Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3686/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1,  art. 35 ust. 3 pkt 7,  art. 268 ust. 1 pkt 3,  art. 270 ust. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 1 pkt 51
journal: Dz.U. 2015 poz 2295
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw
article: art. 135 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 7a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 327 poz 1  art. 9 ust. 1
law: Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w  dziedzinie polityki wodnej
article: art. 86
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 298/18 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 298/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2012 r., wydaną na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2, art. 127, 128 i 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), Starosta S. udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w G. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rzeki S. wylotem B zlokalizowanym w km 1+179 w ilości Q max.s. = 104,1 l/s i wylotem C zlokalizowanym w km 1+206 w ilości Qh max.s. = 37,4 l/s na projektowanym odcinku drogi krajowej nr [...]. Ponadto organ ten udzielił pozwolenia na wykonanie dwóch wylotów kanalizacji deszczowej i likwidację wylotu zlokalizowanego w 1+160 biegu rzeki. Pozwolenia wodnoprawnego w wyżej wymienionym zakresie udzielono stronie do [...] stycznia 2022 r.

W informacji rocznej z [...] marca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. ustalił, na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), zwanej dalej ustawą – Prawo wodne z 2017 r., Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód w wysokości 10 zł. Ustalając opłatę organ wskazał, że jej wysokość została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w ww. pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 39,29 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,010914 m3/s.

W złożonej reklamacji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wskazała, powołując się na art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 271 ust. 1 pkt 3a ustawy – Prawo wodne z 2017 r., że opłatę za usługi wodne uiszcza się wówczas, gdy istnieje system odwodnienia, za pośrednictwem którego następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. Pozwolenie wodnoprawne uzyskuje się na wczesnym etapie procesu inwestycyjnego, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Inwestycja związana z rozbudową mostu w ciągu drogi krajowej nr [...] na rzece S. w miejscowości U. jest w trakcie realizacji, zatem projektowany układ odwodnień i wyloty nie funkcjonują jeszcze. W tej sytuacji naliczona opłata jest bezzasadna.

Po rozpoznaniu reklamacji, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. uznał ją za niezasadną i decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 14 ust. 2 i 6 ustawy – Prawo wodne z 2017 r., określił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych w wysokości 10 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że opłatę stałą za usługi wodne ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie na podstawie stanu faktycznego. Stanowi o tym art. 271 ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 - Prawo wodne. Przepis ten nie wyłącza z opłaty stałej przypadków, gdy przedsięwzięcie nie zostało jeszcze zrealizowane.

W skardze na powyższą decyzję Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w W. domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie przepisów: art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy - Prawo wodne poprzez jego nadinterpretację i uznanie, że sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego dla planowanej inwestycji drogowej, w sytuacji jej niezrealizowania, uzasadnia naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd wskazał, że podstawę prawną ustalonej opłaty stałej stanowił przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 wspomnianej ustawy – Prawo wodne z 2017 r. oraz przepis § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Przedmiotem zarzutów rozpoznawanej skargi ani też wcześniej przedmiotem reklamacji nie była kwestia prawidłowości wyliczenia opłaty stałej, Sąd zatem jedynie dla porządku wyjaśnił kwestie związane z przyjętym przez organ wskaźnikiem maksymalnej ilości wód (godzinowym), która może być odprowadzana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, jako podstawy ustalenia wysokości opłaty. Zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Zatem jeśli w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 r. określono dopuszczalne maksymalne wskaźniki ilości odprowadzanych wód w trojaki sposób: godzinowo, średniodobowo i rocznie, wykładnia art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r. pozwala na stwierdzenie, że ustalenie opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych opiera się o wynikający z pozwolenia wodnoprawnego wskaźnik maksymalnej rocznej ilości przepływu wód. Przedmiotowa opłata jest bowiem opłatą roczną, zatem to wskaźnik przepływu maksymalnego rocznego odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość wód, którą strona może odprowadzać do wód.

Sąd wskazał, że istota rozpoznawanej sprawy tkwi jednak nie w ocenie prawidłowości ustalenia wysokości opłaty stałej, ale w samej zasadzie jej ustalenia. Sąd podkreślił, że wejście w życie - z dniem 1 stycznia 2018 r. - ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Zgodnie z art. 267 pkt 1 ustawy - Prawo wodne z 2017 r. jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3). Stosownie do art. 270 ust. 11 ustawy - Prawo wodne z 2017 r. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

W przepisie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 2017 r. skatalogowano różne usługi wodne, wskazując w pkt 7, że jedną z nich jest również odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Natomiast w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo wodne z 2017 r. przewidziano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Definicja ta, w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób. W świetle powyższych przepisów wskazać należy, że definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo wodne z 2017 r., czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3.

W ocenie Sądu, z treści art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy - Prawo wodne z 2017 r. wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie, z art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo wodne z 2017 r. wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku opłatowego do odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje już potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41).

Z tego też wynika, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, albowiem rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie, zgodnie z ustawą - Prawo wodne z 2017 r., aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy - Prawo wodne z 2017 r. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty.

Sąd podkreślił, że charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Sąd wskazał, że w tej sprawie skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [...] na określonym jej odcinku poprzez wyloty do wód rzeki S. wylotem B i C. Z treści pozwolenia wodnoprawnego wynika, że ściśle określone urządzenia tworzące sieć kanalizacji deszczowej miały dopiero powstać. Natomiast z reklamacji oraz z treści skargi wynika, że inwestycja związana ze wskazanym pozwoleniem wodnoprawnym nie została wykonana, tj. nie istnieje pierwotnie projektowany układ kanalizacji i wyloty. Skarżący wyjaśnił, że prace związane z realizacją inwestycji są w trakcie. Okolicznościom tym nie zaprzeczył organ, nie podejmując również żadnych czynności mających na celu weryfikację tych okoliczności faktycznych. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ nie rozpoznał istoty sprawy, naruszając przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G., zarzucając naruszenie:

I. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w G. zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., gdyż obowiązek uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie do wód opadowych i roztopowych posiada jedynie podmiot, który rzeczywiście wody takie odprowadza za pomocą wykonanych, na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego urządzeń. Tymczasem prawidłowo dokonana analiza art. 35 ust. 1 w powiązaniu z treścią art. 268 ust. 1 pkt 3a, 270 ust. 1 oraz 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. nie pozostawia wątpliwości, iż obowiązek poniesienia opłaty stałej za odprowadzania do wód - wód opadowych i roztopowych obciąża podmiot, który dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym, które uprawnia ów podmiot do odprowadzania wód, a jednocześnie zobowiązuje właściwy organ do zapewnienia możliwości ich odprowadzania.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, iż organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, mimo iż podstawą ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych jest wyłącznie treść obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie fakt, czy istnieje instalacja, i czy rzeczywiście są odprowadzane do wód - wody opadowe i roztopowe.

II. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj,:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2017r., poz. 1566 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że z dyspozycji wskazanych przepisów wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych, podczas gdy treść art. 35 ust. 1 Prawa wodnego stanowi, iż usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza korzystanie, powszechne, zwykłe lub szczególne,

- art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw z art. 270 ust. 11 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2017r., poz. 1566 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z fizycznym i faktycznym odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej, podczas gdy z treści wskazanych przepisów nie wynika, iż ustawodawca uzależnił obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne w formie opłaty stałej od rzeczywistego odprowadzania wód opadowych do wód.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż opłatę stałą ustala się wyłącznie na podstawie treści obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego i wskazanej w nim maksymalnej ilości wód, jakie mogą zostać odprowadzone. W przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, iż wskazana przez stronę inwestycja nie została wykonana. Okoliczność ta nie wpływa na ustalenie wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych. A zatem nie ma wątpliwości, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, dysponował całym materiałem dowodowym niezbędnym do ustalenia opłaty za usługi wodne. Prawo wodne, w tym w szczególności art. 35, 268 i 270 obliguje organ ustalający wysokość opłaty za usługi wodne do dokonania analizy pozwolenia wodnoprawnego, które jest jedynym dokumentem umożliwiającym naliczenie tej opłaty w prawidłowej wysokości.

Ponadto art. 7a § 1 k.p.a. nie może znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie wobec braku istnienia wątpliwości co do treści normy prawnej stanowiącej podstawę nałożenia na stronę obowiązku poniesienia opłaty za usługę wodną. Organ, mając na uwadze treść art. 35 Prawa wodnego, mimo, iż strona nie korzysta z przyznanego jej uprawnienia do odprowadzania wód opadowych, nie został zwolniony z obowiązku zapewnienia zakładowi, będącego adresatem uprawnienia nadanego pozwoleniem wodnoprawnym, możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego i szczególnego korzystania z wód. Nigdzie w ustawie ustawodawca nie zamieścił przepisów uzależniających wskazany obowiązek organu od rzeczywistego korzystania z usługi. Skarżący kasacyjnie w pełni podtrzymuje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, iż opłata stała będąc nowością w polskim porządku prawnym i w odróżnieniu od funkcjonującej już opłaty zmiennej nie jest ustalana na podstawie rzeczywistego korzystania z wód. Stanowi zaś formę rekompensaty - zwrot kosztów związanych z dostępnością i ochroną zasobów wodnych oraz rozwijaniem, zarządzaniem i utrzymaniem wód. Podniesiona okoliczność świadczy, że brak jest związania obowiązku uiszczenia opłaty stałej od faktycznego odprowadzania wody. Rzeczywiste jej odprowadzanie ma wpływ jedynie na ustalenie opłaty zmiennej, o czym stanowi art. 270 ust. 11 Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawo wodne. Zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Przepis art. 35 ust. 3 zawiera natomiast listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei przepis art. 35 ust. 1 mówi o "zapewnieniu określonym podmiotom możliwości korzystania z wód". Zdaniem organu, poprzez wydanie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego adresatowi tej decyzji zapewniona zostaje możliwość korzystania z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych poprzez wskazane w decyzji systemy kanalizacji, a więc sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego powoduje powstanie usługi wodnej i obowiązku poniesienia opłaty.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, albowiem zdefiniowanie pojęcia "usług wodnych" i wprowadzenie nowego systemu opłat za te usługi nastąpiło w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 z zm.), której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przepisy Prawa wodnego z 2017 r. dotyczące opłat za usługi wodne muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w Ramowej Dyrektywie Wodnej (również w art. 191 ust. 2 TFUE). Zasadę tę wyraża ponadto art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 ustawy). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne, gdyż Sąd prawidłowo uznał, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z faktycznym odprowadzaniem do wód -wód opadowych lub roztopowych poprzez istniejące systemy kanalizacji.

Dodać należy, iż na mocy art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz.2170) do art. 271 dodano ustęp 5b w brzmieniu: "W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych". Przepis ten obowiązuje od dnia 23 listopada 2019 r. Treść art. 271 ust. 5b ustawy potwierdza stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych (głównie dróg), opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Urządzeniami wodnymi w rozumieniu ustawy są m.in. wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych (art. 16 pkt 65 f).

W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Sąd słusznie wskazał, że przepisy dotyczące nowej instytucji, jaką jest opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie, że przepisy te mają zastosowanie do "usług wodnych", na korzystanie z których pozwolenia wodnoprawne wydano przed wejściem w życie przepisów Prawa wodnego z 2017 r.

Dodać należy, iż pozwolenie wodnoprawne, w oparciu o które organ ustalił wysokość opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych zostało wydane [...] stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 135 pkt 4 Prawa wodnego z 2001 r. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli inwestor, w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych, nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (podobnie obecnie art. 414 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego z 2017 r.). Z treści tych przepisów wynika, że faktyczne wykonanie urządzeń wodnych, służących np. wprowadzaniu ścieków do wód determinuje funkcjonowanie w obrocie prawnym całego pozwolenia wodnoprawnego.

Konsekwencją dokonania przez Sąd I instancji prawidłowej wykładni prawa materialnego jest również prawidłowe uznanie przez Sąd, że organ administracji wodnej nie dokonał ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności w zakresie realizacji wylotów, którymi mają być odprowadzane wody opadowe i roztopowe z drogi krajowej nr [...] na odcinku mostu na rzece S. w U., czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ powinien więc ustalić czy urządzenia wodne (wyloty) mające służyć do odprowadzania wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej zostały rzeczywiście wykonane i czy w związku z ewentualnym niewykonaniem tych urządzeń w ustawowym terminie pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] stycznia 2012 r. nie wygasło. Ewentualne wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma istotny wpływ na powstanie obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne w zakresie ustalonym w tym pozwoleniu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż organ zrzekł się rozprawy, a skarżący przed Sądem I instancji również nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.