Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2395/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A[...] oraz D[...] i M[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 1117/19 w sprawie ze skarg A[...] oraz D[...] i M[...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 lutego 2018 r. nr SN-[...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r., II SA/Po 1117/19, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, oddalił skargi D[...], A[...] i M[...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 lutego 2018 r. nr SN-[...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargi kasacyjne od tegoż wyroku wywiedli A[...] oraz D[...] i M[...].

A[...] zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie powstał obowiązek zwrotu nieruchomości, a w konsekwencji błędne uznanie, iż doszło do realizacji celu wywłaszczeniowego w terminach określonych w tym przepisie, podczas gdy nie istnieje żaden dowód świadczący o tym, że na wywłaszczonej nieruchomości kiedykolwiek w sposób legalny wybudowany został parking, w związku z czym nie ma wątpliwości, że nieruchomość ta stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia;

2. art. 28 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U.1974.38.229 ze zm.), dalej jako "Pr.bud. z 1974 r.", przez błędną wykładnię i uznanie, iż dla budowy przedmiotowego parkingu nie było wymagane pozwolenie na budowę, podczas gdy zgodnie z aktualnym orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu parking stanowił obiekt budowlany w myśl przepisów prawa budowlanego zarówno z roku 1974, jak i 1994, w konsekwencji błędne ustalenie, iż realizacja inwestycji nie wymagała pozwolenia na budowę;

3. "§ 22 i § 50 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego" w związku z art. 21 ust. 3 Pr.bud. z 1974 r. przez ich pominięcie przy ustalaniu legalności wybudowania przedmiotowego parkingu;

II. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 153 p.p.s.a. przez:

a) oddalenie skargi w sytuacji pominięcia argumentacji prawnej wskazanej w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r., II SA/Po 1004/13, do czego zobligował NSA w wyroku z dnia 8 października 2015 r., I OSK 3071/14, zgodnie z którym Sąd I instancji miał przesądzić jedynie o legalności powstałego parkingu, w sytuacji ustalenia, gdy brak jest jakichkolwiek decyzji legalizacyjnych rozstrzygnąć o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz skarżącego, a czego Sąd I instancji nie uczynił, pomimo że nie istnieje żadna decyzja administracyjna, która świadczyłaby o legalności przedmiotowego parkingu;

b) bezzasadne uznanie, iż w wyroku z dnia 8 października 2015 r., I OSK 3071/14 ustalił, iż parking na "terenie posypanym żużlem, należy uznać za realizację celu wywłaszczenia" (str. 17 zaskarżonego orzeczenia).

Wskazując na powyższe zarzuty A[...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.), a nadto o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

D[...] i M[...] również zaskarżyły ww. wyrok w całości i zarzuciły:

I. wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 i art. 59 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. oraz § 19 ust. 1 pkt 1 w związku z § 9 ust. 1 pkt 5 lit. a) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz.U.1975.8.48) przez błędne ich zastosowanie polegające na bezzasadnym pominięciu ich zastosowania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 lutego 2018 r. nr SN-[...] odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Miasto P[...] wniosło o ich oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne okazały się niezasadne.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Regulacja ta nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów kasacyjnych należy na wstępie zauważyć, iż zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia, który może zostać poddany weryfikacji w toku niniejszego postępowania kasacyjnego, jest ograniczony i w istocie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy parking powstały na wywłaszczonej działce został zrealizowany legalnie? Z dotychczasowych orzeczeń sądów administracyjnych wynika bowiem jednoznaczne ustalenie, że na działce nr 1/4, położonej przy ul. P[...] w P[...] powstał parking, który stanowił realizację pierwotnego celu wywłaszczenia. Przy czym bez znaczenia pozostawał fakt, iż parking ten miał powstać tymczasowo (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r., II SA/Po 1004/13 oraz wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., I OSK 3071/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ustalenie, iż parking powstały na działce nr 1/4 stanowił realizację celu wywłaszczenia, potwierdzone zostało także w toku dalszego postępowania, kiedy Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną Miasta P[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2018 r., II SA/Po 244/18, konkludował, iż "ponowne badanie realizacji celu wywłaszczenia nie jest możliwe wobec wyraźnych stwierdzeń poczynionych w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 października 2015 r." (vide: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., I OSK 543/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wypada zauważyć, iż powyższym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2018 r., II SA/Po 244/18 i przekazał sprawę temuż Sądowi do ponownego rozpoznania m.in. z uwagi na dostrzeżone naruszenie art. 153 p.p.s.a., tyczące ponownego badania, czy powstały parking może stanowić realizację celu wywłaszczenia.

Odwołując się zatem do ocen prawnych wyrażonych w powyższych wyrokach sądów administracyjnych należy wyraźnie wskazać, iż orzeczenie zwrotu przedmiotowej nieruchomości w toku dotychczasowego postępowania uzależnione zostało od ustalenia, czy ów parking został zrealizowany w sposób legalny. Wyraźnie wskazano bowiem, iż użyte w przepisach u.g.n. wyrażenie "realizacja", tyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, może oznaczać wyłącznie działania oparte na przepisach prawa (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r., II SA/Po 1004/13 oraz wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., I OSK 3071/14; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., I OSK 543/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym w toku niniejszego postępowania kasacyjnego wypada zbadać prawidłowość konkluzji zaskarżonego wyroku, iż parking powstały na wywłaszczonej działce został zrealizowany legalnie.

Odnosząc się w tych warunkach do zarzutów naruszenia art. 153 p.p.s.a. wypada zauważyć, iż nie jest oparte na prawdzie stanowisko, zgodnie z którym Sąd I instancji uznał, iż w wyroku z dnia 8 października 2015 r., I OSK 3071/14 ustalono, że parking na "terenie posypanym żużlem, należy uznać za realizację celu wywłaszczenia". Sąd I instancji stanowisko to zaprezentował w kontekście analizy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r., I OSK 543/19, w którym ponownie przesądzono, że badanie realizacji celu wywłaszczenia nie jest możliwe w sytuacji ustalenia, że przedmiotowy parking powstał przez posypanie terenu nieruchomości żużlem. Ocena prawna kwestii realizacji celu wywłaszczenia pozostała zatem niezmienna, mimo tego, iż w toku postępowania administracyjnego dodatkowo ustalono, że w pierwotnej fazie swego funkcjonowania parking został urządzony na terenie utwardzonym żużlem. Powyższe stanowisko Sądu I instancji o realizacji celu wywłaszczenia przez tak zrealizowany parking, znajdowało potwierdzenie w zestawieniu ocen prawnych wyrażonych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 r., I OSK 3071/14 oraz z dnia 21 listopada 2019 r., I OSK 543/19. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem, iż narusza ono związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. podniesiony w kontekście sposobu oceny legalności powstałego parkingu. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, iż na organach i sądach spoczywał obowiązek dokonania takiej oceny, to jednak jej przeprowadzenie nie musiało nastąpić w oparciu decyzje administracyjne, których przedmiotem pozostawałoby udzielenie pozwolenia na budowę lub usankcjonowanie samowoli budowlanej. Ocena prawna zaprezentowana w ww. wyrokach nie wskazywała na instrumenty prawne mogące tę kwestię wyjaśnić. Tym samym, ustalenie, iż zrealizowany parking nie podlegał reglamentacji P.b. z 1974 r., a w konsekwencji obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, nie pozostaje w sprzeczności z oceną prawną, którą organy i sądy pozostają w niniejszej sprawie związane na podstawie art. 153 p.p.s.a.

Nie jest także oparty na prawdzie zarzut naruszenia powyższego przepisu zawarty w skardze kasacyjnej D[...] i M[...]. W toku dotychczasowego postępowania nie zostało bowiem przesądzone, iż przedmiotowy parking został "wybudowany". W szczególności w wyroku z dnia 13 sierpnia 2014 r., II SA/Po 1004/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał, iż parking został wybudowany, lecz wskazywał ogólnie na "powstanie" parkingu. Podobnie kwestię tę relacjonował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2015 r., I OSK 3071/14. Nie można zatem uznać, iż Sąd I instancji, posługując się ogólnym pojęciem wskazującym na "wykonanie" parkingu, naruszył art. 153 p.p.s.a.

Odniesienie się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych należy poprzedzić stwierdzeniem, iż utrwalony pozostaje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone trwałe lub nietrwałe zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów. Nie każde jednak ukształtowanie powierzchni ziemi, w szczególności przez jej utwardzenie może być kwalifikowane jako roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego. Do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych zalicza się m.in. położenie płyt chodnikowych dla urządzenia miejsc postojowych dla samochodu. Obiektem budowlanym może być także nałożenie na powierzchnie gruntu warstwy betonu, warstwy kamienno-żużlowej ale związanej cementem, a także utwardzenie ziemi przez ułożenie kostki brukowej (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1990 r., IV SA 887/90; wyrok NSA z dnia 3 marca 1998 r., II SA/Wr 895/97; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2001 r., IV SA 10/99; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2002 r., SA/Rz 2123/00; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., II OSK 275/13; wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast samo wyłożenie gruntu żużlem nie jest jeszcze obiektem budowlanym, do którego mogłyby mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z dnia 24 września 1999 r., II SA/Kr 809/97, wyrok NSA z dnia 4 marca 2009 r., II OSK 285/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r., VIII SA/Wa 1077/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Trafnie Sąd I instancji stanowisko to akceptuje. Jakkolwiek w zasadniczej mierze znajduje ono oparcie w przepisach aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333 ze zm.), to jednak podobieństwo w definiowaniu takich pojęć jak "obiekt budowlany", "budowa" i "roboty budowlane", na gruncie Pr.bud. z 1974 r. i przez aktualnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego, nie pozwala różnicować z punktu widzenia norm prawa budowlanego oceny prawnej prac polegających na utwardzeniu gruntu żużlem.

Przepisy Pr.bud. z 1974 r. regulowały kwestię prowadzenia robót budowlanych, przez które rozumiały roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Budową było natomiast wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowa i rozbudowa. Z kolei pod pojęciem obiektu budowlanego rozumiano stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji (art. 2 ust. 1 – 3 Pr.bud. z 1974 r.). Zasadnie Sąd I instancji wskazuje, iż wysypanie żużlem terenu nieruchomości nie stanowi robót budowlanych i nie prowadzi do budowy, a więc do wykonania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Pr.bud. z 1974 r. Utwardzeniu terenu przez jego wysypanie żużlem nie jest zatem regulowane przepisami prawa budowlanego, a w konsekwencji nie można twierdzić, iż wykonanie w powyższy sposób parkingu stanowi naruszenie prawa prowadzące do wykonania samowoli budowlanej. Wszak przepis art. 28 ust. 1 Pr.bud. z 1974 r., stanowiąc, iż roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, nie miał zastosowania do wykonanego utwardzenia terenu. Uwzględniając powyższe uwagi, za nietrafny uznać wypada zarzut kasacyjny podniesiony w powyższym zakresie. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, iż na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu powstał parking, to jednak charakter wykonanych prac, nietrwały charakter zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi i zastosowanie materiałów nie będących materiałami budowlanymi, nie pozwala uznać, iż parking ów stanowi obiekt budowlany powstały w następstwie robót budowlanych. Trafna jest zatem konkluzja Sądu I instancji o legalnym powstaniu przedmiotowego parkingu.

Konsekwencją powyższych uwag jest brak możliwości potwierdzenia zarzutów kasacyjnych podniesionych przez D[...] i M[...] w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przepisy art. 12 ust. 1 i art. 59 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. oraz § 19 ust. 1 pkt 1 w związku z § 9 ust. 1 pkt 5 lit. a) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz.U. 1975.8.48) odnoszą się bowiem do robót budowlanych, które winny być wykonywane nowymi materiałami budowlanymi, odpowiednio certyfikowanymi i spełniającymi określone wymagania techniczne. Przedmiotowy parking nie powstał natomiast w wyniku wykonania robót budowlanych w rozumieniu Pr.bud z 1974 r., a tym samym powyższe regulacje nie miały doń zastosowania.

Nie jest także zasadny podniesiony przez skarżące zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Dla uzasadnienia powyższego zarzutu podniesiono natomiast kwestie związane z nieuwzględnieniem w zaskarżonym wyroku faktu, że do wykonania przedmiotowego parkingu użyto żużlu, który nie tylko nie jest materiałem budowlanym, ale jest odpadem. Zagadnienia te nie stanowią o wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku z puntu widzenia treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeśli autor kasacji, będący profesjonalistą, powyższe kwestie uważa za istotne w sprawie, winien przytoczyć je w ramach podstaw kasacyjnych w formie stosownych zarzutów naruszenia prawa.

Wymyka się natomiast efektywnej kontroli kasacyjnej zarzut naruszenia "§ 22 i § 50 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego" w związku z art. 21 ust. 3 Pr.bud. z 1974 r. Przepis Pr.bud. z 1974 r. stanowi, iż plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Z kolei przepisy § 22 i § 50 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego nie istnieją. Nie jest bowiem znany taki akt prawny jak ww. rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej. Tym bardziej, że autor kasacji nie wskazał miejsca jego publikacji. Tak sformułowany zarzut nie nadaje się do oceny kasacyjnej, bowiem jest nieczytelny i nie wyjaśnia potrzeby odwołania się w okolicznościach niniejszej sprawy do treści art. 21 ust. 3 Pr.bud. z 1974 r. Nie rozjaśniają tego również motywy skargi kasacyjnej, które ww. przepisom rozporządzenia nie poświęcają uwagi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To bowiem do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem zostały naruszone i na czym owo naruszenie polegało. Skarga kasacyjna A[...] nie czyni zadość owym wymaganiom.

Potwierdzenie legalności powstania parkingu na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zasadnie pozwoliło Sądowi I instancji konkludować o zrealizowaniu celu dokonanego wywłaszczenia. Tym samym nie można mówić o wadliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia tegoż przepisu wskutek jego błędnej wykładni. Tym bardziej, że autor tegoż zarzutu nie podaje w czym upatruje wadliwego odczytania przez Sąd I instancji treści owego przepisu. Również motywy skargi kasacyjnej nie wskazują na czym – zdaniem autora kasacji – polega nieprawidłowość w jego interpretacji.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Wniosek Miasta P[...] o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony bowiem nie odpowiadał treści art. 204 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.