Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1325/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2, art. 3 par. 2, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36, art. 37a ust.2 i art. 41 ust. 8
journal: Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 528/08 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za używanie lokalu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 528/08 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za używanie lokalu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 41 ust. 6 i 8 w związku z art. 37a ust. 1 i art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398), zobowiązał J. K. wraz ze wszystkimi zamieszkującymi z nim osobami do uiszczenia, oprócz opłat za używanie lokalu w Sieradzu przy ul. [...] i opłat pośrednich, odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za zajmowany lokal mieszkalny, począwszy od dnia 1 czerwca 2005 r. W jej uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy lokal został przydzielony skarżącemu, obecnie emerytowi wojskowemu, na podstawie imiennego nakazu przydziału nr [...] z dnia [...] maja 1980 r., zaś na podstawie zaświadczenia Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta Sieradz z dnia [...] lutego 2006 r., organ uzyskał informację, iż w lokalu zameldowani są skarżący wraz z żoną i dwoma synami. Z kolei decyzją Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 1990 r., uzupełnioną decyzją z dnia [...] maja 1992 r., J. K. uzyskał pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego, a następnie na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1995 r., została ona zamieniona na bezzwrotną. Z uwagi na treść przepisów art. 41 ust. 2 pkt 2 oraz art. 87 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zobowiązujących żołnierza służby stałej, który nabył prawo do emerytury wojskowej i skorzystał m.in. z pomocy finansowej, wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do [...] grudnia 1995 r., do przekazania zajmowanego lokalu mieszkalnego do dyspozycji Agencji, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu pismem z dnia [...] marca 2005 r., a doręczonym w dniu [...] kwietnia 2005 r., wezwał J. K. wraz z osobami wraz z nim zamieszkującymi, do dobrowolnego opuszczenia lokalu w terminie 30 dni od dnia doręczenia powyższego wezwania. Pomimo upływu wyznaczonego terminu, zobowiązany nie wykonał ciążącego na nim obowiązku i dlatego też Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu decyzją z dnia [...] października 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2005 r., orzekł o zwolnieniu przez J. K. spornego lokalu mieszkalnego. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r. oddalił skargę J. K. na powyższą decyzję, a z uwagi na fakt, iż zobowiązany nadal nie opuścił zajmowanego lokalu, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., działając na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nałożył na skarżącego i osoby wraz z nim zamieszkujące obowiązek uiszczania co miesiąc odszkodowania, począwszy od dnia [...] maja 2005 r., a wyniku odwołania, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] października 2007 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uzasadniając to faktem, że obowiązek uiszczania opłat i odszkodowania za zajmowanie lokalu należy nałożyć z początkiem miesiąca następującego po upływie 30 dniowego terminu określonego w wezwaniu. W tej sytuacji Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu ustalił, iż zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, należne Agencji odszkodowanie miesięczne przysługuje od wskazanego w sentencji decyzji terminu i wyjaśnił, iż szczegółowe wyliczenie wysokości należnego odszkodowania za poszczególne okresy nastąpi odrębnym pismem, zaś pismo to (z dnia [...] października 2007 r. nr [...]), zostało doręczone skarżącemu wraz z decyzją.

Po rozpatrzeniu odwołania J. K., Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu z dnia [...] października 2007 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie i w uzasadnieniu podniósł, że art. 37a ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wymaga – jego zdaniem – dla skuteczności domagania się odszkodowania w wysokości 200 % wartości opłat za używanie lokalu, wydania decyzji w sprawie opróżnienia lokalu oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. W dalszej części podał, że czym innym jest kwestia opróżnienia lokalu, a czym innym kwestia finansowa dotycząca wysokości należnych opłat i odszkodowań oraz podkreślił, iż nie można przyjąć, aby decyzja organu w sprawie opróżnienia lokalu określiła wysokość należnych opłat i odszkodowań. Skoro więc decyzję w tym przedmiocie, tj. ustalającą wysokość należnych opłat i odszkodowań organ wydał dopiero w lipcu 2007 r., to niezrozumiałe jest zobowiązanie do zapłaty odszkodowania od maja 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ściśle regulują tryb postępowania w sprawach przekazania zajmowanych lokali do dyspozycji Agencji przez byłych żołnierzy służby stałej, którzy nabyli prawo do emerytury wojskowej oraz otrzymali określoną pomoc finansową i dotyczy to też sposobu obliczania momentu, od którego Agencji przysługuje 200 % odszkodowanie. Ponadto wyjaśnił, że skoro w obrocie prawnym istniała już ostateczna decyzja o zwolnieniu zajmowanego lokalu mieszkalnego, organ pierwszej instancji mógł tylko wydać decyzję o obowiązku uiszczania opłat za używanie lokalu. W przeciwnym razie, wydana decyzja byłaby obarczona wadą powodującą jej nieważność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym już wyżej wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów odmiennych, aniżeli podniósł skarżący i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu prawnym Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), w przypadku nieopuszczenia lokalu mieszkalnego przez osoby, o których mowa w ust. 1 – 5, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia tym osobom wezwania wydanego przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji do opuszczenia lokalu mieszkalnego, organowi przysługuje, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowanie w wysokości 200 % wartości opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc. Natomiast ust. 8 tego artykułu stanowi, iż w zakresie spraw, o których mowa w ust. 6 i 7, przepis art. 37a ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei stosownie do treści art. 37a ust. 2 cytowanej ustawy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Zatem – w ocenie Sądu – cytowany przepis wyraźnie wskazuje na rozstrzygnięcie w tym zakresie w formie decyzji administracyjnej i stąd też organ nie ma możliwości decydowania o odstąpieniu od tej formy rozstrzygnięcia oraz ustaleniu któregokolwiek obowiązku, czy też jego elementu w drodze odrębnego pisma. Skoro zaś w ust. 2 art. 37a powołanej wyżej ustawy ustawodawca wyraźnie stanowi, iż decyzja powinna określać wysokość należnych opłat i odszkodowań, to nie wystarczy samo potwierdzenie tego faktu i określenie momentu, od którego taki obowiązek istnieje, bowiem należy określić wysokość należnych opłat i odszkodowań, zaś brak ten, narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Natomiast określenie konkretnej wysokości opłat i odszkodowania w odrębnym piśmie, nie stanowi prawidłowego wykonania przepisu art. 37a ust. 2, bowiem pismo takie nie może nakładać na stronę żadnych uprawnień i obowiązków, a tylko decyzja administracyjna, która jest aktem powodującym określone skutki i tylko ona jest podstawą dochodzenia roszczeń w stosunku do jej adresata. Reasumując, aby organ mógł skutecznie dochodzić od skarżącego należne odszkodowanie, a z drugiej strony, by skarżący mógł poddać kontroli instancyjnej rozstrzygnięcie organu w tym zakresie, niezbędne jest wydanie decyzji administracyjnej.

Od powyższego wyroku w całości, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł skargę kasacyjną, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) w zw. z art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez uwzględnienie skargi, mimo braku naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ w toku postępowania administracyjnego,

- art. 141 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wskazania, co do dalszego postępowania przez organ administracji,

2. obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 36, 37a ust. 2 i 41 ust. 8 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 41 poz. 398 ze zm.), przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz niezastosowanie § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 stycznia 2005 r. w sprawie opłat za używanie lokali mieszkalnych i opłat pośrednich (Dz. U. Nr 14, poz. 118 z późn. zm.).

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od przeciwnika skargi na rzecz skarżącego kosztów postępowania zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd wadliwie wykonał funkcję kontrolną, o której mowa w art. 1 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem ma on obowiązek ocenić rozstrzygnięcie administracyjne zarówno pod względem zgodności z prawem materialnym, jak i z przepisami o postępowaniu administracyjnym. Obowiązek ten, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd wykonał w sposób wadliwy, ponieważ błędnie wywiódł, że zaskarżoną decyzję należało uchylić opierając się jedynie na treści art. 37 a ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w zw. z art. 41 ust. 8 cyt. ustawy wskazując, że ustawodawca wyraźnie stanowi, iż decyzja powinna określać wysokość należnych opłat i odszkodowań, a nie odniósł się do treści art. 36 ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 stycznia 2005 r. w sprawie opłat za używanie lokali mieszkalnych i opłat pośrednich (Dz. U. Nr 14, poz. 118 z późn. zm.). Jeśli zatem decyzja narusza jakieś szczególne przepisy prawa materialnego, to Sąd winien był je wskazać, a nie ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy – zdaniem skarżącego kasacyjnie – miało to wpływ na wynik sprawy. Skoro zaś ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy", to przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego, treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Jednakże Sąd nie wskazał w uzasadnieniu, że gdyby organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, to musiałby wydać decyzję o innej treści. Można się jedynie domyślać, że uchybieniem tym jest nieokreślenie kwotowe wysokości należnych opłat i odszkodowań, zamiast zawartego w treści decyzji procentowego ich określenia. Jednakże przepis art. 37 a ust. 2 ustawy nie precyzuje sposobu określania w treści decyzji wysokości należnych opłat i odszkodowań z tytułu zajmowania lokalu bez tytułu prawnego i – co więcej – poprzedzający go ustęp pierwszy wskazuje, że osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są zobowiązane do uiszczania opłat i odszkodowania, które jest wyrażone procentowo w odniesieniu do wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania. Stąd też nie było podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (błędnie przywołanego przez Sąd jako art. 145 § 1 pkt 1a) ustawy – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem jeżeli nawet organ dopuścił się w tej części naruszenia przepisów prawa materialnego, to pozostawało ono bez wpływu na wynik sprawy. Ponadto Sąd nie wskazał organowi, jak ma on postąpić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, a wytyczne Sądu są w tym przypadku niezbędne i ich brak stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, jak to przyjęto np. w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2006 r. o sygn. II FSK 1488/05 – LEX nr 263821. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że zgodnie z przepisem art. 41 ust. 6 w zw. z ust. 8 i art. 37a ustawy, dyrektor oddziału w jednej decyzji ma orzec w sprawie opróżnienia lokalu oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań, a zatem Sąd wydając zaskarżony wyrok, winien był wskazać organowi, w jaki sposób ma prowadzić dalej postępowanie administracyjne, a zwłaszcza w jaki sposób ma być określana w decyzji wysokość należnych opłat i odszkodowań, nie ograniczając się jedynie w skarżonym wyroku do zanegowania sposobu rozstrzygnięcia poprzez stwierdzenie, że "nie wystarczy samo potwierdzenie faktu i określenie momentu, od którego taki obowiązek istnieje" oraz "nie stanowi prawidłowego wykonania przepisu art. 37a ust. 2 określenie konkretnej wysokości opłat i odszkodowania w odrębnym piśmie". Stąd też – w ocenie skarżącego kasacyjnie – wskazane naruszenia prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei naruszenie przepisów prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny polegało na błędnej wykładni przepisu art. 37a ust. 2 ustawy z uwagi na normę prawną wynikającą z przepisu art. 36 ustawy oraz § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 stycznia 2005 roku w sprawie opłat za używanie lokali mieszkalnych i opłat pośrednich (Dz. U. Nr 14, poz. 118 z późn. zm.). Wprawdzie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z roku 2006 o sygn. I FSK 255/2006 stwierdzono, że skoro sąd pierwszej instancji nie zajmował się jakimś przepisem, to nie można zarzucać w skardze kasacyjnej, że przepis ten został naruszony, lecz w piśmiennictwie prezentowany jest odmienny pogląd. Mianowicie, podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak i też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, chociaż nie zostały przez sąd wskazane. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, powołał się tylko na dyspozycję przepisu art. 37a ust. 2 ustawy, gdy tymczasem zagadnienie określenia wysokości należnych opłat i odszkodowań należy rozpatrywać w kontekście wskazanego przepisu i art. 36 oraz przepisów rozporządzenia. Z przepisu art. 36 ustawy wynika bowiem, że osoby zamieszkujące w lokalach mieszkalnych uiszczają opłaty za używanie lokalu w wysokości nie większej niż 3% wartości odtworzeniowej w skali rocznej, określonej na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz zaliczki na opłaty pośrednie. Zatem ustawodawca wskazał, w jaki sposób należy określić wysokość należnych opłat za używanie lokalu – poprzez odniesienie do ustalanej, raz w roku, przez Prezesa Agencji wartości odtworzeniowej m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, będącej średnią arytmetyczną, wyliczoną na podstawie kosztu odtworzenia ustalanego przez wojewodów na podstawie odrębnych przepisów dla poszczególnych powiatów, za pierwsze półrocze, na rok następny (art. 36 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy). Ponadto przeciwko przyjętej przez Sąd wykładni art. 37a ust. 2 ustawy polegającej na konieczności wskazywania w treści decyzji, wydawanej na podstawie art. 41 ust. 8 w zw. z art. 37a ust. 2, konkretnej wysokości kwoty należnych opłat i odszkodowań, przemawiają także przepisy rozporządzenia MON w sprawie opłat za używanie lokali, bowiem zgodnie z § 6 tego rozporządzenia, dyrektor oddziału regionalnego Agencji może ustalić i wprowadzić opłaty za używanie lokalu mieszkalnego corocznie z dniem 1 maja i 1 listopada, jak również w przypadku podjęcia stosownej uchwały przez właściwy organ wspólnoty mieszkaniowej lub spółdzielni. Niezależnie od powyższego, jeżeli koszty w bieżącym roku obrotowym odbiegają od kosztów przyjętych do kalkulacji o ponad 5%, dyrektor oddziału regionalnego Agencji, niezależnie od terminów, o których mowa powyżej, może dokonać zmiany opłat za używanie lokalu mieszkalnego, a informację o zmianie wysokości opłat, osoby zajmujące lokal mieszkalny otrzymują w formie zawiadomienia, a nie w formie decyzji administracyjnej dyrektora oddziału regionalnego Agencji, nie później niż na 30 dni przed planowaną datą zmiany opłat. Oznacza to – zdaniem skarżącego kasacyjnie – że wydanie przez organ decyzji określającej konkretną wysokość kwoty należnych opłat i odszkodowań spowoduje konieczność wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w razie zmiany wysokości stawek opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, a w konsekwencji zmiany wysokości należnego odszkodowania, zaś jej skuteczność będzie uzależniona od wyrażenia jednoznacznej zgody przez stronę. Reasumując, oczywistym jest, że wysokość należnego odszkodowania zmienia się z każdym miesiącem zajmowania lokalu bez tytułu prawnego, aż do jego opróżnienia i wskazywanie zatem w sposób kwotowy konkretnej wysokości odszkodowania w treści decyzji organu, byłoby de facto wprowadzaniem w błąd, co do wysokości jego rzeczywistego zobowiązania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Stąd też oceniając zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) w zw. z art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzić należy, że jest on chybiony, bowiem pierwszy z tych przepisów stanowi normę o charakterze kompetencyjnym, w której określono zadania sądów administracyjnych i sposób ich wykonywania. Stąd też w swej istocie, jest on przepisem ustrojowym, a nie procesowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o czym wspomniano już wyżej przy omawianiu treści art. 174 P.p.s.a. Ponadto to, czy kontrola legalności decyzji została przeprowadzona przez Sąd z naruszeniem przepisów postępowania, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższego przepisu w powiązaniu z art. 1 § 2 i art. 3 § w P.p.s.a, bowiem te ostatnie przepisy określają przedmiot i zakres działania sądów administracyjnych, a ich funkcją jest wyznaczanie przesłanek dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, a nie sposób dokonywania sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej. Natomiast skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sądowej kontroli decyzji dokonanej przez sąd administracyjny, w tym w szczególności dokonanej przez sąd oceny prawnej zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jest możliwe przez wskazanie na naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego z wykazaniem, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie przez wskazanie na naruszenie norm odnoszących się do określenia przedmiotu oraz zakresu działania sądownictwa administracyjnego.

Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a., bowiem przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Z tego mianowicie powodu, że określa on jedynie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy, a nie sposób dochodzenia przez Sąd do tego rozstrzygnięcia. Stąd też zarzut naruszenia tegoż przepisu można podnieść jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem prawa materialnego, którego naruszenia skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi orzekającemu w pierwszej instancji. Innymi słowy mówiąc, podniesiony zarzut naruszenia prawa procesowego mógłby być ewentualnie skuteczny, gdyby został odniesiony do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 36, art. 37a ust. 2 i art. 41 ust. 8 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i to pod warunkiem ich trafności.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 (jak należy się domyślać z treści uzasadnienia – § 4 tegoż przepisu) ponieważ, po pierwsze wskazania co do dalszego postępowania przez organ w sprawie, są jednym z elementów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, zaś ich ewentualny brak podlega ocenie pod kątem wpływu tego uchybienia na wynik sprawy Tymczasem w skardze kasacyjnej takiego wpływu nie wykazano poprzestając na stwierdzeniu, że gdyby do zarzucanego uchybienia nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny i taka konstatacja jest niewystarczająca, bowiem strona skarżąca kasacyjnie jest zobowiązana chociaż uprawdopodobnić wpływ zarzucanych naruszeń przepisów postępowania na prawa na wynik rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Po drugie zaś powyższy zarzut jest całkowicie gołosłownym, jeśli się go zestawi z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, bowiem Sąd wyraźnie stwierdził o obowiązku wynikającym dla organu z treści art. 37a ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a mianowicie o powinności orzeczenia w przedmiocie opróżnienia lokalu oraz o wysokości należnych opłat i odszkodowania i nie należy do obowiązku Sądu, a w konsekwencji zastępowanie organu, poprzez wskazywanie sposobu określenia w decyzji ich wysokości.

Za nieuzasadnione uznać również należy zarzuty odnoszące się do przepisów prawa materialnego, tj. art. 36, art. 37a ust. 2 i art. 41 ust. 8 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przez ich niewłaściwe zastosowanie. Za nieporozumienie można jedynie uznać twierdzenie skarżącego kasacyjnie o obowiązku zastosowania w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 36 cytowanej ustawy, który zawiera szczegółowe wytyczne w zakresie naliczania opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, jak również przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 stycznia 2005 r. w sprawie opłat za używanie lokali mieszkalnych i opłat bezpośrednich (Dz. U. Nr 14, poz. 118 ze zm.), bowiem poza przytoczeniem treści tych przepisów, pełnomocnik skarżącego organu nie wyjaśnił, w jaki sposób Sąd miałby je w rozpoznawanej sprawie zastosować.

Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia przepisu art. 37 a cytowanej ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to nie wymaga szerszego uzasadnienia, że z jego treści, który organ miał obowiązek zastosować w zw. z art. 41 ust. 8 ustawy, wynika jednoznacznie, iż decyzja dyrektora oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, o jakiej mowa w art. 42 ust. 1 omawianej ustawy, winna orzekać o zwolnieniu lokalu oraz o – i co należy wyraźnie zaakcentować – wysokości należnych opłat oraz odszkodowań. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż pominięcie przez organ jednego z elementów zawartych w dyspozycji wskazanego przepisu, a mianowicie podania wysokości należnych opłat i odszkodowania w zaskarżonej decyzji, jest naruszeniem prawa materialnego skutkującym koniecznością uchylenia decyzji obu instancji. W konsekwencji oznacza to, że podstawa kasacji odnosząca się do prawa materialnego, jest nieskuteczna.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.