Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1161/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, 2, 12
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. ai c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L.Z. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta - powołując się na art. 19 ust. 5, art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 3 i ust. 13, art. 40a ust. 1, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. – określanej dalej jako u.d.p.), uchwałę Rady Miasta z dnia 27 maja 2015 r. Nr XII/101/2015 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Nr 2015 r., poz. 1013) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) - orzekł o nałożeniu na L.Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Z" L.Z., kary pieniężnej w wysokości 6484 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przy ul. [...] (na wysokości budynku 32) w okresie od [...] do [...] listopada 2016 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku czynności sprawdzających w terenie w dniu [...] listopada 2016 r. ustalono, że kontener na gruz zlokalizowany na ul. [...] na wysokości budynku nr 32 zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Wykonano dokumentację fotograficzną oraz pomiar zajęcia pasa drogowego (2,85 m x 1,42 m = 4,05 m2). Z przeprowadzonych czynności sporządzono protokół. W związku z powyższym pismem z dnia [...] listopada 2016 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w spawie zajęcia pasa drogowego przy ul. [...] przez umieszczenie kontenera na gruz bez zezwolenia zarządcy drogi - Prezydenta Miasta. Czynności sprawdzające przeprowadzone przez organ w terenie w dniu [...] listopada 2016 r. potwierdziły dalsze zajmowanie pasa drogowego.

W dniu 30 listopada 2016 r. do organu wpłynęło pismo, w którym strona poinformowała, iż przedmiotowy kontener został postawiony na zlecenie Zakładu N. Do powyższego pisma załączono umowę najmu powyższego kontenera i odbioru odpadów z dnia [...] października 2016 r. zawartą z powyższym Zakładem oraz fakturę. Według § 1 powyższej umowy przedmiotem najmu jest kontener o pojemności 2 m3 wraz z odbiorem odpadów, który zostanie podstawiony pod adresem ul. [...]. Umowa została zawarta na okres od dnia [...] października 2016 r. do dnia zgłoszenia przez Zleceniodawcę, ale nie dłużej niż 7 dni od dnia zawarcia umowy. Przedłużenie okresu najmu kontenera wymaga zgłoszenia do Zleceniobiorcy. Zgodnie z treścią § 2 Zleceniodawca wskazuje miejsce podstawienia kontenera i jednocześnie oświadcza, że posiada tytuł prawny do nieruchomości lub ma zgodę na ustawienie kontenera pod załadunek odpadów. W przypadku ustawienia kontenera na pasie drogowym, Zleceniodawca oświadcza, że na czas trwania niniejszego zlecenia, posiada wymagane zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego, chodnika lub innego terenu zielonego.

W związku z powyższym organ zwrócił się do najemcy kontenera o udzielenie informacji dotyczących ustawienia przedmiotowego kontenera. W odpowiedzi na to wezwanie przedstawiciel Zakładu N złożył pismo zawierające oświadczenie, iż dostawa kontenera miała nastąpić [...] października 2016 r. na podstawie zlecenia wysłanego mailem (na potwierdzenie załączył kopię powyższego e-maila), z prośbą o ustawienie kontenera na miejscach parkingowych należących do banku. Wyjaśnił, iż firma L.Z. podstawiła kontener w wyznaczonym dniu, kiedy pracowników firmy budowlanej jeszcze nie było na miejscu i kontener został ustawiony w innym niż wyznaczone przez firmę miejscu. Jednocześnie dodano, iż umowę najmu kontenera podpisał nieuprawniony pracownik i że firma nie została poinformowana o konieczności posiadania zgody na ustawienie kontenera przez firmę Z. Organ wskazał również, iż mimo stosownego wezwania L.Z. nie ustosunkował się do oświadczenia złożonego przez wskazanego przez niego najemcy kontenera.

Następnie organ wyjaśniając podstawę prawną nałożenia na stronę kary pieniężnej, tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. zwrócił uwagę, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i charakteru tego nie może zmienić umowa jaką strona zawarła z określonym podmiotem. Zdaniem organu umowa nie jest władna zmienić kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, dodając, iż umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej. Według organu ustalenia przez niego poczynione potwierdzają, że podmiotem, który faktycznie zajął pas drogowy był L.Z., gdyż to on dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego ustawiając w nim kontener.

W końcowej części uzasadnienia organ podał sposób wyliczenia nałożonej w przedmiotowej sprawie kary pieniężnej ( 4,05 m2 x 4 zł x 10 x 4 dni = 648zł).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L.Z. - domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, bądź przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołujący zarzucił skarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:

1. art 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego;

2. art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący prowadzonej sprawy;

3. art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art 107 § 1 w zw. z art 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania.

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej; zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. Przepis art. 40 ust. 3 u.d.p. stanowi natomiast, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Stosownie do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c u.d.p., zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 -krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust 4-6 u.d.p.

Na podstawie treści powołanych przepisów, w kontekście okoliczności stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, Kolegium przyjęło, że zajęcie pasa drogowego pod kontener budowlany stanowi zajęcie, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., tj. zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż określone w art. 40 ust 2 pkt 1 -3 u.d.p. Powyższe – zdaniem organu odwoławczego - znajduje potwierdzenie w treści pkt 4 (tabela pkt 6) załącznika do uchwały Rady Miasta z dnia 27 maja 2015 r. Nr XII/101/2015 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

Zdaniem Kolegium ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że pas drogowy ulicy [...] na wysokości budynku nr 32 został zajęty bez zezwolenia, poprzez ustawienie na nim kontenera na gruz firmy "Z" L.Z. w okresie od dnia [...] listopada do dnia [...] listopada 2016 r. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w sporządzonych w tych dniach notatkach służbowych oraz fotografiach. W dniu [...] listopada 2016 r. organ sporządził również protokół na okoliczność przeprowadzenia pomiarów kontenera, który jak ustalono zajął powierzchnię 4,05 m2. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się kserokopia mapy określająca linie graniczne pasa drogowego wraz z oznaczeniem zajętego obszaru pasa drogowego. Organ załączył również do akt sprawy aktualny wypis z rejestru gruntów, który potwierdził zaszeregowanie drogi jako powiatową.

Za sporne uznało Kolegium w rozpoznawanej sprawie określenie podmiotu, którego powinna obciążać odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 40 u.d.p., jak też inne przepisy u.d.p. nie określają wprost, jaki podmiot powinien uzyskać stosowne zezwolenie.

Mając na uwadze treść powołanych powyżej przepisów oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy uznał, iż podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego jest ten, który fizycznie dokonał zajęcia, w szczególności, gdy zajęcie zostało dokonane w ramach profesjonalnej działalności gospodarczej, w której zakresie mieści się dokonywanie czynności wymagających stosownego zajęcia, a jest ono dokonywane bezpośrednio przez ten podmiot, czy też działających na jego rzecz pracowników. Okoliczności tej zdaniem Kolegium, w sytuacji faktycznego umieszczenia obiektu w pasie drogowym przez takiego przedsiębiorcę nie jest w stanie zmienić treść zawartej pomiędzy takim przedsiębiorcą a zleceniodawcą umowy. W ocenie Kolegium dotyczy to także sytuacji, w której zleceniodawca wskazuje w umowie miejsce jej wykonania, jak też podpisze oświadczenie, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości oraz że posiada wymagane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

W ocenie organu odwoławczego złożona przez stronę umowa (najmu kontenera) nie skutkuje przeniesieniem odpowiedzialności z tytułu zajęcia pasa drogowego na zleceniodawcę. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż transport, w tym rozładunek i załadunek kontenera tego rodzaju, jak umieszczony przez L.Z. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, wymaga specjalistycznego sprzętu. Stąd też faktycznie, co mieści się także w zakresie przedstawionej umowy, zarówno dowóz, jak i odbiór kontenera dokonywany jest przez firmę L.Z.. Zdaniem Kolegium nie znajduje przy tym potwierdzenia stanowisko L.Z., że z momentem podpisania umowy traci on władztwo nad kontenerem, a wynajmujący może go przemieszczać w trakcie trwania umowy najmu. Możliwość przemieszczania, z uwagi na konieczność dysponowania specjalistycznym sprzętem jest wykluczona, co znajduje potwierdzenie w materiale zdjęciowym przedmiotowej sprawy, jak też wynika z tożsamej dokumentacji w licznych innych sprawach prowadzonych w stosunku do L.Z. o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, znanych organowi odwoławczemu z urzędu,

Niezależnie od powyższego Kolegium podkreśliło, że przedłożona przez odwołującego umowa z dnia [...] października 2016 r. nie wskazuje na konkretne miejsce, w którym ma być ustawiony kontener, a w szczególności z jej postanowień nie można wywieść, czy ma on być zlokalizowany w pasie drogowym, czy też w jeszcze innym miejscu. Tak więc według organu odwoławczego, wskazywane w umowie miejsce podstawienia kontenera jest nieprecyzyjne, bo obejmuje numer posesji, przy której kontener ma być umieszczany, a nie dokładną lokalizację w pasie drogowym. Również faktury VAT przedłożone przez odwołującego nie dają podstawy ustalenia miejsca lokalizacji, jak też okoliczności, czy to zleceniodawca wskazał miejsce posadowienia kontenera.

Następnie Kolegium wskazało na złożone przez Zakład N wyjaśnienia, przytaczając treść pism z dnia [...] grudnia 2016 r. i [...] stycznia 2017 r. Zwróciło dodatkowo uwagę, iż w toku postępowania administracyjnego, pomimo skutecznego doręczenia zawiadomień i pism organu, odwołujący nie wnosił o dopuszczenie innych dowodów w sprawie. W ocenie organu odwoławczego określenie w umowie najmu zawartej pomiędzy zleceniodawcą a L.Z., że pierwszy z wymienionych podmiotów wskazuje miejsce posadowienia kontenera, jak też oświadcza, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości i posiada niezbędne zezwolenie zarządcy drogi, nie skutkuje zarówno podstawą do przyjęcia, że umieszczenia kontenera w pasie drogowym dokonuje zleceniodawca, jak też nie daje podstaw do przeniesienia nań odpowiedzialności z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Stąd organ odwoławczy uznał, że postanowienia umowy o przedłożonej treści, nie mogły wywołać skutku przeniesienia odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego na zleceniodawcę.

Organ odwoławczy podkreślił, że o możliwości uznania zleceniodawcy za podmiot zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej za umieszczenie kontenera w pasie drogowym można by mówić wówczas, gdyby odbiór kontenera przez zleceniodawcę następował w siedzibie firmy L.Z., a jego transport realizowany był przez zleceniodawcę. W sytuacji natomiast, gdy z uwagi na rodzaj obiektu, jaki stanowi przedmiotowy kontener, zarówno dowóz, umieszczenie, jak i odbiór realizowane są przez L.Z. w ramach profesjonalnej działalności gospodarczej, to – zdaniem organu odwoławczego - jego uznać należy za podmiot zobowiązany do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w razie jego braku, do uiszczenia kary pieniężnej za umieszczenie kontenera w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia. Zawarcie w umowie oświadczenia zleceniodawcy nie może skutkować przeniesieniem na zleceniodawcę odpowiedzialności w sytuacji, gdy umieszczenie fizycznie dokonywane jest przez firmę L.Z., zarówno bowiem rodzaj umieszczanego obiektu, jak i sposób jego umieszczenia nie daje podstaw do przyjęcia, że zleceniodawca uzyskał w tym zakresie władztwo nad obiektem i może on swobodnie nim dysponować. W praktyce to L.Z. lub działający na jego rzecz pracownik faktycznie decyduje o miejscu rozładunku kontenera poprzez jego fizyczne umieszczenie w danym miejscu.

W końcowych rozważaniach Kolegium potwierdziło prawidłowość dokonanego przez organ I instancji wyliczenia kary pieniężnej nałożonej na skarżącego.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. L.Z., reprezentowany przez radcę prawnego R.J., wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7. art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla prowadzonej sprawy, zarówno w zakresie podmiotu zobowiązanego, jak i czasookresu zajmowania pasa;

- art. 78 w zw. z art. 77 § i art. 75 k.p.a., poprzez odmowę uwzględnienia jako dowodu, umowy jaka wiąże skarżącego z podmiotem, któremu udostępniono w ramach umowy cywilnej sporny kontener;

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych;

- art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania.

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego wobec skarżącego w niniejszej sprawie. W razie nieuwzględnienia powyższego żądania, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej celem przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego, od organu, kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym także kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż kontener ustawił skarżący w spornym miejscu, jednakże uczynił to na rzecz i według wskazania kontrahenta - Zakładu N. Zatem zajmującym pas, według skarżącego, nie był skarżący, lecz właśnie wskazany podmiot, prowadzący działalność gospodarczą, a więc będący - podobnie jak skarżący - profesjonalistą. W toku postępowania wprawdzie kontrahent podniósł, że umowa w jego imieniu została zawarta przez osobę nieupoważnioną, tym nie mniej wskazał, że wynajął kontener od skarżącego i korzystał z niego w związku z realizowanymi pracami budowlanymi, a zatem potwierdził, że ustnie zawarł taką umowę i nie kwestionował jej zasadniczych ustaleń.

Strona skarżąca wskazała ponadto, iż kontener został ustawiony w czasie wskazanym przez kontrahenta w jedynym dostępnym w tym dniu miejscu (na okoliczność, którą organ mógł przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające chociażby przez przesłuchanie w charakterze świadka skarżącego lub jego pracownika). Po jego dostarczeniu zaś kontrahent nie zgłaszał żadnych uwag dotyczących posadowienia kontenera, akceptując tym samym miejsce jego posadowienia. Co więcej zwrócić należy uwagę, że kontener był dostarczany kilkukrotnie i za każdym razem kontrahent nie kwestionował miejsca jego posadowienia, nie kierował do skarżącego żadnych wiadomości dotyczących tej kwestii, nie żądał zmiany miejsca.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że jako przedsiębiorca zajmujący się wywozem odpadów odpowiada on za faktyczne zajęcie pasa drogowego bez względu na to, czy kontenerem dysponowała osoba zlecająca wywóz odpadów. Podkreślił, że organy błędnie sprowadzają użyte w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. sformułowanie "faktyczne zajęcie pasa drogowego" do wskazania osoby, która fizycznie postawiła rzecz, bez analizy celu tej czynności. Zdaniem skarżącego takie rozumowanie powinno prowadzić organ do wniosku, że to nie skarżący, lecz kierowca, który konkretnie posadowił kontener powinien być podmiotem zobowiązanym.

Zdaniem skarżącego z momentem zawarcia umowy najmu kontenera i wywozu odpadów to osoba zlecająca dokonanie tych czynności staje się faktycznym dysponentem kontenera. To ona decyduje kiedy kontener ma być dostarczony i gdzie go ustawić. Ma też faktyczną możliwość przestawić go w inne miejsce, na co przedsiębiorca (skarżący) nie ma żadnego wpływu. Skarżący zwrócił uwagę, iż zajęcie pasa drogowego nie jest też czynnością jednorazową, lecz — co potwierdzają przepisy u.d.p. - jest procesem rozciągniętym w czasie. Skarżący w tym okresie nie miał żadnej władzy faktycznej nad tym kontenerem. Nie decydował o jego posadowieniu w danym miejscu. Nie miał również wpływu na to czy zostanie on przeniesiony w inne niż pierwotnie wskazane miejsce. Nie można go zatem uznać za "faktycznie zajmującego pas drogowy".

W ocenie skarżącego powołane przez organ orzecznictwo nie potwierdza przyjętej przez organ tezy, bo nie jest jednolite i dotyczy różnych sytuacji faktycznych. Podkreślił, że pomijana przez organ umowa jest dowodem, kto faktycznie dysponował spornym kontenerem. Zgodnie z art. art. 75 § 1 i 80 k.p.a. organ powinien ten dowód ocenić, w tym zbadać wpływ postanowień umowy na okoliczności faktyczne sprawy. To, że umowa ta ma charakter prywatny i obligacyjny nie oznacza tego, że nie może kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron, w szczególności zaś tego, że na podstawie tej umowy może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem i w konsekwencji "faktycznego zajęcia pasa drogowego". Jako błędne ocenił stanowisko organu, że rolą umowy było przeniesienie ze skarżącego na jego kontrahenta istniejącej już po jego stronie odpowiedzialności administracyjnoprawnej skoro taka odpowiedzialność jeszcze nie powstała, jako że jest wtórna w stosunku do stanu faktycznego kształtowanego umową.

W niniejszej sprawie skarżący na podstawie cywilnej umowy udostępnił swój kontener i został on ustawiony zgodnie z wolą osoby, która nabyła na jej podstawie prawo do dysponowania kontenerem i która z tego kontenera w spornym okresie korzystała. Na marginesie zaznaczył, że kontrahent nie zgłaszał w niniejszej sprawie uwag, jakoby kontener został ustawiony niezgodnie z jego wolą. Skarżący w niniejszym przypadku udostępnił swój kontener i w ramach wiążącej go z Zakładem umowy, zobowiązany był do odbioru kontenera we wskazanym przez wyżej wymienionego czasie. Nadmienił, że Zakład prowadzący działalność w zakresie usług budowlanych, jako profesjonalista powinien mieć pełną świadomość obowiązujących przepisów prawa, w tym także obciążających go obowiązków o charakterze administracyjnym i w żadnym razie nie może się zasłaniać ewentualną niewiedzą, jako okolicznością zwalniającą go od tej odpowiedzialności.

Skarżący zarzucił organowi brak w decyzji głębszej analizy w zakresie umowy. Organ nie odniósł się do wykładni obowiązków wynikających z umowy, nie zweryfikował ich, nie konfrontuje ze stanem faktycznym, ani nawet z zastosowaną w niniejszej sprawie normą prawa materialnego, czym w ocenie skarżącego w dalszym ciągu narusza zasady postępowania. Wobec ustnego zawarcia umowy, argumenty, iż pisemne jej potwierdzenie jest obarczone wadą, nie stanowi dowodu, że umowa stron nie wiązała. Organ podnosi jedynie okoliczność wysłania jednej wiadomości, ale nie odnosi się do braku obecności kontrahenta w dniu dostawy kontenera, braku możliwości posadowienia go w innym miejscu i wreszcie braku jakiejkolwiek reakcji na rzekome posadowienie go w złym miejscu. Skoro Zakład korzystał z tego kontenera we wskazanych okresach, decydował kiedy go dostarczyć i kiedy go zabrać, był jego faktycznym dysponentem. Wywody organu w żaden sposób nie zaprzeczają temu faktowi. Zaś ze spornymi elementami organ nie zmierzył się w żaden sposób, rozpatrując niniejszą sprawę bardzo jednostronnie, czym uchybił zasadzie swobodnej oceny dowodów.

Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że organy mieszają dokumenty różnych spraw. Brak dbałości organów w tym zakresie wprowadza skarżącego niejednokrotnie w błąd. W toku prowadzonych przez organy postępowań przewija się wiele takich błędów i nieścisłości, które powodują, że skarżący nie zawsze jest już w stanie zorientować się czego dotyczy dane pismo organu, czy wreszcie wydana decyzja.

Reasumując skarżący wskazał, iż organy nie ustaliły w sposób prawidłowy kto ponosi odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego i błędnie wskazały go jako zobowiązanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za bezpodstawne oraz w całości podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2017 r., poz. 1369 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola w tak zakreślonych granicach kognicji wykazała, że organy obu instancji dopuściły się naruszeń przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu wydanych przez nie decyzji. Podstawą materialnoprawną decyzji wydanych w sprawie stanowiły przepisy art. 40 ust. 1, 2, 12 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którymi za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wynika z nich, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów (np. kontenera do wywozu śmieci) bez zezwolenia zarządcy drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie jednolicie przyjmuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., III SA/Wr 227/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., II SA/Ol 1049/11, R. Strachowska, Ud.p. Komentarz, Warszawa 2012, teza do art. 40). Postępowanie administracyjne prowadzone w sprawach kar za zajęcie pasa drogowego winno zatem zmierzać do ustalenia, kto faktycznie zajął pas drogowy, bez przypisywania odpowiedzialności administracyjnej automatycznie podmiotowi, który - zdaniem organów - winien był wystąpić do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Konstruowanie takiego "domniemania" w postępowaniu nakładającym karę pieniężną za nielegalne zajęcie pasa drogowego nie ma podstaw prawnych, albowiem ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną podmiotu z tytułu umieszczenia obiektu w pasie drogowym, bez zgody zarządcy drogi, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi podmiot ten miałby się charakteryzować. W szczególności nieuprawnione jest przyjmowanie domniemania odpowiedzialności przedsiębiorcy zajmującego się wywozem odpadów, do którego, tak jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, należy pojemnik umieszczony w pasie drogowym. Wprawdzie w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu (por. np. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., II GSK 560/08), to jednak nie jest wykluczone, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien - po dokładnym zebraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., II GSK 832/08, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II GSK 700/10). Odpowiedzialnością administracyjną za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo obarczony faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., II GSK 1313/17). Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga więc analizy okoliczności konkretnej sprawy, w tym treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Zwłaszcza jeśli wynika z tego stosunku, że w istocie dysponentem obiektu nie jest jego właściciel, lecz podmiot któremu został on udostępniony we władztwo zależne, które to władztwo obejmuje wskazanie czasu i miejsca, w którym dany obiekt zostanie umieszczony. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do stanów faktycznych zbliżonych do tego jak w niniejszej sprawie, tj. do zajęcie pasa drogowego przez kontenery na odpady albo odzież (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 czerwca 2014 r., III SA/Łd 328/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2014 r., III SA/Po 952/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Sz 993/14). Natomiast z treści kontrolowanej decyzji wynika, że organ przyjmuje generalne założenie, że zajęcia dokonuje zawsze ten, kto trudni się przewozem i odbiorem kontenerów. Ten bowiem podmiot, jak twierdzi organ, faktycznie przewozi kontenery, ustawia je w określonych miejscach oraz odbiera. W ocenie bowiem organu jedynie w sytuacji, gdyby odbiór kontenera następował w siedzibie firmy L.Z. przez zleceniobiorcę możliwe było bowiem przypisanie temu ostatniemu podmiotowi odpowiedzialności. Założenie takie jest wygodne dla organów, nie obciąża bowiem ich koniecznością szczegółowego identyfikowania stanów faktycznych w każdej sprawie, a jest ich przecież wiele. Domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy zajmującego się wywozem odpadów jest więc nieuprawnione, gdyż z ustawy ono nie wynika. Z ustawy nie wynika również, że przedsiębiorca ma obowiązek wykazywania (przeciwdowodu), że w danym przypadku kto inny jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie. Sytuacja strony w niniejszym postępowaniu jest jednaka, niezależnie od tego czy zajmującym pas drogowy jest przedsiębiorca czy też inny podmiot prywatny lub podmiot publiczny. Wszystkimi stanami faktycznymi rządzi reżim dowodowy przewidziany w k.p.a. Trafnie skarżący zwraca uwagę, że to umowa kształtuje lub zawiera w sobie stan faktyczny. Dlatego nie może ona przenosić odpowiedzialności publicznoprawnej, bo taka odpowiedzialność zależy od stanu faktycznego, czyli tego kto dokonał zajęcia, a nie jest, niejako z góry, przypisana jakiemuś rodzajowi podmiotu. Umowa cywilnoprawna nie określa zatem nowych zasad odpowiedzialności za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, gdyż odpowiedzialność tą statuują przepisy prawa – u.d.p., a jedynie ma na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i wskazanie na jego podstawie podmiotu odpowiedzialnego w świetle art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę w celu ustalenia rzeczywistego dysponenta obiektu, czyli tego kto zadecydował o czasie i miejscu jego umieszczenia, a więc tego kto "faktycznie zajął" pas drogowy, niezbędna jest analiza treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu (kontenera) z osobą, której obiekt jest wydawany w posiadanie zależne. Pojęcia "faktycznego zajęcia" nie można zatem ograniczać - jak czyni to Kolegium - jedynie do wyłącznie fizycznego umieszczenia kontenera w pasie drogowym, bez zbadania w czyim imieniu i na rzecz kogo działała osoba zajmująca pas drogowy bez zezwolenia. W związku z powyższym istotne znaczenie dla oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie ma treść umowy łączącej skarżącego z podmiotem wskazanym jako Zakład N.

W toku postępowania skarżący przedstawił pisemną umowę najmu kontenera i odbioru odpadów z dnia [...] października 2016 r., której § 2 stanowi, że to zleceniodawca Zakład N wskazuje miejsce podstawienia kontenera i oświadcza, że posiada tytuł prawny do nieruchomości lub ma zgodę na ustawienie kontenera pod załadunek odpadów. W przypadku zaś ustawienia kontenera na pasie drogowym zleceniodawca oświadcza, że na czas trwania niniejszego zlecenia posiada wymagane zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego, chodnika lub innego terenu zielonego. Wprawdzie z jej treści wynika, że została zawarta na okres nie dłuższy niż 7 dni od dnia zawarcia, to jednak przewidziano w niej możliwość przedłużenia okresu najmu kontenera, po zgłoszeniu tego do zleceniobiorcy, a tym samym nie można wykluczyć, iż umowa obejmowała również okres od [...] do [...] listopada 2016 r. Przedsiębiorca budowalny wskazywał w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r., iż umowę podpisał nieuprawniony do tego pracownik, a o jej treści dowiedział się dopiero w toku postępowania administracyjnego, do czego jednak organy poza przytoczeniem powyższego pisma w żaden sposób się nie odniosły. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż wyżej wymieniony przedsiębiorca nie kwestionował, iż wiązała go ze skarżącym umowa, na mocy której ten ostatni miał dostarczyć kontener do wywozu odpadów przed placówkę BANKU [...], a następnie go odebrać.

Jeśli chodzi natomiast o kwestię kto podjął decyzję o umiejscowieniu kontenera w pasie drogowym organy nie dokonały wystarczających ustaleń. W wspomnianym piśmie z [...] stycznia 2017 r. R.N. podkreślał, iż to on wskazał miejsce postawienie kontenera – odwołując się w tym zakresie do maila z dnia [...] października 2016 r. – określając je jako "miejsce parkingowe należące do banku" lub "parking przed bankiem", zaznaczając, iż skarżący postawił kontener pod jego nieobecność w innym miejscu. Organy nie odniosły się do powyższych stwierdzeń.

Ponadto należy zauważyć, iż zarówno powyższy mail, jak i wspomniane pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. odnosiły się do zajęcia pasa drogowego w dniu [...] października 2016 r., które niewątpliwie nie mogło trwać aż do okresu objętego zaskarżoną decyzją ([...] listopada 2016 r.). Sądowi jest to znane z urzędu ze sprawy o sygn. akt II SA/Go 645/17, która dotyczyła również kary wymierzonej skarżącemu za zajęcie pasa drogowego polegającego na postawieniu kontenera na odpady w tym samym miejscu na zlecenie tego samego przedsiębiorcy budowalnego, tyle tylko, iż w okresie od [...] do [...] listopada 2016 r. Nie sposób również powyższych wskazań przedsiębiorcy budowalnego co do miejsca postawienia kontenera w dniu [...] października 2016 r. automatycznie przenosić na inne okresy. Skarżący wprawdzie w skardze przyznał, iż "kontener został ustawiony w czasie wskazanym przez kontrahenta w jedynym dostępnym w tym dniu miejscu", nie precyzując jednak kto zdecydował o konkretnym umiejscowieniu kontenera. Ponadto należy zauważyć, iż zajęcie pasa drogowego jest stanem rozciągniętym w czasie, a w konsekwencji nie sposób abstrahować od okoliczności czy wykonawca robót korzystając z kontenera kwestionował jego umiejscowienie i w związku z tym domagał się jego przesunięcia, czego organy w ogóle nie rozważyły. Oznacza to tym samym, iż organy w istocie nie wyjaśniły, jak przebiegała realizacja umowy, kto zdecydował o umiejscowieniu kontenera oraz o dalszym jego pozostawaniu w pasie drogowym bez zezwolenie w okresie, którego dotyczy zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja.

Konsekwencją powyższego jest uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej, nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to skutkowało koniecznością ich wyeliminowania z obiegu prawnego.

Powyższe przepisy nakładają bowiem na organ powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Przy czym stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Za błędną uznać należy również dokonaną przez organ wykładnię prawa materialnego - art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., polegającą na tym, że niezależnie od stanu faktycznego, zajęcia pasa drogowego dokonuje ten podmiot, który zajmuje się profesjonalnie dostawą i odbiorem kontenerów oraz wywozem odpadów.

Podkreślić należy, iż wobec konieczności poczynienia przez organy ustaleń co do określania właściwej osoby odpowiedzialnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przedwczesne było odnoszenie się do zarzutów wskazujących na nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) lub mogły mieć istotny wpływ (w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta (pkt I wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań i biorąc je pod uwagę poczynią ustalenia, pamiętając, że okoliczności faktyczne, które uzasadniać mają wymierzenie stosownej kary administracyjnej, ustalone muszą zostać w toku postępowania administracyjnego w sposób niebudzący wątpliwości. Jedynie prawidłowe zgromadzenie materiału dowodowego, a następnie jego wnikliwa i staranna ocena umożliwi organowi w należyty sposób ustalenie, który z podmiotów faktycznie zajął pas drogowy. Dopiero wówczas będzie możliwe prawidłowe zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu kwoty 387 zł złożyły się wpis sądowy od skargi wynoszący 100 zł, równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 270 zł, ustalone zgodnie z § 2 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).