Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 351/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 3 pkt 2, art. 48, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 319/13 w sprawie ze skargi P. [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budynku letniskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2013r., sygn. akt II SA/Rz 319/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. [...] S.A. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki domku letniskowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] lutego 2013r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu odwołania P. [...] S.A. w W., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2012r. i umorzył w całości postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej, usytuowanego na działce nr [...] w P., stanowiącego własność B. K. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że na części działki nr ewid. gruntów [...] położonej w miejscowości P., usytuowany jest obiekt budowlany parterowy o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewnętrznych 4,06 m x 4,50 m, posadowiony na fundamencie betonowym z dobudowanym tarasem o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewnętrznych 1,10 m x 1,27 m i 1,28 m x 3,23 m. Całość przykryta dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową. Ściany obiektu wykonane z desek. Do obiektu wykonany jest przyłącz energetyczny. Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez P. [...] Spółka Akcyjna, Oddział [...] w S., [...] S. Ustalono też, że przedmiotowy obiekt budowlany - budynek istniał od lat 70-tych ubiegłego wieku i stanowił w tym czasie własność Zakładu [...], od którego obiekt został zakupiony w latach 1992-1993 przez M. K. - nieżyjącego męża B. K. Obecnie B. K. jest właścicielem przedmiotowego budynku. Budynek ten został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i jest wykorzystywany do celów rekreacyjnych w okresie letnim. W ocenie organu II instancji przedmiotowy obiekt Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. prawidłowo zakwalifikował do kategorii budynków w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Dla oceny natomiast czy obiekt stanowi samowolę budowlaną, konieczne jest dokonanie jego kwalifikacji na gruncie przepisów obowiązujących w dacie jego powstania. Analiza treści art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38. poz. 229 z poźn. zm.) doprowadziła organ do wniosku, że w dacie powstania przedmiotowy budynek stanowił obiekt budowlany, a jego wykonywanie było budową poddaną reżimowi Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zdaniem organu II instancji w dacie posadowienia przedmiotowego budynku na działce nr [...] w P., pod rządami poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego, dla jego realizacji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a jego brak kwalifikuje go jako samowolę budowlaną. Ze względu na ustaloną datę powstania samowoli, poprzedzającą wejście w życie aktualnie obowiązującej ustawy, do usuwania jej skutków nie ma zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, lecz przepisy dotychczasowe, zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. Oznacza to konieczność rozważenia okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, a w przypadku nie zaistnienia przypadków tam przewidzianych, zastosowanie art. 40 tej ustawy, bądź umorzenie postępowania.

W ocenie organu w odniesieniu do budynku będącego przedmiotem postępowania nie zachodzą przesłanki do nakazania jego rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. W okresie budowy przedmiotowego budynku brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obecnie obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie S. uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002r. Plan ten opublikowany został w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r. pod poz. [...] i obowiązuje od dnia 18 grudnia 2002r. Organ II instancji wskazał, że w świetle aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym należy oceniać w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Wobec powyższego w niniejszej sprawie zbadano zgodność budowy przedmiotowego budynku użytkowanego przez B. K. do celów rekreacyjnych w okresie letnim z obecnie obowiązującym w/w planem. Część działki nr [...] w P., na której usytuowany jest obiekt będący przedmiotem postępowania, zgodnie z w/w planem leży na terenie oznaczonym symbolem - [...]. Teren ten jest przeznaczony do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami. Dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. Organ II instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek użytkowany jest jako rekreacyjny w okresie letnim, zatem jest to budynek rekreacji indywidualnej, przez który należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Turystyka jak i rekreacja to forma wypoczynku. Obydwa te pojęcia wzajemnie się przenikają, turystyka może stanowić jedną z form rekreacji zaś rekreacja może być jednym z celów turystyki. Zatem nie można stwierdzić, że przedmiotowy obiekt o funkcji rekreacji indywidualnej znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki, a zatem spełniony został pierwszy warunek legalizacji.

Organ II instancji wskazał, że przedłożona ocena stanu technicznego przedmiotowego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w P. jako wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia organu I instancji z dnia [...].08.2012r. znak: [...] opracowana została przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Z tej oceny wynika, że obiekt wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną i może być bezpiecznie użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem jako obiekt rekreacyjny w okresie letnim, stan techniczny obiektu nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia użytkowników oraz dla bezpieczeństwa mienia i środowiska, w chwili obecnej nie zachodzi konieczność wykonania jakichkolwiek przeróbek elementów konstrukcyjnych. Przedmiotowy budynek nie powoduje zatem niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia ani też pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W związku z tym nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki, a zatem spełniony został również drugi warunek legalizacji.

Zdaniem organu II instancji, prowadzone postępowanie w sprawie popełnionej samowoli budowlanej wykazało, że spełnione zostały warunki legalizacji określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i w pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane oraz że nie ma podstaw do wydania decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek, w związku z tym postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego oznacza, że popełnione naruszenie prawa zostaje zalegalizowane i obiekt może być legalnie użytkowany. Należało zatem uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2012r. znak: [...] i umorzyć postępowanie organu I instancji w całości.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że decyzja została wydana bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, tj. bez uwzględnienia ewidencji gruntów organ II instancji stwierdził, że ewidencja gruntów nie określa przeznaczenia działki, gdyż o tym decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanym przypadku przedmiotowy budynek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] w obecnie obowiązującym Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie S., zatem nie można stwierdzić, że przedmiotowy budynek o funkcji rekreacji indywidualnej znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Decyzja stwierdza jedynie, że w świetle przepisów prawa budowlanego dany obiekt może być użytkowany, co nie narusza praw właściciela gruntu czy użytkownika wieczystego wynikających z przepisów odrębnych.

W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie spółka P. [...] S.A. w W. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem zarządzenia z dnia [...] września 1971r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. ustalającego strefę przybrzeżną dla zbiornika wodnego na rzece [...] w S., której granicę stanowi linia wywłaszczenia terenu wokół zbiornika stanowiąc jego część. Zdaniem skarżącej użytkowanie spornego obiektu może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Sporny budynek zlokalizowany jest sprzecznie z zapisami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w S. nr [...] z dnia [...] października 2002r., zgodnie z którym na terenie [...] dopuszcza się sytuowanie obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, ale w oparciu o treść § 2 ust. 3 pkt 3b lokalizacja taka jest niedopuszczalna. Nadto skarżąca wskazała na ujemne skutki ekonomiczne związane z wydaniem zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że w toku wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie samowolnej budowy domku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej na części działki nr [...] w P. ustalono, że obiekt ten istniał w latach 70-tych ubiegłego wieku i przez ten okres był wykorzystywany do celów rekreacji w sezonie letnim. W tym stanie faktycznym orzekające organy dokonały oceny legalności tego obiektu w trybie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane zgodnie z normą intertemporalną zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przyjęły, że w świetle art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974r. sporny obiekt został wzniesiony samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę. W oparciu o uregulowanie zawarte w art. 37 w/w ustawy nie znalazły jednak podstaw do orzeczenia rozbiórki tego obiektu, gdyż jak ustaliły w oparciu o obowiązujący obecnie Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002r., obiekt ten nie jest usytuowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy). W oparciu o zapisy w/w Planu Zagospodarowania Przestrzennego ustaliły, że część działki nr [...], na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] - przeznaczonym do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona, niska z lokalnymi zadrzewieniami, na którym dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. W oparciu o te ustalenia orzekające organy wywiodły, że posadowienie letniego budynku rekreacyjnego na tym terenie nie pozostaje w sprzeczności z pojęciem turystyki, a więc taka lokalizacja nie wykazuje sprzeczności z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Brak jest zatem przesłanki określonej art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. skutkującej nakazem rozbiórki zważywszy, że zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocenia się w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji (obowiązującego Planu), a nie tak jak tego domaga się skarżąca na podstawie zapisów zawartych w ewidencji gruntów czy też zarządzenia z 1971r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. W związku z przedłożoną przez B. K. w toku prowadzonego postępowania pozytywną oceną techniczną tego obiektu, sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, organ stwierdził brak przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. skutkującej orzeczeniem o rozbiórce tego obiektu.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej, takie stanowisko organu jest zasadne i znajduje oparcie w przytoczonych wyżej przepisach prawa. Zdaniem Sądu I instancji, wszczęte wcześniej postępowanie administracyjne, wobec stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, organ zobowiązany jest umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., skoro w tym konkretnym stanie faktycznym brak było przepisu prawa materialnego, co czyniło postępowanie bezprzedmiotowym.

W tym stanie sprawy WSA w Rzeszowie uznał, że nie mogą zostać uwzględnione podnoszone przez skarżącą zarzuty natury celowościowej, gdyż kompetencje organów nadzoru budowlanego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, określone art. 83 tej ustawy. W tym aspekcie nie może znaleźć uzasadnienia zarzut skarżącej w przedmiocie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, których jednak skarżąca nie wskazała, jak również nie podając w podnoszonych zarzutach, jakiej treści rozstrzygnięcia w istocie domaga się w tym postępowaniu. W odniesieniu do zarzutu samowolnego usytuowania obiektu budowlanego na terenie, którym właściciel tego budynku nigdy nie dysponował Sąd I instancji wskazał na zadania organów nadzoru budowlanego wynikające z art. 84, art. 84 a oraz art. 85 ustawy Prawo budowlane. W świetle przytoczonych przepisów brak jest zdanie Sądu także podstaw do podzielenia hipotetycznego zarzutu skarżącej o przekwalifikowaniu klasyfikacji gruntów, a w dalszej perspektywie związane z tym dolegliwe skutki gospodarcze.

W ocenie WSA w Rzeszowie sprawa została przez organy dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, gdyż bezspornym jest w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów, że przedmiotowy obiekt budowlany wzniesiony został przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. W tym stanie sprawy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa i znajduje oparcie w regulacji zawartej w art. 105 § 1 k.p.a., Sąd I instancji oddalił skargę.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P. [...] S.A. w W. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Rzeszowie skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że nie zachodzą wymienione w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki oraz poprzez nieuwzględnienie faktu, że obiekt znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę oraz że obowiązuje w tej mierze Zarządzenie nr [...] z dnia [...] września 1971r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. ustalające strefę przybrzeżną dla zbiornika wodnego na rzece [...] w S., w związku z czym użytkowanie obiektu w tej strefie może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię przepisów planu miejscowego, poprzez przyjęcie, że przedmiotowy obiekt budowlany spełnia funkcję opisaną w § 5 pkt 32 uchwały Rady Gminy S. z [...].10.2002r. i istnieją podstawy do jego legalizacji, a tym samym umorzenia postępowania w sprawie popełnionej samowoli.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy nadzoru budowlanego obu instancji zastosowały w orzekaniu wadliwą wykładnię przepisów planu miejscowego, uznając zgodność z obowiązującym planem budowy przedmiotowego budynku, użytkowanego przez B. K. jako letniskowy służący do celów rekreacyjnych. Tymczasem treść § 5 pkt 32 planu miejscowego z 2002r. winna być odczytywana łącznie z § 3 tego planu, który zawiera ustalenia szczegółowe dla obszaru, w którym dokonano samowoli objętej postępowaniem. W § 3 pkt 4 stwierdzono, że w obszarze "[...]" zakazuje się budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp., przy czym wyliczenie wskazanych w tym przepisie obiektów ma charakter przykładowy. W tej sytuacji według skarżącej kasacyjnie uprawniona jest wykładnia, że skoro na wskazanym obszarze nie można wznosić obiektów tymczasowych, to tym bardziej nie można budować tam obiektów stałych. Samowola będąca przedmiotem niniejszego postępowania mieści się w tym katalogu obiektów objętych zakazem zabudowy.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że orzekając w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy. Ponadto stanowisko Sądu I instancji, że postępowanie jako bezprzedmiotowe winno zostać umorzone jest niezgodne z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. z wyrokiem z dnia 31 maja 2010r., sygn. akt II OSK 924/2009.

Ponadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że wydana przez organ drugiej instancji decyzja o umorzeniu postępowania stawia w trudnej sytuacji zarówno ją jak i użytkowników nielegalnego obiektu i nie załatwia ostatecznie sprawy żadnej ze stron postępowania. Przede wszystkim zaś nie uwzględnia faktu, że obiekt znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że nie został uwzględniony podnoszony przez nią wielokrotnie w toku postępowania zarzut, że użytkowanie obiektu usytuowanego na terenach oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem "W" powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia w rozumieniu przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. Całkowicie też pominięto uregulowania obowiązującego w tej mierze Zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 1971r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. ustalające strefę przybrzeżną dla zbiornika wodnego na rzece [...] w S., której granicę stanowi linia wywłaszczenia terenu zbiornika dla potrzeb skarżącej kasacyjnie i wynikającego stąd zakazu lokowania wszelkich obiektów nabrzeżnych bez pozwolenia wodnoprawnego. W toku postępowania skarżąca kasacyjnie podkreślała też, że grunty usytuowane w strefie przybrzeżnej zbiornika wyłączone są z innej działalności niż eksploatacja zbiornika dla potrzeb elektrowni i stanowią strefę zabezpieczenia przed zagrożeniem ze strony aktywnego oddziaływania spiętrzonych wód zbiornika.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji powoduje, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja zezwalająca na legalizację samowoli budowlanej, która rażąco narusza przepisy prawa. Ponadto skarżąca kasacyjnie zauważyła, że w podobnych sprawach WSA w Rzeszowie uchylił zaskarżone decyzje, tym samym uwzględniając skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez P. [...] S.A. w W. podniesiono wyłącznie zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazując na naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz niewłaściwe zastosowanie §5 pkt 32 uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Gminie S.

Należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej wniesionej przez P. [...] S.A. w W. brak natomiast powiązania zarzutów naruszenia przepisów prawa przez organ administracyjny z naruszeniem prawa przez Sąd pierwszej instancji. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, skład orzekający w niniejszej sprawie potraktował podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jako zarzut polegający na niestwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracji powyższych przepisów materialnych, które to naruszenie miało uzasadniać – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Tak zidentyfikowany zarzut naruszenia prawa materialnego stanowił przedmiot rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając zasadność podniesionego w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia §5 pkt 32 uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Gminie S. należy zwrócić uwagę, że upatruje go skarżąca kasacyjnie w wadliwej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie, że przedmiotowy obiekt budowlany spełnia funkcję opisaną w tym przepisie i istnieją podstawy do jego legalizacji, a tym samym umorzenia postępowania w sprawie popełnionej samowoli.

W ocenie strony skarżącej treść tego przepisu powinna być odczytywana łącznie z §3 pkt 4 tego planu, który zakazuje lokalizowania na tym terenie obiektów tymczasowych. Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że skoro na wskazanym obszarze nie można wznosić obiektów tymczasowych, to tym bardziej nie można budować tam obiektów stałych. Argumentacje tę należy uznać za nieuzasadnioną. W ocenie NSA określony w § 3 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Gminie S. zakaz budowy na terenie oznaczonym symbolem [...] obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. nie daje podstaw do wykładni, że skoro nie można na wskazanym obszarze sytuować obiektów tymczasowych, to tym bardziej nie można lokować tam obiektów stałych. Taka wykładnia powyższego przepisu prowadziłaby do sprzeczności z §5 pkt 32 planu, który w ustaleniach dla terenu oznaczonego symbolem [...] wprost dopuszcza lokalizację "stałych" obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów.

Analiza treści całej uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Gminie S., a zwłaszcza całego §5 w powiązaniu z rysunkiem planu prowadzi jednak do wniosku, że pomimo iż cały obszar planu obejmujący wyspę z otoczeniem wodnym stanowi ogólnodostępny kompleks terenów rekreacyjno-wypoczynkowych (§3 pkt 2 uchwały), to na jego terenie lokalizacja zabudowy o funkcji rekreacyjnej została bardzo precyzyjnie określona. Z §5 planu wynika bowiem, że w poszczególnych jednostkach planistycznych dokładnie wskazano funkcje terenów oraz rodzaje, formę i gabaryty dopuszczonych na ich obszarze obiektów budowlanych. Jako przykład wskazać można teren [...], który przeznaczono pod "zespół obiektów i urządzeń usługowych o funkcjach rekreacyjnych, sportowych, szkoleniowych (konferencyjnych)", teren oznaczony symbolem [...] przeznaczony "pod funkcje administracyjno-usługowe jako zaplecze obsługi turystów i wczasowiczów w formie zespołu obiektów w zabudowie indywidualnej lub szeregowej", czy też [...] przeznaczony pod "zagospodarowanie urządzeniami do uprawiania sportów wodnych, przystaniami, zapleczem warsztatowo-magazynowym do obsługi uczestników imprez w wodzie w tym obiektu socjalnego z gastronomią i miejscami noclegowymi". Powyższe przepisy nie pozwalają zatem przyjąć, że na terenie [...] dopuszczalna jest zabudowa o funkcji rekreacyjnej, a w szczególności że będący przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie budynek można zakwalifikować do obiektów obsługi turystycznej.

Należy jednak podkreślić, że nawet gdyby nie podzielić argumentacji organu, zaakceptowanej przez Sąd I instancji co do tego, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszej sprawy jest - jako obiekt rekreacji indywidualnej - obiektem obsługi turystycznej w rozumieniu §5 pkt 32 uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Gminie S., to i tak uznać należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia.

W uchwale składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. akt II OPS 2/13, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy." W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że "w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej."

Z takim właśnie rodzajem samowoli budowlanej mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Niesporne bowiem między stronami jest, że przedmiotowy obiekt budowlany należy zakwalifikować jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, że istniał od lat 70-tych ubiegłego wieku i został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz że jest wykorzystywany do celów rekreacyjnych w okresie letnim. Niesporne jest także między stronami, że ze względu na ustaloną datę powstania samowoli, poprzedzającą wejście w życie aktualnie obowiązującej ustawy, do usuwania jej skutków nie ma zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, lecz - zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. - przepisy dotychczasowe czyli art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Niesporne również w sprawie jest, że w okresie budowy przedmiotowego budynku brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast obecnie obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie S. uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002r. Plan ten opublikowany został w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r. pod poz. [...] i obowiązuje od dnia 18 grudnia 2002r. Nie ma też sporu między stronami co do tego, że przedmiotowy obiekt nie narusza warunków technicznych i zasad sztuki budowlanej. W realiach przedmiotowej sprawy nie można również uznać, że w chwili realizacji przedmiotowego obiektu doszło do naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym, skoro w dacie budowy nie obowiązywał dla tego obszaru miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Biorąc zatem pod uwagę przyjęte powyżej rozumienie samowoli formalnej należy uznać, że przedmiotowy obiekt budowlany jest samowolą budowlaną formalną w znaczeniu powyżej wskazanym, a zatem zrealizowanym bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale nie naruszającym warunków technicznych i zasad sztuki budowlanej oraz przepisów o planowaniu przestrzennym.

W cytowanej powyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "w odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, że na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju." Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie w chwili realizowania obiektu budowlanego tj. w latach 70-tych, wobec nieobowiązywania na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obiekt ten nie naruszał przepisów o planowaniu przestrzennym, to uchwalenie dla tego obszaru wiele lat później, bo dopiero uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002r. Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Gminie S., nie może prowadzić do wydania decyzji o rozbiórce tego obiektu, nawet gdyby w planie tym przewidziany był wyraźny zakaz zabudowy dla tego obszaru. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w cytowanej powyżej uchwale, że "Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce". Należy podzielić pogląd zawarty w cytowanej powyżej uchwale NSA, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, ale orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą państwa prawnego i wynikającą z niej zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP), a także zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Należy bowiem wziąć pod uwagę również i to, że przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. ma nadal zastosowanie nie tylko do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie obowiązywania tej ustawy, lecz również do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r. i 1928 r.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie uwzględnienie, zgodnie z treścią sentencji cytowanej powyżej uchwały NSA, "przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organy administracji" oraz "przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy" prowadzi do wniosku, że treść §5 pkt 32 uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Gminie S. nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że zachodzą warunki do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości P. W przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez wiele lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na ochronę.

Uwzględniając powyżej przytoczone argumenty należy uznać, że niezasadny jest także podniesiony w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1974r. Przepis art. 37 ust. 1 w/w ustawy dopuszcza orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy wówczas, gdy zachodzi jedna z wymienionych w nim przesłanek: 1) znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Art. 5 ust. 1 pkt 1 przewiduje natomiast, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia. W świetle powołanych powyżej argumentów, opierających się na uwzględnieniu w postępowaniu o nakazanie przymusowej rozbiórki nie tylko przepisów obowiązujących w dacie orzekania, ale również przepisów dotyczących przeznaczenia terenu na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy, nie jest zasadny zarzut braku podstaw do uznania, że nie zachodzą wymienione w pkt 1 tego przepisu okoliczności uzasadniające nakazanie rozbiórki.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1. Przeprowadzone w sprawie postępowanie mające na celu dokonanie oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w P. wykazało, że obiekt wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną i może być bezpiecznie użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem jako obiekt rekreacyjny w okresie letnim, stan techniczny obiektu nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia użytkowników oraz dla bezpieczeństwa mienia i środowiska oraz że w chwili obecnej nie zachodzi konieczność wykonania jakichkolwiek przeróbek elementów konstrukcyjnych. Zasadnie zatem dokonano w sprawie oceny, że przedmiotowy budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia ani też pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a zatem że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki. Powyższej oceny nie może zmienić podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieuwzględnienia Zarządzenia nr [...] Prezydium Rady Narodowej w L. z dnia [...] września 1971r., albowiem zarządzenie to nie dotyczyło ustalenia strefy przybrzeżnej dla zbiornika wodnego, wprowadzając wymóg uzyskania pozwolenia wodno-prawnego, nie dotyczyło natomiast przesłanek, o których mowa w cytowanym powyżej art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Skoro zatem w odniesieniu do budynku będącego przedmiotem postępowania nie zachodziły przesłanki do nakazania jego rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, zasadnie w niniejszej sprawie orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W uzasadnieniu cytowanej powyżej uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013r., II OPS 2/13 Sąd zwrócił uwagę, że "Jeżeli (...) obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy. (...) w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę." Skoro zaś brak było podstaw do orzekania in merito w sprawie, trafnie uznał Sąd pierwszej instancji zasadność stanowiska organów, że prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co prowadziło do konieczności jego umorzenia na podstawie art. 105 §1 kodeksu postępowania administracyjnego. W podstawach skargi kasacyjnej, które stanowią dla Naczelnego Sądu Administracyjnego granice rozpoznania niniejszej sprawy, P. [...] S.A. w W. nie zarzuciła zresztą naruszenia prawa procesowego, tj. art. 105 §1 kpa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.