Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3640/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1744/18 w sprawie ze skargi E. B. i T. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2018 r. nr 750/18 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od B. O. na rzecz E. B. i T. B. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1744/18, po rozpoznaniu skargi E. B. i T. B. (dalej skarżący), uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2018 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 30 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W wyniku wniosku skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu 10 stycznia 2018 r. czynności kontrolne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków położonych na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...]. Organ ustalił, że od strony ul. [...] znajduje się obiekt budowlany, parterowy, murowany, w którym na dzień kontroli prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu warsztatu mechaniki samochodowej. Obiekt posiada dach jednospadowy, kryty eternitem. Od strony ul. [...] ok. 5 m od istniejącego ogrodzenia znajduje się wiata oparta na 4 słupach żelbetowych częściowo zadaszona na konstrukcji stalowej wspartej na ww. słupkach. Wymiary wiaty wynoszą ok. 8,9 m x 6,6 m. Od strony ul. [...] znajduje się budynek parterowy, murowany, otynkowany, w którym na dzień kontroli funkcjonuje sklep i serwis pod nazwą "[...]". Pomiędzy ww. obiektami znajduje się łączący oba obiekty budynek dwukondygnacyjny, murowany, częściowo otynkowany z dachem jednospadowym, krytym eternitem. Pomieszczenia na piętrze ww. budynku pełnią funkcje socjalno-bytowe wraz z przyległym do niego obudowanym tarasem. Obecny podczas kontroli pełnomocnik B. O. (dalej jako inwestorka) - nie potrafił określić od kiedy w ww. obiektach budowlanych prowadzona jest działalność gospodarcza. Pełnomocnik przedstawił decyzje: Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia 18 lipca 1988 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego bez dokumentacji budowlanej; Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 18 września 1989 r., znak: [...] na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy przeznaczony do produkcji części zamiennych do ciągnika "[...]" (usługi dla rolnictwa); z dnia 26 października 1990 r., nr [...] na instalację gazową z przyłączem oraz Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 5 listopada 1992 r., znak: [...] na rozbudowę zakładu napraw maszyn i ciągników rolniczych.

Następnie PINB pozyskał informację z Urzędu Miejskiego w [...], że w rejestrze wydanych pozwoleń w 1988 r. nie zarejestrowano decyzji z dnia 18 lipca 1988 r. dla inwestorki, jak również to, że w zasobach archiwalnych brak jest dokumentów dotyczących decyzji z dnia 18 września 1989 r. udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy oraz decyzji z dnia 5 listopada 1992 r. udzielającej pozwolenia na rozbudowę zakładu napraw maszyn i ciągników rolniczych.

Pismem z dnia 20 lutego 2018 r., PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o wydanie dokumentów dotyczących decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji z dnia 4 grudnia 2001 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wraz z przyłączami usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Ponadto pismem z dnia 20 lutego 2018 r. organ I instancji wystąpił do inwestorki o udostępnienie kserokopii dokumentów, które są w jej posiadaniu. Inwestorka przedstawiła kserokopie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 18 lipca 1988 r., Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 18 września 1989 r. oraz Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 5 listopada 1992 r.

Zawiadomieniem z dnia 16 marca 2018 r., organ poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Następnie decyzją z dnia 30 marca 2018 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowe sprawie.

Na skutek odwołania skarżących Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 maja 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

MWINB wyjaśnił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przez PINB wynika, iż inwestorka uzyskała decyzję Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 18 lipca 1988 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 128,6 m2. Następnie, na mocy decyzji tego organu z dnia 18 września 1989 r. inwestorka uzyskała prawo do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego - pod warunkiem wykonania w 100% robót określonych w punkcie III orzeczenia technicznego. Z kolei decyzją z dnia 5 listopada 1992 r., Burmistrz Miasta i Gminy [...] udzielił pozwolenia na rozbudowę zakładu napraw maszyn i ciągników rolniczych o powierzchni zabudowy 236,9 m2. Obecnie w budynku, w którym prowadzona była legalna działalność w zakresie warsztatu rzemieślniczego przeznaczonego do produkcji części zamiennych do ciągnika "[...]" (na podstawie decyzji z dnia 18 września 1989 r.) prowadzony jest serwis maszyn i urządzeń [...]. Z informacji pozyskanych przez organ (strona internetowa serwisu "[...]") wynika, że firma świadczy serwis gwarancyjny i pogwarancyjny wszystkich maszyn i urządzeń oferowanych przez firmę "[...] " oraz serwis silników zaburtowych i robotów koszących "[...] ". Natomiast w budynku, który został rozbudowany na podstawie decyzji z dnia 5 listopada 1992 r. prowadzony jest warsztat mechaniki samochodowej, w którym wykonywana jest mechanika pojazdowa, elektryka pojazdowa, wulkanizacja.

Wobec powyższego organ wskazał, że użytkowanie przedmiotowego obiektu jako sklepu i serwisu maszyn i urządzeń rolnych, budowlanych oraz warsztatu mechaniki samochodowej nie stoi w sprzeczności z przeznaczeniem obiektu określonym w ww. decyzjach.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że obowiązkiem organu w tym postępowaniu było ustalenie, czy zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Wymagania stawiane obiektowi zostały określone w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; dalej jako ustawa) i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 ustawy warunki. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ odwoławczy wskazał, że nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy.

W ocenie MWINB, po analizie materiału dowodowego, brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Dawny warsztat rzemieślniczy przeznaczony do produkcji części zamiennych do ciągnika "[...]" oraz do naprawy maszyn i ciągników rolniczych (po rozbudowie) został przekształcony na serwis maszyn i urządzeń [...] oraz na zakład mechaniki samochodowej, jednakże w tym przypadku zmienił się jedynie asortyment i rodzaj urządzeń podlegających naprawie. W ocenie organu nie można uznać, aby zmieniły się więc warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne i higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

MWINB stwierdził także, że decyzją z 1992 r. zezwolono na rozbudowę zakładu napraw maszyn i ciągników rolniczych. Prowadzenie oprócz warsztatu napraw i serwisu urządzeń, sprzedaży części nie prowadzi, zdaniem organu, do zmiany parametrów, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, kwestionując zasadność jej wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku na wstępie wskazał, że podstawę prawną decyzji organów obu instancji stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej jako k.p.a.).

Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wskazał (podzielając stanowisko organu I instancji), iż postępowanie z wniosku T. B. należało umorzyć ze względu na przyczynę natury przedmiotowej, bowiem nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania ww. obiektu budowlanego - w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie MWINB, dawny warsztat rzemieślniczy przeznaczony do produkcji części zamiennych do ciągnika "[...]" oraz naprawy maszyn i ciągników rolniczych (po rozbudowie) został przekształcony na serwis maszyn i urządzeń [...] oraz na zakład mechaniki samochodowej. Oznacza to jedynie to, że zmienił się asortyment i rodzaj urządzeń podlegających naprawie a nie nastąpiła zmiana sposobu przeznaczenia obiektu. Zdaniem organu odwoławczego, w obiektach budowlanych na działce ew. nr [...] nie jest prowadzona działalność, która zmieniałaby warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Według Sądu I instancji, powyższa ocena organów narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem rolą organów w tym postępowaniu była jednoznaczna ocena, poprzedzona wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym, czy prowadzona aktualnie działalność gospodarcza w budynku polegająca na prowadzeniu serwisu maszyn i urządzeń [...] oraz w budynku, który został rozbudowany (na podstawie decyzji z 5 listopada 1992 r.), polegająca na prowadzeniu warsztatu mechaniki samochodowej (elektryka samochodowa, wulkanizacja) zmienia dotychczasowy sposób użytkowania - poprzez zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu i jednocześnie ma wpływ na warunki wymienione art. 71 ust. 1 ustawy.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że organy przeprowadzenia postępowania w tym kierunku zaniechały.

Sąd stwierdził, że z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 18 września 1989 r., zezwalającej Z. O. na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 18 lipca 1988 r. wynika, że użytkowanie tego obiektu miało być nie tylko zawężone do świadczenia usług jednego rodzaju (produkcja części), ale również miało polegać na świadczeniu tych usług w środku budynku, o czym świadczy zobowiązanie inwestora do wykonania niezbędnych robót adaptacyjnych. Aktualnie działalność wykonywana jest również stale na zewnątrz budynku, ale i ma różny charakter. Z informacji pozyskanych przez organ (strona internetowa serwisu "[...] ") wynika, że firma świadczy serwis gwarancyjny i pogwarancyjny wszystkich maszyn i urządzeń oferowanych przez firmę "[...] " oraz serwis silników zaburtowych i robotów koszących "[...] ". Wprawdzie zwrócił na to uwagę organ odwoławczy twierdząc, że nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia bowiem zmienił się jedynie asortyment i rodzaj urządzeń podlegających naprawie, Sąd podkreślił jednak, że organ nie przeanalizował tej zmiany w kontekście zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Zdaniem Sądu organ zaniechał przeanalizowania okoliczności permanentnego świadczenia usług na zewnątrz budynku. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o zakresie, wielkości, czasie, prowadzonych usług.

Sąd podkreślił, że powyższe dotyczy także budynku, w którym prowadzony jest warsztat mechaniki samochodowej. W tym zakresie organ nawet nie podjął próby wyjaśnienia kwestii dotyczącej ilości obsługiwanych pojazdów, rodzaju stosowanych urządzeń w warsztacie, emisji wykorzystywanych w warsztacie surowców.

Sąd stwierdził także, że organ pominął okoliczność, że skoro na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 5 listopada 1992 r. przedmiotowy budynek został rozbudowany, to tym samym, prawdopodobne jest, że zwiększeniu uległ zakres wykonywanej w nim działalności, a więc zintensyfikowaniu uległo jego użytkowanie, co skutkuje zwiększeniem obciążeń dla nieruchomości sąsiednich.

Sąd podkreślił, że organ odwoławczy zaniechał odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

W ocenie Sądu niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co narusza art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Inwestorka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zarzuciła w niej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd, iż organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności poprzez:

- uznanie, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nie podjął wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy, w sytuacji gdy organ dokonał podczas postępowania kontrolnego wizji lokalnej, w której opisał zastany stan faktyczny, do którego żadna ze stron nie wnosiła zastrzeżeń, organ w granicach swoich możliwości zebrał niezbędne dokumenty takie jak decyzje o pozwoleniu na budowę oraz o pozwoleniu na użytkowanie, organ zebrał i ocenił materiały dotyczące sposobu prowadzenia działalności gospodarczej przez podmiot zajmujący nieruchomość oznaczoną nr ew. [...] położoną przy ul. [...] w [...], organ dokonał analizy zebranych dowodów i wyciągnął z nich wnioski skutkujące wydanie prawidłowej decyzji,

- uznanie, że decyzja wydana przez organ nie zawiera wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych jej wydania oraz wyjaśnienia jakimi przesłankami kierował się organ podczas załatwiania sprawy w sytuacji, gdy z decyzji w sposób precyzyjny wynika podstawa faktyczna i prawna dokonanych ustaleń oraz przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy.

Pełnomocnik skarżącej wskazał że naruszenie ww. przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło, a nie powinno, do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodów na rozprawie - poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nr [...] z 28 listopada 2018 r. wydanego przez Starostę [...]. Wynika z niego, iż po dokonaniu kilku pomiarów (w różnych dniach i godzinach) emisji hałasu na nieruchomości nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], której właścicielem jest inwestorka, nie stwierdzono przekroczenia norm hałasu dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co potwierdza fakt, że nie doszło do zintensyfikowania sposobu użytkowania obiektów oraz że działalność nie jest prowadzona poza budynkami.

Zaznaczył, że uczestnik wszedł w posiadanie tego dowodu już po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji, a zatem zgłoszenie go dopiero na obecnym etapie postępowania jest w pełni uzasadnione.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jeżeli Sądu uzna, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących wniósł o jej oddalenie, a także oddalenie wniosku o przeprowadzenie na rozprawie dowodu z załączonej do skargi kasacyjnej poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii postanowienia Starosty [...] z dnia 28 listopada 2018 r., jak również zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zasadnie uznał Sąd I instancji, że organy nie ustaliły wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a wydana decyzja o umorzeniu postępowania jest co najmniej przedwczesna. Nie można było wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uznać za wystarczające pozyskanie jedynie decyzji zezwalających na prowadzenie w tym miejscu zakładu produkcji części zamiennych do ciągnika "[...]" oraz zakładu napraw maszyn i ciągników rolniczych, bez jednoczesnego zestawienia tej działalności z aktualnie prowadzoną działalnością w zakresie serwisu maszyn i urządzeń m-ki [...] oraz zakładu mechaniki pojazdowej.

W postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest bowiem ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków w zakresie: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia czy uległy one zmianie (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1378/19, LEX nr 3308169). Stąd nie można uznać, że jednozdaniowe stwierdzenie organu odwoławczego, że w sprawie nie doszło do zmiany wyżej opisanych warunków, bez wskazania konkretnych warunków, które były wymagane dla wcześniej prowadzonej działalności, w zestawieniu z wymaganiami dla aktualnie prowadzonej w tym miejscu działalność, uzasadniało przyjęcie tezy, że w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy.

Należy również zauważyć, że nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie zakresu realizowanej już działalności w tym obiekcie może powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w takich sferach jak: bezpieczeństwo pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a także może kolidować z obwiązującymi na tym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowiąc o "podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń" nie zawiera żadnej gradacji rodzajów podejmowanej działalności. Innym słowy, nie ma znaczenia, czy nowa działalność pociąga za sobą konieczność zastosowania tylko pewnych, mniej znaczących odmiennych warunków (norm) z tego zakresu, czy też jest obwarowana rozbudowanymi wymaganiami jej prowadzenia. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 530/14, LEX nr 2158146). Oczywiście w tym kontekście niepozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw pogląd, zgodnie z którym nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy. W tym zakresie organ musi zbadać czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 ustawy warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2 cyt. ustawy obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Przy tej ocenie ma zatem znaczenia kwestia użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a więc także w kontekście czy nowa jego funkcja może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezsporne jest, że nie tylko czynności wymienione w art. 71 ust. 1 ustawy można uznać za doprowadzające do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Użyte w powołanym art. 71 ust. 1 ustawy sformułowanie, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się "w szczególności", wskazuje, iż przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania. Mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Takie też stanowisko potwierdza dotychczasowe orzecznictwo uznające, że do zmiany użytkowania w ramach dotychczasowej funkcji może dojść także przez intensyfikację dotychczasowego użytkowania obiektu, bez zmiany jego funkcji, co może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2144/10,LEX nr 1138087).

Tak więc nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie zakresu realizowanej już działalności w tym obiekcie może powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a także może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Zachowanie zatem nawet tej samej funkcji budynku nie przesądza o tożsamości prowadzonych w nim działalności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r. II OSK 3014/14, LEX nr 2167537).

Rację ma zatem Sąd I instancji wskazując, że organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń. Brak jest bowiem w aktach sprawy informacji na temat miejsca, zakresu, wielkości oraz czasu prowadzonych usług oraz ich wpływu na bezpieczeństwo pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, wielkość lub układ obciążeń w budynku, a także zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli obowiązuje w tym miejscu, co również nie zostało wyjaśnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.