Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 176/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 611
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 28 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy S. stwierdza nieważność postanowień: § 2, § 5 ust. 2 pkt 3, § 8 ust. 2 pkt 1, § 11 ust. 11, § 11 ust. 16, § 12 ust. 3, § 13 ust. 1, § 14 ust. 1, § 17 i § 18 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 28 czerwca 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Strzegom Prokurator Okręgowy w Ś. zarzucił w zakresie:

1. § 2 odnośnie sformułowania "lokale do remontu", § 5 ust. 2 pkt 3, rozdziału XII - § 17 i § 18 – naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 61 ze zm.), zwanej dalej u.o.p.l., polegające na unormowaniu w uchwale zasad zawierania umów o remont lokalu przez przyszłego najemcę, co stanowi rażące przekroczenie delegacji ustawowej, a ponadto jest niezgodne z art. 4 ust. 2 u.o.p.l. i rażąco narusza art. 6a – 6e u.o.p.l.; rada gminy została upoważniona do określania w uchwale jedynie wysokości dochodu gospodarstwa domowego, uzasadniającej oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego, uzasadniającej stosowanie obniżek czynszu; rada gminy nie jest natomiast upoważniona do odmiennego kształtowania powyższych kryteriów w stosunku do lokali nadających się do remontu; poza tym w art. 6a – 6e u.o.p.l. uregulowano w sposób wyczerpujący obowiązki najemcy i wynajmującego, w szczególności na kim spoczywa obowiązek dokonywania remontów;

2. § 8 ust. 2 pkt 1 i § 11 ust. 11 – naruszenie art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 pkt 3 i pkt 5 u.o.p.l., polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej przez wprowadzenie zasady pierwszeństwa najmu lokalu socjalnego w stosunku do osób, które nabyły prawo do takiego lokalu na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego, jak też uprzywilejowanej procedury w zakresie trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem dotyczących tych osób, podczas gdy powołany wyżej przepis nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalenia tego typu zasad pierwszeństwa, a jedynie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych;

3. § 11 ust. 16 – naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l., polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej przez wprowadzenie możliwości skreślenia z listy ustalającej kolejność skierowań do zawarcia umów najmu w przypadku dwukrotnej odmowy przyjęcia lokalu; regulacja ta w istocie umożliwia niejako "wymuszenie" na osobie uprawnionej przyjęcie lokalu, który z różnych względów może być dla niej nieprzystosowany lub nawet w sposób niekorzystny wpływać na jej stan zdrowia;

4. § 12 ust. 3 – naruszenie art. 21 ust. 3 u.o.p.l. i art. 691 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t. j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740), zwanej dalej k.c., polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej przez wprowadzenie dodatkowych kryteriów w stosunku do osób ubiegających się o zawarcie umowy na podstawie art. 691 k.c.; art. 691 § 2 k.c. stanowi, ze dla osób wymienionych w § 1 jedyną przesłanką umożliwiającą wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego jest obowiązek stałego zamieszkiwania z najemcą w tym lokalu do chwili śmierci;

5. § 13 ust. 1 – naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l., polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie, który uprawnia organ jedynie do określenia trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji z osobami, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; nie uprawnia natomiast do określania warunków do zawierania z takimi osobami umów najmu; pod pojęciem zasad postępowania należy rozumieć określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji, a nie ustalania warunków do zawierania z nimi umów najmu, co stawia te osoby w korzystniejszej sytuacji od pozostałych osób ubiegających się o najem lokalu z publicznego zasobu mieszkaniowego;

6. § 14 ust. 1 – naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l., polegające na ograniczeniu się przez Radę Miejską do ogólnikowego wskazania sposobu określania warunków, jakie powinien spełniać lokal wskazany dla osób niepełnosprawnych, podczas gdy ustawa w powołanym przepisie nakłada na organ obowiązek uregulowania takich warunków w uchwale w sposób konkretny, tak aby warunki te były jasne i precyzyjne oraz z góry wiadome adresatom tej normy.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi w całości. Zdaniem organu nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie regulacji dotyczących lokali do remontu, bowiem zgodnie z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. uchwała reguluje zasady wynajmu lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w kwestiach określonych "w szczególności", co oznacza możliwość podejmowania w uchwale także regulacji dotyczących innych materii niż wyraźnie wskazane w upoważnieniu ustawowym. Kwestia lokali do remontu niewątpliwie pozostaje w zakresie delegacji, bo dotyczy zasad wynajmu lokali. Uregulowanie zasad dotyczących lokali do remontu mieści się również w pojęciu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach, o których traktuje art. 4 ust. 2 u.o.p.l. Organ mógł uregulować zagadnienie wolnych lokali, które mogą być oddane w najem osobom wykonującym remont zgodnie z obowiązującymi przepisami na podstawie odrębnej umowy, określającej zakres i sposób rozliczenia wykonania prac. Nie mamy tutaj do czynienia z regulacją, która kreuje stosunki cywilnoprawne, lecz jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnej, tj. zawarcie umowy najmu.

Według organu żaden przepis ustawy nie wyłącza wprost uprawnienia rady gminy do przyznania pierwszeństwa osobom uprawnionym do najmu socjalnego lokalu na podstawie orzeczenia sądowego. Gmina winna uwzględnić obowiązek zapewnienia lokalu osobom eksmitowanym w wyniku wyroku sądu. Gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie zawężenia w danym zakresie, wskazałby to bezpośrednio w ustawie; jednakże ustawodawca pozostawił gminom swobodę ustalania kryteriów określania osób korzystających z pierwszeństwa. Nie wprowadzono tą ustawą ograniczeń ani zakazów co do tego, jakimi kryteriami może kierować się gmina, przyznając pierwszeństwo najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Ponadto osoba z nakazem eksmisji ma bowiem porównywalnie trudną sytuację materialną i rodzinną jak i inne osoby, które znalazły się w niedostatku. Przyznanie pierwszeństwa tym osobom nie prowadzi do dyskryminacji innych mieszkańców, którzy takim uprawnieniem z wyroku sądu nie dysponują.

W opinii organu zapisy § 11 ust. 16 nie wymuszają na nikim przyjęcia drugiego lokalu spośród zaproponowanych ani nie wykraczają poza upoważnienia ustawowe. Zapisy te służą racjonalnemu gospodarowaniu lokalami, są wyrazem dążenia do usprawnienia procesu zawierania umów najmu. Dwukrotna odmowa przyjęcia lokalu zaoferowanego przez Gminę musi rodzić konsekwencje. Żaden przepis ustawy nie gwarantuje osobom ubiegającym się o najem z mieszkaniowego zasobu gminy prawa do swobodnego wyboru lokalu. Odmowa przyjęcia mieszkania komunalnego oznacza, że dana osoba nie jest zainteresowana zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych; nie powinno dochodzić do sytuacji, gdy gmina zmuszana jest do realizacji wszystkich życzeń uprawnionych osób, dotyczących mieszkania.

Odnośnie zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej w § 12 ust. 3 organ wyjaśnił, że skarżący nieprawidłowo zidentyfikował adresatów tego zapisu. Nie chodzi bowiem o uprawnionych do lokalu po najemcy, ale po byłym najemcy, a więc osobie która utraciła w sposób trwały – na skutek opuszczenia lokalu lub śmierci - status najemcy. Zapis § 12 ust. 3 uchwały dotyczy osób, które do chwili śmierci czy opuszczenia lokalu miały już status byłego najemcy.

Natomiast § 13 ust. 1 uchwały reguluje w istocie zasady postępowania wobec osób zajmujących lokale bez tytułu prawnego.

Nie może być również mowy o nieprecyzyjności czy niedookreśleniu regulacji § 14 ust. 1 i ust. 2 odnośnie lokali dla osób niepełnosprawnych, które utrudniałyby adresatom ustalenie jej zakresu znaczeniowego. Redakcja § 14 uchwały nie wprowadza stanu niepewności co do treści, przeciwnie wskazuje na zobiektywizowane potrzeby mieszkaniowe wynikające z rodzaju niepełnosprawności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j:. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110).

Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego lub niewypełniający tego upoważnienia w całości nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi (...)" (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, nr 5, poz. 126).

Postanowienia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach. Kwestionowana uchwała jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy. Powinna zatem odpowiadać wymogom, jakie są stawiane przepisom powszechnie obowiązującym i nie może pozostawać w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, baza orzeczeń NSA).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l., zgodnie z którym rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy.

Z ust. 3 tego przepisu natomiast wynika, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu, 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu, 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddawania tych spraw kontroli społecznej, 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności.

Punktem wyjścia dla dokonania oceny legalności zaskarżonej uchwały winna być wykładnia norm ustawowych stanowiących podstawę prawną do jej podjęcia, w celu ustalenia zakresu upoważnienia ustawowego. Upoważnienie dla rady gminy do uchwalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zawiera art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy. W art. 21 ust. 3 ustawy wskazano, co w szczególności winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepis ten określa materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, a posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę gminy zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się, co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie (por. wyrok NSA z 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1126/11, Lex 1068370).

Upoważnienie ustawowe zawarte w tym przepisie uprawniało zatem organ gminy do ustanowienia norm prawnych ściśle określonych zakresem delegacji ustawowej. Oznacza to, że skoro przepisy uchwały miały w zamyśle ustawodawcy stanowić źródło prawa i wiązać adresata w sposób analogiczny jak przepisy prawa powszechnie obowiązującego, to nie mogły one, w stosunku do dyspozycji ustawowej, uregulować sytuacji społecznej w sposób niewypełniający jej kompleksowo.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 ustawy).

Rada gminy musi więc określić zarówno wysokość dochodów, jak i potrzeby mieszkaniowe, które będą uprawniały do uzyskania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Gmina ma bowiem zaspokoić nie każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące do ich poprawy. Tak więc, rada gminy regulując zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, obowiązana jest określić przesłanki przedmiotowe, którymi są warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu. Wobec tego warunki mieszkaniowe stanowią - obok wysokości dochodu - kryterium ustawowe, od spełnienia którego zależy zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast określone w art. 21 ust. 3 ustawy kryteria wyboru osób dotyczą jedynie pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu.

A zatem art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić - kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać - jak w rozważanym przypadku - unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria.

Zaskarżone przepisy uchwały posiadają wady, skutkujące koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Analiza przepisów zaskarżonej uchwały dowodzi, że poszczególne przepisy zaskarżonej uchwały obarczone są istotnymi wadami prawnymi.

Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem co do przekroczenia przez organ delegacji ustawowej wskutek uregulowania w uchwale kwestii "lokali do remontu". Gmina nie została bowiem upoważniona przez ustawodawcę do uregulowania szczególnego trybu przydzielania "lokali do remontu". Z przepisów u.o.p.l. wynika, że to do obowiązków wynajmującego należy zapewnienie sprawnego działania istniejących instalacji i urządzeń związanych z budynkiem, umożliwiających najemcy korzystanie z lokalu oraz wymiana elementów zużytego wyposażenia lokalu przed oddaniem lokalu w najem (art. 6a ust. 1 i ust. 2 u.p.o.l.). W szczególności do obowiązków wynajmującego należy dokonywanie napraw lokalu, a zwłaszcza napraw i wymiany wewnętrznych instalacji: wodociągowej, gazowej i ciepłej wody (bez armatury i wyposażenia), instalacji kanalizacyjnej. Centralnego ogrzewania wraz z grzejnikami, instalacji elektrycznej, anteny zbiorczej (z wyjątkiem osprzętu), wymiany pieców grzewczych, stolarki okiennej i drzwiowej oraz podłóg, posadzek i wykładzin podłogowych, a także tynków (art. 6a ust. 3 u.o.p.l.). Obowiązki najemcy ograniczone zostały do wykonywania napraw i konserwacji wymienionych przez ustawodawcę elementów (art. 6b ust. 2 u.o.p.l.). Zgodnie z przepisami ustawy obowiązkiem wynajmującego jest oddanie najemcy lokalu w stanie technicznym, umożliwiającym zamieszkanie. Niedopuszczalne jest więc przerzucenie obowiązku wykonania remontu lokalu na najemcę przed oddaniem mu tego lokalu w najem oraz ustalenie odrębnego trybu oddawania w najem "lokali do remontu". Ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 1 nie upoważnił rady gminy do ustalenia odmiennej wysokości dochodu gospodarstwa domowego, uzasadniającej oddanie w najem Lokalu do remontu". Należy również powziąć wątpliwość, czy ustalenie dopuszczalnej wysokości dochodu najemcy - 350 % lub 300 % najniższej emerytury oraz dysponowanie przez najemcę środkami finansowymi na remont lokalu stanowi przewidziane w art. 4 ust. 2 u.o.p.l. zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. W konsekwencji zapisy § 2 odnośnie sformułowania "lokale do remontu", § 5 ust. 2 pkt 3, § 17 i § 18 uchwały zostały podjęte z naruszeniem art. 4 ust. 2, art. 6 a ust. 1 i ust. 3, art. 6b ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 u.o.p.l., co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności.

Za nieważny należało także uznać zapis § 8 ust. 2 pkt 1 i § 11 ust. 11 zaskarżonej uchwały, na mocy których Rada Miejska przewidziała pierwszeństwo najmu socjalnego lokalu osobom uprawnionym do takiego lokalu na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz zawieranie umów przez te osoby poza procedurą uregulowaną w uchwale. Powyższym zapisem Rada Miejska wykroczyła poza upoważnienie ustawowe określone art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Przyznawanie uprawnienia do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu osobom eksmitowanym jest bowiem przewidziane art. 14 ust. 1 u.o.p.l. i zastrzeżone do kompetencji sądu powszechnego orzekającego o obowiązku opróżnienia lokalu. Zapewnienie przez gminę lokali w ramach najmu socjalnego następuje wyłącznie na zasadach i w przypadkach określonych ustawą (vide: art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Żaden z przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów (...) nie pozwala na uprzywilejowanie osób eksmitowanych z przyznanym wyrokiem sądu powszechnego uprawnieniem do lokalu socjalnego, względem innych osób oczekujących na lokal socjalny. W sytuacji zatem, gdy nie istnieją regulacje ustawowe wskazujące na uprzywilejowaną pozycję eksmitowanych osób względem innych oczekujących na lokal socjalny, rada gminy nie ma podstaw prawnych do wprowadzania pierwszeństwa w zawarciu umowy najmu lokalu socjalnego z osobą z wyrokiem. Powyższy pogląd także jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Potwierdza to stanowisko między innymi wyrok NSA z 25 października 2010 r. sygn. I OSK 732/10, w uzasadnieniu którego przedstawiona została szeroka argumentacja wykazująca przekroczenie granic upoważnienia ustawowego wprowadzeniem uprzywilejowania sytuacji osób eksmitowanych. Zgodnie ze stanowiskiem NSA, przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umowy najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ten ostatni przepis ma bowiem w stosunku do art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy charakter przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 3 do przypadków przyznawania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu. To sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania na tej podstawie lokalu socjalnego. Gmina nie może zatem ustalać w tym zakresie pierwszeństwa, przyznając uprawnienie do realizacji wyroku eksmisyjnego z wyprzedzeniem innych osób. Tożsamy pogląd powtórzyły sądy administracyjne między innymi w dostępnych w CBOSA wyrokach z 7 lutego 2013r. (sygn. IV SA/Po 1133/12) czy 12 kwietnia 2019r. (sygn. III SA/Łd 82/19). Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 14 ust. 6 u.o.p.l. orzekając o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu, sąd nakazuje wstrzymanie wykonania nie opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu. Osoby uprawnione nie pozostają bez zabezpieczonych potrzeb mieszkaniowych po uprawomocnieniu się wyroku nakazującego opuszczenie dotychczasowego lokalu.

Za wykraczający poza zakres delegacji ustawowej należy uznać też § 11 ust. 16 uchwały przewidujący, że dwukrotna odmowa przyjęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy powoduje skreślenie z listy. Istotnie zapis ten umożliwia niejako "wymuszanie" na osobie oczekującej przyjęcie lokalu, który z różnych względów może być dla niej nieodpowiedni lub nawet w sposób niekorzystny wpływać na jej stan zdrowia. Odmowa przyjęcia lokalu ze względów zdrowotnych lub innych uzasadnionych okoliczności nie musi oznaczać, że "dana osoba nie jest zainteresowana zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych". Tak restrykcyjny zapis uchwały pozbawia prawa lub wydłuża znacznie czas oczekiwania na przydział lokalu przez osoby niezamożne, których potrzeby mieszkaniowe powinny być zaspokajane w ramach mieszkaniowego zasobu gminy. Powyższy zapis uchwały narusza art. 4 ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l.

Odnośnie § 12 ust. 3 uchwały należy zgodzić się z organem, że skarżący pomyłkowo uznał, iż zapis ten dotyczy osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu po najemcy zgodnie z art. 691 § 1 i § 2 k.c. Istotnie zapis ten reguluje sytuację prawną osób najbliższych, o których mowa w art. 691 § 1 k.c., ale pozostałych w lokalu opuszczonym przez byłego najemcę lub po śmierci byłego najemcy, tj. po byłych najemcach pozbawionych tytułu prawnego do lokalu z uwagi na przyczyny wymienione w § 12 ust. 1 i ust. 2 uchwały. Zapis § 12 ust. 3 uchwały wprowadza jednak nieuzasadnione preferencje odnośnie zawarcia umowy najmu z tymi osobami z uwagi na wymienione w tym przepisie uchwały przesłanki: brak tytułu prawnego do innego lokalu, okres zamieszkiwania nie krótszy niż 10 lat oraz całkowita spłata zadłużenia i brak zaległości w opłatach. W § 12 ust. 3 pominięto natomiast kryterium dochodowe, pomimo że zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały spełnienie kryterium dochodowego nie dotyczy uprawnionych do lokalu zamiennego i do najmu socjalnego lokalu uzyskanego w wyniku prawomocnego orzeczenia sądu, co świadczy o wewnętrznej sprzeczności uchwały. Brak jest więc podstaw prawnych do preferencyjnego traktowania wszystkich osób z tej kategorii bez względu na wysokość osiąganych przez nich dochodów. Zapis § 12 ust. 3 uchwały narusza art. 4 ust. 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 u.o.p.l.

Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że organ w § 13 ust. 1 uchwały w sposób nieuprawniony określił warunki, wymagane do zawarcia umowy najmu z innymi osobami, które pozostały w lokalu po opuszczeniu go przez najemcę lub po jego śmierci, w przypadku braku osób, wstępujących w stosunek najmu z mocy prawa. Ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l. upoważnił organ gminny do określenia zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Pod pojęciem zasad postępowania w stosunku do tych osób należy rozumieć tryb postępowania w takich przypadkach i tok czynności podejmowanych wobec tych osób, a nie ustalenie odmiennych od ogólnych kryteriów wyboru osób do zawarcia umowy najmu. Brak jest podstaw prawnych do preferencyjnego traktowania tych osób i stawiania w korzystniejszej sytuacji w stosunku do pozostałych osób, ubiegających się o mieszkanie z gminnego zasobu. Zapis § 13 ust. 1 uchwały narusza art. 4 ust. 2 oraz upoważnienie ustawowe z art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l.

Nie stanowi wykonania upoważnienia ustawowego ogólny zapis zawarty w § 14 ust. 1 uchwały. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6a u.o.p.l. gmina powinna określić warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności. Warunki te powinny zostać określone w przepisach uchwały, umożliwiając osobom niepełnosprawnym wcześniejsze zapoznanie się z tymi warunkami. Natomiast organ w § 14 ust. 1 uchwały ustalił, że "warunki jakie powinien spełniać lokal wskazany dla osób niepełnosprawnych będą określane każdorazowo po zapoznaniu się z rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z rodzaju niepełnosprawności. W przypadku osób niepełnosprawnych ruchowo, w szczególności osób poruszających się na wózkach inwalidzkich, lokale powinny spełniać warunki techniczne w stopniu uwzględniającym wskazaną niepełnosprawność." Słusznie stwierdził skarżący Prokurator, że warunki te muszą być jasne i precyzyjne oraz z góry wiadome adresatom tej normy. Osoby niepełnosprawne muszą bowiem wiedzieć, jakie warunki lokalowe oferuje im gmina ze swojego zasobu mieszkaniowego. Zapis § 14 ust. 1 uchwały narusza upoważnienie ustawowe z art. 21 ust. 6a u.o.p.l., nie stanowiąc prawidłowego wykonania tego upoważnienia.

Z tych względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.