Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1046/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Przyznano pełnomocnikowi od Skarbu Państwa zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5, ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust 1-3, par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
article: par. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2 i 3, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje adwokat A. B. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia [...]2011 r. odmawiającą W.owi J.owi ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] w M..

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym.

W dniu 3 listopada 2010 r. do Urzędu Miejskiego w M. wpłynął wniosek W. J. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, na działce o nr ewid. [...] w M.. W chwili złożenia wniosku powyższe budynki znajdowały się na działce o nr ewid. [...] w M. i były przedmiotem postępowania budowlanego – legalizacyjnego.

Decyzją z dnia [...] 2010r., Burmistrz Gminy M. wydał decyzję, którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji W. J. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które decyzją z dnia [...] 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza Gminy M.. Organ odwoławczy wskazał między innymi na brak załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, oraz nieprawidłowo wkreślony obszar analizowany.

Decyzję z dnia [...] 2011 r. Burmistrz Gminy M. odmówił W. J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] w M..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż dla przedmiotowej działki nr ewid. [...] nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy tej działki nastąpić może jedynie w decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej organ wskazał, iż w wyniku analizy urbanistycznej i architektonicznej przeprowadzonej na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono, iż sąsiadujące z przedmiotową działką działki o nr [...], 160, 157, 162, 58, 56, 368 stanowią lasy oraz grunty rolne, które są niezabudowane. Najbliżej położona zabudowana działka znajduje się we wsi M. w odległości ok. 1 km.

Burmistrz Gminy M. stwierdził zatem, iż z uwagi na brak w sąsiedztwie jakiejkolwiek zabudowy nie jest możliwe ustalenie wymagań dotyczących kontynuacji funkcji oraz cech i parametrów zabudowy. W związku z powyższym nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powodu braku sąsiedniej zabudowy nie można również określić zgodnie z § 4 -§ 8, Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, oraz geometrii dachu.

Organ zaznaczył także, iż w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2010 r., obszar ten nie został przewidziany pod przyszłą zabudowę

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. J. domagając się jej uchylenia w całości i prosząc o pozytywne rozpatrzenie jego sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż dokonana przez Burmistrza Gminy M. analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo, w szczególności w części graficznej porównano parametry wszystkich nieruchomości zabudowanych znajdujących się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Zarówno analiza jak i projekt decyzji zostały przygotowane przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów i architektów.

Dalej Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji w wyniku poczynionych ustaleń słusznie uznał, że planowana inwestycja nie spełnia kryteriów przewidzianych art. 61 ust 1 ustawy. Projektowana inwestycja nie spełnia bowiem wymogu dotyczącego zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Warunki zabudowy dla przedsięwzięcia budowlanego można ustalić tylko wówczas, gdy nawiązuje ono w zakresie funkcji oraz gabarytów urbanistyczno - technicznych i sposobu zagospodarowania terenu do istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy. Kolegium podkreśliło, iż podziela pogląd przyjęty w orzecznictwie, że zasadę dobrego sąsiedztwa traktować należy szeroko i nie ograniczać konieczności nawiązania do istniejącej zabudowy tylko w stosunku do działek sąsiednich i do tego samego rodzaju zabudowy. W przedmiotowej sprawie jednak, mimo objęcia analizą, maksymalnie szerokiego obszaru jakiego wymagają przepisy, nie można określić dobrego sąsiedztwa z uwagi na brak podobnej zabudowy, do której planowana budowa mogłaby nawiązać.

Organ wskazał jednocześnie, iż wymóg powyższy nie jest konieczny gdy planowana inwestycja będzie posiadała charakter zabudowy zagrodowej jednak w rozpatrywanej sprawie taka ewentualność nie zachodzi. Jakkolwiek zabudowa jednorodzinna jak i zabudowa budynkiem mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą realizacji tego samego celu - zamieszkiwaniu, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo.

Kolegium wyjaśniło, iż pochodną braku sąsiedztwa jest również niemożliwość wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Stosownie do § 4 rozporządzenia obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Gdy nie ma takiej możliwości, dopuszczalne jest inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy. Nie oznacza to jednak, że w takim przypadku możliwe jest wytyczenie jej w sposób dowolny, taki jaki wynika z sposobu usytuowania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości. Wytyczenie innej linii zabudowy, nie kontynuującej linii istniejącej zabudowy możliwe jest tylko wówczas, gdy wynika to z analizy. W rozpatrywanym przypadku, z uwagi na brak zabudowy na całym analizowanym obszarze, taka możliwość nie występuje.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W. J. podnosząc, iż na przedmiotowej działce zamieszkuje już 10 lat. Jago dom posiada adres. Gmina M. wydała zgodę na przyłączenie się do wodociągu, a on płaci za ten grunt podatek. Skarżący zwrócił uwagę, iż być może istnieje możliwość zakwalifikowania jego zabudowy na jego nieruchomości jako zabudowy siedliskowej.

W piśmie procesowym z dna 8 marca 2012 r. pełnomocnika z urzędu W. J. podtrzymał skargę zarzucając dodatkowo, iż organ w ogólnie nie rozważył, czy skarżący może prowadzić działalność rolniczą i tym samym niezasadnie przyjął , iż nie znajdzie zastosowania przepis art. 61 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pełnomocnik podniósł także, iż niewydanie decyzji o warunkach zabudowy doprowadzi do rozbiórki domu zamieszkiwanego przez skarżącego i jego rodzinę a tym samym działanie organów jest niecelowe i sprzeczne z zasadą ochrony słusznego interesu obywateli. Skarżący od 10 lat zamieszkuje na przedmiotowej działce i przez ten czas nie nastąpiła żadna sprzeczność interesów pomiędzy interesem Państwa lub społecznym, a interesem obywateli.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W wyniku przeprowadzonej na podstawie wyżej powołanych przepisów kontroli, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a).

Zgodnie z treścią art.15 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy, powinien zatem dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, mając przy tym na względzie wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia (art. 136 k.p.a.) oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Należy również zauważyć, iż decyzja organu odwoławczego winna spełniać przesłanki formalne wyrażone w art. 107 k.p.a. a w szczególności powinna zawierać uzasadnienie w którym organ w wyczerpujący sposób informuje stronę o motywach, którymi kierował się rozstrzygając sprawę. Ponadto przytoczone w uzasadnieniu decyzji okoliczności powinny odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji, dlatego też pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, rodzi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, iż decyzja organu II instancji nie spełnia wymienionych wyżej przesłanek.

Zgodne z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm. dalej: "u.p.z.p.") wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Co do zasady niespełnienie przez planowaną inwestycje, któregoś z powyższych warunków wyklucza możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] w M., organu obu instancji wskazały brak w sąsiedztwie planowanej inwestycji działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii. Organu wskazały, iż w sąsiedztwie działki W. J. brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Nie został zatem spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. słusznie zauważyło, iż zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, iż w przypadku zabudowy zagrodowej istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji gdy brak jest w sąsiedztwie zabudowanej działki, o której mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ odwoławczy stwierdził jednakże lakonicznie, iż wyjątek określony w art. 61 ust 4 u.p.z.p. nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie wskazując iż zabudowy jednorodzinnej, która pełni funkcję mieszkalną nie można utożsamiać z zabudową zagrodową, która spełnia nie tylko funkcje mieszkalne ale i gospodarcze związane z działalnością rolniczą.

W ocenie Sądu, Kolegium nie wyjaśniło w pełni na jakiej podstawie uznało, iż planowana przez W. J. zabudowa nie ma charakteru zabudowy zagrodowej. Jest to o tyle istotne, iż z uzasadnienia decyzji organów obu instancji, jak i ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika bezspornie, iż W. J. nie prowadzi gospodarstwa rolnego, a planowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej. Z materiału dowodowego – informacji z rejestru gruntów - wynika natomiast, iż przedmiotowa działka nr [...] stanowi grunty rolne a W. J. wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego.

W miejscu tym należy zauważyć, iż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa", zaś pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe wynika z faktu, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1129 z późn. zm.), który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Z samego brzmienia § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynika przy tym, iż przepisy w nim zawarte stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a co za tym idzie brak jest przesłanek do stosowania ich w postępowaniu prowadzonym na postępowaniu odrębnej ustawy w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu. Poza tym trzeba zwrócić uwagę, iż także z brzmienia § 3 powyższego rozporządzenia wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o".

Powyższy pogląd prawny jest przy tym powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym na przykład w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. II OSK 1118/06, czy też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. II SA/Po 504/10.

Skoro zaś w systemie prawa brak jest legalnej definicji pojęcia zabudowy zagrodowej mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, to rzeczą organów stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia, przede wszystkim w oparciu o zasady wykładni językowej.

Zgodnie zaś z definicją słownikową, zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarczymi" (Nowy Słownik Języka Polskiego, PWN W-wa 2002, s. 1211, 1220).

Tym samym pojęcie zabudowy zagrodowej należy definiować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07 oraz wyroki wskazane powyżej).

W świetle zagrodzonego w sprawie materiału nie można zatem wykluczyć, iż planowany na działce nr [...] budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy mają charakter zabudowy zagrodowej. Tym bardziej, że działka ta położona jest niewątpliwie na obszarze wiejskim w otoczeniu gruntów rolnych i lasów. Organ winien zatem wyjaśnić, czy planowana zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej, a w szczególności winien ustalić czy W. J. prowadzi gospodarstwo rolne związane z tą zabudową i czy powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Powyższe ustalenia są niezbędne do jednoznacznego stwierdzenia czy w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Niedokonanie wskazanych wyżej ustaleń świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., a brak odniesienia się w uzasadnienia decyzji do poczynionych w tym zakresie ustaleń stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

W przypadku ustalenia, iż przedmiotowa zabudowa nie ma charakteru zabudowy zagrodowej i w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 61 ust 4 u.p.z.p. organ odwoławczy winien, również zwrócić uwagę, iż w aktach spraw brak jest mapy z prawidłowo zakreślonym obszarem na którym dokonano analizy urbanistycznej i architektonicznej.

W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu Zgodnie z § 3 ust 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy tym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 powoływanego rozporządzenia).

W aktach sprawy, przy decyzji organu I instancji załączono co prawda cześć graficzną analizy w postaci mapy w skali 1:1000 z naniesionym na niej obszarem analizowanym jednak już pobieżna analiza tej mapy prowadzi do wniosku, iż obszar ten został wytyczony niezgodnie z brzmienie przytoczonych przepisów.

Obszar analizowany wyznaczony bowiem został, co potencjalnie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, na mapie, która nie zawiera zobrazowania całości wymaganego prawem obszaru (to jest obszaru położonego w kierunku zachodnim, południowym i wschodnim, od działki, której dotyczy postępowanie).

Zaznaczyć także należy, iż skoro wokół działki budowlanej wyznaczyć należy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, a jednocześnie nie mniejszej niż 50 metrów to oczywistym jest, że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku tego obszaru, tj. być położona w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 10 listopada 2010 r. o sygn. akt II SA/Go 613/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2011 r. o sygn. akt IV SA/Po 158/11 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Natomiast w przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczony zaś został nie w formie okręgu bądź owalu, lecz w formie prostokąta, którego granice w niektórych kierunkach oddalone są od granicy frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy o niespełna jednej szerokości frontu działki (kierunek południowy), lub około dwóch szerokości frontu działki (kierunek zachodni).

W tej sytuacji stwierdzić, należy iż dokonana w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna jest niepełna, nie objęła bowiem całego wymaganego prawem minimalnego obszaru wokół działki nr [...]. Uchybienie to może być o tyle istotne, iż na obszarze, który nie został poddany przedmiotowej analizie i jest niewidoczny na przedłożonej mapie mogą znajdować się działki dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane w sposób, który pozwolili na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Co prawda organ I instancji w uzasadnień swojej decyzji wskazał, że najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 1 km od działki nr [...], jednak stwierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale, a w szczególności i z sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wskazane powyżej uchybienia świadczą, iż również decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. tj z naruszeniem zasady dochodzenia prawdy obiektywnej w oparciu o kompletny, zgromadzony zgodnie z przepisami prawa i całościowo interpretowany materiał dowodowy. Jednakże w przypadku ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 61 ust 4 u.p.z.p., powyższe uchybienia przy wyznaczania obszaru analizowanego nie będzie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych też przyczyn, na tym etapie Sąd uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ winien dokładnie ustalić rzeczywisty charakter planowanej na działce nr [...] zabudowy i czy w przedmiotowej sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

O zwrocie kosztów orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1-3 i §18 ust. 1 pkt 1 lit. c i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.