Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1256/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 25, art. 26, art. 28, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 88, art. 89
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1045
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. K. kwotę 6 900 (sześć tysięcy dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 26 sierpnia 2014 r. pracownicy Urzędu Miasta H., działając z urzędu przeprowadzili oględziny terenu działki nr ewid.[...], obrębu geodezyjnego [...], położonej na rogu ulicy [...] oraz ulicy [...] w H.. W toku tych oględzin stwierdzono, że po stronie wschodniej i północno-wschodniej rosnącego na tej działce drzewa – dębu szypułkowego został wykonany wykop koparką o głębokości około 2 m, w odległości około 1 m od pnia tego drzewa. W wykopie widoczne były poprzecinane liczne korzenie drzewa. Wykop wykonano głębiej niż sięga bryła korzeniowa drzewa. Wykop został wykonany w ramach prowadzonej budowy wodociągu. Ustalono jednocześnie, że roboty ziemne w obrębie bryły korzeniowej drzewa, zrealizowane zostały przez pracowników zatrudnionych przez A. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Zakład Remontowo-Budowlany w Z. A. K. (dalej także: "skarżący").

Mając powyższe ustalenia na uwadze, Burmistrz Miasta H. w dniu 28 sierpnia 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary administracyjnej za zniszczenie drzewa, spowodowane niewłaściwym wykonywaniem prac ziemnych, wzywając jednocześnie skarżącego do udziału w oględzinach w dniu 9 września 2014 r. W toku tych oględzin potwierdzono ustalenia powzięte w dniu 26 sierpnia 2014 r.

Kolejne oględziny terenu działki nr ewid.[...] zostały przeprowadzone w dniu 30 września 2014 r. z udziałem powołanego przez organ biegłego – inż. I. C..

Pismem z dnia 22 października 2014 r. organ zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z opinią dendrologiczną dotyczącą stanu zdrowotnego opisanego wyżej drzewa, sporządzoną w październiku 2014 r. przez wskazaną biegłą.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2014 r., znak: [...], organ pierwszej instancji orzekł o nałożeniu na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenia wskazanego wyżej drzewa – w wysokości 1 787 798,21 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 kwietnia 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchyliło w całości opisaną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12, orzekł, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kolegium podkreśliło, że nałożenie na skarżącego przez organ pierwszej kary pieniężnej o tak znacznej wysokości, w sytuacji, gdy oczywiste jest, że przepisy stanowiące podstawę jej wymierzenia zostaną w przyszłości zmienione, jest rażąco niezgodne z wymaganiami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz decyzją z dnia 9 marca 2016 r., znak: [...], działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651), art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 228 poz. 2306 ze zm.) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2013 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2014 (M. P. poz. 835), wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną za zniszczenia opisanego wyżej drzewa – w wysokości 1 191 865,47 zł (pkt 1 sentencji). Jednocześnie organ odroczył na okres 5 lat termin płatności wymierzonej kary (pkt 2 sentencji).

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że mając na uwadze stanowisko Kolegium wyrażone w omawianej decyzji kasacyjnej z dnia 13 kwietnia 2015 r., nałożył na skarżącego karę administracyjną za zniszczenie omawianego drzewa na działce nr ewid.[...], w oparciu o zmienione przepisy ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem organu, skarżący, wykonując wykopy na wspomnianej działce, niewątpliwie doprowadził do uszkodzenia systemu korzeniowego rosnącego na niej drzewa, co potwierdza dopuszczona – z urzędu – w toku postępowania opinia biegłego dendrologa. Autor tej opinii wskazał bowiem, iż zbyt bliskie i głębokie wykopy względem drzewa, po jego stronie wschodniej i północnej, w odległości 0,8-1,0 m oraz głębokości około 2,0 m, doprowadziły do zniszczenia systemu korzeniowego drzewa. Jak stwierdził biegły, w trakcie wykonanych przez skarżącego prac ziemnych, odcięto wszystkie korzenie żywicielskie i stabilizujące drzewo, co może doprowadzić do utraty stabilności w gruncie, a w konsekwencji może doprowadzić do przewrócenia się drzewa. Ponadto osłabienie funkcji fizjologicznych jest na tyle duże, że może dojść do obumarcia tego drzewa.

W odwołaniu od decyzji Burmistrza z dnia 9 marca 2016 r. skarżący zarzucił, że prace budowlane wykonał zgodnie z przygotowanym i zatwierdzonym przez odpowiednie organy projektem budowlanym, a zatem nie można mu przypisać winy za uszkodzenie systemu korzeniowego omawianego drzewa. Ponadto podniósł, że drzewo to, w czasie wykonywania przez jego pracowników wskazanych robót, było już w znacznym stopniu zniszczone – obumarła [...] jego korony, co pominął organ pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 października 2016 r., znak [...], uchyliło pkt 1 decyzji Burmistrza z dnia 9 marca 2016 r. i w tej części orzekło, iż ustala i wymierza skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 63 438,13 zł za zniszczenie opisanego drzewa gatunku dąb szypułkowy, zaś w pozostałej części, to jest w zakresie pkt. 2, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium podzieliło co do zasady ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że niewątpliwie pozwolenie na budowę, udzielone Gminie decyzją Wojewody L. z dnia 9 października 2012 r., znak: [...], wskazywało, iż "przy robotach ziemnych w pobliżu drzew, wykopy należy prowadzić ręcznie nie naruszając systemu korzeniowego", tymczasem pracownicy skarżącego przyznali, że "prace w okolicy drzewa wykonywano ręcznie i koparką". Okoliczność ta uzasadnia twierdzenie, że skarżący działał niezgodnie z zawartym w tej decyzji upoważnieniem do wykonywania robót budowlanych. Mając zaś na uwadze jasną i spójną opinię biegłego dopuszczoną jako dowód w tej sprawie, w ocenie Kolegium, niewątpliwie wykazano zniszczenie drzewa polegające na uszkodzeniu bryły korzeniowej w sposób dający podstawę do wydania decyzji i nałożenia na skarżącego kary. Ponadto, wobec ustaleń biegłego, zasadnym było odroczenie terminu płatności kary, do czasu potwierdzenia, czy spełnione zostaną ustalenia (prognozy) opinii w kwestii obumierania (zniszczenia) drzewa.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ drugiej instancji podkreślił, że odpowiedzialność administracyjna, ponoszona na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody jest zobiektywizowana, a więc nie jest uzależniona od winy ukaranego. Do przyjęcia odpowiedzialności skarżącego za zniszczenie drzewa wystarczy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy jego zachowaniem a popełnieniem tego czynu. W ocenie Kolegium, w rozstrzyganej sprawie istnienie takiego związku jest oczywiste. Kolegium wskazało przy tym, że wbrew twierdzeniom skarżącego, z uwagi na okoliczności sprawy, jego obowiązkiem było na bieżąco weryfikować sposób wykonania podjętych prac, co pozwoliłoby na zachowanie drzewa, w tym również poprzez zmianę sposobu wykonywania prac. Ma to istotne znaczenie, albowiem w obrębie wykonanych przez skarżącego wykopów były widoczne korzenie oraz rozbudowana bryła korzeniowa, którą zniszczono wskutek tych prac. To oznacza, zdaniem organu, że również ze względów podmiotowych skarżący nie może się zwolnić od odpowiedzialności za zniszczenia wspomnianego drzewa.

Skargę do Sądu na decyzję Kolegium z dnia 4 października 2016 r. złożył A. K., wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, spowodowane niepodjęciem wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy stan omawianego drzewa wskazywał na możliwość jego uschnięcia bądź czy mogłoby to drzewo uschnąć w ciągu pięciu lat od dnia uszkodzenia korzeni, niezależnie od działań podjętych przez skarżącego, przez wzgląd na ogólny zły stan oraz wiek drzewa, na co w opinii dendrologicznej uwagę zwróciła biegła;

- art. art. 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw wydanej decyzji, tj. wskazania podstaw wysuwanego przez organ drugiej instancji wniosku, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające odpowiedzialność za uszkodzenie drzewa oraz niewskazanie, dlaczego w opinii tego organu to skarżący, a nie właściciel działki bądź projektant trasy wykopu odpowiada za powstałe uszkodzenia systemu korzeniowego, co spowodowało również naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez arbitralne przypisanie skarżącemu winy, a pominięcie okoliczności ją wyłączających;

- art. 88 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez przyjęcie, że uszkodzenie systemu korzeniowego drzewa rosnącego na terenie działki nr [...] nastąpiło bez zgody posiadacza nieruchomości – Gminy Miejskiej H. oraz z wyłącznej winy skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze.

Podkreślenia wymaga, że jak przyjmuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, fundamentem poprawnego ukształtowania każdej procedury jest zagwarantowanie jednostce prawa do rzetelnego i bezstronnego procesu, co wynika z art. 2 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Podstawowym warunkiem spełnienia minimum ochrony w tym zakresie jest prawo do bezstronnego rozpoznania sprawy administracyjnej. Niewątpliwie bezstronność w orzekaniu zabezpiecza wiele instytucji prawnych, jednakże szczególną rolę odgrywa w tym przewidziany w przepisach k.p.a. system wyłączeń pracownika i organu. To właśnie instytucja wyłączenia stanowi pierwszy krok na drodze do obiektywnego i bezstronnego załatwienia sprawy administracyjnej. Wyłączenie takie realizuje kilka celów, ale przede wszystkim zapewnia podmiotowi poczucie "sprawiedliwego" załatwienia sprawy, oderwanego od indywidualnych i osobistych uwikłań podmiotu rozstrzygającego sprawę oraz zabezpiecza powszechne przekonanie o działaniach administracji w zgodzie z podstawowymi zasadami konstytuującymi demokratyczne państwo prawne. Z tych względów nie budzi wątpliwości, że konsekwencją takiej roli instytucji wyłączenia musi być przyjęcie jako obowiązującej w porządku prawnym reguły interpretacyjnej nakazującej taką wykładnię obowiązujących przepisów, która mając charakter prokonstytucyjny, zagwarantuje maksymalną realizację bezstronnego orzekania w postępowaniu administracyjnym (zob. pkt II. uzasadnienia zdania odrębnego sędziego Zbigniewa Czarnika do uchwały NSA z dnia 5 grudnia 2016 r., sygn. akt II GPS 2/16, ONSAiWSA 2017, z. 2).

Przepis art. 25 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:

1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3,

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

§ 2. Przepis art. 24 § 4 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 26 § 1 k.p.a. w przypadku wyłączenia pracownika (art. 24) jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do prowadzenia sprawy. W przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia:

1) w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. – organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę,

2) w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. – organ wyższego stopnia nad organem, w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmuje stanowisko kierownicze.

Organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ. W razie gdy osobą wymienioną w art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. jest minister albo prezes samorządowego kolegium odwoławczego, organ właściwy do załatwienia sprawy wyznacza Prezes Rady Ministrów (§ 2).

W myśl art. 26 § 3 k.p.a. jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej, organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2 tego artykułu.

W ocenie Sądu mając na uwadze powyższe przepisy oraz zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), w postępowaniu administracyjnym nie powinny mieć miejsca sytuacje, w których mogłyby pojawiać się wątpliwości co do bezstronności – zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy – zarówno pracowników organu administracji, jak i samego organu, orzekającego w konkretnej sprawie. Oznacza to, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, jest dany organ administracyjny lub jednostka samorządu terytorialnego, którą ów organ reprezentuje. Dlatego też organ jednostki samorządu terytorialnego powinien być wyłączony od załatwienia sprawy, w której występuje w charakterze strony lub jej reprezentanta (zob. orzeczenia wydane na gruncie odmiennych przepisów prawa materialnego, lecz mające zastosowanie w sprawie niniejszej: uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114; wyroki WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2685/03 oraz z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. VII SA/Wa 276/06; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 301/08).

Sąd podziela zatem wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że pozostawanie ze stroną – gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego gminy i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Zatem wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpoznający sprawę. Wyłączenie osoby wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładny do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 k.p.a.). W takim przypadku ma odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda L. decyzją z dnia 9 października 2012 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany przedłożony przez Gminę Miejską H. oraz udzielił tej Gminie pozwolenia na przebudowę oraz budowę sieci wodociągowej w miejscowości H., w ramach realizacji projektu pod nazwą: "[...]", w pasie drogi wojewódzkiej nr [...], na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej M. H., oraz w pasie drogi krajowej Nr [...], na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...].

Poza sporem jest również, że w trakcie wykonywania robót budowalnych, w oparciu o opisaną wyżej decyzję o pozwoleniu na budowę, które to roboty Gmina Miejska H. zleciła skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą: "Zakład Remontowo-Budowlany w Z. A. K., doszło do naruszenia systemu korzeniowego drzewa – dębu szypułkowego, rosnącego na działce nr ewid.[...]

W tych okolicznościach sprawy, nie budzi wątpliwości Sądu, że Gminie Miejskiej H., jako inwestorowi robót budowlanych na nieruchomości, na której rośnie drzewo uszkodzone, w wyniku wykonywania tych robót, przysługiwał niewątpliwie interes prawny, uzasadniający uznanie jej za stronę tego postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zauważyć należy, że jakkolwiek z przesłanego Sądowi wypisu z ewidencji gruntów i budynków działki nr ewid.[...] wynika, że właścicielem tej działki jest samorząd województwa lubelskiego (k. 39 akt sądowych), to w świetle treści powołanej wyżej decyzji Wojewody L. z dnia 9 października 2012 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę, oczywiste jest, że Gminie przysługiwał tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Oczywiste jest przy tym, że Gmina Miejska H. działała w tej sprawie tak, jak podmiot, któremu przysługuje prawo do władania opisaną nieruchomością. Potwierdza to także powoływany w uzasadnianiu decyzji organów obu instancji fakt, że Gmina ta przekazała protokolarnie skarżącemu w dniu 5 marca 2014 r. teren omawianej nieruchomości, w celu wykonania robót budowlanych, na podstawie wskazanej wyżej decyzji z dnia 9 października 2012 r. o pozwoleniu na budowę (zob. nieponumerowana część akt administracyjnych organu pierwszej instancji, pomiędzy pismem tego organu z dnia 28 sierpnia 2014 r., znak: [...] a kopią opisanej decyzji Wojewody L. z dnia 9 października 2012 r., znak: [...]). Niekwestionowane jest przy tym, że Gmina Miejska H. jest właścicielem znajdujących się na tej nieruchomości sieci przesyłowych, to jest urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego.

W ocenie Sądu, pozostawanie ze stroną – Gminą Miejską H. – w stosunku zatrudnienia, nakłada na Burmistrza Miasta H. obowiązek troski o dobro gminy i jej urzędu oraz obowiązek ochrony mienia komunalnego gminy, co wynika z treści art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902) w związku z art. 100 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.) oraz w związku z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Niewątpliwie również, jak stanowi art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ten, co należy podkreślić, pozostaje w korelacji systemowej z art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459; dalej: "k.c."), zgodnie z którym osoba prawna działa przez swoje organy, w sposób przewidziany w ustawie. W związku z tym pojęcie przedstawiciela w rozumieniu art. 30 § 3 k.p.a. należy wykładać w związku z treścią art. 38 k.c. To zaś oznacza, że w rozstrzyganej sprawie Burmistrz Miasta H. był przedstawicielem Gminy Miejskiej H. i jako organ gminy wyrażał – w granicach posiadanych kompetencji (art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) – własną wolę, a zarazem ten sam organ gminy wyrażał wolę osoby prawnej jako reprezentujący gminę jako stronę w tym postępowaniu. Zatem organ ten występował w różnych funkcjach prawnych, co nie – zdaniem Sądu – nie powinno mieć miejsca. Taka przemienność funkcji rodzi podejrzliwość o braku obiektywizmu organu gminy na etapie postępowania administracyjnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy w wyniku tego postępowania nałożona została kara administracyjna o znacznej wysokości na podmiot, który wykonywał, na zlecenie Gminy, roboty budowlane na opisanej nieruchomości, na podstawie udzielonego tej Gminie pozwolenia na budowę.

Wskazać trzeba również, że organy administracji obu instancji, z naruszeniem art. 10 i art. 28 k.p.a. nie zapewniły prawa do czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania.

Zauważyć należy, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, zgodnie z którym "podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może być natomiast uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa lub który zawiadomił organ o wycięciu drzewa i wymaga zastosowania kary wobec innego podmiotu" (wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 428/06).

Nie budzi jednak wątpliwości, że pogląd ten spotkał się z krytyką w literaturze przedmiotu oraz nie został zaaprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary wszczynane jest w celu zastosowania tego środka. Musi to być jednak poprzedzone ustaleniem, kto usunął lub zniszczył drzewa i krzewy, a skoro tak, to okoliczności związane z ustaleniami dokonanymi w tej materii będą miały miejsce w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, a więc interes prawny w takim postępowaniu, w znaczeniu, jakie jest mu nadawane na gruncie art. 28 k.p.a., będzie ustalany na podstawie przepisów stanowiących podstawę ochrony drzew i krzewów na terenie miast i wsi. Dlatego też w każdym przypadku stronami postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej powinny być wszystkie te podmioty, które uczestniczyłyby w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Oznacza to, że zgodnie z powołanym przepisem, zawsze stronami tymi będą właściciele nieruchomości (lub współwłaściciele, jeżeli nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności), na której rosły drzewa lub krzewy, oraz wszyscy jej ewentualni posiadacze. Oczywiście krąg ten może ulegać pewnym modyfikacjom w zależności od deliktu administracyjnego stanowiącego przedmiot postępowania (zob. A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2009, s. 144–154; K. Gruszecki, Wymierzanie kar pieniężnych za usuwanie bez zezwolenia lub niszczenie drzew i krzewów na terenie miast i wsi, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 10, s. 86 oraz tenże, Komentarz do art. 88, w: Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2017, SIP LEX, nr 2; wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2714/14).

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że jak wskazano wyżej, właścicielem działki nr ewid.[...] jest samorząd województwa lubelskiego (k. 39 akt sądowych). Nie budzi zaś wątpliwości, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się bez udziału tego podmiotu.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja narusza prawo również z innych powodów. Okoliczności sprawy niniejszej wskazują bowiem na to, że organy administracji wadliwie zastosowały przepisy prawa materialnego, w szczególności błędnie uznały, że skarżący jest podmiotem, o jakim mowa w art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organów obu instancji), któremu należało wymierzyć administracyjną karę pieniężną za uszkodzenie wspomnianego drzewa.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, co ma niezwykle istotne znaczenie, zostało wszczęte przed dniem 28 sierpnia 2015 r., to jest przed datą nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, dokonanej na mocy przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045).

Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 88 ustawy o ochronie przyrody:

"Art. 88. 1. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:

1) zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności;

2) usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia;

3) zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych.

2. Uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna.

3. Termin płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 odracza się na okres 3 lat, jeżeli stopień uszkodzenia drzew lub krzewów nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa i jeżeli posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności tych drzew lub krzewów.

4. Kara jest umarzana po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa lub krzewu albo odtworzeniu korony drzewa.

5. W razie stwierdzenia braku żywotności drzewa lub krzewu albo nieodtworzenia korony drzewa karę uiszcza się w pełnej wysokości, chyba że drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości.

6. Karę nałożoną za zniszczenie terenów zieleni umarza się w całości, jeżeli posiadacz nieruchomości odtworzył w najbliższym sezonie wegetacyjnym zniszczony teren zieleni.

7. Na wniosek, złożony w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna, karę można rozłożyć na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat.

8. Decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 3-7, podejmuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta."

Powyższy przepis został znowelizowany wspomnianą wyżej ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem, obowiązującym od dnia 28 sierpnia 2015 r.:

"1. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:

1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;

2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;

3) zniszczenie drzewa lub krzewu;

4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa.

2. Kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości.

3. Uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie wymierzenia kary stała się ostateczna.

4. Termin płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 pkt 3 odracza się na okres 5 lat, jeżeli stopień zniszczenia drzewa lub krzewu nie wyklucza zachowania jego żywotności.

5. W przypadku, o którym mowa w ust. 4, odroczenie terminu płatności kar wymierzonych za zniszczenie korony drzewa dotyczy 70% wysokości kary.

6. Kara jest umarzana po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o odroczeniu terminu płatności kary stała się ostateczna, i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa lub krzewu, lub braku żywotności drzewa lub krzewu z przyczyn niezależnych od podmiotu ukaranego.

7. W przypadku stwierdzenia, że drzewo lub krzew obumarły przed upływem 5 lat od dnia, w którym decyzja o odroczeniu terminu płatności kary stała się ostateczna, karę uiszcza się niezwłocznie, chyba że drzewo lub krzew nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od podmiotu ukaranego.

8. Na wniosek, złożony w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna, lub od dnia, w którym upłynął termin, na który odroczono uiszczenie kary, można rozłożyć karę na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat.

9. Decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 6-8, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

10. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do drzew i krzewów, o których mowa w art. 83f ust. 1."

W niniejszej sprawie znaczenie ma również przepis intertemporalny – art. 53 ust. 3 powołanej wyżej ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza.

Z powołanego przepisu intertemporalnego ustawy zmieniającej wynika zatem, że co do zasady do postępowań, które zostały wszczęte, ale nie zakończone przed nowelizacją przepisów ustawy o ochronie przyrody, zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, to jest w brzmieniu sprzed 28 sierpnia 2015 r. Ustawodawca uczynił wyjątek jedynie dla sytuacji, gdy kara pieniężna na podstawie przepisów nowych byłaby względniejsza niż ta, którą należałoby wymierzyć na podstawie przepisów dotychczasowych. Wyjątek ten, jak każde odstępstwo od reguły, należy interpretować ściśle. Ustawodawca w art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej w wyraźny sposób ograniczył możliwość zastosowania przepisów nowych do samej wysokości kary pieniężnej, wymierzanej za usunięcie drzew. W przypadku postępowania, które wszczęto przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, należy zatem obliczać wysokość kary na podstawie takich przepisów, które będą dla strony względniejsze. Brak natomiast podstaw do szerszej interpretacji omawianej normy intertemporalnej. Pozostałe kwestie istotne, w tym dotyczące zasad nakładania kary oraz kręgu podmiotów, na które kara winna być nałożona, rozstrzygać należy na podstawie przepisów dotychczasowych.

Mając na uwadze powyższe, zauważyć należy, że art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, wyraźnie wskazuje, na kogo można nałożyć karę za usunięcie drzew. Oprócz posiadacza nieruchomości wymienia on właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., a nadto inny podmiot, jeżeli działał on bez zgody posiadacza nieruchomości. Przed dniem 28 sierpnia 2015 r. przepisy wspomnianej ustawy nie zawierały takiego wskazania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano jednak w jednolity sposób, że karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez zezwolenia można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2320/10, ONSAiWSA 2013/1/10 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 121/13). Stosownie do art. 83 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew złożyć mogli posiadacz nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości, a także właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c. W odróżnieniu od aktualnego stanu prawnego, przed dniem 28 sierpnia 2015 r. nie było zatem podstaw do nałożenia omawianej kary na inny podmiot, który drzewa usunąłby bez zgody posiadacza nieruchomości. Z uwagi na przedstawioną wyżej wykładnię art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej, podstaw takich nie ma również aktualnie w sprawach, które – tak jak niniejsza sprawa – zostały wszczęte i nie zostały zakończone przed tą datą.

Podkreślić należy, że wspomniana okoliczność ta ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Niewątpliwie – z uwagi na treść przepisów ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania – brak było podstaw do nałożenia na skarżącego opisanej kary za uszkodzenie (zniszczenie) drzewa – jako na "inny podmiot, który drzewa usunąłby bez zgody posiadacza nieruchomości".

W ocenie Sądu nie można również uznać, że skarżący był posiadaczem opisanej wyżej nieruchomości, który uprawniony był do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu tej nieruchomości, co – w świetle powołanych wyżej poglądów orzecznictwa – pozwalałoby nałożenie na niego kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Oczywiste jest bowiem, gdyż wynika to z treści zgodnego oświadczenia woli, interpretowanego w myśl dyrektyw określonych w art. 65 § 1 i § 2 k.c., że Gmina Miejska H. przekazała protokolarnie skarżącemu w dniu 5 marca 2014 r. teren działki nr ewid.[...] w H., wyłącznie w celu wykonania robót budowlanych, określonych w projekcie budowlanym, zatwierdzonym wskazaną wyżej decyzją Wojewody L. z dnia 9 października 2012 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę. Burmistrz Miasta H., będący organem wykonawczym i reprezentantem tej Gminy, konsekwentnie twierdził w toku postępowania w niniejszej sprawie, że z treści opisanego projektu budowlanego nie wynikało – w żadnym razie – uprawnienie inwestora do złożenia wniosku o usunięcie drzewa – dębu szypułkowego, rosnącego na działce nr [...]. Stanowisko to potwierdza treść opisanej decyzji o pozwoleniu na budowę, z której wynika, że obowiązkiem inwestora jest dochowanie należytej staranności w celu zachowania w należytym stanie drzew rosnących na terenie objętym robotami budowlanymi: "przy robotach ziemnych w pobliżu drzew, wykopy należy prowadzić ręcznie nie naruszając systemu korzeniowego" (zob. pkt 1 ppkt 1.1 tiret trzecie sentencji decyzji Wojewody L. z dnia 9 października 2012 r., znak: [...] [...]).

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że skarżący nie jest podmiotem, na który – w świetle mających zastosowanie w sprawie niniejszej przepisów ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 sierpnia 2015 r.) – można było nałożyć administracyjną karę pieniężną za uszkodzenie (zniszczenie) wspomnianego drzewa.

Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że mając na uwadze treść tych przepisów – to jest art. 88 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 sierpnia 2015 r.) – brak było podstaw do orzeczenia przez organ pierwszej instancji o odroczeniu na okres 5 lat termin płatności wymierzonej kary. Przepisy te bowiem pozwalają wyłącznie na odroczenie tego terminu na okres 3 lat.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organy, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku. Organy zapewnią również prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania właścicielowi działki nr ewid. nr ewid.[...], to jest samorządowi województwa lubelskiego. Obowiązkiem organów będzie nadto wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej podnoszonych w postępowaniu. Organy zwrócą także uwagę, by akta administracyjne sprawy zostały należycie uporządkowane, ponumerowane i trwale połączone w sposób uniemożliwiający ich zdekompletowanie.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 w związku z art. 200 P.p.s.a. Na koszty te składają się: uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości [...] złotych. Sąd nie zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, albowiem skarżący – wbrew treści skargi – nie udokumentował poniesienia tej opłaty.