Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2121/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153, 185,203 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 639/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 marca 2018 r. sygn. IV SA/Wa 639/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (organ drugiej instancji) z [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. (organ pierwszej instancji) w decyzji nr [...] z [...] września 2016 r. po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) z [...] stycznia 2016 r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa i eksploatacja farmy wiatrowej P. wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną do prawidłowego funkcjonowania" odmówił zgody na realizację ww. przedsięwzięcia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w decyzji z [...] stycznia 2017 r., wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016, poz.353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) – po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z [...] września 2016 r., odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa i eksploatacja farmy wiatrowej P. wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną do prawidłowego funkcjonowania" – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W piśmie z [...] lutego 2017 r. Spółka wniosła skargę na decyzję GDOŚ z [...] stycznia 2017 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że zarówno organ I, jak i II instancji, miał obowiązek stosować przepisy ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961, dalej: u.e.w.) do momentu wyłączenia ich z obrotu prawnego, oraz że zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S., jak i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie posiadają jakichkolwiek kompetencji do arbitralnego decydowania o niestosowaniu obowiązującego aktu prawnego (s. 6 decyzji), podczas gdy wyrażony w art. 6 k.p.a. nakaz działania na podstawie prawa odnosi się również do prawa unijnego, a to ma pierwszeństwo przed prawem krajowym (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP), co oznacza, że zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S., jak i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, miały obowiązek dokonania kontroli prawa krajowego pod kątem jego zgodności z prawem unijnym oraz nie mogły zastosować przepisów krajowych z nim sprzecznych;

- art. 126 w związku z art. 110 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko mimo związania organu pierwszej instancji własnym postanowieniem z [...] maja 2015 r., nakładającym obowiązek przeprowadzenia takiej oceny, a które do dnia wydania decyzji nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w przypadku, gdy istniała podstawa do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a.;

- art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego rozważenia, to jest brak dokonania własnych ustaleń w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie oraz oparcie się wyłącznie na ustaleniach dokonanych przez organ pierwszej instancji, a także zaniechanie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w tym brak wystąpienia do właściwego powiatowego inspektora sanitarnego o wydanie opinii przed wydaniem decyzji.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to jest:

1) art. 15 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy u.e.w. przez ich zastosowanie, w sytuacji, gdy:

a) ustawa nie została notyfikowana Komisji Europejskiej, a obowiązek notyfikacji wynika z dyrektywy 2015/1535/UE oraz dyrektywy 2006/123/WE; brak notyfikacji skutkuje niemożnością zastosowania tych przepisów przez organy państwowe;

b) jest to przepis sprzeczny z dyrektywą 2009/28/WE z uwagi na to, że wynikający z u.e.w. nakaz lokowania elektrowni wiatrowych w odległości co najmniej 10-krotności ich wysokości w stosunku do budynków mieszkalnych uniemożliwia spełnienie wymogów określonych w dyrektywie 2009/28/WE, polegających na:

1. promowaniu przez państwa członkowskie wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych (art. 1 dyrektywy 2009/28/WE),

2. zapewnieniu przez państwa członkowskie, że wszelkie krajowe przepisy dotyczące procedur autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania, które są stosowane w elektrowniach wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii będą proporcjonalne i niezbędne (art. 13 ust. 1 akapit 1 dyrektywy 2009/28/WE),

3. osiągnięciu przez Polskę pułapu 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych w całkowitym zużyciu energii brutto, jaki Polska ma osiągnąć w 2020 r. (Załącznik nr 1 do dyrektywy 2009/28/WE).

Ewentualnie na wypadek, gdyby sprzeczność art. 4 ust. 1 u.e.w. z prawem wspólnotowym nie była oczywista, skarżąca wniosła na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE), aby Sąd zwrócił się z zapytaniem do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W postanowieniu z 24 maja 2017 r., sygn. IV SA/Wa 639/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie: odmowy wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia, zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 stycznia 2018 r., sygn. IV SA/Wa 639/17, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia, podjął zawieszone postępowanie sądowe.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. IV SA/Wa 639/17, wskazał, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona ze względu na naruszenie przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie organ II instancji podjął rozstrzygnięcie bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania odwoławczego spełniającego kryteria zawarte w art. 15 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie przeprowadzone przez GDOŚ, którego rezultat został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sprowadza się do stanowiska, że przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ stosuje przepisy aktualnie obowiązującego prawa. Według Sądu I instancji, spór w sprawie polega jednak na tym, jaki zakres pojęciowy i tematyczny obejmuje owo stwierdzenie "na podstawie przepisów prawa". Organ bowiem ogranicza się jedynie do u.e.w., natomiast skarżący stoi na stanowisku (czemu wyraźnie dał wyraz w odwołaniu), że wyrażony w art. 6 k.p.a. nakaz działania na podstawie prawa odnosi się również do prawa unijnego, a to ma pierwszeństwo przed prawem krajowym (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP). Nakaz ten zaś oznacza, że zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S., jak i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska miały obowiązek dokonania kontroli prawa krajowego pod kątem jego zgodności z prawem unijnym.

Sąd I instancji podkreślił, że nie dokonuje oceny przyjętego stanowiska organu co do obowiązywania art. 4 u.e.w. w krajowym porządku prawnym, gdyż byłoby to przedwczesne. Stwierdza jedynie, że rozstrzygnięcie GDOŚ zapadło bez należytego i pełnego przeanalizowania zagadnień stawianych zaskarżonej decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań w oparciu o art. 15 ust. 3 u.e.w. w zw. z art. 4 u.e.w. Nie jest bowiem wiadomym, jaki sposób rozumowania, i jakie argumenty, doprowadziły organ do podjętej konkluzji, a tym samym zaskarżona decyzja nie poddaje się sądowoadministracyjnej kontroli.

Według Sądu I instancji, skarżący bowiem stawia dwie istotne dla wyniku sprawy tezy. Pierwszą z nich jest niewykonanie obowiązku przez rząd polski notyfikacji u.z.e.w. Komisji Europejskiej, co skutkuje niemożnością jej stosowania oraz sprzeczność zastosowanego przez organ art. 4 u.e.w. z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (tj. sprzeczność z art. 1, art. 13 ust. 1 akapit 1 dyrektywy 2009/28/WE oraz załącznikiem nr 1 do tej dyrektywy). Argumentację prawną w tym zakresie prezentuje w uzasadnieniu odwołania. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy co prawda daje jednoznaczną odpowiedź na powyższe zagadnienia, ale nie zostaje to poprzedzone jakimkolwiek wywodem prawnym.

W skardze kasacyjnej GDOŚ (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sprawie oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w postanowieniu z 24 maja 2017 r., sygn. IV SA/Wa 639/17, zawieszającym postępowanie sądowoadministracyjne, w zakresie, w jakim Sąd I instancji w postanowieniu tym wskazał, że przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.e.w. nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 września 2015 r., co doprowadziło Sąd I instancji do nieuzasadnionego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że "nie dokonuje oceny przyjętego stanowiska organu co do obowiązywania art. 4 u.e.w. w krajowym porządku prawnym, gdyż byłoby to przedwczesne", a w konsekwencji do uchylenia decyzji GDOŚ,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji GDOŚ na skutek błędnego uznania, że organ był zobowiązany zgodnie z art. 6 k.p.a. do kontroli prawa krajowego pod kątem zgodności z prawem unijnym, podczas gdy przepisy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych nie przyznają obywatelom Unii Europejskiej praw podmiotowych, które powinny być chronione przez państwa członkowskie, jak również nie wywołują bezpośredniego skutku, w tym znaczeniu, że dany podmiot może powoływać się na te przepisy, a przepisy krajowe – u.e.w. nie wprowadza w tym zakresie norm kolizyjnych,

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie przez Sąd oceny "przyjętego stanowiska organu co do obowiązywania art. 4 u.e.w. w krajowym porządku prawnym", podczas gdy Sąd był związany własną oceną prawną wyrażoną w postanowieniu z 24 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa, w której wskazał, że przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.e.w. nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r., a czego konsekwencją powinno być uznanie, że organ mógł w sprawie zastosować ten przepis, a Sąd w ramach sprawowanej kontroli dokonać oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w tym zakresie, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji GDOŚ,

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że organ wydając decyzję naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania poprzez nierozpoznanie sprawy w zakresie podniesionych zarzutów co przejawiało się w niewyjaśnieniu stronom "dlaczego zapadło takie a nie inne rozstrzygnięcie", a co miało swój wyraz w sporządzeniu uzasadnienia z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie zastosował się w skarżonym wyroku do własnej oceny w zakresie charakteru przepisu art. 4 ust 1 u.e.w. dokonanej w postanowieniu z 24 maja 2017 r., sygn. IV SA/Wa 639/17, zawieszającym postępowanie sądowoadministracyjne. W postanowieniu tym Sąd I instancji ocenił, że "przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego. Wobec tego nieuzasadniony jest zarzut braku notyfikacji ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przez Komisję Europejską".

Według skarżącego kasacyjnie organu, powyższą oceną Sąd I instancji był związany orzekając zaskarżonym wyrokiem z 14 marca 2018 r., sygn. IV SA/Wa 639/17, w sprawie ze skargi Spółki na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2017 r. Również sprzeczna z dokonaną w postanowieniu Sądu z 24 maja 2017 r. oceną prawną we wskazanym wyżej zakresie, jest ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którą Sąd "nie dokonuje oceny przyjętego stanowiska co do obowiązywania art. 4 u.e.w. w krajowym porządku prawnym gdyż byłoby to przedwczesne", w zakresie w jakim ocena ta ma uzasadnienie w braku wykazania przez GDOŚ ewentualnej konieczności notyfikacji tego przepisu Komisji Europejskiej.

Skarżący kasacyjnie organ uważa, że jeśli Sąd I instancji dokonał w postanowieniu z 24 maja 2017 r. oceny wskazującej na brak przymiotu przepisu technicznego art. 4 ust. 1 u.e.w., to będąc tą oceną związany, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., nie miał podstaw do wskazania, że ocena taka jest przedwczesna.

Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zobowiązany był zgodnie z art. 6 k.p.a. do kontroli art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 u.e.w. pod kątem zgodności z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, z uwagi na powyższe nie jest możliwe dokonanie przez organ stosujący przepisy u.e.w. wymiernej oceny, czy przepis art. 4 ust. 1 u.z.e.w. określający odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe od budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład których wchodzi funkcja mieszkaniowa, zapewnia realizację celu dyrektywy wyrażonego w jej załączniku nr 1.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od GDOŚ na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka nie żądała przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie przedstawione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 1 i 3 skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sprawie oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w postanowieniu z 24 maja 2017 r., sygn. IV SA/Wa 639/17, zawieszającym postępowanie sądowo administracyjne, w zakresie w jakim Sąd w postanowieniu tym wskazał, że przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.e.w. nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 września 2015 r., co doprowadziło Sąd do nieuzasadnionego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że nie dokonuje oceny przyjętego stanowiska organu co do obowiązywania art. 4 u.e.w. w krajowym porządku prawnym, gdyż byłoby to przedwczesne.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu przez skarżący kasacyjnie organ wskazać należy, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 maja 2017 r., sygn. IV SA/Wa 639/17, zawieszające postępowanie sądowoadministracyjne nie zawiera wiążących ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Jedynie "kwestie prawne przesądzone w prawomocnym wyroku i zawarte w nim wskazania są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu jak i innych organów, nie wyłączając sądu drugiej instancji rozpoznającego skargę kasacyjną od kolejnego wyroku w sprawie." (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 2297/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., sygn. I OSK 4438/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie powinien budzić wątpliwości fakt, że norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. A skoro tak, to mając na uwadze także powyższe rozważania, należy uznać, że wprawdzie zacytowany przepis art. 153 p.p.s.a. nie stanowi, że związanie oceną prawną dotyczy tylko orzeczeń prawomocnych, to jednak związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania niewątpliwe winno wynikać z prawomocnego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 26 września 2018 r., sygn. II OSK 1481/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że moc wiążąca jest związana z prawomocnością wyroku sądu administracyjnego oraz z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy, a nie dotyczy postanowienia sądu wydanego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2 i 4 skargi kasacyjnej. Błędne było stanowisko Sądu I instancji, że organ był zobowiązany, zgodnie z art. 6 k.p.a., do kontroli prawa krajowego pod kątem zgodności z prawem UE. Dyrektywa jako źródło prawa UE ze swej istoty skierowana jest bowiem do państw członkowskich, mających obowiązek doprowadzenia prawa krajowego do stanu, który pozwoli na realizację przepisów dyrektywy. Organ nie może oczywiście stosować wykładni prawa krajowego, która będzie sprzeczna z treścią dyrektywy. Ponadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej są związane aktami prawnymi, korzystającymi z domniemania zgodności z Konstytucją RP. Dopóki to domniemanie nie zostanie wzruszone na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, organy zobowiązane są stosować te przepisy. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją, bowiem w przeciwieństwie do sądów nie korzystają z przymiotu niezawisłości" (zob. wyrok NSA z 13 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 15/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji na str. 6 uzasadnienia wyroku stwierdza, że organ daje jednoznaczną odpowiedź na kwestie braku wykonania obowiązku przez Rząd Polski notyfikacji u.e.w. Komisji Europejskiej oraz sprzeczności zastosowanego przez organ art. 4 u.e.w. z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (tj. sprzeczności z art. 1, art. 13 ust. 1 akapit 1 dyrektywy 2009/28/WE oraz załącznikiem nr 1 tej dyrektywy). Sąd I instancji zwraca również uwagę, że jednoznaczne stanowisko organu w tym zakresie nie jest poprzedzone jakimkolwiek wywodem prawnym. Sąd I instancji jednocześnie, na tej samej stronie uzasadnienia wyroku podkreśla, że nie dokonuje oceny przyjętego stanowiska organu co do obowiązywania art. 4 u.e.w. w krajowym porządku prawnym, gdyż byłoby to przedwczesne, stwierdzając jednocześnie, że rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zapadło bez należytego i pełnego przeanalizowania zagadnień stawianych zaskarżonej decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań na postawie art. 15 ust. 3 u.e.w. w zw. z art. 4 u.e.w. Sąd I instancji nie jest zatem konsekwentny w swojej ocenie prawnej oraz we wskazaniach co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1999/17, wyraził pogląd, według którego "sporny w sprawie przepis krajowy (art. 4 ustawy, określający minimalną odległość elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego) nie ustanawia żadnego rodzaju ograniczeń ilościowych dotyczących przepływu towarów oraz środków o skutkach równoważnych".

Błędne jest także stanowisko Sądu I instancji, że kwestie podniesione w odwołaniu od decyzji nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z [...] września 2016 r. nie zostały rozpatrzone przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sposób spełniający kryteria określone w prawie, co zdaniem Sądu I instancji wynika z uzasadnienia zaskarżonego aktu (str. 9 uzasadnienia wyroku). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił na str. 7 decyzji z [...] stycznia 2017 r., z jakich powodów stwierdził, że żadna z planowanych w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia elektrowni wiatrowych nie spełnia warunków wymienionych w art. 4 u.e.w. Dotyczy to wariantu wybranego przez wnioskodawcę, jak i przedstawionego wariantu alternatywnego.

Organ drugiej instancji w sposób jednoznaczny wskazał z jakiego powodu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który odmówił zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Zarzuty odwołania Spółki organ II instancji podzielił na trzy grupy i odniósł się do nich na str. 5, 6, 7 uzasadnienia decyzji z [...] stycznia 2017 r. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym na str. 9 uzasadnienia wyroku, że analiza treści uzasadnienia decyzji nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rzetelnie i wyczerpująco zaprezentował swoje stanowisko co do istotnych kwestii spornych występujących w sprawie. W takim stanie sprawy obowiązkiem Sądu I instancji było merytoryczne zweryfikowanie ustalonego w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego sprawy i podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji jednak takiej kompleksowej oceny nie przeprowadził, rezultatem czego było nierozpoznanie istoty sprawy. Niewłaściwie dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji skutkować musiała uchyleniem zaskarżonego wyroku, celem ponownego rozpoznania sprawy.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a.