Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 454/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 9,  art. 11,  art. 77,  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi B. S. i W.S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania samowolnie zmienionej na przedszkole części budynku mieszkalnego jednorodzinnego do funkcji mieszkalnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] r. nr [...]; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] r. nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania B. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...]r. nr [...], którą nakazano współwłaścicielom nieruchomości, tj. B. S. i W. S., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania samowolnie zmienionej na przedszkole części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (I piętro) zlokalizowanego przy ul. F. w L. (działka [...]) do funkcji mieszkalnej.

Na uzasadnienie swojej decyzji organ odwoławczy podał, że zawiadomieniem z dnia 2 października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części wolnostojącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. F. w L., z przeznaczeniem na przedszkole (działka nr [...]).

Po wcześniejszym zawiadomieniu stron postępowania organ powiatowy przeprowadził w dniu 27 września 2012 r. oględziny w budynku. W trakcie oględzin stwierdzono, iż budynek wybudowano jako mieszkalny jednorodzinny. Według oświadczenia jednego ze współwłaścicieli budynku, od 1 września 2009 r. w budynku działał punkt przedszkolny. W styczniu 2012 r., rozpoczęto prowadzenie przedszkola pod nazwą "[...]". W przedszkolu jest około 32-34 osób, oraz 3 opiekunów i 5 osób pracujących w różnych godzinach. Z dowodu z oględzin organ sporządził dokumentację zdjęciową.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], PINB dla miasta L. wstrzymał użytkowanie samowolnie zmienionej części budynku mieszkalnego (jednorodzinnego) I piętro, na przedszkole i nakazał inwestorowi w terminie do 14 grudnia 2012 r., dostarczenie następujących dokumentów: 1) opis i rysunki określające usytuowanie budynku w stosunku do granicy nieruchomości i innych obiektów istniejących na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której samowolnie dokonano zmiany sposobu użytkowania, 2) zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę zmienionej części budynku, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, 3) oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4) zaświadczenie Prezydenta Miasta L. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania części budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 5) ekspertyzę techniczną zawierającą między innymi wpływ prowadzonej działalności (przedszkola) na pozostałą część przedmiotowego budynku, oraz na sąsiednie nieruchomości, 6) opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, ds. higieniczno- sanitarnych, oraz bezpieczeństwa i higieny pracy.

Następnie organ II instancji podał, że po analizie przedłożonych przez inwestora dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydał decyzję z dnia [...]r. nr [...]. Od decyzji tej w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie wniosła B. S..

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z definicją zawartą w art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane "Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń". W konsekwencji zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanych z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Wymagania te bowiem zostały określone w art. 5 ustawy i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy warunki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Ponadto, w każdym przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu lub jego części ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę użytkowników obiektów znajdujących się jego obszarze oddziaływania, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy, będzie wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zmiany sposobu użytkowania. Powyższe stwierdzenie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z 11 grudnia 2007 r. II OSK 1664/06: art. 71 ust. 1 nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o czym świadczy użycie określenia "w szczególności". Oznacza to niewątpliwie, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Mając na uwadze powyższe rozważania, organ nadzoru budowlanego powinien jednoznacznie ustalić, czy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, przy czym, należy ustalić nie tylko sposób poprzedniego i aktualnego wykorzystania obiektu lub jego części, ograniczając się w tym zakresie do ustalenia profilu działalności, ale należy również ustalić zakres intensyfikacji tej działalności.

Analizując powyższe rozważania na gruncie tej sprawy, zauważyć należy, iż pierwotna funkcja omawianego budynku, to budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący, należący do kategorii I, określonej w załączniku do ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z oświadczeniem skarżącej od 2009 r. do 1 stycznia 2012 r. w budynku prowadzony był punkt przedszkolny, którego utworzenie poprzedzone zostało pozytywną opinią Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania, wprowadziło możliwość prowadzenia wychowania przedszkolnego następujących formach, innych niż przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, a mianowicie: 1) zespołach wychowania przedszkolnego, w których zajęcia są prowadzone w niektóre dni tygodnia; 2) punktach przedszkolnych, w których zajęcia są prowadzone przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący. W związku ze zmianami, które zostały wprowadzone 5 sierpnia 2010 r. ustawą o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 149, poz. 991) wydane zostało nowe rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161, poz.1080). W 2011 r. zostało ono zmienione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 czerwca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 143, poz. 839). Te akty wykonawcze pozwoliły na tworzenie, obok istniejących w systemie przedszkoli, także punktów przedszkolnych i zespołów wychowania przedszkolnego. I tak zauważyć należy, iż powodem wprowadzenia takiego rozróżnienia są wymagania stawiane danej formie wychowania w zakresie warunków jej tworzenia i organizowania, sposobu działania, minimalnego dziennego wymiaru godzin świadczonego przez daną formę nauczania, wychowania i opieki. Jednocześnie spełnienie wymagań koniecznych dla prowadzenia jednej z form wychowania przedszkolnego nie oznacza że automatycznie zostały spełnione wymagania przewidziane dla drugiej z form wychowania przedszkolnego. I tak zauważyć należy, iż obowiązujące rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania w § 2 wskazuje, iż warunkiem utworzenia punktu lub zespołu przedszkolnego jest 1) uzyskanie przez organ prowadzący pozytywnych opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego, oraz Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu w lokalu w którym mają być prowadzone zajęcia, w ramach punktu lub zespołu bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci, uwzględniających warunki o których mowa w § 3 i 4. Analizując treść rozporządzenia, stwierdzić należy, iż akt ten niejako łagodzi istniejące przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej oraz sanitarno-epidemiologicznej, by lokal, w którym mają być prowadzone zajęcia z dziećmi, niespełniający wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych oraz przepisach o ochronie przeciwpożarowej dla kategorii zagrożenia ludzi ZL II lub wskazanych w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mógł funkcjonować jako punkt przedszkolny lub zespół wychowania przedszkolnego.

Zwrócono uwagę, że na takie też stanowisko powołuje się pełnomocnik skarżącej w odwołaniu wskazując, na treść pisma Ministerstwa Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2010 r. (w aktach sprawy), przy czym pełnomocnik zdaje się nie zauważać, iż stanowisko to w sposób jednoznaczny wskazuje, iż podjęcie w budynku działalności polegającej na prowadzeniu zespołu wychowania przedszkolnego lub punktu przedszkolnego po spełnieniu przez konkretny budynek lub jego część wymagań higieniczno-sanitarnych oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego określonych w przepisach rozporządzenia, oznacza, iż działalność ta nie zmienia wymagań higieniczno-sanitarnych oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a tym samym nie zachodzi konieczność dokonywania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zmiany sposobu użytkowania. Powyższe stanowisko dotyczy zatem jedynie zespołu wychowania przedszkolnego lub punktów przedszkolnych, tworzonych na podstawie rozporządzenia (aktualnie obowiązującego z dnia 31 sierpnia 2010r.), nie może zatem dotyczyć działalności polegającej na prowadzeniu przedszkola.

Następnie organ odwoławczy zauważył, że procedurę zakładania przedszkola niepublicznego reguluje art. 82 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Regulacje natomiast dotyczące warunków technicznych i sanitarnych budynków w których przedszkole będzie prowadzone, znajdują się w ustawie prawo budowlane i rozporządzeniu ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. I tak kwestia prowadzenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym punktu przedszkolnego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w przywołanym już rozporządzeniu jest odmienna od dokonanej przez inwestorkę samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na przedszkole. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, iż nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania - patrz wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Ke 524/08. Spośród szeregu wymagań odróżniających budynki mieszkalne jednorodzinne od budynków z funkcją przedszkoli zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. wskazać należy § 60 pkt 1 dotyczący pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole (...), które powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8.00-16.00 oraz § 72 pkt 1 dotyczący wysokości pomieszczeń i § 132 pkt. 1 i 2 dotyczący ogrzewania.

Dalej podano, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu, za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, powodujące skutki wymienione w tym przepisie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 476/2005, LEX nr 179074, oraz Z. Kostka, "Prawo budowlane. Komentarz", Gdańsk 2005, s. 172). Zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, może nastąpić poprzez zwiększenie wykonywanej dotychczas działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie, co może spowodować niekorzystne warunki dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, a nawet może kolidować z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie sposób zatem podzielić stanowiska skarżącej, iż utworzenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym należącym zgodnie z ustawą Prawo budowlane do kategorii obiektu I, placówki szkolnej- przedszkola, które zaliczono do kategorii obiektu IX (wymagającej przy budowie obiektu uzyskania pozwolenia na użytkowanie), nie zmienia warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie II OSK 306/06 z dnia 8 lutego 2007 r., LEX nr 339645: "zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania".

Następnie organ II instancji stwierdził, że B. i W. S. występując do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, przedłożyli projekt budowlany, zgodnie z którym rozbudowa obejmowała część budynku z funkcją mieszkalną (kategoria obiektu I). Na tym etapie zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej zbadał zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając, iż roboty są z nimi zgodne. Zmiana sposobu użytkowania nastąpiła natomiast po zgłoszeniu wykonania robót, poprzez podjęcie w budynku działalności - przedszkola, tym samym zmiana sposobu użytkowania obiektu nie wiązała się z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi.

Przeprowadzając postępowanie legalizacyjne, organ stopnia powiatowego zgodnie z treścią art. 71 ustawy Prawo budowlane, zażądał przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta L. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania części budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca przedłożyła postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., odmawiające wydania zaświadczenia, ze względu na niezgodność dokonanej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na cele usługowe - przedszkole z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej L. Nr [...] z dnia [...] r. W tym miejscu organ wyjaśnia, iż treść przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy (art. 4 u.p.z.p.). Dlatego też, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej- patrz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 319/12.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako 40MN, czyli teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem usług prowadzonych w lokalu użytkowym. Odwołując się do definicji zawartej w art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane, organ powiatowy wyjaśnił, iż budynek mieszkalny jednorodzinny, to budynek wolno stojący, albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej i grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, w którym dopuszcza się wydzielenie dwóch lokali mieszkalnych, albo jednego mieszkalnego i jednego użytkowego, o powierzchni nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Reasumując powyższe rozważania organ stwierdza, iż podejmując działalność - przedszkole, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zmieniony został sposób użytkowania budynku, z funkcji mieszkalnej na funkcję usługową. Przy czym część usługowa budynku znajduje się na powierzchni powyżej 30% powierzchni całkowitej budynku, co narusza przepis powszechnie obowiązującego prawa miejscowego, w kwestii dopuszczalnej zabudowy. Powyższe uniemożliwiło przedłożenie kompletu dokumentacji, wymaganej do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na przedszkole. Wobec powyższego stwierdzono, iż zakwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. nakazująca współwłaścicielom budynku przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu jest prawidłowa.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli B. S. i W. S., którzy ostateczną decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] zaskarżyli w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie w zw. z pismem Ministerstwa Infrastruktury z dnia [...] poprzez błędną ocenę tego czy doszło do zmiany sposobu użytkowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało brak uchylenia oraz umorzenia postępowania ze względu na to, ze przemawiał za tym interes społeczny i słuszny interes stron. Wskazano także na naruszenie prawa procesowego, to jest art. 7 k.p.a. poprzez przytoczenie w uzasadnieniu decyzji postaw prawnych, t. j. ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 149, poz. 991), rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161, poz. 1080) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie (Dz. U. Nr 143, poz. 839) indyferentnych z uwagi na spełnienie warunków wymaganych, stawianych przedszkolu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zarzucono naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1-3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób negujący zasadę pogłębienia zaufania obywateli do państwa, poprzez wydanie właściwego zaświadczenia przez Urząd Miasta w L. z dnia [...] r., mimo tego, że był on niezgodny z uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Następnie zarzucono naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, która miała istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części nakazującej współwłaścicielom budynku przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że skarga jest następstwem utrzymania w mocy przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta L. z dnia [...] r., w której organ I instancji nakazał współwłaścicielom nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania samowolnie zmienionej na przedszkole części budynku mieszkalnego, jednorodzinnego (I piętro) do funkcji mieszkalnej. Zawiadomieniem z dnia 02 października 2012 r., z uwagi na interwencję K. M., przekazanej do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta L. przez Urząd Miasta L., zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części wolnostojącego budynku mieszkalnego. W dniu 27 września 2012 r. pracownicy PINB przeprowadzili wizje na terenie nieruchomości. W trakcie wizji potwierdzono, że na I piętrze budynku prowadzone jest przedszkole pod nazwa "[...]". Skarżąca oświadczyła jako współwłaściciel budynku, że nie dokonała czynności związanych ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń I piętra na przedszkole w myśl art. 71 prawa budowlanego. Parter budynku użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem i stanowi mieszkanie skarżących. Skarżąca uzyskała wpis do "Ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta L." w dniu [...] r. pod numerem [...], wskazując w zgłoszeniu termin podjęcia działalności na dzień 1 stycznia 2012 r. oraz typ placówki - przedszkole. PINB zwrócił się z zapytaniem do: 1) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., czy pomieszczenia przedszkola spełniają wymagania zdrowotne, higieniczno-sanitarne; 2) Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w L., czy pomieszczenia przedszkola spełniają wymagania ochrony przeciwpożarowej; 3) Państwowej Inspekcji Pracy w L., czy spełnione są wymagania stawiane przedszkolom w zakresie ochrony pracy; 4) Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., czy funkcjonowanie przedszkola w budynku zgodne jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. PINB uzyskał stanowiska tych organów, które znajdują się w aktach sprawy.

W dniu 5 października 2012 r. do PINB wpłynęło pismo Wydziału Architektury i Budownictwa urzędu Miasta w L., z którego wynikało, że analiza posiadanych przez ten organ dokumentów wykazała, że budynek przeznaczony jest na cele mieszkaniowe i w świetle przepisów prawa budowlanego nie pełni funkcji przedszkola. Całkowita powierzchna użytkowa lokalu wynosi 255,99 m2 a na cele usługowe zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego można przeznaczyć 30% tej powierzchni, tj. 76,80 m2. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że budynek zlokalizowany na działce nr [...] jest budynkiem o funkcji wyłącznie mieszkalnej.

Dalej wskazano w skardze, że decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie w zw. z pismem Ministerstwa Infrastruktury z [...] poprzez błędną ocenę tego czy doszło do zmiany sposobu użytkowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało brak uchylenia oraz umorzenia postępowania ze względu na to, że przemawiał za tym interes społeczny i słuszny interes stron. Powyższe uchybienie, polegające na błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest tym bardziej uderzające, jeśli skonfrontujemy stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów administracyjnych, która stoi w opozycji do stanowiska wyrażonego w skarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał na zasadność swojego stanowiska, opierając się na wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 1664/06. Pominął jednak część uzasadnienia niniejszego wyroku, która wskazuje, że: "dla uznania, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, wymagał wykonania zasadniczych, radykalnych zmian przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do stanu dotychczasowego takich jak: dokonania przeróbki pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, przeznaczenia do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenia bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne(...)". Za zasadnością stanowiska skarżących przemawia także teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010r. wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 1918/09. Także bardziej aktualne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. wydane w sprawie o sygn. akt II OSK 785/10.

Przytoczone w uzasadnieniu decyzji rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej wydane po dacie wydania rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania, w istocie nie zmieniały warunków, jakie były w realizowane w punkcie przedszkolnym, a których nie stała się przedmiotem postępowania przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Dyrektora Wydziału Oświaty, Kultury i Sportu, który jest rzeczowo właściwy w zakresie dokonywania wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta L., który to wpis nie był kwestionowany przez niniejszy organ.

Kolejnym naruszeniem zarzucanym decyzji organu II instancji jest naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez przytoczenie w uzasadnieniu decyzji postaw prawnych, indyferentnych z uwagi na spełnienie warunków wymaganych, stawianych przedszkolu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczone przepisy rozporządzeń zostały przywołane przez organ odwoławczy, bez wskazania, czy w rzeczywistości doszło do naruszenia warunków, jakie winno spełniać przedszkole. Podane zostały jedynie kryteria, zawarte w rozporządzeniach, bez badania czy doszło w tym wypadku do ich realizacji, a tym samym do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. W kwestii realizacji zasady prawdy obiektywnej orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 20 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 752/11.

Kolejnym naruszeniem, jakiego dopuścił się organ II instancji, jest naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1-3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób negujący zasadę pogłębienia zaufania obywateli do państwa poprzez wydanie właściwego zaświadczenia, przez Urząd Miasta w L. z dnia [...] r., mimo tego, że był on niezgodny z uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Takie działanie stanowi jawne złamanie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania do organów państwa. W ocenie skarżących, brak w działaniu organu II Instancji takiego faktycznego i prawnego rozważenia stanu sprawy, które pozostałoby indyferentne w skutkach dla strony postępowania. Za złamaniem powyższej zasady przemawia także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 124/10. Wydanie decyzji, która wywołuje negatywne konsekwencje, mimo ustawowej możliwości sanacji sytuacji prawnej, w jakiej znalazła się strona, jest złamaniem zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Wobec realizacji przez skarżących wymogów nałożonych przepisami art. 82 ust. 1-3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz potwierdzenia tego stanu poprzez wydanie zaświadczenia przez Urząd Miasta w L. z dnia [...] r., mimo tego, że był on niezgodny z uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] r. co miało istotny wpływ na wynik sprawy doszło bezspornie do naruszenia zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Ostatnim z naruszeń, jakie podnosi strona skarżąca, jest naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, która miała istotny wpływ na wynik sprawy. Takim naruszeniem, jest w ocenie skarżącej ocena zmiany sposobu użytkowania, a tym samym kategorii obiektu, poprzez wydanie decyzji w oparciu o kryterium powierzchni, jaką zajmuje przedszkole w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, bez badania pozostałych kryteriów zmiany sposobu użytkowania obiektu. Potwierdzeniem takiego zarzutu jest także teza wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2010 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 611/10. Także w tezie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. wydanego w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 728/08 wskazano, jak winno wyglądać rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ administracyjny. Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji nakazującej współwłaścicielom nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania samowolnie zmienionej na przedszkole części budynku.

Następnie w dniu 24 września 2013 r. do akt sądowych wpłynęło pismo skarżących zawierające informację, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...]r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności sposobu użytkowania spornego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 9 października 2013 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę, a pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę.

W dniu 17 października 2013 r. do akt sądowych wpłynęło pismo skarżących, do którego dołączono kopie korespondencji prowadzonej z Prezydentem Miasta L. dotyczącej zgodności sposobu użytkowania obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych, niż naprowadzone w niej przyczyn.

Wyjaśnienie motywów wyroku należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L., nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania samowolnie zmienionej na przedszkole części budynku mieszkalnego (I piętro) do funkcji mieszkalnej.

Podstawą materialnoprawną decyzji organów obu instancji był przepis art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W myśl ust. 1 tego przepisu w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Natomiast przepis art. 71 ust. 4 przewiduje, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy (k. 31 akt I instancji) organ powiatowy wydał w dniu [...] r. na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego postanowienie nr [...], którym wstrzymał użytkowanie "samowolnie zmienionej części budynku" i nakazał doręczenie do dnia 14 grudnia 2012 r. określonych dokumentów. W pouczeniu zawarto informację, że na postanowienie nie służy zażalenie. Zdaniem sądu, dla całościowej oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania wskazać należy, że omawiane postanowienie w motywach nie zawiera żadnych pouczeń, czy wskazówek dla inwestora jakie, albo lepiej powiedzieć, jak daleko idące skutki będzie miało niewywiązanie się z nałożonych obowiązków. Jest to okoliczność w tej sprawie istotna i to z dwóch aspektów. Nie tylko bowiem chodzi o to, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Chodzi także o to, że w tej konkretnej sprawie negatywne skutki niewywiązania się z nałożonych obowiązków dotkną nie tylko inwestora, ale będą miały szeroki wydźwięk społeczny, bowiem grupa dzieci, będących pod opieką "[...]" zostanie pozbawiona "z dnia na dzień" tejże pieczy.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zakres obowiązywania zasad ogólnych postępowania, w tym art. 9 k.p.a., należy oceniać wedle specyfiki rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa materialnego, ograniczających tryb rozpoznania danej sprawy do jednego postępowania administracyjnego, albo wprowadzających tryb jej załatwienia polegający na ciągu następujących po sobie postępowań. Jeżeli rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy wymaga ciągu następujących po sobie postępowań, to już w pierwszym z nich organ ma obowiązek czuwać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jeżeli ma to wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2008r., sygn. akt II OSK 1470/07, orzeczenia nsa.gov.pl). Podzielając takie rozumienie zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a., sąd w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że organ powiatowy w sposób niewłaściwy sformułował uzasadnienie postanowienia z dnia [...] r. Co jednak najistotniejsze, organ – wbrew treści art. 9 k.p.a. – nie poinformował strony o skutkach niewykonania obowiązków wynikających z postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego.

Na gruncie procedury legalizacji samowoli budowlanej sformułowano tezę, że oczywiście skorzystanie z instytucji legalizacji jest prawem a nie obowiązkiem inwestora, jedynak, aby proces legalizacyjny przebiegał zgodnie z prawem, strona powinna znać skutki rezygnacji z przysługującego jej uprawnienia zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych (tu: zmiany sposobu użytkowania części budynku).

Reasumując, sąd doszedł do przekonania, że niezapewnienie stronom postępowania przez organ znajomości skutków nienależytego wypełnienia obowiązków zawartych w postanowieniu było naruszeniem art. 9 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Omawiana okoliczność uszła uwadze organu odwoławczego, utrzymującego w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku. Trzeba przecież pamiętać, że ustawodawca nie przewidział zażalenia na to postanowienie, więc strona może je podważać wyłącznie w drodze odwołania od decyzji nakazującej powrót do stanu poprzedniego.

Dodać jeszcze można, że (jak wynika z akt sprawy) w dniu 17 grudnia 2012 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z dnia 14 grudnia 2012 r. wraz z załącznikami obejmującymi: 1) projekt budowlany zagospodarowania terenu sporządzony w listopadzie 2012 r.; 2) opis techniczny; 3) ocenę stanu technicznego; 4) ekspertyzę techniczną z listopada 2012 r. sporządzoną przez mgr arch. J. S. posiadającego uprawnienia w specjalności architektonicznej; 5) projekt technologiczny przedszkola w domu jednorodzinnym z częścią usługową z lipca 2012 r., sporządzony przez mgr arch. P. N.. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że po sprawdzeniu złożonych dokumentów, uznał, że są one niekompletne i nie wypełniają nakazu zawartego w postanowieniu z dnia [...] r. i brak jest: 1) oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych; 3) niekompletność ekspertyzy technicznej. Podniósł także, iż "opracowanie nazwane przez autora mgr arch. J. S. "ekspertyzą techniczną" nie zawiera podstawowych elementów i rozwiązań konstrukcyjnych, na jakie składa się takie opracowanie oraz "sporządzający nie załączył kopii posiadanych uprawnień budowlanych oraz zaświadczeń o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

W konsekwencji wykonanie tego postanowienia przez inwestorów zostało zakwestionowane przez organ I instancji, bowiem organ uznał, że przedłożone przez skarżącą dokumenty są niekompletne, ponieważ brak było oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a ekspertyza techniczna była niekompletna. Nadto wskazano, że Prezydent Miasta L. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem sądu strona nie ma obowiązku orientować się w sposób niebudzący wątpliwości jaki szczegółowo charakter mają mieć żądane dokumenty. Skoro organ w swoim akcie nie wskazał w sposób dostatecznie jasny jakiego rodzaju dokumentów się domaga, to nie sposób czynić inwestorowi zarzut, ze dokumenty nie odpowiadają temu, czego organ oczekiwał. Nadto, jak dalej wskazują akta administracyjne organu pierwszej instancji Urząd Miasta L. poinformował tenże organ w dniu 21 września 2012 r. (k. 14 akt organu pierwszej instancji), że "przeznaczeniem dopuszczalnym są usługi prowadzone w lokalu użytkowym wydzielonym w budynku mieszkalnym". W aktach jest także dokument (k. 35b), nazwany oświadczeniem, w którym napisano, że B. S. posiada pełne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane..... Jeśli organ uważa, że oba te dokumenty są niewystarczające, lub niezgodne ze stanem faktycznym winien tej okoliczności dać wyraz w uzasadnieniu orzeczenia. Dodać jeszcze wypada, że jak wynika z pisma skarżącej z 15 października 2013 r. (k. 116-120 akt sądowych), przed Prezydentem Miasta L. toczy się ponownie postępowanie w przedmiocie ustalenia zgodności zmienionego sposobu użytkowania budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie sądu w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybień tych nie dostrzeżono w postępowaniu odwoławczym, czym naruszono art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.).

W kontekście omówionych niedostatków pierwszoinstancyjnego postępowania administracyjnego, sąd doszedł do przekonania, że również nieprawidłowo sformułowano osnowę decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim nakazano "przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (...) części budynku (...) do funkcji mieszkalnej". W ocenie sądu taki kształt rozstrzygnięcia narusza art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 9 i art. 11 k.p.a. Z tak sformułowanego rozstrzygnięcia decyzji i z jej uzasadnienia nie wynika bowiem dla stron jasno, na czym ma polegać owo przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Nadto w warunkach rozpoznawanej sprawy może ono budzić problemy interpretacyjne, w przypadku konieczności zastosowania procedury egzekucji administracyjnej.

Trzeba przecież zauważyć, że organowi znana była okoliczność, iż skarżący prowadzili w budynku działalność gospodarczą w formie punktu przedszkolnego (prawdopodobnie na piętrze budynku), który następnie przekształcili w przedszkole. Działalność ta była zgłoszona odpowiednim organom oświatowym czy sanitarnym. Wydaje się, że taka działalność była całkowicie legalna. Zatem nakazanie powrotu do funkcji mieszkalnej części budynku musiałaby oznaczać de facto natychmiastowe przerwanie działalności, która polegała na opiece nad kilkadziesięciorgiem dzieci. Skutki społeczne wykonania takiej decyzji (tak jak poprzednio niewywiązania się z obowiązków nałożonych postanowieniem) byłyby także bardzo daleko idące w zakresie opieki nad dziećmi przedszkolnymi. Organ musi też mieć na względzie fakt, że (w tym postępowaniu) posiada tylko kompetencje do orzekania w zakresie wykazanej i niezalegalizowanenej zmiany sposobu użytkowania, a nie szerzej. Zatem decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania winna precyzyjnie wskazywać, czego organ żąda od strony, czyli w jakim zakresie powrót do stanu poprzedniego (i do jakiego stanu poprzedniego) jest wymagany.

Tymczasem zacytowana sentencja decyzji jest niejasna, ponieważ "przywrócenie funkcji mieszkalnej" jest pojęciem, którego organy obu instancji nie wyjaśniły. Czy nakaz obejmował obowiązek zamieszkania w spornej części budynku, czy sprowadzał się tylko do zaprzestania przyjmowania dzieci w tej części budynku – tego nie wiadomo. Jest to również istotne, ponieważ organy położyły nacisk na kwestię czy skarżąca prowadzi punkt przedszkolny czy przedszkole (przywołując przepisy wykonawcze do ustawy o systemie oświaty itd.), a jak wynika choćby z pisma Zastępcy Prezydenta Miasta L. z dnia 19 listopada 2012 r. (k. 33 akt organu I instancji) i przywołanego tam wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 785/10), prowadzenie punktu przedszkolnego czy też małego przedszkola w części domu mieszkalnego nie może być zakwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Uwzględniając powyższe zastrzeżenia wobec przebiegu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i wydanych rozstrzygnięć organów obu instancji, sąd doszedł do przekonania, że po ich uchyleniu organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego ustali, czy w istocie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia i na czym konkretnie ta zmiana polega, a następnie – w razie potrzeby – wyda jednoznacznie i konkretnie sformułowane postanowienie z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w którym wyjaśni szczegółowo, jakie dokumenty winien złożyć inwestor i jakie mogą być skutki możliwych zachowań stron postępowania. W dalszej kolejności organ dokona oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pod kątem jego przydatności z punktu widzenia możliwych do zastosowania przepisów Prawa budowlanego i podejmie należycie uzasadnione rozstrzygniecie kończące postępowanie.

Reasumując, należało zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję uchylić, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Korzystając z kompetencji wyrażonej w art. 134 p.p.s.a. sąd uchylił również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] r. nr [...] z powodu opisanych już uchybień, którymi akt ten był obarczony (pkt II sentencji wyroku). Natomiast podstawą prawną pkt III sentencji wyroku jest art. 152 p.p.s.a., który ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi. Rozstrzygnięcie w pkt IV sentencji zapadło stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., wobec czego na zasądzoną kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) składają się kwoty: 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi i kwota 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżących będącego adwokatem.