Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2472/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 10a ust. 1, art. 10 a ust. 4,
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7
journal: Dz.U. 2011 nr 122 poz 696
law: Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych
article: art. 37 par 1,  art. 35, art. 36, art. 61 a par. 1, art. 3 par. 1, art. 134, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 14 g par 1, art. 14b par 3
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2013 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania pisemnej interpretacji oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Minister Zdrowia stwierdził niedopuszczalność wniesienia pisma F. Sp. z o.o., z siedzibą w W., (dalej skarżąca) zatytułowanego "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", złożonego w odpowiedzi na pismo Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.)

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżąca zwróciła się do Ministra Zdrowia, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.) o wydanie pisemnej interpretacji, co do zakresu zastosowania przepisów ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków i środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.U. Nr 122, poz. 696, z późn. zm., dalej ustawa refundacyjna) w zakresie jakim mogą one stanowić podstawę nałożenia na skarżącą kar administracyjnych z tytułu nieprawidłowego stosowania cen urzędowych.

Skarżąca przedstawiła hipotetyczne zdarzenie przyszłe, wskazując, że zajmuje się dystrybucją leków refundowanych do świadczeniodawców. W tym celu nabywa produkty od podmiotów z grupy F. : F. K. O. Plc. z siedzibą w W. B. (dalej FKUK) oraz F. K. D. GmbH z siedzibą w N. (dalej FKDE). Transakcje między skarżącą a FKUK i FKDE rozliczane są w walucie Euro – zgodnie z praktyką przyjętą pomiędzy nimi w okresie poprzedzającym wejście w życie przepisów ustawy refundacyjnej. Ceny sprzedaży produktów refundowanych do Polski zostały w relacjach z FKUK i FKDE ustalone na podstawie wyników postępowania refundacyjnego oraz danych przedstawionych w toku postępowania w przedmiocie objęcia poszczególnych produktów refundacją. Jedną z danych uwzględnioną w toku powyższych ustaleń był kurs euro w stosunku do złotego – ceny zostały ustalone w takim poziomie, aby mieściły się w granicach ustalonej ceny maksymalnej. Skarżąca wskazała, iż istnieje możliwość, że w przyszłości w wyniku wahania kursu euro w stosunku do złotego cena zakupu produktów refundowanych przez skarżącą po przeliczeniu na walutę polską okaże się wyższa od ceny maksymalnej określonej na podstawie urzędowej ceny zbytu ustalonej w decyzji o objęciu danego produktu refundacją. Skarżąca przedstawiła następujące pytanie:

"W związku z powyższym stanem faktycznym powstaje wątpliwość co do tego, czy zakup produktów refundowanych po cenie, która po przeliczeniu na złote według aktualnego kursu będzie przekraczała cenę maksymalną ustaloną na podstawie wydanej decyzji refundacyjnej, jednak według kursu z momentu wnioskowania o objęcie refundacją była nie wyższa niż cena maksymalna, stanowił będzie naruszenie obowiązku stosowania cen urzędowych wynikających z art. 8 ustawy refundacyjnej lub art. 9 odnoszącego się do cen maksymalnych a w konsekwencji, czy może stać się podstawą odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy refundacyjnej."

Skarżąca nadto przedstawiła własne stanowisko w sprawie oraz wskazała, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy refundacyjnej karze administracyjnej podlega każdy, kto stosuje inne niż urzędowe ceny zbytu. Kara administracyjna przybiera formę kary pieniężnej. Skarżąca podkreśliła, iż uznanie kary pieniężnej za daninę publiczną zostało wielokrotnie potwierdzone wyrokami sądowymi (m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 529/11, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lipca 2007 r., sygn. akt II SAB/Go 8/09 oraz nie zostało zakwestionowane przez NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. , sygn. akt II OSK 1638/09).

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., skierowanym do skarżącej, Minister Zdrowia stwierdził, iż wniosek skarżącej nie dotyczy interpretacji przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Minister Zdrowia przedstawił zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) definicję daniny publicznej oraz wskazał, że do danin pieniężnych należą podatki, w tym akcyzy, cła, składki, opłaty, dopłaty, inne świadczenia pieniężne niemające funkcji represyjnej. Nadto podkreślił, iż nie każde świadczenie publiczne jest daniną publiczną, bowiem jeżeli podstawowym celem świadczenia jest karanie lub prewencja, to nie jest to danina (T. Dębowska-Romanowska, Prawo daniowe – podstawowe pojęcie konstytucyjne i ustawowe, "Glosa" 1996, nr 12). Minister Zdrowia uznał, iż kary pieniężne określone w art. 50 ustawy refundacyjnej nie stanowią daniny publicznej w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, wniosek skarżącej nie mieście się w zakresie regulacji art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Skarżąca, pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, iż pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r. Ministra Zdrowia, jest w istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, wydanym na podstawie art. 61a K.p.a. Skarżąca zarzuciła postanowieniu naruszenie art. 61a K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji, co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, podczas gdy wniosek skarżącej mieści się w zakresie regulacji art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie skarżącej, złożenie wniosku obligowało Ministra Zdrowia do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji, wobec powyższego wnosi o uchylenie postanowienia w całości. Nadto stwierdziła, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że danina publiczną jest "przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne, służące realizacji konstytucyjnych zadań państwa (wyrok TK z 9 września 2004 r., sygn. K.2/2003). W ocenie skarżącej, kara administracyjna, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ustawy refundacyjnej, posiada wszystkie cechy daniny publicznej. Skarżąca przedstawiła argumentację dotycząca uznania kary administracyjnej, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ustawy refundacyjnej, za daninę publiczną.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem Minister Zdrowia stwierdził niedopuszczalność wniesienia pisma zatytułowanego "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Minister Zdrowia podkreślił, iż pismo organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie zawiera interpretacji, stanowi informację, iż wniosek skarżącej nie dotyczy interpretacji przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Nadto organ stwierdził, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wydanie pisemnej interpretacji i nie należy tego pisma traktować jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydanego na podstawie art. 61a K.p.a., na które przysługuje zażalenie. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 134 K.p.a. stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, przez co należy rozumieć również pismo skarżącej.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Postanowieniu Ministra Zdrowia zarzucono naruszenie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo że wniosek został złożony w związku z wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a K.p.a.), a więc orzeczenia, na które służy środek odwoławczy, został wniesiony przed podmiot legitymowany, w terminie wskazanym ustawą. W ocenie skarżącej, istnieją podstawy aby twierdzić, że pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r. jednak stanowi – mimo nienadania mu prawem przewidzianej formy – postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi o wydanie interpretacji przepisów prawa w sprawie indywidualnej. Skarżąca wskazała, iż w piśmie Minister Zdrowia wprost podnosi, że jego zdaniem kary administracyjne nie należą do kategorii danin publicznych, a wniosek skarżącej nie mieści się w zakresie regulacji art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem strony, organ uznał za niemożliwe wszczęcie postępowania z wniosku skarżącej, z uwagi, iż wniosek nie dotyczył sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Nadto skarżąca wskazała, iż po doręczeniu pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister Zdrowia nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia wniosku skarżącej, co dodatkowo utwierdziło ją w przekonaniu, że wskazanym pismem organ odmówił wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącej, skoro organ nie nadał dalszego biegu wnioskowi skarżącej, skierował pismo informujące o niemożności wydania interpretacji, to należy uznać, że Minister Zdrowia odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Strona uważa, że pismo organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. należy potraktować jako postanowienie wydane na podstawie art. 61a K.p.a. W ocenie skarżącej Minister Zdrowia świadomie nadał swojemu rozstrzygnięciu formę zwykłej informacji urzędowej, aby uniknąć kontroli legalności owego rozstrzygnięcia. Skarżąca uważa, że nadanie takiej formy należy potraktować jako próbę pozbawienia jej środka odwoławczego, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Strona stwierdziła, iż przysługiwało jej prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 141 w zw. z art. 61a w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a., natomiast organ stwierdzając niedopuszczalność wniesienia tego wniosku dopuścił się naruszenia art. 134 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a. Nadto strona wskazała, iż jej wniosek o wydanie interpretacji przepisów dotyczył wykładni prawa daniowego i nie zaistniała żadna z podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżąca przytoczyła argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotycząca uznania kary administracyjnej, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ustawy refundacyjnej, za daninę publiczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazał, iż niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjna w rozumieniu art. 104 i 107 K.p.a. W ocenie organu, w niniejszej sprawie zachodzą przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania – brak przedmiotu postępowania. Organ wskazał, iż pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie stanowi, wbrew twierdzeniom strony, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wobec powyższego był zobligowany do wydania postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2012 r., którym stwierdzono niedopuszczalność wniesienia pisma F. Sp. z o.o., z siedzibą w Warszawie, zatytułowanego "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", złożonego w odpowiedzi na pismo Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Niniejsza sprawa ma ścisły związek ze sprawą objętą wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r., o sygn. akt VI SA/Wa 53/12, w której przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na bezczynność Ministra Zdrowia, wniesiona również przez F. Sp. z o.o., z siedzibą w W., polegająca na niewydaniu pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w indywidualnej sprawie skarżącej, w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ kompletnego i opłaconego wniosku w tym przedmiocie, a tym samym naruszenie art. 10a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jednocześnie skarżąca wniosła o zobowiązanie przez Sąd Ministra Zdrowia do wydania decyzji w sprawie przedstawionej interpretacji w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy organowi.

W tym kontekście Sąd uznał, że przedmiotem rozpatrzenia jest bezczynność organu a nie zajęte przez ten organ stanowisko w sprawie interpretacji, związane z zakwalifikowaniem kary administracyjnej, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ustawy refundacyjnej, za daninę publiczną.

W powołanej sprawie Sąd poczynił ustalenia, które mają zastosowanie również do sprawy niniejszej.

I tak, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej "Przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji." Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu "Wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych, natomiast zgodnie z ust. 3 "Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie." Kolejny, 4 ust. art. 10 ustawy określa zawartość wniosku o wydanie interpretacji, a w ust. 5 stwierdza się, że "Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia." Następne przepisy (ust. 6 – 9 art. 10) dotyczą opłat, którym podlega wniosek o wydanie interpretacji, przy czym w ust. 8 stwierdza się wprost, że opłaty te stanowią odpowiednio dochód budżetu państwa, Narodowego Funduszu Zdrowia albo jednostki samorządu terytorialnego.

Natomiast zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej "Interpretację wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku. W razie niewydania interpretacji w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji."

Odnosząc się do mocy wiążącej interpretacji w kolejnych przepisach stwierdzono:

- "Interpretacja nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, jednakże przedsiębiorca nie może być obciążony jakimikolwiek daninami publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji";

- "Interpretacja jest wiążąca dla organów administracji publicznej lub państwowych jednostek organizacyjnych właściwych dla przedsiębiorcy i może zostać zmieniona wyłącznie w drodze wznowienia postępowania. Nie zmienia się interpretacji, w wyniku której nastąpiły nieodwracalne skutki prawne."(art. 10a ust. 2).

Ustalając natomiast właściwość prawa w art. 10a ust. 4 stwierdzono, że "Zasady i tryb udzielania interpretacji przepisów prawa podatkowego reguluje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.)."

W rozpatrywanej sprawie skarżąca zwróciła się do Ministra Zdrowia z wnioskiem o wydanie pisemnej interpretacji dnia [...] lipca 2012 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., skierowanym do skarżącej, Minister Zdrowia stwierdził, iż wniosek skarżącej nie dotyczy interpretacji przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. W konsekwencji Minister Zdrowia uznał, iż kary pieniężne określone w art. 50 ustawy refundacyjnej nie stanowią daniny publicznej w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, w związku z czym wniosek skarżącej nie mieście się w zakresie regulacji art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Minister poinformował zatem skarżącą o niemożności wydania pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów stwierdzając, że z powołanych przez nią przepisów, a zwłaszcza art. 50 ustawy refundacyjnej nie wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie.

Odpowiedź Ministra Zdrowia została udzielona w terminie ustalonym w art. 10a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tzn. "...nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku."

Skarżąca, odwołując się do treści art. 37 § 1 K.p.a. wezwała pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Ministra Zdrowia do usunięcia naruszenia prawa. Przypomnieć trzeba, że w myśl powołanego przepisu " Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa."

W odpowiedzi na wezwanie Minister pismem z dnia [...] września 2012 r. poinformował skarżącą, iż nie zgadza się stanowiskiem strony przedstawionym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Organ uznał, że w wyznaczonym w ustawie terminie 30 dni zajął stanowisko w sprawie, zajął on stanowisko w sprawie, informując, że żądana interpretacja wykracza poza granice dopuszczone ustawą, gdyż kary pieniężne określone w art. 50 ustawy refundacyjnej nie stanowią daniny publicznej w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, wobec czego wniosek nie mieści się w zakresie regulacji art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie szczególnie istotne znaczenie mają przepisy art. 10 ust. 1 oraz art. 10a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Pierwszy z tych przepisów określa dopuszczalny zakres pisemnej interpretacji wskazując, że wniosek o wydanie takiej interpretacji może dotyczyć zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Z powołanego przepisu wynika m.in. wprost, że interpretacja może dotyczyć wyłącznie indywidualnego obowiązku daniowego (daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne) przedsiębiorcy.

Z kolei z art. 10a ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zawierającego rzadką w polskim prawie administracyjnym konstrukcję tzw. "milczącej akceptacji (uznania)" (w prawie podatkowym – tzw. "milczącej interpretacji"), wynika, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, że przy przyjęciu takiego rozwiązania nie można mówić o niezałatwieniu sprawy w terminie czy przewlekłym prowadzeniu postępowania. Przepis ten wyznacza bowiem organowi maksymalny dopuszczalny termin (30 dni od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku) do wydania pisemnej interpretacji. Ze zdania drugiego tegoż przepisu wynika jednak, że w razie niedotrzymania tego terminu przez organ " ... w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji." W konsekwencji na tle postanowień art. 10a ust. 1 ustawy nie może powstać sytuacja braku pisemnej interpretacji: interpretacja taka ma bowiem albo postać przyjętą przez organ w wyznaczonym w ustawie 30-dniowym terminie, albo też, w przypadku niedotrzymania przez organ tego terminu, w następnym dniu po jego bezskutecznym upływie ma kształt przyjęty w interpretacji zaproponowanej przez przedsiębiorcę. W rezultacie należy uznać, że na tle art. 10a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego nie przysługuje (nie ma podstaw prawnych), gdyż organ w każdym przypadku rozstrzyga o treści interpretacji – albo wypowiadając się w terminie w odniesieniu do postawionego pytania (zarówno przez akceptację zaproponowanego rozwiązania co do zakresu i sposobu zastosowania określonych przepisów, jak i zajmując w tych kwestiach inne stanowisko, a nawet odmawiając z odpowiednim uzasadnieniem zajęcia stanowiska – jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie), albo pozwalając na bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu, a tym samym na przyjęcie w dniu następnym interpretacji w kształcie zaproponowanym przez przedsiębiorcę.

Należy przy tym zauważyć, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie rozróżnia mocy prawnej (skutków) pisemnej interpretacji w zależności od sposobu jej przyjęcia; interpretacja przyjęta w terminie przez organ, jak i interpretacja wynikająca z niedotrzymania przez ten organ terminu ma w odniesieniu do przedsiębiorcy i organu taką samą moc wiążącą.

Następnie Sąd porównał przedstawioną instytucję interpretacji, określoną w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, z instytucją interpretacji przewidzianą w przepisach Ordynacji podatkowej, której zasady i tryb udzielania zgodnie z art. 10a ust. 4 ustawy o swobodzie reguluje – w odniesieniu do przepisów prawa podatkowego - ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.

Sąd przypomniał, że Minister Zdrowia w swojej odpowiedzi do skarżącej odwołał się do zawartej w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych definicji daniny publicznej. Według tego przepisu do danin publicznych, wchodzących w skład dochodów publicznych, zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Niewątpliwie według tego wyliczenia daninami publicznymi są podatki, natomiast nie zalicza się do nich kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustaw szczególnych.

Skarżący, nie negując powyższego wyliczenia, wskazał, że kara administracyjna, o której mowa w ar. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ustawy refundacyjnej, ma wszystkie cechy daniny publicznej, tzn. publicznoprawny charakter, przymusowość, bezzwrotny charakter, a przychód z tej kary służy zaspokojeniu potrzeb finansowych podmiotu prawa publicznego (NFZ). Skarżący odwołał się w tym zakresie do wyroków sądów administracyjnych, w tym również do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I FPS 2/09, uznając że dopiero one są wystarczająco miarodajne dla określenia pojęcia daniny publicznej (poprzez zaliczenie doń również pieniężnych kar administracyjnych).

W ocenie Sądu, przepis art. 10a ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie odsyła, nie nakazuje w żadnym przypadku pomocniczego stosowania przepisów Ordynacji do spraw interpretacji, których przedmiot określa art. 10 ust. 1 powołanej ustawy o swobodzie. Przeciwnie, przepis art. 10a ust. 4 stanowi jednoznaczne wyłączenie z zakresu spraw podlegających interpretacji na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej kwestie - zasady i tryb - udzielania interpretacji przepisów prawa podatkowego, które reguluje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Inaczej mówiąc, ustawodawca przewidział dwa odrębne sposoby wydawania (udzielania) interpretacji przepisów – jeden dla przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, uregulowany w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, drugi zaś wyłącznie dla interpretacji prawa podatkowego, uregulowany w Ordynacji podatkowej. Tak więc choć podatki powołany wyżej art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych zalicza do danin publicznych, to zasady i tryb udzielania interpretacji przepisów prawa podatkowego określa inna ustawa – Ordynacja podatkowa.

W konsekwencji Sąd zauważył, że pojęcia interpretacji, mające tak różny przedmiot, stanowią – mimo pewnych podobieństw – w zasadzie odrębne instytucje prawne.

Jednocześnie Sąd przypomniał, że w myśl art. 14g § 1 Ordynacji wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej niespełniający wymogów określonych w art. 14b § 3 pozostawia się bez rozpatrzenia. W tej sprawie, tj. pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, wydaje się postanowienie, na które służy zażalenie. Przepisy rozdziałów 14 i 16, dotyczących postanowień i zażaleń, działu IV Ordynacji stosuje się odpowiednio. W tym zakresie miedzy dwoma porównywanymi instytucjami rysuje się wyraźna różnica: ustawa o swobodzie w art. 10 ust. 5, udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie, nie określa natomiast formy pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia i dalszego trybu postępowania w takim przypadku.

Niezależnie od występujących podobieństw, przyjęta w Ordynacji podatkowej konstrukcja interpretacji indywidualnej różni się od instytucji interpretacji przyjętej w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Nie ma więc żadnych podstaw do pomocniczego stosowania rozwiązań przyjętych w tym zakresie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej oraz Ordynacji podatkowej.

Dalej, w ocenie Sądu, istotny zarzut podniesiony przez skarżącą dotyczy zarówno formy załatwienia sprawy wniosku skarżącego przez organ, jak i skutków niedochowania tej formy.

Zdaniem skarżącej, jako załatwienia sprawy nie można potraktować zwykłego pisma, gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje, aby wnioski o wydanie pisemnej interpretacji, co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, mogły być załatwiane w ten sposób. Skarżąca wskazała, iż nawet jeżeli organ uważał, że istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, to postąpił w sposób sprzeczny z procedurą administracyjną, gdyż uczynnił to w formie zwykłego pisma urzędowego, a nie w drodze postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, Minister Zdrowia nie załatwił sprawy z jej wniosku w terminie, a tym samym dopuścił się bezczynności – nie przeprowadził w sprawie czynności prawem wymaganych.

Powołany zarzut odnosi się, w ocenie Sądu, do dwóch kwestii: 1) formy prawnej odmowy załatwienia wniosku skarżącej o dokonanie pisemnej interpretacji indywidualnej – na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz 2) skutków takiego działania organu, ocenionych przez skarżącego jako pozostawanie w bezczynności.

Odnosząc się do pierwszej kwestii trudno nie zgodzić się ze stwierdzeniem Ministra Zdrowia, że iż kwestia formy w jakiej organ uprawniony jest odmówić udzielenia interpretacji (w sytuacji nie zaistnienia przewidzianych ustawą o swobodzie działalności gospodarczej przesłanek) nie została w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej przesądzona; ustawa stanowi jedynie w art. 10 ust. 5, że udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Inaczej mówiąc, ustawa o swobodzie działalności gospodarczej reguluje wyłącznie formę wydania interpretacji (decyzja) oraz dalszy tryb postępowania (możliwość złożenia odwołania). Brak jakichkolwiek podstaw do stosowania w tym zakresie analogii do przepisu art. 14g § 1 Ordynacji podatkowej, w myśl którego wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej niespełniający wymogów określonych w art. 14b § 3 pozostawia się bez rozpatrzenia, co powinno nastąpić w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Jak już wyżej wskazano, w tym zakresie miedzy dwoma porównywanymi instytucjami rysuje się wyraźna różnica: ustawa o swobodzie przewiduje w art. 10 ust. 5, że udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie, nie określa natomiast formy pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia i dalszego trybu postępowania w takim przypadku.

Należy również przypomnieć, że żaden przepis ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie nakazuje pomocniczego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc również art. 61a § 1 K.p.a., a w odniesieniu do spraw uregulowanych w ustawie - Ordynacja podatkowa art. 3 § 1 K.p.a. wręcz stanowi, że przepisów K.p.a. nie stosuje się (z wyjątkiem przepisów działów IV, V i VIII).

W rozpatrywanej sprawie wniosek strony wykraczał – w ocenie Ministra Zdrowia – w sposób oczywisty poza dopuszczalny zakres interpretacji, nie mieszcząc się granicach prawa daninowego, co stanowiło podstawę stwierdzenia (informacji), że żądana interpretacja wykracza poza granice dopuszczone ustawą.

W tym stanie rzeczy Sąd podziela ocenę Minister Zdrowia, który podkreślił, iż pismo organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie zawiera interpretacji, gdyż stanowi informację, iż wniosek skarżącej nie dotyczy interpretacji przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Nadto organ stwierdził, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wydanie pisemnej interpretacji i nie należy tego pisma traktować jako postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wydanego na podstawie art. 61a K.p.a., na które przysługuje zażalenie. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 134 K.p.a. stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, przez co należy rozumieć również pismo skarżącej.

Sąd podziela powyższe stanowisko organu zauważając, co następuje.

Zgodnie z art. 134 K.p.a. oraz komentarzami i orzecznictwem sądów administracyjnych przesłanki niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) mają charakter podmiotowy bądź przedmiotowy. W rozpatrywanej sprawie mogą wchodzić w grę wyłącznie te ostatnie przesłanki, a więc przesłanki o charakterze przedmiotowym.

Jak już powiedziano, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Jak też już wskazano, w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej nie przyjęto też przewidzianej w art. 14g § 1 Ordynacji pozostawienia wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej, który nie spełnia wymogów określonych w art. 14b § 3 tej ustawy bez rozpatrzenia, przy czym kwestię tę załatwia się postanowieniem, na które służy zażalenie.

Z prawnego punktu widzenia, na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest nieistotne, czy interpretacja podziela stanowisko przedsiębiorcy w sprawie, której granice wyznacza przedstawiony stan faktyczny, czy też organ nie zgadza się z przedstawioną przez przedsiębiorcę interpretacją – wskazując jednak prawidłowe, w jego ocenie, stanowisko w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. W obu przypadkach taka interpretacja powinna zostać wydana w formie decyzji, od której, zgodnie z powołaną wyżej ustawą, przysługuje odwołanie.

W ocenie Sądu, może też mieć miejsce odmowa wydania interpretacji np. w wyniku niejasno przedstawionego stanu faktycznego sprawy, dotyczącego już to zaistniałego stanu faktycznego, już to zdarzeń przyszłych, a więc stanu hipotetycznego. Możliwa jest też zmiana stanu prawnego w okresie między złożeniem wniosku o wydanie interpretacji a jej wydaniem. Wyczerpuje to, jak się wydaje, przesłanki odmowy wydania interpretacji, która również powinna mieć formę decyzji, od której przysługuje odwołanie.

Inna sytuacja ma natomiast, w ocenie Sądu, miejsce w rozpatrywanej sprawie, w której organ stwierdził, już po wstępnym badaniu, że przedmiot żądanej interpretacji wykracza poza granice przedmiotowe określone ustawą, tj. nie dotyczy zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. W takiej sytuacji organ uznał – jak to już wyżej wskazał Sąd – że wniosek skarżącej nie dotyczy interpretacji przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. W związku z powyższym organ stwierdził, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wydanie pisemnej interpretacji i nie należy tego pisma traktować jako postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wydanego na podstawie art. 61a K.p.a., na które przysługuje zażalenie. Stanowisko takie podzielił m.in. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 139/10, LEX nr 674378, wprost stwierdzając, że "Pismo z informacją organu skierowaną do strony o pozostawieniu sprawy bez rozpatrzenia jest czynnością materialno-techniczną, na które nie przysługuje zażalenie." Jest to po prostu pismo, które nie stanowi ani postanowienia, ani decyzji, a zatem nie ma formy indywidualnego aktu prawnego, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. Inaczej mówiąc, już po wstępnym badaniu organ stwierdził, że proponowana interpretacja wykracza poza granice przedmiotowe ustalone w ustawie. W tej sytuacji, wobec złożenia przez przedsiębiorcę – jako reakcję na pisemną informację organu, że wniosek skarżącej nie dotyczy interpretacji przepisów daniowych - pisma zatytułowanego jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a., organ zgodnie art. 134 K.p.a. stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Nie można bowiem złożyć zażalenia czy odwołania na czynność, która nie ma charakteru indywidualnego aktu prawnego, czyli – nie stanowi decyzji ani postanowienia.

Nie ma przy tym znaczenia prawnego, że stanowisko organu zawarte w przedmiotowym piśmie stanowi w istocie w znacznej mierze swoistą interpretację przepisów – ale jest to interpretacja ogólna, związana z wyłączeniem z pojęcia prawa daniowego pieniężnych kar administracyjnych, a nie konkretnej kwestii stanowiącej podmiot interpretacji przedsiębiorcy.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.