Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1258/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. M. S. i T. R. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. S. i T. R. S. jest decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r. nr [...], wydana w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wykorzystywanego jako budynek wielorodzinny. Orzeczenie to zapadło w następującym stanie sprawy:

Pismem z 24 kwietnia 2014 r. Prokuratura Rejonowa w W. zwróciła się do PINB w W. o przeprowadzenie w trybie art. 81a Prawa budowlanego czynności kontrolnych z uwagi na uzasadnione podejrzenie, że budynek przy ul. P. został wybudowany wbrew warunkom pozwolenia na budowę.

Podczas podjętych 7 lipca 2014 r. przez organ powiatowy czynności kontrolnych stwierdzono, że na ww. nieruchomości znajdują się trzy budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej, dwa skrajne mają po dwa lokale mieszkalne, natomiast środkowy posiada cztery lokale mieszkalne. Ustalono też wówczas, że zabudowa ta została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę dotyczące trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, a inwestorami byli M. i T. S. Ustalono nadto, że 19 września 2013 r. zawiadomiono o zakończeniu ww. budowy, a organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu od tego zawiadomienia, co potwierdził 15 października 2013 r. W takcie ww. kontroli nie okazano zgłoszenia na zmianę sposobu użytkowania segmentu środkowego.

Wobec poczynionych ustaleń, PINB w W. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego będącego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] w M. przy ul. P. Następnie, postanowieniem z [...] lutego 2015 r. nr [...], wstrzymał K. M. i T. R. S. użytkowanie ww. budynku oraz nakazał dostarczenie w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania rozstrzygnięcia wymienionych w 6 punktach dokumentów, w tym: zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowany i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. organ I instancji zmienił ww. postanowienie w zakresie określenia terminu dostarczenia wskazanych w jego treści dokumentów, wydłużając ten termin do 15 lipca 2015 r. Dalej, decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] PINB w W. nakazał K. M. S. oraz T. R. S., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego użytkowanego jako budynek mieszkalny wielorodzinny o czterech lokalach mieszkalnych, zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obręb [...] położonej w M. przy ul. P.

Od ww. rozstrzygnięcia odwołania w ustawowym terminie wnieśli K. M. i T. R. S. reprezentowani przez r.pr. M. K. oraz M. R. L. reprezentowana przez r.pr. M. G.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające ją postanowienie z [...] lutego 2015 r. nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał na wadliwe oznaczenie adresatów wydanych w sprawie aktów administracyjnych, tj. nieuwzględnienie obecnych właścicieli czterech lokali mieszkalnych w budynku objętym postępowaniem. Jednocześnie organ ten podzielił ocenę organu I instancji co do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny o czterech lokalach mieszkalnych.

Dalej, postanowieniem z [...] września 2016 r. nr [...] organ powiatowy wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego będącego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] położonej w miejscowości M. przy ul. P. użytkowanego jako budynek wielorodzinny o czterech lokalach mieszkalnych oraz nakazał dostarczenie w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania rozstrzygnięcia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie to skierował do właścicieli lokali w budynku objętym postępowaniem, tj. do M. i P. K., M. R. L., P. S. M. oraz M. K. i T. R. S.

Pismem z 25 listopada 2016 r. radca prawny reprezentujący K. i T. S., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wniósł o zawieszanie postępowania wskazując, że Burmistrz Miasta M. postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści dotyczącego zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a postanowienie to zostało zaskarżone.

Pismem z 21 listopada 2016 r. P. M., M. K. i P. K. wnieśli o wydanie decyzji w sprawie o przywróceniu budynku do poprzedniego sposobu użytkowania, załączając postanowienie Burmistrza Miasta M. z [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie wydania z wniosku P. M. zaświadczenia o żądanej treści, tj. o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zamierzonego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego o czterach lokalach mieszkalnych, zlokalizowanego na działce nr [...] z obrębu [...] w M. przy ul. P.

Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...], PINB w W. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej na budynek mieszkalny wielorodzinny o czterech lokalach mieszkalnych, zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obr. [...] położonej w M. przy ul. P.

Następnie, w związku z nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów, organ ten decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] nakazał M. K., P. P. K., M. R. L., P. S. M., K. M. S. oraz T. R. S., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej, użytkowanego jako budynek mieszkalny wielorodzinny o czterech lokalach mieszkalnych, zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obręb [...] położonej w M. przy ul. P

Odwołania od ww. decyzji w ustawowym terminie złożyli K. M. i T. R. S. reprezentowani przez r.pr. M. K. oraz M. R. L. reprezentowana przez r.pr. M. G.

Po rozpatrzeniu tych odwołań zapadła -wskazana na wstępie- decyzja [...] WINB z [...] marca 2017 r. nr [...], którą to organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, w skrócie: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w W. z [...] stycznia 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. jest prawidłowa.

I tak, biorąc pod uwagę ustalenia poczynione w toku postępowania, przyjął za uzasadnione wydanie w niniejszej sprawie, na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, postanowienia wstrzymującego użytkowanie przedmiotowego budynku oraz zobowiązującego do dostarczenia w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania rozstrzygnięcia dokumentów wskazanych w treści postanowienia. Zauważył, że w efekcie tego do akt sprawy przedłożono cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego przebudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, sporządzonego przez mgr. inż. arch. P. K. (nr upr. [...]) oraz opinie dotyczące: bezpieczeństwa pożarowego w związku ze zmianą budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny czterolokalowy oraz bezpieczeństwa konstrukcji budynku w związku z ww. zmianą; niemniej nie przedłożono zaświadczenia Burmistrza Miasta M. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]".

[...] WINB wskazał przy tym na dwa postanowienia Burmistrza Miasta M., złożone do akt sprawy, a odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważył, że z ich treści wynika, że działka nr ewid. [...] z obrębu [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2002 r. (Dziennik Urzędowy woj. [...] Nr [...], poz. [...]), i znajduje się w jednostce planistycznej ozn. symbolem 168 MU. W jednostce tej plan ustala jako przeznaczenie podstawowe: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną we wszystkich formach, to jest zabudowę wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową; a zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna przewidziana została wyłącznie w formie małych domów mieszkalnych do sześciu lokali w budynku wolnostojącym. W § 7 pkt 12 powołanej wyżej uchwały w sprawie planu zawarta jest definicja pojęcia "zabudowa jednorodzinna", zgodnie z którą użyte w uchwale planu wyrażenie należy rozumieć jako zabudowę jednorodzinną według definicji określonych w prawie budowlanym, chyba, że przepis mówi inaczej. Obowiązujący przepis art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zawierający definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dopuszcza w takim budynku nie więcej niż dwa lokale mieszkalne. "Z powołanych ustaleń planu wynika, że plan dopuszcza możliwość sytuowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych wyłącznie w formie wolnostojących. Zapis ten zabrania wznoszenia budynków wielorodzinnych, które pozostają w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej z jakimikolwiek budynkami, w tym również budynkami jednorodzinnymi. W tym stanie rzeczy zamierzona zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku nieszklanego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej jako budynku wielorodzinnego o czterech lokalach mieszkalnych jest sprzeczna z powołanym wyżej planem miejscowym [...]".

[...] WINB stwierdził więc, że organ powiatowy słusznie uznał, że w niniejszej sprawie poprzez przekształcenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na budynek wielorodzinny o czterech lokalach mieszkalnych zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obręb [...] położonej w M. przy ul. P. doszło do samowolnej (bo bez uprzedniego zgody właściwego organu) zmiany sposobu użytkowania, która to zmiana jest niezgodna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. W takich zaś okolicznościach zastosowanie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego i wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, należało uznać za prawidłowe.

Organ dodał, że przewidziane w art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako skutek samowolnej zmiany sposobu użytkowania, nie funkcjonuje samodzielnie, tj. bez wcześniejszego wydania postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a więc: bez wstrzymania użytkowania obiektu i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów w określonym terminie. Dopiero niewykonanie w wyznaczonym terminie obowiązku, albo dalsze użytkowanie obiektu mimo jego wstrzymania, uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji opartej na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Wskazał, że nie ulega wątpliwości, że zobowiązani nie wywiązali się z obowiązków nałożonych postanowieniem, w ramach którego organ nadzoru budowlanego wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego oraz nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem, wobec braku przedłożenia stosownej dokumentacji, tj. zaświadczenia Burmistrza Miasta M. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji zaskarżoną decyzję wydał na postawie ww. art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

W dalszej części organ II instancji stwierdził, że argumenty przedstawione w odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie, bo nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Za chybiony i nieznajdujący uzasadnionych podstaw prawnych organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zmiana charakteru budynku dwulokalowego na budynek czterolokalowy stanowi zmianę sposobu użytkowania. Organ podał w tym kontekście, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w budynku przy ul. P. w M. wydzielone zostały więcej niż dwa lokale mieszkalne oraz, że do uznania, iż nastąpiła zmiana charakteru budynku z jednorodzinnego dwulokalowego na budynek wielorodzinny wystarczy wyodrębnienie więcej niż dwóch lokali. Budynek, w którym wyodrębniono więcej niż dwa lokale traci bowiem przymiot jednorodzinnego budynku i tym samym następuje zmiana sposobu użytkowania inwestycji.

Uznał jednocześnie, że jest to zmiana w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, którą to należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Cytując treść tej normy prawnej, stwierdził (za NSA, v. wyrok z 5 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 530/14), że "zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania". Wskazał jednocześnie, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 - ze zmianami), wymagania stawiane budynkowi wielorodzinnemu różnią się od przepisów normujących kwestię budynków jednorodzinnych. W szczególności rozdział 7 ww. rozporządzenia reguluje "Szczególne wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych". Podsumowując, organ ten przyjął, że zmiana charakteru budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne oraz wielkość i układ obciążeń, i tym samym stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ dodał, że zaakceptowanie poglądu, że wydzielenie w obiekcie kilku dodatkowych lokali mieszkalnych nie stanowi zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na wielorodzinny, w przypadku kiedy przepisy prawa zawierają legalne definicje osobno dla obiektu jednorodzinnego i wielorodzinnego, zaś w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poświęcono osobny rozdział dla budynków wielorodzinnych, jest świadomą próbą obejścia przepisów planistycznych obowiązujących dla tego obszaru. Powyższe w demokratycznym państwie prawa nie może znaleźć aprobaty ze strony organu administracji publicznej, który winien stać na straży praworządności.

Uzupełniając to stanowisko, przywołał wnioski płynące z wykładni systemowej przepisów prawa budowlanego i przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, na które powołał się w wyroku z 5 listopada 2015 r., o sygn. akt II OSK 530/14 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, i wskazał, że "z art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. wynika, że zmieniony sposób użytkowania budynku musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja o lokalizacji celu publicznego, decyzja o warunkach zabudowy) w przypadku braku takiego planu." Podał też, że instytucja prawna zmiany sposobu użytkowania ma nie tylko aspekt, który można określić jako wewnętrzny - odnoszący się do zachowania przez inwestora norm z zakresu bezpieczeństwa i norm technicznych, ale ma także aspekt zewnętrzny odnoszący się do zgodności użytkowania z przepisami regulującymi gospodarkę przestrzenną. "Ten ostatni aspekt przemawia za objęciem reglamentacją wszelkich zmian w zakresie działalności w obiektach budowlanych odnoszących się do zmiany funkcji tych obiektów powodujących stosowanie względem niego odmiennych".

Przy ocenie zmiany sposobu użytkowania w niniejszej sprawie należało więc uwzględnić zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2002 r. (Dziennik Urzędowy woj. [...] Nr [...], poz. [...]), te zaś jednoznacznie wykluczają usytuowanie budynku wielorodzinnego o czterech lokalach mieszkalnych na terenie oznaczonym symbolem 168 MU. Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w postanowieniach Burmistrza Miasta M. z [...] listopada 2016 r. i [...] listopada 2016 r.

Mając na uwadze powyższe postanowienia Burmistrza Miasta M., za chybiony i nieznajdujący uzasadnionych podstaw prawnych, organ uznał także zarzut naruszenia w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Stwierdził nadto, że nie znajduje również uzasadnienia zarzut odwołania K. i T. S., dotyczący naruszenia art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie, w miejsce trybu przyjętego w sprawie a wynikającego z art. 71-71a Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że jakkolwiek w orzecznictwie sądowo - administracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym niekiedy pierwszeństwo winien mieć tryb z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, tj. wówczas gdy wymaga rozważenia możliwość legalizacji wykonanych samowolnie robót budowlanych, na skutek których doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu (lub jego części), niemniej jednak na gruncie niniejszej sprawy nie można powyższego uczynić zarzutem względem organu I instancji. W okolicznościach sprawy nie zachodzi bowiem konieczność prowadzenia postępowania administracyjnego we wskazanym przez skarżących trybie, bowiem roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania polegające na zamurowaniu ścian pod podciągiem na pierwszym i drugim piętrze między pomieszczeniami 09 stanowiącym kuchnię a 01 stanowiącym pokój dzienny z jadalnią zostały zakończone, a ponadto na wykonanie ww. robót budowlanych nie jest wymagane nie tylko pozwolenie na budowę, ale również zgłoszenie. Powyższe wyłącza możliwość prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Tym samym właściwym trybem postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na budynek wielorodzinny o czterech lokalach mieszkalnych zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obręb [...] położonej w M. przy ul. P. jest tryb zastosowany przez organ I instancji, tj. art. 71a Prawa budowlanego.

Odnosząc się do odwołania M. R. L., [...] WINB wyjaśnił, że kwestie cywilno-prawne wykraczają poza uprawnienia organów nadzoru budowlanego i nie mogą stanowić podstawy do wyłączenia ich uprawnień zagwarantowanych ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w tym m. in. w zakresie zastosowania art. 71a ust. 4 ww. ustawy.

W skardze do Sądu na ww. decyzję [...] WINB z [...] marca 2017 r. nr [...], skarżący: K. M. i T. R. S. reprezentowani przez r. pr. M. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zarzucili:

-naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego oraz poczynieniu ustaleń nieznajdujących wystarczającego oparcia w aktach sprawy, podczas gdy z dowodów przedstawionych przez stronę (w tym opinii sporządzonej przez mgr. inż. arch. P. K.) jednoznacznie wynika, iż wyodrębnienie w budynku zlokalizowanym w M. przy ulicy P. czterech lokali mieszkalnych, nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego, które to naruszenie doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, mimo, iż z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż decyzja PINB w W. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego,

2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji, mimo iż w sprawie ujawniło się zagadnienie wstępne, co obligowało organ do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu lub ewentualnie uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem doprowadziło do przedwczesnego wydania decyzji przez organ odwoławczy,

3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niezupełne, lakoniczne i nienależyte uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, w zakresie odnoszącym się do zmiany sposobu użytkowania budynku położonego w M. przy ulicy P., w tym poprzez niewyjaśnienie na czym w ocenie organu II instancji polega zmiana sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obręb [...] położonej w M. przy ul. P., a nadto poprzez nierozpatrzenie zarzutów i okoliczności podniesionych przez K. i T. S. w ich odwołaniu z 30 stycznia 2017 r. oraz zarzutów podniesionych w odwołaniu M. R. L. z 25 stycznia 2017 r., które to naruszenie doprowadziło do tego, że skarżący nie mają możliwości zweryfikowania na podstawie jakich okoliczności organ II instancji doszedł do wniosku, że wyodrębnienie dwóch dodatkowych lokali stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a także dlaczego organ nie uwzględnił przedstawionych przez stronę zarzutów, co powoduje, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli instancyjnej;

-naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż zmiana charakteru budynku dwulokalowego na budynek czterolokalowy, stanowi podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, które to naruszenie doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z [...] stycznia 2017 r., mimo, iż wobec niezaistnienia przesłanek wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2, [...]WINB powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem w całości,

b) art. 71 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ II instancji, że K. i T. S. zobowiązani byli do dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego w M. przy ulicy P., mimo że zmiana budynku dwulokalowego na czterolokalowy nie stanowi zmiany sposobu użytkowania polegającej na podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności wpływającej na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a więc skarżący nie byli zobowiązani do zgłoszenia zmiany charakteru przedmiotowego budynku; naruszenie to doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, mimo braku podstaw prawnych do nałożenia na strony tego postępowania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z [...] stycznia 2017 r. oraz umorzeniem postępowania organu I instancji w całości.

Jednocześnie alternatywnie oraz jedynie z ostrożności procesowej, w przypadku gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił powyższych zarzutów, skarżący zarzucili, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył również art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że zmiana charakteru budynku położonego przy ul. P. z budynku dwulokalowego na budynek czterolokalowy stanowiła przebudowę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a; naruszenie to, doprowadziło do procedowania przez organ I i II instancji w oparciu o nieprawidłowy tryb postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazane powyżej zarzuty, zostały w sposób szczegółowy rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 23 lutego 2018 r., pełnomocnik skarżących uzupełniająco wskazał na kwestię dotyczącą adresata decyzji, którym uczyniono właścicieli czterech wyodrębnionych lokali mieszkalnych, zamiast (w jego ocenie) właścicieli nieruchomości, na której sporny obiekt się znajduje; w efekcie w sprawie należało (jak podał) decyzję skierować do wspólnoty mieszkaniowej tej nieruchomości (z trzema budynkami w zabudowie szeregowej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; Sąd nie podzielił zarzutów w niej podniesionych; nie znalazł też żadnych innych przyczyn, dla których kontrolowana decyzja winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

I tak, zważyć należy, że podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w sprawie, stanowi art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Stosując tryb uregulowany w art. 71a Prawa budowlanego, organy orzekające zgodnie przyjęły, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, tj. budynku jednorodzinnego z dwoma niezależnymi lokalami mieszkalnym, na wielorodzinny – wobec wyodrębnienia czterech niezależnych lokali. Przyjęto przy tym, że wskazana zmiana wypełnia dyspozycję art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ustalono jednocześnie, że nie została ona poprzedzona procedurą uregulowaną w art. 71 ust. 2 ww. ustawy. Dlatego też za konieczne uznano wszczęcie postępowania legalizacyjnego, a wobec niewykonania -przez adresatów, tj. właścicieli lokali w tymże budynku- nałożonych postanowieniem obowiązków, dotyczących przedłożenia stosownych dokumentów (a to – na podstawie art. 71a ust. 1), konieczne stało się zastosowanie ww. art. 71a ust. 4 i nakazanie na jego podstawie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

W ocenie Sądu, wskazany stan faktyczny jest bezsporny i niekwestionowany, nadto – został on w prawidłowy sposób oceniony w postępowaniu, w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego; w konsekwencji: prawidłowo przyjęto, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, co uzasadniało zastosowanie procedury uregulowanej w art. 71a Prawa budowlanego. Przebieg tego postępowania, zobligował zaś organ do wydania decyzji nakazującej, na podstawie ww. art. 71a ust. 4 tej ustawy. Dlatego też, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję [...] WINB z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB w W. z [...] stycznia 2017 r. nr [...], Sąd uznał za zgodną z prawem.

Rozwijając tę ocenę, Sąd zauważa, że w sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że w budynku objętym postępowaniem (a podkreślić trzeba, że sprawa nie dotyczy trzech budynków w zabudowie szeregowej na działce o nr ew. [...] obręb [...] w M., a tylko jednego z nich, tj. środkowego z czterema lokalami mieszkalnymi), znajduje się więcej niż dwa mieszkania oraz, że wskazany budynek z tej przyczyny utracił charakter budynku jednorodzinnego.

Należy przy tym podnieść, że w myśl art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Należy też dodać, że sporna zabudowa została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] października 2011 r. nr [...], dotyczące trzech budynków jednorodzinnych z dwoma lokalami, w zabudowie szeregowej (a w dacie wydania wskazanego pozwolenia ww. art. 3 pkt 2a obowiązywał); zawiadamiając o zakończeniu inwestycji wskazano na jej realizację zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym; po przyjęciu obiektu do użytkowania, inwestorzy nie wystąpili ze zgłoszeniem uregulowanym w art. 71 Prawa budowlanego.

W efekcie, stwierdzając powyższą zmianę sposobu użytkowania w stosunku do dokumentacji pierwotnej dotyczącej tego obiektu (a więc: zatwierdzonej ww. decyzją z [...] października 2011 r.), należało ustalić, czy stanowi ona zmianę w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym samym – czy faktycznie wymagała (przed jej dokonaniem) zastosowania procedury z art. 71, a więc – dokonania zgłoszenia właściwemu organowi.

Wyjaśnić przy tym trzeba, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Stosując ten przepis należy mieć na względzie, że z uwagi na użyty w nim zwrot "w szczególności", określona w nim definicja nie jest pełna. Określa w istocie przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Powoduje to, że w ww. normie prawnej mieścić się będą także inne niż wymienione tam wprost działania, zmieniające podane w tym przepisie warunki. W konsekwencji, wobec niepełnej definicji zawartej w ww. art. 71 ust. 1, w każdym analizowanym przypadku konieczne jest dokonanie szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu - ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, będzie wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi.

Przy czym, jak wskazał NSA w wyroku z 5 listopada 2015 r. o sygn. akt II OSK 530/14, zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu ww. przepisu jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania, a nie to – czy podjęto bądź zaniechano w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej ww. warunki. Za taką wykładnią ww. przepisu, którą to Sąd orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela, przemawia zarówno sposób sformułowania ww. przepisu, jak i jego istota. Zważyć bowiem należy za NSA (v. ww. wyrok o sygn. akt II OSK 530/14), że celem reglamentacji prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z przepisami (o czym stanowi art. 4 Prawa budowlanego). "Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa – z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne. (...) Przyjęcie, że "zmiana sposobu użytkowania" to podjęcie (zaniechanie) takiej działalności, która prowadzi do zwiększenia oddziaływań w sferach wymienionych w tym przepisie, prowadziłoby do uznania, że mamy do czynienia z kategorią ocenną i subiektywną i nie odnoszącą się do żadnych norm prawnych." Przedstawiony powyżej sposób wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest właściwy także, jeśli zważy się na pełne brzmienie art. 71, z którego wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu tym należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania, a do zgłoszenia - dołączyć m. in. zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego (v. art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego). Stosownie do treści art. 71 ust. 5 pkt 2 omawianej ustawy, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części narusza ustalenia planu miejscowego (ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy). Na to też zagadnienie zwrócił uwagę NSA w ww. wyroku dostrzegając, że instytucja prawna "zmiany sposobu użytkowania" ma nie tylko aspekt, który można określić jako wewnętrzny – odnoszący się do zachowania przez inwestora norm z zakresu bezpieczeństwa i norm technicznych, ale ma także aspekt zewnętrzny odnoszący się do zgodności użytkowania z przepisami regulującymi gospodarkę przestrzenną. "Ten ostatni aspekt przemawia za objęciem reglamentacją wszelkich zmian w zakresie działalności w obiektach budowlanych odnoszących się do zmiany funkcji tych obiektów powodujących stosowanie względem niego odmiennych norm (np. przeznaczenie domu jednorodzinnego na funkcje usługowe)."

Zatem, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu ww. art. 71 ust. 1 pkt 2 należy rozumieć każdą, która wymaga spełnienia innych warunków użytkowania, tj. zastosowania innych przepisów, w tym – dotyczących zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji, zmiana charakteru budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy definicją odrębnie takie obiekty i regulują odrębne dla nich wymogi, a ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obliguje do uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach (w przypadku braku planu) przed taką zmianą, musi być traktowana jako mieszcząca się w definicji art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Stąd zastosowanie ww. trybu z art. 71a Prawa budowlanego należało w sprawie uznać za prawidłowe i podzielić ocenę organów w ww. zakresie, zgadzając się zarówno z interpretacją art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przedstawioną w sprawie (a tożsamą z powyżej przedstawioną), jak i oceną stanu faktycznego w kontekście tej normy prawnej; należało w efekcie zgodzić się z organami co do konieczności wszczęcia i przeprowadzenia ww. procedury legalizacyjnej, wobec zmiany sposobu użytkowania, która to nastąpiła w warunkach samowoli, bo bez zachowania procedury przewidzianej w art. 71. Nie budzi przy tym wątpliwości, że ta ostatnia nie miała miejsca.

Dodać też trzeba, że na dokonanie oceny w sprawie w kontekście ww. art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (wobec przyjętego sposobu wykładni tego przepisu), nie mogły wpłynąć opinie przedstawione w toku postępowania przez skarżących, dotyczące bezpieczeństwa pożarowego oraz konstrukcji budynku w związku z dokonaną zmianą charakteru tego obiektu. Brak ich oceny przez organ nie stanowi więc o wadzie wydanych w niniejszej sprawie decyzji; nie mogły bowiem one (wobec ww. interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2), wpłynąć na zakwestionowanie przyjętego w niniejszej sprawie trybu, a tylko w takim aspekcie były przez skarżących przywoływane.

Z tych też powodów Sąd uznał, że w sprawie prawidłowo zastosowano art. 71a Prawa budowlanego, w tym ust. 1 pkt 2 tegu artykułu (w oparciu o który zobowiązano właścicieli lokali w budynku objętym postępowaniem do przedłożenia dokumentów), i nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ani wprost tego ostatniego. Nie stwierdził także, aby w sprawie doszło do wadliwego zastosowania art. 71 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego (poprzez przyjęcie, że dokonana zmiana wymagała zachowania procedury uregulowanej w tych przepisach), czy w końcu – art. 71a ust. 4 tej ustawy (poprzez jego zastosowanie).

W tym ostatnim kontekście stwierdzić należy, że wobec poczynionych ustaleń uzasadniających wydanie postanowienia obligującego do przedłożenia wskazanych dokumentów (v. art. 71a ust. 1 pkt 2 odsyłający do art. 71 ust. 2), ich nieprzedłożenie, skutkować musiało zastosowaniem cyt. powyżej art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że nałożony obowiązek nie został w pełni wykonany; nie przedłożono bowiem zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; co więcej: do akt sprawy wpłynęły dwa postanowienia Burmistrza Miasta M.: z [...] listopada 2016 r. oraz z [...] listopada 2016 r., o odmowie wydania zaświadczenia o takiej treści, z których to wynika, że zamierzony sposób użytkowania budynku jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego miasta "[...]", uchwalonego uchwałą Rady Miasta M.z dnia [...] kwietnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Plan ten na przedmiotowym obszarze oznaczonym symbolem 168 MU dopuszcza wprawdzie zabudowę wielorodzinną, ale wyłącznie w formie małych domów mieszkalnych do sześciu lokali w budynku wolnostojącym (a tu: chodzi o zabudowę szeregową).

Nie sposób przy tym pominąć, że również na wcześniejszym etapie tego postępowania, Burmistrz Miasta M. wydał tożsame w treści postanowienie, o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku z ustaleniami planu (v. postanowienie z [...] lipca 2015 r. nr [...]). Stąd też, w takich okolicznościach, za prawidłowe uznać należy postanowienie organu powiatowego z [...] stycznia 2017 r. nr [...], o odmowie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozpatrzenia zażalenia skarżących wniesionego na jedno z ww. orzeczeń Burmistrza. O ile bowiem trwające postępowanie o wydanie zaświadczenia wymaganego w art. 71 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu ww. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., o tyle – nie sposób przyjąć, aby zagadnienie to nadal nie zostało rozstrzygnięte w sytuacji, gdy w tym przedmiocie organ właściwy wydał trzy orzeczenia, z których tylko jedno (jak podnoszą skarżący), zostało zaskarżone; na to też zwrócił uwagę organ powiatowy w ww. postanowieniu o odmowie zawieszenia postępowania, a stanowisko tego organu Sąd w pełni podziela, stwierdzając tym samym, że zarzut skargi dotyczący również i tego zagadnienia nie zasługiwał na uwzględnienie; na marginesie Sąd zauważa, że podnosząc naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. skarżący nie wskazali w skardze, aby zaskarżenie postanowienia Burmistrza Miasta M. okazało się skuteczne.

W końcu, odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezastosowania w sprawie art. 50-51 Prawa budowlanego, Sąd zauważa, że tylko w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o ww. przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, na co prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji. Zakres robót, które wykonano w celu wyodrębnienia czterech lokali nie wymagał bowiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Podsumowując, Sąd nie znalazł przyczyn, dla których zaskarżoną decyzję należałoby podważyć. Sąd ponownie dostrzega, że niewykonanie obowiązku prawidłowo nałożonego, skutkować musiało zastosowaniem art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

Należy przy tym też zaznaczyć, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 Prawa budowlanego, tj. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skoro sprawa dotyczy jedynie środkowego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, w tym: roboty konieczne do wykonania nie wykraczają poza ten budynek, a w dacie orzekania przez organy cztery lokale wyodrębnione w tym budynku zostały sprzedane, nie stanowi o wadzie aktów wydanych w sprawie skierowanie ich do wszystkich czterech właścicieli tychże lokali (zamiast do wspólnoty mieszkaniowej obejmującej trzy budynki w zabudowie szeregowej). Nie sposób też uznać, aby nakaz określony w decyzji wydanej w sprawie w I instancji był nie dość precyzyjny, a przez to: niewykonalny. Zważyć w tym aspekcie trzeba, że z przedłożonego w toku postępowania projektu zamiennego wynika zakres robót, które przeprowadzono uzyskując w efekcie cztery w miejsce dwóch lokali mieszkalnych; decyzja I instancji wyraźnie zaś wskazuje na obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku – tj. legalnego, wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu, czyli – do dwóch lokali mieszkalnych; Sąd nie stwierdza tym samym żadnych wadliwości w sposobie sformułowania wydanego nakazu, odpowiadającego treści art. 71a ust. 4 ustawy.

Sąd zauważa także, że zastosowanie powołanego przepisu jest skutkiem naruszenia prawa, którego -wobec zapisów planu miejscowego, tj. obowiązującego prawa miejscowego- nie można zalegalizować. Wskazany powyżej plan miejscowy, na obszarze obejmującym sporną nieruchomość ogranicza bowiem możliwość realizacji zabudowy wielorodzinnej jedynie do "małych domów mieszkalnych do sześciu lokali w budynku wolnostojącym", a w tym przypadku mamy do czynienia z budynkiem w zabudowie szeregowej, co stanowi o sprzeczności z ww. zapisem planu, a tym samym o przeszkodzie w legalizacji aktualnego sposobu użytkowania tego budynku.

Dodać też należy, że nie można wskazanego naruszenia prawa usprawiedliwiać względami związanymi z ochroną prawa własności aktualnych właścicieli lub współwłaścicieli obiektu budowlanego. Osoby nabywające lokale od inwestora mogły chronić swoje prawa poprzez uzależnienie zawarcia umowy nabycia lokali mieszkalnych od wykazania przez inwestora, że budynek, w którym te lokale się znajdują, został wybudowany zgodnie z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę; na obecnym zaś etapie osoby te mogą wystąpić przeciwko zbywcy lokali z roszczeniami z tytułu wad sprzedanej rzeczy; nie można natomiast z uwagi na ochronę praw tych osób, stwierdzić, że kwestionowana decyzja jest nieprawidłowa, czy wręcz: niewykonalna, i zmierzać do wykazania, że organy nadzoru budowlanego ze względu na interesy aktualnych właścicieli obiektu utraciły uprawnienie do przeprowadzenia postępowania w sprawie, w celu zalegalizowania samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu, niezgodnej z obowiązującym prawem miejscowym (por. wyrok NSA z 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1502/15).

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.