Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1520/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7, art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skarg A. M., J. M., Z. F., M. M., K. M., E. B., A. S., M. M., A. M., B. M. i G. W. oraz F. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących A. M., J. M., Z. F., M. M., K. M., E. B., A. S., M. M., A. M., B. M. i G. W. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego F. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. znak: [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1982 r. znak: [...] Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr geodezyjnym [...], o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej w Państwowym Biurze Notarialnym w G. pod nr [...], stanowiącej własność S. i K. małż. M. oraz zawiesił postępowanie w części dotyczącej odszkodowania na okres trzech miesięcy.

Decyzją z dnia [...] lutego 1983 r. znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania S. i K. M., utrzymał w mocy powołaną decyzję z dnia [...] grudnia 1982 r.

Decyzją z dnia [...] maja 1983 r. znak: [...] Prezydent Miasta G. orzekł o przyznaniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za wywłaszczoną część nieruchomości położonej w G. obejmującej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 – z całej nieruchomości o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] Państwowego Biura Notarialnego w G.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 1983 r. sygn. akt SA/Gd 235/83 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1983 r. i decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1982 r., wskazując na potrzebę rozpatrzenia wniosku stron o objęcie wywłaszczeniem działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1984 r. znak: [...] Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] oraz o przyznaniu odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł.

Pismem z dnia 14 lutego 2006 r. F. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1983 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r., w części dotyczącej odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. znak: [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...] Wojewoda [...], w trybie art. 111 § 1 K.p.a., uzupełnił decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. poprzez dodanie słów "w części dotyczącej odszkodowania".

Pismem z dnia [...] września 2010 r. znak: [...], sprecyzowanym pismem z dnia [...] września 2010 r. znak: [...], Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] oraz z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...].

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2751/13 oddalił skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. znak: [...].

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. znak: [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], w części dotyczącej odszkodowania.

Od powyższej decyzji Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej złożył odwołanie, podnosząc, że organ wojewódzki nieprawidłowo uznał, iż przy ustalaniu odszkodowania za budynek doszło do rażącego naruszenia prawa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2015 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1042/11, na który powołał się Sąd w wiążącym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2751/13 wynika, że o ile brak biegłego na rozprawie nie może być uznany za rażące naruszenie prawa w każdym przypadku, gdy chodzi o oszacowanie samego gruntu, to sprawa nie jest jednoznaczna w przypadku, gdy chodzi o szacowanie budynku. Przyczyna tego leży w tym, że szacowanie wartości budynku nie polega jedynie na prostych obliczeniach, a zatem zawiera czynnik subiektywny i może prowadzić do wniosku o dowolności ustaleń biegłych. W ocenie Ministra, ów czynnik subiektywny nie może jednak prowadzić do wniosku o dowolności ustaleń biegłych. Podstawę ustaleń stanowiło bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowania za budynki i grunty (Dz. U. Nr 36, poz. 222).

W związku z powyższym, Minister zauważył, że w przedmiotowej sprawie wartość zabudowań została oszacowana niezależnie przez dwóch biegłych Urzędu Wojewódzkiego w G., tj. przez R. B. i Z. J. Sporządzili oni dwukrotnie, tj. w roku 1980, a następnie w roku 1982 opinie szacunkowe, dokonując po szacowaniu uzgodnień w formie stosownych protokołów. Sporządzając protokoły uzgodnień, biegli musieli wyjaśnić przyczyny różnic zaistniałych w wykonywanych przez nich opiniach i ustalić, która opinia w sposób bardziej precyzyjny określa wartość zabudowań, a zatem jaką wartość zabudowań należy wskazać dla potrzeb ustalenia odszkodowania.

Zdaniem Ministra, powołanie w sprawie dwóch biegłych oznacza, że organ dołożył należytych starań, aby wyeliminować ryzyko, że podejście biegłego mogłoby być subiektywne, i aby odszkodowanie ustalone zostało w prawidłowej wysokości. Tym samym prawidłowo przeprowadzono postępowanie dowodowe w sprawie.

Organ odwoławczy zgodził się z argumentacją zawartą w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., wskazującą, że sam sposób wyceny zabudowań w opiniach biegłych był zgodny z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, a kwestia oceny różnic w oszacowaniach dokonanych przez obu biegłych wykracza poza zakres kompetencji organu, ponieważ nie może on wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie dysponując wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Minister stwierdził dalej, że nieobecność biegłych na rozprawach przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 1982 r. i w dniu [...] lutego 1984 r. nie może być uznana za rażące naruszenie prawa, bowiem właściciele nieruchomości obecni na tych rozprawach nie zgłaszali żadnych zarzutów co do odszkodowania, w szczególności co do sposobu wyceny budynku, a niewątpliwie obecność na rozprawie dawała im taką sposobność.

Minister zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, że K. i S. M. zakwestionowali oszacowanie nieruchomości na etapie rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości (pismo z dnia 10 października 1982 r.), jednakże podniesione przez nich zarzuty dotyczyły wyłącznie rozmiarów budynku. Podkreślali oni, że nieruchomość ma znacznie większą wartość, ponieważ budynek jest piętrowy, 9-izbowy, o znacznym metrażu. Organ odwoławczy wskazał w związku z tym, że rozmiary budynku i jego stan były znane biegłym, którzy sporządzenie oszacowania poprzedzili dokonaniem oględzin i pomiarów z natury w obecności właściciela.

Minister wskazał następnie, że budynek znajdujący się na działce pochodził z XVIII-XIX wieku. W operatach szacunkowych z 1980 r. biegli zgodnie ocenili stan techniczny części konstrukcyjnych budynku jako średni, a ogólne zużycie budynku na 40%. W kolejnych operatach z 1982 r. zużycie techniczne zostało określone na 46%. Stan techniczny budynku musiał się gwałtownie pogarszać, skoro w 1985 r. określany był jako katastrofalny i zagrażający życiu mieszkańców. Jak wynika z opisu znajdującego się w aktach sprawy, znaczna część budynku (5 z 8 izb) była niezamieszkała z uwagi na bardzo zły stan techniczny.

Minister podkreślił, że wywłaszczenie działki zabudowanej tym budynkiem nastąpiło na wyraźne żądanie zamieszkujących w nim właścicieli. Wywłaszczenie w takim zakresie oznaczało konieczność przyznania lokatorom mieszkań zastępczych. Żądali oni przyznania im 3 nowych mieszkań w budownictwie spółdzielczym, a faktu, że stan techniczny budynku jest zły, nigdy nie kwestionowali. Okoliczności te również wskazują, że nie doszło do zaniżenia wartości budynku przez biegłych i ich obecność na rozprawie nie miałaby wpływu na ustalenie odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy skonstatował, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w stopniu rażącym.

Następnie Minister stwierdził, że kwestionowana decyzja z dnia [...] kwietnia 1984 r., dotycząca działek nr [...] i [...], nie rozstrzygała ponownie od początku kwestii odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, lecz uwzględniała wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie za działkę nr [...]. W punkcie 3 decyzji orzeczono o potrąceniu z przyznanego odszkodowania kwoty [...] zł, wypłaconej wcześniej na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1983 r. To zaś oznacza, że odszkodowanie za działkę nr [...] było ustalone tylko raz, a w decyzji z dnia [...] kwietnia 1984 r. uwzględniono stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania.

W związku z powyższym, zadaniem Ministra, w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Organ odwoławczy, odwołując się do § 28 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. Nr 20, poz. 89), wskazał także, że Prezydent Miasta G. był organem właściwym do wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] kwietnia 1984 r., mimo że przyznano odszkodowanie w wysokości przekraczającej [...] zł.

W konkluzji Minister stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną inną wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a.

A. M., J. M., Z. F., M. M., K. M., E. B., A. Ś., M. M., A. M., B. M. i G. W., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąc zarzucili naruszenie:

1. art. 134 K.p.a. na skutek niezastosowania tego przepisu i w konsekwencji niestwierdzenia przez organ odwoławczy (Ministra Infrastruktury i Rozwoju) niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, czyli organ który podobnie jak rozstrzygający sprawę Minister, a wcześniej Wojewoda [...] reprezentuje Skarb Państwa, co skutkowało tym, że w tej samej sprawie Skarb Państwa był podwójnie reprezentowany i od decyzji wydanej przez Wojewodę [...] (organu reprezentującego Skarb Państwa i jednocześnie prowadzącego postępowanie nadzorcze) odwołał się Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, również działający jako organ Skarbu Państwa;

2. art. 134 K.p.a. na skutek niezastosowania tego przepisu i w konsekwencji niestwierdzenia przez organ odwoławczy (Ministra Infrastruktury i Rozwoju) niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, który został uznany za stronę postępowania w sprawie, która dotyczy weryfikacji decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (w zakresie odszkodowania) z dnia [...] kwietnia 1984 r. wydanej przez ten właśnie organ, czyli Prezydenta Miasta G. jako organu do spraw wywłaszczeń na gruncie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Ponadto, na wypadek uznania przez Sąd, że Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, skarżący zarzucili naruszenie:

3. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej na skutek uchylenia prawidłowej decyzji organu pierwszej instancji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. znak: [...] w części dotyczącej odszkodowania mimo to, że odszkodowanie za całą wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone w nieprawidłowej kwocie (niezależnie od oparcia go na nieobowiązującej w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 1984 r. stawce), gdyż zgodnie z opiniami biegłych, na podstawie których zostało ustalone odszkodowanie, łączna jego kwota powinna wynosić [...] zł, gdy tymczasem w decyzji z dnia [...] kwietnia 1984 r. kwota odszkodowania została ustalona na [...] zł (różnica na niekorzyść właścicieli nieruchomości wyniosła [...] zł);

4. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b i 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej w związku z § 1 pkt 1 zarządzenia Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] lutego 1983 r. w związku § 4 zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1983 r. nr [...] w związku z § 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 23, poz. 205 z 1982 r.), na skutek uchylenia prawidłowej decyzji organu pierwszej instancji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. znak: [...] w części dotyczącej odszkodowania mimo to, że odszkodowanie za działkę nr [...] (1 z 2 wywłaszczonych działek) zostało oparte na opinii szacunkowej, sporządzonej w oparciu o nieobowiązującą stawkę (cenę 1 q żyta) w chwili wydania ww. decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej ([...] kwietnia 1984 r.), co zostało wprost potwierdzone w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 1984 r.;

5. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i 156 § 1 pkt 3 K.p.a. na skutek uchylenia prawidłowej decyzji organu pierwszej instancji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. znak: [...] w części dotyczącej odszkodowania mimo to, że w decyzji z [...] kwietnia 1984 r. rozstrzygnięto o odszkodowaniu za działkę nr [...], za którą odszkodowanie zostało wcześniej ustalone w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 1983 r. znak: [...], a zatem decyzja z [...] kwietnia 1984 r. obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.;

6. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 13 ustawy wywłaszczeniowej (w brzmieniu na dzień wydania decyzji z [...] kwietnia 1984 r.) na skutek uchylenia prawidłowej decyzji organu pierwszej instancji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. znak: [...] w części dotyczącej odszkodowania mimo to, że z kwoty przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania w decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] maja 1983 r. potrącono kwotę ustaloną i wypłaconą w oparciu o wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] maja 1983 r. pomimo te, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej nie dawały podstawy prawnej do tego, w szczególności art. 13 ustawy wywłaszczeniowej nie mógł stanowić podstawy do takiego potracenia, gdyż dotyczył on wyłącznie potrącenia kwot należnych Państwu i bankom, a odszkodowanie przyznane na podstawie decyzji z [...] maja 1984 r. nie zaliczało się do żadnej z tych 2 kategorii, gdyż decyzja z [...] maja 1983 r. w chwili wydawania decyzji z [...] kwietnia 1984 r. pozostawała w obrocie prawnym;

7. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej (w brzmieniu na dzień wydania decyzji z [...] kwietnia 1984 r.) na skutek uchylenia prawidłowej decyzji organu pierwszej instancji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. znak: [...] w części dotyczącej odszkodowania mimo to, że odszkodowanie obejmowało zabudowaną nieruchomość, na której znajdowało się wiele składników roślinnych, których oszacowanie nie polegało na prostym matematycznym przemnożeniu stawki przez powierzchnię albo ilość, a także w sytuacji gdy współwłaściciele nieruchomości kwestionowali wysokość przyznanego odszkodowania, jak również z uwagi na to, że odszkodowanie zostało oparte na opiniach szacunkowych sporządzonych przed uchyleniem decyzji wywłaszczeniowej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a 1 z opinii szacunkowych została sporządzona już po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej;

8. art. 107 § 3 K.p.a. na skutek nieodniesienia się w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii podniesionych przez skarżących w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. (stanowiącym odpowiedź skarżących na odwołanie Prezydenta Miasta G. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2014 r. i zawartych w pkt II.1-4 przedmiotowej skargi [niedopuszczalność odwołania się przez Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej (pkt II.1-2) i nieprawidłowa wysokość przyznanego odszkodowania (pkt II.3-4].

Podnosząc opisane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. wywiódł również, reprezentowany przez adwokata, F. M., zarzucając naruszenie:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez jego błędne niezastosowanie w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. i nieumorzenie postępowania odwoławczego, mimo braku legitymacji odwoławczej Prezydenta Miasta G., niebędącego stroną przedmiotowego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności;

2. naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej przez brak biegłych na rozprawie administracyjnej w dniu [...] lutego 1984 r. w sprawie odszkodowania za nieruchomość, mimo że chodziło o nieruchomość zabudowaną;

3. naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez sprzeczność oceny prawnej sprawy przyjętej w zaskarżonej decyzji z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2751/13, która wiąże w tej sprawie (w jej znaczeniu materialno-prawnym) organy administracji i sądy, a dotyczyła istotnego znaczenia faktu, że wywłaszczona nieruchomość była zabudowana;

4. naruszenie - przez Prezydenta Miasta G. - art. 8 K.p.a. ustanawiającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a to przez:

a. najpierw wydanie w 2012 r. przez Prezydenta, po trwającym 6 lat postępowaniu, decyzji ustalającej nowe odszkodowanie i wypłacenie spadkobiercom nowego odszkodowania - bez oczekiwania na wynik toczącego się od 2 lat, z wniosku tegoż Prezydenta, postępowania w sprawie nieważności decyzji nieważnościowo-odszkodowawczej wojewody z 2006 r.,

b. później zaś podjęcie przez tegoż Prezydenta działań zmierzających do odzyskania od spadkobierców odszkodowania, które organ ten wcześniej sam im wypłacił, a polegających na wniesieniu przez tegoż Prezydenta odwołania od ponownej decyzji nieważnościowej pierwszej instancji (wojewody) z 2014 r., na skutek którego wydana została zaskarżona decyzja.

Skarżący wniósł o chylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym koszów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotnej stawki minimalnej.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalanie, podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. Sąd postanowił połączyć sprawy ze skargi A. M., J. M., Z. F., M. M., K. M., E. B., A. Ś., M. M., A. M., B. M. i G. W. (sygn. akt IV SA/Wa 1520/15) oraz ze skargi F. M. (sygn. akt IV SA/Wa 1521/15) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. zakończyła postępowanie prowadzone w trybie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji), dalej powoływanej jako K.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Istotą postępowania prowadzonego przez organ nadzoru jest badanie decyzji administracyjnej i wywoływanych przez nią skutków prawnych mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w powołanym art. 156 § 1 K.p.a. lub w przepisach odrębnych. Ustalenie, że decyzja dotknięta jest jedną z wad, o których mowa, obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 K.p.a. lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją miało na celu ustalenie, czy wadą skutkującą stwierdzenie nieważności dotknięta jest decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. nr [...] w części, w której rozstrzyga o odszkodowaniu.

Jako podstawę prawną wydania tej decyzji powołano m.in. art. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm. – dalej "ustawa"), zgodnie z którym wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem (ust. 1). Obowiązek odszkodowania ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie (ust. 2).

Stosownie do art. 22 ustawy odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Prezydent Miasta G., prowadząc postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze dotyczące nieruchomości należących do S. M. i K. M., wyznaczył i przeprowadził dwie rozprawy. Pierwsza z nich odbyła się [...] grudnia 1982 r., druga natomiast [...] lutego 1984 r., po uprzednim uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1983 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1982 r. orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i zawieszającej na 3 miesiące postępowanie w części dotyczącej odszkodowania.

Należy przypomnieć, że przed wydaniem wyroku uchylającego wymienione decyzje ([...] czerwca 1983 r.) Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] maja 1983 r. przyznał odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość obejmującą działkę nr [...].

Przebieg obydwu rozpraw dokumentują znajdujące się w aktach administracyjnych protokoły. Jednoznacznie z nich wynika, że biegli, którzy oszacowali wartość nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, nie byli obecni na żądnej z tych rozpraw. Okoliczność ta została prawidłowo ustalona zarówno przez Wojewodę [...], jak i przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Organy obu instancji trafnie spostrzegły przy tym, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa.

Treść art. 22 ustawy nie pozostawia jednak wątpliwości co do tego, że ustalenie odszkodowania powinno nastąpić: 1) na podstawie wyników rozprawy; 2) po wysłuchaniu na tej rozprawie opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, które zawierają szczegółowe uzasadnienie.

Jak tymczasem celnie wskazał Wojewoda [...], co natomiast przemilczał organ odwoławczy, treść protokołu rozprawy, która odbyła się w dniu [...] lutego 1984 r. dowodzi, że na rozprawie tej nie były w ogóle rozważane kwestie dotyczące odszkodowania. Także protokół rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 1982 r. wskazuje, że kwestia odszkodowania pozostała poza jej przedmiotem. Oba protokoły dokumentują więc rozprawy tylko z nazwy "wywłaszczeniowo-odszkodowawcze". Kwestie odszkodowania nie były bowiem w ich trakcie rozważane.

Należy podkreślić, że w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. wywłaszczeniu podlegała nieruchomość zagospodarowana. Znajdujące się w aktach sprawy opinie rzeczoznawców wskazują, że przedmiotem dokonywanej przez nich wyceny były nie tylko grunty ale również znajdujące się na nich budynki (np. opinia z dnia [...] maja 1980 r., opinia z dnia [...] listopada 1980 r., korekta z dnia [...] sierpnia 1982 r.), a także składniki roślinne (opinia z dnia [...] maja 1980 r., opinia z dnia [...] lipca 1980 r., opinia z dnia [...] sierpnia 1980 r., opinia dnia [...] sierpnia 1982 r. i opinia z dnia [...] sierpnia 1982 r.).

Jak wynika z treści art. 8 ustawy, odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było na podstawie tzw. "sztywnych stawek", poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Biegły, szacując grunt, mógł zatem jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m2 w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt orny w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Jednakże wartościowanie obiektów budowlanych i składników roślinnych występujących na wywłaszczanej nieruchomości nie było ograniczone "sztywnymi stawkami" i dopuszczalne było subiektywne podejście do wyceny ze strony rzeczoznawcy. Ustawodawca przewidział w tych wypadkach zastosowanie kryteriów ocennych, jak: wartość przewidywanych zbiorów; wartość nakładów, które właściciel poniósłby związku z dokonaniem zbioru (art. 8 ust. 4); koszty założenia i pielęgnacji do czasu pierwszych pełnych zbiorów; amortyzacja plonowań (art. 8 ust. 5); koszty odtworzenia; stopień zużycia (art. 8 ust. 10); przeciętne koszty wybudowania (art. 8 ust. 11). Trzeba zaś mieć na względzie, że wnioskodawcy wywłaszczenia mogło istotnie zależeć na tym, aby odszkodowanie za nieruchomość nie było ustalone w maksymalnej wysokości, a zatem z tego względu mógł on oczekiwać od zleceniobiorcy (rzeczoznawcy) takiego obliczenia wartości budynku, które to oczekiwanie by realizowało (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1042/11). Gdy zatem wywłaszczeniu podlegała nieruchomość zagospodarowana, przeprowadzenie rozprawy i wysłuchanie na niej opinii biegłych, było szczególnie uzasadnione.

Chociaż w istocie, jak zauważa Minister, powołanie w sprawie dwóch biegłych służyć mogło wyeliminowaniu subiektywizmu sporządzonych opinii, to nie zwalniało to organu administracji z obowiązków, które jednoznacznie wynikały dlań z art. 22 ustawy. To wszakże organ administracji, a nie biegły, ustalał odszkodowanie w wydawanej decyzji.

Pomimo, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r., w punkcie 2 rozstrzyga o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości łącznej [...] zł, to w jej uzasadnieniu brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, w jaki sposób organ ustalił to odszkodowanie. Na trzeciej stronie decyzji znajduje się wyłącznie nieprawidłowe (o czym poniżej) twierdzenie o braku podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] maja 1983 r. dotyczącej odszkodowania.

Powyższe ustalenia nie pozostawiają w ocenie Sądu wątpliwości co do tego, że w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy. Wbrew jednoznacznej treści tego przepisu organ administracji nie ustalił bowiem odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłego. Wbrew twierdzeniu Ministra, powołanie dwóch biegłych nie oznacza, że prawidłowo przeprowadzono postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia odszkodowania. Koniecznym elementem tego postępowania jest bowiem przeprowadzenie rozprawy, podczas której rozważane są kwestie dotyczące ustalenia odszkodowania, a w szczególności wysłuchiwana jest na niej opinia biegłego. Wynik prawidłowo przeprowadzonej rozprawy stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania przez organ, którego obowiązkiem jest odzwierciedlenie dokonanych ustaleń w uzasadnieniu podjętej decyzji. Fakt, że właściciele wywłaszczanych nieruchomości nie zgłaszali na rozprawach żadnych zastrzeżeń co do odszkodowania nie ma znaczenia dla stwierdzenia rażącej wadliwości decyzji, skoro na rozprawach tych kwestia odszkodowania w ogóle nie była poruszana. Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja Ministra wskazuje na to, że organ odwoławczy – w postępowaniu nadzorczym – dokonał za Prezydenta Miasta G. oceny wiarygodności i mocy dowodowej dowodów znajdujących sią w aktach postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 1984 r.

Pominięcie na rozprawach kwestii odszkodowania, a także brak w decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. jakiegokolwiek uzasadnienia wielkości przyznanego odszkodowania powoduje, że nie można stwierdzić, jakimi kryteriami organ kierował się, ustalając kwotę odszkodowania na [...] zł.

Niemniej jednak należy przyznać rację tak Wojewodzie [...], jak i skarżącemu, że po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 1983 r. sygn. akt SA/Gd 235/83 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1983 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1982 r. orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obowiązkiem organu administracji było uaktualnienie wyceny tej nieruchomości, z uwzględnieniem wyższej stawki, tj. 1.750 zł za 1 q żyta. Wywłaszczenie tej nieruchomości nastąpiło bowiem na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1984 r. W tej sytuacji obowiązkiem organu było uchylenie decyzji z dnia [...] maja 1983 r. przyznającej odszkodowanie za tę nieruchomość (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.) i ustalenie odszkodowania w nowej decyzji, z uwzględnieniem podwyższonej stawki (1.750 zł za 1 q żyta, którą biegły przyjął w opinii z dnia [...] lutego 1984 r. dla działki nr [...], a nie 1.440 za 1 q żyta, którą dla działki nr [...] biegły przyjął w opinii z dnia [...] marca 1983 r.).

Wobec powyższego bezpodstawne jest twierdzenie Prezydenta Miasta G. zawarte na trzeciej stronie decyzji z dnia [...] kwietnia 1984 r. Organ stwierdził tam, że decyzja z dnia [...] maja 1983 r. dotycząca odszkodowania pozostaje niezmieniona "pomimo, iż zmieniły się stawki od dn. 1 lipca 1983 r, bowiem właściciele nieruchomości nie złożyli w terminie odwołania (...) i pobrali z banku przyznaną kwotę. Podlegałaby ona zmianie, gdyby Ob. M. nie pobrali do obecnej chwili należności, za działkę nr [...]". Tymczasem, fakt pobrania przez skarżących należności pieniężnej stanowiącej odszkodowanie przyznane decyzją z dnia [...] maja 1983 r. nie miał żadnego wpływu na obowiązki organu w zakresie wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny pierwotnych decyzji wywłaszczeniowych (Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1983 r. i Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1982 r.), a następnie prawidłowego – w tym z zastosowaniem aktualnej stawki – ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Mając na uwadze przedstawioną argumentację, należy też zgodzić się ze skarżącym, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1984 r. jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ponieważ w zakresie, w jakim ustala odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to jest decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1983 r.

Z punktu 1 decyzji z dnia [...] kwietnia 1984 r. jednoznacznie wynika, że na jej podstawie wywłaszczono całą nieruchomość, stanowiącą działkę nr [...] i nr [...]. Z kolei z punktu 2 jednoznacznie wynika, że przyznano odszkodowanie pieniężne za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł. Zawarte w punkcie 3 rozstrzygnięcie o potrąceniu z przyznanego odszkodowania kwoty [...] zł, którą K. i S. M. otrzymali na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1983 r. bynajmniej nie oznacza, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1984 r. nie rozstrzygnęła ponownie o odszkodowaniu za działkę nr [...]. Przeciwnie, potwierdza ono, że w punkcie 2 rozstrzygnięto o odszkodowaniu za całą nieruchomość, tj. za działkę nr [...] i działkę nr [...].

Niemniej jednak, stwierdzenie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., odmiennie niż w przypadku rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), nie mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1984 r. z uwagi na upływ, określonego w art. 156 § 2 K.p.a., terminu dziesięciu lat od jej doręczenia. Wobec ustalenia, że decyzja ta rażąco narusza art. 22 ustawy, błędne stanowisko Ministra odnośnie do zakresu sprawy rozstrzygniętej tą decyzją, nie miało zatem wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Sąd, rozpoznając przedmiotową sprawę, miał na uwadze stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13

(publ. OTK-A z 2015/5/62), w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wywiódł, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał zarazem na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Uwzględniając ostatnie wskazanie trybunału, Sąd zauważa, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. dotyczyło wyłącznie ustalenia odszkodowania, a zostało zainicjowane wnioskiem spadkobiercy właścicieli wywłaszczonej nieruchomości – F. M. Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1984 r., wniósł F. M. oraz inni spadkobiercy właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, stwierdzenie nieważności kwestionowanej przez spadkobierców decyzji w zakresie, w jakim ustala ona odszkodowanie, nie spowoduje naruszenia, wynikającej z art. 2 Konstytucji, zasady bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Za niezasadne Sąd natomiast uznał zarzuty naruszenia art. 134 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy w ocenie skarżących Prezydent Miasta G. nie był legitymowany do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., co obligowało organ odwoławczy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (art. 134 K.p.a.), bądź umorzenia postepowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a.).

Otóż, organ pierwszej instancji (Wojewoda [...]) decyzją z dnia [...] października 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. w zakresie, w jakim ustalała ona odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Do wypłaty odszkodowania zobowiązany był wnioskodawca wywłaszczenia, to jest Miejskie Biuro Gospodarki Terenami w G. Zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, a zatem przejął je na mocy tego przepisu Skarb Państwa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 397/14). Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, przez którego należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu (art. 4 pkt 9b1 powołanej ustawy).

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że Skarb Państwa miał interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności wywłaszczeniowo-odszkodowawczej Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r., a reprezentujący go Prezydent Miasta G. był legitymowany do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Powierzenie danemu podmiotowi (w tym przypadku Prezydentowi Miasta G.) uprawnień organu administracji do rozstrzygnięcia danej sprawy nie wyklucza, że w tej samej sprawie pomiot ten występuje jako strona. Sfera władztwa administracyjnego (imperium) często w sposób zamierzony łączona jest sferą dominium, co wynika ze specyfiki postępowania administracyjnego. Bywają sytuacje, kiedy ten sam podmiot występuje w podwójnej roli, tj. w roli organu administracji i strony postępowania. W takim przypadku podmiot ten może realizować swoje prawa strony w taki sam sposób jak i każda inna strona tego postępowania. Podmiot taki ma w szczególności prawo składania odwołań, a organ odwoławczy obowiązany jest takie odwołanie rozpatrzyć. Skoro Skarb Państwa, reprezentowany przez prezydenta miasta na prawach powiatu, zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to nie może być pozbawiony statusu strony w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że reprezentujący go organ pełni jednocześnie funkcję organu administracji właściwego do wydania decyzji w sprawie. Tym bardziej, nie ma podstaw do pozbawienia go tego statusu w postępowaniu nadzorczym prowadzonym wobec decyzji wydanej przez prezydenta miasta działającego jako organ administracji. Prawo do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zasługuje na ochronę także w przypadku kolizji funkcji i ról prezydenta miasta, jaka występuje w przedmiotowej sprawie, a prawo to należy zagwarantować dostępnymi w K.p.a. środkami.

Po zwrocie akt administracyjnych z odpisem prawomocnego orzeczenia Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrzy zatem ponownie odwołanie wniesione przez Prezydenta Miasta G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., uwzględniając przy tym przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną, która doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O wnioskach skarżących o zwrot kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 202 § 2 tej samej ustawy. Uwzględniając zarówno niezbędny nakład pracy adwokata reprezentującego F. M., jak i charakter sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, Sąd nie znalazł podstaw do podwyższenia (zgodnie z wnioskiem) opłaty za czynności adwokata ponad stawkę minimalną, określoną w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), które miało w przedmiotowej sprawie zastosowanie ze względu na treść § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Sąd miał w szczególności na uwadze, że: 1) zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego zakres jest ograniczony do badania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym; 2) upoważniony przez pełnomocnika aplikant adwokacki złożył do Sądu pismo z dnia 12 stycznia 2016 r., w którym przedstawił zarzuty i ich uzasadnienie, w przeddzień rozprawy, na której rozpoznano sprawę; 3) większość podniesionych w tym piśmie zarzutów jest zbieżna z zarzutami zawartymi w skardze pozostałych skarżących, a także z argumentacją podnoszoną przez nich w toku postepowania przed organami administracji.