Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 778/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1484
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Tomyślu na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 27 maja 2011 r. nr IX/71/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Nowym Tomyślu – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.p.r.") – w dniu 27 maja 2011 r. podjęła uchwałę nr IX/71/2011 w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (zwaną też dalej "uchwałą nr IX/71/2011" lub "Uchwałą").

Pismem z 10 lipca 2017 r. (znak: Pa 14.2017) Prokurator Rejonowy w Nowym Tomyślu (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący"), działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), zaskarżył Uchwałę – zarzucając jej istotne naruszenie:

1) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296; dalej w skrócie "u.o.a.n.") w zw. z art. 88 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;

2) art. 9a ust 10 u.p.p.r. i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez określenie w § 9 ust. 1 Uchwały możliwości i celu powoływania grup roboczych, który to zapis jest powtórzeniem tekstu ustawy;

3) art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3–5 w zw. z art. 9a ust. 2 oraz art. 9a ust. 11 u.p.p.r. poprzez określenie w § 2 ust. 1 Uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego oraz określenie w § 9 ust. 2 Uchwały składu grup roboczych

– i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę, gmina Nowy Tomyśl (dalej też jako "Gmina"), reprezentowana przez Burmistrza Nowego Tomyśla (zwanego też dalej "Burmistrzem"), zastępowanego przez r.pr. K. K., wniosła o:

1) oddalenie skargi na koszt Skarżącego;

2) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ale z zupełnie innych przyczyn niż te, jakie podaje Skarżący w swojej skardze;

3) uwzględnienie wniosków dowodowych zawartych w odpowiedzi na skargę.

W uzasadnieniu pełnomocnik Gminy wskazał, że w obrocie prawnym istnieją dwie uchwały Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Poza zaskarżoną przez Prokuratora uchwałą nr IX/71/2011 z dnia 27 maja 2011 r., istnieje też, nie będąca przedmiotem skargi, uchwała nr V/35/2011 z dnia 25 lutego 2011 r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 3 stycznia 2012 r. pod pozycją 1 (zwana też dalej "uchwałą nr V/35/2011"). Następnie pełnomocnik szczegółowo przedstawił przyczyny tego stanu rzeczy. W szczególności stwierdził, że podjęta 25 lutego 2011 r. uchwała nr V/35/2011 była aktem prawa miejscowego, dlatego została przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu (zwanemu też dalej "Wojewodą") celem sprawdzenia jej zgodności z prawem oraz opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała ta wzbudziła jednak zastrzeżenia ze strony służb Wojewody, które stały na stanowisku, że nie jest ona aktem prawa miejscowego i domagały się jej uchylenia. Pomimo, iż w tej sprawie nigdy nie doręczono organom Gminy rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda zwlekał z opublikowaniem uchwały. Ostatecznie – jak wskazał autor odpowiedzi na skargę – ten akt prawa miejscowego niespodziewanie został ogłoszony w ww. dzienniku urzędowym, po 9 miesiącach od daty jego przekazania do publikacji, przy czym opóźnienia tego nigdy nie uzasadniono organom Gminy.

Wcześniej, z uwagi na wspomniane negatywne stanowisko służb Wojewody wobec uchwały z 25 lutego 2011 r. oraz wolę organów Gminy, aby jak najszybciej podjąć się realizacji na swoim terenie zadania własnego gminy, polegającego – zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie znowelizowanym z dniem 01 sierpnia 2010 r. – na utworzeniu zespołu interdyscyplinarnego, na sesji Rady Miejskiej w dniu 27 maja 2011 r. uchwalono, zaskarżoną obecnie przez Prokuratora, uchwałę nr IX/71/2011, która również została przesłana do Wojewody, celem sprawdzenia jej zgodności z prawem.

W konkluzji tego fragmentu odpowiedzi na skargę stwierdzono, że organy Gminy stoją na stanowisku, iż uchwała Rady Miejskiej podjęta w dniu 25 lutego 2011 r. weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, tj. z dniem 18 stycznia 2012 r., a zaskarżona uchwała z dnia 27 maja 2011 r. nie weszła w życie, gdyż wejść nie mogła, ze względu na treść jej § 15 ["Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia"], w zestawieniu z treścią art. 13 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. Uchwała ta została "wymuszona" koniecznością realizacji przez władze samorządowe Nowego Tomyśla zadania własnego, określonego w powołanym wyżej art. 6 ust. 2 pkt 4 u.p.p.r., wobec opisanego zachowania pracowników organu nadzoru. Dlatego za zasadne uznano żądanie oddalenia skargi na koszt Skarżącego.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów Skarżącego, pełnomocnik Burmistrza stwierdził, że § 9 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały (jak i odpowiadający mu treścią § 9 uchwały z 25 lutego 2011 r.) nie jest powtórzeniem, ale rozwinięciem "zapisu" art. 9a ust. 15 u.p.p.r., albowiem w drodze generalnych i abstrakcyjnych norm prawa materialnego określa szczegółowe warunki funkcjonowania tego podmiotu. Podobnie ani § 2 ust. 1, ani też § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały (jak i odpowiadające im przepisy uchwały z 25 lutego 2011 r.) nie określają składu osobowego Zespołu Interdyscyplinarnego, ale w drodze norm generalnych i abstrakcyjnych wskazują, jakie podmioty oraz w jakiej liczbie winny delegować swoich przedstawicieli do Zespołu, przy czym podmioty te nie są tożsame z tymi, jakie wymienia ustawa, ale w realiach Gminy są ich odpowiednikami.

Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. pełnomocnik Gminy podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, z tym że zmodyfikował jej wnioski w ten sposób, iż uznał żądanie Prokuratora za zasadne w zakresie, w jakim dotyczy ono stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na brak jej publikacji w Dzienniku Urzędowym, natomiast nie podziela zastrzeżeń Prokuratora co do treści tej uchwały, z wyjątkiem wadliwości jej ostatniego paragrafu. Ponadto pełnomocnik oświadczył, że utworzony Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie uchwały nr V/35/2011.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę legalności (tj. zgodności z prawem) działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Na wstępie należy wyjaśnić, że uchwała podjęta przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego, jeżeli jest to akt normatywny, zawierający normy generalne i abstrakcyjne (a ściślej: przynajmniej jedną taką normę). Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie go "z imienia (nazwy)". Taki charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Z kolei abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Poza tym akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 72, 74, 75).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób dookreślone) i który został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por.: wyrok NSA z 05.04.2002 r., I SA 2160/2001; wyrok NSA z 22.11.2005 r., I OSK 971/2005; postanowienie WSA z 08.08.2017 r., IV SA/Po 659/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, iż uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA z 21.02.2008 r., II SA/Ol 29/08, CBOSA). Zauważyć także należy, iż akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 669/06 (CBOSA), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2017 r. poz. 1523; w skrócie: "u.o.a.n.") oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały nr IX/71/2011 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określające wyłącznie organizację i pracę gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie (zwanego też dalej "Zespołem"), to jednak w treści Uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zaskarżona uchwała jest bowiem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów mogących wchodzić w skład Zespołu. Postanowienia Uchwały są również niewątpliwie skierowane do podmiotów, spośród których przynajmniej część nie jest podporządkowana Radzie Miejskiej, czy też Burmistrzowi. Uchwała ta wykazuje więc cechy aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, CBOSA) – co notabene w niniejszej sprawie nie było przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała – kreująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie, poprzez określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania jego członków oraz szczegółowych warunków funkcjonowania tego zespołu – jako akt prawa miejscowego winna być, zgodnie z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g., opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (chyba że w Uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie) – co jednak nie nastąpiło, z powodów przekonująco wyjaśnionych przez Gminę w odpowiedzi na skargę.

Ponadto Uchwała – jak każdy akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. zasadniczo nie powinno być krótsze niż 14 dni.

Podsumowując dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego – jakim jest uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania – zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami normującymi ogłaszanie (publikację) takich aktów, skutkiem czego nie zostaje ona przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. Przy czym nieważność ta odnosi się nie tylko do jej postanowień sprzecznych z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r. I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013 r. I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie, co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Nie ulega wątpliwości, że kontrolowana Uchwała, jako akt prawa miejscowego, zawierała postanowienia sprzeczne z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania takich aktów, gdyż w § 15 stanowiła, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", a więc bez wymaganych: ogłoszenia oraz vacatio legis.

Mimo wskazanej wadliwości zaskarżonej uchwały Sąd nie mógł orzec o jej nieważności, lecz umorzył postępowanie sądowe w tej sprawie. Miał bowiem na względzie, że w dniu wyrokowania uchwała ta już nie obowiązywała, jako że została wcześniej derogowana w sposób dorozumiany przez uchwałę nr V/35/2011 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 03.01.2012 r. poz. 1), wraz z jej wejściem w życie z dniem 18 stycznia 2012 r.

Godzi się bowiem zauważyć, że obie ww. uchwały są aktami normatywnymi o praktycznie identycznej treści (różnią się jedynie tym, że zaskarżona uchwała nr IX/71/2011 zawierała dodatkowo przepis derogujący uchwałę nr V/35/2011, oznaczony jako § 14, który wszakże nie wywołał skutku prawnego, z uwagi na to, że Uchwała nigdy nie weszła w życie, o czym niżej). Zarazem uchwała nr V/35/2011, choć formalnie uchwalona wcześniej (w dniu 25 lutego 2011 r.), to jednak weszła w życie już po podjęciu uchwały zaskarżonej (z dnia 27 maja 2011 r.) – gdyż, jak to już wyżej wskazano, dopiero z dniem 18 stycznia 2012 r. W sensie normatywnym była więc ona aktem prawnym "późniejszym" ("lex posterior") względem uchwały zaskarżonej. A ponieważ w obrocie prawnym nie mogą jednocześnie pozostawać dwa różne akty normatywne o identycznej randze i treści, to należało uznać, że uchwała nr V/35/2011, jako "późniejsza" w powyższym rozumieniu, z chwilą wejścia w życie zastąpiła wcześniejszą ("lex anteriori") uchwałę nr IX/71/2011 (zaskarżoną) – uchylając ją w sposób dorozumiany.

Godzi się jeszcze wyjaśnić, że taka "dorozumiana" derogacja jest znanym polskiej kulturze prawnej (acz nie do końca pożądanym) środkiem prowadzącym do wyeliminowania aktu normatywnego z obrotu prawnego (por.: orzeczenie TK z 12.01.1995 r., K 12/94, OTK 1995/1/2; I. Bogucka, S. Bogucki, O derogacji i pojęciach pokrewnych, PiP 1992, z. 6, s. 80). I choć w aktualnie obowiązujących Zasadach techniki prawodawczej ("ZTP"), stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej; (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) postuluje się unikanie jej stosowania – na rzecz derogacji wyraźnej (zob. § 39 ust. 1 ZTP) – to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na zaistniały w niej szczególny splot okoliczności (przedstawionych w odpowiedzi na skargę) brak podstaw do kwestionowania skuteczności takiej derogacji. Tym bardziej, że w niniejszym postępowaniu sądowym przedmiotem oceny nie była uchwała nr V/35/2011, za sprawą której doszło do owej dorozumianej derogacji uchwały zaskarżonej.

"Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: w wyniku dorozumianej derogacji Uchwały) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.).

Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA).

Jednakże w niniejszej sprawie taki wyjątek nie zachodzi, gdyż zaskarżona uchwała – jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego – w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana (pro foro externo) do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Brak, w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, powyższej konstytutywnej cechy ("ogłoszenia") aktu prawa powszechnie obowiązującego (tu: aktu prawa miejscowego) jest ewidentny i jako taki musi być w szczególności uwzględniany przez wszystkie sądy i organy rozważające możliwość zastosowania tej uchwały w konkretnej sprawie – skutkując odmową jej zastosowania.

Z tych wszystkich względów postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Prokuratora na Uchwałę podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Należy zaznaczyć, że z uwagi na stwierdzoną bezprzedmiotowość postępowania, Sąd nie był władny badać zgodności z prawem zakwestionowanych w skardze przepisów merytorycznych Uchwały (jej § 2 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 i 2).