Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 639/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 151, art. 153, art. 170m, art. 185 § 1, art. 190, art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 124
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 49 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi K.S. i S.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Starosta, na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, dalej u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części stanowiącej obszar 834 m2, nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,8353 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...], położonej w [...], będącej własnością K. i S. małżonków S., poprzez zezwolenie P S.A. (dalej zwanego w skrócie P) na założenie i przeprowadzenie przez opisaną nieruchomość odcinka gazociągu DN300 wraz z kablem światłowodowym o długości 56,9 m, przebiegającego od wschodniej granicy działki w kierunku północno-zachodnim, w odległości około 32 m od północno-wschodniego narożnika działki i w odległości 64 m od północno-zachodniego narożnika działki, równolegle do istniejącego gazociągu DN500, w odległości 5,1 m do 7,1 m po stronie północno-wschodniej gazociągu, na głębokości około 1,3 m, wykonanego częściowo przewiertem, pod drogą na działce, zgodnie z mapą obrazującą przebieg trasy gazociągu i grunty projektowane do ograniczonego użytkowania, która stanowi integralną część decyzji.

Ponadto w pkt 2-4 decyzji Starosta zobowiązał P S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka sieci, wskazał, iż jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi przysługuje odszkodowanie. Jednocześnie organ orzekł, że zezwolenie obejmuje w szczególności prawo wstępu na nieruchomość w celu wykonania prac montażowych oraz w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii oraz, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że realizacja budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN300 wraz z kablem światłowodowym, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy (uchwała nr XLV/342/10 Rady Gminy z dnia 28 kwietnia 2010 r., Dz. Urz. Woj. Nr 51, poz. 731 z dnia 11 czerwca 2010 r.). Wnioskodawca określił przebieg gazociągu, jego usytuowanie na nieruchomości, szerokość strefy kontrolowanej oraz pasa montażowego, wskazał, że zajęcie nieruchomości nastąpi na czas około 8 miesięcy od chwili rozpoczęcia robót, co będzie miało miejsce najpóźniej do dnia [...] marca 2012 r.

Zdaniem organu w sprawie zostały spełnione obydwa warunki konieczne dla uzyskania zgody na ograniczenie prawa własności, tj. planowana inwestycja, która stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor przeprowadził z właścicielami nieruchomości rokowania, w wyniku których strony nie doszły do porozumienia w sprawie zajęcia nieruchomości pod planowaną inwestycję.

Od powyższej decyzji K.S. i L.S. wnieśli odwołanie kwestionując zasadność ograniczenia, przebieg gazociągu oraz przebieg rokowań.

2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że w sprawie zostały spełnione warunki uzyskania zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, wynikające z przepisu art. 124 u.g.n. zostały spełnione.

Organ drugiej instancji podzielając ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji co do zgodności planowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stwierdził, że wysuwanie przez odwołujących się roszczeń odnośnie trasy przebiegu gazociągu na nieruchomości na etapie postępowania w trybie art. 124 u.g.n. jest bezzasadne, gdyż przebieg gazociągu został ustalony zasadami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tylko na tym etapie planowania inwestycji możliwe było zgłaszanie zastrzeżeń przez właścicieli nieruchomości, co zresztą strony poczyniły. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 2 do wskazanej uchwały Rada Gminy nie uwzględniła uwag wniesionych przez S.S. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu sieci gazowych w Gminie. Ponadto w piśmie z [...] sierpnia 2010 r. wnioskodawca proponował skarżącym zmianę usytuowania gazociągu DN300 na ich nieruchomości poprzez przesunięcie go do granicy działki na co właściciele nie wyrazili zgody.

Odnośnie zarzutu uniemożliwienia korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem organ odwoławczy wskazał, że o przeznaczeniu nieruchomości, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz o sposobach jej zagospodarowania i zabudowy przesądza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściciel nieruchomości może z niej korzystać tylko zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zakres jego władztwa podlega w tym zakresie ograniczeniu. W przedmiotowej sprawie nowy gazociąg DN300 będzie przebiegał przez działkę odwołujących równolegle do istniejącego gazociągu DN500 w odległości od 5,1 do 7,1 m co nie pogorszy możliwości korzystania z nieruchomości ponieważ na istniejącym gazociągu skarżący i tak nie mogą budować budynków służących do prowadzenia działalności gospodarczej.

Organ te stwierdził również, że złożenie przez inwestora wniosku zostało poprzedzone rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

3. Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyli K. i S.S., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego – art. 124 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i częściowe ograniczenie korzystania z należącej do skarżących nieruchomości, w sytuacji gdy to ograniczenie jest sprzeczne z ich interesem gospodarczym, a wnioskodawca miał możliwość takiego zaplanowania trasy gazociągu aby nie naruszała własności ich działki, biegła przez terytorium innych działek, na których nikt nie prowadzi żadnej działalności i nie ma takich planów,

- naruszenie przepisów postępowania – art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, nie ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że P mogło zaplanować przebieg trasy gazociągu w taki sposób aby nie ograniczać skarżącym korzystania z ich nieruchomości i poprowadzić gazociąg przez inne działki.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organy administracji nie liczyły się z ich stanowiskiem i nie rozważyły ich jednostkowego interesu gospodarczego. Jako właściciele nieruchomości nie mieli żadnego wpływu na projekt budowy gazociągu, ich zastrzeżenia zostały automatycznie nieuwzględnione. Podnieśli, że nikt nie badał, czy możliwe jest przeprowadzenie gazociągu przez inne działki, na których nikt nie prowadzi żadnej działalności, więc negatywne skutki ograniczenia korzystania z tych działek byłyby znacznie mniejsze. Skarżący zakwestionowali stwierdzenie, że nowy gazociąg będzie znajdował się w strefie ochronnej istniejącego gazociągu, wobec czego nie będą z tego tytułu ponosili negatywnych konsekwencji. W ich ocenie bowiem tak będzie w chwili obecnej, lecz za kilka, kilkanaście lat gazociąg DN500 zostanie wyłączony z użytku (wybudowany kilkadziesiąt lat temu) i wtedy znikną jego strefy ochronne, a pozostaną strefy ochronne DN300.

Skarżący podkreślili również, że przedmiotową działkę zakupili w celu prowadzenia na niej działalności gospodarczej i od wielu lat mają związane z nią plany inwestycyjne. Działka jest położona przy głównej drodze, jej wartość jest bardzo duża. Budowa gazociągu nie tylko znacząco obniża wartość działki, ale powoduje, że w praktyce będzie ona bezużyteczna, nie będzie możliwości wznoszenia jakichkolwiek budynków na jej terenie przez okres eksploatacji gazociągu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

4. Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Go 595/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po uchylił decyzję zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] kwietnia 2011 r. W ocenie tego sądu treść obu decyzji oraz przebieg postępowania w sprawie naruszają przepis art. 124 u.g.n., jak i przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość.

Sąd podkreślił również, że ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności możliwa jest tylko w sytuacji, gdy plan miejscowy przewiduje dla danej nieruchomości realizację celu publicznego lub wydana została decyzja o lokalizacji celu publicznego w przypadku braku planu miejscowego. W trakcie postępowania opartego o art. 124 ust.1 u.g.n. nie można rozważać ani kwestionować charakteru inwestycji czy jest to inwestycja celu publicznego ani też innego, niż przewidziane w decyzji lokalizacyjnej usytuowanie inwestycji. Ustalenia te są wiążące zarówno dla organu jak i dla stron.

Stosownie zaś do przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym). Ich przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej.

Sąd uznał również, że w postępowaniu nie mogą odnieść oczekiwanego skutku zarzuty skarżących dotyczące ustalenia przebiegu gazociągu przez ich nieruchomość, w zakresie jaki jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty co do planu miejscowego skarżący podnosili na etapie procedury jego uchwalania, na co wskazuje treść załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2010 r. Sąd wskazał, że o ile zatem w przedmiotowym postępowaniu właściciel nieruchomości nie może już kwestionować zasadności ustalonego w miejscowym planie przebiegu inwestycji, to jednakże jego uzasadniony interes w postępowaniu toczącym się w trybie art. 124 u.g.n. wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości ograniczony do niezbędnego minimum.

Jednakże, w ocenie sądu, dokonane ograniczenie jest przedwczesne, gdyż załączniki nr 1 i 2 do wypisu z dnia [...] listopada 2010 r. z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, znajdujące się w aktach administracyjnych są nieczytelne i obarczone wadami nie pozwalającymi na jednoznaczne określenie możliwości usytuowania przebiegu gazociągu poza obszarem działki skarżących. Wady te nie mogą być konwalidowane na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opis przebiegu gazociągu przez nieruchomość skarżących, zawarty w decyzji organu I instancji stanowi powielenie treści opisu przebiegu trasy wskazanej we wniosku inwestora. Organ ten nie dokonał zatem analizy zgodności przebiegu gazociągu przez przedmiotową nieruchomość z ustaleniami planu miejscowego, z uwzględnieniem wymogu jak najmniejszej uciążliwości dla sposobu korzystania z danej nieruchomości.

W ocenie Sądu uregulowania zawarte w § 6 oraz § 3 planu zagospodarowania nie kreują podstaw do określenia przebiegu gazociągu przez tereny objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu sieci gazowych w gminie uchwalonego przez Radę Gminy w dniu [...] kwietnia 2010 r. Nie określają one jednoznacznie przebiegu gazociągu, poza określeniem, iż powinien on przebiegać w sąsiedztwie istniejących gazociągów, co do których zmianę przebiegu również dopuszcza. W konsekwencji wobec tak znacznej rozbieżności w tym zakresie pomiędzy wnioskodawcą i skarżącymi właścicielami nieruchomości, organy administracji orzekające winny samodzielnie, zgodnie z ustaleniami planu określić przebieg inwestycji celu publicznego przez konkretną nieruchomość uwzględniając związane z tym minimalizowanie obciążeń dla właścicieli nieruchomości, a nie wyłącznie interes ekonomiczny inwestora.

W kontekście powyższych ustaleń planu rozważenia i jednoznacznego stwierdzenia wymaga możliwość ustalenia przebiegu gazociągu z ominięciem przedmiotowej nieruchomości, a jeżeli ustalenia planu (załączniki graficzne wyznaczające teren objęty planem) nie dają takiej możliwości, należy uzupełnić postępowanie w celu ustalenia przebiegu gazociągu zgodnie z wymogami planu, z uwzględnieniem zminimalizowania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W szczególności należy ponownie przeprowadzić rozprawę administracyjną i zobowiązać do udziału w niej przedstawicieli obu stron postępowania o spornych interesach.

Nadto konieczne jest ustalenie czy i kiedy operator planuje wyłączenie gazociągu znajdującego się na nieruchomości skarżących z eksploatacji. Powyższa informacja, mimo, iż nie uzależni rozstrzygnięcia sprawy od zaistnienia tej przesłanki, to może przyczynić się do "zbliżenia" stanowiska stron przedmiotowego postępowania co do przebiegu gazociągu przez nieruchomość [...], przy zastosowaniu kryterium "niezbędności" w uszczupleniu władztwa rozumianego jako najmniej uciążliwej formy ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości.. Sąd podkreślił, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sentencja decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. została wadliwie sformułowana i polega na bezpodstawnym rozszerzeniu zakresu orzekania, przekazanego przez ustawodawcę staroście w drodze decyzji, o której mowa w art., 124 ust. 1 u.g.n. oraz zawierała powtórzenie regulacji ustawowej.

Podsumowując wywody Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy administracji pominęły materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie oceniły go w aspekcie gwarancji ochrony słusznego interesu strony i analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla skarżącej, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego art. 124 u.g.n.

5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło P S.A. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o przesłanki nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy, tj. przez uznanie, że treść obu decyzji oraz przebieg postępowania w sprawie naruszają art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz przepisy postępowania administracyjnego: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

- art. 134 § 1 p.p.s.a, poprzez zawężenie postępowania do rozważenia interesu właścicieli i nierozważenie interesu uczestnika postępowania i interesu społecznego, występujących w sprawie oraz nierozważanie możliwości uchylenia decyzji organów drugiej i pierwszej instancji w części i uchybienie przez to art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja organu I instancji spełnia wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n. i art. 107 k.p.a. Przebieg gazociągu przez nieruchomość ustalono jednoznacznie i zgodnie z prawem, zaś rozstrzygnięcie Starosty dotyczy, tej części działki nr [...], dla której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą nr XLV/342/10.

Wnoszące skargę kasacyjną przedsiębiorstwo podniosło, że granice miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmują wyłącznie teren działki nr [...] i rozważanie usytuowania gazociągu poza tą działką jest bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej brak kolorowej mapy uwidaczniającej przebieg sieci gazowych, stanowiącej załącznik do uchwały Nr XLV/342/10 nie powodował zatem braku możliwości zweryfikowania prawidłowości decyzji administracyjnej na podstawie akt sprawy i nie mógł być powodem do uchylenia decyzji administracyjnej.

Ponadto wskazano, że ominięcie działki nr [...] jest niemożliwe zarówno z przyczyn technicznych, jak i ekonomicznych. Wiązałoby się to z koniecznością zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmianą, projektów i potrzebą negocjacji z kolejnymi właścicielami. Spowodowałoby to poniesienie dodatkowych wysokich kosztów i odsunęłoby termin realizacji całej inwestycji polegającej na budowie gazociągu.

Skarżąca spółka zarzuciła także, że Sąd I instancji skupił się wyłącznie na ochronie interesu właściciela nieruchomości, nie biorąc pod uwagę, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Sąd nie rozważył interesu społecznego, co w rezultacie doprowadziło do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego leżących u podstaw kontrolowanej decyzji administracyjnej, a w szczególności art. 124 ust. 1 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. i S.S. wnieśli o jej oddalenie.

6. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r. (sygn. akt I OSK 81/12) Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę uchylając wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu sądowi.

W jego uzasadnieniu zakwestionował zastrzeżenia sądu I instancji dotyczące nieczytelności wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, w szczególności wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu sieci gazowych w Gminie oraz z części tekstowej tego planu, Sąd I instancji był w stanie zweryfikować prawidłowość zaskarżonej decyzji. Nadto uchwała Nr XLV/342/10 Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu sieci gazowych w gminie stanowi akt prawa miejscowego i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 51 poz. 731 z dnia 11 czerwca 2010 r., wobec czego Sąd I instancji winien znać jej treść z urzędu, a w przypadku jakiekolwiek wątpliwości co do treści powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł je wyjaśnić w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu sieci gazowych w gminie jednoznacznie wynika, że gazociąg DN300 przebiega przez nieruchomość skarżących [...] i nie ma możliwości jego ominięcia, bowiem plan zagospodarowania przestrzennego na tym odcinku nie obejmuje innych działek. Przebieg gazociągu został wyraźnie zaznaczony na planie zagospodarowania przestrzennego, jak również obszar, który obejmuje plan zagospodarowania przestrzennego jest zaznaczony.

Odnosząc się do kwestii rokowań podkreślono, że w ich toku skarżący konsekwentnie nie wyrażali zgody na jego umiejscowienie na ich działce. Ze znajdującej się w aktach sprawy korespondencji pomiędzy P a właścicielami nieruchomości wynika, że propozycje składane przez inwestora nie zostały przyjęte przez skarżących. W sprawie były przeprowadzone również rozprawy administracyjne, które także nie doprowadziły do porozumienia pomiędzy inwertorem a właścicielami nieruchomości. Ponadto podnoszone przez skarżących argumenty dotyczące ustalenia przebiegu gazociągu przez działkę [...] były już rozpatrywane przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie zostały uwzględnione, na co wskazuje treść załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Nadto wykorzystanie istniejącego korytarza technicznego gazociągu DN500 znajdującego się na działce skarżących do lokalizacji gazociągu DN300 nie powoduje dodatkowych ograniczeń w możliwościach zagospodarowania terenu wzdłuż gazociągów, co jest korzystne dla właścicieli nieruchomości. Należy także podkreślić, że skarżący nabyli nieruchomość z istniejącym już na niej gazociągiem DN500. Twierdzenia skarżących, iż gazociąg DN500 będzie w przyszłości wyłączony z eksploatacji nie może mieć decydującego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, istniejący gazociąg był eksploatowany.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i zobowiązaniu do udziału w niej przedstawicieli obu stron nie znajduje podstaw w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący stanowiska Sądu I instancji co do treści decyzji, bowiem sąd ten nie wykazał, by zarzucone organom uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie zaś do rozstrzygnięcia o sposobie ograniczenia korzystania z nieruchomości, to wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organ bardzo szczegółowo je określił a fakt, że przychylił się w tym zakresie do wniosku inwestora nie oznacza nieprawidłowości, o ile jest to zgodne z planem miejscowym.

W toku ponownego rozpoznania sprawy skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi prowadzi do uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności ewentualnie stwierdzenia jej nieważności, gdyż wymiar i konstrukcja sądowej kontroli stosowania prawa przez organy administracji wyklucza możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy administracyjnej, zatem dokonania zmiany zaskarżonego aktu lub czynności.

Specyfiką niniejszego postępowania jest jednak orzekanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w warunkach związania wykładnią prawa i oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2013 r. (I OSK 81/12) wydaną w tej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 190 p.p.s.a. przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim przypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia może obejmować zarówno prawa materialne jak i prawo procesowe. W obu tych rodzajach przepisów prawa wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wiążąca dla sądu pierwszej instancji na gruncie rozważanych przepisów p.p.s.a. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego (nie miało to w niniejszej sprawie miejsca).

Związanie sądu I instancji obejmuje również ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005, nr 2, poz. 18 z aprobująca glosą Z. Kmieciaka, tamże; por. również T. Woś M. [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 622 oraz B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2010, s. 410-411).

Należy przy tym podkreślić, że w świetle zasad i celów dwuinstancyjnej kontroli sądowej nie sposób przyjąć, że w ponowionym postępowaniu sąd pierwszej instancji byłby władny dokonać oceny prawnej sprzecznej z wyrażoną w wyroku kasacyjnym, odnosząc się do tego samego stanu faktycznego i prawnego. Godziłby to wprost w procesowe i materialne skutki prawomocnego wyroku kasacyjnego (art. 185 § 1 p.p.s.a oraz art. 170 p.p.s.a.).

Zatem dokonana przez sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ocena nie zmienionych okoliczności faktycznych i prawnych – choć nadal samodzielna – musi respektować wynik kontroli kasacyjnej, który w ocenie prawnej wyrażał się w stwierdzeniu określonych uchybień sądu pierwszej instancji dotyczących oceny postępowania organów administracyjnych w przedmiotowej sprawie.

8. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia, gdyż niniejszy sąd, podzielając ocenę wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu naruszeń skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Kwestią kluczową dla oceny treści wydanej decyzji jest charakter prawny ograniczenia prawa własności nieruchomości realizowanego na podstawie art. 124 u.g.n. Instytucja ta służy wyłącznie legalnemu wybudowaniu na nieruchomości urządzeń, stanowiących część składową przedsiębiorstwa przesyłowego, bez konieczności uzyskiwania przez to przedsiębiorstwo jakiegokolwiek tytułu prawnego do obciążonej nieruchomości. Stosownie do art. 49 § 1 kodeksu cywilnego urządzenia te po wybudowaniu przez przedsiębiorstwo przesyłowe i włączeniu ich w jego skład staną się odrębnym od gruntu przedmiotem własności tego przedsiębiorstwa. Na podstawie tej decyzji inwestor uzyskuje tymczasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane poprzez uprawnienie do wejścia na cudzy grunt w celu wybudowania urządzeń przesyłowych oraz uzyskuje także uprawnienie do późniejszego dostępu do nich w celu usuwania awarii lub ich konserwacji.

Instytucja ograniczenia prawa własności nieruchomości z art. 124 u.g.n. nie tworzy praw rzeczowych do gruntu, zajmowanego przez urządzania przesyłowe, będące własnością przedsiębiorstwa, a reguluje kwestię obciążenia nieruchomości poprzez umożliwienie inwestorowi realizacji inwestycji w przypadku, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyrazi na to zgody. Ma więc zastosowanie wyłącznie do tych przypadków, gdy zajęcie nieruchomości nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej (zezwolenia), która zastępuje tę zgodę i ma charakter publicznoprawny, podlegający wymuszeniu środkami administracyjnoprawnymi (por. K. Tomaszewski, Charakter prawny ograniczenia prawa własności nieruchomości, określonego w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rejent nr 4/ 2013, s. 117 i n.).

Podkreślenia wymaga, że aktualne brzmienie art. 124 ust. 1 u.g.n. zostało nadane art. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2010 r. Nr 155, poz. 1043). Tą samą ustawą zmieniono również treść art. 6 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznając, że inwestycją celu publicznego jest również budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Celem wprowadzonych zmian było umożliwienie wydawania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego dla kompletnych inwestycji energetycznych – od źródła wytwarzania, poprzez linie przesyłowe, do linii dystrybucyjnych dostarczających energię odbiorcom końcowym.

Wskazana celowość ograniczenia wynikająca z publicznego charakteru inwestycji ma istotne znaczenie dla uznania niezasadności zarzutów skarżących, kierowanych zarówno przeciwko samej inwestycji, jak i jej lokalizacji.

9. Odnosząc się natomiast do uzasadnionego interesu właścicieli przyjmuje się, że przebieg planowanej inwestycji powinien być jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2009 r., II SA/Ol 927/09, LEX nr 583042, oraz wyroki WSA w Łodzi z dnia 29 października 2008 r., II SA/Łd 315/08, LEX nr 512307 i z dnia 29 października 2008 r., II SA/Łd 314/08, LEX nr 499822). W tej mierze, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, projektowana inwestycja wykorzystuje korytarz utworzony dla aktualnie istniejącego i eksploatowanego gazociągu DN 500, który przebiegał przez nieruchomość w momencie jej nabycia przez skarżących.

Jeśli chodzi natomiast o przebieg planowanego gazociągu DN 300 przez nieruchomość skarżących to rozstrzygnięcie Starosty dotyczy, tej części działki nr [...], dla której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą XLV/342/10 Rady Gminy z dnia 28 kwietnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 51, poz. 731 z dnia 11 czerwca 2010 r.). Okoliczność tą jednoznacznie ocenił Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając po pierwsze wiążący charakter aktu prawa miejscowego, po drugie jego dostępność wynikłą z opublikowania.

Wątpliwości w tym względzie nie ma niniejszy skład, który zapoznał się z planem sięgając do powszechnie dostępnego publikatora. Z tych też względów nie zachodziła potrzeba uzupełniania materiału dowodowego w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. W tej mierze należy wskazać, że rysunek planu, jako integralna częścią planu ma taką samą moc wiążącą jak część tekstowa w takim zakresie w jakim zostało to określone w uchwale rady o treści planu (por. Z Niewiadomski, Planowanie przestrzenne miejscowe w świetle nowych rozwiązań prawnych, Casus nr 1/2004, s.6).

W sprawie zakres tego związania nie budzi zastrzeżeń, zaś zarzuty skarżących podnoszone w toku procedury planistycznej nie zostały uwzględnione. Na załącznikach nr 1 do arkusza 2 i 4 trasa przebiegu gazociągów została określona jasno i czytelnie, co wypełnia dyspozycję art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.).

10. Kolejna kwestia dotyczy rokowań. Zezwolenie na wybudowanie urządzeń i przewodów może zostać wydane, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrażają zgody lokalizację inwestycji w obrębie jego nieruchomości (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Zgoda właściciela winna objąć pod względem treści wszystko, co zawierałoby ewentualne zezwolenie, a zatem wszystkie warunki związane z udostępnieniem nieruchomości. Wyrażenie tej zgody jest podstawowym celem rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., przy czym przepis ten nie nakłada na żadną ze stron obowiązku uwzględnienia zastrzeżeń strony przeciwnej bądź też proponowanych przez nią opcji. W świetle tego przepisu istotne jest tylko to, czy rokowania takie były prowadzone i jaki był ich rezultat. Na tle dokumentów znajdujących się w sprawie, zwłaszcza korespondencji stron i protokołów rozpraw organy obu instancji zasadnie przyjęły, że mimo przeprowadzonych rokowań nie doszło do ugody. Trafność tego stanowiska potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny i nie może być w tej mierze wątpliwości, co wyklucza potrzebę prowadzenia w tej mierze jakichkolwiek dalszych ustaleń.

11. Odnosząc się do konstrukcji zaskarżonych decyzji wskazać należy, że w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest określenie sposobu dokonania ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Z tego względu decyzja musi wskazywać jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego), i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie istotne elementy i wynikające z nich uprawnienia i obowiązki stron oraz zakres i charakter ograniczenia zostały poprawnie i szczegółowo sformułowane w zaskarżonym akcie (pkt 1 decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2011 r.).

Gdy zaś chodzi o pkt 2 do 4 wskazanej decyzji zawarte w nich powtórzenie ma charakter informacyjny i żaden sposób nie kształtuje sytuacji stron odmiennie, niż wynika to z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Z tych też względów to uchybienie procesowe nie miało i nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a).

Nie znajdując również innych uchybień, czy to zarzucanych w skardze, czy też kontrolowanych z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego czy materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Z tych względów skarg na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.