Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2533/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: par. 9 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu wielofunkcyjnego mieszkaniowo-usługowego na działkach o nr ew. [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W..

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. W dniu 21 czerwca 2017 r. W.Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka lub strona skarżąca) złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu wielofunkcyjnego mieszkaniowo-usługowego z parkingami podziemnymi i towarzyszącą infrastrukturą planowanej do realizacji na działkach nr ewid. [...] i [...] w obrębie nr [...], położonych przy ul. [...] w dzielnicy [...].

2.2. W związku z tym, że teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze, dla którego sporządzany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...], w związku z uchwałą Rady [...] nr [...] z [...] lipca 2004 r., z uwagi na zaawansowanie prac planistycznych oraz możliwość uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ciągu 9 miesięcy od dnia złożenia kompletnego wniosku postępowanie zostało zawieszone z urzędu na 9 miesięcy, postanowieniem z [...] października 2017 r. Po upływie terminu zawieszenia postępowania administracyjnego, wobec braku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie zostało podjęte z urzędu postanowieniem z [...] maja 2018 r. Następnie na wniosek spółki postanowieniem z [...] lipca 2018 r. ponownie zawieszono postępowanie, które podjęto – również na jej wniosek – postanowieniem z [...] marca 2019 r.

2.3. Z analiz zagospodarowania obszaru wynikało, że na wnioskowanym terenie nie ma możliwości realizacji inwestycji wskazanej we wniosku. W związku z tym spółka przedstawiła przekazywał korekty i uzupełnienia złożonych korekt wniosku. Ostateczna korekta wniosku została złożona 1 września 2020 r. i uzupełniona 21 września 2020 r. W związku z dokonanymi zmianami wniosku przeprowadzono ponowną analizę zagospodarowania obszaru, która wskazała na możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy według zmienionego wniosku.

2.4. Decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r. nr [...] odmówiono ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu wielofunkcyjnego mieszkaniowo-usługowego z parkingami podziemnymi i towarzyszącą infrastrukturą planowanej do realizacji na działkach o nr ewid. [...] i [...] w obrębie nr [...], położonych przy ul. [...] w dzielnicy [...]. W podstawie prawnej tej decyzji organ I instancji powołał art. 59 ust. 1, art. 60 oraz 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) w związku z art. 19 ust. 1 i art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470; dalej: u.d.p.).

2.4.1. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie uzyskał pozytywnego uzgodnienia, w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Przypomniano, że stosownie do art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta. Tym samym w niniejszej sprawie właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i właściwym do uzgodnienia tej inwestycji jest prezydent tego miasta. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi

o którym mowa w art. 19 ust. 5 może wykonywać swe obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej która jest zarządcą drogi. W niniejszej sprawie ZDM działa na podstawie uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] kwietnia 1993 r. w sprawie utworzenia Zarządu Dróg Miejskich.

2.4.2. Organ wyjaśnił, że pismem z 21 grudnia 2020 r. Zarząd Dróg Miejskich (ZDM) poinformował, że nie uzgadnia projektu decyzji. ZDM podniósł, że w punkcie 1.5. projektu decyzji dotyczącym warunków obsługi komunikacyjnej wskazano, że obsługa komunikacyjna inwestycji planowana jest bezpośrednio z ul. [...]. ZDM przypomniał, że warunki stosowania zjazdów, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, określone zostały w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U.

z 2016 r. poz. 124 ze zm.; dalej: rozporządzenie MTiGM). Biorąc pod uwagę,

że ul. [...] posiada kategorię drogi "G" (główna) oraz wymagania określone ww. rozporządzeniu dla tej klasy drogi, które wskazuje, że "na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę" nieuzasadnione jest zapewnienie dostępu nieruchomości do drogi publicznej od ul. [...]. Zdaniem MDM fakt, że nieruchomość w stanie istniejącym posiada dostęp do drogi publicznej od ul. [...] nie może uzasadniać, że nowa inwestycja na działce, planowana w zupełnie innej skali, może być obsługiwana od ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że w stanie istniejącym na działkach zlokalizowane są wyłączone z użytkowania dawne budynki dydaktyczne W., teren ma urządzony bezpośredni zjazd z południowej jezdni ul. [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...], przy czym należy podkreślić, że w stanie istniejącym zjazd użytkowany jest w niewielkim stopniu. Biorąc pod uwagę istniejące zagospodarowanie działek, zjazd nie stanowi realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu. W sytuacji planowanego zagospodarowania działek, polegającego na budowie kompleksu wielofunkcyjnego mieszkaniowo-usługowego, dla którego przewidziano budowę 228 miejsc postojowych, oczywistym jest, że inwestycja będzie generowała nieporównywalnie większy ruch pojazdów, niż przy aktualnym stanie zagospodarowania działki. Ulica [...] charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu, na podstawie wykonanych w 2019 r. pomiarów ruchu, natężenie ruchu na jezdni południowej w ciągu ulic: [...] – Al. [...] wynosiło znacznie powyżej 1000 p.u./h w godzinach szczytu, co przy tak dużym natężeniu ruchu wykonanie bezpośredniego zjazdu wiązałoby się z dużym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu. W tej sytuacji – w ocenie ZDM – w rozpatrywanej sprawie niezbędne jest ustanowienie służebności gruntowej, na działkach przyległych do inwestycji, prawa przejścia i przejazdu w celu zapewnienia dostępu nieruchomości do dróg publicznych od ul. [...]."

2.4.3. Prezydent [...] podniósł, że jak wynika z rejestru gruntów dla terenu planowanej inwestycji, działki objęta wnioskiem przylega do pasa drogowego drogi powiatowej – ul. [...]. Tym samym uzyskanie dla przedmiotowej inwestycji uzgodnienia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jest konieczne. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji skutkuje zaś odmową ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

2.4.4. Organ I instancji wskazał, że z art. 35 ust. 3 u.d.p., zarządca drogi zobowiązany jest ocenić, czy istnieje możliwość włączenia do drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie przez organ uzgadniający, że taka możliwość nie istnieje, stanowi przesłankę

do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. Obsługa komunikacyjna terenu inwestycji zgodnie z wnioskiem spółki, tj. poprzez zjazd z drogi powiatowej

ul. [...], zakwalifikowanej jako droga klasy głównej "G", koliduje z przepisami odrębnymi, w tym w szczególności z przepisami rozporządzenia MTiGM. Zgodnie bowiem przepisami tego postępowania, droga klasy G powinna mieć powiązania

z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nowa zabudowę. Prezydent [...] podkreślił, że zawarty w tej regulacji postulat ograniczenia liczby zjazdów

z drogi klasy G może być spełniony, gdy istnieje możliwość jego zrealizowania. Tym samym uznać należy, że § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas.

W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, budowa zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi jest wykluczona.

2.4.5. Dalej organ podał, że w omawianej sytuacji, obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji, została zaprojektowana poprzez istniejący, bezpośredni zjazd z drogi powiatowej kategorii G – ul. [...]. Inwestor nie przewiduje obsługi komunikacyjnej

z innej planowanej drogi, jako pośredniej, służącej ewentualnej obsłudze nowoprojektowanej inwestycji, zaś wskazuje obsługę na dotychczasowych warunkach na terenie tj. bezpośredni istniejący zjazd z ww. ulicy. Stan istniejący pasa drogowego ul. Wolskiej, na wysokości planowanej inwestycji nie wskazuje, aby zjazd do planowanej inwestycji dzielił pas umożliwiający pośredni ruch pojazdów na teren inwestycji.

W świetle powyższego Prezydent [...] wskazał, że z uwagi na § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM, obsługa komunikacyjna tego obiektu odbywać się będzie poprzez bezpośredni zjazd z drogi powiatowej klasy G – ul. [...] i nie ma możliwości zapewnienia dojazdu do przedmiotowego obiektu poprzez drogi niższej klasy niższej.

2.4.6. To doprowadziło organ I instancji do uznania, że planowana inwestycja nie posiada faktycznego dostępu do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz nie jest zgodna z przepisami odrębnymi m.in. ustawą o drogach publicznych. W ocenie organu, taki stan rzeczy wymaga odmowy ustalenia warunków zabudowy w tym przypadku. Projekt decyzji

o ustalenie warunków zabudowy nie uzyskał koniecznego uzgodnienia z zarządcą drogi do której przylega teren inwestycji, w zakresie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy u.p.z.p. Tym samym nie został spełniony warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 3 (z uwzględnieniem ust. 5) oraz pkt 5 u.p.z.p. – tj. warunek dostępu do drogi, wystarczającego uzbrojenia terenu oraz zgodności z przepisami odrębnymi Podkreślono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

2.4.7. W uzasadnieniu swojej decyzji, Prezydent [...] odniósł się również do stanowiska strony postępowania: Wojewódzkiego Szpitala [...] w W., wyjaśniając, że zaproponowana przez spółkę zabudowa nie jest położona w ostrej granicy tj. granicy wschodniej terenu inwestycji, będącej zachodnią granicą zabudowy Wojewódzkiego Szpitala [...]. Wskazano również, że w projekcie decyzji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości min. 10 m od granicy z działką nr ewid. [...] z obrębu [...], co umożliwia spółce realizację zabudowy w odległości większej niż 10 m, a także ustalił wysokość wzdłuż ul. [...] (również od strony Szpitala) maks. 16 m – IV kond. oraz w głębi działki, w narożniku zbliżonym do ul. [...], maks. 40 m – XII kond. Podniesiono ponadto, że strona ta nie przedstawiła żadnych ekspertyz na poparcie swoich obaw dot. wpływu planowanej zabudowy na zabytkową zabudowę szpitala, a zarówno Wojewódzki Konserwator Zabytków jak i [...] Konserwator Zabytków pozytywnie odnieśli się do parametrów planowanej zabudowy wskazanych w projekcie decyzji.

2.5. W odwołaniu od ww. decyzji, spółka wniosła o jej uchylenie w całości

i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:

– art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, iż planowana inwestycja nie ma zapewnionego dostępu

do drogi publicznej i w sprawie zachodzi konieczność pozyskania uzgodnień

z zarządcą drogi, przylegającej do inwestycji, w tym także brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

– art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.p.z.p. mających wpływ na wydanie decyzji, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż planowana inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, w tym nie posiada wystarczającego uzbrojenia terenu.

2.6. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r. nr [...].

2.6.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzyskaniu uzgodnień, o których mowa w przepisach u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia,

a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Zdaniem Kolegium, uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu

od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Gdy natomiast sprawę prowadzi ten sam organ, który jednocześnie jest uprawniony do uzgodnienia decyzji, to ustalenia tego organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym, nie przybierając formy postanowienia, a powinny stanowić część orzeczenia kończącego postępowanie. Spełniać zatem będą one taką samą rolę jak postanowienie wydane

w postępowaniu uzgodnieniowym, przeprowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. Zatem sam fakt, że stanowisko zawarte w uzgodnieniu nie posiada formy postanowienia nie oznacza, że nie wiązało przy wydawaniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

2.6.2. Kolegium podkreśliło, że stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaję się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Jednocześnie w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie określono warunków, spełnienie których powinno skutkować pozytywnym uzgodnieniem lokalizacji inwestycji. Uzgodnienie to ma zatem charakter co do zasady uznaniowy, przy czym zakres tego uznania zależy od okoliczności konkretnej inwestycji, jest oczywiste, że uznanie nie oznacza dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Nie budziło wątpliwości Kolegium, że jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, mieszczącą się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. stanowi bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ma trwale źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności.

2.6.3. Jak podano dalej w uzasadnieniu, teren planowanej inwestycji graniczy z pasem drogowym ul. [...], a zatem projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla owej inwestycji wymagał uzgodnienia z zarządcą ul. [...], którym jest Zarząd Dróg Miejskich w [...], działający w zastępstwie Prezydenta [...]. Przy odmowie uzgodnienia projektu decyzji dla planowanej przez odwołującą inwestycji budowlanej zarządca drogi kierował się zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego, określonymi w rozporządzeniu MTiGM. W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego § 9 ust. 1 tego rozporządzenia określa warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów. Dla dróg klasy "G", do jakich należy ul. [...], warunki te zostały określone w pkt 4 przywołanego przepisu. Zgodnie z nim, droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz

na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Kolegium wskazało, że jak wynika z akt niniejszej sprawy, w kierunku zachodnim od terenu planowanej inwestycji, w niewielkiej odległości znajduje się skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...]; odległość od tego skrzyżowania do następnego skrzyżowania ul. [...] z inną drogą w kierunku wschodnim nic powinna być mniejsza niż 400 m. Na działkę o nr ew. [...] prowadzi zjazd z ul. [...], współdzielony z działką sąsiednią od strony zachodniej, tj. działką o nr ew. [...]. Zdaniem zarządcy drogi, zjazd ten nie będzie w stanie zapewnić bezpiecznego włączenia się do ruchu z terenu planowanej inwestycji po jej zrealizowaniu. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania owego stanowiska – podstaw takich nic dostarczyły wyniki postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji Prezydenta [...], uzupełnionego przez organ odwoławczy, w tym opinia przedstawiona przy rozpatrywanym odwołaniu. Opinia ta, poza wyrazem przekonań jej autora, nie zawiera jakichkolwiek dowodów na to, że planowany zjazd z terenu inwestycji będzie zjazdem bezpiecznym dla jego użytkowników.

2.6.4. Kolegium podało, że kolejny zjazd z ul. [...] w kierunku wschodnim znajduje się na granicy z działką o nr ew. [...], sąsiadującej z działką o nr ew. [...]. Urządzenie kolejnego zjazdu na tę ulicę, między obecnie istniejącymi, opisanymi powyżej zjazdami, naruszyłoby dyspozycję § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM, nakazującą ograniczenie liczbę i częstotliwość bezpośrednich zjazdów z dróg klasy "G" na tereny sąsiednie.

2.6.5. Kolegium dodało, że odmowa ustalenia warunków zabudową dla planowanej przez odwołującą inwestycji budowlanej nic miała miejsca ze względu na niespełnienie jednego z wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności — pkt 2 tego przepisu, nie budzi bowiem wątpliwości, że teren przedmiotowej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Fakt ten jednak nie wystarczy do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie jest bowiem obecnie możliwe zapewnienie bezpiecznego zjazdu na teren inwestycji z drogi publicznej, a przynajmniej nic jest on możliwą w sposób zaplanowany przez inwestora.

3. Pismem z 15 listopada 2021 r. spółka skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie

w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, jak również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a przez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że planowana inwestycja pomimo dostępu do drogi publicznej od ulicy [...], nie posiada zapewnionego bezpiecznego zjazdu na teren inwestycji z drogi publicznej w sposób zaplanowany przez inwestora;

2) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja nie posiada zapewnionego bezpiecznego zjazdu na teren inwestycji

z drogi publicznej, w sposób zaplanowany przez inwestora;

3) art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie ma możliwości uzyskania pozytywnych uzgodnień lokalizacji inwestycji z zarządcą drogi, przy uwzględnieniu propozycji zjazdu zaproponowanego przez inwestora;

4) § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM przez błędne zastosowanie i przyjęcie,

że w przypadku drogi klasy "G" do jakiej należy ulica [...], nie ma możliwości bezpiecznego włączenia się do ruchu z terenu planowanej inwestycji po jej zrealizowaniu.

4. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.

6. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...].

6.1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji

w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia

24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji

w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Należy zatem zgodzić się z organami obu instancji, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe wyłącznie w sytuacji, w której zostały spełnione wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA

z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 681/18, LEX nr 3043584).

6.2. Jak ponadto wynika z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 (niemającym znaczenia w niniejszej sprawie), wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei

w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. pośród wielu organów, z którymi – w zależnie od okoliczności konkretnej sprawy – należy uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się właściwy zarządca drogi. Uzgodnienie z tym podmiotem jest niezbędne

w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

6.3. Trafnie wskazały organy orzekające w toku kontrolowanego postępowania, że organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej

i miejscowej, i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi, zakres właściwości rzeczowej wyznacza art. 35 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Powyższy przepis stanowiący o konieczności uzgodnienia, nie zawiera wskazań odnośnie do merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych.

Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu

do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (zob. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 948/09; z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

6.4. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się zatem, że w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. badana jest możliwość dostępności do drogi

o określonej klasie, jak i to czy "możliwość" ta spełnia wymogi bezpieczeństwa. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi zasadniczą przesłankę oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. (zob. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2985/20, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarządca drogi powinien więc mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań

z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; tak też R. A. Rychter, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, opubl. LEX/el. 2019). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że niezbędnym elementem uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi wyczerpujących ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego (zob. wyrok NSA z 15 stycznia

2020 r., sygn. akt II OSK 3330/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmawiając uzgodnienia, zarządca drogi powinien zatem wykazać związek pomiędzy powstaniem lub zwiększeniem zagrożenia dla ruchu a faktem, że określona przez inwestora liczba pojazdów na skutek zmiany sposobu zagospodarowania terenu będzie wjeżdżać lub zjeżdżać na nieruchomość przyległą do drogi (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., sygn. akt II SA 1226/98; W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, opubl. LexisNexis 2010). Sąd podziela w tym względzie poglądy orzecznictwa, że sama tylko okoliczność, iż na drodze występuje znaczne natężenie ruchu, nie może być uznana za wystarczającą przesłankę do wydania negatywnej opinii w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do tej drogi, bez uprzedniego rozważenia, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie zagrożenia w ruchu przez sam fakt, że określona liczba pojazdów zjeżdżałaby na tę drogę, czy też wyjeżdżałaby z tej drogi (por. wyrok NSA z 14 października 1998 r., sygn. akt II SA 1226/98). Również samo powołanie się na konieczność ograniczania liczby zjazdów

z drogi danej kategorii, wynikającą z dyspozycji przepisów rozporządzenia MTiGM, nie może być co do zasady uznane za wystarczającą przesłankę do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Bez rozważenia bowiem, nawet na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych podobnych obiektów znajdujących się przy tej drodze, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie takiego zagrożenia przez sam fakt, że określona liczba pojazdów zjeżdżałaby na teren nieruchomości, czy też wjeżdżała z terenu inwestycji na daną drogę, negatywne rozstrzygnięcie organu uzgadniającego trzeba uznać za przedwczesne (por. wyrok WSA w Bydgoszczy

z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 68/20, CBOSA).

6.4. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza,

że organ uznając, iż planowany zjazd będzie zagrażał bezpieczeństwu w ruchu drogowym zobowiązany był przedstawić konkretne informacje uzyskane

po zweryfikowaniu warunków drogowych panujących na drodze, obejmujące m.in. liczbę i charakter zjazdów istniejących w sąsiedztwie działki objętej planowaną inwestycją, odległości między tymi zjazdami, występowanie skrzyżowań dróg, intensywność ruchu na ul. [...] oraz kolizyjność występującą na danym jej odcinku.

6.5. ZDM odmawiając uzgodnienia w toku kontrolowanego postępowania, wskazał natomiast jedynie, że:

– zapewnienie dostępu nieruchomości do drogi publicznej od ul. [...] jest nieuzasadnione z uwagi na brzmienie ww. rozporządzenia MTiGM,

– w aktualnym stanie istniejący zjazd użytkowany jest w niewielkim stopniu, a biorąc pod uwagę istniejące zagospodarowanie działek, zjazd nie stanowi realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu, zaś w sytuacji planowanego zagospodarowania działek, polegającego na budowie kompleksu wielofunkcyjnego mieszkaniowo-usługowego, dla którego przewidziano budowę 228 miejsc postojowych, oczywistym jest, że inwestycja będzie generowała nieporównywalnie większy ruch pojazdów, niż przy aktualnym stanie zagospodarowania działki.

– ul. [...] charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu, na podstawie wykonanych w 2019 r. pomiarów ruchu, natężenie ruchu na jezdni południowej w ciągu ulic: [...] – al. [...] wynosiło znacznie powyżej 1000 p.u./h w godzinach szczytu, co przy tak dużym natężeniu ruchu wykonanie bezpośredniego zjazdu wiązałoby się z dużym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu,

– w rozpatrywanej sprawie niezbędne jest ustanowienie służebności gruntowej,

na działkach przyległych do inwestycji, prawa przejścia i przejazdu w celu zapewnienia dostępu nieruchomości do dróg publicznych od ul. [...].

6.6. Zatem w odniesieniu do zadania zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, ZDM nie przedstawił żadnych ustaleń faktycznych, poza wskazaniem, że w 2019 r. natężenie ruchu na jezdni południowej w ciągu ulic: [...] – al. [...] wynosiło znacznie powyżej 1000 p.u./h. (choć nie wiadomo ile dokładnie). Odnośnie zaś sytuacji prognozowanej dotyczącej stanu uwzględniającego zmianę zagospodarowania,

a zatem odnośnie do stanu wynikającego z projektu decyzji o warunkach zabudowy, ZDM nie dokonał żadnych ustaleń ani badań. Ograniczył się bowiem do uznania,

że "oczywistym jest, że inwestycja będzie generowała nieporównywalnie większy ruch pojazdów, niż przy aktualnym stanie zagospodarowania działki". Nie jest zatem jasne, jakie jest prognozowane natężenie ruchu po zmianie zagospodarowania działki wynikającej z projektu decyzji o warunkach zabudowy ani też, w jaki sposób natężenie ruchu na tej drodze przekłada się na kwestię bezpieczeństwa ruchu i wreszcie, do jakiej wartości natężenie ruchu na tej drodze (i z jakich przyczyn) pozwoli na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu, a powyżej jakiej wartości bezpieczeństwo ruchu będzie zagrożone. Jak już wyżej wskazano, organ uzgadniający powinien dokonać w tym celu szczegółowych analiz, np. z odwołaniem się do analogicznych odcinków dróg pozostających w jego zarządzie o podobnym do projektowanego zagospodarowaniu terenu, dostępnych wyników badań dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego lub też zlecić przeprowadzenie odpowiednich analiz. Rację ma również skarżąca spółka twierdząc, że niezbędne jest rzeczowe wyjaśnienie, na czym polegałoby ewentualne pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego po wybudowaniu zjazdu, które powinno zostać dokonane z uwzględnieniem okoliczności istnienia innych zjazdów i zabudowań dostępnych z ul. [...].

6.7. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że o ile zakresy merytoryczne decyzji

w przedmiocie udzielenia pozwolenia na lokalizację zjazdu i uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pod kątem obsługi komunikacyjnej są zbliżone, to jednak nie oznacza to, że są identyczne. Niewątpliwie uzgodnienie projektu decyzji nie zastępuje decyzji o lokalizacji zjazdu, a kwestia wydania ostatecznego zezwolenia w tej materii, wydawanego w trybie art. 29 u.d.p., może mieć znaczenie w sprawie uzgodnienia projektu warunków zabudowy. Jednakże zakres tych rozstrzygnięć pozostaje odmienny. Należy pamiętać, że nawet w przypadku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zawierającego zapis, że obsługa komunikacyjna będzie się odbywać poprzez nowy zjazd, rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie do drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją poprzez nowy zjazd jest możliwe,

a więc orzeka się jedynie w kwestii ochrony drogi, tj. bezpieczeństwa i dostępności drogi tej klasy, bez podawania jakichkolwiek technicznych parametrów (miejsca lokalizacji zjazdu i jego charakterystyki).

6.8. W świetle zaprezentowanych powyżej rozważań, za niewystarczające uznać trzeba również samo tylko powołanie się przez ZDM i organy obu instancji na treść

§ 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM, z którego wynika, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, w szczególności

do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Po pierwsze, jak wskazywano już wyżej, przepis ten stanowi podstawy do kategorycznego zakazu lokalizacji nowych zjazdów z dróg klasy G do nieruchomości objętych planami nowych inwestycji, lecz przewiduje jedynie nakaz ograniczania ich liczby dla tej kategorii dróg. Po drugie, przepis ten wskazuje na konieczność uwzględnienia możliwości wykorzystania dostępu do dróg klasy G za pośrednictwem dróg niższych kategorii, ale wbrew stanowisku organu, nie wskazuje on, że powinno się to odbywać nawet kosztem ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich, które dysponują już istniejącymi zjazdami. Przypomnieć przyjdzie, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, które to poglądy tutejszy Sąd popiera i uznaje za własne, także powołanie się przez zarządcę drogi na przesłanki wynikające z przepisów ww. rozporządzenia MTiGM wymaga od organu rozważenia, czy i w jaki sposób

na zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym wpłynie sam fakt,

iż wynikająca z planowanej inwestycji zwiększona liczba pojazdów zjeżdżałaby na teren nieruchomości, czy też wjeżdżała z terenu inwestycji na daną drogę. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że jakakolwiek skuteczność § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM dla spraw o ustalenie warunków zabudowy jest uzależniona od istnienia obiektywnej możliwości zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej w inny sposób. Postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi klasy G może być spełniony tylko wówczas, kiedy istnieje możliwość jego zrealizowania, bez naruszenia istoty prawa własności (zob. wyrok NSA z 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 426/13, LEX nr 1587487). Tymczasem w omawianym zakresie dokument uzgodnienia przekazany przez ZDM wskazuje jedynie na niezbędność ustanowienia służebności gruntowej, na działkach przyległych do inwestycji, prawa przejścia i przejazdu w celu zapewnienia dostępu nieruchomości do dróg publicznych od ul. [...]. Ani z analizowanego pisma ZDM ani z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika natomiast, czy możliwe jest zrealizowanie dojazdu do tej nieruchomości bez naruszenia istoty prawa własności. Raz jeszcze należy również przypomnieć, że zawarty w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM postulat ograniczenia liczby zjazdów nie wskazuje, aby miało się to odbywać kosztem służebności innych nieruchomości.

6.9. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja – utrzymując w mocy decyzję organu I instancji opartą – jest pozbawiona kluczowych dla sprawy analiz i rozważań naruszając art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a. W toku postępowania doszło również do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia MTiGM, albowiem w jego toku doszło do odmowy uzgodnienia projektu decyzji

o warunkach zabudowy bez wskazania przekonujących ku temu podstaw.

7. Wskazane wyżej naruszenie przepisów legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

8. Ponownie rozpoznając sprawę, organy orzekające w sprawie związane oceną prawną zaprezentowaną w niniejszym postępowaniu, przeprowadzą wyczerpujące postępowanie dowodowe, w szczególności wyjaśniające kwestię skomunikowania inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Niezbędne będzie również ponowne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.