Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1150/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 11
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi I. w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

I. w G. (dalej też jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2016r. o nr [...], który po rozpatrzeniu wniosku I. w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku E. M. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G., przy udziale I. w G., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2016r. o powołaniu E. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w G.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 10 § 1, art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104, art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] sierpnia 2015 r. wpłynął do Ministra Sprawiedliwości wniosek E. M.o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G.

R. w G. nadesłała uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. opiniującą wniosek M. S. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G., pozytywnie co do osoby i negatywnie co do siedziby kancelarii. Rada przyznała, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie. Podniosła m.in., że w G. usługi notarialne świadczy obecnie 67 notariuszy w 50 kancelariach notarialnych, co oznacza, że na jednego mieszkańca przypada 6.889 mieszkańców. Dane statystyczne wskazują na systematyczny wzrost liczby notariuszy i jednoczesny spadek dokonywanych przez nich czynności. Z informacji przekazywanych przez notariuszy wynika, że stale pogarsza się sytuacja finansowa w wielu kancelariach notarialnych w G., a w niektórych kancelariach dochód nie wystarcza nawet na pokrycie kosztów ich prowadzenia. Troska o zapewnienie rentowności kancelarii notarialnych nie stanowi obrony partykularnych interesów członków samorządu notarialnego, a spowodowana jest głównie odpowiedzialnością za bezpieczeństwo obrotu, zatem służy ochronie interesu społecznego i państwowego. Rada podniosła, że Minister Sprawiedliwości nie sporządził planu siedzib kancelarii notarialnych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] Minister Sprawiedliwości powołał E. M. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w G. Powołując art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie m.in. stwierdził, omawiając zebrany materiał dowodowy, że wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty i co przyznaje również R. w G., pozytywnie opiniując wniosek co do osoby. Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że po stronie wnioskodawczyni nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, które mogą stanowić podstawę odmowy powołania na stanowisko notariusza, tj. by kandydatka nie spełniała wymogów, o których mowa w art. 11-13 ustawy, a także by dotychczasowe postępowanie kandydatki budziło wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.

Ocenił, że E. M. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w G. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, opinie sporządzone przez notariusza A. S., protokół lustracji czynności notarialnych dokonanych przez wnioskodawczynię na stanowisku zastępcy notarialnego, przeprowadzonej przez notariusz M. C. na polecenie R. w G. G. stanowi centrum życiowe E. M. Wnioskodawczyni mieszka w G., tutaj odbyła aplikację notarialną i pracuje jako zastępca notarialny.

Za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w G. przemawia zatem zarówno słuszny interes wnioskodawczyni, jak również interes społeczny. Wbrew wywodom zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uruchomienie kolejnej kancelarii notarialnej w G. nie skutkuje utrudnieniem dostępu do usług notarialnych na obszarach gdzie do dzisiaj zapotrzebowanie na te usługi nie zostało zaspokojone.

I. w G. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz odmowę powołania E. M. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w G. Zaskarżonej decyzji Izba zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 80 kpa, poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego, oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Zdaniem Izby, Minister Sprawiedliwości nie odniósł się do przedstawionych w opinii R. w G. faktów dotyczących struktury notariatu i zapotrzebowania na usługi notarialne. Podniosła, że Minister Sprawiedliwości nie uzasadnił celowości wyznaczenia kolejnej kancelarii notarialnej w G., a w szczególności nie odniósł się do przedstawionych w opinii R. w G. faktów, dotyczących struktury notariatu w G. i zapotrzebowania na usługi notarialne w tym mieście. Nie odniósł się do specyfiki zawodu, którego wykonywanie stoi na pograniczu działalności urzędowej i zarobkowej. Zdaniem I. w G., Minister Sprawiedliwości w sposób nieprzekonujący i lakoniczny uzasadnił decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r., nie uwzględniając indywidualnych okoliczności wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej E. M. w G.

Minister Sprawiedliwości ponownie rozpatrując sprawę zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy swoją decyzję o powołaniu E. M. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w G. Sformułowane zarzuty odnosiły się do wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Powołał się ponownie na ustalenia faktyczne wyczerpujące przedmiot sprawy i ich ocenę na gruncie niniejszej sprawy. Podkreślił, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji I. w G. została zawiadomiona o zamknięciu postępowania w sprawie oraz pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Mimo to Izba nie złożyła żadnych oświadczeń, ani wniosków dowodowych. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy izba nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej.

Ocenił, że uzasadniając decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał dlaczego podjął decyzję o powołaniu E. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w G. Odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym do uchwały R. w G. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Za chybiony uznał zarzut lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji.

Uznał, że zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11 - 13 ustawy – Prawo o notariacie. Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, nie był w żaden sposób związany treścią opinii. Stanowi ona część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej. Skoro zatem E. M. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, a jej dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w G., zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie. kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru tak co do drogi życiowej, jak i miejsca wykonywania zawodu. Tylko w ich gestii pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią sformułowanego wniosku.

Podniósł, że w uchwale R. w G. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., uzasadnienie Rady, odnośnie negatywnej opinii, co do siedziby, ma lakoniczny charakter. Odnosząc się do twierdzeń odwołującej wskazał, że według stanu na dzień 31 października 2014 r. w G. działały 70 692 podmioty gospodarcze (zarejestrowane w bazie REGON). Wśród tych podmiotów zarejestrowano 10 036 spółek handlowych. Zauważalny jest przy tym istotny wzrost, w stosunku do danych na dzień 31 października 2013 r., liczby podmiotów gospodarczych (o 1213 podmiotów), w tym spółek handlowych (o 685 spółek). Przyjąć należy, że wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w G. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym.

Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej. Wskazał na niekonsekwencje Rady, wskazując jako podstawę negatywnych opinii co do siedziby pełne zaspokojenie zapotrzebowania na usługi notarialne. W uchwale z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], negatywnie opiniującej wniosek E. M., co do siedziby kancelarii notarialnej, Rada wskazała, że "potrzeby ludności na usługi notarialne w G. są w pełni zaspokojone". Natomiast w uchwale z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] pozytywnie zaopiniowała wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w P., mimo że, jak wprost wskazała w uzasadnieniu uchwały "potrzeby miejscowego rynku są w pełni zaspokojone". Podobnie w uchwale z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] pozytywnie zaopiniowała wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w R., mimo że "potrzeby miejscowego rynku (...) są w pełni zaspokojone".

Wbrew wywodom zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zdaniem organu, uruchomienie kolejnej kancelarii notarialnej w G. nie skutkuje utrudnieniem dostępu do usług notarialnych na obszarach gdzie do dzisiaj zapotrzebowanie na te usługi nie zostało zaspokojone. Fakt wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w dużym ośrodku miejskim w żaden sposób nie utrudnia dostępu do usług notarialnych w mniejszych ośrodkach. Przeciwnie, osiągana w ten sposób zwiększona dostępność usług notarialnych może stać się również udziałem mieszkańców ościennych miejscowości czy powiatów. Notoryjnym jest bowiem fakt, że to właśnie duże ośrodki miejskie skupiające elitę akademicką, intelektualną i zawodową stanowią naturalne "zaplecze" dla mieszkańców mniejszych miejscowości w zakresie poszukiwania wysokospecjalistycznych usług prawniczych, co jest cechą każdej aglomeracji. Ośrodkiem takim jest z pewnością G., z uwagi na bogactwo i różnorodność form prowadzonej tam działalności gospodarczej oraz natężenie obrotu prawnego, wymagającego korzystania z usług notarialnych.

Pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również notariusza. Ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Organ administracji, będąc uprawniony przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny.

Organ dodał, że systematyczne zwiększanie kompetencji notariuszy zarówno poprzez poszerzenie katalogu czynności notarialnych, jak i zwiększenie katalogu czynności prawnych, w których istnieje przymus notarialny, skutkuje stałym wzrostem liczby dokonywanych przez notariuszy czynności notarialnych.

Skargę na opisaną wyżej decyzję wniosła I. w G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Zarzuciła też naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42, poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w G. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

W uzasadnieniu skargi rozwijając przytoczone zarzuty podkreślono, że R. w G. opiniując negatywnie wniosek E. M. w przedmiocie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. kierowała się faktem, iż zapotrzebowanie na usługi notarialne na terenie ww. Izby zostało całkowicie zaspokojone. Skarżąca stwierdza, iż obserwuje stały spadek liczby czynności notarialnych co prowadzić może do wniosku, iż powoływanie nieograniczonej liczby nowych notariuszy, przy braku jakiegokolwiek planu rozmieszczenia kancelarii notarialnych i tworzenie ich w nieograniczonej liczbie, stwarza realne zagrożenie dla bezpiecznego obrotu prawnego w Polsce, w tym w szczególności dla bezpieczeństwa majątku państwa i obywateli.

I. w G. podniosła m.in., że podstawowym kryterium, które należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu siedziby kancelarii notarialnej jest zapotrzebowanie społeczne na usługi notarialne na danym terenie. Za niedopuszczalną uznała sytuację, w której podaż usług notarialnych w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, a jednocześnie istnieją liczne małe miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany. W opinii skarżącej, nadzór nad rozmieszczeniem kancelarii notarialnych służy również zagwarantowaniu tworzenia właściwych warunków pracy notariatu, ażeby zarówno w interesie społecznym, jak i w interesie indywidualnym każdego "przedstawiciela" zawodu notariusza, zawód ten mógł być wykonywany w sposób kompetentny i rzetelny oraz nie podlegał fluktuacjom związanym z rozwojem źle pojętej konkurencji. Realizacja tych zadań, według I. w G., powinna być zapewniona przez Ministra Sprawiedliwości, prowadzącego działalność analityczną w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych na terenie całego kraju, w oparciu o regulację § 11 pkt 4 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188). Analiza ta oparta ma być o badania statystyczne, dotyczące zarówno ilości czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy w istniejących już kancelariach na "danym obszarze", jak również informacje o specyfice i rodzaju czynności notarialnych dokonanych w tym rejonie. Statystyki te powinny "obrazować", czy w danej miejscowości zapotrzebowanie na usługi notarialne rośnie, czy maleje oraz, czy notariusze są w stanie sprostać ewentualnemu wzrostowi takiego zapotrzebowania bez konieczności tworzenia nowych kancelarii. Zarówno liczba mieszkańców, jak i liczba podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w danej miejscowości nie mogą stanowić bezpośredniego wyznacznika określającego zapotrzebowanie na usługi notarialne na wskazanym terenie. Nadto Izba zwróciła uwagę na fakt, że nie wszyscy przedsiębiorcy prowadzą działalność w "siedzibie swojej firmy", a poza tym nie zawsze posiadają "potencjał ekonomiczny" do dokonywania czynności, do których niezbędne jest zachowanie rygoru czynności notarialnej. Z tej przyczyny "miarodajnym wyznacznikiem" zapotrzebowania na czynności notarialne pozostaje "z roku na rok" zmniejszająca się liczba dokonywanych czynności notarialnych.

Z danych pochodzących ze sprawozdania i oceny stanu notariatu opracowanego przez Krajową Radę Notarialną wynika, że na dzień 31 grudnia 2014 r. w Polsce było 3081 notariuszy, co w porównaniu z 2013 r. stanowi wzrost liczby notariuszy o 16,3%. W 2014 r. w Izbie Notarialnej w G. działało 352 notariuszy, co stanowi 11,4% ogółu notariuszy. Przy tak dużej liczbie powołanych notariuszy zapotrzebowanie na usługi notarialne na terenie tej Izby zostało w całości wyczerpane. Nadto średnia ilość aktów notarialnych sporządzanych miesięcznie przez notariuszy od 2008 r. sukcesywnie maleje. W 2009 r. liczba ta wynosiła 76 aktów miesięcznie, a w 2014 r. było to już tylko 50 aktów.

Zdaniem Izby, Minister Sprawiedliwości nie odniósł się do przedstawionych w opinii R. w G. faktów dotyczących struktury notariatu i zapotrzebowania na usługi notarialne w G.

Minister Sprawiedliwości ponosi publicznoprawną odpowiedzialność za zapewnienie równomiernego dostępu do usług notarialnych. Ratio legis przywołanych przepisów stanowił bowiem wzgląd na konieczność zapewnienia przez państwo, przede wszystkim w związku z samym ustanowieniem instytucji przymusu notarialnego, powszechnej dostępności korzystania z usług notarialnych. Za niedopuszczalną uznała sytuację, w której podaż usług notarialnych w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, a jednocześnie istnieją liczne małe miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany. Podstawowym kryterium, które należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu siedziby kancelarii notarialnej jest zapotrzebowanie społeczne na usługi notarialne na danym terenie. W ocenie skarżącej, Minister Sprawiedliwości został wyposażony w instrumenty, które umożliwiają mu realizację zadań publicznych. Powinien prowadzić działalność analityczną w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych na ternie całego kraju, która znajduje odzwierciedlenie w planie siedzib kancelarii notarialnych (§ 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188)). Rezultaty powyższej działalności analitycznej powinny znaleźć odzwierciedlenie w polityce administracyjnej Ministra Sprawiedliwości w zakresie powołań na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedzib kancelarii notarialnych.

Zdaniem skarżącej, zarówno w uzasadnieniu decyzji I jak i II instancji postępowanie dowodowe w tym zakresie ma charakter pozorny. W uzasadnieniu skarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości brak jest wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych i to w podstawowej kwestii lokalizacji kancelarii notarialnej. Brak jest zwłaszcza szerszych rozważań związanych z kwestią zapewnienia bieżącej obsługi notarialnej w tym mieście. Przyjęty przez organ sposób rozumowania skarżąca uznała za wysoce spekulatywny. Izba wskazała, że jedyną metodą pozwalającą na obiektywne i wymierne określenie lokalnego zapotrzebowania na potrzeby notarialne jest przeprowadzenie stosownych badań statystycznych. W toku postępowania wyjaśniającego Minister Sprawiedliwości musi zatem zgromadzić dane dotyczące nie tylko ilości czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy, w istniejących już na obszarze działania planowanej kancelarii, kancelariach notarialnych. Równie istotne są informacje o liczbie mieszkańców tych miejscowości, jak też - na co należy zwrócić kluczową uwagę - omówienie specyfiki i rodzaju czynności notarialnych dokonywanych w tym rejonie. Statystyki te powinny obrazować, czy w danej miejscowości zapotrzebowanie na usługi notarialne rośnie czy maleje oraz, czy notariusze są w stanie sprostać ewentualnemu wzrostowi takiego zapotrzebowania bez konieczności tworzenia nowych kancelarii. Są to informacje o zupełnie podstawowym znaczeniu dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, pozwalają bowiem ocenić zarówno realne obciążenie notariusza, jak i zapotrzebowanie na czynności notarialne w skali powszechnej. Cenną wskazówką są wszelkie informacje o konkretnych społecznych sygnałach niezaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne. Dopiero łączna analiza wskazanych zmiennych umożliwia wyciągnięcie wniosków dotyczących dostępności usług świadczonych przez notariuszy na danym obszarze (w analizowanej sprawie chodzi zatem o analizę dotyczącą G.).

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że wyważył w sprawie interes społeczny zarówno w kontekście potrzeby zapewnienia szerszego dostępu do usług notarialnych w G., jak i możliwości pełnego zaspokojenia istniejących potrzeb przez dotychczas działających notariuszy. Jego obowiązkiem jest zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie wyboru kancelarii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego i artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Badając skargę I. w G. wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy o powołaniu E. M. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. - nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. W ocenie Sądu, decyzje wydane w kontrolowanej sprawie są prawidłowe pod względem zastosowania procedury administracyjnej, jak również odpowiadają normom prawa materialnego, regulującym kwestię wymogów do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Zgodnie z art. 10 § 1-3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2). Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (§ 3).

W świetle powołanego przepisu, do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych przez niego notariuszy. Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ww. ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej rady izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza.

Przepis art. 10 ww. ustawy - Prawo o notariacie jest przepisem kompetencyjnym, przy czym w sytuacji spełnienia przesłanek warunkujących powołanie kandydata na stanowisko notariusza, Minister Sprawiedliwości jest zobowiązany do powołania osoby na to stanowisko, o czym świadczy imperatywna forma czasownika "powołuje". Na taki wniosek pozwala także i ta okoliczność, że odmowa powołania na stanowisko notariusza może pojawić się tylko wówczas, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy, a także jeżeli jego dotychczasowe postępowanie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Oznacza to, że organ nie może odmówić powołania osoby na stanowisko notariusza, jeżeli kandydat spełnia warunki ustawowe, a jego postawa nie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. O ile kwestia rzetelności, uczciwości lub przestrzegania przez kandydata wartości demokratycznego państwa prawnego ma charakter typowo ocenny, to jednak wymogi zawarte w art. 11-13 ww. ustawy - Prawo o notariacie takiego charakteru nie mają, gdyż na podstawie warunków stawianych w tych przepisach kandydat na stanowisko notariusza albo je spełnia, albo nie.

Jak wynika z akt sprawy E. M. spełnia przesłanki do powołania jej na stanowisko notariusza określone w art. 11 ustawy prawo o notariacie. Potwierdziła to również R. w G., która zaopiniowała pozytywnie wniosek uczestnika postępowania o powołanie na stanowisko notariusza co do osoby, a negatywnie co do wyznaczenia siedziby. Ustalenia i ocena poczynione w tym zakresie są bezsporne. Skarżąca Izba nie zakwestionowała bowiem ustaleń organu, że wnioskodawczyni uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego, że nie była karana i nie toczyło się wobec niej postępowanie dyscyplinarne. Nie zakwestionowała ustaleń co do pozytywnych opinii notariuszy.

Odnośnie wniosku w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. organ zasadnie powołał się na kompetencje przypadające mu z mocy art. 10 ustawy – Prawo o notariacie - co do doboru kandydatów do zawodu notariusza, jak też wyznaczenia siedzib ich kancelarii. Trudno nie przyznać racji, że było możliwe – na gruncie okoliczności niniejszej sprawy - i celowe wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. Argumentacja wskazująca na rozwój miasta, wzrostowa ilość podmiotów gospodarczych i duże zapotrzebowanie na usługi notarialne jest przekonywująca. Organ uwzględnił liczbę notariuszy, którą ulega stałemu i dynamicznemu zwiększeniu, a skala zjawiska "zamykania kancelarii", niezależnie od przyczyn takiej decyzji, jest znikoma. Działalność prowadzona przez tych notariuszy nie stoi zatem na przeszkodzie wyznaczeniu siedziby kolejnej kancelarii, bowiem nie ma ku przeciwnej argumentacji żadnych podstaw. Art. 7 k.p.a. obliguje do uwzględnienia przez organy administracji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, zatem jest w interesie społecznym, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie, także w G. Zwiększenie dostępności usług notarialnych jest niewątpliwie realizacją tego interesu. Organ uwzględnił, że G stanowi centrum kulturalne, naukowe i gospodarcze oraz węzeł komunikacyjny północnej Polski, jest stolicą województwa [...] oraz ośrodkiem gospodarki morskiej z dużym portem handlowym.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi I. koncentrowały się na wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w G., uwzględniającej wniosek uczestniczki postępowania E. M., a nie stanowisko skarżącej. G. stanowi centrum życiowe E. M. Wnioskodawczyni mieszka w G., tutaj odbyła także aplikację notarialną. Za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w G. przemawiał zarówno słuszny interes wnioskodawczyni, jak również interes społeczny.

W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości, prawidłowo uznał, że po stronie E. M. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, które mogą stanowić podstawę odmowy powołania na stanowisko notariusza, tj. by kandydatka nie spełniała wymogów, o których mowa w art. 11-13 ustawy, a także by dotychczasowe postępowanie kandydatki budziło wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Nie zostało podważone, że E. M. ukończyła studia prawnicze z wynikiem bardzo dobrym i uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego (dwie oceny dobre). Nie była karana oraz nie toczyło się przeciwko niej postępowanie dyscyplinarne. Notariusz A. S., który sprawował patronat nad wnioskodawczynią w trakcie aplikacji notarialnej, w opinii z dnia [...] czerwca 2014 r. wskazał, że E. M. zapoznawała się z czynnościami należącymi do zakresu obowiązków notariusza, w tym z zakresu biurowości. Wnioskodawczyni wykazała się umiejętnością organizacji czasu pracy, sumiennością i dokładnością, jak również wysoką kulturą osobistą. W sposób prawidłowy sporządzała projekty aktów notarialnych, bardzo dobrze wykorzystując w praktyce znajomość przepisów prawa. Opiniujący wystawiając bardzo dobrą ocenę z przebiegu aplikacji notarialnej, pozytywnie ocenił przydatność E. M. do wykonywania zawodu notariusza. W opinii notariusza A. S. z dnia [...] kwietnia 2015 r., wystawionej z okresu zatrudnienia wnioskodawczyni w charakterze zastępcy notarialnego, dodatkowo wynika, że akty notarialne i inne czynności notarialne przez nią sporządzone posiadają wszelkie cechy wymagane przepisami ustawy - Prawo o notariacie. Ich treść jest sformułowana w sposób zrozumiały i przejrzysty. Jako zastępca notarialny wnioskodawczyni posiada bardzo dobry kontakt z klientami kancelarii, którym szczegółowo objaśnia skutki prawne dokonywanych przez nich czynności. Podatki, opłaty sądowe oraz taksa notarialna pobierane są w prawidłowej wysokości. Pozytywną opinię przedstawiła również notariusz M. C., dokonująca lustracji aktów notarialnych sporządzonych przez wnioskodawczynię jako zastępcę notarialnego, wskazując jednocześnie, że daje ona gwarancję prawidłowego i rzetelnego wykonywania zawodu notariusza.

Oznacza to prawidłową ocenę, że art. 10 § 3 prawo o notariacie pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym ustawy - Prawo o notariacie, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli przez wnioskodawcę spełnione zostaną przesłanki podmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12, Lex nr 1354013). Istotne jest również to, że w jednej decyzji rozstrzyga się kwestię powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, co wynika z art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 13 prawo o notariacie.

Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej, że zostały naruszone przez organ przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. podczas zbierania, a następnie oceny materiału dowodowego, w tym uchwały R. w G. opiniującej wniosek uczestnika o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. Należy uznać, że Minister zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonujący sposób.

Niewątpliwie słuszna co do zasady jest uwaga, że w interesie społecznym jest, by popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie - także w G. i każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Sprzyja temu niewątpliwie rozwój miasta i przedsiębiorczości, na co powołał się organ w obu decyzjach. Istotne jest, że z przepisów ustawy Prawo o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Przepisy nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Nie przewidują też, jak trafnie zauważył Minister Sprawiedliwości, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Zaś liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych. Nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza, jak to ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy.

E. M., spełniając przesłanki ustawowe posiada zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki, ograniczenia - są określane w drodze ustawy, nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, że w danej miejscowości istnieje już odpowiednia ilość kancelarii notarialnych, ale że potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone.

Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 k.p.a.

Natomiast okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę, nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., szczególnie, że Izba nie wskazała ani przepisów, ani dowodów, które przemawiałaby za jej stanowiskiem. Wskazać należy, że ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie G., zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, podnoszone przez skarżącą, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza.

Nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia z 30 kwietnia 1991 r. stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem

w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje bowiem oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 Prawa o notariacie, który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Podkreślić należy, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12).

Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie - Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia wnioskodawczyni do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą.

W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) zapisano "Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustrojodawca w art. 65 zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wysłowiono w tym przepisie "trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. [...] Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego" (wyr. TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu "nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów" (wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne, pozbawione podstawy merytorycznej różnice. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Poniżej przedstawiono kwalifikację zawodów, których regulacje ustrojowe zostały poddane proponowanej nowelizacji". W uzasadnieniu tego projektu także zauważono, że dostęp do wykonywania zawodu notariusza powinien być ograniczony przede wszystkim ze względu na bezpieczeństwo odbiorców usług zawodów związanych z funkcją publiczną, jak i ze względu na charakter zawodu zaufania publicznego. Jednocześnie stwierdzono w nim, że "zmiana art. 10 § 3 ma na celu stworzenie mechanizmu ograniczającego dopływ do zawodu notariusza osób, których dotychczasowe postępowanie może budzić wątpliwości co do ich rzetelności, uczciwości, zapewnienia bezpieczeństwa obrotu lub postrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego." Z powyższych motywów nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie ograniczeń liczbowych przy powoływaniu notariuszy i ustalaniu siedziby kancelarii notarialnej.

Z powyższych względów skargę I.w G. jako niezasadną na mocy art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.