Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1176/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg R.Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz L. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargi


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane [...] marca 2014 r. nr [...] uchylające postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...]odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy z [...] stycznia 2014 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji realizowanej etapowo, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu i wjazdem, planowanej na części działek nr [...],[...],[...], i [...] w obrębie [...]-[...]-[...], położonych przy ul. [...] na terenie [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. D.M. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta [...]. Powołując się na przysługujące jej prawo własności lokalu mieszkalnego położonego na osiedlu W. przy ul. [...] podała, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Następnie podniosła, że art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy zasada dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie ładu przestrzennego. W opozycji do niego stoi zamiar budowy osiedla mieszkalnego na terenie, który miał być parkiem służącym rekreacji i odpoczynkowi okolicznych mieszkańców.

Prezydent [...] postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że na podstawie informacji z ewidencji gruntów ustalił, że teren planowanej inwestycji, objęty ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2013 r., stanowiącej przedmiot wniosku o wznowienie postępowania, nie przylega do działki nr ew. [...] z obrębu [...]-[...]-[...], której współużytkownikiem wieczystym w części ułamkowej jest D.M. Wskazał, że działka nr ew. [...] z obrębu [...]-[...]-[...] oddalona jest od terenu planowanej inwestycji o ok. 200 m, w związku z czym planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Podał, że D.M. nie zarzuca we wniosku, że planowana inwestycja oddziaływać będzie na jej nieruchomość, a jedynie, że zmieni się obecna funkcja terenu z parkowo-rekreacyjnej na mieszkaniowo-usługową. Organ w związku z tym stwierdził brak podstaw do uznania, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez legitymowany podmiot.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła D.M., wnosząc o jego uchylenie w całości i wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2013 r., względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] uchyliło ww. postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, określanej dalej jako "Kpa").

Wywodził, iż w przypadku wskazania przesłanki wznowienia, jako okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 Kpa. W związku z tym za niedopuszczalne uznał zawarte w postanowieniu organu I instancji wyjaśnienie (przeprowadzone przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 Kpa), zmierzające do wykazania, że wnioskująca o wznowienie postępowania nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z [...] kwietnia 2013 r. Wyraził stanowisko, że kwestia ta winna być wyjaśniona i oceniona dopiero po wznowieniu postępowania, a nie w postępowaniu wstępnie oceniającym podanie o wznowienie postępowania, które winno ograniczać się do oceny, czy podanie o wznowienie jest oparte na ustawowej przesłance wznowienia i czy zostało wniesione w terminie.

W konsekwencji uznał, że postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 149 § 1-3, 151 § 1 pkt 1 oraz 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 Kpa - w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, który po uprzednim wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania powinien dokonać stosownych ustaleń odnośnie przysługiwania lub nie wnioskodawczym przymiotu strony, a tym samym legitymacji do wniesienia podania o wznowienie postępowania.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. skargi złożyli R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz L.J., wnosząc o jego uchylenie.

R. Sp, z o,o, z siedzibą w W. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

art. 138 § 2 Kpa przez jego zastosowanie i uchylenie postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy zażalenie powinno zostać oddalone w całości, w zw. z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 149 § 1-3, 151 § 1 pkt 1 oraz 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 Kpa - w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przez ich błędną wykładnię i uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy, że istnieje konieczność uchylenia skarżonego orzeczenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, który "po uprzednim wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania winien dopiero dokonać stosownych ustaleń odnośnie przysługiwania lub nie wnioskodawcy przymiotu strony, a tym samym legitymacji do wniesienia podania o wznowienie postępowania",

art. 6, 7, 8 i 12 Kpa w wyniku przekroczenia granicy działania na postawie prawa, a w szczególności przyjęcie, że oceny interesu prawnego wnioskodawcy organ I instancji nie może badać już na etapie oceny wniosku o wznowienie postępowania, oraz przez pominięcie oceny stanu faktycznego co do kluczowych dla sprawy okoliczności.

Spółka podkreśliła, że okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowiąca jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) może być badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego, nie znaczy, że jeśli brak tego interesu jest oczywisty organ nie ma prawa, a nawet obowiązku wzięcia tego pod uwagę już na etapie rozstrzygania wniosku o wznowienie.

L.J. w złożonej skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 i art. 80, w zw. z art. 28 Kpa poprzez błędną ocenę okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy polegające na nieprawidłowym ustaleniu, że istnieją jakiekolwiek wątpliwości, co do posiadania przez D.M. przymiotu strony postępowania,

- art. 149 § 3 Kpa, w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w wyniku ich błędnego zastosowania, wyrażającego się w przyjęciu, iż weryfikacja twierdzeń D.M. co do posiadania przymiotu strony, może dokonać się dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Skarżąca podniosła, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż wniosek o wznowienie postępowania wystosowany został przez osobę nieposiadającą zarówno przymiotu strony w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zakończonym ostateczną decyzją nr [...], jak również interesu prawnego uzasadniającego jej udział w tym postępowaniu. Kwestionując postanowienie organu II instancji stwierdziła, że stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, opowiadające się za na niejako automatycznym wznawianiem postępowań, bez wstępnej kontroli przesłanek wznowienia, prowadzić może do pozytywnego rozpatrywania wniosków pozamerytorycznych, mających na celu przedłużanie postępowania.

Zdaniem skarżącej ocena legitymacji wnioskodawcy wznowienia sama w sobie nie może stanowić badania przesłanki wznowienia. W związku z tym, rozstrzygnięcie organu I instancji, w przedmiocie braku przymiotu strony przez D.M. w żaden sposób nie stanowiło naruszenia art. 145 § 1 pkt 4, w zw. z art. 149 § 3 Kpa. Skarżąca argumentowała, że badanie przeprowadzane zgodnie z tym przepisem polega na ustaleniu, czy strona rzeczywiście nie brała udziału w postępowaniu, a także czy było to zachowanie niezawinione i czy zachowany został termin do złożenia przedmiotowego wniosku. Kwestia legitymacji podmiotu składającego wniosek powinna być rozstrzygnięta uprzednio. W rezultacie założenie, że przesłanka posiadania przymiotu strony, może być poddana analizie na równi z kwestią badania winy i zachowania terminu, ignoruje jednoznacznie treść art. 147 zd. drugie Kpa.

Dalej podniosła, że - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - weryfikacja posiadania legitymacji przez D.M. nie wiąże się z istnieniem jakichkolwiek wątpliwości, które mogłyby uzasadniać badanie tej kwestii na etapie wznowionego postępowania. W świetle dotychczasowych ustaleń poczynionych przez organ I instancji, a także samych argumentów przytoczonych we wniosku o wznowienie, fakt nieposiadania przez nią statusu strony jest bezsporny i ewidentny. W szczególności nie wymaga on przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego, czy też ponownego badania akt sprawy przez organ powołany do rozstrzygania o wznowieniu. W ocenie skarżącej, argumenty podniesione we wniosku, o wznowienie miały charakter powierzchowny i niezasadny i w pełni nadawały się do rozpatrzenia przez organ I instancji we wstępnej fazie postępowania, czego organ I instancji prawidłowo dokonał.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie 2 grudnia 2014 r. Sąd postanowił połączyć na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), wskazywanej dalej jako P.p.s.a., sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. oraz ze skargi L.J. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni i zastosowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W sprawie niniejszej zdaniem Sądu uchybienia tej wagi nie wystąpiły, co czyni skargi nieuzasadnionymi. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem oceny sądu w rozpatrywanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wydane [...] marca 2014 r. nr [...] uchylające postanowienie z [...] stycznia 2014 r. i przekazujące do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z [...] kwietnia 2013 r., wydane na podstawie art. 149 § 3 Kpa o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 138 § 2 Kpa, w związku z art. 144 tego aktu.

Zgodnie z treścią art. 149 Kpa złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) lub odmową wznowienia postępowania (§ 3). Przepis art. 149 § 2 Kpa mówi, że postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stosownie zaś do art. 148 § 1 Kpa podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a zgodnie z § 2 termin do złożenia podania o wznowienie podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Ustawodawca przewidział w przepisie art. 151 § 1 Kpa, że stwierdzenie jednej z podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 Kpa i 145a Kpa może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania wstępnego w trybie art. 149 § 1 i 2 Kpa. Jedną z wymienionych we wskazanych przepisach podstaw wznowieniowych stanowi przesłanka dotycząca braku udziału przez stronę w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa).

Wymaga podkreślenia, że we wstępnej fazie tego postępowania, obejmującej badanie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a Kpa, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 Kpa.

Formalną przesłanką o charakterze podmiotowym, która uzasadnia wydanie - w obecnym stanie prawnym - postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stanowi wniesienie podania przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Stroną we wznowionym postępowaniu może być osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem w rozumieniu art. 28 Kpa, tj. interesem prawnym lub obowiązkiem, którego dotyczy postępowanie.

Aby móc rozważyć, czy wnioskującemu o wszczęcie postępowania wznowieniowego przysługuje przymiot strony postępowania, uwarunkowany interesem prawnym konieczne jest dokonanie analizy istnienia owego interesu w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy, co implikuje konieczność podjęcia postępowania, w rozpatrywanym przypadku wznowieniowego. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem możliwości rozważania tej kwestii poza postępowaniem administracyjnym. Wyjątki dotyczyć mogą jedyne sytuacji oczywistych, w stanach faktycznych, w których zasadność wszczęcia postępowania nie jest uwarunkowana analizą czy istnieją przesłanki do jego wszczęcia. Do odmowy wznowienia dochodzi wówczas, gdy bezsprzecznie można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia, a treścią decyzji. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyny podmiotowej następuje w przypadkach, gdy jednoznacznie i niewątpliwie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. Tylko gdy z treści wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa). W przeciwnym wypadku, tj. gdy kwestie te wymagają przedsięwzięcia czynności wyjaśniających, organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 Kpa) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy, co można wywodzić z art. 149 § 2 Kpa. Stanowisko takie jest przyjmowane w judykaturze – por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 575; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1400/10, LEX nr 991510, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 246/11, LEX nr 1103996.

Stwierdzenie, po wznowieniu postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, z uwagi na niepotwierdzenie wystąpienia przesłanki wznowieniowej.

Należy ponadto zwrócić uwagę na sprzeczność rozstrzygnięcia i uzasadnienia postanowienia organu I instancji z [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Jak bowiem wyżej powiedziano odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 Kpa może nastąpić z przyczyn formalnych (tj. oceny dopuszczalności wszczęcia), a nie merytorycznych (będących domeną postępowania wznowieniowego). Postanowienie organu I instancji z [...] stycznia 2014 r. nr [...], które zostało opatrzone uzasadnieniem obejmującym badanie (w niewyczerpującym zakresie) statusu prawnego żądającej wszczęcia postępowania stanowi rozstrzygnięcie o charakterze formalnym, ale zawierające uzasadnienie dotyczące kwestii natury materialnej, gdyż do takich należy badanie interesu prawnego osób pozbawionych udziału w postępowaniu administracyjnym, i argumentowanie w do okoliczności merytorycznych sprawy. Skoro postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego uprawnione jest wyłącznie wówczas, gdy wniosek nie został oparty na jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 Kpa lub gdy wniosek ten nie został wniesiony w terminie, o którym mowa w art. 148 Kpa, to wywody zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia Prezydenta [...] uznać należy za wykraczające poza zakres sprawy. Jeśli istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie postanowienia winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 Kpa, a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji przepisu art. 149 § 2 Kpa. Takie działanie będzie się mieściło w granicach sprawy wznowieniowej.

Przedstawiony sposób interpretacji relewantnych przepisów uszedł uwadze organowi I instancji. Za słuszne zatem należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdzające konieczność wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...] naruszyło przepisy postępowania w sposób istotny, gdyż opiera się na argumentach wykraczających poza dopuszczalny na podstawie art. 149 § 3 Kpa zakres orzekania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł w sentencji wyroku.