Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1373/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 184 par 1, 156 par 1 i 2, 30 par 1, 61 par 4, 10 par 1, 158 par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 153, 145 a, 145 par 1,  pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr KOC/4105/Go/15 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr KOC/4105/Go/15 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając m.in. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu sprzeciwu P. w [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2007 r. nr KOC/140/Go/07 utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2002 r. nr KOC/214/Go/02.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podało, że orzeczeniem administracyjnym z dnia 24 września 1951 r. Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło W. N. i M. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Następnie po rozpatrzeniu wniosku G. S., A. F. i R. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 3 lutego 1999 r. nr KOC/1037/Go/98 stwierdziło nieważność orzeczenia z dnia 24 września 1951 r.

Decyzją z dnia 21 czerwca 2002 r. nr KOC/214/Go/02 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 3 lutego 1999 r., zaś decyzją z dnia 13 czerwca 2007 r. organ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 21 czerwca 2002 r. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1282/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z dnia 13 czerwca 2007 r.

W dniu 28 grudnia 2010 r. A. F. złożyła do akt sprawy odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] marca 2002 r., [...], na mocy którego spadek po G. S. zmarłej [...] stycznia 2002 r., nabyły dzieci A. F. z domu S. i R. S. po 1/2 części każdy w stosunku do całości spadku. Z kolei do wniosku z dnia 12 stycznia 2011 r. został dołączony odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 2003 r., sygn. akt [...], na mocy którego spadek po R. S. zmarłym [...] października 2002 r. nabyły na podstawie ustawy żona K. S. i córki M. S. i M. S. po 1/3 części spadku.

W dniu 9 października 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął sprzeciw P. w [...] od decyzji z dnia 13 czerwca 2007 r. W uzasadnieniu P. podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art 29 k.p.a. Organ skierował bowiem decyzję do osób nieżyjących, tj. do G. S. i R. S.

Decyzją z dnia 8 lipca 2013 r. nr KOC/5816/Go/12 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 czerwca 2007 r., a decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 marca 2014 r. nr KOC/4559/Go/13. Organ wskazał, że decyzja z dnia 13 czerwca 2007 r. była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1282/07 oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1737/14 uchylił decyzję z dnia 26 marca 2014 r. oraz decyzję z dnia 8 lipca 2013 r. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że wyrok z dnia 22 stycznia 2008 r. został wydany w konsekwencji rozpoznania skargi złożonej przez podmiot, który w sprawie nie posiadał legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Tym samym jeśli kwestionowana decyzja z dnia 13 czerwca 2007 r. nie podlegała kontroli merytorycznej sądu, to argumentacja organów administracji nie zasługuje na aprobatę.

Ponownie rozpoznając sprawę ze sprzeciwu P. w W. od decyzji z dnia 13 czerwca 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przywołało orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz zasady trwałości decyzji i podniosło, że nie kwestionuje, że G. S. zmarła w dniu [...] stycznia 2002 r., zaś R. S. zmarł w dniu [...] października 2002 r. Za ugruntowane w doktrynie oraz orzecznictwie organ uznał również stanowisko, że co do zasady skierowanie decyzji do osoby zmarłej rażąco narusza prawo.

Jednak, zdaniem organu, ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być zawsze dokonywana w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy, a w tej sprawie decyzja z dnia 13 czerwca 2007 r. nie nakładała na G. S. i R. S. żadnych osobistych obowiązków ani też nie przyznawała im osobistych uprawnień. Ponadto, przy ocenie zasadności zarzutu rażącego naruszenia prawa z uwagi na śmierć strony należy brać również pod uwagę, czy w postępowaniu brali faktycznie udział spadkobiercy G. S. i R. S. Organ podkreślił, że adwokat J. S. w rozlicznych postępowaniach dot. nieruchomości położonej przy ul. [...], które toczą się przed organem od 1999 r., najpierw był pełnomocnikiem G. S. i R. S., a później ich następców prawnych, tj. K. S., M. S. i M. S. Decyzja z dnia 13 czerwca 2007 r. została skierowana do adw. J. S., tak więc następcy prawni zmarłych osób, wiedzieli o treści podejmowanych czynności, w tym o wydaniu decyzji kończącej postępowanie i decyzji tej nie kwestionowali.

Organ stwierdził następnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1282/07 dysponował wiedzą, że decyzja z dnia 13 czerwca 2007 r. została skierowana do osób zmarłych. Sąd dokładnie zbadał kwestię następstwa prawnego po G. i R. S., a następnie dopuścił do postępowania ich następców prawnych, a następnie oddalił skargę na decyzję z dnia 13 czerwca 2007 r.

P. w [...] wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi wydanie decyzji z naruszeniem:

- art. 170 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, polegającym na nietrafnym przyjęciu przez organ, że jest on związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008 r., w zakresie w jakim sąd nie stwierdził nieważności decyzji z dnia 13 czerwca 2007 r., pomimo jej skierowania do osób zmarłych, w sytuacji gdy powyższa okoliczność była sądowi znana, a co za tym idzie przyjęciu przez sąd, że powyższe uchybienie nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy powyższe zagadnienie nie podlegało kontroli merytorycznej sądu z przyczyn formalnych;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnej jego wykładni oraz przyjęciu, że skierowanie decyzji z dnia 13 czerwca 2007 r. do osób zmarłych tj. G. S. i R. S., nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, które to uchybienie przywiodło organ do odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 czerwca 2007 r.

W uzasadnieniu skargi P. podniósł, że naruszenie prawa, do którego doszło przy wydaniu decyzji z dnia 13 czerwca 2007 r., miało rażący charakter. Zgodnie bowiem z rudymentarnymi zasadami postępowania administracyjnego osoba zmarła nie może być adresatem decyzji administracyjnej i żadna, nawet najbardziej wysublimowana wykładnia prawa poczyniona przez organ, nie może tej okoliczności podważyć.

Kwestia związania organu wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1282/07, w sposób wyczerpujący została omówiona w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1737/14. Skoro decyzja z dnia 13 czerwca

2007 r. nie podlegała kontroli merytorycznej sądu z uwagi na jej zaskarżenie przez osobę, która nie była stroną postępowania administracyjnego, nie może być mowy o związaniu organu dokonaną oceną prawną w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. Stąd powyższa kwestia mogła być badana przez organ w ramach rozpoznania sprzeciwu P.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2022 r. uczestniczki postępowania: M. S., K. S. oraz M. S. wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga P. zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona w tej sprawie decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia przez organ sprzeciwu P. od decyzji z dnia 13 czerwca 2007 r. Zgodnie z art. 184 § 1 k.p.a., P. służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. W sprzeciwie, który wpłynął do organu w dniu 9 października 2012 r. P. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji. Kontrolowana decyzja została zatem wydana w trybie nadzorczym, co oznacza, że organ nie prowadził ponownie merytorycznego postępowania w sprawie, a jedynie ograniczył się do zbadania, czy decyzja z dnia 13 czerwca 2007 r. nie jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.

Wymaga ponadto podkreślenia, że podnoszona w sprzeciwie przez P. okoliczność, że decyzja z dnia 13 czerwca 2007 r. została skierowana do G. S. i R. S., którzy zmarli przed dniem jej wydania, nie jest sporna w tej sprawie i znajduje potwierdzenie w znajdujących się w aktach administracyjnych orzeczeniach sądów powszechnych. Organ przyjął jednak, że z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, jej doręczenie pełnomocnikowi spadkobierców zmarłych stron, a także oddalający skargę na decyzję z dnia 13 czerwca 2007 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1282/07, w sprawie nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z tym stanowiskiem organu nie można się zgodzić.

Po pierwsze, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi też wątpliwości teza, zgodnie z którą "konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., I OSK 251/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), niezależnie od tego, czy wynikało ono z uchybień organu prowadzącego postępowanie. Nie ma więc znaczenia, czy organy prowadzące postępowanie wiedziały, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadały. Organy powinny na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.).

Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu, że decyzja z dnia 13 czerwca 2007 r. nie nakładała na G. S. i R. S. żadnych osobistych obowiązków ani nie przyznawała im osobistych uprawnień. Decyzja administracyjna, co wynika z jej istoty, rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach stron (por. P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 104). Jeśli decyzja nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, to oznacza, że nie ma on interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem niewątpliwie G. S. i R. S. posiadali interes prawny w postępowaniu, które toczyło się z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 3 lutego 1999 r. Należy bowiem przypomnieć, że decyzja z dnia 3 lutego 1999 r. została wydana w postępowaniu z wniosku m.in. G. S. i R. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 24 września 1951 r.

Skoro zatem decyzja z dnia 13 czerwca 2007 r. utrzymywała w mocy decyzję z dnia 21 czerwca 2002 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 3 lutego 1999 r., to oznacza, że rozstrzygała ona o prawach i obowiązkach G. S. i R. S., byli oni bowiem wnioskodawcami w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 3 lutego 1999 r.

Nie budzi również wątpliwości Sądu, że decyzja z dnia 13 czerwca 2007 r. została skierowana do G. S. i R. S., na co wskazuje m.in. okoliczność, że doręczono ją adw. J. S. jako pełnomocnikowi tych stron.

Po drugie, nie można zgodzić się z organem, że przy wydaniu decyzji z dnia 13 czerwca 2007 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem spadkobiercy zmarłych uzyskali przez swego pełnomocnika wiedzę o toczącym się postępowaniu. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, w sprawie zakończonej decyzją z dnia 13 czerwca 2007 r. adw. J. S. nie występował jako pełnomocnik spadkobierców zmarłych. O rażącym naruszeniu prawa świadczy skierowanie decyzji do podmiotów, które nie mogą być stroną postępowania, a więc w niniejszej sprawie do osób zmarłych. Sam fakt, że spadkobiercy mieli potencjalną możliwość uzyskania informacji o wydaniu decyzji nie sanuje tego rodzaju wady postępowania. O braku rażącego naruszenia prawa można by mówić jedynie w przypadku, gdyby decyzja została skierowana również do spadkobierców zmarłych. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie wystąpiła, gdyż, jak już wskazano, adw. J. S. nie występował w tym postępowaniu jako pełnomocnik spadkobierców. Jego pełnomocnictwo w innych sprawach pozostaje bez wpływu na skuteczność doręczenia spornej decyzji.

Po trzecie, należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1737/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008 r. oddalający skargę na decyzję z dnia 13 czerwca 2007 r. został wydany w konsekwencji złożenia skargi przez podmiot, który nie posiadał legitymacji skargowej. Skoro więc sporna decyzja nie podlegała kontroli merytorycznej sądu, to organ niezasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji z powołaniem się na wyrok z dnia 22 stycznia 2008 r. Wydając zaskarżoną decyzję, organ zignorował ocenę prawną dokonaną przez Sąd w wyroku z dnia 31 marca 2015 r. i po raz kolejny powołał się na wyrok z dnia 22 stycznia 2008 r. jako mający potwierdzać, że wydanie decyzji z dnia 13 czerwca 2007 r. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Takie działanie organu należy ocenić jako naruszające art. 153 p.p.s.a.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji organ nieprawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 czerwca 2007 r., pomimo że została ona skierowana do osób zmarłych, a więc była obarczona wadą skutkującą jej nieważnością. W konsekwencji zaskarżona decyzja winna zostać uchylona.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni przedstawione wyżej rozważania Sądu, biorąc jednocześnie pod uwagę, że w dniu 16 września 2021 r. zmieniona została treść art. 156 § 2 k.p.a., który do spraw wszczętych i niezakończonych przed tym dniem ostateczną decyzją ma zastosowanie w brzmieniu po nowelizacji. W myśl tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z kolei zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Odnosząc się do wniosku P. o rozpoznanie przez Sąd jego sprzeciwu i stwierdzenie nieważności decyzji, należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja z dnia 21 kwietnia 2021 r., natomiast przewidziane w art. 145a p.p.s.a. uprawnienie Sądu do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zezwala na rozstrzygnięcie przez sąd o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie wyda – wbrew obowiązkowi wynikającemu z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego – decyzji lub postanowienia we właściwym (tj. wyznaczonym przez sąd) terminie. Przepis ten nie miał więc zastosowania w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).