Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1339/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1093/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań – [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1093/10, po rozpatrzeniu skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-[...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 123 kpa, art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) oraz § 9 uchwały Rady Miejskiej Poznania z dnia 25 czerwca 1991 r. Nr XXXII/177/91 w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, działając z urzędu, postanowił pozytywnie zaopiniować podział nieruchomości położonych w Poznaniu, oznaczonych: obręb [...], ark. [...], działki nr: [...] i [...], zapisanej w KW nr [...] oraz [...] i [...], zapisanej w KW nr [...], jako własność Miasta Poznania w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Poznaniu, zaznaczony kolorem czerwonym na mapie z wstępnym projektem podziału nieruchomości, stanowiącej załącznik do postanowienia, jako zgodny z planem miejscowym.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wszczęcie postępowania podziałowego nastąpiło na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem jako niezbędnego dla realizacji celu publicznego. Strony nie zgłosiły uwag do przedmiotowego postępowania. Zgodnie z zapisami obowiązującego dla wyżej opisanych nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje-Łacina" część A w Poznaniu, ustanowionego uchwałą nr CI/1149/IV/2006 Rady Miasta Poznania z dnia 29 sierpnia 2006 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr 153 poz. 3365, projektowane do wydzielenia działki gruntu oznaczone na wstępnym projekcie podziału numerami: [...],[...],[...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 02KD-GP - tereny o przeznaczeniu podstawowym pod drogę publiczną - ulicę klasy głównej ruchu przyspieszonego, zaś projektowane działki oznaczone numerami: [...],[...],[...] i [...] znajdują się poza obszarem obowiązywania wyżej opisanego planu miejscowego. Zaproponowany podział jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego "Rataje-Łacina" część A w Poznaniu, a zatem spełniona jest przesłanka, o której mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (k. 40-41 akt administracyjnych).

Zażalenie na to postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Poznaniu wnosząc o jego uchylenie i zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa administracyjnego materialnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności postanowienie zostało wydane z pominięciem zapisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przepisów prawa materialnego, tj. art. 97 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów procesowych art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa. W uzasadnieniu odwołująca się Spółdzielnia podkreśliła, że niniejsze postępowanie powinno toczyć się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.). Art. 12 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w zakresie dróg publicznych podział nieruchomości związanej z inwestycją zatwierdza się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Niniejsza sprawa zaś jest prowadzona z zupełnym pominięciem tych przepisów. Ponadto odwołująca się Spółdzielnia zauważyła, że postanowienie, które otrzymała, wbrew wyraźnym wytycznym wynikającym z art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa nie posiada żadnego uzasadnienia prawnego. W szczególności uzasadnienie to nie zawiera żadnej podstawy prawnej i nie przytacza przepisów prawa. Wobec powyższego uznać należy, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i jako takie nie może się ostać. Odwołująca się Spółdzielnia zarzuciła również przedmiotowemu postanowieniu naruszenie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie nieruchomość znajduje się bowiem w użytkowaniu wieczystym odwołującej się Spółdzielni, co uniemożliwia prowadzenie postępowania z urzędu.

Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r. w całości i umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wniesione zażalenie zasługiwało na uwzględnienie, chociaż z innych powodów, aniżeli w nim podniesione. Organ II instancji przywołał treść art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który to przepis w ocenie organu odwoławczego na podstawie art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać za przepis odrębny, mający pierwszeństwo w stosowaniu i wyłączający zatem stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i stanął na stanowisku, że to decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Zatem organ I instancji powinien wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. Ponieważ podział nieruchomości ma nastąpić w celu wydzielenia publicznej drogi gminnej, to postępowanie w tej sprawie powinno się toczyć na zasadach określonych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tą ustawą organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zarządcy drogi o realizację inwestycji drogowej jest starosta. Organ odwoławczy wskazał również, że zgodnie z przepisami tej ustawy, we wniosku zarządca drogi powinien zaproponować podział nieruchomości a decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Ponadto odnosząc się do uwag podniesionych przez organ I instancji w piśmie przekazującym zażalenie strony zauważył, że również względy racjonalności i ekonomiki procesowej, którymi powinien kierować się organ podczas postępowania administracyjnego, przemawiają przeciwko celowości wszczynania odrębnego postępowania podziałowego, skoro w przypadku dojścia do realizacji inwestycji drogowej w ramach decyzji lokalizacyjnej i tak dojdzie do zatwierdzenia podziału nieruchomości. Ponadto jeśli przyjąć za uprawnione twierdzenie organu, że nie wszystkie inwestycje tego typu muszą być realizowane w trybie specjalnym powstaje pytanie o kryterium, według jakiego różnicować sposoby postępowania w niniejszych sprawach.

Biorąc pod uwagę, że do postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ II instancji uznał, że postępowanie organu I instancji było bezpodstawne i należało je umorzyć.

Skargę na to postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Prokurator Rejonowy Poznań-[...] w Poznaniu, zarzucając, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez przyjęcie, że przepisy te w ogóle wyłączają stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jakimkolwiek procesie realizacji inwestycji drogowej, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że wyłączone jest stosowanie tejże ustawy tylko w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości. Zdaniem skarżącego pozostawienie zaskarżonego postanowienia w obrocie prawnym godziłoby w zasadę praworządności i nie dałoby się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1093/10 uznał, że złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd dokonał w brzmieniu przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, tj. na dzień [...] czerwca 2010 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958, ze zm.), która w art. 1 pkt 2 uchyliła rozdział 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych, w tym także art. 10 stanowiący, że w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. W wyniku zmiany ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawą z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzyganie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowanie nieruchomości na własność publiczną wreszcie zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę. Art. 11i ust. 2 tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Toteż jeżeli inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zarówno on, jak i organ wydający zezwolenie nie dokonują ocen przez pryzmat obowiązków wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego. Powyższe nie oznacza, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może dotyczyć drogi planowanej w planie miejscowym. Jednak w takim przypadku inwestor musi załączyć do wniosku całą dokumentację planistyczno-projektową, bowiem nie może w tym względzie odwołać się do ustaleń planu miejscowego.

Zdaniem Sądu obecne brzmienie art. 11i ust. 2 powołanej ustawy nie oznacza jednak, że jej przepisy wykluczają budowę dróg publicznych w oparciu o inne przepisy. Do 10 września 2008 r. obowiązywał art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowił, że w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Obecnie wykluczenie tych przepisów odnosi się wyłącznie do zezwolenia. Gdyby twierdzić, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyłącza inne normatywne uregulowania dotyczące lokalizacji, budowy, rozbudowy dróg to powinny w jej treści znaleźć się takie normy, które wykluczałyby to wprost. Według art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeznaczenie terenów pod drogi publiczne i ich rozmieszczenie, jako inwestycji celu publicznego, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązuje art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan, określa się obowiązkowo "zasady modernizacji, rozbudowy budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określenie powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym (§ 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Ustawodawca musi być racjonalny. Sąd podkreślił, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma zakres czasowy. Obowiązywać ma do 31 grudnia 2020 r. i gdyby na czas od jej uchwalenia do końca obowiązywania wykluczono możliwość funkcjonowania innych ustaw z zakresu wytyczania i budowy dróg, wówczas to wykluczenie winno przybrać postać normy prawnej, tak jak to uczyniono w art. 44, gdzie w okresie obowiązywania ustawy niemożliwym jest stosowanie art. 21-37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571, ze zm.). Zdaniem Sądu I instancji powyższe okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że w sytuacji, kiedy inwestor wybiera konkretną procedurę i zamierza realizować inwestycję zgodnie z uregulowaniami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wówczas z mocy art. 11i ust. 2 tejże ustawy nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli natomiast lokalizacja i budowa drogi miałaby być realizowana na dotychczasowych zasadach wówczas konsekwencją określenia przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym (tak jak to ma miejsce w kontrolowanej przez Sąd sprawie) jest możliwość dokonywania (także z urzędu) podziałów nieruchomości w celu wydzielenia części przeznaczonych pod drogę, nabywania wydzielonych części w drodze umów cywilnoprawnych, wywłaszczeń, wreszcie uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu skarga Prokuratora, który zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wadliwą wykładnię przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest uzasadniona. Jednak zdaniem Sądu tej wadliwej wykładni nie można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, gdyż o rażącym przypadku naruszenia prawa można mówić tylko wówczas, gdy treść przepisu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu przepisu. Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie występuje.

Z tych też powodów organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien merytorycznie odnieść się do zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ I instancji, przy uwzględnieniu zastosowanych procedur i wskazanej podstawy prawnej w postaci przepisów art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Poznaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w złożonej skardze kasacyjnej zarzuciło kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez przyjęcie, że Kolegium naruszyło art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak w uzasadnieniu orzeczenia wskazania, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone,

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sprzeczność stanu faktycznego przytoczonego w uzasadnieniu wyroku ze stanem faktycznym, który Sąd uczynił podstawą swych rozważań,

2. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czyli naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez uznanie, że przepis ten nie wyłącza z urzędu stosowania przepisów innych ustaw w odniesieniu do realizacji inwestycji w postaci drogi publicznej.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Natomiast Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Poznaniu w złożonej skardze kasacyjnej zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa administracyjnego i procedury sądowoadministracyjnej, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W szczególności, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, wyrok został wydany z naruszeniem:

- art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ administracji stwierdzając, że realizacja inwestycji w zakresie drogi publicznej możliwa jest jedynie w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, naruszył art. 1 ust. 1 oraz art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sprzeczność przedstawionego przez Sąd I instancji stanu sprawy ze stanem faktycznym wynikającym z wyjaśnienia przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która to sprzeczność mogła mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy,

- art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie jest lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami i przez to przyjęcie, że możliwy jest wybór procedury, zgodnie z którą prowadzona będzie realizacja inwestycji w zakresie dogi publicznej,

- art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że znajduje on zastosowanie do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych strony skarżące przedstawiły argumenty na poparcie zasadności postawionych w skargach kasacyjnych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, więc Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Obie złożone skargi kasacyjne nie zawierają uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skargach kasacyjnych przepisów postępowania.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera wyjątkowe wobec zasad ogólnych rozwiązania prawne, dlatego też ustawa ta nie jest aktem bezterminowym, lecz ustawodawca wyznaczył czasokres jej obowiązywania do dnia 31 grudnia 2020 r. Oznacza to, że wykładnia przepisów tej ustawy nie może prowadzić do wyłączenia stosowania innych ustaw, jeżeli nie wynika to z treści tej ustawy, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 44 wyłączając stosowanie art. 21-37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, jak również w art. 11i ust. 2 wyłączając stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże to wyłączenie dotyczy tylko spraw wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie obowiązuje ono natomiast wobec innych działań podejmowanych na podstawie innych ustaw dotyczących inwestycji drogowych.

O ile więc ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wprowadzona została dla uproszczenia i przyśpieszenia realizacji inwestycji dróg publicznych, to jednak nie wyłączyła ona dopuszczalności stosowania, jak w niniejszej sprawie, innych ustaw do takich działań, które wprawdzie prowadzą w konsekwencji do zrealizowania inwestycji drogi publicznej, lecz ich przedmiotem nie jest budowa drogi, a tylko wydzielenie działek gruntu przeznaczonych pod takie drogi w planie miejscowym.

Podkreślić należy, że problematyka podziału nieruchomości normowana jest przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z treści ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika zaś wyłączenie stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wręcz przeciwnie, według art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. w "Rozdziale 3 Nabywanie nieruchomości pod drogi") stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca wprost zatem odesłał do stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi w takim zakresie, w którym sprawy te nie zostały uregulowane w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jeżeli więc przedmiotem nabycia pod drogę publiczną miałaby być jedynie niewydzielona dotychczas część nieruchomości, to takie nabycie musi być poprzedzone wydzieleniem tej części dokonywanym w procedurze podziałowej, który to podział może być zatwierdzony decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych albo odrębną decyzją wydawaną na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, której wydanie poprzedzone jest opiniowaniem wstępnego projektu podziału w trybie określonym w art. 93 ust. 4 i 5 tej ustawy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Należy przy tym podkreślić, że wyznacznikiem podziału nieruchomości zatwierdzanego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest projekt przebiegu linii rozgraniczających drogę określony we wniosku zarządcy drogi o wydanie takiej decyzji (art. 12 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Natomiast wyznacznikiem podziału nieruchomości zatwierdzanego odrębną decyzją wydawaną na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami są ustalenia planu miejscowego będącego aktem prawa miejscowego - art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wbrew zatem zarzutom skarg kasacyjnych dokonywanie podziału nieruchomości na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych albo na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza chaosu w administracji, skoro podział nieruchomości dokonywany jest na podstawach wynikających z tych ustaw. Nie wprowadza to także niepewności stron postępowania co do rozstrzygnięcia, ponieważ rozstrzygnięcie wydawane jest adekwatnie do zastosowanej podstawy prawnej. Należy przy tym podkreślić, że w przypadku podziału zatwierdzanego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji tej, poza inwestorem, nie doręcza się pozostałym stronom, lecz jedynie informuje o jej wydaniu w drodze publicznych obwieszczeń oraz indywidualnych zawiadomień o miejscu zapoznania się z treścią tej decyzji, zgodnie z art. 11f ust. 3 i 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Natomiast decyzję o zatwierdzeniu podziału wydawaną na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami doręcza się wszystkim stronom, w tym właścicielowi nieruchomości.

Podkreślona w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego niedozwolona, zdaniem skarżącego kasacyjnie, swoboda decydowania przez organ administracji o trybie i stosowanych przepisach podziałowych, mająca prowadzić do braku wiedzy właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi, na podstawie których przepisów nieruchomość zostanie podzielona, nie oznacza działań niezgodnych z prawem, lecz jest wynikiem stosowania przez organ orzekający określonych podstaw prawnych. Brak wiedzy właściciela o zastosowanej podstawie prawnej podziału nieruchomości mógłby wynikać jedynie z zaniechania organu, a nie zastosowanej podstawy prawnej. Przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielowi nieruchomości nie doręcza się tej decyzji, dlatego zarzut braku wiedzy właściciela o dokonanym podziale jego nieruchomości można odnieść przede wszystkim do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a nie na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jeżeli więc w rozpatrywanej sprawie zastosowano procedurę podziału nieruchomości określoną w ustawie o gospodarce nieruchomościami, której to ustawy nie wyłącza ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to wbrew argumentacji skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to właśnie w tej procedurze właściciel nieruchomości ma zapewniony osobisty udział w podejmowanych czynnościach i otrzymuje decyzję o zatwierdzeniu podziału, dlatego Sąd I instancji prawidłowo uznał za naruszające prawo wykluczenie przez organ zażaleniowy dopuszczalności dokonywania podziału nieruchomości w rozpatrywanej sprawie na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Całkowicie nieuzasadniony jest postawiony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten określa jedynie kształt orzeczenia sądu wynikającego z oceny prawidłowości zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez Sąd istnienia naruszenia prawa materialnego oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie prawa materialnego, które odpowiednio miało wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki uwzględnienia skargi pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd dokonał wnikliwej oceny zaskarżonego postanowienia zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że przepisy prawa materialnego zostały naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Analiza uzasadnienia skarg kasacyjnych w zakresie uzasadnienia tego zarzutu wskazuje, że w istocie sprowadzają się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez Sąd I instancji, której skarżący kasacyjnie nie zaaprobowali.

Również postawiony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa nie jest zasadny, skoro w uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał na błędną wykładnię przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dokonaną przez organ rozpatrujący zażalenie.

Za niezasadny uznać należy również postawiony w złożonych skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, skoro ustawa ta w zakresie podziału nieruchomości nie wyłącza stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak wyżej zostało to wyjaśnione.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocena prawidłowości zaskarżonego orzeczenia w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.