Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1562/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2 pkt 7  pkt 9,  art. 3 ust. 1,  art. 36-37
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Michał Sowiński, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D. L. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] położonej w B., stanowiącej własność D. L.; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części obejmującej punkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Rady Miejskiej w B. na rzecz skarżącej D. L. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. z [...] stycznia 2006r.

nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. dla trenu ograniczonego ul. [...], ul. [...], południową granicą miasta, ul. [...], ul. [...], zachodnią granicą miasta i ul. [...], która weszła w życie [...] lutego 2006r. Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż jest właścicielką nieruchomości o nr ew. [...] , która znalazła się pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogi KDg a nieprzekraczalną linią zabudowy. Budowa nowej drogi wojewódzkiej zgodnie z projektem zawartym w planie - zdaniem skarżącej - spowoduje znaczne uciążliwości (hałas, spaliny), co uniemożliwi korzystanie z nieruchomości

w dotychczasowy sposób, jak również spadek jej wartości. W ocenie skarżącej przedstawiony stan rzeczy narusza jego uprawnienia jako właściciela, wynikające

z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: p.z.p.).

Przedmiotowej uchwale skarżąca zarzuciła niezgodność z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez naruszenia:

1) art. 17 p.z.p. w związku z art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ((Dz.U. nr 62, poz. 627, ze zm.) - dalej w skrócie: p.o.ś.), bowiem opracowania ekofizjograficzne sporządzone zostały po ponad pół roku od rozpoczęcia prac nad planem. Brak opracowania ekofizjograficznego, czyli dokumentacji charakteryzującej poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym planem i ich wzajemne powiązania, jest powodem poważnej wadliwości ustaleń, z zakresu objętego art. 72 p.o.ś., dokonanych w czasie od rozpoczęcia opracowywania planu do sporządzenia opracowania ekofizjograficznego;

2) art. 17 ust. 4 p.z.p., z racji tego, że w trakcie uchwalania planu doszło do naruszenia przepisów szczególnych dotyczących sposobu sporządzania Prognozy oddziaływania na środowisko, a w szczególności art. 41 p.o.ś. Skarżący wskazał, iż pierwotne opracowanie Prognozy oddziaływania na środowisko, sporządzone

w grudniu 2004r., które zostało przekazane organom uzgadniającym wraz

z projektem planu nie spełniało nawet podstawowych wymogów przewidzianych przepisami prawa dla takiego dokumentu, to samo tyczy się sporządzanych kolejno uzupełnień i aneksów. W konsekwencji ostateczna, poprawiona wersja Prognozy oddziaływania na środowisko z sierpnia 2005r., wyłożona wraz z planem do publicznego wglądu, była zupełnie innym dokumentem niż dokument pierwotny. Organom uzgadniającym i opiniującym doręczono tylko pierwszą, poważnie wadliwą wersję Prognozy, a więc organy te nie posiadały pełnego, odpowiedniego zestawu informacji niezbędnych do właściwego zaopiniowania lub uzgodnienia projektu planu. Ponadto sporządzenie Prognozy nastąpiło z naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 8 p.o.ś., który mówi o konieczności przedstawienia rozwiązań alternatywnych do rozwiązań zawartych w projektowanym dokumencie;

3) art. 17 ust. 5 p.z.p., ze względu na możliwość roszczeń odszkodowawczych właścicieli na podstawie art. 36 powyższej ustawy. Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać przewidywane koszty zaspokojenia roszczeń właścicieli. Tymczasem Prognoza wyłożona razem z planem do wglądu publicznego nie zawierała tych wyliczeń. Ponadto, zgodnie z art. 36 u.p.z.p., sporządzenie Prognozy winno nastąpić jeszcze przed uzyskiwaniem wymaganych opinii oraz jakimikolwiek uzgodnieniami,

w niniejszej sprawie zaś Prognoza została sporządzona dopiero po zakończeniu uzyskiwania opinii. Sporządzenie prognozy skutków finansowych nastąpiło również

z naruszeniem § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ((Dz. U. Nr 164, poz. 1587) - zwanego dalej: rozporządzeniem Ministra Infrastruktury);

4) art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 p.z.p. Skarżąca wskazała, iż organ sporządzający plan często postępował wbrew ustaleniom Studium Uwarunkowań

i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonego [...] czerwca 2003r. Natomiast w przypadku ustalania sposobu przebiegu drogi wojewódzkiej KDg, automatycznie przeniósł przebieg drogi ustalony w Studium. Na etapie sporządzania planu nie brano pod uwagę zatem różnych sposobów przebiegu drogi, nie analizowano, który z nich będzie najkorzystniejszy. Doszło tym samym do swoistego obejścia prawa, polegającego na ustaleniu szczegółowej lokalizacji drogi na etapie Studium. Strona skarżąca zarzuciła organowi sporządzającemu projekt planu niewprowadzenie żadnych zasad rozbudowy systemu komunikacyjnego, plan bowiem ogranicza się jedynie do określenia szerokości linii rozgraniczających drogi (§ 11 ust. 2 pkt 28) oraz do wskazania nieprzekraczalnych linii zabudowy na 10 m od linii rozgraniczających drogi (§ 11 ust. 1 pkt 10). Do planu nie wprowadzono obowiązku zainstalowania ekranów akustycznych, ponieważ dopuszczono dotychczasowe wjazdy, które instalacje takich ekranów uniemożliwiają, zamiast ustalenia obowiązku budowy dróg serwisowych lub umieszczenia takich dróg

w planie. Nie ustalono także granic obszarów ograniczonego użytkowania. Zdaniem skarżącego konieczność wprowadzenia wyżej wymienionych ustaleń wynikała choćby z Prognozy oddziaływania na środowisko. W ocenie strony skarżącej brak odpowiednich zapisów dotyczących zminimalizowania uciążliwego oddziaływania drogi wojewódzkiej na obszary przyległe i próba wyjaśnienia władz gminy, że wprowadzenie odpowiednich zabezpieczeń nastąpi na etapie projektu technicznego drogi, jest naruszeniem przepisów wymienionych w pkt 1 oraz zaprzeczeniem istoty planu. Brak wprowadzenia do planu obszaru ograniczonego użytkowania może być również, w opinii skarżącego, próbą uniknięcia w przyszłości obowiązku wypłaty odszkodowań na zasadzie art. 36 p.z.p.;

5) art. 9 ust. 4 p.z.p., zgodnie z którym ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. W planie, pomimo wiążących ustaleń Studium, zmieniono przeznaczenie terenów. I tak obszar oznaczony na graficznym załączniku do planu jako R, według § 11 ust. 2 pkt 24 planu przeznaczony jest pod tereny rolnicze, gdy tymczasem na załączniku graficznym do Studium widnieje jako obszar o wiodącej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Następnie pkt 2.2. Studium, jako cel rozwoju gminy wskazuje: "zmniejszenie

i wyeliminowanie występujących uciążliwości w szczególności związanych ze wzrastającym ruchem samochodowym", zatem projekt nowej drogi wojewódzkiej, która jest drogą o bardzo dużym natężeniu ruchu, stoi w sprzeczności celem wyznaczonym w Studium. Ponadto skarżąca stwierdziła, iż niejasne jest dlaczego Rada Miejska w B. z własnej inicjatywy uchwaliła plan w części ustalającej przebieg drogi wojewódzkiej, która jest inwestycją ponadlokalną, podczas gdy zgodnie z art. 3 p.z.p. kształtowanie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa. Zgodnie natomiast z art. 44 p.z.p. ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji celu publicznego

o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Tymczasem porozumienie między Gminą B. a Zarządem Województwa [...] dotyczące realizacji drogi wojewódzkiej zostało zawarte dopiero [...] stycznia 2006r., a więc po uchwaleniu planu;

6) art. 16 ust. 1 p.z.p., bowiem organ sporządzający projekt planu przygotował plan w skali 1: 2000 i nie uzasadnił w sposób wyczerpujący dlaczego uznał to za dopuszczalne;

7) sposobu i formy rozpatrzenia uwag do planu przez Burmistrza oraz Radę Miejską. Rada Miejska uchwaliła plan wraz z załącznikiem nr 2, który zawierał jedynie informację o tym, że Rada Miejska uznała sposób rozpatrzenia przez Burmistrza uwag zgłoszonych do planu za właściwy, a swoje stanowisko zawarła

w uchwałach od nr [...] do nr [...]. Jednak załącznik ów z pominięciem tabeli według wzoru stanowiącego załącznik nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie stanowi rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag, wymaganego przez art. 20 u.p.z.p.

Ostatecznie skarżąca, powołując się na treść art. 28 ust. 1 p.z.p., wskazała iż

w sprawie jest wiele uchybień w stosowaniu obowiązujących przepisów dotyczących zasad uchwalania planu. Gdyby nieprawidłowości te nie miały miejsca, a procedura planistyczna przebiegała prawidłowo, ostateczne ustalenia planu mogłyby być odmienne.

Rada Miejska w B. - w odpowiedzi na skargę - wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Rada stwierdziła, iż kolejność procedury planistycznej oraz wykonania dokumentów planistycznych została zachowana zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan wraz z pełną dokumentacją planistyczną został przekazany Wojewodzie [...] w celu sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, a Wojewoda nie stwierdził naruszenia prawa. Ponadto Rada wskazała, że opracowanie ekofizjograficzne wykonane było w okresie od lipca do końca października 2004r. Przed podjęciem prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania wykonano także koncepcje zagospodarowania terenów w celu zebrania i przedyskutowania wniosków mieszkańców. Po wykonaniu opracowania ekofizjograficznego oraz uzgodnienia założeń do projektu, wykonano projekt miejscowego planu, który następnie został przekazany do uzgodnienia i opinii 7 lutego 2005r.

Zdaniem organu również Prognoza oddziaływania na środowisko została wykonana zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska. Następnie na wniosek Wojewody [...] została poprawiona i przesłana powtórnie do Wojewody, Urzędu Marszałkowskiego i Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Nie było potrzeby przewidywania w prognozie rozwiązań alternatywnych dla przebiegu drogi wojewódzkiej, gdyż każdy inny przebieg drogi nie był możliwy do realizacji z powodu niezgodności z ustaleniami Studium zagospodarowania przestrzennego.

Prognoza skutków finansowych - w ocenie organu - została wykonana zgodnie z wymogami przepisów prawa. Rada oceniła, iż uzupełnienie prognozy o skutki wynikające z licznych wniosków dotyczących odszkodowań z tytułu wprowadzenia do planu drogi wojewódzkiej nie powodowało konieczności zmian w ustaleniach planu.

Organ wskazał, iż umieszczenie w planie miejscowym kwestionowanej drogi wojewódzkiej warunkowane było ustaleniami Studium, jako dokumentu wiążącego dla planu miejscowego. Plan wprowadza nieprzekraczalną linię zabudowy od linii rozgraniczającej drogi KDg w odległości 10 m, a więc znacznie dalej niż przewiduje to ustawa o drogach publicznych, zgodnie z którą linia zabudowy może przebiegać minimum 8 m od krawędzi jezdni wojewódzkiej. Jeżeli użytkownik chce zlokalizować budynki głębiej w obrębie działki niż według nieprzekraczalnej linii zabudowy - plan zezwala mu na takie działania. Także wbrew twierdzeniom skarżącej plan w § 8 przewiduje ekrany akustyczne. Odnośnie zaś do obszarów ograniczonego użytkowania Rada wskazała, iż zgodnie z art. 135 p.o.ś. obszar taki ustanawia wojewoda lub rada powiatu po przeprowadzeniu analizy porealizacyjnej inwestycji. Nie ma więc podstaw dla ustanowienia takiego obszaru uprzedzająco w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei tereny oznaczone jako przeznaczone na cele rolne pozostają poza granicami interesu prawnego skarżącego.

W odniesieniu zaś do zasadności i podstaw wprowadzenia drogi wojewódzkiej do skarżonego planu Rada wskazała, iż pomimo tego, że budowa tej drogi nie jest zadaniem własnym gminy, Rada Miejska przyjmując plan miała na uwadze potrzebę rozwiązania także problemów komunikacyjnych w mieście. Artykuł 44 p.z.p. nie zakazuje wprowadzania do planów miejscowych inwestycji ponadlokalnych o ile istnieje wola i cel wykonania inwestycji wspólnie przez różne jednostki samorządu terytorialnego. W sytuacji zatem, gdy droga została przewidziana w Studium, zaniechanie przez gminę wprowadzenia jej do planu skutkowałoby wydaniem przez wojewodę zarządzenia zastępczego, wprowadzającego odpowiednie zapisy do planu miejscowego. Uzgodnienia planu dla inwestycji ponadlokalnych zostały dochowane stosownie do art. 17 pkt 7 lit. a w związku z art. 24 p.z.p. w trakcie procedury uchwalania skarżonego planu, zatem zarzut naruszenia art. 44 p.z.p. należy uznać za bezpodstawny.

Organ także stwierdził, iż zgodnie z art. 16 ust. 1 p.z.p. dopuszczalne jest stosowanie map w skali 1:2000 w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury precyzuje również, że w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000.

W odniesieniu do zarzutów skargi co do sposobu rozpatrzenia uwag do planu Rada stwierdziła, iż rozpatrzenia uwag dokonano w formie przewidzianej w art. 20 ust. 1 p.z.p. Stosownie do powyższego przepisu załącznik o sposobie rozpatrzenia uwag do planu jest elementem obowiązkowym. Dotyczy on jednak jedynie uwag, które nie zostały przez Burmistrza uwzględnione. Organ wskazał, iż w dokumentacji planistycznej skarżonego planu znajduje się opracowanie tabelaryczne, w którym Burmistrz rozpatrzył wszystkie uwagi do planu - część z nich uwzględniając,

a w pozostałej części przekazując Radzie do rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Procedura planistyczna poprzedzająca zaskarżoną uchwałę toczyła się według przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej od dnia 11 lipca 2003r., jako że Rada Miejska w B. uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. podjęła w [...] listopada 2003r.

Z kolei uprawnienie dla skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminy (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego było nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie, co w sytuacji skarżącego jest niewątpliwe.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zarówno prawo własności, jak i potrzeby interesu publicznego. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy,

w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy - stosownie do art. 3 ust. 1 p.z.p. - należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji

w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu

(w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Powołanego władztwa jednak nie należy rozumieć jako pełnej swobody

w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie

o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu

i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57).

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 p.z.p., w których zakresie rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. W ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż nie uwzględniła wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie ww wezwania nie może skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy (Ustawa

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 71). Rada gminy ma brać pod uwagę zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami. Oznacza to, iż prawnie uzasadnione władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych.

Jak już wyżej wskazano nie tylko posiadanie interesu prawnego jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny, ale i naruszenie posiadanego interesu prawnego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący bez wątpienia wykazał swą legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. Skarżącej przysługuje jednak uprawnienie do zaskarżenia przedmiotowej uchwały jedynie w części dotyczącej działki o nr ew. [...] z obrębu [...], będącej jej własnością, która znalazła się pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogi KDg a nieprzekraczalną linią zabudowy. Sam fakt pozbawienia skarżącej części gruntów, będących jej własnością, narusza jej interes prawny. Obowiązkiem Sądu było zatem rozważenie, czy naruszenie to mieści się

w ramach przedstawianego wyżej władztwa planistycznego gminy oraz, czy nie jest związane z naruszeniem procedury planistycznej w sposób istotny bądź zasad uchwalania planu (art. 28 p.z.p.).

Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącej przez zaprojektowanie przebiegu drogi wojewódzkiej KDg częściowo przez nieruchomość stanowiącą własność skarżącej oraz naruszenia art. 17 p.z.p. w części dotyczącej powyższej nieruchomości wskazać należy, iż zarzuty te są częściowo uzasadnione.

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestronnego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości co oznacza - jak już wyżej podkreślono - że plany zagospodarowania przestrzennego będące prawem miejscowym w sposób pośredni bądź bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Oceniając zakres ingerencji organu w przedmiotowej sprawie w prawo własności skarżącego wskazać należy, że ingerencja ta mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy. Należy jedynie nadmienić, iż zgodnie z Konstytucją RP (art. 21 ust. 2) wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić jedynie na cele publiczne (celem takim jest budowa drogi publicznej) oraz za słusznym odszkodowaniem. Rozpoczęcie inwestycji będzie się wiązało z obowiązkiem wywłaszczenia nieruchomości i wypłacenia odpowiedniego odszkodowania. Z kolei art. 36 p.z.p. daje możliwość stosownych roszczeń, w tym odszkodowawczych, z tytułu niemożliwości bądź istotnego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem

w związku z uchwaleniem planu miejscowego, a ewentualne spory wokół tychże roszczeń - stosownie do art. 37 p.z.p. - kierowane są na drogę postępowania przed sądami powszechnymi. Tak więc w przypadku zajęcia części nieruchomości pod pas drogowy skarżąca będzie mogła rozważyć możliwości roszczeniowe jakie przewiduje art. 36 p.z.p.

Odnosząc się natomiast do uciążliwości drogi w postaci hałasu i spalin, co

w ocenie skarżącej uniemożliwi korzystanie w dotychczasowy sposób z działki nr [...] zapisy planu określające zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. W § 8 w punkcie 7 wskazują, że na etapie realizacji drogi głównej KDg w liniach rozgraniczających drogi należy zrealizować urządzenia techniczne chroniące tereny przylegające do linii rozgraniczającej drogi przed uciążliwościami akustycznymi i zanieczyszczeniem powietrza. Realizacja takiej drogi będzie musiała być poprzedzona przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Na tym etapie - jak też w fazie pozwolenia na budowę - będzie ustalane jakie urządzenia techniczne będą niezbędne do realizacji tej inwestycji. Stwierdzić także należy, że odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej drogę KDg ustalono na 10 m, co jest zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Stosownie do powołanego przepisu obiekty budowlane powinny być usytuowane - w przypadku drogi wojewódzkiej

w terenie zabudowy - w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m. Tak więc w planie odległość tę ustalono na większą aniżeli wskazują na to wyżej wymienione przepisy.

W ocenie Sądu zatem samo przeznaczenie części nieruchomości na cel publiczny jakim jest budowa drogi wojewódzkiej nie wykracza poza uprawnienia planistyczne gminy nadane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej Sąd - badając legalność zaskarżonej uchwały z punktu widzenia zgodności z procedurą przewidzianą dla sporządzania planu miejscowego - przyznaje częściowo trafność zarzutom skargi, a stwierdzonym uchybieniom skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały w części.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu opisanego w stanie sprawy został sporządzony i uchwalony - jak już wyżej zauważono - na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miejska w B. [...] listopada 2003r. podjęła uchwałę

nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 17 pkt 1). Ogłoszenie i obwieszczenie

o przystąpieniu do sporządzenia planu ukazało się w prasie [...] lutego 2004r. (art. 17 pkt 1). Wnioski do planu można było składać do [...] marca 2004r. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia planu do organów oraz instytucji właściwych do uzgadniania i opiniowania planu (pkt 2). Po rozpatrzeniu wniosków sporządzony został projekt planu oraz Prognoza oddziaływania na środowisko (dokument z grudnia 2004r.). Projekt ten wraz z Prognozą został następnie wysłany do zaopiniowania i uzgodnienia z podmiotami wyszczególnionymi w pkt 7 art. 17 przy piśmie z [...] lutego 2005r. Podmioty te uzgodniły i zaopiniowały projekt wprowadzając uwagi. Następnie Wojewoda [...] pismem z [...] lipca 2005r. poinformował, iż Prognoza oddziaływania na środowisko nie spełnia wymagań stawianych tego rodzaju dokumentom, a także nie wypełnia zaleceń Wojewódzkiej Komisji d.s. Ocen Oddziaływania na Środowisko sformułowanych na posiedzeniu, które odbyło się 22 lutego 2005r. Jednocześnie Wojewoda przedstawił szczegółowe uwagi do tejże Prognozy. Organ - w związku z treścią powyższego pisma - zlecił uzupełnienie Prognozy oddziaływania na środowisko. Po uzupełnieniu Prognoza wraz z projektem planu została wyłożona do publicznego wglądu 31 sierpnia 2005r. (ogłoszenie

w prasie).

W aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, że Prognoza została ponownie przedstawiona do uzgodnienia

i zaopiniowania właściwym organom i instytucjom. Brak powyższych dokumentów potwierdził obecny na rozprawie sądowej w dniu w 23 listopada 2009r. pełnomocnik organu radca prawny J.N. podnosząc, że nowa prognoza została ponownie wysłana do uzgodnienia, jednakże nie przedstawił na tę okoliczność stosownych dowodów.

W tej sytuacji należało uznać, że w omawianym zakresie uchwała została wydana z naruszeniem trybu uchwalania planu miejscowego. Prognoza oddziaływania na środowisko powinna być łącznie z projektem planu ponownie przedstawiona organom do uzgodnienia i zaopiniowania. Odstąpienie od tego wymogu należało potraktować jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego co skutkowało zastosowaniem w sprawie sankcji - przewidzianej w art. 28 p.z.p. - w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek skarżącej o nr ew. [...]

Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast pozostałe zarzuty. Stosownie do treści art. 9 ust. 4 p.z.p. ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Także rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w § 5 ust. 1 pkt 2 nakazuje uwzględnić

w prognozie informacje zawarte w studium oraz w dotychczas obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zarzut zatem, iż Prognoza oddziaływania na środowisko nie przewidywała rozwiązań alternatywnych co do przebiegu drogi wojewódzkiej, choć jest uzasadniony, jednakże pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Należy bowiem wskazać, że skoro organ jest związany ustaleniami Studium, w tym również w zakresie przebiegu drogi wojewódzkiej, wprowadzenie alternatywnych rozwiązań nie mogłoby być uwzględnione, albowiem byłoby sprzeczne z tymi ustaleniami. W tym miejscu wskazać więc i należy co do zarzutu niezgodności planu ze Studium, że

w omawianym zakresie uchwała nie narusza ustaleń Studium.

Jednym z etapów procedury planistycznej, stosownie do art. 17 pkt 5 p.z.p., jest sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego,

z uwzględnieniem art. 36 p.z.p. Szczegóły dotyczące prognozy skutków finansowych określa § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym prognoza ta powinna zawierać w szczególności:

1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości

i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty

i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy;

2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy;

3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.

Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu nie stanowi załącznika do planu, lecz do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia. Prognoza ta nie ma charakteru wiążącego, lecz pełni jedynie funkcję analizy ekonomicznej. Nie podlega zatem opiniowaniu i uzgadnianiu przez właściwe organy zgodnie z art. 17 pkt 6 i 7 p.z.p.

Artykuł 72 ust. 1 p.o.ś. nakazuje zapewnić w studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego warunki utrzymania równowagi przyrodniczej

i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez:

ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin i racjonalnego gospodarowania gruntami;

uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż;

zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni;

uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem

w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej;

zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych;

5a) uwzględnianie potrzeb w zakresie zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom;

6) uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi.

W studium oraz w planach zagospodarowania przestrzennego przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu ustala się - stosownie do art. 72 ust. 2 p.o.ś. - proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. W studium oraz w planach zagospodarowania przestrzennego określa się również sposób zagospodarowania obszarów zdegradowanych w wyniku działalności człowieka, klęsk żywiołowych oraz ruchów masowych ziemi (art. 72 ust. 3 p.o.ś.).

Wymagania wynikające z art. 72 ust. 1 - 3 p.o.ś. określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych oraz ich wzajemnych powiązań. Przez opracowanie ekofizjograficzne - zgodnie z art. 72 ust. 5 p.o.ś. - rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby m. in. studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowe warunki, jakim winny odpowiadać opracowania ekofizjograficzne dotyczące projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. nr 155, poz. 1298). Stosownie do § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia opracowania ekofizjograficzne na potrzeby projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządza się przed podjęciem prac nad projektem planu.

Opracowanie ekofizjograficzne dla Gminy B. na potrzeby projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zostało sporządzone w październiku 2004r. Przy opracowywaniu wstępnej koncepcji przestrzennego zagospodarowania obszaru objętego planem w zakresie rozwiązań przestrzennych wykorzystane było opracowanie ekofizjograficzne sporządzone na potrzeby Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Błonie i gminy B. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej

w B. z [...] czerwca 2003r. Wobec powyższego brak jest podstaw do twierdzenia, że prace projektowe nad planem wykonane zostały bez opracowań ekofizjograficznych. Nie ma podstaw do uznania, że opracowania ekofizjograficzne sporządzone na potrzeby studium nie mogły być częściowo wykorzystane przy pracach nad projektem planu, skoro zostały one sporządzone przed podjęciem prac nad projektem planu.

Opracowanie całościowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbyło się po sporządzeniu opracowania ekofizjograficznego na potrzeby projektu planu, zaś zapisy § 8, § 11 ust. 2 pkt 20 - 22, 28 - 30 oraz § 15, dotyczące utrzymania równowagi przyrodniczej, gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych, komunikacji publicznej

i kształtowania terenów zieleni, zostały opracowane przy uwzględnieniu uwarunkowań środowiskowych wynikających z opracowania ekofizjograficznego.

Zgodzić się także należy ze stanowiskiem organu, że nie było podstaw prawnych do wprowadzenia w spornym planie obszaru ograniczonego użytkowania dla drogi wojewódzkiej. Zgodnie z art. 135 ust. 1 p.o.ś., jeżeli w postępowaniu

w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, z analizy porealizacyjnej albo

z przeglądu ekologicznego wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem m. in. trasy komunikacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Obszar ograniczonego użytkowania tworzy wojewoda lub rada powiatu (art. 135 ust. 2 i 3 p.o.ś.). Organy te tworząc obszar ograniczonego użytkowania, określają granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 44 ust. 1 p.z.p. wskazać należy, że przepis ten odnosi się do konieczności wprowadzenia przez organ do planu miejscowego ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa

w zakresie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Sąd nie podzielił jednak stanowiska strony skarżącej, iż wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. realizacji drogi wojewódzkiej mogło nastąpić jedynie wówczas gdy wcześniej taką inwestycję przewidziano

w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. W ocenie Sądu takiego stanowiska nie sposób wyinterpretować z treści powołanego przepisu. Jeżeli

w ramach kształtowania infrastruktury na terenie gminy niezbędne jest zaplanowanie drogi wojewódzkiej mieści się to zdaniem Sądu w kompetencji gminy.

W związku z zarzutem naruszenia art. 16 ust. 1 p.z.p, należy wskazać, iż zgodnie z powyższym przepisem plan sporządza się w skali 1:10000

z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym

i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Zgodnie zaś z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów

o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. W niniejszej sprawie zaistniał zatem szczególny przypadek uzasadniający sporządzenie map

w skali 1:2000.

Stosownie do treści art. 20 ust. 1 p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Burmistrz Miasta i Gminy B. - stosownie do art. 17 pkt 14 p.z.p. - przedstawił Radzie Miejskiej w B. projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag do tego projektu. Rada Miejska w B. swoje stanowisko w przedmiocie tych uwag zawarła w Uchwałach od nr [...] do nr [...] z [...] stycznia 2006r. Do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z [...] stycznia 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został złożony załącznik nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Natomiast

w dokumentacji planistycznej znajduje się wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. sporządzony zgodnie z wzorem załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Mając powyższe rozważania na względzie, Sąd stwierdził, iż uchwała

w sprawie uchwalenia planu w części dotyczącej działki nr [...] w sposób istotny narusza procedurę planistyczną, a zatem winna zostać w tym zakresie powtórzona, zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę.

W tym stanie rzeczy - na mocy art. 147 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w punkcie I i II sentencji. O kosztach postępowania postanowiono - w punkcie III - na zasadzie art.200 p.p.s.a.