Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 53/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna Kubicka Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2020 roku nr [...] w przedmiocie odszkodowanie z tytułu przejęcia części nieruchomości jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę gminną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania za części nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], obręb P., zapisane obecnie odpowiednio w księgach wieczystych nr [...] i nr [...] oraz o sposobie wypłaty odszkodowania na rzecz J. i H. K., J. K., L. D., E. J. oraz B. P..

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek J. K. z [...] grudnia 2005 r. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. J. K. przedłożyła do akt postanowienie Sądu Rejonowego w [...] sygn. Akt I Ns [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. o nabyciu praw do spadku po A. P. w [...] części oraz po J. P. w [...] części.

W toku prowadzanego postępowania organ I instancji ustalił, iż decyzją z [...] lipca 2019 r., znak [...], Wojewoda orzekł m.in., iż część nieruchomości położonej w P., stanowiącej fragment ulicy [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w KW nr [...] Sądu Rejonowego [...] w P., w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiąca współwłasność w [...] części udziału J. K., w [...] części udziału J. K., w [...] części udziału L. D., w [...] części udziału E. J., oraz w [...] części udziału B. P., pozostającej w tej dacie we władaniu Miasta P., z dniem [...] stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta P., jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę gminną. Natomiast decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], Wojewoda orzekł o stwierdzeniu przejścia z mocy prawa własności działki nr [...], arkusz mapy [...] obręb P. na rzecz miasta P..

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r., Burmistrz Miasta [...] wniósł odwołanie od powyższej decyzji, nie godząc się z decyzją w zakresie ustalenia odszkodowania na rzecz osób, które nie złożyły wniosku o wypłatę odszkodowania w ustawowym terminie tj. do 31 grudnia 2005 r. Burmistrz podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd według którego roszczenie o odszkodowanie przysługujące współwłaścicielowi nieruchomości, który nie złożył w ustawowym terminie wniosku, wygasa, mimo że taki wniosek złożył inny współwłaściciel tej nieruchomości. Pogląd, zgodnie z którym złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości powoduje, że roszczenie to nie wygasa w stosunku do pozostałych współwłaścicieli jest jedynie jednostkowy.

Burmistrz wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wniosek z dnia [...] grudnia 2005 r. został złożony tylko przez J. i H. K..

Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o ustaleniu odszkodowania oraz o sposobie jego wypłaty na rzecz J. i H. K..

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poza ustawowym terminem oznacza niemożność uwzględnienia roszczenia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 28 maja 2020 r., sygn. akt. II SA/Po 22/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał na zasadność zarzutu Burmistrza Miasta [...] odnośnie kręgu uprawnionych do ustalenia odszkodowania.

Nadto organ odwoławczy wskazał na charakter prawny terminu na złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała temu terminowi (zob. wyrok WSA w Łodzi z 29 listopada 2019 r., sygn. akt. II SA/Łd 636/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto organ odwoławczy podkreślił, że wystąpienie jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania jest samodzielnym uprawnieniem współwłaściciela (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 21 maja 2014 r., sygn. akt. II SA/Gd 797/13, Legalis). Mając na uwadze analizę linii orzeczniczej sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że roszczenie o ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nie wygasa jedynie w przypadku podmiotów, które złożyły wniosek o ustalenie odszkodowania w ustawowym terminie - tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. W przypadku współwłaścicieli, którzy nie złożyli przedmiotowego wniosku, roszczenie wygasło, na co wskazuje treść wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) z 6 grudnia 2005 r. W treści przedmiotowego wniosku wskazani są jedynie J. K. oraz H. K., w aktach sprawy brak również dowodów wskazujących na udzielenie J. K. pełnomocnictwa przez pozostałych współuprawnionych.

Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie na zlecenie organu, z uwagi na brak wad powodujących jego dyskwalifikację, organ odwoławczy uznał za dowód w sprawie. W jego ocenie operat szacunkowy spełnia wymogi określone w § 56 i § 57 rozporządzenia w sprawie wyceny i zawiera wszystkie wskazane w tych przepisach elementy. Został on ponadto sprawdzony pod względem rachunkowym, pod kątem jego kompletności i spójności logicznej i pod tym względem również nie budzi zastrzeżeń.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. J. K., L. D., E. J. oraz B. P., reprezentowani przez J. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję Wojewody.

Decyzja została zaskarżona w części obejmującej punkt II i III zaskarżonej decyzji, tj. ustalenie odszkodowania za części nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb P. (pkt II) oraz w części dotyczącej sposobu wypłaty odszkodowania (pkt III).

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest art. 7 i art. 77 k.p.a przez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co miało wpływ na treść decyzji polegający na tym, że Wojewoda uznał, że rodzeństwo J. K. nie złożyło w ustawowym terminie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną.

Pełnomocnik wskazała, że od początku działała w imieniu swoim i jako pełnomocnik rodzeństwa i posiada ona pełnomocnictwo podpisane przez siostry i brata. Wskazała jednak, że nie było ono złożone do Starosty [...], ponieważ Starosta prowadził postępowanie także w stosunku do rodzeństwa na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Z tego dokumentu miało także wynikać, że działa ona w imieniu rodzeństwa, ponieważ do sprawy spadkowej także miała pełnomocnictwo. Nabrała więc przekonania, że nie musi składać pełnomocnictwa skoro organ ma wiedzę na podstawie innych okoliczności faktycznych, że działa ona jako pełnomocnik rodzeństwa.

W ocenie skarżących Wojewoda rozpatrując odwołanie Burmistrza Miasta [...] zaniechał wyjaśnienia istotnej w sprawie okoliczności, czy J. K. działa tylko w swoim imieniu czy także w imieniu rodzeństwa. Organ II instancji założył z góry, że rodzeństwo nie działa przez pełnomocnika i wniosku w ustawowym terminie nie złożyło. Stanowi to zdaniem skarżących naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie punktu II i III i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z 25 marca 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Podstawę materialnoprawną kształtującą uprawnienia strony do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w brzmieniu:

1. "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca:

1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi,

2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg.

3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.

3a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości.

4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem".

Literalna treść przepisu przesądza, że nie może budzić wątpliwości, iż warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w ww. art. 73 ust. 4 jest złożenie stosownego wniosku w terminie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Powyższe oznacza, że przepis art. 73 ust. 4 przewiduje prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie, roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Określony w powołanym przepisie termin jest więc terminem zawitym prawa materialnego. Ze względu na jego materialny charakter nie mają do niego zastosowania przepisy regulujące instytucję przywrócenia terminu.

Należy w tym miejscu dodać, że wyrokiem z dnia [...] września 2009 r. w sprawie o sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 cyt. ustawy, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02. Art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie wniosku było wystarczającą czynnością by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił zatem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze.

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy bezspornie, że L. D., E. J. ani B. P. nie dokonali skutecznego złożenia stosownego wniosku w ustawowo zakreślonym terminie.

Jedyne pismo jakie w tej sprawie zostało złożone to wniosek J. K. z dnia [...] grudnia 2005 r., a jego treść jednoznacznie wskazuje, że wyżej wymieniona nie złożyła go w imieniu pozostałych skarżących osób. W aktach sprawy nie ma też żadnego dokumentu, który sugerowałby, że miała ona pełnomocnictwo do działania w imieniu pozostałych skarżących.

Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 209 k.c. każdy ze współwłaścicieli nieruchomości może dokonywać wszelkich czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Stosownie do użytego w przepisie wyrażenia czynności te określa się mianem czynności zachowawczych jako czynności zarządu rzeczą wspólną. Celem tych czynności jest ochrona wspólnego prawa w obronie interesów wszystkich współwłaścicieli. Czynności zachowawcze mogą stanowić czynności faktyczne (obrona konieczna), czynności prawne (ugoda) oraz przede wszystkim czynności procesowe, które służą szeroko pojmowanej ochronie wspólnego prawa (pozew o wydanie, o ustalenie własności, o uzgodnienie treści księgi wieczystej).

Istotnym jest także, że stanowisko doktryny i orzecznictwa jest zgodne, iż współwłaściciel dokonujący czynności zachowawczej nie działa w imieniu pozostałych współwłaścicieli jako ich przedstawiciel, lecz w imieniu własnym, chociaż we wspólnym interesie wszystkich współwłaścicieli. Wykluczone jest domniemanie udzielenia pełnomocnictwa wzajemnie przez ogół współwłaścicieli.

Tym samym współwłaściciel dokonujący czynności zachowawczej występuje po części we własnym interesie w części zaś w interesie pozostałych współwłaścicieli, jednakże zawsze w imieniu własnym. (tak: System Prawa Cywilnego pod redakcją Tomasza Dybowskiego 2003r. Prawo rzeczowe tom 3 , str. 456).

Wskazać należy, że J. K. będąca współwłaścicielką wywłaszczonej nieruchomości na żadnym etapie postępowania wszczętego jej wnioskiem o odszkodowanie za część przedmiotowej nieruchomości stanowiącej jej własność nie twierdziła i nie ujawniła, że działa także w imieniu pozostałych skarżących. Wniosek J. K. został tylko przez nią podpisany. Nie było w nim żadnej wzmianki o pozostałych skarżących. We wniosku tym wskazała nieruchomość, której postępowanie dotyczy. Trafnie w świetle powyższego uznano w sprawie, że wniosek ten nie został złożony przez pozostałych skarżących i brak jest podstaw do przyjęcia, że składając ów wniosek, J. K. działała także w imieniu swojego rodzeństwa, pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Złożenie wniosku w trybie art. 73 ust. 4 ustawy o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest sprawą "mniejszej wagi" w rozumieniu art. 33 § 4 k.p.a., w związku z czym nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa osoby bliskiej do jego wniesienia. Sama J. K. oświadczyła w skardze, że pełnomocnictwa nie składała.

Nie sposób również zgodzić się ze skarżącymi, że w niniejszej sprawie organ uchybił treści art. 7 i art. 77 k.p.a.

W ocenie Sądu Wojewoda przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz poszanowaniem przepisów procedury, w tym zasady ochrony interesu społecznego i interesu obywatela, wyjaśnił jasno przesłanki decyzji wydanej po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.