Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1091/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1688
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 650/18 w sprawie ze skargi B. G. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2018 r. Nr [...] w przedmiocie przestrzegania wymagań ochrony środowiska oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 650/18, oddalił skargę B. G. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2018 r., Nr [...], w przedmiocie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ww. zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] maja 2018 r. działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1688 ze zm.) – dalej: "ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska" oraz ustaleń kontroli działalności rolniczej B. G. na terenie instalacji do hodowli indyków w [...], zarządził: (1) podjąć działania w celu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych zebranych z trwałych powierzchni zanieczyszczonych do ziemi w terminie do dnia 30 maja 2018 r.; (2) wnosić rzetelnie sporządzone zbiorcze zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów do Marszałka Województwa [...] – niezwłocznie w zakresie zaległego zestawienia za 2016 rok; (3) przedkładać Marszałkowi Województwa [...] rzetelnie sporządzone wykazy zawierające zbiorcze zestawienia informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat i terminowo wnosić opłaty za korzystanie ze środowiska na konto Marszałka Województwa [...] w terminie ustawowym, przy czym korekta za 2016 rok niezwłocznie; (4) terminowo sporządzać i wprowadzać do Krajowej bazy raport o emisjach w terminie ustawowym, a zaległe za 2016 rok niezwłocznie.

Uzasadniając wydane zarządzenie pokontrolne organ wyjaśnił, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniach: od [...] listopada 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. działalności rolniczej B. G. na terenie instalacji do hodowli indyków w [...] stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w części obejmującej punkty od 1 do 3, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie (1) art. 9 ust 1 pkt 14 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 1121) - obowiązującej do dnia 31 grudnia 2017 r., poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż odprowadzane z trwałych powierzchni na terenie objętym kontrolą wody opadowe i roztopowe są ściekami; (2) art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a. skutkujące błędnymi ustaleniami polegającymi na przyjęciu, że wywożony z indyczarni obornik jest zanieczyszczony środkami chemicznymi używanymi przy myciu i dezynfekcji budynków i zakwalifikowaniu go w związku z tym jako odpadu, w sytuacji, gdy nic takiego nie wynika z zebranego materiału dowodowego, wręcz przeciwnie wynika z niego, że środki chemiczne stosowane są dopiero po wywiezieniu obornika; (3) art. 122 Prawa wodnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi z trwałych powierzchni na terenie objętym kontrolą wymaga uzyskania wodnoprawnego; (4) art. 273 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez nakazanie skarżącemu odprowadzania opłat za korzystanie ze środowiska w związku z oprowadzeniem wód opadowych i roztopowych do ziemi.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 2 października 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił w szczególności, że w zastrzeżeniach do protokołu kontroli Z. G. doprecyzował, że wszelkie środki chemiczne, w tym pianotwórcze i dezynfekujące, są stosowane po wywiezieniu obornika.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak wskazano w uzasadnieniu wynikający z pkt 1 zarządzenia pokontrolnego obowiązek uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych zebranych z trwałych powierzchni zanieczyszczonych do ziemi, który oznacza w istocie obowiązek wystąpienia o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest zasadny. Z protokołu kontroli nr [...] oraz dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik nr 4 do tego protokołu wynika bowiem, że do budynków inwentarskich wchodzących w skład instalacji do hodowli indyków prowadzą utwardzone drogi dojazdowe. Wody opadowe i roztopowe z tych powierzchni są odprowadzane betonowymi korytami do uformowanego rowu pomiędzy budynkami indyczników.

Wbrew zarzutom skargi zdaniem Sądu Wojewódzkiego sfotografowane betonowe koryta (leje), którymi spływają wody opadowe i roztopowe z dróg do uformowanego rowu, słusznie uznano za otwarty system kanalizacyjny. Przez systemy kanalizacji deszczowej należy bowiem rozumieć zbiór urządzeń wodnych (ich otwarty katalog zawierał art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego z 2001 r.), takich jak koryta, kanały, rowy, czy też rury, które funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do ziemi. Innymi słowy, każde "ujęcie" w otwarty lub zamknięty system kanalizacyjny oznacza właśnie wprowadzanie ścieków (zanieczyszczonych wód opadowych i roztopowych - zgodnie z definicją zawartą w omawianej ustawie Prawo wodne) w konkretnym punkcie, a nie w sposób rozproszony, niezorganizowany. Tym samym ukierunkowanie (zorganizowanie) spływu wód opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonej w taki sposób, że są wprowadzane do ziemi w konkretnych punktach poprzez odpowiednio wyprofilowane koryta betonowe świadczy, że mogą być one uznane za otwarty system kanalizacyjny.

W konsekwencji powyższego, za zasadne Sąd pierwszej instancji uznał nałożenie na skarżącego, wynikającego z pkt 3 zarządzenia pokontrolnego, obowiązku przedkładania Marszałkowi Województwa [...] rzetelnie sporządzonych wykazów zawierających zbiorcze zestawienia informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat, w tym obowiązek dokonania korekty wykazu za 2016 r. oraz terminowego wnoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Skoro bowiem skarżący w 2016 r. naliczył jedynie opłaty za korzystanie ze środowiska uwzględniając jedynie emisję gazów lub pyłów powstającą w związku z instalacją do hodowli i tuczu indyków, a nie naliczył tej opłaty w związku z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych zebranych z trwałych nawierzchni zanieczyszczonych do ziemi, choć obowiązek ten wynikał z art. 273 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r, - Prawo ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 519, ze zm.) – dalej: "Prawo ochrony środowiska" w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r., winien on dokonać odpowiedniej korekty, przy czym z uwagi na brak pozwolenia wodnoprawnego, skarżący był zobowiązany do naliczenia opłaty podwyższonej o 500 %, co wynikało z art. 292 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r.

Odnosząc się z kolei do pkt 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego Sąd pierwszej instancji wskazał, że z przedłożonego przez pełnomocnika skarżącego przy piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. opisu instalacji, który stanowi załącznik nr 3 do protokołu kontroli wynika, że: "po zakończonym cyklu produkcyjnym indyczniki są myte wewnątrz myjkami ciśnieniowymi, przy minimalnej ilości wody, która spada na ściółkę. Ściółka jest wywożona na pola uprawiane przez B. G., a obiekt jest zamiatany mechanicznie, następnie obiekt jest zamgławiany środkami dezynfekcyjnymi". Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ na tej podstawie doszedł do słusznego przekonania, że zużyte wody do mycia budynków inwentarskich przy użyciu preparatów chemicznych wsiąkają w pozostawiony na obiektach obornik indyczy, który następnie jest wywożony na pola uprawne.

W tym kontekście Sąd meriti nie dał wiary twierdzeniom skarżącego, że środki chemiczne do czyszczenia indyczników stosowane były dopiero po wywiezieniu obornika, gdyż przeczy temu zebrany w sprawie materiał dowodowy. W czasie kontroli pełnomocnik inwestora przekazał karty charakterystyki dla trzynastu preparatów chemicznych używanych do mycia (w tym pianowania) i dezynfekcji indyczników, co jednoznacznie potwierdza fakt mycia indyczników specjalistycznymi środkami chemicznymi. Tymczasem z przedstawionego opisu instalacji wynika, że po myciu myjkami ciśnieniowymi i wywiezieniu ściółki obiekt jest następnie jedynie zamiatany mechanicznie i zamgławiamy środkami dezynfekcyjnymi. Wobec tego użycie wymienionych środków chemicznych do mycia indyczników musiało następować na etapie mycia myjkami ciśnieniowymi, gdyż w późniejszym etapie nie wymieniono mycia indyczników środkami czyszczącymi, a jedynie zamiatanie i zamgławianie środkami dezynfekcyjnymi, co stanowi ostatni etap czyszczenia indyczników i przygotowania ich do nowego cyklu produkcyjnego. Nie mogło być przy tym tak, że indyczniki były myte jedynie czystą wodą, a następnie zamiatane i dezynfekowane, skoro skarżący wskazał na stosowane przez niego środki chemiczne do mycia indyczników. Twierdzeniu powyższemu nie przeczy przy tym zastrzeżenie pełnomocnika inwestora do protokołu kontroli, że: "dla uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości kontrolowany wprowadził zmianę w kolejności operacji wykonywanych po zakończonym cyklu produkcyjnym. Opłukiwanie obiektów czystą wodą przy użyciu myjki ciśnieniowej następować będzie po wywiezieniu obornika". To nie opłukiwanie obiektu czystą wodą prowadziło do nałożenia na skarżącego obowiązku wynikającego z pkt 2 zarządzenia pokontrolnego, i gdyby faktycznie przed wywiezieniem obornika obiekt był płukany jedynie czystą wodą, nie byłoby powodu do zmiany kolejności operacji wykonywanych po zakończonym cyklu produkcyjnym. Tym samym obornik indyczy z uwagi na zanieczyszczenie wodą zmieszaną ze środkami chemicznymi tracił status nawozu naturalnego i stawał się odpadem o kodzie 02 01 99, tj. innym niewymienionym odpadem zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923), który skarżący w latach 2016 i 2017 wykorzystywał rolniczo jako nawóz naturalny (przetwarzał go poprzez zmieszanie z glebą). Z tego powodu skarżący był na mocy art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1247) w zw. z art. 237 ust. 1 pkt 1 i art. 237aa ust. 1 ustawy dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.), obowiązany do złożenia Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilościach odpadów i o sposobach gospodarowania nimi w roku 2016. Skoro więc skarżący nie wywiązał się z tego obowiązku, organ zasadnie zobowiązał go do niezwłocznego złożenia zaległego zestawienia za rok 2016. Tym samym Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne odpowiada prawu.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów K.p.a Sąd meriti wskazał, że postępowanie zakończone zarządzeniem pokontrolnym nie należy do żadnej grupy spraw wymienionych w art. 1 K.p.a. W związku z powyższym utrwalone jest w orzecznictwie stanowisko, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust.1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne. Z pełnych gwarancji procesowych wynikających z przepisów K.p.a. strona skarżąca będzie mogła skorzystać, jeżeli na skutek zarządzenia zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. G. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - prawa materialnego, to jest:

a) art. 9 ust 1 pkt 14 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (obowiązującej do dnia 31 grudnia 2017 r.), poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że odprowadzane z trwałych powierzchni na terenie objętym kontrolą wody opadowe i roztopowe są ściekami;

b) art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi z trwałych powierzchni na terenie objętym kontrolą wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego;

c) art. 273 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez nakazanie skarżącemu odprowadzania opłat za korzystanie ze środowiska w związku z oprowadzeniem wód opadowych i roztopowych do ziemi;

d) art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w zw. z art. 237 ust. 1 pkt 1 i art. 237aa ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez uznanie, że skarżący zobowiązany był do złożenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilościach odpadów oraz sposobach gospodarowania nimi.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - przepisów postępowania poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że wywożony z indyczarni obornik jest zanieczyszczony środkami chemicznymi używanymi przy myciu i dezynfekcji budynków i zakwalifikowaniu go w związku z tym jako odpadu, w sytuacji, gdy nic takiego nie wynika z zebranego materiału dowodowego, wręcz przeciwnie wynika z niego, że środki chemiczne stosowane są dopiero po wywiezieniu obornika, a w konsekwencji powyższego naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej Instancji; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano wskazując przede wszystkim, że brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających przyjętą najpierw przez organ a później przez Sąd tezę, że mycie indyczników za pomocą środków chemicznych miało miejsce przed opróżnieniem indyczników z obornika indyczego. Sąd, a wcześniej organ, w ocenie autora skargi kasacyjnej zdają się przyjmować zasadę domniemania naruszenia przepisów przez kontrolującego, które to domniemanie kontrolujący za pomocą przedstawionych przez siebie dowodów winien obalać. Tymczasem żaden przepis prawa takiego domniemania statuuje. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Jest oczywiste, że chodzi o ustalenia zgodne z prawdą poparte dowodami. Wydawanie zarządzenia na podstawie dowolnych, niczym nie popartych ustaleń czy ustaleń wręcz sprzecznych z materiałem dowodowym stanowi oczywiste naruszenie powyższego przepisu.

Odpowiadając na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2021 r. zarówno skarżący kasacyjnie jak i organ administracji wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: "ustawa COVID-19" w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawę za zgodą stron rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Podkreślić należy, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1420/14, LEX nr 1658243).

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, LEX 745778). W świetle zatem uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.1), zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, Naczelny Sąd Administracyjny może - korzystając z przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednostek redakcyjnych tekstu prawnego – spróbować samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), na podstawie i w granicach prawa - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami P.p.s.a.

W ramach naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia przepisów art. 9 ust 1 pkt 14 i art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 273 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wszystkie te przepisy składają się z pomniejszych jednostek redakcyjnych – ustępów i punktów. Przepis art. 9 ust. 1 składa się z punktów, przepis art. 122 składa się z ustępów i punktów, a przepis art. 273 ust. 1 składa się z punktów. Brak wskazania w petitum skargi konkretnego przepisu prawa, którego naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatrywała w rozstrzygnięciu Sądu Wojewódzkiego, powodował, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpatrzeć wadliwie sformułowanego zarzutu. Podnieść przy tym trzeba, że także w uzasadnieniu zarzutów brak jest wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, które pozwoliłyby Sądowi kasacyjnemu samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie.

W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 552/12, LEX nr 13562450). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w zw. z art. 237 ust. 1 pkt 1 i art. 237aa ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez uznanie, że skarżący zobowiązany był do złożenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilościach odpadów oraz sposobach gospodarowania nimi, Sąd kasacyjny zauważa, że w uzasadnieniu skargi zarzut ten w ogóle nie został umotywowany w sposób – a co za tym idzie w stopniu wystarczającym, aby skutecznie podważyć zgodność z prawem zaskarżonego wyroku – w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Sąd kasacyjny – wbrew zakreślonym już kompetencjom - nie może domniemywać, czy naruszenie tych przepisów i w jakim zakresie mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że wywożony z indyczarni obornik jest zanieczyszczony środkami chemicznymi używanymi przy myciu i dezynfekcji budynków i zakwalifikowaniu go w związku z tym jako odpadu, w sytuacji, gdy nic takiego nie wynika z zebranego materiału dowodowego, wręcz przeciwnie wynika z niego, że środki chemiczne stosowane są dopiero po wywiezieniu obornika, a w konsekwencji powyższego naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska, albo innej osoby fizycznej (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; z dnia 27 stycznia ., sygn. akt II OSK 1156/15, dostępne, [w:] CBOSA; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93).

Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu.

Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów K.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12, LEX nr 1219173; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, LEX nr 2736821), na co trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki. Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie środowiska, ma formę niejako sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzeniem podjął. Mogą się one jednak sprowadzać do wyrażenia przekonania o braku konieczności podejmowania przez dany podmiot konkretnych działań, z podaniem stosownej argumentacji za tym przemawiającej.

Przytoczone wyżej względy nie pozwalają na zakwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji zaprezentowanego w objętym skargą kasacyjną wyroku, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.