Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2442/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2, art. 176 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1a pkt 12, art. 29 par. 1, art. 33 par. 1 pkt 2,5,6 i 8, art. 119 par. 1 i 2, art. 127
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. i L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1092/18 w sprawie ze skargi M.K. i L.K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2018 r. nr 385/2018 w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1092/18 oddalił skargę M. K. i L. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 29 maja 2018 r. nr 385/2018 w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że MWINB decyzją z 21 lutego 2017 r. nr 129/2017 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie (dalej: PINB) z 14 października 2016 r. znak: OA-I.5160.13.2016, którą wskazany organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej: p.b., nakazał M. K. i L. K. jako inwestorom wykonać rozbiórkę będącego w budowie ogrodzenia o długości 83,10 m (79,50 m + 2 x 1,80 m) usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości Y., gmina X. od strony działki nr ew. [...] (ul. P.), od strony działki nr ew. [...] (ul. W.) i od strony działki nr ew. [...]. PINB upomnieniem z 8 maja 2017 r. znak: OA-I.5160.13.2016 wezwał inwestorów do wykonania ciążącego na nich obowiązku rozbiórki, zastrzegając, że niewykonanie tego obowiązku skutkować będzie skierowaniem sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec stwierdzenia w toku kontroli 19 czerwca 2017 r., że obowiązek rozbiórki ogrodzenia nie został wykonany PINB 19 lipca 2017 r. wystawił tytuł wykonawczy nr 2/2017, doręczając go inwestorom 4 sierpnia 2017 r. Pismem z 9 sierpnia 2017 r., uzupełnionym pismem z 8 listopada 2017 r. M. K. i L. K. zgłosili zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wskazując na brak wymagalności obowiązku rozbiórki, jego niewykonalność, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, jak i zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Postanowieniem z 24 listopada 2017 r. znak: ORP.52.3.2017 PINB, działając na podstawie art. 34 § 4 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), dalej: u.p.e.a., uznał za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez zobowiązanych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy z 19 lipca 2017 r. nr 2/2017, wskazując w uzasadnieniu, że egzekwowany obowiązek rozbiórki ogrodzenia jest wymagalny, decyzja nakładająca go na zobowiązanych jest ostateczna i żaden organ nie wstrzymał jej wykonania. W stanie faktycznym sprawy nie znajduje uzasadnienia zarzut niewykonalności obowiązku. Na dopuszczalność egzekucji nie ma wpływu to, że obowiązek określony w decyzji i w tytule wykonawczym dotyczy ogrodzenia w budowie, które zostało wybudowane przez zobowiązanych po tym jak zdecydowali oni o jego dokończeniu. PINB wskazał równocześnie, że nie zastosował w sprawie żadnego środka egzekucyjnego, toteż zarzut odnoszący się do art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. nie znajduje uzasadnienia.

Nie uwzględniając wniesionego przez zobowiązanych zażalenia, MWINB postanowieniem z 29 maja 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, uznając, że stanowisko sformułowane przez PINB odnośnie do niezasadności zgłoszonych zarzutów zasługuje na pełną aprobatę. W odniesieniu do argumentów wyrażonych w zażaleniu MWINB stwierdził, że stanowią one polemikę z decyzją PINB z 14 października 2016 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją MWINB z 21 lutego 2017 r. Zastrzeżenia zobowiązanych zmierzają do zakwestionowania zasadności wynikającego z ww. decyzji obowiązku rozbiórki. Organ zauważył, że jeżeli w ocenie zgłaszających zarzuty decyzje, z których wynika egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek, lub postępowania administracyjne zakończone tymi decyzjami obarczone są kwalifikowanymi wadami uzasadniającymi przeprowadzenie jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, zobowiązani powinni skierować do właściwego organu wniosek o wszczęcie takiego postępowania. MWINB podkreślił, że dopóki decyzja MWINB z 21 lutego 2017 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja PINB pozostają w obrocie prawnym, i nie zostało wstrzymane ich wykonanie, PINB jest nie tyle uprawniony, co zobligowany do podejmowania przewidzianych w u.p.e.a. działań celem doprowadzenia do wykonania spornego obowiązku.

M. K. i L. K. wnieśli skargę na postanowienie MWINB z 29 maja 2018 r., wnosząc o jego zmianę poprzez uznanie za uzasadnione zarzutów w sprawie prowadzenia przez PINB postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy z 19 lipca 2017 r., ewentualnie - uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili: 1) naruszenie prawa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia mimo braku wymagalności obowiązku określonego w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.; 2) naruszenie prawa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia mimo niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym określonej w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.; 3) naruszenie prawa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia mimo niedopuszczalności egzekucji administracyjnej określonej w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.; 4) naruszenie prawa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia mimo zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego – art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a.; 5) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieuwzględnienie braku obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenu, na którym posadowiona jest przedmiotowa nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku stwierdził, że zarzuty skarżących pozostają niezasadne. Sąd I instancji wyjaśnił, że środek zaskarżenia jakim jest zarzut, stanowi istotny element ochrony zobowiązanego w toczącym się postępowaniu, umożliwiający z jednej strony wykazanie naruszenia zasad postępowanie, z drugiej zaś ewentualne wykazanie, że egzekucja jest niedopuszczalna. Równocześnie w ramach rozpoznawanego zarzutu organ nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz dokonuje oceny, czy w sprawie zachodzie jedna z określonych w treści art. 33 § 1 u.p.e.a. przesłanek. Odnośnie do zarzutu braku wymagalności obowiązku Sąd I instancji stwierdził, że obowiązek rozbiórki nałożony decyzją PINB z 14 października 2016 r. stał się wymagalny, ponieważ decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją MWINB z 21 lutego 2017 r., która to decyzja jest ostateczna. Przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. W ocenie Sądu I instancji również zarzut niewykonalności obowiązku nie znajduje uzasadnienia. O niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym można mówić, gdy jest ona następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być trudności w jego wykonaniu, i to niezależnie od tego, czy podłoże tych trudności ma charakter techniczny, ekonomiczny lub prawny oraz czy wiąże się z bojkotem samych adresatów egzekwowanej decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Sąd zauważył, że skarżący w toku postępowania egzekucyjnego nie przedstawili dowodów pozwalających potwierdzić niewykonalność obowiązku nałożonego na nich decyzją PINB. Odnośnie do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej Sąd I instancji z kolei wskazał, że w postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 in fine u.p.e.a.), a dopuszczalny ustawą zakres badania przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego wskazuje, że badanie to ma charakter formalny. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, o której mowa w omawianym przepisie, zachodzi w sytuacji wystąpienia okoliczności wykluczających możliwość prowadzenia egzekucji ze względów formalnych – podmiotowych lub przedmiotowych, a nie merytorycznych. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej musi mieć przy tym źródło w przepisach prawa całkowicie wyłączających możliwość przymusowej realizacji danego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. Jako przykłady takich zarzutów wskazuje się w orzecznictwie na dopuszczalność egzekucji sądowej w stosunku do danego obowiązku, a tym samym niedopuszczalność egzekucji tego świadczenia w drodze egzekucji administracyjnej, wystawienie tytułu wykonawczego przez nieuprawniony podmiot czy też niemożność jej prowadzenia z uwagi na posiadany przez zobowiązanego immunitet. Niedopuszczalne jest również prowadzenie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego, który nie odpowiada wymogom określonym w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Natomiast zastosowanie niedopuszczalnego środka egzekucyjnego oznacza, że w postępowaniu egzekucyjnym zastosowano pozaprawny środek, czyli taki, którego nie przewidują przepisy u.p.e.a. lub np. zastosowano środek egzekucyjny określony w tej ustawie, ale w sytuacji, gdy jego zastosowanie nie było dopuszczalne. W opinii Sądu, w kontrolowanej sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, że nie wystąpiły jakiekolwiek okoliczności skutkujące niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. Odnośnie do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego Sąd I instancji wskazał, że podziela stanowisko prezentowane w judykaturze (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2013 r., II OSK 1737/12), że zobowiązany nie może skutecznie zarzucić organowi egzekucyjnemu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego zanim zostanie on zastosowany. Sąd I instancji stwierdził, że wobec przedstawionych faktów i dowodów uzasadniających w pełni przyjęte stanowisko o braku zasadności wniesionych zarzutów, organ egzekucyjny prawidłowo uznał zarzuty za bezzasadne. W opinii Sądu I instancji, organy nie naruszyły zasad postępowania, o których mowa w k.p.a. - art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) i art. 77 (zasady dotyczące postępowania dowodowego). Wobec prawidłowo przeprowadzonego postępowania za bezzasadne Sąd uznał również pozostałe zarzuty wskazane w skardze.

M. K. i L. K. złożyli skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok Sądu I instancji w całości. Skarżący zarzucili mu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), dalej: k.c., poprzez naruszenie prawa własności przysługującego skarżącym, mimo braku innych materialnoprawnych podstaw do jego ograniczania wskutek nakazania wymiany posadowionego na nieruchomości skarżących ogrodzenia;

2) art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez odmowę stwierdzenia braku wymagalności obowiązku określonego w przywołanym przepisie;

3) art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez brak stwierdzenia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym określonej w przywołanym przepisie;

4) art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez brak stwierdzenia przez Sąd niedopuszczalności egzekucji administracyjnej określonej w przywołanym przepisie;

5) art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, o czym mowa w przywołanym przepisie;

6) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżących o zwrócenie się do Wójta Gminy Tarnów o udzielenie informacji, w jaki sposób nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...] miała zagwarantowany dostęp do drogi publicznej jako przesłanka dla uzyskania pozwolenia na budowę przez właścicieli J. W. i A. W.;

7) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak odniesienia się do podniesionego przez skarżącego braku obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenu, na którym posadowiona jest przedmiotowa nieruchomość.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 13 maja 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez skarżących w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw w stopniu oczywistym. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, co skutkuje ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie dokonania ich konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Zarzuty wraz z ich uzasadnieniem powinny być ujęte w sposób ściśle odpowiadający funkcji, którą pełnią, jako kluczowy element środka zaskarżenia przesądzający o jego skuteczności. Spełnieniu tego wymagania służy wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Powyższe uwagi są konieczne, ponieważ sposób sformułowania rozpoznawanej skargi kasacyjnej istotnie odbiega od uregulowanego w przepisach p.p.s.a. oraz ugruntowanego w praktyce sądowoadministracyjnej wzorca, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie merytorycznej kontroli oceny prawnej sformułowanej w zaskarżonym wyroku, która przesądziła o oddaleniu skargi.

Przypomnienia wymaga, że przedmiotem oceny Sądu I instancji było postanowienie z 5 grudnia 2018 r., którym MWINB, jako organ wyższego stopnia nad PINB działającym jako organ egzekucyjny, a zarazem wierzyciel, uznał zarzuty wniesione przez skarżących pismem z 9 sierpnia 2017 r. za nieuzasadnione. Nie mógł skutecznie podważyć trafności zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia przez Sąd "przepisów postępowania" wiązany z brakiem "odniesienia się do podniesionego przez skarżącego braku obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenu, na którym posadowiona jest przedmiotowa nieruchomość", wobec braku określenia, jakiemu konkretnemu przepisowi prawa Sąd I instancji w opisany sposób miał uchybić. Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że w świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., II OSK 1059/19; wyrok NSA z 24 marca 2022 r., II OSK 931/21; wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., III OSK 686/21; wyrok NSA z 25 maja 2021 r., II OSK 2487/18; wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 367/21; wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 4297/18). Posłużenie się w podstawie kasacyjnej kategorią "przepisów postępowania" powyższego wymagania w oczywisty sposób nie realizuje.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 § 1 pkt 2 i 6 u.p.e.a. poprzez odmowę stwierdzenia braku wymagalności obowiązku, a także niedopuszczalności egzekucji administracyjnej nie zostały przez skarżących kasacyjnie w wymagany sposób z kolei uzasadnione, brak jest bowiem jakiegokolwiek merytorycznego wyjaśnienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyczyn, z powodu których skarżący uznają, że wynikający z decyzji organu nadzoru budowlanego obowiązek rozbiórki ogrodzenia nie ma charakteru wymagalnego albo jego egzekucja pozostaje niedopuszczalna. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł pogląd prawny odnośnie do znaczenia normatywnego zarzutów opierających się na wskazanych przepisach i jego zakwestionowanie w skardze kasacyjnej wymagało wykazania, z czym łączyć należałoby popełniony przez Sąd błąd.

Zarzutom kasacyjnym naruszenia art. 33 § 1 pkt 5 i 8 u.p.e.a. prawidłowo towarzyszy sformułowanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji ujawniającej stanowisko skarżących, niemniej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł traktować tejże argumentacji jako wykazującej zaistnienie przypisywanego Sądowi uchybienia przepisom prawa. W odniesieniu do art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że niewykonalność obowiązku wiązać trzeba z tym, że wystawiony tytuł wykonawczy jest "nieadekwatny i nieaktualny, nie mający zastosowania do istniejącej rzeczywistości", ten z kolei stan uznaje za następstwo faktu, iż w tytule wykonawczym "jest mowa o ogrodzeniu w budowie", podczas gdy "takie ogrodzenie na czas stawania się decyzji ostateczną nie istniało", ponieważ inwestorzy w toku postępowania administracyjnego zakończyli sporne roboty budowlane i na nieruchomości ma stać już ukończone ogrodzenie. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji trafnie podniósł, że przywołanej przez skarżących okoliczności nie da się odnieść do przypadku niewykonalności obowiązku jako podstawy zarzutu egzekucyjnego. W rozstrzygnięciu zamieszczonym w decyzji PINB z 14 października 2016 r., utrzymanej w mocy decyzją MWINB z 21 lutego 2017 r., nałożony na skarżących obowiązek został określony jako polegający na nakazaniu rozbiórki będącego w budowie ogrodzenia o długości 83,10 m (79,50 m + 2 x 1,80 m) usytuowanego na działce nr ew. [...] w Y. Określenie egzekwowanego obowiązku w tytule wykonawczym nr 2/2017 było konsekwencją posłużenia się przez PINB w wydanej decyzji przywołanym wyżej sformułowaniem, które organ nadzoru budowlanego uznał za najbardziej adekwatnie opisujące przedmiot podejmowanych w toku postępowania naprawczego czynności kontrolnych w świetle ustalonego stanu zaawansowania robót budowlanych w dacie ich kontroli. Skarżącym, pozostającym adresatami decyzji rozbiórkowej, przysługiwało prawo wystąpienia do organu, który wydał decyzję o wyjaśnienie w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. w razie, gdyby pozostawali w niepewności co do tego, czy nakaz rozbiórki "będącego w budowie ogrodzenia" nakłada na nich obowiązek rozbiórki wskazanego ogrodzenia także wówczas, gdy zostało ono przez nich ukończone. W razie z kolei uznawania, że posłużenie się takim sformułowaniem w rozstrzygnięciu decyzji stanowi wadliwość mającą wpływ na wynik sprawy, skarżącym przysługiwało równocześnie prawo zaskarżenia decyzji MWINB w celu przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli jej legalności, od czego skarżący jednakże odstąpili. Zamieszczona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznej zawiera w sobie domniemanie prawidłowości decyzji i jej mocy obowiązującej w zakresie z niej wynikającym.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do którego zasadnie Sąd I instancji postanowił odwołać się, jednolicie wskazuje się, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym powinna oznaczać, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego, przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., II OSK 714/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 3125/17; wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., II OSK 1082/17). Niewykonalność obowiązku powinna mieć charakter zobiektywizowany, wobec czego nie powinno się jej odnosić do przypadków, w których formułowane przez zobowiązanego problemy z wykonaniem obowiązku mają charakter pozorny, albowiem ich podłożem jest dostrzegalne zainteresowanie utrzymaniem przez zobowiązanego dotychczasowego stanu rzeczy. Tak kwalifikować w szczególności zaś należy przekonanie wyrażane przez skarżących kasacyjnie, że ciążący na nich obowiązek – abstrahując w tym miejscu od akcentowania jego niezgodności z prawem – nie mógł być określony w sposób wskazany w tytule wykonawczym powtarzającym sformułowanie błędnej decyzji rozbiórkowej i wadliwości tej należy nadać taką rangę, że skutkuje ona niemożnością spełnienia w całości (niewykonalnością) spoczywającego na zobowiązanych obowiązku.

Kontekst zgłoszonych przez skarżących kasacyjnie zastrzeżeń nakazuje w tym miejscu przypomnieć, że jakkolwiek niewykonalność obowiązku można wiązać z niewykonalnością aktu, z którego obowiązek ten wynika, tym niemniej w przypadku egzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej ocena, czy dany obowiązek jest niewykonalny powinna zostać przeprowadzona w ramach nadzwyczajnego postępowania przez organ administracji w związku z tym, iż niewykonalność decyzji istniejąca w dniu jej wydania jest wadą kwalifikowaną, która powinna pociągać za sobą stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Dopóki istnienie takiej wady nie zostanie stwierdzone przez właściwy organ w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, dopóty decyzji przysługuje domniemanie zgodności z prawem i powołanie się na tę wadę przez zobowiązanego jest nieskuteczne. Przesądzenie o niewykonalności obowiązku mogłoby w takim przypadku być bowiem równoznaczne z oceną zasadności obowiązku, czego organ egzekucyjny w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a. nie może badać. Powyższe stanowisko nie budzi wątpliwości tak w dotychczasowym orzecznictwie (por. wyrok NSA z 23 lipca 2019 r., II OSK 1908/18), jak i w piśmiennictwie (por. D. R. Kijowski [w:] System Administracyjnego Prawa Procesowego. Administracyjne postępowanie egzekucyjne i zabezpieczające. Tom III. Część 1. Zagadnienia ogólne, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2020, s. s. 923).

W zakresie zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie wadliwe zaakceptował zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, wskazując, że utożsamia zastosowanie tego środka ze stanem, w którym wykonanie nakazu rozbiórki naruszy przysługujące skarżącym prawo własności i ich bezpieczeństwo, jak również spowoduje "kompletne utrudnienie życia". Wykładnia nadawana powyższemu przepisowi przez autora skargi kasacyjnej jest jednakże w całości nieuprawniona. W zaskarżonym wyroku Sąd trafnie stwierdził, że zobowiązany nie może skutecznie zarzucić organowi egzekucyjnemu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, jeżeli nie został on w toku egzekucji jeszcze zastosowany. Tego rodzaju rozumienie nadawane art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. jest powszechnie w orzecznictwie aprobowane z uwagi na konstrukcję ww. zarzutu egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 26 października 2017 r., II OSK 316/16; wyrok NSA z 12 grudnia 2013 r., II OSK 1737/12). Pojęcie środka egzekucyjnego zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 1a pkt 12 u.p.e.a., wobec czego autor skargi kasacyjnej nie mógł nadawać pojęciu stosowanego względem zobowiązanego środka egzekucyjnego swojego własnego znaczenia opierającego się na akcentowaniu stanu faktycznego zaistniałego w sprawie i odpowiadającego przekonaniu, że przywołany przez Sąd warunek nie powinien być traktowany jako "wymóg absolutny i bezwzględny". Niesporny charakter ma w sprawie okoliczność, że w dacie wniesienia zarzutów organ egzekucyjny nie nałożył na skarżących jako zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a.) ani nie zdecydował o wykonaniu zastępczym rozbiórki na koszt skarżących (art. 127 u.p.e.a.).

Pozostałe zarzuty powołane w skardze kasacyjnej w wymagany sposób nie nawiązują do kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym. W kontekście powołanych zarzutów wymaga przypomnienia, że postępowanie egzekucyjne nie jest etapem postępowania administracyjnego, w toku którego dochodzi do ukształtowania zgodnie z dyspozycją przepisów administracyjnego prawa materialnego, w tym przepisów p.b. normujących postępowanie naprawcze, praw i obowiązków określonego podmiotu, lecz jest postępowaniem następczym służącym wyłącznie realizacji (wykonaniu) obowiązków ustalonych w decyzji załatwiającej sprawę administracyjną. Zarzucenie Sądowi I instancji akceptowania nakazu rozbiórki, który narusza zasadę ochrony własności, nieodniesienia się do kwestii mogących potwierdzić wadliwość decyzji MWINB, nieprzeprowadzenia w tym zakresie wnioskowanego uzupełniającego postępowania dowodowego, a także odstąpienia od zbadania innych uchybień, których dopuścić się miały organy nadzoru budowlanego budzić musi zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości identyfikowania przez autora skargi kasacyjnej faktycznego przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej i jej zakresu. Poczynione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi nawiązujące do rozstrzygnięcia wydanego przez MWINB w toku prowadzonego postępowania naprawczego nie mogły stać się przedmiotem merytorycznej wypowiedzi Sądu I instancji, jeżeli wypowiedź tę limitowały w sposób wiążący granice sprawy, w której zostało wydane przez organ egzekucyjny zaskarżone postanowienie z 29 maja 2018 r. Okoliczność, że skarżący, jak podnoszą, "absolutnie sprzeciwiają się [...] konieczności dokonania rozbiórki wybudowanego ogrodzenia" i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odnośnie do podstaw decyzji rozbiórkowej nie wypowiedział się, oceny tejże zmienić nie może.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.