Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 133/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1, 2, 4, 10
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
article: art. 61 § 5; art. 61a § 1; art. 67; art. 72
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Ibrom Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lipca 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Inne z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]; II. zasądza od Inne na rzecz W. W. kwotę [...]zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] 2019 r. (Nr [...]) Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – po rozpatrzeniu zażalenia W. W. – utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] 2019 r. (Nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku na rok 2017 o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:

W dniu 11 maja 2017 r. producent rolny S. W. złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z.

wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich oraz płatności ONW na rok 2017. Zanim wniosek o przyznanie płatności został rozstrzygnięty, w dniu [...] 2017 r. wnioskodawca zmarł. Z tego względu w dniu 17 listopada 2017 r. syn zmarłego W. W. złożył w organie I instancji skrócony odpis aktu zgonu ojca (S. W.). Decyzja w sprawie przyznania wnioskowanych płatności nie została wydana wobec śmierci wnioskodawcy.

W dniu 22 czerwca 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Z. wpłynął wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przejęcie płatności po zmarłym S. W., który złożony został przez B. J. i W. W. (dzieci zmarłego producenta rolnego). Organ uznał, że wniosek ten zawierał braki formalne i wezwał do ich usunięcia. W odpowiedzi B. J. w dniu w dniu 4 stycznia 2019 r. złożyła oświadczenie, w którym stwierdziła, że nie ubiega się o przyznanie płatności po zmarłym, natomiast W. W. złożył brakujące wyjaśnienia oraz dokumenty wskazane w wezwaniu z dnia 27 grudnia 2018 r., w tym również wniosek na rok 2017 o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) wobec śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności wraz z załącznikami.

W opisanej sytuacji faktycznej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. domówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania W. W. płatności bezpośrednich i płatności ONW na rok 2017, o które wnioskował w ramach wniosku o przyznanie tych płatności z dnia 4 stycznia 2019 r., złożonym w celu przejęcia płatności po zmarłym ojcu.

W wyniku wniesionego przez W. W. zażalenia Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem z dnia [...] 2019 r. – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy zauważył, że strona dopiero w dniu 4 stycznia 2019 r. uzupełniła braki w zakreślonym przez organ siedmiodniowym terminie, dlatego wniosek należało uznać za złożony dopiero w dniu 22 czerwca 2018 r., a nie jak stwierdził organ pierwszej instancji w dniu 4 stycznia 2019 r. Szczegółowe zasady i tryb udzielania płatności na rok 2017 określają przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. 2018 r. poz. 1312, z późn. zm. – dalej jako "ustawa

o płatnościach") wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi. Z art. 27 ust. 2 wskazanej ustawy wynika, że wniosek o płatności po zmarłym rolniku należało złożyć w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Według zaś art. 27 ust. 10 ustawy, termin powyższy nie podlega przywróceniu. Natomiast z § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2015 r. poz. 364, z późn. zm.) wynika, że w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje jego spadkobiercy, jeżeli użytki rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności ONW, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek. Zgodnie z § 7 ust. 2 tego rozporządzenia, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że producent rolny jako wnioskodawca dofinasowania zmarł w dniu 23 października 2017 r., a zatem w tym dniu nastąpiło otwarcie spadku. Siedmiomiesięczny termin, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o płatnościach upłynął zatem w dniu 23 maja 2018 r., a skarżący wniosek złożył dopiero w dniu 22 czerwca 2018 r., co stanowi przekroczenie terminu na złożenie wniosku o 30 dni kalendarzowych. W takiej sytuacji – zdaniem organu odwoławczego – uznanie terminu za termin prawa materialnego oznacza, że nawet niezależne od rolnika okoliczności, które spowodowały dokonanie czynności określonej w przepisach prawa materialnego po terminie, nie mogą być przez organ uwzględnione poprzez przywrócenie terminu. Przepisy prawa nie wprowadzają możliwości prawnych obrony przed skutkami uchybienia terminu materialnego, tym samym nie mają do niego zastosowania przepisy art. 58-60 k.p.a., mówiące o zasadach przywrócenia terminu. Biorąc to pod uwagę, w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji wydane w niniejszej sprawie było prawidłowe i uzasadnione stanem faktycznym ustalonym w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Dodatkowo organ odwoławczy ustalił również, że z akt sprawy nie wynika, aby strona wnosiła o udzielenie jej informacji dotyczących zasad przyznawania płatności albo terminów składania wniosków w przypadku śmierci rolnika. Tymczasem z treści ustawy o płatnościach wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronom – ale jedynie na ich żądanie – czynny udział w każdym stadium postępowania, jak również udzielić stronom, wyłącznie na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Podsumowując organ podkreślił, że zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. – dalej jako "k.p.a."), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ uznał, że jeśli przyczyny wymienione w powyższym przepisie nie zostały skonkretyzowane, to należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (przykładowo, gdy jak w niniejszej sprawie, nastąpiło uchybienie terminu materialnego dotyczącego terminu złożenia wniosku). Na skutek zaś odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, gdyż instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Mając powyższe okoliczności na względzie organ stwierdził, że postępowanie w sprawie dotyczącej przejęcia płatności po zmarłym jest wszczynane wyłącznie na wniosek złożony przez jednego ze spadkobierców, a ostateczny termin na złożenie takiego wniosku w niniejszej sprawie upłynął bezskutecznie w dniu 23 maja 2018 r., dlatego uzasadniona była odmowa wszczęcia takiego postępowania.

W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący W. W. wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności:

1) art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie w ramach postępowania o przyjęcie płatności bezpośrednich po zmarłym ojcu S. W., kroków pozostających w faktycznych możliwościach organu niezbędnych do załatwienia sprawy w sposób uwzględniający jego słuszny interes;

2) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób łamiący zasadę zaufania do władzy publicznej;

3) art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez nieudzielenie skarżącemu – mimo żądania – niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które miały istotny wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) art. 79 k.p.a., poprzez niezawiadomienie skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, a w konsekwencji pozbawienia go prawa do udziału w przeprowadzeniu dowodów, w tym zadawania pytań świadkom;

5) art. 81a k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącego,

6) art. 86 k.p.a., poprzez nieprzesłuchanie skarżącego w charakterze strony

w sytuacji, gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla sprawy;

7) art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, poprzez odpowiednio

– naruszenie zasady praworządności oraz niedopełnienie obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Badana jest zatem legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania w nim właściwych przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania obowiązujących reguł proceduralnych.

Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Sąd, z zastrzeżeniem art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to zatem, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

Z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Skarga jest – co do zasady – usprawiedliwiona, choć z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione, bowiem organy obu instancji dopuściły się oczywistego innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Skutkowało to koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego je postanowienia organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).

Trzeba zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2019 r. o charakterze formalnym, utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] 2019 r., którym odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wniosku na rok 2017 o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności.

Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania organy wskazały przepis art. 61a § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w chwili rozstrzygania sprawy, według którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Z powołanego przepisu wynika zatem, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wtedy, gdy spełnione są dwie odrębne przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej przez osobę niebędącą stroną lub 2) postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, nie merytorycznym, a organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty oraz nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy (por. przykł.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 4/18 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 921/18). Dlatego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11). Z tego też względu odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, wówczas gdy na "pierwszy rzut oka" stwierdzić można, iż w sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13).

Tym samym, przepis art. 61a k.p.a. nie ma zastosowania w odniesieniu do wniosków składanych w toku już wszczętego postępowania, które mają uruchomić postępowanie wpadkowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1702/11). Dlatego przedstawiona przez organy przesłanka upływu terminu o charakterze materialnoprawnym, o której mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o płatnościach, nie stanowi "innej uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., która obligowałaby do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pogląd taki ugruntowany jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 445/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 995/16; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 663/17).

Z przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o płatnościach wynika, że w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do dnia doręczenia decyzji w sprawie o przyznanie tych płatności, płatności bezpośrednie przysługują jego spadkobiercy, jeżeli:

1) grunty, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych, były

w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek;

2) zwierzęta, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności związanych

do zwierząt, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy przez okres, w jakim posiadanie zwierząt jest warunkiem przyznania tych płatności;

3) spełnia on warunki do przyznania danej płatności.

Według zaś art. 27 ust. 2 cytowanej ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku.

Spadkobierca rolnika do wniosku dołącza dokumenty wymienione w art. 27 ust. 4 ustawy. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 10 ustawy, termin do złożenia wniosku nie podlega przywróceniu.

Z powyższych uregulowań wynika zatem to, że postępowanie o przyznanie płatności bezpośrednich w danym roku może być kontynuowane z udziałem spadkobiercy rolnika, który spełnia warunki określone w ustawie, o ile spadkobierca w ustawowym terminie o charakterze materialnoprawnym złoży wniosek wraz z przewidzianą prawem dokumentacją. Wola zatem spadkobiercy kontynuowania postępowania o przyznanie płatności wszczętego uprzednim wnioskiem spadkodawcy, nie inicjuje więc nowego postępowania, ponieważ spadkobierca przystępuje do dotychczasowego postępowania, ubiegając się o płatność w zakresie określnym przez zmarłego rolnika. Jednocześnie skuteczność dokonania czynności przez spadkobiercę ograniczona została terminem, którego upływ ze względu na charakter tego terminu uniemożliwia skuteczne złożenie wniosku, czyli wstąpienie do postępowania i uzyskanie płatności bezpośrednich.

Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że skarżący podjął działania, które zmierzały do wstąpienia do toczącego się już postępowania w sprawie przyznania płatności na 2017 rok, zainicjowanego w dniu [...] 2017 r. wnioskiem jego ojca S. W., który zmarł w dniu [...] 2017 r. Mianowicie skarżący w dniu 17 listopada 2018 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Z. skrócony odpis aktu zgonu zmarłego ojca. Następnie w dniu 22 czerwca 2018 r. do organu wpłynął wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przejęcie płatności po zmarłym, złożony przez B. J. i W. W..

Nie przesądzając zatem wiążąco w okolicznościach tej sprawy kwestii rzeczywistego upływu terminu określonego w art. 27 ust. 2 ustawy o płatnościach, stwierdzić stanowczo należy, iż nawet upływ tego rodzaju terminu (jako zagadnienia materialnoprawnego) – nie stanowi "innej uzasadnionej przyczyny", która uzasadniałaby wydanie orzeczenia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Trzeba bowiem mieć na uwadze – co jest okolicznością organowi wiadomą – że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest tylko aktem o charakterze formalnym, w którym niedopuszczalne jest rozstrzyganie o istocie sprawy. Tymczasem upływ terminu prawa materialnego powoduje skutki materialnoprawne, dlatego nie mógł zostać podniesiony jako podstawa rozstrzygnięcia formalnoprawnego.

W konsekwencji, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie oceniły wniosku tylko pod kątem istnienia formalnoprawnych przesłanek do jego rozpoznania, ale zajęły w istocie merytoryczne stanowisko w kwestii niezachowania przez skarżącego terminu na złożenie wniosku na rok 2017 o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła

w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności, choć błędnie postanowiły rozstrzygnąć sprawę formalnie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – do czego nie było żadnej podstawy.

Tym samym organy obu instancji badały w tej sprawie okoliczności faktyczne i sytuację prawną skarżącego w świetle art. 27 ustawy. Dokonując oceny materialnoprawnej sytuacji skarżącego, a więc merytoryczną przesłankę zachowania terminu, organy rozstrzygnęły w istocie o meritum jego żądania, jednakże procesowo postanowiły o formalnym załatwieniu sprawy przez odmowę wszczęcia postępowania. Takie działanie organów narusza art. 61a § 1 k.p.a., który zastrzeżony jest wyłącznie dla sytuacji wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne jego rozpatrzenie.

Wymaga przy tym zwrócenia uwagi, że stwierdzenie przez organ, iż skarżący rzeczywiście uchybił terminowi do złożenia wniosku o przyznanie płatności, mogło nastąpić wyłącznie na drodze decyzji administracyjnej. Materialnoprawny charakter terminu wskazany w art. 27 ust. 2 ustawy o płatnościach powoduje, że dokonanie czynności po jego upływie jest prawnie bezskuteczne. Organ, zajmując stanowisko w tej kwestii, nie może wówczas wydać aktu o charakterze formalnym, ponieważ decyduje o uprawnieniach skarżącego w zakresie możliwości przyznania płatności. Uwzględnić przy tym należało, że postępowanie w sprawie wniosku na rok 2017 o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności ONW już się toczyło, ponieważ było zainicjowane w dniu 11 maja 2017 r. wnioskiem zmarłego S. W.. Natomiast wniosek złożony w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o płatnościach, stanowi wyraz woli wstąpienia w miejsce spadkodawcy do toczącego się postępowania, nie zaś wszczęcia nowego postępowania. Tym samym nie była możliwa odmowa wszczęcia postępowania, które w rzeczywistości zostało już wszczęte na podstawie wniosku zmarłego producenta rolnego i nie zostało zakończone.

Wypada również zauważyć, że wola kontynuowania przez spadkobiercę postępowania o przyznanie płatności wszczętego uprzednim wnioskiem poprzednika prawnego, jako okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, powinna zostać przez organ administracyjny odnotowana w sposób przewidziany prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 204/09). Jednocześnie ustawodawca nie wyłączył obowiązków organu wynikających z art. 67 i 72 k.p.a., które dotyczą sporządzenia zwięzłego protokołu z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie, w szczególności dotyczy to przyjęcia wniesionego ustnie podania. Czynności organu, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania utrwalić należy w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Organy nie rozważyły również, w jakim celu skarżący złożył do organu I instancji skrócony odpis aktu zgonu ojca oraz odpis wniosku o stwierdzenie nabycia praw do spadku skierowany do sądu powszechnego. Na marginesie można również zauważyć, że analiza akt sprawy nie dawała podstaw do uznania, aby za uzasadniony mógł zostać uznany zarzut skarżącego w zakresie wadliwego pouczenia go przez organ co do terminu, w jakim skutecznie mógł zostać zgłoszony wniosek o przyznanie płatności następcy prawnemu zmarłego producenta rolnego.

Wskazania dotyczące dalszego postępowania przez organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia. Dlatego rozstrzygając sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawioną ocenę prawną i usuną dostrzeżone naruszenia prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.

W tych okolicznościach, wobec naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. – obowiązany był uchylić postanowienia organów obu instancji, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postepowania zawarte w pkt II sentencji wyroku uzasadniają przepisy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.