Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 43/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant Sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] września 2018 r., nr [...]


UZASADNIENIE

IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].09.2018r. nr [...] wydaną na podstawie art.8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018r. poz. 1508, dalej u.p.s.) oraz § 1 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy (Dz. U. z 2015 roku poz. 1058) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) przyznał M. S. (dalej skarżący) zasiłek celowy w kwocie [...]zł z przeznaczeniem na dofinansowanie doładowania energii elektrycznej na licznik przedpłatowy wraz z opłatą abonamentową, dopełnienie butli z gazem, opłacenie rachunku za wodę i kanalizację, zakup talerzy, garnków, patelni, szklanek i sztućców.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia [...].08.2018r. M. S. zwrócił się o pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup energii elektrycznej na licznik przedpłatowy wraz z opłatą abonamentową, dopełnienie butli z gazem, opłacenie rachunku za wodę i kanalizację, zakup talerzy, garnków, patelni, szklanek i sztućców. Na podstawie wywiadu środowiskowego i zgromadzonych dokumentów w sprawie ustalono, że skarżący zamieszkuje sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada nikogo na swoim utrzymaniu. Jak wynika ze złożonego w trakcie wywiadu oświadczenia skarżący nie pracuje zawodowo ani dorywczo, utrzymuje się świadczeń pomocy społecznej. Zgodnie z Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności K. z dnia [...].04.2018r. [...] został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym i posiada uprawnienia do zasiłku stałego w pełnej wysokości, tj. w kwocie [...]zł. Jego dochodem w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w lipcu 2018r., był zasiłek stały w pełnej wysokości, tj. [...] zł.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Na podstawie § 1 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ustalono od miesiąca października 2015 r. kryterium dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości [...] zł. Artykuł 39 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Organ ustalił, że miesięczne doładowanie butli gazowej to koszt 55-57 zł. Skarżący co miesiąc korzysta z dofinansowania do doładowania butli gazowej. W przyznanym zasiłku celowym kwota [...]zł to koszt wymiany butli gazowej, [...] zł dofinansowanie do kosztów doładowania energii, opłacenie rachunku za wodę i ścieki [...] zł, koszt zakupu talerzy, garnków, patelni, szklanek, sztućców ok. [...] zł.

Zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach o sygn. IV SA/Gl 404/07 z dnia 28.11.2007r. strona winna mieć świadomość tego, że nawet w przypadku ubiegania się o zaspokojenie potrzeby zgodnej z celami pomocy społecznej i spełnienia wszystkich wymogów przewidzianych w zapisach, potrzeba ta nie musi być przez organ pomocy zaspokojona w części lub całości, ponieważ świadczenie w formie zasiłku celowego nie posiada charakteru publicznego prawa podmiotowego, czyli bezwzględnie należnego, a pomoc społeczna nie jest zobowiązana do zaspokajania wszystkich nawet niezbędnych potrzeb.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł M. S. kwestionując przyznaną mu kwotę zasiłku celowego i wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący domagał się przyznania mu kwoty [...]zł na zakup energii elektrycznej, [...] zł na dopełnienie butli gazowej. Zarzucił też, że kwota przyznana mu na zakup podstawowego sprzętu jest zbyt mała.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K decyzją z [...].11.2018r. nr SKO - [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że z przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2018r. aktualizacji wywiadu środowiskowego ze skarżącym wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe w domu jednorodzinnym o powierzchni 38 m2; nie pracuje zawodowo ani dorywczo; posiada umiarkowany stopień, niepełnosprawności. Wysokość jego dochodu to [...] zł (nie przekroczono kryterium dochodowego). W materiale dowodowym znajduje się również oświadczenie o stanie majątkowym skarżącego z dnia [...] sierpnia 2018r., z którego wynika ponadto, że posiada on działkę przydomową o powierzchni 900 m2 i utrzymuje się z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K..

Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Kolegium wyjaśniło, że decyzje w sprawie przyznania przedmiotowego zasiłku mają charakter uznaniowy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednakże dowolności - jest w szczególności ograniczone zasadami postępowania, w szczególności zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a., a uzupełnionej przepisami art. 77 §1 i 80 k.p.a., które zobowiązują organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zaznaczono, iż organy administracji publicznej na podstawie powyższych przepisów zobowiązane są do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego - dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści przepisu art. 107 k.p.a. - jej integralną część, której zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Jak wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z §1 pkt 1 lit. b) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł.

Skarżący nie przekroczył kryterium dochodowego, w związku z czym organ pierwszej instancji zasadnie uznał, iż wnioskodawca spełnia przesłanki do przyznania przedmiotowej pomocy. Ponadto organ w pełni zebrał materiał dowodowy w sprawie oraz dokonał wszechstronnej oceny sytuacji materialno-zdrowotnej wnioskodawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z przepisami prawa oraz jest w pełni słuszna i zasadna. Materiał sprawy został zebrany w sposób prawidłowy, na jego podstawie dokonano całościowej oceny sytuacji skarżącego oraz rozpatrzono pozytywnie jego wniosek - jednakże z uwagi na ograniczone możliwości finansowe przyznano wnioskowane świadczenie w niewielkiej - z punktu widzenia odwołującego - wysokości. Zarzuty i argumentacja odwołującego jest bezzasadna.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S. wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie art.11 i art.39 u.p.s. oraz art.7,11, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Fachowy pełnomocnik skarżącego pismem z [...].07.2019r. wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz oświadczył, że koszty zastępstwa procesowego nie zostały przez stronę opłacone.

Ponadto pełnomocnik podtrzymał złożoną przez skarżącego skargę oraz uzupełnił ją m.in. o następujące zarzuty:

1. Naruszenie art. 7, 77§ 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu w sprawie całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, kwestii związanej z wnioskiem o dofinansowanie żywności;

2. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, która nie zawiera w całości rozstrzygnięcia (wniosek o żywność) oraz której uzasadnienie jest sprzeczne z rozstrzygnięciem (przyzna kwota zasiłku nie wynika z uzasadnienia);

3. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie, w którym organ nie odnosi się do zarzutów skarżącego

Wobec powyższego wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji poprzedzającej.

W uzasadnieniu w/w pisma pełnomocnik podtrzymał wszelkie zarzuty sformułowane w skardze. Ponadto wskazał, że skarżący wnioskiem z dnia [...].08.2018 r. wystąpił o przyznanie mu zasiłku celowego na niezbędne potrzeby tj. energię elektryczną, dopełnienie butli gazem, opłacenie rachunku za wodę i ścieki, przyznanie diety żywieniowej oraz zakup podstawowych rzeczy tj. talerze, garnki itp.

Organ rozpatrujący wniosek w ogóle nie rozpoznał wniosku w zakresie przyznania skarżącemu diety żywieniowej. Decyzja organu nie zawiera w tym zakresie rozstrzygnięcia. Organ błędnie wydał zatem decyzję.

Ponadto organ rozpatrujący sprawę przyznał skarżącemu zasiłek w kwocie [...]zł na którą składa się: kwota [...]zł na wymianę butli gazowej, [...] zł na dofinansowanie energii, [...] zł na opłatę za wodę i ścieki oraz [...] zł na zakup przyborów kuchennych. Łącznie zatem z uzasadnienia decyzji wynika, że organ przyznał skarżącemu kwotę [...]zł. Tymczasem nie wiadomo dlaczego w rozstrzygnięciu wskazano kwotę [...]zł. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, zatem jego treść powinna wyjaśniać rozstrzygnięcie, a tak nie jest w tym przypadku.

Zarzucono, że z uwagi na lakoniczność uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji skarżący nie mógł zrozumieć skąd wynika kwota [...]zł i dlaczego nie jest ona wyższa.

Zwrócono uwagę, że SKO w K. nie rozpoznało także wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego. SKO nie odniosło się chociażby do pominięcia przez organ I instancji wnioskowanej kwoty na żywność. Rozstrzygnięcie organu II instancji powinno natomiast zawierać merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji (WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 657/13). Natomiast uzasadnienie SKO również narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia z [...].11.2018r. nr SKO - [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...].09.2018r. nr [...] przyznającą M. S. zasiłek celowy w kwocie [...]zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do doładowania energii elektrycznej na licznik przedpłatowy wraz z opłatą abonamentową, dopełnienie butli z gazem, opłacenie rachunku za wodę i kanalizację, zakup talerzy, garnków, patelni, szklanek i sztućców nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa

Z przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1769, dalej u.p.s.) wynika, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a. ust. 1 u.p.s.), osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.).

Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl).

W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08).

Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania żądanego świadczenia z pomocy społecznej.

Dochodem strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. lipcu 2018 r. był zasiłek stały w pełnej przysługującej przepisami wysokości, tj. [...] zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej paragraf 1 pkt 1 lit. a) ustalono od miesiąca października 2015 r. kryterium dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości 634 zł.

Żaden z organów administracji w niniejszej sprawie nie kwestionował zasadności wnioskowanego przez skarżącego zasiłku celowego. Wyrazem tego była decyzja Prezydenta przyznająca mu zasiłek celowy w kwocie [...]zł. Kwestią sporną pozostaje natomiast w świetle treści odwołania i skargi wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012r., sygn. I OSK 407/12, iż wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. stanowiącymi, iż rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec bowiem ograniczonych środków finansowych organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych.

Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są więc od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Sąd wskazuje, że skarżący otrzymuje już zasiłek stały. Gospodarując ograniczonymi środkami finansowymi, organ pomocy społecznej nie może dopuścić, do sytuacji, w której jeden podopieczny otrzymuje kilka świadczeń i to w wysokości przez niego oczekiwanej, a inny, z powodu ww. ograniczeń, takiej pomocy nie otrzyma.

Ustawa nie nakłada na organy pomocy społecznej obowiązku udzielania wsparcia w formie zasiłków celowych, bowiem ma ona charakter fakultatywny i uzależniona jest indywidualnych okoliczności sprawy oraz możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, który powinien brać pod uwagę potrzeby pozostałych klientów nie osiągających dochodów. Pomimo zrozumienia trudnej sytuacji materialnej czy życiowej wnioskodawców organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do przyznawania zasiłków celowych w wysokości zapewniającej całkowite pokrycie zobowiązań osób ubiegających się o pomoc. Przyjęcie takiego sposobu postępowania spowodowałoby w krótkim czasie brak możliwości wsparcia innych świadczeniobiorców. Ustawa o pomocy społecznej nakłada na organy pomocy społecznej obowiązek realizacji różnych zadań w tym również świadczeń w formie rzeczowej, np. finansowanie posiłków w szkołach, odzież, bony, których wykonanie pokrywane jest ze środków ośrodka pomocy społecznej działającego na danym terenie.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że uzasadnienia decyzji obu instancji w kontrolowanej sprawie są lakoniczne. Organ pierwszej instancji pominął, że skarżący wnioskował również o przyznanie kwoty na opłacenie diety żywieniowej (wątrobowej). Brak jest jakichkolwiek ustaleń i rozważań organu w tym zakresie. Tym samym organ I instancji nie rozpoznał w pełni wniosku skarżącego i nie przeprowadził prawidłowego postępowania. Ponadto w uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał, że w przyznanym zasiłku celowym kwota [...]zł to koszt wymiany butli gazowej, [...] zł to dofinansowanie do energii elektrycznej, [...] zł to opłata za wodę i ścieki, [...] zł na zakup talerzy, garnków itp. W sumie z uzasadnienia wynika, że skarżącemu przyznano [...] zł, co jest sprzeczne z sentencją decyzji, w której wskazano przyznanie kwoty [...]zł.

Tak więc Prezydent nie rozpoznał wszystkich żądań zawartych we wniosku skarżącego, a ponadto w sentencji decyzji przyznał kwotę niższą od ustalonych wydatków skarżącego. Co istotne, organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił tej sprzeczności i nie przedstawił żadnych argumentów przemawiających za takim rozstrzygnięciem.

Organ odwoławczy nie dostrzegł powyższych uchybień Prezydenta i wadliwie w pełni je zaaprobował. Nie odniósł się również do kwestii dofinansowania diety żywnościowej. Organ odwoławczy nie dokonał jakichkolwiek ustaleń. Nie rozpoznał sprawy ponownie, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności. Nie przeanalizował żadnych rachunków określających koszty życia wnioskodawcy. Nie odniósł tych ustaleń do stanu faktycznego sprawy. Nie zauważył nieścisłości pomiędzy sentencją, a uzasadnieniem.

Organy rozpatrujące niniejszą sprawę uchybiły wskazanym powyżej przepisom, ponieważ w niewystarczającym stopniu zebrały i oceniły materiał dowodowy. Zasiłek celowy powinien być jedynie przejściowym uzupełnieniem budżetu domowego i nie może stanowić stałego źródła utrzymania i zaspokajania potrzeb osób korzystających z pomocy społecznej. Wynika to z ograniczonych możliwości systemu pomocy społecznej, ale również racjonalnych zasad funkcjonowania tego systemu. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Skarżący otrzymuje już zasiłek stały. Gospodarując ograniczonymi środkami finansowymi, organ pomocy społecznej nie może dopuścić, do sytuacji, w której jeden podopieczny otrzymuje kilka świadczeń i to w wysokości przez niego oczekiwanej, a inny, z powodu ww. ograniczeń, takiej pomocy nie otrzyma.

Należy podkreślić, że organ nie ma obowiązku przyznania zasiłku celowego w pełnej kwocie w odniesieniu do wszelkich żądań wnioskodawcy. Ten zasiłek jest jedynie dofinansowaniem do określonych zakupów i jest uzależniony od możliwości finansowych organu, jednak sytuacja materialna wnioskodawcy, stan faktyczny, wszelkie obliczenia i ustalenia wysokości kosztów muszą być w sposób szczegółowy opisane w decyzji. Prawidłowe i wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego umożliwia uzasadnienie przyznania lub odmowy przyznania określonych kwot w ramach zasiłku celowego.

Podsumowując: wskazane decyzje mają wady, które uzasadniają ich uchylenie. Decyzja I i II instancji nie spełnia podstawowych wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

W świetle powyższego, mając na uwadze naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art.135 p.p.s.a. uchylił także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien odnieść się szczegółowo do każdego wnioskowanego elementu w ramach zasiłku celowego. Powinien wskazać na jakiej podstawie ustala koszt wymiany butli z gazem, dlaczego odmawia dofinansowania do diety (ewentualnie dlaczego dofinansowuje tą dietę we wskazanej wysokości), jak ustalił koszt zakupu garnków, talerzy itp. W niniejszej sprawie organ odniósł się w sposób wystarczający jedynie do kwestii rachunku za ścieki i wodę oraz do kwestii zakupu energii elektrycznej.