Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1514/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji w części

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S. A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2548/13 w sprawie ze skargi [...] S. A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz pkt II decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] S. A. z siedzibą w W. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2548/13 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

[...] S.A. złożył w dniu 14 grudnia 2011 r. do Prezydenta [...] wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z obr. [...] w rejonie ul. [...] w W.

Organ pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, na podstawie art. 63 ust. 1 i art. 64 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej jako: uouioś, przeprowadził postępowanie mające na celu uzgodnienie i zaopiniowanie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest fakultatywny).

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lutego 2012 r. wyraził opinię o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Organ podkreślił, że teren planowanej inwestycji jest położony w obrębie [...] korytarza wymiany powietrza, który jest elementem planistycznego Systemu Przyrodniczego [...] określonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Zdaniem organu przedstawione do uzgodnienia przedsięwzięcie nie spowoduje zagrożenia dla prawidłowej wymiany powietrza.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. postanowieniem z [...] marca 2012 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem organu emisja gazów i pyłów nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów substancji wprowadzonych do powietrza atmosferycznego określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87). W konsekwencji, zdaniem Państwowego Inspektora Sanitarnego, zrealizowanie zamierzonej inwestycji nie będzie stwarzać zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi.

Prezydent [...] postanowieniem z [...] marca 2012 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 63 ust. 1 i ust. 2 uouioś, odstąpił od przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Następnie, decyzją z [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił środowiskowe uwarunkowania realizacji tego przedsięwzięcia.

Organ pierwszej instancji podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze tworzącym [...] korytarz wymiany powietrza. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] obszary korytarzy wymiany mas powietrza muszą być zagospodarowane w sposób sprzyjający wymianie mas powietrza. W związku z tym na tych terenach obowiązuje: zakaz lokalizowania urządzeń i instalacji mogących niekorzystnie wpływać na jakość powietrza, zakaz lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza.

Biorąc to wszystko pod uwagę organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie zaburzy swobodnego przepływu mas powietrza, ponieważ wysokość planowanych budynków mieszkalnych (do 24 metrów, jeden budynek, stanowiący dominantę - 27 metrów) będzie porównywalna z wysokością drzew (ok. 20-25 metrów).

Stowarzyszenia: A oraz B złożyły odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2012 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenia od tej decyzji, decyzją z dnia [...] września 2012 r. (nr [...]):

1) na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 44 ust. 2 uouioś stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie A; organ stwierdził bowiem, że w niniejszym postępowaniu stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko a Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu poprzedzającym zaskarżoną decyzję (wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyło tylko Stowarzyszenie B);

2) na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. uchyliło w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zdaniem SKO Prezydent [...] nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego w zakresie wpływu planowanej zabudowy wielorodzinnej i garażowej na napowietrzanie miasta. Teren planowanego zamierzenia jest bowiem położony w obrębie jednego z klinów napowietrzających miasto, co wymaga daleko idących ograniczeń w zagospodarowaniu tego rodzaju obszarów. Zdaniem Kolegium organ ograniczył się tylko do stwierdzenia, że "wysokość planowanej zabudowy [...] będzie podobna do wysokości drzew [...], a swobodny przepływ powietrza odbywa się ponad drzewami". Natomiast nie uzasadnił należycie swojego stanowiska w kwestii odstąpienia od obowiązku sporządzenia oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko naturalne. W ocenie SKO wpływ ten będzie "jednoznacznie negatywny" w sytuacji, gdy klin napowietrzający zostanie zabudowany i spowoduje nadmierne ograniczenie lub nawet uniemożliwi wymianę powietrza w centralnej części miasta.

[...] S.A. zaskarżył tę ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2482/12) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania. Sąd zauważył, że w rozpatrywanej sprawie decyzja organu drugiej instancji została wydana po dniu 17 maja 2012 r., a więc po wejściu w życie uchwały Rady Miasta st. Warszawy z dnia 8 marca 2012 r. nr XXXI 11/795/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Żoliborza Powązki (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 16 kwietnia 2012 r.). Po wejściu w życie tego planu decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna brać pod uwagę ustalenia zawarte w planie. Przepis art. 80 ust. 2 uouioś stanowi bowiem, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki plan został uchwalony (wyłączenia, o których mowa w tym przepisie nie mają w sprawie zastosowania). Tymczasem organ odwoławczy nie uwzględnił tej nowej okoliczności. W konsekwencji w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do ustaleń planu, kwestię tę pominął również formułując zalecenia dla organu pierwszej instancji. W ten sposób naruszył art. 80 ust. 2 uouioś. W kwestii natomiast odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie A Sąd stwierdził, że konieczne jest nie budzące wątpliwości wyjaśnienie, czy organizacja ta składała wniosek o dopuszczenie do udziału przed organem I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzedniej decyzji wydanej w tej sprawie, decyzją z [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]):

1) na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 44 ust. 2 uouioś, ponownie stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie A od decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2012 r.; organ podkreślił, że w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu, że Stowarzyszenie A występowało o dopuszczenie do udziału w postępowaniu toczącym się przez Prezydentem [...], a z treści odwołania wynika, że odwołanie było pierwszym pismem w sprawie złożonym przez Stowarzyszenie;

2) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że stosownie do art. 63 ust. 1 pkt 2 uouioś o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko rozstrzyga organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę m.in. usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem uwarunkowań m.p.z.p. oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania inwestycji. Przed wydaniem tej decyzji organ zasięga opinii właściwych organów (regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego). Organy opiniujące wydają swoje rozstrzygnięcia w oparciu m.in. o wypis i wyrys z m.p.z.p., jeżeli plan taki został uchwalony (art. 64 ust. 2 pkt 3 ustawy). Zatem w przypadku, gdy dla danego obszaru obowiązuje m.p.z.p., organ właściwy w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej - poza ogólną oceną, czy konkretne zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu - bierze te ustalenia pod uwagę przy badaniu, czy istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniając opinię dyrektora ochrony środowiska i państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, wydane w oparciu o ustalenia tego samego planu.

Organ odwoławczy realizując wytyczne sądu zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. stwierdził, że w przypadku zmiany stanu prawnego (wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego) po zaopiniowaniu, lecz przed wydaniem decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, konieczne jest uzyskanie nowej opinii, uwzględniającej zmianę stanu prawnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zasada dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. nie pozwala na uzyskanie stanowisk organów uzgadniających na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy wytknął jednocześnie organom opiniującym, że nie ustosunkowały się one do kwestii wpływu planowanej inwestycji na ruchy mas powierza (Powiatowy Inspektor Sanitarny w W,) lub uczyniły to w sposób lakoniczny (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska). Stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym (tj. po wejściu w życie ustaleń m.p.z.p.) organy opiniujące zobowiązane są przy formułowaniu opinii w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uwzględnić § 5 ust. 1 m.p.z.p. (zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego) oraz § 6 ust. 2 m.p.z.p. (dotyczący zagospodarowania korytarzy wymiany powietrza, w tym m.in. wprowadzający zakaz lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza).

[...] S.A. z siedzibą w W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2013 r. w części objętej pkt II. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 6, art. 8, art.11, art. 15 oraz art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

2) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a.,

3) art. 6 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 2 pkt 3 uouioś,

4) art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Podstawowy zarzut skargi sprowadza się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. przez to, że uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia na tej podstawie, że nastąpiła zmiana stanu prawnego (uchwalenie m.p.z.p.) i w związku z tym wymagane jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w tej sprawie, polegającego na uzyskaniu nowych opinii organów uzgadniających w kwestii potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zdaniem skarżącej ze względu na podane przez organ uzasadnienie rozstrzygnięcia kasacyjnego (zmiana stanu prawnego) decyzja nie ma podstawy prawnej w art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ przepis ten pozwala na wydanie takiego rozstrzygnięcia jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, prowadzącym do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, które mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżąca twierdzi, że w rozpatrywanej sprawie doszło do zmiany stanu prawnego, a nie stanu faktycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wprowadzony w życie w czasie po wydaniu decyzji I-instancyjnej, a przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy jest bowiem aktem prawa miejscowego (aktem prawa).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z 15 stycznia 2014 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, Spółka rozwinęła argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie naruszyło przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i w sposób dostateczny wyjaśniło powody rozstrzygnięcia.

Sąd podkreślił, że ocenia zgodność z prawem zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania tej decyzji. Nie jest sporne, że w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie, po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wydaniem decyzji odwoławczej wszedł w życie m.p.z.p. Żoliborza. Z tego właśnie powodu organ II instancji uwzględnił odwołanie i orzekł na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podał, że w przypadku zmiany stanu prawnego, który ma znaczenie dla uzgodnienia wymaganego przepisami prawa konieczne jest pozyskanie nowej opinii uzgadniającej uwzględniającej te zmiany.

Zdaniem Sądu skarżąca wyprowadziła z tej mało precyzyjnej wypowiedzi organu, a także wypowiedzi Sądu zawartej w wydanym poprzednio wyroku co do tego, że SKO ponownie rozpoznając sprawę będzie obowiązane mieć na uwadze "konieczność stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu", niewłaściwe wnioski.

Sąd wskazał, że dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy i wydania zaskarżonej decyzji istotne znaczenie miały m. in. przepisy art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 63 ust. 1 i 2 oraz art. 80 ust. 1 i 2 uouioś. Z przepisów tych wynika, że istnienie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko stwierdza w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na podstawie opinii organów, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Organy te są obowiązane uwzględnić w swoich opiniach m. in. informacje wynikające z wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 64 ust. 2 pkt 3). Postanowienie o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko stanowi przesłankę wydania przez organ I instancji decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Co istotne - te przepisy nie zmieniły się w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy ma kompetencje do ponownego rozpatrzenia sprawy. Może ją rozstrzygnąć merytorycznie, niejako za organ I instancji, ale tak jak organ I instancji rozstrzyga sprawę merytorycznie według stanu prawnego i faktycznego, istniejącego w chwili wydania merytorycznej decyzji odwoławczej. Sąd wskazał, że w czasie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji i wydaniem decyzji przez organ II instancji, za sprawą wejścia w życie m.p.z.p. zmienił się nie tylko stan prawny w tej sprawie. W ocenie Sądu, w świetle art. 64 ust. 2 pkt 3 uouioś ustalenia m.p.z.p. stanowią bowiem przesłankę faktyczną, a nie prawną wydania postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1, i co za tym idzie – decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Ta okoliczność faktyczna pojawiła się przed wydaniem decyzji odwoławczej i dlatego musiała być uwzględniona przez organ odwoławczy, co oznacza, że organ odwoławczy nie mógł wydać w tej sprawie decyzji merytorycznej kierując się stanem faktycznym (m in. opiniami) istniejącymi w chwili wydania decyzji I- instancyjnej, a więc opiniami, które były wydane kiedy nie obowiązywał jeszcze plan miejscowy.

W ocenie Sądu wprowadzenie w życie m.p.z.p. sprawiło, że dotychczas zebrany materiał dowodowy okazał się niewystarczający, ponieważ opinie stanowiące podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, będące elementem stanu faktycznego sprawy nie były aktualne na dzień wydania ewentualnej merytorycznej decyzji odwoławczej. Nie były aktualne, ponieważ nie uwzględniały ustaleń m.p.z.p. W tej sytuacji nie ma znaczenia, czy i w jakim zakresie ustalenia m.p.z.p. pokrywają się z treścią wcześniej obowiązującego Studium uwarunkowań. Istotny jest sam fakt, że ustalenia faktyczne zawarte w tych opiniach nie zostały poczynione z uwzględnieniem ustaleń planu, czego wymagają wspomniane przepisy ustawy.

Sąd podkreślił, że opinie o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wchodzą w zakres ustaleń faktycznych w sprawie, służą jako uzasadnienie faktyczne dla podjęcia decyzji o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Mając to na uwadze Sąd uznał za całkowicie bezzasadny zarzut skargi, że postanowienia zawierające te opinie mają powagę rzeczy osądzonej i są dalej wiążące w tym postępowaniu, ponieważ nie zostały objęte zaskarżoną decyzją kasacyjną.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi co do naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie zawartych w wyroku WSA z 15 lutego 2013 r. wskazań co do dalszego postępowania w tej sprawie. Sąd podkreślił, że ocena prawna sądu i wynikające z niej wskazania co dalszego postępowania nie mogą obejmować narzucenia organowi ponownie rozpatrującemu sprawę sposobu rozstrzygnięcia tej sprawy (np. wydania określonego rozstrzygnięcia). Tą bowiem drogą sąd naruszyłby kompetencje organu do ponownego rozpatrzenia sprawy i ponownego jej rozstrzygnięcia. Skarżąca niewłaściwie więc interpretuje wypowiedzi Sądu, wyprowadzając z nich wniosek, że organ odwoławczy uzyskał zalecenie wydania w tej sprawie decyzji merytorycznej, uwzględniającej "konieczność stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Sąd zarzucił organowi odwoławczemu, że ten naruszył art. 80 ust. 2 uouioś, ponieważ nie odniósł się do ustaleń m.p.z.p. W konsekwencji Sąd zalecił organowi odniesienie się do ustaleń m.p.z.p. To zalecenie nie może być uznane za równoznaczne z zaleceniem przeprowadzenia przez organ odwoławczy we własnym zakresie oceny zgodności zamierzonej inwestycji z planem, skoro obowiązek taki nie spoczywa na organie I instancji. Przepis art. 64 ust. 1 wymaga bowiem posiłkowania się przez organ I instancji opiniami wymienionych tam organów. Organ odwoławczy odniósł się więc do ustaleń planu, w taki sposób, w jaki w jego ocenie wymagały tego okoliczności faktyczne sprawy - zalecając w orzeczeniu kasacyjnym uwzględnienie tych ustaleń w toku postępowania przed organem I instancji. Również zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie Sądu, że organ odwoławczy jest obowiązany wziąć pod uwagę "konieczność stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" nie może być rozumiane, co oczywiste, jako zalecenie organowi wydania w tej sprawie określonej co do rodzaju i treści decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu wyżej podniesione okoliczności dotyczące oceny charakteru ustaleń zawartych w opiniach przewidzianych w art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 (jako ustaleń faktycznych, a nie prawnych), dawały organowi odwoławczemu podstawę do wydania decyzji kasacyjnej w tej sprawie. W świetle tych przepisów organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, na podstawie art. 136 k.p.a. To dodatkowe postępowanie polegałoby na zwróceniu się o opinie do organów, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy i następnie na wydaniu postanowienia na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu kompetencja organu odwoławczego do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy nie obejmuje kompetencji do wydania przez organ odwoławczy postanowienia w postępowaniu wpadkowym, służącym ustaleniu podstaw faktycznych wydania decyzji w postępowaniu głównym, w sprawie potrzeby oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie Sądu, za zasadnością wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w tej sprawie przemawia również fakt, że Sąd w wyroku z dnia 15 lutego 2013 r. nie podważył zasadności stwierdzeń zawartych w decyzji kasacyjnej SKO co do tego, że organ I instancji nie przeprowadził wyczerpująco postępowania wyjaśniającego w zakresie wpływu planowanej zabudowy na funkcję klina napowietrzającego. Sąd "poszedł dalej" i zarzucił organowi odwoławczemu nierozpoznanie na nowo sprawy przez nieuwzględnienie uchwalonego m.p.z.p. Jednakże Sąd nie zakwestionował przez to potrzeby szerszego wyjaśnienia kwestii wpływu inwestycji na klin (korytarz powietrzny) nad obszarem objętym planowaną inwestycją. Oznacza to, że potrzeba przeprowadzenia w tym zakresie dodatkowych ustaleń faktycznych, ale z uwzględnieniem m.p.z.p., i w związku z tym nowych opinii, pozostała aktualna.

Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego czy też postępowania innych niż podniesione w skardze, skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), dalej u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przesłankę faktyczną, a nie prawną wydania postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 uouioś, a co za tym idzie, decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, która to okoliczność faktyczna pojawiła się przed wydaniem decyzji odwoławczej, w związku z tym, organ II instancji nie mógł wydać w tej sprawie decyzji merytorycznej kierując się stanem faktycznym, tj. opiniami istniejącymi w chwili wydania decyzji organu I instancji, a więc opiniami, które wydane były kiedy nie obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko nie zmieniły się w toku postępowania administracyjnego, co stanowi rażące naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, wskazując jakoby wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło zmianę stanu faktycznego, a nie prawnego, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, uchwalanym przez organ stanowiący gminy, zatem radę gminy. Oznacza to, że postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyznano, na mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji, moc przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Na każdym spoczywa zatem obowiązek stosowania się do jego postanowień, które w praktyce organów administracji, a także sądów podlegają ciągłej wykładni, a co za tym idzie takim samym zasadom egzegezy, jakim podlegają wszystkie inne akty normatywne, w tym zwłaszcza wszystkie inne akty prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego lub postępowania ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji a rozpatrzeniem odwołania, to organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, a takim było w niniejszej sprawie niewątpliwie wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego;

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 80 ust. 2 uouioś, gdyż Sąd nie przeprowadził prawidłowo kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie i nie zastosował wszystkich środków do niej przewidzianych ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co wynikało z błędnego uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie naruszyło przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w przypadku zmiany stanu prawnego, tj. wejścia w życie w dniu 17 maja 2012 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po zasięgnięciu opinii organów współdziałających oraz po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wydaniem decyzji odwoławczej, który ma znaczenie dla uzgodnienia wymaganego przepisami prawa, konieczne jest pozyskanie nowej opinii uzgadniającej, uwzględniającej te zmiany, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 138 § 2 k.p.a. rażąco sprzeciwia się temu, bowiem przepis art. 138 § 2 k.p.a. w żadnym wypadku nie daje podstaw do tego, aby ze względu na zmiany stanu prawnego w okresie międzyinstancyjnym i konieczność jego uwzględnienia przy wydawaniu decyzji można było odstąpić od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wprost przeciwnie, oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego lub postępowania ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji a rozpatrzeniem odwołania, to organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, a takim było w niniejszej sprawie niewątpliwie wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w niniejszej sprawie organy opiniujące mają za zadanie dokonać oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie zaś badać kwestie prawne, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego. W stosunku do organów współdziałających istnieje tylko obowiązek przedłożenia wypisów i wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko wtedy, jeżeli taki plan został uchwalony. Ponadto bezsprzecznym jest, że skutkiem kasacyjnym rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest objęte stanowisko organu opiniującego, bowiem zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zajmują stanowisko w formie postanowienia, a nie w drodze opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Oznacza to, że postanowienie wydane przez organ współdziałający pozostaje w obrocie prawnym;

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 11, art. 12, art. 15 oraz art. 138 § 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegającego na uchyleniu decyzji organu II instancji oraz przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, a przez to uznanie za prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji, mocą którego SKO bezzasadnie uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze względu na zmianę stanu prawnego, polegającego na wejściu w życie w dniu 17 maja 2012 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po zasięgnięciu opinii organów współdziałających, ale przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie, gdyż konieczne jest pozyskanie nowych opinii organów współdziałających, tj. RDOŚ oraz PPIS w świetle obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zdaje się nie dostrzegać, w ten sposób w rażący sposób dopuszczając się naruszenia art. 151 poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Co więcej, wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy uzasadnione jest w przypadku stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, albowiem ani SKO w swojej decyzji, ani Sąd w zaskarżonym wyroku, nie powołał przepisów postępowania, które rzekomo zostałyby naruszone, czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a., który zobowiązuje do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a więc wyjaśnienie, dlaczego Sąd nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powyższy wymóg odnosił się także do organu II instancji, bowiem właściwe uzasadnienie decyzji kasacyjnej jest szczególnie ważne nie tylko z punktu widzenia strony w celu realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., ale także organu I instancji, który ma tę decyzję wykonywać oraz organu kontroli i sądu administracyjnego, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania do państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. oraz kardynalnej dla postępowania administracyjnego zasady praworządności, a także zasady szybkości postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 k.p.a. Organ odwoławczy bowiem narusza art. 12 k.p.a., jeżeli w przypadku uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji mimo dysponowania wiedzą o stanie faktycznym pozwalającą na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, a niewątpliwie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zmianę stanu prawnego, nie zaś faktycznego;

d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 77 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mimo że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy okazał się być wystarczający i niebudzący żadnych wątpliwości, bowiem Prezydent [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. jak również organy opiniujące dokonały należytego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i w oparciu o wyczerpująco zgromadzony i prawidłowo oceniony na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania materiał dowodowy, doszły do słusznej konkluzji, tj. braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, którego realizację planuje Spółka. Ponadto za całkowicie nieuzasadnioną należy uznać konieczność pozyskania nowych opinii organów współdziałających, uwzględniających zmianę stanu prawnego, polegającej na wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zarówno RDOŚ jak i PPIS zajmują stanowisko w formie postanowienia, a nie w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. To z kolei oznacza, że opinie RDOŚ i PPIS nie zaliczają się do środków dowodowych, stanowią bowiem odrębną kategorię aktów administracyjnych. W związku z tym, wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało zmianę stanu prawnego, a nie faktycznego, co organ odwoławczy powinien uwzględnić wydając decyzję merytoryczną w sprawie, zaś opinie organów współdziałających mają powagę rzeczy osądzonej w tym zakresie.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 64 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 1 i art. 80 ust. 2 uouioś poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż w świetle art. 64 ust. 2 pkt 3 uouioś, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przesłankę faktyczną, a nie prawną wydania postanowienia, zgodnie z art. 63 ust. 1 uouioś, a co za tym idzie decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy zgodnie z art. 64 ust. 2 pkt 3 uouioś, organ zasięgający opinii przedkłada organom opiniującym wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informację o jego braku. Natomiast według art. 80 ust. 2 uouioś, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W związku z tym stwierdzenie zgodności lokalizacji inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uzależniona jest od tego, czy taki plan został w ogóle uchwalony i wszedł w życie, zaś brak takiego planu zwalnia organ administracji od tego obowiązku. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie myli tu stan prawny, jakim jest bezsprzecznie wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ze stanem faktycznym, który w niniejszej sprawie nie uległ żadnej zmianie, a zatem nie istnieje konieczność przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w tym zakresie. Ponadto Sąd ewidentnie myli kompetencje organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, którego zadaniem jest właśnie stwierdzenie zgodności lokalizacji inwestycji z postanowieniami planu miejscowego, dotyczy to także organu II instancji, od kompetencji organów współdziałających, wobec których istnieje tylko obowiązek przedłożenia wypisów i wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko wtedy, jeżeli taki plan został uchwalony. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż głównym i zasadniczym obowiązkiem zarówno RDOŚ jako organu wyspecjalizowanego z zakresu ochrony środowiska, jak i PPIS jako organu wyspecjalizowanego z zakresu ochrony zdrowia ludzkiego, jest dokonanie wnikliwej analizy przedłożonych im wraz z wnioskiem materiałów jedynie pod kątem uwarunkowań z art. 63 ust. 1 uouioś, nie zaś ocena w przedmiocie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy opiniujące mają za zadanie dokonać oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie zaś badać kwestie prawne, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że wpływ naruszeń wyczerpujących obie określone w art. 174 p.p.s.a. podstawy kasacyjne na wynik sprawy wyraża się w tym, że definitywnie sanują one sytuację, w której w obrocie prawnym pozostanie decyzja obarczona kwalifikowaną wadą prawną i nie będzie żadnej możliwości jej wyeliminowania.

Mając na względzie powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 12 lutego 2016 r. skarżąca kasacyjnie Spółka rozwinęła argumentację zawartą w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Nie sposób podzielić stanowiska Sądu I instancji, że ustalenia m.p.z.p. stanowią przesłankę faktyczną, a nie prawną wydania postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 uouioś, i co za tym idzie – decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Niesłusznie wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że wprowadzenie w życie m.p.z.p. sprawiło, że dotychczas zebrany materiał dowodowy okazał się niewystarczający, ponieważ opinie stanowiące podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, będące w ocenie Sądu elementem stanu faktycznego sprawy nie były aktualne na dzień wydania decyzji odwoławczej, bowiem nie uwzględniały ustaleń m.p.z.p. Przyjęcie powyższego poglądu skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie mógł wydać w sprawie decyzji merytorycznej, gdyż nie ma on kompetencji do wydania postanowienia w postępowaniu wpadkowym w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że w związku z wejściem w życie m.p.z.p. po wydaniu decyzji organu I instancji, a przed rozpatrzeniem odwołania przez organ II instancji nastąpiła zmiana stanu prawnego, którą organ odwoławczy był obowiązany uwzględnić wydając decyzję. W żadnej mierze nie można uznać, że wejście w życie m.p.z.p. stanowi przesłankę faktyczną, uzasadniającą konieczność przeprowadzenia na nowo postępowania przed organem I instancji i uniemożliwiajacą wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy. Brak jest także podstaw do przyjęcia, aby na skutek wejścia m.p.z.p. w życie straciły ważność postanowienia organów współdziałających z organem rozstrzygającym sprawę. Postępowanie przed organem I instancji było prowadzone i zakończyło się wydaniem decyzji przed wejściem w życie m.p.z.p. Zgodnie z art. 64 ust. 2 pkt 3 uouioś, organ zasięgający opinii przedkłada wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informację o jego braku. W dacie wydawania postanowień przez RDOŚ i PPIS, jak i decyzji organu I instancji plan nie obowiązywał. Nie powoduje to jednak, że opinie te są nieaktualne. Opinie te nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Należy także zauważyć, że opinia, o której mowa w art. 64 ust. 1 uouioś nie jest wiążąca dla organu rozstrzygającego o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Treść opinii nie rozstrzyga o istocie sprawy, bowiem to do organu prowadzącego postępowanie w sprawie należy jej rozstrzygnięcie. Jak słusznie wskazuje skarżąca kasacyjnie Spółka, to do organu prowadzącego postępowanie należy ocena zgodności przedsięwzięcia z postanowieniami m.p.z.p., nie zaś do organów współdziałających, których rolą jest ocena faktycznych uwarunkowań środowiskowych. RDOŚ i PPIS, jako organy wyspecjalizowane posiadające fachową wiedzę, odpowiednio - z zakresu ochrony środowiska i z zakresu ochrony zdrowia ludzkiego, współdziałają z organem prowadzącym postępowanie, wyrażając swoje stanowisko przy uwzględnieniu uwarunkowań z art. 63 ust. 1 uouioś. Nie można zatem uznać, że z uwagi na wejście w życie m.p.z.p. organ jest obowiązany ponownie wystąpić do organów współdziałających o wydanie kolejnych opinii.

Konsekwencją przyjęcia przez Sąd I instancji błędnego poglądu co do skutków wejścia w życie m.p.z.p. było zaakceptowanie stanowiska organu odwoławczego o zaistnieniu przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, że zasadą postępowania administracyjnego jest rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie także przez organ odwoławczy w przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co oznacza, że niedopuszczalne jest wydanie tego typu decyzji w innych sytuacjach niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna, o której mowa we wskazanym przepisie, może zostać wydana, jeżeli wystąpią łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po wtóre, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnia tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które skutkuje niewyjaśnieniem podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego niemożliwe jest jej rozstrzygnięcie. Dlatego organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że "daleko idąca zmiana stanu prawnego" (wejście w życie m.p.z.p.) w toku postępowania administracyjnego, przed ostatecznym jego zakończeniem, powoduje konieczność jej uwzględnienia nie tylko w decyzji kończącej postępowanie, ale również na wszystkich etapach tego postępowania, w szczególności we wszystkich postępowaniach prowadzonych przed organami współdziałającymi z organem rozstrzygającym sprawę, a zatem konieczne jest uzyskanie nowych opinii właściwych organów (regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego). Jak już wyżej wskazano, zmiana stanu prawnego nie uzasadniała wydania takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. SKO naruszyło zatem art. 138 § 2 k.p.a., nie wykazało bowiem, aby w sprawie zaistniały przesłanki zastosowania tego przepisu. Organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania przez nie decyzji. Oznacza to, że w niniejszej sprawie to organ odwoławczy winien uwzględnić przepis art. 80 ust. 2 uouioś i ocenić, czy planowana lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p., do czego zresztą został zobowiązany w wyroku z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2482/12, a których to wytycznych Sądu nie zrealizował, naruszając art. 153 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione.

Mając powyższe na uwadze, NSA, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę, uchylając pkt II decyzji organu odwoławczego.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.