Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1705/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27f ust. 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 717/11 w sprawie ze skargi M. D. na uchwałę Rady Miasta Mszana Dolna z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. D. na rzecz Miasta Mszana Dolna kwotę 243 (słownie: dwieście czterdzieści trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2011r. nr [...] Wojewoda Małopolski zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miasta Mszana Dolna o podjęcie działań prawem przepisanych zmierzających do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. D. Wojewoda Małopolski wyjaśnił, iż zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być jej przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z kolei w myśl ust. 1a powołanego przepisu, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6. Wojewoda Małopolski wskazał, iż z posiadanych przez niego informacji wynika, że M. D. prowadzi działalność gospodarczą Kwiaciarnia "[...]" i na jej potrzeby wynajął od Miasta Mszana Dolna lokal użytkowy. W roku 2006 lokal ten został podnajęty spółce "[...]" D. spółka jawna, w której M. D. ma udziały. Działalność gospodarcza nadal jest zatem prowadzona, a umowy najmu i podnajmu nie zostały rozwiązane. Tym samym zdaniem organu nadzoru zostały spełnione przesłanki wygaszenia mandatu radnego.

W dniu 30 maja 2011 r. Rada Miasta Mszana Dolna podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Uchwała została podjęta na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W § 1 przedmiotowej uchwały Rada Miasta Mszana Dolna stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego M. D. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Miasta Mszana Dolna. W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta Mszana Dolna wskazała, iż przed dniem wyborów, które odbyły się w dniu 21 listopada 2010 r., M. D. prowadził indywidualną działalność gospodarczą – K. "[...]", a także jako wspólnik w spółce jawnej – [...] D.. W ramach indywidualnej działalności M. D. najmował lokal stanowiący własność Miasta Mszana Dolna, położony na działce ewid. [...] w Mszanie Dolnej przy ul. S., na podstawie umowy najmu nr [...] z dnia [...] października 2002 r. zawartej z Gminą – Miasto Mszana Dolna. Następnie w dniu 20 listopada 2002 r. do przedmiotowej umowy najmu lokalu użytkowego sporządzono aneks nr [...], w którym określono, że najem następuje na czas oznaczony 10-ciu lat i wygasa z dniem 30 czerwca 2012 r. Rada Miasta wskazała, iż pismem z dnia 4 stycznia 2011 r. M. D. zobowiązał się do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Miasta Mszana Dolna. Następnie przedstawił umowę "podnajmu dzierżawy" sporządzoną w dniu 2 stycznia 2006 r., zgodnie z którą lokal ten oddał w podnajem na rzecz spółki jawnej – [...] D., której był wspólnikiem. Ponadto radny przedstawił umowę przewłaszczenia na zabezpieczenie z dnia 18 lutego 2011 r., na podstawie której przeniósł na współmałżonka, będącego drugim wspólnikiem w spółce jawnej własność udziałów przysługujących mu jako wspólnikowi w tej spółce.

Rada Miasta Mszana Dolna wyjaśniła, iż w pisemnym wyjaśnieniu złożonym w dniu 14 marca 2011 r. M. D. stwierdził, że od dnia zawarcia umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie (tj. 18 lutego 2011 r.) nie jest posiadaczem udziałów Spółki [...] spółka jawna, która prowadzi działalność na mieniu komunalnym Miasta Mszana Dolna, a tym samym nie zachodzi przesłanka do wygaszenia mandatu, gdyż nie prowadzi on już działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Miasta Mszana Dolna.

W ocenie Rady Miasta Mszana Dolna, czynności jakie podjął M. D. nie stanowiły zaprzestania działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego, w szczególności brak jest dowodów na okoliczność, że przestał być wspólnikiem Spółki [...] spółka jawna. Ponadto Rada Miasta stwierdziła, iż pomimo oddania przedmiotu dzierżawy w poddzierżawę M. D. w dalszym ciągu pozostaje dzierżawcą mienia Miasta Mszana Dolna. Tym samym Rada Miasta Mszana Dolna uznała, iż M. D. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy i uchybił obowiązkowi zaprzestania tej działalności w ciągu 3 miesięcy od daty złożenia ślubowania, tj. do dnia 1 marca 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 717/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. na uchwałę Rady Miasta Mszana Dolna z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd wywodził, że skarga M. D. na uchwałę Rady Miasta Mszana Dolna z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu radnego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nie jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności przez Sąd.

Osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest – jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Oczywiście te ograniczenia muszą wynikać z ustawy, i tak właśnie jest w niniejszej sprawie. Te ograniczenia są podyktowane interesem publicznym: funkcje i działania niedające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w ustawie z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). To na tej regulacji ustawowej Rada Miasta Mszana Dolna oparła zaskarżoną uchwałę w sprawie mandatu M. D.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z ustępu 1a cytowanego przepisu wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Oceniając stan faktyczny w sprawie Sąd uznał, że radny M. D. naruszył ustawowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Jak bowiem wynika z akt sprawy, przed dniem wyborów, które odbyły się w dniu 21 listopada 2010 r., prowadził indywidualną działalność gospodarczą K. "[...]", a także jako wspólnik w spółce jawnej – [...] w biurze D.. W ramach indywidualnej działalności M. D. wynajmował lokal stanowiący własność Gminy Mszana Dolna, położony na działce ewid. [...] w Mszanie Dolnej przy ul. S., na podstawie umowy najmu nr [...] z dnia [...] października 2002 r. zawartej z Gminą Mszana Dolna. Następnie w dniu 20 listopada 2002 r. do przedmiotowej umowy najmu lokalu użytkowego sporządzono aneks nr [...], w którym określono, że najem następuje na czas oznaczony 10-ciu lat i wygasa z dniem 30 czerwca 2012 r. W dniu [...] stycznia 2006 r. M. D. zawarł umowę "podnajmu dzierżawy", zgodnie z którą lokal ten oddał w podnajem na rzecz spółki jawnej – [...] D., której był wspólnikiem. Następnie w dniu [...] lutego 2011 r. M. D. zawarł umowę przewłaszczenia na zabezpieczenie, na podstawie której przeniósł na współmałżonka, będącego drugim wspólnikiem w spółce jawnej, własność udziałów przysługujących mu jako wspólnikowi w tej spółce.

M. D. złożył ślubowanie w dniu [...] grudnia 2011 r., termin do zaprzestania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego upłynął mu zatem w dniu 1 marca 2011 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. M. D. zobowiązał się wprawdzie do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy Mszana Dolna, jednak w przewidzianym w ustawowym terminie 3 miesięcy od dnia ślubowania tej działalności nie zaprzestał. Nie doszło bowiem do rozwiązania umowy najmu lokalu, łączącej skarżącego z właścicielem - Gminą Mszana Dolna.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, podejmując zaskarżoną uchwałę organ trafnie przyjął, że zawarta przez skarżącego umowa podnajmu tego lokalu, jak i późniejsza umowa przewłaszczenia udziałów w spółce jawnej, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Wobec bowiem nierozwiązania umowy najmu lokalu gminnego, której stroną jest nadal M. D. prowadzący działalność gospodarczą "K. [...]", należy uznać, że skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego, a zatem nie ustały przesłanki powodujące wygaśnięcie jego mandatu. Samo zawarcie umowy podnajmu przedmiotowego lokalu, nawet gdyby nastąpiło na rzecz osoby trzeciej a nie spółki skarżącego, pozostaje bez wpływu na sytuację prawną skarżącego jako podmiotu gospodarczego będącego najemcą lokalu stanowiącego własność Gminy Mszana Dolna, w której jest radnym. Organ trafnie zauważa, że w orzecznictwie pojęcie "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy" jest rozumiane szeroko, niezależnie od tego, czy korzystanie ma charakter pośredni czy bezpośredni oraz czy przynosi przychody. W sprawie zresztą, zgodnie z treścią § 4 umowy "podnajmu dzierżawy", skarżący czerpie dochody z podnajmu przedmiotowego lokalu. Bez znaczenia jest także wskazywana przez skarżącego okoliczność, że umowa najmu dotyczyła lokalu w budynku wybudowanym przez skarżącego wspólnie z innymi najemcami lokali w tym budynku. Bezsporne w sprawie bowiem jest, że właścicielem przedmiotowego lokalu jest Gmina Mszana Dolna i że stroną zawartej umowy najmu tego lokalu (najemcą) jest skarżący jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą "K. [...]". Wszystkie późniejsze działania skarżącego, w tym zawarcie umowy "podnajmu dzierżawy" oraz przewłaszczenia na zabezpieczenie udziałów w spółce jawnej nie doprowadziły do tego, że skarżący przestał być najemcą lokalu gminnego w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Należy zatem uznać, że skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego, istniały zatem podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu radnego z powodu naruszenia zakazu przewidzianego w art. 24 ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podkreślił, że zakaz ten dotyczy nie tylko samego prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego, ale również zarządzania taką działalnością lub bycia przedstawicielem bądź pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, co ma istotne znaczenie w kontekście zawartej umowy przewłaszczenia udziałów w spółce jawnej, która nie zmieniła składu osobowego tej spółki i sposobu jej reprezentowania.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że wprowadzenie projektu zaskarżonej uchwały pod obrady rady "w ostatnim momencie" było niezgodne z prawem. Projekt zaskarżonej uchwały rzeczywiście nie został dołączony do zawiadomienia o sesji i nie znalazł się w pierwotnym porządku obrad, jednakże obowiązujące przepisy dopuszczają możliwość zmiany porządku obrad, pod warunkiem spełnienia określonych wymogów proceduralnych przewidzianych w art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. W sprawie te wymogi proceduralne zostały spełnione. Jak wynika z protokołu sesji Rady Miasta Mszana Dolna w dniu 30 maja 2011 r. (k. 64 i nast.), w sesji uczestniczyli wszyscy radni, spełniony został zatem ustawowy wymóg minimalnego kworum wymagany do zmiany porządku obrad, to jest obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Wprowadzenie projektu zaskarżonej uchwały do porządku obrad tej sesji przegłosowano jednogłośnie, spełniony został zatem również ustawowy wymóg zmiany porządku obrad, to jest uzyskania bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. W sprawie dochowane zostały także inne warunki formalne podjęcia zaskarżonej uchwały, wynikające z ustawy o samorządzie gminnym oraz ze statutu Gminy Mszana Dolna, dotyczące sporządzenia projektu zaskarżonej uchwały oraz wymogów formalnych dotyczących kworum i głosowania nad uchwałą.

Nieuzasadniony jest też zarzut skargi, że radni nie mogli zapoznać się z pismem Wojewody Małopolskiego z dnia 19 maja 2011 r., z protokołu sesji Rady w dniu 30 maja 2011 r. wynika bowiem, że pismo to zostało odczytane zanim rozpoczęła się dyskusja nad projektem uchwały i głosowanie (k. 68).

Nieuzasadniony jest również zarzut skargi, że wprowadzenie projektu zaskarżonej uchwały pod obrady Rady bezpośrednio na sesji naruszyło prawo skarżącego do złożenia wyjaśnień, gdyż był tą sprawą zaskoczony. W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że sam skarżący, jako członek Rady Miasta Mszana Dolna, wyraził zgodę na wprowadzenie tego projektu uchwały pod obrady Rady w dniu 30 maja 2011 r., albowiem głosowanie odbyło się z jego udziałem jednogłośnie. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały radny M. D. miał możliwość składania wyjaśnień na sesji Rady w dniu [...] maja 2011 r. i z tej możliwości skorzystał (protokół sesji, k. 68-70). Niezależnie od tego M. D. składał też wyjaśnienia wcześniej na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Mszana Dolna w dniu 15 marca 2011 r. (Protokół nr [...] wraz z załącznikami) oraz pisemnie (pismo z dnia [...] marca 2011 r., k. 10-11). Sąd zatem uznał, że przewidziany w art. 190 ust. 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw dodatkowy wymóg formalny dotyczący umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały w sprawie wygaśnięcia jego mandatu radnego został zachowany.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie prawidłowo przyjęto za podstawę prawną uchwały ustawę Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie do postępowań w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnych kadencji 2010–2014, na podstawie art. 16 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.). Kwestie intertemporalne związane z datą wejścia w życie ustawy – Kodeks wyborczy były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z dnia 20 lipca 20011 r., K 9/11). Przytoczone przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, w brzmieniu nadanym po wejściu w życie cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nakazują stosowanie do niniejszego postępowania przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

W sprawie Rada Miasta Mszana Dolna miała kompetencję do podjęcia zaskarżonej uchwały pomimo upływu przewidzianego w art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw miesięcznego terminu. Sąd podzielił poglądy przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, że termin ten jest terminem instrukcyjnym (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00 oraz wyrok NSA z 11 grudnia 2003 r., SA/Rz 925/03). Uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny, pełni funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśniając sytuację prawną radnego spełniającego przesłanki uzasadniające wygaśnięcie jego mandatu. Wykładania celowościowa tego przepisu nakazuje traktowanie przewidzianego dla rady terminu miesięcznego jedynie jako terminu procesowego, wzmacniającego obowiązek rady niezwłocznego uporządkowania stanu prawnego związanego z mandatem radnego. Po upływie tego terminu rada nie traci możliwości podjęcia uchwały deklaratoryjnej, potwierdzającej zaistnienie przesłanek wygaśnięcia mandatu oraz nastąpienie skutku prawnego wynikającego z mocy prawa. Powyższy sposób interpretacji art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw potwierdza dodatkowo treść art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z odrębnych przepisów (w sprawie – z art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw), nie podejmuje uchwały w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Obowiązujące przepisy nie ograniczają wojewody żadnym terminem, co jest niesporne w doktrynie i orzecznictwie. Wezwanie przez wojewodę rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu jej radnego może zatem nastąpić w każdym czasie, a rada gminy nie tylko może, ale ma obowiązek, w wyznaczonym przez wojewodę terminie, podjąć uchwałę, niezależnie od upływu terminu wynikającego z 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W sprawie Wojewoda Małopolski pismem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wezwał Radę Miasta Mszana Dolna do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego M. D. Wezwanie zostało doręczone Radzie Miasta Mszana Dolna w dniu 24 maja 2011 r. Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę w dniu 30 maja 2011 r., a więc przed upływem 30-dniowego terminu wyznaczonego przez Wojewodę Małopolskiego, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na podstawie przytoczonego przepisu wojewoda ma kompetencję do wiążącego zobowiązania rady gminy do podjęcia w wyznaczonym terminie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu (stwierdzającej wygaśnięcie mandatu albo odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu). Tym samym pismo Wojewody Małopolskiego skierowane do Rady Miasta Mszana Dolna uznać należy za wiążące dla Rady Miasta Mszana Dolna w tym sensie, że Rada winna była podjąć uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu w terminie wyznaczonym w wezwaniu. Podjęcie zaskarżonej uchwały po upływie jednego miesiąca od upływu terminu, o jakim mowa w art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw należy zatem uznać na zgodne z prawem.

Formułując podstawę prawną zaskarżonej uchwały nieprawidłowo powołano się na art. 190 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przepis ten nie dotyczy bowiem przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego wymienionej w art. 190 ust. 1 pkt 2a, związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. To uchybienie zaskarżonej uchwały nie może być jednak kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powodujące uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zachodziłaby tylko wtedy, gdyby nie istniała w systemie prawnym podstawa prawna do wydania zaskarżonego aktu. Tylko bowiem wówczas można byłoby mówić o braku więzi formalnej zaskarżonej uchwały z podstawą prawną, na podstawie której została wydana. Tymczasem w sprawie istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonej uchwały, nie została ona tylko w sposób prawidłowy wyartykułowana w zaskarżonej uchwale. Tę podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowi art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 5 i ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie wykazała zatem istnienia naruszeń prawa materialnego lub procesowego uzasadniających uwzględnienie skargi. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy uznać, że M. D. utracił z mocy prawa mandat radnego Rady Miasta Mszana Dolna wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności określonej w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, albowiem nie zaprzestał w przewidzianym w ustawie trzymiesięcznym terminie prowadzenia wskazanej powyżej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której został wybrany. W związku z niewypełnieniem przez M. D. powyższego obowiązku, Rada Miasta Mszana Dolna podjęła zgodną z prawem uchwałę o wygaśnięciu jego mandatu. Z tego powodu Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

M. D. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjna oparł na zarzucie:

– naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przyjęcie, iż w sytuacji gdy radny posiada zawartą umowę dzierżawy dotyczącą mienia komunalnego oraz jednoczesną umowę poddzierżawy dotyczącej tego samego składnika mienia zawartą w taki sposób, iż brak jest zysku z dzierżawy (dochodzi do refakturowania wszelkich należności związanych z dzierżawą na podmiot trzeci) dochodzi do złamania ustawowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez radnych z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Na tych podstawach wnosił o:

– uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania;

– zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wprowadza rozwiązania prawne, które mają tworzyć gwarancję prawidłowego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Powierzając mienie komunalne jednostkom samorządu terytorialnego konieczne było wprowadzenie takich rozwiązań prawnych, które wyłączyłyby możliwość wykorzystywania tego mienia dla indywidualnych interesów osób wchodzących w skład organów stanowiących gminy. Do tych rozwiązań należy regulacja w art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię i zastosowanie powołanych przepisów prawnych. Nie podważa tej prawidłowości powołanie się na cechy działalności gospodarczej wyznaczone w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń przytoczonych w uchwale Rady Miasta Mszana Dolna z dnia [...] maja 2011 r. nr X/57/2011 i w zaskarżonym wyroku. Nie podważono, że skarżący prowadzi indywidualną działalność gospodarczą – K. "[...]" i w ramach tej indywidualnej działalności wynajmował lokal stanowiący własność Miasta Mszana Dolna. Podejmowane czynności podnajęcia lokalu oraz umowy przewłaszczenia zostały ocenione w pełni prawidłowo, uwzględniając fakt, że dokonano tych czynności na rzecz współmałżonka. Jeżeli z prowadzonej działalności skarżący nie uzyskuje zysków ze względu na takie czynności wobec współmałżonka nie może to mieć znaczenia prawnego dla oceny, że wykorzystuje mienie komunalne dla własnych interesów indywidualnych rodziny. Tych ustaleń faktycznych nie może obalić przytoczenie wykładni działalności gospodarczej w oparciu o art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.