Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 870/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 a oraz ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 i § 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 286 poz 2870
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 596/11 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 993/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny;

Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 a oraz ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1, § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, art. 67 i 68 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. (WE), Nr L 153, z 30 kwietnia 2004 r., str. 30-83, ze zm.), art. 64 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. (WE), Nr L 368, z 23 grudnia 2006 r., str. 15-73, ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] wydaną w przedmiocie wstrzymania S.S. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w roku czwartym i piątym. Uzasadniając organ odwoławczy wyjaśnił,

iż warunkiem otrzymania czwartej i piątej raty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego jest zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz złożenie w terminie 7 dni kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie przyczyną wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty było niedotrzymanie przez S.S.warunku, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. (złożenie w terminie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia). W oparciu o dane zawarte w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli organ ustalił, iż trzecia rata płatności została wypłacona S. S. w dniu

[...] r. i w konsekwencji uznał, że przedsięwzięcie należało zrealizować najpóźniej w dniu 16 października 2008 r., a zatem termin do złożenia oświadczenia o jego realizacji upłynął 23 października 2008 r. W ocenie organu odwoławczego termin do złożenia oświadczenia ma charakter procesowy

i dlatego może podlegać przywróceniu na wniosek strony, podniósł jednakże,

iż skarżący nie wnosił o przywrócenie tego terminu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S.S.zarzucił naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. poprzez niezasadne przyjęcie, iż nie złożenie oświadczenia było wystarczającym powodem do wstrzymania płatności, podczas gdy bezsporne jest, iż skarżący zrealizował przedsięwzięcie w terminie wymaganym prawem. W ocenie skarżącego po złożeniu przez niego wymaganego oświadczenia w kwietniu 2009 r. odpadła przyczyna wstrzymania płatności, bowiem niesporne jest, iż przedsięwzięcie zostało zrealizowane. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania przed sądem. Na poparcie swego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2002 r., sygn. akt II RN 90/01.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. , sygn. akt II SA/Łd 993/09 oddalił skargę S.S. Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, podzielić należy argumentację organu zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. sankcja wstrzymania wypłaty płatności w czwartym i piątym roku dotyka producenta rolnego, który nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 tego rozporządzenia. W ocenie sądu dopiero kumulatywne spełnienie przesłanek (zrealizowanie przedsięwzięcia w terminie sześciomiesięcznym i złożenie oświadczenia) daje podstawę do wypłaty czwartej i piątej raty płatności. Oświadczenie, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 powoływanego rozporządzenia, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w § 8 ust. 1 pkt 1 (§ 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r.). Do oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, dołącza się dokumenty potwierdzające ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w tym dokument potwierdzający zakup zwierząt gospodarskich - w przypadku zakupu takich zwierząt (§ 8 ust. 3 pkt 3). W ocenie Sądu podkreślenia wymagało, iż złożenie wymaganego oświadczenia jest o tyle istotne, że to beneficjent powinien dołożyć należytej staranności, by dotrzymać warunków otrzymania pomocy. Sąd wskazał nadto, że w orzecznictwie zaistniał spór co do charakteru terminu do złożenia oświadczenia (czy jest to termin prawa materialnego czy procesowego). Niemniej jednak Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, iż siedmiodniowy termin do złożenia oświadczenia jest terminem procesowym, który może podlegać przywróceniu. Wniosek taki płynie ze redakcji przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., który przewiduje skutek w postaci wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty tylko w razie nie dotrzymania warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Zatem pomija warunek dotyczący terminu złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, który to termin uregulowano w ustępie 2, a nie 1 § 8 cytowanego rozporządzenia. Konsekwencją uchybienia temu terminowi jest bezskuteczność podjętej czynności. Założenie charakteru procesowego terminu do złożenia oświadczenia ma ten skutek, iż możliwe jest zastosowanie instytucji przywracania terminów w razie spełnienia przesłanek o jakich mowa w art. 58 i 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Jednak w związku z tym, że skarżący nie skorzystał ze swego uprawnienia do wniesienia o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia oraz niesporne jest uchybienie temu terminowi, złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego po terminie 7 dni, licząc od upływu 6 miesięcy od wypłaty III raty, jest czynnością bezskuteczną. Tak więc słusznie organ odwoławczy uznał, że decyzja wstrzymująca płatność dla gospodarstwa niskotowarowego z dnia [...] r. odpowiada prawu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności § 8 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. poprzez: a) niezasadne przyjęcie, iż brak złożenia oświadczenia w trybie § 8 ust. 1 pkt 2) w terminie wskazanym przez § 8 ust. 2 w/w rozporządzenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego pozbawia skarżącego możliwości uzyskania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty, w sytuacji kiedy bezspornym jest, iż skarżący spełnił wymagane przez § 8 ust. 1 pkt. 1 i 2 warunki, a więc zrealizował przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz złożył wymagane oświadczenie; b) niezasadne uznanie, iż niezłożenie oświadczenia w trybie § 8 ust. 1 pkt. 2) w/w rozporządzenia w terminie siedmiu dni powoduje bezskuteczność czynności złożenia oświadczenia, a nie jest wyłącznie podstawą do wydania decyzji o wstrzymaniu płatności do momentu jego złożenia; c) niezasadne założenie, iż z braku sankcji wstrzymania płatności przewidzianych w treści § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia wywodzić należy jedynie rozróżnienie terminów sześciomiesięcznego na zrealizowanie inwestycji przewidzianego w przepisie § 8 ust. 1 pkt. 1 oraz siedmiodniowego na złożenie oświadczenia przewidzianego w przepisie § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia na terminy materialne i procesowe, a nie fakt istnienia takiej sankcji wyłącznie w przypadku niespełnienia warunków z § 8 ust. 1; d) niezasadne powiązanie bezskuteczności czynności złożenia wymaganego oświadczenia ze wstrzymaniem płatności i uznanie, że złożenie oświadczenia po terminie powoduje bezskuteczność czynności złożenia (brak możliwości jego konwalidowania), w sytuacji kiedy wykładnia celowościowa przedmiotowego przepisu nie pozwala na przyjęcie zaprezentowanej przez WSA treści normatywnej. Ponadto pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie wyjścia przez Sąd poza granice skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z [...] r. z uwagi na to, że organy obydwu instancji przypisały skarżącemu negatywne konsekwencje prawne w sytuacji, kiedy pouczenie zawarte w treści decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] o przyznaniu skarżącemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego - z naruszeniem art. 9 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a - błędnie i myląco uzależniało otrzymanie płatności w czwartym i piątym roku jedynie od konieczności zrealizowania przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu i nie uzależniało przyznania płatności od złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając pełnomocnik skarżącego wskazał, iż obowiązujące przepisy przewidują wstrzymanie płatności jeżeli oświadczenie nie zostanie złożone w związku z wykonaniem przedsięwzięcia. Jednakże w jego ocenie wstrzymanie to jest jednak racjonalne wyłącznie do momentu złożenia przedmiotowego oświadczenia. Termin 7-dniowy, w ocenie autora kasacji, należy uznać za termin instrukcyjny dla organu, od kiedy może mieć miejsce wydanie decyzji o wstrzymaniu płatności. W związku z tym organ w ciągu siedmiu dni od zrealizowania przedsięwzięcia nie podejmuje żadnych działań, a po ich upływie, zgodnie z § 9 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. czeka, aż oświadczenie do niego dotrze. W sytuacji braku oświadczenia złożonego w okresie 7 dni, organ jest uprawniony do wydania decyzji o wstrzymaniu płatności. W razie ostatecznego niezłożenia oświadczenia, decyzja o wstrzymaniu nie upada i rolnik płatności nie otrzymuje, tak jak w przypadku, gdyby w ogóle przedsięwzięcia nie wykonał. Sytuacji tej nie można jednak zrównać w skutkach z przypadkiem gdy oświadczenie zostanie złożone – nawet jeśli nastąpi to po wstrzymaniu płatności. Nie ma racji Sąd I instancji uważając, iż złożenie oświadczenia po upływie terminu siedmiodniowego jest bezskuteczne, ponieważ zdaniem kasatora nie ma w rozporządzeniu przepisu, z którego można by tę bezskuteczność wywodzić.

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 596/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że najistotniejszą kwestią, która wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, jest kwestia prawidłowości oceny legalność decyzji organów administracji, które swoimi decyzjami wstrzymały skarżącemu płatność do gospodarstwa niskotowarowego w roku czwartym i piątym z powodu złożenia przez skarżącego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku oraz w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego z uchybieniem siedmiodniowego terminu przewidzianego w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r.

Sąd wskazał, że stosownie do treści § 8 wspomnianego rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (ust. 1). Ustęp 2 § 8 powołanego rozporządzenia stanowi natomiast, iż oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. Natomiast godnie z dyspozycją § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności:

1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego; 2) wystąpienie klęski żywiołowej; 3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; 4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego.

W ocenie NSA brzmienie § 9 ust. 1 rozporządzenia wskazuje expressis verbis, z jakimi okolicznościami wiązać należy wstrzymanie wypłaty świadczeń w czwartym i piątym roku realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Taką okolicznością nie jest niezłożenie oświadczenia w terminie 7 dni, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Należy bowiem zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, podzielany zresztą przez skład orzekający NSA w niniejszej sprawie, że wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, w myśl uregulowań zamieszczonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r., jest rygorem dla producenta rolnego, który nie przestrzega zasad korzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. Przesłanki zastosowania wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty zostały wprowadzone do porządku prawnego przepisami o charakterze szczególnym, a zatem nie mogą być interpretowane przez organ ponad treść ściśle określoną w przepisie § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia również wykładnia celowościowa. Bezspornie trzeba bowiem uznać, iż celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), a tym samym rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z 7 grudnia 2004 r. jest wspieranie gospodarstw niskotowarowych, polegające na udzielaniu producentom rolnym pomocy finansowej w zamian za realizowanie przez nich takich przedsięwzięć, które spowodują, że ich gospodarstwa będą bardziej dochodowe, ekologiczne, bądź też umożliwią rolnikom osiąganie dochodów poza rolnictwem. A zatem należy uznać, iż złożenie przez producenta rolnego oświadczenia, że zaplanowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu administracji, natomiast dołączone do niego dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. są dowodami, potwierdzającymi zrealizowanie przez producenta przedsięwzięcia. Jeśli z dokumentów tych wynika, że producent w terminie, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 analizowanego rozporządzenia, zrealizował przedsięwzięcie, to brak jest przesłanek do tego, aby obarczać go sankcjami, w postaci wstrzymania płatności w czwarty i piątym roku wypłaty. Na zasadność powyższego poglądu wskazuje treść przepisu § 3 ust. 4 rozważanego rozporządzenia, który stanowi, że płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego oraz do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności. Norma zawarta w § 3 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. nie uzależnia zatem prawa do płatności od zobowiązania się producenta rolnego do złożenia odpowiedniego oświadczenia. Kwestią najistotniejszą wobec tego, w rozpoznawanej sprawie, jest wyjaśnienie charakteru prawnego terminu, o jakim mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r., a w konsekwencji skutków naruszenia tego terminu. NSA wskazał, że problematyka związana z charakterem prawnym omawianego terminu wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Część składów orzekających sądów administracyjnych uznało, iż skutkiem uchybienia tego terminu jest pozbawienie producenta rolnego możliwości skutecznego dokonania określonej czynności, tzn. złożenia przedmiotowego oświadczenia, które należy traktować jako czynność procesową dokonywana w toku postępowania dotyczącego wypłaty przyznanej wcześniejszą decyzją płatności, a w konsekwencji uznano, że termin z § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. jest terminem procesowym, do którego mają zastosowanie art. 58 i art. 59 k.p.a., normujące instytucję przywrócenia terminu. W judykaturze prezentowane jest także przeciwne stanowisko, że termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego. Zważywszy na fakt, iż termin materialny w prawie administracyjnym jest to okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego, to w konsekwencji upływ terminu materialnego skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym. NSA stwierdził również, iż w judykaturze pojawiło się trzecie stanowisko w tej kwestii, zgodnie z którym sporny termin do złożenia oświadczenia nie ma charakteru ani terminu materialnego, ani terminu procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela powyższe stanowisko. W ocenie Sądu analizowany termin to termin szczególny przewidziany w rozporządzeniu, który ze względu na skutki jakie wywołuje charakterem najbardziej jest zbliżony do terminu porządkowego. Do istoty terminu porządkowego należy to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem. Stosownie do treści § 9 ust. 1 rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno budzić wątpliwości, że sformułowanie "z zastrzeżeniem ust. 2" dotyczy ust. 2 § 9 rozporządzenia. W związku z tym (...), naruszenie terminu do złożenia oświadczenia, określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia, nie może stanowić podstawy wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powołanych przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że prawodawca w ogóle nie określił skutków niezachowania 7 dniowego terminu do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wobec braku podstaw do przyjęcia, że niezachowanie wspomnianego terminu wywołuje jakiekolwiek skutki, należało uznać, że wolą prawodawcy było nadania temu terminowi charakteru zbliżonego do terminu porządkowego. Sąd wskazał, iż w przypadku pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych rozstrzygnięcia w formie decyzji wymaga: 1) przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, 2) wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty oraz 3) wstrzymanie i zwracanie tej płatności. O ile przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego następuje w drodze decyzji, kończącej postępowanie administracyjne w tej sprawie, to wypłata płatności w kolejnych latach jest czynnością organu podejmowaną poza sformalizowanym postępowaniem administracyjnym. Do czynności związanych z wypłatą poszczególnych transzy płatności, podejmowanych przez organ i beneficjenta płatności nie mają więc zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tej przyczyny nie można zgodzić się z poglądem wyrażanym w powołanych orzeczeniach, że oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego jest czynnością procesową inicjującą postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej wcześniej płatności, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie wspomnianego oświadczenia stanowi jeden z warunków wypłaty płatności w czwartym i piątym roku jej wypłaty, lecz nie wszczyna ono postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji. W wiążącym w rozpoznawanej sprawie stanie prawnym nie przewidziano bowiem możliwości rozstrzygania o omawianej wypłacie w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku, gdy wymagane oświadczenie nie zostanie złożone organ z urzędu wszczyna postępowanie, lecz nie dotyczy ono wypłaty płatności, lecz wstrzymania wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że złożenie oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie jest czynnością procesową, albowiem co do zasady jest składane w chwili, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne, ani takiego postępowania nie inicjuje. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż siedmiodniowy termin do złożenia oświadczenia, określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. ma charakter terminu porządkowego. A zatem jeśli producent rolny zrealizował przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w terminie określonym w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r., to złożenie spornego oświadczenia z naruszeniem siedmiodniowego terminu nie stanowi przesłanki wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. Oświadczenie to może być skutecznie złożone także po upływie terminu wskazanego w § 8 ust. 2 tegoż rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, iż badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 190 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 596/10, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S.S. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 993/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy organy obu instancji prawidłowo wstrzymały S. S. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5 z powodu złożenia przez skarżącego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku oraz w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego z uchybieniem siedmiodniowego terminu przewidzianego w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 286, poz. 2870 ze zm.).

Stosownie do treści § 8 wspomnianego rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:

1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz

2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (ust. 1).

Oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1 (ust. 2).

W myśl § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności:

1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego;

2) wystąpienie klęski żywiołowej;

3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych;

4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego.

W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, brzmienie § 9 ust. 1 rozporządzenia wskazuje wprost, z jakimi okolicznościami wiązać należy wstrzymanie wypłaty świadczeń na czwarty i piąty rok realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego i - co istotne - taką okolicznością z pewnością nie jest niezłożenie oświadczenia w terminie 7 dni, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał rozciągnąć, określone w przepisie § 9 ust. 1 skutki polegające na wstrzymaniu płatności w czwartym i piątym roku obowiązywania planu, to zapis taki winien - według Sądu - zostać dokonany w treści rozważanego rozporządzenia w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości. Skoro jednak zapisu takiego brak jest w treści rozporządzenia, to tym samym domniemywanie jakichkolwiek sankcji za złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć po upływie terminu określonego w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, tak jak uczyniły to organy orzekające w sprawie, jest nie do pogodzenia z chronionymi Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej zasadami demokratycznego państwa prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, podzielany zresztą w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, w myśl regulacji zawartej w § 9 ust. 1 rozporządzenia, jest rygorem dla producenta rolnego, który nie przestrzega zasad korzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. Ten rygor sprowadza się do pozbawienia producenta rolnego prawa do kontynuowania tej pomocy w czwartym i piątym roku. Przesłanki zastosowania wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty zostały wprowadzone do porządku prawnego przepisami o charakterze szczególnym, a zatem nie mogą być interpretowane przez organ ponad treść ściśle określoną w przepisie § 9 ust. 1 omawianego rozporządzenia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2009r. sygn. akt I SA/Lu 390/09, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 890/09 i z dnia 23 marca 2010r. sygn. akt II SA/Łd 29/10).

Za przyjęciem takiej interpretacji - w przekonaniu składu orzekającego - przemawia również wykładnia celowościowa. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273), podobnie jak rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, jak sama nazwa zresztą wskazuje, wspieranie gospodarstw niskotowarowych, polegające na udzielaniu producentom rolnym pomocy finansowej w zamian za realizowanie przez nich takich przedsięwzięć, które spowodują, że ich gospodarstwa będą bardziej dochodowe, ekologiczne, bądź też umożliwią producentom osiąganie dochodów poza rolnictwem.

Zatem złożenie przez producenta rolnego oświadczenia, że zaplanowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane, nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu, zaś dołączone do niego dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 są dowodami, potwierdzającymi zrealizowanie przez producenta przedsięwzięcia. Jeśli z dokumentów tych wynika, że producent w terminie, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zrealizował przedsięwzięcie, to brak jest przesłanek do tego, aby producenta rolnego obarczać określonymi sankcjami, w szczególności wstrzymaniem płatności.

Za słusznością takiego poglądu przemawia dodatkowo unormowanie § 3 ust. 1 pkt 4 lit. a i b rozważanego rozporządzenia, który stanowi, że płatność jest udzielana producentowi, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej działalności gospodarczej zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oraz do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności. Przepis § 3 nie uzależnia zatem prawa do płatności od zobowiązania się producenta rolnego do złożenia odpowiedniego oświadczenia.

Wyjaśnienia wobec tego - w ocenie Sądu - wymaga, z jakiego rodzaju terminem mamy do czynienia w przypadku oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku oraz w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, przewidzianym w § 8 ust. 2 rozporządzenia.

Na gruncie prawa administracyjnego wyróżnić można dwa rodzaje terminów, mianowicie są to terminy materialne i terminy procesowe. Terminy materialne wskazują na okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Jego upływ skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym i - co ważne - nie jest również możliwie jego przywrócenie. Natomiast terminy procesowe określają okres do dokonania konkretnej czynności procesowej przez podmioty postępowania. Uchybienie takiemu terminowi wywołuje skutek prawny na płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu.

Podkreślić trzeba, że przepisy prawa administracyjnego nie określają wprost, z jakiego rodzaju terminem mamy do czynienia i dlatego też w każdej jednostkowej sytuacji zachodzi potrzeba zbadania charakteru prawnego terminu zastrzeżonego przez prawo.

Wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, o czym stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia, to bez wątpienia skutek w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki jednostki. Skutek ten następuje - zgodnie z brzmieniem § 9 ust. 1 - jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych wyłącznie w § 8 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Z tego punktu widzenia termin 6 miesięcy, zastrzeżony na realizację przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, liczony od dnia wypłaty płatności w trzecim roku realizacji planu, jest bez wątpienia terminem materialnoprawnym.

Jeżeli zatem wymóg zawarty w przepisie § 8 ust. 2 tegoż rozporządzenia, odnoszący się do siedmiodniowego terminu na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie jest wymieniony w przepisie § 8 ust. 1 tegoż rozporządzenia, to tym samym jego niezachowanie nie pociąga za sobą skutków w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki jednostki i przez to nie jest to termin materialnoprawny, lecz termin o charakterze procesowym.

Terminy procesowe nie mają jednolitego charakteru i można je podzielić z punktu widzenia skutków prawnych ich naruszenia na terminy zawite, których niezachowanie powoduje bezskuteczność czynności procesowej, dla której termin ów był zastrzeżony i terminy instrukcyjne, których niezachowanie nie pociąga za sobą takich skutków.

Z jakiego rodzaju terminem procesowym mamy do czynienia w konkretnym wypadku można wskazać dopiero po analizie skutków jego naruszenia.

Ocena skutków niezachowania siedmiodniowego terminu, określonego w przepisie § 8 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, prowadzi - w ocenie składu orzekającego - do wniosku, iż prawodawca skutków tych w ogóle nie określił, pomimo tego, iż jest to termin zastrzeżony dla zachowania strony postępowania.

Skutków tych nie można również wyprowadzić w oparciu o inne regulacje prawne z zakresu prawa administracyjnego, bowiem brak jest takich unormowań, z których w jednolity sposób dałoby się wywnioskować skutek w razie naruszenia terminu procesowego.

Skutek w postaci bezskuteczności czynności procesowej zastrzegany w razie niezachowania terminu wynika za każdym razem z konkretnej normy prawnej, ustanawiającej termin dla dokonania określonej czynności procesowej. Zaś przepisy o charakterze ogólnym określają jedynie możliwości uwolnienia się od skutków prawnych przekroczenia tegoż terminu.

Skoro zatem brak jest podstaw prawnych dla przypisania jakichkolwiek skutków niezachowania siedmiodniowego terminu, określonego w przepisie § 8 ust. 2 analizowanego rozporządzenia, to tym samym należy uznać, iż wolą ustawodawcy było przypisanie temu terminowi wyłącznie charakteru instrukcyjnego. Okoliczność, iż terminy o charakterze instrukcyjnym, a więc takie, których niezachowanie nie pociąga za sobą ujemnych skutków procesowych, zastrzegane były dotychczas najczęściej dla niektórych czynności organów administracji, nie może być samoistną podstawą do uznania, iż taki termin nie został przewidziany dla strony w przepisie § 8 ust. 2 rozważanego rozporządzenia. Zatem, w sytuacji gdy beneficjent złożył oświadczenie, ale z opóźnieniem, to organ administracji winien przede wszystkim zbadać, czy zobowiązanie w trzecim roku zostało wykonane w terminie, o jakim stanowi § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz ustalić, czy beneficjent złożył wraz z oświadczeniem dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 tegoż rozporządzenia, a w razie braków w tym zakresie - wezwać stronę do ich uzupełnienia i dopiero wówczas rozstrzygnąć bądź o wypłacie kolejnej transzy pomocy, bądź o jej wstrzymaniu.

Sąd, przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdził, że organy obu instancji błędnie uznały, iż złożenie przez S. S.oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych w planie oraz we wniosku po upływie terminu zakreślonego § 8 ust. 2 rozporządzenia, winno skutkować wydaniem decyzji o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5, bowiem na wyciągniecie takich wniosków, co trzeba kategorycznie podkreślić, nie pozwala ocena charakteru terminu zastosowanego w tym unormowaniu oraz dokonana przez sąd wykładnia przepisów § 8 i § 9 rozporządzenia.

Wobec stwierdzonych uchybień konieczne było usunięcie rozstrzygnięć organów obu instancji z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi tak, aby w rezultacie podjąć rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało przepisom obowiązującego prawa materialnego oraz procesowego.

Mając na uwadze związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 596/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a.

t.p.