Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1498/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 146, art. 132 ust.1, art. art. 148, art. 134, art. 142 ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S. w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., nazywanej dalej ustawą o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania z dnia 29 kwietnia 2009 r. S. w Ł., od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] nieuwzględniającej odwołania S. w Ł., od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowy zespół ratownictwa medycznego, na obszarze rejonu operacyjnego nr [...] - Miasto i Gmina Ł., [...], postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] Oddział Wojewódzki NFZ w dniu [...] marca 2009 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres obowiązywania umowy od 1 maja 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. w rodzaju: ratownictwo medyczne.

W postępowaniu oferty złożył: S. w Ł. (nazywany dalej Z.) oraz N.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. nastąpiło rozstrzygnięcie w/w postępowania, w którym wybrana została oferta złożona przez N.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2009 r. Z. wniósł do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ odwołanie od rozstrzygnięcia wspomnianego postępowania, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. oddalił je, uznając że zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania świadczeniodawców.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2009 r. Z. wniósł odwołanie do Prezesa NFZ, w którym wskazał, że na odmowie wybrania oferty Z. zaważył brak zewnętrznej oceny jakości wykonywanych świadczeń z zakresu opieki zdrowotnej oraz pominięcie okoliczności związanych z renomą placówki na terenie powiatu l. oraz jej znaczenia dla społeczności lokalnej wynikającej m.in. z faktu znajomości specyfiki terenu i ludności, a tym samym niezbędnego zaufania społecznego. Z. podkreślił, że pozyskał środki finansowe z funduszy Unii Europejskiej na zakup karetek. Z kolei, zdaniem skarżącego, jednostka, która została wybrana nie spełnia wszystkich niezbędnych kryteriów gwarantujących prawidłowe i rzetelne wykonywanie świadczeń. Dowodem tego jest fakt wystąpienia do Z. z propozycją zatrudniania jego personelu medycznego. Ponadto skarżący stwierdził, że oferent, którego oferta została wybrana nie posiada aktywnego łącza umożliwiającego przyjmowanie zgłoszeń z telefonów komórkowych na numer 999.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] kwietnia 2009 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Prezes NFZ, prowadząc postępowanie w II instancji, rozpoznaje i rozstrzyga sprawę administracyjną ponownie, kontrolując prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, przy czym przedmiotem rozstrzygania organów obu instancji jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes NFZ wskazał, iż organy nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności komisji, nie powielają czynności zarezerwowanych przez ustawę o świadczeniach dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Prezes NFZ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie, oferenci, którzy przystąpili do postępowania w sprawie zawarcia umów, prowadzonego w trybie konkursu ofert, musieli spełniać łącznie wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ w:

1) zarządzeniu Nr 76/2008/DSOZ z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

2) zarządzeniu Nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ratownictwo medyczne.

Organ odwoławczy wskazał, iż ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie Nr 86/2008/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do zarzutu Z. dotyczącego zastosowanych w toku postępowania kryteriów oceny ofert organ podkreślił, iż w trakcie przedmiotowego postępowania Fundusz dopełnił obowiązku wynikającego z art. 134 ustawy o świadczeniach, zapewniając równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, podkreślając jednocześnie, że ustalone przez Prezesa NFZ warunki, na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach, są wiążące w danym postępowaniu. Organ wskazał, iż każdy ze świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu złożył stosowne oświadczenie, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłosił do nich zastrzeżeń oraz przyjął je do stosowania.

Prezes NFZ stwierdził, iż zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu, która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Wybór następuje w efekcie porównania ofert w zakresie określonym w art. 148 ustawy o świadczeniach:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją,

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacji kosztów. Kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 ustawy o świadczeniach, należą do Prezesa Funduszu.

Organ podniósł, iż kryteria oceny ofert w przedmiotowym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie od 1 stycznia 2009 r. świadczeń opieki zdrowotnej zostały określone w zarządzeniu Nr 86/2008/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Szczegółowe parametry kryteriów oceny, o których mowa powyżej oraz wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w odniesieniu do świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, określone zostały w tabeli 1.10 w załączniku nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert. Natomiast sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny, dla wszystkich rodzajów i zakresów świadczeń opieki zdrowotnej, określono w załączniku nr 2 do w/w zarządzenia. Oceny ofert dokonywano odrębnie dla każdego oferowanego zakresu świadczeń w ramach danego postępowania.

Prezes NFZ wskazał, iż ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny ofert dokonywana jest automatycznie przez system komputerowy Funduszu, na podstawie listy ankiet wypełnianych przez oferenta podczas składania oferty, dotyczących danego kryterium. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Brane są pod uwagę wszystkie pytania z ankiet dotyczących danego kryterium. W oparciu o w/w kryteria oceny ofert sporządzony został ranking otwarcia, który sporządzany jest dla każdego miejsca udzielania świadczeń wskazanego w danej ofercie.

Prezes NFZ podniósł, iż w rankingu końcowym oferta Z. uzyskała w końcowej ocenie punktowej łącznie 65 pkt, tj. o 1 punkt mniej niż oferent, którego oferta została wybrana. Na ocenie zaważył brak certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych obowiązujący w dniu złożenia oferty oraz w dokumentacji konkursowej złożonej do postępowania nr [...].

Organ wskazał ponadto, iż komisja konkursowa, zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu [...] kwietnia 2009 r., przeprowadziła negocjacje ze wszystkimi oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania konkursowego. W wyniku negocjacji przeprowadzonych z oferentami cena jednostki rozliczeniowej ustalona została na kwotę 2713, 50 zł, za co obaj oferenci uzyskali taką samą ocenie - 30 pkt. W związku z tym, jak stwierdził organ odwoławczy, niezasadny był zarzut skarżącego Z. dotyczący premiowania, w trakcie przedmiotowego postępowania, jednostek bardziej zamożnych, które mogły pozwolić sobie na znaczne obniżenie oferty cenowej.

Zdaniem Prezesa NFZ do konkursu ofert mogli przystąpić wszyscy oferenci spełniający wymagane warunki. Kryterium niewykonywania w danym rejonie operacyjnym świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne oraz brak znajomości specyfiki terenu i ludności nie było w ogóle brane pod uwagę, jako nie mieszczące się w przepisach regulujących przedmiotowe postępowanie.

Według organu odwoławczego, wbrew opinii skarżącego, N. spełniał na dzień złożenia oferty wymagane warunki w zakresie wykształcenia, kwalifikacji i doświadczenia personelu oraz wymaganego czasu pracy poszczególnych grup zawodowych zespołu ratownictwa medycznego, czego potwierdzeniem jest dokumentacja konkursowa ("Wykaz personelu" zamieszczonego w Formularzu ofertowym [...] oraz umów o pracę). Zgodnie z zasadami postępowania prowadzonego na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach, spełnienie szeregu wymogów dotyczących m.in. personelu odbywa się na podstawie oświadczeń złożonych przez oferenta. Stąd, organ nie wymagał przedłożenia przez oferentów umów z personelem medycznym wykazanym w ofercie, czy umów określających tytuł prawny do sprzętu. W tym zakresie – jak wskazał organ - Fundusz działa w zaufaniu do oferentów, którzy świadomi są skutków podania nieprawidłowych danych w trakcie postępowania, określonych w § 36 ust. 1, 2, 3 ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia z dnia 6 maja 2008 r. (Dz. U. Nr 81, poz. 484). Zgodnie z powyższymi przepisami, podanie nieprawidłowych danych w trakcie postępowania skutkować powinno odpowiednio rozwiązaniem umowy o udzielanie świadczeń bez wypowiedzenia oraz nałożeniem grzywny w trybie przewidzianym w przepisach Kodeksu postępowania w sprawie o wykroczenia. Prezes NFZ podkreślił, iż prawdziwość i prawidłowość danych zawartych w ofercie wybranej została potwierdzona podczas kontroli oferenta przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2009 r., zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań.

Odnosząc się z kolei do zarzutu braku dostępu przez podmiot, którego oferta została wybrana, do częstotliwości przeznaczonej dla ratownictwa medycznego, Prezes NFZ powołał się na przepisy ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410 ze zm.), gdzie m.in. w art. 21 i 23 ustawy, wymienione zostały zadania wojewody jako organu sprawującego nadzór nad systemem Państwowego Ratownictwa Medycznego na terenie województwa. Wskazał również art. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 11, poz. 59), który umożliwia wojewodzie powierzanie, w drodze porozumienia, wykonywania do dnia 31 grudnia 2011 r. zadań centrów powiadamiania ratunkowego innym podmiotom, w szczególności jednostkom organizacyjnym Państwowej Straży Pożarnej, Policji lub jednostkom samorządu terytorialnego. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że to wojewoda jest odpowiedzialny za zapewnienie, aby centrum powiadamiania ratunkowego lub podmiot, któremu zlecono to zadanie do dnia 31 grudnia 2011 r., przyjmował zgłoszenia z numeru alarmowego 112 i przekierowywał je do właściwej jednostki pogotowia ratunkowego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), czyli zakładu opieki zdrowotnej, który udziela świadczeń zdrowotnych w razie wypadku, urazu, porodu, nagłego zachorowania lub nagłego pogorszenia stanu zdrowia, powodujących zagrożenie życia, będący jednocześnie dysponentem jednostki systemu, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym.

Prezes NFZ podkreślił, iż obowiązkiem wojewody w zakresie planowana i tworzenia struktury systemu powiadamiania o stanach nagłego zagrożenia zdrowotnego, skorelowany jest obowiązek dostawcy publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, polegający na zapewnieniu kierowania połączeń do numerów alarmowych właściwych terytorialnie jednostek służb ustawowo powołanych do niesienia pomocy - art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 170, poz. 1800 ze zm.). Procedura informowania o zmianach lokalizacji abonentów numerów służb ustawowo powołanych do niesienia pomocy przedstawiona została przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w piśmie z dnia 12 lutego 2008 r. skierowanym do wojewodów. Zgodnie z w/w pismem T. S.A. ma obowiązek zapewnić dostęp każdej jednostce wchodzącej w skład systemu ratownictwa.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego Z., że brak możliwości wykonywania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, wpłynie niekorzystnie na budżet jednostki oraz spowoduje utratę pozyskanych środków finansowych z funduszy Unii Europejskiej na zakup ambulansów, Prezes NFZ wskazał, iż zgodnie z art. 97 ust. 2 ustawy o świadczeniach w zakresie środków pochodzących ze składek na ubezpieczenie zdrowotne Fundusz działa w imieniu i na rzecz ubezpieczonych oraz osób uprawnionych do tych świadczeń na podstawie przepisów o koordynacji. Ponadto, organ podniósł, iż stosownie do art. 97 ust. 6 ustawy o świadczeniach Fundusz nie może być właścicielem zakładów opieki zdrowotnej, nie może posiadać w jakiejkolwiek formie praw własności w stosunku do podmiotów prowadzących zakład opieki zdrowotnej. W związku z powyższym, ryzyko finansowe związane z prowadzeniem zakładu opieki zdrowotnej obciąża bezpośrednio świadczeniodawcę, a nie Fundusz działający w imieniu i na rzecz osób ubezpieczonych oraz osób uprawnionych do świadczeń.

Jednocześnie Prezes NFZ podkreślił, że zgodnie z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. podjął wszelkie kroki celem zbadania całości dokumentacji przedmiotowego postępowania i jego oceny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Analizując zebrany podczas postępowania materiał dowodowy Prezes NFZ stwierdził, iż zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej, oferta N., jaki i oferta skarżącego Z. - były rozpatrywane na tych samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Funduszu. Nie doszło więc do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach.

Pismem z dnia 15 lipca 2009 r. S. w Ł., działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2009 r., wnosząc o jej uchylenie i wydanie orzeczenia, w którym stwierdzi, że Z. wygrał konkurs ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez nie zebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie i tym samym poprzez jego nie rozpatrzenie,

- art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie,

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez nierówne traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

- art. 148 ustawy o świadczeniach, poprzez błędną ocenę dotyczącą: ciągłości, kompleksowości, dostępności, jakości udzielanych świadczeń, kwalifikacji personelu, wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną na podstawie wewnętrznej i zewnętrznej oceny.

W uzasadnieniu skargi Z. zakwestionował dokonaną w postępowaniu ocenę złożonych ofert, twierdząc, iż nie odzwierciedla ona rzeczywistych możliwości wykonywania świadczeń opieki zdrowotnej objętych przedmiotowym konkursem przez poszczególne podmioty.

Zdaniem strony skarżącej uzasadnienia zarówno decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jak i Prezesa NFZ nie wskazują na okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu danej oceny poszczególnym kryteriom, które miały spełniać złożone oferty. W szczególności, zdaniem strony, nie wyjaśniono, jaki personel zatrudniony na dzień złożenia oferty przez F. był brany pod uwagę podczas rozpatrywania zaskarżonego konkursu. Skarżący w swym odwołaniu od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ informował, że po ogłoszeniu wyników zakwestionowanego konkursu otrzymał od swego konkurenta pismo w sprawie zatrudniania pracowników Z. pracujących dotychczas w pomocy doraźnej. Nadto, skarżący podniósł, iż siedziba F. na terenie powiatu Ł. była pusta i nie funkcjonowała. W tym stanie, zdaniem skarżącego, nie dokonano w zasadzie żadnej weryfikacji ofert złożonych w toku postępowania konkursowego. Należy bowiem zauważyć, że na dzień złożenia ofert w postępowaniu konkursowym jedynym podmiotem funkcjonującym w zakresie pomocy doraźnej na terenie Powiatu Ł. był Z. Zdaniem strony skarżącej F. Spółka z o.o. prowadząca N. na tym terenie nie posiadała żadnego sprzętu, żadnego pracownika, żadnej karetki. Według strony skarżącej składała jedynie oświadczenia, że dysponuje stosownym sprzętem, przy pomocy którego będą dokonywane czynności związane z udzielaniem pomocy doraźnej. W praktyce oznaczało to, że w przypadku wygrania przez F. konkursu ofert, sprzęt ten zostanie dopiero zainstalowany na terenie Powiatu Ł. Tymczasem, sprzęt do udzielania pomocy doraźnej znajduje się na terenie skarżącego Z.

Nadto strona skarżąca podniosła, że w tym samym czasie Z. otrzymał dotację z funduszy Unii Europejskiej w celu zakupu nowych trzech ambulansów pod warunkiem dalszego wykonywania świadczeń w ramach pomocy doraźnej. Okoliczności te wyraźnie wskazują, zdaniem strony, że zastosowana przez Fundusz metodologia oceny poszczególnych kryteriów ofert była nieprawidłowa. Przedstawiona przez Z. oferta i zaproponowane w niej warunki gwarantowały w sposób jednoznaczny, że wykonywane świadczenia zdrowotne w rodzaju: ratownictwo medyczne, będą wykonywane w sposób ciągły, nieprzerwany, a ryzyko przerwania wykonywania tych świadczeń nie występuje. Ponadto, Z. jako największa placówka służby zdrowia na terenie Powiatu Ł., a nadto jako jedyna wykonująca świadczenia opieki zdrowotnej z zakresu lecznictwa szpitalnego mogła zagwarantować w sposób największy i najlepszy, że wykonywane przez nią świadczenia w zakresie ratownictwa medycznego związane są z zapewnieniem pacjentom bezpieczeństwa i zaufania, które zostały wypracowane w związku z nieprzerwanym wykonywaniem tego typu świadczeń przez lata istnienia tej placówki. Zdaniem strony skarżącej analiza przedstawionych wyliczeń punktowych, wskazanych w zaskarżonych decyzjach, wyraźnie wskazuje, że powodem pominięcia oferty skarżącego był brak zewnętrznej oceny jakości wykonywanych przez Z. świadczeń z zakresu opieki zdrowotnej. Jednocześnie dokonując oceny poszczególnych elementów złożonych w toku postępowania konkursowego obu ofert, pomięte zostały okoliczności związane z istniejącą renomą placówki skarżącego na terenie naszego Powiatu, jej znaczeniem dla lokalnej społeczności. W konsekwencji ocena oferty F. w zakresie jakości (rozumiana jako kwalifikacje personelu, jego umiejętności, doświadczenie oraz wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną), kompleksowości (rozumiana jako możliwość kompleksowej realizacji świadczeń w danym zakresie w tym czynności diagnostyczne i terapeutyczne, ofertę udzielanych świadczeń w innych rodzajach, zapewniającą łącznie ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, planowaną strukturę świadczeń w danym zakresie lub planowany profil leczonych przypadków), dostępności i ciągłości, gdzie nie występuje ryzyko przerwania wykonywania świadczeń - została oceniona w stosunku do oferty Z. zbyt wysoko. Nie ma bowiem wątpliwości, że Z. w sposób dużo większy gwarantuje, że udzielona pacjentowi pomoc doraźna będzie lepiej i bardziej kompleksowo wykonana, niż w przypadku podmiotu, którego jedynym zadaniem jest dojazd do pacjenta, który uległ wypadkowi, a następnie jedynie dowóz tego pacjenta do najbliższej placówki szpitalnej bez względu na to, czy ta placówka może udzielić dalszej pomocy pacjentowi.

Zdaniem strony skarżącej podniesione w toku postępowania okoliczności wskazują, że wybrana przez komisję konkursową oferta stwarza niebezpieczeństwo w zakresie możliwości przerwania wykonywania powyższych świadczeń, w szczególności, gdy weźmie się pod uwagę, że jednostka wybrana w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego jest jednostką niezwiązaną z terenem, na którym ma wykonywać swe usługi, a nadto jej podstawowym zadaniem jest wypracowywanie konkretnego efektu ekonomicznego w przeciwieństwie do Z., który jest placówką związaną w sposób szczególny z lokalną społecznością i tym samym wykonującą służbę społeczną w zakresie opieki zdrowotnej.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także p.p.s.a.).

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga S. w Ł. jest nieuzasadniona.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił Prezesowi NFZ na stwierdzenie, iż stan faktyczny wyczerpuje przesłanki określone w przepisach Działu VI Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcą - ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W myśl przepisów ustawy o świadczeniach, warunkiem wniesienia przez świadczeniodawcę – w niniejszej sprawie skarżący S. w Ł. – środka odwoławczego i skargi, jest faktyczne naruszenie przez Fundusz, określonej przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ, zasad postępowania w rozumieniu zarówno materialnoprawnym, jak i proceduralnym. Takie naruszenie zasad postępowania musi naruszać interes prawny świadczeniodawcy, którego istotą jest związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

Skarżący naruszenie interesu prawnego wywodzi z art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym Fundusz ma zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Prawidłowość takiego postępowania jest zachowana wówczas, gdy wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem zostaną udostępnione oferentom na takich samych zasadach.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie powyższe warunki postępowania zostały spełnione. Z., przystępując do postępowania miał możliwość zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniobiorców oraz kryteriami oceny ofert, jednakowymi dla wszystkich oferentów, które zostały podane w ogłoszeniu Nr [...] konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wspomniane warunki w zakresie przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniobiorców ustalane są przez Prezesa NFZ i wiążą one podmioty przystępujące do postępowania, o czym stanowi art. 146 ustawy o świadczeniach. Następuje to w drodze zarządzenia Prezesa NFZ. Każdy ze świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu składa stosowne oświadczenie, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Oświadczenie powyższej treści zostało złożone przez skarżącego w niniejszej sprawie. Należy więc przyjąć, że skarżący posiadał wiedzę dotyczącą kryteriów ocen, którymi będzie kierowała się komisja w momencie wyboru oferty, jak również miał świadomość, iż wybrana zostanie oferta, która otrzyma największą liczbę punktów.

Ponadto, fakt składania ofert w postępowaniu na formularzach ofertowych jednakowych co do treści i formy w przypadku każdego oferenta, powinien być wskazówką dla skarżącego, że na wyniku konkursu zaważą odpowiedzi udzielone na pytania w nich zawarte. Inaczej mówiąc, że dane zawarte w odpowiedziach będą podstawą oceny ofert, której kryteria zostały określone w zarządzeniu Nr 86/2008/DOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 października

2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Szczegółowe parametry kryteriów oceny ofert, o których mowa powyżej oraz ich wagi punktowe w odniesieniu do świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, określone zostały w tabeli 1.10 załącznika nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert. Natomiast sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny, dla wszystkich rodzajów i zakresów świadczeń opieki zdrowotnej, określono w załączniku nr 2 do w/w zarządzenia.

Z uwagi na to, że skarżący opiera swoją skargę na zarzucie nieprawidłowo dokonanej oceny złożonych ofert, należy podkreślić, że ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny ofert dokonywana jest automatycznie przez system komputerowy Funduszu, na podstawie listy ankiet wypełnianych przez świadczeniodawców podczas składania oferty, dotyczących danego kryterium. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez skarżącego odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Brane są pod uwagę wszystkie pytania z ankiet dotyczące danego kryterium.

Zdaniem Sądu z akt sprawy jednoznacznie wynika, że oferty obu świadczeniodawców zostały porównane zgodnie ze wszystkimi kryteriami określonymi w art. 148 ustawy o świadczeniach, tj. kryterium jakości, kompleksowości oraz ciągłości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, przy czym do każdego kryterium zostały odniesione szczegółowe parametry oceny określone w tabeli 1.10 załącznika nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert. Zestawienie i porównanie punktów oceny ofert uzyskanych przez oferentów biorących udział w postępowaniu nastąpiło w tzw. rankingu końcowym, z którego wynika, że świadczeniodawcy biorący udział w postępowaniu nr [...] podczas oceny złożonych przez nich ofert otrzymali taką samą liczbę punktów w kryterium kompleksowości (10 pkt) oraz oceny (30 pkt). Kryterium różnicującym oferty było kryterium jakości (N. - 14 pkt, skarżący S. w Ł. - 9 pkt) oraz kryterium ciągłości (N. - 12 pkt, S. w Ł. - 16 pkt).

Oferta skarżącego Z. uzyskała w końcowej ocenie łącznie 65 pkt, tj. o 1 punkt mniej niż oferta Świadczeniodawcy – N., która została wybrana.

Skarżący przyznaje, że przyczyną pominięcia oferty skarżącego Z. był brak tzw. zewnętrznej oceny jakości wykonywanych przez S. w Ł. świadczeń z zakresu opieki zdrowotnej. Skarżący odpowiadając na pytanie nr 1.3.1.1 zawarte w Formularzu Ofertowym - IX. Ankiety, które brzmi "Czy oferent posiada certyfikat ISO w zakresie usług medycznych obowiązujący w dniu złożenia oferty" stwierdził, że nie posiada certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych obowiązującego w dniu złożenia oferty oraz w dokumentacji konkursowej złożonej do postępowania nr [...] nie przedstawił żadnej zewnętrznej oceny jakości, za co nie otrzymał przewidzianej, w zarządzeniu w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, dodatkowej ilości punktów. Tym samym, oferta skarżącego uzyskała o 5 pkt mniej niż oferta konkurencyjnego podmiotu w kryterium jakości. N., odpowiadając na w/w pytanie Formularza Ofertowego stwierdził, że posiada certyfikat ISO w zakresie usług medycznych obowiązujący w dniu złożenia oferty, co zostało potwierdzone poprzez złożenie w dokumentacji konkursowej do postępowania nr [...] dokumentów potwierdzających posiadanie zewnętrznej oceny jakości. W związku z powyższym N. otrzymał dodatkowe 5 pkt. przewidziane, w zarządzeniu w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, za to kryterium oceny.

Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ podał, że skarżący Z. otrzymał maksymalną ilość punktów w zakresie kryterium ciągłości, dając większą gwarancję, że ryzyko przerwania ciągłości udzielanych świadczeń jest minimalne.

Jednakże powyższa okoliczność, mimo że bardzo istotna dla wyboru właściwego świadczeniodawcy, nie mogła zaważyć na dokonanym wyborze, gdyż zgodnie z warunkami postępowania możliwe było wybranie tylko jednej oferty, która uzyskała najwyższą sumaryczną liczbę punktów za poszczególne kryteria oceny ofert.

Komisja nie mogła rozważać, które z kryteriów określonych w art. 148 ustawy o świadczeniach (ciągłości czy też jakości) w połączeniu ze szczegółowym parametrem oceny (certyfikat jakości) powinno zaważyć na jej wyborze. W przedmiotowym postępowaniu istotna jest bowiem ostateczna suma punktów otrzymana przez świadczeniodawcę, przyznawana w oparciu o obowiązujące przepisy ustawowe i zarządzenia Prezesa NFZ.

W świetle powyższych ustaleń – zdaniem Sądu - poza oceną komisji pozostawały takie okoliczności jak: przywiązanie mieszkańców powiatu do świadczeniodawcy, jego indywidualne przekonanie o możliwości najlepszego i najbardziej kompleksowego zapewnienia świadczeń na danym terenie oraz renoma, jaką skarżący Z. cieszy się w powiecie. Także powoływanie się przez skarżącego na brak doświadczenia wygranego oferenta w wykonywaniu świadczeń opieki zdrowotnej (ratownictwo medyczne) w danym rejonie, a co za tym idzie brak wiedzy na temat terenu oraz społeczności, na rzecz której będą świadczone usługi, nie mogło być jednym z punktowanych kryteriów podlegających ocenie na podstawie wymienionych na wstępie przepisów. Brak możliwości właściwego udzielania świadczeń, a tym samym brak gwarancji należytego wykonywania umowy nie jest odrębnym, samodzielnym kryterium oceny oferty wskazanym w art. 142 ust. 5 ustaw o świadczeniach, do którego w sposób niezasadny odwołał się skarżący Z.

Biorąc pod uwagę podany zarzut, należy podkreślić, że wynikający z obowiązujących przepisów tryb ofertowy skierowany jest do szerokiej grupy podmiotów, które mogą przystąpić do konkursu ofert, o ile spełniają warunki określone w jego ogłoszeniu. Wypełniając formularze ofertowe podmioty biorące udział w przedmiotowym postępowaniu potwierdziły, że na dzień złożenia oferty spełniały warunki w zakresie wykształcenia, kwalifikacji i doświadczenia personelu oraz wymaganego czasu pracy poszczególnych grup zawodowych zespołu ratownictwa medycznego. W przypadku wygranego podmiotu, prawdziwość i prawidłowość danych zawartych w wybranej ofercie została potwierdzona podczas kontroli oferenta przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2009 r.

W związku z dokonanymi ustaleniami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji, rozpatrując sprawę odwołania strony skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], w sposób prawidłowy poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Organy dokonały także analizy porównawczej ofert podmiotów uczestniczących w konkursie tj. porównania oferty skarżącego Z. i oferenta, z którym doszło do zawarcia umowy. Organy szczegółowo wskazały także, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert dokonano w oparciu o jednakowe, dla wszystkich oferentów, kryteria. Szczegółowo wskazały także, z jakimi okolicznościami, przypisanymi poszczególnym kryteriom oceny, wiążą się określone ilości punktów. W związku z powyższym za niezasadny należy uznać zarzut strony skarżącej, dotyczący naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Ponadto należy - zdaniem Sądu – uznać, iż analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że nie można podzielić stanowiska skarżącego Z. w przedmiocie naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, albowiem w trakcie przedmiotowego postępowania Narodowy Fundusz Zdrowia zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.