Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1734/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Głównego Urzędu Miar
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2 pkt 2, art. 13 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 891
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 22 ust. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.
article: art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 200, art. 205 ust.2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. ref. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Głównego Urzędu Miar na rzecz R. R. kwotę 980 złotych (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Głównego Urzędu Miar (dalej: "Prezes GUM", "organ") decyzją z "(...)"czerwca 2019 r. nr "(...)", na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z 22 marca 2019 r. R. R. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "(...)" w "(...)" (dalej: "Strona", "Skarżąca"), o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Prezesa GUM z "(...)" lutego 2019 r. Nr "(...)", cofającej zezwolenie "(...)"lipca 2010 r., na prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji, w tym aktywacji, napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1360/2002 tachografów cyfrowych, w tym ich kalibracji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes GUM wyjaśnił, że notatką z 27 czerwca 2018 r. Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w "(...)" przekazał Prezesowi GUM informacje dotyczące wyników kontroli drogowej pojazdu marki V. nr rej. "(...)", przeprowadzonej "(...)" czerwca 2018 r. Z ustaleń tej kontroli wynikało, że w pojeździe był zainstalowany tachograf cyfrowy w którym wprowadzono zmiany konstrukcyjne, umożliwiające manipulowanie danymi dotyczącymi czasu pracy kierowców. Podczas oględzin tachografu stwierdzono, że w tachografie, w skład którego wchodziły przyrząd rejestrujący prod. Continental Automotive GmbH o oznaczeniu "(...)", nr fabr. "(...)", oraz czujnik ruchu nr "(...)", wprowadzono zmiany polegające na wmontowaniu wewnątrz czujnika ruchu dodatkowych układów elektronicznych, umożliwiających zakłócanie sygnałów przekazywanych do przyrządu rejestrującego, oraz wprowadzeniu do instalacji tachografu urządzenia elektronicznego do zakłócania drugim niezależnym sygnałem prędkości (IMS) przekazywanego przez magistralę wymiany danych CAN pojazdu. Podczas oględzin pojazdu stwierdzono, że połączenie czujnika ruchu ze skrzynią przekładniową pojazdu było prawidłowo zabezpieczone plombą ołowianą zawieszoną na drucie plombowniczym. Na plombie wyciśnięto cechę "(...)". Drut przepleciono przez otwór w skrzyni przekładniowej i połączono z otworami plombowniczymi czujnika ruchu. Taki sposób nałożenia zabezpieczenia wyklucza odkręcenie czujnika od skrzyni przekładniowej bez uszkodzenia tego zabezpieczenia.

Organ wskazał, że na podstawie danych odczytanych z tachografu i tabliczki instalacyjnej ustalono, że warsztatem, który potwierdził zgodność zainstalowanego w pojeździe tachografu z wymaganiami przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 165/2014 był warsztat prowadzony przez Stronę, a cecha wyciśnięta na plombie jest cechą nadaną warsztatowi Strony na podstawie zezwolenia Nr "(...)".

Organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że dopuszczenie do użytkowania wadliwie działającego tachografu cyfrowego stanowi rażące naruszenie warunków prowadzenia warsztatu określone w art. 13 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 891 z późn. zm., dalej: "u.s.t.c.") - obowiązującej w dniu stwierdzenia naruszenia, Prezes GUM, 24 października 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia Stronie zezwolenia.

Decyzją z "(...)" lutego 2019 r. Nr "(...)", wydaną na podstawie art. 22 ust. 4 pkt 5 lit a w zw. z art. 65 pkt 1 ustawy o tachografach, Prezesa GUM cofnął zezwolenie z "(...)" lipca 2010 r., Nr "(...)"udzielone przez Prezesa GUM na prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji, w tym aktywacji, napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1360/2002 tachografów cyfrowych, w tym ich kalibracji.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją I instancji, Prezes GUM wyjaśnił, że nieprawidłowości polegały na celowym wprowadzeniu w tachografie zmian konstrukcyjnych, umożliwiających fałszowanie danych dotyczących pracy kierowców. Warsztatem, który dopuścił zmanipulowany tachograf do użytkowania był warsztat prowadzony przez Stronę. Identyfikację warsztatu przeprowadzono na podstawie przesłanych przez WITD kopii dokumentacji sprawy kontroli, m.in. fotografii tabliczki instalacyjnej, wydruku danych technicznych wykonanego w dniu kontroli drogowej oraz informacji wynikających z analizy danych pobranych z pamięci tachografu w momencie kontroli. Dopuszczenie tachografu do użytkowania polegało na sprawdzeniu tachografu przez Stronę i potwierdzenie zgodności tachografu z wymaganiami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 poprzez nałożenie tabliczki instalacyjnej oraz wymaganych zabezpieczeń, m.in. plomby zawieszonej na drucie plombowniczym zabezpieczającej czujnik ruchu przed jego nieuprawnionym odłączeniem. Brak uszkodzeń tych zabezpieczeń oraz analiza danych zarejestrowanych w pamięci tachografu wykazała, że umożliwiające manipulacje zmiany w konstrukcji czujnika ruchu nie mogły zostać wprowadzone w przedziale czasu od dnia jego zaplombowania (daty sprawdzenia w warsztacie Strony) do dnia stwierdzenia tych zmian przez WITD. Oznacza to, że czujnik ruchu był wyposażony w urządzenie do manipulowania jego wskazaniami w chwili sprawdzania tachografu przez Stronę, a Strona, podczas ostatniego sprawdzania tachografu nie wykryła nieprawidłowości budowy i pracy tachografu cyfrowego, do czego była zobowiązana przepisami prawa. Ponadto, Prezes GUM wyjaśnił następnie, że urządzenie do manipulacji niezależnym sygnałem ruchu (IMS) było zainstalowane poza konstrukcją tachografu objętą zabezpieczeniami. Tym samym uniemożliwia to stwierdzenie, czy w dacie sprawdzenia przyrządu pomiarowego w warsztacie Strony urządzenie do manipulacji sygnałem IMS było już zamontowane na przyrządzie pomiarowym, czy też do zamontowania tego urządzenia doszło w terminie późniejszym.

Organ stwierdził, że z powyższego wynika, że warsztat prowadzony przez Stronę nie dotrzymał należytej staranności podczas sprawdzania ww. tachografu i potwierdził zgodność wadliwego tachografu z wymaganiami przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014, a tym samym dopuścił wadliwy tachograf do użytkowania w pojeździe. Takie działanie Strony stanowi naruszenie warunków prowadzenia warsztatu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o tachografach. Czyn ten, zdaniem organu, czyli poświadczenie na zgodność z wymaganiami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 wadliwie działającego tachografu, stanowi w najwyższym stopniu zagrożenie dla poprawności i skuteczności funkcjonowania systemu tachografów w Unii Europejskiej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wyjaśnił, że przyczyną wszczęcia szczegółowej kontroli były nieprawidłowości stwierdzone w pojazdach dopuszczanych przez Stronę do użytkowania, sygnalizowane uprzednio przez GITD i WITD. Skutkiem kontroli było przekazanie do właściwych WITD notatek kontrolerskich, zawierających dane wytypowanych pojazdów sprawdzonych w warsztacie Strony, w których stwierdzono wysokie ryzyko wystąpienia manipulacji tachografów.

Nieprawidłowość, która została stwierdzona przez WITD w dniu kontroli drogowej ze względu na jej charakter i zagrożenie jakie stanowiła dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym musiała być i została usunięta bezpośrednio po jej stwierdzeniu. Zaś uszkodzony czujnik ruchu został zatrzymany przez WITD jako dowód w sprawie. Tym samym, mając na względzie charakter naruszenia przepisów i okoliczności ich ujawnienia, wzywanie Strony do usunięcia uchybień nie było zasadne.

Organ stwierdził, że dopuszczenie do użytkowania wadliwego i zmanipulowanego tachografu, niezależnie od tego czy stanowi to wynik niezachowania należytej staranności czy też celowe działanie, jest rażącym uchybieniem w funkcjonowaniu warsztatu i zaprzeczeniem roli jaką taki warsztat powinien spełniać w nadzorze nad systemem tachografów. Do zachowania należytej staranności Strona jest zobowiązana między innymi przepisem art. 22 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014, które to przepisy zobowiązują Stronę do zweryfikowania prawidłowości działania tachografu w szczególności w sposób zapewniający, aby żadne urządzenia manipulacyjne nie mogły naruszyć lub zmienić zarejestrowanych danych. Organ wyjaśnił, że procedury stosowane w warsztatach tachografów nie były i nie są poddawane ocenie, a jedynie wynik działań prowadzonych w ich oparciu. Posiadanie procedur przez podmiot prowadzący warsztat tachografów nie jest gwarancją prowadzenia tej działalności w sposób rzetelny, właściwy i jak podkreśla Strona, "z zachowaniem należytej staranności".

Organ dodał, że wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii instytucji ds. analizy prawidłowości instalowania i weryfikowania sprawności tachografów i ustalenie czy stosowane procedury, zatwierdzone przez GUM audytu, są wystarczające do wykrycia manipulacji w przedmiotowym tachografie, jest bezzasadny. Do zakresu bowiem czynności warsztatu należy zaliczyć czynność sprawdzenia, czy do tachografu nie podłączono urządzeń służących do manipulacji, co wynika z przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014. W interesie profesjonalnego podmiotu prowadzącego warsztat tachografów jest zatem zadbać, aby posiadać odpowiednie zaplecze techniczne oraz kadrowe, które pozwoli mu na właściwe funkcjonowanie w branży oraz wypełnienie zadań określonych dla niego przepisami prawa krajowego i unijnego.

Organ uznał za bezzasadny również wniosek o dopuszczenie dowodu z załączonych protokołów dotyczących prowadzonych kontroli przez GUM wobec strony oraz historii usług świadczonych przez Stronę wobec podmiotu kontrolowanego dotyczących przedmiotowego tachografu w badanym pojeździe.

Organ dodał, że Strona wskazuje, na podstawie analizy dowodów, że prawdopodobnym terminem założenia instalacji jest sprawdzenie wykonane w 2016 r. w Niemczech. Strona doszła do takich wniosków na podstawie wydruku zdarzeń i usterek z tachografu, którego dane powinny być poddane analizie również w dniu sprawdzenia tachografu w warsztacie Strony. Oznacza to, zdaniem organu, że Strona, wbrew podnoszonym argumentom, w dniu sprawdzenia posiadała możliwości wykrycia i wskazania momentu instalacji urządzeń do manipulacji, pomimo deklarowanego w przeważającej części wniosku braku takich możliwości.

Organ wyjaśnił, że stosowanie do treści art. 22 ust. 5 ustawy o tachografach, ustalając okres czasowego cofnięcia zezwolenia, wziął pod uwagę znaczną wagę naruszenia prawa, które doprowadziły do istotnego zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa w transporcie drogowym poprzez dopuszczenie do użytkowania pojazdu z nieprawidłowo działającym tachografem. Pomimo, że Strona nie była uprzednio karana za podobne naruszenie prawa, to waga oraz okoliczności popełnienia naruszenia, przemawiają, w ocenie Prezesa GUM, za zastosowaniem czasowego cofnięcia zezwolenia na maksymalny, dozwolony normą art. 22 ust. 4 ustawy o tachografach, okres, tj. na 2 lata.

Pismem z 16 lipca 2019 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa GUM z "(...)" czerwca 2019 r., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła:

1) błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ polegający na przyjęciu założenia, iż warsztat Skarżącej nie dołożył należytej staranności i podczas sprawdzania przedmiotowego tachografu i potwierdziła zgodność wadliwego tachografu z wymaganiami przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014, co stanowi naruszenie warunków prowadzenia warsztatu, ergo błędne zastosowanie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o tachografach,

2) naruszenie art. 13 ust 2 pkt 2 u.s.t.c., poprzez nieuprawnione stwierdzenie, iż dopuszczenie przez Stronę do użytkowania wadliwie działającego tachografu cyfrowego stanowi rażące naruszenie warunków prowadzenia warsztatu, podczas gdy:

a) sprawdzenia tachografów w warsztacie Strony były wykonywane w sposób właściwy, pełny i pozwalający na wykrywanie urządzeń do manipulacji, o czym świadczy dotychczasowa praktyka działalności Strony weryfikowana w ramach kontroli okresowych oraz szczegółowej kontroli prowadzonej pod sygnaturą "(...)" na podstawie zezwolenia udzielonego przez Prezesa Głównego Urzędu Miar Nr "(...)"z "(...)" lipca 2010 r. (zmienionego decyzją nr "(...)"z dnia "(...)" maja 2017r.), w wyniku której przeanalizowano około 6000 kalibracji tachografów cyfrowych i nie wniesiono żadnych uwag co do nieprawidłowych procedur, techniki weryfikacji tachografów, przeszkolenia pracowników, prawidłowości wykonywania kalibracji i poprawności sprawdzania prawidłowości sprawdzanych jaki i nowo zainstalowanych tachografów ergo w zakładzie Strony ustalono spełnienie wymogów u.s.t.c. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 kwietnia 2006. w sprawie wymagań niezbędnych do prowadzenia warsztatu w zakresie napraw, instalacji lub sprawdzania tachografów cyfrowych oraz zakresu i sposobu dokumentowania czynności przy wykonywaniu tych usług (Dz.U. Nr 73, poz. 511),

b) procedury stosowane przez Stronę w ramach prowadzonej na podstawie przedmiotowego zezwolenia działalności gospodarczej zatwierdzone zostały przez Prezesa GUM i spełniają wymogi rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r., co wynika z przeprowadzonego audytu procedur w ramach dokonywanych kontroli stosowanych przez Stronę w trakcie przeprowadzanych kontroli pojazdów,

c) naruszona przez organ została treść norm wynikających z powoływanego przez organ art. 22 ust 2 oraz art. 23 ust 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nrl65/2014, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a zobowiązujących warsztat do: po pierwsze zweryfikowania prawidłowości działania tachografu, co zgodnie z procedurą ustaloną przez organ zostało wykonane, a następnie do oplombowania tachografu "zgodnie ze specyfikacjami zawartymi w świadectwie homologacji typu (..), w szczególności w sposób zapewniający, aby żadne urządzenie manipulacyjne nie mogło naruszyć lub zmienić zarejestrowanych danych", które to oplombowanie zostało przez warsztat Strony prawidłowo wykonane, a nadto sprawdzenie tachografu odbyło się po myśli ww. art. 23 ust 1 i ust. 2,

d) ustalenie organu oparte zostało wyłącznie o notatkę WITD sporządzoną po jednorazowej kontroli tachografu cyfrowego w pojeździe mar "(...)"nr rej. "(...)"z której wynika, iż w warsztacie Strony dokonana prawidłowego oplombowania, a "nałożone na czujnik zabezpieczenia świadczą o tym, że zmiany w konstrukcji czujnika nie mogły zostać wprowadzone w przedziale czasu od dnia jego zaplombowania do dnia stwierdzenia tych zmian przez WITD, a nadto, iż urządzenie do manipulacji niezależnym sygnałem ruchu (JMS), było zainstalowane poza konstrukcją tachografu objętą zabezpieczeniami i jak wskazuje sam organ uniemożliwia to jednoznaczne stwierdzenie czy w dacie sprawdzenia tachografu w warsztacie Strony urządzenie do manipulacji sygnałem IMS było już zamontowane na przyrządzie pomiarowym czy też do zamontowania doszło w terminie późniejszym, ergo nie jest możliwe przypisanie Stronie niestarannego i nienależytego zweryfikowania tachografu cyfrowego skoro sam organ przyznaje, że na etapie jego sprawdzania przez stronę mogło nie być żadnych nieprawidłowości w działaniu tachografu cyfrowego, a oplombowanie zostało wykonane bez zastrzeżeń, ergo jak podkreślała Strona podczas sprawdzania działania tachografu nie było podstaw do powzięcia podejrzenia, że w badanym tachografie dokonano podłączenia urządzeń zakłócających pracę tachografu,

e) procedury stosowane przez Stronę w ramach prowadzonej na podstawie przedmiotowego zezwolenia działalności gospodarczej zatwierdzone zostały przez Prezesa GUM i spełniają wymogi rozporządzenia Parlamentu europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r., co wynika z przeprowadzonego audytu procedur w ramach dokonywanych kontroli,

2) błędne, w sposób arbitralny poczynienie ustalenie, iż "wzywanie Strony do usunięcia stwierdzonych uchybień nie było zasadne" oraz "że nie jest możliwe usunięcie przez Stronę uchybień", mimo iż organ nie sprecyzował i nie skonkretyzował uchybień i nie wezwał Strony do spełnienia określonego przez organ wymagania usunięcia sprecyzowanych uchybień w wyznaczonym terminie, czym naruszył art 22 ust 1-4 ustawy o tachografach, choć organ stwierdził, iż działanie Strony stanowi naruszenie warunków prowadzenia warsztatu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o tachografach, a jak wynika z art. 22 ust. 2 "W przypadku stwierdzenia, że działalność podmiotu posiadającego zezwolenie jest prowadzona z naruszeniem obowiązków określonych w art. 18 lub w rozporządzeniu (UE) nr 165/2014 lub aktach wykonawczych do tego rozporządzenia, Prezes GUM nakazuje usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie", a dopiero w przypadku gdy podmiot posiadający zezwolenie nie usunął uchybień, o których mowa w ust. 2, w wyznaczonym terminie, Prezes GUM cofa w drodze decyzji zezwolenie,

3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., polegające na nierozpatrzeniu przez organ administracji całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie i niedokonanie oceny tego materiału na podstawie jego całokształtu, z pominięciem konieczności zweryfikowania i skonkretyzowania naruszenia powołanych w treści uzasadnienia przepisów prawa, braku rozważenia okoliczności stosowania przez Stronę procedur podlegających audytowi organu oraz oświadczeń składanych przez Stronę, a nadto zastosowanie wobec Strony najsurowszej sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez Stronę dotychczasowej działalności gospodarczej, bez możliwości dania Stronie szansy na usunięcia uchybienia, po jego uprzednim sprecyzowaniu przez organ i zweryfikowaniu prawidłowości wywiązania się przez Stronę z nałożonego obowiązku,

4) naruszenie przez organ art. 78 § 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych o:

a) dopuszczenie dowodu z opinii instytucji ds. analizy prawidłowości instalowania i weryfikowania sprawności przyrządów rejestrujących produkcji "(...)"GmbH oraz czujników ruchu na okoliczność ustalenia, czy w drodze stosowanych przez Stronę procedur weryfikowania prawidłowości instalowania i weryfikowania sprawności w/w przyrządów, zatwierdzonych w drodze audytu przez Prezesa GUM, oraz po przeanalizowaniu wszystkich wydruków kalibracyjnych, możliwe jest wykrycie zainstalowania wewnątrz czujnika ruchu w/w tachografu dodatkowych układów elektronicznych umożliwiających zakłócanie sygnałów przekazywanych do przyrządu rejestrującego, co miało na celu wykazanie przez Stronę dołożenia należytej staranności w dokonywaniu sprawdzania j tachografów,

b) dopuszczenie dowodu z załączonych do akt sprawy protokołów dotyczących prowadzonych kontroli przez GUM wobec Strony oraz historii usług świadczonych przez Stronę wobec podmiotu kontrolowanego dotyczących przedmiotowego tachografu w badanym pojeździe celem wykazania przebiegu i prawidłowości dokonywanych przez Stronę kontroli przedmiotowego pojazdu oraz okoliczności, a także okoliczności, iż przedmiotowy pojazd był kontrolowany nie tylko przez Stronę ale też stację na terenie Niemiec, ergo argument o oddaleniu przedmiotowego wniosku dowodowego "z uwagi na znaczną wagę stwierdzonej w toku postępowania nieprawidłowości polegającej na dopuszczeniu do użytkowania wadliwie działający tachograf", jest co najmniej niezrozumiałe.

W odpowiedzi na skargę Prezes GUM wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskrzonej decyzji.

Organ oraz Skarżąca dodatkowo pogłębili swoje stanowiska w pismach z 20 stycznia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Okolicznościami faktycznymi nie budzącymi wątpliwości w niniejszej sprawie, jest fakt, że w skontrolowanym podczas kontroli drogowej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w "(...)"pojeździe stwierdzono tachograf cyfrowy w którym wprowadzono zmiany konstrukcyjne, umożliwiające manipulowanie danymi dotyczącymi czasu pracy kierowców, polegające na wmontowaniu wewnątrz czujnika ruchu dodatkowych układów elektronicznych, umożliwiających zakłócanie sygnałów przekazywanych do przyrządu rejestrującego oraz wprowadzeniu do instalacji tachografu urządzenia elektronicznego do zakłócania drugim niezależnym sygnałem prędkości (IMS) przekazywanego przez magistralę wymiany danych CAN pojazdu. Połączenie czujnika ruchu ze skrzynią przekładniową pojazdu było prawidłowo zabezpieczone plombą ołowianą zawieszoną na drucie plombowniczym, w taki sposób, że wykluczone było odkręcenie czujnika od skrzyni przekładniowej bez uszkodzenia tego zabezpieczenia. Nie ulega też wątpliwości, że zabezpieczenie to zostało nałożone przez warsztat Skarżącej, co potwierdzają odczyty danych z tachografu i tabliczki instalacyjnej oraz cecha wyciśnięta na plombie, która jest cechą nadaną warsztatowi Skarżącej na podstawie zezwolenia Nr "(...)". Brak uszkodzeń tych zabezpieczeń oznacza, że manipulacje zmiany w konstrukcji czujnika ruchu nie mogły zostać wprowadzone po jego zaplombowaniu przez warsztat Skarżącej, co prowadzi do wniosku, ze czujnik ruchu był wyposażony w urządzenie do manipulowania jego wskazaniami w chwili sprawdzania tachografu przez warsztat Skarżącej i nie zostało to przez warsztat Skarżącej wykryte.

Oczywista jest również w sprawie okoliczność, co organ dokładnie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że druga stwierdzona ingerencja w działanie tachografu, polegająca na zainstalowaniu urządzenia do manipulacji niezależnym sygnałem ruchu (IMS), miała miejsce poza konstrukcją tachografu objętą zabezpieczeniami, co oznacza, że niemożliwe było stwierdzenie, czy w dacie sprawdzenia przyrządu pomiarowego w warsztacie Skarżącej urządzenie do manipulacji sygnałem IMS było już zamontowane na przyrządzie pomiarowym, czy też do zamontowania tego urządzenia doszło w terminie późniejszym. Ta zatem ingerencja w działanie tachografu nie miała wpływu na cofnięcie Skarżącej zezwolenia z "(...)" lipca 2010 r., Nr "(...)".

W tym stanie rzeczy, sporna jest kwestia, czy Prezes GUM zasadnie cofnął Skarżącej na okres dwóch lat zezwolenie z "(...)" lipca 2010 r., Nr "(...)", za dopuszczenie do użytkowania nieprawidłowo działającego tachografu, którego czujnik ruchu został wyposażony w niedozwolone urządzenie do manipulowania jego wskazaniami, podczas gdy Skarżąca twierdzi, że wykrycie tej ingerencji w prawidłowe działanie tachografu było niemożliwe przy dołożenie należytej staranności.

Materialnoprawną podstawę cofnięcia Skarżącej zezwolenia na prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji, w tym aktywacji, napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1360/2002 tachografów cyfrowych, w tym ich kalibracji, stanowił art. 22 ust. 4 pkt 5 lit a w zw. z art. 65 pkt 1 ustawy o tachografach.

Zgodnie z art. 22 ust. 4 pkt 5 lit. a ustawy o tachografach, Prezes GUM może wydać decyzję o czasowym cofnięciu zezwolenia, na okres do 2 lat, jeżeli podmiot posiadający zezwolenie bez zachowania należytej staranności dopuścił do użytkowania nieprawidłowo działający tachograf. Jak wynika natomiast z art. 65 pkt 1 ustawy o tachografach, do postępowań w sprawach o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji, w tym aktywacji, napraw lub sprawdzania tachografów cyfrowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy.

Wyjaśnienia wymaga, że ustawa o tachografach weszła w życie co do zasady 3 września 2018 r, jednak mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 22, wszedł w życie na podstawie art. 73 pkt 1 – 1 stycznia 2019 r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało natomiast wszczęte przez Prezesa GUM 24 października 2018 r., w trakcie obowiązywania jeszcze art. 13 u.s.t.c. w związku z art. 62 pkt 2 i art. 73 pkt 2 ustawy o tachografach.

Wskazania wymaga, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 4 u.s.t.c., Prezes GUM niezwłocznie wydawał decyzję o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie warsztatu, jeżeli podmiot prowadzący warsztat rażąco naruszył warunki prowadzenia warsztatu. Jak natomiast wynikało z ust. 2 pkt 2 tego artykułu, rażącym naruszeniem warunków prowadzenia warsztatu było dopuszczenie do użytkowania wadliwie działającego lub niesprawnego tachografu cyfrowego.

Znamienna jest zatem zmiana regulacji prawnej w spornej sprawie. Według przepisów obowiązujących w czasie stwierdzonego w niniejszej sprawie naruszenia oraz wszczęcia postępowania administracyjnego, dopuszczenie do użytkowania wadliwie działającego lub niesprawnego tachografu cyfrowego stanowiło z mocy prawa rażące naruszenie warunków prowadzenia warsztatu, zagrożone obligatoryjnym cofnięciem zezwolenia na prowadzenie warsztatu. Według przepisów natomiast obowiązujących w czasie wydawania przez Prezesa GUM decyzji I instancji i mających zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z treścią art. 65 pkt 1 oraz art. 73 pkt 1 i pkt 2 i art. 62 pkt 2 ustawy o tachografach, zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie instalacji, sprawdzania, przeglądów lub napraw tachografów, może zostać cofnięte tylko czasowo (maksymalnie do dwóch lat) i tylko wówczas gdy podmiot posiadający to zezwolenie dopuścił do użytkowania nieprawidłowo działający tachograf bez zachowania należytej staranności. Ustawodawca zatem zlikwidował dotychczasowy automatyzm cofania przedmiotowych zezwoleń w przypadku stwierdzenia dopuszczenia do użytkowania nieprawidłowo działający tachograf. Sytuacja ta nie jest już z mocy prawa traktowana jako rażące naruszenie warunków prowadzenia warsztatu, organ natomiast musi wykazać brak zachowania należytej staranności w wykryciu nieprawidłowo działającego tachografu, aby zastosować sankcję w postaci czasowego cofnięcia zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie instalacji, sprawdzania, przeglądów lub napraw tachografów.

Analizując pod tym kątem treść decyzji obu instancji, Sąd stwierdza, że GUM przyjął, iż sam fakt ustalenia, że warsztat Skarżącej dopuścił do użytkowania nieprawidłowo działający tachograf potwierdza jednocześnie, że Skarżąca nie zachowała należytej staranności w wykryciu nieprawidłowo działającego tachografu. W zaskarżonej decyzji GUM stwierdził, że Strona, podczas ostatniego sprawdzania tachografu nie wykryła nieprawidłowości budowy i pracy tachografu cyfrowego, do czego była zobowiązana przepisami prawa. Z powyższego wynika, że warsztat prowadzony przez Stronę nie dotrzymał należytej staranności podczas sprawdzania ww. tachografu i potwierdził zgodność wadliwego tachografu z wymaganiami przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014, a tym samym dopuścił wadliwy tachograf do użytkowania w pojeździe. Takie działanie Strony stanowi naruszenie warunków prowadzenia warsztatu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o tachografach. Czyn ten, zdaniem organu, stanowi w najwyższym stopniu zagrożenie dla poprawności i skuteczności funkcjonowania systemu tachografów w Unii Europejskiej. Organ powtórzył w ten sposób argumentację zawartą w decyzji I instancji. Stwierdził ponadto, że dopuszczenie do użytkowania wadliwego i zmanipulowanego tachografu, niezależnie od tego czy stanowi to wynik niezachowania należytej staranności czy też celowe działanie, jest rażącym uchybieniem w funkcjonowaniu warsztatu i zaprzeczeniem roli jaką taki warsztat powinien spełniać w nadzorze nad systemem tachografów.

Analiza treści rozstrzygnięć obu instancji prowadzi do wniosku, że GUM, pomimo treści art. 22 ust. 4 pkt 5 lit. a ustawy o tachografach i pomimo, że Skarżąca podnosiła w toku postępowania administracyjnego, że nie była w stanie wykryć stwierdzonych ingerencji w działanie tachografu, nie wykazał, że dopuszczenie do użytkowania przez warsztat Skarżącej nieprawidłowo działającego tachografu wynikało z niezachowania należytej staranności.

Organ dopiero w piśmie z 20 stycznia 2020 r. wyjaśnił, że analiza wydruku zdarzeń i usterek z urządzenia dostępnych w dokumentacji sprawy wskazuje wiele nieuzasadnionych przerw w zasilaniu tachografu oraz jazdę bez karty, że analiza dat przeprowadzanych ostatnich kalibracji wynikających z wydruku danych technicznych, powinna również budzić zastrzeżenia technika warsztatu, oraz że zestawienie dat poprzednich kalibracji (wykonywanych w przedziale kilku miesięcy lub dni) w zestawieniu ze zdarzeniami "przerwa w zasilaniu", technik warsztatu powinien uznać za budzące wątpliwości i wskazujące na możliwość manipulacji, a także, że dane te były dostępne technikowi warsztatu w dniu sprawdzenia wykonywanego przez Stronę i podczas sprawdzenia dane te zignorowano albo nie zostały odczytane, właściwym natomiast postępowaniem warsztatu w przypadku powstania jakiejkolwiek wątpliwości co do istnienia manipulacji jest przeprowadzenie oględzin tachografu i jego części składowych. Czujnik ruchu powinien być więc, jak stwierdził organ, wymontowany i poddany oględzinom zewnętrznym i sprawdzony przewodem referencyjnym. Czujnik jest nierozbieralny - a zamontowanie w jego wnętrzu dodatkowych urządzeń powinno być wykryte jako uszkodzenie obudowy, zmianę parametrów elektrycznych lub fizycznych.

W ocenie Sądu, GUM naruszył art. 22 ust. 4 pkt 5 lit. a ustawy o tachografach, poprzez jego błędna interpretację przyjmując automatycznie, że skoro Skarżąca nie wykryła podczas przeprowadzonej kontroli tachografu, nielegalnej ingerencji w jego mechanizm, jest to równoznaczne z niedołożeniem należytej staranności. Tymczasem w świetle obowiązującej regulacji, organ po dokonaniu ustaleń, że Skarżąca dopuściła do użytkowania nieprawidłowo działającego tachografu, był zobligowany wykazać, że Skarżąca przy dołożeniu należytej staranności była w stanie to wykryć. Organ sam fakt dopuszczenia przez Skarżącą do użytkowania zmanipulowanego tachografu uznaje za niedołożenie należytej staranności.

W konsekwencji organ również naruszył przepisy postępowania tj. art., 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie wyjaśnił bowiem dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie wykazał, że warsztat Skarżącej dopuścił do użytkowania zmanipulowany tachografu na skutek niezachowania należytej staranności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z podnoszoną przez Skarżącą okolicznością, że nie była w stanie wykryć spornej ingerencji w prawidłowe działanie tachografu. GUM dopiero w piśmie procesowym z 20 stycznia 2020 r. GUM próbuje wykazać brak należytej staranności Skarżącej, jednak nadal nie przedstawia analizy konkretnych danych, które powinny wzbudzić wątpliwości Skarżącej, jako wskazujące na możliwość jego manipulacji i skłaniające technika warsztatu do oględzin tachografu i jego części składowych, do czego jak wskazuje Skarżąca nie była uprawniona.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wskazane stanowisko Sądu dotyczące prawidłowej interpretacji art. 22 ust. 4 pkt 5 lit. a ustawy o tachografach i jeżeli uzna, że są do tego podstawy, przedstawi analizę wydruku zdarzeń i usterek ze spornego tachografu, czy też taką jej część, która w przekonywujący sposób wykaże, że Skarżąca miała podstawy do nabrania podejrzeń co do prawidłowości funkcjonowania tachografu oraz do fizycznego oglądu czujnika ruchu, który jak wskazał GUM w piśmie z 20 stycznia 2020 r., doprowadziłoby do wykrycia uszkodzeń obudowy czujnika ruchu i wykrycia ingerencji w prawidłowe działanie tachografu. W ten sposób organ wykaże, czy do dopuszczenia do użytkowania przez warsztat Skarżącej nieprawidłowo działającego tachografu wynikało z niezachowania należytej staranności.

Sąd stwierdza również wadliwość zaskarżonej decyzji, w samym wymiarze kary. Należy podkreślić, że organ nałożył maksymalną możliwą karę uzasadniając to stwierdzeniem, że waga oraz okoliczności popełnienia naruszenia, przemawiają za takim wymiarem kary. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy o tachografach, ustalając okres czasowego cofnięcia zezwolenia, Prezes GUM bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie prawa, w następstwie którego ma być wydana decyzja; 3) uprzednie ukaranie za to samo naruszenie prawa; 4) stopień przyczynienia się podmiotu posiadającego zezwolenie do powstania naruszenia prawa; 5) dobrowolne działania podjęte przez podmiot posiadający zezwolenie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa.

W świetle powyższej regulacji, organ powołując się na wagę i okoliczności, które uzasadniają wymiar kary, musi wskazać z czego wynika tak istotna waga naruszenia uzasadniająca wymiar kary oraz wskazać okoliczności, które organ uwzględnił przy wymiarze kary i które wpłynęły na jej wysokość. Ograniczenie uzasadnienia wymiaru kary do stwierdzenie, że: "Pomimo, że Strona nie była uprzednio karana za podobne naruszenie prawa, to waga oraz okoliczności popełnienia naruszenia, przemawiają, w ocenie Prezesa GUM, za zastosowaniem czasowego cofnięcia zezwolenia na maksymalny, dozwolony normą art. 22 ust. 4 ustawy o tachografach, okres, tj. na 2 lata.", oznacza, że organ stwierdził, że zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 22 ust. 5 pkt 1 ustawy o tachografach, nie wykazał natomiast jej zaistnienia oraz, że uzasadnia ona cofnięcie zezwolenia na maksymalny okres 2 lat. Również z tych względów GUM naruszył art. 22 ust. 4 pkt 5 lit. a w związku z art. 22 ust. 5 pkt 1 ustawy o tachografach, poprzez ich błędną interpretację, uznając, że cofnięcie zezwolenia na okres 2 lat za stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie, uzasadnia samo stwierdzenie, że za taką karą przemawia waga oraz okoliczności popełnienia naruszenia.

Organ ponownie rozpoznając sprawę, jeżeli dojdzie do wniosku, że dopuszczenie do użytkowania przez warsztat Skarżącej nieprawidłowo działającego tachografu wynikało z niezachowania należytej staranności, wydając decyzję o czasowym cofnięciu zezwolenia uzasadni okres na jaki cofa zezwolenie uwzględniając wszystkie przesłanki wymienione w art. 22 ust. 5 ustawy o tachografach i dokładnie wyjaśniając ich wpływ na taki wymiar sankcji.

Z uwagi na powyższe, Sąd w myśl art.145 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.