Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 515/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1951 nr 4 poz 25
law: Ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Jacek Hyla /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1557/05 w sprawie ze skargi R. H. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców na rzecz R. H. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

II OSK 515/06

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 stycznia 2006r. uchylił decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2005r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wojewoda Małopolski działając jako organ I instancji . Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego o odmowie wydania poświadczenia obywatelstwa polskiego i stwierdził utratę obywatelstwa polskiego przez R. H. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wskazał między innymi, że art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, obowiązujący w dacie wyjazdu zainteresowanej na pobyt stały do Izraela stanowił, że obywatel polski tracił obywatelstwo, jeżeli spełnione zostały jednocześnie dwa warunki, którymi były uzyskanie zezwolenia władzy polskiej na zmianę obywatelstwa polskiego oraz nabycie obywatelstwa obcego. W stosunku do osób, które deklarowały chęć wyjazdu do Izraela na pobyt stały obowiązywał akt szczególny, wydany na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. Nr 4, poz. 25), to jest uchwała Rady Państwa Nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael, która dawała generalne zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie osobom które opuściły bądź opuszczą obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, udając się na stały pobyt do państwa Izrael i złożyły lub złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego. W dniu 29 listopada 1968 r. R. H., jako osoba deklarująca zamiar wyjazdu na stały pobyt do Izraela, wystąpiła z podaniem do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i uzyskała takie zezwolenie, gdyż opuściła obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, w wyniku czego nabyła obywatelstwo izraelskie, co nastąpiło dnia 19 stycznia 1969 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. H. wniosła o uchylenie decyzji organu administracji, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962r . o obywatelstwie polskim (D.U. nr 10 poz. 49 z późn. zmianami) przez błędne przyjęcie, że uchwałą Rady Państwa nr 5/58 z 23 stycznia 1958r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael stanowiła w dacie nabycia przez skarżącą obywatelstwa izraelskiego zezwolenie na zmianę obywatelstwa przez skarżącą w rozumieniu wymienionych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podzielił pogląd skarżącej, iż uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa wywołującego skutek w postaci utraty obywatelstwa polskiego. Stosownie do przepisów art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa, przy czym zezwolenie następowało na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych. Orzekanie o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego, ze skutkiem w postaci utraty obywatelstwa polskiego z chwilą nabycia obywatelstwa obcego, odnosiło się do określonej osoby - obywatela polskiego, który wystąpił o uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Ustawa o obywatelstwie polskim z 1962r. traktowała zezwolenie na zmianę obywatelstwa jako akt stosowania prawa rozumiany w ten sposób, że określony w ustawie organ, z powołaniem się na określoną w ustawie podstawę prawną, orzeka w sprawie określonych osób o zezwoleniu udzielonym tym osobom na zmianę obywatelstwa polskiego. Ustawa ta nie wskazywała jednak w jakiej formie i w jakim trybie Rada Państwa rozpatruje wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Sąd stwierdził, że nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Sąd uznał, że uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958r. była aktem stosowania prawa, a nie aktem normatywnym. Nie można jednak podzielić poglądu, wyrażonego w decyzji organu II instancji, że uchwała ta jako generalny akt stosowania prawa wywoływała skutki prawne w stosunku do osób, które w dacie jej podjęcia nie występowały z wnioskiem o zmianę obywatelstwa. Uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego wymagało złożenia podania w trybie art. 16 ust. 4 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim. Na skutek wniesionego podania Minister Spraw Wewnętrznych składał wniosek do Rady Państwa, która orzekała o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego (art. 16 ust. 1 i 2). Tryb określony w art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim miał charakter indywidualnego postępowania w określonej sprawie. Ustawa określała organ uprawniony do złożenia wniosku do Rady Państwa i organ właściwy w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa oraz wprowadzała zasadę, że postępowanie wszczyna podanie (wniosek) obywatela polskiego. Wykładnia art. 16 ustawy z 1962 r. wskazuje na indywidualny charakter zezwolenia odnoszący się do osoby, która o takie zezwolenie wystąpiła, skoro przepis stwierdza, że Rada Państwa orzeka o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa i że zezwolenie następuje na wniosek złożony na skutek wniesionego podania. Samo oświadczenie strony nie było wystarczającą przesłanką do utraty obywatelstwa. Niezbędna była zgoda (zezwolenie) właściwego organu, która w tak istotnej sprawie powinna mieć charakter indywidualny i odnosić się do konkretnej osoby. Z art. 16 ustawy wyraźnie wynika ponadto kolejność zdarzeń: najpierw następuje złożenie podania, następnie wniosku i dopiero wówczas Rada Państwa orzeka w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Odwrócenie powyższej kolejności naruszałoby istotne wymagania wprowadzone przez ustawę, od których spełnienia zależała utrata obywatelstwa polskiego. Sąd uznał, iż orzeczenie Rady Państwa dotyczące zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego mogło zapaść w formie uchwały - Rada Państwa bowiem jako organ kolegialny nie mogła wydawać innych rozstrzygnięć, a uchwała w tym zakresie mogła mieć charakter indywidualny i konkretny, jeżeli okazałoby się, że krąg tych osób był jednoznacznie określony wnioskiem Ministra Spraw Wewnętrznych. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego mogło dotyczyć większej liczby osób, jednakże uchwała tego rodzaju mogła jedynie stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia wystąpiły z wnioskiem o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Skoro skarżąca złożyła do Rady Państwa podanie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa w dniu 29 listopada 1968 r., czyli już po podjęciu przez Radę Państwa uchwały Nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. to należało stwierdzić, ze organ błędnie przyjął, iż zezwolenie wynikające z przedmiotowej uchwały dotyczyło również skarżącej z tej przyczyny, że w dacie podejmowania uchwały brak było wniosku osoby skarżącej. Uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w stosunku do podania skarżącej z dnia 29 listopada 1968 r. mogła być traktowana wyłącznie jako zapowiedź ewentualnego udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa.

Niezależnie od treści zarzutów zawartych w skardze Sąd, stosownie do art. 134§1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miał obowiązek zbadać, czy organy rozstrzygnęły sprawę co do istoty w granicach żądania określonego przez stronę. Ustawodawca wyraźnie określił, iż stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego lub stwierdzenie utraty obywatelstwa polskiego to dwa odmienne rozstrzygnięcia o charakterze pozytywnym. Żądanie R. H. zawarte we wniosku z dnia 27 grudnia 2004 r. nakierowane było na wydanie decyzji stwierdzającej posiadanie przez nią obywatelstwa polskiego, mimo braku zakreślenia przez nią we wniosku właściwego dla niej stwierdzenia. Wynika to jednak z uzasadnienia wniosku oraz załączonego do wniosku życiorysu. Tymczasem Wojewoda Małopolski wydał decyzję, którą odmówił wydania poświadczenia obywatelstwa polskiego i stwierdził utratę obywatelstwa polskiego przez R. H. Próbą konwalidacji tej decyzji było stwierdzenie w decyzji organu II instancji, iż zasadna jest odmowa stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez Wnioskodawczynię. Przy czym, nie będąc konsekwentnym organ ten równocześnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zamiast uchylić ją i zalecić organowi I instancji wyjaśnienie, czego w istocie domaga się skarżąca. Weryfikowane decyzje naruszają zatem przepisy prawa procesowego stanowiące podstawę ich wydania, a to art. 17 ust. 4 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim w związku z art. 104 oraz art. 61 § 1 k.p.a. .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ administracji powołując się na zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. Nr 10, poz. 49) i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uchwała Nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. była generalnym aktem stosowania prawa upraszczającym procedurę emigracyjną a nie aktem normatywnym zmieniającym bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 19 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim. Jako akt stosowania prawa nie utraciła swej mocy obowiązującej wraz z zakończeniem bytu prawnego ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, na podstawie której została wydana. Uchwała ta nie mogła być uchylona w sposób dorozumiany i wywoływała skutki prawne aż do jej uchylenia w drodze uchwały Rady Państwa Nr 26/84 z dnia 8 marca 1984 r. Uchwała ta wiązała organy administracji publicznej. W przypadku osób, które deklarowały zamiar wyjazdu na stały pobyt do Izraela po złożeniu przez nie wniosków o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa Izrael oraz sprawdzeniu, że spełniają warunki określone cytowaną uchwałą Rady Państwa - osobom tym wydawano dokumenty podróży. Dokument taki uprawniał do opuszczenia terytorium Polski. Wydanie dokumentu podróży stanowiło konsekwencję udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Pani R. H. uruchomiła procedurę emigracyjną 29 listopada 1968 r., składając wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Jej oświadczenie woli zawarte we wniosku zawierało deklarację opuszczenia terytorium Polski i udania się na stały pobyt do państwa Izrael. Do tak sformułowanego oświadczenia woli nie było potrzeby stosowania jakiejkolwiek wykładni. Zainteresowana oświadczyła bowiem wprost, iż zamierza opuścić terytorium Polski i udać się na stały pobyt do Izraela. Tego rodzaju oświadczenie woli wypełniało dyspozycję pkt. 1 uchwały Rady Państwa Nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael. Takie oświadczenie spowodowało, że wniosek Strony nie wymagał wydania indywidualnej uchwały na podstawie art. 16 ustawy dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, lecz miała do niego zastosowanie wspomniana uchwała Rady Państwa. Złożenie wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwa z jednoczesnym zadeklarowaniem wyjazdu na stały pobyt do Izraela umożliwiało zastosowanie uproszczonej procedury uzyskania zezwolenia na zmianę obywatelstwa, przewidzianej dla osób wymienionych w uchwale Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. , skracającej znacznie czas oczekiwania na wydanie dokumentu podróży. W innych sprawach, w których osoba wnioskująca o wydanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego nie deklarowała zamiaru wyjazdu na stały pobyt do Izraela wydawane były indywidualne uchwały Rady Państwa, ponieważ udzielone w 1958 r. generalne zezwolenie na zmianę obywatelstwa wywołujące swoje skutki aż do 1984 r. nie miało do nich zastosowania. Wnoszący skargę kasacyjną powołał się na szereg wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w których zajęto podobne stanowisko. Wnoszący skargę kasacyjną powołał się w szczególności na stanowisko WSA w Warszawie według którego nie jest trafna wykładnia prezentowana w wyroku NSA sygn. akt II OSK 965/05, której przyjęcie skutkowałoby uzależnieniem wystąpienia skutku prawnego (utraty obywatelstwa) od dokonania przez Prezesa Rady Ministrów czynności polegającej na przedłożeniu Radzie Państwa indywidualnego wniosku o zmianę obywatelstwa, bądź choćby zestawienia tych wniosków przed podjęciem odnośnej uchwały. Możliwe są bowiem jedynie dwa alternatywne kierunki oceny następstw formalnoprawnych wydania uchwały nr 5/58. Albo należy uznać, iż uchwała nie spowodowała w ogóle skutków prawnych, gdyż nie stanowiła wymaganej zgody na zmianę obywatelstwa w stosunku do żadnego z wnioskodawców albo uchwała wywołała wskazane ustawą skutki prawne, co do wszystkich podmiotów objętych jej zakresem przedmiotowym. Podzielając drugi z powołanych kierunków wykładni organ administracji wskazał, że udzielenie R. H. zezwolenia na zmianę obywatelstwa na podstawie wymienionej uchwały Rady Państwa było skuteczne, zaś fakt opuszczenia przez Skarżącą terytorium Polski oraz nabycie obywatelstwa izraelskiego spowodował utratę obywatelstwa polskiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik strony skarżącej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego – w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że na gruncie ustawy o obywatelstwie polskim z 1962r. obowiązującej w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwa obowiązywał w tym zakresie wyłącznie tryb oparty na przepisach art. 13 i 16 tej ustawy, który wymagał złożenia wniosku przez osobę ubiegająca się o zmianę – który następnie rozpatrywany był przez Radę Państwa na wniosek Ministra Sprawa Wewnętrznych. Zgoda na zmianę obywatelstwa powinna mieć charakter indywidualny. Tryb powyższy nie został wobec skarżącej zastosowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Skarżąca R. H. złożyła wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa w związku z wyjazdem na pobyt stały do Izraela w 1968r. , a zatem w dziesięć lat po wydaniu przez Radę Państwa powyższej uchwały.

Rozpoznanie wniosku o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wymagało ustalenia, czy R. H. utraciła obywatelstwo w następstwie złożenia podania o zezwolenie na zmianę obywatelstwa w związku z wyjazdem na pobyt stały do Izraela. Skutki prawne złożonego podania należało zatem oceniać w świetle postanowień ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili składania wniosku z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych obywatel polski może nabyć obywatelstwo obce jedynie za zezwoleniem właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa, przy czym nabycie obywatelstwa obcego pociąga za sobą utratę obywatelstwa polskiego. Organem właściwym do orzekania o zezwoleniu na zmianę była Rada Państwa /art. 16 ust. 1 ustawy/ na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych.

Według wnoszącego skargę kasacyjną uchwała Rady Państwa Nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael miała charakter generalnego aktu stosowania prawa upraszczającego procedurę emigracyjną i odpowiadała ustawowym wymogom zezwolenia na zmianę obywatelstwa również dla osób, które podanie o taką zmianę złożyły już po jej wydaniu, a przed uchyleniem w 1984r.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela jednak w pełni odmienne poglądy na temat charakteru prawnego tej uchwały zawarte w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego a w szczególności w wyrokach z dnia 27 października 2005r. sygn. akt II OSK 1001/05 i II OSK 965/05 (niepublikowane).

W myśl tych poglądów uchwała Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael miała charakter aktu generalnego - dotyczyła osób, których nie określono z imienia i nazwiska, ale przez wskazanie istotnych cech adresatów. Jej punkt 1 stanowił: "Zezwala się na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa Izrael osobom, które opuściły bądź opuszczą obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, udając się na stały pobyt do państwa Izrael i złożyły lub złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego". Uchwała została podjęta w czasie obowiązywania Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. /Dz.U. nr 33. poz. 232/ oraz ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 4 poz. 25/. Przepisy Konstytucji nie przewidywały uprawnienia Rady Państwa do podejmowania tego rodzaju uchwał, natomiast w art. 25 ust. 1 pkt 11 Konstytucji stwierdzono, że Rada Państwa wykonuje inne funkcje, przewidziane w Konstytucji lub przekazane jej przez ustawy. Podstawę prawną do wydania uchwały mogły zatem stanowić wyłącznie przepisy ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim. W uchwale tej jako podstawę prawną wskazano art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, w myśl których o nadaniu i utracie obywatelstwa polskiego orzeka Rada Państwa oraz że orzeczenie Rady Państwa o utracie obywatelstwa polskiego następuje na wniosek Prezesa Rady Ministrów. Pojęcie utraty obywatelstwa polskiego obejmowało dwie instytucje: zmianę i pozbawienie obywatelstwa /art. 11-12 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r./. Z tego też względu należy uznać, że Rada Państwa, działając na wniosek Prezesa Rady Ministrów, była uprawniona do wyrażenia zgody na zmianę obywatelstwa polskiego, ale ani ustawa, ani Konstytucja nie regulowała formy udzielania tej zgody lub szczegółowych zasad postępowania w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Jednak już w ustawie o obywatelstwie polskim z 1951 r. zawarty jest wymóg złożenia wniosku i obowiązek "orzeczenia" przez Radę Państwa w sprawie tego wniosku. Uchwała Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. nie została nigdy opublikowana, ani też doręczona osobom, których dotyczyła. Omawiana uchwała Rady Państwa nie może zostać uznana za akt normatywny, gdyż upoważnienie do wydania takiego aktu nie wynika ani z Konstytucji, ani też ustawy o obywatelstwie polskim z 1951r. Uchwała była zatem aktem stosowania prawa. Nie można jednak podzielić poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, że uchwała ta jako generalny akt stosowania prawa, który upraszczał procedurę emigracyjną, wywoływał skutki prawne w stosunku do osób, które w dacie jej podjęcia nie występowały z wnioskiem o zmianę obywatelstwa i nie utraciła mocy obowiązującej w związku z wejściem w życie nowej ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim. Zarówno w okresie obowiązywania rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. nr 36 poz. 341 ze zm./ obowiązującego w czasie podejmowania uchwały, jak i pod rządami Kodeksu postępowania administracyjnego z 1960r. brak było podstaw prawnych do wydawania aktów generalnych stosowania prawa, a zatem takich, które ze względu na krąg adresatów mają charakter ogólny, a konkretny ze względu na treść aktu. Ocena znaczenia uchwały Rady Państwa nr 5/58 dla indywidualnych postępowań powinna zostać dokonana przez pryzmat przepisów regulujących postępowanie i wymogi prawa materialnego. Powyższemu stwierdzeniu nie zaprzecza ocena, że do podejmowania samej uchwały przez Radę Państwa nie miały zastosowania przepisy postępowania administracyjnego, gdyż Rada Państwa była naczelnym organem władzy państwowej a nie organem administracji. Zasadniczy problem w tej sprawie jednak polega na tym, czy złożenie przez skarżącą w 1968 r. wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, które spowodowało wszczęcie indywidualnego postępowania w sprawie określonej przepisem ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. doprowadziło do utraty obywatelstwa polskiego przez R. H., a w szczególności, czy udzielono jej zezwolenia na zmianę obywatelstwa, o jakim mowa w ustawie. Rozstrzygająca jest zatem ocena, czy podjęta przez Radę Państwa uchwała nr 5/58 mogła stanowić takie zezwolenie w stosunku do wniosków składanych po podjęciu samej uchwały. Uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego mogło nastąpić w trybie art. 13 ust 1 i 16 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. Ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie przewidywała innego trybu występowania o zmianę obywatelstwa, a w szczególności nie zawierała żadnych podstaw prawnych do stosowania jakiejkolwiek innej procedury wyrażania przez Radę Państwa zezwolenia w stosunku do określonych kategorii osób, o której mowa w skardze kasacyjnej. Tryb powyższy miał charakter indywidualnego postępowania w określonej sprawie. Samo oświadczenie strony nie było wystarczającą przesłanką do utraty obywatelstwa. Niezbędna była zgoda /zezwolenie/ właściwego organu, która w tak istotnej sprawie powinna mieć charakter indywidualny i odnosić się do konkretnej osoby. Gdyby nawet jednak przyjąć, że możliwe było udzielenie zezwolenia skierowanego do nieokreślonych z imienia i nazwiska adresatów, a jedynie przez wskazanie ich istotnych cech wyróżniających, to nie można przyjąć, że zezwolenie może dotyczyć wniosków jeszcze nie złożonych i mieć charakter generalnej zgody udzielanej na przyszłość. Akt taki, przez swoją abstrakcyjność, byłby konstrukcyjnie aktem normatywnym, ponieważ zmieniałby stan prawny wynikający z ustawy. Z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962r. wyraźnie wynika kolejność zdarzeń: najpierw następuje złożenie podania, a następnie Rada Państwa na wniosek złożony przez Ministra Spraw Wewnętrznych orzeka w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Nie można kolejności tej odwrócić, gdyż naruszałoby to istotne wymagania wprowadzone przez ustawę, od których spełnienia zależy utrata obywatelstwa polskiego. Sąd I instancji trafnie zatem podkreślił, że zezwolenie powinno stanowić akt indywidualny, jednostkowy i skierowany do określonego adresata. Uchwała nie była ani publikowana ani też doręczona skarżącemu i została podjęta przed złożeniem podania. Uchwała taka, w stosunku do podań złożonych po podjęciu uchwały, mogłaby być traktowana jedynie jako przyrzeczenie udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa.

Fakt wydania dokumentu podróży nie może zostać uznany za tożsamy z zezwoleniem na zmianę obywatelstwa nie tylko dlatego, że to Rada Państwa powinna zezwolić na zmianę obywatelstwa, a nie organ, który wydawał takie dokumenty, ale przede wszystkim, że zezwolenia na zmianę obywatelstwa nie można domniemywać per facta concludentia. Wymogu spełnienia ustawowych standardów formalnych nie można relatywizować ani wyprowadzać ze świadomości o skutkach prawnych otrzymania dokumentu podróży i wyjazdu z Polski. Świadomość skutków prawnych czynności w prawie publicznym nie ma znaczenia. Istotne jest wyłącznie spełnienie ustawowych wymagań przewidzianych w ustawie o obywatelstwie polskim. Warunkiem utraty obywatelstwa polskiego na podstawie art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. było nabycie obywatelstwa obcego za zezwoleniem właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania był wniosek o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Posiadanie i odmowa stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego następuje w drodze decyzji administracyjnej /art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 21 marca 2003 r., to jest w chwili składania wniosku/. Celem takiego postępowania jest ocena, czy zostały spełnione przesłanki do utraty obywatelstwa. R. H. nie uzyskała zezwolenia na zmianę obywatelstwa, dlatego jej wniosek o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, w razie braku innych przeszkód prawnych, powinien zostać uwzględniony. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców nie naruszył zatem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962r . o obywatelstwie polskim (D.U. nr 10 poz. 49 z późn. zmianami).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.