Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 86/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
658
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. P., w miejsce którego wstąpiły A. P. i W. P. na bezczynność D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zmianę decyzji dotyczącej odmowy zezwolenia na wykonanie robót budowlanych I. zobowiązuje D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 lutego 2014 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza D. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków we W. grzywnę w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; IV. zasądza od D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. na rzecz skarżących kwotę 1111 (słownie: tysiąc sto jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskodawca W. P. ( zwany dalej : wnioskodawca, strona , skarżący ) , reprezentowany przez pełnomocnika, zwrócił się D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. pismem z dnia 25 lutego 2014 r. ( data wpływu 27 lutego 2014r.) o zmianę decyzji tegoż organu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], którą odmówiono wnioskodawcy zezwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przeprowadzeniu prac remontowych budynku dawnej piekarni - wymianie pokrycia dachowego i odnowieniu elewacji, położonego na dz. Nr [...] przy ul. [...] w W.. Wnioskodawca wskazując na słuszny interes strony, zażądał zmiany decyzji. Przedmiotowe pismo wpłynęło do organu w dniu 27 lutego 2014r.

D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. decyzją

z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości .

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku strony z dnia 25 lutego 2014 r. nie wynika w istocie, jaki jest zakres żądania strony. Wnioskodawca wskazał, że jego intencją jest zmiana decyzji na taką, która będzie umożliwiała wykonanie prac remontowych dachu i elewacji i nie będzie zmuszała właściciela do podjęcia działań zmierzających w istocie do rozbiórki legalnie istniejącego obiektu - budynku byłej piekarni co prawda nieużytkowanego , ale nadającego się do remontu i budowy dwukondygnacyjnej kamienicy z poddaszem krytym dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 45 stopni. W ocenie organu II instancji , tak przedstawiony zakres żądania nie określa rzeczywistej woli strony, nie wskazuje bowiem, czy żąda zmiany poprzedniej decyzji, czy też raczej wydania nowego pozwolenia konserwatorskiego, obejmującego swym zakresem powyżej przedstawiony zakres. Organ podkreślił, że kwestia wyjaśnienia jakiego rodzaju postępowania administracyjnego żąda wszczęcia strona ma znaczenie kluczowe. W związku z tym organ pierwszej instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji powinien tę wątpliwość wyjaśnić , a przy ponownym rozpatrzeniu powinien uwzględnić rzeczywisty zakres zadania strony .

D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W., powołując się na wskazania organu odwoławczego, pismem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawcy o dokładne sprecyzowanie żądania wyrażonego w podaniu z dnia 25 lutego 2014 r., bowiem w istocie nie wynika z niego, jaki jest zakres żądania strony , gdyż nie wskazała ona , czy żąda zmiany poprzedniej decyzji , czy też raczej wydania nowego pozwolenia konserwatorskiego , obejmującego zakresem zakres prac wyrażone we wniosku. (...). Powyższe ma kluczowe znaczenie dla prowadzonego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik wnioskodawcy pismem z dnia 3 października 2014 r. ( data wpływu 6 października 2014r. ) wskazał m.in. " (...) że wola mocodawcy W. P. wyrażona w żądaniu z dnia 25 lutego 2014 r. nie wymaga żadnego wyjaśnienia. Strona bardzo precyzyjnie wyartykułowała swoje żądanie, ba nawet wskazała w podaniu podstawę prawną" .

D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. pismem z dnia

[...] listopada 2014 r. znak: [...] wezwał pełnomocnika wnioskodawcę do uzupełnienia braków podania z dnia 25 lutego 2014 r. poprzez dokładne sprecyzowane żądania wyrażonego w podaniu tj. określenie zakresu rzeczowego żądania z jednoczesnym pouczeniem, że nie usunięcie braków w terminie 7 dni spowoduje, stosownie do art. 65 § 2 k.p.a., pozostawienie podania bez rozpoznania.

Wnioskodawca nie zareagował na powyższe wezwanie i w dniu 11 lutego 2015r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. ( zwany dalej: DWKZ we W. , organ) ) z tym uzasadnieniem ,że pozostaje on bezczynny w załatwianiu sprawy tj. żądania strony z dnia 25 lutego 2014 r. zmiany decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], po wydaniu decyzji uchylającej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 sierpnia 2014 r. W związku z tym skarżący domagał się : 1) zobowiązania DWKZ we W. do załatwienia sprawy – ponownego rozpatrzenia podania strony z dnia 25 lutego 2014 r. zmiany decyzji z dnia 1 marca 2011 r., 2) stwierdzenia, że nie załatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenia DWKZ we W. grzywny, 4) zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżący wywodził , że pozostawienie podania bez rozpoznania nie pozbawia strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. W razie bowiem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania (tak jak w przedmiotowej sprawie) strona może podjąć obronę przed bezczynnością, składając zażalenie do organu wyższego stopnia, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przedłożył zażalenie na bezczynność DWKZ we W. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W odpowiedzi na skargę DWKZ we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie z taką argumentacją , że nieusunięcie przez wnioskodawcę we wskazanym terminie braków wniosku z dnia 25 lutego 2014 r. uprawniało organ , na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do pozostawienia podania bez rozpoznania, tym bardziej, że wyjaśnienie zakresu żądania zostało organowi zalecone przez organ odwoławczy. Natomiast organ administracji nie jest upoważniony do samodzielnej kwalifikacji wniosku strony, ponieważ mogłoby to doprowadzić do ustalenia przedmiotu postępowania wbrew intencji wnoszącego podanie. Wobec tego w tym stanie rzeczy uznać należy, że skoro wnioskodawca nie sprecyzował zakresu żądania, mimo prawidłowego wezwania go przez organ z pouczeniem o terminie, w którym należało wykonać wezwanie i skutkach nie wykonania wezwania, to wbrew zarzutowi skargi, nie wystąpiła bezczynność organu, zatem skarga powinna zostać w całości oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 70/15, oddalił skargę strony na bezczynność DWKZ we W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zmianę decyzji dotyczącej odmowy zezwolenia na wykonanie robót budowlanych. W motywach wyroku Sąd I instancji powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13,zgodnie z którą pozostawienie podania bez rozpoznania winno być rozpatrywane w kontekście bezczynności organu, na którą służy skarga do sądu administracyjnego. Następnie wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zasadnym jest pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku z dnia 25 lutego 2012 r. o zmianę decyzji nr [...] z dnia 1 marca 2011 r., którą DWKZ we W. odmówił wnioskodawcy zezwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przeprowadzeniu prac remontowych budynku dawnej piekarni – wymianie pokrycia dachowego i odnowieniu elewacji, położonego na dz. Nr [...] przy ul. [...] w W.. Wnioskodawca wskazując na słuszny interes strony, zażądał zmiany decyzji. Przedmiotowe pismo wpłynęło do organu w dniu 27 lutego 2014 r. Sąd I instancji podkreślił, że dla rozstrzygnięcia tej kwestii konieczne jest przypomnienie treści art. 64 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§2).

Jak wskazał Sąd , przepis ten przewiduje tryb usuwania braków w podaniach. Ma on charakter gwarancyjny, bowiem wnoszący podanie, co do zasady otrzymuje możliwość naprawienia błędów i uzupełnienia braków w podaniu. Dopiero niewykonanie wskazówek organu może spowodować negatywne skutki w postaci pozostawienia pisma bez rozpoznania. Do braków formalnych (poza oznaczeniem wnoszącego podanie), które rodzą obowiązek organu administracji publicznej wezwania strony do usunięcia w ustawowym terminie, należą m.in. braki podania wskazane w art. 63 § 2 – określenie żądania, podpis strony, a także wymagania określone w przepisach szczególnych.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie chodziło o określenia żądania strony. DWKZ we Wrocławiu, powołując się na wskazania organu odwoławczego, pismem z dnia 29 września 2014 r. zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawcy o dokładne sprecyzowanie żądania wyrażonego w podaniu z dnia 25 lutego 2014 r., bowiem nie wynikało z niego, jaki jest zakres żądania strony. Stwierdzono, że powyższe ma kluczowe znaczenie dla prowadzonego postępowania administracyjnego.

Wnioskodawca reprezentowany przez pełnomocnika, nie sprecyzował żądania. Pismem z dnia 3 października 2014 r. wskazał m.in. (...), że wola mocodawcy W. P. wyrażona w żądaniu z dnia 25 lutego 2014 r. nie wymaga żadnego wyjaśnienia. Strona bardzo precyzyjnie wyartykułowała swoje żądnie, ba nawet wskazała w podaniu podstawę prawną. Postępowanie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. jest bezprzykładnym aktem niesubordynacji wobec prawa. DWKZ we W. pismem z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...], wezwał wnioskodawcę działającego poprzez pełnomocnika do uzupełnienia braków podania z dnia 25 lutego 2014 r. w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy z pouczeniem, że nie usunięcie braków w terminie 7 dni spowoduje stosownie do art. 65 § 2 k.p.a., pozostawienie podania bez rozpoznania. Wnioskodawca, pomimo wezwania z pouczeniem o skutkach nie usunięcia braków wniosków w zakresie dokładnego sprecyzowania żądania, braku tego nie usunął.

W ocenie Sądu I instancji, organ miał prawo, zgodnie z wcześniej udzielonym pouczeniem, pozostawić podanie bez rozpoznania. Nie można bowiem oczekiwać, aby w wezwaniu w trybie art. 64 k.p.a. organ, wobec niesprecyzowania zakresu żądania strony co do trybu dalszego procedowania, samodzielnie wybierał sobie sposób dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że precyzyjne określenie żądania strony jest niezwykle istotne, zakreśla bowiem materialnoprawne podstawy działania organu rozpoznającego sprawę. Wiedzę o tym, jaka jest treść żądania zawartego w takim podaniu posiada jedynie strona wnosząca to podanie, a nie organ administracji publicznej, do którego zostało ono skierowane. Niedopuszczalne jest więc, by to organ administracji samodzielnie rozstrzygał wątpliwości dotyczące treści żądania strony.

W razie, gdy wniesione podanie nie zawiera w swej treści jednoznacznego żądania, obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego podanie wpłynęło, jest podjęcie z urzędu kroków zmierzających do sanowania tejże czynności procesowej strony. Stosownie do art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. organ ten zobowiązany jest bowiem do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia wspomnianego braku, to jest sprecyzowania żądania zawartego w podaniu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Nieusunięcie przez wnioskodawcę we wskazanym terminie braków wniosku z dnia 25 lutego 2014 r. – zdaniem Sądu - uprawniało DWKZ we W., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do pozostawienia podania bez rozpoznania, tym bardziej, że wyjaśnienie zakresu żądania zostało organowi zalecone przez organ odwoławczy.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu wojewódzkiego, uznać należało, że skoro wnioskodawca nie sprecyzował zakresu żądania, mimo prawidłowego wezwania go przez DWKZ we W. z pouczeniem o terminie, w którym należało wykonać wezwanie i skutkach nie wykonania wezwania, to wbrew zarzutowi skargi, nie wystąpiła bezczynność organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. P. jako następca prawny ( żona ) zmarłego wnioskodawcy. Skarżąca wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 1 tj. naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., traktowanego jak przepisy prawa materialnego oraz art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a., polegające na jego niezastosowaniu i art. 151 p.p.s.a., polegające z kolei na jego zastosowaniu tj. nieuwzględnieniu skargi na bezczynność tylko jej oddaleniu.

Skarżąca zakwestionowała prawidłowość zastosowania trybu z art. 64 § 2 k.p.a., jak i określenia w wezwaniu skierowanym do strony skarżącej rygoru , bowiem żądanie zmiany decyzji z dnia 25 lutego 2014 r. nie zawierało żadnych braków formalnych, które stanowiłyby przeszkodę do rozpatrzenia przedmiotowego podania. Dopiero zatem, jeżeli charakter wniesionego przez stronę pisma budzi wątpliwości, organ administracji powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Natomiast tryb , o jakim mowa w art. 154 § 1 k.p.a. wskazany przez stronę jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i dotyczy on wzruszenia (uchylenia lub zmiany) zarówno decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, ale także decyzji prawidłowych, które nie są dotknięte żadnymi wadami. Przedmiotem tego postępowania jest wzruszenie decyzji ostatecznej, które uzależnione jest od oceny decyzji tylko z perspektywy interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Według skarżącej , podanie wnioskodawcy z dnia 25 lutego 2014 r. zawierało wyraźne i niebudzące wątpliwości żądanie zmiany decyzji D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Natomiast z faktu, że we wniosku wskazano alternatywnie podstawę prawną żądania, opierając je na przepisie art. 154 lub art. 155 k.p.a., nie można wywodzić, że nie została sprecyzowana intencja strony. Każdy bowiem z powołanych przepisów może, stosownie do okoliczności faktycznych, stanowić podstawę do zmiany (bądź uchylenia) decyzji. O wydaniu nowej decyzji - nowego pozwolenia konserwatorskiego w podaniu nie było ani jednego słowa. Z kolei sugestia (wskazanie) Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawarte w decyzji z dnia 7 sierpnia 2014 r. znak: [...] była dla strony całkowicie niezrozumiałe.

Ponadto zdaniem skarżącej, organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją rozpoznać i rozstrzygnąć. Po uchyleniu decyzji przez organ II instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji nie może pozostawić sprawy bez rozpoznania, gdyż na tym etapie nie ocenia już podania od strony formalnej (art. 64 § 2 k.p.a.), ale rozstrzyga sprawę merytorycznie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1996 r., sygn. akt I SA 2042/94). Organ I instancji orzekający w tej sprawie, był zobowiązany rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, odnosząc się do wszystkich okoliczności sprawy, a nie tylko opierając się na twierdzeniach i stanowisku organu odwoławczego.

W ocenie skarżącej , rzeczą organu I instancji w niniejszej sprawie było zatem poczynienie ustaleń, czy decyzja ostateczna, której uchylenia bądź zmiany wniosek dotyczy, odpowiada wymaganiom określonym w art. 154 k.p.a. czy też wniosek ten podlegać będzie przepisom art. 155 k.p.a. Tego rodzaju czynności organu powinny mieć miejsce na etapie merytorycznego rozpoznawania wniosku, w którym zawarte zostało żądanie zmiany decyzji, nie mogą zaś one sprowadzać się do wystąpienia do strony o sprecyzowanie żądania, skoro sposób ten strona określiła. Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że wskazania organu odwoławczego nie mają mocy bezwzględnie wiążącej, tzn. nie mają charakteru wiążącej mocy prawnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera bowiem przepisu będącego odpowiednikiem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. wskazał, że zaszła w niniejszej sprawie nieważność postępowania, ponieważ skarga na jego bezczynność sporządzona przez pełnomocnika procesowego pierwotnego skarżącego rozpoznana została już po jego śmierci. Z przedłożonego bowiem przez pełnomocnika do wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że skarżący zmarł w dniu 16 lutego 2015 r., a zatem przed wydaniem wyroku z dnia 27 maja 2015 r. Z kolei śmierć skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stanowiła obligatoryjną przesłankę do zawieszenia postępowania. Do zawieszenia postępowania jednakże nie doszło, ponieważ ani pełnomocnik skarżącego ani jego spadkobiercy nie zawiadomili Sądu pierwszej instancji o jego śmierci. Brak zawieszenia postępowania w przypadku śmierci strony powoduje nieważność postępowania zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2268/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że jak z wynika z odpisu skróconego aktu zgonu, skarżący zmarł 16 lutego 2015r. , zatem w dniu 27 maja 2015r. kiedy zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie miał zdolności do występowania w procesie sądowym w charakterze strony. Sąd I instancji nie był uprawniony do wydania orzeczenia wobec osoby nieżyjącej. Natomiast udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną, która upoważnia pełnomocnika do dokonywania czynności prawnych w imieniu i na rzecz mocodawcy. Umocowanie to trwa co do zasady tak długo dopóki nie zostanie odwołane (art.101 § 1 k.c.), bądź do czasu kiedy nie nastąpi śmierć mocodawcy lub pełnomocnika (art. 101 § 2 k.c.).

Wobec faktu, że zaskarżony wyrok dotknięty jest wadą nieważności postępowania sądowego, które to postępowanie musi być przeprowadzone ponownie, niemożliwe jest merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego. Jedynie na marginesie sprawy NSA zauważył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd dokładnie przeanalizuje wniosek strony skierowany do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 25 lutego 2014r., sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika zawierający żądanie zmiany decyzji w trybie art. 154 kpa lub art.155 kpa., a także jego odpowiedź na wezwanie tego organu z dnia 3 października 2014r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po zapoznaniu się z treścią notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 2 marca 2015r. (k. 33-35), odrębnymi postanowieniami z dnia 8 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 86/17 zawiadomił A. P. ( żonę skarżącego) i W. P. ( córkę skarżącego ) o możliwości uczestniczenia w postępowaniu w sprawie ze skargi skarżącego na bezczynność D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zmianę decyzji dotyczącej odmowy zezwolenia na wykonanie robót budowlanych, w charakterze uczestnika tego postępowania na prawach strony oraz o nadesłanie w terminie 7 dni oświadczenia, czy zgłasza swój udział w powyższym postepowaniu.

Pismami z dnia 11 maja 2017 r. ( k.111) i z dnia 16 maja 2017 r.( k.114 ) ten sam profesjonalny pełnomocnik A. P. i W. P. zgłosił ich udział w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. . Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy zauważyć należy , że postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęte zostało pismem skarżącego z dnia 25 lutego 2014 r. , w którym wystąpił on o zmianę decyzji z dnia 1 marca 2011 r. nr [...], którą DWKZ we W. odmówił wnioskodawcy zezwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przeprowadzeniu prac remontowych budynku dawnej piekarni - wymianie pokrycia dachowego i odnowieniu elewacji, położonego na dz. nr 939 przy ul. [...] w W.. Przedmiotowe pismo , inicjujące postępowanie administracyjne wpłynęło do organu w dniu 27 lutego 2014 r., o czym świadczy prezentata organu . Organ będący adresatem podania , w terminie , o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. , załatwił - na podstawie art.155 k.p.a. - sprawę decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji [...] z dnia [...] marca 2011 r. Powyższa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z dnia 7 sierpnia 2014 r., znak: [...] wydaną przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który przekazał sprawę do ponownego rozpoznania , wskazując , że wniosku skarżącego nie wynika w istocie, jaki jest zakres żądania strony. Wnioskodawca wskazał, że jego intencją jest zmiana decyzji na taką, która będzie umożliwiała wykonanie prac remontowych dachu i elewacji i nie będzie zmuszała właściciela do podjęcia działań zmierzających w istocie do rozbiórki legalnie istniejącego obiektu - budynku byłej piekarni co prawda nieużytkowanego , ale nadającego się do remontu i budowy dwukondygnacyjnej kamienicy z poddaszem krytym dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 45 stopni. Według Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, tak przedstawiony zakres żądania nie określa rzeczywistej woli strony, nie wskazuje bowiem, czy żąda zmiany poprzedniej decyzji, czy też raczej wydania nowego pozwolenia konserwatorskiego, obejmującego swym zakresem powyżej przedstawiony zakres. W związku z tym – jak wskazał organ odwoławczy - tę wątpliwość organ pierwszej instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji powinien wyjaśnić.

Jak wynika z materiału aktowego sprawy DWKZ we W., wykonując wskazania organu drugiej instancji , dwukrotnie zwracał się - pismami z dnia 29 września 2014 r i z dnia z dnia 4 listopada 2014 r. - do pełnomocnika wnioskodawcy o dokładne sprecyzowanie żądania wyrażonego w podaniu z dnia 25 lutego 2014 r. Pełnomocnik wnioskodawcy , odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 3 października 2014 r. wskazał m.in. (...) " że wola mocodawcy W. P. wyrażona w żądaniu z dnia 25 lutego 2014 r. nie wymaga żadnego wyjaśnienia. Strona bardzo precyzyjnie wyartykułowała swoje żądanie, ba nawet wskazała w podaniu podstawę prawną". Jednocześnie we wspomnianym piśmie pełnomocnik skarżącego skonstatował on ,że (...) " Dostrzeżenie wątpliwości w podaniu –żądaniu zmiany decyzji po ponad 7 miesiącach jest żałosne".

Mając zatem na uwadze z jednej strony treść przedmiotowego wniosku , inicjującego postępowanie administracyjne , sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika, zawierającego żądanie zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. lub art.155 k.p.a., a z drugiej strony treść odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 3 października 2014r. , podtrzymującej dotychczasowe żądanie wnioskodawcy w przedmiocie zmiany wskazanej w nim decyzji ostatecznej , może nasuwać się pytanie , czy wobec tak jednoznacznie określonego żądania , organ miał uzasadnione podstawy , aby mieć wątpliwości co do treści żądania strony.

Niewątpliwie rolą organu administracji jest dążenie do ustalenia rzeczywistej intencji strony w przypadku , gdy wniesione przez nią podanie jest nieporadnie lub niejednoznacznie zredagowane , w szczególności nie wynika z niego jaki ma ono charakter oraz jakich czynności strona oczekuje od organu. W przypadku bowiem wszczęcia postępowania przez stronę , tylko ona określa przedmiot żądania , a nie organ , do którego podanie zostało skierowane. Organ nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony . A zatem o treści żądania decyduje wyłącznie strona.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt analizowanego przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że zarówno z treści przedmiotowego wniosku , jak i pisma pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 3 października 2014r. jednoznacznie wynika jaka jest treść i zakres żądania strony oraz jakich konkretnych czynności oczekuje ona od organu , a mianowicie podjęcia określonej decyzji w trybie zmiany decyzji . Świadczy o tym :

- po pierwsze, literalna treść podania , a mianowicie użycie przez wnioskodawcę słowa " żądanie strony zmiany decyzji" ,

- po drugie , wskazanie podstawy prawnej , na jakiej decyzji powinna być wydana przez organ , a więc przepisu art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a. ,

- po trzecie, wskazanie przesłanek , które – według strony – organ winien uwzględnić przy wydawaniu decyzji , a mianowicie przedstawienie interesu indywidualnego strony w opozycji do interesu społecznego.

Podanie strony wszczynające postępowanie administracyjne nie zawierało więc braków , które uniemożliwiały merytoryczną ocenę wniosku . Tym bardziej ,że określony w art.63 §2 k.p.a. wymóg wskazania żądania w podaniu oznacza ,że chodzi o takie sprecyzowanie żądania , aby nie było żadnych wątpliwości co do zamiaru i intencji strony . Odpowiedź , na wezwanie organu , pełnomocnika strony w jego piśmie z dnia 3 października 2014r. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do treści , charakteru i zakresu żądania strony . Wobec tego pozostawienie przez organ podania strony bez rozpoznania było nieuzasadnione.

W związku z tym pod adresem organu musi być wyartykułowany zarzut niedostatecznie wnikliwej - w fazie wszczęcia postępowania - oceny formalnej i procesowej podania z dnia 25 lutego 2014r. i zawartego w nim żądania załatwienia sprawy administracyjnej . Konsekwencją czego było załatwienie przedmiotowego podania w niewłaściwej formie .

Stwierdzenie powyższego oznacza ,że ocena w takim kontekście działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o zmianę decyzji uzasadnia - na moment rozpoznania skargi - zarzut jego bezczynności .

Podkreślić w tym miejscu należy ,że nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek prawna forma działania organu, przeciwnie jeśli podjęta przez organ w odniesieniu do wniosku strony forma działania jest niewłaściwa i nie obejmująca swym zakresem istoty żądania strony , to świadczy to o bezczynności organu . Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie. Wskazać bowiem należy, ze skargę na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi. Przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 584).

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że organ poprzestając na pozostawieniu podania bez rozpoznania , jednak dopuścił się bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku w tym zakresie , o jakim mowa powyżej i stan ten nie ustał do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie .

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia

2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. – zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 25 lutego 2014 r. w terminie 1 miesiąca od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku) wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności w zakresie , o jakim mowa wyżej (pkt II sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przemawia za tym fakt, że w kontrolowanej sprawie ma miejsce znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy , należy bowiem uwzględnić proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i niezałatwienie wniosku we właściwej formie prawnej do tej pory , gdyż taki stan rzeczy trwa nadal .

Mając również na uwadze powyższe okoliczności sprawy , a w szczególności niezgodny z prawem sposób rozpoznania podania strony , Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny , uznając ,że ma ona pełnić rolę nie tylko prewencyjną , ale również dyscyplinującą ,zaś jej wymierzenie przez Sąd powinno być ostatecznością ( pkt III sentencji wyroku) . Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie , skoro przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 27 lutego 2014r. i do tej pory nie został załatwiony we właściwej formie prawnej.

O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcę prawnego – ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia prze Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę pranego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 63 poz. 1349 ze m ) w wysokości 240 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), tj. łącznie 357 zł . Na tej samej podstawie prawnej uwzględniono poniesione przez A. P. koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) tj. łącznie 257 zł . Ponadto na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ) uwzględniono poniesione przez W. P. koszty zastępstwa procesowego w

w wysokości 480 zł – oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), tj. łącznie 497 zł.

Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku strony w zakresie wskazanym pkt 1 wyroku , z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

.