Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2106/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2015 poz 388
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - tekst jedn.
article: art. 134 § 1 i art. 141 §
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] - [...] w P. [...] w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 892/15 w sprawie ze skargi [...] - [...] w P. [...] w Ż. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. III SA/Gd 892/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] i [...] w Ż. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Wójt Gminy P., po rozpoznaniu wniosku dyrektora [...] i [...] w P. Oddział w Ż., odmówił wymeldowania E. M. z pobytu stałego z lokalu [...] w miejscowości Ż. gmina P.. We wniosku tym wskazano, że wymieniona około cztery lata temu opuściła przedmiotowy lokal i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Obecnie zamieszkuje pod adresem Ż. [...]. Wnioskodawca wyjaśnił, że lokal odcięty jest od mediów, dostęp do niego jest otwarty. Jego stan nie wskazuje na to, że jest zamieszkiwany.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ pierwszej instancji ustalił, że E. M. nie wyraziła woli opuszczenia omawianego lokalu a jej pobyty poza nim mają charakter czasowy i związane są ze złym stanem lokalu jak również odcięciem przez właściciela dostępu do mediów (woda i prąd), co w powiązaniu z problemami finansowymi uniemożliwia realizowanie w nim wszystkich podstawowych czynności życiowych. E. M. mieszka w spornym lokalu, ale ze względu na brak wody i ogrzewania swoje rzeczy przechowuje w mieszkaniu przyjaciela pod adresem Ż. [...]. Tam również przygotowuje posiłki i korzysta z łazienki, a w okresie zimowym również śpi. Obecnie, w związku z podjęciem pracy, zaczęła spłacać zaległy czynsz. Planuje, w miarę możliwości finansowych, sukcesywnie remontować mieszkanie oraz uruchomić ogrzewanie. Ma nadzieję, że właściciel ponownie podłączy media w lokalu.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] w P. -Oddział w Ż. zarzucił:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że omawiany lokal stanowi centrum życiowe E. M. w sytuacji, gdy brak w nim mediów niezbędnych do zamieszkania, a wymieniona wszystkie swoje rzeczy przeniosła do innego lokalu, w którym też przebywa w okresie zimowym;

- naruszenia art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez przyjęcie, że incydentalne przebywanie w lokalu lub jego okolicy jest tożsame z jego zamieszkiwaniem;

- naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia wniosków,

- naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia odmowy uznania za wiarygodne zeznań wskazanych świadków oraz uznania za wiarygodne zeznań sąsiadów E. M. skonfliktowanych ze skarżącym;

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2010 r., Nr 217, poz. 1427 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na okoliczność czasowego przebywania E. M. poza miejscem pobytu stałego, gdzie czasowo koncentruje swoje sprawy życiowe, tj. spożywa posiłki, korzysta z łazienki, przechowuje swoje rzeczy osobiste a w okresie zimowym również nocuje. Opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, organ odwoławczy stwierdził, że stan przedmiotowego lokalu uniemożliwia wymienionej koncentrowanie w nim jej wszystkich spraw życiowych i jest przyczyną okresowego opuszczania przez nią omawianego lokalu. W obliczu, potwierdzonego również przez skarżącego, odcięcia przez właściciela tego lokalu mediów w związku z zadłużeniem, trudno opuszczenie to nazwać dobrowolnym. Potwierdzeniem tego są również informacje o utrudnianiu przez właściciela lokalu dostępu do niego poprzez zamknięcie głównych drzwi do pałacu i nie udostępnienie klucza do nich E. M.. W ocenie organu drugiej instancji nie budziło wątpliwości, iż pomimo nieprzebywania stale w spornym lokalu wymieniona nie zerwała z nim więzi, bywa w nim, co wynika z zeznań świadków. Występowała do skarżącego z prośbą o umożliwienie jej odpracowania powstałego w czasie pozostawania bez pracy zadłużenia, a po podjęciu pracy zaczęła je spłacać. Planuje remont, uruchomienie ogrzewania, ma nadzieję na ponowne podłączenie w tym lokalu mediów, co umożliwiłoby jej korzystanie w pełni, przez cały rok. ze spornego lokalu. W świetle powyższego, zdaniem Wojewody nie można również uznać, że opuszczenie przedmiotowego lokalu ma charakter trwały.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. organ odwoławczy wskazał, że zarówno S. Ż. - dyrektor Instytutu jak i H. S., zatrudniona u skarżącego jako księgowa, w wyjaśnieniach nie potwierdzili jednoznacznie, że E. M. nie zamieszkuje w spornym lokalu. H. S. w zeznaniach z 3.06.2015 r. wyjaśniła, że wymieniona zamieszkała u A. Z. pod adresem Ż. [...] i jego lokal stanowi jej centrum życiowe, jednak dodaje, że wymieniona nie odbiera kierowanej tam korespondencji. Wskazała również, że "fakt zamieszkiwania E. M. pod adresem [...] w Ż. mogą potwierdzić inni mieszkańcy, bo to mała społeczność". Z kolei S. Ż. w wyjaśnieniach składanych w dniu 3.06.2015 r. stwierdził, że przez okres kilku lat nie zauważył bytności E. M. w lokalu [...] w Ż.. Wniósł również o przesłuchanie świadków, najbliższych sąsiadów wymienionej: R. G. oraz J. K., którzy w swoich zeznaniach do protokołu potwierdzili, że wymieniona w spornym lokalu bywa oraz przychodzi do nich po wodę. Potwierdziło to zeznania świadków E. S. i S. S., którzy w swoich zeznaniach do protokołu wskazali na zamieszkiwanie wymienionej w spornym lokalu. Skarżący kwestionował bezstronność tych świadków.

Za zasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., uznając jednakże, iż naruszenie nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zebrany w postępowaniu materiał dowodowy był wystarczający do jej rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję [...] i [...] w P. - [...] w Ż. zarzucił naruszenie:

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu, w szczególności zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, oraz naruszenia art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności,

- art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności zeznań świadków S. Ż. oraz H. S.,

- art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż incydentalne przebywanie w lokalu lub jego okolicy jest tożsame z zajmowaniem tego lokalu oraz umiejscowieniem w nim centrum życiowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że sposób rozpoznania zarzutów odwołania nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. Organ drugiej instancji nie odniósł się bowiem do podniesionego w odwołaniu zarzutów błędu w ustaleniach faktycznych oraz błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zeznań świadków. Decyzja organu I instancji została bowiem oparta wyłącznie na zeznaniach świadków, wskazujących, że widują E. M. w okolicach lokalu nr [...] w Ż., co nie jest tożsame w ustaleniem, że lokal nr [...] w Ż. stanowi centrum życiowe wyżej wymienionej. Dokonano również błędnej oceny zeznań R. G., H. P., S. Ż., H. S., które jakoby nie wskazują na to, aby E. M. nie mieszkała w lokalu [...] w Ż., w sytuacji gdy świadkowie ci podali, że przebywa ona na stałe w mieszkaniu A. Z. pod adresem Ż. [...]. Organy dały natomiast wiarę świadkom E. i S. S., którzy zeznali, iż widują E. M. w okolicach lokalu nr [...] w Ż.. W ocenie skarżącego, zaniechanie przez organ drugiej instancji dokonania oceny sprzecznych i przeciwstawnych dowodów stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które implikuje konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Podniesiono, że składane przez E. M. deklaracje w przedmiocie remontów i regulowania opłat nie mogą zostać uznane za dowód więzi z przedmiotowym lokalem. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż E. M. koncentruje swoje sprawy życiowe, tj. spożywa posiłki, korzysta z łazienki, przechowuje swoje rzeczy osobiste w innym lokalu niż lokal, w którym jest zameldowana. W piśmie z 3 sierpnia 2015 r. oświadczyła ona, iż przeniosła swoje rzeczy osobiste do mieszkania A. Z.. Zeznania te korespondują z protokołem oględzin lokalu podczas, których ustalono, iż w mieszkaniu pod adresem Ż. [...] brak jest sztućców oraz urządzeń umożliwiających przygotowywanie i spożywanie posiłków, na ścianie wisi kalendarz sprzed 9 lat, w łazience brak jest oświetlenia a muszla toaletowa jest zabrudzona. Wszystkie te okoliczności znamionują brak czynnego korzystania z lokalu.

Skarżący stwierdził też, że wbrew twierdzeniom Wojewody organ pierwszej instancji dopuścił się rażącego naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wydając decyzję przed upływem zakreślonego stronie terminu na zgłoszenie wniosków dowodowych lub innych żądań. Zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego oraz informacja o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłoszenia wniosków zostało odebrane przez skarżącego 12 sierpnia 2015 r. Natomiast decyzja w przedmiotowej sprawie została odebrana już dnia następnego, tj. 13 sierpnia 2015 r. Strona skarżąca uczestniczyła aktywnie w czynnościach postępowania dowodowego, a w odwołaniu przedstawiono odmienną niż organ ocenę materiału dowodowego. Powyższe okoliczności wskazują, iż skarżący prawidłowo zawiadomiony o zakończeniu czynności postępowania dowodowego skorzystałby z uprawnienia przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. in fine poprzez zaprezentowanie swojego stanowiska procesowego oraz złożenie wniosków dowodowych - wniosku o konfrontację świadków, których zeznania są sprzeczne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego z punktu widzenia zaistnienia przesłanki do wymeldowania prowadzi do wniosku, iż E.M. nie korzysta z lokalu w sposób ciągły. W/w nie przebywa bowiem w lokalu z dnia na dzień, zwłaszcza w okresie zimowym z uwagi na brak ogrzewania i wody. Lokal, w którym się stołuje i myje, jest jej udostępniany przez przyjaciela natomiast nie jest to dla niej centrum życiowe (vide: protokół przesłuchania strony – k.10 akt administracyjnych oraz zeznanie św. A. Z.). Takim nadal jest dla niej lokal zakładowy, otrzymany przez męża. Po śmierci męża ponownie się do niego wprowadziła, korzysta z niego nadal, przechowując tam swoje rzeczy. Sąd I instancji wskazał, że w świetle materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że dostęp do lokalu jest jej utrudniany natomiast uczestniczka postępowania chce w nim mieszkać na stałe, co wynika ze zgłaszanej do kierownictwa obiektu chęci spłacenia zadłużenia. Brak ciągłości przebywania w lokalu wynika ze złego stanu lokalu. Sąd zwrócił także uwagę, że opuszczenie lokalu za życia męża, związane było z jego nałogiem. Po śmierci męża E. M. do lokalu powróciła i od tego czasu czyni starania, aby móc w nim mieszkać na stałe (dowód: pismo do Dyrektora z 14.05.13r. k.11, 7.03.14r. k.14). Zdaniem Sądu dowody zebrane w sprawie potwierdzają, że spornego lokalu nie opuściła trwale i dobrowolnie (zeznania świadków: S, k. 26,27, R. G, k. 69, J. K, k.68) a tylko ta przesłanka ma znaczenie dla ustalenia czy wniosek o wymeldowanie mógł być przez organy uwzględniony. Zeznania pozostałych świadków H. S. k.35, H. P. k.61 wskazują, że uczestniczka w lokalu nie mieszka. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że brak uwzględnienia wniosku nie nastąpił z powodu ustalenia, że E. M. w lokalu mieszka. Przyczyną odmowy wymeldowania było prawidłowe ustalenie, że lokalu tego nie opuściła trwale i dobrowolnie. Odcięcie mediów, utrudnianie dojścia do lokalu są okolicznościami potwierdzającymi to ustalenie. Sąd pierwszej instancji nadmienił, że istota sporu między skarżącym a uczestniczką postępowania dotyczy tytułu prawnego E. M. do spornego lokalu. Ta kwestia jednak nie może być rozstrzygana w drodze postępowania administracyjnego o wymeldowanie.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego decyzje organów obydwu instancji są zgodne z prawem, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] i [...] w P. – Oddział w Ż., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Wskazując na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucono Sądowi pierwszej instancji:

- naruszenie prawa materialnego – art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010r. o ewidencji ludności poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że opuszczenie lokalu musi mieć charakter dobrowolny i trwały, w sytuacji gdy w sprawie o wymeldowanie decydujące znaczenie winien mieć sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności zarzutów dotyczących tego czy organy administracji oceniły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że jeżeli osoba zameldowana na pobyt stały zostanie z lokalu usunięta wbrew jej woli, ale nie podejmie żadnych koków umożliwiających powrót do lokalu, faktycznie zaś mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe w innym lokalu, odmowa wymeldowania stałaby się utrzymywaniem fikcji, naruszającym sens i wiarygodność ewidencji ludności. Środkami prawnymi umożliwiającymi powrót do lokalu są roszczenia cywilnoprawne takie jak przywrócenie naruszonego posiadania. Skarżący kwestionując stanowisko Sądu, że opuszczenie lokalu musi mieć charakter dobrowolny, wskazał, że opuszczenie lokalu musi być połączone z brakiem faktycznych realnych działań mających na celu uzyskanie dostępu do lokalu bądź połączone z faktyczną niemożnością odzyskania takiego dostępu. Skarżący podniósł, że ustawa o ewidencji ludności nie wskazuje "dobrowolności" jako kryterium, które należy uwzględnić w postępowaniu administracyjnym w sprawie wymeldowania. Wskazał w związku z tym, że niedopuszczalne jest uzupełnianie ustawy o kryteria i okoliczności wprost w niej niewskazane.

Skarżący kasacyjnie wywiódł, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn.zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania to w pierwszej kolejności należało rozpoznać drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 6, poz.120).

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2, czyli naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności zarzutów dotyczących tego czy organy administracji oceniły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a.). W ocenie skarżącego zaniechanie merytorycznego odniesienia się do podniesionych zarzutów czyni rozpoznanie skargi niekompletnym, a tym samym uchybia obowiązkowi rozpoznania skargi w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Wskazać zatem należy, że w myśl art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 P.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (vide wyrok NSA z 26 kwietnia 2016r. sygn. II OSK 2019/14) .

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że sąd w uzasadnianiu skarżonego wyroku oddalającego skargę nie odniósł się merytorycznie do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przez organ prawa procesowego art. 7, art. 77 oraz art. 107 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie dokonał jednak wnikliwej analizy treści uzasadnienia wyroku w tym zakresie, nie wykazał iżby nawet nieodniesienie się do tych zarzutów miało mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Ograniczył się do przywołania fragmentu uzasadnienia wyroku NSA, w którym podkreślono, iż brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów – przez rozpoznanie tylko niektórych z nich przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością sądu – niezależnie bowiem od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia – jest rozważenia wszystkich zarzutów strony i dokonanie ich zasadności na gruncie danej sprawy.

Powyższe stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Zwraca jednak uwagę, iż podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie stanowi stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania, lecz jedynie takiego które, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej, stawiając zatem przedmiotowy zarzut winien szczegółowo uzasadnić i wykazać, że uzasadnienie kwestionowanego wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz podnoszonych zarzutów, lub sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Z kolei przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Tak sformułowanego zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w petitum skargi kasacyjnej brak, a jedynie ogólnikowo wskazano, że zaniechanie merytorycznego odniesienia się do podniesionych zarzutów czyni rozpoznanie skargi niekompletnym, a tym samym uchybia obowiązkowi rozpoznania skargi w granicach sprawy.

Nie stanowi jednak naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. brak wnikliwej analizy zarzutów powołanych przez stronę w skardze czy w innych pismach procesowych lub wadliwa analiza całości materiału sprawy i wadliwa ocena legalności kontrolowanego aktu.

Dokonując analizy treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, iż jest ono nazbyt lakoniczne, i nie odnosi się bezpośrednio merytorycznie do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.), co stanowi o jego wadliwości – wobec wymogów art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego owa wadliwość, w kontekście analizy treści uzasadnienia wyroku nie daje jednak podstaw, aby stwierdzić, iż Sąd niekompletnie rozpoznał skargę i nie dokonał oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji w kontekście podnoszonych zarzutów - także procesowych.

Sąd Wojewódzki wskazując na przedmiot postępowania administracyjnego – wymeldowanie z pobytu stałego dokonał prawidłowej wykładni normy prawa materialnego mającej w sprawie zastosowanie, o czym będzie mowa poniżej, a następnie zaakcentował, że ustalenia stanu faktycznego winny się koncentrować wokół tego, czy dana osoba opuściła lokal i czy opuszczenie to nastąpiło w sposób trwały. Sąd pierwszej instancji podkreślił (str. 11 uzasadnienia), że "takie ustalenia muszą być dokonane w sposób rzetelny z poszanowaniem reguł wyznaczonych przez kodeks postępowania administracyjnego, przy czym organ administracji zobowiązany jest mieć na względzie zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Generalnie zadaniem organu administracji publicznej jest bowiem wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i wyjaśnienie okoliczności sprawy w sposób przekonywujący." Dalej Sąd stwierdził, między innymi że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego z punktu widzenia zaistnienia przesłanki do wymeldowania, w jego ocenie, prowadzi do wniosku, że E. M. nie korzysta z lokalu w sposób ciągły, ale nie opuściła spornego lokalu trwale i dobrowolnie. Potwierdza to także odcięcie mediów i utrudnianie dojścia do lokalu. W końcowej części uzasadnienia Sąd Wojewódzki wyraził swoją ocenę, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy P. są zgodne z prawem. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A nadto, że nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że ww. rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem prawa (art. 134 § 1 P.p.s.a.), na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Powyższa teść uzasadnienia wyroku, niezależnie zatem od ewentualnych braków w wyjaśnieniu tego stanowiska, nie daje podstaw aby uznać za skuteczny, postawiony w skardze kasacyjnej równie ogólnikowo zarzut. Sąd bowiem wskazał jednoznacznie, że dokonał oceny zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 134 P.p.s.a., w tym także w zakresie zarzucanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ocena legalności zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji nie dawała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa, w tym procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 141 § 3 P.p.s.a. dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia wyroku, nie zaś oceny stanu faktycznego i prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Wnoszący skargę kasacyjną chcąc skutecznie zwalczyć przyjęty przez organ stan faktyczny winien powiązać naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., z odpowiednim przepisem procedury sądowoadministracyjnej, który w jego ocenie został naruszony. Podkreślenia wymaga, iż autor skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutu podważającego prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny w tym zakresie, nie podjął próby skutecznego wzruszenia przyjętego przez sąd jako prawidłowo ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy w przedmiocie wymeldowania.

Z tych powodów zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., okazał się bezzasadny.

Materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do dokonania przez organy administracji oceny czy zostały spełnione przesłanki z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2015r. poz. 388), który stanowi, że organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się.

Zgodnie z art. 28 ust. 4 ww. ustawy, zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Przy czym, zgodnie z definicja legalna zawarta w przepisie art. 25 ust. 1 ww. ustawy, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu.

Zasadnie Sąd Wojewódzki wywiódł, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. W takim rozumieniu opuszczeniem lokalu jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i jednoczesne zerwanie związków z dotychczasowym lokalem. Jakkolwiek jednak zamiar ten, rozumiany jako przejaw woli osoby opuszczającej lokal, ma istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło, to powinien być on oceniany na podstawie obiektywnie istniejących i konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, z których taki wniosek da się logicznie wyprowadzić. Nie można bowiem poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, w których formułuje ona subiektywnie swoją wolę. Należy zbadać, czy argumentacja strony znajduje potwierdzenie w ustalonych okolicznościach faktycznych takich jak np. sposób opuszczenia lokalu, skoncentrowanie swojego ośrodka interesów osobistych i majątkowych (tzw. centrum życiowego) poza miejscem pobytu stałego, czy wreszcie istnieje obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w danym miejscu (por. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 302/05, z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1577/09, z 19 maja 2017r. sygn. II OSK 2409/15 CBOSA). Wychodząc z tego założenia należy przyjąć, że zasadniczo miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję. Istotny jest jednak zamiar stałego pobytu pod określonym adresem, a także czynności faktyczne i prawne podejmowane w celu jego realizacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, jak również Wojewoda Pomorski prawidłowo zinterpretowali postanowienia art. 35 ustawy o ewidencji ludności w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, że E. M. nie opuściła lokalu nr [...] położonego w Ż. w gminie P., w rozumieniu powyższej normy prawnej i nadal ma zamiar w nim przebywania, który stara się realizować.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 352/07, nawet jeżeli sama przyczyna opuszczenia lokalu przez osobę, której dotyczy postępowanie w sprawie wymeldowania, nie była dobrowolna, to następne trwałe przeniesienie centrum życiowego, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej zmierzającej do odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację prawną zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z dawniej zajmowanego lokalu, skoro obowiązku meldunkowego sama nie dopełniła (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach: z 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 757/08, z 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 2/08, z 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1569/07. dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Stanowisko to, aczkolwiek odnosi się do rekonstrukcji przesłanek wymeldowania z pobytu stałego na tle uprzednio obowiązującego stanu prawnego (art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych), jednakże z uwagi na zbieżność regulacji pozostaje nadal aktualne.

W rozpoznawanej sprawie miała jednakże miejsce odmienna sytuacja. Niesporna pozostaje okoliczność, że E. M. wyprowadziła się wraz z małoletnimi dziećmi na skutek złych relacji z mężem i jego nałogu. Po śmierci męża stan lokalu był zły, ale strona mimo utrudniania jej dostępu do lokalu przez wnioskodawcę, podejmowała w tym kierunku czynności faktyczne, czasowo w nim przebywając i realizując możliwe, z uwagi na brak wody i ogrzewania, czynności życia codziennego. E. M. korzysta zatem nadal z przedmiotowego lokalu, i ma zamiar stałego w nim zamieszkiwania, jak oświadczyła. Zgromadzony materiał dowodowy, wbrew zarzutom strony skarżącej kasacyjnie, nie daje także podstaw aby stwierdzić, że strona ulokowała dobrowolnie swoje centrum życiowe i osobiste w innym lokalu. Jak wynika z jej oświadczeń oraz zeznań świadka A. Z., strona z uwagi na stan przedmiotowego lokalu, tymczasowo realizuje częściowo funkcje życiowe (pierze, gotuje, przygotowuje posiłki, przechowuje odzież), zwłaszcza w okresie zimowym w lokalu przyjaciela. Nie miała jednak i nie ma zamiaru stałego w nim przebywania. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji, w sposób niebudzący wątpliwości ustaliły, że E. M. nie opuściła lokalu nr [...] w budynku nr [...] w Ż. jako miejsca zamieszkania dobrowolnie. Nie zostało także wykazane, że przeniosła centrum swoich interesów osobistych i życiowych do innego lokalu, w którym ma zamiar stałego pobytu (nr [...] w Ż.).

Podkreślenia wymaga, iż analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie daje podstaw do twierdzenia, iżby istniała obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca zameldowanej dalsze zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu (np. orzeczenie sądowe lub administracyjne). Nadto jak wynika z oględzin lokalu E. M. faktycznie korzysta z dostępu do lokalu, sypia w nim, przechowuje część rzeczy, aczkolwiek z pewnością nie w sposób ciągły. Należy zatem uznać, że E.M. nie opuściła przedmiotowego lokalu w sposób dobrowolny i trwały, i nie tylko wyraża wolę dalszego zamieszkiwania w opuszczonym czasowo lokalu, ale jednocześnie swój zamiar zobiektywizowała poprzez czynności faktyczne zmierzające do ponownego przystosowania lokalu do możliwości zamieszkiwania w nim. Jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, wnioskodawca z kolei utrudnia dostęp do lokalu, i nie wykazał w czym upatruje podnoszoną faktyczną niemożność dostępu do niego E. M..W okolicznościach sprawy niezrozumiałe jest także powoływanie się w skardze kasacyjnej na to, że środkiem prawnym umożliwiającym powrót do lokalu są roszczenia cywilnoprawne, jak np. o przywrócenie naruszonego posiadania, w sytuacji gdy nie wynika z akt sprawy aby E. M. na dzień wydania decyzji o odmowie wymeldowania była skutecznie pozbawiona posiadania przedmiotowego lokalu. Zwrócić należy uwagę, iż autor skargi kasacyjnej nie wykazał także w czym upatruje brak "obiektywnej możliwości" realizacji woli wyżej wymienionej zamieszkiwania w spornym lokalu. Nie można takiego charakteru upatrywać wyłącznie w złym stanie technicznym i sanitarnym, czy czasowym odcięciu mediów, jeżeli istnieje techniczna i prawna możliwość ich podłączenia, lokal nie został wyłączony z użytkowania, lub np. dotychczasowy dysponent nie utracił tytułu prawnego do niego.

Ewentualne spory pomiędzy skarżącym kasacyjnie [...] i [...] w P. [...] w Ż. jako dysponującym tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego (zakładowego byłego pracownika) dotyczące uprawnień do przebywania w tym lokalu danej osoby, także związane z ewentualnym zadłużeniem, nie mogą podlegać rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego o wymeldowanie. W tym trybie organ meldunkowy administracji nie bada uprawnień osoby zameldowanej na pobyt stały do przebywania w tym lokalu. Samo zameldowanie, mając charakter wyłącznie ewidencyjny, nie daje tytułu prawnego do lokalu (por. wyrok TK z dnia 27 maja 2002r. K 20/01, OTK-A, Nr 3, poz. 34). Zasadnie zwrócił na to uwagę Sąd pierwszej instancji w motywach skarżonego kasacyjnie wyroku.

W świetle powyższego, jako błędną należy ocenić zaprezentowaną w skardze kasacyjnej wykładnię art. 35 ustawy o ewidencji ludności oraz zarzut naruszenia powyższego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.

Z uwagi, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, mimo wad uzasadnienia nie mających jednak wpływu na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.