Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 14/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 149  par. 1, 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S., G. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie przeprowadzenia postępowania administracyjnego 1. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 2 października 2014 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących A. S. i G. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 2 października 2014 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo A. S. – wniosek o przeprowadzenie kontroli i wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót. Wnioskodawca napisał, że na sąsiedniej działce prowadzone są prace budowlane związane z budową hali sportowej przy zespole szkół i zażądał zbadania zgodności z prawem robót budowlanych.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako PINB) umorzył postępowanie w sprawie gruntów nasypowych napierających na ogrodzenie z prefabrykowanych płyt betonowych, oddzielających działki nr [...]. Rozpoznając odwołanie wnioskodawcy, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WWINB) decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. WWINB napisał w uzasadnieniu, że w sprawie nie został ustalony stan faktyczny; wnioskodawca domagał się zbadania zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych przy budowie sali gimnastycznej, nie wnosił o wszczęcie postępowania w sprawie stanu technicznego ogrodzenia.

Pismem z [...] czerwca 2016 r. G. S. i A. S. (dalej jako skarżący), zastępowani przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli zażalenie na przewlekłość postępowania oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez PINB. Pełnomocnik podkreślił, że pomimo monitu z 16 lutego 2016 r. PINB nie podjął żadnych czynności w sprawie. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] WWINB uznał zażalenie za uzasadnione, wyznaczając termin załatwienia sprawy, do 30 września 2016 r.

Decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] PINB nakazał:

1. Zarządowi Powiatu w [...] reprezentującemu Powiat [...] (właściciel Zespołu Szkół) oraz A. S. i G. S., doprowadzić do właściwego stanu technicznego ogrodzenie pomiędzy działkami [...],

2. Zarządowi Powiatu wykonać umocnienia skarp przy ogrodzeniu według zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego część projektu budowlanego.

PINB zaznaczył, że decyzja została wydana po dokonaniu "kontroli stanu zagospodarowania terenu boiska" należącego do Zespołu Szkół, oraz stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia.

Rozpoznając odwołanie skarżących, WWINB decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WWINB przypomniał swoją ocenę wyrażoną w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. i ocenił, że uwagi pozostają aktualne. Nadto napisał, że organ I instancji prowadzi postępowanie w sprawie stanu technicznego ogrodzenia, ale w decyzji kończącej postępowanie rozstrzyga też o konieczności wykonania robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym dotyczącym inwestycji już zakończonej.

Pismem z [...] grudnia 2016 r. skarżący, zastępowani przez tego samego zawodowego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania, prowadzonego przez PINB. Pełnomocnik wniósł, o:

1. zobowiązanie PINB do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi - tj. wykonanie decyzji WWINB z 18 listopada 2016 r.,

2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,

3. zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

4. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, w razie wydania takiego aktu po wniesieniu skargi,

5. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości,

6. zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz Skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Napisał, że czynił szereg ustaleń, które miały na celu wyjaśnić zarzuty formułowane w sprawie. Podjął czynności kontrolne oraz wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Strona zgodnie ze swym uprawnieniem korzystała z możliwości weryfikacji rozstrzygnięć organu stopnia podstawowego, czym także powodowała, że sprawa nie została zakończona. Skarżący w pierwszej kolejności domagali się podjęcia działań w kwestii uszkodzonego ogrodzenia, przez napierający grunt. Kwestia ta została wyjaśniona podczas jednej z kontroli. Na powyższe inwestor zareagował i usunął grunt. Dalej PINB napisał, że dokonał rozstrzygnięcia w kwestii ogrodzenia, nakazując naprawę uszkodzonych elementów. Co do kwestii sąsiedzkich, to realizowane rozwiązania wynikały z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, które nie podlegały ocenie PINB. W ocenie organu, mimo że prowadzone postępowanie mogło być dotknięte opóźnieniem w rozstrzygnięciu, to organ nadzoru budowlanego starał się o zakończenie postępowania w możliwie szybkim terminie. Jednak z uwagi na braki kadrowe, jak i problemy lokalowe, powodujące zmianę siedziby i związaną z tym przeprowadzkę, powyższe postępowanie nie mogło zostać zakończone w rozsądnym terminie. PINB zaznaczył, że po uregulowaniu spraw kadrowych oraz lokalowych podjął aktualnie działania zmierzające do definitywnego rozstrzygnięcia i zakończenia postępowania administracyjnego. Wyznaczono w tym celu dodatkową kontrolę na nieruchomości i ponownie będzie podlegał analizie zgromadzony materiał w sprawie, co z całą pewnością będzie zmierzało do szybkiego zakończenia prowadzonego postępowania administracyjnego.

Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżących zmodyfikował żądanie skargi w ten sposób, że w miejsce żądania wymierzenia organowi grzywny wniósł o przyznanie od organu, na tej samej podstawie, sumy pieniężnej. Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę wskazując dodatkowo, że osoby, które prowadziły sprawę administracyjną, nie pracują już w Inspektoracie od 1 marca 2017 r. Obecnie organ podejmuje działania mające na celu sprawne zakończenie postępowania. W dniu 30 marca 2017 r. zostało wydane postanowienie nakazujące przedstawienie ekspertyzy technicznej inwestorowi, w terminie 30 dni oraz zostało wydane zawiadomienie do stron, w trybie art. 10 k.p.a., o możliwości zapoznania się z materiałami dowodowymi, który to dokumenty przedstawiciel organu dołączył do akt sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., dalej jako k.p.a.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucane przewlekłość i bezczynność dotyczą postępowania w sprawie zgodności z prawem części robót budowlanych, przeprowadzonych na działkach sąsiadujących z działką skarżących, w następstwie pozwolenia na budowę sali gimnastycznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą (decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...], znajdująca się w aktach sprawy – k. 9-10)

Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy w ogóle – a jeśli tak, to w jaki sposób – owo zażalenie lub wezwanie zostało przez właściwy organ rozpatrzone (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 lutego 2017 r. IV SAB/Po 124/16 i wymienione tam orzecznictwo; – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA") ani też w jakim czasie (ile dni) po złożeniu zażalenia została wniesiona skarga.

Ocena dopuszczalności rozpoznawanej skargi w sprawie jest o tyle skomplikowana, że po wniesieniu przez skarżących zażalenia z 10 czerwca 2016 r. i ustosunkowaniu się przez organ wyższego stopnia do tego zażalenia, PINB wydał rozstrzygnięcie (decyzję z [...] września 2016 r.), skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji, zaś WWINB rozpoznał to odwołanie (decyzją z [...] listopada 2016 r.). W związku z tym Sąd musiał odpowiedzieć na pytanie, czy wydanie decyzji przez PINB, wniesienie odwołania oraz wydanie decyzji przez WWINB "skonsumowało" stan prawny polegający na uzyskaniu przez skarżących legitymacji do skutecznego wniesienia skargi, czy skarżący nie powinni byli wnieść następnego zażalenia.

W ocenie Sądu w sprawie doszło do wymaganego wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. skarżący już w pierwszym swoim piśmie, z 2 października 2014 r., zażądał zbadania zgodności z prawem robót budowlanych ("nie wykonano niezbędnego muru oporowego tylko bardzo stromą skarpę", "przechylenie ogrodzenia z płyt", "pęknięcia", "wyniesienie terenu", "spaliny i światła samochodów na wysokości mojego wzroku", "czy tak duży parking ma rację bytu", "czy zabezpieczono moją działkę przed zalewaniem wodami opadowymi"). Ww. decyzją z [...] września 2016 r., wydaną już po wniesieniu i rozpoznaniu zażalenia, PINB nakazał Zarządowi Powiatu i skarżącym doprowadzenie ogrodzenia do właściwego stanu technicznego oraz wykonanie umocnienia skarp przy ogrodzeniu. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ nie wypowiedział się co do zgodności lub niezgodności z prawem robót budowlanych, w szczególności nie wypowiedział się co do tego, czy podniesienie terenu nastąpiło zgodnie z projektem budowlanym i zgodnie z prawem. Na tej podstawie Sąd stwierdza, że uprawnienie skarżących do wniesienia skargi istniało w dacie wniesienia skargi ([...] grudnia 2016 r.), skoro żądanie z [...] października 2014 r. pozostawało niezałatwione. Na marginesie Sąd wskazuje, że z akt sprawy wynika, że PINB dopiero w styczniu 2017 r., po raz kolejny prowadząc postępowanie, pozyskał oryginały zatwierdzonego projektu budowlanego (k. 84 akt sprawy).

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd miał na uwadze stanowisko NSA, w myśl którego w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., granice sprawy sądowej podlegającej kontroli sądu administracyjnego wyznaczone są etapem postępowania, w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (zob. wyrok NSA z 20.11.2014 r., II OSK 1680/14, CBOSA).

W skardze zarzucono zarówno bezczynność ("skarga na bezczynność...") jak i przewlekłość ("...wnoszę o [...] dokonania kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga..."). Dokonując koniecznego rozgraniczenia zakresów skarg: na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania, Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja przepisów p.p.s.a., polegająca na dodaniu od 11 kwietnia 2011 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że PINB dopuścił się zarówno bezczynności jak i przewlekłego prowadzenie postępowania.

Zgodnie z zasadą ogólną szybkości postępowania administracyjnego – wysłowioną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zasada ta doznaje uszczegółowienia w dalszych przepisach k.p.a. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności Sąd był zobligowany ustalić moment, w którym doszło do wszczęcia kontrolowanego postępowania, od którego następnie należało liczyć terminy na załatwienie sprawy. Zgodnie z art. 61 §1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie oznacza to jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu albo na żądanie strony. Rozpoznając to zagadnienie Sąd miał na uwadze stanowisko przyjmowane zgodnie w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazujące, iż art. 61 § 1 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym więc, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości czy zasada oficjalności, przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się jako wskazówkę interpretacyjną, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia, to postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku – postępowanie wszczynane jest z urzędu (por. np.: wyrok NSA z 25.10.2006 r., II OSK 1257/05, CBOSA; R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, art. 61, Nb 2; R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, z. 3, s. 4).

Sąd podziela stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] listopada 2014 r. Jeżeli chodzi o datę wszczęcia postępowania, to art. 61 § 3 k.p.a. stanowi, iż momentem wszczęcia postępowania na wniosek strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie wskazuje on jednak momentu wszczęcia postępowania z urzędu. Przyjmuje się, w razie wątpliwości, że jest nim data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie. Pierwszą czynnością wobec strony w konkretnej sprawie jest z reguły zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). W konsekwencji również za datę wszczęcia postępowania z urzędu można przyjąć ową pierwszą czynność wobec strony podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (por. R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, art. 61, nb 17).

W kontrolowanej sprawie przedmiotem rozważań Sąd uczynił trzy zdarzenia, które mogłyby potencjalnie wyznaczać chwilę wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd zaznacza, że podziela stanowisko, że sam fakt zwrócenia się do organu z wnioskiem o kontrolę - nie może stanowić podstawy do uznania, iż wywołało ono "automatycznie" skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Argumentem przemawiającym za tym jest fakt, iż taka kontrola może być wykonywana w ramach czynności wstępnych, które poprzedzają wszczęcie postępowania. Zatem sam wniosek o jej przeprowadzenie nie może zostać uznany za moment wszczęcia postępowania (por. ww. wyrok WSA w Poznaniu z 22 lutego 2017 r., IV SAB/Po 124/16; wyrok WSA w Lublinie z 29 stycznia 2015 r., II SA/Lu 578/14; CBOSA).

Drugim momentem, na który Sąd zwrócił uwagę rozpoznając niniejszą sprawę, było zawiadomienie skarżącego przez PINB pismem z [...] listopada 2014 r. o kontroli, w związku z wnioskiem skarżącego, zaplanowanej na dzień [...] listopada 2014 r. Zdaniem Sądu również to zdarzenie – jak i samo przeprowadzenie kontroli – nie było jeszcze równoznaczne ze wszczęciem postępowania administracyjnego. Sąd podziela poglądy prezentowane w orzecznictwie i doktrynie, iż w zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży, co do zasady, ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Tymczasem decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2009 r., II OSK 1108/09; wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2015 r., II SA/Łd 1032/14 – CBOSA; por. też Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 701).

W związku z powyższym Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy momentem wszczęcia postępowania administracyjnego było wystosowanie przez organ I instancji zawiadomienia z [...] listopada 2014 r. o wszczęciu postępowania z urzędu. I to właśnie od tego momentu należało liczyć bieg terminu na załatwienie sprawy. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu administracji.

Oceniając procedowanie organu I instancji Sąd zdecydowanie nie podziela stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, o "poczynieniu" przez PINB "szeregu ustaleń". Już organ wyższego stopnia, w decyzji kasacyjnej z [...] kwietnia 2015 r. wskazywał, że protokół kontroli z [...] listopada 2014 r. nie zawiera żadnych ustaleń co do stanu faktycznego, składając się z czterech kart, z których dwie są puste (bez żadnej treści), jedna zawiera jedynie podpis "in blanco" uczestniczącego w kontroli skarżącego, a jedna - tytułowa nie jest opatrzona pieczęcią, zawierając jedynie wskazanie osób biorących udział w kontroli. Także słusznie, zdaniem Sądu, WWINB pisał, że organ I instancji dalece wadliwie interpretował żądanie zawarte w piśmie z [...] października 2014 r., bowiem skarżący wnosił o zbadanie zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych przy budowie sali gimnastycznej, nie wnosił zaś o wszczęcie postępowania w sprawie stanu technicznego ogrodzenia. Sąd podkreśla, że WWINB 1,5 roku później, wydając kolejną decyzję kasacyjną, z [...] listopada 2016 r. słusznie wskazywał, że PINB, działając po niewątpliwym okresie bezczynności w sprawie (do tego zagadnienia Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia) nadal nie przyjął właściwej kwalifikacji przedmiotu postępowania i nadal nie ustalił stanu faktycznego sprawy.

Sąd zaznacza, że akta administracyjne dołączone do skargi są niekompletne, bowiem zostały pozbawione – co najmniej - obu decyzji wydanych przez WWINB. Z akt administracyjnych, uzupełnionych załącznikami do skargi, wynika jednak niezbicie, że PINB najpierw wadliwie określił przedmiot postępowania i umorzył postępowanie. Po wydaniu przez WWINB decyzji kasacyjnej z [...] kwietnia 2015 r. PINB ponad rok nie zrobił w sprawie nic. Bezczynności organu I instancji nie przerwało nawet zażalenie zawodowego pełnomocnika skarżących (ustanowionego wówczas w sprawie), z 10 czerwca 2016 r. Dopiero postanowienie WWINB z [...] sierpnia 2016 r. o uznaniu zażalenia za uzasadnione i wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy spowodowało podjęcie czynności przez PINB. Sąd zaznacza przy tym, że WWINB musiał monitować organ I instancji do nadesłania akt sprawy (kserokopia monitu, 32 akt sądowych). Kolejna decyzja PINB, z [...] września 2016 r. niczego jednak nie rozstrzygnęła w sprawie dotyczącej zbadania zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych przy budowie sali gimnastycznej, bowiem PINB nakazał w niej doprowadzić ogrodzenie do właściwego stanu technicznego oraz wykonać umocnienie skarg przy ogrodzeniu. Biorąc pod uwagę realia sprawy, jest to przykład decyzji nieefektywnej, nie przybliżającej organ do załatwienia żądania, powodującej jedynie przewlekanie postępowania w przedmiocie zgodności z prawem robót budowlanych.

Dopiero po wydaniu przez WWINB postanowienia z [...] sierpnia 2016 r. o uznaniu za uzasadnione zażalenia, PINB podjął czynności w sprawie, czyniąc to jednak w sposób przewlekły, bowiem nadal prowadził postępowanie w niewłaściwym przedmiocie. Zdaniem Sądu, oprócz bezczynności organu, rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminie, w sprawie pojawiło się także działanie spełniające ww. definicję przewlekłości postępowania. Nadto o podejściu PINB do załatwienia sprawy dotyczącej zgodności z prawem robót budowlanych świadczy konieczność monitowania tego organu o nadesłanie akt sprawy, niezbędnych do rozpoznania zażalenia, oraz utrudnianie aplikantce radcowskiej zapoznania się z aktami sprawy, przed wydaniem decyzji z [...] września 2016 r., opisane w odwołaniu od tej decyzji (k. 82v-83 akt adm.).

Sąd podkreśla, że zadaniem organu I instancji było tak ustalenie, jak i wnikliwe przeanalizowanie stanu faktycznego i prawnego sprawy już na możliwie wczesnym etapie jej rozpoznawania, aby prowadząc postępowanie, organ mógł je zakończyć bez zbędnej zwłoki – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Odnosząc się do okoliczności wskazanych w odpowiedzi na skargę: wnoszenie odwołań przez skarżących, braki kadrowe i lokalowe, w tym zmiana siedziby, Sąd ocenia, że tego typu okoliczności nie mogą usprawiedliwiać prowadzenia postępowania w sposób wyżej opisany. Najpóźniej z uzasadnienia decyzji WWINB z [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji powinien był przyjąć, co jest przedmiotem postępowania wywołanego żądaniem z 2 października 2014 r. i mieć wiedzę, w jakim przedmiocie, zakresie i kierunku należy prowadzić postępowanie. Tymczasem organ I instancji po otrzymaniu decyzji WWINB przez ponad rok nie zrobił w sprawie nic, po czym dopuścił się przewlekania postępowania, wydając decyzję nieefektywną, niezałatwiającą sprawy.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał oba zarzuty skargi: bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, za uzasadnione.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu od 15 sierpnia 2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Kwota, o jakiej mowa w przywołanym art. 154 § 6 p.p.s.a., to dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 2 października 2014 r., w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Zarazem, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że PINB dopuścił się zarzucanej bezczynności i przewlekłości oraz stwierdził, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie budzi wątpliwości Sądu, że bezczynność i przewlekłość których dopuścił się PINB są, w świetle terminów z art. 35 § 3 k.p.a., wyraźne i oczywiste. Okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę nie uniemożliwiały prowadzenia postępowania.

Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie z następujących powodów. Poza kognicją sądu administracyjnego pozostaje zobowiązanie piastuna funkcji organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika. Co do żądania wymierzenia grzywny, Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z 7 grudnia 2016 r. I OSK 642/15 (CBOSA), że wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym kontekście Sąd wziął pod uwagę oświadczenie złożone na rozprawie o zmianach kadrowych w PINB oraz dołączone do akt sprawy: zawiadomienie stron postępowania o wydzieleniu, do osobnego postępowania, sprawy zagospodarowania terenu wzdłuż ogrodzenia oraz ewentualnego naruszenia warunków technicznych poprzez odprowadzenie wód deszczowych z działki nr [...] na działkę nr[...] – należącą do skarżących, co zgodnie z uzasadnieniem do zawiadomienia, stanowiło uwzględnienie zaleceń WWINB, oraz dołączone do akt sprawy postanowienie PINB z [...] marca 2017 r. nakazujące inwestorowi przedstawienie ekspertyzy technicznej zagospodarowania terenu we wskazanej części, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii odprowadzania wód opadowych.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony koszt wpisu, w wysokości 100 zł, opłatę od pełnomocnictwa i opłatę za czynności zawodowego pełnomocnika.