Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 881/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7,  art. 77 , art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy R. – T. z dnia [...] czerwca 2014 roku znak [...] na podstawie, której odmówiono W. K. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości P., gmina [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego), zjazdu z drowi oraz zbiornika na ścieki socjalno - bytowe.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W. K. wystąpił w dniu 2 kwietnia 2014 r. do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 roku Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego), zjazdu z drogi oraz zbiornika na ścieki socjalno - bytowe, na nieruchomości położonej w miejscowości P., gmina [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...].

Poprzedzone to było uzgodnieniem z Dyrektorem S. Parku Krajobrazowego, który wyraził negatywną opinię o możliwości realizacji inwestycji wskazanej we wniosku z uwagi na istnienie 100 metrowej strefy ochronnej od brzegów jeziora B. Ponadto Naczelnik Wydziału Spraw Terenowych I w S., działający z upoważnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. nie uzgodnił w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy według przygotowanego wcześniej – w innym postępowaniu – projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej działki.

Organ I instancji na wstępie zwrócił szczególną uwagę na to, że na działce wnioskodawcy, podobnie jak i na innych działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, istnieje już budynek rekreacji indywidualnej wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej.

Zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji na działce objętej wnioskiem inwestora nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym lokalizacja nowej zabudowy na tym obszarze możliwa była w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - dalej także ustawa lub u.p.z.p. W szczególności zastosowanie znalazł w tym wypadku art. 59 ust. 1 tej ustawy, który stanowił, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organem wydającym decyzją o warunkach zabudowy, zgodnie z ogólną normą art. 60 ust. 1 u.p.z.p. był właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości objętej wnioskiem, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który przed wydaniem tego aktu administracyjnego obowiązany był uzyskać uzgodnienia organów o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, i uzgodnienia lub decyzje wymagane przepisami odrębnymi. Szczególnie znaczenie dla wydania decyzji lokalizacyjnej miał także przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy, określający warunki pozwalające na ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy. I tak wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ I instancji podniósł, iż sposób weryfikacji tych warunków określony został w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - dalej też rozporządzenie, które wydane zostało stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. § 3 pkt 2 tego rozporządzenie stanowi zaś, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy tym wyniki przeprowadzonej w ten sposób analizy, zgodnie z § 9 pkt 2 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 (zd. 1) ustawy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne określone przez wnioskodawcę jest zgodne z przepisami odrębnymi, decyzję o warunkach zabudowy zaliczyć można do decyzji o charakterze związanym.

Na tej podstawie organ I instancji wskazał, iż W. K. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej w miejscowości P., gmina [...], oznaczonej nr geod. [...], która nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na której realizowana ma być inwestycja polegająca na budowie domku letniskowego. W swoim kolejnym piśmie doprecyzował, że inwestycja ta polegać ma w istocie na budowie budynku rekreacji indywidualnej, zjazdu na drogę i zbiornika na ścieki socjalno - bytowe. Na mapie zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do podania z dnia [...]03.2014 r. W. K. oznaczył teren, na którym realizowana ma być wspomniana inwestycja, zamykający się w granicach jego działki oraz pokrywający się z obszarem oddziaływania planowanej inwestycji.

W celu stwierdzenia czy wymagania pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości objętej wnioskiem zostały spełnione, organ pierwszej instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki objętej wnioskiem. Autor analizy wyznaczył na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 obszar analizowany, jego granice wytyczył w odległości 100 m od granicy działki objętej wnioskiem. Tak ustalone granice obszaru analizowanego – w ocenie organu I instancji - spełniły wymogi określone we wspomnianym rozporządzeniu, bowiem jak przewiduje § 3 ust. 2 rozporządzenia granica obszaru analizowanego winna być oznaczona w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Mając na uwadze, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem W. K. wynosiła ok. 10 m, to jego trzykrotność wynosiła ok. 30 m. Organ wskazał przy tym, że granice obszaru analizowanego nie mogły być mniejsze niż 50 m. Mając zaś na uwadze, że rozkład zabudowy na terenie wokół działki inwestora był dość zróżnicowany, to dodatkowe rozszerzenie granic terenu analizowanego organ pierwszej instancji do 100 m od granic działki pozwoliło uzyskać pełny i rzetelny obraz sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu wokół działki inwestora. Dzięki temu możliwe było określenie charakteru i funkcji zabudowy już istniejącej.

W oparciu o przeprowadzoną analizę organ pierwszej instancji wywiódł, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości W. K. jest niemożliwe, ponieważ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego wskazanego przez wnioskodawcę (co oznacza, iż niespełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) i dodatkowo wydanie decyzji lokalizacyjnej dla nieruchomości wnioskodawcy byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi (naruszałoby warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Realizacja planowanej inwestycji na terenie wskazanym przez inwestora byłaby niezgodna z przepisami ustawy o ochronie przyrody, gdyż cały teren planowanej inwestycji położony jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" utworzonego rozporządzeniem Wojewody Podlaskiego nr 20/05 z dnia 25 lutego 2005 r. (Dz.Urz. Województwa Podlaskiego nr 54, poz. 733 ze zm.), w którym zabrania się też lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Wyjątek od tego zakazu stanowi budowa urządzeń wodnych i budynków służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, lecz planowana inwestycja, jako że obejmuje budowę budynku rekreacji indywidualnej, nie może być zaliczona do któregoś z tych wyjątków. Ponadto organ I instancji zauważył, że teren, na którym miałaby być realizowana inwestycja nie był przeznaczony pod zabudowę w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W. z dnia [...] listopada 1994 r., a także nie stanowi terenu ogólnodostępnego kąpieliska, plaży, czy przystani wodnej. Na tej podstawie organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. K. i W. K. Skarżący podnieśli, iż w rzeczywistości, w terenie ich budynek na ich działce usytuowany jest dalej niż 100 m od brzegu jeziora. Ponadto, budynek rekreacji indywidualnej na ich działce może stanowić tzw. dobre sąsiedztwo, tak jak budynki na działkach [...]. Zauważyli także, że działkę [...] nabyli już ze wspomnianym budynkiem, który był posadowiony przed 2002 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze tylko częściowo podzieliło ustalenia Wójta Gminy [...], gdyż nie zgodziło się z twierdzeniem organu pierwszej instancji, że planowane lub istniejące uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla planowanego przez W. K. zamierzenia inwestycyjnego. Należy przede wszystkim pamiętać, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej polega jedynie na ustaleniu, czy określona inwestycja może powstać na danym terenie i jest wstępnym etapem realizacji tej inwestycji. Dlatego też sądy administracyjne, na czele z NSA, w swoich orzeczeniach odradzają organom administracji zbyt rygorystyczne podejście do kwestii realizacji zapotrzebowania danej inwestycji w infrastrukturę techniczną, szczególnie, że przepis art. 61 ust. 1 pkt ustawy mówi nie tylko o istniejącym już na danym ternie uzbrojeniu, ale też o uzbrojeniu projektowanym (tak m.in. WSA w Krakowie, wyr. z dnia 7.12.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1348/11 oraz NSA, wyr. z dnia 25.06.2013 r., sygn. akt II OSK 428/13). Faktem jest, co podniósł organ pierwszej instancji, że takie istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu powinno być wystarczające dla planowanego przez inwestora zamierzenia. Nie oznacza to jednak, że inwestor już na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji musi w sposób szczegółowy określić sposób realizacji poszczególnych elementów jej zapotrzebowania w infrastrukturę techniczną. W szczególności nie powinno się wymagać od inwestora by ten przedłożył aktualne zezwolenia i zgody na przyłączenie mediów, wystarczy bowiem gwarancja, że w przyszłości powstaną potrzebne przyłącza, lub że te istniejące są już wystarczające. W tej sytuacji Organ II instancji nie zgodził się z argumentacją organu pierwszej instancji, który uznał, na podstawie dokumentów przedłożonych przez W. K., że istniejące lub planowane uzbrojenie terenu w obszarze objętym analizą jest niewystarczające dla wskazanego przez niego zamierzenia inwestycyjnego.

Organ II instancji przychylił się natomiast do twierdzeń organu pierwszej instancji, co do tego, że działka inwestora położona jest w strefie wyłączonej spod zabudowy. Jak ustalił bowiem organ I instancji działka inwestora położona jest w obszarze, który na mocy rozporządzenia Wojewody Podlaskiego nr 20/05 z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierza Północnej Suwalszczyzny" (Dz.Urz. Woj. Podl. Nr 54, poz. 733) objęty został jedną z form ochrony przyrody - obszarem chronionego krajobrazu. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej i jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 7 wspomnianego rozporządzenia zakaz taki na obszarze Chronionego Krajobrazu "Pojezierza Północnej Suwalszczyzny" obecnie obowiązuje, co oznacza, że na nieruchomościach położonych w pasie szerokości 100 m od brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych znajdujących się w tym obszarze jest niedopuszczalne. Dopuszcza się wprawdzie pewne odstępstwa od tego ogólnego zakazu lokalizacji nowej zabudowy, mianowicie w odległości 100 m od brzegów zbiorników wodnych dopuszcza się możliwość lokalizowania urządzeń wodnych oraz budowli służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). Dodatkowo SKO podkreśliło, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, zakaz lokalizowania nowej zabudowy w pasie szerokości 100 m od brzegu zbiorników wodnych nie dotyczy:

1. terenów, dla których obowiązują plany zagospodarowania przestrzennego;

2. terenów, które przeznaczone były na cele zabudowy w planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r.;

3. terenów ogólnodostępnych kąpielisk, plaż i przystani wodnych.

Jednakże w przedmiotowej sprawie – w ocenie Kolegium - nie zaistniał żaden z przypadków pozwalających na wyłączenie stosowania wspomnianego zakazu lokalizowania nowej zabudowy. Przede wszystkim zauważyć należy bowiem, że inwestycja wskazana we wniosku inwestora w istocie została już zrealizowana i stanowi ona, budynek rekreacji indywidualnej, spełniający funkcję mieszkalną. Budynek ten nie może być zatem zakwalifikowany jako urządzenie wodne, czy budowla służąca prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Natomiast teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obecnie nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie stanowi ogólnodostępnych kąpielisk, plaż i przystani wodnych, a w nieobowiązującym już planie zagospodarowania Gminy Wiżajny z dnia 28 listopada 1994 r. (Dz.Urz. Woj. Suw Nr 42, poz. 323), który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., teren ten nie był przeznaczony na cele zabudowy. W tym zakresie Kolegium zgadza się z ustaleniami Wójta Gminy [...] i sformułowanymi na ich podstawie twierdzeniami organu pierwszej instancji.

Kolegium zatem nie podzieliło argumentów podnoszonych w odwołaniu J. K. i W. K. Przede wszystkim bez znaczenia z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy pozostaje sygnalizowany przez nich fakt, że na działach oznaczonych nr ewid. [...] istnieje zabudowa spełniająca zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa wobec ich działki, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zarówno bowiem organ pierwszej instancji, jak ponownie rozpatrujące sprawę Kolegium Odwoławcze nie kwestionują tej okoliczności. Organ pierwszej instancji wskazywał w uzasadnieniu swojej decyzji, że większość działek zlokalizowanych w obszarze objętym analizą jest zabudowana budynkami wzniesionymi w warunkach tzw. samowoli budowlanej i dlatego nie mogą być brane pod uwagę przy ustaleniu wymagań dla nowej zabudowy. Zwrócił jednak też uwagę, że zabudowa istniejąca na działkach oznaczona nr [...] została zlokalizowana z zachowaniem wszystkich wymaganych procedur i jest wystarczająca dla określania wymagań dla nowej zabudowy na działce inwestora, co oznacza, że określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasada dobrego sąsiedztwa uznana została za spełnioną. Jeśli zaś chodzi o drugi z zarzutów podnoszonych przez odwołujących się, zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił, że działka inwestora znajduje się w całości w pasie 100 metrów od brzegu jeziora B. i jeziora C. Ustalenia te poczynione zostały w ramach przeprowadzonej przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu określonej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia Wójt Gminy [...], w celu ustalenia wymagań dla zabudowy wskazanej we wniosku inwestora, na właściwej kopii mapy, wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim wspomnianą analizę funkcji w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. O poprawności twierdzeń organu pierwszej instancji świadczy też negatywna opinia wyrażona przez Dyrektora S. Parku Krajobrazowego w dniu [...]05.2014 r., która choć nie wiąże w żaden sposób Wójta Gminy [...], to potwierdza jednak, że działka oznaczona nr [...] znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego, w której nie ma możliwości lokalizowania zabudowy innej niż urządzenia wodne, albo obiekty służące prowadzeniu racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej, do których nie można zaliczyć inwestycji wskazanej przez W. K., a także podobne stanowisko zaprezentowane przez organ wyspecjalizowany w sprawach ochrony środowiska, jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B..

Mając na uwadze powyższe rozważania, Kolegium podzieliło wnioski organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) pozwalające na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem W. K.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli J. K. i W. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

– naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, mimo wskazania przez nich na określone, istotne okoliczności oraz w konsekwencji ustalenie, iż należąca do nich działka położona w miejscowości P., gmina [...], oznaczona nr ewidencyjnym [...], w całości znajduje się w ustanowionej w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" 100 metrowej strefie ochronnej od jeziora B. i jeziora Cz. uniemożliwiającej zabudowę, podczas gdy w rzeczywistości odległość od w/w działki wynosi ponad 100 m tj. 132 m, co wyraźnie zasygnalizowali w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...],

– naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie przez SKO w S. o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie podnoszonej przez nas w odwołaniu kwestii odległości działki 369/7 od brzegu jeziora B. i jeziora Cz.,

– naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 9 kpa poprzez zaniechanie dopełnienia obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, w szczególności niepoinformowania ich, iż jako strony występująca bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika mogą wnosić o przeprowadzenie dowodów na okoliczność ustalenia rzeczywistej odległości od należącej do nich działki położonej w miejscowości P. od linii brzegowej jeziora B. i jeziora Cz.

Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Odnosząc się do zarzutów skarżących Kolegium stwierdziło, że strony w toku postępowania przed SKO nie zgłaszały wniosków o uzupełnienie postępowania dowodowego, które przez organ II instancji zostało uznane za kompletne i wystarczające. Odnosząc się do zarzutu odległości działki inwestora do linii brzegowej SKO wskazało, iż organ I instancji w ramach przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganej przepisami ustawy i rozporządzenie dokonał prawidłowych ustaleń i Kolegium nie znalazło podstaw by je kwestionować. Został również zapewniony skarżącym czynny udział w postępowaniu odwoławczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) tzn. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.

Decyzja administracyjna jest zatem prawidłowa, jeżeli spełnia łącznie dwa warunki:

1. jest zgodna z normami materialnego prawa,

2. została wydana zgodnie z normami prawa procesowego.

Naruszenie tych norm powoduje wadliwość decyzji (wadliwość materialnoprawna albo wadliwość procesowa).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - a wbrew twierdzeniom skarżących - zarówno bowiem ustalenia faktyczne jak i rozważania prawne organu II instancji są słuszne i jako takie zasługują na aprobatę.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późniejszymi zmianami) jest jedną z ustaw stanowiących granice wykonywania prawa własności rzeczy, na które powołano się w podstawowym dla określenia zakresu wykonywania tego prawa art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 140 kc. Pomimo wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt. 1 w/w ustawy, deklaracji wolności zagospodarowania terenu przez podmiot, który posiada do niego tytuł prawny, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, nadając prawo do zabudowy, stanowią natomiast ograniczenie tego prawa. Wolność zagospodarowania własnego terenu ograniczona jest ustawami oraz zakazem naruszenia prawem chronionych interesów publicznego oraz osób trzecich. Przy czym ochrona interesu osób trzecich dotyczy jedynie interesu prawnego, a więc interesu mającego oparcie w przepisie prawa materialnego (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy). Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących dotyczące naruszenia norm określonych w Konstytucji RP.

W przedmiotowej sprawie wobec braku na przedmiotowym terenie inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (planowana inwestycja jest na obszarze dla którego z dniem 31 grudnia 2003 roku przestał obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W.), zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamierzona inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W świetle powołanej ustawy zasadą jest bowiem, iż podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie miejscowych planów, a w przypadku ich braku, ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w/w ustawy, określającym pozytywne przesłanki wydania takiej decyzji.

Z treści tego przepisu wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie następujące wymogi: planowana inwestycja musi stanowić kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, działka na której planowana jest inwestycja musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu.

Należy mieć na uwadze, że decyzję ustalającą warunki zabudowy determinują przepisy prawa, a zatem decyzja tego rodzaju nie ma charakteru uznaniowego. Zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem – decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi – ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej – art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, Wyd. 2, str. 453).

W sprawie niniejszej organy administracyjne zobligowane były do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, albowiem planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Projektowana inwestycja polegająca na budowie budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego), zjazdu drogi oraz zbiornika na ścieki socjalno – bytowe, na nieruchomości położonej w miejscowości P., gm. [...], oznaczonej nr geodezyjnym [...] musiała zostać oceniona przez organ również w kontekście szczególnego trybu ustalania wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w powiązaniu z analizą istniejącego stanu, określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Główny zarzut skarżących sprowadzał się bowiem do wskazania, że organ nieprawidłowo zgromadził materiał dowodowy, a w konsekwencji nieprawidłowo ustalił, iż przedmiotowa działka, w całości znajduje się w ustanowionej w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" 100 metrowej strefie ochronnej od jeziora B. i jeziora C. uniemożliwiającej zabudowę, podczas gdy w rzeczywistości odległość od w/w działki wynosi ponad 100 m tj. 132 m.

Przepisy jednak w/w rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobligowany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nadto w myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopii mapy zasadniczej, która stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. winna być kopią mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 3 i 4).

Ustalenie warunków zabudowy wiąże się zatem z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach wskazanego rozporządzenia.

W pierwszej kolejności ocenić należy stanowisko SKO odnośnie wyznaczonych przez organ I instancji granic obszaru analizowanego, który jest istotnym elementem całego postępowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia. Przytoczona wyżej treść § 3 w/w. rozporządzenia nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przepis ten zakreśla pewne minimum wielkości obszaru przyjętego do analizy, co oznacza, iż jest możliwe wyznaczenie obszaru większego, nie mniejszego. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, jak słusznie ocenił organ odwoławczy, wyznaczony został w sposób prawidłowy, bowiem w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (30 m, ale granice obszaru analizowanego nie mogły być mniejsze niż 50 m), czyli zgodnie z § 3 w/w rozporządzenia. Organ I instancji mając przy tym na uwadze, że rozkład zabudowy na terenie wokół działki inwestora był dość zróżnicowany (większość budynków powstało w ramach samowoli budowlanej), to dodatkowe rozszerzenie granic terenu analizowanego do 100 m od granic działki pozwoliło uzyskać pełny i rzetelny obraz sposobu zagospodarowania przestrzennego tego terenu.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsza niż 50 m, co jest minimum (porównaj wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 171/11.

Organ II instancji zasadnie zatem przychylił się do twierdzeń organu pierwszej instancji, co do tego, że działka inwestora położona jest w strefie wyłączonej spod zabudowy. Jak ustalił bowiem organ I instancji działka inwestora położona jest w obszarze, który na mocy rozporządzenia Wojewody Podlaskiego nr 20/05 z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierza Północnej Suwalszczyzny" (Dz.Urz. Woj. Podl. Nr 54, poz. 733) objęty został jedną z form ochrony przyrody - obszarem chronionego krajobrazu. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej i jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 7 wspomnianego rozporządzenia zakaz taki na obszarze Chronionego Krajobrazu "Pojezierza Północnej Suwalszczyzny" obecnie obowiązuje, co oznacza, że na nieruchomościach położonych w pasie szerokości 100 m od brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych znajdujących się w tym obszarze jest niedopuszczalne.

W świetle powyższego podnieść należy, iż jeśli wyznaczenie granic obszaru analizowanego zostało wykonane zgodnie z w/w rozporządzeniem, stanowiło to główny dowód w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, a zatem nie było podstaw aby te ustalenia organu I instancji kwestionować. Nie było zatem również podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, w podnoszonym przez skarżących zakresie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze, stwierdzić należy, że nie podważają one legalności wydanej decyzji.

Mając powyższe na uwadze podnieść należy, iż inwestor nie spełnił wszystkich wymogów zawartych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem organy administracji publicznej były zobligowane do wydania zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Nadto w ocenie Sądu bezzasadne pozostają również zarzuty naruszenia przepisów procesowych, albowiem organ administracyjny II instancji, orzekając w przedmiotowej sprawie, zachował wszystkie zasady wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono przepisów prawa procesowego, wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 7 i 77 kpa organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego rzetelnej oceny (art. 80 kpa). Ponadto uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia skonstruowane zostało w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa), a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawnego w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).