Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 997/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust.2 i ust. 2c
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. znak: [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia Burmistrzowi [...] kary pieniężnej za wydanie [...] sierpnia 2012 r. decyzji nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej również "u.p.z.p.").

Zaskarżona postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.

Burmistrz [...] (dalej również "skarżący", "Burmistrz"), po rozpatrzeniu wniosku złożonego [...] lutego 2012 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej również "inwestor"), decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie fragmentu linii elektroenergetycznej średniego napięcia [...], fragmentu linii elektroenergetycznej niskiego napięcia [...], słupowej stacji transformatorowej [...], złącza kablowego średniego napięcia [...], przyłączy niskiego napięcia wraz ze złączami, rozbiórki istniejącej linii napowietrznej [...] przewidzianej do realizacji na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gmina [...] (dalej "decyzja lokalizacyjna").

Wojewoda [...] (dalej również "Wojewoda", "organ pierwszej instancji") postanowieniem z [...] marca 2015 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł ([...] złotych) za wydanie decyzji z naruszeniem terminu określonym w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Burmistrz, wskazując, że od okresu trwania postępowania, tj. 185 dni, zgodnie z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. należy odliczyć łącznie 116 dni obejmujące: okres związany z zawiadomieniem 20 stron i inwestora o wszczęciu postępowania (42 dni), czas przeznaczony na uzyskanie zgody właściciela działki (33 dni), okres uzgodnień projektu decyzji (21 dni), okres wynikający z wezwania do uzupełnienia informacji zawartych w projekcie decyzji i ponownego wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji (13 dni), czas uprawomocnienia się postanowień uzgadniających (7 dni).

Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej "Minister", "organ") postanowieniem z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister wskazał, że od okresu trwania postępowania lokalizacyjnego, tj. 185 dni odliczeniu podlegają wyłącznie okresy związane z uzgodnieniem projektu decyzji. W oparciu o akta postępowania lokalizacyjnego Minister ustalił, że pismami z [...] czerwca 2012 r. Burmistrz wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej do: R. Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], Wydziału Geodezji i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w [...], Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] – Rejonowego Oddziału w [...] oraz R. Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...]. Pismo skierowane do Wydziału Geodezji i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w [...] zostało doręczone bezpośrednio w siedzibie organu [...] czerwca 2012 r. i w odpowiedzi na nie, Starosta [...] postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. uzgodnił projekt decyzji lokalizacyjnej. Postanowienie wpłynęło do Urzędu Miejskiego w [...] [...] czerwca 2017 r. Z kolei pismo o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej zostało przesłane [...] czerwca 2017 r. do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] – Rejonowego Oddziału w [...] i doręczone adresatowi [...] czerwca 2012 r. W odpowiedzi, pismem z [...] lipca 2012 r. doręczonym [...] lipca 2012 r. poinformowano, że projekt decyzji w sprawie nie wymaga uzgodnienia. Minister przyjął natomiast, że projekt decyzji lokalizacyjnej został uzgodniony w trybie tzw. milczącej zgody w ostatnim dniu wyznaczonego terminu, tj. [...] czerwca 2012 r. Milczące uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej nastąpiło również w odniesieniu do R. Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], tj. [...] czerwca 2012 r.

W przypadku uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej z R. Dyrekcją Lasów Państwowych w [...] pismo zawierające prośbę o uzgodnienie projektu decyzji zostało doręczone adresatowi [...] czerwca 2012 r. Następnie [...] czerwca 2012 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęło pismo Dyrektora R. Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] wzywające do: (1) dostarczenia mapy ewidencji gruntów dla działek objętych projektem decyzji oraz (2) przedstawienia dodatkowych informacji dotyczącej planowanej inwestycji. Burmistrz [...] pismem z [...] czerwca 2012 r. wezwał inwestora do dostarczenia ww. mapy oraz złożenia wyjaśnień odnośnie projektowanych linii energetycznych. Wyjaśnienia inwestora w powyższym zakresie wpłynęły do Urzędu Miejskiego w [...] [...] czerwca 2012 r., które przy piśmie z [...] lipca 2012 r. przesłano do R. Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]. Dyrektor R. Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. uzgodnił projekt decyzji lokalizacyjnej.

W konsekwencji Minister stwierdził, że odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej podlega 23-dniowy okres licząc od dnia następującego po dniu nadania i bezpośredniego doręczenia pisma o uzgodnienie projektu decyzji do organów współdziałających, tj. od dnia [...] czerwca 2012 r. do [...] czerwca 2012 r. Jednocześnie Minister wskazał, że w okresie tym mieści się całkowicie okres oczekiwania na ustosunkowania się do wezwania z [...] czerwca 2012 r. w związku z uzgodnieniem projektu decyzji z Dyrektorem R. Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]. W ocenie Ministra od powyższego terminu należy również odliczyć 13-dniowy okres liczony od dnia następującego po dniu nadania pisma Burmistrza [...] wraz z żądanymi dokumentami i wyjaśnieniami dotyczącymi planowanej inwestycji do Dyrektora R. Dyrekcji Lasów Państwowych, tj. od [...] sierpnia 2012 r. do [...] sierpnia 2012 r.

Minister zaznaczył, że Burmistrz po uzyskaniu od inwestora wymaganych przez organ uzgadniający dokumentów i informacji, nie przekazał niezwłocznie tej informacji do Dyrektora R. Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]. Zdaniem Ministra w okresie od [...] czerwca 2012 r. do [...] lipca 2012 r. organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej pozostawał w zwłoce, gdyż będąc w posiadaniu informacji koniecznych do dokonania uzgodnienia przez Dyrektora R. Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] już [...] czerwca 2012 r. przekazał je organowi dopiero piśmie nadanym [...] lipca 2012 r.

W ocenie Ministra w toku postępowania lokalizacyjnego nie miały miejsca inne czynności czy zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania tego postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Organ nie podzielił stanowiska Burmistrza, że odliczeniu podlega okres związany z wniesieniem przez inwestora [...] lutego 2012 r. opłaty skarbowej od wniosku. Z akt postępowania nie wynika bowiem, aby skarżący występował do inwestora z formalnym wezwaniem do uzupełnienia braku fiskalnego podania.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Minister wskazał, że 42-dniowy okres związany z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego i zapewnieniu im czynnego udziału w postępowaniu, nie podlega wyłączeniu z biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Na poparcie swojego stanowiska przedstawił orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ w konkluzji wywiódł, że zawiadomienia 20 stron o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego i okres oczekiwania na zwrotne potwierdzenia odbioru korespondencji, to wszystkie typowe elementy, etapy i skutki związane z gwarancją praw strony w każdym postępowaniu administracyjnym. Okres, w którym organ oczekuje na doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie stanowi okresu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. Analogiczną ocenę wyraził organ w odniesieniu do obwieszczenia o którym mowa w art. 49 k.p.a., stanowiącym jedną z form doręczenia. Minister wskazał, że zastosowanie zasady z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. byłoby możliwe w sytuacji, gdy zwłoka w wydaniu decyzji powstała w następstwie przekroczenia zwykłych terminów doręczenia przesyłek, a opóźnienie w doręczeniu pism wynikało nie z winy organu, przy założeniu, że organ niezwłocznie podjął dodatkowe działania, aby doręczenia przebiegły sprawnie i skutecznie. Po analizie akt postępowania lokalizacyjnego Minister stwierdził, że w trakcie tego postępowania nie miały miejsca jakiekolwiek trudności w doręczaniu korespondencji stronom. Za taką Minister nie uznał dwukrotnego doręczenia dla jednego z uczestników postępowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Minister nie podzielił również stanowiska Burmistrza, że odliczeniu od terminu prowadzenia postępowania lokalizacyjnego należy odliczyć okres oczekiwania na uostatecznienie się postanowień uzgadniających. Minister wskazał, że art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, a nie od wyczerpania środków zaskarżenia na postanowienie zawierające to stanowisko. Podkreślił jednocześnie, że postanowienia co do zasady podlegają natychmiastowemu wykonaniu, albowiem zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenie nie wstrzymuje z mocy prawa ich wykonania.

Za chybiony Minister uznał również zarzut dotyczący nieuwzględnienia zgodnie z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. okresu od [...] marca 2012 r. (dzień wpływu zastrzeżeń jednej ze stron) do [...] maja 2012 r. (dzień wpływu pisma inwestora zawierającego informację o wyrażeniu zgody na lokalizację inwestycji przez stronę postępowania – właściciela działki). Organ wskazał, że przekazanie inwestorowi zastrzeżeń strony do planowanej inwestycji powinno odbyć się w formie przewidzianej przepisami prawa (k.p.a.) i dopiero zachowanie procedury czyni dopuszczalnym odliczenie tego okresu od terminu wskazanego w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Wobec braku dowodów potwierdzających powiadomienia inwestora, zgodnie z zasadą pisemności zawartą w art. 14 § 1 k.p.a., o wniesionych przez właściciela działku nr [...] zastrzeżeniach, wbrew twierdzeniu skarżącego, okoliczność oczekiwania na uzyskanie zgody uczestnika postępowania nie ma znaczenia przy ustalaniu okresów podlegających odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Minister dodał, że żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właścicieli nieruchomości, przez którą inwestycja będzie przebiegać. Co więcej, na odwrocie pisma wniesionego przez uczestnika postępowania widnieje adnotacja sporządzona przez przedstawiciela inwestora, która była wyraźną wolą inwestora aby postępowanie lokalizacyjne było kontynuowane. Tym samym zgłoszony sprzeciw nie stanowił przeszkody uniemożliwiający organowi dalsze procedowanie w sprawie.

Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. wywiódł Burmistrz [...].

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.:

• art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż Burmistrz [...] nie wydał decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku,

• art. 51 ust. 2c u.p.z.p. w związku z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 39 k.p.a., art. 49 k.p.a. oraz 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, a nie podlegających wliczaniu do terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.,

• art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie okresów zawieszenia postępowania, opóźnień spowodowanych z winy strony oraz przyczyn niezależnych od organu, a nie podlegających wliczeniu do terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

• art. 6 k.p.a. poprzez działanie organów w sposób wykraczający poza ramy zarysowane przez przepisy prawa;

• art 7 k.p.a. w zw. z art 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu postanowienia słusznego interesu indywidualnego stron,

• art 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa,

• art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy przez organ drugiej instancji w sposób niewyczerpujący.

W rozbudowanym uzasadnieniu skargi podniesiono, że nieprawidłowe było stanowisko Ministra, zgodnie z którym obowiązek dokonania czynności zawiadomienia stron o postępowaniu nie podlega odliczeniu od terminu do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Skarżący wyraził przekonania, że przywołany przepis wyraźnie wskazuje, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Nie wskazuje przy tym na czynności zwykłe i "nadzwyczajne". Natomiast art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 39 k.p.a. i art. 49 k.p.a. regulują terminy na dokonanie czynności w nim przewidzianych, tj. zawiadomienie na piśmie inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego o wszczęciu postępowania. W ocenie skarżącego oznacza to, że dokonanie tej czynności nie podlega wliczeniu do 65-dniowego terminu o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., podobnie jak obowiązek uzyskania uzgodnień. Skarżący wskazał, iż skuteczne powiadomienie stron o toczących się postępowaniu determinuje dalsze czynności organu. Nadto brak potwierdzenia o zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania stanowić może podstawę do nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej, jakim jest wznowienie postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę skarżący wyraził stanowisko, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie wlicza się 14 dni poświęconych na skuteczne zawiadomienie stron o toczącym się postępowaniu.

Dalej skarżący podkreślił, że przy ocenie okresu trwania postępowania lokalizacyjnego należało wziąć pod uwagę czy organ prowadzący postępowanie był w zwłoce. Skarżący doprecyzował, że chodzi o zachowanie zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz wiążącej się z nią zasady prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Szybkość postępowania nie może jednak być wynikiem bezwzględnego gwałcenia innych zasad, a zwłaszcza takich jak zasada praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasada uwzględnienia słusznego interesu strony jako obywatela (art. 7 i art. 9 k.p.a., nakazującego spełnienia roli informacyjnej organu). Przekroczenie terminu, aby można było potraktować je jako "zwłokę", musi przy tym być ocenione jako obciążające organ, wynikające z zaniedbań, jakich się on dopuścił i polegających na niedochowaniu ciążących na nim obowiązków, braku należytego działania, nie wykazaniu się wystarczającą szybkością podejmowanych czynności. Jeżeli zaś organ załatwiający sprawę wywiązuje się w sposób prawidłowy z ciążących na nim obowiązków, a więc po wpłynięciu wniosku dokonuje we właściwym czasie (bez zbędnej zwłoki) jego oceny pod względem zachowania wymogów ustawowych, w pierwszym rzędzie w zakresie ewentualnych braków wniosku, w żadnym razie nie może być potraktowany jako dopuszczający się zwłoki. Skarżący dodał, że organ administracji działając z upoważnienia ustawowego i reprezentując Państwo wobec obywatela, ma nie tylko prawa wynikające z ustawy, ale również obowiązki należytego działania, do których należy m.in. zapewnienie, aby strona nie poniosła szkody w wyniku prowadzonego w nieodpowiedni sposób postępowania administracyjnego. Wypełnieniu takiego zadania w szczególności służą czynności organu np. wynikające z określonej w art. 9 k.p.a. zasady informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, która to zasada została ustalona w interesie obywatela.

Ponadto skarżący nie zgodził się z opinią Ministra, że wyłączeniu z terminu wydania decyzji nie podlega czas od wpływu zastrzeżenia jednej ze stron postępowania tj. od [...] marca 2012 r. do wpływu pisma inwestora informującego o wyrażeniu zgody strony postępowania na lokalizację inwestycji na działce będącej jego własnością tj. [...] maja 2012 r. Skarżący podniósł, że faktem jest, iż nie zostało wydane postanowienie zawieszające procedurą, ale postąpił zgodnie z żądaniem strony i jej słusznym interesem. Skarżący wskazał, że zastrzeżenia jednej ze stron postępowania jakie wpłynęły w toku postępowania, winny być uwzględnione przez organ. Inwestor od [...] marca 2012 r. negocjował z właścicielem działki umiejscowienie słupowej stacji transformatorowej i dopiero [...] maja 2012 r. wpłynęła jednoznaczna informacja dotycząca wyrażenia zgody strony na lokalizację inwestycji, skutkująca możliwością wydania decyzji zgodnie z wnioskiem, wolą wszystkich stron i zasadą ochroną ich interesów.

Skarżący podniósł nadto, że Minister błędnie przyjął, że siedmiodniowy termin na zaskarżenie postanowienia wydanego w ramach uzgodnienia projektu decyzji nie może być odliczony od terminu w jakim wydano decyzję lokalizacyjną. Zdaniem skarżącego stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia jest podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej. Czasem rozstrzygnięcie te przesądza lub wręcz determinuje końcowe rozstrzygnięcie, a w sytuacji gdy jest to stanowisko wiążące staje się elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Organ prowadzący postępowanie główne, więc może korzystać z tego materiału dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani wątpliwości co do tego, czy treść ta nie ulegnie zmianie. Dopóki postanowienie zawierające stanowisko innego organu nie jest ostateczne, dopóty nie ma stanu pewności w tym zakresie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. nie naruszają prawa.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych postanowień był przepis art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę pieniężną w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c u. p. z. p.).

Kwestią bezsporną w niniejszej sprawie jest, czas trwania postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2012 r., które trwało 185 dni. Z przedłożonych akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z [...] lutego 2012 r., który do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął [...] lutego 2012 r., a zakończone [...] sierpnia 2012 r. (data wydania decyzji lokalizacyjnej).

Sporna jest natomiast kwestia jakie okoliczności, które miału miejsce w toku postępowania, wpływały na długość prowadzonego postępowania w sposób uzasadniający zastosowanie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., tj. jakie terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu okresu, podlegają odliczeniu od okresu trwania postępowania lokalizacyjnego.

Minister wyraził stanowisko, że odliczeniu podlegają terminy przewidziane przepisami prawa na uzgodnienie projektu decyzji, tj. od [...] czerwca 2012 r. (dzień następny po dniu doręczenia pierwszego pisma z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej) do [...] czerwca 2012 r. (dzień tzw. milczącego uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej z R. Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...]) oraz okres od [...] sierpnia 2012 r. do [...] sierpnia 2012 r. (okres oczekiwania na stanowisko Dyrektora R. Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] po przesłaniu map ewidencyjnych gruntów i dodatkowych wyjaśnień dotyczących inwestycji). Łącznie był to okres 36 dni.

Skarżący, choć nie kwestionuje powyższych obliczeń, to stoi na stanowisku, że odliczeniu od czasu trwania postępowania w sprawie wydanie decyzji lokalizacyjnej, powinny również podlegać okresy, w których (1) wykonywał obowiązek wynikający z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. zawiadomienia na piśmie 20 stron postępowania (właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości) i inwestora o wszczęciu postępowania, tj. 42 dni, (2) oczekiwał na uzyskanie zgody właściciela działki na przebieg inwestycji tj. 33 dni, (3) oczekiwał na upływ terminów do zaskarżenia postanowień uzgadniających projekt decyzji lokalizacyjnej realizując, aby wydać decyzję w oparciu o ostateczne uzgodnienie w sprawie zajęcia stanowiska wynikające z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 141 § 2 k.p.a. tj. 7 dni.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że usprawiedliwionym opóźnieniem w wydaniu decyzji był wyłącznie okres uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej z innymi organami. Zdaniem Sądu, organy słusznie również przyjęły, że okoliczności na które skarżący powołał się zarówno w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, jak i w rozpoznawanej skardze nie stanowią żadnej z przesłanek określonych w art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, że odliczeniu od okresu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. podlega okres w jakim skarżący zawiadamiał strony postępowania o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego. Czynność ta mieści się w katalogu powtarzalnych i stałych czynności podejmowanych przez organ administracji w toku postępowania. Nie sposób więc zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że były to terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Taki pogląd mógłby utwierdzać skarżącego w przekonaniu, iż termin 65-dniowy został wstrzymany na czas doręczenia zawiadomień stronom o wszczęciu postępowania czy o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z pola widzenia nie może umknąć to, jaka była intencja ustawodawcy, który wprowadził do postępowań w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego takie mechanizmy, które zapewniłyby szybkie załatwienie sprawy. Z treści art. 51 ust. 2 u.p.z.p. wprost wynika termin w jakim ma zostać wydana decyzja lokalizacyjna, a usprawiedliwienie organu w przedłużaniu postępowania dopuszczalne jest po wnikliwej oceny jakie czynności i w jakich odstępach czasu organ podejmował oraz ustalenie, które z nich można zakwalifikować jako czynności wyłączające bieg terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W konsekwencji za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 51 ust. 2c u.p.z.p. w związku z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 39 k.p.a., art. 49 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skargi obejmujący pominięcie przez Ministra, przy ustaleniu okresów podlegających wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., siedmiodniowego okresu przez jaki Burmistrz oczekiwał na uzyskanie waloru ostateczności przez postanowienia wydane w związku z uzgodnieniem projektu decyzji lokalizacyjnej. Jednocześnie Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu w tym zakresie. Wyraźnie zaakcentować należy, że zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 3 k.p.a. organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Co więcej, zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie uzgadniające przysługuje wyłącznie inwestorowi. Oznacza to, że głównym zamierzeniem ustawodawcy było wprowadzenie takich rozwiązań prawnych, aby postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego były prowadzone bez zbędnej zwłoki. Ponadto wypada zauważyć, że kara pieniężna w przypadku niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest wymierzana po zakończeniu postępowania. Organ administracji wymierzający tę karę ma więc możliwość oceny, jak w istocie fakt, że inwestor miał możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wpłynął na opóźnienie w wydaniu tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie faza postępowania dotycząca uzgodnienia projektu decyzji rozpoczęła się [...] czerwca 2012 r. i zakończyła [...] sierpnia 2012 r., kiedy to doręczono Burmistrzowi ostatnie postanowienie uzgadniające (pochodzące od Dyrektora R. Lasów Państwowych w [...] po uzupełnieniu materiału dowodowego). Uzgodnienia jakie zostały przeprowadzone z właściwymi organami były dla inwestora pozytywne i nie wniesiono od nich zażaleń. Odnosząc się do powołanej w uzasadnieniu skargi uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, Sąd nie neguje wyrażonego tam poglądu, iż art. 143 k.p.a. nie stosuje się w przypadku postanowień wydawanych na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Taki pogląd miałby zastosowanie jedynie wówczas, gdyby rzeczywiście na takie postanowienie zostało wniesione zażalenie. Tymczasem, na co wskazano powyżej, inwestor nie wniósł zażalenia na żadne z zapadłych w ramach uzgodnień postanowień.

W ocenie Sądu również zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organ administracji okresu obejmującego okres w jakim oczekiwano na zgodę jednego ze właścicieli nieruchomości na przebieg inwestycji nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko organu, że na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana zgoda właściciela czy użytkownika wieczystego nieruchomości przez którą będzie przebiegała inwestycja. Nie wyklucza to jednocześnie, aby właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości zajął stanowisko w sprawie czy złożył wniosek procesowy. Niemniej jednak podejmowane przez uczestnika postępowania kroki i ich wpływ na długość postępowania lokalizacyjnego wymagają każdorazowo indywidualnej oceny. W niniejszej sprawie – zdaniem składu orzekającego – ocena Ministra w tym zakresie była trafna. Z akt postępowania lokalizacyjnego nie wynika, aby w związku ze złożonym przez uczestnika postępowania zastrzeżeniem co do przebiegu inwestycji organ niemiał możliwości dalszego prowadzenia postępowania. Inwestor zapoznał się z zastrzeżeniami i wnosił o kontynuowanie postępowania. Czas reakcji organu od złożenia zastrzeżeń [...] marca 2012 r., wniosku inwestora z [...] marca 2012 r. o kontynowanie postępowania oraz oświadczenie inwestora z [...] maja 2012 r. o braku przeszkód w prowadzeniu postępowania, do podjęcia kolejnej czynności przez organ nie może stanowić usprawiedliwienia w zwłoce Burmistrza przy wydaniu decyzji lokalizacyjnej.

Konkludując Sąd uznał, że organ wydając zaskarżone postanowienie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i uwzględnił wszelkie okoliczności sprawy. Sąd uznał za pozbawione podstaw prawnych zarzuty naruszenia art. 6, art. 8, art. 7 i art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., albowiem ogólnie odsyłają do przepisów i nie wskazują żadnych konkretnych uchybień organu. Tymczasem zarzuty naruszenia przepisów postępowania, aby mogły odnieść zamierzony skutku powinny być sformułowane w sposób, aby możliwe było ustalenie jakich uchybień dopuściły się organy (poprzez działanie bądź zaniechanie) i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie składu orzekającego również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 2 i ust. 2c u.p.z.p. nie zawierał usprawiedliwionych podstaw i nie mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymującego go w mocy. Sąd dokonując z urzędu kontroli prawidłowości zaskarżonych aktów administracyjnych, nie dostrzegł również uchybień tego rodzaju, by uzasadniały one uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wyraźnie zaakcentować należy, że brzmienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p., nie zezwala na uznaniowość w tego rodzaju sprawach i zobowiązuje właściwy organ do obligatoryjnego wymierzenia kary w przypadku nie wydania decyzji lokalizacyjnej w ustawowym terminie. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.