Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 43/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lipca 2020 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta O. decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 24 ust. 5, art. 40a ust. 1 i ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019r., poz. 725 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2019 r., poz. 700 ze zm.), odmówił Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. udostępnienia danych zgromadzonych w bazie ewidencji gruntów i budynków z terenu powiatu obornickiego.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że Wnioskodawca w punkcie 1 wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w bazie ewidencji gruntów i budynków (w tym do danych graficznych i opisowych) wskazał, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. (dalej: RDLP w P.) jest organem odpowiedzialnym w zakresie m.in. następujących zadań publicznych:

1.1. Ochrona gruntów leśnych – na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy z 3 lutego 1995 r. ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161),

1.2. Uzgadnianie projektów decyzji o warunkach zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 53 ust.4 pkt. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. 2018 r. poz. 1945, dalej: u.p.z.p.),

1.3. Sporządzanie planów urządzenia lasu nadleśnictw zgrupowanych w ramach RDLP w P. - art. 18 i nast. ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2018r. poz.2129), w zw. z art. 46 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 2081);

1.4 Uczestniczenie w zatwierdzaniu rocznych planów łowieckich - art.8a ust. 10 ustawy z13 października 1995 r. (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2033) Prawo Łowieckie,

1.5 Sporządzanie wieloletnich łowieckich planów hodowlanych na podstawie art. 8c ust. 5 ustawy Prawo Łowieckie,

1.6 Dzierżawienie obwodów łowieckich leśnych - art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy Prawo Łowieckie,

1.7 Wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia w zakresie określonym w art. 75 ust 1 pkt 3 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...),

1.8 Wydawanie opinii do materiałów o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 11d ust. 1 pkt. 8 lit. e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474),

1.9 Opracowywanie dla leśnych kompleksów promocyjnych jednolitego programu gospodarczo - ochronnego w związku z art. 13b ust.3 ustawy o lasach.

Uznając, że RDLP w P. jest podmiotem realizującym zadania publiczne zgodnie z przepisami ustawy z o lasach Starosta wyjaśnił, iż pismem z dnia [...].07.2019 r. zwracał się do wnioskodawcy z prośbą o wskazanie zakresu żądanych danych poprzez określenie nieruchomości powiązanych z każdym z rodzajów realizowanych zadań publicznych. Wnioskodawca w odpowiedzi nie przekazał do organu danych dotyczących zakresu tych konkretnych nieruchomości, natomiast powołał się na stały dostęp gmin, które realizują zadania publiczne i nie muszą wskazywać konkretnych nieruchomości, co do których prowadzą sprawy związane z podatkami. Starosta wyjaśnił, że do nieodpłatnego udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków (dalej: egib) w trybie art. 15 ust. 1 ww. ustawy o informatyzacji (...), niezbędne jest wykazanie dodatkowo interesu prawnego, o którym mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tymczasem RDLP w P. nie wykazała, że dane podmiotowe zgromadzone w egib dla całego obszaru powiatu są niezbędne do realizacji konkretnego zadania publicznego.

W ocenie organu wykorzystanie danych z egib dla określania stanu prawnego nieruchomości oraz określania stron wszczynanych postępowań administracyjnych w sprawach indywidualnych, powiązane jest z konkretnymi nieruchomościami i posiada charakter indywidualnej sprawy, dla której należy wskazać konkretne nieruchomości. Starosta wyjaśnił, że w powiecie o. w RDLP w P. zgrupowane są trzy nadleśnictwa: S. , D. , K. , które obejmują tylko północną część powiatu. Udostępnienie danych dotyczących nieruchomości z pozostałych części powiatu, co do których nie będzie przez RDLP realizowane zadanie publiczne, jest zbędne. Starosta wskazał, że egib terenu całego o. obejmuje dane dotyczące [...] podmiotów ewidencyjnych oraz dane ewidencyjne [...] działek. Na tą liczbę składają się również dane nie mające żadnego związku z wymienionymi we wniosku zadaniami publicznymi - dane ewidencyjne dotyczące [...] budynków oraz [...] wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Starosta wywiódł, iż brak przekazania danych dotyczących konkretnych nieruchomości pozwala domniemywać, że RDLP aktualnie nie realizuje zadania związanego z konkretnymi nieruchomościami, dla których wymagana jest pełna znajomość danych, w tym danych podmiotowych. Uzyskanie dostępu do tego typu danych możliwe jest natomiast każdorazowo na wniosek, w sytuacji, gdy dane będą niezbędne do realizacji zadania odnoszącego się do konkretnych nieruchomości.

Starosta następnie wyjaśnił, że zwrócił się do RDLP w P. w dniu [...].07.2019 r. z projektem porozumienia o udostępnianiu baz danych egib w zakresie zadania publicznego wymienionego w punkcie 1.3 wniosku. W odpowiedzi RDLP wniosła poprawki do porozumienia, domagając się także danych stanowiących własność osób fizycznych oraz prawnych lub innych podmiotów w zakresie dotyczącym działek leśnych i działek nieleśnych. Starosta wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie:

1. właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2. organów administracji publicznej albo podmiotów nie będących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2a. operatorów sieci w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz.2062 oraz z 2018 r. poz.1118);

3. innych podmiotów niż wymienione w pkt. 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie.

Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. 2018 poz. 1472 oraz 12019 poz.730. ze zm.) na stronie internetowej Powiatu O. , dla zbioru danych bazy danych egib zgłoszonego do ewidencji zbiorów oraz usług danych objętych infrastrukturą informacji przestrzennej, starosta udostępnia wybrane dane przedmiotowe egib, tzn. dane dotyczące granic podziału administracyjnego, granic działek, numerów działek, użytków gruntowych oraz budynków w zakresie konturów. Dane te są powszechnie dostępne i mogą być również wykorzystywane do realizacji zadań wymienionych we wniosku.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że musi mieć na uwadze zapisy art. 5 i 6 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchyleniu dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych - Dz. Urz.UE. L Nr 119). W świetle tych regulacji dane osobowe zgromadzone w egib mogą być przetwarzane (w tym udostępniane) w jednym konkretnym, wyraźnym i prawnie uzasadnionym celu. Takim celem jest realizacja zadań publicznych, powiązana jednak w przypadku zadań wymienionych we wniosku, z konkretnymi nieruchomościami i co się z tym wiąże, z konkretnymi danymi podmiotów ewidencyjnych w których zawarte są dane osobowe. Ponadto Starosta podniósł, że w punkcie 4 formularza stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, należy wskazać okres udostępnienia danych. RDLP w złożonym wniosku nie dokonała żadnego wpisu, co uniemożliwia wskazanie okresu udostępniania danych.

Dyrektor RDLP w P. wniósł odwołanie od opisanej powyżej decyzji Starosty O. , zarzucając organowi niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji (...) w zw. z art. 14 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 40a ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności § 3 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz. U. 2018 poz. 29) w zw. z art. 35 §1, art. 36 §1 oraz art. 220 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odwołujący wskazał, że nie realizuje jedynie zadań publicznych z przepisów ustawy o lasach, w oparciu o które Starosta O. oferował dostęp do egib za pomocą strony [...] poprzez aplikację serwerową GEO-INFO i EGIB, obejmujący jedynie grunty w posiadaniu nadleśnictw [...], [...] i [...]. Dlatego też pismem z dnia [...].08.2019 r. wniósł ponownie o dostęp do egib w zakresie niezbędnym do realizacji wszystkich zadań publicznych, szczegółowo opisanych we wniosku z dnia [...].06.2019 r. i uzupełnieniu tego wniosku z dnia [...].07.2019 r.

Odwołujący wyjaśniał, że wnioskowany zakres dostępu do danych ewidencyjnych różni się w zależności od rodzaju zadania publicznego. Najszerszy wnioskowany zakres dostępu został wskazany we wniosku przy realizacji m.in. zadań z zakresu ochrony gruntów leśnych (dotyczy zarówno gruntów "państwowych", jak i gruntów "prywatnych"), co do których kompetencja Dyrektora RDLP w P. wynika z art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 (tj. wydawanie decyzji o wyłączeniu gruntu leśnego z produkcji) i art. 28 (wydawanie decyzji sankcyjnych w stosunku do każdego gruntu leśnego) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz z zakresu uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji celu publicznego pod kątem ochrony gruntów leśnych, co do których jego kompetencja wynika z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Uzgadnianie dotyczy również wszystkich projektów decyzji o warunkach zabudowy, które w jakikolwiek sposób dotyczą gruntów leśnych (zarówno "państwowych", jak i "prywatnych").

Odwołujący podniósł, że Starosta zakwestionował, iż zakres wnioskowanego dostępu do danych z ewidencji jest niezbędny do realizacji wskazanych zadań publicznych. Tymczasem wykładni pojęcia "niezbędny" dokonał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17.01.2018 r., sygn. akt II SA/Po 692/17, wskazując, że określenie "niezbędne" użyte w art. 15 ust. 1 ustawy z 2005 r. o informatyzacji (...) wykładać należy nie jako koniecznie potrzebne, względnie nieodzowne dla realizacji danego celu publicznego, czy też jako stanowiące warunek sine qua non realizacji danego celu publicznego, lecz jako potrzebne, względnie przydatne dla prawidłowej realizacji celów publicznych. Tym samym organ prowadzący rejestr publiczny mógłby odmówić nieodpłatnego udostępnienia dostępu do żądanych danych zgromadzonych w tym rejestrze tylko w sytuacji, gdyby uzyskanie tegoż dostępu było zbędne dla realizacji określonych zadań publicznych wskazywanych we wniosku. Nie stanowiłoby zaś podstawy dla odmowy udostępnienia posiadanych danych stwierdzenie, iż wnioskujący podmiot publiczny, względnie realizujący zadania publiczne, może uzyskać przedmiotowe dane w inny sposób i we własnym zakresie. Za przyjęciem powyższej wykładni omawianej normy przemawia nadto pośrednio § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r., gdzie wśród szeregu wymogów, jakie spełnić winna zawartość wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, nie umieszczono obowiązku wykazania, że udostępnienie jest niezbędne dla realizacji celów publicznych.

W ocenie odwołującego wnioskowany najszerszy zakres do danych w egib, w tym do danych podmiotowych, jest uzasadniony i potrzebny, gdyż:

a) w zakresie ochrony gruntów leśnych, co do których kompetencja wynika z art. 5 ust. 1 w związku z art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - w zakresie dostępu do danych ewidencyjnych dotyczących działek leśnych i działek nieleśnych, ale z użytkiem leśnym, zadaniem Dyrektora RDLP w P. jest ochrona każdego gruntu leśnego (także użytku Ls), a nie wybranych - przez organ I instancji;

b) w zakresie uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy i lokalizacji celu publicznego na podstawie art. 53 ust.4 pkt.6 u.p.z.p. - w zakresie dostępu do danych ewidencyjnych z bazy danych ewidencji gruntów i budynków na obszarze powiatu, w tym danych graficznych i opisowych dotyczących działek leśnych i nieleśnych, ale z użytkiem leśnym, zadaniem Dyrektora RDLP w P. jest ochrona każdego gruntu leśnego (także użytku Ls), a nie wybranych przez organ I instancji. Dodatkowo wskazano, że bezpośredni dostęp do bazy danych ewidencyjnych jest szczególnie potrzebny z uwagi na to, że uzgadnianie projektów decyzji następuje w terminie 14 dni od dnia doręczenia projektu.

Nadto, odwołujący podniósł, że organ I instancji rozpatrzył wniosek z uchybieniem terminu, nie informując odwołującego o przyczynach zwłoki, jak i zamiarze negatywnego rozpatrzenia wniosku.

Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: Inspektor Wojewódzki) decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Inspektor Wojewódzki przytoczył treść przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia wykonawczego, które regulują zasady i tryb udostępniania przez starostę danych z egib. Organ wyjaśnił następnie, że stosownie do treści art. 14 ust. 1 ustawy z 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych podlegają nieodpłatnemu udostępnieniu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych. Także przepis art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji (...) przewiduje, że podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych. Udostępnianie danych na podstawie tych przepisów prawa odbywa się nieodpłatnie, zgodnie z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Uznając za Starostą O., że RDLP w P. jest podmiotem publicznym realizującym zadania publiczne, a przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach nakładają na nią określone obowiązki - zadania publiczne - Inspektor Wojewódzki wskazał, że ograniczone są one jedynak tylko do pieczy nad gruntami pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych. Tylko zatem w tym zakresie RDLP realizuje swoje zadania publiczne. W tej sytuacji wątpliwości budzi, czy dostęp do danych zawartych w ewidencji gruntów powinien być pełny, czy też ograniczony jedynie do wybranych danych, w szczególności do tych, w stosunku do których wnioskodawca posiada interes prawny w związku z wykonywanymi zadaniami publicznymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjął się pogląd, że nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, jakim jest ewidencja gruntów i budynków, ma być realizowany w zakresie niezbędnym do realizacji powierzonych zadań publicznych. Takie ograniczenie oznacza, że nie będzie to dostęp do wszystkich danych zgromadzonych w rejestrze, a tylko do danych niezbędnych do realizacji ściśle określonych zadań.

Przytaczając wyrok WSA w Poznaniu z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1064/18 organ wywiódł, że wnioskowany dostęp do danych zgromadzonych w egib powiatu obornickiego - w zakresie niczym nieograniczonym, wykracza poza zakres obowiązków wykonywanych w związku z zadaniami publicznymi określonymi w przepisach ustawy o lasach. Jak wskazują przepisy ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej i ustawy o informatyzacji (...), dostęp do rejestrów publicznych możliwy jest tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania zadań publicznych realizowanych przez wnioskodawcę.

W ocenie organu odwoławczego sytuacja uzasadniająca udostępnienie wszystkich danych z rejestru ewidencji dotyczących obszaru całego powiatu obornickiego, nie miała miejsca w odniesieniu do wskazanego we wniosku skarżącego zakresu jego zadań publicznych. Jakkolwiek takie informacje winny mu zostać udostępnione co do gruntów leśnych, to nie można się zgodzić, by niejako "z góry" istniały podstawy do udostępnienia ich co do wszystkich gruntów położonych na terenie powiatu obornickiego, a więc i tych nie mających charakteru leśnego. Bezsporne jest, że grunty leśne nie pokrywają całego obszaru powiatu o.

Ponadto w rejestrze znajduje się wiele tzw. informacji wrażliwych, dotyczących właścicieli gruntów, ich danych adresowych oraz innych danych i mimo zachowania odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa, nie powinny być one udostępniane w zakresie szerszym, niż jest niezbędny do wykonania danych zadań publicznych.

Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego umożliwienie wglądu do wszystkich danych zgromadzonych w egib na terenie powiatu o. nie jest niezbędne do prawidłowego realizowania zadań publicznych przez RDLP w P., gdyż zadania te nieodłącznie związane są z konkretnymi nieruchomościami, dla których wymagana jest pełna znajomość danych, w tym danych podmiotowych. Udostępnienie wnioskowanych danych doprowadziłoby do powierzenia jej dostępu do takich samych informacji, jakie posiada organ prowadzący egib. Uzyskanie dostępu do tego typu danych możliwe jest natomiast w formach przewidzianych w art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, każdorazowo na wniosek strony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w tym § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w związku z art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że strona mogła wnieść ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, czego nie uczyniła.

Dyrektor RDLP w P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, przytaczając zarzuty i argumentację z odwołania od decyzji organu I instancji.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący wskazał na błędne przyjęcie, że Dyrektor RDLP w P. realizuje jedynie zadania publiczne z ustawy o lasach polegające tylko na sprawowaniu pieczy nad gruntami Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych (w oderwaniu od treści wniosku) przez co nie ma tzw. dodatkowego interesu prawnego w uzyskaniu wnioskowanego dostępu do egib w trybie ww. przepisów, gdy tymczasem skarżący we wniosku wskazał konkretne zadania publiczne, dla realizacji których owe udostępnienie zbioru danych z egib jest niezbędne, podstawy prawne ich realizacji (które nie tylko wynikają z ustawy o lasach), oznaczył zakres żądanych danych, sposób ich udostępnienia i wnioskowany okres udostępnienia.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego zarzucono oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach organu I instancji; naruszenie art. 8 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i z art. 80 K.p.a. poprzez prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się dowolną oceną wyjaśnień złożonych przez skarżącego w toku postępowania oraz w oderwaniu od treści wniosku; naruszenie art. 8 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki i w ustawowym terminie, brak zawiadamiania strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, gdy tymczasem wniosek powinien zostać załatwiony w terminie 14 dni od dnia doręczenia wniosku o udostępnienie.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty O. z dnia [...].09.2019 r. i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. udzielenie dostępu do danych zgromadzonych w bazie egib z terenu powiatu obornickiego, zgodnie z wnioskiem skarżącego, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej ww. decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie realizuje jedynie zadań publicznych z przepisów ustawy o lasach, w oparciu o które Starosta O. oferował dostęp do ewidencji za pomocą strony www. przez aplikację serwerową GEO-INFO i EGIB, obejmujący jedynie grunty w posiadaniu nadleśnictw K. , S. i D. . Dlatego tez pismem z dnia [...].08.2019 r. skarżący wniósł ponownie o dostęp do ewidencji gruntów i budynków w zakresie niezbędnym do realizacji wszystkich zadań publicznych, szczegółowo opisanych we wniosku z dnia [...].06.2019 r. i uzupełnieniu tego wniosku z dnia [...].07.2019 r. Tymczasem w swojej ocenie organ II instancji pominął całkowicie treść wniosku skarżącego i jego wyjaśnień składanych w toku postępowania. Organ pominął całkowicie to, że skarżący wnioskował o dostęp do egib w zakresie obejmującym dane dotyczące działek leśnych (Ls) oraz innych działek ale z użytkiem leśnym (Ls), niezależnie od formy władania (własność Skarbu Państwa, własność osób prawnych, osób fizycznych, jednostek organizacyjnych), znajdujących się w zasięgu terytorialnym powiatu o., w związku z wykonywanymi zadaniami publicznymi, szczegółowo wymienionymi w treści wniosku i dalszej korespondencji. Skarżący zakwestionował przyjęcie przez organy, że realizowane przez niego zadania publiczne ograniczają się jedynie do zadań z ustawy o lasach. Wyjaśnił, że nie sprawuje pieczy nad gruntami leśnymi w zarządzie Lasów Państwowych, gdyż taką pieczę bezpośrednią sprawują przede wszystkim nadleśnictwa, zgodnie z przepisami ustawy o lasach. Skarżący wykonuje przede wszystkim zadania publiczne dotyczące ochrony gruntów leśnych.

Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego Dyrektora RDLP w P. podtrzymał skargę i jej zarzuty. Wyjaśnił ponadto, że w przypadku uzgodnień prowadzonych na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Lasy Państwowe mają termin 14 dni na zajęcie stanowiska. Zdarza się, że w dokumentacji przekazanej dyrekcji brak jest dokumentów, z których wynika, kto figuruje w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek leśnych. Wówczas należy to ustalić, co nie zawsze przebiega szybko i sprawnie. Zatem uzasadnione jest, aby dyrekcja dysponowała takimi informacjami. Taka sama sytuacja ma miejsce w przypadku obszarów, których dotyczy wyłączenie z produkcji leśnej oraz w postępowaniach dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego, np. sieci elektroenergetycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie, w myśl art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, dokonując w tak zakreślonych ramach oceny legalności zaskarżonej decyzji uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie miało ustalenie w jakim zakresie skarżący Dyrektor RDLP w P. był uprawniony do nieodpłatnego skorzystania z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków (egib) powiatu o., dla realizacji powierzonych mu zadań publicznych wynikających z przepisów ustaw wskazanych w treści wniosku z dnia [...].06.2019 r., uzupełnionego pismem z dnia [...].07.2019 r.

Analizując powstały problem należy zauważyć, że w myśl art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych. Przy czym, przy udostępnianiu zbiorów organom administracji, przepisy art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 15 tej ustawy, podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych.

Zgodnie natomiast z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze zawiera:

1) nazwę podmiotu ubiegającego się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze i adres jego siedziby;

2) nazwę podmiotu, do którego wniosek jest skierowany;

3) określenie rejestru, w którym są zgromadzone dane, które mają być udostępnione;

4) wskazanie zadania publicznego i podstawy prawnej jego realizacji przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze, którego wykonanie wymaga udostępnienia tych danych;

5) oznaczenie zakresu żądanych danych i sposobu ich udostępniania;

6) wskazanie okresu udostępniania danych;

7) zobowiązanie podmiotu ubiegającego się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze do ich wykorzystania wyłącznie do realizacji zadania publicznego, o którym mowa w pkt 4;

8) oświadczenie o spełnianiu przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze warunków zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych niezbędnych do uzyskania dostępu do tych danych;

9) własnoręczny podpis albo weryfikowany przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu bezpieczny podpis elektroniczny osoby reprezentującej podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze.

W świetle tych przepisów nieodpłatne udostępnianie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, ograniczone jest tylko do zakresu niezbędnego do realizacji - przez wnioskujące organy - zadań publicznych.

Wymienione wyżej przepisy co do zasady mają służyć realizacji instytucji wymiany danych, zawartych w rejestrach organów administracji publicznej. Ich celem jest przeciwdziałanie żądaniu od strony dowodów, potwierdzających fakty powszechnie znane organowi z urzędu i mają prowadzić do realizacji nakazu komunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu. Wobec tego ustanowiony został obowiązek udostępniania nie tylko zbiorów danych przestrzennych, ale i usług danych przestrzennych z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej. Wspólne korzystanie realizowane jest zatem w trybie wnioskowym, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Przyjęte rozwiązanie, w tym w szczególności w art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji (...) ma zachęcać do korzystania z rejestrów już istniejących, a przeciwdziałać tworzeniu nowych, samodzielnych rejestrów, wyspecjalizowanych na potrzeby realizacji nowych zadań publicznych. W dotychczasowej praktyce niejednokrotnie dochodziło bowiem do jednoczesnego funkcjonowania wielu rejestrów, częściowo się dublujących. Przyjęte obecnie rozwiązanie miało pozwolić na uporządkowanie systemów informacyjnych, ograniczając zarazem liczbę błędów i niespójności danych oraz zwiększając ich wiarygodność, poprzez korzystanie z danych źródłowych (por. Sejm RP IV kadencji, druk nr 1934; protokoły z posiedzeń Komisji NIF – dostępne na stronie internetowej http:/www.sejm. gov.pl).

W świetle przytoczonej powyżej argumentacji na gruncie niniejszej sprawy za uprawnione uznać należy stanowisko organów obu organów, iż uwzględnienie w całości wniosku Dyrektora RDLP w P. doprowadziłoby do dysponowania przez ten organ tymi samymi danymi ewidencyjnymi, którymi dysponuje organ prowadzący egib dla powiatu o. – Starosta O.. Doprowadziłoby to zatem do sytuacji, której wprowadzone ww. regulacje prawne miały zapobiec.

W odniesieniu do skarżącego Dyrektora RDLP w P. nie będzie to zatem dostęp do wszystkich danych zgromadzonych w egib powiatu obornickiego, a tylko do tych danych, które są niezbędne do realizacji ściśle określonych zadań publicznych (por. G. Szpor, K. Wojsyk w Komentarzu do art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Lex). Niewątpliwie RDLP w P. w oparciu o przepisy ustawy o lasach realizuje zadania publiczne określone w tej ustawie i jako organ umocowany na podstawie jej przepisów do pieczy nad gruntami leśnymi i nieleśnymi z użytkiem leśnym, jest uprawniona do nieodpłatnego dostępu do danych egip dotyczących takich gruntów z tych obszarów powiatu o., które pokrywają się z obszarem jej właściwości terytorialnej (czyli trzech nadleśnictw: S. , D. , K. ). Mając to na uwadze należało uznać, że treść Porozumienia, które Starosta przesłał do RDLP w P., była prawidłowa.

Skoro w świetle ww. przepisów podstawowe znaczenie ma przyjęte ograniczenie nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze przez pryzmat niezbędnego ich zakresu do realizacji powierzonych zadań publicznych, rozważenia wymagało, czy w odniesieniu do pozostałych przepisów ustaw, wymienionych przez wnioskującą o dostęp RDLP w P., realizuje ona zadania publiczne. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organów, iż wyłącznie realizowanie skonkretyzowanego zadania publicznego na podstawie takich ustaw jak: ustawy z 3 lutego 1995 r. ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), uzasadnia przyznanie nieodpłatnego dostępu do egib. Zadania, które ustawy te powierzają RDLP, realizowane są w ramach postępowań prowadzonych przez inne organy – umocowane do tego na podstawie przepisów tych ustaw. Przykładowo, skoro opinia lub uzgodnienie wydawane są w ramach postępowań o ustalenie warunków zabudowy lub o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - dla konkretnej inwestycji, to niewątpliwie wyłącznie w odniesieniu do gruntów leśnych lub nieleśnych z użytkiem leśnym położonych na obszarze objętym taką inwestycją RDLP realizuje zadania publiczne, mając do tego kompetencje określone w przepisach ustawy o lasach - w związku z przepisami tych ustaw, w oparciu o które konieczne jest przez nią wyrażenie stanowiska w ściśle określonej formie. W opinii Sądu przytaczany przez skarżącego argument o konieczności dochowania terminu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (jak i opiniowania czy uzgadniania na podstawie innych ustaw, w tym na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), nie może stanowić o uprawnieniu RDLP w P. do niczym nieograniczonego dysponowania danymi tożsamymi z danymi zawartymi w egib i tym samym w istocie do tworzenia odrębnej ewidencji.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w sprawach o udostępnienie danych z rejestru egib niewątpliwie zasadnicze znaczenie ma treść złożonego wniosku o udostępnienie danych. Wniosek w sposób precyzyjny winien wskazywać zakres żądanych informacji, które w sposób nie budzący wątpliwości byłby niezbędne do realizacji powierzonych zadań publicznych, wynikających ze wskazanej we wniosku ich podstawy prawnej. Odnosząc się zatem do podnoszonej w skardze kwestii nie uwzględnienia przez organy obu instancji, iż skarżący ograniczył żądanie w zakresie dostępu do egib do działek leśnych i nieleśnych ale z użytkiem las, Sąd uznał, że argument ten nie mógł wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia. Ograniczenie to nie zostało bowiem zawarte w treści wniosku i jego uzupełnieniu pismem z [...].07.2019 r., lecz w piśmie skarżącego Dyrektora RDLP w P. z dnia [...].08.2019 r., w którym skarżący zawarł swoje stanowisko co do przesłanego mu przez Starostę projektu Porozumienia. Tymczasem pamiętać należy, że postępowanie w sprawie dostępu do egib ma charakter wnioskowy i jest sformalizowane.

Reasumując, gdyby wniosek o udostępnienie danych z egib powiatu o. został zmodyfikowany i gdyby żądanie dotyczyło wyłącznie tych obszarów powiatu obornickiego, które mają charakter leśny i położone są na terenie właściwości RDLP w P., lub gdyby skarżący podał jakie konkretne zadanie publiczne i na jakich gruntach realizuje zadanie publiczne w ramach obowiązków nałożonych na niego pozostałymi wymienionymi we wniosku ustawami, a nadto gdyby skarżący podał okres, na jaki dane mają mu zostać na tej podstawie udostępnione, to wniosek mógłby zostać uwzględniony.

Rozważając zakres udostępnianych nieodpłatnie danych, o które wnioskują podmioty realizujące ściśle określone zadania publiczne, podstawowe znaczenie ma również to, że w rejestrach tych znajduje się wiele tzw. informacji wrażliwych, dotyczących właścicieli gruntów, ich danych adresowych oraz innych danych i mimo zachowania odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa, nie powinny być one udostępniane w zakresie szerszym, niż jest niezbędny do wykonania danych zadań publicznych. Wobec tego, mając na uwadze, że we wniosku z dnia [...].06.2019 r. Dyrektor RGLP w P. zwrócił się o udostępnienie przez czas nieograniczony (nie zakreślił terminu) obszernych informacji, dotyczących wszystkich nieruchomości położonych na terenie powiatu obornickiego, a na wezwanie Starosty w piśmie z dnia [...].07.2019 r. (uzupełnienie wniosku) podtrzymał to żądanie, musiał się spotkać z odmową. Starosta był bowiem związany treścią złożonego i podtrzymanego w całości wniosku Dyrektora RDLP w P..

Żadnego znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji nie miało również procedowanie przez organ I instancji z naruszeniem terminów określonych w ww. rozporządzeniu wykonawczym z dnia [...] września 2005 r. Zarzut tego rodzaju mógłby podlegać ocenie sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Prawidłowo przy tym Inspektor Wojewódzki wskazał, że skarżący mógł wnieść w tym zakresie ponaglenie, czego nie uczynił.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.