Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1013/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 14 ust. 6
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
Teza: Wykładnia art. 14 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L 02.31.1) wskazuje, iż określone w tym przepisie domniemanie prawne dotyczy tylko tej partii transzy lub dostawy żywności, z której pobrano próbki, a następnie w wyniku kontroli pobranych próbek ustalono, iż przynajmniej część tej partii, transzy lub dostawy zawiera niebezpieczny środek spożywczy.

TEZY

Wykładnia art. 14 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L 02.31.1) wskazuje, iż określone w tym przepisie domniemanie prawne dotyczy tylko tej partii transzy lub dostawy żywności, z której pobrano próbki, a następnie w wyniku kontroli pobranych próbek ustalono, iż przynajmniej część tej partii, transzy lub dostawy zawiera niebezpieczny środek spożywczy.


SENTENCJA

Dnia 06 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2013 roku sprawy ze skargi W.F. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2012 roku Nr [...] w przedmiocie wycofania z obrotu środka spożywczego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] 2012 roku Nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2012r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. (PPIS), na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 i 3a, art. 25 ust. 1, pkt 2 i 3, art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U z 2011r. nr 212, poz. 1263 ze zm.) art. 3 ust. 1 pkt 44, art. 77, art. 78 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010r. nr 136, poz. 914 ze zm.) art. 1 lit. a oraz ust. 1 załącznika II rozdziału IX rozporządzenia WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 2004.139.1), art. 14 ust. 1 ust. 2 lit. a, ust. 8, art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. (Dz.U. UE L02.31.1), art. 54 ust. 1 i 2 lit c rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U UE L 165 z 30 kwietnia 2004r.) nakazał firmie handlowej "A" ul R. [...] w K.:

1) wycofać z obrotu partię pieprzu czarnego ziarno, nr partii [...] w ilości 2593,20 kg, kraj pochodzenia: Wietnam, poprzez odebranie pieprzu od wszystkich odbiorców w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji,

2) sporządzić i przekazać PPIS w K. listy dystrybucyjnej wskazującej odbiorców pieprzu pochodzącego z partii wskazanej w pkt. 1 z podaniem ilości pieprzu przez nich odebranego w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji,

3) poddać wycofaną z obrotu partię pieprzu, o której mowa w pkt. 1 stosownym procesom w celu eliminacji bakterii chorobotwórczych Salmonella. Uzyskać wyniki badań próbek pochodzących z partii poddanej tym procesom i przedstawić je PPIS w K..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku kontroli w w PPHU "B" D. P. w R. ustalono, iż w partii pieprzu czarnego ziarno nr partii [...] w zbadanej próbce stwierdzono obecność pałeczek salmonella. Importerem i dystrybutorem pieprzu była firma handlowa "A" w K.. W wyniku kontroli przeprowadzonej w firmie "A" ustalono, iż pieprz pochodzący z partii nr [...] nie jest już składowany.

Zdaniem organu wykrycie pałeczek salmonella jest dowodem wystąpienia zagrożenia, z uwagi na obecność czynnika biologicznego mogącego spowodować negatywne skutki dla zdrowia. Omawiany produkt może być bezpośrednio i bez obróbki cieplnej stosowany jako dodatek do potraw, w których może nastąpić namnożenie się drobnoustrojów i skutkować zatruciem pokarmowym. Pieprz ten należy określić jako środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 44 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek, przy czym zgodnie z treścią art. 14 ust. 2 lit a) rozporządzenia WE nr 178/2002 środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny, jeżeli uważa się ze jest szkodliwy dla zdrowia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. F..

Decyzją z dnia [...] 2012r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (WPWIS) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł:

1) wycofać z obrotu partię pieprzu czarnego ziarno, nr partii [...] w ilości 2593,20 kg kraj pochodzenia Wietnam, sprzedanego innym odbiorcom, która to żywność przestała znajdować się pod bezpośrednią kontrolą Firmy Handlowej "A" jako początkowego podmiotu działającego na rynku spożywczym.

2) przekazać PPIS w K. listę dystrybucyjną dotyczącą przedsiębiorstw spożywczych, którym Firma Handlowa "A" w K. dostarczyła pieprz czarny ziarno nr partii [...]kraj pochodzenia Wietnam, z podaniem ilości dostarczonego do odbiorcy pieprzu z partii nr [...] wynoszącej 2593,20 kg.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż słusznie organ I instancji kierował się oceną ryzyka przeprowadzoną przez ekspertów Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny, którego opinię podzielił WPWIS. Fundamentalna zasada stanowi, iż środki spożywcze powinny być wolne od mikroorganizmów ich toksyn oraz metabolitów w ilościach przedstawiających nieakceptowane ryzyko dla ludzkiego zdrowia. Ta zasada została wyrażona w rozporządzeniu WE nr 178/2002 i cytowana w rozporządzeniu WE nr 2073/2005. Organ zważył również, iż wykonane przez odwołującego się badania własne posiadanych próbek pieprzu zostały przeprowadzone przez inne laboratoria bez udziału przedstawicieli Państwowej Inspekcji Sanitarnej i dlatego wyniki te nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. F., zarzucając:

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego odmówiono przyznania wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez skarżącego wynikom badań prób pieprzu czarnego ziarno, pobranych przez skarżącego z zaimportowanej partii nr [...], które to próby zostały zbadane przez uprawnione podmioty, a wyniki tych badań nie potwierdziły obecności pałeczek salmonelli w tym środku spożywczym,

- naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. w zw. art. 1 ust. 1 lit a rozporządzenia WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący wprowadził do obrotu pieprz czarny ziarno zawierający pałeczki salmonelli, podczas gdy całokształt materiału dowodowego nie pozwala na taki wniosek,

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji dowodów na których się oparł wydający decyzję, przyjmując za udowodnioną okoliczność wprowadzenia do obrotu przez wnoszącego skargę pieprzu czarnego ziarno zawierającego pałeczki salmonelli,

- naruszenie art. 3 ust. 3 pkt 44 art. 77, art. 78 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. art. 14 ust. 1 ust. 2 lit. a ust. 8, art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, poprzez uznanie środka spożywczego w postaci pieprzu czarnego ziarno za szkodliwy dla zdrowia,

- naruszenie art. 54 ust. 1 i 2 lit. c) i h) rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, poprzez bezzasadne uznanie, że pieprz czarny ziarno zawierający pałeczki salmonelli jest niezgodny z prawem żywnościowym i zachodzi konieczność jego wycofania z rynku,

- naruszenie art. 25 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez powoływanie się na ten przepis w sentencji decyzji, podczas gdy przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie.

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji.

Naruszenia prawa procesowego sprowadza się do zaakceptowania przez organ odwoławczy decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a. przez takie wskazanie adresata decyzji, które utrudnia jego identyfikację lub nasuwa wątpliwości kto jest stroną postępowania i czyj obowiązek ma być egzekwowany w sytuacji, gdy przepis art. 29 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania może być jedynie osoba fizyczna bądź prawna. Analogiczne uchybienie co do błędnego określenia adresata decyzji popełnił również organ odwoławczy.

Z sentencji i uzasadnień decyzji wydanych w sprawie, wynika jednoznacznie, że postępowanie w sprawie prowadzone było w stosunku do "Firmy Handlowej "A" w K.". W obu decyzjach i ich uzasadnieniach organy eksponowały firmę i jej nazwę, całkowicie pomijając osobę skarżącego i nigdzie nie wskazując go z imienia i nazwiska. Takie oznaczenie strony postępowania jest wadliwe, a jako takie jest skierowaniem decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, co stanowi podstawę uchylenia decyzji. Stwierdzając powyższe Sąd podzielił stanowisko Naczelnego sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 28 marca 2008r. sygn. akt II GSK 5/8 publ. na stronie www.nsa.gov.pl.

Firma prowadzona przez osobę fizyczną nie może być stroną postępowania administracyjnego. Wynikająca z przepisów prawa okoliczność, iż osoba fizyczna działa pod określoną firmą, a firma ta stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) podlega wpisowi do ewidencji, nie może mieć wpływu na to, że stroną postępowania administracyjnego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą jest zawsze tylko przedsiębiorca, tzn. określona osoba fizyczna lub prawna prowadząca tę działalność (vide: m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2008 II SA/GL 464/08, wyrok WSA w Szczecinie z 38 lutego 2008r. II SA/Sz 1204/07, publ. na stronie www.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2305/06, LEX nr 329763).

Powyższe uchybienie organów obu instancji skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PPIS w K. z dnia 3 września 2012r.

Niezależnie od powyższego Sąd dostrzegł również, iż orzekające w sprawie organy dokonały błędnej interpretacji art. 14 ust. 6 rozporządzenia WE nr 178/2002. Celowe jest już na tym etapie postępowania zwrócenie uwagi na przedmiotową kwestię, co niewątpliwie rzutować będzie na dalszy tok sprawy. Zgodnie z treścią tego przepisu jeżeli niebezpieczny środek spożywczy stanowi część partii, transzy lub dostawy należącej do tej samej klasy lub kategorii, należy założyć, że całość żywności w tej partii, transzy lub dostawie jest również niebezpieczna, chyba, że po dokonaniu szczegółowej oceny brak jest dowodów, iż reszta partii, transzy lub dostawy jest niebezpieczna. Zdaniem Sądu wykładnia art. 14 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. (Dz.U. UE L 02.31.1) wskazuje, iż określone w tym przepisie domniemanie prawne dotyczy tylko tej partii, transzy lub dostawy żywności, z której pobrano próbki, a następnie w wyniku kontroli pobranych próbek ustalono, iż przynajmniej część tej partii, transzy lub dostawy zawiera niebezpieczny środek spożywczy.

Organy błędnie przyjęły, iż powyższe domniemanie rozciąga się nie tylko na partię towaru, z której pobrano do badania próbki żywności (w niniejszej sprawie była to partia towaru będąca w posiadaniu podmiotu, który nabył ją od skarżącego) ale także na dostawę towaru sprowadzoną przez importera. Tak więc organy niesłusznie przyjęły, iż obojętnie na którym etapie dalszej odsprzedaży towaru dojdzie do stwierdzenia zanieczyszczenia żywności np. pałeczkami salmonelli, to okoliczność taka skutkować będzie wycofaniem z obrotu całości dostawy tej żywności sprowadzonej do kraju przez importera. Taka interpretacja przedmiotowego przepisu, abstrahująca np. od warunków w jakich przechowują, przewożą kontrahenci zakupioną od importera żywność, jest nie do przyjęcia, zwłaszcza, że mogą wchodzić tutaj w rachubę okoliczności, na które importer nie ma żadnego wpływu, np. okoliczność, iż któryś z jego kontrahentów umieści towar w zanieczyszczonym zbiorniku. Rację ma skarżący podnosząc, iż do skażenia pieprzu czarnego - ziarno mogło dojść w magazynie kontrahenta, u którego przeprowadzono kontrolę i pobrano próbki pieprzu do analizy.

Zaprezentowana w zaskarżonej decyzji interpretacja w skrajnych przypadkach może prowadzić do sankcjonowania patologii, pozwalałaby na praktyczne wyeliminowanie z rynku importera przez nieuczciwego kontrahenta, który np. dokonałby celowego zanieczyszczenia niewielkiej, zakupionej od importera partii towaru. Idąc tokiem rozumowania orzekających w niniejszej sprawie organów efektem takiej sytuacji byłoby nałożenie obowiązku wycofania z obrotu nie tylko partii towaru będącej w posiadaniu kontrahenta, ale całej dostawy towaru sprowadzonej do kraju przez importera, narażając go na poważne straty finansowe, zniszczenie reputacji a w skrajanych przypadkach na bankructwo. Powyższy przykład w obrazowy sposób pokazuje jakie skutki mogłaby mieć wykładnia przepisów zaprezentowana w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PPIS w K.

Niewątpliwie natomiast organy mają prawo żądać od importera listy dystrybucyjnej wskazującą podmioty, którym importer sprzedał poszczególne partie towaru. W oparciu o uzyskaną listę organy władne są przeprowadzić analogiczne kontrole (badania próbek) żywności, a następnie wydać stosowne decyzje co do poszczególnych, badanych partii towaru.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie podniesiony przez skarżącego zarzut braku limitu na zawartość pałeczek Salmonella dla pieprzu w rozporządzeniu WE nr 1441/2007 z 5 grudnia 2007r. W tym zakresie należy podzielić stanowisko organów obu instancji wynikające z art. 14 ust. 8 rozporządzenia WE nr 178/2002, iż zgodność żywności ze szczególnymi przepisami mającymi do niego zastosowanie, nie powinna powstrzymywać właściwych władz przed podjęciem stosownych kroków w celu nałożenia ograniczeń dotyczących wprowadzenia jej na rynek lub zażądania wycofania go z rynku, jeżeli istnieją podstawy aby podejrzewać, iż mimo takiej zgodności, ten środek spożywczy jest niebezpieczny. Zauważyć przy tym należy, iż stanowisko organów oparte było na ocenie ryzyka przeprowadzonej przez ekspertów Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PPIS w K. z dnia 3 września 2012r, o czym orzeczono w pkt. I wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę organ I instancji zobowiązany będzie zastosować się do wskazań sądu zawartych w niniejszym postępowaniu, a w szczególności powinien ustalić prawidłowo strony niniejszego postępowania.