Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 914/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 49i ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. Z. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 914/22

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...].08.2022r. Nr [...], działając na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), art. 49i ust. 1 pkt 1 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...].06.2022r. znak: [...], o legalizacji budynku gospodarczego (drewutni) na terenie działki nr [...] w miejscowości R., gmina S., stanowiącej własność M. J. Z. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. [...].10.2021r. przeprowadził oględziny budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R., gmina S. Podczas kontroli stwierdzono, że na ww. nieruchomości znajdują się m.in. budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy (chlew), budynek gospodarczy (warsztat kołodziejski) i budynek gospodarczy (drewutnia). Na podstawie okazanego aktu notarialnego Rep. "A" Numer [...] z dnia [...].10.1995 r. stwierdzono, że nieruchomość na której znajdują się ww. budynki stanowi własność M. J. Z. Właścicielka oświadczyła, że stan własności nieruchomości do chwili obecnej nie uległ zmianie. Na podstawie okazanych dokumentów kontrolujący ustalili, że budynek gospodarczy (drewutnia) nie posiada żadnej dokumentacji budowlanej ani pozwolenia. Obiekt ten według wiedzy właścicielki został wybudowany przed 1994 r. przez jej nieżyjącego ojca w latach 60 ubiegłego wieku. Od zakończenia budowy minęło ponad 20 lat. Wyżej wymieniona okazała fotografię, jak oświadczyła, wykonaną w roku 1977 r., na której fragment przedmiotowego budynku jest widoczny (kopię fotografii załączono do protokołu). Okazała również mapę sytuacyjną z 13.12.1995 r., na której przedmiotowy budynek gospodarczy (drewutnia) jest naniesiony w jego obecnej lokalizacji i wymiarach (kopię mapy załączono do niniejszego protokołu). Po dokonaniu pomiarów w terenie budynku gospodarczego (drewutni) ustalono, że ma on wymiary w rzucie 3,25m x 7,15m i wysokość zmienną od ok. 3m do 3,5m, budynek ten przykryty jest dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej krokwiowej. Pokrycie dachu stanowi papa na deskowaniu pełnym. Budynek ten składa się z dwóch pomieszczeń oddzielonych stropem żelbetowym. Przyziemie o wysokości wewnątrz ok. 1,5m i kondygnacja nadziemna o wysokości od 2m do 2,5 m. Ściany przyziemia wykonane do wysokości stropu z pustaków żużlobetonowych, otynkowane od zewnątrz, ściany kondygnacji wykonane z drewna (konstrukcja szkieletowa). Budynek gospodarczy nie jest wyposażony w żadne instalacje wewnętrzne. Obiekt ten usytuowany jest przy granicy z działką nr [...] stanowiącą własność E. i T. O. i T. N. (dane właścicieli sąsiedniej nieruchomości ustalono na podstawie informacji udzielonych przez M. J. Z.) i działką drogową nr [...], obręb R. - droga powiatowa.

W dniu kontroli do protokołu M. J. Z. złożyła wniosek o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w zakresie budynku gospodarczego (drewutni). W dniu kontroli nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót budowlanych związanych z wyżej wymienionym budynkiem oraz nie stwierdzono widocznych uszkodzeń elementów konstrukcyjnych, które mogłyby stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ze względu na ustalony w dniu kontroli obszar oddziaływania i usytuowanie budynku gospodarczego (drewutni), za strony postępowania uznano właściciela działki nr [...], tj. M. J. Z. oraz współwłaścicieli działki nr [...] w R. i Zarządcę drogi powiatowej.

Organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego (drewutnia). T. N. w piśmie z [...].10.2021r. oświadczyła, że: nieżyjący ojciec obecnej właścicielki, M. K., budynek gospodarczy (drewutnię) wybudował w latach 60-tych. Ze względu na zawód jaki wykonywał, tj. był stolarzem-kołodziejem, budynek ten służył mu do przechowywania drewna i desek jako materiału do pracy (...).

Postanowieniem z [...].10.2021 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., na podstawie art. 49g Prawa budowlanego, nałożył na M. J. Z., obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych ww. budynku gospodarczego (drewutnia), zrealizowanego bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę:

1) oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

2) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowego obiektu budowlanego,

3) ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego:

a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz

b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania, w terminie do [...] stycznia 2022 r.

Na wnioski strony organ przedłużył termin do przedłożenia dokumentów do [...].05.2022r. W dniu [...].05.2022r. J. Z. złożyła w organie I instancji dokumenty legalizacyjne nałożone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...].10.2021r., tj.: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z [...].05.2022r., inwentaryzację powykonawczą budynku gospodarczego z [...].12.2021r. oraz ekspertyzę techniczną budynku gospodarczego (drewutni) z [...].05.2022r., sporządzoną przez mgr inż. [...] (upr. bud. nr [...] w specj. konstrukcyjno-budowlanej).

Decyzją z [...] .06.2022 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wydał decyzję o legalizacji budynku gospodarczego (drewutni), na terenie ww. działki nr [...]. Ww. decyzja została sprostowana z urzędu postanowieniem organu I instancji z dnia [...].07.2022 r. znak: [...].

Od ww. decyzji w ustawowym terminie odwołał się T. O.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził, że ww. decyzja o legalizacji przedmiotowego obiektu została wydana przedwcześnie. Organ odwoławczy zakwestionował ekspertyzę techniczną, sprawdzając, czy wynika z niej, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala ona na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Zdaniem organu odwoławczego, weryfikacja przedstawionej ekspertyzy technicznej przez organ nadzoru budowlanego nie może ograniczać się do ustalenia, czy autor opracowania potwierdził w niej brak zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi ze strony obiektu oraz wskazał na możliwość jego bezpiecznego użytkowania. Niekompletność dokumentów, o których mowa w art. 49h ust. 2 Prawa budowlanego oznacza zarówno nieprzedłożenie któregoś z wymaganych dokumentów, ale również przedłożenie dokumentu nie spełniającego określonych w obowiązujących przepisach wymogów.

Organ II instancji stwierdził, że okoliczność, że obiekt budowlany poddany uproszczonej procedurze legalizacyjnej nie spełnia wymogów określonych w przepisach p.poż. oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, powinno skutkować wezwaniem właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w formie postanowienia z art. 49h ust. 2 Prawa budowlanego do usunięcia niekompletności dokumentów legalizacyjnych. Niekompletność dokumentów legalizacyjnych w tym przypadku wynika z uznania przez autora ekspertyzy technicznej z dnia [...].05.2022 r., że budynek gospodarczy (drewutnia) położony na działce nr [...] w R. Gm. S., stanowiący własność M. Z., będący przedmiotem opinii o stanie technicznym, nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem - funkcji składowo-gospodarczej, mimo naruszenia przepisów p.poż. oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...] stanowiącą własność E. i T. O., T. N. oraz działką drogową nr [...], obręb R. - droga powiatowa, ściany kondygnacji wykonane są z drewna, a funkcja budynku gospodarczego to przechowywanie drewna.

Organ dodał również, że jeżeli mamy do czynienia z niezgodnością, której nie jest możliwe usunięcie bez wykonania robót budowlanych i istotnej ingerencji w obiekt, wówczas organ nadzoru budowlanego winien wydać decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. b lub lit. c Prawa budowlanego, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje decyzję o nakazie rozbiórki, w przypadku: niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w art. 49h ust. 2 (lit. b), gdy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub nie pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (lit. c).

Z uwagi na powyższe, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zalecił, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji dokonał weryfikacji przedłożonej ekspertyzy technicznej pod względem wymogów określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie w tym przepisów p.poż. i w zależności od dokonanych ustaleń podjął czynności zgodnie z procedurą przewidzianą dla uproszonego postępowania legalizacyjnego.

Organ II instancji zakwestionował również postanowienie PINB z [...].07.2022r. znak: [...] w przedmiocie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej decyzji własnej z dnia [...].06.2022r. znak: [...] w zakresie pouczenia o możliwości zaskarżenia ww. aktu administracyjnego na podstawie art. 113 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa).

Z uwagi na powyższe, organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

M. Z., reprezentowana przez r. pr. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].08.2022r. [...], zarzucając:

1. Naruszenie prawa procesowego:

a. art. 138 § 2 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem postanowienie organu I instancji nie było obarczone uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy;

b. art. 8 k.p.a. skutkujące naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli poprzez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający stronie należytą ochronę interesu prawnego;

c. art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie powinno być ono stosowane w ramach uproszczonej procedury legalizacyjnej, co skutkowało uchyleniem decyzji PINB w N.;

b. art. 2 ww. rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji,

2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

3. przeprowadzenie postępowania na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi, jako błędne zakwestionowano powoływanie się na przepisy p.poż. w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Pełnomocnik wskazał, że skarżąca nie chce projektować, budować nowego budynku ani przebudowywać czy zmieniać sposobu użytkowania obecnego budynku gospodarczego. Skarżąca tylko wnioskowała o legalizację budynku gospodarczego w postępowaniu o uproszczoną legalizację. Ww. rozporządzenie absolutnie nie ma w tym przypadku zastosowania do oceny prawidłowości posadowienia budynku.

Organ II instancji bezpodstawnie w decyzji kasatoryjnej wskazał konieczność uwzględnienia przepisów w sprawie warunków technicznych do budynku wybudowanego w czasach, kiedy takowe regulacje nie obowiązywały. Organ naruszył art. 138 § 2 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie.

Organ nie wyjaśnił, na jakie konkretne regulacje z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie PINB w N. powinien zwrócić uwagę. Wobec braku adekwatnego uzasadnienia decyzji naruszono art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Pełnomocnik, powołując się na przepisy art. 49g pkt 2 pkt 3 , art. 49h pkt 1 oraz art. 49i pkt 1 ustawy Prawo budowlane podkreślił rolę ekspertyzy technicznej , jej zakres i znaczenie jako dowodu w sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

Podstawę prawną zaskarżonej sprzeciwem decyzji stanowił art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa"), zgodnie z którym: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2986/20 (CBOSA), organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. W świetle powyższego, kontrolując wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję sąd powinien ocenić, czy zachodziły przesłanki do jego zastosowania, a zatem czy słusznie organ odwoławczy odstąpił od ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Sąd administracyjny natomiast nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, bowiem na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak ustalony zakres sprawowanej kontroli pozwolił na przyjęcie, że warunki przedstawionej sprawy uzasadniały zastosowanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Podstawą dla uchylenia wydanej w sprawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...].06.2022 r. znak: [...] i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, były dostrzeżone przez organ odwoławczy wadliwości uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Organ odwoławczy zakwestionował ekspertyzę techniczną budynku gospodarczego (drewutni) z [...].05.2022 r., sporządzoną przez mgr inż. [...] (upr. bud. nr [...] w specj. konstrukcyjno-budowlanej). Dokument ten jest wymagany w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. Autor ekspertyzy technicznej z dnia [...].05.2022 r. stwierdził, że budynek gospodarczy (drewutnia) położony na działce nr [...] w R. Gmina S., stanowiący własność M. Z., będący przedmiotem opinii o stanie technicznym, nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem -funkcji składowo-gospodarczej, mimo naruszenia przepisów p.poż. oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wniosek o zagrożeniu organ odwoławczy poparł tym, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...] stanowiącą własność E. i T. O., T. N. oraz działką drogową nr [...], obręb R. - droga powiatowa, ściany kondygnacji wykonane zostały z drewna, a funkcja budynku gospodarczego to przechowywanie drewna.

W ocenie Sądu, organ miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano zakres i okoliczności wymagające uzupełnienia, które są niezbędne do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organ w postępowaniu odwoławczym rozpoznał sprawę i stwierdził, że materiał dowodowy zebrany przez PINB w N. i wynikający z niego stan faktyczny nie upoważniał organu I instancji do wydania decyzji o legalizacji budynku. Z tego powodu, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia powiatowemu organowi nadzoru budowlanego.

W ocenie Sądu, istotnie ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane budzi zastrzeżenia. Biegły stwierdził, że stan techniczny przedmiotowego budynku gospodarczego nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego, zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania. W ekspertyzie biegły pominął okoliczność, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...]. Opinia nie zawiera żadnych wniosków odnośnie bezpośredniego sąsiedztwa innych budynków.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej organ nadzoru budowlanego uprawniony jest w odniesieniu do ekspertyzy technicznej sprawdzenie, czy wynika z niej, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W ocenie Sądu niewystarczające jest samo stwierdzenie autora opracowania o braku zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi ze strony obiektu oraz wskazanie na możliwość jego bezpiecznego użytkowania.

Niekompletność dokumentów, o których mowa w art. 49h ust. 2 Prawa budowlanego oznacza zarówno nieprzedłożenie któregoś z wymaganych dokumentów, ale również przedłożenie dokumentu nie spełniającego określonych w obowiązujących przepisach wymogów. W konsekwencji, okoliczność że obiekt budowlany poddany uproszczonej procedurze legalizacyjnej nie spełnia wymogów określonych w przepisach p.poż. oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, powinno skutkować wezwaniem właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w formie postanowienia z art. 49h ust. 2 Prawa budowlanego do usunięcia niekompletności dokumentów legalizacyjnych. Ekspertyza nie zawiera stanowiska pod względem zachowania wymagań przepisów p.poż. oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Prawidłowo zatem organ nakazał wyjaśnienie sprawy bezpieczeństwa i zalecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w N. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonanie weryfikacji przedłożonej ekspertyzy technicznej pod względem wymogów określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym przepisów p.poż., i w zależności od dokonanych ustaleń podjęcie czynności zgodnie z procedurą przewidzianą dla uproszonego postępowania legalizacyjnego.

W ocenie Sądu, zastrzeżenia co do kompletności ekspertyzy pod względem zachowania przepisów przeciwpożarowych skutkuje tym ,że organ nie naruszył art. 11 i art. 107 § 3 Kpa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przywołał fakty, które znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Zastrzeżenia budził jeden dokument - ekspertyza.

Zdaniem Sądu, co do zasady legalizacja samowoli budowlanej następuje zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie legalizacji, co wynika z tego, że tego rodzaju postępowanie ma na celu doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem aktualnie obowiązującym. Przyjmuje się, że samowola budowlana jest "zdarzeniem ciągłym", tj. niezakończonym i dlatego należy stosować przepisy obowiązujące w czasie prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Obowiązujące zaś w niniejszej sprawie w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego przepisy umożliwiały prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, dopuszczającego legalizację samowoli budowlanej istniejącej co najmniej od 20 lat przy spełnieniu przesłanek z art. 49g ust. 2 u.p.b. Zgodnie z tym unormowaniem warunkiem legalizacji obiektu budowlanego w trybie uproszczonym jest:

1. posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

2. przedłożenie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego oraz

3. przedłożenie ekspertyzy technicznej wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego:

a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz

b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Przepisy te należy interpretować ściśle z uwagi na motywy, jakie legły u podstaw ich wprowadzenia, które zasadnie przytoczył organ odwoławczy.

Przez wiele lat sporny obiekt (drewutnia) istniał, był użytkowany, z czego można wnosić, że nie stwarzał problemów i wpisał się w architekturę otoczenia. W takiej sytuacji ustawodawca przyjął, że skoro obiekt funkcjonował przeszło 20 lat, to nie należy kwestionować jego usytuowania, ale trzeba tylko ocenić prawo do dysponowania nieruchomością gruntową na cele budowlane oraz zweryfikować stan techniczny samego budynku. Wobec brzmienia art. 49g ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma więc podstaw do badania zgodności usytuowania obiektu z przepisami cytowanego rozporządzenia, w tym zachowania odległości od granicy z sąsiednią działką (§ 12 powołanego rozporządzenia t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Mimo to , istniejąca samowola nie jest zwolniona z konieczności zachowania zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk nr 121, s. 43 i nast., dostępny na: https://www.sejm.gov.pl), wskazano, że w kwestii zachowania odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, przy uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie będą miały znaczenia warunki wynikające z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022, poz.1225), ponieważ przepis ten w ust. 1 stanowi, że: "(...) budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki (...)". Oznacza to, że dotyczy on obiektów, które powstaną, a nie tych, które już istnieją od co najmniej 20 lat.

Przepisy nie zwalniają starych, istniejących budynków od ponad 20 lat, od z\zachowania warunków bezpieczeństwa. W dziale VI ww. rozporządzenia, zatytułowanym: "Bezpieczeństwo pożarowe", zawarte zostały zagadnienia dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Przepisy powyższego działu mają na celu szeroko rozumianą ochronę przeciwpożarową budynków nie tylko tych, które mają powstać, ale i tych które istnieją. Zgodnie z § 207 ust. 1. budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający:

1) zachowanie nośności konstrukcji przez określony czas;

2) ograniczenie rozprzestrzeniania się ognia i dymu wewnątrz budynku;

3) ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe;

4) możliwość ewakuacji ludzi lub ich uratowania w inny sposób;

5) uwzględnienie bezpieczeństwa ekip ratowniczych.

Z kolei § 208 rozporządzenia stanowi, że przepisy niniejszego działu określają wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków lub ich części, wynikające z ich przeznaczenia i sposobu użytkowania, wysokości lub liczby kondygnacji, a także położenia w stosunku do poziomu terenu oraz do innych obiektów budowlanych (ust. 1). Stosowanie przepisów rozporządzenia wymaga uwzględnienia:

1) przepisów odrębnych dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określających w szczególności:

a) zasady oceny zagrożenia wybuchem i wyznaczania stref zagrożenia wybuchem,

b) warunki wyposażania budynków lub ich części w instalacje sygnalizacyjno-alarmowe i stałe urządzenia gaśnicze,

c) zasady przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego,

d) wymagania dotyczące dróg pożarowych.

Z treści zacytowanych powyżej przepisów wprost wynika, że dla zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego istotne są zarówno rozwiązania konstrukcyjne, które biegły ocenił w sprawie, ale ważne jest również sąsiedztwo budynków, rozwiązania konstrukcyjne co do zachowania nośności budynku dotkniętego pożarem. Istotna jest kwestia rozprzestrzeniania się ognia na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe.

W ocenie Sądu, badanie zagrożenia przeciwpożarowego dotyczy wszystkich budynków, tych które mają dopiero powstać i tych które już istnieją, a przechodzą przez procedurę uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Regulacje art. 49g ust. 2 pkt 3 lit. b oraz art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane dotyczą ekspertyzy technicznej, którą przedłożyć musi podmiot chcący zalegalizować obiekt w trybie uproszczonym, niemniej istotne znaczenie ma zawarte w nich sformułowanie - otóż ekspertyza ma rozstrzygać, czy "stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania".

Określając przedmiot ekspertyzy "użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania" ustawodawca wyraźnie sugeruje, że przedmiotem uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest fizyczny istniejący obiekt budowlany, który użytkowany ma być w sposób "dotychczasowy" lub inny "zamierzony" (przez wnioskującego o legalizację).

W niniejszej sprawie, w ekspertyzie technicznej autorstwa mgr inż. [...] w żadnej jej części nie zawarto stanowiska odnośnie bezpieczeństwa przeciwpożarowego i zagrożenia obiektu względem zabudowy sąsiedniej.

W tym stanie rzeczy, prawidłowo organ odwoławczy uznał, że organ nie przeprowadził weryfikacji przekazanej jemu ekspertyzy i nie wyjaśnił z opiniującym kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Stwierdzić należy, że organ prawidłowo uznał, że organ I instancji orzekł o legalizacji obiektu przedwcześnie nie dysponując zgromadzonym materiałem dowodowym.

Z powyższych względów należało uznać, że uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia było w pełni uzasadnione. Organ odwoławczy przedstawił szczegółowo stan faktyczny oraz wskazał na naruszenie przepisów postepowania. Organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy, nie mają wpływu na wynik sprawy zarzuty sprzeciwu skierowane przeciwko podważonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji postanowieniu.

Konieczność wypowiedzenia się przez eksperta odnośnie bezpieczeństwa przeciwpożarowego wymaga ponownej oceny ekspertyzy. Okoliczność ta wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Organ II instancji obligowany był do uchylenia decyzji z [...] czerwca 2022r. na podstawie art. 138 § 2 k.pa.

W tym stanie rzeczy, okoliczności sprawy nie uzasadniały uwzględnienia sprzeciwu i dlatego Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.