Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 171/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 06 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] września 2018 roku sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia [...] czerwca 2016 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. Ł., B. P., D. P., M. P. od decyzji Burmistrza [...] Wlkp. z dnia [...] czerwca 2016r. znak: [...] ustalającej na rzecz J. G. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na terenie działki nr [...], położonej w Ś. W. u zbiegu ulic K. i ul. [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

W dniu [...] marca 2015 r. J. G. wystąpił do Burmistrza [...] Wlkp. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Po zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, Zarząd Dróg Powiatowych w Ś. W. postanowieniem z dnia [...] maja 2015r. znak: [...] uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy i postanowieniem z dnia [...] maja 2015r. znak: [...] Starosta Ś. uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015r. [...] Burmistrz [...]. ustalił na rzecz J. G. warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek odwołania stron decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, do organu I instancji wpłynęło postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] uzgadniające w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o warunkach zabudowy, a także postanowieniem Zarząd Powiatu w Ś. W. z dnia [...] lutego 2016r. znak: [...] uzgadniające pozytywnie projekt decyzji.

Burmistrz [...]. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] ustalił na rzecz J. G. warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Strony postępowania w osobach M. Ł., B. P., D. P., M. P. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji. Odwołujący podnieśli, że w niniejszej sprawie Burmistrz [...]. wystąpił w dwóch różnych rolach - jako organ wydający decyzję i jako strona postępowania. Gmina stała się właścicielem działki sąsiedniej nr [...]. Wskazano, że organ nie może być równocześnie stroną postępowania i winien rozważyć wyłączenie się. Ponadto zdaniem odwołujących wadliwie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedzającą wydanie decyzji. Brak w niej wskazań, w jaki sposób organ doszedł do sformułowanych wniosków. Dodano, że w poprzednich postępowaniach parametry obszaru analizowanego były określane inaczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję na wstępie powołało przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778, dalej: upzp) określający wymogi dla ustalenia warunków zabudowy. Wyjaśniono następnie, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania terenu do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczania prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Kolegium ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadził prawidłowo analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej. Z dokumentu tego wynika, że obszar analizowany, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50m. Kolegium wskazało, że za front działki przyjęto - zgodnie z informacją zawartą we wniosku - granicę działki nr [...], przylegającą od strony ul. [...]. Organ odwoławczy uznał, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem w promieniu 138,9 m od granic terenu, objętego wnioskiem (3 x 46,3m). Granice obszaru obejmują całe kwartały lub części kwartałów, które leżą w promieniu 138,9 m. W celu zachowania zgodności części opisowej analizy z jej częścią graficzną, zasięg obszaru analizowanego pokazano przy użyciu okręgu (o promieniu równym 138,9 m) i analizowano wszystkie działki, których choćby fragment leżał w tak wyznaczonym obszarze. Wskazano, że z terenu analizowanego można wyraźnie wyodrębnić obszary urbanistyczne, stanowiące pewną całość. W granicach obszaru analizowanego uwzględniono zabudowane działki nr: [...] oraz nieruchomości składające się z działek nr: [...], [...], [...]. Ustalono, że tak wyznaczony obszar jest wystarczający, by przeprowadzić analizę urbanistyczną, a jego dalsze rozszerzenie nie wpłynęłoby na zmianę ustaleń dla nowej inwestycji.

Kolegium zgodziło się, że tak opisany sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest prawidłowy i odpowiada przepisom prawa oraz z wytycznym zawartymi w poprzednim rozstrzygnięciu organu.

Organ II instancji uznał, że na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej można stwierdzić, iż sposób ustalenia linii zabudowy jest zgodny z § 4 rozporządzenia. Wyjaśnił, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. W ocenie Kolegium, w sytuacji działki narożnej (jak dz. nr [...]), posiadającej dostęp do drogi publicznej z dwóch stron, za dopuszczalne, a nawet wskazane było ustalenie linii zabudowy z każdej ze stron, z jakiej działka ta posiada dostęp do drogi publicznej, tj. od strony ul. [...] i ul. [...].

Dalej Kolegium podało, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne (np. działki nr [...], [...]) w zabudowie wolnostojącej (np. działki nr [...]), bliźniaczej (np. działki nr [...] i 596), szeregowej (np. działki nr [...], [...], [...]) i wielorodzinne (działki nr [...], [...]), garażowe i gospodarcze (np. działki nr [...], [...]), oświatowe (np. działka nr [...]) oraz mieszkalno-usługowe (działka nr [...]). Zatem realizacja przedmiotowej inwestycji spełnia funkcję oraz zasady zagospodarowania istniejącej zabudowy.

Co do parametru wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ odwoławczy podkreślił, iż średnia wartość tego wskaźnika wynosi 24,7%, najwyższa wartość wskaźnika to 51,3%, a najniższa jego wartość to 1,4%. Wskaźnik istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem wynosi 5,4%, przy powierzchni działki objętej wnioskiem równej 0,1406ha. Kierując się § 5 ust. 2 rozporządzenia słusznie ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 27,8%, który pozwala na realizację wnioskowanej powierzchni zabudowy (390 m2), po rozbiórce istniejącego budynku na działce nr [...].

Odnosząc się do ustalonej szerokości elewacji frontowej Kolegium wskazało, że z analizy urbanistycznej w formie tekstowej wynika, że szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 1,9m (na działce nr [...]) do 83,1 m (budynek na działkach nr [...], [...]), a średnia szerokość wynosi 12,4m. W związku z tym, iż wnioskowana szerokość elewacji frontowej różni się od obliczonej średniej szerokości, zdaniem Kolegium słusznie przeanalizowano wartości minimalne i maksymalne z obszaru analizowanego i zważywszy, że wnioskowana wartość (35,40 m dla całego zespołu budynków) nie przekracza wartości maksymalnej (83,1 m) uznano, że nawiązuje ona do szerokości budynku szeregowego. Zdaniem SKO zasadnym było więc odstąpienie od wyznaczenia tego parametru jako średniej szerokości elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym i stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia ustalenie go dla całego zespołu budynków na poziomie 29,5m z tolerancją do 20%, tj. ok. 23,6m do 35,4m.

Kolegium oceniając prawidłowość ustalenia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej zważyło, że w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wynosi od 2,5m (na działce nr [...]) do 12,0 m (budynek na działkach [...], [...]). Ponieważ wysokość wnioskowanej zabudowy (maks. 6,8m) nie przekracza maksymalnej wysokości stwierdzonej w obszarze analizowanym, można było na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia ustalić ten parametr na poziomie 6,8m.

Odnosząc się do geometrii dachu Kolegium uznało, że zgodnie z § 8 rozporządzenia trafnie ustalono realizację dachu płaskiego o nachyleniu połaci dachowych 3°, z maksymalną wysokością głównej kalenicy budynku 6,8m.

Zdaniem Kolegium z analizy wynika, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej i ma zapewnione właściwe uzbrojenie w infrastrukturę techniczną. Wbrew twierdzeniom odwołujących, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dowodzi, że słusznym było ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dodało, że każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto w aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej spełniająca wymagania § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi zawarte w przepisach art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 upzp, zatem organ I instancji prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie doszło też do naruszenia przepisów prawa procesowego. Organ i instancji zachował zasadę obiektywizmu (art. 7 k.p.a.), a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a.

Kolegium nie podzieliło zarzutu co do konieczności wyłączenia się Burmistrza [...]. ze względu na posiadany przez Gminę przymiot strony postępowania Powołując art. 28 k.p.a. wskazało, że w aktach znajduje się kopia decyzji Wojewody W. nr [...] [...] z dnia [...] stycznia 2016r., stwierdzającej, że część nieruchomości położonej w Ś. W. , stanowiącej fragment drogi gminnej (działka nr [...], ark. [...], obr. Ś. W. ), stała się z mocy prawa własnością Miasta i Gminy Ś. W.. jako grunt zajęty pod drogi publiczne - drogi gminne. W świetle tej decyzji wymienione w księdze wieczystej ww. nieruchomości osoby utraciły interes prawny w niniejszej sprawie. Słusznie więc stwierdził organu I instancji, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do wyłączenia Burmistrza od załatwienia sprawy, w której stroną jest Gmina.

M. Ł. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję SKO w P. zarzuciła organowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez powierzchowne rozważenie materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz niewyjaśnienie istotnych i rażących niespójności analizy urbanistycznej, co doprowadziło do przyjęcia błędnego stanu faktycznego,

- art. 7, art. 8, art. 77 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak odniesienia i wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów strony co do rozbieżności w zakresie wysokości budynków określonych w analizie cech i funkcji, czego efektem było wydanie zaskarżonej decyzji bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej rzetelnej oceny.

- art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającym na niewyłączeniu się organu od udziału w niniejszym postępowaniu;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- § 3 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 rozporządzenia, a w konsekwencji art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez wydanie decyzji na podstawie wadliwej analizy urbanistycznej,

- art. 60 ust. 4 upzp poprzez akceptację wadliwego projektu decyzji,

- art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez nieuwzględnienie interesów osób trzecich.

Skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od Kolegium na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W motywach skargi podniosła, że w postępowaniu odwoławczym zgłaszała wątpliwości i rozbieżności dotyczące analizy urbanistycznej. Wskazała, że w wynikach analizy załączonych do decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Burmistrz zrezygnował z przedstawienia wyników obliczeń powierzchni zabudowy w formie tabeli. We uprzednich decyzjach wydanych w sprawie taką tabelkę sporządzano.

Wskazano, że w analizie terenu wykonanej na potrzeby wcześniejszego postępowania dla tej samej działki (zał. do decyzji Burmistrza [...]. z [...].08.2014 r. nr [...]) są odmienne wskaźniki powierzchni zabudowy (mniejsze) dla tych samych działek, niż w analizie stanowiącej załącznik do uchylonej decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Uprzednio działka nr [...] miała wskaźnik zabudowy 19,2%, a później 24,3%, działka nr [...] – poprzednio 13,9%, później 15,9%, działka nr [...] - poprzednio 47,1%, później 49,4%, działki nr [...] - poprzednio 24,5%, później 29,3%, działka [...] - poprzednio 21,7%, później 25,3%, działka [...] - poprzednio 14,9%, później 27,9%, działka nr [...] poprzednio 12,2%, później 17,4%. Skarżąca podała, że z załączonej do odwołania i skargi analizy, w porównaniu z analizą sporządzoną do decyzji Burmistrza z [...] czerwca 2016 r., wynikają drastyczne różnice na korzyść wnioskodawcy, które miały wpływ na ustalenie wysokich parametrów zabudowy. Również podane w analizie wysokości budynków odbiegają od ich rzeczywistej wysokości. Kolegium nie ustosunkowało się zaś do powyższych, zgłaszanych w odwołaniu zastrzeżeń, czym naruszyło przepisy postępowania.

Skarżąca wyjaśniła, że obszar analizowany to spokojne osiedle domków jednorodzinnych z lat 60-tych i nie nastąpiły na nim w ciągu półtora roku żadne zmiany w stanie faktycznym uzasadniające tak drastyczny wzrost parametrów zagospodarowania. Bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie można przyjąć, iż nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Sam fakt różnic w analizach tego samego terenu podważa rzetelność i miarodajność analizy. Jeżeli bowiem zwiększono wskaźnik wielkość zabudowy, to miało to wpływ na prawidłowe ustalenie parametrów.

Zdaniem skarżącej Kolegium dopuściło się też naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, wskazywanych rozbieżności co do wysokości budynków z analizy urbanistycznej. W odwołaniu podniesiono, że wysokości budynków są w rzeczywistości znacznie niższe niż przyjęte w analizie. Na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] domy nie mają wysokości 9,4 m, gdyż są to domy dwukondygnacyjne - co można zweryfikować podczas wizji lokalnej lub choćby na mapie google. Poza tym budynek zlokalizowany na działce nr [...] to dom mieszkalny, który nie ma 7 m wysokości, a jedynie 5,50 m. Natomiast wysokość budynku mieszkalnego na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], wynosi 4,20 m. Skarżąca zaznaczyła, że wszystkie okoliczne ulice (R., S., A., S.) zabudowane są wyłącznie domami parterowymi. Dopuszczalna zatem wysokość planowanej przez wnioskodawcę inwestycji nie mogła przekroczyć 4,5 m. Dlatego zdaniem skarżącej analiza w zakresie wysokości budynków jest wadliwa i nie mogła stanowić podstawy ustalenia warunków zabudowy.

Skarżąca wskazała też, że organ nie może występować w postępowaniu administracyjnym równocześnie w roli organu i strony postępowania, co wynika z uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03. Stwierdzono w niej, że rola jednostek samorządu terytorialnego została wyznaczona przepisami prawa. Jeżeli ustawa wyznaczy organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, to wtedy działa on wyłącznie w tej formie właściwej i tak reprezentuje jednostkę samorządu terytorialnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego funkcji orzekania w sprawie wyłącza zatem możliwości dochodzenia przez tę jednostkę jej racji w formach procesowych. Skarżąca zauważyła, że takie stanowisko Kolegium zaakceptowało uprzednio w decyzji z [...] listopada 2015 r. nr [...], nakazując organowi I instancji rozważenie wyłączenia się. Tymczasem Burmistrz [...]. wystąpił jako organ wydający decyzję i jako strona postępowania. M. i Gmina Ś. W.. jest bowiem właścicielem działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] (ostateczna decyzja Wojewody W. z [...].01.2016 r. nr [...]). Zatem prowadząc powtórnie postępowanie, Burmistrz dysponował już wiedzą, że sam będzie stroną niniejszego postępowania, jako właściciel sąsiedniej działki. Organ I instancji dopuścił się więc naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.

Formułując zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp skarżąca podniosła, że przedmiotowa inwestycja dotyczy działki położonej przy ul. [...], przy której znajdują się działki zabudowane w sposób jednolity - domami jednorodzinnymi, wzniesionymi z zachowaniem tożsamej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynków oraz tożsamej geometrii dachów. Ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] winno uwzględniać sposób zabudowy sąsiednich działek. Tymczasem funkcja planowanej inwestycji oraz jej parametry w sposób rażący odbiegają od parametrów budynków sąsiednich. Burmistrz [...]. winien więc wydać decyzję odmowną. Planowana zabudowa naruszy istniejący układ urbanistyczny oraz występujący tam ład architektoniczno-przestrzenny, gdyż wysokość elewacji frontowej planowanej zabudowy jest rażąco wyższa od wysokości elewacji pozostałych budynków. Ponadto sąsiednia zabudowa pełni wyłącznie funkcję mieszkalną jednorodzinną. Planowany zaś obiekt w praktyce będzie zabudową wielorodzinną. Na żadnej z sąsiadujących z działką nr [...] działek nie istnieje zabudowa, która uzasadniałaby lokalizację tak wysokiego (prawie 7 m) obiektu mieszkalnego w środku osiedla domków jednorodzinnych. Narusza to istotnie zasadę dobrego sąsiedztwa.

Dalej podniesiono, że ustalona w decyzji powierzchnia zabudowy działki nr [...] to 390 m2, a powierzchnia działki to nieco ponad 1.406 m2. Oznacza to, że wskaźnik nowej zabudowy to prawie 28%, a zatem rażąco przekracza wskaźnik sąsiedniej zabudowy - 24,7%. (jeden budynek mieszkalny jednorodzinny na działce).

Tak ustalone warunki zabudowy doprowadzą do nadmiernej intensywności wykorzystania terenu i przekraczać będą dopuszczalną powierzchnię zabudowy działki.

Skarżąca zarzuciła też organom orzekającym błędy w określeniu nowej linii zabudowy. Podała, że od strony ul. [...] linia zabudowy wynosi 6 m., a od ul. [...] winna ona być zgodna z frontem istniejących budynków mieszkalnych. Tymczasem planowana inwestycja nie kontynuuje linii sąsiedniej zabudowy - nie stanowi jej przedłużenia. Bezpodstawnie organy przyjęły, że zabudowa na działkach nr [...] i [...] nie tworzy jednej linii zabudowy, co uzasadnia odstąpienie do wyznaczania obowiązującej linii zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Na ww. działkach zachowana jest jedna linia zabudowy.

Co do ustalenia szerokości elewacji frontowej skarżąca, powołując § 6 rozporządzenia, zarzuciła organom, że dopuściły parametr na poziomie 35 m, rażąco przekraczający szerokość elewacji frontowej sąsiednich zabudowań sąsiednich. Zgodnie bowiem z wynikami analizy przedmiotowego terenu sporządzonej uprzednio, dopuszczalna na tym terenie szerokość wynosi 12,4 m, z tolerancją do 20%, czyli 14,88 m.

Skarżąca wskazała też, że w decyzji z [...] listopada 2015 r. Kolegium nakazało organowi I instancji by obszar analizowany obejmował teren trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, z uwagą, by obszar ten został odzwierciedlony na odpowiedniej mapie. Tymczasem Burmistrz do decyzji z [...] czerwca 2016 r. dołączył taką samą mapę, jak uprzednio, naruszając ty, samym § 3 pkt 1 rozporządzenia.

W ocenie M. Ł. z naruszeniem art. 60 ust. 4 upzp doszło do sporządzenia projektu decyzji, albowiem na mapach stanowiących załącznik do decyzji znajduje się mechaniczny, a nie własnoręczny podpis uprawnionego urbanisty (faksymile). Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie naruszono też art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez nieuwzględnienie interesów osób trzecich. Nadto organy bezkrytycznie przyjęły, że wody odpadowe - do czasu realizacji kanalizacji wodnej - mogą być odprowadzane do dołów chłonnych. We wniosku i w decyzji nie wskazano zaś przyszłej lokalizacji przedmiotowych dołów - co narusza § 31 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca wskazała też na kwestię dopuszczalnego zacienienia budynków sąsiednich określoną w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych (...), zarzucając nieprzeprowadzenie analizy nasłonecznienia.

W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Z przywołanych przepisów wynika, iż usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty okazały się trafne.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w P. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...]. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...], położonej w Ś. W. u zbiegu ulic K. i W.. R..

Na wstępie stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji I-instancyjnej przez organ – Burmistrza [...]., który podlegał wyłączeniu. Fakt, że nieruchomość drogowa (nr [...]) znajdująca się w granicach obszaru analizowanego jest własnością Gminy Ś. W.. nie powoduje jeszcze, że należy uznać, iż dochodzi do kolizji interesów, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu, upoważnienie organu jednostki samorządu terytorialnego do rozpoznawania określonych kategorii spraw, w tym również dotyczących prawnych interesów tej jednostki, nie stwarza zagrożenia brakiem obiektywizmu organu, co z zasady jest podstawą jego wyłączenia. Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącego stwierdzenia zgodności art. 33 i art. 50 § 1 P.p.s.a. z przepisami Konstytucji RP: "wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawionych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi (...) Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa (...)". Z powyższych rozważań wynika, że ustawodawca, w odniesieniu do spraw, w których stroną jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego, przyjął zasadę, iż organy tych jednostek - właściwe do rozpoznawania określonych spraw zgodnie z obowiązującymi przepisami, będą podlegać wyłączeniu - zarówno jako organy jak i pracownicy tych jednostek - jedynie wówczas, gdy stanowi o tym wyraźnie przepis ustawy (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 492/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też względów Sąd uznał za niezasadny podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. Burmistrz [...]. był bowiem właściwy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie w I instancji i nie podlegał wyłączeniu (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 375/17, dostępny j.w.).

Zważyć należy, że materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: upzp).

W myśl art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego bada się na wedle reguł określonych rozporządzeniem 26 sierpnia 2003 r. wydanym na podstawie na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 upzp.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

W ocenie Sądu organ I instancji działając przez uprawnionego urbanistę prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, który następnie stał się podstawą analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyjmując bowiem, że front działki nr [...] od strony ul. [...] w Ś. W. ma szerokość 46,3 m granice obszaru wyznaczono jako trzykrotność tej miary tj. w odległości 138,9 m wokół granicy działki, na której zaplanowano inwestycję. Przy czym granice obszaru analizowanego wyznaczono na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, tj. mapie zasadniczej w skali 1:1000 pochodzącą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zastrzeżenia Sądu budzi jednak aktualność mapy zasadniczej, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego. Zważyć należy, że analizę sporządzono na przełomie stycznia i lutego 2016 r. (brak precyzyjnej daty na kartach analizy), a mapa z zasobu geodezyjno-kartograficznego użyta do przeprowadzenia analizy pochodzi z [...] stycznia 2014 r. Oznacza to, że okres od aktualizacji mapy zasadniczej przedmiotowego terenu, a sporządzeniem analizy wynosi 2 lata. Tymczasem mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów, powinna być aktualna. Powinna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowanie stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 368/07, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia pod pojęciem funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2568/15, dostępny j.w.). W tym zatem kontekście istotnego znaczenia nabiera okoliczność, czy zastosowana do analizy urbanistycznej mapa zasadnicza jest aktualna, a zatem, czy odzwierciedla faktyczne (aktualne), na czas prowadzenia przez organ urbanistyczno-budowlany postępowania, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu (rozumiane jako gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu) występujące w wyznaczonym obszarze analizowanym.

Stwierdzone powyżej naruszenie przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie z powodu samej wątpliwości co do aktualności mapy, na podstawie której sporządzono analizę urbanistyczną, lecz z uwagi na wątpliwości co do aktualności zabudowy i zagospodarowania terenu, który uwzględniono posiłkując się ww. mapą zasadniczą. Ponadto wskazane uchybienie ma znaczenie w kontekście formułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w skardze zarzutów, co do rozbieżności przyjętych przez urbanistę w analizie poszczególnych parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym, względem uprzednio przyjętych na potrzeby analizy urbanistycznej prowadzonej w innym postępowaniu administracyjnym, a dla tego samego obszaru analizowanego (co do inwestycji zaplanowanej do realizacji również na działce nr [...]).

Zgodzić należy się ze skarżącą, że podważa wiarygodność sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu, której to wyniki stały się podstawą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej zabudowy działki nr [...], fakt rozbieżności parametrów wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a także nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do zarzutu odwołania co do przyjętej w analizie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym oraz do zarzutu niezgodności ustaleń analizy z rzeczywistym stanem faktycznym co do istniejącej linii zabudowy budynków przy ul. [...] i ul. [...].

Po pierwsze faktycznie podważa wiarygodność analizy urbanistycznej sporządzonej przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 2016 r. dowód przedstawiony przez strony wraz z odwołaniem – analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2014 r. o warunkach zabudowy działki nr [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami postojowymi. Zaznaczyć należy, że analiza z 2014 r. dotyczy możliwości zabudowy dla tej samej działki nr [...], a jedynie dla innego rodzaju zabudowy i objęto nią tak samo wyznaczony w promieniu 138,9 m od działki inwestycyjnej obszar analizowany. Co istotne, a przy tym sygnalizowane w toku zakończonego postępowania odwoławczego, obie analizy (ta z 2014 r. i z I/II 2016 r.) różnią się w zakresie przyjętych dla poszczególnych działek wskaźników wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wystarczy wskazać przykładowo, że dla działki nr [...] w analizie z 2014 r. przyjęto, że wskaźnik ten wynosi 19,2%, a w analizie z 2016 r. – 24,3%. Odpowiednio dla działki nr [...] wskaźnik ten wyniósł 13,9% (2014 r.) i 15,9%). Dla działki nr [...] – 21,7% (2014 r.) i 25,3% (2016 r.), a dla działki nr [...] – 47,1% i 49,4% (2016 r.). Na uwagę zasługuje przy tym, a nie zostało również w żaden sposób wyjaśnione przez organ II instancji w ramach dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a., że poza różnicami w przyjętych wskaźnikach zabudowy (te mogły się zmienić na przestrzeni lat 2014-2016), obie analizy różnią się w podanych powierzchniach działek i powierzchniach budynków na nich posadowionych. Dla przykładu, w analizie z 2014r. przyjęto, że działka nr [...] ma powierzchnię 680 m2, a powierzchnię zabudowy 130,8 m2, a w analizie z 2016 r., że ma powierzchnię 679,6 m2 i powierzchnię zabudowy 165 m2. Z kolei różnica w powierzchni działki i powierzchni zabudowy działki nr [...] w analizach z 2014 r. i 2016 r. wygląda tak, że w roku 2014 miała powierzchnię 957 m2 i powierzchnię zabudowy 133,2 m2, a w roku 2016 – 951,7 m2 i 150,9 m2. To samo zestawienie dla działki nr [...] pokazuje, że w 2014 r. miała ona powierzchnię 554 m2 i 120,1 m2 zabudowy, a w 2016 r. – 559,9 m2 i 141,9 m2. Wskazać należy, że Sąd jedynie przykładowo podał niezgodności pomiędzy analizami z 2014 r. i z 2016 r. dla tego samego terenu. Zaznaczyć przy tym należy, że jakkolwiek możliwe jest, że na przestrzeni 2 lat, pomiędzy 2014 r. i 2016 r., doszło zarówno do zmian co do powierzchni działek (wskutek ewentualnych podziałów i scaleń) oraz co do powierzchni zabudowy (wskutek rozbiórki obiektu, rozbudowy lub budowy nowego obiektu) to kwestia ta jako istotnie rzutująca na prawidłowe ustalenie na podstawie § 5 rozporządzenia dopuszczalnego wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ma istotne znaczenie dla sprawy. Należy przypomnieć, że ów wskaźnik wyznacza się – co do zasady wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia - na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Choć dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, to wynikać musi to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). By zaś wskaźnik wielkości nowej zabudowy został określony inaczej aniżeli na średnim poziomie (ust. 1), analiza powinna zawierać materiał źródłowy (dane o nieruchomościach) zgodne ze stanem faktycznym. Przedstawione powyżej rozbieżności i brak ustosunkowania się do nich przez organ odwoławczy, świadczą o naruszeniu art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Równocześnie Sąd podzielił stanowisko organów orzekających, które przyjęły, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji tej samej do zaplanowanej przez inwestora. Zgodnie z wnioskiem J. G. jego zamiarem jest budowa 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, a taka zabudowa występuje w obszarze analizowanym, na działkach nr [...], znajdujących się po przeciwległej stronie ul. [...]. Ponadto w wynikach analizy urbanistycznej stanowiących załącznik do decyzji z [...] czerwca 2016 r. wyjaśniono, że w obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkalna jednorodzinna (dz. nr [...], [...]), w tym w zabudowie wolnostojącej (dz. nr [...]), bliźniaczej (dz. nr [...]), szeregowej (jak wyżej) i wielorodzinnej (dz. nr [...], [...]). Dopuszczalne jest zaś współwystępowanie funkcji. Nie ma bowiem podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1840/15, dostępny j.w.).

Zastrzeżenia Sądu budzi zaś sposób ustalania obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Przy czym, w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Organy orzekające przyjęły, z uwagi na narożnikowy charakter działki nr [...], dwie nieprzekraczalne linie zabudowy: w odległości 4,7 m od granicy z drogą powiatową – ul. [...] i w odległości 8,4 od granicy z drogą ul. [...]. Wyjaśniono, że zabudowa na działkach położonych w kwartale sąsiednim nr [...] i [...] nie tworzy jednej linii zabudowy i dlatego odstąpiono od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia. Na podstawie zaś § 4 ust. 4 rozporządzenia ustalono zachowanie istniejącej nieprzekraczalnej linii zabudowy, którą wyznacza w odległości 4,7 m elewacja frontowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] od granicy z ul. [...]. Z kolei od strony ul. [...], na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, nawiązano do linii zabudowy na działce nr [...], i wyznaczono nową linię zabudowy w odległości 8,4 m od drogi - ul. [...].

Sąd pragnie jednak zwrócić uwagę, że pomiędzy przyjętymi przez organ I instancji w sentencji decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. i w załączniku graficznym nr [...], a wynikami analizy urbanistycznej stanowiącym załącznik nr [...] do decyzji (zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia) występują sprzeczności co do odległości zabudowy na działkach nr [...] i [...] od dróg publicznych ul. [...] i R. . Stwierdzić należy, że w decyzji Burmistrza [...]. z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz w załączniku nr [...] do decyzji (mapa stanowiąca "załącznik graficzny do wyników analizy") przyjęto, że zabudowa na działce nr [...] oddalona jest od ul. [...] na 4,7 m, a zabudowa na działce nr [...] oddalona jest od ul. [...] na 8,4 m i w odniesieniu do tych odległości ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy dla przedmiotowej inwestycji od strony ul. [...] i R. . Z kolei w części tekstowej i graficznej wyników analizy funkcji oraz cech (załącznik nr [...] do decyzji z [...].06.2016 r.) wskazano, że zabudowa na działce nr [...] oddalona jest od ul. [...] na 5,0 m, a zabudowa na działce nr [...] oddalona jest od ul. [...] na 8,2 m. Powyższe sprzeczności świadczą o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której emanacją w postępowaniu wyjaśniającym stanowią przepisy art. 77 § 1 i 80 k.p.a. nakazujące organom administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Fakt, że organ I instancji dopuścił się takich sprzeczności w ustaleniach stanu faktycznego, a organ odwoławczy uchybień tych nie dostrzegł i nie zakwestionował wskazują, zgodnie z twierdzeniami skarżącej, że organy orzekające powierzchownie, z naruszeniem ww. przepisów postępowania, powierzchownie rozważyły zebrany materiał dowodowy.

Równocześnie Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że dopuszczalne było w niniejszej sprawie wyznaczenie – z uwagi na narożnikowy charakter działki nr [...] – dwóch obowiązujących linii nowej zabudowy. W ocenie Sądu dopuszczalne jest wyznaczenie dwóch linii zabudowy, czy też "jednej linii łamanej", która znajduje zastosowanie do działek narożnych, znajdujących się u zbiegu dwóch i więcej dróg - w szczególności w zabudowie miejskiej. W szczególności dopuszczalne jest wyznaczenie tego rodzaju "łamanej linii zabudowy" w różnej odległości od drogi publicznej w odniesieniu do poszczególnych boków działki przylegających do różnych dróg. W ten sposób można bowiem wychwycić prawidłowość lokalizacji zabudowy na danym terenie i zarazem zachować wymagane przepisami art. 43 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) odległości od drogi publicznej, której położenie w pewnych warunkach może determinująco wpływać na wyznaczenie nowej linii zabudowy (§ 4 ust. 3). Temu właśnie m.in. służy rozwiązanie wskazane w § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, pozwalające na dostosowanie linii zabudowy do uwarunkowań lokalizacyjnych konkretnej działki (por., wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 154/17, Lex nr 2285880). W związku z powyższym uznać należy, że prawidłowo organ I instancji, na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, ustalił linię nowej zabudowy nie tylko od strony ul. [...], ale i od strony ul. [...].

Przechodząc do oceny prawidłowości wyznaczenia szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy Sąd pragnie przypomnieć, że na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie w analizie urbanistycznej wyjaśniono, że szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym waha się w przedziale 1,9-83,1 m, przy czym średnia szerokość wynosi 12,4 m. Zaznaczyć należy, że szczegółowo podano zarówno w formie tekstowej, jak i graficznej, obliczenia poszczególnych szerokości elewacji frontowych dla wszystkich nieruchomości, które znalazły się w obszarze analizowanym. Uznając, że wnioskowana szerokość elewacji frontowej (35,4 m) mieści się w przedziale między minimalną a maksymalną wartością stwierdzoną w obszarze analizowanym na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia odstąpiono od wyznaczenia średniej szerokości elewacji frontowej i ustalono szerokość wynoszącą 29,5 m z tolerancją do 20%. Przy czym z analizy urbanistycznej wynika, że organ I instancji zgadzając się na tę szerokość elewacji frontowej przedmiotowej zabudowy – 6 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, kierował się tym, że w sąsiedztwie, po przeciwnej stronie drogi ul. [...], istnieje zabudowa szeregowa (46,6 m dla całego kompleksu na działkach nr [...]).

Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie, Sąd pragnie zaznaczyć, że organ I instancji nie dopuścił się naruszenia § 6 ust. 1 lub 2 rozporządzenia, albowiem powołane przepisy nakazywały mu uwzględnić parametr szerokości elewacji frontowych całej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a nie jedynie tej zabudowy, która funkcją ściśle odpowiada planowanej zabudowie. Sugerowane przez skarżących rozwiązanie prowadziłoby do przyjęcia nazbyt restrykcyjnej i niemającej poparcia w przepisach upzp i rozporządzenia metody ustalania szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Zauważyć należy, że zabudowa w obszarze analizowanym pod względem funkcji jest zróżnicowana. Występuje tu zabudowa mieszkalna zarówno jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej, w zabudowie bliźniaczej, zabudowa szeregowa, i wielorodzinna, budynki oświatowe, garażowe, handlowo-usługowe, czy mieszkalno-usługowe. Wybierając spośród zróżnicowanej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym jedynie zabudowę mieszkalną jednorodzinną wolnostojącą (ściśle zgodnie z wnioskiem inwestora) celem ustalenia parametrów, w tym szerokości elewacji frontowej, dochodziłoby do wypaczenia istoty analizy urbanistycznej, która służyć ma ustaleniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w odniesieniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem ustaleń w zakresie kolejnego z parametrów tj. dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki stwierdzić należy, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania w tym zakresie. Po pierwsze w odwołaniu od decyzji Burmistrza [...]. z dnia [...] czerwca 2016 r. M. Ł., B. P., D. P. i M. P. podnieśli, że dopuszczona wysokość górnej krawędzi budynków na działce nr [...] na poziomie 6,8 m nie stanowi, wbrew twierdzeniom organu I instancji, przedłużenia krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wskazali, że sąsiednia zabudowa jest parterowa, gdy tymczasem inwestor zamierza zrealizować budynki dwukondygnacyjne. Podali, że należący do D. i M. P. budynek mieszkalny na działce nr [...] (mylnie podano [...]) ma jedynie 5,50 m wysokości, a nie jak przyjęto 7m, a wysokość budynku mieszkalnego na działce nr [...] (mylnie podano [...]), należącego do M. Ł. wynosi 4,2 m. Ponadto odwołujący wskazali, że budynki w zabudowie szeregowej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie mają jak przyjął organ I instancji wysokości 9,4 m, gdyż są to budynki dwukondygnacyjne. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium ograniczyło się do powtórzenia skrótowo rozważań organu I instancji podając, że "w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wynosi od 2,5m (na działce nr [...]) do 12,0 m (budynek na działkach [...], [...]). Ponieważ wysokość wnioskowanej zabudowy (maks. 6,8m) nie przekracza maksymalnej wysokości stwierdzonej w obszarze analizowanym, można było na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia ustalić ten parametr na poziomie 6,8".

Sąd pragnie przypomnieć, że zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. oznacza, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Oznacza to, że organ ten ma obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony, ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, a także odnieść się do kwestii podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać na weryfikacji decyzji wydanej w I instancji, tylko na ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz. Z tego obowiązku nie zwalnia organu odwoławczego przekonanie o braku konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1266/15, dostępny j.w.).

W ocenie Sądu organ II instancji w powołanym zakresie zasadzie tej stanowczo uchybił. Skarżąca wraz z pozostałymi stronami, jako właściciele nieruchomości sąsiednich wskazywali na błędy organu I instancji co do ustalenia wysokości należących do nich budynków, a także wysokości budynków znajdujących się po przeciwnej stronie drogi ul. [...] (zabudowa szeregowa), a organ odwoławczy całkowicie zarzuty te zignorował. Co więcej w skardze M. Ł. wskazała, że łatwym do zweryfikowania za pomocą nawet mapy google jest kwestia wysokość budynków szeregowych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które z pewnością nie mają wysokości 9,4 m, jak przyjęto w analizie urbanistycznej. Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w zakresie tym akta administracyjne sprawy zawierają materiał poglądowy z obszaru analizowanego (fotografie poszczególnych sąsiednich zabudowanych działek), które mogły organowi II instancji służyć ocenie zasadności omawianego zarzutu i rozważeniu konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (art. 136 k.p.a.)

Przechodząc dalej Sąd uznał, że przepis § 8 rozporządzenia dawał organowi I instancji podstawy do ustalenia geometrii dachu nowej zabudowy jako dach płaski, z kątem nachylenia do 3ş. Ów przepis wskazuje, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Skoro w analizie urbanistycznej ustalono, że w obszarze analizowanym występują dachy płaskie, można było przyjąć tę cechę budynku jak określono to powyżej.

Sąd przyjął też, że prawidłowo organy orzekające uznały, że przedmiotowa inwestycja spełnia pozostałe wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 upzp Bezsporne jest, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...] i ul. [...]. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp Burmistrz [...]. przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. uzyskał niezbędne uzgodnienia i opinie: postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] uzgadniające w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o warunkach zabudowy, a także postanowieniem Zarząd Powiatu w Ś. W. z dnia [...] lutego 2016r. znak: [...] uzgadniające pozytywnie projekt decyzji.

Co do wymogu wystarczającego istniejącego lub projektowanego uzbrojenie terenu dla niniejszego zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp) stwierdzić należy, że Burmistrz [...]. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. wykazał, jakimi promesami podłączeń do sieci (wodnej, cieplnej, elektrycznej, odprowadzania ścieków) uzyskanych od gestorów sieci wykazał się inwestor przed wydaniem decyzji.

Odnośnie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp stwierdzić należy, że przed wydaniem decyzji Starosta Ś. ww. postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. uzgadniając w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 10a ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) przedmiotowa nieruchomość jako położona w granicach administracyjnych miasta Ś. W. i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Sąd nie podzielił też zarzutów skarżącej co do naruszenia przez organy orzekające przepisu art. 60 ust. 4 upzp poprzez dopuszczenie w niniejszej sprawie projektu decyzji, co do którego istnieją wątpliwości, czy został własnoręcznie sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Po pierwsze zważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie nr [...] Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów we W. o posiadaniu przez projektanta, który sporządził decyzję – mgr E. M. kwalifikacji do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium RP. Po wtóre akta te zawierają projekt decyzji (w tym mapa jako załącznik graficzny) wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które to dokumenty zostały własnoręcznie podpisane przez projektanta – mgr E. M.. W świetle powyższego zarzut skarżącej jawi się jako chybiony.

Sąd nie mógł też uwzględnić zarzutu skargi naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez nieuwzględnienie interesów osób trzecich. Należy wskazać, jak trafnie zaznaczyły organy orzekające, że decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z art. 63 ust. 2 upzp nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja taka stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądza, czy taka inwestycja w ogóle powstanie ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (a także na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego Prawa budowlanego) nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów. Innymi słowy, sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować inwestycji, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Kwestie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2017 r., II SA/Bk 398/16, Lex nr 2193881). Należy dodać, że za chybione należy uznać też zarzuty skarżących odnoszące się do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych (zacienienie, nasłonecznienie, doły chłonne). Przepisy te nie znajdują bowiem zastosowania na etapie ustalenia warunków zabudowy, lecz dopiero w fazie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Reasumując, Sąd z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe zarówno po stronie organu odwoławczego (nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania i faktyczny brak ponownego zbadania sprawy w jej całokształcie), jak i po stronie organu I instancji (błędy w sporządzeniu analizy funkcji i cech, która stała się podstawą uznania ziszczenia się przesłanki zgodności inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien ustosunkować się do stwierdzonych przez Sąd niezgodności w ustaleniach co do poszczególnych parametrów zawartych w analizach urbanistycznych sporządzanych dla tego samego terenu w latach 2014 r. i 2016 r. ( o czym powyżej), a w razie stwierdzenia błędów w ustaleniach faktycznych (zwłaszcza co do wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej), zobowiązany będzie powtórzyć postępowanie w całości, łącznie z ponownym przeprowadzeniem analizy. Organ I instancji powinien przy tym pamiętać, by korzystać z aktualnej mapy co celów analizy, względnie wykazać, że mapa, z której dotychczas korzystał (z 2014 r.) jest nadal aktualna tj. odzwierciedla rzeczywisty stan zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.

Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 § 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w pkt II sentencji wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł, jako sumę poniesionych kosztów: wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).