Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 457/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 15 zzr ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 721/20 w sprawie ze skargi A.M. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Wysokomazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz A.M. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 721/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A.M. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 20 lipca 2020 r. A.M. wystąpił o zwrot części nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym miasta [...], oznaczonej numerami ewidencyjnymi działek: [...]/7, [...]/9, [...]/8, [...]/8, [...]/7, [...]/3, [...]/3, [...]/2 i [...]/2 stanowiącymi własność miasta [...], objętymi Księgą wieczystą o numerze [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...].

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2020 r. Starosta Wysokomazowiecki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że działki o numerach [...]/1, [...]/2 i [...]/3 położone na terenie miasta [...] zostały wywłaszczone od A.M. decyzją wydaną dnia 15 czerwca 1988 r., która stała się ostateczna 16 czerwca 1988 r., z przeznaczeniem pod budowę ciepłowni miejskiej w [...]. Natomiast działki o numerach [...]/1, [...]/2, [...]/3 będące we władaniu A.M. i J.O. zostały wywłaszczone decyzją z dnia [...] 1988 r. (która stała się ostateczna w dniu 1 czerwca 1988 r.) od spadkobierców B.S.. Następnie na podstawie decyzji Starosty Wysokomazowieckiego nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej dnia [...] sierpnia 2018 r., działka o numerze [...]/1 została podzielona na działki o numerach [...]/7, [...]/8 i [...]/9 a działka o numerze [...]/1 na działki o numerach [...]/7 i [...]/8, z czego działki o numerach [...]/8 i [...]/8 zostały zajęte pod drogę publiczną.

Organ podkreślił, że kwestię zwrotu nieruchomości wywłaszczonej reguluje art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami została znowelizowana ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801). Mocą tej nowelizacji, która weszła w życie 14 maja 2019 r. dodany został do ustawy art. 136 ust. 7 stanowiący, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony do zwrotu nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. W art. 3 ust. 2 ustawy nowelizującej zapisano zaś, że poprzedni właściciel albo jego spadkobierca może złożyć żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości albo jej części lub udziału w tej części w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Termin ten dla skarżącego, którego wywłaszczono 22 lata temu, upłynąłby w dniu 14 maja 2020 r. gdyby z powodu stanu pandemicznego w Polsce ustawodawca nie zawiesił z dniem 31 marca 2020 r. biegu terminów administracyjnych (ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r., poz. 568). Następnie ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) z dniem 24 maja 2020 r. terminy administracyjne zostały "odwieszone", tj. uprzednio zawieszone terminy administracyjne dalej biegły od 24 maja 2020 r. Wobec tego, że okres zawieszenia biegu terminów prawa administracyjnego trwał 45 dni (od 31 marca do 14 maja 2020 r.) przyjąć należało, że 12 - miesięczny termin dla skarżącego do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, który rozpoczął bieg 14 maja 2019 r. upłynął 7 lipca 2020 r. (organ dodał 45 dni od daty 24 maja 2020 r.). Skarżący swój wniosek o zwrot nieruchomości złożył 17 lipca 2020 r., tj. po upływie terminu, co skutkowało niemożnością wszczęcia postępowania w sprawie albowiem wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw czyni postępowanie wywołane takim żądaniem bezprzedmiotowym. Ponadto w zakresie żądania zwrotu działek o numerach [...]/1, [...]/2 i [...]/3 żądanie zwrotu zostało złożone przez osobę niebędącą stroną postępowania, gdyż A.M. nie legitymował się w dniu wywłaszczenia tytułem własności do przedmiotowych działek a jedynie nimi władał.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A.M.

Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia 10 września 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając stanowisko w nim zawarte.

W skardze na ww. postanowienie A.M. podniósł, że odmowa wszczęcia postępowania naruszyła art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 31 marca 2020 r. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że ostatnim dniem terminu na złożenie przez stronę wniosku o zwrot nieruchomości był dzień 7 lipca 2020 r.

Ponadto zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niewłaściwym przyjęciu, że wniosek o zwrot działek o obecnych numerach [...]/7, [...]/8, [...]/2 i [...]/3 został wniesiony przez osobę niebędącą stroną postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wskazał, że zasadnie organy obu instancji przyjęły, że skarżący złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości po upływie terminu o charakterze materialnym, co skutkowało wygaśnięciem uprawnienia do zwrotu nieruchomości, mimo że skarżący na etapie sądowym wykazał przedłożonymi dokumentami swoją legitymację czynną do żądania zwrotu również tych działek, co do których w momencie wywłaszczenia nie dysponował jeszcze prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po B.O..

Bezspornym jest, że terminu dochodzenia przez skarżącego zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w roku 1988 dotyczył art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), który pozwalał poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy wystąpić z wnioskiem o zwrot nieruchomości, dla żądania zwrotu której minął 20 – letni termin przedawnienia (wprowadzony dodanym do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 136 ust. 7), w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy nowelizującej, wprowadzającej przedawnienie roszczenia administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ustawa nowelizująca ustawę o gospodarce nieruchomościami weszła w życie 14 maja 2019 r. a zatem ostateczny termin na składanie wniosków o zwrot nieruchomości w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, upływał 14 maja 2020 r. Z dniem 31 marca 2020 r. zaczął obowiązywać jednak przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego trwało od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Ustawą bowiem z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) uchylony został art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych tj. przepis zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Jak wynika z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), terminy, o którym mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. a zatem od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie dla skarżącego biegu terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, rozpoczętego w dniu 14 maja 2019r. i wynoszącego 12 miesięcy, objęło 45 dni okresu od 31 marca 2020 r. do 14 maja 2020 r. Okres zawieszenia wynoszący 45 dni podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r. Upływ zatem terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpił w dniu 7 lipca 2020 r.

Sąd podkreślił, że zasada niedziałania prawa wstecz (lex retor non agit) jest fundamentalną zasadą porządku prawnego, chroniącą bezpieczeństwo prawne i wymagającą bezwzględnego i jednolitego przestrzegania. Zasada ta nakazuje skutki zdarzeń prawnych oceniać na podstawie ustawy, która obowiązuje w czasie, gdy dane zdarzenie nastąpiło. Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. wprowadzająca instytucję zawieszenia biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego weszła w życie w dniu 31 marca 2020 r. i od daty wejścia w życie art. 15zzr zaczął obowiązywać przepis zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. W przepisie intertemporalnym ustawy zmieniającej – art. 101, wskazane zostały wyjątki od zasady wejścia poszczególnych norm ustawy zmieniającej w życie z dniem ogłoszenia ustawy i żaden z tych wyjątków nie objął przepisu wprowadzającego instytucję zawieszenia biegu terminów przewidzianych przepisami praw administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.M., zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801) w zw. z art. 15zzr ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568) poprzez błędną wykładnię tego ostatniego przepisu polegającą na przyjęciu, że art. 15zzr ust. 1 ustawy stosuje się z mocą obowiązującą od dnia 31 marca 2020 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia językowa treści tego przepisu przemawia za uznaniem, że przepis ten ma zastosowanie ze wsteczną mocą obowiązującą, tj. od chwili wprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszonego z powodu COVID-19, a więc od dnia 14 marca 2020 r.;

2) przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801) w zw. z art. 15zzr ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji prawidłowo zastosowały w sprawie art. 61a § 1 K.p.a., w tym, że w sprawie zachodziła wyszczególniona w powołanym przepisie podstawa do odmowy wszczęcia postępowania stanowiąca "inną uzasadnioną przyczynę" uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w postaci niezachowania przez skarżącego 12 miesięcznego terminu do złożenia wniosku w sprawie zwrotu części nieruchomości;

b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801) w zw. z art. 15zzr ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) poprzez brak stwierdzenia przez Sąd, że organy administracji nie zastosowały art. 61 § 1 k.p.a. czym naruszyły ten przepis i nieuznanie, że w sprawie zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania zgodnie z żądaniem skarżącego.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku stwierdzenia, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie postanowienia Wojewody Podlaskiego oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty Wysokomazowieckiego i przekazanie sprawy organowi I instancji do dalszego prowadzenia.

Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. A.M. oświadczył także, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Wysokie Mazowieckie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania przy czym istota sporu sprowadza się do ustalenia czy żądanie przez skarżącego kasacyjnie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostało zgłoszone po upływie terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami na skutek przyjęcia, że art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych stosuje się z mocą obowiązującą od dnia 31 marca 2020 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r., w sytuacji gdy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa wykładnia językowa treści tego przepisu przemawia za uznaniem, że przepis ten ma zastosowanie od chwili wprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszonego z powodu COVID-19, a więc od dnia 14 marca 2020 r.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Kwestię wygaśnięcia uprawnień dotyczących zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. reguluje obowiązujący od dnia 14 maja 2019 r. przepis art. 136 ust. 7 u.g.n., dodany przez art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801). Stanowi on, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2.

Zasadą zatem jest, że jeżeli w ciągu 20 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nastąpi sytuacja, gdy w świetle art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to osoby uprawnione mogą złożyć wniosek o zwrot niezależnie od tego, czy organ podjął czynności, o których mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. Wskazać jednakże trzeba, że mocą art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. wprowadzono zmiany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym dokonano modyfikacji normy wynikającej z art. 136 ust. 7 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej albo gdy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że działki o numerach [...]/1, [...]/2 i [...]/3 położone na terenie miasta [...] zostały wywłaszczone decyzją z dnia [...] czerwca 1988 r., która stała się ostateczna w dniu 16 czerwca 1988 r. Natomiast działki o numerach [...]/1, [...]/2, [...]/3 zostały wywłaszczone decyzją z dnia 12 maja 1988 r., która stała się ostateczna w dniu 1 czerwca 1988 r. Powyższe oznacza, że upływ terminu 20 lat od dnia, w którym decyzje wywłaszczeniowe stały się ostateczne nastąpił jeszcze przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, co miało miejsce w dniu 4 kwietnia 2019 r. Wobec tego zaktualizowała się dyspozycja art. 2 ustawy zmieniającej, określająca termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez 12 miesięcy od dnia wejścia jej w życie, tj. do dnia 14 maja 2020 r.

Nie można przy tym pominąć, że w dniu 8 marca 2020 r., w związku z zagrożeniem rozprzestrzeniania się zakażeń wirusem SARS-CoV-2, weszła w życie ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej powoływana jako "uCOVID-19". Ustawodawca zdecydował powołanym aktem prawnym wprowadzenie szczególnych rozwiązań, umożliwiających podejmowanie działań minimalizujących zagrożenie dla zdrowia publicznego, które miały stanowić uzupełnienie podstawowych regulacji. Z dniem 31 marca 2020 r. dokonano, na podstawie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568) zmian w ww. ustawie z dnia 2 marca 2020 r. poprzez dodanie m.in. art. 15zzr ust. 1 w brzmieniu: w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem; 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; 3) przedawnienia; 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie; 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony; 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

W powołanym przepisie ustawodawca określił więc, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 następuje wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i dokonuje się zawieszenia tych terminów, które rozpoczęły już bieg.

Powołany art. 15zzr ust. 1 został dodany do ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r., która w tym dniu weszła w życie. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro zatem norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Fakt wejścia w życie powyższej regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów – Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Istotnie, na co właściwie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zasada niedziałania prawa wstecz (lex reto non agit) jest fundamentalną zasadą porządku prawnego, chroniącą bezpieczeństwo prawne i wymagającą bezwzględnego i jednolitego przestrzegania. Należy jednak stwierdzić, że zasada ta nie ma charakteru absolutnego i można od niej wyjątkowo odstępować, z usprawiedliwionych względów. Przepisy działające wstecz można bowiem wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli: 1) nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe); 2) mają one rangę ustawową; 3) ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych; 4) spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki; 5) nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie – poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej; 6) problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz.

Podsumowując, działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (por. M. Makowski, Terminy prawa administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego według specustawy koronawirusowej, LEX/el. 2020 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia językowa art. 15zzr ust. 1 prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Przyjęcie wykładni gdzie ograniczono by moc obowiązującego przepisu art. 15zzr do okresu od jego wejścia w życie (31 marca 2020 r.), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi zatem na stanowisku, że chociaż powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej.

Analogiczny pogląd odnoszący się do przedstawionego zakresu czasowego zawieszenia i braku rozpoczęcia terminów w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie stanem epidemii z powodu COVID-19, prezentowany był wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3191/21, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3068/21 i III OSK 3113/21, z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3119/21 i III OSK 3153/21, a także postanowienia z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II FZ 364/20, II FZ 365/20 i II FZ 366/20, z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt I GSK 1002/20, z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II GZ 258/20, z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OZ 738/20, z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OZ 892/20, z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II FZ 360/20 i II OZ 762/20, z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt II GZ 360/20 i II GZ 368/20, z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OZ 99/21 i III OSK 3570/21, z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt III FZ 181/21, z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II OZ 137/21, z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OZ 283/21, z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt III FZ 276/21, z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I GZ 191/21 oraz z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt III OZ 546/21) i choć orzeczenia te odnosiły się do wykładni art. 15zzs ust. 1 specustawy koronawirusowej w zakresie ustalenia zawieszenia i braku rozpoczęcia biegu terminów w postępowaniach sądowych, to z uwagi na praktycznie tożsame rozwiązania przyjęte w art. 15zzs ust. 1 i art. 15zzr ust. 1 uCOVID-19, prezentowane w nich stanowisko ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast przeciwnego poglądu przedstawionego w postanowieniach z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II OZ 700/20, z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OZ 725/20, z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt I OZ 602/20, z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II OZ 950/20, z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I GZ 318/20, z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II OZ 2/21 oraz z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt I FZ 282/20, w których przyjęto, że w przypadku, gdyby intencją ustawodawcy było nadanie ustawie zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r. mocy wstecznej również w zakresie, w jakiej jej przepisy statuują wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, zostałoby to wprost sformułowane w art. 101 tej ustawy.

W związku z powyższym należy uznać, że skoro zawieszenie terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 15zzr ust. 1 uCOVID-19 nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r., a nie od 31 marca 2020 r. to wniosek A.M. został złożony w terminie i nie było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. z uwagi na wygaśnięcie uprawnienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – art. 136 ust. 7 u.g.n.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 200 P.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i jego doręczenie (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), koszty zastępstwa procesowego adwokata w drugiej instancji w kwocie 360 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zawnioskowały o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.