Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1466/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2021r. nr [...] , 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem [...] lipca 2021 r., nr [...].AK Starosta W., działając na podstawie art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021 r., poz. 741 ze zm.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy F., nie uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych przedłożonego przez Wójta Gminy F. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid.[...], położonej w obrębie ewidencyjnym C. M. , gmina F..

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia

[...] lipca 2021 r. Wójt Gminy F. zwrócił się o wydanie przedmiotowego uzgodnienia. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że działka nr [...] stanowi grunty rolne sklasyfikowane jako użytki rolne oznaczone w ewidencji jako grunty orne RIIIb (0,3000 ha). Jednocześnie jak wskazano w treści projektu decyzji podlegającej uzgodnieniu, teren na obszarze którego Inwestor planuje realizować zamierzenie inwestycyjne, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto, z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż dla działki nr [...] nie była uzyskana zgoda ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji przytaczając treść art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 - dalej ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych), wskazał na przesłanki umożliwiające przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III na cele nierolnicze. Organ I instancji stwierdził, iż wydanie uzgodnienia jest niemożliwe, gdyż co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu działki nr [...] nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy.

Starosta jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych postanowił nie uzgodnić nadesłanego projektu decyzji, gdyż zmiana przeznaczenia użytków rolnych klas I-III na cele nierolnicze zgodnie z art. 7 ust. 1, 2, i 2a powołanej ustawy, wymaga uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, bądź spełnienia wszystkich warunków wynikających z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a takie warunki nie zostały łącznie spełnione.

W zażaleniu od powyższego postanowienia J. D. zakwestionowała sposób wyznaczenia przez organ I instancji obszaru zwartej zabudowy w rozumieniu art. 4 pkt. 29 i 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jej zdaniem organ wyznaczając obszar zwartej zabudowy dla czterech działek o numerach ewid. 257/7, 9/10, 257/13 oraz 257/12 zastosował pierwszą część definicji wyznaczając obwiednię po zewnętrznych granicach działek, natomiast dla działki o numerze ewid. 257/1 wyznaczył obwiednię w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę. Dodatkowo nie dołączono załącznika graficznego, który pozwoliłby na zrozumienie sposobu w jaki wyznaczony został obszar zwartej zabudowy, a także jaka metoda poprowadzenia obwiedni została użyta.

Jednocześnie Starostwo powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/Po 265/17, w którym wyjaśniono, że mimo zastosowania w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.i.l. spójnika "lub" (alternatywa rozłączna), to intencją ustawodawcy było, by w sytuacji, gdy budynki znajdują się w odległości mniejszej niż 50 m od granicy działki, przeprowadzać linię (obwiednię) zwartej zabudowy po granicach działek. Wskazane sposoby wyznaczania linii zwartej zabudowy nie zostały ustalone tak, by stosować je zamiennie w sposób dowolny.

Wobec powyższego, w ocenie skarżącej dobór metody wyznaczenia granic obszaru zwartej zabudowy warunkuje wskazanie czy w sąsiedztwie działki inwestycyjnej znajduje się zwarta zabudowa, a dopiero po spełnieniu tego wymogu można wytyczyć obwiednię po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki jedynie wówczas, gdy odległość tych budynków od granicy działki jest mniejsza niż 50 m. Zatem w sytuacji, gdy odległość któregokolwiek budynku tworzącego zwartą zabudowę nie spełnia tej przesłanki, to obszar zwartej zabudowy należało wyznaczyć adekwatnie do pierwszej części definicji zawartej w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.i.l., a więc w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę.

W przekonaniu skarżącej, wyznaczając obwiednię w sposób zamienny i dowolny, ogranicza się prawa do korzystania z własności, na co nie zdecydował się nawet ustawodawca. Ponadto jak wynika z przytoczonych powyżej wyroków Sądu Administracyjnego w P. spójnik "lub" jest przykładem "alternatywy", którą należy traktować indywidualnie do każdej sprawy. Mając taki wybór, organ winien wydać postanowienie w sposób najkorzystniejszy dla interesów obywatela, jeśli nie stoją

w sprzeczności z obowiązującymi przepisami.

Skarżąca dodała również, że działka o nr. ewid.[...], którą nabyła wiele lat temu, znajduje się w otoczeniu domów jednorodzinnych, nie jest użytkowana w celach produkcji rolnej i nigdy nie będzie, gdyż nie jest rolnikiem, więc ma znikomą wartość produkcyjną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy wskazał, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu. W tym przypadku aktem tym jest decyzja

o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzgodnienie dotyczy oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa

w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ zgoda ta jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OW 70/09). Natomiast uzgodnienie przewidziane w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu kontrolę, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu, przede wszystkim mając na uwadze ograniczenia

w przeznaczeniu terenów rolnych i leśnych na inne cele, tak jak przewiduje to art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, 4 wydanie, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2008, str. 428).

W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z aktualnym brzmieniem art. 7 ust. 2 ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi z zastrzeżeniem ust. 2a.

Kolegium zwróciło też uwagę, iż w dniu 10 października 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazana nowelizacja (ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. z 2015 r., poz. 1338) wprowadziła możliwość przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów klas I-III o powierzchni do 0,5 ha poza planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy oraz jeżeli grunty te znajdują się w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej i drogi publicznej. Zmodyfikowano zatem poprzednie brzmienie art. 7 dodając ust. 2a. Przepis art. 7 ust. 2a stanowi zatem, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się

w obszarze zwartej zabudowy,

. położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami,

. położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej

w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych,

. ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość czy stanowią kilka odrębnych części.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazano, iż przedmiotem rozstrzygnięcia Starosty [...] było uzgodnienie w zakresie swojej właściwości, tj. w zakresie ochrony gruntów rolnych, przedłożonego przez Wójta Gminy F. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid.[...], położonej w obrębie ewidencyjnym C. M., gmina F.. W związku z tym, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie, to zdaniem Kolegium należy zgodzić się ze stanowiskiem Starosty, który odmówił uzgodnienia przedłożonego przez Wójta Gminy F. projektu decyzji. Ze znajdujących się w aktach sprawy wyrysu mapy glebowo - rolniczej oraz informacji o działce datowanej na dzień [...] lipca 2021 r. wynika, iż działka o numerze ewidencyjnym [...] składa się z gruntów ornych oznaczonych w ewidencji RHIb (0,3000 ha). Nadto, jak już napisano wyżej dla przedmiotowej działki nie uzyskano zgody na jej przeznaczenie na cele nierolnicze przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W okolicznościach jak wyżej organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji słusznie uznał, iż możliwość uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy należy rozpatrzyć z zastosowaniem przepisu art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak już wyżej napisano, możliwość wydania uzgodnienia w przy zastosowaniu art. 7 ust. 2a ustawy

o ochronie gruntów rolnych i leśnych uzależniona jest od łącznego spełnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Kolegium w składzie orzekającym stoi na stanowisku, iż organ I instancji słusznie uznał, że w przedmiotowej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione.

Działka inwestycyjna leży bowiem poza obszarem zwartej zabudowy, co oznacza, iż nie spełnia ona warunku z art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Zgodnie z art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze zwartej zabudowy - rozumie się przez to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Zwartą zabudowę tworzy zaś zgodnie z art.4 pkt 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m.

Z załączonych do akt sprawy map, w szczególności zaś wyrysu z mapy glebowo - rolniczej w skali 1:2000 (karta 2 - akt sprawy) wynika, iż działka [...] nie znajduje się

w obszarze zwartej zabudowy. Zważyć należy, że działki o nr [...] położone po północnej stronie działki [...], pozostają niezabudowane. Niezabudowana jest również działka o numerze ewidencyjnym [...], która znajduje się po zachodniej stronie działki [...] Organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił obszar zwartej zabudowy wyznaczając go przez obwiednię prowadzoną po granicach działek tworzących zwartą zabudowę tj. działek o nr ewid.[...], 9/10, 257/13, 257/12 oraz w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę tj. działki nr [...]. Zatem warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ocenie Kolegium jest spełniony, kiedy co najmniej połowa każdego z tych obszarów zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. W konsekwencji stwierdzono, że działka inwestycyjna oznaczona nr [...] nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy w żadnej części, co oznacza, iż nie ma do niej zastosowania przepis art. 7 ust.2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i przeznaczenie jej na cele nierolnicze wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Odnosząc się do stanowiska zawartego w zażaleniu Kolegium wyjaśniło, że nie podziela stanowiska składającej zażalenie, iż organ I instancji w sposób nieprawidłowy wyznaczył obszar zwartej zabudowy w rozumieniu art. 4 pkt. 29 i 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ II instancji przytoczył w tym miejscu pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż z wykładni logicznej definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 30 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wynikałoby, że rola spójnika "lub" sygnalizuje wybór między dwiema możliwościami (alternatywa łączna), na zasadzie każda z nich z osobna, ale także obie razem (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Po 949/17). Przekładając powyższe na grunt przedmiotowej sprawy organ I instancji wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu, zdaniem Kolegium uprawniony był do wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy zarówno przez obwiednię prowadzoną po granicach działek tworzących zwartą zabudowę tj. działek o nr ewid.[...], 9/10, 257/13, 257/12 na których budynki położone są w odległości mniejszej niż 50 m od granic tych działek oraz w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę tj. działki nr [...].

W skardze do Sądu J. D. podniosła, iż organ odwoławczy powinien zgodnie z art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także uwzględnienia słusznego interesu obywateli, lecz

w niniejszej sprawie nie podjął tych czynności wobec nieprzeprowadzenie analizy położenia terenu inwestycji i niedostrzeżenie, iż teren inwestycji, tj. działka nr [...] obręb ewidencyjny C. M. o powierzchni 0,30 ha stanowi grunt o znikomej wartości produkcyjnej, gdyż działka z dwóch stron sąsiaduje z drogami gminnymi, z jednej strony z drogą wewnętrzną oraz z działką zabudowaną budynkiem jednorodzinnym (dowód: wydruk z portalu Google Maps i Geoportal). Starostwo nie przedstawiło metodyki prawidłowego sposobu wyznaczania obszaru zwartej zabudowy oraz pominęło zaprezentowany przez urbanistę sposób wyznaczania tego obszaru, przez to w ocenie skarżącej nie jest możliwe przeanalizowanie prawidłowości toku rozumowania organu I instancji, a tym samym organu odwoławczego oraz motywów podjętego rozstrzygnięcia.

Ponadto skarżąca zauważyła, że w zażaleniu poinformowała, iż działkę nabyła 15 lat temu z myślą budowy domu dla rodziny i od tego czasu nie jest użytkowana w celach produkcji rolnej, ponieważ nie jest rolnikiem. Powyższe jej zdaniem powoduje, że posiada prawo własności do działki, na której nic nie może zrobić co narusza art. 140 k.c. oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie natomiast do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli sądowej było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...]

z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...].AK dotyczące nie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych, przedłożonego przez Wójta Gminy F. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid.[...], położonej w obrębie ewidencyjnym C. M., gmina F..

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., poz. 139 ze zm.), tj. w dniu [...] stycznia 1995 r. W rozpoznawanej sprawie teren, którego dotyczy zaskarżone postanowienie, nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy F., który utracił moc z dniem [...] grudnia 2003 r.

Podstawę materialnoprawną wydanych postanowień stanowiły przepisy ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 292 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") i przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.

o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, dalej jako "u.o.g.r.l."). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej u.g.n., za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Grunt, którego dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, oznaczono jako użytki rolne oznaczone jako grunty orne R IIIb, zatem jest to grunt uznawany za wykorzystywany na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, co skutkuje koniecznością uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Zasadą wynikającą z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest to, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi,

z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.).

Stosownie do art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się

w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej

w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało ustalenie, czy teren działki, na której skarżąca planuje realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymaga, czy też nie wymaga, zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze.

Organy obu instancji uznały, że nie został spełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., zatem nie ma podstaw do pozytywnego uzgodnienia, gdyż konieczne jest kumulatywne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Zdaniem organów, granice terenu inwestycji nie spełniają wymogu, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy – art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l.

Oceniając przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. należy ustalić, czy działka podlegająca zainwestowaniu położona jest w zwartej zabudowie rozumianej zgodnie

z treścią art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l., oraz, czy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy rozumianej zgodnie z definicją

z art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. W myśl art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. przez "zwartą zabudowę" należy rozumieć zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Zgodnie z definicją określoną w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., obszar zwartej zabudowy stanowi obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną

w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Wobec powyższego dobór metody wyznaczania granic obszaru zwartej zabudowy determinowany jest odległością zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę od granicy działek. Wyznaczenie granic obszaru zwartej zabudowy poprzez wytyczenie obwiedni prowadzonej w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę możliwe jest jedynie wówczas, gdy odległość tych budynków od granicy jest większa niż 50 m. Jeżeli odległość ta jest mniejsza, granice obszaru zwartej zabudowy wyznacza się adekwatnie do drugiej części art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., a więc po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki.

Należy podkreślić, że redakcja art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., umożliwia zastosowanie przewidzianych tam sposobów wyznaczania obwiedni zarówno łącznie, jak i oddzielnie, w zależności od usytuowania istniejących budynków względem granic działki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 września 2020 r., II SA/Gd 392/20, lex nr 3063017). Taki pogląd został też wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu 25 stycznia 2018r. sygn. akt

II SA/Po 949/17, że w logice prawniczej posłużenie się w danym przepisie (w tym przypadku w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l.) wyrazem "lub" wskazuje na zastosowanie alternatywy łącznej (nierozłącznej), która stanowi przeciwieństwo wyrazu "albo", właściwego dla alternatywy rozłącznej.

Oznacza to, że spójnik "lub" dopuszcza możliwość współwystępowania sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem, a zatem możliwe jest spełnienie warunków wynikających z jednego lub kilku, a także z wszystkich zdań oddzielonych spójnikiem "lub" (zob. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia

29 września 2006 r., sygn. akt II UZP 10/06; www.orzeczenia.ms.gov.pl). Wobec tego

z wykładni logicznej definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. wynikałoby, że rola spójnika "lub" sygnalizuje wybór między dwiema możliwościami (alternatywa łączna), na zasadzie każda z nich z osobna, ale także obie razem.

W rozpoznawanej sprawie usytuowanie jedynego budynku było w odległości większej niż 50 m od granic nieruchomości, co wyklucza wyznaczenie obwiedni po zewnętrznych granicach działki, natomiast w stosunku do budynków znajdujących się

w odległości mniejszej niż 50 m do granic nieruchomości zasadnie obwiednię poprowadzono po zewnętrznych granicach działek. W rozpoznawanej sprawie współwystępowała sytuacja komunikowana, określona w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. przez zdanie łączone spójnikiem "lub".

Dalsze ustalenia muszą zmierzać do stwierdzenia, czy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Zwartą częścią gruntu będzie obszar gruntów rolnych stanowiących sumę powierzchni użytków rolnych klas I – III z poszczególnych konturów klasy?kacyjnych, przewidziany do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i zawarty w granicach wyznaczonych na rysunku projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w granicach obszaru, dla którego przewiduje się ustalenie warunków zabudowy. Przy czym, co najmniej połowa powierzchni każdego obszaru gruntów rolnych klas I-Ill w danym konturze klasy?kacyjnym, przewidzianego do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze (zwarta część gruntu), powinna zawierać się w obszarze zwartej zabudowy.

Oczywistym jest, że wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy w sposób określony w drugiej części art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., a więc przebiegu obwiedni po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki powoduje, że w każdym przypadku, działka niezabudowana nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. Nie oznacza to uznania, że nie wystąpią warunki do spełnienia przesłanki z punku 1, gdyż należy ocenić również położenie obszaru zwartej części gruntu w odniesieniu do obszaru zwartej zabudowy.

Kolegium ustaliło, że granice terenu inwestycji nie wypełniają wymogu, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu znajdowała się w obszarze zwartej zabudowy, zgodnie z definicją określoną w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., chociaż

w istocie organ stwierdził, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, zatem warunek statuowany treścią art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. nie został spełniony.

W ocenie Sądu zabrakło ustaleń faktycznych umożliwiających ocenę, czy działka nr [...] zlokalizowana jest w zwartej zabudowie rozumianej jak w art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. Organy obu instancji stwierdziły tylko, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, nie wyjaśniając jednak powodu utożsamienia działki ze zwartą częścią gruntu w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć. Organy nie dokonały ustalenia, jaka część powierzchni "zwartej części gruntu" znajduje się w granicach "obszaru zwartej zabudowy", a w szczególności czy owa znajdująca się w granicach "obszaru zwartej zabudowy" część "zwartej części gruntu" stanowi co najmniej połowę całej powierzchni "zwartej części gruntu".

Sąd podziela stanowisko WSA w Bydgoszczy wyrażone w wyroku z 2 maja 2022r., sygn. akt II SA/Bd 34/21 w zakresie interpretacji zwrotu "zwartej części gruntu" Jak wynika z cytowanego przepisu określone w nim warunki odnoszą się do "gruntów rolnych" a nie do "gruntów działki inwestora". Celem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest bowiem ochrona gruntów rolnych i leśnych, a nie zapewnienie realizacji prawa zabudowy wynikającego z prawa własności. Grunty rolne są tworem naturalnym. Granice występowania poszczególnych rodzajów (klas) gruntów także kształtują się w sposób naturalny, a nie według wyznaczonych sztucznie przez człowieka granic działek ewidencyjnych. Trudno zatem uznać, że to granice działki ewidencyjnej a nie granice zasięgu występowania określonego typu gruntu rolnego mają określać zasięg ochrony gruntów rolnych.

W całej treści przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. mowa jest o "gruntach rolnych",

a nie o "działce geodezyjnej gruntów rolnych" czy "gruntach rolnych w obrębie działki geodezyjnej". Sama składnia poszczególnych punktów ustępu 2a odpowiada części wstępnej tego przepisu: w części wstępnej ustawodawca wskazuje na grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I - III formułuje zastrzeżenie dopełnienia określonych warunków z użyciem zwrotu "jeżeli grunty te", a w poszczególnych punktach występuje dopełnienie tego zwrotu poprzez użycie słów "położone są" (początek pkt 2 i 3) i "ich powierzchnia" (pkt 4). W punkcie 1 ustępu 2a ustawodawca poprzez zwrot "każdej zwartej części gruntu" w istocie określa, że ochronie podlega każda powierzchnia gruntu rolnego, mająca klasyfikację od I do III klasy, dająca się wyodrębnić spośród otaczających ją terenów nie posiadających takiej kwalifikacji.

Trzeba przy tym zauważyć, że rodzaje i granice obszarów występowania poszczególnych klas gruntów ustala się po zbadaniu gruntów, po czym na mapie geodezyjnej oznacza się ustalone granice zasięgów konturów typów gleb (por. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów; Dz. U. z 2012 r. poz. 1246). Ustalenie zatem, gdzie są granice gruntów klasy I – III czy "zwartej części gruntu" winno odbywać się w oparciu o granice konturów typów gleb.

Konieczne zatem było dokonanie oceny, czy to grunty rolne (których część jest objęta granicami działki Skarżącej i z tego względu miałby być przeznaczone na cele nierolnicze) spełniają warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Należało zatem ustalić i ocenić czy zwarty kompleks gruntów rolnych klasy RIIIb, w ramach którego funkcjonuje działka objęta wnioskiem, położony jest w obszarze czy poza obszarem zwartej zabudowy. Jeśli częściowo znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy, nie skutkuje to stwierdzeniem braku spełnienia przesłanki określonej w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Przepis ten bowiem nie wymaga, aby cała powierzchnia "zwartej części gruntu" znajdowała się w granicach "obszaru zwartej zabudowy". Aby spełniony był warunek określny w tym przepisie wystarczające jest, aby połowa (lub większa część) powierzchni każdej "zwartej części gruntu" znalazła się w granicach "obszaru zwartej zabudowy". Organy nie dokonały ustalenia, jaka część powierzchni "zwartej części gruntu" znajduje się w granicach "obszaru zwartej zabudowy", a w szczególności czy owa znajdująca się w granicach "obszaru zwartej zabudowy" część "zwartej części gruntu" stanowi co najmniej połowę całej powierzchni "zwartej części gruntu". Należy także zauważyć, że art. 7 ust. 2a pkt 1 nie wymaga, aby "zwartą część gruntu" tworzyły grunty tylko jednej z klas chronionych użytków rolnych. Przepis wyraźnie wskazuje na przedział klas użytków rolnych: od klasy I do klasy III.

Z przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zebrania i rozpatrzenia

w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zostały uchylone, o czym Sąd orzekł

w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Uchylenie kontrolowanych postanowień obliguje organ pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wniosku Wójta Gminy F. o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Rozpoznając ponownie sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z powyższych rozważań, a sprowadzają się do konieczności ponowienia ustaleń w zakresie oceny położenia spornej działki jako zwartej części gruntu w zwartej zabudowie i w obszarze zwartej zabudowy wyznaczonymi zgodnie z dyspozycją art. 4 pkt 29 i 30 u.o.g.r.l. Dopiero prawidłowe ustalenia poczynione we wskazanym zakresie umożliwią zgodną z prawem weryfikację spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. i podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia badając przesłanki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l..

O kosztach postępowania (pkt II wyroku) Sąd orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, na którą składa się wpis od skargi.