Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1484/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 788/15 w sprawie ze skargi D.M. na decyzję Zakładu [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 3 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 788/15 uchylił decyzje Zakładu [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S. (dalej jako "Spółka") z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzje z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wnioskiem złożonym pocztą elektroniczną w dniu [...] lutego 2015 r., D. M. zwróciła się do Zakładu [...] Spółka z o.o. w S. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie zestawienia wysokości składników wynagrodzeń otrzymanych przez członków rady nadzorczej i zarządu w Zakładzie [...] Spółka z o.o. w S. oraz skanów umów podpisanych przez Spółkę z członkami zarządu. Zwróciła się także o informację, czy członkom zarządu w okresie zatrudnienia lub po ustaniu zatrudnienia były wypłacane odprawy, nagrody, premie.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. wnioskodawczyni przekazano informację zawierającą zestawienie wysokości składników wynagrodzeń otrzymanych przez członków Rady Nadzorczej i Zarządu wraz z informacją o przyznanych nagrodach.

Natomiast decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Spółka, działając na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 221 § 5 Kodeksu pracy i art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, odmówiła udostępnienia informacji ujętej we wniosku w zakresie przesłania skanów umów podpisanych przez Spółkę z członkami zarządu wskazując, że wnioskowana informacja zawiera dane wrażliwe.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] kwietnia 2015 r. D. M. zarzuciła ww. decyzji naruszenie art. 61 Konstytucji i art. 5 ust. 2 ustawy

o dostępie do informacji publicznej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Spółka, powołując w podstawie prawnej art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 221 § 5 Kodeksu pracy i art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, ponownie odmówiła udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Spółka wskazała, iż art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych statuują ustawową ochronę danych osobowych, udostępnienia których domaga się wnioskodawca. Podkreśliła, że prawo do prywatności osób fizycznych stanowi skuteczną podstawę ograniczenia dostępu do informacji publicznych wynikającą z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś zgodnie z treścią art. 221 § 5 Kodeksu pracy do danych osobowych pracowników zastosowanie mają przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. W ocenie Spółki, udostępnienie informacji o szczegółowych warunkach zatrudnienia, miejscu zamieszkania, dacie urodzenia, itp. należy do kategorii tzw. danych wrażliwych, a ich przetworzenie możliwe wyłącznie wtedy gdy zezwalają na to przepisy ustawy. W przedmiotowym przypadku sytuacja taka nie ma miejsca, natomiast Spółka jako administrator danych osobowych odpowiada za ich ochronę. Osoby wchodzące w skład zarządu nie pełnią funkcji w organach administracji publicznej, a ich prawo do prywatności nie podlega ograniczeniu.

Na powyższą decyzję D. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka

i podstawowych wolności, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż doszło do uznania, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje treści umów zawartych z zarządem spółki, która w sposób funkcjonalny i organizacyjny jest podmiotem będącym częścią gminy powołanym do wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w z w. z art. 31 u st. 3 Konstytucji RP w z w. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w W. zgłosiło swój udział w postępowaniu, składając wniosek w trybie art. 33 § 2 P.p.s.a.

Na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. Sąd, uwzględniając powyższy wniosek, postanowił dopuścić Stowarzyszenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2015 r. podniósł, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.- dalej jako "u.d.i.p."). Ustawa ta definiuje informację publiczną, wskazuje podmioty zobowiązane do jej udzielenia oraz reguluje tryb i zasady jej udostępniania, jak i ograniczenia występujące w tym zakresie.

W niniejszej sprawie Zakład [...] Spółka z o.o. z siedzibą

w S. odmówiła decyzją udostępnienia wnioskowanych przez skarżącą informacji w postaci skanów umów podpisanych przez Spółkę z członkami zarządu powołując się na ochronę danych osobowych i brak możliwości ich przetworzenia.

W świetle art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Decyzja ta jest charakterystyczna dla postępowania, którego przedmiotem jest informacja stanowiąca informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy. Dlatego decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wtedy, gdy żądanie ma charakter informacji publicznej.

Wydanie decyzji z powołaniem się na ograniczenia wynikające z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, świadczy o tym, że organ uznał wnioskowane dokumenty jako stanowiące informację publiczną. Tak więc dokonanie oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Spółki w kontekście obowiązujących przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jak i złożonego wniosku wymaga przede wszystkim wyjaśnienia tej kwestii. Ustalenie bowiem okoliczności, czy żądane informacje są w istocie informacjami publicznymi, ma istotne znaczenie dla właściwego zastosowania ustawy o dostępie informacji publicznej, która to w zależności od wyniku tych ustaleń, przewiduje odmienne formy załatwienia wniosku.

Ustawodawca pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 powołanej ustawy zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności".

Niewątpliwie przy wykładni powyższych przepisów należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji. Stosownie do tego przepisu, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej

i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1), a także dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

W świetle powołanych regulacji, informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych podmiotów, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji (por. wyrok WSA w Kielcach z 26 czerwca 2008 r. II SAB/Ke 7/08, wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2007 r. II SAB/Wa 85/07, wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2009 r. II SAB/Kr 109/08, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1557/13; wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

W sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Spółka, której jedynym wspólnikiem jest Gmina Miasto [...], wykonuje zadania publiczne z zakresu gospodarki komunalnej. Z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że Spółka zajmuje się działalnością o charakterze użyteczności publicznej, w tym dystrybucją wody oraz odprowadzaniem i oczyszczaniem ścieków, będących zadaniami własnymi gminy, co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Należy więc do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p). Jednakże o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje nie kryterium podmiotowe lecz rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. S. Szuster, Komentarz do art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003).

W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w postaci umów zawartych z członkami zarządu Spółki. Wniosek, wbrew odmiennemu twierdzeniu skargi, nie obejmował umów podpisanych z członkami "komisji rewizyjnej".

W orzecznictwie sądowoadminisatrcyjnym przyjmuje się, że generalnie umowy o pracę czy umowy cywilne regulujące zasady zatrudnienia nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie dotyczą realizacji zamierzeń publicznych czy szeroko rozumianego prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1486/14, CBOSA).

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko należy odnieść również do umów zawartych z członkami zarządu spółki komunalnej.

Spółka w obrocie prawnym występuje jako podmiot odrębny względem Gminy Miasta [...]. Niewątpliwie nie jest organem władzy publicznej ani jednostką sektora finansów publicznych, lecz podmiotem prawa handlowego (tj. spółką prawa handlowego). Działalność Spółki obejmuje wykonywanie zadań publicznych, ale cel tej działalności ma charakter gospodarczy, ukierunkowany na zysk. Zawarcie umowy z członkami zarządu, nie jest wynikiem wykonywania przez Spółkę zadań publicznych, lecz prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Spółka zawierając taką umowę występuje w charakterze podmiotu gospodarczego jako pracodawca, którego narzędziem jest możliwość nawiązywania stosunku zatrudnienia. Zawieranie zatem umów regulujących zasady zatrudnienia nie pozostaje w ścisłym i bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań publicznych. Umowy te nie są umowami cywilnoprawnymi zawieranymi z kontrahentami i nie noszą cech dokumentu odnoszącego się do sfery publicznoprawnej, są natomiast aktami prywatnoprawnymi związanymi ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika.

Powyższe okoliczności przesadzają o tym, że umowa zawarta z członkami zarządu spółki komunalnej nie stanowi informacji publicznej, w związku z czym nie było możliwości wydania w sprawie decyzji odmawiającej udostępnienia żądanych informacji. Z tych też względów Spółka rozpatrując wniosek skarżącej w trybie art. 5

i art. 16 u.d.i.p. dopuściła się naruszenia prawa materialnego.

W sytuacji gdy żądana informacja nie ma cech informacji publicznej ustawa przewiduje odmienną, od zastosowanej w sprawie, formę załatwienia wniosku. W takim przypadku podmiot zobowiązany nie wydaje decyzji w sprawie, ale zawiadamia wnioskodawcę pismem o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...], zaskarżając w całości punkt pierwszy wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie;

- art. 61 ust. 1 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu przez WSA wąskiego rozumienia prawa informacji publicznej;

- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez blędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że umowy zawarte z członkami zarządu spółki komunalnej nie stanowi informacji publicznej;

- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka podstawowych wolności poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej będącego prawem człowieka;

- art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprze jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że umowy zawarte z członkami zarządu spółki komunalnej nie mieszczą się w katalogu informacji podlegających udostępnieniu;

- art. 16 ust. 1 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że załatwienie sprawy w postaci odmowy udostępnienia umów zawartych z członkami zarządu spółki komunalnej nie następuje formie decyzji administracyjnej

- art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. w zakresie w jakim na podstawie tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku odniesienia się przez WSA w Szczecinie do zarzutów przedstawionych przez skarżącego oraz nie podaniu przez Sąd podstawowych motywów rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżącej kasacyjnie rozwinięto treść postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami.

Z kolei art. 184 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z powyższego wynika, że wskazana wyżej norma pozwala na oddalenie skargi kasacyjnej w dwóch sytuacjach: pierwsza – gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw oraz druga – gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Druga przesłanka oddalenia skargi kasacyjnej dotyczy sytuacji, gdy podstawy kasacyjne są w określonym zakresie usprawiedliwione, ale pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzone uchybienia są wynikiem wad uzasadnienia, a nie samego rozstrzygnięcia. Z tych powodów ustawodawca dopuszcza oddalenie skargi kasacyjnej, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (zobacz: B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 184, Wydanie VII).

W rozpoznawanej sprawie zachodzi taka sytuacja.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie była decyzja Zakładu [...] Spółki z o.o. z siedzibą w S. odmawiająca udostępnienia wnioskowanych przez D. M. informacji w postaci skanów umów podpisanych przez Spółkę z członkami zarządu z uwagi na ochronę danych osobowych i brak możliwości ich przetworzenia.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne było zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy Zakład [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądane przez stronę informacje są informacją publiczną.

Zgodnie z art. 4. ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Poza tym, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2 tego przepisu). Podmioty te mają obowiązek udostępnienia informacji publicznej wtedy, gdy są w jej posiadaniu (ust. 3).

W przypadku innych podmiotów wykonujących zadania publiczne ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym oraz osób prawnych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w punktach od 1 do 5 jest poprzedzone ogólnym wyrażeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", co oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym pojęciu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10 ( LEX nr 737513), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 powołanej ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Oznacza to, że przedsiębiorstwo komunalne, które wykonuje zadania w formie spółki, mieści się w pojęciu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (Dz. U. z 2018 r., poz. 990 ze zm.) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Przepis art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 827) stanowi zaś, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy stanowi, że do zadań własnych gminy należą sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Skoro z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że przedmiotem działalności Zakładu [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S. jest m.in.: pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody; odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, to Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy na dwie kwestie. Po pierwsze we wniosku z dnia [...] lutego 2015 r., D. M. zwróciła się do Spółki m.in. o przesłanie skanów umów podpisanych przez Spółkę z członkami zarządu. Ani organy ani Sąd pierwszej instancji nie ustalili jakich umów żąda wnioskodawczyni, a przecież organ jest związany wnioskiem strony i nie może w dowolny sposób modyfikować czy interpretować treści żądania.

Po drugie, gdyby uznać, że wnioskodawczyni żąda przesłania skanów umów o prace z członkami zarządu, to należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest, na co wielokrotnie zawracało uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych, pojęciem węższym od pojęcia "funkcjonariusza publicznego", ponieważ obejmuje ono osoby, które posiadają wpływ na kształtowanie się spraw publicznych, a więc takich, które podejmują rozstrzygnięcia, wiążące decyzje związane z funkcjonowaniem instytucji publicznych, gospodarowaniem majątkiem publicznym lub też orzekaniem w sprawach administracyjnych, cywilnych lub karnych w imieniu Państwa (por wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3438/15, z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 168/16, CBOSA). Dlatego celem ustalenia, czy żądana informacja jest informacja publiczną, konieczne jest zbadanie, czy zawieranie umów z członkami zarządu pozostawało w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań publicznych, i czy członkowie zarządu Spółki pełnią funkcje publiczną. W konsekwencji należy przeanalizować wskazane wyżej umowy celem ustalenia, czy dane w nich zawarte stanowią informację publiczną.

Z uwagi na powyższe zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § P.p.s.a i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. albowiem Sąd pierwszej instancji nie przedstawił przekonywującej argumentacji, że wskazane wyżej umowy nie stanowią informacji publicznej.

Odnoszenie się do pozostałych zarzutów mających charakter materialnoprawny z uwagi na powyższe uchybienia byłoby przedwczesne.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję w konsekwencji uznać należy, że mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, Zakład [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S. uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji