Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2857/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. L. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E. L. ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] września 2019 r., znak: [...], wydana w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") prowadził postępowanie administracyjne, którego przedmiotem była linia napowietrzna SN zlokalizowana na działkach o nr. geod. [...] w miejscowości [...] (obręb [...]), gm. [...]. Linia ta rozpoczynała swój bieg od przebiegającej równolegle do niej istniejącej linii SN (od słupa usytuowanego na działce o nr geod. [...]) przez teren ww. działek do stacji transformatorowej "[...]", zlokalizowanej na działce o nr geod. [...]. Na terenie działek nr [...] wykonano modernizację linii napowietrznych SN w latach 1981-1982. Zatwierdzony projekt modernizacji linii nie przewidywał lokalizacji spornej linii SN i sytuowania stacji transformatorowej w obrębie działki o ówczesnym nr [...] – aktualnie [...]. Projekt zakładał, że ww. linie średniego napięcia przebiegać będą od stacji transformatorowej zlokalizowanej na działce o nr geod. [...], następnie przez teren działek o nr. geod. [...].

W związku z powyższym PINB wszczął postępowanie naprawcze i wydał w sprawie decyzję z [...] kwietnia 2015 r., znak [...]. Decyzja ta została następnie (co do istoty) utrzymana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2015 r., znak [...], a skarga na rozstrzygnięcie organu II instancji, wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, została oddalona (prawomocny wyrok z 23 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1027/15).

Starosta [...] ("Starosta") decyzją nr [...] z [...]grudnia 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. Oddział w [...] pozwolenia na budowę energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV oraz przebudowę istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV, do realizacji na działce o nr. geod. [...] w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...].

PINB zawiadomieniem z [...] stycznia 2017 r., skierowanym do Wojewody [...] ("Wojewoda") wskazał, że w jego ocenie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. PINB podkreślił jednocześnie, że zastosowanie powyższego przepisu uwarunkowane jest istnieniem tożsamości sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, a tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonując w postępowaniu nieważnościowym oceny, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą nieważności, bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. W przedmiotowej sprawie dokonana analiza nie wykazała jednak wystąpienia żadnej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wojewoda wyjaśnił, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które razem budują tożsamość sprawy administracyjnej. Tożsamość podmiotowa zachodzi w sytuacji, gdy ten sam podmiot jest adresatem praw lub obowiązków. Z kolei tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Innymi słowy, tożsamość sprawy administracyjnej zachodzi wówczas, gdy występują w niej identyczne podmioty i posiada ona ten sam przedmiot, objęty tym samym stanem prawnym, w niezmienionym stanie faktycznym. W rozpatrywanej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa, ponieważ obie decyzje zostały wydane dla tego samego inwestora, jednak brak jest tożsamości przedmiotowej sprawy administracyjnej. Nie zachodzi bowiem ani tożsamość praw i obowiązków, których adresatem jest [...] S.A., ani tożsamość podstawy prawnej i faktycznej tych praw i obowiązków. Decyzję z [...] kwietnia 2015 r. wydał PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., "Prawo budowlane"). W decyzji tej organ nadzoru nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego linii napowietrznej średniego napięcia, uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie budowy względem zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego. Natomiast decyzja z [...]grudnia 2016 r. została wydana przez Starostę na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego. Decyzja ta dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV, realizowanej na działce o nr. geodezyjnym [...] w miejscowości [...], obrębie [...], gm. [...]. Decyzja Starosty przyznała inwestorowi prawo do budowy, zaś decyzja PINB nałożyła na niego obowiązek przedstawienia projektu zamiennego. Różne są też podstawy prawne obu decyzji. Decyzja "z [...] kwietnia 2017 r." wydana została w toku postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, natomiast decyzja z [...] grudnia 2016 r. została wydana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W świetle powyższego nie można zatem uznać, że zaszła tożsamość spraw administracyjnych i tym samym wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła E. L.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi skarżącej wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1433/18, uchylił tę decyzję. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd wskazał, że "organ odwoławczy nie ustosunkował się jednak do stanowiska skarżącej zawartego w piśmie z dnia 25 września 2017 r., w którym wskazywała, że ten dodatkowy słup energetyczny przy granicy z jej działką w połączeniu z obecnym stanem nieruchomości, związanym ze wzniesioną w latach 1981 - 1982 linią napowietrzną średniego napięcia 15 kV, przebiegającą przez działki nr [...], to obciążenie nieruchomości nr [...] ponad miarę, uniemożliwiające rozbudowę tej działki w stronę nieruchomości nr [...]. Skarżąca wskazywała również, że pozostawienie słupa energetycznego na granicy z jej działką nr [...] wpłynie negatywnie na możliwość zabudowy tej działki w stronę działki [...], jak również uniemożliwi jej prowadzenie działalności gospodarczej (...). GINB w swojej ocenie nie uwzględnił charakteru przedmiotowej inwestycji, kiedy wskazywał, że sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa działek skarżącej z nieruchomością, na której zaprojektowano sporną inwestycję, nie przesądza o legitymacji procesowej strony. W zakresie realizowanych inwestycji należy uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też jej charakter i rodzaj inwestycji. Nie można oceniać interesu prawnego skarżącej wąsko przez pryzmat tego, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmował działek skarżącej, ponieważ nie został na nich zaprojektowany żaden słup czy rura ochronna, albo też nie przebiega bezpośrednio przez jej działki linia kablowa. Wskazana przez organ odwoławczy odległość zaprojektowanej inwestycji w wymiarze 0,50 m od granic z działkami skarżącej, w ocenie Sądu, jest odległością niewielką, którą można rozpatrywać w kategoriach ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżącej związanych z budową przedmiotowej inwestycji". Nadto "z wyjaśnień skarżącej wynika, że na jej nieruchomości ustanowiono strefę ochronną dla istniejącej już linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV. Jednak organ odwoławczy nie wyjaśnił, w jaki sposób będzie przebiegała strefa ochronna dla projektowanej energetycznej linii kablowej na działce nr [...], objętej decyzją Starosty z [...] grudnia 2016 r., z wykorzystaniem słupa przy granicy z działką nr [...] oraz rury ochronnej przy granicy z działką nr [...], czy ustalenie tej strefy nie wpłynie ewentualnie na ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżącej". Podsumowując Sąd wskazał, że "organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób należyty, wyczerpujący i wnikliwy położenia działek skarżącej względem planowanej inwestycji i w tym kontekście nie zbadał, czy leżą one w obszarze jej oddziaływania, biorąc pod uwagę charakter inwestycji, w szczególności położenie linii kablowej, słupa i rury ochronnej w niewielkiej odległości od granic działek strony."

Rozpoznając ponownie odwołanie, GINB wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2019 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że z treści art. 127 § 1 k.p.a. wynika, iż uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony, tj. podmiot który ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji (art. 28 k.p.a.). Jeżeli zaś organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną (tj. nie ma interesu prawnego do wniesienia odwołania), obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Tym samym jednym z podstawowych obowiązków organu drugiej instancji jest ustalenie, czy odwołujący się jest legitymowany do wniesienia odwołania.

I dalej, GINB wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Następnie organ wyjaśnił pojęcie interesu prawnego oraz czym różni się on od interesu faktycznego, po czym wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Jednocześnie GINB przypomniał, że zgodnie z orzecznictwem choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Analiza akt sprawy wykazała, że przez działkę inwestycyjną nr ew. [...] oraz przez działki skarżącej o nr ew. [...] przebiega linia średniego napięcia zrealizowana w latach 80-tych. Ponadto na działce nr ew. [...], w związku z ww. inwestycją, istniał słup typu 4/RN – 12/ŻN, zaś na działce nr ew. [...] znajduje się stacja transformatorowa "[...]".

Przedmiotem spornej inwestycji jest budowa energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV oraz przebudowa ww. istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV na działce nr ew. [...] obr. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Na działce nr ew. [...], obr. [...], przy granicy z działkami nr ew. [...], obr. [...], w północnej części działki oraz przy granicy z działką nr ew. [...], obr. [...], w południowej części, przewidziano budowę dwóch słupów wirowych nr [...] i [...] typu Kg-12/15/E przy jednoczesnej likwidacji istniejącego słupa typu 4/RN - 12/ŻN. Trasa projektowanej linii kablowej średniego napięcia 15 kV w całości przebiega po działce nr ew. [...], obr. [...] wzdłuż granic z działkami nr ew. [...] (po stronie północnej), [...], (po stronie zachodniej) i [...] (po stronie południowej). Całkowita długość projektowanej linii kablowej średniego napięcia 15 kV typu 3 x XRUHAKXS 120/50 mm² 12/20 kV wynosi 101 m (długość trasowa wynosi 68 m; długość pojedynczego kabla średniego napięcia wynosi 3 x 101 m = 303 m). Analiza zatwierdzonego projektu budowlanego wykazała, że kabel na całej długości znajduje się pod ziemią, na głębokości 0,8 m (odległość od powierzchni ziemi do górnej powierzchni kabla lub rury ochronnej). Kabel ułożono w wykopie na warstwie piasku o grubości co najmniej 10 cm. Ułożony kabel zasypano warstwą piasku o grubości co najmniej 10 cm, a następnie warstwą piasku lub gruntu rodzimego. Przy wprowadzaniu linii kablowej na projektowane słupy kabel ułożono w rurach ochronnych "Arot" typu BE 160 (długość 5 m) oraz w kolankach 90° "Arot" typu KNS 160 – Projekt budowlany, Projekt architektoniczno-budowlany, Opis techniczny, strona nr 1 i n.

Organ podkreślił, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu nieważnościowym i nie została jej doręczona decyzja Wojewody. Skarżąca jest współwłaścicielką działek o nr ew. [...], położonych w miejscowości [...] (co potwierdza księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], [...]Wydział Ksiąg Wieczystych), które to działki bezpośrednio sąsiadują z działką nr ew. [...], na której została zaprojektowana inwestycja objęta decyzją Starosty.

Z mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesioną projektowaną siecią elektroenergetyczną (rys. nr 1) wynika, że sporna linia średniego napięcia została zaprojektowana w odległości 0,50 m od granicy z działkami skarżącej. W odległości 0,50 m od granicy z działką nr ew. [...] zaprojektowano także słup typu 5/Kg-12/15/E. Powyższa odległość została zwymiarowana przez projektanta.

Wskazana odległość zaprojektowanej inwestycji w wymiarze 0,50 m od granic z działkami skarżącej nr ew. [...] co prawda jest odległością niewielką, szczególnie mając na uwadze rodzaj i charakter spornej inwestycji; niemniej w ocenie organu odwoławczego nie prowadzi ona do ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżącej związanych z budową ww. linii kablowej średniego napięcia 15 kV oraz przebudową istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV na działce nr ew. [...]. GINB podkreślił przy tym, że nie dopatrzył się przepisów powszechnie obowiązujących, które wprowadzałyby minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem linii średniego napięcia. Inaczej mówiąc, analiza akt sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej spornej inwestycji nie wykazała, aby planowana budowa powodowała jakiekolwiek uciążliwości i utrudnienia, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w możliwości korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości. Sporna inwestycja nie wprowadzi również ograniczenia w jej zagospodarowaniu.

W ocenie GINB skarżąca nie wykazała żadnego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę jej żądania oraz nie wyjaśniła, w jaki sposób przedmiotowa inwestycja narusza jej indywidualny, konkretny interes prawny. Tymczasem to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną.

Mając na uwadze stanowisko skarżącej, zawarte w piśmie z 25 września 2017 r., w którym wskazała, że dodatkowy słup energetyczny przy granicy z jej działką w połączeniu z obecnym stanem nieruchomości, związanym ze wzniesioną w latach 1981 - 1982 linią napowietrzną średniego napięcia 15 kV, przebiegającą przez działki nr [...], to obciążenie nieruchomości nr [...] ponad miarę, uniemożliwiające rozbudowę tej działki w stronę nieruchomości nr [...], organ wyjaśnił, że dla każdej inwestycji z osobna należy dokonać oceny przymiotu strony, zwłaszcza, podmiotu inicjującego postępowanie nadzorcze, mając na uwadze art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Krąg uprawnionych w tym postępowaniu podmiotów nie może być określany z uwzględnieniem obszaru oddziaływania innych, już istniejących obiektów budowlanych.

W ocenie organu odwoławczego, bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje również argumentacja skarżącej odnosząca się do ustanowionej strefy ochronnej dla istniejącej już linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV. Analiza akt sprawy wykazała, że zarówno działka inwestycyjna nr ew. [...], jak i działki skarżącej objęte są zakresem obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r., Nr [...], poz. [...]). Powyższe nieruchomości znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem B 13 MN/U – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. planu, zgodnie z rysunkiem planu wyznacza się strefy ograniczonego użytkowania wzdłuż napowietrznych linii elektroenergetycznych o szerokości obustronnie po 20 m od osi linii o napięciu 110 kV, obustronnie po 6,5 m od osi linii o napięciu 15 kV. W strefach, o których mowa w ust. 1, ustala się obowiązek uzgodnienia z gestorem linii działalności inwestycyjnej oraz zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz nasadzeń zieleni wysokiej – w mniejszej odległości od danej linii, niż określają to obowiązujące przepisy lub gestor linii – Zakład Energetyczny w [...] (§ 7 ust. 2 pkt 1 i 2 planu miejscowego). W § 22 ust. 3 ww. planu miejscowego uchwałodawca wskazał, że dla części-terenów B3MN/U, B7MN/U, B13MN/U, B18MN/U, B20MN/U, B21MN/U, B22MN/U, B34MN/U, B49MN/U – zgodnie z rysunkiem planu położonych w strefie ograniczeń wzdłuż linii energetycznej średniego napięcia – obowiązują także ustalenia zawarte w § 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 planu. Analiza mapy do celów projektowych oraz załącznika graficznego do ww. planu miejscowego wykazała, że przez działki skarżącej nr ew. [...] przebiega istniejąca już linia napowietrzna średniego napięcia 15 kV, w związku z czym znaczna część tych nieruchomości objęta jest ww. strefą ograniczonego użytkowania. Organ podkreślił, że powyższa strefa ograniczonego użytkowania powstała na mocy ww. planu miejscowego i obejmuje obszar wzdłuż istniejącej już linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV, zaznaczony na załączniku graficznym do planu. Z zapisów planu miejscowego nie wynika w żaden sposób, że taką strefę ograniczonego użytkowania wyznacza się każdorazowo dla nowych inwestycji, tym samym nie sposób przesądzić, że realizacja spornej inwestycji będzie wiązała się z wyznaczeniem kolejnego obszaru, na którym będą obwiązywały ustalenia zawarte w § 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 planu.

Nadto, zaprojektowany słup energetyczny w odległości ok. 0,50 m od granicy z działką skarżącej nr ew. [...] znajduje się w obszarze objętym ww. strefą ograniczonego użytkowania, ustanowioną w związku z istniejącą linią średniego napięcia 15 kV. Ponadto analiza załącznika graficznego do planu miejscowego wykazała, że powyższą strefą ograniczonego użytkowania objęto większą część działek skarżącej, w tym cały obszar działki nr ew. [...] wzdłuż granicy z działką inwestycyjną nr ew. [...]. W związku z powyższym za bezzasadny uznać należy zarzut skarżącej, że pozostawienie słupa energetycznego na granicy z jej działką nr ew. [...] wpłynie negatywnie na możliwość zabudowy tej działki w stronę działki nr ew. [...] jak również uniemożliwi jej prowadzenie działalności gospodarczej. Także wskazany przez skarżącą brak możliwości zabudowy działki nr ew. [...] w stronę nieruchomości [...] (błędnie wskazano działkę [...]) wynika z już istniejącej strefy ograniczonego użytkowania ustanowionej w związku z istniejącą linią średniego napięcia 15 kV. Z uwagi na brak możliwości zabudowy działek skarżącej w ww. zakresie, wynikający z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie sposób doszukać się przepisów, z których wynikałyby jakiekolwiek ograniczenia związane z ewentualną zabudową nieruchomości nr ew. [...] w związku ze sporną inwestycją. Sposób oraz możliwość użytkowania tej nieruchomości pozostaną takie same niezależnie od tego, czy przedmiotowa inwestycja zostanie zrealizowana, czy też nie.

Zdaniem GINB, przymiotu strony skarżącej w niniejszym postępowaniu nie sposób wywodzić również z okoliczności, że kwestionuje ona istniejąca już linię napowietrzną średniego napięcia 15 kV oraz wyznaczoną dla niej strefę ochronną, bowiem ocenie w niniejszym postępowaniu podlega jedynie decyzja Starosty. Interesu prawnego skarżącej nie sposób wywieść także z okoliczności, że została ona uznana za stronę toczącego się przed organami nadzoru budowlanego postępowania w sprawie legalności istniejącej już linii napowietrzną średniego napięcia 15 kV, bowiem ustalenie kręgu stron w każdym postępowaniu podlega odrębnej ocenie ze strony właściwego organu z uwzględnieniem m.in. charakteru inwestycji, jej usytuowania, a także oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.

Mając na uwadze powyższe GINB stwierdził, że projektowana inwestycja w najmniejszym stopniu nie ogranicza skarżącej w zagospodarowaniu należącej do niej nieruchomości. W ocenie organu ograniczenie z zagospodarowaniu ww. nieruchomości wynika z już istniejącej strefy ograniczonego użytkowania ustanowionej w związku z istniejącą linią średniego napięcia 15 kV.

Podsumowując GINB stwierdził, że nie może prowadzić postępowania odwoławczego na wniosek osoby, która nie ma interesu prawnego, a tym samym nie posiada przymiotu strony. W sytuacji bowiem gdy osoba składająca odwołanie, nie będąc do tego uprawniona, domaga się rozstrzygnięcia w sprawie, wówczas organ jest zobligowany wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniosła E. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i uznanie przez organ, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, co uprawniałoby ją do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Wojewody,

- art. 138 par. 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie przez organ, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, co uprawniałoby ją do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Wojewody, zaś powyższa konstatacja skutkowała umorzeniem postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość,

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1433/18,

- art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne uznanie przez organ, że nieruchomość, której właścicielem jest skarżąca, nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a tym samym nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2192/15, że zbyt represyjne i zawężające interpretowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, samego w sobie bardziej restrykcyjnego niż art. 28 k.p.a., nie może prowadzić do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co w niniejszym postępowaniu w istocie wystąpiło.

Wskazała także w oparciu o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 876/16, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GINB z [...] września 2019 r., znak [...], umarzająca postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...]grudnia 2016 r. (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV oraz przebudowę istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...]).

Stosując art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i orzekając na jego podstawie jw., GINB uznał, że odwołująca się nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do kwestionowania ww. decyzji Wojewody.

Oceny tej, w okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd nie podziela, co w konsekwencji musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego w sprawie orzeczenia.

Przy czym, nie budzi wątpliwości Sądu, że działając z odwołania skarżącej GINB musiał w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy pochodzi ono od strony postępowania. Wobec przedmiotu sprawy należało w tym zakresie uwzględnić art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących tych decyzji, krąg stron należy bowiem ustalać w oparciu o tę samą podstawę prawną.

Powyższe zostało prawidłowo przyjęte i zaakcentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przebieg postępowania odwoławczego wskazuje na zapewnienie skarżącej możliwości wykazania przymiotu strony. W tym też kontekście Sąd nie stwierdził, aby doszło w sprawie do naruszenia prawa.

Niemniej, Sąd nie podziela oceny organu, wskazującej na zasadność zastosowania ww. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i umorzenia na jego podstawie postępowania odwoławczego. Wprawdzie wskazany przepis winien znaleźć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym uruchomionym z odwołania podmiotu niemającego przymiotu strony w postępowaniu, ale -zdaniem Sądu- okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie wskazują na to, aby taka sytuacja wystąpiła. Zastosowanie ww. art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu w niniejszej sprawie jest, zdaniem Sądu, wynikiem: rygorystycznej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przyjętej przez organ, także - wadliwej oceny okoliczności podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą, w konsekwencji - wadliwego wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1433/18.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że decyzja zaskarżona zapadła na skutek ww. wyroku tut. Sądu z 12 lutego 2019 r. Wyrokiem tym, prawomocnym od 7 maja 2019 r., Sąd uchylił kontrolowaną wówczas decyzję GINB z [...] kwietnia 2018 r., umarzającą postępowanie odwoławcze, kwestionując dokonaną przez organ weryfikację interesu prawnego skarżącej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd zawarł wytycznego co do dalszego postępowania. Dokonał jednocześnie wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd wskazał, że dla prawidłowego zastosowania ww. przepisu konieczne jest uwzględnienie art. 3 pkt 20 ww. ustawy definiującego obszar oddziaływania obiektu, zaznaczając przy tym, że do przepisów odrębnych w rozumieniu tego ostatniego należą uregulowania z różnych dziedzin prawa, które wprowadzają dla innych działek ograniczenia związane z obiektami budowlanymi, w tym także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140, art. 144, art. 222 Kodeksu cywilnego). Sąd w swoich rozważaniach wskazał również, że już sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzucił w efekcie organowi, że ten w swojej ocenie nie uwzględnił charakteru przedmiotowej inwestycji, kiedy wskazał, że sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa działek skarżącej z nieruchomością, na której zaprojektowano sporną inwestycję, nie przesądza o legitymacji procesowej strony. Zwrócił uwagę, że nie jest ważny tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, jak również zaakcentował, że nie można oceniać interesu prawnego skarżącej wąsko, z uwzględnieniem tylko tego, że projekt inwestycji nie przewiduje żadnych prac na jej nieruchomościach. Wskazał, że już samo usytuowanie projektowanej linii kablowej w odległości niewielkiej bo wynoszącej 0,50 m od granic z działkami skarżącej można rozpatrywać w kategorii ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżącej związanych z budową przedmiotowej inwestycji. Podsumowując Sąd zalecił ponowne, wnikliwe wyjaśnienie powstałego na tle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zagadnienia.

Wyrok ten obligował organ do poczynienia (raz jeszcze) ustaleń faktycznych, dotyczących tak spornej inwestycji, jak i położenia względem niej nieruchomości, z których skarżąca wywodzi swój przymiot strony. Obligował nadto do zastosowania w sprawie przedstawionej przez Sąd interpretacji art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przyjmującej w istocie, że dla oceny przymiotu strony nie jest istotne czy inwestycja będzie naruszała prawo/interes prawny określonego podmiotu, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie.

O ile, nie można zarzucić organowi braku uwzględnienia wszystkich - istotnych w analizowanej kwestii - okoliczności, o tyle - wobec wynikającej z ww. wyroku Sądu wykładni ww. przepisów - nie sposób podzielić wnioski GINB przedstawione w ich kontekście.

I tak, Sąd nie zgadza się z organem, aby dla interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie, nie miał znaczenia obecny stan (zagospodarowania) jej nieruchomości (działek o nr ew. [...]). Sporna inwestycja dotyczy budowy energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV (m.in. wzdłuż działek skarżącej nr ew. [...], w odległości 0,50 m od granic działek) oraz przebudowy istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV (w ramach której przewidziano budowę dwóch słupów wirowych nr 4 i 5 typu Kg-12/15/E, w tym jednego z nich w odległości 0,50 m od granicy działki skarżącej, przy jednoczesnej likwidacji istniejącego), na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...]. Skoro więc objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę inwestycja obejmuje budowę linii kablowej i przebudowę istniejącej linii napowietrznej na działce bezpośrednio sąsiadującej z działkami skarżącej, zaś na działkach skarżącej nr ew. [...] znajduje się wzniesiona w latach 1981-1982 linia napowietrzna średniego napięcia 15 kV, "połączona" z inwestycją objętą kwestionowanym pozwoleniem na budowę [zakładającym m.in. demontaż linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV wykonanej (jak wywodzi skarżąca) w latach 1981-1982- na działce inwestycyjnej], to nie sposób traktować tych inwestycji odrębnie. Znaczenie w tym kontekście ma bowiem fakt, że linia napowietrzna znajdująca się na działkach skarżącej, ale też ta, przeznaczona w kwestionowanym projekcie budowlanym do demontażu, objęta jest prowadzonym przez nadzór budowlany postępowaniem naprawczym, z uwagi na zmianę trasy linii (która to pierwotnie nie była przewidziana m.in. na nieruchomościach skarżącej). W konsekwencji, należało uznać, że charakter/rodzaj inwestycji objętej spornym pozwoleniem na budowę może wpływać na działki skarżącej, i to niezależnie od tego, że przewidziana w planie miejscowym obowiązującym na tym terenie strefa ograniczonego użytkowania związana jest wyłącznie z linią napowietrzną już istniejącą m.in. na działkach skarżącej (v. § 7 uchwały Rady Gminy [...], Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r., Nr [...], poz. [...]). Potencjalnie kwestionowane pozwolenie na budowę może mieć bowiem wpływ na wynik postępowania naprawczego, w ramach którego zapadła w II instancji decyzja [...] WINB z [...] czerwca 2015 r. znak [...] (w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), odnosząca się także do działek skarżącej. Oba postępowania mogą pozostawać ze sobą "w związku", na co wskazuje choćby pismo PINB z 27 stycznia 2017 r. Warto przy tym odnotować, że w tym przed nadzorem budowlanym interes prawny skarżącej nie jest kwestionowany.

Zatem, wbrew stanowisku organu, interes prawny skarżącej należało wywodzić w sprawie także z okoliczności związanych ze sposobem zagospodarowania jej nieruchomości (ściśle związanym z objętym kwestionowanym pozwoleniem na budowę) i toczącym się postępowaniem przed organami nadzoru budowlanego, a źródłem interesu uczynić wskazane przez Sąd w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie przepisy Kodeksu cywilnego.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że ocena GINB dokonana w zaskarżonej decyzji jest błędna, a decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie wadliwej weryfikacji przymiotu strony skarżącej.

Na koniec Sąd zauważa, że, jak wskazał NSA w wyroku z 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2759/16, "Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., powinny mieć możliwość sprawdzenia (...) poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. (...) Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.). Wydaje się, że ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Pr. bud. może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud., podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jak by mogła na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 Pr. bud. Wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu, nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania."

Kierując się takim rozumieniem ww. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, biorąc jednocześnie pod uwagę wytyczne zawarte w wyroku z 12 lutego 2019 r., Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy GINB winien uwzględnić pozostałe wytyczne wynikające z wyroku tut. Sądu z 12 lutego 2019 r. i ustalić w pierwszej kolejności, czy odwołanie skarżącej zostało złożone z zachowaniem terminu.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy, uwzględniając wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego.