Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 36/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 14 lipca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. – Firma [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 339/18 w sprawie ze skarg [...]w L. oraz [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia rolnego kierunku rekultywacji wyrobiska 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz J.M. - Firma [...] kwotę 400,00 (czterysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2018 r., II SA/Lu 339/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg [...] w L. oraz [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]w przedmiocie ustalenia rolnego kierunku rekultywacji wyrobiska; uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I.), rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt. II.).

W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] określającej przyrodniczo-dydaktyczny kierunek rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa w obrębie złoża "W. I" zlokalizowanego na działkach [...]i [...]obręb [...] we W., wskazującej Starostę W. jako osobę zobowiązaną do rekultywacji, określającej zakres prac w ramach rekultywacji i termin ich wykonania, odmawiającej określenia rolnego kierunku rekultywacji wyrobiska po ww. kopalni kruszywa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2017.1161 ze zm.), dalej jako "u.o.g.r.l.", ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r.: uchyliło zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1.); ustaliło rolny kierunek rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa naturalnego zlokalizowanego w obrębie złoża W. I na działkach nr [...] i [...], obręb [...] położonych we W. (pkt 2.); wskazało właściciela ww. działek nr [...]i [...], obręb [...] położonych we W. jako osobę zobowiązaną do rekultywacji (pkt 3.); ustaliło termin zakończenia prac rekultywacyjnych na 5 lat od dnia uprawomocnienia się decyzji (pkt 4.).

W motywach powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało, iż pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. J.M. skierował do Starosty W. wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt rekultywacji działek nr [...]i [...], położonych we W. Starosta W. decyzją z dnia [...] października 2013 r. odmówił zatwierdzenia projektu rekultywacji wyrobiska po ww. kopalni kruszywa "W. I" z wykorzystaniem odpadów wydobywczych z kopalni [...] S.A. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją Starosty W. z dnia [...] listopada 2014 r. ponownie odmówiono zatwierdzenia projektu rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa W. I z wykorzystaniem odpadów wydobywczych z kopalni [...] S.A. W następstwie odwołania J.M. od powyższej decyzji organu I instancji, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wobec pojawienia się w rozpatrywanej sprawie nowych dowodów Starosta W. zwrócił się do Burmistrza W. o ponowną opinię w sprawie rekultywacji. Po kilkukrotnym uchyleniu postanowień Burmistrza W., odmawiających pozytywnego zaopiniowania projektu rekultywacji, w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza W. powołano biegłego sądowego celem wydania opinii dotyczącej wpływu złożenia łupa w wyrobisku po byłej kopalni piasku W. I. W wyniku zleconych prac została sporządzona przez R. P., biegłego sądowego z zakresu górnictwa, geologii, hydrogeologii, sejsmologii oraz ochrony środowiska. Autor opinii odniósł do projektu rekultywacji zaproponowanego przez wnioskodawcę oraz do dotychczas sporządzonych opracowań, projektów i ekspertyz. Z podsumowania opinii wynika, że zaproponowana przez J.M. rekultywacja, z punktu widzenia obowiązujących przepisów, wiedzy inżynierskiej, szeroko rozumianego interesu społecznego, jest celowa i uzasadniona. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Burmistrz W. zaopiniował pozytywnie przedstawiony projekt rekultywacji.

Dalej w motywach zaskarżonej decyzji wskazano, iż postanowieniem Starosty W. z dnia [...] czerwca 2016 r. powołano biegłego celem wydania opinii w zakresie wartości przyrodniczych wyrobiska po przedmiotowej kopalni kruszywa oraz drugiego biegłego celem wydania opinii w zakresie wartości przyrodniczych środowiska wodnego wyrobiska po ww. kopalni kruszywa. Postanowieniem z [...] października 2016 r. Starosta W. zlecił opracowanie projektu rekultywacji w kierunku przywrócenia wartości przyrodniczych przedmiotowego wyrobiska oraz ponownie zwrócił się do Burmistrza W. oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. o wyrażenie opinii w sprawie rekultywacji wyrobiska po przedmiotowej kopalni kruszywa w kierunku przyrodniczo-dydaktycznym. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w L., zaś Burmistrz W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. pozytywnie zaopiniowali przyrodniczo-dydaktyczny kierunek rekultywacji. W wyniku zażalenia ww. postanowienie opiniujące Burmistrza W. zostało uchylone przez organ odwoławczy. Ponownym postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Burmistrz W. ponownie zaopiniował pozytywnie projekt rekultywacji wyrobiska po ww. kopalni kruszywa. W wyniku rozpatrzenia zażalenia organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Burmistrz W. po raz kolejny zaopiniował pozytywnie projekt rekultywacji wyrobiska po ww. kopalni kruszywa. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy ww. postanowienie opiniujące Burmistrza W.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż ww. decyzją Starosty W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] określono przyrodniczo-dydaktyczny kierunek rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa W. I, zlokalizowanego na działkach [...] i [...], obręb [...] we W., a jako podmiot odpowiedzialny za rekultywację wskazano Starostę W. W decyzji wskazano zakres prac niezbędnych do wykonania rekultywacji i odmówiono określenia rolnego kierunku rekultywacji. W następstwie odwołania od tej decyzji wniesionego przez J. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uznało, że w przepisach u.o.g.r.l. nie zostały wskazane kryteria jakimi powinny kierować się organy przy rozstrzyganiu o kierunku rekultywacji, a zatem przy wydawaniu decyzji należy kierować się dyrektywą zawartą w art. 7 k.p.c., wobec czego organ I instancji powinien uwzględnić słuszny interes strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. W ocenie organu odwoławczego opinia R. P. w wyważony, fachowy i obiektywny sposób odnosi się do dotychczas sporządzonych opracowań, projektów i ekspertyz, wskazując także na zagrożenia związane z tym kierunkiem rekultywacji. Z podsumowania opinii wynika, że zaproponowana przez właściciela terenu rekultywacja, z punktu widzenia obowiązujących przepisów, wiedzy inżynierskiej i szeroko rozumianego interesu społecznego, jest celowa i uzasadniona. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie nie uwzględnił i nie rozważył wpływu na to rozstrzygnięcie ustaleń decyzji Wojewody L. z dnia [...] marca 2000 r. udzielającej koncesji na wydobywanie piasków ze złoża W. I dla PWP.W. [...] Sp. z o.o. w L., które było dzierżawcą terenu i było zobowiązane do rekultywacji terenu. Organ udzielający koncesji w swojej decyzji nakazał po zakończeniu eksploatacji złoża przeprowadzenie rekultywacji pod kątem odtworzenia pierwotnej morfologii terenu z wykorzystaniem do tego celu odpadów pogórniczych z Kopalni [...] S.A. w B. Organ odwoławczy stwierdził także, że gdyby nawet uznać, iż istnieją przesłanki do przyjęcia przedmiotowego terenu jako przyrodniczo cennego, to i tak organ powinien dokonać wyboru jednego z kierunków rekultywacji uwzględniając interes właściciela nieruchomości i interes społeczny. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, który w swoim rozstrzygnięciu, zatwierdzając przyrodniczo-dydaktyczny kierunek rekultywacji wyrobiska uznał, że obszar wyrobiska jest bardzo cenny przyrodniczo i powinien być eksponowany dla lokalnej społeczności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. mając na względzie opinię biegłego G. podkreśliło, że obszar wyrobiska ma małe znaczenie przyrodnicze w skali krajowej, czy też regionalnej. Jedynie stwierdza, że wyrobisko jest ostoją dla roślin i zwierząt. Organ za oczywiste uznał, że na obszarze zdegradowanym w wyniku działalności wydobywczej następuje zjawisko sukcesji pierwotnej, która zachodzi gdy ekosystem powstaje od początku, czyli na obszarze niezasiedlonym wcześniej przez żadną biocenozę (na nagim podłożu mineralnym) np. na skałach, na piaszczystych wydmach nadmorskich, klifach, osuwiskach ziemi, wyspach wulkanicznych itp. Jest to proces bardzo powolny, gdyż zachodzi na terenie o niesprzyjających warunkach do życia. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l. nie pozwala na wskazanie w jednoznaczny sposób jakimi kryteriami powinny kierować się organy administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie określenia kierunku wykonania rekultywacji. W ocenie organu odwoławczego interesy właściciela gruntu są równie ważne jak i interesy społeczne, a obowiązkiem organów jest wyważenie obu tych interesów i udowodnienie, który z tych interesów jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień drugiego podmiotu. Ma to szczególnie istotne znaczenie wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia jednego interesu dochodzi do ograniczenia określonego przez Konstytucję RP prawa własności (vide: wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994/9/181). Organ wskazał nadto, że jednostronność postępowania wyjaśniającego, uwzględniająca tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla jednego ze sprzecznych interesów, stanowi naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, a więc jest działaniem naruszającym prawo. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w toku postępowania nie wykazał i nie poparł przekonującymi dowodami, że istnieje ważny społeczny interes, który stoi ponad interesem właściciela gruntów. Szczególna wartość przyrodnicza przedmiotowego obszaru, która przemawiałaby za przyrodniczo-dydaktycznym kierunkiem rekultywacji w ocenie organu odwoławczego nie została w toku postępowania udowodniona. Wobec czego organ odwoławczy ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] uchylił zaskarżoną decyzję i rozstrzygając sprawę zatwierdził rolny kierunek rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa W. I na działkach nr [...]i [...], obręb [...] położonych we W. Wskazując przy tym właściciela gruntu jako podmiot zobowiązany do rekultywacji i ustalając termin zakończenia prac rekultywacyjnych na 5 lat od dnia uprawomocnienia decyzji.

Na ww. rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosły [...] w L. oraz [...] we W.

[...] w L. zarzuciło naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieuwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji interesu społecznego;

2. art. 107 § 3 k.p.a. przez rażąco wadliwe i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przejawiające się w niewskazaniu jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i faktycznego dla określenia rolnego kierunku rekultywacji oraz określenia 5 letniego terminu ukończenia prac rekultywacyjnych;

3. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie;

4. art. 22 u.o.g.r.l. przez błędne określenie kierunku rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa naturalnego jako rolnego, osoby zobowiązanej do rekultywacji oraz terminu zakończenia prac rekultywacyjnych;

5. art. 51 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz art. 52 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2018.142 ze zm.), dalej jako "u.o.p." przez określenie rolnego kierunku rekultywacji, polegającego na zasypaniu siedlisk chronionych gatunków roślin i zwierząt,

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. gdyż przyjęcie kierunku rolnego rekultywacji wyrobiska spowoduje wypełnienie terenu odpadami.

Z kolei [...] we W. w złożonej skardze wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując naruszenie:

1. art. 7 k.p.a., gdyż wymienione w tym przepisie interesy (interes społeczny i słuszny interes obywateli) są równorzędne, co oznacza, że w toku postępowania administracyjnego organ, który je prowadzi, nie może kierować się hierarchią tych interesów, co więcej powinien dążyć do ich harmonizacji, natomiast w przedmiotowej sprawie organ przyjął nadrzędność interesu indywidualnego nad interesem społecznym, jakim jest ochrona środowiska, jednakże w takim przypadku powinien udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień społecznych;

2. art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego polegającego na wskazaniu, jakie skutki będzie miał dla środowiska obrany przez organ rolny kierunek rekultywacji wyrobiska, zwłaszcza że w projekcie rekultywacji sporządzonej na wniosek J.M. wyniki badań budzą poważne wątpliwości i nie stanowią gwarancji bezpieczeństwa dla ujęcia wody dla miasta W.;

3. art. 107 § 3 k.p.a. przez wybiórcze odniesienie się do argumentów skarżącego i przyjęcie stanu faktycznego na podstawie opinii R. P. bez dokonania obiektywnych oględzin terenu, co spowodowało, że organ uznał, iż kierunek rolny będzie adekwatny do zastanego stanu przedmiotowego terenu;

4. art. 51 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz art. 52 ust. 1 pkt 7 i 8 u.o.p. przez określenie rolnego kierunku rekultywacji, polegającego na zasypaniu siedlisk chronionych gatunków roślin i zwierząt;

5. art. 23 i art. 77 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2017.1566 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", gdyż przyjęcie kierunku rolnego rekultywacji spowoduje wypełnienie terenu odpadami.

W odpowiedziach na skargi, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznając zasadność wniesionych skarg wskazał, iż materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy u.o.g.r.l. Celem tej ustawy jest określenie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych m.in. przez ograniczenie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne, zapobieganie procesom degradacji i dewastacji a także rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1 w związku z art. 3 u.o.g.r.l.). W niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z jednym z przejawów owej ochrony – rekultywacją gruntu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest określenie kierunku rekultywacji nieruchomości stanowiącej działki nr [...]i [...], w obrębie [...], miasta W., o łącznej powierzchni 8 ha 153 m2, sklasyfikowanej w rejestrze gruntów jako grunty orne, wykorzystywanej przez poprzednich właścicieli do wydobywania piasku.

Sąd I instancji wskazał, iż art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Natomiast z art. 22 ust. 2 u.o.g.r.l. wynika, że w sprawach rekultywacji, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: 1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego – w odniesieniu do działalności górniczej; 2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego – w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji; 3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Celem zasięgnięcia opinii jest ujednolicenie działań tych organów w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych na terenie powiatu i gminy. Opinia organu, choć nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję powinna odnosić się do podjętych lub ustanowionych dla danego terenu kierunków ochrony gruntów rolnych i leśnych i ich wpływu na ustalane w postępowaniu toczącym się przed właściwym starostą kierunki i sposób rekultywacji terenu.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy występują elementy o oczywistym charakterze, które nie były i nie są sporne. Do nich należą: konieczność rekultywacji wskazanego wyrobiska, która wynika z uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W., gdzie teren wyrobiska oznaczony został symbolem [...]– jako istniejące kopalnie piaski – do zachowania, po zakończeniu okresu eksploatacji rekultywacja terenu. Koncesję na eksploatację złoża W. I wygaszono decyzją Starosty W. z dnia [...] września 2009 r., a od chwili jej wygaśnięcia nie prowadzono na tym terenie zorganizowanej eksploatacji. W 2011 r. przedmiotowe działki nr [...] i [...] nabyli U. i J. M. Natomiast elementem spornym pozostaje określenie kierunku wykonania rekultywacji.

Sąd wskazał, że w art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l. zdefiniowano pojęcie rekultywacji, przez co rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Ustawowa definicja rekultywacji gruntów ma nie tyle charakter instrumentalny, co celowościowy – wskazuje kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów prowadzących. Jest to cecha wyróżniająca ustawową definicję rekultywacji gruntów, mającą służyć celom ustawy. Przy tym ww. ustawa nie wskazuje kryteriów, którymi winny kierować się organy administracji przy ustalaniu kierunków rekultywacji. W takiej sytuacji organ ferując rozstrzygnięcie w powyższym zakresie winien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i po rozważeniu interesów stron postępowania zdecydować o kierunku rekultywacji. W istocie decyzja w tym zakresie, nie znajdując dostatecznych kryteriów ustawowych, ma uznaniowy charakter. Tym samym wymaga od organu administracji wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności.

Dokonując kontroli postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie, a także oceniając przyjęte przez organy kryteria i przesłanki, które zdecydowały o określeniu rolnego kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu, Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie w tej sprawie zostało podjęte bez dokładnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i z naruszeniem przepisów ustawy. Sąd zauważył, że Burmistrz W. kilkukrotnie pozytywnie zaopiniował przyrodniczo-dydaktyczny projekt rekultywacji wyrobiska rekomendując tym samym ten kierunek rekultywacji. W opinii sporządzonej po analizie projektu D. S. Burmistrz W. jednoznacznie stwierdził, że przedstawiony projekt rekultywacji w kierunku przyrodniczo-dydaktycznym został sporządzony przez osobę posiadającą wysokie kwalifikacje i w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że teren po byłej kopalni jest cenny przyrodniczo, a przez rekultywację w tym kierunku w przyszłości jego walory będą wzrastały. Sąd zauważył także, że w aktach sprawy znajduje się także postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. o pozytywniej opinii rolnego kierunku rekultywacji z wykorzystaniem odpadów w procesie odzysku [...] w obrębie przedmiotowych działek, to następnie w dniu [...] grudnia 2016 r. organ ten wydał postanowienie o pozytywnej opinii ustalenia przyrodniczo-dydaktycznego kierunku rekultywacji. Sąd podkreślił, że chociaż opinie te wydawane w trybie art. 106 k.p.a. i nie były wiążące dla organu orzekającego, to organ odwoławczy pominął je oceniając materiał dowodowy. W konsekwencji obranie określonego kierunku rekultywacji powinno być wynikiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i wyważenia interesów stron postępowania. Proces ten powinien być dodatkowo zorientowany na realizację celu ustawy, to jest na doprowadzenie do rekultywacji gruntów zdewastowanych przez przywrócenie im wartości użytkowych lub przyrodniczych. Opinie uzyskane w trybie art. 22 ust. 2 u.o.g.r.l. są wyrazem stanowiska organów, wyrażonego w ramach posiadanych kompetencji, względem planowanego kierunku rekultywacji. Opinie te stanowią jeden z wielu elementów, który powinien być wzięty pod uwagę w toku ustalania kierunków rekultywacji. Dalej Sąd I instancji zauważył, że organ odwoławczy uznał, iż przyrodnicza wartość przedmiotowego obszaru nie została poparta przekonującymi dowodami i nie została udowodniona. Stanowisko to nie jest zasadne bowiem organ pominął istotne, z punktu widzenia kierunków i właściwych w niniejszej sprawie sposobów rekultywacji wskazania, które określili specjaliści w złożonych opiniach. W opiniach eksperckich pt.: "Opinia dotycząca wartości przyrodniczych wyrobiska po kopalni kruszywa naturalnego W. I zlokalizowanego na działkach nr [...]i [...]we W." autorstwa dr G.G. i "Opinia dotyczącą wartości przyrodniczych środowiska wodnego wyrobiska po kopalni kruszywa naturalnego W. I zlokalizowanego na działkach nr [...]i [...]we W." zespołu autorskiego [...]. M.K. i [...]L.S., jednoznacznie wskazano na wartość przyrodniczą badanego obiektu. W ich następstwie Starosta W. postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. zlecił opracowanie projektu rekultywacji w kierunku przywrócenia zdegradowanym gruntom wartości przyrodniczych. W wyniku tej czynności powstał "Projekt rekultywacji wyrobiska po kopalni kruszywa W. I w kierunku przyrodniczo-dydaktycznym" autorstwa [...] D.S., w której znajduje się m.in. stwierdzenie, że w oparciu o przedstawione dane dotyczące istniejących walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania przestrzenne, hydrologiczne, ekonomiczne i społeczne, jako optymalny dla tego obszaru wskazuje się kierunek rekultywacji przyrodniczo-dydaktyczny. Jednocześnie dla podniesienia różnorodności biologicznej, a także ochrony tego obszaru przed zjawiskami niepożądanymi projekt przewiduje następujący zakres działań: 1) usunięcie nielegalnych składowisk odpadów; 2) zabezpieczenie terenu przed dalszym zaśmiecaniem – wypełnienie zagłębień materiałem z nadkładu, wykonanie nasadzeń wzdłuż drogi gruntowej; 3) wykonanie lokalnego pogłębienia istniejącego zbiornika; 4) opcjonalnie wykorzystanie poza obszarem wyrobiska części gleb z nadkładu, usuwanie inwazyjnej roślinności (klon jesionolistny, robinia akacjowa), opracowanie i wytyczenie ścieżki dydaktycznej.

Sąd I instancji zwrócił także uwagę na zgodność przyrodniczo-dydaktycznego kierunku rekultywacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie przepisy u.o.g.r.l. nie ustanawiają wymogu uwzględniania przy określaniu kierunku rekultywacji przeznaczenia danego terenu w planie, to jednak okoliczność ta powinna być także brana pod uwagę. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p." ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ustalenia planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Skoro zatem przepisy te określają sposób korzystania z nieruchomości, to właściciel nie może użytkować nieruchomości w inny sposób. Określenie kierunku rekultywacji niezgodnie z przeznaczeniem gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozbawiałoby właściciela możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z prawem. Działki podlegające rekultywacji objęte są postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej we W. z dnia [...] lutego 2004 r. Działki te znajdują się w obszarze jednostki strukturalnej "[...]", która zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 5 uchwały obejmuje obszar położony w zachodniej części miasta, stanowiący tereny rozwojowe, z przeznaczeniem do zainwestowania pod zabudowę mieszkaniową, usługi i komunikację oraz tereny upraw polowych, lasy i eksploatację piasku. W ustaleniach szczegółowych miejscowego planu obszar jednostki strukturalnej "[...]" położny jest częściowo w P. Obszarze Chronionego Krajobrazu. Celem tego planu było umożliwienie eksploatacji złoża kruszywa naturalnego w sposób jak najmniej uciążliwy dla środowiska, a po zakończeniu eksploatacji przeprowadzenie rekultywacji na tym terenie.

W ocenie Sądu I instancji interes właściciela gruntu jak i interes społeczny są równie ważne, a obowiązkiem organów jest wyważenie obu tych interesów i udowodnienie, który z tych interesów jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień drugiego podmiotu, w tym obciążenia go dodatkowymi obowiązkami. Jednostronność postępowania wyjaśniającego, uwzględniająca tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla jednego ze sprzecznych interesów, stanowi naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, a więc jest działaniem naruszającym prawo.

Odnosząc się do argumentu organu odwoławczego dotyczącego naruszenia przepisu art. 64 Konstytucji RP Sąd I instancji wskazał, iż nawet konstytucyjna podstawa ochrony prawa własności przewiduje możliwość ograniczenia tego prawa gdy owo ograniczenie następuje w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Działania ingerujące w prawo własności, które źródło i podstawę znajdują w przepisie ustawy, nie mogą być postrzegane jako sprzeczne z przepisem art. 64 Konstytucji RP. Ponadto rozstrzygniecie co do kierunku prowadzonej rekultywacji zdewastowanego terenu co najwyżej ogranicza prawo własności, w żaden sposób nie naruszając istoty tego prawa.

W ocenie Sądu I instancji skarżący słusznie podnieśli zarzut naruszenia art. 77 ust.1 pkt 1 u.p.w., który stanowi o zakazie wprowadzania do wód odpadów. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 4 u.p.w. do takich wód stosuje się przepisy o wodach stojących. Wypełnienie wyrobiska odpadem określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U.2014.1923) jako 01 04 12 – odpady powstające przy płukaniu i oczyszczaniu kopalin inne niż wymienione w 01 04 07 i 01 04 11, stanowiłoby naruszenia art. 40 ust. 1 pkt 1 u.p.w. zawierającego zakaz wprowadzania odpadów do wód. Jak podnosi w swej opinii D.S., granicą wyrobiska przebiega ustalona w planie granica strefy ochronnej ujęć wód. W 1998 r. Wojewoda C. ustanowił na tym terenie Strefę [...], która w późniejszym okresie została zniesiona. Strefa ta objęła również teren wyrobiska. Jeszcze inny zasięg Strefy [...]określono w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miejskiej W., gdzie granica Strefy przebiega równolegle do drogi obejmując północny kraniec wyrobiska. W opinii technicznej rzeczoznawcy gospodarki wodnej i ochrony wód przed zanieczyszczeniem H.J. wynika, że zagrożenie jakości wód powierzchniowych w omawianym przypadku może mieć miejsce za pośrednictwem wód podziemnych w zlewni rzeki W., drenującej obszar zasilania komunalnego ujęcia we W. Nie jest to wykluczone w przypadku dopuszczenia do realizacji projektu rekultywacji wyrobiska przedmiotowej kopalni piasku przy wykorzystaniu odpadów powydobywczych z Kopalni [...] "[...]" S.A. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji należy wziąć pod uwagę, że wyniki badań wyciągów wodnych oraz wód odciekowych z ww. odpadów powydobywczych, a także odnotowane w badaniach piezometrycznych, bardzo znaczne zanieczyszczenia wód podziemnych wokół składowiska, nie pozwalają ich określić inaczej jak ścieki, Zgodnie z ww. opinią techniczną, jest to zgodne z klasyfikacją definicji ścieków zawartą w przepisie art. 9 ust 1 pkt 14 u.p.w., a ponieważ wody podziemne tego obszaru w utworach trzecio i czwartorzędowych oraz kredowych są w więzi hydraulicznej i mają wspólne zwierciadło statyczne, to rozwiązanie techniczne projektowanego składowiska absolutnie nie zabezpieczy jego odcieków przed odpływem do bardzo czystych wód zalegających poniżej dna wyrobiska i jest oczywiste, że będą one je zanieczyszczać. "Biorąc to pod uwagę, że przedstawiony Projekt nie zabezpiecza przed bezpośrednim odpływem odcieków (ścieków) do wód podziemnych, stosownie do przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, składowanie odpadów powydobywczych z Kopalni [...] "[...]" S.A. w ramach realizacji Projektu rekultywacji nie jest możliwe". Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.p.w. zakazane jest wprowadzanie do wód odpadów. Materiał mający być użyty do wypełnienia niecki po wyrobisku spełnia definicję odpadów zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2016.1987 ze zm.) i jest odpadem o kodzie 01 04 12, "odpady powstające przy płukaniu i oczyszczaniu kopalin" (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. 2014.1923 ze zm.). Z uwagi na zakres prac zatwierdzonych zaskarżaną decyzją omawianej sytuacji nie dotyczy zwolnienie z zakazu zawarte w art. 77 ust. 2 u.p.w.

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, w ocenie Sądu I instancji, zasypanie istniejącego zbiornika wodnego, wycięcie drzewostanu, likwidacja różnorodnych zbiorowisk roślinnych czy likwidacja siedlisk gatunków chronionych w ramach prac rekultywacyjnych są czynnościami sprzecznymi z interesem publicznym wyrażonym jako dążenie do ochrony środowiska naturalnego. Tym samym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została bez dokładnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności mających wpływ na określenie kierunku rekultywacji. Organy procedowały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a uzasadnienia podjętych decyzji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a., których zachowanie nabiera szczególnego znaczenia w przypadku rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym, z czym mamy do czynienia przy określaniu kierunku rekultywacji. To w efekcie doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l. przez nałożenie na skarżącego obowiązków rekultywacji w kierunku sprzecznym z ustawą. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, iż usunięcia dostrzeżonych uchybień i ostatecznego załatwienia sprawy może dokonać organ odwoławczy, procedując w zgodzie z zasadami wynikającymi z art. 136 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.. Nadto Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będąc związane oceną prawną Sądu uwzględni pominięte uprzednio okoliczności sprawy, rozważy ustalenie kierunku rekultywacji, który w warunkach niniejszej sprawy zrealizuje cel ustawowy i będzie wynikiem sprawiedliwego kompromisu pomiędzy konkurencyjnymi interesami stron postępowania – zobowiązanego i właściciela gruntu (art. 153 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M. – Firma [...] w P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postepowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 61 § 4, art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. przez błędne niezastosowanie i niewskazanie jako przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji naruszenia przez organy obydwu instancji prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego polegającego na prowadzeniu postępowania bez zapewnienia czynnego udziału jednej z jego stron tj. U. M., będącej współwłaścicielką działek nr [...]i nr [...], której interesu prawnego dotyczyć będzie wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności brak ustalenia, czy w dacie orzekania przez Sąd a quo teren po kopalni W. I w dalszym ciągu znajdował się w takim stanie, jak w dacie wykonywania przez biegłych ich opinii, pomimo iż okoliczność wykonywania na ww. terenie prac ziemnych została wskazana w wywiedzionych skargach i legła u podstawy wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji;

3. art. 134 § 1, art. 133 § 1 i art 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie w treści uzasadnienia oraz zawartych w nim wytycznych tego, iż po wydaniu przez SKO zaskarżonej decyzji, a przed wstrzymaniem jej wykonania przez WSA w Lublinie, J. M. przeprowadził na terenie działek nr [...]i nr [...]prace ziemne stanowiące przygotowanie do ich rekultywacji, w wyniku czego doszło do trwałej zmiany warunków występujących na gruncie, przez co koniecznym jest dokonanie uaktualnienia wszystkich znajdujących się w aktach opinii dotyczących wartości przyrodniczych tego terenu;

4. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p,s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji spowodowane nieuprawnionym przyjęciem, że łupek mający być użyty do wypełnienia niecki po wyrobisku kopalni piasku W. I zalicza się do kategorii odpadów kwalifikowanych w myśl ww. aktu wykonawczego do ustawy o odpadach przez Ministra Środowiska, za kodem [...], do grupy odpadów powstających przy płukaniu i oczyszczaniu kopalin innych niż wymienionych w [...] i [...], w sytuacji gdy, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, przedmiotowego łupka nie można zakwalifikować jako odpadu;

5. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 ust 1 pkt 1 u.p.w. i art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji spowodowane nieuprawnionym przyjęciem, iż składowanie czy przechowywanie łupków na terenie wyrobiska po kopalni B. stanowi realizację czynności polegającej na wprowadzaniu odpadów do wód, w sytuacji gdy przedmiotowe łupki jako odpad zakwalifikowane być nie mogą, albowiem pozbawione są właściwości, które negatywnie oddziałują lub mogą oddziaływać na stan wód, a w konsekwencji tego niedopuszczalnym jest przyjęcie, że czynność je obejmująca może być rozumiana jako wprowadzenie odpadu do stanu wód;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż została ona podjęta po należytym i dokładnym wyjaśnieniu oraz rozważeniu wszystkich okoliczności mających wpływ na określenie kierunku rekultywacji.

II. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 7 uchwały nr XIII/ 139/04 Rady Miejskiej we W. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W. (Dz.Urzęd.Woj.Lubelskiego nr 78, poz. 1382) przez jego błędna wykładnię i przyjęcie, że akt ten dopuszcza przeprowadzenie rekultywacji terenu wyrobiska po kopalni W. I w kierunku przyrodniczo-dydaktycznym, zgodnie z projektem rekultywacji autorstwa dr D.S., w sytuacji gdy projekt ten stoi w sprzeczności z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta W., który obejmuje ochroną przed zagospodarowaniem udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w sposób, który w przyszłości mógłby uniemożliwić ewentualne podjęcie eksploatacji, zakazuje nadpoziomowego składowania nadkładu, nakazuje uformowanie w ramach rekultywacji powierzchni poeksploatacyjnej w nawiązaniu do ukształtowania terenu.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Trafny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 61 § 4, art. 10 § 1 oraz art. 28 k.p.a. Co do zasady krąg stron postępowania administracyjnego powinien być ustalony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, i to na początkowym etapie czynności procesowych, o czym należy powiadomić osoby uznane za strony wszczynanego postępowania przez doręczenie zawiadomienia o jego wszczęciu (art. 61 ust. 4 k.p.a.). Jeżeli organ nie poczynił odpowiednich kroków w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, to ma miejsce naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. W sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał pozwala stwierdzić, że osoba, której przysługiwał przymiot strony postępowania, została bez własnej winy w nim pominięta i nie brała w nim udziału, to mamy do czynienia z naruszeniem prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto z uwagi na interes prawny bądź obowiązek żąda czynności organu. Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek zbadać i ustalić, jakie podmioty posiadają interes prawny w konkretnym postępowaniu, a następnie zapewnić tym podmiotom możliwość udziału w postępowaniu, stosownie do art. 10 k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w sprawach dotyczących nieruchomości interes prawny wynika z prawa rzeczowego przysługującego do tej nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., I OSK 3418/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że nieruchomość będąca przedmiotem rekultywacji pozostaje własnością skarżącego kasacyjne oraz jego żony U. M. Zwracały na to uwagę zarówno organy, jak i Sąd I instancji w motywach wydanych rozstrzygnięć. Pomimo tego U. M. nie została uznana za stronę postępowania administracyjnego i pominięta w jego toku, zaś wydane w sprawie decyzje kształtują sferę praw i obowiązków właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Powyższe naruszenie prawa nie zostało także dostrzeżone w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ten winien podjąć rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominującym jest pogląd, iż naruszenie prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. ma zobiektywizowane znaczenie i wskazuje na szerokie pojmowanie wad w procesie konkretyzacji uprawnień i obowiązków w decyzji administracyjnej. To zaś oznacza, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. W tym zobiektywizowanym ujęciu naruszenia prawa istotne jest to, że w następstwie wystąpienia podstawy wznowienia postępowania proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał prawidłowo. Tym samym w razie stwierdzenia przez sąd, że kontrolowany akt narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bowiem dyspozycja tegoż przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4/66; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1321/05; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., II GSK 963/13; wyrok NSA z dnia 10 października 2013 r., I OSK 1573/13; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., II OSK 496/05; wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., II OSK 151/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro zatem w postępowaniu administracyjnym wadliwie zakreślony został krąg stron postępowania, pomijając osobę mającą interes prawny w załatwieniu sprawy administracyjnej, to aktualnie skarga kasacyjna zasadnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. przez pominięcie w toku kontroli zaskarżonej decyzji, że U. M. będąc stroną postępowania bez własnej winy nie brała w nim udziału, co wypełnia podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Trafne okazał się także zarzuty naruszenia art. 61 § 4, art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. podczas ustalania stron postępowania administracyjnego.

Nie są natomiast zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 133 § 1 oraz art 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności nieuwzględnienia, że po wydaniu zaskarżonej decyzji, a przed wstrzymaniem jej wykonania postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 maja 2018 r., skarżący kasacyjnie przeprowadził na terenie działek nr [...]i nr [...] prace ziemne stanowiące przygotowanie do ich rekultywacji, w wyniku czego doszło do trwałej zmiany warunków występujących na gruncie. Odnosząc się do powyższej kwestii należy przypomnieć, iż sąd administracyjny – co do zasady – nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito. Nie dokonuje także ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (vide: wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dokonując wyłącznie kontroli zgodności z prawem sąd administracyjny opiera się – co do zasady – na podstawie stanu faktycznie istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Rozstrzygająca w tym zakresie jest treść art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazująca, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a zatem nie uwzględnia okoliczności nowacyjnych. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu podczas rozstrzygania sprawy sadowoadministracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 2005 r., OSK 1660/04; wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., II FSK 586/09; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06; uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), to jednak powyższe nie rozciąga się na konieczność uwzględnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym zmiany stanu faktycznego będącego podstawa rozstrzygnięcia sprawy, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji i to bez względu na to, czy zmiana taka nastąpiła w sposób legalny, czy z naruszeniem prawa.

Przywołane powyżej okoliczności nie wskazują także na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Ugruntowane jest aktualnie zapatrywanie, iż w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z elementów wskazanych w owym przepisie. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Natomiast ewentualne wady zaskarżonego wyroku tyczące oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz mogą być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Nie można bowiem zgodzić się z autorem kasacji, iż zaskarżona decyzja podjęta została po należytym i dokładnym wyjaśnieniu oraz rozważeniu wszystkich okoliczności mających wpływ na określenie kierunku rekultywacji. Z okoliczności sprawy wyraźnie wynika, iż organ odwoławczy uznał racje odwołania J. M., a ferując własną decyzję oparł się na opinii R. P. W sprawie natomiast opracowano także kilka innych opinii, które zawierają stanowisko przeciwstawne wobec opinii R. P. Wyniki tych opinii w toku postępowania odwoławczego nie zostały poddane krytycznej ocenie, która pozwoliłaby na ich odrzucenie jako opinii niefachowych.

Wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej. Organ administracji jest zatem zobowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia tegoż zgromadzonego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.). Realizacja powyższego obowiązku wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wymogu dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego nie spełnia zabieg polegający na wybiórczym odwołaniu się wyłącznie do jednej z ustalonych w sprawie okoliczności i pominięcie innych okoliczności pozostających z nią w sprzeczności, bez dokonania oceny wzajemnych relacji pomiędzy przeprowadzonymi dowodami, oceny ich wiarygodności, czy skonfrontowania ich z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logiki. Jak już była o tym mowa, opinia R. P. nie wypełnia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Obok niej w aktach sprawy znajdują się także inne opinie, które wyraźnie opowiadają się za niezasypywaniem wyrobiska bowiem stoją za takim rozstrzygnięciem określone racje przyrodnicze i środowiskowe. Kwestie te wynikają m.in. z opinii G. G. z sierpnia 2016 r., oraz z raportu z monitoringu decyzji rekultywacyjnych i zezwoleń na odzyskiwanie odpadów o kodzie [...] wydawanych w województwie lubelskim w latach 2009-2015, z opinii H. K. J. z października 2014 r. oraz z opinii D. S. z listopada 2016 r. Wypada także zauważyć, iż w aktach sprawy znajdują się także opinie opowiadające się za rolniczym kierunkiem rekultywacji, wskazujące na brak wpływu na środowisko takiego sposobu rekultywacji, który polegał będzie na zasypaniu wyrobiska. Poza opinią R. P., na której oparł się organ odwoławczy, wypada odwołać się w tym zakresie do opinii T. J. z sierpnia 2013 r. oraz opinii M.K. i L. S. z 2016 r. Jakkolwiek dwie ostatnie opinie są bardzo ogólne i nie wnoszą do sprawy pogłębionej wiedzy specjalistycznej, w szczególności w aspektach przyrodniczych i środowiskowych, to również winny być przedmiotem oceny, stosownie do wymagań art. 80 k.p.a. Natomiast brak wszechstronnej oceny ww. opinii w toku postępowania odwoławczego i dokonanie rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o jedną opinię, bez rozważenia racji wynikających z pozostałych opinii, nie wypełnia dyrektyw gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

W kontekście podniesionego zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., w następstwie niedostatecznego rozważenia wynikających z okoliczności niniejszej sprawy racji wypełniających pojęcia "interesu społecznego" i "słusznego interesu strony", należy także zasygnalizować, iż przeciwko rolniczemu kierunkowi rekultywacji przez zasypanie nieczynnego wyrobiska kopalni przemawia stanowisko społeczności lokalnej, wśród której zebrano ponad tysiąc podpisów osób sprzeciwiających się zasypaniu wyrobiska. Kwestia ta również nie została oceniona w dotychczasowym postępowaniu na gruncie wynikającej z art. 7 k.p.a. dyrektywy rozstrzygania sprawy administracyjnej. W tym kontekście wypada także dostrzec, iż jakkolwiek wśród kwestii, które wymagają analizy na gruncie dyrektyw art. 7 k.p.a. pojawiła się kwestia postanowień koncesji na wydobycie piasku i wskazanego tam rolnego charakter rekultywacji, to jednak w toku oceny materiału dowodowego sprawy nie została dostatecznie niewyjaśniona, pojawiająca się w toku postępowania, możliwość rekultywacji wyrobiska kopalni w kierunku rolniczym, jednak bez jego zasypywania, a jedynie przez niwelację skarp. Z drugiej zaś strony w toku dotychczasowego postępowania, rozważając możliwość rekultywacji terenu w kierunku przyrodniczo-dydaktycznym, przewidującym "ścieżkę wiedzy" biegnącą przez teren wyrobiska, nie oceniono prawnych możliwości tego rodzaju ograniczenia praw właścicielskich do rekultywowanego gruntu. Nie wskazano także regulacji prawnych umożliwiających zastosowanie takiego rozwiązania, w sytuacji jego nieakceptowania przez aktualnych właścicieli. Na kwestie te trafie wskazano w skardze kasacyjnej.

Sumując tą część rozważań, wypada zgodzić się z Sądem I instancji, iż organy w toku dotychczasowego postępowania procedowały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienia podjętych decyzji nie wypełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., co w przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego oznacza przekroczenie owych ram i dowolność podjętego rozstrzygnięcia (vide: wyrok TK z dnia 29 września 1993 r., K 17/92, OTK 1993/II/33; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III S.A. 7900/98, Lex nr 47243, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, Lex nr 149543; W.Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010/5/42-54).

Nie są także trafne zarzuty naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p,s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, oraz w zw. z art. 77 ust 1 pkt 1 u.p.w. i art. 3 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy o odpadach. Autor kasacji podważając dotychczasowe ustalenie wskazujące, że łupek przewidywany do zasypania wyrobiska kopalni W. I, pochodzący z kopalni [...]Węgiel "[...]" S.A., stanowi odpad objęty kodem [...], powstający przy płukaniu i oczyszczaniu kopalin innych niż wymienionych w [...]i [...], wskazany w ówcześnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. 2014.1923), nie odwołuje się do jakichkolwiek konkretnych okoliczności mogących podważyć powyższe ustalenie. Wynika ono natomiast wyrażnie z opinii opracowanych w toku niniejszego postępowania. Autor kasacji nie podważa w szczególności treści owych opinii w powyższym zakresie. Natomiast owego ustalenia – będącego wynikiem wykorzystania wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. – nie jest w stanie podważyć argumentacja odwołująca się wyłącznie do wieloletniego "doświadczenia Kopalni [...] [...]" S.A., która to spółka od wielu lat wykorzystuje wytwarzane przez siebie odpady wydobywcze na terenie województwa l. w celach podobnych lub identycznych jak planowane przez skarżącego". Na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 6) ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie tej jest mowa o:odpadach – rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Opisany w opiniach przedstawionych w toku niniejszego postępowania proces uzyskiwania łupków przy płukaniu i oczyszczaniu kopalin, wypełnia powyższą definicję. Również nie budzi wątpliwości aktualność wynikającego z art. 77 ust. 1 pkt 1 p.w. zakazu wprowadzania do wód odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz ciekłych odchodów zwierzęcych.

Trafny jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 7 uchwały nr XIII/ 139/04 Rady Miejskiej we W. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W. (Dz.Urzęd.Woj.Lubelskiego nr 78, poz. 1382). Jakkolwiek trafne jest stanowisko Sądu I instancji w zakresie konieczności uwzględnienia przepisów m.p.z.p. w procesie określania kierunku rekultywacji terenu, bowiem określenie owego kierunku w sposób sprzeczny z postanowieniami planu, pozbawiłoby właściciela terenu możliwości jego wykorzystywania w sposób odpowiadający prawu, to jednak analiza postanowień planu nie dostarcza informacji o wynikających z planu ograniczeniach w sposobie rekultywacji terenu. Położenie terenu wyrobiska kopalni w jednostce strukturalnej planu oznaczonej "[...]" oznacza, iż obszar planu obejmuje tereny rozwojowe z przeznaczeniem do zainwestowania pod budowę mieszkaniową, usługi i komunikację oraz tereny upraw rolnych, lasy i eksploatację piasku (§ 2 ust. 2 pkt 5 ww. miejscowego planu). To zaś oznacza, iż plan miejscowy nie dyskwalifikuje rolnego kierunku rekultywacji terenu po kopalni W. I, skoro przewiduje na tym terenie uprawy rolne. Celnie także zauważa autor kasacji, iż § 3 ust. 7 lit. d) miejscowego planu przewiduje nakaz uformowania w ramach rekultywacji, powierzchni poeksploatacyjnej w nawiązaniu do ukształtowania terenu. Ta ostatnia kwestia nie doczekała się jednak w dotychczasowym postępowaniu pogłębionej analizy przy ferowaniu rozstrzygnięcia o kierunku rekultywacji terenu.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargi orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2017 r. (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.), dopuści do udziału w sprawie U.M., umożliwiając stronie czynny udział w postępowaniu; uzupełni postępowanie wyjaśniające w zakresie stanu wyrobiska przedmiotowej kopalni, w tym uwzględni rozpoczęte przez właściciela terenu prace przy jego rekultywacji zgodnie z zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C.z dnia [...] stycznia 2018 r., w okresie jej wykonalności; oceni aktualność przedłożonych dotychczas opinii tyczących kierunków rekultywacji wyrobiska i zależnie od uzyskanych ocen zleci ich uzupełnienie lub opracowanie nowych. Następnie, wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) podda ocenie, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a., rozważając w okolicznościach niniejszej sprawy racje przemawiające za wyższym wartościowaniem interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), przy uwzględnieniu ram prawnych mających wpływ na określenie kierunku rekultywacji przedmiotowego terenu. Analizę powyższych okoliczności sprawy organ przedstawi w sposób uwzględniający treść art. 107 § 3 k.p.a. i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.