Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 386/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 8
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1317/08 w sprawie ze skargi D. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1317/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego D. i M. małż. S. do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], z obrębu [...] opisanej w KW za nr [...] w prawo własności.

D. i M. S. w dniu [...] grudnia 2002 r. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. - o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tj.: Dz.U. z 1999 r., Nr 65, poz. 746; zwanej dalej ustawą z 1997 r.).

W dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. - o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459; zwanej dalej ustawą z 2005 r.), która uchyliła ustawę z dnia 4 września 1997 r. Na podstawie art. 8 ustawy z 2005 r. do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 1997 r., ale niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy nowej z 2005 r. Obowiązująca ustawa pozwala na przekształcenie prawa rzeczowego we własność wyłącznie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub garażami oraz nieruchomości rolnych. Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] zabudowana jest budynkiem biurowo - warsztatowym, co wynika z aktu notarialnego z dnia [...] września 1974 r. ([...]).

D. i M. małż. S. od powyższej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r. złożyli odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 12, 35 i 36 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy dopiero po upływie pięciu lat. Podnieśli, że przewlekłość postępowania organu nie może być podstawą do utraty przez nich uprawnień o wymiernej i znaczącej wartości majątkowej, gdyby bowiem organ działał zgodnie z zasadami K.p.a., a w szczególności z zasadą szybkości postępowania do takiej niekorzystnej dla nich sytuacji nie doszłoby.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy uznał, że jest zmuszony do stosowania obowiązującego prawa, niezależnie od jego oceny przez strony postępowania. Stwierdził, że ustawodawca ustawą z 2005 r. wygasił uprawnienia niektórych osób fizycznych wynikające z ustawy z 1997 r. (w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji omyłkowo wskazano jako rok wydania tej ustawy – rok 2007) dotyczące przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W przepisie art. 8 ustawy z 2005 r. natomiast przesądził, że wnioski złożone pod rządami poprzedniej ustawy, a niezakończone decyzją ostateczną powinny być załatwione na podstawie nowej ustawy. W takiej sytuacji jak odwołujący znalazło się wiele osób, którzy posiadając uprzednio uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości innych niż mieszkaniowe, zabudowane garażami lub rolne, uprawnienia te utracili.

Organ odwoławczy przyznał, że organ pierwszej instancji rażąco przekroczył terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 35 K.p.a. (załatwienie sprawy trwało pięć lat), jednak odwołujący się nie wykorzystali środka prawnego, aby zmusić organ do szybszego działania, tj. "skargi na bezczynność organu". Organ drugiej instancji rozstrzygając sprawę nie ma zaś żadnych możliwości, aby wyjątkowo przy rażącej przewlekłości w załatwieniu sprawy, zastosować przepisy ustawy, która została definitywnie uchylona.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. D. i M. małż. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy przez Prezydenta m.st. Warszawy po upływie pięciu lat, co w związku z wejściem w życie ustawy z 2005 r. pozbawiło ich możliwości pozytywnego załatwienia wniosku, ponieważ organ drugiej instancji przeszedł nad tym do porządku dziennego i utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze skarżący wnieśli o zadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji RP i zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego. W konkluzji skargi wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli miedzy innymi, że art. 8 ustawy z 2005 r. narusza szereg konstytucyjnych zasad, w tym zasadę demokratycznego państwa prawnego, brak bowiem w tej ustawie przepisów przejściowych uwzględniających sytuację prawną takich osób jak oni, a których interesy kształtowała ustawa z 1997 r., która nie wprowadzała ograniczeń dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (można było przekształcić prawo dotyczące nieruchomości zabudowanej np. budynkiem warsztatowo - biurowym). Zdaniem skarżących, ustawa z 2005 r. narusza ich prawa nabyte na mocy ustawy z 1997 r., a pozostawienie tej kwestii bez oceny Trybunału Konstytucyjnego może skutkować dla nich orzeczeniem rażąco niesprawiedliwym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Natomiast nie ustosunkowało się co do wniosku o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, pozostawiając jego rozpoznanie do uznania Sądu.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł o jej oddaleniu.

Sąd stwierdził, że skarżący złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem warsztatowo – biurowym pod rządami ustawy z 1997 r. Jednak wniosek ten został załatwiony decyzją Prezydenta m.st. Warszawy dopiero w dniu [...] czerwca 2008 r., a więc w dacie obowiązywania ustawy z dnia 2005 r.

Poza sporem było, że rozpatrywanie sprawy prowadzone było wyjątkowo przewlekle, bo aż przez pięć lat. Mimo przewlekłości postępowania skarżący nie skorzystali z możliwości złożenia skargi na bezczynność, aczkolwiek skargę taką można było, zgodnie z art. 37 K.p.a., skierować do organu wyższego stopnia, jakim w przedmiotowej sprawie było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, a następnie w wypadku dalszej bezczynności - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wprawdzie skarżący nie mieli obowiązku takiego działania, niemniej jednak dbałość o własny interes nakazywała skorzystanie z takiej możliwości. Brak reakcji skarżących na wyjątkowo długą bezczynność organu spowodował, że przed rozpoznaniem ich wniosku zmienił się stan prawny, na skutek czego utracili przysługujące uprawnienie. Sąd podzielając pogląd organu drugiej instancji w tym względzie, powtórzył za tym organem, że w takiej sytuacji jak skarżący znalazło się wiele innych osób. Organ rozpatrując wniosek po dniu [...] października 2005 r. (data wejścia w życie ustawy z 2005 r.) nie mógł jednak zastosować przepisów poprzedniej ustawy (z 1997 r.) ze względu na regulację zawartą w art. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r.

Sąd podkreślił również, że jeżeli skarżący z powodu bezczynności organu ponieśli wymierną szkodę materialną, to mogą wystąpić z roszczeniem o jej naprawienie na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Natomiast odnosząc się do żądania skarżących o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 8 ustawy 2005 r. z Konstytucją RP, Sąd uznał, że brak jest takiej potrzeby. Zdaniem Sądu, przepis art. 8 tej ustawy jest jasny i nie wymaga wykładni Trybunału. Jego treść świadczy o woli ustawodawcy ograniczenia kręgu osób mogących korzystać z uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ponadto uznał, że skarżący będąc subiektywnie przekonani o niekonstytucyjności wskazanego przepisu, sami mogą skorzystać z przysługującego im prawa wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego, o której mowa w art. 79 Konstytucji RP (Sąd pierwszej instancji nie użył pojęcia "skargi konstytucyjnej" i błędnie nazywał ją "zapytaniem prawnym").

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący D. i M. małż. S., zaskarżając go w całości i wskazując jako podstawy kasacyjne:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dotyczy on również osób fizycznych, wobec których - z naruszeniem przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych - nie wydano decyzji przewidzianej w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności,

b) art. 12, 35, 36 i 37 § 1 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżących obciążają negatywne skutki bezczynności organu administracji, gdyż nie skorzystali z możliwości złożenia skargi na bezczynność organu administracji na podstawie art. 37 § 1 K.p.a.,

c) art. 1 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) przez niezbadanie zgodności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy pod względem zgodności z prawem, tj. z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji RP,

2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym przez niezbadanie zgodności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy pod względem zgodności z prawem, tj. z powołanymi wyżej art. 2, art. 21 ust. 1 i z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP,

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP przez niezbadanie zgodności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy pod względem zgodności z prawem, tj. powołanymi wyżej przepisami Konstytucji RP,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów niekonstytucyjności art. 8 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości,

d) art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. przez niestwierdzenie naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP,

e) art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 12, 35, 36 i 37 K.p.a. przez nieuwzględnienie faktu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie czasu rozpatrzenia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wynikające z art. 79 Konstytucji uprawnienie obywatela do złożenia skargi konstytucyjnej nie może stanowić przesłanki uzasadniającej odmowę podjęcia określonych działań w postępowaniu sądowym w celu wszechstronnego zbadania sprawy przez skład orzekający. Również uznania przez Sąd, że "przepis jest jasny, nie wymaga wykładni" nie można traktować jako stwierdzenia zgodności przepisu prawa z normami wynikającymi z Konstytucji RP. Brak wątpliwości interpretacyjnych nie przesądza bowiem, że przepis jest zgodny z Konstytucją, a jego zastosowanie nie prowadzi do pokrzywdzenia obywatela oraz naruszenia uprawnień gwarantowanych Konstytucją. Zarzucili, że w chwili wniesienia wniosku spełniali przesłanki uprawniające do przekształcenia posiadanego przez nich użytkowania wieczystego w prawo własności. Mieli więc prawo oczekiwać, że decyzje będą dla nich pozytywne, bowiem przysługiwała im ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. W tej mierze powołali się między innymi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt SK 7/00, w którym objęto ekspektatywy maksymalnie ukształtowane taką samą ochroną jak prawo własności

W konkluzji skargi kasacyjnej D. i M. małż. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powtórzyli też wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 8 ustawy z 2005 r. w zakresie jakim dotyczy osób fizycznych, wobec których, z naruszeniem przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych, nie wydano decyzji, o której mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z 1997 r. – z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, jak trafnie zarzucają skarżący, miało wyjaśnienie, czy dokonywanie oceny wniosku o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z 2005 r. pozostawało w zgodzie z konstytucyjną zasadą nabywania praw majątkowych. Uwzględnić zatem należy, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego został złożony pod rządami ustawy z 1997 r. i przez pięć lat Prezydent m. st. Warszawy tego wniosku nie załatwił, uchybiając jaskrawo terminom określonym w art. 35 K.p.a. lub w art. 36 K.p.a. Wydał decyzję dopiero w dniu [...] czerwca 2008 r., na podstawie już nowej ustawy z 2005 r., która uchyliła korzystną dla skarżących ustawę z 1997 r. Zaznaczyć należy, że nowa ustawa (z 29 lipca 2005 r.) o przekształcaniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości weszła w życie, zgodnie z jej art. 10, po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 13 października 2005 r. Jednocześnie, w myśl art. 9 tej ustawy, utraciły moc dwie dotychczasowe ustawy: z dnia 4 września 1997 r. - o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. jej przepisy stosuje się do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9, i niezakończonych decyzją ostateczną.

Stwierdzić należy, że w kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy przepis art. 8 ustawy z 2005 r. budzi poważne wątpliwości interpretacyjne o charakterze konstytucyjnym. Tym samym chodzi zarazem o wątpliwości dotyczące uprawnień skarżących, które im przysługiwały na podstawie ustawy z 1997 r., a więc do chwili wejścia w życie ustawy z 2005 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1341/07, że określone w ustawie z 1997 r. uprawnienie użytkownika wieczystego do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności było majątkowym prawem podmiotowym realizowanym – w konsekwencji koniecznego wniosku uprawnionego, złożonego w ustawowym terminie - w drodze decyzji administracyjnej o charakterze prawotwórczym. Organ rozpatrując sprawę nie mógł przy tym działać na zasadzie swobodnego uznania administracyjnego, lecz miał obowiązek dokonać przekształcenia, jeśli wniosek został złożony w terminie i spełnione zostały ustawowe przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (takie też stanowisko zajęto w literaturze prawniczej: S. Rudnicki – Uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. - o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, Monitor Prawniczy 1997, nr 11).

Złożenie zatem przez skarżących przewidzianego w art. 2 ustawy z 1997 r. wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, prowadziło nie tylko do wszczęcia postępowania administracyjnego (sprawy w znaczeniu procesowym), lecz również oznaczało wolę skarżących skorzystania z przysługującego im uprawnienia i zrealizowanie prawa do nabycia własności. Do odmowy wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogło dojść tylko z przyczyny określonej w art. 3 ustawy z 1997 r. Zgodnie z tym artykułem: "Organ, o którym mowa w art. 2 ust. 1, odmawia wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego prawo własności, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego". Skoro więc ustawowo określona przeszkoda nie występowała, to skarżący mogli oczekiwać, że żądanie ich - mające charakter prawa podmiotowego - zostanie uwzględnione. Innymi słowy, skarżącym przysługiwała ekspektatywa nabycia prawa majątkowego, tj. potencjalne uprawnienie do nabycia prawa własności, którego ukształtowanie następowało po złożeniu w ustawowym terminie wniosku o przekształcenie (zob. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1341/07).

Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu wydanym w sprawie o sygnaturze akt K 45/01 (OTK 2002 nr, 4A, poz. 46) wyraźnie stwierdził, że "istnienie praw podmiotowych lub interesów w toku ma znaczenie dla intensywności ochrony konstytucyjnej i dopuszczalności zmian prawa na niekorzyść jednostki". Nie wchodzi przy tym w rachubę w tym zakresie jakiekolwiek zróżnicowanie między ochroną praw nabytych a ochroną ekspektatyw prawidłowo ukształtowanych. Szczególna ochrona majątkowych praw nabytych (art. 2 Konstytucji) dotyczy zwłaszcza prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji), stąd też w takim samym zakresie obejmuje również ekspektatywę nabycia prawa własności. Wypada przywołać w tym miejscu wskazane w skardze kasacyjnej wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 7/00 (OTK 2000, nr 7, poz. 114) i z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt SK 30/04 (OTK 2006, nr 4, poz. 42), w których wyrażono zdecydowany pogląd o konieczności objęcia ekspektatyw, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy, ochroną na równi z ochroną praw słusznie nabytych. Tymczasem przepisy art. 8 i art. 9 ustawy z 2005 r., w ich literalnym brzmieniu, odzwierciedlając zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, jednocześnie pociągają za sobą pogorszenie sytuacji prawnej skarżących.

Jak należy oceniać i uwzględniać skutki retrospektywnego działania nowego prawa z punktu widzenia konstytucyjnych zasad państwa prawnego najlepiej wyjaśnia orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Z orzecznictwa tego wynika, że nowe prawo nie powinno naruszać zasad konstytucyjnych, w tym miedzy innymi ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku (wyroki TK: z dnia 3 listopada 1998 r., sygn. akt SK 7/98 – OTK 1998, nr 7, poz. 114; z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98 – OTK 1999, nr 3, poz. 40; z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99 – OTK 1999, nr 5, poz. 100; z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt 7/00 – OTK 2000, nr 7, poz. 256; z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt 2006 r., sygn. akt SK 30/04 – OTK 2006, nr 4, poz. 42). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że bezpośrednie działanie nowego prawa nie powinno prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej osób, które pod rządem poprzedniego prawa wystąpiły o realizację przysługujących im wówczas uprawnień, a przed zmianą stanu prawnego nie wydano decyzji wskutek przewlekłego prowadzenia przez organy postępowania administracyjnego (uchwały składu 7 sędziów NSA: z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99 – ONSA 2000, z. 3, poz. 89 oraz z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt 14/00 – ONSA 2001, z. 3 poz. 101).

Zasady państwa prawnego: zaufania obywateli do państwa, pewności prawa, ochrony praw nabytych oraz równości wobec prawa nakazują, by zmiana prawa, która pociąga za sobą dla obywateli negatywne skutki była dokonywana z zastosowaniem prawidłowej techniki przepisów przejściowych. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu sygn. akt K 27/98 (OTK 1999, nr 1 poz. 1), odnosząc się do zasady ochrony interesów będących w toku, stwierdził, że istnieje obowiązek "ustanowienia takich przepisów przejściowych, by umożliwić dokończenie owych przedsięwzięć stosownie do przepisów obowiązujących w chwili ich rozpoczęcia albo by stworzyć nowe możliwości dostosowania się [...] do zmienionej sytuacji prawnej. Naruszenie – tak rozumianego obowiązku poszanowania[...] można zaś traktować jako naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa". Natomiast w orzeczeniu w sprawie K 39/01 (OTK 2003, nr 5A, poz. 40) przyjął, że "przepisy przejściowe [...] pozwalają na zakończenie wszystkich spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej według przepisów obowiązujących do dnia jej wejścia w życie, co umożliwiło zainteresowanym należyte zabezpieczenie <> i realizacje praw nabytych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów" (podobnie orzeczenia TK: sygn. akt K 16/05 – OTK 2006, nr 6A, poz. 69; sygn. akt K 47/05 – OTK 2007, nr 3A, poz. 27).

Wskazane wyżej wartości konstytucyjne oraz okoliczności rozpatrywanej sprawy nakazują uznanie podstaw kasacyjnych za usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał bowiem sprawy z punktu widzenia niekonstytucyjności przepisu art. 8 ustawy z 2005 r. i nie odniósł się do zgłaszanych w tym względzie przez stronę zarzutów. Oznacza to, że uzasadnienie wyroku narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. Podzielić należy zarzut skarżących, że Sąd pierwszej instancji nie powinien był ich odsyłać do skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 79 Konstytucji RP, lecz wobec występujących wątpliwości co do zgodności przepisu art. 8 ustawy z 2005 r. z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne w trybie art. 193 Konstytucji RP.

Mając powyższą argumentację na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.