Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3653/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 530/18 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z/s w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w J. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobór wody powierzchniowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 530/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. z/s w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w J. z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobór wody, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Starosta Jasielski, działając na podstawie art. 37 pkt 1, art. 122 ust.1 pkt 1, art. 127 pkt 2, art. 128, art. 131 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) udzielił G. Sp. z o.o. z/s w J. (dalej: Spółka) pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody powierzchniowej z rzeki W., za pomocą istniejącego ujęcia brzegowego w ilości: średnio dobowo - 1 300 m3/d, maksymalnie godzinowo - 250 m3/h oraz maksymalnie rocznie – 474 500 m3/rok.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r., stanowiącym informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w J., działając na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180) ustalił dla w/w Spółki za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 6 337 złotych za pobór wody powierzchniowej, istniejącym ujęciem brzegowym z rzeki W. Ustalając opłatę organ wskazał, że została ona obliczona zgodnie z w/w przepisem ustawy Prawo wodne oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502 – dalej: rozporządzenie). Dalej organ wyjaśnił, że wysokość opłaty została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/d, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 250 m3/h.

W złożonej reklamacji Spółka podniosła, że nie zgadza się z naliczeniem opłaty stałej w oparciu o maksymalny godzinowy pobór wody podnosząc, że określa on wyłącznie wydajność pompy zainstalowanej na ujęciu. Natomiast pompa ta pracuje okresowo, w krótkich cyklach, sumarycznie nie dłużej niż kilka godzin na dobę. Dlatego wielkością prawidłowo określającą faktyczny pobór wody jest maksymalny roczny pobór wody, co jest iloczynem średniodobowego poboru wody i 365 dni w roku i to ta wielkość zgodnie z zapisami rozporządzenia powinna być brana pod uwagę. Ponadto Spółka podniosła, że jest elektrociepłownią zawodową, wpisaną do katalogu elektrociepłowni zawodowych, a przeważającym przedmiotem jej działalności jest zgodnie z klasyfikacją PKD "wytwarzanie i zaopatrywanie w parę wodną, gorącą wodę i powietrze do układów klimatyzacyjnych – 35.30.Z". Jak wskazała, woda pobierana z ujęcia brzegowego zużywana jest do produkcji energii cieplnej i energii elektrycznej, w związku z tym, jej zdaniem § 15 pkt 2 rozporządzenia nie powinien mieć w tym wypadku zastosowania, a opłata stała winna zostać naliczona zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia.

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w J. nie uznał reklamacji Spółki i decyzją z dnia 30 marca 2018 r. działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy Prawo wodne oraz art. 104 k.p.a. określił Spółce za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za pobór wody powierzchniowej w wysokości 6 337 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wysokość opłaty stałej za usługi wodne została naliczona w oparciu o obowiązujące pozwolenie wodnoprawne, zaś organowi nie doręczono innych decyzji, potwierdzających, że Spółka jest elektrociepłownią zawodową. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń. Jak dalej wskazał z § 15 rozporządzenia wynika zaś, że do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej wynoszą: za pobór wód powierzchniowych – 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka ponownie zakwestionowała wysokość naliczonej przez organ opłaty stałej za pobór wody powierzchniowej, przytaczając argumenty tożsame z wyrażonymi uprzednio w reklamacji. Jednocześnie wskazała, że zgodnie z "Wykazem zawierającym informację o ilości i jakości pobranej wody podziemnej i powierzchniowej" za pierwszy kwartał 2018 r., przesłanym do organu w dniu 10 kwietnia 2018 r., woda pobrana z istniejącego ujęcia brzegowego i zużyta do produkcji energii cieplnej i elektrycznej stanowi 78,40% całości pobranej wody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podtrzymując zajęte w niej stanowisko. Odnosząc się do zarzutów Spółki, organ podniósł, że w samej skardze strona wskazała, że nie cała pobrana woda została wykorzystana do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej, a ponadto poziom wód wykorzystywanych w celach produkcji energii w różnym okresie czasu może być zmienny, stąd też nie mógł uwzględnić takiego wyjaśnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał zasadność wniesionej skargi i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zastosowane w sprawie przepisy Prawa wodnego dotyczą nakładania danin publicznoprawnych, stąd przy przeprowadzeniu ich wykładni należy kierować się wypracowaną na gruncie regulacji podatkowych zasadą in dubio pro tributario. Nakazuje ona organom państwa stosować taką wykładnię przepisów, której skutki są maksymalnie korzystne dla podmiotu ponoszącego obciążenia publicznoprawne. W ocenie Sądu organ będąc związany zasadą rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych przy uwzględnieniu dobra strony – art. 7a § 1 k.p.a. - dopuścił się takiego naruszenia art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że również aktualnie obowiązujący przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 648), który ustanawia zasadę przyjaznej interpretacji przepisów, zobowiązuje organy do rozstrzygania wątpliwości, co do treści normy prawnej na korzyść przedsiębiorcy. Z tej przyczyny wykładnia przyjmująca konieczność kierowania się wskaźnikiem dopuszczalnego poboru godzinowego jest nieprawidłowa, bowiem pomija kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter, prowadząc do rozstrzygnięcia, które istotnie podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego prawa. W sytuacji gdy jednym z elementów decydujących o wysokości opłaty jest maksymalna ilość wody dozwolonej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa dla strony trzy wskaźniki poboru wód, w tym maksymalny pobór godzinowy i roczny, a przy tym opłata jest określana w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie przepisów Prawa wodnego jest taka wykładnia, według której do ustalenia opłaty należy stosować wskaźnik poboru rocznego, który odzwierciedla dopuszczalną w skali roku ilość wód z jakiej można korzystać w ramach udzielonego pozwolenia. Zdaniem Sądu zasadny jest również drugi z zarzutów skargi, który opiera się na błędnym zastosowaniu regulacji § 15 pkt 2 rozporządzenia i nie zastosowaniu § 4 pkt 2 tego aktu, zgodnie z którym jednostkowe stawki opłat za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej wynosi 50 zł na dobę za 1 m3/s określony w tym pozwoleniu. Podany przepis odpowiada art. 270 ust. 6 Prawa wodnego., który wskazuje, że wysokość opłat winna być kształtowana przy uwzględnieniu przeznaczenia wody. Wytwarzanie energii elektrycznej i cieplnej jest działalnością z obszaru usług publicznych, co w pełni usprawiedliwia przyjęcie stawek preferencyjnych dla jednostek zajmujących się takim profilem działalności. W ocenie Sądu przy rozstrzyganiu o wysokości opłaty należy brać pod uwagę ilość wody zużytej dla celów energetycznych w stosunku do całej ilości pobranej wody, bowiem aktualne przepisy do zastosowania stawek preferencyjnych nie wymagają, aby całość wykorzystanej wody miała zostać przeznaczona do wytworzenia energii.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w J. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, to jest przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 271 ust.3 Prawa wodnego z uwagi na niezasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że :

a/ powyższy przepis daje podstawy do ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych z uwzględnieniem maksymalnego rocznego poboru tych wód, wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy dla ustalenia tej opłaty miarodajny jest maksymalny godzinowy pobór wód, określony w tymże pozwoleniu, jako najwyższy z możliwych, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji,

b/ przepis ten daje podstawę do ustalenia opłaty stałej w sposób składany, proporcjonalny, w zależności od stosunku ilości faktycznie pobranych wód dla wykorzystania w celu wytworzenia energii do całości pobranej wody, co wiąże się ze stosowaniem różnych stawek jednostkowych, określonych w § 4 pkt 1 lub w § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r, w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, podczas gdy ze swej istoty opłata stała, jak wskazuje jej nazwa, ma charakter ryczałtowy i ustalana jest niezależnie od ilości faktycznego poboru wody dla poszczególnych celów jej wykorzystania;

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie zachodzą przesłanki do jego zastosowania, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji rocznego limitu poboru wód powierzchniowych jako właściwego składnika do wzoru ustalającego sposób naliczania opłaty stałej, określonego w art. 271 ust. 3 Prawa wodnego dlatego, że jest korzystniejszy dla Strony oraz do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy literalne brzmienie tego przepisu nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej określonej w tym przepisie, które wymagałyby wykładni w sposób dokonany przez Sąd I instancji;

b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego sprawy i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów z powodu przyjęcia przez Sąd I instancji na podstawie dowodów przedłożonych przez stronę, które jakoby miały udowodniać, że strona wykorzystuje pobieraną na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wodę powierzchniową dla celów wytwarzania energii i to w skali całego roku, która to okoliczność niewątpliwie wpływa na zastosowanie odpowiedniej stawki jednostkowej przyjmowanej dla ustalenia opłaty stałej zgodnie z w/w rozporządzaniem, podczas gdy przedłożone dowody nie wykazały, że pobór wód powierzchniowych dokonywany przez stronę w zakresie ustalonym w pozwoleniu wodnoprawnym odbywa się na potrzeby wytwarzania energii, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, również z powodu niezastosowania stawki jednostkowej określonej w § 4 pkt 1 rozporządzenia, przyjętej przez Sąd I instancji jako właściwej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie kwestionując zasadność podniesionych w niej zarzutów, nie wnosząc przy tym o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

W pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.) ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok ( art.128 ust. 1 pkt 1). Jednocześnie opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do dnia 31 grudnia 2017 r. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 Prawa ochrony środowiska). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym okresie czasu. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody, w celu uniknięcia ewentualnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia.

Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci/użytkownik płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. Prawodawca unijny przy tym pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci/użytkownik płaci".

W Prawie wodnym z 2017 r. wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 ustawy). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. Z kolei zgodnie z art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2017r. wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń. Zdaniem organu współczynnik "maksymalnej ilości wody powierzchniowych wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego", oznacza maksymalną ilość wody która może być pobrana w ciągu godziny po przeliczeniu na m3/s.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak takiego stanowiska, bowiem przepis art. 271 ust. 3 Prawa wodnego z 2017r. jest niejasny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok) możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje. Sposób interpretacji tego przepisu prezentowany przez organ nie znajduje potwierdzenia w wykładni językowej. Ponadto wskaźnik maksymalnej ilości wody do pobrania, powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika ilości wody przeznaczonej do pobrania jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, aby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której mowa w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej.

Zatem zasadnie Sąd I instancji wskazał, że art. 271 ust. 3 Prawa wodnego z 2017r. może budzić wątpliwości interpretacyjnych w zw. z treścią wydanego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego, wobec czego zatasowanie w sprawie znajduje art. 7a § 1 k.p.a., na podstawie którego należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotu obowiązanego do wniesienia opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przy tym stanowisko, że skoro opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być sformułowane jasno, precyzyjnie i nie nasuwać żadnych wątpliwości interpretacyjnych, co do zakresu nałożonego obowiązku. Ponieważ opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów prawa dotyczących pozwoleń wodnoprawnych, a w dacie orzekania przez organ oraz Sąd I instancji w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie, to należało dokonać wykładni art. 271 ust. 3 Prawa wodnego zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7a § 1 k.p.a. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a pkt 1, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo w pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s." Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć przy ustaleniu wysokości opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym godzinowy wskaźnik maksymalnej ilości możliwych do pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie (w tym art. 271 ust. 3 Prawa wodnego), co przyznał sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 3 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. bardziej korzystna dla podmiotów zobowiązanych do uiszczenia tych opłat jest prawidłowa. Niezasadny zatem jest zarzut kasacyjny wskazujące na dokonaną przez Sąd błędną wykładnię art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz naruszenia przepisów postępowania poprzez zastosowania w sprawie art. 7a § 1 k.p.a.

Zgodzić należy się również z Sądem I instancji, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego, w szczególności nie ustalił celu poboru wód powierzchniowych w sytuacji, gdy strona obowiązana wskazywała, że pobrana woda służy do wytwarzania energii elektrycznej, co jak słusznie wskazał Sąd, mogło stanowić podstawę do zastosowania niższej stawki jednostkowej dla obliczenia wysokości opłaty stałej. Jak wynika z treści § 4 pkt 2 rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej wynoszą 50 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód powierzchniowych. Wskazany przepis ogranicza jego stosowanie jedynie do wód wykorzystywanych do wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających ważne pozwolenia wodnoprawne i to te okoliczności powinny podlegać ocenie organu. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że nie jest możliwe różnicowanie wysokości opłaty stałej. Taką możliwość wprost daje rozporządzenie wprowadzając zróżnicowane stawki jednostkowe w zależności od celu poboru wód powierzchniowych. Z kolei art. 271 ust. 3 Prawa wodnego określa, że wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Zatem gdy zmianie ulega jeden z czynników (jednostkowa stawka opłaty), również wysokość opłaty stałej się zmienia. Stąd brak ustaleń organu w zakresie dotyczącym prawidłowej jednostkowej stawki opłaty stałej, za pobór wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym, stanowiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.