Wyrok NSA, sygn. akt OSK 334/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 229
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski /spr./, Edward Janeczko, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marianny R. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 9 października 2003 r. sygn. akt SA/Bk 695/03 w sprawie ze skargi Marianny R. na decyzję Wojewody P. z dnia 22 kwietnia 2003 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

OSK 334/04

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 października 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku w sprawie SA/Bk 695/03 oddalił skargę Marianny R. na decyzję Wojewody P. z dnia 22 kwietnia 2003 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że swoją decyzją, wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Marianny R. od decyzji Starosty B. z dnia 25 lutego 2003 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej położonej w Ł. przy ul. H., oznaczonej nr geodezyjnymi 277/17 i 277/18, a także w przedmiocie zapłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji zaś swoją decyzją umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości o łącznej powierzchni 0,9843 ha, a także w przedmiocie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż sprawa jej zwrotu była już przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 31 lipca 2000 r. (...) utrzymującą w mocy decyzje Wojewody B. z dnia 7 października 1998 r. o odmowie zwrotu tej nieruchomości. Skargę tą decyzję oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2002 r., I SA 179/00. Roszczenia w przedmiocie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należy natomiast dochodzić od zobowiązanego do wypłaty /wnioskodawcy wywłaszczenia/, a nie od organu wywłaszczającego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona podniosła, iż sytuacja faktyczna w sprawie się zmieniła, bowiem Gmina rozwiązała użytkowanie wieczyste i wyraziła zgodę na zwrot działek. Organ odwoławczy powołał się w swojej decyzji na zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Sprawa zakończona ostateczną decyzją nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej reguły przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociąga za sobą sankcje nieważności /art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa/. Marianna R. żąda przede wszystkim zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ewentualnie zaś zapłaty odszkodowania za nią. Żądanie swoje wnioskodawczyni opiera na piśmie Urzędu Miasta Ł. z dnia 4 marca 2002 r. i piśmie GS (...) z dnia 28 lipca 1999 r., które to jednostki zdaniem strony pozytywnie wypowiedziały się w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednak z powołanego przez stronę pisma Urzędu Miasta Ł. wynika, że tylko cześć wywłaszczonej nieruchomości, oznaczona po podziale nr geod. 277/17 stała się zbędna na cel wywłaszczenia i aktualnie stanowi własność Gminy Ł. Pozostała część nieruchomości oznaczona numerem 277/18 stanowi własność Gminnej Spółdzielni w Ł., W związku z zamiarem sprzedaży przez Gminę Ł. działki nr 277/17 zawiadomiono poprzedniego właściciela o tym zamiarze i możliwości ubiegania się o jej zwrot. Wniosek strony dotyczy natomiast zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości lub zapłaty zaległego odszkodowania. W tym przedmiocie zapadła ostateczna decyzja organu centralnego, a skarga na decyzję wyrokiem NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r. została oddalona. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie ma miejsce tożsamość ze sprawą już wcześniej rozstrzygniętą ostatecznie w postępowaniu administracyjnym i dlatego umorzył postępowanie w sprawie. Gdy chodzi o kwestie odszkodowania, to sprawa ta była już również rozstrzygnięta wspomniana decyzja ostateczną. W świetle dotychczasowego orzecznictwa administracyjnego, w sprawie wypłaty odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją w przypadku zwłoki w zapłacie przyznanego odszkodowania, swoich roszczeń można ewentualnie dochodzić przed sądem powszechnym na drodze cywilnoprawnej.

W skardze do Sądu zarzucono decyzji naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 105 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa przez błędne uznanie, iż w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej i bezzasadne umorzenie postępowania administracyjnego;

naruszenie art. 6, 7, 8 i 77 Kpa przez brak niezwłocznego informowania skarżących o rozwiązaniu umowy wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, zbycia jej osobie trzeciej mimo, że zaktualizowała się przesłanka jej zwrotu i nie wyjaśnienia w toku postępowania, czy w ciągu 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości rozpoczęto w niej prace związane z realizacją wywłaszczenia, obrazę art. 30 ustawy o NSA przez błędne uznanie, iż w sprawie organy administracji były związane oceną prawna wyrażoną w wyroku NSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2002 r. mimo istotnej zmiany stanu faktycznego i prawnego w sprawie; obrazę prawa materialnego, a w szczególności art. 136 ust. 3 w zw. z art. 299 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędne uznanie, iż nadal istnieje przeszkoda w zwrocie nieruchomości skarżącej mimo, iż w grudniu 2001 r. i styczniu 2002 r. została rozwiązana umowa użytkowania wieczystego będąca podstawą odmowy zwrotu przez, organ administracyjny spornej nieruchomości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu powołanego wcześniej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skargę oddalił. Zdaniem Sądu, skarżąca reprezentuje stanowisko, że organ administracyjny powinien oceniać legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o stan prawny i faktyczny z daty jej wydania tj. z dnia 25 lutego 2003 r. i powinien wziąć pod uwagę to, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie będzie miał w zmienionym stanie faktycznym zastosowania. Aktem notarialnym z dnia 17 grudnia 2001 rozwiązano bowiem umowę o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie w stosunku do działki nr 277/18. Własność tej działki Gmina Ł. aktem notarialnym z dnia 16 stycznia 2002 r. przeniosła na rzecz Gminnej Spółdzielni. Tym samym aktem rozwiązano również umowę o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie w stosunku do działki oznaczonej nr 277/17, której właścicielem stała się Gmina Ł.". Sąd uznał, że błędne jest mniemanie strony skarżącej, iż czynności cywilnoprawne, dokonane pomiędzy właścicielem nieruchomości a jej użytkownikiem wieczystym już po wejściu w życie ustawy tj. po 1 stycznia 1998 r., powodują taką zmianę stanu faktycznego sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, że wyłączają zastosowanie w sprawie przepisu art. 229 ustawy. Przepis art. 229 ustawy ma charakter intertemporalny i rozstrzyga o możliwości żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po 1 stycznia 1998 r., w sytuacji, gdy wywłaszczenie nastąpiło pod rządami wcześniej obowiązujących ustaw wywłaszczeniowych. Zgodnie z dyspozycją przepisu roszczenie o zwrot nieruchomości zostało wyłączone, jeżeli przed dniem 1 styczniu 1998 r. uprzednio wywłaszczona nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przy spełnieniu tych przesłanek roszczenie o zwrot nieruchomości zostało wyłączone definitywnie - raz na zawsze. W rozpoznawanej sprawie wywłaszczona nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste GS Ł. przed dniem 1 stycznia 1998 r., a zatem w sprawie o zwrot nieruchomości znalazł zastosowanie art. 229 ustawy, wyłączając możliwość żądania zwrotu. Potwierdził to prawomocny wyrok NSA. A zatem możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została wyłączona definitywnie, chyba, że dojdzie do zmian w regulacji ustawowej. Czynności cywilnoprawne, będące konsekwencję wykonywania uprawnień właściciela, czy użytkowania wieczystego; uprawnień chronionych przepisem art. 229 ustawy, prowadzące do zmiany sytuacji prawnej danej nieruchomości nie otwierają drogi do zgłoszenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd uznał, że strona została wprowadzona w błąd pismem Burmistrza Gminy Ł. z dnia 4 marca 2002 r., jednakże pismo zostało wystosowane przez organ, który nie jest kompetentny do rozstrzygania spraw o zwrot wywłaszczanych nieruchomości. Burmistrz był uprawniony do powiadomienia skarżącej o przysługującym jej na mocy art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy pierwszeństwie w nabyciu nieruchomości będącej własnością gminy, jeżeli gmina, chciałaby ją zbyć. Wobec uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia o braku roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w pełni zasadne jest umorzenie postępowania ponownie wszczętego w tej sprawie. Zasadne jest również umorzenie postępowania w przedmiocie zapłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, albowiem zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie przewiduje się kompetencji starosty do orzekania o zapłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W skardze kasacyjnej skarżąca Marianna R. reprezentowana przez adwokata na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 173 par. 1 i 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył wyrok NSA w Białymstoku. zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ przez błędne uznania, że istnieją nadal przeszkody prawne w zwrocie przedmiotowej nieruchomości, mimo, że w dniu 17 grudnia 2001 r. została rozwiązana umowa o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, która stanowiła podstawę odmowy zwrotu nieruchomości;

2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na treść orzeczenia w tym art. 6, 7, 8, 9 i art. 77 Kpa poprzez m.in. nie informowanie skarżącej o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz niewyjaśnienie czy w okresie 7 lat od wywłaszczenia nieruchomość była wykorzystywana na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu;

3. naruszenie art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez odmowę rozpoznania żądania skarżącej w zakresie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżonym wyrokiem NSA oddalił skargę Marianny R. na decyzje Wojewody P. z 22 kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości a także w przedmiocie zapłaty odszkodowania za tą nieruchomość. Sąd uznał, że nieruchomość nie może być zwrócona, ponieważ stoi temu na przeszkodzie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można się z tym zgodzić. Nieruchomość została wywłaszczona orzeczeniem z 28 lipca 1972 r. Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium wojewódzkiej rady Narodowej w Białymstoku. Odszkodowanie za tą nieruchomość w kwocie 35.964 zł nigdy nie zostało wypłacone. Aktem notarialnym z 31 grudnia 1996 r. nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste GS w Ł. Decyzją z 12 czerwca 2001 r. nieruchomość /działka nr 277/10 została podzielona na dwie działki 277/17 i 277/18. Następnie aktem notarialnym z 17 grudnia 2001 r. rozwiązano umowę użytkowania wieczystego obydwu działek. W dniu 16 stycznia 2002 r. Gmina Ł. przeniosła na rzecz Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w Ł. własność działki 277/18, natomiast działka nr 277/17 pozostała własnością Gminy. W chwili rozwiązywania umowy użytkowania wieczystego skarżąca składała już wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego uważa ona, że powoływanie się Sądu na przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest trafne. Także nie jest trafne opieranie się na wyroku NSA z 23 kwietnia 2002 r., I SA 1791/00, bowiem Sąd dokonywał swojej oceny biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z dnia 31 lipca 2000 r., nie mógł więc zajmować się stanem faktycznym i prawnym powstałym po 31 lipca 2000 r. Stan ten uległ następnie zmianie, gdyż Gmina Ł. ponownie stała się właścicielem tej nieruchomości. Skarżąca uważa, że w tej sytuacji w sprawie ma zastosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jako wniosek alternatywny skarżąca wnosiła o wypłacenie jej odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość. Sąd podzielił i w tej materii stanowisko organów administracji umarzające postępowanie, a w tym stwierdzenie, że to skarżąca powinna udowodnić brak otrzymania odszkodowania. Zdaniem skarżącej ciężar dowodu zgodnie z art. 77 Kpa spoczywa na organie administracji. Przytoczono dalej w skardze wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r. IV SA 1119/97, zgodnie, z którym roszczenie pieniężne o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jeżeli z woli ustawodawcy o tym roszczeniu orzeka w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Podniesione w skardze zarzuty nie są trafne.

Przepis art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ stanowi, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 136 ust. 3 tej samej ustawy nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, to jest przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że cała należąca uprzednio do skarżącej, a następnie wywłaszczona nieruchomość została na podstawie aktu notarialnego z 31 grudnia 1996 r. a oddana w użytkowanie wieczyste GS w Ł. Wbrew więc przekonaniom skarżącej, ta okoliczność ma fundamentalne znaczenie dla zastosowania w sprawie powołanego przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla jego zastosowania nie mają bowiem żadnego znaczenia dalsze czynności prawne, których przedmiotem była wywłaszczona w 1972 r. nieruchomość skarżącej. Trzeba podzielić w całej rozciągłości stanowisko Sądu I instancji, iż tak długo jak długo będzie obowiązywał przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tak długo żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości- oparte o art. 136 ust. 3 tej ustawy będzie niedopuszczalne.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi; "O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w drodze decyzji". Rację ma więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uważając, że przepis ten nie daje staroście kompetencji do orzekania o wypłacie odszkodowania, którego skarżąca, jak twierdzi, nie otrzymała.

Skoro w sprawie organy administracji nie mogły orzekać, bowiem obowiązywała i obowiązuje zresztą nadal ostateczna decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 31 lipca 2000 r., na którą skargę oddalił NSA wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2002 r., I SA 179/00, to zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jest całkowicie bezprzedmiotowy.

W tej sytuacji, skoro skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, w oparciu o art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.