Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 243/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. art. 9 ust. 4, art. art. 10 ust. 1 pkt 11art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 53 ust. 3, ust. 4 i ust. 6
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 81 ust. 3 i art. 125
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi W. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej sołectwa C.-P. i orzeka, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Gminy L. na rzecz skarżącego kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga została wniesiona przez W. Z. (właściciela 8 działek gruntu o pow. ok. 7 ha położonych w C., gmina L.) na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu Miasta i Gminy L.

Pismem z dnia 26 września 2011 r. skarżący wezwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- dalej zwanej u.s.g. ) Radę Miejską w L. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego. Rada udzieliła mu odpowiedzi uchwałą z dnia [...] r. , w której nie uwzględniła wniesionego wezwania. Uchwałę tę doręczono skarżącemu w dniu 22 listopada 2011 r. (za pismem z dnia 16 listopada 2011 r.).

Skargę W. Z. wniósł pierwotnie pismem opatrzonym datą 26 listopada 2011r. następnie jednak cofnął ją pismem z dnia 21 grudnia 2011 r. wnosząc jednocześnie w jej miejsce skargę oznaczoną datą 21 grudnia 2011 r. W skardze tej domagał się on stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie zaskarżonym aktem szeregu przepisów, a to:

- art. 64 ust. 1 i ust. 2 , art. 32 ust. 1,art. 2 i art. 7 Konstytucji P.P.,

- art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej zwanej u.p.z.p. ),

- art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.),

- art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.),

- art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.).

Uzasadniając te zarzuty skarżący wskazał, że w uchwale zmieniającej Studium zawarte zostały zapisy nadmiernie szczegółowe oraz niezgodne z prawem, które naruszają kompetencje organów koncesyjnych udzielających zezwoleń na wydobywanie kopalin, ograniczają działalność planistów gminnych oraz godzą w jego interes prawny.

Zakwestionował w szczególności ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy, które zawarte zostały na s.35 załącznika nr 2 do uchwały ( rozdz. 4.8.3 lit e), odnoszące się do projektowanej kopalni piasku. Z uwagi na położenie terenu tej kopalni w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody pitnej – studni TR 3 w T. nakazano w tymi zapisami,:

1) ograniczenie głębokości wyrobiska w granicy strefy ochronnej ujęcia wody T. do nieprzekraczalnej warstwy gliny i iłów, która znajduje się na głębokości 2 do 3,5 m od poziomu terenu;

2) przeprowadzenie analizy oddziaływania kopalni na środowisko pod kątem utrzymania wysokiej jakości wód głębinowych;

3) przekazywanie przez właściciela terenu raportów (poziomów geodezyjnych) z głębokości wyrobiska podczas wykonywania robot ziemnych na terenie planowanego przedsięwzięcia w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody;

4) uzgodnienie przez właściciela z uwzględnieniem gminy drogi transportu eksploatowanego piasku.

W nakazach tych jest także mowa o obowiązku opracowania przed uruchomieniem eksploatacji piasku planu miejscowego dla terenu kopalni wraz ze strefą oddziaływania, zgodnie z wymogami prawa geologicznego i górniczego.

Zdaniem skarżącego trzy pierwsze z tych nakazów wprowadzono z naruszeniem konstytucyjnych zasad państwa prawnego i zasady praworządności, gdyż są one niezgodne z rozporządzeniem nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej w D. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Przepisy tego aktu prawa miejscowego nie przewidują bowiem żadnych ograniczeń w eksploatacji złóż kopalin w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej w T., co potwierdził w piśmie z dnia 3 sierpnia 2011 r. Z-ca Dyrektora ds. utrzymania wód RZGW w G.

Z kolei ustalenia nakładające obowiązek uzgodnienia dróg transportu piasku ( pkt 4 ) naruszają art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem z drogi publicznej może bowiem korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, a skoro teren złoża ma dostęp do drogi publicznej (gminnej) to może z niej korzystać każdy. Termin "każdy" oznacza zaś wszystkich bez wyjątku, a zatem osoby korzystające z drogi publicznej nie muszą posiadać specjalnego zezwolenia. Wprowadzone ograniczenie narusza także art. 6 ust. 1 i ust. 2 i art. art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto skoro sama Rada w uchwale odpowiadającej na skierowane do niej wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego wskazała, że zapis ten związany jest z koniecznością ochrony bezpieczeństwa mieszkańców oraz ochroną akustyczną zabudowy mieszkaniowej, to należy stwierdzić, iż tak szczegółowy zapis nie powinien zostać zamieszczony w tak ogólnym akcie planistycznym, jakim jest Studium.

W. Z. zwrócił także uwagę na ustalenia zawarte w rozdziale 9.5 pkt 3 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, które w istocie stanowią powtórzenie wskazanych już wyżej stwierdzeń zawartych w rozdz. 4.8.3 lit. e pkt 1- 3 załącznika nr 2. Zgodnie z tymi ustaleniami w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody w T. ustala się ponadto:

a) ograniczenie głębokości wyrobiska kopalni piasku w sołectwie C. do poziomu nieprzepuszczalnej warstwy gliny i iłów, która znajduje się na głębokości 2,5 do 3 m od poziomu terenu;

b) zobowiązanie właściciela terenu do przekazywania raportów geodezyjnych z głębokości wyrobiska podczas wykonywanych robót ziemnych;

c) przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko (podczas wydawania pozwoleń na budowę dla inwestycji "budowa kopalni piasku" pod kątem wysokiej jakości pobieranej wody głębinowej

Skarżący zakwestionował następnie ustalenia Studium zawarte na s. 51 załącznika nr 2 do uchwały ( rozdz. 9.6 pkt 8), mocą których dopuszczono eksploatację surowców pospolitych, takich jak żwiry lub piaski pod warunkiem:

a) wcześniejszego ich udokumentowania;

b) powierzchni eksploatacji nie większej niż 2.0 ha lub wydobyciu nieprzekraczającym 20 000 m³;

c) zmiany planu miejscowego.

Skarżący naruszenia swojego interesu prawnego upatrywał w ograniczeniu tymi zapisami jego praw właściciela nieruchomości obejmujących prawo do wydobywania surowców pospolitych. Zwrócił w szczególności uwagę, że uregulowanie to ogranicza mu wybór organu koncesyjnego ("ogranicza możliwość wydobywania kopalin jedynie do sfery władztwa koncesyjnego starosty"), o jakim mowa w art. 22 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 – dalej zwanej p.g. i g. z 2011 r. ). Pozostaje to zatem w sprzeczności z art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organem koncesyjnym zgodnie z tym zapisem może być tylko właściwy starosta, a nie marszałek województwa. Ograniczenie to nie pozwala także na dostosowanie wielkości produkcji do potrzeb rynkowych oraz powoduje konieczność kilkakrotnego ubiegania się o kolejne koncesje na eksploatację części złoża. Nową koncesję zaś można uzyskać po wygaśnięciu wcześniej wydanej ( art. 22 ust. 3 p.g.i g. z 2011 r.) i po zgromadzeniu niezbędnych dokumentów, co wydłuża okres przedinwestycyjny i zwiększa koszty działalności gospodarczej. W przypadku zaś udokumentowanego złoża piasku ( 369 241 Mg) narzucony przez gminę limit wydobycia doprowadzi do konieczności prowadzenia zakładu górniczego przez minimum 18 lat. Tymczasem stosownie do art. 125 Prawa ochrony środowiska złoże to powinno zostać racjonalnie zagospodarowane, a nie w systemie "szatkowania złoża" na kawałki. Tego rodzaju działania są niedozwolone z punktu widzenia środowisk górniczych.

W ocenie skarżącego niewłaściwie sporządzone zostały także zapisy rozdz. 3.5 pkt 6 cz. 4 zamieszczone w załączniku nr 3 do uchwały (Uzasadnienie zawierające objaśnienie przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu zmiany Studium). Zgodnie z nimi z możliwości innej zabudowy niż związana z eksploatacja surowców wyłączone zostały tylko 3 złoża surowców mineralnych. Natomiast wyłączeniami tymi nie objęto terenów złoża kruszywa naturalnego "C" przyjętego w dniu 22 sierpnia 2010 r. przez Marszałka Województwa [...] oraz złoża dolomitu wpisanego do planu miejscowego z 2006 r. To drugie złoże zostało opisane w dokumentacji geologicznej z 1989 r. w kat. C 2 złoża dolomitów triasowych dla hutnictwa "G. – pole "W", jako kopalina towarzysząca nad złożem rud cynku i ołowiu. Okoliczność tę potwierdza pismo Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia 28 lipca 2011 r. .Zapisy takie zdaniem skarżącego naruszają przepis art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p., który wymaga aby Studium uwzględniało występowanie udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych.

Ten ostatni zarzut zdaniem skarżącego odnieść należy także do części graficznych opracowania, a to :

1) załącznika nr 4 do uchwały, gdzie nie wpisano złóż piasku w C.;

2) części załącznika nr 2 określającej rozmieszczenie złóż surowców mineralnych – brak wpisu złoża C.;

3) załącznika nr 5 na którym nie zostały okonturowane złoża pól B i C – chociaż przeznaczono je do eksploatacji, a pole A okonturowano jako obszar funkcjonalny i zurbanizowany lecz pozostawiono dla niego oznaczenia dla obszarów leśnych.

W odpowiedzi na skargę Gmina L., zastępowana przez adwokata S. K., wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podniosła, że skarżący nie jest legitymowany do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w całości, bowiem nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do kwestionowania uchwały w zakresie nie dotyczącym jego nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi Gmina wskazała, że podjęta uchwała wbrew twierdzeniom skarżącego nie charakteryzuje się nadmierną szczegółowością. Uchwalone Studium w żadnej mierze nie jest też sprzeczne z rozporządzeniem Dyrektora RZGW w G. z dnia 15 września 2010 r. Podkreśliła, że stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p. studium musi uwzględniać uwarunkowania wynikające z występowania obszarów chronionych, do których zalicza się ujęcia wody. Zdaniem Gminy nietrafny jest również zarzut dotyczący ograniczenia możliwości wydobywania kopalin pospolitych do sfery władztwa koncesyjnego starosty. Art. 53 ust. 3 z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm. – dalej zwanej - p.g. i g. z 1994 r.) przewidywał bowiem możliwość ograniczenia, a nawet wprowadzenie zakazu wydobywania kopalin poprzez ustanowienie filaru ochronnego w planie miejscowym. Wbrew zarzutom skargi wskazany w niej obszar eksploatacji piasku został uwzględniony w Studium ( s. 34 oraz s. 50 zał. nr 2 ). Przedmiotowe złoże zostało w nim opisane oraz określono zasady jego eksploatacji, a także naniesiono je na załącznik graficzny. Co się tyczy złoża dolomitu "G." to skarżący nie wykazał, że znajduje się ono na terenie Gminy L. Gmina wniosła także o umorzenie postępowania ze skargi wniesionej pismem z dnia 26 listopada 2011 r. w przypadku uznania jej za skuteczną.

W piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2012 r. skarżący odniósł się do stanowiska Gminy zajętego w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że jest właścicielem działek położonych w C., na których znajdują się udokumentowane i zatwierdzone w dniu 24 sierpnia 2010 r. przez Marszałka Województwa [...] złoża piasku. W dalszej części swojego pisma liczącego ok. 16 s. skarżący podtrzymał argumentację skargi.

W kolejnym piśmie z dnia 1 czerwca 2012 r. (o objętości 12 s. ) skarżący ponownie zgłosił żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wskazał także na dopuszczalność zaskarżenia przyjętej uchwały w sprawie Studium i ponownie podał w czym upatruje naruszenie swojego interesu prawnego tą uchwałą. W piśmie tym zakwestionował następnie stanowisko zajęte przez Gminę, że tylko złoża kopalin podstawowych zatwierdzone decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (organ dawno już nie istniejący) podlegają ochronie prawnej. Natomiast w stosunku do złóż kopalin pospolitych Gmina zmierza jego zdaniem do ograniczenia ich wydobycia ze względu na uwarunkowania przyrodnicze uchwalając niezwykle restrykcyjne i pozbawione dostatecznego uzasadnienia regulacje. Nie wiadomo przy tym czy chodzi o doprowadzenie do możliwości wydobycia tych kopalin w oparciu o jedną koncesję, czy też o wszystkie koncesje, jakie mogłyby jednocześnie pozostawać w mocy. Z niewiadomych przyczyn wprowadzone ograniczenia w wydobyciu surowców nie dotyczą natomiast dolomitu wydobywanego z użyciem materiałów wybuchowych i na znacznie większą skalę. Zdaniem skarżącego Rada Miejska uzurpuje sobie także kompetencje Parlamentu, który w art. 81 ust. 3 Prawa ochrony środowiska odsyła w tej sprawie do ustawy Prawo geologiczne i górnicze i właściwych organów administracji wykonujących zadania określone w tej ustawie. Rada wkroczyła także w kompetencje organu administracji wodnej wprowadzając nie przewidziane przez ten organ zasady wydobycia kruszyw w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody. Organ stanowiący gminy nie powinien także wkraczać w kompetencje organu wykonawczego gminy w kwestiach związanych ze środowiskowymi uwarunkowaniami zgody na realizację przedsięwzięcia związanego z wydobyciem piasku, co rażąco narusza przepisy art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Całkowicie bezzasadny jest także zawarty w Studium nakaz uzgodnienia drogi transportu wydobywanego piasku, bowiem większość dróg w okolicy złoża stanowią drogi powiatowe, a gmina nie ma jakichkolwiek kompetencji do zarządzania na nich ruchem. Z punktu widzenia obowiązującej ustawy Prawo geologiczne i górnicze jak i poprzedniej ustawy całkowicie bezzasadne jest także rozwiązanie przyjęte w Studium nakazujące przed uruchomieniem eksploatacji pasku opracowanie planu miejscowego. Stara ustawa pozwalała bowiem na odstąpienie od tego obowiązku, a nowa odwróciła dotychczasowa zasadę przewidując jedynie możliwość opracowania planu miejscowego dla terenu górniczego.

Wreszcie w piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2012 r. skarżący wskazał na dodatkowy argument przemawiający w jego ocenie za uchyleniem zaskarżonej uchwały w całości. Wskazał w nim, że w dniu [...] r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu ochrony środowiska dla Gminy L. na lata 2012 -2015". W uchwale tej wskazane zostało złoże dolomitu triasowego "G." zalegające m.in. na działkach skarżącego. Opis tego złoża (pole W) jako kopaliny towarzyszącej nad złożem rud cynku i ołowiu jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym. Tymczasem podejmując uchwałę w sprawie zmiany Studium organ uznał, że w obszarze sołectwa C. złoże to nie występuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w L. dowodzi częściowej zasadności wniesionej skargi.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że w ocenie składu orzekającego przedmiotową skargę wniesioną w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) należy uznać za dopuszczalną. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący poprzedził wniesienie skargi skierowanym do Rady Miejskiej w L. wezwaniem do usunięcia naruszenia przedmiotową uchwałą jego interesu prawnego. Skarga z dnia 21 grudnia 2011 r. została natomiast wniesiona w terminie 30 dniowym określonym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej zwanej p.p.s.a.). liczonym od dnia udzielenia przez Radę odpowiedzi na skierowane do niej wezwanie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że uchwała rady gminy podjęta w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego poszczególnych podmiotów mimo, że nie stanowi przepisów powszechnie obowiązujących lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Ustalenia studium wiążą bowiem organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych , co wynika art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ( por. m.in. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2006 r. , II OSK 839/06; z dnia 3 sierpnia 2007 r. II OSK 614/07; z dnia 22 listopada 2007 r. II OSK 1337/07; z dnia 8 kwietnia 2010r. II OSK 123/10; z dnia 22 marca 2012 r. II OSAK 22/12). Projekt planu miejscowego w myśl art. 14 ust. 5 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. winien być bowiem zgodny z ustaleniami studium, a rada gminy podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego jest zobowiązana do stwierdzenia, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Uznając dopuszczalność skargi na studium dostrzegać należy jednak różnicę między tym aktem a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości naruszenia interesu prawnego strony, bowiem co do zasady – akt nie mający charakteru prawa miejscowego nie powinien prowadzić do naruszenia interesu prawnego strony. Studium, jako iż nie jest aktem prawa miejscowego nie powinno bowiem wprowadzać ograniczeń godzących w interesy prawne podmiotów, a w szczególności wpływać bezpośrednio na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości gruntowych znajdujących się na obszarze objętym tym studium. Analizując pod tym kątem zapisy zaskarżonego aktu Sąd podzielił ocenę skarżącego, że niektóre z nich godzą w sposób bezpośredni w jego interes prawny, jako właściciela znajdującej się w obszarze objętym zmianą studium nieruchomości gruntowej. Część zapisów skarżonego Studium wprowadza bowiem ograniczenia dotyczące wydobywania znajdujących się na tej nieruchomości złóż kopalin, a to udokumentowanego złoża piasku w ilości 369 241 Mg oraz nie przewiduje możliwości eksploatacji części złoża dolomitów triasowych oznaczonego jako "G. – pole W". Złoża tych kopalin na mocy art. 10 ust. 3 p.g .i g. z 2011 r., jako niewymienione w ust. 1 tego artykułu są objęte prawem własności nieruchomości gruntowej. Na gruncie zaś obowiązującej w dacie podejmowania uchwały ustawy p.g. i g. z 1994 r. złoża takie stanowiły część składową nieruchomości.

Rozważając z tego punktu widzenia ustalenia Studium w szczególności zwrócić należy uwagę na ograniczenia zawarte zapisach dotyczących kierunków zmian w strukturze przestrzennej gmin zamieszczonych na s. 35 załącznika nr 2 do uchwały (rozdz. 4.8.3 lit e), które odnoszą się do projektowanej kopalni piasku o pow. łącznej 6,98 ha. Ustalenia te nakładają na właściciela terenu dwa obowiązki, a to przekazywania raportów z głębokości wyrobiska podczas wykonywania robót ziemnych na terenie planowanego przedsięwzięcia w strefie ochrony pośredniej ujęcia wód TR 3 T. (pkt 3) oraz nakazują uzgodnienie (z uwzględnieniem gminy) drogi transportu eksploatowanego piasku (pkt 4). Postanowienie zobowiązujące właściciela terenu do przekazywania raportów geodezyjnych z głębokości wyrobiska podczas wykonywania robót ziemnych w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody w T. zostało powtórzone następnie na s. 49 omawianego załącznika nr 2 do uchwały ( rozdział 9.5.2 pkt 3b). Ponadto na s. 51 załącznika nr 2 ( rozdz. 9.6) zamieszczony został zapis dopuszczający (poza obszarami urbanizacji oraz obszarami objętymi ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody) eksploatację surowców pospolitych, takich jak żwiry lub piaski pod warunkiem m.in. ograniczenia powierzchni eksploatacji do nie większej niż 2,0 ha lub wydobycia nieprzekraczającego 20 000 m³ rocznie oraz pod warunkiem prowadzenia eksploatacji bez użycia materiałów wybuchowych. W ocenie Sądu nie może ulegać wątpliwości, że wymienione zapisy w sposób bezpośredni kształtują sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości, do którego odnosi się wprost część zacytowanych postanowień Studium. W konsekwencji należało stwierdzić, że Rada Miejska w L. zamieszczając te postanowienia w Studium stanowiącym akt kierownictwa wewnętrznego naruszyła przepisy u.p.z.p. Przepisy regulujące zasady i tryb uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie dawały Radzie Miejskiej w L. umocowania do ograniczenia możliwości korzystania z rzeczy przez jej właściciela. Ustalenia studium winny bowiem określać jedynie politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego.

Wprowadzone ograniczenia prawa właściciela gruntu do wydobywania kruszyw pospolitych zalegających na jego nieruchomości Rada mogła w szczególności wprowadzić przepisami planu miejscowego, a nie przepisami zaskarżonej uchwały. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że także w przypadku wprowadzania w planie miejscowym ograniczeń w wydobywaniu kopalin organ stanowiący gminy musi mieć na uwadze przepisy rangi konstytucyjnej, a w szczególności art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. Stosownie do tego przepisu własność może być bowiem ograniczona tylko w drodze ustawy (w omawianym przypadku zezwala na to art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zgodnie natomiast ze zdefiniowaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Powyższe unormowania wskazują, że gminny planista ograniczając wynikające z art. 140 k.c. prawo korzystania przez właściciela z rzeczy obejmujące prawo wydobywania kopalin pospolitych może to uczynić kierując się potrzebą ochrony innych konstytucyjnych wartości. Wziąć należy tutaj także pod uwagę - na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący - przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, a w szczególności jej art. 125 nakazujący ochronę złóż kopalin polegającą na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym ich wykorzystaniu, w tym także kopalin towarzyszących. Przy czym pamiętać trzeba, że szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochroną środowiska określają przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze ( art. 81 ust. 3 Prawa ochrony środowiska). Mając na uwadze wszystkie te regulacje wskazać należy, że w toku uchwalania planu miejscowego rada gminy winna zachować dużą ostrożność we wprowadzaniu ograniczeń w sposobach zagospodarowania terenów górniczych, bowiem tereny te podlegają ustawowej ochronie ( art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). Wprawdzie skarżący w dacie uchwalania skarżonej zmiany Studium nie dysponował jeszcze koncesją zezwalającą mu na wydobywanie piasku oraz ewentualnie dolomitu triasowego, a zatem nie doszło jeszcze do wyznaczenia terenu górniczego, który stosownie do art. 25 ust. 1 p. g. i g. z 1994 r. oraz art. 32 ust. 1 p. g. i g. z 2011 r. wyznacza się w koncesji, tym niemniej gminny planista winien mieć na uwadze regulacje normatywne wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Analizując przewidziany w zaskarżonej zmianie Studium zakaz wydobywania piasków oraz żwirów na powierzchni większej niż 2 ha wskazać przyjdzie, że podobnego rodzaju zakaz zamieszczony został w obowiązującym planie miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i gminy L. ( Dz. Urz.. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.). Zakaz ten dodatkowo ograniczył także możliwość rocznego wydobycia kopalin do 10 000 m³ rocznie. Ustalenia te dotyczyły jednak Strefy Ochronnej Parku Krajobrazowego "A" (por. § 36 ust. 2 pkt 2 lit r) tekstu planu). Z mapy obszarów chronionych zamieszczonej w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały wynika natomiast, że nieruchomość skarżącego jest położona poza obszarem tej strefy oraz innymi terenami chronionymi. Mając na uwadze powyższe ustalenia należy tym samym uznać zasadność podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego niedopuszczalnego ograniczenia zawartymi w Studium regulacjami możliwości wydobywania przez niego przedmiotowej kopaliny do granic "władztwa koncesyjnego starosty". Mając na uwadze charakter uchwały w sprawie studium oraz brak wykazania przez skarżącego, że prowadzi on działalność gospodarczą Sąd nie mógł odnieść się do kwestii naruszenia przez Radę przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Z urzędu przyjdzie jednocześnie zwrócić uwagę na inne wynikające ze Studium ograniczenia dotyczące eksploatacji surowców pospolitych, takich jak żwiry lub piaski (s. 51 załącznika nr 2), a mianowicie dopuszczające ich wydobywanie pod warunkiem wcześniejszego udokumentowania złoża oraz zmiany planu miejscowego. Unormowanie to narusza przepisy aktualnie obowiązującej ustawy p. g. i g. z 2011 r. W art. 4 tej ustawy zezwolono bowiem na wydobywanie takich surowców bez konieczności spełnienia obu tych obowiązków w przypadku gdy wydobycie takie ma służyć zaspokojeniu potrzeb własnych przez osobę fizyczną z nieruchomości stanowiącej przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną. Zwolnienie to obejmuje przypadki wydobycia tych kopalin bez użycia środków strzałowych, w ilości nie większej niż 10 m³ rocznie oraz pod warunkiem nie naruszenia przeznaczenia nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 2 p.g. i g. z 2011 r. tego rodzaju wydobywanie żwirów i piasków jest dopuszczalne pod warunkiem zawiadomienia o tym na piśmie starosty. Zwrócić należy również uwagę, że przepisy aktualnie obowiązującej ustawy p.g. i g. przewidują jedynie możliwość sporządzenia planu miejscowego dla terenu górniczego i tylko w przypadku, jeżeli w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska (art.104 ust. 2 p.g. i g. z 2011r. ). Zauważyć też trzeba, że przepis art. 53 ust. 6 p.g. i g. z 1994 r. przewidywał z kolei możliwość podjęcia przez radę gminy uchwały o odstąpieniu od sporządzenia planu dla terenu górniczego w sytuacji, jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 40 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. Nr 213, poz. 1397) za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uznane zostało wydobywanie kopalin ze złoża metoda odkrywkową z obszaru górniczego o powierzchni większej niż 2 ha lub o wydobyciu większym niż 20 000 m³. Tym samym nałożenie obowiązku zmiany planu miejscowego dla terenu górniczego przed przystąpieniem do wydobywania piasków lub żwirów bez rozważenia możliwości odstąpienia od tego obowiązku było również niezgodne z unormowaniem rangi ustawowej obowiązującym w dacie przyjmowania zaskarżonej uchwały. Dodać należy, że ówczesnym stanie prawnym plan miejscowy dla terenu górniczego był sporządzany na koszt przedsiębiorcy górniczego ( art. 53 ust. 4 p.g. i g. z 1994 r.), przez co zapis taki praktycznie mógł przekreślać opłacalność wydobycia omawianych kopalin.

Także w kwestii obowiązku nałożonego na właściciela nieruchomości położonej w sołectwie C., na której projektowana jest budowa kopalni piasku, którym nakazano sporządzanie i przekazywanie podczas wykonywania robót ziemnych raportów geodezyjnych dotyczących głębokości wyrobiska wskazać przyjdzie, że Rada nie miała podstaw prawnych do ich nałożenia ustaleniami Studium. Nałożenie takiego obowiązku mogło mieć miejsce co najwyżej w planie miejscowym i to w wyniku uzgodnień z Dyrektorem RZGW w G. Projekt studium w odróżnieniu od projektu planu miejscowego nie podlega też uzgodnieniu z tym organem.

Podobnie także żaden przepis prawa nie zezwalał Radzie Miejskiej w L. na nałożenie na właściciela przedmiotowej nieruchomości obowiązku uzgodnienia dróg transportu eksploatowanego piasku. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia ostatnio wskazanym ustaleniem art. 1 ustawy o drogach publicznych, zwrócić jednak należy uwagę na uprawnienia przysługujące zarządcy drogi wskazane w art. 20 tej ustawy, a także na przepisy art. 10 ust. 5 , ust. 10 i ust. 10a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Te ostatnio wymienione przepisy dają staroście prawo zarządzania ruchem na drogach gminnych i powiatowych, w tym stosowania znaków i sygnałów drogowych, którymi można wprowadzać określone nakazy czy zakazy związane z organizacją ruchu.

Mając na uwadze przeprowadzone rozważania stwierdzić należy, że już tylko ze wskazanych wyżej powodów część zakwestionowanych przez skarżącego uregulowań zawartych w zaskarżonej uchwale, które naruszały jego interes prawny nie mogło się ostać, jako że podjęto je nie tylko z naruszeniem zasad sporządzania studium, ale także z naruszeniem szeregu innych powszechnie obowiązujących przepisów prawnych.

Zaskarżona uchwała została podjęta także z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, a to z uwagi na niewłaściwą treść jej załączników graficznych, co uniemożliwiło Sądowi stwierdzenie nieważności tylko omówionych wyżej postanowień zaskarżonej uchwały. Stosownie do art. 12 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. W art. 10 ust. 4 tej ustawy minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wymaganego zakresu projektu studium w części tekstowej i graficznej. Z § 4 ust. 1 pkt 1 wydanego w oparciu o to upoważnienie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunkowi zagospodarowania przestrzennego gminy ( Dz. U. Nr 118, poz. 1233) wynika zaś, że projekt studium powinien zawierać część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej. Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. zostały przedstawione w formie tekstowej w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz formie graficznej w postaci załącznika nr 4. Drugi z tych załączników jest mapą obrazującą istniejące uwarunkowania sporządzoną w skali 1 : 10 000. W obu tych załącznikach wbrew wyraźnemu unormowaniu ustawowemu wynikającemu z art. 10 ust. 1 pkt 12 u.p.z.p. nie zostały uwzględnione złoża piasku zalegające na nieruchomości skarżącego mimo, że ich dokumentacja została zatwierdzona w 2010 r. przez Marszałka Województwa [...]. W obu tych załącznikach nie zostały także uwzględnione złoża dolomitów triasowych stanowiące, jak wynika z pisma Państwowego Instytutu Geologicznego kopalinę towarzysząca nad złożem rud cynku i ołowiu "G.", które zostało udokumentowane w 1989 r. jako złoże dolomitów triasowych dla hutnictwa " G. - pole W". Zarówno na mapie stanowiącej załącznik nr 4, jak i w tekstowym załączniku nr 1 zostało zaś wskazane, że na nieruchomości skarżącego zalega jedynie złoże rud cynku i ołowiu "G.".

Wskazane złoże dolomitów triasowych nie zostało wskazane także w załączniku nr 2 stanowiącym część opisową ustaleń określających kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, ani w załączniku nr 5 stanowiącym rysunek przedstawiający zmianę studium kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L.. Z kolei złoże piasków zostało uwzględnione wyłącznie na mapie stanowiącej załącznik nr 5 do uchwały przedstawiającej kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. Błędnie jednak oznaczono na tej mapie złoża pól B i C ( nie zostały one okonturowane), a dla zachodniej część złoża (pola A) pozostawiono oznaczenie takie, jak dla obszarów leśnych. Tymczasem art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. nakazuje uwzględnić w studium uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd był zobowiązany w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części wprowadzającej zmiany do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla obszaru sołectwa C. oraz na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę w pozostałej części, jako że ustalenia tej pozostałej części uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżącego. O niewykonalności zaskarżonej uchwały w części objętej stwierdzeniem nieważności do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 tej ustawy. W przedmiocie kosztów postępowania obejmujących wpis oraz koszty zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).