Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1386/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 705/11 w sprawie ze skargi T. P. na zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w S. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz T. P. kwotę 120 (sto dwadzieścia)złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 705/11 po rozpoznaniu skargi T. P. stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w S.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Wójt Gminy S., działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 5c pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.- dalej powoływana jako ustawa o systemie oświaty albo ustawa z dnia 7 września 1991 r.) oraz art. 30 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. odwołał z dniem 2 sierpnia 2011 r. T. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w S. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Sąd Rejonowy we W. II Wydział Karny wyrokiem z dnia [...] lipca 2011 r. warunkowo umorzył postępowanie karne przeciwko T. P. oskarżonej o przestępstwo z art. 271 § 1 k.k. w związku z art. 271 § 1 k.k. w zbiegu z art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. i art. 12 k.k., polegające na tym, że piastując stanowisko dyrektora szkoły, przekroczyła swe obowiązki, czym działała na szkodę interesu publicznego lub prywatnego oraz poświadczyła nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne. Sąd Rejonowy przyjął, że wskazanego przestępstwa skarżąca dopuściła się przy organizowaniu konkursu na stanowisko głównej księgowej w Zespole Szkół Publicznych w S. Takie działania podejmowane przez dyrektora doprowadziły do powierzenia stanowiska księgowej osobie nieposiadającej stosownego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, tj. niespełniającej wymogów określonych w przepisach ustawy o finansach publicznych, co w ocenie organu prowadzącego szkołę spowodowało znaczne szkody dla Gminy S.

Zdaniem Wójta Gminy S. w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający odwołanie nauczyciela z funkcji kierowniczej. Na powyższe wskazuje nie tylko fakt popełnienia przez T. P. przestępstwa, ale także społeczne konsekwencje piastowania stanowiska dyrektora szkoły przez osobę, której zachowanie jest oceniane w sposób negatywny nie tylko przez przepisy prawnokarne ale także w zakresie dyscyplinarnym. Wówczas osoba taka traci zdolność do realizacji przewidzianego w art. 7 ust. 2 Karty Nauczyciela obowiązku dbałości o dydaktyczny i wychowawczy poziom szkoły. Ponadto popełnione przestępstwo zdyskredytowało dotychczasowego dyrektora szkoły w środowisku mieszkańców gminy S. Rodzice z niepokojem wysyłają dzieci do placówki, którą kieruje osoba o niejasnej kondycji etycznej.

Wskazać również należy, że w sprawie skarżącej jako dyrektorowi szkoły Prokuratura Rejonowa we W. prowadzi jeszcze inne postępowania dotyczące popełnienia przestępstwa polegającego na przekroczeniu uprawnień w zakresie projektu "[...]" przez bezumowne wypłacanie wynagrodzeń z tytułu zarządzania tym projektem. Istotne jest także i to, że Lubelski Kurator Oświaty w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. wyraził pozytywną opinię w przedmiotowej sprawie, podkreślając, że warunkowe umorzenie postępowania karnego może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy sąd ustalił, iż oskarżona popełniła przestępstwo. Okoliczność ta dyskwalifikuje T. P. do piastowania stanowiska dyrektora szkoły.

T. P. po bezskutecznym wezwaniu Wójta Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa- wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Domagała się uchylenia zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2011 r., zarzucając Wójtowi Gminy S. naruszenie:

- art. 7 i 10 k.p.a., poprzez pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym jej odwołania ze stanowiska, w szczególności niepoinformowanie jej o wszczęciu postępowania oraz niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie postępowania, przede wszystkim zaś przed wydaniem przedmiotowego zarządzenia;

- art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie przedmiotowego zarządzenia mimo niezaistnienia ustawowej przesłanki w postaci "przypadku szczególnie uzasadnionego";

- art. 38 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 oraz art. 34 b ustawy o systemie oświaty, poprzez wyrażenie przez Kuratorium Oświaty w Lublinie pozytywnej opinii w sprawie odwołania jej z funkcji dyrektora z przekroczeniem ustawowego zakresu oceny dokonywanej przez organu nadzoru pedagogicznego oraz poprzez dokonanie przez organ prowadzący szkołę oceny działalności skarżącej na stanowisku dyrektora szkoły w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej mimo nieposiadania uprawnień do sprawowania nadzoru pedagogicznego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że zarzuty w niej zawarte nie są uzasadnione, a przedstawiony przez skarżącą stan faktyczny został zrelacjonowany w sposób nierzetelny.

W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymując zarzuty skargi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty wprowadza nadzwyczajny (wyjątkowy) tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły). O wyjątkowym charakterze takiej instytucji świadczą z jednej strony przesłanki, z powodu, których może nastąpić odwołanie, z drugiej strony fakt, iż takie odwołane stanowi odstępstwo od ustawowej zasady stabilności pełnienia funkcji kierowniczej. Dlatego też omawiany przepis powinien być interpretowany ściśle. W omawianej regulacji ustawodawca zamieścił dwie przesłanki, jedną o charakterze materialnym (istnienie przypadku szczególnie uzasadnionego) oraz drugą proceduralną (uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty), których łączne wystąpienie uzasadnia możliwość podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Zaistnienie drugiej z przesłanek nie budzi w niniejszej sprawie wątpliwości, bowiem pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Lubelski Kurator Oświaty wyraził pozytywną opinię w sprawie odwołania skarżącej z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w S. Istota sporu pomiędzy stronami sprowadzała się zatem do kwestii, czy w okolicznościach tej sprawy podane przez organ przyczyny odwołania skarżącej z funkcji kierowniczej można było uznać za "przypadek szczególnie uzasadniony" w rozumieniu omawianego przepisu.

Z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia wynika, że zasadniczym motywem odwołania przez wójta dyrektora szkoły był fakt popełnienia przez skarżącą przestępstwa, co stwierdzone zostało nieprawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego we W. z dnia [...] lipca 2011 r. sygn. [...], warunkowo umarzającym postępowanie karne przeciwko T. P. Dopiero w dalszej kolejności w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano na społeczne konsekwencje piastowania stanowiska dyrektora szkoły przez osobę, która na skutek wyroku sądu powszechnego straciła zdolność piastowania swojego stanowiska. Przypisany omawianym wyrokiem czyn skarżącej polegał na tym, że T. P. w dniach [...], [...] i [...] lipca 2008 r. oraz w dniu [...] października 2008 r. w S., pow. [...] woj. lubelskie, w krótkich odstępach czasu i w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, wspólnie i w porozumieniu z innym osobami, jako funkcjonariusz publiczny – Dyrektor Zespołu Szkół Publicznych w S., będąc na podstawie własnego zarządzenia przewodniczącym komisji do przeprowadzenia naboru na stanowisko księgowego, przekroczyła swoje uprawnienia w ten sposób, że jako jedna z osób uprawnionych do wystawienia dokumentów w postaci protokołów z posiedzeń komisji rekrutacyjnej, poświadczyła w tych dokumentach nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne. Sąd ustalając, że oskarżona dopuściła się tego czynu, przyjął wypadek mniejszej wagi określony w art. 271 § 2 k.k. i warunkowo umorzył wobec niej postępowanie karne na okres 2 lat. Opis przypisanego skarżącej czynu dowodzi, że chodzi o jej działania, jakie miały miejsce w 2008 roku. Z niekwestionowanych twierdzeń skargi wynika przy tym, że organ prowadzący szkołę o fakcie prowadzenia postępowania karnego przeciwko skarżącej wiedział już w 2009 roku, zaś pierwsza rozprawa w postępowaniu karnym przeciwko skarżącej odbyła się w dniu 21 czerwca 2010 r. Trafnie zwrócono w judykaturze uwagę, że ratio legis przepisu art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że zastosowanie nadzwyczajnego trybu odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia, uwarunkowanego wystąpieniem "przypadku szczególnie uzasadnionego", powinno przebiegać w relatywnie krótkim przedziale czasowym od momentu wystąpienia okoliczności mających potwierdzać ich kwalifikację jako przypadku szczególnie uzasadnionego. A zatem powinien zachodzić związek czasowy między przyczynami odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego a faktem odwołania dyrektora szkoły z tych powodów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2011 r., sygn. IV SA/Wr 5/11, LEX nr 1101393).

Zdaniem Sądu I instancji postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy S. nie wpisuje się w ramy czasowe, które uzasadniałyby zastosowanie trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Ciąg podejmowanych działań przez organ prowadzący szkołę oraz wydanie zarządzenia po upływie znacznego okresu czasu od wystąpienia zdarzeń zakwalifikowanych ostatecznie przez organ jako przypadek szczególnie uzasadniony, wskazują, że wójt oczekiwał na ocenę działalności dyrektora szkoły przez sąd powszechny. Tymczasem to czyn (działania) osoby kierującej szkołą powinny podlegać ocenie przy kwalifikowaniu go jako "przypadku szczególnie uzasadnionego", a nie jego ewentualna penalizacja. Podkreślić również należy, że wprawdzie wyrokiem Sądu Rejonowego we W. z dnia [...] lipca 2011 r. uznano T. P. za winną dopuszczenia się przestępstwa, jednakże orzeczenie to do chwili rozstrzygania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie uzyskało przymiotu prawomocności. Analiza uzasadnienia zarządzenia i zawarte w niej argumenty nie pozwalają na przyjęcie, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. zaistniała konieczność natychmiastowego działania ze strony organu prowadzącego placówkę oświatową. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że zarządzenie zostało wydane co najmniej przedwcześnie, tym bardziej, że niesporne jest, iż skarżąca złożyła apelację od wyroku Sądu Rejonowego we W. z dnia [...] lipca 2011 r. W okolicznościach faktycznych tej sprawy oznacza to, że w sytuacji, kiedy wójt gminy jako organ prowadzący szkołę wydając zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty, nie zdecydował się na samodzielną ocenę czynu dyrektora, lecz oczekiwał na wynik procesu karnego, to wydanie zarządzenia na podstawie nieprawomocnego wyroku sądu powszechnego w postępowaniu karnym stanowi rażące naruszenie wskazanego przepisu ustawy o systemie oświaty.

WSA w Lublinie podkreślił ponadto naruszenie przez dyrektora prawa musi być należycie wywiedzione, udokumentowane i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Charakter prawny zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły ze stanowiska przemawia za koniecznością traktowania go na równi z decyzją administracyjną, co uzasadnia zastosowanie w takiej sprawie – na zasadzie analogii legis – wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. oraz zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), tak aby strona przed podjęciem decyzji miała prawo do przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Jeżeli dojdzie do ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ, należy uwzględnić wskazania Sądu dotyczące prawidłowej wykładni art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty oraz konieczności zachowania podstawowych reguł postępowania administracyjnego odnoszących się do praw strony takiego postępowania (art. 153 P.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej Wójt Gminy S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenia i rozpoznania skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty polegające na przyjęciu, że wydanie wobec dyrektora szkoły nieprawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne za przestępstwo określone w art. 271 § 2 k.k. w związku z art. 271 § 1 k.k. w zbiegu z art. 231 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k. i art. 12 k.k. popełnione przy realizacji obowiązków dyrektora szkoły nie stanowi przypadku szczególnie uzasadnionego uprawniającego organ prowadzący szkołę do odwołania dyrektora w trybie natychmiastowym w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy wydanie takiego wyroku stanowiło przypadek uzasadniający odwołanie;

2/ naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ administracji nie zapewnił skarżącej czynnego udziału na każdym etapie postępowania, tak aby strona przed podjęciem decyzji miała prawo do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, co skutkowało uznaniem zarządzenia Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. za nieważne;

- art. 152 P.p.s.a. polegające na wstrzymaniu wykonania zarządzenia Wójta Gminy S. w sytuacji, gdy w dniu wyrokowania zarządzenie to było wykonane.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wyraził pogląd, że wydanie wobec dyrektora szkoły wyroku warunkowo umarzającego prowadzone przeciwko niemu postępowanie, tj. stwierdzającego fakt popełnienia przestępstwa, stanowi zdarzenie o charakterze zupełnie wyjątkowym, które w gminie S. nie miało nigdy miejsca. Działanie dyrektora spowodowało destabilizację pracy szkoły, nadto wydanie wyroku spowodowało konieczność natychmiastowego odsunięcia dyrektora szkoły od realizacji obowiązków kierowniczych. Pomiędzy wydaniem przez Sąd Rejonowy we W. wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne a aktem odwołania zachodziła ścisła korelacja czasowa. Niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wydanym wyroku wójt gminy wszczął postępowanie w celu odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora. Dokonane przez Sąd I instancji zawężenie uprawnienia wójta gminy do odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, jedynie do wypadków prawomocnego ustalenia faktu popełnienia przestępstwa stanowi naruszenie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Okolicznościami uprawniającymi do odwołania dyrektora placówki oświatowej mogą być bowiem wszelkie sytuacje faktyczne, które wymagają natychmiastowej interwencji organu prowadzącego szkołę.

Skarżący kasacyjnie stwierdził ponadto, że T. P. miała zagwarantowany aktywny udział w sprawie. Wiedziała o wszczęciu postępowania, znała materiały, w oparciu o które dokonano rozstrzygnięcia, jednak w żaden sposób nie próbowała skontaktować się z wójtem gminy. Przypisanie przez Sąd I instancji Wójtowi Gminy S. naruszenia art. 10 k.p.a. w sytuacji, gdy przepis ten przez organ nie powinien być w ogóle stosowany stanowiło naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2011 r. weszło w życie z dniem podpisania, z tym też dniem zostało ono wykonane. W związku z powyższym WSA w Lublinie nie był uprawniony do wstrzymania wykonalności przedmiotowego zarządzenia na mocy art. 152 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. P., reprezentowana przez radcę prawnego domagała się jej oddalenia. Podniosła, że niniejsza skarga stanowi pozbawioną uzasadnionych podstaw polemikę z prawidłowym wyrokiem sądu I instancji. Nadto Wójt Gminy S. składając skargę kasacyjną, pominął fakt, że Sąd Okręgowy w L. V Wydział Karny między innymi na skutek apelacji skarżącej wyrokiem z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił zaskarżony wyrok warunkowo umarzający postępowanie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Zatem jeśli zdaniem wójta wyrok warunkowo umarzający miałby stanowić podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia ze stanowiska dyrektora, to z dniem [...] stycznia 2012 r. owa podstawa odpadła, a wyrok warunkowo umarzający z dnia [...] lipca 2011 r. został wyeliminowany z obiegu prawnego, a zatem nie może stanowić podstawy działań podejmowanych w stosunku do niej przez Wójta Gminy S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był wnioskami i zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zatem zarzuty natury procesowej. Sądowi I instancji wytknięto w tym zakresie złamanie przede wszystkim art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Powyższy zarzut jest niezasadny. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Personalny charakter prawny zarządzenia o odwołaniu dyrektora z funkcji kierowniczej wskazuje na konieczność traktowania tego aktu na równi z decyzją administracyjną, co z kolei uzasadnia zastosowanie w takiej sprawie, na zasadzie analogii legis, wymogów zawartych w ogólnych zasadach przewidzianych w procedurze administracyjnej, w tym dotyczących zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.) Czynny udział przejawia się w szczególności w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie, gdyż zapewnia wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to i wpływ na właściwe stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego (tak m.in. B. Adamiak i J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2005 r., str. 82 i następne). W przypadkach dotyczących praw lub interesów jednostek organ ma obowiązek zapewnić respektowanie realnych praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy T. P. nie zostało doręczone pismo informujące ją ani o wszczęciu w jej sprawie postępowania ani o możliwości zapoznania się z materiałami zebranymi w jego toku. Niedopuszczalne są wyjaśnienia Wójta Gminy S., który uznał, że w tym zakresie wystarczające jest telefoniczne powiadomienie skarżącej w dniu [...] lipca 2011 r. o zamiarze zakończenia w jej sprawie postępowania. Notatki urzędowe sporządzane przez pracowników gminy nie mogą stanowić dostatecznego dowodu, że w postępowaniu przeprowadzonym przez organ zostały zachowane wszystkie reguły wyrażone w ogólnych zasadach postępowania administracyjnego a także zasadach wypracowanych na płaszczyźnie międzynarodowej, w tym zawartych w przyjętym przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r. Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, który w art.16 statuuje prawo każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że szczególny skutek zarządzenia organu prowadzącego szkołę, jakim jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym, niezależnie od formy aktu i jego nazwy- wymaga zapewnienia odwołanemu dyrektorowi przed podjęciem takiego aktu możliwości zgłoszenia swoich uwag na piśmie, ewentualnie ustne przedstawienia swoich spostrzeżeń i wyjaśnień (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. I OSK 706/06 niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 3208290). Tylko rzeczywiste respektowanie tych zasad przez organ zapewnia stronie realne gwarancje do obrony praw i interesów w każdym postępowaniu dotyczącym tej jednostki. WSA w Lublinie trafnie zatem wytknął organowi nieprzestrzeganie omawianych reguł. Zasadnie też zwrócił uwagę na konieczność ich poszanowania przy ewentualnym ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nie ma również uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 152 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane. W orzecznictwie oraz piśmiennictwie dominuje przy tym pogląd, który także zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie zasługuje na aprobatę, że rozstrzygnięcie przewidziane w powołanym przepisie stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1276/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 578342; Andrzej Kabat [:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze 2006, s. 323). W razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonalność decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 K.p.a. Stwierdzenie więc w wyroku, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu na podstawie art.152 P.p.s.a., oznacza że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo, że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (patrz: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32). Tak samo rozumieć należy orzeczenie, że nie podlega wykonaniu zarządzenie, którego nieważność stwierdził wojewódzki sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie niewykonywania zaskarżonego zarządzenia traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Brak możliwości wykonywania zaskarżonego aktu wynika wówczas z prawomocnego orzeczenia stwierdzającego nieważność zarządzenia. Zgłoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, że w stosunku do aktu wykonanego nie zachodzi potrzeba orzekania o jego niewykonalności, nie ma znaczenia, skoro w istocie chodzi o skutek prawny zarządzenia w znaczeniu mocy prawnej tego aktu. Wobec stwierdzenia w zaskarżonym wyroku nieważności zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2011 r., Sąd I instancji prawidłowo zatem orzekł, że zarządzenie to nie podlega wykonaniu, co oznacza, iż nie wywołuje ono skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że nie jest on jeszcze prawomocny.

Odnosząc się do wytyku naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty stwierdzić należy, że także i ten zarzut jest całkowicie chybiony. WSA w Lublinie nie tylko prawidłowo powołany przepis zinterpretował, ale także w okolicznościach niniejszej sprawy właściwie go zastosował. Trafnie przy tym Sąd I instancji zaakcentował, że odwołanie nauczyciela z funkcji dyrektora, bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego, może mieć miejsce wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ocena czy w konkretnej sprawie zachodzi taka przesłanka, należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. Odwołujący dysponuje więc w tym zakresie pewną swobodą. Sfera uznania kompetentnego organu chociaż dość znaczna nie jest jednak pełna, gdyż organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać także inne regulacje wynikające z ustawy o systemie oświaty, w tym ograniczenia przewidziane w jej art. 38. Ten ostatni przepis - jako zapewniający znaczną stabilności stosunku zatrudnienia nauczyciela - należy traktować ze szczególną uwagą. Jeżeli ustawodawca przyznał pewnej grupie pracowników dość rygorystyczne gwarancje, to żaden z organów nie jest zwolniony z obowiązku dołożenia starań, aby gwarancje te w praktyce rzeczywiście funkcjonowały. Skoro art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu. Dodać również należy, że przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nich rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007/2/48).

Prawidłowość wydanego zarządzenia należy zatem oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy kontroli odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły znaczenie zatem ma to, czy taki akt w ogóle zawiera uzasadnienie. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania muszą wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętego w tym zakresie zarządzenia. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty.

Powołany przepis w przewidzianych w nim sytuacjach nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek"- używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty-dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust.1 pkt. 2 ustawy położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ ma prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą lub placówką stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko. Oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez nauczyciela czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności szkoły (placówki oświatowej) lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać nawet do zakończenia roku szkolnego, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust.1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie dyrektora szkoły w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (wyroki NSA z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. II SA 3053/1 Lex 82679, z dnia 7 grudnia 2000 r. sygn. II SA 1871/00 i z dnia 7 czerwca 2011 sygn. I OSK 314/11).

Mając powyższe na uwadze, w pełni podzielić należy stanowisko WSA w Lublinie, że powołane przez Wójta Gminy S. okoliczności nie wypełniały przesłanki szczególnie uzasadnionych przypadków kwalifikujących T. P. do natychmiastowego zwolnienia jej w 2011 r. z funkcji kierowniczej w czasie roku szkolnego.

Sąd I instancji trafnie bowiem zauważył, że w uzasadnieniu kontrolowanego przezeń zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2011 r. powołano się przede wszystkim na wyrok Sądu Rejonowego we W. z dnia [...] lipca 2011 r. o warunkowym umorzeniu prowadzonego przeciwko T. P. postępowania karnego. Orzeczenie to, w przekonaniu organu, bezspornie potwierdzało fakt popełnienia przypisanego dyrektorowi przestępstwa. W tej sytuacji oraz biorąc ponadto pod uwagę wymierzenie nauczycielowi za ten sam czyn kary dyscyplinarnej oraz dokonane w ten sposób prawnokarne i dyscyplinarne oceny zachowań osoby piastującej stanowisko kierownicze, należało przyjąć, że T. P. nie ma kwalifikacji niezbędnych do pełnienia stanowiska dyrektora placówki oświatowej, co w konsekwencji musiało skutkować natychmiastowym jej odsunięciem od wykonywania funkcji kierowniczych w szkole na podstawie art. 38 ust.1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Wobec takiej argumentacji organu jeszcze raz przypomnieć należy, że art. 38 ust.1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty dopuszcza możliwość natychmiastowego odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Pojęcie to, o czym także była już mowa, niewątpliwie należy interpretować wąsko. Nie oznacza to jednak, że omawiana instytucja może mieć zastosowanie wyłącznie, czy przede wszystkim, w razie popełnienia przestępstwa. Jeżeli ustawodawca zamierza dopuścić stosowanie określonych sankcji administracyjnych tylko w przypadku wszczęcia postępowania karnego, czy też wniesienia przeciwko danej osobie aktu oskarżenia lub wydania prawomocnego wyroku skazującego ją za wszystkie, ewentualnie niektóre rodzaje przestępstw, to warunek taki reguluje wprost w ustawie. Przesłanki takiej w prawie oświatowym jednak nie zawarto. Dodać ponadto należy, że odwołanie nauczyciela bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego z natury rzeczy ma być niezwłoczną reakcją na określone zdarzenia lub zachowania dyrektora szkoły. W tym zakresie decydujące znaczenie ma nie to czy działania dyrektora szkoły są bezprawne lub przez niego zawinione, lecz czy są one tego rodzaju, że z uwagi na konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania szkoły lub inny interes publiczny wymagają natychmiastowego odsunięcia dyrektora z funkcji kierowniczej. Organ odwołujący powziąwszy informacje o takich okolicznościach sam powinien niezwłocznie dokonać ich wnikliwej analizy pod katem zasadność odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska jeszcze przed zakończeniem roku szkolnego. Do rozważenia czy w konkretnej sytuacji zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty nie ma więc potrzeby czekać na prawomocny wyrok sądu karnego. Dlatego dla zastosowania omawianej instytucji istotne znaczenie mają nie tyle prawnokarne skutki działalności dyrektora szkoły lecz dokonana przez właściwy organ ocena zdarzeń i zachowań dotyczących osoby piastującej stanowisko kierownicze w placówce oświatowej.

W rozpoznawanej sprawie Wójt Gmina S. o działaniach T. P. związanych z przeprowadzonym z jej udziałem w 2008 r. konkursem na stanowisko głównego księgowego szkoły dowiedział się nie później niż w 2009 r. Takich ustaleń Sądu I instancji przyjętych w zaskarżonym wyroku nie zakwestionowano w złożonej skardze kasacyjnej. Nie może ulegać wątpliwości, że organ dysponując wskazanymi informacjami i mając świadomość, że wszczęte przeciwko dyrektorce szkoły postępowanie karne nie zostało jeszcze zakończone, powinien sam ocenić całokształt okoliczności dotyczących zachowania się T. P. i rozważyć czy takie poczynania mieszczą się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz uzasadniają natychmiastowe odwołanie jej z funkcji. Tymczasem Wójt Gmina S. nie zadał sobie takiego trudu. W przedmiotowej nie dokonał żadnych samodzielnych ustaleń pozwalających na przyjęcie, że nauczycielka dopuściła się czynów uniemożliwiających dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora szkoły. Na odwołanie T. P. organ zdecydował się dopiero po dwóch latach, po uzyskaniu wyroku sądu karnego, nie zważając przy tym, że w dacie podjęcia zarządzenia orzeczenie to nie było prawomocne, a zatem nie pozwalało na przyjęcie, że wymieniona popełniła czyny, o które została oskarżona.

W tym miejscu przypomnieć należy, że jeżeli chodzi o popełnienie czynu stanowiącego przestępstwo w rozumieniu Kodeksu karnego, to zgodnie z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. W związku z tym faktu popełnienia przestępstwa i konsekwencji z tym związanych nie można ustalać wyłącznie na podstawie czynności postępowania karnego, które nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem. Postępowanie karne uzyskuje szczególne znaczenie prawne dopiero, gdy jest zakończone prawomocnym wyrokiem skazującym lub prawomocnym wyrokiem warunkowo umarzającym postępowanie karne.

Powyższych zasad nie można pomijać także przy interpretacji i stosowaniu art. 38 ust.1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Dlatego nie do przyjęcia jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że nieprawomocny wyrok sądu karnego może upoważniać do odwołania dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego. Samego faktu prowadzenia postępowania karnego- bez analizy okoliczności konkretnego przypadku i bez zgromadzenia rzetelnych dowodów wskazujących na konkretne uchybienia dyrektora szkoły oraz bez rozważenia związanych z tym zagrożeń dla interesu publicznego i prawidłowej działalności placówki oświatowej- nie można zatem kwalifikować jako szczególnie uzasadnionego przypadku, mogącego upoważniać organ do natychmiastowego, w czasie roku szkolnego, pozbawienia nauczyciela funkcji kierowniczej na podstawie art. 38 ust.1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty.

Dodatkowo zaznaczyć należy, że Sąd Okręgowy w L. V Wydział Karny wyrokiem z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił wyrok warunkowo umarzający prowadzone przeciwko T. P. postępowanie i sprawę tę przekazał Sądowi Rejonowemu do ponownego rozpoznania. Zarzucony wymienionej czyn, wbrew twierdzeniom organu, nie został również ustalony w postępowaniu dyscyplinarnym, gdyż -jak wynika z akt sprawy- wszczęte przeciwko niej postępowanie dyscyplinarne zostało zawieszone.

Reasumując stwierdzić należy, że uzasadnienie zarządzenia organu prowadzącego szkołę nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami ustawy oświatowej oraz przepisami postępowania. Wójt Gminy S. zrezygnował z samodzielnej oceny poczynań dyrektora szkoły w kontekście przesłanki przewidzianej w art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku obejmuje tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności przed końcem roku szkolnego (vide wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt I SA 3293/00). Na takie jednak okoliczności organ się nie powołał, wyciągając w istocie negatywne w stosunku dyrektora szkoły konsekwencje wyłącznie na podstawie nieprawomocnego orzeczenia sądu karnego. Takie działania niewątpliwie wskazują na istotne naruszenie prawa i obligowały do wyeliminowania zarządzenia Wójta Gminy S. z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności tego aktu przez sąd administracyjny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.