Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 756/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: par. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 31 poz 158
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym  pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska- Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie i S. w R. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1151/14 w sprawie ze skargi S. w R. Spółka z o.o. w R. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia[...]marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu unieruchomienia działalności bloku operacyjnego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. III SA/Kr 1151/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Szpitala Miejskiego w R. Spółka z o.o. w R. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu unieruchomienia działalności bloku operacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. zobowiązał [...] "Szpital Miejski w R." Sp. z o.o. w R. do podjęcia następujących czynności:

1. Zapewnienia prawidłowej funkcjonalności bloku operacyjnego poprzez: a) wyodrębnienie co najmniej jednej sali operacyjnej, mającej bezpośrednie połączenie z częścią brudną bloku operacyjnego dla usuwania zużytego materiału, z zachowaniem ruchu jednokierunkowego, b) rozdział pracowników, pacjentów, materiału czystego od brudnego, materiału zużytego, brudnych narzędzi, brudnej bielizny i odpadów pooperacyjnych, c) wyodrębnienie śluzy materiałowej, szatniowej dla personelu, a także pomieszczenia do przygotowania pacjenta.

2. Zapewnienia skutecznej wentylacji w salach operacyjnych.

3. Doprowadzenia urządzenia instalacji grzewczej (grzejniki) do stanu umożliwiającego utrzymanie ich w należytej czystości.

4. Doprowadzenia stolarki okiennej i drzwiowej do stanu umożliwiającego utrzymanie ich w należytej czystości.

5. Wydzielenia sali wybudzeń.

6. Wydzielenia magazynu bielizny czystej.

7. Wydzielenia magazynu sprzętu sterylnego.

8. Doprowadzenia do należytego stanu higieniczno – sanitarnego zniszczonych progów.

9. Doprowadzenia do należytego stanu higieniczno – sanitarnego zniszczonych, brudnych sufitów.

10. Doprowadzenia do należytego stanu higieniczno – sanitarnego sprzętu medycznego – stojaki, łóżko.

11. Doprowadzenia powierzchni mebli w pomieszczeniach: dyżurce lekarskiej, dla pracowników do stanu łatwego do utrzymania w bieżącej czystości i dezynfekcji.

12. Usunięcia zbędnego sprzętu z pomieszczenia przygotowawczego dla pracowników.

13. Usunięcia zbędnego sprzętu z pomieszczenia anestezjologa.

14. Zapewnienia prawidłowych warunków do przechowywania sprzętu porządkowego poprzez wydzielenie pomieszczenia porządkowego.

15. Zapewnienia prawidłowych warunków do przechowywania butli z tlenem oraz podtlenkiem azotu.

Obowiązki wymienione w punktach: 1 a), b), c), 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,14 "Szpital Miejski w R." miał wykonać w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r., a obowiązki wymienione w punktach: 10, 11,12, 13, 15 do dnia 31 maja 2011 r.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2012 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] nakazującą unieruchomienie działalności Bloku Operacyjnego w "Szpitalu Miejskim w R." sp. z o.o. w R.. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wskazano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 135 k.p.a., art. 27 ust. 2 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), § 35, § 36, załącznik Nr 1, część XI rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 31, poz. 158), art. 22 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U nr 112, poz. 654), art. 11 i 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. nr 234, poz. 1570) oraz § 14 i § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650 z późn. zm.). W punkcie 2 decyzji organ odwoławczy odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż kontrola sanitarna sprawdzająca wykonanie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2011 r., przeprowadzona w dniach 9 i 10 stycznia 2012r. w Szpitalu Miejskim w R. wykazała niewykonanie lub częściowe wykonanie nakazów w/w decyzji:

1. nie wykonano pkt 1, tj. nie zapewniono prawidłowej funkcjonalności bloku operacyjnego:

– 1a – nie wyodrębniono co najmniej jednej sali operacyjnej, mającej bezpośrednie połączenie z częścią brudną bloku operacyjnego dla usuwania zużytego materiału z zachowaniem ruchu jednokierunkowego.

– 1b – wykonano częściowo – brak rozdziału pracowników, pacjentów, materiału czystego od brudnego, materiału zużytego i odpadów pooperacyjnych,

– 1c – nie wykonano – nie wyodrębniono śluzy materiałowej, szatniowej dla personelu, a także pomieszczenia do przygotowania pacjenta. Materiał, personel oraz przygotowanie pacjenta odbywa się w jednym ciągu komunikacyjnym.

2. nie wykonano pkt 2 – nie zapewniono skutecznej wentylacji w salach operacyjnych. W dniu kontroli w dalszym ciągu wentylacja grawitacyjna w sali operacyjnej czystej, w sali operacyjnej brudnej brak wentylacji.

3. wykonano częściowo pkt 3 – urządzenia instalacji grzewczej doprowadzono do stanu umożliwiającego utrzymanie ich w należytej czystości. W dniu kontroli stwierdzono, że w sali operacyjnej brudnej zamontowane są dwa grzejniki o powierzchni listwowej, w odległości 4 cm od lica ściany.

4. wykonano częściowo pkt 4 – w sali operacyjnej brudnej zamontowano dwa okna umożliwiające utrzymanie ich w należytej czystości. W pozostałych pomieszczeniach stolarka drzwiowa i okienna zniszczona i nieszczelna.

5. nie wykonano pkt 5 – nie wydzielono sali wybudzeń, gdyż za taką salę nie można uznać wydzielonego boksu w ciągu komunikacyjnym prowadzącym do sali operacyjnej czystej. Boks oświetlony jest światłem pośrednim poprzez pomieszczenie socjalne dla pracowników.

6. nie wykonano pkt 6 – nie wydzielono magazynu bielizny czystej, a czysta bielizna przechowywana jest w zamykanych metalowych i drewnianych szafach, które znajdują się przed salami operacyjnymi oraz w pomieszczeniu przygotowania materiału do sterylizacji.

7. nie wykonano pkt 7 – nie wydzielono magazynu sprzętu sterylnego, a sprzęt sterylny przechowywany jest w szafach. W dniu kontroli szafy z materiałem sterylnym znajdowały się w salach operacyjnych.

8. wykonano częściowo pkt 8, gdyż w pokoju dla personelu uzupełniono ubytki w podłodze, zaś w pozostałych pomieszczeniach bloku operacyjnego podłogi z licznymi pęknięciami, glazura płytek zniszczona, ze szczelinami, trudna do utrzymania w czystości, brak jest szczelnego połączenia krawędzi podłóg ze ścianami.

9. wykonano częściowo pkt 9 – doprowadzono bowiem do należytego stanu sanitarno – higienicznego brudne sufity w pomieszczeniach sali operacyjnej czystej, ciągu komunikacyjnym, pokoju dla personelu, dyżurce anestezjologa. W sali operacyjnej brudnej i w łazience dla personelu sufity pozostały jednak zniszczone i nieodnowione.

10. nie wykonano pkt 14, gdyż sprzęt porządkowy przechowywany jest w ciągu komunikacyjnym prowadzącym do pomieszczeń higieniczno – sanitarnych dla personelu.

Powyższe uchybienia stanowią duże zagrożenie, iż blok operacyjny może być miejscem utrzymywania się szpitalnych szczepów bakteryjnych, co stwarza ryzyko groźnych dla życia infekcji u pacjentów. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie nakazał unieruchomienie działalności bloku operacyjnego w szpitalu orzekając natychmiastowe wykonanie decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Organ II instancji podniósł, iż kwestia mocy wiążącej przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej oraz zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji opartej m.in. na tych przepisach, była przedmiotem analizy Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie z wniosku Szpitala Miejskiego w R.. W decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] GIS stwierdził, że "wskazany powyżej przepis (§ 40 rozporządzenia) ma wyłącznie charakter przepisu dostosowawczego, a zatem przepisu który nie reguluje merytorycznie kwestii warunków higienicznych, fachowych, sanitarnych, a jego wyłącznym celem jest wprowadzenie okresu dostosowawczego dla tych warunków. Przepisy ww. rozporządzenia weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 43 rozporządzenia) i z tym dniem wymagania określone ww. aktem wykonawczym obowiązują wszystkie zakłady opieki zdrowotnej (obecnie podmioty lecznicze). Istnienie okresu dostosowawczego nie oznacza, iż obowiązujące we wskazanym względzie regulacje prawne mają charakter względnie obowiązujący. Wykładnia przepisów rozporządzenia przyjęta przez skarżącego oznaczałaby, iż w okresie od 2011 do 2016 roku przepisy określające wymagania fachowe i sanitarne miałyby postulatywny charakter, a bezwzględnie zaczęłyby obowiązywać dopiero od dnia 1 stycznia 2017r. i z tą datą możliwe byłoby wydawanie decyzji określonych w art. 27 ust. 1 ustawy o PIS. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie mają natomiast charakteru postulatywnego. Założeniem przepisów przejściowych we wskazanym rozporządzeniu jest bowiem określenie maksymalnej daty do końca której każdy zakład opieki zdrowotnej ma obowiązek dostosować swoje pomieszczenia i urządzenia do nowych przepisów. W sprzeczności z tą regulacją nie pozostaje konieczność dostosowania tych pomieszczeń i urządzeń do nowych przepisów w terminie wcześniejszym, kiedy źródłem takiego obowiązku jest znajdującą swoją prawną podstawę decyzja administracyjna organu nadzoru sanitarnego".

Organ odwoławczy stwierdził, iż blok operacyjny powinien być tak zaprojektowany, aby był funkcjonalny, bezpieczny dla pacjenta i personelu, terytorialnie oddzielony od reszty szpitala, powinien posiadać strefy o narastającym stopniu czystości od wejścia na blok do sal operacyjnych, nie może dochodzić do krzyżowania się stref. Zdaniem organu II instancji, zasada jednokierunkowości powinna obowiązywać bez względu na wielkość bloku, jak i specyfikę wykonywanych zabiegów i powinna dotyczyć sposobu poruszania się pacjentów, obiegu bielizny operacyjnej i instrumentarium chirurgicznego. Organ II instancji podkreślił, iż architektura, system wentylacyjny oraz stan techniczny bloku operacyjnego – jako czynniki środowiskowe – mają znaczący wpływ na ryzyko zakażenia rany operacyjnej. Powinny więc wspomagać działania związane z zapobieganiem kontaminacji miejsca operowanego.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T., jak i Głównego Inspektora Sanitarnego, że program dostosowawczy nie wyłącza możliwości bieżącej oceny stanu sanitarnego Szpitala. Przyjęcie proponowanej przez stronę interpretacji przepisów oznaczałoby w istocie tolerowanie stanu rzeczy, w którym szpital na przestrzeni 10 lat (od 2006 r. – data wejścia w życie rozporządzenia z dnia 10 listopada 2006 r., do 2016 r. – data dostosowania określona w obecnie obowiązującym rozporządzeniu) pozostawałby bezczynny i nie podejmował działań mających na celu poprawę warunków higieniczno – sanitarnych w zakresie wymogów dotyczących pomieszczeń podmiotu leczniczego. Szpital powinien bezwzględnie spełniać wymagania rozporządzenia dotyczące wymogów sanitarnych i technicznych pomieszczeń, w zakresie w jakim nie ulegały one zmianie w kolejnych rozporządzeniach. Nie można bowiem, odwołując się do kolejnych okresów dostosowawczych, kontynuować niezgodności z wymogami dotychczasowych przepisów. Stan sanitarny pomieszczeń bloku operacyjnego systematycznie pogarszał się od wielu lat ze względu na brak działań ze strony Szpitala. W ocenie organu odwoławczego, kontrola sanitarna wykazała, że przekroczona została granica bezpieczeństwa dla pacjentów i nie można nadal tolerować istniejących i narastających naruszeń wymogów sanitarnych.

Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania decyzji organ odwoławczy powołał się na treść art. 10 § 2 k.p.a. i stwierdził, że z uwagi na istniejący stan zagrożenia życia pacjentów operowanych na tym bloku operacyjnym brak jest przesłanek do wstrzymania wykonania tej decyzji.

Skargę na decyzję z [...] marca 2012 r. wniósł Szpital Miejski w R..

Na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej przedłożył kopię wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 562/12, którym uchylono decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2011 r., od którego organ wniósł skargę kasacyjną. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, iż w styczniu 2011 r. strona skarżąca przedłożyła Wojewodzie Małopolskiemu program dostosowania do wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 2 lutego 2011 r., jednakże Wojewoda uznał, że program powinien być zaopiniowany przez inspektora sanitarnego stosownie do wymogów § 40 ust. 2 tego rozporządzenia. Strona skarżąca po raz drugi przedłożyła program Wojewodzie, bez opinii inspektora sanitarnego, jednak organ ten nie podjął żadnych czynności. Pełnomocnik strony skarżącej dodał, iż w związku z wejściem w życie ustawy o działalności leczniczej termin na przedłożenie programu dostosowawczego został przedłużony do 31 grudnia 2012 r. Pełnomocnik strony skarżącej dodał, że w zatwierdzonym programie dostosowawczym wskazany był wprawdzie dzień 31 grudnia 2012 r., ale strona skarżąca przedłużyła go do 31 grudnia 2016 r., o czym poinformowała inspekcję sanitarną stosownym pismem. Pełnomocnik organu wyjaśnił, iż w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji strona skarżąca miała zatwierdzony program dostosowawczy oraz wskazał, iż blok operacyjny został zamknięty nie tylko z powodu wadliwego układu funkcjonalnego, ale także złego stanu sanitarnego, a te wymogi nie były objęte programem dostosowawczym.

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 592/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie VII SA/Wa 562/12 dotyczącego odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2012r.

Wyrokiem z dnia 28 marca 2014, sygn. akt II OSK 2630/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 562/12.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Sanitarny uchylił decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] oraz stwierdził nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. Główny Inspektor Sanitarny wskazał, iż zgodnie z art. 219 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 poz. 217 z późn. zm.) rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 31, poz. 158) przestało obowiązywać z dniem 1 lipca 2012 r. W trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PPIS w T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. należało uwzględnić rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod wzglądem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Główny Inspektor Sanitarny wyjaśnił, iż w/w rozporządzenie przewidywało istnienie okresu przejściowego pozwalającego na dostosowanie pomieszczeń zakładu opieki zdrowotnej do wymagań fachowych i sanitarnych określonych tym rozporządzeniem. Zgodnie z § 40 ust. 2 w/w rozporządzenia kierownik zakładu opieki zdrowotnej prowadzącego działalność w dniu wejścia w życie rozporządzenia, który nie spełniał wymagań fachowych i sanitarnych określonych tym rozporządzeniem, był zobowiązany do dnia 30 czerwca 2012 r. przedstawić organowi prowadzącemu Rejestr zakładów opieki zdrowotnej (tj. odpowiedniemu wojewodzie) program dostosowania zakładu opieki zdrowotnej do tych wymagań pozytywnie zaopiniowany przez odpowiedniego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (w odniesieniu do szpitali). Jednocześnie zgodnie z § 41 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia programy dostosowawcze opracowane i pozytywnie zaopiniowane na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, stały się programami dostosowania zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu § 40 ust. 2 w/w rozporządzenia, które kierownik zakładu opieki zdrowotnych powinien odpowiednio dostosować do obowiązującej regulacji i w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r. przedłożyć organowi prowadzącemu Rejestr zakładów opieki zdrowotnej. W związku z tym Główny Inspektor Sanitarny uznał, że ponieważ [...] Szpital w R. w dniu wydania przez PPIS w T. decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. posiadał pozytywnie zaopiniowany przez Małopolskiego PWIS program dostosowawczy, tym samym nie musiał spełniać wymagań fachowych i sanitarnych przewidzianych w/w rozporządzeniem przed dniem 31 grudnia 2016 r., wskazanym w tym rozporządzeniu jako termin ostateczny dostosowania warunków zakładu opieki zdrowotnej. Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że PPIS w T. wydając decyzję nakazującą dostosowanie warunków sanitarnych pomieszczeń [...] Szpital w R. do wymagań określonych w rozporządzeniu w terminach krótszych niż do dnia 31 grudnia 2016 r., w sposób oczywisty wydał rozstrzygnięcie pozostające w rażącej sprzeczności z powszechnie obowiązującym przepisem prawa materialnego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po podjęciu zawieszonego postępowania, zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

Sąd zauważył, że w uzasadnieniu kontrolowanej przez niego decyzji organ odwołał się do treści decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. i do nałożonych tą decyzją obowiązków sanitarnych wskazując, że kontrola sanitarna sprawdzająca wykonanie w/w decyzji przeprowadzona w dniach 9 i 10 stycznia 2012 r. wykazała niewykonanie lub częściowe wykonanie nakazów w/w decyzji, co skutkowało wydaniem przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nakazującej unieruchomienie działalności bloku operacyjnego w "Szpitalu Miejskim w R.".

W ocenie Sądu I insntnacji trafny jest pogląd organu, że art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi odrębną podstawę prawną, upoważniającą organ inspekcji sanitarnej do wydania decyzji o unieruchomieniu zakładu. Za nietrafny Sąd uznał jednak wniosek organu, że w niniejszej sprawie istniały okoliczności umożliwiające zastosowanie tego przepisu.

Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z treści art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że decyzja o unieruchomieniu zakładu może zapaść, jeżeli organ stwierdzi naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Konieczną przesłanką do zastosowania tego przepisu jest zatem stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie ta przesłanka nie zaistniała, albowiem nie doszło w niej do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Ostateczna decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Głównego Inspektora Sanitarnego uchyliła decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz wyeliminowała z obrotu prawnego z mocą wsteczną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. mocą której nałożono na szpital obowiązki sanitarne, których niewykonanie spowodowało wydanie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nakazującej unieruchomienie bloku operacyjnego.

Sąd I instancji podzielił pogląd przyjęty we wskazanej powyżej ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], że skoro rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 31, poz. 158) przewidywało w § 40 ust. 1 istnienie okresu przejściowego pozwalającego na dostosowanie pomieszczeń zakładu opieki zdrowotnej do wymagań fachowych i sanitarnych określonych tym rozporządzeniem i skoro [...] Szpital w R. w dniu wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji posiadał pozytywnie zaopiniowany przez Małopolskiego PWIS program dostosowawczy, to nie musiał spełniać wymagań fachowych i sanitarnych przewidzianych w/w rozporządzeniem, albowiem wymóg ten obowiązujące przepisy wprowadzały dopiero od 1 stycznia 2017r., wskazując jako termin ostateczny dostosowania warunków zakładu opieki zdrowotnej dzień 31 grudnia 2016 r.

Z tego względu Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nieprawidłowo organy inspekcji sanitarnej zastosowały art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przyjmując, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, podczas gdy wskazane w zaskarżonej decyzji wymagania higieniczne i zdrowotne skarżącego jeszcze nie obowiązywały, o czym ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. orzekł Główny Inspektor Sanitarny. Skarżący nie mógł zatem naruszyć wymagań, którymi nie był prawnie związany, albowiem pozostawał jeszcze w okresie dostosowawczym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Skargi kasacyjne od wyroku z 18 września 2014 r. wnieśli: Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny oraz [...] "Szpital Miejski w R." Spółka z o.o.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego organ podniósł zarzuty naruszenia:

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1. błędną wykładnię art. 27 ust. 2 ustawy o PIS poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych powodujących bezpośrednie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi,

2. niezastosowanie:

- art. 11 i art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi;

- § 14 i 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy,

skutkiem czego Sąd I instancji uznał, że w rozstrzyganej sprawie nie doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, powodującego bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

3. błędną wykładnię § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej – wykluczającą a priori jakąkolwiek ocenę stanu sanitarnego obiektu przed dniem 31 grudnia 2016 r.,

4. niezastosowanie:

- rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 21 września 1992 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 74 poz. 366 z późn. zm.), a w szczególności załącznika nr 2, I. Część ogólna, pkt 27-31;

- rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzania zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 213 poz. 1568 ze zm.), a w szczególności §§ 48-50;

- rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowymi sanitarnym pomieszczenia i urządzania zakładu opieki zdrowotnej, w szczególności jego §§ 35-37, skutkiem czego Sąd I instancji uznał, że w rozstrzyganej sprawie nie doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, powodującego bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył prawo, co miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji;

2. art. 1 w zw. z art. 134 i at. 135 p.p.s.a. poprzez pominięcie we wzorcu kontroli:

- art. 11 i art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi;

-§ 14 i 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy,

- rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 21 września 1992 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 74 poz. 366 z późn. zm.), a w szczególności załącznika nr 2, I. Część ogólna, pkt 27-31;

- rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzania zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 213 poz. 1568 ze zm.), a w szczególności §§ 48-50;

- rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowymi sanitarnym pomieszczenia i urządzania zakładu opieki zdrowotnej, w szczególności jego §§ 35-37, skutkiem czego Sąd I instancji uznał, że w rozstrzyganej sprawie nie doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, powodującego bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Z powołanych względów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Szpital Miejski w R. spółka z o.o. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez uprzedniego przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w warunkach wskazujących na nieuwzględnienie przez Sąd I instancji stanowiska przyjętego w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 oraz

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o PIS w związku z art. 22 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2 oraz pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, § 40 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowymi sanitarnym oraz w związku z art. 6 k.p.a. - poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 30 ustawy o PIS i art. 28 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji I instancji, jako skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie (M.);

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności do zarzutu nieważności zaskarżonych decyzji.

W oparciu o wskazane powyżej podstawy kasacyjne Szpital Miejski w R. spółka z o.o. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu Szpital Miejski w R. Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z akt sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VII SA/Wa 562/12 (akta NSA o sygn. II OSK 2630/12).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szpitala Miejskiego w R., Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionych skarg kasacyjnych.

Skargi kasacyjne nie posiadają usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchylający decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie nakazu unieruchomienia działalności bloku operacyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, odpowiada prawu.

Analiza reżimu normatywnego dotyczącego nakazu unieruchomienia części zakładu pracy, jaką w rozważanej sprawie stanowi blok operacyjny wskazuje, iż warunkiem podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi spowodowanego naruszeniem wymagań, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o PIS (art. 27 ust. 2 ustawy). Z powyższego wynika, że treść art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie jest wystarczająca do pełnego zrekonstruowania warunków wydania nakazu unieruchomienia części zakładu pracy, skutkiem wystąpienia w rozważanym przypadku sytuacji tzw. rozczłonkowania treściowego normy w przepisach prawnych. Wyrażona w art. 27 ust. 2 ustawy norma prawna przyjęta za podstawę prawną kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji administracyjnych, musi być bowiem dekodowana w łączności z art. 27 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. W świetle ostatnio powołanego przepisu (art. 27 ust. 1 ustawy o PIS), w przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny upoważniony został do nakazania, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

Analiza treści art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o PIS wskazuje, że mogą stanowić one odrębne podstawy prawne dla działań organów państwowej inspekcji sanitarnej podjętych w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, a rodzaj tych działań zależy od ustalonego stopnia stwierdzonych naruszeń. W przypadku kwalifikowanej postaci naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, tj. łączącej się ze stwierdzeniem bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, organ inspekcji sanitarnej ma możliwość zaaplikowania bardziej dotkliwej sankcji w postaci nakazu unieruchomienia zakładu pracy lub jego części, zamknięcia obiektu użyteczności publicznej, wyłączenia z eksploatacji środka transportu, wycofania z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcia lub zaprzestanie innych działań, jako środków bardziej skutecznych w celu ochrony takich wartości, jakimi są zdrowie i życie ludzkie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji oraz organu, iż art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi odrębną od przyjętej w art. 27 ust. 1 tej ustawy podstawę prawną, upoważniającą organ inspekcji sanitarnej do wydania decyzji o unieruchomieniu zakładu, jako pogląd przyjmowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2007 r., II OSK 268/06) oraz niekwestionowany w piśmiennictwie ( P. Kucharski, glosa do wyroków NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92 oraz z dnia 18 lutego 1993 r., SA/Wr 1325/92, Teza 2, OSP 1994/10/199).

Przedstawione powyżej uwagi uzasadniają przyjęcie wniosku sprowadzającego się do stwierdzenia, że nie można podzielić zapatrywania skarżącego kasacyjnie Szpitala Miejskiego w R., iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku nieuwzględniającego treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12.

Skarżący nie ma racji twierdząc, że do naruszenia ww. przepisów doszło na skutek uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie nakazującej unieruchomienie działalności bloku operacyjnego na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, podczas gdy należało stwierdzić jej nieważność, gdyż była wydana w oparciu o wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o PIS decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2011 r., która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Chybiony jest pogląd skarżącego Szpitala, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja z dnia [...] marca 2012 r. była decyzją zależną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w związku z czym na gruncie tej sprawy aktualizował się obowiązek Sądu I instancji bądź to stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, mając na uwadze obowiązek zastosowania się do ww. uchwały o sygn. I OPS 2/12 (rozstrzygającej, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), bądź też, w przypadku niepodzielenia przez Sąd I instancji stanowiska przyjętego w ww. uchwale, przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z dyspozycją art. 269 § 1 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestię zależności między decyzjami w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. należy rozpatrywać na podstawie przepisów prawa materialnego, które wyznacza relacje między tymi decyzjami. Brak podstaw do respektowania stanowiska przyjętego w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. wynika ze stwierdzonego na wstępie niniejszych rozważań faktu, iż wydanie decyzji w przedmiocie nakazu unieruchomienia zakładu lub jego części na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS w żaden sposób nie było zależne od uprzedniego wydania decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 omawianej ustawy.

Skarżący kasacyjnie niewłaściwie postrzega związek pomiędzy objętymi niniejszym postępowaniem decyzjami, a wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o PIS decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Związek ten wyrażał się wyłacznie tym, że u podstaw faktycznych wydania zaskarżonych decyzji oraz decyzji z [...] kwietnia 2011 r. leżało stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez Szpital na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. w dniu 29 marca 2011 r. W przypadku decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. ustalenia przyjęte w trakcie tej kontroli, okazały się jedynymi i wystarczającymi do zastosowania środka z art. 27 ust. 1 ustawy o PIS w związku ze stwierdzonym naruszeniem przez Szpital wymagań higienicznych i zdrowotnych. W przypadku kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji, wydanych w oparciu o normę wynikającą z art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, dodatkowym elementem stanu faktycznego sprawy było ustalenie, że kontrola sanitarna przeprowadzona w Szpitalu w dniach 9 i 10 stycznia 2012 r. wykazała, że podmiot kontrolowany nie wykonał części zaleceń zawartych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., co skutkowało następnie stwierdzeniem, że odnotowany stan techniczny i sanitarny pomieszczeń i bloku operacyjnego może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. To, że decyzja z [...] kwietnia 2011 r. stanowiła element stanu faktycznego sprawy przyznał pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. Zauważenie powyższego powoduje, że tracą moc zarzuty skargi kasacyjnej Szpitala dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, § 40 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. oraz powiązany z nimi zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w ramach których strona podnosi, że wobec tego, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 2630/12 potwierdził zasadność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., gdyż wydana ona została z rażącym naruszeniem § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. oraz art. 219 ust. 1 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej, to w tych okolicznościach zasadne było również stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności kontrolowanych przezeń decyzji w przedmiocie unieruchomienia działalności bloku operacyjnego, jako wydanych w oparciu o decyzję z [...] kwietnia 2011 r. Stanowisko Szpitala jest oczywiście nieuprawnione wobec stwierdzonego powyżej faktu, że wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. było jedynie elementem stanu faktycznego przyjętego za podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji, zaś podjęcie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nakazującej unieruchomienie działalności bloku operacyjnego oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. wiązało się ponadto, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, ze stwierdzeniem, że wytknięte uchybienia w stanie sanitarnym bloku operacyjnego dotyczą również niezgodności z poprzednio obowiązującym rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 213 poz. 1568). –zob. st. 7 decyzji z 5 maja 2012 r.

W kontrolowanej sprawie powyżej wskazany aspekt ustaleń faktycznych sprawy, które leżały u podstaw wydania nakazu unieruchomienia bloku operacyjnego w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS jest o tyle istotny, że za prawidłowe także należało uznać te wnioski, które Sąd I instancji wyprowadził w odniesieniu do kwestii poddania stanu faktycznego ustalonego w sprawie normie wyrażonej w art. 27 ust. 2 ustawy o PIS.

Jeśli się bowiem zważy, że w stosunku do stanu technicznego i sanitarnego pomieszczeń i bloku operacyjnego stwierdzonego podczas kontroli przeprowadzonej w marcu 2011 r., który właściwy organ ocenił jako naruszający wymagania higieniczne i zdrowotne, co doprowadziło do wydania na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy decyzji zobowiązującej do usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (decyzji z [...] kwietnia 2011 r.), stan bloku operacyjnego kontrolowany podczas kontroli ze stycznia 2012 r. wyłącznie pod kątem usunięcia owych uchybień cechowała częściowa poprawa, to wobec niestwierdzenia jakichkolwiek dodatkowych wobec stwierdzonych w marcu 2011 r. uchybień dziwi przyjęta przez organy ocena, że ów częściowo poprawiony stan bloku operacyjnego stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego, podczas gdy w 2011 r. zagrożenia tego rodzaju nie stwierdzono. Żadne z ustaleń dokonanych w sprawie nie wskazuje zatem, jak podnosił organ odwoławczy, że kontrola sanitarna wykazała, iż przekroczona została granica bezpieczeństwa dla pacjentów ze względu na istniejące, ale również – jak wskazano w decyzji z [...] marca 2012 r. - "narastające" naruszenia wymogów sanitarnych. Warunkiem zastosowania normy kompetencyjnej z art. 27 ust. 2 ustawy o PIS nie jest bowiem nieusunięcie w ustalonym terminie uchybień w zakresie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych stwierdzonych w decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o PIS, ale takie ustalenia odnoszące się do stwierdzonych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, których konsekwencją może być stwierdzenie, że ich naruszenie spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W warunkach niniejszej sprawy, z przyczyn wskazanych powyżej, stwierdzić należało, że takiej zależności organy inspekcji sanitarnej nie zdołały w sposób przekonujący wykazać. W konsekwencji nie znalazł potwierdzenia zarzut dotyczący naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy o PIS.

Nie negując, że działalność bloku operacyjnego Szpitala wiązała się z naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, co stwierdzono w toku kontroli przeprowadzonej w styczniu 2012 r. należy zauważyć, że kontrola ta wykazała nieprawidłowości w zakresie: 1) funkcjonowania bloku operacyjnego, 2) urządzeń instalacji grzewczej, 3) stolarki okiennej i drzwiowej, 4) niewydzielenia sali wybudzeń i magazynu bielizny czystej oraz sprzętu sterylnego, a ponadto 5) ubytków w podłodze oraz brudnych sufity. Zaskarżone decyzje nie zawierają przekonywującego wyjaśnienia, w jaki sposób stan stolarki okiennej i drzwiowej, niewyodrębnienie magazynów oraz ubytki w podłodze spowodował bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Co do stanu bloku operacyjnego, którego stan techniczny w aspekcie wymagań higienicznych i zdrowotnych organu oceniały przez pryzmat wymagań wynikających z treści § 2 ust. 1, § 28, § 35 oraz § 36 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r., co wynika bezpośrednio z treści decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. to zastrzeżeń sądu kasacyjnego nie budzi stanowisko Sądu I instancji, w świetle którego zastosowanie wymogów wynikających z tego rozporządzenia było wobec Szpitala wyłączone zważywszy na treść § 40 ust. 1 ww. rozporządzenia przewidującego istnienie okresu przejściowego pozwalającego na dostosowanie pomieszczeń zakładu opieki zdrowotnej do wymagań fachowych i sanitarnych określonych tym rozporządzeniem oraz z uwagi na posiadanie przez Szpital w R. w dniu wydania zaskarżonej decyzji pozytywnie zaopiniowanego przez właściwy organ programu dostosowawczego, wobec czego Szpital nie musiał spełniać wymagań fachowych i sanitarnych przewidzianych w/w rozporządzeniem. Wymóg ten obowiązujące przepisy wprowadzały dopiero od 1 stycznia 2017r., wskazując jako termin ostateczny dostosowania warunków zakładu opieki zdrowotnej dzień 31 grudnia 2016 r. Należy zauważyć, że ustalenia tego skarżący kasacyjnie nie kwestionują.

Zaznaczenia wymaga ponadto, że stwierdzony decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. stan nieprawidłowej funkcjonalności bloku operacyjnego nie jest równoważny stanowi sanitarnemu stanowiącemu zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Tymczasem stanowisko o istnieniu stanu zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi organ I instancji uzasadnił właśnie niewłaściwym stanem technicznym i układem funkcjonalnym bloku operacyjnego.

Nie można ponadto zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, iż przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia § 40 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011 r. a priori wyklucza jakąkolwiek ocenę stanu sanitarnego obiektu przed dniem 31 grudnia 2016 r. Lektura uzasadnienia treści zaskarżonego wyroku do wniosku takiego w żadnym razie nie prowadzi.

Odrzucić zarazem jako nieuprawnione należało te zarzuty skargi kasacyjnej organu, które wadliwie dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonych decyzji upatrywały w niezastosowaniu przez Sąd jako wzorca kontroli zgodności zaskarżonych decyzji z prawem wskazanych w petitum skargi kasacyjnej organu inspekcji sanitarnej przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 21 września 1992 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 74 poz. 366 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzania zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 213 poz. 1568 ze zm.). Zarzuty te uznać należało za nie do końca poprawnie sformułowane, gdyż skarżący kasacyjnie nie dostrzegł, że nie jest zadaniem sądu administracyjnego stosowanie przepisów materialnego prawa administracyjnego w wymiarze, w jakim domaga się tego organ – tj. dokonania analizy przez sąd administracyjny poddanego jego kontroli aktu administracyjnego pod kątem ustalenia zgodności tego aktu z wszystkimi potencjalnie znajdującymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa, w szczególności z przepisami niewskazanymi w podstawach prawnych kontrolowanych aktów administracji publicznej. Sąd nie stosuje wprost przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną wydanych decyzji, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Sąd nie ma zatem podstaw do dokonywania oceny zasadności nałożonego na stronę obowiązku administracyjnoprawnego w odniesieniu do treści przepisów innych, niż przyjętych za podstawę rozstrzygania przez organ administracji publicznej, gdyż działanie takie, polegające na samodzielnym poszukiwaniu przez Sąd podstaw prawnych uzasadniających wydaną przez organ decyzję wiązałoby się z zastępowaniem organu w procesie stosowania prawa. Niezwiązanie zarzutami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a nie pozwala sądowi administracyjnemu I instancji na formułowanie ocen co do zasadności zastosowania innej niż przyjęta przez organy podstawa prawna stwierdzonych naruszeń wymogów higienicznych i sanitarnych. Rzecz ponadto w tym, że w niniejszej sprawie uchybienia z zakresie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej, organ I instancji ocenił wyłącznie w odniesieniu do wymogów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. Organ odwoławczy nieprawidłowości w stanie bloku operacyjnego odniósł co prawda co wymogów wcześniej obowiązujących rozporządzeń w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzania zakładu opieki zdrowotnej, tj. rozporządzeń z 2006 r. oraz 1992 r., niemniej w podstawie prawnej swojej decyzji wskazał jedynie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r.. Ponadto jak wskazano powyżej, w sytuacji, gdy nie wykazano takich okoliczności, które w stosunku do daty wydania decyzji z [...] kwietnia 2011 r. wskazywałby na prowadzenie działalności bloku operacyjnego w dacie wydawania kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji w warunkach powodujących zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, rozstrzygnięcie Sądu I instancji uchylające decyzje organów obu instancji w oparciu o stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności umożliwiające zastosowanie tego przepisu należało uznać za prawidłowe.

Nie stanowią również usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych zarzuty skargi kasacyjnej organu dotyczące naruszenia art. 11 i 22 ustawy o zwalczaniu oraz zapobieganiu zakażeń i chorób zakaźnych w ludzi. Przepisy te zawierają ogólne normy kompetencje, nakładające na kierowników zakładów opieki zdrowotnej oraz inne osoby udzielające świadczeń zdrowotnych (art. 11) oraz właścicieli, posiadaczy lub zarządców nieruchomości (art. 22) obowiązek podejmowania działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, stąd niezasadne jest upatrywanie w nich wystarczającego wzorca kontroli dla oceny naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, a tym bardzie dla oceny, czy naruszenie owych wymagań stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

Z podobnych względów pozbawione są trafności zarzuty skargi kasacyjnej organu dotyczące naruszenia § 14 i 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Pierwszy ze wskazanych przepisów kreuje bowiem ogólne obowiązki pracodawcy w zakresie utrzymywania pomieszczeń pracy w czystości i porządku w celu zachowania wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy, których to wymagań przepis ten nie formułuje. Przepis § 16 rozporządzania ustanawia zaś obowiązek zapewnienia odpowiedniego stanu podłóg wskazując, że powinny one być, m.in. stabilne, równe, nieśliskie oraz łatwe do utrzymania w czystości. O ile przepis ten mógł stanowić zatem wystarczającą podstawę do przyjęcia w trakcie kontroli ustaleń odnoszących się do podłóg zakładu opieki zdrowotnej w aspekcie łatwości ich utrzymania w czystości, o tyle ustalenie kontrolne sprowadzające się do stwierdzenia częściowego wykonania wcześniej stwierdzonych uchybień w stanie sanitarnym podłóg nie daje podstawy do stwierdzenia, że w tym zakresie stan bloku operacyjnego stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

Wskazany w skardze organu zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji polegające na uchyleniu nie tylko decyzji organu II instancji, ale także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było zasadne.

Nie jest trafny podniesiony przez Szpital w R. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 30 u.p.i.s. i art. 28 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. uzasadniony niestwierdzeniem nieważności decyzji organu I instancji wobec skierowania jej do osoby nie będącej stroną postępowania, tj. M. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można przyjąć tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Doręczenie kopii decyzji niewłaściwemu podmiotowi jest uchybieniem procesowym, które może być rozważane w aspekcie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, a nie jako okoliczność skutkująca nieważnością aktu administracyjnego. Kwalifikowane naruszenie prawa dotyczy bowiem istotnych kwestii materialnych lub procesowych (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2013 r., II OSK 1517/12). Z akt sprawy wynika, że postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w rozdzielniku do decyzji wskazano podmiot, który nie jest stroną i podmiotowi temu decyzję organu I instancji doręczono. W tych warunkach nie było podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji.

Mając na uwadze, że żaden z postawionych w skargach kasacyjnych zarzutów nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.