Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2148/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (autor uzasad.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 115/14 w sprawie ze skarg Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i "A" S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 115/14, oddalił skargi Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej oraz "A" S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej jako “ustawa komunalizacyjna"), uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...] odmawiającą komunalizacji i stwierdziła nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 roku przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 119872 m2 (obecnie działki: nr [...] o pow. 75703 m2 i nr [...] o pow.44169 m2), w obrębie [...] objętej KW [...].

Podano, że nieruchomość objęta postępowaniem stanowi teren dworca kolejowego [...]. Komisja wskazała, że Wojewoda odmawiając komunalizacji w/w nieruchomości niezasadnie powołał się na prowadzone na podstawie art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP postępowanie uwłaszczeniowe, gdyż art. 34a został dodany do w/w ustawy nowelizacją z dnia 25 maja 2003 r., a zatem po dniu 27 maja 1990 r. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn.K 30/03, organ wyjaśnił, że art. 34a w/w ustawy nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy “komunalizacyjnej". A zatem postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji PKP nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak, po stronie PKP, tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości.

Wbrew stanowisku organu I instancji Komisja wskazała, że "A" S.A. w [...] nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Organ powołał się w tym zakresie na generalną zasadę wynikającą z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., Nr 14, poz.74), która stanowi, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła także, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe PKP nie tworzą tytułu do konkretnej nieruchomości. Organ wyjaśnił, że obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy “komunalizacyjnej" ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym “Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez PKP, ale z przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i oznaczeniach ewidencyjnych. Organ podkreślił, że takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu.

Organ wyjaśnił ponadto, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 11 ust 1 ustawy ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: spółka "A" oraz w ramach wykonywania zadań administracji rządowej - Prezydent Miasta [...], działający w imieniu Skarb Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 marca 2015 r., sygn. I SA/Wa 115/14, oddalił skargi.

Sąd wskazał, że termin “należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego – z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej – rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Sąd podkreślił, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia, podmiot mieniem tym władający zobowiązany jest w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to w dniu 27 maja 1990 r. należało do niego w sensie prawnym, a nie jedynie w sensie faktycznym. Wobec tego udowodnienie prawa zarządu do w/w mienia wymagało przedłożenia Wojewodzie [...] bądź Komisji odpisu decyzji lub umowy bądź innego dokumentu sporządzonego w określonej formie i wydanego na określonej podstawie prawnej.

Sąd I instancji zaznaczył, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym “Polskie Koleje Państwowe". W rozdziale 6 szczegółowo regulowała ona kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego (ust. 1), a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności (ust. 2), zaś przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4). Sąd podkreślił przy tym, że ustawa ta nie mogła dowodzić prawa zarządu, użytkowania, czy innego prawa do konkretnej nieruchomości, bowiem jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji PKP przysługują temu przedsiębiorstwu uprawnienia prawnie wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przekazane mienie służyło tylko do określonej działalności, którym PKP dysponowały i go używały.

Wobec tego Sąd stwierdził, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jedynie istotne znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że rozważania na tle kolejnych uregulowań dotyczących Polskich Kolei Państwowych nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile PKP nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu PKP do nieruchomości objętej komunalizacją. Samo jednak dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Tymczasem okoliczności powoływane przez skarżącą w skardze nie potwierdzają – w ocenie Sądu – aby Przedsiębiorstwo Państwowe PKP, poprzednik prawny skarżącej spółki, spełniało wskazane warunki.

Sąd I instancji uznał zatem, że skoro w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w tej dacie nieruchomość ta należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa.

Zdaniem Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy. W przepisie tym wyłączono spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. WSA podkreślił, że w tym zakresie również niejednokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując że przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie “należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo państwowe PKP uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością. Przy czym Sąd podkreślił, że ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 2 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. 1990 r., Nr 51 poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione.

Zdaniem Sądu I instancji uprawnień do spornej nieruchomości skarżąca spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego “Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie bowiem z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. (art. 34a). Uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej, niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wyraźnie też Trybunał stwierdził, że art. 34a przywołanej ustawy nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że nawet gdyby przyjąć ciągłość regulacji i następstwo prawne obecnego PKP S.A. w stosunku do poprzedniego utworzonego na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa “Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 1926 r. Nr 97 poz. 568), to przepisu art. 4 przekazującego PKP cały majątek nieruchomy w zarząd powierniczy i użytkowanie nieruchomości zajętych pod linie kolejowe, który to majątek po myśli art. 6 tego rozporządzenia był wyodrębnionym majątkiem z ogólnego majątku Skarbu Państwa, nawet w powiązaniu z przepisem art. 7 w/w rozrządzenia, nie sposób odnosić do obecnego stanu prawnego, który zawiera inne instytucje, niebędące tożsamymi z ujętymi w tym akcie prawnym. Sąd wskazał, że w tym zakresie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 1080/2009.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że co do zasady powyższego stanowiska nie zmienia okoliczność, że na danej nieruchomości funkcjonuje infrastruktura kolejowa. Nie istnieje bowiem przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajduje się infrastruktura kolejowa. Sąd wskazał przy tym, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż spółka w maju 1990 r. (jak również wcześniej jak i później oraz obecnie) jest podmiotem faktycznie władającym i faktycznie zarządzającym w/w gruntem. Jest to jednak stan faktyczny, który nie odzwierciedla stanu prawnego. Brak udokumentowania tego ostatniego powoduje konieczność zastosowania domniemania o należeniu przedmiotowego gruntu do terenowych organów administracji państwowej.

Od powyższego wyroku skargę kasaycjną złożyła "A" S.A., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, względnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: “p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową następujących przepisów postępowania:

a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy komunalizacyjnej, poprzez błędne zastosowanie normy prawa materialnego w postaci art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej do nieustalonego stanu faktycznego oraz nieuzwględnienie spełniania przez przedmiotową nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, wyłączającej możliwość wydania w odniesieniu do nieruchomości decyzji komunalizacyjnej, jak również przerzucenie na skarżącą braków dokumentacji w archiwach państwowych;

b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w dniu [...] listopada 2013r. decyzji nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona;

2. naruszenie art. 134 § 4 p.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić;

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji przyczyn, dla których:

a) dokonaną przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w związku z zaskarżoną decyzją wykładnię pojęć "zarządzać" i "należeć do" sprowadzającą się do uznania, iż pojęcia te są ze sobą tożsame uznać należy za prawidłową, oraz

b) nie dopuszcza on możliwości powstania w przypadku skarżącej zarządu nad przedmiotową nieruchomością na podstawie przepisów prawa, pomimo, iż taką możliwość dopuszcza w przypadku terenowych organów administracji, a to w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej jako: "Ustawa o gospodarce gruntami");

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z tego przepisu wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas, gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

2. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa;

3. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 80 ustawy o gospodarce gruntami, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

4. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (dalej jako: "Ustawa o przedsiębiorstwach państwowych"), poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego PKP w dniu wejścia w życie ustawy o PP PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności;

5. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, co do której przedsiębiorstwo państwowe PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy o PKP, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP oraz, że nieruchomość jest wyłączona spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto wskazane wyżej zarzuty.

Pełnomocnik Miasta [...] wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym z dnia 24 lipca 2017 r. pełnomocnik Miasta [...] zakwestionował prawo "B" S.A. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony.

Spółka "B" S.A. wnosiła o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach, o których stanowi art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej nie można pominąć, że postanowieniem z dnia 21 czerwca 2017 r., wydanym w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne:

"Czy nieruchomości wchodzące w skład linii kolejowych, pozostające nieprzerwanie we władaniu Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie i jej poprzedników prawnych na podstawie art. 3, art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. R.P. nr 97, poz. 568) i których prawa w postaci prawa zarządu, następnie zarządu powierniczego i użytkowania, zarządu powierniczego (który uległ przekształceniu w zarząd, wskutek skreślenia z dniem 3 sierpnia 1948 r. wyrazu "powierniczy" w art. 4, 6, 7, i 15 tego rozporządzenia - art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe - Dz.U. nr 36, poz. 255) zostały wpisane do właściwych ksiąg hipotecznych (wieczystych), i które to prawa nie zostały wygaszone żadnym wyraźnym przepisem ustawowym (w tym w szczególności z dniem 8 grudnia 1960 r. jakimkolwiek przepisem ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach - Dz. U. nr 54, poz. 311), powinny być uznane za nienależące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 i rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w województwach miejskich wymienionych w ust. 2 punkcie 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), co czyni zbędnym udokumentowanie prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.)".

W uzasadnieniu powyższego postanowienia, które zapadło przy zdaniu odrębnym jednego z członków Składu Orzekającego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "przedstawione zagadnienie jest także argumentem, którym uzasadnione zostały zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego a także procesowego, dlatego rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma bezpośredni wpływ na ocenę prawną zasadności tych zarzutów."

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2018 r. przedstawionego mu - opisanego wyżej - zagadnienia prawnego podjął uchwałę sygn. I OPS 5/17, stwierdzając, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".

W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podziela w całości uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i argumentację zawartą w jej uzasadnieniu.

Z treści obu uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową, zawartą za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.

W uchwale sygn. I OPS 2/16 NSA podkreślił, iż uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 - t.j.: Dz. U. z 2014r., Nr 10, poz. 1160, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje (art. 2 ust. 2 ustawy) we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków. W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. - t.j.: Dz. U. z 2016r., poz. 1727, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale sygn. I OPS 5/17 zaakcentowano, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym.

W uchwale sygn. I OPS 5/17 NSA wskazał, że nie jest właściwe porównywanie zarządu, jaki przysługiwał kolei do 1960 r. do rzeczowych praw ograniczonych. Dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 319) w katalogu praw rzeczowych nie wymieniał bowiem zarządu. W powołanej uchwale NSA stwierdził ponadto, że pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa – przepisu art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, że z dniem 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że "traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia, w ocenie NSA wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu przedsiębiorstwo PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Zdaniem składu NSA podejmującego w/w uchwałę, wykładnia ta koresponduje z wykładnią prokonstytucyjną (która to wykładnia ma charakter wykładni zarówno systemowej, jak i celowościowej) na tle przepisów ustaw zasadniczych określających podstawy normatywne prawa własności (obecnie przepisów Konstytucji RP z 1997r.). Również wykładnia systemowa i celowościowa przepisu art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach dokonywana w powyższym kontekście na tle treści przepisów rozdziału 2 tej ustawy prowadzi do wniosku, że skoro ustawodawca uchylił w ustawie z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, zgodnie z którym PKP uzyskały zarząd gruntami kolejowymi i nie ustanowił przepisu potwierdzającego trwanie zarządu, to działanie to ukierunkowane było na wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy normatywnej zarządu sprawowanego przez PKP. W ocenie NSA przyjęcie, że grunty kolejowe pozostały nadal w zarządzie PKP byłoby sprzeczne z art. 7 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, gdyż w tym artykule wymienione są wszelkie uprawnienia tego przedsiębiorstwa. Wskazano, że w art. 9 w/w ustawy określony został zakres działania PKP, który nie obejmował zarządu gruntami kolejowymi. W omawianej uchwale I OPS 5/17 NSA podał dalej, że skoro z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach odpadła podstawa normatywna uzyskanego wcześniej ex lege prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP – co było równoznaczne z utratą bytu tego prawa, w szczególności bez konieczności stanowienia przez ustawodawcę odrębnych norm "wygaszających" to prawo – to nieruchomości, na których prawo to było dotychczas wykonywane, od tego momentu nie należały w jakimkolwiek prawnym znaczeniu tego słowa do przedsiębiorstwa PKP. Przedsiębiorstwo PKP chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę – jak to przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 2/16. NSA podał ponadto, że dla uchwycenia istoty zagadnienia "mienie narodowe należące do" konieczne jest uwzględnienie stanu prawnego istniejącego na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, a więc na dzień 8 grudnia 1960 r. Ponadto NSA podkreślił, że ważne okoliczności historyczne i społeczne dotyczące statusu i znaczenia określonego podmiotu nie mogą determinować wykładni przepisów prawa odnoszących się nie tylko do tego podmiotu, ani też nie mogą uzasadniać wniosków nie znajdujących podstaw w unormowaniach prawnych. NSA zasygnalizował także, że skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekając w sprawie niniejszej (I OPS 5/17) w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale I OPS 2/16, zgodnie z którym analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W powołanej uchwale podkreślono, że uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Wskazano, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, zgodnie z którym "PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych" nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. NSA podkreślił, że norma stanowiąca o "obowiązku wykonywania wszelkich uprawnień" odnosi się do istniejących już uprawnień, a zatem nie stanowi źródła tych uprawnień. W omawianej uchwale I OPS 5/17 wskazano, że ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Również ustawa z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1995 r., Nr 95, poz. 474) nie przyznawała PKP prawa zarządu nieruchomości.

Ponadto NSA w omawianej uchwale podkreślił, że trafnie podniesiono w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16, iż w ustawie z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 - t.j.: Dz. U. z 2014 r., Nr 10, poz. 1160, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) ustawodawca przewidział, że powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy).

Końcowo NSA w uchwale I OPS 5/17 stwierdził, że nie ma podstaw do twierdzenia, że z faktu, iż grunt był związany z funkcjonowaniem kolei, wynika wniosek, że pozostaje on w zarządzie PKP, bowiem to nie z twierdzenia PKP, ani z faktu władania gruntem wynika stan prawny, lecz z istnienia podstawy prawnej zarządu. Okoliczność ta, oczywista prawnie, powoduje, że PKP wykaże zarząd gruntem wtedy, jeżeli wskaże na podstawę (ważną i istniejącą) trwania lub istnienia (powstania) tego prawa. NSA przypomniał, że podkreślał to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16, zwracając uwagę na wypadki, w których można by doszukiwać się tego uprawnienia i wykazując, że PKP z tych ustawowych możliwości nie skorzystała.

W niniejszej sprawie podstawowe zagadnienie dotyczyło ustalenia, czy z dniem 27 maja 1990 r. doszło do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w sytuacji, gdy skarżąca w tym dniu nie legitymowała się żadnym dokumentem potwierdzającym jej tytuł prawny do tej nieruchomości, a tytuł ten wywodziła z aktów prawnych regulujących na przestrzeni lat powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Trzeba zaznaczyć, że w/w kwestia była przedmiotem trzykrotnej oceny składów powiększonych Naczelnego Sądu Administracyjnego – uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 oraz postanowienia pełnego składu NSA z dnia 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17 – i w świetle tych orzeczeń nie budzi ona obecnie żadnych wątpliwości interpretacyjnych, w tym Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną.

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że moc wiążąca uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ogranicza się tylko do sprawy, w której uchwała została podjęta. Uchwały konkretne, oparte na tym przepisie, posiadają ogólną moc wiążącą także w innych sprawach sądowoadministracyjnych, na co wskazuje treść art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje zaś, iż uchwała wiąże sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis.

Uchwała I OPS 5/17, podjęta w trybie art. 269 §1 p.p.s.a. w niniejszej sprawie ma moc wiążącą na podstawie art. 187 §2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca.

Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie udowodnienie prawa zarządu do przedmiotowego mienia wymagało przedłożenia przez "A" S.A. Wojewodzie [...], bądź Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, odpisu decyzji lub umowy, bądź innego dokumentu sporządzonego w określonej formie i wydanego na określonej podstawie prawnej. Tylko bowiem wykazanie takiej negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, miałoby w sprawie znaczenie prawne. Natomiast samo dysponowanie, czy też zarządzenie majątkiem państwowym, nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. W sprawie nie wykazano zaś, że poprzednik prawny PKP S.A. (Przedsiębiorstwo Państwowe PKP) spełniało w/w warunki. Okoliczności tej nie zmienia fakt – podnoszony na rozprawie przed NSA – ujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej, gdyż nie jest to okoliczność wystarczająca do wykazania zarządu.

Wobec powyższych wywodów oraz stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, czy też zarzut naruszenia tego przepisu w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami. Sąd I instancji prawidłowo zastosował te przepisy, co znajduje pełne potwierdzenie w treści podjętych i przywołanych powyżej uchwał NSA. W sytuacji bowiem, gdy podmiot, który uważa, iż mienie nie podlega komunalizacji, nie posiada aktu, z którego wynikałby jego tytuł prawny do posiadanego mienia, nie może skutecznie przeszkodzić komunalizacji tylko przez sam fakt korzystania z mienia.

Wobec tego uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skoro PKP nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, które ustanawiałyby zarząd czy użytkowanie, to istniały podstawy do zastosowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie zostały także naruszone przepisy postępowania. Nie można zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutów naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.pa., a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 107 § 1 K.p.a. Naruszenie przez Sąd powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w powołanym przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Postawione zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących ustalenia tytułu prawnego skarżącej do przedmiotowego mienia, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.

Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć należy, że skarżąca nie przedstawiła dowodu wskazującego na posiadanie przez nią prawa zarządu do spornej nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu 27 maja 1990 r.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne – nie został zatem naruszony art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwie i dokładnie przedstawił także argumentację do wydanego rozstrzygnięcia, w związku z czym nie można też mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, przedstawiono zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi – zostały zatem spełnione wymogi przewidziane w przywołanym przepisie. Odmienne zapatrywanie na przepisy prawa przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie odpowiadają wymogom ustawowym. Podkreślić też w tym miejscu należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania prawa materialnego.

Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego NSA Macieja Dybowskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2148/15

1. Nie podzielam stanowiska zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2148/15. Uważam, że Naczelny Sąd Administracyjny nietrafnie oddalił skargę kasacyjną Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie, podzielając stanowisko Sądu I instancji, że "w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w tej dacie nieruchomość ta należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa" (s. 9 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 115/14). Nawet przy przyjęciu wykładni prawa, zaprezentowanej w wyroku I OSK 2148/15 (której nie podzielam), do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości mogło byłoby dojść na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej ustawa komunalizacyjna bądź pwust), nie zaś na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1, bowiem przedmiotowa nieruchomość położona jest w granicach administracyjnych miasta [...].

2. Sedes materie w niniejszej sprawie stanowią normy wywiedzione z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2, art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pwust, regulujące w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, postępowanie komunalizacyjne. W postępowaniu komunalizacyjnym ustawodawca w ogóle nie wymaga wykazania zarządu nieruchomością, w tym w szczególności w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm., dalej ugg). Kluczowym jest jedynie ustalenie, czy: I.1. mienie należące do przedsiębiorstw państwowych, było w dniu 27 maja 1990 r. (dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej - art. 40 in princ. pwust), mieniem ogólnonarodowym (państwowym); I.2. należało do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 ust. 1 [rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego] pełnią funkcję organu założycielskiego albo II.1. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) służącym użyteczności publicznej; II.2. należało do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 ust. 2 [rady narodowe m. st. Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich] pełnią funkcję organu założycielskiego.

3. W uzasadnieniu wyroku I OSK 2148/15 Naczelny Sąd Administracyjny odwołuje się do trzykrotnej oceny składów powiększonych Naczelnego Sądu Administracyjnego: uchwały składu 7 Sędziów NSA z 27.2.2017 r. sygn. akt I OPS 2/16; uchwały składu 7 Sędziów NSA z 26.2.2018 r. I OPS 5/17 i postanowienia pełnego składu NSA z 1.4.2019 r. sygn. akt I OPS 4/17, podnosząc, że w świetle tych orzeczeń kwestia, czy z dniem 27 maja 1990 r. doszło do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust, gdy skarżąca w tym dniu nie legitymowała się żadnym dokumentem potwierdzającym jej tytuł prawny do tej nieruchomości, nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych (s. 14-15 uzasadnienia wyroku I OSK 2148/15). Uważam, że jest inaczej.

W doktrynie trafnie podnosi się: "problem przedstawiony powiększonemu składowi sędziowskiemu NSA został ujęty nie dość precyzyjnie, a właściwie myląco"; M. Bednarek, Komunalizacja, s. 76). Zbyt wąskie skonstruowanie wniosku z 27 października 2016 r. skutkowało podjęciem uchwały I OPS 2/16, w której pominięto konieczność badania ustawowej przesłanki uwłaszczenia jednoznacznie wskazanej w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2, art. 11 ust. 1 pkt 2 pwust (to jest organ którego szczebla jest organem założycielskim danego przedsiębiorstwa państwowego). Jeżeli bowiem organem założycielskim przedsiębiorstwa państwowego, które władało daną nieruchomością państwową, był naczelny organ administracji państwowej, wykluczone byłoby uznanie, że dane mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 pwust; wyrok NSA z: 20 lutego 2007 r. I OSK 523/06; 16 marca 2006 r. I OSK 583/05, 7 stycznia 2010 r. I OSK 433/09, 23 lutego 2010 r. I OSK 593/09, aprobowane przez M. Bednarek, Komunalizacja versus uwłaszczenie państwowych osób prawnych (na przykładzie nieruchomości PKP), Wyd. C.H. Beck 2018, dalej M. Bednarek, Komunalizacja, s. 32, przypis 42; s. 58, przypis 116; wyroki NSA: z 4 marca 1996 r., I SA 1966/94; I SA 1709/97; I OSK 612/06) bądź mienie ogólnonarodowe (państwowe), służące użyteczności publicznej, należało do rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi, oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich (art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2 pwust).

4. Nie podzielam stanowiska, że "pełna wykładnia - językowa, systemowa i celowościowa - przepisu art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym z dniem 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że "traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe"" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu przedsiębiorstwo PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Wykładnia ta koresponduje z zaprezentowaną wyżej wykładnią prokonstytucyjną (która to wykładnia ma charakter wykładni zarówno systemowej, jak i celowościowej) na tle przepisów ustaw zasadniczych określających podstawy normatywne prawa własności (obecnie przepisów Konstytucji RP z 1997 r.). Również wykładnia systemowa i celowościowa przepisu art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach dokonywana w powyższym kontekście na tle treści przepisów rozdziału 2 tej ustawy prowadzi do wniosku, że skoro ustawodawca uchylił w ustawie z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, zgodnie z którym PKP uzyskały zarząd gruntami kolejowymi i nie ustanowił przepisu potwierdzającego trwanie zarządu, to działanie to ukierunkowane było na wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy normatywnej zarządu sprawowanego przez PKP" (uzasadnienie uchwały składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.2.2018 r. I OPS 5/17, ONSAiWSA 2018/3/42, s. 44-45; s. 11-12 uzasadnienia wyroku I OSK 2148/15).

5. Skutkiem stanowiska powołującego uchwałę I OPS 2/16, Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach zapadłych po dniu 27 lutego 2017 r. (podjęcia uchwały I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny, powołując uchwałę I OPS 2/16 wskazywał, że "Polskie Koleje Państwowe nie przedstawiły ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie..." (wyrok NSA z 9 maja 2017 r. I OSK 946/15). Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 9 maja 2017 r. I OSK 766/15, I OSK 594/15, I OSK 1121/15, I OSK 1181/15; 20 kwietnia 2017 r. I OSK 2/15; 26 kwietnia 2017 r. I OSK 738/16; 26 maja 2017 r. I OSK 2316/15, I OSK 2317/15, I OSK 1469/16; 6 czerwca 2017 r. I OSK 2556/16, I OSK 2067/16, I OSK 2175/16, I OSK 2444/16; 7 czerwca 2017 r. I OSK 75/17; 22 czerwca 2017 r. I OSK 2388/15, I OSK 2389/15; 11 grudnia 2018 r. I OSK 258/17; 10 stycznia 2019 r. I OSK 518/17; 26 lutego 2019 r. I OSK 845/17, całkowicie pominął ustawową przesłankę komunalizacji (stopnia organu administracji pełniącego funkcję założycielskiego danego przedsiębiorstwa państwowego - art. 5 ust. 1 pwust): czy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organy administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 ust. 1 [rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego] pełnią funkcję organu założycielskiego; albo (art. 5 ust. 2 pwust): jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do: rad narodowych m. st. Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 ust. 2 [rady narodowe m. st. Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich] pełnią funkcję organu założycielskiego.

Jest rzeczą niesporną w orzecznictwie i piśmiennictwie, że właściwi ministrowie zawsze sprawowali nadzór nad przedsiębiorstwem państwowym PKP, będąc jego organem założycielskim. Samo przedsiębiorstwo bez wątpienia miało zasięg ogólnokrajowy. W wyroku I SA/Wa 1682/04, powołano stanowisko Sądu Najwyższego z 3 września 1997 r. sygn. akt III RN 36/97, w którym wyjaśniono, że fakt władania w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa przez przedsiębiorstwo państwowe, dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji, wyklucza możliwość komunalizacji z mocy prawa takiej nieruchomości. Stanowisko to aprobował wyrokiem z 6 marca 2007 r. I OSK 612/06 Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 1682/04. W wyrokach z: 16 marca 2006 r. I OSK 583/05, 7 stycznia 2010 r. I OSK 433/09 i 23 lutego 2010 r. I OSK 593/09, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z art. 5 ust. 1 pwust wynika, że mienie ogólnonarodowe, do którego przedsiębiorstwa państwowe posiadały tytuł prawny, a których organem założycielskim były inne podmioty niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, nie podlegało komunalizacji z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 pwust (pogląd ten w zakresie obejmującym stopień organu założycielskiego jako przeszkodę komunalizacji ex lege akceptuje M. Bednarek, Komunalizacja, s. 32, przypis 42; s. 58, przypis 116). Wyłączeniu spod komunalizacji podlegało mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw, zakładów lub jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi w dniu 27 maja 1990 r. byli wojewodowie lub naczelne organy administracji państwowej (wyrok z 30 stycznia 2008 r. I SA/Wa 1901/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, aprobowany przez M. Bednarek, Komunalizacja, s. 75, przypis 184; wyroki NSA: I SA 1709/97, I OSK 612/06).

PKP nigdy nie były przedsiębiorstwem państwowym, dla których funkcję organu założycielskiego pełniłyby organy administracji państwowej stopnia podstawowego bądź stopnia wojewódzkiego w województwach miejskich, wymienione w punkcie 1 ustępu 2 art. 5 pwust. Nieruchomości, którymi władały PKP w dniu 27 maja 1990 r. w ogóle nie podlegały komunalizacji z mocy prawa - niezależnie od tego, czy na rzecz PKP ustanowiono "prawo zarządu" w "formie prawem przewidzianej" (M. Bednarek, Komunalizacja, s. 35, 47-48).

6. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 4 marca 1996 r. I SA 1966/94, piórami sędziów z pokolenia Ojców Założycieli Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób jasny i przekonujący wskazał: "Sporna nieruchomość - jak wynika z akt sprawy - stanowiła własność Skarbu Państwa i w dniu wejścia w życie cyt. ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się w zarządzie Przedsiębiorstwa Polska Poczta Telegraf i Telefon, którego organem założycielskim był Minister Łączności. W dniu wejścia w życie ustawy nieruchomość "należała do" tego przedsiębiorstwa a nie do rady narodowej czy terenowego organu administracji stopnia podstawowego, choć wykonywały one uprawnienia typu władczego, jakie przysługiwały Państwu jako właścicielowi gruntu przekazanego w zarząd. Jednakże to "należenie" ze względu na jednoznaczne uprawnienia jednostki organizacyjnej, która sporny grunt otrzymała w zarząd miało inny charakter niż "należenie" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o którym mówi przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Mienie Przedsiębiorstwa Polska Poczta Telegraf i Telefon jako mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa państwowego podporządkowanego Ministrowi Łączności nie podlega komunalizacji z mocy prawa. Odnosi się to także do nieruchomości państwowych znajdujących się w zarządzie tego przedsiębiorstwa.

Niewątpliwe jest - podkreśla to także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91, że radom narodowym i terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego przysługiwały względem mienia przekazanego w zarząd określone uprawnienia władcze i z tego tytułu można mówić o "należeniu" tego mienia do tych organów. Jednakże to "należenie" zgodnie z poglądem Trybunału, ze względu na jednoczesne istnienie uprawnień przysługujących względem tego mienia zakładom i innym państwowym jednostkom organizacyjnym na podstawie wykonywanego przez nie zarządu, było inne niż "należenie" mienia do rad narodowych i t.o.a.p., o którym mówi przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Skoro więc komunalizacji wymienionego mienia nie można dokonać w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy to tym bardziej komunalizacja jest niedopuszczalna w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy skoro organem założycielskim Przedsiębiorstwa Polska Poczta Telegraf i Telefon był Minister Łączności".

Na konieczność badania w sprawach komunalizacyjnych ustawowej przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2, art. 11 ust. 1 pkt 2 pwust (który organ jest organem założycielskim danego przedsiębiorstwa państwowego - in casu przedsiębiorstwa państwowego PKP), i braku podstaw do badania zarządu nieruchomości jednoznacznie wskazuje doktryna (M. Bednarek, Komunalizacja, s. 47-48, 57).

7. Ustalenie, czy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, były w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, jest natomiast zagadnieniem istotnym w postępowaniu uwłaszczeniowym, toczącym się na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm., dalej uzmuggw; M. Bednarek, Komunalizacja, s. 19-20, 157-161).

W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym wskazał, że "Rzeczywiście, należy w tym miejscu zauważyć, biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach prezentujących wspomniany wyżej, odmienny nurt orzecznictwa, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy"... Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny" (uzasadnienie uchwały I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4/59, s. 75-76).

8. Podobną technikę legislacyjną co wobec przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, zastosował normodawca w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 22 marca 1926 r. o utworzeniu państwowego przedsiębiorstwa Polska Poczta, Telegraf i Telefon (art. 4 i 5; j.t. Dz.U. R.P. z 1932 r. nr 105, poz. 879). Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że mienie Przedsiębiorstwa Polska Poczta Telegraf i Telefon, jako mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa państwowego, podporządkowanego ministrowi łączności, nie podlega komunalizacji z mocy prawa. Odnosi się to także do nieruchomości państwowych znajdujących się w zarządzie tego przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z 25.1.2007 r. I SA/Wa 2043/06, Lex 320573, aprobowane przez M. Bednarek, Komunalizacja, s. 33, przypis 45; wyrok NSA z: 24.5.1995 r. I SA 2449/93; 4.3.1996 r. I SA 1966/94, Wspólnota 1996/27/26). Brak jest podstaw prawnych do odmiennej oceny sytuacji prawnej Polskich Kolei Państwowych S.A., skoro poprzednicy prawni Spółki - w szczególności przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nabyły prawo zarządu, przekształconego w zarząd powierniczy i użytkowanie, przekształconego w zarząd, na podstawie przepisów o podobnej treści normatywnej, co przedsiębiorstwo państwowe Polska Poczta, Telegraf i Telefon. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16.3.2006 r. I OSK 583/05, Lex 1981195, oddalając skargę kasacyjną Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24.11.2004 r. I SA 1802/03 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] maja 2003 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, wprost wskazał, że tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł także powstać na mocy przepisów prawa regulujących powstanie oraz funkcjonowanie tej jednostki. Jako przykład NSA wskazał Tatrzański Park Narodowy, który zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa położonymi w granicach parku uzyskał na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 nr 4, poz. 23 ze zm.). Podobnie przedstawiała się sprawa zarządu nieruchomościami państwowymi zajętymi pod drogi publiczne sprawowanego przez okręgowe zarządy dróg publicznych. W tym przypadku Sąd Najwyższy w uchwale składu Siedmiu Sędziów z 16.11.1990 r. III AZP 10/90, [OSNC 1991/4/39] stanowiącej odpowiedź na pytanie prawne postawione przez Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że okręgowe dyrekcje dróg publicznych sprawują zarząd (administrację) gruntami zajętymi pod drogi publiczne przede wszystkim na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co wyłącza w stosunku do nich stosowanie przekazania w zarząd tych gruntów na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W świetle tezy 1 uchwały W 13/91 i jej uzasadnienia należy przyjąć, że "przedsiębiorstwa państwowe w znaczeniu przedmiotowym "należały" w określonym sensie do państwa, które wykonywało ustawowo oznaczone uprawnienia względem nich za pośrednictwem organów państwowych zwanych organami założycielskimi. Były nimi zarówno organy administracji centralnej, jak i terenowej. Z punktu widzenia tych organów można mówić, że przedsiębiorstwa przez nie założone i im w określony przez ustawę sposób podporządkowane "należały" również do nich". Nie może zatem mienie państwowe należące do przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, założonego w trybie ustawowym, nad którym zwierzchni nadzór ustawodawca powierzył Ministrowi Komunikacji (art. 7 i 9 rozporządzenia z 1926 r. w brzmieniu pierwotnym) i nad którym to przedsiębiorstwem nadzór kolejno sprawowali właściwi Ministrowie (w szczególności Minister Komunikacji był w istocie dyrektorem PKP; P. Świątecki, Nowe prawo kolejowe. Praktyczny komentarz, Kolejowa Oficyna Wydawnicza 2000 s. 6; art. 12 i art. 16 ust. 1 ustawy z 1960 r.), będąc po wojnie organami założycielskimi tego przedsiębiorstwa, które to przedsiębiorstwa były właściwym ministrom podporządkowane, "należeć do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust) bądź do rad narodowych m. st. Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich (art. 5 ust. 2 pkt 1 pwust), ani organy te nie pełniły funkcji organu założycielskiego przedsiębiorstwa państwowego PKP (art. 5 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 pwust). W realiach ustrojowych PRL lat sześćdziesiątych XX w., określonymi działami gospodarki narodowej kierowali ministrowie jako naczelne organa administracji gospodarczej, którym podporządkowane były przede wszystkim przedsiębiorstwa państwowe i zjednoczenia (T. Rabska, Prawo administracyjne stosunków gospodarczych, PWN 1970, s. 105, 107; w przypadku pp PKP - bez ogniwa pośredniego - pod rządem ustawy z 1960 r. o kolejach), i wykonując ustawowo określone wobec tego przedsiębiorstwa uprawnienia w imieniu państwa, co wykluczało, by w rozumieniu art. 5 ust. 1 i ust. 2 pwust, mogło to mienie w znaczeniu normatywnym "należeć do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (ust. 1) bądź do rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich (ust. 2 pkt 1 pwust). W sposób prawidłowy odczytał tę normę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 24.5.1995 r. I SA 2449/93; 4.3.1996 r. I SA 1966/94 i WSA w Warszawie w wyroku z 25.1.2007 r. I SA/Wa 2043/06, dotyczących przedsiębiorstwa Poczta Polska, Telegraf i Telefon. Brak jakichkolwiek argumentów normatywnych, mogących prowadzić do odmiennego rezultatu w przypadku PKP S.A. bądź jej poprzedników prawnych.

9. W uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4/59 (dalej uchwała I OPS 2/16) ani w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2017 r. I OPS 5/17, ONSAiWSA 2018/3/42 (dalej uchwała I OPS 5/17), zagadnienie to nietrafnie zostało pominięte. W wyroku z 10 marca 1998 r. sygn. akt I SA 1709/97 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł: "Mienie to do dnia 27 maja 1990 r. musiało być mieniem ogólnonarodowym (państwowym) oraz należeć do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, bądź przedsiębiorstw państwowych, dla których organy powyższe pełniły funkcję organu założycielskiego. Zatem do nabycia przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego konieczne jest kumulatywne spełnienie wymienionych przesłanek pozytywnych i nie wystąpienie przesłanek negatywnych".

Argumenty zawarte w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16: 1. co do wygaśnięcia prawa zarządu na skutek uchylenia w całości rozporządzenia Prezydenta RP przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r.; 2. co do uchylenia się od rozważań o charakterze ogólnym na skutek nietrafnego przyjęcia, że nie dotyczą istoty zawisłej sprawy - mimo podjęcia uchwały I OPS 5/17, nadal nie są przekonujące.

W obu uchwałach Poszerzone Składy Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób niewystarczający uwzględniły, że ustawodawca wytrwale odrębnymi aktami prawnymi budował odrębną sytuację prawną przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Odrodzone po I wojnie światowej Państwo Polskie, przyjmując po byłych państwach zaborczych sieć kolei żelaznych, weszło faktycznie (z małymi wyjątkami, nieliczne odcinki kolei prywatnych na terytorium b. Królestwa Kongresowego i drobne koleje prywatne na terytorium b. Galicji, pozostawały w XX-leciu międzywojennym pod administracją państwową) w monopol w dziedzinie kolejnictwa. Odpowiadało to ówczesnym tendencjom ogólnoeuropejskim, bowiem państwa wówczas istniejące występowały bądź same jako przedsiębiorstwa kolejowe, bądź w wypadkach dopuszczenia prywatnych przedsiębiorstw kolejowych, zastrzegały dla siebie specjalne uprawnienia w stosunku do tych przedsiębiorstw.

Na obszarze b. zaboru rosyjskiego (gdzie znajdowała się Łódź) obowiązywał dekret Naczelnika Państwa z 7 lutego 1919 r. (Dz.U. z 1919 r. nr 14 poz. 162; dr J. Panejko w: K.W. Kumaniecki, B. Wasiutyński, Polskie prawo administracyjne w zarysie, Kraków Księgarnia Powszechna b.d.w., s. 370-375).

W byłym zaborze rosyjskim przejmowanie zarządu liniami kolejowymi następowało na podstawie dekretu Naczelnika Państwa o przejściu kolei zbudowanych przez b. władze okupacyjne pod zarząd Ministerstwa Komunikacji (Dz.U. z 1919 nr 14, poz. 155), a następnie na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1920 r. o przejęciu kolei, zbudowanych przez byłe władze okupacyjne, pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych (Dz.U. z 1921 r., nr 3, poz. 5). Ustawą z 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych i o organizacji urzędów kolejowych (Dz.U. nr 57, poz. 580) uregulowano ustrój organów odpowiedzialnych za kolej i ustalono, że Minister Kolei zarządza polskimi kolejami państwowymi, jako przedsiębiorstwem państwowym. Rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 28 grudnia 1924 r. o przedsiębiorstwie dla eksploatacji kolei państwowych (Dz.U. nr 116, poz. 1034), powierzono eksploatację kolei państwowych oraz zarząd majątkiem skarbu państwa przedsiębiorstwu pod nazwą Polskie Koleje Państwowe (red. Z. Cybichowski, Encyklopedja podręczna prawa publicznego, Instytut Wyd. Bibljoteka Polska t. 1, s. 248-252).

Dnia 28 września 1926 r. weszło w życie rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. nr 97, poz. 568, dalej rozporządzenie z 1926 r.). Od samego początku istnienia PKP miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu nieruchomości, przy czym w byłym zaborze rosyjskim - w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (w zakresie własności byłych rosyjskich kolei państwowych; Dz.U. nr 81, poz. 714).

W art. 3 rozporządzenia z 1926 r. - w pierwotnym brzmieniu - normodawca generalnie postanowił, że przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linij kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Kolei, i w tym celu obejmuje w zarząd cały ich majątek, tak nieruchomy, jak i ruchomy wraz ze wszystkiemi prawami i przynależnościami z całym istniejącym zapasem gotówki i zapasem materjałów. Objęcie w zarząd i eksploatację pomienionych kolei nie narusza w niczem istniejących dotychczas praw własności do poszczególnych części objętego nieruchomego majątku.

Na skutek nowelizacji rozporządzenia z 1926 r. rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. R.P. z 1930 r. nr 89, poz. 705), w art. 4 - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia istoty zawisłej sprawy - normodawca postanowił, że przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadzi eksploatację wszystkich linij kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy [...]. W art. 6 postanowiono, że cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe w użytkowanie i powierniczy zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa [...]. Normodawca nie likwidował własności przedsiębiorstwa PKP, a nawet przewidywał oddanie nie tylko w użytkowanie i zarząd powierniczy, lecz i na własność przedsiębiorstwa. Brak jest podstaw prawnych do odmiennej oceny sytuacji prawnej Polskich Kolei Państwowych S.A., skoro poprzednicy prawni Spółki - w szczególności przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nabyły prawo zarządu, przekształconego w zarząd powierniczy i użytkowanie, przekształconego w zarząd, na podstawie przepisów o podobnej treści normatywnej, co przedsiębiorstwo państwowe Polska Poczta, Telegraf i Telefon, a brak podstaw do komunalizacji gruntów Poczty Polskiej nie budziła i nie budzi w orzecznictwie i w doktrynie jakichkolwiek wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16.3.2006 r. I OSK 583/05, Lex 1981195, oddalając skargę kasacyjną Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24.11.2004 r. I SA 1802/03 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] maja 2003 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, wprost wskazał, że tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł także powstać na mocy przepisów prawa regulujących powstanie oraz funkcjonowanie tej jednostki. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organy w swej ocenie pominęły całkowicie protokół zdawczo-odbiorczy z 12 października 1954 r. Tymczasem protokół ten mógł mieć istotne znaczenie w tej sprawie. Treścią jego jest przekazanie przez MZBM Nr [...] we [...] na rzecz Dyrekcji Okręgowej PKP nieruchomości zabudowanej położonej przy ul. H. we [...]. Jako podstawę prawną przekazania w protokole powołano § 7 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 47, poz. 354). Jest rzeczą oczywistą, że do 1945 r. poprzednik prawny Spółki - przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie mogło uzyskać na terenie Wrocławia prawa zarządu, następnie zarządu powierniczego i użytkowania ex lege. Stąd konieczność badania uzyskania prawa zarządu na podstawie rozporządzenia z 1949 r., na co w dominującej linii orzeczniczej wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie podzielam wniosku zaprezentowanego w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16, że ponieważ "rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego - uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa" (ONSAiWSA 2017/4/59, s. 75).

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16, nie jest dopuszczalne w polskim systemie prawa, by bez wyraźnej woli ustawodawcy, wyrażonej w sposób jednoznaczny w konkretnym przepisie prawa, przyjmować w drodze wykładni, że "nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa". Nie przemawia za takim rezultatem żadna ze znanych w orzecznictwie i piśmiennictwie metod wykładni prawa. Takie rozumienie wskazanej regulacji narusza art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946).

Przydatny w tej materii może być dorobek doktryny i orzecznictwa, dotyczący zagadnień intertemporalnych. Jako wzorcowe wskazuje się rozwiązania stosowane w przepisach wprowadzających kodeksy - w szczególności kodeks cywilny (dla zagadnień materialnoprawnych) bądź kodeks postępowania cywilnego (dla zagadnień procesowych). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na powszechnie stosowaną w prawie cywilnym zasadę dalszego działania ustawy dawnej. Liczne przykłady stosowania tej zasady zawierają przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 94, dalej pwkc), które jak się uważa, pełnią rolę korpusu prawa intertemporalnego dla całości prawa prywatnego i dla kolejnych nowelizacji kodeksu (E. Łętowska w: Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, Wolters Kluwer 2008 s. 32 i powołane tam orzecznictwo).

Art. XXVI pwkc nakazywał co do zasady stosować prawo dotychczasowe do stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie kodeksu cywilnego. Należy podkreślić, że przepis ten nie dokonywał rozróżnienia pomiędzy stosunkami prawnymi powstałymi wskutek czynności prawnej a pozostałymi stosunkami prawnymi, np. powstałymi ex lege.

Regułę dalszego działania ustawy dawnej w odniesieniu do zobowiązań zawierał art. XLIX pwkc, natomiast w odniesieniu do praw rzeczowych art. XXXIX pwkc, nakazujący stosować przepisy dotychczasowe do oceny czynności prawnych, mających za przedmiot przeniesienie, obciążenie, zmianę treści lub pierwszeństwa albo zniesienie praw rzeczowych i dokonanych przed wejściem w życie kodeksu cywilnego oraz art. XL, nakazujący nadal stosować przepisy dotychczasowe do oceny treści praw rzeczowych, których powstanie po chwili wejścia w życie kodeksu cywilnego nie jest możliwe, lecz które pozostają nadal w mocy, a także do przeniesienia, obciążenia, zmiany treści lub pierwszeństwa oraz zniesienia takich praw.

Brak przepisów intertemporalnych w ustawie o kolejach (uzasadnienie uchwały I OPS 5/17, ONSAiWSA 2018/3/46) nie zwalnia organów administracji publicznej i sądów administracyjnych do dokonywania wykładni przepisów zgodnie z wypracowanymi w kulturze prawnej wzorcami, w oparciu o normy przeciwiące się retroakcji. Przykładowo, w uzasadnieniu wyroku z dnia13 marca 2014 r. P 38/11, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wstecznego działania nie przypisywano również art. 136 i art. 137 ugn w pierwotnym brzmieniu, które weszły w życie 1 stycznia 1998 r... Mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej. Porównując treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn w pierwotnym brzmieniu oraz art. 69 ust. 1 uggw sądy administracyjne doszły do przekonania, że ustawodawca w istocie skodyfikował występujące dotychczas w orzecznictwie sądowym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (wyrok NSA z 22.8.2003 r. I SA 2622/01, Lex 149521). W wykładni art. 137 ust. 1 i 2 ugn w pierwotnym brzmieniu istotne nadal było jedynie to, czy w chwili podejmowania przez organ administracji zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości grunt objęty żądaniem został już wykorzystany zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z 28.5.2002 r. I SA 2743/00, Lex 82658). Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu; w takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego.

Do odmiennej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości doszło dopiero po wejściu w życie kwestionowanej przez WSA w Warszawie zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu [nadanym art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492)] (cz. III pkt 3.1-3.3 uzasadnienia wyroku P 38/11). Z tych właśnie przyczyn uważam za celowe sięgnięcie do wzorców przepisów intertemporalnych, skoro ustawodawca w ustawie z 1960 r. ich nie zawarł. Trafnie w doktrynie wskazuje się, że stwierdzenie, że PKP utraciły w dniu 8.12.1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany ex lege na podstawie rozporządzenia z 1926 r., gdyż "zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania "jest dowolne, a nawet arbitralne. Nie znajduje ono żadnej uzasadnionej podstawy prawnej, doktrynalnej bądź orzeczniczej".... W żadnym przypadku nie jest tak, że skutki prawne wywołane przez ustawę "nikną" wskutek jej nowelizacji lub uchylenia. Gdyby tak było, to z chwilą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która uchyliła ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, winno było wygasnąć prawo użytkowania wieczystego gruntów i własności budynków nabytych na podstawie art. 2 uzmuggw (M. Bednarek, Komunalizacja, s. 82). Nie przemawia za tym także wykładnia celowościowa. Nie było celem racjonalnego prawodawcy, by w wyniku uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r., Polska stała się ewenementem w skali Europy, gdzie koleje państwowe nie miałyby tytułu prawnego do gruntów kolejowych.

Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21.3.2005 r. SK 24/04, OTK-A 2005/3/25, główną treścią tych przepisów jest przeniesienie - kontynuacja trwania stosunków prawnych, ukształtowanych na podstawie dotychczasowych praw rzeczowych. Jeśli już ustawodawca podejmuje decyzję polityczną, że potrzeba wygaśnięcia danego prawa rzeczowego istnieje, to zazwyczaj następnie dochodzi do określenia zasad i trybu wygaśnięcia (a więc, czy następuje ono z mocy prawa, czy też w drodze decyzji administracyjnej, za wynagrodzeniem, itd.). Nie jest to zatem z reguły tylko przepis, mocą którego następuje wygaśnięcie danego prawa rzeczowego, lecz i przepisy mu towarzyszące. Trybunał podkreślił, że z natury praw rzeczowych wynika priorytet zasady kontynuacji. Wygaśnięcie prawa rzeczowego lub jego transformacja w inne prawo rzeczowe może nastąpić tylko na podstawie wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy - nie zaś w sposób dorozumiany. Dodatkowo, nie jest "społecznie niesprawiedliwe" utrzymanie w mocy istniejących praw rzeczowych - przeciwnie, takie rozwiązanie może zapewniać większą stabilność i pewność, czyli wartości, które w systemie prawa rzeczowego są szczególnie cenne.

Należy w tym miejscu przywołać także stanowisko 7 Sędziów Sądu Najwyższego, zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały z 18.4.2007 r. III CZP 139/06, OSNC 2007/11/59, zgodnie z którym nawet w poprzednim ustroju na ogół nie przyjmowano wygaśnięcia praw rzeczowych bez wyraźnej normy prawnej, a jedynie na podstawie domniemania, lub rozszerzającej wykładni. Powyższe uwagi odnoszące się do wygaszania przez ustawodawcę praw rzeczowych, moim zdaniem, mają w pełni zastosowanie do swoistego prawa jakim jest prawo zarządu.

Prawo zarządu, następnie zarządu powierniczego i użytkowania, zarządu powierniczego, następnie zarządu, ustanowionego ex lege na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP, nie było co prawda prawem rzeczowym w rozumieniu kodeksowym, ale było swoistym prawem, odmiennym od znanych ustawodawstwu praw rzeczowych, w szczególności własności i ograniczonych praw rzeczowych; prawo zarządu i użytkowania podlegało wpisowi w dziale II księgi wieczystej, jako wpis ujawniający tego, kto jest uprawniony do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej (postanowienie SN z 14.6.1963 r. I CR 336/63, OSNC 1964/11/223, z glosą S. Breyera OSP 1966/5/97). Skoro owo swoiste prawo podlegało wpisowi w dziale II księgi wieczystej, a do jego wygaszenia konieczne było wydanie decyzji administracyjnej (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159 ze zm.; art. 41 ust. 3, nakazujący odpowiednio stosować ust. 1 i 2 art. 41 ugg w brzmieniu Dz.U. 1989 r. nr 14, poz. 74; zm. nr 29, poz. 254; z 1990 r. nr 14, poz. 90 i nr 34, poz. 198; bowiem jest rzeczą oczywistą, że ów zarząd ustanowiony ex lege na rzecz PKP nie był ustanowiony na okres oznaczony), to zarząd ów nie wygasł przed dniem 27 maja 1990 r., a w szczególności z dniem 8 grudnia 1960 r., w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach.

Moim zdaniem należy odrzucić tezę zaprezentowaną w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16, przypisującą ustawodawcy dorozumianą intencję wygaszenia prawa zarządu. Dla realizacji takich zamierzeń niezbędne byłoby nie tylko wyrażenie w przepisie jednoznacznej woli o wygaszeniu lub przekształceniu takiego prawa, ale także rozstrzygnięcie co do sposobu, zasad i trybu owego wygaszania lub przekształcania. Ustawodawca tego nie uczynił. Nie sposób opierać tezy o wygaśnięciu prawa zarządu na zamiarach prawodawcy, które nie zostały zwerbalizowane wprost w przepisach prawa, tym bardziej mając na uwadze opisaną wyżej zasadę kontynuacji wynikającą z natury praw rzeczowych, a która winna być odpowiednio stosowana do swoistego prawa, którym był zarząd (postanowienie SN z 14.6.1963 r. I CR 336/63).

Do zaprezentowanego w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 rezultatu nie prowadzi wykładnia językowa.

Wykładnia systemowa prowadzi do rezultatu przeciwnego przyjętemu w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16. Uregulowania zawarte w rozporządzeniu Prezydenta z 24 września 1926 r. w brzmieniu pierwotnym pozostawały spójne z rozporządzeniem Prezydenta z 17 marca 1927 r. o wydzieleniu z administracji państwowej przedsiębiorstw państwowych, przemysłowych, handlowych i górniczych oraz o ich komercjalizacji (Dz. U. nr 25, poz. 195, dalej rpp). Prawodawca stanowił, że: Państwowe przedsiębiorstwa przemysłowe, handlowe i górnicze mogą być w drodze rozporządzeń Rady Ministrów wydzielone z ogólnej administracji państwowej i uznane za przedsiębiorstwa posiadające samoistną osobowość prawną. Przedsiębiorstwa te będą zarządzane według zasad gospodarki handlowej (art. 1 rpp). Wydzielone przedsiębiorstwo państwowe będzie użytkować i zarządzać majątkiem nieruchomym, oddanym mu protokolarnie w imieniu Skarbu Państwa na podstawie inwentarza i szacunku, sporządzonego przez właściwe ministerstwo łącznie z Dyrekcją przedsiębiorstwa. Protokół oddania podpisuje imieniem Skarbu Państwa osoba upełnomocniona przez Ministra Skarbu. Majątkiem nieruchomym wydzielonego przedsiębiorstwa, władze tego przedsiębiorstwa zarządzać i użytkować będą w imieniu przedsiębiorstwa a na dobro Skarbu Państwa zgodnie z postanowieniami rozporządzenia niniejszego (art. 4 rpp). Wydzielone przedsiębiorstwa mogą nabywać majątek nieruchomy na własność Skarbu Państwa, zatrzymując go w swem użytkowaniu, oraz we własnem imieniu nabywać i zbywać majątek ruchomy tudzież zaciągać zobowiązania. Zbywania majątku nieruchomego oraz zaciąganie zobowiązań, obciążających majątek nieruchomy, może być dokonane tylko w granicach upoważnień ustawowych, uzyskanych przez Rząd na rzecz przedsiębiorstwa (art. 7 rpp). Zasady te przyjął następnie dekret z 3 stycznia 1947 r. o utworzeniu przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. nr 8, poz. 42). Dopiero późniejszy rozwój polskiego systemu prawnego ewoluował w kierunku jednolitej własności państwowej (Z. Radwański, W sprawie skutków prawnych nowelizacji art. 128 kc, PiP 1990/4/54).

Zarząd powierniczy uległ przekształceniu w zarząd, wskutek skreślenia z dniem 3 sierpnia 1948 r. wyrazu "powierniczy" w art. 4, 6, 7, i 15 rozporządzenia (art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. nr 36, poz. 255, dalej dekret z 1948 r.), stąd w jednolitym tekście rozporządzenia (Dz.U. z 1948 r., nr 43, poz. 312), mowa już tylko o zarządzie. Kluczowym argumentem przeciwko przyjęciu rezultatu wykładni, zaprezentowanej w uchwale I OPS 2/16 jest to, że w ówcześnie obowiązującym systemie prawa nadal obowiązywała instytucja zarządu. Ten zarząd odpowiadał następnie treści prawa zarządu i użytkowania, ustanawianemu na rzecz innych podmiotów w trybie dekretu z 1949 r. Skoro zatem w systemie prawa ustawodawca zachował instytucję zarządu, to zarząd powierniczy ustanowiony ex lege na podstawie rozporządzenia z 1926 r., przekształcony ex lege w zarząd (art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z 1948 r.), nie mógł wygasnąć wraz z wejściem w życie ustawy z 1960 r. Zarząd ten nadal istniał, a jego treść odpowiadała zarządowi ustanowionemu na podstawie dekretu z 1949 r.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że pod rządem dekretu z 1949 r. używano terminu "zarząd i użytkowanie"; w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz.U. nr 18, poz. 94) i ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 32, poz. 159, dalej ustawa z 1961 r.) posługiwano się wyłącznie terminem "użytkowanie" (np. art. 3 ustawy z 1961 r.); od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zaczęto używać terminu "zarząd". W każdej z tych regulacji chodziło o określenie pozycji prawnej jednostek państwowych, w tym państwowych osób prawnych względem mienia państwowego znajdującego się w ich dyspozycji. Terminy te były przeznaczone tylko dla oznaczania tych składników majątkowych, które ustawodawca uznawał za mienie własne państwowych osób prawnych.

Uchwalając ustawę z 1961 r. ustawodawca wskazał, że "Tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek" (art. 38 ustawy z 1961 r.). Uchylając ustawę z 1961 r. ustawodawca postanowił, że "Grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek (art. 87 ugg w brzmieniu pierwotnym; odpowiednio - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13.3.2008 r. I SA/Wa 1777/07, Lex 511496). Wszystkie te argumenty wskazują, że w żaden sposób ustawodawca powojenny nie dążył do wyzucia PKP bądź jej poprzedników prawnych z prawa zarządu, ustanowionego przed wojną ex lege (M. Bednarek, Przemiany własności w Polsce. Podstawowe koncepcje i konstrukcje normatywne, INPr PAN, Wyd. Naukowe SCHOLAR 1994, dalej M. Bednarek, Przemiany, s. 110; M. Bednarek, Komunalizacja, s. 77-89).

Technika jaką posłużył się ustawodawca w art. 46 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311, dalej ustawa z 1960 r.) "1. Tracą moc:", wymieniając w 12 punktach: 7 ustaw z różnych okresów ich uchwalenia - począwszy od ustawy z dnia 19 maja 1874 r. o zakładaniu ksiąg kolejowych, o skutku praw hipotecznych ustanowionych na kolei żelaznej i o hipotecznym zabezpieczeniu praw zastawu, służących właścicielowi obligacji kolejowych z prawem pierwszeństwa (L. 70 austr. Dz. U. P. i Dz. U. z 1927 r. Nr 35, poz. 304; punkty 1, 2, 3, 6, 7, 10, 11); poszczególne przepisy 4 ustaw (punkty 4, 8, 9, 12) i jedno rozporządzenie – z 1926 r. w brzmieniu Dz. U. z 1948 r. nr 43, poz. 312 i z 1951 r. nr 14, poz. 108; punkt 5), oraz wskazanie w ust. "2. Do czasu wejścia w życie ustawy określonej w art. 18 oraz wydania przepisów przewidzianych w niniejszej ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy.", w żaden sposób nie przemawiają, by wolą ustawodawcy było wygaszenie zarządu przysługującego przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe, skoro nadal w systemie prawnym zarząd funkcjonował i był powszechnie stosowanym swoistym prawem, na podstawie którego państwowe jednostki organizacyjne, a nade wszystko przedsiębiorstwa państwowe, władały nieruchomościami. Nadal w systemie prawnym istniały przepisy, które pozwalały przedsiębiorstwom państwowym na zachowanie prawa własności nieruchomości uprzednio nabytych (PKP mogło je nabyć na podstawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia z 1926 r.) a nawet nabycia (w szczególności art. 3 ust. 1 in fine dekretu z 1949 r. - "...na własność bądź w zarząd i użytkowanie"). Mimo uchylenia ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. o oddaniu "Francusko-Polskiemu Towarzystwu Kolejowemu", Spółce Akcyjnej w Paryżu, kolei Herby Nowe-Gdynia z odnogą Siemkowice-Częstochowa do eksploatacji oraz o udzieleniu poręki państwowej (Dz. U. z 1931 r. Nr 40, poz. 350 i z 1939 r. Nr 33, poz. 212; art. 46 ust. 1 pkt 6 ustawy z 1960 r.), na konieczność respektowania jej skutków wskazał Trybunał Konstytucyjny w części II punkcie 3 uzasadnienia postanowienia z 24 maja 2010 r. P 13/09 (OTK-A 2010 poz. 44).

Pogląd, że "nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa" uchwała I OPS 2/16 uzasadniła nad wyraz lapidarnie: "uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy", w żaden sposób nie precyzując, w oparciu o jaką koncepcję i na podstawie jakich faktów założenie o racjonalności prawodawcy pozwoliło na dekodowanie normy prawnej o najdalej idących skutkach w sferze swoistego prawa do nieruchomości. Na wygaśnięcia prawa zarządu do nieruchomości, przysługującego ppPKP nie wskazywał przed podjęciem uchwały I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny w żadnym z blisko 90 wyroków ani nie wskazywała doktryna.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że pojęcie "prawodawca racjonalny" denotuje typ idealny prawodawcy scharakteryzowany przez założenia określonej teorii modelowej. Założenia te polegają na przyjęciu (przez podmiot zewnętrzny w stosunku do prawodawcy), że prawodawca kieruje się w specjalny sposób swą wiedzą i ocenami (wyznaczającymi pewne wartości). Wśród tych założeń szczególnie istotne są założenia wyznaczające wiedzę prawniczą prawodawcy (założenia racjonalności jurydycznej; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 259-266, uw. 537-549). Nie sposób przyjąć, by racjonalny prawodawca, uchylając w dwunastu punktach 8 aktów o randze ustawowej i wybrane przepisy 4 innych ustaw, dążył do tego, by jedno z podstawowych dla funkcjonowania gospodarki i dla obronności przedsiębiorstw państwowych zostało wyzute z prawa zarządu do wielkiej ilości nieruchomości, tak by stało się użytkownikiem gruntu bez tytułu prawnego (wyrok NSA z 27.2.1998 r. I SA 1857/97, Lex 44636). Nie sposób wskazać żadnych racjonalnych powodów przemawiających za pozbawieniem w 1960 r. ppPKP prawa zarządu i nie ma żadnych argumentów przemawiających za tym, by pozbawienie tego prawa miałoby być elementem racjonalnej polityki państwa w ówczesnych warunkach społeczno-gospodarczych. Gdyby racjonalny prawodawca pragnął wygasić prawo zarządu ppPKP do nieruchomości powierzonych ex lege ppPKP, mimo że instytucja zarządu stosowana była w latach 1949-1961 powszechnie, a następnie ulegała ex lege przekształceniu w użytkowanie, a kolejno w zarząd, to wyraźnie w ustawie z 1960 r. by to wyraził. Tym samym zarząd, w rozumieniu przepisów prawnoadministracyjnych, miał dla swego powstania podstawę i podstawa ta istniała w systemie prawnym przez cały okres trwania zarządu. Kolejne ustawy wypełniały instytucję zarządu właściwą treścią normatywną. Temu celowi służyło skreślenie w art. 4, 6, 7 i 15 rozporządzenia z 1926 r. wyrazu "powierniczy" przepisem art. 1 pkt 19 dekretu z 1948 r. - od dnia 3 sierpnia 1948 r. dysponowało prawem zarządu o treści normatywnej, powszechnie obowiązującej w systemie prawa, a ustawa z 1960 r., ani jakikolwiek inny przepis ustawowy, prawa tego nie wygasiła.

Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem prawa i zawsze opowiadał się za taką wykładnią prawa, która wskazywała, że brak jest podstaw do tego, ażeby przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności, wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu (wyrok SN z 8.5.1992 r. III ARN 23/92, OSP 1993/3/47; przykładowo - uchwała 7 Sędziów NSA z 5.6.2006 r. I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123; wyrok NSA z 2.9.2008 r. I OSK 1116/07, Lex 498316). Pogląd ten, wygłoszony na tle dekretu o reformie rolnej, ma charakter uniwersalny i jako uniwersalna dyrektywa interpretacyjna, znajduje zastosowanie także w kontrolowanej sprawie.

Brak potwierdzenia w rozdziale 2 ustawy z 1960 r. przysługiwania szczególnego prawa zarządu ppPKP, przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienia do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego (art. 7 ustawy z 1960 r.), nie wskazuje na wygaśnięcie zarządu ustanowionego na rzecz ppPKP ex lege rozporządzeniem z 1926 r. W istocie stanowi to nawiązanie do art. 4 rozporządzenia z 1926 r. w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 1930 r. nr 89, poz. 705, co do eksploatacji wszystkich linii kolejowych. Stanowiąc, że przedsiębiorstwo PKP posiada osobowość prawną i prowadzone jest w ramach narodowych planów gospodarczych (art. 8 ustawy z 1960 r.), ustawodawca zachował prawa - w tym prawo zarządu nieruchomości nadal przysługujące przedsiębiorstwu PKP na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów odrębnych - by mogło ono prowadzić swą dotychczasową działalność (z wyłączeniami określonymi w art. 1 ust. 2 ustawy z 1960 r.) i nadal ją rozwijać - w ramach narodowych planów gospodarczych, w ramach majątku dotychczas oddanego przedsiębiorstwu PKP. Zasady nabywania wyłącznie nowych nieruchomości przez ppPKP (np. dla budowy nowych linii kolejowych), określały począwszy od dnia 4 maja 1949 r. (art. 44 dekretu z 1949 r.) przepisy tego dekretu, a po ich uchyleniu, obowiązujące do dnia 31 lipca 1985 r. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 47, poz. 354). Brak jest podstaw prawnych dla uznania, że dnia 8 grudnia 1960 r. wygasł zarząd nieruchomościami, dotychczas przysługujący przedsiębiorstwu PKP; brak jest także podstaw prawnych do uznania, że miało ono obowiązek uzyskania na nowo zarządu i użytkowania gruntu, występując ze stosownymi wnioskami, dla uzyskania dowodu powstania nowego prawa zarządu wielu nadal należących do majątku przedsiębiorstwa nieruchomości w postaci protokołów zdawczo-odbiorczych. Brak w systemie prawa normy prawnej, nakładającej na ppPKP taki obowiązek. Brak także ratio legis dla takiej normy - nakładającej niezwykle uciążliwe i kosztowne obowiązki zarówno na ppPKP (reprezentowane przez naczelny organ administracji państwowej Ministra Komunikacji - art. 12 i 16 ust. 1 ustawy z 1960 r.), jak i na właściwe organy administracji państwowej.

Także wykładnia funkcjonalna oraz historyczna nie prowadzą do rezultatu przyjętego w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16.

Mając na uwadze pogląd prawny, wyrażony w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 o uzyskaniu przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe zarządu powierniczego ex lege, który następnie uległ przekształceniu w zarząd (uzasadnienie uchwały I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4/59 s. 75) oraz wskazane w wyroku I OSK 583/05 i w "odmiennym nurcie orzecznictwa", jestem przekonany, że zarząd powierniczy dla przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe – przykładowo - w sprawie I OSK 2148/15 dotyczył ściśle określonych nieruchomości, precyzyjnie opisanych w § 3 aktu notarialnego z 28 września 1931 r. N repertorium 1506. Nieruchomości te miały urządzone księgi hipoteczne, dla założenia których nieodzowne były precyzyjne mapy. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, trudno sobie wyobrazić bardziej jednoznaczne oznaczenie każdej w przedmiotowych nieruchomości, mając na uwadze powszechnie znany profesjonalizm ówczesnych notariuszów, sędziów i urzędników Wydziałów Hipotecznych, funkcjonariuszów Prokuratorii Generalnej. Za pewnością przedmiotu postępowania, spełniającej wszelkie wymogi stawiane przez skład 7 Sędziów SN w uchwale z 23.9.1993 r. III CZP 81/93, OSNC 1994/2/27 przemawia w szczególności: treść księgi wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości; zaświadczenie Sądu wieczystoksięgowego z 25 czerwca 2004 r. [...]; wypis z rejestru gruntów z 20 września 2007 r.; jednoznaczny protokół ustalenia granic gruntów stacji PKP [...] z 21 września 1982 r., sporządzony przez geodetę uprawnionego A.B. (k. 55, 60-56, 94 akt administracyjnych załączonych do akt I SA/Wa 115/14). Zgodnie z doświadczeniem życiowym należy zwrócić uwagę, że praktyka wydawania decyzji administracyjnych po II wojnie światowej skutkowała wydawaniem decyzji znacznie mniej starannych, niż akty notarialne (art. 106 § 4 ppsa). Przykładowo należy wskazać, że w decyzji z dnia [...] marca 1967 r., którą na podstawie art. 2, 4 i 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przekazano w użytkowanie Instytutowi... nieruchomość położoną w W... "o powierzchni około 3.200 m2" (uzasadnienie wyroku NSA z 10.2.2010 r. I OSK 786/09, Lex 595534, cbosa) ówczesne organy nie spełniały wymogu precyzyjnego określenia powierzchni nieruchomości, w przeciwieństwie do notariuszy sporządzających akty notarialne. Wad takich nie dopuszczano przy wpisach do przedwojennych ksiąg hipotecznych. Jest rzeczą oczywistą, że wpisy w księgach wieczystych zawierają wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne konkretnych nieruchomości.

W powojennym orzecznictwie Sąd Najwyższy odwoływał się do powierniczego zarządu wskazując, że użytkowanie przez Skarb Państwa nieruchomości przedsiębiorstwa, przekazanej mu w "powierniczy zarząd", jest z samej istoty prawem na rzeczy cudzej w rozumieniu art. 130 pr. rz. i art. 578 Kod. Nap. (orz. SN z 29.9.1948, Wa.C 160/48, ZbO 1949/2-3/43, akceptowane przez S. Breyera w: S. Breyer, J. Ignatowicz, K. Lipiński, M. Piekarski, J. Pietrzykowski, W. Święcicki, Prawo cywilne z orzecznictwem, literaturą i przepisami związkowymi, t. II W. Pr. 1958 s. 215 uw. 11). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że zarząd powierniczy może powstać w drodze ustawy, w drodze decyzji administracyjnej i w trybie przewidzianym w przepisach prawa cywilnego. Tym samym pogląd Komisji, powołującej uzasadnienie wyroku NSA z 15.10.2007 r. I OSK 1456/06, że "prawnorzeczowy tytuł PKP do przedmiotowej nieruchomości nie wynika z mających charakter ogólny aktów normatywnych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP" i uzasadnienie wyroku NSA z 16.1.2008 r. I OSK 1947/06, że "Tytuł do zarządu nieruchomością Skarbu Państwa nie wynika z mających ogólny charakter aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa PKP... niewskazanie przez PKP tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowego gruntu sprawia, iż grunt ten objęty jest przesłanką określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. i w konsekwencji podlega komunalizacji z mocy prawa" (s. 4 decyzji z 15 listopada 2013 r.), błędnie aprobowany zaskarżonym wyrokiem I SA/Wa 115/14, pomija wyżej przedstawione regulacje norm ustawowych (na co trafnie wskazuje ta część uzasadnienia uchwały I OPS 2/16 i jednoznaczne wpisy w księgach hipotecznych).

Innym przykładem zarządu powierniczego wynikającego z ustawy jest powołanie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (A. Stelmachowski w: System Prawa Prywatnego, t. 3 Prawo rzeczowe, s.172-175 nb 209, 211-214).

W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 wskazano, że >>"pojęcie przynależności mienia ("mienie należące") jest pojęciem normatywnym. O przynależności bowiem mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie ustawowe "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów (organów) w sensie prawnym (posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym<<.

Skład Powiększony uchylił się od rozważań o charakterze ogólnym na skutek nietrafnego przyjęcia, że nie dotyczą istoty zawisłej sprawy (ONSAiWSA 2017/4/59, s. 76), gdy tymczasem konieczne było dokonanie rozważań o charakterze ogólnym, bowiem zagadnienie rozumienia pojęcia "należące do" oraz braku normatywnych podstaw do przyjęcia zasady jedności mienia państwowego przed dniem 1 stycznia 1965 r. oraz ewolucji rozumienia tej zasady do dnia 1 lutego 1989 r., a nade wszystko sposobów wyjścia ze skutków obowiązywania tej zasady do dnia 5 grudnia 1990 r., ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Konieczna jest dodatkowa wykładnia przepisów wskazanych we wniosku. Rezultaty przeprowadzonej dotychczas wykładni wskazanych przepisów prawa budzą poważne wątpliwości doktryny (M. Bednarek, Komunalizacja, s. 78-89). Mimo pogłębionego uzasadnienia uchwały I OPS 5/17, rezultaty wykładni zaprezentowanej w uzasadnieniu tej uchwały nie są przekonujące. W szczególności to, że "uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami" wynika jedynie z tego, że racjonalny ustawodawca nie uważał, że pod dniu 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami kolejowymi, przysługujący przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe, nabyty ex lege na podstawie rozporządzenia z 1926 r. wygasł. Aż do dnia 27 lutego 2017 r. nie uważało tak orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ani Sądu Najwyższego. Do dziś nie uważa tak doktryna. Powołanie się na któreś z konkurencyjnych stanowisk w orzecznictwie czy literaturze nie stanowi dostatecznego argumentu interpretacyjnego, lecz wymaga przeprowadzenia procesu interpretacyjnego "od początku", oczywiście z uwzględnieniem konkurujących stanowisk jako wskazujących możliwe alternatywy interpretacyjne (M. Zieliński – op. cit., s. 262, nb 544; s. 265-266, nb 549).

W uchwale I OPS 2/16 nie wskazano, w jaki sposób Skład Poszerzony ustalił znaczenie normatywne pojęcia "mienie narodowe należące do". Wydaje się, że w sposób milczący aprobował uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 Dz. U. z 1992 r. nr 97, poz. 486; sprost. błędu Dz. U. z 1993 r. nr 12, poz. 59). W doktrynie trafnie wskazuje się, że to sformułowanie "mienie narodowe należące do" decyduje o zakresie przedmiotowym komunalizacji. Znaczenie jurydyczne tego zwrotu jest wielce wątpliwe, zwłaszcza z uwagi na ułomny język ustawy, który choć odwołuje się do mienia (w dotychczasowej tradycji uwłaszczeniowej ustawodawca sięgał do terminologii cywilistycznej), posługuje się konwencją językową wywodzącą się od poprzedniego prawodawcy (np. używa pojęcia "mienie ogólnonarodowe", zamiast "mienie Skarbu Państwa"); używa zwrotów właściwych dla języka potocznego. Celem ustawodawcy było stworzenie podstawy prawnej do "podstawienia" gminy i jej organów w miejsce rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (na co wskazuje art. 9 pwust; M. Bednarek, Przemiany, s. 144-145, uw. 3; M. Bednarek, Komunalizacja, s. 137-138).

W doktrynie podnosi się, że uchwała W 13/91 nie przyczyniła się w sposób przekonujący do wyjaśnienia usprawiedliwionych wątpliwości (krytyczna glosa A. Kleina, PiP 1993/4/100-101; omyłkowo przywołano "W 13/92"). W opinii Trybunału to, że jakiś składnik mienia państwowego, w szczególności nieruchomość gruntowa, znajdował się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, nie wyłącza możliwości jednoczesnego potraktowania tego składnika jako "należącego do" terenowego organu administracji. Przyczyną tego stanu rzeczy jest - według Trybunału - fakt, że organy administracji terenowej wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do tego składnika (gruntu). Pogląd zaprezentowany w uchwale W 13/91, potwierdza jedynie wyrażoną w ustawie o gospodarce gruntami (w dawnym brzmieniu) zasadę, że gospodarka gruntami państwowymi należała do właściwych terenowych organów administracji, które były m.in. uprawnione do przekazywania gruntów w zarząd jednostkom państwowym. Trybunał nie udzielił odpowiedzi na postawione mu pytanie. Raz podnosząc uprawnienia cywilnoprawne, raz administracyjnoprawne, uciekł od problemu. W rezultacie nie doszło do jednoznacznej wykładni zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do". Trybunał Konstytucyjny nie rozproszył wątpliwości co do zakresu i skutków prawnych komunalizacji. Powszechnie obowiązująca wykładnia dokonana ustalona przez Trybunał Konstytucyjny (według przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały) wymagała dalszej, koniecznej wykładni (M. Bednarek, Przemiany, s. 145-146).

Uważam, że w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, uchwała W 13/91 pozwala w sposób wystarczający na ustalenie normatywnej treści pojęcia "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do", użyte w art. 5 ust. 1 in princ. i ust. 2 pwust. W uzasadnieniu uchwały W 13/91 Trybunał wskazał w szczególności, że (zastępując w cytacie pełne nazwy ustaw skrótowcami) "...w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. [pwust], w skład mienia państwowych osób prawnych (w tym przedsiębiorstw państwowych) mogły wchodzić: a) grunty i ich części składowe, w stosunku do których do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny wykonywały one zgodnie z art. 128 § 2 k.c. sprzed nowelizacji i art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.) zarząd i uprawnienia płynące z własności państwowej korzystały z zarządzanej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, mogły zgodnie z przepisami szczególnymi dokonywać zmian dotychczasowej zabudowy oraz wznosić inne budowle (art. 38 ust. 3 [uggw]); grunty te wraz z ich częściami składowymi nadal pozostawały po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny w zarządzie państwowych osób prawnych (w tym przedsiębiorstw państwowych); b) nieruchomości nabyte przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe) po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny; nieruchomości te stanowiły własność państwowych osób prawnych); c) własność pozostałych składników rzeczowych mienia państwowych osób prawnych (w tym przedsiębiorstw państwowych).

O wszystkich wymienionych wyżej pod a), b) i c) składnikach mienia można powiedzieć, że "należały one do" państwowych osób prawnych (w tym przedsiębiorstw państwowych). Należenie to pokrywało się z pojęciem "dominium". Trzeba jednak pamiętać, że przedsiębiorstwa państwowe w znaczeniu przedmiotowym "należały" w określonym sensie do państwa, które wykonywało ustawowo oznaczone uprawnienia względem nich za pośrednictwem organów państwowych zwanych organami założycielskimi. Były nimi zarówno organy administracji centralnej, jak i terenowej. Z punktu widzenia tych organów można mówić, że przedsiębiorstwa przez nie założone i im w określony przez ustawę sposób podporządkowane "należały" również do nich. Uprawnieniami tymi są m.in. utworzenie państwowego przedsiębiorstwa, wyposażenie go w potrzebne do jego działalności mienie, łączenie, podział i likwidacja przedsiębiorstwa państwowego, w czasie likwidacji zadysponowanie jego składnikami, zawarcie umowy o zarządzaniu przedsiębiorstwem, nadzór nad przedsiębiorstwami, wszczęcie postępowania naprawczego, postawienie go w stan upadłości. Są to uprawnienia wymienione w ustawie z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1991 r. Nr 18, poz. 80 z późn. zm). Nie są to, oczywiście, wszystkie uprawnienia przysługujące organom państwowym względem przedsiębiorstw państwowych. Obecnie dalsze uprawnienia wynikają na przykład z ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 z późn. zm.).

Wreszcie należy również mieć na względzie uprawnienia typu władczego, jakie w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. [pwust] przysługiwało Państwu jako właścicielowi gruntów, które pozostawały w zarządzie przedsiębiorstw państwowych. Uprawnienia te wykonywane były przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, na terenie działania których grunty te znajdowały się. Uprawnienia te wymienione zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 47, poz. 240 i z 1988 r. Nr 33, poz. 244). Uprawnienia te przytacza w uzasadnieniu swego wniosku Prezes NSA. Z punktu widzenia tych organów i wykonywanych przez nie uprawnień względem gruntów, będących w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, można mówić o "należeniu" tych gruntów do wymienionych organów. Jednakże to "należenie" ze względu na jednocześnie istniejące uprawnienia przysługujące względem tych gruntów przedsiębiorstwom państwowym, na podstawie wykonywanego przez nie zarządu, było inne niż "należenie" mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o których mówi przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 [pwust].

W konkluzji trzeba stwierdzić, że zwroty "należeć do", "należące do" używane w przepisach prawnych nie są jednoznaczne, mają różną treść, która zależy od kontekstu prawnego. Nawet w jednym artykule, takim jak poddany wykładni art. 5, inaczej kształtuje się to należenie w zależności od podmiotu i przedmiotu. Ten sam przedmiot może "należeć" do różnych podmiotów w różny sposób w zależności od przysługującego każdemu z tych podmiotów zakresu uprawnień. Co więcej, do danego podmiotu mogą "należeć" tej samej kategorii przedmioty, ale to "należenie" może być różne w stosunku do poszczególnych przedmiotów (w jednych wypadkach zarząd, w innych własność). Tak również rzecz może przedstawiać się, gdy chodzi o grunty wchodzące w skład mienia przedsiębiorstwa".

W wyniku niedoskonałości legislacyjnej doszło do użycia przez ustawodawcę zwrotu "należące do" w dwu różnych znaczeniach, co utrudnia uzyskanie jednoznacznego rezultatu wykładni. Jednakże Trybunał nie odmówił podjęcia uchwały, lecz ją podjął, dając sądom i organom narzędzie do właściwej wykładni prawa. W świetle tezy 1 uchwały W 13/91 i jej uzasadnienia należy przyjąć, że "przedsiębiorstwa państwowe w znaczeniu przedmiotowym "należały" w określonym sensie do państwa, które wykonywało ustawowo oznaczone uprawnienia względem nich za pośrednictwem organów państwowych zwanych organami założycielskimi. Były nimi zarówno organy administracji centralnej, jak i terenowej. Z punktu widzenia tych organów można mówić, że przedsiębiorstwa przez nie założone i im w określony przez ustawę sposób podporządkowane "należały" również do nich". Nie może zatem mienie państwowe należące do przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, założonego w trybie ustawowym, nad którym zwierzchni nadzór ustawodawca powierzył Ministrowi Komunikacji (art. 7 i 9 rozporządzenia z 1926 r. w brzmieniu pierwotnym) i nad którym to przedsiębiorstwem nadzór kolejno sprawowali właściwi Ministrowie (w szczególności Minister Komunikacji – art. 12 i art. 16 ust. 1 ustawy z 1960 r.), będąc po wojnie organami założycielskimi tego przedsiębiorstwa, które to przedsiębiorstwa były właściwym ministrom podporządkowane (T. Rabska – op. cit., s. 105, 107), i wykonując ustawowo określone wobec tego przedsiębiorstwa uprawnienia w imieniu państwa, by w rozumieniu art. 5 ust. 1 i ust. 2 pwust, mogło to mienie w znaczeniu normatywnym "należeć do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (ust. 1) bądź do rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich (ust. 2 pkt 1 pwust). W sposób prawidłowy odczytał tę normę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 24.5.1995 r. I SA 2449/93; 4.3.1996 r. I SA 1966/94 i WSA w Warszawie w wyroku z 25.1.2007 r. I SA/Wa 2043/06, dotyczących przedsiębiorstwa Poczta Polska, Telegraf i Telefon. Brak jakichkolwiek argumentów normatywnych, mogących prowadzić do odmiennego rezultatu w przypadku PKP S.A. bądź jej poprzedników prawnych.

Błędne jest żądanie wykazania dokumentu potwierdzającego prawo zarządu nieruchomością, w oparciu o art. 38 ust. 2 ugg, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. (Dz.U. z 1989 nr 14, poz. 74; zm. z 1989 nr 29, poz. 154; z 1990 r. nr 14, poz. 90; 1990 nr 34, poz. 198), w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo PKP dysponowało prawem zarządu przedmiotową nieruchomością na podstawie art. 1, 2, 4, 6 i 7 rozporządzenia z 1926 r. (Dz.U. z 1930 r. nr 89, poz. 705), które nie wygasło aż do dnia 27 maja 1990 r.

Tym samym to wyżej wskazana, jednoznaczna regulacja ustawowa, w powiązaniu z treścią wpisów w księgach wieczystych, aktem notarialnym z [...] września 1931 r. N repert. [...], zaświadczeniem z 25 czerwca 2004 r. [...] Sądu Rejonowego dla [...] w [...] XVI Wydziału Ksiąg Wieczystych, wskazuje na istnienie po stronie PKP S.A. i jej poprzedników prawnych prawa zarządu działki nr [...] (obecnie działki nr: [...] i [...]) w okresie od 28 września 1931 r. do dnia 27 maja 1990 r. (art. 40 pwust).

Na konieczność uwzględnienia stanu prawnego, istniejącego w całym okresie funkcjonowania na tej działce linii kolejowej - począwszy od podjęcia działań prawnych dla pozyskania owej nieruchomości dla budowy linii kolejowej - wskazał Trybunał Konstytucyjny w części II punkcie 3 uzasadnienia postanowienia z 24 maja 2010 r., P 13/09 (OTK-A 2010 poz. 44). Trybunał wskazał na istnienie sytuacji, w której wnioskodawcy domagający się odszkodowania, nie byli dotychczasowymi właścicielami gruntu w rozumieniu art. 37a ust. 7 zd. 1 ukPKP, skoro nieruchomość w sprawie II SA/Gd 504/08 była już uprzednio własnością Skarbu Państwa ex lege.

Żaden przepis prawa, który wszedł w życie w Polsce od 1944 r., nie doprowadził do wywłaszczenia przedsiębiorstw państwowych z ich majątku. Do dnia 1 lutego 1989 r. obowiązywała w Polsce zasada jednolitego funduszu własności państwowej (uchwała 7 Sędziów SN z 16.10.1961 r., I CO 20/61, OSNC 1962/2/41), lecz wprowadzono tę zasadę w drodze wykładni prawa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że regulacja prawna własności państwowej była w okresie powojennym od początku skomplikowana. Zanim skrystalizowała się zasada tzw. jednolitego funduszu własności państwowej, toczono spory o to, kto jest podmiotem własności mienia zarządzanego przez przedsiębiorstwo państwowe: samo przedsiębiorstwo czy Skarb Państwa. Spór przesądził [dopiero z dniem 1 stycznia 1965 r.] art. 128 § 1 kc, stanowiący, że własność państwowa przysługuje niepodzielnie państwu, natomiast państwowe osoby prawne wykonują tylko – względem zarządzanych przez nie części mienia państwowego – uprawnienia wynikające z własności państwowej (§ 2). Zasada jednolitego funduszu własności państwowej przetrwała do dnia 1 lutego 1989 r. (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe Wolters Kluwer 2016 s. 36-37, uw. 4).

Krytyczny stosunek do zasady jednolitego funduszu własności państwowej mógł stać się przedmiotem wypowiedzi nauki i orzecznictwa dopiero po 1980 r. (S. Włodyka, Założenia regulacji prawnej mienia ogólnonarodowego, PiP 1987/10/60, który trafnie uznał, że art. 8 (12) Konstytucji PRL w ogóle nie regulował zagadnienia uprawnień majątkowych do składników mienia państwowego; zasada wyrażona w art. 128 kc w brzmieniu pierwotnym nigdy nie miała swego odpowiednika w ustawie zasadniczej; M. Bednarek, Przemiany, s. 105-106, uw. 1 i 2, przypis 2; T. Dybowski, Własność Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych w świetle nowego art. 128 k.c., PiP 1990/4/ 33). Tym samym aż do dnia 1 stycznia 1965 r. (art. I i LXV ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny Dz. U. nr 16, poz. 94), w polskim systemie prawnym nie obowiązywała żadna ustawa, wprowadzająca zasadę jednolitego funduszu własności państwowej. Winno to wpływać na ocenę skutków wejścia w życie art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o kolejach z 1960 r.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że wypracowywany stopniowo, wokół ustawy nacjonalizującej przemysł, schemat zarządzania własnością państwową, stał się w kolejnych dekadach stosunków ustrojowych z udziałem przedsiębiorstw. ... pod rządami tych przepisów, pozornie niedotyczących wykonywania prawa własności, uformowała się praktyka zastępowania tradycyjnych rozwiązań prawa cywilnego i gospodarczego mechanizmami administracyjno-politycznymi (H. Izdebski, Historia administracji, Liber 1996, s. 269-279, 287-289; tenże - Liber 2001, s. 205, 214-215; A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 253). Zbudowano skomplikowaną strukturę prawno-organizacyjną obejmującą wszystkie państwowe jednostki gospodarcze. W jej skład weszły przedsiębiorstwa koordynujące, zjednoczenia i centralne zarządy (A. Chełmoński, Założenia wstępne struktury przedsiębiorstw państwowych, PiP 1950/7/32; A. Machnikowska – op. cit., s. 254). Poza tą strukturą przez cały okres powojenny pozostało PKP i Polska Poczta, Telegraf i Telefon (H. Izdebski, Historia administracji, Liber 2001, s. 205). Po II wojnie światowej PKP traktowane były bardziej jako składnik państwowej administracji gospodarczej niż jako przedsiębiorstwo. Pod rządem ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. nr 54 poz. 311 ze zm.), Minister Komunikacji był w istocie dyrektorem PKP (art. 12, 16 ust. 1).

Dopiero nowelizacja art. 128 kc, obowiązująca od 1 lutego 1989 r. dopuściła możliwość nabywania przez przedsiębiorstwa państwowe mienia na własność tych jednostek w drodze czynności cywilnoprawnych. Późniejsze regulacje prawne (art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm., dalej uzugg) doprowadziły do uwłaszczenia państwowych osób prawnych gruntami będącymi w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie. Dotyczyło to więc i państwowych przedsiębiorstw spełniających te wymogi.

Istotnym jest obecnie właściwe rozumienie obowiązywania konstrukcji jednolitego funduszu własności państwowej. W czasie obowiązywania konstrukcji tzw. jednolitego funduszu własności państwowej samoistne posiadanie nieruchomości przez przedsiębiorstwo państwowe nie było możliwe, ponieważ samoistnym posiadaczem nieruchomości państwowych był Skarb Państwa, a przedsiębiorstwo państwowe wykonywało tylko władztwo faktyczne i uprawnienia wynikające z tzw. zarządu operatywnego w zakresie odpowiadającym pojęciu posiadania zależnego (postanowienie Sądu Najwyższego z: 7.9.1993 r. III CRN 73/93; 17.9.1993 r. III CRN 76/93). Co do zasiedzenia nieruchomości niepaństwowej, to przedsiębiorstwo państwowe, nie mogąc samo nabyć własności, mogło wykonywać w stosunku do tych nieruchomości tylko dzierżenie w imieniu Skarbu Państwa (art. 338 kc), przy czym posiadaczem samoistnym był Skarb Państwa. Z upływem terminu zasiedzenia nabywcą przez zasiedzenie stawał się Skarb Państwa (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki – op. cit., s. 308-312 uw. 19). Jednakże państwowa osoba prawna może zaliczyć sobie okres posiadania sprzed 1 lutego 1989 r. na poczet okresu zasiedzenia, którego termin upływa po tej dacie, gdy Skarb Państwa podczas biegu zasiedzenia przeniósł na nią posiadanie (art. 176 § 1 kc; G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki - op. cit. s. 309 uw. 19). Rozważania te nie służą kwestii ustalenia zakresu kontroli jurydycznej sądu administracyjnego, lecz służą koniecznej refleksji nad zagadnieniami związanymi ze skutkami zasady obowiązywania zasady jednolitego funduszu własności państwowej i sposobu wyjścia z węzła gordyjskiego przezeń stworzonego, dla uwłaszczenia przedsiębiorstw państwowych i komunalizacji (na co uwagę zwracali przedstawiciele doktryny – przykładowo: Z. Radwański – ibidem; T. Dybowski – ibidem; J. Frąckowiak, Majątek przedsiębiorstwa państwowego ze szczególnym uwzględnieniem praw na nieruchomościach wchodzących w jego skład, PiP 1990/4/ 40-51). O tym, że problemy te są realne, a ustawodawca niekonsekwentnie i często z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji w okresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, regulował istotne zagadnienia z mocą wsteczną, świadczy np. konieczność wskazania w art. 3 uzugg, że nieruchomości nabyte przez państwowe osoby prawne po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 3, poz. 11) stanowią od chwili nabycia własność tych osób (G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz, ZCO 1995, s. 358-361; M. Bednarek, Przemiany, s. 118-119, uw. 3).

Przykładowo - w przypadku ustalenia, że Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego bądź PKP SA, nie był właścicielem danej działki, brak podstaw do przyjęcia, że nie będzie możliwe ustalenie, że Skarb Państwa był poprzednikiem prawnym, posiadającym samoistnie ową działkę przez co najmniej 30 lat (art. 37a ust. 7 zd. 3 ukPKP; zasada racjonalności ustawodawcy).

Wykonując w stosunku do mienia państwowego, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 1989 r. uprawnienia właścicielskie, przedsiębiorstwom państwowym służyło tylko prawo określone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie jako "zarząd", "zarząd operatywny" lub "zarząd i użytkowanie" (System prawa cywilnego, t. II Ossolineum 1977, s. 67 i nast.; postanowienie SN z 14.10.2010 r. III CSK 305/09, OSN-ZD 2011/B/39, z glosami S. Rudnickiego i M. Warcińskiego, OSP 2011/9/97). Sposób wykonywania zarządu wydzielonych części mienia ogólnonarodowego (państwowego) określał art. 141 kc.

Sąd Najwyższy w postanowieniu z 14.6.1963 r. I CR 336/63, OSNC 1964/11/ 223, z glosą S. Breyera OSP 1966/5/97) wyjaśnił, że było to prawo swoiste, odmienne od znanych ustawodawstwu praw rzeczowych, w szczególności własności i ograniczonych praw rzeczowych; prawo zarządu i użytkowania podlegało wpisowi w dziale II księgi wieczystej, jako wpis ujawniający tego, kto jest uprawniony do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej. Powstawanie tego prawa oraz jego przenoszenie regulowały różne, często podustawowe akty prawne, na przykład uchwały Rady Ministrów. Przyjmowane bowiem było założenie, że obrót dokonuje się w obrębie jednolitej własności państwowej i nie wymaga to regulacji ustawowej (A. Machnikowska – op. cit. s. 255). Najczęściej, jako prawną podstawę przekazywania mienia państwowego w zarząd i użytkowanie przedsiębiorstwom państwowym stanowiły przepisy art. 3 dekretu z 1949 r. i rozporządzenia z 1949 r. Powszechnie przyjmowano, że prawo zarządu mieniem państwowym może powstać na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie określonej państwowej jednostki organizacyjnej. Pogląd taki był przyjmowany zarówno w doktrynie (wyrok 5 Sędziów Sądu Najwyższego z 9.4.1992 r. III ARN 15/92, OSNC 1993/9/158, akceptowany przez Z. Truszkiewicza w: E. Drozd, Z. Truszkiewicz Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Zakamycze 1995, s. 345 uw. 12) jak i w wyrokach NSA z: 16.3.2006 r. I OSK 583/05, Lex 198195 i 24.3.2006 r. I OSK 674/05, 29.3.2004 r. I SA 1056/02. We wskazanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny dał przykłady regulacji prawnych odnoszących się do powstania konkretnych podmiotów, które jednocześnie ustanawiały zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (przykład: nieruchomości państwowe w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego - zgodnie z rozporządzeniem RM z 30 października 1954 r. o utworzeniu TPN, Dz.U. z 1955 r. nr 4, poz. 23 ze zm.). Sąd Najwyższy uchwałą składu 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 16.11.1990 r., III AZP 10/90 (OSNC 1991/4/39) stwierdził, że grunty państwowe zajęte pod drogi publiczne nie podlegają przekazaniu dyrekcjom okręgowym dróg publicznych w zarząd na podstawie art. 4 i 87 ugg (j.t. Dz.U. z 1989 r. nr 14, poz. 74 ze zm.). W uzasadnieniu SN wskazał w szczególności, że przekazywanie w drodze decyzji administracyjnej gruntów lokalnych w zarząd okręgowym dyrekcjom dróg publicznych jest zbędne i niecelowe, skoro wcześniej już uzyskały one prawo do pełnienia tego zarządu mocą ustawy o drogach publicznych. Rozważając skutki zmiany stanu prawnego, wynikające z ustawy z 10 maja 1990 r., Sąd Najwyższy wskazał, że wprawdzie zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust mienie państwowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) mieniem właściwych gmin, to jednocześnie art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stwierdza bez żadnej wątpliwości, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Okręgowe dyrekcje tych dróg należą do administracji rządowej, a grunty leżące pod drogami publicznymi o znaczeniu ogólnopolskim w świetle tak wyrażonej intencji ustawodawcy nie podlegałyby komunalizacji.

Procedury określone w przepisach rozporządzenia z 1949 r. i dekretu z 1949 r. obowiązywały wyłącznie wobec podmiotów, którym (bądź ich poprzednikom prawnym) uprzednio nie przysługiwały inne prawa rzeczowe bądź prawo swoiste (zarząd; zarząd operatywny; prawo zarządu i użytkowania; użytkowanie; G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki – op. cit., s. 688-689, uw. 1) do konkretnej nieruchomości. Przykładowo - to nowopowstającym spółdzielniom produkcji rolnej w latach 1949-1954 właściwy organ administracji publicznej przykazywał grunty należące do Państwa na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. nr 27, poz. 197) i rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1951 r. (dalej rozporządzenie z 1951 r.), w zarząd i bezpłatne użytkowanie (§ 4 rozporządzenia; H. Świątkowski, J. Fiema, J. Ignatowicz, F. Stadnicki, Zagadnienia cywilnoprawne spółdzielczości produkcyjnej w rolnictwie; w: Zagadnienia prawne Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN 1954, t. III, s. 132, uw. 6; A. Machnikowska - op. cit., s. 261). Na podstawie dekretu z 1949 r. przekazywano także grunty podmiotom realizującym wielkie przedsięwzięcia epoki (np. budowy Nowej Huty; wyrok NSA z 22 listopada 2006 r. I OSK 63/06). Jednakże w przeciwieństwie do każdej z tych sytuacji, gdy dane przedsiębiorstwo państwowe uzyskiwało zarząd i bezpłatne użytkowanie nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r. i rozporządzeń wykonawczych do dekretu z 1949 r., uzyskiwało ów szczególny tytuł prawny do nowej dla danego przedsiębiorstwa państwowego nieruchomości, to poprzednicy prawni PKP SA nie musieli uzyskiwać na podstawie nowych aktów prawnych tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia z 1926 r. uzyskało zarząd powierniczy ex lege, który nie wygasł dnia 8 grudnia 1960 r.

Ustrój i zasady funkcjonowania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, ze względu na znaczenie kolejnictwa dla funkcjonowania państwa, były regulowane przepisami ustawowymi lub zrównanymi z ustawowymi. W tym celu zostały wydane odpowiednie akty prawne regulujące utworzenie i działalność tego przedsiębiorstwa łącznie z przepisami dotyczącymi jego mienia. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (w brzmieniu j.t. Dz.U. z 1948 r. nr 43, poz. 312) używa identycznej terminologii, jaką w latach 1944-1989 stosowały przepisy w stosunku do sposobu władania częścią mienia państwowego posiadanego przez inne przedsiębiorstwa państwowe.

Rozporządzenie z 24 września 1926 r. zostało uchylone art. 48 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, której część dotycząca przedsiębiorstwa PKP została następnie zastąpiona przepisami ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. nr 26, poz. 138, dalej ustawa z 1989 r.). Przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stanowił, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, działającego dotychczas na podstawie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczym składnikiem mienia i praw przedsiębiorstwa PKP, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy z 1989 r., było prawo zarządu nieruchomości oddanych PKP na podstawie rozporządzenia z 1926 r. W doktrynie trafnie wskazano, że uchylenie dawnego art. 128 kc i całej koncepcji jednolitego funduszu własności państwowej wyklucza konieczność traktowania zarządu jako jedynie wykonywanie czynności gospodarczych realizujących cudze prawa. Nie ulega obecnie wątpliwości, że zgodnie z ogólnymi zasadami prawa cywilnego każda osoba prawna – także państwowa – może mieć własne prawa podmiotowe i to różnego rodzaju. Nie ma przeszkód natury ogólnoustrojowej i konstrukcyjnej, by ów zarząd uznać za prawo podmiotowe państwowej osoby prawnej. Sformułowanie przemawiające za wspomnianym ujęciem znalazło się w art. 38 ust. 4 ugg, stanowiącym o wygaśnięciu prawa zarządu. Treść tego prawa wyznaczona jest przede wszystkim przepisami ugg. Z. Radwański podzielił pogląd J. Ignatowicza, że "problematyka tego korzystania i użytkowania sensu stricto są zbliżone" (J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1986, s. 224; Z. Radwański – op. cit. s. 56-57).

W uzasadnieniu uchwały I OPS 5/17 wyraził wątpliwość, na jakiej podstawie skład NSA występujący w zagadnieniem prawnym uznaje zarząd za "prawo podmiotowe" (ONSAiWSA 2018/3/42, s. 38). Mimo że w doktrynie istnieje spór do charakteru zarządu (zarządu trwałego), to jeden z dwu najwybitniejszych, nie orzekających cywilistów polskich drugiej połowy XX w. wskazywał: "Wydaje się, że tak ukształtowany zarząd odpowiada treści prawa użytkowania, tyle tylko, że jest inaczej nazwany ze względu na brak osobowości prawnej jednostki, na której rzecz jest ustanawiany. W literaturze prawniczej pojawił się wszelako pogląd, że trwały zarząd jest stanem faktycznym, nie jest natomiast prawem (tak w szczególności Jan. Szachułowicz, Gospodarka nieruchomościami, s. 32). Nie wydaje się wszakże, by pogląd ten był uzasadniony, Przypomina to stary spór o charakter posiadania...posiadanie może być przenoszone m. In. w drodze umowy, a przecież w drodze umów można przenosić prawa, a nie stany faktyczne. Dokładnie tak samo można odnieść się do prawa trwałego zarządu..." (A. Stelmachowski w: System Prawa Prywatnego. Prawo rzeczowe, INPr. PAN 2007, w. 2, s. 172-173, nb 210, przypis 189, 190; A. Stelmachowski/K. Zaradkiewicz w: System Prawa Prywatnego. Prawo rzeczowe, INPr. PAN 2013, w. 3, s. 306-307, nb 194).

Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z 1989 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku dalszej jego działalności".

Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez PKP istotne znaczenie ma też przepis art. 80 (pierwotnie art. 87) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127). Przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Z omówionej wyżej regulacji prawnej wynika, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa PKP i jego poprzedników prawnych, oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Skoro poprzednicy prawni PKP S.A. dysponowali swoistym tytułem prawnym (prawem zarządu) do przedmiotowej nieruchomości, nie mieli oni obowiązku uzyskania gruntów państwowych w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości, zawartej za zezwoleniem tego organu (art. 38 ust. 2 ugg).

Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP (art. 75 § 1 kpa). Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia. Decyzja o naliczeniu opłat jest dokumentem urzędowym (art. 76 § 1 kpa), nie zaś początkiem dowodu na piśmie. Instytucja początku dowodu na piśmie wiąże się z odrębnym uregulowaniem, zawartym w art. 74 § 1 kc, wskazującym na ograniczenia dowodowe, przewidziane na wypadek niezachowania formy pisemnej zastrzeżonej dla celów dowodowych (ad probationem), co w kontrolowanej sprawie nie ma miejsca. Część ostatnia art. 246 kpc, odsyłająca do dyspozycji art. 74 § 2 kc, dotyczy wyłącznie przypadków niezachowania wymaganej dla czynności prawnej formy pisemnej, dokumentowej lub elektronicznej do celów dowodowych (ad probationem); uzasadnienie wyroku SN z 7.2.2001 r. V CKN 204/00, Lex 53122 (aprobowany przez W. Robaczyńskiego w: red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, Kodeks cywilny. Komentarz, Część ogólna, Wolters Kluwer 2014, uw. 1, 2, 6 do art. 74). "Uprawdopodobnienie za pomocą dokumentu" (art. 74 § 2 kc w zw. z art. 246 kpc) stanowi tzw. początek dowodu na piśmie. Uważa się, że pojęcie to obejmuje jakikolwiek akt pisemny czyniący przytoczoną okoliczność (w tym wypadku czynność prawną) prawdopodobną (np. treść pozwu, protokołu sądowego w innej sprawie, listy, własne zapiski strony, przeciwko której dowód jest wymierzony); częściowo krytyczna glosa A. Szpunara do wyroku SN z 8.5.2001 r. IV CKN 290/00, OSNC 2002/1/9, PS 2002/6/136; wyrok SA w Szczecinie z 23.5.2013 r. I ACa 154/13, Lex 1400476 (aprobowane przez T. Demendeckiego w: red. A. Jakubecki, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2017, do art. 246). W istocie przepisy uwłaszczeniowe jak i komunalizacyjne, nie regulują w sposób szczególny postępowania dowodowego, co nakazuje uznać, że postępowanie dowodowe w każdym z tych postępowań odbywa się na zasadach ogólnych. Na tle ustawodawstwa regulującego postępowania administracyjne (tj. kpa i Ordynacji podatkowej), utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów przez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi.

O tym, że ustawodawca przewidział, że PKP posiadało grunty Skarbu Państwa nie legitymując się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, dobitnie świadczy przepis art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.). Wymieniony przepis - przy spełnieniu określonych przesłanek - przyznaje z wejściem w życie ustawy, z mocy prawa, prawo wieczystego użytkowania tych gruntów przedsiębiorstwu PKP. Jednocześnie art. 34a ukPKP stanowi, że "grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych". Wyjaśniając wątpliwości związane z tymi przepisami Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12.4.2005 r., K 30/04 stwierdził, że "celem zakwestionowanego przepisu było wyłączenie określonych gruntów spod komunalizacji i zapewnienie PKP stabilnej sytuacji prawnej [...] w stosunku do nieruchomości wskazanych w art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP". Również przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy należy uznać, że wyłączył on grunty zarządzane przez PKP bez formalnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny wyłączający spod komunalizacji. Przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby do wniosku, że normy z art. 34 i 34a ukPKP są puste, gdyż grunty takie zostały już skomunalizowane z dniem 27 maja 1990 r. Posiadanie w zarządzie powierniczym, a następnie zarządzie, przez przedsiębiorstwo PKP gruntów kolejowych stanowiących własność państwa, wyłączało te nieruchomości spod komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 jak i ust. 2 pwust. Przyjmowanie, że grunty, w stosunku do których PKP nie legitymuje się dokumentem wykazującym prawo tego przedsiębiorstwa, są zarządzane przez terenowe organy administracji publicznej z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. 1989 r. nr 14, poz. 74 ze zm.) jest nietrafne z tego powodu, że nie dotyczy to gruntów oddanych w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste (argument z początkowej części art. 6 ust. 1 ugg). Skoro jednak - jak wyżej wykazano - grunty kolejowe mogły być mocy prawa w zarządzie powierniczym, a następnie zarządzie PKP, a nawet mogły stanowić własność poprzedników PKP, to nie można uznać, że jednocześnie były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. Również charakter i przeznaczenie tych gruntów przeczy ich lokalnemu charakterowi, o jakim stanowi wymieniony przepis. Należy w tym miejscu powołać się na poglądy wyrażone w uzasadnieniu uchwały W 13/91. Z tych przyczyn dyspozycja art. 5 ust. 1 i 2 pwust nigdy nie obejmowała przedmiotowo gruntów należących do PKP i jej poprzedników prawnych, na podstawie swoistego tytułu uzyskanego przed dniem 4 maja 1949 r.

Z faktu, że rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. nr 51, poz. 301), wydane na mocy art. 11 ust. 2 omawianej ustawy z 10 maja 1990 r. nie wymieniło przedsiębiorstwa PKP w wykazie przedsiębiorstw wyłączonych spod komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 2 pwust nie oznacza, że jego nieruchomości podlegały komunalizacji. Art. 11 pwust wymieniający składniki mienia państwowego nie podlegającego komunalizacji nawiązuje do art. 5 w ten sposób, że wyłącza od komunalizacji mienie, które - przede wszystkim - odpowiada warunkom z art. 5 ust. 1-3. W § 1 Rada Ministrów wyraźnie wskazała, że wykaz obejmuje przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne podporządkowane lub nadzorowane przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, którym to przedsiębiorstwem PKP ani jego poprzednicy prawni nigdy nie byli. Analiza listy przedsiębiorstw wymienionych w wykazie wskazuje, że są to przedsiębiorstwa drobne, o lokalnym charakterze. W szczególności w wykazie nie zamieszczono żadnego z przedsiębiorstw, które zarówno przed II wojną światową, jak i po II wojnie światowej działały na podstawie odrębnych ustaw bądź aktów rangi ustawowej. Ze swej istoty PKP (podobnie ja Poczta Polska, Telegraf i Telefon) było przedsiębiorstwem państwowym, wykonującym zadania charakterze ogólnokrajowym (art. 11 ust. 1 pkt 2 pwust). Przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. wykonywało zadania o charakterze ogólnokrajowym, zatem składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stały się mieniem komunalnym, przy uwzględnieniu charakteru przedsiębiorstw i jednostek, ujętych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. nr 51, poz. 301), wydanym na podstawie art. 11 ust. 3 pwust. Skoro mienie kolejowe z zasady nie podlega komunalizacji, to nie dotyczy go też art. 11 ustawy (wyrok NSA z: 6.9.2010 r., I OSK 1401/09; 6.9.2010 r., I OSK 1430/09). Nie ulega wątpliwości, że PKP nigdy nie należało do przedsiębiorstw terenowych, a tylko przedsiębiorstwa terenowe były przedsiębiorstwami podporządkowanymi lub nadzorowanymi przez rady narodowe a następnie terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (T. Rabska – op. cit., s. 94-99; Z. Leoński, Rady narodowe – zasady, organizacja i funkcjonowanie, 1966, s. 148 i n.; Z. Leoński, System organizacji i funkcjonowania terenowych organów przedstawicielskich i organów administracji państwowej PRL, PWN 1989, s. 12; A. Machnikowska – op. cit., s. 256).

Regulacja zawarta w art. 5 ust. 1 i 2 pwust miała na celu stworzenie podstawy prawnej do "podstawienia" gminy i jej organów w miejsce rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej bądź rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich (M. Bednarek, Przemiany, s. 144-145, uw. 3) co w przypadku mienia należącego do PKP S.A i jej poprzedników prawnych takim "podstawieniem" skończyć się nie mogło. Odmienna wykładnia wskazanych w postanowieniu przepisów uczyniłaby z ustawy komunalizacyjnej, w istocie ustawę wywłaszczeniową – co nie było wolą ustawodawcy. Celem ustawy komunalizacyjnej nie jest wszak wyzucie PKP S.A. z praw podmiotowych do nieruchomości zabudowanych dworcami i urządzeniami linii kolejowych, do których prawa poprzedników Spółki są należycie udokumentowane od 1865 r. (jak w sprawie I OSK 2148/15) bądź od 16 marca 1892 r. (przykładowo - w sprawie I OSK 3397/15).

Uważam, że zagadnienie podniesione punkcie 2 wniosku Prokuratorii Generalnej, mieściło się - w przypadku podjęcia uchwały uwzględniającej punkt 1 - w zasadzie równej mocy środków dowodowych. Zgodnie z art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, których mowa w art. 204 ust. 3 za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczania wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaju dokumentów zawierających niezbędne dowody w tych sprawach. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała w dniu 10 lutego 1998 r. rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: ... decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Rezultat wykładni językowej § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 1998 r. jest jednoznaczny i nakazuje stwierdzić – przy braku dowodów przeciwnych – prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Rezultaty wykładni systemowej i celowościowej nie prowadzą do odmiennego rezultatu wykładni i nie nakazują przełamać rezultatu wykładni językowej. W istocie bowiem normodawca w § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia z 1998 r. nie wprowadził odmiennych reguł dowodzenia, wykluczających stosowanie zasad ogólnych (art. 75 § 1, art. 7 i 77 § 1, art. 78 i art. 80 kpa), a jedynie dążył do wskazania środków dowodowych, które przy masowych postępowaniach uwłaszczeniowych mogły szybko i skutecznie prowadzić do rozstrzygnięcia spraw uwłaszczeniowych (wyrok NSA z 19 stycznia 1917 r. I OSK 1977/16). Za możliwością stosowania w sprawach komunalizacyjnych norm wywiedzionych z rozporządzenia z 1998 r. oraz z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. nr 4 poz. 29), wypowiedział się dnia 20 marca 2019 r. Sędzia Sprawozdawca. Organy dopuszczają także wykazywanie uprawnień PKP na podstawie załączników do decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (akta administracyjne załączone do sprawy I OSK 1589/17). Rozwiązania podobne do oświadczenia stron potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1 (§ 4 ust. 2 rozporządzenia z 1998 r.), zawierał § 2 i 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości państwowych, będących w zarządzie przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 81, poz. 714), które utraciło moc dnia 8 grudnia 1960 r. Wpisanie prawa własności do księgi hipotecznej następuje na podstawie deklaracji Dyrektora Kolei Państwowych tej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, w granicach których nieruchomość się znajduje. (§ 2). Nie ulega wątpliwości, że każdy z tych aktów wykonawczych przewidywał środki dowodowe, które mieszczą się w granicach art. 75 § 1 kpa i jest akceptowany przez doktrynę (M. Bednarek, Komunalizacja).

Wobec wątpliwości natury konstytucyjnej, uważam za konieczne na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.) i art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. nr 54, poz. 311), w zakresie w jakim przewidują obowiązek wykazania przez przedsiębiorstwo PKP i jego następców prawnych udokumentowania prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego bądź rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich, są zgodne z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r."

Z tych powodów czułem się obowiązany do złożenia zdania odrębnego od wyroku z dnia 30 lipca 2019 r. I OSK 2148/15.

Maciej Dybowski