Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 65/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11d ust. 5, art. 11e, art. 11f ust. 1 pkt 1, art. 11f ust. 1 pkt 3, art. 11f ust. 3, art. 11f ust. 1 pkt 4, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, art. 11i ust. 1, art. 13 ust. 3, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10, art. 15, art. 32, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 85, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 1 pkt 3, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 14, art. 40 ust. 14a, art. 40 ust. 14b art. 43
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 88 poz 5 art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e, załącznik 1 punkt 5
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki  wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG.
article: art. 120
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 63 ust. 1 pkt 3, art. 86c
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 620
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Dnia 5 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy z połączonych skarg M. G., W. M., P. S., M. C., [...] sp. o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] listopada 2019 r., [...], którą rozpatrzono odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz osób fizycznych M. G., Ł. W., G. Z., J. S., W. M., A. P., P. S. i M. C. od decyzji Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] lipca 2018 r., [...], [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie/rozbudowie drogi powiatowej [...] na odcinku od drogi powiatowej [...] (ul. [...]) do wylotu ze skrzyżowaniem węzła [...] (w budowie) w gminie [...], powiecie [...], województwie [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. Zarząd Dróg Powiatowych w [...] wystąpił do Starosty wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wyżej opisanym zakresie. Załączył szereg dokumentów projektowych i uzgodnień, w tym między innymi decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] (k. 1-215 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Później, pismem z dnia [...] maja 2018 r. Zarząd Dróg Powiatowych uzupełnił żądanie domagając się nadania zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (k. 469 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Następnie zebrano w aktach wydruki z ewidencji gruntów dotyczące nieruchomości, których dotyczy inwestycja i nieruchomości, na które oddziałuje (k. 217-275 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), na podstawie czego sporządzono wykaz stron postępowania (k. 277-289 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] kwietnia 2018 r. Starosta obwieścił i polecił obwieścić o wszczęciu postępowania. Obwieszczenia wywieszono w Starostwie Powiatowym w [...], Urzędzie Gminy [...], umieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego oraz zlecono ich druk w prasie. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono także stronom (k. 291-413 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższe nastąpiło na podstawie art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej "specustawa").

1. Wnioski i zastrzeżenia do projektu i czynności z nimi związane.

1. Wystąpienie R. G., Ł. W., J. S., W. M., W. S., R. P. oraz P. S.

W odniesieniu do inwestycji cześć z zainteresowanych osób wniosło zastrzeżenia. Byli to R. G., Ł. W., J. S., W. M., W. S., R. P. oraz P. S.. Domagali się oni po pierwsze zawieszenia postępowania na podstawie art. 11c specustawy w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a.") wskazując na toczące się postępowanie sądowe II SA/Po [...], które może spowodować utratę mocy decyzji wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., [...], [...] (to jest decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą inwestor przedłożył wraz z wnioskiem – uw. Sądu). Po drugie, osoby wnoszące zastrzeżenia domagały się przeprowadzenia konsultacji społecznych wyrażając obawy, że interes właścicieli nieruchomości w otoczeniu drogi może zostać naruszony przez jej budowę i eksploatację. Wskazali wreszcie, że potrzebne jest uwzględnienie w przyszłej decyzji ich uzasadnionych interesów, także zagwarantowanie spełnienia wymogów ochrony środowiska, ochrony zabytków i ochrony dóbr kultury współczesnej stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 3 i 4 specustawy. (k. 419-427 i nast. akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W kontekście powyższego można wyprzedzająco zaznaczyć, że postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., [...] Starosta, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1 K.p.a. oraz art. 11a, 11b, 11c i 11d specustawy odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej (k. 497-499 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

2. Wystąpienie [...] sp. z o.o.

[...] sp. z o.o. złożyła wniosek z dnia [...] maja 2018 r. o modyfikację rozwiązań projektowych (k. 429-431 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W tym kontekście później wystosowano do przedstawiciela spółki wezwanie datowane na [...] maja 2018 r., [...] do przedstawienia dokumentacji kolizji zjazdu do budynku biurowego, której to kolizji dotyczył wniosek (k. 471 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] maja 2018 r. spółka zażądała zapewnienia do jej nieruchomości trzech zjazdów zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 2012 r., [...] (pozwolenie to niezależnie utrwalono w aktach wraz z mapami – zob. niżej) oraz zgodnie z uzgodnieniami zjazdów (k. 569-645 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Starosta zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska w odniesieniu do zagadnień poruszonych w piśmie [...] sp. z o.o. z dnia [...] maja 2018 r. (k. 665 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. [...] sp. z o.o. przedstawiła swoje wnioski i konkluzje ze spotkania jakie odbyła w siedzibie Gminy [...] (k. 685 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Z kolei pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. przedstawiciel inwestora wyraził podobne konkluzje także nawiązując do spotkania z przedstawicielami [...] sp. z o.o. (k. 687-689 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Starosta skierował do [...] sp. z o.o., w którym opisano konkluzje z osiągniętego porozumienia (843-850 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła o potwierdzenie, że ul. [...] w [...], na którą przeniesione mają zostać zjazdy, zostanie utwardzona i przystosowana do ruchu pojazdów ciężarowych (k. 851-855 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Starosta odpowiedział na powyższe pismem z dnia [...] lipca 2018 r., [...] zaznaczając, że budowa ul. [...] nie należy do obecnie procedownego projektu (k. 857 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

3. Wystąpienie osoby prywatnej

Jedna z osób wniosła także zastrzeżenia dotyczące zjazdu z jej działki, gdzie planowana jest realizacja zjazdów (k. 437-443 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), w konsekwencji tego była ona pismem z dnia [...] maja 2018 r., [...] wzywana do sprecyzowania żądania (k. 465 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). E-mailem z dnia [...] maja 2018 r. osoba ta wyjaśniła, że według rozwiązań projektowych drogi przewiduje się zjazd tylko do działki [...], a należałoby także uwzględnić zjazd do działki [...], który został już wcześniej uzgodniony z Wójtem (k. 563567 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Starosta zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska w odniesieniu do zagadnień poruszonych w piśmie wyżej wymienionej osoby z dnia [...] maja 2018 r. (k. 659 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W odpowiedzi datowanej na [...] czerwca 2018 r. przedstawiciel Zarządu Dróg Powiatowych wyjaśnił, że w odniesieniu do działek [...] i [...] nie stwierdzono występowania zjazdów, stąd nie przewidziano ich w projekcie drogowym. Zaznaczono jednocześnie, że istnieje możliwość wykonania zjazdów na etapie realizacji inwestycji, po uzyskaniu zgody inwestora (k. 678-681 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Starosta skierował do wskazanej wyżej osoby prywatnej wyjaśnienia stanowiące konkluzje z postępowania przeprowadzonego w odniesieniu do złożonych przez nią uwag. Zaznaczył, że do zarządcy drogi – w przypadku przebudowy lub budowy drogi – budowa zjazdów istniejących. Ponadto postępowanie prowadzone na podstawie specustawy jest postępowaniem wnioskowym, a organ nie ma uprawnień do korygowania bądź narzucania rozwiązań drogowych (837-842 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

4. Wystąpienie M. C.

Dnia [...] maja 2018 r. zastrzeżenia do inwestycji złożył M. C. zamieszkały przy ul. [...] w [...] (przy jego posesji ma przebiegać droga – uw. Sądu). Wskazał, że nie zgadza się na podział jego nieruchomości. Zaznaczył, że inwestycja powinna być odsunięta bardziej na południe, tym bardziej, że droga przebiegać będzie w odległości mniejszej niż 10 metrów od jego budynku mieszkalnego. Budynek ten powstał znacznie wcześniej, stąd rolą projektanta drogi jest uwzględnienie tego stanu rzeczy (k. 477 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W tym kontekście później, to jest [...] maja 2018 r. wystosowano do M. C. wniosek o doprecyzowanie, której konkretnie nieruchomości dotyczy żądanie oraz od kogo pochodzi (M. E. C. czy M. A. C.) (k. 481 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. M. C. wskazał, że jego sprzeciw dotyczy podziału działek o numerach [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Zwrócił się do dołączenie do akt sprawy akt z postępowania [...], które dotyczyło przebudowy drogi powiatowej [...]. Wówczas to M. C. składał wiele wyjaśnień, które obrazują sytuację faktyczną i jego żądania. Wnioskodawca podkreślił, że wnosi zastrzeżenia przede wszystkim do kwestii bliskości drogi w stosunku do zabudowań, a także w odniesieniu do sposobu odwodnienia drogi, które mogłoby być zapewnione nie przez przydrożny rów (jego funkcjonowanie powoduje ryzyko zanieczyszczenia przydrożnych gruntów), ale także poprzez kanał.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Starosta zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska w odniesieniu do zagadnień poruszonych w pismach M. C. (k. 653 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W odpowiedzi na powyższe przedstawiciel Zarządu Dróg Powiatowych przedstawił stanowisko z dnia [...] czerwca 2018 r. W odniesieniu do uwag M. C. poinformował, że odległość domu od krawędzi jezdni ul. [...] wynosi około 13,5 m. Po przebudowie krawędzi jezdni będzie oddalona od domu o około 15 m. Odległość domu M. A. C. od krawędzi projektowanego rowu wynosi około 9 m. Do zabudowań istniejących nie ma odniesienia zachowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej w decyzji o warunkach zabudowy czy też odległości zabudowań od krawędzi jezdni. Inwestor podkreślił, że zdecydowana część układu drogowego zlokalizowana jest po stronie południowej, a ingerencja w działki M. C. jest nieznaczna co wskazuje na starania w kierunku zminimalizowania ingerencji w te działki. Zaznaczono też, że planowana inwestycja przebiega w śladzie przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą z dnia [...] maja 1999 r., [...]

W zakresie budowy rowu przedstawiciel inwestora wyjaśnił, że wody opadowe z drogi klasy Z zgodnie z prawem nie wymagają podczyszczenia, a zastosowane rowy trawiaste funkcjonują jako urządzenia podczyszczające. W związku z tym nie zachodzi niebezpieczeństwo zanieczyszczenia wód gruntowych. Zarząd Dróg Powiatowym zwrócił też uwagę, że wydana dla przedsięwzięcia decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jednoznacznie określa miejsca gdzie należy zastosować elementy ochrony akustycznej. Działki M. C. nie są tam wymienione co oznacza, że organ dokonując analizy materiałów środowiskowych stwierdził, że nie nastąpi tam przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Z kolei niedogodności związane z realizacją inwestycji w fazie budowy będą krótkotrwałe, a w dłuższej perspektywie czasowej inwestycja przyczyni się do rozwoju gminy i powiatu (k. 683 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Starosta skierował do M. C. wyjaśnienia stanowiące konkluzje z postępowania przeprowadzonego w odniesieniu do jego uwag. Zaznaczył także, że postępowanie prowadzone na podstawie specustawy jest postępowaniem wnioskowym, a organ nie ma uprawnień do korygowania bądź narzucania rozwiązań drogowych (831-836 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Do stanowiska organu M. C. ustosunkował się w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. Podkreślił, że choć organ jest związany wnioskiem inwestora (drogowego), to ma tez obowiązek ocenić, czy inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Odnosząc się do realiów sprawy zaznaczył, że rów odwodnieniowy, o którym wcześniej pisano znajduje się około 9 metrów od jego budynku. Rów jest elementem technicznym samej drogi. To z kolei oznacza, że naruszono art. 43 ustawy o drogach publicznych (to jest ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, której tekst jednolity obecnie opublikowano w Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm. – uw. Sądu, dalej "u.d.p."). M. C. stwierdził też, że nie rozumie na jakiej podstawie twierdzi się, że inwestycja nie będzie przekraczać dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Gdy chodzi z kolei o kanał przydrożny, to tego typu rozwiązanie znacząco ograniczy jego prawo własności (k. 865-867 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Starosta poinformował M. C., że w sprawie wydano decyzję i wskazał na możliwość jej zaskarżenia (k. 1049 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

2. Przebieg głównych czynności postępowania prowadzonych z urzędu lub z udziałem inwestora

Dnia [...] kwietnia 2018 r. Starosta wystąpił w ramach swojej jednostki wewnętrznej (Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej) o ustalenie czy toczy się, względnie toczyło się postępowanie w sprawie hal przy ul. [...] i [...] w [...]. (k. 415 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ustalono, że w sprawach działek [...], [...], [...] i [...] postępowanie nie toczyło się i nie toczy, natomiast dla działek [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zatwierdzono decyzją z dnia [...] września 2012 r., [...] projekt budowlany rozbudowy terminali DHL (k. 417 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). O kopię tej decyzji Starosta wystąpił do swojej jednostki wewnętrznej pismem z dnia [...] maja 2018 r. (k. 463 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Została ona przedłożona do akt przy piśmie z dnia [...] maja 2018 r., [...] (k. 517-561 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).5

Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., [...] Starosta zobowiązał Zarząd Dróg Powiatowych do usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie (k. 433-434 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. do wezwania odniósł się przedstawiciel Zarządu Dróg Powiatowych, który przedstawił szereg wyjaśnień oraz elementy projektu zagospodarowania terenu i rysunki projektu (k. 445-459 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] maja 2018 r. pracownik organu sporządził notatkę służbową z rozmowy telefonicznej z przedstawicielem inwestora, w trakcie której poinformowano go o konieczności dodatkowego uzupełniania wyjaśnień w celu wykonania postanowienia z dnia [...] maja 2018 r., [...] (k. 461 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. przedstawiciel inwestora wystąpił dodatkowo o udzielenie terminu do przedstawienia dalszych wyjaśnień, na co organ przystał (k. 487 i 491 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Termin do uzupełnienia braków przedłużono następnie jeszcze ponownie (k. 673 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wyjaśnienia do projektu wymagane postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., [...] przedstawiciel Zarządu Dróg Powiatowych przedstawił w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] (k. 691-695 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Następie Starosta pismami z dnia [...] czerwca 2018 r. zlecił obwieszczenie o zakończeniu postępowania oraz zawiadomienie zainteresowanych podmiotów w trybie art. 11c specustawy w zw. z art. 10 K.p.a. (k. 697-829 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

3. Decyzja Starosty

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., [...], [...] Starosta, powołując się na art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i art. 16 ust. 1 specustawy, wydał zezwolenie na realizację inwestycji drogowej opisanej na wstępie niniejszego uzasadnienia (k. 871-903 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

O decyzji obwieszczono i doręczono ją zainteresowanym podmiotom stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy (k. 909-1045 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

4. Odwołania

Od decyzji Starosty odwołało się kilka podmiotów.

[...] sp. z o.o. zaskarżyła decyzję w części dotyczącej pkt II ppkt 1, 2 i 3.3, pkt IV ppkt 2 oraz pkt V ppkt 1-3, pkt V. ppkt 1, pkt 2 oraz pkt 3 wraz z tabelą nr 4 oraz pkt VI ppkt 1 wraz z załącznikami do decyzji, w zakresie, w jakim dotyczy podziału działki [...] oraz powstałej wskutek tego podziału działki [...] (to jest w części, w jakiej Starosta orzekł o podziale działki [...], oraz w części, w jakiej Starosta orzekł o przejściu wyżej wymienionej działki na własność Powiatu [...] oraz w części dotyczącej pkt IV ppkt 11 oraz XX (to jest w części określającej termin wydania wywłaszczanej nieruchomości), a także w części dotyczącej pkt XII i XIV decyzji wraz z załącznikami do decyzji (w zakresie, w jakim brak jest rozstrzygnięć dotyczących przebudowy instalacji wodociągowych i elektroenergetycznych znajdujących się na działce, która w wyniku podziału dokonanego na mocy decyzji przestanie stanowić własność Spółki) (k. 1-22 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji Starosty w zaskarżonym zakresie i odmowę w tym zakresie orzeczenia o podziale i wywłaszczeniu nieruchomości, a także o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji oraz biegłego z zakresu elektroenergetyki oraz dowodu z oględzin – na okoliczność faktu, że na wydzielonej działce [...] znajduje się, będący własnością spółki, fragment linii elektroenergetycznej prowadzący od rozdzielni SN do stacji transformatorowej spółki, przyłącze wodociągowe prowadzące do studzienki wodomierzowej oraz inne obiekty będące własnością spółki (trzy maszty flagowe, ogrodzenie posesji oraz zieleń urządzona).

[...] sp. z o.o. zarzuciła decyzji naruszenie:

- art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu słusznych interesów strony poprzez wywłaszczenie części nieruchomości, na której znajdują się obiekty będące jej własnością, co powoduje poważne utrudnienia w funkcjonowaniu przedsiębiorstwa;

- art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy poprzez jego niezastosowanie, polegające na nie zawarciu w zaskarżonej decyzji ustaleń co do przebudowy instalacji wodociągowych i energetycznych znajdujących się na terenie stanowiącym nowo wydzieloną działkę [...];

- art. 8 oraz art. 9 zd. 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na określeniu w decyzji dwóch sprzecznych terminów wydania nieruchomości (por. pkt IV ppkt 11 i pkt XX).

- art. 11d ust. 5 zd. 1 specustawy poprzez jego niezastosowanie, polegające na nie zawiadomieniu spółki o wszczęciu postępowania poprzez wysłanie zawiadomienia, przez co Spółka nie mogła wziąć czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

- art. 77 § 1 oraz art. 85 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w tym dowodu z oględzin, podczas gdy dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe jest ustalenie, jakie urządzenia techniczne spółki znajdują się na wywłaszczanym terenie.

- art. 32 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, polegające na dopuszczeniu G. D. oraz F. G. do działania w charakterze pełnomocnika Zarządu Dróg Powiatowych w [...] i w konsekwencji do wydania decyzji w oparciu o wniosek złożony przez wyżej wymienionego pełnomocnika, podczas gdy pełnomocnictwa nie zostały udzielone przez Zarząd Powiatu, ale Zarząd Dróg Powiatowych, a ich zakres obejmuje wyłącznie upoważnienie do "występowania (...) w sprawach dotyczących opracowania zadania Przebudowa/rozbudowa drogi powiatowej", a więc nie obejmuje umocowania do dokonywania czynności, których skutki (np. wywłaszczenie nieruchomości Spółki) wykraczają poza pas drogowy wskazanej drogi.

- art. 32 i art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

M. G., R. G., Ł. W., G. Z., J. S., W. M., A. P., J. S., P. S. i M. C. pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. (k. 23-44 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1), zaskarżyli decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie w i umorzenie postępowania lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji:

- art. 11c ustawy w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 11i ust. 1 specustawy w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej "P.b."), poprzez nieprzyznanie w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty przymiotu strony osobom wnoszącym w toku postępowania pismo z dnia [...] maja 2018 r. (zdaniem odwołujących się Starosta odmówił części z nich przymiotu strony, wskazując na stronie 13 i 14 uzasadnienia decyzji, iż "nie udokumentowali swojego interesu prawnego w trakcie postępowania", stwierdzając jednocześnie, iż "wniosek nie wskazywał woli uznania wnioskodawców za strony postępowania");

- art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w związku z art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm., dalej "K.c.") poprzez nie wzięcie pod uwagę uzasadnionych interesów odwołujących się polegających na tym, że planowana inwestycja obniży wartość należących do nich nieruchomości, a nadto uniemożliwi im korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, poprzez zakłócanie korzystania z nich ponad przeciętną miarę, w szczególności poprzez hałas i wibracje oraz zanieczyszczenie powietrza spalinami i pyłami, emitowane przez samochody poruszające się po planowanej drodze (W opinii odwołujących się w punkcie IV. zaskarżonej decyzji zabrakło rozwiązań mających na celu ochronę ich interesu. Starosta w sposób nienależyty odniósł się do kwestii ochrony przez hałasem oraz nie odniósł się wcale do kwestii ochrony przed wibracjami czy zanieczyszczeniami powietrza);

- art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e w zw. z punktem 5 załącznika nr I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 305/2011 z dnia [...] marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG - poprzez zezwolenie na realizację inwestycji, która powodować będzie nadmierne uciążliwości dla właścicieli nieruchomości położonych w obszarze jej oddziaływania, poprzez emitowanie hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, w szczególności poprzez usytuowanie drogi powiatowej w odległości około 15 metrów od zabudowań przy ul. [...] w [...], odległości około 14 metrów od zabudowań przy ul. [...] w [...], odległości około 25 metrów od zabudowań przy ul. [...] i nie ustalenie jako warunku budowy drogi skutecznych rozwiązań antyhałasowych oraz rozwiązań antywibracyjnych, jak choćby pionowe przegrody anty wibracyjne czy ograniczenie ruchu pojazdów ciężkich. Zdaniem odwołujących się , z uwagi na wskazane wyżej odległości nie jest możliwe takie wykonanie inwestycji, aby hałas emitowany przez przejeżdżające samochody nie przekraczał poziomów stanowiących zagrożenie dla ludzi. Zabrakło też rozwiązań antywibracyjnych w decyzji oraz w projekcie stanowiącym do niej załącznik);

- art. 11d ust. 1 pkt 5 u.d.p. poprzez wydanie decyzji na podstawie projektu, który zakłada, że inwestycja drogowa poprowadzona zostanie w odległości około 15 metrów od budynku mieszkalnego przy ul. [...] (obiekt ten zdaniem odwołujących się położony jest poza terenem zabudowy, tymczasem zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. minimalna odległość usytuowania obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni, jeżeli chodzi o drogę powiatową, zlokalizowaną poza terenem zabudowy, wynosić powinna 20 metrów);

- art. 11f ust. 1 pkt 3 i 4 specustawy w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm. – uw. Sądu, dalej "u.u.i.ś.") poprzez niezbadanie przez organ zasięgu, wielkości i złożoności oddziaływania inwestycji w kontekście zanieczyszczeń powietrza, przy uwzględnieniu planowanej inwestycji o charakterze logistyczno- magazynowo-produkcyjnym w [...], której dotyczyła decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2017 r., [...], [...];

- art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy poprzez nie uczynienie zadość wymogowi wskazania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, poprzez niewskazanie w punkcie 1.3 skarżonej decyzji, że część drogi powiatowej [...] poprowadzona została pasem drogowym ul. [...] (przy czym pismem odwołujących się z dnia [...] maja 2019 r. wyjaśniono, że chodzi o ul. [...]), to jest istniejącej drogi gminnej, a nadto, wskazanie, że nowo powstająca inwestycja skrzyżowana ma zostać rondem trójwylotowym z drogą powiatową [...], która to droga położona jest na odcinku [...] w gminie [...];

- art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy poprzez wydanie decyzji na podstawie niekompletnego wniosku, albowiem – jak wskazano w uzasadnieniu – do wniosku dołączono opinię Zarządu Powiatu w [...] w uchwale [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., która to opinia dotyczyła przebudowy/rozbudowy drogi [...], a nie budowy nowego odcinka drogi powiatowej w pasie drogi gminnej - ul. [...] ([...]).

- art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy poprzez:

a) wydanie skarżonej decyzji, pomimo iż nie zostało ustalone, że spełnia ona wymogi ochrony środowiska, bowiem decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest prawomocna (została złożona skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania);

b) ustalenie w punkcie III. 1.2.1. decyzji, w sposób nieprecyzyjny wymogu dotyczącego zastosowania nawierzchni o zredukowanej hałaśliwości o efektywności minimum 4 dB w stosunku do powierzchni mineralno-asfaltowej (projekt budowlany nie zapewnia nawierzchni o efektywności 4 dB redukcji hałaśliwości z uwagi na brak odniesienia do spadku skuteczności działania cichej nawierzchni z czasem użytkowania, jak również nie zauważa niższej skuteczności w rejonie skrzyżowań, w szczególności rond; nadto nie przeanalizowano wpływu struktury ruchu na skuteczność nawierzchni, którą należy zastosować (drogą poruszać będą się głównie samochody ciężarowe);

c) ustalenie w punkcie III. 1.2.2 decyzji, że na odcinku drogi równoległym do odcinka ul. [...] w [...] należy zastosować ekrany akustyczne dźwiękochłonne o wysokości minimum 3,5 metra i ochronie akustycznej powstałego cienia minimum 8 dB, podczas gdy według projektu budowlanego (załącznik nr 3 do decyzji) brakuje ekranu na części drogi równoległym do odcinka ul. [...] w [...] na długości około 2 metrów przy działce [...];

d) pominięcie wymogu uwzględnienia skumulowanego oddziaływania akustycznego przyszłej inwestycji z oddziaływaniem inwestycji o charakterze logistyczno- magazynowo-produkcyjnym po drugiej stronie planowanej drogi w odniesieniu do budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy ul. [...], pomimo iż wymóg taki znalazł się w decyzji środowiskowej.

e) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż planowana inwestycja przebiega w śladzie przewidzianym w planie miejscowym, zgodnie z którym ul. [...] jest przewidziana jako droga gminna klasy L, nie zaś jako droga powiatowa klasy Z.

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu faktycznym wskazania faktów na których organ się oparł i które uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, w szczególności poprzez stwierdzenie – wbrew faktom i zasadom logicznego rozumowania – że pismo z dnia [...] maja 2018 r. nie wskazywało woli uznania jego autorów za strony postępowania, pomimo zawarcia w nim wniosków formalnych dotyczących postępowania i zakwalifikowanie go jako wniosek w rozumieniu art. 241 K.p.a. oraz nieodniesienie się do kwestii wibracji i zanieczyszczenia powietrza podniesionych w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r.

- art. 7 i 8 § 1 K.p.a., poprzez takie działanie organu, które w sposób oczywisty faworyzuje inwestora, poprzez niepodejmowanie przez organ z urzędu, ani na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej, a sugerujący sprzyjanie interesom inwestora, uchybiając jednocześnie zasadom proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

- art. 11c ustawy w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez nie zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku w sprawie prowadzonej pod sygn. akt: II SA/Po [...].

5. Przebieg postępowania odwoławczego

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda pismem z dnia [...] września 2018 r. przedstawiciela zarządcy drogi do ustosunkowania się do uwag wniesionych przez pełnomocnika Spółki oraz do określenia, czy istnieje możliwość zmiany przyjętych rozwiązań projektowych w sposób uwzględniający wniesione żądania (k. 49 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Pełnomocnik zarządcy drogi udzielił odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] września 2018 r. wyjaśniając, że przyjęte rozwiązania nie wpływają na funkcjonowanie [...] sp. z o.o., gdyż nie naruszają ani nie powodują konieczności przebudowy instalacji wodociągowej oraz energetycznej będącej własnością spółki. Za znajdujące się na przejmowanym terenie instalacje, ogrodzenie, zieleń oraz maszty flagowe przysługuje spółce odszkodowanie. Przyjęte rozwiązania projektowe pozwalają na minimalną ingerencję w działkę spółki (powierzchnia do wykupu to około 2% całkowitej powierzchni działki) jednocześnie zapewniając znaczący wzrost bezpieczeństwa użytkowników drogi poprzez zmianę geometrii skrzyżowania na skanalizowane typu rondo, zapewniając ciągłość chodników oraz w sposób jednoznaczny prowadząc ruch pieszy. Uniknięcie wykupu byłoby możliwe tylko w przypadku nie realizowania inwestycji, co biorąc pod uwagę realizację węzła [...] i spodziewany ruch pojazdów ciężarowych od strony drogi ekspresowej w kierunku [...] powodowałoby znaczny wzrost ruchu samochodowego i drastycznie wpłynęłoby na spadek bezpieczeństwa istniejącego układu drogowego. W związku z powyższym przedstawiciel inwestora stwierdził, iż podtrzymuje zasadność przyjętych rozwiązań projektowych.

W zakresie zastrzeżeń wniesionych do projektu branży elektrycznej przedstawiciel Zarządu Dróg Powiatowych drogi oświadczył, że w ramach projektu przebudowie podlegają wyłącznie linie kablowe będące własnością [...] sp. z o.o. (w piśmie wskazano omyłkowo [...] "S.A.", dystrybutorem energii elektrycznej w [...] jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością pod taką nazwą – uwaga Sądu). W projekcie nie stwierdzono konieczności przebudowy linii kablowej SN biegnącej od istniejącego złącza [...] do stacji transformatorowej [...] sp. z o.o. W opinii przedstawiciela inwestora przyjęte rozwiązania projektowe w zakresie linii elektroenergetycznych są prawidłowe i nie będą wpływać istotnie na funkcjonowanie przedsiębiorstwa.

W ocenie zarządcy drogi najlepszym i najprostszym rozwiązaniem, umożliwiającym późniejsze swobodne przeprowadzanie koniecznych remontów i prac eksploatacyjnych na przedmiotowej linii kablowej, byłoby ustanowienie na działce [...], powstałej w wyniku podziału, służebności przesyłu na rzecz właściciela linii kablowej. Jednocześnie w ramach robót drogowych możliwe jest zabezpieczenie linii kablowej od [...] do stacji spółki rurami osłonowymi, co umożliwiłoby ewentualną wymianę czy naprawę kabla bez znacznej ingerencji w nawierzchnię chodnika. Inwestor drogowy zaznaczył, że także w chwili obecnej znaczna część linii kablowej (ok. 40%) znajduje się w granicach działki drogowej [...].

W zakresie pełnomocnictwa dla projektanta przedstawiciel zarządcy drogi przekazał kopię uchwały Zarządu Powiatu w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Dyrektorowi Zarządu Dróg Powiatowych w [...] (k. 68-70 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Równolegle, po stwierdzeniu, że pozostali odwołujący się nie figurują w znajdującym się w aktach sprawy wykazie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją Starosty oraz w wypisach z rejestru gruntów (lub nie jest możliwe jednoznaczne powiązanie osoby wskazanej w odwołaniu z osobą wskazaną w rejestrze gruntów), Wojewoda pismem z dnia [...] września 2018 r. wezwał ich do uzupełnienia odwołania o dowody poświadczające prawo (własności, użytkowania wieczystego, inne ograniczone prawo rzeczowe) do nieruchomości objętej decyzją Starosty [...] lub udowadniające zaistnienie po ich stronie interesu prawnego, który został naruszony przez zaskarżoną decyzję, ze wskazaniem oznaczenia geodezyjnego i numeru księgi wieczystej nieruchomości (k. 50 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Odwołujący udzielili odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2018 r. przekazując odpisy zwykłe ksiąg wieczystych dotyczących nieruchomości stanowiących własność lub współwłasność następujących odwołujących: Ł. W. (działka [...]), G. Z. (działka [...]), J. S. (działka [...]), W. M. (działka [...]), A. P. (działka [...]), P. S. (działka [...]) i M. C. (działki [...] i [...]), a także oświadczenie M. G., iż odpis księgi wieczystej dotyczący należącej do niej nieruchomości (działka [...]) zostanie dosłany osobną korespondencją (k. 83-111 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Ostatecznie odpis ten wpłynął do akt w dniu [...] lipca 2019 r. (k. 246-252 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Po przeprowadzeniu badania dokumentacji projektowej, a także po analizie oddziaływań inwestycji z uwzględnieniem decyzji środowiskowej Wojewoda uznał, że wymienione wyżej osoby posiadają status stron w postępowaniu.

Nie dotyczyło to natomiast R. G. i J. S., jako, że osoby te nie figurowały jako właściciele nieruchomości w żadnym z odpisów ksiąg wieczystych. Można w tym miejscu zaznaczyć, że ich odwołania zostały uznane za niedopuszczalne postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r.

Nadto, w trakcie postępowania odwoławczego Starosta przy piśmie z dnia [...] września 2018 r., [...] przekazał do Wojewodzie pismo S. S., właściciela objętej decyzją Starosty działki [...] zawierające wniosek o poszerzenie wjazdu na jego nieruchomość (k. 114-115 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Wojewoda pismem z dnia [...] września 2018 r. wezwał S. S. do uzupełnienia braku formalnego podania poprzez jednoznaczne wskazanie przedmiotu żądania, to jest określenie, czy stanowi ono odwołanie od decyzji Starosty [...], wniosek o zmianę przyjętych rozwiązań projektowych, który w ramach postępowania odwoławczego ma zostać przekazany do zarządcy drogi celem zajęcia stanowiska, czy innego rodzaju żądanie lub wniosek (k. 118 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

W odpowiedzi S. S. wyjaśnił, że popiera budowę drogi, ale wnosi o zmianę przyjętych rozwiązań projektowych poprzez poszerzenie wjazdów na swoje pole do szerokości 7 m (k. 134 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Pismem z dnia [...] września 2018 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika zarządcy drogi do ustosunkowania się do uwag wniesionych przez odwołujących się oraz określenie, czy istnieje możliwość zmiany przyjętych rozwiązań projektowych w sposób uwzględniający ich żądania (k. 120 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Pełnomocnik zarządcy drogi udzielił odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] października 2018 r., [...] Wyjaśnił, że projekt został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz w oparciu o decyzję środowiskową, która została wydana na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia (przyjęto w niej, że nie będą zachodziły przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz dopuszczalnych poziomów emisji do powietrza, w związku z tym nie można twierdzić, że inwestycja będzie powodować zanieczyszczenie powietrza czy nadmierny hałas). Przedstawiciel inwestora zaznaczył, że zarzut przekroczenia dopuszczalnego poziomu tlenku azotu dla skumulowanego oddziaływania inwestycji drogowej i bazy logistyczno-magazynowo-produkcyjnej jest nieprawdziwy, bowiem dopuszczalny poziom tlenku azotu określony przez rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. poz. 1031) wynosi 30 ug/m3, a ponadto ze względu na różną propagację emisji do powietrza nie można kumulować arytmetycznie oddziaływania inwestycji liniowej i inwestycji o charakterze punktowym.

Pełnomocnik zarządcy drogi zaznaczył także, że Wójt Gminy [...] narzucił obowiązek zastosowania ekranów akustycznych na odcinku równoległym do ul. [...] w [...], pomimo wykazania w karcie informacyjnej przedsięwzięci nieprzekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W zakresie zarzutu, że ekran jest za krótki o dwa metry na wysokości działki [...], przedstawiciel inwestora oświadczył, że w ocenie projektanta ekran posiada odpowiednią długość i zapewnia ochronę akustyczną, niemniej jednak możliwe jest wydłużenie ekranu do narożnika działki [...].

Odnośnie przytoczonego przez odwołujących się art. 43 u.d.p. przedstawiciel inwestora wyjaśnił, że przepis ten odnosi się do budowy nowych obiektów przy drodze, a nie istniejących obiektów, przy których dokonuje się rozbudowy/przebudowy drogi.

Pełnomocnik zarządcy drogi zaznaczył, że zgodnie z P.b. jako budowę obiektu należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, w związku z czym bezzasadne jest twierdzenie, że opinia Zarządu Powiatu w [...] jest wadliwa. Dodatkowo poinformował, że inwestycja nie ingeruje w pas drogowy ul. [...].

Odnośnie zastosowania nawierzchni o zredukowanej hałaśliwości przedstawiciel inwestora potwierdził, że w projekcie budowlanym przewidziano nawierzchnię o zredukowanej hałaśliwości i że taka nawierzchnia traci swoje właściwości z biegiem czasu, jednak obowiązkiem zarządcy drogi jest wykonywanie zabiegów technicznych mających na celu utrzymanie odpowiednich właściwości jezdni, w tym między innymi okresowej wymiany warstwy ścieralnej.

Pełnomocnik zarządcy drogi wskazał również, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma obowiązku uwzględniać skumulowanego oddziaływania akustycznego z sąsiadujących inwestycji, gdyż działa w oparciu o wydaną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie wyjaśnił, że dla inwestycji realizowanych w oparciu o specustawę nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania terenu (k. 132 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

W piśmie z dnia [...] października 2018 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. wyjaśnił, że zatwierdzony decyzją Starosty projekt budowlany jest rażąco sprzeczny z prawem, a sama decyzja Starosty nie jest zgodna z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy i art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n."). Jest tak dlatego, że realizacja inwestycji zgodnie z projektem prowadzi do powstania zagrożenia pożarowego, m.in. przewidziana jest przebudowa drogi, mimo braku obowiązku uprzedniej budowy nowego ogrodzenia pomiędzy wywłaszczoną częścią nieruchomości spółki a pozostałym terenem przedsiębiorstwa, zaś w zakładzie spółki wykorzystywane są substancje łatwopalne lub szkodliwe dla środowiska. Projekt budowlany przewiduje pozostawienie w pasie drogowym (na terenie chodnika) rozdzielni, co jest sprzeczne z art. 40 ust. 1 u.d.p., a nadto prowadzi do zagrożenia pożarowego. W decyzji nie zostały zawarte regulacje, wymagane przez art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy oraz art. 120 u.g.n. odnoszące się do zabezpieczenia praw osób trzecich (spółki): nie nałożono na zarządcę drogi obowiązku przeniesienia rozdzielni oraz linii elektroenergetycznej, łączącej tę rozdzielnię ze stacją transformatorową spółki, na teren nieruchomości spółki; nie zastosowano rozwiązań, które możliwe byłyby przy braku przeniesienia ww. rozdzielni i linii elektroenergetycznej, to jest nie zastrzeżono dla [...] sp. z o.o. prawa dostępu do znajdujących się na wywłaszczonym terenie elementów infrastruktury wodociągowej i elektroenergetycznej, nie nałożono na zarządcę drogi obowiązku zabezpieczenia przy pomocy rur osłonowych, nie zastrzeżono dla spółki prawa dokonywania napraw i konserwacji znajdujących się na wywłaszczonym terenie elementów infrastruktury wodociągowej i elektroenergetycznej, bez konieczności uzyskiwania wcześniejszej zgody zarządcy drogi, nie nałożono na zarządcę drogi obowiązku wybudowania, jeszcze przed rozpoczęciem budowy przedmiotowej drogi powiatowej, nowego ogrodzenia spółki oraz nie nałożono na zarządcę drogi obowiązku wybudowania na terenie, który ma pozostać własnością spółki, pozostałych elementów znajdujących się dotąd na terenie wywłaszczanym (to jest masztów flagowych i zieleni urządzonej) (k. 138-149 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda wezwał przedstawiciela inwestora do udzielenia szeregu wyjaśnień odnośnie projektu (k. 158 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Pełnomocnik zarządcy drogi udzielił odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] listopada 2018 r.

W zakresie uwag wniesionych przez pełnomocnika [...] sp. z o.o. poinformował, że podniesione zarzuty uważa za bezpodstawne, bowiem zarządca drogi nie ma obowiązku odtwarzania elementów infrastruktury znajdujących się na wywłaszczanym terenie. Za elementy te właściciel terenu otrzyma odszkodowanie. Odtworzenie ogrodzenia czy zieleni urządzonej lub masztów flagowych pozostanie w gestii właściciela terenu.

Pełnomocnik zarządcy drogi wskazał również, że przytoczony przez pełnomocnika spółki art. 40 ust. 1 u.d.p. wskazuje, że możliwe jest pozostawienie w pasie drogowym elementów niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg za zgodą zarządcy drogi. Projekt budowlany został zaakceptowany przez zarządcę drogi, co bezpośrednio świadczy o zgodzie na pozostawienie przedmiotowej rozdzielni w pasie drogowym. Jednocześnie podniósł, że właściciel rozdzielni, to jest [...] sp. z o.o. nie wskazał konieczności jej przeniesienia, a dotychczasowy dostęp do rozdzielni również odbywał się od strony drogi publicznej, tak więc rozbudowa drogi powiatowej nie wpłynie na zmianę dostępności do rozdzielni SN.

W odniesieniu do projektu budowlanego pełnomocnik zarządcy drogi poinformował, że dokonane zostaną stosowne poprawki oraz wystąpienie o postanowienie o sprostowanie omyłek w pozwoleniu wodnoprawnym, jednak ze względu na czas trwania tej procedury zwrócił się z prośbą o wydłużenie terminu przekazania skorygowanych składników projektu budowlanego do dnia [...] stycznia 2019 r. (k. 160 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. M. C. odniósł się ponownie do kwestii odległości drogi od jego zabudowy (k. 162 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Wojewoda przy piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. przekazał powyższe pismo inwestorowi wzywając go do ustosunkowania się (k. 165 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Pełnomocnik zarządcy drogi udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. informując, że w stanie istniejącym dom M. C. znajduje się w odległości 13,5 m od krawędzi jezdni drogi gminnej. Zgodnie z u.d.p. odległość obiektu budowlanego od krawędzi jezdni dla drogi gminnej powinna wynosić 15 m co wskazuje, że już w stanie istniejącym wymagane odległości nie są zachowane. Po przebudowie odległość domu od krawędzi pasa ruchu będzie wynosić około 15,50 m, co wskazuje na poprawę warunków względem stanu istniejącego. Jednocześnie Pełnomocnik zarządcy drogi dodał, że rozbudowa drogi jest realizowana w znacznym stopniu po stronie południowej istniejącej ul. [...], a podana przez M. C. ilość pojazdów ciężarowych jest całkowicie subiektywna, nierealna oraz nie poparta żadnymi prognozami. Pełnomocnik zarządcy drogi zwrócił również uwagę, że dla inwestycji została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie nie stwierdzono przekroczeń w poziomie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (k. 169 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Pismami z dnia [...] lutego 2019 r. i [...] marca 2019 r. przedstawiciel inwestora zwrócił się o przedłużenie terminu udzielenia odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda do wniosków tych się przychylał.

Ostatecznie przedstawiciel inwestora udzielił odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] listopada 2018 r. pismem datowanym na [...] maja 2019 r. (k. 194-212 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1) uzupełnionym pismem z dnia [...] lipca 2019 r. (k. 276-294 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Inwestor przekazał wyjaśnienia i skorygowane elementy projektu budowlanego oraz decyzję dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...], Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] orzekającą o częściowym wygaszeniu decyzji Starosty z dnia [...] października 2017 r., [...] oraz o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie i likwidację urządzeń wodnych.

W dniu [...] maja 2019 r. do akt wpłynęło pismo odwołujących się z dnia [...] maja 2019 r. (k. 213-219 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1). Zawarto w nim polemikę ze stanowiskiem inwestora. Odwołujący się stwierdzili, że nie odniesiono się do ich uwag, zwłaszcza do kwestii ochrony przed wibracjami i możliwości zmian przyjętych rozwiązań projektowych. Podnieśli, że zaprojektowany ekran akustyczny nie spełnia wymagań decyzji środowiskowej. Jest za krótki w stosunku do długości zabudowy mieszkaniowej i nie chroni skrajnych nieruchomości. Jednocześnie odwołujący się poinformowali, że we wcześniejszych pismach doszło do pomyłki redakcyjnej (zamiast ul. [...] powinna być ul. [...]), a także ponowili zarzut naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy poprzez wydanie decyzji na podstawie niekompletnego wniosku (załączona do niego opinia Zarządu Powiatu dotyczyła przebudowy/rozbudowy drogi [...], a nie budowy nowego odcinka drogi powiatowej w pasie drogi gminnej – ul. [...]).

Wojewoda pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. przekazał powyższe pismo inwestorowi wzywając go do zajęcia stanowiska (k. 221 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Jednocześnie Wojewoda pismami z dnia [...] czerwca 2019 r. wezwał M. G., R. P. i G. Z. do uzupełnienia podania z dnia [...] maja 2019 r. o podpisy (k. 237-239 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. przedstawiciel inwestora poinformował, że nieruchomości wskazane w piśmie odwołujących się są chronione ekranem akustycznym i przekazał wyrysy z projektu zagospodarowania terenu z zaznaczonym przebiegiem ekranu. Oświadczył, że zarzuty w sprawie zaprojektowania zbyt krótkiego ekranu akustycznego uważa za bezpodstawne. W odniesieniu do braku obliczeń cienia akustycznego wskazano, że zgodnie z przekazaną Wójtowi Gminy [...] kartą informacyjną przedsięwzięcia od projektowanej inwestycji drogowej nie zachodzą przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, w związku z czym nie zachodziła potrzeba stosowania ekranów akustycznych. Przedstawiciel inwestora oświadczył, że w projekcie zostały uwzględnione i opisane parametry z decyzji środowiskowej, w związku z czym na etapie akceptacji wniosków materiałowych wykonawca robót będzie zobowiązany wykazać zgodność proponowanych rozwiązań z projektem budowlanym oraz decyzją środowiskową. Mając na uwadze powyższe stwierdził, że zakres ekranów akustycznych został przyjęty prawidłowo, a zapisy projektu zapewniają zastosowanie ekranów o odpowiedniej skuteczności (k. 242-244 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

W kontekście powyższego, później, przy piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. został przekazany wyciąg z karty informacyjnej przedsięwzięcia z działu akustyki w postaci rysunków izofon dla prognozowanego hałasu drogowego (k. 292 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. [...] sp. z o.o. wniosła o poszerzenie wyjaśnień przez inwestora w zakresie braku uwzględnienia w decyzji postanowień dotyczącym ochrony praw osób trzecich (art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy oraz art. 120 u.g.n.), co pozostawać miało w relacji do kwestii nie zastrzeżenia dla spółki prawa dostępu do znajdujących się na wywłaszczonym terenie elementów infrastruktury wodociągowej i elektroenergetycznej, nie nałożenia na zarządcę drogi obowiązku zabezpieczenia linii elektroenergetycznej przy pomocy rur osłonowych oraz nie zastrzeżenia dla spółki prawa dokonywania napraw i konserwacji elementów bez konieczności uzyskiwania zgody zarządcy drogi. W ocenie [...] sp. z o.o. należało też wyjaśnić niejasności w projekcie budowlanym, to jest nieprecyzyjne wskazania w części graficznej sposobu uniknięcia kolizji linii kablowych z projektowanym układem drogowym oraz problemu zagrożenia pożarowego, między innymi przez umieszczenie rozdzielni w pasie drogowym oraz braku nałożenia na inwestora obowiązku budowy ogrodzenia pomiędzy terenem inwestycji a zakładem przemysłowym spółki (k. 265-272 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

Wojewoda pismem z dnia [...] lipca 2019 r. przekazał stanowisko [...] sp. z o.o. przedstawicielowi inwestora wzywając go do ustosunkowania się do wniesionych uwag (k. 274 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1).

W odpowiedzi datowanej na [...] sierpnia 2019 r. przedstawiciel inwestora wyjaśnił, że ułożenie rur osłonowych zostanie wykonane jako bieżące zabezpieczenie infrastruktury podziemnej znajdującej się w pasie drogowym. W zakresie napraw i konserwacji sposób ich przeprowadzania nie ulegnie zmianie w stosunku do stanu obecnego. Część infrastruktury wodociągowej oraz przyłącza elektroenergetycznego do stacji ZKSN (złącza kablowego średniego napięcia) nr [...] obecnie znajduje się w pasie drogowym. Konieczność uzyskania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego nie powinna mieć wpływu na terminowe wykonanie napraw i konserwacji prowadzonych zgodnie z planem. W przypadku konieczności usunięcia awarii postępowanie w kwestii zajęcia pasa drogowego zostało uregulowane w szczególności w art. 39, ust. 14, 14a, 14b u.d.p. [powinno być "art. 40" – uw. Sądu) Usunięcie awarii nie jest uwarunkowane uprzednim uzyskaniem zgody na zajęcia pasa drogowego w formie decyzji.

Pełnomocnik zarządcy drogi poinformował, że projekt budowlany został uzgodniony w zakresie usunięcia kolizji linii kablowych z projektowanym układem drogowym przez właściciela sieci oraz rozdzielni SN, to jest [...] sp. z o.o. Rejon Dystrybucji w [...], tak więc "niejasności w treści projektu budowlanego" stanowią subiektywne odczucie spółki. Przedstawiciel inwestora zaznaczył, że zgodnie rysunkiem 2.1 Tom VI Projektu budowlanego linia energetyczna prowadząca do trafostacji [...] sp. z o.o. nie podlega przebudowie, co jednoznacznie wskazuje na możliwość zachowania istniejącej linii łączącej rozdzielnię będącą własnością [...] sp. z o.o. ze stacją transformatorową znajdującą się na terenie spółki, co nie wprowadza zmian w dostępie do sieci elektroenergetycznej.

Przedstawiciel inwestora zwrócił też uwagę, że zgodnie z przytoczonym przez pełnomocnika [...] sp. z o.o. punktem opisu technicznego wskazano konieczność poprowadzenia linii 4SN po trasie bezkolizyjnej i połączenia ją mufą 4A z istniejącą linią w miejscu wskazanym na planie. Projekt nie przewidywał przeniesienia rozdzielni ZKSN (złącza kablowego średniego napięcia) nr [...], a usunięcie kolizji odbyło się zgodnie z wydanymi przez [...] sp. z o.o. warunkami technicznymi.

Pełnomocnik zarządcy drogi podkreślił, że w przypadku infrastruktury wodociągowej jej przebieg nie ulega zmianie w wyniku rozbudowy drogi, a wszelkie elementy armatury w tym rejonie znajdują się (tak jak dotychczas): jeden w pasie drogowym, pozostałe na terenie [...] sp. z o.o. Kwestia zabezpieczenia dostępu do wodociągu nie ulega pod względem prawnym zmianie.

Pełnomocnik inwestora wyjaśnił dalej, że zarządca drogi nie ma obowiązku odtwarzania elementów infrastruktury znajdujących się na wywłaszczanym terenie. Za te elementy właściciel terenu otrzyma odszkodowanie uwzględniające demontowane elementy. Odtworzenie ogrodzenia czy zieleni urządzonej lub masztów flagowych pozostanie zatem w gestii właściciela terenu. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że zarządca drogi nie odniósł się do zarzutu zagrożenia pożarowego, w szczególności braku obowiązku odtworzenia ogrodzenia. Jednocześnie przedstawiciel inwestora poinformował, że istnieje możliwość odtworzenia ogrodzenia po nowej granicy pasa drogowego, jednak w takim przypadku [...] sp. z o.o. musiałaby odstąpić od przysługującego odszkodowania w zakresie poniesionych nakładów finansowych za ogrodzenie.

W zakresie lokalizacji rozdzielni w pasie drogowym zaznaczono dalej, że wyjaśnienia zostały udzielone we wcześniejszej korespondencji z dnia [...] listopada 2018 r. W projekcie budowlanym znajduje się pozytywne uzgodnienie geometrii projektowanego układu drogowego, co świadczy o tym, że przyjęte rozwiązania są funkcjonalne i nie spowodują zagrożenia i utrudnienia w ruchu drogowym. Geometria ronda została dopasowana do ruchu pojazdów ciężarowych i, zważywszy na niskie prędkości jakimi pojazdy poruszają się po tego typu skrzyżowaniach, rozdzielnia nie zostanie narażona na uszkodzenie przez pojazdy. Zaznaczono, że rozdzielnie SN (średniego napięcia) powszechnie znajdują się jako nieogrodzone elementy w pasie drogowym, często również w ciągu chodnika. Twierdzenie, że pozostawienie rozdzielni w chodniku doprowadzi do drastycznego jego zwężenia, świadczy o niezapoznaniu się z dokumentacją projektową. Szerokość chodnika za rozdzielnią SN wynosi 3,0 m i w pełni zaspokaja potrzeby funkcjonalne, również osobom z niepełnosprawnościami ruchowymi. Przedstawiciel inwestora podkreślił, że zarządca drogi powiatowej jest świadom wszystkich swoich obowiązków, również tych wynikających z przyjętego rozwiązania projektowego. W zakresie podniesionych zarzutów o potencjalnym sabotażu czy też kradzieży elementów rozdzielni poinformował, że w chwili obecnej drzwiczki do rozdzielni ZKSN (złącza kablowego średniego napięcia) nr 10-16 są bezpośrednio dostępne z terenu drogi publicznej i nie są ogrodzone i zabezpieczone przed dostępem osób trzecich. W związku z powyższym pozostawienie rozdzielni w miejscu przewidzianym projektem nie zmienia poziomu zagrożenia sabotażem, czy aktem wandalizmu.

Jednocześnie, w odniesieniu do toczącej się korespondencji przedstawiciel inwestora ponownie poinformował, że zgodnie z przedstawionymi przy piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. izofonami nie zostaną przekroczone dopuszczalne określone prawem poziomy hałasu w środowisku. Zastosowane w projekcie ekrany akustyczne od km 0+312,10 do km 0+437,08, zgodnie z decyzją środowiskową, charakteryzują się jednoliczbowym wskaźnikiem oceny pochłaniania dźwięku ?La:10 dB, co w pełni spełnia narzucone wymagania. Stosownie do karty informacyjnej przedsięwzięcia nie zachodziła konieczność stosowania ekranów akustycznych, a nałożenie na zarządcę drogi takiego obowiązku przez Wójta Gminy [...] świadczy o kompleksowym przeanalizowaniu potencjalnych uciążliwości dla mieszkańców, wynikających z funkcji terenów przyległych do drogi określonych planem miejscowym, jak również o wyprzedzającym zadbaniu o ich interesy (k. 1-4 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 2).

Następnie Wojewoda, uznając zgromadzoną w sprawie dokumentację za kompletną – działając w oparciu art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11c i art. 11d ust. 5 specustawy pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. – zawiadomił inwestora, odwołujących się, właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości – wedle wypisów sporządzonych dnia [...] sierpnia 2019 r.) o zakończeniu postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego, wyznaczając termin zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranych dowodów materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pozostałe strony organ zawiadomił w drodze obwieszczenia, które zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] od dnia [...] sierpnia 2019 r. do dnia [...] września 2019 r., w Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] dnia [...] sierpnia 2019 r., na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w [...] od dnia [...] sierpnia 2019 r. do dnia [...] września 2019 r. oraz na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...] od dnia [...] sierpnia 2019 r. do dnia [...] września 2019 r. Obwieszczenie zostało również opublikowane w prasie lokalnej ("[...]") dnia [...] sierpnia 2019 r. (k. 29-142, 150-153 i 180-186 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 2).

Pismem z dnia [...] września 2019 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. podtrzymał dotychczasowe twierdzenia i wnioski oraz stwierdził, że nadal niewystarczająco ustosunkowano się do podnoszonych przez spółkę argumentów, o czym świadczy między innymi nieprawidłowe przywołanie przepisów u.d.p. W piśmie uwypuklono, że wedle art. 40 ust. 14, 14a i 14b u.d.p. zajęcie pasa drogowego, nawet w celu usunięcia awarii urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego, wymaga powiadomienia zarządcy drogi, działania w porozumieniu z nim i wymaga uiszczenia opłaty. Działania te usankcjonowane są także karą (k. 156-162 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 2).

Pismem z dnia [...] września 2019 r. uwagi wnieśli odwołujący się (poza M. C.) zarzucając niespełnienie wymagań decyzji środowiskowej przez zaprojektowany ekran akustyczny i powtarzając wcześniejszą argumentację w tej kwestii, jak również stwierdzając, że inwestor nie ustosunkował się do wszystkich przedstawionych zarzutów, w tym dotyczących wibracji oraz odpowiedzialności cywilnej i karnej w razie katastrofy budowlanej (k. 163-164 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 2).

Pismem datowanym na [...] września 2019 r. Wojewoda wezwał inwestora do ustosunkowania się do wniesionych uwag, zwłaszcza w zakresie jednoznacznego określenia, czy w ramach inwestycji przewiduje się zabezpieczenie linii kablowej od ZKSN (złącza kablowego średniego napięcia) 10-16 do stacji [...] sp. z o.o. rurami osłonowymi (jak wskazano w piśmie [...] września 2018 r.), a jeżeli tak, to do przedłożenia odpowiednio skorygowanego projektu budowlanego. Organ odwoławczy zobowiązał też zarządcę drogi do wskazania długości zaprojektowanego ekranu akustycznego i porównania go z długością zespołu obiektów, które ma chronić oraz wyjaśnienia kwestii ewentualnego wpływu drgań na sąsiednią zabudowę (k. 168 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 2).

Na powyższe wezwanie inwestor odpowiedział pismem z dnia [...] października 2019 r. Przekazał zaktualizowany projekt zagospodarowania terenu (rys. 2.1) z naniesioną rurą osłonową na linii energetycznej - zgodnie z wnioskiem pełnomocnika [...] sp. z o.o. Wyjaśnił też, że zgodnie z rysunkami 2.2 i 2.3 Tom I Projekt Zagospodarowania Terenu oraz wyjaśnieniami z pisma z dnia [...] sierpnia 2019 r. ekrany akustyczne zostały zaprojektowane na odcinku od km 0+312,10 do km 0+437,08 drogi powiatowej. Zabudowa mieszkaniowa chroniona ekranem mieści się w kilometrażu 0+320,43 do 0+426,92. Jasno z tego wynika, że zaprojektowany ekran jest dłuższy niż chroniona przez niego zabudowa. Zgodnie z decyzją środowiskową został wskazany do wykonania na odcinku drogi powiatowej równoległym do ul. [...]. Ekran zaprojektowano jednak nie tylko równolegle do ul. [...], ale również dodatkowo przewidziano skośną osłonę narożnika działki [...] oraz przedłużenie na wysokości działki [...]. Przyjęte ekrany akustyczne charakteryzują się jednoliczbowym wskaźnikiem oceny pochłaniania dźwięku ?La:10 dB. Oznacza to, że zaprojektowany ekran będzie redukował hałas o 10 dB, czyli o 2 dB więcej niż jest wymagane w decyzji środowiskowej.

Zgodnie z rys. 4.1 Tom II, przewidziana konstrukcja nawierzchni drogi ma 60 cm grubości, w tym 3 warstwy z mieszanek mineralno-asfaltowych o łącznej grubości 20 cm, i jest dostosowana do założonych obciążeń ruchem drogowym i wywoływanych przez ruch drgań. Nie przewiduje się negatywnego wpływu drgań od ruchu drogowego na nieruchomość M. C.. Zgodnie z normą [...] "Ocena szkodliwości drgań przekazywanych przez podłoże na budynki" punkt 5.2 Pomijanie wpływu drgań przekazywanych przez podłoże w obliczeniach dotyczących budynku wskazano, że jeśli budynek znajduje się w odległości 15 m od osi najbliższego pasa drogi kołowej I kategorii, oddziaływanie drgań można uznać za pomijalne. Projektowana droga jest drogą powiatową, przebiegającą w płaskim terenie i w prostych warunkach gruntowych, w związku z tym oraz biorąc pod uwagę powyższe punktu ewentualne drgania powstające od drogi powiatowej uznano za pomijalne (k. 188-189 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 2).

Pismem z dnia [...] października 2019 r. Wojewoda, działając w oparciu o art. 10 § 1 K.p.a., w związku z art. 11c i art. 11d ust. 5 ustawy, ponownie zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego przekazując kopię odpowiedzi udzielonej przez inwestora z dnia [...] października 2019 r. (k. 191 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 2).

W piśmie z dnia [...] października 2019 r. [...] sp. z o.o. podtrzymał dotychczasowe żądania (k. 210-211 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 2).

Pozostali odwołujący się swe zarzuty podtrzymali w piśmie z dnia [...] października 2019 r. (k. 212-215 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 2).

Dnia [...] listopada 2019 r. w spotkaniu dotyczącym prowadzonego postępowania w siedzibie Urzędu Województwa uczestniczył M. C. (k. 223 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 2).

6. Decyzja Wojewody

Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., [...] Wojewoda, powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 11c i art. 11g specustawy, orzekł reformatoryjnie, to jest, cyt.: "I. uchylił stronę tytułową tomu I - Projekt zagospodarowania terenu projektu budowlanego stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowej strony tytułowej tomu I - Projekt zagospodarowania terenu, która stanowi integralną część decyzji Wojewody jako załącznik nr 1; II. uchylił rysunki nr 2.1-2.6 Projekt zagospodarowania terenu zawarte na stronach 170-175 tomu I - Projekt zagospodarowania terenu projektu budowlanego stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowych rysunków nr 2.1-2.6 Projekt zagospodarowania terenu, które stanowią integralną część decyzji Wojewody jako załączniki nr 2.1-2.6; uchylił rysunki nr 2.1-2.6 Plan sytuacyjny zawarte na stronach 26-31 tomu II - branży drogowej projektu budowlanego stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji i orzekam w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowych rysunków nr 2.1-2.6 Plan sytuacyjny, które stanowią integralną część decyzji Wojewody jako załączniki nr 3.1-3.6; uchylił rysunek nr 3.3. Przekroje podłużne zawarty na stronie 34 tomu II - branży drogowej projektu budowlanego stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku nr 3.3. Przekroje podłużne, który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr 4". W pozostałej natomiast części Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty w mocy.

Motywując zaskarżoną decyzję Wojewoda w pierwszej kolejności odniósł się do uwarunkowań wstępnych złożenia wniosku przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...]. Wyjaśnił, że wniosek datowany na [...] lutego 2018 r. wpłynął [...] marca 2018 r. i był podpisany przez pełnomocnika zarządcy drogi działającego z upoważnienia M. B. – Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] (działającego jako pełnomocnik zarządcy drogi Zarządu Powiatu w [...]). Zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy, wniosek został złożony po uzyskaniu opinii Zarządu Województwa – postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r., [...], [...], Zarządu Powiatu w [...] - uchwała z dnia 20 stycznia 2017 r., [...] oraz Wójta Gminy [...] – pismo z dnia [...] lutego 2017 r., [...]).

Wojewoda wskazał na elementy jakie zgodnie z art. 11d specustawy powinien posiadać wniosek po wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stwierdził, że wszystkie wymagane elementy wniosku znajdują się w aktach sprawy. Zastrzegł tylko, że załączony projekt budowlany zawierał nieścisłości i braki stąd konieczne było ich skorygowanie w toku postępowania odwoławczego.

Spośród załączonych opinii wymaganych przez art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy do akt przedłożono pismo Powiatowego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2017 r., [...], pismo Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., [...], decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach; decyzje Starosty z dnia [...] października 2017 r., [...] oraz z dnia [...] października 2017 r., [...] udzielające pozwolenia wodnoprawnego wraz z postanowieniem Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] Zarząd Zlewni w [...] z dnia [...] marca 2018 r., [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki. W późniejszym okresie wniosek inwestora uzupełniono o decyzję Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...], Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] orzekającą o częściowym wygaszeniu decyzji Starosty z dnia [...] października 2017 r., [...] oraz o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie i likwidację urządzeń wodnych. Wojewoda zaznaczył, że w aktach sprawy znajdują się również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczące działek [...], [...] ark. [...], [...] ark. [...] obr. [...], [...] ark. [...], [...], [...] ark. [...] obr. [...], a także postanowienie Starosty z dnia [...] listopada 2017 r. udzielające zgody na odstępstwo od przepisów warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (projekt budowlany Tom I str. 35). Wojewoda nie stwierdził potrzeby dołączania do wniosku elementów wymienionych w art. 11d ust. 1 pkt 7a, pkt 8 11t. a, b, c, d, e, g, ga specustawy.

Wojewoda weryfikując dalej postępowanie zaznaczył, że Starosta wszczął postępowanie administracyjne, o czym, zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy zawiadomił wnioskodawcę i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r.), zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości (wypisy z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2018 r.). W aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru pism. Pozostałe strony Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia umieszczonego na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r., na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w [...] od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r., na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Urzędu Gminy [...] od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. Obwieszczenie zostało również zamieszczone w prasie lokalnej ("[...]") dnia [...] kwietnia 2018 r.

Zgodnie z art. 11d ust. 6 pkt 1 specustawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania zawierało oznaczenie nieruchomości lub ich części objętych wnioskiem według katastru nieruchomości oraz informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.

Dalej Wojewoda bardzo dokładnie przedstawił jeszcze raz przebieg postępowania (w zakresie znajdującym odzwierciedlenie w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia).

Przechodząc natomiast do ceny samej decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2018 r., [...], [...] rozpoczął od wskazania, że została ona wydana na podstawie specustawy, której celem jest uproszczenie i przyśpieszenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy dróg publicznych, w tym przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Temu też służy objęcie jedną decyzją administracyjną rozstrzygnięć dotyczących różnych kwestii (występujących przy realizacji tego typu inwestycji), jak ustalenie lokalizacji drogi, zatwierdzenie podziału nieruchomości i przejmowanie jej na własność publiczną oraz zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiącego pozwolenie na budowę.

Wojewoda przypomniał, że decyzja Starosty została wydana na rzecz właściwego zarządcy drogi, to jest na rzecz Zarządu Powiatu w [...]. Wskazał, że spełnia ona wymogi z: art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy (organ pierwszej instancji na stronach 1-2 prawidłowo ustalił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi), art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy (w punkcie II. na stronie 2. określając linie rozgraniczające teren), art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy (w punkcie 111. na stronie 3 ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa), art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy (w punkcie IV. na stronach 3-4 ustalono wymogi dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wynikające z P.b.) art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy (w punkcie V. na stronach 4-6 prawidłowo zatwierdzono podział nieruchomości, przedstawiony na załączonej do wniosku dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej), art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy (w punkcie VI. na stronie 6. prawidłowo wskazano nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Powiatu [...] oraz art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy (w punkcie VII. zatwierdzono projekt budowlany).

Wojewoda wskazał, że stwierdził nieścisłości w projekcie budowlanym, które zostały wyjaśnione i skorygowane. Wskutek dokonanych korekt i uzupełnień, a także zmian wynikających z uwzględnienia uwag stron postępowania, uznał za konieczne:

- z uwagi na nieprawidłowe wskazanie projektanta i sprawdzającego - uchylenie strony tytułowej tomu I - Projekt zagospodarowania terenu i zastąpienie jej skorygowaną stroną tytułową,

- z uwagi na wprowadzone korekty - uchylenie i zastąpienie rysunków projektu zagospodarowania terenu, rysunków planu sytuacyjnego i rysunku przekroju.

Po analizie uzupełnionego i skorygowanego projektu budowlanego Wojewoda stwierdził, że został on sporządzony zgodnie z P.b., obowiązującymi przepisami dotyczącymi projektowania dróg - w tym rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm., dalej "r.w.t.d.") oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935), a także zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Wojewoda wyjaśnił też, że [...] września 2019 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1643, dalej "zm.r.w.t."). Zgodnie z § 3 zm.r.w.t., do inwestycji drogowej, dla której przed dniem wejścia w życie zm.r.w.t. został złożony wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - stosuje się przepisy r.w.t. w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem § 3 pkt 3, § 5-8, § 8a ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, § 140 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 7-9 r.w.t., które stosuje się w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zm.r.w.t. Wojewoda wyjaśnił, że skoro wniosek wpłynął dnia [...] marca 2018 r., a zatem przed wejściem w życie zm.r.w.t., to zm.r.w.t. należy stosować we wskazanym zakresie. Zgodnie z § 1 pkt 5 zm.r.w.t. uchyla się § 7 i § 8 r.w.t., tym samym należy przyjąć, iż w obecnym stanie prawnym nie ma konieczności zachowania parametrów określonych w § 7 r.w.t.

Projekt budowlany zawiera informację o obszarze oddziaływania obiektu, wymaganą na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 5 P.b.

Zdaniem Wojewody decyzja Starosty spełnia wymogi przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy:

- w punkcie VIII. organ prawidłowo określił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych (art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. a specustawy), a także zawarł zapisy dotyczące obowiązków inwestora;

- w punkcie IX. organ prawidłowo określił obowiązek budowy i okres użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b specustawy) oraz zezwolił na wykonanie tego obowiązku, a także na wykonanie rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych;

- w punkcie X. organ prawidłowo określił obowiązek i terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy);

- w punkcie XI. organ prawidłowo określił szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. d specustawy oraz § 2 ust. 1 pkt. 4 i 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. Nr 138, poz. 1554));

- w punkcie XII. organ prawidłowo ustalił obowiązek przebudowy sieci uzbrojenia terenu i zezwolił na jego wykonanie (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, j specustawy);

- w punkcie XIII. organ prawidłowo ustalił obowiązek budowy innych dróg publicznych i zezwolił na jego wykonanie (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g, j specustawy);

- w punkcie XIV. organ prawidłowo ustalił obowiązek budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i zezwolił na jego wykonanie (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f i j specustawy);

- w punkcie XV. organ prawidłowo ustalił obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów i zezwolił na jego wykonanie (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy);

- w punkcie XVI. organ określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji ww. obowiązków (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy).

Zdaniem Wojewody Starosta spełnił też wymagania z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 specustawy. W punkcie XX. decyzji prawidłowo określił termin wydania nieruchomości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W ocenie Wojewody zadośćuczyniono wymogom z art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 1 pkt 4, art. 88 ust. 1 i art. 96 ust. 1, 2 i 3 u.u.i.ś. Dodał przy tym, że ustalenia w zakresie, w którym uchylono decyzję Starosty i orzeczono w sprawie, nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a., ponieważ zasadnicze rozstrzygnięcia decyzji pozostają zgodne z wnioskiem Pełnomocnika zarządcy drogi oraz decyzją organu I instancji.

Dalej Wojewoda odniósł się do zarzutów odwołań.

Na wstępie zaznaczył, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przepisy ustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. O przebiegu drogi oraz przyjętych rozwiązaniach technicznych decyduje wyłącznie jej zarządca. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio P.b. Art. 35 ust. 4 P.b. stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 P.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda zaznaczył też, że niedopuszczalna jest ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. To inwestor, jako podmiot wyspecjalizowany w danej dziedzinie, posiadający odpowiednią wiedzę, decyduje o słuszności i racjonalności realizacji danego przedsięwzięcia drogowego, i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r., II OSK 762/13).

Przechodząc do oceny zarzutów Wojewoda rozpoczął od kwestii podniesionej przez [...] sp. z o.o. (naruszenie art. 7 K.p.a.), to jest nie uwzględnienia interesów strony i wywłaszczenie części nieruchomości, na której znajdują się obiekty będące własnością spółki (odnośnie tego wysunięto także zarzuty naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy oraz art. 120 u.g.n.). Wskazał, że ze względu na związanie wnioskiem organ mógł działać tylko w granicach tego wniosku, nie mając możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji mogła podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia.

Wojewoda podkreślał, że wobec zastrzeżeń [...] sp. z o.o. zwracano się do zarządcy o zajęcie stanowiska odnośnie wnoszonych uwag. Przedstawiciel zarządcy udzielił szczegółowych wyjaśnień odnośnie ewentualnego wpływu przyjętych rozwiązań projektowych na funkcjonowanie przedsiębiorstwa, oświadczając w sposób jednoznaczny, że nie naruszają one ani nie powodują konieczności przebudowy instalacji wodociągowej oraz energetycznej będącej własnością [...] sp. z o.o., a zakres ingerencji w sporną działkę został zminimalizowany w takim stopniu, w jakim było to możliwe.

Wojewoda podkreślił, że żądanie zabezpieczenia linii energetycznej rurą osłonową zostało spełnione zgodnie z wnioskiem [...] sp. z o.o. Zarządca drogi pismem z dnia [...] października 2019 r. przekazał projekt zagospodarowania terenu zaktualizowany w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu zniszczenia lub konieczności przeniesienia ogrodzenia, masztów flagowych i zieleni Wojewoda podkreślił, że kwestie te nie są przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w analizowanej sprawie. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organy obu instancji badają bowiem zgodność z prawem wniosku inwestora, nie badają natomiast zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych decyzją. Kwestie badania powstałych ograniczeń wprawie własności, poza dokładnym ustaleniem jaka konkretnie nieruchomość lub jej część weszła w skład inwestycji drogowej, nie obejmują etapu postępowania, w którym udzielane jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Następuje to w zupełnie innym postępowaniu o charakterze odszkodowawczym. W przypadkach przewidzianych w ustawie właściwym będzie administracyjny tryb odszkodowawczy przewidziany na specjalnych zasadach określonych w tej ustawie. Są to przypadki, które dotyczą ograniczenia istoty prawa własności, to jest bądź czasowego zajęcia nieruchomości bądź skutku wywłaszczeniowego jaki nierozerwalnie związany jest z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Reasumując, skutki związane z wywłaszczeniem gruntu wraz ze znajdującymi się na nim elementami - ogrodzeniami, obiektami budowlanymi, zielenią, itp. - są rekompensowane w formie odszkodowania. Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem (por. art. 12 ust. 4a i art. 18 specustawy). Wojewoda wskazał, że nie ma przepisu prawa, który umożliwiałby nałożenie na zarządcę drogi obowiązku przeniesienia czy odtworzenia elementów zagospodarowania wywłaszczanej nieruchomości lub jej części, tak więc żądanie [...] sp. z o.o. w tym zakresie należy uznać za bezpodstawne.

Wojewoda nie uznał też argumentów z powołaniem na zagrożenia związane z wykorzystywaniem przez spółkę substancji łatwopalnych lub szkodliwych dla środowiska. W jego ocenie nie może to stanowić podstawy do nałożenia na zarządcę drogi obowiązku budowy ogrodzenia. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1372 ze zm.) obowiązek zabezpieczenia budynku, obiektu lub terenu spoczywa na jego właścicielu, zarządcy lub użytkowniku. Skoro więc [...] sp. z o.o. wykorzystuje i przechowuje substancje łatwopalne lub szkodliwe w swoich budynkach i na swoim terenie, to obowiązkiem spółki jest ich zabezpieczenie – na przykład poprzez budowę ogrodzenia. Podobny obowiązek spoczywa na zarządcy drogi w odniesieniu do pasa drogowego. Jest to obowiązek wynikający wprost z przepisów wyżej wskazanej ustawy o ochronie przeciwpożarowej, tak więc nie jest on przedmiotem orzekania w postępowaniu dotyczącym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących utrudnienia remontów i napraw infrastruktury technicznej Wojewoda wyjaśnił, że w punkcie IV. na stronach 3-4 decyzji Starosty ustalone zostały wymogi dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wynikające z art. 5 P.b. Nie znajduje więc potwierdzenia zarzut pełnomocnika Spółki, że jej interes prawny w postaci prawa dostępu do dostaw energii nie został zabezpieczony. Wskazywana jako poważne utrudnienie konieczność uzyskania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego wynika wprost z art. 40 u.d.p., a żądanie zastrzeżenia dla Spółki prawa dostępu do znajdujących się na wywłaszczonym terenie elementów infrastruktury wodociągowej i elektrycznej oraz prawa dokonywania napraw i konserwacji bez uzyskiwania wcześniejszej zgody zarządcy drogi należy uznać za pozbawione podstaw prawnych (a wręcz stanowiące próbę obejścia prawa) i niemożliwe do zaspokojenia w świetle art. 11e specustawy.

Co do zarzutu dotyczącego braku nałożenia na inwestora obowiązku przeniesienia rozdzielni oraz linii elektroenergetycznej, łączącej tę rozdzielnię ze stacją transformatorową [...] sp. z o.o., na teren nieruchomości spółki, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. za zgodą zarządcy drogi możliwe jest pozostawienie w pasie drogowym elementów niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Skoro projekt przedstawiający rozwiązania w tym zakresie został zaakceptowany przez zarządcę drogi, a co więcej stanowi załącznik do wniosku tegoż zarządcy, to zarządca drogi zgadza się na pozostawienie spornej rozdzielni w pasie drogowym. Wojewoda zaznaczył, że jak wynika z zawartych w projekcie budowlanym dokumentów (protokołu z narady koordynacyjnej dotyczącej uzgodnienia usytuowania siei uzbrojenia terenu z dnia [...] października 2017 r. oraz wystawionych przez [...] sp. z o.o. warunków przyłączenia do sieci), właściciel rozdzielni nie wskazał konieczności jej przeniesienia. W ocenie organu odwoławczego rację ma więc inwestor, że skoro dotychczasowy dostęp do rozdzielni również odbywał się od strony drogi publicznej (co widoczne jest nie tylko na załączonych do wniosku mapach, ale również np. na ogólnodostępnych zdjęciach [...]), to rozbudowa drogi powiatowej nie wpłynie na zmianę dostępności do rozdzielni SN. Przedstawione przez [...] sp. z o.o. żądanie przeniesienia rozdzielni należy więc uznać za bezpodstawne.

Wojewoda dodał też, że gdy chodzi zasygnalizowaną w trakcie postępowania sugestię ustanowienia na działce [...] służebności przesyłu (padło to ze strony zarządcy drogi, zob. k. 68-70 akt administracyjnych organu drugiej instancji, segregator 1 – uw. Sądu), to należy stwierdzić, że u.d.p. stoi temu na przeszkodzie. Zawarte w niej bezwzględnie obowiązujące regulacje wyłączają dopuszczalność ustanowienia w pasie drogowym drogi publicznej służebności przesyłu (przywołano postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 2018 r., II CSK 63/18 i 17 kwietnia 2018 r., II CSK 291/18).

Wojewoda dodał też, że poza zakresem w sprawie muszą pozostawać pozostać zawarte w pismach [...] sp. z o.o. przypuszczenia odnośnie zmiany lokalizacji urządzeń, mogącej nastąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości, jak również prawdopodobieństwa występowania wypadków drogowych, potencjalnej możliwości uszkodzenia rozdzielni, kradzieży elementów infrastruktury technicznej czy sabotażu przemysłowego. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, ponieważ ten powinien być aktualny. Organy administracji publicznej orzekają bowiem w oparciu o aktualny stan prawny i faktyczny, nie w oparciu o stan hipotetyczny.

Wojewoda nadmienił, że jeżeli w związku z realizacją inwestycji drogowej skarżąca [...] sp. z o.o. uważa, że doznała szkody, to może skorzystać ze stosownego powództwa cywilnego i przedstawić dowody na okoliczność powstałej szkody i jej wielkości. Argumentacja tego rodzaju w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ma jednak charakter interesu faktycznego, a więc takiego który nie może stanowić prawnej przeszkody dla wydania decyzji administracyjnej.

Wojewoda nie uznał zasadności zarzutu naruszenia art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy poprzez nie zawarcie w decyzji ustaleń co do przebudowy instalacji wodociągowych i energetycznych znajdujących się na terenie stanowiącym nowo wydzieloną działkę [...]. Wyjaśnił, że ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy może dotyczyć jedynie tych nieruchomości, które są położone poza liniami rozgraniczającymi teren przeznaczony pod budowę drogi. Działka [...] położona jest w obrębie linii rozgraniczającej teren - w granicach projektowanego pasa drogowego, tak więc zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e ustawy należy uznać za bezpodstawny.

Co do zarzutu naruszenia art. 8 oraz art. 9 zd. 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na określeniu w decyzji dwóch sprzecznych terminów wydania nieruchomości (por. pkt IV ppkt 11 i pkt XX) Wojewoda wyjaśnił, że terminy te nie są sprzeczne, bowiem zobowiązanie dotychczasowego właściciela nieruchomości do jej niezwłocznego wydania nie oznacza automatycznie, że właściwy zarządca drogi faktycznie niezwłocznie obejmie tę nieruchomość w posiadanie. W przypadku zatem, gdy zarządca drogi nie obejmie w posiadanie wszystkich nieruchomości przed dniem, w którym decyzja uzyskała walor ostateczności, zastosowanie powinien znaleźć określony w tej decyzji termin wydania nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji. Należy pamiętać, że o ile dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty przejmowanej nieruchomości traci swoje prawa do niej z chwilą, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, o tyle faktyczne objęcie nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi może zostać odroczone na określony czas, wynikający na przykład z zakładanych terminów realizacji inwestycji. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie zwalnia organu od zamieszczenia w niej rozstrzygnięcia dotyczącego terminu wydania nieruchomości. Wskazanie terminu, o jakim mowa wart. 16 ust. 2 specustawy jest obligatoryjne (por. np. wyrok NSA z dnia 28.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1932/11). Uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności skutkuje natomiast ustaniem nadanego jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Co do naruszenia art. 11d ust. 5 zd. 1 specustawy poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezawiadomieniu Spółki o wszczęciu postępowania poprzez wysłanie zawiadomienia, przez co Spółka nie mogła wziąć czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, Wojewoda stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż Starosta dopełnił obowiązków wynikających z art. 11d ust. 5, 6, 7, 8 oraz art. 11f ust. 3, 4, 5 ustawy. W toku postępowania, działając zgodnie z przepisami ustawy, wysyłał pisma do właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, natomiast pozostałe strony były zawiadamiane o czynnościach organu w drodze obwieszczeń. Zgodnie z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 u.g.n., zawiadomienia wysyła się na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury ustawa nie nakłada na organy orzekające w postępowaniu udzielającym zezwolenia na realizację inwestycji obowiązku ustalania adresów właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, jeżeli nie zostały one ujawnione w katastrze (przywołano wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., IV SA/Wa 882/12 oraz z dnia 10 października 2012 r., IV SA/Wa 1145/12). Zatem, co do zasady, indywidualne zawiadomienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych projektowaną inwestycją drogową wysyłane jest na adres znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków, niezależnie od aktualności danych w nim zawartych, a także niezależnie od wiedzy organu odnośnie adresów osób fizycznych, nabytej w toku innych postępowań. Wojewoda wywodził, że w myśl art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.) w ewidencji gruntów i budynków wskazuje się właścicieli nieruchomości.

Organ odwoławczy ustalił, że sporządzając rozdzielniki do pism Starosta korzystał z aktualnych wypisów z rejestru gruntów, sporządzonych według stanu z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wypis z rejestru gruntów dla działki [...], ark. [...], obręb [...] jako właściciela wskazuje [...] sp. z o.o., jednak nie zawiera danych dotyczących adresu. Adres spółki nie widnieje również w sporządzonych przez Wojewodę wypisach z dnia [...] sierpnia 2019 r. i [...] listopada 2019 r. Z tego powodu spółka nie otrzymywała więc zawiadomień na piśmie, była jednak zawiadamiana o czynnościach organu - jak "pozostałe strony" - w drodze obwieszczeń.

Konkludując Wojewoda uznał, że skoro ustawy nie obligują organu administracji publicznej do kwestionowania zapisów istniejących w ewidencji gruntów i budynków w zakresie ich zgodności ze stanem faktycznym, to oznacza, że działanie Starosty w zakresie ustalenia danych adresowych właścicieli nieruchomości objętych postępowaniem należy uznać za prawidłowe. Skoro bowiem ustawodawca wprowadza szczególny tryb odnośnie ustalania adresów właścicieli, to postępowanie zgodnie z tym trybem należy uznać za legalne.

Za nietrafnie Wojewoda uznał zarzuty naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 85 K.p.a. poprzez brak ustalenia, jakie urządzenia techniczne spółki znajdują się na wywłaszczanym terenie. Szczegółową analizę odnośnie urządzeń znajdujących się na wywłaszczanym terenie przeprowadzono w decyzji odwoławczej. Po przeanalizowaniu projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji Starosty, jak również wyjaśnień złożonych przez zarządcę drogi, w ocenie Wojewody należy stwierdzić, że wszystkie wskazywane przez [...] sp. z o.o. urządzenia techniczne zostały uwzględnione w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, a usunięcie ewentualnych kolizji zaprojektowano zgodnie z warunkami narzuconymi przez dysponentów sieci.

Wojewoda dodał wreszcie, że ze względu na treść art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami - w tym na przykład od przeprowadzenia wizji lokalnej.

Gdy chodzi o kwestię formalną – naruszenie art. 32 K.p.a. (poprzez dopuszczenie G. D. oraz F. G. do działania w charakterze pełnomocnika Zarządu Dróg Powiatowych w [...], podczas gdy pełnomocnictwa nie zostały udzielone przez Zarząd Powiatu, ale Zarząd Dróg Powiatowych, a ich zakres nie obejmuje umocowania do dokonywania czynności, których skutki wykraczają poza pas drogowy wskazanej drogi), a w konsekwencji naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. (poprzez niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania) Wojewoda wyjaśnił, że wiadomym mu jest z urzędu, iż M. B. - Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w [...] - działa jako pełnomocnik zarządcy drogi - Zarządu Powiatu w [...]. Pełnomocnictwo to zostało udzielone uchwałą Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] i obejmuje między innymi upoważnienie do pełnienia funkcji inwestora w imieniu Zarządu Powiatu [...] oraz występowania w imieniu Zarządu Powiatu w [...] przed właściwymi organami administracji publicznej, gestorami infrastruktury technicznej oraz innymi instytucjami i urzędami, w celu uzyskania w szczególności: decyzji, postanowień, zezwoleń, uzgodnień, opinii oraz warunków technicznych niezbędnych do złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także do udzielania dalszego pełnomocnictwa innym osobom.

Przedmiotem działania Zarządu Dróg Powiatowych w [...] jest prowadzenie całokształtu spraw związanych z planowaniem, budową, przebudową, rozbudową, remontem, utrzymaniem, ochroną dróg powiatowych w powiecie [...].

Znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 2016 r. umocowywały G. D. i F. G. do występowania w imieniu Zarządu Dróg Powiatowych w [...] przed organami administracji oraz gestorami infrastruktury technicznej w sprawach dotyczących opracowania zadania pn.: Przebudowa/rozbudowa drogi powiatowej [...] na odcinku od drogi powiatowej [...] (ul. [...]) do wylotu ze skrzyżowaniem węzła [...] (w budowie), gmina [...], powiat [...], województwo [...].

Biorąc pod uwagę treść pełnomocnictw, a także znany organowi z urzędu fakt, iż Zarząd Dróg Powiatowych w [...] jest jednostką organizacyjną Powiatu [...], przy pomocy której Zarząd Powiatu wykonuje swoje obowiązki zarządcy dróg powiatowych, oraz że każdorazowy dyrektor Zarządu działa na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Powiatu, Wojewoda uznał, że M. B. działał w analizowanej sprawie jako pełnomocnik zarządcy drogi i - zgodnie z udzielonym mu upoważnieniem - udzielił innym osobom dalszego pełnomocnictwa.

Wojewoda wywodził dalej, że rozbudowa obiektu budowlanego jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Przebudowa natomiast - zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. - w przypadku dróg obejmować może jedynie roboty budowlane w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Analiza treści wniosku oraz załączonych do niego materiałów wskazuje jednoznacznie, że faktyczny zakres analizowanej inwestycji, noszącej nazwę "Przebudowa/rozbudowa drogi powiatowej [...] na odcinku od drogi powiatowej [...] (ul. [...]) do wylotu ze skrzyżowaniem węzła [...] (w budowie), gmina [...], powiat [...], województwo [...]", obejmuje rozbudowę drogi powiatowej na wskazanym odcinku i wiąże się ze zmianą granic pasa drogowego. Nazwa przedsięwzięcia nie wpływa przy tym na cel ani charakter inwestycji drogowej. Należy więc dokonać rozróżnienia pomiędzy nazwą inwestycji a jej faktycznym przedmiotem.

Reasumując, W ocenie Wojewody przedmiot wniosku spełnia przesłanki ustawy, ponieważ celem wniosku jest ustalenie lokalizacji dróg publicznych, nabycie gruntów pod ich budowę oraz uzyskanie pozwolenia na budowę w ramach jednej decyzji. Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił pełnomocnik właściwego zarządcy drogi, a sama decyzja została wydana przez właściwy organ, zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewoda odniósł się do zarzutów pozostałych skarżących.

Co do kwestii naruszenia art. 11c specustawy w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 11i ust. 1 specustawy w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. poprzez nieprzyznanie przymiotu strony osobom wnoszącym w toku postępowania pismo z dnia [...] maja 2018 r. należy wyjaśnił, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się art. 28 ust. 2 P.b., tak więc zarzut jego naruszenia w analizowanej sprawie musi być uznany za bezpodstawny.

Dalej Wojewoda wywodził, że ustawa nie zawiera definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W związku z powyższym w sprawach, których przedmiotem jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zastosowanie będzie miał art. 28 K.p.a., co wynika z art. 11c specustawy. W świetle art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Bez wątpienia stronami postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem. Natomiast "pozostałymi stronami", o których mowa wart. 11d ust. 5 specustawy, są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi teren projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto, co wynika z art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy, stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązek budowy tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązek rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, a także obowiązek dokonania budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, innych dróg publicznych lub zjazdów, na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c, e-h specustawy. Reasumując, krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu ustala się w oparciu o przepisy art. 11d ust. 5, 6, 7 i 8 specustawy oraz art. 28 K.p.a. co oznacza, że stronami postępowania są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, a także osoby fizyczne i osoby prawne posiadające ograniczone prawa rzeczowe oraz inne prawa do nieruchomości objętych decyzją oraz inne osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.

Dalej Wojewoda wywodził, że przyznanie lub odmowa przyznania osobie fizycznej lub prawnej przymiotu strony nie jest przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Innymi słowy, w decyzji tej nie rozstrzyga się, czy konkretna osoba fizyczna (wskazana imiennie) lub prawna była stroną postępowania. Każda decyzja administracyjna zawiera oznaczenie strony lub stron (co wynika wprost z art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a.), jednak ich wskazanie – zwłaszcza w przypadku decyzji wydawanych na podstawie tzw. specustaw – nie oznacza automatycznie ustalenia zamkniętego kręgu stron. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest więc możliwe imienne wskazanie wszystkich jego stron.

Artykuł 11c specustawy stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy K.p.a. z zastrzeżeniem przepisów ustawy, co oznacza, że przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie tylko w takim zakresie, który nie został uregulowany przepisami ustawy. Ustawodawca przyznał zatem pierwszeństwo w stosowaniu przepisom procesowym ustawy, jako lex specialis wobec K.p.a. Zasada ta znajduje zastosowanie m.in. w odniesieniu do kwestii ustalania kręgu stron oraz zawiadamiania ich o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji.

Przenosząc powyższe na realia sprawy Wojewoda wskazał, że w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty organ nie wydawał żadnych rozstrzygnięć dotyczących kwestii uznania osoby fizycznej za stronę postępowania. Wskazanie przez Starostę na stronie 13 i 14 uzasadnienia decyzji, iż osoby wnoszące uwagi nie udokumentowały swojego interesu prawnego w trakcie postępowania oraz że ich wniosek nie wskazywał woli uznania za strony postępowania, nie stanowi rozstrzygnięcia odnośnie istnienia łub nieistnienia po stronie tych osób przymiotu strony, a jedynie stwierdzenie zaistniałego faktu. Zauważyć należy, że organ odniósł się do wniesionych tym pismem uwag, jak również rozpatrzył zawarty w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. wniosek o zawieszenie postępowania.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w związku z art. 140 i 144 K.c. poprzez niewzięcie pod uwagę uzasadnionych interesów odwołujących się polegających na tym, że planowana inwestycja obniży wartość należących do nich nieruchomości, a nadto uniemożliwi im korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, poprzez zakłócanie korzystania z nich ponad przeciętną miarę, w szczególności poprzez hałas i wibracje oraz zanieczyszczenie powietrza spalinami i pyłami Wojewoda wskazał, że organy orzekające w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych są związane wnioskiem zarządcy drogi w zakresie wskazanej lokalizacji i nie są władne do korygowania trasy przebiegu planowanej inwestycji lub narzucania lokalizacji jej poszczególnych elementów. Zarówno organ pierwszej jak i organ odwoławczy, mogły więc działać tylko w granicach tego wniosku, nie mając możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę.

Wreszcie, ze względu na treść art. 11e ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami - w tym na przykład od subiektywnej opinii stron postępowania odnośnie możliwych konsekwencji budowy drogi. Gdy chodzi natomiast o zarzut braku możliwości normalnego korzystania z nieruchomości oraz obniżenia ich wartości Wojewoda podkreślił, że kwestie te nie są przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe należy uzupełnić o wyjaśnienie, że pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich" powinno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, czyli zgodność z przepisami prawa. Strona skarżąca powinna wskazać, jakie konkretnie przepisy prawa powszechnie obowiązującego zostały naruszone w wyniku wydania decyzji pozwalającej na realizację spornej inwestycji drogowej, przy czym za niewystarczające należy uznać przywołanie ogólnych przepisów art. 140 i 144 K.c., dotyczących treści własności oraz ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Wreszcie kwestia braku możliwości normalnego korzystania z nieruchomości miałaby znaczenie w przypadku badania zasadności wykupu pozostałej po podziale części nieruchomości, co przewidziane jest w art. 13 ust. 3 specustawy, i z tego powodu nie może być przedmiotem badania przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ustawodawca w wymienionym przepisie zabezpieczył interesy właścicieli nieruchomości, które jedynie w części niezbędne są do realizacji inwestycji, a pozostałe części nieruchomości na skutek podziału nie nadają się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele. Konstrukcja zastosowana w art. 13 ust. 3 specustawy, w oparciu o który inwestor podejmuje czynności zmierzające do nabywania gruntów pod inwestycje drogowe i samodzielnie decyduje o tym, czy dana nieruchomość spełnia kryteria wskazane w powołanym przepisie, stanowi roszczenie cywilnoprawne, którego zasadność może ocenić jedynie sąd powszechny. Organ administracji publicznej nie prowadzi w tego typu sprawach postępowania administracyjnego i nie orzeka w tym zakresie w formie decyzji administracyjnej.

Wojewoda w kontekście powyższego wywodził, że zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy, P.b. oraz innych aktów prawnych. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki inwestycyjnej. Nieuwzględnienie ich nie może stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Wszelkie ewentualne uciążliwości związane z bezpośrednim sąsiedztwem inwestycji polegającej na budowie drogi (np. nadmierny hałas) pozostają natomiast poza zakresem przedmiotowym postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W omawianym kontekście Wojewoda przywołał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, gdzie wyrażono pogląd, iż gdyby w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej badano każdy zarzut odwołujący się do natężenia ruchu drogowego czy hałasu, "w terenie zabudowanym nie dochodziłoby do modernizacji czy budowy dróg publicznych, co niewątpliwie leży w interesie społecznym" (wyrok z dnia 9 maja 2018 r., II SA/G1 43/18). Kwestie te mogą jedynie być przedmiotem roszczeń cywilnych, które rozstrzyga sąd powszechny. Oddziaływanie świadczące o przekroczeniu dopuszczalnych granic immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń, na podstawie art. 144 K.c. (wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.04.2009 r., sygn. akt II OSK 12/08). Należy jednak podkreślić, że wymaga to jednoznacznego wykazania, że takie oddziaływanie (zakłócenie) w ogóle może mieć miejsce.

Przechodząc do analizy stanu sprawy Wojewoda stwierdził, że odnośnie przedstawionych przez odwołujących się obaw kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko zostały przeanalizowane w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 86 u.u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa wart. 72 ust. 1, a więc również decyzję o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej. Związanie organu decyzją oznacza, że nie może on pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej. Decyzja Starosty została wydana w oparciu o ostateczną decyzję środowiskową - która, zawiera również szczegółowe odniesienie do uwag wnoszonych przez mieszkańców ulicy [...] i [...] w [...] - oraz kartę informacyjną przedsięwzięcia. Na podstawie tych dokumentów można stwierdzić, że nie będą zachodziły przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz dopuszczalnych poziomów emisji do powietrza, w związku z tym inwestycja nie będzie powodować nadmiernego hałasu i zanieczyszczenia powietrza - "nie wystąpi naruszenie wymagań ochrony środowiska zawartych w przepisach prawa, jeśli spełnione zostaną zapisy zawarte w karcie informacyjnej i w uzupełnieniach karty przedstawionych RDOŚ w [...]".

Wojewoda podkreślił, że decyzja Starosty narzuca na inwestora obowiązek realizacji inwestycji zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa oraz decyzją środowiskową (pkt III. 1. decyzji) oraz z poszanowaniem interesów osób trzecich wynikających z P.b. (pkt IV. 13. decyzji). W ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty czyni w ten sposób zadość wymaganiom art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w zakresie dotyczącym ochrony interesów wskazanych przez odwołujących się. Wymogi decyzji środowiskowej zostały również uwzględnione w projekcie budowlanym, będącym załącznikiem do decyzji.

W postępowaniu odwoławczym nie podlega badaniu zarzut, iż planowana inwestycja spowoduje obniżenie wartości nieruchomości. Podkreślić trzeba wyraźnie, że kwestia wpływu inwestycji na wartość nieruchomości sąsiednich nie jest przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e w zw. z punktem 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (poprzez nie ustalenie jako warunku budowy drogi skutecznych rozwiązań antyhałasowych oraz rozwiązań antywibracyjnych) Wojewoda uznał za niezrozumiały. Decyzja Starosty nakłada na inwestora obowiązek realizacji inwestycji zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa oraz decyzją środowiskową (pkt III. 1. decyzji), a także z poszanowaniem interesów osób trzecich wynikających z art. 5 P.b. (pkt IV. 13. decyzji) - cyt. "w tym poprzez (...) ochronę przez uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie". Ponadto w punkcie VIII. Określenie szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych w decyzji ustalono między innymi, że: "budowę należy prowadzić zgodnie z (...) obowiązującymi przepisami, w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia, zapewnić dojście i dojazd do działek, budynków i urządzeń z nimi związanych w trakcie wykonywania robót" oraz "Przed przystąpieniem oraz w trakcie wykonywania robót należy przestrzegać i spełniać warunki zawarte w opiniach, uzgodnieniach i decyzjach organów i instytucji opiniujących i uzgadniających projekt budowlany".

W ocenie Wojewody powyższe sformułowania decyzji pozwalają stwierdzić, że do dopełniono wymogom z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy. Inwestycję zaprojektowano zgodnie z warunkami technicznymi dla dróg publicznych, zasadami wiedzy technicznej oraz w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Wojewoda nie uznał zasadności zarzutu naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy w związku z art. 43 ust. 1 u.d.p., poprzez wydanie decyzji na podstawie projektu, który zakłada, że inwestycja drogowa poprowadzona zostanie w odległości około 15 metrów od budynku mieszkalnego przy ul. [...] (działka [...]). Zgodnie z poglądem ustalonym w orzecznictwie, art. 43 u.d.p. normuje odległości nowo sytuowanych obiektów budowlanych od krawędzi drogi publicznej, natomiast nie nakłada żadnych obowiązków na zarządcę drogi i nie normuje kwestii sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego. Dodatkowo art. 43 ust. 2 u.d.p. przewiduje w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, co może nastąpić za zgodą zarządcy drogi. Treść przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że nie dotyczy on sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego - z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej - ale sytuowaniem obiektu względem istniejącej drogi (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 r., II OSK 1687/07; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r., IV SA/Wa 993/08 i z dnia 6 marca 2012 r., \VII SA/Wa 2399/11). W sytuacji, gdy inwestor (zarządca drogi) uznał, że na potrzeby rozbudowy drogi niezbędne jest zajęcie części działki wiążące się ze zbliżeniem granicy pasa drogowego do budynku, to organy orzekające nie mogą kwestionować przyjętego rozwiązania.

Zdaniem Wojewody nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt. 3 i 4 specustawy w związku z art. 63 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. poprzez niezbadanie przez organ zasięgu, wielkości i złożoności oddziaływania inwestycji, bowiem art. 63 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. dotyczy obowiązków spoczywających na organie właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku ze stwierdzaniem obowiązku (lub jego braku) przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zarzut ten nie może więc być przedmiotem analizy w niniejszej sprawie, bowiem kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wskazanym w u.u.i.ś.

Wojewoda nie uznał zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy. Wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi zostały prawidłowo ustalone w punkcie I. na stronach 1.-2. decyzji Starosty (z uwzględnieniem sprostowania dokonanego postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r.). Odnośnie zarzutu niewskazania w punkcie 1.3 skarżonej decyzji, że część drogi powiatowej [...] poprowadzona została pasem drogowym ul. [...], to jest istniejącej drogi gminnej, Wojewoda wskazał, że ul. [...] jest drogą wewnętrzną - a więc nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i nie mogła zostać wskazana w punkcie dotyczącym powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi.

Zdaniem Wojewody nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy, który odniesiono do faktu załączenia do wniosku opinii Zarządu Powiatu dotyczącej przebudowy/rozbudowy drogi [...], a nie budowy nowego odcinka drogi powiatowej w pasie drogi gminnej - ul. [...]. Organ odwoławczy podniósł, że opinia Zarządu Powiatu załączana jest do wniosku na podstawie art. 11b specustawy, natomiast art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy stanowi o opiniach innych organów wymaganych przepisami szczególnymi - na tej podstawie do wniosku załączono opinię Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...]. Po drugie zakres analizowanej inwestycji, noszącej nazwę "Przebudowa/rozbudowa drogi powiatowej nr [...] na odcinku od drogi powiatowej [...] (ul. K. ) do wylotu ze skrzyżowaniem węzła [...] (w budowie), gmina [...], powiat [...], Wojewoda, obejmuje rozbudowę drogi powiatowej na wskazanym odcinku i wiąże się ze zmianą granic pasa drogowego - w tym z rozbudową drogi powiatowej poprzez budowę jej nowego odcinka na terenie stanowiącym obecnie drogę wewnętrzną - ul. [...]. Nazwa przedsięwzięcia – używana konsekwentnie we wszystkich dokumentach znajdujących się w aktach sprawy – nie wpływa przy tym na cel ani charakter inwestycji drogowej, jak również nie może stanowić podstawy do kwestionowania prawidłowości załączonych do wniosku opinii.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy Wojewoda wyjaśnił, że podniesiona przez odwołujących się kwestia złożenia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej pozostaje bez znaczenia dla sprawy, nawet jeżeli hipotetycznie mogłoby doprowadzić do przywrócenia tego terminu czy nawet do uchylenia decyzji środowiskowej. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie niepewne, nie mogą stanowić podstawy do orzekania w sprawie. Wojewoda zauważył, że po rozpatrzeniu sprawy II SA/Po 282/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił część wniesionych skarg postanowieniem z dnia 12 czerwca 2018 r., natomiast pozostałą część skarg oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 3 października 2018 r.

Gdy chodzi ustalenia zawarte w punktach III. 1.2.1. i III. 1.2.2 decyzji Starosty [...], jak zarzut pominięcia zawartego w decyzji środowiskowej wymogu uwzględnienia skumulowanego oddziaływania akustycznego przyszłej inwestycji z oddziaływaniem inwestycji o charakterze logistyczno-magazynowo-produkcyjnym (co było podniesione w odwołaniu) Wojewoda wskazał wskazać, że decyzja Starosty nakłada na zarządcę drogi obowiązek realizacji inwestycji zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa oraz decyzją środowiskową (pkt III. 1. decyzji). Szczegółowe wymagania i uwarunkowania związane z wymienionymi ustaleniami są wyczerpująco opisane w decyzji środowiskowej, a metody zapobiegania uciążliwościom (zarówno na etapie realizacji przedsięwzięcia, jak i na etapie eksploatacji) i stosowne obliczenia zawarte są w charakterystyce przedsięwzięcia stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji środowiskowej, tak więc nie ma potrzeby powtarzania tych ustaleń w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Wojewoda odniósł się także do podnoszonego w odwołaniu zarzutu braku skuteczności działania cichej nawierzchni przewidzianej w projekcie budowlanym oraz zarzutu, że "brakuje ekranu na części drogi równoległym do odcinka ul. [...] w [...] na długości około 2 metrów przy działce [...]". Organ odwoławczy wskazał, że w ostatecznej i prawomocnej decyzji środowiskowej w pkt II ppkt 1 znajduje się zapis: "Na całym odcinku drogi zastosować nawierzchnię o zredukowanej hałaśliwości o efektywności minimum 4 dB w stosunku do nawierzchni mineralno-asfaltowej", natomiast w pkt II ppkt 2 znajduje się zapis: "Na odcinku drogi równoległym do odcinka ul. [...] w [...] należy zastosować ekrany akustyczne dźwiękochłonne o wysokości minimum 3,5 m i ochronie akustycznej powstałego cienia minimum 8 dB, ekrany winny zostać obsadzone roślinnością pnącą".

Wojewoda podkreślił, że decyzja środowiskowa nie zawiera konkretnych rozwiązań technologicznych czy materiałowych, nie określa również długości ekranu, wskazuje jednak, jakie wymagania ma spełniać nawierzchnia ("o efektywności minimum 4 dB") i w którym miejscu ekran ma zostać posadowiony ("równolegle do odcinka ul [...] w [...]") i jaką ma mieć wysokość (3,5 m). Należy przyjąć zatem, że to na projektancie, a na późniejszym etapie na wykonawcy, ciąży obowiązek wykonania nawierzchni oraz ekranu akustycznego w taki sposób, aby zapewniona została właściwa ochrona akustyczna wskazana w decyzji środowiskowej. Ekran akustyczny został zaprojektowany na całym odcinku drogi równoległym do odcinka ul. [...] w [...], co znajduje potwierdzenie w projekcie budowlanym. Ewentualne stwierdzenie, że ekran nie spełnia wymagań akustycznych określonych decyzją środowiskową mogłoby nastąpić dopiero po zrealizowaniu inwestycji i przeprowadzeniu w tym zakresie badania natężenia dźwięku przedostającego się na działkę [...]. Tak samo stwierdzenie, czy zaprojektowana nawierzchnia spełnia lub czy w przyszłości będzie spełniać wymagania decyzji środowiskowej (podnoszony przez odwołujących się zarzut spadku skuteczności z czasem użytkowania), nie jest możliwe przed zrealizowaniem inwestycji. Twierdzenia odwołujących się w tym zakresie maja więc jedynie charakter subiektywnych opinii, nie mających poparcia ani w aktach sprawy, ani w przepisach prawa.

Wojewoda podkreślił, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i określone w niej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia są wiążące. Nie do przyjęcia jest zatem pogląd, że w projekcie budowlanym mogą być uwzględniane dodatkowe ekrany w sposób dowolny. Powyższe nie zależy wyłącznie od woli inwestora. Inwestor nie ma bowiem niczym nieograniczonego prawa do umieszczania przy drodze większej ilości ekranów, niż ilość wynikająca ze środowiskowych uwarunkowań. Ekrany akustyczne są urządzeniami ochrony obiektów i obszarów przed hałasem, ich usytuowanie nie wynika z woli inwestora, lecz z przeprowadzonej w postępowaniu środowiskowym analizy oddziaływania projektowanej inwestycji drogowej pod kątem emitowanego hałasu. Nie bez powodu w rozporządzeniu regulacja dotycząca ekranów akustycznych zawarta została w dziale VIII zatytułowanym "Ochrona środowiska". Należy podkreślić, że stosownie do § 176 ust. 1 r.w.t., przy projektowaniu i wykonaniu drogi należy dążyć do zachowania istniejącego stanu środowiska oraz w zależności od potrzeb do stosowania środków służących jego ochronie, odpowiednio do wskazań ocen oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu decyzji środowiskowej Wójt Gminy [...] stwierdza, że "nałożono na inwestora konieczność postawienia ekranu dźwiękochłonnego i obsadzenie go pnączami (...) mimo iż zostały spełnione wymagania ustawowe w zakresie ochrony przed hałasem".

Wojewoda po przeanalizowaniu decyzji środowiskowej oraz projektu budowlanego inwestycji organ odwoławczy stwierdził, że w obecnie nie ma podstaw do umieszczania dodatkowego ekranu akustycznego, bowiem projekt wypełnia wymogi decyzji środowiskowej. Brak jest również jakichkolwiek podstaw prawnych do bardziej precyzyjnego określania wymogów dotyczących zastosowania nawierzchni o zredukowanej hałaśliwości.

W ocenie Wojewody jest niezrozumiałym zarzut błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż planowana inwestycja przebiega w śladzie przewidzianym w nieaktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Informacja taka istotnie znalazła się w uzasadnieniu decyzji Starosty jako element wyjaśnień udzielonych w toku postępowania przez zarządcę drogi, jednak nie stanowi ona ani przedmiotu, ani podstawy rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 11i ust. 2 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji co oznacza, że wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje plan miejscowy, jak również niezależnie od treści postanowień takiego planu.

Wojewoda nie uznał też zarzutu naruszenia art. 107 §3 K.p.a. Stwierdził, że uzasadnienie decyzji Starosty zawiera opis złożonego wniosku i przebiegu sprawy oraz wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego nietrafne są także zarzuty naruszenia art. 7 i 8 § 1 K.p.a.

7. Skargi

Skargę na decyzję Wojewody wnieśli skutecznie M. G., W. M., P. S., M. C. (skargi Ł. W., G. Z., J. S. i A. P. odrzucono postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r.) oraz odrębnie także [...] sp. z o.o. Początkowo skarga [...] sp. z o.o., była odrębnie zarejestrowana (II SA/Po [...]), jednak sprawy połączono i prowadzone są pod jedną sygnaturą (II SA/Po [...]).

1. Skarga osób fizycznych

W skardze grupy osób fizycznych przedstawiono następujące zarzuty.

W ocenie skarżących doszło do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w związku z art. 140 i 144 K.c. oraz art. 11i ust. 1 specustawy w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez nie wzięcie pod uwagę w sprawie ich uzasadnionych interesów – co wyrazić się miało w tym, że planowana inwestycja obniży wartość należących do nich nieruchomości, a nadto uniemożliwi im, jako właścicielom opisanych nieruchomości, korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, poprzez zakłócanie korzystania z nich ponad przeciętną miarę przez planowaną inwestycję, w szczególności poprzez hałas i wibracje emitowane przez samochody poruszające się po planowanej drodze, zanieczyszczenie powietrza spowodowane emitowanymi przez samochody spalinami oraz pyłami.

Zdaniem skarżących uchybiono także art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit e w zw. z punktem 5 załącznika nr I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG poprzez zezwolenie na realizację inwestycji, która powodować będzie nadmierne uciążliwości dla właścicieli nieruchomości położonych w obszarze jej oddziaływania, poprzez emitowanie hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, w szczególności poprzez usytuowanie drogi powiatowej w odległości około 15 metrów od zabudowań przy ul. [...] w [...], odległości około 14 metrów od zabudowań przy ul. [...] w [...], odległości około 25 metrów od zabudowań przy ul. [...] i nie ustalenie jako warunku budowy drogi skutecznych rozwiązań antyhałasowych oraz rozwiązań anty wibracyjnych, jak choćby pionowe przegrody antywibracyjne czy ograniczenie ruchu pojazdów ciężkich.

Jako kolejny zarzut skarżący wskazali naruszenie art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy poprzez wydanie decyzji na podstawie niekompletnego wniosku, albowiem – jak wskazano w uzasadnieniu – do wniosku dołączono opinię Zarządu Powiatu w [...] w uchwale z dnia [...] stycznia 2017 r., [...] która to opinia dotyczyła przebudowy/rozbudowy drogi [...], a nie budowy nowego odcinka drogi powiatowej w pasie drogi gminnej, ul. [...], jak ma to miejsce w przypadku skarżonej decyzji.

Zdaniem skarżących doszło też do naruszenia. art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy:

a) pominięcie przez Wojewodę, iż w decyzji Starosty ustalono w punkcie III. 1.21. w sposób nieprecyzyjny, wymóg dotyczącego zastosowania nawierzchni o zredukowanej hałaśliwości o efektywności minimum 4 dB w stosunku do powierzchni mineralno-asfaltowej, albowiem projekt budowlany załączony do decyzji nie zapewnia nawierzchni o efektywności 4 dB redukcji hałaśliwości, z uwagi na brak odniesienia do spadku skuteczności działania cichej nawierzchni z czasem użytkowania, jak również nie zauważa niższej skuteczności w rejonie skrzyżowań, w szczególności rond (które wymuszają hamowanie pojazdów, a następnie przyspieszania, co wzmaga hałas pracy silnika), a nadto nie przeanalizowano wpływu struktury ruchu na skuteczność nawierzchni, którą należy zastosować (drogą poruszać będą się głównie samochody ciężarowe);

b) pominięcie przez Wojewodę, iż w decyzji Starosty ustalono w punkcie III. 1.2.2, że na odcinku drogi równoległym do odcinka ul. [...] w [...] należy zastosować ekrany akustyczne dźwiękochłonne o wysokości minimum 3,5 metra i ochronie akustycznej powstałego cienia minimum 8 dB, podczas gdy według projektu Budowlanego "Przebudowa/rozbudowa drogi powiatowej nr [...] na odcinku od drogi powiatowej [...] (ul. [...]) do wylotu ze skrzyżowaniem węzła [...] (w budowie), gmina [...], powiat [...], województwo [...]" (załącznik 3) brakuje ekranu na części drogi równoległym do odcinka ul. [...] w [...] na długości około 2 metrów przy działce [...], której właścicielem jest skarżąca M. G.;

c) pominięcie przez Wojewodę, iż w decyzji Starosty zignorowano wymóg uwzględnienia skumulowanego oddziaływania akustycznego przyszłej inwestycji z oddziaływaniem inwestycji o charakterze logistyczno-magazynowo-produkcyjnym planowanej po drugiej stronie planowanej drogi w odniesieniu do budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy ul. [...], pomimo iż wymóg taki znalazł się w decyzji środowiskowej Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., [...], [...];

Niezależnie skarżący M. G., W. M., P. S., M. C. wskazali na naruszenie art. 107 §3 K.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż Starosta nie zawarł w uzasadnieniu faktycznym wskazania faktów, na których organ się oparł i które uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, w szczególności poprzez stwierdzenie - wbrew faktom i zasadom logicznego rozumowania - że pismo z dnia [...] maja 2018 r. nie wskazywało woli uznania jego autorów za strony postępowania, pomimo zawarcia w nim wniosków formalnych dotyczących postępowania i zakwalifikowanie go jako wniosek w rozumieniu w rozumieniu art. 241 K.p.a.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

2. Skarga [...] sp. z o.o.

W odrębnej skardze [...] sp. z o.o. przedstawiła odmienne zarzuty. Zdaniem spółki doszło do naruszenia:

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 34 ust. 4 P.b. oraz w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w pkt I, pkt II, pkt III, pkt IV zaskarżonej decyzji, gdyż a) w okolicznościach niniejszej sprawy, ingerencja w dokumentację projektową bez ingerencji w treść rozstrzygnięcia Starosty prowadzi do obowiązywania w obrocie dwóch sprzecznych ostatecznych decyzji (pkt VII decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2018 r. oraz pkt I-pkt IV zaskarżonej Decyzji) zatwierdzających projekt budowlany odmiennej treści dla tej samej inwestycji, b) organ w toku postępowania tego rodzaju nie jest uprawniony do "uchylania dokumentacji projektowej";

- naruszenie art. 138 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez dopuszczenia do uzupełniania dokumentacji w postępowaniu odwoławczym, skutkujące naruszeniem zasady dwuinstancyjności:

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu słusznych interesów strony ([...] sp. z o.o.,) poprzez wywłaszczenie części nieruchomości skarżącej, stanowiącej działkę [...], wydzielonej na mocy decyzji Starosty utrzymanej w mocy na podstawie pkt V zaskarżonej Decyzji, która ma stać się przedmiotem własności Powiatu [...], podczas gdy na nowo wydzielonej działce [...] znajduje się, będący własnością Skarżącego, fragment linii elektroenergetycznej prowadzący od rozdzielni SN do stacji transformatorowej skarżącego oraz przyłącze wodociągowe prowadzące do studzienki wodomierzowej oraz inne obiekty będące własnością Skarżącego, co powoduje poważne utrudnienia w funkcjonowaniu przedsiębiorstwa Skarżącego,

- art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy w związku z art. 120 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie polegające na nie zawarciu w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięć służących ochronie interesu prawnego skarżących.

Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

8. Odpowiedzi na skargi

W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie. Wskazał, że skarga osób fizycznych zawiera powtórzenie argumentów podnoszonych w odwołaniu i w pismach składanych w toku postępowania, do których organ się wyczerpująco ustosunkował.

W odniesieniu do skargi [...] sp. z o.o. Wojewoda wskazał, że wbrew temu, co zarzucono, nie brał udziału w procesie projektowym i nie dokonał zmian w projekcie. Organ podkreślił, że projekt budowlany się w decyzji zatwierdza, a w ten sposób dokument ten staje się częścią rozstrzygnięcia (załącznikiem). Te okoliczności zadecydowały o uchyleniu poszczególnych części decyzji Starosty i zatwierdzeniu nowych elementów projektowych.

W pozostałym zakresie Wojewoda wskazał, że wywody [...] sp. z o.o. stanowią powtórzenie zarzutów już wcześniej zgłaszanych, do których odniesiono się wyczerpująco w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi M. G., W. M., P. S. i M. C. oraz [...] sp. z o.o. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przystąpienie do kontroli legalności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r., [...] rozpocząć należy uwagi, że decyzja ta spełnia najwyższe standardy rzetelnej administracji i może z całą pewnością stanowić wzorzec dla tego rodzaju aktów administracyjnych. Argumentacja organu odwoławczego jest czytelna, uporządkowana i logiczna, a nadto – przede wszystkim – imponująco szczegółowa i oparta na zindywidualizowanych materiałach źródłowych. Sąd w całej rozciągłości zgadza się też z merytorycznymi wywodami zawartymi w decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., [...].

W części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia Sąd przytoczył własne ustalenia będące wynikiem szczegółowego badania całej dokumentacji zebranej w aktach administracyjnych (gdzie to możliwe wskazywano też miejsce utrwalenia poszczególnych dokumentów, to jest ich numery kart). W tym kontekście jako zbędne jawi się ponowne wskazywanie w tym miejscu na podjęte przez organ planistyczny czynności. Podkreślić jedynie należy, że czynności procedury opisane w części sprawozdawczej niniejszego wyroku zdaniem Sądu odzwierciedlają formalnie wszystkie kroki, jakie powinien był podjąć Starosta, a później Wojewoda, zwłaszcza w świetle art. 11d i 11f specustawy, ta także w świetle K.p.a. oraz P.b., do których odwołują się art. 11c i 11i specustawy.

Gdy chodzi o sferę proceduralną Sąd podkreśla też, że uznaje w całości trafność wnikliwego wywodu Wojewody, gdy chodzi o kwestię spełnienia przez inwestora – Zarząd Dróg Powiatowych wymogów formalnych i materialnych wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a także gdy chodzi o zakres niezbędnych elementów decyzji Starosty wydanej w takim przedmiocie. Z tych też powodów wspomniane tu trafne ustalenia Wojewody przedstawiono w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Sąd aprobując te ustalenia w całości przyjął je za własne.

Jak zostało już w trakcie niniejszego postępowania wielokrotnie wyjaśnione, zaskarżone decyzje obejmują zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Zezwolenia tego rodzaju regulowane są przepisami specustawy, która ma pierwszeństwo przed ustawami proceduralnymi (K.p.a.) i materialno-proceduralnymi (P.b.), do których odsyła (art. 11c i art. 11i ust. 1 specustawy).

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest specyficznym rozstrzygnięciem łączącym w jednym orzeczeniu elementy różnych procedur, to jest z zwłaszcza zakresu gospodarki nieruchomościami (podziały nieruchomości, wywłaszczenie nieruchomości pod drogi) oraz z zakresu budownictwa (zatwierdzenie projektu budowlanego budowli drogowej oraz określenie związanych z budową warunków).

Na potrzeby rozpoznania skargi wniesionej przez M. G., W. M., P. S. i M. C. przede wszystkim zaakcentować trzeba, że jednym z wiodących rozstrzygnięć decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdy chodzi o budownictwo, jest to, które obejmuje zatwierdzenie projektu budowlanego (art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy), a także – co łączy się akceptacją określonego kształtu budowli drogowej – określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz określenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (art. 11f ust. 1 pkt 3 i 4 specustawy).

M. G., W. M., P. S. oraz M. C. (zwłaszcza ten ostatni) w toku postępowania administracyjnego zgłaszali obawy co do tego, że projektowana budowa realizacja inwestycji drogowej –polegającej na przebudowie/rozbudowie drogi powiatowej [...] na odcinku od drogi powiatowej [...] (ul. [...]) do wylotu ze skrzyżowaniem węzła [...] (w budowie) w gminie [...], powiecie [...], województwie [...] – zagrozi ich uzasadnionym interesom, jako właścicieli działek, na które, w ich ocenie, droga będzie ponadnormatywnie oddziaływać, a nawet uniemożliwi korzystanie z ich własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. W tym kontekście skarżący zarzucili naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, to jest przepisu nakazującego uwzględnienie w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich".

W ocenie Sądu zarzutu tego nie można uwzględnić, a stanowisko Wojewody co do powyższego zarzutu (zgłoszonego już na etapie odwołania) jest w pełni trafne.

Przede wszystkim przypomnieć należy w tym miejscu, co akcentowano w zaskarżonej decyzji, że organy administracji właściwe w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych są związane wnioskiem zarządcy drogi. Dotyczy to zwłaszcza lokalizacji i przebiegu planowanej inwestycji oraz przyjętych rozwiązań architektoniczno-budowlanych i technicznych.

Powyższe oznacza, że działanie organu administracji nie opiera się na uznaniowości, ale polega na przyjęciu konkretnego wniosku i jego weryfikacji w jego granicach bez możliwości ingerowania w takie aspekty inwestycji jak lokalizacja i w przebieg linii podziału nieruchomości, ale także rozwiązania budowlane.

Oczywiście Sąd w tym miejscu podkreśla, że w praktyce w postępowaniach z zakresu zezwoleń na realizację inwestycji drogowych określanie kształtu inwestycji następuje nieco bardziej elastycznie. Organom udaje się niekiedy porozumieć z inwestorem i osiągnąć kompromisowe rozwiązania. Elementy takiego "docierania się" stanowisk Starosty i stron postępowania można było zaobserwować w niniejszej sprawie – na przykład gdy chodzi o ustalenie rozwiązań drogowych w związku z funkcjonowaniem [...] sp. z o.o. czy pewnych elementów technicznych w związku z wnioskami [...] sp. z o.o.

Powyższe nie zmienia jednak faktu, że ustępstwa w zakresie przebiegu czy rozwiązań drogowych wymagają akceptacji inwestora, gdyż on jest dysponentem wniosku. Organ administracji w trakcie postępowania może "wymusić" na zarządcy drogi pewne zmiany tylko metodami pośrednimi wynikającymi z procedury administracyjnej (por. art. 11c specustawy w zw. z art. 79a § 1 K.p.a.) i tylko wówczas, gdy jest w stanie wykazać, że postępowanie zmierza nieuchronnie ku decyzji odmownej.

W niniejszej sprawie Zarząd Dróg Powiatowych nie jest zainteresowany odstąpieniem od przyjętych rozwiązań projektowych, a i zarazem nie można też zarzucić inwestorowi naruszenia prawa, które mogłoby prowadzić do wydania przez organy decyzji odmowej w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Dodać wreszcie trzeba, że wedle art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Organy muszą się, w braku woli inwestora na dokonanie zmian, o które ubiegają się inne strony postępowania, trzymać się ściśle litery prawa.

M. G., W. M., P. S. i M. C. obawiają się przyszłego oddziaływania projektowanej drogi. Są oni przekonani, że osiągnie ono taką intensywność, że realnie naruszy ich prawo własności w granicach wyznaczonych przez art. 140 i 144 K.c.

Sąd w tym miejscu podkreśla, że obawy skarżących – z perspektywy oceny pozaprawnej – są w pełni zrozumiałe. Jest czymś naturalnym dążenie każdego właściciela do ochrony swego przedmiotu własności, a już tym bardziej, jeżeli tym przedmiotem jest nieruchomość będąca domem rodzinnym i miejscem zamieszkania.

W kontrze do interesu właścicieli nieruchomości, którzy optowaliby za nienaruszalnością zagospodarowania ich własności i otoczenia, stoją potrzeby drogownictwa. Te drugie są pilne, a zarazem trudne do realizacji, gdyż drogi, jako budowle duże, ciągnące się przez kilometry i nie dające się łatwo kształtować, nieuchronnie przechodzić muszą obok prywatnych posesji, a nawet przez nie. To właśnie potrzeby budowy dróg wymusiły w ostatnich dziesięcioleciach na ustawodawcy przyjęcie takich restrykcyjnych rozwiązań, jak te zawarte w specustawie.

Przyjmuje się, że ostatecznie o dopuszczalności zaakceptowania w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określonych rozwiązań decydują literalnie przepisy prawa, zwłaszcza prawa administracyjnego materialnego. Jeżeli więc zezwolenie ma uszanować wymagania dotyczące ochrony "uzasadnionych" interesów osób trzecich (art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy), to należy przyjąć, że owe osoby trzecie mogą skutecznie inwestycję drogową zablokować (zażądać odmowy wydania zezwolenia), jeżeli powołałyby się na konkretne, identyfikowalne naruszenia prawa, które droga spowoduje.

Jak trafnie wywodził Wojewoda niezadowolenie z inwestycji, perspektywa oddziaływań ze strony projektowanej drogi czy nawet realna możliwość spadku cen nieruchomości przy drogach, nie stanowi wystarczającej podstawy, aby odmówić zarządcy drogi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W decyzji Wojewody zasadnie także zwrócono uwagę na art. 13 ust. 3 specustawy, w którym stanowi się o obowiązku zarządcy drogi wykupienia tych części nieruchomości, które nie nadają się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Przepis ten dotyczy – co prawda – sytuacji najbardziej skrajnych (części nieruchomości, które po podziałach, nie nadają się do prawidłowego wykorzystania), ale jest ona potwierdzeniem reguły, że pogorszenie warunków gospodarowania na nieruchomościach w otoczeniu dróg, tak dalece jak nie narusza to obowiązujących norm prawa administracyjnego, nie jest podstawą do odmowy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wreszcie trafnie w zaskarżonej decyzji wywiedziono, że obecnie zaskarżone decyzje w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wypełniają wymogi wydanej wcześniej, ostateczniej i prawomocnej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., [...], [...] (k. 47-157 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) dotyczącej rozważanej inwestycji i w żadnym miejscu nie pozwalają inwestorowi lekceważyć jej postanowień.

W tym miejscu Sąd przypomina skarżącym, że jeżeliby w przyszłości, na skutek realizacji drogi, doszło w rzeczywistości do naruszenia standardów ochrony środowiska, którymi inwestycję obwarowano w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., [...], [...], to będą oni mogli zgłaszać potrzebę zapewnienia przywrócenia stanu zgodne z decyzją środowiskową w drodze egzekucji (art. 86c u.u.i.ś.).

Zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e w zw. z punktem 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z dnia 4 kwietnia 2011 r., s. 5-43) jest niezasadny. Wojewoda trafnie wskazał, że decyzja Starosty nakłada na inwestora obowiązek realizacji inwestycji zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa oraz decyzją środowiskową (pkt III. 1. decyzji), a także z poszanowaniem interesów osób trzecich wynikających z art. 5 P.b. (pkt IV. 13. decyzji) - cyt. "w tym poprzez (...) ochronę przez uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie". Ponadto w punkcie VIII. Określenie szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych w decyzji ustalono między innymi, że: "budowę należy prowadzić zgodnie z (...) obowiązującymi przepisami, w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia, zapewnić dojście i dojazd do działek, budynków i urządzeń z nimi związanych w trakcie wykonywania robót" oraz "Przed przystąpieniem oraz w trakcie wykonywania robót należy przestrzegać i spełniać warunki zawarte w opiniach, uzgodnieniach i decyzjach organów i instytucji opiniujących i uzgadniających projekt budowlany".

Gdy chodzi o stosowanie wyrobów budowlanych przy budowie dróg, to należy przez odesłanie z art. 11i ust. 1 specustawy sięgnąć do art. 5 ust. 1 pkt 1 P.b., aby można było przejść na rozporządzenie 305/2011, które określa zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych. M. G., W. M., P. S. i M. C. mają oczywiście rację, gdy domagają się, aby przy budowie drogi zapewniono odpowiednie wyroby budowlane. Jakość tych nie jest jednak określana i nie obwarowuje się jej wymogami stosowania w decyzji realizacyjnej (w rozważanym przypadku zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Jest odpowiedzialnością inwestora i z jego ramienia wykonawcy robót, aby przy budowie drogi zapewnić stosownie wyrobów budowlanych należycie dopuszczonych i spełniających odpowiednie standardy.

Bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy, który odniesiono do faktu załączenia do wniosku opinii Zarządu Powiatu dotyczącej przebudowy/rozbudowy drogi [...], a nie budowy nowego odcinka drogi powiatowej w pasie drogi gminnej – ul. [...]. Wojewoda w tym zakresie w pełni trafnie wywodził, że opinia Zarządu Powiatu załączana jest do wniosku na podstawie art. 11b specustawy, natomiast art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy stanowi o opiniach innych organów wymaganych przepisami szczególnymi - na tej podstawie do wniosku załączono opinię Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...]. Ponadto zakres analizowanej inwestycji, noszącej nazwę "Przebudowa/rozbudowa drogi powiatowej nr [...] na odcinku od drogi powiatowej [...] (ul. [...]) do wylotu ze skrzyżowaniem węzła [...] (w budowie), gmina [...], powiat [...], województwo [...]", obejmuje rozbudowę drogi powiatowej na wskazanym odcinku i wiąże się ze zmianą granic pasa drogowego – w tym z rozbudową drogi powiatowej poprzez budowę jej nowego odcinka na terenie stanowiącym obecnie drogę wewnętrzną – ul. [...]. Nazwa przedsięwzięcia – używana konsekwentnie we wszystkich dokumentach znajdujących się w aktach sprawy – nie wpływa przy tym na cel ani charakter inwestycji drogowej, jak również nie może stanowić podstawy do kwestionowania prawidłowości załączonych do wniosku opinii.

Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy, to i w tym zakresie Sąd w całej rozciągłości podziela stanowisko Wojewody. Ustalenia zawarte w punktach III. 1.2.1. i III. 1.2.2 decyzji Starosty nie są nieprecyzyjne i niewyczerpujące, jeśli chodzi o wymogi decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., [...], [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak trafnie wskazał Wojewoda, decyzja Starosty nakłada na zarządcę drogi obowiązek realizacji inwestycji zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa oraz decyzją środowiskową (pkt III. 1. decyzji). Szczegółowe wymagania i uwarunkowania związane z wymienionymi ustaleniami są wyczerpująco opisane w decyzji środowiskowej, a metody zapobiegania uciążliwościom (zarówno na etapie realizacji przedsięwzięcia, jak i na etapie eksploatacji) i stosowne obliczenia zawarte są w charakterystyce przedsięwzięcia stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji środowiskowej. Nie ma potrzeby powtarzania tych ustaleń w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Nie mogą prowadzić do podważenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej takie argumenty, jak te, które dotyczą podnoszonego zarzutu braku skuteczności działania cichej nawierzchni przewidzianej w projekcie budowlanym oraz zarzutu, że brakuje ekranu na części drogi równoległym do odcinka ul. [...] w [...] na długości około 2 metrów przy działce [...].

W decyzji środowiskowej w pkt II ppkt 1 wskazano, że "na całym odcinku drogi zastosować nawierzchnię o zredukowanej hałaśliwości o efektywności minimum 4 dB w stosunku do nawierzchni mineralno-asfaltowej", natomiast w pkt II ppkt 2: "Na odcinku drogi równoległym do odcinka ul. [...] w [...] należy zastosować ekrany akustyczne dźwiękochłonne o wysokości minimum 3,5 m i ochronie akustycznej powstałego cienia minimum 8 dB, ekrany winny zostać obsadzone roślinnością pnącą".

Wojewoda trafnie podkreślił, że decyzja środowiskowa nie zawiera konkretnych rozwiązań technologicznych czy materiałowych, nie określa również długości ekranu, wskazuje jednak, jakie wymagania ma spełniać nawierzchnia ("o efektywności minimum 4 dB") i w którym miejscu ekran ma zostać posadowiony ("równolegle do odcinka ul [...] w [...]") i jaką ma mieć wysokość (3,5 m). Na projektancie więc i na późniejszym etapie na wykonawcy, ciąży obowiązek wykonania nawierzchni oraz ekranu akustycznego w taki sposób, aby zapewniona została właściwa ochrona akustyczna wskazana w decyzji środowiskowej. Ekran akustyczny został zaprojektowany na całym odcinku drogi równoległym do odcinka ul. [...] w [...], co znajduje potwierdzenie w projekcie budowlanym. Ewentualne stwierdzenie, że ekran nie spełnia wymagań akustycznych określonych decyzją środowiskową mogłoby nastąpić dopiero po zrealizowaniu inwestycji i przeprowadzeniu w tym zakresie badania natężenia dźwięku przedostającego się na działkę [...]. Tak samo stwierdzenie, czy zaprojektowana nawierzchnia spełnia lub czy w przyszłości będzie spełniać wymagania decyzji środowiskowej (w kontekście zarzutu spadku skuteczności z czasem użytkowania), nie jest możliwe przed zrealizowaniem inwestycji.

Na marginesie warto zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójt Gminy [...] stwierdził, że "nałożono na inwestora konieczność postawienia ekranu dźwiękochłonnego i obsadzenie go pnączami (...) mimo iż zostały spełnione wymagania ustawowe w zakresie ochrony przed hałasem". Należy więc wnioskować z tego, że to nie bezwzględne przekroczenie norm hałasu zadecydowało o wprowadzeniu wymogu postawienia ekranu akustycznego przy ul. [...], a inne względy związane z ogólną bliskością zabudowy (art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 u.u.i.ś.).

Zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.pa. jest całkowicie bezzasadny. Decyzje obu instancji, a już zwłaszcza decyzja Wojewody, zostały bardzo wnikliwie i obszernie uzasadnione, z powołaniem na materiał dowodowy i jego obszerną oceną. Nietrafny jest zarzut związany z rzekomymi żądaniami osób uznania ich za strony, co dotyczy podpisujących pismo na etapie postępowania przed Starostą. Przede wszystkim zapewne skarżący mają na myśli pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r. (k. 419-427 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Data "[...] maja 2018 r." podana w skardze, to data jego złożenia.

Jest obiektywnym faktem, że pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r. złożyły określone osoby. Pismo to spowodowało określoną reakcję organu, między innymi organ odmówił zainteresowanym zawieszenia postępowania administracyjnego (k. 497-499 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Innym natomiast faktem, także obiektywnym i istotnym z perspektywy niniejszej sprawy, jest to, że osoby obecnie skarżące M. G., W. M., P. S., M. C. były traktowane w postępowaniu jako strony, otrzymały decyzję pierwszej instancji i zaskarżyły ją. Ich prawa procesowe nie doznały zatem w żadnym stopniu uszczerbku.

W tym miejscu należy dodać, że z uwagi na to, iż ewentualny zarzut nie zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym może zgłosić tylko zainteresowana osoba (wymagany jest wniosek – zob. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 K.p.a.), w orzecznictwie przyjęto, że także w postępowaniach sądowych tylko zainteresowane podmioty mogą wywodzić zarzuty związane z własnym udziałem w postępowaniu.

Jak zaznaczono, wszyscy obecni skarżący aktywnie uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym. Nie są oni natomiast legitymowani do stawiania się w roli rzecznika innych osób. Skądinąd rację ma też Wojewoda, który akcentował, iż krąg stron ustalany jest na potrzeby postępowania, ale nie jest elementem rozstrzygnięcia o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że skarga M. G., W. M., P. S. i M. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga [...] sp. z o.o. także nie zawiera zasadnych zarzutów.

Ocenę stanowiska powyższej spółki należy rozpocząć od zarzutów proceduralnych, które wysuwają się na pierwszy plan. Otóż [...] sp. z o.o. podnosi, że Wojewoda naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 4 P.b. i art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż w sentencji swej decyzji odwoławczej ingerował w dokumentację projektową, a nie w samo rozstrzygnięcie Starosty. Ponadto skarżąca spółka podała w wątpliwość formę działania administracji wyrażającą się w "uchyleniu dokumentacji projektowej".

Na wstępie Sąd zauważa, że decyzja Wojewody rzeczywiście sformułowana została w sposób niefortunny. W czterech kolejnych punktach (I-IV) organ odwoławczy "uchyla stronę tytułową", czy "uchyla rysunki" projektowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda usprawiedliwia taki sposób działania wskazując, że skoro projekt budowlany był przez decyzję pierwszoinstancyjną zatwierdzony, to stał się jej częścią (organ przywołuje w tym względzie art. 34 ust. 4 i 5 P.b., choć właściwie należałoby wskazać na art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy stanowiący samodzielną podstawę zatwierdzenia projektu budowlanego drogowego – uw. Sądu). W konsekwencji skorygowanie zatwierdzonego przez Starostę projektu wymagało, w ocenie organu odwoławczego, uchylenia jego części, które wymagały korekty.

W ocenie Sądu formuła rozstrzygnięcia Wojewody nie jest właściwa, a zastrzeżenia [...] sp. z o.o. zrozumiałe. Art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy stanowi, że w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się projekt budowlany. O tym, jakie są losy zatwierdzonych egzemplarzy projektu (art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy) stanowi art. 34 ust. 4a P.b. stosowany w oparciu o odwołanie z art. 11i ust. 1 specustawy. Zgodnie z tym przepisem zatwierdzeniu podlegają cztery egzemplarze projektu budowlanego, z których dwa egzemplarze przeznaczone są dla inwestora, jeden egzemplarz dla organu zatwierdzającego projekt oraz jeden egzemplarz dla właściwego organu nadzoru budowlanego.

W pewnym uproszczeniu można byłoby przyjąć, że zatwierdzony projekt budowlany decyzji jest częścią decyzji, w takim oto sensie, że w decyzji administracyjnej taki projekt jest zatwierdzany. Współistnieje więc z danym projektem akt administracyjny, który nadaje temu pierwszemu moc urzędową. W ujęciu ściśle proceduralnym, przez pryzmat form prawych działalności administracji publicznej, projekt budowlany nie jest jednak częścią rozstrzygnięcia organu architektoniczno-budowlanego. Jest to dokument, który służy jako podstawa procesu budowy, gdy podlegał on wcześniej w decyzji zatwierdzeniu. Sam jednak nie jest rozstrzygnięciem w proceduralnym rozumieniu.

Mając na uwadze powyższe, w zdaniem Sądu prawidłową formułą rozstrzygnięcia, jaką powinien był przyjąć Wojewoda w decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., [...] powinno było być – w punktach I-IV: "uchylenie decyzji Starosty w zakresie w jakim zatwierdzono" odpowiednio "stronę tytułową tomu I - Projekt zagospodarowania terenu projektu budowlanego stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji", "rysunki nr 2.1-2.6 Projekt zagospodarowania terenu zawarte na stronach 170-175 tomu I - Projekt zagospodarowania terenu projektu budowlanego stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji", "rysunki nr 2.1-2.6 Plan sytuacyjny zawarte na stronach 26-31 tomu II - branży drogowej projektu budowlanego stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji" i "rysunek nr 3.3. Przekroje podłużne zawarty na stronie 34 tomu II - branży drogowej projektu budowlanego stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji" i dopiero w ich miejsce orzeczenie o zatwierdzeniu nowych, odpowiadających im, dokumentów projektowych.

Sąd zaznacza w tym miejscu, że celowo określił sposób sformułowania decyzji Wojewody "niefortunnym", albowiem uznał, że omawiane wyżej brzmienie sentencji orzeczenia organu odwoławczego nie dyskwalifikuje decyzji organu odwoławczego i – w warunkach niniejszej sprawy – nie jawi się jako istotne naruszenie prawa. Analiza przebiegu postępowania w jego całokształcie nie pozostawia wątpliwości, że intencją Wojewody było zastąpienie niektórych, uprzednio zatwierdzonych przez Starostę, elementów projektu budowlanego drogowego skorygowanymi, które miały podlegać zatwierdzeniu przez Wojewodę. W części w jakiej organ odwoławczy "orzekał co do istoty" jego działanie jest prawidłowe, gdyż korygowane elementy pierwotnego projektu zostały "zatwierdzone, w miejsce uchylenia".

Innymi słowy, interpretacja decyzji Wojewody prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zatwierdził on poprawione przez inwestora elementy projektu budowlanego. O tych natomiast, które zostały przez nie zastąpione, należy przyjąć, że zostały one nie tyle "uchylone" w sensie procesowym, ale "uchylono ich zatwierdzenie".

Zdaniem Sądu skarga [...] sp. z o.o. nie jest także trafna w zakresie w jaki przedstawiono zarzut naruszenia art. 138 w zw. z art. 15 K.p.a.

Sąd nie znajduje żadnych powodów, dla których w miejsce zatwierdzenia niektórych elementów projektu przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy nie mógłby zatwierdzić elementów projektu nieco zmodyfikowanych, tym bardziej, gdy potrzeba taka wynika z toku postępowania odwoławczego i jest nakierowana tylko na poprawienie drobnych korekt w całokształcie inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu [...] sp. z o.o. Sąd zauważa, że powołane przepisy zawierają treści prowadzące do wniosków przeciwnych, aniżeli wywiodła spółka. Otóż art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wyraźnie stanowi o kompetencji organu odwoławczego do orzekania co do istoty sprawy, natomiast przepis art. 15 K.p.a., wyrażający zasadę dwuinstancyjności, powszechnie odczytywany jest jako podstawa prawna do merytorycznego orzekania organu wyższej instancji. W tym mieści się z całą pewnością kompetencja organu do korygowania decyzji w trybie odwoławczym. Można dodać dla szerszego kontekstu, że o naruszeniu zasady dwuinstancyjności w sensie, w jakim chce to zapewne przedstawić [...] sp. z o.o., można byłoby twierdzić, gdyby Wojewoda zatwierdził na przykład całkowicie inny projekt drogowy, czyli taki który nie był badany przez Starostę i co do którego strony w ogóle nie miały okazji się wypowiedzieć. Wtedy rzeczywiście można byłoby zarzucić, że taki projekt procedowano w jednej tylko instancji. Z taką skrajną sytuacją nie mamy jednak do czynienia. W obu instancjach administracyjnych procedowano z tym samym projektem, a Wojewoda zatwierdził tylko nieznaczną jego korektę.

Pozostałe zarzuty skargi [...] sp. z o.o. nie są zasadne.

Spółka konsekwentnie w trakcie postępowania sprzeciwia się temu, że zaskarżonym zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej zakreślono takie linie podziału działek, w tym wydzielono z jej nieruchomości działkę drogową [...]. Na tej ostatniej bowiem znajdzie się będący własnością spółki fragment linii elektroenergetycznej prowadzący do rozdzielni SN do stacji transformatorowej spółki oraz złącze wodociągowe prowadzące do studzienki wodomierzowej (i inne obiekty będące własnością skarżącej). W tym kontekście podniesiono także zarzuty naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy oraz art. 120 u.g.n.

W ocenie Sądu trafne jest stanowisko Wojewody, który już wypowiadał się w odniesieniu do powyższego zarzutu [...] sp. z o.o., jako, że był on wcześniej podniesiony w odwołaniu.

Przede wszystkim trafnie uwypukla organ odwoławczy, że ze względu na związanie wnioskiem organ mógł działać tylko w granicach tego wniosku, nie mając możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie organów mogła podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia.

Wojewoda miał świadomość, że dla rozpoznania całokształtu sprawy zasadne jest, aby to zarządca drogi wypowiedział się o założeniach co do przyjętych rozwiązań budowy ronda w ul. [...]. Inwestor kilkukrotnie przedstawiał szerokie wyjaśnienia odnośnie ewentualnego wpływu budowy drogi na funkcjonowanie przedsiębiorstwa, oświadczając w sposób, że nie naruszają one ani nie powodują konieczności przebudowy instalacji wodociągowej oraz energetycznej będącej własnością [...] sp. z o.o., a zakres ingerencji w sporną działkę został zminimalizowany w takim stopniu, w jakim było to możliwe.

Uzupełniając ocenę Wojewody Sąd zwraca uwagę, że analiza projektu budowlanego, w tym rysunków 2.1 Projektu zagospodarowania terenu (tom I) i 2.1 Planu sytuacyjnego (tom II) (z zastrzeżeniem, że chodzi o te rysunki po ich korekcie i zatwierdzeniu w decyzji Wojewody) nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, że projektanci przewidzieli spójne rozwiązanie drogowe, które przewiduje budowę chodnika na działce [...], dzięki czemu będzie możliwe zrealizowanie przejścia dla pieszych przez ul. [...] po wschodniej stronie w stosunku do ul. [...]. Wydzielenie działki [...] jawi się więc jako uzasadnione i mające podstawy w potrzebach funkcjonalnych drogi. Zarazem ograniczenie przestrzenne nieruchomości [...] sp. z o.o. jest rzeczywiście ograniczone do niezbędnego minimum, które potrzebne jest do realizacji chodnika. Zdaniem Sądu trudno więc upatrywać w przyjętym rozwiązaniu drogowym naruszenia prawa, w tym także naruszenia zasady proporcjonalności.

Warto także nadmienić, że żądanie zabezpieczenia linii energetycznej rurą osłonową zostało spełnione zgodnie z wnioskiem [...] sp. z o.o. Zarządca drogi pismem z dnia [...] października 2019 r. przekazał projekt zagospodarowania terenu zaktualizowany w tym zakresie.

Sąd zaznacza, że ma świadomość, iż na skutek realizacji chodnika (inwestycji drogowej) zajdzie konieczność objęcia infrastrukturą drogową niektórych instalacji [...] sp. z o.o. oraz przeniesienia ogrodzenia, masztów flagowych i zieleni. Wojewoda trafnie podkreślił, że kwestie te nie są przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w analizowanej sprawie. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organy obu instancji badają bowiem zgodność z prawem wniosku inwestora, nie badają natomiast zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych decyzją. Kwestie badania powstałych ograniczeń wprawie własności, poza dokładnym ustaleniem jaka konkretnie nieruchomość lub jej część weszła w skład inwestycji drogowej, nie obejmują etapu postępowania, w którym udzielane jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Następuje to w zupełnie innym postępowaniu o charakterze odszkodowawczym.

Odnośnie kwestii ewentualnego obowiązku przeniesienia rozdzielni oraz linii elektroenergetycznej, łączącej tę rozdzielnię ze stacją transformatorową [...] sp. z o.o. na teren nieruchomości spółki wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. za zgodą zarządcy drogi możliwe jest pozostawienie w pasie drogowym elementów niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Projekt przedstawiający rozwiązania w tym zakresie został zaakceptowany przez zarządcę drogi, a co więcej stanowi załącznik do wniosku tegoż zarządcy, a więc zarządca drogi zgadza się na pozostawienie spornej rozdzielni w pasie drogowym. Jak wynika z zawartych w projekcie budowlanym dokumentów (protokołu z narady koordynacyjnej dotyczącej uzgodnienia usytuowania siei uzbrojenia terenu z dnia [...] października 2017 r. oraz wystawionych przez [...] sp. z o.o. warunków przyłączenia do sieci), właściciel rozdzielni nie wskazał konieczności jej przeniesienia.

Warto także wskazać, że wykluczonym jest, aby ustanowić na działce [...] służebności przesyłu, gdyż u.d.p. stoi temu na przeszkodzie. Zawarte w niej bezwzględnie obowiązujące regulacje wyłączają dopuszczalność ustanowienia w pasie drogowym drogi publicznej służebności przesyłu.

W ocenie Sądu nie ma też postaw, aby [...] sp. z o.o. mogła wymagać na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy zawarcia w decyzji ustaleń co do przebudowy instalacji wodociągowych i energetycznych znajdujących się na terenie stanowiącym nowo wydzieloną działkę [...]. Wojewoda trafnie wskazał, że ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy dotyczą tych nieruchomości, które są położone poza liniami rozgraniczającymi teren przeznaczony pod budowę drogi. Działka [...] położona jest w obrębie linii rozgraniczającej teren – w granicach projektowanego pasa drogowego, którego zaprojektowano w określony i nie naruszający prawa sposób zagospodarowania. Skądinąd, co sygnalizowano wyżej, ze względu na brzmienie art. 40 ust. 1 u.d.p., nie ma bezwzględnego obowiązku przenoszenia nie drogowego uzbrojenia terenu z obszaru drogi, jeżeli zdaniem zarządcy drogi, uzbrojenie to z drogą nie koliduje. Nawet więc gdyby przyjąć, że art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy ma zastosowanie do wszelkiej infrastruktury w drodze i w jej otoczeniu, to i tak nie byłoby podstaw, aby wymusić w oparciu o ten przepis na inwestorze obowiązek przebudowy sieci uzbrojenia terenu, jak chciałaby tego [...] sp. z o.o.

W tym stanie rzeczy Sąd – uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 206 akt sądowych).