Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 379/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Hajnówce na uchwałę Rady Gminy Narew z dnia 31 marca 2006 r. nr XXVIII/173/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 1 ust. 2 pkt 5, 7 i 8, § 4 pkt 1 i 2, § 8, § 11, § 15 ust. 2, § 17 ust. 2 lit. a i b, § 27 ust.1 i ust. 2, § 28, § 29 i § 33 ust. 2 zaskarżonej uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków


UZASADNIENIE

W dniu 31 marca 2006 r. Rada Gminy Narew, na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2005 r. poz. 1087 ze zm.; dalej: u.z.z.w.) podjęła uchwałę Nr XXVIII/173/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Narew, stanowiącym załącznik do uchwały.

W skardze złożonej na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Prokurator Rejonowy w Hajnówce zaskarżonej części uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków ( tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1437), tj. zawartą tam delegację ustawową, poprzez jej przekroczenie, a w części przez jej niewypełnienie albowiem:

– w § 1 ust. 2 pkt 5, 7, 8 regulaminu poprzez zawarcie definicji "wodomierza", "wodomierza dodatkowego" i "wodomierza własnego", podczas gdy ustawa nie upoważnia organu uchwałodawczego do definiowania tych pojęć, co jest niezgodne z zasadami legislacji;

– w § 4 pkt 1 i 2 regulaminu, poprzez brak faktycznego określenia w swojej treści minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie wymaganej jakości dostarczonej wody i jakości ścieków, tj. wskazanie jedynie, że przedsiębiorstwo jest zobowiązane do realizacji dostaw wody w wymaganych ilościach oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczonej wody i odprowadzania ścieków, jednakże nie wskazuje szczegółowych parametrów jakościowych wody i zawiera odesłanie w tym zakresie do aktów prawa powszechnie obowiązującego - rozporządzeń - co w konsekwencji prowadzi do nie wypełnia treści delegacji ustawowej w tym zakresie;

– w § 8 regulaminu poprzez wskazanie w regulaminie, okresu obowiązywania umowy, odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków jej wypowiedzenia, jest zagadnieniem cywilnoprawnym i powinna być regulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcami, nie zaś w regulaminie, co w konsekwencji powoduje przekroczenie delegacji ustawowej w tym zakresie;

– w § 15 ust. 2 regulaminu poprzez nałożenie opłaty na osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej, podczas gdy przepis art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie daje podstaw do wprowadzenia regulacji opłat za czynności wiązane z podłączeniem nieruchomości do sieci, co w konsekwencji powoduje przekroczenie delegacji ustawowej w tym zakresie;

– w § 17 ust. 2 regulaminu poprzez ograniczenie wykonanie przyłącza osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, co w konsekwencji prowadzi do zróżnicowania sytuacji osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości oraz osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym statusie prawnym, w sytuacji gdy ustawa takich ograniczeń nie zawiera i w sposób równy traktuje podmioty;

– w § 17 ust. 2 ppkt a i b regulaminu poprzez nałożenie obowiązku o dołączenie do wniosku o przyłączenie dodatkowych dokumentów, potwierdzających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz mapy sytuacyjnej, podczas gdy ustawodawca wskazuje na brak obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów;

– w § 27 ust. 1 regulaminu poprzez nałożenie na odbiorców usług obowiązku polegającego na zapewnieniu niezawodnego działania wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur, a także prawidłowe utrzymanie studzienki czy też pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz przed dostępem osób nieuprawnionych, co w konsekwencji powoduje przekroczenie delegacji ustawowej w tym zakresie;

– w § 11, § 27 ust. 2, § 28 i 29 regulaminu poprzez nałożenie na odbiorców usług obowiązku natychmiastowego usunięcia awarii instalacji, przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, zobowiązania do wykorzystywania wody z sieci wodociągowej i odprowadzenia ścieków zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia do sieci oraz zawartą Umową, dokonywania terminowej zapłaty za dostarczona wodę lub odprowadzenie ścieków jest zagadnieniem cywilnoprawnym i powinna być regulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcami, nie zaś w regulaminie, co w konsekwencji powoduje przekroczenie delegacji ustawowej w tym zakresie;

– w § 33 ust. 2 regulaminu poprzez zgłoszenie reklamacji w formie pisemnej, podczas gdy przepisy ustawy nie zawężają formy składania reklamacji tylko do formy pisemnej, ustawodawca w treści art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w, nie określił w sposób szczegółowy formy w jakiej reklamacja ta może zostać przez odbiorcę usług złożona.

Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Narew wniosła o uwzględnienie zarzutów stawianych w skardze, poza wskazanymi w pkt II tiret 9, dotyczącym formy zgłoszenia reklamacji. W kwestionowanej uchwale postanowiono, że reklamacje wnoszone są w formie pisemnej, bezpośrednio do przedsiębiorstwa. Wskazana forma nie może być uznana jako niespełniająca dyspozycji wynikającej z treści art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. Zgodnie z wskazanym przepisem, rada określa standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Należy się zgodzić z skarżącym, że ustawa nie określa w sposób szczegółowy formy w jakiej reklamacja ma być składana. Przyjąć należy, że ustawodawca pozostawił tą materię do uregulowania na szczeblu lokalnym. Wskazuje na to zaznaczony fragment cytowanego przepisu. Ponadto, w treści § 33 ust. 1 uchwały, lokalny prawodawca wskazał, że odbiorca usług ma prawo zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług oraz wysokości opłat za usługi. Niefortunny sposób zredagowania może prowadzić do nieprawidłowych wniosków, że wskazano jedynie formę pisemną, tymczasem wskazane formy to forma pisemna bądź ustna (w siedzibie przedsiębiorstwa) oraz pisemna nadana listem poleconym, a także złożona w formie elektronicznej.

Wobec tego Rada Gminy wniosła o oddalenie tego zarzutu, a w pozostałym zakresie o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXVIII/173/06 z dnia 31 marca 2006 r. Rady Gminy Narew w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Narew, stanowiący jej załącznik.

Została ona podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 72, poz. 747 ze zm.; dalej: u.z.z.w. w dacie obowiązującej w jej podjęciu).

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli.

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, co oznacza, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wskazać trzeba, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jak wskazano już wyżej, jest aktem prawa miejscowego, co potwierdza art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; (2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; (4) warunki przyłączania do sieci; (5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; (6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; (7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; (8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; (9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że są one zasadne, przy czym trafnie skarżący wskazuje, że wprowadzono w uchwale bez upoważnienia ustawowego nowych definicji legalnych w § 1 ust. 2 pkt 5, 7 i 8 tj. "wodomierz", "wodomierz dodatkowy", "wodomierz własny" mimo, że ustawa w art. 2 zawiera wszystkie potrzebne definicje. Zgodnie z § 135 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową. Prawo miejscowe nie może regulować kwestii stosowania w zakresie w nim nienormowanym ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Takie bowiem regulacje naruszają zasadę hierarchiczności aktów prawnych (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt: II SA/Go 69/19, CBOSA).

Oceniając natomiast już konkretne zarzuty wskazać należy, że zasadny jest zarzut dotyczący niezgodności z prawem § 4 pkt 1 i 2 Regulaminu. W przepisie tym wskazano jedynie, że przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnić minimalną ilość dostarczanej wody oraz spełnienie wymagań w zakresie jakości usług wodociągowo - kanalizacyjnych. Nie określono natomiast minimalnych konkretnych parametrów świadczonych usług w zakresie jakości czy ilości wody. Tymczasem, jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 651/20, skoro z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. wynika, że regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to ujęcie tej kwestii poprzez odesłanie wyłącznie do regulacji umownej narusza powołany przepis tej ustawy. Również podkreślenia wymaga, że pojęcie "minimalnego poziomu usług", o którym mowa w tym przepisie, oznacza konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 945/19). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie podkreśla się, że odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom nie tylko minimalnego ciśnienia wody i minimalnej ilości dostarczanej wody, ale też określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 536/20), a tego parametru w przywołanym § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 2 Regulaminu zabrakło. Podkreślić przy tym należy, że odwołanie się do wymagań określonych w treści przepisów wykonawczych sprawia, że uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej w zakresie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Rada gminy zobligowana jest bowiem do samodzielnego określenia minimalnych parametrów świadczonych usług, w tym ilości i jakości dostarczanej wody, jej ciśnienia oraz ciągłości usług. Niewystarczające jest zatem odwołanie się w tym zakresie do przepisów odrębnych. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednolite i ugruntowane (por. np. wyroki WSA: w Opolu z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 605/06, publ. CBOSA, z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, publ. Lex nr 419013, w Gliwicach z 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 662/06, publ. CBOSA, w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, publ. CBOSA, w Warszawie z 27 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 887/17, publ. CBOSA), w Gorzowie Wielkopolskim z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 104/18, publ. CBOSA, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1347/17 publ. CBOSA). W konsekwencji brak pełnego, dokładnego uregulowania kwestii obowiązkowej, wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, stanowi o istotnym naruszeniu tego przepisu, skutkującym stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały w tym zakresie.

Należało również podzielić pogląd Prokuratora, iż nie wypełniono upoważnienia w § 8 regulaminu, który przewiduje, że umowa o zaopatrzenie w wodę (i) lub odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony. Należy zauważyć, że delegacji do określenia w regulaminie wskazanych kwestii nie można wywodzić z treści art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy, w ocenie sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 u.z.z.w., w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przepis art. 6 ust. 3 u.z.z.w. stanowi natomiast, że umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Ustawodawca zdecydował zatem, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu postanowień umowy, w tym "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług, zaś elementy przedmiotowo istotne takiej umowy ustawodawca wprost określił w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Określenie tych elementów przez radę w regulaminie stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Tym samym postanowienia odnoszące się do treści umowy, w tym czasu jej obowiązywania, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (wyroki: WSA w Poznaniu z 25 lipca 2018 r., IV SA/Po 556/18; WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 470/19; WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19; NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18, CBOSA).

Kolejny zaskarżony przepis § 15 ust. 2 Regulaminu stanowił: Realizację budowy przyłącza do sieci wodociągowych i kanalizacyjnych oraz pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego lub studni wodomierzowej zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Zdaniem Sądu, uregulowanie § 15 ust. 2 Regulaminu stanowi zmodyfikowane i niepełne powtórzenie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zgodnie z którym "realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci". Precyzyjnie i wyczerpująco zakres realizacji budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego reguluje zatem przepis art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Nie tylko więc nie ma potrzeby, ale też nie powinno mieć miejsca powtórzenie tych regulacji ustawowych w Regulaminie, zwłaszcza że powtórzenie zawarte w zakwestionowanym § 5 Regulaminu jest także niepełne. Nie znalazł się w nim zapis o treści "urządzenia pomiarowe", co w sposób istotny modyfikuje treść ustawową. Z § 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika bowiem, że realizacja budowy przyłączy dotyczy "sieci", "studni wodomierzowej", "pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego" i "urządzenia pomiarowego" co oznacza, że w zakresie nieuwzględnienia "urządzenia pomiarowego" doszło do modyfikacji regulacji ustawowych, zaś w pozostałym zakresie do nieuprawnionego powtórzenia. W art. 15 ust. 2 tej ustawy wskazano, że realizację budowy przyłączy zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, zaś z art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika, że odbiorca usług oznacza każdego, kto korzysta z usług wodociągowo – kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie ustawy z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. W wyroku z dnia 14.11.2018 r. WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1916/18 analizując tożsamy zarzut wskazał, że problematyka kosztów przyłączy oraz innych elementów infrastruktury technicznej niezbędnych do przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej – tak w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym została wyczerpująco uregulowana w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, to już z tego powodu należy przyjąć, iż nie mieści się ona w zakresie upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji nie może być powielana, modyfikowana, dookreślana ani uzupełniania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującym na terenie gminy (CBOSA).

Zdaniem Sądu zasadne jest też stanowisko Prokuratora odnośnie niezgodności § 17 ust. 2 Regulaminu z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. wynika, że umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Powyższe oznacza, że w świetle wskazanego przepisu brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 138/19). Skoro więc zgodnie z tym przepisem obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca usług posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to w ogóle należy zakwestionować zasadność badania stosunków własnościowych na danej nieruchomości (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 152/19).

Zdaniem sądu, w § 17 ust. 2 lit. a i b regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej zobowiązano osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci do załączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek (lit. a) i mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu (lit. b). Z treści bowiem art. 6 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Natomiast przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. wskazuje, że umowa o zaopatrzenie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, albo z osobą, która nie posiada takiego tytułu, a korzysta z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki. Nałożenie obowiązku dołączenia do wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci mapy sytuacyjno-wysokościowej w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku w akcie prawa miejscowego narusza w sposób istotny art. 6 ust. 2 i ust. 4 u.z.z.w. (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., II SA/Go 477/18; w Gliwicach z 17 grudnia 2018 r., II SA/Gl 697/18, w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 174/18; w Szczecinie z 22 marca 2018 r., II SA/Sz 28/18). U.z.z.w. w art. 19 ust. 2 pkt 4, 5 i 6 nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikające z przepisów Prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wynikający z § 17 ust. 2 regulaminu obowiązek przedłożenia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wskazanych w nim dokumentów ma charakter jednostronnego nałożenia tego obowiązku. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tym bardziej nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której przyszłego odbiorcę zobowiązuje się do dokonania czynności, które zastrzeżone są dla postępowań regulowanych innymi dziedzinami prawa, w tym przypadku Prawa budowalnego. Zobowiązanie osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci do złożenia takich dokumentów, które wskaże przedsiębiorstwo, może prowadzić do modyfikacji obowiązków inwestora wynikających z art. 29a i art. 30 Prawa budowlanego. Prawo budowlane przewiduje dwa odrębne tryby realizacji budowy przyłączy wodociągowych oraz kanalizacyjnych. Pierwszy z nich uregulowany był w art. 30 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 29 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (od 19 września 2020 r. w art. 30 ust. 1b w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. b i c ustawy Prawo budowlane), zgodnie z którym budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (od 19 września 2020 r. zgodnie z art. 30 ust. 2a ustawy Prawo budowlane) do zgłoszenia należało dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 (od 19 września 2020 r. art. 29 ust. 1 pkt 23), należało ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane (art. 30 ust. 3 ustawy – od 19 września 2020 r. art. 30 ust. 2a pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Drugi tryb realizacji budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych uregulowany został natomiast w art. 29a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu – budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych w tym trybie wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do budowy tej stosuje się przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 29a ust. 2). Spełniając przesłanki z art. 29a ust. 1 i 2, inwestor jest zwolniony z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przyłączy na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zobowiązany jest wówczas sporządzić plan sytuacyjny przyłącza na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stosować odpowiednio przepisy u.z.z.w. Skoro w sprawie budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych inwestor ma prawo wyboru spośród dwóch alternatywnych procedur związanych z budową przyłączy – na podstawie zgłoszenia organowi administracji budowlanej, albo bez dokonywania jakichkolwiek czynności przed organami administracji budowlanej, to nie ma podstaw prawnych do rozstrzygania o tych kwestiach przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., II OSK 2068/20).

Analogicznie należało ocenić przepisy § 27 ust. 1 i 2, § 28 i § 29 Regulaminu. W myśl § 27 ust. 1 Regulaminu: odbiorca winien zapewnić niezawodne działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur, a także prawidłowe utrzymanie studzienki czy też pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz zabezpieczenie przed dostępem osób nieuprawnionych; 2. Odbiorca zobowiązany jest do natychmiastowego usunięcia awarii na przyłączu będącym w jego posiadaniu. Jeśli tego nie uczyni Przedsiębiorstwo może usunąć awarię we własnym zakresie, a kosztami obciążyć odbiorcę. Przepis § 28 przewiduje, że odbiorca usług zobowiązany jest do natychmiastowego powiadamiania zakładu o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, w tym o zerwaniu plomby, zmianach technicznych w instalacji wewnętrznej, które mogą mieć wpływ na działanie sieci. Z kolei § 29 Regulaminu zobowiązuje odbiorcę – odpowiednio – do terminowego regulowania należności za dostawę wody i odprowadzanie ścieków. Nie budzi natomiast wątpliwości, że w świetle art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy kwestie dotyczące określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Wobec jednoznacznej treści art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy nie ma podstaw do wysnuwania odmiennych wniosków z części wstępnej art. 19 ust. 2 ustawy, według którego regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, co odnosi się jednak wyłącznie do zakresu spraw wymienionych w tym przepisie w punktach od 1 do 9. Ponownie wymaga podkreślenia, że delegacja zawarta w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawiera kompetencji do określenia treści umów. Jak wskazano już wyżej, w art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę świadczenia usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, iż to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy swobody w ustalaniu jej treści, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a dostawcą usług, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a rada gminy uchwalająca regulamin nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2010 r., II OSK 892/10 oraz z dnia 20 stycznia 2015 r., II OSK 1470/13 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 stycznia 2017 r., II SA/Go 1147/17, CBOSA).

Za niezgodny z prawem należy uznać również przepis § 33 ust. 2 Regulaminu, w którym uchwalono, że reklamacje wnoszone są na piśmie osobiście przez zainteresowanego czy listem poleconym. Przepisy ustawy nie zawężają formy składanej reklamacji do formy pisemnej, a ustawodawca w treści art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w.o.ś., określając sposób załatwienia reklamacji nie określił w sposób szczegółowy formy w jakiej reklamacja ta może zostać przez odbiorcę usługi złożona. Przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 861/19).

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia prawa, w tym naruszenie art. 19 ust. 2 u.z.z.w., polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i naruszeniu innych przepisów tej ustawy polegające na powtarzaniu treści ustawowych zapisów, w tym w brzmieniu niekompletnym lub zmienionym, Sąd uznał, że należało uwzględnić stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak, w sentencji wyroku. Powyższe przepisy stanowią jedynie część jego regulacji, jednakże wyeliminowanie ich treści nie dezintegruje pozostałych postanowień Regulaminu, które mogą samodzielnie funkcjonować. W konsekwencji stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całego Regulaminu.

Końcowo wskazać należy, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019, poz.2325, dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie bowiem strona skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ również przychylił się do tego wniosku.