Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 251/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki /spr./, sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku 1. uchyla zaskarżoną decyzję. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 3. zarządza od Wojewody [...] na rzecz Ogólnopolskiego T. kwotę 10 zł (dziesięć zł) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...]. grudnia 2002 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzję Starosty L. nr [...] z dnia [...]. października 2002 r. w przedmiocie udzielenia B. S.- właścicielowi firmy PHU "A." - pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z wód rzeki W. w km od [...] do [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewody wskazano, iż w świetle materiałów zebranych w sprawie roboty pogłębiarskie, jakie będą prowadzone w związku z wydobywaniem piasku, stanowią szczególne korzystanie z wód, wymagają więc pozwolenia wodnoprawnego. Jednak, z uwagi, iż wiążą się one jednocześnie z utrzymaniem wód to mogą być one prowadzone zgodnie z wnioskiem, na terenie rezerwatu "K.". Roboty te należą do kategorii objętych odstępstwami od zakazów wprowadzonych w rezerwatach przyrody. Są one wymienione w art. 23 a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Ponadto wskazano, iż prowadzenie wydobycia piasku obwarowane zostało spełnieniem szeregu warunków, które określa decyzja organu I. instancji. Ich spełnienie zagwarantuje ochronę wartości przyrodniczych rezerwatu.

W swojej skardze Ogólnopolskie T. wniosło, o uchylenie decyzji organów obu instancji z uwagi na ich wydanie z naruszeniem prawa. W szczególności wskazano, iż decyzje naruszają art. 23 ust. 1 lit. a ustawy o ochronie przyrody oraz §. 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody (Dz.U. Nr [...], poz. [...]), mocą którego utworzono rezerwat "K.". Wskazano, iż pobór piasku nie stanowi utrzymania wód a więc jego dopuszczenie stanowi naruszanie zakazów dotyczących rezerwatu przyrody "K.".

W skardze zwrócono uwagę, iż dokumentacja, na podstawie której wydano pozwolenie wodnoprawne, jest niekompletna. Do wniosku nie załączono bowiem wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki, na której ma się odbywać pobór piasku. Organy orzekające w sprawie nie mogły więc ocenić zgodności planowanej działalności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez co naruszono art. 125 pkt 2 i art. 125 pkt 1 ustawy dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Dodatkowo nie zamieszczono opisu planowanej działalności w języku niespecjalistycznym.

Dalej zarzucono w skardze, iż Starosta nie odniósł się do wniosku T. o umorzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia. Wniosek taki został złożony w nawiązaniu do treści art. 124 pkt 3 ustawy - Prawo wodne w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator przyrody uznał w swej opinii, iż wydobywanie piasku w danym przypadku mieści się w pojęciu utrzymywania wód. Wskazano także, iż organy obu instancji nie odniosły się do stanowiska zawartego w piśmie z Biura Orzecznictwa Administracyjnego w Ministerstwie Środowiska z dnia 30. lipca 2001 r. (nr[...]). Zwrócono także uwagę, iż decyzja organu II. instancji jest wadliwa, gdyż utrzymała w mocy decyzję, która naruszała art. 127 ust. 4 ustawy - Prawo wodne. Decyzja organu I. instancji była bowiem wydana na dłużej niż 5 lat. W postępowaniu nie odniesiono się także do przedłożonej przez skarżące Towarzystwo opinii ichtiologa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy przedstawiciel skarżącego T. rozszerzył zakres skargi. Zakwestionował właściwość Starosty L. do wydania pozwolenia wodnoprawnego, jako organu I. instancji. W ocenie skarżącego właściwym w tej sprawie jest wojewoda, co wynika z art. 140 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt lit. e oraz art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo wodne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uzasadniony jest zarzut skargi, iż decyzja w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego została wydana na podstawie niepełnej dokumentacji. Załączony do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dotyczy obszaru rzeki, gdzie ma być prowadzone wydobycie, lecz działki przybrzeżnej (działka nr ewidencyjny [...] we wsi W.). Jednocześnie z akt nie wynika aby na dzień wydawania decyzji przez organy obu instancji brak było planu obejmującego teren zamierzonego poboru piasku. Regulacja art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 ustawy - Prawo wodne nie dopuszcza z kolei wydania pozwolenia wodnoprawnego, gdyby naruszało to postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd nie wyjaśnienie tych kwestii musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadny jest także zarzut skarżącego, iż do wniosku o wydanie pozwolenia nie dołączono opisu prowadzonej działalności w języku nietechnicznym, co narusza art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo wodne. Opis taki będzie musiał być dołączony w dalszym toku postępowania.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o uchylenie decyzji organów obu instancji. Po uzupełnieniu wymaganej dokumentacji organ odwoławczy powinien ustalić czy jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy czy też konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (art. 138 § 2 K.p.a.).

Za nieuzasadniony Sąd natomiast uznał zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów w zakresie ograniczeń wynikających z funkcjonowania rezerwatu "K.". Rozporządzenie o uznaniu za rezerwat przyrody określiło zakres wynikających stąd ograniczeń oraz odstępstw od nich. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia a więc 31 grudnia 1998 r. (§ 11). W świetle rozporządzenia na terenie rezerwatu dopuszczalne było jedynie prowadzenie prac związanych z utrzymywaniem koryta rzeki (§ 9 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia). Tylko takie ingerencje były dopuszczalne na terenie rezerwatu. Jednocześnie w świetle art. 124 pkt 3 obowiązującej obecnie ustawy - Prawo wodne działania takie nie wymagają pozwolenia wodnoprawnego. Stąd skarżące Towarzystwo formułowało wnioski o umorzenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia, jako bezzasadnego. Wniosków tych jednak zasadnie nie uwzględniono gdyż, jak słusznie ustaliły to organy administracji, objęta pozwoleniem działalność, choć przyczyniała się do utrzymania wód, nie była jednak prowadzona w tym celu. Celem jej miał być komercyjny pobór piasku. Zwolnienie z obowiązku posiadania pozwolenia dotyczy jedynie sytuacji gdy wydobywanie piasku jest związane wyłącznie z utrzymywaniem wody. Art. 124 pkt. 3 ustawy - Prawo wodne, jako wyjątek od obowiązku posiadania pozwoleń wodnoprawnych nie może być interpretowany rozszerzające Stanowisko takie prezentowane jest również w przytaczanej przez skarżącego opinii Biura Orzecznictwa Administracyjnego (patrz pismo infine).

Opisany wyżej stan formalnoprawny prowadziłby do wniosku o konieczności odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego ponieważ komercyjne wydobycie piasku narusza zakazy wynikające z rozporządzenia o ustanowieniu rezerwatu (art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 ustawy - Prawo wodne). Trzeba jednak uwzględnić, iż opisany wyżej, a wynikający z rozporządzenia, zakres ograniczeń został istotnie zmodyfikowany wejściem w życie ustawy z dnia 7. grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21). W świetle art. 23a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu nadanym wspomnianą nowelą, na terenie rezerwatów dopuszczalne jest z mocy prawa prowadzenie wszelkich działań związanych z bezpieczeństwem publicznym. Pojęcie to wykracza swym zakresem poza działania związane wyłącznie z utrzymanie wód dopuszczanym tylko w rozporządzeniu o uznaniu za rezerwat przyrody. Regulacja ustawowa, jako akt wyższego rzędu, wywiera w tym przypadku ten skutek, iż przy interpretacji aktu wykonawczego, ustanowionego przed wejściem w życie nowych regulacji ustawowych należy jego treść normatywną odczytywać zgodnie z regułami ustanowionymi ustawą. Trafność takiego rozumowania w rozpatrywanym przypadku potwierdza dodatkowo treść normatywna art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o ochronie przyrody. W jego świetle dotychczasowe rezerwaty stają się rezerwatami w rozumieniu ustawy. Odstępstwa od zakazów wynikające z ustawy, o ile są dalej idące niż ustalone w rozporządzeniu, znajdą zastosowanie automatycznie, z mocy prawa, przy ocenie skutków prawnych funkcjonowania rezerwatu, po wejściu w życie ustawy nowelizującej ustawę o ochronie przyrody tj. od dnia 2. lutego 2001 r.

W ocenie Sądu działania polegające na komercyjnym poborze piasku, jeżeli pobór leży w interesie bezpieczeństwa publicznego, mieszczą się w zakresie odstępstw, o których mowa w art. 23a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska prezentowanego w przytaczanym przez Skarżącego stanowisku Biura Orzecznictwa Administracyjnego (str. 2, drugie wyróżnienie). Przyjęta w piśmie zawężająca interpretacja pojęcia działań związanych z bezpieczeństwem publicznym (w tym twierdzenie, iż nie dotyczą one likwidacji zagrożeń powodziowych) jest dowolna i nie znajduje uzasadnienia w regulacjach normatywnych.

W rozpatrywanej sprawie zawarte w aktach stanowiska Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 6. grudnia 2001 r. 27. maja 2002 r. i 11 września 2002 r., jako jednostki wyspecjalizowanej w tej kwestii są jednoznaczne. Wskazują one na potrzebę prowadzenia wydobycia piasku z uwagi na bezpieczeństwo publiczne. Stanowiska te doprowadziły także do zmiany opinii wojewódzkiego konserwatora przyrody, który uznał ostatecznie prowadzenie takich działań jako dopuszczalne na terenie rezerwatu. Mylnie jedynie określił je mianem utrzymywania wód (pismo z dnia 30. września 2002 r.). W aktach sprawy brak jest dowodów kwestionujących zasadność stanowiska Rejonowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W tym świetle wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku było na terenie rezerwatu, co do zasady, dopuszczalne. Wywody skargi w tym zakresie są więc chybione. Skarżący zasadnie jedynie zarzuca, iż organy orzekające w sprawie nie odniosły się do wniosku o umorzenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego oraz nie ustosunkowały się do przedkładanej przez T. opinii z Biuro Orzecznictwa Administracyjnego czym naruszono art. 107 opar. 3 K.p.a (obowiązek pełnego uzasadnienia decyzji). Jednak uchybienia te, z uwagi na wskazane wyżej uwarunkowania formalnoprawne, nie miały wpływu na trafność rozstrzygnięcia w danym przypadku.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego T., jakoby organy nie odniosły się do przedłożonej opinii ichtiologa. W aktach sprawy brak jest takiej opinii bądź dowodów potwierdzających jej przedłożenie. Dopiero w przypadku jej dostarczenia po wydaniu niniejszego orzeczenia, organ ponownie orzekający w sprawie, będzie się musiał do niej odnieść.

Bezzasadne są także zarzuty dotyczące braku właściwości starosty do wydania pozwolenia wodnoprawnego w rozpatrywanej sprawie. Przytoczone na rozprawie przepisy ustawy - Prawo wodne dotyczą właściwości wojewody, jako organu I. instancji w sytuacji gdy uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego jest wymagane nie z racji szczególnego korzystania z wód, jakim jest wydobywanie piasku (art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 7 ustawy - Prawo wodne), ale wykracza poza te przypadki. Przytoczone przez skarżącego regulacje dotyczą prowadzania określonych działań na terenach zagrożonych po wódzią tudzież wykonania urządzeń wodnych służących zabezpieczeniu przed powodzią.

Sąd uznał za bezzasadne zarzuty naruszenia, decyzją organu II. instancji art. 127 ust. 4 ustawy - Prawo wodne. Co prawda skarżący trafnie zauważył, iż decyzja organu I. instancji naruszała zasadę wydawania powalenia wodnoprawnego na pobór piasku najwyżej na 5 lat. Jednak w dniu wydania decyzji przez organ II. instancji naruszenie to nie miało istotnego znaczenia. Końcowym terminem obowiązywania pozwolenia był określony przez Starostę L. dzień 31. października 2007 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy dnia [...]. grudnia 2002 r., W dniu więc, gdy pozwolenie stało się wykonalne (po rozpatrzeniu dowołania przez organ II instancji), wynikający z ustawy maksymalny pięcioletni termin obowiązywania pozwolenia nie był przekroczony.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) - orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] powinien wyjaśnić czy dla planowanego miejsca poboru piasku obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a po uzupełnieniu brakującej dokumentacji orzeknie w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego albo przekaże sprawę do powtórnego rozpatrzenia organowi I. instancji. Rozpatrując ponownie odwołania organ oceni także sformułowany w odwołaniu skarżącego T. zarzut niekonsekwencji w decyzji organu I. instancji polegającej na określeniu bezwzględnie wymaganych odległości prowadzenia robót od miejsc lęgowych ptaków wykluczających ich naruszenie a równocześnie na określeniu procedury postępowania w przypadku konieczności ich zniszczenia (pkt. II. 6 i 12 decyzji