Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1126/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 9, 10, 15, 35, 61  par. 4,  art. 64 par. 2,  art. 77  par. 1i2,  art. 79 par. 2,  art. 80, 81, 107 par. 3,  art. 138  par. 1 pkt 1,  art. 141  par. 1,  art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32, 33  ust. 2,  art. 34, 35  ust. 6,6,7 i 8,  art. 82 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 35 ust. 6, 7 w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary za niezakończenie w terminie sprawy wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowiącego segment zabudowy szeregowej przy ul. K.- usytuowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w W. – wymierzył Prezydentowi [...] karę pieniężną w wysokości 5 000 zł.

Po wszczęciu postępowania z urzędu organ ustalił, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę ww. inwestycji wpłynął do Prezydenta [...] w dniu [...] sierpnia 2012 r. W dniu [...] sierpnia 2012 r., Prezydent [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia, zaś postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym. Postanowienie, zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, zostało skutecznie doręczone inwestorowi w dniu 29 sierpnia 2012 r. Uzupełnienie na ww. postanowienie wpłynęło do organu I instancji w dniu 19 września 2012 r. Następnie w dniu 4 października 2012 r., Prezydent [...] wystąpił do [...] Konserwatora Zabytków w celu uzgodnienia projektu dla ww. inwencji i tego samego dnia tj., [...] października 2012 r., wydał postanowienie Nr [...] zawieszające z urzędu przedmiotowe postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., Nr [...][...] Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu. W dniu 15 listopada 2012 r., inwestor wystąpił z prośbą podjęcie zawieszonego postępowania, załączając komplet projektów budowlanych wykonanych w czerwcu 2012 r.

W dniu 22 marca 2013 r., do Prezydenta [...] wpłynął "nowy" wniosek inwestora o pozwolenie na budowę, który ww. organ uznał za żądanie podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] organ I instancji podjął zawieszone postępowanie.

Następnie w dniu [...] kwietnia 2013 r., Prezydent [...] wydał kolejne Postanowienie Nr [...] - uzupełniające swoje postanowienie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., wzywając inwestora do usunięcia braków materialnych złożonego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Postanowienie zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru zostało skutecznie doręczone inwestorowi w dniu 15 kwietnia 2013 r., uzupełnione w dniu 16 kwietnia 2013 r.

W dniu [...] maja 2013 r., do Prezydenta [...] wpłynęło postanowienie Nr [...][...] Konserwatora Zabytków uzgadniające projekt przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym organ I instancji w dniu [...] maja 2013 r., postanowieniem Nr [...] podjął zawieszone postępowanie z urzędu.

W dniu 28 maja 2013 r., ww. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami oraz wypowiedzenia się co do ich treści w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

W dniu [...] czerwca 2013 r., wydana została decyzja Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowiącego segment zabudowy szeregowej przy ul. K.- usytuowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w W..

Z wyjaśnień przekazanych przez Prezydenta [...] przy piśmie z dnia 18 listopada 2013 r. wynika, że przedmiotowa decyzja została wydana w 45 dniu od daty złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Wykazano również, że "organ I instancji w sytuacjach niejasnych zawsze rozstrzygał mając na względzie słuszny interes strony (zgodnie z art. 7 kpa), prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa), oraz czuwając, aby osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa).

Ponadto z uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., wydanej przez Prezydenta [...] wynika, że inwestor dwukrotnie uzupełnił dokumentację z dyspozycji wydanej z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, na postanowienie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., tj. w dniu [...] sierpnia 2012 r., następnie w dniu [...] września 2012 r. W przekazanych do organu wojewódzkiego aktach sprawy znajduje się jedna odpowiedź na powyższe postanowienie - z dnia [...] września 2012 r.

Poza tym z akt sprawy wynika, że inwestor dwukrotnie wypożyczał projekty budowlane. Po raz pierwszy w dniu [...] sierpnia 2012 r., czyli w okresie wydanego przez organ I instancji postanowienia nakładającego na inwestora obowiązku usunięcia braków w projekcie budowlanym oraz w dniu [...] listopada 2012 r., w okresie zawieszonego postępowania, przy czym okres w którym organ nie dysponował kompletem projektów budowlanych w czasie zawieszonego postępowania nie wpływało na bieg terminu sprawy.

Podsumowując postępowanie Wojewoda stwierdził, że okresy dotyczące zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz okresy związane z oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwolenie na budowę.

Oceniając postępowanie pod kontem szybkości, organ wskazał, że określone w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6 ww. ustawy. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, 79 § 2 art. 81 kpa). Bowiem, termin 65 dniowy, przewidziany dla załatwienia sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę obejmuje wszystkie te czynności, które zgodnie z ustawą kpa, winien wykonać organ w każdej sprawie, w tym również czynności, o których mowa w art. 10 kpa.

W związku z powyższym organ uznał, że termin 65-dniowy, o którym mowa w art. 35 ust 6 Prawa budowlanego rozpoczął swój bieg od daty złożenia przez inwestora kompletnego wniosku o pozwolenie na budowę, tj. od dnia 5 października 2012 r. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w powyższej sprawie - licząc od dnia wpływu wniosku do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie - trwało 325 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, oraz 250 dni, z powodu wstrzymania biegu terminu na usunięcie nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym i wydania postanowienia zawieszającego, zdaniem Wojewody doszło w przedmiotowej sprawie do 10 dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, które skutkuje karą. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda [...] sprostował oczywistą omyłkę pisarską w postanowieniu z [...] stycznia 2014 r. wskazując, iż termin 65 – dniowy, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, rozpoczął swój bieg od daty złożenia przez inwestora kompletnego wniosku tj. od [...] sierpnia 2012 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], sprostowanego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu I instancji, przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania i odpowiadając na zarzuty zażalenia wskazał, że w związku ze sprostowaniem oczywistej omyłki pisarskiej postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. termin 65 - dniowy rozpoczął swój bieg od dnia 3 sierpnia 2012 r.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia korekty wniosku dokonanej przez wnioskodawcę w dniu 30 sierpnia 2012 r. w odpowiedzi na postanowienie nr [...], GINB wskazał, że na wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2012 r. inwestor poświadczył wypożyczenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego w dniu 30 sierpnia 2012 r. Ponadto inwestor poświadczył, poprzez złożenie parafy i daty, naniesioną na wniosek korektę zakresu projektowanej inwestycji. Jednakże, ww. działania inwestora miały na celu wykonanie obowiązków, jakie na niego nałożono postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] odliczył od okresu trwania postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę czas związany z ww. uzupełnieniami.

Oceniając zarzut odliczenia jedynie 250 dni zamiast 278 dni, organ II instancji wyjaśnił, że podziela stanowisko organu wojewódzkiego, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie odliczeniu, na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, od okresu trwania całego postępowania podlega okres 250 dni, a nie - jak wskazuje Prezydent [...] - 278 dni.

Rozpoznając zarzut odliczeń wynikających ze stosowania art. 10 § 1 kpa, GINB podziela stanowisko Wojewody [...], że czas związany z wydaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomieniem o zakończeniu postępowania i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, ponieważ jest to zwykła czynność postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2410/06 "określone w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, 79 § 2, art. 81 kp.a.). Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni". Niezależnie od powyższego, w ocenie organu rozpatrującego zażalenie, na zasadzie wyjątku, o którym mowa w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2410/06, czas związany z doręczaniem korespondencji takiej jak zawiadomienia o wszczęciu bądź zakończeniu postępowania administracyjnego, może zostać odliczony od okresu trwania całego postępowania jako okres opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, jeżeli związane z tym były nadzwyczajne utrudnienia. Ustawodawca nie precyzuje przyczyn niezależnych od organu lub z winy strony wskazując na ich wpływ w ustalaniu zachowania terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, lecz jest to uzależnione od warunków konkretnej sprawy. Zdaniem organu odwoławczego analiza akt sprawy nie wykazała, żeby organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę natrafił na obiektywne trudności w doręczeniu korespondencji kierowanej do którejkolwiek ze stron postępowania. Prezydent [...] w swoim zażaleniu również takich okoliczności nie wskazuje.

Kolejny zarzut dotyczący ilości stron postępowania (w sprawie oprócz wnioskodawcy były jeszcze cztery osoby),organ uznał za niezasadny, ponieważ organ wyższego stopnia jest zobowiązany do nałożenia kary w przypadku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, a więc wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z przekroczeniem terminu 65 dni, niezależnie od ilości stron występujących w postępowaniu. Ustawodawca wprowadzając zapis dotyczący nakładania kar zdawał sobie sprawę, że postępowania mogą być różne, mniej lub bardziej skomplikowane i że może występować w nich wielość stron. Jednakże mimo wszystko nie zdecydowano się na rozróżnianie wysokości nakładanych kar od ilości stron występujących w sprawie. Nie wyłączono również stosowania art. 35 ust. 6 w sytuacji, w której w postępowaniu poza inwestorem występują inne strony. Zatem organ wyższego stopnia jest zobowiązany do nałożenia kary w przypadku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, a więc wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z przekroczeniem 65 dni.

Co do ostatniego zarzutu dokonywania przez inwestora zmian w projekcie, które to zmiany wynikały z konieczności dostosowania projektu do wymagań [...] Konserwatora Zabytków GINB wyjaśnił, że zarówno okres czasu związany z dwukrotną koniecznością wystąpienia do Konserwatora Zabytków dla [...] z prośbą o uzgodnienie projektu, jak i okresy czasu związane z uzupełnieniem projektu przez inwestora, zostały przez Wojewodę [...] odliczone od czasu trwania postępowania, na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent [...] i dochodząc uchylenia orzeczeń organów obu instancji, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.;

- art. 7 i 8 kpa, poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a jedynie przytoczenie i przeanalizowanie części rozstrzygnięcia Wojewody [...];

- art. 80 kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż Prezydent [...] dopuścił się zwłoki, w rozumieniu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w rozpoznaniu wniosku w sprawie wydania pozwolenia na budowę;

- art. 15 kpa i art. 80 kpa, poprzez brak samodzielnego rozpatrzenia sprawy (naruszenie zasady dwuinstancyjności) i brak samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego;

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo że jest ono wadliwe;

- art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię wobec przyjęcia, iż przewidziany tym przepisem termin powinien być liczony od daty złożenia wadliwego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a dniem uzupełnienia braków wniosku;

- art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, przez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy bez zwłoki doszło do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę;

- art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której opóźnienie w wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę spowodowane było z winy strony postępowania.

Skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmowany jest pogląd, że w przypadku, gdy podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ nie może przystąpić do jego rozpatrywania, bowiem nie dysponuje kompletnym podaniem (wnioskiem). Postępowanie się więc nie toczy i nie biegną terminy procesowe, poza określonym w art. 35 kpa dotyczącym ustalenia, czy podanie czyni zadość przepisom prawa. Jeżeli więc organ bez zbędnej zwłoki wezwie stronę do uzupełnienia braków, to do terminów określonych przepisami prawa nie powinno się wliczać okresu od złożenia przez stronę niekompletnego wniosku do jego uzupełnienia - por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 537/08, opubl. Centrala Baza Orzeczeń Sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 260/05, opubl. LEX nr 191345). Zatem termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego rozpoczyna swój bieg dopiero wtedy, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest kompletny, nie posiada braków, odpowiada wymogom ustawowym. W niniejszej sprawie wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wpłynął do Prezydenta [...] w dniu [...] sierpnia 2012 r. W dniu [...] sierpnia 2012 r. Prezydent [...] nałożył na inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków przedłożonej dokumentacji projektowej do wniosku złożonego w dniu [...] sierpnia 2012 r. Inwestor dokonał uzupełnienia wniosku w dniu [...] września 2012 r.

W przedstawionym w postanowieniu wyliczeniu błędnie wskazano, iż całe postępowanie administracyjne trwało 325 dni, gdyż do jego okresu wliczono okres od dnia [...] sierpnia 2012 r. tj. wpływu do organu powiatowego wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę do dnia [...] września 2012 r. tj. uzupełnienia wniosku, w sumie 47 dni, z których jedynie jako opóźnienie powstałe z winy strony uwzględniono okres 26 dni pomiędzy datą wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków wniosku tj. dniem [...] sierpnia 2012 r. a dniem jego uzupełnienia w dniu [...] września 2012 r. Tymczasem analizowane postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę w rzeczywistości trwało 278 dni, bowiem jego okres winien być liczony od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. (daty wydania decyzji w tej sprawie).

Zdaniem skarżącego fakt istnienia braków oraz niezgodności we wniosku i załączonej do niego dokumentacji świadczy o ewidentnej winie strony (wnioskodawcy) i może spowodować jedynie opóźnienie z przyczyn niezależnych od organu.

Skarżący podkreślił, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz literatura prawnicza jednoznacznie opowiada się za stosowaniem prawa zgodnie z wykładnią funkcjonalną (celowościową), która dozwala na wliczanie do terminu ustawowego załatwienia sprawy wyłącznie rzeczywistych okresów zwłoki wynikającej z nienależytego postępowania (działania lub zaniechania) organu, do których niewątpliwie nie należy okres pomiędzy dniem złożenia wniosku i wydaniem postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków wniosku a następnie wykonaniem tego postanowienia przez stronę. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2009 r. (sygn. akt II OSK 182/08, ) opubl. CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzucono w skardze, że GINB w całości nie przeprowadził samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie opierając się jedynie na stwierdzeniach zawartych w postanowieniu Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] oraz jedynie częściowo analizując ich zasadność. Spowodowało to naruszenie wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności, polegającej na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy.

W ocenie skarżącego prawidłowo dokonane wyliczenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy, zgodnie z art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego, wskazuje iż Prezydent [...] załatwił ją bez zwłoki, bowiem od okresu jej trwania (278 dni) należało odliczyć terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowane z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego) tj. odpowiednio okres: wynikający z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego (65 dni) zawieszenia postępowania (od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r., 181 dni), okres usunięcia nieprawidłowości wniosku (od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r., 7 dni), od uzgodnienia wniosku przez Konserwatora Zabytków dla [...] i zawieszenia postępowania ( od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] maja 2013 r., 36 dni), co daje następujący rezultat: 278 - 65 - 181 - 7-36 = -11. Sprawa ta została więc załatwiona na 11 przed terminem wynikającym z art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w przedmiocie nałożenia na Prezydenta [...] kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za 10 dni zwłoki w wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Podstawową zaskarżonego rozstrzygnięcia stał się przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, który w przypadku niewydania przez organ I-ej instancji, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie, nakazuje wymierzenie właściwemu organowi, przez organ wyższego stopnia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

W rozpatrywanej sprawie organ II –ej instancji, podzielił stanowisko Wojewody [...], iż w sprawie doszło do wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. K. w W. z przekroczeniem o 10 dni, terminu wskazanego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.

Dokonując oceny zarzutów odwołania organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...], co do sposobu obliczenia czasu trwania postępowania administracyjnego, a zwłaszcza możliwości odliczenia okresów, które w myśl art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie powinny być wliczone do terminu 65 dni wskazanego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.

I tak organ odwoławczy, zaakceptował i przytoczył sposób obliczenia dokonany przez organ I ej instancji. Wskazał, iż od wpływu wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia wydania decyzji z [...] czerwca 2013 r. tj. od 325 dni organ odliczył :

- 65 dni – okres wynikający z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego,

- okres od wydania postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia braków materialnych wniosku do ich uzupełnienia – tj. okres od [...] sierpnia 2012 r. do [...] września 2012 ( tj. 26 dni),

- okres zawieszenia postępowania od dnia [...] października 2012 r. do dnia podjęcia zawieszonego postępowania, do dnia [...] kwietnia 2013 r. (181 dni),

- okres od wydania postanowienia na podstawie art. 77 § 2 kpa. i art. 123 kpa. w dniu [...] kwietnia 2013 r. do dnia usunięcia nieprawidłowości wniosku w dniu [...] kwietnia 2013 r. ( 7 dni),

- okres wystąpienia do [...] Konserwatora Zabytków dla [...] z prośbą o uzgodnienie projektu w dniu [...] kwietnia 2013 r. do dnia podjęcia zawieszonego postępowania w dniu [...] maja 2013 r. ( 36 dni).

Organ II –ej instancji podzielił stanowisko Wojewody, że w sprawie odliczeniu podlega okres 250 dni ( 26 + 181 + 7 + 36 ).

Skarżący w skardze do WSA w Warszawie stawie tezę, iż terminu, od którego organ mógł zająć się rozpoznaniem sprawy nie można utożsamiać z dniem wpływu wniosku – tj 3 sierpnia 2012 r., albowiem termin ten winien być liczony dopiero wówczas, gdy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę będzie można uznać za kompletny. Powołując się na treść art. 35 ust. 8, który stanowi, że nie wlicza się do terminu przewidzianego w ustępie 6, terminów przewidzianych w przepisach prawa dla określonych czynności, okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu, Skarżąca twierdziła, iż termin ten winien być liczony od dnia [...] września 2012 r.

Skarżąca wyjaśniła, iż organ dokonał nieprawidłowych wyliczeń, albowiem do okresu trwania postępowania wliczył okres od dnia [...] sierpnia 2012 r. tj. od dnia wpływu wniosku do organu do dnia [...] września 2012 r. tj. do dnia uzupełnienia wniosku tj. okres 47 dni zamiast okres 26 dni tj. czasu jaki upłynął od dnia wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków wniosku tj. od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia ich uzupełnienia w dniu [...] września 2012 r.

W ocenie Skarżącej prowadzone postępowanie trwało zatem w istocie krócej niż 65 dni, albowiem czas jego trwania winien być liczony od dnia [...] września 2012 r. , kiedy to złożono uzupełniony wniosek.

W ocenie Sądu stanowisko Skarżącej jest nieprawidłowe.

Przypomnieć należy, że w przywoływanych przez Skarżącą wyrokach sądy wskazują na konieczność odliczenia od całego okresu trwania postępowania z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, czasu, w którym złożony wniosek nie może być rozpatrywany, albowiem nie spełnia wymogów formalnych. Jak rozumieć wymagania formalne wniosku wyjaśnił m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie II OSK 110/06 z dnia 19 grudnia 2006 r. Sąd wyjaśnił, że "braki wniosku z art. 64 § 2 kpa muszą być tego rodzaju, że powodują one w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku, co oznacza, iż wniosek nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji . Ocena formalna wniosku o pozwolenie na budowę dotyczyć może jedynie oprócz wymogów kodeksu postępowania administracyjnego tylko warunków określonych w art. 33 ust. 2 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpatrywania wniosku.

Natomiast pozostałe warunki wymienione w art. 32, 33, 34 i 35 prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany może jedynie ocenić w toku merytorycznego badania wniosku o pozwolenie na budowę."

Przenoszą powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nałożono na inwestora obowiązki na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości i braków w przedłożonej dokumentacji projektowej poprzez:

1. doprowadzenie do zgodności przedmiotu inwestycji ponieważ zakres inwestycji opisany w projekcie przekracza zakres wnioskowany,

2. doprowadzenie projektu do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez m.in.: wykonanie projektu zagospodarowania terenu na kopii mapy zasadniczej, uzupełnienie opisu projektu budowlanego , rozwinięcie rzutów elewacji, przedstawienie charakterystyki energetycznej budynku, itd...

3. uzupełnienie projektów o oświadczenia projektantów,

4. doprowadzenie projektu do zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego - w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia.

W ocenie Sądu, żaden z w/ym obowiązków nie prowadzi do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Powyższe oznacza, że złożony w dniu [...] sierpnia 2012 r. wniosek był pod względem formalnym prawidłowy i czynił możliwym prowadzenie postępowania administracyjnego. Tym samym organ wyższego stopnia prawidłowo uznał, iż od dnia jego złożenia liczyć należy termin wskazany w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, albowiem w tym dniu organ mógł przystąpić do załatwiania sprawy.

Zarzutem, który stawia Skarżąca postanowieniu organu odwoławczego jest, iż organ ten nie dokonał indywidulanych ustaleń faktycznych, natomiast swoje rozstrzygnięcie oparł na ustaleniach organu I instancji i jego argumentacji. Przy czym Skarżąca nie wskazuje na inne błędy lub nieprawidłowości w obliczeniach organu II –ej instancji. Skarżąca stawia także prowadzonemu postępowaniu zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 81 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa. Zarzuty te mają jednak charakter ogólnikowy.

W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut naruszenia w spawie art. 107 § 3 kpa, gdyż sposób zredagowania uzasadnienia przez organ II –ej instancji nie jest jasny i powoduje trudność w odczytaniu ustaleń dokonanych przez ten organ.

Niemniej organ, jak wynika z uzasadnienia postanowienia wskazał na przebieg postępowania ustalając daty rozpoczęcia i zakończenia poszczególnych czynności. Wskazał także, że podziela stanowisko organu I –ej instancji, iż odliczeniu w sprawie na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego podlega okres 250 dni, a nie jak twierdzi Prezydent Miasta [...] - 278 dni. Okres ten wynika z przytoczonych za Wojewodą [...] wyliczeń – łącznie 250 dni ( 26+181+7+36) do odliczenia.

W rozpatrywanej sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia organu co do terminu od którego należy liczyć czas trwania postępowania, jego długość, okresy które podlegają odliczeniu oraz czasu trwania okresu, o jaki został przekroczony termin wskazany w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Zarówno organ i –ej jak i II-ej instancji uznał, iż datą rozpoczęcia postępowania przed organem jest dzień złożenia wniosku - [...] sierpnia 2012 r. zaś datą zakończenia postępowania dzień [...] czerwca 2013r. Czas, który należy odliczyć od w/wym 325 dni wynosi, w ocenie organów 250 dni. A zatem, w oparciu o prosty rachunek matematyczny, należy uznać, iż organ zasadnie ustalił, iż postępowanie przekroczyło wskazany w art. 35 ust. 6 termin o 10 dni. ( 325 – 250 - 65= 10).

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mimo zastrzeżeń, co do sposobu redakcji jego uzasadnienia, jest prawidłowe, a dostrzeżone uchybienia proceduralne w zakresie naruszenia art. 107 § 3 kpa. nie mogą prowadzić do jego uchylenia.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd skargę oddalił.