Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 315/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 i art. 77 § 1 , art. 97 § 1 pkt 4 , art. 104 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 ,art. 134 § 1;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 pkt 1, art. 67 i art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 1;
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 § 2, art. 106 § 3 , art. 125 § 1 pkt 1, art. 141 § 4;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 ;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1334/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 listopada 2016r., sygn. akt III SA/Wr 1334/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., obecnie Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżący", "Stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej też: "organ", organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium", "organ II instancji") z [...] września 2015r., nr [...] w przedmiocie zwrotu całości dotacji celowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego decyzją z [...] czerwca 2015r., nr [...] (dalej też: "organ I instancji", "Marszałek") zobowiązał skarżącego do zwrotu całości dotacji celowej, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi od dnia jej przekazania. Wskazał, że przedmiotowa dotacja celowa przyznana została na podstawie umowy z [...] maja 2013r., Nr [...] na realizację zadania pn. "[...] (dalej też: "[...]") zlokalizowanego na terenie działki nr geodezyjny [...][...], gm. [...].

W ocenie organu I instancji dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co wynikało z następujących okoliczności:

- wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o podpisanie aneksu do umowy dotacyjnej, w którym informowano, że prace nie zostały zakończone oraz że planowana jest po terminie realizacji zadania zmiana ich zakresu, co nie było konsultowane z konserwatorem zabytków,

- utrudnienia ustalenia terminu kontroli i niedostarczenie przez stronę żądanych dokumentów, o które zwrócili się kontrolujący,

- treści sprawozdania końcowego z wykonania prac konserwatorskich, restauracyjnych i robót budowalnych, z którego wynika, że prace te nie zostały wykonane,

- niedostarczenia przez stronę protokołu odbioru konserwatorskiego ani żadnej nowej dokumentacji projektowej,

- ustawicznego braku kontaktowania się przez [...] z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków Delegaturą w [...], świadczący, że dotowane zadanie pozostaje na tym samym etapie realizacji, na którym znajdowało się w październiku 2013r.,

- wizji lokalnej i oględzin obiektu świadczących o nieprowadzeniu przez dotowanego prac remontowych.

Decyzją z [...] września 2015r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a."), uchyliło decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] czerwca 2015r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powołując treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. SKO stwierdziło, że organ I instancji nie uczynił zadość jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie prawdy obiektywnej (materialnej) i nie ustalił w sposób niewątpliwy okoliczności faktycznych sprawy stanowiących uzasadnienie dla stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i żądania na tej podstawie jej zwrotu do budżetu dotującego. SKO zwróciło także uwagę, że decyzja pozbawiona jest uzasadnienia prawnego, czym naruszała przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. SKO wskazało, że jedynym znajdującym się w aktach sprawy dowodem dokumentującym przebieg postępowania kontrolnego jest sporządzona w dniu 1 września 2014r. notatka służbowa do sprawy nr [...], wraz z sześcioma zdjęciami przedstawiającymi front [...]. Zdaniem Kolegium treść tej notatki, w tym załączone fotografie, nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie okoliczności niewykonania dotowanego zadania. Kontrolujący wskazali, że na terenie Pałacu nie odbywają się żadne prace remontowe, a rusztowania okalające budynek, jak i tablice informacyjne, stoją już od wielu lat, powołując się na informacje uzyskane w trakcie rozmów z mieszkańcami. Brak jednocześnie podania, z imienia i nazwiska osób, które złożyły tego rodzaju zeznanie, co zwłaszcza w aspekcie równoczesnej informacji o niezwykle negatywnej opinii mieszkańców na temat działalności prowadzonej w obiekcie i załączonej przez stronę do sprawozdania z realizacji zadania kopii faktury nr [...] m.in. za zakup tablicy informacyjnej budowlanej - uniemożliwia ewentualną weryfikację ich prawdziwości. SKO zaznaczyło, że za wystarczający dowód na niewykonanie dotowanego zadania nie mogły zostać również uznane, udokumentowane w treści przedmiotowej notatki służbowej, oględziny i wizja lokalna Pałacu, które miały zostać przeprowadzone przez kontrolujących. Z treści notatki, dokumentującej różne zdarzenia mające mieć miejsce w toku czynności kontrolnych, nie wynika, w jakim konkretnie dniu został przeprowadzony ten dowód. Ponadto oględziny jako środek dowodowy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa winny być udokumentowane w protokole podpisanym przez osoby uczestniczące w czynnościach, w tym stronę, którą należało uprzednio poinformować o terminie i miejscu jego przeprowadzenia. Wątpliwości SKO wzbudziło również dysponowanie przez kontrolujących odpowiednią wiedzą specjalistyczną pozwalającą na formułowanie jednoznacznych wniosków. Organ odwoławczy podkreślił że takie ustalenia wymagają wiedzy fachowej oraz porównania obecnego stanu obiektu z tym sprzed planowanych prac, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. SKO wskazało, że same ewentualne utrudnienia w uzgodnieniu terminu kontroli nie dowodzą jeszcze braku realizacji zadania. Końcowo SKO wskazało, że w kontekście złożonego przez [...] sprawozdania z realizacji zadania i braku w aktach sprawy dowodów potwierdzających fikcyjność wydatkowania środków dotacji, a tym samym faktu niewykonania współfinansowanego zadania, także powołana przez organ okoliczność wystąpienia przez skarżącego w dniu [...] października 2013r. z wnioskiem o aneksowanie umowy dotacyjnej nie przesądza sama w sobie o braku zainicjowania i przeprowadzenia części z zaplanowanych robót.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 4 listopada 2016r., WSA we Wrocławiu stwierdził, że organ I instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności faktycznych, stanowiących uzasadnienie dla stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i żądania na tej podstawie jej zwrotu do budżetu dotującego. W ocenie Sądu I instancji organ swoje stanowisko oparł przede wszystkim na ustaleniach z czynności kontrolnych podjętych wobec skarżącego, a mianowicie na wizji lokalnej oraz oględzinach obiektu zabytkowego, mających świadczyć o nieprowadzeniu prac remontowych. WSA stwierdził, że jedynym dowodem dokumentującym przebieg postępowania kontrolnego jest sporządzona w dniu [...] września 2014r. notatka służbowa wraz z sześcioma zdjęciami przedstawiającymi front [...]. W ocenie WSA zarówno oględziny, jak i wizja lokalna Pałacu zostały przeprowadzone z naruszeniem wymogów proceduralnych dla tego typu czynności dowodowych. Przede wszystkim czynności te nie zostały udokumentowane w protokole podpisanym przez osoby w nich uczestniczące. Ponadto, skarżący nie został poinformowany o terminie i miejscu ich przeprowadzenia. WSA zgodził się ze stanowiskiem SKO co do zastrzeżeń, dotyczących dysponowania przez kontrolujących odpowiednią wiedzą specjalistyczną, pozwalającą na formułowanie jednoznacznych wniosków. Wskazał, że ze złożonego przez skarżącego sprawozdania wykonania prac wynikało, że choć nie w całości, zostały jednak zrealizowane. WSA podzielił również stanowisko SKO, że utrudnienia w ustaleniu terminu kontroli nie dowodzą braku realizacji zadania, za jednoznaczny dowód niewykonania prac remontowych nie może też być uznany "[...]". Następnie Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził również wystarczającego postępowania wyjaśniającego na okoliczność wiarygodności faktur VAT i umów sprzedaży drewna budowlanego mających dokumentować wydatkowanie środków z dotacji i realizację zadania. WSA zaznaczył, że organ I instancji nie przeprowadził dowodu z przesłuchania [...], właściciela Firmy Handlowo-Usługowej i Budowlanej "[...]", która, według faktury VAT miała wykonać remont konstrukcji wieży [...], ani kierownika budowy [...], ani inspektora nadzoru [...] (którzy podpisali protokół odbioru wykonanych robót), czy osób, od których strona skarżąca miała nabyć drewno budowlane. Organ nie podał także dowodów, na podstawie których ustalił, że strony umów sprzedaży nie prowadziły tartaków bądź nie były uprawnione do sprzedaży drewna. W związku z powyższym WSA zgodził się z SKO, że w kontekście złożonego przez stronę skarżącą sprawozdania z realizacji zadania i braku w aktach sprawy dowodów potwierdzających fikcyjność wydatkowania środków dotacji, a tym samym faktu niewykonania współfinansowanego zadania, także powołana przez organ okoliczność wystąpienia przez Stowarzyszenie w dniu [...] października 2013r. z wnioskiem o aneksowanie umowy dotacyjnej nie przesądza sama w sobie o braku zainicjowania i przeprowadzenia części z zaplanowanych robót.

W skardze kasacyjnej [...] zaskarżyło powyższy wyrok wnosząc o uchylenie w całości decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I i II instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na postawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i skutkujące oddaleniem skargi, w sytuacji gdy ta winna zostać uwzględniona tj.:

1. art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78, poz 483 ze zm.) poprzez naruszenie zasady praworządności i zakazu domniemania kompetencji, obowiązujących w polskim porządku prawnym;

2. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości jako normy prawa przedmiotowego, jak i szczególnego rodzaju prawa podmiotowego, tj. prawa do równego traktowania;

3. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 1, art. 67 i art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 885 ze zm., dalej: "u.f.p.") poprzez zastosowanie w sprawie zwrotu dotacji zapisów ustawy o finansach publicznych, gdy tymczasem właściwa do orzekania w przedmiocie wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem jest droga postępowania cywilnego;

4. art. 5 i 84 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks Cywilny (Dz.U. 1964 Nr 16 poz. 93 ze zm., dalej: "k.c.") poprzez brak zastosowania i w konsekwencji tego uznanie, że czynność Województwa Dolnośląskiego polegająca m.in. na złożeniu oświadczenia z dnia [...] października 2014r., nr [...] o natychmiastowym rozwiązaniu umowy z dnia [...] maja 2013r., nr [...] korzysta z ochrony prawnej;

5. postanowień umowy dotacyjnej nr [...] z dnia [...] maja 2013r., poprzez brak zastosowania bądź błędną wykładnię zapisów umowy a to m.in.: § 8 ust. 4 lit. b i c i ust. 6, § 9, § 10 ust. 1 lit. a-d, § 15, § 18 i 19.

II. Na postawie art. 174 pkt 2 w zw. z 145 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i skutkujące oddaleniem skargi, w sytuacji gdy ta winna zostać uwzględniona tj.:

1.art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w tym zaniechania oceny dochowania przez organ wymaganej prawem procedury oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i twierdzeń podnoszonych w skardze, a także do dołączonego dlań materiału dowodowego, w następstwie czego zaskarżona decyzja nie została poddana kontroli pod względem jej zgodności z prawem, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

2. art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie i uchylenie decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c lub stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do złożonych wniosków dowodowych w skardze, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów na okoliczności w nich wskazane, a to opinii technicznej z dnia [...] grudnia 2013r., wniosku o zawieszenie postępowania z dnia [...] października 2015r. oraz pozwu z [...] września 2015r., co miało wpływ na wynik sprawy;

4. art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 131 p.p.s.a. poprzez brak zajęcia stanowiska w przedmiocie zawieszenia postępowania w formie postanowienia o zawieszeniu postępowania, mimo że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego przed sądem cywilnym, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a;

5. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie rozpatrzenia zarzutów zawartych w skardze, co do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 10 § 1 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. lub dokonanie ich rozpatrzenia w sposób niewłaściwy, a które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;

6. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie rozpatrzenia twierdzeń objętych skargą i znajdujących oparcie w przedstawionym stanie faktycznym, skutkujące nieuwzględnieniem przez WSA niewymienionych w skardze podstaw prawnych, pomimo że jakkolwiek Sąd I instancji nie był nią związany, to jednak miała bezpośrednie przełożenie na jej całokształt i istotę;

7. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, co doprowadziło do oddalenia skargi, a wyrażające się m.in. w dowolnym ustaleniu, iż:

- dokonana w wąskim zakresie systemu prawa wykładania systemowa zapisów ustawy o finansach publicznych nie stoi w sprzeczności z wykładnią językową oraz funkcjonalną tychże zapisów i jednoznacznie prowadzi do przypisania w sposób wyłączny organowi jednostki samorządu terytorialnego ustawowej delegacji do stanowienia o zwrocie dotacji poprzez wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym,

- błędnym przyjęciu, iż umowa dotacyjna Nr [...] z dnia [...] maja 2013r. reguluje kwestie związane z okolicznością wstrzymania robót budowlanych oraz postępowania dotującego w przypadku zawiadomienia go o potrzebie sporządzenia aneksu,

- okoliczności sporne powstałe na tle zawartej umowy dotacyjnej, a które mogą być wyłącznie rozpoznane na drodze cywilnoprawnej pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o zwrocie dotacji i przez to nie stanowią zagadnienia wstępnego

- dotujący nie miał obowiązku w celu wyjaśnienia powstałych na tle wykonywania umowy dotacyjnej okoliczności spornych wystąpić z powództwem do właściwego miejscowo sądu powszechnego,

- zapisy zawartej umowy o udzielenie dotacji, stanowiące podstawę wypłaty środków jak i określające zasady i cele przyznania oraz wydatkowania i rozliczenia dotacji pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie o zwrocie dotacji,

- aneks do umowy dotacyjnej miałby dotyczyć tylko zmiany zakresu zadania a nie zmiany terminu jego zakończenia,

- zmiana zakresu zadania (wykonanie robót dodatkowych) i terminu ich realizacji powstała z przyczyn niezawinionych po stronie dotowanego i stała się konieczna w celu zapobieżenia stanom awarii budowlanej,

- dotowany w zakresie okoliczności spornych w zakresie wykonywania umowy wystąpił z powództwem przeciwko Województwu Dolnośląskiemu do Sądu Rejonowego dla [...] we [...], a przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie niepełnego i lakonicznego uzasadnienia wyroku, które w znacznej części uniemożliwia kontrolę instancyjną sprawy, podczas gdy uzasadnienie odnosić się powinno konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionego zarzutu oraz winno w sposób pełny i wszechstronny zarzut ten rozważać, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

8. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie niepełnego i lakonicznego uzasadnienia wyroku, które w znacznej części uniemożliwia kontrolę instancyjną sprawy, podczas, gdy uzasadnienie odnosić się powinno konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionego zarzutu oraz winno w sposób pełny i wszechstronny zarzut ten rozważać, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

9. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zarządzeniem z 12 listopada 2020r. w związku z § 1 pkt 1 i 2 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (dostępne na stronie internetowej NSA www.nsa.gov.pl), Przewodnicząca Wydziału I Izby Gospodarczej NSA, działając na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1842), zniosła wyznaczony w niniejszej sprawie termin rozprawy i wyznaczyła posiedzenie niejawne w składzie takim jak na rozprawę, o czym poinformowano strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Komplementarny charakter zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do ich łącznego rozpoznania.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja organu I instancji dotyczyła zwrotu dotacji celowej. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, decyzja organu I instancji nie mogła ostać się w obrocie prawnym z uwagi na naruszenie przepisów postępowania.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności jako niezasadny należy ocenić podnoszony przez skarżącego zarzut nieważności postępowania administracyjnego wskazany w pkt II.5 w powiązaniu zarzutami wskazanymi w pkt II.6 i II.7 oraz I.3 petitum skargi kasacyjnej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że podmiot skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy Sąd I instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice, albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie.

W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi I instancji powyższych uchybień. Wbrew ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zbadał w zakresie zgodności z prawem postępowanie i rozstrzygnięcie, którego przedmiotem była decyzją z [...] września 2015r., Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylająca decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] czerwca 2015r. i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia stwierdzając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Natomiast istota zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że orzekające w sprawie organy nie miały podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji przez co naruszone zostały przepisy art. 60, art. 67 i art. 252 u.f.p.

Stanowisko takie nie jest uzasadnione.

Właściwość Marszałka Województwa Dolnośląskiego do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji wynikała ze wskazanych przez organy przepisów. Przepis art. 60 pkt 1 u.f.p. wśród środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym będących dochodami budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego wymienia między innymi kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie. Z kolei zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 (...). Zgodnie z art. 252 ust 2 u.f.p. 2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. Art. 252 ust. 5 i ust 6 ustawy o finansach publicznych przewiduje - w przypadku wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania nienależnie lub w nadmiernej wysokości - zwrot dotacji do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia wskazanych okoliczności. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że wskazane przepisy art. 60 pkt 1, art. 67 i art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p., odczytane systemowo zawierają podstawę prawną organów do wydania decyzji określającej zobowiązanie do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 106 § 3 p.p.s.a.(pkt II. 3 i II.8) oraz art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 131 p.p.s.a.(pkt II.4), które wraz z zarzutami naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.(pkt II.5) uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. WSA wskazał, że organ I instancji nie dokonał koniecznych ustaleń w ramach postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności faktycznych stanowiących uzasadnienie dla stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i żądania na tej podstawie jej zwrotu. Stwierdzone przez organ I instancji utrudnienia w ustaleniu terminu kontroli nie dowodzą także braku realizacji zadania. Organ I instancji nie przeprowadził również wystarczającego postępowania wyjaśniającego na okoliczność wiarygodności dokumentów księgowych. Następnie wskazano, że decyzja organu I instancji pozbawiona była uzasadnienia prawnego, czym narusza przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że naruszenia przepisów postępowania zobligowały organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym.

Kolejny zarzut procesowy dotyczy naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Paragraf 3 tego przepisu stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wskazuje treść art. 106 § 3 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu można stawiać w kontekście naruszenia reguł postępowania dowodowego przeprowadzonego po dopuszczeniu dowodów przez Sąd I instancji. Zarzut ten nie jest natomiast trafny w sytuacji, gdy WSA zaakceptował stanowisko organu odwoławczego uchylającego decyzję organu I instancji właśnie wobec zastrzeżeń w odniesieniu do gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należy wskazać, że w orzecznictwie zgodnie podnosi się, że zawieszenie postępowania określone w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, bowiem ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu Sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. WSA w zaskarżonym wyroku nie odnosił się do kwestii zawieszenia postępowania oraz natychmiastowego rozwiązania umowy, powodem dla którego uznał zasadność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego co ponownie należy podkreślić był brak koniecznych ustaleń w ramach postępowania administracyjnego w związku z zawartą umową. Powyższe powoduje nieskuteczność na tym etapie postępowania zarzutów wskazanych w pkt I.5 i I.6 petitum skargi kasacyjnej. W związku z powyższym nie można uznać za zasadny zarzut naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, kiedy Sąd I instancji uczynił zadość wymaganiom powołanego przepisu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. (pkt II.1 i pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej), należy wskazać, iż są one bezzasadne.

Przepis art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje punkty od 1 do 9, w których wskazano przedmioty skarg w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).Podkreślić w tym miejscu wypada, że powołane przez skarżącego przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a są to przepisy ustrojowe. Przepis art. 1 §1 i 2 p.u.s.a. normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że WSA skontrolował działalność organu i wydał wyrok. Nie sposób zatem zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. Należy zauważyć, że kontrola przez WSA była kontrolą w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., gdyż skontrolowano decyzje i zastosowano środki przewidziane ustawą.(pkt II.1 i pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej). Przede wszystkim WSA trafnie odniósł się do istoty sprawy i powołał na poparcie swojego stanowisko odpowiednie przepisy.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z zarzutem dotyczącym nie uwzględnienia skargi i nie uchylenia jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c lub nie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a.

Powyższe powoduje konieczność odniesienia się do powyższych zarzutów łącznie z zarzutem wskazanym w pkt II.9 petitum skargi kasacyjnej.

Po zbadaniu legalności działalności organu administracji publicznej, Sąd pierwszej instancji - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę, czyli zastosował jeden z środków przewidzianych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że Sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli Sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 29 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 2074/13). Chybiony zatem pozostaje także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 2 p.p.s.a.

Należy też wskazać, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praworządności i zakazu domniemania kompetencji, obowiązujących w polskim porządku prawnym oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości jako normy prawa przedmiotowego, jak i szczególnego rodzaju prawa podmiotowego, tj. prawa do równego traktowania wskazane w pkt I.1 i pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji nie naruszył art. 7 Konstytucji RP, ponieważ sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i stosując środek określony w ustawie działał w ramach przepisów ustrojowych. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów prawa. Wobec tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 32 ust 1 Konstytucji RP wskazującego, iż wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 45 ust 1, stanowiącego o prawie do sprawiedliwego procesu.

Należy podkreślić, że decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym i nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2019r., sygn. akt II OSK 623/18). W związku z powyższym należy stwierdzić, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ, umożliwi stronie przedstawienie swoich argumentów, zastrzeżeń i wszelkich wniosków dowodowych. W szczególności strona będzie mogła przytoczyć zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna wywiedziona przez pełnomocnika skarżącego nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu odpowiada prawu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.