Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 339/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
article: art. 6; art. 7; art. 77 § 1; art. 80 art. 46 § 1; art. 97 § 2; art. 107 § 3; art. 110 § 1; art. 145 § 1; art. 146 § 1;  art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1856
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 68 ust. 1 i 2; art. 73 ust. 4 i 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant: referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. (nr [...]) Inne – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego M. S. – uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] marca 2018 r. (nr [...]), który ustalił producentowi rolnemu M. S. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych wypłaconą w ramach PROW 2004-2006 w łącznej wysokości [...] zł i orzekając reformatoryjnie ustalił temu producentowi rolnemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł, powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczone od dnia następującego po upływie 60 dni od daty doręczenia tej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] grudnia 2005 r. skarżący M. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w L. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. (nr [...]) organ pierwszej instancji przyznał producentowi rolnemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł. W dniu [...] lipca 2006 r. do organu wpłynęła zmiana wniosku o przyznanie płatności, a w dniu [...] sierpnia 2006 r. skarżący złożył pismo z wnioskiem o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. i rozpatrzenie zmiany do jego wniosku z [...] lipca 2006 r. W wyniku powyższego organ pierwszej instancji decyzją z dniu [...] sierpnia 2006 r. (nr [...]) uchylił decyzję dotychczasową i przyznał płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w kwocie [...]zł.

W wyniku następczej kontroli wniosku organ w dniu [...] stycznia 2007 r. utworzył w systemie teleinformatycznym decyzję techniczną nr [...], w celu wykonania Listy Zleceń Płatności. Środki finansowe wynikające z tej decyzji w kwocie [...]zł zostały przelane na konto skarżącego w dniu [...] kwietnia 2007 r. Po przeprowadzeniu kolejnych czynności kontrolnych już w gospodarstwie skarżącego, organ w dniu [...] kwietnia 2007 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, to jest w kwocie [...]zł.

W dniu [...] grudnia 2013 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2006. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia określając jego wysokość na kwotę [...]zł. Decyzja ta została uchylona w całości przez organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. (nr [...]), a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. (nr [...]) organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. (nr [...]) organ drugiej instancji stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. (nr [...]), a decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]) stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. (nr [...]).

W dniu [...] grudnia 2014 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 149 k.p.a. wydał postanowienie (nr [...]) o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. (nr [...]) w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem w dniu [...] stycznia 2015 r. decyzji (nr [...]) stwierdzającej wydanie decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych z naruszeniem prawa. Organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] marca 2015 r. (nr [...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 747/15 oddalił wniesioną przez skarżącego skargę. Wyrok ten stał się prawomocny wobec oddalenia złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 846/18.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. (nr [...]) organ pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. (nr [...]) ustalił skarżącemu z tytułu nienależnie pobranych płatności kwotę do zwrotu w wysokości [...] zł.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w wyniku którego organ drugiej instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że warunkiem koniecznym uzyskania płatności jest faktyczne użytkowanie danego gruntu jako gruntu ornego, łąki, pastwiska, czy sadu. Dlatego ustalenie rzeczywistej powierzchni działek rolnych zgłoszonych do danej płatności jest warunkiem jej przyznania. Organ ustalił, że należna płatność rolnośrodowiskowa przysługująca skarżącemu na rok 2006 wynosić winna łącznie [...] zł, w tym:

1) do wariantu P01b – Półnaturalne łąki dwukośne do pow. 119,5 ha (powierzchnia stwierdzona w kontroli administracyjnej) – płatność w wysokości [...] zł;

2) do wariantu S02a01 – Uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) do pow. 33,93 ha (powierzchnia stwierdzona w kontroli administracyjnej) – płatność w wysokości [...] zł;

3) do wariantu S02b01 – Trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) do pow. 135,69 ha (powierzchnia stwierdzona w kontroli administracyjnej) – płatność w wysokości [...] zł.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na art. 29 ust. 1 ustawy z dnia [...] maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2137 – dalej jako "ustawa" lub "ustawa o Agencji"), który przewiduje wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty środków publicznych. Nie uzależnia on konieczności jej wydania od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata i obejmuje swym zakresem sytuacje, gdy stwierdzona została nieprawidłowość, której następstwo stanowi obowiązek zwrotu. Dlatego w przedmiotowym postępowaniu organ na podstawie art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rodz. 3, t. 44, str. 243, ze zm. – dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004), w pierwszej kolejności był zobowiązany do ustalenia, czy skarżący pobrał nienależne lub nadmierne płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W ocenie organu, skoro przepisy nie definiują płatności nienależnej, to jej znaczenia należy poszukiwać w ustaleniu warunków do płatności należnej. Płatność nienależna jest to zatem płatność przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Do takiej sytuacji dochodzi m.in. wówczas, gdy po wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., wydana została decyzja o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa ze względu na upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem organu, w sprawie tej nie zachodzą również przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Zgodnie z tym przepisem, nawet jeśli płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy i nawet jeśli błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika, obowiązek zwrotu nie powstaje wyłącznie wówczas, jeśli nie powiadomiono zainteresowanego o decyzji o zwrocie w terminie 12 miesięcy od płatności. Ponadto zgodnie z art. 73 ust. 5 wymienionego rozporządzenia, obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres ten jest ograniczony do czterech lat. W niniejszej sprawie wypłata płatności za 2006 rok nastąpiła w dniu [...] kwietnia 2007 r., natomiast pierwsze powiadomienie o nieuzasadnionym charakterze płatności zostało doręczone w dniu [...] grudnia 2013 r. Jest to więc okres krótszy niż 10 lat. Dlatego w ocenie organu brak było również podstaw do uznania dobrej wiary beneficjenta, ponieważ do płatności za 2006 rok zadeklarował on działki o większej powierzchni, niż wynikało to z przeprowadzonych kontroli administracyjnych, a więc niezgodnie z rzeczywistością. Organ powołał się także na art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym, w przypadku gdy obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczania pomocy miarodajny jest obszar ustalony dla tej grupy upraw. Nie można było zatem uznać, że beneficjent działał w dobrej wierze, co mogłoby stanowić podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu. W konkluzji zaś organ stwierdził, że kwota [...]zł, stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą płatności rolnośrodowiskowej za 2006 rok przekazaną na rachunek bankowy strony, a kwotą rzeczywiście należną (196.065,25 zł – [...] zł = [...] zł), stanowi płatność pobraną nienależnie. Ponadto nie zachodziły negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

W skardze na powyższą decyzję, w części dotyczącej ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w kwocie [...]zł wraz z odsetkami oraz uznania, że zasadnie doszło do podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł skarżący M. S. zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji, poprzez naruszenie zasady praworządności polegające na ustaleniu nienależnie pobranych płatności w kwocie [...]zł w sytuacji, gdy brak jest decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w kwocie [...]zł;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 110 § 1 k.p.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym przyjęciu, że brak było podstaw do wypłaty kwoty [...]zł, a jedynie kwoty [...]zł i tym samym żądanie zwrotu od Skarżącego kwoty [...]zł, podczas gdy organy administracji publicznej są związane decyzją płatniczą nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. przyznającą skarżącemu kwotę [...]zł i stan związania nie ustał poprzez uchylenie tej decyzji lub jej zmianę, nie stwierdzono jej nieważności, ani wydania jej z naruszeniem prawa, ponadto na jej podstawie nastąpiła wypłata środków, wobec czego decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym i odwoławczy jest nią związany; w konsekwencji należało uznać, iż obecne żądanie zwrotu narusza zasadę stabilizacji (trwałości) treści rozstrzygnięcia już zapadłego w niniejszej sprawie i brak było podstaw do żądania zwrotu jakiejkolwiek części wypłaconej na mocy tej decyzji kwoty płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych;

3) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że doszło do naruszenia spełnienia ustawowych wymogów co do składników decyzji, podczas gdy decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] stycznia 2007 r. (nr [...]), przyznająca skarżącemu kwotę [...]zł zawierała wszystkie niezbędne elementy decyzji i nie jest tzw. "nieaktem";

4) w przypadku uznania, że decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] nie funkcjonuje w obrocie, skarżący zgłosił zarzut naruszenia art. 110 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady związania organu administracji decyzją płatniczą z dnia [...] lipca 2006 r. (nr [...]), przyznającą mu kwotę [...]zł, z uwagi na fakt, że decyzja ta bezzasadnie została uznana za wydaną z naruszeniem prawa (i w tym zakresie toczy się postępowanie przed NSA), wobec czego obecne żądanie zwrotu narusza zasadę stabilizacji (trwałości) treści rozstrzygnięcia już zapadłego w niniejszej sprawie;

5) art. 16 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, że jest możliwe obecnie ustalenie kolejnej rzekomo tym razem prawidłowej kwoty płatności (161.522,80 zł) i żądanie zwrotu od skarżącego kwoty [...]zł (stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą [...]zł i [...] zł) w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już co najmniej jedna decyzja ostateczna w przedmiocie tych samych płatności objętych tym samym wnioskiem, będąca podstawą do wypłaty co najmniej kwoty [...]zł, wobec czego należy uznać, że obecna decyzja nie może stanowić podstawy do ustalenia nowej kwoty płatności i żądania zwrotu od skarżącego części już wypłaconej kwoty;

6) art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do władzy publicznej, w szczególności przez wyrażenie zmiennych poglądów w zakresie kwot przyznanych płatności, wydawanych na tle takiego samego stanu faktycznego;

7) art. 97 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zasadnie podjęto zawieszone postępowanie w sytuacji, gdy nie ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że przedmiotowa płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu oraz błąd nie mógł zostać wykryty przez skarżącego, a o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności;

2) art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że w niniejszej sprawie doszło do przedawnienia w zakresie żądania zwrotu płatności, bowiem pomiędzy datą płatności pomocy (4 kwietnia 2007 r.) a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności (doręczenie skarżącemu powiadomienia w dniu [...] grudnia 2013 r.) upłynęło ponad 4 lata i nie ulega wątpliwości, że beneficjent działał w dobrej wierze (skarżący deklarując w chwili wypełniania wniosku powierzchnię nieruchomości, których dotyczyły przedmiotowe płatności, działał w dobrej wierze bazując na danych uzyskanych przy ich zakupie od Agencji Nieruchomości Rolnych, na danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych, zatem nie ponosi on winy w rozbieżnościach zaistniałych w obliczaniu powierzchni nieruchomości i należnych mu płatnościach, ponadto błąd ten nie mógł zostać przez niego wykryty w momencie wypełniania wniosku i wydania decyzji płatniczej), a tym samym w żadnej mierze nie jest on zobowiązany do dokonania zwrotu płatności w wysokości wskazanej w zaskarżonej decyzji;

3) art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący złożył poprawny pod względem faktycznym wniosek o dokonanie płatności i wykazał, że nie jest winny nieprawidłowości w obliczaniu powierzchni nieruchomości rolnych objętych płatnościami, wobec czego nie można w stosunku do niego dokonywać obniżek płatności;

4) art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w zaskarżonej części i uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2018 r. (nr [...]), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2018 r. (nr [...]) i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. –dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli legalności działalności administracji publicznej, a zatem pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie było obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie nieważności tego aktu.

W sprawie niniejszej istotę sporu stanowiła kwestia prawidłowości ustalenia przez organ obowiązku zwrotu pobranych przez skarżącego płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i dobrostanu zwierząt na rok 2006. W ocenie skarżącego należna z tego tytułu płatność w kwocie [...]zł, przelana na jego rachunek bankowy w dniu [...] kwietnia 2007 r., wynika z funkcjonującej nadal w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. (nr [...]). Według skarżącego, brak jest decyzji w przedmiocie przyznania mu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na kwotę [...]zł, a wobec tego nie było możliwe żądanie od niego zwrotu kwoty [...]zł, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą wypłaconą (196.065,25 zł) a kwotą rzekomo należną (161.522,80 zł).

Przy takim sposobie sformułowanych zarzutów w pierwszej kolejności rozważenia wymagało zatem, czy organ mógł (był uprawniony) prowadzić postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w sytuacji, gdy nie wydał decyzji o przyznaniu płatności w wysokości rzeczywiście należnej (prawidłowej), to jest kwoty [...]zł, zaś płatności faktycznie przelana na rachunek bankowy strony w dniu [...] kwietnia 2007 r. wyniosła [...] zł.

Wymaga zwrócenia uwagi, że ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy bądź płatności zostały przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jak również z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Zarówno bowiem wówczas, gdy w postępowaniu o ustalenie kwot nadmiernie pobranych lub nienależnie pobranych środków publicznych przesłanka ta została ustalona w oparciu o dowody przeprowadzone w tej sprawie, jak i wtedy, gdy wynika ona z ostatecznych decyzji uchylających lub stwierdzających nieważność w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy, jest to kwestia sfery ustaleń faktycznych, czyli prawidłowego zastosowania przepisu art. 29 ust. 1 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do uznania, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków pomocowych jest uprzednie wzruszenie, chociażby w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11; wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 568/15; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11). Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków unijnych i krajowych ma również miejsce wówczas, gdy po wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., wydana została ostateczna decyzja o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa ze względu na upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Z akt sprawy niniejszej wynika, że organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2006. Strona potwierdziła otrzymanie tego zawiadomienia w dniu [...] grudnia 2013 r. W dniu [...] maja 2014 r. organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej dnia [...] kwietnia 2007 r. (nr [...]). Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. organ podjął to postępowanie, ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. W dalszej kolejności organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] stycznia 2015 r. decyzję o wydaniu dotychczasowej decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych z naruszeniem prawa i wskazał przysługującą kwotę płatności w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. organ drugiej instancji utrzymał w mocy powyższą decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 747/15 – oddalił wniesioną przez skarżącego skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 846/18 – oddalił wniesioną przez skarżącego skargę kasacyjną.

Tym samym w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy po wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności – na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. – wydana została decyzja o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa, która stała się prawomocna. W oparciu o decyzję, która stwierdziła wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa, lecz jej nie uchyliła z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 46 § 1 k.p.a., możliwe było zatem wszczęcie oraz prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji.

Dlatego nie można przyznać racji skarżącemu, że zaskarżona w tej sprawie decyzja narusza przepis art. 6 k.p.a. i zasadę praworządności w sytuacji, gdy ostatecznie stwierdzono wydanie dotychczasowej decyzji o przyznaniu płatności z naruszeniem prawa. Zakaz uchylenia decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. ze względu na upływ terminu przedawnienia, nie oznacza bowiem sanowania takiej decyzji. Decyzja taka, mimo braku możliwości wyeliminowania jej z obrotu prawnego ze względu na termin przedawnienia określony w art. 146 § 1 k.p.a., nadal jest decyzją nieprawidłową, a więc stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa umożliwiało wszczęcie postępowania w przedmiocie tego, czy pobrane płatności były nienależne. Tym samym uzasadnione było podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych świadczeń na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., ponieważ ustąpiły przyczyny powodujące jego zawieszenie.

W dalszej kolejności przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności rozważenia wymagało to, czy postępowanie prowadzące do jej wydania było prowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 i art. 110 § 1 k.p.a. Skarżący w kontekście tych zarzutów podnosił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, polegający na przyjęciu przez organ, że brak było podstaw do wypłacenia mu kwoty [...]zł, a zachodziła podstawa do wypłaty jedynie kwoty [...]zł, podczas gdy organy związane są decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. o przyznaniu płatności w wysokości [...] zł.

Tymczasem trzeba zauważyć, że dokument z dnia [...] stycznia 2007 r. (o nr [...]), który skarżący nazywa decyzją, jest utworzonym w systemie teleinformatycznym dokumentem technicznym (systemowym), który powstał w związku z przeprowadzoną w dniu [...] stycznia 2007 r. kontrolą administracyjną wniosku i wyjaśnienia błędu ustalonego kodem [...], oznaczającego "Powierzchnia całkowita 264,4100 musi się zgadzać z sumą powierzchni deklarowanych działek ewidencyjnych 260,5507". Wymieniony dokument powstał w wyniku zatwierdzenia sprawy, celem utworzenia List Zleceń Płatności i przekazania do Departamentu Finansowego, który zajmuje się dokonywaniem płatności w ramach Wspólnej P. Rolnej, współfinansowanej z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji w Rolnictwie, a także budżetu krajowego. Dokument ten nie został podpisany, ani też doręczony stronie jako decyzja administracyjna, a jedynie został wydany stronie na jej żądanie. W żadnym razie nie może zatem być traktowany jako funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja organu administracji publicznej przyznająca konkretne płatności. Nie było zatem podstaw by twierdzić, że organ takim dokumentem jest związany tak jak decyzją administracyjną i wywodzić z niego uprawnień do uznania, że kwota [...]zł była kwotą należną z tytułu płatności za rok 2006.

Zauważyć również należy, że w przedmiotowej sprawie organ wydał kilka decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności za rok 2006 w różnej wysokości, co wprowadzało pewne zamieszanie decyzyjne. Nie wynikało to jednak z winy organu. Pierwotna decyzja w sprawie przyznania skarżącemu płatności na rok 2006, nosząca datę [...] lipca 2006 r., przyznawała skarżącemu kwotę w wysokości [...] zł. Po złożeniu przez skarżącego korekty (zmiany) do wniosku, organ w dniu [...] sierpnia 2006 r. wydał decyzję uchylającą decyzję dotychczasową i przyznającą płatności w kwocie [...]zł. Następnie po przeprowadzeniu kontroli w gospodarstwie skarżącego i stwierdzeniu nieprawidłowości w zakresie zadeklarowanej powierzchni upraw, organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. przyznał płatności za rok 2006 w pomniejszonej wysokości, to jest kwotę [...]zł. Ponieważ w obrocie prawnym funkcjonowały dwie decyzje przyznające skarżącemu płatność za rok 2006 (decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. i decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r.), zachodziły mające podstawy przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., gdyż organ po raz drugi orzekł co do istoty w sprawie poprzednio rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. organ – na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. – orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., a kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdził również nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., ponieważ skarżący nie składał odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., a złożenia przez skarżącego zmiany do wniosku z dnia [...] lipca 2006 r. nie można było uznać za podstawę ponownej weryfikacji tej decyzji. Skutkiem powyższego organ w dniu [...] grudnia 2014 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., zaś w dniu [...] stycznia 2015 r. stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja ta stała się prawomocna w związku oddaleniem skargi kasacyjnej skarżącego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie sygn. akt I GSK 846/18. Organ zatem opierając się na zgromadzonych w sprawie dokumentach prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zasadnie przyjął, że żadna z wydanych w sprawie decyzji nie uprawniała do przyznania skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w kwocie [...]zł.

W opisanej sytuacji organ administracji był uprawniony oraz zobowiązany do ustalenia, jaka część płatności za rok 2006 została wypłacona skarżącemu nienależnie. Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest prowadzone na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji. Przepisy te stanowią, że kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Środki publiczne na rok 2006 z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych pochodziły ze środków Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. "a" ustawy o Agencji.

Dla ustalenia, czy skarżący jest zobowiązany do zwrotu środków, kluczowe było więc ustalenie, czy dokonane płatności stanowiły "płatności nienależne". Przepisy powołanej ustawy nie definiują tego pojęcia, dlatego jego znaczenie należało wywieść z ustalenia warunków i podstaw do przyznania "płatności należnej". W takich okolicznościach "płatnością nienależną" będzie więc płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Płatności nienależne to również należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika (producenta rolnego), również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli sytuacje, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2007 r. do organu pierwszej instancji wpłynął protokół nr [...] z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego. Zawarto tam niezakwestionowanie skutecznie ustalenia, że powierzchnia stwierdzona podczas kontroli w dniach 29-30 listopada 2006 r. była różna od powierzchni deklarowanej przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności. Stwierdzone w taki sposób nieprawidłowości dotyczyły następujących działek rolnych:

A – powierzchnia deklarowana wynosiła 8,38 ha, a powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu 5,47 ha;

B – powierzchnia deklarowana wynosiła 40,94 ha, a powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu 39,17 ha;

H – powierzchnia deklarowana wynosiła 27,00 ha, a powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu 19,36 ha;

Ł – powierzchnia deklarowana wynosiła 0,55 ha, a powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu 1,23 ha;

T – powierzchnia deklarowana wynosiła 1,26 ha, a powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu 1,10 ha;

U – powierzchnia deklarowana wynosiła 1,59 ha, a powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu 1,19 ha;

W – powierzchnia deklarowana wynosiła 0,81 ha, a powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu 0,43 ha;

AE – powierzchnia deklarowana wynosiła 1,59 ha, a powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu 1,19 ha;

Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji nie uzależnia konieczności wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. W postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 powołanej ustawy ustala się, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków z wymienionych w tym przepisie funduszy. Zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., postępowanie to dotyczyło płatności nienależnych z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2006. Z powodu nieprawidłowości w postaci zawyżenia powierzchni kwalifikującej się do płatności strona utraciła tym samym uprawnienie do uzyskania części tych płatności. W przypadku pakietu P01b – Półnaturalne łąki dwukośne skarżący zgłosił do płatności obszar o pow. 147,73 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła 119,5 ha (nieprawidłowości wykryto na działce rolnej B i H). Płatności w tym wariancie, zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie z dnia [...] lipca 2004 r."), wyniosły więc [...] zł. W przypadku pakietu S02a01 – Uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności), skarżący zgłosił do płatności działki o pow. 44,28 ha, a powierzchnia stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła 33,93 ha (nieprawidłowości wykryto na działkach A, T i W). Zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia z dnia [...] lipca 2004 r., płatność w ramach tego wariantu wyniosła [...] zł. W przypadku pakietu S02b01 – Trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności), powierzchnia zgłoszona do płatności wynosiła 164,25 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła 135,69 ha (nieprawidłowości stwierdzono na działkach B, H, Ł, U, AE). W związku z tym, zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia z dnia [...] lipca 2004 r. płatność w ramach tego wariantu wyniosła [...] zł. Po zsumowaniu płatności wynikających z poszczególnych pakietów wynika, że ogółem skarżącemu przysługiwały płatności za rok 2006 w łącznej kwocie [...]zł. Oznacza to, że z powodu nieprawidłowości w postaci zawyżenia powierzchni kwalifikującej się do płatności, strona utraciła uprawnienie do ich uzyskania w części stanowiącej kwotę [...]zł, czyli różnicę pomiędzy kwotą wypłaconą a płatności należną (196.065,25 zł – [...] zł = [...] zł).

Nie można przyznać racji skarżącemu, że określony w zaskarżonej decyzji obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności naruszył przepisy art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Zgodnie z art. 73 ust. 4 tego rozporządzenia, obowiązek ten nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Zgodnie z przytoczonym unormowaniem, nawet jeśli płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu i błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika, to obowiązek zwrotu nie powstaje wyłącznie wówczas, gdy nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 o Agencji oraz jej doręczenia stronie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W przedmiotowej sprawie na rachunek bankowy strony podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów, w dniu [...] kwietnia 2007 r. zostały przekazane płatności za rok 2006 w kwocie łącznej [...] zł, natomiast decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2018 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności została doręczona stronie w dniu [...] marca 2018 r. Zatem doręczenie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności nie nastąpiło w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności za rok 2006. Nie zachodziły zatem przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, które powodowałyby, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie miał zastosowania.

Brak było również podstaw do uznania, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek zwrotu określony w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a data pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Tymczasem w przedmiotowej sprawie okres między datą płatności pomocy za rok 2006 (4 kwietnia 2007 r.), a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności (powiadomienie z dnia [...] grudnia 2013 r., doręczone w dniu [...] grudnia 2013 r.) – jest krótszy niż dziesięć lat. Okres ten przekroczył natomiast cztery lata, w związku z czym organ był zobowiązany do zbadania, czy beneficjent działał w dobrej wierze.

W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że w rozpatrywanej sprawie nie można przyjąć dobrej wiary beneficjenta. Nie ulega wątpliwości, że powierzchnia działek deklarowana we wniosku o przyznanie płatności za rok 2006 nie pokrywała się z rzeczywistością. Jak bowiem wynikało z ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 29-30 listopada 2006 r., powierzchnia działek rolnych oznaczonych jako działki: B, H, A, T, W Ł, U i AE – nie była zgodna z powierzchnią podaną we wniosku o płatność. Skarżący podpisał protokół kontroli bez żadnych zastrzeżeń oraz nie zakwestionował wyników kontroli. Ponadto składając podpis na wniosku o płatność wiążąco oświadczył, że znane mu są zasady oraz tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz zobowiązał się do niezwłocznego poinformowania organu na piśmie o wszelkich okolicznościach mających wpływ na przyznanie, przedłużanie, pobieranie i wypłacanie płatności oraz każdej zmianie powstałej w okresie trwania zobowiązań.

Należy również podnieść, że producent rolny powinien podać we wniosku o płatność powierzchnie gruntów faktycznie przez niego użytkowanych, bez względu na dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Działka ewidencyjna co do powierzchni użytku rolnego, nie musi się bowiem pokrywać z działką rolną uprawnioną do określonych płatności. Płatności rolnośrodowiskowe nie przysługują do powierzchni ewidencyjnej działek, ale do powierzchni działek rolnych, na których jest wykonywane zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Organ prawidłowo zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów obejmuje m.in. informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntów oraz ich klas gleboznawczych. Sposób korzystania z tych gruntów określa ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gruntów rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, oraz sady. W konsekwencji, powierzchnia ewidencyjna działki nie musi się pokrywać z powierzchnią faktycznie użytkowaną (uprawianą) i w razie rozbieżności decydujący jest rzeczywisty obszar gruntu, na którym prowadzona jest określona uprawa (łąka, pastwisko), ustalony zgodnie z wynikami kontroli administracyjnej.

Za przyjęciem dobrej wiary skarżącego nie mógł przemawiać fakt, że podając powierzchnie działek we wniosku o płatność bazował na danych uzyskanych przy ich zakupie od Agencji Nieruchomości Rolnych oraz danych widniejących w ewidencji gruntów i budynków i w księgach wieczystych. Nie oznacza to bowiem, że wniosek został poprawnie złożony. Podanie powierzchni działek na podstawie danych z ewidencji, czy podanych przy zakupie od Agencji Nieruchomości Rolnych, nie zwalniało bowiem beneficjenta z obowiązku podania rzeczywistych powierzchni działek rolnych. Podejmując się udziału w programie rolnośrodowiskowym beneficjent miał świadomość, że jest to program wieloletni, zobowiązujący do prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z wymogami wykraczającymi ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i wariantów. A zatem beneficjent powinien mieć konieczną wiedzę, na jakiej powierzchni działek prowadzi działalność rolniczą i odróżniać powierzchnię gruntów ornych, łąk, pastwisk, czy sadów, od powierzchni nieużytkowanej zgodnie z programem rolnośrodowiskowym (np. tereny zadrzewione, zakrzaczone). Skoro stwierdzone w toku kontroli powierzchnie działek różniły się znacząco od powierzchni zadeklarowanej we wniosku o płatność, to należało uznać, że strona zawyżyła (przedeklarowała) powierzchnię działek rolnych. Z tych przyczyn nie można stwierdzić, że wniosek o płatność w omawianym zakresie został wypełniony poprawnie i zastosować przepisów art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którymi wnioskodawca może uniknąć sankcji pomimo stwierdzonej różnicy pomiędzy danymi rzeczywistymi, a danymi wpisanymi przez rolnika we wniosku, jeżeli wniosek był poprawny pod względem faktycznym, jak również gdy producent nie jest winien nieprawidłowości odnoszących się do powierzchni zgłoszonych działek rolnych.

W konsekwencji powyższych rozważań uznać należało, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 73 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, bowiem w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły określone w tych przepisach przesłanki odstąpienia od zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych, co wynika z art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji oraz art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej.

Dlatego należało stwierdzić, że organy należycie rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, w szczególności wystąpienie opisanych w raporcie z czynności kontrolnych nieprawidłowości. Stwierdzenie nieprawidłowości musiało tym samym skutkować obligatoryjnym pomniejszeniem płatności, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Podkreślić też należy, że płatności rolnośrodowiskowe przyznawane są na wniosek rolnika, który dobrowolnie zobowiązuje się przestrzegać rygorystycznych warunków przyznania płatności (pomocowych środków publicznych). Przyznawane środki mają charakter publiczny i służą wsparciu prowadzenia działalności rolniczej, zatem beneficjent pomocy winien dołożyć wszelkiej staranności, by ubiegając się o przyznanie pomocy finansowej spełniać przesłanki określone w przepisach prawa. W interesie skarżącego było zatem szczegółowe zapoznanie się z zasadami przyznawania płatności. Skarżący składając wniosek o płatność oświadczył przecież, że znane mu są zasady przyznawania pomocy, a ponadto zobowiązał się do zawiadomienia Agencji o każdym zdarzeniu mającym wpływ na przyznanie płatności lub jej wysokość, czego jednak w tej sprawie nie uczynił.

Podnieść także należy, że w razie przeprowadzenia kontroli, to protokół jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. Dlatego też, gdy protokół kontroli został sporządzony przez odpowiednie wyspecjalizowane podmioty, dysponujące warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, należało mu przypisać przymiot pełnej wiarygodności. Podkreślić również trzeba, że stwierdzenie stanu uprawy poszczególnych działek rolnych następuje przede wszystkim w drodze oględzin, które są środkiem dowodowym bezpośrednim, umożliwiającym bezpośrednie zetknięcie się z sytuacją rzeczywistą. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola na miejscu umożliwiła inspektorom terenowym ocenę stanu uprawy działek rolnych i po stwierdzeniu nieprawidłowości zastosowanie odpowiedniego kodu nieprawidłowości. Protokół kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego stanowi przy tym dokument urzędowy, a więc organ był zobowiązany przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w treści dokumentu. W przedmiotowej sprawie są to wyniki dokonanych pomiarów oraz stwierdzone nieprawidłowości. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budził uzasadnionych wątpliwości, jako sporządzony w sposób prawidłowy przez osoby spełniające ustawowe warunki, nie można organowi skutecznie zarzucić, że naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 i art. 110 § 1 k.p.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym przyjęciu, że brak było podstaw do wypłaty kwoty [...]zł.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tj.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1856, z późn. zm.), organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie jest zatem zobowiązany do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na organie nie ciąży zatem obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów, na poparcie uprawnienia skarżącego do otrzymania płatności w pełnej wysokości. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wprowadziła do postępowania prowadzonego na podstawie jej przepisów elementy kontradyktoryjności, co oznacza, że to strona ma obowiązek udowodnić prawdziwość swoich twierdzeń.

Podnieść także trzeba, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu skutecznie kwestionującego ustalenia faktyczne organów. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy lecz ocenia, jak ten obowiązek wypełnił organ administracji (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., na podstawie akt sprawy. Zatem – co do zasady – nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. W konsekwencji dokonana przez organy kontrola administracyjna wniosku pozwoliła na dokonanie prawidłowej oceny zgodności wniosku aplikacyjnego z warunkami, na jakich przyznawana była przedmiotowa płatność rolnośrodowiskowa na rok 2006.

W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, który jest spójny i logiczny, a uzasadnienie takiego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Zapewniono również skarżącemu należyty udział w postępowaniu. Dlatego też nie można dopatrzyć się naruszenia przez organy ogólnych zasad postępowania, w tym art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Z przytoczonych względów uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – zobowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.