Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 829/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 a ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marek Wroczyński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. i J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 341/13 w sprawie ze skargi M. L. i J. L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 341/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. L. i J. L. na decyzję Wojewody lubelskiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej jako Prawo budowlane), Prezydent Miasta Zamość uchylił decyzję własną z dnia 7 czerwca 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. i J. L. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego (gabinety lekarskie) o dalsze gabinety lekarskie wraz z zapleczem dla potrzeb niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej na działce nr [...]/1 przy ul. [...] w Zamościu.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że małżonkowie L. dokonali istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego im w dniu 7 czerwca 2005 r. pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku, w konsekwencji czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wydał w dniu [...] grudnia 2010 r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wszystkie dokonane zmiany. W związku z tym, że decyzja z dnia [...] lutego 2011 r., stała się ostateczna, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu wystąpił do Prezydenta Miasta Zamość o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2005 r.

Wobec powyższego, Wojewoda Lubelski uznał uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ pierwszej I instancji za zasadne. Powołując się na treść art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego podkreślił, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji z dnia 3 lutego 2011 r. obligowało Prezydenta Miasta Zamość do uchylenia decyzji własnej o udzieleniu inwestorom pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił ponadto, że prezydent, jako organ administracji architektoniczno – budowlanej, nie jest władny ocenić, czy obiekt budowany jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym bądź innymi warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, czy z istotnymi odstępstwami od przedmiotowego projektu czy warunków. Ocena ta należy bowiem wyłącznie do kompetencji nadzoru budowlanego.

Skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego wnieśli M. i J. L..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie opisanym na wstępie wyrokiem oddalając skargę wyjaśnił, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, spełnia hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, co skutkuje wydaniem przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (jeżeli nie zostały zakończone), a następnie – w ciągu 2 miesięcy od wydania tego postanowienia – wydaniem przez ten organ decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Zdaniem Sądu brzmienie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie nasuwa wątpliwości, że niezwłocznie po tym, gdy decyzja organu nadzoru budowlanego wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanie się ostateczna, organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wydać decyzję uchylającą pozwolenie na budowę. Oznacza to, że jedyną i wystarczającą przesłanką uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego nakładającej na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dokonane odstępstwa od projektu bądź innych warunków pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie była to decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2011 r.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego organ architektoniczno - budowlany nie jest uprawniony do badania legalności decyzji organu nadzoru budowlanego nakładającej na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Jest on związany treścią decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stąd nie może dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy. Natomiast przedłożony projekt zamienny zostanie poddany ocenie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego który, zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

We wniesionej skardze kasacyjnej małżonkowie L. zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 26 a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę następuje bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania w każdym przypadku wystąpienia przesłanki w postaci decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy,

2) naruszenia przepisów postępowania tj.:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a." polegające na tym, że Sąd nie odniósł się do zarzutów skarżącego wymienionych w skardze oraz piśmie z dnia 7 listopada 2013 r. oraz że błędnie wskazała jako podstawę rozstrzygnięcia art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego,

- art. 145 § 1 pkt 1 l;it. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 Kpa poprzez błędną interpretację, iż organ administracji nie jest zobligowany do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego przed wydaniem decyzji uchylającej własną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższymi zarzutami wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że oparcie się organu i Sądu na ścisłej literalnej wykładni art. 36a ust. 2 i przyjęcie że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi jedyną przesłankę uchylenia pozwolenia na budowę nie da się pogodzić z wykładnią celowościową tych przepisów. Celem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej pozwolenia na budowę jest dokonanie przez inwestora znacznych odstępstw od zatwierdzonego projektu architektonicznego. W ocenie skarżących kasacyjnie nie można dopuścić do sytuacji, w której organ administracji architektoniczno – budowlanej uchyla decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę nie analizując jakie ustalenia poczynił organ nadzoru budowlanego. Stosując wykładnie celowościową należy przyjąć, że ustawodawca miał zamiar umożliwić stronie dokonanie istotnych odstępstw za uprzednią zgodą właściwego organu. Skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, że odstąpienie od projektu nawet takie, które organ nadzoru budowlanego uznał za istotne, nie powinno powodować uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego wymagało wzięcia pod uwagę przyczyn odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i niezależnych od strony okoliczności, które ujawniły się w trakcie prac budowlanych. Zdaniem skarżących kasacyjnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika wprost jakie ostatecznie przepisy zastosował Sąd wydając taki wyrok oraz jaka operacja logiczna doprowadziła do zastosowania określonych norm prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał ten drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz.120 ).

W ramach postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mających istotny wpływ na wynik postępowania autor skargi kasacyjnej wskazuje naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Nie może być natomiast skuteczne wskazywanie na naruszenie tego przepisu w celu kwestionowania dokonanej przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego( wyrok NSA z 18 marca 2014 roku, syg. akt I GSK 1138/12).

Powoływanie się na brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze oraz wskazywanie błędnej podstawy wyroku nie może doprowadzić do uznania podnoszonego zarzutu za usprawiedliwiony.

Zwrot normatywny ,, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ‘’ zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko takie naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego( wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 roku, syg. akt II GSK 2084/13).

Autor skargi kasacyjnej sam zauważa, że sąd pierwszej instancji wskazał, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było zbadanie czy w obrocie prawnym istnieje decyzja nakładająca obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W tej sytuacji nawet brak odniesienia się do podnoszonego zarzutu w skardze można uznać za uchybienie, które w żadnym stopniu nie mogło mieć wpływu na wydane rozstrzygniecie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. należy zauważyć, iż podnoszony zarzut braku dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych sprowadza się do zarzutu niewzięcia pod uwagę okoliczności dotyczących wykonywania przez skarżącą kasacyjnie robót budowlanych i odstępstwa od tychże robót oraz przyczyn odstępstwa.

Organy mają obowiązek w toku postępowania przeprowadzić czynności i wziąć pod uwagę okoliczności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, nie zaś wszelkie możliwe do przeprowadzenia czynności. Okoliczności na które wskazuje autor skargi kasacyjnej mogły być rozważane w postępowaniu o nałożenie obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego.

Odnosząc się zaś do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego - przepisu art. 36a ust.2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż błędny jest pogląd sądu, że zastosowanie tego przepisu nie wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania administracyjnego, a wystarczające jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego należy uznać go za nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z wyżej powołanym przepisem art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust.1 pkt 3. Wykładnia przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Jego gramatyczne brzmienie jest oczywiste. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowalnych, to organ, który wydał wcześniej pozwolenie na budowę je uchyla( wyrok NSA z 1 lutego 2011 roku, syg. akt II OSK 257/10).

W niniejszym postępowaniu w dniu 3 lutego 2011 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Zamościu wydał na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzję, nr PINB.7356/107/2010 mocą której nałożył na inwestorów M. i J. małżonków L. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowalnego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową istniejącego budynku usługowego( gabinety lekarskie) o dalsze gabinety wraz z zapleczem dla potrzeb niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej na działce nr [...]/10 przy ul. [...] w Zamościu w terminie do 4 maja 2011 roku.

W sytuacji gdy obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to organ architektoniczno – budowlany miał obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie przepisu art. 36a ust.2 Prawa budowlanego. Zarzuty co do podstaw wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu budowalnego zamiennego z dnia 3 lutego 2011 roku, nie mogą mieć wpływu na legalność kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji.

Rozumienie przepisu art. 36a ust.2 Prawa budowlanego zaprezentowane przez autora skargi kasacyjnej i wskazywanie, że nawet istotne odstąpienie od założeń projektu budowalnego nie powinno stanowić podstawy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa i pogląd ten w żadnym stopniu nie uzasadnienia, iż doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36a ust.1 Prawa budowlanego.

Z wymienionych wyżej względów skarga kasacyjna jako nie mająca nieusprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.