Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 114/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 § 1 art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. W.i A. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm. dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania A. W. i A. O. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], w zakresie dotyczącym zjazdu z drogi publicznej na działkę nr ewid. [...], i odmówił w tym zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

Z akt sprawy wynikało, że wnioskiem z dni 18 marca 2015 r. A. W. i A.O. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o pozwoleniu na budowę budynku usługowego - klubu fitness z siłownią (kat. XV), instalacji elektroenergetycznej, instalacji kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej, na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości K. przy ul. S. [...], wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...] w zakresie dotyczącym zjazdu z drogi publicznej na działkę nr ew. [...], a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że Starosta [...] oprócz projektu budowlanego budynku i infrastruktury, zatwierdził również projekt budowlany zjazdu publicznego, którego nie obejmował wniosek inwestora. Starosta zatwierdził projekt zjazdu pomimo, że w przedłożonej dokumentacji nie było oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działką drogową) na cele budowlane. Dodatkowo w osnowie wydanej decyzji brak było zapisu o udzieleniu pozwolenia na budowę w zakresie zjazdu. W ocenie Wojewody zatwierdzenie projektu budowlanego w tej części odbyło się z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda stwierdził również, że w pozostałym zakresie badana decyzja jest zgodna z prawem. Wskazał, iż dopuszczalne warunki zabudowy wynikały z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "mpzp"), uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] października 2005 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2005 r., Nr [...], poz. [...]). Na przedmiotowym terenie oznaczonym symbolem [...], podstawowe przeznaczenie to budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z utrzymaniem istniejącego zagospodarowania terenu, z prawem do przebudowy, rozbudowy i nadbudowy. Uzupełniającym przeznaczeniem terenu jest funkcja usług w ramach powierzchni zabudowy podstawowej.

Organ I instancji wskazał, że kwestionowany budynek usługowy o powierzchni zabudowy 588,70 m2 zaprojektowano na działce, na której istnieje budynek mieszkalny o powierzchni 141,69 m2. Powierzchnia działek nr ew. [...], nr ew. [...] i nr ew. [...] wynosi łącznie 3531 m2. Zgodnie z zapisami planu maksymalna powierzchnia zabudowy podstawowej może wynieść 40 % działki, natomiast maksymalna powierzchnia zabudowy działki dotycząca funkcji uzupełniającej może wynieść 50 % zabudowy podstawowej.

W ocenie organu zapisy planu nie wskazują na dodatkowe ograniczenia w powyższym zakresie, a w szczególności z ustaleń planu nie wynika, że 50 % wskaźnik powierzchni zabudowy działki (dotyczący zabudowy uzupełniającej) odnosi się do powierzchni zabudowy podstawowej, istniejącej lub projektowanej.

Analizując decyzję Starosty pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności, Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o jednoznaczności naruszenia przepisów planu. Wskazując na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, że warunki i ograniczenia, dotyczące zagospodarowania określonego terenu muszą jednoznacznie wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda wyjaśnił przy tym, że powoływana opinia twórcy planu co do interpretacji zapisów planu nie jest wiążąca dla organów administracji architektoniczno - budowlanej i nie może decydować o tym czy określone rozwiązania odpowiadają ustalonym w mpzp zasadom, gdyż muszą one jasno wynikać z treści aktu prawa miejscowego, nie mogą być wyinterpretowane. Ponadto możliwość różnej interpretacji przepisu prawa miejscowego, nie może świadczyć o rażącym naruszeniu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewoda wyjaśnił również, że analizowana decyzja Starosty [...] została wydana przez uprawniony organ, zawierała właściwą podstawę prawną i nie dotyczyła sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, była wykonalna w dniu jej wydania, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą i skierowana została do osób będących stroną postępowania, jak również nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] listopada 2015r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Podkreślił, że w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest kwestionowana.

Dalej organ nadzoru wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor – Ł. G. dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami nr [...], [...] i [...]. Wniosek dotyczył budynku usługowego – klubu fitness z siłownią wraz z instalacją wodno-kanalizacyjną, elektryczną, wewnętrzną i zewnętrzną instalacją gazową, 10 sztuk miejsc parkingowych, utwardzenia terenu i ogrodzenia na działkach nr [...], [...] i [...] położonych przy ul. S. [...] w K. Obejmował również projekt zjazdu zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...]. Oświadczenie złożone przez inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmowało wskazane we wniosku działki nr [...], [...] i [...]. Jednocześnie inwestor dysponował decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2013 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi gminnej (ul. S. w K., działka nr [...]) na działki nr [...], [...], [...].

Organ II instancji wskazał, że stosownie do § 22 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] października 2005 r., dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] podstawowym przeznaczeniem jest budowa mieszkaniowa jednorodzinna z utrzymaniem istniejącego zagospodarowania terenu, z prawem do przebudowy, rozbudowy i nadbudowy. Uzupełniającym przeznaczeniem terenu jest funkcja usług w ramach powierzchni zabudowy podstawowej.

W ocenie GINB budowa klubu fitness z siłownią jako budynku usługowego nie narusza rażąco ustaleń ww. planu, co do przeznaczenia terenu, jak również ustaleń w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej wysokości budynku, rodzaju dachu oraz wysokości ogrodzenia. Organ wskazał, że zgodnie z § 22 ust. 1 pkt 4 lit. a, mpzp maksymalna powierzchnia zabudowy uzupełniającej dla działki wynosi 50 % zabudowy podstawowej. Natomiast powierzchnia zabudowy podstawowej wynosić może maksymalnie 40 % działki (§ 22 ust. 1 pkt 3 lit. a). Przywołał zawartą w § 3 ust. 1 pkt 13 planu miejscowego, definicję powierzchni zabudowy, przez którą należy rozmieć wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

W ocenie GINB powyższe zapisy miejscowego planu dotyczące wskaźników powierzchni zabudowy, nie są jednoznaczne, nie jest też jasna treść § 22 ust. 1 pkt 1 ww. planu. Z treści planu nie wynika w sposób oczywisty i bezsprzeczny, czy dopuszczalna powierzchnia zabudowy usługowej ma być liczona w stosunku do powierzchni istniejącej zabudowy podstawowej, czy też w stosunku do dopuszczalnej powierzchni zabudowy podstawowej. Biorąc pod uwagę powyższe, organ wskazał, że nie można mówić, iż kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo, skoro oparta jest na dopuszczalnej interpretacji planu. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić bowiem gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się do przedstawionych przez stronę skarżącą opinii co do braku zgodności inwestycji z mpzp, organ wyjaśnił, że o tym, czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem czy też nie, decydują wyłącznie ustalenia planu nie zaś jego interpretacje nie będące aktami prawa powszechnie obowiązującego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że wydana decyzja nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką, dostępu do drogi publicznej oraz odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz granicy działki budowlanej. Odnosząc się do projektowanego zjazdu organ wskazał, że spełnia on wymogi § 78 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430).

Podsumowując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w nie zaszła żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. wniosły A. W. i A. O., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Wydanej decyzji zarzuciły naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, pomimo naruszenia prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr. 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez zmianę przeznaczenia terenu,

- art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez zatwierdzenie projektu niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] października 2005 r.,

- § 3 oraz § 22 ust. 1 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dopuszczenie do zabudowy niezgodnej z planem.

Skarżące podniosły również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz nie odniesienie się do przedłożonych opinii.

W uzasadnieniu skarżące podniosły, że w § 22 ust 1, pkt. 4 mpzp, określono precyzyjnie parametry i wskaźniki kształtowania nowej zabudowy uzupełniającej, wskazując, że maksymalna powierzchnia zabudowy działki może stanowić 50 % zabudowy podstawowej. Analiza językowa przepisu prowadzi do konkluzji, że zabudowa uzupełniająca dla działki, na której znajduje się budynek mieszkalny o powierzchni 141 m2, to zabudowa nie przekraczająca 50 % tej powierzchni czyli 70,5 m2. Sformułowanie "w ramach powierzchni zabudowy podstawowej" nie pozastawia wątpliwości, co do kolejności w jakiej plan przewidział realizację zabudowy na terenie objętym planem. Treść przepisów prawa miejscowego jest jasna i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych.

Skarżące wskazały ponadto, że wydanie decyzji przez Starostę [...] doprowadziło do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji mieszkalnej, na funkcję usługową jako funkcję dominującą. Plan dawał gwarancję, że nie będą lokalizowane obiekty istotnie zmieniające podstawowe przeznaczenie terenu i w konsekwencji zmieniające warunki korzystania z nieruchomości, jak też ich wartość. Wnioski takie wynikają nie tylko z wykładni gramatycznej przepisów planu, ale również celowościowej.

Wobec treści planu, który wykluczał lokowanie obiektów o funkcji uzupełniającej większych niż 50 % funkcji podstawowej i zaistnienia skutków społeczno - gospodarczych wywołanych kwestionowaną decyzją, w tym naruszenie prawa własności, zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

Naruszenie prawa polegało również na przekroczeniu kubatury zabudowy uzupełniającej w odniesieniu do teoretycznie możliwej lokalizacji takiej zabudowy. Decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę, poprzez brak sprawdzenia zgodności projektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko.

W piśmie z dnia 7 września 2016 r. skarżące przedstawiły ekspertyzę prawną w sprawie zgodności projektu budowlanego przedmiotowego budynku fitness z siłownią z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. z dnia [...] października 2005 r., opracowaną przez prof. M. S.

W ekspertyzie tej wskazano m.in., iż plan miejscowy winien być odczytywany jako "akt do którego wpisany został pewien program rozwoju społecznego, który wymaga realizacji i którego nie można zniweczyć tylko z tego powodu, że do jego tekstu zakradło się jakieś niefortunne sformułowanie".

Odnosząc się do interpretacji § 22 ust 1 pkt. 1 mpzp autor opinii podkreślił, że przeznaczenie dopuszczalne nie może zdominować przeznaczenia podstawowego, gdyż doszłoby do zakłócenia ładu przestrzennego. Ograniczenie wyrażające się w sformułowanym wymogu by przeznaczenie dopuszczalne stanowiły usługi, należy zdaniem autora opinii rozumieć jako dopuszczające konkretne rodzaje usług, które traktowane miałby być suplementarnie względem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej czyniąc korzystanie z niej przyjemniejszym np. poprzez zaspokajanie codziennych potrzeb. Omawiając natomiast parametry ograniczenia suplementarnego "w ramach powierzchni zabudowy podstawowej", wskazał, że należy je odnosić do istniejącej na danej działce zabudowy o przeznaczeniu podstawowym, a nie do zabudowy podstawowej, która na danej działce mogłaby dopiero powstać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - w skrócie p.p.s.a..) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja jest prawidłowa.

Należy przypomnieć, że kwestionowanym pozwoleniem budowlanym zatwierdzono projekt budynku usługowego o powierzchni zabudowy 588,70 m2 posadowionego na nieruchomości zabudowanej już budynkiem mieszkalnym o powierzchni 141,69 m2. Powierzchnia działki należącej do inwestora nr ew.: [...], wynosiła 3351 m2.

Istotą wniosku o stwierdzenie nieważności był zarzut udzielania pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dopuszczenie do zabudowy uzupełniającej (funkcja usług) - obiektem o wielkości (powierzchni zabudowy) niezgodnej z tym planem.

Na działce inwestycyjnej obowiązywał plan przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] października 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...]).

Plan ten zawiera definicje legalne pojęć używanych w tekście ww. aktu prawa miejscowego: § 3. 1. Stanowi , że ilekroć w uchwale jest mowa o:

8) przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć takie przeznaczenie, które uznaje się za dominujące na danym terenie;

9) przeznaczeniu uzupełniającym - należy przez to rozumieć takie rodzaje przeznaczenia, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe na danym terenie, a nie są z nim sprzeczne;

13) powierzchni zabudowy - należy przez to rozumieć wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu;

19) usługi towarzyszące - to usługi wspomagające funkcję podstawową bezpośrednio związaną z funkcją podstawową, powodującą zwiększenie możliwości użytkowych, zwiększenie intensywności wykorzystania terenu w celu jego uatrakcyjnienia; funkcje bezpośrednio związane z funkcją podstawową powodujące wzrost jej atrakcyjności i rozszerzenie usług nie powodujący negatywnego oddziaływania na funkcję podstawową, czasami konieczne rozszerzenie funkcji podstawowej o nowe formy działalności gospodarczej (blisko związanej z funkcją podstawową), powodującą racjonalne wykorzystanie możliwości nieruchomości, obiektu, przestrzeni działki;

20) funkcji podstawowej - zasadnicza, określona funkcja terenu decydująca o jego zagospodarowaniu w przeważającej części lub determinująca sposób zagospodarowania i korzystania z nieruchomości;

21) funkcji uzupełniającej - to funkcja spokrewniona z funkcją podstawową, związana z funkcją podstawową i zgodna z funkcją podstawową i nie powodująca negatywnego oddziaływania na funkcję podstawową;

Natomiast stosownie do § 22. 1: dla terenów, oznaczonych na rysunku planu symbolami [...], [...] o podstawowym przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym z utrzymaniem istniejącego zagospodarowania terenu, z prawem do przebudowy, rozbudowy i nadbudowy ustala się:

1) dopuszczenie jako uzupełniającego przeznaczenia terenu funkcji usług w ramach powierzchni zabudowy podstawowej;

2) nieprzekraczalne linie zabudowy według rysunku planu;

3) parametry i wskaźniki kształtowania nowej zabudowy podstawowej:

a) maksymalna powierzchnia zabudowy 40 % działki,

b) udział powierzchni biologicznie czynnej minimum 40 % powierzchni działki,

4) parametry i wskaźniki kształtowania nowej zabudowy uzupełniającej:

a) maksymalna powierzchnia zabudowy działki 50 % zabudowy podstawowej,

b) obowiązują ustalenia ppkt. 3 lit. b, c, d, e, f;

5) parametry i wskaźniki kształtowania istniejącej zabudowy podstawowej i uzupełniającej w przypadku przebudowy, rozbudowy i nadbudowy z zachowaniem odpowiednich ustaleń jak dla zabudowy nowej w ramach dokonywanej zmiany.

Stosownie do ustaleń ww. planu, działka inwestora nr [...] położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], gdzie podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a uzupełniającym przeznaczeniem terenu jest funkcja usług w ramach powierzchni zabudowy podstawowej.

Słusznie GINB wskazał, że powyższe zapisy miejscowego planu, dotyczące wskaźników powierzchni zabudowy, nie są jednoznaczne, nie jest też jasna treść § 22 ust. 1 pkt 1 ww. planu. Z treści planu nie wynika w sposób oczywisty i bezsprzeczny, czy dopuszczalna powierzchnia zabudowy uzupełniającej usługowej ma być liczona w stosunku do powierzchni istniejącej zabudowy podstawowej

(rozumianej jako powierzchnia istniejącego budynku mieszkalnego), czy też w stosunku do dopuszczalnej (potencjalnej) powierzchni zabudowy podstawowej odnoszonej do powierzchni działki na której ma powstać.

Rozpoznając sprawę w trybie nieważności prawidłowo organy uznały, że decyzja nie narusza rażąco prawa miejscowego, gdyż zapisy planu miejscowego można rozumieć także w ten sposób, że skoro maksymalna powierzchnia zabudowy podstawowej może wynosić 40 % powierzchni działki, to maksymalna powierzchnia zabudowy działki przeznaczona na funkcję uzupełniającą może wynieść 50 % zabudowy podstawowej - czyli 20%, co przy konieczności zachowania 40% powierzchni biologicznie czynnej działki, daje 100% powierzchni działki .

Skoro kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę oparta jest na dopuszczalnej interpretacji planu, to nie można twierdzić, że rażąco narusza prawo. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić bowiem gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa.

Zasadnie GINB uznał, że budowa klubu fitness z siłownią jako budynku usługowego nie narusza rażąco ustaleń ww. planu, co do przeznaczenia terenu, jak również ustaleń w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej wysokości budynku, rodzaju dachu oraz wysokości ogrodzenia.

Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami nr [...], [...] i [...]. Wniosek inwestora dotyczył budynku usługowego – klubu fitness z siłownią wraz z instalacją wodno-kanalizacyjną, elektryczną, wewnętrzną i zewnętrzną instalacją gazową, 10 sztuk miejsc parkingowych, utwardzenia terenu i ogrodzenia na działkach nr [...], [...] i [...] położonych przy ul. S. [...] w K. Obejmował również projekt zjazdu zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...]. Oświadczenie złożone przez inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmowało wskazane we wniosku działki nr [...], [...] i [...]. Inwestor dysponował decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2013 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi gminnej (ul. S. w K., działka nr [...]) na działki nr [...], [...], [...].

Analizując ustalenia planu organ wskazał, że zgodnie z § 22 ust. 1 pkt 4 lit. a, mpzp maksymalna powierzchnia nowej zabudowy uzupełniającej dla działki wynosi 50 % zabudowy podstawowej. Natomiast powierzchnia zabudowy podstawowej wynosić może maksymalnie 40 % działki (§ 22 ust. 1 pkt 3 lit. a). Przywołał również zawartą w § 3 ust. 1 pkt 13 definicję powierzchni zabudowy, przez którą należy rozmieć wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

Skarżący twierdzili, że skoro powierzchnia budynku podstawowego (mieszkalnego) wynosi 141,24 m2, to projektowany budynek usługowy mógł mieć maksymalnie połowę tej powierzchni. Jednak w ocenie Sądu językowa analiza treści planu nie pozwala na kategoryczne stwierdzenie, że ograniczenia dla zabudowy usługowej wynoszące do 50 % zabudowy podstawowej, dotyczą istniejącej już na danej działce zabudowy mieszkalnej, a nie powierzchni zabudowy podstawowej dopuszczalnej w granicach danej działki.

Zdaniem Sądu, gramatyczna wykładnia przepisów miejscowego planu, wskazuje, że plan wprowadza ograniczenia w zabudowie działki przy realizacji inwestycji o przeznaczeniu podstawowym jak i uzupełniającym, które zawsze odnoszą się do powierzchni działki (jednak w różny sposób obliczanej).

Przepis § 22 ust. 1 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulujący parametry i wskaźniki kształtowania nowej zabudowy uzupełniającej, stanowi o maksymalnej powierzchni zabudowy działki jako 50 % zabudowy podstawowej. Jednocześnie taka interpretacja wskazuje na możliwość zdominowania funkcji podstawowej przez funkcję uzupełniającą, która na dużej działce raczej nie osiągnie najwyższej dopuszczalnej wartości zabudowy, wynoszącej 40 % powierzchni tej działki. Jednak ta konstatacja jest rezultatem stosowania zróżnicowanych reguł wykładni planu miejscowego (gramatycznej i celowościowej), których wyniki pozostają do siebie w opozycji, a jednocześnie przypisanie jednej z tych metod nadrzędnej roli, nie jest możliwe.

Typowym ograniczeniem dopuszczalnej na danym terenie powierzchni zabudowy usługowej (spotykanym w planach miejscowych), jest powiązanie z powierzchnią już istniejących budynków mieszkalnych, a nie całkowitą dopuszczalną powierzchnią zabudowy danego terenu i wprowadzenie wymogu "wbudowania" funkcji usługowych w budynek mieszkalny.

Bez wątpienia postanowienia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie nakazują wbudowania funkcji usługowej w zabudowę mieszkalną, co powoduje, że nie ma oczywistych podstaw do odnoszenia projektowanej zabudowy usługowej do istniejącej zabudowy mieszkalnej, w zakresie korelacji między powierzchniami tych obiektów.

W okolicznościach niniejszej sprawy, brak jest podstaw do stwierdzenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wyraźnie stanowi, że dopuszczalna powierzchnia projektowanej zabudowy usługowej to procentowo określona część istniejącej już zabudowy podstawowej (istniejącego budynku). Gdyby intencją prawodawcy ustanawiającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, było ograniczenie powierzchni zabudowy usługowej do procentowego udziału w istniejącej, a nie dopuszczalnej (potencjalnej) powierzchni zabudowy podstawowej, to winno być to wprost wskazane w treści przepisu.

W doktrynie prawa przyjmuje się bowiem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako ograniczający wykonywanie prawa własności, powinien być interpretowany w sposób ścisły, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, wykładnia poszczególnych jego przepisów nie może powodować rozszerzania nakładanych na właścicieli gruntów ograniczeń.

Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Treść powołanych przepisów planu miejscowego, które miały być naruszone, nie pozwala na uznanie oczywistości ich naruszenia. Z literalnego ich brzmienia nie wynika wprost, aby decyzja o pozwoleniu na budowę, nie odpowiadała wymaganiom wskazanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Oceny zawarte w przedstawionych przez skarżące opiniach, w istocie kwestionują poprawność dokonanej przez Starostę [...] wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku wydawania pozwolenia budowlanego. Natomiast spór co do wykładni przepisów prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05). Także różnice w wykładni przepisów prawa nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności danej decyzji.

Wprawdzie skarżące wskazywały na jednoznaczną treść przepisów prawa miejscowego, mających zastosowanie w tej sprawie, to jednak z tym poglądem Sąd się nie zgadza, co wykazano w powyższej analizie tych przepisów.

Zauważyć należy, że nawet autor przedłożonej w toku postępowania sądowego ekspertyzy, wskazuje na istniejące wątpliwości co do rozumienia zwrotu "w ramach powierzchni podstawowej", co potwierdza, że brzmienie przepisu nie jest oczywiste i wymaga interpretacji, prowadzącej do wyznaczenia zakresu swobody budowlanej.

Odnosząc się do przedstawionych przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego, opinii w zakresie zgodności inwestycji z mpzp, słusznie organ nadzoru wyjaśnił, że o tym, czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem czy też nie, decyduje treść planu, który stosowany jest przez organ archotektoniczno-budowlany. Natomiast jego interpretacja (choćby autora planu), zwłaszcza następcza w odniesieniu do kwestionowanej decyzji, nie ma mocy wiążącej.

Słusznie organ odwoławczy uznał, że w niniejszym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie zaszła żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Mając powyższe na uwadze i nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.