Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 231/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a. i lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2176
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w [...], reprezentowanego przez Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 listopada 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w [...], reprezentowanego przez Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Polski Związek Działkowców w [...] reprezentowany przez Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców w [...] (zwany dalej: skarżącym lub Związkiem Działkowców) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 czerwca 2020 r., nr [...], wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez skarżącego prawa użytkowania nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr a z k.m. [...], obręb [...] o pow. 0,0089 ha.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 9 października 2019 r. (wpływ do organu 14 października 2019 r.) skarżący, na podstawie art. 75 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, wystąpił do Prezydenta Miasta Opola o stwierdzenie nabycia przez niego prawa użytkowania nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy [...], która obejmuje działkę nr a, obręb [...], położonej w [...]. Uzasadniając wniosek wskazał, że ww. działka jest częścią gruntów wchodzących w skład Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...], zarejestrowanego w Rejestrze ROD Krajowej Rady PZD pod numerem [...], jako ogród stały i jest użytkowana w tym charakterze od "co najmniej" 1985 r. Zgodnie z art. 75 ust. 1 wskazanej ustawy do dnia 19 stycznia 2016 r. nie została wydana decyzja o likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego (dla wskazanej działki), w związku z czym nieruchomość gruntowa spełnia warunki do nabycia prawa jej użytkowania, określone w art. 75 ust. 6 i 7 ustawy.

Decyzją z dnia 22 listopada 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 75 ust. 5 pkt 2 i art. 76 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2476), zwanej dalej ustawą, odmówił stwierdzenia nabycia przez skarżącego prawa użytkowania nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr a z karty mapy [...], obręb [...], o pow. 0,0089 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu organ, powołując się na art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy, ustalił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze, oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] (uchwała Rady Miasta Opola z dnia 12 października 2006 r., Nr LXXI/828/06; Dz. Urz. Woj. Op. Nr 84, poz. 2483) symbolem 1Z, dla którego ustalono zakaz lokalizacji ogrodów działkowych. Zgodnie z zapisami zawartymi w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Opola działka w okresie od 1981 r. do 20 maja 1993 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, jednak brak jest dokumentów potwierdzających, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z usytuowaniem tam rodzinnego ogrodu. Podobnie, nabycie nieruchomości przez Gminę, na podstawie decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 20 maja 1993 r., nr [...], nie nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego, a na przedmiotowej nieruchomości rodzinny ogród działkowy nie funkcjonował co najmniej 30 lat. W związku z dokonaniem podziału na cele rolne, działka nr b, wykazem zmian gruntowych z dnia 5 lutego 2003 r. uległa podziałowi na działki nr c i a. Podział ten miał na celu wydzielenie działki nr a zajętej pod [...]. W drodze umowy zamiany - Akt notarialny Rep. A [...] z dnia 27 stycznia 2004 r. - działka nr c przeszła na własność Skarbu Państwa. Następnie, decyzją Prezydenta Miasta Opola z 9 kwietnia 2004 r., jako działka gruntu zajęta pod [...] stanowiący ważny element ochrony przeciwpowodziowej, została przekazana w trwały zarząd na rzecz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...]. Na podstawie dokonanych ustaleń organ stwierdził, że na spornej nieruchomości od dnia 12 maja 1981 r. nie funkcjonował nieprzerwanie Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", który nie posiadał ustalonej lokalizacji w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, ani na podstawie art. 11 ust. 3 ani art. 33 tej ustawy nie stał się ogrodem stałym. Wobec tego działka nr a nie spełnia żadnego wymaganego w art. 76 ust. 1 ustawy warunku niezbędnego do stwierdzenia, że z mocy prawa stowarzyszenie ogrodowe nabyło prawo jej użytkowania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym wskazał, że we wniosku powołał się na art. 75 ust. 6 i ust. 7 ustawy i spełnia wszystkie przesłanki do nabycia prawa użytkowania nieruchomości na tej podstawie, tj. nie może wykazać tytułu prawnego do nieruchomości nr a oraz w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nie została wydana decyzja o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Stwierdzając, że w sprawie nie mają zastosowania przesłanki z art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy powołane w zaskarżonej decyzji podniósł, że w przypadku, gdy przesłanki te nie zostaną spełnione stosuje się art. 75 ust. 6 i ust. 7 ustawy. Wskazał, że rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na spornym terenie od 1985 r. do dnia dzisiejszego, czyli przez 34 lata i znajdują się na nim części działek rodzinnych, na których usytuowany jest majątek działkowców, a działka nr a z mocy prawa przeszła z dniem 19 stycznia 2016 r. w użytkowanie Związku Działkowców.

Przed rozpoznaniem odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe, występując do organu pierwszej instancji oraz do skarżącego o przedłożenie dodatkowych dokumentów.

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola. Dokonując ustaleń faktycznych organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 14 maja 1984 r. Wiceprezydent Miasta Opola orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działek nr d, nr e i nr f, z k.m. [...], obręb [...], stanowiących własność H. i J. M., pod budowę ogrodów działkowych "[...]", a decyzją z dnia 28 czerwca 1985 r. Kierownik Wydziału orzekł (w pkt I.1) o przekazaniu Polskiemu Związkowi Działkowemu terenu państwowego obejmującego działki nr: g, h, i, j, k, l, m, n, o, p, r, s (wszystkie) z k.m. [...], obręb [...], nieodpłatnie na czas nieokreślony pod stały pracowniczy ogród działkowy "[...]", a także (w pkt II.1) przekazał temu Związkowi w użytkowanie działkę nr f, zastrzegając w pkt II.2, że jej przekazanie następuje nieodpłatnie na okres do 31 grudnia 1995 r. Żadna z ww. decyzji nie obejmowała działki b. Decyzją z dnia 20 maja 1993 r. Wojewoda Opolski stwierdził natomiast (w pkt 2) nabycie przez Gminę Opole z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości państwowych w tym m.in. także działki nr b. W wykazie zmian gruntowych przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 5 lutego 2003 r. odnotowano podział działki nr b na działki o nr c i nr a, a w aktualnym wypisie z rejestru gruntów oraz w księdze wieczystej Nr [...], jako właściciela działki nr a wskazano Gminę [...] i brak jest wpisu odnośnie do jej użytkownika. Z przedłożonego przez Prezydenta Miasta Opole wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", przyjętego uchwałą Rady Miasta Opole z dnia 12 października 2006 r., Nr Nr LXXI/828/06, obejmującego m.in. dz. nr a, wynika, że działka ta położona jest na terenie oznaczonym symbolem 1Z, tj. na terenach zieleni, gdzie, zgodnie z § 8 pkt 9 ppkt 49 pppkt 5 planu, obowiązuje zakaz lokalizacji ogrodów działkowych. Graniczy ona od strony północno-zachodniej z terenem 2Z (tereny zieleni) i styka się również w jednym punkcie z terenem oznaczonym w planie jako 1 ZD (terenem ogrodów działkowych). Na wyrysie widoczna jest wyraźnie linia rozgraniczająca tereny o różnych przeznaczeniach i nie budzi wątpliwości, że działka nr a jest usytuowana poza obszarem ogrodów działkowych. Uzasadniał organ, że strona na wezwanie przedłożyła 2 mapy mające obrazować granice dz. nr a. Jedna z nich (na kartce formatu A4) jest całkowicie nieczytelna, a druga, sporządzona do celów projektowych w skali 1:500, nie ma legendy. Nie ma zatem możliwości odczytania co oznaczają na tej mapie linie zielone, pomarańczowe i czarne przerywane, a tym samym zweryfikowanie, czy, jak twierdzi skarżący w piśmie z dnia 28 lutego 2020 r. ogrodzenie, POD "[...]" usytuowane jest na spornej działce nr a, a w konsekwencji - leży w jego granicach. W dniu 10 czerwca 2020 r. do Kolegium wpłynęło (jako odpowiedź na zawiadomienie o możliwości skorzystania z uprawnień procesowych oraz informację w trybie art. 79a k.p.a.) pismo Polskiego Związku Działkowców z dnia 22 marca 1996 r., skierowane do Urzędu Miasta w Opolu, informujące o zwrocie niepodpisanego protokołu zdawczo-odbiorczego działek nr p, nr r, nr s i nr b przekazanych PZD jako czasowe ogrody działkowe na podstawie decyzji z dnia 28 czerwca 1985 r., w związku z niewydaniem przez Gminę Opole w ustawowym terminie decyzji o ich likwidacji. Uwzględniając dokonane ustalenia stanu faktycznego Kolegium przyjęło, że wskazany we wniosku art. 75 ust. 6 ustawy odwołuje się wprost do ust. 1, w którym, jako jeden z warunków sine qua non wydania decyzji wskazana jest "lokalizacja" działki (tu: dz. nr a) w ramach ogrodu działkowego, który mógł powstać wyłącznie na konkretnej nieruchomości, objętej decyzją administracyjną o jego lokalizacji. Wprawdzie w treści art. 75 ust. 6 jest mowa o "zajmowanej" nieruchomości przez ogród działkowy, ale ten zwrot oznacza, zdaniem Kolegium, zajęcie legalne, wynikające z aktu prawnego, wyznaczającego oznaczone w ewidencji gruntów działki o określonej powierzchni na utworzenie i funkcjonowanie ogrodu. Nie można natomiast lokalizacji wiązać tylko z fizycznym umiejscowieniem i funkcjonowaniem ogrodu. Odwołując się do treści art. 8 ust. 1-3 oraz art. 11 ust. 1-3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390, z późn. zm.), Kolegium wskazało, że decyzje wydane w oparciu o te regulacje mają charakter konstytutywny, a decyzja w trybie art. 75 ust. 6 jest deklaratoryjna. Stwierdziło, że działka nr a, powstała z podziału dz. nr b i nie była objęta żadną z decyzji o lokalizacji stałej, bądź czasowej, ROD "[...]". Decyzja z dnia 14 maja 1984 r. orzekała o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa pod budowę ogrodów działkowych "[...]" działek nr d, nr e i nr f, natomiast decyzja z dnia 28 czerwca 1985 r. dotyczyła działek nr: g, h, i, j, k, l, m, n, o, p, r, s przekazanych nieodpłatnie na czas nieokreślony pod stały pracowniczy ogród działkowy "[...]" oraz dz. nr f, przeznaczonej pod czasowy pracowniczy ogród działkowy. Okoliczności, że działka nr a należy do ROD "[...]" nie potwierdza także wypis z rejestru ROD Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców, w którym podano tylko, że został on utworzony w 1985 r. jako ogród działkowy o charakterze stałym, figuruje pod numerem [...] i obejmuje [...] działek o łącznej powierzchni 7.2054 ha. Z wypisu tego nie wynika w żaden sposób, aby ROD [...]" obejmował również jakąś działkę przeznaczoną pod czasowy ogród działkowy i aby jej obszar uległ zmianie (powiększył się) od roku 1990, tj. po upływie 5 lat, licząc od daty wydania decyzji z dnia 28 czerwca 1985 r. Gdyby działka nr b była objęta ww. decyzją, to jako ogród działkowy o charakterze stałym od 1990 r. nie mogłaby być przedmiotem decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 20 maja 1993 r. o nabyciu przez Gminę Opole z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości państwowych, dla których nie założono ksiąg wieczystych, a w dalszej kolejności przedmiotem podziału w 2003 r. na dz. nr c i nr a. Nie wiadomo też, dlaczego tylko dz. nr a miałaby wchodzić w skład ROD "[...]", a działka nr c już nie, skoro obie są następstwem podziału. Dostrzegając sprzeczność pomiędzy treścią pkt II.1 decyzji z dnia 28 czerwca 1985 r., dotyczącego działki nr f, a treścią niepodpisanego przez PZD protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 14 lutego 1996 r., obejmującego (m. in.) dz. nr b, jak również naniesione odręcznie poprawki numeru działki w pkt II.2. I w pkt II.3 decyzji, Kolegium za wiarygodny uznało niepoprawiany zapis w pkt II.1 ww. decyzji, którego treść, jak wskazało, koresponduje z treścią decyzji wywłaszczającej H. i J. M. z działek nr d, nr e i nr f, na budowę ogrodów działkowych "[...]". Zaznaczając, że przekazanie pod czasowy ogród działkowy działki nr f (a nie nr b) spowodowane było planowaną w przyszłości budową trasy średnicowej W-Z, stwierdziło brak podstaw do przyjęcia, że na działce nr a został zlokalizowany ROD "[...]", a tym samym do stwierdzenia nabycia prawa jej użytkowania na skutek niewydania przez właściciela gruntu (Gminę Opole) decyzji likwidacyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym przyjęcie błędnego stanowiska, że z mapy do celów projektowych, obrazującej ROD "[...]" w [...], nie da się stwierdzić, że ogrodzenie ROD jest usytuowane na działce nr a, a zatem leży w jego granicach;

- art. 107 § 3 k.p.a. przez błędy w uzasadnieniu decyzji związane z powołaniem się na decyzję przekazującą działkę nr f Polskiemu Związkowi Działkowców;

- art. 75 ust. 1 ustawy przez błędną wykładnię tego przepisu i rozpatrywanie czy została wydana decyzja administracyjna o lokalizacji ROD na działce geodezyjnej nr a podczas, gdy warunek ten nie jest przesłanką do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy;

- art. 2 pkt 5 ustawy przez błędną interpretację tego przepisu i stwierdzenie, że część terenu ogólnego z ogrodzeniem i część działki rodzinnej z położoną na niej częścią altany nie stanowi rodzinnego ogrodu działkowego;

- art. 75 ust.6 ustawy przez błędną wykładnię i przyjęcie, że "zajmowanie nieruchomości przez ogród działkowy stanowi zajęcie legalne, czyli wynikające z aktu prawnego, wyznaczającego oznaczone w ewidencji gruntów działki o określonej powierzchni na utworzenie i funkcjonowanie ogrodu".

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że przepis art. 75 ust. 1 ustawy stanowi o ROD zlokalizowanym na nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ROD nie może wykazać tytułu prawnego, czyli nie została wydana żadna decyzja, np. przyznająca prawo użytkowania, ani decyzja lokalizacyjna. Celem przepisów art. 75-77 ustawy jest uregulowanie statusu prawnego ogrodów działkowych i na ich podstawie właściciel terenu zajętego przez ogród mógł do dnia 19 stycznia 2016 r. wydać decyzję o jego likwidacji, jeśli w dniu wydawania decyzji likwidacyjnej stowarzyszenie ogrodowe nie posiadało tytułu prawnego do nieruchomości. Natomiast w przypadku zaniechania wydania takiej decyzji, w określonym terminie powinien stwierdzić nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe. Podnosząc, że wykładnia przyjęta przez organ stoi w oczywistej sprzeczności z ratio legis przepisu art. 75 ust. 6 ustawy, skarżący wskazał, że celem ustawodawcy, przy wprowadzaniu powyższej regulacji, było wyeliminowanie braku pewności obywateli co do sytuacji prawnej ogrodów działkowych. Ustawodawca w ten sposób rozwiązał kwestię tytułu prawnego do nieruchomości zajmowanych przez ROD, nawet kosztem akceptacji stanu bezprawności, jaki istniał dotychczas.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wskazało, że powody dla których utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostały szczegółowo wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wnosząc o oddalenie skargi stwierdziło, że nie podziela stanowiska skarżącego, co do wykładni przepisów art. 75 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 2 pkt 5 ustawy, a postępowanie dowodowe został przeprowadzone w sprawie w sposób wyczerpujący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Dokonując oceny legalności, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w tak ustalonych graniach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 p.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy i uzasadniającymi ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego, w którym sformułowano żądanie wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej część gruntów wchodzących w skład rodzinnego ogrodu działkowego. Jako podstawę prawną żądania skarżący wskazał art. 75 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych – zwanej nadal ustawą. Tak sformułowany wniosek wyznaczał granice sprawy podlegającej rozpoznaniu oraz zakres oceny, która powinna być w niniejszej sprawie dokonana na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy. W sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa bowiem rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza normę prawa materialnego właściwą dla ustalenia zakresu przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, albowiem w postępowaniu wszczętym na wniosek to strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 76 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy i stwierdzając brak spełnienia któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 76 ust. 1 ustawy, nie dokonał następnie ustaleń i oceny w zakresie żądania strony, a więc w granicach sprawy podlegającej załatwieniu na podstawie art. 75 ust. 7 ustawy. W konsekwencji nieprawidłowo zastosował art. 76 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy, jako materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia i wydał decyzję z istotnym naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania na wniosek strony, ale niezgodnie z jej żądaniem, a także z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z brakiem przeprowadzenia postępowania w zakresie wnioskowanym przez skarżącego. Przepis art. 76 ust. 2 ustawy określa odrębne od art. 75 ust. 6 ustawy przesłanki nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy i stanowi odrębny tryb nabycia takiego użytkowania. Zauważyć ponadto trzeba, że rozpoznanie sprawy na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że zaistniał warunek z art. 76 ust. 1 ustawy, wykluczający wydanie decyzji na podstawie art. 75 ust.1 ustawy. W przypadku ustalenia braku spełnienia warunków z art. 76 ust. 1 ustawy organ powinien zatem rozpoznać sprawę stosownie do art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy. Na podstawie art. 77 ustawy przepisy art. 75 i art. 76 ustawy znajdują przy tym odpowiednie zastosowanie do części rodzinnego ogrodu działkowego.

Powyżej stwierdzona wadliwość została skorygowana w postępowaniu odwoławczym, w którym rozpoznano sprawę w granicach wniosku skarżącego, tj. dokonano ustaleń i oceny w zakresie przesłanek stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy. Powyższe nie zmienia jednak tego, że organ pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w granicach żądania skarżącego, co stanowiło istotną wadliwość mającą wpływ na wynik tego postępowania.

Ponadto w ocenie Sądu, organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy, co prowadziło do dokonania nieprawidłowych ustaleń i oceny w zakresie braku spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek do stwierdzenia nabycia prawa użyłkowania na podstawie art. 75 ust. 7 ustawy.

Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, który zlokalizowany jest na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. do dnia 19 grudnia 2016 r., mógł wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Natomiast w myśl art. 75 ust. 6 ustawy, w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Na podstawie art. 75 ust. 7 ustawy stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Decyzja podejmowana jest przez organ właściwy stosownie do ust. 5 art. 75 ustawy.

Decyzja wydawana w trybie art. 75 ust. 7 ustawy ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający jedynie istniejący stan. Na organie rozpoznającym wniosek o stwierdzenie nabycia prawa nieruchomości w tym trybie, spoczywa zatem obowiązek zbadania, czy spełnione zostały przesłanki nabycia prawa użytkowania wynikające z art. 75 ust. 6 ustawy.

W świetle przywołanych regulacji przyjąć należy, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 75 ust. 6 ustawy jest spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, 2) przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, 3) brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, 4) niewydanie w terminie do dnia 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Ponadto istotnym jest także brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, gdyż jego wystąpienie skutkuje nabyciem przez stowarzyszenie owego prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy z dniem wejścia w życie ustawy, na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2408/18, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze obowiązujące uregulowanie, Sąd nie podziela wykładni przedstawionej w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą konieczną przesłankę nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, stanowiła legalna, wynikająca z decyzji, lokalizacja ogrodu działkowego na tej nieruchomości. Inaczej mówiąc, tylko objęcie tej nieruchomości decyzją o lokalizacji ogrodu działkowego umożliwiałoby nabycie jej prawa użytkowania. Zdaniem Sądu, prezentowane stanowisko stanowi nieuprawnioną nadinterpretację przepisów, która odwołuje się nadto do pozaustawowych przesłanek, tj. przyjęcia przez organ odwoławczy, że o nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, w rozumieniu art. 75 ust. 6 ustawy, można mówić w sytuacji, gdy zajęcie nieruchomości wynika z aktu prawnego wyznaczającego działki gruntów na utworzenie i funkcjonowanie ogrodu.

Dostrzec należy, że przepis art. 75 ust. 1 ustawy, swym zakresem przedmiotowym obejmuje nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W art. 75 ust. 6 ustawy mowa jest natomiast o nabyciu prawa użytkowania nieruchomości zajętej przez ogród działkowy. Interpretacja tych przepisów powinna odbywać się z uwzględnieniem celu ustawy, jakim w tym przypadku jest uregulowanie sytuacji prawnej gruntów zajmowanych przez rodzinne ogrody działkowe oraz zapewnienie stowarzyszeniom ogrodowym tytułu prawnego do tych gruntów. Wskazane przepisy służą regulacji stanów prawnych i usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, związanych z funkcjonowaniem na nieruchomościach rodzinnych ogrodów działkowych. Wobec tego zwrot "zlokalizowanego" użyty przez ustawodawcę w art. 75 ust. 1 ustawy w odniesieniu do rodzinnego ogrodu działkowego, nie może być rozumiany jako stanowiący podstawę do wywiedzenia dodatkowej, koniecznej przesłanki nabycia prawa użytkowania nieruchomości, w postaci objęcia nieruchomości aktem lokalizacji. Uwzględnić należy, że w powszechnym rozumieniu lokalizacja oznacza miejsce, w którym coś się znajduje i określa położenie. W art. 75 ust. 1 ustawy ustawodawca nie wskazał na lokalizację w znaczeniu prawnym, jako wynikającą z określonego aktu prawnego i dlatego użyte w tym przepisie pojęcie lokalizacji wiązać należy z faktycznym umiejscowieniem i funkcjonowaniem rodzinnego ogrodu działkowego. Taka wykładnia tego sformułowania pozostaje w związku funkcjonalnym z regulacją art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy, który jako negatywną przesłankę wydania decyzji na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy wskazuje zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. W art. 75 ust. 1 ustawy ustawodawca nie posłużył się tożsamym zwrotem "posiadanie ustalonej lokalizacji" i nie wskazał, że przepis ten znajduje zastosowanie do rodzinnego ogrodu działkowego "posiadającego ustaloną lokalizację na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego".

Zakładając racjonalność i spójność działania ustawodawcy należy zatem przyjąć, że gdyby wydanie decyzji na podstawie art. 75 ust. 7 ustawy zostało uzależnione od istnienia legalnej lokalizacji rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości, tj. gdyby kwestia ta była istotna dla ustawodawcy, to z pewnością w przepisie art. 75 ust. 1, czy art. 75 ust. 6 ustawy wskazanoby wprost na konieczność spełnienia takiego warunku. Taki właśnie wymóg ustawodawca wskazał bowiem w art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zastrzegł przy tym, że jego spełnienie wyłącza zastosowanie art. 75 ust. 1 ustawy, co pozwala wnioskować, że na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego można było wydać w stosunku do takiego ogrodu, który w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, nie posiadał ustalonej lokalizacji na zajętej nieruchomości. Przepis art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy dowodzi, że w sytuacji, gdy ustawodawca bierze pod uwagę przesłankę w postaci "posiadania ustalonej lokalizacji", znajduje to wyraz w brzmieniu przepisu. Powyższe uprawnia zatem do stwierdzenia, że wobec treści art. 75 ust. 1 ustawy brak jest podstaw do uwzględnienia takiej wykładni przepisu art. 75 ust. 6 ustawy, która jako konieczną i bezwzględną przesłankę stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości wskazuje objęcie tej nieruchomości decyzją o lokalizacji rodzinnego ogrodu działkowego. W tym zakresie, zdaniem Sądu, na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy przesłankę nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy stanowi wyłącznie rzeczywiste istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach. Takie rozumienie wskazanej regulacji odpowiada jej celowi i założeniu, że w przypadku nieruchomości zajmowanych pod rodzinny ogród działkowy bez decyzji lokalizacyjnej możliwe było wydanie w określonym terminie decyzji o jego likwidacji.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej wykładni art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło do odmowy stwierdzenia nabycia przez skarżącego prawa użytkowania nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr a.

Ponadto Sąd dostrzegł, że dokonując ustaleń faktycznych organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak dokonania wyczerpujących ustaleń i niedokonanie oceny na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego. Dokonując ustaleń na podstawie decyzji z dnia 28 czerwca 1985 r., którą orzeczono o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców przyjął, że na podstawie pkt II tej decyzji nastąpiło nieodpłatne przekazanie pod czasowy pracowniczy ogród działkowy działki nr f. Dostrzec jednak należy, że numer przekazanej działki został w tej decyzji odręcznie zmieniony w pkt II.2 i II.3 bez dodatkowych adnotacji. Organ przyjął, że przekazanie dokonane w pkt II nie obejmowało działki nr b czyli działki, z której w wyniku późniejszego podziału wydzielona została sporna działka a, lecz dotyczyło wyłącznie działki nr f. W omawianej decyzji określono jednak, że powierzchnia przekazanej działki wynosi 0,2637 ha. Z załączonego do akt zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...], Wydział Ksiąg Wieczystych, z dnia 15 marca 2004 r. wynika, że dokonano podziału działki nr t na działki nr u i nr a. Przy podziale uwzględniono ubytek 0,2309 ha, a odłączona działka nr c ma 0,0239 ha. Suma powierzchni ubytku 0,2309 ha działki nr u wynoszącej 0,0239 ha oraz działki nr a o powierzchni 0,0089 ha odpowiada powierzchni działki przekazanej Polskiemu Związkowi Działkowców w czasowe użytkowanie na mocy decyzji z dnia 28 czerwca 1985 r. Ponadto, skarżący przedłożył kopię pisma Polskiego Związku Działkowców z dnia 22 marca 1996 r., skierowanego do Urzędu Miasta w Opolu, informującego o zwrocie niepodpisanego protokołu zdawczo-odbiorczego działki nr b przekazanej jako czasowy ogród działkowy na podstawie decyzji z dnia 28 czerwca 1985 r., a także kopię wypisu z rejestru gruntów, gdzie działka nr b wpisana została jako będąca we władaniu Polskiego Związku Działkowców. Do akt sprawy przedłożona została również karta rejestracyjna rodzinnego ogrodu działkowego, gdzie wskazuje się, że Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" powstał w 1985 r. i obejmuje m.in. działkę nr a.

Uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy stwierdzić zatem należy, że dokonując ustaleń organ odwoławczy nie rozpatrzył prawidłowo całości zgromadzonych dowodów, a w konsekwencji także nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do prawnego ustalenia lokalizacji rodzinnego ogrodu działkowego na spornej nieruchomości. Ocena w tym zakresie nie została dokonana na podstawie całokształtu, wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem przez organ odwoławczy także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można bowiem było uznać za bezsporną okoliczności braku ustalenia lokalizacji rodzinnego ogrodu działkowego na działce nr a.

Ponadto, wobec przyjęcia błędnej wykładni art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy organ odwoławczy nie wyjaśnił rzeczywistego sposobu zagospodarowania działki nr a w dacie wejścia w życie ustawy, tj. nie ustalił czy faktycznie była ona zajęta przez rodzinny ogród działkowy. W następstwie powyższego błędnie przyjął, że istotna w tym względzie jest legalna - dokonana w drodze decyzji administracyjnej, lokalizacja ogrodu działkowego na spornym terenie. Nie dokonał również ustaleń w odniesieniu do negatywnych przesłanek wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego określonych w art. 76 ust. 1 ustawy co było konieczne dla ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki nabycia prawa użytkowania nieruchomości wynikające z art. 75 ust. 6 ustawy oraz wydania decyzji na podstawie art. 75 ust. 7 ustawy zgodnie z wnioskiem skarżącego. Zauważyć należy, że niewątpliwie Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" został utworzony w 1985 r., na terenach przekazanych Związkowi Działkowców w użytkowanie decyzją z dnia 28 czerwca 1985 r., a wiec posiadał legalną lokalizację. Należało zatem ustalić, czy skarżący nie posiada tytułu prawnego do spornej nieruchomości stanowiącej własność gminy i czy na nieruchomości tej faktycznie w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach istniał rodzinny ogród działkowy, a w terminie do dnia 19 stycznia 2016 r. właściciel nieruchomości nie wydał decyzji o jego likwidacji.

Reasumując, wobec stwierdzonych naruszeń, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy oraz naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik spawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy w granicach wniosku skarżącego, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego oraz przy uwzględnieniu wskazanej przez Sąd wykładni art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie wszechstronne i pełne wyjaśnienie stanu faktycznego, a następnie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.