Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3176/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6554
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant ref. staż. - Anna Głowacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz R. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez R. B. (dalej jako: "Skarżący") jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną - Specjalne Zezwolenie Połowowe nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. Skarżący zwrócił się o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego na 2015 r. określającego organizmy morskie mające być celem połowów tj. śledzia, szprota, dorsza oraz łososia atlantyckiego, we wskazanych ilościach. W dniu [...] grudnia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał armatorowi jednostki rybackiej [...] decyzję – Specjalne Zezwolenie Połowowe o wskazanym wyżej numerze, określając organizmy morskie: dorsz, gładzica i gatunki nielimitowane w określonych ilościach.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie ww. zezwolenia. Strona wniosła o przyznanie jej kwoty połowowej łososia (500 sztuk), o którą ubiegała się w złożonym wniosku o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego na 2015 r., jednocześnie wskazując, że od 2010 r. odłowiła w 100% przyznanej jej kwoty połowowej łososia. Zdaniem Strony nie przyznanie jej kwoty połowowej łososia w specjalnym zezwoleniu połowowym na 2015 r. powoduje tym samym pozbawienie jej historii połowowej tego gatunku ryby.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Skarżący złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi drugi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wydanego zezwolenia. W powyższym wniosku Strona wniosła o przyznanie jej kwot połowowych następujących gatunków ryb: śledzia do kwoty 150 000 kg, szprota do kwoty 150 000 kg, dorsza do kwoty 78 000 kg oraz łososia do kwoty 50 sztuk. Zdaniem Strony przyznane kwoty połowowe w Specjalnym Zezwoleniu Połowowym Nr [...] nie gwarantują opłacalności prowadzenia działalności. Ponadto, zdaniem Strony, w treści rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie sposobów i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej nie uwzględniono jakichkolwiek kryteriów o charakterze środowiskowym, ekonomicznym i socjalnym, co stoi w sprzeczności z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1380/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa, zmieniającego rozporządzenia Rady (WE) nr 1954/2003 i (WE) nr 1224/2009 oraz uchylającego rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 i (WE) 639/2004 oraz decyzję Rady 2004/585/WE (Dz. Urz. UE L 354 z 28 grudnia 2013 r.).

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy Specjalne Zezwolenie Połowowe z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. Nr 62, poz. 574, ze zm., dalej ustawa o rybołówstwie), specjalne zezwolenie połowowe wydaje minister właściwy do spraw rybołówstwa, na wniosek armatora na statek rybacki.

Stosownie zaś do art. 17 tej ustawy, minister właściwy do spraw rybołówstwa, po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno-zawodowych rybaków, określa w drodze rozporządzenia sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej na akwenach wodnych, mając na względzie ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza. Wielkość kwot połowowych przyznawanych Polsce określana jest corocznie w drodze rozporządzenie Rady Unii Europejskiej.

W wykonaniu ustawy o rybołówstwie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 23 grudnia 2011 r. rozporządzenie w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej (Dz.U. Nr 282, poz. 1653 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie").

W § 3 rozporządzenia określono warunki podziału kwoty połowowej łososia. Stosownie do tego przepisu podziału ogólnej kwoty połowowej łososia określonej dla podobszarów 22-31 Morza Bałtyckiego dokonuje się, na wniosek armatora, na statki rybackie armatorów:

1) którym przyznano co najmniej raz, w wydanych na lata 2005-2010 specjalnych zezwoleniach połowowych, kwotę połowową łososia oraz

2) którzy dokonali odłowienia co najmniej części kwoty połowowej łososia co najmniej w jednym roku w latach 2005-2010.

Natomiast w celu dokonania powyższego podziału oblicza się udział procentowy armatora statku rybackiego w całkowitych połowach łososia, zgodnie z wzorem: W % =100x Pa/Pwa

gdzie:

W - oznacza wyrażony procentowo udział armatora statku rybackiego w całkowitych połowach łososia (z dokładnością do drugiego miejsca po przecinku),

Pa - oznacza całkowite połowy łososia w sztukach, dokonane w latach 2005-2010, przez armatora statku rybackiego, który posiadał co najmniej raz. w wydanych na lata 2005-2010 specjalnych zezwoleniach połowowych, kwotę połowow łososia.

Pwa - oznacza całkowite połowy łososia w sztukach, dokonane w latach 2005-2010, przez armatorów statków rybackich, którzy posiadali co najmniej raz, w wydanych na lata 2005-2010 specjalnych zezwoleniach połowowych, kwotę połowową łososia oraz którzy nie dokonali zezłomowania statku rybackiego w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" (Dz. U. Nr 213, poz. 2163, ze zm.) albo w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 - Środki na rzecz dostosowania fioty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 101, poz. 840 i Nr 129, poz. 1064, z 2010 r. Nr 43, poz. 249 oraz z 2011 r. Nr 129, poz. 745).

Organ wskazał, iż wysokość indywidualnej kwoty połowowej łososia przyznawanej armatorowi na statek rybacki stanowi iloczyn liczby stanowiącej procentowy udział armatora statku rybackiego w całkowitych połowach łososia, obliczony zgodnie z ww. wzorem, oraz liczby stanowiącej ogólną kwotę połowową łososia przyznaną na dany rok kalendarzowy zgodnie z przepisami Unii Europejskiej dotyczącymi uprawnień do połowów na Morzu Bałtyckim.

Jednocześnie, zgodnie z ust. 4 indywidualnej kwoty połowowej łososia nie przyznaje się, jeżeli udział danego armatora statku rybackiego w całkowitych połowach łososia wyniesie mniej niż 5 sztuk łososia.

Dalej organ wskazał, ze według danych Elektronicznego Systemu Raportowania (ERS) Skarżący w latach 2005-2010 odłowił 50 sztuk łososia, co w przeliczeniu daje udział w połowach w wysokości 0,07 % i na 2015 r. wynosi 4 sztuki. Wobec powyższego Skarżący nie mógł otrzymać na 2015 r. kwoty połowowej łososia. Organ podkreślił, że cała kwota połowowa łososia została rozdysponowana pomiędzy armatorów statków rybackich w sposób określony w rozporządzeniu i w sytuacji, gdyby organ potraktował sprawę Skarżącego w sposób inny niż pozostałych armatorów, byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa.

W odniesieniu do kwestii zwiększenia kwoty połowowej dorsza przyznanej w Specjalnym Zezwoleniu Połowowym Nr [...] (ustalonej na 45 890 kg) na 78 000 kg, organ wskazał, że zgodnie z § 4 rozporządzenia MRiRW w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej, nie więcej niż 95,08% sumy ogólnej kwot przyznaje się do podziału na poszczególne statki rybackie o długości całkowitej wynoszącej co najmniej 8 m wg przeliczników określonych w załączniku 1 do tego rozporządzenia. Jak wskazał organ, zgodnie z danymi z ERS statek [...] na dzień 31 października 2011 r. miał długość całkowitą wynoszącą 14,07 m. W związku z czym statek Skarżącego został zaklasyfikowany do kategorii c – statków od 12,00-14,99 m, do której jest określony przelicznik 0,7. Poprzez zastosowane wzoru, statkowi rybackiemu Skarżącego przyznano indywidualną kwotę połowową dorsza w wysokości 45 890 kg. Zdaniem organu, przyznanie kwoty wnioskowanej było niemożliwe, a kwota przyznana w Specjalnym Zezwoleniu Połowowym Nr [...] wynikała z obowiązujących przepisów.

W odniesieniu do kwoty połowowej śledzia organ wskazał, iż gatunek śledzia na Morzu Bałtyckim jest podzielony w zależności od obszaru, tj. określono inne warunki przyznania kwoty połowowej śledzia stada zachodniego (podobszary 22-24) oraz inne warunki do otrzymania kwoty połowowej śledzia stada centralnego (podobszary 25-32).

W § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia określono warunki podziału ogólnej kwoty połowowej śledzia zachodniego dla podobszarów 22-24 Morza Bałtyckiego. Przedmiotowego podziału dokonano na wnioski armatorów na statki rybackie, których armatorzy w 2007 r., 2008 r. lub 2009 r. posiadali w specjalnym zezwoleniu połowowym kwotę połowową śledzia zachodniego oraz dokonali odłowienia co najmniej jej części co najmniej w jednym roku z tych lat. W celu dokonania powyższego podziału, oblicza się udział procentowy armatora statku rybackiego w całkowitych połowach śledzia zachodniego według wskazanego wzoru.

Organ na podstawie danych z Systemu Informacji Rybołówstwa Morskiego (SIRM) ustalił, że Skarżący nie posiada bazy historycznej z lat 2007—2009 czyli, że nie wykazał w dziennikach połowowych połowów śledzia zachodniego w przedmiotowym okresie. W tych warunkach nie przyznano Stronie w specjalnym zezwoleniu kwoty połowowej tego gatunku ryby.

W odniesieniu do kwoty połowowej śledzia stada centralnego organ przypomniał, że w § 7 ww. rozporządzenia określono warunki podziału kwoty połowowej tego gatunku ryby. Zgodnie z tym przepisem podziału ogólnej kwoty połowowej śledzia centralnego dokonuje się na wniosek armatora na statki rybackie armatorów:

1) którym przyznano co najmniej raz, w wydanych na lata 2005-2013 specjalnych zezwoleniach połowowych, kwotę połowową śledzia centralnego oraz

2) którzy dokonali odłowienia co najmniej części kwoty połowowej śledzia centralnego co najmniej w jednym roku w latach 2005-2013.

Podziału ogólnej kwoty połowowej śledzia centralnego dokonuje się, przyznając:

1) 500 ton - na statki rybackie o długości całkowitej mniejszej niż 8 m, bez podziału na poszczególne statki rybackie;

2) pozostałą część ogólnej kwoty połowowej śledzia centralnego - na statki rybackie o długości całkowitej wynoszącej co najmniej 8 m, w sposób określony w załączniku nr 3 do rozporządzenia.

Zgodnie z załącznikiem nr 3 do ww. rozporządzenia, podziału ogólnej kwoty połowowej śledzia stada centralnego na statki rybackie dokonuje się, uwzględniając długość całkowitą statku rybackiego w danym przedziale długości całkowitej statku rybackiego oraz współczynniki podziału określone we wskazanej w decyzji tabeli (s. 4 decyzji).

Dalej organ ustalił na podstawie danych z Elektronicznego Systemu Raportowania (ERS), że Skarżący w latach 2005-2013 nie posiadał kwoty połowowej śledzia stada centralnego i w związku z tym nie prowadził połowów tego gatunku ryby. Tym samym nie przyznano mu w specjalnym zezwoleniu połowowym na 2015 r. kwoty połowowej śledzia stada centralnego.

W odniesieniu do kwoty połowowej szprota organ przywołał treść § 5 rozporządzenia wskazując, że podziału ogólnej kwoty połowowej szprota określonej dla podobszarów 22-32 Morza Bałtyckiego dokonuje się na wniosek armatora, na statki rybackie armatorów:

1) którym przyznano co najmniej raz, w wydanych w latach 2005-2013 specjalnych zezwoleniach połowowych, kwotę połowową szprota oraz

2) którzy dokonali odłowienia co najmniej części kwoty połowowej szprota co najmniej w jednym roku w latach 2005-2013.

Przy tym podziału ogólnej kwoty połowowej szprota, o której mowa powyżej, dokonuje się przyznając:

1) 20 ton - na statki rybackie o długości całkowitej mniejszej niż 12 m, bez podziału na poszczególne statki rybackie;

2) pozostałą część ogólnej kwoty połowowej szprota - na statki rybackie o długości całkowitej wynoszącej co najmniej 12 m, w sposób określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Z danych z Elektronicznego Systemu Raportowania (ERS) wynika, że Skarżący posiadał co najmniej raz w specjalnych zezwoleniach połowowych kwotę połowową szprota, jednakże nie wykazał w dziennikach połowowych połowów tej ryby w latach 2005-2013, zatem nie przyznano mu w specjalnym zezwoleniu połowowym kwoty połowowej szprota.

Organ wskazał, że rozporządzenie Ministra zawiera, jako główne kryterium - historyczne poziomy połowów przy podziale kwot połowowych na Morzu Bałtyckim. Jest to zgodne z treścią art. 17 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1380/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa, zmieniającego rozporządzenia Rady (WE) nr 1954/2003 i (WE) nr 1224/2009 oraz uchylającego rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 i (WE) nr 639/2004 oraz decyzję Rady 2004/585/WE (Dz. UE L 354 z 28.12.2013, str. 22 ze zm.), stanowiącą, że przy podziale uprawnień do połowów (kwot połowowych) państwa członkowskie powinny stosować kryteria o charakterze środowiskowym, społecznym i ekonomicznym. Kryteria te mogą w szczególności obejmować wpływ połowów na środowisko, historię zgodności, wkład w lokalną gospodarkę i historyczne poziomy połowów.

Kwoty połowowe na Morzu Bałtyckim są zatem powiązane z sytuacją społeczną i ekonomiczną armatorów statków rybackich prowadzących działalność gospodarczą opierającą się o dany gatunek ryby oraz umożliwiają kontynuację prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie tego gatunku, który był przez nich dotychczas eksploatowany, jak również odzwierciedlają charakter lokalnych społeczności. Dokonując podziału ogólnych kwot połowowych Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi musi godzić interesy wielu różnych środowisk rybackich, uwzględniając nie tylko aspekty ekonomiczne armatorów statków rybackich, ale również aspekty społeczne.

Organ wskazał, że projekt stosowanego w sprawie rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2011 r. podlegał procedurze legislacyjnej, w ramach której był przedmiotem nie tylko konsultacji społecznych ze środowiskiem rybackim, ale również uzgodnień międzyresortowych.

Organ podkreślił, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie, historyczne prawa połowowe oznaczają prawo do prowadzenia połowów określonego gatunku organizmów morskich lub wystawiania albo używania określonej liczby narzędzi połowowych danego rodzaju, wynikające z udokumentowanych połowów prowadzonych przez armatora w przeszłości, w określonym czasie. Definicja ta wprost wskazuje, że historyczne prawa połowowe wynikają z połowów prowadzonych w przeszłości, nie można zatem przyjąć stanowiska skarżącego, że w tej kwestii powinno mieć zastosowanie "niedziałania prawa wstecz". Niemożliwym jest bowiem określenie historycznych praw połowowych z połowów przyszłych, tj. takich które się jeszcze nie odbyły.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Skarżący złożył na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Strona zarzuciła organowi rażące naruszenie prawa Unii Europejskiej, tj. art. 17 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1380/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa. Podniosła, że wymieniony przepis nakłada na państwa członkowskie obowiązek zastosowania przy przydzielaniu uprawnień do połowów kryteriów o charakterze środowiskowym, społecznym i ekonomicznym. Skarżący wskazał, że kryteria o charakterze środowiskowym, społecznym i ekonomicznym muszą być zastosowane. W rozporządzeniu użyto zwrotu "między innymi", co oznacza, iż państwa mogą zastosować także inne kryteria. Kryteria te winny być ponadto przejrzyste i obiektywne. Przykładowo wskazał kryteria fakultatywne jako:

- wpływ połowów na środowisko (kryterium środowiskowe),

- historię zgodności (kryterium społeczne),

- wkład w lokalną gospodarkę (kryterium ekonomiczne),

- historyczne poziomy połowów (kryterium społeczne).

- stworzenie zachęt dla statków rybackich wyposażonych w selektywne narzędzia połowowe lub stosujących techniki połowu o ograniczonym wpływie na środowisko.

Skarżący zarzucił, że przydział kwot połowowych łososia, śledzia oraz szprota dokonany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rok 2015 r., na podstawie rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2011 r., nie był zgodny z art. 17 rozporządzenia UE nr 1380/2013, gdyż nie uwzględniał wskazanych kryteriów przydziału uprawnień do połowów. Przyjęcie w prawie krajowym jednego kryterium podziału w odniesieniu do podziału ogólnej kwoty połowowej łososia – historycznej bazy połowowej nie spełnia wymagań prawa unijnego.

Ponadto Skarżący zarzucił, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2011 r., wydane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie, jest niezgodne z upoważnieniem ustawowym. Powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 235/07. Skarżący wskazał, że pozbawienie armatora nabytych uprawnień, jakim jest indywidualna kwota połowu łososia winno następować w drodze ustawowej, nie zaś na podstawie aktu wykonawczego. Ponadto, Strona podniosła brak celowości takiego pozbawienia ochrony i racjonalnego wykorzystania żywych zasobów morza.

Skarżący podniósł zarzut niezgodności wydanej decyzji z prawem Unii Europejskiej oraz braku upoważnienia ustawowego również w odniesieniu do odmowy przyznania kwoty połowowej na śledzia oraz szprota. Wskazał przy tym, że podobnie jak w poprzednim przypadku, jedynym kryterium przydziału była historyczna baza połowowa oraz - że na podstawie rozporządzenia - organ nie miał kompetencji wydania decyzji odmownej ze względu na brak delegacji ustawowej przyznającej taką kompetencję.

W przypadku odmowy zwiększenia kwoty połowowej na dorsza, Skarżący wskazał, że uznanie całkowitej długości statku jako jedynego kryterium przydziału stoi w sprzeczności z przesłankami wskazanymi w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1380/2013.

Dodatkowo Skarżący podniósł, że działania organu w kwestii przyznawania kwot połowowych powinny, zgodnie z art. 2 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1380/2013, przy uwzględnieniu aspektów społeczno-ekonomicznych, wspierać rybołówstwo przybrzeżne i tradycyjne. W związku z tym, Skarżący stwierdził, że wydając decyzję organ powinien traktować taki rodzaj rybołówstwa w sposób preferencyjny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację. Minister wskazał również, że zgodnie z art. 16 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1380/2013, to państwom członkowskim przysługuje kompetencja do określania sposobu przydzielania armatorom uprawnień do połowów. Ponadto, organ nie podzielił stanowiska Skarżącego, jakoby uznanie kryterium historycznego za główne w odniesieniu do przyznawaniu kwot połowowych stanowiło pominięcie kryteriów określonych w art. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1380/2013, czyli kryteriów środowiskowego, społecznego i gospodarczego, a więc było sprzeczne z prawem Unii Europejskiej. Zdaniem organu kryterium historyczne w pełni spełnia te warunki, bowiem zarówno: jest powiązane z sytuacją społeczną i ekonomiczną armatorów oraz umożliwia im kontynuację prowadzonej działalności gospodarczej, jak również odzwierciedla charakter lokalnych społeczności. Z kolei przydział kwot połowowych w oparciu o kryterium długości całkowitej statku wynika z niewielkich zasobów ryb, w odniesieniu do których zastosowano to kryterium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są słuszne.

Stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony prawidłowo i nie jest przez Skarżącego kwestionowany.

W przedmiotowej sprawie problem dotyczy możliwości zastosowania przez organ rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie sposobów i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 282, poz. 1653 z późn. zm.). Skarżący twierdzi, że nie jest to możliwe, gdyż rozporządzenie jest niezgodne zarówno z prawem unijnym, jak i z ustawą o rybołówstwie. Sąd podziela pogląd prawny Strony dotyczący nieprawidłowości wydanego rozporządzenia Ministra, a w konsekwencji niemożliwości zastosowania go w sprawie. Dla przedmiotowej sprawy decydujące znaczenie ma zatem wątek poprawności legislacyjnej, a także źródeł prawa.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, przy czym ust. 2 prezentowanego przepisu wprowadza także obowiązywanie - na obszarze działania organów, które je ustanowiły - aktów prawa miejscowego. W doktrynie podkreśla się, iż rozporządzenie stanowi szczególny rodzaj aktu prawnego, który ma charakter wykonawczy i wydawany jest na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (każda ustawa, jeśli przewiduje konieczność wydania do niej aktów wykonawczych, wskazuje organ, który zobowiązany jest go wydać, i przedmiot, regulacji czego ma on dotyczyć), bez którego rozporządzenie nie może być wydane. Organ wymieniony w ustawie jako upoważniony do wydania rozporządzenia nie może prawa tego przekazać innemu organowi (np. Rada Ministrów - ministrowi), czyli subdelegacja tych uprawnień nie jest dopuszczalna (zob. W. Skrzydło, Komentarz do art. 87 [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2012, s. 115). Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy zasadniczej rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wszystko to nazywane jest nieraz prawidłowym wykonaniem delegacji ustawowych.

Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] czerwca 2015 r., to jest w okresie, w którym obowiązywała już ustawa z dnia 19 grudnia 2014 r. o rybołówstwie morskim (Dz. U. nr. 215. poz. 222). Zgodnie jednak z treścią art. 137 ust. 1 tej ustawy do przedmiotowej sprawy stosować należy przepisy dotychczasowe. Zatem mają tu zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej.

Wskazać też należy, że jako kraj członkowski Unii Europejskiej Polska podlega Wspólnej Polityce Rybołówstwa. Z uwagi na to, iż wiele zasobów rybnych ulega ciągłemu zmniejszeniu, Wspólna Polityka Rybołówstwa ma zapewniać długotrwałą żywotność sektora rybołówstwa poprzez zrównoważoną eksploatację żywych zasobów wodnych na podstawie doradztwa naukowego oraz podejścia zapobiegawczego, które oparte jest na tych samych podstawach, co zasada ostrożności określona wart. 174 Traktatu.

Unia Europejska, zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 1380/2013 przyjęła środki ochronne, których katalog zawiera art. 7 rozporządzenia. Jest nim m.in. środek w zakresie ustalania i przydziału uprawnień do połowów. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy państwa członkowskie w taki sposób, żeby zapewnić każdemu państwu członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska. Zgodnie z art. 16 ust. 6 rozporządzenia nr 1380/2013 każde państwo członkowskie decyduje o tym, w jaki sposób przydzielone mu uprawnienia do połowów, które nie podlegają systemowi przekazywalnych koncesji połowowych, można przydzielać statkom pływającym pod jego banderą, na przykład przez stworzenie indywidualnych uprawnień do połowów. Państwo członkowskie informuje Komisję o metodzie przydziału.

Art. 17 ustawy o rybołówstwie przyznaje Ministrowi Rolnictwa kompetencję do określenia w rozporządzeniu sposobów i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej. Zgodnie z przepisem: Minister właściwy do spraw rybołówstwa, po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno-zawodowych rybaków, określa, w drodze rozporządzenia, sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej:

1) w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej, na morzu terytorialnym, w Zatoce Puckiej i w Zatoce Gdańskiej,

2) na akwenach położonych poza polskimi obszarami morskimi

– mając na względzie ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza.

Pojawia się w tym zakresie następujący problem: czy rozporządzenie wydane w dniu 23 grudnia 2011 r. w sprawie sposobów i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej spełnia wymogi unijnego rozporządzenia nr 1380/2013, a ponadto jest zgodne z delegacją ustawową zawartą w art. 17 ustawy o rybołówstwie i w konsekwencji – czy na mocy przedmiotowego rozporządzenia można było wydać decyzję administracyjną, z której wynikają dla Strony konkretne prawa i obowiązki.

W odniesieniu do unormowania dotyczącego podziału kwot połowów na łososia, szprota i śledzia stada centralnego jedynym warunkiem przydziału indywidualnych kwot połowowych, jaki zawarto w rozporządzeniu jest kryterium historyczne. Rozumiemy przez to takie ukształtowanie mechanizmu przyznawania kwot połowowych, które opiera się na danych dotyczących historycznych połowów dokonywanych przez konkretnego armatora. Warto zauważyć, iż w art. 19 ustawy o rybołówstwie wskazano, iż określając sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej można uwzględnić historyczne prawa połowowe poszczególnych armatorów. Jednakże brakuje twierdzeń, jakoby prezentowane kryterium miało być jedynym, na jakim Minister może się oprzeć. Co więcej, rozporządzenie unijne wskazuje na kryteria o charakterze środowiskowym, ekonomicznym i socjalnym, a więc dopuszcza znacznie szersze ujęcie kryteriów.

Sąd przychyla się do zdania wyrażonego w skardze, że taki sposób uregulowania kwot połowowych pozbawia armatorów, którzy nawet z powodów od nich niezależnych nie prowadzili działalności lub nie wykonali wskazanego limitu, prawa do połowu danego gatunku ryb. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 235/07, zgodnie z którym "zawarta w art. 17 cyt. ustawy delegacja ustawowa upoważniała Ministra jedynie do określenia sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej a nie do pozbawiania armatorów posiadanych uprawnień." NSA słusznie skonstatował, iż takie pozbawienie praw może następować jedynie w drodze ustawy, ta zaś milczy na ten temat. W związku z powyższym, takie działanie organu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Warto w tym miejscu zauważyć, iż cytowany wyrok NSA dotyczył co prawda oceny "wcześniejszego" rozporządzenia, a mianowicie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2006 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2158), nie mniej uwagi poczynione przez NSA pozostają aktualne i znajdują pełne zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zdaniem rozpoznającego tę sprawę WSA, podzielającego stanowisko NSA w ww. wyroku, przyjęta w rozporządzeniu zasada podziału kwot połowowych pozbawiła armatorów, którzy w danym roku z przyczyn od nich niezależnych nie prowadzili połowów lub nie wykonali wskazanego limitu - prawa połowu określonego gatunku ryb, nie tylko w danym roku, ale i w następnych. Nie ma ona żadnego oparcia w przedstawionych wyżej wskazaniach zawartych w art. 17 i 19 ustawy o rybołówstwie z dnia 19 lutego 2004 r. Konieczność uwzględnienia przy formułowaniu zasad podziału ogólnej kwoty połowowej "ochrony i racjonalnego wykorzystania żywych zasobów morza" jak również możliwość brania pod uwagę "historycznego prawa połowowego" nie upoważniały Ministra do formułowania w omawianym rozporządzeniu tego rodzaju sankcji. Zawarta w art. 17 ustawy delegacja ustawowa upoważniała Ministra jedynie do określenia sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej a nie do pozbawiania armatorów posiadanych uprawnień.

Ponadto w odniesieniu do zarzutu dotyczącego niezgodności sposobu przyznawania kwot połowowych z prawem europejskim, Sąd uznaje, że zarzut Skarżącego jest słuszny. Zdaniem Sądu, uwzględnienie w rozporządzeniu jedynie kryteriów historycznych nie stanowi kryterium, które spełniałoby obligatoryjne wymogi ogólne na jakich powinien się, zgodnie z art. 17 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 1380/2013, oprzeć podział ogólnej kwoty połowowej. Zdaniem Sądu takie kryterium może być jedną, ale nie jedyną przesłanką dokonania podziału. Sąd zauważa, że nie jest ona odpowiednia dla łącznego określenia warunków środowiskowych, ekonomicznych i społecznych.

Pozbawienie armatorów przysługującego im prawa połowu łososia, śledzia i szprota wymagało regulacji ustawowej, o czym przesądza ostatnia zmiana legislacyjna. Otóż na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o rybołówstwie morskim (Dz.U. 2015 poz. 222), podziału ogólnych kwot połowowych lub dni połowowych, o którym mowa w art. 44 ust. 1 tej ustawy, dokonuje się na statki rybackie armatorów:

1) którym przyznano, co najmniej raz w okresie ustalonym w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy, kwotę połowową wnioskowanego gatunku organizmów morskich, w wydanych na dany statek rybacki specjalnych zezwoleniach połowowych, oraz

2) którzy wykorzystali co najmniej część kwoty połowowej wnioskowanego gatunku organizmów morskich.

Jak widać, w nowej ustawie regulującej zagadnienia połowu ryb, ustawodawca zdecydował się opisać wprost w akcie prawnym mechanizm przyznawania kwot połowowych. Na podstawie art. 50 "nowej" ustawy można odmówić przyznania kwot połowowych armatorom, którzy nie spełnią określonych wymogów. Sytuacja ta jest prawidłowa, bowiem pozbawienie konkretnych uprawnień wynika wprost z ustawy, a więc czerpie z woli prawodawcy. Natomiast – co wymaga ponownego podkreślenia – ukształtowanie przesłanek w istocie odbierających prawo do realizowania działalności gospodarczej w zakresie rybołówstwa jedynie w rozporządzeniu stanowi nielegalne ograniczenie praw i wolności przez akt podustawowy. Stąd też Sąd nie mógł tego aktu uwzględnić podczas orzekania.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, iż wprowadzone w omawianych przepisach rozporządzenia kryterium podziału ogólnej kwoty połowowej łososia, śledzia i szprota nie pozostaje w związku z realizacją wskazań zawartych w ustawie i wykracza poza zawartą w art. 17 tej ustawy delegację ustawową.

Powyższe nie pozwala na przyjęcie za podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji paragrafów 3, 5 i 7 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2011 r. Tego rodzaju ocena leży w uprawnieniach sądu administracyjnego, który związany jest wyłącznie przepisem rangi ustawowej i Konstytucją. W orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie ugruntowany został pogląd uprawniający sąd, rozpoznający sprawę, do oceny czy mający w sprawie zastosowanie przepis rangi podustawowej jest zgodny z ustawą i Konstytucją (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2197, OTK 1998, nr 1, poz. 4, uchwały NSA: z dnia 30 października 2000 r. OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63, z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104). Prawne uzasadnienie dla tego rodzaju uprawnień sądu wywodzone jest wprost z przepisów Konstytucji, tj. art. 184 i art. 178 ust. 1.

Inaczej przedstawia się zagadnienie dotyczące określenia kwoty połowowej dorsza. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu co do przyznanego Stronie limitu połowowego dorsza. Przyjęte w rozporządzeniu rozwiązanie odnoszące się do obiektywnego wskaźnika, jakim jest długość łodzi, zostało przez organ prawidłowo zastosowane. Warto w tym miejscu wskazać, iż pogląd ten znajduje odbicie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt 3177/15). Wymaga szczególnego podkreślenia, iż długość łodzi nie jest elementem subiektywnym, ale odwołuje się do konkretnego czynnika, decydującego o możliwościach połowowych armatorów. W tym zakresie zdaniem Sądu, rozporządzenie z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie sposobów i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej spełnia wymogi prawidłowej legislacji, nie narusza delegacji ustawowej, co skutkuje oddaleniem zarzutu Strony w tej części.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postepowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.