Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 3246/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Protokolant Grażyna Dalba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2004r. sprawy ze skargi S. K., P. K., B. Z., J. K., E. H., E. W., E. S. i J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S. K., P. K., B. Z., J. K., E. H., E. W., E. S. i J. K. 400 (czterysta) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku rozpatrzenia odwołania "S. K. i innych" od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. - odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] września 1968 r. o przejęciu na własność państwa nieruchomości rolnej, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 78,09 ha położonej w S. gm. D., stanowiącej byłą własność P. K. -- utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że podstawę prawną przejęcia przedmiotowej nieruchomości stanowił "art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 - po nowelizacji ustawy art. 16 ust. 1 Dz. U. Nr 58, poz. 348 z 1989 r.)".

Podzielając pogląd Wojewody [...] o władaniu gospodarstwem P. K. przez Państwo "zarówno w dniu 5 kwietnia 1958 r., jak również w dacie przejęcia" Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, iż w latach 1945 -1968 w wymienionym gospodarstwie mieszkali W. i S. Z., którzy zawarli z nią umowę dzierżawy "na część gruntów", a także na dzierżawę budynków. S. Z. "wkrótce" wyprowadził się, natomiast W. Z. pozostał i użytkował dzierżawione gospodarstwo, lecz nigdy nie nabył go na własność.

Z zachowanej mapy z 1955 r. z regulacji gruntów wynika użytkowanie działki nr [...] przez Rolniczy Zespół Spółdzielczy S. (ok. 1/3 powierzchni), a także (co do pozostałej części) przez kilkanaście osób prywatnych (w tym także przez W. i S. Z.). Oznacza to, że P. K. od 1945 r. część gospodarstwa wydzierżawiła i pobierała za to czynsz dzierżawny oraz, iż nie mieszkała w swoim gospodarstwie w S. .

Po śmierci właścicielki w 1953 r. gruntami dysponował Skarb Państwa. W latach 1960 - 1971 grunty były dzierżawione przez Gromadzką Radę Narodową okolicznym rolnikom, aby zapobiec ich odłogowaniu oraz w celu właściwego ich zagospodarowania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1968 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. przekazało przedmiotową nieruchomość "na rzecz" Państwowego Gospodarstwa Rolnego w S., po czym opisaną już decyzją z dnia [...] września 1968 r. przejęto ją na własność państwa. "Informacyjnie" rozstrzygający Minister zaznaczył, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wywieszona była w siedzibie G. Rady Narodowej w D. przez okres 14 dni i stała się prawomocna. Po śmierci zaś właścicielki przez 15 lat spadkobiercy nie poczynili żadnych starań w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości.

W złożonej skardze S. K., P. K., B. Z., J. K., E. H., E. W., E. S. i J. K. zarzucili zaskarżonej decyzji:

* naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego poprzez przyjęcie, że władanie przedmiotową nieruchomością rolną przez Państwo doprowadziło do uwłaszczenia Państwa na tej nieruchomości.

* naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że wydanie decyzji Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] września 1968 r. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

* naruszenie art. 10 i art. 79 kpa poprzez uznanie prawidłowości organu I

instancji, mimo niezapewnienia stronom przez ten organ możliwości uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków.

Wniosek skargi zmierzał do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że błędna wykładnia art. 9 ust. 1 wymienionej już ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dokonana przez organy obu instancji nie uwzględnia faktu, iż przepis ten winien być stosowany do nieruchomości rolnych, mających związek z reformą rolną lub osadnictwem. Nie każde więc władanie państwa nieruchomościami osób fizycznych prowadzić mogło do uwłaszczenia Państwa na mocy omawianego przepisu. Inny pogląd sankcjonowałby samowolę Państwa - dokonywaną często w czasach powojennych. Podkreślenia wymaga też, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się po wojnie, w samoistnym posiadaniu P. K. Zarządzała ona tą nieruchomością i grunty wydzierżawiała innym osobom. Nieruchomość ta nie była zatem zajęta na potrzeby reformy rolnej, ani osadnictwa rolnego i nie mogła być przejęta przez Państwo w trybie wskazanego przepisu. Organ II instancji nie ustosunkował się też do zarzutu odwołania o braku zapewnienia przez Wojewodę [...] możliwości udziału stron w przesłuchaniu świadków.

Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie , podtrzymując dotychczasową prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga prowadzi do uchylenia decyzji organów obu instancji z niżej podanych przyczyn.

Rolą organów nadzoru, prowadzących postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest rozstrzyganie sprawy co do istoty , a ustalenie czy decyzja zapadła w postępowaniu zwykłym nie została obarczona wadą kwalifikowaną, wymienioną w art. 156 § 1 kpa.

Zadaniem organów nadzoru orzekających w niniejszej sprawie była ocena w powyższym zakresie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] września 1968 r. o przejęciu na własność Państwa w oparciu o art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.) - zwaną dalej ustawą z dnia 12 marca 1958 r.

W niniejszej sprawie organy obu instancji wprawdzie wskazały na badanie decyzji w płaszczyźnie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ale zdaniem Sądu zaprezentowały swe stanowisko - odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] września 1968 r. - bez rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając tym samym art. 7 kpa.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), która w niniejszej sprawie ma zastosowanie z mocy art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podaną podstawą prawną.

Kognicji Sądu nie przekroczy zatem wskazanie z urzędu na uchybienia popełnione przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ( i decyzji ją poprzedzającej), które nie zostały podniesione w skardze. Chodzi tu o pominięcie przez organy nadzoru rozważenia, czy nieprawidłowości samego procesowego ukształtowania aktu wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w C. z dnia [...] września 1968 r. zezwalały na przyjęcie, iż spełniał on minimalne warunki decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jako kwalifikowany, indywidualny akt zewnętrzny o charakterze władczym skierowany musi być do indywidualnie określonej osoby (jej zakomunikowany) i w stosunku do tej osoby przywoływać może jedynie skutki tzn. konkretyzacje prawa (pow. wyrok SN z dnia 3.04.2000 r. I CKN 582/98 Lex 50843, B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz Warszawa 1998 r. str. 498).

Z tego względu wymagane jest wprost przez przepisy procedury administracyjnej oznaczenie w decyzji strony lub stron (pow. art. 99 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym).

W ramach przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa ("rażące naruszenie prawa") bada się z reguły kwalifikowane uchybienia prawu materialnego, należy brać jednak pod uwagę także poważne wady procesowe, które prowadzą do podważenia istoty decyzji administracyjnej.

Tymczasem z treści aktu wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w C. z dnia [...]września 1968 r. wynika, że P. K. zmarła w 1953 r., (jak to określił organ przedmiotowa nieruchomość została "opuszczona" przez wyżej wymienioną osobę "na skutek zgonu"). Z całą pewnością zatem P. K. nie była stroną (adresatem) analizowanego aktu. Nie można tez przyjąć, aby skierowano go do innych osób, skoro Prezydium Rady Narodowej w C. zaznaczyło, iż nie są znane osoby dziedziczące po P. K. Drogą do ustalenia spadkobierców jest złożenie wniosku do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku. Z akt sprawy wynika jednak, że wniosek w tym zakresie, złożony przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowego w C. do Sądu Powiatowego w C. został cofnięty z informacją, iż wnioskodawca postanowił przejąć, wchodzące w skład spadku po P. K., gospodarstwo rolne na drodze postępowania administracyjnego w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) - vide pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] czerwca 1968 r.

Podnieść wypada, że oceny aktu wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w C. w dniu [...] czerwca 1968 r. nie może zmienić, iż był on wywieszony publicznie przez okres 14 dni. W myśl bowiem art. 45 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym) taki sposób mógł mieć zastosowanie do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, nie zaś do osób w ogóle nieoznaczonych. Wspomnieć też należy na marginesie, iż z ukształtowanego orzecznictwa wynika pogląd o braku załatwienia sprawy administracyjnej przez akt niedoręczony stronie (pow. wyroki NSA z dnia 23.03.2001 r. sygn. akt B SA 90/00 Lex 51328 i z dnia 20.02.2002 r. V SA 1001/99 Lex 51252).

W ocenie Sądu organy nadzoru nie wyjaśniły dostatecznie także kwestii materialnoprawnych występujących w sprawie. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd skarżących, iż interpretując art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego nie można ograniczać się do badania jedynie kwestii objęcia nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy (15.04.1958 r.) i pozostawania tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazania ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym.

Wprawdzie na te jedynie przesłanki zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 lutego 1991 r. sygn. akt W/90 (OTK 1991, poz. 19), ale zaznaczyć trzeba, iż uchwały Trybunału Konstytucyjnego utraciły już moc powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a przy interpretacji każdego aktu prawnego nie można poprzestawać tylko na wykładni językowej, lecz sięgać też do wykładni systemowej i celowościowej, zwłaszcza jeżeli wniosek wynikający z wykładni językowej nie daje się pogodzić z konstrukcją "racjonalnego ustawodawcy". Z tego względu odwołać się należy również do tytułu ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a zwłaszcza na sformułowanie "uporządkowanie niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego". Dopiero sięgnięcie do brzmienia tytułu ustawy pozwala właściwie ustalić treść normy prawnej, zawartej w art. 9 ust. 1 omawianego aktu prawnego i w pełni odróżnić ten przypadek przejmowania nieruchomości przez Państwo od innych uregulowań ustawodawstwa powojennego, przewidujących pozbawianie prawa własności oraz sytuacji wejścia Państwa we władanie nieruchomości w sposób oczywiście niepraworządny.

Zważyć ponadto trzeba, iż zwroty "reforma rolna" i "osadnictwo rolne" zawarte w tytule omawianej ustawy postrzegane mogą być jedynie w znaczeniu procesu sterowanego przez państwo.

Decyzje organów nadzoru obu instancji orzekając w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę przedstawionej wyżej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i stąd również z tego względu sprawa nie mogła być uznana za dostatecznie wyjaśnioną. Dodatkowo nie sposób nie zwrócić uwagi, iż zastrzeżenie wzbudzić musi nawet sposób dokonywania ustaleń organów obu instancji w zakresie samego objęcia i pozostawania nieruchomości we władaniu Państwa (przekazania w użytkowanie innym osobom).

Z decyzji organów obu instancji nie wynika bowiem np. wskazanie wprost na podstawy ilustrujące jednoznacznie okoliczności obejmowania nieruchomości po śmierci P. K. (rozpoczęcie "dysponowania" nią).

Zgodzić się też należy ze skarżącymi, iż wadliwie dokonywano ustaleń w oparciu o tzw. "protokoły badania sprawy", zawierające wypowiedzi różnych osób na tematy istotne w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie osobowych środków dowodowych, przewiduje dowód ze świadków, a nie "protokoły z badania sprawy". Dowód zaś ze świadków spełniać musi (aby mógł być brany pod uwagę przy dokonywaniu ustaleń przez organ administracji publicznej) wymagania określone przez procedurę administracyjną wymagania. Należą do nich w szczególności uprzedzenie świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz odpowiedzialność za fałszywe zeznania (art. 83 § 3 kpa), a także zapewnienie stronie prawa zawiadomienia o terminie przeprowadzenia dowodu i czynnego w nim uczestnictwa (art. 79 § 1,2 kpa).

Warunki te nie zostały zachowane w niniejszej sprawie, co dyskwalifikuje ustalenia dokonane na podstawie wypowiedzi osób wymienionych w tzw. "protokołach badania sprawy".

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocą art. 145 § 1 pkt 1 lit a. i c. i art. 200 powołanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.