Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 748/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., w przedmiocie określenia należnej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód za II. kwartał 2003 r. dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji (ZWiK) w L. w kwocie 610,92 oraz zobowiązania do wpłaty części należnej opłaty w kwocie 305,46 zł. wraz z należnymi odsetkami.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż pozwolenie na odprowadzanie ścieków dla Gminy L. wygasło z dniem 31 grudnia 2002 r. ZWiK wystąpił z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia w dniu 27 września 2002 r. W decyzji Kolegium opisano także przebieg czynności podejmowanych przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (Starostę N.), które zostało na koniec udzielone decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Pomimo, iż w okresie od wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego do dnia jego uzyskania ścieki były wprowadzane do wód bez wymaganego pozwolenia, nie uiszczano z tego tytułu podwyższonych opłat, co stwierdzono w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Inspekcję Ochrony Środowiska. Nie uiszczenie opłat stanowiło naruszenie treści art. 276 ust. 1 ustawy – z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Stąd zasadna była decyzja, mocą której obciążono ZWiK obowiązkiem wpłaty nieuiszczonej dotąd opłaty podwyższonej. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż Gmina nie ponosi winy za tak późne wydanie pozwolenia wodnoprawnego wskazano, iż wniosek o jego wydanie został złożony zbyt późno. Dodatkowo bezsporne w sprawie jest iż do wniosku o wydanie pozwolenia, które miało obejmować także pobór wody, nie dołączono dokumentacji hydrogeologicznej, której obowiązek załączenia wynika z art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) obowiązującej od dnia 1 stycznia 2002 r. Gmina miała więc wystarczająco dużo czasu na sporządzenie wymaganej dokumentacji.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż decyzja została skierowana do nie właściwego podmiotu, gdyż opłatą obciążono ZWiK będący jednostka budżetową gminy, zamiast w decyzji wskazać bezpośrednio Gminę L., stwierdzono, iż w świetle ustawy – Prawo ochrony środowiska obowiązanym do ponoszenia opłaty jest podmiot korzystający ze środowiska. Natomiast w myśl jej art. 3 pkt 20 lit b pod pojęciem tym rozumie się także jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej. W tej sytuacji jednostka budżetowa gminy – ZWiK - może być podmiotem, na który nałożono obowiązek wniesienia opłaty. Za skierowanie decyzji bezpośrednio do ZWiK przemawia także w szczególności zakres wykonywanych przez Zakład zadań w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Od decyzji tej wniosła skargę Gmina L. W skardze wnioskowała o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na wskazanie w tej decyzji (jak i poprzedzającej ją decyzji organu I. instancji) ZWiK, jako podmiotu zobowiązanego do wniesienia opłaty. Wskazano, iż pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na rzecz Gminy L. Stąd także decyzja w przedmiocie opłat powinna dotyczyć Gminy, nie zaś jej jednostki budżetowej.

W skardze zarzucono także, iż błędne są ustalenia dokonane przez organ odwoławczy odnośnie do winy Gminy z tytułu korzystania ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. W skardze wskazano, iż w trakcie długotrwałego postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia, nie uzyskano żadnych nowych dokumentów ani dowodów w sprawie. Pozwolenie zostało ostatecznie wydane na podstawie dokumentacji przedłożonej we wniosku, a więc już w chwili jego złożenia istniały przesłanki do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Nie ma żadnego usprawiedliwienia dla Starosty za dwuletnią zwłokę w wydaniu pozwolenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

Na wstępie, wymagała rozważenia legitymacja prawna Gminy L. do wniesienia skargi w sprawie, gdy wskazanym w decyzji podmiotem praw i obowiązków jest ZWiK, będący jednostką budżetową gminy. Gmina, z której budżetu pokrywane są wydatki jej jednostki budżetowej, ma interes prawny w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) do wniesienia skargi, gdy zaskarżony akt stanowi źródło obowiązku poniesienia określonych wydatków przez jej jednostkę budżetową.

Następnie Sąd rozważył zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia prawa, polegającego na niewłaściwym skierowaniu decyzji w stosunku do ZWiK zamiast do Gminy L. Uznanie zarzutu rażącego naruszenia prawa musiałoby bowiem skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 §. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zaś, o co wnoszono w skardze, jedynie uchyleniem zaskarżonego aktu.

Zarzut skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu jest chybiony. W świetle art. 29 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego są generalnie osoby fizyczne lub osoby prawne. Niewątpliwie w świetle art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) gmina ma osobowość prawną. Jednocześnie jednak, gdy chodzi o samorządowe jednostki organizacyjne, w myśl wskazanego art. 29 K.p.a., stronami postępowania mogą być także jednostki nie mające osobowości prawnej. Kodeks dopuszcza więc traktowanie, jako stron postępowania, samorządowych jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji ocenia wyłącznie, czy skierowanie decyzji do ZWiK nie narusza prawa, nie oceniając przy tym, czy działanie takie jest celowe, gdy z treści Statutu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] marca 1996 r. wynika, iż Zakład pokrywa koszty działalności ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy (§ 5).

ZWiK w stosunku do którego została skierowana decyzja nie ma osobowości prawnej. Działa na podstawie wskazanego wyżej Statutu 1996 r. Został utworzony w okresie obowiązywania ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.). Pomimo, iż w jego nazwie własnej użyto określenia "zakład", nie jest zakładem budżetowym lecz stanowi typową jednostkę budżetową, w rozumieniu art. 18 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15. poz. 148). W świetle statutu zadaniem tej jednostki jest m.in. odprowadzanie ścieków (§ 3 pkt 2). Obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska (w rozpatrywanym przypadku podwyższonych), którego dotyczy kwestionowana decyzja wiąże się bezpośrednio z faktem odprowadzania ścieków poprzez ich wprowadzanie do wód. Nie można zakwalifikować jako naruszenie prawa, obciążenie obowiązkiem poniesienia opłat, związanych z wprowadzaniem ścieków, jednostki budżetowej gminy odpowiadającej za realizacje zadań w tym zakresie, tylko z tego powodu, iż nie ma on osobowości prawnej, skoro z art. 29 K.p.a. wynika bezpośrednio możliwość skierowania decyzji w stosunku do tego rodzaju podmiotu.

Dla oceny legalności decyzji w zakresie jej skierowania bezpośrednio do ZWiK bez znaczenia pozostaje kwestia wskazania, jako adresata pozwolenia wodnoprawnego bezpośrednio Gminy L. Decyzja w przedmiocie pozwolenia została bowiem wydana przez inny, niezależnie działający organ administracji i określenie prze niego, jako adresata decyzji, bezpośrednio Gminy nie może przesądzać o wadliwości określania, jako adresata obowiązku poniesienia opłat określonej jednostki budżetowej tej Gminy, skoro dopuszcza to przepis K.p.a. Należy podkreślić, iż decyzje w przedmiocie opłat dotyczą okresu poprzedzającego uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego przez Gminę L., a więc w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 279 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Jedynie na marginesie należy wskazać, iż nie trafny jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż samoistną podstawę kierowania decyzji w przedmiocie opłat w stosunku do ZWiK może stanowić art. 3 pkt 20 lit b ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przepis ten stanowi jedynie objaśnienie, dla potrzeb ustawy, jakiego rodzaju podmioty rozumie się pod używanym w tym akcie określeniem podmiot korzystający ze środowiska. W kontekście przepisów dotyczących ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, przywołana definicja wskazuje jedynie, korzystanie ze środowiska przez jakiego rodzaju podmioty obciążone jest obowiązkiem ponoszenia opłat. Definicja ta nie przesądza jednak, kto ma status strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia należnej opłaty. Jak wskazano możliwość skierowania decyzji w przedmiocie należnej opłaty bezpośrednio w stosunku do ZWiK, jako jednostki nie mającej osobowości prawnej, wynika bezpośrednio z treści art. 29 K.p.a.

Nie może być także uwzględniony, podniesiony w skardze, zarzut błędnego, zdaniem Gminy L. ustalenia, iż winę za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia ponosi jednostka samorządowa. Przede wszystkim bowiem kwestia ta nie ma żadnego znaczenia dla oceny meritum rozstrzygnięcia.

W sprawie bezsporne jest, iż korzystanie ze środowiska w II. kwartale 2003 r. polegające na wprowadzaniu ścieków do wód następowało bez wymaganego pozwolenia. W rozpatrywanym przypadku Gmina (ani jej zakład budżetowy) nie dysponowała wymaganym pozwoleniem wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków do wód. Bezsporny jest także zakres korzystania ze środowiska. Przyjęto w tym zakresie dane przedłożone przez zainteresowany Zakład.

W świetle art. 292 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska podwyższona opłata ponoszona jest m.in. za korzystanie ze środowiska polegające na odprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazany przepis wiąże odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty, z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. W świetle regulacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy korzystającego podmiotu. Jest to generalnie zgodne z zasadami odpowiedzialności podmiotów egzekwowanej przy pomocy środków administracyjnych, jako oderwanej od elementu winy. Co prawda, w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie uprzednio obowiązujących regulacji dotyczących pieniężnych sankcji administracyjnych z tytułu korzystania ze środowiska bez wymaganych decyzji, do których należą pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków, prezentowany był pogląd, iż niedopuszczalne jest obciążenie sankcją administracyjną (np. podwyższoną opłatą) podmiotu, gdy korzystanie ze środowiska bez wymaganej decyzji (pozwolenia) nie wynika z jego winy. Dotyczyło to sytuacji, analogicznych do występującej w przedmiotowym przypadku, gdy podmiot nie dysponował decyzją (pozwoleniem) pomimo, iż został złożony wniosek o jego wydanie i nie został on rozpatrzony w terminach wynikających z art. 35 K.p.a. Utrzymująca się rozbieżność orzecznictwa sądowego na tym tle zakończyła się po podjęciu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98 (opubl. ONSA nr 2 z 1999 r. poz. 46 oraz Wokanda nr 5 z 1999 r. str. 31), w której wyrażono m.in. generalnie pogląd, iż nie załatwienie przez organ administracji publicznej sprawy wydania wymaganej decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a. może stanowić podstawę do odstąpienia od pobrania podwyższonych opłat będących sankcję za brak wymaganej decyzji (choć, jak podkreślono, nie może być mowy o automatycznym odstąpieniu od pobierania opłat). Uzasadniając wyrażone stanowisko w uchwale, odwołano się do zasad konstytucyjnych stwierdzając, iż "stosowanie przepisów o charakterze represyjnym nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego".

Powyższa uchwala w zw. treścią art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), nie wiąże Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela równocześnie wyrażonego w niej poglądu, jakoby organ właściwy do ustalenia należnej opłaty uprawniony był do oceny, kto ponosi winę za brak wymaganej decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska (np. pozwolenia wodnoprawnego).

Przede wszystkim należy uwzględnić, iż ww. uchwała została sformułowana na gruncie odmiennych uwarunkowań instytucjonalno – prawnych. Na gruncie ówczesnych regulacji – nie obowiązującej już ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) – do końca 1998 roku, tożsamy organ (wojewoda) był właściwy zarówno do wydawania wymaganej decyzji (decyzja ustalająca rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza)), jak i do wymierzania sankcji administracyjnej (podwyższonej opłaty) z tytułu braku wymaganej decyzji (art. 30 ust. 2 i 86b ust. 7 ustawy). Abstrahując więc, od braku konkretnych podstaw materialnoprawnych dla odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej za okres korzystania ze środowiska bez wymaganej decyzji, organ administracji funkcjonalnie przygotowany był do oceny czy brak decyzji wynika z jego zaniedbania, czy też wynika z winy strony.

Odnosząc do obecnych uwarunkowań instytucjonalno-prawnych, tezę o możliwości dokonywania oceny przez organ administracji, kto ponosi odpowiedzialność za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia gdy odnośny wniosek został złożony, trzeba dostrzec, iż w rozpatrywanej sprawie organem wydającym decyzję uprawniającą do korzystania ze środowiska (pozwolenie wodnprawne) jest starosta (art. 140 ust. 1 ustawy – Prawo wodne.). Z kolei organem właściwym do orzekania w przedmiocie należnych a nie uiszczonych opłat jest marszałek województwa (art. 288 ustawy – Prawo ochrony środowiska), który aktualnie w ogóle nie posiada kompetencji do orzekania w przedmiocie pozwoleń wodnoprawnych. Jednocześnie należy uwzględnić, iż generalnie sprawy dotyczące wydania pozwoleń na korzystanie ze środowiska są sprawami stosunkowo złożonymi. Z uwagi na zasadę wydawania decyzji w oparciu o właściwie przygotowaną dokumentację wnioskodawcy, istotne znaczenie odgrywa m.in. ocena czy wymagana dokumentacja jest pełna oraz czy została prawidłowo sporządzona. Okoliczności te mają wpływ na możliwość uwzględnienia wniosku a co za tym idzie wydania żądanej decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska. Rzutuje to na ocenę, czy zwłoka w wydaniu żądanej decyzji jest następstwem przekroczenia terminu określonego w art. 35 K.p.a. a więc wynika z winy organu, czy też winy takiej organowi nie można przypisać gdyż termin nie został przekroczony z uwagi na treść art. 35 § 5 K.p.a. (zwłoka wynika z winy strony). Przykładowo, w rozpatrywanej sprawie, wniosek o wydanie pozwolenia na odprowadzanie ścieków dotyczył równocześnie pozwolenia na pobór wody, co wiązało się z regulacją art. 129 ustawy – Prawo wodne w brzmieniu na dzień składania wniosku. Jak trafnie zauważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wniosku o wydanie pozwolenia na pobór wód wymagane było załączenie dokumentacji hydrogeologicznej (art. 132 ust. 8 ustawy – Prawo wodne). Bezsporne jest między stronami, że dokumentacji takiej nie załączono, co było przyczyną zwłoki w wydaniu pozwolenia, gdyż właściwy organ zwracał się o uzupełnienie dokumentacji w tym zakresie. Jednocześnie jak wynika z treści skargi pozwolenie ostatecznie zostało wydane bez załączenia dokumentacji. Nie można przy tym pominąć, iż, jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca liczył się z tym, iż nie przedłożenie wymaganej dokumentacji hydrogeologicznej może stanowić przeszkodę w wydaniu pozwolenia (patrz przywołana wypowiedź Wójta Gminy L. w zawartym w aktach sprawy piśmie Radnego Gminy L. z dnia 13 września 2004 r.). Rozważać można także, czy wnioskodawca dołożył starań dla szybkiego uzyskania pozwolenia w kontekście możliwości wykorzystania środków procesowych dyscyplinujących organ do terminowego załatwienia sprawy (zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, skarga na bezczynność).

Ocena powyższych okoliczności a także precyzyjne ustalenie, w przypadku przyjęcia, iż nastąpiło opóźnienie przy załatwieniu sprawy, jaki okres opóźnienia obciąża organ orzekający (co miałoby wpływ na precyzyjne ustalenie wysokości należnych opłat w okresie korzystania ze środowiska bez pozwolenia) wykracza poza zakres kompetencji organu właściwego do ustalenia należnych opłat na podstawie art. 288 w zw. z art. 292 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w tym zakresie wymagałoby uzyskania pełnej dokumentacji sprawy (całości akt sprawy prowadzonej przez inny organ administracji, dotyczących wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego) oraz wiedzy eksperckiej, co może się wiązać z koniecznością powołania biegłych (art. 84 § 1 K.p.a), a więc np. pociągać w szeregu przypadków znaczne koszty ponoszone ze środków publicznych. Prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania wyjaśniającego, byłoby niedopuszczalne z uwagi na obowiązującą zasadę legalizmu działania organów administracji (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.), w sytuacji gdy przepisy stanowiące podstawę ponoszenia opłat podwyższonych oraz ustalania należnych nie uiszczonych opłat (ww. art. 288 i 292) bezsprzecznie nie wiążą obowiązku ich poniesienia z elementem winy.

O przyjęciu zasady, iż organ orzekający w przedmiocie opłat podwyższonych, gdy strona powołuje się na złożenie wniosku o uzyskanie wymaganego pozwolenia, musi rozważyć czy nie nastąpiło naruszenie terminu wynikającego z art. 35 K.p.a. przy jego rozpatrzeniu, nie mogą przesądzać aktualnie także przywołane w uchwale sygn. akt OPS 13/98 konstytucyjne zasady zaufania obywatela do Państwa i stanowionego przezeń prawa. Jej realizacja poprzez takie rozwiązanie znalazłaby się bowiem w opozycji z konstytucyjną zasadą legalizmu działania organów administracji (art. 7 Konstytucji). Nie można bowiem pominąć, iż brak jest w systemie prawa materialnego normy, która mogłaby stanowić podstawę do odstąpienia od pobrania podwyższonej opłaty. Odwołanie do zasady zaufania obywatela do Państwa nie może być argumentem przeważającym w sytuacji, gdy zawarte w ustawie rozwiązania nie naruszają konkretnych obywatelskich praw konstytucyjnych, w szczególności wynikającego z art. 77 Konstytucji RP, uprawnienia do zadośćuczynienia, gdyby istotnie szkoda została wyrządzona niezgodnym z prawem działaniem organów państwa. Istnieją bowiem skuteczne środki prawne służące skompensowaniu skutków zastosowania sankcji, o ile ich poniesienie byłoby następstwem zaniedbania określonego organu administracji publicznej, w zakresie terminowego załatwienia sprawy. Roszczenia z tego tytułu podmiot poszkodowany może wywodzić z regulacji K.c. na co zwracano uwagę już we wcześniejszym orzecznictwie, w którym nie podzielano tezy, iż wina strony za brak wymaganej decyzji (pozwolenia) może mieć znaczenie dla zasadności poniesienia sankcji za korzystanie ze środowiska. Po nowelizacji K.c. ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) dochodzenie roszczeń, gdyby konieczność poniesienia sankcji wynikała istotnie z winy organu polegającego na zaniechaniu wydania decyzji (pozwolenia wodnoprawnego), ustawodawca uzależnił od stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem postępowania danego organu władzy (art. 4171 § 3 K.c.). Może tu wchodzić w grę uwzględnienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 K.p.a.) lub uwzględnienie skargi na bezczynność przez sąd administracyjny. Zastrzeżenia takiego nie zawierały uprzednie regulacje. Z uwagi na przepis przejściowy wskazanej noweli K.c., w spornej sprawie będą mogły znaleźć zastosowanie przepisy wcześniejsze z wyłączeniem art. 418 K.c. (art. 5 noweli). Bezsprzeczne pozostaje jednak, iż spory na tle odpowiedzialności organu administracji za szkody wynikające z niewydania decyzji w wymaganym terminie powinny być rozpatrywane przez sądy powszechne.

Trzeba mieć także na względzie, iż w świetle obowiązujących regulacji niedopuszczalna jest eksploatacja instalacji bez wymaganego pozwolenia emisyjnego. Do kategorii takich pozwoleń ustawodawca zaliczył pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków (art. 180 pkt 2 i art. 181 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Stąd podmiot podejmujący działania z naruszeniem tego zakazu powinien liczyć się z określonymi sankcjami administracyjnymi (np. w postaci obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty). Gdy do konieczności poniesienia sankcji przyczynią się zaniedbania określonego organu administracji szkody mogą być skompresowane na podstawie regulacji odrębnych (K.c.). Jednak ciężar udowodnienia winy organu administracji oraz adekwatnego zakresu jego odpowiedzialności, powinien obciążać w tym przypadku poszkodowanego na zasadach ogólnych wynikających z art. 6 K.c., skoro generalnie działał on z naruszeniem określonych przepisów (korzystanie ze środowiska bez wymaganych pozwoleń). Wskazane uwarunkowania przemawiają dodatkowo za przyjęciem, iż dochodzenie ewentualnych roszczeń wynikających z zaniedbania organu administracji, powinno być realizowane środkami o charakterze cywilnoprawnym a ewentualne spory powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne. Natomiast kwestii związanych z oceną winy organu właściwego do wydania pozwolenia nie może rozstrzygać inny organ administracji, gdy zagadnienie ta nie odgrywa znaczenia w świetle regulacji materialnoprawnych stanowiących podstawę orzekania.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż decyzja organu I. instancji, utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, nie naruszała prawa. Ustalono w niej, zgodnie z dyspozycją art. 288 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wysokość należnej opłaty podwyższonej zobowiązując do wpłaty jedynie co do kwoty, która nie została samodzielnie uiszczona przez podmiot korzystający ze środowiska. Ustalając wysokość opłaty uwzględniono nie kwestionowany przez stronę zakres korzystania ze środowiska oraz fakt tego korzystania bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Nie można więc uznać aby istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, na mocy której utrzymano w mocy decyzję organu I. instancji.

Uchybieniem, nie mającym wpływu na wynik sprawy było dokonanie oceny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii winy podmiotu obowiązanego do poniesienia podwyższonych opłat za nie posiadanie wymaganego pozwolenia. Jak wskazano wyżej, zagadnienie to nie miało znaczenia dla meritum rozstrzygnięcia, w związku z czym, odniesienie do niego stanowiło naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Kwestie oceny winy za brak wymaganego pozwolenia pozostały w tej sytuacji także poza zakresem oceny Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Jednocześnie wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena prawna nie jest wiążąca w przypadku ewentualnego wytoczenia przez Gminę przed sądem powszechnym sprawy o zadośćuczynienie z tytułu przewlekłego załatwiania sprawy udzielenia pozwolenia przez Starostę N. (a contrario art. 11 K.p.c.).

Stwierdzenie przez Sąd Administracyjny uchybienia przepisów postępowania, które nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu (a contrario art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.