Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3853/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 437/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we Wrocławiu na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów i logii budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 437/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we Wrocławiu na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów i logii budynku.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.; zwanej dalej "p.b.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (zwany dalej "PINB") nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej [...] - zarządcy budynku przy ul. S. we Wrocławiu, usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego, poprzez: 1) usunięcie odspajających się fragmentów tynków i otulin występujących na krawędzi płyt balkonowych i loggi; 2) naprawę uszkodzonych krawędzi płyt balkonowych i loggi wraz z wykonaniem obróbek blacharskich i niezbędnych uszczelnień i izolacji; 3) oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne skorodowanych elementów wraz z wymianą uszkodzonych oraz stabilnym zamocowaniem balustrad. Obowiązki objęte pkt 1 PINB nakazał wykonać w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Natomiast dla wykonania pozostałych obowiązków organ wyznaczył termin 12 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na przeprowadzone czynności kontrolne oraz na dokumenty przedłożone przez Spółdzielnię Mieszkaniową, w tym ekspertyzę stanu technicznego balkonów, sporządzoną w marcu 2015 r. W ekspertyzie stanu technicznego stwierdzono, że odpadające fragmenty tynku czy otuliny zbrojenia oraz skorodowane mocowania słupków balustrad mogą stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników i osób postronnych przebywających w pobliżu balkonów. Z kolei z protokołów z okresowej kontroli stanu technicznego z 29 maja 2017 r. oraz z 30 listopada 2017 r., sporządzonych w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. wynika, że planowany jest kompletny remont balkonów i loggi. Na tej podstawie PINB ocenił, że w budynku występują nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego płyt balkonowych i loggi, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, a także bezpieczeństwa mienia. Uzasadniając wybór terminu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku PINB wskazał, że termin uwzględnia stopień skomplikowania nakazanych robót budowlanych. Podano, że technicznie uzasadniony termin jest w znacznej mierze zdeterminowany rodzajem robót, a nie ich zakresem ilościowym, ponieważ w celu naprawy krawędzi płyt balkonowych i loggi muszą być spełnione warunki dla ich poprawnego wykonania, w tym przede wszystkim zachowania odpowiedniej temperatury otoczenia oraz brak opadów.

Odwołanie od ww. decyzji PINB złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wnosząc o zmianę terminu wykonania obowiązków wymienionych w pkt 1 decyzji na 90 dni, a pozostałym zakresie na 60 miesięcy, a także o zmianę pkt. 2 na: "usunięcie uszkodzonych krawędzi balkonowych i loggi". Spółdzielnia Mieszkaniowa wyjaśnił, że w 2015 r. zleciła wykonanie ekspertyzy technicznej balkonów, w której stan techniczny balkonów określono jako zadowalający, na pograniczu średniego. W żadnym z kontrolowanych budynków nie stwierdzono nadmiernych uszkodzeń wymagających naprawy w trybie pilnym. Wykonanie robót nakazanych decyzją wymaga znacznie dłuższego czasu niż określono w decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WINB") decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem WINB stwierdzone w czasie kontroli oraz na podstawie przedłożonej dokumentacji technicznej, w tym przede wszystkim ekspertyzy technicznej balkonów, uszkodzenia w obrębie balkonów budynku przy ul. S. we Wrocławia należy zakwalifikować jako naruszające art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 p.b. i tym samym podlegające dyspozycji art. 66 p.b.

W ocenie WINB w sprawie istotne jest, że stwierdzone uszkodzenia - w postaci odpadających fragmentów tynku, otuliny uzbrojenia oraz przerdzewiałych mocowań słupków balustrad, stwarzają realne zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników oraz osób postronnych, co również zostało zaakcentowane w ekspertyzie. WINB uznał, że kwestie związane z finansowaniem robót budowlanych, wyłonieniem wykonawcy nie mieszczą się w zakresie art. 66 p.b. WINB uznał za realny technicznie wyznaczony termin realizacji obowiązków, a w interesie społecznym mieści się przestrzeń wolna od takich zagrożeń, jakie wiążą się z nieodpowiednim stanem technicznym obiektów budowlanych. Ich tolerowanie natomiast przez okres dłuższy niż obiektywnie niezbędny do ich usunięcia w ten interes bezpośrednio godzi. W tej sytuacji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do wydłużenia terminu realizacji obowiązków. Ponadto zauważył, że zły stan techniczny balkonów był znany już co najmniej od marca 2015 r. Wyjaśnił również, że obowiązki orzekane w trybie art. 66 p.b. mają na celu przywrócenie właściwego stanu technicznego obiektu budowanego i nie powinny wykraczać poza ramy niezbędne do osiągnięcia tego stanu.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła decyzji WINB naruszenie:

- art. 7 oraz 77 k.p.a., poprzez niewłaściwe i niepełne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - w szczególności przez pominięcie bezpośredniej i własnej oceny stanu technicznego balkonów, a oparcie się przede wszystkim na "ekspertyzie stanu technicznego balkonów na Osiedlu M. we Wrocławiu z marca 2015 r." która została sporządzona na potrzeby przygotowania planu remontów,

- art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, w szczególności "ekspertyzy stanu technicznego balkonów na Osiedlu M. we Wrocławiu z marca 2015 r." poprzez pominięcie faktu, że stan balkonów został w niej uznany za zadowalający i niezagrażający bezpieczeństwu

- art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania,

- art. 66 ust. 1 i 3 p.b. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, w szczególności:

• nakazanie usunięcia nieprawidłowości, w sytuacji gdy stan balkonów w budynku przy ul. S. nie zagraża bezpieczeństwu ludzi,

• uznanie, iż "odpowiedni stan techniczny" w rozumieniu art. 66 ust. 3 p.b., oznacza stan idealny, a w konsekwencji ocena iż balkony w budynku przy ul. S. są w stanie nieodpowiednim, podczas gdy ich stan wynika jedynie z normalnego zużycia,

• nakazanie wykonania robót, których obowiązek nie wynika z przepisów prawa takich jak wykonanie obróbek blacharskich,

• ustalenie nierealnego terminu wykonania robót.

W ocenie Spółdzielni Mieszkaniowej organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić własną kontrolę obiektu i na tej podstawie dokonać własnych kompleksowych ustaleń, a nie opierać się wyłącznie na ekspertyzie sporządzonej w roku 2015. Organ ograniczył się na wybiórczo i stronniczo wybranych cytatach z ekspertyzy. W żadnym z dokumentów, na które powołuje się organ nadzoru, nie stwierdzono nieodpowiedniego stanu technicznego balkonów i loggi, a odpadające fragmenty tynku czy otuliny zbrojenia oraz przerdzewiałe mocowania słupków balustrad, stwierdzone w ekspertyzie z 2015 r. zostały usunięte zaraz po wykonaniu ekspertyzy. W protokołach przeglądów okresowych po dacie wykonania tej ekspertyzy nie ma stwierdzenia o występujących nieprawidłowościach i zagrożeniach związanych ze stanem technicznym balkonów i loggi. W dokumentacji posiadanej przez stronę skarżącą, a także w materiałach dowodowych, stan techniczny obiektu, w tym balkonów, nie został określony jako zły. Balkony w spornym budynku zostały wykonane w technologii uprzemysłowionej, a widoczne na niektórych balkonach odsłonięte w część krawędziowej pręty rozdzielcze są elementami niezbędnymi do wykonania płyty w zakładzie prefabrykacji, przewiezienia jej na plac budowy i zamontowania. Ponadto na tych odsłoniętych elementach stwierdzono jedynie korozję powierzchniową. Nie stwierdzono natomiast ani korozji wgłębnej, ani przerwania ciągłości prętów.

Zdaniem skarżącej, organ nadzoru przekroczył swoje ustawowe kompetencje, nakładając na osobę nadzorującą prace remontowe (roboty budowlane), obowiązek oceny technicznej elementów budynku (m.in. elementów konstrukcyjnych płyty balkonowej, mocowań balustrad balkonowych) oraz projektowania nowych izolacji, obróbek blacharskich czy sposobu mocowania balustrad balkonowych. Ponadto stwierdzono, że część zaleceń nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, a poza tym nie daje się ich wykonać w budynku będących przedmiotem decyzji. W tym zakresie wskazano, że wykonanie obróbek blacharskich i niezbędnych uszczelnień i izolacji, wymaga także wykonania posadzki wierzchniej, np. w postaci posadzki cementowej gr. min. cm, co stanowi dodatkowe (znaczne) obciążenie płyty balkonowej i wymaga wykonania projektu. Dodatkowo zauważono, że organ nadzoru uszczegółowił sposób wykonania tych elementów wskazując, że ma to być izolacja przeciwwodna, a zdaniem skarżącej, wystarczy izolacja przeciwwilgociowa. Wskazano przy tym, że nie ma możliwości naprawy izolacji, do czego zobowiązano w decyzji, ponieważ takiej izolacji pierwotnie nie zaprojektowano dla danego systemu i tym samym jej nie wykonano. Podkreślono, że balkony od czasu budowy nie miały obróbek blacharskich, izolacji przeciwwilgociowych, ani innych okładzin (uprzemysłowiona technologia Wk-70 takich nie przewidywała). Woda opadowa spływa grawitacyjnie z płyty balkonowej wykonanej z odpowiednim spadkiem.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 437/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił przedmiotową skargę.

Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, nie poprzestano jedynie na analizie przedłożonej przez Spółdzielnię Mieszkaniową ekspertyzy z roku 2015, lecz wydanie decyzji poprzedziło dwukrotne przeprowadzenie oględzin budynku w ramach czynności kontrolny, z których sporządzono protokół i dokumentację zdjęciową. W trakcie czynności kontrolnych, a później prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym w odwołaniu od decyzji, skarżąca Spółdzielnia nie podnosiła formalnych zarzutów dotyczących niewłaściwego i niepełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie podnoszono również zarzutów dotyczących niewłaściwej i wybiórczej oceny materiału dowodowego. Przeciwnie, pomiędzy organem nadzoru budowlanego a Spółdzielnią nie było sporu na temat uszkodzeń występujących w budynku. Podczas przeprowadzonych przez PINB w dniach 17 stycznia 2017 r. i 21 listopada 2017 r. kontroli w sprawie utrzymania obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. S. we Wrocławiu, obecny w ich trakcie przedstawiciel Spółdzielni – Z. W., nie zgłaszał zastrzeżeń do ustaleń poczynionych w ich trakcie. PINB stwierdził wówczas: "na części płyt balkonowych lokalne przecieki, zacieki, odspojenia, ubytki krawędzi płyt balkonowych oraz widoczne zbrojenia", "lokalne zacieki na części krawędzi płyt balkonowych i loggi. Na krawędzi płyt balkonowych stwierdzono braki obróbek blacharskich, ubytki otuliny, bądź odspajające się fragmenty otuliny i widoczne zbrojenia". Również w odwołaniu skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa przyznała, że stwierdzone przez organ nadzoru nieprawidłowości były jej znane już od dłuższego czasu. Z przedstawionymi ustaleniami koresponduje treść protokołów z okresowych kontroli stanu technicznego budynku.

Świadczy to zdaniem Sądu o prawidłowym uznaniu przez organu, że balkony i loggie w budynku przy u. S. we Wrocławiu mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska oraz że są one w nieodpowiednim stanie technicznym. Podjęcia decyzji przewidującej usunięcie nieprawidłowości ustawodawca nie wiążę z istniejącym stanem zagrożenia, ale z potencjalną możliwością pojawienia się takiego zagrożenia. Zatem samo uzasadnione przypuszczenie, że zagrożenie może się pojawić jest wystarczające do wydania nakazu. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, poparty dokumentacją fotograficzną, którą sporządzono podczas oględzin, wykazały w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości, że balkony w budynku przy ul. S., pomimo prowadzenia w ich obrębie bieżących napraw i usuwania odspajających się elementów, nadal w tym zakresie stwarzają zagrożenie. Zdaniem Sądu nie można zatem zgodzi się z zarzutem skargi, że organ oparł się przede wszystkim na ekspertyzie technicznej, skoro nieodpowiedni stan techniczny nie tylko został stwierdzony podczas kontroli, ale także wynikał z protokołów z okresowych kontroli stanu technicznego, gdzie zaleca się remont balkonów i loggi. Ekspertyza stanu technicznego balkonów, nie była wyłącznym źródłem informacji dla organów. Ten dokument został przez organ potraktowany jako istotne źródło informacji, ponieważ pochodził od Spółdzielni, a przy tym zawierał ustalenia zbieżne z tymi, które poczynił PINB podczas kontroli.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu związanego z niewłaściwym rozumieniem pojęcia "nieodpowiedni stan techniczny", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., Sąd stwierdził, że jest to stan, który jest wynikiem niewłaściwego użytkowania obiektu, powstały wskutek zużycia pewnych jego elementów, pogorszenia substancji, braku remontów, właściwej dbałości o stan techniczny. W realiach niniejszej sprawy nie można zaprzeczyć, że nieodpowiedni stan techniczny balkonów i loggi powstał w wyniku naturalnego zużycia tych elementów, które są użytkowane z narażeniem na czynniki pogodowe od ponad czterdziestu lat. Trudno zatem sądzić, że po tak długim okresie nie będą one wymagały koniecznych napraw i remontów, niekoniecznie polegających na przywróceniu pierwotnego stanu. Wydając zaskarżoną decyzję organ nadzoru budowlanego nie badał przyczyn, z powodu których płyty balkonowe i loggie są w nieodpowiednim stanie technicznym, w tym przypadku pierwotnego brak obróbek blacharskich na balkonach. W zakresie wykonania obróbek blacharskich i niezbędnych uszczelnień i izolacji, organ nadzoru nie orzekł nic ponad to, co przyznała Spółdzielnia, m.in. w piśmie z dnia 11 października 2017 r. a także znajduje potwierdzenie w ekspertyzie technicznej z marca 2015 r.

Zdaniem Sądu I instancji przy nakładaniu obowiązków w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. organ zakreślił termin, który służył jak najszybszemu osiągnięciu tego celu, jednocześnie daje on adresatowi realne możliwości wykonania nałożonych obowiązków (o czym świadczyć może wykonanie części nałożonych obowiązków). Nie ma zatem zdaniem Sądu racji skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzucając organowi naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. poprzez ustalenie nierealnego terminu wykonania robót. Z całą pewnością termin 30 dni w zakresie pkt 1 i 12 miesięcy w zakresie pkt 2 i 3, w obu przypadkach liczony od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna jest terminem wystarczającym na wykonanie nakazanych prac oraz uwzględniającym realia istniejące w niniejszej sprawie. Termin uwzględnia stopień skomplikowania nakazanych robót budowlanych i jest zdeterminowany ich rodzajem.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, oraz art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów dokonanej z pominięciem zasad swobody i obiektywizmu, skutkujące błędnymi ustaleniami, iż stan balkonów w nieruchomości przy ul. S. jest nieodpowiedni i może zagrażać bezpieczeństwu osób oraz mienia;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b. i przyjęcie, że stan balkonów w nieruchomości przy ul. S. może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia i w związku z tym zasadne jest:

a. nakazanie usunięcia nieprawidłowości, w sytuacji gdy stan balkonów w budynku przy ul. S. nie zagraża bezpieczeństwu ludzi

b. nakazanie wykonania robót, których obowiązek nie wynika z przepisów prawa takich jak wykonanie obróbek blacharskich

c. uznanie, iż "odpowiedni stan techniczny" w rozumieniu art. 66 ust. 3 p.b., oznacza stan idealny, a w konsekwencji ocena iż balkony w budynku przy ul. S. są w stanie nieodpowiednim, podczas gdy ich stan wynika jedynie z normalnego zużycia podczas gdy stan techniczny budynku nie dawał podstaw do wydania takiej decyzji.

Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie Spółdzielni Mieszkaniowej Sąd I instancji dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego przekraczając zasadę swobodnej oceny dowodów. W żadnym z dokumentów na które powołuje się organ nadzoru budowlanego, a które Sąd przyjął za podstawę zaskarżonego wyroku (ekspertyza, protokoły kontroli okresowej) nie stwierdzono nieodpowiedniego stanu technicznego balkonów i loggii. Odpadające fragmenty tynku czy otuliny zbrojenia oraz przerdzewiałe mocowania słupków balustrad, stwierdzone w ekspertyzie w 2015 r., mogące stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników oraz osób postronnych przebywających w pobliżu balkonów zostały w usunięte podstawą 2015 r. zaraz po wykonaniu ekspertyzy, a zatem nie powinny stać się do wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji wyroku. W protokołach przeglądów okresowych po dacie wykonania ekspertyzy nie ma stwierdzenia o występowaniu ww. nieprawidłowości.

Balkony w technologii uprzemysłowionej Wk-70 zaprojektowane są jako płyty żelbetowe wspornikowe. Dla tego typu rozwiązań (wspornik) pręty stalowe zbrojenia odpowiedzialne za przeniesienie obciążenia balkonu są umieszczone w górnej (rozciąganej) części płyty, ułożone prostopadle do budynku. Na żadnym balkonie nie stwierdzono odkrycia, a tym samym korozji tych elementów konstrukcyjnych odpowiedzialnych za bezpieczeństwo elementu. Na niektórych balkonach zostały częściowo odsłonięte w części krawędziowej pręty rozdzielcze ułożone równolegle do budynku, które nie odpowiadają za bezpieczeństwo płyt balkonowych. Są one elementem niezbędnym do wykonania płyty w zakładzie prefabrykacji, przewiezienia go na plac budowy i zamontowania. Na odsłoniętych częściowo prętach rozdzielczych stwierdzono jedynie korozję powierzchniową. Nie stwierdzono ani korozji wgłębnej, ani przerwania ciągłości prętów, czyli nadal pełnią swoją funkcję. Zatem stan balkonów nie zagrażał bezpieczeństwu i bezzasadne było nakazanie usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 66 p.b. Art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. nie może być wykorzystany do sformułowania nakazów odnoszących się do nieodpowiedniego stanu technicznego użytkowanego obiektu bez jednoczesnego wykazania w uzasadnieniu decyzji, że stan techniczny danego obiektu budowlanego, wynikający z jego użytkowania jest niezgodny z obowiązującymi przepisami. Podstawą nałożenia obowiązków w trybie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. mogą być takie okoliczności, które wynikają z naruszenia przepisów dotyczących użytkowania obiektów budowlanych (budynków), a nie stanowią konsekwencji jego użytkowania i zużycia wynikającego z upływu czasu.

Dodatkowo część zaleceń wskazanych w decyzjach nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, a poza tym nie daje się wykonać w budynku będących przedmiotem decyzji. PINB w punkcie 2 decyzji nałożył na Spółdzielnię obowiązek wykonania m.in. obróbek blacharskich i niezbędnych uszczelnień i izolacji, a więc wykonanie nowych elementów. Wykonanie ww. elementów wymaga także wykonania posadzki wierzchniej np. w postaci posadzki cementowej gr. min. 4 cm, co stanowi dodatkowe (znaczne) obciążenie płyty balkonowej i wymaga wykonania projektu. Rozwiązanie szczegółowe, właściwe dla potrzeb remontu balkonów i loggii w przedmiotowym budynku powinien określić projektant, zwłaszcza, że obecnie na rynku jest wiele nowoczesnych technologii (materiałów) naprawczych, dla których nie ma potrzeby wykonywania projektu.

Organ nadzoru uszczegółowił sposób wykonania tych elementów wskazując, że ma to być izolacja przeciwwodna, a zdaniem Spółdzielni wystarczy izolacja przeciwwilgociowa. W decyzji nakazuje się naprawę izolacji [...] balkonów, jednak nie ma możliwości naprawienia izolacji, której nie zaprojektowano dla danego systemu i tym samym nie wykonano jej. Balkony od czasu budowy nie miały obróbek blacharskich, izolacji przeciwwilgociowych, ani innych okładzin (uprzemysłowiona technologia Wk-70 takich nie przewidywała). Woda opadowa spływa grawitacyjnie z płyty balkonowej wykonanej z odpowiednim spadkiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.

Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej Sąd I instancji trafnie ocenił, że balkony i loggie w budynku przy ul. S. we Wrocławiu znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym i mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia. Ocena dokonana przez Sąd I instancji znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym przez organy nadzoru budowlanego. Z przedłożonej przez Spółdzielnie Mieszkaniową ekspertyzy technicznej wynika, że w przypadku budynku przy ul. S. stwierdzono brak warstwy izolacji poziomej płyty balkonowej balkonów i loggi, brak obróbek blacharskich odprowadzających wodę od krawędzi płyty balkonowej, korozję stalowych marek oraz połączenia marek i słupków balustrad, lokalne ubytki i korozja tynków, ubytki otuliny oraz korozja uzbrojenia (pkt 2.6 ekspertyzy). Odpadające fragmenty tynku, czy otuliny zbrojenia oraz przerdzewiałe mocowania słupków balustrad mogą stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników oraz osób postronnych przebywających w pobliżu balkonów (pkt 3.2. ekspertyzy). Sąd I instancji zauważył przy tym, że organy nadzoru budowlanego dokonując oceny stanu technicznego budynku oraz ewentualnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, oceny swej nie ograniczyły do wspomnianego protokołu. Okoliczności ustalone przez organy nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w sporządzonych przez pracowników organu protokołach z kontroli z 17 stycznia 2017 r. oraz 21 listopada 2017 r. Nie są przy tym wiarygodne twierdzenia skarżącej kasacyjnie jakoby stwierdzone w ekspertyzie uchybienia zostały usunięte zaraz po jej wykonaniu. Przeczy temu treść wspomnianych protokołów z kontroli przeprowadzonych przez pracowników PINB, a w szczególności dokumentacja zdjęciowa wykonana w trakcie kontroli w dniu 21 listopada 2017 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego nie pozostawia wątpliwości co do stanu technicznego balkonów oraz loggii i Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej.

Nie jest również zasadny drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b. Wspomniany przepis przewiduje, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, obowiązek organu nadzoru budowlanego nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Brzmienie omawianego przepisu wskazuje, że wystarczające jest ustalenie potencjalnego zagrożenia, oczywiście na tyle prawdopodobnego i poważnego, iż wymaga niewątpliwie wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu. Zastosowanie określenia, że obiekt "może zagrażać", niesie w sobie element uznaniowości organu (por. Kosicki Artur. Art. 66. W: Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Przepis art. 66 p.b. nie tworzy dla właściciela lub zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 p.b. Zatem usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 p.b. może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z użytkowaniem tego obiektu, a decyzje wydawane przez organ nadzoru budowlanego powinny zmierzać do usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości. Podkreślenia wymaga, że istotną nakazu wydanego na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 p.b. nie jest przywrócenie stanu sprzed wystąpienia stwierdzonych okoliczności powodujących zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, lecz doprowadzenie do stanu, w którym zagrożenia te zostaną wyeliminowane. Rodzaj nałożonych obowiązków będzie każdorazowo zależał od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadna argumentacja skarżącej kasacyjnie przedstawiona w ramach zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 p.b., a sprowadzająca się zasadniczo do zakwestionowania nałożonego obowiązku z powodu konieczności wykonania nowych elementów, nieistniejących wcześniej. Na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, zakres niezbędnych robót, a w szczególności kwestionowana w skardze kasacyjnej konieczność wykonania obróbek blacharskich i niezbędnych uszczelnień i izolacji, nie wykracza ponad to co przyznała Spółdzielnia w piśmie z dnia 11 października 2017 r., a wynika z przedłożonej przez nią ekspertyzy technicznej. Dlatego też jako niezasadny Sąd ocenił zarzut naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 p.b.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 61 ust. 2 p.b. bowiem przepis ten nie był stosowany tak przez Sąd I instancji, jak i przez organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.