Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1703/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 651/18 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 grudnia 2018 roku sygn. akt IV SA/Gl 651/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Na mocy tej decyzji odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w postaci kopii wszystkich dokumentów zarówno wytworzonych, jak i będących w posiadaniu Urzędu Gminy O., w tym korespondencji e-mailowej, związanych bezpośrednio z zamówieniami publicznymi, dla których zastosowano przepisy zawarte w zarządzeniu z dnia 27 stycznia 2015 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej wyrażonej w złotych wartości progowej 30 000 euro, począwszy od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek. Po stronie wnioskodawcy nie stwierdzono szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu tej informacji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo uznały, że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018, poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.". Wskazano, że udostępnienie żądanych we wniosku danych nie polega wyłącznie na czynności materialno-technicznej i nie jest pozbawione konieczności przetworzenia informacji prostych. Podkreślono, że przygotowanie żądanego przez skarżącego zestawienia wymaga pracochłonnego przygotowania, związanego ze znacznymi nakładami organizacyjnymi, czasowymi i koniecznością zaangażowania wielu pracowników organu. Efektem wymienionych działań będzie zaś wytworzenie jakościowo nowej informacji i to specjalnie na potrzeby skarżącego.

Skargę kasacyjną złożył M. P., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie w zakresie kwalifikacji udostępnianej skarżącemu informacji jako informacji przetworzonej, podczas gdy z zakresu żądanej przez skarżącego informacji wynikało, że stanowi informację prostą, w szczególności z uwagi na sposób jej udostępnienia, tj. poprzez dokonanie prostego powielenia dokumentów znajdujących się w Urzędzie Gminy O., bez konieczności wytwarzania nowych informacji czy dokumentów;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie w zakresie, w jakim dotyczył on uznania, że skarżący był zobowiązany do wykazania interesu publicznego w udostępnieniu mu informacji publicznej w żądanym przez niego zakresie w związku z faktem, że informacja ta była informacją przetworzoną, podczas gdy informacja żądana przez skarżącego nie nosiła cech informacji przetworzonej – była zatem informacją publiczną prostą – a co za tym idzie nie było podstaw do żądania wykazywania przez skarżącego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie w zakresie kwalifikacji zakresu udostępnianej skarżącemu informacji jako informacji przetworzonej, podczas gdy z zakresu czynności, jakie organ udostępniający miałby podjąć celem udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego informacji wynika, że czynności te były prostymi, technicznymi czynnościami polegającymi na zebraniu istniejącej w wydziałach Urzędu Gminy dokumentacji – co wskazuje na prosty charakter udostępnianych informacji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wnioskodawca zwrócił się o wydanie mu kopii konkretnego zakresu dokumentacji, nie wnosił o dokonanie wyboru z niej konkretnych dokumentów, czy o sporządzenie wyciągu bądź zbiorczego zestawienia danych. Żądanie skarżącego odnosiło się zatem tylko i wyłącznie do sporządzenia kopii, zakres żądania nie powodował konieczności sporządzania nowych informacji. Podkreślono, że czynności, jakie zmuszony byłby podjąć organ, sprowadzałyby się do prostych czynności pracowników Urzędu Gminy polegających na dokonaniu kserokopii i wydruków istniejących dokumentów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w ramach organizacji Urzędu Gminy dokumenty powinny być odpowiednio posegregowane i ich odnalezienie nie powinno wymagać podjęcia ponadstandardowych czynności.

W ocenie autora skargi kasacyjnej bez znaczenia dla oceny charakteru informacji powinna być ilość żądanych przez skarżącego dokumentów. Zwrócił uwagę na brak jakichkolwiek wytycznych dotyczących tego, od jakiej ilości żądanych danych można mówić o informacji przetworzonej ani tego, jak znaczne ma być zaangażowanie (pod względem osobowym i czasowym) pracowników danej jednostki, aby stanowiło wyznacznik dla rozróżnienia informacji przetworzonej od prostej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Nie zarzucono natomiast naruszenia przepisów postępowania na podstawie, których Sąd pierwszej instancji zaaprobował ustalenia faktyczne organów administracji, i w oparciu o które wydał zaskarżony wyrok. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów kasacyjnych, mając na względzie te niepodważone w skardze kasacyjnej ustalenia faktyczne. Z ustaleń tych wynika, że żądania wnioskodawcy obejmują udostępnienie kopii wszystkich dokumentów, zarówno wytworzonych jak i będących w posiadaniu Urzędu Gminy O. w tym również korespondencję e-mail, związanych bezpośrednio z zamówieniami publicznymi, dla których zastosowano przepisy zawarte w zarządzeniu w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej wyrażoną w złotych wartość progową 30000 euro. Wnioskodawca zakres czasowy określił od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia udzielania odpowiedzi. Do dnia 19 kwietnia 2018 r. Gmina O. zawarła łącznie 252 różnego rodzaju umów, w których była stroną. Zakres przedmiotowy umów był wielowątkowy i dotyczył różnych obszarów działalności gminy, a określonych m.in. w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Do zawarcia przedmiotowych umów niezbędne było uprzednie przygotowane dokumentacji wynikającej z przywołanego zarządzenia. Ustalono, że udzielono łącznie około 2302 zamówień publicznych w trybie tegoż zarządzenia. Dla opracowania wniosku we wskazanym zakresie należałoby więc podjąć szereg czynności organizacyjnych, a to: odszukanie i wyselekcjonowanie z dokumentów znajdujących się w Urzędzie Gminy wszystkich materiałów związanych z zastosowaniem do nich tego zarządzenia. Następnie przydzielanie ich poszczególnym pracownikom gminy według ich kompetencji, a potem odszukanie, skompletowanie wszystkich załączników składających się na całą procedurę związaną z wyłonieniem oferentów, przygotowanie materialno-techniczne tych dokumentów i ułożenie odpowiedzi zbiorczej w logiczną i sensowną całość, dokonanie skopiowania tych dokumentów z uwzględnieniem ich anonimizacji i końcowe przygotowanie ich do wysyłki zgodnie z ustalonymi we wniosku kryteriami. Czynności te w istotnym wymiarze sekwencji czasowej stanowiącej ogólny wymiar dziennych godzin urzędowania wypełniałyby obowiązki pracowników. Łączna liczba dokumentów, które wymagają opracowania i przygotowania w sposób opisany powyżej wynosiła ok. 5783 sztuk. Całościowe zadośćuczynienie żądaniu wnioskodawcy, biorąc pod uwagę wielorodzajową sekwencję opisanych czynności zaangażowałaby co najmniej połowę określonego tygodniowym wymiarem czasu pracy pracownika, przy założeniu, że kompleksowe sporządzenie dokumentacji, mającej stanowić pełną odpowiedź na żądanie wnioskodawcy, zajmie pracownikom 30 dni. W zestawieniu z liczbą pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych i przedmiotowo związanych z przygotowaniem wniosku według życzenia skarżącego, w sposób ponadprzeciętny byliby oni zaangażowani, tak by spełnić wymagania w nim zawarte.

Należy również zauważyć, że w myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1), co zdaje się czynić w pewnym zakresie autor skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96.

Ze skargi kasacyjnej M. P. wynika, że zarzucono naruszenie art. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie. Zatem nie zarzucono błędnej wykładni tego przepisu. W rezultacie należy przyjąć, za prawidłową wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 3 ust. 1 u.d.i.p. obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd pierwszej instancji wskazał w szczególności, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012r. sygn. akt I OSK 1477/12 i z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05, CBOS). Sąd wyróżnił dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak, zgodnie z pierwszą z nich tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany podmiot w celu wytworzenia informacji przetworzonej mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s. 133). Z kolei druga koncepcja tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania, polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P. Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s. 85-86). W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie - również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności - nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca. A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą żądanie w sposób zupełny (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05, i z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 369/16, CBOS). Należy przy tym podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z realizacją tych czynności tak, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy (por. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91 - 93). Charakterystyczny dla informacji przetworzonej jest proces przetwarzania, w którym istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie tej informacji. Ten wysiłek intelektualny prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji wobec materiału wyjściowego. "Mamy tu zatem do czynienia z opracowaniem informacji jednostkowych i wykreowaniem nowego typu informacji, które można określić mianem informacji źródłowych" (por. E. Jarzęcka-Siwik, Ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej. Przegląd Sądowy Nr 7-8 z 2004, s. 157). Zgodnie z tym stanowiskiem informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego zestawiania lub usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) i nadania skutkom tego działania cech informacji (por. H. Izdebski -Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2001 r. s. 31, R. Stefanicki - Ustawa o dostępie do informacji publicznej - Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego PiP 2004 r., nr 2, s. 97). Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji.

Sąd pierwszej instancji uznał za przeważającą wykładnię, zgodnie z którą przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy proste zsumowanie danych są tego rodzaju zabiegami, które nie pozwalają mówić o "przetworzeniu", a co najwyżej o "przekształceniu" informacji w inną formę i nie stanowi informacji przetworzonej. Na tym więc również polega różnica pomiędzy informacją prostą, tj. zawierającą się w istniejącym dokumencie, a informacją przetworzoną, która musi zostać dopiero wytworzona w oparciu o istniejące dokumenty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1727/09, publ. CBOS). W przypadku bowiem zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej, prawo do jej uzyskania zostało przez ustawodawcę ograniczone. Rozwiązanie to miało "stanowić swego rodzaju ochronę podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej przed zalewem wniosków od osób prywatnych, które dotyczą udostępnienia informacji przetworzonej. Brak tego przepisu zmusiłby te podmioty do rozbudowy swoich komórek organizacyjnych zajmujących się bezpośrednio obsługą osób wnioskodawców, co groziłoby nawet paraliżem pracy administracji" (Tomasz R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2004 r., s. 103).

Porządkując stanowisko Sądu pierwszej instancji i uzupełniając je, a to z uwagi na przedstawienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądów przemawiających jedynie na korzyść skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę stwierdza, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Tym bardziej zatem wymagało dokonania jego wykładni. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12); "jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji" (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15;

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

W orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15). Zaakcentować należy, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie.

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że informacja publiczna, której udostępnienia domagała się strona skarżąca kasacyjnie ma charakter informacji przetworzonej. Do takiego trafnego wniosku doszedł też Sąd pierwszej instancji. To oznacza że w tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował wykładnię i zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez organ. Słusznie wskazuje ten Sąd, że "musiałaby zostać wykonana czasochłonna praca związana z udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Udostępnienie żądanych we wniosku danych, nie polegać będzie wyłącznie na prostej czynności materialno-technicznej i nie jest pozbawione konieczności przetworzenia informacji prostych. Organ I instancji nie dysponuje żądanym zestawieniem dokumentów. Czynności, do których zobligowany byłby organ, wymagają zaangażowania dodatkowych sił i środków w celu wykonania żądanego zestawienia. Oznacza to też po stronie organu, konieczność pewnego intelektualnego zaangażowania w weryfikację przetwarzanego przez organ zasobu informacyjnego. Przygotowanie żądanego zestawienia wymaga pracochłonnego przygotowania, związanego ze znacznymi nakładami organizacyjnymi, czasowymi i koniecznością zaangażowania wielu pracowników. Nie jest to, jak twierdzi skarżący proste zestawienie. Efektem wymienionych działań jest wytworzenie jakościowo nowej informacji i to specjalnie na potrzeby skarżącego, co wskazuje, iż żądanie obejmuje swym zakresem informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.".

Skarżący kasacyjnie w swoim wniosku z dnia 6 grudnia 2017 r. zażądał wszystkich dokumentów związanych z zamówieniami publicznymi nieprzekraczającymi wartości 30000 euro, od 1 stycznia 2017 do dnia udzielenia informacji. Biorąc pod uwagę przedstawiony stan faktyczny, szczególnie co do zakresu czynności niezbędnych do realizacji wniosku, nie ulega wątpliwości, że zakres tak skonstruowanego wniosku skarżącego kasacyjnie jest szeroki, zwłaszcza przedmiotowo i czasowo – obejmuje bowiem ponad rok, dotyczy bardzo dużej ilości dokumentów, jak ustalił organ 5783. Informacja, której domaga się skarżący istnieje ale w postaci rozproszonej. Dodatkowo należy zauważyć, że wnioskodawca wskazał też na korespondencję e-mailową. Uwzględnienie tak skonstruowanego wniosku wymagało zatem nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych z przeglądaniem i kopiowaniem dokumentów, lecz znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej analizy dokumentów, czynności związanych z ich przeglądaniem i dostosowaniem do przedmiotu żądania oraz wykreowania nowej informacji w postaci zestawienia dokumentów, którego organ nie posiada w swojej dokumentacji, a także wykonania szczegółowej, szerokiej anonimizacji. Informacje, których udostępnienia domagał się wnioskodawca nie były gromadzone według kryteriów wskazanych we wniosku z dnia 6 grudnia 2017 r., co oznacza, że konieczne byłoby dokonanie analizy posiadanych dokumentów pod kątem ustalenia ich treści odpowiadającej żądaniu wnioskodawcy i dopiero w wyniku tej analizy możliwe byłoby przygotowanie wnioskowanego zestawienia. Działalnie takie w realiach niniejszej sprawy związane byłoby również z istotnym i takim zaangażowaniem pracowników organu, które w konsekwencji mogłoby wpłynąć negatywnie na bieżące wykonywanie zadań przez organ.

Konsekwencją przyjęcia, że skarżący żąda informacji przetworzonej była konieczność stwierdzenia, że udostępnienie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym w skardze kasacyjnej kwestionuje się tylko sam fakt nałożenia takiego obowiązki na wnioskodawcę. Nie podważa się natomiast tego, że skarżący nie wykazał okoliczności, z których wynikałoby, że udostępnienie mu żądanej informacji publicznej, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W konsekwencji, nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że błędnie zastosował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i należy stwierdzić, iż brak było przesłanek z art. 145 § pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi przez ten Sąd.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.