Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SA/Wr 312/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 3, art. 6h, 6m, 6o
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 21 par. 3, 233 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, sędzia WSA Dagmara Dominik- Ogińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Bedyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 przy udziale sprawy ze skargi "A" we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz "A" we W. kwotę 5.117,00 zł (pięć tysięcy sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: organ drugiej instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu "A" z dnia [...] r., nr [...] (dalej: organ pierwszej instancji) określającą wysokość należnej od "B" z siedzibą we W. (dalej: spółdzielnia, strona, skarżąca) miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości pozostających w zasobach spółdzielni w kwotach miesięcznych począwszy od 1 lipca 2013 r.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że na podstawie art. 6o w związku z art. 6h i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 i 1593; dalej: u.c.p.g.) oraz w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie upoważnienia Zarządu "A" do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2013 r. poz. 2866; dalej uchwała z dnia z dnia 5 lipca 2012 r.) określił wysokość należnej od spółdzielni miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do wskazanych w sentencji decyzji nieruchomości począwszy od lipca 2013 r.

Zdaniem organu pierwszej instancji z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że na nieruchomościach w odniesieniu do których zarząd sprawuje spółdzielnia powstają odpady komunalne, co już samo w sobie – niezależnie od przesłanki zamieszkiwania – jest wystarczającą przesłanką aktualizującą obowiązki związane z opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h i art. 6m w związku z art. 6c u.c.p.g.). Okoliczność ta wynika z faktu, że wskazane szczegółowo w decyzji nieruchomości zostały wyposażone w pojemniki i z nieruchomości odbierane są odpady komunalne, zaś w lokalach znajdujących się w poszczególnych budynkach wielolokalowych zamieszkują mieszkańcy, co dodatkowo potwierdza fakt powstania obowiązków związanych z opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zauważono, że spółdzielnia w toku postępowania w jakikolwiek sposób nie kwestionowała przesłanki aktualizującej obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ile kwestionowała okoliczność, że jest podmiotem obowiązanym do realizacji obowiązku. Wobec niezłożenia deklaracji przez spółdzielnię organ pierwszej instancji określił wysokość opłaty w wysokości opisanej w decyzji począwszy od lipca 2013 r. Odwołując się do treści art. 2 ust. 3 u.c.p.g oraz art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.; dalej: u.s.m.) wskazano, że spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą sprawującą zarząd, o którym mowa w przepisie art. 2 ust. 3 u.c.p.g. pomimo tego, że do zarządu sprawowanego na podstawie art. 27 u.s.m. ustawa z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 903 ze zm.; dalej: u.w.l.) nie jest stosowana w pełnym zakresie. Powołany przepis nie wymaga tożsamości zasad wykonywania zarządu, ale tożsamości prawnej kwalifikacji zarządu. Wobec powyższego stwierdzono, że w kompetencji spółdzielni było wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 6h i 6m u.c.p.g., a które to obowiązki ciążą na właścicielach lokali. Dotyczy to zarówno tych lokali, których odrębnej własności nie ustanowiono, a których właścicielem jest spółdzielnia mieszkaniowa, jak i tych których odrębna własność została ustanowiona. Oznacza to, że decyzja określająca wysokość należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi winna być wydana wobec spółdzielni jako osoby sprawującej zarząd nieruchomościami wspólnymi. Określając wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zwrócono uwagę na treść art. 6o u.c.p.g. i konieczność uwzględnienia przez organ pierwszej instancji uzasadnionych szacunków. Taka konstrukcja normatywna – zdaniem organu pierwszej instancji – jest dowodem na to, że ustawodawca założył, że ustalenie przez ww. organ dokładnego stanu faktycznego wskazującego precyzyjnie na rzeczywiste podstawy wymiaru składki jest co najmniej utrudnione, jeśli nie niemożliwe. Stąd też ustawodawca nie odwołuje się nawet do kryteriów nawiązujących do podstawy wymiaru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6j ust. 1 i 3 u.c.p.g. ale pozwala brać pod uwagę inne kryteria, w szczególności średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. W zakresie art. 6o u.p.c.g. aktualne stają się też poglądy dotyczące szacowania podstawy wymiaru podatku dochodowego, w myśl których szacowanie z natury rzeczy nie może doprowadzić do wyniku w pełni zgodnego ze stanem rzeczywistym. Powyższe jednak nie wyklucza możliwości wzięcia pod uwagę rzeczywistej podstawy wymiaru opłaty lub niektórych kryteriów branych pod uwagę przy ustalaniu podstawy opłaty. Organ pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie, na podstawie złożonego przez spółdzielnię pisma z dnia 18 sierpnia 2014 r. wraz z załącznikami, organ pierwszej instancji zweryfikował powierzchnię przedmiotowych nieruchomości w oparciu o dane dostępne w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W.; liczbę osób zamieszkujących poszczególne lokale mieszkalne będące w zasobach spółdzielni w oparciu o zestawienia zawierające analizę danych na podstawie deklaracji indywidualnych, złożonych do nieruchomości, znajdujących się pod zarządem spółdzielni. Organ pierwszej instancji uznał, że dane przedstawione w ww. wykazach są wiarygodną podstawą szacowania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto w oparciu o pisma podmiotu odbierającego odpady komunalne z dnia 16 sierpnia 2014 r. i 20 sierpnia 2014 r. ustalono, że w przedmiotowych nieruchomościach prowadzona jest selektywna zbiórka odpadów. Mając powyższe na względzie organ pierwszej instancji określił wysokość opłaty na podstawie § 1 ust. 2, § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Doln. poz. 2863). Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanej uchwały opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustala się na podstawie powierzchni lokalu mieszkalnego. Natomiast w myśl § 1 ust. 2 jeżeli na jednego mieszkańca danej nieruchomości przypada więcej niż 27 m² powierzchni lokalu mieszkalnego opłatę za gospodarowanie odpadami ustala się na podstawie liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość. Organ przyjął stawki opłaty obowiązującej dla selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, stosując stawkę: 0,85 zł dla opłaty liczonej od metra kwadratowego powierzchni lokalu mieszkalnego (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. uchwały) oraz stawkę: 19,00 zł dla opłaty liczonej za każdą osobę zamieszkującą daną nieruchomość (§ 2 ust. 1 pkt 2 lit a ww. uchwały). Dla każdej nieruchomości opłata została naliczona odrębnie i zaokrąglona do pełnych złotych. Dla nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, organ przyjął stawki opłaty obowiązującej dla selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, stosując stawkę: 0,85 zł dla opłaty liczonej od metra kwadratowego powierzchni lokalu użytkowego (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały z dnia [...] r. ).

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 3 i art. 6h u.p.c.g. oraz art. 27 ust. 2 u.s.m. poprzez niewłaściwą ich wykładnię skutkującą przyjęciem, że spółdzielnia jest podatnikiem opłaty opisanej w art. 6h u.p.c.g. w zakresie odnoszącym się do samodzielnych lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności. Nadto, wskazała na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 21 § 3, w zw. z art. 210 § 4 O.p. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowego sposobu dokonania kalkulacji relewantnej opłaty w odniesieniu do poszczególnych lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego spółdzielni.

Na etapie postępowania miedzy instancyjnego, strona korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 200 § 1 O.p., w piśmie z dnia 30 września 2014 r. (data wpływu do organu 12 listopad 2014 r.) wskazała, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności znajdujących się w aktach dokumentów tytułowanych "Zestawienia danych na podstawie deklaracji indywidualnych dla nieruchomości zarządzanych przez "B", sporządzonych przez organ I instancji co do każdego z budynków wchodzących do zasobu mieszkaniowego strony oraz samych indywidualnych deklaracji przekazanych do dyspozycji tego organu, prowadzi do oczywistego wniosku o wadliwości decyzji organu pierwszej instancji z dnia 11 września 2014 r. Mianowicie z przedmiotowych dokumentów wynika jednoznacznie, iż dane stanowiące podstawę oszacowania należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opisane we wskazanych na wstępie "Zestawieniach (...)" są częściowo sprzeczne z treścią posiadanych przez organ pierwszej instancji deklaracji indywidualnych. Rzeczona sprzeczność dotyczy 45 lokali użytkowych usytuowanych w zasobie spółdzielni. Następnie strona w formie tabeli wyszczególniła: przedmiotowe lokale użytkowe, kwotę deklarowaną przez stronę lub wynikającą z deklaracji indywidualnej oraz kwotę błędnie oszacowaną w decyzji. Strona wskazała, że zgodnie z powołaną w treści decyzji uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] podstawą obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – w przypadku lokali, w których nie zamieszka mieszkańcy, a powstają odpady komunalne – powinna zostać oszacowana w doniesieniu do pojemności zadeklarowanego przez właściciela takiego lokalu pojemnika na odpady (§ 3 ust. 1 i 2 ww. uchwały). Tymczasem, jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji dokonał oszacowania wysokości opłaty dla 45 lokali użytkowych wbrew danym wynikającym z posiadanych deklaracji indywidualnych, wyłącznie na podstawie powierzchni tych lokali. Jednocześnie jako podstawę rzeczonego oszacowania wskazał normę § 2 ust. 1 pkt. 1 ww. uchwały, która to norma dotyczy jedynie lokali, na których zamieszkują mieszkańcy. W konsekwencji, w ocenie strony, popełniony przez organ błąd w doborze właściwej metody oszacowania przypadającej na lokale użytkowe powoduje wadliwość decyzji organu pierwszej instancji i stanowi podstawę jej uchylenia. Niezależnie od powyższego strona wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji nie obejmuje swoim zakresem 3 lokali użytkowych, jest niekompletna. (k: 4 akt postępowania podatkowego przed organem II instancji)

Organ odwoławczy wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powołując się na treść art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6h, art. 6q u.c.p.g., art. 133 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: O.p.), art. 27 ust. 2 u.s.m. organ odwoławczy stwierdził, że w odniesieniu do nieruchomości pozostających w spółdzielniach mieszkaniowych obowiązki z zakresu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (deklaracja, status strony, zobowiązany) spoczywa na spółdzielni mieszkaniowej, która traktowana jest jako podmiot, któremu zarząd nieruchomością (przestrzeń publiczna) został powierzony. Jest tak zarówno w przypadku spółdzielni mieszkaniowej w której budynkach nie ustanowiono odrębnej własności lokali, jak i wówczas gdy odrębną własność lokali ustanowiono.

Z tych względów organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż zobowiązanym do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w przypadku jej niezłożenia adresatem decyzji określającej tę opłatę jest "B" z siedzibą we W.

Odnosząc się do zarzutu niewskazania przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowego sposobu dokonania kalkulacji relewantnej opłaty w odniesieniu do poszczególnych lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Spółdzielni, organ odwoławczy zauważył, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nakłada obowiązek ponoszenia opłaty za zagospodarowanie odpadami na właściciela nieruchomości. Pojęcie "nieruchomość" w tym znaczeniu jest odmienne od tego stosowanego w prawie cywilnym. Interpretując art. 2 ust. 1 pkt 4 (definicja właściciela nieruchomości), w zw. z art. 2 ust. 3 u.c.p.g., stwierdził, że przez nieruchomość rozumieć należy wyodrębniony grunt i budynki z nim trwale związane. Kalkulacja dokonana przez organ pierwszej instancji dotyczy całych budynków posadowionych na gruncie należącym do odwołującego się, co jest zgodne z przytoczonymi przepisami. Niezależnie od powyższego z akt sprawy wynika, w jaki sposób organ pierwszej instancji obliczył opłatę przypadającą na cały budynek, co pozwoli Spółdzielni na ustalenie wymiaru indywidualnych opłat przypadających na poszczególne lokale i wystąpienie z roszczeniem regresowym do poszczególnych mieszkańców.

Odnosząc się do stanowiska strony przedstawionego w piśmie z dnia 30 września 2014 r. wskazał, że różnica między kwotami opłat zadeklarowanych w deklaracjach indywidulanych a przyjętymi przez organ w decyzji, w stosunku do 45. lokali wskazanych przez odwołującą się, w których nie zamieszkują mieszkańcy, wynika z innej metody obliczenia opłaty opartej na powierzchni lokalu, a nie na pojemności zadeklarowanego przez właściciela lokalu pojemnika na odpady. Zastosowanie przez organ pierwszej instancji metody obliczenia opłat i stawek opłat przyjętych w uchwale nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r., do oszacowania opłaty za zagospodarowanie odpadów komunalnych, miało jedynie charakter pomocniczy. Organ w toku czynności oszacowania, zgodnie z art. 6o u.c.p.g., musi wziąć pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Także nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji trzech lokali wskazanych przez odwołującą się w piśmie z dnia 30 września 2014 r., tj. lokali znajdujących się przy ul. [...] nr [...] i nr [...] oraz lokalu znajdującego się przy ul. [...], nie wpływa na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Przedmiotowe lokale mogą stać się przedmiotem kolejnej decyzji, wydanej przez organ pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła "B" z siedzibą we W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, a to normy art. 2 ust. 1 pkt 4) w zw. z ust. 3 i art. 6h u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontestowanej decyzji) oraz w zw. z art. 27 ust. 2 u.s.m. - poprzez niewłaściwą jej wykładnię skutkująca przyjęciem, iż w spółdzielczych budynkach wielolokalowych, w których wyodrębniono własność samodzielnych lokali, spółdzielnia mieszkaniowa sprawująca zarząd nieruchomością wspólną na zasadach wynikających z art. 27 ust. 2 u.s.m. jest podatnikiem opłaty opisanej w art. 6h u.c.p.g. w zakresie odnoszącym się do samodzielnych lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. norm winna doprowadzić organ do wniosku odmiennego, a mianowicie do przyjęcia, iż spółdzielnia jest podatnikiem ww. daniny publicznej wyłącznie w stosunku do pozostającej w jej zarządzie ustawowym nieruchomości wspólnej, natomiast analogiczny obowiązek podatkowy dotyczący samodzielnych lokali - stanowiących wszak odrębne od budynku nieruchomości - ciąży wyłącznie na ich właścicielach.

Niezależnie zaś od powyższego,

2. naruszenie prawa materialnego, a to normy art. 6o ust. 1 u.c.p.g. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek opłaty (Dz. Urz. Woj. Doi. z dn. 29.04.2013 r., poz. 2863) - poprzez jej niezastosowanie oraz oparcie dokonanego szacowania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, w odniesieniu do 45 wyodrębnionych w zasobie skarżącej lokali użytkowych, wyłącznie na podstawie powierzchni tych lokali, podczas gdy z przytoczonej normy prawa materialnego wynika jednoznacznie, iż dokonywane przez organ podatkowy oszacowanie winno być dokonane z uwzględnieniem dostępnych danych właściwych dla wybranej przez radę gminy metody szacowania, która to metoda, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 ww. uchwały, zakładała ustalenie wysokości relewantnej opłaty zależnie od wielkości zadeklarowanego pojemnika na odpady oraz częstotliwości jego opróżniania, zaś organy obu instancji posiadały w tym zakresie szczegółowe deklaracje właścicieli i posiadaczy ww. lokali użytkowych.

3. naruszenie przepisów postępowania, a to normy art. 21 § 3 w zw. z art. 210 § 4 O.p. - poprzez niewskazanie z uzasadnieniu skarżonej decyzji szczegółowego sposobu dokonania kalkulacji relewantnej opłaty w odniesieniu do poszczególnych lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego strony, co w konsekwencji uniemożliwia jej ustalenie wymiaru indywidualnych opłat przypadających na poszczególne lokale, jak również skuteczne dochodzenie refundacji uprzednio uiszczonych opłat od osób te lokale zamieszkujących.

A w konsekwencji,

4. naruszenie przepisów postępowania, a to normy art. 127 O.p. - poprzez pogwałcenie rudymentarnej zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego wyrażającej się w zobowiązaniu organu drugiej instancji do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś wyłącznie do kontroli zasadności argumentów postawionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji, podczas gdy kontestowana decyzja zawiera jedynie krytyczną polemikę z zarzutami odwołania i nie rozstrzyga istoty sprawy poprzez rzetelne oszacowanie obciążającej skarżącą opłaty za gospodarowanie odpadami, w szczególności zaś nie przedstawia szczegółowych wyliczeń co do wysokości rzeczonej opłaty przypadającej na poszczególne lokale (vide pkt. 4 powyżej).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione.

Na wstępie należy wskazać, że ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu nadanym przepisami ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152 poz. 897), obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., wywoływała wątpliwości w zakresie zgodności z normami Konstytucji niektórych jej uregulowań (w tym kwestionowanych w skardze przepisów art. 6h i art. 2 ust. 1 pkt 4 u ust. 3). Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in. w punkcie 3 i 4 sentencji, że: art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są zgodne z art. 2 Konstytucji; art. 6h i art.6 m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 powołanej ustawy są zgodne z art. 2 Konstytucji.

Przechodząc do istoty sporu, Sąd zauważa, że jedna z zasadniczych w sprawie kwestii spornych, odnoszących się do podmiotowości Spółdzielni w zakresie określonej decyzją opłaty, była już przedmiotem oceny wojewódzkich sądów administracyjnych, które - w wydanych wyrokach – wyraziły pogląd zbieżny z zajętym w sprawie przez organy (m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: (dalej: WSA) we Wrocławiu: z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 300/14; z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 1442/14; z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wr 2477/14; WSA w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 1260/13; WSA w Szczecinie z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt i SA/Sz 1291/13; WSA w Lublinie z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Lu 344/14; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: CBOSA). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela wyrażone w nich poglądy, potwierdzające zasadność uznania spółdzielni mieszkaniowej za podmiot zobowiązany do składania deklaracji i uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zawarte w nich w tym zakresie tezy Sąd przywoła w dalszych rozważaniach, uznając w pełni ich argumentację za swoją.

Zdaniem Sądu prawidłowo organ odwoławczy uznał, że skarżąca, jako osoba sprawująca zarząd nieruchomością wspólną, o której mowa w art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jest podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uiszczenia przedmiotowej opłaty na warunkach i zasadach określonych w u.c.p.g.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c u.c.p.g. (a więc nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli - z mocy ustawy /ust.1/ i na podstawie uchwały /ust. 2/), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie zaś z art. 6m u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdeklarowana w deklaracji opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6l u.c.p.g.

Jak już wyżej wskazano to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Definicja "właściciela nieruchomości" zamieszczona została w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Stosownie do treści tego przepisu, ilekroć w ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Powyższa definicja ma charakter zakresowy, zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości. W przepisie tym określono szeroki krąg podmiotów, które są (mogą być) adresatami obowiązków nałożonych przepisami ustawy. Powyższe podyktowane jest potrzebą zapewnienia prawidłowej i powszechnej realizacji celów i funkcji ustawy, wskazanych już w samej nazwie. Nie można zatem dokonywać interpretacji poszczególnych przepisów bez uwzględniania celu i funkcji ustawy, jak też bez uwzględniania wykładni systemowej zarówno wewnętrznej jak i zewnętrznej. Podkreślenia wymaga także, że w u.c.p.g. definicja "właściciela nieruchomości" i "nieruchomości" jest odmienna od tej stosowanej w prawie cywilnym i odbiega od interpretacji tego pojęcia w prawie cywilnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 760/13) wskazano, że dla prawidłowego odczytywania art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. istotne jest pojęcie nieruchomości. Zgodnie z art. 46 § 1 kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wynika zatem wprost, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, że za "właściciela" ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami skarbu państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego.

Z kolei mając na uwadze art. 2 ust. 3 u.c.p.g., w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów u.w.l. lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany.

Z powyższych zapisów wynika, że w stanie faktycznym konkretnej sprawy kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Z tego względu celem ustalenia, który podmiot w konkretnym przypadku powinien zostać uznany za właściciela obowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy odwołać się również do innych aktów prawnych, w tym do przepisów Kodeksu cywilnego oraz u.w.l., a w odniesieniu do możliwości uznania spółdzielni mieszkaniowej za taki podmiot, również do przepisów u.s.m. Jak wskazano w literaturze, tam gdzie jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości łączy się z członkostwem w określonej korporacji typu spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub TBS, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba posiadająca nieruchomość w zarządzie, czyli m.in. spółdzielnia mieszkaniowa (por. K. Sobieralski, Podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, NZS 2013/3, s. 59).

Jak powyżej wskazano z przytoczonej wyżej definicji nieruchomości wynika, że część budynku może stanowić odrębną nieruchomość na mocy przepisów szczególnych. Są nimi właśnie przepisy u.w.l. Cechą charakterystyczną odrębnej własności lokali jest przymusowa, nie podlegająca podziałowi lub zniesieniu współwłasność w częściach ułamkowych gruntu oraz wszystkich części budynków i innych urządzeń nieprzeznaczonych wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, przy czym udział w nieruchomości wspólnej stanowi prawo związane z własnością lokalu (art. 3 u.w.l.). Zarząd nieruchomością wspólną uregulowany został w rozdziale czwartym u.w.l. (art.18-33). W myśl art. 18 u.w.l. zarząd nieruchomością wspólną może być uregulowany umownie. Dopiero w braku umowy stosuje się reżim ustawowy. W przypadkach w umowie nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące sposobu zarządu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.w.l., właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej. W art. 2 ust. 3 u.c.p.g. mowa jest o osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, zatem mowa jest nie tylko o osobach pełniących funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej (wybranych zgodnie z art. 20 ust. 1 u.w.l.), ale również o każdej osobie fizycznej lub prawnej, której zarząd został powierzony. Spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną sprawującą zarząd nieruchomością wspólną. Ustanawiając na rzecz swoich członków i innych osób odrębną własność lokali na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 3 u.s.m., odwołujących się w pewnych kwestiach do przepisów ustawy o własności lokali, spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi, jak zarząd powierzony w rozumieniu przepisów o własności lokali, z mocy art. 27 ust. 2 u.s.m.

W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, publ. ONSAiWSA 2013/2/23, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się co do charakteru zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m. odwołał się do uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt III CZP 100/08, publ. OSNC 2009, Nr 10, poz. 140, który wskazał, że w potencjalnej kolizji mogą tu występować dwie ustawy określające swoiste reżimy zarządu nieruchomością wspólną: ustawa o własności lokali i ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. Ustawodawca w art. 27 u.s.m. rozstrzygnął o wyborze spółdzielczego (nie zaś powszechnego) reżimu zarządu nieruchomością wspólną, w którego ramach spółdzielnia sprawuje taki zarząd z mocy ustawy, tak jak zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej wyłączną własność. Wprawdzie stosownie do art. 27 ust. 1 u.s.m. - w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 - co mogłoby ewentualnie wskazywać na poddanie omawianej sfery stosunków unormowaniom ustawy o własności lokali, jednakże zakres stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną określa nie przytoczony ust. 1 art. 27, lecz ust. 2 tego artykułu, rozstrzygający o bardzo wąskim stosowaniu odpowiednich dla tej materii przepisów u.w.l.

Innymi słowy, w spółdzielniach mieszkaniowych w zasadzie nie stosuje się tych przepisów u.w.l., które dotyczą zarządu nieruchomością wspólną, w tym także i tych, które dotyczą funkcjonowania wspólnoty mieszkaniowej powołanej głównie w tym celu, aby właściciele lokali mogli sprawnie zarządzać nieruchomością wspólną. Wyłączenie stosowania również tych przepisów u.w.l. jest w spółdzielniach mieszkaniowych zrozumiałe, gdyż w innym przypadku dochodziłoby do stosowania dwóch systemów dotyczących zarządzania tą samą nieruchomością - systemu właściwego dla spółdzielni i systemu właściwego dla wspólnoty mieszkaniowej. Jest oczywiste, że taka sytuacja prawna byłaby źródłem trudności w zarządzaniu wspólną nieruchomością. Ustawodawca zdecydował, że w odniesieniu do nieruchomości spółdzielni mieszkaniowej w razie pojawienia się innych niż spółdzielnia właścicieli lokali stosuje się w powyższym zakresie przede wszystkim procedury (...) przewidziane w przepisach u.s.m.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale stwierdził, że podstawowe znaczenie w kształtowaniu systemu zarządu nieruchomością wspólną, której współwłaścicielką jest spółdzielnia mieszkaniowa, ma art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.m., stanowiący, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na formułę normatywną art. 27 ust. 2 u.s.m. należy wyraźnie zaakcentować okoliczność, iż realizowanie zarządu "jak zarządu powierzonego" następuje nie na podstawie umowy, lecz wynika z ustawy (zarząd ex lege). Ustawowe źródło wykonywania zarządu nieruchomością wspólną powoduje, że nie zachodzi potrzeba zawierania umowy w przedmiocie zarządzania nieruchomością. Oznacza to, iż omawiana formuła wyraża generalną zasadę wykonywania zarządu na podstawie ustawy po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w budynku należącym dotychczas w całości do spółdzielni mieszkaniowej. Stanowcze brzmienie tej formuły: "zarząd (...) jest wykonywany" wskazuje, że wykonywanie zarządu nieruchomością wspólną stanowi obowiązek spółdzielni mieszkaniowej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale istotą systemu zarządu uregulowanego w art. 27 ust. 2 u.s.m. jest więc sprawowanie ex lege przez spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną jak zarządu powierzonego. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt V CSK 459/1, Lex nr 1243118, w którym stwierdzono, że odpowiednie stosowanie art. 18 ust. 1 u.w.l., o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., nie może być rozumiane jako przyznanie właścicielom lokali uprawnienia do pozbawienia spółdzielni wykonywania zarządu nieruchomością wspólną w inny sposób niż wynikający z zastosowania art. 241 albo art. 26 u.s.m.. Oznacza ono jedynie to, że zarząd nieruchomością wspólną jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.w.l. Jednakże zarząd przysługujący spółdzielni powstaje i jest wykonywany ex lege, podczas gdy zarząd powierzony według art. 18 ust. 1 u.w.l. powstaje i jest wykonywany na podstawie uchwały podjętej przez właścicieli lokali. W szczególności więc właściciele lokali w okresie wykonywania zarządu przez spółdzielnię nie mogą go powierzyć innej osobie dopóty, dopóki nie będą do nich stosowane przepisy ustawy o własności lokali na podstawie art. 241 albo art. 26 u.s.m.

Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika zatem, że zarząd spółdzielni w przypadku, gdy jest ona współwłaścicielem, jest nie tylko zarządem preferowanym ale i wynikającym z ustawy. Zarząd ten, w sytuacji wyodrębnienia własności lokali, nie jest całkowicie oderwany od reguł, o jakich mowa w przepisach ustawy o własności lokali. Można zatem stwierdzić, że spółdzielnie mieszkaniowe sprawują zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali (jak zarząd powierzony). To, że nie mają w takim przypadku zastosowania inne (niż art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i ust. 1a u.w.l.) przepisy u.w.l. a zwłaszcza przepisy regulacje dotyczące wspólnoty mieszkaniowej i zebraniu właścicieli lokali nie wyklucza, że na użytek u.c.p.g. zarząd wykonywany przez spółdzielnie mieszkaniowe należy do kategorii mieszczącej się w pojęciu zarządu wynikającym z u.w.l.

Nie do zaakceptowania, w świetle art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, byłoby przyjęcie takiej interpretacji art. 2 ust. 3 u.c.p.g. według której uznaje się, że osoby sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi na podstawie umowy lub uchwały współwłaścicieli nieruchomości, bo to jest regułą na gruncie u.w.l., podlegają obowiązkom określonym w u.c.p.g., natomiast nie podlegają im osoby prawne, tj. spółdzielnie mieszkaniowe, sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi z mocy przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (która, co już wyżej wskazano, odwołuje się w wielu kwestiach do przepisów u.w.l.).

Powyższe stanowisko wyrażane jest również w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 300/14; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1291/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 760/13, publ. CBOSA.

Należy również przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w powoływanym wyżej wyroku w którym stwierdzono, że pojęcie "osoby sprawującej zarząd" użyte w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. nie może zostać uznane za niejasne i niekomunikatywne, gdyż jego treść i granice wyznacza zakres odesłania. Pojęcie to obejmuje zatem każdy podmiot, który sprawuje zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali. (...) Art. 2 ust. 3 u.c.p.g. znajduje natomiast zastosowanie, jeżeli w spółdzielczym budynku wielolokalowym ustanowiono odrębną własność przynajmniej jednego lokalu. Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 u.w.l., choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni (art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.m.). Wówczas podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 6h i art. 6m ust. 1 u.c.p.g., jest spółdzielnia mieszkaniowa.

Należy też zauważyć, że z dniem 1 lutego 2015 r. na podstawie art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw zmieniono brzemiennie art. 2 ust. 3 u.c.p.g., zgodnie z którym jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Powyższe potwierdza argumentację co do roli spółdzielni mieszkaniowej jako podatnika opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Mając na względzie powyższe należy uznać, że nie doszło do naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 3 i art. 6h u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) oraz z art. 27 ust. 2 u.s.m., a skarżąca prawidłowo została uznana za podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji i uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami.

Zaznaczenia wymaga, że skarżąca spółdzielnia ma możliwość wyegzekwowania od lokatorów przypadających od nich części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem koszty związane z odpadami należą do zwykłych kosztów eksploatacyjnych, które podlegają rozliczeniu na zasadach przewidzianych w przepisach u.s.m.. Art. 4 u.s.m. przewiduje, że członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali oraz członkowie spółdzielni będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu.

Z faktu, że opłaty za gospodarowanie odpadami wnoszone przez właścicieli nieruchomości na rzecz gmin w świetle obecnych unormowań są daniną publicznoprawną, nie wynika, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mogą być nią obciążone i że następnie nie mogą rozliczać tej opłaty jako kosztów utrzymania nieruchomości wspólnych.

Kwestia rozliczeń z osobami, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, jak i z właścicielami odrębnych lokali pozostaje domeną prawa spółdzielczego. Jak trafnie zauważył WSA w Lublinie w wyroku z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Lu 1175/14 z faktu, że opłaty za gospodarowanie odpadami wnoszone przez właścicieli nieruchomości na rzecz gmin w świetle obecnych unormowań tj. art. 6h u.c.p.g. są daniną publicznoprawną, bynajmniej nie wynika, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mogą być uznane za zobowiązane do uiszczania tej opłaty i następnie nie mogą rozliczać tej opłaty, jako kosztów utrzymania nieruchomości wspólnych. Istotne jest wreszcie i to, że u.c.p.g. nie określa obowiązków wytwórców odpadów, lecz właścicieli nieruchomości w rozumieniu przepisów tej ustawy.

Wskazać należy, że w przypadku spółdzielni mieszkaniowych, w których znajdują się mieszkania lokatorskie, bądź spółdzielcze własnościowe, spółdzielnia będzie składała deklaracje za całą nieruchomość a następnie za całą nieruchomość będzie wnosiła opłatę. Kwota opłaty będzie dzielona pomiędzy mieszkańców, których nieruchomości znajdują się w zasobach spółdzielni. Opłata będzie dzielona zgodnie z metodą przyjętą przez gminę (art. 6j u.c.p.g.). Dlatego też z każdej wydanej decyzji musi jasno wynikać nie tylko przyjęta w sprawie metoda (art. 6j w związku z art. 6k u.c.p.g.) ale też sposób wyliczenia tej opłaty, umożliwiający spółdzielni mieszkaniowej obciążenie odpowiednią jej częścią poszczególnych lokali. W odnoszącym się do sprawy stanie prawnym, taki model postępowania, wydaje się być jedynym możliwym do zrealizowania.

Organ, w prowadzonym postępowaniu, co do zasady realizował ten model.

Należy jednak podkreślić, że przy określeniu tego zobowiązania organ popełnił błędy, które stanowiły postawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Zastrzeżenia Sądu budzi bowiem sposób wyliczenia spornej opłaty w stosunku do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady, jaką organ określił w decyzji oraz jej uzasadnienie. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji i związana z tym argumentacja zostaną omówione w dalszej części uzasadnieni.

Odnieść się również należy do określenia w zaskarżonej decyzji okresu na jaki wydana została decyzja, polegający na określeniu jedynie początkowej daty "począwszy od dnia 1 lipca 2013 r.", bez określenia końcowej granicy czasu obowiązywania decyzji.

Jak już wcześniej wskazano opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest podatkiem stosownie do art. 6 O.p., lecz publicznoprawnym świadczeniem odpłatnym.

Przepis art. 12 ustawy z dnia 1.07.2011 r. zobowiązywał radę gminy do określenia terminu składania pierwszej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ust. 1 u.c.p.g.

Zgodnie z art. 6h u.c.p.g., właściciele takich nieruchomości obowiązani są ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym za ich odbiór, a obowiązek ten powstaje za każdy miesiąc, w którym na nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec (art. 6 i ust. 1 u.c.p.g.).

Ustawa z dnia 1.07.2011 r. nowelizująca ustawę u.c.p.g. i wprowadzająca powyższe przepisy weszła w życie z dniem 1.01.2012 r. (art. 23) i przez okres 18 miesięcy od tego dnia zwalniała gminy z obowiązku odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości (art. 10 ust. 4) oraz zwalniała w tym okresie właścicieli nieruchomości z obowiązku uiszczania opłaty, o której mowa w art. 6h u.p.c.g. (art. 11 ust. 1).

Jednakże w tym okresie, w terminie określonym w uchwale rady gminy, właściciele nieruchomości mieli obowiązek złożenia pierwszej deklaracji, o której mowa w art. 6m ust. 1 u.c.p.g., określającej wysokość miesięcznego zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należnego począwszy od trzeciego kwartału 2013 r., czyli od dnia 1.07.2013 r.

W tym też okresie rady gmin zobowiązane były między innymi do ustalenia stawek opłaty oraz terminu, częstotliwości, i trybu jej uiszczania, a także prowadzenia działań informacyjnych, wyjaśniających zasady świadczenia usług w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz odpłatności za te usługi świadczone obowiązkowo od dnia 1.07.2013 r. (art. 6k ust. 1, art. 6l ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.).

Ponieważ opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest podatkiem, lecz stanowi opłatę lokalną będącą odpłatnością za obowiązkowo świadczone usługi, których wykonanie uzależnione jest od wniesienia opłaty, wysokość tej opłaty deklarowana jest bezterminowo, a więc dotyczy również kolejnych miesięcy, do czasu zmiany danych stanowiących podstawę jej obliczenia w deklaracji, o której mowa w art. 6m ust. 1 u.c.p.g.

Zmiana tych danych w przypadku nieruchomości zamieszkanych, o których mowa w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. dotyczyć może stawki opłaty, sposobu zbierania odpadów i liczby osób zamieszkujących nieruchomość. W przypadku nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne art. 6c ust. 2 u.c.p.g. zmiana może dotyczyć liczby pojemników z odpadami.

Wówczas, w terminie 14 dni od daty zaistniałej zmiany, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację i uiścić opłatę w zmienionej wysokości, za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana, zgodnie z art. 6 m ust. 2 u.c.p.g.

Przepisy art. 6m u.c.p.g. nakładają więc obowiązek samoobliczenia w deklaracji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy czym wykonanie tego obowiązku konkretyzuje jedynie wysokość miesięcznej opłaty, należnej z mocy prawa od dnia 1.07.2013 r., która za poszczególne miesiące wymagalna jest w deklarowanej wysokości i w terminie określonym w przepisach prawa miejscowego, wydanych na podstawie art. 6l u.c.p.g.

W celu zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty oraz ułatwienia składania deklaracji w art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zobowiązano rady gmin do określenia wzoru deklaracji oraz jej niezbędnych elementów.

Zgodnie ze wzorem deklaracji, składanej w wyżej podanym terminie, właściciel powinien w niej wskazać rodzaj nieruchomości: zamieszkała/niezamieszkała/w części zamieszkała, w części niezamieszkała - sposób zbierania odpadów, a w stosunku do nieruchomości zamieszkałych: stawkę opłaty i ilość osób zamieszkujących, a w stosunku do nieruchomości niezamieszkałych: wielkość pojemników, stawkę opłaty za pojemnik, liczbę pojemników – czyli dane aktualne na dzień złożenia deklaracji i będące podstawą ustalenia wysokości należnej w przyszłości opłaty.

Pojęcie nieruchomości regulują przepisy Kodeksu cywilnego, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o własności lokali. Jednakże z uwagi na przyjętą w ustawie u.c.p.g. systematykę uznać należy, że pod pojęciem nieruchomości należy rozumieć: nieruchomość gruntową zabudowaną budynkiem, nieruchomość budynkową oraz nieruchomość lokalową. Przy czym pojęcie "nieruchomości" na gruncie tej ustawy jest pojęciem szczególnym w stosunku do art. 46 § 1 Kodeku cywilnego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na gminę obowiązek objęcia systemem gospodarowania odpadami komunalnymi nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami (zabudowa wielorodzinna, domu wraz z przynależnymi do nich działkami) oraz nieruchomości lokalowych (wyodrębnione lokale w ramach zabudowy wielorodzinnej).

Zauważyć należy także, że w przypadku spółdzielni mieszkaniowych w ich zasobach może znajdować się wiele budynków wielolokalowych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się dwiema kategoriami nieruchomości. Są to nieruchomości zamieszkane (art. 6c ust. 1) i nieruchomości niezamieszkane (art. 6c ust. 2). W piśmiennictwie przyjęto, że konstrukcja zawarta w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. pozwala na stwierdzenie, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kategorię nieruchomości możemy bezpośrednio wiązać z jej właścicielem tzn. jeżeli dana nieruchomość ma jednego właściciela, według definicji ustawowej, to będzie traktowana jako pewna całość bez względu na to, ile elementów składowych wchodzi w jej zakres. Takie właśnie rozumienie właściciela nieruchomości jest związane z nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielolokalowymi (por. A. Modrzejewski, "Właściciel i nieruchomość w świetle znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" – publ. Samorząd Terytorialny 1-2/2013, s. 88).

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 6o u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta (zarząd) określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

W związku z tym w decyzji zastępującej niezłożoną pierwszą deklarację, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 1.07.2011 r. w związku z art. 6m ust. 1 u.c.p.g., organ I instancji był uprawniony – zgodnie z art. 6o u.c.p.g. – do określenia wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, należnej w tej wysokości począwszy od lipca 2013 r.

Należy podkreślić, iż obowiązek poniesienia opłaty realizowany jest poprzez złożenie deklaracji o wysokości opłaty na podstawie art. 6m u.c.p.g. i według wzoru określonego w przepisach prawa miejscowego oraz poprzez uiszczenie opłaty miesięcznej na podstawie art. 6h i art. 6i u.c.p.g., w terminie określonym w przepisach prawa miejscowego.

W ocenie Sądu podkreślić należy, że skoro właściciel (współwłaściciel), nieruchomości ma obowiązek złożyć pierwszą deklarację o wysokości opłaty na podstawie art. 6m ust. 1 u.c.p.g. lub na podstawie art. 6m ust. 2 u.c.p.g., a brak deklaracji skutkuje decyzyjnym określeniem wysokości opłaty na podstawie art. 6o u.c.p.g., to oznacza, że decyzja zastępuje tę deklarację, której nie złożono. Unormowanie zawarte w art. 6o u.c.p.g. uwzględnia więc specyfikę świadczenia jakim jest miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami i wyklucza decyzyjne określenie wysokości opłaty bez powiązania obowiązku organu z uprzednio istniejącym obowiązkiem złożenia deklaracji przez właściciela nieruchomości.

Odmienna interpretacja art. 6o w związku z art. 6m u.c.p.g. oznaczałaby, że niewykonanie obowiązku złożenia jednej deklaracji powodowałoby konieczność wszczynania postępowań administracyjnych w przedmiocie określenia wysokości opłaty po upływie każdego miesiąca i przy niezmienionych okolicznościach, wydawania decyzji określających tę samą kwotę opłaty. Do takich działań brak jest również podstaw w art. 6h i art. 6i u.c.p.g., które określają jedynie obowiązek ponoszenia opłaty za każdy miesiąc, a nie – po upływie miesiąca.

Przepis art. 6o u.c.p.g. nie daje również podstawy do określania łącznej kwoty nieuiszczonych opłat miesięcznych, bowiem od dnia 21.08.2013 r. ustawodawca zniósł obowiązek określenia w drodze decyzji wysokości zaległości z tytułu opłaty (art. 66 i art. 83 pkt 1 ustawy z dnia 13.06.2013 r. – Dz. U. 2013 r., poz. 888 – uchylenie art. 6 p u.c.p.g.), uwzględniając fakt, że zgodnie z art. 6g u.c.p.g. w sprawach opłat stosuje się przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, a przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości wydawania decyzji w odniesieniu do stanów techniczno-rachunkowych.

Ustawodawca pozostawił jednak w ustawie u.c.p.g. odrębne unormowanie przesłanek do wydania decyzji zastępującej deklarację wykazującą zobowiązanie (świadczenie pieniężne) do zapłaty. Przepis art. 6o u.c.p.g. jako szczególny, wyłącza bowiem zastosowanie art. 21 § 3 O.p., określającego przesłanki wydania decyzji deklaratoryjnej w przedmiocie wysokości zobowiązania podatkowego. Jest to zrozumiałe, jeśli zważyć, że miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami nie jest podatkiem w rozumieniu art. 6 O.p., lecz odpłatnym świadczeniem publicznoprawnym.

Rozstrzygnięcie spraw w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami zawierać więc powinno miesięczną kwotę opłaty oraz wskazanie miesięcznej daty, począwszy od której opłata w określonej wysokości jest należna. Jednak w przypadku decyzji zastępującej pierwszą deklarację (a tak jest w niniejszej sprawie), o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 1.07.2011 r. oczywistym jest, że określony w decyzji obowiązek powstał w dniu 1.07.2013 r., zgodnie z art. 11 ust. 1 i art. 23 tej ustawy.

Wysokość opłaty miesięcznej, czy to w deklaracji, czy w zastępującej ją decyzji, obliczana jest bezterminowo z góry na kolejne miesiące, stąd w przypadku niezłożenia deklaracji zawierającej oświadczenie o wyborze sposobu gromadzenia odpadów, wyboru takiego nie można dokonać w odniesieniu do miesięcy które już upłynęły. W decyzji nie określa się zatem końcowej granicy jej obowiązywania, bowiem obowiązek opłaty w określonej wysokości ciąży do momentu złożenia korekty deklaracji, albo do wydania decyzji określającej wysokość tej opłaty w innej wysokości, ale zawsze na przyszłość.

Zatem w sytuacji niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowania tymi odpadami właściwy organ określa w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Autonomiczność przepisu art. 6o u.c.p.g., nie wyklucza - wobec jednoznacznego brzmienia art. 6q u.c.p.g. – stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w pozostałym zakresie do spraw dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepisy te stosuje się wprost do postępowania podatkowego. Stosownie do treści art. 122 O.p. w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Zgodnie z art. 187 § 1 O.p. organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś z treści art. 191 O.p. wynika, że organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Podkreślić także należy, że z wyrażonej w art. 127 O.p. zasady dwuinstancyjności (ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP) wynika, że sprawa podatkowa jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana. Oznacza to zatem, iż organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji podjętej w pierwszej instancji, a wręcz przeciwnie obowiązany jest ponownie rozważyć sprawę. Posiada zatem prawo do własnej oceny prawnej danego zdarzenia, co nie oznacza konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zasadą jest bowiem rozstrzyganie co do istoty, zaś wyjątkiem uchylenie sprawy i przekazanie jej do ponownego rozpoznania, przy czym jak w przypadku każdego odstępstwa od reguły, obwarowane jest określonymi przesłankami (art. 233 § 2 O.p.). Zakres kompetencji organu odwoławczego obejmuje zatem nie tylko uprawnienia kasacyjne ale także reformatoryjne, obligujące do korygowania wad prawnych decyzji organu podatkowego pierwszej instancji, wynikających z niewłaściwie zastosowanego przepisu prawa materialnego. Odmienna ocena prawna ustalonych faktów jest zatem dopuszczalna. Powyższe stwierdzenia znajdują odzwierciedlenie w poglądach piśmiennictwa i judykatury. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (por. J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. akt III RN 12/97, publ. OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem drugiej instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, publ. PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, publ. ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 3872/00, niepubl.). Dla uznania zatem, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97, niepubl.). Toteż właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, publ. ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (uchwała SN z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III AZP 8/94, publ. OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, organ drugiej instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., s. 147). Zadaniem organu drugiej instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 7 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Sz 2214/95, niepubl.). Organ "rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu" swojego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 1 marca 1995 r., SA/Wr 1890/94, niepubl.). Przeprowadzenie analizy żądań wnoszącego środek prawny i uzewnętrznienie jej wyników w uzasadnieniu rozstrzygnięcia to tylko jeden, czasami niewielki fragment rozpoznania całości (całokształtu) sprawy. Pozostałe elementy, organ - jako dysponent postępowania - ma obowiązek rozpoznać i rozpatrzyć we własnym zakresie, niezależnie od granic żądań legitymowanych podmiotów.

Zatem istota postępowania odwoławczego nie polega na ocenie decyzji organu pierwszej instancji, lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie powinien sugerować się rozstrzygnięciem organu I instancji, natomiast winien sam przeprowadzić postępowanie i dopiero wówczas wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (która winna być przedmiotem jego analizy zgodnie z regułami wyrażonymi w art. 120 O.p. oraz w art. 122 O.p.). Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ odwoławczy winien przedstawić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej, spełniającym wymogi określone przepisami art. 121 O.p., art. 124 O.p. i art. 210 § 4 O.p. W uzasadnieniu – poza składnikami expressis verbis wymienionymi w art. 210 § 4 O.p. – organ winien nadto szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych w odwołaniu.

Prawidłowe uzasadnienie, w ocenie Sądu, powinno więc umożliwić stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, zaś sądowi – kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia.

Oceniając zaskarżoną decyzję według tak określonych standardów, Sąd stwierdził, że nie spełnia ona wskazanych wyżej wymogów. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy skupił się jedynie na wykazaniu i ocenie, że skarżąca spółdzielnia jest podmiotem zobowiązanym do deklarowania i uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami od całości zarządzanych nieruchomości oraz lakonicznie odniósł się do zarzutów odwołania oraz stanowiska strony wyrażonego w piśmie z dnia 30 września 2014 r., co pozwoliło mu ocenić, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu, w żaden sposób nie można przyjąć, że organ odwoławczy dokonał ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału, nie mówiąc już o jakimkolwiek odniesieniu się do podniesionych przez stronę zarzutów, mimo, że były one bardzo konkretne i miały istotny charakter. Organ odwoławczy stwierdził, że cyt.: " odnosząc się do stanowiska odwołującej się przedstawionego w piśmie z dnia 30 września 2014 r. wskazuje, że różnica między kwotami opłat zadeklarowanych w deklaracjach indywidulanych a przyjętymi przez organ w decyzji, w stosunku do 45. lokali wskazanych przez odwołującą się, w których nie zamieszkują mieszkańcy, wynika z innej metody obliczenia opłaty opartej na powierzchni lokalu, a nie na pojemności zadeklarowanego przez właściciela lokalu pojemnika na odpady. Zastosowanie przez organ pierwszej instancji metody obliczenia opłat i stawek opłat przyjętych w uchwale nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r., do oszacowania opłaty za zagospodarowanie odpadów komunalnych, miało jedynie charakter pomocniczy. Organ w toku czynności oszacowania, zgodnie z art. 6o u.c.p.g., musi wziąć pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Także nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji trzech lokali wskazanych przez odwołującą się w piśmie z dnia 30 września 2014 r. tj. lokali znajdujących się przy ul. [...] nr [...] i nr [...] oraz lokalu znajdującego się przy ul. [...], nie wpływa na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Przedmiotowe lokale mogą stać się przedmiotem kolejnej decyzji, wydanej przez organ pierwszej instancji. Z tych względów orzeczono, jak na wstępie".

Taka argumentacja organu odwoławczego świadczy o nie dokonaniu jakiejkolwiek "ponownej oceny" zgromadzonych w sprawie dowodów ani nie rozpoznaniu ponownym sprawy, czyniąc wniesione przez skarżącą odwołanie iluzorycznym środkiem odwoławczym.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż "Dla nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, Organ przyjął stawki opłaty obowiązującej dla selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, stosując stawkę: 0,85 zł dla opłaty liczonej od metra kwadratowego powierzchni lokalu użytkowego (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały nr XLII/978/13 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tej opłaty) z uwagi na fakt, iż dane te zebrał w ramach prowadzonego postępowania dowodowego".

Przypomnieć zatem należy, że w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. (art. 6j ust. 3 u.c.p.g.). Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g rada gminy w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

W realiach kontrolowanej sprawy, metoda ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawka tej opłaty określone zostały w uchwale nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tej opłaty za pojemniki. W § 3 ust. 1 i ust. 2 tej uchwały dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, ustalono stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości uzależnionej od pojemości pojemnika, czyli opłata powinna zostać określona w odniesieniu do pojemności zadeklarowanego przez właściciela takiego lokalu pojemnika na odpady oraz deklarowanej przez właściciela lub posiadacza lokalu częstotliwości opróżniania tego pojemnika. Tymczasem, organ pierwszej instancji, co zostało zaaprobowane przez organ odwoławczy, dokonał oszacowania wysokości opłaty dla 45 lokali użytkowych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego skarżącej, na podstawie powierzchni tych lokali. Jednocześnie, jako podstawę rzeczonego oszacowania organ pierwszej instancji wskazał normę § 2 ust. 1 pkt 1 lit. 1 ww. uchwały z dnia 18 kwietnia 2013 r., która to norma dotyczy jedynie lokali, na których zamieszkują mieszkańcy (tj. lokali mieszkalnych).

Organ odwoławczy nie zauważył także, że niezrozumiałym jest wywód organu pierwszej instancji w przedmiocie szacunku w sytuacji, gdy organ ten uznał za dowód w sprawie informacje przekazane przez spółdzielnię. Z szacowaniem podstawy opodatkowania będziemy mieli do czynienia tylko wówczas, gdy w toku postępowania nie ma dowodów pozwalających na określenie podstawy opodatkowania (por. art. 23 § 2 O.p.). Taka zaś sytuacja nie wynika z treści uzasadnienia organu pierwszej instancji, a tym bardziej decyzji organu odwoławczego. Nie wiadomo, pomimo wywodu na temat szacunkowego ustalania podstawy opodatkowania, czy w jakimś zakresie organ pierwszej instancji zdecydował się na takie szacunkowe wyliczenie.

Skoro Rada Miejska W. jednoznacznie określiła metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to organy podatkowe obu instancji były nimi związane i nie miały prawa dokonać określenia wysokości opłaty w sposób owe metody naruszający.

Z powyższych względów należy uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 127 O.p. w zw. z art. 122 O.p., art. 187 § 1 O.p., art. 191 O.p. oraz art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy i wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności ponoszonych przez skarżącą w zakresie stanu faktycznego. Ustalanie w ww. zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy winien w uzasadnieniu decyzji odnieść się do wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, wyjaśniać przesłanki zastosowania przyjętej kwalifikacji prawnej i określać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie. Bez zachowania tych elementów decyzji, strona nie ma możliwości obrony swych interesów oraz prowadzenia polemiki z jej treścią, jak też sąd administracyjny nie może dokonać kontroli legalności decyzji.

Z uwagi na naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, które uniemożliwiały kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji znalazło swoją podstawę prawną w treści art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a. i § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Na kwotę kosztów sądowych składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 1.500,00 zł, kwota opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz kwota wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 3.600 zł.