Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2616/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i 1e
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 2, art. 156 ust. 4, art. 157
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 117/17 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 117/17, oddalił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] (znak [...]), o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczył nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...]o pow. [...]ha, nr [...]o pow. [...]ha oraz nr [...]o pow. [...]ha, położoną w [...], obręb [...], pod inwestycję pn.: "[...]". Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] maja 2012 r.

Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...]orzekł o ustaleniu na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...]odszkodowania w wysokości 100 846,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...]o pow. [...]ha, [...]o pow. [...]ha oraz [...]o pow. [...]ha, przeznaczonej pod budowę drogi publicznej Drogowej Trasy Średnicowej, część "Zachód" od km [...] do km [...], odcinek [...], a także zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wniosła odwołanie, zarzucając organowi I instancji:

- oparcie się na wadliwe sporządzonym operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2014 r. autorstwa M.J.,

- ustalenie wysokości odszkodowania z naruszeniem art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. na podstawie nieaktualnego oszacowania wartości nieruchomości, sporządzonego na dzień [...] marca 2013 r. (a faktycznie w dniu [...] listopada 2012 r.), a zatem na ponad 1 rok przed datą ustalenia odszkodowania,

- zaniżenie wysokości odszkodowania poprzez błędne przyjęcie przez biegłego przeznaczenia wycenianej nieruchomości (tj. drogowego w miejsce przemysłowego),

- pominięcie okoliczności, że nieruchomość pozostająca we władaniu odwołującej się Spółki nie jest objęta decyzją lokalizacyjną, stała się bezużyteczna ze względu na znajdujące się na działce słupy sieci energetycznej uniemożliwiające realizację jakichkolwiek inwestycji,

- zaniechanie powiększenia należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z uwagi na wydanie nieruchomości inwestorowi w terminie określonym w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji,

- zaniechanie pouczenia strony o jej uprawnieniu do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r.

Uzasadniając wydaną decyzję Minister wskazał, że podstawę dla ustalenia w niniejszej sprawie wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] marca 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.J. (nr uprawnień [...]). W dniu [...] października 2016 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność tego operatu szacunkowego oraz poinformował, że w przeciągu ostatnich dwóch lat ceny nieruchomości nie uległy zmianie.

Minister wskazał, że w operacie tym rzeczoznawca majątkowy opisał działkę: nr [...]o pow. [...]ha, jako działkę niezagospodarowaną o nieregularnym kształcie, nieuzbrojoną, bez dostępu do drogi publicznej; nr [...]o pow. [...]ha, jako działkę niezagospodarowaną o regularnym kształcie, nieuzbrojoną bez dostępu do drogi publicznej, na której występowały naniesienia roślinne; nr [...]o pow. [...]ha, jako działkę niezagospodarowaną o regularnym kształcie zbliżonym do trójkąta, nieuzbrojoną bez dostępu do drogi publicznej. Rzeczoznawca wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ujętym w uchwale Rady Miejskiej w [...]nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla ustalenia przebiegu ulicy głównej jako Drogowej Trasy Średnicowej od rzeki [...] do ul. [...], przebiegu autostrady [...], powiązania DTS z autostradą oraz istniejącymi ulicami w tym rejonie miasta, zgodnie z którą przedmiotowe działki położone są w terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny ulic głównych. Rzeczoznawca ocenił, że przeznaczenie szacowanej nieruchomości, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej było zgodne z celem wywłaszczenia, zatem nie wystąpiła różnica wartości w zakresie aktualnego i alternatywnego sposobu jej użytkowania. W związku z powyższym, jak ocenił rzeczoznawca, tzw. zasada korzyści określona w art. 134 ust. 4 w analizowanym przypadku nie występuje i określenia wartości przedmiotowej nieruchomości dokonał według aktualnego sposobu użytkowania zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Minister podkreślił, że w przedmiotowym operacie rzeczoznawca dokonał analizy lokalnego rynku obrotu nieruchomościami "drogowymi" obejmującego teren miasta [...]. W wyniku przeprowadzonej analizy dwuletniego okresu poprzedzającego sporządzenie przedmiotowej wyceny biegły odnotował jedynie 16 transakcji nieruchomościami drogowymi, co w jego ocenie uwzględniając wielkość, charakter oraz stopień zurbanizowania miejscowości, w której znajdowała się szacowana nieruchomość, nie pozwalało na zbudowanie właściwego modelu wyceny. W związku z powyższym na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca analizie poddał rynek regionalny obejmujący gminy [...], Żory, Mikołów. W wyniku przeprowadzonej analizy rynku regionalnego biegły do budowy modelu wyceny wykorzystał 23 transakcje obrotu nieruchomościami drogowymi spełniającymi kryterium podobieństwa określone w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W wyniku przeprowadzonych badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości "drogowych" biegły ustalił cechy rynkowe zasadniczo wpływające na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości oraz przyznał im odpowiednie wagi (lokalizacja - 30%, uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej - 20%, sąsiedztwo - 20%, dojazd do nieruchomości - 15%, kształt i możliwość zagospodarowania działki, z której wydzielono działkę pod drogę - 15%). Uwzględniając uwarunkowania prawne, merytoryczne i formalne, biegły określił wartość wyżej opisanej nieruchomości na kwotę [...] zł, w tym wartość działek gruntu na kwotę [...] zł, tj. działki nr [...]na kwotę [...] zł, działki nr [...]na kwotę [...] zł, a działki nr [...]na kwotę [...] zł, natomiast wartość składnika roślinnego na kwotę [...] zł. Ze względu na występowanie na szacowanej nieruchomości m.in. pojedynczych drzew, które wykształciły sortymenty użytkowe średnio i wielkowymiarowe biegły wyjaśnił, że wartość takich drzew szacuje się jako wartość drewna, przy zastosowaniu odpowiedniego wzoru. Jeżeli w drzewostanie nie występuje materiał użytkowy lub wartość drewna, które może być pozyskane, jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, szacuje się koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji drzewostanu do dnia wywłaszczenia.

Minister ocenił, że analizowany operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego a biegły w związku z przeznaczeniem wycenianej działki prawidłowo zastosował procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia [...] września 2004 r.

Odnosząc się do przedstawionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego ustalenia wartości nieruchomości na dzień [...] marca 2013 r., a zatem na ponad 1 rok przed datą ustalenia odszkodowania oraz twierdzenia strony, że ustalona w ten sposób wartość nieruchomości nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia przez organ i ustalenia wysokości odszkodowania, gdyż nie uwzględnia aktualnego stanu i zmian na rynku nieruchomości Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W związku z powyższym stan nieruchomości prawidłowo został przyjęty na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, a więc na dzień [...] kwietnia 2012 r. Odnośnie zaś zarzutu ustalenia odszkodowania według wartości nieruchomości z przed roku Minister wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2013 r. organ wojewódzki zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego Marcina Jarosza o wyjaśnienie kwestii oszacowania wartości części składowych nieruchomości. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy przedłożył ponownie sporządzony w dniu [...] lipca 2013 r. operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] marca 2014 r. rzeczoznawca majątkowy przedłożył pismo o dokonaniu samokontroli operatu szacunkowego, stwierdzając że błędnie określono wartość drzewostanu oraz przedłożył ponownie sporządzony w dniu [...] marca 2013 r. operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Następnie, biegły uznał ważność operatu szacunkowego ma dzień [...] marca 2014 r. Natomiast, przy piśmie z dnia [...] października 2016 r., rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że w przeciągu ostatnich dwóch lat ceny nieruchomości nie uległy zmianie. Zatem rzeczoznawca majątkowy, jako ekspert znający rynek nieruchomości uznał, że wycena wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji ustalającej odszkodowanie byłaby taka sama.

Minister wyjaśnił także, że po dokonaniu analizy akt sprawy nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Co się zaś tyczy niepouczenia strony o możliwości przedstawienia opinii odnośnie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodowa rzeczoznawców majątkowych Minister wskazał, że poinformował stronę o takiej możliwości a strona opinii takiej nie przedłożyła.

Odnośnie zarzutu dotyczącego bezużyteczności pozostałej po podziale części działki Minister wyjaśnił natomiast, że zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Strona ma zatem prawo zwrócić się, na podstawie powołanego przepisu do Zarządu Województwa [...] z wnioskiem o wykup pozostałej części nieruchomości, uzasadniając wniosek brakiem możliwości prawidłowego jej wykorzystania na dotychczasowe cele. W razie sporu w tym zakresie sprawa ta, jako cywilna rozstrzygana jest już przed sądem powszechnym. Kwestia ta jednak nie jest rozstrzygana w postępowaniu wywłaszczeniowo - odszkodowawczym.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości Minister wyjaśnił, że przyjęta przez Wojewodę [...] data odbioru zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej błędnie została przyjęta na dzień [...] maja 2011 r., gdyż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że zwrotne potwierdzenie przez skarżącą odbioru zawiadomienia nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zostało doręczone dnia [...] maja 2012 r. Jednak nie zmienia to faktu, że w aktach sprawy brak jest protokołu wydania nieruchomości, ani żadnego innego dokumentu potwierdzającego wydanie nieruchomości. Natomiast w odwołaniu, oprócz zakwestionowania wskazanej przez Wojewodę [...] daty odbioru zawiadomienia o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, nie wskazano na jakakolwiek okoliczność pozwalającą przyjąć, że skarżący uzewnętrznił wolę wydania przedmiotowej nieruchomości do dyspozycji inwestora. Udowodnienie zaś tej okoliczności spoczywa na właścicielu nieruchomości.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...]wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem:

- przepisów prawa materialnego, poprzez obrazę art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy prawnej i przyjęcie w ślad za opinią biegłego rzeczoznawcy, wartości nieruchomości z daty orzekania o ustaleniu odszkodowania, podczas gdy biegły wartość nieruchomości określił na dzień [...] marca 2013 r., a zatem na rok przed wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie, podczas gdy wycena winna być dokonana na dzień wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania i w żadnym wypadku tego kryterium nie spełnia ponowne przedłożenie tego samego operatu w dniu [...] lipca 2013 r. i w dniu [...] marca 2014 r., rzeczą bowiem powszechnie wiadomą jest to, że wartości nieruchomości, zwłaszcza na takim terenie jak aglomeracja śląska, gdzie obrót nieruchomościami jest na bardzo wysokim poziomie, mają charakter dynamiczny i w przeciągu kilkunastu miesięcy ulegają zmianie, a zatem wysokość odszkodowania winna zostać ustalona na dzień wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania;

- naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy wysokości odszkodowania ustalonej w roku 2012, podczas gdy organ ten wydawał rozstrzygnięcie prawie trzy lata po wydaniu decyzji przez Wojewodę [...], a ustalenie odszkodowania winno mieć miejsce na dzień wydania decyzji, przy czym w sytuacji w której organ odwoławczy orzeka prawie trzy lata później od organu I instancji, z bliżej nieznanych powodów, to dla prawidłowego określenia wysokości odszkodowania winien, jako organ rozpoznający sprawę merytorycznie, dopuścić dowód z opinii biegłego celem ustalenia wartości nieruchomości na moment wydawania przezeń decyzji, zwłaszcza, że nie ma wątpliwości, iż przez tak długi okres czasu zmianie uległy ceny nieruchomości, co łączyło się między innymi z rozbudową infrastruktury drogowej na terenie aglomeracji śląskiej, o ile bowiem zasadą jest ustalenie wysokości odszkodowania przez organ I instancji, o tyle rozpoznanie odwołania po tak długim czasie, z przekroczeniem wszelkich możliwych terminów do zakończenia postępowania, nakazuje kierując się wykładnią prokonstytucyjną (art. 21 Konstytucji RP) ponowne oszacowanie wartości nieruchomości na etapie postępowania odwoławczego, albowiem czynniki obiektywne, tj. np. siła nabywcza pieniądza, w sposób oczywisty prowadzą do zmiany wartości nieruchomości, a odszkodowanie ma odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości, w tym zakresie organ odwoławczy dopuścił się także naruszenia art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- naruszenie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez nie zastosowanie tej regulacji i nie powiększenie kwoty odszkodowania o 5% wartości pomimo bezspornego ziszczenia się przesłanek ujętych w dyspozycji tej normy prawnej, a także co koresponduje z tym zarzutem naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie niezastosowania przez organ odwoławczy regulacji o której mowa w wyżej przytoczonym przepisie, co uniemożliwia skarżącej rzeczową polemikę z zajętym stanowiskiem przez organ odwoławczy, a sądowi administracyjnemu właściwą kontrolę skarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), gdyż uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 7 listopada 2016 r. nie narusza przepisów prawa.

Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przysługuje odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 ustawy), a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wynikający ze specustawy wprost (art. 12 ust. 5 ustawy) nakaz odpowiedniego stosowania – przy ustalaniu wysokości i wypłacie odszkodowania z tytułu przejścia nieruchomości na Skarb Państwa - przepisów o gospodarce nieruchomościami oznacza między innymi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 7 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Sąd wskazał, że operat szacunkowy w niniejszej sprawie został sporządzony w dniu [...] marca 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.J. (nr uprawnień [...]) i zaopatrzony na etapie postępowania odwoławczego klauzulą aktualizacyjną z dnia [...] października 2016 r. Przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W wyniku przeprowadzonej analizy rynku regionalnego biegły do budowy modelu wyceny wykorzystał 23 transakcje obrotu nieruchomościami drogowymi spełniającymi w jego ocenie kryterium podobieństwa określone w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uwzględniając uwarunkowania prawne, merytoryczne i formalne, określił wartość wyżej opisanej nieruchomości na kwotę [...] zł w tym wartość działek gruntu na kwotę [...] zł, tj. działki nr [...]na kwotę [...] zł, działki nr [...]na kwotę [...] zł, a działki nr [...]na kwotę [...] zł, natomiast wartość składnika roślinnego na kwotę [...] zł.

Sąd podkreślił, że nie posiada on jak i organy administracji, kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Sąd ocenił przy tym, że zawartość ocenianego operatu nie daje przekonujących podstaw do wywodzenia, że nie odpowiada on wymogom formalnym, wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub właściwego rozporządzenia wykonawczego, ewentualnie, że ustalenia rzeczoznawcy obarczone są wadami, mającymi postać niekompletności czy niespójności wywodu, uniemożliwiających odtworzenie przyjętych przez autora założeń, danych czy też wniosków. Wobec braku możliwości zakwestionowania wartości dowodowej operatu w powyższym zakresie, Sąd uznał, że formułowane w stosunku do niego zastrzeżenia skargi, w tym w szczególności negujące rzeczywistą aktualność ustaleń tego dowodu na okoliczność wartości wycenianej nieruchomości w dacie wydania orzeczenia odwoławczego (pomimo zaopatrzenia operatu w stosowną klauzulę aktualizacyjną na zasadach określonych w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), dotyczą wiadomości specjalnych, podlegających weryfikacji wyłącznie na zasadach określonych w art. 157 tej ustawy. Nieskorzystanie przez skarżącą Spółkę z tego trybu weryfikacyjnego (pomimo nieskrępowanej ku temu sposobności) obliguje zaś do uznania, jak wskazał Sąd, że wartość dowodowa operatu nie została skutecznie zakwestionowania, a zatem dowód ten całkowicie zasadnie był podstawą ustaleń faktycznych w rozpatrywanej sprawie.

Jednocześnie, Sad wskazał, że nie podziela stanowiska skargi co do niedostatecznego charakteru wyjaśnień decyzji odwoławczej w zakresie istnienia przesłanek do powiększenia wysokości należnego skarżącej odszkodowania o 5% na zasadach określonych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Sąd wyjaśnił, że takie okoliczności, jak brak protokołu, czy też jakiegokolwiek innego dokumentu, potwierdzającego wydanie przez skarżącą nieruchomości inwestorowi, czy też nieuprawdopodobnienie przez skarżącą w żaden sposób, że w terminach przewidzianych w przepisie ujawniła ona inwestorowi wolę wydania mu przedmiotowej nieruchomości, dawały pełne podstawy do przyjęcia przez organ, że ustawowe warunki do przyznania skarżącej premii odszkodowawczej nie zaistniały.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...]wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca Spółka postawiła zarzut:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obrazę przepisów procedury poprzez naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i lakoniczne uzasadnienie sprowadzające się do stwierdzenia, iż Sąd nie podziela argumentów skargi a następnie ocena zaskarżonej decyzji pod kątem przepisów, których legalności zastosowania przez organ administracyjny skarżący w skardze wyraźnie nie kwestionował, konsekwentnie podnosząc argumenty co do konieczności aktualizacji operatu szacunkowego we właściwej formie, podczas gdy w takiej sytuacji prawnej Sąd sporządzając pisemnie motywy rozstrzygnięcia winien odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze, tak aby umożliwić skarżącemu polemikę prawną z przyjętym stanowiskiem w skardze kasacyjnej, zaś prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna ma wpływ na wynik rozstrzygnięcia sądu kasacyjnego, dlatego też tego rodzaju naruszenie należy kwalifikować jako obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 in fine;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego:

- poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obrazę art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 134 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w rezultacie doprowadziło do zaakceptowania przez Sąd wadliwej decyzji organu odwoławczego, określającego wysokość należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z daty sporządzenia operatu szacunkowego, podczas gdy decyzja wydana została ponad dwa lata później, zaś tak zwana klauzula aktualizacyjna sprowadzająca się do stwierdzenia, iż ceny nie uległy zmianie, nie spełnia kryteriów prawidłowej wyceny nieruchomości na cele wywłaszczeniowe, zaś sama klauzula aktualizacyjna, nie może być wydana, po tak długim okresie od daty sporządzenia operatu szacunkowego i jeżeli strona w postępowaniu administracyjnym podnosi tę okoliczność jako istotną, to powinnością organu jest dopuszczenie dowodu z nowego operatu szacunkowego a nie jedynie klauzuli aktualizacyjnej, jedynie bowiem w ten sposób gwarantuje się stronie prawidłową ochronę jej konstytucyjnego prawa – prawa własności, mającego swoje korzenie w art. 21 Konstytucji RP;

- poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organu odwoławczego w przedmiocie wysokości odszkodowania, ustalonej w roku 2013, podczas gdy rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wydane było prawie trzy lata po wydaniu decyzji przez Wojewodę [...], a ustalenie odszkodowania winno mieć miejsce na dzień wydania decyzji, przy czym w sytuacji, w której organ odwoławczy orzeka prawie trzy lata później od decyzji organu I instancji, dopuszczając się ewidentnej przewlekłości, to dla prawidłowego określenia wysokości odszkodowania winien zlecić, sporządzenie nowego operatu szacunkowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy przyjętym podejściem wyceny było podejście porównawcze, a rzeczą powszechnie wiadomą jest, iż przy podejściu porównawczym konieczne jest korzystanie z aktualnych transakcji handlowych, które miały miejsce w ciągu ostatnich dwunastu miesięcy, przy czym ocena prawidłowości operatu szacunkowego wraz z klauzulą aktualizacyjną, w takim wypadku podlega ocenie oraz badaniu przez sąd administracyjny rozpoznający skargę albowiem nie jest to sama merytoryczna kontrola operatu zastrzeżona dla organizacji zawodowe, data operatu bowiem jako mająca wpływ na wysokość odszkodowania należy do kwestii prawnych, które sąd administracyjny z mocy art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bierze pod uwagę z urzędu, uchybienie sadu zatem w tym zakresie sprowadza się do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego;

- poprzez niewłaściwe zastosowanie poprzez naruszenie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 156 § 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 51 § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 27 listopada 2002 r., wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznanie za legalne zaktualizowania wartości nieruchomości w formie klauzuli aktualizacyjnej, za którą uznano pismo z dnia [...] października 2016 r., podczas gdy, w ocenie skarżącej, ustalenie tak istotnej kwestii, jak wartość nieruchomości po upływie tak długiego, jak na warunki gospodarcze, okresu czasu, wymaga sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a nie jedynie jednozdaniowego zaktualizowania tak jak miało miejsce to w niniejszej sprawie, stanowiąc jednocześnie naruszenie wyżej wskazanych przepisów;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, w zakresie tzw. premii odszkodowawczej, że w postępowaniu wywłaszczeniowym, to na stronie spoczywa ciężar dowodu wykazania ziszczenia się przesłanek warunkujących przyznanie tej formy bonusu, podczas gdy w myśl ogólnej zasady płynącej z reguł postępowania administracyjnego to organ podejmuje czynności zmierzające do wyjaśniania sprawy, a zatem, tej jakże istotnej kwestii, nie można przerzucać na stronę ciężaru dowodu w tym zakresie, zwłaszcza, że wyjaśnienie tej kwestii w takim kształcie, jak wymaga tego przepis prawa i wolą organu, nie było w żaden sposób utrudnione i możliwe do zrealizowania w ramach toczącego się postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie zaś z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przede wszystkim, jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów, wskazanych w tym przepisie, jak też gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w pełni realizuje zaś wymagania określone w powyższym przepisie a motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może prowadzić do zakwestionowania ustaleń faktycznych i stanowiska sądu, z którym nie zgadza się strona wnosząca skargę kasacyjną, a do tego w istocie zmierza skarżąca w niniejszej sprawie.

Jednocześnie, jako nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 i 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez uznanie operatu szacunkowego z dnia 3 marca 2014 r. za wiarygodny materiał dowodowy w sprawie i wystarczający do załatwienia sprawy oraz art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez uznanie, że to na stronie spoczywa ciężar wykazania przesłanek warunkujących przyznanie tzw. premii odszkodowawczej.

Wyjaśnić bowiem należy, że w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy, bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił. Dlatego stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Podkreślić przy tym należy, że poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w tym niewłaściwego jego zastosowania) nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd I instancji za miarodajne. Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, przy czym przez wzgląd na postanowienia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Takich zaś zarzutów skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera. Skarżący kasacyjnie, stawiając natomiast zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, nie spełnił powyższych wymagań i dążył do podważenia nimi dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, co nie jest możliwe. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie niekwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego przyjętego przez organ w zaskarżonej decyzji i zaakceptowanego przez Sąd I instancji.

Nie są przy tym zasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 156 § 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 (12 miesięcy od daty jego sporządzenia), po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

W niniejszej sporządzona została klauzula aktualizacyjna odpowiadająca wymogom wynikającym z treści powyższych przepisów prawa.

Skarżąca stwierdziła w skardze kasacyjnej, że wartość nieruchomości została ustalona na dzień [...] marca 2013 r., a więc na rok przed wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie danych z roku 2013 jedynie zaktualizowanych w październiku 2016 r. wskazując przy tym na powinność dokonania oceny prawidłowości operatu i klauzuli aktualizacyjnej przez sąd administracyjny z mocy art. 134 p.p.s.a.

Uszło jednakże uwadze skarżącej, że podstawę rozstrzygnięcia organu w przedmiocie odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia [...] marca 2014 r. i aktualność tego właśnie operatu szacunkowego została potwierdzona w dniu [...] października 2016 r. przez rzeczoznawcę, który stwierdził, że w przeciągu ostatnich dwóch lat ceny nieruchomości nie uległy zmianie.

Taki właśnie stan faktyczny stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz taki stan sprawy administracyjnej przyjął Sąd I instancji, akceptując jednocześnie ocenę organu wartości dowodowej operatu i stwierdzając, że dowód ten całkowicie zasadnie był podstawą ustaleń faktycznych w sprawie.

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano oceny operatu szacunkowego dokonanej przez organy administracji i zaakceptowanej przez Sąd I instancji. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie może wypowiedzieć się w tej kwestii Wskazać jedynie należy, że Sąd I instancji, dokonując oceny w tym zakresie, wskazał na możliwość kontroli formalnej operatu oraz szczególny tryb weryfikacyjny operatu na zasadach określonych w przepisie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co do którego skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów.

W związku natomiast z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego – art. 156 § 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wyjaśnić należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji wydanie klauzuli aktualizacyjnej nie było ograniczone terminem. Dlatego też w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można dopatrzyć się naruszenia prawa materialnego, skoro aktualność operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2014 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził w dniu [...] października 2016 r. a zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] 7 listopada 2016 r. Z kolei decyzja organu I instancji ustalająca odszkodowanie wydana została w dniu [...] marca 2014 r.

Prawidłowość oceny operatu szacunkowego dokonywana jest przez sąd administracyjny w kontekście przepisów postępowania. Za pomocą zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 134 p.p.s.a. nie można kwestionować ustaleń faktycznych i prawidłowości przebiegu postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił rozpoznaną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną.