Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 355/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. L. i M. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zabudowy nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. L. i L. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 kwietnia 2021 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 lutego 2021 r., nr [..], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zabudowy na działce nr [..] w miejscowości N., gmina K., w części dotyczącej altany ogrodowej zrealizowanej w oparciu o zgłoszenie Staroście z 30 maja 2007 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego 12 lipca 2005 r., z wniosku małżonków L., wszczął postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [..] w N. W toku tego postępowania ustalono, że przedmiotowy obiekt gospodarczy realizowany jest zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym przez obecnych właścicieli. W związku z tym organ nadzoru budowlanego decyzją z 22 lipca 2005 r. orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 49b i art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 31 października 2005 r., a skargę na tę decyzję oddalono wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 1051/05. Z kolei wyrokiem z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 799/07, NSA oddalił skargę kasacyjną.

Pismem z 8 maja 2012 r. M. L. i L. L. zwrócili się do organu nadzoru budowlanego I instancji z wnioskiem o "znieważenie" wszystkich decyzji i rozbiórkę siedliska na działkach nr [..]-[..] w N., gmina K. Organ odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie wskazując, że wniosek o unieważnienie decyzji administracyjnych dotyczących pozwolenia na budowę dla zabudowy na ww. działkach stanowi kolejny wniosek o wznowienie postępowań w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami organów architektoniczno-budowlanych, w stosunku do których toczyły się już postępowania sprawdzające ich legalność. Stanowisko to zaakceptował organ odwoławczy. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 428/13, uchylił wydane w sprawie postanowienia zwracając uwagę, że żądanie przedmiotowego wniosku nie jest precyzyjne, więc organ powinien zwrócić się do wnioskodawców o jego doprecyzowanie. Dopiero wówczas organ miałby podstawy do określenia, w jakich sprawach wniosek wszczął postępowanie i czy jest w tych sprawach właściwy.

Burmistrz decyzją z 14 kwietnia 2014 r. ustalił warunki zabudowy dla garażu dobudowanego do istniejącego na działce nr [..] budynku, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 8 grudnia 2014 r. utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy. Z kolei kontrola legalności tej zabudowy doprowadziła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wniosku, że brak jest podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Stanowisko organu I instancji podzielił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z 27 kwietnia 2017 r.

Kolejny wniosek w sprawie został złożony 2 października 2018 r., w którym wnioskodawcy ponownie domagali się wydania nakazu rozbiórki całego siedliska na działce nr [..] oraz na działkach nr [..]-[..] w N. Wnioskodawcy wskazywali, że wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 428/13 Sąd nakazał rozbiórkę wskazanych siedlisk.

Postanowieniem z 4 grudnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki zabudowy mieszkalno - gospodarczo - garażowej, usytuowanej na terenie działki nr [..] w N., gm. K., a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 stycznia 2019 r. Organy wskazywały, że w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej znajdującej się na działce nr [..] było już prowadzone postępowanie w trybie nadzoru budowlanego, które zostało zakończone decyzją ostateczną, natomiast w odniesieniu do zabudowy gospodarczo-garażowej oraz altany ostatecznymi decyzjami organu odwoławczego, które pozostają w obiegu prawnym. Nie ma aktualnie podstaw do ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności tej zabudowy.

Wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 205/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił ww. postanowienia uznając, że w niniejszej sprawie należało przede wszystkim ustalić, czy przedmiot uprzednich działań organu był taki sam, jak przedmiot mający podlegać procedowaniu w niniejszej sprawie. Wniosek w tej sprawie nie był pierwszym wnioskiem skarżących o "rozbiórkę w całości siedliska", m.in. na działce nr [..]. Za każdym bowiem razem, gdy do organu wpływał wniosek M. L. i L. L. tej treści, organ nadzoru uznawał, że wolą wnioskodawców jest przeprowadzenie w odniesieniu do zabudowy na działce nr [..] postępowania w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Jednakże, rozważając przesłanki wszczęcia postępowania naprawczego, organ winien uwzględnić, że może ono dotyczyć również samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Z akt sprawy wynika, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowano m.in. budynek pełniący obecnie funkcję mieszkalną, a zrealizowany na podstawie decyzji z 6 kwietnia 1979 r. o pozwoleniu na budowę pieczarkarni. Legalność owej zabudowy, tj. zrealizowanej części socjalnej, została zbadana zarówno przez organy nadzoru budowlanego, jak i sądy administracyjne obu instancji, które nie dopatrzyły się znamion samowoli w budowie obiektu. Niemniej jednak w prawomocnym wyroku z 18 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 4389/01, oddalającym skargę na decyzje organów orzekające o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, pełniącego obecnie funkcję mieszkalną, wybudowanego w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy z 6 kwietnia 1979 r. o pozwoleniu na budowę pieczarkarni, Sąd wskazał, że ze względu na okoliczności faktyczne sprawy należałoby rozważyć przeprowadzenie odrębnego postępowania pod kątem samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego zrealizowanego jako część socjalna pieczarkarni, a użytkowanego jako budynek mieszkalny, na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod uprawy rolne.

Rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego wskazał wprawdzie, że w odniesieniu do zabudowy mieszkalno-gospodarczej na działce nr [..] wydane zostały decyzje w oparciu o przepisy art. 50 i art. 49b Prawa budowlanego, lecz w swoich rozważaniach nie uwzględnił konieczności zbadania, czy takie rozstrzygnięcia zostały wydane w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku pieczarkarni. Poczynienie prawidłowych ustaleń w tym zakresie pozwoliłoby natomiast na jednoznaczne stwierdzenie, że w odniesieniu do znajdującej się na działce zabudowy, w szczególności zabudowy pełniącej obecnie funkcję mieszkalną, zostały już wydane rozstrzygnięcia tożsame, co rozstrzygnięcia, których wydania domagają się obecnie skarżący.

Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że orzekające organy nie dopełniły obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego w ramach przysługujących kompetencji poprzestając na zawężającym odczytywaniu treści żądania wniosku z 2 października 2018 r. wyłącznie do żądania rozbiórki w trybie art. 50 Prawa budowlanego. W szczególności organ pominął ocenę prawną zawartą w wyroku Sądu z 18 lutego 2005 r. i nie zbadał, czy tożsamość sprawy dotyczy także zmiany sposobu użytkowania budynku pełniącego obecnie funkcję mieszkalną, ani czy w tym zakresie nie zachodzą przesłanki do działania z urzędu, bądź też czy już działania takie zostały przeprowadzone. Skoro nie podjęto wyczerpujących działań wyjaśniających, nie sposób stwierdzić tożsamości żądania wniosku i rozstrzygnięć wydawanych w odniesieniu do zabudowy znajdującej się na działce nr [..].

W następstwie powyższego wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 20 czerwca 2020 r. czynności kontrolne na terenie działki nr [..] w N., podczas których ustalił stan zabudowy na działce oraz stwierdził zmiany w tożsamości żądania wniosku i podjętych przez organ nadzoru rozstrzygnięć w odniesieniu do poszczególnych obiektów.

W związku z tym organ w dniu 1 października 2020 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zabudowy, usytuowanej na terenie działki nr [..] w miejscowości N., gm. K.

W toku postępowania ustalono, że na terenie działki wybudowana została m.in. altana ogrodowa zrealizowana w oparciu o zgłoszenie dokonane Staroście z 30 maja 2007 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z 17 lutego 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zabudowy na działce nr [..] w miejscowości N., gmina K., w części dotyczącej altany ogrodowej zrealizowanej w oparciu o zgłoszenie Staroście z 30 maja 2007 r. Organ podkreślił, że pozostałe zabudowania na działce nr [..] są przedmiotem odrębnych postępowań, po czym stwierdził, że kwestia altany została rozstrzygnięta decyzją własną z 5 września 2008 r., nr [..] o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 49b Prawa budowlanego w przedmiocie altany ogrodowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z 12 maja 2009 r.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z zasadą powagi rzeczy osądzonej, w tej samej sprawie nie prowadzi się ponownego postępowania. Każda decyzja, która - nie uchylając decyzji pierwotnej - ponownie rozstrzyga tę samą sprawę, jest dotknięta wadą i stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Istnienie tożsamości sprawy należy oceniać biorąc pod uwagę podmiot, przedmiot, jak też podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że występują te same podmioty, a altana istnieje w tym samym niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, a jej realizacja została już rozpatrzona odrębną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec tego należało postępowanie administracyjne w tej części umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Rozpoznając odwołanie małżonków L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 26 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy zgodził się, że w rozważanym wypadku można mówić o "tożsamości sprawy", skoro decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 września 2008 r. stwierdzała brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o przepisy art. 49b Prawa budowlanego w odniesieniu do altany ogrodowej posadowionej na terenie działki nr [..] w N., w oparciu o zgłoszenie, a stan faktyczny w części dotyczącej tej altany (według ustaleń dokonanych podczas oględzin z 2 listopada 2020 r.) nie uległ zmianie.

W skardze skarżący podtrzymali żądanie rozbiórki nielegalnej zabudowy na wszystkich działkach, w tym na działce nr [..], podkreślając, że w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 428/13 już dawno dopatrzono się nieprawidłowości w przedmiotowej zabudowie. Zasadność stanowiska skarżących potwierdzają także wyroki wydane w sprawach o sygn. akt II SA/Gd 202/19, II SA/Gd 203/19, II SA/Gd 204/19 i II SA/Gd 205/19. W związku z tym skarżący domagali się bezwzględnego przywrócenia pierwotnego stanu rzeczy na nieruchomości, czyli powrotu do użytków rolnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Kontroli sądowej, dokonywanej pod względem zgodności z prawem działań organów administracji publicznej, poddano w niniejszej sprawie decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą otrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy na działce nr [..] w N., w części dotyczącej altany ogrodowej, zrealizowanej w oparciu o zgłoszenie dokonane Staroście 30 maja 2007 r. Jak ustaliły bowiem organy, w stosunku do tego obiektu prowadzone już było postępowanie nadzorcze, wobec czego nie jest możliwe ponowne orzekanie w tym przedmiocie. Zdaniem Sądu ustalenia i wywiedzione z nich wnioski orzekających organów są prawidłowe, a wydane orzeczenia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Na wstępie należy jednak wyjaśnić, że organy nadzoru budowlanego działające w tej sprawie związane były prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 listopada 2019 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 205/19, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

W wyroku tym Sąd, po rozpoznaniu skarg na decyzje odmawiające M. L. i L. L. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "rozbiórki całego siedliska", m.in. na działce nr [..] w N. uznał, że w celu ustalenia tożsamości spraw uprzednio rozpoznanych przez organy nadzoru i sprawy, której wszczęcia domagali się wnioskodawcy, konieczne było w pierwszej kolejności ustalenie, czy przedmiot uprzednich rozważań organu był taki sam jak przedmiot postępowania prowadzonego niniejszej sprawie. Za każdym bowiem razem, gdy do organu nadzoru wpływał wniosek skarżących domagających się "rozbiórki w całości siedliska", m.in. na działce nr [..] organ uznawał, że wolą wnioskodawców jest przeprowadzenie w odniesieniu do znajdującej się na tej nieruchomości zabudowy mieszkalno-gospodarczej postępowania naprawczego z art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Według Sądu, stwierdzenie zaistnienia "innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania", polegającej na uprzednim rozstrzygnięciu sprawy inną decyzją ostateczną albo jej milczącym załatwieniu, wymagało ustalenia tożsamości spraw zakończonych decyzjami organu wydanymi w odniesieniu do poszczególnych obiektów znajdujących się na działce, a żądaniem określonym we wniosku z 2 października 2018 r. Sąd uznał, że organy nie dopełniły w kontrolowanym postępowaniu obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego i nie przeprowadziły postępowania w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, których ustalenie pozwoliłoby na podjęcie stosownych działań. W szczególności organ nie skonfrontował żądania skarżących z treścią rozstrzygnięć już podjętych w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działce nr [..] i nie stwierdził w sposób niewątpliwy tożsamości tych spraw.

Z powyższego wynika więc, że dla stwierdzenia tożsamości sprawy, której wszczęcia domagali się wnioskodawcy w piśmie z 2 października 2018 r., a sprawami już poprzednio rozstrzygniętymi przez organ, konieczne jest dokładne ustalenie, czego owe rozstrzygnięcia dotyczyły i czy zakres orzeczeń pokrywa się z żądaniem obecnie rozpoznawanego wniosku.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżących, Sąd we wskazanym wyroku nie stwierdził konieczności rozbiórki zabudowy zlokalizowanej na działce nr [..], a dostrzegł wyłącznie potrzebę dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy tak, aby możliwe było stwierdzenie, czy sprawa, której wszczęcia domagają się wnioskodawcy, dotycząca legalności zabudowy na ww. nieruchomości, była już ostatecznie rozstrzygnięta i tym samym - czy dopuszczalne jest ponowne orzekanie organów w tym przedmiocie, gdyż nadal pozostają do rozstrzygnięcia takie kwestie, które nie podlegały władczym działaniom organów i możliwe jest podjęcie wobec nich rozstrzygnięć pozostających w kompetencjach organu nadzoru budowlanego.

W konsekwencji, organ nadzoru budowlanego I instancji, zmierzając do wykonania wskazań Sądu wynikających z ww. prawomocnego wyroku, przeprowadził na terenie działki nr [..] kontrole, w następstwie których odrębnymi postępowaniami objął poszczególne obiekty znajdujące się na wskazanej działce, w tym altanę ogrodową, która jest przedmiotem decyzji kontrolowanych przez Sąd w niniejszej sprawie.

W trakcie przeprowadzonych 2 listopada 2020 r. oględzin powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, że na działce nr [..] znajduje się altana ogrodowa. Altana ta została zrealizowana w oparciu o zgłoszenie dokonane Staroście z 30 maja 2007 r., nr [..]. Następnie obiekt poddany był kontroli organów nadzoru budowlanego i wydano wobec niego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 września 2008 r. o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Orzeczenie to organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzją z 12 maja 2009 r. Ponadto, w trakcie oględzin przeprowadzonych w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono, aby w zakresie kontrolowanego obiektu doszło do jakichkolwiek zmian w stosunku do stanu faktycznego stwierdzonego we wskazanych wyżej decyzjach z 5 września 2008 r. i z 12 maja 2009 r. Organ nie odnotował żadnej zmiany, która mogłaby wpłynąć na tożsamość tego obiektu, w tym przede wszystkim nie zmieniły się jego parametry ani sposób użytkowania.

Ustalenia te nie zostały zakwestionowane przez żadną ze stron postępowania i dały organom nadzoru budowlanego asumpt do stwierdzenia, że wobec rozstrzygnięcia już kwestii legalności przedmiotowego budynku decyzją ostateczną pozostającą w obrocie prawnym, przy niezmienionym jego stanie faktycznym, postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżących w tej sprawie w odniesieniu od dobudowanego garażu jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, działania organu były prawidłowe, a kwestionowane decyzje odpowiadają prawu.

Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przyczyny bezprzedmiotowości mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych należy niewątpliwie zaliczyć fakt istnienia w obiegu prawnym ostatecznej decyzji wydanej w tożsamej sprawie. Tożsamość spraw, tj. tożsamość sprawy, która została zakończona wydaniem decyzji ostatecznej oraz sprawy objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania oznacza, że w obu tych sprawach musi zaistnieć tożsamość podmiotowa – występują te same strony w obu sprawach, jak i przedmiotowa – sprawa dotyczy tego samego przedmiotu. Tożsamość spraw jest rozumiana jako tożsamość żądania w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, przy czym ten ostatni warunek dotyczy regulacji prawnej, na podstawie której decyzję wydano, a która to regulacja wpływa lub może wpływać na zasadność roszczenia zgłoszonego na nowo (zob. wyrok WSA w Łodzi z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 167/18; WSA w Warszawie z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2391/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że organ administracji jest - na podstawie art. 110 k.p.a. - związany wydaną decyzją (postanowieniem) także i wtedy, gdy strona składająca nowy wniosek powołuje się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego, polegającą na rozszerzeniu kręgu przesłanek pozwalających na ewentualne uwzględnienie wniosku, jednakże nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących tej stronie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 3 czerwca 1993 r., III ARN 27/93, publ. OSNCP 1994 r. z. 2, poz. 43). W razie zaistnienia takiego stanu rzeczy, tj. ustalenia, że postępowanie, które zostało wszczęte na wniosek strony lub z urzędu było już przedmiotem rozstrzygnięcia organu decyzją ostateczną w niezmiennym stanie prawnym, organ zobligowany jest do umorzenia wszczętego postępowania (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3648/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zainicjowanie bowiem postępowania administracyjnego przy zaistnieniu tożsamości stosunków administracyjnoprawnych oznacza jednoczesne potencjalne naruszenie stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) powstającego w momencie "ostateczności decyzji".

Jeżeli więc w obrocie prawnym istnieje już ostateczna decyzja administracyjna dotycząca podmiotowo i przedmiotowo tego samego zdarzenia prawnego, kolejne postępowanie w tej samej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe i w konsekwencji należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawą administracyjną jest natomiast sytuacja, gdy strona ma prawo żądać ukształtowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Sprawa administracyjna, która staje się przedmiotem postępowania, musi mieć charakter otwarty w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (zob. wyroki NSA z 19 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2247/98, LEX nr 44391; z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1292/11, LEX nr 1133454). Ewentualne procedowanie przez organ i wydanie decyzji administracyjnej merytorycznie kończącej postępowanie w sprawie, w której wydano już decyzję ostateczną oznaczałoby wydanie orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., naruszającego zasadę res iudicata (tak wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1503/20, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym i to niezależnie od prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, a nie doszło do zmiany okoliczności prawnych lub faktycznych składających się na sprawę administracyjną, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowe.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, ponownie prowadząc postępowanie ustaliły, że wniosek skarżących z 2 października 2018 r. dotyczył m.in. zabudowy na działce nr [..], w tym altany ogrodowej zrealizowanej w oparciu o zgłoszenie. Prawidłowo też wywiedziono, że żądanie "wydania nakazu rozbiórki" wszystkich siedlisk na działkach nr [..]-[..] należało rozpatrywać jako wniosek o zbadanie legalności kwestionowanej zabudowy, zaś jednym z wyników tej kontroli mogło być orzeczenie o rozbiórce. W toku postępowania ustalono zaś wymiary altany, jej usytuowanie oraz realizowaną funkcję. Wykonano dokumentację fotograficzną obrazującą stan przedmiotowego obiektu. Z analizy protokołu oraz zdjęć wynika, że w obiekcie nie zaszły żadne zmiany, mogące wpłynąć na jego tożsamość, jako obiektu będącego już przedmiotem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Organy ustaliły bowiem, że decyzją z 5 września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 49b Prawa budowlanego w przedmiocie spornej altany. Takie rozstrzygnięcie, w zestawieniu z ustaleniami aktualnie orzekających organów prowadzi ich zdaniem do wniosku, że przedmiotem weryfikacji organów nadzoru budowalnego wówczas i obecnie jest ten sam obiekt altany, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Również podmioty, z których inicjatywy wszczęto niniejsze postępowanie, są tożsame z tymi, które doprowadziły do wydania decyzji z 5 września 2008 r. To zaś oznacza, że uprawnienia wnioskodawców do żądania przeprowadzenia kontroli legalności ww. obiektu zostały już skonkretyzowane w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 września 2008 r., której prawidłowość potwierdził organ odwoławczy w decyzji z 12 maja 2009 i oba te orzeczenia pozostają w obrocie prawnym, a sytuacja faktyczna tego obiektu nie uległa w żaden sposób zmianie.

Powyższe ustalenia nie zostały zakwestionowane przez żadną ze stron postępowania i dały organom nadzoru budowlanego asumpt do stwierdzenia, że wobec rozstrzygnięcia już kwestii legalności przedmiotowego budynku decyzją ostateczną pozostającą w obrocie prawnym, przy niezmienionym jego stanie faktycznym, postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżących w tej sprawie w odniesieniu do ww. altany jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, działania organu były prawidłowe, a kwestionowane decyzje odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo wykonały wskazania zawarte w wiążącym je prawomocnym wyroku tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 205/19, tj. ustaliły jednoznacznie stan faktyczny zabudowy znajdującej się na działce na [..], wydzielając do odrębnych postępowań poszczególne obiekty, a następnie ustaliły, czy obecnie zgłoszone żądanie może zostać załatwione w drodze władczych działań organów nadzoru budowlanego bez narażenia się na zarzut nieważności. Wobec zaś stwierdzenia, że stan faktyczny altany nie uległ zmianie, a legalność tej zabudowy została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją administracyjną pozostającą w obrocie prawnym, prawidłowo uznano, że mamy do czynienia z tożsamością spraw, która uniemożliwia obecnie wydanie merytorycznej decyzji będącej efektem ponownego badania legalności przedmiotowego obiektu. Uprawnienie skarżących do zainicjowania kontroli budowlanej zostało już więc skonsumowane, brak jest zatem jednego z elementów niezbędnych do powstania nowej sprawy administracyjnej. W konsekwencji obowiązkiem organu, wynikającym z art. 105 § 1 k.p.a. było umorzenie postępowania w sprawie legalności altany na działce nr 27/4, którego wszczęcia domagali się skarżący we wniosku z dnia 2 października 2018 r., co też prawidłowo uczyniono.

Zauważyć przy tym należy, że w ww. wyroku z 6 listopada 2019 r. Sąd nie przesądził o rodzaju postępowania legalizacyjnego, jakie może być prowadzone przez organy nadzoru w sprawie dotyczącej konkretnej zabudowy na poszczególnych działkach objętych wnioskiem skarżących. Oczywistym bowiem jest, że tryb postępowania legalizacyjnego, bądź naprawczego uzasadniają konkretne okoliczności sprawy, natomiast wybór pomiędzy nimi ma zasadniczo charakter rozłączny. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku "podjęcie czynności kontrolnych nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego, a dopiero jeżeli na skutek ich przeprowadzenia okaże się, że zostały naruszone przepisy prawa budowlane, właściwy organ wszczyna postępowanie przewidziane w tej ustawie, np. na podstawie art. 48, 49b lub 50-51 Prawa budowlanego". Odnosząc powyższe do problematyki tożsamości podstaw prawnych, uzasadniających spełnienie warunki w okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, że - jak zauważono powyżej - legalność wybudowania altany na działce nr [..] była przedmiotem postępowania nadzorczego, przy czym postępowanie to toczyło się w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego, który służy ewentualnej legalizacji zabudowy, dla której wymagane jest zgłoszenie. Przeprowadzenie oceny legalności zabudowy na podstawie art. 49b Prawa budowlanego wyklucza co do zasady ocenę tej legalności w innym trybie, w szczególności w postępowaniu tzw. naprawczym, uregulowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego. Zakres przedmiotowy art. 51 Prawa budowlanego, czyli to, w jakich sprawach mają zastosowanie jego przepisy, w zasadzie wynika z brzmienia art. 50 ust. 1 tej ustawy. Generalne wyłączenie w powyższym przepisie spraw, które podlegają orzekaniu na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego powoduje, że na podstawie przepisów art. 51 Prawa budowlanego orzeka się w sprawach dotyczących wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jednak innych niż budowa (por. A. Gliniecki, [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 51., uwaga 1). Przepis ten nie mógł więc znaleźć zastosowania do oceny legalności wybudowania altany. Powyższe oznacza, że w odniesieniu do wybudowania altany organy nie mogły prowadzić innego postępowania legalizacyjnego niż na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, a zatem mamy do czynienia z tożsamością spraw także w odniesieniu do podstawy prawnej.

W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające nie narusza więc art. 153 p.p.s.a., ani przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż podjęto działania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie ze wskazaniami prawomocnego wyroku, a w czynnościach tych brali udział skarżący, którzy nie podważyli dokonanych ustaleń. W wyniku tych działań zebrano kompletny materiał dowodowy, który pozwolił na wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności i który został poddany wnikliwej ocenie w kontekście przepisów prawa materialnego oraz przysługujących nadzorowi budowlanemu kompetencji. W konsekwencji zaś trafnie stwierdzono, że obecnie istnieją przeszkody do ponownego merytorycznego zbadania legalności spornego budynku garażowego wobec tożsamości spraw. Również uzasadnienie wydanych decyzji nie budzi zastrzeżeń Sądu, gdyż zostały sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną