Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1586/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 58§1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie Sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant sekr. sąd. Luiza Cycling po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. U. i T. U. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu ochrony powietrza dla stref w województwie [...], w którym zostały przekroczone poziomy dopuszczalne i docelowe substancji w powietrzu p o s t a n a w i a odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] września 2020 r. Nr [...] Sejmik Województwa [...] ([...]), działając na podstawie art. 91 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (dalej "p.o.ś."), przyjął Program Ochrony Powietrza (POP) dla stref w województwie [...] , w których zostały przekroczone poziomy dopuszczalne i docelowe substancji w powietrzu (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] września 2020 r. poz. [...]).

W dniu 23 września 2021 r. J. U., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł za pośrednictwem Sejmiku Województwa [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww uchwałę POP.

W pierwszej kolejności skarżący przytoczył argumentację, z której - w jego ocenie, wynika jego interes prawny do zaskarżenia powyższej uchwały i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skarżący powyższej uchwale zarzucił sprzeczność z prawem, w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ("u.s.w."). W jego ocenie uchwała została wydana z naruszeniem art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z art. 84 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ("p.o.ś.") w związku z § 3 pkt 2, 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych ("rozporządzenie POP"), jak i w związku z art. 13 i art. 23 dyrektywy 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (CAFE) ("dyrektywa CAFE"), co zdaniem skarżącego, nastąpiło na skutek naruszenia:

1) art. 91 ust. 2b ustawy p.o.ś. poprzez nieuwzględnienie w części normatywnej uchwały POP celów zawartych w innych dokumentach planistycznych i strategicznych, wymienionych w załączniku nr [...] do uchwały POP, a w szczególności w:

- polityce ekologicznej państwa 2030 - strategia rozwoju w obszarze środowiska i gospodarki wodnej,

- strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju,

- krajowym planie na rzecz energii i klimatu na lata 2021-2030,

- uchwale nr [...] [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. - plan zagospodarowania przestrzennego województwa [...] ;

2) art. 91 ust. 7a pkt 3 oraz 7 ustawy p.o.ś., w związku z § 3 pkt 2, 3, 4 rozporządzenia POP oraz w związku z art. 13 i 23 Dyrektywy CAFE poprzez zawarty w Programie Ochrony Powietrza opis metod, stosowanych przy ocenie poziomów substancji w powietrzu, w sposób uniemożliwiający: wierne odtworzenie procesu obliczeniowego, merytoryczną ocenę poprawności modelowania, wskazanie scenariuszy wielkości emisji w roku zakończenia realizacji programu oraz przewidywanego poziom substancji w powietrzu w strefach objętych programem w prognozowanym roku jego zakończenia a nadto, przedstawienie scenariuszy w oparciu o niemiarodajne z punku widzenia klimatycznego dane (również wadliwe);

3) naruszenie art. 91 ust. 7a pkt 7 w związku z art. 91 ust. 9ac ustawy p.o.ś., w zw. z § 3 pkt 5 rozporządzenia POP, w związku z art. 13 oraz 23 Dyrektywy CAFE, poprzez określenie w uchwale POP działań naprawczych w sposób, który nie spełnia wymagania, aby okresy, w których nie są dotrzymane poziomy dopuszczalne lub docelowe lub pułap stężenia ekspozycji, były jak najkrótsze.

A także, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności przywoływane przy poszczególnych dokumentach w treści jej uzasadnienia, tj.:

- opinii Ministra Klimatu z dnia 25 marca 2020 r.,

- opinii zespołu pod kierunkiem Prof. Wolskiej z dnia [...] czerwca 2021 r. nt. Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2020 r. w sprawie programu ochrony powietrza dla stref w województwie [...] , w których zostały przekroczone poziomy dopuszczalne i docelowe substancji w powietrzu",

- trzech stron z Atlasu Klimatu Polski pod red. Haliny Lorenc, Warszawa 2005 (strona tytułowa, przedmowa, s. III, oraz mapa kierunków wiatrów, s. 15),

- strony 49 "rocznej oceny jakości powietrza w województwie [...] za rok 2019" (Warszawa 2020) oraz strony 47 "rocznej oceny jakości powietrza w województwie [...] za rok 2020" (Warszawa 2021),

- stron 10, 12, 39 Raportu Najwyższej Izby Kontroli - Informacja o wynikach kontroli - ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami, Nr ewid. [...], Najwyższa Izba Kontroli, [...] sierpnia 2018 r.,

- zaświadczenia o stanie zdrowia skarżącego z dnia [...] marca 2021 r. oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 18 marca 2021 r.,

- informacji o pobycie stałym skarżącego - zamieszkiwania na obszarze, dla którego został przyjęty POP.

W niniejszej skardze skarżący wskazał, iż swój interes prawny wywodzi z przepisów Kodeksu cywilnego (k.c.) dotyczących ochrony dóbr osobistych tj. art. 23 w zw. z art. 24 k.c. w postaci prawa do ochrony zdrowia i życia prywatnego. Podniósł, że jest 63-letnią osobą, która cierpi na pozawałową niewydolność serca - stan po zawale ściany dolno-tylno-bocznej, a także stan po implantacji DES do GPZ w 2015 r. Nadto wyjaśnił, iż zostały u niego zdiagnozowane choroby współistniejące tj.: [...] i [...] leczona doustnie. Powyższe schorzenia ograniczają u skarżącego jego zdolność do wykonywania pracy, czego skutkiem jest orzeczenie o "czasowej niezdolności do pracy" i przyznanie skarżącemu świadczenia rentowego. W kontekście powyższego podniósł również, iż jedną z przyczyn złego stanu jego zdrowia jest stan powietrza nie spełniający standardów jakości środowiska. Stąd też, w ocenie skarżącego, spełnia on nawet zawężone przesłanki legitymacji do wystąpienia z przedmiotową skarg w oparciu o art. 90 ust. 1 ww ustawy o samorządzie województwa. Posiada bowiem nie tylko indywidualny, konkretny, obiektywny interes chroniony konkretnymi przepisami tj. art. 23, 24 k.c., art. 448 k.c., art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 13 i 23 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy ("Dyrektywa CAFE") ale także, iż naruszenie przysługującego mu prawa do ochrony zdrowia już nastąpiło w wyniku przyjęcia niespełniającego unijnych wymogów kwestionowanego niniejszą skargą - programu ochrony powietrza.

Skarżący także wskazał, co w jego ocenie istotne z punktu widzenia legitymacji skargowej, iż POP wielokrotnie odwołuje się do ochrony zdrowia i szkodliwego wpływu zanieczyszczonego środowiska (powietrza). W swej treści obejmuje bowiem zalecenia skierowane również do osób fizycznych. Jako przykłady podał min. wymienione na s. 782 zaskarżonej uchwały:

- ograniczenie intensywnego wysiłku na zewnątrz,

- ograniczenie wietrzenia pomieszczeń, zaś dla wrażliwej grupy ludzi:

- ograniczenie przebywania w otwartej przestrzeni,

- ograniczenie intensywnego wysiłku fizycznego na zewnątrz.

Powyższe zalecenia, zdaniem skarżącego, w sposób oczywisty wskazują, iż POP jest adresowany do osób fizycznych, z którego bezsprzecznie wynika, iż jakość powietrza w województwie [...] jest na tyle "zła", iż długotrwała ekspozycja na "świeżym powietrzu" grozi szkodliwymi skutkami dla zdrowia.

Ponadto, jak podniósł, zaskarżany POP, jako akt zawierający normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, niekonsumujący się przez jednokrotne zastosowanie, bez wątpienia stanowi także akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i jako taki może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej zainicjowanej także przez skarżącego (osobę fizyczną) na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a.

A zatem, w sytuacji jak niniejsza, w ocenie skarżącego, niewątpliwe wykazał on naruszenie jego interesu prawnego, który jest aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczy bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu (skarżącego). W jego ocenie, nie budzi bowiem żadnych wątpliwości fakt, iż zaskarżona uchwała - jako akt mający skutki w sferze zewnętrznej dla osób fizycznych i prawnych - stanowi akt prawa miejscowego podlegający kognicji sądów administracyjnych zarówno w rozumieniu art. 90 ust. 1 cyt u.s.w. jak i zasad ogólnych określonych w art. 50 § 1 w zw z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Skarżący nadto podniósł, iż gdyby Sąd nie podzielił powyższej interpretacji, swój interes prawny upatruje także w art. 13 i 23 Dyrektywy CAFE. Bez wątpienia bowiem, z orzecznictwa TSUE dotyczącego dyrektywy CAFE wynika, że organizacje ekologiczne oraz osoby fizyczne i prawne "bezpośrednio dotknięte niebezpieczeństwem przekroczenia progów alarmowych" powinny mieć możliwość zaskarżania do sądów krajowych zarówno brak sporządzenia planów ochrony powietrza, jak i ich treść. A zatem, sąd krajowy zobowiązany jest do interpretacji art. 90 u.s.w. w sposób zapewniający jego zgodność z prawem UE, w sposób umożliwiający organizacjom ekologicznym oraz osobom fizycznym i prawnym, bezpośrednio dotkniętym niebezpieczeństwem przekroczenia limitów zanieczyszczeń, wniesienia skargi do sądu administracyjnego i realizacji gwarantowanych prawnie uprawnień, a w razie stwierdzenia, iż interpretacja taka jest niemożliwa - do pominięcia art. 90 u.s.w. i przyznania legitymacji procesowej w oparciu o zasady ogólne z art. 50 § 1 p.p.s.a. bądź o bezpośrednio skuteczne art. 13 i art. 23 Dyrektywy CAFE.

Niezależnie, z ostrożności procesowej, skarżący wniósł o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi wskazanymi w skardze.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej względnie o jej oddalenie.

Zdaniem organu zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, jest w pierwszej kolejności aktem skierowanym do organów zobowiązanych do wdrożenia przedmiotowego programu. Stanowi podstawę do podejmowania działań, które mają skutkować poprawą jakości powietrza. W stosunku do organizacji ekologicznych POP nie ustala żadnych określonych obowiązków, zakazów czy uprawnień. Zatem POP jest przede wszystkim aktem generalnym i nie można wskazywać, że jako całość narusza interes prawny skarżącego ponieważ uchwała ta nie jest w całości bezpośrednio do niego skierowana.

Ponadto, wbrew przekonaniu skarżącego, iż uchwała POP w przyjętym kształcie już narusza jego prawo, ponieważ, w jego ocenie, nieprawidłowo określa działania, które należy podjąć w celu poprawy jakości powietrza, powyższa uchwała POP, powyższemu zadaniu całkowicie sprostała. Zakłada ona bowiem szereg zadań skierowanych do różnych organów, rozłożonych do realizacji w czasie. Zatem, na obecnym etapie twierdzenie skarżącego, że zaskarżona uchwała narusza jego prawo jest czysto hipotetyczne. Także, w ocenie organu, za przyjęciem argumentacji skarżącego, na co się również powołuje, nie może przemawiać zasada wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem wspólnotowym. A zatem wobec powyższego skarga winna zostać odrzucona.

Jednakże, na wypadek nie uwzględnienia przez Sąd ww stanowiska, organ uznając niezasadność skargi, wniósł o jej oddalenie. [...] bardzo szeroko odniósł się do meritum zaskarżenia wskazując na objęte POP działania, podjęte zgodne z obowiązującą regulacją prawną. Sejmik Województwa [...] podniósł jednocześnie, iż co do zasady zgadza się ze skarżącym, co do złego stanu jakości powietrza w województwie [...] . Jest to niewątpliwie stan, który wymusza prowadzenie działań zmierzających do poprawy jakości powietrza. Dlatego też, mając na uwadze art. 68 Konstytucji RP, stanowiący m.in., że każdy ma prawo do ochrony zdrowia i że władza publiczna jest obowiązana do zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska, a także obowiązki nałożone w art. 91 ustawy p.o.ś. [...], zaskarżoną uchwałą nr [...] określił program ochrony powietrza dla stref w województwie [...] , w których zostały przekroczone poziomy dopuszczalne i docelowe substancji w powietrzu. Program ochrony powietrza wszedł w życie w dniu 30 września 2020 r. a realizacja określonych w nim działań została rozpoczęta. W kontekście powyższego organ wskazał, iż Komisja Europejska w opinii z dnia 18 lutego 2021 r. (naruszenie nr (2016)2010) stwierdziła, że program ochrony powietrza zawiera "kilka środków, które mogłyby być skuteczne... i, że "środki staną się jednak skuteczne, o ile zostaną wdrożone, i wtedy, gdy zostaną wdrożone". W tych zatem okolicznościach stanowisko skarżącego nie może zasługiwać na uwzględnienie. W ocenie organu zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, w oparciu o powszechnie stosowane modele matematyczne, a w myśl ww opinii Komisji Europejskiej środki przewidziane w zaskarżonej uchwale staną się skuteczne o ile zostaną wdrożone, i wtedy, gdy zostaną wdrożone. Zatem zarzuty skargi są bezzasadne.

W toku postępowania sądowego, w dniu 9 października 2021 r. zmarł skarżący J. U.. Na mocy "Poświadczenia dziedziczenia" z dnia [...] listopada 2021 r. Nr Rep. [...], sporządzonego przez notariusza T. M., w miejsce zmarłego skarżącego wstąpiły jego dzieci - następcy prawni – E. U. i T. U., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, dotychczas reprezentującego zmarłego ojca. Na rozprawie sądowej w dniu [...] stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał w całości reprezentowane stanowisko, tożsame ze stanowiskiem zmarłego J. U.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot.

W pierwszej kolejności badaniu podlegała kwestia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Z mocy art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa, która określona jest w art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowi lex specialis wobec ogólnej normy wynikającej z art. 28 k.p.a. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, to w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi bezpośrednio w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 914/3).

Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie interes prawny to zindywidualizowany interes faktyczny chroniony konkretną normą prawną (wyrok NSA z 18.09.2003 r. II SA 2637/02, Lex nr 80699, wyrok NSA z dnia 11.05.2006 r., II OSK 145/06, LEX nr 236471). Wbrew stanowisku skarżących, dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego, pojmowany w sposób subiektywny, interes faktyczny. Podmiot wykazać powinien bowiem, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Interes prawny, o którym stanowi art. art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa to bowiem interes chroniony prawem. W wyroku z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II GSK 909/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "przyjmuje się na ogół, że interes prawny jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródłem jest więc norma prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień i obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny w celu ochrony jego uprawnień i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (por. M. Bogusz - Zaskarżanie decyzji administracyjnej do NSA, 1997, a także T. Woś - Postępowanie sądowoadministracyjne, 1996,). Podobnie, w piśmiennictwie podkreśla się, że interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95 - OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83 A)" - por. wyrok NSA z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 914/15, postanowienie NSA z 20 lutego 2020 r. II OSK 257/20.

O interesie faktycznym należy natomiast mówić w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji (por. wyrok NSA w Białymstoku z 7.02.2002 r" SA/Bk 1082/01, Pr.Pracy 2002, nr 9, poz. 38).

Zatem, reasumując w tej części, w omawianym trybie skargę do sądu administracyjnego może wnieść tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie przysługujące mu uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia zostały naruszone konkretnym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, czyli gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie dla niego (indywidualnie) negatywnych następstw prawnych. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, charakteryzujący się też konkretnością, indywidualnością (osobistym charakterem), obiektywizmem i aktualnością (por. A. Faruga Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2012, art. 90, art. 91. i orzecznictwo tam powołane).

W rozpatrywanej sprawie takiego dowodu naruszenia prawa, mającego bezpośredni wpływ na indywidualną sytuacją prawną, skarżący skutecznie nie wykazali.

Legitymacja skargowa, która określona jest w art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowi również lex specialis w odniesieniu do art. 50 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do powyższej regulacji Sąd stwierdza, iż skarżący na kanwie ww przepisu także nie wykazali wystąpienia po ich stronie interesu prawnego umożliwiającego skuteczne podważenie kwestionowanego Programu Ochrony Powietrza. Zgodnie bowiem z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Wyznaczenie w ten sposób przesłanek legitymacji skargowej osoby fizycznej w praktyce oznacza, że nie może ona wnieść skutecznej skargi na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jeżeli nie wykaże wystąpienia po jej stronie interesu prawnego, a w sprawie niniejszej nie może wykazać, gdyż powyższa uchwała jej nie dotyczy. Zdaniem składu orzekającego, nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że adresatem uchwały są jedynie organy administracji, do których należy wdrożenie przyjętego programu. Kwestionowany Program Ochrony Powietrza stanowi podstawę do podejmowania działań, które mają skutkować poprawą jakości powietrza. W stosunku do organizacji ekologicznych jak i osób fizycznych POP nie ustala żadnych określonych obowiązków, zakazów czy uprawnień. POP jest przede wszystkim aktem generalnym i tym samym, jako całość, nie narusza interesu prawnego skarżących, jako osób fizycznych, uchwała ta bowiem nie jest bezpośrednio do nich skierowana. Adresowana jest do wskazanych w niej organów, zobowiązanych kwestionowanym Programem, do wdrożenia podjętego programu ochronnego. Oczywiście, adresaci ww Programu (stosowne organy) mogą nałożyć na osoby fizyczne określone obowiązki celem jego realizacji, jednak powyższe automatycznie nie oznacza, iż Program ten odnosi się (skierowany jest) do osob fizycznych (skarżących).

Konkludując zatem Sąd stwierdza, iż warunkiem skutecznego wniesienia w powyższym trybie skargi na akt prawa miejscowego organu samorządu województwa jest wykazanie wystąpienia interesu prawnego. Okoliczności tej skarżący jednak nie wykazali.

Sąd również wskazuje, iż interesu prawnego nie sposób wywodzić z wadliwości samej uchwały, która zdaniem skarżących, nie wprowadza skutecznych środków w zakresie doprowadzenia jakości powietrza do zgodności z prawem, co naraża zdrowie mieszkańców i powoduje dyskomfort psychiczny oraz ograniczenie swobody korzystania z mieszkania w objętym programem terenie. Uchwała POP zakłada szereg zadań skierowanych do różnych organów, rozłożonych w czasie, zatem na obecnym etapie twierdzenie skarżących, że zaskarżona uchwała narusza ich prawo jest czysto hipotetyczne. Zgodnie natomiast z ww wywodem, naruszenie interesu prawnego winno charakteryzować się także aktualnością, czyli występować w danym momencie, nie zaś w oparciu o domniemanie potencjalnego jego wystąpienia w przyszłości. Zdaniem Sądu, o naruszeniu interesu prawnego skarżących nie może świadczyć przyjęcie niewystarczających, w ich ocenie, mechanizmów ochrony powietrza. Trudno bowiem wywieźć w takiej sytuacji następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych (realnych) uprawnień. Sytuacja skarżących w odniesieniu do środowiska naturalnego, kształtowana postanowieniami programu ochrony powietrza, który w ich ocenie, w pełni wdrażałby mechanizmy ochrony środowiska zaczerpnięte z prawa Unii Europejskiej i prawa międzynarodowego, ma wymiar jedynie hipotetyczny.

Niezależnie Sąd przypomina, iż skarżący, w przypadku nie uwzględnienia przez Sąd stanowiska wskazującego na przysługujący im interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi w oparciu o regulację krajową, domagali się zastosowania prounijnej wykładni art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, poprzez dopuszczenie możliwości zaskarżenia powyższej uchwały. Możliwości zastosowania tego rodzaju wykładni skarżący upatrują w art. 23 ust. 1 dyrektywy CAFE.

W ocenie tut. Sądu Administracyjnego, proponowana przez stronę wykładnia byłaby jednak wykładnią contra legem, nie do pogodzenia zarówno z zasadą demokratycznego państwa prawnego jak i powiązaną z nią zasadą równości wobec prawa. Wykładnia ta prowadziłaby bowiem do niedopuszczalnej sytuacji, w której zależnie od rodzaju kwestionowanego aktu prawa miejscowego określone podmioty byłyby zobowiązane wykazywać naruszenie interesu prawnego a inne nie. Prounijna wykładnia przepisów prawa krajowego nie może zmierzać do przyjęcia, że jednostka jest w stanie (zawsze) skutecznie zainicjować sądowoadministracyjną kontrolę treści aktu administracyjnego, również w sytuacji, gdy nie spełnia ustawowych warunków legitymacji skargowej. Wbrew twierdzeniom skargi, polski system prawny dopuszcza możliwość zaskarżenia uchwały sejmiku województwa w sprawie programu ochrony powietrza jednakże, skuteczne wniesienie skargi w tego rodzaju sprawie, jest uzależnione od wykazania naruszenia interesu prawnego - art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa - co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż z Dyrektywy CAFE nie wynika obowiązek zapewnienia przez państwo członkowskie możliwości zaskarżenia programów ochrony powietrza przez każdego mieszkańca strefy objętej programem. Co prawda, na celowość takiego rozwiązania wskazał pośrednio TSUE w wyroku z 19 listopada 2014 r., (sprawa C-404/13), jednak stanowisko TSUE nie stanowi podstawy do rozszerzenia zakresu stosowania art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Jak zasadnie wskazał NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r. w sprawie II OSK 3218/17, art. 23 ust. 1 Dyrektywy CAFE jest kierowany do państw członkowskich i to na nie nakłada określone obowiązki. Nie wynika z niego natomiast, że programy ochrony powietrza, uchwalane na poziomie województwa, muszą nakładać określone obowiązki lub przyznawać uprawnienia mieszkańcom sfery objętej planem. Analiza cytowanego przepisu w żaden sposób nie pozwala na przyjęcie, że może on być źródłem interesu prawnego skarżących w tej sprawie, a tym bardziej, że interes ten został naruszony. Niewątpliwie natomiast można mówić w takim przypadku, jak wyżej już podniesiono, o interesie faktycznym, który jest jednak niewystarczający dla przyznania skarżącym legitymacji skargowej w tej sprawie.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził potrzeby zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Brak jest bowiem podstaw do takiej interpretacji art. 23 ust. 1 dyrektywy CAFE, która prowadziłaby do wykładni contra legem art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Proponowana przez skarżących wykładnia tego przepisu oznaczałaby bowiem dopuszczenie możliwości oparcia skargi na uchwałę w sprawie programu ochrony powietrza wyłącznie na interesie faktycznym, co jest niedopuszczalne nie tylko na gruncie przepisu szczególnego, jakim jest art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, ale również na gruncie ogólnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego.

Konsekwencją braku wykazania naruszenia interesu prawnego w przypadku wniesienia skargi na tego rodzaju akt prawa miejscowego jest odrzucenie skargi (art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Stąd też, z tych wszystkich względów Sąd skargę odrzucił na ww podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.