Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1071/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 21 i 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1538/06 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi T. i T-H. etap [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz Gminy I. od skarżącej M. W. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi T. i T. - H. etap [...], wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1538/06 stwierdził nieważność § 27 i 40 ust. 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ewid. [...] położonej we wsi T., w pozostałej części oddalił skargę.

Powyższy wyrok, jak wynika z akt, został wydany po ponownym rozpoznaniu sprawy, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 207/06, którym został uchylony na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako ppsa, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 112/05 oddalający skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku z dnia 5 grudnia 2005 r. M. W. zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 ppsa oraz przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2, 3, art. 10 ust. 1 pkt 5–7, art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a/ i c/, pkt 6 oraz art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zag. przestrz. U) poprzez ich błędną wykładnię, jak również naruszenie podstawowych praw obywateli i zasad sprawiedliwości społecznej określonych w art. 2, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za słuszne w zakresie, w jakim wskazują one, iż dokonanie kontroli legalności zaskarżonego aktu nastąpiło przy naruszeniu art. 21 ust. 1, art. 64 Konstrukcji RP oraz art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 zag. przestrz. U.

Z przepisów art. 2 ust. 1 oraz art. 9 i art. 10 ust. 1 zag. przestrz. U wynikają uprawnienia gminy do ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu i zasad zagospodarowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że wszelkie wprowadzone ustaleniami planu zakazy ograniczające sposób wykonywania własności winny mieć umocowanie w ustawach. Wypływa to stąd, że plan miejscowy, choć w świetle art. 33 ust. 1 zag. przestrz. U wespół z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania własności, to nie jest aktem ustawowym. Tymczasem wyrażona w art. 64 ust. 3 Konstytucji zasada ochrony własności dozwala na ograniczenie własności tylko w drodze ustawy i wyłącznie w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W kontrolowanej przez Sąd I instancji uchwale wprowadzony został zakaz ogrodzenia terenu w części należącej do skarżącej działki ([...]), określony w planie jako ciąg pieszy, a który w ujęciu planu nie jest przewidziany jako droga publiczna, co niewątpliwie ogranicza prawa skarżącej w wykonywaniu własności i w istocie czyni obszar ten ogólnodostępnym. Trudno więc przyjąć pogląd Sądu I instancji za usprawiedliwiony, iż takie ustalenia planu nie naruszają interesu prawnego skarżącej jako właściciela nieruchomości. Sąd w zaskarżonym wyroku nie wywiódł, aby wprowadzenie takiego zakazu, jak zakaz ogrodzenia części nieruchomości i takie przeznaczenie terenu należącego do skarżącej znajdowało umocowanie ustawowe, chociaż de fakto czyni to część działki ogólnie dostępną.

W rozpoznawanej sprawie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niesporne jest, że teren działki skarżącej leży w granicach otuliny [...] Parku Narodowego ([...]PN) i wobec tego, dla oceny legalności wprowadzanych zakazów, mogły mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, obowiązującej w dacie uchwalania zaskarżonego aktu. Natomiast w zakresie ochrony wód, dopuszczalność wprowadzonych ustaleniami planu kwestionowanych zakazów, względem nieruchomości skarżącej, powinna zostać oceniona przez Sąd w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne.

Nie została też oceniona prawidłowo przez Sąd I instancji legalność zaskarżonej uchwały, odnośnie wyznaczonej w niej linii zabudowy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż ograniczenia dotyczące zabudowy, czy innego zagospodarowania terenu, winny być określone względem granic [...]PN, gdyż to nie wynika z żadnych regulacji normatywnych. Uzgodnienia dokonywane w tym zakresie z Dyrektorem [...]PN mogły wyłącznie dotyczyć minimalnych wymagań stawianych z punktu widzenia ochrony Parku przez organ nim zarządzający. Nie wyklucza to możliwości ustanowienia ograniczeń dalej idących przez Radę Gminy w ramach przysługującego władztwa planistycznego, o ile takie ograniczenia będą mogły być racjonalnie uzasadnione. Sąd nie ocenił, czy obowiązujący porządek prawny z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady ochrony własności, dozwalał na wprowadzenie ograniczenia uprawnień skarżącej w zakresie linii zabudowy i czy Gmina nie nadużyła tu swojego uprawnienia.

Sąd dokonując oceny kwestionowanych przepisów zaskarżonego planu pod względem słuszności przyjętych rozwiązań, naruszył art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nie można też podzielić stanowiska Sądu przyjmującego, że treść uprzednio obowiązującego planu mogła determinować rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale bowiem decydującym kryterium oceny mogła być wyłącznie zgodność z obowiązującym prawem, a ustalenia wcześniej obowiązującego planu mogły wiązać o tyle, o ile na ich podstawie zrealizowano przyjęte w nim zamierzenia.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony, natomiast zarzut naruszenia art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 10 ust. 1 pkt 5 oraz art. 18 ust. 2 pkt 6 zag. przestrz. U nie został w skardze kasacyjnej prawidłowo wywiedziony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę w części uwzględnił skargę, czemu dał wyraz w punkcie 1 sentencji wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. a w pozostałej część skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa.

W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona w części kwestionującej ustalenia planu wprowadzające zakaz grodzenia terenu części działki skarżącej, wchodzącej w skład obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], który został określony w planie jako ciąg pieszy ogólnodostępny (§ 40 ust. 1 pkt 2 uchwały), a który według zapisów planu nie jest drogą publiczną. Taki zapis planu narusza niewątpliwie interes prawny skarżącej, ograniczając jej prawo w wykonywaniu własności. Ustalenie w planie ciągu pieszego ogólnodostępnego na gruncie prywatnym z jednoczesnym zakazem grodzenia tego terenu, wbrew woli właściciela tego gruntu, oznacza, że w tej części Gmina przekroczyła swoje uprawnienia w decydowaniu o przeznaczeniu terenu, co nie znajduje także uzasadnienia w przepisach szczególnych.

Zarzut kwestionujący ustalenia planu dotyczące nieprzekraczalnej linii zabudowy (§ 25 uchwały), jest w ocenie Sądu nietrafny i nie zasługuje na uwzględnienie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również nieprzekraczalną linię zabudowy (art. 10 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy). Działka skarżącej położona jest w otulinie [...] Parku Narodowego. Otulina stanowi strefę ochrony Parku, a jej celem jest zabezpieczenie przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Ustalenie w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy jest uprawnieniem gminy wynikającym z ustawy i realizacją celu, jakim służy otulina. Wyznaczenie linii w odległości [...] m od granic Parku jest wynikiem uzgodnień z dyrektorem Parku z dnia [...] stycznia 2001 r. Choć stan prawny uległ zmianie, uzgodnienie to, jako mające oparcie w przepisie znowelizowanej ustawy o ochronie przyrody, było wiążące dla organu planistycznego. Ustawa utrzymuje otulinę Parku i określa jej cele ochronne, a kwestionowane ustalenie jest realizacją tego celu i nie stanowi nadużycia uprawnień planistycznych. Materiałem planistycznym dla opracowania projektu planu jest mapa zasadnicza lub mapa katastralna, znajdująca się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Aktualność mapy wymagana jest na dzień uzgodnień i opiniowania projektu planu. W dacie dokonywania uzgodnień z dyrektorem Parku działka skarżącej nie była zabudowana. Decyzja o warunkach zabudowy działki, dla poprzedniczki prawnej skarżącej, a następnie dla skarżącej, określała nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości [...] m od granic Parku (takie były ustalenia w poprzednio obowiązującym planie miejscowym). Pomiary wykonane przez geodetę na zlecenie skarżącej wykazały, że zrealizowany budynek znajduje się w odległości [...] m od granicy ewidencyjnej działki, która nie pokrywa się z granicą Parku. Jak wcześniej wykazano, granica Parku biegnie południową krawędzią rowu melioracyjnego, co oznacza, że nie została zachowana przy realizacji domu nieprzekraczalna linia zabudowy określonej w decyzji. Linia określona w decyzji pokrywa się z ustaleniami w kwestionowanym planie. Nie można w tych okolicznościach uznać, że ustalenie w planie dotyczące linii zabudowy narusza prawo.

Nie jest również uzasadniony zarzut, iż ciąg pieszo-jezdny oznaczony w planie symbolem [...], zapewniający skarżącej dostęp do drogi publicznej, nie spełnia wymaganych parametrów w zakresie szerokości. Zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, jeżeli ma szerokość nie mniejszą niż 5 m. Tym samym postanowienia zaskarżonej uchwały w tym zakresie są zgodne z prawem i nie naruszają interesu prawnego skarżącej, co najwyżej nie spełniają jej oczekiwań.

W ocenie Sądu nie została naruszona także procedura planistyczna, przepisy nie zabraniają etapowego uchwalania planu miejscowego. Skarga skarżącej na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] nr [...] odrzucającą złożony zarzut do projektu planu została odrzucona postanowieniem NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r. sygn. akt IV SA 1419/02 z powodu jej nieopłacenia.

M. W. reprezentowana przez pełnomocnika pismem z dnia 24 maja 2007 r. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. w części oddalającej skargę, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 2, 3, art. 10 ust. 1 pkt 5, 6, 7, art. 18 ust. 2 pkt 5 a i c, pkt 6 oraz art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię,

2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także wskazania dotyczącego dalszego postępowania,

3) naruszenie podstawowych praw obywateli i zasad sprawiedliwości społecznej określonych w art. 2, 21 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wnosi się o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

2) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Rada Gminy I. reprezentowana przez pełnomocnika w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził okoliczności wskazujących na nieważność postępowania.

Ponieważ zaskarżony wyrok został wydany po uchyleniu wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej należy wziąć pod uwagę postanowienia art. 190 ppsa bowiem zgodnie z tym przepisem Sąd i wnoszący skargę kasacyjną od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy są związani wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok jest zgodny z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 207/06, na co wskazuje pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienie. Ocena ta jest co prawda odmienna od tej, jaka została wyrażona w przedostatnim zdaniu skargi kasacyjnej, jednak poglądu tego w żaden sposób nie uzasadnił autor skargi kasacyjnej, a nie wynika też to z uzasadnienia tego pisma. Skarga kasacyjna zgodnie z art. 176 ppsa między innymi powinna zawierać "przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie", co stanowi najważniejsze elementy tego pisma. Poza tym, pomiędzy podstawami skargi kasacyjnej i wskazanymi tam przepisami, które zostały naruszone zaskarżonym orzeczeniem zdaniem wnoszącego ten środek odwoławczy, a uzasadnieniem powinien być jakiś logiczny i merytoryczny związek (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 2, Warszawa 2006, s. 383–388), tymczasem w rozpoznawanej sprawie brak tego.

Powyższe uwagi należy odnieść do wszystkich trzech zarzutów skargi kasacyjnej, które stanowią powtórzenie zarzutów zamieszczonych wcześniej w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 112/05 i tu, podobnie jak i tam, nie zostały właściwie uzasadnione, na co również zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 maja 2006 r. (s. 8).

W części pierwszej uzasadnienia skargi kasacyjnej przywołuje się szereg różnych dowolnie wybranych faktów i cytatów z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i wyciąga się wniosek, że "Sąd nie dokonał szczegółowej analizy załączonego materiału dowodowego, lecz skupił się na cytowaniu przepisów prawnych", co nie powinno budzić zdziwienia autora skargi kasacyjnej, gdyby nawet przyjąć tę uwagę za prawdziwą, bowiem zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola działalności administracji publicznej polega właśnie na badaniu zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W rzeczywistości fakty tam powołane (nie po raz pierwszy), jeżeli miały znaczenie dla sprawy, zostały omówione w zaskarżonym wyroku chociaż, jak wynika z dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie wszystkie zostały prawidłowo zrozumiane przez pełnomocnika skarżącej, o czym może świadczyć postawione tam pytanie: "Jak można zdaniem Sądu odrzucić uchwałą z dnia [...] – oraz skargę do NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r. – zarzuty do uchwalenia planu podjętego uchwałą nr [...] z dnia [...]". Powyższy cytat ze skargi kasacyjnej nie ma żadnego odzwierciedlenia w zaskarżonym wyroku, wystarczy porównać rozważania Sądu na str. 8 uzasadnienia wyroku. W omawianym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ma natomiast żadnych odniesień do przepisów wymienionych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a jeśli nawet są, to nie wynika z tego, dlaczego dany przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zdaniem skarżącej został naruszony. Zarzut zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej nie został uzasadniony ani jednym zdaniem przez autora tego pisma. Natomiast zarzut zawarty w pkt 3 skargi kasacyjnej znalazł swoje odzwierciedlenie w jednym zdaniu uzasadnienia tego pisma, chociaż faktycznie pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku uwzględniający skargę, został właśnie oparty na przepisach wymienionych tam, zgodnie z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2006 r. Przy czym należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2007 r. obejmuje tylko pkt 2 sentencji ww. wyroku. Trudno więc w tej sytuacji domyślać się, czy też snuć przypuszczenia o co chodziło autorowi skargi kasacyjnej w zarzucie zamieszczonym w pkt 3 tego pisma. Ponadto z rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie wynika, jakich przepisów zaskarżonej uchwały Rady Gminy I. z dnia [...], powinien stwierdzić nieważność Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, aby można uznać, że ww. uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Na tak postanowione pytanie na rozprawie w dniu 5 października 2007 r., pełnomocnik skarżącej nie potrafił też udzielić odpowiedzi.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 ppsa orzekł, jak w sentencji.