Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1358/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 zq ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Sędzia NSA Elżbieta Rischka po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi G.D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 lipca 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "ZUS" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 31zq ust. 8 w zw. z art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej jako "ustawa o COVID-19"), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2020 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres kwiecień 2020 r.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

2.1. Wnioskiem z dnia [...] 2020 r. płatnik składek – G. D. (dalej jako "Skarżący"), wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy należnych za miesiące od marca do maja 2020 roku.

2.2. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19 w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej jako "u.s.u.s."), odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, za okres kwiecień 2020 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ stwierdził, że nie odnotował deklaracji rozliczeniowej DRA za wskazany miesiąc, do której złożenia Skarżący był zobowiązany w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. W związku z tym organ uznał, że nie miał możliwości ustalenia należności podlegających zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r.

2.3. Pismem z dnia [...] 2020 r. Skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując w szczególności, że złożył wszystkie deklaracje rozliczeniowe już w kwietniu. Skarżący wyjaśnił, że dnia [...] otrzymał z zaprzyjaźnionego biura rachunkowego prawidłowo wypełnione deklaracje za miesiące od stycznia do kwietnia 2020 r., uwzględniające okres jego choroby, uzupełnił w nich swoje dane i umieścił je w skrzynce ZUS. Skarżący wskazał, że później, będąc w ZUS, dowiedział się, że brak jest jego deklaracji, w związku z czym złożył je ponownie, co mogło mieć miejsce w lipcu, jednak jest pewny, że pierwotne deklaracje umieścił w skrzynce ZUS jeszcze w kwietniu.

2.4. Decyzją z dnia [...] 2020 r., po ponownej analizie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał, że Skarżący nie złożył wymaganej deklaracji rozliczeniowej w terminie wskazanym przez ustawodawcę oraz nie był zwolniony z obowiązku jej złożenia w stosunku do należności za okres kwiecień 2020 r.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Skarżący zaskarżył ww. decyzję ZUS z dnia [...] 2020 r., wskazując, że deklarację, która z niewiadomych przyczyn zaginęła, wrzucił do skrzynki ZUS (w miesiącu maj 2020 r.). Po otrzymaniu informacji, że deklaracji nie ma w systemie, złożył ją ponownie w lipcu 2020 r., przy czym wskazał, że gdy był w ZUS w czerwcu poradzono mu, by poczekał na otrzymanie zasiłku chorobowego. W związku z powyższym Skarżący wniósł o pozytywne rozpatrzenie jego sprawy. W załączeniu do skargi Skarżący przedstawił swoje pismo z dnia [...] 2020 r. oraz deklarację sporządzoną przez księgową z datą jej utworzenia.

4. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ ponownie wskazał, że w trakcie postępowania ustalił, że Skarżący nie złożył dokumentów rozliczeniowych DRA za miesiąc kwiecień 2020 r., co skutkowało brakiem możliwości ustalenia należności składkowych, co do których mogło nastąpić zwolnienie z ich opłacenia. Organ powołał treść wybranych przepisów u.s.u.s. i stwierdził, że Skarżący był zobowiązany do comiesięcznego składania deklaracji rozliczeniowych. Dodatkowo organ wskazał, że Skarżący przyznaje w skardze, że nie złożył dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie – prawidłowe deklaracje za kwiecień 2020 r. oraz maj 2020 r. złożył dopiero dnia 14 lipca 2020 r. ZUS stwierdził również, że zgodnie z przepisami dotyczącymi tzw. Tarczy Antykryzysowej nie ciążył na nim obowiązek wezwania płatnika składek o dokumenty rozliczeniowe, gdyż ich złożenie było obowiązkiem płatników ubiegających się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, chyba że byliby z tego obowiązku zwolnieni.

5. Postanowieniem z dnia [...] 2021 r. (sygn. akt [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Gdańsku.

6. W piśmie z dnia [...] 2021 r. Skarżący ponownie wskazał, że deklarację za miesiąc kwiecień 2020 r. złożył do skrzynki ZUS, wraz z deklaracjami za miesiące styczeń, luty i marzec. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę Skarżący wniósł o ponowną weryfikację przesłanych dokumentów, zaznaczając, że deklarację DRA złożył w lipcu po raz drugi, w związku z informacją, że deklaracja za miesiąc kwiecień nie została zarejestrowana w systemie. Skarżący uważa, że dopełnił wszelkich formalności w wyznaczonych terminach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

7.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

7.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje także środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Ponadto, w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, w trybie uproszczonym Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ZUS oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] 2020 r.

7.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do prawidłowości wydania przez organ, decyzji odmawiającej Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o COVID-19. W myśl art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.

Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy o COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zgodnie natomiast z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Z powołanych przepisów wynika, że na wniosek płatnika składek będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za miesiące marzec – maj 2020 r., jeżeli płatnik przed 1 kwietnia 2020 r. prowadził tę działalność i uzyskał za marzec 2020 r. przychód nie wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r., pod warunkiem, że złożył za te miesiące w terminie do 30 czerwca 2020 r. deklaracje rozliczeniowe, jeżeli nie był z tego obowiązku zwolniony na mocy przepisów u.s.u.s.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyroki NSA: z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94; z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Wskazania również wymaga, że z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Sąd zatem orzeka na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 774/21, CBOSA).

7.4. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawie należy stwierdzić, że w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy poza wnioskiem strony o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres marzec - maj 2020 r. brak jest dokumentów źródłowych, które stanowiły podstawę rozstrzygania, co powoduje, że kwestia ta wymyka się w istocie spod kontroli sądowej. W aktach administracyjnych sprawy brak jest w szczególności deklaracji rozliczeniowych, których organ uznał za złożone po terminie.

Podkreślenia wymaga, że Sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06, CBOSA). Tymczasem z akt sprawy nie wynika, by organ, wydając decyzję z dnia [...] 2020 r., dysponował innymi dokumentami, niż jedynie wniosek Skarżącego z dnia [...] 2020 r. Natomiast w dacie wydawania zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2020 r. w aktach sprawy znalazły się dodatkowo jedynie pismo Skarżącego z dnia [...] 2020 r. oraz załączony do niego wydruk elektroniczny. Tym samym również przy ponownej weryfikacji wniosku Skarżącego, na skutek złożenia żądania ponownego rozpatrzenia sprawy, organ wydający zaskarżoną decyzję nie dysponował pełną dokumentacją, czym uchybił w istotnym stopniu zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), czyniąc kontrolę instancyjną w tym zakresie całkowicie fikcyjną.

7.5. Należy również wskazać na inne nieprawidłowości uzasadnienia decyzji ZUS. Organ bowiem przyjął, że Skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r., jednak w treści wydanych decyzji nie uzasadnił powyższego stanowiska. Nie wynika ono zarówno z uzasadnienia decyzji, jak i ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ nie uzasadnił w decyzji, że strona nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych, mimo że wyraził taki pogląd wprost, a mając na uwadze treść powołanych przepisów ustawy o COVID-19, z których wynika, że obowiązek złożenia wskazanej dokumentacji jako warunek zwolnienia z opłacania składek nie dotyczy tych płatników, którzy są zwolnieni z obowiązku jej składnia, kwestia tego, czy Skarżący miał obowiązek składania deklaracji, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i winna być wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji.

Kwestia obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych oraz zwolnienia z tego obowiązku została uregulowana w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, których treść tj. art. 46 ust. 1 i 3, art. 47 ust. 2 , ust. 2a i ust. 2b (w ich brzmieniu znajdującym zastosowanie do niniejszej sprawy), powołał organ dopiero w odpowiedzi na skargę. Natomiast w zaskarżonej decyzji brak jest wskazania podstawy prawnej obowiązku składania przez stronę deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r., a w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów, na podstawie których organ mógł dokonać ustaleń stanu faktycznego również w powyższym zakresie. Stwierdzenia organów zawarte w wydanych decyzjach, niepoparte jakimkolwiek materiałem dowodowym, nie stanowią prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Wskazać przy tym należy, że zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja nie może sanować braków należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Tymczasem organ dopiero w treści odpowiedzi na skargę powołuje wybrane przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i odnosi się po części do twierdzeń Skarżącego, które były podnoszone w trakcie prowadzonego postępowania. W treści decyzji organ wskazywał jedynie, że płatnik nie złożył w terminie wskazanym przez ustawodawcę deklaracji rozliczeniowej (do dnia 30 czerwca 2020 r. nie odnotowano deklaracji rozliczeniowej DRA za miesiąc kwiecień 2020 r.), do złożenia której Skarżący był zobligowany artykułem 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Jednocześnie organ nie odniósł się w żaden sposób do argumentacji strony zawartej w piśmie z dnia [...] 2020 r., że wszystkie wymagane deklaracje były składane w miesiącu kwietniu 2020 r.

W związku z powyższym zaznaczyć należy, że argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie może zastępować czy uzupełniać zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie podnosi się, że odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako uzupełnienie istotnych braków decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu nie są bowiem wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 lutego 2020 r., III SA/Lu 366/19; wyrok WSA w Gliwicach z 24 lipca 2018 r., I SA/Gl 452/18, CBOSA).

7.6. Z uwagi na braki w zgromadzonym materiale dowodowym oraz niepełne uzasadnienie decyzji motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są nieczytelne, co stanowi naruszenie przepisów postępowania. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji. Organ powinien był odnieść się do konkretnych przepisów prawa i poczynić wywód, który pozwoli poznać klarowne stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Dopiero przedstawienie takich informacji, odwzorowanych w aktach administracyjnych sprawy, może pozwolić na prawidłową, pełną kontrolę decyzji administracyjnych wydanych wobec Skarżącego.

Z powyższych względów należało uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak kompletnego materiału dowodowego jak i niepełne ustalenia faktyczne naruszają zasady wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie dokonana ocena w oparciu o niepełny materiał dowodowy narusza zasadę swobodnej oceny dowodów wynikającą z art. 80 k.p.a.

Uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie spełniają wymogów wynikających z przepisu art. 107 § 3 k.p.a., ze względu na brak ustaleń faktycznych we wskazanym powyżej zakresie jak i prawidłowo sformułowanego uzasadnienia prawnego. Wadliwość uzasadnień wydanych decyzji uniemożliwiło stronie poznanie przyczyn i toku rozumowania organów orzekających w sprawie, utrudniając tym samym możliwość polemiki z jego twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania tego stanowiska przez sąd administracyjny.

7.7. Kolejno należy zauważyć, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącego na żadnym jej etapie, strona nie otrzymała od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r. Termin do złożenia dokumentów upływał 30 czerwca 2020 r. Z przesłanych Sądowi akt nie wynika, by Zakład Ubezpieczeń Społecznych po złożeniu wniosku w sprawie, a przed 30 czerwca 2020 r., w jakikolwiek sposób zakomunikował płatnikowi, że wniosek rodzi obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r. i od tego zależne jest przedmiotowe zwolnienie, a organ dokumentów tych nie otrzymał ( pomimo odmiennego stanowiska strony skarżącej o terminowym złożeniu deklaracji rozliczeniowych, w tym za miesiąc kwiecień ).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził w postępowaniu organu naruszenie art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, CBOSA). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 208/95, CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z dnia [...] 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien udzielić Skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakie dokumenty winny być złożone, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony.

W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął działania, aby w porę poinformować Skarżącego, że nie posiada deklaracji, bez których jego wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Stwierdzenie przez organ braku takiego dokumentu i niezasygnalizowanie tego Skarżącemu w toku postępowania ostatecznie spowodowało negatywne rozpatrzenie jego wniosku odnośnie do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r.

Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a. organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał strony do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Ponadto należy zaznaczyć, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, CBOSA).

Zatem organ powinien był realizować w sprawie uregulowaną w art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Tymczasem z akt sprawy wynika, że nie uczynił tego na żadnym etapie postępowania, w szczególności przed 30 czerwca 2020 r.

W niniejszej sprawie było to o tyle istotne, gdyż Skarżący zarówno w trakcie prowadzonego postępowania jak i w skardze podkreślał, że złożył do skrzynki ZUS wraz z deklaracjami za miesiące: styczeń , luty i marzec 2020 r. ( co nie było kwestionowane) również deklarację za miesiąc kwiecień, a której brak stwierdził organ.

Zważyć należy również, iż z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). W myśl natomiast art. 79a § 2 k.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W niniejszym przypadku postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, zostało niewątpliwie wszczęte na wniosek Skarżącego, który wystąpił o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Tak więc w tym wypadku winna znaleźć zastosowanie instytucja z art. 79a k.p.a.

Warunkiem wnioskowanego przez Skarżącego zwolnienia, zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o COVID, w szczególności art. 31zq ust. 3 tego aktu, było złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem. Skoro więc organ działał w przeświadczeniu, że tego warunku uzyskania zwolnienia Skarżący nie spełnił, w odniesieniu do kwietnia 2020 r., to zgodnie z art. 79a k.p.a. był zobligowany do poinformowania go o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami sprawy. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z 79a § 2 k.p.a.

W niniejszym przypadku ZUS nie zastosował się do tego nakazu, co należy jednoznacznie zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., Skarżący miałby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić kwestię brakującej dokumentacji rozliczeniowej.

Wobec powyższego stwierdzić wiec należy, że opisany wyżej sposób procedowania organu, stanowi wyraz nie tylko naruszenia art. 79a k.p.a., ale także wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady nakazującej prowadzenie postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Końcowo Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca szczególną uwagę na obowiązujący od dnia 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że przepisy art. 15zzzzzn2 nie mogą być pomijane. Przytoczony wyżej przepis wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepis ten wszedł w życie w dniu 16 grudnia 2020 r., to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Przywołana regulacja wyznacza ponadto kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy o COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom ze skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Wynika z tego, że sam ustawodawca uznał za konieczne zamieszczenie w ustawie o COVID-19 tej bardzo korzystnej regulacji prawnej z punktu widzenia interesów płatników.

7.8. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a., mając na uwadze, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu oraz rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto, w przypadku stwierdzenia złożenia deklaracji rozliczeniowej po terminie, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, organ rozważy zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19.

7.9. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.