Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1338/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 29 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1972/13 w sprawie ze skargi M. K. i A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1972/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. i A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta Powiatu Wyszkowskiego decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Powiatowi Wyszkowskiemu pozwolenia na przebudowę drogi powiatowej nr [...] w Wyszkowie – ul. 1 Armii Wojska Polskiego na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] i od ulicy [...] do ulicy [...] na działkach nr [...] położonych w Wyszkowie oraz na działce nr [...] położonej w miejscowości L., gm. W. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] października 2011 r. w części dotyczącej działki nr [...], oraz umarzającej postępowanie w części dotyczącej działki nr [...].

M. i A. K. wystąpili do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] września 2010 r. i [...] października 2011 r.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w części dotyczącej działki nr [...]. Decyzja ta została uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. i A. K. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] września 2010 r. zmienionej decyzją z dnia [...] października 2011 r. Również i ta decyzja została uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...].

Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] września 2010 r. zmienionej decyzją z dnia [...] października 2011 r. w części dotyczącej działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...] a w pozostałej części byłej działki nr [...] (obecnie działki nr [...]) umorzył postępowanie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Powiatu Wyszkowskiego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2013 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] września 2010 r. i odmówił w tym zakresie stwierdzenia nieważności tej decyzji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wynika, iż zachodnia część działki nr [...] została objęta zakresem przedmiotowej inwestycji. Działka ta uległa następnie podziałowi na działki nr [...] i [...]; granice tych działek ukazuje znajdująca się w aktach sprawy mapa z projektem podziału. Z porównania projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] września 2010 r. z granicami nowo powstałych działek nr [...] i [...] wynika, że inwestycja objęta weryfikowaną w niniejszym postępowaniu decyzją znajduje się na działce nr [...], nie została natomiast przewidziana do realizacji na terenie odpowiadającym granicom działki nr [...]. Ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w odniesieniu do dawnej działki nr [...], dotyczy ono również działki nr [...], na której nie przewidziano realizacji inwestycji objętej decyzją Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia 28 września 2010 r., wobec czego, zdaniem organu, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] września 2010 r. w części dotyczącej działki nr [...] zasadnie zostało przez Wojewodę Mazowieckiego umorzone, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do działki nr [...] stwierdził, że we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2010 r. inwestor nie wymienił działki nr [...], jednak, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] września 2010 r., zaplanował niektóre elementy inwestycji także na tej działce, i nie złożył oświadczenia o prawie dysponowania działką na [...] na cele budowlane. Część inwestycji zaplanowana do realizacji na działce nr [...] nie została wyłączona z zakresu projektu budowlanego jaki został zatwierdzony decyzją Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] września 2010 r., a tym samym projekt ten został zatwierdzony w całości.

Zdaniem organu, decyzja Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] września 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jednakże, naruszenie to nie ma charakteru rażącego, bowiem przez rażące naruszenie prawa rozumie się wyłącznie takie naruszenie, które wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Jak natomiast wynika z akt sprawy, Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Powiat Wyszkowski, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod ulicę 1 Armii Wojska Polskiego, stanowiącej część drogi publicznej nr [...] (obecnie nr [...]) Wyszków – Porządzie – Długosiodło, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 56 m²; decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia[...] czerwca 2013 r. znak [...].

Zdaniem organu, z powyższych rozstrzygnięć wynika, że w dniu wydania weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] inwestor – Powiat Wyszkowski był właścicielem terenu oznaczonego aktualnie jako działka nr [...], a tym samym stwierdzone naruszenie polegające na niezłożeniu przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził też, że projekt budowlany inwestycji jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Wyszkowa uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Wyszkowie z dnia 20 kwietnia 2000 r. nr XIX/18/2000 (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 58/2000, poz. 58), natomiast decyzja Burmistrza Wyszkowa z dnia 18 sierpnia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie ulicy 1 Armii Wojska Polskiego w Wyszkowie na odcinkach od ulicy [...] do ulicy [...] i od ulicy [...] do ulicy [...] nie obejmuje swoim zakresem terenu obecnej działki nr [...]. Nieprawidłowość ta, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego również nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem na obszarze odpowiadającym granicom obecnej działki nr [...] zaplanowano do realizacji jedynie chodnik i urządzenia elektroenergetyczne niskiego napięcia – budowa tych obiektów nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

M. i A. K. zaskarżyli powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1972/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że prawidłowo organ stwierdził iż decyzja Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] września 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego, ponieważ Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Powiat Wyszkowski, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod ulicę 1 Armii Wojska Polskiego, stanowiącej część drogi publicznej nr [...] (obecnie nr [...]) Wyszków – Porządzie – Długosiodło, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 56 m²; decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. Decyzja została wydana na podstawie art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), co oznacza, że w dniu wydania weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] inwestor – Powiat Wyszkowski był właścicielem terenu oznaczonego aktualnie jako działka nr [...], a tym samym stwierdzone naruszenie polegające na niezłożeniu przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 następowało zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość (1) nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, (2) była zajęta pod drogę publiczną, (3) pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten – art. 73 ust. 1 – ma charakter wywłaszczeniowy, i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Z akt sprawy również wynika, że projekt budowlany inwestycji jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Wyszkowa uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Wyszkowie z dnia 20 kwietnia 2000 r. nr XIX/18/2000.

W ocenie Sądu skoro projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, a decyzja Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] września 2010 r. w części dotyczącej działki nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącą stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna – brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] września 2010 r. w części dotyczącej działki nr [...], a tym samym zasadnym było uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] września 2010 r. w części dotyczącej działki nr [...] oraz orzeczenie o odmowie stwierdzenia w tym zakresie nieważności organu powiatowego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. K. i A. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają naruszenie:

a) prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

• art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez oczywiście błędne przyjęcie, że prowadzenie robót budowlanych na nieobjętym pozwoleniem na budowę i w dodatku cudzym gruncie nie stanowi samowoli budowlanej;

• art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez bezpodstawne uznanie, że w dniu wydania pozwolenia na budowę wyodrębniona później jako działka nr ew. [...] część nieruchomości nr ew. [...] stanowiła własność Powiatu Wyszkowskiego, nabytą z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy;

b) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

• art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z § 52 ust. 2 załącznika do zarządzenia nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. regulaminu Organizacyjnego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 23 z 2000 r. poz. 142 ze zm.) i aprobatę wydania w I instancji zaskarżonej decyzji przez niewłaściwą miejscowo komórkę organizacyjną Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego a utrzymanej przez organ II instancji;

• art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie rozpoznania skargi nie tylko w granicach sprawy, ale nawet podniesionych w skardze zarzutów.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zupełnie nie mieści się w przedmiocie kontrolowanego sądownie postępowania zarzut zamieszczony w pkt a skargi kasacyjnej, gdyż postępowanie to toczyło się w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wyszkowskiego z dnia [...] września 2010 r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej decyzją ww. organu z dnia [...] października 2011 r. Nie chodziło więc tu o samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Pr.bud. W stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ odwoławczy, na datę wydania zaskarżanej decyzji, nie było też podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, która nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Nietrafny jest również następny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ponieważ na rozstrzygnięcia organów administracji publicznej i zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, nie mogły mieć wpływu zdarzenia mające miejsce później. Takim faktem mającym znaczenie dla dalszego postępowania jest zapewne wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r., I SA/Wa 1670/13 uchylający decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Sąd administracyjny kontroluje zaskarżaną decyzję w stanie faktycznym i prawnym mającym miejsce w dacie wydania tej decyzji. Tak więc okoliczność uchylenia ww. decyzji komunalizacyjnych wyrokiem NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. o czym informuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakkolwiek istotna dla sprawy, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie podejmowane w tym postępowaniu, gdyż wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r. zapadł po dacie wydania zaskarżanej decyzji oraz po dacie wydania zaskarżonego wyroku.

Uchylenie decyzji komunalizacyjnych ww. wyrokiem NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., czemu nie stoi na przeszkodzie rozstrzygnięcie zapadłe w tym postępowaniu.

Zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i w zw. z § 52 ust. 2 Regulaminu organizacyjnego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie podnosi się, że decyzja I instancji została wydana przez niewłaściwa miejscowo komórkę organizacyjną Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego. Z tak lakonicznie sformułowanego zarzutu i nierozwinięcia jego istoty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, trudno wywnioskować o co chodziło autorowi tego pisma.

Należy jednak zauważyć, że decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. została uchylona w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] września 2010 r. i odmówiono w tym zakresie stwierdzenia nieważności tej decyzji decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. Tak więc decyzja ta w zakresie dotyczącym interesu prawnego M. K. i A. K. została wyeliminowana z obrotu prawnego, co zaakceptował zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji. Tym samym decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2013 r. nie może naruszać przepisów postępowania i mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., którego naruszenie bezzasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej.

Nie zauważono też aby został naruszony zaskarżanym wyrokiem art. 134 p.p.s.a., przez zaniechanie rozpoznania wszystkich zarzutów skargi. Jedynym takim zarzutem był zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Pr.bud. – aprobata samowoli budowlanej, co jak wskazano wcześniej był całkowicie nietrafny w kontekście prawnym tego postępowania. Nie mogło więc to mieć żadnego wpływu na wynik tej sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.