Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 419/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1186/16 w sprawie ze skarg R.P. oraz M. E., L. K., J. M., M. P., M. R. i A.W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy L. na rzecz R. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Gminy L. solidarnie na rzecz M. E., L.K., J. M., M. P., M.R. i A. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1186/16 po rozpoznaniu sprawy ze skarg R.P. oraz M. E., L. K., J. M., M. P., M. R. i A.W., na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Wojewoda M. stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej we wsi M. w obrębie ewidencyjnym [...]M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości, stanowiącej integralną część decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody Mazowieckiego w części dotyczącej działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] wystąpili A.W., J.M., L.K., M.P., M. E.-S. i M.R. We wniosku wskazano, że orzeczeniem z dnia [...] marca 1947 r. Wojewódzki Urząd Ziemski w W. stwierdził, że nieruchomość ziemska "Osada M. Nr [...]" gminy N. I., powiatu w., własność H.E., o obszarze ogólnym [...] ha [...] m², w tym użytków rolnych [...] ha [...] m², oraz nieruchomość ziemska "Osada M. Nr[...]", gminy N.I., powiatu w., własność R.E., o obszarze ogólnym [...] ha [...] m², w tym użytków rolnych [...] ha [...] m², nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r. uchylono orzeczenie z dnia [...] marca 1947 r. i jednocześnie uznano, że nieruchomość ziemska M. o obszarze [...] ha [...] m², w tym [...] ha [...] m² użytków rolnych, własność R.E., położona w gminie I., pow. w., podlega przejęciu na cele reformy rolnej.

Decyzją z dnia[...] października 2012 r., nr[...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr[...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., w części dotyczącej nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...].

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją wystąpili Wójt Gminy L. w imieniu Gminy L. oraz Starosta P. w imieniu Skarbu Państwa. Dodatkowo Starosta P. w imieniu Skarbu Państwa wystąpił z wnioskiem o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie powyższy wniosek został wycofany.

Postanowieniem z dnia[...] października 2015 r. nr [...]Minister Administracji i Cyfryzacji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., w części dotyczącej nabycia przez Gminę L. z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej we wsi M. w obrębie ewidencyjnym [...]M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości, stanowiącej integralną część decyzji. Nawiązując do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Starostę P., Minister wskazał, że w dniu [...] sierpnia 1939 r. została zawarta w W. pomiędzy R.E. i jego bratem H.E. umowa przeniesienia własności nieruchomości położonej we wsi M. gmina N. I., o powierzchni [...] ha [...] m². Z treści wniosku Starosty P. z dnia [...] czerwca 2015 r. wynika, iż w dniu [...] czerwca 2015 r. Starosta P. skierował pozew do Sądu Rejonowego w P. o stwierdzenie nieważności umowy przeniesienia własności nieruchomości z dnia [...] sierpnia 1939 r. W ww. pozwie strona skarżąca wskazała, iż orzeczenie sądu w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej umowy przesądzi o tytule prawnym Skarbu Państwa do nieruchomości położonej w M., obejmującej wówczas łącznie [...] ha [...] m2.

Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w P. postanowił o zwrocie wniesionego pozwu. Następnie Skarb Państwa - Starosta P., pozwem z dnia [...] lipca 2015 r. ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1939 r.

Pismem z dnia 30 września 2015 r., Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa poinformowała, że w dniu [...] września 2015 r. złożony został do Sądu Okręgowego w W. pozew o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] sierpnia 1939 r. dotyczącej przeniesienia własności nieruchomości położonej we wsi M. gmina N.I. o powierzchni [...] ha [...] m2.

Zdaniem Ministra kluczowe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest ustalenie czyją własnością była nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], według stanu prawnego na dzień [...] maja 1990 r.

W przedmiotowej sprawie za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kluczowe dla niniejszego postępowania, Minister uznał postępowanie sądowe dotyczące stwierdzenia nieważności umowy przeniesienia własności nieruchomości położonej we wsi M. gmina N.I., o powierzchni [...] ha [...] m², z dnia [...] sierpnia 1939 r. Powyższe zagadnienie prawne, które ujawniło się w toku postępowania, dotyczy w ocenie Ministra istotnej dla niniejszej sprawy przesłanki, bowiem umowa przeniesienia własności oddziałuje na ustalenia dotyczące stanu prawnego i ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania. Umowa przeniesienia z dnia [...] sierpnia 1939 r. była podstawą uznania niepodpadania przedmiotowej nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w efekcie wpływała na stan nieruchomości w dniu komunalizacji, tj. [...] maja 1990 r. Minister dodał, że okoliczność związana z przeniesieniem własności nieruchomości nie może zostać oceniona we własnym zakresie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej; bez wątpliwości istnieje natomiast związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem niniejszej sprawy administracyjnej a wspomnianym zagadnieniem wstępnym.

Minister wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostanie podjęte z urzędu lub na wniosek strony po ustaniu przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, tj. po przedłożeniu prawomocnego postanowienia sądu.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zawieszenia postępowania złożyli A.W., J.M., L.K., M.P., M. E.-S. i M.R. oraz R.P.

Minister Administracji i Spraw Wewnętrznych ponownie rozpatrując sprawę niniejszą przywołując treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że umowa przeniesienia własności oddziałuje na ustalenia dotyczące stanu prawnego i ustalenie kręgu stron niniejszego postępowania. Okoliczność związana z przeniesieniem własności nieruchomości nie może zostać oceniona we własnym zakresie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Odnosząc się do kwestii oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku Gminy L. o zawieszenie postępowania sądowego w sprawie zbadania legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r., w związku z toczącym się przed Sądem Okręgowym w W. postępowaniem o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] sierpnia 1939 r., Minister zauważył, że powyższy wyrok nie dotyczył wniosku Gminy L. o zawieszenie niniejszego postępowania i nie jest wiążący do rozpatrzenia ww. wniosku.

Skargi na postanowienie Ministra Administracji i Spraw Wewnętrznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: A.W., J.M., L.K., M.P., M.E.-S. i M.R. oraz R.P..

Postanowieniem z dnia 29 września 2016 r. sprawy ze skargi R.P. o sygn. akt I SA/Wa 1186/16 oraz A.W., J.M., L.K., M.P., M. E.-S. i M.R. o sygn. akt I SA/Wa 1187/16 zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W motywach powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11).

W ocenie Sądu I instancji wskazywane przez Ministra Administracji i Spraw Wewnętrznych w zaskarżonym postanowieniu zagadnienie nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnienie ważności umowy z dnia [...] sierpnia 1939 r. nie miało w rozpoznawanej sprawie charakteru rozstrzygającego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1887/15 przyszły wyrok Sądu Okręgowego w W., nawet w przypadku ustalenia, że ww. umowa była nieważna w momencie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z 1944 r., może mieć jedynie znaczenie w kwestii ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia [...] marca 1947 r. Pogląd ten Sąd w składzie orzekającym podziela. W związku z tym zdaniem Sądu wyrok sądu powszechnego dotyczący nawet ewentualnego stwierdzenia nieważności umowy przeniesienia własności z dnia [...] sierpnia 1939 r. nie ma żadnego znaczenia na obecnym etapie postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja orzekająca o niepodpadaniu nieruchomości stanowiących przedmiot decyzji komunalizacyjnej pod działanie dekretu o reformie rolnej. Z tych samych przyczyn nie ulegnie zmianie krąg stron niniejszego postępowania ani stan prawny nieruchomości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 819/12 w sytuacji istnienia sporu czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej, ustalenia winny być czynione nie w postępowaniu dotyczącym komunalizacji mienia, a w postępowaniu szczególnym przewidzianym w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że związek przyczynowo-skutkowy istniejący pomiędzy rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy, a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego należy oceniać zawężająco. Nie można bowiem pominąć tego, że zasadą naczelną postępowania administracyjnego jest prowadzenie postępowania w sposób szybki i ekonomiczny (art. 12 § 1 k.p.a.). Zasadą jest zatem prowadzenie postępowania, a wyjątkiem przerwanie toku postępowania np. poprzez jego zawieszenie. Gdyby przyjąć szerokie rozumienie przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak tego chce Minister, wówczas doszłoby do swoistego paraliżu procesowego w prowadzonej przez organ sprawie. Inicjowanie przez strony o spornych interesach nowych postępowań czy to administracyjnych czy to sądowych wprowadziłoby stan permanentnego zawieszenia postępowania, mimo ustalonego stanu prawnego umożliwiającego zakończenie sprawy w sprawie prowadzonej przez organ.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła Gmina L. Opierając podstawę zaskarżenia na przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie pierwszego z przywołanych przepisów i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli przesłanek zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono, że rozstrzygające dla kontroli legalności decyzji Wojewody M. jest ustalenie przez organ nadzoru, czy Skarbowi Państwa przysługiwało do dnia 27 maja 1990 roku włącznie, prawo własności nieruchomości objętych przedmiotową decyzją. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, których rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych (na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego decydująca była tyko powierzchnia ogólna - 100 ha), przechodziły na własność Skarbu Państwa z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Jak podkreśla się w orzecznictwie, przejście własności nieruchomości na Skarb Państwa następowało z mocy samego prawa. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia tych nieruchomości na własność Państwa ex lege. Zarówno w dekrecie PKWN jak i w wydanych przepisach wykonawczych, nie ma regulacji, które warunkowałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Natomiast decyzje wydane na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o niepodpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN mają wyłącznie charakter deklaratoryjny, mogą też stanowić dowód na okoliczność, iż dana nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Nie można więc traktować decyzji administracyjnej o niepodpadaniu nieruchomości pod działanie przepisów o dekretu przeprowadzeniu reformy rolnej jako wyłącznie przesądzającej o tytule prawnym do nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o nabyciu przez gminę L. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości Skarbu Państwa położonej we wsi M. Uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania jest prawidłowe, albowiem nie jest zagadnieniem wstępnym orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie ważności umowy o przeniesieniu własności nieruchomości z dnia [...] sierpnia 1939 r.

Z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie nie ma zależności bezpośredniej pomiędzy orzeczeniem sądu powszechnego a prowadzonym postępowaniem, bowiem zawieszenie dotyczy postępowania nieważnościowego, a więc postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, w którym ocenia się czy decyzja zawierała, którąś z wad nieważności według stanu prawnego na datę jej wydania. Z istoty postępowania nieważnościowego wynika, że ma ono charakter weryfikacyjny w odniesieniu do decyzji, która jest w obrocie prawnym. Decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji, niezależnie od stanowiska co do charakteru i skutków jakie ona wywołuje (por. szerzej M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, passim, Zakamycze 2006; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 149-151) ma charakter następczy względem decyzji ocenianej trybie nadzorczym. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uchylił oba wydane w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania, albowiem nie było w sprawie podstaw do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.