Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1146/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...].MP, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...](czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 104, art. 107, art. 127, art. 127a, art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), w związku z art. 3, pkt 11, art. 17, art. 20, art. 23 ust. 2, art. 29, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2018 r., poz. 1497), orzekł o odmowie przyznania I. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna R. K. G..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. I. G. zwróciła się do Wójta Gminy B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna - R. K. G. i jak wynikało z posiadanej przez organ dokumentacji - syn wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dzieciństwa.

Ze złożonych przez I. G. oświadczeń wynika, iż sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - synem - R. K. G. oraz ma ustalone prawo do emerytury. Wnioskodawczyni nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności oraz nie ma ustalonego prawa do renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz zasiłku dla opiekuna.

W załączonym do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego piśmie, wnioskodawczyni powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Organ I instancji zauważył, iż Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki.

Ponadto wskazano, że również przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera przesłankę negatywną, która wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy tj. oświadczeń wnioskodawczyni wynika bezspornie, iż I. G. jest uprawniona do emerytury, pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek ma ustalone również prawo do emerytury, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec czego na dzień wydania decyzji, w ocenie organu I instancji nie ma możliwości prawnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji I. G. wniosła o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie przez organ II instancji o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna - R. K. G., ewentualnie, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

. przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna - R. K. G. ur. [...].11.1973 r., z uwagi na fakt, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisu prowadzi do przeciwnych wniosków, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej;

. przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, iż negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawarta w przedmiotowym przepisie odnosi się do skarżącej jako osoby sprawującej opiekę, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż odnosi się ona do oceny sytuacji osoby wymagającej opieki;

. podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, 8, 9, 10 § 1 oraz 14 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nieprowadzący do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wydania decyzji nieuwzględniającej słusznego interesu obywatela oraz niepogłębiającej zaufania obywatela do organów państwowych, a także z pominięciem umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że syn I. G. - R. K. G. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...].07.1999 r., zaliczającym ww. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na stałe.

Kolegium podkreśliło jednak, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące warunków nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego regulują także sytuacje, w których świadczenie to nie przysługuje. Jedną z okoliczności wykluczających możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia wskazuje przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty (...), przy czym zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o emeryturach i rentach - oznacza to emerytury i renty inwalidzkie oraz renty z tytułu niezdolności do pracy (...). Przepis ten w formie katalogu zamkniętego wymienia osoby nieuprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Wśród nich ustawodawca wymienił m.in. osobę posiadającą prawo do emerytury i nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie, przy czym organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Kolegium przepis art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - jako norma bezwzględnie obowiązująca - nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. W szczególności w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą.

Tym samym Kolegium stwierdziło, że organ rozpatrując złożony przez I. G. - uprawnioną do emerytury, której wysokość jest niższa od wysokości świadczenia pielęgnacyjnego - wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, słusznie powołując się na treść cytowanego wyżej przepisu, odmówił przyznania tego świadczenia, bowiem w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione warunki konieczne do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem.

W skardze do Sądu I. G. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj.:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. uznanie, iż Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w całości, ewentualnie z ostrożności, poprzez nie ustalenie, iż Skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w części tj. jako różnica wysokości świadczeń, tj. wysokości emerytury pobieranej przez Skarżącą w stosunku do aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. Powoduje to złamanie konstytucyjnej zasady równego traktowania w przypadku podmiotów, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, którą jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;

2. art. 11 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne, wybiórcze i jednostronne uzasadnienie swojego stanowiska przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a tym samym niezrealizowanie zasady przekonywania i powiązanej z nią zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegający na niezałatwieniu sprawy zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, gwarantującymi należytą ochronę słusznych interesów Skarżącej;

3. art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości, co do treści normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.), co doprowadziło do odebrania Skarżącej prawa do uzyskania stosownego wsparcia socjalnego w zakresie zabezpieczenia egzystencji osoby niepełnosprawnej, nad którą sprawuje ona opiekę;

4. art. 9 oraz 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Organu I instancji w przedmiocie odmowy Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej formy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Organu I instancji, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przyznaniu Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

6. art. 9 k.p.a w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, a także niewskazanie przesłanek zależnych od Skarżącej, które nie zostały spełnione, co skutkowało przedwczesnym wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem Skarżącej.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.) poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu, tj. literalnej, nie zaś jego funkcjonalnego brzmienia, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w całości, ewentualnie w części stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a przyznaną Skarżącej emeryturą;

2. art 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do nie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w całości, ewentualnie z ostrożności w części, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a emeryturą uzyskiwaną przez odwołującą się, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia;

3. art. 32 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia niezbywalnego prawa Skarżącej do zakazu dyskryminacji przez władze publiczne oraz traktowania jej na równi z osobami znajdującymi się w takiej samej sytuacji życiowej;

4. art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni literalnej art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgody z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, bowiem pozbawia rzeczywistego beneficjanta, tj. osobę niepełnosprawną świadczenia pielęgnacyjnego z przyczyn niezależnych od niej;

5. naruszenie art. 69 oraz 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w N. J. w dniu [...] grudnia 2006 r., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni przepisu art 17 ust. 5 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, co skutkuje pozbawieniem osoby niepełnosprawnej zabezpieczenia społecznego, z uwagi na okoliczności od niej niezależne;

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o:

. uwzględnienie skargi na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni decyzji przyznającej Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny:

ewentualnie w przypadku nieuwzględniania wniosku z ww. punktu,

. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r., znak sprawy: [...], a także uchylenie decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak sprawy: OASS.SR.8252.35.2020.MP,

. na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;

. na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o przeprowadzenie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu zarzutów skargi jej autorka podniosła, że organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia o treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ww. ustawy, zgodnie z brzmieniem którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje opiekunowi, który ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ administracji wyłącznie wykładni literalnej doprowadziło zdaniem Skarżącej do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowalnych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne oraz niweczące ratio legis ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Odstępstwo od gramatycznej wykładni przepisu było nie tylko prawem Organu II Instancji, ale wręcz jego obowiązkiem, w tym z uwagi na słuszny interes Skarżącej zgodnie z treścią art. 77 ust. 1 k.p.a.

W kontekście ratio legis zapisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Skarżąca wskazała, iż wyłączenie przez ustawodawcę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury było uzasadnione niskim poziomem świadczenia pielęgnacyjnego. W dacie wejścia w życie przepisów u.ś.r. wysokość świadczenia wynosiła [...] zł i była niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń, szczegółowo określonych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Decyzja ustawodawcy była więc w pełni zgodna z celem, któremu służyło wprowadzenie do systemu zabezpieczenia społecznego świadczenia pielęgnacyjnego i była racjonalna w sytuacji, gdy pewne i stabilne świadczenia, takie jak emerytura były wyższe niż ww. świadczenie, pełniące wówczas i nadal jedynie rolę kompensacyjną. Taka relacja wysokości świadczeń utrzymywała się do dnia [...] maja 2014 r., kiedy to wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wzrosła do [...] zł miesięcznie i stała się nieznacznie wyższa od najniżej emerytury.

Podkreślenia zdaniem Skarżącej wymaga, iż na mocy ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 559) wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jest corocznie waloryzowana o wskaźnik wzrostu płacy minimalnej, w związku z czym w roku 2020 wynosi już [...] zł netto i jest prawie o 60% wyższa, niż świadczenie emerytalne pobierane aktualnie przez Skarżącą, a odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury.

W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów otrzymujących świadczenie niższe, zdaniem Skarżącej nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, a także narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości (niedyskryminacji) podmiotów posiadających wspólną cechę istotną, którą w niniejszym stanie faktycznym jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Jednocześnie Skarżąca wskazała, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie natomiast z treścią zdania odrębnego Sędziego Trybunału Konstytucyjnego M. M., Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt: SK 2/17, nie uwzględnił całego kontekstu normatywnego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit, a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Powyższe w ocenie Skarżącej doprowadziło do sytuacji, w której pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie, z wyłączeniem osób, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (tj. osoby sprawujące opiekę), zostały w sposób niezasadny wyłączone z możliwości kumulowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z innymi świadczeniami z systemu zabezpieczenia społecznego, w tym m.in. emeryturą. Okoliczność ta została przez organy administracyjne obu instancji zakwestionowana jako irrelewantna w sprawie, której stroną jest Skarżąca.

Podkreślenia w ocenie Skarżącej również wymaga, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych, muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów. W sprawie, której stroną jest Skarżąca, z uwagi na różnice w pobieranym przez nią świadczeniu emerytalnym w stosunku do aktualnej wysokości świadczenie pielęgnacyjnego nie trudno zauważyć, iż wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a zastosowana przez organy administracyjne obu instancji prowadzi do drastycznego rozdźwięku pomiędzy wsparciem finansowym przyznanym Skarżącej, a opiekunom, którzy nie mają ustalonego prawa do emerytury. W ocenie Skarżącej sytuacja ta nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, zaś zróżnicowanie opiekunów znajdujących się w tożsamej relewantnie sytuacji, którzy zrezygnowali z pracy zarobkowej bądź jej nie podejmowali ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, polegające na wykluczeniu opiekunów emerytów z kręgu osób uprawionych do świadczenie pielęgnacyjnego, nie ma charakteru proporcjonalnego.

Ponadto zdaniem Skarżącej, organy administracyjne obu instancji zaniechały poinformowania jej o przysługującej możliwości wyboru świadczenia, poprzez możliwość zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Powyższe skutkowało przedwczesną odmową przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia, a w konsekwencji przerzuceniem ciężaru konstytucyjnej interpretacji przepisów, stanowiących materialnoprawną podstawę niniejszej skargi na Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs ? pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości decyzji odmawiającej przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem ze względu na art. 17 ust. 5 pkt 1 litera a) ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący negatywną przesłankę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie przysługuje tego rodzaju świadczenie, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. matce albo ojcu,

2. opiekunowi faktycznemu dziecka,

3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca zawarł negatywne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w pkt 1 lit. a) powołaną przez organy rozpoznające wniosek skarżącej okoliczność, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej, niż to świadczenie. Sądy dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. Wskazały, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono [...] zł i było niższe niż świadczenia wskazane w tym przepisie. W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, a także w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18, z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19 oraz z 12 września 2019r., sygn. akt III SA/Gd 472/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem sądów wyrażonym w ww. orzeczeniach, że odstąpienie od wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. jest możliwe ale nie może jednak doprowadzić do sytuacji, w której dana osoba będzie pobierała świadczenie pielęgnacyjne i emeryturę.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela również stanowisko, iż nie można zaakceptować takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która sprowadzać się będzie do odmowy jego zastosowania i wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością emerytury netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne), a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Wypłata różnicy pozostaje w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo.

Powyższe, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie, przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierającym emeryturę – świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Nie gwarantowałaby natomiast zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r, która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę, dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałby możliwości przejścia na emeryturę.

W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 266), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kierując się argumentacją wskazaną na wstępie w cytowanych wyrokach sądów, wbrew stanowisku Kolegium, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego tj. w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Instytucja zawieszenia prawa do świadczenia była wykorzystywana do uzyskania w przyszłości wyższych świadczeń. Nie ma jednak przeszkód, by znalazła zastosowanie w sprawach takich jak niniejsza, dla celów pozaubezpieczeniowych. Ustawodawca bowiem nie wprowadził żadnych ograniczeń w zakresie złożenia takiego wniosku.

Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. W takiej sytuacji zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury. W miesiącu wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytura nie będzie wypłacana i strona nabędzie prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.

Zdaniem Sądu, o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1–3 u.ś.r., czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania, albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

W realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania Skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały Skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Powyższe zaś skutkowało przedwczesną odmową przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji. Wprawdzie skarżąca wnosiła o przyznanie świadczenia w wysokości różnicy pomiędzy kwotą wypłacanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, co słusznie zostało zakwestionowane przez organ na gruncie obowiązujących przepisów, jednak mając na uwadze szeroki wachlarz rozstrzygnięć służących zapewnieniu gwarancji ochrony opiekunów osób niepełnosprawnych, zasadne było poinformowanie o możliwości przedstawionego powyżej rozwiązania.

Biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia, bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty, ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury, spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn, niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że organy przedwcześnie odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.), nie pouczając jej i nie wzywając do możliwości wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, wyjaśnią kwestię wpływu pobieranej emerytury i pozostałych przesłanek przyznania świadczenia poza negatywną przesłanką z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. Następnie, po pozytywnym zweryfikowaniu tych kwestii, wezwą skarżącą do złożenia stosownych dokumentów umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości wraz z odpowiednim pouczeniem. Po czym w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku, rozstrzygną sprawę.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) - na które złożyły się koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika (480 złotych), Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.