Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 197/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12, art. 35 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie scalenia gruntów - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SAB/Rz 197/22

UZASADNIENIE

M.B. złożyła 5 września 2022 r. (data wpływu do organu) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (WSA w Rzeszowie) na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] (dalej: "Starosta") postępowania w sprawie znak: G.6821.1.34.2021 dotyczącego scalenia gruntów we wsi H.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika, że na wniosek właścicieli gruntów położnych we wsi H. gm. [...] postanowieniem Starosty z 8 lutego 2010 r. nr GNII-60170-15/2010 wszczęte zostało postępowanie scaleniowe. Postanowienie wywieszone zostało na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy w [....] oraz we wsi H. przez okres 14 dni, a także odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu 21 lutego 2010 r., na którym wybrano również radę uczestników scalenia. Uczestnicy scalenia, na zebraniu uczestników scalenia w dniu 21 marca 2010 r., w drodze uchwały ustalili zasady szacunku porównawczego gruntów.

Postanowieniem z 23 marca 2010 r. Starosta powołał Komisję pełniącą funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów, opracowaniu projektu scalenia oraz badaniu zastrzeżeń na szacunek i projekt scalenia gruntów. Skład Komisji został następnie zmieniony postanowieniem Starosty z 5 maja 2011 r.

Na zebraniu uczestników scalenia 26 września 2010 r., obecni uczestnicy scalenia podjęli uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów.

Postanowieniem z 8 listopada 2011 r., nr GNII-60170-15/2011 Starosta poszerzył obszar scalenia o grunty położone we wsi B. o łącznej pow. 1,4995 ha. Natomiast postanowieniem z 12 lipca 2012 r., nr GNII-60170-15/2010 Starosta poszerzył obszar scalenia o grunty położone we wsi F. o pow. 0,26 ha, we wsi P. o pow. 0,41 ha, we wsi B. o pow. 0,15 ha.

W dalszej kolejności decyzją z dnia 29 marca 2013 r. nr GN II-60170-15/2010 Starosta [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi H. o ogólnym obszarze 2157,6371 ha poszerzonym o część gruntów wsi B., gmina [...] o powierzchni 1,6495 ha, wsi F., gmina [...] o powierzchni 0,26 ha i wsi P., gmina [...] o powierzchni 0,41 ha.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli uczestnicy postępowania scaleniowego, w tym m. in. M.B.. Wymieniona pismem z 7 lipca 2017 r. doprecyzowała stanowisko zawarte w złożonym odwołaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia 31 grudnia 2013 r. nr SKO.4162/22/2013 w części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, natomiast w stosunku do wymienionych w decyzji działek, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z kolei w stosunku do części działek uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie.

Natomiast postanowieniem z dnia 31 grudnia 2013 r. nr SKO.4162/4/2013, SKO, w stosunku do wymienionych w postanowieniu uczestników scalenia, w tym M.B., stwierdziło niedopuszczalność odwołań i uchybienie terminu do wniesienia odwołań.

Postanowienie to zostało uchylone wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 472/14. NSA wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 791/15 oddalił skargę kasacyjną złożoną od tego wyroku.

Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika także, że postanowieniami z dnia 29 lipca 2014 r. nr SKO.4162/5/2014, z dnia 28 marca 2014 r. nr SKO.4162/6/2014, z dnia 28 marca 2014 r. nr SKO.4162/12/2014, z dnia 28 marca 2014 r. nr SKO.4162/2/2014, z dnia 28 marca 2014 r. nr SKO.4162/3/2014, z dnia 31 grudnia 2013 r. nr SKO.4162/21/2013, SKO odmówiło, w stosunku do wymienionych w każdym z postanowień uczestników scalenia, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Powyższe postanowienia zostały uchylone wyrokami WSA w Rzeszowie odpowiednio z dnia: 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1185/14, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1153/15; z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 686/14, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 789/15; z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 960/14; z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 961/14, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 702/15; z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 962/14; z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 474/14 utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 984/15.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 53/15 WSA w Rzeszowie uchylił decyzję SKO z 31 grudnia 2013 r. nr SKO.4162/22/2013. Jako przyczynę uchylenia wskazał uchybienie zasadzie łącznego rozpoznania odwołań. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1736/15.

Z akt sprawy wynika także, że Starosta decyzją z 9 lipca 2014 r. nr GN-II.6821.1.94.2014 zatwierdził projekt scalenia gruntów obejmujący działkę nr [...] w H. Decyzją z 31 października 2018 r. nr SKO.4162/33/2014, SKO uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1371/18 WSA w Rzeszowie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Z kolei decyzją z 18 lutego 2015 r. nr GN-II.6821.91.2014 Starosta umorzył postępowanie w części dotyczącej działki nr [...] w H. i zatwierdził projekt scalenia gruntów w stosunku do działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] w H.

Decyzją z 27 listopada 2015 r. nr SKO.4162/22/2013, SKO utrzymało powyższą decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 15 października 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 89/16 WSA w Rzeszowie uchylił decyzje organów obu instancji.

W dalszej kolejności SKO decyzją z 16 października 2017 r. nr SKO-4162/2/2017 uchyliło decyzję Starosty z 29 marca 2013 r. w części w stosunku do działek stanowiących własność wymienionych w decyzji uczestników scalenia (m. in. M.B.) i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; w zakresie działek wymienionych w decyzji uczestników scalenia uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części, w pozostałym zaś zakresie, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 107/18 WSA w Rzeszowie uchylił powyższą decyzję SKO.

NSA wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2772/18 oddalił skargę kasacyjną złożoną od wskazanego wyżej wyroku WSA. W uzasadnieniu NSA wskazał, że Kolegium w przedmiotowej sprawie związane było oceną prawną wyrażoną w powołanych wyżej wyrokach WSA w Rzeszowie z 18 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 53/15 oraz NSA z 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1736/15. Orzeczenia te zawierały jednoznaczne wskazówki jak od strony formalnej należy rozpoznać sprawę, biorąc pod uwagę, że decyzja o scaleniu ma charakter aktu rzeczowego, który rozstrzyga status całego terenu objętego scalaniem a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Dlatego też niedopuszczalne a dodatkowo sprzeczne z logiką było uchylanie takiej decyzji w części odnoszącej się do wybranych działek ewidencyjnych. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, określa obszar scalenia lub wymiany gruntów, a nie kilka odrębnych obszarów. NSA wskazało, że Kolegium całkowicie zignorowało powyższą ocenę prawną, forsując własne wizje fragmentarycznego zakończenia postępowania scaleniowego.

Z nadesłanych akt wynika także, że po wyroku NSA z 19 listopada 2019 r. akta administracyjne zostały zwrócone do Kolegium w dniu 6 lutego 2020 r. Po tej dacie Kolegium decyzją:

1) z 11 sierpnia 2020 r. nr SKO.4162/1/2020 uchyliło decyzję Starosty z 29 marca 2013 r. w stosunku do działek gruntowych stanowiących własność E. i W.B. oraz W.B.1 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

2) z 10 grudnia 2020 r. nr SKO.4162/7/2020 uchyliło decyzję Starosty z 29 marca 2013 r. w części w stosunku do działek gruntowych stanowiących własność H.G. (z zastrzeżeniem punktu 2 decyzji), P.G., J.G., A.S., J.L. i T.B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (pkt 1 decyzji), w zakresie działek H.G. i S.G. przed scaleniem nr ew. [...] oraz [...], a poscaleniowych działek nr ew. [...], [...] i [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji w tej części (pkt 2 decyzji);

3) z 14 stycznia 2021 r. nr SKO.4162/8/2020 uchyliło decyzję Starosty z 29 marca 2013 r. w stosunku do działek gruntowych stanowiących własność wymienionych w niej osób i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

4) z 23 lutego 2021 r. nr SKO.4162/11/2020 uchyliło decyzję Starosty z 29 marca 2013 r. w stosunku do działek gruntowych stanowiących własność wymienionych w niej osób, w tym m. in. M.B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., sygn. II SAB/Rz 249/20 WSA w Rzeszowie rozpatrując skargę P.G. na bezczynność SKO w Rzeszowie stwierdził, że Kolegium dopuściło się bezczynności (pkt I), wskazał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). W wyroku tym wywiedziono, że bezprzedmiotowe staje się zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż po wniesieniu skargi sprawa została załatwiona decyzją SKO z 10 grudnia 2020 r.

Natomiast wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. II SA/Rz 112/21 WSA w Rzeszowie uchylił opisaną w pkt 2) decyzję SKO z 10 grudnia 2020 r. nr SKO.4162/7/2020. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wbrew wskazaniom i ocenom prawnym, które były dla SKO wiążące ponownie nie rozpoznano łącznie wszystkich wniesionych w sprawie odwołań a ponadto organ uchylił decyzję zatwierdzającą projekt scalenia w części, co spowodowało, że postępowanie co do części działek zostało zakończone, a co do części nie.

W dniu 22 marca 2022 r. M.B. złożyła do SKO w Rzeszowie, za pośrednictwem Starosty [...], ponaglenie na bezczynność Starosty w sprawie scalenia gruntów wsi H.. Zawnioskowała o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia sprawy w przyszłości oraz stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z 27 lipca 2022 r. nr SKO-4162/4/2021 SKO w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołań wskazanych w niej osób, uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia 29 marca 2013 r. nr GN II-60170-15/2010 w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2022 r., sygn. II SA/Rz 1171/22 WSA w Rzeszowie odrzucił sprzeciw Zarządu Dróg Powiatowych w [....] złożony od ww. decyzji jako niedopuszczalny.

Natomiast postanowieniem z 28 lipca 2022 r. nr SKO.4162/2/2022 SKO w Rzeszowie uznało ponaglenie złożone przez M.B. za nieuzasadnione. Kolegium wskazało, że analiza dokumentacji wskazuje, że Starosta informował stronę w trybie art. 36 k.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, związanych z oczekiwaniem na zwrot akt postępowania. Tym samym organ wypełnił wymagania dotyczące informowania strony o stanie sprawy i nie pozostawał w zawinionej zwłoce. Jak wyjaśniono 27 lipca 2022 r. SKO zakończyło rozpoznawanie sprawy w postępowaniu odwoławczym, oddając do dyspozycji Starosty komplet akt postępowania.

M.B. dnia 5 września 2022 r. (data wpływu do organu) złożyła do WSA w Rzeszowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie scalenia gruntów we wsi H. przez Starostę [...]. Skarżąca wskazała na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej: "k.p.a.") poprzez prowadzenie postępowania scaleniowego w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego oraz zasady zaufania obywatela do władzy publicznej. Skarżąca zawnioskowała o:

- stwierdzenie, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę w sprawie scalenia gruntów we wsi H. z udziałem M.B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- zobowiązanie Starosty do wydania decyzji kończącej postępowanie w przedmiotowej sprawie,

- wymierzenie Staroście grzywny w kwocie 2000 zł,

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty 10 000 zł tytułem odszkodowania,

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wywiodła, że od dnia złożenia wniosku scaleniowego upłynęło 16 lat, co świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania. Od wydanej przez SKO decyzji z 16 października 2017 r. upłynęło ponad 5 lat. Do dnia dzisiejszego nie wydano decyzji. Stanowi to o naruszeniu art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasady szybkości postępowania. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że postępowanie scaleniowe z jej udziałem prowadzone jest przez Starostę w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny z uwagi na fakt, że przewlekłość ma charakter ciągły, organ lekceważy wnioski i ponaglenia, a samo postępowanie trwa 12 lat od dnia wszczęcia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta wyjaśnił, że całość akt sprawy I instancji nie została do chwili obecnej zwrócona przez SKO w Rzeszowie. Brak akt uniemożliwiał organowi dalsze procedowanie postępowania. O nie załatwieniu powyższej sprawy w terminie każdy uczestnik scalenia (w tym i pełnomocnik skarżącej) informowany był zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., podając przyczynę zwłoki w załatwieniu sprawy tj. oczekiwanie na zakończenie postępowania prowadzonego przez SKO w Rzeszowie, a tym samym na zwrot akt postępowania przez organ II Instancji oraz konieczność przeprowadzenia szeregu czynności wyjaśniających przed wydaniem kolejnej decyzji.

Dodatkowo Starosta zwrócił uwagę, że Kolegium w przedmiotowej sprawie wydało także decyzje: z 10 grudnia 2020 r. (SKO.4162/7/2020), 11 sierpnia 2020 r. (SKO.4162/1/2020) i z 14 stycznia 2021 r. (SKO.4162/8/2020). Decyzje te w części uchylały decyzję Starosty [...] z dnia 29 marca 2013 r. nr GN II - 60170-10/2010 zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi H. gm. [...] i przekazywały sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponadto SKO w Rzeszowie wydało decyzję z dnia 27 lipca 2022 r. nr SKO-4162/4/2021 uchylającą w całości decyzję Starosty [...] zatwierdzającą projekt scalenia wsi H. gm. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie zwracając do dnia dzisiejszego akt postępowania administracyjnego i akt sprawy poszczególnych uczestników scalenia. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium zaleciło, aby uchylone sprawy cząstkowymi decyzjami (decyzje jak wyżej) rozpatrzyć łącznie, w jednym postępowaniu. Brak całości akt administracyjnych oraz dokumentacji scaleniowej, tj. kwestionariuszy życzeń, rejestrów szacunku porównawczego gruntów przed i po scaleniu itp. uniemożliwił terminowe załatwienie powyższej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, określają przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - zwanej dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję bądź postanowienie w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym na które służy zażalenie (albo kończące postępowanie oraz na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty), a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Na wstępie należy odnotować, że złożona skarga spełnia warunki formalne. W szczególności jej złożenie poprzedziło ponaglenie z dnia 14 marca 2022 r. złożone przez M.B. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na podstawie art. 37 k.p.a. Ponaglenie to zostało przesłane przez Starostę za pismem z dnia 24 marca 2022 r. do SKO w Rzeszowie, jako właściwemu organowi na podstawie art. 37 § 4 k.p.a.

Z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezczynność to stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami art. 35 lub art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość zaś występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy natomiast rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania, jak np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 9/12; z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 85/15, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Dostrzec należy, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy.

W związku z tym, w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej charakteru (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 202/13, CBOSA). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne prowadzenie postępowania dowodowego (co nie zawsze znaczy szybkie), zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Organ administracji publicznej powinien prowadzić więc postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. należy traktować jako terminy maksymalne, a organ prowadzący postępowanie powinien dążyć, aby nie tylko zachować terminy określone w k.p.a., ale także w razie możliwości załatwić sprawy w terminie krótszym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2006 r., sygn. akt VII SAB/Wa 40/06, CBOSA). Dążenie organu prowadzącego postępowanie do jak najszybszego załatwienia sprawy nie powinno jednak prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej.

Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 35 § 3 k.p.a. sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a więc sprawy, których załatwienie wiąże się z koniecznością zgromadzenia dowodów, wyjaśnień i informacji, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia.

O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy można mówić, gdy stan faktyczny sprawy jest zawiły, wymaga przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, a także w przypadku złożonego, niełatwego do ustalenia stanu prawnego, wymagającego wnikliwej analizy i wykładni przepisów prawa.

W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie, pomimo że niewątpliwie czas trwania postępowania przekroczył terminy z art. 35 k.p.a. to nie można zarzucić Staroście przewlekłości w jego prowadzeniu. Niesporne jest bowiem, że przedmiot postępowania pod względem faktycznym i prawnym jest skomplikowany.

Wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie scalenia gruntów jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1223 ze zm.- dalej w skrócie: "s.w.g.").

Zgodnie z art. 33 s.w.g., w sprawach nieuregulowanych tą ustawą mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że przepisy k.p.a. stosuje się we wszystkich tych sytuacjach, których nie normują przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Co do zasady, przepisy k.p.a. winny być wówczas stosowane wprost.

W niniejszej sprawie znaczenie mają także uregulowania zawarte w ustawie s.w.g. dotyczące kwestii terminów załatwienia sprawy Terminami uregulowanymi w ustawie s.w.g. są: czternastodniowy termin wywieszenia postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego (art. 7 ust. 3), siedmiodniowy termin udostępnienia do publicznego wglądu wyników oszacowania (art. 12 ust. 1), czternastodniowy termin zgłaszania zastrzeżeń do projektu scalenia przez jego uczestników (art. 24 ust. 1), trzydniowy minimalny termin zawiadomienia o terminie, miejscu posiedzenia komisji oraz dokonywania oględzin (art. 25 ust. 3), czternastodniowy termin wywieszenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia (art. 28 ust.1). Regulacje, zawarte w powołanych wyżej przepisach są cząstkowe i dotyczą terminów do dokonania niektórych, czynności. Ustawa o scalaniu i wymianie gruntów nie zawiera natomiast żadnych norm odnoszących się do terminów załatwienia sprawy. Pomimo to, w ocenie Sądu, w tego rodzaju postępowaniu nie sposób stosować wprost wszystkich uregulowań k.p.a. dotyczących omawianej kwestii. Na przeszkodzie powyższemu stoi bowiem specyficznych charakter postępowania uregulowanego w sposób wieloetapowy, złożony, zawierający podział określonych kompetencji, wymagający szeregu czynności i współdziałania różnych organów oraz podmiotów. W ocenie Sądu wskazane powyżej "czynniki" uniemożliwiają zastosowanie wprost terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., w myśl którego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Organom administracji publicznych prowadzących tak specyficzną sprawę nie można stawiać wymagań, które nie są wykonalne. Terminy z art. 35 § 3 k.p.a. można stosować jedynie posiłkowo, jako wzorzec działania bez zbędnej zwłoki – ale wyłącznie w odniesieniu do jednego z organów scalenia i do konkretnych czynności tegoż scalenia. Można postawić przed tymi organami wymóg, aby dana czynność, np. ocena i zatwierdzenie projektu scalenia, bądź zwrócenie się o usunięcie uchybień, dokonana była niezwłocznie, czyli nie później niż po upływie dwóch miesięcy od momentu przedłożenia projektu. Na pewno jednak nie można żądać od organu prowadzącego scalenie, aby całe postępowanie – od momentu jego wszczęcia po zatwierdzenie projektu scalenia – swoim czasem trwania nie przekraczało dwóch miesięcy.

Poszczególne regulacje ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stawiają wymóg zorganizowania szeregu zebrań ogółu uczestników scalenia. Zgodnie z art. 9 ust. 2 s.w.g., muszą oni wybrać radę uczestników scalenia. Następnie, w drodze uchwały, winni określić zasady szacunku gruntów (art. 11 ust. 1 s.g.w.). Samo szacowanie, co oczywiste, może nastąpić dopiero po ustaleniu owych zasad. Następnie, stosownie do art. 12 ust. 1 s.g.w., wyniki oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych ogłasza się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a potem udostępnia się je do publicznego wglądu na okres 7 dni we wsiach objętych scalaniem. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy, uczestnicy scalenia wyrażają w formie uchwały zgodę na dokonany szacunek. Każdy z nich może składać zastrzeżenia do dokonanego szacunku gruntów, co wynika z art. 12 ust. 2 s.w.g. Następnie uczestnicy zapoznają się z projektem scalenia, zgodnie z art. 23 ust. 2 s.g.w. Również do tego projektu mogą składać zastrzeżenia. Zastrzeżenia do wyników oszacowania oraz do projektu scalenia rozpatruje starosta (art. 13 ust. 4 i art. 24 ust. 1 s.g.w.). Rozpatrując zastrzeżenia do projektu scalenia, starosta musi zasięgnąć opinii komisji, powołanej zgodnie z art. 10 ust. 1 s.g.w.

Dodatkowo oprócz starosty, jako "głównego" organu, prowadzącego postępowanie oraz ogółu uczestników scalenia, w załatwieniu sprawy uczestniczy również komisja, pełniąca funkcje doradcze. Należy do niej zgodnie z art. 10 ust. 1 s.w.g. uczestnictwo w szacowaniu gruntów, nadto – stosownie do art. 12 ust. 3 s.w.g. – badanie zastrzeżeń do szacunku gruntów, uczestnictwo w sporządzaniu projektu scalenia (art. 22 ust. 2 s.g.w.), a także – w myśl art. 24 ust. 2 s.g.w. – opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia.

W postępowaniu uczestniczy upoważniony przez starostę geodeta. W myśl art. 10 ust. 1 dokonuje on oszacowania gruntów objętych scalaniem, a następnie dokonuje opracowania projektu scalenia. Geodeta winien ustalić oczekiwania wszystkich uczestników scalenia, a przygotowana przez niego dokumentacja ma nie tylko stanowić podstawę do ujawnienia nowego stanu prawnego w operacie ewidencji gruntów i budynków, jak również w księgach wieczystych (art. 1 ust. 2 pkt 8 lit. c s.g.w.), ale także do rozstrzygnięcia w decyzji zatwierdzającej projekt scalenia o zagospodarowaniu poscaleniowym, przez które rozumie w niej określone prace umożliwiające objęcie w posiadanie przez uczestników scalenia wydzielonych im w ramach postępowania scaleniowego gruntów, polegające na: a) budowie lub przebudowie dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych oraz dojazdów do zabudowań poszczególnych uczestników scalenia, b) korekcie przebiegu oraz poprawie parametrów technicznych urządzeń melioracji wodnych, c)likwidacji zbędnych miedz i dróg oraz wykonywaniu zabiegów rekultywacyjnych umożliwiających uprawę mechaniczną gruntów. Oznacza to nie tylko konieczność zapoznania się ze stanem faktycznym, geodezyjnym oraz prawnym wszystkich działek położonych na obszarze objętym scaleniem, ale także uwzględnienia zachodzących w toku postępowania zmian, które obliguje do ponawiania określonych czynności .

Przepisy ustawy o scaleniu i wymianie gruntów regulują kompetencje starosty. Zgodnie z art. 3 ust. 1 s.w.g. postępowanie scaleniowe, zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa. Wydaje on postanowienie o wszczęciu postępowania (art. 7 ust. 1 s.w.g.) bądź decyzję o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego (art. 3 ust. 3 s.w.g.). Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 – 3 s.w.g., w postanowieniu o wszczęciu postępowania starosta ma określić granice i powierzchnię obszaru scalenia lub wymiany, wykaz uczestników scalenia lub wymiany oraz przewidywany termin prac scaleniowych lub wymiennych. W myśl art. 7 ust. 3 s.w.g., starosta winien zwołać zebranie uczestników scalenia, na którym następuje odczytanie postanowienia o wszczęciu postępowania. Postanowienie takie zaskarżalne jest zażaleniem (art. 7 ust. 6). Następnie do zadań starosty należy dokonanie kontroli zasad szacunku gruntów i ewentualne wydanie postanowienia stwierdzającego, że szacunek byłby sprzeczny ze słusznym interesem uczestnika (art. 11 ust. 1 s.w.g.). Starosta zwołuje również zebranie uczestników scalenia, na którym ogłasza się wyniki oszacowania, zgodnie z art. 12 ust. 1 s.w.g. W razie wniesienia przez uczestników zastrzeżeń co do szacunku gruntów, starosta - zgodnie z art. 12 ust. 3 s.w.g. - zobligowany jest do zwołania kolejnego zebrania, na którym komisja zapoznaje uczestników z wynikami swoich ustaleń odnośnie zastrzeżeń. Jak już wskazywano wyżej, starosta rozpatruje także zastrzeżenia co do projektu scalenia. Wydaje następnie decyzję o zatwierdzeniu projektu.

Jak wynika z powyższego na czas trwania postępowania scaleniowego wpływ mają nie tylko wyżej opisane czynności podmiotów zajmujących się scaleniem i wykonywane przez nich zadania. Na czas ten wpływ mają także i pozostałe regulacje tej ustawy, mianowicie zgodnie z art. 26 s.w.g., każdorazowe zmiany, wprowadzane do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom. Nadto projekt scalenia – w myśl art. 27 ust. 1 s.w.g.– może być zatwierdzony dopiero wówczas, gdy po jego okazaniu, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń.

Jak wynika z powołanych wyżej przepisów, starosta odpowiada za postępowanie administracyjne w przedmiocie scalenia. Jednakże same prace scaleniowe, zgodnie z art. 3 ust. 4 s.w.g., koordynuje i wykonuje samorząd województwa przy pomocy jednostek organizacyjnych przekazanych mu na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.) lub jednostek utworzonych przez ten samorząd do realizacji tych zadań. W praktyce zatem prace scaleniowe wykonywane są przez jednostkę organizacyjną danego województwa, podległą jego marszałkowi. Wskazuje ona geodetę, który ma projektować scalenie oraz wykonuje działania o charakterze dokumentacyjnym, projektowym i technicznym. Co charakterystyczne, starosta nie został wyposażony przez ustawodawcę w żadne środki, pozwalające mu w wiążący sposób wpływać na tempo prac scaleniowych.

Analiza akt postępowania w sprawie niniejszej wskazuje, że Starosta postanowieniem z 8 lutego 2010 r. nr GNII-60170-15/2010 wszczął postępowanie scaleniowe. Postanowienie to zostało wywieszone na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy w [...] oraz we wsi H. przez okres 14 dni, a także odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu 21 lutego 2010 r., na którym wybrano również radę uczestników scalenia. Uczestnicy scalenia na zebraniu w dniu 21 marca 2010 r., w drodze uchwały ustalili zasady szacunku porównawczego gruntów. Następnie postanowieniem z 23 marca 2010 r. Starosta powołał Komisję pełniącą funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów, opracowaniu projektu scalenia oraz badaniu zastrzeżeń na szacunek i projekt scalenia gruntów. Skład Komisji został następnie zmieniony postanowieniem Starosty z 5 maja 2011 r. Dnia 26 września 2010 r. obecni na zebraniu uczestnicy scalenia podjęli uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów.

Postanowieniem z 8 listopada 2011 r. nr GNII-60170-15/2011 Starosta poszerzył obszar scalenia o grunty położone we wsi B. o łącznej pow. 1,4995 ha. Natomiast postanowieniem z 12 lipca 2012 r. nr GNII-60170-15/2010 Starosta poszerzył obszar scalenia o grunty położone we wsi F. o pow. 0,26 ha, we wsi P. o pow. 0,41 ha, we wsi B. o pow. 0,15 ha.

Decyzją z dnia 29 marca 2013 r. nr GN II-60170-15/2010 Starosta [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi H. o ogólnym obszarze 2157,6371 ha poszerzonym o część gruntów wsi B., gmina [...] o powierzchni 1,6495 ha, wsi F., gmina [...] o powierzchni 0,26 ha i wsi P., gmina [....] o powierzchni 0,41 ha.

Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych w toku postępowania, od powyżej wskazanej decyzji uczestnicy postępowania scaleniowego, w tym m. in. skarżąca M.B., złożyli odwołania.

Analiza nadesłanej przez organ dokumentacji wskazuje, że SKO nie dokonało łącznego rozpoznania odwołań, lecz wydało szereg aktów prawnych. W odniesieniu do odwołania M.B. wydało:

1. postanowienie z 31 grudnia 2013 r. nr SKO.4162/4/2013 w którym stwierdziło niedopuszczalność odwołań złożonych przez wymienionych w nim uczestników postępowania scaleniowego, w tym przez M.B. Postanowienie to zostało uchylone wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 472/14. NSA wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 791/15 oddala skargę kasacyjną złożoną od wyroku Sądu I instancji;

2. decyzję z 16 października 2017 r. nr SKO-4162/2/2017 którą uchyliło decyzję Starosty z 29 marca 2013 r. w części w stosunku do działek stanowiących własność wymienionych w decyzji uczestników scalenia (m. in. M.B.) i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; w zakresie działek wymienionych w decyzji uczestników scalenia uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części; w pozostałym zaś zakresie, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 107/18 WSA w Rzeszowie uchylił tę decyzję SKO. Natomiast NSA wyrokiem z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2772/18 oddalił skargę kasacyjną. W treści uzasadnienia tego wyroku podkreślono związanie Kolegium oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Rzeszowie z 18 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 53/15 oraz NSA z 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1736/15. Orzeczenia te zawierały jednoznaczne wskazówki jak od strony formalnej należy rozpoznać sprawę. Wskazano, że decyzja o scaleniu ma charakter aktu rzeczowego, który rozstrzyga status całego terenu objętego scalaniem, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Jako niedopuszczalne Sąd ocenił uchylenie takiej decyzji w części odnoszącej się do wybranych działek ewidencyjnych. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, określa obszar scalenia lub wymiany gruntów, a nie kilka odrębnych obszarów. NSA wskazało, że Kolegium całkowicie zignorowało powyższą ocenę prawną, forsując własne wizje fragmentarycznego zakończenia postępowania scaleniowego.

3. decyzję z 23 lutego 2021 r. nr SKO.4162/11/2020 którą po rozpoznaniu odwołania m. in. M.B. uchylono zaskarżoną decyzję Starosty z 29 marca 2013 r. w części w stosunku do działek stanowiących własność wymienionych w niej osób w tym m. in. M.B. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku prowadzonego postępowania SKO w Rzeszowie wydawało także i inne rozstrzygnięcia w stosunku do innych uczestników scalenia. Jak słusznie zauważył Starosta w odpowiedzi na skargę były to decyzje z 10 grudnia 2020 r. (SKO.4162/7/2020), z 11 sierpnia 2020 r. (SKO.4162/1/2020), z 14 stycznia 2021 r. (SKO.4162/8/2020) i z 27 lipca 2022 r. (SKO-4162/4/2021). W ostatnio wymienionej decyzji Kolegium podało, że wobec związania na podstawie art. 153 P.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w wyrokach WSA i NSA, wydana decyzja doprowadza do sformatowania całego postępowania administracyjnego. Na tę ostatnio wydaną decyzję złożony został do WSA w Rzeszowie sprzeciw, który za pismem Kolegium z 7 września 2022 r. został przesłany do WSA w Rzeszowie wraz z całością akt administracyjnych sprawy.

Zwrócić należy uwagę na fakt, że organy administracyjne podejmują swoje rozstrzygnięcia w oparciu o akta sprawy. Natomiast organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie) obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Do chwili zwrotu akt z organu odwoławczego organ administracyjny praktycznie nie może procedować sprawie. Niewątpliwie nie do zaakceptowania jest sytuacja podejmowania rozstrzygnięcia przez organ bez akt, która może doprowadzić do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach. W przepisach k.p.a. brak jest przepisów regulujących kwestię zwrotu akt do organu pierwszej instancji po zakończeniu postępowania odwoławczego. Dodatkowo okres prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy nie wpływa na ocenę dynamiki postępowania organu I instancji.

Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącej nie można czynić zarzutu Staroście, że pozostawał w zwłoce, jeżeli nie miał możliwości do wydania stosownych rozstrzygnięć bez akt sprawy. Ponowne całościowe rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji mogło bowiem nastąpić dopiero po zwróceniu akt z organu odwoławczego. W dniu składania skargi na przewlekłość postępowania Starosta akt nie posiadał. Co więcej, Sądowi z urzędu wiadome jest, że całość akt administracyjnych sprawy została przesłana do sądu administracyjnego przez Kolegium wraz ze sprzeciwem za pismem z 7 września 2022 r. (data wpływu do Sądu – 12 września 2022 r.). Sprawa została rozpoznana postanowieniem z 26 października 2022 r., sygn. II SA/Rz 1171/22, a całość akt administracyjnych, na mocy zarządzenia z dnia 26 października 2022 r., dołączona do sprawy II SAB/Rz 197/22.

Na podstawie akt postępowania należy stwierdzić, że co prawda postępowanie scaleniowe prowadzone jest od roku 2010 r., a zatem przez długi okres czasu, jednakże Staroście [...] nie sposób przypisać przewlekłości w zakresie czynności, jakie powierzone mu zostały przez ustawodawcę. Wszelkie działania, w tym zwoływanie i przeprowadzanie zebrań uczestników scalenia, załatwianie kwestii wpadkowych oraz dodatkowych Starosta podejmował bez zbędnej zwłoki. Organ I instancji nie miał także żadnych środków prawnych by spowodować przyśpieszenie procedowania w sprawie odwołań przez SKO w Rzeszowie. Tymczasem to właśnie postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy, skutkowało stosunkowo długim czasem trwania postępowania. Ewentualna bezczynność, czy przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie nie obciąża zatem Starosty [...], w którego działaniu Sąd nie dopatrzył się naruszenia dyspozycji art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a.

Sąd przychyla się do argumentacji Starosty zawartej w odpowiedzi na skargę, że brak akt administracyjnych (Sąd nie dopatrzył się w nadesłanych aktach stosownej adnotacji, że SKO zwróciło akta administracyjne organowi I instancji) oraz dokumentacji scaleniowej uniemożliwiał dalsze procedowanie postępowania. Tym bardziej, że koniecznym było rozpatrzenie sprawy scaleniowej całościowo, w jednym postępowaniu. Okres rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy znacząco wpłynął i rzutował na czas trwania całego postępowania administracyjnego.

Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414). Natomiast o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wydłużony czas prowadzenia postępowania wynikał z przyczyn obiektywnych i jest podyktowany skomplikowanym charakterem sprawy oraz prowadzonym przez Kolegium postępowaniem odwoławczym.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.