Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 764/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i 9 , art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: - § 14 ust. 1, - § 14 ust. 2, - § 14 ust. 3, - § 14 ust. 4 z wyłączeniem pkt 5 oraz pkt 6 lit. d, - § 14 ust. 8, - § 14 ust. 9 z wyłączeniem pkt 5 oraz pkt 6 lit. e, - § 14 ust. 13, - § 14 ust. 14, - § 14 ust. 15, - § 14 ust. 20 z wyłączeniem pkt 5 oraz pkt 6 lit. d oraz części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 22 MNU, 23 MNU, 1 RM, 2 RM, 3 RM, 4 RM, 5 RM, 6 RM, 7 RM, 8 RM, 9 RM, 10 RM, 11 RM, 12 RM, 20 MN, 21 MN, 27 MN, 28 MN, 29 MN, 30 MN, 31 MN, 32 UTL, 33 UTL, 34 UTL, 35 UTL, 36 UTL, 37 UTL, 38 UTL, 39 UTL, 40 UTL, 61 R, 62 R, 63 R oraz 64 R; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2013 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla miejscowości S.

Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł w piśmie z dnia 28 lutego 2014 r. Wojewoda [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Dz. U. Nr 130, poz. 871) w związku z art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), poprzez wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawniej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią);

2. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przeznaczenie w ramach jednej jednostki terenowej, zarówno pod zabudowę: mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oraz poprzez brak określenia wysokości zabudowy dla wszystkich rodzajów budynków.

Na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części tekstowej oraz graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami:

- 22MNU i 23MNU, stanowiących tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej;

- 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM, 6RM, 7RM, 8RM i 9RM, stanowiących tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej;

- 20MN, 21 MN, 27MN, 28MN, 29MN, 30MN i 31MN stanowiących tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

- 32UTL, 33UTL, 34UTL, 35UTL, 36UTL, 37UTL, 38UTL, 39 UTL, 40 UTL stanowiących tereny zabudowy letniskowej i rekreacyjnej;

- 61R, 62R, 63R i 64R, stanowiących tereny rolnicze z dopuszczalną realizacją siedlisk rolniczych - w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności części tekstowej, o której mowa w § 8 pkt 4 zd. 2 uchwały, w brzmieniu: "Na obszarze tym realizacja nowej zabudowy może odbywać się po wybudowaniu odpowiednich zabezpieczeń powodziowych"; a ponadto części tekstowej oraz graficznej (załącznik nr 1 do uchwały), w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 10RM, 11RM i 12RM.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że stosownie do obowiązujących przepisów projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został w stosownym trybie uzgodniony z dyrektorem regionalnym zarządu gospodarki wodnej, a uzgodnienie to jest wiążące. Przywołał też orzecznictwo wskazujące na poprawność sformułowania poszczególnych zapisów planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 720/14 w punkcie pierwszym stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie § 8 pkt 4 zd. 2, w punkcie drugim w pozostałym zakresie skargę oddalił.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, iż skarga Wojewody [...] została wniesiona na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 594). Ocena zgodności zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w tej ustawie z jednoczesnym zastosowaniem przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu, jeżeli ustawa do nich odsyłała. Konieczność stosowania przepisów odrębnych wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takimi przepisami odrębnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 145). Pojęcie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zdefiniowano w art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy jako:

a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat;

b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat;

c) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18 ustawy Prawo wodne, stanowiące działki ewidencyjne;

d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Ustawa wyróżnia też "obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi". Są to określone we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego obszary, na których istnieje znaczące ryzyko powodzi lub jest prawdopodobne wystąpienie znaczącego ryzyka powodzi (art. 9 ust. 1 pkt 6b ustawy). W wyniku przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 15 lutego 2011 r. nr 32 poz. 159) "obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią" zostały uznane za "obszary szczególnego zagrożenia powodzią". W art. 17 ww. ustawy nowelizacyjnej z 2011 r. jednoznacznie wskazano, że obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: zawarte w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy - uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy do dnia uwzględnienia, odpowiednio, w tych dokumentach obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy, czyli map zagrożenia powodziowego. Jak stanowi art. 17 ust. 2 ww. ustawy z 2011 r. owe dotychczasowe obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy. Głównym celem dokonanej w 2011 r. nowelizacji ustawy Prawo wodne była transpozycja do polskiego systemu prawnego postanowień Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ws. oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, (tzw. Dyrektywa Powodziowa), uzupełnienie transpozycji do polskiego prawa postanowień tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej, a także zweryfikowanie i poprawa tych przepisów obowiązującej ustawy, które utrudniają prawidłowe stosowanie ustanowionego Prawem wodnym systemu gospodarowania wodami, w zakresie wprowadzanych zmian. Część terenów objętych zaskarżonym planem znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, wyznaczonym w Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi - dla rzeki [...]. Jak wynika z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia map zagrożenia powodziowego. Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ustawodawca wprowadził generalny zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk oraz 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Zakazy te wynikają wprost z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i mają charakter powszechny. Do ich respektowania są zobligowane m.in. wszelkie organy administracji publicznej podejmujące jakiekolwiek rozstrzygnięcia administracyjne, w tym w szczególności organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami czy organy właściwe w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wyjątkowo, jak stanowi art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią może, w drodze decyzji zwolnić od zakazów wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywanie urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od ww. zakazów jest weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2 art. 88 l ustawy, jaką jest nieutrudnianie ochrony przed powodzią. Zarówno generalny zakaz zabudowy czy rozbudowy jak i indywidualne odstępstwa od tego zakazu są wynikiem realizacji spoczywającej na państwie ochrony przeciwpowodziowej. Obowiązek ten sprowadza się do wprowadzenia ram prawnych i administracyjnych, dążących do skutecznego zniechęcania do podejmowania działań stanowiących zagrożenie dla życia i mienia. Musi on być interpretowany jako obowiązek znajdujący zastosowanie w kontekście każdej podejmowanej czynności, a więc zarówno publicznej jak i prywatnej. Jak z powyższego wynika, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią co do zasady istnieje ustawowy zakaz lokowania nowej zabudowy czy rozbudowy zabudowy już istniejącej z dopuszczalnymi w ramach określonej ustawą procedury wyjątkami.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w tym zakresie stanowisko skarżącego wojewody jest w pełni uzasadnione i wynika wprost z przywołanych wyżej przepisów prawa. Sąd nie podzielił jednak poglądu wojewody, że zaskarżony plan miejscowy nie uwzględnia powyższych przepisów, a w konsekwencji jest nieważny. Granice wyznaczonych w studium ochrony przeciwpowodziowej obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zostały naniesione na część graficzną planu i opisane w legendzie mapy. Jak wynika z warunków określonych w części tekstowej planu obowiązującej dla poszczególnych jednostek terenowych w zakresie kwestionowanych przez wojewodę terenów 22MNU i 23MNU, 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM, 6RM, 7RM, 8RM i 9RM, 20MN, 21 MN, 27MN, 28MN, 29MN, 30MN, 32UTL, 33UTL, 34UTL, 35UTL, 36UTL, 37UTL, 38UTL, 39 UTL, 40 UTL, 61R, 62R, 63R i 64R jednoznacznie zostało określone, że są to obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz że bezpośrednie zastosowanie mają do nich przepisy ustawy Prawo wodne.

Powyższe zdaniem Sądu pierwszej instancji wyczerpuje wymogi stawiane w art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Czego innego dotyczy natomiast delegacja ustawowa dopuszczająca w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym ustanowienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osobnego, a więc wynikającego z inicjatywy gminy, zakazu zabudowy. Określona w pkt 9 art. 15 ust. 2 powyższej ustawy kompetencja do ustanawiania w miejscowym planie zakazów zabudowy wiąże się np. z kształtowaniem przestrzeni publicznej na terenie gminy poprzez samodzielne określanie terenów zieleni w postaci parków czy terenów rekreacyjnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji za niezasadne należy natomiast uznać żądanie "przenoszenia" bezpośrednio do części tekstowej miejscowego planu treści przepisów innych powszechnie obowiązujących aktów prawnych. Nakazując uwzględnienie studiów ochrony przeciwpowodziowej oraz przepisów odrębnych w planie miejscowym ustawodawca miał na celu jednoznaczne wskazanie w planistycznym akcie prawa miejscowego charakterystycznych obszarów objętych odrębnymi przepisami. Nie oznacza to jednak, że treść tych przepisów ma być wprost przenoszona do części tekstowej miejscowego planu ponieważ z chwilą uchwalenia planu ustanowione przez Radę Gminy przepisy stanowią osobną od ustawy podstawę prawną określającą sposób i warunki zagospodarowania danego terenu. Tego rodzaju podwójny zakaz (bo wynikający zarówno z ustawy Prawo wodne, jak i z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie znajduje uzasadnienia – o ile jego podstawą są jedne i te same okoliczności a więc np. określenie zagrożenia powodziowego wynikającego ze studium ochrony przeciwpowodziowej.

W kwestionowanym przez skarżącego § 8 pkt 4 zd. 2 uchwały ustanowiono bowiem zapis w brzmieniu: "Na obszarze tym realizacja nowej zabudowy może odbywać się po wybudowaniu odpowiednich zabezpieczeń powodziowych". Zdaniem Sądu ustanowienie w planie miejscowym powyższego przepisu oznacza, że jakikolwiek proces budowlany na spornym terenie jest dopuszczalny jedynie pod warunkiem "wybudowania odpowiednich zabezpieczeń powodziowych". Pomijając kwestię niejasności tego przepisu (bo nie wskazano o jakie zabezpieczenia chodzi i przez kogo miałyby zostać wybudowane i w jakim terminie) - ustanowienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tego rodzaju zapisu skutkuje niedopuszczalnością jakiejkolwiek nowej zabudowy czy rozbudowy obiektów już istniejących do czasu "wybudowania odpowiednich zabezpieczeń powodziowych" nawet pomimo uzyskania w drodze decyzji administracyjnej zwolnienia z zakazu, o jakim mowa w art. 88l ustawy. Tak ustanowione w planie miejscowym nakazy czy zakazy np. odnośnie do prawa zabudowy stanowią osobną, niezależną od ustawy Prawo wodne, a wynikającą z aktu prawa miejscowego podstawę prawną zakazującą jakiejkolwiek zabudowy na danym terenie. Tego rodzaju zapis w planie miejscowym byłby wiążący zarówno w przypadku uchylenia czy choćby zmiany art. 88l ustawy jak i określonego w art. 88l ust. 2 ustawy uzyskania zwolnienia regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej z ww. zakazu.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził nieważności § 8 pkt 4 zd. 2 zaskarżonej uchwały jako wprowadzającego po pierwsze podwójny zakaz oparty o art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie o art. 15 ust. 2 pkt 7 powyższej ustawy - gdyż ten ostatni wynika z ustawy. Stwierdzenie nieważności tej części planu wynikało z braku precyzji w zakresie sformułowania warunkującego zwolnienie z zakazu poprzez wybudowanie "odpowiednich zabezpieczeń powodziowych".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...]. Wyrok zaskarżono w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji oddalił skargę tj. w odniesieniu do:

I. części tekstowej oraz graficznej (załącznik nr 1 do uchwały), w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami:

- 22MNU i 23MNU, stanowiących tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej;

-1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM, 6RM, 7RM, 8RM i 9RM, stanowiących tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej;

- 20MN, 21MN, 27MN, 28MN, 29MN, 30MN i 31MN, stanowiących tereny zabudowy

mieszkaniowej jednorodzinnej;

- 32UTL, 33UTL, 34UTL, 35UTL, 36UTL, 37UTL, 38UTL, 39UTL i 40UTL, stanowiących tereny zabudowy letniskowej i rekreacyjnej;

- 61R, 62R, 63R i 64R, stanowiących tereny rolnicze z dopuszczalną realizacją siedlisk rolniczych, w zakresie, w jakim dopuszcza ona do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

II. części tekstowej oraz graficznej (załącznik nr 1 do uchwały), w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM, 6RM, 7RM, 8RM i 9RM, 10RM, 11RMU2RM.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

I. art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), w związku z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Dz. U. Nr 130, poz. 871);

II. art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z przepisami prawa w brzmieniu obowiązującymi w dacie podjęcia uchwały: art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.); § 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205z późn. zm.), § 68 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.) oraz ust. 1 pkt 5 Załącznika Nr 6 do ww. rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 720/14, w części, w której Sąd skargę oddalił i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej skargą i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2674/14 uchylił punkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w myśl art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego m.in. zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym, określa się obowiązkowo m.in. "(...) granice i sposoby zagospodarowania (...) obszarów szczególnego zagrożenia powodzią" (art. 15 ust. 2 pkt 7 powyższej ustawy). Ustalenia wiążące gminę przy sporządzaniu planu miejscowego zawarte są m. in. w ustawie z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 88k pkt 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że "Ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych". Z kolei z art. 88l ust. 1 powyższej ustawy wprost wynika, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych. Natomiast możliwość odstępstwa od przywołanego wyżej zakazu realizacji obiektów budowlanych, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, reguluje art. 88l ust. 2 powyższej ustawy. Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że co do zasady na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, nie jest możliwa realizacja zabudowy, w tym także zabudowy mieszkaniowej. Wyjątkiem od tej reguły, na czym Sąd pierwszej instancji oparł swoje stanowisko, jest uzyskanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej wydanej przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Istotne przy tym jest to, że ma ona charakter czasowy, tj. wygasa, jeśli w terminie 2 lat, w którym stała się ostateczna, nie uzyskano wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (art. 88l ust. 4-6 ustawy Prawo wodne).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny normy planistyczne, zawarte w akcie prawa miejscowego, muszą być zgodne (niesprzeczne) z normami ustawowymi, jako hierarchicznie wyższymi. Rada gminy, nie posiada uprawnienia, wyrażonego w formie upoważnienia ustawowego, do umieszczania w planie zagospodarowania przestrzennego, kwestii dotyczących uzyskania decyzji administracyjnych, o których mowa w przepisach odrębnych z zakresu prawa wodnego. Podkreślił, że ilekroć ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania zwolnienia, wprost o tym stanowi w ustawie. Kompetencje i zadania właściwych organów określone są w konstytucji i ustawie i nie mogą być powtarzane, bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego.

Ponadto zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji pominął brak określenia w § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały w ramach jednostek terenowych 1RM-6RM parametru wysokości zabudowy w stosunku do budynków inwentarskich dopuszczonych ustaleniami planu, a wchodzących w skład zabudowy zagrodowej, jak również brak określonej wysokości zabudowy dla zabudowy usługowej wolnostojącej dopuszczonej do realizacji w ramach jednostek terenowych 10RM i 11 RM ujętych w § 14 ust. 3 uchwały. Brak powyższego parametru stanowić może w praktyce o braku możliwości wykonalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji nie tylko samego obiektu inwentarskiego, ale ogólnie zabudowy zagrodowej.

Brak szczegółowych ustaleń w tym zakresie może skutkować tym, że nie będzie możliwa zabudowa usługowa dla jednostek terenowych 10RM i 11 RM.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do tych terenów narusza przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, że istota poniesionych w skardze zarzutów w zasadniczy sposób wiąże się z zarzutami dotyczącymi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i przekroczenia granic władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Wskazany przepis ustanawia, zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 [w:] http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocena zgodności zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w tej ustawie z jednoczesnym zastosowaniem przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu, jeżeli ustawa do nich odsyłała. Konieczność stosowania przepisów odrębnych wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takimi przepisami odrębnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 145).

Skoro postanowienia art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, wprowadzają zakaz m.in. sytuowania obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, to z planu miejscowego, winno jednoznacznie wynikać, że takie obszary nie podlegają zabudowie. Wskazywanie w planie miejscowym, obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, jako terenów inwestycyjnych, pod realizację m.in. zabudowy mieszkaniowej, w tym wyznaczanie tzw. ruchu budowlanego, poprzez określenie na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnych linii zabudowy, a także wskaźników i parametrów kształtujących zabudowę na takich obszarach, narusza istotnie regulacje art. 88l ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne.

Wszelkie kompetencje i formy działania właściwych organów określone zostały przez ustawodawcę, wobec czego Rada Gminy W. nie posiada kompetencji do formułowania ustaleń w tym zakresie. W tym kontekście, za niedopuszczalne należy uznać formułowanie ustaleń, o których mowa w § 14 ust. 1, 2, 8, 9, 13, 14, 15 i 20 zaskarżonej uchwały. W ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów znajdujących się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, przewidziano możliwość różnych form zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów budowlanych, z zaznaczeniem jedynie, iż należy dla tych obszarów stosować przepisy ustawy Prawo wodne. Jednocześnie wskazać należy, że stwierdzając nieważność § 14 ust. 9 wyłączyć należało pkt 5 oraz pkt 6 lit. e powyższej jednostki redakcyjnej ponieważ w ramach działań nadzorczych Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w dniu 23 sierpnia 2013 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące przedmiotowej uchwały m.in. w zakresie § 14 ust. 9 pkt 5 oraz pkt 6 lit. e. Identyczne rozwiązanie sąd zastosował w stosunku do § 14 ust. 20, wyłączając pkt 5 oraz pkt 6 lit. d. Ponadto stwierdzając nieważność § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały, Sąd wziął pod uwagę również zarzuty dotyczące przeznaczenia terenów w ramach jednej jednostki terenowej (pkt 3), o czym poniżej.

Stwierdzając nieważność powyższej wskazach przepisów zaskarżonej uchwały Sąd miał na uwadze, że ustawowy zakaz nie może być powtórzony literalnie w ramach ustaleń planistycznych, ale uwzględniony poprzez takie przyjęcie rozwiązań przestrzennych, które nie będzie naruszać przepisów odrębnych, w tym ustanowionych w nim zakazów. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być jednoznaczne, a na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powinien obowiązywać zakaz sytuowania obiektów budowlanych.

Sąd stwierdził również nieważność § 14 ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały uznając za zasadne zarzuty dotyczące przeznaczenia terenów w ramach jednej jednostki terenowej zarówno pod zabudowę zagrodową i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Co należy rozumieć pod pojęciem zabudowy zagrodowej wyjaśnia w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zaskarżona uchwała określając dla terenów 1RM-6RM, 10 RM, 11RM oraz 12 RM parametry dotyczące wysokości zabudowy i kształtu dachu odnosi się jedynie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gospodarczej i usługowej. Brak jest zatem parametrów dla budynków inwentarskich. Powyższe wyklucza o kompletności, zupełności i samodzielności regulacji w zakresie powyżej wskazanych terenów.

Stwierdzając nieważność § 14 ust. 4 wyłączyć należało pkt 5 oraz pkt 6 lit. d powyższej jednostki redakcyjnej ponieważ w ramach działań nadzorczych Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w dniu 23 sierpnia 2013 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące przedmiotowej uchwały m.in. w zakresie § 14 ust. 4 pkt 5 oraz pkt 6 lit. d.

Rysunek planu jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu i obowiązuje w taki zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W pewnym uproszczeniu stwierdzić można, że rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu planu. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Oznacza to, że załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały ani nie może pomijać ustaleń przewidzianych w części tekstowej dla poszczególnych terenów, stąd należało stwierdzić nieważność części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów, których stwierdzonych nieważność w części tekstowej.

Rada Miejska w W. podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla miejscowości S. naruszyła art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), w związku z art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.) oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 powyższej ustawy.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 147 § 1 ppsa - orzekł jak w sentencji