Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1819/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. i C. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1325/13 w sprawie ze skargi A. F. i C. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1325/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. F. i C. F. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2013 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] stycznia 2012 r. P. W. - działający jako pełnomocnik A. F. i C. F., złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. 1 527 m2, zapisanej w KW nr [...], położonej w [...], przy [...], przysługującego A. i C. małżonkom F., w prawo własności. Ustalono, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste [...] S.A. w [...] – Oddział w [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1995 r..

Zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127), art. 40 ust. 3 i art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedmiotowa działka stała się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego przez [...] S.A. w [...] – Oddział w [...]. W 1995 r. [...] S.A. w [...] - Oddział w [...], jako państwowa osoba prawna, została "uwłaszczona", czyli państwowy grunt będący w zarządzie [...] S.A. w [...] - Oddział w [...], został jej przekazany w użytkowanie wieczyste. Aktem notarialnym z [...] września 2011 r., Rep. A nr [...] [...] S.A. z siedzibą w [...] zbyła prawo użytkowania wieczystego na rzecz A. i C. małżonków F.

Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1b ustawy z dnia z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 83), możliwość dokonania przekształcenia została wyłączona w stosunku do państwowych i samorządowych osób prawnych oraz spółek handlowych w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym. Organ I instancji uznał, że zbycie nieruchomości przez podmiot określony w ust. 1b na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia, określonego w powyższym przepisie, na co wskazuje wprost przepis art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wskazano, że przepis ten nie wymienia podmiotów określonych w art. 1 ust. 1b ustawy, zatem podmioty te zostały wyłączone z przekształcenia. W świetle przepisów art. 1 ust. 1b, ust. 2 i 3 ustawy prawo użytkowania wieczystego tych nieruchomości ma pozostać nieprzekształcone także wówczas, gdy podmiotami tego prawa będą podmioty wymienione w ust. 1b pkt 1 i 2 jak również ich następcy prawni.

Dla poparcia tego stanowiska organ odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej oraz opracowania prof. M. S. z [...] sierpnia 2012 r. W przekonaniu organu, wobec niespełnienia przez wnioskodawców przesłanek ustawowych, należało odmówić przekształcenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i C. F. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że art. 1 ust. 1b pkt 2 ograniczający możliwość uzyskania prawa własności nieruchomości ma zastosowanie również do osób prywatnych będących następcami prawnymi podmiotów publicznych, które były użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dacie 13 października 2005 r. oraz naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 3 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie przy ocenie spełnienia przez odwołujących się, jako następców prawnych [...] S.A., przesłanek wymaganych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wskazano także na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sposób pomijający istotne okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu odwołania powołano się na zmianę ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, dokonaną ustawą z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2011 r. Nr 187 poz. 1110), która rozszerzyła zakres rodzajów nieruchomości, co do których użytkownik wieczysty może wystąpić z żądaniem przekształcenia dotychczasowego prawa w prawo własności nieruchomości. Wskazano, że w stanie prawnym przed nowelizacją uprawnienie to dotyczyło nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub nieruchomości zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub garażową oraz nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Po nowelizacji żądaniem przekształcenia mogą być objęte wszystkie nieruchomości, bez względu na ich rodzaj i przeznaczenie. Rozszerzeniu po nowelizacji uległ także zakres podmiotowy stosowania ustawy na wszystkich użytkowników wieczystych, w tym też osoby prawne, z zachowaniem dwóch wyłączeń określonych właśnie w art. 1 ust. 1b ustawy. Wskazano, że przepis ten, dodany ustawą zmieniającą, zasadniczo odpowiada projektowi przedstawionemu drukiem sejmowym nr 4325 z 2011 r.. Odwołując się do uzasadnienia tego projektu podkreślono, że wyłączenie przewidziane w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ma charakter podmiotowy, a nie przedmiotowy.

Skarżący podkreślili, że prawo użytkowania wieczystego jest zbywalne, ustawodawca przewidział zatem, iż z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Podniesiono, że argument Prezydenta Miasta [...], iż przepis art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie wymienia następców prawnych osób wskazanych w ust. 1b pkt 2 ustawy jest bezpodstawny, albowiem przepis art. 1 ust. 1b nie wylicza podmiotów mogących wystąpić z żądaniem przekształcenia, a wręcz odwrotnie, wskazuje na wyłączenia podmiotowe. Przepis art. 1 ust. 3 odsyła natomiast do art. 1 ust. 1 i 1a oraz ust. 2. Przepisy te zawierają wskazanie wszystkich grup podmiotów, do których ustawa znajduje zastosowanie. Natomiast między przepisem art. 1 ust. 1 i ust. 1b ustawy zachodzi relacja lex specialis - lex generalis; art. 1 ust. 1 zawiera regułę ogólną, zaś przepis art. 1 ust. 1b ustawy regułę szczególną, która dla określonej klasy osób będących w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości przewiduje inny skutek (brak możliwości wystąpienia z żądaniem o przekształcenie). Podkreślono, że ograniczenie to ma zastosowanie tylko do podmiotów, których reguła szczególna dotyczy. Wobec tego odesłanie w art. 1 ust. 3 ustawy do art. 1 ust. 1 jest wystarczające, jeżeli podmiot spełnia kryteria ogólne, a nie jest kwalifikowany pod zakres działania reguły szczególnej. Odwołujący się nie są podmiotem, o jakim mowa w art. 1 ust. 1b ustawy, natomiast są następcą prawnym podmiotu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, czyli użytkownika wieczystego, któremu to prawo przysługiwało w dniu 13 października 2005 r..

Jako wadliwe ocenione zostało stanowisko Prezydenta Miasta [...], że użytkownik wieczysty uprawniony do złożenia wniosku w wyniku nowelizacji ustawy swoje uprawnienie wywodzi od podmiotu, będącego użytkownikiem wieczystym w dniu 13 października 2005 r., którego jest następcą. Następstwo prawne dotyczy bowiem wyłącznie prawa użytkowania wieczystego, a nie uprawnienia do jego przekształcenia. Ograniczenie określone art. 1 ust. 1b ustawy dotyczy wyłącznie podmiotów tam wymienionych, pod warunkiem, że mają nieruchomości w użytkowaniu wieczystym.

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w pełni stanowisko organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy dodatkowo podniósł, że uprawnienie odwołujących się do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności należy odnieść do art. 1 ust. 3 ustawy z 2005 r.. W jego treści nie można doszukać się odwołania do następstwa prawnego po podmiotach wymienionych w ust. 1b pkt 1 i 2. Literalna wykładnia tegoż przepisu wskazuje, że w sytuacji, gdy następstwo prawne następuje po podmiotach wymienionych w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy, możliwość przekształcenia została wyłączona. Przy czym możliwości przekształcenia odnosi się wyłącznie do każdoczesnego użytkownika wieczystego takiego gruntu. Skoro ustawodawca nie przewidział w art. 1 ust. 3 ustawy z 2005 r. możliwości wystąpienia z żądaniem przekształcenia przez następców prawnych podmiotów wskazanych w ust. 1b przywołanego przepisu, to tym samym pozbawił organy orzekające w sprawie podstawy prawnej do wydania orzeczenia korzystnego z punktu widzenia strony.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. i C. F. Żądając uchylenia wydanych w sprawie decyzji skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu i przytoczoną tam argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Podkreślił Sąd I instancji, że istota sporu w niniejszej sprawie, obejmującej działkę nr [...], wynika z odmiennej oceny, czy w aktualnym stanie prawnym skarżącym przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, które nabyli w dniu [...] września 2011 r. od [...] S.A. w [...], w prawo własności. Wniosek o przekształcenie złożony został w dniu [...] stycznia 2012 r. i był rozpatrywany w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu nadanym ustawą nowelizująca z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187 poz. 1110).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 9 października 2011 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. Nr 15, poz. 83), z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 ustawy przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy.

Z kolei ust. 1b art. 1 formułuje negatywną przesłankę przekształcenia, wyłączając z tego zakresu, m.in. w pkt 2, nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym oraz spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym. Zatem zgodnie z art. 1 ust. 1b ustawy, jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie, to żądanie przekształcenia nie przysługuje.

W przekonaniu WSA w Poznaniu z powyższego wynika, że aby osoba fizyczna lub prawna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji singularnej (tak, jak skarżący w niniejszej sprawie w drodze umowy sprzedaży), mogła żądać przekształcenia nabytego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podmiot, od którego prawo to nabyła, musi spełniać kryteria określone w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Wyłącznie w takim przypadku można uznać, że osoba taka jest następcą prawnym w rozumieniu art. 1 ust. 3 tej ustawy i z faktu tego wywodzić prawo do przekształcenia. Na mocy art. 1 ust. 3 przedmiotowej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy. Przepis art. 1 ust. 3 nie wymienia podmiotów określonych w art. 1 ust. 1b, zatem podmioty te zostały wyłączone, bowiem enumeratywne wyliczenie dotyczy osób fizycznych i prawnych będących następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a.

Brzmienie bezpośrednie powołanych wyżej przepisów, zdaniem Sądu I instancji, nie budzi w tym zakresie żadnych wątpliwości, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni, aniżeli językowej (gramatycznej). Wykładnia rozszerzająca jest zatem w takiej sytuacji niedopuszczalna. Zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez podmiot określony w ust. 1b na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia wynikającego z art. 1 ust. 1b ustawy. Za taką wykładnią przepisów przemawia istota zmian wprowadzonych w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jaka miała miejsce w 2011 r.. W wyniku tej nowelizacji w art. 1 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy rozszerzono zakres podmiotowy oraz przedmiotowy działania ustawy. Zgodnie z ust. 1 art. 1 przyjęto, że uprawnienie do przekształcenia obejmie każdą nieruchomość będącą w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych w dniu 13 października 2005 r. – z wyłączeniem nieruchomości wymienionych w art. 1 ust. 1b. Odpowiednio do tych zmian dostosowano przepis ust. 3, stanowiący o uprawnieniach następców prawnych osób wymienionych 1a w ust. 1, ust. 1a i ust. 2. Redagując nowe brzmienie ust. 3 nie musiano powtarzać wykluczenia z ust. 1b, bowiem zabieg taki był zbędny wobec jednoznacznej intencji ustawodawcy, który uprawnienie do przekształcenia wiąże ze statusem nieruchomości i jej użytkownika w dniu 13 października 2005 r..

W tej dacie użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w [...] przy [...] - działki nr [...] i [...], była [...] S.A. Oddział w [...], w której to Spółce Skarb Państwa posiadał (i nadal posiada) pozycję dominującą, a tym samym nieruchomość ta nie podlegała pod zakres przedmiotowy ustawy.

W opinii Sądu I instancji zawarta w uzasadnieniu skargi argumentacja nie może stanowić o konieczności przyjęcia wykładni celowościowej omawianych przepisów. Ustawodawca dokonał bowiem wyraźnego wyłączenia z możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności takich nieruchomości, które w dniu 13 października 2005 r. były w użytkowaniu wieczystym podmiotów publicznych. Za takim założeniem przemawiają również stenogramy z posiedzeń komisji sejmowych – Komisji Infrastruktury, Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, z których wynika, że celem zmian ostatecznie uchwalonych w dniu 28 lipca 2011 r. było danie prawa do uwłaszczenia wszystkim użytkownikom wieczystym – z paroma wyjątkami – którzy w dniu 13 października 2005 r. byli już użytkownikami wieczystymi nieruchomości (sprawozdanie posła Stanisława Huskowskiego - przewodniczącego podkomisji powołanej przez trzy ww. Komisje –Biuletyn nr 5364/VI – posiedzenie Komisji w dniu 14 lipca 2011 r.). W uzasadnieniu przyjętego do procedowania projektu zmiany ustawy nie znajduje się wyjaśnienie istotnej dla niniejszej sprawy kwestii. Zważył Sąd I instancji, że celem przyjętych rozwiązań nie była likwidacja instytucji użytkowania wieczystego. Instytucja ta nadal funkcjonuje w polskim systemie prawnym, jej charakter określają w pierwszej kolejności przepisy art. 232-243 k.c., natomiast zasady sprzedaży i oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. 2010 Nr 102 poz. 651 ze zm.) – Rozdział 3, art. 27-36. Nowelizacja ustawy miała na celu dostosowanie jej przepisów do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt K 9/08, w którym Trybunał orzekł, że art. 4 ust. 8 i 9 ustawy w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nowelizacja dostosowuje brzmienie ustawy do powyższego wyroku uchylając art. 4 ust. 8 i modyfikując odpowiednio ust. 9 ustawy, tak by zastrzeżona przepisami ustawy bonifikata w wysokości 50% nie dotyczyła nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego.

Nowelizacja rozszerzyła również zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, wprowadzając zarazem wyłączenia w tym zakresie, określone w przepisie art. 1 ust. 1b ustawy. Przeprowadzona w ten sposób wykładnia historyczna omawianych norm wprost prowadzi do wniosku, że dokonanie zmiany art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie miało na celu poszerzenia zakresu tego przepisu o następców prawnych podmiotów, którym uprawnienie do przekształcenia nie przysługiwało przed nowelizacją i w świetle wprowadzenia do ustawy wyłączenia z art. 1 ust. 1b nadal nie przysługuje. Nie bez znaczenia dla tej oceny jest również brak przepisów intertemporalnych, bowiem zgodnie z art.5 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 28 lipca 2011 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych, a prowadzonych na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. W tych uwarunkowaniach pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Ustalając jednakże znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74).

Uwzględniając ten kontekst Sąd I instancji uznał, że przyjęcie w rozpatrywanym przypadku rozszerzającej wykładni przedmiotowych przepisów stanowiłoby niedozwoloną ingerencję w prawo własności, przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie przepisów Konstytucji (art. 165). Pozbawiłoby bowiem te podmioty kontroli nad nieruchomościami oddanymi w użytkowanie wieczyste, zmuszając do automatycznego akceptowania każdego wniosku o przekształcenie. Zarządzając swoim majątkiem, jednostki samorządu terytorialnego powinny mieć na względzie potrzeby całej wspólnoty samorządowej, stosownie do art. 166 ust. 1 Konstytucji. Stosunek użytkowania wieczystego, łączący właściciela nieruchomości z użytkownikiem, ma charakter cywilnoprawny i jest oparty na zasadzie równości stron, zatem taka ingerencja musi jednoznacznie wynikać z przyjętych rozwiązań prawnych.

W ocenie Sądu I instancji w tych uwarunkowaniach przyjęte rozgraniczenie w zakresie możliwości przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zależności od tego, od jakiej grupy podmiotów dokonane zostało nabycie nieruchomości, nie może zostać uznane za naruszające normy konstytucyjne i pozostaje w zgodzie z pozostałymi przepisami, właściwymi dla kształtowanej prawnie materii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i C. F.

Zarzucili naruszenie prawa materialnego wskazując:

1. art. 1 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i całkowicie nieuzasadnione zastosowanie, polegające na przyjęciu, że art. 1 ust. 1b pkt 2, ograniczający możliwość uzyskania prawa własności nieruchomości ma zastosowanie również do osób prywatnych będących następcami prawnymi podmiotów publicznych, które były użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dacie 13 października 2005 r.;

2. art. 1 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego niezastosowanie przy ocenie spełnienia przez skarżących - jako następców prawnych [...] S.A. - przesłanek wymaganych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powielił argumenty zawarte w skardze do WSA w Poznaniu.

Ponownie wskazał, że skarżący złożyli wniosek o dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości już po wejściu w życie zmiany ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, dokonanej ustawą z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2011 r. Nr 187 poz. 1110), która obowiązuje od 9 października 2011 r..

Powołując się na uzasadnienie projektu nowelizacji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zmiana ustawy miała na celu rozszerzenie zakresu przedmiotowego ustawy oraz zakresu podmiotowego na wszystkich użytkowników wieczystych, też na osoby prawne, z zachowaniem pewnych wyłączeń, dotyczących Polskiego Związku Działkowców oraz państwowych i samorządowych osób prawnych. W odniesieniu do tej kategorii podmiotów podano w uzasadnieniu proponowanej zmiany, że prawo użytkowania umożliwia im realizację celów, ponadto zostały one już raz uwłaszczone, uzyskały prawo użytkowania wieczystego w stosunku do gruntów będących w ich zarządzie i toczą się jeszcze takie postępowania uwłaszczeniowe, potwierdzające nabycie prawa użytkowania wieczystego. Powołany fragment uzasadnienia projektu zmiany potwierdza, w przekonaniu autora skargi kasacyjnej, że przewidziane w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy wyłączenie ma charakter podmiotowy, a nie przedmiotowy, jak to może sugerować brzmienie tego przepisu. Nie uległ natomiast zmianie w wyniku nowelizacji warunek, że żądanie przekształcenia może dotyczyć prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dniu 13 października 2005 r. (poza szczególnymi sytuacjami przewidzianymi w art. 1 ust. 4 ustawy, które w niniejszej sprawie nie mają znaczenia). Prawo użytkowania wieczystego jest zbywalne, ustawodawca przewidział zatem, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i la, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczy w istocie tego, czy dla dopuszczalności przekształcenia prawa użytkowania wieczystego znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dacie 13 października 2005 r., czy też stan faktyczny istniejący w dacie składania wniosku o przekształcenie. Jego zdaniem uprawnienie takie przysługuje osobie, która takim prawem legitymuje się w dniu składania wniosku, przy czym nie musi zachodzić tożsamość między użytkowaniem wieczystym z 13 października 2005 r. i z chwili złożenia wniosku, wniosek może złożyć następca prawny.

W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej nie wskazano natomiast na inne przyczyny takiego rozwiązania, dlatego nie ma podstaw do przyjmowania, że racjonalny ustawodawca umożliwiając z jednej strony bardzo szerokie wykorzystanie instytucji przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, jednocześnie jakąś kategorie nieruchomości zamierzał na zawsze wyłączyć z możliwości objęcia takim przekształceniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie skarżący kasacyjnie zarzucili błędna wykładnię art. 1 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zwanej dalej "ustawą" poprzez nieuzasadnione uznanie, że art. 1 ust. 1b pkt 2, ograniczający możliwość uzyskania prawa własności nieruchomości, ma zastosowanie również do osób prywatnych będących następcami prawnymi podmiotów publicznych, które były użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dacie 13 października 2005 r. oraz niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 1 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 3 tej ustawy przy ocenie spełnienia przez skarżących - jako następców prawnych [...] S.A. - przesłanek wymaganych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej konieczne jest spostrzeżenie, że art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie dzieli się na punkty. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy powinien zatem zostać odczytany jako zarzut naruszenia art. 1 ust 1 ustawy. Zauważyć należy także nieprawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej, która nie wskazuje wprost naruszonych przez Sąd i instancji przepisów postępowania.

Według art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 ustawy przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy. Dodany ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187 poz. 1110) ust. 1b art. 1 formułuje negatywną przesłankę przekształcenia. Według tego przepisu wyłącza się z możliwości przekształcenia nieruchomości, które zostały oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym (pkt 2). Według art. 1 ust. 1b ustawy jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie to żądanie przekształcenia nie przysługuje. Użyty w ustawie zwrot "oddane w użytkowanie wieczyste" należy rozumieć, jako będące w dniu 13 października 2005 r. lub obecnie przedmiotem użytkowania wieczystego.

W przekonaniu składu orzekającego NSA sytuacja, w której w tej dacie prawo przysługiwało podmiotowi wymienionemu w art. 1 ust. 1b wyklucza przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez jeden z podmiotów podlegających wyłączeniu na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy. Następstwo prawne oznacza wejście w prawa i obowiązki poprzednika prawnego. Skoro po stronie państwowej osoby prawnej nie powstało prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, to następca prawny tej osoby nie może nabyć tego prawa. Przyjęcie argumentacji skarżącej kasacyjnie za prawidłową oznaczałoby, że następca prawny nabył prawo w szerszym zakresie niż przysługiwało ono zbywcy (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 939/13 dostępne https://orzeczenia .nsa.gov.pl. w podobny sposób rozumiano w orzecznictwie kwestię następstwa prawnego, o którym mowa w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed wejściem w życie noweli z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (pr. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn.. akt I OSK 764/11, dostępne https://orzeczenia .nsa.gov.pl.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący odwołują się do wykładni celowościowej wskazanych przepisów podnosząc, że z uzasadnienia projektu nowelizacji przedmiotowego przepisu (przedłożonego Sejmowi RP VI kadencji, nr druku 4352) wynika, iż celem ustawodawcy było jedynie wyłączenie możliwości nabywania własności nieruchomości przez podmioty publiczne: "Z zakresu działania ustawy proponuje się wyłączenie państwowych i samorządowych osób prawnych. Prawo użytkowania wieczystego jest bowiem na tyle "silnym" prawem do nieruchomości, że umożliwia podmiotom publicznym realizacje celów gospodarczych, do których zostały powołane. Ponadto należy mieć na uwadze, że państwowe i samorządowe osoby prawne zostały już raz "uwłaszczone" z mocy prawa m.in. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), tj. uzyskały prawo użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości, które znajdowały się w zarządzie tych osób. Za wyłączeniem tej grupy podmiotów z zakresu projektu przemawia również fakt, iż powyższe "uwłaszczenie" nie zostało jeszcze zakończone i nadal toczą się postępowania administracyjne, potwierdzające nabycie prawa użytkowania wieczystego przez te podmioty."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja zawarta w uzasadnieniu projektu nowelizowanej ustawy nie uzasadnia innej wykładni powołanych przepisów niż dokonana powyżej. W ustawie w sposób jednoznaczny określono kategorie podmiotów uprawnionych do prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawodawca przyjął, że prawo użytkowania wieczystego jest na tyle "silnym" prawem, że nie wymaga przekształcenia w prawo własności w przypadku, gdy w dacie wejścia w życie ustawy użytkownikiem wieczystym była państwowa albo samorządowa osoba prawna.

Należy w tym miejscu podkreślić, że wprawdzie – co do zasady – Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną od wyroku sądu wojewódzkiego, ocenia legalność wyroku sądu pierwszej instancji i przez to również zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny, jaki obowiązywał w dacie ich wydawania, ale sytuacja, która zachodzi w sprawie rozpoznawanej jest szczególna.

Nie można bowiem pominąć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, ogłoszonym w dniu 17 marca 2015 r. ( Dz.U.poz.373) orzekł, że: " Art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz.U. z 2012 r., poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji". Skarżący nie kwestionują, że przed dniem wejścia w życie noweli z dnia 28 lipca 2011 r. nie mieli oni uprawnienia do przekształcenia.

Mając na względzie treść powyższego wyroku stwierdzić trzeba, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Sąd ten trafnie uznał, że następstwo prawne po państwowej osobie prawnej, będącej użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. nie daje podstaw do uzyskania przez skarżących prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości w prawo własności.

Zaskarżonemu wyrokowi nie można zatem zarzucić wadliwości, a skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a..