Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 956/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, lit.c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] zobowiązujące Spółkę A do przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2016 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego wraz z oficynami bocznymi nieruchomości przy ul. A 28 w Ł. ze szczególnym uwzględnieniem ścian nośnych zewnętrznych elewacji budynku wraz z kolorystyką, nadproży, stropu odcinkowego nad piwnicami wraz z projektem budowlanym określającym jednoznaczny sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2016, poz. 290 – dalej jako: ustawa), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w części dotyczącej nałożonego obowiązku i uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin - do dnia 30 grudnia 2016 r.

Jak wynika z akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., uwzględniając pismo Urzędu Miasta Ł. o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku frontowego nieruchomości przy ul. A 28 w Ł., na podstawie art. 81, art. 81a, art. 81c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2016r. poz.290 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) przeprowadził oględziny nieruchomości. Następnie zwrócił się do strony o przedłożenie dokumentów wymaganych w art. 62 ustawy i złożenia wyjaśnień. W dniu 18 lutego 2016 r. w związku ze stwierdzeniem luźnych odparzonych płatów tynków na elewacji w sąsiedztwie ciągu pieszo-jezdnego organ wezwał stronę do usunięcia stwierdzonych prawidłowości. Strona przedłożyła protokół przeglądu budowlanego jednorocznego z dnia 15 września 2015 r. oraz protokół z przeglądu pięcioletniego budowlanego z dnia 12 listopada 2014 r., w obu dokumentach zalecono renowację elewacji. W dniu 7 kwietnia 2016 r. organ przeprowadził ponowne oględziny stwierdzając, że usunięto luźne i odparzone fragmenty tynku z elewacji. Następnie w dniu [...] organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku i postawieniem z dnia [...] zobowiązał stronę do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku wraz z projektem uwzgledniającym sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego. W toku postępowania zażaleniowego organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W dniu 17 lipca 2016 r. organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny stwierdzając m.in.:

- na elewacji od ulicy występują znaczne powierzchnie w ubytkach tynków aż do cegły, liczne spękania pionowe gzymsu między IIp a poddaszem, spękania ścian w obrębie usuniętych belek stalowych balkonów, znaczne wykruszenia i odłamania cegieł w ścianie zewnętrznej w parapetach ceglanych, gzymsach, nadokiennikach, ubytki w detalu architektonicznym, ubytki cegieł w murze i tynku w strefie przy cokołowej; na podstawie stwierdzonych uszkodzeń na elewacji od ulicy A organ stwierdził, że stan techniczny elementów jest bardzo zły co powoduje, że budynek szpeci otoczenie pierzei południowej;

- w prześwicie bramowym poza uszkodzeniami i spękaniami tynku i ubytków cegieł stwierdzono spękania poprzeczne na filarach oraz podłużnych ścian, skorodowanie i częściowo odsłonięte stalowe belki naproży nad przejazdem bramowym;

- na wszystkich elewacjach od podwórka stwierdzono spękania ścian na całej ich wysokości w kilku pionach otworów okiennych i drzwiowych; spękania przebiegają od gzymsu aż do poziomu parteru, dokonano oględzin ścina nośnych w miejscach głębokich spękań ukośnych w nadprożach elewacji budynku frontowego od podwórka od wewnątrz lokali nr 8 Ip, nr 9 Ip nad prześwitem bramowym;

- w piwnicach budynku stwierdzono uszkodzony drewniany stopień schodowy grożący uszkodzeniem zdrowia, znaczne skorodowanie belek stalowych sklepień odcinkowych, pęknięcie ściany nośnej w piwnicy w okolicy przejścia, w ościeżu przejścia wystaje znaczny ubytek cegieł w murze na wysokości 0,5m od posadzki piwnic, ubytki tynku z miejscowymi odparzeniami grożącymi odpadnięciem ze sklepień stropu odcinkowego;

- więźba dachowa z widocznymi starymi zaciekami, głowice kominowe na poddaszu z widocznymi pęknięciami pionowymi, pokrycie dachowe po wymianie wraz z orynnowaniem;

- klatka schodowa bez uszkodzeń elementów konstrukcyjnych.

Organ I instancji, po analizie protokołu oględzin stwierdził, iż stan techniczny budynku jest nieodpowiedni a stan estetyczny katastrofalny. Wątpliwości organu budzi również stan głębokich zarysowań ścian nośnych od podwórza i uszkodzeń ścian nośnych w piwnicy, skorodowane wgłębnie bele stalowych stropów nad piwnicami. Zdaniem organu budynek wymaga wzmocnienia ścian nośnych oraz wzmocnienia lub wymiany stropów nad piwnicami, elewacja frontowa od ulicy z uwagi na uszkodzenia szpeci otoczenie pierzei południowej. Organ zaznaczył, iż stwierdzenie przez osobę dokonującą przeglądu budynku, iż budynek nadaje się do dalszej eksploatacji nie oznacza, że obecny nieodpowiedni stan techniczny pozostanie bez ingerencji organów nadzoru budowlanego. Mając na uwadze rozległy zakres nieprawidłowości organ stwierdził, iż nie jest w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i umiejętności oraz w zakresie posiadanych kompetencji określić zakres i sposób usunięcia nieprawidłowości, gdyż niezbędnym jest opracowanie ekspertyzy technicznej wraz z projektem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nie można pominąć, iż nieruchomość figuruje w gminnej ewidencji zabytków Ł. pod nr [...] – budynek frontowy z oficynami i objęty jest opieką konserwatora zabytków. Oznacza to, iż wszelkie roboty budowlane należy prowadzić po uzgodnieniu z miejskim konserwatorem zabytków. Nadto nieodpowiedni stan estetyczny elewacji w sposób znaczący odbiega od otoczenia, projekt architektoniczno- budowlany obejmujący także estetykę elewacji, uzgodniony z konserwatorem, pozwoli rozwiązać wątpliwości w zakresie przedmiotowej elewacji.

Organ wyjaśnił, iż nieruchomość stanowi współwłasność Spółki A i W. K., co do którego brak w ewidencjach informacji adresowych, jak również nie ustalono czy jest osobą żyjącą, stąd obowiązek został nałożony na jednego ze współwłaścicieli.

Wskakując na powyższe, postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy, zobowiązał Spółkę A do przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2016 r. ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego wraz z oficynami bocznymi nieruchomości przy ul. A 28 w Ł., ze szczególnym uwzględnieniem ścian nośnych zewnętrznych elewacji budynku wraz z kolorystyką, nadproży, stropu odcinkowego nad piwnicami, sporządzonej przez odpowiednio uprawniona osobę wraz z projektem budowlanym określającym jednoznaczny sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i uzgodnionym z Miejskim Konserwatorem Zabytków.

W zażaleniu pełnomocnik Spółki A zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 81c ust. 2 ustawy oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania w warunkach braku ochrony praworządności oraz braku uwzględnienia interesu strony, co z kolei w sposób oczywiście negatywny wpływa na brak zaufania obywateli do organów Państwa oraz błędnie kształtuje ich świadomość i kulturę prawną, a to poprzez zobowiązanie do przedłożenia ekspertyzy w sytuacji, gdy możliwe jest poczynienie ustaleń co do stanu technicznego budynku na podstawie protokołu przeglądu pięcioletniego z dnia 12 listopada 2014 r. oraz protokołu przeglądu rocznego z dnia 15 września 2015 r., a także samodzielnych ustaleń organu w ramach przysługujących kompetencji oraz zwrócił uwagę na wyznaczenie bardzo krótkiego terminu na złożenie ekspertyzy. Nadto naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie i odstąpienie od samodzielnych ustaleń w ramach przysługujących organowi kompetencji. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części dotyczącej nałożonego obowiązania i uchylił w części dotyczącej terminu wywiązania się z obowiązku, jednocześnie określając nowy termin wywiązania się z zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy technicznej.

W obszernym uzasadnieniu organ przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania i stanowiska stron. Przechodząc do istoty organ odwoławczy przyznał, wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych, iż za skorzystaniem z rozwiązania opisanego w art. 81c ust. 2 ustawy muszą przemawiać wątpliwości o charakterze wyjątkowym, kwalifikowanym, gdyż przepis ten ma charakter szczególny i nie jest dopuszczalna jego rozszerzająca wykładnia. Oceniając legalność postanowienia organu I instancji stwierdził, iż w okolicznościach sprawy zaistniały takie uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku. Przyznał, iż w aktach znajdują się protokoły, na które wskazuje w zażaleniu pełnomocnik strony, niemniej ustalenia poczynione w ramach oględzin z dnia 17 grudnia 2016 r. i z dnia 14 lipca 2016 r. są dużo dalej idące, zatem powzięcie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku obliguje organ do ingerencji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w protokole pięcioletnim z dnia 12 listopada 2014 r. stwierdzono, że budynek nadaje się do dalszego użytkowania, w uwagach wskazano, że zaleca się dokonywanie bieżących napraw i właściwej konserwacji budynku celem niedopuszczenia do degradacji technicznej obiektu a tym samym utraty jego wartości. Z kolei w protokole rocznym sporządzonym w dniu 15 września 2015 r. określono zalecenia tożsame z zaleceniami wynikającymi z protokołu przeglądu pięcioletniego. Niewątpliwie ustalenia organu I instancji z oględzin są dalej idące. Niewątpliwie również skonkretyzowanie zakresu ingerencji organu wymaga uzupełnienia materiału dowodowego, zasadne jest zobowiązanie właścicieli do wykonania określonej ekspertyzy technicznej. W związku z tym, że roboty budowlane konieczne do wykonania, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami wiązać się będzie z ingerencją w konstrukcję budynku oraz z odkrywkami, ocena ich prawidłowości wiąże się z koniecznością dokonania stosownej ekspertyzy wraz z obliczeniami statystycznymi oraz zaprojektowaniem ewentualnego wzmocnienia ścian budynku, stropu, dachu. Tego rodzaju wiadomości specjalne oraz stopień skomplikowania robót budowlanych powodują, że niemożliwym jest dokonanie ekspertyzy technicznej samodzielnie przez pracowników organu nadzoru budowalnego bowiem przekracza to kompetencje tego organu do samodzielnych ustaleń.

Organ II instancji dodał, iż elewacja budynku, co udokumentowane zostało w protokołach oględzin, w sposób znaczący odbiega od istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy. Stan elewacji powoduje znaczne obniżenie walorów estetycznych budynku, nadto negatywnie wpływa na walory krajobrazowe, co nie może budzić zastrzeżeń, a potwierdzeniem tej tezy jest stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków wyrażone w piśmie z dnia 3 listopada 2015 r. – wygląd elewacji frontowej przedmiotowego budynku szpeci otoczenie; tym samym jej posiadacze nie wywiązują się z obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości przepisami art. 61 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy, organ I instancji słusznie tym samym uznał, że stan estetyczny budynku jest nieodpowiedni.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, iż organ stopnia powiatowego prawidłowo rozstrzygnął pod względem proceduralnym oraz materialno-prawnym. Zasadne natomiast było uchylenie postanowienia w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczenia nowego – do dnia 30 grudnia 2016 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik Spółki A zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 81c ust. 2 ustawy poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego, w sytuacji gdy brak jest uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku, przedłożono do akt protokoły przeglądu pięcioletniego z dnia 12 listopada 2014 r. i przeglądu rocznego z dnia 15 września 2015 r. co do stanu technicznego budynku z których wynika, iż stan techniczny jest dobry, nadto nie wynikają z tych dokumentów wątpliwości, które wymagałyby ingerencji w konstrukcje budynku, odkrywek, obliczeń statystycznych, wykonywania projektów. Zdaniem strony istniała możliwość poczynienia stosownych ustaleń co do stanu technicznego budynku przez sam organ, chociażby wobec specjalistycznej wiedzy oraz odpowiednich środków, gdyż pracownicy organu I instancji dysponują uprawnieniami, które są niezbędne do sporządzenia ekspertyzy, zaś metody którymi posługują się podmioty sporządzające ekspertyzy stanu technicznego są znane organowi I i II instancji oraz nie wymagają zaangażowania żadnych środków którymi nie dysponują organy. Strona dodała, iż wątpliwości co do stanu technicznego powiązano tylko z niektórymi elementami, zaś wykonania ekspertyzy organ zażądał w znacznie szerszym zakresie, z uwzględnieniem elementów, w tym elewacji, co do której wątpliwości nie stwierdzono. Tym bardziej, iż kolorystyka elewacji nie mieści się w zakresie pojęciowym stanu technicznego, a tylko jego dotyczyć może obowiązek nałożenia przedłożenia ekspertyzy.

Pełnomocnik sformułował dalej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 w związku z art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z poprzedzającym postanowieniem organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla rozstrzygnięcie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W ocenie sądu zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji, wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa tj. art. 81c ust. 2 ustawy w związku z art. 7, art. 77 k.p.a., a wskazane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżonym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał stronę skarżącą – Spółkę A - do przedłożenia w terminie do dnia 30 grudnia 2016 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego wraz z oficynami bocznymi nieruchomości przy ul. A 28 w Ł. ze szczególnym uwzględnieniem ścian nośnych zewnętrznych elewacji budynku wraz z kolorystyką, nadproży, stropu odcinkowego nad piwnicami wraz z projektem budowlanym określającym jednoznaczny sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Jako materialnoprawną podstawę przedmiotowego aktu organy, tak I jak i II instancji, wskazały na przepis art. 81c ust. 2 ustawy, jednakże w ocenie sądu organy nie wykazały przesłanek warunkujących jego zastosowanie w niniejszej sprawie.

I tak, zgodnie z przepisem art. 81c ust. 2 ustawy, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Zdaniem sądu przywołać należy ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy, daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy, obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości. Kryterium uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy do stanu technicznego obiektu budowlanego jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 ustawy. Nadto organ ten - a nie strona - ma wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc muszą one znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10; z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10; wyroki WSA: w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/14; w Rzeszowie z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 239/11 – dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 ustawy winno być zatem poprzedzone szczegółowymi ustaleniami co do sposobu wykonania spornych prac, czy jak w niniejszej sprawie stanu technicznego. Dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ sam nie będzie w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w art. 81c ustawy. Pamiętać przy tym trzeba, iż postępowanie prowadzi organ nadzoru budowlanego, dysponujący pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Artykuł 81c ust. 2 ustawy, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2003 r., sygn. akt SA/Bd 1367/03; wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 875/11, w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 37/14; w Łodzi z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 573/15).

W świetle powyższych uwag nie budzi wątpliwości sądu, iż zasadności zastosowania regulacji art. 81c ust. 2 ustawy, organy nadzoru budowalnego w niniejszym stanie faktycznym nie wykazały.

Po pierwsze, postanowienia wydane w oparciu o przywołany przepis mają charakter postanowień dowodowych, są zatem wydawane w ramach ukierunkowanego postępowania administracyjnego. Tymczasem w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ I instancji wskazał na przepis art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. bez podania podstawy materialnej i określił, iż sprawa dotyczy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 28. Z kolei z uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, iż postępowanie prowadzone jest w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy. Ustalenie to nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie wiadomo zatem w ramach jakiego postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, postanowienie dowodowe zostało wydane. Jednocześnie wskazując na art. 81c ust. 2 ustawy organ zobowiązał stronę skarżącą m.in. do przedłożenia projektu budowlanego określającego jednoznaczny sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego i estetycznego. Z treści uzasadnienia rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego wynika zaś, iż projekt architektoniczno-budowlany powinien określać zakres robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego. Nie sposób ustalić w jakim kierunku wszczęte zostało postępowanie mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż przepis art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy nie uprawnia organu do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym zakresie zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który nie został wskazany na żadnym etapie kontrolowanego postępowania. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy wskazuje jedynie, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W świetle powyższego nie budzi również wątpliwości sądu, który podziela w tym zakresie stanowisko wywiedzione w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 808/16 (wyrok tutejszego sądu z dnia 28 marca 2016r.), iż powołany art. 81c ust. 2 ustawy nie daje podstaw do żądania sporządzenia projektu architektoniczno-budowlanego. W omawianym przepisie ustawodawca wskazał jasno na obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Wynikające z zaskarżonego postanowienia zobowiązanie strony do złożenia projektu budowlanego wykracza zatem poza ramy zastosowanej w sprawie normy prawnej art. 81c ust. 2 ustawy.

Po wtóre, zdaniem sądu organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy także poprzez brak wykazania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku. Pomimo dwukrotnie przeprowadzonych oględzin organ zwraca uwagę na ubytki w tynkach, spękania gzymsu, ubytki w detalach architektonicznych, na podstawie stwierdzonych uszkodzeń w elewacji stwierdził, iż stan techniczny budynku jest bardzo zły co powoduje, że budynek szpeci otoczenie. Nadto organ wskazujem.in. na skorodowanie belek stalowych sklepień odcinkowych, pęknięcie ściany nośnej w piwnicy w okolicy przejścia, więźba dachowa z widocznymi starymi zaciekami, głowice kominowe na poddaszu z widocznymi pęknięciami pionowymi, pokrycie dachowe po wymianie wraz z orynnowaniem, klatka schodowa bez uszkodzeń elementów konstrukcyjnych. W ocenie sądu lektura protokołów oględzin i argumentacji przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu uniemożliwia podzielnie oceny organów nadzoru budowlanego, iż wykazany został zły stan techniczny budynku, tym bardziej, iż nakładając obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej organ położył nacisk na ściany nośne zewnętrznych elewacji budynku wraz z kolorystyką. Uzasadniając organ jasno wskazuje, iż stan estetyczny elewacji przedmiotowego budynku powoduje, że elewacja w obecnym stanie w sposób znaczący odbiega od otoczenia sąsiadujących nieruchomości. Skoro zatem główną intencją organu nadzoru budowlanego było poprawienie estetyki obiektu to winien rozważyć zastosowanie w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia nasuwają się tym bardziej, iż także przedłożone przez stronę skarżącą protokoły przeglądu pięcioletniego z dnia 12 listopada 2014 r. oraz protokół przeglądu rocznego z dnia 15 września 2015 r. nie poddają w zasadzie w wątpliwość stanu technicznego budynku. W protokole pięcioletnim sporządzonym przez technika budowlanego z właściwymi uprawnieniami wynika, iż zaleca się dokonywanie bieżących napraw i właściwej konserwacji budynku celem niedopuszczenia do degradacji technicznej obiektu a tym samym utraty jego wartości użytkowej. Co więcej w odniesieniu do ścian nośnych, na które wskazuje organ, technik budowlany nie stwierdził poważnych spękań, wypaczeń i deformacji, zalecił bieżącą kontrolę ścian konstrukcyjnych dla wczesnego wykrywania spękań. Podobny zapis widnieje w protokole rocznym, również tam nie stwierdzono złego stanu technicznego budynku. Przywołane przeglądy sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia (technik budowlany w spec. konstr. budowlanej), a obejmujące kontrolę stanu poszczególnych elementów budynku (m.in. dachów, kominów, strychów, ścian nośnych, ścian działowych, stropów, fundamentów, klatek schodowych, instalacji budynku itp.) zostały całkowicie pominięte przez organy obu instancji. Organy administracji w zaskarżonych rozstrzygnięciach stwierdziły, że ustalenia poczynione w ramach dwukrotnie przeprowadzonych oględzin są dużo dalej idące, zatem powzięcie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku obliguje do ingerencji. Tak sformułowane stanowisko organów administracji nie dawało, w ocenie sądu, podstaw do nałożenia na skarżącą Spółkę obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej w tak szerokim zakresie, tym bardziej wobec braku jednolitości w ustaleniach organu i wnioskach z dowodów przedłożonych przez stronę. Już ta nieścisłość we wnioskach protokołów przeglądów i oględzin zobowiązywała organ do czynienia wyjaśnień, tymczasem organ ograniczył się do pominięcia dokumentów strony, jednocześnie nie wyjaśniając w sposób należyty podstaw, w oparciu o które odmówił tym dokumentom mocy dowodowej. Podkreślenia wymaga, że poza powołanymi rozbieżnościami organy nie zakwestionowały ustaleń wynikających z przedłożonych przez stronę skarżącą protokołów przeglądu pięcioletniego i w żaden sposób się do nich nie odniosły. Zakresem ekspertyzy technicznej nakazały przy tym objąć całą nieruchomość.

W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nadużyły omawianej regulacji, gdyż nie wykazały okoliczności faktycznych uzasadniających jej zastosowanie. Nie wykazały istnienia przesłanki uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku mieszkalnego, a jest to jedyne kryterium, którego wykazanie uzasadnia nałożenie na stronę określonych obowiązków stosownie do art. 81c ust. 2 ustawy. Uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego muszą znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Mieć na uwadze bowiem trzeba, iż takie ustalenia i ich kwalifikowany charakter muszą być stwierdzone przed zastosowaniem omawianej regulacji, uzasadniając jej zastosowanie.

W świetle powyższych uwag, lecz głównie wobec argumentów zaskarżonych postanowień, gdzie organ położyły nacisk na obniżenie walorów estetycznych budynku z uwagi na stan elewacji powtórzyć należy, iż organ winien rozważyć, czy w istocie podstawą działania organu nie powinien być wskazany już art. 66 ustawy. Szczególnie, iż jak wynika ze zgromadzonych dokumentów, w tym protokołów przeglądów, owszem budynek nie jest w stanie idealnym, ale niewątpliwie nie zostały wykazane uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku – organ skupił się przede wszystkim na elewacji. I skoro uznał, że przedmiotowy budynek szpeci, to de facto dokonał tej oceny w ramach własnych uprawnień i nie wiadomo czemu w tym zakresie zlecił sporządzenie ekspertyzy tym bardziej, że prawidłowa ścisła interpretacja art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy, jak już wspomniano, jedynie stanu technicznego budynku, nie zaś jego wyglądu.

Warto wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez należyty stan estetyczny obiektu budowlanego należy rozumieć utrzymanie w dobrym stanie elewacji i wyglądu obiektu oraz innych jego elementów, jak też zapewnienie harmonii pomiędzy wyglądem obiektu a otoczeniem naturalnym i stworzonym przez człowieka. W razie zaś stwierdzenia, iż estetyka budynku odbiega od obowiązujących w ocenie organu standardów i powoduje oszpecenie otoczenia organ ten władny jest w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego nałożyć decyzją na właściciela lub zarządcę obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Podkreśla się także, że w inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudniane są osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 824/15).

W świetle powyższego oraz ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego stwierdzić należy, iż organy rozpoznające niniejszą sprawę dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do obowiązku przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego co do jednoznacznego ustalenia, czy w sprawie niezbędne jest przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku celem doprowadzenia obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego i w jakim zakresie. Organ winien skonkretyzować swoje wątpliwości co do stanu technicznego budynku, poprzez jednoznaczne wyjaśnienie na czym one polegają i z jakich ustaleń wynikają. Następnie rozważyć, czy wątpliwości tych nie jest w stanie samodzielnie wyjaśnić i w oparciu o jakie przepisy ustawy nakłada na stronę skarżącą określone zobowiązania.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Orzeczenie w pkt 2 o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 580 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych(Dz.U.2015 r., poz.1804).

a.tp.