Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1572/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1558/16 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]6 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1558/16 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komendant Główny Straży Granicznej orzeczeniem o ukaraniu z dnia [...] września 2000

r., nr [...], wymierzył M. P. karę dyscyplinarną wydalenia ze służby.

Decyzją z dnia [...] października 2000 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy powyższe orzeczenie.

Następnie wykonując prawomocne orzeczenie, Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...], zwolnił M. P. z

dniem 31 grudnia 2000 r., ze służby stałej w Straży Granicznej.

Na skutek złożonego odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją

z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...].

W dalszej kolejności w wyniku rozpatrzenia wniosku M. P. z dnia [...] grudnia

2004 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2005 r.,

nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2000 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2000 r., nr

[...] o wymierzeniu kary dyscyplinarnej.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw

Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], odmówił M. P. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. ostatecznej decyzji nr [...] i poprzedzającej ją decyzji nr [...], a po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Po złożeniu skargi od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w

Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2234/06), uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2006 r., nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., nr

[...].

W tym stanie rzeczy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego

Straży Granicznej z dnia [...] października 2000 r., nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2000 r. o ukaraniu nr [...] w przedmiocie wymierzenia M. P. kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.

Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca

2007 r., nr [...], odmówił M. P. stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...].

Po rozpatrzenia wniosku M. P. z dnia [...] lipca 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r.,

nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. M. P. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]

czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2000 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2000 r. o ukaraniu nr [...] w przedmiocie wymierzenia mu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 156

§ 1 k.p.a., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie w niniejszej sprawie.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Minister Spraw

Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...].

We wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowanym

do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, M. P. zarzucił organowi ogólnikowe odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu wydania

ww. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2007 r.,

nr [...] z rażącym naruszeniem art. 6 i art. 7 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z

art. 127 § 3 k.p.a., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją

była, w pierwszej kolejności, ponowna kontrola, mająca na celu ustalenie, czy

zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności z dnia [...] czerwca 2007 r. Podkreślono, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Zaznaczono również, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie

takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w

oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i systemu

prawnego. W dalszej części stwierdzono, że decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. została wydana przez organ właściwy, zaś rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Warszawie, skarżący M. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podał, że za czyny, za które został ukarany, tj. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 grudnia 1997 r.

w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 i 4 decyzji nr 047 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 3 listopada 1994 r. w sprawie zasad przydzielania funkcjonariuszom Straży Granicznej broni służbowej stanowiącej uzbrojenie

indywidualne oraz postępowania z tą bronią wynikało, iż według § 11 pkt 4 naruszeniem dyscypliny służbowej, za które w rozumieniu rozporządzenia funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, jest w szczególności niedopełnienie obowiązków służbowych lub przekroczenie uprawnień określonych w ustawie lub innych przepisach. Dodano, że zgodnie zaś z § 50 ust. 1 rozporządzenia, Komendant Główny Straży Granicznej sprawuje nadzór i kontrolę nad prawidłowym przebiegiem postępowań dyscyplinarnych i wobec tego z pewnością sprawdził prawidłowość podania podstawy prawnej zarzucanego mu czynu (§ 19 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia) i miał prawo wydawać postanowienia oraz zmieniać postanowienia wydane przez prowadzącego

postępowanie dyscyplinarne (§ 50 ust. 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Zatem, w ocenie skarżącego, organ powinien podać konkretny przepis prawa powszechnie

obowiązującego, jeśli dana jednostka redakcyjna tekstu prawnego podzielona jest na paragrafy, ustępy, punkty, podpunkty, litery, które dotyczą innych stanów faktycznych, powinno polegać na wskazaniu konkretnego artykułu, paragrafu czy punktu, w oparciu

o który organ dokonał subsumcji. Podkreślono również, że kwalifikacja prawna czynu

jest ściśle związana z jego opisem (i odwrotnie), a odpowiednio sklasyfikowana norma prawna regulująca kwestie odpowiedzialności karnej lub dyscyplinarnej zawiera w swej treści: określenie podmiotu do którego jest skierowana, typizuje jego zachowanie i

zawiera stosowną sankcję. Tym samym wskazano, że odpowiednio oznaczony przepis prawny zawiera konkretną treść, której nie zawiera inny przepis regulujący inny rodzaj przestępstwa lub przewinienia dyscyplinarnego. Mając na uwadze powyższe skarżący podniósł, że z punktu widzenia zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz

zasady prawa do obrony, która obowiązuje we wszystkich procedurach karnych i dyscyplinarnych, nie była możliwa taka sytuacja, w której opisanemu w orzeczeniu dyscyplinarnym czynowi zostanie przyporządkowana jako jego kwalifikacja prawna – norma, która zawiera ustawowe znamiona innego czynu, gdyż nie można jej stosować

do czynu, którego nie reguluje. Ponadto podkreślono, że dokonanie zamiany w

kwalifikacji prawnej zarzucanego czynu oznacza zawsze dokonanie zmiany ustawowych znamion czynu z wszystkimi konsekwencjami. Skarżący zwrócił także uwagę, że jak wynikało z judykatury, nie można było uznać, że słowny opis przewinienia

był ważniejszy niż kwalifikacja prawna czynu lub odwrotnie, a prawidłowość jednego elementu nie unieważnia, ani nie usprawiedliwia błędu w drugim elemencie identyfikacji zarzutu. Zaznaczono przy tym, że konieczna jest spójność pomiędzy słownym opisem,

a jego zakwalifikowaniem prawnym, zaś treść orzeczenia nie może się wzajemnie wykluczać. Stąd też podano, że zarówno opis przewinienia dyscyplinarnego oraz kwalifikacja prawna muszą być ze sobą spójne oraz opis i kwalifikacja prawna

przewinienia dyscyplinarnego muszą znajdować jednoznaczne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym orzeczenia. Tymczasem zdaniem skarżącego, w realiach niniejszej sprawy, opis przewinień dyscyplinarnych mu zarzucanych wraz z kwalifikacją prawną nie były zgodne, ponieważ § 4 ust. 1 Decyzji Nr 047 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 3 listopada 1994 r. w sprawie zasad przydzielania funkcjonariuszom Straży Granicznej broni służbowej stanowiącej uzbrojenie

indywidualne oraz postępowania z tą bronią wskazywał, że odpowiedzialność za obowiązki określone w § 4 ust. 2 pkt 3 i 4 ponosi wyłącznie funkcjonariusz, któremu broń była przydzielona oraz jego bezpośredni przełożony, zatem podstawy prawne

zarzucanych mu czynów z § 4 ust. 2 pkt 3 i 4 w swej treści nie wskazują podmiotu, do którego zostały skierowane, a treść § 4 ust. 1 Decyzji wskazuje, że podstawy prawne §

4 ust. 2 pkt 3 i 4 Decyzji Nr [...] przyporządkowane do opisanych w orzeczeniu czynów zostały skierowane do podmiotu, któremu broń była przydzielona. W ocenie skarżącego taka sytuacja była niedopuszczalna. Skarżący wskazał bowiem, że według niego, przy formułowaniu podstawy prawnej czynów z § 4 ust. 2 Decyzji konieczne było

równoczesne uwzględnienie § 4 ust. 1 Decyzji, gdyż oba ustępy tego samego paragrafu stanowiły jedną całość przepisu § 4. Jako przykład skarżący wskazał podanie podstawy prawnej zarzucanych czynów A. W., z którego broni korzystał w czasie zajęć szkoleniowych i wobec którego orzeczono karę nagany z ostrzeżeniem po uznaniu

go winnym popełnienia czynu określonego w § 11 pkt 4 ww. rozporządzenia w zw. z § 4 ust. 1 i 2 z § 6 pkt 9 z § 10 Decyzji Nr [...]. Dodano również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r. (sygn. akt III SA/Gd

926/15), uchylił zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie je poprzedzające z powodu rozbieżności treści opisanych w orzeczeniu czynów z treścią przepisów podanych w kwalifikacji prawnej. Zatem zdaniem skarżącego, decyzja nr [...] Komendanta

Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2000 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie o ukaraniu nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...]

września 2000 r., mogły zostać wydane z naruszeniem prawa, które może skutkować uchyleniem i zmianą ostatecznej decyzji dyscyplinarnej wydanej w jego sprawie, zaś

treść powyższego wyroku jest okolicznością, która nie była znana organom administracji publicznej w dniu wydania orzeczeń dyscyplinarnych oraz decyzji w przedmiocie

zwolnienia ze służby wydanych w jego sprawie.

W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotowa skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na samym wstępie, Sąd I instancji podkreślił, że skarżący M. P. pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wniósł m.in. – i co było przedmiotem rozpoznawanej sprawy – o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2000 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2000 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W dalszej kolejności podkreślono, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Następnie Sąd I instancji wskazał na cel tego postępowania oraz odniósł się do pojęcia rażącego naruszenia prawa i w oparciu o powyższe podał, że w jego ocenie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] nie zawierała w sobie przesłanki rażącego naruszenia prawa, bowiem organ w sposób zgodny z prawem, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] maja 2005 r., nr [...]. Jednocześnie, zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie zachodziły pozostałe przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że zarzuty zawarte w skardze dotyczyły nie tyle decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], co niebędącej przedmiotem rozpoznawanej sprawy, decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2000 r., nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2000 r., nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie – M. P.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu w trybie art. 174 pkt 2 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak właściwego zbadania przesłanek

nieważności rozstrzygnięć będących przedmiotem niniejszego postępowania oraz

brak należytego wyjaśnienia nieistnienia przesłanek nieważności wskazanych rozstrzygnięć na podstawie art. 156 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie,

naruszenie ww. przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, w sytuacji gdy były podstawy do jej uwzględnienia z racji występowania wskazywanych w skardze naruszeń.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania włącznie z orzeczeniem

o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1)

naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło

mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu

jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych

w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi

kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i jako taka nie zasługuje

na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji, którego wyrok podlegał obecnie ocenie Sądu II instancji jest decyzja z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2000 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2000 r. o ukaraniu nr [...] w przedmiocie wymierzenia mu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.

A zatem kontrolowana przez Sąd I instancji sprawa administracyjna dotyczyła w swej istocie weryfikacji, pod kątem kryterium legalności, ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w trybie nadzwyczajnym odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji "pierwotnej" wydanej w trybie zwyczajnym.

Na samym początku Sąd II instancji zwraca uwagę, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte są na nieuzasadnionym, w ocenie Sądu II instancji o czym będzie mowa odpowiednio poniżej, naruszeniu przez Sąd I instancji art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak właściwego zbadania przesłanek nieważności rozstrzygnięć będących przedmiotem kontrolowanego postępowania oraz brak należytego wyjaśnienia nieistnienia przesłanek nieważności wskazanych rozstrzygnięć na podstawie art. 156 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, naruszenie ww. przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, w sytuacji gdy były podstawy do jej uwzględnienia z racji występowania wskazywanych w skardze naruszeń.

W tym miejscu Sąd II instancji zauważa, że przesłanki nieważnościowe zawarte w art. 156 k.p.a. posiadają co do zasady wymiar materialnoprawny, zatem kwestionowanie braku właściwego zbadania przesłanek nieważności, o których stanowi art. 156 k.p.a. powinno być oparte na treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i powinno zmierzać do wskazania w skardze kasacyjnej wzorca materialnoprawnego, mającego znaczenie dla wyniku sprawy, który został pominięty przez Sąd I instancji wskutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego podczas kontroli "wyniku" i przebiegu postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nieważnościowym wobec ostatecznej decyzji wydanej także w trybie nieważnościowym. W tej sytuacji przedmiotem postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji była legalność rozważenia przez właściwy organ w trybie nadzwyczajnym, czy decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności w trybie nadzwyczajnym nie naruszała w sposób kwalifikowany istoty i zasad właściwych trybowi nadzwyczajnemu, gdyż kontrolowała decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji ostatecznej wydanej w ramach postępowania zwyczajnego. W tym przypadku kryteria nieważnościowe były "przykładane", stosowane przez kontrolowany organ wobec decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej wydanej w postepowaniu zwykłym i powinny zatem uwzględniać specyfikę decyzji wydawanych w trybie nadzwyczajnym. A zatem, w omawianym przypadku przedmiotem sprawy administracyjnej i odpowiednio sprawy sądowoadministracyjnej w ramach kontroli sądu, nie jest bezpośrednio to, czy decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym spełnia przesłanki nieważnościowe, tylko czy przesłanki nieważnościowe spełnia decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji "pierwotnej" wydanej w postępowaniu zwyczajnym. W przekonaniu Sądu II instancji skarga kasacyjna pomija w pewien sposób specyfikę sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, która, wbrew przekonaniu wyrażanym w skardze kasacyjnej, nie dotyczyła wprost, tylko refleksowo potencjalnego rażącego naruszenia prawa przez ostateczną decyzję "pierwotną" wydaną w trybie zwyczajnym. Jednocześnie skarga kasacyjna nie zawiera opartej na konkretnym prawie argumentacji wykazującej, że przesłanki nieważnościowe spełnia decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji "pierwotnej" wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Jest przy tym oczywiste, że z teoretycznego, dogmatycznego punktu widzenia decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej faktycznie taką wadą jest potencjalnie obarczona także wadą rażącego naruszenia prawa, ale w tym przypadku w obiektywnym porządku prawnym powinny istnieć przyczyny rażącego naruszenia prawa przez decyzję pierwotną wydaną w ramach postępowania zwyczajnego połączone z argumentacją dlaczego brak ich uwzględnienia przez decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności stanowi rażące naruszenie prawa. Tymczasem Sąd I instancji wypowiedział się w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, że zarzuty stawiane w skardze nie podniosły skutecznie kwestii wad skutkujących rażącym naruszeniem prawa. Z kolei zarzuty skargi kasacyjnej ograniczają, o czym będzie poniżej, kontrolę Sądu do kwestii formalnoprawnych i proceduralnych.

W ocenie Sądu II instancji, Sąd I instancji nie naruszył treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazany w skardze kasacyjnej wzorzec formułuje formalne wymogi wymagane przez ustawodawcę wobec uzasadnienia wyroku sądowego. Sam w sobie, wskazany przepis nie może stanowić instrumentu do skutecznego kwestionowania ocen, czy stanowiska Sądu I instancji (gdyż te kwestie odnoszą się do zarzutów merytorycznych), przepis nie służy także jako samodzielna podstawa do negowania ustaleń stanu faktycznego, czy też zwalczania treści zakwestionowanego wyroku Sądu I instancji. Zdaniem Sądu II instancji, z lektury uzasadnienia uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że uzasadnienie to posiada w wystarczającym zakresie elementy wskazane przez treść art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r. II GSK 1091/16: "Zarzut z art. 141 § 4 p.p.s.a. ma być skierowany zasadniczo do formy, a nie treści uzasadnienia. Treść, jeżeli strona z nią się nie zgadza, może być kwestionowana, ale tylko poprzez sformułowanie konkretnych zarzutów naruszenia prawa materialnego lub procesowego, których dopuścił się Sąd I instancji, a które znalazły wyraz w uzasadnieniu w twierdzeniach i tezach formułowanych przez sąd".

Skarga kasacyjna powołując się na art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionuje przede wszystkim brak analizy całej sprawy. W ocenie Sądu II instancji analiza ta, z formalnego punktu widzenia, ma miejsce. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji skupił się trafnie na szczegółowym zaprezentowaniu specyfiki postępowania nadzwyczajnego, słusznie podnosząc, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., a w tej konkretnej sprawie zgodnie z wnioskiem skarżącego, kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jest w sytuacji wydania jej z ewentualnym rażącym naruszeniem prawa wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony. Zarówno z doktryny jak i z judykatury wynika, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym charakterze naruszenia decydować w przedmiotowej sprawie powinien fakt, iż rozstrzygnięcie w kontrolowanej decyzji sprzeciwiałoby się wprost obowiązującej normie prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza kwalifikowaną wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego lub materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona zatem wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji lub treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Jednocześnie z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, aczkolwiek w sposób lapidarny, że po dokonanej kontroli Sąd I instancji stwierdza/ocenia, iż kontrolowana decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], nie posiada atrybutu rażącego naruszenia prawa w znaczeniu przedstawionym w uzasadnieniu wyroku, podzielając tym samym stanowisko kontrolowanych organów, które jest uargumentowane łącznie zarówno w uzasadnieniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2016 r., jak i w uzasadnieniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r. Jednocześnie – zdaniem Sądu I i II instancji – w przedmiotowej sprawie nie zachodziły pozostałe przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), nie dotyczyła sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie stanowiła rozstrzygnięcia niewykonalnego w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), a nadto – trafnie według Sądu I instancji – nie zachodziła również przesłanka, zgodnie z którą w razie wykonania kontrolowanej decyzji wywołałaby ona czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), ani nie zawierała ona też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Pewien niedosyt materialnoprawnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji mieści się w granicach ekonomii procesowej i nie posiada wymiaru mającego wpływ na wynik sprawy, gdyż wyrok Sądu I instancji poddaje się kontroli Sądu II instancji w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej, który ma przede wszystkim wymiar formalny i proceduralny. Sąd II instancji nie ustosunkowuje się w tym miejscu do pozostałych w sumie potencjalnych kwestii materialnoprawnych, gdyż rozpatrywana skarga kasacyjna w żaden sposób nie wskazuje konkretnych przepisów prawa materialnego, które naruszył kontrolowany Sąd I instancji. W tym zakresie skarga kasacyjna ma charakter blankietowy, ogólny, podnoszący generalnie bez szczegółowego uzasadnienia opartego na prawie materialnym dlaczego oddalenie skargi jest, w ocenie kasatora, bezzasadne. Samo ogólne odwołanie się przez kasatora do wskazanych w poprzedniej skardze naruszeń nie jest wystarczające, gdyż w świetle prawa, w skardze skarżący kwestionuje legalność działalności organów administracyjnych; a w skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji. Sąd II instancji zauważa, że zgodnie z treścią art. 175 § 1 p.p.s.a: "Skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem § 2 i 3". W myśl art. 176 p.p.s.a: " § 1. Skarga kasacyjna powinna zawierać:1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany".

W konsekwencji, skarga kasacyjna jako pismo procesowe sporządzane w ustawowym przymusie adwokacko-radcowskim powinna posiadać merytorycznie w pełni samodzielny, samowystarczający charakter odpowiadający elementami składowymi prawu i nie jest zadaniem Sądu II instancji dokonywać, dla potrzeb kontroli wyroku Sądu I instancji, transponowania treści skargi na skargę kasacyjną, tym bardziej, że Sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej.

Z tych samych powodów nie jest uzasadniony drugi i ostatni zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji treści art. 134 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., wypowiadającego się o granicach orzekania sądu pierwszoinstancyjnego: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". W swoim zarzucie, omawianym w tym miejscu, kasator nie wskazuje wprost i konkretnie, jakie przepisy prawa materialnego i proceduralnego pominął w swojej kontroli Sąd I instancji przy kontroli zaskarżonej decyzji z obiektywnym porządkiem prawnym. Z kolei Sąd II instancji nie może w tym zakresie zastąpić kasatora, a zatem ten zarzut jako praktycznie nie poddający się kontroli przez Sąd II instancji jest nieuzasadniony.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.