Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 490/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34, art. 136 ust. 1 i 3, art. 137, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania E.S., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] r. nr [...].

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 30 marca 2017 r. E.S. wystąpiła do Starosty [...] o zwrot nieruchomości położonej w S. przy ul. A 110, oznaczonej jako działka nr 107 o pow. 0,6462 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...].

Decyzją z [...] października 2017 r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił zwrotu nieruchomości, argumentując że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Po rozpatrzeniu odwołania E.S., decyzją z [...] lutego 2018 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ustalając aktualnego właściciela gruntu, jakim jest Skarb Państwa, organ doręczył rozstrzygnięcie zarówno Agencji Mienia Wojskowego w W. jak i Agencji Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w P. Według organu odwoławczego Starosta nie ustalił komu przysługuje roszczenie zwrotowe i przymiot strony postępowania przyznał jedynie wnioskodawczyni. Powyższe działania były sprzeczne z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego i uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. Co więcej, organ nie odniósł do kwestii, czy w sprawie zachodzi powaga rzeczy osadzonej, gdyż postępowanie zwrotowe mające za przedmiot sporną nieruchomość organ wszczął w sprawie nr [...] z wniosku E.S. z 29 listopada 2008 r.

Postanowieniem z [...] marca 2019 r., organ pierwszej instancji, na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, podnosząc że w sprawie funkcjonuje już ostateczne rozstrzygnięcie mające charakter decyzji administracyjnej z [...] maja 2009 r. nr [...].

Po rozpatrzeniu zażalenia E.S., Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu na niewłaściwe zastosowanie art. 61a k.p.a., w sprawie, w której postępowanie już się toczy. Postępowanie nr [...] zostało wszczęte na wniosek E.S. z dniem 31 marca 2017 r., o czym Starosta [...] zawiadomił strony w piśmie z 5 kwietnia 2017 r. powołując art. 61 § 4 k.p.a.

Decyzją z [...] r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej w skrócie "u.g.n."), odmówił zwrotu prawa własności działki nr 107 o pow. 0,6462 ha położonej w S., w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], w której jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa - Agencja Mienia Wojskowego. Według organu nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, co uniemożliwia jej zwrot.

W odwołaniu od decyzji E.S. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zobowiązanie organu pierwszej instancji do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu szacowania nieruchomości celem przeszacowania wartości odszkodowania wypłaconego zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), a wymienionego w akcie notarialnym rep. A nr [...] z [...] sierpnia 1976 r., i oszacowania aktualnej wartości nieruchomości wraz z zabudowaniami aktualnie istniejącymi na przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej numerem ewidencyjnym 107 o powierzchni 6462 m2 położonej przy ul. A 110 w S. Decyzji organu pierwszej instancji zarzuciła:

1. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1 k.p.a., przez pominięcie wykonania wytycznych Wojewody [...] zawartych w decyzji z [...] lutego 2018 r. jak i w postanowieniu z [...] września 2019 r. przez:

a) zaniechanie ustalenia, jakie budynki znajdowały się na spornej nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia, a jakie powstały zgodnie z celem wywłaszczenia, oraz jak istniejące budynki zostały zaadaptowane na cel publiczny, tym bardziej, że z protokołu oględzin przedmiotowej nieruchomości z 14 maja 2009 r. jasno wynika, że dawny budynek mieszkalny został w całości zaadaptowany na pomieszczenia biurowe;

b) zaniechanie ustalenia przyczyn zmiany powierzchni wywłaszczonej działki, która miała obszar 6527 m2 w chwili wywłaszczenia, a aktualnie stanowi obszar 6462 m2;

c) niewykonanie wytycznych Wojewody [...] w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2. naruszenie art. 34 ust. 1 i nast. u.g.n., przez pominięcie uprawnienia skarżącej do nabycia przekazywanej Agencji Mienia Wojskowego nieruchomości położonej przy ul. A nr 110, do której przysługuje jej i innym spadkobiercom poprzednich właścicieli prawo własności,

3. naruszenie art. 136 i nast. u.g.n. przez przekazanie przedmiotowej nieruchomości Agencji Mienia Wojskowego już po zgłoszeniu przez poprzednich właścicieli roszczeń dotyczących zwrotu tej nieruchomości za zwrotem otrzymanego odszkodowania po jego przeszacowaniu, tym bardziej, że Agencja Mienia Wojskowego została powołana do sprzedaży zbędnego mienia, jakim w tym przypadku ma być przedmiotowa nieruchomość. Nie respektuje się prawa byłych właścicieli do odzyskania wywłaszczonego z ich szkodą mienia.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn.zm.), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał regulacje art. 136, art. 137 i art. 216 ust. 1 u.g.n. Następnie wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (OTK-A 2014/3/31), orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wobec powyższego przyjmuje się, iż ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. W wyroku z 9 grudnia 2008 r. sygn. akt SK 43/07 Trybunał Konstytucyjny podał, że wynikający z regulacji konstytucyjnej obowiązek dopuszczenia w ustawodawstwie zwrotu nieruchomości w określonych sytuacjach nie zawsze musi oznaczać obowiązku dokonania zwrotu. Obowiązek taki będzie istniał tylko wówczas, gdy spełnione zostaną wszystkie przesłanki uzasadniające podjęcie tego rodzaju decyzji. Według organu odwoławczego regulacja zawarta w powyższych przepisach oznacza, że podstawowym warunkiem zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (akcie notarialnym) oceniana w dacie rozstrzygania przez organ. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Zaistnienie przesłanki pozytywnej pociąga za sobą orzeczenie o zwrocie nieruchomości.

Mając powyższe na względzie Wojewoda na podstawie akt sprawy stwierdził, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z [...] sierpnia 1976 r. nastąpiło nabycie przez Skarb Państwa od M.M., J.J. i E.S. prawa własności nieruchomości położonej w S. przy ul. B, uregulowanej w księdze wieczystej rep. hip. [...] "A", stanowiącej działkę nr 495/2 według mapy z 11 lutego 1976 r. o obszarze 6527 m2. Podstawę prawną nabycia stanowił art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64).

Postanowieniem z [...] października 1991 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w S. stwierdził, że spadek po M.M. nabyli: J.S. i E.S. Na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w S. z [...] r. sygn. akt [...] i z [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...] spadkobiercami J.J. są: Z.S., P. S., A. P. i A. Ś., a Z.S. P. S., A.P. i A.Ś.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wywłaszczonej działce nr 495/2 o obszarze 6527 m2, według mapy z 11 lutego 1976 r., położonej w S. przy ul. A 110 odpowiada aktualna działka nr 107 o pow. 6462 m2, położona w S. przy ul. B 110, obręb [...], uregulowana w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych KW Nr [...], w której jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa - Agencja Mienia Wojskowego z siedzibą w W., jako osoba prawna, której powierzono wykonywanie praw Skarbu Państwa. Wcześniejsze, wykreślone wpisy w Dziale II księgi wieczystej wskazują na Skarb Państwa, jako właściciela gruntu, w zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w S. i następny na Skarb Państwa - w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. (organ reprezentujący Skarb Państwa).

Zgodnie z decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2013r. nr [...] z dniem 11 grudnia 2012 r. wygasły prawa trwałego zarządu przysługującego Komendzie Wojewódzkiej Policji w Ł. do przedmiotowej nieruchomości.

Protokołem zdawczo-odbiorczym nr [...] z 11 grudnia 2012 r. Komenda Wojewódzka Policji w Ł. przekazała Agencji Mienia Wojskowego w W. przedmiotową nieruchomość. W protokole zapisano, że nieruchomość pozostawała w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z [...] sierpnia 1976 r. Protokół zdawczo-odbiorczy z 11 grudnia 2012 r. jest ujawniony w księdze wieczystej jako dokument stanowiący podstawę wpisu aktualnie wykonywanego prawa własności.

Dalej Wojewoda stwierdził, że w treści aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z [...] sierpnia 1976 r. powołano się na decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miasta i Osiedli Wiejskich w S. z [...] maja 1976 r., na mocy której działka nr 495/2 przeznaczona została pod budowę garaży i zaplecza techniczno-gospodarczego Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w S.. Cel pozyskania nieruchomości, jako jasno określony, pozostaje bezsporny.

W piśmie Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w S. nr [...] z 11 czerwca 1976 r. podano, że na przedmiotowym terenie przewidziana była budowa stacji obsługi dla zmotoryzowanego transportu Komendy Wojewódzkiej MO, Komitetu Wojewódzkiego PZPR, Urzędu Wojewódzkiego i Prokuratury Wojewódzkiej w S.. W ramach rozbudowy przewidywano również wykorzystanie pomieszczeń znajdujących się już na omawianym terenie. Z aktu notarialnego z 1976 r. wynika, że na gruncie znajdowały się: budynek mieszkalny, inne budynki i pozostałe części składowe, których wartość została określona w wycenie biegłego E. B. z 26 marca 1976 r. wraz z wyjaśnieniami z 14 czerwca 1976 r. W wycenie i w piśmie z 14 czerwca 1976 r. biegły wymienił między innymi następującą zabudowę: budynek mieszkalny, budynek magazynowo-socjalny, budynek warsztatowy, przybudówka mieszkalna murowana, budynek pomieszczeń biurowych z wiatą, garaże, budynek biurowo-socjalny, stacja paliw, myjnia samochodowa. Usytuowanie zabudowy uwidocznione zostało na wyrysie z mapy ewidencyjnej sporządzonym 11 lutego 1976 r. i planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 15 do pisma Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. z 10 maja 2017 r. nr [...]. Na planie sytuacyjnym (załącznik nr 67 do ww. pisma z 10 maja 2017 r. nr [...]) zobrazowano zabudowę mającą powstać na gruncie po nabyciu przez Skarb Państwa i zabudowę do zaadaptowania. Planowany był nowy budynek nr 1 - garaże nieogrzewane, budynek nr 2 - garaże ogrzewane, budynek nr 3 - garaże ogrzewane dla samochodów ciężarowych. Część zabudowy istniejącej została zaadaptowana na potrzeby związane z celem nabycia gruntu, np. budynek administracyjny nr 7, budynek magazynowo - socjalny nr 5, czy warsztat naprawy samochodów osobowych nr 4. Wyburzony został natomiast budynek posadowiony w środkowej części działki.

W dniu 6 października 1979 r. został podpisany pomiędzy Kombinatem Budownictwa Komunalnego Zakładem Modernizacyjno-Budowlanym w S., a Komendą Wojewódzką Milicji Obywatelskiej w S. protokół odbioru i przekazania obiektu do użytku. Przedmiotem odbioru były garaże dla samochodów osobowych (kubatura 1 162,7 m3) i ciężarowych (kubatura 1 423 m3). Wykonano również drogi, chodniki, utwardzenie placu oraz instalacje: wodociągową, kanalizacyjną i c.o. Przedmiot odbioru został wykonany w czasie od 1 sierpnia 1978 r. do 30 września 1979 r., a zatem po nabyciu gruntu przez Skarb Państwa.

W wycenie sporządzonej w grudniu 1993 r. przez biegłego A.A. oszacowaniu podlegały istniejące wówczas na gruncie zabudowania, tj. między innymi nowo powstałe garaże 24 i 16 - stanowiskowe (nr 6 i 7) i garaż dla samochodów ciężarowych (nr 8), czy plac utwardzony (nr 11) (zał. 72 do pisma z 10 maja 2017 r. nr [...]). Z wyceny wynika ponadto, że dawne zabudowania zostały wykorzystane jako: budynek administracyjny (nr 1), budynek magazynowo-socjalny, warsztat napraw samochodów osobowych (nr 3 i 4), warsztat napraw samochodów ciężarowych (nr 5), budynek portierni (nr 2). Plac pomiędzy zabudowaniami był utwardzony, a teren działki ogrodzony ogrodzeniem zewnętrznym z płyt żelbetowych prefabrykowanych ogrodzeniowych osadzonych między prefabrykowanymi słupami o wysokości 2 m, długość 156 m, bramy wjazdowe (2 szt.) metalowe, wypełnione blachą stalową na konstrukcji ze stali profilowej.

Zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym nr [...] z 11 grudnia 2012 r. przekazaniu podlegała działka nr 107 o pow. 6462 m2, zabudowana budynkami wymienionymi na planie sytuacyjnym (załącznik nr 67 do pisma z 10 maja 2017 r. nr [...]). W protokole wymienione zostały między innymi budynki garażowo warsztatowe o kubaturach 1 423 m3 i 1 170 m3 oraz pozostałe zabudowania opisywane powyżej, co potwierdza, że zabudowania te powstały po nabyciu gruntu przez Skarb Państwa.

W protokole oględzin przeprowadzonych przez Starostę [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 14 maja 2009 r. w ramach postępowania administracyjnego nr [...], zapisano, że "teren jest zabudowany i wykorzystywany zgodnie z celem nabycia", "w części zajętej pod garaże - teren jest wykorzystywany", "budynki (...) są zajęte pod pomieszczenia biurowe", "całość nieruchomości jest użytkowana, do wykonywania zadań". Dawny budynek mieszkalny w całości przeznaczony jest na pomieszczenia biurowe. Teren nieruchomości jest uporządkowany i strzeżony. Zgodnie z protokołem oględzin z 27 listopada 2018 r. nieruchomość nie jest użytkowana od dnia jej przekazania na rzecz Agencji Mienia Wojskowego, tj. od 11 grudnia 2012 r. W trakcie oględzin stwierdzono też, że nieruchomość jest zabudowana i wykorzystana zgodnie z celem, czyli pod budowę garaży i zaplecza techniczno-gospodarczego.

Zdaniem Wojewody [...] z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że cel pozyskania gruntu został zrealizowany. Po nabyciu gruntu przez Skarb Państwa w 1976 r. nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem opisanym w akcie notarialnym i w decyzji z [...] maja 1976 r. dotyczącej realizacji inwestycji na potrzeby Komendy Wojewódzkiej Policji wcześniej Milicji Obywatelskiej, a to oznacza, że zwrot nieruchomości nie jest możliwy. Sposób zagospodarowania działki stanowił pełną realizację wytycznych zawartych w decyzji z [...] maja 1976 r. - budowa garaży i zaplecza techniczno-gospodarczego Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej. Ewentualne późniejsze zaprzestanie wykorzystywania nieruchomości na cel nabycia, zmiana wykorzystywania gruntu, czy też zmiany podmiotów wykonujących prawa Skarbu Państwa, nie niweczą faktu realizacji celu wywłaszczenia, stojącego na przeszkodzie przychylenia się do wniosku o zwrot nieruchomości. Wybudowanie garaży i zaadaptowanie pozostałych budynków było planowanym elementem kompleksu obiektów Komendy Wojewódzkiej M.O. Zrealizowany sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości był zatem zgodny ze sposobem zaplanowanym, odpowiadał celowi wywłaszczenia i zaistniał jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. Skoro więc cel wywłaszczenia został zrealizowany, sporna nieruchomość nie stała się zbędna dla tego celu po zaprzestaniu jej użytkowania zgodnie z celem wywłaszczenia przez beneficjenta wywłaszczenia. Przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie można oceniać poprzez pryzmat jej stałej przydatności dla beneficjenta wywłaszczenia, w tym przypadku Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Komendę Wojewódzką Policji (wcześniej M. O.), po zagospodarowaniu i wykorzystywaniu terenu zgodnie z celem wywłaszczenia.

Wojewoda zaznaczył także, że w protokole zdawczo-odbiorczym z 11 grudnia 2012 r. podniesiona została w punkcie VI kwestia rozbieżności powierzchni działki nr 107. Wznowienie znaków granicznych odbyło 27 listopada 2012 r. Z poczynionych ustaleń wynikało, że granice geodezyjne działki odchylają się od ogrodzenia w dwóch punktach geodezyjnych leżących wzdłuż północnej granicy działki. Ogrodzenie z elementów betonowych zostało cofnięte w głąb działki "w pierwszym i trzecim punkcie granicznym od lewej patrząc od frontu działki". Zapis ten wyjaśnia rozbieżności pomiędzy powierzchnią działki wskazaną w akcie notarialnym z 1976 r. a powierzchnią działki aktualnej. Fakt zmiany powierzchni nie ma też wpływu na treść rozstrzygnięcia o zwrocie, bowiem jak ustalono cel nabycia gruntu został zrealizowany a działka była wykorzystywana zgodnie zamierzeniami.

Analogicznie według Wojewody, fakt przekazania gruntu na rzecz Agencji Mienia Wojskowego w przedstawionych okolicznościach sprawy nie jest przesłanką przesądzającą o odmowie zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 i nast. u.g.n. Przesłanką uniemożliwiającą zwrot jest bowiem zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia.

Organ odwoławczy nadmienił także, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym, na podstawie art. 136 i nast. u.g.n., nie dokonuje się oceny poszanowania przepisu art. 34 ust. 1 i nast. u.g.n. w działaniach dotyczących nieruchomości będącej przedmiotem postępowania podejmowanych przez podmioty poza tym postępowaniem, a jedynie uwzględnić należy wpływ tych działań na stan sprawy administracyjnej. Przedstawione przez odwołującą zarzuty w zakresie przepisu art. 34 w istocie pozostają bez wpływu na przebieg postępowania zwrotowego, ustalony stan faktyczny i prawny w sprawie oraz na treść rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zobowiązanie organu I instancji do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu szacowania nieruchomości w celu przeszacowania wartości odszkodowania wypłaconego zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. nr 10 z 1974 r., poz. 64) a wymienionego w akcie notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. oraz oszacowania aktualnej wartości nieruchomości wraz z zabudowaniami aktualnie istniejącymi na przedmiotowej nieruchomości a oznaczonej nr ew. 107 o powierzchni 6462 m2 położonej przy ul. A numer 110 w S.. Wobec decyzji Wojewody skarżąca podniosła zarzuty:

1. naruszenia art. 34 ust. 1 i następne u.g.n., przez pominięcie jej uprawnienia do nabycia przekazywanej Agencji Mienia Wojskowego nieruchomości położonej przy ul. A 110, do której przysługuje skarżącej i innym spadkobiercom poprzednich właścicieli prawo własności,

2. naruszenie art. 136 i następne u.g.n., przez przekazanie przedmiotowej nieruchomości Agencji Mienia Wojskowego już po zgłoszeniu przez poprzednich właścicieli roszczeń dotyczących zwrotu tej nieruchomości za zwrotem otrzymanego odszkodowania po jego przeszacowaniu tym bardziej, że Agencja Mienia Wojskowego została powołana do sprzedaży zbędnego mienia jakim w tym przypadku ma być przedmiotowa nieruchomość. Nie respektuje się prawa byłych właścicieli do odzyskania wywłaszczonego z ich szkodą mienia.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu przedstawione w skardze zarzuty stanowią powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, do których Wojewoda [...] odniósł się w decyzji z [...] r. (str. 10 decyzji). Podkreślił przy tym, że w okolicznościach sprawy zwrot nieruchomości nie był możliwy z uwagi na realizację celu, dla którego pozyskano przedmiotową nieruchomość, a fakt realizacji celu pozostaje w ocenie organu II instancji bezsporny. W postępowaniu zwrotowym, w którym nie ma możliwości przychylenia się do wniosku osoby występującej z żądaniem zwrotu, nie dokonuje się żadnych ustaleń w zakresie wypłaconego wcześniej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Postanowieniem z 12 sierpnia 2020 r. referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi przyznał skarżącej prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn.zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w związku § 3 tego rozporządzenia).

Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią sporną jest ocena, czy Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, prawidłowo odmówił zwrotu nieruchomości nr 107 położonej w S. przy ul. A 110, w obrębie [...], o powierzchni 0,6462 ha, stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa - Agencji Mienia Wojskowego, argumentując, że cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany.

Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie winny stanowić przepisy art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 z późn.zm.), regulujące problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z brzmieniem art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Po myśli art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pkt 1 - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pkt 2 - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).

Z przywołanych wyżej unormowań wynika, że wydanie przez właściwy organ decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wymaga ustalenia w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości dwóch zasadniczych kwestii, po pierwsze - jaki był cel wywłaszczenia, po drugie - czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach, o których stanowi art. 137 ust. 1 u.g.n. Trzeba mieć jednak na względzie, na co zresztą trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (OTK-A 2014/3/31) ocena zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu poprzez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7 – letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.), 10 – letni z dniem 22 września 2004 r. (art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492). Przed tymi datami przepisy obowiązującego prawa nie przewidywały żadnych okresów na realizację celu wywłaszczenia, ponieważ nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Innymi słowy, podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem, nie zrealizowanie w ogóle celu wywłaszczenia. Natomiast zrealizowanie celu wywłaszczenia w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło nawet z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 991/18 – Lex nr 2774656).

W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie podkreśla się, iż w świetle art. 136 ust. 1 u.g.n. konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, przy czym nie ma istotnego znaczenia, jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. W przypadku wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia, wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 u.g.n. sytuacji tej nie zmienia. Zauważa się także, że jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami poza tymi, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1446/18, 30 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2287/17, 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2455/17 – dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że organy obu instancji w toku postępowania wyjaśniającego zgromadziły obszerny a zarazem kompletny materiał dowodowy, który poddały wnikliwej i wszechstronnej ocenie. Ustalony na tej podstawie stan faktyczny przedstawiony szczegółowo w motywach zaskarżonej decyzji, sporządzonej z poszanowaniem reguł art. 107 § 3 k.p.a., nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń Sądu co do jego prawidłowości. Z tego też względu Sąd przyjął za własne ustalenia organów obu instancji uznając ze zbędne ponowne ich referowanie w całości. W tej kwestii Sąd ograniczył swoje rozważania wyłącznie do najistotniejszych z punktu widzenia legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim Sąd podziela w całości stanowisko organów obu instancji, iż zasadniczym powodem czy też mówiąc inaczej przeszkodą w zwrocie na rzecz skarżącej wywłaszczonej nieruchomości jest ustalona w sposób bezsporny realizacja celu wywłaszczania.

Mianowicie, jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z [...] sierpnia 1976 r. Skarb Państwa nabył od M.M., J.J. i E.S. prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. B, uregulowanej w księdze wieczystej rep. hip. [...] "A", stanowiącej działkę nr 495/2 według mapy z 11 lutego 1976 r. o obszarze 6527 m2. Podstawę prawną nabycia stanowił art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10 z 1974 r., poz. 64), stanowiący w ust. 1, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. W przypadku zawierania umowy zamiany przez przedsiębiorstwo państwowe jest wymagana zgoda naczelnika powiatu, na terenie którego położona jest nieruchomość. Jak wynika z zalegającego w materiale aktowym sprawy niniejszej aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z [...] sierpnia 1976 r. zgodnie z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miasta i Osiedli Wiejskich w S. z [...] maja 1976 r., przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę garaży i zaplecza technicznego Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w S.. Z aktu notarialnego wynika nadto, że na gruncie znajdowały się: budynek mieszkalny, inne budynki i pozostałe części składowe, których wartość została określona w wycenie biegłego E.B. z 26 marca 1976 r. wraz z wyjaśnieniami z 14 czerwca 1976 r. W wycenie i w piśmie z 14 czerwca 1976 r. biegły wymienił między innymi następującą zabudowę: budynek mieszkalny, budynek magazynowo-socjalny, budynek warsztatowy, przybudówkę mieszkalną murowaną, budynek pomieszczeń biurowych z wiatą, garaże, budynek biurowo-socjalny, stację paliw, myjnię samochodową. Usytuowanie zabudowy uwidocznione zostało na wyrysie z mapy ewidencyjnej sporządzonym 11 lutego 1976 r. i planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 15 do pisma Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. z [...] maja 2017 r. nr [...]. Na planie sytuacyjnym (załącznik nr 67 do pisma z 10 maja 2017 r. nr [...]) uwidoczniono zabudowę mającą powstać na gruncie po nabyciu przez Skarb Państwa i zabudowę do zaadaptowania. Planowany był nowy budynek nr 1 - garaże nieogrzewane, budynek nr 2 - garaże ogrzewane, budynek nr 3 - garaże ogrzewane dla samochodów ciężarowych. Część zabudowy istniejącej została zaadaptowana na potrzeby związane z celem nabycia gruntu, np. budynek administracyjny nr 7, budynek magazynowo - socjalny nr 5, czy warsztat naprawy samochodów osobowych nr 4. Wyburzony został natomiast budynek posadowiony w środkowej części działki. Zgodnie z pismem Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w S. nr [...] z 11 czerwca 1976 r. na przedmiotowym terenie przewidziana była budowa stacji obsługi dla zmotoryzowanego transportu Komendy Wojewódzkiej MO, Komitetu Wojewódzkiego PZPR, Urzędu Wojewódzkiego i Prokuratury Wojewódzkiej w S.. W ramach rozbudowy przewidywano również wykorzystanie pomieszczeń znajdujących się już na omawianym terenie. W dniu 6 października 1979 r. został podpisany pomiędzy Kombinatem Budownictwa Komunalnego Zakładem Modernizacyjno-Budowlanym w S. a Komendą Wojewódzką Milicji Obywatelskiej w S. protokół odbioru i przekazania obiektu do użytku. Przedmiotem odbioru były garaże dla samochodów osobowych (kubatura 1 162,7 m3) i ciężarowych (kubatura 1 423 m3). Wykonano również drogi, chodniki, utwardzenie placu oraz instalacje: wodociągową, kanalizacyjną i centralnego ogrzewania. Przedmiot odbioru został wykonany w okresie od 1 sierpnia 1978 r. do 30 września 1979 r., a zatem po nabyciu gruntu przez Skarb Państwa.

W wycenie sporządzonej w grudniu 1993 r. przez biegłego A.A. oszacowaniu podlegały istniejące wówczas na gruncie zabudowania, tj. między innymi nowo powstałe garaże 24 i 16 - stanowiskowe (nr 6 i 7) i garaż dla samochodów ciężarowych (nr 8), czy plac utwardzony (nr 11) (zał. 72 do pisma z 10 maja 2017 r. nr [...]). Z wyceny wynika ponadto, że dawne zabudowania zostały wykorzystane jako: budynek administracyjny (nr 1), budynek magazynowo-socjalny, warsztat napraw samochodów osobowych (nr 3 i 4), warsztat napraw samochodów ciężarowych (nr 5), budynek portierni (nr 2). Plac pomiędzy zabudowaniami był utwardzony, a teren działki ogrodzony ogrodzeniem zewnętrznym z płyt żelbetowych prefabrykowanych ogrodzeniowych osadzonych między prefabrykowanymi słupami o wysokości 2 m, długość 156 m, bramy wjazdowe (2 szt.) metalowe, wypełnione blachą stalową na konstrukcji ze stali profilowej.

W sprawie niesporne jest także, że na mocy decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2013 r. z dniem [...] grudnia 2012 r. wygasło prawo trwałego zarządu przysługujące Komendzie Wojewódzkiej Policji w Ł. do przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym nr [...] z [...] grudnia 2012 r. Komenda Wojewódzka Policji w Ł. przekazała sporną nieruchomość Agencji Mienia Wojskowego w W. Z treści protokołu wynika, że nieruchomość pozostawała w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. na podstawie aktu notarialnego z [...] sierpnia 1976 r. Przekazaniu podlegała działka nr 107 o pow. 6462 m2, zabudowana budynkami wymienionymi na planie sytuacyjnym (załącznik nr 67 do pisma z 10 maja 2017 r. nr [...]). W protokole wymienione zostały między innymi budynki garażowo warsztatowe o kubaturach 1 423 m3 i 1 170 m3 oraz pozostałe zabudowania opisywane powyżej, co potwierdza, że zabudowania te powstały po nabyciu gruntu przez Skarb Państwa.

Także w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 14 maja 2009 r. potwierdzono wykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Z kolei w trakcie kolejnych oględzin nieruchomości, mających miejsce 27 listopada 2018 r. ustalono, że nieruchomość nie jest użytkowana od dnia jej przekazania na rzecz Agencji Mienia Wojskowego, a więc od 11 grudnia 2012 r. Stwierdzono nadto, że nieruchomość jest zabudowana i wykorzystana zgodnie z celem, czyli pod budowę garaży i zaplecza techniczno-gospodarczego.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości jest bezsporny, został on określony precyzyjnie jako budowa garaży i zaplecza techniczno-gospodarczego Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w S.. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, którego skarżąca nie zdołała dotychczas skutecznie podważyć oczywistym pozostaje także, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został w całości zrealizowany tuż po zawarciu aktu notarialnego z [...] sierpnia 1976 r. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że również sama skarżąca w toku postępowania wyjaśniającego wielokrotnie potwierdziła realizację celu wywłaszczenia na nieruchomości. Skoro zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany, to kwestią drugorzędną i pozostającą bez istotnego wpływu na wynik sprawy jest późniejsze przekazanie nieruchomości Agencji Mienia Wojskowego i zamiar jej zbycia, jako mienia zbędnego.

Dla potrzeb rozpatrywanej sprawy kwestią istotną jest wyłącznie realizacja celu wywłaszczenia, skutkująca wygaśnięciem prawa byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu.

Podnoszone natomiast w skardze okoliczności związane z powołaniem biegłego rzeczoznawcy, który oszacowałby wartość nieruchomości, czy kwestie naruszenia art. 34 ust. 1 u.g.n., do których organ odwoławczy w sposób prawidłowy ustosunkował się w treści odpowiedzi na skargę, nie mogły rzutować na ocenę legalności poddanych kontroli tutejszego Sądu decyzji organów obu instancji.

Podsumowując Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji o odmowie zwrotu nieruchomości pozostają w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego, normującymi podstawowe zasady procedowania przed organami administracyjnymi. Brak jest w związku z tym jakichkolwiek podstaw do usunięcia wydanych decyzji z obrotu prawnego, tym bardziej, że żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

dc