Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1507/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [.] maja 2013 r. nr [.], Burmistrz [.] odmówił K.Ż. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką MŻ ustalając, że nie spełniła się określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm. – dalej u.ś.r.) przesłanka daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W przedłożonym orzeczeniu o niepełnosprawności data taka nie została w ogóle określona.

W odwołaniu od powyższej decyzji KŻ podał, że organ I instancji zakwestionował treść przedłożonego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, w którym stwierdzono konieczność sprawowania nad matką całodobowej opieki.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z dnia [.] sierpnia 2013 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] (dalej: "SKO w [.]" lub "Kolegium") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe, podobnie jak dokonane ustalenia faktyczne i ich ocenę. W przedłożonym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności nie określono daty powstania niepełnosprawności, co jest niezbędne do ustalenia ziszczenia się jednej z przesłanek decydujących o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Powinna ona bowiem powstać przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Okoliczności tej nie można było natomiast ustalać w toku niniejszego postępowania, ponieważ nie należy to do kompetencji organów rozpatrujących wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Z powyższą decyzją nie zgodził się KŻ, wnosząc do tut. Sądu skargę, w której przedstawił argumentację przytoczoną na uzasadnienie odwołania.

W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Postanowieniem z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. II SA/Rz 1086/13, Sąd zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym, które podjęto postanowieniem z dnia 20 listopada 2014 r., a sprawę zarejestrowano pod sygn. II SA/Rz 1507/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

W stanie faktycznym sprawy nie jest sporne, że skarżący opiekuje się swą niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [.] z dnia [.] maja 2013 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie organu w niniejszej sprawie nie została spełniona przede wszystkim przesłanka z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., ponieważ w przypadku matki skarżącego jej niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia ani w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Organy obu instancji prawidłowo uznały, iż w ramach tego postępowania nie są uprawnione do samodzielnego ustalenia daty powstania niepełnosprawności. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z końcowej części przepisu jednoznacznie wynika, iż stwierdzenie niepełnosprawności (w tym również daty jej powstania) powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie takie, zawarte w stosownym orzeczeniu właściwego organu jest niezbędne do ubiegania się o przyznanie wnioskowanego świadczenia. W konsekwencji zatem organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są – co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę (por. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 października 2014 r., VIII SA/Wa 4/14 ).

W ocenie Sądu, który podziela w tym zakresie poglądy prezentowane w orzecznictwie (zob. m.in. uzasadnienia wyroków WSA w Gorzowie z dnia 10.12.2014 r., sygn. akt II SA/Go 821/14 i II SA/Go 818/14) kwestia ta straciła jednak na znaczeniu w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 23 października 2014 r. poz. 1443 ), w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Rozważając skutki tego orzeczenia dla stanu prawnego mającego zastosowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie, w szczególności ze względu na typ wyroku oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu, konieczne jest poczynienie pewnych uwag ogólnych dotyczących charakterystyki tzw. wyroku zakresowego oraz funkcji sądownictwa administracyjnego. Wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu.

Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się tu za poglądem, że wyroków zakresowych nie należy utożsamiać z tzw. wyrokami interpretacyjnymi. Pomijając złożoną problematykę dopuszczalności wydawania wyroków interpretacyjnych i towarzyszące temu zagadnieniu spory, wymaga podkreślenia, że wyrok interpretacyjny ma na celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie poddanego kontroli przepisu, przy którym dany przepis będzie zgodny z Konstytucją. Wyrok zakresowy zaś rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu ( por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104 ) .

Wyrok zakresowy wydany w sprawie K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest bowiem uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok ten należy uznać za tzw. wyrok zakresowy sensu stricte, gdyż jego skutkiem jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie ( por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Tymczasem w sprawie K 38/13 Trybunał derogował fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008 ).

Podkreślić również należy, że derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1 b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Kwestia ta jest tym bardziej istotna, skoro stwierdzona została niezgodność z Konstytucją danego przepisu to Sąd nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę.

Uwagi te poczynione zostały w związku z pewnymi wątpliwościami, jakie wywołują niektóre fragmenty uzasadnienia w/w wyroku Trybunału. Po szczegółowym rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (pkt 7, w szczególności 7.3) Trybunał rozważając skutki wyroku (pkt 8) wskazał na to, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). W akapicie czwartym punktu 8 znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Jak konstatuje Trybunał "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Przytoczony fragment potwierdza wyżej omówioną charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to wskazać należy, że dosłownie pojmując treść tego zapisu, brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Wskazano wyżej, że zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej. Zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany.

Zaznaczyć też trzeba, że wedle dominującego poglądu doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego). Brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji ( por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

Za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku dla sytuacji prawnej przedmiotowej sprawy przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zróżnicowanie wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godzi w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.).

Drugi argument, choć prakseologiczny, jest bardzo istotny. Instytucja sygnalizacji ma bowiem charakter postulatywny, nie zaś normatywny. Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku będą stosować przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu i ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału (listę wielu takich przypadków zawierają coroczne sprawozdania składane Sejmowi przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego) jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu zostaną pozbawione ochrony. Natomiast aktywność sądów administracyjnych może mieć decydujący wpływ na działania legislacyjne dopełniając w ten sposób zobowiązania wskazane dla ustawodawcy w pkt 7 i 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Mając na uwadze powyższe argumenty należy skargę uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a, który stanowi, iż sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to w związku z art. 145 a § 1 k.p.a., według którego można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

Nadmienić tylko wypada, że stanowisko sądów administracyjnych w przypadkach analogicznych jak w niniejszej sprawie jest jednolite (zob. m.in. uzasadnienia wyroków WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., sygn. akr IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14 i inne dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl).

Nadmienić jednak trzeba, że w dacie wydawania decyzji przez organy nie było podstaw do innej wykładni prawa niż to uczyniono.

W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ wyżej wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Skarżący nie powinien być bowiem traktowany gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny nie tylko wówczas, gdyby niepełnosprawność powstała w czasie, gdy osoba ta nie spełniała określonych w w/w przepisie warunków ale tym bardziej gdy – wobec treści orzeczenia o niepełnosprawności – nie da się ustalić kiedy ona powstała, a więc nie można wykluczyć, że w tym okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W ponownym postępowaniu o ile ustawodawca nie wprowadzi zmian w prawie, o których mowa w uzasadnieniu wyroku Trybunału, organy uwzględnią wykładnię art. 17 u.ś.r. zaprezentowaną wyżej.