Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3882/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 par 1 i par 2, art. 218, art. 219; rozporządzenie Dz.U. z 2020 r. poz. 1611 par 4 pkt 1; rozporządzenie Dz.U. poz. 2373 par 14 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B.N. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę.


UZASADNIENIE

B.N. w piśmie z 18 listopada 2020 r., powołując się na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (dalej "rozporządzenie"), wniosła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej "DIAS") o wydanie zaświadczenia, które będzie podstawą do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w Wydziale Przestępczości w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, tj. za okres od [...] sierpnia 2004 r. do [...] października 2012 r.

DIAS w piśmie z 27 listopada 2020 r. zwrócił się do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] (dalej również "Naczelnik") o potwierdzenie, czy w okresie od [...] sierpnia 2004 r. do [...] października 2012 r. B.N. pełniła służbę w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Naczelnik w piśmie z 4 grudnia 2020 r. poinformował, że "[...] ze stanowiska przedstawionego przez Naczelnika Wydziału Realizacji wynika, że Pani B.N. w przeszłości jako funkcjonariusz na swoim stanowisku służbowym realizowała zadania kontrolne, które potwierdzają tę okoliczność [...]. Ze stanowiska przedstawionego przez Naczelnika Wydziału Realizacji wynika, że jako jej były bezpośredni przełożony, kierując się wiedzą i doświadczeniem, może bezsprzecznie stwierdzić, że jako funkcjonariusz, Pani B.N w przeszłości podejmowała czynności dochodzeniowo-śledcze, co najmniej 6 razy w roku w czasookresie pełnienia służby w Referacie Kontroli Zatrudnienia i Legalności Pobytu Cudzoziemców [...]".

DIAS w piśmie z 23 lutego 2020 r. zwrócił się do Naczelnika o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się pozyskiwanie informacji niezbędnych do poświadczenia wykonywania zadań służbowych.

Naczelnik w piśmie z 26 lutego 2021 r. poinformował DIAS, że zostały podjęte kroki w celu ustalenia dostępności spisów spraw przekazanych do archiwum.

21 maja 2021 r. pracownicy Kadr i Administracji Personalnej Izby Administracji Skarbowej w [...] przeprowadzili kwerendę akt osobowych B.N. W wyniku przeprowadzonych czynności nie stwierdzili dokumentów potwierdzających sytuacje, zdarzenia lub czynności wskazane w § 4 pkt 1 rozporządzania.

Naczelnik w piśmie z 25 maja 2021 r., na podstawie informacji R.K. (przełożonego B.N w okresie wskazanym we wniosku), poinformował DIAS, że dokonanie w Archiwum Izby Administracji Skarbowej w [...] ewentualnej kwerendy sygnatur spraw, wykazów przekazanych materiałów, protokołów, notatek, pod kątem poszukiwania zdarzeń, które potwierdziłyby okoliczności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, z pewnością nie przyniesie rezultatu. Jak dalej stwierdził Naczelnik, w aktach prowadzonych spraw karnych, karnych-skarbowych oraz wynikających z przeprowadzonej kontroli celno-skarbowej (wcześniej podatkowej) znajdują się wyłącznie materiały wymagane pod względem formalnym i rzeczowym w konkretnym postępowaniu. Zakres gromadzonych materiałów w sprawach wynikał przede wszystkim z przepisów prawa i przekazanych do stosowania instrukcji. Naczelnik skonstatował, że do akt głównych spraw nigdy nie były dołączane materiały dowodowe inne niż nakazywał przepis prawa lub instrukcja.

DIAS postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 219 K.p.a., odmówił B.N wydania zaświadczenia żądanej treści.

Organ pierwszej instancji opisał przebieg postępowania wszczętego wnioskiem z 18 listopada 2020 r., konstatując, że na podstawie informacji uzyskanych od Naczelnika [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w pismach z 4 grudnia 2020 r., 26 lutego 2021 r. i 25 maja 2021 r. oraz przeprowadzonej kwerendy akt osobowych, stwierdzono brak materiałów, na podstawie których można potwierdzić, iż w trakcie wykonywanych obowiązków w B.N podejmowała czynności lub interwencje, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

DIAS zauważył, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Dodał, że w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia niedopuszczalne jest dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, niewynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

B.N w piśmie z 9 sierpnia 2021 r. wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej "Szef KAS") zażalenie na postanowienie DIAS z [...] sierpnia 2021 r., zarzucając:

1. brak wyjaśnienia istoty sprawy polegający na niepoddaniu analizie postępowań przygotowawczych, w których uczestniczyła pod kątem oceny, czy wystąpiły zdarzenia potwierdzające pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu;

2. brak wykorzystania w pełni bazy dokumentów, które powinny zostać zbadane w postępowaniu przed wydaniem postanowienia przez organ pierwszej instancji, a przez to

3. brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

4. pominięcie przy rozstrzyganiu prawidłowej wykładni przepisów wykonawczych, które powinny stanowić podstawę wydanego postanowienia.

W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wywiodła, że DIAS miał wiedzę o tym, że:

1. od [...] sierpnia 2004 r. pełniła służbę w Wydziale Zwalczania Przestępczości/Referat Grupa Mobilna, Referat Kontroli Legalności Pobytu i Zatrudnienia Cudzoziemców,

2. jeszcze przed uzbrojeniem Służby Celnej uczestniczyła w szeregu akcji, związanych z realizacjami mającymi na celu zatrzymania osób i towarów, co miało związek z działalnością grup przestępczych,

3. wykonywała inne czynności, "wskazane przez wnioskodawcę przed wydaniem zaskarżonego postanowienia",

4. współpracowała z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Strażą Graniczną, Policją, Urzędem Kontroli Skarbowej, innymi Izbami Celnymi, z organami skarbowymi oraz urzędami i instytucjami państwowym i samorządowymi w zakresie wymiany informacji o podmiotach gospodarczych, środowiskach i osobach, a także zjawiskach i zdarzeniach istotnych z punktu widzenia zwalczania przestępczości celnej i granicznej dewizowej, jak również uczestniczyła we wspólnie organizowanych przedsięwzięciach i akcjach.

Mając powyższe na uwadze, B.N podniosła, że nie jest jej winą, iż w postępowaniu nie uzyskano wiedzy z innych źródeł w sytuacji, gdy Służba Celna nie prowadziła i nie prowadzi rejestrów/ewidencji związanych z zagrożeniem zdrowia i życia funkcjonariusza. Stwierdziła, że nie może jej obciążać to, że nie było wytycznych dotyczących dokumentowania czynności związanych ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia. Dodała, że w wydziałach zwalczenia przestępczości Służby Celnej nie było żadnych rejestrów ewidencji, w których odnotowywano sytuacje, z których wynikało, że podczas pełnienia służby wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.

Skarżąca zarzuciła, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie uzyskano danych z innych źródeł, które wskazała. Jej zdaniem nie ma znaczenia, że ich odnalezienie i analiza wymagałoby ze strony organu administracji zaangażowania pracowników w znacznym zakresie.

Dalej B.N wywiodła, że funkcjonariusze Referatu Kontroli Legalności Pobytu i Zatrudnienia Cudzoziemców wykonywali zadania w różnych warunkach atmosferycznych, lokalizacyjnych i o różnych porach doby. Zadania te wymagały dużego wysiłku fizycznego i odporności na stres wynikający m.in. z nieprzewidywalnych reakcji osób nielegalnie przebywających, czy nielegalnie wykonujących pracę na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważyła, że ujawnienia cudzoziemców nielegalnie przebywających, czy nielegalnie wykonujących pracę były poprzedzane czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w środowisku i w terenie. Czynności operacyjno-rozpoznawcze przeprowadzano w wielu różnych lokalizacjach. Wiele z nich było monitorowanych i strzeżonych przez osoby przygotowane do zaatakowania. Skarżąca zaznaczyła, że dotyczyło to zwłaszcza ujawnień różnej kategorii agencji towarzyskich, w których poza personelem i ochroną występowali agresywni korzystający z usług klienci.

Następnie skarżąca podniosła, że Funkcjonariusze Referatu Kontroli Legalności Pobytu i Zatrudnienia Cudzoziemców brali udział w dużych działaniach organizowanych przez Policję, czy Straż Graniczną, w czasie których byli kierowani do grup rozpoznawczych (wykonujących czynności operacyjno-rozpoznawcze), a później zabezpieczenia towaru i ujawnienia nielegalnie przebywających cudzoziemców. Zaznaczyła, że w odróżnieniu od funkcjonariuszy realizacji wykonywali czynności operacyjno-rozpoznawcze bez zakrywania twarzy i zabezpieczenia. Jak wskazała, skutkowało to m. in, tym, że byli rozpoznawani w różnych, odległych lokalizacjach, co prowadziło do niekontrolowanych reakcji w wypadku spotkania pojedynczego funkcjonariusza z wcześniej kontrolowanymi w różnych, niebezpiecznych miejscach. Dodała, że wykorzystywany przez funkcjonariuszy celnych samochód osobowy był rozpoznawalny na terenie całego województwa, dlatego też ujawnienie cudzoziemców nielegalnie przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej było zawsze poprzedzane rozpoznaniem. W ocenie skarżącej, były to zadania bardzo niebezpieczne ze względu na występujące fakty agresji ze strony nie tylko cudzoziemców, ale też osób będących w ich otoczeniu. Występowały przypadki konieczności użycia siły fizycznej przez członków zespołów ujawniających nielegalny pobyt, czy nielegalną pracę, które kończyły się skaleczeniami, koniecznością szybkiej wizyty w szpitalu i badaniami pod kątem zagrożenia wirusowym zapaleniem wątroby.

Uzasadniając zarzut błędnej wykładni przepisów wykonawczych, B.N wywiodła, że zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a co za tym idzie, nie może w takim zakresie być stosowany. Mimo to, jak podniosła skarżąca, w zaskarżonym postanowieniu nałożono na nią taki ciężar.

Szef KAS postanowieniem z [...] września 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie DIAS z [...] sierpnia 2021 r. nr [...].

Organ odwoławczy opisał przebieg postępowania przed DIAS. Następnie przytoczył treść art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 i art. 219 K.p.a., a także art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej "ustawa emerytalna") i § 4 pkt 1 rozporządzenia oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13.

Dalej organ odwoławczy podzielił stanowisko DIAS, że z samego faktu pełnienia służby z przypisanymi obowiązkami nie wynika, iż jest to służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jak dostrzegł, istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności służbowej, udziale w konkretnym zdarzeniu, bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym, wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Takich zaś sytuacji, jak dalej wywiódł organ odwoławczy, nie potwierdza posiadana przez organ pierwszej instancji dokumentacja. Nie zawiera ona opisu zdarzeń, które miałyby charakter wyjątkowy i szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu.

Organ drugiej instancji, odwoławszy się do art. 218 § 2 K.p.a., stwierdził, że konieczne postępowanie wyjaśniające może się odnosić do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się strona, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

Odnosząc się do twierdzenia wnoszącej zażalenie, że organ pierwszej instancji miał wiedzę, iż (1) pełniła służbę w Wydziale Zwalczania Przestępczości/Referat Grupa Mobilna 2, Referat Kontroli Legalności i Pobytu Zatrudnienia Cudzoziemców, (2) jeszcze przed uzbrojeniem służby celnej uczestniczyła w szeregu akcji związanych z realizacjami mającymi na celu zatrzymania osób i towarów, co miało związek z działalnością grup przestępczych, (3) wykonywała inne czynności wskazane przez nią przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, w tym (4) współpracowała z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Strażą Graniczną czy Policją, Szef KAS zaznaczył, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia natomiast, że nie można w nim stosować uregulowanej w art. 75 § 1 K.p.a. zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Nie ma natomiast obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej.

W ocenie organu odwoławczego, DIAS prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, a zebrany materiał dowodowy, poddany wszechstronnej analizie, stanowił wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia.

Szef KAS dostrzegł, że organ pierwszej instancji przedstawił wprawdzie pobieżną wykładnię § 4 pkt 1 rozporządzenia, jednak okoliczność ta pozostała bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji podjął bowiem wszelkie niezbędne działania mające na celu ustalenie, czy B.N pełniła służbę w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu, jednak przeprowadzone czynności nie doprowadziły do ustalenia, że skarżąca podejmowała czynności lub interwencje, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

B.N zaskarżyła postanowienie Szefa KAS z [...] września 2021 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1. błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonego postanowienia polegający na przyjęciu, że wniosła o wydanie pisemnego potwierdzenia wykonywania zadań służbowych w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od [...] sierpnia 2004 r. do [...] października 2012 r. w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia, podczas gdy wniosła o wydanie pisemnego potwierdzenia wykonywania zadań służbowych wskazanych w powyższym rozporządzeniu, co stanowi istotną różnicę, bowiem organy pierwszej i drugiej instancji konsekwentnie analizowały jej wniosek jedynie pod kątem wykonywania zadań służbowych z narażeniem życia lub zdrowia, podczas gdy § 4 pkt 1 rozporządzenia zawiera również inne przesłanki pozwalające spełnić warunki uzyskania dodatku do emerytury, które wszystkie organy rozpatrujące sprawę całkowicie pominęły na jej szkodę;

2. naruszenie § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, iż dla spełnienia wymogu wskazanego w tym przepisie konieczne jest łączne występowanie okoliczności wskazanych w tym przepisie w połączeniu ze wskazaną w jego końcowej części przesłanką istnienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, a tym samym skupienie się jedynie na tej ostatniej przesłance, podczas gdy użycie w tym przepisie, po słowie "dochodzeniowo-śledcze" spójnika "albo" oznacza wprowadzenie w nim alternatywy rozłącznej, która, z uwagi na treść przepisu nie wymaga spełnienia łącznie wszystkich przesłanek wymienionych w dalszej części tego przepisu - tym samym, z uwagi na złożony przeze skarżącą wniosek o wydanie potwierdzenia spełniania wymogów wskazanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia, organ powinien jej zadaniem ocenić, czy w czasie pełnienia służby wykonywała czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, których wykonywanie zawiera się w przesłankach określonych w tym przepisie i powinno skutkować wydaniem stosownego zaświadczenia;

3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, polegające na znaczącym ograniczeniu czynności podejmowanych w sprawie, zakresu badania okoliczności faktycznych, zbierania informacji oraz wymaganiu od skarżącej posiadania i gromadzenia informacji służbowych i operacyjnych (odnośnie do miejsc i czasu wykonywania czynności oraz nazwisk funkcjonariuszy), których gromadzić nie wolno, w sytuacji, gdy organ sam powinien posiadać informacje na temat przebiegu służby funkcjonariuszy i na podstawie zgromadzonych w archiwach informacji wydawać stosowne decyzje, czego zaniechano w przedmiotowej sprawie.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w szczególności w celu rozpatrzenia wniosku zgodnie z jego treścią, a nie w zakresie ograniczonym jedynie do kwestii wykonywania czynności służbowych z narażeniem życia lub zdrowia, a także zobowiązanie organu do szczegółowego sprawdzenia przebiegu służby skarżącej, zbadania wszystkich archiwów, w których będą znajdowały się informacje dotyczące tej służby, wykonywanych przez skarżącą czynności służbowych oraz powierzonych jej zadań, zbadania wszystkich przesłanek wynikających z § 4 pkt 1 rozporządzenia oraz wydania stosownego pisemnego poświadczenia;

2. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi B.N w pierwszym rzędzie podkreśliła, że od samego początku, na wszystkich etapach postępowania, organy błędnie określały zakres jej żądania, a tym samym dopuszczały się błędu w ustaleniach faktycznych odnośnie do treści wniosku. Konsekwentnie wskazywały bowiem, że wniosła o wydanie pisemnego poświadczenia o wykonywaniu zadań służbowych w szczególnych warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Skarżąca natomiast nigdy takiego żądania nie formułowała, od początku wnosząc o wydanie zaświadczenia o spełnianiu warunków wskazanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie B.N jest to istotna różnica, bowiem § 4 pkt 1 rozporządzenia w swojej treści zawiera szereg warunków, które muszą być spełnione, aby funkcjonariuszowi przysługiwał dodatek do emerytury.

Zdaniem strony, wskazany błąd w ustaleniach faktycznych koresponduje z powielanym w toku postępowania naruszeniem prawa materialnego, tj. § 4 pkt 1 rozporządzenia. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika bowiem, że zdaniem organu, warunkiem sine qua non spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie jest podejmowanie czynności co najmniej 6 razy w ciągu roku, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W postanowieniu całkowicie pomija się natomiast pozostałą treść przepisu, zapominając całkowicie o występujących w tym przepisie alternatywach rozłącznych. W opinii skarżącej, budowa logiczna § 4 pkt 1 rozporządzenia została tak ukształtowana, że dla spełnienia warunków w nim przepisanych wystarczy spełnienie jednego ze wskazanych w nim elementów oddzielonych spójnikiem "albo". Spełnia je zatem funkcjonariusz, który co najmniej 6 razy w ciągu roku podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze, spełnia je również funkcjonariusz, który co najmniej 6 razy w ciągu roku podejmował czynności dochodzeniowo-śledcze, jak i ten funkcjonariusz, który podejmował zarówno czynności operacyjno-rozpoznawcze, jak i dochodzeniowo-śledcze. Niezależnie od tego, warunki wskazane w analizowanym przepisie spełnia również funkcjonariusz, który podejmował 6 razy w ciągu roku interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przewrócenia porządku publicznego (wystarczy spełnienie jednego z tych trzech warunków, ale możliwe jest również spełnienie dwóch oraz wszystkich trzech), ale tylko w sytuacji, gdy istniało bezpośrednie niebezpieczeństwo zagrożenia życia lub zdrowia (ponownie wystarczającym będzie spełnienie jednego z tych warunków, tj. tylko zagrożenie życia, albo tylko zagrożenie zdrowia, wreszcie mogło być również zagrożenie życia i zdrowia jednocześnie).

Skarżąca skonstatowała, że dla wypełnienia przesłanek przewidzianych w § 4 pkt 1 rozporządzenia wystarczające jest spełnienie któregoś z warunków, który w treści tego przepisu znajduje się przed spójnikiem "albo", lub który znajduje się po tym spójniku. W jej ocenie, z uwagi na niewłaściwą interpretację § 4 pkt 1 rozporządzenia, ani DIAS, ani Szef KAS (ani podległe im jednostki organizacyjne) nie mogli dokonać prawidłowej ocen materiału dowodowego.

Wobec powyższego, w ocenie B.N zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., ponieważ organy obu instancji nie podjęły należytych wysiłków w celu uzyskania stosownych informacji na temat przebiegu jej służby. Jak skarżąca wywiodła, organy miały możliwość dokładnego zbadania wszystkich archiwów, w których znajdują się dokumenty dotyczące przebiegu jej służby, w tym wszystkich konkretnych czynności służbowych spełniających kryteria § 4 pkt 1 rozporządzenia. Dokumentacja powinna być szczegółowo przeanalizowana, a następnie na jej podstawie, uwzględniając właściwą interpretację wskazanego powyżej przepisu, powinna zostać wydana pisemna informacja dotycząca spełnienia warunków do uzyskania dodatku do emerytury. Strona podniosła, że z treści postanowień nie wynika, jakie konkretnie czynności zostały podjęte w celu uzyskania tych dokumentów, w szczególności jakie archiwa zostały przeszukane, czy przesłuchano świadków, czy analizie poddane zostały dokumenty dotyczące jej zakresów obowiązków. Stwierdziła, że wykonywane przez nią zadania w sposób ciągły i stały wiązały się z zagrożeniem życia i zdrowia. Zaznaczyła, że w tym okresie Służba Celna nie była służbą uzbrojoną i do wykonywania czynności konieczna była współpraca z uzbrojonymi funkcjonariuszami Policji i/lub Straży Granicznej.

Dalej skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji miał wiedzę, że pełniła służbę w Wydziale Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w [...] i jeszcze przed uzbrojeniem służby celnej uczestniczyła w szeregu akcji związanych z realizacjami mającymi na celu zatrzymania osób i towarów oraz wykonywała inne czynności, wskazane przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Fakt ten potwierdził Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] na podstawie stanowiska przedstawionego przez Naczelnika Wydziału Realizacji w piśmie z 4 grudnia 2020 r. Strona zaznaczyła, że bezpośredni przełożony był świadomy jakie zadania wykonywali podlegli mu funkcjonariusze. Jak zauważyła, w kolejnym jednak piśmie z 25 maja 2021 r. ten sam Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] stwierdził, że nie dysponuje materiałami, które mogłyby potwierdzić udział skarżącej w czynnościach zagrażających życiu lub zdrowiu i wskazał, że nie jest możliwe stwierdzenie, że w okresie pełnienia służby wykonywała ona co najmniej 6 razy w roku kalendarzowym czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia.

Skarżąca wywiodła dalej, że oczywistym jest fakt realizacji przeze nią czynności w ramach normalnych zadań służbowych, niemniej, jak podkreśliła, tylko ogromne zaangażowanie i determinacja funkcjonariuszy Referatu Legalności Pobytu i Zatrudnienia Cudzoziemców w wielu działaniach dotyczących ujawnień nielegalnego pobytu cudzoziemców i nielegalnego zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej we współpracy z funkcjonariuszami Straży Granicznej i/lub Policji pozwoliły na deportację cudzoziemców, a także w przypadku nielegalnego zatrudnienia skierowanie wielu wniosków do sądów. Jak podała strona, dzienne ujawnienia osiągały liczbę do 31 cudzoziemców. W tych wszystkich ujawnieniach, co najmniej 6 razy w roku kalendarzowym wykonywała czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia.

Dalej B.N stwierdziła, że nie jest jej winą, iż w postępowaniu nie uzyskano wiedzy z innych źródeł i nie wie, na jakiej podstawie organ powinien ustalić niezbędne fakty. Wiadomym jest jej natomiast, że służba dyżurna miała dostęp do książki służby, sporządzanej każdorazowo po działaniach przez funkcjonariusza uczestniczącego w tych działaniach. Wpisywane w niej były: czas i miejsce wykonywanych czynności służbowych, godziny służby, nazwiska funkcjonariuszy uczestniczących w czynnościach służbowych oraz ilość ujawnionych cudzoziemców nielegalnie przebywających lub nielegalnie wykonujących pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W książce zawarta była informacja do jakiej jednostki Policji, czy Straży Granicznej przekazywani byli ujawnieni cudzoziemcy celem deportacji. Zdaniem B.N jest to dokument potwierdzający wykonywanie czynności służbowych w ramach zakresu obowiązków, mających charakter czynności bezpośrednio zagrażających zdrowiu lub życiu. Potwierdza on również ilość czynności w trakcie działań przeprowadzonych przez zespoły do tego stworzone. Książka służby prowadzona była w formie elektronicznej i papierowej. Książka elektroniczna przekazywana była do służby dyżurnej, a papierowa jej wersja była przekazywana do archiwum zakładowego zgodnie z jednolitym rzeczowym wykazem akt. W ocenie skarżącej, ten dokument w wersji papierowej jest nadal dostępny w archiwum zakładowym. Nieprawdą jest więc zdaniem B.N, że organ nie prowadził żadnych rejestrów i ewidencji dotyczących czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Do wydania postanowienia przyjął tylko informacje pozyskane od Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego na podstawie pisma z dnia 4 grudnia 2020 r., choć z treści tego pisma wynika, że Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego potwierdza realizowanie przez skarżącą zadań, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, co wskazano w postanowieniu, podczas gdy w piśmie przekazującym zażalenie organ pierwszej instancji zaprzeczył temu faktowi, co stanowi sprzeczność samą w sobie. W ocenie B.N, Naczelnik podważył tym samym zdanie osoby, która nadzorowała wykonywane przeze skarżącą działania i posiada wiedzę historyczną z tego okresu.

Konkludując, skarżąca zarzuciła, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie uzyskano danych z innych źródeł niż akta osobowe. Zaznaczyła przy tym, iż nie ma znaczenia, że ich odnalezienie i analiza wymagałaby ze strony organu zaangażowania pracowników w znacznym zakresie. Jak skonstatowała, ten "ciężar", a zaniechanie jednocześnie, nie może stanowić faktycznej podstawy wydanego postanowienia, skoro postulowanych czynności nie wykonano.

KAS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności, mając na uwadze, że skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, należy zauważyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie natomiast do treści, art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem skargi B.N jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie Szefa KAS z [...] września 2021 r. nr [...], którym organ odwoławczy – po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej – utrzymał w mocy postanowienie DIAS z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści.

W związku z powyższym, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga jest niezasadna.

Chybiony jest zarzut błędnej wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611; dalej powoływane jako "rozporządzenie"), zgodnie z którym emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Trzeba przy tym zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (OTK-A z 2014 r. nr 5, poz. 56) orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej.

Przywołana regulacja stanowi doprecyzowanie normy prawnej zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723; dalej "ustawa emerytalna"), zgodnie z którym, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Wymienione w dalszych punktach § 4 rozporządzenia (pkt 2, pkt 3, pkt 4) czynności lub zadania, których wykonywanie pozwala na zastosowanie podwyższenia podstawy wymiaru emerytury, wskazują wprost na działania szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu funkcjonariusza. W pkt 2 mowa jest o uczestniczeniu w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, w pkt 3 o udziale w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednim kierowaniu tymi działaniami na miejscu zdarzenia, a w pkt 4 o udziale w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy.

Zarówno zatem powołana norma ustawowa (art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej), jak i doprecyzowujące ją normy aktu wykonawczego (§ 4 punkty od 1 do 4 rozporządzenia) jednoznacznie wiążą prawo do podwyższenia emerytury przysługującej funkcjonariuszom służb mundurowych o 0,5% podstawy z pełnieniem służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, przez co należy rozumieć podejmowanie czynności lub zadań szczegółowo opisanych w § 4 rozporządzenia. Nie ma zatem podstaw, by za takie czynności uważać wszystkie czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze.

Należy także zauważyć, że w uzasadnieniu wzmiankowanego wyroku z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "[...] służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jest (...) jednym z ustawowych desygnatów pojęcia warunki podwyższania emerytury, o którym mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym [...]". Trybunał wywiódł, że "(...) zwrot szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia [...]". Dodał, że "[...] z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy [...]".

Uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu powołanego wyroku, w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że podejmowanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego nie oznacza samo przez się powstania sytuacji szczególnego zagrożeniem życia lub zdrowia. Są to bowiem typowe zadania, które funkcjonariusz zobowiązany jest wykonywać w ramach pełnionej przez siebie służby. Trzeba bowiem odróżniać potencjalne niebezpieczeństwo, z jakim wiąże się służba w jednej z formacji wymienionych w rozporządzeniu od szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnej czynności, w tym podczas udziału w określonym co do miejsca i czasu zdarzeniu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2970/21 i z 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1359/16 – niepublikowane; drugi z wymienionych dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że zawarty w § 4 pkt 1 in fine rozporządzenia warunek "sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia", należy odnosić i do podejmowania czynności operacyjno-rozpoznawczych, i do podejmowania czynności dochodzeniowo-śledczych, i do podejmowania interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego. Wykładnia językowa § 4 pkt 1 aktu wykonawczego dokonana z uwzględnieniem dyrektyw wykładni celowościowej i systemowej prowadzi bowiem do wniosku, że podwyższenie emerytury funkcjonariuszy służb mundurowych o 0,5% podstawy uzależnione jest od tego, czy podejmowanie określonego rodzaju czynności miało miejsce w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Takie rozumienie § 4 pkt 1 analizowanego przepisu aktu wykonawczego pozostaje w zgodzie z celem ustawodawcy, którego zamysłem było powiązanie zwiększenia emerytury w ramach odrębnego systemu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy ze służbą pełnioną w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu.

Nie jest więc tak, jak oczekuje tego skarżąca, że sam fakt wykonywania przez nią czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych może stanowić podstawę wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Szef KAS, odwołując się do wzmiankowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dokonał więc prawidłowej wykładni normy prawnej zawartej we wskazanym przepisie aktu wykonawczego. Co za tym idzie właściwie określił zakres danych niezbędnych do wydania zaświadczenia, stwierdzając, że muszą one potwierdzać podejmowanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, ale w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, należy przypomnieć, że powołaną przez DIAS podstawę prawną postanowienia z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] stanowił art. 219 K.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia. Przywołany przepis określa wyłącznie prawną formę działania organu administracji w przypadku stwierdzania braku podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Należy więc dodać, że stosownie do treści art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wedle natomiast art. 218 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W świetle art. 218 § 2 K.p.a., organ ten, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Ponieważ B.N oczekuje wydania zaświadczenia potwierdzającego, że spełnia warunki określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia, trzeba ponadto zauważyć, że w myśl § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373 ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie emerytalne"), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione m.in. przez właściwe organy Krajowej Administracji Skarbowej.

Z powołanych przepisów K.p.a. wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter, zaś postępowanie w tym przedmiocie ma charakter uproszczony i w znacznym stopniu odformalizowany. Jak trafnie dostrzeżono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wydane zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu administracji i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Co za tym idzie, postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 § 2 K.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ma na celu zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Przedmiotem tego postępowania powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą potwierdzić wskazywane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Ogranicza się więc ono do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku i zmierza do usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1426/16, z 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 813/16, z 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 950/16 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt sprawy, DIAS przed wydaniem postanowienia z [...] sierpnia 2021 r., przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie.

Organ pierwszej instancji dokonał kwerendy akt osobowych skarżącej, dochodząc do prawidłowego wniosku, że na podstawie dokumentacji przebiegu służby zgromadzonej w aktach osobowych, nie można stwierdzić, iż podczas wykonywania obowiązków służbowych zaistniały warunki, których wystąpienie powodowałoby szczególne zagrożenie życia i zdrowia B.N. Takie dokumenty, jak karty zakresu praw i obowiązków, czy udzielone upoważnienia, mogą bowiem jedynie świadczyć o tym, że skarżąca mogła podejmować czynności lub interwencje, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. W aktach osobowych brak jest jednak dokumentów, które odnosiłyby się do konkretnych działań, zdarzeń, akcji.

DIAS podjął także działania w celu ustalenia, czy podstawę do wydania żądanego przez skarżącą zaświadczenia mogą stanowić inne dokumenty. Jak natomiast wynika z opisanej w części sprawozdawczej uzasadnienia korespondencji pomiędzy organem pierwszej instancji i Naczelnikiem [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] (pisma z 27 listopada 2020 r., z 4 grudnia 2020 r., z 23 lutego 2020 r., z 26 lutego 2021 r. i z 25 maja 2021 r.), postępowanie zostało przeprowadzone w niezbędnym, a zarazem dopuszczalnym w granicach art. 218 § 2 K.p.a. zakresie.

Jakkolwiek, w piśmie Naczelnika z 4 grudnia 2020 r. odwołano się do stanowiska Naczelnika Wydziału Realizacji (bezpośredniego przełożonego skarżącej), wedle którego wiedzy i doświadczenia, B.N podejmowała czynności dochodzeniowo-śledcze, to stanowisko takie nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia. Zaświadczenie bowiem, jak już wywiedziono, musi bazować na posiadanych przez organ dokumentach. W postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Niedopuszczalne jest więc na przykład w oparciu o zeznania świadków "tworzenie" w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nowych dokumentów mających stać się podstawą zadośćuczynienia żądaniu strony. Zeznania mogą co najwyżej dotyczyć zweryfikowania, czy istnieje, czy nie dokumentacja potwierdzająca wykonywanie obowiązków służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Ocena, czy nawet przekonanie byłego przełożonego skarżącej w kwestii podejmowania przez nią czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, nie mogą więc stanowić podstawy urzędowego potwierdzenia faktu pełnienia służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Mogą być natomiast brane pod uwagę w postępowaniu dowodowym w sprawie o podwyższenie emerytury prowadzonym przez właściwy organ emerytalny oraz przez sąd powszechny rozpoznający odwołanie od decyzji organu emerytalnego.

Mając na względzie wyłożone powyżej ograniczenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 218 § 2 K.p.a., trzeba natomiast zauważyć, że w wyniku czynności podjętych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] przedsięwziął działania w celu ustalenia spisów spraw przekazanych do archiwum (pismo z 26 lutego 2021 r.). Następnie, w piśmie z 25 maja 2021 r. udzielił jednoznacznej informacji (ponownie zresztą odwołując się do informacji uzyskanych od bezpośredniego przełożonego B.N), że dokonanie w Archiwum Izby Administracji Skarbowej w [...] kwerendy sygnatur spraw, wykazów przekazanych materiałów, protokołów, czy notatek, nie pozwoli na odnalezienie dokumentów, które mogłyby być podstawą do wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie czynności lub interwencji, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, a to z tego powodu, że w dokumentacji procesowej nie zamieszczano takich informacji. Jak stwierdzono w rzeczonym piśmie, w aktach prowadzonych spraw karnych, karnych-skarbowych oraz kontroli celno-skarbowych zawierano wyłącznie dane wymagane przez przepisy właściwych procedur i nigdy nie dołączano do nich informacji innych niż wymagane.

Należy przy tym zaznaczyć, że ani we wniosku z 18 listopada 2020 r., ani w zażaleniu na postanowienie DIAS z [...] sierpnia 2020 r. B.N nie wskazała jakiegokolwiek rejestru, ewidencji, bądź innego zbioru danych, który mógłby stanowić podstawę wydania żądanego przez nią zaświadczenia, koncentrując się na wykazaniu, że nie może jej obciążać fakt nieewidencjonowania przez organy Służby Celnej zdarzeń, podczas których dochodziło do zagrożenia życia lub zdrowia. Wbrew twierdzeniu zawartemu na drugiej stronie zażalenia na postanowienie DIAS z [...] sierpnia 2021 r., w toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżąca nie wskazała żadnych źródeł, które mogłyby stanowić podstawę uwzględnienia jej wniosku. Chociaż strona powinna współdziałać z organem administracji i określić zamknięty wykaz dokumentów potwierdzających jej racje (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 813/16 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), B.N dopiero w skardze na postanowienie Szefa KAS z [...] września 2021 r. wskazała książkę służby, sporządzaną każdorazowo po działaniach przez funkcjonariusza uczestniczącego w tych działaniach, jako dokument który w jej ocenie mógłby stanowić podstawę wydania zaświadczenia. Jak już jednak zauważono, organ pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia z [...] sierpnia 2021 r. ustalił, że w materiałach archiwalnych dotyczących czynności podejmowanych przez skarżącą w ramach realizacji zadań służbowych wpisywano wyłącznie dane wymagane przez właściwe przepisy proceduralne. Co za tym idzie, nie zawierano tam informacji, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia, co zresztą potwierdza opisany przez B.N. w skardze zakres danych zamieszczanych w książce służby. Czas i miejsce wykonywanych czynności służbowych, godziny służby, nazwiska funkcjonariuszy uczestniczących w czynnościach służbowych oraz ilość ujawnionych cudzoziemców nielegalnie przebywających lub nielegalnie wykonujących pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak też informacja, do jakiej jednostki Policji, czy Straży Granicznej cudzoziemcy byli przekazywani celem deportacji, nie są danymi wystarczającymi do urzędowego poświadczenia wykonywania przez skarżącą czynności lub interwencji, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Ponieważ zatem w toku postępowania skarżąca nie wskazała źródeł danych, które mogłyby potwierdzać pełnienie przez nią służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, zaś organy administracji wyjaśniły w toku postępowania kwestię zakresu informacji znajdujących się w dokumentacji archiwalnej dotyczącej poszczególnych czynności procesowych, czy kontrolnych, nieodniesienie się w uzasadnieniach wydanych postanowień do danych wpisywanych do książki służby, nie stanowiło naruszenia prawa.

Reasumując, kontrola zaskarżonego postanowienia Szefa KAS z [...] września 2021 r. nie dała podstaw do stwierdzenia, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Uzasadnienie postanowienia odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.