Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 521/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA – Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Asesor WSA – Olga Białek Protokolant: Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy Ś. K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Ś. K. I. stwierdza nieważność § 2 pkt. 4, § 3 pkt. 4, § 4 pkt. 3 i 4, § 6 pkt. 2 i 4, § 11 ust. 5, § 12, § 17 pkt. 3 i 4, § 19 pkt. 1 i 8, § 20 ust. 1 we fragmencie: "możliwość dochodzenia przez zakład odszkodowania na drodze sądowej" oraz § 26, § 27 ust. 4 we fragmencie: "z możliwością wypowiedzenia jej przez strony z zachowaniem miesięcznego terminu wypowiedzenia", § 34 pkt. 3, pkt. 4 lit. b i pkt. 6, § 35 ust. 2 i 3, § 37 we fragmencie: "wraz z odsetkami ustawowymi" zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt. I wyroku nie może być wykonana; III. zasądza od Gminy Ś. K. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł /dwieście czterdzieści złotych/ tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rady Gminy Ś. K. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.), uchwałę Nr [...] w sprawie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Ś. K.".

Wojewoda D. w skardze na ww. uchwałę, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r., Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zażądał stwierdzenia nieważności § 2 pkt 4, § 3 pkt 4, § 12, § 19 pkt 8, § 20 ust. 1 we fragmencie: "możliwość dochodzenia przez zakład odszkodowania na drodze sądowej oraz", § 26, § 35 ust. 2 i 3, § 37 we fragmencie: "wraz z odsetkami ustawowymi", § 4 pkt 3 i 4, § 6 pkt 2, § 6 pkt 4, § 17 pkt 3 i 4, § 19 pkt 1, § 11 ust. 5, § 27 ust. 4 we fragmencie: "z możliwością wypowiedzenia jej przez strony z zachowaniem miesięcznego terminu wypowiedzenia" oraz § 34 pkt. 3, pkt. 4 lit. b i pkt. 6 przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, iż w toku badania legalności przedmiotowej uchwały stwierdził, że:

- § 2 pkt 4, § 3 pkt 4, § 12, § 19 pkt 8, § 20 ust. 1 we fragmencie: "możliwość dochodzenia przez zakład odszkodowania na drodze sądowej oraz", § 26, § 35 ust. 2 i 3, § 37 we fragmencie: "wraz z odsetkami ustawowymi" przedmiotowej uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. z 2001 r., Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm. - zwana dalej ustawą) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 72, poz. 747),

- § 4 pkt 3 i 4, § 6 pkt 2 przedmiotowej uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 19 w zw. z art. 7 ustawy,

- § 6 pkt 4, § 17 pkt 3 i 4, § 19 pkt 1 przedmiotowej uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy,

- § 11 ust. 5 przedmiotowej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.),

- § 27 ust. 4 we fragmencie: "z możliwością wypowiedzenia jej przez strony z zachowaniem miesięcznego terminu wypowiedzenia" przedmiotowej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 1, art. 5 ust 1 ustawy oraz art. 3531 ustawy Kodeks cywilny,

- § 34 pkt 3 przedmiotowej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2002r. nr 26 poz. 257 ze zm.) w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków,

- § 34 pkt 4 lit. b przedmiotowej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 2 Konstytucji RP,

- § 34 pkt 6 przedmiotowej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 6 ustawy.

Wojewoda D. zaznaczył, iż podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. W ocenie organu nadzoru kwestionowane zapisy przedmiotowej uchwały wykraczają poza normę kompetencyjną zawartą w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy. Zauważył, iż niedopuszczalne jest w akcie prawa miejscowego umieszczanie definicji legalnych (zob. § 2 pkt 4 przedmiotowej uchwały), bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, bowiem zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, iż ten sam termin będzie miał odmienne znaczenie na gruncie ustawy, aniżeli w kontekście postanowień uchwały rady gminy. Dodatkowo wskazał, iż stosownie do treści przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) jeżeli w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu (§ 147 ust. 1 załącznika do rozporządzenia). W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (§ 149 załącznika do rozporządzenia).

W § 3 pkt 4 oraz w § 20 przedmiotowej uchwały mowa jest o możliwości dochodzenia w sytuacjach określonych przez te przepisy odszkodowania przez odbiorcę usług czy przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne. Zdaniem organu nadzoru akt prawa miejscowego (akt o charakterze powszechnie obowiązującym) nie może zawierać regulacji odnośnie zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego. Zaznaczył, iż postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy może zawierać jedynie ustawa (np. Kodeks cywilny) lub wynikać one mogą z treści czynności prawnej (np. umowy).

W § 12 i § 26 przedmiotowej uchwały mowa jest o zasadach finansowania modernizacji bądź rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W ocenie organu nadzoru w kompetencji z art. 19 ustawy nie mieści się możliwość stanowienia o tych kwestiach w regulaminie, bowiem zasady powyższe wynikają wprost z przepisów ustawy (art. 15 ust. 1, art. 30 ust. 1 ustawy).

W § 19 pkt 8 przedmiotowej uchwały nałożono na dostawców ścieków obowiązek likwidacji instalacji, za pomocą której odprowadzane były ścieki do zbiorników bezodpływowych w terminie 1 miesiąca od dnia włączenia się do sieci kanalizacyjnej Zdaniem Wojewody również nakładanie takiego obowiązku nie wynika z upoważnienia art. 19 ustawy, bowiem obowiązku takiego nie da się wywieść z żadnego przepisu ustawy. Organ zauważył, iż instalacje te stanowią własność dostawców ścieków i zgodnie z art. 140 Kc mogą oni rozporządzać swoją własnością w granicach wyznaczonych w tym przepisie, stosownie zaś do treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP: "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Zdaniem Wojewody przykładem niedopuszczalnego ograniczenia prawa własności odbiorców usług są również postanowienia regulaminu określające kwestie wkraczania na teren nieruchomości przez pracowników przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego (§ 4 pkt 3 i 4, § 6 pkt 2 uchwały).

W § 35 ust. 2 i 3 przedmiotowej uchwały mowa jest o naliczaniu odsetek ustawowy za zwłokę w płaceniu należności przez odbiorców usług oraz o zaliczaniu wpłat w pierwszej kolejności na poczet należności ubocznych. W ocenie organu nadzoru także w tym przypadku Rada Gminy przekroczyła upoważnienie zezwalające na określenie w regulaminie sposoby rozliczeń między przedsiębiorstwem a odbiorcą, bowiem ww. kwestia ma charakter typowo cywilnoprawny i winna znaleźć się ewentualnie w umowie zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcom.

Organ nadzoru nie zgodził się z Radą Gminy, która uzależniła odpowiedzialność za działanie urządzeń od faktu, czyją są one własności (§ 6 pkt. 4, § 17 pkt 3 i 4, § 19 pkt 1 uchwały), gdy tymczasem zgodnie z wolą ustawodawcy uzależnione jest to od okoliczności ich posiadania i winno być w pierwszej kolejności uregulowane w umowie (art. 5 ust. 2 ustawy).

Mocą § 11 ust. 5 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła: "Wpięcie nowego przyłącza do sieci dokonywane jest przez służby techniczne zakładu". W ocenie Wojewody jest to kolejne postanowienie regulaminy naruszające zasadę swobody umów wyrażoną w cytowanym już art. 353' Kodeksu cywilnego. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjął się pogląd, że jednym z elementów swobody umów jest swoboda wyboru kontrahenta - swoboda wyboru podmiotu, z którym chcemy zawrzeć umowę. W związku z tym za niedopuszczalne uznać należy zawężenie swobody wyboru podmiotu, który dokonać ma wpięcia do sieci jedynie do zakładów - przedsiębiorstw wodnokanalizacyjnych.

W § 27 ust. 4 przedmiotowej uchwały czytamy: "Umowy zawierane są na czas nieokreślony lub określony, z możliwością wypowiedzenia jej przez strony z zachowaniem miesięcznego terminu wypowiedzenia". Zdaniem organu nadzoru stworzenie możliwości wypowiedzenia umowy przez przedsiębiorstwo bez ważnej przyczyny (a tym samym pozbawienie odbiorcy dostępu do elementarnego dobra, jakim jest woda) rażąco narusza ustawę, która nakazuje chronić interesy odbiorców i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek przyłączania do sieci oraz obowiązek zawierania umów. Ograniczenie zasady swobody zawierania umów wynika w tym przypadku z zamieszczenia postanowienia przewidującego możliwość rozwiązania umowy bez podania przyczyn, co należałoby kwalifikować jako klauzulę abuzywną z art. 385 3 pkt 15 Kodeksu cywilnego, gdzie przyjęto, iż w razie wątpliwości uważa się, że niedozwolonymi postanowieniami umownymi są te, które w szczególności zastrzegają dla kontrahenta konsumenta uprawnienie wypowiedzenia umowy zawartej na czas nieoznaczony, bez wskazania ważnych przyczyn i stosownego terminu wypowiedzenia. Klauzula te jest objęta domniemaniem abuzywności co oznacza, że dopiero w razie wątpliwości będzie ona uznana za niedozwoloną. Używanie tych klauzul nie jest więc zakazane. Należy zwrócić uwagę. że kontrola wykonywana przez organ nadzoru ma charakter abstrakcyjny - nie jest badana konkretna umowa, ale akt prawa miejscowego, jakim jest badany regulamin. Akt ten, jako powszechnie obowiązujący, będzie bezwzględnie i jednostronnie kształtował treść przyszłych wzorców umownych i oraz samych umów. Jego postanowienia nie będą mogły być renegocjowane przy zawieraniu umowy. W sytuacji więc, gdy strona przyszłej umowy - odbiorca usług - przy jej zawieraniu nie ma żadnego wpływu na jej treść wynikającą z uchwalonego regulaminu, narzucającego niekorzystne dla niego rozwiązania uznać należy, że sam regulamin narusza powołany wyżej przepis Kodeksu cywilnego.

W § 34 pkt 3 przedmiotowej uchwały zapisano: "Podstawowe zasady rozliczeń za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków określają przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, które stanowią, że: 3) w przypadku przejściowej niesprawności wodomierza, nie przekraczającej 3 miesięcy, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w ostatnich 6 miesiącach poprzedzających unieruchomienie wodomierza".

Wojewoda podkreślił, iż zapis taki jest niezgodny z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, który stanowi: "W przypadku niesprawności wodomierza głównego, jeżeli umowa nie stanowi inaczej, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 6 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy niesprawności wodomierza". Rozporządzenie zatem po pierwsze - nie uzależnia takiego sposobu rozliczenia od czasu trwania niesprawności wodomierza, a po drugie zaś należy zauważyć, iż rozporządzenie przewiduje także, że w sytuacji gdy średnie zużycie wody z ostatnich 6 miesięcy nie jest możliwe do ustalenia następuje alternatywny sposób rozliczenia, tj. na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy niesprawności wodomierza. Po trzecie z kolei w § 18 ust. 1 rozporządzenia przewiduje się możliwość odmiennego uregulowania tej kwestii w umowie.

W § 34 pkt 4 lit. b przedmiotowej uchwały Wojewoda stwierdził wystąpienie dwukrotnie tego samego słowa ("ujęć"), co w jego ocenie stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP i § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) zgodnie z którym "przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy".

W ocenie Wojewody Rada Gminy § 34 pkt 6 uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 6 ustawy.

Rada Gminy Ś. K. w odpowiedzi na skargę oświadczyła, iż na sesji w dniu [...] podjęta została uchwała (nr [...]), w której uwzględniono zarzuty skargi w całości.

W piśmie z dnia 29 sierpnia 2006 r. Wojewoda D. poinformował, iż pomimo podjęcia przez Radę Gminy Ś. K. dniu [...] uchwały nr [...] nie cofa skargi, gdyż w uchwale tej brak jest zapisu uchylającego bądź zmieniającego zakwestionowane przez organ nadzoru zapisy zaskarżonej uchwały.

W piśmie z dnia 19 grudnia 2006 r. Przewodniczący Rady Gminy Ś. K. wskazał, że w dniu [...] została podjęta uchwała nr [...] uchylająca wadliwe zapisy zaskarżonej uchwały.

Wojewoda ustosunkowując się do powyższego wyjaśnił, iż nadal skargi nie cofa, bowiem ww. uchwała nr [...] została podjęta z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2005 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego winna zostać skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czego nie uczyniono. Wojewoda dodał, iż rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] (znak [...]) stwierdził nieważność ww. uchwały, a zatem mając na uwadze, iż w obrocie prawnym nadal funkcjonuje uchwała Nr [...], to żądanie stwierdzenia nieważności tej uchwały (w zakresie określonym w skardze) jest uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 u.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały.

Sąd uznał, że skarga Wojewody D. jest zasadna, podzielając w pełni argumentację strony skarżącej.

Z treści art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. z 2001 r., Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Granicą nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Ś. K. z dnia [...], Nr [...] podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.), zwaną w dalszej części uzasadnienia "ustawą".

Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art.18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Oznacza to tyle, że rada gminy tylko wówczas uprawniona jest do skorzystanie z tegoż uprawnienie i podjęcie stosownej uchwały, gdy nadano jej ustawą określone kompetencje.

Niewątpliwe jest w sprawie, że przywołany w podstawie prawnej skarżonej uchwały przepis art. 19 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

W ustępie 2 przytoczonego przepisu określono, jakie elementy winien zawierać wspomniany regulamin. Jak wynika z treści tego przepisu regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4. warunki przyłączania do sieci,

5. techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Przyznana radzie gminy powyższa kompetencja nie oznacza dowolności w zakresie ustalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków. Podejmując bowiem akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w danej ustawie (art. 96 Konstytucji RP) i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Norma kompetencyjna musi być tak realizowana aby nie naruszała innych przepisów ustawy, w tym niedopuszczalne jest wkraczanie w materię uregulowaną ustawą (w niniejszej sprawie w szczególności chodzi o unormowania zawarte w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków). Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP).

W świetle powyższego zasadne są zarzuty oraz argumentacja Wojewody D. wskazującego, iż Rada Gminy Ś. K. w zaskarżonej uchwale dopuściła się istotnych naruszeń prawa stosując swoistą "modyfikację" i rozszerzenie przyznanych jej przez ustawę kompetencji.

Istotne naruszenie art. 64 ust. 3 i art. 7 Konstytucji RP przez zapisy § 19 pkt 8 i § 4 pkt. 3 i 4 przedmiotowej uchwały polega na tym, iż postanowienia te bezpodstawnie (przepis art. 19 ust. 1 ustawy nie upoważnia do nakładania tego rodzaju obowiązków) wprowadzają ograniczenia prawa własności odbiorców usług wodociągowo- kanalizacyjnych.

Z kolei § 4 pkt. 3 i 4, § 34 pkt. 3, § 34 pkt. 6, § 6 pkt. 4, §17 pkt. 3 i 4, § 12 i § 26 uchwały naruszają w istotny sposób przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, gdyż wkraczają w materię uregulowaną już przez ww. akty prawne, jak i normując dane kwestie sprzecznie z obowiązującym stanem prawnym.

Niemniej jednak skład orzekający w niniejszej sprawie wyraża pogląd, iż jeżeli przytoczenie w przedmiotowym akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być w ocenie Sądu dopuszczalny. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 385/05 (niepubl.), gdzie Sąd powołując się na wyrok NSA z 6 czerwca 1996 r. (sygn. akt SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91) stwierdził m. in., iż uchwały podejmowane przez organy samorządowe na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego .

Trafne jest również żądanie Wojewody D. stwierdzenia nieważności § 2 pkt 4 i § 34 pkt 4 lit. b zaskarżonej uchwały. Zgodzić się należy z organem nadzoru, że delegacja ustawowa zawarta w omawianym art. 19 ust. 1 ustawy nie upoważniła rady gminy do formułowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, definicji określonych pojęć, w szczególności niedopuszczalne było ustalanie innego rozumienia pojęcia zdefiniowanego już przez ustawodawcę. Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U., Nr 100, poz.908), do których to aktów zgodnie z § 143 stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI (z pewnymi wyjątkami). Jeżeli w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu (§ 147 ust. 1 załącznika do rozporządzenia). W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (§ 149 załącznika do rozporządzenia). Zaś § 6 załącznika do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów stanowi, iż przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy".

Z uregulowań ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków wynika, iż ustawodawcy zależało aby rozwiązanie wiele kwestii pojawiających się w relacjach pomiędzy dostawcą usługi wodno- kanalizacyjnej a odbiorcą tej usługi zostało wypracowane w ramach wspólnych ustaleń i w konsekwencji by znalazło wyraz w umowie zawartej pomiędzy stronami tego stosunku cywilnoprawnego. Z tych względów w sposób istotny naruszają prawo zapisy uchwały § 3 pkt. 4, § 20, § 12, § 26, § 35 ust. 2 i 3, § 6 pkt. 4, § 17 pkt. 3 i 4, § 19 pkt. 1, § 11 ust. 5, § 27 ust. 4, § 34 pkt. 3, które wkraczają w sferę właściwą dla regulacji umownych. Ogólne normy kompetencyjne organów jednostek samorządu terytorialnego nie mogą stanowić uprawnienia do ingerowania przez ww. organy w szczegółowe relacje pomiędzy równymi sobie stronami stosunku cywilnoprawnego.

Mając na uwadze stwierdzone istotne naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 u.p.s.a, orzeczono jak w pkt. I sentencji orzeczenia. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 u.p.s.a (pkt. III sentencji.) Orzeczenie o tym, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a. (pkt. II sentencji).