Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1433/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 221/11 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 221/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266), art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia A. P. na postanowienie Starosty P. z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], dotyczące odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, że prowadząc postępowanie w sprawie warunków zabudowy w dniu [...] września 2010 r. wystąpiło do Starosty P. w trybie art. 106 K.p.a., w związku z art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, przygotowanej w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie z wniosku A. P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem na terenie działki nr [...]położonej w obr. ewidencyjnym B., gmina K. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Starosta P. odmówił uzgodnienia przedmiotowej decyzji wskazując, że działka nr [...] jest użytkiem ornym klasy III (R IIIa) o powierzchni [...] ha i znajduje się w zwartym obszarze gruntów ornych klasy III przekraczającym 0,5 ha, projektowanym do przeznaczenia na cele nierolnicze. Dla zmiany przeznaczenia takiego obszaru potrzebna jest zgoda Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, wyrażona w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Starosta przyznał, że przepisy nie definiują pojęcia zwartego obszaru, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednakże uznał, że obszarem tym jest zarówno obszar działki przeznaczonej do zainwestowania, jak też teren innych działek sąsiednich, wyodrębniony ściśle oznaczonym granicami, tworzący w całości ścisły kompleks działek o charakterze rolnym, który może być przeznaczony na cele nierolnicze.

W zażaleniu na powyższe postanowienie A. P. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 6, 7, 8, 77, 80, i 124 k.p.a.

Rozpatrując zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie podniosło, że organ uzgadniający, wyrażając swoje wiążące w sprawie stanowisko, nie może tracić z pola widzenia przedmiotu i celu uzgodnienia, który z jednej strony wyznaczają przepisy kompetencyjne, z drugiej zaś przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem wniosku inwestora, a także posiadana wiedza urzędowa. W przedmiotowej sprawie Starosta P., jako organ uzgadniający posłużył się wiedzą urzędową, zawartą w prowadzonej przez ten organ ewidencji gruntów. Bowiem organ ten poddał ocenie inny (większy) obszar gruntów rolnych, niż wynikający z wniosku organu wydającego decyzję w sprawie, jak również z przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy odwołał się do stanowiska i argumentacji zawartej w wyroku NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. II OSK 113/08. W tym orzeczeniu Sąd stwierdził, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z punktu widzenia zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych starosta, mając na uwadze treść wniosku i wymienioną tam działkę, którą w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowano jako użytki rolne, dokonuje nie tylko oceny, czy działka taka ma powierzchnię mniejszą niż podana w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz również, czy z posiadanych przez ten organ danych zawartych w ewidencji gruntu i w innych dokumentach urzędowych wynika, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza podaną w tym przepisie wielkość. Sąd stwierdził nadto, że organ uzgadniający jest uprawniony do uznania za zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia obszar całej działki rolnej podzielonej na mniejsze działki, które następnie uległy zbyciu, a ich nabywcy wystąpili z wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obiektów rekreacyjnych. Wskazał, że zawężające rozumienie pojęcia zwartego obszaru gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia, ograniczone jedynie do działki, która ma podlegać zainwestowaniu, nie tylko nie odpowiada językowej treści przepisu, gdyż nie ma żadnych podstaw do utożsamiania pojęcia działki z pojęciem zwartego obszaru, ale nie odpowiada też celom, które ustawodawca realizuje przez ograniczenie używania gruntów rolnych i leśnych na inne cele, co słusznie podkreślano w zaskarżonym postanowieniu. Pomimo, że prawidłowość podziału działek rolnych na mniejsze działki nie jest przedmiotem sprawy rozpatrywanej w ramach uzgodnienia, nie mniej skutki takiego podziału, dla celów związanych z zagospodarowaniem tych gruntów na inne cele niż rolne, mieszczą się w granicach rozpatrywanej sprawy i powinny być brane pod uwagę w procesie uzgadniania.

Zdaniem Kolegium, Starosta opiniując projekt decyzji mógł zauważyć, że działka nr [...] wskazana do zabudowy stanowi mały fragment znacznego obszaru gruntu tej samej klasy podzielonej na mniejsze działki, które następnie uległy zbyciu, a ich nabywcy występują obecnie z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla obiektów o funkcji nierolnej. Starosta, w ocenie Kolegium, mógł zaopiniować przedłożony projekt decyzji nie tylko z punktu widzenia terenu wskazanego do zabudowy, ale również przy uwzględnieniu większego obszaru gruntu tej samej klasy przyległego do działki inwestycyjnej, traktowanego, jako zwarty obszar gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie zaś z tym przepisem, przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zasadnie zatem organ odmówił dokonania uzgodnienia, oceniając, że zwarty obszar gruntów III klasy projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza wielkość 0,5 ha, a przeznaczenie tego obszaru zmienić można jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, nie można natomiast ustalić dla żadnej z działek położonych w tym obszarze warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej. Postanowienie organu uzgadniającego postanowiono utrzymać w mocy.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A. P. zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię pojęcia: "zwarty obszar projektowany do zmiany", przyjmując za zwarty obszar nie tylko działkę objętą projektem decyzji o warunkach zabudowy, ale wyodrębnione geodezyjnie inne działki przyległe i tym samym błędne przyjęcie, iż teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w trybie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody właściwego organu.

Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: art. 8, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 6 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie podtrzymało swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

W wyroku uwzględniającym skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. II OSK 113/08. W ocenie Sądu pierwszej instancji uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), ponieważ zgoda ta jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uzgodnienie poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadkach terenów, dla których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jest jedną z dwóch (oprócz procedury określonej w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przewidzianej w ramach sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) procedur, przy pomocy której jest realizowana ochrona gruntów rolnych i leśnych.

W przedmiotowej sprawie działka nr [...] stanowi grunt rolny, a zatem konieczne było uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych.

Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy.

Sąd zwrócił uwagę, że postanowienie uzgadniające Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2007 r. odnosi się do zespołu działek nr nr: [...],[...],[...],[...],[...] i [...], o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. W rezultacie Starosta wadliwie uznał, że zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych może dokonać się w trybie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody organów wymienionych w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Takie stanowisko stało się podstawą nieuzgodnienia przedłożonego projektu decyzji ustalającej skarżącym wnioskowane warunki zabudowy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przyjęcie przez organ uzgadniający, jako podstawy swojego rozstrzygnięcia innego terenu planowanej inwestycji niż to wynika z otrzymanego projektu decyzji o warunkach zabudowy, narusza przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołane przepisy nie dają Staroście podstawy do rozszerzenia terenu planowanej inwestycji na działki sąsiednie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", zarzuciło naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.).

W oparciu o powyższy zarzut strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że opierając się na przepisach art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd pominął przepis szczególny, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyznaczający granice ochrony gruntów rolnych przez ograniczanie przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze. Bowiem co do zasady przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne może być dokonywane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako akcie prawa miejscowego, w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po uzyskaniu zgody właściwego organu na takie przeznaczenie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to stanowi ust. 2 tego przepisu. Zasadę tę, w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych, potwierdza też treść art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiąc, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżącego organu kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi ta działka. Dla zabudowy tego terenu gruntów rolnych obiektami innymi niż rolnicze, położonego w zwartym obszarze, wymagane jest uzyskanie uprzednio zgody na zmianę przeznaczenia całego kompleksu gruntów rolnych. Inne stanowisko w tej sprawie doprowadziłoby bowiem do faktycznej zmiany przeznaczenia tego zwartego obszaru gruntów rolnych i do obejścia obowiązującego prawa, ustanowionego w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Niezastosowanie wykładni tego artykułu przez Sąd doprowadziło do wydania wyroku sprzecznego z przepisami tej ustawy i niweczącego jej podstawowy cel, jakim jest ochrona gruntów rolnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniósł o jej oddalenie w całości.

Uczestnik postępowania w pełni zaaprobował stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W jego ocenie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że Starosta Powiatowy w P. nie posiada kompetencji do rozszerzenia terenu planowanej inwestycji na działki sąsiednie.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym pkt 3 art. 7 ust. 2 wskazywanej ustawy nie obowiązuje, albowiem został skreślony ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z dyspozycją art. 1 tej ustawy: "W ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.) wprowadza się następujące zmiany:

"(...) 2) w art. 7:

a) w ust. 2 skreśla się pkt 3 i 4."

Wskazana ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. (art. 3 ustawy) natomiast A. P. złożył wniosek, w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie B., gmina K., w dniu [...] stycznia 2009 r., czyli już po uchyleniu przepisu, na którego naruszenie powołuje się organ w niniejszej skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.). Zarzut ten jest całkowicie niezasadny, albowiem w dacie orzekania zarówno przez organy administracji, jak i przez Sąd pierwszej instancji przepis ten już nie obowiązywał. Został derogowany przez art. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 237, poz. 1657). Zmiana weszła w życie w dniu 1 stycznia 2009 r.

W uzasadnieniu skargi kasator w ogóle nie przedstawił argumentów, które miałyby wskazywać na konieczność zastosowania postanowień art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W istocie bowiem skarżący kasacyjnie kontestuje pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku i wykazuje zasadność, przyjętej w rozstrzygnięciach organów obu instancji, rozszerzającej wykładni postanowień art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zwłaszcza zwrotu: "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia".

Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (art. 7 ust.1 ustawy). Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, co do zakresu przedmiotowego regulacji: plan jest wyłączną drogą zmiany przeznaczenie działki rolnej, gdy dla takiego przekształcenia wymagana jest zgoda dodatkowych (poza gminnymi) organów wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast brak konieczności uzyskania takiej uprzedniej zgody otwiera możliwość zmiany przeznaczenia gruntu w decyzji o warunkach zabudowy. "W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (..) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy (..) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy" (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zmiana sposobu zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych, w stosunku do których art. 7 ust. 2 ustawy nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody organu wymienionego w tym przepisie, może być dokonana poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, m. in. na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy (por. Z. Truszkiewicz, Przeniesienie własności nieruchomości rolnej w świetle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, "Rejent" 2003, nr 9).

Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

W przedmiotowej sprawie spornym okazało się normatywne kryterium: "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia". Organy administracyjne położyły akcent na słowa "zwarty obszar" uznając, że należy uwzględniać nie tylko działkę inwestora, ale także działki sąsiednie o takim samym przeznaczeniu. Natomiast Sąd pierwszej instancji kładzie nacisk na zwrot: "projektowany do takiego przeznaczenia" i prezentuje pogląd, że uwzględniona powinna być tylko działka nr [...] położonej w obr. ewidencyjnym B., gmina K.. Do tego projektu winien odnieść się Starosta P. dokonując uzgodnienia w zakresie swoich kompetencji.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawowe określenie; "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie zostawia pola do wykładni rozszerzającej. Ustawodawca wyraźnie bowiem łączy w jedną całość granice uwzględnianego obszaru ze zmianą przeznaczenia, czyli nakazuje ograniczanie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia, do działek inwestora.

Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych będzie, dotyczyć jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się bowiem jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona. (por. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 738/07; z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2225/10, [w:] CBOSA).

Rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że organy administracji publicznej dokonując błędnej wykładni art.7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uniemożliwiły inwestorowi zagospodarowanie spornego terenu, formułując wobec niego wymogi, które nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa.

W drodze uchwały rady gminy o przyjęciu lub zmianie planu miejscowego, przeznacza się na cele nierolnicze lub nieleśne wyłącznie takie grunty rolne, na których zmianę przeznaczenia wymagana jest zgoda, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast pozostałe grunty rolne podlegają procedurze przeznaczania ich na cele nierolnicze w drodze ustalania warunków zabudowy. Skoro ustawa o ochronie gruntów rolnych nie wymaga od pewnych gruntów rolnych, aby zmiana ich przeznaczenia następowała po uzyskaniu zgody ministra ds. rolnictwa to tym samym uznać należy, że spełniona jest w stosunku do nich przesłanka określona w art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściwemu organowi nie wolno, zatem odmówić ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości stanowiącej użytek rolny, jeżeli chodzi o przedsięwzięcie - jak wynika z brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych - realizowane na gruntach: klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekracza 0,5 ha.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.