Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 10/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku w części; w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1, art.3 par.2 pkt 8-9, art.119 pkt 4, art.134 par.1,art.149 par.,1, par.1a i par.2, art.151, art.200, art.205 par.1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.1 ust.1, art.4 ust.1 pkt 1 i ust.3, art.10, art.13 ust.1-2,art.14 ust.1-2,art.15 ust.2, art.16 ust.1, art.17 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 roku sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Dyrektora Schroniska dla Zwierząt w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Schroniska dla Zwierząt do rozpoznania pkt 8. wniosku skarżącej z dnia 3 listopada 2021 roku w części dotyczącej kart wszystkich zwierząt nieudostępnionych skarżącej; II. w pozostałej części oddala skargę; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Dyrektora Schroniska dla Zwierząt na rzecz E. S. kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 3 listopada 2021 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, E. S. (dalej jako: strona, wnioskodawczyni lub skarżąca), na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity na dzień złożenia wniosku - Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) zwróciła się do Dyrektora Schroniska dla Zwierząt w (...) (dalej jako: Dyrektor Schroniska lub organ) o udostępnienie, drogą elektroniczną na podany adres e-mail, informacji publicznej w zakresie:

1. rejestru zwierząt przyjętych na kwarantannę do Schroniska z podziałem na psy i koty - za okres: od 1 stycznia 2021 r. do dnia udostępnienia odpowiedzi na wniosek lub do końca okresu przypadającego na nie później niż 3 dni kalendarzowe poprzedzające dzień udostępnienia odpowiedzi na niniejszy wniosek;

2. rejestru psów przebywających w Schronisku z podziałem na psy dorosłe i szczenięta - za okres: od 1 stycznia 2021 r. do dnia udostępnienia odpowiedzi na wniosek lub do końca okresu przypadającego na nie później niż 3 dni kalendarzowe poprzedzające dzień udostępnienia odpowiedzi na niniejszy wniosek;

3. rejestru kotów przebywających w Schronisku z podziałem na koty dorosłe i kocięta - za okres: od 1 stycznia 2021 r. do dnia udostępnienia odpowiedzi na wniosek lub do końca okresu przypadającego na nie później niż 3 dni kalendarzowe poprzedzające dzień udostępnienia odpowiedzi na niniejszy wniosek;

4. rejestru sterylizacji kotów wolnożyjących przeprowadzanych w Schronisku – za okres: od 1 stycznia 2021 r. do dnia udostępnienia odpowiedzi na wniosek lub do końca okresu przypadającego na nie później niż 3 dni kalendarzowe poprzedzające dzień udostępnienia odpowiedzi na niniejszy wniosek;

5. rejestru kotów leczonych w Schronisku z podziałem na koty dorosłe i kocięta - za okres: od 1 stycznia 2021 r. do dnia udostępnienia odpowiedzi na wniosek lub do końca okresu przypadającego na nie później niż 3 dni kalendarzowe poprzedzające dzień udostępnienia odpowiedzi na niniejszy wniosek;

6. danych wszystkich zwierząt znajdujących się w wymienionych rejestrach z systemu ewidencji stanu i leczenia zwierząt, stosowanego w Schronisku (np. systemu elektronicznego Klinika XP lub w przypadku, jeżeli system ten nie miał zastosowania, innego systemu ewidencji stanu i leczenia danego zwierzęcia) - za okres: od 1 stycznia 2021 r. do dnia udostępnienia odpowiedzi na wniosek lub do końca okresu przypadającego na nie później niż 3 dni kalendarzowe poprzedzające dzień udostępnienia odpowiedzi na niniejszy wniosek;

7. wszystkich zestawień rozmieszczenia zwierząt w poszczególnych boksach czy pomieszczeniach z podziałem na psy i koty – aktualne na dzień udostępnienia odpowiedzi na wniosek lub na nie później niż 3 dni kalendarzowe poprzedzające dzień udostępnienia odpowiedzi na niniejszy wniosek;

8. kart wszystkich zwierząt przyjętych do Schroniska jakie przebywały lub przebywają w Schronisku – za okres: od 1 stycznia 2021 r. do dnia udostępnienia odpowiedzi na wniosek lub do końca okresu przypadającego na nie później niż 3 dni kalendarzowe poprzedzające dzień udostępnienia odpowiedzi na niniejszy wniosek;

9. kolorowych fotokopii zdjęć wszystkich zwierząt (minimum 1 zdjęcie każdego ze zwierząt) przyjętych do Schroniska, przebywających w Schronisku na dzień udostępnienia odpowiedzi na wniosek lub przyjętych do Schroniska najpóźniej na 3 dni kalendarzowe poprzedzające dzień udostępnienia odpowiedzi na wniosek;

10. ankiet dotyczących powodów oddania do Schroniska zwierząt przez właścicieli (zrzeczenia się) lub w przypadku zwierząt zwróconych po adopcji ze Schroniska, powodów zwrotu z adopcji;

11. planów każdego z budynków znajdujących się na terenie Schroniska z podziałem na kondygnacje wraz ze wskazaniem sposobu obecnego użytkowania każdego z pomieszczeń w każdym z budynków.

Pismem z 2 grudnia 2021 r. organ, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował skarżącą, że ze względu na duży zakres wnioskowanych informacji, a także wzmożony okres pracy i braki kadrowe, wyznaczył nowy termin na odpowiedź na przedmiotowy wniosek, tj. 19 grudnia 2021 r.

Następnie 17 grudnia 2021 r. organ przesłał skarżącej drogą mailową odpowiedź na złożony wniosek w zakresie pkt. 1-5 oraz 7-11, zgodnie ze stanem na dzień 14 grudnia 2021 r., natomiast decyzją z (...) odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pkt 6 wniosku.

Pismem z 30 grudnia 2021 r. strona, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Schroniska w udostępnieniu informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym, że organ udzielił niekompletnej informacji skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 3 listopada 2021 r. poprzez:

a) udostępnienie pełnego rejestru kociąt przebywających w Schronisku z podziałem na koty dorosłe i kocięta;

b) udostępnienie pełnego rejestru szczeniąt przebywających w Schronisku z podziałem na koty dorosłe i kocięta;

c) wskazanie jakiego zwierzęcia dotyczy dana ankieta, np. poprzez podanie numeru rejestru, jakim oznaczone jest w Schronisku zwierzę, którego dana ankieta dotyczy;

d) udostępnienie kart wszystkich przyjętych do Schroniska zwierząt, jakie przebywały lub przebywają w Schronisku w okresie wskazanym we wniosku, m. in.:

- kart kotów i kociąt leczonych (nie wpisanych na rejestry inne niż rejestr kotów i kociąt leczonych) wraz ze wszystkimi danymi zwierzęcia znajdującymi się w karcie,

- kart zwierząt adoptowanych (psów, kotów, szczeniąt i kociąt) z zaznaczoną na karcie i widoczną datą adopcji, jak również wszystkimi innymi danymi zwierzęcia znajdującymi się w karcie,

- kart zwierząt padłych (psów, kotów, szczeniąt i kociąt) z zaznaczoną na karcie i widoczną datą oraz przyczyną śmierci zwierzęcia, jak również wszystkimi innymi danymi zwierzęcia znajdującymi się w karcie w tym pełnym numerem czip zwierzęcia,

- kart zwierząt poddanych eutanazji (psów, kotów, szczeniąt i kociąt) z zaznaczoną na karcie i widoczną datą oraz przyczyną śmierci zwierzęcia, jak również wszystkimi innymi danymi zwierzęcia znajdującymi się w karcie w tym pełnym numerem czip zwierzęcia,

- kart zwierząt zbiegłych ze Schroniska (psów, kotów, szczeniąt i kociąt) z zaznaczoną na karcie i widoczną datą ucieczki, jak również wszystkimi innymi danymi zwierzęcia znajdującymi się w karcie,

- kart kotów wolnożyjących poddanych zabiegowi kastracji i leczenia w Schronisku z zaznaczoną na karcie i widoczną datą kastracji (jeśli dotyczy) oraz wypuszczenia w miejscu bytowania zwierzęcia, jak również wszystkimi innymi danymi zwierzęcia znajdującymi się w karcie.

e) kolorowych fotokopii zdjęć wszystkich pozostałych zwierząt (minimum 1 zdjęcie każdego ze zwierząt) przyjętych do Schroniska i przebywających w Schronisku na dzień udostępnienia odpowiedzi na wniosek lub przyjętych do Schroniska najpóźniej na 3 dni kalendarzowe poprzedzające dzień udostępnienia odpowiedzi na wniosek.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca podała, że 3 listopada 2021 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym we wniosku zakresie, jednakże udostępniona jej 17 grudnia 2021 r. informacja publiczna, pomimo odniesienia się organu do każdego punktu wniosku, jest niekompletna. Wskazała, że organ udostępnił skany rejestru kociąt oraz rejestru szczeniąt w sposób, który uniemożliwia odczytanie treści całego rejestru, gdyż wielokrotnie ucięte rekordy na brzegach stron w wielu przypadkach całkowicie uniemożliwiają zapoznanie się z treścią wpisu konkretnego zwierzęcia. Z kolei w przypadku ankiet zwierząt zwróconych po adopcji lub zwierząt oddanych przez właścicieli numery czip zwierząt zostały zamazane, co uniemożliwia jednoznaczną identyfikację, do którego ze zwierząt odnosi się ankieta. Skarżąca zarzuciła także, że organ udostępnił skany kart jedynie części przyjętych do Schroniska zwierząt, przypuszczalnie tych, które nadal przebywają w Schronisku. Jednocześnie organ pogrupował udostępnione karty zwierząt zarówno w zależności od przypisania zwierząt do wewnętrznych rejestrów, jak i fizycznego rozmieszczenia zwierząt w poszczególnych boksach lub pomieszczeniach. Nie udostępniono jednak wszystkich wnioskowanych kart zwierząt, a w szczególności tych które we wnioskowanym okresie przebywały w Schronisku, lecz już w nim nie znajdują się z powodu śmierci, ucieczki lub adopcji. Tymczasem wniosek dotyczył wszystkich przyjętych do Schroniska zwierząt, niezależnie od zaklasyfikowania na konkretne rejestry bądź umieszczenia w konkretnych budynkach Schroniska. Chodzi zatem zarówno o karty zwierząt, które przebywały i nadal są w Schronisku, jak również tych, które przebywały w Schronisku od początku 2021 r., lecz już się w nim nie znajdują, np. z powodu adopcji, śmierci lub ucieczki. Skarżąca powołała się przy tym na pismo organu z 7 sierpnia 2021 r. stanowiące odpowiedź na interpelację radnego Miasta (...) w sprawie zasad funkcjonowania Schroniska. Zdaniem skarżącej treść tego pisma jednoznacznie wskazuje, że Schronisko dysponuje zarówno kartami zwierząt padłych i uśpionych, jak również tych adoptowanych, a zatem może takie informacje udostępnić. Podobnie kotom wolnożyjącym dostarczonym do Schroniska na kastrację i leczenie zakładana jest karta, którą Schronisko przechowuje także po wypuszczeniu zwierzęcia w miejscu bytowania. Zdaniem skarżącej udostępniona przez organ informacja, ograniczająca się jedynie do kart zwierząt aktualnie przebywających w schronisku i wpisanych do rejestrów stałych, jest niekompletna względem wnioskowanego zakresu informacji. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia wszystkich pozostałych kart zwierząt. Ponadto wskazała, że numery czip zwierząt padłych lub uśpionych w Schronisku nie są rejestrowane na dane osób fizycznych, zatem odnośnie do tych zwierząt nie można mówić o powiązaniu numeru czip z jakimikolwiek danymi osób fizycznych a zatem numery te mogą być udostępnione w pełnej treści. Skarżąca podniosła również, że w zakresie udostępnienia zdjęć wszystkich zwierząt, z wyłączeniem zwierząt właścicielskich, organ udostępnił jedynie zdjęcia zwierząt z rejestru stałego psów, szczeniąt, kotów, kociąt oraz z rejestru psów i kotów na kwarantannie, pomijając zwierzęta z rejestru sterylizacji kotów wolnożyjących oraz rejestru kotów leczonych. Reasumując, w ocenie skarżącej, pomimo upływu terminu, podmiot zobowiązany tylko częściowo udostępnił wnioskowaną przez nią informację publiczną, zaś jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych udzielenie niepełnej informacji nie zwalnia organu od zarzutu bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Schroniska wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu skarżącej została przekazana kompletna informacja publiczna. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu wniesionej skargi, podniesiono, że nie istnieje rejestr kociąt przebywających w Schronisku z podziałem na koty dorosłe i kocięta. Wskazano przy tym, że prowadzony w Schronisku rejestr kotów, gdzie umieszczane są wpisy dotyczące przyjmowanych do Schroniska zwierząt, podzielony jest na dwie części: rejestr kotów dorosłych, czyli osobników starszych niż 3 miesiące życia oraz rejestr kociąt-osobników młodszych niż 3 miesiące i jest on zgodny z przepisami weterynaryjnymi. Taki też rejestr został udostępniony skarżącej w postaci skanów. Podniesiono również, że wszystkie rejestry, w tym rejestr szczeniąt, udostępniono w formie umożliwiającej odczytanie zapisów dotyczących przyjętych do Schroniska zwierząt: numeru rejestru, daty przyjęcia, miejsca pochodzenia oraz faktu czy zwierzę znajduje się aktualnie w Schronisku, przy czym, rejestr szczeniąt poddano niezbędnej anonimizacji. Wyjaśniono także, że ankiety nie zawierają numerów rejestru zwierząt, natomiast w większości zawierają imiona zwierząt, co umożliwia ich identyfikację. Zaznaczono, że kompletna dokumentacja zawiera kartę zwierzęcia, książeczkę zdrowia zwierzęcia, formularz zgody na przetwarzanie danych osobowych oraz ankietę. Odnosząc się z kolei do zarzutu nieudostępnienia wszystkich kart zwierząt przyjętych do Schroniska wyjaśniono, że udostępniono wszystkie karty zwierząt przebywających w Schronisku zgodnie ze stanem z 14 grudnia 2021 r., bez zarchiwizowanej części dokumentacji obrotu zwierząt, tj. kart dotyczących zwierząt adoptowanych, odebranych przez właściciela, poddanych eutanazji, zbiegłych lub padłych. Zarchiwizowana dokumentacja zawiera bowiem wyłącznie dane osobowe osób adoptujących zwierzęta zapisane w umowie adopcyjnej oraz w większości wypadków informacje dotyczące leczenia zwierząt, co zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt stanowi tajemnicę zawodową, a więc tajemnicę ustawowo chronioną. Udostępnione skarżącej rejestry zwierząt zawierają wpisy, które ukazują wszystkie zwierzęta jakie zostały przyjęte do Schroniska we wnioskowanym okresie oraz fakt, czy zostały zdjęte ze stanu. Zgodnie z wnioskiem zostały udostępnione również rejestry kotów leczonych oraz kotów sterylizowanych. Nie udostępniono jednak kart zwierząt wpisanych do tych rejestrów, ponieważ zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. e rozporządzenia RODO dane osobowe muszą być przechowywane w formie umożliwiającej identyfikację osoby, której dane dotyczą przez okres nie dłuższy niż jest to niezbędne do celów, w których dane te są przetwarzane i mając na uwadze zasadę niezbędnego minimum. W związku z tym, karty zwierząt, na których widnieją dane osobowe, a które to zwierzęta tylko czasowo przebywają w Schronisku (sterylizacje lub leczenie) są usuwane. Zatem organ nie może udzielić informacji zgodnie z wnioskiem, gdy sam tych informacji nie posiada. Podkreślono, że organ udostępnił wszystkie posiadane zdjęcia zwierząt zgodnie ze stanem z dnia 14 grudnia 2021 r. Odnosząc się do zarzutu, że rejestr kociąt oraz rejestr szczeniąt zostały zeskanowane w sposób uniemożliwiający odczytanie treści całego rejestru, zwrócono uwagę na sprzęt jakim dysponuje organ. Biorąc pod uwagę rozmiar wniosku z 3 listopada 2021 r. oraz całokształt okoliczności, w tym treść podniesionych w skardze zarzutów, skarżąca nadużywa prawa podmiotowego do dostępu do informacji publicznej i stawia się w roli organu sprawującego nadzór nad jednostką organizacyjną gminy jaką jest Schronisko.

Pismem procesowym z 31 stycznia 2022 r. skarżąca podtrzymała podniesione w skardze zarzuty, rozwijając swoją argumentację. Wskazała, że organ nie udostępnił pełnych rejestrów zwierząt, zwłaszcza rejestrów kociąt i szczeniąt, ponieważ ucięte zostały poszczególne rekordy na skutek nienależytego zeskanowania wnioskowanej dokumentacji, co uniemożliwiło ich odczytanie i w konsekwencji zapoznanie się z odpowiedzią. Podniosła przy tym, że udzielenie odpowiedzi niepełnej bądź wymijającej nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności. Ponadto skarżąca wskazała, że ankiety dotyczące przyczyn oddawania zwierząt przez opiekunów do Schroniska zostały udostępnione przez organ w sposób uniemożliwiający odczytanie ich treści i powiązanie ich z konkretnym zwierzęciem. Tymczasem wystarczające jest opatrzenie zeskanowanych dokumentów odręcznie wpisanym numerem rejestru zwierzęcia lub podanie tych numerów, np. na oddzielnej kartce w takiej kolejności, w jakiej ankiety umieszczono w pliku PDF, ewentualnie sporządzenie listy odzwierciedlającej numery rejestrów w odniesieniu do kolejnych ankiet udostępnionych w pliku. Odnośnie udostępnionych w sposób niepełny kart zwierząt, skarżąca podniosła, że treść wniosku nie wskazywała na to, że żądanie odnosi się wyłącznie do kart bieżących, niezarchiwizowanych przez organ, ale kart wszystkich zwierząt, które od początku 2021 r. znajdowały się lub znalazły się pod opieką Schroniska, czyli również te padłe, uśpione, adoptowane czy zbiegłe do początku 2021 r. Zaznaczyła także, że nie wnioskowała o przekazanie kart wraz z zarchiwizowanymi umowami adopcyjnymi, formularzami rejestracji zwierzęcia na konkretne dane właściciela itp., a jedynie o karty zwierząt adoptowanych. Dodała, że w już udostępnionych kartach zwierząt również mogą znajdować się dane osób fizycznych, np. numery telefonu osób oddających zwierzę, co wskazuje zamazana treść kart, jednak nie przeszkodziło to organowi w zanonimizowaniu, a następnie udostępnieniu tych dokumentów, z czego jednoznacznie wynika, że anonimizacja jest wystarczająca do ochrony prywatności na gruncie niniejszej sprawy w razie potencjalnej kolizji prawa do informacji z prawem do prywatności. W przypadku zaś, gdy zarchiwizowana dokumentacja w zakresie kart zwierząt adoptowanych, odebranych przez właściciela poddanych eutanazji, zbiegłych czy padłych zawiera informacje dotyczące leczenia zwierząt, co według interpretacji organu stanowi tajemnicę zawodową, organ winien wydać decyzję odmowną. Przy czym, w już udostępnionych kartach zwierząt również mogą znajdować się informacje o stanie zdrowia, zabiegach profilaktycznych i leczeniu. Na większości kart są też niezamazane informacje o dacie kastracji, szczepień, odrobaczaniu i profilaktyce i choć są to informacje skrócone wpisane w karty zwierząt, nie przeszkodziło to organowi w udostępnieniu kart bez zamazania tych informacji. Skarżąca podniosła również, że organ wielokrotnie udostępniał jej dane dotyczące stanu, diagnozy i leczenia zwierząt, z pełnymi numerami czip w ramach postanowień Porozumienia o świadczenie wolontariatu, jak również niejednokrotnie umieszczał dane o leczeniu konkretnych zwierząt w mediach społecznościowych do ogólnego wglądu wszystkich zainteresowanych osób. Powyższe działania przeczą zatem twierdzeniom organu, że informacje o leczeniu zwierząt stanowią tajemnicę zawodową, której nie można udostępniać osobom prywatnym, w tym w trybie u.d.i.p. Skarżąca podniosła także, że udostępnione rejestry nie wskazują daty ani sposobu wyjścia zwierzęcia spod opieki Schroniska. Dane te znajdują się natomiast na kartach zwierząt, w których posiadaniu jest organ, co zostało potwierdzone w odpowiedzi na interpelację Radnego Rady Miasta (...). Organ nie wskazał jednak powodu nieudostępnienia kart zwierząt padłych, uśpionych, adoptowanych i zbiegłych, ani też sposobu zastępczego udostępnienia brakujących informacji z rejestru, np. przyczyny i daty wykreślenia poszczególnych zwierząt z rejestru Schroniska, który byłby dla organu bardziej dogodny niż samo udostępnienie kart. Nieudostępnianie tych danych przez organ uniemożliwia osobom zainteresowanym powzięcie informacji o dacie i sposobie opuszczenia zwierząt przez Schronisko, co samo w sobie jest informacją prostą i stanowi informację publiczną. Skarżąca podkreśliła, że jej wniosek dotyczył udostępnienia kart zwierząt z pominięciem zwierząt właścicielskich, czyli w odniesieniu do rejestru zwierząt leczonych i sterylizowanych byłyby to karty zwierząt bezdomnych i wolnożyjących, nie posiadających właściciela. Z racji publicznego charakteru działań podejmowanych przez organ oraz statusu prawnego tych zwierząt, żądane dane stanowią informację publiczną, a działania podejmowane przez organ wobec tych zwierząt podlegają obowiązkowi dokumentacji. Odnosząc się natomiast do kwestii zdjęć zwierząt, skarżąca zauważyła, że skoro organ nie posiada fotokopii zwierząt znajdujących się na rejestrach sterylizacji kotów wolnożyjących i leczenia kotów, winien o tym fakcie poinformować w odpowiedzi na wniosek strony. Skarżąca podkreśliła, że wnioskowała jedynie o dane jednostkowe zwierząt nie posiadających właściciela, będących pod opieką gminy (...), które potwierdzają historię i przebieg opieki nad tymi zwierzętami w Schronisku, jak również cechy charakterystyczne zwierząt i ich numery rejestru umożliwiające ich identyfikację. Wnioskowane dane znajdują się w posiadaniu organu i nie wymagają osobnego wytworzenia, nie zostały też opublikowane w sposób kompletny na oficjalnej stronie organu ani na jego stronie BIP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Należy zatem wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępne w CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca pismem z 3 listopada 2021 r. na podstawie przepisów u.d.i.p. skierowała do Dyrektor Schroniska wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. rejestru zwierząt przyjętych na kwarantannę do Schroniska z podziałem na psy i koty; 2. rejestru psów przebywających w Schronisku z podziałem na psy dorosłe i szczenięta; 3. rejestru kotów przebywających w Schronisku z podziałem na koty dorosłe i kocięta; 4. rejestru sterylizacji kotów wolnożyjących przeprowadzanych w Schronisku; 5. rejestru kotów leczonych w Schronisku z podziałem na koty dorosłe i kocięta; 6. danych wszystkich zwierząt znajdujących w rejestrach systemu ewidencji stanu i leczenia zwierząt stosowanego w Schronisku; 7. wszystkich zestawień rozmieszczenia zwierząt w poszczególnych boksach czy pomieszczeniach z podziałem na psy i koty; 8. kart wszystkich zwierząt przyjętych do Schroniska jakie przebywały lub przebywają w Schronisku; 9. kolorowych fotokopii zdjęć wszystkich zwierząt przyjętych i przebywających w Schronisku; 10. ankiet dotyczących powodów oddania do Schroniska zwierząt przez właścicieli lub powodów zwrotu z adopcji; 11. planów każdego z budynków znajdujących się na terenie Schroniska. Rozpoznając przedmiotowy wniosek, organ udostępnił skarżącej żądane informacje w zakresie pkt. 1-5 oraz 7-11, zaś odnośnie pkt. 6 wydał decyzję odmowną w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W skardze do tut. Sądu skarżąca podniosła, że udzielona przez organ informacja publiczna jest niekompletna i zażądała jej uzupełnienia poprzez udostępnienie: pełnego rejestru kociąt przebywających w Schronisku z podziałem na koty dorosłe i kocięta, pełnego rejestru szczeniąt, wskazanie jakiego zwierzęcia dotyczy dana ankieta, kart wszystkich zwierząt przyjętych do Schroniska jakie przebywały lub przebywają w Schronisku w okresie wskazanym we wniosku oraz kolorowych fotokopii zdjęć wszystkich pozostałych zwierząt przyjętych i przebywających w Schronisku na dzień udostępnienia odpowiedzi na wniosek lub przyjętych do Schroniska najpóźniej na 3 dni kalendarzowe poprzedzające dzień udostępnienia odpowiedzi na wniosek.

W pierwszej kolejności wskazać, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dyrektor Schroniska, który w niniejszej sprawie jest adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 2020 r. poz. 638) zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, których realizacja może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt), przy czym koszty realizacji tych zadań ponosi gmina (art. 11a ust. 5 cytowanej ustawy). Nie budzi zatem wątpliwości, że żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Zatem organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym wyżej wskazanymi przepisami u.d.i.p., a mianowicie w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Przechodząc do oceny zakresu i sposobu wywiązania się przez organ z obowiązku udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej, należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. właściwy organ jest obowiązany do udostępniania informacji publicznych "będących w jego posiadaniu", a nie do jej wytworzenia na żądanie wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, przy czym musi ona istnieć w sferze faktów, nie zaś w świadomości osoby działającej w imieniu podmiotu zobowiązanego. Uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej faktycznie w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 452/16). W konsekwencji, gdy organ nie dysponuje żądaną informacją, powinien o tym fakcie poinformować wnioskodawcę, uprawdopodabniając ponadto, w miarę potrzeby (np. jeśli obowiązany był daną informację posiadać), przyczyny braku tej informacji. Poza tym, jeżeli ma wiedzę w tym zakresie, winien wskazać wnioskodawcy podmiot, który jest dysponentem żądanej informacji publicznej, co pozwoli wnioskodawcy na zwrócenie się do niego z odpowiednim żądaniem. Natomiast, w takim przypadku, adresat wniosku nie ma obowiązku pozyskiwać informacji niebędących w jego posiadaniu od innych podmiotów, w celu załatwienia wniosku.

W związku z powyższym, zarzut skarżącej odnośnie do udostępnienia rejestru kociąt z podziałem na koty dorosłe i kocięta nie jest zasadny, bowiem organ nie dysponuje takim rejestrem, co zostało szczegółowo wyjaśnione w odpowiedzi na skargę. Tym samym, organ nie mógł być zobowiązany do jego udostępnienia. Z kolei kwestia jakości udostępnionych skanów dokumentów, przede wszystkim rejestru kociąt oraz rejestru szczeniąt, nie może być podstawą stwierdzenia, że żądana informacja nie została udostępniona. Jak ustalono niemożność odczytania pojedynczych rekordów na kilku stronach skopiowanych rejestrów jest wynikiem błędu technicznego sprzętu jakim dysponuje organ. Nie można zatem uznać, że jest to celowe działanie organu mające skutkować nieudostępnieniem żądanej informacji mimo ustawowego obowiązku.

Podobnie w przypadku żądania udostępnienia kolorowych fotokopii zdjęć zwierząt należy stwierdzić, że organ udostępnił wszystkie posiadane zdjęcia zwierząt – z rejestru stałego psów, szczeniąt, kotów, kociąt oraz z rejestru psów i kotów na kwarantannie. Jednocześnie zaś organ nie ma obowiązku do wytworzenia zdjęć innych zwierząt, które zdaniem skarżącej powinny znaleźć się w odpowiedzi na jej wniosek, a których zdjęcia nie istniały w dniu złożenia wniosku.

Dodatkowo należy zauważyć, że organ prowadzi odpowiednie rejestry oraz wypełnia ankiety i karty zwierząt przyjętych do Schroniska zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i takie dokumenty jest zobowiązany udostępnić w myśl przepisów u.d.i.p. Żądanie przez wnioskodawczynię jakiegokolwiek nadpisywania dodatkowych informacji na kartach bądź ankietach konkretnych zwierząt lub sporządzenie dodatkowej listy celem uszeregowania zwierząt według określonego numeru jest całkowicie nieuprawnione i pozostaje poza zakresem przedmiotowego wniosku. Ponadto organ – co istotne w sprawie – udostępnił skarżącej ankiety w takiej formie w jakiej je posiadał.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieudostępnienia kart wszystkich zwierząt przyjętych do Schroniska jakie przebywały lub przebywają w Schronisku w okresie wskazanym we wniosku, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. np. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 oraz z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępne w CBOSA). Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ w odpowiedzi na wniosek skarżącej o udostępnienie kart wszystkich zwierząt przyjętych do Schroniska jakie przebywały lub przebywają w Schronisku w okresie wskazanym we wniosku, udzielił informacji jedynie w zakresie dotyczącym zwierząt przebywających na terenie Schroniska zgodnie ze stanem z 14 grudnia 2021 r., pomijając część archiwalną dokumentacji. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że zarchiwizowane dokumenty zawierają wyłącznie dane osobowe osób adoptujących zwierzęta zapisane w umowie adopcyjnej oraz informacje dotyczące leczenia zwierząt, co zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o zakładach leczniczych dla zwierząt stanowi tajemnicę zawodową, tj. tajemnicę ustawową chronioną. Organ powołał się przy tym na zapisy rozporządzenia RODO. Podał również, że karty zwierząt, na których widnieją dane osobowe, a które to zwierzęta tylko czasowo przebywają w Schronisku, np. z powodu sterylizacji lub leczenia, są usuwane i tym samym, nie posiada tych informacji.

Należy jednak wyraźnie podkreślić, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości pozostawienia wniosku bez rozpoznania, bądź też załatwienia wniosku w formie zwykłego pisma, informującego wnioskodawcę, że organ nie udzieli mu żądanej informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono jedynie możliwość poinformowania wnioskodawcy zwykłym pismem, że podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź, że żądana informacja nie jest informacja publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/21, LEX nr 3181561).

Skoro zatem w niniejszej sprawie organ uznał, że zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia żądanej przez wnioskodawczynię informacji w zakresie zarchiwizowanych kart zwierząt, to w tym zakresie winien wydać decyzję administracyjną.

W tej sytuacji, wobec zaniechania organu udostępnienia żądanych kart zwierząt lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie, bądź stwierdzenia, że organ takiej informacji nie posiada, uznać należy, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu punktu 8 przedmiotowego wniosku skarżącej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględnił częściowo skargę na bezczynność, zobowiązując organ do rozpoznania pkt. 8 wniosku skarżącej z 3 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni w części dotyczącej kart wszystkich zwierząt nieudostępnionych skarżącej (pkt I sentencji wyroku), zaś w pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy stwierdzić należy, że bezczynność organu nie przejawia cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Za taką oceną przemawia między innymi fakt, że organ pozostawał w mylnym przekonaniu, że przedmiotowy wniosek został prawidłowo rozpoznany. Nie doszło zatem do lekceważenia przez organ przepisów u.d.i.p., ale dokonano błędnej ich wykładni.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art.205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis przez skarżącą od skargi w kwocie 100 zł (punkt IV sentencji wyroku).