Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1497/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 200,  art. 205  par. 2 i  art. 209
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2020r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej E. R. 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

1. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") decyzją z [...] lutego 2021r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2020r. nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec E. R. (zwana dalej "Skarżącą") przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020r., poz. 723, zwana dalej "u.z.e.f.").

W podstawie prawnej powołano 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256, ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 u.z.e.f.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata K. P., wystąpiła [...] lipca 2017r. ([...] sierpnia 2017r. wpływ do organu) o zastosowanie art. 8a u.z.e.f. Minister ww. decyzją z [...] lipca 2020r. odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., gdyż służba Skarżącej przed 31 lipca 1990r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona krótkotrwale.

Skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazała m.in., że dekret Rady Państwa PRL z 7 grudnia 1954r. o naczelnych organach administracji państwowej w zakresie spraw wewnętrznych i bezpieczeństwa publicznego (Dz.U. PRL 1954, nr 54, poz. 269) wprowadził daty graniczne świadczące o służbie w milicji jako służbie na rzecz totalitarnego państwa. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, zgodnie z ww. aktem objęło m.in. kierowanie działalnością MO, a minister spraw wewnętrznych przejął uprzednie uprawnienia ministra bezpieczeństwa publicznego w tym zakresie. Zgodnie z twierdzeniami IPN zmiana podległości MO z MBP na MSW nie wniosła zasadniczych zmian do kompetencji milicji, zmiany strukturalne w KGMO i podległych jej jednostkach polegały na odbudowie włączonego w 1949r. do MBP aparatu gospodarczego oraz rozbudowie jednostek kryminalistycznych. Skarżąca nie pełniła więc świadomie służby na rzecz "totalitarnego państwa" (prawdopodobnie nie miało dla niej znaczenia komu podlega MO). Skarżąca nie wykonywała też obowiązków w organach służących do realizacji ideologii totalitarnej.

Minister, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził, że zgodnie z art. 8a u.z.e.f., może w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990.r oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przepis ten nakłada na organ obowiązek zbadania spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Minister, po przedstawieniu w sposób obszerny wykładni art. 8a u.z.e.f., wskazał, że Skarżąca pełniła służbę przez 18 lat, [...] miesięcy i [...] dzień (od [...] sierpnia 1979r. do [...] czerwca 1998r.), z czego 10 lat, [...] miesięcy i [...] dzień (od [...] sierpnia 1979r. do [...] stycznia 1990r.), czyli 55% całkowitego okresu służby – na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Skarżąca w związku z tym nie spełnia wymogu z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., bowiem służba pełniona przed 31 lipca 1990r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona w sposób krótkotrwały. Ten okres służby zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), jak i w ujęciu proporcjonalnym (stosunek długości tego okresu do całego okresu służby) nie może być oceniony jako krótkotrwały. Prawie jedenastoletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały w rozumieniu wykładni językowej. Służba Skarżącej była służbą wieloletnią, podjętą nieprzypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na prawie jedenastoletni okres jej pełnienia - trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i strona z całą pewnością przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Zakończenie służby nie wynikało z woli Skarżącej, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Minister, odnosząc się do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., podał, że jej ocena powinna być każdorazowo odnoszona do charakteru zadań wykonywanych przez funkcjonariusza oraz sposobu ich realizacji i stopnia zaangażowania. W związku z tym Minister wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji (zwany dalej "KGP"), w którym stwierdzono, że w opinii służbowej za okres od [...] lipca 1992r. do [...] lipca 1997r. znajduje się informacja, że wobec Skarżącej prowadzono postępowanie wyjaśniające dotyczące nieprawidłowości przy wypłacaniu należności w kasie, zakończone przeprowadzeniem rozmowy ostrzegawczej. KGP wskazał też, że brak jest dokumentów potwierdzających udział Skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Skarżącej nie wydano zaświadczeń uprawniających do podwyższenia emerytury, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005. Nr 86, poz. 734, ze zm.). Z oceny rzetelności służby Skarżącej z [...] sierpnia 2018r., którą wystawił Komendant Wojewódzki Policji w [...] wynika, że poza ww. postępowaniem wyjaśniającym w sprawie nieprawidłowości przy wypłacaniu należności w kasie, zakończonym rozmową ostrzegawczą i poinformowaniem o przesłankach, które uniemożliwiają awans, Skarżącą oceniano, jako zdyscyplinowaną, pracowitą odpowiedzialną, była wyróżniana nagrodami pieniężnymi, w tym nagrodą rzeczową oraz podziękowaniem na piśmie za udział w zabezpieczeniu wizyty Papieża na terenie [...] i [...]. Wobec Skarżącej nie prowadzono postępowań karnych i karno-skarbowych. Skarżąca otrzymywała awanse i podwyżki dodatku służbowego. Z dokumentów archiwalnych nie wynika, aby Skarżącą odznaczono orderem, bądź odznaczeniem państwowym oraz odznaką/medalem resortowym po 12 września 1989r. Brak jest informacji o otrzymaniu wyróżnień, podziękowań, czy listów gratulacyjnych. Skarżąca spełniała wymogi stawiane na zajmowanym stanowisku, była przydatna do pracy na stanowiskach związanych z pracą kancelaryjno-biurową, np. prowadzenie sekretariatu.

Zdaniem Ministra powyższe wskazuje, że służba Skarżącej była pełniona rzetelnie, więc spełniono przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f.

Minister, odnosząc się do "szczególnie uzasadnionego przypadku", wyjaśnił, że przesłanka ta może być spełniona tylko wówczas, gdy "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność'" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Uprawnienie z art. 8a u.z.e.f. ma charakter wyjątkowy. Skoro Skarżąca pełniła służbę przez 18 lat, [...] miesięcy i [...] dzień, z czego na rzecz totalitarnego państwa, przez 10 lat, [...] miesięcy i [...] dzień (ok. 55% całego okresu służby), a zatem znaczną część, to nie ma możliwości uznania tego okresu za krótkotrwały. Dodatkowo, aby można było rozpatrywać istnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a u.z.e.f. muszą zostać spełnione łącznie. Ustawodawca, konstruując ww. przepis pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". Skoro w stanie faktycznym przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. nie została spełniona, sprawa nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku" i Minister nie ma możliwości wyłączenia stosowania wobec Skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Minister, odnosząc się do argumentów Skarżącej podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazał, że u.z.e.f. przyznała Instytutowi Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej IPN) wyłączną kompetencję do ustalania pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2019r. sygn. akt II SA/Wa 2261/18). Strona, która nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN, z uwagi na błędne zapisy dotyczące przebiegu służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, powinna tę kwestię podnieść, nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministra, na podstawie art. 8a u.z.e.f., ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. IPN, zgodnie z art. 13a ust. 1 u.z.e.f., na wniosek organu emerytalnego, sporządza na podstawie akt osobowych i w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Stosownie do art. 13a ust. 5 u.z.e.f. informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby, sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 u.z.e.f. do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów k.p.a. Od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia, wydanej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, służy prawo wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w [...] - Wydział Ubezpieczeń Społecznych. Wszelkie zastrzeżenia odnośnie tej decyzji, z uwagi na jej niezgodności z obowiązującymi przepisami lub stanem faktycznym, wnioskodawca mógł zgłosić w ww. postępowaniu odwoławczym. Prowadzone na podstawie art. 8a u.z.e.f. postępowanie administracyjne to tryb postępowania odrębny i mający odmienną podstawę prawną, bowiem nie dotyczy ustalenia osobie zainteresowanej prawa do określonego świadczenia, a jedynie wyłączenia stosowania przepisów decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach. Minister jest więc związany treścią informacji o pełnieniu służby, sporządzoną przez IPN.

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca, reprezentowana przez ww. pełnomocnika, wniosła o uchylenie ww. decyzji Ministra z [...] lutego 2021r., z uwagi na naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - przez błędną i niewszechstronną i dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, prowadzącą do uznania, że Skarżąca nie spełnia warunków koniecznych do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a, art. 24a u.z.e.f., gdy wszechstronna ocena wszystkich dowodów zebranych w sprawie prowadzi do wniosku, że ze względu na krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r., a także z uwagi na rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., z narażeniem życia i zdrowia zachodzi podstawa do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a u.z.e.f.;

- art. 10 § 1 k.p.a. - przez zaniechanie wyznaczenia stronom terminu do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co skutecznie uniemożliwiło Skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i przedstawienie ewentualnych dowodów na poparcie swojego stanowiska;

- art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. w zw. z art. 2 i art. 8 Konstytucji RP - przez błędną wykładnię i niezastosowanie wyłączenia względem Skarżącej, gdy przesłanki, o których mowa w art. 8a u.z.e.f. są samodzielne i niezależne względem siebie, zaś przyjęcie przez Ministra, że obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawa, bo różnicuje funkcjonariuszy i ich uprawnienia oraz stwarza korzystne warunki możliwego wyłączenia stosowania przepisów u.z.e.f. wyłącznie dla funkcjonariuszy, którzy służyli po 12 września 1989r.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że nowelizacji u.z.e.f. dokonano w oparciu o nieprawidłowo skonstruowane przepisy, których prawidłowa wykładnia powoduje trudności i pozwala na dalece posuniętą dowolność, czego konsekwencje odczuwają osoby, które jedynie w części spełniają warunki art. 8a u.z.e.f. Skarżąca zakwestionowała także dokonaną przez Ministra wykładnię przesłanki krótkotrwałości służby i rzetelności jej wykonywania, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, stwierdzającą, że musi zachodzić "stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia".

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły być uwzględnione.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż Minister w piśmie z [...] czerwca 2021r., a Skarżąca w piśmie z [...] czerwca 2021r. zgłosili wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Sąd wskazuje też, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżyła Skarżąca, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

3. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję Ministra w świetle wskazanych wyżej kryteriów uznał, że naruszała ona przede wszystkim przepisy prawa procesowego: art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., przez nierozpatrzenie w sposób wszechstronny, bezstronny i wnikliwy materiału dowodowego sprawy z punktu widzenia wszystkich wskazanych w art. 8a u.z.e.f. przesłanek oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy i nieodpowiadający wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 8a u.z.e.f. w okolicznościach faktycznych sprawy.

Sąd podkreśla, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno też z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyroki NSA z: 17 marca 2010r. sygn. akt II GSK 491/09; 20 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 2006/10 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 – dostępny na www.nsa.gov.pl). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji RP wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości), a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. (przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków") wykazanie kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi kierował się organ, odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach uznania administracyjnego nie może być więc rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi" (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2021r. sygn. akt II SA/Wa 1898/20, niepublikowany).

Sąd podkreśla, że Minister, uwzględniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji starsze poglądy prezentowane judykaturze, pominął ugruntowaną już, zgoła odmienną linię orzeczniczą NSA, która znana jest doskonale organowi, gdyż została zapoczątkowana wyrokami NSA z 11, 12 i 13 grudnia 2019r., w zakresie interpretacji u.z.e.f. (por. m.in. wyroki NSA z: 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1976/19; 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19, 21 maja 2020r. sygn. akt OSK 1669/19; 19 stycznia 2021r. sygn. akt III OSK 3026/21; 12 maja 2021r. sygn. akt III OSK 2168/21 i III OSK 1895/21; 25 maja 2021r. sygn. akt III OSK 1861/21 i III OSK 3816/21; 26 maja 20021r. sygn. akt III OSK 2174/21 – dostępne na www.nsa.gov.pl).

Składy orzekające Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wielokrotnie, w wyrokach uchylających decyzję Ministra, w analogicznych stanach faktycznych i prawnych do rozpoznawanej sprawy, powoływały się na ww. poglądy NSA, w szczególności na te zaprezentowane w wyroku z 13 grudnia 2019r. o sygn. akt I OSK 1895/19. Stwierdzono w nim m.in., że art. 8a u.z.e.f. nie zawiera w sobie trzech odrębnych przesłanek warunkujących wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., a jedynie jedną tzw. "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważyć z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990r. i rzetelności realizowania zadań służbowych po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem życia.

NSA w ww. wyroku stwierdził też, że unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 u.z.e.f. nie obejmują sytuacji takich osób, wymienionych w art. 13b w zw. z art. 13c u.z.e.f., których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego. Jednocześnie brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 u.z.e.f. nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Zdaniem Sądu, pominięcie w zaskarżonej decyzji ww., powszechnie znanego, jednolitego i ugruntowanego orzecznictwa Sądów administracyjnych przez Ministra, bez uzasadnionej przyczyny nie budzi zaufania do organu administracji publicznej, a ponadto wskazuje na nierzetelne rozpatrzenie stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", o której mowa w art. 8a u.z.e.f., jak też pominięcie w ogóle przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy i opisywaniu go w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jakiego rodzaju obowiązki wykonywała Skarżąca podczas pełnionej służby. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że Skarżąca wykonywała czynności maszynistki i czynności sekretarskie (por. np. z k. 31, 33, 35, 36, 44).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister będzie zobowiązany wadliwości te naprawić, uwzględniając też uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020r. sygn. akt III UZP 1/20. W orzeczeniu tym, podobnie, jak w ww. wyrokach NSA, uznano, że samo formalne kryterium przynależności do jednostek wyróżnionych w art. 13b u.z.e.f., to za mało. Ocena służby na rzecz totalitarnego państwa powinna uwzględniać wszystkie okoliczności i indywidualne czyny. Zdaniem Sądu Najwyższego warunkiem utraty świadczenia emerytalnego przez funkcjonariusza pełniącego służbę w tzw. okresie państwa totalitarnego jest wykazanie, że funkcjonariusz w służbie naruszył podstawowe prawa i wolności innych osób, zwłaszcza walczących o niepodległość, suwerenność i wolną Polskę. Tych ustaleń próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co nie może być zaakceptowane przez Sąd, z uwagi na art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., który ma obowiązek uwzględnić organ, w szczególności, gdy wydaje decyzję uznaniową w rozumieniu art. 8a u.z.e.f.

Warto wskazać, że Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosiła, że celem u.z.e.f. nie było pokrzywdzenie osób, które w rzeczywistości nigdy nie służyły na rzecz totalitarnego państwa, bądź znalazły się w jednostkach wymienionych w u.z.e.f. w wyniku odgórnego przydziału i nie podejmowała działań o charakterze zbrodniczym. Minister powinien w związku z tym zastanowić się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak również przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, mając na względzie całokształt okoliczności faktycznych sprawy, czy Skarżąca mogła pełnić służbę funkcjonariusza służb operacyjnych, i czy wykonywała jakiekolwiek czynności charakteryzujące się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też czynności te nie miały takiego charakteru i były, np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych.

Minister, wydający decyzję uznaniową w trybie art. 8a u.z.e.f., powinien ponadto zastanowić się - choć uznał, że w sprawie nie zachodziła przesłanka "krótkotrwałości", o której mowa w art. 8a u.z.e.f. – czy w odniesieniu do Skarżącej nie zaszła przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Minister powinien w związku z tym zastanowić się, jaki rodzaj czynności wykonywała Skarżąca po 12 września 1989r. Należało więc zbadać okoliczności dotyczące charakteru i specyfiki służby Skarżącej i w tym zakresie wziąć pod rozwagę powołane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i ocenić czy choć w sprawie nie można mówić o kryterium wskazanym w punkcie 1 art. 8a ust. 1 u.z.e.f., to czy służba Skarżącej charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. NSA wskazywał bowiem, że w takim właśnie przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Należy przypomnieć, że Minister w zaskarżonej decyzji przyjął, że skoro w stanie faktycznym przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. nie została spełniona, sprawa nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku" i nie jest możliwe zastosowania wobec Skarżącej wyłączenia przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. W judykaturze natomiast przyjmuje się, że w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., a także do uznania, że w takim przypadku istnieje "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a u.z.e.f. (por. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2019r. o sygn. akt I OSK 1895/19).

Minister powinien także zastanowić się nad tym, czy z uwagi na wykonywane przez Skarżącą czynności (biurowe, sekretarskie) możliwe było potwierdzenie udziału Skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. W tym kontekście należało rozważyć czy brak uzyskania przez Skarżącą zaświadczeń uprawniających do podwyższenia emerytury, zgodnie z ww. rozporządzeniem Rady Ministrów z 4 maja 2005r., o których mowa w zaskarżonej decyzji, miał jakiekolwiek znaczenie w sprawie z punktu widzenia szczególnie uzasadnionego przypadku w zakresie kryterium rzetelności (art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f.). Warto podkreślić, że w orzecznictwie Sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, a Sąd stanowisko to podziela, że o szczególnie rzetelnie wykonywanej służbie po 31 lipca 1990r. mogą świadczyć nagrody i awanse, których istotą jest przecież podkreślenie wyjątkowej postawy funkcjonariusza (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 60/19, dostępny na www.nsa.gov.pl). Warto też w tym kontekście zwrócić uwagę na rodzaj wykonywanej przez Skarżącą pracy, mającej z natury rzeczy charakter administracyjny, który nie daje możliwości pełnienia obowiązków z narażeniem zdrowia i życia. Skoro Minister pominął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ww. okoliczności, należało uznać, że stanowiło to wadliwość procesową, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister powinien więc zastanowić się, czy nie stanowiło to wypełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f., tym bardziej, że w zaskarżonej decyzji przyjęto, że Skarżąca wszelkie obowiązki wykonywała rzetelnie, była zdyscyplinowaną, pracowitą odpowiedzialną, była wyróżniana nagrodami pieniężnymi, w tym nagrodą rzeczową oraz podziękowaniem na piśmie za udział w zabezpieczeniu wizyty Papieża na terenie [...] i [...]. Wobec Skarżącej nie prowadzono postępowań karnych i karno-skarbowych. Skarżąca otrzymywała awanse i podwyżki dodatku służbowego.

4. Zdaniem Sądu powyższe rozważania wskazują, że brak poczynienia przez Ministra stosownych ustaleń w uzasadnieniu decyzji w zakresie czynności wykonywanych przez Skarżącą w toku służby, jak również brak wiążących się z nimi ocen w zakresie kryteriów wskazanych w art. 8a u.z.e.f. stanowiło naruszenie zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również reguły przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., jak również zasady zaufania do organów administracji państwowej, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu niezasadna była argumentacja skargi w zakresie naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., gdyż Minister nie kwestionował ani w zaskarżonej ani w poprzedzającej ją decyzji rzetelności pełnionej przez Skarżącą służby i prawidłowo także odwołał się wykładni przepisu art. 13b u.z.e.f. w zakresie klasyfikacji przez ustawodawcę danego okresu służby, jako służby pełnionej na rzecz państwa totalitarnego.

5. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister, na mocy art. 153 P.p.s.a., uwzględni oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Minister powinien również, przed wydaniem decyzji administracyjnej, ponownie rozpatrującej sprawę, wyznaczyć Skarżącej termin, o którym mowa w art. 10 k.p.a., tak aby zapewnić Skarżącej czynny udział w toczącym się postępowaniu i nie naruszyć ponownie tej zasady w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy ww. decyzję Ministra z [...] lipca 2020r. (punkt pierwszy sentencji).

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Skarżącej ma uzasadnienie w art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 i 1801 ze zm.), gdyż Skarżącą reprezentował adwokat (punkt pierwszy sentencji).