Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3572/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 160 ust. 2 ust. 4 art. 165 ust. 3 ust. 4 ust. 7 art. 170 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej "Szef KAS") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej "DIAS) z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o zwolnieniu M. A. z Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:

M. A. pełnił służbę w Izbie Celnej od dnia [...] czerwca 1992 r. do dnia [...] lutego 2017 r. W związku z połączeniem Izby Administracji Skarbowej w [...] z Izbą Celną w [...] oraz Urzędem Kontroli Skarbowej w [...] i zniesieniem urzędów celnych wraz z podległymi oddziałami celnymi, w okresie od [...] marca 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r. pełnił służbę jako funkcjonariusz Służby Celno- Skarbowej.

Na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.), dalej "ustawa wprowadzająca", DIAS do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawił M. A. propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej ani propozycji pełnienia służby w Izbie Administracji- Skarbowej w [...]. W związku z powyższym stosunek służbowy M. A. ustał w wyniku wygaśnięcia z dniem [...] sierpnia 2017 r., na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej.

DIAS na skutek wezwania do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. stwierdził zwolnienie M. A. ze Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2017 r. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie. Szef KAS decyzją z dnia [...] marca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję

w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Szef KAS wskazał, że DIAS winien nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, ale także wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego nie złożył M. A. propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej.

Rozpatrują sprawę ponownie DIAS decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. ponownie stwierdził zwolnienie M. A. ze Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2017 r. Jako podstawę decyzji organ wskazał art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy wprowadzającej, w związku z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 505, z późn. zm.), dalej "ustawa o KAS".

W uzasadnieniu organ wskazał, że z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa wprowadzająca ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z póź. zm.) i z tym dniem pracownicy oraz funkcjonariusze dotychczasowych Izb Skarbowych, Urzędów Kontroli Skarbowej i Izb Celnych stali się pracownikami bądź funkcjonariuszami izb administracji skarbowej. Proces alokacji pracowników i funkcjonariuszy rozpoczął się przed marcem 2017 r.

Z kolei art. 165 ust. 6 omawianej ustawy dodawał, że pracownicy zatrudnieni w izbach celnych, urzędach kontroli skarbowej, Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych otrzymują, nie później niż do dnia 28 lutego 2017 r., pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych, jeżeli ulega ono zmianie. Brak informacji w tym terminie był równoznaczny z powierzeniem wykonywania obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu, z zastrzeżeniem art. 165 ust. 4 ustawy wprowadzającej. Organ wyjaśnił, że M. A. pierwotnie był przewidywany do alokacji w Urzędzie Skarbowym [...]. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. ww. otrzymał informację wskazującą na miejsce pełnienia służby w Urzędzie Skarbowym [...].

Dalej organ podał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, termin ten był nieprzekraczalny. Natomiast, zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2,3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy,-licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Organ wyjaśnił, że treść przepisów ww. ustawy wskazuje na możliwość alternatywnego przedstawienia funkcjonariuszom propozycji służby, zatrudnienia, bądź też brak przedstawienia którejś z propozycji.

DIAS wskazał, że w przypadku strony, biorąc pod uwagę treść art. 165 ust. 7, w zw. z art. 170 ustawy wprowadzającej, nie przedstawił propozycji służby ani zatrudnienia w ramach Izby Administracji Skarbowej w [...]. Skutkowało to wygaśnięciem stosunku służby z dniem [...] sierpnia 2017 r., na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej.

Dalej organ wyjaśnił, że podejmując decyzję o przedłożeniu lub nieprzedłożeniu propozycji służby/pracy określonym funkcjonariuszom/pracownikom, kierował się określonymi ustawą przesłankami, w powiązaniu z realnymi potrzebami pracodawcy.

W ocenie organu ustawodawca pozostawił m.in. dyrektorowi izby administracji skarbowej autonomiczne prawo w zakresie decydowania o rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom izby administracji skarbowej lub o nieprzedstawieniu propozycji poszczególnym funkcjonariuszom/pracownikom. Dyrektorzy izb administracji skarbowej mieli w tym zakresie pełną swobodę działania, aby móc dostosować kadrę izby administracji skarbowej do potrzeb tej jednostki organizacyjnej. DIAS wskazał, że realizując politykę kadrową na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej nie przedstawił propozycji zatrudnienia/służby stronie.

Następnie DIAS podał, że z dotychczasowej Izby Celnej i jednostek podległych, przyjętych do Izby Administracji Skarbowej w [...] zostało 1614 funkcjonariuszy. Tymczasem Szef KAS pismem znak: [...] z dnia [...] marca 2017 r. ustalił nieprzekraczalny limit etatów przeznaczonych dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] na poziomie 1290 etatów.

W zakresie podatku akcyzowego przejmowanej Izby Celnej i jednostek podległych,

w którym to obszarze strona pełniła służbę, Szef KAS wydał polecenie w piśmie znak: [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., aby w celu zapewnienia ciągłości realizacji zadań, wszyscy funkcjonariusze oraz pracownicy Służby Celnej, którzy realizowali przedmiotowe zadania według stanu na dzień [...] września 2016 r., zostali uwzględnieni w zasobach kadrowych urzędów skarbowych lub izb administracji skarbowej (w zakresie orzecznictwa II instancji). Jednocześnie model struktury organizacyjnej KAS nie przewidywał, aby w urzędach skarbowych pełnili służbę funkcjonariusze i w konsekwencji w żadnym urzędzie skarbowym nie zostały przedstawiane propozycje służby. Zatem w przypadku funkcjonariuszy, zajmujących się dotychczas podatkiem akcyzowym alokowanych w urzędach skarbowych, były przedstawiane propozycje zatrudnienia, a stosunek służby tych funkcjonariuszy przekształcał się w stosunek pracy, zgodnie z art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej.

DIAS wyjaśnił, że przesłankami stanowiącymi kryteria oceny doboru kadry do przedstawienia propozycji, były przesłanki określone w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, tj. posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Dodatkowo brano pod uwagę postępowania dyscyplinarne w stosunku do pracowników/funkcjonariuszy oraz wszczęte postępowania karne.

Następnie organ wyjaśnił, że reorganizacja struktury administracji skarbowej zakładała redukcję stanu zatrudnienia o ok. 10%, poprzez ukształtowanie nowego modelu administracji skarbowej. Powyższe zostało wprost wskazane w uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej. W Urzędzie Skarbowym [...] propozycji zatrudnienia nie otrzymały 23 osoby, ponadto 2 osoby odmówiły przyjęcia propozycji zatrudnienia. Stan zatrudnienia wynoszący na dzień [...] maja 2017 r. z liczby [...] osób zmniejszył się i aktualnie na dzień [...] stycznia 2021 wynosi [...] osób. Z kolei w Dziale [...] w ww. urzędzie stan zatrudnienia zmniejszył się z liczby [...] osób wg stanu na dzień [...] maja 2017 r. do liczby [...] osób wg stanu na dzień [...] stycznia 2021 r.

DIAS podał, że biorąc po uwagę, iż dotychczasowi funkcjonariusze, alokowani w urzędach skarbowych, nie otrzymywali propozycji dalszej służby, z [...] funkcjonariuszy alokowanych w Urzędzie Skarbowym [...],[...] nie otrzymało propozycji zatrudnienia, zaś [...] funkcjonariuszy odmówiło przyjęcia propozycji pracy. W liczbie [...] funkcjonariuszy, którym w lutym 2017 r. ustalono miejsce pełnienia służby w Urzędzie Skarbowym [...],[...] funkcjonariuszy, w tym. M. A. , pochodziło z Urzędu Celnego [...] - Oddział Celny [...] w [...], z czego [...] funkcjonariuszy nie otrzymało propozycji zatrudnienia, w tym M. A.

Organ wskazał, że biorąc pod uwagę przesłanki, określone w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej oraz kryteria przyjęte przez DIAS z dokumentacji M. A. wynika co następuje:

- wykształcenie wyższe ekonomiczne, tytuł magistra;

- stanowisko specjalisty Służby Celnej w stopniu [...];

- ostatnie oceny: ocena z kwietnia 2014 r. za okres od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2012 r. - na ogólnym poziomie spełniania przez funkcjonariusza celnego kryteriów - ocena dobra - 3,00 pkt; ocena z marca 2017 r. za okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] grudnia 2016 r. na poziomie 3,39 pkt, poziom oczekiwany;

- doświadczenie w obszarze akcyzy: Referat [...] - od dnia [...] sierpnia 2004 r. do dnia [...] lutego 2007 r., z wyłączeniem okresu czasowego przeniesienia od [...] listopada 2006 r. do [...] grudnia 2006 r., od [...] stycznia 2007 r. do [...] lutego 2007 r. Następnie od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] lutego 2017 r.

- istotne fakty z przebiegu służby: w dniu [...] listopada 2016 r. w stosunku do strony wszczęte zostało postępowanie dyscyplinarne przez Naczelnika Urzędu Celnego [...] w [...]. Został on obwiniony o to, że w dniu [...] września 2016 r. nie stawił się do pełnienia służby w wyznaczonym czasie, opuścił stanowisko pracy w trakcie pełnienia służby oraz opuścił stanowisko przed zakończeniem służby i w dniu [...] września opuścił stanowisko pracy, czym naruszył obowiązki służbowe, określone w art. 122 pkt. 1 ustawy o Służbie Celnej i w związku z tym, mając na uwadze art. 166 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, podlegał odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Organ przedstawił też wykaz funkcjonariuszy, z Oddziału Celnego [...] w [..., którzy otrzymali propozycję pracy:

- funkcjonariusz 1: wykształcenie wyższe, ocena z 2017 r. na poziomie ogólnym 3,33, w akcyzie od 2012 r., stanowisko specjalisty służby celnej w stopniu starszego rachmistrza celnego;

- funkcjonariusz 2: wykształcenie wyższe, ocena z 2017 r. na poziomie ogólnym 3,19, w akcyzie od 2004 r., stanowisko specjalisty służby celnej w stopniu aspiranta celnego;

- funkcjonariusz 3: wykształcenie wyższe, ocena w 2017 r. na poziomie ogólnym 3,45, w akcyzie od 2009 r., stanowisko specjalisty służby celnej w stopniu młodszego rewidenta celnego;

- funkcjonariusz 4: wykształcenie średnie ze świadectwem dojrzałości, ocena w 2017 r. na poziomie ogólnym 3,33, stanowisko specjalisty służby celnej w stopniu starszego aspiranta celnego, w akcyzie od 2004 r. Dodatkowo w tym przypadku organ wskazał, że funkcjonariusz ten uzyskiwał pozytywne opinie od przełożonych, w których podkreślano: inicjatywę w działaniu, wnikliwą weryfikację dokumentów, specjalistyczną wiedzę, duże zainteresowanie zmianami przepisów prawnych, regulujących wykonywane obowiązki; komunikację w kontaktach z podatnikami i współpracownikami, wysoką kulturę osobistą. Zaznaczono również, że dzięki wnikliwej weryfikacji dokumentów niejednokrotnie przyczynił się do ujawnienia próby zgłoszenia pojazdów pochodzących z kradzieży.

DIAS wyjaśnił również, że dokonując oceny posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, kierował się przydatnością zawodową w nowej strukturze, rękojmią rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych, zapewnienia właściwego funkcjonowania organu w zmniejszonym składzie kadrowym.

Organ podniósł, że po dokonaniu analizy przebiegu służby, w szczególności wszczętego postępowania dyscyplinarnego w stosunku do M. A., podjął decyzję o nieprzedstawieniu mu propozycji zatrudnienia. W szczególności zostały uwzględnione kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Mimo, że strona posiadała doświadczenie w obszarze podatku akcyzowego, które było porównywalne do funkcjonariuszy, którzy otrzymali propozycję pracy w Dziale [...] [...], to jego osoba nie dawała rękojmi rzetelnego wykonywania obowiązków. Przestrzeganie czasu pracy/służby jest jednym z podstawowych obowiązków pracowników/funkcjonariuszy. Tym samym decyzja była zgodna z przyjętymi kryteriami doboru pracowników/funkcjonariuszy do dalszego zatrudnienia oraz koniecznością dokonania redukcji zatrudnienia, jako celu założonej reformy.

Od powyższej decyzji M. A. wniósł odwołanie, w którym zarzucił:

1) obrazę przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej poprzez niewłaściwe zastosowanie w stosunku do jego osoby przesłanek wskazanych w tym przepisie - brak dokładnej i rzeczowej analizy przebiegu jego służby oraz kwalifikacji, skutkujący brakiem złożenia mu propozycji pracy lub służby,

2) obrazę art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 275 ustawy o KAS w zw. z art. 5 § 1 Kodeksu postępowania karnego, poprzez wykorzystanie jako argumentu przeciw niemu, faktu prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, które nie zakończyło się jego skazaniem na żadnym etapie sprawy (było umorzone), a zatem rażące naruszenie zasady domniemania niewinności i zupełnie niezrozumiałe przesądzanie o treści hipotetycznego rozstrzygnięcia i jego rzekomej winie,

3) obrazę art. 6, art. 7, art. 8, i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że istniały przesłanki do braku wręczenia mu propozycji służby, w sytuacji gdy takowych nie było i został niesłusznie zwolniony, a nadto przez wadliwe ustalenia co do przebiegu jego służby i kwalifikacji, które miałyby być takie, że nie mógł otrzymać ani propozycji służby ani pracy, - -

4) obrazę art. 107. § 1 pkt 6 k:p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które tylko pozornie spełnia przesłanki indywidualnej decyzji, albowiem na 5 stron uzasadnienia tylko 2-3 akapity odnoszą się do jego osoby (reszta tekstu może być-powielona wobec każdego, przy tym ten, który uzasadnia "rzekomą konieczność jego zwolnienia, jest oparty na kardynalnym błędzie merytorycznym - zarzucie prowadzenia wobec niego postępowania dyscyplinarnego, które nie skończyło się jego ukaraniem (co jest naruszeniem podstawowych zasad prawa, w tym domniemania niewinności).

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Szef KAS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Szef KAS wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, wyjaśnia przyczyny, z powodu których zaniechano przedstawienia odwołującemu propozycji pracy/służby. DIAS podejmując decyzję o nieprzedstawieniu stronie propozycji służby/pracy, uwzględnił przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza oraz jego kwalifikacje potwierdzone m.in. ocenami bezpośrednich przełożonych. Wziął również pod uwagę okoliczności związane ze sposobem wykonywania nałożonych obowiązków służbowych, jak i stosunku do ich realizacji. Przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zakładał bowiem, aby proces składania propozycji został poprzedzony analizą posiadanych przez funkcjonariusza/pracownika kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby/pracy oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania. Pod pojęciem przebiegu służby należy zaś rozumieć m.in. sposób wykonywania obowiązków służbowych, rzetelność, sumienność i stopień zaangażowania w wykonywanie ww. obowiązków. W kontekście powyższego organ I instancji wskazał, że wpływ na nieprzedłożenie odwołującemu propozycji służby/pracy miało wszczęte wobec funkcjonariusza postępowanie dyscyplinarne. Strona została obwiniona o to, że w dniu [...] września 2016 r. nie stawiła się do pełnienia służby w wyznaczonym czasie, opuściła stanowisko pracy w trakcie pełnienia służby oraz opuściła stanowisko pracy przed zakończeniem służby i w dniu [...] września opuściła stanowisko pracy, czym naruszyła obowiązki służbowe określone w art. 122 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej i w związku z tym, zgodnie z art. 166 ust. 7 tej ustawy, podlegała odpowiedzialności dyscyplinarnej. Szef KAS zaznaczył, że postępowanie dyscyplinarne w stosunku do strony prowadzone było w okresie bezpośrednio poprzedzającym proces wręczania propozycji służby/pracy w KAS. Stąd też powyższa okoliczność wszczęcia i prowadzenia wobec strony postępowania dyscyplinarnego, mogła być wzięta pod uwagę w procesie wręczania przez DIAS propozycji służby/pracy w strukturach KAS i uzasadniać brak przedstawienia tej propozycji, skutkujący wygaśnięciem stosunku służbowego odwołującego.

Szef KAS nie zgodził się z odwołującym, że organ wskazując jako przyczynę braku przedstawienia propozycji, służby/pracy prowadzone postępowanie dyscyplinarne, naruszył zasadę domniemania niewinności. Organ stwierdził, że z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika bowiem, że przyczyną nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy, nie było uznanie go winnym naruszenia - obowiązków służbowych, lecz postawienie zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym. Organ odwoławczy wskazał, że funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej jest osobą powołaną do egzekwowania przepisów prawa. Funkcjonariuszy tej formacji obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa. Aby móc skutecznie wykonywać swoje zadania, muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o zachowania i postawy mające wpływ na nieposzlakowaną opinię, która zgodnie z art. 151 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS, jest wymagana do bycia funkcjonariuszem. Nieposzlakowaną opinię winien mieć nie tylko kandydat do służby, ale również funkcjonariusz w całym okresie trwania stosunku służbowego. Funkcjonariusz podlega szczególnym rygorom służby m.in. z uwagi na specyfikę powierzonych jej zadań oraz charakter stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza ze służbą i wynikające z tego prawa i obowiązki funkcjonariusza. Kandydat do służby od momentu powołania musi poddać się regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty posiadanego statusu związanego z realizacją funkcji publicznych. DIAS, mając na względzie prowadzone wobec funkcjonariusza postępowanie dyscyplinarne w sprawie naruszenia obowiązków służbowych, zdaniem Szefa KAS, mógł powziąć wątpliwości co do rzetelnego wykonywania przez stronę tych obowiązków i w konsekwencji uznać, że nie wpisywała się w wysokie standardy tworzonej Służby Celno-Skarbowej.

Ponadto Szef KAS wskazał, że DIAS podejmując decyzję o nieprzedstawieniu odwołującemu do dnia [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, działał w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę. Organ badał posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, w tym zdobyte umiejętności, przebieg dotychczasowej służby i sposób jej pełnienia. Ważąc wszystkie argumenty, zobowiązany był brać jednak pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy lecz także inne wartości konstytucyjne, jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonywanymi w strukturach administracji publicznej. Z tego względu uprawniony był do podjęcia decyzji o nieprzedstawieniu stronie propozycji służby/pracy w podległej mu jednostce.

Odnosząc się do zarzutu strony wskazującego, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano sytuację czterech anonimowych funkcjonariuszy oraz że gdyby zajmować się analizą, w czym był rzekomo gorszy od innych i jaka była jego pozycja na ich tle, to należałoby przywołać i dokładnie opisać sytuację wszystkich, którzy propozycję otrzymali, Szef KAS podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została w indywidualnej sprawie i w związku z tym nie zachodzi potrzeba porównywania sytuacji różnych osób. Każdy stan faktyczny w innym zakresie może uzasadniać przedłożenie bądź brak przedstawienia propozycji służby/pracy w strukturach KAS. Zdaniem Szefa KAS akceptowalne jest indywidualne podejście do przyczyn braku przedstawienia propozycji dalszej służby/pracy, w oderwaniu od oceny sytuacji innych osób, zatrudnionych bądź pełniących służbę w danej jednostce.

Reasumując, Szef KAS stwierdził, że DIAS podejmując decyzję o braku złożenia M. A. do dnia [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, działał w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę. Dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową, istotne jest bowiem efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb i specyfiki poszczególnych jednostek Krajowej Administracji Skarbowej. DIAS będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej, podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Przede wszystkim odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbyła się w prawidłowy sposób. Na każdym etapie zatem zarządzania podległą jednostką jednym z zasadniczych celów realizowanych przez jej kierownika jest m.in. dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku Krajowej Administracji Skarbowej. Realizując zaś politykę kadrową w podległej mu jednostce dyrektor izby administracji skarbowej ma możliwość oceny kadry pod kątem zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Szef KAS wskazał, że z treści art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej nie wynika, iż po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości przedstawienia propozycji, czy też, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie przedłożyć funkcjonariuszowi/pracownikowi propozycji służby/pracy.

Na powyższą decyzję M. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej poprzez niewłaściwe zastosowanie przesłanek wskazanych w tym przepisie, brak dokładnej i rzeczowej analizy przebiegu jego służby oraz kwalifikacji skutkujący brakiem złożenia mu propozycji pracy lub służby oraz brak odpowiedniej analizy (rozpatrzenia) jego zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących oceny przebiegu służby;

2) art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zw. z art. 275 ustawy o KAS w zw. z art. 5 § 1 Kodeksu postępowania karnego poprzez wykorzystanie jako argumentu przeciw faktu postawienia zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym, które nie zakończyło się jego skazaniem na żadnym etapie sprawy (zostało umorzone), a zatem rażące naruszenie zasady domniemania niewinności i zupełne niezrozumiałe przesądzanie o treści hipotetycznego rozstrzygnięcia i jego rzekomej winie, a także zupełnie niezasadna ocena że zarzucone mu przewinienie było rzekomo tak dyskredytujące, że powodujące konieczność usunięcia go z szeregów KAS;

3) art. 6, art. 7, art. 8, i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że istniały przesłanki do niewręczenia mu propozycji służby, w sytuacji gdy takowych nie było i został niesłusznie zwolniony, a nadto poprzez wadliwe ustalenia co do przebiegu jego służby i jego kwalifikacji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nim w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że ustawodawca wyznaczył kryteria, którymi DIAS miał się posługiwać (art. 165 ust 7 ustawy wprowadzającej). Zdaniem skarżącego DIAS w ogóle ich nie stosował, względnie zaś stosował wadliwie. Organ niewłaściwie ocenił jego zwolnienie przez pryzmat ww. przesłanek albowiem poza postępowaniem dyscyplinarnym brak jest argumentów wskazujących dlaczego jego kwalifikacje zawodowe czy przebieg służby są takie, że nie nadają się do pracy w KAS czy to jako funkcjonariusz czy pracownik cywilny.

Ponadto skarżący wskazał, że w ciągu 25 lat służby swoje obowiązki wykonywałem w komórkach umundurowanych. W tym okresie pełnił służbę w następujących jednostkach: Oddział Celny [...], Oddział Celny [...], Oddział Celny [...], Oddział Celny [...], Oddział Celny [...], Referacie [...] tylko w 2004r., Referacie [...], Referacie [...]. Przez ostatnie kilka lat pełnił służbę w oddziale celnym [...] i zajmował się tam kontrolą przemieszczania wyrobów akcyzowych w systemie EMCS, wywozami w procedurze uproszczonej (ECS) oraz na karnetach TIR do dnia [...] lutego 2017 r. W związku z powyższym nie pełnił służby w Referacie [...] jak twierdzi Dyrektor wg stanu na dzień [...] września 2016 r., jak również nie realizował jakichkolwiek zadań w zakresie podatku akcyzowego, które zostały przeniesione do urzędów skarbowych, a mimo to został uwzględniony w zasobach kadrowych urzędów skarbowych, co było niezgodne z poleceniem Szefa KAS w piśmie z dnia [...] marca 2017r. Zadanie, które realizowałem w Oddziale Celnym [...] nigdy nie przeszły do urzędów skarbowych.

Skarżący podał także, że w okresie 25 lat służby nie został ukarany karą dyscyplinarną. Wszelkie zadania realizował z należytą starannością bez jakichkolwiek uwag ze strony przełożonych. Pełniąc służbę w Referacie [...] i reprezentując Urząd Celny [...] w [...] w sądach jako oskarżyciel wygrał wszystkie sprawy, które zostały mu przydzielone. Przyjmując deklaracje akcyzowe na samochody osobowe w latach 2004-2007 przyczynił się również niejednokrotnie do ujawnienia próby zgłoszenia pojazdów pochodzących z kradzieży. Ponadto w tym okresie wystawił setki mandatów karnych. Został awansowany na stanowisko inspektora celnego. Skarżący zarzucił, że DIAS w swojej decyzji przytacza jego wykształcenie, wyniki i oceny, które nie są one w żaden sposób gorsze (a nawet lepsze) od innych funkcjonariuszy, w tym tych którzy otrzymali propozycje pracy lub służby.

Dalej skarżący stwierdził, że przeciw niemu podnosi się tak naprawdę tylko jeden argument, tj. prowadzone postępowanie dyscyplinarne, które nie było zakończone żadnym (nawet nieprawomocnym) orzeczeniem. Zdaniem skarżącego jest to rażąco sprzeczne z Konstytucyjnym domniemaniem niewinności (art. 42 ust. 3), jak i domniemaniem niewinności wynikającym z odpowiednio stosowanej w postępowaniu dyscyplinarnym procedury karnej (art. 275 ustawy o KAS w zw. z art. 5 § 1 Kodeksu postępowania karnego. W ocenie skarżącego Szef KAS uzasadnia decyzję, tak jakby jego wina była przesądzona, a w sprawie tej nawet nie przeprowadzono pełnego postępowania dowodowego i nie wydano żadnego orzeczenia. Ponadto zarzucane mu przewinienie nie jest tego typu aby miało powodować niemożność pełnienia służby lub świadczenia pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W skardze skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, natomiast organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Z dniem 1 marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa, która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Pod względem organizacyjnym art. 160 ust. 2 i ust. 4 ustawy wprowadzającej określił, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej.

W odniesieniu do zasobów kadrowych dotychczasowej Służby Celnej, w art. 165 ust. 3 i 4 ustawy wprowadzającej określono zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 ustawy wprowadzającej, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

Na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych).

Zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS. (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasają: z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej).

Wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania ustawy wprowadzającej zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (dostępnej pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy ustawy wprowadzającej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wprowadzającej). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.

W niniejszej sprawie niesporną jest okoliczność, że do dnia 31 maja 2017 r. skarżący nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji, w myśl ww. art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r.

W tej sytuacji DIAS, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego.

DIAS, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki.

Z uzasadnienia decyzji DIAS z dnia [...] kwietnia 2021 r., utrzymanej w mocy w oparciu o zaskarżoną decyzję, wynika, że organ ten wziął pod uwagę posiadane przez skarżącego kwalifikacje jak i przebieg jego dotychczasowej służby. Organ przedstawił wykształcenie skarżącego, jego doświadczenie zawodowe, jak również uzyskiwane oceny. Dokonując oceny, czy należało skarżącemu przedstawić propozycje służby/pracy organ uwzględnił zatem kryteria wskazane w art. 167 ust. 5 ustawy wprowadzającej.

Jako okoliczność wyłączającą możliwość przedstawienia skarżącemu propozycji służby/pracy organ uznał jeden z faktów z przebiegu służby, a mianowicie wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Postępowanie to zostało wszczęte w dniu [...] listopada 2016 r. przez Naczelnika Urzędu Celnego [...] w [...]. Zostało ono umorzone w związku z tym, że skarżący przestał być funkcjonariuszem KAS.

W ocenie Sądu mimo tego, że postępowanie to zostało umorzone, to jednak fakt jego prowadzenia w stosunku do skarżącego miał miejsce i mógł być wzięty pod uwagę w procesie wręczania propozycji służby/pracy w KAS, zwłaszcza, że przyczyną umorzenia postępowania dyscyplinarnego było wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Słusznie Szef KAS zwrócił uwagę, że funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej jest osobą powołaną do egzekwowania przepisów prawa i aby móc skutecznie wykonywać swoje zadania, musi pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o zachowania i postawy mające wpływ na nieposzlakowaną opinię. Organ był zatem uprawniony do oceny tych elementów z przebiegu służby skarżącego, które mogły powodować wątpliwość co do jego postawy oraz co do tego, czy spełnia on wysokie standardy tworzonej Służby Celno-Skarbowej.

Podkreślenie przy tym wymaga, że fakt uwzględnienia tej okoliczności nie koliduje z zasadą domniemania niewinności. Bezspornie skarżący nie został uznany winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Niemniej jednak sam fakt prowadzenia przeciwko niemu postepowania dyscyplinarnego organ miał prawo uwzględnić przy podejmowaniu decyzji o przedstawieniu skarżącemu propozycji służby/pracy. Jest to niewątpliwie istotna okoliczność z przebiegu służby skarżącego, która mogła być uznana za nieobojętną z perspektywy organu odpowiedzialnego za taki dobór kadr, który daje gwarancje należytego wykonywania zadań Służby Celno-Skarbowej.

W skardze skarżący wytyka organowi nieścisłości dotyczące oceny jego doświadczenia zawodowego w zakresie podatku akcyzowego. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Z uzasadnienia decyzji DIAS z dnia [...] kwietnia 2021 r. wynika, że doświadczenie skarżącego w tym obszarze jest porównywalne do funkcjonariuszy, którym przedstawiono propozycję służby. Kwestia doświadczenia zawodowego skarżącego w tej dziedzinie nie miała zatem decydującego wpływu na to, że skarżącemu nie przedstawiono propozycji służby/pracy.

Wydane w niniejszej sprawie decyzje nie mają cech decyzji dowolnej, niepopartej oceną przydatności skarżącego do służby. Jako zasadniczy argument nieprzedstawienia propozycji wskazano fakt wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego. Przy rozstrzyganiu kwestii przedstawienia propozycji służby/pracy w KAS organ był niewątpliwie uprawniony aby brać pod uwagę tę okoliczność. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, znajduje zatem oparcie w przepisach prawa, zaś subiektywne przekonanie skarżącego, że brak przedstawienia jej propozycji służby/pracy narusza art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, nie oznacza, że w istocie doszło do tego przepisu. Skoro wprowadzona reforma niejako wymusiła redukcję etatów, to jest rzeczą naturalną, że musiano dokonać oceny przydatności pracowników w nowo tworzonych komórkach, a tym samym wskazać osoby, którym propozycja pracy/służby nie zostanie przedstawiona.

Podsumowując, zaskarżona decyzja Szefa KAS oraz poprzedzająca ją decyzja DIAS są prawidłowe, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art.151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.