Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 88/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 159  par. 1,  art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151,  art. 119  pkt 3,  art. 120
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] września 2018r. nr [...] wstrzymujące wykonanie decyzji komunalizacyjnej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę N. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990r., nieodpłatnie [...] części w prawie własności nieruchomości Skarbu Państwa, w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w KW nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji oraz o wstrzymanie jej wykonania wystąpił M. K. podnosząc, że sporną nieruchomość nabył w 2013r. od Agencji Nieruchomości Rolnych.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] września 2018r. nr [...] wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina N. podnosząc, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, wobec czego organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że M. K. wykazał tytuł prawnorzeczowy do mienia objętego komunalizacją, co oznacza, że posiada legitymację procesową do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2017r. oraz do wystąpienia z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji komunalizacyjnej, bowiem nabył sporną nieruchomość w 2013r. na podstawie aktu notarialnego od Agencji Nieruchomości Rolnych.

Minister wskazał, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. jest prawdopodobieństwo wystąpienia wad skutkujących nieważnością decyzji. W postanowieniu z dnia [...] września 2018r. wskazano prawdopodobieństwo wydania decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

W ocenie organu II instancji objęcie komunalizacją mienia niestanowiącego mienia Skarbu Państwa (co będzie przedmiotem dalszych ustaleń) daje wystarczający asump do uznania za uzasadnione wstrzymanie wykonania decyzji do czasu ostatecznego załatwienia sprawy. Minister podniósł ponadto, że dokonywanie komunalizacji może mieć miejsce wobec nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym i przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym Przy tym do wstrzymania wykonania decyzji nie jest konieczne wykazanie, że decyzja jest wadliwa. Wystarczy jedynie uzasadnione przypuszczenie wystąpienia takiej wady.

Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina N. zarzucając mu naruszenie: art. 159 § 1 k.p.a., art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono brak jakiegokolwiek wyjaśnienia i uzasadnienia na czym polega prawdopodobieństwo wydania decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem prawa, zważywszy na okoliczność, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, by w dacie 27 maja 1990r. Skarbowi Państwa nie przysługiwał tytuł własności do przedmiotowej działki. Ponadto strona skarżąca kwestionuje legitymację M. K. do wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej z uwagi na to, że w dacie 27 maja 1990r. nie przysługiwał mu tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Odniesiono się również do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia go poprzedzającego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 12 marca 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia go poprzedzającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ww ustawy.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Na wstępie wskazać należy, że zasadniczo stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia podlegającego komunalizacji oraz właściwa gmina, której to mienie ma zostać przekazane. Jednakże w ocenie Sądu nie można odmówić przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, a więc i w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności, podmiotom nie będącym właścicielami komunalizowanej nieruchomości w dacie 27 maja 1990r., jeżeli stali się właścicielami nieruchomości po tej dacie i byli nimi w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej. Osoby takie mają niewątpliwie interes prawny w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie M. K. stał się właścicielem objętej komunalizacją nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] maja 2013r., w związku z czym, wbrew zarzutom skargi, niewątpliwie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym tej nieruchomości.

Przesłankę wskazującą na zasadność wstrzymania wykonania decyzji dotkniętej nieważnością określa przepis art. 159 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazana norma wymienia tylko jedną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, jaką jest przypuszczalne istnienie wady powodującej nieważność decyzji. Musi więc być to wada mająca pewne cechy oczywistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo też ujawniająca taką cechę w trakcie trwania tych czynności.

Utrwalone orzecznictwo sądowe w tym zakresie wskazuje, że do zastosowania przez organ administracji wymienionej w art. 159 § 1 k.p.a. instytucji wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa (wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 1784/97 Lex nr 43142). Taka interpretacja terminu "prawdopodobieństwo", użytego w wyżej wymienionym przepisie, wynika nie tylko z konieczności indywidualizacji każdej sprawy, ale również z zabezpieczającego charakteru instytucji wstrzymania. Wstrzymując decyzję organ nie musi mieć pewności co do istnienia kwalifikowanego naruszenia prawa, wystarczy, gdy w powyższym zakresie poweźmie uzasadnione przypuszczenie. Podkreśla się również, że skoro celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji powinno zostać podjęte niezależnie od stopnia prawdopodobieństwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 73/06 Lex nr 351341).

Zaznaczyć należy, że do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego art. 159 § 1 k.p.a. nie jest konieczne wykazanie przez organ, że decyzja jest wadliwa. Wyjaśnienie tej kwestii następuje bowiem dopiero w trakcie dalszego postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Innymi słowy, wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji organ nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Wystarczy tu jedynie uzasadnione przypuszczenie (prawdopodobieństwo) wystąpienia takiej wady.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wprawdzie bardzo lakonicznie uzasadnił swoje stanowisko, jednak uchybienie to nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Minister wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że prawdopodobieństwo objęcia komunalizacją mienia niestanowiącego własności Skarbu Państwa jest wystarczające do wstrzymania wykonania decyzji komunalizacyjnej, zważywszy na okoliczność, że dokonywanie komunalizacji może mieć miejsce wobec nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym i przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.

Dodać należy, że wbrew zarzutom skargi, M. K. podnosił fakt nieustalenia przez Wojewodę [...] tytułu własności Skarbu Państwa w odniesieniu do daty 27 maja 1990r. i oparcie się wyłącznie na danych z ewidencji gruntów aktualnych na datę wydania kwestionowanej decyzji. Powyższe wynika zarówno z treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2017r., jak i z treści odwołania załączonego do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z dnia [...] stycznia 2018r.

W tej sytuacji biorąc pod uwagę, że postępowanie komunalizacyjne prowadzone w trybie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego w dniu 27 maja 1990r. własność Skarbu Państwa, należy podzielić stanowisko Ministra, że powzięcie przez niego wątpliwości co do stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w tej dacie uzasadniało wstrzymanie wykonania decyzji komunalizacyjnej.

W tej sytuacji dokumenty załączone do skargi w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego zasadności wstrzymania wykonania decyzji nie są dowodami, które nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, dlatego Sąd nie znalazł podstaw do przeprowadzenia z nich dowodu.

Pozostałe zarzuty skargi obszernie przedstawione w jej uzasadnieniu odnoszące się do zasadności i prawidłowości komunalizacji przedmiotowej działki pozostają poza oceną Sądu w niniejszym postępowaniu, które dotyczyło kontroli sądowej postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji komunalizacyjnej.

Na marginesie tylko Sąd zauważa, że w sprawach o sygn. akt I SA/Wa 1656/18 i I SA/Wa 1657/18, znanych Sądowi z urzędu, prawomocnymi postanowieniami z dnia 25 października 2018r. Sąd wstrzymał wykonanie decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2017r.

Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione Sąd zobligowany był do oddalenia skargi.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.