Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1987/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 i 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 36/10 w sprawie ze skargi E.B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 36/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E.B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po rozpatrzeniu odwołania E.B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], nakazującej E.B. z w terminie do dnia [...] listopada 2009 r. dokonać zamurowania cegłą, pustakami lub luksferami pięciu otworów okiennych (1 otwór w poziomie piwnic o wym. 0,80 x 0,50 m, 2 otwory w poziomie parteru o wym. 0,75 x 1,15 m i 0,75 x 1,20 m oraz 2 otwory w poziomie pietra o wym. 0,75 x 1,15 m i 0,75 x 1,20 m), znajdujących się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego oddalonego ok. 2,60 do 3,30 m od granicy działki nr ewid. X będącej własnością M.K., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót i ustalił nowy termin na dzień [...] grudnia 2009 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że na działce nr ewid. Y w B. należącej do E.B., znajduje się murowany budynek mieszkalny. Wg oświadczenia właścicielki budynek został wybudowany w 1981 r. na podstawie pozwolenia na budowę z 1979 r., którego nie okazano. Organ odwoławczy wskazał także, że w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji pismem z dnia 15 listopada 2007 r. uzyskał informację od Wójta Gminy Zamość, że w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę w latach 1977-1984 nie występuje nazwisko B. ani M. (nazwisko panieńskie matki skarżącej). Przedmiotowy budynek mieszkalny został usytuowany ścianą szczytową ukośnie w stosunku do granicy działki nr ewid. X stanowiącej obecnie własność M.K. W ścianie szczytowej przedmiotowego budynku oddalonej od granicy działki sąsiedniej nr ewid. X w narożniku północno-zachodnim 2,60 m oraz w narożniku północno wschodnim 3,30 m wykonano 5 otworów okiennych. Ponadto ustalono, że wybudowany budynek mieszkalny znajduje się na terenie zabudowy siedliskowej oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak również nie pogarsza warunków zdrowotnych dla otoczenia.

W oparciu o te ustalenia organ I instancji zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., prowadził postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ ten dokonał analizy zgodności z prawem usytuowania 5 otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku oddalonej w odległości od 2,60 do 3,30 m od granicy z działką nr ewid. X i stwierdził, że przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w okresie budowy budynku, ani obowiązujące obecnie nie zezwalają na usytuowanie ściany budynku posiadającej otwory okienne w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy działki. W związku z tym powołaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ stopnia powiatowego nakazał E.B. ich zamurowanie w terminie do [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki. Obiekt znajduje się na terenie działki zabudowanej również innymi budynkami, co świadczy, że jest to działka siedliskowa, zaś Gmina Zamość nie posiada aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wykonany obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tej sytuacji prawidłowo organ I instancji zastosował art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Dalej organ wyjaśnił, że wykonane przez E.B. otwory okienne w ścianie szczytowej omawianego budynku naruszają obowiązujący w czasie budowy przepis § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, a także obecnie obowiązujący przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którymi odległość ściany z otworami okiennymi od granicy działki sąsiedniej winna wynosić nie mniej niż 4,00 m.

Odpowiadając na zarzut odwołującej się, iż nie budowała ona przedmiotowego budynku, a budynek ten został wybudowany przez jej matkę w okresie, gdy była niepełnoletnia, organ odwoławczy wskazał, że decyzja została do niej skierowana prawidłowo, albowiem jest ona właścicielem działki.

Z uwagi na upływający termin wykonania obowiązku, wyznaczony przez organ I instancji, organ odwoławczy uchylił decyzję organu stopnia powiatowego w tym zakresie i wyznaczył termin wykonania obowiązku na dzień [...] grudnia 2009 r.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wywiodła E.B., wnosząc o jej uchylenie lub zmianę. W ocenie skarżącej organy administracji nie przeprowadziły wszechstronnej i rzetelnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Skarżąca podkreśliła, że pomiary odległości budynku, którego dotyczą decyzje organów obu instancji, od granicy z działką M.K. nie będą równe, gdyż budynek ten znajduje się w narożniku działki, która ma kształt klina. Ponadto skarżąca nie mogła okazać organom pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, albowiem jako kolejna właścicielka tej działki nie posiada oryginału ani kopii tej decyzji. E.B. wyjaśniła, że budynek ten wybudowała jej matka D.M. w okresie, kiedy skarżąca była jeszcze osobą niepełnoletnią.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniesiona skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że na działce nr ewid. Y w B. należącej do skarżącej, znajduje się murowany budynek mieszkalny. W oparciu o oświadczenie skarżącej, złożone do protokołu oględzin z dnia [...] października 2006 r., organy administracji przyjęły, że budynek ten wybudowany został w 1981 r. Skarżąca oświadczyła również, iż budowa budynku została wykonana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w 1979 r., lecz nie jest ona w posiadaniu tej decyzji. Podniósł także, że z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika również, iż przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany został ścianą szczytową ukośnie w stosunku do granicy działki stanowiącej własność M.K. W ścianie tej, oddalonej od granicy działki sąsiedniej w narożniku północno-zachodnim o 2,60 m, zaś w narożniku północno wschodnim o 3,30 m, wykonano 5 otworów okiennych.

W ocenie Sądu skarżąca zarzucając organom administracji wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wykazała w żaden sposób, by ustalenia te nie były zgodne z rzeczywistością. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca, która brała udział w oględzinach przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] października 2006 r., nie kwestionowała ustaleń dokonanych w toku tych oględzin, a dotyczących w szczególności odległości ściany szczytowej omawianego budynku od działki nr ew. X.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, na organach nadzoru budowlanego rozpoznających sprawę spoczywał obowiązek ustalenia, czy przedmiotowy obiekt budowlany wykonany został w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, czy też zrealizowany został samowolnie. Obowiązek ten potwierdzony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 140/07, oddalającym skargę E.B. na wydaną w tej sprawie decyzję LWINB z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], uchylającą decyzję PINB w Z. z dnia [...] października 2006 r., nr [...], nakładającą na skarżącą obowiązek zamurowania otworów okiennych w przedmiotowym budynku mieszkalnym od strony działki nr ewid. X. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż istotę postępowania w niniejszej sprawie stanowi zbadanie przez organy nadzoru budowlanego legalności istnienia powyższych otworów okiennych.

Zdaniem Sądu z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, iż wbrew twierdzeniom skarżącej ani jej, ani jej matce nie zostało udzielone pozwolenie na budowę omawianego obiektu budowlanego w 1979 r. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji pismem z dnia 6 listopada 2007 r. wystąpił bowiem do Urzędu Gminy w Z. o wyjaśnienie, czy w latach 1979–1981 udzielone zostało pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z pisma Wójta Gminy Zamość wynika, że w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę w latach 1977-1984 posiadanych przez Urząd Gminy Zamość nie występuje nazwisko B., ani M. Nadto Sąd podkreślił, iż skarżąca nie uprawdopodobniła nawet faktu wydania powoływanej przez siebie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wobec stwierdzenia, że przedmiotowy budynek mieszkalny wybudowany został bez pozwolenia na budowę w 1981 r., a więc przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), prawidłowo przyjęły organy administracji, iż zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), obowiązującej w dacie realizacji tego obiektu. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie stosuje się art. 48 tej ustawy (dotyczącego wydania nakazu rozbiórki), lecz stosuje się przepisy dotychczasowe.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że w świetle art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Nadto przytoczył przepis art. 37 ust. 1 tejże ustawy i wskazał, że w związku ze stwierdzeniem, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. organy obu instancji rozważały zastosowanie w niniejszej sprawie art. 40 ww. ustawy.

Zdaniem Sądu zasadne jest stanowisko organów obu instancji, iż usytuowanie ściany z otworami okiennymi w odległości 2,60 – 3,30 m od granicy sąsiedniej działki narusza zarówno obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jak i obowiązujące w dacie realizacji omawianego obiektu przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.).

Ponadto przywołując przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (§ 12 ust. 1), rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. (§ 12) i rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) Sąd I instancji wskazał, że z unormowań tych wynika, iż przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie projektowania, budowy i użytkowania budynku, o który chodzi w sprawie, jednoznacznie wyłączały i wyłączają możliwość usytuowania ściany budynku mieszkalnego z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Zatem Sąd uznał, iż prawidłowo organy nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazały skarżącej usunąć otwory okienne istniejące w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego oddalonej o około 2,60 do 3,30 m od granicy działki nr ewid. X, poprzez wypełnienie ich cegłą, pustakami lub luksferami.

Ubocznie Sąd zauważył, iż wykonanie przez skarżącą nałożonego na nią obowiązku nie musi polegać na zamurowaniu przedmiotowych otworów okiennych w sposób uniemożliwiający dopływ światła do pomieszczeń zajmowanych przez skarżącą. Organy nadzoru budowlanego dopuściły bowiem możliwość wypełnienia tych otworów luksferami (pustakami szklanymi), a więc materiałem przepuszczającym światło, spełniającym jednocześnie wymagania w zakresie wytrzymałości i bezpieczeństwa pożarowego.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zaskarżając zakwestionowany wyrok w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na rzecz pełnomocnika skarżącej ustanowionego z urzędu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- rażące naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej przez Sąd I instancji co spowodowało naruszenie przepisów:

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niedokonanie ustalenia, że organ administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania naruszył art. 7 i art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez brak podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak dokładnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało

wadliwym ustaleniem stanu faktycznego i przyjęciem w sprawie, iż przedmiotowy budynek wybudowany został bez pozwolenia na budowę w 1981 r., a usytuowanie ściany z otworami okiennymi w odległości 2,60 - 3,30 m od granicy sąsiedniej działki narusza przepisy;

- art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy skarga winna zostać uwzględniona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż przedmiotowy budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę nie sposób się zgodzić, bowiem należy mieć na uwadze, iż skarżąca nie była pierwszą właścicielką przedmiotowego budynku, nie była w stanie okazać pozwolenia na budowę i jak wynika z rozbieżności pojawiających się w jej oświadczeniach i pismach, nie była również w stanie określić precyzyjnie kiedy budynek został wybudowany przez jej matkę – D.M. Zatem zdaniem skarżącej kasacyjnie konieczne było podjęcie wszelkich kroków zmierzających do ustalenia, czy na budowę przedmiotowego budynku zostało wydane pozwolenie na budowę. Zaś ze specyfiki postępowania administracyjnego wynika, że to rolą organu jest poszukiwanie i gromadzenie materiału dowodowego, tym bardziej, że w związku z upływem lat skarżąca kasacyjnie mogła podać błędną datę wybudowania domu przez jej matkę. Skoro w latach 1977-1984 nie odnotowano wydania pozwolenia na budowę matce skarżącej kasacyjnie, to organ winien złożyć zapytanie o istnienie w rejestrach takiego pozwolenia w okresie wcześniejszym niż rok 1977.

Zarzucono również, iż nieustalenie kiedy powstał sporny budynek oraz w jakim okresie zostało wydane pozwolenie na budowę spowodowało, że nie można ustalić jakie przepisy techniczne w tym okresie obowiązywały. Nadto wskazano, że gdyby przyjąć, że zastosowanie winien mieć § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. to należałoby zwrócić uwagę na jego ust. 2 i zbadać, czy nie zachodzi sytuacja w nim określona i czy zabudowa na gruncie sąsiednim istniała już w momencie realizacji budynku na działce skarżącej kasacyjnie i ewentualnie w jakiej odległości od granicy działki się znajduje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania M.K. wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. W uzasadnieniu wskazała, że sporny dom powstał w latach 1983-1985, gdy właścicielem była już skarżąca kasacyjnie. Zdaniem uczestniczki postępowania ww. nigdy nie posiadała pozwolenia na budowę tego budynku, o czym świadczy m.in. fakt, że nie posiada go zarówno ona jak i właściwe urzędy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego też względu przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna w niniejszej sprawie posiada usprawiedliwione podstawy, stąd też zasługiwała na uwzględnienie.

Trafnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazano na zarzuty niedokonania przez Sąd I instancji prawidłowej oceny ustaleń organów administracji, które nie podjęły niezbędnych kroków do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zatem wadliwie zastosowano w tej sprawie przepis art. 151 p.p.s.a. oddalając wniesioną skargę pomimo, że skarga winna zostać uwzględniona.

Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia może nastąpić jeżeli przeprowadzone postępowanie rozpoznawcze wykaże (brak związania granicami skargi) nieistnienie naruszenia prawa w działalności organu administracji, której skarga dotyczy, albo wyłącznie takie uchybienia przepisom obowiązującego prawa, które nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. W szczególności będą to naruszenia prawa niemające lub niemogące mieć wpływu na wynik sprawy, jeżeli jednocześnie nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia.

Z takim właśnie naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to art. 7 i 77 § 1 k.p.a. mamy do czynienia w tej sprawie jak trafnie wskazano to w kasacji.

Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego zastosowały przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 , poz. 229 ze zm.), nakazując skarżącej kasacyjnie zamurowanie pięciu otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego oddalonego około 2,60 do 3,30 m od granicy z działką nr geod. X będącą własnością M.K. wobec uznania, iż stanowi to doprowadzenie budynku skarżącej, samowolnie wybudowanego w 1981 r. do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organów administracji zaaprobowanym następnie zaskarżonym wyrokiem przez Sąd I instancji zarówno przepisy warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki obowiązujące w chwili budowy domu skarżącej jak i obecne statuują zasadę sytuowania budynku z otworami okiennymi w odległości 4 metrów od granicy z działką sąsiednią a w tym zakresie - jak uznano - skarżąca niewątpliwie naruszyła prawo gdyż odległość ta jest mniejsza.

Jednakże ustalenia dokonane w tej sprawie do zastosowanie powołanego wyżej art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak trafnie wskazano w kasacji, nie są wystarczające.

Skarga kasacyjna kwestionuje w pierwszej kolejności prawidłowość ustaleń w zakresie przyjęcia samowolnego wybudowania spornego budynku. Jest niesporne w tej sprawie, iż organy przyjęły za skarżącą, która przyznała to do protokołu oględzin, że wybudowano go w 1981 r. na podstawie pozwolenia na budowę z 1979 r., którego jednak nie okazała. Zatem organ I instancji w rejestrach Gminy dotyczących wydanych pozwoleń na budowę w latach 1977-1984 ustalił, że nie występuje w tej bazie danych nazwisko skarżącej jak i jej matki co świadczy o tym, że sporny budynek zrealizowano bez pozwolenia na budowę. Czasookres wybudowania spornego budynku skarżącej budzi jednak wiele wątpliwości bowiem strony postępowania różnie określają tę datę. Nawet uczestniczka postępowania M.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazuje, że dom ten powstał w latach 1983-1985. Uwagę tę uczyniono bowiem w toku długotrwałego postępowania prowadzonego w tej sprawie od momentu jego wszczęcia organy administracji obu instancji wskazywały, że budynek został wybudowany w latach 1976-1986. Dlatego też przy przyjęciu tego ostatniego czasookresu realizacji spornego budynku należało poczynić także ustalenia czy przed rokiem 1977 jak i po roku 1984 występowano do właściwego organu o udzielenie pozwolenia na budowę spornego budynku.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, obowiązek całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obciąża organ administracji. Dlatego też niezależnie od tego, że strona sama do protokołu oględzin wskazała rok 1981 jako czasookres realizacji domu, w którym zamieszkuje, a rok 1979 jako ten, w którym uzyskano pozwolenie na jego budowę, należało poczynić dodatkowe ustalenia co do ewentualnego wydania takiej decyzji w czasookresie w jakim przyjmowano od początku postępowania prawdopodobny czas jego realizacji a więc od 1976 do 1986 r. Poprzestanie na wyjaśnieniu tego zagadnienia, mającego przecież podstawowe znaczenie dla tej sprawy, na okresie od 1977 do 1984 jest niewystarczające i stanowi naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a., albowiem od ewentualnego istnienia legalnych decyzji o pozwoleniu na budowę zależy trafność rozstrzygnięcia w sprawie przedmiotowych otworów okiennych. Na tę kwestię zwracał przecież uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Lu140/07.

Niezależnie jednak od powyższej wadliwości również przy teoretycznym uznaniu, że sporny obiekt został samowolnie wybudowany w 1981 r. to wydane w sprawie rozstrzygnięcie w okolicznościach tej sprawy również narusza prawo.

Zgodnie z powszechnie znaną i akceptowaną zasadą prawa w stosunku do zdarzeń, stosuje się przepisy prawa obowiązujące w dacie, kiedy to zdarzenie miało miejsce. Jest to fundamentalna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), czego odzwierciedleniem w Kodeksie postępowania administracyjnego jest przepis art. 6 (zasada praworządności). Mający w tej sprawie zastosowanie przepis przejściowy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jasno i precyzyjnie określił, iż w takich przypadkach, jak tu rozpoznawany (a więc wybudowanie domu mieszkalnego skarżącej przed dniem 1 stycznia 1995 r.), mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, pod czym rozumie się przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. i przepisy aktów wykonawczych do tej ustawy (porównaj wyrok NSA z dnia 27.09.2006 r. sygn. akt II OSK 1134/05 publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Skoro przyjęto w tej sprawie, iż dom skarżącej został samowolnie wybudowany w 1981 r. (tak oświadczyła do protokołu z wizji lokalnej w dniu [...] października 2006 r.) to niewątpliwie przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane z 1974 r. były w tej sprawie w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). W tym akcie przepisem, który regulował kwestie sytuowania budynków na gruncie był przepis § 12 ust. 1 i 2. W ustępie 1 cytowanego rozporządzenia dopuszczono sytuowanie budynków w odległości 4 metrów od granicy działki, wskazując również, że odległość tą można zmniejszyć do 3 m jeżeli ściany budynku od strony sąsiedniej działki nie mają otworów okiennych lub drzwiowych.

Jednakże w ust. 2 tego aktu podustawowego przyjęto, iż przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu z tym, że odległość między istniejącym budynkiem a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.

Tym samym mając na uwadze treść ust. 2 § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., skoro organy nadzoru budowlanego przeprowadzały w tej sprawie postępowanie legalizacyjne, to niewątpliwie winny były z uwzględnieniem w/w normy warunków technicznych poczynić niezbędne ustalenia i dokonać wymaganej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oceny czy zlokalizowanie budynku skarżącej w odległości 2,60 – 3,30 m. od granicy z działką nr X będącej własnością M.K. - w kontekście budynków znajdujących się na działce nr X pozwala na zmniejszenie odległości 4 metrów od granicy z działką.

Takich ustaleń w tej sprawie nie czyniono, a i przedstawiona w konsekwencji ocena w zaskarżonych decyzjach dokonanych ustaleń jest wadliwa skoro nie uwzględnia również możliwości sytuowania budynku skarżącej wraz z tymi otworami okiennymi w oparciu o dyspozycje § 12 ust. 2 omawianego rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Organy administracji, co jest niesporne, winny wnikliwie ocenić zaistniałą sytuację w terenie czego odzwierciedleniem powinny być motywy wydawanych decyzji, w których należy szczegółowo zaprezentować stanowisko w tym zakresie. Takich rozważań w zaskarżonych decyzjach brak.

Tym samym wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty pozwalały na przyjęcie stanowiska, że Sąd I instancji wadliwie wykonał funkcję kontrolną co spowodowało naruszenie wskazanych w podstawie kasacji przepisów prawa procesowego.

Dlatego też w opisanych okolicznościach sprawy należało uwzględnić wniesioną skargę kasacyjną, co też uczyniono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie zaś do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.