Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 750/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi E.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 22 kwietnia 2016 r., znak:[...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy decyzją nr [...] z dnia 17 lutego 2016 znak: [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63 ust. 2-4 w związku z art. 64 i art. 65 ustawy z dnia 27.03.2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 póz. 199 z późn. zm. DALEJ "u.p.z.p.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. 2013 póz. 267 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 18.01.2013 r. (uzupełnionego w dniu 06.06.2013 r. i w dniu 26.07.2013 r., zmienionego w dniu 13.09.2013 r. i ponownie uzupełnionego w dniu 07.04.2014 r.) przez Pana E. Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i odbudowie istniejącego obiektu gospodarczego wraz ze zmianą konstrukcji dachu i zmianą sposobu użytkowania na mieszkalno-usługowy (w części usługowej - myjnia samochodowa) - na działce nr [...] w Z.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli się E. Ś. i J. Ś.- dalej skarżący, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobów ustalenia wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że spełnione są łącznie wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli, że w najbliższej okolicy projektowanej myjni samochodowej znajdują się obiekty mieszkalne oraz gabinety stomatologiczne, sklep zoologiczny oraz sklep informatyczny. Obiekty o charakterze mieszkalno-usługowym mają charakter działalności nieinwazyjnej dla otoczenia i mieszkańców nieruchomości sąsiednich. Ponadto wybudowanie na nieruchomości 590/5 myjni samochodowej wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego w części analizowanego obszaru. Nadto, wybudowanie na powyższej nieruchomości myjni samochodowej kłóci się z charakterem prowadzonych usług na danej części obszaru analizowanego. Zaznaczyć należy, że w analizowanym obszarze znajduje się stacja benzynowa, jednakże na niej nie ma umiejscowionej myjni samochodowej. A więc wybudowanie myjni w obszarze zajmowanym przez obiekty mieszkalne w niedalekim sąsiedztwie domów jednorodzinnych jest nie odpowiednie. Wyrażenie zgody na ulokowanie myjni samochodowej na działce nr [...] w Z. kłóci się z zasadą kontynuacji oraz dobrego sąsiedztwa. Skarżący powołali się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedzibą w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 198/14 w którym stwierdzono, że "w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ocenie podlega jedynie aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości oraz istniejący obecnie w jej otoczeniu ład przestrzenny". Wskazali również, że przez ład przestrzenny w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Natomiast w ocenie skarżących umiejscowienie myjni samochodowej w okolicy obiektów jednorodzinnych ewidentnie zaburza ład przestrzenny nieruchomości okolicznych. Obiekt usługowy w postaci myjni samochodowej stanowi odrębny charakter usług niż usługi świadczone przez inne podmioty w jego sąsiedztwie. W obszarze analizowanym znajduje się stacja benzynowa, w której otoczeniu taka inwestycja byłaby bardziej uzasadniona i nie zaburzałaby funkcji okolicznych terenów. Skarżący podnieśli również, że organ nie wskazał, czy projektowane zagospodarowanie działki [...] można pogodzić z istniejącą już zabudową. W ocenie skarżących odniesienie się do tego czy obiekt ten nie kłóci się z zabudową mieszkalną i mieszkalno-usługową, powinno stanowić przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Projektowana inwestycja nie może pozostawać w sprzeczności z dotychczasową funkcją terenu nadto, nie daje się z nią pogodzić.

W wyniku ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 kwietnia 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 59 ust. 1, art. 61 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 201 5r. poz. 199) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, póz. 1925) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia 27 stycznia 2014r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy ustalił na wniosek E. Ł. warunki zabudowy na nadbudowę, rozbudowę, przebudowę i odbudowę istniejącego obiektu gospodarczego wraz ze zmianą konstrukcji dachu i zmianą sposobu użytkowania na mieszkalno - usługowy (w części usługowej - myjnia samochodowa) - na działce nr [...] w Z.

Następnie w wyniku rozpatrzenia odwołania E. i J. Ś., W. Ś. oraz D. K., decyzją z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, po uzupełnieniu materiału dowodowego o wypis z ewidencji gruntów dla działki nr [...], oświadczenie [...] Dystrybucja o możliwości przyłączenia wnioskowanej inwestycji do sieci energetycznej i możliwości dostawy energii o mocy przyłączeniowej do 40 kW, oraz po ponownym przeprowadzeniu analizy, decyzją z 26 maja 2014r. Burmistrz Miasta i Gminy ponownie orzekł o ustaleniu na wniosek E. Ł. warunków zabudowy co do nadbudowy, rozbudowy, przebudowy i odbudowy istniejącego obiektu gospodarczego wraz ze zmianą konstrukcji dachu i zmianą sposobu użytkowania na mieszkalno-usługowy (w części usługowej - myjnia samochodowa) - na działce nr [...] w Z. Również i od tej decyzji odwołanie złożyli E. i J. Ś.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 8 sierpnia 2014r., sygn. akt: [...], uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Miasta i Gminy decyzją nr [...] z 2 grudnia 2014r., znak: [...] ustalił na wniosek E. Ł. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i odbudowie istniejącego obiektu gospodarczego wraz ze zmianą konstrukcji dachu i zmianą sposobu użytkowania na mieszkalno - usługowy (w części usługowej - myjnia samochodowa) -na działce nr [...] w Z.

Od powyższej decyzji odwołali się W. Ś. oraz E. Ś. i J. Ś.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 lutego 2015r. ([...]) utrzymało w mocy zaskrżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia 27 stycznia 2014r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy ustalił na wniosek E. Ł. warunki zabudowy na nadbudowę, rozbudowę, przebudowę i odbudowę istniejącego obiektu gospodarczego wraz ze zmianą konstrukcji dachu i zmianą sposobu użytkowania na mieszkalno - usługowy (w części usługowej - myjnia samochodowa) - na działce nr [...] w Z.

Skargę na ww. decyzję wnieśli E.Ś. i J. Ś. zarzucając naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobów ustalenia wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu darowania przestrzennego poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji, że spełnione są wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W dalszej kolejności Organ odwoławczy przytoczył treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2015r. (II SA/Kr 475/15), który uchylił zaskrżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. WSA wskazał, co istotne, że skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej, ale nie z powodów w niej podniesionych. W zakresie bowiem tych zarzutów podzielić należało stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wskazano, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na częściowo wadliwą analizę architektoniczno urbanistyczną oraz nie wyjaśnienie, czy planowane przedsięwzięcie ma zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu. Z decyzji organu l instancji wynika, że źródłem zaopatrzenia w wodę ma być planowana gminna sieć wodociągowa, a zasilanie w wodę należy zapewnić ze studni zlokalizowanej na działce inwestora lub w inny sposób. Takie stanowisko organu jest niejasne i nie daje odpowiedzi, czy teren ma zapewniony dostęp do wystarczającego źródła zaopatrzenia w wodę. Również niejasne jest stanowisko, co do dostępu do kanalizacji. Decyzja odwołuje się do wstępnego oświadczenia Zakładu Usług Komunalnych, które znajduje się w tomie l na stronie oznaczonej nr [...] i jest sporządzone całkowicie nieczytelnym pismem ręcznym, w związku z tym nie wiadomo co z niego wynika; nadto w aktach brak jakiejkolwiek umowy pomiędzy inwestorem, a właściwym dysponentem sieci, do czego odwołuje się analiza. Sama analiza nie jest przy tym sporządzona prawidłowo, w szczególności w zakresie (ogólnie ujmując) parametrów planowanej inwestycji. Podano, że w przedmiotowej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej i wysokość do kalenicy wyznaczono w wartościach innych niż średnie tych wielkości dla obszaru analizowanego. Podstawą do tego miało być uwzględnienie działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, najbardziej charakterystycznych dla przedmiotowej planowanej zabudowy. Tymczasem przyjęte dla planowanej inwestycji wskaźniki nie tylko, że odbiegają również od średnich wyliczonych przy uwzględnieniu działek wybranych przez urbanistę, to ponadto z analizy w żadnym stopniu nie wynika, dlaczego zabudowa z 7 wybranych przez urbanistę działek (poz. 4, 7, 19 i 20 tabeli) jest najbardziej odpowiednia dla planowanej inwestycji. Po pierwsze nie wiadomo, czy wybrane działki są traktowane jako położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji i jednocześnie najbardziej charakterystyczne dla planowanej zabudowy, czy też część tych działek została uwzględniona jako położona w bezpośrednim sąsiedztwie, a część jako najbardziej charakterystyczna dla planowanej zabudowy. Poza tym nie wyjaśniono dlaczego zabudowa z działek uwzględnionych przez urbanistę jest najbardziej charakterystyczna. Przykładowo działki [...] i [...] mieszczą się w końcu obszaru analizowanego, a istniejąca tam zabudowa to zabudowa wyłącznie usługowa. Tymczasem planowane przedsięwzięcie to zabudowa mieszkaniowo-usługowa, która mimo, że licznie występuje w obszarze analizowanym, to została pominięta przez urbanistę. Ta sama uwaga dotyczy działek [...] i [...]. Wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w granicach od 10 do 23 metrów jest przy tym całkowicie dowolne. Pewne zastrzeżenia budzi także wyznaczenie linii zabudowy. Zarówno w analizie, jak i w decyzji nie wskazano w metrach odległości od drogi publicznej, lecz odwołano się do załącznika graficznego, wskazując że linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną, będącą kontynuacją linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny nr [...], usytuowany 11 metrów wędzi drogi wojewódzkiej, a w dalszym przebiegu w nawiązaniu do linii zabudowy wyznaczonej przez budynek o nr [...]. W ponownym postępowaniu organ był zobligowany do uzupełnienia analizy architektoniczno urbanistycznej, która winna uwzględniać powyżej zawarte wskazania prawne oraz ustalić, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymogi art. art. 61 ust. 1 pkt. 3 i ust. 5 ustawy w zakresie dostępu do zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, ewentualnie uzupełniając w tym zakresie materiał w sprawie.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy materiał dowodowy uzupełniony został o aktualne oświadczenia o istnieniu możliwości przydziału mocy i dostarczenia energii elektrycznej, możliwości wykonania przyłącza kanalizacyjnego, możliwości zasilania w gaz planowanej inwestycji, zapewnieniu dostawy wody do celów technologicznych i socjalno - bytowych w ilości 10 m3/d. Uzupełniona została również analiza urbanistyczna w oparciu o którą uprawniony architekt sporządził projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. W szczególności wskazano na sporządzony w dniu 25 stycznia 2016r. przez uprawnionego urbanistę (nr uprawnień [...]) projekt decyzji o warunkach zabudowy, na nowo sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyniki tej analizy. Wyniki analizy w formie graficznej i tekstowej stanowią załączniki do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak wynika z tej analizy, zabudowa działek sąsiednich położonych w obszarze analizowanym, dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Na podstawie wykonanej analizy ustalono, iż w terenie analizowanym zlokalizowanym wzdłuż drogi wojewódzkiej występuje zarówno zabudowa usługowa (w tym stacja paliw) jak i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W konsekwencji powyższego podzielić należy ustalenie organu stopnia podstawowego, że istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu pozwala na uznanie, że spełniony został warunek statuowany treścią art. 61 ust. 1 ustawy. Dla ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Niesporne w sprawie jest, że w obszarze objętym analizą prowadzona jest działalność usługowa służąca zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Taki też charakter można przypisać planowanej inwestycji. W decyzji o warunkach zabudowy organ, w możliwe najszerszy sposób ustala warunki inwestowania, określając podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji, których konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. To dopiero w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ podkreślił, iż przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, należy mieć na uwadze, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Należy mieć bowiem na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

Co do kontynuacji funkcji organ odwoławczy wskazał na w/w analizę sporządzoną przez urbanistę w której określono cechy zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, tj. jej gabarytów i form architektonicznych. W tym wykaz 32 nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, z wyszczególnieniem charakteru zagospodarowania działki - rodzaj zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej i charakterystykę dachów. Jak wynika z tego zestawienia, średnia szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 12,95 m, a średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w tym obszarze wynosi 22,16m. Dodatkowo w analizie wyliczona została średnia szerokość elewacji frontowej, średni wskaźnik powierzchni zabudowy, średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz średnia wysokość do kalenicy zabudowy 10 działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie objętej wnioskiem działki oraz takich, które uznane zostały za najbardziej charakterystyczne dla objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W analizie znalazły się też szczegółowe wskazania i wyjaśnienia w zakresie ustalonych warunków zabudowy, tj. linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Prawidłowo zgodnie z zasadami określonymi w § 4 rozporządzenia ustalona została linia zabudowy - jako przedłużenie istniejącej już linii zabudowy wytworzonej przez budynek mieszkalny o numerze porządkowym 2-11 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej (dz. nr [...]) - w części południowej działki, a w dalszym przebiegu w nawiązaniu do linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny numer [...] na działce nr [...]. Skoro w obszarze analizowanym znajdują się budynki tworzące ustaloną już linię zabudowy, to zasadne jest ustalanie linii nowej zabudowy na podstawie zasady określonej w § 4 ust. 1 rozporządzania..

W zakresie wskaźnika nowej zabudowy, rozporządzenie w § 5 ust. 1 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z zamieszczonej w aktach sprawy analizy średni wskaźnik powierzchni zabudowy wszystkich działek w obszarze analizowanym wynosi 22,16%. Natomiast wskaźnik ten dla uznanych za najbardziej charakterystyczne i reprezentatywne dla wnioskowanej zabudowy nieruchomości wynosi 28%. W zaskarżonej decyzji ustalając wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 26%, uzasadniając jego wielkość wskaźnikiem wyliczonym dla działek przyjętych jako najbliższe i najbardziej charakterystyczne dla planowanej zabudowy w zakresie położenia, funkcji oraz pełnionej roli w strukturze miasta. Ustalając szerokość elewacji frontowej, autorka analizy wyjaśniła, iż szerokość elewacji frontowej objętej wnioskiem inwestycji zamykać się winna w przedziale, którego minimalną szerokość stanowi 13 m tj. zaokrąglona do pełnych metrów średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków w obszarze analizowanym (wyliczona na 12,95 m), a maksymalna szerokość 20 m tj. zaokrąglona do pełnych metrów średnia szerokość elewacji frontowej wyliczonej dla działek uznanych w analizie za najbliższe i najbardziej charakterystyczne dla planowanej zabudowy (16,4 m), po zastosowaniu dopuszczonej treścią rozporządzenia 20 % tolerancji. Ustalenie średniej szerokości elewacji frontowej w tak określonych "widełkach" dopuszczalne jest treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono zgodnie z § 7 rozporządzenia, gdyż w przeprowadzonej analizie wskazano, iż w obszarze analizowanym występują obiekty (mieszkalne, gospodarcze i usługowe) o wysokości do okapu od 2,5 do 5,5m. Budynki na działkach zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie (nr [...] i [...]) posiadają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej około 4,5 m. Jednak z uwagi na geometrię działki objętej wnioskiem (jej wąski charakter) oraz bliskie sąsiedztwo innych zabudowań, dla przedmiotowej inwestycji zastosowano wskaźnik zbliżony do średniego wskaźnika do obszaru analizowanego, wynoszącego 3,86m. Stąd też ustalono, iż projektowany budynek winien mieć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie większą niż 4m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Mając jednak na uwadze okoliczność, iż objęta wnioskiem działka jest obniżona w stosunku do drogi publicznej - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie może przekroczyć 3,5 m od poziomu krawędzi jezdni tej drogi (działki nr [...]). Takie ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest dopuszczalne treścią § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W zakresie geometrii dachu, spełnione zostały warunki z § 8 rozporządzenia. Autorka analizy ustaliła, że usytuowane w obszarze analizowanym budynki posiadają dachy dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia w przedziale 25-45°, usytuowane różnorodnie kalenicami do drogi publicznej, jednakże w większej części prostopadle do dróg. W oparciu o powyższe zasadnie, zatem ustalono dla objętego wnioskiem budynku dach dwuspadowy lub wielospadowy, o jednakowym kącie nachylenia, mieszczącym się w przedziale 30-45% i położeniu kalenicy głównej - prostopadle do drogi wojewódzkiej (działki nr [...]) lub prostopadle do linii rozgraniczającej teren inwestycji (oznaczonej lit. A-B), tj. zachodniej granicy działki, ze względu na kąt położenia działki w stosunku do drogi wojewódzkiej. Natomiast dla części budynku przeznaczonej pod myjnię samochodową dopuszczono dach płaski (stropodach) w formie tarasu, a więc taki rodzaj dachu jak położonej w obszarze analizowanym stacji paliw.

W zakresie dostępu do drogi publicznej ustalono, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - wojewódzkiej.

Zgodnie z zaleceniem organu akta sprawy uzupełnione zostały o zapewnienie w zakresie przydziału mocy i dostarczenia energii elektrycznej. W aktach znajduje się również zapewnienie Kierownika Zakładu Usług Komunalnych budynku mieszkalno - usługowego, "po uprzednim zamontowaniu odpowiednich urządzeń podczyszczających. W aktach sprawy znajduje się zapewnienie Polskiej Spółki [...] sp. z o.o. Odział w T. o możliwości zasilania w gaz planowanej inwestycji oraz pismo z 6 października 2015r. o zapewnieniu dostawy wody do celów technologicznych i socjalno - bytowych w ilości 10 m3/d.

Objęta wnioskiem i o ustalenie warunków zabudowy działka numer [...] w Z. sklasyfikowana, jako grunt oznaczony symbolem "Bi" (tereny zabudowane), nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Dokonana analiza wykazała ponadto, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W decyzji organ prawidłowo zawarł ponadto warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także wymagania dotyczące interesów osób trzecich. W ocenie organu odwoławczego w wyniku dokonanej przez organ I instancji analizy ustalonych warunków zabudowy i zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostały ustalone prawidłowo, a ich zachowanie nie wpłynie negatywnie na panujący w obszarze analizowanym ład przestrzenny.

Odnośnie zarzutu odwołania E. i J. Ś. organ podniósł, że zarzut ten stanowi powtórzenie sformułowanego już w skardze wniesionej do Sądu zarzutu odnośnie którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2015r. (II SA/ Kr 475/15) stwierdził: "Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, przy czym nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. W zakresie zarzutów podzielić bowiem należy stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, które obszernie zostało przytoczone w części historycznej uzasadnienia. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na częściowo wadliwą analizę architektoniczno urbanistyczną oraz nie wyjaśnieniu, czy planowane przedsięwzięcie ma zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się skarżący E. i J. Ś. zarzucając zaskarżonej decyzji:

l. naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, póz. 1588) poprzez ich nieprawidłową wykładnie i w konsekwencji uznanie, że spełniane są łącznie wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a to art. 7 k. p. a. w związku z art. 77 § 1 k. p. a, polegającego na braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji publicznej w szczególności polegającego na braku rozpatrzenia czy planowana inwestycja na nieruchomości [...] położonej w Z. ma negatywny wpływ na inne nieruchomości położone w tej części Z.

Mając powyższe na uwadze, wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w granicach analizowanego obszaru znajdują się przede wszystkim obiekty o charakterze mieszkalnym oraz mieszkalno-usługowym. W najbliższej okolicy projektowanej myjni samochodowej znajdują się obiekty mieszkalne oraz gabinety stomatologiczne, sklep zoologiczny oraz sklep informatyczny. Obiekty o charakterze mieszkalno-usługowym mają charakter działalności nieinwazyjnej dla otoczenia i mieszkańców nieruchomości sąsiednich. Wybudowanie na nieruchomości [...] myjni samochodowej wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego w części analizowanego obszaru. Podkreślenia wymaga, że północna część Z., której granicą jest ul. [...] to zabudowa z drobnymi usługami handlowymi. W analizowanym obszarze znajduje się stacja benzynowa, jednakże na niej nie ma umiejscowionej myjni samochodowej. A więc wybudowanie myjni w obszarze zajmowanym przez obiekty mieszkalne w niedalekim sąsiedztwie domów jednorodzinnych jest nie odpowiednie. W ocenie skarżących, sąsiedztwo myjni samochodowej w okolicy zwiększy natężenie ruchu i hałasu, co utrudni życie okolicznym mieszkańcom. Wyrażenie zgody na ulokowanie myjni samochodowej na działce nr [...] w Z. kłóci się z zasadą kontynuacji oraz dobrego sąsiedztwa.

Skarżący podnieśli również, że naruszenie, art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa, polega na braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji publicznej w szczególności polegającego na rozpatrzeniu czy planowana inwestycja na nieruchomości [...] położonej w Z. ma negatywny wpływ na inne nieruchomości położone w tej części Z. Wskazali również, że umieszczenie tego typu inwestycji w okolicy domów jednorodzinnych może negatywnie wpłynąć na mieszkańców okolicznych domostw (hałas, wzmożony ruch pojazdów. Zdaniem skarżących myjnia samochodowa może zostać ulokowana w bardziej przemysłowej części Z. np. na ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej skarżący podnieśli dodatkowe zarzuty odnośnie decyzji, a to:

-brak sieci wodociągowej, -brak uzbrojenia w zakresie zaopatrzenia inwestycji w wodę, brak umowy dotyczącej odprowadzania ścieków, czego nie zastępuje bliżej nieokreślone wskazanie ich odbioru, -brak wskazania parametrów separatora z odstojnikiem w zakresie odprowadzania ścieków, -ogólnikowość wskazań co do utylizacji odpadów, -nieuwzględnienie faktu i wpływu inwestycji na studnię zaopatrującą w wodę dwa gospodarstwa tj. skarżących oraz W. Ś. wyłącznie ze studni, a działka planowana do zagospodarowania znajduje się powyżej ich terenu, oraz -brak możliwości zaprojektowania myjni tak, aby przypominała nieruchomości sąsiednie, -nieuwzględnienie konieczności istnienia już obecnie zjazdu publicznego dla zmienionego zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

W pierwszym rządzie należy przeprowadzić analizę skarżonej decyzji wraz z decyzja ja poprzedzającą z punktu widzenia zrealizowania wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zawartych w wyroku II SA/Kr 475/15, którymi Sąd jest związany z mocy art.153 p.p.s.a. Z tego punktu widzenia należy też ocenić zarzuty skargi.

We wskazanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny użył formuły, iż w zakresie zarzutów podniesionych w poprzednio złożonej skardze, podzielić należało stanowisko SKO. Przypomnieć zatem trzeba, iż w odwołaniu od poprzedniej decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący wówczas podnosili zarzut naruszenia art. 61 u.p.z.p. w zakresie naruszenia zasady kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa, gdyż twierdzili, że dopuszczenie do realizacji myjni na tym terenie musi być poprzedzone analizą zasady podobieństwa. Ich zdaniem bowiem zabudowania sąsiednie nie pozwalają na takie stwierdzenie, gdyż myjnia stanowi zabudowę usługową, ale o innym przedmiocie działalności. Nadto w zakresie tego zarzutu twierdzono, że niezbędne dla ochrony interesów osób trzecich są wyraźne wytyczne co do sposobu odprowadzania wód opadowych i ścieków, sposobu odwodnienia placu manewrowo – postojowego, zakazu zanieczyszczania powietrza, godzin prowadzenia obiektu, wymogów dotyczących hałasu /k. [...]. T.[...] akt administracyjnych/. W zakresie tego zarzutu, a więc naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 26 lutego 2015r. [...] uznało go za bezzasadny, wskazując, że dla ustalenia kontynuacji funkcji wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora, a tak jest w przypadku tej sprawy. Nieuprawniona jest wykładnia zawężająca pojęcie "kontynuacji funkcji" tylko do istniejących już obiektów, rozumiana jako możliwość lokalizowania budynków tego samego rodzaju, bądź też możliwość użytkowania budynków w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Podstawą decyzji odmownej nie może być brak zgodności inwestycji planowanej z obiektem istniejącym. Nadto w decyzji o warunkach zabudowy określa się warunki inwestowania w sposób możliwie najszerszy, gdyż ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Dotyczy to zwłaszcza korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W skardze na decyzję SKO skarżący zarzucili naruszenie art. 61 u.p.z.p. W uzasadnieniu zarzutów skarżący podali, iż graficzna analiza zagospodarowania i funkcji stanowiąca załącznik do wydanej decyzji wskazuje, że żadna z działek objętych analizowanym obszarem nie jest zabudowana w sposób powalający na określenie wymagań wskazanych w przepisach prawa. W analizowanym obszarze znajdują się obiekty o przeznaczeniu mieszkalnym lub mieszkalno-usługowym. Obiekty usługowe w najbliższej okolicy to gabinet stomatologiczny czy sklep zoologiczny, a więc jest to działalność usługowa nieinwazyjna dla otoczenia, o całkowicie odmiennym charakterze prowadzonych usług, aniżeli myjnia usługowa, którą zamierza wybudować inwestor. Wyrażenie zgody na realizację planowanej inwestycji kłóci się zatem z zasadą kontynuacji i dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym, najbardziej zbliżonym obiektem usługowym jest stacja paliw, która jednakże również nie jest wyposażona w myjnię samochodową. Skoro zatem inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku, to okoliczność powyższa przesądza, iż wydanie decyzji w ramach niniejszego postępowania musi być poprzedzone analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponownie, że jak wynika ze sporządzonej przez urbanistę analizy, zabudowa działek sąsiednich położonych w obszarze analizowanym, dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W terenie analizowanym zlokalizowanym wzdłuż drogi wojewódzkiej występuje bowiem zabudowa usługowa, w tym stacja paliw oraz serwis wymiany opon. W konsekwencji powyższego istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu pozwala na uznanie, że spełniony został warunek statuowany treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dla ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Niesporne w sprawie jest, że w obszarze objętym analizą prowadzona jest działalność usługowa służąca zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Taki też charakter można przypisać planowanej inwestycji. Podkreślić należy także, iż w decyzji o warunkach zabudowy organ, w możliwe najszerszy sposób ustala warunki inwestowania, określając podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji, których konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do tychże zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku sygn. akt II SA/Kr 475/15, uchylając decyzję SKO, wskazał, że w zakresie zarzutów przytoczonych w skardze, a więc przede wszystkim wskazanych wyżej (pozostałe dotyczyły umocowania organu do orzekania) – podziela stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, przytoczone w części historycznej uzasadnienia, a które Sąd niniejszym przytoczył wyżej.

Konkludując ten wątek, zarzuty podniesione w aktualnie złożonej skardze, w zakresie naruszenia prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zgodę na ulokowanie myjni na działce nr [...] w Z. z punktu widzenia kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa – nie mogą być już badane, gdy wiążąco Sąd w poprzednim wyroku uznał je za bezzasadne (art. 153 p.p.s.a.). Można tylko dodać, że

jak to wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 9 lipca 2014r. II SA/Go 369/14, LEX nr 1490567: "Budowa (...) myjni samochodowej nie naruszy zasady kontynuacji funkcji na terenie o mieszanej funkcji mieszkaniowej (wielorodzinnej), mieszkaniowo-usługowej oraz usługowo-handlowej, gdyż niewątpliwie stanowi jej uzupełnienie".

Przechodząc do drugiej części wskazań zawartych w wyroku, przypomnieć trzeba, że dotyczyły one 1/ oceny uzbrojenia terenu, 2/ uzupełnienia analizy architektoniczno - urbanistycznej która powinna uwzględniać wskazania Sądu co do parametrów planowanej inwestycji, a to linii zabudowy, wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości do kalenicy.

Ad. 1/

Co do oceny wystarczającego uzbrojenia terenu, Sąd w poprzednim wyroku wytknął, iż brak było jednoznacznych ustaleń co do zapewnienia odpowiedniej ilości wody oraz odprowadzenia do kanalizacji. W tym zakresie, aktualnie w analizie /k. [...], t.[...] akt adm./ wskazano, że zaopatrzenie w wodę ma nastąpić z planowanej gminnej sieci wodociągowej na działce podlegającej zainwestowaniu zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia do sieci wodociągowej określonymi w piśmie Urzędu Miejskiego w Z. z dnia 6.10.2015r., znak [...]. W ocenie Sądu obecnie orzekającego, sformułowanie użyte w analizie " z planowanej sieci" jest oczywistą omyłką urbanisty. Wprawdzie w tomie 1/3 akt adm /k.[...]/ znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem przez Urząd Miejski w Z. mapa projektowanego wodociągu z 2011r., którego przebieg projektowano także przez działkę inwestora [...]. Niemniej aktualnie wodociąg ten jest już zrealizowany, co wynika właśnie ze wspomnianego pisma /k.[...], t. [...]. Urząd Miejski w Z. wskazał tamże warunki przyłączenia projektowanej inwestycji do gminnej sieci wodociągowej przechodzącej przez działkę nr [...], gdzie urząd zapewnia dostawę wody do celów technologicznych i socjalno – bytowych w odpowiedniej ilości, zaś podłączenie wody należy zaprojektować z istniejącej sieci wodociągowej PE 160 zaznaczonej na mapie. Tym samym nie budzi wątpliwości, że określono warunki przyłączenia celem poboru wody z już istniejącej, a nie planowanej sieci. Co do kanalizacji, Zakład Usług Komunalnych w piśmie zatytułowanym "wstępne oświadczenia jednostek branżowych o zapewnieniu dostawy mediów" /k.[...], t.[...] wskazał, że co do projektowanej inwestycji – istnieje możliwość wykonania przyłącza kanalizacyjnego nowo projektowanego budynku – myjni, po uprzednim zamontowaniu odpowiednich urządzeń podczyszczających ścieki. Zatem nie budzi wątpliwości, że tak w przypadku zaopatrzenia w wodę, jak i możliwości podłączenia do kanalizacji inwestor otrzymał wstępną zgodę odpowiednich jednostek. Zaznaczyć także należy, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, na etapie wydawania warunków zabudowy nie jest wymagane przedstawianie konkretnej umowy, albowiem nie wiadomo przecież, czy inwestycja zostanie zrealizowana. Zaznaczenia wymaga, iż przesłanka, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. jest spełniona wówczas, gdy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające na potrzeby planowanego zamierzenia inwestycyjnego, przy czym – na co zwrócono uwagę w wyroku NSA z dnia 22 października 2009 r., II OSK 1642/08, LEX nr 573590 – nie ma znaczenia posiadanie przez inwestora aktualnych zezwoleń na podłączenie mediów. Natomiast wymóg z ust. 5 art. 61 u.p.z.p., który określa, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, dotyczy sytuacji, gdy nie ma jeszcze uzbrojenia terenu, a dopiero się go projektuje ( art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Nawet jednak wówczas (co nie dotyczy sytuacji w sprawie, gdzie jest uzbrojenie, tylko należało uzyskać informację, czy jest wystarczające dla przyłączenia, a zatem czy będzie zgoda na podłączenie) – orzecznictwo wskazuje, że przesłankę, o której mowa w rt. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uznaje się bowiem za spełnioną wtedy, gdy inwestor posiada zapewnienie od dostawców mediów, że takie umowy w przyszłości zostaną zawarte. Zapewnieniem tym może być – jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1361/08, LEX nr 533147– każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne zgodnie z przepisami (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r., IV SA/Wa 1847/05 , LEX nr 196465; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 2480/07, LEX nr 519041; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/wa 1361/08, LEX nr 533147). Należy też podkreślić, że w badanej decyzji o warunkach zabudowy w nawiązaniu do warunków z pisma Zakładu Usług Komunalnych, że odprowadzenie ścieków technologicznych i opadowych do sieci kanalizacyjnej ma nastąpić przez separator z odstojnikiem lub po uprzednim zamontowaniu innych odpowiednich urządzeń podczyszczających urządzeń. Równocześnie brak podstaw prawnych do precyzowania na etapie decyzji o warunkach zabudowy - konkretnych parametrów jakiegokolwiek urządzenia do podczyszczania ścieków, w tym separatora, zwłaszcza, że nie wiadomo, jakie konkretnie urządzenie zostanie zamontowane.

Tym samym wskazania Sądu poprzednio orzekającego w zakresie wykazania wystarczającego uzbrojenia terenu zostały wykonane, a zarzuty w tej kwestii należy uznać za całkowicie bezzasadne.

Ad. 2.

Co do analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie parametrów wskazanych przez Sąd w poprzednim wyroku, stwierdzić należy ogólnie, że analiza ta została uzupełniona w kierunku wskazanym przez Sąd. Przede wszystkim, zgodnie z wytycznymi, urbanista włączył do analizy (co wynika wprost z załącznika nr 2 do decyzji – analiza graficzna) wszystkie nieruchomości z obszaru analizowanego, mające charakter taki, jak projektowana inwestycja, a więc mieszkaniowo – usługowy. Ogólnie zatem wzięto do porównań 32 nieruchomości (a dokładnie – 32 to liczba pozycji w tabeli, gdyż w jednej pozycji są niekiedy 2 działki ewidencyjne składające się, jak wynika z załącznika nr [...], na gospodarczą całość), gdzie obliczono średnią, jak chodzi o wszystkie działki. Jednakże w odniesieniu do niektórych parametrów autor analizy nie poprzestał na porównaniu do średniej jak wyżej, ale dokonał wyboru spośród owych 32 nieruchomości – tych, które 1/ położone są w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], a więc [...], [...] i [...], jak również 2/ wszystkie działki prezentujące najbardziej zbliżone pod względem charakteru zagospodarowanie, to jest prezentujące zabudowę mieszkaniowo – usługową (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], oraz zabudowane tylko usługowo ale odmiennie od pozostałych, jak działka nr [...] i [...] ( usługi – hurtownia, sklep spożywczo – przemysłowy i wyrobów z drewna i serwis wymiany opon) oraz nr [...] i [...] (stacja paliw), celem wskazania średniej dla określonych parametrów dotyczących właśnie tych działek, dla wykazania odstępstwa od średniej z wszystkich działek. Autor analizy uzasadniał to faktem, że wybrane działki są albo położone w najbliższym sąsiedztwie, albo najbardziej charakterystyczne pod względem zagospodarowania i szczegółowo je określił w analizie oraz zobrazował ich charakter i położenie na załączniku graficznym nr [...]. Takie działanie dla uzasadnienia ewentualnego odstępstwa od średniej liczonej dla wszystkich nieruchomości - Sąd uznaje za całkowicie uprawnione. Co więcej, jest to racjonalne, gdyż pokazuje zróżnicowanie obiektów oraz pozwala na dostosowanie mającego powstać obiektu do działek sąsiednich, oraz o podobnej charakterystyce. Przypomnieć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2009 r. II OSK 359/08, LEX nr 525864 wskazał, że "Dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.". Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. II SA/Kr 1297/08, LEX nr 589156 odniósł się do podobnej sytuacji, jak w niniejszej sprawie, następująco: "Odstępstwo polegające na uwzględnieniu tylko niektórych zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizy i pominięciu pozostałych jest dopuszczalne w świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Nie można jednak ustalić wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w ten sposób, że najpierw oblicza się wskaźnik w oparciu o kilka wybranych działek - co już stanowi odstępstwo od zasady polegającej na obliczeniu wskaźnika z uwzględnieniem wszystkich zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizy - a następnie dokonuje się kolejnego odstępstwa od tak ustalonego wskaźnika z pominięciem uzasadnienia w tym zakresie". Wobec tego, skoro w przedmiotowej sprawie najpierw ustalono średnią dla analizowanego obszaru w ogólności, ze wszystkich analizowanych działek, a następnie obliczono średnią dla niektórych, których wybór został racjonalnie umotywowany dla uzasadnienia odstępstwa, to w ocenie Sądu jest to działanie prawidłowe i zgodne z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( DZ.U. 2003.164.1588, dalej "Rozporządzenie").

Przechodząc do trzech szczegółowych parametrów, wielkość powierzchni zabudowy została określona jako 22.16 %, biorąc pod uwagę średnią co do wszystkich działek w obszarze analizowanym (tabela w analizie), oraz 26 %, jak chodzi o średnią co do owych najbliższych oraz najbardziej charakterystycznych (czyli trzech działek z najbliższego sąsiedztwa oraz wszystkich o zabudowie mieszkalno usługowej, jak również dwóch charakterystycznych o zabudowie usługowej - łącznie 10 pozycji w tabeli analizy, a 14 działek ewidencyjnych). W analizie przyjęto zatem ten parametr na maksymalnie 26 %, co odpowiada § 5 ust. 2 Rozporządzenia, gdzie dopuszczono wyznaczenie innego niż średni dla obszaru analizowanego wskaźnika, jeśli wynika to z analizy, a tak jest w ocenie Sądu. Warto zauważyć, że minimalna powierzchnia nie musiała być określona, skoro inwestycja polegać ma na rozbudowie już istniejącego obiektu ( gdzie już istnieje określony procent zabudowy).

Co do szerokości elewacji frontowej, zgodnie z przepisami Rozporządzenia ( § 6), określa się ją jako średnią dla obszaru analizowanego z 20 % tolerancji, lecz także dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości w oparciu o analizę. W analizie wskazano, że średnia dla całego obszaru to 12,95 m, jednakże odstąpiono od średniej "globalnej" i przyjęto średnią dla działek najbliższych i najbardziej charakterystycznych (czyli średnią z 10 pozycji wcześniej wskazanych tj. 16,4 m, powiększoną zgodnie z przepisami rozporządzenia o 20 %, co daje 19,68 m). Ostatecznie zatem przyjęto min. 13m, zaś maksimum 20 m ( po zaokrągleniu). Identycznie jak poprzednio, argument w postaci wyboru "drugiej" średniej zastosowany przez autora analizy jest przekonujący. Dodatkowo Sąd zauważa, ze działka nr [...] ma charakterystyczny, wydłużony kształt, prezentując dłuższy bok od strony drogi publicznej. Determinuje to niejako przyszły kształt rozbudowy ( nie w głąb działki, ale wszerz), co powoduje, że logicznym jest przyjęcie szerokości elewacji frontowej powyżej średniej dla całego obszaru.

Jak chodzi o wysokość do kalenicy (§ 8 Rozporządzenia) - ustala się ją odpowiednio do geometrii dachów na obszarze analizowanym. Autor analizy wskazał, że istniejąca zabudowa ma charakter niejednorodny, budynki mają od 1-ej do 3-ch kondygnacji nadziemnych o wysokości od 5 do 11 m, przy czym średnia dla całego obszaru wynosi 7,42m, zaś średnia dla działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] ( czyli wspomniane już działki nr [...]- [...]. [...]) oraz co do działek najbardziej charakterystycznych ( tj. działka nr [...] – [...] hurtownia i sklepy oraz działka nr [...] – stacja paliw) wynosi ok. 9 m. Wobec powyższego ustalono ten parametr na maksimum 9 metrów (minimalna wysokość jest wymuszona przez istniejącą zabudowę). W ocenie Sądu jest to racjonalny wybór, zwłaszcza w kontekście tego, że najbliższe położone w sąsiedztwie budynki na działkach, jak wynika z tabeli zamieszczonej w analizie, mają wysokość do kalenicy: na działce nr [...]- [...]– 10 m, na działce nr [...] (sklep zoologiczny)– 9 m, na działce nr [...] (gabinet stomatologiczny) – 9 m. W tej sytuacji przyjęcie maksymalnej wysokości 9 m od średniego poziomu terenu powoduje wymóg zharmonizowania projektowanej inwestycji z zabudową przyległą jak chodzi o wysokość, co zgodne jest z wymaganiami zapewnienia harmonijnego ładu przestrzennego.

W zakresie wyznaczenia linii nowej zabudowy, zgodnie z § 4 Rozporządzenia, ma ona być przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tak właśnie wyznaczono tę linię w załączniku graficznym nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy w części działki, gdzie granica przebiega równolegle do drogi publicznej, wskazując w analizie, że jest to kontynuacja linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny nr [...], 11 metrów od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej – dz. nr [...]. Natomiast w części, gdzie granica działki skręca od drogi, linia zabudowy wyznaczona jest przez przedłużenie linii budynku nr [...] na działce nr [...], co zobrazowano w załączniku graficznym, zaś w części tekstowej wskazano, że linia wyznaczona przez ten budynek przebiega 4 metry od linii rozgraniczającej oznaczonej literami C-D, czyli przez granicę działki w tej części. Jak widać z powyższego, wykonano zalecenie Sądu z poprzedniego wyroku, określając linię zabudowy nie tylko graficznie, ale i podając ją w metrach na całym przebiegu.

Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego, wypełniono wskazania zawarte w poprzednim wyroku i w tym zakresie jak i co do pozostałych parametrów, analiza nie budzi zastrzeżeń co do jej zgodności z przepisami Rozporządzenia oraz co do sposobu uzasadnienia.

Pozostają jeszcze do rozważenia zarzuty skargi zgłoszone na rozprawie, o których dotąd nie było mowy. Co do zarzutu ogólnikowości wskazań w zakresie utylizacji odpadów oraz nieuwzględnienia konieczności istnienia zjazdu z drogi publicznej już obecnie, to zarzuty te (nie wskazujące zresztą, które przepisy zostały zdaniem skarżących naruszone) - wiążą się, jak się wydaje, z utożsamianiem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

W decyzji określono, że utylizacja odpadów ma nastąpić w sposób przyjęty w gminie i jest to na tym etapie wystarczające.

Natomiast co do zjazdu na drogę publiczną (czy wjazdu na działkę), to decyzja zawiera wytyczne, w zgodzie ze stanowiskiem zarządcy drogi wojewódzkiej, że wjazd należy przebudować na zjazd publiczny, co wymaga uzyskania w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na jego lokalizację i uzyskania pozwolenia na budowę, oraz winno nastąpić przy zachowaniu minimalnych wymagań dotyczących parametru zjazdu publicznego (szerokości zjazdu, szerokości jezdni zjazdu, nawierzchni zjazdu, przecięcia krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi, promieni łuków, pochylenia podłużnego, zgodnie ze stosownym rozporządzeniem) oraz przy przyjęciu relacji lewoskrętu i prawoskrętu – po zaprojektowaniu pasa do lewoskrętu i poszerzenia drogi wojewódzkiej; w innym wypadku wchodzą w grę tylko relacje prawoskrętne, z wysepką trójkątną kanalizującą ruch na wjeździe i wyjeździe. Nadto należy zaprojektować stałą organizację ruchu w formie oznakowania poziomego i pionowego na koszt inwestora oraz przed złożeniem do uzgodnień projektu zagospodarowania działki – uzgodnić lokalizację i warunki przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z Zarządcą Dróg Wojewódzkich.

Wskazać zatem trzeba, że podane warunki wymagają realizacji w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu i uzyskanie pozwolenia na budowę, jako etap wstępny i konieczny tego postępowania. Znowu powtórzyć wypada, iż nie wiadomo, z czego skarżący wywodzą tezę, że wskazany zjazd ma już istnieć na etapie ustalenia warunków zabudowy. Należy zatem podkreślić, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ lokalizacyjny nie odnosi się do warunków technicznych inwestycji, a jedynie, zastępując plan miejscowy, określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy organy administracji nie dokonują oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), poza wskazanym wyżej zakresem. Dokonywanie oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami wyżej wymienionego rozporządzenia nie jest możliwe na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od tych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1587/11, CBOSA) – por. uzasadnienie wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lipca 2014 r. II SA/Go 369/14, publ. Lex/el. To samo można odnieść do projektowania zjazdu w oparciu o przepisy rozporządzenia technicznego dotyczącego dróg publicznych.

Niezasadny jest także zarzut nieuwzględnienia faktu wpływu inwestycji na studnię zaopatrującą w wodę działkę skarżących. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zawiera, w części dotyczącej wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich, wskazanie, że realizacja inwestycji powinna zapewnić zasilanie w wodę ze studni zlokalizowanej na działce nr [...] – do domu mieszkalnego nr [...], lub zapewnić zaopatrzenie w wodę w/w domu w inny sposób uzgodniony z właścicielem. Jak to już powiedziano wyżej, realizacja techniczno - projektowa wspomnianego zaopatrzenia w wodę budynku nr [...] nie może nastąpić na etapie obecnie skarżonej decyzji, ale przeznaczona jest do etapu uzyskania pozwolenia na budowę. Na tym etapie organy prawidłowo zagwarantowały ochronę poboru wody poprzez zawarcie wspomnianego wymogu, który musi być uwzględniony na etapie późniejszym. Należy tu jeszcze poczynić spostrzeżenie natury ogólniejszej. Otóż "decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiącą jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i z tego względu zagrożenie praw osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego może mieć charakter jedynie potencjalny. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być zatem oceniana tak, jak w kolejnym etapie inwestycyjnym tj. postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego należy bowiem, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Z kolei organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Dla oceny spełnienia warunków, określonych w art. 61 ust. 1 nie mają w związku z tym znaczenia takie okoliczności jak brak zgody ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości, oparty na subiektywnym przekonaniu o uciążliwości przyszłej inwestycji lub subiektywnym przeświadczeniu o braku uzasadnienia dla realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie" (tak wyrok WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2013 r., II SA/Łd 8/13, LEX nr 1310646). Podobnie wskazano w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r. WSA w Łodzi II SA/Łd 255/11 - LEX nr 1153742, iż "Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami p.b., a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji". Wymienione judykaty są reprezentatywne dla utrwalonego stanowiska orzecznictwa w tej materii.

Na koniec warto wskazać, w odniesieniu do zarzutu, iż "brak jest możliwości zaprojektowania myjni tak, aby przypominała nieruchomości sąsiednie" - iż zarzut ten zupełnie nie uwzględnia przedmiotu postępowania, którym jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla "nadbudowy, rozbudowy, przebudowy i odbudowy istniejącego obiektu gospodarczego wraz ze zmianą konstrukcji dachu i zmianą sposobu użytkowania na mieszkalno – usługowy (w części usługowej – myjnia samochodowa)". Zgodnie bowiem z wnioskiem inwestora – przewiduje się budynek dwukondygnacyjny (parter – usługi, piętro – mieszkanie), co powoduje, że projekt nie będzie dotyczył jedynie budynku myjni, zaś wszystkie wyznaczone parametry dotyczą budynku mieszkalno – usługowego.

Niezależnie od powyższych szczegółowych wywodów, Sąd podziela argumenty wywiedzione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie, bezzasadne są zarzuty dotyczące tak naruszenia prawa materialnego, w tym art. 61 u.p.z.p., jak i prawa procesowego w zakresie braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy.

Reasumując, skoro zostały wypełnione wszystkie zalecenia zawarte w poprzednim wyroku Sądu w sprawie II SA/Kr 475/15, a zarzuty skargi okazały się bezzasadne, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.