Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1511/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązków wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] , na mocy której organ ten orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w odniesieniu do robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego w ścianie budynku A przy ul[...] w [...] zwróconego w stronę działki nr [...] .

Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

Postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu przedmiotowego otworu okiennego zostało wszczęte w związku z pismem [...] (dalej także jako: skarżący), właściciela działki nr [...] , z dnia [...] października 2015 r. W piśmie tym skarżący wskazał, że wykonanie okna w ścianie budynku przy ul. [...] blokuje możliwość realizacji na jego działce budynku w planowanym kształcie o parametrach proporcjonalnie podobnych do sąsiedniej inwestycji.

W dniu 15 grudnia 2015 r. przedstawiciel organu I instancji przeprowadził oględziny obiektu, w trakcie których stwierdził, że w ścianie budynku A przy ul. [...] w [...] od strony działki nr [...] na wysokości parteru znajduje się okno. Okno zamontował właściciel lokalu nr [...] w otworze pierwotnie wypełnionym pustakami szklanymi (Profilit), bez zmiany wymiarów otworu. Roboty budowlane zostały zakończone w pierwszej połowie 2015 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " oraz projektant obiektu zaakceptowali wprowadzone zmiany, co wynika z treści protokołu nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Odległość okna od przęsła ogrodzenia wynosi od 5,18 do 5,38 m. Nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W piśmie złożonym do organu w dniu 22 stycznia 2016 r. skarżący wskazał, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany budynku przy ul. [...] dopuszczał w projektowanym budynku od strony działki nr [...] wykonanie otworów wypełnionych luksferami. Podniósł, że samowolne wykonanie otworów okiennych w parterze tego budynku ogranicza sposób zagospodarowania działek ewidencyjnych nr [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m[...] , działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w odniesieniu do robót budowlanych polegających na wykonaniu zwróconego w stronę działki nr [...] otworu okiennego w ścianie budynku A przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że badanie, czy obiekt budowlany zapewnia odpowiednie nasłonecznienie światłem naturalnym, a więc spełnia warunki wynikające z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.; dalej jako: rozporządzenie) jest uzasadnione w przypadku, gdy działka sąsiednia jest działką zabudowaną. W przypadku budynków niższych niż 35 m nie ma obowiązku analizy nasłonecznienia i zacienienia sąsiedniej działki niezabudowanej. Budynek znajdujący się przy ul. [...] ma zaś mniej niż 35 m wysokości.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] stwierdził, że roboty budowlane polegające na wykonaniu przedmiotowego otworu okiennego stanowią przebudowę obiektu budowlanego, w wyniku której nastąpiła zmiana parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowe roboty budowlane nie zostały zwolnione z tego obowiązku na podstawie art. 29 i 30 Prawa budowlanego, co uzasadniało wszczęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 w związku z art. 51 ust. 7 ww. ustawy. W czasie kontroli obiektu nie stwierdzono jednakże zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a roboty budowlane polegające na wymianie pustaków szklanych na okno zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie naruszają przepisów. Ustalenia dokonane w oparciu o oględziny oraz zebrany materiał dowodowy w sprawie, w ocenie PINB dla m. [...] , nie dały zatem podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Brak tych przesłanek daje podstawę do legalizacji samowolnie wykonanych robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.

Organ uznał, że roboty budowlane wykonane w niniejszej sprawie w warunkach samowoli budowlanej nie wymagają podjęcia żadnych niezbędnych czynności ani robót, nie naruszają przepisów prawa oraz nie zagrażają bezpieczeństwu.

Wobec braku przesłanek do nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, PINB dla m. [...] za zasadne uznał zakończyć prowadzone postępowanie decyzją merytoryczną orzekającą o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego od ww. decyzji przez skarżącego [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na wstępie, że przedmiotowy otwór okienny znajduje się w odległości 5,18 - 5,38 m od granicy z sąsiednią działką w związku z czym nie narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy.

Ponadto organ przypomniał, że z treści art. §13 ww. rozporządzenia wynika, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń — co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Zdaniem organu, przepis § 13 rozporządzenia może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. Odwołując się do stanowiska przyjętego, m.in., przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. II SA/Gd 22/09, organ stwierdził, że zarzuty skarżącego o zacienianiu budynku, który być może będzie w przyszłości budowany należy uznać za bezzasadne.

W ocenie [...]WINB, organ powiatowy dokonał poprawnej klasyfikacji wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz mając na uwadze treść art. 51 ust 7 Prawa budowlanego zasadnie wszczął postępowanie naprawcze, które powinno zostać zakończone jedną z decyzji merytorycznych określonych w art. 51 Prawa budowlanego: nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wobec ustalenia, że przeprowadzone roboty wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, nie naruszają przepisów oraz nie stwarzają możliwości wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska, za zasadne organ odwoławczy uznał utrzymanie decyzji PINB dla m. [...] w mocy.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...], reprezentowanego przez adwokata, wniesionej na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie zasadności prowadzenia przez PINB w niniejszej sprawie postępowania naprawczego mimo, iż przepis ten nie ma zastosowania w przypadku dokonania samowoli budowlanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub przepisach;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 4 tego Prawa poprzez zignorowanie interesów właściciela sąsiedniej działki, znajdującej się w sferze oddziaływania budynku, które to interesy były podstawą do zmodyfikowania projektu i odpowiednich zaleceń w uzasadnieniu decyzji nr, [...] Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku położonego przy ul. [...];

- art. 77 § 1 oraz art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. w związku z art.140 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy wbrew obligacjom jej rozpatrywania w sposób wyczerpujący i zgodny z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasadą przekonywania oraz zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa,

- art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez uchybienie wymogom sporządzenia i uzasadnienia decyzji, brak odniesienia się do zarzutów odwołania i ograniczenie jego rozpoznawania jedynie do kwestii wymogów usytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną

- § 13 ust.1 pkt. 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, iż ocena zachowania wymogów w/w przepisu może być dokonywana jedynie w odniesieniu do istniejących budynków.

W uzasadnieniu autor skargi zarzucił organom nieprawidłowe uznanie, że badanie nasłonecznienia i zacienienia możliwe jest jedynie w przypadku, gdy działka sąsiednia jest działką zabudowaną. Skarżący zauważył, że stanowisko to, wbrew argumentom organów, w orzecznictwie zostało zakwestionowane, wskazując, że w wyroku z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 1277/08, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasada równej ochrony konstytucyjnego prawa własności (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji) wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym w miarę możliwości miał takie same prawa. Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej, sąsiedniej nieruchomości. Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem równego traktowania przez władze publiczne (art.32 ust. 1 Konstytucji) i w zgodzie z tymi zasadami powinny być wykładane przepisy prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie.

Zdaniem strony, brak zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i wykonanie robót zgodnie ze sztuką budowlaną nie stanowią jedynych przesłanek do legalizowania samowoli budowlanej, gdyż z art.50 ust. 1 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie odmienny obowiązek w przypadku wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Jednym z warunków wybudowania budynku przy ul. [...] było zastąpienie pierwotnie projektowanego okna luksferem, co, jak wynika z pkt.15 pozwolenia na budowę, miało na celu doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z art.5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uwzględniając projektowany budynek wielorodzinny na działkach sąsiednich nr.ew. [...] i [...]. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji, świadczy o tym, że kwestia ta zupełnie została pominięta. Skarżący zauważył ponadto, że w aktach sprawy nie ma zgody SBM [...] na dokonywanie jakichkolwiek przeróbek otworu okiennego. Podniósł, że z załączonego przez niego do akt sprawy opracowania mgr inż. arch.. [...] , wynika, że legalizacja samowoli budowlanej , której dotyczy postępowanie, spowoduje poważne straty finansowe skarżącego wynikające z konieczności modyfikacji projektu, ograniczenia zarówno całkowitej powierzchni zabudowy, zmniejszenia ilości mieszkań, zmniejszenia powierzchni usługowej, jak również powierzchni zabudowy mieszkań na poszczególnych kondygnacjach o kilkadziesiąt metrów kwadratowych.

Mając powyższe na względzie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy organom do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zasadnie zalegalizowane, gdyż wykonany w warunkach samowoli budowlanej otwór okienny nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie narusza przepisów prawa oraz nie zagraża bezpieczeństwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontroli sądu poddane zostało postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 oraz 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przedmiotem zaistniałego sporu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] marca 2016 r., na mocy której organ ten orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w odniesieniu do robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego w ścianie budynku A przy ul. [...] zwróconego w stronę działki nr [...].

Analiza pierwszego zarzutu skargi wskazuje, że skarżący kwestionuje celowość prowadzenia postępowania naprawczego. Skarżący nie akceptuje wykonanych samowolnie robót budowlanych w ścianie budynku A przy ul. [...] przy przedmiotowym otworze okiennym z uwagi na ich niezgodność z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] oraz ze względu na to, że wykonanie przez lokatora w parterze budynku przedmiotowego otworu okiennego wpływa na sposób zagospodarowania sąsiednich działek, w szczególności będącej we władaniu skarżącego działki ewidencyjnej nr [...], co narusza uprawnienia właścicielskie skarżącego, chronione przepisami Kodeksu cywilnego, jak również przepisy art. 3 pkt 20 oraz art. 5 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że [...] w porozumieniu z właścicielem działki ewidencyjnej nr [...], na działkach nr [...] i [...] zamierza zrealizować inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami wraz z garażem podziemnym (pismo skarżącego skierowane do PINB z dnia 21 stycznia 2016 r.).

W pierwszym rzędzie zaznaczenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny za zasadne uznaje stanowisko zajęte w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego w zakresie, w jakim organy te trafnie uznały, że roboty budowlane polegające na wykonaniu przedmiotowego otworu okiennego stanowią przebudowę obiektu budowlanego, w wyniku której nastąpiła zmiana parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a których wykonanie poprzedzać musiało wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ww. ustawy, wobec braku zwolnienia tych robót z tego obowiązku na podstawie art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Poprawność przyjęcia przez organy, że w takiej sytuacji zastosowanie znajdował art. 51 ust. 7 Praw budowlanego, zgodnie z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tego prawa, wbrew zarzutom skargi, zastrzeżeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie budzi.

Nie budzi ponadto żadnych zastrzeżeń Sądu przyjęta w zaskarżonych decyzjach ocena, niekwestionowana także przez skarżącego, że wykonane roboty budowlane nie naruszają § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, skoro w toku postępowania ustalono, że przedmiotowy otwór okienny znajduje się w odległości 5,18 - 5,38 m od granicy z sąsiednią działką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza jednakże, że uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, wynikające z przyjęcia przez organy błędnej wykładni § 13 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako nieuwzględniającej norm ustawowych wyrażonych w art. 4 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nieuprawnionym czyniły wydanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w tym przepisie, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, w odniesieniu do samowolnie dokonanej przebudowy otworu okiennego, będącego przedmiotem postępowania.

Stanowiąca zasadniczy przedmiotu rozstrzyganego sporu kwestia dotycząca zasadności badania w kontrolowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowaniu zapewnienia odpowiedniego, zgodnego z warunkami wskazanymi w § 13 ww. rozporządzenia, nasłonecznienie światłem naturalnym, rozstrzygnięta została przez organy w sposób budzący sprzeciw skarżącego, który Sąd uznaje za zasadny.

Należy przypomnieć, że organy wykluczyły możliwość badania legalizacji popełnionej samowoli budowlanej w aspekcie wymogów § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. uznając, że przepis ten ma zastosowanie tylko wtedy, gdy na sąsiedniej nieruchomości istnieje budynek, a nie względem budynku, który może hipotetycznie powstać w wyniku przyszłych działań inwestycyjnych właściciela działki sąsiadującej z działką na której zlokalizowany jest obiekt, w którym wykonano roboty budowlane będące przedmiotem postępowania. Ponadto organy uznały, że wyrażona w § 13 rozporządzenia reguła nie ma zastosowania w przypadkach, gdy rozstrzyganie o pozwoleniu na budowę dotyczy budynku niższego niż 35 m.

Należy wskazać, że prawidłowość tego stanowiska w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego została zweryfikowana poprzez uznanie, że regulacja § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych może być odpowiednio stosowana, z uwagi na ochronę interesów osób trzecich przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w przypadkach, gdy na przyległych nieruchomościach dopiero planowana jest zabudowa wymagająca uwzględnienia, nie wyłączając przypadków dotyczących budynku niższego niż 35 m (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1629/15). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji orzekające w sprawach budowlanych mają bowiem obowiązek stosowania norm techniczno-budowlanych interpretowanych systemowo i funkcjonalnie, a więc w nawiązaniu do zasad obowiązujących w całym systemie prawnym, ze szczególnym uwzględnieniem zasad Prawa budowlanego. W rozwinięciu tej tezy wskazano, że z art. 4 Prawa budowlanego wynika wprost, że prawo do zabudowy nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w związku z tym, że prawa do zabudowy nie należy rozumieć w ten sposób, że przepis art. 4 ma pierwszeństwo przed innymi przepisami ustawy – Prawo budowlane. Ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9). Dlatego inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo do zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych. W związku z tym, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, każdy właściciel nieruchomości ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień. Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znacznych utrudnień czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich (A. Plucińskiej-Filipowicz Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 66 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Nie sposób ponadto nie podzielić argumentacji Naczelnego Sadu Administracyjnego w ramach której wywodził on, że ochrona zasady wolności budowlanej wiąże się również z objęciem ochroną prawa do zabudowy przysługującego właścicielowi nieruchomości sąsiedniej. W procesie inwestycyjno-budowlanym powinna być zagwarantowana ochrona uprawnień właściciela nieruchomości, jak i interesu publicznego, wyrażającego się m.in. w zapewnieniu w równym stopniu prawa zabudowy osobom trzecim. Skarżący zasadnie wskazuje na wyrażane w doktrynie stanowisko, iż inwestor, który zabudowuje pierwszy swoją działkę, nie może mieć większych uprawnień aniżeli ci, którzy uczynią to później na działkach sąsiednich (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 101, 103). Poszanowanie interesów osób trzecich, którego wymaga art. 5 Prawa budowlanego, polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. W tym zakresie należy dokonywać wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Oznacza to wymóg uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (tamże, s. 118 i powołane tam orzeczenia sądowe).

Również w piśmiennictwie wskazuje się, że jeśli uwzględni się cel regulacji przyjętej w § 13 rozporządzenia, zwłaszcza w kontekście podstawowych zasad, którymi należy się kierować podczas projektowania i budowy obiektu budowlanego, określonych w art. 5 ust. 1Prawa budowlanego to przepis ten należy odczytywać przede wszystkim w kontekście ochrony praw podmiotowych właścicieli przyległych nieruchomości. Zastosowanie wyłącznie wykładni gramatycznej § 13 rozporządzenia prowadzi do uprzywilejowania tego z właścicieli, który pierwszy uzyska uprawnienie do rozpoczęcia budowy. Pozostaje to w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 Konstytucji oraz z zasadą równej dla wszystkich ochrony własności wynikającej z art. 64 Konstytucji (zob. T. Bąkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 1277/08, OSP2011/1/8).

Ocenę powyższą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości podziela uznając, że można ją w sposób uprawniony odnieść także do okolicznościach niniejszej sprawy, pomimo tego, że odmiennie niż to miało miejsce w sprawie zakończonej ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r. – właściciel sąsiedniej niezabudowanej działki, domagający się ochrony swojego interesu prawnego, nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w kontrolowanym przezeń postępowaniu legalizacyjnym zasadne było dokonanie oceny wpływu samowolnie wykonanych robót budowlanych na teren sąsiedniej nieruchomości skarżącego pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w ramach ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Powyższą ocenę wspiera fakt, że interesy skarżącego były uwzględnione w postępowaniu, w którym Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] , [...] , [...][...] z obrębu [...] przy ul. [...] i ul. [...] w [...] (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r nr [...], akta organu I instancji). Z treści tej decyzji wynika, że wzgląd na uprawnione interesy osób trzecich w tym postępowaniu stanowił podstawę do zobowiązania inwestora do zmodyfikowania projektu budowlanego poprzez doprowadzenie tego projektu do zgodności z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 13, 57 i 60 rozporządzenia w sposób uwzględniający projektowany budynek wielorodzinny na działkach sąsiednich nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...].

Pominięcie tej analizy w toku postępowania naprawczego świadczy o podjęciu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego - § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z art. 4 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Kolejna dostrzeżona wadliwość zaskarżonej decyzji wiązała się z kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Konieczność badania przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne istnienia tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej wynika z art. 4 Prawa budowlanego, formułującego tzw. prawo do zabudowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko takie opiera się na uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. OPS 2/10. W sentencji tej uchwały stwierdzono wprawdzie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże z jej uzasadnienia wynika, że nie oznacza to, aby właściwy organ administracji nie był zobowiązany wyjaśnić, czy inwestor posiadał uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o ile zatem ww. uchwała wyklucza możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie wyłącza możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tej uchwały wyraźnie wskazano, że w przypadku już wykonanych robót budowlanych ustalenie, że inwestor nie dysponował i nie dysponuje takim uprawnieniem, może być podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Takie rozumienie uchwały z 10 stycznia 2011 r. jest obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważające (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r., II OSK 1972/14 oraz przywołane w nim wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2015 r., II OSK 1611/13, z dnia 31 marca 2015 r., II OSK 2079/13, z dnia 29 kwietnia 2015 r., II OSK 2367/13, z dnia 7 października 2015 r., II OSK 320/14, z dnia 28 października 2015 r., II OSK 435/14 oraz z dnia 9 grudnia 2015 r., II OSK 870/14).

Analiza uzasadnienia zaskarżonych decyzji każe domniemywać, że za podmiot dysponujący nieruchomością przy ul. [...] organy uznały wyłącznie Spółdzielnię Mieszkaniową [...] i przyjęły, że kwestionowane przez skarżącego roboty budowlane wykonano na częściach wspólnych nieruchomości, co kwestię zakresu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane spółdzielni pozwalałoby ocenić w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/2/23), w której przyjęto, iż zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia spółdzielnię do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej.

Przyjęte przez organy nadzoru budowlanego ustalenia co do dysponowania przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] samodzielnym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uznać należało za dowolne, jako nieznajdujące potwierdzenia w aktach sprawy. Uniemożliwia to dokonanie przez Sąd prawidłowej oceny, czy roboty budowlane których dotyczy postępowanie rzeczywiście pozostają w wyłącznej kompetencji Spółdzielni Mieszkaniowej [...] jako realizowane w ramach czynności zwykłego zarządu w odniesieniu do części wspólnych, co pozwoliłoby organom wyłączyć – tak jak to uczyniły – z kręgu stron postępowania inwestora wykonanych robót, tj. właściciela lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...].

Ponadto, zakładając że podmiotem wyłącznie uprawnionym do złożenia dla potrzeb kontrolowanego postępowania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest SM [...] należało stwierdzić, że nie ma podstaw do uznania, że warunek skutecznego wykazania dysponowania przez Spółdzielnię nieruchomością na cele budowlane został spełniony. Powyższa ocena jest uprawniona jeśli się zważy, że protokół z kontroli robót budowlanych z dnia [...] grudnia 2015 r. obejmuje wyłącznie informację o akceptacji wykonanych robót przez Spółdzielnię Mieszkaniowa [...] w oparciu o oświadczenie uczestniczącego w kontroli przedstawiciela spółdzielni, którego umocowanie do działania w imieniu Spółdzielni nie wynika z żadnego z dokumentów załączonych do akt sprawy.

Wobec powyższego, w oparciu o materiał źródłowy zgromadzony przez organy w niniejszej sprawie należało stwierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu organy prowadzące to postępowanie nie zbadały, czy i w jakim zakresie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane badały. W toku ponownego rozpoznania sprawy powyżej zaznaczona kwestia również wymaga dokładnego ustalenia.

Przesądzenie, że zauważone wyżej wadliwości w zakresie naruszenia przez organy orzekające w sprawie tak prawa materialnego, jak i naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obciążały nie tylko kontrolowane rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale również decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. zadecydowało o tym, że uchyleniu, stosownie do art. 135 p.p.s.a., podlegała także wymieniona powyżej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...].

W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie Sąd ten orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Zasądzony w punkcie drugim niniejszego orzeczenia zwrot niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata obejmuje zwrot kosztu wpisu od skargi w wysokości 500 zł, opłaty od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata ustalone w wysokości 480 zł w oparciu o przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015 poz. 1800).