Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 507/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1374/13 w sprawie ze skargi M. W. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1374/13, po rozpatrzeniu skargi małżonków M. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydaną w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, odmówił małżonkom M. i R. W. odstąpienia od żądania zwrotu należności poniesionych z tytułu wydatków poniesionych przez gminę [...] na opłatę za pobyt córki w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w B., za okres 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w kwocie 11.493,78 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. zobowiązano stronę do zwrotu należności poniesionych z tytułu wydatków poniesionych przez gminę [...] na opłatę za pobyt córki w Domu Pomocy Społecznej w B., za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Strona od powyższej decyzji wniosła odwołanie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymało wskazaną wyżej decyzję w mocy. W dniu 3 kwietnia 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek stron o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków ustalonych na podstawie tej decyzji. Skorzystanie z tego uprawnienia wymaga zbadania sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej w drodze wywiadu środowiskowego. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej za podstawę do powyższych ustaleń przyjął wywiad środowiskowy z dnia 19 lipca 2013 r. oraz materiał dowodowy stanowiący załączniki do tego wywiadu. Organ ustalił, że łączny miesięczny dochód małżonków W. wynosi 4 651,63 zł. Stwierdził również, że rodzina posiada dom jednorodzinny o powierzchni 160 m2, działkę o powierzchni 0,23 ha oraz samochód o szacunkowej wartości 6.000 zł. Posiadane zasoby pieniężne to kwota 10.000 zł. Stwierdził również, że średniomiesięczne wydatki małżonków wynosiły 1.114,36 zł. Po odliczeniu kwot stałych miesięcznych wydatków państwu W. pozostaje miesięcznie do dyspozycji kwota 3.707,25 zł, która przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Organ I instancji wskazał również, że zachowanie strony, tj. kategoryczna odmowa partycypowania w kosztach pobytu córki w Domu Pomocy Społecznej od początku jej umieszczenia, jak również odmowa przeprowadzania wywiadów środowiskowych, jest przyczyną, że obecnie zobowiązanie to stanowi znaczny ciężar finansowy. Jednakże, w ocenie organu I instancji, nie jest to równoznaczne z przypadkiem szczególnym, bowiem mając na względzie ustalony stan majątkowy, dochodowy, rodzinny i osobisty, nie może zasługiwać na akceptację sytuacja, w której strona w sposób systematyczny uchyla się od regulowania bieżących opłat za pobyt córki w Domu Pomocy Społecznej, a po powstaniu znacznej zaległości występuje do organu z żądaniem odstąpienia od ustalenia opłaty, podczas gdy dysponuje dochodem umożliwiającym ponoszenie opłaty. Organ I instancji zauważył również, że odmowa uiszczania opłaty za pobyt córki w Domu Pomocy Społecznej nie może powodować przeniesienia kosztów utrzymania dziecka na gminę [...].

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, małżonkowie W. wnieśli odwołanie, wyrażając tym samym niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu odwołania zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. i naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem, że nie istnieją przesłanki szczególnej okoliczności.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ II instancji przywołał treść art. 61 ust. 1-3, art. 96 oraz 104 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji wszechstronnie rozważył sytuację strony pod kątem wystąpienia przypadku szczególnego, mając na względzie zarówno sytuację zdrowotną, jak i finansową rodziny. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego sytuacja majątkowa rodziny jest dobra, a wydatki związane z zakupem lekarstw nie stanowią obciążenia powodującego brak możliwości ponoszenia odpłatności za pobyt córki w Domu Pomocy Społecznej. Jednocześnie organ II instancji zauważył, że rodzina przez kilka lat nie realizowała ustawowego obowiązku alimentacyjnego wobec chorej psychicznie córki, pod pretekstem jej niewłaściwego zachowania, które mogło być wynikiem choroby [...] powodującej u chorych utratę kontroli nad emocjami. Trudności z wygospodarowaniem niezbędnych środków pieniężnych do wykonania zobowiązania, jak stwierdził organ odwoławczy, stanowią przypadek zwykły, wynikający bezpośrednio z długotrwałego zaniechania realizacji ustawowego obowiązku alimentacji. Nie jest to jednakże przypadek szczególny, będący podstawą do odstąpienia od żądania kwoty opłaty za Dom Pomocy Społecznej.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. i R. W. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 9 kpa i art.10 kpa. W uzasadnieniu skarżący uznali, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej do wnoszenia opłat zobowiązani są małżonek, zstępni przed wstępnymi, a w skarżonej decyzji nie można odnaleźć uzasadnienia dla pominięcia małżonka oraz zstępnych, którzy powinni być zobowiązani przed wstępnymi. Stwierdzili że dokonując oceny sytuacji majątkowej skarżących organ nie uwzględnił wszczętych postępowań egzekucyjnych przeciwko skarżącym na kwotę 38.228,15 zł. Zaakcentowali, że nie mają możliwości zaspokojenia roszczeń organów pomocy społecznej, gdyż do ich dyspozycji pozostaje jedynie kwota wolna od zajęć. Nadto stwierdził, że organy samorządu i państwa podjęły arbitralnie decyzję o umieszczeniu córki skarżących w ośrodku pomocy społecznej na koszt jej rodziców, a takie postępowanie narusza prawa majątkowe skarżących i czyni uprzywilejowanymi organy samorządu. Podkreślili jednocześnie, że miesięczny koszt pobytu córki w ośrodku przekracza kwotę, jaka pozostała im na utrzymanie miesięczne we dwójkę i gdyby nie ograniczenia wynikające z postępowania egzekucyjnego organy administracji doprowadziłyby do ich ubóstwa. Zarzucili, że posiadają jedynie obowiązki i żadnych praw w związku z pełnoletniością córki. Ponadto zauważyli, że sytuacja majątkowa, w jakiej znalazła się ich córka, stanowi efekt dokonywanych przez nią wyborów, w tym nie płacenia składek na ubezpieczenie społeczne. Podnieśli, że celem ustalenia obowiązku alimentacyjnego wystąpili do Sądu Rejonowego o ustalenie nieistnienia tego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1374/13 uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Sąd przywołał treść art. 61 ust. 1 pkt. 1-3 oraz art. 104 ust. 4 tej ustawy.

Sąd zwrócił uwagę, że decyzje wydawane na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, ma zatem charakter uznaniowy, co oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy jej podejmowaniu. Decyzja taka nie podlega jednak kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Dodatkowo Sąd I instancji, odwołując się do orzecznictwa sądowego wyjaśnił, że zawarte w tym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie posiada definicji ustawowej. W potocznym znaczeniu "przypadek szczególny" jest to sytuacja, przypadek wyjątkowy, wyróżniający się od normy. Ustawa nie określa również metody zbadania powyższej przesłanki. Lukę tę wypełniło orzecznictwo i doktryna. Według nich skorzystanie z uprawnienia powyższego przepisu wymaga zbadania sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej osoby zainteresowanej w drodze wywiadu środowiskowego, co też w rozpatrywanej sprawie zostało uczynione. Sąd przypomniał, w jakiej sytuacji majątkowej, dochodowej, rodzinnej i osobistej znajdują się skarżący. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji w zgodzie z obowiązującymi przepisami przeprowadziły w rozpatrywanej sprawie postępowanie wyjaśniające i dowodowe, a ustalona sytuacja skarżących nie daje podstaw do postawienia organom zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego przy wydaniu kwestionowanych decyzji. Organy całościowo zbadały sytuację życiową i zdrowotną skarżących. Poczynione w tym zakresie szczegółowe ustalenia dały organom podstawę do przyjęcia stanowiska zawartego w decyzjach obu instancji bez narażenia się na zarzut dowolności ocen.

Zdaniem Sądu zasadne jest stanowisko organów, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności odstąpienia od żądania od skarżących zwrotu należności poniesionych z tytułu wydatków poniesionych przez gminę [...] na opłatę za pobyt córki w Domu Pomocy Społecznej. Skarżący długotrwale nie realizowali ustawowego obowiązku alimentacyjnego wobec córki, a wobec powyższego uznać należało, że konsekwencją postępowania skarżących było wszczęcie postępowań egzekucyjnych. Nie ma przy tym znaczenia podniesiona w skardze okoliczność wystąpienia przez skarżących do Sądu Rodzinnego o ustalenie nieistnienia obowiązku alimentacyjnego.

Dodatkowo Sąd I instancji wyjaśnił, że ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez gminę [...] na opłatę za pobyt córki skarżących w Domu Pomocy Społecznej została dokonana prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 754/13, którym Sąd ten oddalił skargę wniesioną przez skarżących.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1374/13 wnieśli małżonkowie M. i R. W. W złożonej skardze skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 104 § 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skarżący przedstawili krótko dotychczasowy przebieg sprawy. Wyjaśnili, że podtrzymują swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie skarżących kasacyjnie orzeczenie Sądu jest wadliwe i narusza art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, bowiem sam fakt zgromadzenia obszernego materiału dowodowego nie oznacza jeszcze, że został on uwzględniony w niniejszej sprawie. Organy administracji publicznej skupił się jedynie na aspektach stricte finansowych, całkowicie pomijając przy tym słuszny interes strony. Pomimo posiadanej wiedzy oraz rozległej dokumentacji medycznej, świadczącej o fatalnym stanie zdrowia skarżących, nie uwzględniono ich pogarszającej się sytuacji życiowej, stałego wzrostu wydatków potrzebnych do zapewnienia godnej egzystencji oraz konsekwencji wydanej decyzji, która w rzeczywistości zmusi skarżących, by sami korzystali z pomocy społecznej. Zdaniem skarżących, w sprawach pozostawionych przez ustawodawcę uznaniu administracyjnemu organ administracji ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony, jeżeli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie. Organy pierwszej i drugiej instancji nie podjęły się wszechstronnego rozważenia sprawy, całkowicie pominęły słuszny interes strony i jej faktyczną sytuację życiową. Dlatego trudno zgodzić się z wyrokiem Sądu, który nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości przy wydawaniu skarżonej decyzji.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obciążenie organu administracji publicznej kosztami postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów i wobec tego podlega oddaleniu.

Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (nie zaś rozstrzygnięć organów administracji publicznej). Z uwagi na te wymagania, stosownie do art. 175 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna, z zastrzeżeniem przypadków przewidzianych w § 2 i 3 art. 175 powołanej ustawy, musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego opiera się na założeniu, że powierzenie omawianych czynności prawnikom z profesjonalną znajomością prawa zapewni konstruowanie skarg kasacyjnych stosownie do wymogów przewidzianych w art. 176 i art. 174 pkt 1 i 2 omawianej ustawy. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie bada sprawy w takim zakresie, w jakim może to czynić Sąd I instancji. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza bowiem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosownie do którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji autora tego środka zaskarżenia i domyślać się, naruszenia jakich przepisów zamierzał czy powinien skutecznie zarzucić Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest też uprawniony do jakiegokolwiek korygowania zarzutów kasacyjnych czy też ich uściślania lub modyfikowania. Skarga kasacyjna musi zatem zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie i wyjaśnienie, jaki ewentualnie wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy miało wskazane przez skarżącego kasacyjnie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Brak któregokolwiek z tych elementów lub jego niepełne, nieprecyzyjne czy zbyt ogólne lub lakoniczne sformułowanie powoduje, że taki zarzut "wymyka się" spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Braki zaś w tym zakresie nie podlegają konwalidacji, czyniąc skargę kasacyjną nieskuteczną oraz uniemożliwiają dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny.

W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucili, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji naruszył art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2015 r. poz. 163, ze zm.). W bardzo krótkim, wręcz lakonicznym uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie, poza przypomnieniem stanu faktycznego sprawy, w zasadzie w żaden sposób nie uzasadnili postawionego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci przywołanego wyżej art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Nie sposób bowiem za takie uzasadnienie uznać niczym nie poparte twierdzenie, że Sąd I instancji "pominął słuszny interes strony", "zmienił sens danego przepisu" i "nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości przy wydawaniu zaskarżonej decyzji". Już tylko ten brak w zakresie uzasadnienia postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, który nie podlega, jak to zostało wyżej wyjaśnione, konwalidacji czyni złożoną skargę kasacyjną nieskuteczną oraz uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny.

Analiza skargi kasacyjnej w zakresie postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, że w istocie sprowadza się on jedynie do polemiki z oceną prawną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji zawartą w zaskarżonym wyroku. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w skardze kasacyjnej sformułowano jedynie zarzuty nieprawidłowego zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego, a mianowicie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, co wobec braku skutecznego zakwestionowania stanu faktycznego, czyni ten zarzut całkowicie bezpodstawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że prawidłowość ustaleń stanu faktycznego oraz ich ocenę dokonaną przez Sąd I instancji można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania (w powiązaniu z odpowiednimi przepisami kpa), wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne Sądu I instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 642). Nie można bowiem przy pomocy zarzutu naruszenia prawa materialnego skutecznie zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych może być podjęta tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli wskazane ewentualne uchybienie Sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.