Wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt III ARN 8/94
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1994-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 417 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz. 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Nawet oczywistość naruszenia prawa nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 417 par. 1 Kpc.

Za rażące należy uznać tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

TEZY

Nawet oczywistość naruszenia prawa nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 417 par. 1 Kpc.

Za rażące należy uznać tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na decyzję Wojewody (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 23 września 1993 r. SA/Kr 79/93

oddala rewizję nadzwyczajną.


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości wniósł w dniu 26 stycznia 1994 r. rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 23 września 1993 r. (...), wydanego w sprawie ze skargi Ryszarda W. na decyzję Wojewody P. z dnia 31 sierpnia 1992 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Powyższemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ oraz par. 12 i par. 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Wojewoda Przemyski, po kilkakrotnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 31 sierpnia 1992 r. z powołaniem się na przepisy art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 28, art. 29, art. 53 i art. 54 Prawa budowlanego i par. 43 i par. 44 ust. 1 i par. 48 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./ uchylił decyzję Wójta Gminy D. z dnia 15 czerwca 1992 r. odmawiającą Kazimierzowi O. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce (...) w miejscowości (...) i orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę tegoż budynku. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji odnośnie kolizji projektowanego obiektu z wymogami określonymi w par. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/. Zdaniem organu odwoławczego, w związku z istniejącym zainwestowaniem działki inwestora nie ma innej możliwości lokalizacji przedmiotowego obiektu niż ta, wskazana na planie zagospodarowania. Wskazana przez inwestora lokalizacja obiektu została poza tym pozytywnie zaopiniowana przez Wojewódzką Komendę Straży Pożarnej w Przemyślu oraz przez Zakład Energetyczny w Zamościu.

Skarga Ryszarda W. - właściciela sąsiedniej nieruchomości - na tę decyzję, została oddalona zaskarżonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu usytuowanie inwestycji Kazimierza O. w niczym nie narusza praw skarżącego, skoro sporny obiekt ma być usytuowany naprzeciw takiego samego budynku inwentarskiego skarżącego, wybudowanego także z materiałów niepalnych oraz ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Skoro poza tym projektowany budynek ma być budynkiem gospodarczo-garażowym, to - zdaniem Sądu - na takie usytuowanie go, jak to określono w zaskarżonej decyzji, pozwala także par. 13 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.

W ocenie rewidującego powyższy wyrok rażąco narusza powołane wyżej przepisy prawa. Zgodnie ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości, przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/ określają w Dziale 2 dwa rodzaje wymogów odległościowych sytuowania budynków mieszkalnych i gospodarczych na działkach zagrodowych oraz wolno stojących jednorodzinnych domów mieszkalnych. Przewidują mianowicie minimalne normy odległościowe projektowanych budynków w odniesieniu do istniejącej już zabudowy na działkach oraz do granic sąsiednich działek. O ile chodzi o wymóg odległościowy sytuowania budynku w odniesieniu do granic sąsiednich działek, to został on w sposób precyzyjny określony w par. 12 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia. Stosownie do uregulowania zawartego w par. 12 ust. 1 budynki mieszkalne oraz gospodarcze mogą być sytuowane w zasadzie w odległości co najmniej 4 m od granic działki. W przypadku, gdy ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych, odległość ta może być zmniejszona do 3 m. Dalsze zmniejszenie minimalnej odległości dozwolone jest tylko wówczas, gdy na działce sąsiedniej istnieje zabudowa w odległości większej niż 4 m, lecz wówczas odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m /par. 12 ust. 2/.

Wedle wywodów rewizji nadzwyczajnej w sprawie niniejszej bezsporne jest, że zaaprobowana zaskarżonym wyrokiem decyzja Wojewody P. udzieliła pozwolenia na usytuowanie budynku gospodarczo-garażowego w odległości 1,5 m od granicy z działką skarżącego oraz w odległości 3 m od jego budynku inwentarsko-składowego. W takiej sytuacji oczywiste jest, że tego rodzaju lokalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego nie spełnia żadnego z wymogów przewidzianych w par. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Nie sposób się też zgodzić ze stanowiskiem Sądu, iż usytuowanie obiektu w odległości 1,5 m od granicy działki spełnia wymóg określony w par. 13 rozporządzenia. Przepis ten, będący wyjątkiem od zasad określonych w par. 12 /o czym świadczy m.in. wymóg uzyskania zgody od terenowego organu administracji państwowej/ dopuszcza sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego, przy spełnieniu określonych w nim warunków. Zarówno wykładnia gramatyczna jak i celowościowa tego przepisu nie może jednak uzasadniać stanowiska, że skoro dopuszcza on możliwość sytuowania budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy działki, to z tego ma wynikać, że tym bardziej dozwala on na sytuowanie takiego obiektu w odległościach mniejszych aniżeli określone par. 12 ust. 1 i 2. Dopuszczalność sytuowania budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy działki ma bowiem swoje racjonalne umotywowanie. Zezwala bowiem na zabudowę "zbliźniaczoną", zezwalającą właścicielom sąsiednich działek na optymalne ich wykorzystanie w procesie inwestycyjnym. Jest zaś oczywiste, że usytuowanie obiektu budowlanego w odległości np. 1,5 m, jak w sprawie niniejszej, nie tylko, że nie pozwoli na optymalne wykorzystanie działki w jej prawidłowej zabudowie, lecz wręcz w znakomity sposób je utrudni, zmuszając jej właściciela do usytuowania swojego budynku gospodarczego w odległości 6,5 m od granicy działki /par. 12 ust. 2/.

Wedle poglądu rewidującego, oznacza to niewątpliwie ograniczenie uprawnień własnościowych właściciela sąsiedniej działki w zakresie rozporządzenia nią na cele inwestycyjne, kolidujące z ustawowymi gwarancjami zawartymi m.in. w art. 140 Kc, a także godzące w zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich /art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego/.

Rewizja nadzwyczajna wywodzi ponadto, iż przepisy prawa budowlanego należą do bezwzględnie obowiązujących i w konsekwencji określonymi w nich wymogami związane są nie tylko strony postępowania administracyjnego, lecz w takim samym stopniu organy je stosujące. Stąd też organ odwoławczy nie był władny, bez uprzedniego dokonania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych lub norm wydanych w trybie art. 10 Prawa budowlanego, udzielić pozwolenia na budowę z oczywistym naruszeniem wymogów odległościowych określonych w Dziale 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W żadnym wypadku nie można uznać za zasadny argumentu mającego przemawiać za koniecznością takiej lokalizacji przedmiotowego budynku istniejącym zainwestowaniem działki inwestora, w sytuacji, gdy zainwestowanie to ma oczywiste znamiona samowoli budowlanej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z wyraźnie brzmiącym przepisem art. 417 par. 1 Kpc Sąd Najwyższy może uwzględnić rewizję nadzwyczajną tylko wówczas, gdy zaskarżony wyrok rażąco narusza prawo. Pojęcie "rażącego naruszenia" prawa było już wielokrotnie wyjaśniane w orzecznictwie. W świetle wielu orzeczeń zarówno Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. m.in. rekapitulujący owo orzecznictwo wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. w sprawie III ARN 56/93/ rysuje się wyraźnie stanowisko, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nawet oczywistość naruszenia prawa nie jest wystarczającym warunkiem, by tylko z tego względu uznać to naruszenie za rażące. Różni się ono bowiem od zwykłego naruszenia prawa cechami, które powodują, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa /orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 1987 r., SA 929/86/. Podobne stanowisko zajmował też SN w odniesieniu do spraw cywilnych /III CRN 265/67, III CRN 314/87/. Można zatem stwierdzić, że mamy w tym zakresie do czynienia z jednolitym orzecznictwem, a Sąd Najwyższy w obecnym składzie nie widzi powodu, aby w odniesieniu do tej właśnie sprawy powyższą linię orzecznictwa naruszać.

W sprawie niniejszej mamy do czynienia nie tylko z abstrakcyjną problematyką naruszenia przepisów prawa, lecz z koniecznością wyważenia sprzecznych interesów stron postępowania, będących właścicielami sąsiadujących ze sobą działek. Jeden z sąsiadów wystawił budynek gospodarczo-garażowy w niewielkiej odległości od wspólnej granicy obu działek, co naruszało przepisy lokalizacyjne, ale - jak wyjaśnił na rozprawie przed Sądem Najwyższym pełnomocnik Wojewody P. - praktyka liberalnego traktowania tego rodzaju wymogów jest powszechna na terenie województwa, pod warunkiem dochowania wymagań przeciwpożarowych i w takich sytuacjach administracja skłonna jest wydawać decyzje pozytywne. Obecnie z podobnym zamiarem wystąpił także drugi sąsiad, co jednak wywołuje opór pierwszego, domagającego się rygorystycznego stosowania wobec sąsiada tych samych przepisów, które wobec niego samego zostały zastosowane przez administrację ze znacznym liberalizmem. Naczelny Sąd Administracyjny - uwzględniając stanowisko administracji wojewódzkiej, która bardzo skrupulatnie przeprowadziła całość postępowania w tej sprawie, łącznie z uzyskaniem pozytywnej opinii Wojewódzkiej Komendy Straży Pożarnej - doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie powinna być uznana za naruszającą prawo i oddalił skargę.

Stanowisko to - jak wspomniano wyżej - kwestionuje wnoszący rewizję nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości.

Sąd Najwyższy nie może jednak podzielić stanowiska rewizji nadzwyczajnej, iż zaskarżony wyrok narusza prawo w sposób rażący, co mogłoby stanowić podstawę do jego uchylenia.

Należy bowiem mieć na względzie, iż wzruszenie zakwestionowanego wyroku NSA w istocie rzeczy prowadziłoby do zgoła nieuzasadnionego faktycznego uprzywilejowania tylko jednej ze stron postępowania: tej mianowicie, która postawiła swój budynek wcześniej. Jest to jednak zbyt wątła przesłanka, by na jej podstawie osłabiać działanie fundamentalnej konstytucyjnej zasady, iż wszyscy obywatele są równi wobec prawa.

Sąd Najwyższy podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w orzecznictwie NSA z dnia 10 października 1983 r. /I SA 367/83/, zgodnie z którym niedopuszczalne byłoby takie prowadzenie postępowania, w którym uwzględniono by tylko interesy jednej ze stron, nie uwzględniając przeciwnych interesów drugiej. Również w orzeczeniu z dnia 30 czerwca 1987 r. /IV SA 129/87/ Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że jeśli prawo pozostawia organowi administracji pewną sferę uznania, wówczas naruszenie zasady równości stron wobec prawa może być podstawą uchylenia decyzji i to stanowisko - zdaniem obecnego składu Sądu Najwyższego - zasługuje na aprobatę.

Również w orzecznictwie Sądu Najwyższego - odwołującym się w tym zakresie do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego - wyrażone jest zbliżone stanowisko. M.in. w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r. /III ARN 18/91/ wypowiedziano pogląd, iż obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja jest zbliżona, mogą oczekiwać od organów administracji, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści. Różnicowanie sytuacji obywateli w podobnych okolicznościach możliwe jest tylko na podstawie zasadniczo różnej sytuacji faktycznej, wyraźnego nakazu prawa lub ze względu na wyraźny interes publiczny. Muszą to być jednak okoliczności wyraźnie w uzasadnieniu decyzji przedstawione, udowodnione i ocenione, jako stwarzające konkretną podstawę do kształtowania treści decyzji.

Takie jednak okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzą. Przeciwnie, organy administracji wojewódzkiej wydały w stosunku do obu sąsiadów identyczne pozwolenia budowlane, czemu obecnie sprzeciwia się jeden z sąsiadów, domagając się w istocie dla siebie uprzywilejowanej sytuacji, wbrew stanowisku administracji wojewódzkiej i NSA. Skoro jednak tego rodzaju stanowisko strony postępowania nie może podlegać ochronie, nie ma też podstaw, by uznać zaskarżony wyrok NSA za rażąco naruszający prawo.

Biorąc te wszystkie okoliczności pod uwagę, Sąd Najwyższy na zasadzie art. 421 par. 1 Kpc orzekł jak w sentencji.