Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 388/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: _Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4,  art. 20 ust. 1,  art. 15 ust. 2 i 3,  art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek, Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis (spr.), Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 9 listopada 2010 r. nr XLIX/455/10 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Gniechowice, gmina Kąty Wrocławskie, dla terenów północno-wschodniej części wsi Gniechowice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 9 listopada 2010 r. Rada Miejska w Kątach Wrocławskich podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 i 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w związku z uchwałą tego organu Nr XVII/172/08 r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Gniechowice, gmina Kąty Wrocławskie, dla terenów północno-wschodniej części wsi Gniechowice w rejonie drogi krajowej nr 35, drogi wojewódzkiej nr 346 i drogi powiatowej nr 1974, po stwierdzeniu zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kąty Wrocławskie, uchwałę Nr XLIX/455/10 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Gniechowice w rejonie drogi krajowej nr 35, drogi wojewódzkiej nr 346 i drogi powiatowej nr 1974.

Wojewoda Dolnośląski w skardze na tę uchwałę, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 50 § 2, art. 52 § 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wniósł skargę na § 7 ust. 2 i 3 pkt 3 i 4, § 13 w zakresie ustalenia przeznaczenia dla terenów 1 U i 3 U i § 16 uchwały nr XLIX/455/1 O Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Gniechowice, gmina Kąty Wrocławskie, dla terenów północno-wschodniej części wsi Gniechowice w rejonie drogi krajowej nr 35, drogi wojewódzkiej nr 346 i drogi powiatowej nr 1974 oraz na załącznik nr 1 do tej uchwały w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów 1 R, 2 R i 3R oraz 1 U i 3 U, zarzucając im naruszenie: art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez § 13 w zakresie ustalenia przeznaczenia dla terenów lU i 3U i § 16 uchwały nr XLIX/455/10 oraz załącznik nr l do tej uchwały w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów lR, 2R i 3R oraz 1 U i 3U, naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez § 7 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 i 4 uchwały nr XLIX/455/1 0,

Wskazując na powyższe organ nadzoru wniósł o 1) stwierdzenie nieważności § 7 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 i 4 oraz § 13 w zakresie ustalenia przeznaczenia dla terenów 1U i 3U, § 16 uchwały nr XLIX/455/10 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Gniechowice, gmina Kąty Wrocławskie, dla terenów północno-wschodniej części wsi Gniechowice w rejonie drogi krajowej nr 35, drogi wojewódzkiej nr 346 i drogi powiatowej nr 1974 oraz załącznika nr 1 do tej uchwały w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów IR, 2R i 3R oraz 1 U i 3U, za zasądzeniem kosztów zastępstwa procesowego.

Na uzasadnienie skargi wskazano, że na sesji w dniu 9 listopada 2010 r. Rada Miejska w Kątach Wrocławskich podjęła m.in. uchwałę nr XLIX/455/10 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Gniechowice, gmina Kąty Wrocławskie, dla terenów północnowschodniej części wsi Gniechowice w rejonie drogi krajowej nr 35, drogi wojewódzkiej nr 346 i drogi powiatowej nr 1974.

Mocą § 16 uchwały Rada określiła przeznaczenie terenów oznaczonych na załączniku graficznym symbolami 1 R, 2R i 3R ustalając dla nich przeznaczenie rolnicze oraz ustanawiając m.in. zakaz zabudowy tych terenów, w tym zagrodowej (za wyjątkiem realizacji sieci infrastruktury technicznej). Wojewoda przypomina, że zgodnie z brzmieniem art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W toku analizy planu (w szczególności części graficznej) oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, stwierdzono niezgodność przyjętych w planie rozwiązań z ustaleniami studium. Obszary określone w zmianie miejscowego planu jako 1R, 2R i 3R (tereny rolnicze) w studium wchodzą w skład obszarów oznaczonych jako MM (tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej). Na terenach tych zapisy studium dopuszczają również m.in. zabudowę zagrodową czy nieuciążliwą działalność gospodarczą w budynkach mieszkalnych. Tym samym należy stwierdzić, że zmiana planu miejscowego, przyjęta uchwałą nr XLIX/455/l0, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium.

Zdaniem Organu Nadzoru nie można w tym przypadku podzielić argumentów Gminy, zawartych w piśmie Przewodniczącej Rady Miejskiej z dnia 19 stycznia 2011 r., iż dla terenów oznaczonych na rysunku zmiany planu symbolami 1R, 2R i 3R nie uzyskano zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w związku z czym pozostawiono te obszary w użytkowaniu rolnym. W wyniku tego doprowadzono bowiem do niezgodności zmiany planu miejscowego z zapisami studium.

Z kolei w § 13 uchwały nr XLIX/455/l0 Rada Miejska określiła przeznaczenie terenów oznaczonych na załączniku graficznym jako 1 U i 3 U ustalając dla nich jako przeznaczenie podstawowe funkcję usługową, a jako przeznaczenie uzupełniające m.in. funkcję mieszkaniową. Również w tym przypadku stwierdzono niezgodność powyższych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Obszary określone w zmianie miejscowego planu jako 1U i 3U, podobnie jak tereny 1R, 2R i 3R, w studium wchodzą w skład obszarów o dominującej funkcji mieszkaniowej, oznaczonych jako MM. Co prawda postanowienia studium dla terenów MM dopuszczają m.in. prowadzenie nieuciążliwej działalności gospodarczej w budynkach mieszkalnych, tworzenie osiedlowych centrów handlowo-usługowych czy przeznaczenie części terenu na usługi z zakresu handlu, gastronomii, hotelarstwa, oświaty, edukacji jednak należy pamiętać, że (jak wynika z rozdziału l5.II.3 studium) to zabudowa mieszkaniowa stanowi dominujące przeznaczenie tych terenów. Tymczasem w § 13 dochodzi do odwrócenia tych proporcji: dla części terenów oznaczonych w studium jako MM podstawowym (dominującym) przeznaczeniem stają się usługi, a funkcja mieszkaniowa jest jedynie funkcją uzupełniającą.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tym samym orzeczenie o nieważności planu zagospodarowania przestrzennego musi zostać uzasadnione wystąpieniem co najmniej jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca postanowił o jednej z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, mianowicie określił, że plan musi być zgodny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Rada gminy uchwala plan właśnie po stwierdzeniu jego zgodności ze studium. W przypadku kwestionowanej uchwały zgodność ta nie została zachowana. Co więcej, w art. 9 ust. 4 ustawy zawarł on wyraźny zapis, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W § 7 ust. 2 i 3 pkt 3 i 4 postanowiono: ,,2. Ustala się strefę ochronną zabytków archeologicznych dla której obowiązują następujące ustalenia: 1) wszelkie roboty ziemne podlegają zgłoszeniu do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; 2) w przypadku wystąpienia zabytków i obiektów archeologicznych wymagane jest podjęcie ratowniczych badań wykopaliskowych za pozwoleniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. 3. Na terenie objętym planem znajdują się chronione stanowiska archeologiczne: 3) w obrębie chronionych stanowisk archeologicznych oraz w ich bezpośrednim sąsiedztwie wszelkie zamierzenia inwestycyjne wymagają przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych 4) o rozpoczęciu robót ziemnych należy przed ich rozpoczęciem powiadomić Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków."

Cytowanymi uregulowaniami Rada wprowadziła obowiązek konsultowania z konserwatorem zabytków prac budowlanych podejmowanych w strefie ochronnej zabytków archeologicznych oraz dotyczących znajdujących się na terenie objętym planem chronionych stanowisk archeologicznych.

W związku z przedstawionym uregulowaniem Wojewoda wskazuje, że w myśl z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 'ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań ( ... )".

W ocenie Organu Nadzoru wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy (tu: Radzie Miejskiej) kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie.

Wskazane upoważnienie nie obejmuje możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z koniecznością uzyskania uzgodnienia czy pozwolenia organu ochrony zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności przed uzyskaniem pozwolenia na budowę bądź kwestii konsultacji z tym organem poszczególnych zamierzeń inwestycyjnych. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę. Rada Miejska nie ma żadnych kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Należy zauważyć, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała Rady Miejskiej.

W tym kontekście, za niedopuszczalne należy uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy, z jednej strony, na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej związanej z działaniami podejmowanymi przy zabytku. Ilekroć ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania pozwolenia, wprost o tym stanowi w ustawie. Z drugiej strony, brak również podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia bądź obowiązku konsultacji, związanego z zabytkiem znajdującym się w obszarze strefy ochrony zabytków archeologicznych, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres kwestii wymagających uzyskania pozwolenia wskazanych w ustawie (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wynika z art. 36 ust. 1 pkt l ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Źródłem tego obowiązku jest ustawa, a nie uchwała Rady Miejskiej. Należy jeszcze podkreślić, że ustawa nakłada taki obowiązek wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych sytuacji, w których wymagane jest pozwolenie. Rada Miejska wprowadzając taki obowiązek w odniesieniu do terenów znajdujących się w granicach strefy ochronnej zabytków archeologicznych przekroczyła zatem swoją kompetencję.

Wszelkie zapisy planu odnoszące się do postępowania administracyjnego związanego z procesem budowlanym, w zależności od sytuacji, można potraktować jako niezgodne z prawem powtórzenie ustawowe lub modyfikację, jeżeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy. Natomiast, jeżeli ustawodawca nie przewidział w ogóle wymogu pozwolenia organu nadzoru konserwatorskiego, a rada gminy w drodze uchwały taki obowiązek wprowadziła, to jest to przekroczenie kompetencji przez organ stanowiący.

Z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku nałożenia przez Radę Miejską obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych w obrębie chronionych stanowisk archeologicznych (§ 7 ust. 3 pkt 3 uchwały). Obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w przypadku zamiaru prowadzenia robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne wynika z art. 31 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków (art. 31 ust. 2 tej ustawy). Źródłem tego obowiązku również jest ustawa, a nie akt prawa miejscowego.

W tym konkretnym przypadku kwestionowane przez Organ Nadzoru zapisy stanowią zarówno w części modyfikację i powtórzenie art. 31 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również zawierają uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W zakresie władztwa planistycznego gminy i obowiązku zawarcia w planie postanowień, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mieści się kompetencja do regulowania kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym dotyczącym prowadzenia robót budowlanych. Ustawa o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami oraz ustawa Prawo budowlane kompleksowo regulują kompetencje organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem.

Procedura uchwalania planu miejscowego jest ściśle wyznaczona przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W ocenie Organu Nadzoru wprowadzenie w planie miejscowym obowiązku uzyskania pozwolenia (uzgodnienia) konserwatora zabytków na dokonywanie inwestycji (robót budowlanych) w granicach strefy ochronnej zabytków archeologicznych lub obowiązku konsultacji z konserwatorem zabytków robót budowlanych w granicach tej strefy stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, co uzasadnia stwierdzenie nieważności planu w części zawierającej takie zapisy.

Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustanawia w art. 31 ust. 1 obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w przypadku zamiaru prowadzenia robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne. Rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków (art. 31 ust. 2 tej ustawy).

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kątach Wrocławskich wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącego (organu nadzoru) na rzecz Gminy Kąty Wrocławskie kosztów procesu.

Na uzasadnienie strona przeciwna wskazała, ze organ nadzoru wnioskując o stwierdzenie nieważności zapisów § 16 uchwały w zakresie ustaleń dla terenów oznaczonych w rysunku planu symbolami lR, 2R i 3R opiera się na mylnej interpretacji zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kąty Wrocławskie, wyciągając błędne wnioski o niezgodności ustaleń planu miejscowego z zapisami "studium". Organ nadzoru dowodzi iż zapisy studium dopuszczają dla terenów określonych w "studium' symbolem MM (tereny o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej) również zabudowę zagrodową, czy też nieuciążliwą działalność gospodarczą w budynkach mieszkalnych. Należy jednak podkreślić iż tereny oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej mpzp, jako tereny rolne były wnioskowane o wyłączenie z produkcji rolniczej do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i nie uzyskały stosownej zgody - decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi GZ.tr.057-602-153/09 z dnia 14 maja 2009 r. W zaistniałej sytuacji Burmistrz Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie sporządzający projekt planu miejscowego musi odstąpić od przeznaczenia tych terenów na funkcje nierolnicze - inwestycyjne i pozostawić je w dotychczasowym użytkowaniu rolnym. Art. 15 ust. 1 stanowi iż mpzp musi być zgodny z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi. Należy pokreślić, że jeżeli przepisy odrębne uniemożliwiają wykonanie projektu planu miejscowego zgodnie ze studium (brak decyzji o wyłączeniu ź produkcji rolniczej) możliwe jest jedynie utrzymanie stanu faktycznego, w tym przypadku ustalenie użytkowania rolnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgodnie z przepisami odrębnymi oraz swoimi kompetencjami jednoznacznie odmówił wydania zgody na zmianę sposobu użytkowania, uznając iż tereny te winny być w dalszym ciągu użytkowane rolniczo i nie mogą być zabudowane. Powoływanie się przez organ nadzoru na zapisy w Studium uwarunkowań i warunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kąty Wrocławskie iż na terenach MM dopuszcza się między innymi zabudowę zagrodową, a w przypadku uchwalonego planu dla terenu zapisy zakazują zabudowy zagrodowej jest błędnym rozumieniem zapisów "Studium".· Organ Nadzoru cytuje iż "dopuszcza się" zabudowę zagrodową to nie znaczy iż nakłada obowiązek. Studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego, służącym gminie w podejmowaniu decyzji o warunkach rozwoju gminy, a nie przepisem, który w sposób fotograficzny powielany jest w planie miejscowym. Wówczas należałoby zakwestionować sporządzanie odrębnych dokumentów, które różnią się od siebie jedynie tym iż jeden z nich jest prawem a drugi taki sam jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Ponadto należy podkreślić iż użycie sformułowania "dopuszcza się" jest właściwe i określa iż można wprowadzić taką formę zabudowy, ale nie oznacza to konieczności stanowienia w mpzp. Użycie formy "dopuszcza się" pozostawia swobodę dokonania zapisu lub nie dokonywania o dopuszczalności zabudowy zagrodowej, a z całą pewnością nie nakłada takiego obowiązku. Natomiast zapis w uchwalonym planie zakazujący realizacji zabudowy zagrodowej wynika właśnie z ustaleń studium, określających iż teren ten jest terenem zabudowy mieszkaniowej (chociaż w chwili obecnej nie może być pod tę funkcję przeznaczony), ale też nie może być terenem zabudowy zagrodowej, ponieważ w przyszłości (studium nie ma horyzontu czasowego) nie mógłby być zrealizowany cel określony w studium. Należy zatem stwierdzić iż wniosek o uchylenie zapisów § 16 należy oddalić ze względu na brak przesłanek prawnych i merytorycznych, co wykazano wyżej.

Organ Nadzoru wnioskując o stwierdzenie nieważności zapisów § 13 uchwały w zakresie ustaleń dla terenów oznaczonych w rysunku planu symbolami 1 U i 3 U opiera się na mylnej interpretacji zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kąty Wrocławskie, wyciągając nieuzasadnione wnioski o niezgodności ustaleń planu miejscowego pisami studium. Organ Nadzoru podnosi iż ustalenia w mpzp dotyczące terenów l U i 3U są zgodnie z zapisami studium, motywując to tym, iż takie ustalenie jest odwróceniem proporcji dla terenów oznaczonych symbolem MM w powyższym dokumencie. Tymczasem w studium znajdujemy zapis mówiący iż dopuszcza się przeznaczenie części terenu na usługi, przy czym nie określono szczegółowo wielkości terenu, tak więc jeśli teren usług dla danej jednostki określonej w studium symbolem MM nie przekracza 50% lub jest mniejszy należy uznać, że dla danej jednostki dominującą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa i nie zachodzi tu odwrócenie jakichkolwiek proporcji. Użyte określenie jednostka dotyczy całego obszaru - grupy nieruchomości, a nie jak można odczytać ze stawianego zarzutu pojedynczej działki budowlanej. Zgodnie z zapisami studium w terenach o dominującej funkcji mieszkaniowej MM zlokalizowane mogą być samodzielne tereny pod obiekty i urządzenia obsługi komunikacji, zieleń o różnym charterze, usługi, w tym usługi sportu i rekreacji, dopuszcza się tworzenie osiedlowych centrów handlowo-usługowych. Podsumowując suma powierzchni terenów "niemieszkaniowych" nie może być większa, równa sumie powierzchni terenów mieszkaniowych. Zatem Organ Nadzoru niewłaściwie zinterpretował zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kąty Wrocławskie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego we wskazanym zakresie jest całkowicie zgodny ze studium.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 7 pkt3 i pkt 4 lit.d zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że są wynikiem zapisów wynikających ze złożonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniosku oraz późniejszych uzgodnień w tej kwestii. Uzgodnienie jako wiążące organ stanowiący przesądziło o treści postanowień § 7 ust. 2 i 3 pkt3 i 4 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 u.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Analizując zakwestionowaną przez Wojewodę Dolnośląskiego uchwałę Sąd uznał, że skarga jest zasadna i podzielił w pełni zawartą w niej argumentację.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.]- zwanej dalej u.p.z.p.). W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.), np. poprzez ustalenie, w zależności od potrzeb, ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.]- zwanej dalej u.o.z.).

Jednakże przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Tylko w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły- zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43).

W konsekwencji należy wskazać, że wprowadzenie przez Radę Miejską w Kątach Wrocławskich obowiązku uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podejmowanie wszelkiej działalności inwestycyjnej w granicach wyznaczonej w tym paragrafie strefy ochrony konserwatorskiej stanowi bezsprzecznie naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Tak sformułowany obowiązek niewątpliwie pozbawiony jest podstawy prawnej, a cały kwestionowany zapis uznać należy za niezgodną z prawem modyfikację postanowień ustawowych oraz nieuzasadnione rozszerzenie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego, formy współdziałania tegoż organu z organami administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego, obowiązki podmiotów zamierzających dokonać określonych czynności w stosunku do zabytków - wszystko to zostało już kompleksowo uregulowane przez ustawodawcę, przede wszystkim w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (np. art. 36) oraz w ustawie Prawo budowlane (np. art. 2 ust. 2 pkt 3, art. 39). Oczywiście za jedną z form ochrony zabytku uznaje się ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a nadto winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia.

Sąd orzekający w tym składzie podzielił także stanowisko Organu Nadzoru w zakresie konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego tych (szczegółowo określonych w petitum skargi) unormowań, zawartych w kontrolowanej uchwale, które pozostają w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z dnia 29 czerwca 2007 r. nr VIII/38/2007 podjętej w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kąty Wrocławskie uchwalonego uchwała z dnia 12 października 2006 r. nr LVI/403/06..

Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale również z przepisu art. 20 ust. 1 omawianej ustawy, w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie - stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium.

Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Istotne jest przede wszystkim, że w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż nie ma ono mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest odmienne od ustalonego w studium. (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2010r., sygn. akt II OSK 575/10, nie publ.)

Z dołączonych akt planistycznych, w tym treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Kąty Wrocławskie (wraz z załącznikiem mapowym) wynika w sposób jednoznaczny, że teren oznaczony w planie symbolami 1 U i 3 U oraz 1 R, 2R i 3 R w studium wchodzą w skład obszarów oznaczonych w Studium jako MM. Takie zapisy pozostają zatem w sprzeczności z ustanowionymi w Studium.

Reasumując, zarzuty sformułowane w skardze zasługują na uwzględnienie.

Z zestawienia przywołanych postanowień uchwały oraz studium organ nadzoru wyprowadził prawidłowy wniosek, że – konstruując zakwestionowane powyżej unormowania uchwały – Rada Miejska w Kątach Wrocławskich uchybiła postanowieniom studium.

Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), to obowiązek zbadania w procesie planistycznym zgodności projektu planu z ustaleniami studium ciąży zarówno na organie wykonawczym gminy (art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 u.p.z.p.) , jak i na radzie gminy (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Miejscowy plan zagospodarowania gminy uchwala rada gminy "po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium" [art. 20 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 27 sierpnia 2010 r.; przepis ten został zmieniony z dniem 21 października 2010 r. przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) i obecnie stanowi, że "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium"].

Jeśli zatem następuje sprzeczność postanowień planu z ustaleniami studium, uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jako niezgodna z zasadami sporządzania planu miejscowego – byłaby dotknięta sankcją nieważności w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Zdaniem Sądu organ uchwałodawczy, uchwalając kontrolowaną uchwałę, popełnił dodatkowe błędy, których, mimo prowadzonego postępowania nadzorczego Organ Nadzoru nie dostrzegł. Otóż jak wskazuje analiza części tekstowej planu w Rozdziale 4 uchwały zatytułowanym "Ustalenia szczegółowe dla terenów w liniach rozgraniczających" w § 11 ust. 2 pkt 2 lit. a wprowadzono unormowanie następującej treści "w zakresie szczegółowych zasad podziału nieruchomości a) dopuszcza się scalanie gruntów".

Podobne unormowanie zawarto w § 12 ust. 2 lit. a). Takie uregulowanie (jak się wydaje) należy rozumieć jako ustalenie w planie miejscowym zasad podziału nieruchomości.

Analizując te zapisy planu należy wskazać, że tak przepis art. 15 ust. 2, jak i art. 15 ust. 3 u.p.z.p., nie dają radzie gminy uprawnienia do umieszczania w planie miejscowym zapisów dotyczących zasad dokonywania podziału nieruchomości. Postępowanie podziałowe oraz scalanie i podział nieruchomości są przedmiotem uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami w Dziale III odpowiednio w Rozdziale 1, zatytułowanym "Podziały nieruchomości", oraz w Rozdziale 2 - "Scalanie i podział nieruchomości". Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.g.n. to ta ustawa określa zasady: podziału nieruchomości /pkt 2/; scalania i podziału nieruchomości /pkt 3/.

Odwołać się w tym miejscu należy do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2235/10, gdzie Sąd drugiej instancji w sposób kategoryczny stwierdził, że: "...nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny /np. art. 4 ust. 1 czy też art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p./. Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia (...)." Nadto w wyroku tym NSA jednoznacznie stwierdził, że: "Instytucją odrębną od rozgraniczenia poszczególnych nieruchomości jest "procedura scalenia i podziału nieruchomości /art. 101-111 u.g.n./. W tym zakresie ustawa wyznacza planowi konkretna rolę do odegrania: "Szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa plan miejscowy(...)".

Niezależnie od dotychczasowych rozważań należy stwierdzić podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 i ust.2 pkt.8 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 93 oraz art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./, zwanej dalej "u.g.n.". Zgodnie bowiem z powołanym art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W tym przypadku przepisami odrębnym jest niewątpliwie art. 102 u.g.n., w myśl którego gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy /ust.1/. Art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Art. 101 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, że przepisy niniejszego rozdziału /tj. "Scalanie i podział nieruchomości"/ regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 101 przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy /art. 102 ust. 1/. Scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem /ust. 2/. O przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem /ust. 3/.

Procedura scalenia i podziału nieruchomości polega zatem na - jeżeli jest to zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – scaleniu większej ilości nieruchomości i wydzieleniu nowych działek w wyniku podziału obszaru zawierającego się w granicach nieruchomości objętych scaleniem. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy, a o przystąpieniu do tego postępowania decyduje rada gminy w drodze uchwały. Po dokonaniu scalenia, tj. zniesieniu dotychczasowych istniejących granic działek, opracowuje się geodezyjny projekt podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, umożliwiające ich zainwestowanie zgodnie ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując należy stwierdzić, że z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wynika uprawnienie Rady do określenia w planie obowiązkowo szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości objętych planem jest obligatoryjne, a to z tej przyczyny, że obowiązek ten umiejscowiony został w art. 15 ust. 2 u.p.z.p.. Doprecyzowanie tego uprawnienia określa § 4 pkt 8 rozporządzenia wykonawczego do ustawy.

Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 3 u.p.z.p., ponieważ wymienia on elementy planu fakultatywne, granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości mogą znaleźć się wśród zapisów planu w zależności od potrzeby, co oznacza, że materia ta pozostawiona została do uznania organu sporządzającego projekt planu.

Należy zwrócić przy tym uwagę na funkcjonujący w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że obowiązek uwzględnienia elementów z art. 15 ust. 2 ustawy nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jednakże odstąpienie od określenia któregokolwiek z tych elementów musi znajdować po pierwsze uzasadnienie w stanie faktycznym, po drugie zaś powinno zostać odzwierciedlone w materiale planistycznym. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 września 2010 r.,sygn. akt II SA/Wr 214/10, a także w wyroku z dnia 5 listopada 2010 r.,sygn. akt II SA/Wr 375/10 - ustalone w planie zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości stanowią podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału na podstawie art. 101-108 u.g.n.

Jeśli chodzi o zarzuty odpowiedzi na skargę, to należy wskazać, iż prawdą jest obowiązek gminy uzgadniania projektu planu z kompetentnymi organami i podmiotami w zakresie ich właściwości, ale należy podnieść, że prowadzone w toku opracowywania planu uzgodnienia podlegają weryfikacji, nadto plan, po jego uchwaleniu, jest uchwałą rady gminy i to ona odpowiada za legalność uchwalonych w planie zapisów. Jeśli zaś nie było możliwości zmienić przeznaczenia niektórych terenów w stosunku do zapisów w studium, należało zachowując zasady zmienić najpierw studium, a następnie uchwalić zgodny z nim plan.

Mając powyższe na uwagę Sąd- na podstawie art. 147 § 1 u.p.s.a.- stwierdził nieważność wskazanego w sentencji fragmentu zaskarżonej uchwały.