Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 639/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 74 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 61 ust 1 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 395/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. (dalej jako "skarżące stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezydent Miasta Krakowa, po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. w K. (dalej jako "inwestor"), orzekł o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów w Krakowie" jako elementu projektu "Program gospodarki odpadami komunalnymi w Krakowie", obejmującego: instalację do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych, instalację do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, instalację związaną z odzyskiem lub unieszkodliwieniem odpadów, instalację do przesyłu ciepłej wody, stację elektroenergetyczną oraz napowietrzną linię elektroenergetyczną o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 71, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 173 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"), § 2 ust. 1 pkt 40 i pkt 39, § 3 ust. 1 pkt 73, pkt 34 i pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że krąg stron postępowania wskazano, działając na podstawie art. 28 k.p.a. W dniu 6 listopada 2009 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania, wzywając je do stawienia się na rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa.

W ocenie organu I instancji w przeprowadzonym postępowaniu zapewniono możliwość udziału społeczeństwa, zgodnie z art. 79. ust. 1 ustawy środowiskowej. W dniu 6 listopada 2009 r. zamieszczono obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa, na os. Zgody 2, na tablicach ogłoszeń Rady Dzielnicy XVIII i Rady Dzielnicy XVII oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta Krakowa – "Biuletyn Informacji Publicznej Miasta Krakowa". Ponadto podano do publicznej wiadomości informacje o prowadzonym postępowaniu, w tym o możliwości składania uwag i wniosków przez przedstawicieli społeczeństwa, wskazując jednocześnie 21-dniowy termin ich składania, a także o wyznaczonej na dzień 30 listopada 2009 r. otwartej dla społeczeństwa rozprawie administracyjnej. W trybie obwieszczenia pouczono społeczeństwo o formie składania uwag i wniosków.

Organ l instancji wystąpił o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie oraz zwrócił się o wydanie opinii do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie.

Udział w postępowaniu zgłosiły: skarżące stowarzyszenie, Stowarzyszenie B. i Stowarzyszenie C. W dniu 30 listopada 2009 r. organ l instancji przeprowadził rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa.

Organ l instancji uznał, że złożony przez wnioskodawcę raport nie zawierał danych koniecznych do prawidłowej oceny ich treści. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nałożono na wnioskodawcę obowiązek stosownego uzupełnienia złożonego raportu. W piśmie z dnia 26 lutego 2010 r. wnioskodawca przedłożył wyjaśnienia co do uwag i wniosków. Ponadto, wnioskodawca przedłożył aneks do raportu opracowany przez zespół autorski.

Prezydent Miasta Krakowa w dniu [...] marca 2010 r. ponownie wystąpił o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie oraz o wydanie opinii do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie.

W związku z przedłożonym przez wnioskodawcę aneksem do raportu, w dniu 3 marca 2010 r. w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa, tablicach ogłoszeń właściwych Rad Dzielnic oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta Krakowa – "Biuletyn Informacji Publicznej Miasta Krakowa", podano do publicznej wiadomości informacje o uzupełnieniu przez wnioskodawcę raportu oraz o możliwości składania uwag i wniosków przez przedstawicieli społeczeństwa, wskazując jednocześnie 21-dniowy termin ich składania.

W treści uzasadnienia decyzji organu l instancji podniesiono, że w toku postępowania uzyskano ponowną opinię Sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2010 r., oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 20 maja 2010 r. w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Z uwagi na skalę i usytuowanie przedsięwzięcia nie określono szczególnych warunków dotyczących ochrony obszarów europejskiej sieci ekologicznej Natura 2000. Nie zostaną bowiem naruszone obszary cenne przyrodniczo, zachowane będą istniejące korytarze ekologiczne oraz nie zostanie zachwiana spójność między istniejącymi obszarami Natura 2000. Projektowana inwestycja zlokalizowana jest poza obszarami Natura 2000.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło skarżące stowarzyszenie, Stowarzyszenie D. oraz Stowarzyszenie E.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji przedstawiło stan prawny sprawy. Wyjaśniło ponadto, że treść uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie została uwzględniona w osnowie decyzji. Określono warunki w fazie realizacji i eksploatacji (użytkowania) przedsięwzięcia, a także warunki dotyczące zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w odpowiednim zakresie. Kolegium przedstawiło zakres oddziaływania przedsięwzięcia i uwzględnione w związku z tym regulacje prawa krajowego i unijnego.

Kolegium podkreśliło, że uciążliwość inwestycji na etapie jej realizacji w zakresie emisji do powietrza, emisji hałasu oraz wytwarzania odpadów będzie miała charakter przejściowy i zakończy się wraz z rozpoczęciem eksploatacji przedsięwzięcia. Przy spełnieniu warunków zawartych w raporcie uzupełnionym aneksem, z uwzględnieniem obowiązków wynikających z decyzji organu l instancji, działalność przedsięwzięcia nie będzie powodować ponadnormatywnych emisji zanieczyszczeń do powietrza i hałasu. Zastosowane zabezpieczenia i rozwiązania chronić będą środowisko gruntowo-wodne. Powstające odpady na etapie realizacji i eksploatacji nie będą stanowić zagrożenia dla środowiska pod warunkiem przestrzegania przepisów ochrony środowiska oraz przepisów dotyczących odpadów.

W ocenie Kolegium, raport o oddziaływaniu na środowisko wraz z aneksem –odpowiada wymaganiom jakie stawia przepis art. 66 ustawy środowiskowej i prawidłowo został przyjęty przez organ I instancji jako podstawa ustaleń faktycznych. Organ odniósł się szczegółowo do wymogów przewidzianych w art. 66 ustawy środowiskowej.

Kolegium podkreśliło, że uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, zostało przedstawione przede wszystkim w pkt 8 raportu. W ocenie Kolegium, w raporcie zastosowano systematykę nieco odmienną od przewidzianej w pkt 7, jednak wszystkie wymagane prawem elementy zostały opisane prawidłowo i w sposób wyczerpujący. Autorzy raportu określili przewidywane oddziaływanie wybranego wariantu na środowisko, w tym na powietrze, klimat akustyczny, wody podziemne i powierzchniowe, gospodarkę odpadami, powierzchnię ziemi, krajobraz, gleby, ludzi, rośliny, zwierzęta, obszary Natura 2000 oraz zabytki i dobra kultury, zarówno w fazie realizacji, jak i w fazie eksploatacji, a także w fazie likwidacji.

Organ wskazał także, że opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 9 ustawy, zawarty został w pkt 10 raportu. Jako że planowane przedsięwzięcie jest związane z użyciem instalacji, wymagane przepisem art. 66 ust. 1 pkt 11 ustawy, porównanie proponowanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej jako "p.o.ś."), zawarte zostało w pkt 6.9. raportu.

W ocenie Kolegium, raport jest rzetelny, spójny i nie zawiera niejasności i nieścisłości. Zakres raportu jest dostosowany do charakteru i wielkości oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko. Raport sporządzony jest ze szczegółowością odpowiadającą rozwiązaniom na etapie koncepcji. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa odniesiono się do kwestii oddziaływania na obszary Natura 2000, wyjaśniając, że nie ma konieczności określenia szczegółowych warunków w tym zakresie ze względu na fakt, że ocena wpływu inwestycji na powyższe obszary wykazała brak znaczącego negatywnego oddziaływania na przedmioty ochrony tych obszarów (siedliska i gatunki), a także integralność obszarów i spójność sieci. Realizacja inwestycji nie zaburzy ciągłości korytarza ekologicznego biegnącego wzdłuż doliny Wisły, jak i lokalnych powiązań pomiędzy obszarami cennymi przyrodniczo.

Kolegium wskazało, że w decyzji organu I instancji odniesiono się do kwestii wpływu inwestycji na jakość powietrza wyjaśniając, że dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu oraz wartości odniesienia substancji w powietrzu zarówno na poziomie terenu oraz na poziomach zabudowy mieszkaniowej nie będą przekraczane W związku z powyższym organ stwierdził, że na tym etapie postępowania administracyjnego przedstawione w raporcie obliczenia należy uznać za wystarczające. Niezależnie od powyższego inwestor jest zobowiązany do prowadzenia pomiarów wielkości emisji zgodnie z przepisami szczególnymi w tym zakresie.

Przedstawiono też w treści decyzji wyniki analizy oddziaływania inwestycji na stan akustyczny, która wskazała jednoznacznie, że dla przyjętych założeń i warunków, eksploatacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie będzie powodować przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku na najbliższych terenach podlegających ochronie akustycznej.

Organ odniósł się ponadto szczegółowo do zarzutów podniesionych w odwołaniach uznając je za bezzasadne.

Skargę na powyższą decyzję wniosło skarżące stowarzyszenie.

Oddalając skargę Sąd I instancji obszernie przedstawił przepisy stanowiące podstawę prawną orzekania przez organy w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu I instancji organy zapewniły udział społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu. Organ w zaskarżonej decyzji zawarł informacje co do udziału społeczeństwa w niniejszym postępowaniu i w jakim zakresie wnioski zostały uwzględnione, szeroko omawiając je w zaskarżonej decyzji, a także zawarł ustalenia zawarte w raporcie i w aneksie do raportu.

W ocenie Sądu I instancji, raport wraz z aneksem został sporządzony zgodnie z art. 66 ustawy środowiskowej. Zasadnie więc organ wskazał, że raport opisuje jedynie główne cechy charakterystyczne przedsięwzięcia i zawiera informacje wymagane, możliwe do przedstawienia na obecnym etapie realizacji inwestycji. Sąd I instancji podkreślił, że z punktu widzenia proceduralnego ocena oddziaływania na środowisko, która przeprowadzona jest w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej ma charakter postępowania dowodowego i dokumenty tam gromadzone są dowodami w sprawie. Raport oceny oddziaływania na środowisko ma spełniać wymogi określone w art. 66 ustawy środowiskowej i jeżeli je spełnia to podlega ocenie jako dowód. Decyzja środowiskowa jest pierwszym etapem realizowanego przedsięwzięcia, następnym jest decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, decyzje związane z określeniem dopuszczalności oddziaływań na środowisko, w szczególności np. pozwolenia emisyjne czy o dopuszczalności hałasu. Dlatego też decyzji środowiskowej nie można stawiać zarzutu niesformułowania wymagań dotyczących działań określanych decyzjami reglamentacyjnymi. Natomiast warunki zostały określone w decyzji środowiskowej i nie można z góry zakładać, że inwestor nie będzie ich spełniał podczas eksploatacji przedsięwzięcia

Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie organy uznały, że raport dotyczący oceny środowiska jest wiarygodny, sporządzony został przez szeroki zespół specjalistów z różnych dziedzin wiedzy, który w sposób wnikliwy i w szerokim zakresie zbadał czy przedmiotowa inwestycja nie wpłynie niekorzystnie na środowisko. Na obecnym etapie postępowania dowodowego raport oraz zgromadzone dokumenty w sprawie dają podstawę do wydania inwestorowi decyzji środowiskowej.

Sąd I instancji uznał, że organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, zgodnie podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto organy zapewniły udział stron w postępowaniu oraz udział społeczeństwa, ustosunkowały się tez do złożonych wniosków i uwag, w toku postępowania i przed wydaniem decyzji przez organ l instancji.

W ocenie Sądu I instancji, skoro zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej wadliwości i uchylenia.

Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi. Zarzut, że organ nie wskazał w zaskarżonej decyzji inwestora, tylko tę informację zawarł w rozdzielniku do decyzji jest nietrafny, ponieważ uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Uzasadnienie jest integralną częścią decyzji i ta okoliczność, w ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości.

Zarzut, że zaskarżona decyzja nie zawiera stanowiska w sprawie konieczności przeprowadzenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko jest, zdaniem Sądu I instancji, nieuprawniony. Zasadnie organ ustalił i uznał, że w niniejszym postępowaniu nie ma obowiązku przeprowadzenia transgranicznego oddziaływania na środowisko uznając, że kwestia ta została przedstawiona i wyjaśniona w pkt 8.2.11 raportu.

Stowarzyszenie zarzuciło ponadto, że decyzja nie zawiera uzasadnienia w jaki sposób i w jakim zakresie zostały wzięte pod uwagę uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie. Sąd I instancji przyjął, że organ w zaskarżonej decyzji podzielił oba stanowiska w całości, uznając je za zasadne i akceptując wszystkie zawarte w nich warunki. Organ wskazał przy tym, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie zostało wydane po zasięgnięciu opinii Krajowej Komisji ds. Ocen Oddziaływania na Środowisko i opinia ta została w całości wzięta pod uwagę przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie przy wydawaniu uzgodnienia.

Zarzut nieuwzględnienia istnienia podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na wydanie decyzji środowiskowej przez Prezydenta Miasta Krakowa, pomimo że podlegał on wyłączeniu jest również nieuzasadniony. Postępowanie w sprawie toczyło się z odwołania od nieostatecznej decyzji organu l instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. i nie dotyczyło wznowienia postępowania.

Odnosząc się do kwestii wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa, Sąd I instancji wskazał, że w tym zakresie zostało wydane postanowienie [...] maja 2010 r. o odmowie wyłączenia organu.

W zakresie zarzutu dotyczącego wezwania do udziału w sprawie właścicieli i posiadaczy niektórych działek objętych przedsięwzięciem oraz nieprawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, Sąd I instancji stwierdził, że krąg stron postępowania został ustalony zgodnie z raportem, był analizowany przez szeroki zespół specjalistów i Sąd I instancji w całości podziela ustalenia dokonane przez organ. Strony zostały zawiadomione o zebranym materiale dowodowym w drodze obwieszczenia wydanego w dniu 24 września 2010 r.

Sąd I instancji podkreślił, że budowa drogi ekspresowej S-7 stanowi odrębne zamierzenie inwestycyjne i nie może być objęta zaskarżoną decyzją.

W ocenie Sądu I instancji, stwierdzenie, że inwestycja stwarza możliwość wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, jest polemiką z raportem. Raport w punkcie 7 wyjaśnia tę kwestię na stronach 182–186 i w pkt 8 na stronie 187–253. Wskazano w nim m.in., że inwestor ma obowiązek przestrzegania warunków i wymagań co do planowanej inwestycji zawartych w decyzji środowiskowej i jeżeli będzie przestrzegał wszystkich zawartych tam warunków, to inwestycja nie będzie groziła powstaniem poważnej awarii przemysłowej.

Odnosząc się do zarzutu braku ochrony gruntów, na których są siedliska dziko występujących zwierząt, Sąd I instancji wskazał, że została wykonana waloryzacja przyrodnicza na potrzeby raportu, uzupełniona też dodatkowo o ocenę siedliskową poza sezonem wegetacyjnym. Ponadto uzyskano również ocenę wykonaną przez Instytut Ochrony Przyrody PAN, w której nie stwierdzono takiego zagrożenia. Wskazane w raporcie okoliczności uzasadniają, że zarzuty w tym zakresie są bezpodstawne, bowiem teren objęty planowaną inwestycją jest terenem poprzemysłowym o niskich wartościach przyrodniczych. Poza tym w obszarze oddziaływania inwestycji nie ma obiektów uznanych za zabytki i dobra materialne.

W ocenie Sądu I instancji, nietrafny jest też zarzut braku porównania proponowanej techniki z najlepszymi dostępnymi technikami, w szczególności zastosowanymi w Monako. Przyjęta technologia planowanej inwestycji jest nowoczesna, spełnia wymogi najlepszej dostępnej techniki, daje gwarancję dotrzymania ostrych norm środowiskowych i stosowana jest powszechnie w krajach Unii Europejskiej. Powyższe potwierdza opinia Krajowej Komisji ds. Ocen Oddziaływania na Środowisko, która jest organem opiniodawczo-doradczym Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Z raportu wynika też, że przyjęta technologia spełnia wytyczne najlepszych dostępnych technik (BAT).

Ponadto Sąd I instancji ustosunkował się do zarzutu zlokalizowania planowanej inwestycji w niebezpiecznej odległości od osiedli mieszkaniowych w kontekście wystąpienia poważnych awarii. Sąd I instancji stwierdził, że zabudowa jest zlokalizowana w odległości 500 m od inwestycji. Z analizy wynika, że planowana inwestycja nie może być zaliczona do zakładu o zwiększonym ani tym bardziej o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej, co opisano w pkt 8.2.12 raportu oraz w aneksie do raportu pkt 5 s. 11–14 oraz pkt 6 s. 76.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie zachodził uzasadniony przypadek natychmiastowego wstrzymania wykonania decyzji, o którym mowa w art. 135 k.p.a. Ocena w tym zakresie należy do uznania organu, który nie podzielił argumentacji strony skarżącej w tej kwestii i dokładnie omówił tę kwestię w decyzjach.

Sąd I instancji wyjaśnił, że do znacznej części zarzutów skargi odniósł się już w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy. W ocenie Sądu I instancji zbędnym jest ich dokładne ponowne przytaczanie. Sąd I instancji uznał, że wszystkie zarzuty skargi są bezpodstawne, uznając przy tym stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę za własne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące stowarzyszenie.

Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze oraz poprzestanie na ogólnych stwierdzeniu, że Sąd uznaje za własne wywody przedstawione przez organ. W ocenie stowarzyszenia prowadzi to do uznania, że Sąd I instancji nie przedstawił wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji zaskarżony wyrok uchyla się od kontroli międzyinstancyjnej.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a., a także art. 21 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędne ustalenie, że organ nie naruszył tego przepisu, pomimo że naruszenie miało charakter oczywisty, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że w postępowaniu nie brali udziału niektórzy właściciele i posiadacze działek objętych rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej i w związku z art. 5, art. 29 i art. 39 ust. 1 pkt 3 i 4 tej ustawy, bowiem w toku postępowania odmówiono stronom prawa składania uwag i wniosków co do sporządzanych dokumentów, choć prawo zgłaszania uwag i wniosków gwarantuje ustawa.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z "art. 74 pkt 1" i w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, bowiem raport zawiera nierzetelny i niepełny opis planowanego przedsięwzięcia, w szczególności jego charakterystykę, gdyż nie uwzględnia oddziaływania na środowisko drogi ekspresowej S7.

Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z "art. 74 pkt 1" i w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej bowiem warianty przedsięwzięcia są przedstawione w raporcie wybiórczo, nierzetelnie i nieobiektywnie.

Po szóste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z "art. 74 pkt 1" i w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a/ ustawy środowiskowej, bowiem uzasadnienie raportu w zakresie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, w szczególności na ludzi, zwierzęta, wodę i powietrze, jest niepełne i nierzetelne.

Po siódme, 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z "art. 74 pkt 1" i w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a/ ustawy środowiskowej w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz.U. z 2004 r. Nr 220, poz. 2237), bowiem w decyzjach nie uwzględniono konieczności bezwzględnej ochrony występujących na terenie przedsięwzięcia gatunków zagrożonych.

Po ósme, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z "art. 74 pkt 1" i w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. c/ i d/ ustawy środowiskowej, bowiem decyzje w przedmiocie ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla przedsięwzięcia wydane zostały pomimo braku uzasadnienia proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego pośredniego i bezpośredniego oddziaływania na środowisko, w szczególności na dobra materialne i zabytki.

Po dziewiąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pkt 13 i 14 ustawy środowiskowej, bowiem załączone do raportu mapy są nieprecyzyjne i niespójne z treścią wniosku inwestora.

Po dziesiąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z "art. 74 pkt 1" i w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a., bowiem decyzje w przedmiocie ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla przedsięwzięcia zostały wydane bez przedstawienia porównania proponowanej techniki z najlepszymi dostępnymi technikami, w szczególności technikami zastosowanymi w Monako.

Po jedenaste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 1 i w związku z art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 77 k.p.a., bowiem decyzja w przedmiocie ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla przedsięwzięcia została wydana, pomimo że brak było merytorycznych podstaw dla wydania decyzji pozytywnie ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia.

Po dwunaste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 73 ust. 4 ustawy p.o.ś. w związku z art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 77 k.p.a., bowiem lokalizacja przedsięwzięcia narusza nakaz lokalizacji zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii w bezpiecznej odległości od siebie i osiedli mieszkaniowych.

Po trzynaste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej w związku z art. 77 k.p.a., bowiem nie przeprowadzono postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla budowy trasy ekspresowej S7, choć jest to inwestycja powiązana z przedsięwzięciem.

Wskazując na powyższe zarzuty, stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wniosło o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Wynika to z tego, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (opubl. ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39 i ZNSA 2010, nr 2, s. 122–128) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło.

Ponadto należy w tym miejscu podnieść, że chociaż w dalszej części skarga kasacyjna podnosi tylko naruszenie przepisów postępowania w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., to powołane są w związku z tym przepisem przede wszystkim przepisy prawa materialnego z ustawy środowiskowej, a nie tylko prawa procesowego z k.p.a., stąd powołany powinien być także przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

Po drugie, należy podkreślić, że bezzasadny jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 7 i 8 k.p.a., a także art. 21 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Miało to być spowodowane, zdaniem strony skarżącej, brakiem udziału w tym postępowaniu administracyjnym niektórych właścicieli i posiadaczy działek objętych "rzeczywistym oddziaływaniem" danego przedsięwzięcia. W pierwszej kolejności należy jednak podkreślić, że przepis art. 21 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie może być źródłem interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., dla ustalenia obszaru oddziaływania tego przedsięwzięcia. Ponadto, trzeba zauważyć, że skarżące stowarzyszenie nie może w tym postępowaniu występować w imieniu jego zdaniem pominiętych, innych stron postępowania, które powinny być uwzględnione w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. W takim przypadku to zainteresowane podmioty powinny osobiście lub przez ustanowionego pełnomocnika występować do właściwego organu o dopuszczenie do toczącego się postępowania, powołując się na swój interes prawny. Ponadto w odniesieniu do decyzji ostatecznej służyłby takiemu podmiotowi wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak w tej sprawie powyższe przesłanki nie wystąpiły, zaś strona skarżąca nie jest w żaden sposób umocowana do działania w imieniu innych, ewentualnie zainteresowanych podmiotów przedmiotowym postępowaniem administracyjnym.

Po trzecie, chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 5, 29 i art. 39 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy środowiskowej z powodu rzekomo braku możliwości składania przez strony postępowania uwag i wniosków co do opracowanych dokumentów. Wynika to z tego, że powyższe przepisy ustawy środowiskowej stanowią, że każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, czyli nie są skierowane do stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., które muszą posiadać interes prawny lub obowiązek w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Oczywiście jako strony postępowania mają zapewniony pełny udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym i stąd ochrona ich interesu prawnego jest "silniejsza" w świetle k.p.a., niż tego rodzaju uczestników postępowania, którzy nie muszą posiadać nawet interesu faktycznego, lecz ich udział jest ściśle reglamentowany i ograniczony z woli ustawodawcy do jednego tylko z jego etapów. Ponadto nic nie stoi na przeszkodzie, żeby strona postępowania także mogła wnosić uwagi i wnioski. W tej sprawie nie mogło to jednak nastąpić w trybie powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 39 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy środowiskowej, który dotyczy opracowania przez organ dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa, tylko w trybie art. 33 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy środowiskowej, który odnosi się do udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji. Należy jednak zaznaczyć, że taki uczestnik nie uzyska przez to przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Po czwarte, bezzasadne są także wszystkie zarzuty kasacyjne, które próbują podważyć merytoryczne ustalenia raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko na etapie postępowania przed sądem administracyjnym. Dotyczy to zarzutów podnoszących naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 66 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz pkt 7 lit. a, c/ i d/, art. 66 ust. 1 pkt 13 i 14, a także art. 74 pkt 1 (w tym przypadku jest to błąd w komparycji skargi kasacyjnej, gdyż nie ma takiego przepisu - chodzi w istocie o art. 74 ust. 1 pkt 1) ustawy środowiskowej jak i art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 5 w związku z art. 7 i 11 k.p.a.

Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem merytorycznej oceny raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, lecz tylko kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Dlatego też zastrzeżenia składane do raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być poparte np. kontrraportem lub ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na wady raportu. Powinno to nastąpić w postępowaniu administracyjnym, a nie dopiero w postępowaniu sądowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 383/08, Lex nr 526577). Należy bowiem przypomnieć, że sąd administracyjny nie przeprowadza już uzupełniającego postępowania dowodowego, za wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił, jak i to, że raport ten ma charakter dokumentu prywatnego inwestora, będącego dowodem w tym postępowaniu administracyjnym. Ponadto Sąd I instancji dokonując kontroli legalności decyzji środowiskowej nie może pominąć wynikającej z ustawy środowiskowej właściwości rzeczowej organu, który wydaje decyzję środowiskową. Sąd administracyjny nie może ponadto dokonywać własnych ustaleń stanu faktycznego, a więc również ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej, ponieważ kontroluje tylko, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez właściwe organy I i II instancji. Natomiast raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Należy także podkreślić, że raport został pozytywnie zaopiniowany przez organy współdziałające, co do jego kompletności i merytorycznej poprawności.

Dlatego też, podnoszone wobec raportu zarzuty nie podważyły skutecznie jego merytorycznych ustaleń, w tym wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę wymagane w danym zakresie przedmiotowym wiadomości specjalne, w szczególności z zakresu poszczególnych dyscyplin naukowych, np. chemii, fizyki czy biologii.

Z kolei wbrew zarzutowi kasacyjnemu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej, raport o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko zawiera porównanie proponowanej techniki z najlepszymi dostępnymi technikami (tzw. BAT) w UE w rozumieniu art. 3 pkt 10 p.o.ś. w związku z art. 207 i art. 204 p.o.ś., ponieważ jest to instalacja wymagająca pozwolenia zintegrowanego. Natomiast podniesiona w uzasadnieniu tego zarzutu kwestia rzekomo najlepszej dostępnej techniki w tym zakresie w Monako nie może być brana pod uwagę, ponieważ dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z dnia 15 stycznia 2008 r. w przedmiocie zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.Urz. UE L Nr 24, s. 8) dotyczy tylko państw Unii Europejskiej.

Po piąte, chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej i art. 77 k.p.a. z powodu rzekomo braku przeprowadzenia "powiązanej" oceny oddziaływania tej inwestycji z budową drogi ekspresowej S7. Wynika to z tego, że powyższa projektowana inwestycja drogowa, mająca być ewentualnie w przyszłości jednym z wariantów dojazdu do przedmiotowego przedsięwzięcia, nie jest oczywiście przedsięwzięciem powiązanym technologicznie z "Budową Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów w Krakowie". Dlatego też, nie jest to jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej.

Po szóste, bezzasadny jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 4 p.o.ś. oraz w związku z art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej jak i w związku z art. 77 k.p.a., gdyż może wystąpić zagrożenie poważną awarią, przy braku bezpiecznej odległości tego przedsięwzięcia od osiedli mieszkaniowych. Należy podkreślić, że projektowane dla tego przedsięwzięcia podczas jego użytkowania najlepsze dostępne techniki (tzw. BAT) w rozumieniu art. 3 pkt 10 p.o.ś., mają właśnie wykluczyć powstanie poważnej awarii (art. 3 pkt 23 p.o.ś.) lub poważnej awarii przemysłowej (art. 3 pkt 24 p.o.ś.). Natomiast nie można w tym przypadku z góry zakładać hipotetycznej możliwości jej wystąpienia jako przesłanki ustawowej do odmowy wydania decyzji środowiskowej dla takiego przedsięwzięcia (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1848/10, Lex nr 787129)

Po siódme, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny w tej sprawie poddany prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji, brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 1 i art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej, który skutkowałby odmową wydania decyzji środowiskowej ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji tego przedsięwzięcia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.