Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1151/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2, art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 20 ust. 4 pkt 1, art. 24 ust. 1, art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 608/14 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta i Gminy W. na rzecz Wojewody D. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 608/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku); orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały (pkt II wyroku) oraz o kosztach postępowania (pkt III wyroku).

Referując przyjęty stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), zaskarżył wymienioną na wstępie uchwałę Miasta i Gminy [...]. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały organ nadzoru zarzucił, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 1 oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm., dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę) oraz art. 7 Konstytucji polegającym na przekroczeniu upoważnienia ustawowego udzielonego radzie mocą art. 24 ust. 1 i art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

Wojewoda wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę na okres od 1 marca 2014 r. do 28 lutego 2015 r. Rada Miasta i Gminy [...] mocą § 1 uchwały zatwierdziła na okres jednego roku taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Ustaliła cenę netto dostarczanie wody (§ 1 ust. 1 uchwały) oraz za odprowadzanie ścieków (§ 1 ust. 2 uchwały) Wprowadziła także opłaty abonamentowe ukształtowane w następujący sposób: - dla odbiorców grupy 1, 2, 3 (odbiorcy pobierający wodę na cele socjalno-bytowe: rozliczane w oparciu o wskazanie wodomierza oraz rozliczane na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia jak również odbiorcy pobierający wodę na cele produkcji i pozostałe rozliczanie w oparciu o wskazanie wodomierza) cena netto 2,80 zł (§ 2 ust. 1 uchwały), - dla odbiorców grupy 4, 5 (odbiorcy pobierający wodę na cele socjalno-bytowe, dostarczający ścieki rozliczane w oparciu o wskazanie wodomierza oraz odbiorcy pobierający wodę na cele produkcji i pozostałe dostarczający ścieki rozliczane w oparciu o wskazanie wodomierza) cena netto 2,82 zł (§ 2 ust. 2 uchwały).

Według Wojewody, analiza wniosku burmistrza z dnia 14 stycznia 2014 r. o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wskazuje, że stawka opłaty abonamentowej wynosi 2,80 zł netto dla każdej grupy taryfowej. Ponadto z treści tabeli A porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę wynika, że abonament (za doprowadzenie wody) w wysokości 2,80 zł został przewidziany dla grupy 1, 2, natomiast dla grupy 4 i 5 wprowadzono abonament 1,40 zł. Gdy zaś chodzi o abonament za odprowadzanie ścieków, to z treści tabeli B porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków wynika, że abonament za odprowadzanie ścieków został przewidziany jedynie dla grupy czwartej i piątej wynosi 1,40 zł.

Wobec powyższego, organ nadzoru wezwał radę gminy do wyjaśnienia przyczyn, z powodu których nie zatwierdziła wskazanej we wniosku opłaty abonamentowej dla czwartej i piątej grupy taryfowej w wysokości 1,40 zł (za dostarczanie wody), a za usługę odprowadzania ścieków uchwaliła abonament w wysokości 2,82 zł podczas, gdy z wniosku wynika kwota 1,40 zł.

W piśmie z dnia 22 kwietnia 2014 roku, stanowiącym reakcję na wezwanie organu nadzoru wskazano, że mocą uchwały wprowadzono opłatę abonamentową, która dla wszystkich grup taryfowych powinna być jednakowa, w wysokości 2,80 zł. Natomiast w § 2 pkt 2 uchwały, dotyczącym odbiorców grupy 4 i 5 wkradł się błąd pisarski polegający na wpisaniu stawki w wysokości 2,82 zł. Wyjaśniono również, że wskazana we wniosku opłata abonamentowa dla każdej grupy wynosi 2,80 zł. Dla grupy 1,2,3, dotyczącej wyłącznie poboru wody wskazana jest jedna wartość. Natomiast w grupie 4 i 5 dotyczącej oprócz poboru wody, również dostarczania ścieków, aby nie naliczać podwójnej opłaty abonamentowej opłata za usługi dzielona jest przez program wyliczający taryfy na dwie równe kwoty po 1,40 zł, co w sumie daje wartość 2,80 zł. Opłata ta dotyczy jednego wodomierza.

Wobec treści powyższych wyjaśnień Wojewoda, pismem z dnia 17 czerwca 2014 r., zwrócił się o wskazanie, na jakim etapie procesu uchwalania uchwały wkradły się błędy, o których mowa w ww. piśmie. Organ nadzoru wezwał również do przekazania projektu uchwały, przekazanego radnym wraz z zawiadomieniem o terminie XLVI sesji i porządkiem obrad sesji i wskazanie, czy radni głosowali nad projektem uchwały zawierającym omyłki, czy też projekt uchwały nie zawierał tych omyłek i radni głosowali nad projektem uchwały zawierającym takie taryfy, jakie przewiduje wniosek o zatwierdzenie taryf.

W odpowiedzi na powyższe wskazano, że błędy, o których mowa, pojawiły się w projekcie uchwały, radni głosowali nad projektem uchwały zawierającym omyłkę.

Mając to na uwadze wojewoda ustalił, że zgodnie z wnioskiem o zatwierdzenie, dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, stawka opłaty abonamentowej wynosi 2,80 zł netto dla każdej grupy taryfowej. Tymczasem z uchwały Rady Miasta i Gminy [...] wynika, że opłata abonamentowa dla grupy 1, 2, 3 wynosi 2,80 zł, a dla grupy 4 i 5 - 2,82 zł netto.

W ocenie organu nadzoru, stawka opłaty abonamentowej powinna zostać zatwierdzona przez Radę Miasta i Gminy [...] w takiej wysokości, jaka wynika z wniosku o zatwierdzenie taryf. Zdaniem Wojewody, Rada nie jest uprawniona do zmiany tej wysokości. Jeżeli w opinii Rady taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa obowiązana była odmówić zatwierdzenia taryfy. Nie została natomiast upoważniona do określania we własnym zakresie wysokości taryf. Upoważnienie Rady do podjęcia uchwały zostało określone w art. 24 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, z którego wynika wprost, że rada została upoważniona jedynie do zatwierdzenia taryf lub odmowy zatwierdzenia taryf. W rozpoznawanej sprawie, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że radni głosowali nad uchwałą zawierającą stawki opłaty abonamentowej niezgodne z tymi, które zostały określone we wniosku o zatwierdzenie taryf. Zatem uchwała określa stawkę opłaty abonamentowej niezgodną ze stawką opłaty abonamentowej określoną we wniosku o zatwierdzenie taryf . Według Wojewody, modyfikując zaproponowaną we wniosku stawkę opłaty abonamentowej Rada naruszyła art. 24 ust. 1 oraz 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez przekroczenie udzielonego jej upoważnienia do zatwierdzenia taryf, co z kolei narusza zasadę legalizmu zawartą w art. 7 Konstytucji. Według organu nadzoru, biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że załączoną przez burmistrza taryfę należy traktować, jako całość, a opłata abonamentowa stanowi element taryfy, stwierdzić należy, że niezbędne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Niezależnie od tych rozważań wojewoda wskazał, że przedmiotowa uchwała nie jest czytelna, precyzyjna i jasna. W tym zakresie podniósł, że Rada w § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały wyróżniła pięć grup odbiorców taryfowych. W uzasadnieniu wniosku również przewidziano pięć grup odbiorców taryfowych. Jednakże z tabeli B "porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków" wynika, że występują tylko dwie taryfowe grupy odbiorców, a mianowicie grupa czwarta i grupa piąta. Organ wskazał, że z wyjaśnień Przewodniczącej wynika, że w uchwale w § 1 pkt 2 błędnie wpisano grupy odbiorców w zakresie odprowadzania ścieków komunalnych. Zgodnie z przedłożonym wnioskiem oraz załączonym opisem taryfowych grup odbiorców ppkt "a" powinien zawierać wyłącznie grupę 4, natomiast ppkt "b" grupę 5, gdyż grupy 1, 2 i 3, dotyczą odbiorców pobierających włącznie wodę i nie dotyczą ścieków. W świetle powyższego, zdaniem Wojewody, uchwała przewiduje takie grupy odbiorców taryfowych, które nie zostały uwzględnione we wniosku taryfowym. Przy czym to uchybienie, w ocenie organu nadzoru, ma charakter nieistotnego naruszenia prawa, bowiem 1, 2, 3 grupa taryfowa odbiorców ścieków nie istnieje, a dla czwartej i piątej grupy zatwierdzono taryfy zgodnie z wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy [...], reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie skargi. Pełnomocnik wskazał, że główny problem w sprawie sprowadza się do zagadnienia (na tym bowiem oparta jest skarga organu nadzoru), że co do zasady rada gminy nie ma prawa ingerować w stawki zaproponowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a może jedynie podjąć uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf bądź o odmowie ich zatwierdzenia. Aprobując, co do zasady tę tezę, pełnomocnik podkreśla, iż w sprawie zachodzi specyficzna sytuacja, albowiem usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków świadczone są przez samą Gminę [...], przez co przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i gmina to ten sam podmiot, reprezentowane przez tę samą osobę, tj. Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Miało to też wpływ na tok procedury związanej z podejmowaniem uchwały dotyczącej taryf za wodę. Według strony, skoro zarówno gmina, jak i przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne reprezentowane w sprawie są przez tożsamy podmiot - Burmistrza Miasta i Gminy [...], to nie sposób uznać, że nie był on uprawniony do dokonania zmian w projekcie taryf. To na nim bowiem - jako przedstawicielu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego - spoczywał obowiązek określenia taryf. Według strony, przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zawierają w tym zakresie lukę prawną, ponieważ dostosowane są do sytuacji, gdy przedsiębiorstwo prowadzi podmiot zewnętrzny, który inicjuje postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryf, przedkładając wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Brak natomiast wyraźnej regulacji prawnej obejmującej przypadki, gdy to gmina prowadzi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a więc na zewnątrz reprezentowana jest przez organ wykonawczy. W ocenie strony, trudno przyjąć, aby burmistrz musiał w takiej sytuacji składać wniosek "sam sobie", a następnie go zatwierdzać. Zdaniem strony trudno przyjąć, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] miał składać wniosek o zatwierdzenie taryf "sam sobie", a ewentualna korekta taryf po tym "zatwierdzeniu" stanowi istotne naruszenie prawa. W tej sytuacji za prawnie irrelewantne strona uznała przedłożenie wniosku przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy [...], albowiem w tym zakresie gmina występowała nie, jako podmiot administracji publicznej (sfera imperium), lecz jako osoba prawna, obsługująca przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Zdaniem strony, trzeba przyjąć, że w tej mierze przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę stosować należy jedynie odpowiednio, uwzględniając specyfikę omawianej sytuacji tak, aby egzegeza powołanych przepisów nie prowadziła do wykładni ad absurdum.

Według strony, jako mające znaczenie prawne należy więc dopiero przypisać wnioskowi burmistrza do rady o zatwierdzenie taryf, zawartemu w projekcie uchwały. Do tego czasu organ wykonawczy gminy winien mieć swobodę w określaniu wysokości taryf, a z pewnością drobne naruszenia proceduralne w tym zakresie nie mogą stanowić istotnego naruszenia prawa, dającego podstawę do uchylenia uchwały. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie doszło do obniżenia taryf, a nie ich podwyższenia. Przeciwna interpretacja, odmawiająca gminie, jako przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu reprezentowanemu przez organ wykonawczy swobody w ustalaniu stawek (oczywiście w graniach prawa) godzi w konstytucyjnie zagwarantowaną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Godzi także w zasadę równości wobec prawa, albowiem stawia w gorszej sytuacji te przedsiębiorstwa, które są prowadzone przez same gminy, od tych prowadzonych przez podmioty zewnętrzne, z uwagi na pozbawienie ich możliwości dostosowania stawek do sytuacji rynkowej.

Raz jeszcze podkreślono, że przygotowany przez pracowników urzędu projekt taryf nie może podlegać ocenie z punktu widzenia jego zgodności z uchwałą rady. Przedmiotem oceny może być dopiero wniosek burmistrza do rady o zatwierdzenie taryf w postaci projektu uchwały, a te w sprawie przewidywały tożsame stawki. Według strony, za prezentowaną interpretacją przemawia także wykładnia celowościowa. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej niewątpliwie nie ustala absolutnego porządku preferencji i dopuszcza odstępstwa od wyniku jej zastosowania wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Tym bardziej więc, gdy przepisy expressis verbis nie regulują procedury przedkładania do zatwierdzenia taryf przez przedsiębiorstwo wodociągowe będące gminą, należy przy ustalaniu sensu norm prawnych odwołać się do wykładni funkcjonalnej. Zdaniem strony, abstrahując od tego, że treść projektu uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków, przedstawiona Radzie Miasta i Gminy [...] do uchwalenia, zawierała wyłącznie omyłkę pisarską, to brak jest jakichkolwiek jurydycznych podstaw do przyjęcia, jakoby takie działanie organu wykonawczego gminy, a jednocześnie reprezentanta podmiotu świadczącego usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, było niezgodne z prawem i winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa. Jak zasadnie wskazał w treści skargi organ nadzoru, "radni głosowali nad projektem uchwały zawierającym omyłkę". Tym samym, uchwałę podjęto zgodnie z prawem, gdyż organ uchwałodawczy gminy nie posiada kompetencji do wprowadzania jakichkolwiek zmian w jej treści, o czym de lege lata stanowi art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W tej sprawie wystąpiła li tylko omyłka pisarska polegająca na wpisaniu stawki w wysokości 2,82 zł, którą należy zaliczyć do uchybień wykazujących cechy nieistotnego naruszenia prawa. Ponadto podkreślono, że przyjęte uchwałą taryfy obowiązują od dnia 1 marca 2014 r. i spowodowały obniżenie ceny za wodę i odprowadzanie ścieków w stosunku do roku poprzedniego. Według strony, skoro nie zaistniała konkretna okoliczność "niezgodności z przepisami", Rada Miasta i Gminy [...] nie miała innego wyjścia, jak tylko zatwierdzić uchwałę. Z tej przyczyny wykonywanie ustawowych kompetencji przez radę nie powinno stanowić podstawy uchylenia uchwały

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (WSA) stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w oparciu o przepis art. 147 p.p.s.a. wskazał, że organ nadzoru zasadnie uznał, iż objęta skargą uchwała wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, a co za tym idzie uchwalenie jej w sposób istotny narusza wskazane unormowanie. Sąd I instancji przytoczył przepisy mające w sprawie zastosowanie i podkreślił, że wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, określał stawkę opłaty abonamentowej wynosi 2,80 zł netto dla każdej grupy taryfowej. Tymczasem Rada Miasta i Gminy [...] uchwaliła opłatę abonamentową dla grup 1,2,3 na kwotę 2,80 zł o, a dla grup 4 i 5 - na kwotę 2,82 zł netto. Według WSA, nie znajdują zatem potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy twierdzenia strony przeciwnej, jakoby już wniosek organu wykonawczego gminy różnicował stawki opłat abonamentowych dla różnych grup odbiorców, a w konsekwencji radzie nie pozostawało nic innego, jak zatwierdzić taryfę w tym brzmieniu. Sąd I instancji nie podzielił poglądu, zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że w sprawie - w istocie - doszło do pomyłki pisarskiej. Zdaniem WSA nie jest to pomyłka pisarska, bo określa konkretną kwotę - opłatę, którą mieszkańcy gminy mają ponosić w formie abonamentu. Kwota abonamentowa jest zatem jednym z najistotniejszych elementów merytorycznych uchwały i błędne jej określenie nie może być uznane za błąd pisarski. Przeprowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że Rada Gminy [...] procedowała nad projektem uchwały w treści, której zostały zapisane różne należności abonamentowe dla różnych grup odbiorców. Zatem radni uchwalili taryfę w kształcie odmiennym, niż przedłożona do zatwierdzenia przez organ wykonawczy gminy.

Zdaniem Sądu I instancji, ingerując merytorycznie w treść taryf rada gminy przekroczyła kompetencje wynikające z art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, jako że przepisy te upoważniają radę gminy jedynie do zatwierdzenia lub do odmowy zatwierdzenia taryfy przedłożonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Oznacza to tym samym, że rada nie może modyfikować (zmieniać) przedstawionej przez przedsiębiorstwo do zatwierdzenia taryfy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Gmina [...], na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a (omyłkowo wskazano art. 174 § 1 p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, polegające na nieuwzględnieniu swoistej sytuacji, że prowadząc faktycznie działalność usługową w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków Gmina, usytuowała się w takiej samej pozycji, jak każdy inny dostawca prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, a tym samym błędnej konstatacji o deficycie kompetencyjnym organu wykonawczego (Burmistrza Miasta i Gminy), jako reprezentanta przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do dokonania zmian w projekcie taryf;

2) poprzez błędną wykładnię art. 24ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, poprzez przyjęcie, że Burmistrz Miasta i Gminy [...], jako tożsamy reprezentant Gminy i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, nie był uprawniony do dokonania zmian w projekcie taryf, a co za tym idzie, winien składać wniosek o zatwierdzenie taryf "sam sobie", a ewentualna korekta taryf po tym "zatwierdzeniu" stanowi istotne naruszenie prawa;

3) poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny dyspozycję przepisów art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p. p. s. a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Natomiast związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że podstawą jej rozpoznania jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 2 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) w związku z art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (pkt 1 petitum skargi) oraz art. 24 ust.1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (pkt 2 petitum skargi).

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zarzut "błędnej wykładni prawa" to zarzut mylnego zrozumienia treści przepisu przez sąd administracyjny I instancji, który wymaga - aby mógł być rozpatrzony - wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej.

Podnosząc zarzut sformułowany w punkcie 1 petitum niniejszej skargi, skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że Sąd I instancji nie podejmował zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do art. 2 ust.2 u.s.g. w związku z art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, w szczególności zaś nie wyraził sugerowanego przez stronę skarżącą poglądu o deficycie kompetencyjnym organu wykonawczego, jako reprezentanta przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego do dokonania zmian w projekcie taryf. Strona skarżąca kasacyjnie podjęła zatem polemikę z nieistniejącym poglądem prawnym.

Niezależnie od tego, w nawiązaniu do zarzutu kasacyjnego z punktu 2 petitum skargi, powiązanego w istocie z zarzutem z punktu 1, należy wskazać, że taryfę cen i opłat określa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na jeden rok (art. 20 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków), lecz wymaga ona zatwierdzenia w drodze uchwały rady gminy (art. 24 ust. 1 ww. ustawy). Innymi słowy, kompetencje do określania taryf opłat za wodę ustawodawca przyznał przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym, natomiast uprawnienia do zatwierdzania tych taryf powierzył radom gmin, które wydając w tym przedmiocie uchwały realizują władztwo nad działalnością przedsiębiorstwa.

Procedura zatwierdzania taryf obejmuje określone ustawowo etapy postępowania:

1) opracowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne projektu taryf i przedłożenie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosku o ich zatwierdzenie,

2) dokonanie sprawdzenia przez organ wykonawczy gminy zaproponowanych taryf – stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków,

3) zatwierdzenie taryf przez radę gminy - art. 24 ust. 5 ww. ustawy,

4) ogłoszenie taryf.

Kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, pod względem celowości ich ponoszenia. Innymi słowy, organ wykonawczy gminy dokonuje wstępnej analizy wniosku badając legalność taryf oraz zasadność poniesionych przez przedsiębiorcę wydatków w oparciu, o które został sporządzony cennik usług. Należy dodać, że organ wykonawczy dokonuje weryfikacji taryf także w sytuacji, gdy sama gmina jest podmiotem świadczącym usługi wodno-kanalizacyjne czyli działa, jako przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne.

Następnie taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, co oznacza, że rada gminy rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 ww ustawy). Sprawa taryfy może być zatem rozstrzygnięta przez jej zatwierdzenie w sytuacji, gdy taryfa odpowiadać będzie prawem określonym wymaganiom. Czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację obowiązywania cen i opłat w ustalonej w taryfie wysokości. W przeciwnym przypadku rada gminy jest władna podjąć uchwałę o odmowie jej zatwierdzenia taryf.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., II OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/5/87, Prok. i Pr.-wkł. 2005/10/39, Wspólnota 2005/11/52) użytemu w art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 123, poz. 858 ze zm.) terminowi "zatwierdzenie" należy przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Wyznaczony w art. 24 ust. 3 ustawy termin 45 dni odnosi się nie tylko do uchwały, której przedmiotem jest zatwierdzenie taryfy, ale również do uchwały o odmowie jej zatwierdzenia.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że organem, który bada legalność taryf i zasadność poszczególnych wydatków w oparciu, o które został sporządzony przedstawiony cennik usług, jest Burmistrz Miasta i Gminy [...] – jako organ wykonawczy gminy – także wtedy, gdy sama gmina jest podmiotem świadczącym usługi wodociągowo-kanalizacyjne. Taką też procedurę w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem zastosowano, zatem jej akceptacja przez Sąd I instancji była prawidłowa. Mając powyższe na uwadze, za nietrafny należy uznać zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma natomiast uprawnień do oceny, czy mimo nadzoru wojewody, wadliwe jest rozwiązanie prawne polegające na zatwierdzaniu taryf przez organ stanowiący gminy, która sporządziła taryfy, na co wydaje się wskazywać skarżąca w motywach podniesionych zarzutów kasacyjnych. Inną kwestią jest natomiast wykładnia art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zakresie tego, czy Rada gminy w toku procedowania nad uchwałą w sprawie zatwierdzania taryf jest uprawniona do oceny czy przedstawione jej do zatwierdzenia taryfy są zgodne z prawem - zwłaszcza w takich sprawach, gdzie przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest gminna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Czy też przeciwnie, Rada Gminy nie jest uprawniona do badania, czy taryfy zostały sporządzone zgodnie z przepisami a jedynie do podjęcia uchwały o zatwierdzeniu bądź odmowie zatwierdzenia taryf. Jednakże, co należy podkreślić, na gruncie rozpoznawanej sprawy ten problem nie wystąpił. W tej sytuacji, jedynie dla porządku należy odnotować, że orzecznictwo sądowoadministracyjne w powyższej kwestii nie jest jednolite (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1203/13 oraz z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12).

Odnosząc się natomiast do zarzutu kasacyjnego sformułowanego w punkcie 3 petitum niniejszej skargi, naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny dyspozycję przepisów art. 24 ust. 1 i 5 ustawy zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego polega w istocie "na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej" (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być stosowany dany przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on zastosowany. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. W tym kontekście zasadny pozostaje wniosek, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznacza to brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Z punktu widzenie tej ostatniej uwagi podkreślenia wymaga, że strona skarżąca w ogóle nie podważa okoliczności faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w sprawie a mianowicie, że wniosek organu wykonawczego gminy nie różnicował stawki opłat abonamentowych dla różnych grup odbiorców, gdyż określał stawkę opłaty abonamentowej na kwotę 2,80 zł netto dla każdej grupy taryfowej. W tej sytuacji, wobec uchwalenia przez Radę Miasta i Gminy [...] opłaty abonamentowej dla grup 1, 2, 3 na kwotę 2,80 zł, a dla grup 4 i 5 - na kwotę 2,82 zł netto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że nastąpiła merytoryczna, a więc niedozwolona prawem ingerencja w treść taryf. W konsekwencji trafnie w zaskarżonym wyroku stwierdzono, że rada gminy przekroczyła kompetencje wynikające z art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jako że przepisy te upoważniają radę gminy jedynie do zatwierdzenia lub do odmowy zatwierdzenia taryfy przedłożonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie pozwalają natomiast na merytoryczną zmianę w zakresie wysokości stawek. To z kolei uprawniało Sąd I instancji do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa, gdyż radni uchwalili taryfę w kształcie odmiennym, niż przedłożona do zatwierdzenia. Dodatkowo należy zaakcentować, że w żadnym razie nie można podzielić poglądu skarżącej kasacyjne zawartego w uzasadnieniu omawianego zarzutu, że w sprawie doszło do omyłki pisarskiej. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, kwota abonamentowa jest jednym z najistotniejszych elementów merytorycznych spornej uchwały a więc błędne jej określenie nie może być uznane za błąd pisarski. W efekcie, wbrew stanowisku skarżącej, ewentualnego błędu w zakresie podanej kwoty (wysokości) opłaty abonamentowej nie można traktować, jako uchybienia wykazującego cechy nieistotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).