Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 40/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie: NSA Zofia Borowicz NSA Adam Mikusiński Protokolant: st.referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. w przedmiocie funkcjonariuszy Straży Pożarnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. skarżący J. R. wystąpił do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (PSP) w G. o wszczęcie postępowania administracyjnego, ustalenie i rozstrzygnięcie w drodze decyzji sprawy w zakresie ustalenia zgodności z przepisami prawa i pragmatyki sposobu obliczania i przyznawania mu uposażenia strażaka w latach [...]-[...] ze szczególnym zwróceniem uwagi na dodatek służbowy i jednorazowe obniżenie stawki uposażenia zasadniczego o [...] grupy z jednoczesnym przeniesieniem go na stanowisko służbowe zaszeregowane do najniższej stawki uposażenia zasadniczego w [...] r. Nadto wnosił w przedmiotowym piśmie o naprawienie wyrządzonej mu szkody materialnej oraz o "dopełnienie czynności potrzebnych do usunięcia negatywnych skutków uporczywego i umyślnego naruszania przez ten organ przepisów prawa i pragmatyki" wobec jego osoby.

Komendant Miejski PSP w G. z uwagi na fakt, że w uzasadnieniu wniosku skarżący powoływał się m.in. na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2005 r. pismem z dnia [...] r. wezwał J. R. do doręczenia odpisu powoływanego wyroku Sądu (KM PSP w G. nie uczestniczyła w tym postępowaniu sądowym). Wezwał również stronę do jednoznacznego sprecyzowania jakiego rodzaju i zakresu jest jej żądanie administracyjne, w tym- czy wniosek zmierza np. do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności, a jeżeli tak- to jakich konkretnie decyzji administracyjnych. Poinformowano jednocześnie wnioskodawcę, iż do czasu uzyskania stanowiska strony- sprawa pozostaje bez biegu.

W piśmie z dnia [...] r. J. R. poinformował Komendanta Miejskiego PSP w G. , iż pismo z dnia [...] r. błędnie nazwane przez niego wnioskiem jest w istocie jego wezwaniem do wszczęcia postępowania administracyjnego we wskazanym w tym wezwaniu zakresie. W uzasadnieniu pisma skarżący przywołał liczne orzeczenia zapadłe w inicjowanych przez niego postępowaniach administracyjnych wydane zarówno przez organy administracji , jak i sądy administracyjne.

Następnie pismem z dnia [...] r. organ wyjaśnił skarżącemu, iż nadal nie sprecyzował on jednoznacznie przedmiotu postępowania administracyjnego (art. 63 § 2 k.p.a.), a w zaistniałej sytuacji organ administracyjny nie może arbitralnie decydować za stronę czego jej wniosek dotyczy czy ma dotyczyć. Podkreślił, iż skarżący jest stroną szeregu postępowań administracyjnych , których przedmiotem jest dochodzenie roszczeń z tytułu pełnionej wcześniej służby w PSP, zaznaczając przy tym, że część z wydanych w tych postępowaniach orzeczeń ma status prawomocności , w tym w szczególności w podnoszonych przez skarżącego kwestiach dodatku służbowego , czy też jednorazowego obniżenia stawki uposażenia zasadniczego o [...] grupy z jednoczesnym przeniesieniem go na stanowisko służbowe zaszeregowane do najniższej stawki uposażenia zasadniczego w [...] r. Zaakcentował, że próba prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach już zakończonych prawomocnymi rozstrzygnięciami była by dotknięta od początku kwalifikowaną wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.), a zatem brak precyzyjnego sformułowania żądania- uniemożliwia wręcz ocenę czy organ jest właściwy w sprawie (art. 19 k.p.a.). Ponownie wzywając J. R. do uzupełnienia wniosku z [...] r. organ zaznaczył, że do czasu jego uzupełnienia sprawa pozostaje bez biegu.

Pismem z dnia [...] r. skarżący J. R. wniósł zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. na bezczynność Komendanta Miejskiego PSP w G..

Komendant Wojewódzki PSP w K. w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do J. R. nie podzielił stanowiska skarżącego i podzielił stanowisko Komendanta Miejskiego PSP w G., że skarżący winien sprecyzować żądanie postępowania administracyjnego, a to celem wyjaśnienia jakie są rzeczywiste intencje wnioskodawcy, gdyż wniosek z [...] r. ma charakter ogólnikowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego J. R. zarzuca bezczynność Komendantowi Miejskiemu PSP w G., polegającą na uchyleniu się organu od załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem z [...] r. o wszczęcie postępowania administracyjnego, ustalenie i rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej w zakresie ustalenia zgodności z przepisami prawa i pragmatyki sposobu obliczania i przyznawania mu uposażenia strażaka (. ..) z tytułu pełnionej służby w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w G. w okresie od [...] r. do dnia [...] r. ze szczególnym zwróceniem uwagi na dodatek służbowy i na jednorazowe obniżenie stawki uposażenia zasadniczego o [...] grupy (...).

Domagał się zobowiązania wyrokiem organu -Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. do rozstrzygnięcia w drodze decyzji jego żądań i zakończenia zgodnie z prawem postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem z dnia [...] r.. Wnosił o rozważenie możliwości wystąpienia sądu do Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej z informacją o istotnych naruszeniach prawa i o rażących przypadkach naruszenia obowiązków przez organ administracyjny, stwierdzonych przez sąd w rozstrzyganej sprawie. Domagał się przeprowadzenia przez sąd kontroli legalności i zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego, w tym przeprowadzenie kontroli podejmowanych przez organ pierwszej instancji czynności tamujących bieg sprawy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski PSP w G. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w pismach kierowanych do skarżącego w toku niniejszego postępowania. Nadto zaznaczył, że po oddaleniu przez WSA w Gliwicach w dniu 22 czerwca 2005 r., sygn. akt 4 II SA/Ka 2762/02 skargi J. R. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. z [...] r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku do uposażenia w dniu [...] r. , oprócz przedmiotowego wniosku , J. R. wystąpił także do Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z [...] r. Komendanta Miejskiego PSP w G. odmawiającej uznania roszczeń z tytułu niedopłaty dodatku za lata służby , która to prawomocna decyzja pozostaje w związku z wykonaniem wyroku NSA w Katowicach z 29 listopada 1999 r.- sygn. II SAB/Ka 46/99.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. J. R. wniósł o "nieuwzględnienie" odpowiedzi na skargę, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszym rzędzie należy podnieść, że w sprawie zaczepiającej bezczynność organu administracyjnego przedmiotem kontroli legalności, dokonywanej na podstawie art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, jest kwestia, czy organ ten w ustawowym terminie nie zakończył sprawy administracyjnej, do rozpatrzenia której jest właściwy. Z bezczynnością organu mamy więc do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Przy czym, w myśl art.3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, chodzi o sprawy załatwiane w sposób określony w art.3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Niniejsza sprawa należy do tej kategorii ze względu na treść żądania i formę jej załatwienia, nadto skarżący ma interes prawny we wniesieniu skargi, przeto jest ona dopuszczalna zarówno przedmiotowo, jak i podmiotowo. Zachowano również przepisany tryb, gdyż skarżący wykorzystał służący mu środek, stąd – przy spełnieniu dalszych wymogów formalnych – istniała podstawa do rozpoznania skargi.

Art. 63 § 2 k.p.a. stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle lub rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej. Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (sprecyzowanie żądania) należą zawsze do wnoszącego podanie. Oczywistym jest, że w razie wątpliwości co do właściwej treści podania, organ administracji winien zażądać od składającego podanie wyjaśnień, a zaniedbanie tego obowiązku może stanowić istotną wadę postępowania. W wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. ( sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Przeto w sytuacji, gdy charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podobny pogląd wyraził (nota bene w jednej ze spraw wszczętych przez J. R.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a to w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r. , sygn. akt II SAlWa 1927/04.

Z przedstawionego wyżej stanu faktycznego sprawy wynika, iż organ wzywał J. R. do sprecyzowania i jednoznacznego określenia przedmiotu postępowania, gdyż zakres wskazany w piśmie z [...] r. nie jest jednoznaczny, zaś organ nie jest władny do decydowania za stronę -czego konkretnie ma dotyczyć "ustalenie zgodności z przepisami prawa i pragmatyki sposobu obliczania i przyznawania uposażenia strażaka, ze szczególnym zwróceniem uwagi na dodatek służbowy (...)". Takie sformułowanie wniosku wskazywać może, że żądanie skarżącego obejmuje wszystkie kwestie związane z jego wynagrodzeniem w latach [...]-[...]. Trafnie przy tym wskazano -w piśmie z dnia [...] r. - że skarżący jest stroną szeregu postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest dochodzenie roszczeń z tytułu pełnionej wcześniej służby w PSP, zaznaczając przy tym, że część z wydanych w tych postępowaniach orzeczeń ma status prawomocności. W szczególności zaznaczyć należy, że podnoszone przez skarżącego kwestie dodatku służbowego, czy też jednorazowego obniżenia stawki uposażenia zasadniczego o [...] grupy z jednoczesnym przeniesieniem go na stanowisko służbowe zaszeregowane do najniższej stawki uposażenia zasadniczego w [...] r., były już przedmiotem innych postępowań administracyjnych zainicjowanych przez skarżącego np. pismem z dnia [...] r. skierowanym do komendanta Wojewódzkiego PSP w K., które w swojej treści było bardzo zbliżone do przedmiotowego podania z dnia [...] r. Powyższe wynika wprost ze zdania pierwszego uzasadnienia wyroku NSA z dnia 29 listopada 1999 r. , sygn. akt SAB/Ka 46/99 , które to orzeczenie załączono do akt administracyjnych sprawy. Słusznie zatem zaakcentowano, że próba prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach już zakończonych prawomocnymi rozstrzygnięciami była by dotknięta od początku kwalifikowaną wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.), a zatem brak precyzyjnego sformułowania żądania- uniemożliwia wręcz ocenę czy organ jest właściwy w sprawie (art. 19 k.p.a.).

Skoro tak to stanowisko organu jest zgodne z przepisami prawa -art. 63, art. 64 k.p.a., a także poglądami doktryny oraz judykatury (np. Kodeks postępowania administracyjnego pod red. B. Adamiak, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2003, str. 348-351 ). Konsekwencją tego jest to, że nie sposób uznać, ze organ pozostaje bezczynny, skoro oczekuje nadal jasnego sprecyzowania przez J. R. przedmiotu, którego dotyczyć ma postępowanie administracyjne, co umożliwi jednoznaczną ocenę przedmiotu sprawy i podjęcie dalszego postępowania.

Nie sposób jednak nie wskazać na okoliczność stanowiącą wadę (wprawdzie nie takiego rodzaju, by miała ona wpływ na wynik sprawy) w dotychczasowym procedowaniu organu. Jak już wspomniano wyżej, art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z istoty tej regulacji wynika (co organ w samej rzeczy uczynił), że wezwanie musi zawierać nazwę i adres organu wzywającego, oznaczenie wzywanego (wnoszącego podanie) oraz ścisłe określenie braków wymagających usunięcia na podstawie konkretnych przepisów prawa. Dla skuteczności wezwania, norma art. 64 § 2 k.p.a. wymaga jednakże zamieszczenia w nim dwóch kolejnych elementów. Pierwszym jest wskazanie terminu, w którym usunięcie braków musi nastąpić. Analizowany przepis wyznacza w tym zakresie termin 7-dniowy, obliczany od dnia doręczenia wezwania wnoszącemu podanie. Drugim elementem decydującym o skuteczności wezwania jest zamieszczenie w nim pouczenia, skierowanego do wnoszącego podanie, że nieusunięcie wskazanych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Brak pouczenia uniemożliwia zastosowanie określonego w przepisie skutku. W sytuacji nieusunięcia braków przez wnoszącego, zmusza to organ do powtórzenia wezwania.

Konsekwencją tego jest to, że skoro organ nie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków w sposób przewidziany wart. 64 § 2 k.p.a. -nie oznaczył terminu, a przede wszystkim nie zawarł pouczenia, skierowanego do wnoszącego podanie, że nieusunięcie wskazanych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania -to winien to wezwanie powtórzyć, a następnie w zależności od działań podjętych przez wnioskodawcę podjąć dalsze kroki w sprawie.

W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).