Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1508/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1584/19 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1584/19, po rozpoznaniu sprawy ze J.W. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent [...] odmówił J.W. zmiany własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2016 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na syna A.W..

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że w rozpatrywanej sprawie przekroczenie kryterium dochodowego, uprawniającego do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, obligowało organ do odmowy przyznania tego świadczenia. Wyjaśnił, że przepisy prawa w sposób jednoznaczny określają, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać kwoty 800 zł. Organ pokreślił również, że decyzja dotycząca ustalania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest jednym z rodzajów, tzw. decyzji związanych, tj. takich, w których organ nie ma swobody orzekania uznaniowego, a zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą decyzje związane nie mogą być przedmiotem zmiany w trybie art. 154 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] wskazało, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. zbadaniu w tym trybie przez organ administracji podlega, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki, tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji. Organ podniósł, że w orzecznictwie podkreśla się, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. ma zastosowanie w zasadzie przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji ostatecznej, aczkolwiek co do tożsamości podstawy faktycznej wzruszonej decyzji wskazuje się, że zmiana okoliczności faktycznych w stosunku do pierwotnie istniejących może mieć znaczenie dla oceny zasadności i celowości uchylenia albo zmiany tej decyzji z punktu widzenia przesłanek przewidzianych w przepisie, tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Kolegium wyjaśniło, że tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określony w art. 154 k.p.a. służy do wzruszenia zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, tj. wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. Jednakże trybu z art. 154 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej - trzeciej instancji. Przedmiotem postępowania w tym trybie jest, co do zasady, nie ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji.

Kolegium podkreśliło, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją, której dotyczy żądanie zmiany bądź uchylenia. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a. mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że słuszny interes strony musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Jeśli więc przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną, to co do zasady nie ma przeszkód, na podstawie art. 154 k.p.a., do zmiany decyzji, także o charakterze związanym.

Kolegium wskazało, że przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację.

Kolegium podniosło, że decyzja wydana w trybie art. 154 k.p.a. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego w sprawie należy ocena, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań.

Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie i literaturze istnieje również pogląd, że dopuszczalnym jest uchylenie lub zmiana w trybie art. 154 k.p.a. decyzji związanych w sytuacji, w której ustawa w dacie wydania tej decyzji dawałaby organowi administracji możliwość innego załatwienia sprawy, gdyby organ znał przesłanki podnoszone przez stronę we wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji (tak np. WSA w Poznaniu w wyroku z 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 961/14, LEX nr 1571933). Taka sytuacja, w ocenie organu, w niniejszej sprawie nie występuje.

Kolegium uznało, że brak jest podstaw do zmiany decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2016 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na A.W.. Stwierdziło, że niezasadny jest zarzut skarżącego odnośnie nieuwzględnienia przez Prezydenta wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1115/18. Podniosło, że odwołujący został wezwany do sprecyzowania wniosku, a następnie organ pierwszej instancji w toku sprawy wydał w sprawie rozstrzygnięcie zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Oceniając, czy w sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji, Kolegium uznało, że żądanie J.W. o wzruszenie decyzji z w trybie art. 154 k.p.a. nie jest słuszne.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2019 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie organu większość argumentów skarżącego zmierza do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., czyli próby "stworzenia" trzeciej instancji.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2019 r. złożył J.W.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono.

Zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1115/18 w którym polecono organowi pierwszej instancji ustalenie, czy wniosek skarżącego z dnia 1 grudnia 2016 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego potraktować należy, jako wniosek o wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie, czy jako wniosek o zmianę poprzedniej decyzji w trybie, np. art. 154 k.p.a. Sąd wskazał, że taką możliwość daje przepis art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.).

Organ, wykonując wskazanie Sądu, wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku. Pismem z dnia 8 kwietnia 2019 r. skarżący wskazał, że wnosi o zmianę decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2016 r.

Zważyć, jednakże należy, że decyzja Prezydenta z dnia [...] lipca 2016 r. była przedmiotem kontroli przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]. Organ ten decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi J.W., wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1568/16 oddalił skargę.

Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Stosownie do art. 154 § 2 k.p.a. w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Z treści art. art. 154 k.p.a. wynika, że jego zastosowanie jest możliwe jedynie wobec decyzji ostatecznych, co jednocześnie warunkuje właściwość organu do procedowania na podstawie tego przepisu. Decyzją ostateczną będzie decyzja, od której nie wniesiono odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W niniejszej sprawie wniosek dotyczył zmiany decyzji, która była przedmiotem odwołania. Wobec tego, to decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2016 r. jest decyzją ostateczną.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2865/16 wskazał, że decyzją ostateczną jest zawsze decyzja wydana na skutek odwołania, o ile takie złożono, a więc organem właściwym do prowadzenia postępowania w trybie art. 154 i 155 k.p.a. będzie organ drugiej instancji. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził również w postanowieniu z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OW 66/15. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 476/19 (powołując się na orzecznictwo NSA) wskazał, że jeżeli w postępowaniu zwyczajnym na skutek wniesionego odwołania wydana została decyzja w drugiej instancji, to w trybie art. 155 bądź art. 154 k.p.a. zmianie (uchyleniu) podlegać będzie decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji i to właśnie organ odwoławczy będzie właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tym trybie. Sąd w niniejszej sprawie stanowisko wyżej przedstawione podzielił.

Za stanowiskiem tym przemawia także to, że stosownie do treści art. 16 § 1 zd. pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Jak wyżej zaznaczono będzie to zatem decyzja, od której nie wniesiono odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania, jak i decyzja utrzymana w mocy po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie taką ostateczną decyzją była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] z dnia [...] września 2016 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego. Decyzja ta, jako wydana przez organ odwoławczy jest ostateczna i to od niej nie przysługuje odwołanie. Decyzja Kolegium z dnia [...] września 2016 r. spełnia zatem wszystkie warunki definicji decyzji ostatecznej, o jakich mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Decyzja ta pomimo użytego sformułowania "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję" jest rozstrzygnięciem co do meritum sprawy. Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji w jej całokształcie. Określone sformułowanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy wynika wyłącznie z kodeksowego reżimu (art. 138 k.p.a.). Odmienne zaś rozumienie tego zagadnienia prowadziłoby do wypaczenia istoty postępowania odwoławczego, a tym samym naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpatrywana merytorycznie. Jeżeli organ odwoławczy wydał ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do meritum, to niewątpliwie taka decyzja, jako ostateczna, kształtuje dany stosunek administracyjny. Należy również podkreślić, że ustawodawca w 154 k.p.a. wskazał na właściwość organu, która jest związana z wydaniem decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie niewątpliwie to Kolegium wydało decyzję ostateczną. Wobec tego organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o zmianę decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2016 r. będzie Kolegium.

Skoro w niniejszej sprawie orzekał: Prezydent [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, to oznacza, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w warunkach wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. z naruszeniem przepisów o właściwości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławczego [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. i art. 16 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że organem właściwym do zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest organ drugiej instancji, w sytuacji, w której w niniejszej sprawie decyzją ostateczną jest zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji;

2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest decyzją rozstrzygającą sprawę co do meritum w sytuacji, gdy decyzją orzekającą co do meritum, dla decyzji utrzymywanych w mocy w toku instancji jest zawsze, decyzja organu pierwszej instancji;

3. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w warunkach wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nie jest i nie może być w niniejszej sprawie organem właściwym do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a., a co się z tym wiąże decyzje organu pierwszej i drugiej instancji są zgodne z przepisami prawa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu decyzją ostateczną jest zatem zawsze decyzja organu pierwszej instancji, od której nie wniesiono odwołania. Takiego przymiotu nie będzie miała natomiast decyzja pierwszoinstancyjna, od której wniesiono odwołanie, a organ odwoławczy orzekł reformatoryjnie. Gdyby natomiast podzielić stanowisko WSA, że ostateczną będzie tylko decyzja organu drugiej instancji, to należałoby uznać, że decyzja organu pierwszej instancji nie stała się ostateczna i nigdy przymiotu ostateczności nie nabędzie - z czym zgodzić się nie można.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności organy administracji zobowiązane są do przestrzegania swojej właściwości - art. 19 k.p.a., ponieważ naruszenie w tym zakresie stanowi wadę nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

O właściwości organu administracyjnego do wydania decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym trybie postępowania zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, stanowi art. 154 § 1 k.p.a. Z brzmienia tego artykułu wynika jednoznacznie, że jego zastosowanie jest dopuszczalne w odniesieniu do decyzji ostatecznych, co jednocześnie warunkuje właściwość organu uprawnionego do procedowania na podstawie tego przepisu. Regulacja ta przewiduje bowiem, że właściwym do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną. Stosownie do treści art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Będzie to zatem decyzja, od której nie wniesiono odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania, jak i decyzja utrzymana w mocy po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Legalis 2020). W niniejszej sprawie taką decyzją była wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez SKO [...] decyzja z dnia [...] września 2016 r., o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r., o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz A.W.. Taka decyzja jako wydana przez organ odwoławczy jest ostateczna i od niej nie przysługuje odwołanie. Decyzja ta spełnia zatem wszystkie desygnaty definicji decyzji ostatecznej, o jakich mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Ponadto decyzja ta pomimo użytego sformułowania "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" jest rozstrzygnięciem co do meritum sprawy. Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w jej całokształcie. Określone sformułowanie wyniku postępowania przez organ odwoławczy wynika wyłącznie z kodeksowego reżimu (art. 138 k.p.a.). Odmienne zaś rozumienie tego zagadnienia prowadziłoby do wypaczenia istoty postępowania odwoławczego, a tym samym naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą dana sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpatrywana merytorycznie. Jeżeli organ odwoławczy wydał ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do meritum, to niewątpliwie taka decyzja jako ostateczna kształtuje dany stosunek administracyjny. Należy również zaakcentować, że ustawodawca w art. 155 k.p.a. wskazał na właściwość organu, która jest związana z wydaniem decyzji ostatecznej.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniała rozbieżność stanowisk w rozumieniu organu właściwego do załatwienia wniosku w trybie art. 154 bądź art. 155 k.p.a. Zgodnie z pierwszym, mniejszościowym stanowiskiem, organ orzekający w I instancji będzie właściwy do rozpoznania wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, skoro tylko organ I instancji orzeka co do meritum (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2009 r., II SA/Gl 28/09; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2012 r., II SA/Bk 784/12).

Większościowe stanowisko wskazuje, że decyzją ostateczną jest zawsze decyzja wydana na skutek odwołania, o ile takie złożono, a więc organ II instancji będzie właściwy do prowadzenia omawianego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę zgadza się z tym drugim poglądem (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 244/13, z dnia 11 czerwca 2014 r., II OSK 129/14; z dnia 16 maja 2018 r., I OSK 198/18 oraz postanowienie NSA z 16 lipca 2015 r., I OW 66/15). To stanowisko opiera się nie tylko na istocie postępowania odwoławczego, które zawsze polega na rozpoznaniu przez organ II instancji sprawy w całości, ale także brzmieniu art 154 i art. 155 k.p.a. Podnieść bowiem należy, że oba przepisy wyraźnie określają, że w tym trybie można zmienić jedynie decyzję ostateczną wydaną przez organ administracji publicznej który "ją wydał". Przypomnieć w tym miejscu należy, że obecnie brzmienie art. 154 § 1 k.p.a. jak i art. 155 k.p.a. zostało nadane im ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18). W poprzednim stanie prawnym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jak podnoszono w uzasadnieniu do projektu noweli "Nowelizacja art. 154 i 155 Kodeksu zmierza do odebrania organom wyższego stopnia możliwości zmiany ostatecznych decyzji, działającym jako organy pierwszej instancji. Niecelowe jest, ażeby organ, który wydał zaskarżoną decyzję, konkurował z organem wyższego stopnia w wyżej wymienionych sprawach. Nie wydaje się również zasadne, ażeby w sprawach tych właściwość organów była przenoszona wyżej i organ, który pełnił rolę organu odwoławczego, w tej samej sprawie pełnił następnie rolę organu pierwszej instancji (od decyzji tych służy bowiem odwołanie do organu wyższej instancji). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w praktyce powstają czasami niepotrzebne spory pomiędzy organem, który wydał decyzję ostateczną, a organem odwoławczym, który jest "właściwszy" do orzekania w pierwszej instancji w wyżej wymienionych trybach" (zob. Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 2987, Sejm VI kadencji). Celem zmian było zatem uporządkowanie systemu zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej - tak aby nie było wątpliwości, który organ jest właściwy do jej załatwienia. Tak więc aby nie było sytuacji, w których ewentualna zmiana lub uchylenie decyzji organu I instancji powodowałoby pozostawienie w obrocie prawnym decyzji II instancji. Organ I instancji nie mógłby bowiem zmienić lub uchylić decyzji organu II instancji, bo przeczyłaby temu zasada hierarchicznej budowy organów administracyjnych. Natomiast organ odwoławczy może ingerować w decyzję wydaną w I instancji po uchyleniu lub zmianie swej decyzji.

Ponadto za przyjęciem większościowego poglądu przemawiają inne sformułowania jakie pojawiają się w art. 150 § 1, art. 157 § 1 i art. 162 § 1 k.p.a., ponieważ w inny sposób precyzują właściwy organ w określonych kategoriach spraw. Nie wyjaśnia tej kwestii także przyrównywanie procedury administracyjnej do procedury sądowej związanej z prawomocnością orzeczeń. Są to bowiem procedury, w których brak jest analogii i w zasadzie takich analogii nie powinno być z uwagi na ich prawne odrębności (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2865/16).

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Wskazać zatem należy, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że wydane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisu o właściwości – art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ to nie Prezydent [...] był organem właściwym do rozpoznania wniosku J.W. o zmianę decyzji w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz jego syna.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.