Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 392/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 października 2016 r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2 ust. 1 pkt 3 i ust. 7, § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, § 4 ust. 2 pkt 2) i pkt 3), § 12, § 13 ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 7, § 15 ust. 1.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy 9dalej jako Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 października 2016 r. nr XX/159/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zaskarżając ją w części dotyczącej § 2 ust. 1 pkt 3 i ust. 7, § 3 ust. 1 i ust. 3, § 12, § 13 ust. 4 i ust. 7 oraz § 15 ust. 1 załącznika do uchwały oraz domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów.

Zdaniem skarżącego zapis § 2 ust. 7 załącznika do uchwały, który powtarza treść przepisów art. 45 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach, w zakresie obowiązku przekazywania zużytych baterii samochodowych i akumulatorów do placówek handlowych i usługowych prowadzących ich sprzedaż bądź wymianę i tym samym narusza art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, a także art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1785 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), dalej jako zasady techniki prawodawczej.

Podobnych uchybień dopuścił się uchwałodawca gminy dokonując w § 3 ust. 1 regulaminu powtórzenia i niedopuszczalnej modyfikacji normy zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez pominięcie rodzaju chodnika podlegającego obowiązkowi uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń i przesłanki zwolnienia z tego obowiązku miejsc płatnego postoju lub parkowania pojazdów. Skarżący wskazał też, że zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. delegacja ustawowa nie uprawniała gminy do nakazania właścicielom nieruchomości, jak uczyniono to w § 3 ust. 3, usuwania bądź ograniczania śliskości chodnika, a tym bardziej nie było uprawnione nakazywanie im stosowania w tym celu stosownych środków. W konsekwencji także i w tych wypadkach doszło do przekroczenia delegacji ustawowej oraz naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Zdaniem Prokuratora przekroczenia upoważnienia ustawowego organ dopuścił się także w § 12 i 13 regulaminu. Jak wskazał, rada gminy określając w § 12 zasady, jakimi powinni kierować się właściciele nieruchomości w celu ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, nałożyła na właścicieli nieruchomości m.in. obowiązek unikania używania jednorazowych pieluch, papierowych i plastikowych talerzy i sztućców, folii śniadaniowej i aluminiowej, jednorazowych butelek i kartonów na napoje i kupowania produktów w koncentratach. Tymczasem z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy nie wynika, aby rada mogła nakładać obowiązki w zakresie świadomego wyboru kupowanych produktów. Tego rodzaju przepis może więc stanowić jedynie postulat, któremu nie sposób jednak nadać waloru skutecznej normy prawnej.

Z kolei w § 13 ust. 4 regulaminu nałożono na właściciela nieruchomości posiadającego zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, obowiązek wywieszenia na ogrodzeniu stosownej informacji. Natomiast art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnił radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem, ale tylko w odniesieniu do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie terenach prywatnych. Co więcej, ww. delegacja nie odnosi się do sposobu postępowania z padłymi zwierzętami, jak tego dokonano w § 13 ust. 7 regulaminu. Obowiązek usuwania padłych zwierząt z nieruchomości został nałożony na właścicieli nieruchomości na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Rada gminy nie może zaś regulować jeszcze raz tego, co zostało uregulowane w akcie rangi ustawowej.

Końcowo skarżący wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który stanowi poddatwą do określenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, nie odnosi się do aspektu podmiotowego. W związku z tym § 15 ust. 1 regulaminu, który nakłada na właścicieli nieruchomości przeprowadzania deratyzacji również stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wskazała, że uwzględnia skargę w zakresie zarzutu dotyczącego § 15 ust. 1 regulaminu (pkt 7 zarzutów skargi), w pozostałym zakresie wniosła o oddalenie skargi.

Zdaniem organu skarga w zakresie opisanym w pkt. 1, 3 i 6, tzn. dotyczącym zarzutu powtórzenia przepisów innych ustaw nie stanowi naruszenia, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonych zapisów regulaminu. Jak wskazał organ, sankcja nieważności jest najdalej idącym skutkiem naruszenia normy prawnej, stosowanej wyłącznie w przypadkach rażącego naruszenia prawa,

i w związku z tym winna być stosowana wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. Powtórzenie w uchwale przepisów ustawowych (wynikających z ustaw) nie stanowi tego typu naruszenia. Kierując się bowiem koniecznością określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, przy tworzeniu zakwestionowanych zapisów, Rada uznała za zasadne powtórzenie przepisów dla czytelności aktu.

Organ nie zgodził się też z zarzutami określonymi w pkt. 2, 4 i 5 dotyczącymi przekroczenia delegacji ustawowej. W § 3 ust. 3 regulaminu wskazano bowiem, jakimi środkami może być wykonywany obowiązek zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, co realizuje wymóg w zakresie ww. obowiązków porządkowych. Zapis § 12 regulaminu określa natomiast inne wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, zatwierdzonego uchwałą nr 321/XXX/16 Sejmiku Województwa z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie przyjęcia "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa 2022". Z kolei § 13 ust. 4 określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem - tabliczka ostrzegawcza, lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 15 ust. 1 regulaminu Rada wskazała, że istotnie w przepisie tym określono nie tylko obszar i termin deratyzacji, ale także wskazano kogo dotyczy obowiązek, przekraczając tym samym upoważnienie ustawowe. W związku z tym, sporządzony zostanie projekt uchwały uwzględniający przytoczone argumenty, który zostanie poddany procedurze opiniowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a następnie wprowadzony do porządku obrad Rady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Powyższe przepisy nie określają, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Podkreślić też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie kontrolą legalności zainicjowanej skargą Prokuratora objęto uchwałę Rady Gminy nr XX/159/2016 z dnia 27 października 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Jak wynika z treści tej uchwały została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), dalej jako u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Wobec tego wskazać trzeba, że uchwała rady gminy podjęta w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Następnie art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako u.s.g. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a wynikające z przytoczonego przepisu elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g.

W konsekwencji stwierdzić trzeba, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź tez kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale

i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Trzeba też zauważyć treść przepisu § 6 Zasad techniki prawodawczej, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia § 2 ust. 1 pkt 3 i ust. 7, § 3 ust. 1 i ust. 3, § 12, § 13 ust. 4 i ust. 7 oraz § 15 ust. 1 regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Ponadto sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, na zasadzie art. 134 p.p.s.a., dokonał oceny pozostałych zapisów uchwały i stwierdził, że również postanowienia § 3 ust. 2, § 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz § 13 ust. 3 i ust. 5 regulaminu naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Trafny jest w pierwszej kolejności zarzut skargi dotyczący § 2 ust. 1 pkt 3

i ust. 7 regulaminu, w których organ uchwałodawczy uregulował kwestię obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w tym zużytych baterii i akumulatorów samochodowych i przemysłowych oraz innych, niż ww. Zdaniem sądu prawidłowo wskazał Prokurator, że we wskazanych zapisach regulaminu doszło do zmodyfikowania i częściowo powtórzenia istniejących regulacji ustawowych dotyczących sposobu postępowania ze zużytymi bateriami i akumulatorami.

Szczegółowa i kompletna regulacja tej kwestii znalazła się w przepisach art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. z 2019 r., poz. 521), które określają sposób postępowania ze zużytymi bateriami i akumulatorami przenośnymi, samochodowymi i przemysłowymi, różnicując sposób postępowania z nimi. Tymczasem w zaskarżonym przepisie § 2 ust. 1 pkt 3 regulaminu organ posłużył się nieznanym ustawie pojęciem zużytych baterii i akumulatorów "innych niż samochodowe i przemysłowe". Takie sformułowanie może wprowadzić problemy interpretacyjne ww. zapisu i w konsekwencji jego stosowanie. Natomiast w myśl art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o bateriach i akumulatorach użytkownik końcowy jest obowiązany do przekazania zużytych baterii samochodowych i przemysłowych oraz zużytych akumulatorów samochodowych i przemysłowych sprzedawcy detalicznemu baterii samochodowych lub akumulatorów samochodowych, podmiotowi prowadzącemu usługi w zakresie wymiany zużytych baterii samochodowych lub zużytych akumulatorów samochodowych, zbierającemu zużyte baterie samochodowe lub zużyte akumulatory samochodowe, prowadzącemu zakład przetwarzania zużytych baterii samochodowych lub zużytych akumulatorów samochodowych lub wprowadzającemu baterie samochodowe lub akumulatory samochodowe. Stąd też § 2 ust. 7 statuujący obowiązek przekazywania akumulatorów przemysłowych i samochodowych do placówek handlowych i usługowych prowadzących ich sprzedaż bądź wymianę, stanowi zbędne powtórzenie regulacji ustawowych oraz ich niedopuszczalną modyfikację poprzez wyłączenie z tego obowiązku baterii samochodowych i przemysłowych, naruszając tym samym § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

Zasadne okazały się także zarzuty dotyczące § 3 ust. 1 i ust. 3 regulaminu, które zobowiązały właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszych, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Jednocześnie uchwałodawca lokalny wskazał, że nieusunięty lód należy posypać piaskiem lub innym stosownym środkiem w celu zlikwidowania śliskości. W ocenie sądu trafnie zarzucił Prokurator, że wskazana regulacja powtarza część normy zawartej w obowiązującym przepisie prawa jednocześnie go modyfikując, zaś obowiązek wskazany w ust. 3 został nałożony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

W ocenie sądu niewątpliwie podstawą wydania § 3 ust. 1 regulaminu był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g., lecz w dalszej części odwołano się do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a przepisy te mają odmienny zakres regulacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. upoważnia bowiem radę gminy do uszczegółowienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (lit. b). Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Z tego wynika, że art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie obejmuje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c tej ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, wzdłuż tej nieruchomości, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która - odpowiednio do kategorii drogi - stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (por. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g.

W związku z tym należało uznać, że § 3 ust. 1 został wydany z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej, gdyż przepisu regulaminu mają być adresowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością w części służącej do użytku publicznego. Ponadto należy też zauważyć, że w zapisie tym organ dokonał niedopuszczalnej modyfikacji w stosunku do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez pominięcie ustawowego zwolnienia z obowiązku uprzątania wskazanych zanieczyszczeń z chodnika, na którym jest dopuszczalny płatny postój lub parkowanie pojazdów.

W odniesieniu do nałożonego w ust. 3 tego przepisu regulaminu obowiązku posypywania chodnika piaskiem lub innym stosownym środkiem w celu zlikwidowania śliskości wskazać należy, że upoważnienia do zawarcia takiej regulacji nie mógł stanowić art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Treść ww. przepisu wskazuje wyraźnie, że regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do nakazania właścicielowi stosowania piasku lub innego stosownego środka do zlikwidowania śliskości. Wybór metody usunięcia zalegającego lodu należy zatem do właściciela nieruchomości. Przekroczenie delegacji ustawowej w tym zakresie powoduje, że omawiany zapis, jako wydany bez podstawy pranej, należy wyeliminować z kontrolowanego aktu.

Jednocześnie sąd, dokonując kontroli w ramach art. 134 p.p.s.a., za wydaną bez delegacji ustawowej uznał regulację § 3 ust. 2 regulaminu, która wskazuje, że obowiązek usunięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń powinien być realizowany bezpośrednio od ustania opadów, zapewniając bezpieczne przejście, poprzez usunięcie tych zanieczyszczeń w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Określenie częstotliwości wykonywania ustawowych obowiązków nie zostało bowiem przewidziane w obowiązkach uregulowanych

w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.c.g., który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W przepisie tym brak jest także upoważnienia do określania obowiązku usuwania zanieczyszczeń w taki sposób, aby nie powodowały one zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów.

Sąd, w ramach przyznanych mu kompetencji, dokonał też kontroli legalności § 4 regulaminu, w konsekwencji czego uznał, że zapisy ust. 2 pkt 2 i 3 tej regulacji przekraczają delegację ustawową. Przewidują one bowiem, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami może odbywać się wyłącznie pod warunkiem, że naprawa obejmuje drobne naprawy i nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Podstawą ustawową dla uchwalenia tych obowiązków był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., który przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, dostępny w CBOSA https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanego przepisu organ gminy został więc upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że organ uchwałodawczy nie może w regulaminie ograniczać możliwości napraw poza warsztatami tylko do drobnych napraw, gdyż takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Co więcej, posłużenie się w regulaminie pojęciem "drobnych napraw" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i Zasadami techniki prawodawczej nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie

i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 Zasad). Posłużenie się w akcie prawa miejscowego takim pojęciem może rodzić problemy interpretacyjne oraz stosowanie omawianego § 4 ust. 2 regulaminu.

Zdaniem sądu jako przekroczenie ustawowej kompetencji lokalnego uchwałodawcy należy też uznać wskazanie w § 4 ust. 2 pkt 2 regulaminu, że naprawa pojazdów może się odbywać poza warsztatami wyłącznie w sposób "niestwarzający uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości". Należy bowiem zauważyć, że zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. upoważnienie ustawowe nie zezwala na wprowadzenie zakazów, czy nakazów wykraczającą poza materię określoną w ustawie, a tym bardziej wkraczających w stosunki sąsiedzkie. Tylko prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a przepisy u.c.p.g. nie stanowią dla gminy uprawień do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich. (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt Ii SA/Gd 877/18, LEX nr 2612314).

Dalej sąd skonstatował, że również zapisy § 12 regulaminu, wprowadzające zasady, jakimi powinni się kierować właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, są niezgodne z prawem. Tworząc powyższą regulację do regulaminu wprowadzono bowiem zasady dotyczące sposobu konsumpcji przez właścicieli nieruchomości, rodzajów używanych opakowań i toreb. Jak stanowi bowiem ww. przepis: "Właściciele nieruchomości obowiązani są podejmować działania zmierzające do zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów m.in. poprzez: a) unikanie używanych produktów nie nadających się do recyklingu i kompostowania, w szczególności jednorazowych pieluch, papierowych i plastikowych talerzy i sztućców, folii śniadaniowej, aluminiowej. Jednorazowych butelek i kartonów na napoje; b) kupowanie produktów w koncentratach, c) kupowanie produktów w opakowaniach zwrotnych, d) ponowne wykorzystanie i wydłużenie okresu używalności produktów takich jak: baterie, torby plastikowe na zakupy, długopisy".

Zdaniem sądu trafnie w tym zakresie argumentował Prokurator, że przywołane zapisy mogą stanowić jedynie postulat, któremu nie sposób nadać waloru skutecznej normy prawnej. Niewątpliwie wskazane zapisy mają walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak nałożenie takich obowiązków w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Organ stanowiący gminy nie może bowiem narzucać obywatelom, jakie produkty powinni kupować, w jakich opakowaniach czy też, że powinni wykorzystywać i wydłużać okres używalności niektórych produktów

Zaskarżone postanowienia regulaminu wykraczają więc poza wynikające

z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 827/18, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafne też okazały się zarzuty Prokuratora pod adresem zapisów zawartych w § 13 ust. 4 i ust. 7 regulaminu, co uprawniało sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W ocenie sądu, wbrew twierdzeniem Rady, przepis § 13 ust. 4 regulaminu nie może stanowić realizacji upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który uprawnia organ gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Treść tego przepisu wskazuje bowiem, że rada miała kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, dlatego też wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego. Tymczasem § 13 ust. 4 regulaminu nakłada dla właściciela nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, a więc dotyczy obowiązków właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej, a nie, jak przewiduje to delegacja ustawowa, na terenie publicznym przeznaczonym do wspólnego użytku. Powyższe świadczy o przekroczeniu ww. delegacji ustawowej dla organu uchwałodawczego gminy.

Z kolei w ust. 7 § 13 regulaminu rada dokonała nieuprawnionego powtórzenia regulacji rangi ustawowej przewidując, że padłe zwierzęta domowe należy przekazywać do unieszkodliwienia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie. Natomiast, jak zasadnie zauważył Prokurator, kwestia pozbywania się zwłok padłych zwierząt została już uregulowana w aktach wyższego rzędu, w szczególności w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.) wskazano, że obowiązek usunięcia padłych zwierząt z nieruchomości należy do jej właściciela. Z kolei z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c tej ostatniej ustawy wynika, że zadaniem gminy jest zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych, zaś zgodnie z ust. 2 pkt 15 ustawy to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części (zob. wyroki WSA w Poznaniu m.in. z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 646/14, z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 740/15; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 553/13, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego brak było podstaw do tego, aby w akcie prawa miejscowego powtarzać ww. obowiązki wypływające z aktu rangi ustawowej.

Natomiast kontrola przeprowadzona przez sąd w oparciu o art. 134 p.p.s.a. wykazała, że eliminacji powinny podlegać także zapisy § 13 ust. 3 i ust. 5 regulaminu, albowiem również one zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W ust. 3 rada bowiem zobowiązała osoby utrzymujące w lokalach mieszkalnych i użytkowych gady, ptaki i owady do ich zabezpieczenia przed wydostaniem się z tych pomieszczeń. Jak już natomiast wskazano, omawiana delegacja ustawowa odnosi się wyłącznie do zwierząt domowych, a nie zwierząt nieudomowionych, jakimi w ocenie sądu są wskazane w regulaminie gady, ptaki i owady nawet, jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Przez zwierzęta domowe rozumie się bowiem zwierzęta tradycyjnie przebywające z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt; Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm., dalej jako u.o.z.). Dlatego też fakt, że niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych, tj. trzymanych dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa ludzi i dla zaspokajania potrzeb emocjonalnych człowieka.

W odniesieniu natomiast do regulacji wskazanej w § 13 ust. 5 regulaminu sąd podtrzymuje konsekwentnie swoje dotychczasowe stanowisko, że nakaz prowadzenia psa w miejscach ogólnie dostępnych na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy uznanej za agresywną lub w inny sposób zagrażający otoczeniu – na smyczy i w kagańcu, narusza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Istotą tego upoważnienia jest bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli psów ras uznanych za agresywne i innych psów mogących stanowić zagrożenie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach użytku publicznego tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zawarcie w regulaminie nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. wiek, choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Brak uwzględnienia w omawianej regulacji specyficznych sytuacji, wyjątków, pozbawia ją też cechy proporcjonalności w ograniczaniu wolności i stanowi obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby więc treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniu zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazaną normę.

Z tych przyczyn sąd, działając na podstawie art. 134 p.p.s.a., uznał zapis § 13 ust. 5 regulaminu za sprzeczny z prawem.

Wreszcie zasadny okazał się także zarzut dotyczący § 15 ust. 1 regulaminu, co potwierdził sam organ w odpowiedzi na skargę. W odniesieniu do powyższego należy zauważyć, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który stanowił delegację ustawową dla omawianego zapisu przewiduje dla rady upoważnienie do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W regulacji tej nie ma natomiast mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości. Wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje bowiem aspektu podmiotowego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt

II OSK 3026/14, LEX nr 2143534), zatem kontrolowany zapis regulaminu, który stanowi, że to właściciele nieruchomości są obowiązani do wykonania deratyzacji, jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając zgodnie z art. 134 § 1 i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 3 i ust. 7, § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, § 4 ust. 2 pkt 2) i pkt 3), § 12, § 13 ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 7 oraz § 15 ust. 1 uchwały Rady Gminy z dnia 27 października 2016 r. nr XX/159/2016 uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.