Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 463/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 8, art. 50, art. 53, art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 5, 5a, art. 35, art. 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia 14 października 2009 r. nr XXXV/257/2009 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Gródek nad Dunajcem stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Gródku n/Dunajcem podjęła w dniu 14 października 2009 roku uchwałę nr XXXV/257/2009 w sprawie: uchwalenia Statutu Sołectwa Gródek n/Dunajcem. Uchwałę podjęto na podstawie art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.).

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu, w oparciu o art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zaskarżając ją w całości.

Skarżący zarzucił uchwale:

istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektu statutu Sołectwa Gródek n/Dunajcem społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami - stanowiącej akt prawa miejscowego;

2) istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez:

nadanie w § 9 ust. 2 pkt b i § 37, 38, 39 i 41 ust. 1 Statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do odwołania Rady Sołeckiej albo poszczególnych jej członków, ustalenie kworum dla ważności ich odwołania, a także wprowadzenie zasady braku wyboru członka Rady Sołeckiej w przypadku wygaśnięcia jego mandatu, na którego miejsce wchodzi kandydat, który w wyborach do Rady Sołeckiej kolejno otrzymał największą liczbę głosów;

ustalenie w § 36 i 40 ust. 1 zasad odwołania sołtysa w sposób odmienny od przyjętych przez ustawę zasad jego wyboru;

wprowadzenie w treści § 14 Statutu nieznanych ustawie ograniczeń dotyczących biernego prawa wyborczego do organów sołectwa poprzez wskazanie, że sołtysem lub członkiem Rady Sołeckiej może zostać każdy, komu przysługuje czynne i bierne prawo wyborcze do Rady Gminy;

- przyjęcie w § 18 ust. 3 i 5 Statutu, że w zgłoszeniu kandydata należy podać jego wiek i zawód, które to dane nie są niezbędne w szczególności dla ustalenia, czy zgodnie z ustawą dana osoba może kandydować na sołtysa, a także wprowadzenie zasady nieprzeprowadzania wyborów na sołtysa w przypadku, gdy jest tylko jeden kandydat na sołtysa.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Skarżący wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 2 pkt b Statutu do Zebrania Wiejskiego jako organu uchwałodawczego w Sołectwie należy w szczególności odwołanie Rady Sołeckiej w całości i poszczególnych jej członków. Z kolei § 14 Statutu stanowi, że sołtysem lub członkiem Rady Sołeckiej może zostać każdy, komu przysługuje czynne i bierne prawo wyborcze do Rady Gminy. W § 18 ust. 3 i 5 Statutu ustalono, że zgłaszając kandydata na sołtysa należy podać jego imię i nazwisko, dokładny adres zamieszkania, wiek, zawód, oraz że w przypadku, gdy jest tylko jeden kandydat na sołtysa - wyborów nie przeprowadza się, a osobę tę uznaje się za wybraną na stanowisko sołtysa. W § 36 i § 40 ust. 1 ustalono odpowiednio - dokładną procedurę odwołania sołtysa - w referendum - przy ustaleniu w szczególności kworum dla jego ważności oraz zasady organizacji wyboru nowego sołtysa (również po jego odwołaniu w drodze referendum). Natomiast w § 37 do 39 Statutu określono sposób odwołania przez Zebranie Wiejskie Rady Sołeckiej lub poszczególnych jej członków, a w § 41 Statutu ustalono zasady postępowania po takim odwołaniu.

Zdaniem skarżącego uchwała w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Gródek n/Dunajcem zapadła z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 u.s.g. w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. i tym samym powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Skarżący wskazał, że Rada Gminy Gródek nad Dunajcem podejmując zaskarżoną uchwałę odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, a to uchwały nr V/29/2007 z dnia 14 lutego 2007 r. Uchwała ta, stanowiąca akt prawa miejscowego, nigdy nie została jednak opublikowana, co powoduje, że w myśl art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nigdy nie weszła w życie.

Zdaniem skarżącego Rada Gminy Gródek nad Dunajcem nie przeprowadziła konsultacji społecznych opartych na regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami - stanowiącej akt prawa miejscowego. Powyższe sprawia, że w toku uchwalania statutu jednostki pomocniczej gminy - Sołectwa Gródek n/Dunajcem - nie został spełniony przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób prowizoryczny, nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, czy też w szczególności nie oparty o przepisy uprzednio podjętej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego - należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej w całości.

W ocenie skarżącego uchwała Rady Gminy Gródek nad Dunajcem wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt b Statutu do Zebrania Wiejskiego jako organu uchwałodawczego w Sołectwie należy w szczególności odwołanie Rady Sołeckiej w całości i poszczególnych jej członków. Z redakcji tego przepisu wynika wprost, że organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, przyznano kompetencje do odwoływania członków Rady Sołeckiej. Z konstrukcji tego przepisu nie wynika, aby prawo do odwołania członków rady sołeckiej przysługiwało "zebraniu wiejskiemu" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska, czy opinii w określonej sprawie. Treść tego przepisu w sposób oczywisty wskazuje, że do kompetencji Zebrania Wiejskiego jako organu uchwałodawczego należy "odwołanie Rady Sołeckiej w całości i poszczególnych jej członków". Powyższe przepisy znajdują się w rozdziale II Statutu zatytułowanym "Organy Sołectwa". Wskazane wyżej przepisy statutu są niezgodne z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te bowiem w żadnym wypadku nie wymieniają "Zebrania wiejskiego" jako organu elekcyjnego. Powyższe oznacza, że nawet jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany "Zebraniem" jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru, czy też odwołania członków Rady Sołeckiej, to Zebranie (wiejskie) jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawniony do wyboru, czy też odwołania członków Rady Sołeckiej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru Sołtysa, czy też, jak w tym wypadku - członków Rady Sołeckiej - dokonywało Zebranie, to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne. Skarżący podniósł, że w ramach uchwalonego Statutu pojawia się jedno pojęcie "Zebrania Wiejskiego" w dwóch odrębnych rolach, po pierwsze jako organu uchwałodawczego, a po drugie jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej (o czym stanowi rozdział III Statutu). Mając na względzie to, że Zebraniu Wiejskiemu jako organowi jednostki pomocniczej przyznano kompetencje elekcyjne, budzi poważne wątpliwości, czy ustalając zasady i tryb wyboru organów sołectwa, używając w § 33 Statutu terminów "Zebranie Wiejskie" Rada Gminy również nie miała na myśli Zebrania Wiejskiego - jako organu uchwałodawczego, a nie - organu elekcyjnego. Z powyższych względów - mogących powstać wątpliwości terminologicznych, w statutach jednostek pomocniczych wyraźnie powinno rozróżniać się ciało uchwałodawcze - stanowiące organ jednostki pomocniczej, jakim jest Zebranie, od organu elekcyjnego - w postaci stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

W konsekwencji skarżący stwierdził, że nadanie w § 9 ust. 2 pkt b i § 37, 38, 39 i 41 ust. 1 Statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, kompetencji do odwołania Rady Sołeckiej albo poszczególnych jej członków, a także ustalenie kworum dla ważności ich odwołania, i wprowadzenie zasady braku wyboru członka Rady Sołeckiej w przypadku wygaśnięcia jego mandatu, na którego miejsce wchodzi kandydat, który w wyborach do Rady Sołeckiej kolejno otrzymał największą liczbę głosów - należy uznać za istotne naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Za takie naruszenie należy uznać również:

- ustalenie w § 36 i 40 ust. 1 zasad odwołania sołtysa w sposób odmienny od przyjętych przez ustawę zasad jego wyboru,

- wprowadzenie w treści § 14 Statutu nieznanych ustawie ograniczeń dotyczących biernego prawa wyborczego do organów sołectwa poprzez wskazanie, że sołtysem lub członkiem Rady Sołeckiej może zostać każdy, komu przysługuje czynne i bierne prawo wyborcze do Rady Gminy,

- przyjęcie w § 18 ust. 3 i 5 Statutu, że w zgłoszeniu kandydata należy podać jego wiek i zawód, które to dane nie są niezbędne w szczególności dla ustalenia, czy zgodnie z ustawą dana osoba może kandydować na sołtysa, a także wprowadzenie zasady nieprzeprowadzania wyborów na sołtysa w przypadku, gdy jest tylko jeden kandydat na Sołtysa.

Skarżący podniósł, że brak jest upoważnienia dla organu stanowiącego Gminy do wprowadzenia ograniczeń odnoszących się do biernego i czynnego prawa wyborczego, w szczególności również dotyczących dodatkowych wymogów informacyjnych (np. konieczności informowania o rodzaju wykonywanego zawodu przez kandydata).

Za istotnie naruszające prawo należy uznać te regulacje, w których zawarto ograniczenia dotyczące biernego prawa wyborczego. Wprowadzając je Rada Gminy w sposób istotny naruszyła zakres upoważnienia ustawowego w zakresie określania zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej.

Wskazane wyżej regulacje statutu są zdaniem skarżącego sprzeczne z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który w sposób kompletny reguluje również podstawowe zasady prawa wyborczego obowiązujące w sołectwie. Wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego, czy też ważności, skuteczności wyboru, bądź odwołania sołtysa, czy też członka rady sołeckiej, uznać należy za nieuprawnione. W świetle bowiem § 136 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) w uchwale nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane. Skoro zaś art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w sposób kompletny reguluje wskazane kwestie prawa wyborczego, to nie sposób przyjąć, aby powyższe zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej w sposób odmienny.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gródek nad Dunajcem wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że Rada Gminy w Gródku nad Dunajcem uchwałą Nr V/29/2007 z dnia 14 lutego 2007r. postanowiła przeprowadzić konsultacje społeczne z mieszkańcami dotyczące nadania nowych statutów sołectwom. Rada Gminy postanowiła przeprowadzić te konsultacje w 14 sołectwach. Określono, że konsultacje te będą przeprowadzone w ten sposób, że mieszkańcy wyrażają swoją opinię na temat projektu statutu podczas zebrań w sołectwach. Opinia taka zostanie podjęta w formie uchwały zebrania ogólnego mieszkańców.

W dniu 22 lutego 2009 r. Zespole Szkół w Gródku nad Dunajcem odbyło się zebranie wiejskie. Zmiany w Statucie zostały omówione i przegłosowane. Propozycje zmian w Statucie sołectwa zostały ogłoszone na stronie internetowej Gminy, w Urzędzie Gminy i przekazane wszystkim sołectwom już w 2008r.

W dniu 14 października 2009 r. na Sesji Rady Gminy przyjęto 14 Statutów Sołectw. Z protokołu z tego dnia wynika, że projekt statutu został również pozytywnie zaopiniowany przez mieszkańców na wszystkich zebraniach wiejskich na terenie gminy. Była również możliwość zgłaszania uwag i poprawek. Żadne uwagi i poprawki nie wpłynęły do Rady Gminy. Natomiast ostatnie zmiany naniesione do projektu statutu wynikają z wprowadzenia nowej ustawy o Funduszu Sołeckim.

Zdaniem organu konsultacje z mieszkańcami zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami prawa, a w szczególności zgodnie z treścią art. 35 ust 1 w związku z art. 5a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała o przeprowadzeniu konsultacji jest aktem ustanowionym tylko na potrzeby jednej konsultacji (choć dotyczy 14 sołectw) i jako taka nie zawiera norm abstrakcyjnych i tym samym nie jest aktem prawa miejscowego.

Kolejne zarzuty skarżącego dotyczą naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy w Gródku nad Dunajcem nadając statuty sołectwom przyjęła następujące rozwiązanie:

wybory sołtysa odbywają się w wyborach tajnych, bezpośrednich, równych przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (czynne prawo wyborcze) w sposób szczegółowo określony w statucie prawie identyczny jak w wyborach do rady gminy;

wybory Rady Sołeckiej odbywają się według tych samych zasad co wybory sołtysa, z tą jednakże różnicą, że zamiast głosowania w godz. od 7:00 do 15:00 w danym lokalu, to samo głosowanie odbywa się podczas zebrania mieszkańców danego sołectwa.

Zebranie Wiejskie w tym przypadku nie jest więc w istocie "zebraniem wiejskim" jako organem sołectwa w rozumieniu art. 36 ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei sposób odwołania sołtysa czy Rady Sołeckiej jest uregulowany w statucie sołectwa w sposób nie naruszający przepisów prawa. Ustawodawca daje swobodę Radzie Gminy, a podstawę prawną tego uprawnienia stanowi art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli zaś chodzi o przepisy § 14 Statutu to należy przyznać, że niepotrzebnie dodano "bierne prawo wyborcze". Zapis ten jest jednak zupełnie bez znaczenia, ponieważ każdy stały mieszkaniec sołectwa, który posiada czynne prawo wyborcze do rady Gminy, w tym przypadku posiada też bierne prawo wyborcze. Zapisy § 18 ust 3 i 5 zdaniem organu nie naruszają przepisów prawa i mieszczą się w dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Gródku nad Dunajcem z dnia 14 października 2009 roku nr XXXV/257/2009 w sprawie: uchwalenia Statutu Sołectwa Gródek n/Dunajcem.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713; powoływanej dalej jako "u.s.g."):

1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie.

Należy wskazać, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.

Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, Lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

W niniejszej sprawie Rada Gminy w Gródku nad Dunajcem wskazała, że uchwałą nr V/29/2007 z dnia 14 lutego 2007r. postanowiła przeprowadzić konsultacje społeczne z mieszkańcami dotyczące nadania nowych statutów sołectwom. Rada Gminy postanowiła przeprowadzić te konsultacje w 14 sołectwach.

Wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 452/18, w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy w Gródku nad Dunajcem z dnia 14 lutego 2007 r. nr V/29/2007 w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznej stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3156/18, oddalił skargę kasacyjną Rady Gminy w Gródku nad Dunajcem od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 452/18, w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy w Gródku nad Dunajcem z dnia 14 lutego 2007 r. nr V/29/2007 w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznej.

W związku z powyższym w ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalony w dniu 14 października 2009 r. przez Radę Gminy w Gródku nad Dunajcem statut nie został poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, gdyż należy raz jeszcze podkreślić, iż sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji.

Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, tak jak to miało miejsce w sprawie dotyczącej uchwały Rady Gminy w Gródku nad Dunajcem z dnia 14 lutego 2007 r. nr V/29/2007 w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych.

Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku Statutu Sołectwa Gródek n/Dunajcem nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,Lex nr 192932).

Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w Gródku nad Dunajcem wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

W tej sytuacji przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.