Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1422/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 22
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 932/18 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 sierpnia 2018 r., nr SN-III.7515.1.36.2018.11 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 2 sierpnia 2018 r., nr SN-III.7515.1.36.2018.11, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 932/18, oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła E. W. reprezentowana przez radcę prawnego P.D., zaskarżając wyrok w całości. Sądowi I instancji zarzuciła:

1. na podstawie art 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów skarżonego organu bez wykazania błędów w argumentacji skarżącej, która kontrargumentację sformułowała już w skardze na decyzje, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a . naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 1 oraz art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. – dalej u.d.p.), polegające na przyjęciu, że nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżąca, stanowi zieleń przydrożną;

b) błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art 4 pkt 1 i 2 u.d.p. w związku z art. 2a tejże ustawy, polegające na błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowi rzecz wyłączoną z obrotu;

c) naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. – dalej u.g.n.) w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 tejże ustawy poprzez błędne przyjęcie, że na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z dyspozycją art.185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta Poznania wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku (postanowienia) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku (postanowienia) nie zawiera choćby jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków, w szczególności nie prezentuje wywodu pozwalającego na kontrolę instancyjną. Bowiem tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyroki NSA: z 22 marca 2013 r., II OSK 2259/11, z 12 czerwca 2018 r., I OSK 2003/16, z 17 maja 2018 r., I OSK 2005/18).

Tak więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (wyrok NSA z 11 sierpnia 2022 r., II GSK 589/19).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli instancyjnej. Z tych względów postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powołanego przepisu należy zakwalifikować jako polemikę z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji, a nie jako wytknięcie Sądowi I instancji popełnionych błędów i uchybień dotyczących konstrukcji uzasadnienia. Dodać należy, że przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a należy uznać za bezzasadny.

Ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego wymaga uwagi, że w myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), przy czym naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z 15 października 2001 r. I CKN 102/99).

Przypomnieć też trzeba, że zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wymaga przeprowadzenia (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze wskazaniem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego należy w uzasadnieniu wyjaśnić, dlaczego przepis ten nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. wyrok NSA z 14 września 2010 r. II GSK 840/09).

Należy podkreślić, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA: z 13 lutego 2009 r., I OSK 414/08; z 29 kwietnia 2014 r., II OSK 2887/12; z 10 grudnia 2014 r., II OSK 981/13).

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpoznane łącznie.

Należy wpierw zauważyć, że pojęcie drogi definiuje art. 4 pkt 2 u.d.p. Przepis ten stanowi, że pod pojęciem drogi rozumie się "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pojęcie drogi zostało również zdefiniowane w art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 988), zgodnie z którym droga, to "wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt".

Z kolei pojęcie pasa drogowego zostało określone w art. 4 pkt 1 u.d.p. jako: "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą mchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą".

W art. 4 pkt 22 u.d.p. zawarto definicję "zieleni przydrożnej", rozumianej jako roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. A zatem zieleń przydrożna stanowi integralną pasa drogowego i może ona pełnić inne funkcje, niż wskazane powyżej.

Z powyższych przepisów wynika, że przez drogę publiczną należy rozumieć nie tylko jezdnię i chodnik, ewentualnie również pobocze, ale również inne obiekty i instalacje wskazane w art. 4 pkt 2 u.d.p. Droga publiczna jest budowlą wraz z innymi obiektami, urządzeniami i instalacjami, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, położoną w pasie drogowym. W pasie drogowym znajdują się również obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą mchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Przeznaczenie nieruchomości pod budowę drogi publicznej polega na wyznaczeniu granic pasa drogowego, w którym zostaje zlokalizowana droga publiczna. W sytuacji, gdy nieruchomość została wywłaszczona na cel budowy drogi publicznej, to cel ten zostanie zrealizowany poprzez budowę drogi publicznej w rozumieniu ww. wskazanych przepisów, a więc poprzez budowę w granicach pasa drogowego drogi rozumianej jako budowla, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, jak również poprzez budowę obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą mchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą. W granicach pasa drogowego może również znajdować się zieleń przydrożna.

Pojęcie drogi w rozumieniu celu wywłaszczenia należy zatem rozumieć szerzej, niż wynika to z definicji drogi publicznej zawartej w art. 4 pkt 2 u.d.p., i jest ono bliższe pojęciu pasa drogowego w znaczeniu wynikającym z art. 4 pkt 1 u.d.p. tak więc nieruchomość lub jej część niezajęta pod drogę, ale stanowiąca pas drogowy, zajęta jest na cel wywłaszczenia polegający na budowie drogi publicznej (wyrok NSA z 16 marca 2021 r., I OSK 2650/20).

Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140."

Przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu.

W orzecznictwie wskazuje się, że określenie celu wywłaszczenia musi opierać się w pierwszej kolejności na dokumentach, na podstawie których dokonano wywłaszczenia i dokumentach dotyczących planu realizacyjnego inwestycji zaplanowanych na wywłaszczonej nieruchomości. W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym. Niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, w sytuacji gdy można ustalić cel wywłaszczenia w oparciu o ww. dokumenty (wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., I OSK 120/19). Wskazuje się również, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., I OSK 85/19).

W orzecznictwie wskazuje się, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (por. wyroki NSA z: 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2820/14; 8 listopada 2017 r. I OSK 56/16; 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1842/14).

Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 4 pkt 1 i 2 w związku z art. 2a oraz art. 4 pkt 22 u.d.p. przyjmując, że jest dopuszczalne uznanie pasa zieleni za element pasa drogowego. W skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym miałby polegać błąd wykładni tych przepisów, którego dopuścił się Sąd I instancji ani nie wskazano, jaka wykładnia tych przepisów odbiegająca od wykładni przyjętej przez Sąd I instancji jest prawidłowa w ocenie kasatora.

Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania ww. przepisów przypomnieć należy, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Nie podważono zatem ustalenia, że nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżąca, leży w pasie drogowym ulicy G[...] i jest zabudowana częściowo chodnikiem o nawierzchni z płytek betonowych, a w części zajęta jest pod pas zieleni usytuowany wzdłuż chodnika. Sąd I instancji trafnie przyjął za oczywiste, że chodnik oraz ścieżka pieszo-rowerowa zaliczane są do pasa drogowego, jak również uznał, że w pasie drogowym może znajdować się pas zieleni. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła również ustalenia, że ul. G[...] figuruje w dostępnym na stronie internetowej Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu spisie dróg publicznych znajdujących się w administracji Zarządu Dróg Miejskich na odcinku od ul. Ściegiennego do autostrady A2 jako droga wojewódzka. Stanowi ona zatem własność Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich.

Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie negująca możność uznania przedmiotowego pasa zieleni za element drogi publicznej opiera się na twierdzeniu, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi drogi i nie jest położona w liniach rozgraniczających drogi. Twierdzenie to nie może jednak być uznane za prawdziwe wobec niepodważenia przez stronę skarżącą kasacyjnie odmiennego twierdzenia przyjętego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji jako prawidłowe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Należy przypomnieć w tym miejscu, że nie jest dopuszczalne kwestionowanie w zarzutach naruszenia prawa materialnego stanu faktycznego przyjętego przez sąd za podstawę orzekania.

Skoro przedmiotowa nieruchomość znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy G[...], a ulica G[...] stanowi drogę publiczną, to ta okoliczność stanowi przeszkodę jej zwrotu. Brak możliwości zwrotu wynika z art. 2 u.g.n w związku z art. 2a u.d.p. - drogi publiczne mogą stanowić wyłącznie własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie wskazująca na niezasadność przyjęcia, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, nie mogłaby odnieść skutku nawet w przypadku uznania jej za zasadną. Grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają bowiem zwrotowi niezależnie od tego, jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu (wyrok NSA z 27 października 2020 r. I OSK 1084/20).

Konkludując należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.