Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1634/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 51 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 715/14 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek I. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 715/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nakazał J. M., właścicielowi budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce nr [...] obręb [...], przy ulicy [...] w W., zamurowanie otworów okiennych (piętnaście otworów okiennych oraz przeszklona ściana w poziomie pierwszego piętra doświetlająca pomieszczenia kawiarni), a także trzech otworów wentylacyjnych, zlokalizowanych w zachodniej ścianie budynku, usytuowanej przy granicy z działką nr [...] obręb [...], położoną przy ulicy [...] w W..

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że po wydaniu przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. - pozostawiającej w obiegu prawnym decyzję o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku – wdrożył procedurę administracyjną mającą na celu jednoznaczne potwierdzenie stanu formalnoprawnego istniejącego obiektu budowlanego. Wyjaśnił też, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 1995 r. o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r., jako wydana z naruszeniem prawa.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w zachodniej ścianie budynku, zlokalizowanej w granicy z działką nr [...] usytuowanych jest piętnaście otworów okiennych oraz przeszklona ściana w poziomie pierwszego piętra, doświetlająca pomieszczenia kawiarni, a także trzy otwory wentylacyjne. Po wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nałożył na właściciela obiektu obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej budynku, która winna odnosić się do zgodności z przepisami istniejących otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku, a w razie potrzeby - wskazywać również roboty budowlane konieczne do wykonania w celu wyeliminowania naruszeń przepisów. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., uchylił ww. postanowienie i umorzył postępowanie w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. Wydając ww. postanowienie organ II instancji uznał, że nie ma innej możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami jak tylko nakazanie właścicielowi zamurowania otworów okiennych istniejących w ścianie zachodniej budynku.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że właściciel budynku posiada pozwolenie na jego użytkowanie, jednak fakt zrealizowania obiektu niezgodnie z przepisami, na co dowodem jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, obligował organ nadzoru budowlanego do wdrożenia postępowania naprawczego, którego celem jest wyeliminowanie zaistniałych nieprawidłowości. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że jedyną możliwością doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami jest wydanie inwestorowi nakazu, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zamurowania szesnastu otworów okiennych oraz trzech otworów wentylacyjnych w ścianie zachodniej przedmiotowego budynku.

W odwołaniu od powyższej decyzji I. P. zarzuciła, że organ pierwszej instancji odstąpił od wyznaczenia inwestorowi terminu wykonania nakazanych robót budowlanych, przez co decyzja tego organu nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazała, że decyzja nie odnosi się do naprawy budynku w oparciu o przepisy techniczno-budowlane, w wyniku czego naprawa budynku będzie wyrywkowa i częściowa, a budynek dalej pozostanie zlokalizowany sprzecznie z prawem w zakresie obowiązujących odległości względem działki sąsiedniej nr [...]. Zarzuciła też, że organ błędnie określił ilość okien, a ponadto nie zobowiązał inwestora do skierowania wód opadowych na działkę inwestora, jak również nie odniósł się do nawisu dachu, który wystaje na nieruchomość skarżącej, naruszając ją o 67 cm. Organ nie zajął również stanowiska odnośnie likwidacji licznika gazowego umieszczonego na ścianie budynku i podziemnej instalacji gazu, która przebiega od ul. [...] wzdłuż działki skarżącej do licznika gazowego. Odwołująca się dodała, że umieszczony w piwnicy przedmiotowego budynku piec gazowy nie może funkcjonować w związku z likwidacją instalacji nawiewnej. Organ nie odniósł się także do świetlika dachowego, przeszklonego również od strony nieruchomości skarżącej, którego odległość od granicy jest mniejsza od obowiązującej odległości od granicy – 4 m. Organ nie orzekł nadto o rozbiórce przegrody ściany granicznej, wykonanej samowolnie.

Odwołanie złożył również J. M., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. J. M. zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 10 § 1 k.p.a., polegające na niezapewnieniu stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, art. 8 k.p.a., polegające na braku odniesienia się do stanowiska prezentowanego przez skarżącego w toku postępowania, art. 16 k.p.a., polegające na nieprzestrzeganiu przez organ pierwszej instancji zasady związania ostateczną decyzją administracyjną, w tym przypadku funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego.

W ocenie skarżącego J. M., w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie znajduje się w obrocie prawnym, brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lipca 1995 r. Prezydent Miasta W. udzielił J. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] obręb [...] w W.. Zgodnie z zatwierdzoną tym pozwoleniem dokumentacją budowlaną inwestor uzyskał prawo do usytuowania obiektu ze ścianą z otworami okiennymi bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...]. Po zrealizowaniu inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, inwestor uzyskał pozwolenie Starosty W. z dnia [...] lipca 1999 r. na użytkowanie obiektu. W wyniku zastosowania trybu nadzwyczajnego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. stwierdził nieważność ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem została wydana z rażącym naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych określających wymagane odległości dla usytuowania budynków względem działek sąsiednich. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] lipca 1999 r. udzielającej J. M. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia [...] września 2009 r., wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. orzekł, że decyzja Starosty W. z dnia [...] lipca 1999 r. udzielająca J. M. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówił uchylenia tej decyzji z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] września 2009 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 349/11, oddalił skargę I. P. i J. M. na tę decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na obowiązek przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania naprawczego w stosunku do przedmiotowego budynku w oparciu o przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż w warunkach niniejszej sprawy decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego została wyeliminowana z obiegu prawnego, a decyzja o pozwoleniu na jego użytkowanie wydana została z naruszeniem przepisów. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wznowieniowe i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku nie uchylił tylko z przyczyn formalnych. W takiej sytuacji obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji nie wskazał terminu wykonania robót, czym rażąco naruszył ww. przepisy. W aktach sprawy znajduje się jedynie protokół z ustaleń dokonanych w dniu 9 października 2013 r., które dotyczą tylko otworów okiennych w ścianie budynku od strony działki nr [...]. Tymczasem skarżąca I. P. w toku postępowania wskazywała na inne naruszenia warunków technicznych w realizacji budynku. Organ pierwszej instancji nie udzielił odpowiedzi na pisma skarżącej I. P., nie odniósł się również do ich treści w zaskarżonej decyzji, a kwestie tam podniesione wymagają wyjaśnienia. Ponadto w protokole z dnia 9 października 2013 r. ustalona została znacznie większa liczba otworów okiennych od strony działki skarżącej niż podano w zaskarżonej decyzji, co również wymaga wyjaśnienia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu naprawczym z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ pierwszej instancji ma obowiązek ustalić (przy udziale stron) wszystkie nieprawidłowości w realizacji przedmiotowego budynku naruszające przepisy prawa i po dokonanej analizie wydać stosowną decyzję administracyjną. Dodał, że w sprawie organ pierwszej instancji naruszył również art. 10 k.p.a. Wskazał też, że sprawa toczy się od 2006 r., a zatem akta należy uzupełnić o wcześniejszy materiał dowodowy.

Mając na uwadze powyższe uchybienia, organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy art. 7, art. 9, art. 10 i art. 77 k.p.a. Organ II instancji dodał, że z uwagi na zakres uchybień oraz dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie może sam orzec w sprawie. Zasadnym jest zatem wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do treści odwołania J. M. organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego zostało wyeliminowane z obiegu prawnego. Natomiast pozwolenie na jego użytkowanie zostało wydane z naruszeniem warunków technicznych i tylko z przyczyn formalnych nie zostało w trybie wznowieniowym uchylone. Organ nadzoru budowlanego ma zatem obowiązek przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w celu doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego z prawem, nawet w sytuacji gdy funkcjonuje w obrocie prawnym pozwolenie na jego użytkowanie.

W skardze na powyższą decyzję J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez poderwanie zaufania skarżącego do działania organów administracji z uwagi na prezentowanie przez ten sam organ sprzecznych poglądów w zakresie przedmiotowego obiektu budowlanego oraz brak analizy stanowiska skarżącego prezentowanego w postępowaniu, art. 16 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie zasady związania ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że organy obu instancji zignorowały stanowisko prezentowane przez skarżącego w toku postępowania. Stwierdził, że ani z postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., jak i z postanowienia tego samego organu z dnia [...] października 2006 r. nie wynika, że należy zamurować okna w ścianie obiektu budowlanego na działce nr [...], graniczącej z działką nr [...]. Podniósł, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku nie została uchylona. Wydanie decyzji mających doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ważna i ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu, podrywa zaufanie strony do działania organów administracji publicznej oraz stanowi naruszenie art. 16 k.p.a. Na poparcie swych twierdzeń skarżący przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1958/11, z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2370/11 oraz WSA w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1430/12).

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania I. P. wniósł o oddalenie skargi, powołując się na treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1573/13.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Sąd wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., albowiem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił prawidłowo wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy - wskazany przez organ odwoławczy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie również przepisy ustawy Prawo budowlane.

Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce nr [...] obręb [...] w W. przy ul. [...]. W ocenie Sądu jest ono prawidłowo prowadzone na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku zastosowania trybu nadzwyczajnego, decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 1995 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. W wyniku tego rozstrzygnięcia nastąpiła sytuacja, w której przedmiotowy budynek, jako całość, został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w przypadku zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwolenie na budowę, która następnie została unieważniona, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego powinno być prowadzone w trybie przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy Prawo budowlane (por. np. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. II OSK 560/11). Nie jest przy tym tak, jak przyjął to organ I instancji, że postępowanie naprawcze w tej sprawie może dotyczyć jedynie ściany zachodniej przedmiotowego budynku, lecz winno dotyczyć całego budynku. W toku postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego powinien bowiem dokonywać całościowej oceny zgodności z prawem przedmiotowego budynku. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, w której organ dopuściłby dalsze istnienie pewnej części budynku, której wybudowanie byłoby niezgodne z prawem, a jednocześnie co do której inwestor nie legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było przeprowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia, czy przedmiotowy budynek jako całość odpowiada przepisom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Postępowanie naprawcze nie może ograniczać się do wybranych elementów budynku. Skoro przedmiotem postępowania jest stan zgodności z prawem całego budynku, to pominięcie określonych jego elementów jest naruszeniem przepisów postępowania, nakazujących dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w oparciu o zgromadzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Organ pierwszej instancji powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i zebrać materiał dowodowy dotyczący całego budynku przy ul. [...] w W.. Celem postępowania określonego w art. 51 ustawy Prawo budowlane jest bowiem uzyskanie stanu, w którym przedmiot postępowania (w niniejszej sprawie ww. budynek) będzie odpowiadał przepisom prawa. W sytuacji, w której wyeliminowano z obrotu prawnego pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku, a postępowanie naprawcze zostanie ograniczone jedynie do jego części, pozostała część budynku została wyłączona spod kontroli zgodności z przepisami. Postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Winno zatem zakończyć się rozstrzygnięciem, które pozwoli na merytoryczną ocenę zgodności z prawem wszystkich wykonanych robót budowlanych, a tym samym na ich ewentualną legalizację. Należy przy tym zauważyć, że określając stan zgodności z prawem, do którego w postępowaniu naprawczym należy dążyć, trzeba mieć na uwadze zadania Prawa budowlanego określone w art. 5 ust. 1 tej ustawy, a więc przede wszystkim zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, ale także poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, uzasadnionych interesów osób trzecich, przez co należy rozumieć także prawo własności, które przez przepisy Prawa budowlanego jest chronione, skoro uprawnienie do wykonywania robót budowlanych może uzyskać tylko ten, kto wykaże się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Wszystkie te ustalenia winny być również wyczerpująco uzasadnione.

W ocenie Sądu wojewódzkiego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie naprawcze nie może dotyczyć wyłącznie otworów okiennych, przeszklonej ściany oraz otworów wentylacyjnych wykonanych w ścianie zachodniej budynku, tj. zlokalizowanej w granicy z sąsiednią działką nr [...]. Musi bowiem objąć swoim zakresie cały budynek. W toku przedmiotowego postępowania, w piśmie z dnia 23 grudnia 2013 r., uczestniczka postępowania I. P. wskazywała organowi na inne uchybienia przepisom, które winien zbadać organ, podnosząc, że postępowanie powinno objąć także kwestie usytuowanych od strony działki nr [...] okapów i gzymsów, nawisu dachu, klimatyzatorów, a ponadto kwestie spływu wód opadowych oraz usytuowania licznika gazu i instalacji gazowej. Dodatkowo, w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, I. P. podnosiła, że organ ten nie wyjaśnił, jaka jest rzeczywista ilość okien wymagających (według organu pierwszej instancji) zamurowania na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku, a także jak należy zakwalifikować roboty budowlane polegające na wykonaniu oszklonego świetlika dachowego oraz na wykonaniu przegrody z płyty w ul. [...] w granicy nieruchomości.

Sąd dodał, że oględziny budynku znajdującego się na działce nr [...] (przeprowadzone w dniu 9 października 2013 r.) ujawniły, że w jego ścianie zachodniej na pierwszym piętrze wykonano (oprócz przeszklonej ściany) szesnaście otworów okiennych, podczas gdy w osnowie decyzji organ pierwszej instancji nakazał inwestorowi zamurowanie m.in. piętnastu otworów okiennych w poziomie pierwszego piętra. Jest to niedokładność w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, która powinna być wyjaśniona. Oględziny ujawniły ponadto następujące okoliczności faktyczne: zainstalowanie klimatyzatora w poziomie przeszklonej ściany, usytuowanie okapu dachu wyższej części budynku o 67 cm poza granicą działki nr [...], w przestrzeni działki nr [...], w protokole zapisano, że w trakcie oględzin nie ustalono podziemnych sieci uzbrojenia działki oraz że powyższe zostanie ustalone w Powiatowym Wydziale Kartografii i Geodezji, uczestniczka postępowania I. P. zażądała w toku oględzin określenia podziemnych części budynku (stopy, ławy), które, zrealizowane są na terenie działki nr [...].

W ocenie Sądu pominięcie tych wszystkich kwestii przez organ pierwszej instancji uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a., albowiem stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wskazany przez organ odwoławczy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd wojewódzki uznał także, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku nie stanowi w rozpatrywanym przypadku przeszkody w prowadzeniu postępowania naprawczego określonego w art. 51 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 239/13, wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2568/10, z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 294/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1687/10). Tym bardziej wówczas gdy wadliwa, tj. wydana z naruszeniem prawa, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jedynie formalnie pozostawiona została w obrocie prawnym, ponieważ brak było możliwości jej uchylenia w myśl art. 146 § 1 k.p.a. z uwagi na upływ czasu. Sąd nie podzielił przy tym poglądów prezentowanych w orzeczeniach cytowanych w skardze. Poglądy zawarte w tych orzeczeniach nie mogły prowadzić do odmiennej oceny powyższej kwestii także z tego powodu, że w stanach faktycznych, które były przedmiotem rozważań sądów w tych wyrokach (wyroki NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1958/11, z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2370/11 oraz WSA w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1430/12) zachodziła okoliczność faktyczna istotnie odróżniająca ww. sprawy od sprawy objętej przedmiotowym postępowaniem, albowiem decyzje o pozwoleniu na użytkowanie w tych sprawach nie były w żaden sposób kwestionowane.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 k.p.a. podniesionego w skardze Sąd wyjaśnił, że formalnie funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, jak to zostało wyżej wykazane - nie ma znaczenia dla toku przedmiotowego postępowania, albowiem na jej podstawie nie może dojść do legalizacji robót budowlanych polegających na wybudowaniu tego budynku. Przesądza ona jedynie o zgodności wykonanego budynku z warunkami pozwolenia na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, co z kolei spowodowało, że obecnie koniecznym jest zbadanie ww. robót budowlanych pod kątem zgodności z właściwymi przepisami prawa.

W ocenie Sądu wojewódzkiego, także powyższej oceny nie może zmienić przywoływana w skardze treść postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2006 r. Postanowienie to (podobnie jak postanowienie tego organu z [...] kwietnia 2014 r.) dotyczyło uchylenia jako bezzasadnego postanowienia organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego budynku i w związku z tym w jego treści organ II instancji powinien co do zasady wypowiadać się wyłącznie w tej kwestii. Nie powinno także budzić wątpliwości, w świetle przedstawionych powyżej wywodów Sądu, że Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela przytoczonego przez skarżącego podglądu zawartego w ww. postanowieniu organu II instancji z dnia [...] października 2006 r., zgodnie z którym posiadanie "prawa do użytkowania obiektu (...) w oparciu o ważne pozwolenie na użytkowanie (...)" powoduje, że "organ nie może ingerować w stan zabudowy użytkowanego zgodnie z prawem obiektu".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., polegające na nie odniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów postawionych przez skarżącego w stosunku do rozstrzygnięcia organu II instancji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania ze względu na fakt, iż wobec pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, postępowanie naprawcze nie może się toczyć.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 51 ust. 1 (w tym art. 51 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ww. przepisy mają w niniejszej sprawie zastosowanie, podczas gdy z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, postępowanie naprawcze w oparciu o ww. przepisy nie może się toczyć, nawet gdy budowa została już zakończona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w rozwinięciu zarzutów skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi mianowicie o podnoszoną w skardze oraz w toku postępowania administracyjnego przed organami I i II instancji okoliczność, iż I. P. już we wniosku z dnia 4 maja 2005 r. zwróciła się "o zobowiązanie inwestora do zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku od strony działki nr [...]". Skarżący nie został w żaden sposób powiadomiony o ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy wszczętej ww. wnioskiem. Tymczasem niniejsze postępowanie, które w istocie dotyczy tego samego, zostało wszczęte zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r., z powołaniem się na art. 61 § 1 k.p.a., a w punkcie 4 tego zawiadomienia zwrócono uwagę na ustalenia, których dokonano podczas "oględzin" mających miejsce w dniu 9 października 2013 r. Skarżący od samego początku kwestionował ustalenia wynikające z tych "oględzin", wskazując, iż w ogóle nie mogą stanowić one dowodu w sprawie, z uwagi na to, iż zostały wykonane przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a zatem nie było w ogóle wiadomo, jaki jest ich cel. Niedopuszczalne jest gromadzenie materiału dowodowego jeszcze przed wszczęciem postępowania (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 429/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 283/08). Sąd I instancji przechodzi nad tym jednak do porządku dziennego, przywołując nawet w treści wyroku ustalenia z tych oględzin (str. 9 uzasadnienia), nie ustosunkowując się w treści orzeczenia do zarzutów skargi, iż w istocie to postępowanie administracyjne toczy się w sprawie, w której według wiedzy skarżącego toczyło się już wcześniejsze postępowanie z wniosku I. P. z dnia 4 maja 2005 r., a skarżący nie otrzymał ostatecznego rozstrzygnięcia w tamtym postępowaniu, a ponadto, zbieranie dowodów w tym postępowaniu miało miejsce jeszcze przed formalnym jego wszczęciem.

J. M. podkreślił również, że argumenty Sądu I instancji przytoczone na uzasadnienie stanowiska, iż może się toczyć postępowanie naprawcze w sytuacji, gdy istnieje w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na użytkownie, są niesłuszne. Przywołał przy tym poglądy z orzecznictwa sądowadministracyjnego prezentowane w wyrokach WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1019/12, WSA w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 605/13, WSA w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1430/12, NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1958/11, NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2370/11.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. P. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Zdaniem uczestniczki postępowania wywiedziona skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Podkreślić należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

I tak, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., polegający na nie odniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów postawionych przez skarżącego w stosunku do rozstrzygnięcia organu II instancji.

Zauważyć należy, iż wnoszący skargę kasacyjną formułując powyższy zarzut, w gruncie rzeczy zmierza pod podważenia kompletności uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Niezrozumiałym jest więc przywoływanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Przy czym podkreślić należy, że strona nie wyjaśniła w czym upatruje, mając na uwadze dyspozycję ww. przepisu, jego naruszenia w niniejszej sprawie.

Podobnie rzecz się ma z przywołaniem przepisów art. 61 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. Jako że strona kwestionuje kompletność uzasadnienia wyroku nie powinna wskazywać przepisów, których Sąd nie stosował i nie ma obowiązku stosowania. Ww. przepisy należą do materii postępowania przed organami administracji publicznej i jako takie powinny być podnoszone w sytuacji, gdy strona kwestionuje sposób postępowania organów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). W drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10).

Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zauważyć należy, iż strona skarżąca formułując powyższy zarzut wskazała, iż Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów postawionych przez skarżącego w stosunku do rozstrzygnięcia organu II instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że chodzi mianowicie o podnoszoną w skardze oraz w toku postępowania administracyjnego przed organami I i II instancji okoliczność, iż I. P. już we wniosku z dnia 4 maja 2005 r. zwróciła się "o zobowiązanie inwestora do zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku od strony działki nr [...]". Skarżący nie został w żaden sposób powiadomiony o ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy wszczętej ww. wnioskiem. Tymczasem niniejsze postępowanie, które w istocie dotyczy tego samego, zostało wszczęte zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 13 grudnia 2013 r., z powołaniem się na art. 61 § 1 k.p.a., a w punkcie 4 tego zawiadomienia zwrócono uwagę na ustalenia, których dokonano podczas "oględzin" mających miejsce w dniu 9 października 2013 r. Skarżący od samego początku kwestionował ustalenia wynikające z tych "oględzin", wskazując, iż w ogóle nie mogą stanowić one dowodu w sprawie, z uwagi na to, iż zostały wykonane przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a zatem nie było w ogóle wiadomo, jaki jest ich cel.

Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, nie odniósł się do wprost do ww. kwestii, jednakże nie można stwierdzić, aby wskazana wadliwość miała istotny wpływ na wynik sprawy, powodowała, iż zaskarżony wyrok, nie poddawał się kontroli instancyjnej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, do rozstrzygnięcia opartego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia orzeczenia Sądu wojewódzkiego wynika także, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, jaki wpływ na postępowanie przed organami nadzoru budowlanego winna mieć okoliczność wyeliminowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i jaki to ma związek z decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Na marginesie wypada jedynie zauważyć, że jako dowód należy dopuścić wszystko co przyczynia się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie, co wynika z zawiadomienia organu powiatowego z dnia 13 grudnia 2013 r., znak: [...], zostało wszczęte z urzędu. Okoliczność, że skarżący nie został w żaden sposób powiadomiony o ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy wszczętej wnioskiem I. P. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. O wyjaśnienie ww. kwestii skarżący winien się zwrócić do organu nadzoru budowlanego.

Drugi z podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania – zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., polegający na nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania ze względu na fakt, iż wobec pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, postępowanie naprawcze nie może się toczyć – w sposób bezpośredni wiąże się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego – art. 51 ust. 1 (w tym art. 51 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ww. przepisy mają w niniejszej sprawie zastosowanie, podczas gdy z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, postępowanie naprawcze w oparciu o ww. przepisy nie może się toczyć, nawet gdy budowa została już zakończona – stąd winny podlegać łącznemu rozpoznaniu.

W sprawie niesporne jest, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 1995 r. o pozwoleniu na budowę. Po zrealizowaniu inwestycji inwestor uzyskał pozwolenie Starosty W. z dnia [...] lipca 1999 r. na użytkowanie obiektu. W wyniku zastosowania trybu nadzwyczajnego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. stwierdził nieważność ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem została wydana z rażącym naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych określających wymagane odległości dla usytuowania budynków względem działek sąsiednich. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] lipca 1999 r. udzielającej J. M. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia [...] września 2009 r., wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. orzekł, że decyzja Starosty W. z dnia [...] lipca 1999 r. udzielająca J. M. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówił uchylenia tej decyzji z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] września 2009 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 349/11, oddalił skargę I. P. i J. M. na tę decyzję organu odwoławczego.

Zauważyć należy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na jednolitym stanowisku, że w przypadku zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została unieważniona, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego powinno być prowadzone w trybie przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy Prawo budowlane (zob. wyroki NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 560/11, z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 293/09). Powyższe nie jest kwestionowane przez skarżącego.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego natomiast jest rozbieżne, co do wpływu występowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego, przewidzianego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11, wskazał, że część orzeczeń opowiada się za poglądem, że w takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane w toku prac nad całym budynkiem, a następnie wydano pozwolenie na użytkowanie dla całego obiektu, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11, z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 708/10).

Inna grupa orzeczeń wskazuje, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie stanowi negatywnej przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego podkreślając, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest decyzją służącą uregulowaniu stanu prawnego obiektu budowlanego na podstawie wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest potwierdzeniem, że obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Jeżeli natomiast pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie potwierdzać będzie jedynie zgodność wykonanego obiektu budowlanego z decyzją, której nie ma. Gdy nie ma decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru nie może ocenić zgodności wykonania tego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i musi dokonać jego oceny wprost z przepisami prawa. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oparta na pozwoleniu na budowę, które zostało wyeliminowane, nie spełnia funkcji jaką wyznaczają przepisy Prawa budowlanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 294/09, z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2568/10, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1687/10).

Skład orzekający rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do drugiego z prezentowanych stanowisk. Nie może być bowiem tak, aby w przypadku udzielenia pozwolenia na użytkowanie, które jest jedynie potwierdzeniem że obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym, w sytuacji gdy doszło ewidentnie do rażącego naruszenia prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę łącznie z wyeliminowaniem zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego pozbawiony był jakiejkolwiek ingerencji. Należy także odróżnić sytuację, w której, tak jak w niniejszej sprawie doszło do wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z mocą wsteczną, od sytuacji, w której doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji pozostającej w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wpływy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na możliwość prowadzenia postępowania naprawczego. Wskazać można jeszcze na jeden aspekt. Otóż stwierdzenie nieważności skutkuje nieważnością od dnia wydania decyzji, a w konsekwencji zatwierdzony taką decyzją projekt budowlany traci swą podstawę. W konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę, brak jest dokumentacji pozwalającej na ustalenie zrealizowanych robót, co powoduje, że inwestor nie legitymował się już jakimkolwiek tytułem do wykonania robót oraz nie dysponował dokumentacją budowlaną związaną z budową przedmiotowego obiektu. Zachodzi więc sytuacja jak gdyby decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana o oparciu o projekt budowlany, który "nie istniał". W tych warunkach dochodzi do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i co do zasady zapada rozstrzygnięcie, na mocy którego wyeliminowana zostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

W niniejszej sprawie takie działanie zostało podjęte, lecz na skutek negatywnej przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. (upływ pięciu lat), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] września 2009 r. nie uchylił decyzji Starosty W. z dnia [...] lipca 1999 r., a jedynie ograniczył się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Nie może zatem uiść uwadze, że niewątpliwie zostało stwierdzone, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z naruszeniem prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo uznał Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie ma przeszkód, aby postępowanie toczyło się na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zarzuty w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Wobec zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz biorącej udział w postępowaniu sądowym I. P., należy zauważyć, że z art. 203 i art. 204 p.p.s.a., regulujących od strony podmiotowej w sposób wyczerpujący zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie wynika możliwość zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony postępowania przed sądem administracyjnym, która nie jest organem administracji lub skarżącym albo nie wniosła skutecznej skargi kasacyjnej.