Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1908/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej G. [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej G. [...] w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej"[...]", J. D. i R. K., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z częścią usługową i garażem podziemnym na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W wyniku rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o. z 23 czerwca 2017 r. Prezydent [...] przywołaną decyzją z [...] stycznia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z częścią usługową i garażem podziemnym na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], stwierdzając, że inwestor spełnił wszystkie wymagania nałożone przepisami art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, a przedłożona do zatwierdzenia dokumentacja projektowa spełnia wymogi art. 35 ust. 1 tej ustawy. W szczególności organ przyjął, że przedłożony projekt pozostaje zgodny z ustaleniami decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze i garażem podziemnym wraz z wjazdem na teren inwestycji oraz infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...], przeniesionej na rzecz [...] sp. z.o.o. decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Projekt zagospodarowania terenu, w ocenie organu, jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Prezydent [...] ustalił równocześnie, że projektowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W toku prowadzonego postępowania inwestor dołączył do akt sprawy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt rozbiórki i udzielono pozwolenia na rozbiórkę budynku hotelowego, budynku usługowego oraz zabudowań pomocniczych na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji z zachowaniem ustawowego terminu wnieśli Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa "[...]", J. D. i R. K.

W swoim odwołaniu Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa "[...]" wskazała, że projektowana zabudowa nie spełnia wymogów zawartych w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), albowiem wschodnia ściana z otworami okiennymi w czterokondygnacyjnej części budynku usytuowana jest w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki. J. D. i R. K., właścicielki lokali w sąsiadującym z inwestycją bloku przy ul. [...], zarzuciły decyzji organu I instancji niedostrzeżenie, że inwestor powinien był uzyskać ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ powierzchnia przekształcona w wyniku realizacji inwestycji przekracza 5.000 m², przy czym do tej powierzchni powinna zostać wliczona powierzchnia całkowita garażu, parkingów naziemnych oraz dojazdów, co stanowi przesłankę kwalifikującą opisane przedsięwzięcie w kontekście rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Wskazały również na niewłaściwe powiadomienie o prowadzonym postępowaniu, wyznaczenie niedostatecznego czasu na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także niezgodne z prawem oddziaływanie planowanej inwestycji w zakresie ograniczenia nasłonecznienia mieszkań i przesłanianie ich przez nowy obiekt.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] maja 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączył wymagane prawem dokumenty, spełniające wymogi art. 35 ustawy - Prawo budowlane, tj. projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, zawierający wymagane opinie i uzgodnienia. [...] sp. z o.o. przedłożyła prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego) obejmujące działkę nr ew. [...] z obrębu [...] w [...]. Wojewoda [...] stwierdził, że z analizy akt sprawy wynika jednocześnie, iż przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r. o warunkach zabudowy (przeniesionej decyzją z [...] stycznia 2017 r. na rzecz spółki). W ocenie organu odwoławczego, projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w art. 34 Prawa budowlanego, spełniając wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się stron, Wojewoda [...] wyjaśnił, że nie podziela zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wskutek niezachowania 4 m odległości od granicy z działką sąsiednią, ponieważ analiza projektu budowlanego, w jego ocenie, wykazała, że otwory okienne nie znajdują się w odległości mniejszej niż 4 m. Za błędny należało także uznać zarzut niezapewnienia naturalnego oświetlenia dla budynków sąsiednich. W projekcie budowlanym znajduje się sporządzona przez projektanta analiza nasłonecznienia oraz przesłaniania, z której wynika, że zostały spełnione warunki § 13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda [...] stwierdził również, że nie podziela zarzutu naruszenia w sprawie art. 10 § 1 k.p.a. W złożonych odwołaniach bezpodstawnie zarzucono brak decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji, analiza dokumentacji projektowej wykazała bowiem, że powierzchnia użytkowa garaży, parkingów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą nie przekracza powierzchni 5 tys. m², powyżej której zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z ww. decyzją Wojewody [...] nie zgodziła się Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa "[...]", składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca zaskarżyła decyzję z [...] maja 2018 r. w całości i wniosła o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji ją poprzedzającej z [...] stycznia 2018 r. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji podczas, gdy biorąc pod uwagę uchybienie popełnione przez organ I instancji, przedmiotową decyzję należało w całości uchylić, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego - § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa "[...]" wskazała, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Projektowana ściana z otworami okiennymi w czterokondygnacyjnej części budynku usytuowana jest w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki. Organ administracji dokonał błędnej wykładni § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, ograniczając swoją ocenę do usytuowania okna. Zdaniem skarżącej, powołana regulacja rozporządzenia dotyczy usytuowania budynku (ściany z oknami), nie zaś wyłącznie okna jako takiego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Wobec ustania zarządu powierzonego wykonywanego przez Spółdzielnię Budowlano Mieszkaniową "[...]" w miejsce strony skarżącej wstąpiła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], wskazując w piśmie z 23 maja 2019 r., iż podtrzymuje złożoną skargę.

Uczestnik postępowania R. K. w piśmie z 5 lipca 2019 r. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie, podnosząc, że dla spornej inwestycji konieczne było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane ustawodawca nałożył na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie spełnienia ww. Wymagań, jak też obowiązku wynikającego z art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 cyt. ustawy).

Przywołany przepis określa zakres obowiązków organu administracji architektoniczno - budowlanej, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Z jego treści wynika jednoznacznie, że pozytywny wynik opisanego powyżej sprawdzenia skutkuje obowiązkiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie powołany przepis nie dopuszcza jakiegokolwiek uznania przy wydawaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2013 r. sygn. II OSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2581/11). Zasada ta ma jednakże również aspekt negatywny wyrażający się w obowiązku odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli ta nie spełnia koniecznych wymagań, a jednocześnie inwestor wezwany do usunięcia wskazanych przez organ administracji architektoniczno - budowlanej nieprawidłowości temu zobowiązaniu uchybi (art. 35 ust. 3 ustawy).

Przewidziana w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane ocena ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich dokonywana jest z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa. Właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje ochrona przed sposobem zabudowy nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zabudowy koliduje z jego prawnie chronionym interesem. Ochrona ta obejmuje bardzo szeroki wachlarz zagadnień obejmujący oddziaływanie jednej nieruchomości na drugą, niemniej Sąd wskazuje, że podstawowe znaczenie można przypisać ocenie nakierowanej na zachowanie przez inwestora wymaganych przepisami techniczno – budowlanymi odległości zbliżenia realizowanej inwestycji do granicy sąsiedniej działki budowlanej. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, uwzględniającym treść § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Wymagania te częściowo modyfikuje § 12 ust. 5 cyt. rozporządzenia, wskazując, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa,; 2) 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej. Powyższe postanowienia objęte zostały ogólnym zastrzeżeniem, zgodnie z którym określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie z projektu zagospodarowania działki bez żadnej wątpliwości wynika, że budynek projektowany na działce nr ew. [...] w części czterokondygnacyjnej (strona wschodnia) został usytuowany w odległości mniejszej od wcześniej wskazanej, gdyż podane w projekcie odległości ściany względem granicy działki nr ew. [...] mają wynosić odpowiednio 3,39 m i 3,84 m (Tom 1. Projekt zagospodarowania terenu, nr rysunku 233B-A-SY-01, k. 50). Z zamieszczonych w projekcie budowlanym rysunków (Tom 2. Rzut Kondygnacji 1, k. 210 i Elewacja Wschodnia, k. 221) wynika, że projektowany budynek zwrócony jest w stronę działki nr ew. [...] dwiema ścianami posiadającymi otwór okienny i drzwiowy (ściana z drzwiami balkonowymi wychodzącymi na balkon). Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że projekt zagospodarowania terenu, jak trafnie zarzuciła strona skarżąca w złożonej skardze, może być traktowany jako naruszający wymóg zachowania co najmniej 4-metrowej odległości ściany budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi od granicy działki zawarty w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Sąd powyższy wniosek jest zobowiązany jednakże objąć zastrzeżeniem, że jego zasadność opiera się na generalnym założeniu, iż sąsiednia działka nr ew. [...] ma charakter działki budowlanej, gdyż tylko do takich działek norma z § 12 rozporządzenia ma zastosowanie. Żadnych ustaleń w tym względzie, które tę kwestię by wiążąco określiły (ze skutkiem negatywnym), organy orzekające w sprawie jednakże nie poczyniły, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, jak także materiałów zgromadzonych w aktach sprawy w żaden sposób nie wynika tak status właścicielski działki nr ew. [...], jak też jej charakter. Okoliczność ta w świetle treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazującego organowi dokonać oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, stanowić z tego względu powinna wadliwość determinującą zgodność z prawem procesowym zaskarżonej decyzji (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ustalenia, jakie organ był zobowiązany dokonać w sprawie, powinny polegać na stwierdzeniu, czy wielkość działki nr ew. [...], jej cechy geometryczne i dostęp do drogi publicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1242/17).

Kontekst poczynionych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego ustaleń nakazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu równocześnie postawić Wojewodzie [...] zarzut dokonania błędnej wykładni § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda [...] odnosząc się do kwestii odległości budynku od granicy działki sąsiedniej, zwrócił bowiem uwagę na fakt, że analiza projektu budowlanego wskazuje, iż w ścianie czterokondygnacyjnej części budynku "otwory okienne nie znajdują się w odległości mniejszej niż 4 m" (s. 3 uzasadnienia decyzji). Tego rodzaju twierdzenie obarcza jednakże wątpliwość dotycząca przyczyny, z powodu której organ wskazany przez ustawodawcę w § 12 ust. 1 rozporządzenia sposób dokonywania pomiaru polegający na wiążącym określeniu punktów pomiarowych ("budynek na działce budowlanej" i "granica z sąsiednią działką budowlaną") pominął, wprowadzając w to miejsce inny nieprzewidziany w przepisie punkt miary (odległość do "otworu okiennego"). Wydaje się, że na powyższe działanie mógł mieć wpływ wzgląd na usytuowanie wschodniej ściany budynku czterokondygnacyjnego nierównolegle do granicy działki nr ew. [...] i aprobata dla pojawiających się w praktyce prób nadania § 12 ust. 1 rozporządzenia znaczenia pozwalającego uwzględnić tę odmienność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę tego stanowiska interpretacyjnego jednakże nie podziela, przyjmując, że nie znajduje ono nie tylko wystarczającego oparcia w brzmieniu § 12 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia, który jednoznacznie odnosi się do najbliższej odległości (płaszczyzny ściany) budynku od granicy sąsiedniej działki, a nie znajdującego się w nim otworu, ale również pozostaje sprzeczne z wnioskami, które należałoby wywieść z kierunku zmian normatywnych kształtujących regulację zamieszczoną w § 12 rozporządzenia. Ma to związek ze stwierdzeniem, że pierwotne brzmienie analizowanego § 12 pozwalało odległość zabudowy od granicy działki budowlanej poddać prawnemu zróżnicowaniu opartemu na określeniu, czy ściana budynku jest usytuowana do granicy równolegle czy nierównolegle. Przy tym ostatnim usytuowaniu 4 m powinny zostać zachowane do "najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego w ścianach zwróconych w stronę tej granicy", a 3 m "do najbliższego narożnika, ryzalitu lub wykuszu budynku" (§ 12 ust. 3). Nowelizacja wskazanego aktu dokonana rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 109, poz. 1156), pomimo zmiany ustępu 3, zasadniczo utrzymała opisaną wyżej zasadę, albowiem w § 12 ust. 2 przyjęto, że odległość od granicy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się "w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu". Zasadniczą zmianę w tym zakresie przyniosła jednakże nowelizacja rozporządzenia, która od dnia 8 lipca 2009 r. zniosła dopuszczalność przeprowadzania oceny zachowania odległości 4 m z uwzględnieniem miejsca usytuowania otworu okiennego lub drzwiowego w ścianie budynku usytuowanej nierównolegle do granicy sąsiedniej działki. Wniosek ten, zdaniem Sądu, nie wynika wyłącznie z treści § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, poz. 461) nadającego nowe brzmienie § 12, ale również z wzięcia pod uwagę, że tę zmianę Minister powiązał z nadaniem nowego brzmienia § 9 ust. 3 rozporządzenia. Dotąd bowiem przepis ten nie normował sposobu obliczania odległości budynku do granicy działki budowlanej. Przyjęcie, że odległość tę mierzy się w poziomie "w miejscu ich najmniejszego oddalenia" (budynku i granicy działki) połączone ze zniesieniem regulacji pozwalającej w szczególnych przypadkach odwołać się do odległości wyznaczanej "najbliższą krawędzią zewnętrzną otworu drzwiowego lub okiennego w ścianach" pozwala, zdaniem Sądu, stwierdzić, że w zapatrywaniu prawodawcy w nowo ukształtowanym stanie prawnym odległość ściany w punkcie najbliższego jej zbliżenia z granicą działki powinna być wyłącznym kryterium oceny zgodnego z prawem usytuowania budynku.

W piśmiennictwie wniosek ten co do zasady nie budzi wątpliwości. Wprawdzie można dostrzec zastrzeżenia odnośnie do adekwatności przyjętego aktualnie przez prawodawcę rozwiązania, które mogą stanowić uzasadnienie dla podejmowania przez inwestorów i projektantów prób jego obejścia, jednakże zasadniczo obowiązujący stan prawny powinien być traktowany jako sprzeciwiający się temu, by w przypadku dokonywania pomiaru odległości budynku zwróconego w stronę granicy działki ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi znaczenie przypisywać odległości samych otworów, a nie całej ściany (por. M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Warunki techniczne budynków i procedury budowlane. Poradnik dla praktyków, Warszawa 2019, s. 118 i n.). W orzecznictwie sądów administracyjnych omawiane zagadnienie nie jest ujmowane jednolicie, niemniej Sąd, na co wskazują przytoczone wyżej wyjaśnienia, opowiada się zdecydowanie za tą linią orzeczniczą, która przyjętą w rozporządzeniu wartość 4 m odnosi do odległości dotyczącej całej ściany budynku, w szczególności skrajnego jej narożnika najbardziej zbliżonego do granicy działki sąsiedniej, a nie tylko tej jej części, w której znajdują się otwory okienne lub drzwiowe (por. wyrok NSA z 28 marca 2017 r., sygn. II OSK 1970/15; wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1297/14). Jak trafnie przyjął NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 28 marca 2017 r., odległości wynikające z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mając charakter gwarancyjny, powinny być dochowane przez inwestora w sposób bezwzględny. Ewentualne błędy wynikające z uzyskania wartości zbliżonych do wymaganych, niemniej nieodpowiadających im całkowicie, mogą być w procesie inwestycyjnym akceptowane nie na etapie projektowym, ale powykonawczym.

Naruszenie przez Wojewodę [...] prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni § 12 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, prowadzące do niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu nie łączy się z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy, stwierdzając niedochowanie przez inwestora w przedłożonym projekcie budowlanym zasad usytuowania budynku we właściwej odległości od granicy z działką nr ew. [...], a więc wymagania przewidzianego w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie był bowiem zobowiązany do zastosowania wskazanego wyżej przepisu, co prowadziłoby do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego, skoro wskazane naruszenie warunków techniczno-budowlanych ma charakter usuwalny.

W ramach sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, należało również zbadać, czy projektowana inwestycja nie jest objęta zakresem § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 poz. 71), stanowiącego, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych przedsięwzięć, w tym zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha - przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego. Powierzchnia użytkowa parkingów obejmuje zatem powierzchnię garaży podziemnych i miejsc postojowych na płycie głównej wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, w tym dojazdów do nich.

W odwołaniu od decyzji postawiony został zarzut, że parametry inwestycji kwalifikują przedsięwzięcie do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy kwestii tej nie rozważył w sposób prawidłowy, co jest determinowane już samą oceną spełnienia wymagania art. 107 § 3 k.p.a., albowiem jednozdaniowa konstatacja w decyzji stwierdzająca, że "analiza dokumentacji projektowej wykazała, że powierzchni użytkowa garaży, parkingów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą nie przekracza powierzchni 5 tys. m²" w sytuacji postawienia zarzutu nieprawidłowego obliczenia tegoż parametru jest niewystarczająca. Sąd zauważa, że na stronie 9. tomu I projektu w części dotyczącej klasyfikacji inwestycji z punktu widzenia wymagania uzyskania decyzji środowiskowej podano, iż projektowany garaż podziemny ma powierzchnię całkowitą 4455 m², mierzoną po zewnętrznym obrysie rzutu, co oznacza że nie zalicza się on do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ do powyższej informacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się, pomimo że opiera się ona na zastosowaniu błędnych kryteriów obliczania wielkości garażu (powierzchnia całkowita/powierzchnia użytkowa), z projektu budowlanego nie wynika ponadto na jakiej podstawie obliczona powierzchnia graniczna (0,50 ha) została zawężona do podziemnego garażu, pomijając tym samym 216 miejsc parkingowych zaprojektowanych na powierzchni wraz z towarzyszącą im infrastrukturą. W skład materiału dowodowego zebranego przez Wojewodę [...] należy zaliczyć dołączony do akt wydruk wiadomości z poczty elektronicznej (k. 82 akt), w której projektant (arch. P. C.) podał, że powierzchnia użytkowa garażu podziemnego wynosi 3914,29 m², rampa – 127,71 m², powierzchnia parkingu zewnętrznego przy budynku (stanowiska postojowe oraz dojazdy łączące te stanowiska) – 877, 45 m², co daje łączną wartość powierzchni użytkowej – 4919,45 m². Z uzasadnienia decyzji nie wynika nie tylko jaki charakter mają powyższe obliczenia przesłane pracownikowi urzędu obsługującego organ odwoławczy, a zatem, czy stanowią dowód w sprawie, ani też czy podlegały jakiejkolwiek analizie przez organ w celu zweryfikowania ich prawidłowości, jeżeli to one miały stać się podstawą przywołanego wyżej wniosku, który został sformułowany w treści decyzji. Sąd zauważa, że za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również za przyjęte w projekcie obliczenia odpowiada projektant, tym niemniej nie dotyczy to oceny warunków, od których zależy kwalifikacja przedsięwzięcia w celu przesądzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej tego, czy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak jest podstaw, by uznać, że w powyższym zakresie organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach przyjętych samodzielnie, poddanych koniecznej własnej analizie, jeżeli się zważy, że część opisowa zatwierdzonego w niniejszej sprawie projektu, mając na uwadze wymagania § 8 ust. 2 pkt 4 i 8 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Mieszkaniowej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935), nie zawiera zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu oraz obiektu budowlanego, które pozwalałoby w jednoznaczny sposób określić powierzchnię użytkową objętą zakresem § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w taki sposób, w jaki ją definiuje tenże akt, wprowadzający swoje własne jej rozumienie. Formułując taką ocenę, Sąd nie stwierdza, że przytoczona wartość powierzchni użytkowej garażu podziemnego oraz parkingu zewnętrznego dla projektowanej inwestycji (4919,45 m²) pozostaje błędna, gdyż - by taki wniosek końcowy wyprowadzić lub go odrzucić - musiałby dysponować stosownymi szczegółowymi obliczeniami wraz z opisem, które powinny znaleźć się w treści zaskarżonej decyzji, czego w sprawie zabrakło. Tym niemniej, mając na uwadze chociażby projekt zagospodarowania terenu konfrontowany z projektem drogowym, zachodzi wątpliwość, zdaniem Sądu, czy projektant w ramach zsumowanej powierzchni użytkowej części nadziemnej (877,45 m²), uwzględnił powierzchnię całej infrastruktury towarzyszącej miejscom postojowym i wjazdowi do garażu podziemnego, czego wymaga norma § 3 ust. 1 pkt 56 cyt. rozporządzenia. Pobieżna jedynie analiza całkowitej powierzchni zajmowanej przez miejsca parkingowe i drogi wewnętrzne pełniące funkcje dróg dojazdowych i miejsc manewrowych dla parkujących samochodów, uwzględniając projektowane wielkości tychże, wskazuje, że ich powierzchnia użytkowa może znacząco przekraczać podaną wyżej wartość 877,45 m², co jednocześnie stwarza wątpliwość, czy łączna wartość powierzchni użytkowej zamierzenia faktycznie pozostaje mniejsza aniżeli 0,5 ha, jeżeli podana przez projektanta zsumowana wartość była dosyć bliska wartości granicznej.

Organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania" i "zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowana zabudowa powinna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Obowiązkiem właściwego organu jest zbadanie, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować. Sąd zauważa, że w przedłożonym projekcie budowlanym (Tom 1. Projekt zagospodarowania terenu) została dokonana analiza nasłonecznienia i przesłaniania dla obiektów sąsiednich, w tym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], inwestor dołączył również w toku postępowania dodatkową dokumentację, w której została przeprowadzona analiza wpływu nowej zabudowy na czas nasłonecznienia czterech mieszkań znajdujących się w ww. budynku (nr [...],[...],[...] i [...]), niemniej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by wykonane opracowania zostały poddane przez Wojewodę [...] badaniu wykraczającemu poza powtórzenie sformułowanych przez projektanta wniosków końcowych. W tym zakresie zaskarżonej decyzji należy postawić zarzut uchybienia art. 107 § 3 k.p.a., albowiem właściwe uzasadnienie prawne decyzji administracyjnej sporządzanej przez organ odwoławczy nie może polegać na stwierdzeniu, że organ uznaje zarzut odwołania za niezasadny, ponieważ projekt budowlany spełnia wymagania wynikające z § 13 i § 60 rozporządzenia, jeżeli tej ocenie nie towarzyszy wyjaśnienie za pomocą stosownej argumentacji prawnej powodów zajęcia takiego stanowiska. Jeżeli rozumieć uzasadnienie decyzji jako wypowiedź ujawniającą rozumowanie, które doprowadziło organ do konkretnego rozstrzygnięcia, to powinno ono zawierać wyjaśnienie jakie organ znaczenie przypisuje określonemu przypisowi prawa i w jaki sposób norma ta podlegała w sprawie zastosowaniu. Warunki techniczne określają jakie pomieszczenia powinny mieć zapewnione oświetlenie dzienne, ile powinien wynosić czas ich nasłonecznienia i w jaki sposób podlega tenże warunek ocenie. Analogiczne zasady dotyczą przesłaniania budynków. Powyższe zagadnienia nie zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nawet w sposób ogólny wyjaśnione, ujawniając sposób ich rozumienia przez organ odwoławczy, co było o tyle istotne, że pozwalałoby przekonać strony biorące udział w postępowaniu o trafności podjętego rozstrzygnięcia, skoro w swoich odwołaniach zagadnienia te uznały one za sporne (art. 8 i art. 11 k.p.a.). Nie przesądza to o materialnoprawnej wadliwości decyzji w zaznaczonej części, niemniej stwarza uzasadnioną wątpliwość, rozważaną w łączności z przedstawionymi wcześniej uwagami, czy w toku kontrolowanego postępowania odwoławczego w sposób wszechstronny poddane zostały badaniu wszystkie okoliczności istotne dla sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego odnośnie do tego, że inwestor złożył prawidłowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do kontroli złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, która obejmuje ustalenie, czy inwestor dysponuje jednym z przywołanych wyżej uprawnień. Zaistniała w niniejszej sprawie niezgodność ocen wynikająca z odmiennego sposobu określania przez Miasto [...] i inwestora celu ustanowienia użytkowania wieczystego, nie mogła zostać uwzględniona przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż nie prowadziła do podważenia przysługującego inwestorowi tytułu prawnego (por. wyrok NSA z 8 marca 2018 r. sygn. II OSK 384/18; wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 507/11).

Ponownie rozpoznając sprawę, organy będą zobowiązane uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną. Wskazując na wadliwość przyjętych przez Wojewodę [...] ustaleń, Sąd w tej sprawie nie może przesądzić, w jaki sposób podniesione kwestie zostaną ostatecznie w sprawie rozstrzygnięte w tym aspekcie, który ma związek z oceną spełniania przez inwestora wymagań, od których zależy dopuszczalność uwzględnienia jego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z częścią usługową i garażem podziemnym na terenie działki nr ew. [...]. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy zobowiązany będzie odnieść się szczegółowo do nich i je rozważyć tak, by wydana w sprawie decyzja nie rodziła żadnych zastrzeżeń względem zgodności projektowanego zamierzenia z przepisami, w tym warunkami techniczno-budowlanymi, wymaganiami ochrony środowiska, a także, by żadnych wątpliwości nie budził zakres oddziaływania projektowanego budynku na zabudowaną nieruchomość sąsiednią.

W tych warunkach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. przyjmując, iż w ich skład wchodzi wpis sądowy (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).