Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 657/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 16 pkt 70, art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 1,2,17, art. 272 pkt 2 i 4, art. 300, art. 552 ust. 2a pkt 2, art. 270 ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi S sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach z dnia 2 marca 2022 r. nr GL.RUO.4701.41.2021 w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w O., z dnia 14 września 2020 r. nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach na rzecz strony skarżącej kwotę 4754 (cztery tysiące siedemset pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 marca 2022 r., nr GL.RUO.4701.41.2021., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ "odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ I instancji") z dnia 14 września 2020 r. znak: [...] określającą S. Sp. z o.o. w S. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") opłatę zmienną w wysokości 37.906,00 zł za pobór wód podziemnych, w ramach pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z dnia 25 kwietnia 2016 r. wydanego przez Starostę [...].

Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 15 marca 2019 r. organ I instancji, działając na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze. zm.) – dalej: "p.w.", ustalił Stronie, w formie informacji, opłatę zmienną w wysokości 31.297,00 zł tytułem poboru wód podziemnych za okres IV kwartału 2018 r. Powołana informacja została doręczona podmiotowi S. sp. z o.o. w dniu 1 kwietnia 2019 r. W dniu 2 kwietnia 2019 r. podmiot uiścił opłatę w wysokości wynikającej z powyższej informacji.

Opłata zmienna za pobór wód podziemnych została obliczona przez organ I instancji zgodnie z art. 272 ust. 2 p.w. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (0,068 zł za 1 m²) pomnożonej przez współczynnik różnicujący i ilość pobranych wód podziemnych. Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt. 40 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502) - dalej "rozporządzenia".

Z uwagi na zastosowaniu preferencyjnej wysokości stawki opłaty za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi organ I instancji pismem z dnia 14 marca 2019 r. powiadomił Stronę o konieczności dokonania korekty oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, w którym oddzielnie określi ilość wód podziemnych pobranych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz ilość wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Ponieważ Strona nie złożyła żądanej korekty oświadczenia, działając na mocy art. 335 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 334 p.w., w dniach 27 - 28 maja 2019 r. została przeprowadzona przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G.doraźna kontrola, w wyniku której został sporządzony Protokół kontroli nr [...]. W rezultacie kontroli organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie określenia Stronie wysokości opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych w ramach w ramach pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z dnia 25 kwietnia 2016 r. wydanego przez Starostę [...]. Po przeprowadzeniu tego postępowania decyzją z dnia 8 stycznia 2020 r. znak [...] organ i instancji określił Stronie wysokość tej opłaty w kwocie 37.906,00 zł. Strona odwołała się od tej decyzji do organu II instancji, który decyzją z dnia 27 lipca 2020 r. znak GL.RUZ.4701.18m.2019.BS uchylił zaskarżoną decyzję i jednocześnie orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po przeprowadzaniu ponownego postępowania wyjaśniającego organ I instancji wydał decyzję z dnia 14 września 2020 r., znak [...] ustalając za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 37.906,00 zł za pobór wód podziemnych. W motywach tej decyzji organ zrelacjonował przebieg postępowania poprzedzającego jej wydanie, a także przytoczył i omówił jej podstawę prawną oraz wyjaśnił, że pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych nie odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 p. w., gdyż nie polega na dostarczaniu ludności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Natomiast pobór ten odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za p. w. tj. polega na dostarczaniu wody do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, który mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz stanowi przedmiot przeważającej działalności spółki. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność częściowego zużycia dostarczonej wody na potrzeby socjalno-bytowe przedsiębiorcy i pracowników, gdyż nie zmienia ona pierwotnego celu poboru wód przez Stronę, którym jest pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody. Ustalona przez organ opłata została naliczona na podstawie protokołu kontroli nr [...], która została przeprowadzona w dniach 27 - 28 maja 2019 r. przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. Upoważniony pracownik tego organu, który przeprowadzał kontrolę w siedzibie przedsiębiorstwa dokonał szczegółowej analizy materiałów dotyczących produkcji i sprzedaży wody dla gospodarstw domowych, instytucji publicznych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, w wyniku czego w protokole zostały zamieszczone ilości pobranej oraz sprzedanej wody w podziale na odpowiednie kategorie odbiorców:

- gospodarstwa domowe (cel realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi),

- instytucje (inaczej podmioty publiczne, cel poboru, uzdatniania i dostarczania wody),

- przemysł (inaczej podmioty prowadzące działalność; cel poboru, uzdatniania i dostarczania wody). Przedłożone w toku kontroli materiały dotyczące produkcji i sprzedaży wody dla gospodarstw domowych, instytucji (podmiotów publicznych) oraz podmiotów produkcyjnych stanowiły potwierdzenie, że pobierana woda jest dostarczana nie tylko dla potrzeb zbiorowego zaopatrywania ludności, ale również podmiotom gospodarczym i jednostkom publicznym.

Pismem z dnia 22 października 2020 r. odwołanie od decyzji wniosła Strona, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej "k.p.a." oraz przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa wnosząc jednocześnie o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie opłaty w oparciu o faktyczne przeznaczenie dostarczanej przez Stronę wody do odbiorców, tj. wykonywanie zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Decyzją z dnia 2 marca 2022 r., nr GL.RUO.4701.41.2021., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w szeroko omówił podstawy prawne zaskarżonej decyzji oraz dokonał wykładni przepisów prawa materialnego dotyczących opłat za usługi wodne tj. przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. p.w. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy w pierwszy rzędzie przywołał przepisy prawa wodnego tj. art. 270 ust. 1, art. 272 ust. 1 i art. 274 p.w. i stwierdził że w przypadku opłat za pobór wody kluczowe znaczenie ma cel dostarczenia wody określony w pozwoleniu wodnoprawnym, na podstawie którego następuje pobór wód, a które określa sposób wykorzystania pobranej wody przez finalnego odbiorcę, któremu woda jest dostarczana.

W ocenie organu odwoławczego stanowisko przyjęte w sprawie przez organ I instancji jest prawidłowe i podziela je również orzecznictwo sądu administracyjnego w Gliwicach. Organ odwoławczy przywołał wyrok z dnia 3 grudnia 2021 r. w sprawie sygn. akt II SA/GI 1156/21, z uzasadnienia którego wynika, że stawki opłaty zmiennej są uzależnione od celu, na jaki wykorzystywana jest woda. Nie ma tu znaczenia status podmiotu ją dostarczającego. Pełni on jedynie funkcję "pośrednika" dostarczającego wodę od ujęcia do odbiorcy końcowego. Organ odwoławczy wskazał, że na konieczność wyraźnego rozdzielenia poboru wody na cele związane ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę znajduje swoje uzasadnienie również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego i przywołał wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r. sygn. III OSK 4088/21.

Zdaniem organu II instancji Strona jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatruje nie tylko mieszkańców, lecz również podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Rozmiar opłaty zmiennej zależy nie tylko od ilości pobranych wód lecz również od celu poboru związanego z tym zróżnicowania stawek opłat za pobór opłat. Dostarczenie przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne wody podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą odpowiada zakresowi regulacja z art. 274 pkt. 2 za p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt. 27 rozporządzenia, które określa maksymalne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

W ocenie organu odwoławczego okoliczność, że działalność polegająca na zbiorowym zaopatrywaniu w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi może być prowadzona wyłącznie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, nie oznacza, że jedynym celem poboru wody przez taki podmiot jest cel wskazany w art. 274 pkt 4 p.w. Strona w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrywania w wodę zaopatruje bowiem zarówno gospodarstwa domowe, podmioty publiczne, jak i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Pozwolenia wodnoprawne z dnia 23 stycznia 2008 r. 31 października 2016 r. zostały udzielone Stronie na pobór wód podziemnych, bez wskazania i bez ograniczenia, że jedynym celem poboru będzie dostarczenie wody wyłącznie gospodarstwom domowym, z wyłączeniem pozostałych odbiorców, w tym podmiotów prowadzących działalność gospodarczą i podmiotów publicznych. Z tego względu organ odwoławczy uznał, że wyłącznym celem poboru wody przez Stronę jest zbiorowe zaopatrywanie ludności, w ramach realizacji zadań własnych gminy, w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Jednocześnie organ odwołujący również zwrócił uwagę na okoliczność, że decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW WP w G. z dnia 1 kwietnia 2021 r. znak GL.RZT.70.5.2021 zatwierdzono Stronie taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, w ramach której zostały wyodrębnione dwie grupy taryfowe: pozostali odbiorcy oraz odbiorcy prowadzący działalność gospodarczą, dla których obowiązują różne ceny za dostarczenie wody. Zdaniem organu odwoławczego jest to potwierdzeniem, że Strona, w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę, prowadzi działalność polegającą na ujmowaniu wód podziemnych do celów dostarczenia wody zarówno dla gospodarstw domowych, jak i pozostałych odbiorców.

W ocenie organu odwoławczego Strona przez to, że jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2018, poz. 1152 ze zm.) - dalej: "u.z.z.w.", nieprawidłowo wywodzi, iż każdy dokonywany przez niego pobór wody mieści się w granicach zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, podczas gdy część świadczonych przez odwołującego usług w zakresie poboru, uzdatniania i dostarczania wody nie odnosi się do ludności, lecz do innych podmiotów.

W konsekwencji przyjęcia takiego stanowiska organ odwoławczy uznał, że zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie są bezzasadne. Opłata zmienna została obliczona przez organ I instancji prawidłowo jako suma: iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (0,068 zł za 1 m²) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania i ilość pobranych wód podziemnych oraz iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1 m²) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania i ilość pobranych wód podziemnych.

Również w zakresie zarzutów naruszenia prawa k.p.a. organ odwoławczy uznał, że są one bezzasadne.

W zakresie naruszenia art. 552 ust. 2a pkt 2 p.w. organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca nowelizacją Prawa wodnego po art. 552 ust. 2 p.w. dodał ust. 2a-2o, które regulują kwestię dodatkowych środków dowodowych w procesie ustalania opłaty, w tym głównie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, składanych za poszczególne kwartały. W jego ocenie treść art. 552 ust. 2a pkt 1 p.w., wskazuje, że ustawodawca dopuścił możliwość stosowania jeszcze przed końcem 2020 r. przez podmioty korzystające z usług wodnych w zakresie poboru wód i odprowadzania ścieków przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej, jeżeli same się w nie wyposażą.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 23 § 1 pkt. 2 ord.pod., organ odwoławczy wskazał, że w art. 300 p.w. wskazano, iż do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej a przepis art. 23 ord.pod. znajduje się w jej dziale III. Przepis ten znajduje w sprawie odpowiednie zastosowanie z mocy odesłania zawartego w art. 300 p.w. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, istniała możliwość szacowania wysokości opłaty w rozpoznawanej sprawie i organ I instancji prawidłowo zastosował własną metodę szacowania.

Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia organu II instancji Strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77, 80 k.p.a., skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy w zakresie rzeczywistego celu poboru wody przez Skarżącą, polegające na ustaleniu, że 237,06 m³ wody Skarżąca pobrała w celu poboru, uzdatniania i dostarczania wody, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego nie pozwala na takie założenie, albowiem całość pobieranej przez Skarżącą wody przeznaczana jest dla realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi,

2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7a § 1 i 81a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie mających w sprawie zastosowanie przepisów, jak i stanu faktycznego, na niekorzyść Skarżącej, a to w sytuacji, w której brak było przesłanek opisanych w § 2 ww. przepisów,

3. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 § 2 k.p.a., poprzez zastosowanie odmiennej od stosowanej dotychczas praktyki rozpoznawania podobnych spraw, polegające na zmianie zasad ustalania opłat w przypadku podmiotów wykonujących zadania własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi,

4. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób ogólnikowy, bez wskazania dowodów, na których organ I instancji oparł ustalenia faktyczne, bez odniesienia się do stanowiska Skarżącej zawartego w zastrzeżeniach do protokołu kontroli, bez dokonania wykładni zastosowanych przepisów prawa, jak i bez wskazania szczegółowych ustaleń faktycznych, co powoduje brak możliwości kontroli merytorycznej zaskarżonej decyzji, a przynajmniej znacząco tą kontrolę utrudnia,

5. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 16 pkt 70), art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 1- 2, art. 274 pkt 2 lit za oraz pkt 4 p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 lit a i pkt 40 lit. c oraz § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na nieuprawnionym uznaniu, że z punktu widzenia ww. przepisów zaopatrzenie w wodę podmiotów publicznych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą nie odpowiada celowi poboru wód określonemu w art. 274 pkt 4 p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia jako, że nie polega na dostarczaniu ludności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, mimo , że dokonywany jest przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne w ramach realizacji zadań własnych gminy, podczas gdy prawidłowa interpretacja w/w przepisów nie pozwala na takie założenie, albowiem istotnym jest jedynie pierwotny cel i przeznaczenie wody ustalone zakresem działania Skarżącej i jej rolą opisaną w przepisach ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie jest jednocześnie dopuszczalny przy tym automatyzm polegający na tym, iż sam fakt dostarczania wody/sprzedaży na rzecz konkretnego podmiotu determinuje cel jej poboru - a w związku z powyższym naruszenie przepisów prawa materialnego;

6. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 274 pkt 1 lit. za oraz pkt 4 p.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a oraz § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia polegające na błędnym przyjęciu, że część wód pobieranych z ujęcia objętego decyzją jest wykorzystywana do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a nie wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi;

7. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 552 ust. 2 pkt 2, ust. 2a pkt 2 p.w. poprzez nieuprawnione ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej;

8. naruszenie art. 2a ord.pod., zgodnie z którym niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika;

9. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7a § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla Strony, w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na Stronę obowiązku;

10. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy nie wykonano obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego wpływ na treść wydanej decyzji i ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej;

11. naruszenie art. 300 ust. 1 p.w. poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść podatnika/Skarżącej.

Z powyższych względów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie przez Sąd co do istoty sprawy lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i zobowiązanie go do ustalenia opłaty w oparciu o faktyczne przeznaczenie dostarczanej przez Skarżącą wody do odbiorców, tj. wykonywanie zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca szczegółowo wyjaśniła dlaczego w jej ocenie doszło do naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 107 k.p.a. Zdaniem Skarżącej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakich dowodach oparł się organ I instancji, jakim dowodom dał wiarę, jak i na jakiej podstawie poczynił w ogóle ustalenia faktyczne w sprawie. Organ I instancji powołał się jedynie na protokół kontroli.

Skarżąca zakwestionowała wysokość stawek opłaty zmiennej i w jej ocenie stawka zaproponowana w zaskarżonej decyzji jest najwyższa z przewidzianych, a więc najmniej korzystna dla Skarżącej. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji niekonsekwencję w działaniu ponieważ opłaty podwyższone nie zostały ujęte w taryfie przedsiębiorstwa na 2018 rok i kolejne lata. Pomimo tego organ I instancji uznawał je konsekwentnie za prawidłowo sporządzone co w konsekwencji oznacza naruszenie zasady zaufania do organów publicznych wynikającej z art. 8 k.p.a.

Skarżąca zwróciła uwagę, że odbiorca przemysłowy który pobiera wodę z własnego ujęcia w żaden sposób nie uczestniczy w kosztach infrastruktury wodociągowej Gminy. Natomiast odbiorca przemysłowy korzystając z infrastruktury wodociągowej Gminy partycypuje w kosztach zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Nie może zatem być dodatkowo obciążony opłatami podwyższonymi, które poniesie jako tzw. odbiorca końcowy (podwójne opodatkowanie).

Uzasadniając swoje zarzuty Skarżąca podniosła dalej, że przedmiotem działalności Skarżącej (przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego) jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w rozumieniu definicji legalnych zwartych w art. 2 pkt 20 i 21 u.z.z.w. Skarżąca jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu przywoływanej ustawy, prowadzącym działalność w tym zakresie w oparciu o zezwolenie uzyskane w trybie opisanym w rozdziale 3 u.z.z.w. Wszyscy odbiorcy Strony objęci są taryfą ustaloną i zatwierdzoną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami tej ustawy (rozdział 4), to znaczy, iż niezależnie od charakteru ich działalności czy sposobu zużycia dostarczanie im wody jest wykonywaniem zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego dostarczania wody objętym regulacją powyższej ustawy. Wobec tego w przypadku całości wody pobieranej z ujęcia, którego dotyczy skarga (a także pozostałych wykorzystywanych przez Skarżącą), chodzi o pobór wody do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Pojęcie wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi znajduje się w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2294), które jest aktem wykonawczym wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 u.z.z.w., dotyczącym wymagań dla takiej wody. Rozporządzenie to określa przede wszystkim wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne oraz organoleptyczne wody. Jednocześnie ani omawiany akt wykonawczy, ani ustawa, na podstawie której został wydany, nie zawiera określenia zakresu podmiotowego ograniczającego zakres jego stosowania jedynie do gospodarstw domowych. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę już w art. 1 określa swój zakres przedmiotowy, którym jest określenie zasad i warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Oznacza to, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działające w oparciu o przepisy tej ustawy, na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1, nie może dostarczać innej wody niż ta przeznaczona do spożycia przez ludzi, niezależnie od tego, kto jest jej finalnym odbiorcą i do jakich celów ta woda jest wykorzystywana.

Skarżąca wskazała, że działa na podstawie decyzji z dnia 19.12.2002 r. Burmistrza S. - zezwolenia na prowadzenie działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miasta i gminy S. od dnia 01.01.2003 r. Zezwolenie określa wyłączny zakres działalności przedsiębiorstwa w zakresie sfery wodno-kanalizacyjnej i tylko na potrzeby zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odbierania ścieków. Skarżąca jest przedsiębiorstwem sektorowym działającym w ww. zakresie, nie prowadzi żadnej działalności komercyjnej. Podstawę prawną funkcjonowania tak ukształtowanego podmiotu prawnego stanowią przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Zdaniem Skarżącej wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wyklucza w nakreślonym stanie faktycznym i prawnym pobieranie przez Skarżącą bezpośrednio wody na cele poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Wyłącznym zakresem działania, a więc i celem poboru, jest realizacja zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, zgodnie z celem powołania Skarżącej i jego działalności.

W opinii Skarżącej ogół wody pobieranej przez nią jest uzdatniany, tak aby spełniał wymagania dla wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Skarżąca ze względów technicznych nie różnicuje jakości wody przeznaczonej dla swoich odbiorców, bowiem całość wody dostarczana jest przy pomocy jednej sieci wodociągowej pozostającej w jej zarządzie. Skarżąca wskazała, że stanowisko skarżonych organów byłoby zasadne, gdyby pobór z danej studni następował dla np. zasilenia wyłącznie linii technologicznej określonego zakładu, wtedy można by mówić o innym celu poboru. W takiej sytuacji możliwe byłoby również ustalenie konkretnej ilości wody zużywanej do innych celów niż zbiorowe zaopatrzenie ludności, w oparciu o zainstalowane urządzenia pomiarowe, a nie szacunkowy podział zużycia na podstawie zawartych umów z podmiotami instytucjonalnymi lub przedsiębiorcami. Organy orzekające w sprawie, w ocenie Skarżącej, idąc w drugą stronę li tylko na podstawie danych podmiotowych zawartych w umowach o dostawę wody i odbiór ścieków przyjęły wprost, że dostawa do tych podmiotów w całości uzasadnia przyjęcie poboru wody przez spółkę wg norm podwyższonych. Zdaniem Skarżącej taka wykładnia organów Wód Polskich jest nielogiczna, sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego i wiedzy technicznej, skoro część ujęć funkcjonuje jako obiegi zamknięte i woda pobierana przy ich użyciu nie trafia do głównej sieci wodociągowej przedsiębiorstwa.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, wedle którego określenie celu poboru zawartego w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia sprowadza się do dostarczenia jej gospodarstwom domowym. Jest bowiem oczywistym, że również w przypadku innych podmiotów, takich jak: przedsiębiorstwa usługowe, zakłady produkcyjne, urzędy, sądy, jednostki użyteczności publicznej (szkoły, muzea, biblioteki itd.), woda nie jest wykorzystywana wyłącznie do celów innych niż spożycie przez ludzi.

W ocenie Skarżącej należy odróżnić cel poboru z dalszymi losami pobranej wody.

Skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji w nieuprawniony sposób ustalono ilość wody, która według organu została wykorzystana do innych celów (poboru i uzdatniania wody). Zdaniem Skarżącej organ dopuścił się w tym przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 552 ust. 2 pkt 2, ust. 2a pkt 2 p.w. poprzez nieuprawnione ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej. Zgodnie z brzmieniem pkt 2 tego artykułu, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych, natomiast zgodnie z ust. 2a pkt 2, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Skarżąca konsekwentnie składała oświadczenia w trybie przewidzianym w ustawie i przepisach wykonawczych i w żadnym z nich nie przekazywała informacji odnośnie ilości wody pobieranej z ujęcia, którego dotyczy zaskarżona decyzja, która miałaby być wykorzystywana na inne cele niż zbiorowe zaopatrzenie w wodę. We wszystkich oświadczeniach oraz w pismach stanowiących odpowiedź na wezwania organu do uzupełniania informacji Strona konsekwentnie podtrzymywała stanowisko, iż woda pobierana z danego ujęcia jest wykorzystywana wyłącznie do celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Tak więc informacja przedłożona w trybie art. 552 ust. 2a pkt 2 nie mogła stanowić uprawnionej podstawy do naliczenia opłaty według stawek dla innych celów niż te wskazane przez stronę.

Jak wywiodła Skarżąca, organ I instancji nie tylko naruszył postanowienia art. 552 p.w. stosując podstawę wyliczenia, której nie ma w tym przepisie, ale także nie przeprowadził w należyty sposób postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na dokładne ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej w przypadku ujęcia objętego decyzją. Nie przeprowadził żadnych pomiarów, kontroli funkcjonowania ujęcia, które pozwalałyby na rzetelne, zgodne z przepisami ustalenie podstawy prawnej naliczenia daniny publicznej, jaką jest opłata zmienna za pobór wód. Zdaniem Skarżącej ustalenia poczynione przez organy w zaskarżonej decyzji są sprzeczne ze stanem faktycznym, a co za tym idzie, stanowią przejaw naruszenia art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Skarżącej określając wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych organ prawidłowo winien był zastosować stawkę jednostkową z § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia do całości wody pobranej z danego ujęcia", czyli stawkę dla celów zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ogół wody pobieranej przez Skarżącą jest bowiem uzdatniany, tak aby spełniał wymagania dla wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Ponadto Skarżąca nie różnicuje jakości wody przeznaczonej dla swoich odbiorców, gdyż nie jest w stanie tego zrobić ze względów technicznych, gdyż całość wody dostarczana jest przy pomocy jednej sieci wodociągowej pozostającej w jej zarządzie.

Odwołując się do przepisów rozporządzenia Skarżąca zauważyła, że przepis § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia nie wskazuje odbiorców finalnych, lecz posługuje się wyłącznie konkretnymi celami poboru wód, którymi w tym przypadku są: pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody. Jeśli zatem w powołanym przepisie rozporządzenia prawodawca nie posłużył się wprost kryterium podmiotowym, to w ocenie Skarżącej zachodzi brak podstaw do tego, aby kierując się wyłącznie tym, komu Skarżąca dostarczała wodę, opłatę zmienną ustalać w oparciu o stawki jednostkowe z tego przepisu. W związku z powyższym to cel poboru wody, a nie jej definitywny odbiorca, czy też faktyczny sposób wykorzystania przez odbiorcę wody, decyduje o tym, którą ze stawek wskazanych w rozporządzeniu powinien wybrać organ przy wyliczaniu wysokości opłaty.

W dalszej kolejności Skarżąca zauważyła, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ nie wziął pod uwagę wyjaśnień Skarżącej, że nie świadczy ona usług, które mogłyby być zakwalifikowane jako pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody. W ocenie Skarżącej brak odniesienia się organu do tych kwestii doprowadził finalnie do nieuzasadnionego zastosowania wyższej stawki przy obliczaniu spornej opłaty i skutkował jej określeniem z naruszeniem art. 274 pkt 2 lit. za) oraz pkt 4 p.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) oraz § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia - polegającym na błędnym przyjęciu, że część wód pobieranych z ujęcia objętego decyzją jest wykorzystywana do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a nie wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Skarżąca podniosła także, że w zaskarżonej decyzji oparto się wyłącznie o kryteria sprzedanej wody, a nie wody faktycznie pobranej. Tymczasem opłata będąca przedmiotem tejże decyzji niewątpliwie winna być stosowana do wody pobranej. Skarżąca podniosła, że za nieuprawnione należy natomiast uznać takie działanie organów, które nie uwzględnia np. strat wody, czy przeznaczenia jej przez odbiorców końcowych na inne, niż wskazane w decyzji, cele, w tym np. cele przeciwpożarowe. Pobór wody na określone cele bowiem, a sprzedaż wody określonym grupom kontrahentów nie są absolutnie pojęciami tożsamymi co do równorzędności owych celów poboru-sprzedaży. Skarżąca wskazała, że nie jest dopuszczalne zastosowane przez organ kontrolny w protokole uproszczenia jakoby ewidencja sprzedaży dla podmiotów gospodarczych i instytucji publicznych, przy uwzględnieniu strat wody i dostaw na potrzeby sensu stricte gospodarstw domowych, stanowiła automatycznie - proporcjonalny wykaz celów poboru wody z podziałem na gospodarstwa domowe, instytucje publiczne, przemysł i cele technologiczne.

Skarżąca zwróciła uwagę, iż prawidłowość kontroli polegająca na weryfikacji wykorzystywania udzielonych pozwoleń wodnoprawnych zgodnie z ich treścią, winna się skupić na faktycznym ich wykorzystaniu na dzień kontroli, a nie potencjalnych zakresach udzielonych pozwoleń. Szeroki zakres udzielonych pozwoleń wodnoprawnych nie oznacza automatyzmu w zakresie faktycznego wykorzystania pełnego spektrum udzielonego pozwolenia, zwłaszcza w przypadku pozwoleń udzielonych kilka lat wstecz, przed datą kontroli i zmianą przepisów Prawa wodnego. Aktualnie Skarżąca realizuje wyłącznie usługi wodne w zakresie posiadanego zezwolenia wodociągowo-kanalizacyjnego t.j. na usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków w tym samym zakresie. W efekcie na te cele następuje wyłącznie pobór wody. Zdaniem Skarżącej jeśli dane przedsiębiorstwo trudni się faktycznie jedynie realizowaniem zadań, o których mowa w przepisach u.z.z.w., woda będące przedmiotem działalności tego przedsiębiorstwa zawsze musi być traktowana w całości jako przeznaczona do spożycia przez ludność.

Dodatkowo Skarżąca podniosła, że wykładnia art. 16 pkt 70) p.w. nie daje podstaw dla przyjęcia, że decydującym czynnikiem przy ustaleniu opłaty jest sposób faktycznego zużycia wody przez odbiorcę końcowego. Przedmiotowa definicja zawiera bowiem pojęcie "przeznaczona", a więc odnoszące się do zamierzonego - przez dostawcę wody - celu dostarczenia wody, a nie faktycznego sposobu jej zużycia. Koncepcja racjonalnego ustawodawcy przeczy możliwości innej interpretacji tego przepisu. Gdyby bowiem ustawodawca chciał uzależnić opłatę do sposobu faktycznego zużycia dostarczonej wody, posłużyłby się sformułowaniem "wodzie zużytej na cele spożycia przez ludzi" a nie "przeznaczonej", które to słowa nie posiadają takiego samego znaczenia. Nadto pojęcie to pozwala podmiotowi dostarczającemu na określenie parametrów, w tym w szczególności jakościowych, dostarczonej wody. Bez znaczenia przy tym jest okoliczność faktycznego sposobu jej zużycia przez odbiorcę końcowego. Zdaniem Skarżącej, przedmiotowa definicja została poddana przez organ I instancji nieprawidłowej wykładni, nieuwzględniającej powszechnie przyjmowanego, językowego znaczenia użytych w niej pojęć. Tym samym naruszono art. 16 pkt 70 p.w., art. 272 ust. 1 p.w., art. 274 pkt 4 p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia, które zgodnie posługują się powyższym pojęciem "przeznaczona".

W opinii Skarżącej organy orzekające w sprawie w związku z wątpliwościami co do treści normy prawnej mającej w niej zastosowanie powinny zastosować art. 7a § 1 k.p.a. a tego nie uczyniły.

Z uwagi na charakter opłaty zmiennej, która ma wynikać z rzeczywistego poboru wód podziemnych, okoliczności faktyczne wpływające na jej wysokość muszą być ustalone w sposób niebudzący wątpliwości. Zdaniem Skarżącej charakter opłat za usługi wodne, jako daniny publicznej, wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ, nie podzielając zarzutów Skarżącej, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ, nie podzielając zarzutów Skarżącej, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Na wstępie niniejszych rozważań zauważyć należy, że w pierwszej kolejności udzielić trzeba odpowiedzi na pytanie dotyczące zasadności prowadzenia przedmiotowego postępowania, albowiem odpowiedź na nie warunkuje byt prawny poddanej kontroli decyzji administracyjnej. Po wyjaśnieniu tej kwestii można przejść do istoty przedmiotowego postępowania, która sprowadza się do zagadnienia dotyczącego tego, czy wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy i były uprawnione do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

Przed udzieleniem odpowiedzi na postawione na wstępie pytanie wpierw należy przywołać stan normatywny obowiązujący w tym zakresie. Stosowne regulacje w tym zakresie zawiera ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233). Zgodnie z art. 272 ust. 1 tej ustawy wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³ a po myśli ust. 2 tego przepisu wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³. Równocześnie w myśl art. 272 ust. 17 p.w. wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-7 i 9, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji zawierającej także prognozę opłaty. Według ust. 18 i 19 tego przepisu podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę na rachunek bankowy Wód Polskich w terminie 14 dni od dnia, w którym doręczono mu informację, o której mowa powyżej. Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym była mowa, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty w drodze decyzji. Rozwinięciem tych regulacji są postanowienia art. 273 p.w., zgodnie z którymi podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 p.w. oraz w art. 272 ust. 17 albo 22 p.w., może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odpowiednio informacji, o której mowa w art. 271 ust. 1 p.w. oraz w art. 272 ust. 17 albo 22 p.w. Wskazane organy rozpatrują reklamację w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. W razie uznania reklamacji organy te przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne. W razie nieuznania reklamacji przywoływane organy określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Dodatkowo w polu widzenia należy mieć postanowienia art. 300 p.w., zgodnie z którym do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Z kolei w art. 21 § 3 ord.pod. stanowi się, ze jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.

Przedstawiony powyżej stan normatywny reguluje problematykę ustalania wysokości opłaty zmiennej za pobór wód. Z treści tych przepisów wynika, że wskazany w ustawie organ administracji wodnej ustala opłatę w formie informacji przekazywanej podmiotowi mającemu uiścić tę opłatę. Podmiot ten dysponuje trzema drogami postępowania, a mianowicie może się z tą informacją zgodzić, może się z nią nie zgodzić i wówczas albo zaniecha uiszczenia naliczonej opłaty względnie złoży reklamację w stosunku do otrzymanej informacji. W przypadku zaniechania w uiszczeniu opłaty oraz nie skorzystania z instytucji reklamacji, właściwy organ administracji wodnej uruchamia postępowanie administracyjne i wydaje decyzję administracyjna nakładającą taka opłatę. Odmiennie sytuacja przedstawia się w przypadku skorzystania z prawa reklamacji, ponieważ w następstwie wniesienia reklamacji organ administracji wodnej albo uwzględnia wniesioną reklamację albo też nie podziela zarzutów w niej sformułowanych i wówczas również wydaje stosowną decyzję administracyjną. Już powyższe ustalenia pozwalają uznać, że w omawianym zakresie obowiązują szczególne procedury związane z ustalanie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. W stosunku do przedstawionego mechanizmu ustalania opłaty zmiennej za pobór wody w polu widzenia należy mieć także art. 300 p.w., który przewiduje odpowiednie wykorzystywanie postanowień działu III Ordynacji podatkowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentuje się stanowisko, że "nawet jeśli, informacja nie była kwestionowania i nie został wykorzystany tryb reklamacyjny należy dopuścić zastosowanie procedury określającej wysokość zobowiązania podatkowego na podstawie ustawy Ordynacja podatkowa, o ile zostaną spełnione przesłanki określone w tym dziale, tj. w konkretnym przypadku organ ustali, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wskazana w deklaracji (art. 21 § 3 ord.pod.). Informacja określona wart. 272 ust. 17 p.w. nie stanowi aktu o charakterze konstytutywnym. Na mocy art. 300 p.w. – w regulacjach Ordynacji podatkowej poszukiwać należy trybu właściwego do kwestionowania tej informacji, w przypadku gdy po dacie jej wydania zaistnieją okoliczności wskazane w Ordynacji podatkowej, a nieuwzględnione w ustawie Prawo wodne. Z możliwości tej mogą korzystać obie strony postępowania zarówno w sytuacji np. nadpłaty zobowiązania czy też zaległości podatkowej (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 923/21). W konsekwencji uznać należy, że wypowiadające się w sprawie organy administracji dysponowały możliwością uruchomienia przedmiotowego postępowania i ustalenia nowej wysokości opłaty zmiennej za pobór wody.

Następstwem przyjęcia powyższego stanowiska jest niezbędność przeprowadzenia oceny legalności działań przeprowadzonych przez organy administracji publicznej w ramach przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniach wszystkich decyzji podjętych w ramach przedmiotowego postępowania wskazuje się, że podstawą uruchomienia tego postępowania i następnie wydanych rozstrzygnięć stanowiły wyniki kontroli przeprowadzonej 27 i 28 maja 2019 r. w siedzibie strony przez zespół kontrolny Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Kontrola ta przeprowadzona została w oparciu o postanowienia Działu VII ustawy Prawo wodne Zarządzanie wodami, a w szczególności rozdziału 3 Kontrola gospodarowania wodami. Stosownie do postanowień art. 340 ust. 1 p.w. z czynności kontrolnych sporządza się protokół kontroli, którego jeden egzemplarz doręcza się kontrolowanemu. Protokół kontroli podpisują organy wykonujące kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, albo ich upoważnieni pracownicy a także kontrolowany albo upoważniony przedstawiciel kontrolowanego, którzy mogą wnieść do protokołu kontroli umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W przypadku odmowy podpisania protokołu kontroli przez kontrolowanego albo jego upoważnionego przedstawiciela czyni się o tym wzmiankę w protokole kontroli, a odmawiający podpisu może w terminie 7 dni od dnia dokonania odmowy podpisania protokołu kontroli przedstawić swoje stanowisko na piśmie organowi wykonującemu kontrolę albo ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej. Odmowa podpisania protokołu kontroli nie stanowi przeszkody do podjęcia środków prawnych przewidzianych w przepisach ustawy. O znaczeniu i wadze tego protokołu świadczą postanowienia art. 341 p.w., zgodnie z którymi na podstawie ustaleń kontroli, organ wykonujący kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej mogą wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy. Innymi słowy w oparciu o ustalenia poczynione w ramach przedmiotowej kontroli uruchomione zostało postępowanie administracyjne, w ramach, którego podjęte zostały kontrolowane decyzje administracyjne.

W tym miejscu należy zauważyć, że akta administracyjne przekazane przez organy administracji publicznej nie zawierały tego dokumentu. Dokument ten został przekazany do Sądu dopiero na stosowne wezwanie zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego leżącego u podstaw wydanych rozstrzygnięć i ustalenia czy działania organu miały uprawnioną podstawę. Na marginesie można zauważyć, że Skarżąca w trakcie postępowania nie dysponowała treścią tego protokołu, gdyż jego treść nie została przekazana. Już pobieżna analiza treści protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych 27 i 28 maja 2019 r. w siedzibie Skarżącej pozwala uznać, że protokół ten nie spełnia minimalnych wymogów wynikających z treści przywołanego powyżej art. 340 p.w. W szczególności w tej części protokołu, która poświęcona jest podpisom osób uczestniczących w kontroli brak jest podpisów osób podmiotu kontrolowanego, jak również brak jest jakichkolwiek informacji świadczących o tym, czy protokół ten został przedłożony podmiotowi kontrolowanemu i czy podmiot ten w przewidzianych terminach przedstawił własne stanowisko. Ponadto w przedłożonym dokumencie protokołu brak jest wzmianki na temat ewentualnej odmowy jego podpisania i motywów, które o zajęciu takiego stanowiska przesądziły. W konsekwencji uznać należy, że dołączony do akt administracyjnych protokół nie spełnia wymogów wynikających z treści art. 340 ust 2 i 3 p.w. Obok wskazanych uchybień tego dokumentu dostrzec należy, że jego zawartość merytoryczna także wzbudza istotne wątpliwości, a mianowicie zawarte ą w nim określone informacje o ilości pobranej wody, jednakże brak jest wskazania w oparciu o jakie dokumenty te ustalenia zostały poczynione. W szczególności brak jest stosownych załączników do tego protokołu, które uniemożliwiają ocenę prawdziwości zawartych w nim danych, a tym samym protokół ten, w wersji przekazanej sądowi, od strony merytorycznej nie jest wystarczający dla uruchomienia stosownego postępowania administracyjnego. W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie tej organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia postanowień art. 341 ust. 1 pkt. 2 p.w. Dostrzeżone powyżej uchybienia skutkują tym, że przedmiotowy protokół kontroli nie spełnia przewidzianych prawem wymagań, a tym samym nie jest tym dokumentem, który uprawniałby organ I instancji do podjęcia przedmiotowego postępowania i wydania stosownej decyzji, nakładającej na stronę skarżącą obowiązek uiszczenia nowej wysokości opłaty zmiennej za pobór wody. Stwierdzenie takie oznacza, że wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt. lit. a p.p.s.a., a zatem naruszenie przepisów prawa materialnego, które miło wpływ na wynik sprawy

W zaleceniach dla organu I instancji organ odwoławczy uwzględniając pierwsze odwołanie strony skarżącej wskazał, że niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego o dane wskazujące, czy wskazana ilość - wody pobranych dostarczanych podmiotom innym niż gospodarstwa domowe stanowi wodę przeznaczoną do zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczona do spożycia przez ludzi, a także wyjaśnienia czy strona oprócz działalności polegającej na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, prowadzi inną działalność w ramach, której pobierana jest woda dla celu poboru, uzdatniania i dostarczania. Dysponując takimi wskazaniami organ I instancji skierował do Skarżącej pismo z 13 sierpnia 2020 r., w którym zawarł da pytania. Skarżąca pismem swojego pełnomocnika z 31 sierpnia 2020 r. udzieliła odpowiedzi i zaakcentowała, że pobierana woda dostarczana jest do spożycia przez ludzi niezależnie od podmiotu oraz podkreślono, że Skarżąca powadzi wyłącznie działalność podlegająca zbiorowemu zaopatrzeniu w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Po otrzymaniu tej odpowiedzi organ I instancji podjął 14 września 2020 r. stosowną decyzję. Zestawienie wskazań zamieszczonych w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z działaniami podjętymi przez organ I instancji i informacji przekazanych przez Skarżącą wynik, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób wskazany w zaleceniach sformułowanych decyzji kasacyjnej. W szczególności pokreślić należy, że organ I instancji nie przeprowadził żadnych nowych dowodów na okoliczność ustalenia ilości wody wykorzystywanej przez podmioty instytucjonalne i prowadzące działalność gospodarczą. Oznacza to, że swoje rozstrzygnięcie ponownie oparł o ustalenia zawarte przywoływanym powyżej protokole kontroli. Powyższe ustalenie pozwala stwierdzić, że przedstawione działanie organu administracji publicznej I instancji naruszyło postanowienia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ organ ten nie przeprowadził zalecanego postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, a tym samym wydał decyzję w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Organ odwoławczy rozpoznający odwołanie w swoim rozstrzygnięciu nie dostrzegł podniesionych tu uchybień i uznał działania organu I instancji za wystarczające i uzasadniające podjęcie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Dostrzeżone uchybienie wyczerpuje przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W skardze do tutejszego Sądu podniesiono naruszenie postanowień art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem przepisów postępowania dowodowego, polegającym na pominięciu oświadczeń oraz wyjaśnień składanych przez stronę i wadliwym zaliczeniu 84.727 m³ wody dostarczanej podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą. Tak sformułowany zarzut uznać należy za zasadny, albowiem w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organy administracji publicznej nie odniosły się do stanowiska prezentowanego przez skarżącą Spółkę. Naruszenie przywołanych tu przepisów zostało przedstawione powyżej w części dotyczącej ustaleń poczynionych przez Sąd z urzędu, a zatem wskazane przez skarżącą Spółkę naruszenia posiadają jedynie charakter subsydiarny w stosunku do omówionych powyżej.

W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie w sprawie i nie rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie stanu normatywnego na korzyść strony. Tak sformułowany zarzut w kontekście poczynionych ustaleń jest przedwczesny, ponieważ zastosowanie przywołanych przepisów będzie miało miejsce tylko wówczas, gdy stan faktyczny będzie w pełni ustalony i wyjaśniony. Na obecnym etapie w tym zakresie nie można się wypowiadać. W przedmiotowej skardze wskazano na naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie odmiennej interpretacji przepisów od dotychczas stosowanej. W kontekście tak sformułowanego zarzutu przyjdzie zauważyć, że organ I instancji pismem z 14 marca 2019 r. skierował do Skarżącej swoje stanowisko o zasadach ustalania opłaty zmiennej za pobór wody, a następnego dnia czyli 15 marca 2019 r. informacje o wysokości takiej opłaty. Przy czym istotne jest, że opłata ustalona w informacji z 15 marca 2019 r. ustalona została z wykorzystaniem dotychczasowego mechanizmu jej ustalania. W konsekwencji można przyjąć, że podniesiony zarzut nie jest trafny, albowiem organ administracji publicznej może w ramach prowadzonych działań zmodyfikować czy zmienić swoje stanowisko w sprawie.

Jako ostatni zarzut o charakterze procesowym podniesiono naruszenie postanowień art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez wadliwie skonstruowane uzasadnienie, które jest ogólnikowe i nie zawiera wskazania, którym dowodom organ przyznał moc dowodową, a którym takiej mocy odmówił oraz pominięcia zastrzeżeń podnoszonych do protokołu kontroli. Tak sformułowany zarzut należy podzielić. Uzasadnienie decyzji administracyjnej jest tym elementem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, w którym organ ten przedstawia argumenty, które przesądziły o wydanym rozstrzygnięciu. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji tego wymogu nie spełnia, a wynika to z tego, że ustalenia wskazanych organów administracji w rozpoznawanej sprawie oparte są na informacjach wynikających z protokołu kontroli przeprowadzonej 27 i 28 maja 2019 r. Jak już zostało to zaznaczone protokół ten nie spełnia elementarnych wymogów stawianych takiemu dokumentowi, a tym samym w sprawie tej nie może stanowić podstawy podejmowanych rozstrzygnięć. W konsekwencji zarzuty formułowane we wniesionej skardze należy podzielić. Dodatkowo podkreślić należy, że rozbudowana forma uzasadnienia nie oznacza, że jest ono prawidłowe, ponieważ uzasadnienie takie powinno zawierać motywy, które przesądziły o takim a nie innym rozstrzygnięciu.

Obok naruszeń przepisów procesowych wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 16 pkt 70, art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za) oraz art. 274 pkt 4 p.w. poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że strona wykonuje nie tylko zadanie własne gminy związane z zaopatrzenie ludności w wodę ale także podmioty prowadzące działalność gospodarcza i wykorzystujące tę wodę do tych celów. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu na obecnym etapie rozpoznawanej sprawy nie może odnieść, ponieważ ułomności postępowania wyjaśniającego występujące w rozpoznawanej sprawie nie dają możliwości wypowiedzenia się co do zasadności sygnalizowanego naruszenia.

We wniesionej skardze wskazano na naruszenie postanowień art. 274 pkt. 1 lit. za oraz pkt. 4 p.w. w związku z § 5 ust. 1 pkt. 27 lit. a oraz § 5 ust. 1 pkt. 40 rozporządzenia polegające na błędnym przyjęciu, że część wód pobieranych z ujęcia objętego decyzją jest wykorzystywana do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, a nie wyłącznie do celów realizacji zdań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę. W kontekście tak sformułowanego zarzutu, także nie można się wypowiedzieć w sposób wiążący, z przywołaniem argumentacji, która zaprezentowana została powyżej.

Jako ostatni zarzut podniesiono zarzut naruszenia art. 552 ust. 2a pkt. 2 p.w. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez organ w toku prowadzone postępowania, jak również zakwestionowano zastosowanie w sprawie art. 23 § 1 pkt. 2 ord.pod. oraz art. 300 p.w. w sytuacji, gdy przepisy te nie mają w sprawie zastosowania. Na wcześniejszym etapie niniejszego uzasadnienia Sąd już się wypowiedział w tym zakresie, a zatem w tym miejscu zbędne jest już powielanie tych rozważań.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające stosownie do podniesionych powyżej wskazań co do dostrzeżonych uchybień. W szczególności organ ten obowiązany będzie do ustalenia, czy zasadne jest kontynuowanie przedmiotowego postępowania czy też nie. W przypadku uznania zasadności prowadzenia tego postępowania niezbędne będzie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie w pełnym zakresie, z niezbędnością przeprowadzenia nowego postępowania kontrolnego, ponieważ zalegający w aktach sprawy dokument nie może być w tym zakresie wykorzystany. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący organ I instancji podejmie stosowne rozstrzygnięcie uwzględniające interpretację norm prawnych oraz występujący stan faktyczny.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 205 p.p.s.a., a także § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.