Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 559/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 37 ust 1 pkt 1, art 40 i art 42
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: w związku z art 7 i art 77
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 472/11 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 472/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę T. W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2011 r., znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wyrok powyższy zapadł w następującym faktycznym i prawnym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nałożył na J. i E.K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego w J. przy ul. [...] (działka nr ew. [...]).

W odwołaniu od tej decyzji T. W. zarzucił m.in., że brak jest podstaw do legalizacji tej samowoli budowlanej, ponieważ usytuowanie budynku narusza warunki technicznie jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto zarzucił, że przedmiotowy obiekt zacienia teren jego działki (nr ew. [...]).

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na J. i E.K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w budynku w wyniku wystąpienia do [...] sierpnia 2011 r. z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. załączywszy dwa egzemplarze oceny technicznej stwierdzającej zdatność tego budynku do użytku, opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane.

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. z 1975 r. nr 8, poz. 48) obowiązującego do dnia 1.01.1995 r., to znaczy w czasie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, pozwolenia na budowę wymagało między innymi wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Wybudowanie przedmiotowego budynku w latach 1991-1993 bez pozwolenia na budowę stanowi więc samowolę budowlaną. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w stosunku do samowoli budowlanych popełnionych przed 1 stycznia 1995 r., a wiec w stosunku do przedmiotowego budynku mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229).

W ocenie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Kielcach organ I instancji prawidłowo uznał, że nie ma podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, ponieważ nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Przepis art. 37 ust. 1 wymienionego Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że: obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Jak wynika z analizy uzupełnionego materiału dowodowego załączonego do akt przedmiotowej sprawy, w tym nowowydanego zaświadczenia Burmistrza Miasta Jędrzejowa z dnia [...].06.2009 r. zgodnie z obowiązującymi w czasie budowy przedmiotowego budynku ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Jędrzejów, zatwierdzonego uchwałą Nr XVII/55/80 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Jędrzejowie z dnia 2 kwietnia 1980 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kieleckiego Nr 6 poz. 35 z dnia 31.05.1980 r.) z późniejszymi zmianami, przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy usytuowany został na terenie oznaczonym symbolem C7-MN - ""Teren zabudowy mieszkalnej- jednorodzinnej - osiedle [...]" - zabudowa wolnostojąca i bliźniacza. (...) Dopuszcza się realizację budynków gospodarczych o minimalnych - niezbędnych wymiarach i w uzasadnionych wypadkach. (...)"

W w/w zaświadczeniu stwierdzono, że "budowa budynków gospodarczych (...) na terenie jednostki bilansowej C7-MN, w okresie obowiązywania powołanego wyżej planu miejscowego tj. do [...].12.2003 r., w przypadkach uzasadnionych jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Jędrzejów. Jednocześnie nie jest sprzeczna z przytoczonymi wyżej ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego budowa budynków o funkcji garażowej na tym terenie. Bowiem "zakaz budowy takich budynków nie wynika wprost i ewidentnie z planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast budowę budynków garażowych na terenie zabudowy mieszkalnej należy uznać za funkcjonalnie związaną z przeznaczeniem terenu." Obecnie zaś obszar, na którym znajdują się przedmiotowe działki nie jest objęty ustaleniami planu miejscowego.

W toku postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że tekst w/w planu nie precyzuje określenia odnoszącego się do budynków gospodarczych o minimalnych wymiarach.

W związku z tym PINB w Jędrzejowie zasadnie założył, że w przypadku, gdy ustalenia planu nie precyzują jednoznacznie o zakazie budowy tego typu obiektów na oznaczonym terenie, jak przedmiotowy budynek o funkcji garażowo-gospodarczej, zaświadczenie organu właściwego w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy uznać jako wyjaśnienie, komentarz do zapisów tego planu.

Odnosząc się natomiast do przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ I instancji wskazał, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem murowanym, będącym w dobrym stanie technicznym, nie posiadającym otworów okiennych i drzwiowych w ścianie usytuowanej w odległości 0,53m od granicy z działką sąsiednią, posiadającym pokrycie dachowe niepalne. Tym samym brak podstaw, aby przyjąć, iż sporny budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W czasie samowolnej budowy przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego, określonej na lata 1991-1993 obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62).

W myśl przepisu § 156 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 poz. 62), odległość wolnostojących garaży dla samochodów osobowych od budynków sąsiednich na terenach zabudowy jednorodzinnej, liczone od ścian garaży nie mających otworów okiennych lub drzwiowych winna wynosić minimum 3,0m (przy garażach wykonanych z materiałów niepalnych).

Z ustaleń organu I instancji wynika, że wybudowany budynek na działce przy ul. [...] nie powoduje zacieniania obiektów znajdujących się na działce T.W. Odległość pomiędzy kwestionowanym budynkiem, a budynkiem mieszkalnym skarżącego wynosi 22,0 m i nie powoduje ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń jego budynku mieszkalnego.

Poza tym jak wynika z opinii technicznej E. N. przedmiotowy obiekt nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa dla ludzi bądź mienia lub pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wymiary budynku umożliwiają na swobodne pomieszczenie dla jednego samochodu osobowego i drobnych narzędzi rolniczych. Brama wjazdowa posiada wymiary 2,50 x 2,1 m, wysokość wewnętrzna pomieszczenia wynosi 2,55 m, tak też obiekt ten spełnia wymagania stawiane dla garażu na samochód osobowy.

Skoro zatem nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w Jędrzejowie w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a zarazem brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego tj. nakazującej wykonanie w wyznaczonym terminie zmian lub przeróbek przy przedmiotowym budynku, to postępowanie takie prowadzone w stosunku do przedmiotowej samowoli budowlanej wybudowanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., winno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem zmierzającym do legalizacji tej samowoli budowlanej, w oparciu o przepis art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Zatem w niniejszym stanie faktycznym wypełnieniem obowiązku wynikającego z treści art. 42 ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974 r. będzie przedłożenie przez współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] oceny technicznej, stwierdzającej zdatność przedmiotowego budynku do użytku, opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Uzyskanie w niniejszym przypadku pozwolenia na użytkowanie jest uzasadnione zarówno względami bezpieczeństwa ludzi tam zamieszkujących, jak również obowiązek taki jest zasadny z uwagi na interes społeczny. Skoro bowiem do legalnej budowy takiego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę i następnie zawiadomienie organu o oddaniu obiektu do użytku, załączając przy tym wymagane przepisami dokumenty, zasadne i zgodne ze słusznym interesem społecznym jest nałożenie na osobę, zamierzającą legalizować samowolnie wybudowany budynek, obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, tj. oceny technicznej stwierdzającej zdatność obiektu do użytku.

Natomiast mając na uwadze, iż w zaskarżonej decyzji organu I instancji nie określono terminu wykonania nałożonego obowiązku, stosownie do powołanego w podstawie prawnej przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzję tą należało zreformować poprzez jej uchylenie w całości i orzeczenie w to miejsce o nałożeniu na J. i E. K. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach 7,07 x 5,30m znajdującego się na tej działce, w terminie do dnia [...].08.2011 r.

Organ odwoławczy wskazał też, że od 1997 r. z wniosku T.W. toczyło się postępowanie w sprawie zacieniania jego działki przez budynek gospodarczy usytuowany na w/w działce J. i E. K. i przedstawił przebieg tego postępowania.

Skargę na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2011 r. wniósł T. W. podnosząc, że sporny budynek został usytuowany od strony południowej, co powoduje zacienianie jego działki i ogranicza jej użytkowanie, dlatego dopóki ten budynek będzie tak położony nie wyrazi zgody na jego legalizację. Jego zdaniem konieczne jest nałożenie obowiązku dokonania zmian i przeróbek w obiekcie wybudowanym w warunkach samowoli budowlanej w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając powyższą skargę wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 z późn. zm.) dalej powoływane jako Prawo budowlane z 1974 r.

Sąd pierwszej instancji podał, że w jego ocenie organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w tej sprawie zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy niezbędny do rozpoznania tej sprawy, a następnie dokonały jego prawidłowej oceny słusznie dochodząc do konkluzji, iż w sprawie brak jest przesłanek do zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Sąd I instancji wskazał na wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2572/02, jaki zapadł w niniejszej sprawie w przedmiocie nakazania wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W wytycznych zawartych w uzasadnieniu w/w/ wyroku wskazano, że konieczne jest wyjaśnienie, czy wykluczone są w sprawie przesłanki, mającego zastosowanie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Nawiązując do tego wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że organy stosując powyższe wytyczne, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ustaliły, że obowiązujący w dacie popełnienia samowoli budowlanej miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Jędrzejów zatwierdzony uchwałą z dnia 2 kwietnia 1980 r. nr XVII /55/80 przewidywał na terenie objętym inwestycja oznaczonym symbolem C7 – MN teren zabudowy mieszkalnej – jednorodzinnej w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej. Dopuszczał realizację budynków gospodarczych w minimalnych – niezbędnych wymiarach i w uzasadnionych wypadkach. W związku z taką treścią planu, organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że skoro plan ten nie przewiduje wyraźnego zakazu budowy budynku o funkcji garażowo-gospodarczej, który to obiekt uznać należy za funkcjonalnie związany z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, to przedmiotowy budynek został wybudowany na terenie przeznaczonym pod taką zabudowę.

Takie stanowisko organów w świetle poczynionych ustaleń faktycznych zasługuje na akceptację i równocześnie wyklucza ono przyjęcie istnienia przesłanki wydania nakazu rozbiórki o jakiej mowa w art. 37 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd I instancji podkreślił, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii, czy sprawa obiektu samowolnie wybudowanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. powinna być oceniana według przepisów prawa miejscowego obowiązujących w dacie dokonania samowoli, czy też obowiązujących w dacie rozstrzygania przez organ nie było jednolite. Pierwsze z tych stanowisk zaaprobowane zostało w wyrokach NSA: z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. II OSK 278/06; z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. II OSK 522/05. Zgodnie zaś z późniejszymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosując przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania - według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010r., II OSK 878/09,LeX nr 597928, wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r., II OSK 1454/06, LEX nr 425375; wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r., sygn. II OSK 1318/06).

Wykładnia celowościowa omawianego przepisu wskazuje, że nie można zalegalizować takiej samowoli, która pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem terenu, przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy. Z orzecznictwa NSA wynika, że do takiego samego rezultatu prowadzi zastosowanie wykładni językowej.

Sąd I instancji wskazał wobec powyższego, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Jędrzejów zatwierdzony uchwałą z dnia 2 kwietnia 1980 r. nr XVII /55/80 wygasł z końcem 2003 r. W dacie orzekania w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego, jak wynika z uzasadnienia organu II instancji, obszar, na którym znajdują się przedmiotowe działki nie był objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego uwzględniając stanowisko reprezentowane przez NSA, że ocena stanu faktycznego, co do przeznaczenia gruntu następuje według stanu prawnego z daty orzekania przez organ stosujący analizowany przepis, stwierdzić należy, że brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu wyłączałby możliwość orzeczenia rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 przedmiotowego obiektu budowlanego zrealizowanego bez pozwolenia na budowę i to bez względu na to, czy byłby to budynek gospodarczy czy też garaż.

Na akceptację zasługuje także stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż brak jest w rozpoznawanej sprawie przesłanek do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedmiotowy budynek garażowy a w części wykorzystywany też na przechowywanie sprzętu gospodarczego, został wybudowany bez pozwolenia na budowę, co naruszało przepisy obowiązującego w dacie jego budowy Prawa budowlanego z 1974 r. Odnośnie zaś warunków technicznych obowiązywało wtedy rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62). Zgodnie zaś z przepisem szczególnym dotyczącym sytuowania garażu tj. § 156 tego rozporządzenia minimalna odległość wolno stojących garaży dla samochodów osobowych od budynków sąsiednich na terenach zabudowy jednorodzinnej, liczona od ścian garaży nie mających otworów okiennych lub drzwiowych w przypadku garażu z materiałów niepalnych od budynku sąsiedniego z materiałów niepalnych powinna wynosić 3 m. Akta sprawy wskazują, że organy w sposób nie budzący wątpliwości ustaliły (co nie było także przedmiotem sporu), na podstawie oględzin nieruchomości, że samowolnie wybudowany obiekt jest położony w odległości 0.56 m od granicy z nieruchomością skarżącego i 22m od budynku mieszkalnego skarżącego oraz 6,93 m od budynku gospodarczego skarżącego usytuowanego w granicy z sąsiednią działką nr [...]. Przedmiotowy budynek jest murowany, z dachem niepalnym, ze spadkiem na działkę inwestora, nie posiada otworów w ścianie północnej tj., od strony działki skarżącego. Brama wjazdowa o wymiarach 2,50m x 2,10 umożliwia przechowywanie samochodu osobowego.

W tych okolicznościach, zdaniem organów brak jest podstaw do przyjęcia, że budynek ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i lub użytkowych dla otoczenia. Z materiału sprawy wynika także, że budynek jest w dobrym stanie technicznym. W ocenie Sądu i to stanowisko organów nadzoru budowlanego, jako oparte na prawidłowo zgromadzonym materiale sprawy jest trafne i zasługuje na akceptację. Podkreślić należy, że przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy swym usytuowaniem nie narusza przepisu w/w § 156.

Co do zarzutu skarżącego, że przedmiotowy budynek zacienia jego działkę, co uniemożliwia mu właściwe zagospodarowanie ziemi, to zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można uznać, że prowadzi to do niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Budynek inwestorów zacienia w nieznacznej części działkę skarżącego w miejscu gdzie posiada on ogródek. Obrazuje ten fakt fotografia złożona przez skarżącego (akta adm. I inst. str. KI -145) a także fotografie złożone przez skarżącego na rozprawie (k.45 akt). Z oględzin przeprowadzonych przez organ wynika, że zacienienie wynosi do ok. 2,20 m licząc od granicy działki skarżącego. Zacienienie ogrodu jest więc niewielkie i nie można uznać, że uniemożliwia to wykorzystanie działki przez skarżącego. Zimą zacienienie działki jest oczywiście większe, ale o tej porze roku ogródek nie jest uprawiany. Nie powoduje ono także w żadnym momencie dopływu światła dziennego do obiektów budowlanych. Nie można zatem dopatrzeć się naruszenia art. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.

Przy braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyby przyjąć, że sporny budynek jest budynkiem gospodarczym służącym przechowywaniu drobnego sprzętu gospodarczego w związku z czym narusza przepisy odległościowe z daty jego budowy (§12 w/w rozporządzenia) i aktualne obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.02.75.690, ze zm.) przewidującego także w § 12 ust. 1 sytuowanie budynków w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4- w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt.1) i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt.2), to również w świetle powyższych rozważań ocena prawna takiego stanu faktycznego prowadziłaby do wniosku, iż brak jest podstaw do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z uwagi na brak przesłanek z pkt 1 i 2. W szczególności taki budynek gospodarczy nie powodowałby także, mimo naruszenia warunków technicznych w zakresie norm odległościowych niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 37 oraz braku podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40, organ nadzoru budowlanego winien zakończyć postępowanie legalizacyjne wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Przepisy prawa w takim stanie faktycznym obligują organ do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia - decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W kontrolowanej sprawie organ nadzoru budowlanego ustalając, że brak jest przesłanek do wydania nakazu rozbiórki. wydał decyzję w oparciu o w/w art. 42 ust. 2 zobowiązując inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie załączając do wniosku ocenę techniczną stwierdzającą zdatność budynku do użytku opracowaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. W świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie rozstrzygnięcie to uznać należy za zgodne z prawem.

Samowola budowlana jest oczywiście zjawiskiem nagannym, jednak ustawodawca pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. jak i obecnie w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r. przewidział możliwość jej legalizacji po spełnieniu warunków przewidzianych prawem. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 maja 2010r. w sprawie II OSK 878/09 (LEX nr 597928) "celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest przywrócenie porządku prawnego, nie zaś ukaranie sprawcy samowoli. Nakaz rozbiórki jako środek przywrócenia porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli, powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym". Takiej sytuacji nie ma w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika T. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji w trybie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że istnieją podstawy do legalizacji samowolnie wybudowanego budynku garażowo - gospodarczego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w oparciu o:

- plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Jędrzejów zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Jędrzejowie z dnia 2 kwietnia 1980 r.,

- brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego rozumiany jako okoliczność wyłączająca możliwość rozbiórki budynku garażowo – gospodarczego w sytuacji braku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i w konsekwencji naruszenie art. 37, art. 40 i art. 42 powołanej wyżej ustawy,

2. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy: art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy tj. brak ustalenia, czy podczas dostosowania budynku do zaleceń nie powstał nowy budynek o przeznaczeniu garażowo - gospodarczym.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. i J. K. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dodać należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120).

Skarżący kasacyjnie, wskazując na naruszenie art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a., podniósł, że polega ono na braku wyjaśnienia, czy podczas prac dostosowawczych budynku do zaleceń, nie powstał nowy budynek o przeznaczeniu garażowo-gospodarczym i dodał, że nie wyjaśnienie tej okoliczności mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przytoczono żadnych argumentów, które przemawiałyby za trafnością tego stanowiska. Tymczasem, w doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że skuteczne powołanie się na zarzut w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wyjaśnienia, dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 9.12.2008 r., sygn. akt II GSK 544/08, Legalis). Innymi słowy, skarżący winien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (zob. wyrok NSA z 17.06.2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, Legalis). Wobec braku takiego uzasadnienia, zarzutu naruszenia prawa procesowego nie można uznać za skuteczny.

Przed ustosunkowaniem się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż w sprawie bezsporne jest, że zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ze względu na wzniesienie spornego budynku bez wymaganego pozwolenia, przed dniem 01.01.1995 r.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane z 1974 r. Przez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s. 225). Stawiając zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, strona wnosząca skargę powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji (por. wyrok NSA z 20.07.2011 r., III FSK 335/10, niepubl., także Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 2 wyd. C. H. Beck, s. 635).

Odnosząc powyższe wymogi do konstrukcji zarzutu w niniejszej skardze kasacyjnej, należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie wyjaśnia, na czym, jego zdaniem polegają błędy Sądu I instancji w interpretacji art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Podstawowy błąd to ten, że Sąd I instancji uznał, iż podstawą oceny, czy sporny obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.) może być plan miejscowy, nie obowiązujący w dniu orzekania. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że jest to pogląd błędny. W skardze kasacyjnej podnosi się też brak zbadania przez Sąd zgodności przedmiotowej samowoli z aktualnym w chwili orzekania porządkiem planistycznym, wskazując, że o zgodności samowolnej budowli z planem zagospodarowania przestrzennego "rozstrzyga" ustawa z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wskazuje się, że jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś zastosowanie art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. W odniesieniu do tego ostatnio wymienionego przepisu nie wskazano, o jaki ustęp i punkt chodzi.

Z zaprezentowanym tokiem rozumowania nie sposób się zgodzić, a to dlatego, że skarżący kasacyjnie w istocie nie uwzględnił faktu, że zaskarżony wyrok został wydany w warunkach związania orzekającego Sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wcześniejszych dwóch wyrokach podjętych w przedmiocie nakazania wykonania określonych zmian i przeróbek w przedmiotowym obiekcie. W obu wyrokach (o których mowa niżej) wypowiedziano w jasny sposób pogląd prawny odnośnie podstawy oceny zgodności spornego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

I tak, w zaskarżonym wyroku powołano się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 09.08.2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2572/02 (dostępny w internecie), podjęty na skutek skargi T.W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2002 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót. W wyroku tym, WSA trafnie (powołując się na art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) wskazał na związanie Sądu wyrokiem NSA w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy z dnia 16.01.2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1048/98 (dostępne w internecie). Wskazany wyrok NSA wydany został po rozpoznaniu skargi T. W. na decyzję Wojewody Kieleckiego z dnia [...].04.1998 r. w przedmiocie nakazania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z przepisami. Orzekający NSA stwierdza, że WSA w wyroku z 09.08.2006 r., za stanowiskiem wyrażonym przez NSA w przyjął, że podstawą oceny zgodności spornego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ma być plan miejscowy obowiązujący w okresie budowy. Tym samym, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., WSA w Krakowie, wydając zaskarżony wyrok, prawidłowo zaakceptował badanie przez organy zgodności przedmiotowego budynku w świetle obowiązującego w dacie popełnienia samowoli budowlanej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Jędrzejów, zatwierdzonego uchwałą Nr XVII/55/80 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Jędrzejowie z dnia 2 kwietnia 1980 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Kieleckiego Nr 6 poz. 35 z dnia 31.05.1980 r.)

To, że WSA w Krakowie, w zaskarżonym wyroku wypowiada się odnośnie aktualnie dominującej linii orzecznictwa NSA w kwestii, czy sprawa obiektu samowolnie wybudowanego przed dniem 01.01.1995 r. powinna być oceniana według przepisów prawa miejscowego obowiązujących w dacie dokonania samowoli, czy też obowiązujących w dacie orzekania przez organ, nie ma wpływu na stanowisko, jakie Sąd I instancji przyjął w niniejszej sprawie. Jak już wskazano, jest ono zgodne z jednoznacznie wyrażonym w w/w wyroku NSA i w wyroku WSA z 09.08.2006 r. poglądem prawnym, że podstawą oceny zgodności spornego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ma być plan miejscowy obowiązujący w okresie budowy. Na marginesie, dodać można, że w myśl orzecznictwa NSA, zawarte w art. 37 w/w ustawy określenie: "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane" obejmuje także rozbudowę i przebudowę obiektu lub jego części (por. wyrok NSA z 26.05.2011 r., sygn. akt II OSK 929/10, Lex nr 1081956 –teza 1).

Wobec związania WSA w Krakowie, który wydał zaskarżony wyrok, wcześniej wyrażoną oceną prawną w kwestii rozumienia i zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie, zarzuty naruszenia tego przepisu przez błędną jego wykładnię przez kontrolowany tu Sąd I instancji, nie są zasadne.

W konsekwencji, nie są zasadne też zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., których to uchybień Sąd I instancji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie zauważył. Przede wszystkim, organ odwoławczy nie zastosował art. 40 wymienionej ustawy, tylko art. 42 ust. 2 powołując się na przesłankę interesu społecznego. W myśl tego przepisu: "Poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego." W orzecznictwie NSA wskazuje się, że "W świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., sprawa dotycząca samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego." (zob. wyrok NSA z 20.12.2011 r., sygn. akt II OSK 1923/10, Lex nr 1134706 – teza 1; podobnie w wyrokach WSA: z dnia 09.11.2011 r., sygn. akt II SA/Łd 750/11, Lex nr 1132588 (teza 4) z dnia 09.10. 201 r., sygn. akt II SA/Łd 746/10, Lex nr 755913, z dnia 09.10.2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1186/07, Lex nr 443843 (teza 2) oraz z dnia 21.09.2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 244/05, Lex nr 194702). W wyrokach tych podkreśla się, że pozwolenie na użytkowanie jest jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Skoro pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, to decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 winno mieć ustalenie, że obiekt użytkowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa. Wskazuje się też, że przeszkodą dla legalizacji nie powinna być okoliczność, iż budynek już jest użytkowany (por. w/w wyrok NSA z 20.12.2011 r., sygn. akt II OSK 1923/10).

Skoro skarżący kasacyjnie w związku z zaskarżonym wyrokiem, nie podniósł i nie uzasadnił innych wad prawnoprocesowych i prawnomaterialnych zaskarżonej decyzji, których nie zauważył Sąd I instancji, wobec tego uznać należy, że podniesiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 K.p.a., nie jest usprawiedliwiony. Także zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony, ponieważ nie można utożsamiać z naruszeniem tego przepisu kwestii prawidłowości bądź nieprawidłowości oceny legalności zaskarżonego aktu dokonanej przez Sąd I instancji.

W takim stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.