Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 981/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 149 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 29
journal: Dz.U. 2017 poz 576
law: Ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych M. M., Spółki A oraz Spółki B od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 655/17 w sprawie ze skarg M. M., Spółki A oraz Spółki B na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 stycznia 2018 r. (sygn. akt III SA/Po 655/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargi M. M., Spółki A oraz Spółki B (dalej zwanych "Skarżącymi") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego "Dyrektorem OW NFZ") z [...] czerwca 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżące wzięły udział w ogłoszonym przez Dyrektora OW NFZ konkursie ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju "świadczenia stomatologiczne" w zakresie "świadczenia ogólnostomatologiczne" na okres [...] W złożonych ofertach każda ze Skarżących zadeklarowała posiadanie cyfrowego aparatu RTG w miejscu udzielania świadczeń i oświadczyła, że będzie samodzielnie wykonywać zdjęcia rentgenowskie. Skarżące oświadczyły też, że są współposiadaczami wskazanego w ofertach aparatu rentgenowskiego, co uprawnia je do współkorzystania z tego urządzenia we własnym zakresie.

Komisja konkursowa, działając na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793, ze zm.; dalej zwanej "ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej"), odrzuciła ofertę każdej ze Skarżących, uznając że w każdej z tych ofert zostały zawarte nieprawdziwe informacje. Zdaniem Komisji konkursowej, przez posiadanie aparatu RTG w miejscu udzielania świadczeń należy rozumieć także uzyskanie stosownego zezwolenia na uruchomienie i korzystanie z takiego aparatu. Tymczasem Komisja konkursowa ustaliła, że każda ze Skarżących przedłożyła w postępowaniu konkursowym kopię decyzji Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej zwanego "WPWIS") wydanej w stosunku do innego podmiotu, to jest Spółki C, natomiast żadna ze Skarżących nie posiadała zezwolenia na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego.

Skarżące wniosły protesty od rozstrzygnięć o odrzuceniu ofert. Powołały się na pismo WPWIS z [...] czerwca 2017 r., wskazując że nie ma możliwości wydania kilku decyzji zezwalających w odniesieniu do tego samego aparatu RTG, a zatem istniała możliwość legalnego korzystania z aparatu przez podmioty inne niż wskazane w zezwoleniu. Skarżące podały też, że miały prawo wskazać, że świadczenia w zakresie zdjęć RTG będą wykonywać samodzielnie, a nie przez podwykonawców, gdyż zapewniały faktyczną samodzielność wykonywania zdjęć. Skarżące stwierdziły też, że dotychczas taka praktyka nie była kwestionowana przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Wyjaśniły, że przed złożeniem ofert miały już zawarte umowy o świadczenia usług z Spółką C, bowiem udzielały świadczeń zdrowotnych w tym samym miejscu i w oparciu o częściowo ten sam sprzęt i personel, a także wzajemnie świadczyły sobie różnorodne usługi, współpracując pod względem organizacyjnym.

W dniu [...] czerwca 2017 r. Komisja konkursowa oddaliła protesty Skarżących oraz rozstrzygnęła postępowanie w trybie konkursu ofert, wybierając do zawarcia umów trzynastu oferentów.

Skarżące wniosły do Dyrektora OW NFZ odwołania określone w art. 154 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Dyrektor OW NFZ połączył sprawy ze wspomnianych odwołań do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, a następnie decyzją z [...] czerwca 2017 r. oddalił te odwołania. Powołując się na przepisy ustawy z 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (tekst jedn. Dz. U. Z 2017 r., poz. 576), Dyrektor OW NFZ stwierdził, że uruchamianie i stosowanie urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące (w tym aparatów rentgenowskich) wymaga uzyskania zezwolenia, które jest wydawane na wniosek konkretnego podmiotu w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta kreuje określone uprawnienia i obowiązki w odniesieniu do konkretnego adresata. Uprawnień kreowanych decyzją nie można natomiast przenosić na podmioty inne niż bezpośredni adresat decyzji. Wobec tego Dyrektor OW NFZ uznał, że jeżeli inne podmioty chcą stosować w prowadzonej działalności aparat RTG, to muszą uzyskać w tym zakresie indywidualne zezwolenie. Dyrektor OW NFZ zgodził się z opinią zastępcy WPWIS wyrażoną w piśmie z [...] czerwca 2017 r. o możliwości wykonywania zdjęć RTG przez pracowników w rozumieniu art. 3 ust. 29 ustawy Prawo atomowe, a więc również osoby wykonujące pracę na podstawie innej niż stosunek pracy, czy osoby wykonujące pracę na własny rachunek. Dyrektor OW NFZ nie podzielił natomiast stanowiska Skarżących, że z art. 3 ust. 29 w zw. z art. 5a ustawy Prawo atomowe można wywieść wniosek o możliwości korzystania z aparatu RTG przez inne podmioty, aniżeli wskazane jako adresat zezwolenia. Zdaniem Dyrektora OW NFZ, uprawnienie do złożenia oświadczenia o samodzielności wykonywania umowy w aspekcie wykonywania zdjęć RTG przysługiwałoby każdej ze Skarżących jedynie w sytuacji uzyskania decyzji państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego zezwalającej na uruchomienie i stosowanie aparatu RTG, co w tej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji Dyrektor OW NFZ podzielił ocenę Komisji konkursowej, że Skarżące w swoich ofertach podały informacje nieprawdziwe w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, deklarując posiadanie cyfrowego aparatu RTG do zdjęć wewnątrzustnych w miejscu udzielania świadczeń, w sytuacji gdy żadna ze Skarżących nie była w posiadaniu wymaganej prawem decyzji zezwalającej na uruchomienie i stosowanie aparatu RTG, zaś przedłożona przez nie decyzja w tym zakresie dotyczyła innego podmiotu leczniczego, odrębnie działającego na rynku usług medycznych.

Każda ze Skarżących złożyła do WSA skargę na decyzję Dyrektora OW NFZ (nie korzystając z uprawnienia do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W skargach zarzucono m.in. naruszenie § 1pkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1146; dalej zwanego "rozporządzeniem MZ z 8 września 2015 r.") oraz ppkt 1.1 (w ramach pkt 4 Oceniany warunek, 3 kategoria – Sposób wykonywania umowy, 2 kryterium – Kompleksowość) pkt 1 Przedmiot postępowania "Świadczenia ogólnostomatologiczne" w tabeli nr 1 "Leczenie stomatologiczne" określonej w załączniku nr 7 wskazanym w § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372; dalej zwanego "rozporządzeniem MZ z 5 sierpnia 2016 r.") przez błędną interpretację pojęcia "podwykonawcy", a co za tym idzie błędne ustalenie braku posiadania przez każdą ze Skarżących cechy "samodzielności" w realizowaniu umowy w aspekcie wykonywania zdjęć rentgenowskich, wskutek czego organ niezasadnie przyjął, że każda ze Skarżących przekazała w ofercie informacje nieprawdziwe, co uzasadniało odrzucenie ofert. Skarżące zarzuciły również w szczególności naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej zwanej "kpa") m.in. przez pominięcie stanowiska Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z 2 czerwca 2017 r. oraz błędną ocenę dowodu w postaci pisma WPWIS z [...] czerwca 2017 r.

WSA połączył sprawy ze skarg poszczególnych Skarżących w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a następnie skargi te oddalił.

Zdaniem WSA, Dyrektor OW NFZ prawidłowo uznał, że w zakresie dotyczącym aparatu RTG Skarżące w ofertach wskazały nieprawdziwe informacje. Skutkowało to odrzuceniem ich ofert na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

WSA stwierdził, że sporną między stronami kwestią było to czy w dniu złożenia ofert Skarżące w miejscu zamierzonego udzielania świadczeń: 1) zapewniały w lokalizacji aparat RTG do wykonywania zdjęć oraz 2) czy były w stanie wykonywać je samodzielnie (bez podwykonawców). WSA podzielił stanowisko Dyrektora OW NFZ, że w ramach tego pytania chodziło nie tylko o samo fizyczne posiadanie aparatu RTG w miejscu wykonywania świadczeń (Skarżące - mając wspólny adres wykonywania działalności - warunek ten spełniały), ale o faktyczną i prawną możliwość korzystania z aparatu. WSA ocenił, że w tym kontekście Dyrektor OW NFZ prawidłowo przyjął, że świadczeniodawca może legalnie eksploatować posiadany aparat RTG dopiero po uzyskaniu zezwolenia, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy Prawo atomowe. Z przepisów tych wynika, że uruchomienie pracowni rentgenowskiej oraz korzystanie z aparatów RTG między innymi do celów diagnostycznych wymaga uzyskania zezwolenia wydawanego w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem WSA, skoro wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę ściśle określonych wymogów dotyczących uruchamiania i stosowania aparatu RTG, to nie ma podstaw do uznania, że uprawnienia wynikające z tego zezwolenia mogą być dowolnie przenoszone przez uprawnionego na inne podmioty. WSA wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że Skarżące w dniu złożenia ofert nie dysponowały wymaganym zezwoleniem. WSA dodał, że wbrew poglądowi Skarżących obowiązujące przepisy nie sprzeciwiają się możliwości wydania więcej niż jednego zezwolenia w stosunku do jednego aparatu RTG. Zdaniem WSA, nie ma w tym kontekście znaczenia dla rozstrzygnięcia stanowisko zawarte w pismach WPWIS z [...] czerwca 2017 r. oraz Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z 2 czerwca 2017 r., gdyż pisma te odnosiły się do informacji złożonych przez Skarżących w ofertach o samodzielnym uprawnieniu do korzystania z aparatu RTG bez udziału podwykonawców przy istnieniu zezwolenia wydanego na inny podmiot.

W ocenie WSA, Dyrektor OW NFZ słusznie też uznał, że skoro Skarżące w ofertach zapewniły o posiadanym aparacie rentgenowskim do zdjęć wewnątrzustnych w miejscu udzielania świadczeń oraz oświadczyły, że w okresie obowiązywania przyszłej umowy będą samodzielnie (bez zlecania podwykonawcom) wykonywały zdjęcia RTG, to ustalanie na późniejszym etapie, że jednak będą korzystać z udziału podwykonawców byłoby zmianą oferty niedopuszczalną z uwagi na zasadę równości z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. WSA podzielił przy tym stanowisko Dyrektora OW NFZ, że ewentualne wzywanie oferentów do wyjaśnień i korygowanie danych mogło dotyczyć jedynie takich sytuacji, w których na skutek omyłek, wątpliwości czy niedopatrzeń występowały rozbieżności w danych zawartych w ofertach. Tymczasem w tej sprawie – odnośnie do aparatu RTG – takich rozbieżności nie było, gdyż wszystkie dane zawarte w ofertach Skarżących w tym zakresie były spójne i wskazywały, że Skarżące wypełniają dodatkowo rankingowane kryteria w zakresie posiadania i samodzielnego (bez udziału podwykonawców) używania aparatu RTG, co okazało się informacją nieprawdziwą.

WSA zauważył również, że Skarżące w ofertach nie podały, że badania diagnostyczne RTG będą wykonywane w ramach umowy zawartej z podwykonawcą w rozumieniu § 1 pkt 8 rozporządzenia MZ z 8 września 2015 r. Tymczasem wobec braku zezwolenia udzielonego indywidualnie każdej ze Skarżących, mogły one wykonywać zdjęcia za pomocą przedmiotowego aparatu RTG jedynie na zasadzie podwykonawstwa. Zatem odpowiedzi twierdzące na zapytania dotyczące posiadania aparatu RTG oraz samodzielnego wykonywania zdjęć za jego pomocą były nieprawdziwe.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA wskazał przy tym, że "nieprawdziwość" w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy. WSA podzielił stanowisko Dyrektora OW NFZ, że na podstawie wspomnianego przepisu oferta zawierająca nieprawdziwą informację – w zakresie odpowiedzi na pytanie ankietowe będące jednym z pytań dodatkowo punktowanych ("rankingujących"), a zatem mającym wpływ na ostateczny kształt rankingu, a w rezultacie i na wynik postępowania konkursowego – podlega w postępowaniu konkursowym obligatoryjnemu odrzuceniu. W ocenie WSA, nie ma natomiast podstaw prawnych do przyjęcia, że w takiej sytuacji jedyną ujemną konsekwencją dla oferenta powinien być brak dodatkowych punktów.

WSA za niezasadne uznał także zarzuty naruszenia wskazanych w skargach przepisów postępowania. Ocenił, że organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie w związku z zarzutami przedstawionymi przez Skarżące i dokonał szczegółowej analizy postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Każda ze Skarżących złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w zakresie, w jakim oddalało skargę danej Skarżącej. W skargach kasacyjnych wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonych częściach i wydanie orzeczenie reformatoryjnego przez uchylenie zaskarżonej decyzji w częściach dotyczących poszczególnych Skarżących, lub - ewentualnie (w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona) – o przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania.

We wszystkich trzech skargach kasacyjnej postawiono tożsame zarzuty, a mianowicie:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 i 2 kpa, polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego podstawowych zasad rządzących tym postępowaniem:

a) art. 8 § 1 kpa – zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, przez nieuwzględnienie w postępowaniu administracyjnym, że Skarżąca w postępowaniu konkursowym działała, w tym wypełniała formularz oferty, w uzasadnionym zaufaniu do stanowiska w zakresie wydawania decyzji zezwalających na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego, prezentowanym przez WPWIS;

b) art. 8 § 2 kpa – zasady uprawnionych oczekiwań, przez nieuwzględnienie w postępowaniu administracyjnym, że Skarżąca w postępowaniu konkursowym działała w oparciu o doświadczenia zebrane w poprzednim postępowaniu konkursowym, w którym brała udział, a w którym złożyła analogiczne oświadczenia i nie spotkało się to z reakcją organu w postaci uznania, że Skarżąca podała nieprawdziwe informacje;

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wyciągnięcie wobec Skarżącej negatywnych konsekwencji prawnych ze stosowania się do utartych w tym względzie poglądów i praktyki skutkowało oddaleniem jej skargi;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa oraz art. 80 kpa, polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, mimo niewyczerpującego zebrania i rozpoznania w niniejszej sprawie materiału dowodowego przez organ, braku rozważenia przez organ wszystkich okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w tym całkowitego pominięcia stanowiska Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z 2 czerwca 2017 r. oraz błędnej oceny przez organ zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza dowodów w postaci pisma WPWIS z [...] czerwca 2017 r. oraz twierdzeń Skarżącej co do przebiegu innych, analogicznych postępowań konkursowych toczących się z jej udziałem, w konsekwencji czego organ błędnie przyjął, że Skarżąca udzieliła nieprawdziwych informacji w postępowaniu konkursowym, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji o oddaleniu odwołania Skarżącej, którą to decyzję WSA winien był uchylić, a czego nie uczynił, pomijając naruszenie organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi Skarżącej;

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ppsa, polegające na takiej budowie uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia jego kontrolę przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w stosunku do Skarżącej stwarza rzeczywistą trudność argumentacji zarzutów kasacyjnych ze względu na fakt, że do części zarzutów odniósł się pobieżnie, tj. w rozważaniach dotyczących zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie nieuwzględnienia stanowiska WPWIS z [...] czerwca 2017 r. i pominięcia stanowiska Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z 2 czerwca 2017 r., WSA nie wyjaśnił spornej kwestii możliwości uzyskania więcej niż jednej decyzji zezwalającej na korzystanie z danego aparatu RTG, a przede wszystkim tego, na jakiej podstawie wbrew nieuwzględnionym i pominiętym stanowiskom, przyjmuje pogląd o możliwości wydania więcej niż jednego zezwolenia w przedmiocie danego aparatu rentgenowskiego, dlaczego w tym zakresie przychyla się do stanowiska organu i dlaczego nie dostrzega wpływu pominiętego dowodu na ocenę działania Skarżącej jako podania nieprawdziwych informacji;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 pkt 8 załącznika do rozporządzenia MZ z 8 września 2015 r. i ppkt 1.1 (w ramach pkt 4 Oceniany warunek, 3 Kategoria – Sposób wykonywania umowy, 2 kryterium – Kompleksowość) pkt 1 Przedmiot postępowania "Świadczenia ogólnostomatologiczne" w tabeli nr 1 "Leczenie stomatologiczne" określonej w załączniku nr 7 wskazanym w § 3 pkt 7 rozporządzenia MZ z 5 sierpnia 2016 r. przez błędną wykładnię pojęcia "podwykonawcy", a co za tym idzie, błędne przyjęcie przez WSA braku posiadania przez Skarżącą cechy "samodzielności" w realizowaniu umowy w aspekcie wykonywania zdjęć rentgenowskich, wskutek czego niezasadnie przyjęto, że Skarżąca przekazała w ofercie konkursowej informacje nieprawdziwe, co miałoby uzasadniać odrzucenie jej oferty;

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy Skarżąca nie zawarła w swojej ofercie informacji nieprawdziwych i ze względu na obowiązujące dyrektywy wykładni nie można było tych informacji uznać za nieprawdziwe, a nadto nawet przy założeniu, że informacje te okazałyby się nie odpowiadać rzeczywistemu stanowi rzeczy, przepis ten nie znalazłby zastosowania ze względu na okoliczność, że podanie nieprawdziwych informacji przez Skarżącą nie byłoby działaniem celowym, a jedynie podyktowanym zaufaniem Skarżącej do władzy publicznej – w wyniku którego to naruszenia uznano, że odrzucenie oferty Skarżącej jest uzasadnione.

W uzasadnieniu każdej z trzech skarg kasacyjnych przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum złożonego środka odwoławczego.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Dyrektor OW NFZ (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie każdej skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skargi kasacyjne złożone w tej sprawie nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 819/11 oraz z 26 marca 2010 r. o sygn. akt II FSK 1842/08 – te i kolejne cytowane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, w której sformułowane zostały zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego, to jest art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy zasadniczo przez ich niewłaściwe zastosowanie, a ponadto – w ramach podstawy sformułowanej w art. 174 pkt 2 ppsa -zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa oraz zarzuty naruszenia skierowanych do organu przepisów kpa, w pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, wskazanego jako samodzielna podstawa kasacyjna.

W związku z tak sformułowanym zarzutem przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 4 ppsa określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że naruszenie art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach – gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09), bądź uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 2966/17). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe do kwestionowanego orzeczenia należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie, którego dotyczy sformułowany zarzut realizuje powyższe wymagania.

WSA przede wszystkim wyjaśnił okoliczności, które wprost zostały wymienione w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej (dotyczącym omawianego zarzutu) jako potraktowane pobieżnie lub niewyjaśnione. Wyjaśnił dlaczego uznał za niemające znaczenia dla oceny, czy w odniesieniu do jednego aparatu RTG może być wydane więcej niż jedno zezwolenie - stanowisko zawarte w tym zakresie w pismach WPWIS z [...] czerwca 2017 r. oraz Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z 2 czerwca 2017 r. Wyjaśnienie to polegało na wskazaniu, że obowiązujące w tym zakresie przepisy nie sprzeciwiają się takiej możliwości. Okoliczność, czy wyjaśnienie to jest przekonujące i prawidłowe nie ma znaczenia dla stwierdzenia czy zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa jest uzasadniony. Ewentualna wadliwość stanowiska WSA nie może być zwalczana zarzutem naruszenia tego przepisu. Okoliczność, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się ze stanowiskiem sądu I instancji i kwestionuje zasadność zawartych w uzasadnieniu ustaleń oraz poglądów nie świadczy o naruszeniu wymogów odnoszących się do uzasadnienia wyroku, wskazanych w art. 141 § 4 ppsa. Stanowisko sądu może być kwestionowane z powołaniem się na zarzuty naruszenia innych przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego.

Wprawdzie WSA nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do okoliczności, którą Skarżące wskazały w uzasadnieniu omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, a wcześniej w uzasadnieniu skargi do WSA, a mianowicie do tego, że poprzednio nie odrzucano ich ofert kiedy uczestniczyły w innych postępowaniach konkursowych, udzielając takich samych odpowiedzi w takich samych stanach faktycznych. Jednak – jak wcześniej wyjaśniono - prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, lecz tylko do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Nawet jeżeli przyjąć, że pominięcie tej okoliczności sprawiło, że uzasadnienie wyroku jest w pewnym zakresie niekompletne, to zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ppsa w omawiany sposób, jako dotyczący naruszenia przepisu postępowania, może być skuteczny jedynie, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Skarżące w skargach kasacyjnych nie przestawiły w tym zakresie przekonujących argumentów. Wbrew ich argumentacji dotyczącej niemożności wywiedzenia rozumowania WSA we wskazanym zakresie z uzasadnienia wyroku i niemożności odniesienia się do tego rozumowania, w treści uzasadnienia wyroku przedstawione zostały na tyle jasno faktyczne i prawne przesłanki orzeczenia, że sporządzający skargi kasacyjne odczytali prawidłowo stanowisko WSA co do istotnych kwestii i adekwatnie do tego stanowiska sformułowali skargi kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza też, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku jest wystarczające do przeprowadzenia kontroli instancyjnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych należy stwierdzić, że ze względu na ich sformułowanie i wzajemne powiązania, celowe jest odniesienie się do tych zarzutów z uwzględnieniem tych wzajemnych powiązań.

Formułując zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej Skarżące podnosiły, że przepis ten, w konkretnych stanach faktycznych dotyczących każdej ze Skarżących, został niewłaściwe zastosowany. Przy czym u podstaw tego niewłaściwego zastosowania miała lec błędna wykładnia pojęcia "podwykonawcy", a następnie niewłaściwe zastosowanie – na tle przepisów wykonawczych do ustawy – kryterium "samodzielności" w realizowaniu umowy w aspekcie wykonywania zdjęć rentgenowskich, wskutek czego niezasadnie przyjęto, że Skarżące przekazały w ofercie konkursowej informacje nieprawdziwe. Uchybienie to związane było z naruszeniem przepisów kpa w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego oraz stosowania niektórych zasad procedury administracyjnej.

Zarzuty te są nieusprawiedliwione. Według art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skarg kasacyjnych nie podważają oceny WSA, który uznał za zgodne z prawem stanowisko organu, że oferty Skarżących zawierały nieprawdziwe informacje, co sprawiało, że konieczne było ich odrzucenie.

Z niekwestionowanego w tej części stanu faktycznego wynika, że w postępowaniu konkursowym Skarżące w złożonych ofertach udzieliły twierdzących odpowiedzi na sformułowane w Formularzu Ofertowym, w części VIII – "Ankiety", w punkcie 2.4.2. (STM_1 Sprzęt i aparatura medyczna) pytanie dotyczące "aparatu RTG do zdjęć wewnątrzustnych – w miejscu udzielania świadczeń". Tak samo fakt posiadania cyfrowego aparatu RTG Skarżące potwierdziły przez wskazanie statusu "posiadam" w części V tego Formularza - "Wykaz zasobów". Ponadto w odpowiedziach na pytanie zawarte w punkcie 1.1.1, w Formularzu Ofertowym, w części VIII – "Ankiety" Skarżące zadeklarowały "realizację świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców, z wyłączeniem prac techników dentystycznych oraz badań histopatologicznych", co oznaczało że świadczenia te Skarżące będą wykonywały samodzielnie. Powyższe okoliczności stanu faktycznego nie są sporne. Niesporne jest również, że udzielenie twierdzącej odpowiedzi na wyżej wskazane pytanie ankietowe zawarte w punkcie 1.1.1, w Formularzu Ofertowym, w części VIII oznaczało samodzielność wykonywania świadczeń.

Prawidłowe jest, zaakceptowane przez WSA, stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu, że prawdziwość zawartych w ofertach Skarżących informacji co do dysponowania aparatem RTG (posiadania tego aparatu) należało oceniać z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo atomowe, przewidujących obowiązek uzyskania zezwolenia dla prowadzenia działalności polegającej na uruchamianiu i stosowaniu urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące, jak też uruchamianiu pracowni, w których mają być stosowane źródła promieniowania jonizującego, w tym pracowni rentgenowskich (art. 4 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy Prawo atomowe). Wydane konkretnej jednostce organizacyjnej (podmiotowi), na podstawie art. 5 ust. 3, 4 i 7a ustawy Prawo atomowe zezwolenie, stanowiąc podstawę podjęcia działalności związanej z narażeniem, dowodzi, stosownie do art. 5 ust. 5 tej ustawy, spełnienia przez tę jednostkę – i tylko przez nią – wymaganych prawem warunków wykonywania takiej działalności, określa również warunki, w jakich wykonuje się tę działalność (art. 5 ust. 7b ustawy Prawo atomowe). Wskazane wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo atomowe muszą być uwzględniane w ofertach wykonawców świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli jednym z wymogów konkursowych lub okolicznością wpływającą na punktację rankingową jest legitymowanie się sprzętem medycznym (aparaturą medyczną) wytwarzającym promieniowanie jonizujące (np. aparatów RTG) i realizowanie tych świadczeń przy wykorzystaniu tego sprzętu.

Dodać należy, że Skarżące złożyły jako załączniki wymagane oświadczenia, że spełniają inne wymogi określone w odrębnych przepisach dla podmiotów udzielających świadczenia opieki zdrowotnej (punkt 12 oświadczeń). Oświadczenia te obejmują również okoliczność, że w przypadku wymogu dysponowania aparatem cyfrowym RTG niezbędne było, w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo atomowe, wykazanie się przez Skarżące nie tylko tytułem do posiadania aparatu w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, lecz oprócz tego zezwoleniem właściwego organu na wykonywanie działalności polegającej na uruchamianiu i stosowaniu aparatury wytwarzającej promieniowanie jonizujące. Ustalone zostało, że Skarżące takiego zezwolenia nie posiadały i nie mogły w związku z tym samodzielnie (to jest bez udziału podwykonawców) realizować świadczeń stomatologicznej opieki zdrowotnej przy jego wykorzystaniu.

Z tych powodów zawarte przez Skarżące w Formularzach Ofertowych informacje dotyczące sprzętu i aparatury medycznej w zakresie "aparatu RTG do zdjęć wewnątrzustnych – w miejscu udzielania świadczeń" oraz posiadania cyfrowego aparatu RTG w części V tego Formularzy - "Wykaz zasobów" a także deklaracje "realizacji świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców, z wyłączeniem prac techników dentystycznych oraz badań histopatologicznych", a ponadto złożone dodatkowo oświadczenia o treści "Oświadczam, że w ramach ww. podmiotu w okresie obowiązywania przyszłej umowy zdjęcia RTG będą wykonywane samodzielnie, bez zlecenia podwykonawcom" musiały zostać ocenione jako nieprawdziwe, co nakładało na komisję konkursową obowiązek odrzucenia ofert na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Nieposiadanie przez Skarżące zezwoleń (wydanych na siebie decyzji), o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy Prawo atomowe powoduje, że nie jest usprawiedliwiony podnoszony w punkcie 4 petitum skarg kasacyjnych zarzut błędnej wykładni pojęcia "podwykonawcy", a następnie niewłaściwego zastosowania kryterium "samodzielności" w realizowaniu umowy w aspekcie wykonywania zdjęć rentgenowskich. Dodać przy tym należy, że WSA nie dokonywał wykładni wyżej wymienionego pojęcia oraz prawidłowo zaakceptował zastosowanie kryterium "samodzielności" rozumianego jako realizacja świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wynikającej z zarzutu sformułowanego w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej oraz rozwiniętej w uzasadnieniu tego zarzutu tezy, że informacje zawarte w ofertach nie mogły stanowić informacji nieprawdziwych w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, ponieważ ewentualne udzielenie takich informacji nie było działaniem celowym, lecz pod wpływem błędu usprawiedliwionego okolicznościami (wywołanym uwzględnieniem stanowiska autorytetów w danej dziedzinie i wcześniejszych doświadczeń). W związku z tym podkreślić należy, że pojęcia prawdziwości albo nieprawdziwości informacji należą w typowych warunkach (pomijając szersze, niezwiązane ze sprawą, rozważania) do kategorii pojęć obiektywnych. W związku z tym ich ocena na tle art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie zależy od subiektywnego przekonania oferentów co do prawdziwości informacji ani od usprawiedliwienia przyczyn podania konkretnych informacji. Jest to szczególnie istotne, jeżeli treść informacji może wpłynąć na przebieg postępowania konkursowego lub na jego wynik. Takiego rodzaju obiektywnie nieprawdziwe informacje mogące wpłynąć na przebieg postępowania konkursowego lub na jego wynik zostały bez wątpienia przedstawione przez Skarżące w rozpoznawanej sprawie.

Nieusprawiedliwione są także zarzuty sformułowane punktach 1 i 2 petitum skarg kasacyjnych. Zarzuty te dotyczą w pierwszej kolejności braku uchylenia przez WSA zaskarżonej decyzji, mimo niewyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego przez organ, braku rozważenia przez organ wszystkich okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w tym całkowitego pominięcia stanowiska Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z 2 czerwca 2017 r. oraz błędnej oceny przez organ zgromadzonego materiału dowodowego, w tym pisma WPWIS z [...] czerwca 2017 r. oraz twierdzeń Skarżących co do przebiegu zakończonych pomyślnie dla nich wcześniejszych postępowań konkursowych, w których Skarżące, oferując świadczenia stomatologiczne, oświadczały, że będą je wykonywały samodzielnie, mimo że nie posiadały zezwolenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy Prawo atomowe (nie były adresatkami odpowiednich decyzji). W ten sposób Skarżące zarzucały, że postępowanie administracyjne dotknięte było wadą naruszenia art. 8 § 1 i § 2 kpa oraz art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa, a także art. 80 kpa, czego WSA nie uwzględnił i zaniechał uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ppsa.

Zarzuty te nie mogą być uznane za usprawiedliwione i nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim z treści uzasadnienia decyzji Dyrektora OW NFZ wynika, że organ nie pominął w ocenie materiału dowodowego treści pisma WPWIS z [...] czerwca 2017 r., które zostało złożone przed rozpoznaniem protestów Skarżących. Organ natomiast dokonał własnej oceny okoliczności, do których odnosiło się to pismo, a w szczególności możliwości używania aparatu RTG przez różne osoby pod warunkiem, że są, w rozumieniu art. 3 pkt 29 ustawy Prawo atomowe, pracownikami podmiotu, który uzyskał zezwolenie na uruchomienie i stosowanie aparatu RTG a także możliwości wydania zezwoleń dla kilku podmiotów na uruchomienie i stosowanie tego samego aparatu RTG. Ocena organu została zaakceptowana przez WSA, który w ramach swojego stanowiska odniósł się nie tylko do pisma WPWIS, ale także do pisma Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z 2 czerwca 2017 r. dotyczącego możliwości wydania zezwoleń dla kilku podmiotów na uruchomienie i stosowanie tego samego aparatu RTG. W ocenie WSA, brak jest przesłanek pozwalających na przyjęcie, że w stosunku do jednego aparatu RTG nie może być wydane więcej niż jedno zezwolenie, gdyż obowiązujące w tym zakresie przepisy nie sprzeciwiają się takiej możliwości. Ponadto z zawartej w art. 3 pkt 29 ustawy Prawo atomowe definicji pracownika nie można wywodzić uprawnienia skarżących do samodzielnego korzystania z urządzenia. Skarżące nie są bowiem pracownikami podmiotu mającego uprawnienia do wykonywania zdjęć RTG, nie mogły zatem na tej podstawie wykonywać usługi tego rodzaju.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawione wyżej stanowisko. Przepisy art. 4 i 5 ustawy Prawo atomowe dotyczą zezwoleń na wykonywanie działalności związanej z narażeniem albo zgłoszenia w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej. Zezwolenie takie może być wydane w stosunku do konkretnej jednostki organizacyjnej (podmiotu), jeżeli spełnia określone wymagania. W odniesieniu do aparatów RTG zezwolenie na ich uruchamianie i stosowanie dotyczy prowadzenia działalności związanej z narażeniem przy wykorzystaniu tych aparatów. Taka działalność przy wykorzystaniu jednego urządzenia może być prowadzona przez kilka podmiotów. Nie ma żadnych przeszkód, aby każdy z tych podmiotów uzyskał zezwolenie, o ile spełnia określone wymagania. Zezwolenie dotyczy nie tylko dopuszczenia do uruchamiania i stosowania aparatu, ze względu na spełnianie przez ten aparat odpowiednich wymagań, lecz dotyczy przede wszystkim działalności prowadzonej przez określony podmiot, ze względu na spełnianie właśnie przez ten podmiot określonych warunków. Z tego względu nie można prowadzić działalności związanej z narażeniem korzystając z zezwolenia innego podmiotu, choćby ta działalność miała być prowadzona z wykorzystaniem tego samego urządzenia. Natomiast różne podmioty mogą prowadzić własną działalność z wykorzystaniem tego samego urządzenia, o ile każdy z nich posiada własne zezwolenie. Z przepisów ustawy Prawo atomowe nie wynika, aby uzyskanie takich zezwoleń przez kilka podmiotów nie było możliwe.

Odnosząc się do kwestii możliwości korzystania z aparatu RTG przez pracownika należy stwierdzić, że wprawdzie z przepisu art. 3 pkt 29 ustawy Prawo atomowe wynika, że pracownikiem jest także osoba wykonującą działalność na własny rachunek, jednak nie można z tego przepisu wywodzić wniosku, że w każdej sytuacji wykonujący działalność na własny rachunek może korzystać z dostępnego aparatu RTG. Jest to możliwe tylko wtedy, kiedy osoba wykonująca działalność na własny rachunek wykonuje czynności przy wykorzystaniu aparatu RTG na rzecz podmiotu mającego zezwolenie na uruchamianie i stosowanie tego aparatu. W takiej sytuacji osoba wykonująca działalność na własny rachunek wykonuje umowę wiążącą ją z podmiotem mającym zezwolenie, nie będąc pracownikiem w rozumieniu przepisów prawa pracy. Wówczas odpowiedzialność za uruchomienie i stosowanie aparatu RTG zgodnie z zezwoleniem obciąża podmiot posiadający zezwolenie.

Wprawdzie – tak jak przedstawiono w zarzutach skarg kasacyjnych – organ rzeczywiście w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do znajdującego się w aktach sprawy pisma Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z 2 czerwca 2017 r. Jednakże pismo to odnosi się tylko do braku możliwości – w ocenie autora pisma - wydania zezwoleń dla kilku podmiotów na uruchomienie i stosowanie tego samego aparatu rentgenowskiego. Zaakceptowanie przez WSA tego pominięcia, przy równoczesnym własnym odniesieniu się do tego pisma nie może być przyczyną skuteczności zarzutów skarg kasacyjnych. Skore te same okoliczności zostały ocenione w ramach analizy przez organ stanowiska przestawionego w piśmie WPWIS z [...] czerwca 2017 r., to nie można stwierdzić aby omawiane pominięcie miało wpływ na wynik sprawy.

Także wyniki wcześniejszych postępowań konkursowych z udziałem Skarżących nie mogły wpłynąć na ocenę weryfikacji ich ofert w kontrolowanym konkursie. Przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie wydane w konkretnej indywidualnej sprawie. Warunki, w jakich były ogłaszane i przeprowadzane inne konkursy w przedmiocie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych opieki stomatologicznej nie mogą determinować kryteriów oceny ofert w kolejnych postępowaniach ani rozumienia lub stosowania tych kryteriów, jeżeli okaże się, że wcześniejsza praktyka była błędna. Ewentualne naruszenie przepisów w innych postępowaniach konkursowych nie może w konkretnej, kontrolowanej przez sąd sprawie, usprawiedliwiać zarzutu naruszenia sformułowanej w art. 8 § 1 kpa zasady zaufania do władzy publicznej, nie może również uzasadniać uwzględnienia skargi kasacyjnej ze względu na utrwaloną praktykę rozstrzygania spraw, o której mowa w art. 8 § 2 kpa. W postępowaniach konkursowych możliwa jest zmienność warunków i wymagań wobec oferentów wynikająca z potrzeb ogłaszającego konkurs lub z potrzeby udoskonalania mechanizmów zapewniających realizację między innymi zasad przejrzystości, sprawiedliwości i konkurencyjności tych postępowań. W związku z tym utrwalona praktyka rozstrzygania spraw, o której mowa w art. 8 § 2 kpa, nie chroni przed usprawiedliwionym (z uzasadnionej przyczyny) wprowadzeniem takich zmian w rozumieniu i stosowaniu reguł konkursowych, które umożliwiają prawidłową realizację zasad przeprowadzania konkursów. Kontrola sądowa rozstrzyganych przez organy władzy publicznej spraw realizowana jest wyłącznie wedle kryterium zgodności danego rozstrzygnięcia z prawem, a przyjęte art. 8 § 1 i § 2 kpa zasady zaufania do organów władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw nie mogą chronić i usprawiedliwiać niezgodnych z prawem, kontrolowanych przez sąd administracyjny konkretnych rozstrzygnięć.

Biorąc po uwagę przedstawione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 ppsa.