Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3555/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 art. 151 art. 183 art. 184 art. 189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 art. 20 art. 34 art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 15zzs4 ust 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 976/18 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 30 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 976/18, oddalił skargę J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Ś. decyzją z dnia 20 lipca 2017 r., na podstawie art. 157 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: P.b.), stwierdził nieważność decyzji Starosty M. z dnia 15 kwietnia 2013 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...]J. D. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi, wraz z wewnętrzną instalacją gazową w [...] przy ul. [...], nr parceli [...], zmienioną decyzją Starosty M. z dnia 7 października 2013 r. nr [...], w zakresie numeru działki: z nr [...] na numery: [...], [...], [...], [...], (w wyniku podziału działki nr [...]), zatwierdzonego decyzją Wójta G. z dnia 18 września 2013 r.

Oceniając decyzję Starosty M. z dnia 15 kwietnia 2013 r. w trybie nieważności Wojewoda wskazał, że zatwierdzone tą decyzją projekty typowe opracowane zostały przez mgr inż. arch. B. M. (architektura) i mgr inż. R. M. (konstrukcja). Autor adaptacji - mgr inż. arch. J. K. - posiada uprawnienia budowlane bez ograniczeń do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności architektonicznej, nadane decyzją Wojewody Ś. nr [...] z dnia 8 stycznia 2001 r. W dniu wydania kontrolowanej decyzji dla terenu inwestycji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) zatwierdzony uchwałą Rady Gminy W. [...]z dnia 20 stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr [...], poz. [...], z dnia 12 marca 2010 r.). Na rysunku planu wskazano granice terenu i obszaru górniczego "[...]". Działka inwestycyjna nr [...] zlokalizowana jest w granicach terenu górniczego "[...]". Zgodnie z § 59 ust. 1 i 2 m.p.z.p. - "Realizacja obiektów budowlanych w granicach terenu górniczego wymaga zabezpieczenia obiektów przed skutkami eksploatacji górniczej w oparciu o: 1) szczegółowe informacje o aktualnych warunkach geologiczno-górniczych uzyskane od właściwego przedsiębiorcy posiadającego koncesje na wydobywanie kopaliny; 2) badania geotechniczne oraz analizy i inne badania (m.in. geofizyczne) mające na celu określenie występowania pustek w górotworze, a także określenie sposobu działań profilaktycznych." W projekcie budowalnym projektant adaptująca projekty typowe stwierdziła, że teren którego dotyczy inwestycja położony jest poza terenem górniczym. Ustalenie to jest wadliwe, ponieważ zarówno z informacji zawartej w m.p.z.p., jak i z informacji Dyrektora OUG w G. wynika, że przedmiotowy teren położony jest w granicach terenu górniczego "[...]". Architekt - autor projektu budowlanego adaptacji projektów typowych, na podstawie wykonanych wykopów kontrolnych, przyjęła I kategorię warunków gruntowych. Projektant nie dołączył do projektu opinii w sprawie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów. W sporządzeniu projektu budowlanego adaptacji projektów typowych nie brał udziału projektant posiadający uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjnej. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b. projekt budowlany powinien zawierać - w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Dołączenie do projektu budowlanego jest kompetencją autora projektu budowlanego, który ocenia, czy w konkretnym przypadku potrzeba taka zaistniała. Niezbędnym jest jednak, aby projektant podejmujący tę decyzję posiadał uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności

Zdaniem organu fakt niedołączenia do projektu opinii w sprawie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów nie mógłby stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ to projektant posiadający uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności decyduje, czy wykonanie takiego opracowania jest konieczne, a żaden przepis nie uprawnia organu do nałożenia takiego obowiązku. Ponieważ jednak kwestia posadowienia obiektu jest zagadnieniem ściśle konstrukcyjnym, w opinii organu projektant adaptujący projekty typowe, decydujący o dołączeniu bądź niedołączeniu opinii geotechnicznej do projektu, winien posiadać uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjnej. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463) - kategorię geotechniczną całego obiektu budowlanego lub jego poszczególnych części określa projektant obiektu budowlanego na podstawie badań geotechnicznych gruntu, których zakres uzgadnia z wykonawcą specjalistycznych robót geotechnicznych. Na dzień sporządzenia projektu budowlanego projektant nie dysponował badaniami geotechnicznymi gruntu, na podstawie których mógłby określić kategorię geotechniczną projektowanego obiektu. Pierwszą opinią geotechniczną jaką sporządzono w rejonie terenu inwestycji była opinia geotechniczna dla potrzeb projektu budowy sieci gazowej w rejonie ul. [...] sporządzona w sierpniu/wrześniu 2013 r. na zlecenie [...]J. D., czyli po wydaniu kontrolowanej decyzji. Zdaniem organu przedstawione przez strony rozbieżne opinie dotyczące warunków gruntowych występujących w terenie inwestycji potwierdzają jedynie, że kwestia ta może budzić wątpliwości. W tym kontekście zarzut dotyczący braku opinii geotechnicznej nie może zdaniem Wojewody stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, ponieważ - rażące naruszenie prawa ma miejsce jedynie w sytuacji jednoznacznej, niepodlegającej interpretacjom.

Następnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 P.b. do organu administracji architektoniczno-budowlanej należy sprawdzenie, czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany wykonany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b. Przedmiotowy projekt budowlany, zatwierdzony kontrolowaną decyzją obejmujący adaptację projektu typowego "[...]", zaadaptowany został w całości przez architekt J. K., posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, które jednakże nie są wystarczające do zaadaptowania części konstrukcyjnej tego projektu. Rażącym naruszeniem prawa było zatem zatwierdzenie projektów budowlanych typowych dla inwestycji lokalizowanej w terenie górniczym, których części konstrukcyjne nie zostały zaadaptowane przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania w specjalności konstrukcyjnej.

Ponadto projekt adaptacji projektu typowego, przedłożony do zatwierdzenia decyzją pozwoleniu na budowę, powinien zawierać opracowanie w zakresie przystosowania do miejscowych warunków gruntowych. W tej sprawie projektant nie dopełnił obowiązku, nie zlecił wykonania opinii geotechnicznej dla potrzeb budowy przedmiotowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie wziął pod uwagę występowania terenu górniczego, ani nie zapewnił udziału w opracowaniu projektu osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności (konstrukcyjnej), co w sposób rażący naruszało przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 i 1a P.b.

Zdaniem Wojewody organ wydający przedmiotowe pozwolenie na budowę przeoczył, że z przedstawionego projektu budowlanego nie wynikało, aby spełniał on wymogi ustalone w § 59 ust. 1 i 2 obowiązującego m.p.z.p., tj. aby z uwagi na lokalizację w granicach terenu górniczego przewidywał zabezpieczenie projektowanych obiektów przed skutkami eksploatacji górniczej w oparciu o szczegółową informację o aktualnych warunkach geologiczno-górniczych uzyskaną od właściwego przedsiębiorcy posiadającego koncesję na wydobywanie kopaliny; badania geotechniczne oraz analizy i inne badania (m.in. geofizyczne) mające na celu określenie występowania pustek w górotworze, a także określenie sposobu działań profilaktycznych. Starosta M. nie nałożył na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości, do czego obliguje art. 35 ust. 3 P.b., lecz wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody organ administracji architektoniczno-budowlanej nie sprawdził przedstawionego projektu budowlanego w sposób należyty, w szczególności odpowiadający wymogom art. 35 ust. 1 pkt 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 35 ust. 3 P.b.

Oceniając czy naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 4 i art. 35 ust. 3 ustawy P.b. miały charakter rażącego naruszenia prawa, Wojewoda oparł się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2017 r. II OSK 1324/15, w którym stwierdzono, iż zatwierdzenie projektu budowlanego wykonanego przez osobę nieuprawnioną jest rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu usytuowania budynku na działce nr [...] z naruszeniem ustaleń m.p.z.p. w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, Wojewoda uznał, że w projekcie zagospodarowania terenu wszystkie budynki wrysowane zostały w sposób niewykraczający poza tę linię. Ewentualne błędne przeniesienie przez projektanta nieprzekraczalnej linii zabudowy z rysunku planu na mapę do celów projektowych, nie może natomiast świadczyć o rażącym naruszeniu przepisów przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Analizując skutki społeczno-gospodarcze wydanego pozwolenia na budowę, Wojewoda nie kwestionował stanowiska Starosty M., wskazującego, że trzy z czterech budynków wybudowanych na podstawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, są obecnie użytkowane w sposób bezpieczny, a ekspertyza wykonana dla budynku przy ul. [...] AA potwierdza, że budynek ten nie wykazuje uszkodzeń konstrukcji nośnej.

W ocenie Wojewody doszło do rażącego naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 59 ust. 1 i 2 obowiązującego m.p.z.p., art. 35 ust. 1 pkt 4 oraz art. 35 ust. 3 P.b. Ponadto w decyzji Starosty M. wadliwie została oznaczona strona postępowania. Decyzja ta została bowiem skierowana do firmy osoby fizycznej tzn. do [...]J. D.. Firma prowadzona przez osobę fizyczną nie może być stroną postępowania administracyjnego, gdyż nie posiada ona zdolności administracyjnoprawnej. Stroną postępowania administracyjnego związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą może być wyłącznie osoba fizyczna prowadząca tę działalność.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z dnia 19 lutego 2018r., po rozpatrzeniu odwołań J. D., G. O., B. O., G. S., K. S., M. G. od decyzji Wojewody Ś. z 20 lipca 2017 r. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z 15 kwietnia 2013 r., Nr [...], w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na dz. nr ew. [...], obr. [...][...] (część dawnej działki nr [...]), w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek strony, zakres wniosku determinuje zakres postępowania. K. R. wystąpił o zweryfikowanie poprawności pozwoleń na budowę dla nieruchomości przy ul. [...] [...] (działka [...] wydzielona z działki nr [...]). Organ wojewódzki przeprowadził postępowanie nieważnościowe wobec całości decyzji Starosty M. z 15 kwietnia 2013 r., wykraczając poza zakres żądania wnioskodawcy. Dlatego GINB uchylił decyzję Wojewody Ś. z 20 lipca 2017 r., w części dotyczącej działek nr ew. [...], [...], [...] i umorzył w tym zakresie postępowanie.

W odniesieniu do tej części decyzji Wojewody, w jakiej stwierdzono nieważność decyzji Starosty M. z 15 kwietnia 2013 r., w zakresie działki nr ew. [...], organ wskazał, że inwestor J. D. do wniosku z 5 kwietnia 2013 r. o pozwolenie na budowę dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką o nr [...], obr. [...] W.. Działka inwestycyjna objęta była ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z 20 stycznia 2010 r. [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W.. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty M. z 15 kwietnia 2013 r. narusza ustalenia planu miejscowego. Przedmiotowa inwestycja jest zlokalizowana na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 36 MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi usługami. Na terenie 36 MNU wyznaczona została nieprzekraczalna linia zabudowy, której przebieg nie został odzwierciedlony prawidłowo w projekcie zagospodarowania terenu. Na podstawie analizy wyrysu z miejscowego planu oraz projektu zagospodarowania terenu - GINB stwierdził, że bryła projektowanego budynku w jej południowo - wschodnim narożniku przekracza o ok. 1,5 m nieprzekraczalną linię zabudowy (na podstawie pomiaru odległości na PZT i wyrysie ustalono, że wyrys sporządzono w dwukrotnie mniejszej skali tj. 1:1000). Naruszenie to w ocenie GINB nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Nie było to jedyne naruszenie do jakiego doszło w sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją.

Dalej GINB podniósł, że stosownie do art. 6 pkt 9 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (obowiązującej w dacie uchwalenia ww. planu miejscowego) terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Z § 59 ust. 1 miejscowego planu oraz jego załącznika graficznego, wynika że teren działki nr [...], znajduje się w granicach terenu górniczego "[...]", w obrębie którego występują m.in. chodniki o głębokości 0-40 m, parcele eksploatacyjne oraz rejony płytkiej eksploatacji zagrożone możliwością wystąpienia deformacji nieciągłych - zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu. Stosownie zaś do § 59 ust. 2 miejscowego planu, realizacja obiektów budowlanych w granicach terenu górniczego wymaga zabezpieczenia obiektów przed skutkami eksploatacji górniczej w oparciu o: - szczegółowe informacje o aktualnych warunkach geologiczno - górniczych uzyskane od właściwego przedsiębiorcy posiadającego koncesję na wydobywanie kopaliny, - badania geotechniczne oraz analizy i inne badania (m.in. geofizyczne) mające na celu określenie występowania pustek w górotworze, a także określenie sposobu działań profilaktycznych. Zdaniem GINB w analizowanej decyzji nie zostały dochowane wymagania określone w tym przepisie. Warunki gruntowe zostały rozpoznane jedynie na podstawie kontrolnych wykopów i określone jako proste (adaptacja projektu, str. 8). Projekt budowlany ani jego adaptacja nie przewidują zabezpieczeń obiektu przed skutkami eksploatacji górniczej. Budynek na dz. nr [...] został posadowiony nad nieczynnym chodnikiem górniczym na głębokości ok. 38 m, którego przebieg został przedstawiony na załączniku graficznym do planu miejscowego, zaś określenie warunków posadowienia obiektu zostało dokonane przez osobę nieposiadającą odpowiednich uprawnień budowlanych.

Dalej organ zaznaczył, że w aktach sprawy zgromadzono różne opinie i ekspertyzy. Choć w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji orzeka co do zasady w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, jakim dysponował organ wydając weryfikowaną decyzję, to jednak opinie i ekspertyzy mogą mieć znaczenie przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonych naruszeń. W tym kontekście organ przypomniał, że w piśmie z 24 października 2016 r. Polska Grupa Górnicza O. B. [...] wskazała, że w okresie koncesyjnym tj. do 2020 r. nie prognozuje się wystąpienia wpływów projektowanej eksploatacji górniczej informując jednocześnie, że w rejonie obejmującym inwestycję występują udokumentowane zasoby możliwe do zagospodarowania po 2020 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 P.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Zatem nie można wykluczyć wpływu na budynek eksploatacji górniczej jaka może nastąpić po 2020 r. W piśmie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z 16 lutego 2017 r. wskazano, iż nie prognozuje się wystąpienia wpływów projektowanej eksploatacji górniczej, jednak na podstawie posiadanej dokumentacji nie można określić stanu ani sposobu likwidacji nieczynnych wyrobisk, w tym chodnika przebiegającego pod projektowanym budynkiem. W opinii geotechnicznej sporządzonej przez geologa M. R. wskazano, że warunki gruntowe na działce nr ew. [...] do głębokości 6 m zalicza się do prostych. W piśmie z 17 listopada 2016 r. M. R. wskazał jednak, że jego opinia "nie uwzględnia warunków górniczo - geologicznych, gdyż nie zostały one dostarczone" zaś "w przypadku potwierdzenia występowania starego chodnika, automatycznie należy wskazać warunki skomplikowane i wykonać kolejne dokumentacje wskazane rozporządzeniami". Na skomplikowane warunki gruntowe wskazała również opinia geotechniczna geologa K. P. i geofizyka B. Z.. W opinii geotechnicznej wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego opracowanej przez geolog M. M. autorka stwierdza, iż "budynki posadowione są na gruntach, które stanowią wystarczająco nośne podłoże budowlane" a "warunki gruntowe proponuje się zaliczyć do prostych" jednak zaznacza, że "odrębnym zagadnieniem są warunki geologiczno - górnicze na dokumentowanym terenie. Ostatecznie decyzję o przyjętej kategorii geotechnicznej przedsięwzięcia winien podjąć projektant obiektów w oparciu o przedstawione wyniki wierceń, sondowań oraz w oparciu o warunki geologiczno - górnicze przedstawione w odrębnym opracowaniu, a także biorąc pod uwagę rodzaj istniejących obiektów. W opinii opracowanej przez eksperta górniczego G. S. i geologów J. K., T. M. i M. M. wskazuje się natomiast, że: "Obecność płytkich wyrobisk górniczych stwarza niekorzystne warunki dla zagospodarowania terenu." Z powyższego zdaniem GINB wynika, że na etapie prac projektowych, bezwzględnie należało odnieść się do lokalnej sytuacji górniczej oraz stwierdzonych warunków gruntowo - wodnych. Na zagrożenie deformacjami nieciągłymi w przypadku terenów, na których prowadzono płytką (do 80-100 m) eksploatację górniczą wskazuje również pismo Wyższego Urzędu Górniczego z 5 stycznia 2017 r. W piśmie tym przywołano również § 205 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym na terenach podlegających wpływom eksploatacji górniczej powinny być stosowane zabezpieczenia konstrukcji budynków, odpowiednie do stanu zagrożenia, wynikającego z prognozowanych oddziaływań powodowanych eksploatacją górniczą, przez które rozumie się wymuszone przemieszczenia i odkształcenia oraz drgania podłoża oraz powołując się na zapisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaznaczono, że "w planie miejscowym obejmującym granice terenów górniczych wskazuje się obszary podlegające szczególnym warunkom zagospodarowania lub ograniczenia w ich użytkowaniu, a do takich niewątpliwie można zaliczyć rejony spodziewanych deformacji nieciągłych". Mając powyższe na uwadze GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku został rażąco naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 59 planu miejscowego. Skutki społeczno-gospodarcze tego naruszenia w postaci ryzyka związanego w możliwością powstania deformacji terenu zagrażających pozbawionej zabezpieczeń konstrukcji budynku, a także przebywających w nim ludzi są wystarczająco poważne, aby uznać je za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. W tym kontekście, zdaniem GINB, nie miała znaczenia ekspertyza techniczna budynku, sporządzona przez Ł. D. i P. K., stwierdzająca, że obecne uszkodzenia budynku wnioskodawcy nie są spowodowane wystąpieniem szkód górniczych.

Dalej GINB wskazał, że analiza projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty M. z 15 kwietnia 2013 r., nie wykazała, aby rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Stosownie jednak do art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Adaptacja typowego projektu budynku mieszkalnego "[...]" wykonana została wyłącznie przez architekt J. K., która dokonała też ustaleń w zakresie warunków gruntowych, w jakich obiekt ma zostać posadowiony. Ustalenie warunków gruntowych posadowienia obiektu wiąże się bezpośrednio z zaprojektowaniem konstrukcji budynku zatem powinno być dokonane przez projektanta posiadającego uprawnienia w specjalności konstrukcyjno–budowlanej, a nie architektonicznej. Stosownie do art. 20 ust. 1a P.b. do podstawowych obowiązków projektanta należy zapewnienie, w razie potrzeby, udziału w opracowaniu projektu osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności oraz wzajemne skoordynowanie techniczne wykonanych przez te osoby opracowań projektowych, zapewniające uwzględnienie zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w procesie budowy, z uwzględnieniem specyfiki projektowanego obiektu budowlanego. Dlatego zdaniem GINB decyzja Starosty M. z 15 kwietnia 2013 r. została wydana z oczywistym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W ocenie GINB, brak uprawnień projektanta - J. K., w zakresie adaptacji części konstrukcyjnej projektu budynku wywołuje skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Brak udziału w adaptacji projektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej doprowadził do sytuacji, w której projekt budynku nie uwzględnia wymagań zabezpieczenia obiektu przed skutkami eksploatacji górniczej przewidzianych w § 59 miejscowego planu.

Nawiązując do zarzutu odwołania, że projekt konstrukcji budynku sporządził posiadający właściwe uprawnienia budowlane R. M. organ wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby dokonał on adaptacji projektu zatwierdzonego weryfikowaną decyzją Starosty M. w zakresie ustalenia warunków gruntowych posadowienia obiektu czy odniesienia się do wymogów określonych w § 59 miejscowego planu. Zdaniem organu nie miało też znaczenia to, że organ powiatowy wydawał w innych przypadkach pozwolenia na budowę na tożsamym terenie górniczym jak również to, że architekt J. K. nieposiadająca uprawnień w specjalności konstrukcyjno - budowlanej stwierdziła, że zabezpieczenia konstrukcji budynku są niepotrzebne. Nie był również istotny spór o charakterze cywilnoprawnym K. R. z J. D..

Dalej GINB stwierdził, że postępowanie toczyło się wobec strony J. D., dlatego błąd w decyzji - podano firmę zamiast imienia i nazwiska, nie jest podstawą do stwierdzenia że została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Reasumując GINB konkludował, że kontrolowana decyzja Starosty M. z 15 kwietnia 2013 r., w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na dz. nr ew. [...], obr. [...] [...] (część dawnej działki nr [...]) została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 4 P.b.. Jednocześnie stwierdził, że decyzja Starosty M. z 15 kwietnia 2013 r., w kontrolowanej części nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta w kontrolowanej części nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Skargą J. D. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez błędne uznanie, że doszło do rażącego naruszenia tego przepisu, w sytuacji gdy powołane do oceny ryzyka deformacji terenu, instytucje oceniły że ryzyko deformacji jest hipotetyczne i mało prawdopodobne; art. 35 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 2 P.b. poprzez błędne uznanie, że sprawdzenia projektu dokonała osoba, nieposiadająca wymaganych uprawnień, gdy w rzeczywistości projekt nie wymagał sprawdzenia pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; art. 20 ust. 1a P.b., poprzez błędne uznanie, że sprawdzenie projektu musi być dokonane przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, w sytuacji gdy przepis "w razie potrzeby" nakazuje udział innych projektantów, dotychczasowy projektant i konstruktor nadal poczuwał się do autorstwa; art. 6 pkt 9 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze w zw. z § 59 miejscowego planu - poprzez uznanie, że teren działki nr [...] znajduje się w granicy terenu górniczego, w sytuacji gdy działka ta nie jest objęta obszarem płytkiej eksploatacji, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje możliwości wystąpienia deformacji nieciągłych dla terenu przedmiotowej działki; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy w części decyzji Wojewody Ś.; art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie; art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem ogólnych zasad procedury administracyjnej; art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji i faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W uzupełnieniu skargi wskazano na analizę wykonaną przez Główny Instytut Górnictwa oraz opinię B. U. z dnia 15 kwietnia 2018 r., wskazujące na brak zagrożenia pogórniczego dla budynku na działce nr [...] w [...].

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej w skrócie "p.p.s.a.".

Zdaniem Sądu słusznie GINB uchylił decyzję Wojewody Ś. z 20 lipca 2017 r., w części dotyczącej działek nr ew. [...], [...], [...] i umorzył w tym zakresie postępowanie. Wniosek K. R. związany był z jego indywidualnym interesem prawnym, dotyczył nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] - działki nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]), zatem organ wojewódzki swoim rozstrzygnięciem wykroczył poza zakres żądania wnioskodawcy.

Sąd podzielił następnie stanowisko GINB odnośnie kwestii przekroczenia przez bryłę projektowanego budynku w jej południowo - wschodnim narożniku o ok. 1,5 m nieprzekraczalnej linii zabudowy (co ustalono na podstawie pomiaru odległości na PZT i wyrysie, który sporządzono w skali tj. 1:1000), które to naruszenie zdaniem GINB nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Sąd dodatkowo podzielił też przy tym stanowisko skarżącej, że przy braku precyzji w odwzorowaniu na załączniku graficznym planu miejscowego przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, także z tego powodu nie można było stwierdzić wystąpienia rażącego naruszenia prawa związanego z usytuowaniem budynku względem nieprzekraczalnej linii zabudowy. Słusznie jednak zdaniem Sądu GINB uznał, że decyzja Starosty M. z 15 kwietnia 2013 r. narusza ustalenia ww. planu miejscowego w innym zakresie. W ocenie Sądu istotne były bowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 20 stycznia 2010 r. (m.p.z.p.) zawarte w § 59.

Sąd zauważył, że na rysunku planu wskazano granice terenu i obszaru górniczego "[...]". Działka inwestycyjna nr [...] zlokalizowana jest w granicach terenu górniczego "[...]". W projekcie budowalnym, projektant adaptująca projekty typowe stwierdziła, że teren którego dotyczy inwestycja położony jest poza terenem górniczym. Takie stwierdzenie było wadliwe, ponieważ zarówno z informacji zawartej w m.p.z.p., jak i z informacji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z dnia 16 lutego 2017 r. wynika, że teren inwestycji położony jest w granicach terenu górniczego "[...]". Architekt - autor projektu budowlanego adaptacji projektów typowych, na podstawie wykonanych wykopów kontrolnych, przyjęła I kategorię warunków gruntowych. Projektantka nie dołączyła do projektu opinii w sprawie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów. W sporządzeniu adaptacji projektu budowlanego nie brał udziału projektant posiadający uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjnej. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b. projekt budowlany powinien zawierać - w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. W ocenie Sądu w analizowanej decyzji nie zostały dochowane wymagania określone w ww. przepisie. Warunki gruntowe zostały rozpoznane jedynie na podstawie kontrolnych wykopów i określone jako proste (adaptacja projektu, str. 8). Projekt budowlany ani jego adaptacja nie przewidują jakichkolwiek zabezpieczeń obiektu przed skutkami eksploatacji górniczej. Budynek na dz. nr [...] został posadowiony ponad nieczynnym chodnikiem górniczym znajdującym się na głębokości ok. 38 m, którego przebieg został przedstawiony na załączniku graficznym do planu miejscowego, zaś określenie warunków posadowienia obiektu zostało dokonane przez osobę nieposiadającą odpowiednich uprawnień budowlanych. Faktem jest, że w aktach sprawy zgromadzono różne opinie i ekspertyzy dotyczące warunków gruntowych i zagrożeń z nich wynikających, wnioski z tych dokumentów nie są jednoznaczne, a czasem nawet sprzeczne. Mimo, to w analizowanym przypadku został zdaniem Sądu rażąco naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 59 planu miejscowego, gdyż realizacja obiektów budowlanych w granicach terenu górniczego była niejako warunkowa - zależna od ewentualnego zabezpieczenia obiektów przed skutkami eksploatacji górniczej, to z kolei powinno być ustalone w sposób opisany w tym przepisie m.p.z.p.

Zdaniem Sądu GINB słusznie podkreślał, że prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzeka co do zasady w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, jakim dysponował organ wydając weryfikowaną decyzję, a opinie i ekspertyzy uznał za mające znaczenie przy ocenie skutków społeczno - gospodarczych stwierdzonych naruszeń. Naruszenie § 59 planu miejscowego nie budzi wątpliwości, zaś jego skutki społeczno - gospodarcze w postaci ryzyka związanego z możliwością powstania deformacji terenu zagrażającej konstrukcji budynku pozbawionej zabezpieczeń, zasadnie GINB uznał za wystarczająco poważne. Adaptacja typowego projektu budynku mieszkalnego "[...]" została dokonana wyłącznie przez architekt J. K., która samodzielnie wskazała na warunki gruntowe, w jakich obiekt ma zostać posadowiony. Ustalenie warunków gruntowych posadowienia obiektu wiąże się bezpośrednio z zaprojektowaniem konstrukcji budynku, zatem winno zostać dokonane przez projektanta posiadającego uprawnienia w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, a nie architektonicznej. Tym samym decyzja Starosty z 15 kwietnia 2013 r., została wydana z oczywistym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 4 P.b. Brak uprawnień projektanta - J. K., w zakresie adaptacji części konstrukcyjnej projektu budynku doprowadził do sytuacji, w której projekt budynku nie uwzględniał i nie oceniał potrzeby zabezpieczenia obiektu przed skutkami eksploatacji górniczej przewidzianych w § 59 miejscowego planu.

Zdaniem Sądu twierdzenie skarżącej, że projekt konstrukcji budynku sporządził posiadający właściwe uprawnienia budowlane R. M., nie wynika z akt sprawy. Nie dokonał on adaptacji projektu zatwierdzonego weryfikowaną decyzją w zakresie ustalenia warunków gruntowych posadowienia obiektu, czy odniesienia się do wymogów określonych w § 59 miejscowego planu. Bez znaczenia do wydanego rozstrzygnięcia pozostaje też to, czy Starosta wydawał w innych przypadkach pozwolenia na budowę na terenie górniczym budynków pozbawionych zabezpieczeń, jak również to, że architekt J. K. nieposiadająca uprawnień w specjalności konstrukcyjno - budowlanej stosowała podobną praktykę w przeszłości. Nie był również istotny spór K. R. z J. D. mający charakter cywilnoprawny.

Odnosząc się do przesłanki nieważności, którą dostrzegł Wojewoda - słusznie zdaniem Sądu organ odwoławczy wywiódł, że postępowanie toczyło się wobec strony - J. D., dlatego błąd w decyzji, gdzie podano firmę zamiast imienia i nazwiska, nie jest podstawą do stwierdzenia by decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Podsumowując Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty M. z 15 kwietnia 2013 r., w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na dz. nr ew. [...], obr. [...] [...] (część dawnej działki nr [...]) została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 P.b. Jednocześnie wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargą kasacyjną J. D. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 59 ust 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy W. [...]z dnia 20 stycznia 2010 r. - poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że:

- "realizacja obiektów budowlanych w granicach terenu górniczego była niejako warunkowa - zależna od ewentualnego zabezpieczenia obiektów przed skutkami eksploatacji górniczej", podczas gdy właściwa wykładnia § 59 planu miejscowego prowadzi do wniosku, że realizacja obiektów budowlanych nie zawsze wymaga zabezpieczenia, a konieczne to jest w zależności od szczegółowych informacji od właściwego przedsiębiorcy posiadającego koncesję na wydobywanie kopaliny oraz od wyników badań i analiz mających na celu określenie pustek w górotworze i działań profilaktycznych;

- naruszenie § 59 planu miejscowego nie budzi wątpliwości, podczas gdy zaprezentowana przez sąd administracyjny wykładnia nie jest zgodna z celem i praktyką stosowania tego przepisu;

2) § 59 ust 1 i 2 planu miejscowego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 1a i ust. 2 P.b. poprzez błędne uznanie, że doszło do ich naruszenia, a w zakresie adaptacji części konstrukcyjnej projektu budynku brak uprawnień projektanta doprowadził do sytuacji, w której projekt nie uwzględniał i nie oceniał potrzeby zabezpieczenia obiektu przed skutkami eksploatacji górniczej, podczas gdy udział projektanta o uprawnieniach konstrukcyjnych nie był konieczny, a architekt J. K. była osobą należycie umocowaną do wykonania całej adaptacji projektu typowego.

W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji na zasadzie art. 188 p.p.s.a. albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w WarszawieW. na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II z 22 sierpnia 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim zaskarżony skargą kasacyjną wyrok w pełni odpowiada prawu, stąd też w ocenie Sądu odwoławczego Sąd pierwszej instancji trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Słusznie uznano, iż decyzja Starosty M. z dnia 15 kwietnia 2013 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca skarżącej pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem wbudowanym wraz z instalacją gazową na terenie działki [...] położonej w [...] przy ul. [...] (zmieniona następnie decyzją Starosty M. z 7 października 2013 r. nr [...] w zakresie nr działek z nr [...] na nr [...], [...], [...], [...] nadane w wyniku podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Wójta G. z 18 września 2013 r.) – dotknięta jest w części zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na dz. [...] obr. [...] [...] (część dawnej działki nr [...]) wadą kwalifikowana naruszenia w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 i 4 P.b.

Stąd też nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 59 ust 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 20 stycznia 2010 r. wyrażający się w uznaniu, że "realizacja obiektów budowlanych w granicach terenu górniczego była niejako warunkowa - zależna od ewentualnego zabezpieczenia obiektów przed skutkami eksploatacji górniczej", podczas gdy właściwa wykładnia § 59 planu miejscowego prowadzi do wniosku, że realizacja obiektów budowlanych nie zawsze wymaga zabezpieczenia, a konieczne to jest w zależności od szczegółowych informacji od właściwego przedsiębiorcy posiadającego koncesję na wydobywanie kopaliny oraz od wyników badań i analiz mających na celu określenie pustek w górotworze i działań profilaktycznych.

Nie jest sporne w tej sprawie, iż działka nr [...], której dotyczy przedmiotowe pozwolenie na budowę, znajduje się na terenie objętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia 20 stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. (Dz.U. Woj. Śląsk. [...]) i oznaczona jest w tekście i na rysunku planu symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi usługami. Teren ten znajduje się w granicach terenu górniczego "[...]" i odnosi się do niego treść uregulowania § 59 ust. 1 i 2 ww. uchwały. Przepis ten określa granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych.

W § 59 ust. 1 powołanego prawa miejscowego wskazano, iż obszar objęty opracowaniem planu jest położony w granicach terenu górniczego "[...]", w obrębie którego występują m.in. chodniki o głębokości 0 - 40m, parcele eksploatacyjne oraz rejony płytkiej eksploatacji zagrożone możliwością wystąpienia deformacji nieciągłych - zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu. Zaś w ust. 2 tej normy zapisano, iż realizacja obiektów budowlanych w granicach terenu górniczego wymaga zabezpieczenia obiektów przed skutkami eksploatacji górniczej w oparciu o:

1) szczegółowe informacje o aktualnych warunkach geologiczno - górniczych uzyskane od właściwego przedsiębiorcy posiadającego koncesję na wydobywanie kopaliny,

2) badania geotechniczne oraz analizy i inne badania (m.in. geofizyczne) mające na celu określenie występowania pustek w górotworze, a także określenie sposobu działań profilaktycznych.

Wbrew stanowisku skarżącej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. normy prawa miejscowego, słusznie formułując tezę, iż realizacja budynku mieszkalnego, takiego jak ten objęty niniejszym postępowaniem nadzwyczajnym, znajdującego się w granicach terenu górniczego "[...]" i objętego regulacją § 59 ust. 1 i 2 m.p.z.p., dopuszczona była niejako warunkowo – zależna była od ewentualnego zabezpieczenia obiektów przed skutkami eksploatacji górniczej, a to powinno być ustalone w sposób opisany w powołanym wyżej przepisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sposób sformułowania normy § 59 ust. 1 i 2 m.p.z.p. jako całości, w ocenie Sądu odwoławczego, powoduje, iż należy odkodować jego treść mając na uwadze to, iż zagospodarowania terenów, w tym terenów górniczych, podlega dodatkowym specjalnym wymaganiom, od spełnienia których zależy udzielenie zgody na podjęcie na nich działań inwestycyjnych. Z normy tej jednoznacznie wynika, że realizacja jakiegokolwiek obiektu budowlanego w granicach terenu górniczego wymaga zabezpieczenia obiektów przed skutkami eksploatacji górniczej w sposób opisany tym przepisem prawa miejscowego. Prawodawca lokalny przesądził w § 59 ust. 2 m.p.z.p. o obowiązku spełnienia obu wymienionych tam warunków, skoro wymienia oba te warunki określając je w dwu następujących po sobie punktach, nie oznaczając by realizacja jednego z nich wykluczała spełnienie drugiego.

Generalnie zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b. projekt budowlany, w zależności od potrzeb, powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. To projektant konstrukcji obiektu budowlanego decyduje o tym, czy w danej sprawie występuje potrzeba przeprowadzenia badań geologiczno-inżynierskich, a jeżeli taka potrzeba istnieje, wyniki tych badań dołączane są do projektu budowlanego. Z powyższego przepisu nie wynika, że organ wydający pozwolenie na budowę może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia ww. badań (patrz wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r. II OSK 1510/16).

Sytuacja opisana w normie art. 34 ust 3 pkt 4 nie dotyczy jednak takiej jaka występuje w tej sprawie, albowiem to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego determinuje ocenę dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na obszarze znajdującego się w granicach terenu górniczego "[...]". Tak więc to § 59 ust. 1 i 2 m.p.z.p. precyzyjnie określa sposób realizacji obiektu budowlanego w granicach terenu górniczego. W takiej sytuacji z ust. 2 § 59 m.p.z.p. wynika, iż należy łącznie spełnić warunki tam pomieszczone a zatem w pierwszej kolejności należy zebrać szczegółowe informacje o aktualnych warunkach geologiczno-górniczych uzyskane od właściwego przedsiębiorcy posiadającego koncesję na wydobywanie kopaliny. W dalszej kolejność mając na uwadze tak zgromadzone informacje, należy w sposób obligatoryjny przeprowadzić badania geotechniczne oraz analizy i inne badania (m.in. geofizyczne) mające na celu określenie występowania pustek w górotworze, a także określenie sposobu działań profilaktycznych. Taka wykładnia treści § 59 ust. 1 i 2 m.p.z.p. nie pozwala na przyjęcie tezy zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, iż przepis § 59 ust. 2 m.p.z.p. dopuszcza możliwość realizacji obiektów budowlanych w granicach terenów górniczych bez zastosowania dodatkowych zabezpieczeń. To właśnie przeprowadzone obligatoryjnie badania geotechniczne oraz analizy i inne badania (m.in. geofizyczne) pozwolą w efekcie w szczególności na określenie sposobu działań profilaktycznych, jeżeli takie będą niezbędne. Nie budzi więc wątpliwości Sądu odwoławczego, iż stosownie do § 59 ust. 2 m.p.z.p., realizacja obiektów budowlanych w granicach terenu górniczego wymaga zabezpieczenia obiektów przed skutkami eksploatacji górniczej w oparciu o: - szczegółowe informacje o aktualnych warunkach geologiczno-górniczych uzyskane od właściwego przedsiębiorcy posiadającego koncesję na wydobywanie kopaliny, - badania geotechniczne oraz analizy i inne badania (m.in. geofizyczne), a także określenie sposobu działań profilaktycznych. Taki sposób procedowania w tej sprawie zabezpiecza w sposób prawidłowy interes inwestora i jego bezpieczeństwo realizacji obiektu budowlanego w granicach terenu górniczego. Natomiast prezentowany przez skarżącą sposób wykładania wskazanego przepisu § 59 m.p.z.p. jest nie do zaakceptowania w realiach tej sprawy.

Organy architektoniczno-budowlane, będąc związane przepisami powszechnie obowiązującego prawa, z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. zobowiązane są do przeprowadzenia kontroli zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w ramach tej kontroli - do wykładni postanowień planu. Sam proces wykładni postanowień planu miejscowego musi uwzględniać intencje uchwałodawcy z takim oto warunkiem, że ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie muszą być interpretowane ściśle (zgodnie z regułą). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza m.in., że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego - patrz wyrok NSA z 15 lipca 2016 r. II OSK 2775/14. W tej sprawie z kwalifikowanym naruszeniem ww. normy w zw. z § 59 m.p.z.p. nie zostały dochowane wymagania określone w tym przepisie. Nie jest sporne, iż wadliwie w projekcie budowalnym projektant adaptująca projekty typowe stwierdziła, że teren którego dotyczy inwestycja położony jest poza terenem górniczym - co jest sprzeczne nie tylko z m.p.z.p. a do tego warunki gruntowe zostały rozpoznane jedynie na podstawie kontrolnych wykopów i określone jako proste (adaptacja projektu, str. 8). Projekt budowlany ani jego adaptacja nie przewidują zabezpieczeń obiektu przed skutkami eksploatacji górniczej. Budynek na dz. nr [...] został posadowiony nad nieczynnym chodnikiem górniczym na głębokości ok. 38 m, którego przebieg został przedstawiony na załączniku graficznym do planu miejscowego.

Wbrew stanowisku skarżącej przepis § 59 m.p.z.p. został prawidłowo zinterpretowany przez Sąd pierwszej instancji, który w pełni potwierdził również właściwą w tym zakresie wykładnię ww. normy dokonaną przez organ odwoławczy. Nie można więc w tym zakresie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przywoływanego wyżej § 59 m.p.z.p. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.

Ponadto, co jest niesporne w realiach tej sprawy, określenie warunków posadowienia obiektu zostało dokonane przez osobę nieposiadającą odpowiednich uprawnień budowlanych. Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 59 ust 1 i 2 m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 1a i ust. 2 P.b. w sposób opisany w petitum wniesionego środka odwoławczego.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 4 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza wykonanie (w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie) projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu (lub jego sprawdzenia) zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Słusznie wykazano w tej sprawie, iż adaptacja typowego projektu budynku mieszkalnego "[...]" wykonana została wyłącznie przez architekt J. K., która dokonała też ustaleń w zakresie warunków gruntowych, w jakich obiekt ma zostać posadowiony. Ustalenie warunków gruntowych posadowienia obiektu wiąże się bezpośrednio z zaprojektowaniem konstrukcji budynku zatem powinno być dokonane przez projektanta posiadającego uprawnienia w specjalności konstrukcyjno–budowlanej, a nie architektonicznej. Stosownie do art. 20 ust. 1a P.b. do podstawowych obowiązków projektanta należy zapewnienie, w razie potrzeby, udziału w opracowaniu projektu osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności oraz wzajemne skoordynowanie techniczne wykonanych przez te osoby opracowań projektowych, zapewniające uwzględnienie zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w procesie budowy, z uwzględnieniem specyfiki projektowanego obiektu budowlanego. Powyższe ustalenia są niesporne, a zatem słusznie uznano w tej sprawie, iż decyzja Starosty M. z 15 kwietnia 2013 r. została wydana z kwalifikowanym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 4 P.b. Brak uprawnień projektanta - J. K., w zakresie adaptacji części konstrukcyjnej projektu budynku, w żaden sposób nie został zakwestionowany, a tym samym wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Brak udziału w adaptacji projektu osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej doprowadził do sytuacji, w której projekt budynku nie uwzględnia wymagań zabezpieczenia obiektu przed skutkami eksploatacji górniczej przewidzianych w § 59 m.p.z.p.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA, zatwierdzenie projektu budowlanego wykonanego lub sprawdzonego przez osobę nieuprawnioną jest rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wykonanie projektu budowlanego przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień nie gwarantuje bezpieczeństwa jego użytkowania. Ustawowy wymóg sporządzania projektu budowlanego, jego sprawdzenia przez osobę mogącą legitymować się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi (art. 12 P.b.) ma na celu zapewnienie jego zaprojektowania zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów, zapewniając m.in. bezpieczeństwo jego użytkowania (p. wyroki NSA: z 12 maja 2016 r., II OSK 2116/14, z 8 lutego 2017 r. II OSK 1324/15). Rażącym naruszeniem prawa było zatem zatwierdzenie projektu budowlanego typowego dla inwestycji lokalizowanej w terenie górniczym, którego części konstrukcyjne nie zostały zaadaptowane przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania w specjalności konstrukcyjnej. Odmienne stanowisko skarżącej w tym zakresie, w ocenie Sądu odwoławczego, stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w opisywanym zakresie.

Zatem słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty M. z 15 kwietnia 2013 r., w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na dz. nr ew. [...], obr. [...] [...] (część dawnej działki nr [...]) została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 P.b.

W ocenie Sądu odwoławczego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.