Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2585/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art 140 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 75/19 w sprawie ze skargi Miasta Łodzi na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 3 kwietnia 2019r., sygn. akt II SA/Łd 75/19, oddalił skargę Miasta Łodzi na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście z [...] maja 1985 r. działka o ówczesnym nr [...], stanowiąca własność Z. i A. małż. W., została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W decyzji orzeczono o odszkodowaniu na rzecz spadkobierców wywłaszczonych właścicieli: Z. W. w kwocie 1.736.437,00 zł za udział do 3/4 części oraz na rzecz W. T. W. w kwocie 578.812,00 zł za udział do1/4 części.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Starosta Brzeziński, po rozpatrzeniu wniosku M. W. i W. W., orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. 0.0657 ha oraz nr [...] o pow. 0,3327 ha stanowiących obecnie własność Gminy Miasta Łódź na rzecz M. W. w udziale wynoszącym 5/6 części i W. W. w udziale wynoszącym 1/6. Równocześnie orzeczono o obowiązku zwrotu na rzecz Gminy Miasta Łodzi zwaloryzowanego odszkodowania, które rozłożono na raty i zabezpieczono zapłatę należności na rzecz Gminy Miasta Łódź poprzez wpis hipoteki.

Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Łodzi, decyzją z [...] listopada 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zwrotu wyżej opisanej nieruchomości. Organ wskazał, że przedmiotowy teren wraz sąsiadującymi działkami przeznaczony został pod ogromną inwestycję, jaką była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. W przekonaniu Wojewody nie budzi wątpliwości, że realizacja celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, uwzględnia nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę innych obiektów, takich jak: pawilony handlowe i usługowe, szkoły, garaże, parkingi, zieleń osiedlowa, ciągi piesze oraz ulice. Zdaniem organu, celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla. Organ uznał, że przeznaczenie przedmiotowych działek pod tereny zielone mieści się w granicach ogólnego celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 60/14 oddalił skargę M. W. na powyższą decyzję uznając, że sporna nieruchomość została i jest wykorzystywana na cel wywłaszczenia i nie podlega zwrotowi.

W ocenie Sądu budowa osiedla mieszkaniowego nie oznacza jedynie wzniesienia budynków mieszkalnych, bo potrzebne są urządzenia towarzyszące, takie jak sklepy, parkingi, garaże, boiska i im podobne. Zdaniem Sądu cel wywłaszczenia nie wygasł i nadal jest realizowany, czemu nie przeczy uczynienie tego po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n."), gdyż budowa osiedla jest długotrwała.

Powyższy wyrok, na skutek skargi kasacyjnej M. W., został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1622/14.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zostało wykazane, aby cała wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana i wykorzystana na cel wywłaszczeniowy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 433/16, uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] listopada 2013 r. wskazując, że stanowisko organu odwoławczego o niewystąpieniu przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia nie znajduje wystarczającego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Wojewoda Łódzki decyzją z [...] lipca 2017 r. uchylił decyzję Starosty Brzezińskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność realizacji wytycznych wynikających z treści wyroków sądów administracyjnych, przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości oraz z operatu szacunkowego nieruchomości.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Brzeziński decyzją z [...] maja 2018 r. orzekł o zwrocie części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1985 r., stanowiącej własność Gminy Miasta Łódź na rzecz M. W. w udziale wynoszącym 5/6 i na rzecz W. W. w udziale wynoszącym 1/6 części bez obowiązku zwrotu należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda Łódzki decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że budowa osiedla mieszkaniowego stanowi złożony i rozciągnięty w czasie proces, który obejmuje budowę nie tylko bloków mieszkalnych, czy infrastruktury technicznej, ale również powstanie terenów zielonych. Jak jednak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku, realizację infrastruktury związanej z budową osiedla trzeba jednoznacznie wykazać.

Organ podkreślił przy tym, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wojewoda wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ I instancji przeprowadził trzykrotnie oględziny nieruchomości. Podczas wizji, jaka miała miejsce w dniu 10 września 2009 r. stwierdzono, iż działka nr [...] porośnięta jest chwastami, zaś na działce nr [...] znajdują się samosiejki oraz pozostałości dawnego ogrodzenia nieruchomości oraz pozostałości po istniejącym dawniej stawie rybnym. Podczas oględzin, które odbyły się w dniu 30 listopada 2011 r. oraz 19 października 2017 r. potwierdzono, iż działki są niezagospodarowane, porośnięte trawą, znajdują się na nich samosiewy drzew oraz wydeptane ścieżki. Teren jest nierówny. Ponadto wskazane zostało, że na działce nr [...] znajduje się niecka po stawie oraz fragmenty dawnego ogrodzenia. Załączone do dokumentacji zdjęcia potwierdzają, że przedmiotowy teren jest nieuporządkowany i niezagospodarowany. Również biegła w operacie szacunkowym z 18 lutego 2018 r. wskazała, że działka nr [...] porośnięta jest trawą i nielicznym drzewostanem, na działce widoczne są porzucone śmieci. Teren działki nr [...] porośnięty jest drzewostanem liściastym, drzewostan stanowi starodrzew oraz liczne samosiejki. Drzewa znajdują się w słabej kondycji, co potwierdzają wywroty i połamane konary.

Wojewoda podał, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem została wywłaszczona od byłych właścicieli za odszkodowaniem. Natomiast, jak wynika wprost z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w takim przypadku warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zwrot przedmiotowej nieruchomości połączony jest zatem z obowiązkiem zwrotu przez wnioskodawców kwoty odpowiadającej części zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia.

Dalej organ podał, że dla potrzeb niniejszego postępowania, stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n., sporządzony został w dniu 18 lutego 2018 r. operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego, która wyliczyła aktualną wartość rynkową nieruchomości na poziomie 352 704 zł, wartość odtworzeniową według stanu z dnia wywłaszczenia - 206 573 zł oraz wartość rynkową według stanu z dnia zwrotu - 96 413 zł. Wartość odtworzeniowa nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia obliczona została na poziomie 206 573 zł, natomiast według stanu z dnia zwrotu wartość rynkowa wynosi 96 413 zł. Jak zostało wyjaśnione, wartość nieruchomości na dzień zwrotu spadła na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, sprowadzających się do rozbiórki naniesień budowlanych, likwidacji naniesień roślinnych, podziałów nieruchomości. Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego stwierdzono, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości o 110 160 zł.

Organ podał, że z uwagi na powyższe, zwrot działek nr [...] i [...] następuje nieodpłatnie na rzecz byłych właścicieli. Stosownie bowiem do treści art. 140 ust. 4 u.g.n., zwaloryzowane odszkodowanie należało pomniejszyć o kwotę zmniejszenia wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 139 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu.

Na w/w decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] listopada 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Miasto Łódź, zarzucając naruszenie:

- art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., poprzez błędne uznanie, iż nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia oraz że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany podczas gdy bezsporne jest, że przedmiotowe osiedle mieszkaniowe powstało, a nieruchomość była i jest przeznaczona i wykorzystywana jako zieleń izolacyjna o charakterze ogólnomiejskim;

- art. 140 ust. 1 i ust. 4 w/w ustawy, poprzez błędne uznanie, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości o 110 160 zł i w konsekwencji przyjęcie, że M. W. i W. W. nie są zobowiązani do zwrotu na rzecz skarżącego ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowania;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego;

- art. 8 k.p.a., przez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i oparcie się wyłącznie na pozbawionej podstaw faktycznych i prawnych własnej ocenie stanu sprawy oraz całkowite pominięcie znacznej części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

- art. 80 k.p.a., przez dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu wyłącznie o własne rozumienie przesłanek niezbędności oraz pominięcie innych okoliczności faktycznych i prawnych wynikających z przepisów prawa i dokumentów zgromadzonych w postępowaniu dowodowym a świadczących jednoznacznie o zrealizowaniu celu wywłaszczenia;

- art. 107 § 3 k.p.a., przez niewystarczające odniesienie się do okoliczności przytoczonych w odwołaniu oraz całkowite pominięcie części wskazanych przez wnioskodawcę dokumentów i niewskazanie logicznej przyczyny, dla której pominięto je przy ocenie istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Dodatkowo podniesiono, że organy błędnie powołują się na przepis art. 137 u.g.n., bowiem terminy w nim wskazane zaczęły obowiązywać odpowiednio 1 stycznia 1998 r. (7-letni) oraz 22 września 2004 r. (10-letni). Przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Wskazano, że w dniu wywłaszczenia na spornym terenie istniał teren zielony. Zgodnie z zapisami założeń techniczno-ekonomicznych osiedla mieszkaniowego działania inwestycyjne w pasie łąk nad rzeką S. ograniczały się wyłącznie do przedsięwzięć sprzyjających ochronie naturalnych walorów przyrodniczo-krajobrazowych doliny. Tereny te miały być przeznaczone na cele parkowe, zielone o charakterze ogólnomiejskim oraz stanowiącym zieleń izolacyjną dla osiedla i zbiornika retencyjnego. Cel wywłaszczenia na spornym gruncie został zrealizowany.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. oddalił skargę.

Sąd wskazał, że sporne działki nie były przeznaczone bezpośrednio pod zabudowę, ale w celu realizacji infrastruktury towarzyszącej budowie tego osiedla. Z ogólnego planu zagospodarowania osiedla wynika, że zamierzano tam urządzić zieleń ogólnomiejską, stawy rybne, ogródki działkowe. Nie jest kwestionowane, że z żądaniem zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości wystąpiły osoby uprawnione w rozumieniu art. 137 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie może też budzić wątpliwości, że na przedmiotowych działkach, nie zostały urządzone stawy rybne czy ogródki działkowe. Zasadniczy spór sprowadza się więc do oceny, czy na spornych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia – urządzenie zieleni ogólnomiejskiej związanej z funkcjonowaniem osiedla "[...]". Sąd wskazał, że z protokołów oględzin nieruchomości sporządzonych w 2009 i 2011 r. wynika, iż teren działek porośnięty jest chwastami, znajdują się tam samosiejki, pozostałości dawnego ogrodzenia, czy niecka po dawnym stawie rybnym. Zdaniem Sądu przeczy to tezie, że na spornym terenie przeprowadzono kompleksowe prace porządkowe. Przy czym Sąd podkreślił, że nawet wykonanie takich prac nie może świadczyć o urządzeniu zieleni miejskiej.

Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzony stan nieruchomości jednoznacznie wskazuje na brak podjęcia jakichkolwiek działań w celu planowego urządzenia terenów zielonych na spornych działkach, które w dalszym ciągu porośnięte są trawą i chwastami, samosiejkami, znajdują się na nich resztki ogrodzenia, czy pozostałości po stawie rybnym. Brak jest podstaw do przyjęcia, że sporne działki zostały zagospodarowane w ramach widocznej koncepcji. W pełni uprawniony jest więc wniosek, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany do chwili obecnej.

W ocenie Sądu nie może mieć żadnego wpływu na wynik sprawy okoliczność podnoszona przez stronę skarżącą, że terminy wskazane w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaczęły obowiązywać odpowiednio z dniem 1 stycznia 1998 r. (7 letni) oraz z dniem 22 września 2004 r. (10-letni), gdyż w żadnym z tych terminów cel wywłaszczenia w postaci urządzenia zieleni miejskiej nie został zrealizowany (nie przystąpiono do jego realizacji).

Zdaniem Sądu, w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy w sposób szczegółowy wskazała na wyliczenia aktualnej wartości spornych działek.

W ocenie Sądu nie są też trafne podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W toku postępowania zebrano bowiem obszerny i wyczerpujący materiał dowodowy, a jego ocena została dokonana bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Miasto Łódź, reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 141 § 4 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez ograniczenie kontroli legalności postępowania administracyjnego tylko do wybranych dowodów tego postępowania i wydanie wyroku bez koniecznej i prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz bez uwzględnienia celu wywłaszczenia, w szczególności okoliczności, że przedmiotowe nieruchomości zostały włączone w osiedle jako tereny zieleni izolacyjnej służącej osiedlu i jego mieszkańcom, zaś z uwagi na taką ich funkcję w ramach osiedla założono, że działalność inwestycyjna w pasie łąk nad rzeką S. ograniczyć się winna wyłącznie do przedsięwzięć sprzyjających ochronie naturalnych walorów przyrodniczo-krajobrazowych doliny, zaś już w dacie wywłaszczenia na spornych nieruchomościach istniał teren zielony z drzewami owocowymi i stawem.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej: "u.g.n." poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, a tym samym, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy bezspornym jest, że przedmiotowe osiedle mieszkaniowe powstało, a nieruchomość była i jest przeznaczona i wykorzystywana jako zieleń izolacyjna o charakterze ogólnomiejskim;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że podjęcie w 2008 r. działań, które były również związane z realizacją programów małej retencji i renaturalizacji rzeki S. oraz projektu [...], przesądza - zdaniem WSA w Łodzi - o zbędności przedmiotowych nieruchomości na cel wywłaszczenia, podczas gdy cel wywłaszczenia, tj. użytkowanie przedmiotowych nieruchomości jako terenów zieleni izolacyjnej osiedla było realizowane od samego początku, bowiem już w dacie wywłaszczenia nieruchomości były zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, a ich wywłaszczenie miało na celu wkomponowanie ich jako terenów zielonych w strukturę powstającego osiedla, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że podejmowanie również innych działań po wygaśnięciu roszczenia o zwrot, przesądza o braku realizacji celu wywłaszczenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku z art. 140 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości o 110 160 zł i w konsekwencji przyjęcie, że M. W. i W. W. nie są zobowiązani do zwrotu na rzecz Miasta Łódź ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wywłaszczenia dokonano na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Cel ten został zrealizowany pod rządami w/w ustawy i nie może mieć znaczenia okres, tj. ile lat po wywłaszczeniu nastąpiła realizacja tego celu, bowiem w/w ustawa nie wprowadziła żadnych ograniczeń czasowych, zaś zwrot był dopuszczalny tylko w sytuacji kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek tj. nie użycia nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, zbędności nieruchomości na cel, dla którego orzeczono wywłaszczenie, zgody wywłaszczonego właściciela na orzeczenie zwrotu.

Wskazano, że w dniu wywłaszczenia na spornym obszarze istniał teren zielony, co potwierdzają pisma spadkobiercy byłego właściciela z 4 sierpnia 2011 r. oraz z 30 września 2011 r. Znajdowały się na nim drzewa użytkowe, owocowe oraz staw. Zdaniem skarżących kasacyjnie, tereny swobodnie zagospodarowane, z zielenią dziko rosnącą, są niezwykłe pożądane w realiach miejskich i w połączeniu z częścią zabudowaną osiedla mieszkaniowego pełnią funkcję wspomagającą i współdziałającą z funkcją podstawową osiedla, tj. mieszkalnictwem. Cel wywłaszczenia został zatem zrealizowany w całości z chwilą wybudowania osiedla i przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości na tereny zielone, które od daty wywłaszczenia były już nawet w taki sposób zagospodarowane.

Podkreślono, że cel wywłaszczenia był w przedmiotowej sprawie sukcesywnie realizowany. W pierwszej kolejności wybudowane zostały budynki mieszkalne, cała infrastruktura niezbędna do funkcjonowania tego osiedla, w tym, zgodnie z założeniami techniczno – ekonomicznymi osiedla, kanał deszczowy odprowadzający wody opadowe z osiedla mieszkaniowego do rzeki S. W kolejnym etapie przewidziano zagospodarowanie terenu zieleni, które po wywłaszczeniu, na spornej nieruchomości, pełniło funkcję zgodną z celem wywłaszczenia, z wykorzystaniem zasobów istniejących w dacie wywłaszczenia. Zdaniem skarżącego, wobec tego nawet podjęcie działań na spornych działkach już po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie świadczy o ich zbędności na cel wywłaszczenia. Podkreślono, że w dacie wywłaszczenia na spornych nieruchomościach istniał teren zielony, na którym znajdowały się drzewa użytkowe, owocowe oraz staw. Zaznaczono, że charakter ogólnomiejski może mieć także zieleń o charakterze naturalnym nieurządzonym, bliskim stanowi dzikiemu, istotne jest, że ogólnomiejski charakter takiej zieleni ma być zapewniony dla szerokiego dostępu publicznego. A taki cel został zrealizowany i jest utrzymywany od momentu wywłaszczenia aż do dziś.

Podniesiono ponadto, że zmniejszenie wartości nieruchomości, spowodowane rozbiórką naniesień budowlanych, likwidacji naniesień roślinnych, w ten sposób, że przewyższają one połowę obecnej wartości nieruchomości jest mocno zawyżone.

W ocenie skarżącego, zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy, pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że na działkach oznaczonych obecnie nr [...], cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego został zrealizowany w całości.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 30 września 2021 r., poinformowano strony postępowania o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodnie z tym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strony wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz poinformowano o możliwości przedstawienia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

W odpowiedzi na powyższe, pełnomocnik Wojewody Łódzkiego oświadczył, że organ wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Natomiast nie otrzymano odpowiedzi od pozostałych stron postępowania, w szczególności oświadczenia o możliwości przeprowadzenia rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość.

Wobec powyższego, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 9 listopada 2021 r., sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Następnie zarządzeniem z dnia 24 listopada 2021 r., wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 4 stycznia 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. a istota zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji i orzekających w sprawie organów administracji, że na działkach objętych żądaniem zwrotu cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że w niniejszej sprawie, przed wydaniem zaskarżonego wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r. kilkakrotnie orzekały organy administracyjne, dwukrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, orzekał także Naczelny Sąd Administracyjny – wyrok z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1622/14. Nie może zatem budzić żadnych wątpliwości, że wskazanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2016 r., jak również prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Łd 433/16 zarówno organy ponownie rozpatrujące sprawę, jak i Sąd I instancji, a także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, są związane – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. i 190 p.p.s.a.

Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy podkreślić, że w/w przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania. Zatem, związanie sądu administracyjnego przyjętą oceną prawną oznacza, że nie może on formułować odmiennych ocen prawnych. Innymi słowy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy oparcie skargi na podstawach sprzecznych z przyjętą oceną prawną musi skutkować jej oddaleniem, nawet gdyby w analogicznych stanach faktycznych i prawnych w innych sprawach wyrażane były poglądy odmienne.

Z kolei zgodnie z art.190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Artykuł 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest związany także w zakresie oceny ustaleń faktycznych, dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż przez ocenę prawną rozumie się osąd o prawnej wartości sprawy, a ta może dotyczyć wykładni nie tylko przepisów prawa materialnego, ale też procesowego, nadto może odnosić się do formułowania ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a także zagadnień związanych z subsumpcją w danej sprawie stanu faktycznego do stanu prawnego, czyli sposobu zastosowania norm prawa materialnego w konkretnych okolicznościach faktycznych rozpatrywanego przypadku. Odstąpienie od zawartej w orzeczeniu sądu kasacyjnego wykładni prawa byłoby dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy prawa stanowiące przedmiot wykładni sądu kasacyjnego, oraz, gdyby po wydaniu orzeczenia przez NSA zmieniłby się stan prawny.

Z obu wiążących obecnie orzekający Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnych wyroków NSA z 21 kwietnia 2021 r. i WSA w Łodzi z 17 sierpnia 2016 r. wynika, że cel wywłaszczenia określony został jednoznacznie w decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1985 r., a mianowicie sporne działki były przeznaczone pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Z ogólnego planu zagospodarowania tego osiedla wynika, że na działkach objętych żądaniem zwrotu zamierzano urządzić zieleń ogólnomiejską, stawy rybne, ogródki działkowe.

W powołanym wyżej wyroku z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1622/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 60/14, uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie przekonuje, iż cała przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana i wykorzystana na cel wywłaszczeniowy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że co prawda zgodnie z utrwalonym od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwem sądów administracyjnych, w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp.; osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom, to jednak realizację takiej infrastruktury trzeba jednoznacznie wykazać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w powołanym wyroku, trudno jest utożsamiać pojęcie zieleni ogólnomiejskiej z terenem porośniętym trawą, samosiejkami, zajętym resztkami stawu, czy ogrodzenia, chyba że chodzi o teren swobodnie zagospodarowany, z zielenią dzikorosnącą, ale winno to nastąpić w ramach pewnej widocznej koncepcji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uchylanym wyroku Sąd I instancji nie poparł wnikliwą oceną stanu faktycznego poglądu o niewygaśnięciu celu wywłaszczenia i stałej jego realizacji. Zarówno bowiem protokoły oględzin, jak i fotografie dołączone do akt administracyjnych, nie przekonują do wyprowadzonej przez Sąd meriti konkluzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednoznacznie pogląd, że nieużytki i wolnorosnąca roślinność, niezagospodarowana zieleń nie mieszczą się w określeniu zieleń miejska. Natomiast urządzenia stawu rybnego i ogródków działkowych dotąd nie wykazano. Przy czym Sąd odwoławczy podkreślił, że jako część osiedla wywłaszczone działki powinny być zagospodarowane w sposób bardziej widoczny. W przeciwnym wypadku nie spełniają swych funkcji wspomagającej i współdziałającej z funkcją podstawową – mieszkalnictwem. Nie służą bowiem realizowaniu tego celu.

Z kolei w prawomocnym, niezaskarżonym skargą kasacyjną wyroku WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Łd 433/16 Sąd podzielił stanowisko organów administracji, co do tego, że projekt [...], w ramach którego rozpoczęto renaturyzację doliny rzeki S., w tym zagospodarowanie i odtworzenie zbiorników wodnych jest zupełnie nową inwestycją, a w konsekwencji podjętych działań w postaci budowy zbiorników wodnych nie można utożsamiać z realizacją infrastruktury osiedla wynikającą z celu wywłaszczenia w 1985 r.

Wyrażone w powyższych wyrokach oceny prawne muszą być wzięte pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający zarzuty skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się, że przedmiotowe działki były przeznaczone pod zieleń ogólnomiejską, stawy rybne, ogródki działkowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str.9) Miasto Łódź przyznaje, że z ogólnego planu zagospodarowania osiedla "A" wynika, że obie działki były przeznaczone pod zieleń ogólnomiejską, stawy rybne, ogródki działkowe. Jednakże w ocenie skarżącego kasacyjnie organy administracji obu instancji i Sąd Wojewódzki pominęły zasadniczy walor celu wywłaszczenia, czyli umożliwienie wykorzystania nieruchomości w sposób ogólnodostępny, w szczególności dla mieszkańców osiedla. Według skarżącego kasacyjnie zieleń ogólnomiejska to również "zieleń nieurządzona, o naturalnym charakterze, bliskim stanowi dzikiemu". Zatem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor przyznaje, iż na spornym terenie zieleń nie ma charakteru uporządkowanego, lecz twierdzi, że nawet tak nieuporządkowana zieleń wypełnia pojęcie zieleni ogólnomiejskiej, co oznacza realizację celu wywłaszczenia. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić zwłaszcza w kontekście oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym już powyżej wyroku NSA z 21 kwietnia 2016 r. Jeszcze raz należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym jednoznacznie stwierdził, że wolnorosnąca roślinność, niezagospodarowana zieleń nie mieszczą się w określeniu zieleń miejska. W tym miejscu należy zauważyć, że już po wydaniu wspomnianych wyroków NSA z 21 kwietnia 2016 r. i WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2016 r. organ I instancji, który ponownie rozpoznawał sprawę, w dniu 19 października 2017 r. przeprowadził po raz kolejny oględziny spornych działek. Z protokołu oględzin wynika, że od strony południowej nieruchomość porośnięta jest klonami, topolami. Bliżej granicy północnej znajdują się brzozy, przy czym drzewa te nie zostały nasadzone przez byłych właścicieli, są to samosiewy. Nieruchomość nie jest zagospodarowana, porośnięta jest chwastami. Od strony zachodniej, wzdłuż granicy rosną klony. Wzdłuż zachodniej granicy znajdują się pozostałości po słupkach betonowych z ogrodzenia. Od strony południowej wejście jest utrudnione, teren jest pofałdowany, znacznie porośnięty samosiejami. Ustalenia te potwierdza dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy. Także w operacie szacunkowym z dnia 18 lutego 2018 r. biegła opisując wygląd nieruchomości wskazała, że działka [...] porośnięta jest trawą i nielicznym drzewostanem, na działce widoczne są porzucone śmieci. Natomiast działka nr [...] porośnięta jest drzewostanem liściastym, drzewostan stanowi starodrzew i liczne samosiejki, drzewa znajdują się w złej kondycji, co potwierdzają wywroty i połamane konary.

Wobec tego należy stwierdzić, że zasadnie w niniejszej sprawie uznano, iż z jej okoliczności jednoznacznie wynika, że przedmiotowe działki nie są zagospodarowane w jakikolwiek sposób, pozostają bowiem porośnięte chwastami, trawą i samosiejkami. Powyższych ustaleń nie podważa także strona skarżąca kasacyjnie wskazując jedynie na to, że charakter ogólnomiejski może mieć także zieleń o charakterze naturalnym nieurządzonym, bliskim stanowi dzikiemu, byle by charakter takiej zieleni był zapewniony dla szerokiego dostępu publicznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powstanie i funkcjonowanie na działkach sąsiednich osiedla mieszkaniowego nie oznacza realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomościach, które w żaden sposób nie zostały zagospodarowane na cel wywłaszczenia. Wyczerpująco zebrany i wszechstronnie rozważony materiał dowodowy nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości. Realizacja celu wywłaszczenia przez wybudowanie osiedla mieszkaniowego nie podważa zatem tezy, że nie wszystkie wywłaszczone tereny zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Ustalenie tego, w jakim zakresie został zrealizowany cel wywłaszczenia wymaga poznania tego celu i wskazania jego zakresu, następnie konfrontacji z rzeczywistym zakresem jego realizacji. Okoliczności te prawidłowo przeanalizował Sąd I instancji, a wyprowadzony w tym zakresie wniosek uznać należy za trafny. Zauważyć przy tym należy, że tereny działek nr [...] oraz [...], które są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2011r. – zgodnie z załącznikiem nr 1 do tej uchwały – położony jest w obszarze oznaczonym symbolem 1 ZP- tereny zieleni urządzonej. Jednoznacznie wskazano zatem, jaki charakter powinny mieć przedmiotowe działki. Z pewnością nie spełniają tych wymogów tereny porośnięte chwastami, trawą, samosiejkami, zaśmiecone i zanieczyszczone ( tak opisała je biegła w operacie szacunkowym).

Nie można zgodzić się z poglądem, że realizacja osiedla mieszkaniowego przekreśla możliwość uznania, iż na przedmiotowych nieruchomościach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, o czym była już mowa powyżej. W niniejszej sprawie realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła, ale na działkach sąsiednich. Nie można także zgodzić się z tezą skarżącego kasacyjnie o rekreacyjnym ogólnodostępnym charakterze spornych działek. Zaprzecza bowiem temu sposób ich zagospodarowania. Uznanie terenów zielonych znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego za realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla możliwe jest, jeżeli istnienie takich terenów stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń, będąca wynikiem naturalnie zachodzących procesów przyrodniczych. Nie budzi też żadnych wątpliwości, że na terenie spornych działek nie powstały przewidziane w planie zagospodarowania osiedla stawy rybne i ogródki działkowe. Powyższe nie pozwala zatem uznać realizacji celu wywłaszczenia na terenie przedmiotowych działek.

Zauważyć w tym miejscu należy, że naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię – co uczyniono w rozpoznawanej skardze kasacyjnej – wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać, jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie lub mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie podważa konsekwentnie – także w ramach tego zarzutu – ustalenia faktyczne wskazujące, że na podlegających zwrotowi nieruchomościach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych.

Ponadto daje się zauważyć pewną niespójność argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z jednej strony skarżący kasacyjnie podaje, że: " najistotniejszą kwestią w przedmiotowej sprawie jest okoliczność, w jaki sposób były zagospodarowane przedmiotowe nieruchomości w dacie ich wywłaszczenia, a mianowicie w dniu wywłaszczenia na spornym obszarze istniał teren zielony, co potwierdzają pisma spadkobiercy byłego właściciela z 4 sierpnia 2011 r. oraz z 30 września 2011 r. Znajdowały się na nim drzewa użytkowe, owocowe oraz staw.(..). Działka stanowiąca w chwili wywłaszczenia teren zielony nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, lecz stanowi jego realizację. Bezcelowym, niegospodarnym i fikcyjnym wydaje się oczekiwanie podjęcia fizycznych działań w zakresie urządzenia zieleni w sytuacji, gdy ona istnieje (...)". W dalszej części skargi kasacyjnej wskazano natomiast, że w 2008 r. na działkach zostały wykonane kompleksowe prace porządkowe, takie jak: koszenie, karczowanie samosiewów, usuwanie dzikich wysypisk, prace pielęgnacyjne drzew w zakresie wycinki suchych konarów, usuwaniu wiatrołomów. Pomijając już pewną sprzeczność twierdzeń zauważyć należy, że okoliczność inwestycji prowadzonych w różnych okresach czasu (kanał deszczowy w latach 1985-1993, prace porządkowe w roku 2008, zbiornik [...] z 2006 r.) były już przedmiotem oceny w wyroku NSA z 21 kwietnia 2016 r., który uznał je za niewystarczające dla uznania realizacji celu wywłaszczenia. Również podjętych działań w postaci budowy zbiorników wodnych nie można utożsamiać z realizacją infrastruktury osiedla wynikającą z celu wywłaszczenia w 1985 r. (prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 433/16).

Podsumowując, na przedmiotowych działkach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby sporne działki były choć w minimalny sposób zagospodarowane, które to zagospodarowanie miałoby funkcjonalne powiązanie z powstałym osiedlem mieszkaniowym, którego budowa była celem wywłaszczenia. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 140 ust.1 i 4 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości o 110 160 zł i w konsekwencji przyjęcie, że M. W. i W. W. nie są zobowiązani do zwrotu na rzecz Miasta Łódź ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowania, nie został on uzasadniony w sposób pozwalający na jego uwzględnienie. Należy wskazać, że określenie powyższej wartości nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 18 lutego 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. D. Zaznaczyć też należy, że w niniejszej sprawie zwrot przedmiotowej nieruchomości połączony był z obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie waloryzacji poddano całą kwotę ustalonego odszkodowania, obejmującego nie tylko odszkodowanie za grunt, ale także za nasadzenia oraz naniesienia budowlane. Rzeczoznawca majątkowy w sposób szczegółowy wskazał i wyjaśnił sposób wyliczenia aktualnej wartości spornych działek, pomniejszając następnie zwaloryzowane odszkodowanie o kwotę zmniejszenia wartości nieruchomości – zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. – wskazując, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości o 110.160 zł. Podano ponadto, że okoliczność, iż istniejące na działce naniesienia budowlane, jak budynki gospodarcze, budynek letni, komórka i garaż, czy ubikacja, uległyby degradacji, nie ma znaczenia, gdyż obowiązkiem organu było ustalenie wartości nieruchomości według stanu także na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu. W operacie szacunkowym biegła dokonała szczegółowych wyliczeń wartości nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i z dnia jej zwrotu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji bardzo obszernie i przystępnie, wskazując podstawy prawne, wyjaśnił sposób wyliczenia wartości zwaloryzowanego odszkodowania oraz powody i sposób, w jaki je pomniejszono. W odwołaniu od decyzji organu drugiej instancji Miasto Łódź nie zakwestionowało wyliczeń, nie wskazało też konkretnych zarzutów względem wyliczenia odszkodowania ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ani też w skardze kasacyjnej, nie podważono w żaden, konkretny sposób wyliczeń operatu szacunkowego. Nie mogło odnieść skutku na okoliczność naruszenia art.140 ust.1 i 4 u.g.n. samo stwierdzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "istniejące w dniu wywłaszczenia naniesienia nie przetrwałyby upływu czasu, który nastąpił od dnia wywłaszczenia i uległyby degradacji w sposób naturalny". Zgodnie bowiem z art. 140 ust.4 u.g.n. zd.1 i 2 w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Wobec braku konkretnych zarzutów co do wyliczenia odszkodowania zarzut naruszenia wskazanego przepisu nie mógł być uwzględniony.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie przez sąd tych przepisów może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Jednak z taką sytuacją także nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art.141 § 4 p.p.s.a.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 15 zzzs 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. 2021, poz. 2095 ), orzekł, jak w sentencji.