Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1743/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art. 8, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 1218/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 1218/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. (dalej skarżący) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddział Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce (dalej Dyrektor ARMiR) z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (dalej Kierownika Biura Powiatowego ARMiR) z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] i zasądził od Dyrektora ARMiR na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 26 maja 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej na rok 2015.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2015 r. skarżący poinformował organ o wystąpieniu siły wyższej w postaci suszy i braku możliwości posiania poplonu w ramach obowiązku realizacji EFA na działce ewidencyjnej nr 247, położonej we wsi [...] na powierzchni 5 ha. Do pisma skarżący załączył oświadczenia dwóch świadków o wystąpieniu szkody.

W ramach postępowania wniosek został poddany kontroli administracyjnej w celu zweryfikowania zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. W dniach 21-22 września 2015 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności. Ponadto, w dniach od 12 lipca 2015 r. do 20 listopada 2015 r. upoważnieni inspektorzy terenowi [...] sp. z o.o. w L. przeprowadzili kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał skarżącemu:

- jednolitą płatność obszarową na rok 2015 w wysokości 16.652,78 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1.300,13 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia, zastosowanie współczynnika korygującego;

- płatność za zazielenienie w wysokości 11.916,36 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 125,19 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

- płatność redystrybucyjną w wysokości 4.548,16 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 47,78 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Organ przyznał również skarżącemu kwotę w wysokości 305,47 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej oraz uznał wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2016 r., Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy poniósł, że w dniach 21-22 września 2015 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności. W wyniku kontroli, na działce CC o powierzchni 0,37 ha, stwierdzono, że "działka rolna jest nieużytkowana rolniczo, została zadeklarowana na wyznaczonym rowie melioracyjnym, który porośnięty jest kilkuletnimi zachwaszczeniami oraz zakrzaczeniami".

W dniach od 12 lipca 2015 r. do 20 listopada 2015 r. upoważnieni inspektorzy terenowi [...] sp. z o.o. w L. przeprowadzili kontrolę metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni, polegającą na dokonaniu pomiaru powierzchni zadeklarowanych działek na ortofotomapach w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS oraz w dniach 12-15 lipca 2015 r. wizytację terenową. W wyniku kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości mających wpływ na płatność.

Dyrektor ARiMR, w zakresie jednolitej płatności obszarowej powołał się na wyniki kontroli na miejscu, w ramach której stwierdzono nieprawidłowości na działkach : CA, CC, EE, F, I, M, N oraz U.

Organ II instancji stwierdził, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wyniosła 39,57 ha. Powołując się na art. 19 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE L Nr 181 z 2014 r., s. 4; dalej - rozporządzenia nr 640/2014) wskazał, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% powierzchni stwierdzonej, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Z tego względu, powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 37,09 ha, a kwota początkowa płatności wyniosła 16.872,73 zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego i wyniosła 16.652,78 zł.

Odnosząc się do płatności za zazielenienie organ, powołując się na art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 wskazał, że jeżeli obszar zgłoszony do jednolitej płatności obszarowej przekracza obszar zatwierdzony, do obliczenia płatności za zazielenienie stosuje się obszar zatwierdzony. Powierzchnia stwierdzona działek deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 39,57 ha, zaś kwota początkowa płatności wyniosła 12.041,55 zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego i wyniosła 11.916,36 zł.

W przypadku płatności dodatkowej organ odwoławczy podniósł, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 40,81 ha, natomiast powierzchnia deklarowana kwalifikowana do tej płatności – 40,81 ha. Przywołując treść art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 wskazał, że jeżeli obszar zgłoszony w ramach jednolitej płatności obszarowej przekracza limit wyznaczony przez państwo członkowskie, obszar zgłoszony do płatności dodatkowej zmniejsza się do tego limitu. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2015 r., poz. 1551 ze zm., dalej - ustawa o płatnościach), płatność dodatkowa może być przyznana maksymalnie do 27 ha. W niniejszej sprawie powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności dodatkowej i powierzchnia stwierdzona wynosiła 30,00 ha, zatem zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o płatnościach, powierzchnię tę pomniejszono o 3 ha. Początkowa kwota płatności w wysokości 4.595,94 zł została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego i wyniosła 4.548,16 zł.

Organ wskazał również, że z uwagi na to, iż kwoty przyznanych skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały objęte zmniejszeniem, z tytułu dyscypliny finansowej, uzasadniony jest zwrot dyscypliny finansowej za rok obrotowy 2015 w wysokości 305 zł, na mocy art. 26 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1) (Dz.U.UE L Nr 345 z dnia 2013 r., s. 549; dalej - rozporządzenia nr 1306/2013).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przeprowadzenie dodatkowej kontroli na miejscu, przez co nie zabrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie oraz przyznanie mocy dowodowej protokołowi kontroli w zakresie wzajemnej zgodności z dnia 22 września 2015 r., pomimo dopisanej na nim notatki z dnia 8 czerwca 2016 r., pozbawiającej protokół mocy dokumentu urzędowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej - p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skardze skarżący kwestionuje dwa kluczowe ustalenia organów, które legły u podstaw przyznania płatności w pomniejszonej wysokości, tj. po pierwsze uznanie, że powierzchnia uprawniona (kwalifikowana) do płatności działki rolnej CA (6,08 ha) jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej (6,80 ha) oraz po drugie ustalenie, że na całej działce rolnej CC (o pow. 0,37 ha) stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej związane z porośnięciem działki kilkuletnimi zachwaszczeniami oraz zakrzaczeniami i co zaważyło na wykluczeniu działki z płatności.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi zatem ocena prawidłowości poczynionych przez organy ARiMR ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie stanu działki CC i wykluczenia tej działki z jednolitej płatności obszarowej oraz uprawnionej do płatności powierzchni działki CA.

Materialnoprawną podstawę podjętego przez organy rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm, dalej ustawy o płatnościach), przywołując stosowne przepisy.

W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły reguły postępowania zawarte w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a., nie uwzględniając wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i nie uwzględniając wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających podstawowe znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności.

Zauważył, że w rozpoznawanej sprawie, w ramach prowadzonego postępowania wniosek poddany został trzem kontrolom administracyjnym. W dniach 21-22 września 2015 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności (raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności nr [...], k.79-125 akt administracyjnych). Ponadto w dniu 22 września 2015 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola - wizytacja terenowa w zakresie kwalifikowalności powierzchni (raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...], k.130-148 akt administracyjnych). Obie te kontrole poprzedzone zostały przeprowadzoną w dniach od 12 lipca 2015 r. do 20 listopada 2015 r. przez pracowników [...] sp. z o.o. w L. kontrolą w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w tym kontrolą FOTO (wizytacja terenowa) zakończoną 15 lipca 2015 r. (raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...], k.157-191 akt administracyjnych).

Z treści protokołów kontroli wynika, że kwestionowane przez skarżącego nieprawidłowości, w tym te odnoszące się do działek rolnych CA i CC, ujawnione zostały podczas trzeciej z opisanych wyżej kontroli, a chronologicznie przeprowadzonej jako pierwszej w dniach od 12 lipca 2015 r. do 20 listopada 2015 r. przez pracowników [...] sp. z o.o. w L. (kontrola FOTO - wizytacja terenowa przeprowadzona w dniach 12-15 lipca 2015 r.).

W takiej sytuacji wobec ujawnienia w toku przeprowadzonej w lipcu 2015 r. wizytacji terenowej nieprawidłowości związanych z kwalifikowalnością powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności oraz naruszeniem wymogów utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej obowiązkiem organu było podjęcie działań, które powinny doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy zadeklarowane we wniosku o płatności powierzchnie upraw i ich rodzaj odpowiadają stanowi rzeczywistemu. Rezultat taki powinien zostać osiągnięty w drodze kolejnych kontroli przeprowadzonych przez pracowników ARiMR.

Sąd I instancji stwierdził, że w zakresie działki rolnej CC organ uznał, że działka ta w dniu przeprowadzonej kontroli na miejscu nie była użytkowana rolniczo, co spowodowało zastosowanie kodu nieprawidłowości DR18 "Na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej", i w konsekwencji wykluczenie całej działki z płatności. Co do działki rolnej CA organ ustalił, że powierzchnia uprawniona (kwalifikowana) do płatności (6,08 ha) jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej (6,80 ha)

Organ dokonał powyższych ustaleń w oparciu o wyniki przeprowadzonej w dniach od 12 lipca 2015 r. do 20 listopada 2015 r. przez pracowników [...] sp. z o.o. w L. kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w tym kontroli FOTO (wizytacji terenowej) przeprowadzonej w dniach 12-15 lipca 2015 r. W szczególności bowiem to w czasie tej kontroli ustalono odnośnie działki rolnej CC, że "działka zadeklarowana została na wyznaczonym rowie melioracyjnym, który zarósł kilkuletnimi zachwaszczeniami i zakrzaczeniami“, jak też ustalono mniejszą powierzchnią uprawnioną do płatności działki rolnej CA.

Wskazał, że uwagi organów obu instancji uszło jednak to, że już po przeprowadzaniu kontroli FOTO (wizytacji terenowej) w dniach 12-15 lipca 2015 r. przez pracowników [...] sp. z o.o. w L. gospodarstwo rolne skarżącego poddane zostało dwóm dalszym kontrolom przeprowadzonym przez inspektorów terenowych ARiMR, które miały na celu jednoznaczne zweryfikowanie i ustalenie, czy deklarowane we wniosku powierzchnie upraw i ich rodzaj odpowiadają stanowi faktycznemu i które w żaden sposób nie potwierdziły nieprawidłowości dotyczących działek rolnych CA i CC.

I tak w dniu 22 września 2015 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzona została kontrola - wizytacja terenowa w zakresie kwalifikowalności powierzchni (raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] - k.130-148 akt administracyjnych). W wynikach kontroli nie zawarto żadnych uwag do działek rolnych CA i CC. Z raportu nie wynika także, by w czasie tej kontroli stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości odnoszące się do tych działek, w szczególności nie wynika z raportu, że zmierzona powierzchnia działki CA uprawiona do płatności wynosiła 6,08 ha. W ustaleniach końcowych raportu zamieszczono jedynie kod GR13, a więc kod odnoszący się do elementów EFA (obszarów proekologicznych), a nie do tego rodzaju nieprawidłowości i niezgodności jakie organ przypisał działkom rolnym CA i CC.

Sąd I instancji zauważył, do analogicznych wniosków prowadzi także analiza treści raportu z drugiej kontroli, tj. z kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego w dniach 21-22 września 2015 r. (raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności nr [...], k.79-125 akt administracyjnych).

Z przedmiotowego raportu wynika wprost, że w odniesieniu do działek rolnych CA i CC nie stwierdzono żadnych niezgodności (k.87, 89 akt administracyjnych). W ustaleniach końcowych raportu zamieszczono kod GR1, a więc kod oznaczający: "Nie stwierdzono niezgodności w zakresie przestrzegania norm i/lub wymogów wzajemnej zgodności (brak kodów oznaczonych symbolem DR)".

Z protokołu kontroli nie wynika więc, że w odniesieniu do działek CA i CC w trakcie kontroli stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości.

Nie jest więc zgodne ze stanem rzeczywistym zawarte w uzasadnieniu organu drugiej instancji stwierdzenie, że w czasie kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności przeprowadzonej w dniach 21-22 września 2015 r. w gospodarstwie skarżącego stwierdzono, że "działka rolna jest nieużytkowana rolniczo, została zadeklarowana na wyznaczonym rowie melioracyjnym, który porośnięty jest kilkuletnimi zachwaszczeniami oraz zakrzaczeniami" (k.276 akt administracyjnych).

Adnotacja, że działka jest nieużytkowana rolniczo oraz że działka została zadeklarowana na wyznaczonym rowie melioracyjnym, który zarósł kilkuletnimi zachwaszczeniami i zakrzaczeniami, została bowiem dopisana w protokole z kontroli dopiero w dniu 8 czerwca 2016 r., a więc po ponad 8 miesiącach od przeprowadzenia kontroli na miejscu (k. 89 i 118 akt administracyjnych). Powyższe potwierdzają także formularze oceny niezgodności W. 2.1 i W.3.1 kontroli z dnia 21 września 2015 r. (k. 126 i 128 akt administracyjnych).

Sąd I instancji zauważył, że raport kontroli, tak jak wszystkie inne dowody, podlega wszechstronnej, swobodnej ocenie organów, z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego. Uznać, że protokoły przeprowadzonych w niniejszej sprawie kontroli budzą wątpliwości, a ustalenia wynikające z poszczególnych kontroli były za sobą wzajemnie sprzeczne.

Działanie osób wykonujących czynności kontrolne w zakresie wzajemnej zgodności, polegające na dopisaniu nieprawidłowości już po sporządzeniu raportu kontroli, z którego wynika, że nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, w następstwie porównania raportu z wynikami innej przeprowadzonej wcześniej kontroli, uznać należy co najmniej za nieuprawnione.

Zwrócił uwagę na znajdującą się w aktach sprawy (k. 215 akt administracyjnych) notatkę służbową z dnia 8 czerwca 2016 r., sporządzoną przez osoby, które dokonały kontroli w zakresie wzajemnej zgodności i kontroli kwalifikowalności powierzchni. Z notatki tej wynika, że kontrolerzy błędnie zlokalizowali działki rolne CA i CC albowiem w dniu przeprowadzania czynności kontrolnych nie posiadali załącznika graficznego z zaznaczoną deklaracją rolnika, zaś uwagę do działki CC dodali w oparciu o raport kontroli przeprowadzonej w dniach 21-22 lipca 2015 r.

Uznał, iż przeprowadzanie kontroli przez nieprzygotowanych do tego pracowników, brak właściwej reakcji na wzajemnie sprzeczne wyniki kontroli, czy też dopisywanie do protokołu z czynności kontrolnych, już po zakończeniu kontroli, adnotacji o treści diametralnie różnej od treści pierwotnego protokołu z kontroli, sprawia, że procedowanie w taki sposób godzi w poczucie praworządności oraz nie budzi zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach).

Zdaniem Sądu I instancji powyższe świadczy o naruszeniu przez organy wyżej wymienionych przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji. Podkreślił, że wskazane wyżej wadliwości dotyczyły procedowania przez organy obu instancji.

Ponadto stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, że organy w sposób nieprawidłowy wyznaczyły powierzchnię działki rolnej CA.

Jak wskazywano wyżej u podstaw przyznania skarżącemu płatności w pomniejszonej wysokości legło między innymi ustalenie, że powierzchnia uprawniona (kwalifikowana) do płatności działki rolnej CA (6,08 ha) jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej (6,80 ha). Organ ustalił, że faktyczna powierzchnia działki rolnej CA jest mniejsza od zadeklarowanej dokonał w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach od 12 lipca 2015 r. do 20 listopada 2015 r. przez pracowników [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. (raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] - k.157-191 akt administracyjnych).

Sąd I instancji stwierdził, że na ortofotomapie sporządzonej przez [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w L. w porównaniu do materiału graficznego, na którym granice działki rolnej CA oznaczył skarżący, granica pomiędzy działkami przesunięta została na zachód, w kierunku działki rolnej CA, co skutkowało zmniejszeniem powierzchni działki CA.

Uznał, że przy ustalaniu powierzchni kwalifikowalnej działki rolnej CA podstawowym obowiązkiem osób dokonujących kontroli było ustalenie rzeczywistych granic działki, w taki sposób, w jaki granice działki oznaczył skarżący na materiale graficznym załączonym do wniosku o płatność. W rozpoznawanej sprawie działający na zlecenie organu geodeta powyższego nie uczynił albowiem nieprawidłowo oznaczył granice pomiędzy działkami rolnymi CA i CB, w sposób odbiegający od tego, w jaki granice działek oznaczył skarżący. Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do zaniżenia powierzchni działki rolnej CA, a która to okoliczność legła u podstaw decyzji o ustaleniu płatności w pomniejszonej wysokości.

Wskazując na powyższe uchybienie proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, Sąd I instancji uznał, że należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor ARMiR zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora ARMiR z dnia [...] września 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, w sytuacji gdy organ nie naruszył przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie uwzględnił wszystkich dowodów zgromadzonych w postępowaniu, jak i nie uwzględnił wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających podstawowe znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności wobec czego organ nie dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego w sytuacji, gdy podstawą rozstrzygnięcia obu organów stanowił kompletny i spójny materiał dowodowy,

- art. 8 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawa o płatnościach poprzez uznanie, że organ prowadził postępowanie w sposób godzący w poczucie praworządności oraz sposób nie budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone przez organy obu instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, z zachowaniem wszystkich zasad wynikających z przepisów prawa, zgodnie z prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, wskazane powyżej rażące naruszenie przepisów postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty na mocy art. 176 p.p.s.a. w wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1218/16 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

3) oświadczył, iż zrzeka się rozprawy na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, w ramach prowadzonego postępowania wniosek został poddany trzem kontrolom na miejscu. W dniach od 12 lipca 2015 r. do 20 listopada 2015 r. przeprowadzona została kontrola na miejscu metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni przez [...] w L. W zakresie tej kontroli została przeprowadzona wizytacja terenowa zakończona w dniu 15 lipca 2015 r. W dniach 21- 22 września 2015 r. przeprowadzone zostały kontrole na miejscu przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w zakresie wzajemnej zgodności oraz w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wskazał, że za zakres każdej z przeprowadzonych kontroli był różny.

Zaznaczył, że w toku postępowania organy obu instancji nie ograniczyły się wyłącznie do uzyskania wyników kontroli wynikających z raportów z czynności kontrolnych, co uszło uwadze Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W dniu 23 maja 2016 r. organ I instancji zwrócił się z wnioskiem o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy raportem z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] przeprowadzonej przez [...] w L., a raportem z kontroli w zakresie wzajemnej zgodności przeprowadzonej przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Lubelskiego Oddziału ARMiR. To w wyniku czynności mających na celu wyjaśnienie rozbieżności, w dniu 8 czerwca 2016 r. została dokonana przez pracownika Biura Kontroli na Miejscu Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARMiR korekta raportu w zakresie działki rolnej CC na co wskazuje adnotacja dokonana na str. 40 raportu oraz notatka służbowa wyjaśniająca okoliczności powstania rozbieżności i wskazania podstawy dokonania korekty.

Podniósł, że wyjaśnienie powstałych rozbieżności nie ograniczyło się do uzyskania wyjaśnień od pracowników Biura Kontroli na Miejscu. W dniu 7 czerwca 2016 r. [...] w L. odniosło się do wątpliwości organu I instancji, co do wyznaczenia granicy pomiędzy działkami rolnymi CA oraz CB, jak również w zakresie użytkowania działki rolnej CC. Również organ odwoławczy prowadząc postępowanie, w wyniku wniesienia odwołania przez skarżącego w dniu 18 lipca 2016 r., zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu z prośbą o weryfikację protokołów kontroli na miejscu w związku z zarzutami odwoławczymi. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ uzyskał wyjaśnienie, które pozwoliły rozwiązać rozbieżności pomiędzy raportami z czynności kontrolnych przeprowadzonych w ramach przedmiotowej sprawy.

Mając na uwadze powyższe wskazania okoliczności stwierdził, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad przytoczonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 stycznia 2017 r.

Pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanych powyżej okoliczności sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. Brak dostrzeżenia przez Sąd całego szeregu czynności podjętych przez organy mających na celu wyjaśnienie powstałych rozbieżności, które w efekcie pozwoliły organom wyjaśnić wszelkie wątpliwości i prawidłowo ustalił stan faktyczny, powoduje że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną osobiście przez skarżącego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna – wobec nie dostrzeżenia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji – podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta tylko na podstawie kasacyjnej z punktu 2 artykułu 174 p.p.s.a., organ zarzucił Sądowi I instancji uchybienie przepisom postępowania, wskazując, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach.

Należy zważyć, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylenie decyzji lub postanowienia nastąpi, jeżeli stwierdzone naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem skorzystania przez Sąd I instancji z możliwości jaką daje omawiany przepis jest więc wskazanie, że w okolicznościach danej sprawy, gdyby nie wskazane uchybienia, to mogłoby dojść do wydania decyzji istotnie się różniącej od wydanego orzeczenia. "Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" ( por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 2. Str. 526).

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie.

Jak wskazał Sąd I instancji, istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena prawidłowości poczynionych przez organy ARiMR ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie stanu działki CC i wykluczenia tej działki z jednolitej płatności obszarowej oraz uprawnionej do płatności powierzchni działki CA. W jego ocenie organy administracji naruszyły reguły postępowania, nie uwzględniając wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i nie uwzględniając wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających podstawowe znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny powyższą ocenę podziela.

W tym miejscu należy wskazać, że w ramach prowadzonego postępowania wniosek M. S. został poddany trzem kontrolom administracyjnym.

Pierwsza kontrola została przeprowadzona w dniach od 12 lipca 2015 r. do 20 listopada 2015 r. przez pracowników [...] sp. z o.o. w L. w zakresie kwalifikowalności powierzchni, którzy przeprowadzili czynności kontrolne metodą Foto polegającą na dokonaniu pomiarów powierzchni zadeklarowanych do otrzymania płatności działek rolnych na ortofotomapach w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych), a w dniach 12-15 lipca 2015 r. przeprowadzono wizytację terenową. W czasie tej kontroli ustalono odnośnie działki rolnej CC, że została ona zadeklarowana na wyznaczonym rowie melioracyjnym, który zarósł kilkuletnimi zachaszczeniami i zakrzaczeniami, a także ustalono mniejszą powierzchnię uprawnioną do płatności działki CA.

Drugą kontrolę w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została w z dnia 21-22 września 2015 r. i była to kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności. Natomiast trzecią kontrolę przeprowadzono w dniu 22 września 2015 r. była to wizytacja terenowa w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Z raportu z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności nr [...] wynika wprost, że w odniesieniu do działek rolnych CA i CC nie stwierdzono żadnych niezgodności (k.87, 89 akt administracyjnych). W ustaleniach końcowych raportu zamieszczono kod GR1, a więc kod oznaczający: "Nie stwierdzono niezgodności w zakresie przestrzegania norm i/lub wymogów wzajemnej zgodności (brak kodów oznaczonych symbolem DR)".

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji z protokołu kontroli nie wynika, że w odniesieniu do działek CA i CC w trakcie kontroli stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości. Dopiero w dniu 8 czerwca 2016 r. w protokole z kontroli została dopisana adnotacja, że działka CC jest nieużytkowana rolniczo oraz że została zadeklarowana na wyznaczonym rowie melioracyjnym, który zarósł kilkuletnimi zachwaszczeniami i zakrzaczeniami. Nastąpiło to po ponad 8 miesiącach od przeprowadzenia kontroli na miejscu (k. 89 i 118 akt administracyjnych). Powyższe potwierdzają także formularze oceny niezgodności W. 2.1 i W.3.1 kontroli z dnia 21 września 2015 r. (k. 126 i 128 akt administracyjnych).

Należy podkreślić, że w aktach sprawy zalega notatka służbowa z dnia 8 czerwca 2016 roku, sporządzona przez osoby, który dokonywał kontroli w zakresie wzajemnej zgodności z kontroli kwalifikowalności powierzchni. Z notatki tej wynika, że kontrolerzy błędnie zlokalizowali działki rolne CA i CC albowiem w dniu przeprowadzania czynności kontrolnych nie posiadali załącznika graficznego z zaznaczoną deklaracją rolnika, zaś uwagę do działki CC dodali w oparciu o raport kontroli przeprowadzonej w dniach 12-15 lipca 2015 r.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawa o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W świetle powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że przyznawanie płatności bezpośrednich odbywa się w postępowaniu administracyjnym, przy czym w postępowaniu dotyczącym tychże płatności przepisy art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach samodzielnie regulują kwestie dowodowe, a unormowania te stanowią lex specialis wobec przepisów k.p.a. Modyfikacja zasad dowodzenia, wynikająca z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością. Aby zaakceptować, jako prawidłowe, wywody dotyczące sposobu wyliczenia konkretnych płatności należy najpierw ustalić w sposób niewątpliwy stan faktyczny, rzutujący zarówno na przyznanie płatności, jak i na ich wysokość. Obowiązek przestrzegania praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, nałożony na organ przepisem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, oznacza zatem, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie.

W związku z powyższym należy przyjąć, że niewadliwa decyzja organu odwoławczego powinna realizować zasady procedury administracyjnej, które nie zostały wyłączone na gruncie ustawy o płatnościach. W tym nie można pominąć obowiązku organu wynikającego z art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność został dowód udowodniona.

Biorąc powyższe pod uwagę, słusznie przyjął Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, co powoduje, że nie zbadały wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaakcentować postępowania organu w którym kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności w gospodarstwie skarżącego przeprowadzana jest przez nieprzygotowanych do tego pracowników, czy też dopisywana do protokołu z czynności kontrolnych, po upływie ponad 8 miesiącach od jej zakończenia, adnotacji o treści zupełnie zmieniającą sens pierwotnego protokołu. Podkreślić należy, że wskazana adnotacja dotyczące działki CC dopisano w oparciu o raport kontroli przeprowadzonej w dniach 12 - 15 lipca 2015 r. przez pracowników [...] sp. z o.o. w L., w sytuacji gdy kontrola na miejscu miała doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie upraw i rodzaju tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie, na co wskazywał Dyrektor ARMiR w uzasadnieniu swojej decyzji. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że tak prowadzone postępowania przez organy nie doprowadziło do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy raportami z czynności kontrolnych przeprowadzonych w ramach przedmiotowej sprawy, co daje z podstawy do stwierdzenia, że postępowanie prowadzone było w sposób wadliwy, a ocena dowodów w sprawie nie została oparta na wszechstronnej analizie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Narusza to także zasadę praworządności na straży której, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach stoją organy i nie budzi zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy także zgodzić się z stanowiskiem Sądu I instancji, że w prowadzonym postępowaniu organy w sposób nieprawidłowy wyznaczyły powierzchni działki CA. Nieprawidłowe oznaczenie, na ortofotomapie w sporządzonej przez pracowników [...] sp. z o.o. w L., granicy pomiędzy działkami rolnymi CA i CB, w sposób odbiegający od tego w jaki sposób granicę działek oznaczył skarżący, co doprowadziło do pomniejszenie powierzchni działki rolnej CA. Tak ustalona powierzchnia działki CA była następnie podstawą do ustalenia w pomniejszonej wysokości płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej wyjaśnienia skierowany do organu I instancji przez [...] sp. z o.o. w L., co do wyznaczenia granicy pomiędzy działkami rolnymi CA oraz CB nie dajo podstawy do przyjęcia, że jej wyznacznie na ortofotomapie jest prawidłowe. Należy stwierdzić, że w sytuacji, kiedy wysokość płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 jest zależna od ustalonej powierzchni działki rolnej, obowiązkiem organu jest zapewnić niebudzącą wątpliwości rzetelność jej ustalenia, któremu to obowiązkowi organy nie sprostały.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wskazane przez Sąd I instancji naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatności nie są zasadne. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.