Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2694/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez H.C. (dalej: "Skarżący" lub "Strona’’) jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "organ II instancji’’ lub "organ odwoławczy") z [...] lipca 2016 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2011 r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] czerwca 2004 r. Skarżący złożył do Kierownika Biura Powiatowego wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Decyzją z [...].12.2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał stronie płatność z tytułu ONW na rok 2004 w wys. 13.322,97 zł.

W dniu [...] maja 2005 r. H.C. złożył wniosek o płatność ONW na rok 2005. W wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w kontroli administracyjnej wniosku organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w przedmiocie deklaracji działek rolnych P,R , Ł oraz działki ewidencyjnej nr [...]. W dniu 6 lipca 2005 r. strona złożyła korektę wniosku.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. w dniu [...] kwietnia 2006 r. przyznał stronie płatność ONW za rok 2006 w wysokości 16.122,08 zł.

W dniu [...] czerwca 2006 r. H.C. złożył wniosek o płatność ONW za rok 2006. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z [...] stycznia 2007 r. przyznał stronię tę płatność w wysokości 16.209,35 zł.

W dniu [...] maja 2007 r. H.C. złożył wniosek o płatność ONW za rok 2007. W wyniku stwierdzonych nieprawidłowości wniosku wezwaniem z 11.10.2007 r. organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w przedmiocie deklaracji działek ewidencyjnych nr [...] oraz poinformował stronę o nieprawidłowościach stwierdzonych w wyniku kontroli zobowiązań wieloletnich . Kontrola ta wykazała, że suma powierzchni działek zgłoszonych do płatności ONW jest mniejsza od powierzchni , za którą producent otrzymał płatność ONW w pierwszym roku.

Korektą wniosku z dnia [...] października 2007 r. strona zmniejszyła powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr [...] z 1,42 ha na 1,21 ha; nr [...] z 4,38 ha na 4,22 ha; nr [...] z 4,31 ha na 4,08 ha, a także złożyła oświadczenie o prowadzonej działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych nr [...] i spójności działek B i E.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. w dniu [...] stycznia 2008 r. decyzją nr [...] przyznał stronie płatność ONW w wysokości 16 182,50 zł.

W dniu [...] maja 2008 r. H.C. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008. W wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w kontroli administracyjnej wniosku. Wezwaniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w przedmiocie deklaracji działek ewidencyjnych nr [...] (woj. [...], pow. [...], gm. [...], obręb [...]) oraz poinformował stronę o nieprawidłowościach stwierdzonych w kontroli spójności działek rolnych H, F, A, C, G.

W skorygowanym [...] września 2008 r. wniosku Skarżący zmniejszył powierzchnię gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych nr [...] z 1,25 ha na 1,21 ha; nr [...] z 0,50 ha na 0,47 ha; nr [...] z 1,03 ha na 1,01 ha; nr [...] z 1,42 ha na 1,37 ha; nr [...] z 0,98 ha na 0,94 ha; nr [...] z 0,19 ha na 0,00 ha, a także złożył oświadczenie o prowadzonej działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych o nr: [...].

Kierownik Biura Powiatowego decyzją z [...] grudnia 2008 r. przyznał Skarżącemu płatność ONW w wysokości 16.130,14 zł do powierzchni 160,45 ha. W dniu 16 marca 2010 r. wezwał Stronę do wskazania numerów działek ewidencyjnych, na których prowadzi działalność rolniczą. W odpowiedzi Skarżący w piśmie z 10 kwietnia 2010 r. oświadczył, że w latach 2008 - 2009 prowadził działalność rolniczą na powierzchni 0,00 ha użytków rolnych położonych na obszarach ONW. Wskazał również, że w czerwcu 2008 r. Agencja Nieruchomości Rolnych (dalej: "ANR") odebrała mu dotychczas użytkowane grunty rolne, co było konsekwencją nieregulowania zobowiązań z tytułu czynszu. Skarżący wyjaśnił, że prowadził spór z ANR, ponieważ dzierżawione grunty "miały być wolne od wad ukrytych". Stwierdził również, że w toku użytkowania okazało się, że melioracje prowadzone w latach 1980 - 1983 zostały źle wykonane i grunty w znacznej części "nie rokują żadnych uczciwych plonów". Wyjaśnił, że brak zgody ANR na zmniejszenie czynszu dzierżawnego i bardzo niskie ceny produktów rolnych spowodowały, że utrzymywał się jedynie z hodowli bydła mlecznego, która jednak ze względu na "różne kombinacje firm skupujących mleko" stała się nieopłacalna. Dodał, że zachorowała mu matka i żona, które wymagają stałej opieki i rehabilitacji. Reasumując wskazał, że nie prowadzi działalności rolniczej, ale nie jest to działanie zawinione. Do oświadczenia dołączył szczegółową ekspertyzę melioracyjną z 12 lutego 2003 r., dwa zaświadczenia lekarskie oraz wstępną opinię rzeczoznawcy z 28 marca 2002 r. dotyczącą funkcjonalności urządzeń melioracyjnych.

W związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności za 2008 r., tj. oświadczenia Strony z 10 kwietnia 2010 r., Kierownik Biura Powiatowego postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. wznowił postępowanie administracyjne. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. uchylił własną decyzję z [...] grudnia 2008 r., odmówił przyznania Stronie płatności ONW na 2008 r. i nałożył sankcje wieloletnie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że odmowa przyznania płatności nastąpiła w związku z oświadczeniem Strony o nieprowadzeniu działalności rolniczej w dniu wydania decyzji przyznającej płatność.

Wobec powyższego, w dniu [...] kwietnia 2010 r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych H.C. na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przyznania płatności ONW.

W dniu [...] lutego 2011 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej wysokości 59 174,59 zł, w ramach PROW 2004-2006 oraz PROW 2007-2013.

W dniu 10 marca 2011 r. Pan H.C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes ARiMR w dniu [...] marca 2011 r. wydał postanowienie nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dniu [...] października 2015 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wpłynął wniosek Pana H.C. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wspomnianą na wstępie decyzją Minister utrzymał w mocy swoją decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ omówił wynikające z art. 156 § 1 kpa przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W szczególności wyjaśnił ,iż decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa 9 art. 156 § 1 pkt 2 kpa ) . Podstawę do wydania decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U Nr 98, poz. 634, z późn. zm. ) oraz rt. 49 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 w zw. z art. 80 st. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników.

Organ nie stwierdził też rażącego naruszenia prawa. Podkreślił, iż strona poinformowała Agencję o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej na obszarze 98,86 ha dopiero po uprzednim wezwaniu go przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. do złożenia wyjaśnień, w przedmiocie określenia na jakiej powierzchni ONW kontynuuje działalność rolniczą w roku 2009. Skoro zobowiązanie wieloletnie nie było kontynuowane, to strona utraciła uprawnienie do zachowania płatności pobranych za tę powierzchnię, a przez to środki pieniężne, przekazane na jej rachunek bankowy, zostały przez nią pobrane nienależnie. Zatem w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka do zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW za rok 2004, 2005, 2006, 2007 i 2008 za powierzchnię 98,86 ha, na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania a obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40. poz. 329, z późn. zm.). Minister przypomniał, iż decyzja z dnia 2 grudnia 2008 r. na mocy której została przyznana a następnie wypłacona rolnikowi płatność w łącznej wysokości 16 130,14 zł, została wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylającej decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz odmawiającej przyznania panu H.C. płatności tytułu ONW na rok 2008 i nakładającej sankcję w wysokości 16 130,14 zł w okresie trzech lat kalendarzowych.

Zdaniem Ministra zaskarżona wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja nie orzekała o obowiązku zwrotu już przedawnionych należności. W związku z tym zarzutem omówił obowiązujące w tym przedmiocie przepisy prawa wspólnotowego tj. art. 49 3zporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z 12.12.2001, str. 11 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 34, str. 308, ze zm.), mającym zastosowanie dla spraw z kampanii 2004 roku oraz art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. L 141 z 30.4.2004 ze zm.), mającym zastosowanie dla spraw za lata 2005 – 2008.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] lipca 2016 r. Strona wniosła o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. Decyzjom tym zarzucił naruszenie :

- art. 149 § 1,2 i 3 kpa ze względu na brak przeprowadzenia postępowania wznowieniowego w stosunku do decyzji w/s przyznania płatności za rok 2004, 2005, 2006, 2007 i zmiany tych decyzji;

-art. 104 § 1 i 2 kpa , 107 § 1,2 i 3 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa i art.77 § 1 kpa , a także art. 6,7 i 8 kpa, art. 35 kpa z uwagi na uchybienie ustawowemu terminowi do wydania decyzji.

- art. 21 i 69 Ordynacji podatkowej z uwagi na brak uchylenia decyzji o przyznaniu płatności za lata 2004- 2007

- art. 59 § 1 i 70 § 1 Ordynacji podatkowej z uwagi na wydanie decyzji co do należności już przedawnionych,

- art. 31§ i 37 § 4 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego z uwagi na przeprowadzenie postepowania bez udziału żony skarżącego G.C.

Ponadto skarżący zgłosił zarzuty dot. odmowy umorzenia należności orzeczonych do zwrotu na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.12.2010 roku w/s szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz.U.nr258,poz.l747).

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień to, czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania Sąd nie stwierdził, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik.

Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organu zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Zgodnie z doktryną i orzecznictwem stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Instytucja ta stanowi wyłom od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

Celem postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (do czego dąży Skarżący) lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest więc kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Ma obowiązek rozpatrywać ją wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258).

Nie ulega też wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą.

W realiach rozpoznawanej sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był w pełni uprawniony do utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] marca 2016 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Decyzja Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1512, ze zm., dalej: "ustawa o ARiMR"), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy, Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 29 ust. 3 tej ustawy, uprawnienia organu podatkowego określone w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201, ze zm., dalej: "O.p."), przysługują Prezesowi Agencji jako organowi pierwszej instancji. Prezes Agencji może upoważnić pracowników Agencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach, o których mowa w ust. 1. Mając na uwadze powyższe, decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana zgodnie z właściwością, w związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z decyzją wydaną bez podstawy prawnej mamy do czynienia w sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji rozumianej jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny.

Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o ARiMR, zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR została wydana na podstawie przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (patrz: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Przyjmuje się, że przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (patrz: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (materialnego, procesowego czy ustrojowego) jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając przy tym, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji.

W kwestii interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa", którym operuje przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji.

O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki:

1. naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty,

2. charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia,

3. muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. II GSK 2098/11), w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, iż wypracowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska nadają nową, pełniejszą treść znaczeniu "rażące naruszenie prawa", zgodnie z którym decyzja rażąco naruszająca prawo to taka decyzja, która wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

W wyroku z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1107/11, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "Wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji - w przeciwieństwie do wad warunkujących wznowienie postępowania - tkwią w samej decyzji. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności."

Jako podstawę wydania decyzji Prezes ARiMR wskazał m. in. art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o ARiMR oraz § 9 ust. 2 pkt 2 w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm., dalej "rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 2004 r.").

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR wyjaśnił, że stosownie do § 9 ust. 2 pkt 2 w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem producent rolny zwraca:

1) całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, jeżeli zaniechanie to nastąpiło:

a) na wszystkich działkach rolnych położonych na obszarze ONW,

b) na części działek rolnych położonych na obszarze ONW, a łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi mniej niż hektar.

2) cześć płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych, na których nastąpiło to zaniechanie, za cały okres jej pobierania, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar.

Skoro zatem Prezes ARiMR ustalił, że doszło w przedmiotowym przypadku do zaniechania prowadzenia działalności rolniczej, o którym mowa powyżej, to zachodzi samodzielna przesłanka zwrotu otrzymanych przez producenta rolnego płatności ONW. Zatem do powstania obowiązku zwrotu nie jest konieczne wystąpienie innych, dodatkowych okoliczności. Sam fakt zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na określonym obszarze powoduje, że po stronie producenta rolnego powstaje obowiązek zwrotu otrzymanej płatności, zaś po stronie Prezesa ARiMR - obowiązek i uprawnienie do wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków. Zaniechanie działalności rolniczej jest zdarzeniem, z którego zaistnieniem przepisy bezpośrednio wiążą określone skutki prawne w postaci zwrotu całości lub części płatności.

Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym obowiązek wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW aktualizuje się wraz z ustaleniem zaistnienia przesłanki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej i wykluczeniem przesłanek określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. Wobec powyższego, brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r. II GSK 1518/11).

Biorąc powyższe pod uwagę, brak było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz § 9 ust. 2 pkt 2 w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r.

Dalej należy wskazać, że zgodnie z § 9 ust. 3 pobrane płatności ONW nie podlegają zwrotowi, jeżeli

1) zaniechanie, o którym mowa w ust. 2, nastąpiło na skutek zaistnienia chociażby jednej z następujących okoliczności:

a) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego,

b) wystąpienie klęski żywiołowej,

c) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym producenta rolnego na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych,

d) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie rolnym producenta rolnego,

e) wywłaszczenie nieruchomości, na której są położone działki rolne objęte wnioskiem,

f) rozwiązanie przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone działki rolne objęte wnioskiem, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności, oraz

2) producent rolny zawiadomił kierownika biura powiatowego Agencji, zgodnie z art. 39 ust. 2 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004), o zaistnieniu chociażby jednej z okoliczności wymienionych w pkt 1, na skutek której nastąpiło zaniechanie działalności rolniczej.

Strona powołuje się na okoliczności , o których mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 "f" . Niezależnie od faktu, iż okoliczności te budzą uzasadnione wątpliwości co do braku zawinienia rolnika w zaistnieniu okoliczności uzasadniających rozwiązanie umowy dzierżawy, należy wskazać, iż nie zaistniał drugi z warunków umożliwiających odstąpienie od domagania się zwrotu pobranych płatności ONW tj. powiadomienie organu stosownie do wymagań pkt 2 . Należy też podkreślić, iż jest to warunek konieczny do zastosowania instytucji odstąpienia od obowiązku zwrotu na co wskazuje użycie słowa "oraz". Z akt sprawy wynika , że organ informację o zaniechaniu działalności uzyskał wraz ze złożeniem 10 kwietnia 2010 r. oświadczenia, z którego wynikało, że skarżący w latach 2008 - 2009 nie prowadził działalności rolniczej na użytkach rolnych położonych na obszarach ONW. Strona w piśmie z 10 kwietnia 2010 r. wyjaśniła, że przyczyną zaprzestania działalności było odebranie przez ANR dotychczas użytkowanych gruntów rolnych położonych na obszarach ONW. Skarżący nie poinformował Kierownika Biura Powiatowego o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. Fakt ten został ujawniony dopiero po wezwaniu Strony do określenia, na jakiej powierzchni kontynuuje podjęte zobowiązanie ONW.

Wskazać należy, że Skarżący w złożonych w latach 2004-2008 wnioskach składał podpis pod oświadczeniem, iż znane mu są zasady przyznawania płatności ONW, a także zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie organu o każdym fakcie, który miałby wpływ na przyznanie płatności.

Za niezasadne należy uznać też wszelkie zarzuty dot. braku zgody małżonki skarżącego G.C. na zaciągnięcie zobowiązania wieloletniego, chociaż gospodarstwo było objęte wspólnością ustawową małżeńską. Aby odnieść się do zasadności tego zarzutu należy zwrócić uwagę na uregulowania związane z nadawaniem producentowi rolnemu numeru ewidencyjnego, który jest niezbędnym warunkiem do ubiegania się o płatności ONW. Zgodnie z art. 12 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności ( t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1853 ) w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. Zgoda małżonka na nadanie numeru ewidencyjnego współmałżonkowi musi być więc uważane za swego rodzaju pełnomocnictwo do reprezentowania drugiego ze współmałżonków w sprawach związanych z uczestnictwem w unijnych programach pomocowych ( tak por. WSA w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 707/10 publ. Lex nr 675689 ).

Niezasadne są zarzuty dot. orzekania o obowiązku zwrotu pobranych płatności już po upływie terminu przedawnienia. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa i Sąd orzekający w pełni akceptuje wyrażone tam stanowisko. Należy zauważyć, że zarówno art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 , który ma zastosowanie do płatności za rok 2004, jak i art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, który znajduje zastosowanie do płatności za lata następne, w sposób zupełny regulują kwestie dot. przedawnienia płatności rolniczych i żadne inne przepisy nie mają do tych płatności zastosowania. Dlatego też zarzuty naruszenia art. 59 § 1 i 70 § 1 Ordynacji podatkowej są całkowicie chybione.

Niezasadne są zarzuty dot. odmowy umorzenia orzeczonych do zwrotu płatności na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej ( Dz.U. nr 258 poz. 1747 ze zm. ). Należy zauważyć, że kwestia umorzenia należności stanowiła przedmiot odrębnej sprawy administracyjnej i sądowej i nie może podlegać kontroli w sprawie niniejszej, której granice rozpoznania określa art. 134§ 1 p.p.s.a zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Organ zbadał również możliwości zaistnienia pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ( pkt 3-7), wymienionych w przytoczonym wyżej art. 156 § 1 kpa . Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu, a wobec braku zarzutów zawartych w skardze nie omawia tych okoliczności szerzej.

W świetle przedstawionych okoliczności Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uznając stan faktyczny za w pełni wyjaśniony i stwierdzając, że rozstrzygnięcie organu administracji będące przedmiotem kontroli jest prawidłowe, a zarzuty wyartykułowane w skardze nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.