Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 389/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 3, art. 53 ust. 3, art. 56
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska - Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 23 marca 2022 r., Nr SKO.1389/21 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 lipca 2021r. Wójt Gminy Biłgoraj ustalił, na wniosek T. S.A. w W. lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci T. na części działki nr ewid. [...], obręb geodezyjny K. , gm. Biłgoraj. Organ określił rodzaj inwestycji i jej lokalizację, warunki i zasady zagospodarowania terenu, warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, stwierdził, iż zgodnie z kwalifikacją przedsięwzięcia planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani mogących potencjalnie znacząca oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponieważ jest zlokalizowana na gruntach rolnych RVI nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Określił również warunki w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej oraz wymagania dotyczące praw osób trzecich. Lokalizację inwestycji przedstawił na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do decyzji. Po rozpoznaniu odwołań A. K., B. W., N. M., M. M. oraz J. R. i G. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 23 marca 2022r. rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymało w mocy. Organ zaznaczył przede wszystkim, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej należy do inwestycji celu publicznego określonych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021r., poz. 1899, z późn. zm.). Zgodnie z art. 50 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 503) jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak jak w tej sprawie. W myśl art. 53 ust. 3 tej ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a w treści decyzji określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 (art. 54 ustawy). Wszystkie te warunki zdaniem organu zostały spełnione. Organ zauważył, że do inwestycja, jaką jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 777). Przepis art. 46 ust. 2 tej ustawy stanowi, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Co prawda przepis dotyczy możliwości lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych, w odniesieniu do postanowień planów miejscowych, jednakże odzwierciedla on istniejące w przepisach prawa ułatwienia dla tego rodzaju inwestycji celu publicznego. Dla inwestycji celu publicznego nie obowiązuje, w szczególności, także określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada kontynuacji funkcji oraz parametrów i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasada dobrego sąsiedztwa), a tym samym ustawodawca dopuścił, aby obiekty celu publicznego odbiegały od funkcji oraz parametrów i cech zabudowy w terenie. Do lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie stosuje się więc kryteriów ładu przestrzennego. Kolegium podzieliło stanowisko organu co do kwalifikacji inwestycji w zakresie oddziaływania na środowisko. Mo ona polegać na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci T. na części działki nr ewid. [...] składającej się z wieży stalowej o wysokości około 52,00 m oraz urządzeń technologicznych ustawionych u jej podstawy. Na wieży zostaną zamontowane 3 anteny sektorowe o azymutach: 20°, 150°, 270° i wysokości środka zawieszenia anten - 48,7 m n.p.t. oraz antena radiolinii o azymucie 146° i wysokości zawieszenia - 50,5 m n.p.t. Stacja ma być posadowiona w zachodniej części działki przy granicy z działką nr ewid. [...]. Z dokumentów w postaci "Kwalifikacji przedsięwzięcia - budowa instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej" z 8 grudnia 2020r. oraz "Analizy środowiskowej - budowa instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej" z 8 grudnia 2020r. wraz z graficzną prezentacją zasięgu występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż dopuszczalne wynika, że w każdym sektorze będzie funkcjonować tylko jedna antena, a anteny sektorowe na każdym z azymutów emitować będą moc o wartości ERIP (równoważna moc promieniowana izotropowo) 7122W. Tilt maksymalny - pochylenie anten, wyniesie 7°. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 8 lit f) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r. poz. 71), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, zaś do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko takie instalacje w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 2 pkt 7 lit. b). Organ zaznaczył, że regulacje w tym zakresie odpowiadają aktualnie obowiązującemu rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r., poz. 1839). Z przedłożonych dokumentów wynika, że w odległości do 200m od środka elektrycznego każdej z anten w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny nie ma miejsc dostępnych dla ludności. Zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem nie należy zatem do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wraz z obowiązkiem uzyskania odpowiednich decyzji w tym zakresie. Przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne, w przypadku wnioskowanej inwestycji, wystąpi na wysokości nie niższej niż 47m, a zasięg pola o wartościach ponadnormatywnych to maksymalnie 11,1m. Organ odwoławczy zaznaczył, że Wójt prowadził postępowanie środowiskowe i wydał w dniu 3 września 2019r. decyzję o jego umorzeniu, która stała się ostateczna z dniem 24 września 2019r. Podkreślono ponadto, że organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Starosty Biłgorajskiego, Marszałka Województwa Lubelskiego, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Lublinie, Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie, Wojewódzkiego Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie oraz Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie i uzyskał pozytywne uzgodnienia Marszałka Województwa Lubelskiego, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Lublinie oraz Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie, a pozostałych uzgodnień, ze względu na upływ terminu, dokonano w trybie przepisu art. 53 ust. 5 ustawy lub adresat pisma uznał, że inwestycja nie kwalifikuje się do uzgodnień i umorzył postępowanie uzgodnieniowe. Projekt decyzji nie wymagał uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Lublinie, gdyż inwestycja znajduje się poza obszarem przyrodniczym objętym ochroną - obszarem Natura 2000 (około 0,19 km od obszaru Uroczyska Puszczy Solskiej PLH060034). Tymczasem zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy uzgodnień z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska dokonuje się w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Natomiast przepis art. 53 ust. 5e nie ma zastosowania do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie noweli wprowadzonej ustawą z dnia 20 kwietnia 2021r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. z 2021r., poz. 922) - art. 9 tej ustawy. Wskazać trzeba, że odległość 200m od osi wieży i wokół osi wieży, którą skarżący traktują jako nie wyartykułowaną w ramach postępowań uzgodnieniowych strefę oddziaływania przedsięwzięcia, nie wyznacza takiej strefy. Odległość ta jest teoretycznym parametrem służącym kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem odziaływania na środowisko wyznaczana jest od środka elektrycznego każdej z anten w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny, a nie wokół wieży, zaś ustalenia dokonywane w oparciu o ten parametr odnoszą się jedynie do istnienia w osi głównej wiązki promieniowania anteny miejsc dostępnych dla ludności. Organ wykonał ponadto czynności przewidziane w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związane z zawiadamianiem stron i podawaniem do publicznej wiadomości informacji dotyczących postępowania i jego wyników. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę, która spełnia wymagania określone w art. 5, w zw. art. 50 ust. 4 ustawy. Organ nie podzielił stanowiska, jakoby wydana decyzja jest jedynie projektem. Zachowanie wpisu "projekt" w treści decyzji nie powoduje jej wadliwości, skoro zawiera ona wszystkie inne wymagane elementy. Ponadto postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2021r. Wójt sprostował z urzędu omyłkę, skreślając decyzji wyraz "projekt". Organ podkreślił, że na etapie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddziaływanie inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi, w miejscu jej planowanego położenia, oceniane jest w oparciu o dokumentację dostarczoną przez inwestora, określającą parametry inwestycji oraz obowiązujące przepisy prawa. Organy wydające decyzje w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, zobowiązane są regulacje te respektować i przy wydaniu decyzji nie mogą kierować się obawami mieszkańców, co do możliwości szkodliwego jej oddziaływania. Natomiast zbadanie pola elektromagnetycznego, jego natężenia i zachowania nieprzekraczalnych norm, jak również oddziaływania pola na otoczenie, tj. ludzi i środowisko będzie zawsze możliwe na etapie funkcjonowania stacji. Inwestycja będzie mogła funkcjonować tylko w takim kształcie i parametrach, jakie określone zostały we wniosku i dla jakich wnioskodawca uzyska stosowne decyzje. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Ma ona wstępny i ogólny charakter oraz nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest ogóle dopuszczalna ze względu na zasady zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji lokalizacyjnej nie tworzy więc ograniczeń w sferze praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, na której planowana jest inwestycja oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ponadto organ związany jest wnioskiem strony co do lokalizacji inwestycji i zobowiązany jest orzekać zgodnie z treścią wniosku. Nie jest uprawniony do jego zmiany, a w szczególności do wskazania inwestorowi innych miejsc na lokalizację inwestycji, choćby w opinii organu korzystniejszych, a tym bardziej do uzależnienia wydania decyzji od zmiany miejsca planowanej inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego J. R. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie:

- art.7, 77§ 1, 80, 107§ 3 Kpa poprzez nie ustalenie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko; art. 72 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 2 ust 1 pkt 7b, oraz § 3 ust. 3 pkt 8f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez nieprawidłowe oznaczenie strefy oddziaływania planowanej inwestycji, oraz przyjęcie, że dla inwestycji raport oddziaływania na środowisko nie jest wymagany; art. 54 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych; art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak uzyskania uzgodnień dla inwestycji o prawidłowo ustalonej strefie oddziaływania oraz art. 9 kpa w powiązaniu z art.74 ust.3a pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez nie poinformowanie stron zarówno o wszczęciu postępowania środowiskowego, jak również jego rozstrzygnięciu decyzją o umorzeniu postępowania. Ostatecznie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący za nieprawdziwe uznał twierdzenie organu, według którego w odległości do 200 m od środka elektrycznego każdej z anten w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny nie ma miejsc dostępnych dla ludności, skoro w granicach nieruchomości osób odwołujących się od decyzji znajdują się miejsca dostępne dla ludności, zarówno te już istniejące, jak również te potencjalne. W mniemaniu skarżącego Kolegium uznało, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest wymagana tylko wtedy, gdy wnioskodawca zadeklaruje chęć realizacji inwestycji funkcjonującej z zamiarem przekraczania dopuszczalnych norm emisji pola elektromagnetycznego, co jest błędne. Powołując się na orzecznictwo wskazywał, że raport o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagany również wtedy, gdy planowana inwestycja nie przekracza dopuszczalnych w środowisku norm promieniowania, ale równoważna moc promieniowana izotropowo osiąga progi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. Zachowanie tych norm nie powoduje braku oddziaływania. Skarżący zwrócił uwagę, że w decyzji lokalizacyjnej, w załączniku do decyzji, jak również w decyzji środowiskowej nie jest podana moc anten planowanego przedsięwzięcia, będąca kluczowym parametrem do ustalenia strefy oddziaływania tego typu inwestycji. Nie wynika więc z decyzji w jakich parametrach będzie mogła funkcjonować przedmiotowa inwestycja. Jednocześnie organ ustala strefę oddziaływania inwestycji do 70,0 m w każdą stronę od osi wieży (załącznik nr2) i taki projekt przesyła do uzgodnień. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane "przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". Organ nie przywołał żadnych przepisów odrębnych, na podstawie których określił strefę oddziaływania inwestycji. Skoro organ wydający decyzję określił strefę oddziaływania inwestycji do 70,0 m w każdą stronę wieży, to tylko ten obszar można uznać za uzgodniony. Organ odwoławczy natomiast ustalił strefę oddziaływania wynoszącą 200 m. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że uzgodnieniu podlegał obszar pomiędzy 70 a 200 m w każdą stronę od osi wieży. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnych możliwości emisyjnych urządzenia i maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania. W przedmiotowej sprawie organ wydający decyzję, jak również organ kontrolny nie poczyniły żadnych ustaleń zmierzających do dokonania własnej, prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia, w oparciu o rzeczywiste maksymalne możliwości emisyjne urządzeń oraz maksymalne możliwe pochylenia osi wiązki promieniowania. Rzekome ustalenia ograniczają się jedynie do cytowania karty informacyjnej i kwalifikacji przedsięwzięcia opracowanych przez wnioskodawcę. Skarżący potwierdził, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie środowiskowe i wydał w dniu 3 września 2019 r. decyzję, która stała się ostateczna z dniem 24 września 2019 r. i pozostaje w obrocie prawnym. Jak wynika z przywołanej decyzji wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wpłynął 26 sierpnia 2019 r, a decyzja o umorzeniu postępowania wydana została już 3 września 2019r. W przeciągu ośmiu dni organ administracyjny wszczął postępowanie, powiadomił strony dając im ustawowy czas na zajęcie stanowiska w sprawie oraz wydał decyzję. Nie poinformował stron nie tylko o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ale także o jego zakończeniu decyzją o umorzeniu postępowania, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. W dniu 5 sierpnia 2021 r. strony postępowania złożyły do Wójta Gminy Biłgoraj wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie. Już w decyzji z dnia 9 marca 2020r. Kolegium zwracało uwagę na konieczność uwzględnienia przebiegu i wyników postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postępowanie to ma bowiem wpływ na możliwość wydania i treść decyzji o lokalizacji celu publicznego. Skarżący podniósł, że w toku postępowania przedstawiono szereg opinii wiodących instytutów zajmujących się problematyką związaną z oddziaływaniem pola elektromagnetycznego. Opinie te są oficjalnym stanowiskiem odnoszącym się do projektu rozporządzenia drastycznie podnoszącego normy promieniowania w miejscach dostępnych dla ludności. Kolegium jednak nie wzięło ich pod uwagę, Tymczasem zgodnie z art. 6 ust 2 ustawy Prawo ochrony środowiska "kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze". Przejawem tej przezorności powinno być wnikliwe i bardzo krytyczne poddanie analizie dokumentacji dostarczonej przez wnioskodawcę, czego organ przeprowadzający postępowanie nie dokonał. Skarżący nie zgodził się także ze stwierdzeniem Kolegium, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma wstępny i ogólny charakter oraz nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu. Zgodnie z art. 55 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Mając to na względzie, wszelkie wątpliwości dotyczące oddziaływania planowanej inwestycji powinny zostać przeanalizowane i szczegółowo wyjaśnione już na poziomie postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Słusznie przede wszystkim uważają organy kwalifikując stację bazową telefonii komórkowej jako inwestycję celu publicznego, której lokalizacja następuje w drodze decyzji o jakiej mowa a w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 203r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2022r. poz. 503 ). Zgodnie z art. 2 pkt 5 tej ustawy przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z kolei według art. 6 pkt 1 tej ustawy celem publicznym jest m.in. budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej. Pod podjęciem łączności publicznej rozumieć zaś należy infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami ). Stosownie natomiast do treści art. 2 pkt 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) urządzenie telekomunikacyjne to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest elementem niezbędnym dla funkcjonowania sieci, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjne wykorzystywane do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników. Posiada zatem status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego realizacja stanowi działania o znaczeniu ponadlokalnym ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019r. II OSK 2338/17 i podane tam orzecznictwo oraz literatura opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z treści skargi należy sądzić, że również dla skarżącego taka kwalifikacja stacji nie budzi wątpliwości, swoje zastrzeżenia lokuje natomiast w błędnej jego zdaniem ocenie oddziaływania planowanej inwestycji, w konsekwencji zaś wadliwym stanowisku, według którego odstąpiono od uzyskania decyzji środowiskowej co ma potwierdzać powołanie art. 72 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U z 2018r. poz. 2081) w związku z § 2 ust 1 pkt 7b, oraz § 3 ust. 3 pkt 8f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U z 2019r. poz. 1839 ). W istocie skarżący wywodzi, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnych możliwości emisyjnych urządzenia i maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, czego organy nie uwzględniły. Warto wskazać, że kwestia ustalenia czy dane przedsięwzięcie oddziałuje na środowisko, w jakim stopniu oraz czy dana inwestycja może być zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko była już przedmiotem rozważań sądów także w czasie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz, U z 2016r. poz 71) który z mocy § 4 wspomnianego rozporządzenia z 10 września 2019r. miało zastosowanie także w tej sprawie, Już wtedy wskazywano, że z jego § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 , których treść jest taka sama jak w rozporządzeniu z 2019r., na co zwrócono uwagę również w decyzji organu II instancji, wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne); liczba anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; maksymalne możliwe pochylenia osi wiązki promieniowania ; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi; występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji pozwala na dokonanie jej kwalifikacji i charakteru. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano, że dla poczynienia prawidłowych ustaleń, w jaki sposób dana inwestycja wpłynie na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ich ewentualne nakładanie bądź nachodzenie się spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wartości dopuszczalne. Z powyższych względów niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia ( tak NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022r. II OSK 839/19 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ). Pogląd ten podziela także sąd rozpatrujący niniejszą sprawę. Wbrew temu, co uważa skarżący nie jest to jednak stanowisko jednolite, można bowiem wskazać na inne orzeczenia, w których NSA jednoznacznie odwoływał się do wykładni literalnej § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia, a więc konieczności wyznaczenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna (wyroki z 17 lutego 2017 r. II OSK 1448/15; z 2 kwietnia 2019 r. II OSK 1194/17; z 12 października 2021 r. II OSK 2124/18; z 12 stycznia 2021 r. III OSK 3455/21; z 23 listopada 2021 r. III OSK 4390/21; z 7 grudnia 2021 r. III OSK 682/21 oraz z 11 stycznia 2022 r. III OSK 7423/21). Niezależnie od tego, który z tych poglądów podzielić, zaznaczyć trzeba, że w rozpoznawanej sprawie wydanie zaskarżonej decyzji było poprzedzone postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Decyzją z dnia 3 września 2019r. Wójt Gminy Biłgoraj umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci T. W. -K. -[...] na działce nr ew. [...] obręb ewidencyjny K. D., wskazując, że nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko właśnie z uwagi na nieosiągnięcie progów określonych dla przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Rzeczywiście natomiast, co wynika z pism składanych przez skarżącego oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 24 maja 2022r. 5 sierpnia 2021r. złożył on wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 3 września 2019r. Postanowieniem z dnia 20 września 2021r. Wójt Gminy Biłgoraj odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie, które zostało doręczone skarżącemu dopiero 3 czerwca 2022r. Nie jest to jednak powód dla którego należało zawiesić postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), co sugerowano w skardze, a zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przede wszystkim zawieszenie postępowania na tej podstawie jest uzależnione od uznania sądu orzekającego. Poza tym związek pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego musi cechować się tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Zawieszenie postępowania powinno być również uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej. Taka sytuacja nie ma miejsca w tej sprawie z tego właśnie względu, że brak jest ścisłego, bezpośredniego związku między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Postępowanie w sprawie lokalizacji celu publicznego i w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia to dwa różne rodzaje postępowań uregulowane w odrębnych aktach prawnych. W zakresie obu prowadzone są rozbieżne postępowania, których celem jest ustalenie zaistnienia przesłanek określonych w odrębnych przepisach prawa materialnego. Nie ulega wątpliwości, że organ rozpatrujący wniosek inwestora nie może w postępowaniu w sprawie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego rozstrzygać kwestii będących przedmiotem postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja o ustaleniu lokalizacji rozstrzyga bowiem wyłącznie, czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju zmiana zagospodarowania terenu. Jakkolwiek wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to przecież nie jest warunkiem ustalenia lokalizacji inwestycji. Co więcej, co także należy podkreślić, § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zostały skreślone Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022r. zmieniającym Rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U z 2022r. poz. 1071). Oznacza to, że przedsięwzięcia takie jak stacje bazowe telefonii komórkowej nie są już przedmiotem oceny z punktu widzenia ich oddziaływania na środowisko w ramach postepowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Warto także zauważyć, że, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2022r. ( II OSK 1736/19 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ) okoliczność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak to miało miejsce w okolicznościach sprawy rozpoznanej, nie powoduje, że w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z ustalenia, czy planowana inwestycja może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie bowiem do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest sprawdzić zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W świetle jej art. 72 ust. 1 pkt 1 wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadę tę uzupełnia art. 32 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego stanowiąc, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami wspomnianej ustawy. Weryfikacja, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko stanowi obligatoryjny element postępowania wyjaśniającego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie nie jest natomiast kwestionowane, ze wniosek inwestora spełnia wymagania określone w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed wydaniem decyzji organ prowadzący postępowanie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3). Jak słusznie zauważył organ odwoławczy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 56 ustawy). Oznacza to, że spełnienie określonych wymagań obliguje właściwy organ do wydania decyzji lokalizacyjnej. Podkreślić także należy, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 ). Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na braku podania w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych. Zgodnie z tym przepisem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. W wyroku z dnia 25 lipca 2019r. ( II OSK 2338/17 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że ani z tego przepisu ani z przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w których sformułowane są wymogi wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wynika, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej należy określić moc anten sektorowych tej stacji oraz ich pochyleń. Podanie tych informacji we wniosku o ustalenie lokalizacji jest niezbędne do dokonania ustaleń niezbędnych do jego rozpatrzenia. Wskazane parametry techniczne i użytkowe powinny być zatem przedmiotem wnikliwej analizy organu administracji właśnie pod katem obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej. Ich określenie to jednak obowiązek wnioskodawcy, a umieszczenie rozstrzygnięcia w tym zakresie w decyzji lokalizacyjnej jest niedopuszczalne.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022r. poz. 329 ) skargę należało oddalić.