Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2227/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 4 pkt 1, par. 7 pkt 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 329/21 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Olszewo – Borki z dnia 30 czerwca 2006 r., nr XXX/193/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i w tej części przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Gminy Olszewo – Borki na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 329/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy O. z dnia 30 czerwca 2006 r., nr XXX/193/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej ujętej w § 30 pkt 1 w zakresie terenów oznaczonych symbolami 16 MN i 73 MN; § 30 pkt 2 w zakresie terenów oznaczonych symbolami 34 RM, MN i 35 RM, MN; § 30 pkt 8 w zakresie terenów oznaczonych symbolami 13 ZL i 72 ZL oraz w części graficznej w postaci załącznika nr 1 do uchwały w części stanowiącej Rysunek nr 1 w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 16 MN, 73 MN, 13 ZL, 72 ZL, RM,MN oraz KDG, jako terenu drogi przylegającego do terenu oznaczonego symbolem RM,MN, a także załącznika nr 1 do uchwały w części stanowiącej Rysunek nr 2 w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 16 MN, 73 MN, 34 RM,MN, 35 RM,MN oraz KDW, jako terenu drogi przylegającego do terenów oznaczonych symbolami 34 RM,MN i 35 RM, MN (pkt 1), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2) i zasądził od Gminy O. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną powyżej uchwałę, zaskarżając ją w części tekstowej i graficznej dotyczącej załącznika nr 1 w odniesieniu do obrębu Antonie (rysunki nr 1, 2, 3, 4, 5 i 72) i w tym zakresie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz § 4 pkt 1 i 6 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI"), poprzez brak jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu oraz wyznaczenia linii rozgraniczających; 2) art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia MI poprzez zawarcie sprzecznych ustaleń dotyczących części tekstowej i graficznej; 3) art. 17, w tym art. 17 pkt 9 i 11 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, w zakresie braku jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu oraz wyznaczenia linii rozgraniczających, co spowodowało, iż nie wiadomym pozostaje, jaki projekt planu miejscowego był przedmiotem procedowania, w tym w trakcie jego wyłożenia, jak i formalnego uchwalenia; 4) art. 16 ust. 1 u.p.z.p oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia MI w zakresie sporządzenia załącznika nr 1 w skali 1:5.000, w odniesieniu do rysunku nr 72.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 22 maja 2019 r., znak: RIGKiD.6723.78.2019.ER, Wójt Gminy O. wystąpił do organu nadzoru o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rysunków nr 1 i 2, stanowiących załącznik nr 1 do ww. uchwały, z uwagi na występujące sprzeczności pomiędzy tymi dwoma rysunkami w zakresie ustalonego przeznaczenia działki nr ew. [...] z obrębu Antonie. Organ nadzoru przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego potwierdził, że część graficzna dotycząca rysunków nr 1 i 2, stanowiących załącznik nr 1 do uchwały, jest wzajemnie sprzeczna i budzi wątpliwości co do ustalonego tam przeznaczenia, jednakże równocześnie po analizie podjętej przez Radę Gminy O. uchwały doszedł do przekonania, że wszystkie rysunki odnoszące się do obrębu geodezyjnego Antonie w gminie O., tj. rysunki nr: 1, 2, 3, 4, 5 oraz 72 posiadają sprzeczności uzasadniające wyeliminowanie uchwały w tej części z obrotu prawnego. Wojewoda wskazał, że jak wynika przykładowo z rysunku nr 1, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, ustalono m.in. przeznaczenie dla terenów oznaczonych symbolami: 15 UP, 021 ZLD, 12 ZL, 13 ZL, 71 ZL, 72 ZL, tymczasem na rysunku nr 2, brak jest tych terenów, co stanowi o sprzeczności pomiędzy ustalonym przeznaczeniem dla tych samych działek ewidencyjnych na dwóch rysunkach stanowiących jeden załącznik graficzny. Powyższe oznacza brak możliwości faktycznego ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dla konkretnych działek, który stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI. Ponadto organ stwierdził, że zarówno na rysunku nr 1, jak i na rysunku nr 2, znajdują się tereny oznaczone symbolami 16 MN oraz 73 MN, jednakże z inaczej ustalonymi liniami rozgraniczającymi. Powyższe również powoduje sprzeczność pomiędzy dwoma rysunkami odnoszącymi się do tego samego obszaru. Rozbieżności, jak zauważył Wojewoda, występują również pomiędzy rysunkami nr 2 i 3. Na przykład na rysunku nr 3 brak jest terenów oznaczonych symbolami: 30 MN i KDW, które znajdują się na rysunku nr 2. Oznacza to, że również w tym przypadku nastąpiła sprzeczność pomiędzy dwoma rysunkami przedstawiającymi te same obszary, powodująca brak jednoznacznego ustalenia przeznaczenia dla wskazanych tam terenów. Rozbieżności polegają też na braku symbolu liczbowego przy poszczególnych terenach (czego przykłady zostały przedstawione w umieszczonych w treści skargi zeskanowanych fragmentach kopii rysunków planu). Zdaniem Wojewody w zaskarżonej uchwale zachodzą sprzeczności nie tylko pomiędzy rysunkami planu, stanowiącymi część graficzną, ale również pomiędzy częścią tekstową i częścią graficzną, co prowadzi do naruszenia § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia MI. Ponadto Rada Gminy O., proponując alternatywne przeznaczenia terenu na rysunkach nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5 i nr 72, scedowała swoje kompetencje wynikające z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. na inny podmiot (inwestora czy też organy administracji architektoniczno-budowlanej), co jest niedopuszczalne. Według Wojewody w przedmiotowej sprawie doszło też do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Biorąc pod uwagę sprzeczności pomiędzy rysunkami nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5 i nr 72 nie było możliwe niewprowadzenie mieszkańców w błąd na etapie wyłożenia projektu planu w zakresie ustalonego przeznaczenia na poszczególnych rysunkach. Ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów na rysunkach nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5 i nr 72 mogą generować konflikt interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym planem miejscowym. W związku z tym organ nadzoru wskazał na istotne naruszenie art. 17 pkt 9 i 11 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzenia planu miejscowego. Wojewoda w skardze stwierdził, że sporządzając rysunek planu nr 72 w skali 1:5000, naruszono również w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego w związku z naruszeniem art. 16 ust. 1 u.p.z.p oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia MI. Zważywszy na te przepisy, tereny wskazane na rysunku nr 72 powinny być przeznaczone do zalesienia lub wyłączone spod zabudowy. Tymczasem na rysunku nr 72, jak wynika z legendy do rysunku, znajdują się m.in. tereny rolnicze oznaczone symbolem R, dla których dopuszcza się m.in. lokalizację obiektów związanych z hodowlą i produkcją rolną (w tym lokalizację nowych siedlisk rolniczych dla gospodarstw o wielkości powyżej średniej w gminie, dróg, w tym gospodarczych i dojazdowych do pól oraz elementów infrastruktury technicznej, w tym sieciowych: napowietrznych i podziemnych dla obsługi ludności i rolnictwa - § 24 uchwały). Na rysunku nr 72 nie zostały przy tym naniesione wszystkie ustalenia z rysunków nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, stanowiących również załącznik nr 1, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Z planu wynika, że na terenach objętych ustaleniami rysunku nr 72 możliwa jest budowa obiektów, w tym siedlisk rolniczych, dróg oraz sieci infrastruktury technicznej, podczas gdy ww. załącznik sporządzony został w skali 1:5000, a więc w skali możliwej do zastosowania tylko i wyłącznie w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy O. wniosła o uwzględnienie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej rysunków nr 1 i nr 2. W pozostałym zakresie odnoszącym się do rysunków nr 3, nr 4, nr 5 i nr 72 oraz tekstu planu wniosła o oddalenie skargi, wskazując na możliwe negatywne skutki finansowe dla gminy.

W piśmie z dnia 12 marca 2021 r. Wojewoda Mazowiecki, odnosząc się do wniosku zamieszczonego w odpowiedzi na skargę, zauważył, że sprzeczności na rysunkach nr 3, nr 4, nr 5 i nr 72 nie różnią się niczym od sprzeczności na rysunkach nr 1 i nr 2, o których stwierdzenie nieważności zwróciła się sama Gmina. Podniósł też, że brak jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu oraz wyznaczenia linii rozgraniczających wyklucza możliwość stosowania ustaleń planu w praktyce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę przyznał, że nie jest możliwe ustalenie normatywnego przeznaczenia terenu w planie miejscowym, jeżeli odpowiednie postanowienia zamieszczone w jego części tekstowej nie mogą podlegać dookreśleniu ze względu na niemożność stwierdzenia na rysunku planu, jakie rzeczywiste oznaczenie posiada dany teren, a w konsekwencji przeznaczenie i gdzie przebiega linia rozgraniczająca go od terenu o innym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podzielił przedstawiony w skardze przez Wojewodę Mazowieckiego wniosek, jak i argumentację go wspierającą w zakresie, w jakim wyraża ona wymóg posługiwania się przez radę gminy w części tekstowej i graficznej planu miejscowego ustaleniami precyzyjnymi, a przede wszystkim niesprzecznymi względem siebie. Warunek ten ma charakter podstawowy, ponieważ niezgodność pomiędzy częścią tekstową i graficzną niepozwalająca na spełnianie przez plan wyznaczonej mu przez ustawę funkcji świadczy o wadliwości planu, polegającej na naruszeniu zasad jego sporządzania, skutkującej jego nieważnością w części objętej przyjętą sprzecznością na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Ten wniosek, jak też stanowisko Wojewody Mazowieckiego odwołujące się do dyspozycji art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sąd odniósł wyłącznie do tej części uchwały, która dotyczy obrębu Antonie i została ujęta w § 30 pkt 1 w zakresie terenów oznaczonych symbolami 16 MN i 73 MN; § 30 pkt 2 w zakresie terenów oznaczonych symbolami 34 RM,MN i 35 RM,MN; § 30 pkt 8 w zakresie terenów oznaczonych symbolami 13 ZL i 72 ZL, jak również do jej części graficznej (załącznik nr 1 do uchwały), która stanowi, po pierwsze, rysunek nr 1 - w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 16 MN, 73 MN, 13 ZL, 72 ZL, RM,MN oraz KDG, jako terenu drogi przylegającego do terenu oznaczonego symbolem RM,MN i po drugie, która stanowi rysunek nr 2 – w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 16 MN, 73 MN, 34 RM,MN, 35 RM,MN oraz KDW, jako terenu drogi przylegającego do terenów oznaczonych symbolami 34 RM,MN i 35 RM,MN. Sąd I instancji nie znalazł dostatecznych powodów, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej uchwały dotyczącej załącznika nr 1 w odniesieniu do całego obrębu Antonie (rysunki nr 1, 2, 3, 4, 5 i 72), ponieważ taki skutek prawny powinien być, zdaniem Sądu, ściśle kształtowany zakresem dostrzeżonej wadliwości, a ta nie wykracza poza części zaskarżonej uchwały wyżej wskazane.

Ograniczenie przez Sąd wadliwości obciążającej poszczególne rysunki do stwierdzonych powyżej błędów wynika z uznania, że nie wszystkie wskazane przez organ nadzoru wadliwości w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powinny prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Ze względu na obszerność sporządzanego planu Rada Gminy O. posłużyła się techniką sporządzania graficznej części planu, która została oparta na wieloczęściowym ujęciu niektórych obrębów ewidencyjnych na kolejnych rysunkach i na odwzorowaniu ich obszaru sprowadzającym się do zamieszczenia na niektórych rysunkach również fragmentów brzegowych obszaru opracowanego na innych rysunkach. Powielenie ustaleń planu, wynikające z zachodzenia na siebie części terenów na niektórych rysunkach, jest dopuszczalne o ile skutkuje wiernym powtórzeniem ustaleń planu. Jakkolwiek powołane przez organ nadzoru przykłady konkretnych ustaleń rysunków nr 1, nr 2 i nr 3 nie pozwalają przyjąć, by przy sporządzeniu części graficznej planu założenie powyższe było w pełni respektowane, to charakter odstępstwa od niego nie ma charakteru istotnego.

Sąd nie podzielił też twierdzenia organu nadzoru, że sporządzenie rysunku nr 72 w skali 1:5000 narusza art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje on, że dopuszczalne jest stosowanie map w skali 1:5000 w przypadku planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. W ocenie Sądu, treść § 30 uchwały sprzeciwia się traktowaniu załącznika nr 1 – rysunku nr 72 jako tej części graficznej planu miejscowego, który normuje kwestie wykraczające poza wyznaczenie w miejscowości Antonie gruntów przeznaczonych do zalesienia. W obrębie Antonie Rada Gminy O. nie wyznaczyła bowiem terenów rolniczych, co potwierdza § 30 pkt 1-9 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby kwestionowana przez Wojewodę uchwała została sporządzona z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzenia. W szczególności nie ma podstaw do kierowania się w sprawie innym domniemaniem niż tym, że ustalenia zamieszczone w części graficznej projektu planu poddanego publicznemu wglądowi mieszkańców Gminy O., dotyczące przeznaczenia terenów, które wynika z rysunków obejmujących obręb Antonie, pozostają tymi, które w zakresie stwierdzonej przez Sąd sprzeczności, nabrały cechy normatywności po wejściu planu w życie. Błąd w zakresie ustalonego przeznaczenia terenu na poszczególnych rysunkach planu, zdaniem Sądu, rzutuje na wadliwość wynikającą z naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, na które trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru, nie stanowi tym niemniej uchybienia przez Radę Gminy trybu jego sporządzania.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w zakresie pkt II sentencji, tj. w części, w jakiej Sąd oddalił skargę.

Wyrokowi zarzucono:

1) zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że określone na załączniku nr 1, rysunek nr 72, ustalenia dotyczące terenów oznaczonych symbolem ZL i R nie stanowią ustaleń planu, pomimo ich bezpośredniego powiązania z częścią tekstową uchwały, w związku z ustaleniami zawartymi odpowiednio w § 26 i § 24 uchwały;

b) art. 16 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż możliwe jest sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000 (rysunek nr 72) dla terenów, dla których przewiduje się, na podstawie ustaleń § 27 pkt 4 uchwały, możliwość realizacji obiektów budowlanych, w tym urządzeń infrastruktury technicznej, w ramach terenów oznaczonych symbolem literowym ZLD;

c) art. 16 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż możliwe jest sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000 (rysunek nr 72) dla terenów, dla których przewiduje się, na podstawie ustaleń § 24 pkt 2 lit. a, b, c, d, f oraz g, a także na podstawie § 24 pkt 3 i 4 uchwały, możliwość realizacji różnych obiektów budowlanych, w ramach terenów oznaczonych symbolem literowym R;

d) art. 16 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż możliwe jest sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000 (rysunek nr 72) dla terenów, dla których przewiduje się na podstawie ustaleń § 26 pkt 3 lit. a oraz c uchwały, możliwość realizacji różnych obiektów budowlanych, w ramach terenów oznaczonych symbolem literowym ZL;

e) § 6 ust. 1 rozporządzenia MI w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że część graficzna planu miejscowego, z którego wynika możliwość realizacji inwestycji liniowych, może zostać sporządzona w skali 1:5000, zamiast co najmniej w skali 1:2000;

f) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że tylko tereny oznaczone symbolem literowym oraz numerem wyróżniającym go spośród innych terenów objęte są ustaleniem planu miejscowego; tymczasem taka interpretacja ustaleń zawartych w uchwale prowadzić by musiała do wniosku, że większość obszaru obrębu Antonie nie byłaby objęta przedmiotową uchwałą, podczas gdy sam Sąd w swoim orzeczeniu ocenia, że plan sporządzony został dla obszaru całej gminy O., a więc również dla kwestionowanego w skardze zwykłej obrębu Antonie;

g) art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia MI w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprzeczność ustaleń części tekstowej i graficznej, w zakresie określenia linii rozgraniczających a w konsekwencji w zakresie przeznaczenia terenu, nie stanowi istotnego naruszenia prawa;

h) art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia MI w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że może istnieć sprzeczność ustaleń pomiędzy poszczególnymi rysunkami planu miejscowego, w zakresie określenia linii rozgraniczających a w konsekwencji w zakresie przeznaczenia terenu; ponadto zarzut ten dotyczy również kwestii nieuzasadnionego przyjęcia, iż różne ustalenia planistyczne są związane z kwestiami czysto technicznymi, a tym samym, że sprzeczność ustaleń nie stanowi istotnego naruszenia prawa;

i) art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia MI w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ustaleniami normatywnymi planu miejscowego, w rozumieniu art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., są ustalenia dotyczące powierzchni poszczególnych jednostek terenowych, o których mowa w § 30 uchwały; tym samym Sąd I instancji w sposób niewłaściwy nadał prymat tym ustaleniom nad faktycznymi ustaleniami planu zawartymi we wcześniejszych jednostkach redakcyjnych, w ramach ustaleń zawartych w § 10 - 29 uchwały;

j) art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia MI w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie, z uwagi na fakt, iż orzekając w sprawie Sąd dokonywał oceny prawnej na podstawie prze skalowanych rysunków (pomniejszonych do formatu A3), a zatem nie dokonał weryfikacji czy plan sporządzony został faktycznie w ustawowo nakazanej skali;

k) § 4 pkt 1 i 6 oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia MI i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło Sąd do bezpodstawnego oddalenia skargi, podczas gdy wszystkie tereny dla obrębu Antonie nie posiadają jednoznacznych ustaleń dotyczących obligatoryjnych jego elementów określonych w tych przepisach, na które składają się łącznie ustalenia dotyczące: udziału powierzchni biologicznie czynnej, wysokości zabudowy (gabarytu obiektów) oraz powierzchni zabudowy, co czyni przedmiotowy plan niewykonalnym w zakresie przedmiotu zaskarżenia, a więc w odniesieniu do obrębu Antonie;

l) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie i dopuszczenie do sytuacji by plan miejscowy zawierał szereg ustaleń o charakterze warunkowym, czy też nakazującym, bez żadnej podstawy prawnej, odnośnie dokonywania dodatkowych: zgód, opinii i uzgodnień, wykraczających poza zakres ustaleń planu miejscowego oraz wykraczających poza obowiązujące przepisy odrębne;

m) art. 11 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem przepis ten reguluje procedurę sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy Sąd przepis ten odnosi do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru całej gminy;

2) zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 151 p.p.s.a., a także art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały poprzez orzekanie na podstawie bliżej nieokreślonych faktów i dowodów nieznajdujących się w aktach sprawy, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi w części;

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 p.p.s.a., art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także § 4 pkt 1 i 6, § 6 ust. 1, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia MI, poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały z uwagi na fakt nierozstrzygnięcia, w granicach danej sprawy, polegającego na nieuwzględnieniu, przy badaniu legalności zaskarżonej uchwały, całości ustaleń planu, tj. wszystkich ustaleń zawartych w części tekstowej, jak i na wszystkich załącznikach graficznych, co doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania w mocy wadliwych ustaleń planistycznych dla obrębu Antonie;

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 p.p.s.a., a także art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także § 4 pkt 1 i 6, § 6 ust. 1, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia MI, poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały poprzez sporządzenie sprzecznego i wzajemnie wykluczającego się uzasadnienia wyroku, co uniemożliwia faktyczne zapoznanie się z argumentacją i tokiem rozumowania Sądu I instancji przy orzekaniu w sprawie; ponadto Sąd na uzasadnienie swojego stanowiska posługuje się odmienną argumentacją w ramach tych samych przepisów, co prowadzi do wykluczających się wzajemnie stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu wyroku;

d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia MI, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwe wykonywanie kontroli uchwały, polegające na niewłaściwym przeprowadzeniu przez Sąd I instancji analizy znajdujących się w aktach sprawy rysunków planu miejscowego, które zostały przeskalowane do formatu A3, podczas gdy, w związku z zarzutem skargi zwykłej odnoszącym się niewłaściwej skali, obowiązkiem Sądu była weryfikacja faktycznej skali rysunków planu miejscowego podlegających ocenie, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi;

e) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i 6 rozporządzenia MI, poprzez wadliwe wykonywanie kontroli uchwały, polegające na niewłaściwym przeprowadzeniu przez Sąd I instancji analizy uchwały w kontekście wszystkich obligatoryjnych treści, które tenże plan winien zawierać w odniesieniu do: udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, a także maksymalnej wysokości zabudowy; tymczasem w ramach przedmiotu zaskarżenia (cały obręb Antonie) plan nie zawiera obligatoryjnych ustaleń, o których mowa w ww. przepisach,

co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem części skargi, a tym samym miało istotny na wynik sprawy.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 329/21 z dnia 25 czerwca 2021 r., w części dotyczącej pkt II sentencji orzeczenia, tj. w zakresie w jakim oddala skargę w pozostałym zakresie oraz stwierdzenie nieważności uchwały, w części tekstowej i graficznej, w zakresie załącznika nr 1, w odniesieniu do obrębu Antonie (rysunki nr 1, 2, 3, 4, 5 i 72), z wyłączeniem:

- § 30 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w zakresie terenów oznaczonych symbolami 16 MN i 73 MN;

- § 30 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w zakresie terenów oznaczonych symbolami 34 RM,MN i 35 RM,MN;

- § 30 pkt 8 zaskarżonej uchwały, w zakresie terenów oznaczonych symbolami 13 ZL i 72 ZL;

- części graficznej zaskarżonej uchwały, w postaci załącznika nr 1 do uchwały w części stanowiącej Rysunek nr 1 w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 16 MN, 73 MN, 13 ZL, 72 ZL, RM,MN, oraz KDG, jako terenu drogi przylegającego do terenu oznaczonego symbolem RM,MN, a także załącznika nr 1 do uchwały w części stanowiącej Rysunek nr 2 w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 16 MN, 73 MN, 34 RM,MN, 35 RMN, MN oraz KDW, jako terenu drogi przylegającego do terenów oznaczonych symbolami 34 RM,MN i 35 RM,MN;

tj. ustaleń, o których mowa w pkt I sentencji wyroku, dla którego Sąd I instancji stwierdził już nieważność oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik Skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne.

Z uwagi na rozbudowaną redakcję skargi kasacyjnej oraz sposób sformułowania zarzutów, ich wzajemne merytoryczne powiązania oraz przyjęty przez autora skargi kasacyjnej sposób ich uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawi motywy orzeczenia poprzez odniesienie się kolejno do kwestii: 1) przyjęcia różnych oznaczeń w stosunku do tych samych terenów przedstawianych na więcej niż jednym rysunku planu; 2) zastosowania skali 1:5000 przy sporządzaniu rysunku nr 72; 3) naruszenia art. 11 u.p.z.p.; 4) naruszenia przepisów postępowania oraz 5) granic sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji w kontekście przedmiotu niektórych z postawionych zarzutów.

Przyjmując stanowisko Sądu I instancji o dopuszczalności sporządzenia graficznej części planu w wieloczęściowym ujęciu niektórych obrębów ewidencyjnych na kolejnych rysunkach i na powtarzaniu "fragmentów brzegowych" poprzedniego rysunku, pod warunkiem wiernego odwzorowania, zawartych w tych fragmentach ustaleń, nie można jednak zgodzić się, że wskazane przez Skarżącego odstępstwa nie mają charakteru istotnego. Sąd I instancji dokonując swoistego podziału występującego we wskazanych przez Skarżącego rysunkach na części zasadnicze i te, które podlegają uwidocznieniu jedynie pomocniczo, zdaje się nie dostrzegać, że pomiędzy tymi częściami nie ma rozgraniczenia i nie sposób dokonać jednoznacznej delimitacji pomiędzy tymi częściami. Powyższa kwestia, mimo swej doniosłości z perspektywy faktycznej, traci na znaczeniu, gdy przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania graficzne podda się ocenie z perspektywy obowiązującego prawa. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Z kolei, m.in. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy (będący aktem prawa miejscowego) składa się z dwóch części: części tekstowej, którą stanowi treść uchwały oraz z części graficznej, która stanowi jeden z załączników do uchwały. Należy zatem przyjąć, że obie wyżej wymienione części składające się na plan miejscowy (będący aktem prawa miejscowego) mają charakter normatywny i jako akt prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego. Ustawodawca w przywołanym powyżej art. 14 ust. 8 u.p.z.p., uznając plan miejscowy za akt prawa miejscowego, nie odnosił się w tym względzie wyłącznie do części tekstowej. To, że graficzna część planu nie może być samoistnym źródłem wiążących ustaleń w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu oraz określenia jego sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, nie może być podstawą do kwestionowania jej normatywnego charakteru. Rysunek planu jest formalnie i materialnie zintegrowany z częścią tekstową, pełniąc przy tym funkcje uzupełniające, wyjaśniające i ilustrujące ustalenia ujęte w treści uchwały. Z tych też względów część graficzna planu powinna być poddana tym samym (choć przy uwzględnieniu swoistości graficznego przekazu) wymogom legislacyjnym co część tekstowa. Wymogi te, wynikają z konstytucyjnych zasad, w tym przede wszystkim zasad poprawnej legislacji i określoności prawa, w myśl których przepisy prawa powinny być formułowane w sposób jasny i precyzyjny, zrozumiały dla adresatów oraz niebudzący wątpliwości co do ich treści.

Uwidocznienie tych samych terenów na więcej niż jednym rysunku różniące się od siebie w zakresie zastosowanych oznaczeń, ustalających wraz z odpowiednią treścią części tekstowej uchwały przeznaczenie terenu oraz określającą sposoby ich zagospodarowania i warunków ewentualnej zabudowy, staje się źródłem niepewności ich prawnoplanistycznego statusu. Sporządzenie rysunków przedstawiających te same tereny przy zastosowaniu różnych oznaczeń należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Nadto należy podkreślić, że przepisy u.p.z.p. nie dzieliły i również obecnym stanie prawnym nie dzielą części graficznej planu na fragmenty zasadnicze i pomocnicze. Zatem cała część graficzna stanowiąca załącznik do uchwały w sprawie planu miejscowego stanowi integralny element aktu prawa miejscowego.

Mając powyższe na względzie należy uznać, że w dokonanej przez Sąd I instancji ocenie istniejących rozbieżności w oznaczeniach terenów przedstawianych na więcej niż jednym rysunku, w rysunkach stanowiących załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, z wyłączeniem tych, co do których stwierdził nieważność, nie uwzględniono wskazanych powyższej właściwości części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei samo zastosowanie skali 1:5000 przy sporządzaniu rysunku nr 72 nie kwalifikuje się do uznania, że zabieg ten doprowadził do naruszenia prawa w stopniu istotnym. Wynika to z tego, że tereny objęte tym rysunkiem, a nieprzeznaczone do zalesienia, zostały przedstawione na rysunkach w skali 1:2000, która zgodnie z art. 16 ust. u.p.z.p. jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Stanowisko to jest tożsame z podzielanym przez skład orzekający poglądem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2020 r. (sygn. akt II OSK 1811/20, LEX nr 3280459).

Natomiast poza dyskusją pozostaje błędne przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 11 u.p.z.p. na okoliczność tego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który został sporządzony dla całego obszaru gminy, powinien pozwolić określić ustalenia dotyczące każdego terenu pozostającego w granicach obszaru objętego tym planem. Zarówno w dacie podejmowania uchwały jaki i obecnie przywołany przepis określał tryb sporządzania projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc nie odnosił się do planu miejscowego obejmującego obszar w granicach gminy. Należy przy tym zaznaczyć, że błędne przywołanie tego przepisu nie miało wpływu treść zaskarżonego wyroku. Nie miało też istotnego znaczenia dla ujętych w uzasadnieniu wywodów.

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że: po pierwsze, Skarżący w obszernym, liczącym kilkadziesiąt stron uzasadnieniu do skargi kasacyjnej, nie wskazał argumentów przemawiających za uznaniem, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej uchwały poprzez "orzekanie na podstawie bliżej nieokreślonych faktów i dowodów nieznajdujących się w aktach sprawy".

Po drugie, zarzuty dokonania wadliwej kontroli przez Sąd I instancji, która to wadliwość miała być – zdaniem Skarżącego – konsekwencją nieuwzględnienia przy badaniu legalności zaskarżonej uchwały, całości ustaleń planu oraz niewłaściwego przeprowadzenia analizy tej uchwały w kontekście wszystkich obligatoryjnych elementów treści planu miejscowego, wiążą się ściśle z problematyką granic sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji, która również pojawiła się w zarzutach naruszenia prawa materialnego i z tego względu zostanie przedstawiona łącznie w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Po trzecie, za częściowo trafne należy uznać zarzuty Skarżącego odnoszące się do argumentacji i toku rozumowania przyjętych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za wysoce niejasną należy uznać deklarację, w której Sąd I instancji w całości podziela wniosek Skarżącego oraz argumentację dotyczącą obligatoryjnego wymogu posługiwania się przez radę gminy w części tekstowej i graficznej planu precyzyjnymi i niesprzecznymi względem siebie ustaleniami oraz stanowisko, według którego niezgodność pomiędzy częściami tekstową i graficzną niepozwalająca na spełnianie przez plan wyznaczonej mu funkcji świadczy o wadliwości planu polegającej na naruszeniu zasad jego sporządzania skutkującej jego nieważnością w części objętej tą sprzecznością, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że akceptacja powyższych twierdzeń odnosi się do części dostrzeżonych rozbieżności.

Równie niejasne jest stwierdzenie, że powielenie ustaleń planu wynikające z zachodzenia na siebie części terenów na niektórych rysunkach jest dopuszczalne, o ile skutkuje wiernym powtórzeniem ustaleń planu, a następnie po ocenie, że powołane przez Skarżącą przykłady (rozbieżności występujące na rysunkach nr 1, nr 2 i nr 3) nie pozwalają przyjąć, by przy sporządzeniu części graficznej planu założenie powyższe było w pełni respektowane, uznanie że charakter odstępstwa od niego (brak oznaczeń literowych terenu) nie ma charakteru istotnego, chociaż nie jest ono – zdaniem Sądu – do końca zrozumiałe.

Także wyjaśnienie, że pominięcie na rysunku oznaczenia części terenów, które podlegają uwidocznieniu na mapie jedynie pomocniczo, dopełniając "odwzorowanie innego (zasadniczego) fragmentu obszaru, nie prowadzi do sprzeczności załącznika graficznego planu miejscowego, gdyż opisana sytuacja ma wymiar jedynie techniczno-prawny", budzi zastrzeżenia, na które już wcześniej wskazano. Dotyczą one nieznanego ustawie podziału rysunku planu na fragmenty zasadnicze i pomocnicze. Sąd I instancji nie wskazał też, co należy rozumieć pod pojęciem "wymiaru techniczno-prawnego" i z jakich powodów ów wymiar miałby usprawiedliwiać różnice w oznaczeniach tego samego terenu przedstawionego na dwóch rysunkach.

Po czwarte, nie można zgodzić się z zarzutem braku weryfikacji faktycznej skali rysunków planu miejscowego. Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej uchwały i orzekając na podstawie akt sprawy nie jest podmiotem właściwym do oceny, czy podana na rysunku skala odpowiada rzeczywistej skali, w jakiej rysunek został sporządzony.

Ostatnią kwestią, jaka wyłania się na tle postawionych zaskarżonemu wyrokowi zarzutów, zarówno tych dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, są granice, w jakich sąd rozpoznaje sprawę.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd przeprowadzając kontrolę legalności, w tym przypadku aktu prawa miejscowego, jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny być zastosowane w sprawie, niezależnie od treści podniesionych w skardze żądań i zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07, LEX nr 506601). Jednakże, jak podnosi się w piśmiennictwie prawniczym: "skarżący może przedmiotem skargi uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego." J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 134.

Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko zawarte w zacytowanym powyżej fragmencie wskazuje, że uchwała Rady Gminy O. z dnia 30 czerwca 2006 r. została zaskarżona w części tekstowej i graficznej dotyczącej załącznika nr 1 w odniesieniu do obrębu Antonie (rysunki nr 1, 2, 3, 4, 5 i 72). Stąd też zarzuty braku objęcia przez Sąd I instancji zakresem kontroli ustaleń dotyczących obligatoryjnych elementów planu oraz wprowadzenia ustaleń o charakterze warunkowym, czy też nakazującym, bez podstawy prawnej, dokonywania dodatkowych: zgód, opinii i uzgodnień, wykraczają poza określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznaczający granice sprawy (na który w niniejszej sprawie składają się wskazane w skardze rysunki stanowiące załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały i powiązane z ustaleniami tych rysunków odpowiednie fragmenty części tekstowej).

Natomiast, mając na względzie określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznaczający granice sprawy, należałoby uznać za zasadny zarzut nieodniesienia się do wszystkich rysunków (nr 1, 2, 3, 4, 5 i 72) składających się na załącznik nr 1 zaskarżonej uchwały.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w określonych skargą granicach sprawy, w tym dokonać oceny ww. rysunków pod kątem różnic w oznaczeniach dotyczących tych samych terenów z perspektywy zasad poprawnej legislacji i określoności prawa. Następnie ustalić czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie, mając na względzie wskazane powyżej kryteria, jest uzasadnione utrzymanie w mocy lub wyeliminowanie z obrotu prawnego tych rysunków lub ich części przedstawiających te same tereny przy zastosowaniu różnych oznaczeń oraz związanych z nimi fragmentów części tekstowej planu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.