procesowych. Należy zauważyć, że ustalenia w zakresie zdolności do czynności prawnych (i procesowych), miałyby w ocenie Sądu bezpośrednie przełożenie na ocenę materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzania obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W tym zakresie organy obydwu instancji procedowały z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., statuującym obowiązek wyczerpującego ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co służy urzeczywistnieniu zasady prawdy materialnej. Naruszenie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, skoro dotyczyły okoliczności istotnych dla stwierdzenia przesłanek orzeczenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

Jak wynika z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest zobowiązana do ich zwrotu, jednakże w art. 30 ust. 9 powołanej ustawy złagodzono stanowczość tej regulacji poprzez przyznanie organom administracji publicznej prawa do udzielenia zobowiązanemu określonej ulgi w spłacie, z umorzeniem należności włącznie. Natomiast art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Przepisy art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych łącznie formułują definicję legalną wyrażenia "nienależnie pobrane świadczenie". Na pojęcie to składa się element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania oraz element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne. Ten ostatni składnik polega na intencjonalnym działaniu, zmierzającym do naruszenia przepisów prawa, wbrew udzielonemu danej osobie pouczeniu. Wyraża się on w konkretnym i celowym zachowaniu (działaniu albo zaniechaniu) tej osoby, dążącej bądź to z pełną świadomością, bądź też co najmniej godzącej się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. Innymi słowy, obowiązek zwrotu obciąża wyłącznie tego, kto przyjął (pobrał) świadczenie rodzinne w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należ (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 596/14, LEX nr 1485845 – dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią powołanego art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie, którego podstawą jest spoczywający na organach obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Za nienależnie pobrane świadczenie należy zatem uznać świadczenie, które spełnia trzy przesłanki: 1) zostało wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części; 2) osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 3) osoba ta miała świadomość, że świadczenie jej nie przysługuje.

W tym miejscu należy podkreślić potrzebę odróżniania przez organy administracji świadczenia nienależnego od świadczenia nienależnie pobranego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Zwrot obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla ustalenia, od kiedy świadczenia rodzinne są pobierane nienależnie, decydujące znaczenie ma chwila, w której świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, i z którą powinien zawiadomić organ o tej okoliczności, na co wskazuje treść art. 30 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (vide: wyroki sądów administracyjnych: WSA w Warszawie z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 538/10, LEX nr 760307, WSA w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 780/10, LEX nr 754942 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1483/10, LEX nr 752030 – powołane w wyroku WSA w Łodzi z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1211/12 dostępnym jw.).

Z kolei pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia (patrz: wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1525/12, ONSAiWSA 2014/3/52; z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1701/12, LEX nr 1336320).

Wszystkie te okoliczności powinny były uwzględnione przez organy orzekające w tym przypadku o obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego za okres od 1 grudnia 2013 r. do dnia 28 lutego 2014 r. i znaleźć swoje bezpośrednie odzwierciedlenie w rozważeniu, czy skarżąca ze względu na sytuację zdrowotną, zdolność do samodzielnej egzystencji lub konieczność korzystania ze stałej pomocy osób trzecich, mogła zrozumieć sens pouczenia zawartego tak we wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, jak i w decyzji znak [...] z dnia [...] 2013 r. przyznającej zasiłek pielęgnacyjny, względnie w decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2013 r. przyznającej stronie dodatek pielęgnacyjny. Przy należycie ustalonym stanie faktycznym, a mianowicie ustaleniu, że skarżąca w dacie wydania decyzji z dnia [...] 2013 r. była osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, a zatem niezdolną do czynności prawnych, w pierwszej kolejności należy uznać bezskuteczność pouczeń dotyczących obowiązków świadczeniobiorcy i nie sposób przypisać skarżącej rozeznanie co do jej rzeczywistej sytuacji prawnej i obowiązków związanych z korzystaniem ze świadczeń rodzinnych. W szczególności nie można uznać, że miała wiedzę, iż w przypadku uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS, jest obowiązana niezwłocznie poinformować o tym fakcie organ przyznający świadczenia rodzinne (zasiłek pielęgnacyjny), jak i że znana była jej treść art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Skoro zaś decyzja o przyznaniu tego świadczenia nie została doręczona opiekunowi prawemu skarżącej, to nie jest w tej sytuacji dopuszczalne odniesienie obowiązków świadczeniobiorcy do osoby opiekuna i analizowanie jego sfery wolicjonalnej, świadomości, co do obowiązków związanych z pobieraniem przez G. J. zasiłku pielęgnacyjnego. Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że organy nie mogły przyjąć, że w przypadku skarżącej doszło do wypłacenia stronie takich świadczeń, które mogą być uznane za świadczenia nienależnie pobrane.

Warto także dodać, że zdaniem Sądu, nie w każdej sytuacji decyzję zobowiązującą świadczeniobiorcę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych powinna poprzedzać ostateczna decyzja ustalająca, że dana osoba pobrała świadczenie nienależnie. Konstytutywny charakter decyzji w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne prowadzi do wniosku, że uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine (por. wyrok NSA: z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1208/09; z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, LEX nr 499576 - dostępne w Internecie jw.). W konsekwencji tylko w sytuacji, gdy osoba pobrała nienależne świadczenie, na podstawie omawianego przepisu może nastąpić uchylenie decyzji przyznającej świadczenie, nawet po upływie okresu zasiłkowego, z mocą wsteczną. Wymaga to jednakże uprzedniego ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w odrębnym postępowaniu, opartym na podstawie prawnej z art. 30 ust. 1 i 2 oraz 5 powołanej ustawy.

W tym miejscu wyjaśnić także należy, że orzecznictwo różnie podchodzi do kwestii kolejności działań prawnych w wyżej opisanej sytuacji. Sąd w niniejszym składzie opowiada się za poglądem, że w pierwszej kolejności należy ustalić nienależnie pobrane świadczenie i wydać decyzję znajdującą swoje oparcie w treści art. 30 ust. 1, 2 i 5 przywołanej ustawy i dopiero w wyniku wydania takiej decyzji uchylić na podstawie art. 32 ust. 1 (in fine) tej ustawy decyzję przyznającą świadczenia rodzinne (tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 89/08, LEX 501798; WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 976/07, LEX nr 509326; WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 786/07, LEX nr 509326). Przedstawione rozważania co do kolejności działań procesowych organów orzekających w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń ma w niniejszej sprawie to praktyczne znaczenie, że Sąd uznał za prawidłowe formalnie procedowanie przez organy w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, bez uprzedniego wydania na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzji uchylającej decyzję przyznającą uprawnienie do tych świadczeń. Niemniej jednak samo orzekanie na podstawie art. 30 ust. 1, 2 i 5 tej ustawy było obarczone powyżej wskazanymi błędami proceduralnymi i merytorycznymi.

Z uwagi na już wcześniej objaśnione naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik postępowania (rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej), a także wagę stwierdzonych uchybień po stronie organów obydwu instancji, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) uznać za celowe uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie organy uwzględnią, stosownie do wymogów art. 153 ww. ustawy, poglądy prawne i wskazania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności organ I instancji rozważy zasadność dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, skoro świadczenia, które zostały skarżącej nienależnie wypłacone w ustalonym przez organy okresie, w którym skarżąca była uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS, nie można uznać za świadczenia nienależnie pobrane.