Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 581/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy: article: art. 77 ust.3,ust. 4 pkt 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 92 ust. 1, art. 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 90
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. W. na czynność Starosty Nyskiego z dnia [...], nr [...], w części dotyczącej pojazdu o nr rej. [...], w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu 1) uchyla zaskarżoną czynność Starosty Nyskiego z dnia [...], nr [...], w części dotyczącej odmowy zwrotu pobranej opłaty za kartę pojazdu dla samochodu [...] o numerze rejestracyjnym [...], 2) zasądza od Starosty Nyskiego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 160 zł (sto sześćdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest zwrot kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za kartę pojazdu, uiszczonej przez M. W. w wysokości 500 zł w związku z rejestracją samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2010 r. M. W. wystąpił do Starosty Nyskiego o zwrot kwoty 49725 zł stanowiącej część opłaty poniesionej za wydanie 117 kart pojazdu, w tym dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt 6/04, oraz postanowienie Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. C- 134/07, zażądał wypłacenia za każdy pojazd kwoty 425 zł, która to kwota stanowi różnicę pomiędzy zapłaconą kwotą 500 zł, a aktualnie obowiązującą opłatą w wysokości 75 zł.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta Nyski, w piśmie z dnia [...], doręczonym M. W. w dniu 14 lipca 2010 r., poinformował go, że zwrot części opłaty może dotyczyć jedynie tych opłat za wydanie karty pojazdu, które uiszczone zostały po dniu 1 maja 2004 r., tj. po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Ponadto wskazał, że przy opłatach uiszczanych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie obrotu pojazdami samochodowymi przyjmuje się, iż roszczenia te podlegają trzyletniemu przedawnieniu (art. 118 K.c.), którego bieg rozpoczyna się w dniu wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu.

Pismem z dnia 23 lipca 2010 r., nadanym w placówce pocztowej 26 lipca 2010 r., M. W. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa przez zwrot kwoty 48825 zł wraz z należnymi odsetkami, dołączając wykaz 115 pojazdów, wśród których wymienił również samochód marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 17 stycznia 2006 r. wywodził, że opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest nienależna, jako sprzeczna z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, bowiem przekracza koszt wyprodukowania i dystrybucji karty, co nie było intencją ustawodawcy. Wskazał, stosownie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną załatwianą przez organ w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). Za nieuzasadnione uznał stanowisko organu dotyczące przedawnienia żądanego roszczenia i podniósł, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Skoro zatem ustawa Prawo o ruchu drogowym, jak i K.p.a. nie przewidują przedawnienia roszczenia o zwrot części opłaty za kartę pojazdu, to brak jest podstaw do uznania, że roszczenie uległo przedawnieniu.

Pismem z dnia 23 września 2010 r., nadanym w placówce pocztowej 24 września 2010 r., M. W. złożył skargę na czynność Starosty Nyskiego z dnia [...], nr [...]. Zarzucił organowi nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. oraz podniósł, że doszło do naruszenia art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności i zobowiązanie organu do dokonania zwrotu żądanej kwoty wraz z należnymi odsetkami oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powtórzył argumentację powołaną w piśmie stanowiącym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zaznaczając, że opłata za wydanie karty pojazdu ma na celu zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Dalej wskazał na sprzeczność kwestionowanych regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Podkreślił, że postanowienia TWE są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich. Artykuł 90 TWE stanowi, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku), a w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07: Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta Jaworzna przesądzono, że sporna opłata jest objęta zakazem z tego przepisu. Skarżący podniósł, że skutek orzeczenia ETS rozciąga się na cały okres od chwili, gdy określona regulacja stała się niezgodna z prawem wspólnotowym, co w niniejszej sprawie oznacza skutek od 1 maja 2004 r. W dalszej kolejności oznacza to również obowiązek zwrotu pobranych opłat. Dla poparcia swych racji skarżący odwołał się do orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych w Poznaniu, w Lublinie i w Białymstoku.

W odpowiedzi na skargę Starosta Nyski wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i uznał, że zarzuty skargi M. W. nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. W pierwszej kolejności podniósł, że opłata za wydanie karty pojazdu pobrana została od skarżącego w wysokości 500 zł na podstawie § 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kratę pojazdu. Ponadto stanął na stanowisku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. nie może automatycznie przesądzać o obowiązku zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w sytuacji, gdy Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę jej pobrania (z dniem 1 maja 2006 r.). Powołując się w tym zakresie na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego wywiódł, że wskazany wyrok Trybunału określa w odniesieniu do stanu normatywnego skutki na przyszłość i nie może być podstawą do kwestionowania wcześniej zapadłych rozstrzygnięć. Dlatego żądanie skarżącego zwrotu uiszczonej opłaty jest bezzasadne. Organ wyjaśnił, że będąc organem administracji publicznej ma bezwzględny obowiązek działania na podstawie i w granicach obwiązującego prawa (art. 6 K.p.a.), a jego rolą nie jest w żadnym razie dokonywanie oceny przepisów pod kątem ich zgodności z Konstytucją i samodzielne kwestionowanie ich ważności. Zadaniem organu rejestrującego pojazd według określonych zasad, do których należy m. in. uzależnienie wydania karty pojazdu od uiszczenia opłaty, jest jedynie pobranie od strony opłaty za wydanie karty pojazdu w takiej wysokości, jaka w danym momencie wynika z przepisów wykonawczych do ustawy. Nie jest natomiast organ władny do rozstrzygania, czy obowiązujące w tym zakresie akty wykonawcze są zgodne z Konstytucją, jak również nie jest uprawniony do odmowy stosowania przepisów prawa w przypadku ich sprzeczności z Konstytucją. Uzasadniając dalej swoje stanowisko Starosta wskazał, że odmowa zastosowania przepisu § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia spowodowałaby powstanie luki prawnej skutkującej w praktyce niemożliwością dokonania rejestracji innych, niż nowe, pojazdów sprowadzanych z zagranicy. Z jednej bowiem strony pozostałby obowiązek uzyskiwania karty pojazdu oraz obowiązek organu uzależnienia wydania karty pojazdu od uiszczenia stosowanej kwoty, a z drugiej strony, brak byłoby przepisu określającego wysokość tej opłaty. Poza tym, jako naruszające dyscyplinę finansów publicznych uznać by należało pobranie opłaty w wysokości innej niż określona w przepisach rozporządzenia. Ponadto organ zaznaczył, że skoro Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu, to do czasu jego obowiązywania zarówno organy administracji, jak i sądy oraz inne podmioty miały obowiązek uznawać ten akt za obowiązujący. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską stwierdził, że to na prawodawcy krajowym spoczywa obowiązek dopilnowania, aby prawo krajowe było zgodne z Konstytucją oraz prawem wspólnotowym. Za pozbawione podstaw prawnych uznał również żądanie skarżącego w zakresie zwrotu odsetek od pobranej opłaty. Wyjaśnił, że tylko wyraźny przepis prawa, którego brak w niniejszym przypadku, mógłby stanowić podstawę domagania się od organu przyznania odsetek od świadczenia dochodzonego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazał ponadto, że niezależnie od tego w jakim trybie strona zamierza kwestionować prawidłowość pobrania od niej opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł, istotą jej działań jest uzyskanie części opłaty, co prowadzi do wniosku, że żądanie zwrotu tej należności jest w istocie roszczeniem cywilnoprawnym, które stosownie do art. 118 K.c. uległo przedawnieniu. Stwierdził przy tym, że nie można pominąć tej kwestii w przypadku, gdy sprawę rozstrzyga sąd administracyjny, a nie cywilny, bowiem prowadziłoby to do zróżnicowania sytuacji osób domagających się zwrotu opłaty, w zależności od tego, jaki sąd i w jakim trybie będzie rozpoznawać sprawę roszczeń.

Zarządzeniem z dnia 2 listopada 2010 r. Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu sprawę dotyczącą samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wyłączono do odrębnego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Z kolei, po myśli art. 146 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy czynności Starosty Nyskiego polegającej na odmowie zwrotu kwoty 425 zł (z odsetkami), która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy, samochodu marki [...]. Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu dla w/w samochodu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), została przez skarżącego uiszczona, natomiast pojazd został zarejestrowany pod numerem [...].

W związku z tak określonym przedmiotem zaskarżenia należało w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na charakter opłaty za kartę pojazdu oraz odpowiedzieć na pytanie, czy jej pobranie stanowi przejaw działalności organu administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a. W tym zakresie, w sposób wiążący wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21), w której wyrażono pogląd, że skierowane do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tym miejscu odnotowania wymaga, że w myśl art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym opłata za wydanie karty pojazdu, stanowiąca dokument identyfikujący pojazd, nie ma charakteru podatkowego, ponieważ jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ rejestrujący pojazd kosztów wytworzenia i wydania karty. Obowiązek uiszczenia komentowanej opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, zatem organ jest tylko zobowiązany - przed wydaniem karty pojazdu - do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Skoro więc obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ w drodze decyzji administracyjnej, to sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter administracyjny, wynikający z przepisów prawa, zaś organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Stąd, odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ podejmuje akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Marginalnie zaznaczyć można, że podobny pogląd wyraził tut. Sąd jeszcze przed podjęciem omawianej uchwały (por. postanowienie z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Op 380/05).

Zważywszy na powyższe wywody stwierdzić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie odmowa zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, dokonana przez organ administracji publicznej, odnosi się do obowiązku publicznoprawnego. Pismo zawierające stanowisko organu należy więc do szeroko pojętego zakresu przedmiotowego działania administracji publicznej. Dotyczy ono obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Spełnione są zatem wszystkie niezbędne przesłanki uznania zaskarżonego aktu za czynność materialno-techniczną, unormowaną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W konsekwencji przyjąć należy, że odmowa zwrotu M. W. części opłaty za kartę pojazdu, która to opłata została pobrana m.in. na podstawie § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, stanowi czynność, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Badanie merytorycznej zasadności skargi należy jednak poprzedzić sprawdzeniem wymagań formalnych skargi, w tym dopuszczalności jej wniesienia - art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Do warunków dopuszczalności skargi należy wyczerpanie środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący dochował powyższego wymogu, bowiem pismo organu zawierające negatywną odpowiedź w zakresie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu otrzymał w dniu 14 lipca 2010 r., natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przesłane zostało do organu w dniu 26 lipca 2010 r. Skarga wniesiona natomiast została do Sądu dnia 24 września 2010 r. Wobec braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, spełniony został również warunek wniesienia skargi w terminie sześćdziesięciu dni, o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności żądania skarżącego, dotyczącego zwrotu nadpłaconej - jego zdaniem - opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszym rzędzie na obowiązujący przepis art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), którego treść była taka sama w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Przepis ten stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. W art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. W wykonaniu powyższej delegacji wydane zostało m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od M. W. opłaty za kartę pojazdu dla samochodu marki [...], nr rej. [...]. W myśl § 1 ust. 1 komentowanego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. Legalność tego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że:

- po pierwsze, § 1 ust. 1 cyt. omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny:

a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym,

b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;

- po drugie, przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym polegała zdaniem Trybunału Konstytucyjnego na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, należało zdaniem Trybunału uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., które skład orzekający w całości podziela, nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł w związku z wydaniem karty pojazdu. Skutkiem takiego stanowiska jest z kolei uznanie, że czynność odmowy zwrotu M. W. uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej. Pozostaje jeszcze do rozstrzygnięcia problem, eksponowany w odpowiedzi na skargę, dotyczący ewentualnego znaczenia powyższego orzeczenia Trybunału dla oceny legalności zaskarżonej do sądu czynności w sytuacji, gdy na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP odroczone zostało wejście w życie wyroku Trybunału. W ocenie Sądu, tak postawiony problem jest nieistotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Skoro tak, w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie bowiem z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei, przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, po myśli art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r., nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08 - oba dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). I tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów. W takim wypadku zbędne jest odnoszenie się do wywodów dotyczących skutków jakie wiążą się z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o utracie mocy aktu prawnego. Podobnie, za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania od skarżącego opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją natomiast uznania - przez Sąd - przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że przysługuje mu uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza, że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Zdaniem Sądu, zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08 (LEX nr 518241), wedle której w sytuacji gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Trafnie też zauważono we wskazanym wyroku, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania w konkretnej sprawie konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo, że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

Ponadto Sąd podzielił stanowisko skarżącego odnośnie naruszenia przez organ przepisu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), do którego stosowania był zobowiązany, zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Przepis ten wprowadza zakaz dyskryminacji fiskalnej stanowiąc, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Zgodność krajowych regulacji prawnych dotyczących opłat za wydanie karty pojazdu z zacytowanym przepisem stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie: Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta Jaworzna (C-134/07, dostępne - LEX nr 354541). Trybunał ten stwierdził, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej, jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Niezgodność opłaty za kartę pojazdu z prawem wspólnotowym potwierdza dodatkowo stanowisko o konieczności odmowy zastosowania sprzecznego z prawem przepisu.

Zważywszy na powiedziane powyżej, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu prezentowanym w niniejszej sprawie, zgodnie z którym skarżący nie może ubiegać się o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu. Tym samym uznać należało, że odmawiając M. W. uwzględnienia roszczenia dotyczącego zwrotu części nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, z jednoczesnym powołaniem się na niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą przepis określający wysokość tej opłaty, organ administracji działał bezprawnie.

W ocenie Sądu nie można także zaakceptować stanowiska organu, jako mającego znaczenie dla oceny legalności w niniejszej sprawie, dotyczącego przedawnienia roszczenia skarżącego z tytułu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, stosownie do art. 118 K.c. Wprawdzie Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008/7-8/72), jak również na taką alternatywną drogę postępowania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, niemniej jednak sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, to kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień.

W zakresie swoich kompetencji Sąd nie mógł również rozstrzygać o zwrocie odsetek od nienależnie uiszczonej kwoty opłaty. W kognicji sądów administracyjnych nie mieści się bowiem orzekanie o prawach i obowiązkach stron (chyba że te wynikają z przepisów prawa, co jednak nie występuje w niniejszej sprawie), w szczególności zaś zasądzanie żądanych kwot i przyznawanie odsetek. O zasadności tego roszczenia rozstrzyga sąd powszechny. Podkreślić przy tym należy, że odsetki o zasądzenie których skarżący wnosił w skardze, nie stanowiły przedmiotu żądania, z jakim skarżący wystąpił do organu w niniejszej sprawie. O ich wypłacenie wnioskował on bowiem dopiero w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. We wniosku z dnia 29 czerwca 2010 r., który wyznaczał granice działań organu, wnosił natomiast jedynie o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji ustali wysokość wymaganej opłaty za kartę pojazdu, mając na uwadze treść cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.