Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 644/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147 par 1, art. 151, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r., Nr XII/433/19 w sprawie wprowadzenia Regulaminu parkingu podziemnego Węzła Multimodalnego przy Dworcu Łódź Fabryczna 1) stwierdza nieważność Regulaminu parkingu podziemnego Węzła Multimodalnego przy Dworcu Łódź Fabryczna, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 4, § 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 3, 4, 5, § 7, § 9 ust. 1, § 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3, § 10 ust. 1 pkt 5 w zakresie, w jakim zabrania spożywania napojów alkoholowych (również w pojeździe), wnoszenia i używania środków odurzających lub innych podobnie działających substancji lub środków, § 10 ust. 1 pkt 6, 9, 12, 13, 14, 15, § 11, § 12 ust. 1 i 3; 2) oddala skargę w pozostałej części; 3) zasądza od Miasta Łodzi na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]


UZASADNIENIE

W dniu 3 lipca 2019 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę Nr XII/433/19 w sprawie wprowadzenia Regulaminu parkingu podziemnego Węzła Multimodalnego przy Dworcu Łódź Fabryczna. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506), dalej u.s.g.

Stosownie do treści § 1 uchwały, wprowadza się Regulamin parkingu podziemnego Węzła Multimodalnego przy Dworcu Łódź Fabryczna, stanowiący załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Łodzi (§ 2 uchwały). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 24 lipca 2019 r., pod poz. 4214 i weszła w życie w dniu 8 sierpnia 2019 r.

Zawiadomieniem z dnia 26 lipca 2019 r. Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. zawiadomił Radę Miejską w Łodzi o wszczęciu z urzędu postępowania w celu kontroli legalności uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r., nr XII/433/19 w sprawie wprowadzenia Regulaminu parkingu podziemnego Węzła Multimodalnego przy Dworcu Łódź Fabryczna. Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudził § 1 ust. 2, § 6 ust. 3 i 5 zd. drugie, § 7, § 9 ust. 4, § 10 ust. 1 pkt 12 i 13, § 11 oraz § 12 ust. 1 Regulaminu parkingu podziemnego Węzła Multimodalnego przy Dworcu Łódź Fabryczna, stanowiącego załącznik do uchwały. Zdaniem organu nadzoru powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może jeszcze raz regulować tej samej materii, która została uregulowana w obowiązującej ustawie, jak i nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą.

W piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r. Rada Miejska w Łodzi w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania wskazała, że Regulamin parkingu powstał w związku z potrzebą zapewnienia właściwego poziomu bezpieczeństwa. Sytuacje pojawiające się na terenie parkingu, w szczególności palenie papierosów, spożywanie alkoholu, zaśmiecanie obiektu, zakłócanie porządku publicznego i niebezpieczne zachowania uczestników zlotów samochodowych skutkujące załączaniem alarmów pożarowych dla całego dworca stanowiły zagrożenie dla jego prawidłowego funkcjonowania, na co wielokrotnie zwracał uwagę Menedżer Dworca Łódź Fabryczna – J. R. Brak regulacji zasad korzystania z parkingu był często podnoszony przez przedstawicieli P.K.P. S.A., P.K.P. PŁK S.A., Policji oraz Straży Miejskiej w Łodzi. Mając na uwadze przyjęty standard funkcjonowania podobnych obiektów użyteczności publicznej w Polsce i na świecie, wprowadzenie przedmiotowego Regulaminu powinno zapewnić właściwy poziom bezpieczeństwa, świadczenia usług ochrony osób i mienia oraz egzekwowanie zapisów Regulaminu w stosunku do osób korzystających z parkingu.

Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących § 1 ust. 2 Regulaminu Rada Miejska w Łodzi wskazała, że parking podziemny znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej. Zgodnie z § 6 ust. 1 statutu Zarządu Dróg i Transportu stanowiącego załącznik do uchwały Nr LVIII/1218/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie nadania statutu jednostce budżetowej o nazwie Zarząd Dróg i Transportu (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2019 r., poz. 684), przedmiotem działalności zarządu jest wykonywanie w imieniu Prezydenta Miasta Łodzi obowiązków zarządcy dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych, zwanych dalej drogami publicznymi w granicach administracyjnych miasta Łodzi oraz zarządcy terenu w zakresie dróg wewnętrznych zlokalizowanych na terenach zarządzanych przez Miasto Łódź, przekazanych do zarządu jednostce, w szczególności: planowanie, budowa, przebudowa i remonty dróg oraz utrzymanie i ochrona dróg i drogowych obiektów inżynierskich w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068), z wyłączeniem obowiązków utrzymania czystości i porządku na drogach, utrzymania zieleni przydrożnej oraz zadań zarządcy dróg związanych z ochroną środowiska.

Rada Miejska w Łodzi zaakcentowała, że intencją projektodawców aktu było zestawienie w jednym akcie wszystkich przepisów, tj. z zakresu prawa cywilnego, Kodeksu wykroczeń i Prawa o ruchu drogowym - w taki sposób aby były czytelne dla każdej osoby korzystającej z parkingu.

Pismem z dnia 30 października 2019 r. Wojewoda Łódzki zwrócił się do Rady Miejskiej w Łodzi o udzielenie dodatkowych informacji, czy parking podziemny Węzła Multimodalnego przy Dworcu Łódź Fabryczna stanowi drogę publiczną, czy też jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na powyższe pismo Rada Miejska w Łodzi w piśmie z dnia 7 listopada 2019 r. wyjaśniła, że parking podziemny Węzła Multimodalnego przy Dworcu Łódź Fabryczna znajduje się pasie drogowym drogi publicznej.

W dniu 28 lipca 2020 r. (data wpływu skargi do organu) Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r., Nr XII/433/19 w sprawie wprowadzenia Regulaminu parkingu podziemnego Węzła Multimodalnego przy Dworcu Łódź Fabryczna. Zaskarżając powyższą uchwalę w części, tj. w zakresie: § 2 ust. 4, 5 i 6, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 ust. 1, § 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 6, 9, 12, 13, 14 i 15, § 11 oraz § 12 ust. 1 i 3 Regulaminu parkingu podziemnego Węzła Multimodalnego przy Dworcu Łódź Fabryczna, stanowiącego załącznik do uchwały oraz § 10 ust. 1 pkt 5 Regulaminu w zakresie w jakim zabrania "spożywania napojów alkoholowych (również w pojeździe), wnoszenia i używania środków odurzających lub innych podobnie działających substancji lub środków", wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP przez nieuprawnione powtórzenie w § 2 ust. 6, § 4, § 6, § 7, § 8, § 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 9, 12, 13, 14 i 15 oraz § 11 Regulaminu norm zawartych w akcie rangi ustawowej;

- art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przez wprowadzenie w § 2 ust. 4 Regulaminu pojęcia akceptacji regulaminu przez wjazd na jego teren i zobowiązania się w ten sposób do jego przestrzegania, w sytuacji gdy regulamin ten stanowi akt prawa miejscowego i obowiązuje niezależnie od faktu jego akceptacji;

- wynikającej z Konstytucji RP zasady hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa w § 3 Regulaminu;

- art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP przez wyjście w § 5 i § 12 ust. 3 Regulaminu poza normę kompetencyjną określoną w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.;

- art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP przez wyjście w § 12 ust. 1 Regulaminu poza normę kompetencyjną określoną ww. przepisie u.s.g., a także naruszenie wynikającej z Konstytucji RP zasady hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa;

- wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady prawidłowej legislacji w § 2 ust. 5 i w § 9 ust. 1 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Łódzki podkreślił, że wydanie aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają w określonym zakresie, w ramach ustawowych upoważnień. Powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna.

Odwołując się do treści § 2 ust. 4 Regulaminu, który stanowi, że użytkownik poprzez wjazd na teren parkingu akceptuje Regulamin i zobowiązuje się do jego przestrzegania Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Jako akt prawa miejscowego ma charakter powszechnie obowiązujący na terenie całej gminy i jest skierowana do nieokreślonego adresata. Regulamin obowiązuje zatem każdego mieszkańca, który korzysta z parkingu niezależenie od faktu akceptacji Regulaminu przez użytkownika, czy od sposobu wejścia na jego teren.

W § 2 ust. 5 Regulaminu zawarto zapis, że parking jest przeznaczony dla osób korzystających z obiektu Dworca Łódź Fabryczna. W ocenie Wojewody Łódzkiego kwestionowany przepis narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę prawidłowej legislacji. Uchwała nie definiuje bowiem pojęcia osoby korzystającej z dworca. Nie wiadomo, czy korzystający to osoba, która wykupiła bilet na środek transportu publicznego, czy np. także osoba, która oczekuje na osobę, która właśnie "korzysta z dworca". Ponadto przepis może w sposób nieproporcjonalny ograniczać krąg osób uprawnionych do korzystania z parkingu stanowiącego obiekt użyteczności publicznej.

Zgodnie z § 2 ust. 6 Regulaminu, parking jest monitorowany. W ocenie organu nadzoru kwestia stosowania przez gminę tzw. monitoringu wizyjnego została uregulowana w art. 9a u.s.g. Na mocy powyższego przepisu gmina została uprawniona w celu zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej do stosowania środków technicznych umożliwiających rejestrację obrazu (monitoring) w obszarze przestrzeni publicznej, za zgodą zarządzającego tym obszarem lub podmiotu posiadającego tytuł prawny do tego obszaru lub na terenie nieruchomości i w obiektach budowlanych stanowiących mienie gminy lub jednostek organizacyjnych gminy, a także na terenie wokół takich nieruchomości i obiektów budowlanych, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli lub ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej (art. 9a ust. 1 u.s.g.). W dalszej części art. 9a u.s.g. zastrzeżono, że monitoring nie obejmuje pomieszczeń sanitarnych, szatni, stołówek, palarni oraz obiektów socjalnych (art. 9a ust. 2 u.s.g.), a nagrania obrazu zawierające dane osobowe przetwarza się wyłącznie do celów, dla których zostały zebrane, i przechowuje przez okres nieprzekraczający 3 miesięcy od dnia nagrania, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej (art. 9a ust. 3 u.s.g.). Po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, uzyskane w wyniku monitoringu nagrania obrazu zawierające dane osobowe, podlegają zniszczeniu, z wyjątkiem sytuacji, w których nagrania zostały zabezpieczone, zgodnie z odrębnymi przepisami (art. 9a ust. 4 u.s.g.). Wobec uregulowania przez ustawodawcę kwestii stosowania przez gminę tzw. monitoringu wizyjnego przyjąć należy, że kompetencja uchwałodawcza przyznana radzie gminy w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie obejmuje uprawnienia do stanowienia przepisów prawa miejscowego dotyczącego przedmiotowej materii.

W myśl § 3 Regulaminu, użytkownik parkingu jest zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Jak wskazano w wyjaśnieniach przesłanych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łodzi parking podziemny znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej i zarządzany jest przez Zarząd Dróg i Transportu, który na podstawie nadanego statutu powołany jest do zarządzania tego typu obiektami. W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym ustawa określa zasady ruchu na drogach publicznych, strefach zamieszkania oraz strefach ruchu. Jeżeli zatem parking stanowi część drogi publicznej, to ustawę - Prawo o ruchu drogowym stosuje się wprost z mocy samej ustawy. Nawet gdyby przyjąć, że parking nie stanowi drogi publicznej to kwestia stosowania przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym do ruchu drogowego na parkingu nie należy do kompetencji rady miasta. Jeśli parking stanowić ma strefę ruchu, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 16a ustawy - Prawo o ruchu drogowym to jej ustanowienie należy nie do kompetencji rady, a zarządcy drogi. Zgodnie z art. 16a ustawy, strefa ruchu to obszar obejmujący co najmniej jedną drogę wewnętrzną, na który wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi. Zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Stosownie zaś do treści art. 10 ust. 7 ww. ustawy, zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Zgodnie z art. 10 ust. 10a zd. pierwsze ustawy, podmioty zarządzające drogami, o których mowa w ust. 7, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych. Nawet gdyby przyjąć, że parking nie stanowi części drogi publicznej, to stosowanie do ruchu drogowego przepisów ustawy jest możliwe dopiero po oznaczeniu parkingu odpowiednim znakiem drogowym. Za nieprzestrzeganie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym w strefie ruchu jest możliwe choćby stosowanie sankcji przewidzianych np. w Kodeksie wykroczeń. Akt niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego nie może nakazywać stosowania przepisów aktu prawnego w randze ustawy. Stanowi to naruszenie zasady hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa.

W myśl § 4 Regulaminu, użytkownik parkingu jest zobowiązany do przestrzegania poleceń obsługi (ochrony) parkingu, jak również innych osób uprawnionych przez Zarządcę do wydawania poleceń w zakresie organizacji ruchu na terenie parkingu. Powyższy przepis reguluje materię uregulowaną w art. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który wskazuje, kto może wydawać polecenia i sygnały uczestnikowi ruchu, jak i zasady na jakich kierowanie tym ruchem powinno się odbywać. W szczególności, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy, polecenia lub sygnały uczestnikowi ruchu lub innej osobie znajdującej się na drodze może wydawać osoba działająca w imieniu zarządcy drogi.

Zgodnie z § 5 ust. 1 Regulaminu, na terenie parkingu obowiązuje ograniczenie prędkości do 20 km/h. Parking jest przeznaczony dla pojazdów samochodowych o wysokości całkowitej do 200 cm oraz o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t (§ 5 ust. 2 Regulaminu). Na pojazdach nie mogą być zamontowane elementy naruszające wysokość określoną w ust. 2. (§ 5 ust. 3 Regulaminu).

Zdaniem organu nadzoru ustalenie dopuszczalnej prędkości, wysokości i wagi pojazdów, jak i zamieszczenie stosownych znaków drogowych należy do kompetencji zarządcy drogi, a nie rady gminy, co wynika z cyt. powyżej art. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

W § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu zawarto zapisy, że pojazd należy zatrzymywać i pozostawiać tylko na wyznaczonym miejscu parkingowym, z wyjątkiem miejsc zarezerwowanych (wydzielonych), a pojazd może zajmować tylko jedno miejsce parkingowe. Obowiązek przestrzegania powyższych zasad wynika z art. 46 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym kierujący pojazdem jest obowiązany stosować sposób zatrzymania lub postoju wskazany znakami drogowymi.

W myśl § 6 ust. 3 Regulaminu, w przypadku niezastosowania się do przepisu określonego w ust. 1, Zarządca jest uprawniony do odholowania lub przestawienia pojazdu na koszt i ryzyko użytkownika parkingu. W ocenie organu nadzoru powyższe unormowanie wykracza poza normę kompetencyjną zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który to przepis nie stanowi podstawy do stanowienia przepisów porządkowych. W związku z powyższym, Regulamin wydany na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g nie może zawierać sankcji za nieprzestrzeganie wydanego na jego podstawie Regulaminu. Sankcje za nieprzestrzeganie art. 46 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym wynikają z przepisów rangi ustawowej, tj. art. 92 § 1 Kodeksu wykroczeń przewiduje karę grzywny za niestosowanie się do znaku lub sygnału drogowego albo do sygnału lub polecenia osoby uprawnionej do kierowania ruchem lub do kontroli ruchu drogowego. Ponadto kwestia usuwania pojazdu z drogi została uregulowana w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

W § 6 ust. 4 Regulaminu zawarto zapis, że zaparkowany pojazd powinien być należycie zabezpieczony przed samoczynnym (mechanicznym) przemieszczeniem. Powyższy obowiązek wynika z art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym kierujący pojazdem jest obowiązany w czasie postoju m.in. zachować inne środki ostrożności niezbędne do uniknięcia wypadku.

W § 6 ust. 5 zd. pierwsze Regulaminu wskazano, że zaparkowany pojazd powinien mieć szczelnie zamknięte okna, aby uniemożliwić dostęp do jego wnętrza. Obowiązek zabezpieczenia pojazdu wynika z ww. art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym kierujący pojazdem jest obowiązany w czasie postoju, m.in. zabezpieczyć pojazd przed możliwością jego uruchomienia przez osobę niepowołaną.

W § 6 ust. 5 zd. drugie Regulaminu zawarto zapis, że ryzyko skutków niezabezpieczenia lub nienależytego zabezpieczenia pojazdu ponosi użytkownik parkingu. Powyższe unormowanie nawiązuje do problematyki odpowiedzialności odszkodowawczej uregulowanej w Kodeksie cywilnym. Nie uwzględnia jednak wszelkich przyjętych w Kodeksie cywilnym rozwiązań. Delegacja zawarta w art. 40 ust. 2 u.s.g. nie obejmuje upoważnienia do wprowadzania do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną.

W myśl § 7 Regulaminu, użytkownik parkingu jest zobowiązany do posiadania aktualnej polisy ubezpieczenia OC oraz badania technicznego pojazdu. Regulamin nie definiuje pojęcia użytkownika parkingu. Nie wiadomo, czy użytkownikiem pojazdu jest wyłącznie kierujący pojazdem, czy także pasażerowie, właściciele, czy posiadacze pojazdu. Obowiązek posiadania aktualnej polisy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów wynika z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 473), natomiast obowiązek badania technicznego pojazdu został uregulowany w art. 81 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie z § 8 Regulaminu, w miejscu parkingowym oraz w jego obrębie należy zachować należyty stan sanitarny i porządkowy. W ocenie Wojewody powyższe uregulowanie stanowiące o zakazie zanieczyszczania lub zaśmiecania miejsca publicznego zostało unormowane w art. 145 Kodeksu wykroczeń. Ustawodawca za popełnienie czynu zabronionego z art. 145 Kodeksu wykroczeń przewidział karę grzywny do 500 zł lub nagany.

W § 9 ust. 1 Regulaminu wskazano, że użytkownik parkingu jest zobowiązany do przestrzegania na jego terenie przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy oraz przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Przepis ten narusza zasadę prawidłowej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ odsyła do bliżej nieokreślonych przepisów, co zdaniem organu nadzoru nie może mieć miejsca w akcie prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego nie powinien nakazywać stosowania norm w randze ustawy, czy wydanego na jej podstawie rozporządzenia.

Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu, na terenie parkingu jest zabronione:

1) mycie, odkurzanie pojazdu, wymiana płynów eksploatacyjnych, paliwa lub oleju oraz wykonywanie podobnych czynności na drogach wjazdowych, wyjazdowych albo ewakuacyjnych, z zastrzeżeniem ust. 2;

2) zatrzymywanie lub postój (parkowanie) pojazdu na drogach wjazdowych, wyjazdowych albo ewakuacyjnych lub w jakichkolwiek innych miejscach niż do tego wyznaczone;

Wprowadzone zakazy stanowią powtórzenie lub modyfikację przepisów ustawowych. Zasady zatrzymania i postoju zostały uregulowane w art. 46-49 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

W § 10 ust. 1 pkt 3 Regulaminu wprowadzono zakaz pozostawiania pojazdu z uruchomionym silnikiem. Zakaz ten wynika z art. 60 ust. 2 pkt 1 i art. 46 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Z kolei w § 10 ust. 1 pkt 5 Regulaminu wprowadzono zakaz spożywania napojów alkoholowych (również w pojeździe), wnoszenia i używania środków odurzających lub innych podobnie działających substancji lub środków. Zakaz spożywania alkoholu w miejscu publicznym został wprowadzony w art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2277 ze zm.). Zakaz zażywania środków odurzających oraz substancji psychotropowych wynika z zakazu posiadania tych środków i stanowi przestępstwo określone w art. 62 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 852 ze zm.).

W § 10 ust. 1 pkt 6 Regulaminu wprowadzono zakaz zanieczyszczania parkingu, w szczególności pozostawiania śmieci poza przeznaczonymi do tego koszami, zanieczyszczanie kanałów odpływowych. Zdaniem organu nadzoru zanieczyszczanie parkingu może stanowić czyn zabroniony z art. 145 Kodeksu wykroczeń.

W § 10 ust. 1 pkt 12 Regulaminu wprowadzono zakaz zakłócania porządku publicznego, spokoju i naruszania dóbr osobistych innych osób. Zakaz zakłócania porządku publicznego został uregulowany w art. 51 Kodeksu wykroczeń. Dobra osobiste są chronione przepisami rangi ustawowej, a sankcje za ich naruszenie są zależne m.in. od rodzaju naruszonego dobra, jak i stopnia jego naruszenia.

W § 10 ust. 1 pkt 13 Regulaminu zakazano niszczenia, dewastacji lub przywłaszczenia mienia parkingu, w tym elementów wyposażenia. Zakaz niszczenia cudzej rzeczy jest uregulowany zarówno w Kodeksie cywilnym, jak i w art. 124 i 143 Kodeksu wykroczeń lub w art. 288 Kodeksu karnego. Podobnie zakazane jest przywłaszczenie cudzego mienia (tj. art. 119 Kodeksu wykroczeń i 284 Kodeksu karnego).

W § 10 ust. 1 pkt 14 Regulaminu zakazano umieszczania jakichkolwiek ogłoszeń, reklam, i innych informacji, a także napisów bez zgody Zarządcy. Zakaz taki jest już przewidziany w art. 63a Kodeksu wykroczeń.

W § 10 ust. 1 pkt 15 Regulaminu zakazano prowadzenia działalności akwizycyjnej lub handlowej bez zgody Zarządcy. Zakaz ten wynika z art. 603 Kodeksu wykroczeń, który przewiduje za taki czyn karę grzywny oraz przepadek towarów przeznaczonych do sprzedaży, choćby nie stanowiły własności sprawcy.

Zgodnie z § 11 ust. 1 Regulaminu, właściciel pojazdu ponosi pełną odpowiedzialność za szkody wynikające z niezachowania ostrożności podczas parkowania i poruszania się pojazdem na terenie parkingu oraz jest zobowiązany do pokrycia kosztów związanych z usuwaniem szkód wyrządzonych zarówno przez niego, jak i przez osobę, której pojazd udostępnił.

Zarządca ma prawo obciążyć użytkownika parkingu kosztami naprawy lub remontu parkingu i jego wyposażenia, jak również kosztami usunięcia zanieczyszczeń, jeżeli był on sprawcą uszkodzeń (§ 11 ust. 2 Regulaminu).

Zarządca nie ponosi odpowiedzialności za szkody powstałe w mieniu pozostawionym na parkingu, w szczególności za kradzież, zniszczenie lub uszkodzenie pojazdu, powstałe z winy innych użytkowników parkingu, osób trzecich lub działania siły wyższej. Zarządca nie ponosi również odpowiedzialności za pozostawione w pojeździe rzeczy stanowiące jego wyposażenie (§ 11 ust. 3 Regulaminu).

Jeżeli użytkownik parkingu lub osoba przez niego upoważniona poprzez niewłaściwe zaparkowanie pojazdu utrudni lub zablokuje ruch na parkingu w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu lub innych użytkowników, a także w sposób uniemożliwiający swobodne korzystanie z parkingu, w tym dostęp do pomieszczeń technicznych, Zarządca ma prawo zlecić odholowanie pojazdu na koszt i ryzyko właściciela pojazdu. W przypadku uszkodzenia pojazdu w trakcie odholowywania Zarządca nie ponosi odpowiedzialności za powstałe szkody (§ 11 ust. 4 Regulaminu).

W przypadku pozostawienia pojazdu bez tablic rejestracyjnych lub pojazdu, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, przepis ust. 4 stosuje się odpowiednio (§ 11 ust. 5 Regulaminu).

Zdaniem Wojewody zawarte w § 11 ust. 1-3 oraz ust. 4 zdanie drugie Regulaminu zasady odpowiedzialności za szkodę powstałą na skutek czynów niedozwolonych zostały uregulowane w przepisach Kodeksu cywilnego, a delegacja zawarta w art. 40 ust. 2 u.s.g. nie obejmuje upoważnienia do wprowadzania do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną. W § 11 ust. 4 zdanie pierwsze Regulaminu przewidziano możliwość odholowania przez Zarządcę pojazdu na koszt i ryzyko właściciela pojazdu w razie takiego zaparkowania, które utrudni lub zablokuje ruch na parkingu w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu lub innych użytkowników, a także w sposób uniemożliwiający swobodne korzystanie z parkingu, w tym dostęp do urządzeń technicznych. Tymczasem w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym została uregulowana możliwość i zasady odholowania pojazdu z drogi w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu lub np. w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela.

W § 11 ust. 5 Regulaminu przewidziano, że zasady odholowania pojazdów określone w § 11 ust. 4 Regulaminu stosuje się także do przypadku pozostawienia pojazdu bez tablic rejestracyjnych lub pojazdu, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, podczas gdy do sytuacji opisanej w kwestionowanym przepisie zastosowanie znajdzie art. 50a ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie z § 12 ust. 1 Regulaminu, za nieprzestrzeganie postanowień Regulaminu użytkownik parkingu ponosi odpowiedzialność cywilną niezależnie od sankcji wynikających z przepisów ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019 r., poz. 821 ze zm.) i innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Przepis ten przewiduje sankcję za nieprzestrzeganie Regulaminu w postaci odpowiedzialności cywilnej, z ustawy - Kodeks wykroczeń i innych bliżej nieokreślonych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie organu nadzoru przepis powyższy stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i narusza także zawartą w art. 87 Konstytucji RP zasadę hierarchii aktów prawnych, ponieważ rozstrzyga o stosowaniu norm prawnych, wobec których jest hierarchicznie niższy. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego z rzędu.

Zgodnie z § 12 ust. 3 Regulaminu w zakresie związanym z przestrzeganiem zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym i porządku na terenie parkingu, Zarządca współpracuje z Policją, Strażą Miejską w Łodzi oraz innymi właściwymi organami i instytucjami. W ocenie organu nadzoru przepisy wydane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pozwalają na formułowanie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, natomiast kwestie współpracy pomiędzy różnymi instytucjami, w szczególności pomiędzy zarządcą a policją wykraczają poza kompetencję rady miasta przyznaną w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Łodzi Nr XII/433/19 z dnia 3 lipca 2019 r. wprowadziła Regulamin parkingu podziemnego Węzła Multimodalnego przy Dworcu Łódź Fabryczna będący załącznikiem do uchwały. Przewodniczący Rady Miejskiej w Łodzi w piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r. skierowanym do Wojewody Łódzkiego wyjaśnił, że Regulamin parkingu powstał w związku z potrzebą zapewnienia właściwego poziomu bezpieczeństwa, a intencją projektodawców aktu było zestawienie w jednym akcie wszystkich przepisów, tj. z zakresu prawa cywilnego, Kodeksu wykroczeń i Prawa o ruchu drogowym - w taki sposób aby były czytelne dla każdej osoby korzystającej z parkingu. Ponadto, jak wskazano parking podziemny znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej, zaś Regulamin wprowadzono także ze względu na przebieg drogi publicznej w budynku użyteczności publicznej, tj. dworcu autobusowo - kolejowym.

Podstawę prawną zaskarżonej stanowił art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Na podstawie tego przepisu organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z przepisu tego wynika jednoznaczne upoważnienie dla organów gminy mające charakter klauzuli generalnej do wydawania przepisów gminnych. To upoważnienie nie jest zawarte w jakiejkolwiek konkretnej ustawie prawnomaterialnej regulującej określoną dziedzinę życia, ale wynika z klauzuli generalnej. Nie oznacza to jednak, że rada gminy ma całkowitą swobodę w tworzeniu lokalnych aktów normatywnych mających charakter prawa miejscowego. Stosowanie przez radę powszechnie obowiązującego prawa na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej, zawartej w art. 40 ust 2 pkt 4 u.s.g. odbywa się tylko w ramach przyznanych gminie kompetencji, związanych z realizacją nałożonych zadań. Przez pojęcie "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" należy rozumieć ogólne wytyczne, reguły, bez konkretyzacji uprawnień, czy obowiązków (nie obejmuje np. określenia wysokości opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej). Prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust 2 pkt 4 u.s.g. dotyczy wyłącznie norm i zasad prawidłowego postępowania, nie może rozciągać się na inne zagadnienia związane np. z odpowiedzialnością karną, czy cywilną. Zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w szczególności są adresowane do podmiotów korzystających z takich obiektów lub urządzeń, które powinny się im podporządkować, w przeciwnym razie nie będą dopuszczone lub zostaną pozbawione możliwości korzystania z tych obiektów i urządzeń.

Odwołując się orzecznictwa sądowoadministracyjnego Rada Miejska wskazała, że użyte w art. 40 ust 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust 2 pkt 4 u.s.g., która jednak nie obejmuje upoważnienia do wprowadzenia do aktu

prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną.

Wobec powtarzających się przypadków zakłócania porządku publicznego oraz nagannego zachowania się osób korzystających z parkingu, Regulamin stanowi niezbędną informację w zakresie wymaganych reguł zachowania się na terenie parkingu. Postanowienia Regulaminu nie stanowią modyfikacji, czy też uzupełnienia obowiązujących przepisów ustawowych, nie są sprzeczne z ustawami odnoszącymi się do zasad postępowania w obiektach i urządzeniach użyteczności publicznej. Zapisy zawarte w Regulaminie zawierają wprawdzie w swej treści niektóre powtórzenia pojęć i przepisów ustawowych, ale nie ingerują w normatywną treść tych przepisów.

W szczególności istotnego naruszenia art. 40 ust 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 87 ust 2 Konstytucji RP nie stanowią zapisy zawarte w § 2 ust. 4 i 6 Regulaminu. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Według art. 87 ust 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego to akty normatywne, powszechnie obowiązujące, skierowane do nieograniczonej liczby adresatów, regulujące powtarzalne wzorce zachowań. Akty prawa miejscowego obowiązują na obszarze działania organu władzy publicznej, która ustanowiła akt. Regulamin parkingu podziemnego Węzła Multimodalnego przy Dworcu Łódź Fabryczna obowiązuje zatem każdego mieszkańca Miasta Łodzi ale znajduje zastosowanie w stosunku do użytkownika parkingu, który poprzez wjazd na teren parkingu zobowiązany jest do przestrzegania Regulaminu (§ 2 ust. 4 Regulaminu). W § 2 ust 6 Regulaminu wskazano, że parking jest monitorowany. Zapis Regulaminu nie jest sprzeczny z art. 9a u.s.g., który to przepis przewiduje stosowanie przez gminę tzw. monitoringu wizyjnego w celu zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej oraz reguluje zasady monitoringu. Zapis ten nie modyfikuje regulacji art. 9a u.s.g. i nie może być również uznany za powtórzenie tego przepisu.

Zakwestionowane natomiast zapisy zawarte w § 4, § 6, § 7, § 8, § 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 9, 12, 13, 14, i 15 oraz w § 11 Regulaminu odnoszą się do regulacji zawartych w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii, Kodeksie wykroczeń oraz Kodeksie cywilnym. Zapisy Regulaminu nie są jednak sprzeczne z ww. ustawami, nie modyfikują przepisów ustawowych, jak również nie ingerują w normatywną treść tych przepisów. Kwestionowane zapisy Regulaminu nie naruszają także przepisów Konstytucji RP. Według ogólnej zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zaś zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Wprowadzając Regulamin parkingu podziemnego Węzła Multimodalnego przy Dworcu Łódź Fabryczna, stanowiący załącznik do uchwały Nr XII/433/19 z dnia 3 lipca 2019 r. Rada Miejska w Łodzi nie naruszyła ustawowych zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego.

Nie można zgodzić się także z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia wynikającej z Konstytucji RP zasady hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa w § 3 Regulaminu oraz wyjście poza normę kompetencyjną określoną w art. 40 ust 2 pkt 4 u.s.g. w § 5 i § 12 ust. 1 i 3 Regulaminu. Zasada hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa nie jest wprost wyrażona w Konstytucji RP. Na jej treść składa się zakaz wydawania aktów hierarchicznie niższych sprzecznych z aktami hierarchicznie wyższymi oraz nakaz rozwijania konkretyzacji aktów wyższych w hierarchii źródeł prawa przez akty niższego rzędu. Zapisy zawarte w § 3, § 5 i § 12 ust. 1 i 3 Regulaminu nie są sprzeczne z przepisami ustawowymi (wyższymi w hierarchii źródeł prawa). Zapisy te nie są także nakazem przestrzegania przepisów ustaw, do których się odnoszą, lecz mają charakter informacyjny, wskazujący na obowiązek przestrzegania wymienionych przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz Kodeksu wykroczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna w części.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r., Nr XII/433/19 w sprawie wprowadzenia Regulaminu parkingu podziemnego Węzła Multimodalnego przy Dworcu Łódź Fabryczna, stanowiącego załącznik do uchwały.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, Lex nr 597353).

Należy podkreślić, że zgodnie z § 134 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ), podstawą wydania uchwały lub zarządzenia jest przepis prawny, który:

1) upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw;

2) wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu.

Stosownie do treści § 135 załącznika do rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Z kolei w myśl § 137 załącznika do rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 załącznika do rozporządzenia, wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. Naruszenie powyższego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Ponadto, należy podkreślić, że naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne także z tego względu, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie normatywnym, jakim są przepisy Regulaminu, mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", przepisów ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy oznacza bowiem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie normatywnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie, niż w języku potocznym ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach normatywnych. Dlatego też przepisy Regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć prawnych z różnych ustaw mogłyby być interpretowane inaczej, niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów danej tylko ustawy.

Ponadto należy podkreślić, że skoro przepisy Regulaminu mają na celu tylko "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nim podmiotów, to także z tego powodu nie jest dozwolone dokonywanie w nim powtórzeń , a tym bardziej modyfikacji pojęć prawnych użytych w innych aktach normatywnych powszechnie obowiązujących.

Reasumując tą część rozważań stwierdzić należy, że uchwała zasadniczo nie powinna powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępne cbois.nsa.gov.pl). Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu, bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Zdaniem Sądu, powyższe nie oznacza jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego może być automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa, gdyż czasem jest to potrzebne dla zachowania czytelności stanowionego aktu. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Należy podkreślić, że Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi wydawanymi na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g.(por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 252/09). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 932/17, Lex nr 2405912).

Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów postawionych w skardze, Sąd za zasadne uznał zarzuty dotyczące § 2 ust. 4, § 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 3, 4, 5, § 7, § 9 ust. 1, § 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3, § 10 ust. 1 pkt 5 w zakresie, w jakim zabrania spożywania napojów alkoholowych (również w pojeździe), wnoszenia i używania środków odurzających lub innych podobnie działających substancji lub środków, § 10 ust. 1 pkt 6, 9, 12, 13, 14, 15, § 11 oraz § 12 ust. 1 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do pierwszego z postawionych zarzutów, tj. § 2 ust. 4 Regulaminu, który stanowi, że użytkownik poprzez wjazd na teren parkingu akceptuje Regulamin i zobowiązuje się do jego przestrzegania Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że zgodnie z cyt. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała wraz z załącznikiem stanowi akt prawa miejscowego, ma charakter powszechnie obowiązujący na terenie gminy i jest adresowana do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązków podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w załączniku do uchwały. Regulamin obowiązuje zatem każdego użytkownika parkingu. Do tego aby był on wiążący nie jest potrzeba żadna forma akceptacji tego regulaminu przez użytkownika parkingu. Sformułowanie, że przez wjazd na parking użytkownik akceptuje Regulamin zupełnie zbędnie sugeruje, że dochodzi do zawarcia jakiejś umowy, co w tym wypadku nie ma miejsca. Każdy użytkownik parkingu jest zobowiązany do przestrzegania zasad określonych w Regulaminie parkingu.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu nadzoru, że zapis zawarty w § 2 ust. 5 Regulaminu narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę prawidłowej legislacji. Zgodnie z tym przepisem parking jest przeznaczony dla osób korzystających z obiektu Dworca Łódź Fabryczna. Zdaniem Sądu powyższe unormowanie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.. Rada ma kompetencje do kompleksowego określenia w jednym akcie prawa miejscowego zasad i trybu korzystania z gminnego obiektu, jakim w tym przypadku jest parking przy Dworcu Łódź – Fabryczna. Zawarcie w związku z tym w Regulaminie wskazania , że jest on przeznaczony dla osób korzystających z obiektu Dworca, mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i nie jest sprzeczne z celem ustawy, a ma charakter informacyjno – porządkujący. Zdaniem Sądu, Rada Miejska, wbrew twierdzeniom Wojewody Łódzkiego, nie była uprawniona do formułowania definicji ustalającej znaczenie pojęcia "osoby korzystającej z obiektu dworca". Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się celu zapewnienia właściwej eksploatacji obiektu. Parking jest miejscem, które może być odwiedzane przez różne osoby, z różnego powodu. Osoby korzystające z parkingu nie zostały oznaczone żadną nazwą indywidualną, a okoliczności korzystania z parkingu, jako obiektu użyteczności publicznej zostały określone w sposób, który nie odnosi się tylko do jednej konkretnej sytuacji. W kontekście powyższych uwag zarzuty skargi wskazujące na przekroczenie delegacji ustawowej i naruszenie art. 2 Konstytucji RP nie są uzasadnione.

Sąd nie odniósł się do kwestii nieproporcjonalnego ograniczenia kręgu osób uprawnionych do korzystania z parkingu stanowiącego obiekt użyteczności publicznej przez kwestionowany zapis Regulaminu, ponieważ Wojewoda nie wyjaśnił na czym to nieproporcjonalne ograniczenie kręgu osób uprawnionych do korzystania z parkingu polega.

Odnosząc się do § 2 ust. 6 Regulaminu, który stanowi, że parking jest monitorowany należy wskazać, że kwestia stosowania przez gminę tzw. monitoringu wizyjnego i określenia warunków jego stosowania została uregulowana w art. 9a u.s.g. Na mocy powyższego przepisu gmina została uprawniona w celu zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej do stosowania środków technicznych umożliwiających rejestrację obrazu (monitoring) w obszarze przestrzeni publicznej, za zgodą zarządzającego tym obszarem lub podmiotu posiadającego tytuł prawny do tego obszaru lub na terenie nieruchomości i w obiektach budowlanych stanowiących mienie gminy lub jednostek organizacyjnych gminy, a także na terenie wokół takich nieruchomości i obiektów budowlanych, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli lub ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej (art. 9a ust. 1 u.s.g.).

Zdaniem Sądu przytoczony powyżej zapis Regulaminu nie został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 1 u.s.g., nie stanowi jej powtórzenia, czy niedopuszczalnej modyfikacji. Zapis ten jest informacją dla osób korzystających z parkingu. Regulamin uchwalony przez Radę nie wprowadza monitoringu na terenie parkingu, a jedynie informuje, że teren obiektu został objęty monitoringiem. Nie ma podstaw do przyjęcia, że wprowadzając ten zapis w regulaminie Rada przekroczyła granice ustawowej delegacji zawarte w art. 40 ut. 2 pkt 4 u.s.g. i zastosowała art. 9a u.s.g., który zezwala gminie na stosowanie środków technicznych umożliwiających rejestrację obrazu (tzw. monitoring) w obszarze przestrzeni publicznej. Kwestionowany zapis Regulaminu stanowi jasną i czytelną informację, nie wprowadza monitoringu, a jedynie informuje osoby korzystające z parkingu, że obiekt jest monitorowany.

Sąd nie podzielił także zarzutu dotyczącego § 3 Regulaminu, który stanowi, że użytkownik parkingu jest zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Kwestią bezsporną jest, że parking podziemny Węzła Multimodalnego przy Dworcu Łódź Fabryczna znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej i zarządzany jest przez Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi. Jeżeli parking stanowi część drogi publicznej, to na jego terenie stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, ustawę tę stosuje się wprost.. Powyższy zapis, wbrew twierdzeniu organu nadzoru nie narusza zasady hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, ponieważ także ma charakter wyłącznie informacyjny (porządkujący i przypominający), że na terenie parkingu obowiązują zasady ruchu drogowego uregulowane w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, a użytkownik parkingu zobowiązany jest do ich przestrzegania. Powyższe unormowanie nie stanowi powtórzenia ani nie modyfikuje przepisu rangi ustawowej, a jego zamieszczenie ma swoje racjonalne uzasadnienie, gdyż przypomina użytkownikom parkingu, że nadal znajdują się na drodze publicznej i mają obowiązek stosować się do wszystkich zasad ruchu drogowego. W ocenie sądu uregulowanie to mieści się w granicach delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 4 Regulaminu, który stanowi, że użytkownik parkingu jest zobowiązany do przestrzegania poleceń obsługi (ochrony) parkingu, jak również innych osób uprawnionych przez Zarządcę do wydawania poleceń w zakresie organizacji ruchu na terenie parkingu, Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że powyższy przepis reguluje materię uregulowaną w art. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, która objęta jest § 3 Regulaminu . Ponadto, art. 6 ust. 1 w pkt. 1-12 ustawy kompleksowo wskazuje osoby uprawnione do wydawania poleceń i sygnałów uczestnikowi ruchu lub innej osobie znajdującej się na drodze, natomiast § 4 Regulaminu wymienia w sposób wybiórczy, w stosunku do regulacji ustawowej, osoby uprawnione do wydawania poleceń i sygnałów na terenie parkingu i dodatkowo modyfikuje art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy W tym wypadku Rada miejska przyjęła zapis, do którego nie była upoważniona, ale dodatkowo dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisu ustawowego.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy do czynienia również w § 5 ust. 1 Regulaminu, który stanowi, że na terenie parkingu obowiązuje ograniczenie prędkości do 20 km/h. Sąd podzielił argumentację organu nadzoru, że ustalenie i wprowadzenie oznakowania co do dopuszczalnej prędkości pojazdów poruszających na terenie parkingu należy do kompetencji zarządcy drogi, a nie rady gminy, co wynika wprost z treści art. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska, że Rada Miejska nie była uprawniona do wskazania w § 5 ust. 2 i 3 Regulaminu wysokości i wagi pojazdów uprawnionych do wjazdu na parking, tj. o wysokości całkowitej do 200 cm oraz o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5t i zakazu montowania na pojazdach elementów naruszających wysokość 200 cm. Powyższe zapisy posiadają charakter informacyjny dla osób korzystających z obiektu , wynikają z uwarunkowań architektonicznych parkingu podziemnego i mają zapewnić właściwą i bezpieczną eksploatację obiektu. Pomimo, że wprowadzenie takich ograniczeń należy do kompetencji zarządcy drogi, rada miejska nie naruszyła art. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i nie przekroczyła upoważnienia ustawowego wynikającego z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. zamieszczając informację o ograniczeniach dotyczących wysokości i masy pojazdów , które mogą skorzystać z parkingu.

W § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu zawarto zapisy, że pojazd należy zatrzymywać i pozostawiać tylko na wyznaczonym miejscu parkingowym, z wyjątkiem miejsc zarezerwowanych (wydzielonych), a pojazd może zajmować tylko jedno miejsce parkingowe. Obowiązek przestrzegania powyższych zasad ogólnie wynika z art. 46 ustawy , - Prawo o ruchu drogowym, który określa miejsca i warunki zatrzymania lub postoju pojazdu .Zgodnie z art. 46 ust.4 ustawy, kierujący pojazdem jest obowiązany stosować sposób zatrzymania lub postoju wskazany znakami drogowymi. Zapisy Regulaminu stanowią , w ocenie sądu , uszczegółowienie powyższej regulacji ustawowej dostosowane do konkretnego obiektu, nie stanowią jej powtórzenia, czy niedopuszczalnej modyfikacji przepisu ustawy, a ich wprowadzenie może być uznane za celowe dla zapewnienia właściwej eksploatacji obiektu, bezpieczeństwa ruchu drogowego na parkingu i eliminowania wszelkich jego utrudnień.

Sąd podzielił natomiast zarzut Wojewody, że § 6 ust. 3 Regulaminu wykracza poza normę kompetencyjną zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który nie stanowi podstawy do stanowienia przepisów porządkowych. Regulamin wydany na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g nie może zawierać sankcji za nieprzestrzeganie wydanego na jego podstawie Regulaminu. Sankcje za nieprzestrzeganie art. 46 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym wynikają z przepisów rangi ustawowej, tj. art. 92 § 1 Kodeksu wykroczeń, który przewiduje karę grzywny za niestosowanie się do znaku lub sygnału drogowego albo do sygnału lub polecenia osoby uprawnionej do kierowania ruchem lub do kontroli ruchu drogowego. Ponadto kwestia usuwania pojazdu z drogi została uregulowana w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

W § 6 ust. 4 Regulaminu zawarto zapis, że zaparkowany pojazd powinien być należycie zabezpieczony przed samoczynnym (mechanicznym) przemieszczeniem. Powyższy obowiązek wynika z art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym kierujący pojazdem jest obowiązany w czasie postoju m.in. zachować inne środki ostrożności niezbędne do uniknięcia wypadku. Rada Miejska nie tylko zatem przyjęła zapis, do którego nie była upoważniona, ale dodatkowo dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisu ustawy.

Zgodnie z § 6 ust. 5 Regulaminu, zaparkowany pojazd powinien mieć szczelnie zamknięte okna, aby uniemożliwić dostęp do jego wnętrza. Ryzyko skutków niezabezpieczenia lub nienależytego zabezpieczenia pojazdu ponosi użytkownik parkingu. Obowiązek zabezpieczenia pojazdu wynika z treści cyt. powyżej art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, z kolei problematyka odpowiedzialności odszkodowawczej uregulowana została w Kodeksie cywilnym. W konsekwencji należy uznać, że Rada dokonała powtórzenia regulacji ustawowej i przekroczyła delegację zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Jednakże rada na podstawie powyższej regulacji nie była uprawniona do wprowadzenia do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że w § 7 Regulaminu, który stanowi, że użytkownik parkingu jest zobowiązany do posiadania aktualnej polisy ubezpieczenia OC oraz badania technicznego pojazdu, Rada Miejska zawarła powtórzenie przepisów ustawowych, tj. art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 473) oraz art. 81 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, kwestionowane unormowania odnosi się do każdego użytkownika parkingu, a trudno uznać aby do posiadania aktualnej polisy ubezpieczenia OC oraz badania technicznego pojazdu obowiązany był np. pasażer pojazdu. W powyższym zakresie rada miejska wkroczyła więc ponownie w materię uregulowaną ustawą i dokonała jej niedopuszczalnej modyfikacji.

Odnosząc się do zapisu zawartego w § 8 Regulaminu, zgodnie z którym w miejscu parkingowym oraz w jego obrębie należy zachować należyty stan sanitarny i porządkowy, Sąd nie podzielił argumentacji Wojewody, że powyższe uregulowanie stanowi powtórzenie zakazu zanieczyszczania lub zaśmiecania miejsca publicznego unormowanego w art. 145 Kodeksu wykroczeń, za popełnienie którego ustawodawca przewidział karę grzywny do 500 zł lub nagany. Określony w Regulaminie sposób zachowania się na terenie parkingu ma na celu respektowanie i przestrzeganie przez osoby korzystające z obiektu obowiązujących przepisów prawa. Powyższy zapis reguluje jedynie zasady postępowania (sposób zachowania), jakie obowiązują osoby przebywające na terenie parkingu, nie wprowadza natomiast żadnych sankcji karnych uregulowanych w Kodeksie wykroczeń.

W § 9 ust. 1 Regulaminu wskazano, że użytkownik parkingu jest zobowiązany do przestrzegania na jego terenie przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy oraz przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Przepis ten narusza reguły prawidłowej legislacji, ponieważ odsyła do bliżej nieokreślonych aktów prawnych, co w przypadku aktów prawa miejscowego nie może mieć miejsca. Tak sformułowanego zapisu nie da się bowiem pogodzić z obowiązującym, hierarchicznym systemem źródeł prawa. Przepis wynikający z aktu uchwalonego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na podstawie upoważnienia ustawowego nie może rozstrzygać o obowiązkach wynikających wprost z innych ustaw, których obowiązywanie jest niezależne od woli rady miejskiej. Powinność przestrzegania przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy oraz przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej wynika wprost z przepisów ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Wprowadzenie przez radę kwestionowanego zapisu narusza zawartą w art. 87 Konstytucji RP zasadę hierarchii aktów prawnych, ponieważ rozstrzyga o stosowaniu norm prawnych, wobec których jest hierarchicznie niższy. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 176/07, Lex nr 483238).

Za niedopuszczalne Sąd uznał także wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów ustanowionych w § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu, uregulowanych już w aktach wyższego rzędu. Wprowadzone zakazy, tj. zakaz mycia, odkurzania pojazdu, wymiany płynów eksploatacyjnych, paliwa lub oleju oraz wykonywania podobnych czynności na drogach wjazdowych, wyjazdowych albo ewakuacyjnych, jak i zakaz zatrzymywania lub postoju (parkowania) pojazdu na drogach wjazdowych, wyjazdowych albo ewakuacyjnych lub w jakichkolwiek innych miejscach niż do tego wyznaczone, stanowią powtórzenie i modyfikację zasad zatrzymania i postoju uregulowanych w art. 46-49 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Rada miejska nie tylko zatem przyjęła zapisy, do których nie była upoważniona, ale dodatkowo dokonała ich niedopuszczalnej modyfikacji.

W § 10 ust. 1 pkt 3 Regulaminu wprowadzono zakaz pozostawiania pojazdu z uruchomionym silnikiem. Zakaz ten wynika z art. 60 ust. 2 pkt 1 i art. 46 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Rada ponownie zatem objęła Regulaminem materię już uregulowaną przez prawodawcę w drodze ustawy.

Odnosząc się z kolei do treści § 10 ust. 1 pkt 5 Regulaminu w zakresie, w jakim wprowadza zakaz spożywania napojów alkoholowych (również w pojeździe), wnoszenia i używania środków odurzających lub innych podobnie działających substancji lub środków, Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że rada miejska przekroczyła delegację ustawową poprzez nieuprawnione powtórzenie norm ustawowych, tj. zakazu spożywania alkoholu w miejscu publicznym uregulowanego w art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz zakazu zażywania środków odurzających oraz substancji psychotropowych i posiadania tych środków uregulowanego w art. 62 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii.

Podobnie należy ocenić § 10 ust. 1 pkt 6 Regulaminu, w którym wprowadzono zakaz zanieczyszczania parkingu, w szczególności pozostawiania śmieci poza przeznaczonymi do tego koszami, zanieczyszczanie kanałów odpływowych. Zakaz stanowi powielenie art. 145 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Przypomnienie użytkownikom parkingu o zakazie zanieczyszczania lub zaśmiecania parkingu, czy innych niżej wymienianych zakazach i grożących za to karach może odbywać się przez umieszczenie wyciągów z treści obowiązujących przepisów.

Z kolei ustanowiony przez Radę Miejską w Łodzi w § 10 ust. 1 pkt 9 Regulaminu, zakaz wnoszenia rzeczy zabronionych na podstawie odrębnych przepisów, w tym broni oraz innych narzędzi i materiałów niebezpiecznych, za wyjątkiem funkcjonariuszy służb upoważnionych na podstawie odrębnych przepisów stanowi powtórzenie regulacji zawartej w art. 50a § 1 Kodeksu wykroczeń. Zgodnie z tym przepisem, kto w miejscu publicznym posiada nóż, maczetę lub inny podobnie niebezpieczny przedmiot, a okoliczności jego posiadania wskazują na zamiar użycia go w celu popełnienia przestępstwa, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny nie niższej niż 3000 zł. Natomiast art. 83 § 1 Kodeksu wykroczeń penalizuje nieostrożne obchodzenie się z materiałami wybuchowymi, łatwo zapalnymi lub substancjami promieniotwórczymi albo wykraczanie przeciwko przepisom o wyrobie, sprzedaży, przechowywaniu, używaniu lub przewożeniu takich materiałów. Kwestie natomiast związane m.in. z zakazem posiadania broni i amunicji i wyłączeń podmiotów, których ten zakaz nie dotyczy zostały uregulowane w sposób kompleksowy w art. 2 i 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 955).

Sformułowany natomiast w § 10 ust. 1 pkt 12 Regulaminu zakaz zakłócania porządku publicznego, spokoju i naruszania dóbr osobistych innych osób stanowi powtórzenie art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym, kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Z kolei dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach (art. 23 Kodeksu cywilnego), a kwestię ich ochrony reguluje art. 24 Kodeksu cywilnego.

Zakaz niszczenia, dewastacji lub przywłaszczenia mienia parkingu, w tym elementów wyposażenia uregulowany w § 10 ust. 1 pkt 13 Regulaminu stanowi powtórzenie regulacji ustawowych zawartych przepisach Kodeksu wykroczeń oraz Kodeksu karnego. Zgodnie z art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń, kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 500 złotych, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Stosownie zaś do treści art. 143 § 1 Kodeksu wykroczeń, kto ze złośliwości lub swawoli utrudnia lub uniemożliwia korzystanie z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności uszkadza lub usuwa przyrząd alarmowy, instalację oświetleniową, zegar, automat, telefon, oznaczenie nazwy miejscowości, ulicy, placu lub nieruchomości, urządzenie służące do utrzymania czystości lub ławkę, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. W myśl natomiast art. 288 § 1 Kodeksu karnego, kto cudzą rzecz niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5.

Kto natomiast kradnie lub przywłaszcza sobie cudzą rzecz ruchomą, jeżeli jej wartość nie przekracza 500 złotych, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny (art. 119 § 1 Kodeksu wykroczeń). Kto przywłaszcza sobie cudzą rzecz ruchomą lub prawo majątkowe, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.

Analogicznie przedstawiają się kwestie unormowane w § 10 ust. 1 pkt 14 Regulaminu. Ustanowiony zakaz umieszczania jakichkolwiek ogłoszeń, reklam, i innych informacji, a także napisów bez zgody Zarządcy stanowi powtórzenie art. 63a Kodeksu wykroczeń. Zgodnie z tym przepisem, kto umieszcza w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym głoszenie, plakat, afisz, apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem, podlega karze graniczenia wolności albo grzywny W dyspozycji tego przepisu niewątpliwie zawiera się również zakaz umieszczania reklam, tablic i ogłoszeń bez zgody Zarządcy.

Z kolei sformułowany w § 10 ust. 1 pkt 15 Regulaminu zakaz prowadzenia działalności akwizycyjnej lub handlowej bez zgody Zarządcy stanowi niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowej, ponieważ zakaz ten został już uregulowany odpowiednio w art. 603 § 1 Kodeksu wykroczeń. Przepis ten stanowi, kto prowadzi sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy, podlega karze grzywny.

Sąd za zasadne uznał również stanowisko Wojewody, że zawarte w § 11 ust. 1-3 oraz ust. 4 zdanie drugie Regulaminu regulacje dotyczą odpowiedzialności cywilnej osób korzystających z parkingu za szkodę powstałą na skutek czynów niedozwolonych, które uregulowane zostały w art. 415, art. 436 i art. 437 Kodeksu cywilnego. Powyższe unormowania Regulaminu stanowią nieuprawnione powtórzenie w akcie prawa miejscowego norm zawartych w akcie rangi ustawowej. Użyte natomiast w art. 40 ust 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania. Na podstawie powyższej regulacji rada gminy nie jest uprawniona do wprowadzenia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną.

W § 11 ust. 4 zdanie pierwsze Regulaminu przewidziano możliwość odholowania przez Zarządcę pojazdu na koszt i ryzyko właściciela pojazdu w razie takiego zaparkowania, które utrudni lub zablokuje ruch na parkingu w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu lub innych użytkowników, a także w sposób uniemożliwiający swobodne korzystanie z parkingu, w tym dostęp do urządzeń technicznych. Kwestie usunięcia pojazdu drogi, przepadek pojazdu oraz koszty jego usunięcia zostały uregulowane w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Kwestionowany zapis Regulaminu stanowi powtórzenie art. 130a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu.

Podobnie należało ocenić regulację zawartą w § 11 ust. 5 Regulaminu, który stanowi, że w przypadku pozostawienia pojazdu bez tablic rejestracyjnych lub pojazdu, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, przepis ust. 4 stosuje się odpowiednio. Usuwanie pojazdów bez tablic rejestracyjnych lub nieużywanych zostało uregulowane w art. 50a ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem, pojazd pozostawiony bez tablic rejestracyjnych lub pojazd, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, może zostać usunięty z drogi przez straż gminną lub Policję na koszt właściciela lub posiadacza.

Wobec powyższego w § 11 Regulaminu rada miejska nie tylko zatem przyjęła zapisy, do których nie była upoważniona, ale dodatkowo dokonała ich niedopuszczalnej modyfikacji.

Sąd za zasadne uznał także zarzuty organu nadzoru dotyczące treści § 12 ust. 1 Regulaminu. Przepis ten stanowi, że za nieprzestrzeganie postanowień Regulaminu użytkownik parkingu ponosi odpowiedzialność cywilną niezależnie od sankcji wynikających z przepisów ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019 r., poz. 821 ze zm.) i innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Kwestionowany zapis narusza zawartą w art. 87 Konstytucji RP zasadę hierarchii aktów prawnych, ponieważ rozstrzyga o stosowaniu norm prawnych, wobec których jest hierarchicznie niższy. Przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Ponadto przepis ten za nieprzestrzeganie postanowień Regulaminu przewiduje odpowiedzialność cywilną niezależną od sankcji wynikających z Kodeksu wykroczeń, czy innych bliżej nieokreślonych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada miejska nie jest bowiem uprawiona do wprowadzenia do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających odpowiedzialność cywilną.

Odnosząc się natomiast do zakwestionowanego przez Wojewodę zapisu zawartego w § 12 ust. 3 Regulaminu, Sąd zaakceptował stanowisko organu nadzoru, że w ramach upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Rada Miejska nie była uprawniona do regulowania kwestii współpracy w zakresie związanym z przestrzeganiem zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym i porządku na terenie parkingu pomiędzy Zarządcą a Policją, Strażą Miejską w Łodzi oraz innymi właściwymi organami i instytucjami. Ustanawiając na podstawie przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Kwestia współpracy pomiędzy Zarządcą parkingu a Policją, czy Strażą Miejską w Łodzi w zakresie związanym z przestrzeganiem zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym i porządku wykracza poza wskazane powyżej upoważnienie ustawowe.

Reasumując powyższe rozważania podkreślić należy, że zaskarżona uchwała wraz z jej załącznikiem stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g.). Oznacza to, że Rada Miejska w Łodzi uchwalając zaskarżoną uchwałę i określając szczegółowe regulacje prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także cyt. powyżej konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi za zasadne uznał zarzuty dotyczące § 2 ust. 4, § 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 3, 4, 5, § 7, § 9 ust. 1, § 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3, § 10 ust. 1 pkt 5 w zakresie, w jakim zabrania spożywania napojów alkoholowych (również w pojeździe), wnoszenia i używania środków odurzających lub innych podobnie działających substancji lub środków, § 10 ust. 1 pkt 6, 9, 12, 13, 14, 15, § 11 oraz § 12 ust. 1 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie z uwagi na istniejącą pandemię mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla stron. WSA w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z powyższym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

d.j.