Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3713/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi P. K. i I. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących P. K. i I. K. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej również: "organ II instancji" lub "Minister") z [...] października 2015 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, po rozpatrzeniu odwołania I.K. i P.K. (zwanych dalej "skarżącymi"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], ustalającą odszkodowanie w wysokości 76 057 zł na rzecz P. K. i I. K. za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0266 ha, oraz odmawiającą powiększenia tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości ww. nieruchomości, a także zobowiązującą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0266 ha, położona w obrębie [...] – S. gminy R. (dalej również: "Nieruchomość"), decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] września 2014 r., znak: [...] (dalej również: "decyzja wywłaszczeniowa"), została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa odcinka drogi ekspresowej [...] od rejonu węzła "[...]" na terenie gminy M. (z wyłączeniem tego węzła) do węzła "[...]" i powiązania z drogą krajową nr [...] do skrzyżowania z droga wojewódzką nr [...] w miejscowości M. (wraz z węzłem "[...]" i ww. skrzyżowaniem) - etap 11-odc. Węzeł "[...]" skrzyżowanie z [...]". Decyzji wywłaszczeniowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r., znak: [...] i z tym dniem stała się ostateczna.

II.2. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. wskazał, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że Nieruchomość stanowiła współwłasność (wspólność ustawowa majątkowa małżeńska) P. K. i I. K. i nie była obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi. Zawiadomieniem z 29 grudnia 2014 r. strony zostały powiadomione o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za Nieruchomość. Na potrzeby postępowania uprawniony rzeczoznawca majątkowy – W. S. w dniu 28 listopada 2014 r. sporządził operat szacunkowy określający wartość niezabudowanej działki nr [...] o powierzchni 0,0266 ha na kwotę 76 057 zł. Pismem z 24 lutego 2015 r. organ na podstawie artykułu 10 k.p.a. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz wypowiedzenia się co i do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W piśmie z 2 marca 2015 r. skarżący zgłosili uwagi do operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy odpowiedział na uwagi stron w piśmie z 14 marca 2015 r., które zostało przesłane stronom. Organ wskazał, że podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stanowi opinia o wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego z 28 listopada 2014 r., sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. Opinia biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. Ocena ta ma prowadzić do ostatecznego przyznania, bądź odmowy przyznania tak sporządzonej opinii wiarygodności dowodowej (80 k.p.a.). Ocena ta nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, badając czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest spójny i logiczny. Z kolei możliwość merytorycznej oceny operatu szacunkowego została przekazana do kompetencji organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych [art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn, zm., zwanej dalej "u.g.n.")]. Z analizy operatu sporządzonego na potrzeby postępowania wynika, że dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił jej stan na dzień 26 września 2014 r., a więc na dzień wydania przez organ I instancji - Wojewodę [...] decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień sporządzenia operatu szacunkowego. Organ stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości uwzględnił przepis art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 2015, poz. 1211 z póżn. zm., zwanej dalej "specustawą"). Oceniając operat szacunkowy, organ stwierdził, że został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, tj. specustawy oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej również: "Rozporządzenie w sprawie wyceny"). Wojewoda uznał przedmiotowy operat, wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy zawartymi w piśmie z 14 marca 2015 r., za wiarygodny dowód w sprawie i w oparciu o ten dokument ustalił odszkodowanie za Nieruchomość.

II.3. Od powyższej decyzji Wojewody odwołanie wnieśli skarżący podnosząc, że ustalone odszkodowanie jest zaniżone ze względu na błędne sporządzenie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Zdaniem skarżących operat sporządzono w taki sposób by ustalona wartość nieruchomości była jak najniższa. Skarżący zarzucili sporządzonemu operatowi zły dobór nieruchomości porównawczych spośród nieruchomości o przeznaczeniu inwestycyjnym i pominięcie szczególnych walorów przejętej Nieruchomości.

II.4. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2015 r. Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i, tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a.. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Biegły ustalił, że wyceniana nieruchomość położona jest po wschodniej stronie al. [...], w rejonie skrzyżowania z ul. [...]. Nieruchomość oddalona jest od centrum R. o ok. 7 km, a od W. o ok. 15 km. W sąsiedztwie nieruchomości znajduje się zabudowa usługowa. Działka znajduje się w pierwszej linii zabudowy. Teren działki jest niezagospodarowany i nieużytkowany. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podał, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie objęty był obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w myśl studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] z [...] grudnia 1999 r. przez Radę Gminy R. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie o wiodącej funkcji usługowo-magazynowej. W celu analizy możliwości zastosowania zasady korzyści, o której mowa w art. 134 ust 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami biegły dokonał analizy rynku nieruchomości inwestycyjnych na terenie gminy R. w latach 2013-2014 oraz rynku nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne na terenie powiatu [...] i [...] w latach 2013-2014. W wyniku przeprowadzonej analizy biegły ustalił, że średnia cena nieruchomości drogowych wynosi 170,36 zł/m2, podczas gdy średnia cena nieruchomości inwestycyjnych wynosi 213,38 zł/m2. W związku z powyższym wyceny dokonano przyjmując aktualny sposób użytkowania nieruchomości wynikający z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy R. Wartość nieruchomości określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W wyniku badania rynku biegły wybrał do porównań 12 transakcji, których ceny zawierały się w zakresie od 133,33 zł/m2 do 294,12 zł/m2 przy cenie średniej 213,38 zł/m2. W wyniku analizy rynku ustalono cechy i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Przyjęto następujące cechy i ich wagi: położenie - 30%, otoczenie - 20%, kształt działki, wielkość, ograniczenia - 15%, uzbrojenie terenu, dostępność mediów - 15%, zagospodarowanie, dojazd, inne — 20%. Biegły dokonał korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych i wycenił wartość nieruchomości na kwotę 76 057 zł, tj. 285,93 zł/m2. Organ podkreślił, że opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w Rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości oraz jest zgodna z regulacjami wynikającymi z u.g.n. Analizując zebrany materiał dowodowy Minister uznał, że w warunkach rozpatrywanej sprawy niewątpliwie do porównań wybrane zostały transakcje odpowiadające przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wobec faktu, że przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie o wiodącej funkcji usługowo-mieszkaniowej, a przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia nie zwiększa jej wartości, biegły prawidłowo do porównań przyjął nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości. Biegły szeroko uzasadnił wybór nieruchomości porównawczych, wskazując, że funkcje nieruchomości określone zarówno w dokumentacji planistycznej, ewidencyjnej i faktyczne, są wymieszane i do wyceny należało przyjąć rynek ogólnie określony jako inwestycyjny. Biegły zarówno podczas postępowania przed organem I instancji jak i przed tutejszym organem wielokrotnie wyjaśniał, że na rynku lokalnym nie odnotowano takich cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości, jakich oczekiwaliby skarżący. Biegły nadto wskazywał, że położenie nieruchomości na skrzyżowaniu al. [...] i drogi gminnej nie ma wpływu na jej wartość. Skarżący w toku postępowania nie złożyli wystarczającego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Jeżeli skarżący uzna, że sporządzony na zlecenie organu wojewódzkiego operat szacunkowy budzi wątpliwości powinien przedłożyć przeciwdowód.

III.1. Z powyższą decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie zgodzili się skarżący, którzy w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z przepisami właściwymi § 36 ust. 1 punkt 2 Rozporządzenia w sprawie wyceny;

2. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia rozprawy administracyjnej w powyższej sprawie.

3. naruszenie art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. poprzez dopuszczenie do podjęcia decyzji na podstawie dokumentu sporządzonego przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie;

4. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organ w trakcie procedury wskazanych zastrzeżeń.

5. naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu dotyczącego wskazania, że użyte w operacie przykładowe wartości działek do porównań były transakcjami zrealizowanymi w szczególnych warunkach.

6. naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek innego dowodu na podstawie którego organ pierwszej i drugiej instancji ustalili wysokość odszkodowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazali w szczególności, że operat szacunkowy został przygotowany tak, aby ustalona wartość była jak najniższa i nieodzwierciedlająca wartości rynkowej nieruchomości. Przyjęte parametry, transakcje do ustalenia cen, jak też brak uwzględnienia zmian przepisów powinien skutkować nie tylko nową wyceną, ale również stosownym zgłoszeniem do instytucji mającej nadzór nad jakością pracy rzeczoznawców majątkowych w zakresie odpowiedzialności zawodowej wykonawcy. Ceny gruntów na terenie J., S. wzdłuż Al. [...] oscylują pomiędzy 1500 zł a 800 zł. Są to ceny oczekiwane przez sprzedających. Nie odzwierciedlają one rzeczywistych wartości, ale w świetle tego, że brak jest transakcji do porównań w ostatnim czasie, proponowana cena stanowi naruszenie naszego interesu prawnego i faktycznego. Skarżący podnieśli, że w trakcie postępowania przed organem odwoławczym zgłosili dodatkowe uwagi i wnioski. W tym podnieśli problem braku uwzględnienia w operacie szacunkowym ceny gruntu sprzedawanego w grudniu 2013 roku w F. (działka nr [...], Gmina R.). Według skarżących za grunt usługowy ustalono cenę ponad 408 złotych za użytkowanie wieczyste 1 m2. Minister nie odniósł się do tych uwag w zaskarżonej decyzji.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do pominięcia podnoszonej przez skarżących kwestii transakcji w F. Minister stwierdził, że transakcja ta dotyczy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, podczas gdy Nieruchomość jest przedmiotem prawa własności. Tym samym, zdaniem Ministra, uznać należy, że wskazana przez skarżącą transakcja nie dotyczy nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.

III.3. Na rozprawie 3 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Sformułował zarzut naruszenia art. 154 u.g.n. oraz art. 138 k.p.a. w zw. z art. 10, 7, 77 k.p.a. Zarzucił również błędne niepodwyższenie odszkodowania o 5 procent. Podniósł także, że operat jest nieprawidłowy, gdyż odnosi się do cen na dzień wydania decyzji organu I instancji, nie zaś do decyzji, gdy stała się ona ostateczna. Zdaniem pełnomocnika, w treści operatu nie powinno się posługiwać pojęciem nieruchomości inwestycyjnej, powinna być wskazane na jaki cel są one przeznaczone.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty sformułowane przez skarżących okazały się zasadne.

IV.2.1. Kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była ocena operatu szacunkowego z 28 listopada 2014 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. Operat ten stanowił bowiem podstawę ustalenia odszkodowania za Nieruchomość na rzecz skarżących.

IV.2.2. Przechodząc do tego zagadnienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie to przyznawane jest w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego i określający co do zasady wartość rynkową nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n.; por. np. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, 2 wyd., Warszawa 2010, teza 4 do art. 18). Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania należnego na podstawie ustawy drogowej określono w § 36 ust. 1 – 4 Rozporządzenia w sprawie wyceny. Zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 Rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie z § 36 ust. 3 Rozporządzenia, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni,

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

W myśl zaś § 36 ust. 4 Rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z kolei w myśl art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z art. 154 ust. 3 u.g.n., w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

IV.2.3. Jeżeli chodzi o zasady oceny operatu szacunkowego, to Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że rola organu administracji nie ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu. Trafne stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, dążyć do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. W ramach kontroli operatu mieści się również kwestia podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2014 r., I OSK 534/13, CBOSA). Innymi słowy, w ramach oceny wiarygodności operatu mieści się zarówno kontrola operatu pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, jako i ocena, czy dany operat jest logiczny i zupełny. Dotyczy to również podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy (art. 154 ust. 1 u.g.n.) nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2015 r., I OSK 2720/13, CBOSA). Należy również podzielić pogląd, że obowiązek organu administracji wnikliwej oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, nie jest także wyłączony uregulowaniem art. 157 u.gn., przewidującym ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Uregulowanie przewidziane w art. 157 u.g.n. ma walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe, takich jak m. in. art. 77 § oraz art. 80 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 1521/14, CBOSA).

IV.2.4. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na nieprawidłową wykładnię i zastosowanie przez biegłego art. 154 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla nieruchomości będącej przedmiotem wyceny nie obowiązywał plan miejscowy, zaś wedle studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. przyjętego uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 1999 r. Nieruchomość położona jest na terenie o wiodącej funkcji usługowo – magazynowej (s. 2 operatu). W takim przypadku, zdaniem Sądu, biegły winien jako nieruchomości podobne przyjąć grunty o takim właśnie przeznaczeniu (czyli usługowo – magazynowym). Tymczasem jak wynika z wyjaśnień biegłego z 31 sierpnia 2015 r., biegły w istocie zastosował kryterium przeznaczenia okolicznych nieruchomości, uwzględniając w wycenie m. in. nieruchomości przeznaczone pod cele mieszkaniowe oraz mieszkaniowo - usługowe. Biegły posłużył się tu kategorią "nieruchomości inwestycyjnych". Zdaniem Sądu, takie postępowanie biegłego narusza powołany wyżej art. 154 § 2 u.g.n., podważa bowiem sens odesłania do postanowień studium lub decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie kwestia ta była szczególnie istotna, albowiem Nieruchomość stanowi grunt bezpośrednio przylegający do Alei [...]. Jest zaś faktem oczywistym, że tego typu grunty są szczególnie atrakcyjne pod działalność usługową, co z kolei rzutuje bezpośrednio na znaczenie kryterium położenia. Zdaniem Sądu, już to naruszenie prawa przez biegłego uzasadniało uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie. Rzutowało ono bowiem bezpośrednio na dobór nieruchomości podobnych oraz ustalenie współczynników korygujących, a tym samym na ostateczny wynik wyceny.

IV.2.5. Kolejnym uchybieniem biegłego dostrzeżonym przez Sąd jest kwestia niejasności co do rzeczywistego stanu nieruchomości o najwyższej cenie transakcyjnej (s. 10 i 11 operatu). Otóż na s. 11 operatu biegły podał, że działki te położone są w drugiej linii zabudowy. Natomiast w wyjaśnieniach z dnia 31 sierpnia 2015 r. biegły stwierdził, że nieruchomość ta położona jest jednak bezpośrednio przy Al. [...], przy czym składa się z trzech działek przylegających do siebie, z których pierwsza ma dostęp do Al. [...]. Z wyjaśnień tych w żaden sposób nie wynika również jednoznacznie, czy cena podana w operacie dotyczy właśnie tej jednej z działek położnych w pierwszej linii zabudowy. Minister nie wyjaśniając tych rozbieżności naruszył m. in. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.

IV.2.6. Kolejnym uchybieniem Ministra związanym z oceną przedmiotowego operatu było niewyjaśnienie kwestii ceny działki nr [...] w F. położnej wg skarżących ok. 350 m od Al. [...] i zbytej 31 grudnia 2013 r. po cenie 408 zł za m². Kwestia ta była istotna, albowiem biegły w piśmie z 31 sierpnia 2015 r. kategorycznie stwierdził, że w Gminie R. w badanym okresie (lata 2013 – 2014) nie odnotowano transakcji w cenie 400 – 600 zł za metr. Skarżący kwestię tę podnieśli w piśmie z dnia 14 września 2015 r., jednak Minister nie podjął żadnych czynności dowodowych związanych z tym pismem i w dniu [...] października 2015 r. wydał decyzję. Tymczasem była to kwestia istotna w aspekcie wspomnianego wyżej kategorycznego stwierdzenia biegłego, mogła bowiem rzutować na ocenę wiarygodności i rzetelności operatu. Należy tu z całą mocą podkreślić, że biegły nie ma bezwzględnego obowiązku włączenia danej transakcji do operatu zgodnie z życzeniem strony, a tym bardziej – co oczywiste – strona nie może oczekiwać, że biegły ustali cenę szacowanej nieruchomości według jednostkowej transakcji wskazanej przez zainteresowaną stronę. Rzecz jednak w tym, że operat, jak każda opinia biegłego, winien być wykonany sposób rzetelny i przekonujący. W szczególności w opisywanej tu sytuacji biegły winien wyjaśnić, czy opisywana transakcja miała rzeczywiści miejsce (w aspekcie swojego kategorycznego stwierdzenia z pisma z 31 sierpnia 2015 r.). Biegły winien również w sposób przekonujący wyjaśnić, czy istnieją podstawy do uwzględnienia tej transakcji w operacie. W przeciwnym razie naruszona może być zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasada zaufania (art. 8 k.p.a.) i zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.). W świetle tych zasad ogólnych k.p.a. strona ma prawo oczekiwać od organu, że wszystkie jej twierdzenia i zarzuty zostaną wnikliwie i rzetelnie rozważone przez organ (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, Nr 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., II GSK 784/08, CBOSA). Ubocznie warto zauważyć, że Minister w odpowiedzi na skargę starał się wykazać brak wpływu rzeczonej transakcji na wycenę Nieruchomości argumentując, że dotyczyła ona użytkowania wieczystego, a tymczasem skarżących pozbawiono prawa własności (k. 8 v.). Rozumowanie to jest nieprawidłowe, albowiem własność jest prawem silniejszym i mającym wyższą wartość rynkową niż prawo użytkowania wieczystego gruntu o podobnych parametrach co do powierzchni i położenia (co jest m. in. pochodną obowiązku uiszczania opłat rocznych oraz ograniczeniami co do sposobu wykorzystania gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste). Tym samym, ceny prawa użytkowania wieczystego są z reguły niższe niż ceny prawa własności nieruchomości o podobnych cechach. Reasumując, okoliczność, że dana transakcja dotyczyła prawa użytkowania wieczystego nie oznacza per se, że nie może ona być istotną okolicznością braną pod uwagę przy wycenie prawa własności nieruchomości o podobnych parametrach.

IV.2.7. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi związanych z oparciem się przez biegłego na studium obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie na tekście nowego studium, tj. uchwalonego po dniu [...] września 2014 r. Kwestię tę rozstrzyga art. 18 ust. 1specustawy, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Postanowienie to koresponduje z § 36 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie wyceny. Prawnie relewantny jest zatem stan nieruchomości (a zatem w szczególności jej przeznaczenie w studium) w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, a nie dzień, kiedy decyzja stała się ostateczna (por. np. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, 2 wyd., Warszawa 2010, teza 5 do art. 18). W tym aspekcie bezzasadne są również zarzuty pełnomocnika skarżących sformułowane na rozprawie 3 sierpnia 2016 r. Otóż adwokat skarżących domagał się uwzględnienia stanu Nieruchomości z dnia, w którym decyzja wywłaszczeniową stała się ostateczna.

IV.2.8. Bezzasadne są również zarzuty skarżących związane ze sporządzeniem operatu przed dniem sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Po pierwsze, przepisy prawa nie wymagają, aby operat szacunkowy musiał być sporządzony po formalnym zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania. Po drugie, skarżący nawet nie podjęli próby wykazania, że w realiach niniejszej sprawy okoliczność ta mogła mieć istotny wpływ na jej wynik. Z podobnych powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niewyznaczenia rozprawy. Rozprawa taka mogła być wyznaczona w trybie art. 89 k.p.a., ale sam fakt przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego nie obliguje organu do wyznaczenia rozprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2008 r., II GSK 361/08, CBOSA; M. Cherka, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego oraz A. Wiktorowskiej, wyd. 19, Legalis 2016, teza 5 do art. 89). Skarżący nie wskazali, aby to właśnie brak rozprawy skutkował w realiach sprawy jej niewyjaśnieniem przez organ.

IV.2.9. Jeżeli chodzi o zgłoszony na rozprawie 3 sierpnia 2016 r. zarzut błędnego niepodwyższenia odszkodowania o kwotę 5 % (zob. art. 18 ust. 1e specustawy), to kategoryczna ocena legalności zaskarżonej decyzji w tej materii byłaby przedwczesna. Otóż należy zauważyć, że kwestia przedmiotowego niepodwyższenia odszkodowania nie była dotychczas akcentowana przez skarżących. W szczególności skarżący nie podnosili tego problemu ani w odwołaniu, ani w skardze. Stąd też Wojewoda odniósł się do tego zagadnienia tylko zdawkowo (s. 4 decyzji), a Minister w ogóle kwestii tej nie analizował. Przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie załatwia spraw administracyjnej (w znaczeniu materialnym), a tylko kontroluje legalność sposobu załatwienia tej sprawy przez organ. W realiach niniejszej sprawy zagadnienie ewentualnego istnienia podstaw do zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy musi być w pierwszej kolejności wnikliwie zbadane i wyjaśnione przez organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po uprzednim poczynieniu niezbędnych ustaleń faktycznych istotnych z punktu zastosowania przywileju określonego art. 18 ust. 1e specustawy.

IV.3. Wady operatu W. S. związane z naruszeniem art. 154 ust. 2 u.g.n. (zob. punkt IV.2.4 uzasadnienia) uzasadniają konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego dotyczącego Nieruchomości. Mając na uwadze, że operat jest głównym dowodem w postępowaniu w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zasadne jest uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i poprzedzającej ją decyzji Wojewody (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. art. 78 Konstytucji RP; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r., I OSK 918/15, CBOSA oraz wskazane tam orzecznictwo).

IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Po sporządzeniu nowego operatu Wojewoda winien wyznaczyć stronom odpowiedni termin na zapoznanie się z operatem i zgłoszenie ewentualnych uwag do operatu oraz pytań do biegłego. Następnie organ I instancji rozważy celowość przeprowadzenia rozprawy. Wojewoda wyjaśni również wnikliwie wszystkie okoliczności istotne dla zgłoszonego przez pełnomocnika skarżących na rozprawie przed WSA w dniu 3 sierpnia 2016 r. zarzutem niepodwyższenia odszkodowania o 5 %. Ustalenia Wojewody w tej kwestii winny mieć oparcie w zebranym materiale dowodowym (dotyczy to np. kwestii ustalenia biegu terminu na wydanie nieruchomości zgodnie z art. 18 ust.1e specustawy).

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 200 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie adwokata (240 zł) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.