Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 218/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2016 r., nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność § 4, § 14, § 15 i § 17 Załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy złożył skargę na uchwałę nr XXVI/318/2016 Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w postaci § 4, § 14, § 15 i § 17 zarzucając następujące naruszenia przepisów:

1) art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r. poz. 1785 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisach § 15 ust. 3, 4, 5, 6 i 10 załącznika do zaskarżonej uchwały na właścicieli zwierząt domowych obowiązku zabezpieczania nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierzęcia poza jej obszar; obowiązku osób wyprowadzających psy (i innych zwierząt mogących stanowić zagrożenie dla ludzi) poza teren własnej posesji na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne, mieszańców tych ras lub psów zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu i wyłącznie przez osoby dorosłe; możliwości zwalniania psa ze smyczy tylko pod warunkiem, że posiada kaganiec w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi; zakazu wpuszczania psów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci, na plaże i kąpieliska, do sklepów i zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali i obiektów użyteczności publicznej, których administracje wprowadziły ten zakaz.

Zdaniem Prokuratora, ustawodawca nie upoważnił rady gminy do formułowania zakazu wprowadzania psów (czy innych zwierząt domowych) na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Prokurator ocenił, że obowiązki nałożone w § 15 zostały określone w sposób zbyt daleko idący, niż przewidział to ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a więc w tym zakresie wykracza poza upoważnienie ustawowe. Dodatkowo wskazano, że zakazanie wprowadzania zwierząt na określone tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się. Taka swoboda przysługuje bowiem wszystkim obywatelom, w tym osobom utrzymującym zwierzęta domowe. Prokurator wskazał również, że nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu nakłada na adresatów zbyt rygorystyczne obowiązki, bez uwzględnienia zasad proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji) a generalny i bezwarunkowy nakaz wyprowadzania wszystkich psów na smyczy, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Prokurator wskazał na art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń, w którym jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z trzymaniem psa na smyczy. Ponadto, zaznaczono, że z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela i opiekuna;

2) art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały zobowiązania właścicieli nieruchomości do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów poprzez minimalizowania używania jednorazowych toreb (opakowań), redukowania objętości odpadów surowcowych poprzez zgniatanie opakowań przed umieszczeniem w pojemniku na odpady.

W ocenie Prokuratora, z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie wynika, aby uchwałodawca gminny mógł nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek świadomego wyboru produktów pod kątem ilości i zawartości, jakości opakowań, redukcji objętości odpadów surowcowych przez ich zgniatanie. Tego rodzaju przepis stanowi tylko postulat, któremu nie sposób nadać waloru skutecznej normy prawnej;

3) art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 17 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że obszarem obowiązkowej deratyzacji jest teren całej gminy na nieruchomościach zabudowanych,

Prokurator wskazał, że zapis ten narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., gdyż wynika z niego wymóg "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji a nie objęcie tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości zabudowanych;

4) art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 4 ust. 1, 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do uprzątania błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń, w tym z chodników położonych bezpośrednio wzdłuż należących do nich nieruchomości.

Prokurator wskazał, że unormowanie § 4 regulaminu nie realizuje prawidłowo normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., ponieważ stanowi jedynie kompilację treści art. 4 ust. 2 kt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Prokurator przypomniał, że przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. mają być adresowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością służącą do użytku publicznego. Natomiast art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie obejmuje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej uwzględnienie w całości. W uzasadnieniu wskazano, że organ podziela zarzuty Prokuratora i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. W myśl art. 8 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 2a w zw. z § 3 p.p.s.a. prokurator może w każdym czasie wnieść skargę na akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. (zd. 2). Natomiast stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie wyżej wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z inicjatywy Prokuratora Rejonowego kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została uchwała nr XXVI/318/2016 Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 4478), wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2016, poz. 250 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Dodatkową materię przekazaną do fakultatywnego uregulowania organowi uchwałodawczemu gminy określa art. 4 ust. 2a u.c.p.g.

Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w tym przepisie zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 73/13, z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016).

Podkreślić zatem należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W orzecznictwie przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Zauważyć należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, co do których nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł, określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których traktowany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Sytuacje, w których naruszone zostały z.t.p. powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem z.t.p. doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32).

Jednym ze wskazanych "kanonów" tworzenia prawa jest zasada wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta nawiązuje do przepisu art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Zasadą taką jest również dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 z.t.p., zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady bowiem unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 z.t.p., ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit. s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Prokuratora, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia i uznał, że kwestionowane postanowienia załącznika do uchwały obejmujące § 4, § 14, § 15 i § 17 w sposób istotny naruszają przepisy prawa.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że w § 4 ust. 1 załącznika lokalny prawodawca zobowiązał właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż nieruchomości służących do użytku publicznego do uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń, w tym z chodników przyległych do nieruchomości (tj. graniczących z nieruchomościami, na których zlokalizowany jest chodnik), określając jednocześnie częstotliwość realizacji powyższego obowiązku (ust. 2) oraz zakres obowiązkowych prac porządkowych (ust. 3 i 4). Z kolei, w ust. 5 sformułowano zakazy uprzątania i składowania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń na jezdni i drogach rowerowych.

W ocenie Sądu, zarzuty Prokuratora w odniesieniu do wyżej wskazanej regulacji okazały się zasadne, gdyż zaskarżone przepisy § 4 regulaminu formułujące obowiązki właścicieli w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń wykraczają poza zakres upoważnienia określony w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. oraz wkraczają w materię ustawową określoną w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. wyraźnie wyznacza zakres przedmiotowy wymagań, jakie można skierować do właścicieli w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Po pierwsze, wymagania te winny odnosić się wyłącznie do uprzątania części nieruchomości prywatnych, ale służących do użytku publicznego, a nie do uprzątania nieruchomości nienależących do prywatnych właścicieli i służących do użytku publicznego, położonych wzdłuż ich nieruchomości, w tym z chodników graniczących z ich nieruchomościami. W ten sposób formułując obowiązki uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń przekroczono upoważnienie zawarte w przywołanym wyżej przepisie u.c.p.g. oraz powtórzono i zmodyfikowano regulację zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którą właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Konsekwentnie, nie można było zaakceptować określonych w regulaminie wymogów w zakresie sposobu realizacji ww. obowiązków poprzez wskazanie minimalnej powierzchni nieruchomości, którą należy objąć pracami porządkowymi oraz częstotliwości ich wykonywania. Rada nie ma bowiem kompetencji do regulowania sposobu i miejsca gromadzenia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. W związku z tym organ nie był uprawniony do zakazywania w regulaminie ich uprzątania i składowania na jezdniach i drogach rowerowych, tym bardziej, że zapis taki wkracza w dziedzinę uregulowaną już w art. 90 lub art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 821 ze zm. ) zwanej dalej k.w. Jak wskazuje się w orzecznictwie regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, natomiast brak jest upoważnienia do nakazania właścicielowi czasu usunięcia czy też sposobu (zob. np. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., II SA/Ol 124/20 i II SA/Ol 179/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2020 r., IV SA/Po 43/20, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyższej uchybienia należało pozbawić § 4 regulaminu mocy obowiązującej w całości, zgodnie z wnioskiem Prokuratora.

Zaskarżony § 14 z kolei wymaga od właścicieli nieruchomości – w celu ograniczania ilości wytwarzanych odpadów, zmniejszania ich objętości oraz racjonalizacji procesu segregacji – m.in. minimalizowania używania jednorazowych toreb (opakowań), opróżniania opakowania z pozostałości produktu przed umieszczeniem w pojemniku na odpady surowcowe, czy też zgniatania plastikowych butelek, opakowań wielomateriałowych oraz tekturowych przed umieszczeniem w pojemniku na odpady. Słusznie uznał Prokurator, że powyższe postanowienie narusza granice upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju zapisy bowiem mogą mieć walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat możliwości ograniczania powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak nałożenie takich konkretnych obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Organ stanowiący gminy nie może bowiem narzucać obywatelom, żeby minimalizowali używanie jednorazowych toreb, czy w określony sposób umieszczali odpady w pojemnikach. Wskazane postanowienia regulaminu niewątpliwie więc wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p.g., który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych.

Dodatkowo, postanowienia § 14 regulaminu powtarzają przepisy art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 797) modyfikując je jednocześnie, co stanowi istotne naruszenie zasad techniki prawodawczej uzasadniające wyeliminowanie takich postanowień z systemu prawnego.

Sąd przychylił się do stanowiska Prokuratora, że istnieją podstawy do pozbawienia mocy obowiązującej postanowień § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały, które określają obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe w sposób naruszający upoważnienie określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W § 15 ust. 1 regulaminu, w sposób ogólny określono, że zwierzęta domowe nie mogą stanowić zagrożenia lub uciążliwości (hałas, odór) dla ludzi, w sposób dorozumiany, w ocenie Sądu, zobowiązując tym samym właścicieli do podjęcia starań w celu osiągnięcia takiego stanu. W tym miejscu wskazać trzeba na wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa (zob. wyrok z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt Kp 3/09). Zarówno na ustawodawcy, jak i uchwałodawcy lokalnym, ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie i sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ów obowiązek jest niepewna. W ocenie Sądu, tego typu postanowienia aktu prawa miejscowego nie mogą się ostać w porządku prawnym.

W ocenie Sądu, takie brzmienie § 15 ust. 1 regulaminu nie spełnia powyższych standardów ani nie wypełnia upoważnienia ustawowego, w ramach którego organ uchwałodawczy zobowiązany jest do określania konkretnych, podlegających egzekucji, obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, których treść nie może ani powtarzać ani modyfikować przepisów powszechnie obowiązującego prawa, z czym mamy do czynienia w tym przypadku, ponieważ wskazane postanowienia powtarzają i modyfikują przepisy art. 77 i art. 78 k.w. określające konsekwencje niezachowania środków ostrożności. Wkraczają również w zagadnienia dotyczące uciążliwości (immisji), regulowane przepisami art. 144 Kodeksu cywilnego.

W § 15 ust. 2 regulaminu zobowiązano osoby posiadające zwierzęta domowe do trzymania ich na terenie swojej nieruchomości, a w ust. 3 do zabezpieczenia tej nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierzęcia poza jej obszar. W ocenie Sądu, przywołane postanowienia regulaminu naruszają upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem nakładają na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., konstytuującego dwa rodzaje obowiązków, a mianowicie obowiązek ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz obowiązek ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta (tak K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych.

Natomiast w postanowieniu § 15 ust. 6 pkt 1 regulaminu, zabraniając pozostawiania psa bez dozoru, jeżeli nie jest on należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się psa na zewnątrz, nie wypełniono, zdaniem Sądu, upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a jedynie powtórzono modyfikując przepisy art. 10a ust. 3 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 638), zabraniające puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Określając w § 15 ust. 6 pkt 2, 3 i 4 regulaminu obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe również naruszono upoważnienie ustawowe, albowiem art. 4 ust. 2 pkt 6 tej ustawy nie upoważnia rady gminy do określenia zakazu wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc w ramach terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, w tym do obiektów użyteczności publicznej, na szeroko pojęte tereny rekreacyjne oraz na teren placów gier i zabaw. Ustawodawca nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ograniczenia takie uznać należy za środki nadmiernie ograniczające swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt.

W § 15 ust. 4 regulaminu określono zasady wyprowadzenia psów w miejscach publicznych: na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne i mieszańców tych ras lub zachowujących się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu, oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, oraz zwolnienia psa ze smyczy tylko, gdy pies ma kaganiec, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

W ocenie Sądu, powyższe postanowienia naruszają delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by osiągnąć cele wyznaczone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi na terenach przeznaczonych do użytku wspólnego oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wynikający ze wskazanych przepisów generalny zakaz zwalniania psów ze smyczy, z wyjątkiem co do miejsc "mało uczęszczanych" i pod warunkiem noszenia kagańca, zdaniem Sądu, został sformułowany w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 122), zwanej dalej u.o.z., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Brak uwzględnienia we wskazanej regulacji wyjątków, pozbawia ją cechy proporcjonalności w ograniczaniu wolności i stanowi obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017, s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.

Dodać też trzeba, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zgodnie z art. 77 k.w. "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Co więcej, prowadzenie w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznanych za agresywne, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane wyłącznie na smyczy, bez konieczności stosowania kagańca dla osiągniecia celu jakim jest bezpieczeństwo ludzi i ochrona przed uciążliwością ze strony zwierzęcia.

Przy tym wskazać należy, że uchwałodawca gminny redagując kwestionowane postanowienia posłużył się w pojęciami niedookreślonym, takimi jak "psy ras dużych i olbrzymich", "psy zachowujące się w sposób agresywny", "miejsca mało uczęszczane przez ludzi", co powoduje, że ustanowione w postanowieniach regulaminu obowiązki nie mogą być precyzyjnie interpretowane, albowiem nie pozwalają na oczywiste odkodowanie okoliczności odpowiadających hipotezom tak ukształtowanych przepisów.

Z tych przyczyn Sąd uznał postanowienia § 15 ust. 4 regulaminu za sprzeczne z prawem, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Los ten podzieliły również przepisy § 15 ust. 5 i ust. 10 regulaminu, immanentnie związane z regulacją zawartą w § 15 ust. 4 regulaminu, bowiem odnoszące się przedmiotowo do jego treści, poprzez rozszerzenie jego zastosowanie do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi oraz wyłączenie zastosowania do oznakowanych psów przewodników i psów asystujących niepełnosprawnym.

Rada Gminy nie była również upoważniona do wprowadzenia w regulaminie utrzymania czystości zasad postępowania z padliną zwierząt poprzez wskazanie w § 15 ust. 9 zaskarżonego regulaminu, że padlinę zwierząt należy usuwać niezwłocznie, poprzez przekazanie zwłok zwierzęcia przedsiębiorcy spełniającemu określone w regulaminie warunki. Problematyka usuwania padłych zwierząt jest regulowana w wielu aktach prawnych. Dla przykładu z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika obowiązek właściciela nieruchomości do usunięcia padłych zwierząt z nieruchomości. Jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. zadaniem gminy jest zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych, a ponadto z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Na uwadze również należy mieć, że z art. 5 ust. 4 u.c.p.g. wynika obowiązek zarządcy drogi do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych, w którym to pojęciu mieści się, jak można wywodzić, również usuwanie zwłok padłych zwierząt (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r. IV SA/Po 646/14 i z dnia 7 października 2015 r. IV SA/Po 576/15, a także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r. II SA/Gd 553/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uzasadniało pozbawienie mocy obowiązującej § 15 ust. 9 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Podobnie rzecz ma się z § 15 ust. 8 regulaminu nakładającym na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek przechowywania zaświadczenia potwierdzającego realizację obowiązku wykonywania szczepień ochronnych przeciwko wściekliźnie, który wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz modyfikuje obowiązki w zakresie szczepień ochronnych zwierząt uregulowane w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1967). Wobec tego powyższego zapisu regulaminu nie można było uznać za legalny. Z niedopuszczalnym powtórzeniem regulacji art. 145 k.w., określającym zakaz zanieczyszczania lub zaśmiecania miejsc dostępnych dla publiczności, a w szczególności dróg, ulic, placów, ogrodów, trawników lub zieleńców, mamy natomiast do czynienia § 15 ust. 7 regulaminu, co uzasadniało eliminację z obrotu prawnego również i tego postanowienia.

Sąd przychylił się do stanowiska Prokuratora, że § 17 załącznika do uchwały nie wypełnia delegacji ustawowej, ponieważ stanowi, że obszarem obowiązkowej deratyzacji jest teren całej gminy na nieruchomościach zabudowanych. W ocenie Sądu, zaskarżony przepis jest sprzeczny z treścią normy z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Wskazać należy, że gdyby celem ustawodawcy było objęcie całej gminy obowiązkową deratyzacją, to wówczas nie zobowiązywano by organu stanowiącego gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ale wprost zawarto by przepis, zgodnie z którym cały teren gminy podlega obowiązkowej deratyzacji (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2875/18, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa wadliwość rzutuje na byt prawny całej jednostki redakcyjnej.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 4, § 14, § 15 oraz § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przepisy uchwały naruszające prawo nie mają istotnego wpływu na pozostałą regulację zawartą w kontrolowanym akcie, a ich eliminacja pozwala na spełnienie celu kontroli sądowej jakim jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Uprawnienie sądu do wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały w części wynika zaś wprost z art. 147 § 1 p.p.s.a.