Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 9/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 52 § 1 i § 2, art. 53 § 2b, artt. 119 pkt 2, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 13, art. 21
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 37 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie N. z siedzibą w S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenie N. z dnia [...] listopada 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Miasta i Gminy P. na rzecz skarżącego Stowarzyszenie N. z siedzibą w S. kwotę [...]zł ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] grudnia 2021 r. Stowarzyszenie N. (dalej: stowarzyszenie, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy (dalej: Burmistrz, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] listopada 2021 r. i zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciło naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

- art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, z późn. zm.; w skrócie "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.

W uzasadnieniu skarżący wskazał w szczególności, że [...] listopada 2021 r. złożył poprzez pocztę e-mail, w nawiązaniu do obietnicy złożonej publicznie przez Burmistrza w dniu [...] lipca 2021 r. podczas spotkania inwestora i właściciela "lotniska w B. " z mieszkańcami graniczących z lotniskiem w B. i S., wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: pism, dokumentów, analiz prawnych związanych z potencjalnym zagrożeniem wypłacenia 100 milionowego odszkodowania przez Gminę P. wskutek wymuszonego przejęcia terenu od obecnych prywatnych właścicieli, lotniska użyteczności publicznej o ograniczonej certyfikacji w B. . Wskazał adres do przesłania odpowiedzi: [...]

Dnia [...] grudnia 2021 r. otrzymał odpowiedź Burmistrza, w której wyraził on stanowisko, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest informacja publiczna. Przedmiotem wniosku jest informacja publiczna dotycząca bezpośrednio wszystkich osób mieszkających w promieniu 5 km. od lotniska B. , które ma być przekształcone w największy w Polsce tor wyścigowy pod nazwą "Tor nauki jazdy", który będzie położony w bezpośrednim sąsiedztwie Parku Krajobrazowego P. Z., w rejonie życia i wypoczynku ponad 1.000 mieszkańców. Zablokowanie tej inwestycji, planowanej wbrew dużemu sprzeciwu setek osób, jest priorytetem. Od kilku lat, organ zostawia otwartą ścieżkę inwestorowi do przeprowadzenia tej inwestycji a mieszkańcom zostawia poczucie niepewności co do ich losu oraz odmawia dostępu do dokumentów tej sprawy.

W odpowiedzi na skargę burmistrz wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z [...] grudnia 2021 r.

Jak wynika z akt sprawy, w ww. piśmie organ stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i 6 u.d.i.p. Pomimo, że od wnioskodawcy nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu informacji (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.) to ratio legis przepisów jest by dostęp do informacji publicznej służył obywatelskiej i społecznej kontroli nad działaniami organów władzy publicznej i innych podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznej na zasadach określonych w ustawie. Odwołując się do wybranych tez orzeczeń sądów administracyjnych wskazał, że ustawa nie może służyć uzyskiwaniu informacji wprawdzie publicznych, ale uzyskiwanych dla celów prywatnych, komercyjnych, itp. Celem ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych i zawodowych, na potrzeby toczących się lub przyszłych postępowań sądowych, itp. Ponadto nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie o dostępie do informacji decyduje cel, w jakim została opracowana, a taki charakter będzie mieć oczekiwana analiza prawna związana ze skutkami opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego terenu lotniska w B. .

Ponadto, jak wynika z akt sprawy, odpowiedź została skierowana w dniu [...] grudnia 2021 r. na adres [...], a wskutek zwrócenia wiadomości do nadawcy wobec niemożności jej dostarczenia – została przesłana na adres [...] w dniu [...] grudnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4).

W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także takiej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia, w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12; por. też wyrok NSA z 22.02.2019 r., I OSK 414/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, z późn. zm.; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. – ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.01.2020 r., I OSK 2433/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA) Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 1 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" (por. wyrok NSA z 17.11.2020 r., II OSK 973/19, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał skargę Stowarzyszenie N. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy (nieprawidłowo określonego w skardze jako Urząd Miasta i Gminy) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej za dopuszczalną i przystąpił do jej rozpoznania.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest rozważanie następujących kwestii: (i) czy Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, (ii) czy informacje, o które wnioskował Skarżący, stanowią informację publiczną, a jeśli tak, to (iii) czy Burmistrz prawidłowo załatwił sprawę ww. wniosku Skarżącego.

Ad (i) Jest poza sporem, że można skutecznie żądać zapewnienia dostępu do informacji publicznej tylko od takiego podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępnienia ww. informacji. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej adresatami obowiązku udostępnienia takiej informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 tej ustawy. W szczególności są nimi "organy władzy publicznej" (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym ich organy wykonawcze, jakimi w szczególności są: wójtowe / burmistrzowie / prezydenci miast (por. wyroki WSA: z 15.01.2013 r., II SAB/Ol 165/12; z 02.06.2015 r., IV SAB/Po 47/15; z 14.06.2016 r., IV SAB/Wr 75/16; z 27.07.2016 r., II SAB/Gd 91/16; z 21.07.2017 r., II SAB/Bd 65/17; z 31.07.2017 r., II SA/Kr 672/17; z 27.04.2018 r., II SAB/Wa 665/17; z 28.12.2018 r., II SAB/Po 108/18; z 21.11.2019 r., IV SAB/Wr 99/19; z 25.09.2020 r., IV SAB/Po 90/20; II SAB/Sz 92/20; z 03.03.2021 r., II SAB/Gd 117/20 – dostępne w CBOSA).

Wobec tego należy stwierdzić, że Burmistrz Miasta i Gminy jest bez wątpienia podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych (zob. art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Dla porządku wypada zauważyć, że kwestia ta nie była pomiędzy stronami sporna.

Ad (ii) Przechodząc do analizy przedmiotowego aspektu sprawy – tj. oceny, czy żądane przez Skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej wypada wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w przywołanym w skardze art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (zob. art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP).

Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła swoistą (acz wysoce niedoskonałą) definicję legalną "informacji publicznej", przez którą – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in.: informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – w tym o ich: przedmiocie działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c) oraz majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f) – informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz o trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (pkt 3 lit. a i lit. b), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (pkt 3 lit. d i e), danych publicznych w tym m.in. stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej oraz informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (pkt 4 lit. b, c, d) a także informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz o pomocy publicznej (pkt 5 lit. c u.d.i.p.).

W świetle dotychczasowych uwag, żądane przez Skarżącego informacje – jako informacje związane z, najogólniej rzecz ujmując, gospodarką finansową gminy (analiza ew. potrzeb finansowych związanych z wypłatą odszkodowania), a więc dotyczące kategorii informacji, o których mowa w wyżej przywołanych przepisach – stanowią informację publiczną.

Należy przy tym zauważyć, że organ zasadniczo odniósł się wyłącznie do kwestii opinii (analizy) prawnej, pomijając resztę żądanych informacji w postaci pism i dokumentów "związanych z potencjalnym zagrożeniem wypłacenia 100 milionowego odszkodowania przez Gminę". Już z tego względu, tj. z uwagi na lakoniczność owych wyjaśnień Organu, pozbawionych jakichkolwiek odniesień w tym zakresie, przedwczesnym byłoby wiążące rozstrzyganie, czy wnioskowane informacje, mają charakter informacji publicznej.

Organ odmawiając żądanym informacjom [a właściwie – jedynie w odniesieniu do opinii prawnej] statusu informacji publicznej powołał, błędnie zresztą, wyrok WSA w Warszawie z 09 czerwca 2016 r., II SA/WA 138/16 [winno być: II SAB/Wa 138/16], wskazując, że "ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, na potrzeby toczących się lub przyszłych postępowań sądowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela to stanowisko w części. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., który organ także wskazał, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jednocześnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika zasada, że w przypadku, gdy przepisy innych ustaw określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych – zastosowanie znajdują przepisy tych ustaw.

Powołany wyrok o sygn. akt II SAB/Wa 138/16 dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego i nie jest prawidłowe stosowanie jego wykładni w niniejszej sprawie. Ponadto organ błędnie uznał, że ww. żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Nieuzasadnione jest również stanowisko, że wnioskujący będzie wykorzystywał uzyskane informacje do celów prywatnych, komercyjnych. Z akt sprawy nie można wyciągnąć takich wniosków. Brak jest jakichkolwiek twierdzeń i dokumentów, które mogłyby potwierdzać takie stanowisko organu. Kwestia ta jednak pozostaje w ocenie Sądu bez znaczenia dla pożądanego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tym bardziej organ nie może ewentualnym interesem prawnym lub faktycznym wnioskującego uzasadniać przypisania (bądź nie) żądanym informacjom charakteru informacji publicznych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 16 października 2019 r., IV SAB/Po 204/19).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 02 marca 2018 r., I OSK 2160/17, z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. motywy, jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania, nie mają żadnego znaczenia. Ustawa ta nie wymaga ich podawania, a co więcej: zabrania nawet podmiotowi, do którego został skierowany wniosek, domagania się ich ujawnienia. Artykuł 2 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tym bardziej zatem ujawnienie niejako z własnej inicjatywy wnioskodawcy swojego interesu w uzyskaniu żądanej informacji nie może pozbawiać jej przymiotu informacji publicznej.

Wobec powyższego, cel czy motywy wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej nie mogą decydować o statusie samej informacji, tj. czy jest ona informacją publiczną, czy nie.

Nie można także tracić z pola widzenia zagadnienia, które umknęło organowi, że zarówno w przywołanym przezeń wyroku WSA w Gdańsku z 12 października 2016 r., II SA/Gd 308/16, informacja została uznana za noszącą walor publicznej, lecz nie została udostępniona z uwagi na brak wykazania interesu wobec treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią tego przepisu prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ w żadnym miejscu nie wypowiedział się co do ew. przetworzonego charakteru żądanej informacji.

Jednocześnie podnieść trzeba i tę kwestię, że organ przywołał zarówno wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09, jak i z 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12, w którym zaznaczona została rozbieżność w orzecznictwie w zakresie oceny opinii prawnej jako informacji publicznej, z podkreśleniem jej oceny ad casum. Należy w tym miejscu podkreślić, że zarówno z akt sprawy, jak i odpowiedzi organu nie wynika, czy wnioskowana informacja (abstrahując od "pism i dokumentów", a ograniczając się do "analiz prawnych") w ogóle istnieje, gdyż organ wskazał, że "taki charakter mieć będzie oczekiwana analiza prawna" oraz "opinia ta sporządzona na użytek gminy (...) nie stanowi informacji publicznej". Tym bardziej organ w żaden sposób nie wskazał jakich postępowań sądowych (w jakim zakresie, z czyjego powództwa) miałyby dotyczyć żądane informacje.

Końcowo w tym zakresie można stwierdzić, że organ w niniejszej sprawie: zasadniczo nie odniósł się do żądanych przez Skarżącego pism i dokumentów (choćby starając się wykazać, że takowe nie istnieją, jest to dokument wewnętrzny, bądź stanowią one – z uwagi na zakres niezbędnej do ich przygotowania nakładów – informację przetworzoną) ani też nie wykazał jakiego postępowania miałyby one dotyczyć i dlaczego uznał, że nie mają charakteru informacji publicznej (skoro nie wiadomo nawet, czy w ogóle istnieją).

Ad (iii) Przechodząc do oceny, czy wobec tego Burmistrz dopuścił się zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub terminie przedłużonym przez organ (por. odpowiednio art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – należy wskazać, że terminy załatwienia sprawy w przedmiocie informacji publicznej zostały określone w art. 13 u.d.i.p., który stanowi, że:

"1. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku."

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych ani nie udostępnia w nakazanym terminie, w drodze tzw. czynności materialno-technicznej, żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu załatwienie wniosku, we właściwej formie. W szczególności nie wydaje wymaganej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub, w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego), albo decyzji o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), względnie nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie informacji Publicznej ("BIP"), albo że informacji tej nie posiada, bądź że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

W każdym z tych przypadków zakreślony w cytowanym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin wyznacza podstawowe czasowe ramy, w których organ powinien przeprowadzić działania związane z oceną wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego załatwieniem. Natomiast art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje warunki, na jakich możliwe jest przedłużenie owego podstawowego terminu, maksymalnie do dwóch miesięcy.

W kontrolowanej sprawie Burmistrze nie skorzystał z przedłużenia podstawowego terminu (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Trzeba jednak zauważyć, że wbrew tezie skarżącego o otrzymaniu odpowiedzi organu dnia [...] grudnia 2021 r. (tj. czternastego dnia od przesłania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w dniu [...] listopada 2021 r.), odpowiedź organu została wysłana do skarżącego dopiero [...] grudnia 2021 r. wobec uprzedniego jej wysłania na nieprawidłowy adres, a zatem już po upływie 14-dniowego terminu.

Po drugie, w ocenie Sądu, organ w sposób niepełny, de facto wymykający się kontroli sądowej, wypowiedział się odnośnie wniosku skarżącego, który dotyczył nie tylko analiz prawnych, ale także opinii czy dokumentów "związanych z potencjalnym zagrożeniem wypłacenia [...] odszkodowania przez Gminę". Trzeba mieć przy tym na uwadze poczynione wcześniej uwagi co do samego zakresu uznania informacji za informację publiczną (i jej charakteru).

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Na kanwie niniejszej sprawy warto też zwrócić uwagę na dość częsty w tych sprawach a istotny w ocenie Sądu problem "wyjęcia" spod kontroli, oceny sądowej tej części informacji, której organ odmawia udzielenia, a do której Sąd nie ma w istocie dostępu. Odmowa udzielenie informacji publicznej, niezależnie od formy jest tylko wyrażeniem stanowiska co do żądanych dokumentów przez organ. Tak więc kontrola sądowa sprowadza się w dużej mierze właściwie do oceny tego stanowiska. Rzadko zdarza się tak, aby w toku rozpoznania sprawy w aktach sprawy znajdowały się dokumenty żądane w ramach informacji publicznej i są one przekazywane do sądu wraz z wnioskiem organu o ich utajnienie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy.

W tych warunkach Sąd uznał, że adresat wniosku pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej i w związku z tym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Burmistrza do załatwienia (rozpoznania we właściwy sposób) wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 listopada 2021 r., w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku).

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

W tym przypadku Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej, kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Formułując tę ocenę Sąd miał na względzie przede wszystkim fakt, że Burmistrz zareagował na wniosek Skarżącego z [...] listopada 2021 r. w (niemal, wziąwszy pod uwagę wysyłkę odpowiedzi na nieprawidłowy adres) ustawowym (14-dniowym) terminie. Sama zaś ew. błędna ocena Organu w kwestii właściwej formy załatwienia tego wniosku nie daje, zdaniem Sądu, dostatecznych podstaw do uznania, że bezczynność Burmistrza miała charakter rażący.

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości [...] zł.