Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1401/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11  ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Starosta T., na podstawie art. 4 pkt 6 i 11, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, po rozpoznaniu wniosku T. N., nie zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych położonych na działce nr [...] w miejscowości K. w gminie O..

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z planowaną budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestor złożył wniosek w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Organ podkreślił, że załączona do wniosku decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2013r. o ustaleniu warunków zabudowy, nie została uzgodniona ze Starostą T. zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu wydanie tej decyzji z pominięciem ustawowego obowiązku uzgodnienia z organem właściwym do spraw ochrony gruntów rolnych uniemożliwia temu organowi rozpatrzenie wniosku o wyłączenie przedmiotowego gruntu rolnego z produkcji rolnej (brak zgód na przeznaczenie gruntów rolnych klas III na inne cele).

W odwołaniu T. N. wskazał, że wniosek wpłynął do Starostwa Powiatowego w T. [...] maja 2013 r. i dołączone zostały do niego wszystkie wymagane dokumenty, łącznie z prawomocną decyzją Wójta Gminy O. o warunkach zabudowy. Wydana decyzja naraża go na wysokie straty związane z kosztownymi przygotowaniami do inwestycji. Za niedopuszczalne uznał kwestionowanie przez starostę wiążącej organ w niniejszej sprawie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. W myśl przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w chwili złożenia wniosku nie było wymogu uzyskania zgody na nierolnicze przeznaczenie gruntów. W jego opinii wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie było sprzeczne z przepisami ustawy. Nadto wskazał, że teść decyzji jest ze sobą sprzeczna, bowiem Starosta wskazuje, że nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, a następnie orzeka, że nie zezwala na takie wyłączenie.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 11 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując decyzję Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest słuszne, jednak organ odwoławczy nie podziela argumentacji podniesionej przez Starostę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych jest możliwe w odniesieniu do użytków przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne. Jak wskazuje SKO, stosownie do art. 7 ust. 1 ww. ustawy, przeznaczenia takiego w przypadku gruntów klasy III dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nadto wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Działka objęta wnioskiem T. N. zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów ma powierzchnię [...] ha i stanowią ją grunty orne klasy RIIIa i RIIIb, a więc do jej wyłączenia z produkcji rolniczej wymagana jest decyzja starosty zezwalająca na takie wyłączenie. Skoro jednak przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody właściwego ministra i jest ona konieczna do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nie rolnicze, co

powinno zostać dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w niniejszej sprawie nie nastąpiło, zatem zasadnie organ pierwszej instancji odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia. Bez znaczenia w sprawie pozostaje brak uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, bowiem zagadnienie to dotyczy innego, zakończonego już postępowania. Wadliwe uzasadnienie decyzji przez Starostę T. nie dyskwalifikuje całego orzeczenia, bowiem sentencja orzeczenia pozostaje prawidłowa, a wady uzasadnienia zostały konwalidowane przez organ odwoławczy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. N. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2013r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2013r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżonym decyzjom zarzucił obrazę przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego mającą istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art.10, art. 15 i art. 77 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji pomimo uprzedniego nierozpoznania przez organ administracji oświadczeń i uwag strony postępowania,

- art. 10 § 1 oraz art. 89 K.p.a. – poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się na każdym etapie postępowania co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych uwag jak i trybu przeprowadzania rozpraw administracyjnych,

- art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i braku obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy i wyczerpujący.

- art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – polegającą na jego niezastosowaniu w ten sposób, iż mimo dołączonej do wniosku wiążącej decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwiała wyłączenie gruntów objętych wnioskiem z produkcji rolniczej, organ rozpoznający sprawę odmówił wydania decyzji zgodnej z treścią żądania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, zatem winny zostać uchylone, a postępowanie w całości przeprowadzone przez organ administracji w sposób prawidłowy. Podkreślił, iż w dniu [...] maja 2013r. złożył w organie I instancji kompletny wniosek dotyczący zgody na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Standardowa procedura w takich sytuacjach była zawsze jasna, obecnie jest niejasna, stronnicza i pozbawiona reguł. Został sztucznie wydłużony czas całego postępowania, nierzadko bez zachowania przepisowych terminów. Przygotowanie do inwestycji w momencie wystąpienia o wyłączenie z produkcji rolniczej było już bardzo zaawansowane (zostały uzyskane decyzja o warunkach zabudowy, dokumentacja projektowa dla infrastruktury, zgoda PKP w ramach lokalizacji na terenie przyległym do terenu kolejowego). Na działkach w bliskim sąsiedztwie zostały wydane prawomocne pozwolenia na budowę.

Skarżący podkreślił, że sam wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej został złożony przed wejściem w życie nowelizacji ustawy. Starosta T. podpierając się nowymi wymogami kwestionuje uzyskane dokumenty, co jest działaniem niewłaściwym i godzi w prawa już nabyte. Wskazał na fakt, że w polskim prawie brak jest wykształconych reguł dla problemów intertemporalnych, ale główna

i niekwestionowana zasadą jest zasada lex retro non agit, która można wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego obecna interpretacja przepisów prawa stosowana przez Starostę T. stanowczo ogranicza uprawnienia, które przysługują skarżącemu (właścicielowi gruntu), chociażby na mocy art. 140 Kodeksu cywilnego, co wskazuje, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa nabytego.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący zarzucił, iż nie został formalnie zawiadomiony o jego wszczęciu, ani też zakończeniu, rozprawa administracyjna została przeprowadzona z uchybieniem art. 92 K.p.a., i nie wniosła nic do sprawy, a organ pominął oświadczenie przedstawione przez stronę w jej trakcie. Także organ kolegialny, mimo wielu niejasnych interpretacji nie wykorzystał swoich możliwości, co jest sprzeczne z art. 87 K.p.a. Powołując się na art. 138 K.p.a. wskazał, że organ odwoławczy winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w pełnym zakresie i merytorycznie zbadać sprawę – czego nie uczynił.

Ponadto skarżący zarzucił rażąco wadliwą interpretację przepisów art. 11 i art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych, wskazując, iż drugi z tych przepisów nie dotyczy sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem reguluje tryb uzyskania zgody przy dokonywaniu zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji nie wymagał uzupełnienia i możliwe było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Dopuszczalne jest utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, pomimo wadliwości uzasadnienia, w sytuacji gdy samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe. W opinii Kolegium w sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, a taką jest decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, nie ma podstaw do stosowania wymogu wyważania racji interesu jednostki i interesu publicznego. Samo to, że organ wydał decyzję, z którą strona się nie zgadza nie oznacza, że organ naruszył wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Skarżący nie wykazał również, ażeby naruszenie art. 10 K.p.a. uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] lipca 2013 r., odmawiającą T. N. zezwolenia na wyłączenie rolnych z produkcji rolniczej gruntów położonych na działce o numerze geodezyjnym [...] w miejscowości K., gmina O..

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć organów administracji publicznej stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205), zwanej dalej "ustawą o ochronie gruntów". Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, ochrona gruntów rolnych polega między innymi na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne oraz zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym w skutek działalności nierolniczej (pkt 1 i 2). Przy czym gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są między innymi grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Zgodnie z definicją w art. 4 pkt 6 ustawy, ilekroć jest mowa o "przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" – rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

W rozdziale 2 ustawodawca zawarł reguły ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, z których podstawowa stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone

w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty najniższej przydatności produkcyjnej. Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty (art. 6 ust. 1 i 2).

Zgodnie z kolejną regułą określoną w art. 7 ust. 1 ww. ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Wyrażenie tej zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który jest stroną postępowania (ust. 3 i 3a). Do wniosku dotyczącego tego rodzaju gruntów marszałek województwa dołącza swoją opinię i przekazuje wniosek odpowiedniemu ministrowi w terminie 30 dni od chwili złożenia wniosku przez wójta (ust. 4).

Wskazać przyjdzie, iż obecne brzmienie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 obowiązuje od 26 maja 2013r. (nadane zostało mocą art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 8 marca 2013r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz.U. z 2013r. poz. 503). Przed tą zmianą zgody właściwego ministra wymagało przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha.

Odrębną instytucję, uregulowaną w rozdziale 3 ustawy o ochronie gruntów, stanowi wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, przez co ustawodawca rozumie rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (...) - art. 4 pkt 11 ustawy. W myśl art. 11 ust. 1 w. ustawy, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczanych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem (ust. 1a). Z kolei wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny (ust. 1b).

Wobec powyższego podkreślić należy odrębność instytucji i postępowań administracyjnych zmierzających do przeznaczenia (w szczególności uzyskania zgody na przeznaczenie) konkretnych gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz uzyskania zezwolenia właściwego organu na wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej. Przy czym koniecznym warunkiem umożliwiającym skuteczne ubieganie się o uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego zaliczanych do wskazanych wyżej klas z produkcji rolniczej jest to, aby grunty te zostały uprzednio we właściwym trybie przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto nawet

w takiej sytuacji, co wynika jednoznacznie z wykładni przepisów art. 11 ust. 1 -1b, w zakresie użytków rolnych określonych w ust. 1a, wniosek nie jest dla organu właściwego do ochrony gruntów rolnych i leśnych wiążący.

W dalszej kolejności wskazać należy, iż regulacje ustawy o ochronie gruntów powiązane są ściśle z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647), dalej "u.p.z.p.". Zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie z przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wśród których ustawodawca wymienił wymóg, ażeby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty był zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4). W sytuacji, w której organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji niezwiązanej z produkcją rolniczą, po uprzednim dokonaniu stosownych uzgodnień z właściwym organem w zakresie ochrony gruntów rolnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.) stwierdzi, że teren stanowiący grunt rolny wymaga takiej zgody, winien odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wówczas w związku z regulacją zawartą w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, niezbędnym jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w ramach procedury związanej w uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadniczo więc, w stosunku do gruntów rolnych klasy I-III treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądza, czy zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych może być wydane.

Gdy spełnione są warunki do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy konkretnej działki, której teren stanowią użytki rolne (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) i decyzja taka zostanie wydana, stanowić może podstawę do ubiegania się o uzyskanie zgody na wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej, a dopiero w dalszej kolejności pozwolenia na budowę. Przy czym, o ile zgodnie z przepisem art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, analogicznego przepisu brak jest w stosunku do decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych. Ustawodawca zastrzegł jedynie, że wydanie przedmiotowej decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów), a więc po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla terenów, gdzie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego (jak w przedmiotowej sprawie). Zasadniczo treść planu bądź decyzji o warunkach zabudowy przesądza czy zgoda może być wydana. Nie znajduje jednak podstaw prawnych twierdzenie skarżącego, iż organy orzekające w kwestii wnioskowanego przez niego zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, były bezwzględnie związane wydaną decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, tym bardziej, gdy tak jak w niniejszej sprawie decyzja ta zawiera w swej treści sprzeczności.

Podkreślenia zatem wymaga, iż procedura związana z udzieleniem zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych stanowi jeden z kolejnych etapów w realizacji zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie na przedmiotowej działce rolnej domu jednorodzinnego. Oznacza to, że nie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku także przepisy innych aktów prawa powszechnie obowiązującego i regulacje ustawowe kreujące poszczególne etapy procesu inwestycyjnego. Zwrócić należy uwagę, iż ustawodawca stworzył system wzajemnie uzupełniających się przepisów mających na celu zarówno umożliwienie realizacji planowanego przez inwestora zamierzenia budowlanego na danej działce, lecz również z uwzględnieniem innych podlegających ochronie wartości takich jak ochrona środowiska, ochrona gruntów rolnych i leśnych, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich i.t.d. Przystąpienie do możliwości realizacji na konkretnej nieruchomości, mającej charakter gruntu rolnego konkretnej inwestycji budowlanej niezwiązanej z rolniczym przeznaczeniem gruntu, np. domu jednorodzinnego, ustawodawca w zależności od klasy bonitacyjnej gruntu uzależnił od spełnienia szeregu wymogów. W przypadku gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych (I-III) pierwszorzędne znaczenie ma przeznaczenie przez właściwą radę gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wskazać również należy, że istotę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowi to, że właściwy organ wypowiada się czy możliwa jest i pod jakimi warunkami zabudowa konkretnej nieruchomości w konkretny sposób. Decyzja ta jednak nie jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego lecz w określonych przepisami ramach i warunkach, które musza być spełnione łącznie, jak również nie może takiej decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) podjąć samodzielnie, bez uzgodnienia jej projektu z odrębnymi organami administracji. Brak przeprowadzenia uzgodnienia uniemożliwia w istocie wydanie decyzji pozytywnej, jak również niespełnienie któregokolwiek z wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Przenosząc powyższe rozważania w realia przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. T. N. zwrócił się do Starosty T. o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej w związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. gmina O. Do wniosku załączył m.in. wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że grunty w obrębie ww. działki stanowią użytki rolne klasy IIIa i IIIb o łącznej pow. [...] ha oraz decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ww. działce. W pkt 8d ww. decyzji o warunkach zabudowy ustalił, że teren wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze ze względu na klasę gruntów. Bezsporne w sprawie pozostaje, że taką zgodą skarżący nie dysponuje.

Prawidłowo, w ocenie Sądu, organ odwoławczy uznał, że skoro działkę objętą stanowią grunty rolne klasy IIIa i IIIb, to do wydania decyzji o ich wyłączeniu z produkcji rolniczej niezbędne jest ich wcześniejsze przeznaczenie na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów. Wobec ustalonych przez organ okoliczności, iż taki plan nie został dla przedmiotowego obszaru uchwalony, prawidłowo odmówiono T. N. wydania zgody na wyłączenie wnioskowanych gruntów z produkcji rolniczej. Teren, objęty wnioskiem skarżącego nie spełnia przesłanki z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, a więc uprzedniego przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i w takich okolicznościach faktycznych niemożliwym było pozytywne rozpatrzenie wniosku.

Art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie określa katalogu przesłanek odmowy zgody na wyłącznie gruntów z produkcji leśnej. Nie oznacza to jednak pełnej dowolności, co do przesłanek wydania zezwolenia. Trafnie wywodzi organ, że nie jest to dopuszczalne z pewnością m.in., gdy prowadziłoby do naruszenia zasad zawartych w samej ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W jej świetle przeznaczenie gruntów rolnych kategorii I-III na inne cele jest dopuszczalne wyłącznie w ramach przyjęcia stosownego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i musi być poprzedzone uzyskaniem zgody właściwego ministra (art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy). Z kolei procedura wskazana w art. 11 ustawy o ochronie gruntów może znaleźć zastosowanie jedynie do gruntów rolnych, które uprzednio zostały przeznaczone na inne cele zgodnie z wymaganiem art. 7 ustawy.

Stąd, jeżeli dany grunt jest ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, jako rolny klas I-III a nie obowiązuje plan, w którym przeznaczono go na inne cele, organ nie może wydać zezwolenia na wyłącznie go z produkcji rolniczej, bowiem prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przypadkiem szczególnym jest wydanie dla danego terenu decyzji o warunkach zabudowy. Może to dotyczyć jednak wyłącznie przypadku, gdy wcześniej - w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie wygasł – także wydano stosowną zgodę w myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (patrz art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że żadna ze wskazanych wyżej sytuacji nie miała miejsca, także i to, że teren działki był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.

Wydanie decyzji odmownej co do wniosku skarżącego było więc zasadne, a zarzut naruszenia art. 11 ustawy, w tym rażącego, jest chybiony.

Podkreślić również należy, co konsekwentnie pomija skarżący, iż w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu (powstałego w wyniku uprzedniego podziału gruntu rolnego klasy III o większej zwartej powierzchni na mniejsze działki), na którą powołuje się skarżący zawarto zapis, iż teren inwestycji wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze ze względu na klasę gruntów, której bez wątpienia skarżący nie uzyskał. Wobec braku wyczerpania procedury wyłączenia użytków z produkcji rolniczej, przewidzianej przepisami ustawy o ochronie gruntów, a więc uprzedniego przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, organ nie był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 tej ustawy.

W ocenie Sądu, nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, w tym art. 138 K.p.a. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zgodne z przepisami prawa, mimo że Sąd nie podziela argumentacji jaką kierował się S. T.. Organ pierwszej instancji w istocie nieprawidłowo wywiódł, że brak dokonania przez Wójta Gminy O. uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy stanowi samoistną przesłankę do wydania odmownej decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów. Błędna wykładnia ww. przepisu pozostaje jednakże bez znaczenia dla wyniku sprawy. Prawidłowo wskazał organ odwoławczy, że wadliwość uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie powoduje konieczności wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego w sytuacji, w okolicznościach faktycznych i prawnych danej sprawy – jego sentencja (rozstrzygnięcie o prawach/obowiązkach strony) odpowiada prawu.

Odnośnie pozostałych argumentów zawartych w skardze, również uznać je należy za niezasadne. Skarżący w odwołaniu oraz skardze podkreśla, że wniosek o wyłączenie użytków z produkcji rolnej złożony został przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów, wobec czego rozpatrzony powinien zostać na podstawie przepisów obowiązujących przed wskazaną nowelizacją. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zastosował w okolicznościach niniejszej sprawy przepisy ustawy

o ochronie gruntów w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, czyli od dnia 26 maja 2013 r. Brzmienie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych zmienione zostało ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503) poprzez rezygnację z omówionego wyżej kryterium obszarowego. Owo kryterium obszarowe budziło poważne wątpliwości, czy pojęcie "zwartego obszaru gruntów" planowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne tożsame jest z pojęciem działki ewidencyjnej, czy też obszar taki obejmować mógł również kilka działek, o ile stanowiły one zwarty obszar i przeznaczone były do "odrolnienia". Analiza uzasadnienia ustawy nowelizującej wskazuje, iż celem ustawodawcy było usunięcie istotnych wątpliwości interpretacyjnych, także na tle orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestiach regulowanych przepisami ww. ustawy w zakresie procedury związanej z ubieganiem się przez właścicieli (inwestorów) o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, podlegających szczególnej ochronie - na inne cele. Wśród przepisów ustawy nowelizującej ustawodawca nie zawarł jednak przepisów intertemporalnych, co powodować może wątpliwości w zakresie stosowania nowych przepisów do spraw wszczętych, a niezakończonych.

W ocenie Sądu, zamiarem ustawodawcy w omawianej nowelizacji ustawy o ochronie gruntów było bezpośrednie stosowanie nowego prawa celem zapewnienia skutecznej i realnej ochrony gruntów rolnych klas I-III przed dowolnym przeznaczaniem ich na cele inne niż rolnicze i leśne, co z pewnością skutkuje pozbawieniem ich zasadniczych z punktu widzenia tej ustawy walorów. Zasada samodzielności gmin oraz przyznane im prawo kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego ich władztwu planistycznemu, a także przyjęte przez ustawodawcę zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych, prowadzą do wniosku, że wolą ustawodawcy było pozostawienie radom gminy uprawnienia do "ostatecznego" decydowania o przeznaczeniu wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów. W niniejszej nowelizacji ustawodawca uznał, iż celem zapobieżenia zabudowie gruntów rolnych klas I-III na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i bezzwrotnej utracie przez te tereny dotychczasowych właściwości, podlegających ochronie koniecznej jest odejście, od częstokroć dowolnie interpretowanego przez organy i sądy kryterium obszarowego.

Skoro zatem ustawodawca przemilczał kwestię stosowania nowego prawa, to jego wolą było stosowanie zmienionych przepisów również do spraw już wszczętych, a niezakończonych. Przepis art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. nakazuje organom administracji publicznej działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w sytuacji zatem, gdy brak jest przepisów przejściowych wskazujących, że ustawodawca uznał za zasadne, wyłączenie stosowania nowego stanu prawnego do sytuacji i zdarzeń zaistniałych wcześniej, to uznać należy za prawidłowe zostawanie tych przepisów przez organy orzekające w niniejszej sprawie.

Rozważania na temat stosowania znowelizowanych przepisów mają o tyle istotne znaczenie wobec nowego brzmienia art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, od której uzależnione jest wydanie decyzji w trybie art. 11 ust 1 ww. ustawy, jak już powyżej wyjaśniono dokonana musi być w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do nieobowiązujących już przepisów w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, że nie byłoby potrzeby zmiany przeznaczenia spornych użytków rolnych klasy III w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zmiana przeznaczenia gruntów rolnych dokonana byłaby w decyzji o warunkach zabudowy, bowiem spełniony zostałby warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszym postępowaniu skarżący uzyskał w prawdzie decyzję z dnia [...] maja 2013r. nr [...] Wójt Gminy O. ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr geod. [...] we wsi K. gmina O.. Podkreślenia jednakże wymaga, iż w uprzednio obowiązującym stanie prawnym, Wójt uznał (pkt 8d decyzji), że teren wymagał uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze ze względu na klasę gruntów. Wobec powyższego już z tej tylko przyczyny, nie sposób zaaprobować argumentacji skarżącego, iż na mocy przedmiotowej decyzji nabył jakiekolwiek prawo w zakresie dotyczącym zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze.

Na marginesie wskazać przyjdzie, iż decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2013r. stanowi akt administracyjny wydany w odrębnym postępowaniu, nie może zatem podlegać sądowej kontroli w niniejszej sprawie, niezależnie od jej wadliwości dostrzeżonych przez Sąd. Wskazać przyjdzie, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w K.p.a. lub przepisach szczególnych (na wniosek strony lub z urzędu), także decyzji dotkniętej kwalifikowanymi wadami. Za takiego rodzaju wady w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie uważa się między innymi wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy z pominięciem uzgodnienia jej projektu z właściwymi organami w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p., czy też ustalenie warunków zabudowy w przypadku gdy nie został spełniony którykolwiek z warunków określonych w at. 61 ust. 1 u.p.z.p. Bezsprzecznie niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na innym niż rolnicze przeznaczeniu gruntów rolnych, gdy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a jednocześnie nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W takiej bowiem sytuacji sposób przeznaczenia spornych gruntów rolnych winien być ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem treści art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów.

Ponadto, o ile nieprawidłowym było oparcie rozstrzygnięcia Starosty T. z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie zezwolenia na wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej wyłącznie o brak uzgodnienia ostatecznej przecież decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony gruntów rolnych (co nie było przedmiotem prowadzonego przez organ obecnie postępowania), to jednak przyznać należy Staroście rację w zakresie dostrzeżonych uchybień. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., na który powołuje się organ pierwszej instancji decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne, a więc w tym przypadku Starostą T.. Wójt Gminy O. natomiast, co pozostaje w sprawie okolicznością bezsporną, przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, stosownego uzgodnienia nie dokonał. Stwierdzić należy, że stwierdzone kwalifikowane wadliwości ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mogą stanowić przedmiot ustaleń i oceny w odrębnych postępowaniach nadzwyczajnych. W takich okolicznościach sprawy, zawarte w skardze zarzuty dotyczące poniesionych przez skarżącego kosztów mogłyby być przedmiotem ewentualnego roszczenia cywilnego kierowanego jednakże do organu administracji, w związku z którego niezgodnym z prawem działaniem (orzeczeniem) skarżący poniósł szkodę (art. 4171 Kodeksu cywilnego), nie natomiast organów których postępowanie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu.

Zważyć należy, że wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął przedmiotową sprawę administracyjną w jej całokształcie, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, nie dopuszczając się uchybień, które skutkować mogłyby uchyleniem skarżonej decyzji. Podzielić należy stanowisko organu, że organ pierwszej instancji, mimo błędnego uzasadnienia, prawidłowo orzekł, że brak było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie użytków z produkcji rolniczej, skoro nie zostały one we właściwym trybie przeznaczone na inne niż rolnicze wykorzystanie. Zaakceptować również należy stwierdzenie organu odwoławczego, iż zgromadzony przed organem pierwszej instancji był kompletny i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Organ drugiej instancji odniósł się także do argumentów zawartych w odwołaniu.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego

o wszczęciu postępowania oraz jego zakończeniu. Zasadnie skarżący wywodzi, że obowiązkiem organu jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, a następnie po zebraniu pełnego materiału dowodowego zawiadomienie o możliwości zapoznania się z tym materiałem i wniesieniem w stosunku do niego uwag, ma to służyć zapewnieniu możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na wszystkich jego etapach. W przedmiotowej sprawie postępowanie w przedmiocie wyłączenia spornych użytków z produkcji rolniczej zostało wszakże wszczęte na wniosek skarżącego (art. 61 § 1, 3 i 4) z dniem doręczenia jego żądania organowi. Brak było zatem po stronie organu obowiązku zawiadamiania skarżącego o tym fakcie. Świadomość toczącego się postępowania potwierdza również, udział skarżącego w przeprowadzonej w dniu [...]czerwca 2013 r. rozprawie administracyjnej, na której strona miała możliwość zgłaszania żądań, składania wniosków. Także w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący miał możliwość czynnej obrony swych praw, w tym ewentualnego składania wniosków procesowych. Naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 K.p.a., poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i składania wniosków przed wydaniem decyzji pozostaje w świetle powyższego bez znaczenia dla wyniku postępowania, bowiem z akt administracyjnych wynika, iż skarżący posiadał możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej nie zgłosił żadnych nowych wniosków dowodowych czy żądań.

Również nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia przepisów art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji pozwalał na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Nadto skarżący czyniąc powyższy zarzut nie wskazał jakie jeszcze czynności dowodowe winien przeprowadzić organ oraz jakich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy organy nie ustaliły. Bez znaczenia pozostaje również zarzut dotyczący braku podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Aczkolwiek celowość dokonanie tej czynności procesowej w okolicznościach sprawy może budzić wątpliwości, jednakże w ocenie Sądu przeprowadzenie takiej rozprawy, w sytuacji gdy organ dostrzegł taką konieczność, nie skutkowało naruszeniem czy też pozbawieniem jakichkolwiek praw skarżącego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.