Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1768/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1 i ust. 2a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 317/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w P., R. Ś., W. G. na uchwałę Rady Gminy Biesiekierz z dnia 30 października 2007 r. nr XI/91/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną dla prawidłowej realizacji funkcji przeznaczenia podstawowego w okolicy miejscowości Parnowo w gminie Biesiekierz 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od W. G. na rzecz Gminy Biesiekierz kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 317/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w P., R. Ś., W. G., na uchwałę Rady Gminy Biesiekierz z dnia 30 października 2007 r. nr XI/91/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną dla prawidłowej realizacji funkcji przeznaczenia podstawowego w okolicy miejscowości Parnowo w gminie Biesiekierz, oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia.

Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w P., zwane dalej Stowarzyszeniem, działając w imieniu własnym oraz R. Ś. i W. G. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Nr XI/91/07 Rady Gminy Biesiekierz z dnia 30 października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną dla prawidłowej realizacji funkcji przeznaczenia podstawowego w okolicy miejscowości Parnowo w gminie Biesiekierz (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2008 r. Nr 16, poz. 280).

Stowarzyszenie wskazało, że pismem z dnia 23 grudnia 2011 r. działając w imieniu własnym oraz pozostałych skarżących wezwało Radę Gminy Biesiekierz do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie tej uchwały, ale Rada Gminy Biesiekierz uchwałą Nr XIII/91/12 z dnia 20 stycznia 2012 r. nie uwzględniła wezwania.

Uzasadniając skargę Stowarzyszenie podniosło, że uchwała narusza interes prawny Stowarzyszenia, którego celem działalności jest m. in. sfera działań publicznych zmierzających do poprawy stanu prawnego w zakresie ekologii, ochrony dziedzictwa przyrodniczego i zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego obywateli. Natomiast dwaj pozostali skarżący są właścicielami nieruchomości na terenie objętym planem miejscowym, a uchwała ogranicza wykonywanie przez nich prawa własności.

Skarżący podnieśli, że stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały jest konieczne, bowiem przed podjęciem uchwały w sposób istotny została naruszona procedura planistyczna, a naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, powoduje nieważność planu miejscowego w całości lub w części. Zasady sporządzania planu dotyczą całości aktu obejmującego część tekstową i graficzną, a także standardów dokumentacji planistycznej. Tryb postępowania to czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego.

W przedmiotowej sprawie naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego, poprzez sporządzenie części graficznej planu w skali 1:2000 zamiast 1:1000, a Rada Gminy w żaden sposób nie wykazała, że występuje szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze. zm. dalej : u.p.z.p.) oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587 dalej: rozporządzenie u.p.z.p.)

Kolejny podniesiony w skardze zarzut dotyczył niezgodności zaskarżonej uchwały z uchwałą Nr XXXII/334/02 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego, obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Uchwała Nr XXXII/334/02 przewidywała minimalne odległości posadowienia siłowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych. Z planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego wynika, że w procesie określania lokalizacji elektrowni wiatrowych należy uwzględnić wytyczną - minimalną odległość od zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi - nie mniejszą niż 500-800 m, w zależności od usytuowania siłowni wiatrowej i budynków względem stron świata. Tym samym § 5 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały narusza prawo i uzasadnia uchylenie tej uchwały.

Skarżący zarzucili naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 17 pkt 10 u.p.z.p. polegające na nie sporządzeniu i nie wyłożeniu przez Wójta do publicznego wglądu prognozy oddziaływania na środowisko, co naruszyło procedurę planistyczną i uzasadnia uchylenie zaskarżonej uchwały. Ponadto, wbrew dyspozycji art. 17 pkt 5 u.p.z.p. Wójt nie sporządził i nie wyłożył do wglądu prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, co także uzasadnia uchylenie uchwały. Wbrew dyspozycji art. 37 ust. 11 u.p.z.p. prognoza skutków finansowych nie została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego, co także uzasadnia uchylenie zaskarżonej uchwały. Z prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (załącznik nr 8 dokumentacji prac planistycznych pkt 4 ppkt 12) wynika, że koszt sporządzenia planu miejscowego pokrywa w całości inwestor, co narusza art. 21 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet gminy.

Rada Gminy Biesiekierz w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości.

Stowarzyszenie "[...]" w piśmie procesowym z dnia 3 października 2012 r. wskazało, że zaskarżając przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w imieniu W. G. działało na podstawie art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przy czym zostały spełnione przesłanki określone w art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ponieważ postępowanie nie dotyczy praw i obowiązków Stowarzyszenia ale innych osób, a wniesienie skargi jest zgodne z zadaniami statutowymi Stowarzyszenia oraz interesem społecznym. Zdaniem Stowarzyszenia zaskarżona uchwała narusza interes prawny R. Ś., ponieważ lokalizacja farm wiatrowych w bliskiej odległości od jego nieruchomości obniży wartość nieruchomości i narazi jej właściciela na straty finansowe (nieruchomość jest obciążona hipoteką). Na skutek lokalizacji farm wiatrowych obniży się wartość nieruchomości, co obniży wartość zabezpieczenia hipotecznego, a to z kolei spowoduje wypowiedzenie skarżącemu umowy kredytu przez bank. R. Ś. zamieszkuje w tej nieruchomości i prowadzi działalność gospodarczą, dlatego zależy mu na nowych klientach którzy mogliby budować domy w sąsiedztwie i osiedlać się. Lokalizacja farm wiatrowych uniemożliwi rozwój zabudowy mieszkaniowej w gminie Biesiekierz i pozbawi skarżącego klientów oraz dochodów.

Stowarzyszenie oświadczyło, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny W. G. w ten sposób, że ogranicza przysługujące mu prawo własności nieruchomości, ponieważ zakazuje zabudowy w rejonie, gdzie takie ograniczenia co do zasady nie występują. Zaskarżona uchwała w § 6 ust. 1 pkt 5 zawiera zapis, zgodnie z którym w granicach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, oznaczonych na rysunku planu symbolem R, zabrania lokalizacji budynków mieszkalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r. oddalił powyższą skargę. Sąd I instancji zauważył, że skarga w sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." przez Stowarzyszenie "[...]" działające w imieniu własnym oraz w imieniu R. Ś. i W. G..

Sąd po stwierdzeniu, że skarżące Stowarzyszenie spełniło wymogi formalne skargi, dokonał oceny posiadania legitymacji materialnej przez: Stowarzyszenie "[...]", R. Ś. oraz W. G..

Sąd stwierdził, że skarga oparta na art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. musi odnosić się do takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu albo jest wnoszona w interesie grupy osób przy pisemnym od nich umocowaniu.

Sąd przyjął stanowisko, wedle którego brak jest możliwości zaskarżenia przez organizację społeczną uchwały rady gminy, stanowiącej akt prawa miejscowego, która nie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego lub obowiązku organizacji, lecz dotyczy wyłącznie problematyki pozostającej w zakresie statutowych działań organizacji. Sąd dodał ponadto, że nie mają zastosowania do regulacji z art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g. przepisy art. 31 Kpa dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interesy innych osób. Stowarzyszenie nie może skutecznie zaskarżyć uchwały organu gminy, która nie narusza bezpośrednio interesów prawnych Stowarzyszenia, a narusza (w ocenie skarżącego) interesy jego członków. Stowarzyszenie w takiej sytuacji może złożyć skargę w imieniu konkretnych członków, grupy mieszkańców, po uzyskaniu ich pisemnego upoważnienia.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że Stowarzyszenie "[...]" nie posiada legitymacji skargowej w niniejszej sprawie.

Z treści skargi oraz składanych pism wynika, że Stowarzyszenie wnosząc skargę, interes prawny skarżącego oraz jego naruszenie upatrywało w celach statutowych Stowarzyszenia, którego celem działania zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 ppkt 5 statutu jest sfera zadań publicznych uznana za działalność pożytku publicznego, obejmująca działania na rzecz ekologii, ochrony dziedzictwa przyrodniczego i zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego obywateli, w tym, m.in. podejmowanie działań zmierzających do poprawy stanu prawnego w zakresie ochrony środowiska, bezpieczeństwa ekologicznego obywateli i realizacji zasady zrównoważonego rozwoju.

Zdaniem Sądu I instancji, nie jest wystarczające dla uznania legitymacji skargowej Stowarzyszenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wyłącznie istnienie powiązania przedmiotu kwestionowanej uchwały z celami statutowymi i zakresem działania tej organizacji, bez wykazania przez nią własnego interesu prawnego. Wynika to z konstrukcji skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., która nie ma charakteru skargi powszechnej i nie może być wnoszona w imieniu bliżej nieokreślonej grupy osób (Stowarzyszenia) i wyłącznie w interesie publicznym. Stowarzyszenie nie wykazało związku między uchwałą a naruszeniem własnego interesu prawnego (Stowarzyszenia).

Wobec braku naruszenia indywidualnego interesu prawnego po stronie skarżącego Stowarzyszenia rzeczą Sądu było rozpatrzenie zarzutów skargi, którą skarżący wniósł również, na podstawie art. 101 ust. 2a u.s.g., w imieniu R. Ś. i W. G., na co uzyskał ich pisemną zgodę.

W odniesieniu do tych osób w pierwszej kolejności Sąd dokonał oceny ich interesu prawnego.

Stowarzyszenie zobowiązane do wykazania interesu prawnego osób, w imieniu których złożyło skargę wskazało, że interes prawny tych osób związany jest z ograniczeniem wykonywania prawa własności przez działania władz publicznych, które są niezgodne z prawem.

Precyzując powyższe stwierdzenia w piśmie z dnia 3 października 2012 r. skarżące Stowarzyszenie podało, że działki W. G. nr [...] i [...][...]w części znajdują się na obszarze przeznaczonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę elektrowni wiatrowych lub z nimi sąsiadują natomiast granice obszaru objętego planem przecinają nieruchomości skarżącego. Cześć działek W. G. w znacznej części znajduje się w bezpośredniej strefie oddziaływania planowanej budowy elektrowni wiatrowych objętych planem, a obydwie działki skarżącego, stanowiące teren o jednolitej zwartej zabudowie zostały podzielone na tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania

Postanowienia planu wykluczają możliwość prowadzenia jakichkolwiek inwestycji, dokonywania budowy, rozbudowy swoich nieruchomości, których ograniczenie wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. terenów. Skarżący twierdzi, że stanowiąca jego własność nieruchomość została przeznaczona na cel dotychczas nie występujący na tym terenie, w sposób istotnie ograniczający prawo zabudowy poprzez zakaz zabudowy budynkami mieszkalnymi.

W odniesieniu do R. Ś. Stowarzyszenie nie wskazało, że jego nieruchomości znajdują się na obszarze objętym planem lecz podniosło, iż farmy wiatrowe będą zlokalizowane w bliskiej odległości od jego nieruchomości, co narazi go na straty finansowe poprzez obniżenie wartości nieruchomości (nieruchomość R. Ś. jest obciążona hipoteką ) oraz pozbawi nowych klientów, którzy mogliby osiedlać się i budować domy w tym miejscu. Twierdzeń powyższych Stowarzyszenie nie udokumentowało w żaden sposób pozostając wyłącznie przy werbalnym uzasadnieniu interesu prawnego R. Ś.. Skarżące Stowarzyszenie nie przedłożyło nawet oznaczeń działek należących do R. Ś. jak i nie podało ich położenia.

Mając na uwadze tak przedstawione argumenty Sąd stwierdził, że Stowarzyszenie działające w imieniu R. Ś. nie wykazało, że posiada on interes prawny w zaskarżaniu przedmiotowej uchwały.

Okoliczność, że należące do niego nieruchomości znajdują się w pobliżu obszaru, na którym będą realizowane elektrownie wiatrowe i w związku z ich posadowieniem poniesie on straty finansowe, świadczy o interesie faktycznym R. Ś. w skarżeniu uchwały. Interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Takich przesłanek, dających legitymację do wniesienia skargi, powołanych w skardze jak i innych pismach Sąd się nie dopatrzył .

W. G. jako właściciel działek zlokalizowanych na obszarze, na którym plan przewiduje lokalizację farm wiatrowych niewątpliwie posiada interes prawny w skarżeniu uchwały. Należało zatem ustalić, czy zakwestionowana przez niego uchwała narusza jego interes prawny.

Sąd podkreślił, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Jednocześnie nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie, zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego W. G. mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy.

Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy co wynika z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p.

Głównym powodem niezadowolenia W. G. jest przeznaczenie w planie części nieruchomości stanowiących jego własność pod budowę elektrowni wiatrowych, co powoduje podział nieruchomości na tereny o różnym przeznaczeniu z brakiem możliwości zabudowy w tej części, która została objęta planem. Sąd zauważył jednak, że działki należące do W. G. przed uchwaleniem planu jak i po jego uchwaleniu mają przeznaczenie rolnicze ( grunty orne, pastwiska trwałe, rowy) a jedynie niewielka część działki nr [...] – 0,0020 ha została przeznaczona na cele przemysłowe. Nieruchomości skarżącego nigdy nie były przeznaczone pod zabudowę. Przeznaczenie części działki pod budowę elektrowni wiatrowej nie narusza zasady proporcjonalności, odnoszącej się do bardziej i mniej korzystnego zagospodarowania działki przez skarżącego. Sąd podniósł, że skarżący w dniu 6 czerwca 2006 r. złożył podanie do Wójta Gminy Biesiekierz o ujecie jego działek [...] [...] i [...] pod lokalizację siłowni wiatrowych. Wniosku tego skarżący nigdy nie wycofał i nie brał udziału w procedurze uchwalania planu ( nie zgłaszał innych wniosków i uwag do planu).

Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał, aby postanowienia kwestionowanej uchwały doprowadziły do naruszenia jego interesu prawnego – które to naruszenie byłoby bezpośrednie, aktualne oraz realne – i w tym aspekcie naruszające istniejący porządek prawny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. G. zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności części uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.,

- art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U z 2014 r. poz. 1647, dalej: p.u.s.a.) poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej,

- art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego

w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego

rozważenia całego materiału dowodowego,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym, a tym samym niweczenie prawa do zabudowy w wyniku

formalistycznej i niewłaściwej interpretacji przepisu art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz

art. 6.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie, na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie go do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z ewentualnymi kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nienależycie dokonał kontroli działalności administracji publicznej, gdyż nie wziął pod uwagę wszelkich naruszeń prawa i nie rozpatrzył całości zarzutów podniesionych w sprawie. Z powyższego wynika, iż z zakwestionowanym wyrokiem nie sposób się zgodzić, albowiem Sąd nie dokonał merytorycznej kontroli postępowania planistycznego gminy na każdym jego etapie. Zdaniem Skarżącego Sąd I instancji winien dokonać oceny zasadności, w tym konkretnym przypadku, swobody gminy w kształtowaniu takiej właśnie polityki przestrzennej. W swoim uzasadnieniu Sąd I instancji nie przedstawił żadnych argumentów na poparcie dochowania przez gminę obiektywnej swobody planistycznej. Sąd winien więc zbadać, czy w procesie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego należycie i obiektywnie wyważono interes ogólny z interesem indywidualnym. Jest bowiem bezsporne, że oba te interesy są tak samo chronione. Nadto, zdaniem Skarżącego, interpretacja art. 6 u.p.z.p. winna być poprzedzona wszechstronną oceną poszczególnych etapów planistycznych i nie może sprowadzać się do przyznania gminie pełnego władztwa planistycznego. Powyższe prowadzi do akceptacji nadużycia tego władztwa. Przyjęta ponadto przez Sąd wykładnia prawa materialnego w oczywisty sposób wpłynęła na wynik sprawy oraz na uzasadnienie wyroku, a tym samym został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w ogóle nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez skarżące Stowarzyszenie. Uwzględniając powyższe zasadne jest zarzucenie kwestionowanemu wyrokowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy i wydaniu orzeczenia na podstawie niekompletnych ustaleń. Nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi świadczy o naruszeniu przez WSA w Szczecinie normy wynikającej z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Skarżącego przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego przedłożono interes społeczny, bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli, ponieważ ingeruje on w sposób nieuzasadniony w katalog praw obywateli, nie uwzględniając w ogóle praw właścicieli nieruchomości objętych uchwałą.

Kolejnym stwierdzonym uchybieniem jest brak jakiegokolwiek uzasadnienia przez organy planistyczne przyjętych w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań, co uniemożliwia dokonanie rzetelnej oceny czy uchwalając zaskarżoną uchwałę Rada Gminy w Biesiekierzu działała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, czy też przekroczyła granice przysługujących jej w tym zakresie uprawnień. Na dokonanie oceny, czy uprawnienie gminy do stanowienia o zagospodarowaniu przestrzeni w tej konkretnej sprawie nie zostało nadużyte nie pozwala lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia. Nie jest bowiem wystarczające wskazanie, iż "naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego W. G. mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy". Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy związana jest bowiem przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych i tylko w tych granicach wyznaczyć można władztwo planistyczne przysługujące gminie.

W skardze kasacyjnej nadmieniono także, że w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b wskazano, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W dokumentach dotyczących analizowanego rozmieszczenia elektrowni wiatrowych nie ma alternatywnego wariantu zaproponowanego przez wnioskodawcę, a z co za tym idzie nie ma uzasadnienia dokonanego w skarżonej uchwale wyboru, co jest sprzeczne także z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżący podkreślił, że nie przesądza czy przyjęta w zaskarżonej uchwale lokalizacja terenów dla których dopuszczalna będzie lokalizacja siłowni wiatrowych ma charakter optymalny (to jest uwzględniający wszelkie przesłanki zagospodarowania przestrzennego określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.), czy też charakteru takowego nie ma, a przesłanką zajętego w tym zakresie stanowiska, jest jedynie brak poczynienia przez organy gminy w toku procedury planistycznej jakichkolwiek ustaleń dotyczących tego zagadnienia, co z przyczyn oczywistych uniemożliwiło WSA w Szczecinie dokonanie kontroli ich prawidłowości. Podkreślić przy tym trzeba, iż postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza między innymi takie zagospodarowanie przestrzeni w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku, warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Warunki takie winny sprzyjać spokojnemu, bezkonfliktowemu wykonywaniu prawa własności i w miarę możliwości eliminować ryzyko powstawania sporów sąsiedzkich na gruncie art. 144 k.c. Wprowadzenie w planie funkcji kolidujących z funkcją dotychczasową bądź wiodącą nie jest wykluczone, musi być jednak uzasadnione szczególnymi okolicznościami przemawiającymi za jej wprowadzeniem i nie może sprowadzać się wyłącznie do uwzględnienia interesu majątkowego właściciela określonej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podkreślenia wymaga , że za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Ponadto Sąd odniósł się in genere do zarzutów skargi.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei według art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Odnosząc powyższe przepisy do treści samego zarzutu, zauważyć przede wszystkim należało, iż skarżący naruszenie wskazanych norm upatruje w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonych przepisów. Tak skonstruowanym zarzutem nie można było skutecznie zakwestionować nierozważenia całego materiału dowodowego.

Chybione są także zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 tej ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. Z kolei według art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast według ust. 2 tego artykuł każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Odnosząc się do tych zarzutów skargi wskazać należy, że w przypadku skargi składanej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny (vide wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1627/06, Lex nr 315977, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 706/07, Lex nr 437515). Przy czym naruszenie interesu prawnego nie musi oznaczać uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Władztwo to obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198, powoływany już wyrok NSA z 26 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 02 października 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 342/08, Lex 463507).

W sprawie niniejszej, aczkolwiek mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą interes prawny Skarżącego, polegający na ograniczeniach prawa własności Skarżącego, wynikających z możliwości sytuowania farm wiatrowych w sąsiedztwie gruntów skarżącego, to naruszenie to nie przekracza granic władztwa planistycznego gminy. Ponadto, nie bez znaczenia dla wyrażonej oceny prawnej w sprawie jest także okoliczność, że Skarżący uprzednio zabiegał o wprowadzenie postanowień zezwalających na lokalizację farm wiatrowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (karty 182-183 akt sądowych).

W tych okolicznościach zarzuty skargi naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 , art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, pozostają nieuzasadnione.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.