Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2181/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 143b ust. 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
article: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 8, art. 12, art. 15, art. 136, art. 138 par. 1 i 2, art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 1256/13 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. T. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z 29 maja 2014 r. (Sygn. akt I SA/Sz 1256/13) oddalił skargę K. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2008.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

K. T. [...] maja 2008 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2008. We wniosku zadeklarowała działki rolne, których łączna powierzchnia wyniosła 236,51 ha.

W trakcie kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że działka ewidencyjna nr [...] (woj. [...], powiat g., gmina G., obręb Ś., nr obrębu 12) nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu G. z siedzibą w N. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] odmówił przyznania K. T. jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz nałożył sankcje, wskazując, że będą one potrącane z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

Organ uznał, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004, s. 18 ze zm., dalej rozporządzenie Rady (WE) nr 796/2004), albowiem rolnik nie wykazał, że nie ponosi winy za zgłoszenie działek niespełniających wymogu utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. – art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/ 93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE. L. Nr 270, s. 1; dalej: rozporządzenie Rady nr 1782/2003).

Zdaniem organu pierwszej instancji za zajęciem takiego stanowiska przemawiał fakt, że wykaz działek rolnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., zawierający działkę nr [...] ukazał się na stronie internetowej Agencji, w informacjach dla beneficjentów, w marcu 2007 r. Rolnik otrzymał od Agencji, wraz ze spersonalizowanym wnioskiem na 2008 r., kartę informacyjną, z której wynikała powierzchnia działki [...], trwale wykluczonej z płatności w wyniku kontroli na miejscu – o powierzchni 110,29 ha (kod DR 10).

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR), decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] września 2008 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prawidłowo ustalono stan faktyczny w zakresie kwalifikowania powierzchni uprawnionej do objęcia schematem pomocy bezpośredniej. Ze względu na to, że działki rolne oznaczone identyfikatorami A, B, C, D i E położone na działce ewidencyjnej nr [...] nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., przyznanie do nich płatności bezpośredniej byłoby rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) w związku z art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady nr 1782/2003. Dyrektor Oddziału ARiMR nie uwzględnił zarzutu strony, co do nieprawidłowości w zakresie ustalenia powierzchni upraw na działce nr [...], jako nieznajdującego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a w szczególności w załączonej dokumentacji fotograficznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z 20 maja 2010 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 161/10 oddalił skargę K. T.. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek dowodowy skarżącej o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii prof. dr hab. M. R. na okoliczność niewłaściwej oceny przez organy obu instancji stanu użytków rolnych na działce nr [...] na podstawie zdjęć.

K. T. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zarzucając: brak należytego zebrania materiału dowodowego w sprawie, braku prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz braku odniesienia się do wszystkich istotnych kwestii podnoszonych przez skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 972/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w S..

NSA stwierdził, że organ administracyjny w sposób nie do końca właściwy zgromadził materiał dowodowy oraz nieprawidłowo ocenił materiał zebrany w sprawie, a także nie odniósł się do istotnych twierdzeń strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 1045/11, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] grudnia 2008 r. Sąd powołując art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wskazał, że skarżąca podniosła zarzut dotyczący usunięcia ze strony internetowej ARiMR, z wykazu (na który powoływał się organ pierwszej instancji) powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku – działki nr [...]. Zdaniem WSA miało to istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, ponieważ utrzymanie działki w złej lub dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. ma wpływ na płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na lata następne. Brak wyjaśnienia tej kwestii uniemożliwił WSA ocenę merytoryczną zaskarżonej decyzji.

Sąd zwrócił uwagę, że dokumenty stanowiące podstawę zakwestionowania działki nr [...] były przygotowane bez udziału skarżącej w roku 2004, tj. w okresie, w którym nie była ona jeszcze dzierżawcą tej działki rolnej. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w aktach administracyjnych znajduje się tylko jedno zdjęcie (z kontroli przeprowadzonej w roku 2004), z którego zdaniem organu wynika, iż działka nr [...] była utrzymywana w złej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Jednocześnie w protokole kontroli (na str. 7 z 19), w miejscu "Uwagi osoby obecnej przy kontroli" widnieje adnotacja o wykonanej dokumentacji fotograficznej w postaci dwóch zdjęć. Dowody, jakimi dysponował organ i na które powołał się w decyzji nie pokrywają się więc z tym, co zostało zgromadzone w aktach sprawy. Sąd wskazał, że działka nr [...] zajmuje znaczny obszar (pow. fizyczna 140,5895 ha) i ma kształt dość nieregularny. Zamieszczenie jednego zdjęcia, mającego obrazować stan tej nieruchomości, przy uwzględnieniu faktu, że kontrolerzy w roku 2004 nie wchodzili w głąb działki, a fotografowali ją wyłącznie z drogi, należałoby uznać za niewystarczające, chyba, że organ administracyjny wykaże i uzasadni prawidłowość takiego postępowania.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na "Instrukcję realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni" wydaną przez ARiMR (dostępna na stronie internetowej organu). Instrukcja ta szczegółowo określała metodykę dokumentowania stanu nieruchomości w formie fotograficznej. W związku z tym WSA wskazał, że przy ponownym badaniu sprawy niezbędne będzie ustalenie i wyjaśnienie, jakie konkretnie zdjęcia zostały wykonane w roku 2004 i czy ich ilość, w świetle innych dowodów, pozwala na jednoznacznie negatywną ocenę stanu działki nr [...].

Sąd stwierdził, że należy wyjaśnić, czy osoby dokonujące kontroli w roku 2004 (w czasie gdy nie była ona użytkownikiem działki [...]) spełniały wszystkie warunki uprawniające do podejmowania takich czynności. Regulację w tym zakresie zawierało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli (Dz. U. Nr 31, poz. 271 ze zm.). Zdaniem Sądu, stwierdzenie ewentualnych nieprawidłowości dotyczących braku odpowiednich kwalifikacji, przy uwzględnieniu ich gwarancyjnej roli w prawidłowym wykonaniu obowiązków kontrolnych, mogło mieć wpływ na wynik kontroli z roku 2004 (np. co do prawidłowego zakwalifikowania stanu roślinności na działce jako wskazującego na jej rolnicze nieużytkowanie).

Ponadto Sąd zauważył, że skarżąca złożyła wniosek o płatność na rok 2008 w sytuacji niezakończonego postępowania o płatność za rok 2007. Sąd zalecił organowi ocenić, w świetle art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, istnienie podstaw do zastosowania sankcji za zgłoszenie do płatności działki niespełniającej ustawowych kryteriów. Sąd uznał, że brak wyjaśnienia tej kwestii uniemożliwił Sądowi ocenę merytoryczną zaskarżonej decyzji.

Dyrektor Oddziału ARiMR, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z [...] maja 2012 uchylił decyzję Kierownika Biura ARiMR nr [...] z dnia [...] września 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kierownik Biura ARiMR, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydał [...] kwietnia 2013 r. decyzję nr [...], w której przyznał stronie płatności w wysokości 73.241,79 zł.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotem sporu jest spełnienie określonych warunków przez grunty rolne położone na działce ewidencyjnej nr [...]. Organ zaznaczył, że dla oceny stanu utrzymania tych gruntów w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. znaczenie miała kontrola na miejscu przeprowadzona w dniach [...] sierpnia 2004 r. u innego producenta rolnego. W ocenie organu, choć jest to dowód, w przeprowadzeniu którego strona nie mogła uczestniczyć, jednakże niejako automatycznie (mechanicznie) musiał on zostać przeniesiony na grunt badanej sprawy. Natomiast wielokrotnie podnoszony przez K. T. fakt przejęcia przez nią w posiadanie spornych gruntów od Agencji Nieruchomości Rolnych nie oznacza, że nowemu właścicielowi (posiadaczowi) tych gruntów będzie przysługiwało automatycznie uprawnienie do uzyskania płatności do tych działek.

Dyrektor Oddziału Regionalnego wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia, że cała działka rolna nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. kontrolerzy nie dokonują obmiaru jej powierzchni a do powierzchni stwierdzonej danej działki wpisywana jest wartość "0", to zaś skutkuje pozostawieniem bez wypełnienia innych pól w sekcji pomiaru powierzchni działki rolnej. Organ wyjaśnił także, że dokumentacja fotograficzna działek rolnych, na której widać, że są one zarośnięte różnoraką roślinnością w postaci wieloletnich krzewów, chwastów, została sporządzona zgodnie z powszechnie obowiązującymi zasadami wykonywania zdjęć.

Organ odwoławczy stwierdził również, że – wyłoniony w drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na przeprowadzenie kontroli na miejscu w roku 2004 – podmiot ([...] Sp. z o.o.) spełnił wszystkie wymagania postawione przez ARiMR w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia. Dyrektor Oddziału ARiMR zauważył jednocześnie, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że drugi kontroler nie posiadał pełnego wykształcenia geodezyjnego, zaś organ pierwszej instancji w swojej decyzji nie rozważył, jaki wpływ miał ten fakt na prawidłowość i rzetelność ustaleń dokonanych w trakcie kontroli.

Organ odwoławczy za nieprawidłowe uznał nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji wnioskowanych przez Stronę dowodów z zeznań świadka - D. A. oraz "zażądania z Centrali ARiMR informacji na temat przesłanek usunięcia w 2010 roku działki [...] z wykazu działek, które na dzień 30 czerwca 2003r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej". Odmowę przesłuchania świadka Dyrektor Agencji uznał za przedwczesną i nieodpowiadającą zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), wskazując, że dopiero przesłuchanie D. A. pozwoliłoby organowi pierwszej instancji na ustalenie, czy jej wiedza na temat stanu spornej działki sięgała okresu sprzed sporządzenia planu rolnośrodowiskowego (tj. sprzed roku 2005).

Odnośnie do wykazu zamieszczonego na stronie internetowej ARiMR (wykaz powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.), organ odwoławczy podniósł, że podlega on okresowej aktualizacji na podstawie kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnych i stanowi jedynie dodatkowy element informacyjny dla potencjalnych wnioskodawców. Uznał jednak, że należałoby wyjaśnić stronie, czyniąc zadość zasadom wyrażonym w art. 8 i art. 9 k.p.a., przypadek nieuwidocznienia w tym rejestrze działki o nr [...], ponieważ (jak wynika z pism kierowanych do ARiMR) strona przypisuje temu wykazowi decydującą rolę w kwestii ustalenia, czy dana działka jest, czy też nie jest wykluczona z płatności. Organ zaznaczył przy tym, że dokumentacja czy korespondencja techniczna prowadzona w przedmiotowej sprawie (zarówno z biurem kontroli jak i Centralą ARiMR) powinna znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że wbrew art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji całkowicie pominął znajdujący się w jego posiadaniu dowód w postaci ortofotomapy działki nr [...]. Tymczasem, powierzchnia kwalifikowana do płatności ustalana jest w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009, zgodnie z którym system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. W opinii organu odwoławczego, porównując kolejne zmieniające się ortofotomapy, organ pierwszej instancji mógł dokonać analizy zmian zagospodarowania terenu, jakie miały miejsce na przestrzeni lat. W oparciu o ortofotomapy Kierownik Biura ARiMR powinien był dokonać analizy stanu gruntów pod kątem sposobu ukształtowania terenu oraz sposobu jego zagospodarowania w kontekście ustaleń dokonanych w raporcie z kontroli terenowej. Uwagę organu powinien zwrócić również załącznik graficzny załączony do wniosku i informacje na nim zawarte. Zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR, nieprzedstawienie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji analizy załącznika graficznego załączonego do wniosku daje podstawy do przyjęcia, że dowód ten nie był brany pod rozwagę w prowadzonym postępowaniu. Fakt ten jest o tyle istotny, że na załączniku graficznym (niezależnie od ustaleń kontroli przeprowadzonej w terenie) zostały wyłączone z płatności tereny, które na podstawie analizy jednego obrazu ortofotomapy dla działki nr [...] zostały zakwalifikowane jako tereny nieuprawnione do płatności. Należałoby w związku z tym ustalić, na podstawie jakich kryteriów właśnie taki obszar działki nr [...] został wyłączony na załączniku graficznym.

Ponadto Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien także:

– przeprowadzić dowód z przesłuchania świadka - D. A.;

– przesłuchać samą K. T., celem ustalenia stanu jej wiedzy na temat spornych gruntów w dacie przeprowadzanej kontroli oraz w okresie wcześniejszym (na dzień 30 czerwca 2003 r.);

– pozyskać informacje o stanie gruntu od podmiotu, w zasobie którego pozostawała działka na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż protokoły oceny stanu gruntu sporządzone przed datą [...] sierpnia 2004 r. i wcześniej stanowiłyby cenne źródło informacji o tym, jaka szata roślinna porastała sporną działkę na dzień 30 czerwca 2003r. oraz ewentualnie jakie zabiegi, przez kogo i kiedy były na niej wykonywane;

– ponownie, z poszanowaniem zasad przewidzianych w k.p.a., przeprowadzić dowód z wizji lokalnej działki ewidencyjnej nr [...], w celu ostatecznego potwierdzenia lub zanegowania, że zdjęcia wykonane w trakcie kontroli terenowej w dniu [...] sierpnia 2004 r. i opisane w protokole obrazują stan faktyczny gruntu na działce nr [...].

Gdyby jednak materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nadal pozostawiał wątpliwości, organ pierwszej instancji winien również rozważyć kwestię zlecenia opinii biegłemu w zakresie oceny stanu kultury rolnej na przedmiotowych gruntach na dzień 30 czerwca 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę K. T. na decyzję z [...] sierpnia 2013 r.

Sąd podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy w świetle unormowań zawartych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, istniały uzasadnione podstawy do wykluczenia działki nr [...] z płatności na podstawie kodu DR 10 oraz nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, na jakiej podstawie uznał, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia 2004 r. uzasadniał wykluczenie działki z płatności. W szczególności organ pierwszej instancji nie ocenił w żaden sposób wpływu na wynik sprawy - braku szkicu działki [...] oraz nieposiadania przez jedną z osób kontrolujących pełnego wykształcenia geodezyjnego. Tymczasem tylko prawidłowo sporządzony protokół z czynności kontrolnych, który jednoznacznie wskazuje na nieutrzymywanie w dobrej kulturze rolnej gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r., może stanowić podstawę do wykluczenia działki na trwałe z przyznawania płatności obszarowej. Natomiast jeżeli z raportu z kontroli na miejscu nie można jednoznacznie określić faktycznego stanu działki rolnej, niezbędne jest pozyskanie innych dowodów w sprawie potwierdzających lub negujących stan ustalony w protokole. Przy czym, zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśniania sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

WSA zgodził się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony pominął dowód z ortofotomapy działki [...], w oparciu o który powinien był dokonać analizy stanu gruntów pod kątem sposobu ukształtowania terenu oraz sposobu jego zagospodarowania w kontekście ustaleń dokonanych w raporcie z kontroli terenowej.

Organ pierwszej instancji nie mógł także, nie naruszając przepisów postępowania, poprzestać na rozpoznaniu części zarzutów i wniosków dowodowych zgłoszonych w postępowaniu przez skarżącą, pomijając pozostałe. W szczególności, nieuzasadnione było odstąpienie od przesłuchania wskazywanego przez skarżącą świadka w osobie D. A., co do której organ z góry przyjął założenie, że dysponuje ona wiedzą na temat stanu spornej działki dopiero od roku 2005.

WSA za zasadne uznał zalecenia organu odwoławczego co do przeprowadzenia innych dowodów w sprawie, tj.: przesłuchania samej skarżącej, pozyskania informacji o stanie gruntu od podmiotu, w zasobie którego pozostawała działka nr [...] na dzień 30 czerwca 2003 r., ponownego przeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej tej działki ewidencyjnej, ewentualnie, w razie konieczności – zlecenia opinii biegłemu w zakresie oceny stanu kultury rolnej na przedmiotowych gruntach na dzień 30 czerwca 2003 r.

W ocenie WSA sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty dawały podstawy do stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wymienione w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wykazał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że postępowanie wymaga uzupełnienia w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił, z jakiej przyczyny nie mógł dokonać ustaleń na podstawie zebranych dowodów. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika także, w jakim zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, jak również, że jego uzupełnienie przekracza kompetencje organu odwoławczego, gdyż sanowanie wskazanych braków w postępowaniu odwoławczym prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto organ odwoławczy nie uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył ani art. 138 § 2 k.p.a., ani art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i niewyjaśnienie przyczyn odmówienia im racji.

Mając na uwadze, że decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, gdyż orzeczenie organu pierwszej instancji, wydane bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot zaskarżenia, a następnie ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy.

W ocenie Sądu, również nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach przez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym.

Dyrektor Oddziału ARiMR nie podejmował jakichkolwiek działań bez udziału skarżącej. W sprawie nie został zebrany inny, dodatkowy materiał dowodowy, aniżeli ten, z którym skarżąca zapoznała się w trakcie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł stanowić także podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach, poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Zarzut taki (art. 10 § 1 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach) może odnieść skutek tylko wtedy, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mających określony wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

WSA zauważył również, że organ odwoławczy nie podejmował jakichkolwiek działań bez udziału skarżącej.

K. T. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., wynikłą z ograniczenia przez Sąd pierwszej instancji oceny podnoszonych w skardze na decyzję organu drugiej instancji zarzutów obrazy art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. jedynie do wyrażenia poglądu o ich niezasadności, bez jednoznacznego wyjaśnienia przyczyn takiego stanowiska oraz bez analizy dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście tych zarzutów, w tym bez analizy ocenianego w ten sposób materiału dowodowego na zasadność podjętej przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej, podczas gdy dopiero właściwa ocena dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście wymienionych zarzutów pozwalała na stwierdzenie, czy w sprawie istniała podstawa do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, czego skutkiem było uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od należytej kontroli legalności decyzji organu drugiej instancji i niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji, która to decyzja winna ulec uchyleniu w całości;

2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z 136 k.p.c. w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a. wynikającą z niezasadnego odmówienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. racji stawianemu w skardze na decyzję organu drugiej instancji zarzutowi obrazy art. 138 § 2 k.p.a. oraz z braku należytej kontroli legalności decyzji organu drugiej instancji, w tym z nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji, iż wydaniu decyzji kasacyjnej sprzeciwiała się możliwość uzupełnienia materiału dowodowego przez organ drugiej instancji, zaś za wydaniem przez ten organ decyzji merytorycznej przemawiało należyte uwzględnienie zasady dwuinstancyjności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady szybkości postępowania oraz zasady reformationis in peius, czego skutkiem było niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji, która to decyzja winna ulec uchyleniu w całości;

3. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a w związku z art. 138 §2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1. ustawy o płatnościach, 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., wynikającą z niezasadnego odmówienia przez Sąd pierwszej instancji racji stawianemu w skardze na decyzję organu drugiej instancji zarzutowi obrazy art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 8 k.p.a, art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i przyjęcia, że organ drugiej instancji zwolniony był od merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania, oraz z braku należytej kontroli legalności decyzji organu drugiej instancji, w tym z nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji, że ustalenie zakresu pozostałego do przeprowadzenia postępowania dowodowego wymaga odniesienia do art. 136 k.p.a., a obowiązkiem organu odwoławczego było przedstawienie w uzasadnieniu decyzji sposobu rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania i dopiero merytoryczna ich ocena w kontekście dotychczas zgromadzonych dowodów (ujawniona w treści uzasadnienia), której Sąd pierwszej instancji zaniechał, pozwalała na dalsze rozważania, czy pozostałe do przeprowadzenia dowody uzasadniają wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też organ winien te dowody przeprowadzić we własnym zakresie, czego skutkiem było niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji, która to decyzja winna ulec uchyleniu w całości;

4. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 153 p.p.s.a, wynikającą z przyjęcia, że wobec oparcia rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji w istocie na jednym zdjęciu mającym obrazować stan tej nieruchomości, które to zdjęcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 1045/11, uznał za niewystarczające organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania co do istoty tj. stanu utrzymania spornej działki na dzień 30 czerwca 2003 r., z czym nie sposób się zgodzić, albowiem organ odwoławczy nie uchylił decyzji z tej przyczyny, zaś Sąd pierwszej instancji uprawniony był do oceny decyzji z punktu widzenia przesłanek uchylenia podanych w decyzji, a organ drugiej instancji celem uczynienia zadość wytycznym powinien był we własnym zakresie ocenić wartość dowodową tego zdjęcia, co w istocie uczynił, choć jego ocenę (czemu dano wyraz w skardze) skarżąca kwestionuje, i nie był uprawniony w tym celu decyzji organu pierwszej instancji uchylać;

5. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 153 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynikającą z braku prawidłowego wyjaśnienia przyczyn odmówienia racji stawianemu w skardze na decyzję organu drugiej instancji zarzutowi niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach i ograniczenia się w tym względzie przez Sąd do przyjęcia, iż wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania i ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyroku z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 1045/11 warunkują zastosowanie przepisów prawa materialnego, naruszenie, których zarzuca skarżąca w skardze, bez podania uzasadniających to przyczyn, podczas gdy obowiązkiem Sądu odmawiającego racji stawianemu w skardze zarzutowi było dokładne wyjaśnienie przyczyn takiego stanowiska, w tym przypadku, określenia, z czego dokładnie wynika owo związanie uprzednio wydanym wyrokiem, czego Sąd pierwszej instancji zaniechał, gdy tymczasem, w sprawie nie wystąpiło związanie oceną prawną wyrażoną w uprzednio wydanym wyroku, rozumianą jako związanie ustalonym w poprzednim wyroku znaczeniem przepisów prawa i sposobem ich zastosowania w sprawie, która to ocena powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny, jasny i niewymagający dalszych zabiegów interpretacyjnych, a oceny tej nie wolno w związku z tym domniemywać, zaś wskazania co do dalszego postępowania nie mogą tej oceny zastępować;

6. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 153 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynikającą z braku jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn odmówienia racji stawianemu w skardze na decyzję organu drugiej instancji zarzutowi obrazy prawa materialnego, a to art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, pomimo, że rozpoznanie tego zarzutu mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem uwzględnienie stanowiska strony, co do postulowanego przez skarżącą sposobu rozumienia tego przepisu, świadczyłoby o wadliwości decyzji organu drugiej instancji, przesądzając o bezcelowości prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania dowodowego w kierunku badania stanu działki [...] na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż stan gruntu na ten dzień przestałby by mieć znaczenie prawne dla wydania decyzji, zaś brak rozpoznania tego zarzutu uniemożliwia kontrolę Instancyjną zaskarżonego orzeczenia, a rozpoznanie przedmiotowego zarzutu w kierunku wnioskowanym przez stronę nie jest wyłączone z uwagi na ocenę prawną wyrażoną w uprzednio wydanym wyroku, rozumianą jako związanie ustalonym w poprzednim wyroku znaczeniem przepisów prawa, która to ocena powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny, jasny i niewymagający dalszych zabiegów interpretacyjnych, a oceny tej nie wolno w związku z tym domniemywać, zaś wskazania, co do dalszego postępowania nie mogą tej oceny zastępować;

7. prawa materialnego – art. 143 b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (Dz. Urz. UE L z dnia 21 października 2003 r.), dalej rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że w realiach sprawy ustalenia protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2004 r., co do stanu kultury rolnej użytków rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r., są wiążące dla wykluczenia działki [...] z płatności także w latach późniejszych, podczas gdy podstawą decyzji w tym przedmiocie powinien być stan gruntu w roku, którego dotyczy wniosek o płatności, a w konsekwencji obrazę prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyrażającą się w odmowie przyznania wnioskodawczyni płatności w zakresie działki [...], podczas gdy działka [...], w roku którego dotyczy wniosek o płatności, znajdowała się w dobrej kulturze rolnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powołanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR uchylającej decyzję Kierownika Biura ARiMR w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2008 i przekazującej sprawę organowi pierwszej Instancji do ponownego rozpoznania, stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota tego sporu – jak wynika z treści zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia – dotyczy zaniechania przez Sąd pierwszej instancji oceny stawianego w skardze zarzutu obrazy prawa materialnego, a to art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że wiążący dla przyjęcia możliwości dokonania płatności za lata późniejsze ( w tym za rok 2008) jest stan kultury rolnej użytków rolnych na działce [...] dniu 30 czerwca 2003r., podczas gdy podstawą decyzji w tym przedmiocie powinien być stan gruntu w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności, i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach wyrażające się w odmowie przyznania wnioskodawczyni płatności w zakresie tej działki. Zaskarżony wyrok, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, z tego powodu nie poddaje się kontroli kasacyjnej, że kwestia oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego – niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach warunkowana jest treścią art. 153 p.p.s.a., co jest poglądem błędnym i dowolnym, albowiem w sprawie brak jest takiego związania oceną prawną przedstawioną w wyroku WSA w S. z dnia 26 stycznia 2012r., sygn. akt I SA/Sz 1045/11, która sprzeciwiałaby się wykładni prawa materialnego w kierunku żądanym przez stronę.

W związku z tak zdefiniowaną istotą sporu, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, czy wobec tego, że sprawa była już wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki oraz Naczelny Sąd Administracyjny i sformułowano w niej ocenę prawną oraz zalecenia dla organów do wykonania w ponownym postępowaniu, ocena ta została wyrażona stanowczo, a więc przy ponowny rozpatrzeniu sprawy organy i sąd były nią związane, a jeśli tak, to czy Sąd dokonując kontroli legalności działania administracji publicznej nie uchybił w toku tej kontroli art. 153 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez Sąd pierwszej instancji "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia." Ocena prawna o charakterze wiążącym musi więc dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też jego prawidłowej wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Między oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi immanentny związek. Wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej, dotyczą one bowiem sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że taka ocena i wskazania co do dalszego toku postępowania zostały wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012r. ( sygn. akt I SA/Sz 1045/11). W wyroku tym WSA w S. przytoczył treść art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, a następnie wskazał na pierwszy akapit ustępu 4 artykułu 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz istotną w sprawie część ustępu 5 tego artykułu, zgodnie z którym do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 kwalifikują się do tych płatności. Działki, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., nie powinny być wykazywane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. WSA odnosząc się w dalszym ciągu do zarzutu skarżącej, że ze strony internetowej ARiMR usunięto z wykazu powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w złej lub dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. działkę o nr [...], stwierdził, że: "Powyższe ma istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, bowiem utrzymywanie przedmiotowej działki w złej lub dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. ma wpływ na płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na lata następne. Brak wyjaśnienia tej kwestii uniemożliwił Sądowi ocenę merytoryczną zaskarżonej decyzji."

Nie można zgodzić się ze skarżącą, że ocena prawna w sprawie nie została wyrażona w sposób jasny i niewymagający zabiegów interpretacyjnych. W sytuacji gdy WSA przytoczył art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, po czym powołał się na treść art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, ograniczając się do tych fragmentów, które mówiąc o płatnościach JPO odwołują się do stanu kultury rolnej działki na dzień 30 czerwca 2003 r., a następnie w tym kontekście jednoznacznie stwierdził, że utrzymywanie działki w złej lub dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. ma wpływ na płatności bezpośrednie na lata następne, to jasne jest, że uznał, że działki rolne, które nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na tę datę nie były uprawnione do przyznawania płatności bezpośrednich w latach późniejszych. Tak też, prawidłowo, zrozumiał ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. Sąd pierwszej instancji, co wynika z treści kontrolowanego orzeczenia. WSA uznając, że działanie organu wyczerpuje wskazania i ocenę prawną, wskazał na zakres kontroli co do koniecznego w sprawie postępowania dowodowego, a więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do kwestii utrzymania w dobrej kulturze rolnej działki nr [...] na dzień 30 czerwca 2003r. Sąd słusznie zauważył, że warunkuje to zastosowanie przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca skarżąca w skardze.

W związku z tym zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a. postawione w pkt 5 i 6 skargi kasacyjnej nie są zasadne. Zarzuty te nie są także trafne, w kontekście naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. W judykaturze przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Ponadto, przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia uniemożliwia jego kontrolę instancyjną, w szczególności na skutek braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07). Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, przyczyn odmówienia racji skarżącej odnośnie do prawidłowej wykładni prawa materialnego i niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 178/2003, tymczasem uwzględnienie stanowiska strony w tym zakresie świadczyłoby o bezcelowości prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w kierunku badania stanu działki nr [...] na dzień 30 czerwca 2003r.

Takie postawienie wymienionych zarzutów łączy się z zarzutem 7 skargi kasacyjnej, dotyczącym naruszenia prawa materialnego, a to art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, poprzez błędną wykładnię. Skarżąca nie zgadza się z przyjętym w decyzji oraz zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji sposobem wykładni wymienionych przepisów i uznaje za błędny pogląd, że działki rolne, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. nie były uprawnione do przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w latach późniejszych. Kwestionując przyjęte w sprawie stanowisko, skarżąca powołała się na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyrok z 15 grudnia 2011r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1324/10.

Argumentacji strony skarżącej nie można podzielić. Istotnie, w powołanym wyroku z 15 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że regulacje art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 odnoszą się i są adresowane do Państwa Członkowskiego – w tym również Polski – a nie do producenta rolnego, jako beneficjenta pomocy, w konsekwencji regulacja art. 143b ust. 4 rozporządzenia nie stanowi podstawy do przyjęcia, że warunkiem przyznania płatności obszarowych w latach późniejszych, jest wykazanie dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek na dzień 30 czerwca 2003 r. Taka wykładnia powołanych przepisów nie możne jednak znaleźć zastosować w rozpoznawanej sprawie. Jak wcześniej podkreślono sprawa była już wcześniej rozpoznawana przez Wojewódzki (dwukrotnie) oraz Naczelny Sąd Administracyjny, i w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. sformułował ocenę prawną, ze skutkiem o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. W powołanym wyroku Sąd odmiennie odczytał treść art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i uznał, że działki, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. nie powinny być wykazywane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich w latach późniejszych. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, zarówno organ administracji, jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 977/98, wyrok NSA z 27 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 1015/98, niepubl.). W związku z tym wykładnia art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 przedstawiona przez skarżącą nie może zostać przyjęta, a w konsekwencji nie można przyznać racji poglądowi o wadliwym stosowaniu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach.

W rezultacie brak jest podstaw do przyjęcia, że zaniechanie szczegółowego ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów, odnoszących się do naruszenia prawa materialnego przez organ drugiej instancji, a formułowanych w sposób wyżej przedstawiony, mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Przyjęcie wykładni prawa materialnego, wraz z wskazaniami wyrażonymi w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 1045/11, determinowało zakres niezbędnego w sprawie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy działka nr [...], zgłoszona przez skarżącą do płatności do gruntów rolnych na rok 2008, była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. WSA w S. w powołanym wyroku wskazał, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu kontrolnym przeprowadzonym w roku 2004, w wyniku którego zakwestionowano działkę nr [...] jako uprawnioną do płatności i w tym kontekście podkreślił, powołując się na zasadę praworządności wyrażoną w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, konieczność dołożenia przez organ szczególnej staranności w procesie rozstrzygania sprawy i przekonywania strony do swoich racji. Zwrócił też uwagę na pewne sprzeczności między sporządzoną dokumentacją oraz materiałem, którym dysponował organ (była mowa o wykonaniu dwóch zdjęć, a w aktach znajdowało się jedno), odwołał się w tym zakresie również do "Instrukcji realizacji kontroli w zakresie kwalifkowalności powierzchni" opublikowanej na stronie internetowej organu, a także zgodził się ze skarżącą, że należy wyjaśnić, czy osoby dokonujące kontroli w 2004r. spełniały warunki uprawniające do podejmowania takich czynności w świetle regulacji rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzenie kontroli ( Dz. U. Nr 31, poz. 271 ze zm.).

Poprzedzenie dalszych rozważań tym uwagami było potrzebne dla dokonania oceny trafności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, zmierzających do wykazania nieprawidłowości postępowania organu odwoławczego, które Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art.138 § 2 k.p.a. musi kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.), przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Ponadto wydając taką decyzję powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające przepisów k.p.a., jak zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), czy wreszcie określoną w art. 139 k.p.a. zasadę reformationis in peius.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił również, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zidentyfikował treść wytycznych zawartych w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. (zarzut 4 petitum skargi kasacyjnej), przy czym sposób sformułowania tego zarzutu i brak odrębnego uzasadnienia uniemożliwia jego rozpoznanie. Zauważyć należy, że z zasady związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) wynika, że zarzuty postawione w skardze powinny być sformułowane w sposób jasny i zrozumiały. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, czy korygować w inny sposób (por. wyroki NSA: z 30 marca 2004 r., sygn. akt GSK 10/04 oraz z 7 września 2004 r., sygn. akt FSK 102/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn zarzut postawiony w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej uchyla się spod kontroli.

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów zmierzających do wykazania, że wydanie decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. należy stwierdzić, że nie są one zasadne.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania, przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres spraw nie mieści się w granicach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze przedstawiony w zaskarżonej do WSA decyzji zakres niezbędnego postępowania dowodowego, uchybienia, którymi był dotknięty protokół z kontroli przeprowadzonej w roku 2004, niekompletność dokumentacji z tej kontroli (dołączono tylko jedno zdjęcie), przeprowadzenie jej bez udziału skarżącej, u innego producenta, w czasie gdy skarżąca nie była jeszcze dzierżawcą działki nr [...], nie można odmówić racji organowi odwoławczemu, który uznał, że organ pierwszej instancji naruszając przepisy k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego nie wyjaśnił zasadności wykluczenia działki [...] w sposób trwały z płatności bezpośrednich. Wobec tego, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniach 17 – 18 sierpnia 2004 r. był jedynym dowodem obrazującym bezpośrednio stan działki w tamtym czasie, to szczególnie istotne było wyjaśnienie wszelkich wątpliwości związanych z jego prawidłowością, w tym także kompetencjami osób uczestniczących w jego sporządzeniu, braku czy też ograniczenia dokumentacji dodatkowej (szkicu działki, liczby sporządzonych fotografii). Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że w sytuacji stwierdzenia takiej wadliwości protokołu, która wykluczałaby możliwość przyjęcia go za podstawę trwałego wykluczenia działki z przyznawania płatności obszarowej z powodu nieutrzymywania gruntu w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. zasadne było przeprowadzenie innych dowodów potwierdzających lub zaprzeczających stanowi ustalonemu w protokole.

Należy zauważyć, że skarżąca takiej potrzeby nie negowała, a wręcz przeciwnie sama zgłaszała dodatkowe dowody – np. z przesłuchania świadka D. A.. Skarżąca podnosiła też kwestię usunięcia działki nr [...] z, umieszczonego na stronie internetowej ARiMR, wykazu powierzchni działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że dla wyjaśnienia sprawy istotne będzie dokonanie analizy ortofotomapy, wykonanej dla działki [...] którą organ pierwszej instancji posiada w swoich zasobach, a która nie została przez niego uwzględniona, a także pozyskanie informacji od podmiotu w zasobach, którego znajdował się grunt na dzień 30 czerwca 2003 r. na temat jego stanu oraz przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony oraz wizji lokalnej. Ten ostatnio wymieniony dowód miałby przyczynić się do stwierdzenia, czy zdjęcia wykonane w trakcie kontroli w terenie 17 – 18 sierpnia 2004 r. obrazują rzeczywiście przedmiotową działkę.

Tak określony zakres postępowania, należało skonfrontować z treścią art. 136 k.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Powołany przepis określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 k.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym w obu tych przypadkach należy ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96, POP 1998, z. 3, poz. 92). Jednocześnie podkreślić trzeba, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach rozpoznawanej sprawy, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym możliwość wydania decyzji kasacyjnej jest limitowana koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy, mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie została też przekroczona granica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 k.p.a.), do którego prowadzenia jest uprawniony organ odwoławczy, a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ pierwszej instancji.

WSA trafnie uznał, że organ odwoławczy wykazał, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że postępowanie wymaga uzupełnienia w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił, z jakich przyczyn nie mógł dokonać ustaleń na podstawie dotychczas zebranych dowodów, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej odnosząc zakres pozostałego do przeprowadzenia postępowania również do zasady wynikającej z art. 136 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty wymienione w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej za bezzasadne zauważa, że skarżąca nie wyjaśniła, na czym miałoby polegać naruszenie pozostałych wymienionych w nich przepisów, w tym w szczególności art. 139 k.p.a. statuującego zakaz reformationis in peius. Już z tego tylko powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do oceny ich trafności. Na marginesie wypada tylko dodać, że w orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998, nr 3, poz. 79).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również zasadny zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, w którym skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji ograniczenie oceny podnoszonych w skardze zarzutów jedynie do stwierdzenia ich bezzasadności, bez jednoznacznego wyjaśnienia przyczyn takiego stanowiska. Zarzut ten nawiązuje również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jak już wspomniano art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem formalnym, w którym zostały wymienione konieczne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią powołanego przepisu powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z drugiej jednak strony sąd nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu wyroku do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze i w pozostałych pismach procesowych. Obowiązkiem sądu jest bowiem odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym (por. postanowienie NSA z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 1217/13 dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można skutecznie podnieść wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygniecie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Nie można natomiast mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku WSA w niezbędnym zakresie ustosunkował się do zarzutów skargi. Zróżnicowanie stopnia szczegółowości w tym zakresie podyktowane było tym, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasacyjnej ograniczył się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ odwoławczy nie rozstrzygał o meritum sprawy, gdyż decyzja organu pierwszej instancji wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot zaskarżenia, a następnie podstawę faktyczną decyzji organu odwoławczego. Strona skarżąca nie zakwestionowała tego stanowiska podnosząc jednak brak lub niewystarczające ustosunkowanie się Sądu pierwszej instancji do jej zarzutów. W takim stanie rzeczy omawiany zarzut w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest chybiony i nie może doprowadzić do oczekiwanego przez skarżącą rezultatu.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.