Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1448/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 106 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1094/12 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz M. C. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1094/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. C. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej Powiatowy Inspektor bądź PPIS) nie stwierdził u M. C. choroby zawodowej – obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższonym progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869, dalej rozporządzenie z 2009 r.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. C. (dalej skarżący bądź strona). W uzasadnieniu podniósł m.in., że ten sam lekarz specjalista, który dnia 28 października 2010 r. przeprowadził konsultację laryngologiczną w [...] Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu Ośrodku w [...], w zaświadczeniu lekarskim o stanie zdrowia stwierdził - niedosłuch odbiorczy typu zawodowego, ubytek słuchu trwały bez możliwości poprawy i oznaczył, jako przeciwwskazania, pracę w hałasie.

Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (dalej Wojewódzki Inspektor bądź PWIS), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 ze zm., dalej uPIS) utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r.

W uzasadnieniu PWIS wskazał, że dnia 25 listopada 2010 r. do PPIS wpłynęło zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u M. C. W celu rozpoznania pacjent został poddany specjalistycznym badaniom w [...] Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu Oddziale w [...] (dalej WCMP), gdzie orzeczeniem lekarskim z [...] 2010 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] 2010 r.) orzeczono o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego wymienionej w poz. 21 [załącznika do] rozporządzenia.

W uzasadnienia orzeczenia z [...] 2010 r. wskazano, że na podstawie oceny wyników badań środowiska pracy w kabinie lokomotywy na stanowisku maszynisty, nie stwierdzono przekroczeń natężeń hałasu powyżej dopuszczalnych norm. Wykonane dnia 17 lutego 2010 r. badanie audiometryczne nie spełnia kryteriów określonych dla zawodowego uszkodzenia słuchu. Badanie z dnia 29 listopada 2010 r. jest rozbieżne z poprzednim audiogramem, a także z badaniem akumetrycznym. Dwukrotnie przeprowadzone próby nadprogowe w Szpitalu Specjalistycznym w [...], nie wskazują na ślimakowatą lokalizację niedosłuchu, która jest typowa dla uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu o etiologii zawodowej. Po konsultacji laryngologicznej stwierdzono odbiorczy ubytek słuchu. Zaznaczono, że pogorszenie słuchu nie wynika z obciążenia hałasem. W związku z powyższym biorąc pod uwagę ocenę warunków środowiska pracy, jak również diagnostykę audiologiczną, uznano, że nie ma podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu.

Od powyższego orzeczenia M. C. złożył odwołanie. W konsekwencji wniesionego środka prawnego M. C. poddany został hospitalizacji w jednostce orzeczniczej II stopnia - Instytucie Medycyny Pracy w [...] (dalej Instytut), która orzeczeniem z dnia [...] 2010 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] 2010 r.) w zakresie ustaleń klinicznych dotyczących przedmiotowej choroby zawodowej uznała, że przeprowadzona w jej zakresie obserwacja dała wynik negatywny.

W uzasadnieniu orzeczenia zaznaczono, że w wyniku przeprowadzonej konsultacji laryngologicznej, poszerzonej o badania audiologiczne i analizę dokumentacji lekarsko-profilaktycznej rozpoznano uszkodzenie słuchu odbiorcze (czuciowo nerwowe), szumy uszne obustronne, stan po operacji przegrody nosa z plastyką podniebienia miękkiego w przebiegu bezdechów nocnych. Stwierdzony charakter kliniczny uszkodzenia słuchu - płaski przebieg krzywych audiometrycznych oraz objęcie uszkodzeniem słuchu również zakresu niskich jak i średnich częstotliwości nie jest charakterystycznym obrazem uszkodzenia słuchu spowodowanego skutkami biologicznego działania hałasu, który doprowadza do uszkodzeń słuchu w zakresie wysokich częstotliwości. Instytut stwierdził, że brak jest również narażenia na hałas o poziomach stwarzających ryzyko rozwoju trwałego uszkodzenia słuchu od roku 1995. W audiogramie z 2010 r. - z badania oceniającego stan słuchu 15 lat od chwili ustania narażenia na hałas o poziomach stwarzających ryzyko trwałego uszkodzenia słuchu stwierdzono niewielką głębokość uszkodzenia słuchu nie spełniającą wymaganej do rozpoznania choroby zawodowej głębokości uszkodzenia słuchu w uchu lepiej słyszącym określonej w kryteriach orzeczniczych na co najmniej 45 dB. Podkreślono, że znaczna progresja uszkodzenia słuchu obserwowana między 2010 a 2011 rokiem - to jest w okresie zaprzestania pracy zawodowej, świadcząca o innej etiologii niż hałas dalszego rozwoju obserwowanego uszkodzenia słuchu, nie daje podstaw do rozpoznania u M. C. choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 [załącznika] rozporządzenia. Z analizy karty narażenia zawodowego wynika, że skarżący podczas pracy na stanowiskach stażysty na adiunkta służby trakcji spalinowej, pomocnika maszynisty pojazdu trakcyjnego spalinowego oraz maszynisty pojazdu trakcyjnego w [...] SA [...] Zakład Spółki od roku 1970 do 2009 pracował w hałasie. Z uwagi na brak pomiarów z początkowego okresu zatrudnienia nie można stwierdzić, czy skarżący był narażony na hałas powyżej normatywu higienicznego. W związku z powyższym PPIS na podstawie archiwalnego wyniku pomiaru z 2001 r. ustalił, że strona pracując na lokomotywie ST43-103 mogła pracować w narażeniu na hałas ponadnormatywny, tj. 86 dB. Z informacji uzyskanych od pracodawcy wynika jednak, że skarżący pracował w większości przypadków w hałasie poniżej normatywu higienicznego.

W związku z powyższym PPIS w [...] przesłał do Instytutu Medycyny Pracy w [...] ww. wyniki pomiarów hałasu z 2001 r. z prośbą o zajęcie stanowiska.

W odpowiedzi Instytut poinformował, że po zapoznaniu się i uwzględnieniu dodatkowych danych w zakresie oceny narażenia zawodowego na hałas nie znaleziono podstaw do zmiany orzeczenia i rozpoznania choroby.

Skarżący zakwestionował orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w [...] uznając m.in., że jednostka ta powieliła ocenę wyników badań środowiska pracy z [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] Ośrodka w [...]. Wbrew twierdzeniom organu, pracował na lokomotywach na których hałas był bardzo duży i często przekraczał normy. Zaznaczył, że w materiałach sprawy brak jest badań lokomotyw: ST 43, ST 44, ET 22-880, ET 22-850, ET 22-363, ET 22-399, ET 22-262. Badania środowiska pracy dotyczyły tylko tych lokomotyw, które pracowały najciszej, jednak hałas ten był bardzo zbliżony do wartości granicznej 80 dB.

W toku postępowania odwoławczego PWIS zwrócił się do [...] SA z zapytaniem o wyniki pomiarów hałasu środowiska pracy maszynisty w lokomotywach typu: ST 44; ET 22-880; ET 22-850; ET 22-363; ET 22-262 w latach 1970-2009. W odpowiedzi [...] poinformowało, że nie jest w stanie stwierdzić czy na tych lokomotywach były dokonywane jakiekolwiek pomiary w latach 1970-2009. PWIS zwrócił się także do [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] Ośrodka w [...] i do Instytutu Medycyny Pracy w [...] o ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. W odpowiedzi Kierownik [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] Ośrodka w [...], odnosząc się do zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia z dnia 7 grudnia 2010 r. wydanego przez lek. med. E. P.-P. wskazał, że zaświadczenie to wydane zostało do innych celów - orzecznictwa o stopniu niepełnosprawności i przed ukończeniem postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, stwierdzającego brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Zaznaczył, że niewątpliwie u M. C. ubytek słuchu ma charakter trwały, bez możliwości poprawy i przeciwwskazana jest praca w hałasie, jednakże biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonej dokumentacji i obowiązującą regulację prawną nie można rozpoznać u niego choroby zawodowej.

Instytut Medycyny Pracy w [...] w odpowiedzi na podniesione w odwołaniu zarzuty wyjaśnił, że powołane przez stronę poziomy hałasu 65 dB jakie nie powinny być przekraczane w kabinie maszynisty kolejowego pojazdu trakcyjnego przytaczane zgodnie z Polską Normą PN-N-01307 dotyczą poziomów hałasu wpływających na uciążliwość pracy (co wynika ze specyfiki pracy na tym stanowisku), a nie na możliwość rozwoju trwałego uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu. Poziomy takiego hałasu nawet u osób szczególnie wrażliwych nie stwarzają żadnego ryzyka rozwoju trwałego uszkodzenia słuchu i w warunkach rzeczywistych odpowiadają średniemu poziomowi potocznej mowy. Podkreślono, że brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w przypadku M. C. stwierdzono nie tylko w oparciu o brak narażenia na hałas o poziomach stwarzających ryzyko rozwoju trwałego uszkodzenia słuchu, lecz także o szereg innych przesłanek medycznych.

W zakresie motywów podjętego rozstrzygnięcia PWIS wskazał, że podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej jest wykazanie ścisłego związku przyczynowo-skutkowego między charakterem wykonywanej pracy, a powstałymi objawami chorobowymi, przy czym rozpoznana jednostka chorobowa musi być bezwzględnie ujęta w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia.

Organ zaznaczył, że w powyższej sprawie obie jednostki orzecznicze, tj. [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] Ośrodek w [...] i Instytut Medycyny Pracy w [...], nie stwierdziły u M. C. choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 [załącznika do] rozporządzenia. W świetle przyjętego przez sądy administracyjne stanowiska, wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych, dotyczy wiedzy specjalnej i ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Związanie to powoduje niemożność podjęcia przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Organ zaznaczył, że w związku z powyższym stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia u M. C. choroby zawodowej.

Na powyższą decyzję M. C., działając przez pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o:

1) dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu laryngologii w celu stwierdzenia z jakich przyczyn u skarżącego wystąpił niedosłuch obu uszu, a w szczególności, czy wpływ na stan zdrowia skarżącego miała praca w hałasie przez okres 39 lat;

2) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektoratowi Sanitarnemu względnie o zmianę zaskarżonej decyzji przez stwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu, zgodnie z jego wnioskiem;

3) zasądzenie od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektoratu Sanitarnego na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. błędne ustalenie, że w środowisku pracy skarżącego nie występowały przekroczenia natężenia hałasu powyżej dopuszczalnych norm;

2. nieuwzględnienie, że skarżący od 2000 r. zgłaszał szumy uszne i osłabienie słuchu;

3. błędne przyjęcie, że brak charakterystycznych objawów uszkodzenia słuchu (płaski przebieg krzywych andrometrycznych, uszkodzenie w zakresie niskich i średnich częstotliwości) wyklucza chorobę zawodową skarżącego;

4. błędne ustalenie, że nie stwierdzono na stanowisku pracy skarżącego przekroczenia natężenia hałasu przy jednoznacznym stwierdzeniu, że nie wykonywano takich pomiarów;

5. sprzeczność między orzeczeniami lekarskimi z 2000 r. o przeciwwskazaniach pracy w hałasie a orzeczeniem z 2010 r., w którym stwierdzono ubytek słuchu nie spowodowany hałasem;

6. sprzeczność ustaleń, że u skarżącego występuje niedosłuch poniżej 45 dB podczas gdy z badań wynika, że wnosi on 69 dB - lewe ucho i 70 dB - prawe ucho.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że wbrew twierdzeniom zawartym w opiniach biegłych, w kabinach lokomotyw panuje hałas znacznie przekraczający dopuszczalne normy, a brak badań stanowi dla zakładu pracy obronę przez zarzutami nadmiernego hałasu na stanowiskach pracy. Skarżący zaznaczył, że z załączonych badań wynika, że uszkodzenie słuchu wynosi u niego 69 dB w przypadku ucha lewego i 70db – ucha prawego. Są to zatem wartości znacznie przekraczające dopuszczalne normy na poziomie 45 dB. Skarżący zaznaczył również, że z badania Centrum Medycyny Pracy wynika, że stwierdzone u niego zmiany nie są typowe dla uszkodzenia słuchu z powodu hałasu, co nie oznacza, że nie mogły wystąpić. W ocenie skarżącego rozważenia wymagałoby, czy mogły wystąpić u niego nietypowe objawy, czego brak w opinii Centrum Medycyny Pracy.

W odpowiedzi na skargę PWIS w [...] podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie dnia 23 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wniosek o powołanie biegłego, który to wniosek Sąd oddalił. Skarżący z kolei w toku ww. rozprawy wskazał na okoliczność, że lekarz laryngolog badający go po raz pierwszy stwierdził niedosłuch wywołany warunkami pracy, a następnie ten sam lekarz, już jako pracownik WCMP stwierdził, że niedosłuch nie jest związany z warunkami pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim i formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika.

Jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 ust. 2 rozporządzenia).

W świetle powołanych przepisów wskazać należy, że podstawowym środkiem dowodowym, warunkującym rozpoznanie określonej choroby zawodowej, jest pozytywna opinia lekarska wydana w myśl przepisów rozporządzenia przez wskazane w nim jednostki orzecznicze I i II stopnia.

Wskazane orzeczenia jednostek orzeczniczych w sprawach o stwierdzenie choroby zawodowej stanowią opinię w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. W związku z powyższym orzeczeniom tym nie można przypisywać charakteru bezwzględnie wiążącego. Stosownie do zakresu uprawnień organu rozstrzygającego oraz sposobu regulacji postępowania wyjaśniającego w procedurze administracyjnej istnieje możliwość kontroli i podważenia tego rodzaju opinii. Może to nastąpić jedynie w ograniczonym zakresie. Bez ww. opinii bądź też w sposób z nią niezgodny organ właściwy w sprawie nie może samodzielnie dokonać rozpoznania określonego schorzenia i dokonać ustaleń, czy mieści się ono w prawnie określonym wykazie chorób zawodowych. W przypadku tego rodzaju opinii organ prowadzący postępowanie może jedynie zwrócić uwagę na jej właściwe uzasadnienie i spełnienie przesłanek formalnych. Wyłącznie właściwie uzasadniona opinia lekarska może bowiem stanowić podstawę wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Jeżeli orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z wymogami, prawa organ administracyjny jest takim orzeczeniem związany.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na dodatkowe ograniczenia w zakresie postępowania wyjaśniającego, wynikające z przywołanej treści § 8 ust. 2 rozporządzenia. Wskazuje się, że użyte w tym przepisie zwroty, takie jak: "dodatkowe uzasadnienie tego orzeczenia", "dodatkowa konsultacja", czy wreszcie "czynności niezbędne do uzupełnienia" nakazują uznać, że postępowanie w tym zakresie ma wyłącznie charakter uzupełniający (dodatkowy) w porównaniu do wydanych uprzednio w sprawie orzeczeń lekarskich. Musi ono zatem pozostawać w związku z nimi, a nawet odwoływać się do nich przez porównanie pojawiających się w sprawie wątpliwości z dotychczas ustalonymi wynikami postępowania medycznego (wyrok NSA z 15.11.2011 r., II OSK 1921/11, cbosa).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarówno organ II instancji, który wydał zaskarżoną decyzję, jak również organ I instancji poczyniły w sprawie ustalenia w sposób prawidłowy i zgodny z wymogami określonymi zarówno w przepisach kpa, jak i unormowaniami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych.

W rozpoznawanej sprawie najpierw jednostka orzecznicza I stopnia a następnie w związku z zakwestionowaniem przez skarżącego jej opinii także jednostka II stopnia w sposób jednakowy stwierdziły, że charakter stwierdzonego u skarżącego uszkodzenia słuchu nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 [załącznika do] rozporządzenia, tj. obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz.

Organy rozstrzygające w sprawie, w związku z podnoszonymi przez skarżącego wątpliwościami i zarzutami zwracały się do ww. jednostek o zajęcie stanowiska.

W przypadku każdej z nich podtrzymały one wydane w tej sprawie orzeczenia i wskazywały na bezzasadność podnoszonych okoliczności.

Celowe jest w tym miejscu odniesienie do zarzutu skarżącego, że ten sam lekarz w jednej opinii stwierdził niedosłuch odbiorczy typu zawodowego, ubytek słuchu trwały bez możliwości poprawy oraz wskazał jako przeciwwskazania pracę w hałasie, a następnie w ramach konsultacji przeprowadzonej dla potrzeb wydania orzeczenia przez jednostkę orzeczniczą I stopnia wskazując na odbiorczy obustronny ubytek słuchu zaznaczył, że pogorszenie słuchu nie wynika z obciążenia hałasem. Zgodnie z wyjaśnieniami kierownika jednostki I stopnia obie opinie wydane zostały na potrzeby różnych postępowań, przy czym pierwsze z wyróżnionych stanowisk poprzedzało późniejszą opinię jednostki zawartą w orzeczeniu lekarskim nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Podkreślenia wymaga, że w związku z okolicznością, że skarżący nie zgodził się z opinią zawartą w ww. orzeczeniu, stosownie do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia wystąpił on z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Orzeczeniem lekarskim z 23 marca 2011 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej Instytut Medycyny Pracy [...] – jako jednostka orzecznicza II stopnia – także w sposób negatywny dokonała ustaleń w zakresie stwierdzenia w przypadku skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 [załącznika do] rozporządzenia.

Organ odwoławczy dołożył w sprawie należytej staranności weryfikując podniesiony przez skarżącego zarzut, że ten sam lekarz wydał w jego przypadku dwie sprzeczne ze sobą opinie. Wobec jednak ustalenia, że stanowisko ww. lekarza zajęte zostało na potrzeby odrębnego postępowania, którego przedmiot i zakres ustaleń nie pozostawał w związku z rozpatrywaną sprawą, jak również wobec faktu wydania tożsamych w zakresie wniosków orzeczeń jednostek orzeczniczych I i II stopnia, które w rozpoznawanej sprawie, przeprowadziły badania w sposób zgodny z wymaganiami rozporządzenia, a w ocenie organu wydane przez nie orzeczenia dotyczyły istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, były rzeczowe i przekonywująco uzasadnione, uznać należy, że prawidłowo rozstrzygnął on [o] braku w przypadku skarżącego podstaw do stwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 [załącznika do] rozporządzenia.

W odniesieniu do podniesionego przez pełnomocnika skarżącego w skardze i na rozprawie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego wskazać należy, że stosownie do art. 106 § 3 ppsa, sąd administracyjny może przeprowadzić postępowanie dowodowe tylko w ograniczonym zakresie, tj. w postaci uzupełniającego dowodu z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie jest możliwe przeprowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, w tym dowodów z opinii biegłego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiódł M. C. reprezentowany przez adwokata M. W.-W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 i 77 § 1, art. 80, 107 § 3 kpa polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenia decyzji organów administracji obu instancji, mimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji:

- nie wyjaśniono wątpliwości dotyczących sprzeczności między orzeczeniem lekarskim z 2000 r. dotyczącym przeciwwskazań do pracy w hałasie a orzeczeniem z 2010 r. stwierdzającym ubytek słuchu niepowodowany hałasem;

- nie zebrano i nie rozważono materiału dowodowego w zakresie oceny hałasu środowiska pracy maszynisty;

- nieuwzględniono, że skarżący od 2000 r. zgłaszał szumy uszne i osłabienie słuchu;

- nie uzasadniono w sposób wystarczający zawodowej etiologii choroby;

- nie uwzględniono pomiaru hałasu z kabiny lokomotywy ST 43-103 z 15 marca 2001 r. wskazującego na pracę w ponadnormatywnych warunkach hałasu;

co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw skarżącego w przedmiocie choroby zawodowej.

Wskazując na powyższe naruszenie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014 r., poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że w kontrolowanej sprawie nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 i 77 § 1, art. 80, 107 § 3 kpa okazał się usprawiedliwiony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że ocena dowodów winna opierać się na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, przy czym organy obu instancji obowiązane były ocenić każdy z dowodów z osobna i wszystkie dowody łącznie (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014 s. 372-373 nb 1-4; A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 527, uw. 6). Naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym (wyrok SN z 23. 11.1994 r., III ARN 55/94, OSNP 1995/7/83, akceptowany przez A. Wróbla – op. cit. s. 527, uw. 9). Uwagi Sądu I instancji uszło, że organy obu instancji nie zebrały całego dostępnego materiału dowodowego, mimo że występowały z pytaniami o dokumentację badań do wybranych podmiotów (np. [...] SA [...] Zakładu Spółki w [...]) i dysponowały odpisami jedynie części dokumentacji źródłowej (k. 21-49, 50-63, 64-81, 135, 169, 171, 175-177 akt administracyjnych). W szczególności nie zwróciły się do innych niż PKP Cargo SA spółek, będących następcami prawnymi przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, w którym w latach od 1970 do 2009 pracował skarżący, obsługując lokomotywy spalinowe: ST 43, ST 44, ET 22-880, ET 22-850, ET 22-363, ET 22-399, ET 22-262. Jest sprzeczne z doświadczeniem życiowym, by w latach od 1970 do 2009, w ogromnym, monopolistycznym przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, nie wykonywano pomiarów hałasu pracy tych lokomotyw. Takimi wynikami badań mogą dysponować spółki będące następcami prawnymi PP PKP, producenci tych lokomotyw a także Państwowa Inspekcja Pracy bądź wyspecjalizowane jednostki badawcze, w tym Inspektorat Sanitarny PKP, którego Pracownia Higieny Pracy Okręgowego Inspektoratu Sanitarnego PKP w [...] wykonywała badania w latach 1970-2000). O wyniki tych badań do właściwych podmiotów gospodarczych bądź do właściwych archiwów zakładowych lub państwowych, a także do Muzeum Kolejnictwa, obowiązane były zwrócić się organy obu instancji, czego z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa nie uczyniły. Także zapytanie, z jakim PWIS zwrócił się do [...] SA o wyniki pomiarów hałasu środowiska pracy maszynisty w lokomotywach typu: ST 44; ET 22-880; ET 22-850; ET 22-363; ET 22-262 w latach 1970-2009 było niewystarczające, bo błędnie pominięto żądanie dostarczenia pomiarów hałasu środowiska pracy maszynisty w lokomotywach typu: ST 43 i ET 22-399 (k. 171, 175 akt administracyjnych). Z powszechnie dostępnych informacji wynika, że [...] SA nadal eksploatuje lokomotywy ST 44 (art. 106 § 4 ppsa; strona internetowa [...] SA). Takie informacje mogą znajdować się w centrali [...] SA oraz w spółce zależnej [...], zajmującej się naprawami i serwisowaniem lokomotyw, eksploatowanych przez [...] SA, jak i w Głównym Inspektoracie Pracy Państwowej Inspekcji Pracy, która "wnikliwie rozpoznała problem" przed udzieleniem odpowiedzi pismem z 12 lipca 2000 r. (k. 169 akt administracyjnych).

Z uwagi na to, że były pracodawca skarżącego był najwyższej klasy profesjonalistą w zakresie przewozów kolejowych, pracownika nie może obciążać brak wyników badań lokomotyw spalinowych bądź ich nieudostępnianie, na których to lokomotywach w latach 1970-2009 skarżący jako pracownik, na polecenie pracodawcy wykonywał pracę, z którą wiąże narażenie na hałas.

Odpis dokumentu z 15 marca 2001 r. pozwolił Powiatowemu Inspektorowi prawidłowo ustalić, że skarżący pracując na lokomotywie ST 43-103 mógł pracować w narażeniu na hałas ponadnormatywny – 86 dB (k. 135 akt administracyjnych).

Organy błędnie pominęły przy ocenie orzeczenia z 23 marca 2011 r., że Instytut Medycyny Pracy bezpodstawnie przyjął, że "brak narażenia na hałas o poziomach stwarzających warunki rozwoju uszkodzenia słuchu od 1995 r." i że audiogram z 2010 r. pochodzi z "badania 15 lat od chwili ustania narażenia na hałas o poziomach stwarzających warunki rozwoju uszkodzenia słuchu". Mimo że Instytut stwierdził u skarżącego obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu (czuciowo-nerwowe) i wskazał "wielkość średniego uszkodzenia słuchu/wyliczona jako średnia arytmetyczna z 1, 2, 3 kHz z najlepszego audiogramu/: UP - ...70 dB, UL-...69 dB"; karta informacyjna leczenia klinicznego z dnia 23 marca 2011 r. Kliniki Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w [...] (k. 129=155 akt administracyjnych), to błędnie nie powiązał takiego uszkodzenia słuchu z jego zawodową etiologią i błędnie podnosił, że "niewielka głębokość uszkodzenia słuchu nie spełniająca wymaganej do rozpoznania choroby zawodowej głębokości uszkodzenia słuchu w uchu lepiej słyszącym w kryteriach orzeczniczych na co najmniej 45 dB /w odniesieniu do ucha lepiej słyszącego/ (k. 219-218 akt administracyjnych). Wielkość średniego uszkodzenia słuchu, wskazana w karcie informacyjnej leczenia klinicznego z dnia 23 marca 2011 r. Kliniki Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w [...], w niewielkim stopniu odbiega od wyniku badania - audiogramu z 19 listopada 2010 r. i rozpoznania z 12 stycznia 2011 r. (k. 14, 15 akt administracyjnych). Stanowisko zaprezentowane przez osobę reprezentującą Instytut w odpowiedzi z 14 października 2011 r. na pismo Powiatowego Inspektora wskazuje jedynie na złożenie przez osobę, która tę odpowiedź podpisała, że "nie znaleziono podstaw do zmiany orzeczenia i rozpoznania choroby", a nie zawiera merytorycznych rozważań, w jakim zakresie błędne podstawowe założenie o braku narażenia na hałas o poziomach stwarzających warunki rozwoju uszkodzenia słuchu od 1995 r., przyjęte w orzeczeniu z 23 marca 2011 r., zaciążyło na wniosku o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej (k. 140-139 akt administracyjnych). Podobne braki zawiera stanowisko zaprezentowane w piśmie z 12 lipca 2012 r. (k. 219-218 akt administracyjnych). Na nietypowe skutki uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem wskazuje współczesna wiedza medyczna (przykładowo – "Uwagi do diagnostyki niedosłuchu czuciowo-nerwowego o lokalizacji receptorycznej" - wystąpienie prof. dra hab. med. A. Obrębowskiego – Konsultanta krajowego w dziedzinie audiologii i foniatrii, w trakcie konferencji Problemy laryngologiczne w medycynie pracy – 6 lat później, Zielona Góra–Garbicz 18-19 maja 2007 r.). Takie stanowisko wskazuje na naruszenie zasad logiki i nie pozwalało organom obu instancji do podzielenia orzeczenia z 23 marca 2011 r. (art. 80 w zw. z art. 84 § 1 kpa).

Całkowicie nieprzekonujące jest stanowisko osoby reprezentującej [...], zgodnie z którym dopuszczalne jest stwierdzenie przez tego samego lekarza dla potrzeb orzekania o stopniu niepełnosprawności, u skarżącego "niedosłuch odbiorczy typu zawodowego, ubytek słuchu trwały bez możliwości poprawy", a dla potrzeb orzekania o chorobie zawodowej, braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej (k. 199-198 akt administracyjnych). Oba te postępowania toczą się w postępowaniach regulowanych ustawą, a cechy medyczne choroby muszą być zobiektywizowane.

Nietrafnie organy obu instancji oceniły orzeczenia lekarskie, zebrane w sprawie, że "...w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości jednostki orzecznicze wykazały brak przesłanek do przyjęcia istnienia u M. C. choroby zawodowej...". Ta ocena orzeczeń lekarskich, zebranych w sprawie, okazała się nietrafna. Rzeczą organu było doprowadzenie do wyjaśnienia tak daleko idących wątpliwości, o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 8.12.2009 r., II OSK 1372/09, cbosa).

Między decydentem procesowym a biegłym istnieje zasadniczy podział ról - biegły jest pomocnikiem decydenta procesowego w zakresie dostarczania decydentowi procesowemu wiadomości specjalnych; do biegłego nie należy jednak ustalanie i ocena faktów, rozstrzyganie zagadnień prawnych ani sposobu rozstrzygnięcia sprawy (orzeczenie SN z: 26. 11.1949- WaC 167/47, DPP 1950/6/56; 17.11.1967, I PR 355/67, OSNC 1968/6/109; 11.7.1969, I CR 140/69, OSNC 1970/5/ 85; wyrok SN z 6.2.2003 r. IV CKN 1763/00; akceptowane przez T. Erecińskiego w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2010, t. 1, s. 754 uw. 5, s. 760 uw. 24; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2, s. 460 uw. 9 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo SN). W szczególności utrwalonym jest pogląd, że zagadnienie związku przyczynowego bądź przyczynienia się do powstania szkody, należą do kwestii prawnych (odpowiednio- wyrok SN z: 25.4.1997 r., I CKN 60/9, OSNC 1997/11/173; 6.6.1997 r., II CKN 213/97, OSNC 1998/1/5). W doktrynie trafnie wskazuje się, że wystąpienie narażenia zawodowego jako elementu definicyjnego choroby zawodowej wymaga wykazania, że choroba widniejąca w wykazie została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy danego pracownika albo w związku ze sposobem wykonywania przez niego pracy. Musi to być wykazane przez inspektora sanitarnego, jak stanowi art. 2351 kp, bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem (T. Wyka w: red. K.W. Baran, Kodeks pracy. Komentarz, WKP 2012, uw. 3 do art. 2351 kp). Błędne było apropobowanie zaskarżonym wyrokiem poglądu Wojewódzkiego Inspektora, że "Podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej jest wykazanie ścisłego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy charakterem wykonywanej pracy, a powstałymi objawami chorobowymi" (s. 4 akapit piąty decyzji z [...] 2012 r.), bowiem wystarczy wykazanie związku adekwatnego.

Nietrafnie Sąd I instancji aprobował uznanie przez decyzje obu instancji poglądu zaprezentowanego w orzeczeniu z 23 marca 2011 r., że "Znaczna progresja uszkodzenia słuchu pomiędzy 2010 a 2011 rokiem – to jest w okresie zaprzestania wykonywania pracy zawodowej, świadcząca o innej niż hałas etiologii dalszego rozwoju choroby słuchu, nie daje podstaw do stwierdzenia u M. C. choroby zawodowej (pkt 21 wykazu chorób zawodowych...". W razie ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest w wykazie, a jednocześnie ocena warunków pracy pozwala bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem przyjąć, że miało miejsce narażenie zawodowe, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Jeżeli więc dopuszczalne jest stwierdzenie, że konkretny czynnik może być odpowiedzialny za powstanie określonej jednostki chorobowej, to narażenie na jego działanie na stanowisku pracy daje podstawę, by domniemywać, że doprowadził on do powstania tego schorzenia. W przypadku choroby zawodowej ustawodawca zakłada długotrwałość oddziaływania czynników narażenia powodującą, że objawy choroby zawodowej mogą ujawnić się po ustaniu pracy w warunkach narażenia, a nawet po ustaniu stosunku pracy (wyrok NSA z 9.1.2007 r., II OSK 1039/06, Lex 315105; wyrok SN z 19.7.1984 r., II PRN 9/84, OSNP 1985/4/53; wyrok WSA w Gdańsku z 18.11.2009 r., III SA/Gd 459/09, Lex 551959, akceptowane przez T. Wykę – op. cit., uw. 4).

Tym samym zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 i 77 § 1, art. 80, 107 § 3 kpa, okazał się usprawiedliwiony.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego, w zakresie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, koniecznym może okazać się zwrócenie się do innego instytutu badawczego w dziedzinie medycyny pracy (§ 5 ust. 3 rozporządzenia).

Na podstawie art. 185 § 1 i art. 204 pkt 1 ppsa należało orzec jak w sentencji.