Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2766/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 730/17 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2017 roku w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w [...] bez wypowiedzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 730/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę Wójta Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2017 roku w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w [...] bez wypowiedzenia i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a także zasądził od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] czerwca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (D. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm., dalej u.s.g.), Wojewoda [...] stwierdził nieważność Zarządzenia Wójta Gminy [...] Nr [...] z [...] marca 2017 r. w sprawie odwołania A.L. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w [...] bez wypowiedzenia.

Postępowanie nadzorcze wszczęto ze względu na wątpliwości, czy wskazane w uzasadnieniu do ww. zarządzenia przyczyny odwołania A.L. z funkcji Dyrektora Zespołu Szkół w [...], wyczerpują przesłankę z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej u.s.o.), tj. stanowią "przypadek szczególnie uzasadniony", a tym samym, czy zachodziły podstawy do odwołania A.L. z zajmowanego stanowiska.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa - przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda [...] wskazał, iż brak podstaw do stosowania trybu przewidzianego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., skargę do Sądu Administracyjnego w Łodzi, wniósł Wójt Gminy [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., polegające na niewłaściwej ocenie w świetle materiału dowodowego okoliczności stanowiących podstawę odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w [...] przez uznanie, że nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odwołanie, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowe przesłanki zostały spełnione.

W uzasadnieniu skargi przypomniano, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. podjęto próbę odwołania A.L. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w [...]. Wówczas Wojewoda [...] w dniu [...] stycznia 2016 r. stwierdził nieważność ww. zarządzenia jako podjętego z istotnym naruszeniem prawa, a zwłaszcza art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Z treści uzasadnienia wynikało, że głównym powodem jego wydania był fakt niezbadania przez Wójta prawdziwości zarzutów kierowanych wobec A.L. przez kadrę pracowniczą w protokole z zebrania w dniu [...] grudnia 2015 r. W związku z powyższym Wójt wszczął kontrolę w Zespole Szkół w [...]. W jej wyniku stwierdzono szereg nieprawidłowości, których dopuściła się A.L. Na zlecenie organu gminy w dniach [...] października - [...] listopada 2016 r. przeprowadzono przez firmę zewnętrzną audyt w Zespole Szkół w [...], który potwierdził nieprawidłowości wykazane na podstawie kontroli przeprowadzonej w okresie [...] stycznia 2016 r. - [...] luty 2016 r. Powyższe naruszenia stały się podstawą wystąpienia przez Wójta do Kuratorium Oświaty w [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec A.L., które jest w toku. Ponadto, przeciwko A.L. Prokuratura Rejonowa w [...] wszczęła śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków służbowych, czym działała na szkodę Zespołu Szkół w [...]. Z wydanego postanowienia wynika, że zgromadzony materiał dowodowy pozwolił na przedstawienie zarzutów określonych w art. 231 § 2 kk, art. 284 § 2 kk, art. 286 § 2 kk w zw. z art. 12 kk. To postępowanie ze względu na stan zdrowia podejrzanej, zostało zawieszone.

Organ podkreślił, że A.L. jest długotrwale i bezterminowo nieobecna w szkole, którą kieruje – co w ocenie organu - może zostać uznane za szczególnie uzasadniony przypadek, dający podstawy do zastosowania trybu wynikającego z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zgodnie z orzecznictwem długotrwała choroba, która uniemożliwia dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej, pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie. W ocenie wnoszącego skargę postawa A.L. - w tym notoryczne unikanie odpowiedzialności i naruszenia prawa, których się dopuściła mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż dalsze pozostawienie jej na stanowisku dyrektora Zespołu Szkół w [...] godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Biorąc pod uwagę negatywną ocenę pracy A.L. zarówno ze strony rodziców jak i grona nauczycielskiego, liczne nieprawidłowości w prowadzeniu spraw szkoły znajdujące odzwierciedlenie w wynikach kontroli i w toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym oraz w zarzutach prokuratorskich, jak również długotrwałe i powtarzające się okresy absencji, w tym związane z przeciągającym się okresem zawieszenia, uzasadniały zdaniem Wójta Gminy [...] zastosowanie trybu przewidzianego przez art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Sąd I instancji wskazał, że podstawą prawną rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody był art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. W odniesieniu do podstaw stwierdzenia nieważności aktów organu samorządowego przyjmuje się, że już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. W ocenie Sądu I instancji organ nadzoru może badać działalność jednostki samorządu tylko co do jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Organy nadzoru mogą zatem wkraczać w działalność samorządu tylko wówczas, gdy zostanie naruszone prawo, nie są zaś upoważnione do oceny celowości, rzetelności i gospodarności działań podejmowanych przez samorząd. W konsekwencji Sąd wskazał, że Wojewoda [...] poza stwierdzeniem, iż zarządzenie Wójta Gminy [...] podjęte zostało z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., nie wykazał na czym to naruszenie polegało i w czym się wyrażało, jak również nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie miało ono charakter istotny. Brak argumentacji w tym zakresie uniemożliwiło odtworzenie przesłanek umożliwiających wytyczenie granicy pomiędzy kwalifikowanym istotnym naruszeniem prawa a nieistotnym. W ocenie Sądu, w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym brak jest wyjaśnienia, co do zastosowania przez organ określonej normy prawnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia w odniesieniu do występującego w sprawie stanu faktycznego. Samo wymienienie podstawy prawnej unieważnionego aktu oraz przytoczenie przykładów z orzecznictwa odnoszących się do przedmiotu kwestionowanego zarządzenia i wskazanie, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., nie spełnia wymogów określonych w art. 91 ust. 4 u.s.g. Przepis ten wyraźnie stanowi bowiem, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy wskazać, że dany przepis został naruszony, ale konieczne jest rzetelne wykazanie na czym to naruszenie polegało i w czym się wyrażało oraz, że miało charakter naruszenia istotnego. Taka sytuacja, w ocenie Sądu I instancji, zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W kwestii czy w rozpoznawanej sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o, uzasadniający dokonanie odwołania dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, to ocena w tym zakresie należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. Sąd I instancji podniósł, że w zarządzeniu nr [...] Wójt Gminy [...] wskazał, na okoliczności, które w jego ocenie dają podstawę do uznania, że w tej sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" powodujący konieczność niezwłocznego odwołania A.L. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w [...] bez wypowiedzenia, wobec czego Wojewoda powinien ocenić te okoliczności z uwzględnieniem argumentacji podnoszonej w tym zakresie przez organ gminy, pod kątem spełnienia wymogów z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Tymczasem Wojewoda [...] w ogóle nie odniósł się do argumentacji Wójta Gminy [...], który wskazywał, iż zgodnie z Kartą Nauczyciela dyrektor szkoły powinien cechować się nieposzlakowaną opinią i wysokimi standardami moralnymi. Wynik przeprowadzonych kontroli oraz bardzo negatywna opinia ze strony grona nauczycielskiego i Rady Pedagogicznej szkół w [...] wskazują, że w przypadku A.L. o spełnieniu tych warunków nie może być mowy.

WSA w Łodzi podkreślił, że organ nadzoru, aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności uchwały musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanego aktu, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy. Niewypełnienie powyższych obowiązków wynikających z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. stanowi uchybienie przepisom prawa i w konsekwencji prowadzi do wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, jako podjęte z naruszeniem art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Wojewoda [...] i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie:

1. art. 91 ust. 3 u.s.g. przez niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie przez Sąd, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawierało uzasadnienia faktycznego i prawnego;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez niedokonanie przez Sąd kontroli Zarządzenia Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w pełnym zakresie i nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do okoliczności zawieszenia A.L. jako istotnego elementu w sprawie, mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia nadzorczego i jego uzasadnienia;

3. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez błędną jego wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że wydanie zaskarżonego Zarządzenia Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie odwołania A.L. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w [...] bez wypowiedzenia, nastąpiło podczas zawieszenia jej w pełnieniu obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół w [...];

4. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu zarzutów wskazanych w uzasadnieniu Zarządzenia Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. a dotyczących A.L. jako dyrektora, jako mieszczących się w "przypadkach szczególnie uzasadnionych" przewidzianych w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. podczas gdy A.L. nie pełniła funkcji dyrektora.

W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

1. art. 1 § 2 art. ustawy z dnia 25 Iipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) poprzez błędne uwzględnienie skargi i wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w stosunku do zaskarżonego Zarządzenia Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. przez niezbadanie ww. zarządzenia w fazie wcześniejszej poprzedzającej fazę wydania orzeczenia, z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa;

2. art. 148 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi Wójta Gminy [...], powodujące uchylenie aktu nadzoru;

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące tym, że Sąd dokonał niewłaściwej oceny legalności działania administracji publicznej i nie oddalił skargi, gdy tymczasem sprawując kontrolę legalności powinien zastosować środek określony w ustawie i oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, a błędne niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. było następstwem naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylając zaskarżone orzeczenie, w trybie art. 188 p.p.s.a. o oddalenie skargi. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi na rozprawie, jak również o zasądzenie od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera wystarczających podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku odpowiada prawu.

Tytułem wstępu podkreślić trzeba, że sądowa kontrola rozstrzygnięcia nadzorczego uwzględniać musi fakt, że Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego na zasadach określonych w ustawach ustrojowych (art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - Dz.U. z 2017 poz. 2234 t.j.). Stosownie do tych zasad, granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone. Wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności, pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z art. 85 u.s.g., ale także z normą rangi konstytucyjnej (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Nie może on jednak wkraczać w gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność samorządu terytorialnego, na straży czego stoją sądy administracyjne.

Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane przez nie środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem nadzoru jest bowiem niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru, w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego – usuwa kwestionowany akt z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Jako bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 174 pkt p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 3 u.s.g., polegający na przyjęciu przez Sąd, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawierało uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Ustosunkowując się do tego zarzutu, w pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 91 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem (ust. 1). Jednocześnie stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4).

Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9.12.2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu.

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa procesowego uznano m.in. brak dostatecznego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego (wyrok NSA z 21.05.2001 r., SA/Kr 541/01, OwSS 2002/1, poz. 18). Stosownie bowiem do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega. Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09, LEX nr 597323).

Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g., który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. Dodać jeszcze należy, iż w razie gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organ gminy w całości, to uzasadnienie wydawanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich (a nie tylko niektórych) postanowień zawartych w uchwale.

Zatem, rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w sferę konstytucyjnej samodzielność gminy, a to wynikać musi w sposób niebudzący wątpliwości z uzasadnienia tego aktu. Dlatego też, kontroli Sądu I instancji podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo, kwestionując legalność zarządzenia Wójta Gminy [...] z [...] marca 2017 r. w sprawie odwołania A.L. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w [...] bez wypowiedzenia, stwierdził jego nieważność w całości.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru stwierdzając nieważność ww. zarządzenia wskazał na naruszenie przepisu - art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. uzasadniając je poprzez powołanie przykładów z orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej kwestii. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, który uznał za niewystarczające stwierdzenie Wojewody, że ustalony przez Wójta [...] stan faktyczny zawarty w uzasadnieniu kontrolowanego aktu nie był wystarczający do zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W pełni podzielić należy konstatację WSA w Łodzi, że uzasadnienie kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie było pełne, ani nawet wystarczające. Nie wyjaśniono bowiem w sposób prawidłowy i wyczerpujący jego podstawy faktycznej i prawnej. Oprócz wskazania przez Wojewodę, który przepis został naruszony, jego obowiązkiem było wyjaśnienie, na czym to ewentualne naruszenie polegało, a następnie wykazanie jego istotności.

Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g., gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymagań określonych prawem – nie zawiera takiego uzasadnienia, które pozwalałoby na dokonanie kontroli sądowej tego aktu nadzoru w postępowaniu sądowym. Poza jednym zdaniem zawierającym odniesienie organu nadzoru do ustalonego stanu faktycznego (strona 3 rozstrzygnięcia, pierwszy akapit) oraz jednym zdaniem zawierającym ogólną ocenę organu nadzoru (strona 5/6 uzasadnienia rozstrzygnięcia) zaskarżany akt nadzoru nie zawiera żadnych jego własnych ustaleń, analiz i ocen dotyczących tej sprawy. Uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego zawiera w zasadzie przywołanie ustalonych przez Wójta Gminy [...] okoliczności faktycznych oraz w pozostałej części przytoczenie orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Niezależnie od prawidłowości tezy, że tylko "przypadek szczególnie uzasadniony" pozwala na zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., to samo przytoczenie orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie zastępuje własnych ustaleń i ocen organu nadzoru, a w szczególności wykazania w stosunku do ustaleń i ocen wskazanych w zarządzeniu Wójta Gminy [...], że stanowią one istotne naruszenie prawa (są z nim sprzeczne). Brak właściwego uzasadnienia aktu nadzoru, umożliwiającego jego kontrolę, nie pozwala potraktować zakwestionowanego działania jednostki samorządu terytorialnego jako naruszające prawo w sposób istotny.

Z powyższych względów również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 148 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie nie mógł być uwzględniony.

Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2395/10; LEX nr 1138160).

Kontrolując rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] wydane na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. Sąd I instancji nie był władny do dokonania kontroli zarządzenia Wójta Gminy [...] w pełnym zakresie, tj. w szczególności w kontekście przesądzenia czy w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. skoro takich stosownych ocen i analiz nie przeprowadził i nie wykazał organ nadzoru w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nadzorczego. Pewnym standardem kształtującym kierunek i zakres orzecznictwa sądowoadminisatrcyjnego jest bowiem zasada zgodnie z którą: "nie jest rzeczą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy oraz dokonywanie własnych ustaleń poprzedzonych oceną dowodów. Takie działanie prowadzi bowiem do nieuprawnionego zastępowania organów administracji publicznej w ich działalności" (tak np. NSA w wyroku: 5 stycznia 2018r., sygn. akt I OSK 607/16, z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 596/11, z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 888/11, z 12 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1666/15, WSA w Krakowie w wyroku z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 968/16).

Zatem biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należało również uznać za całkowicie chybiony.

Z podobnych przyczyn jako bezzasadny należało uznać zarzut podniesiony w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, polegający na naruszeniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, de facto sprowadzające się do kontroli prawidłowości wydanego przez Wójta zarządzenia. Podkreślenia wymaga, że WSA w Łodzi stwierdzając brak natury formalnoprawnej polegający na niespełnieniu przez kontrolowany akt nadzoru wymogów określnych w art. 91 ust. 4 u.s.g. zamknął drogę do analizy kwestii merytorycznych. Nadto należy stwierdzić, iż nie jest możliwe przy zarzucie naruszenia prawa materialnego skuteczne kwestionowanie poczynionych ustaleń faktycznych, bądź też braku takich ustaleń w zaskarżonym wyroku. W takim przypadku skarżący kasacyjnie powinien sformułować zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd, wskazać naruszone przepisy oraz wykazać, iż ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z kolei naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a., nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego Sąd I instancji przyjął bowiem jako kryterium tej kontroli legalność, to jest zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem.

Za chybiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powinien być powiązany z naruszeniem innych, konkretnych przepisów, będących czy to przepisami prawa materialnego, czy to przepisami postępowania, w odniesieniu do których wykazane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu kontroli ich zastosowania oraz wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie został powiązany z naruszeniem innych, konkretnych przepisów. Dokonując oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji jej autora, czy samodzielnie doprecyzowywać podniesione zarzuty.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogącym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. np.: wyrok NSA z dnia 07.03.2017 r. sygn. II GSK 1803/15, lex nr 2288671).

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.