Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 568/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] nr [...] Starosta Wrzesiński (zwany dalej: Starosta), na podstawie art. 28, art. 30 ust. 7 pkt 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwanej dalej: PrB) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej: Kpa), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu (zwanej dalej: inwestor) z dnia [...] grudnia 2014 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla: przebudowy elektroenergetycznej napowietrznej sieci WN 110kV relacji [...] /kat. obiektu XXVI/, na działkach oznaczonych nr ewid.: [...], obręb [...] (zwana dalej: inwestycja).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że po przeanalizowaniu zakresu przebudowy organ uznał za zasadne wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w postępowaniu o pozwolenie na budowę ze względu na wystąpienie przesłanek wyszczególnionych w art. 30 ust. 7 pkt 1 PrB, tj. dlatego, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia ze względu na charakter i wymiary konstrukcji wsporczych sieci. Wskazano, że organ określił obszar oddziaływania obiektu i ustalił strony postępowania administracyjnego, które zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień, składania wniosków i zastrzeżeń.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie r.pr. K. W., pełnomocnik P. W.(właściciela dz. nr ewid. [...]; zwanego dalej: skarżący) - jednej ze stron postępowania, w siedzibie organu, zapoznała się z aktami sprawy. Pozostałe strony biorące udział w postępowaniu nie złożyły wniosków i nie zgłosiły zastrzeżeń pisemnie lub do protokołu. W dniu [...] stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącego złożył pismo uzasadniające, dlaczego wniosek inwestora o pozwolenie na budowę nie może być przez organ uwzględniony.

Organ wskazał, że zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, uzyskaniem wyjaśnień, składaniem wniosków i zastrzeżeń oraz, że poinformowano również inwestora o treści i uwagach podniesionych w piśmie pełnomocnika skarżącego.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie w dniu [...] lutego 2015 r. pełnomocnik strony wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie informacji o gabarytach fundamentów posadowionych na gruntach strony. Pozostałe strony nie złożyły wniosków i nie zgłosiły zastrzeżeń pisemnie lub do protokołu.

Organ wskazał, że inwestor w dniu [...] lutego 2015r. przesłał organowi, drogą elektroniczną, informację o gabarytach projektowanych słupów. Z pisma wynika, że projektowany słup nr [...] ma powierzchnię podstawy 8,5 l m, słup nr 65 ma powierzchnię podstawy 7,16 m2, natomiast istniejące słupy nr [...] i nr [...] mają powierzchnię podstawy 5,6 m2.

Zdaniem organu z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestycja jest zgodna ze środowiskowymi uwarunkowaniami realizacji przedsięwzięcia określonymi w ostatecznej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] lipca 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Projekt budowlany spełnia warunki określone w ustawie Prawo budowlane i innych przepisach. Pełnomocnik przedłożył oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego z [...] stycznia 2015 r. organ stwierdził, że nie podziela zdania pełnomocnika z powodów wskazanych poniżej. Zdaniem organu roboty budowlane polegające na przebudowie sieci elektroenergetycznej nie wymagają wcześniejszego wydania decyzji lokalizacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 11 PrB przebudowa sieci elektroenergetycznych jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga tylko zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy). Nie zmienia tego fakt procedowania przez organ tej konkretnej sprawy w trybie uzyskania pozwolenia na budowę. Wynika to z innych względów (art. 30 ust. 7 pkt. 1 ustawy), przebudowa sieci elektroenergetycznej zaś co do zasady podlega tylko zgłoszeniu. Inwestycje celu publicznego niewymagające pozwolenia na budowę, zgodnie z uregulowaniami art. 50 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 199) nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym organ uznał podnoszone w piśmie pełnomocnika zagadnienia związane z decyzjami o ustaleniu lokalizacji inwestycji cele publicznego za bezprzedmiotowe dla prowadzonego postępowania.

Kolejno organ wskazał, że zagadnienia związane ze zmianą lokalizacji słupów zgodnie z życzeniem właściciela gruntu nie mogą być rozstrzygane w niniejszym postępowaniu, a to z tego powodu, że zamierzenia inwestora nie przewidują zmiany lokalizacji słupów, a inwestor dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wreszcie organ rozważył również kwestie związane z lokalizacją słupów na gruncie rolnym klasy III i związane z tym zagadnieniem wyłączenia z produkcji rolniczej, podnosząc, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na zwiększenie powierzchni fundamentów pod nowe słupy w stosunku do fundamentów istniejących. Fakt ten nie ma jednak, zdaniem organu, znaczenia dla prowadzonego postępowania, ponieważ zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa budowa sieci na gruntach rolnych nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntu, który w dalszym ciągu będzie zasadniczo wykorzystywany na cele rolnicze. Nie można więc mówić o wyłączeniu gruntu z produkcji, skoro zgodnie z art. 4 pkt. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) przez wyłączenie gruntu z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący działający przez pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie art. 3 pkt 3a i 7a, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, ust. 4 pkt 2 art. 35 ust. 1 pkt 2 PrB oraz art. 7, 77, 84 Kpa oraz żądając przeprowadzenia dowodu z: prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Września z [...] kwietnia 2014 r., z decyzji Burmistrza Gminy Miłosław nr [...] r. oraz z opinii biegłego sądowego z dnia [...] stycznia 2015 r. na okoliczność możliwości przesunięcia słupów w inne miejsce niż podane w projekcie. Skarżący wniósł również o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa do czasu uzyskania przez Inwestora służebności przesyłu.

Uzasadniając zarzuty odwołania skarżący wskazał, że Starosta zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia "na budowę dla przebudowy linii elektroenergetycznej relacji [...]." Tymczasem przebudowa nie wchodzi w zakres pojęcia "budowa", zatem użyty w decyzji zwrot jest nieprawidłowy. W sprawie nie ma też miejsca, zdaniem skarżącego, przebudowa, której definicja zawarta jest w art. 3 pkt 7a PrB.

Kolejno podniesiono, że w prawomocnej decyzji z [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy Września podkreślił, że inwestycja wykracza poza obszar jednej gminy i obejmuje działki położone na terenie Gminy Nekla, Gminy Środa Wlkp., Gminy Dominowo, Gminy Miłosław i Gminy Września, w której inwestycja zajmuje największy obszar. W decyzji tej Burmistrz odmówił ustalenia lokalizacji dla projektowanej linii z uwagi na posadowienie nowych słupów na działkach III klasy, które w 14 przypadkach nie są wyłączone spod produkcji rolnej. Zdaniem skarżącego na obecnym etapie nie jest znany charakterystyczny parametr jakim jest długość linii. Podkreślił on, że realizacja prac budowlanych może się odbywać etapami, jednak budowa całej linii, czy jej przebudowa powinna być objęta jedną decyzją, aby ustalić, czy parametr charakterystyczny obiektu jakim jest długość nie uległ zmianie oraz aby ustalić, czy w sprawie ma miejsce przebudowa czy budowa.

Kolejno zarzucono także, że nieprawdziwe jest twierdzenie Starosty, że "inwestor dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane."

Nie została bowiem ustanowiona służebność, a skarżący zaskarżył wszystkie decyzje administracyjne wydane w sprawie budowy linii tj.: decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] października 2013 r. i [...] czerwca 2014 r. i wydane na ich podstawie decyzje o ograniczeniu korzystania z części nieruchomości z dnia [...] listopada 2014 r. [...], i [...] oraz decyzje o jej zajęciu na cele budowlane. Wskazano, że tytuł ten inwestor pragnie dopiero uzyskać poprzez złożenie w pierwszej kolejności wniosku o ustanowienie służebności przesyłu w Sądzie Rejonowym we Wrześni, a po powołaniu biegłych w tej sprawie, poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja zatwierdzająca projekt i udzielająca pozwolenia na budowę może być zatem wydana dopiero po zakończeniu tych postępowań.

Kolejno skarżący zarzucił, że Starosta nie uwzględnił jego interesu jako właściciela gruntu do czego jest zobowiązany normą zawartą w art. 5 pkt 9 PrB. Skarżący wniósł o to, aby słupy podtrzymujące przewody były posadowione przy granicy działek i jeden słup na nieużytku, ponieważ takie usytuowanie najmniej przeszkadza w wykonywaniu prac polowych i najmniej zmniejsza wartość nieruchomości. Obecnie słupy posadowione są na środku działek. Na dowód słuszności swojego stanowiska wskazał skarżący opinię biegłego sądowego z dnia [...] stycznia 2015 r., według której słup nr [...] można przesunąć o 10 m. w stronę granicy.

W związku z wnioskiem o zawieszenie postępowania skarżący wskazał na poglądy doktryny, w myśl których administracyjny tytuł prawny do nieruchomości (art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz służebność przesyłu (art. 305 i n. Kodeksu cywilnego) to dwa odrębne tytuły prawne. W razie równoległego toczenia się postępowania administracyjnego oraz postępowania cywilnego jedno z tych postępowań powinno ulec zawieszeniu ze względów prejudycjalnych. Skarżący zwrócił w tej mierze również uwagę na konieczność badania jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości w związku z wydaniem decyzji, w kontekście poglądów doktryny i art. 31 Konstytucji ucieleśniającego zasadę proporcjonalności.

Skarżący zwrócił również uwagę, że w jego ocenie, inwestor powinien uzyskać pozwolenie o wyłączeniu tych gruntów z produkcji rolnej zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych niezależnie od tego czy słupy będą posadowione w miejsce istniejących czy w innym miejscu.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski (zwany dalej: Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał na art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 PrB wywodząc, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w cytowanych wyżej przepisach, i w sytuacji spełnienia ich organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu Inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane zgodnie z oświadczeniem złożonym do wniosku, natomiast odnośnie działek o nr [...] prawo to wywodzi z decyzji Starosty Wrzesińskiego: z dnia [...] grudnia 2014 r. (znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z [...] marca 2015 r., znak: [...]) zezwalającej Inwestorowi na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr ewid. [...] w celu umożliwienia wykonania inwestycji celu publicznego - modernizacji linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji [...] na obszarze przedmiotowej nieruchomości o szerokości [...], długości [...] lm i całkowitej powierzchni [...] m, wyznaczonym na załączniku graficznym do decyzji Starosty Wrzesińskiego z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...]; z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], z rygorem natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta zezwala Inwestorowi na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr ewid. [...] w celu ukończenia modernizacji tj. przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji [...] na obszarze działki nr [...] o szerokości [...] m, długości [...] i całkowitej powierzchni wynoszącej [...] m2, oraz na obszarze działki nr [...] o szerokości [...], długości [...] m i całkowitej powierzchni wynoszącej [...] m2, wyznaczonym na załączniku graficznym do decyzji Starosty Wrzesińskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Podkreślono, że złożenie ewentualnych skarg na powyższe decyzje nie wstrzymuje ich wykonania.

Organ wskazał kolejno, że dla omawianej inwestycji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. (znak: [...]) stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Następnie organ wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 11 PrB pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie m.in. sieci elektroenergetycznych, a w myśl art. 50 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199) nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. W konsekwencji gdy roboty budowlane objęte badanym wnioskiem pozwolenia na budowę nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) to Inwestor nie jest zobligowany do załączeniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem organu odwoławczego, a wbrew twierdzeniom skarżącego, roboty budowlane objęte wnioskiem pozwolenia na budowę polegają na przebudowie sieci elektroenergetycznej w rozumieniu art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 3a PrB. Zdaniem organu skoro sieci techniczne jako budowla stanowią obiekt budowlany, rozumienie przebudowy takich sieci (art. 29 ust. 2 pkt 11 PrB) winno być interpretowane przy uwzględnieniu definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Z powyższego organ wyciągnął wniosek, że na gruncie powyższego przepisu zmiana parametrów istniejącego obiektu budowlanego odnosi się do parametrów użytkowych lub technicznych, z wyłączeniem wymienionych w tym przepisie parametrów charakterystycznych, których zmiana wyklucza potraktowanie robót jako przebudowy. Jednakże o tym, jakie parametry charakterystyczne w zakresie podanym w tym przepisie (kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji) odnoszą się do konkretnego obiektu budowlanego decyduje rodzaj projektowanego do przebudowy obiektu. Zdaniem organu przyjęcie w sposób kategoryczny, że nawet nieznaczne zwiększenie powierzchni fundamentów słupów wsporczych czy wysokości słupów wsporczych, w omawianym przypadku, każdorazowo wpływa na zmianę parametru charakterystycznego istniejącego obiektu, nie znajduje uzasadnienia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059) sieci to instalacje połączone i współpracujące ze sobą służące do przesłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Natomiast z definicji zawartej w pkt. 1.3.1. Polskiej Normy PN-E-05100-1 wynika, iż elektroenergetyczna linia napowietrzna prądu przemiennego to urządzenie napowietrzne przeznaczone do przesyłania energii elektrycznej składające się z przewodów, izolacji, konstrukcji wsporczych, osprzętu oraz innych elementów wynikających ze sposobu pracy linii. W kontekście powyższego, zdaniem organu, wymiana słupów elektroenergetycznych na słupy innego typu w tym samym miejscu (pomimo zwiększenia powierzchni podstawy słupów) i samych linii elektroenergetycznych (na podobnego typu linie 110 kV) stanowi przebudowę sieci elektroenergetycznej. W szczególności bowiem nie nastąpi zwiększenie długości sieci elektroenergetycznej, czy też zwiększenie liczby słupów wsporczych (lub zmiana ich wysokości w sposób mogący sugerować rozbudowę sieci), a linia będzie miała nadal charakter linii 110 kV.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zwiększenia podstawy słupów i w związku z tym z koniecznością uzyskania ponownej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej organ wskazał, że wymiana słupów spowoduje zwiększenie istniejących podstaw słupów w nieznaczny sposób (ok. 2-3m ). Uwzględnienie powyższego oraz charakteru inwestycji (wymiana słupów i związanej z nimi linii napowietrznej), zdaniem organu odwoławczego powoduje, że nie ma konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej. W tej mierze organ powołał się na orzecznictwo sądowe. Zgodnie z art. 4 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wyłączenie z produkcji rolnej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze czy leśne użytkowanie gruntów, a wymiana słupów wsporczych w miejscu już istniejących przy nieznacznym zwiększeniu powierzchni podstawy słupów nie spełnia, według organu, tych kryteriów.

Odnosząc się do art. 33 ust. 1 PrB organ wskazał, że Inwestor nie podzielił całości przedsięwzięcia na etapy w myśl powyższego przepisu. Zatwierdzone roboty budowlane na wymienionych działkach są jednym zamierzeniem Inwestora związanym z danymi działkami. Wnioskodawca podzielił cały proces inwestycji na wygodne do realizacji etapy, a nie zaś zamierzenie budowlane projektowane na danych działkach.

Podkreślono także, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany wnioskiem oraz załączonym projektem budowlanym i nie może nakazać Inwestorowi zmiany przebiegu sieci elektroenergetycznej.

Kolejno organ wywodził, że do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono kompletny projekt budowlany sporządzony oraz sprawdzony przez osoby posiadające właściwe uprawnienia budowlane. Inwestor spełnił zatem wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 PrB, jak również złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stąd zasadnym było – według organu – zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na omawianą inwestycję. Organ uznał również za bezzasadne w kontekście art. 34 ust. 2 PrB , zarzuty odwołania wobec projektu budowlanego.

Nie znalazł także organ podstaw do zawieszenia postępowania wskazując, że uregulowanie kwestii służebności na drodze cywilnoprawnej (przez sąd cywilny) nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania wynikającą z art. 97 §1 pkt. 4 Kpa.

Reasumując organu stwierdził, że inwestycja została zaprojektowana zgodnie z przepisami prawa, a do wniosku pozwolenia na budowę załączono wymagane prawem dokumenty. Materiał dowodowy został zebrany przez organ I instancji w sposób wyczerpujący i uprawniający do wydania rozstrzygnięcia. Natomiast zarzuty podnoszone w odwołaniu są bezpodstawne.

Skargę na decyzję Wojewody złożył skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając tę decyzję w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty i wnosząc o zmianę decyzji w całości poprzez wydanie wnioskodawcy decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę dla przebudowy sieci elektrycznej WN 110 kV relacja [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżący podtrzymał zarzuty wskazane w odwołaniu, a ponadto wskazał na zarzut naruszenia art. 3 pkt 6 PrB i art. 6 i 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący wniósł też o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Wojewody z dnia [...] maja 2015 r. znak [...]; postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt IV SA/Po 359/15; z opinii biegłego sądowego M. C. na okoliczność możliwości, w tym technicznych, posadowienia słupa nr [...] na działce o nr geod. [...], stanowiącą nieużytek i znajdującej się na trasie linii, zgodnie z wolą Skarżącego - właściciela nieruchomości oraz decyzji Burmistrza Gminy Miłosław nr [...] z [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący, odnosząc się do argumentacji organu odnoście posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda wstrzymał wykonanie decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o nr geod. [...], na której projektowany jest słup nr [...], postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., znak. [...] r. przez Starostę (utrzymanej w mocy decyzją Wojewody znak [...] dotyczącej natychmiastowego zajęcia nieruchomości o nr geod. [...] celem posadowienia na niej słupa nr [...]. Skarżący podniósł również, że od drugiej powołanej decyzji z dnia [...] maja 2015 r., wydanej przez Starostę, skarżący wniósł odwołanie z dnia [...] maja 2015 r. wraz z opinią biegłego. Z opinii tej, zdaniem skarżącego, wynika, że proponowane przez niego posadowienie słupa nr [...] jest zgodne ze stanowiskiem właściciela nieruchomości i zgodne z normą prawną wyrażoną w art. 6 Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem skarżącego zatwierdzenie projektu budowlanego, w którym słup nr [...] usytuowany jest na działce o nr geod. [...] o III klasie gruntu rolnego jest sprzeczne z art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 5 ust. 1 pkt 9 PrB i z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] pkt 4.

Zdaniem skarżącego, skoro postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda wstrzymał wykonanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości o nr geod. [...], na której posadowiony jest słup nr [...] a Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. uchylił rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzji o natychmiastowym zajęciu tej nieruchomości na cele budowlane, to inwestor nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości o nr geod. [...]. Decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości o nr geod. [...] i [...] celem posadowienia na niej słupa nr [...] jest nieostateczna.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do załączonej wraz ze skargą opinii biegłego organ wskazał, że w sytuacji gdy Inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i złożył wszystkie wymagane prawem dokumenty, a przedsięwzięcie budowlane jest zgodne z przepisami prawa to organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają uprawnienia by nakazać zmianę lokalizacji projektowanych obiektów budowlanych.

Podkreślono, że ze względu na charakter inwestycji w niniejszej sprawie nie było wymagane uzyskanie przez Inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Załączona przez Skarżącego decyzja Burmistrza z dnia [...] czerwca 2014 r., nie była konieczna aby wydać decyzję pozwolenia na budowę. Inwestor taką decyzję potrzebował w celu uzyskania decyzji Starosty dotyczących niezwłocznego zajęcia nieruchomości i ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w przedmiotowej sprawie stała się decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2015r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla: przebudowy elektroenergetycznej napowietrznej sieci WN 110kV relacji [...] /kat. obiektu XXVI/, na działkach oznaczonych nr ewid.: [...], obręb [...].

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 1 PrB, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: (1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowisko, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.), (2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, (3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o jakiej mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b PrB, zaświadczenia, o jakim mowa w art. 12 ust. 7 PrB oraz dokumentów, o jakich mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6 PrB, oraz (4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o jakim mowa w art. 20 ust. 2 PrB, także sprawdzenia projektu – przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i legitymującymi się aktualnymi na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o jakim mowa w art. 12 ust. 7 PrB

Jak wynika przy tym z art. 35 ust. 3 PrB, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 PrB, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając zarazem termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie ustawodawca wskazuje w art. 35 ust. 4 PrB, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 PrB i w art. 32 ust. 4 PrB, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji publicznej, że przedmiotowa inwestycja odpowiada wymogom stawianym przez prawo. W sytuacji zaś spełnienia wymagań, określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 PrB organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem typowy przykład normy prawnej o charakterze związanym, kiedy organ nie dysponując "luzem decyzyjnym" obligowany jest do udzielenia pozwolenia na budowę, w razie spełnienia przesłanek ustawowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 807/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 804/14, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jednocześnie wskazać należy, że sprawdzenie przez organ zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest ograniczone wyłącznie do projektu zagospodarowania działki. Organ prowadzący postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie może kwestionować przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych, jak również zapisów dotyczących stanu technicznego istniejącego obiektu w przypadku inwestycji polegających na rozbudowie czy przebudowie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1210/14, LEX nr 1640814).

W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy w sprawie pozwalał organom na wydanie pozytywnej decyzji, a w świetle tego materiału Sad nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, ani przepisów procesowych przez organy obu instancji. W związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 PrB prawidłowo organ I instancji wydał decyzję pozytywną, zaś organ II instancji utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi i odwołania, które – w ocenie sądu – nie zasługują na uwzględnienia, należy wskazać, co następuje.

Skarżący oczekuje od organów i na okoliczność tą powołuje opinię biegłego uwzględnienia swojego interesu poprzez posadowienie słupów będących przedmiotem decyzji w innym miejscu niż wnioskował Inwestor. Tymczasem w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, który sąd w składzie niniejszym podziela, że ani organy administracji ani sąd nie są upoważnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. To inwestor samodzielnie dokonuje ich wyboru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2471/14, LEX nr 1548286, G.Prawna 2014/237/7). W opisanych okolicznościach zarzuty skarżącego w tej mierze są bezzasadne.

Wskazać również należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego projektowana inwestycja polegająca na przebudowie linii energetycznej nie skutkuje zmianą przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne. Nie sposób twierdzić, iż na terenach do których w myśl art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy stosować jej przepisy, na skutek powstania inwestycji w postaci przebudowy napowietrznej linii energetycznej nastąpiłaby zmiana powodująca brak możliwości prowadzenia na tych gruntach działalności rolniczej. Działalność rolnicza może być bez przeszkód prowadzona także na terenach wyposażonych w elementy infrastruktury technicznej do jakich należy linia elektroenergetyczna. Taka linia nie uniemożliwia a nawet nie utrudnia czerpania pożytków z gruntu, dlatego nie można mówić o skutku w postaci zmiany przeznaczenia gruntu rolnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1432/09 (LEX nr 746536) ustawienie słupa i ułożenie w ziemi kabla nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów.

Sąd nie miał również wątpliwości, że przedmiotem sprawy jest przebudowa, a nie budowa, jak to sugeruje skarżący. Sąd podziela w tej mierze argumentację podniesioną przez organ w decyzji drugoinstancyjnej. Należy zgodzić się w tej mierze z poglądami orzecznictwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 858/09, LEX nr 597915), który wskazał, że przedmiotem przebudowy może być każdy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 1 PrB. Skoro sieci techniczne jako budowla stanowią obiekt budowlany, rozumienie przebudowy takich sieci (art. 29 ust. 2 pkt 11) winno być interpretowane przy uwzględnieniu definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a. Przyjęcie w sposób kategoryczny, że nawet nieznaczne zwiększenie długości sieci technicznych, każdorazowo wpływa na zmianę parametru charakterystycznego istniejącego obiektu, nie znajduje uzasadnienia. Pogląd powyższy znajduje zastosowanie i w niniejszej sprawie, albowiem – jak słusznie wskazał organ II instancji nieznaczne zwiększenie powierzchni fundamentów słupów wsporczych czy wysokości słupów wsporczych, co do zasady nie wpływa na zmianę parametru charakterystycznego istniejącego obiektu. Za uzasadnione uważa Sąd twierdzenia organu, iż wymiana słupów elektroenergetycznych na słupy innego typu w tym samym miejscu, nawet pomimo zwiększenia powierzchni podstawy słupów i samych linii elektroenergetycznych na linie podobnego typu stanowi przebudowę sieci elektroenergetycznej.

Wreszcie w kwestii legitymowaniem się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazać należy, co następuje. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydawana w trybie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., 518 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: Ugn) ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OZ 8/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 1 i 1a Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Należy wskazać, że w stosunku do działki nr [...]: decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Starosta ograniczył sposób korzystania z nieruchomości nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2015 r. Skargę na tę decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 358/15). Została złożona skarga kasacyjna i sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Starosta zezwolił Inwestorowi na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2015 r. Na skutek skargi na powyższą decyzję - postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 359/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie tej decyzji, jednak postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. (sygn. akt I OZ 1261/15) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to postanowienie i odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2015 r. Sprawa zawisła przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu.

W stosunku do działek o nr [...] i [...]: decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, a decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę. Zaś decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Starosta zezwolił Inwestorowi na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Postanowienie Wojewody zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 577/15) odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty z dnia [...] maja 2015, a sprawa zawisła przed sądem.

Dodać należy, że decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. Burmistrza Gminy Miłosław o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – przebudowy istniejącej , napowietrznej elektroenergetycznej, jednotorowej linii 110kV relacji [...], dotycząca działek o nr [...] została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (decyzja z dnia [...] lutego 2015 r.), który uchylił jedynie część decyzji w zakresie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy. Na skutek skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na tę decyzję, sad ten w wyroku z dnia 24 września 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 281/15) oddalił skargę, a sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na skutek złożenia skargi kasacyjnej.

Zestawienie wszystkim przytoczonych rozstrzygnięć pozwala stwierdzić, że nie ma racji skarżący zarzucając brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne po stronie Inwestora. Należy bowiem mieć na względzie, że wprawdzie postępowania sądowe są w toku, to jednak decyzje, w których prawa do dysponowania nieruchomością słusznie upatruje Inwestor, pozostają nadal w obrocie prawnym.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono, jak w sentencji.

MZ