Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 251/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 12 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 27 .
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skarg Z. D., B. R., J. D. i K. D. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddalono skargi.


UZASADNIENIE

W dniu [...]. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B.. Skargi na powyższa uchwałę złożyli : Z. D. w części dotyczącej działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] położonych w K. O., K. D. w części dotyczącej działek [...] również położonych w K. O., J. D. w części dotyczącej działki nr [...] położonej w miejscowości B. W. i B. R. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości W..

Wszyscy skarżący zarzucili uchwale:

1. naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7) i 9) w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny w zw. z art. 140 k.c. i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem ich praw do dysponowania i zagospodarowania działek, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne;

2. naruszenie przepisu art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z jej art. 11 poprzez przeprowadzenie przez Burmistrza B. procedury planistycznej dotyczącej uchwalenia nowego studium zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy intencyjna uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] roku dotyczyła wyłącznie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium, oraz poprzez nieponowienie odpowiednich i niezbędnych czynności w toku procedury planistycznej po dokonaniu przez Radę Miasta w dniu [...] roku zmiany własnej uchwały z dnia [...] roku;

3. naruszenie przepisu art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 11 wspomnianej ustawy poprzez nie rozpatrzenie przez Radę Miasta poszczególnych uwag wniesionych przez nich w trybie art. 11 ust. 11 ustawy przed podjęciem przedmiotowej uchwały, co uniemożliwiło faktycznie kontrolę organu uchwałodawczego wcześniejszego rozstrzygnięcia uwag przez Burmistrza B.;

4. naruszenie przepisów art. 8 w związku z art. 11 kpa poprzez ich wadliwe zastosowanie i nieuzasadnienie w sposób wyczerpujący, tj. adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie, motywów uzasadniających wskazane w studium ograniczenia w zakresie dopuszczalnej możliwości zagospodarowania wskazanych w skardze terenów.

Z. D. podał, że jest właścicielem wspomnianych działek, które są wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej. W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. są one zlokalizowane na terenach oznaczonych symbolem RP o podstawowym przeznaczeniu jako uprawy rolne, gdzie dopuszcza się lokalizację ferm hodowlanych, które ze względu na uciążliwość nie mogą być lokalizowane w zwartej zabudowie. Zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały działki zostały przeznaczone na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej z dopuszczeniem usług oznaczone symbolem Mn/Mr oraz tereny zieleni izolacyjnej o symbolu ZL. Obowiązuje zakaz zabudowy oraz lokalizacji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem obiektów celu publicznego w szczególności infrastruktury technicznej i dróg oraz lokalizacji mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w przypadku terenów ZI. Powyższy zapis oraz brak nowych wydzieleń pod funkcję AGr (umożliwiającą lokalizację takich przedsięwzięć), oznacza, że niemożliwa jest lokalizacja na terenie gminy B. nowych przedsięwzięć dotyczących chowu lub hodowli zwierząt, w liczbie przekraczającej 59 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza DJP. Obecne uregulowanie studium co do działek o nr [...] i [...] stanowi zatem radykalne pogorszenie w stosunku do ich przeznaczenia w planie miejscowym, a tym samym stanowi bezpośrednie naruszenie jego interesu prawnego oraz uprawnienia, negatywnie wpływa na jego sferę materialno - prawną, w sposób niezgodny z zasadą proporcjonalności i niecelowe ograniczenie jego prawo własności oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący zwrócił uwagę, że na działce sąsiedniej oznaczonej nr ewid. [...] prowadzi już działalność w zakresie hodowli trzody chlewnej w rozmiarze, który może powodować znaczące oddziaływanie na środowisko. Dla części przedmiotowej działki w nowym studium przewidziano funkcję AGr, co oznacza brak uzasadnienia dla nowego przeznaczenia i zaliczenia działek [...] i [...] do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem skarżącego celem racjonalnej planistyki winno być umożliwienie rozwoju działalności rolniczej i godzenie jej z potrzebami interesu publicznego, m.in. poprzez umożliwienie lokalizacji obiektów rolniczych z dala od terenów zabudowy siedliskowej, tak, jak zostało to uregulowane w dotychczasowym planie miejscowym. Skarżący zaznaczył, że pismem z dnia [...]. wnosił o przekształcenie działek na tereny AGr tereny aktywności gospodarczej w tym zabudowy produkcyjnej o charakterze rolniczym, nie został on jednak uwzględniony. Wskazane w załączniku Nr [...] do Uchwały przyczyny negatywnego rozpatrzenia wniosku nie znajdują jednak uzasadnienia w części tekstowej studium, która w szczególności nie zawiera zapisu o przyjętej przez Gminę B. polityce przestrzennej, w związku z którą "nie uwzględnia się nowych wydzieleń pod funkcję AGr". Zarzucając z kolei naruszenie procedury planistycznej skarżący wskazał, że została ona zapoczątkowana uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] roku w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania I przestrzennego Miasta i Gminy B.. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie uchwalenia studium. Dopiero [...]., a więc w tym samym dniu, w którym podjęto zaskarżoną uchwałę, rada podjęła także uchwałę nr [...], na mocy której dokonała zmiany swojej uchwały nr [...] wprowadzając zapis o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B.. Jak wynika z jej uzasadnienia podjęte prace wykazały konieczność wprowadzenia w obowiązującym studium zasadniczych zmian merytorycznych, w związku z czym sporządzono projekt nowego opracowania. W ocenie skarżącego w takim przypadku winna być rozważona kwestia powtórzenia przeprowadzonego dotychczas postępowania planistycznego m.in. konsultacji społecznych, bowiem zakres przeprowadzonych dotychczas czynności i ich przedmiot przekraczał umocowanie, jakie wynikało dla Burmistrza B. z uchwały inicjującej z dnia [...] roku.

Zdaniem skarżącego przed podjęciem kwestionowanej uchwały Rada nie rozpoznała również i nie rozstrzygnęła poszczególnych uwag nie uwzględnionych wcześniej przez Burmistrza, bowiem uchwalenia studium i rozpatrzenia uwag dokonano jednym głosowaniem. Jego zdaniem rozstrzygnięcie przez radę o nieuwzgłędnionych uwagach powinno nastąpić w sposób zindywidualizowany, z uwzględnieniem ich indywidualnego charakteru. Z protokołu sesji Rady Miasta, na której podjęto zaskarżoną uchwałę wynika, że rada podczas tego samego głosowania uchwaliła studium i przyjęła rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, nie przeprowadziła jednak dyskusji nad uwagami nieuwzględnionymi przez Burmistrza i nie rozpatrzyła ich w indywidualny sposób, co stanowi jego zdaniem przesłankę stwierdzenia nieważności całego studium.

Tej samej argumentacji użył także J. D. odnośnie działki [...]. Podał, że jest jej właścicielem i jest wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej. Zaznaczył, że w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. również ta działka jest zlokalizowana na terenach oznaczonych symbolem RP o podstawowym przeznaczeniu jako uprawy rolne, gdzie dopuszcza się lokalizację ferm hodowlanych, które ze względu na uciążliwość nie mogą być lokalizowane w zwartej zabudowie. Zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały działki zostały przeznaczone na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej z dopuszczeniem usług oznaczone symbolem MN/MR oraz tereny aktywności gospodarczej w tym zabudowy produkcyjnej o charakterze rolniczym oznaczone symbolem AGr. Na terenach MN/MR obowiązuje zakaz zabudowy oraz zakaz lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem obiektów celu publicznego w szczególności infrastruktury technicznej i dróg. Także zdaniem tego skarżącego powyższy zapis oznacza, że niemożliwa jest lokalizacja na terenie gminy B. nowych przedsięwzięć dotyczących chowu lub hodowli zwierząt, w liczbie przekraczającej 59 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza DJP oraz rozwój istniejących już hodowli. Jego zdaniem nietrafne jest także zaliczenie niezabudowanej części działki [...] do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zagrodowej, skoro na jej części prowadzi już działalność w zakresie hodowli trzody chlewnej w rozmiarze, który może spowodować znaczące oddziaływanie na środowisko i dla której w studium przewidziano funkcję AGr. Przeznaczenie dalszej części działki położonej poza budynkami rolniczymi, obecnie użytkowanej jako grunty orne, pod zabudowę mieszkaniową uznał za nieracjonalne, wprowadza bowiem wydzieloną enklawę pomiędzy terenami o funkcjach R i AGr, burząc tym samym ład przestrzenny. W jego ocenie tereny przyległe do istniejących już przedsięwzięć powinny mieć takie samo przeznaczenie. W ocenie skarżącego obecne uregulowanie studium co do jego działki stanowi zatem radykalne pogorszenie w stosunku do ich przeznaczenia w planie miejscowym, a tym samym stanowi naruszenie jego interesu prawnego oraz uprawnienia, negatywnie wpływa na jego sferę materialno - prawną, w sposób niezgodny z zasadą proporcjonalności i niecelowo ogranicza prawo własności oraz swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Zaznaczył, że wnosił o zmianę przeznaczenia działki, jednak rada odrzuciła jego wniosek, wskazując, że zgodnie z polityką przestrzenną gminy nie uwzględnia się nowych wydzieleń pod tereny AGr. Również w jego ocenie wskazane w załączniku Nr [...] do Uchwały przyczyny negatywnego rozpatrzenia wniosku nie znajdują uzasadnienia w części tekstowej uchwalonego studium, która w szczególności nie zawiera zapisu o przyjętej przez Gminę B. polityce przestrzennej, w związku z którą "nie uwzględnia się nowych wydzieleń pod funkcję "AGr". Skarżący przekonywał, że wprowadzając zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać na środowisko rada nie dokonała należytej oceny, czy wprowadzenie ograniczenia pozostaje w rozsądnej relacji proporcjonalności pomiędzy stosownymi środkami, a celem, który ma być zrealizowany za jego pomocą. W istotny sposób ograniczono możliwość korzystania z przysługującemu mu prawa własności nieruchomości pomijając dotychczasowe przeznaczenie terenu i związane z tym zamierzenia inwestycyjne. Skarżący powielił zarzuty skargi Z. D. co do naruszenia procedury planistycznej.

K. D. stwierdziła natomiast, że w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. jej działki również są zlokalizowane na terenach oznaczonych symbolem RP o podstawowym przeznaczeniu jako uprawy rolne, gdzie dopuszcza się lokalizację ferm hodowlanych, które ze względu na uciążliwość nie mogą być lokalizowane w zwartej zabudowie. Zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały obecnie zostały przeznaczone na tereny rolne z wysokim udziałem gruntów o wysokich klasach bonitacyjnych oznaczone symbolem R. Zgodnie treścią części 3.5.2 opracowania Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały, na tych terenach obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem obiektów celu publicznego, infrastruktury technicznej i dróg. Również w ocenie tej skarżącej powyższy zapis oraz brak nowych wydzieleń pod funkcję AGr (umożliwiającą lokalizację takich przedsięwzięć), oznacza, że niemożliwa jest lokalizacja na terenie gminy B. nowych przedsięwzięć dotyczących chowu lub hodowli zwierząt, w liczbie przekraczającej 59 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza DJP, a więc np. budowa obory z obsadą 60 krów czy budowa chlewni rozrodu z odchowalnią prosiąt na 65 sztuk loch, dla której toczy się obecnie postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapoczątkowane jej wnioskiem z [...]. Obecne uregulowanie studium co do tych działek stanowi zatem radykalne pogorszenie w stosunku do ich przeznaczenia w planie miejscowym, a tym samym stanowi naruszenie jej interesu prawnego oraz uprawnienia, negatywnie wpływa na jej sferę materialno - prawną, w sposób niezgodny z zasadą proporcjonalności niecelowo ogranicza jej prawa własności oraz swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Tym bardziej, że uprawnienia takie zachowali hodowcy, którzy na terenie gminy prowadzą już hodowle, niejednokrotnie w skali, która znacząco oddziałuje na środowisko. W studium wydzielone pod funkcję AGr tereny aktywności gospodarczej w tym zabudowy produkcyjnej o charakterze rolniczym, dotyczą wyłącznie istniejących lokalizacji inwestycji związanych z hodowlą zwierząt w rozmiarach mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem skarżącej prowadzi to do nierównego traktowania obywateli w zakresie umożliwienia im korzystania z przysługującego im prawa własności, naruszając art. 21 ust.1 i art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji RP. Skarżąca podniosła, że bezskutecznie wnosiła o zmianę przeznaczenia nieruchomości na tereny o symbolu AGr. Rada uznała wniosek za bezzasadny z uwagi na bliskie położenie terenów zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej ( MN/MR) oraz terenów zabudowy turystycznej ( UT), a także zachodni kierunek wiatrów. Wskazano ponadto, że z uwagi na przyjętą politykę przestrzenną nie uwzględnia się przeznaczenia nowych wydzieleń pod funkcję AGr. Jednak zdaniem skarżącej wskazane w załączniku Nr [...] do Uchwały przyczyny negatywnego rozpatrzenia jej wniosku nie znajdują uzasadnienia w części tekstowej uchwalonego Studium, która w szczególności nie zawiera zapisu o przyjętej przez Gminę B. polityce przestrzennej, w związku z którą "nie uwzględnia się nowych wydzieleń pod funkcję AGr". Ponadto podane przyczyny są nieostre i nie dające się obiektywnie zweryfikować. Nie przedstawiono także jakichkolwiek opracowań bądź analiz, które potwierdzałyby argument o dominującym zachodnim kierunku wiatrów. Poza tym działki [...] od południa i zachodu przylegają bezpośrednio do zwartego kompleksu leśnego, jak również, że odległość działki [...] od linii zabudowy wynosi w linii prostej ponad 650 m, zaś działki [...] co najmniej 450 m. Odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury planistycznej skarżąca powieliła argumentację przedstawioną w skardze Z. D..

Z kolei B. R. stwierdziła, że również jej działki [...], [...] i [...] w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. są zlokalizowane na terenach oznaczonych symbolem RP o podstawowym przeznaczeniu jako uprawy rolne, gdzie dopuszcza się lokalizację ferm hodowlanych, które ze względu na uciążliwość nie mogą być lokalizowane w zwartej zabudowie. Zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały obecnie zostały przeznaczone na tereny rolne z wysokim udziałem gruntów o wysokich klasach bonitacyjnych oznaczone symbolem R. Stosownie do treści części 3.5.2 opracowania Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały, na tych terenach obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem obiektów celu publicznego, infrastruktury technicznej i dróg. Tymczasem [...]. wystąpiła do Burmistrza B. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na budowie chlewni rozrodu z odchowalnią prosiąt na działkach [...]. Obecnie toczy się w tej sprawie postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie. W ocenie skarżącej powyższy zapis oraz brak nowych wydzieleń pod funkcję AGr (umożliwiającą lokalizację takich przedsięwzięć), oznacza, że niemożliwa jest lokalizacja na terenie gminy B. nowych przedsięwzięć dotyczących chowu lub hodowli zwierząt, w liczbie przekraczającej 59 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza DJP, a więc np. budowa obory z obsadą 60 krów, czy budowa chlewni rozrodu z odchowalnią prosiąt na 65 sztuk loch, dla której toczy się wspomniane postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Obecne uregulowanie studium co do tych działek stanowi zatem radykalne pogorszenie w stosunku do ich przeznaczenia w planie miejscowym, a tym samym stanowi naruszenie jej interesu prawnego oraz uprawnienia, negatywnie wpływa na jej sferę materialno - prawną, w sposób niezgodny z zasadą proporcjonalności niecelowo ogranicza jej prawa własności oraz swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżąca zaznaczyła, że wnosiła o zmianę przeznaczenia nieruchomości na tereny oznaczone symbolem AGr, ale rada nie zgodziła się na takie rozwiązanie, uzasadniając swoje stanowisko bliskim sąsiedztwem Chodelskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Jej zdaniem są to jednak pojęcia nieostre i nie dające się obiektywnie zweryfikować. Także w jej ocenie rada dopuściła się naruszenia procedury planistycznej w sposób opisany w skardze Z. D..

Odpowiadając na skargi Rada Miasta i Gminy B. wskazała przede wszystkim na brak interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu uchwały. Zgodnie z normą art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga w tym trybie jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. Rada przekonywała, że w przedmiotowym stanie faktycznym realny, własny interes prawny oraz realne, własne uprawnienia skarżących nie zostały naruszone. Wynika to z faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym tylko organy gminy. Zatem jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Oznacza to, że zaskarżona uchwała jako nie stanowiąca aktu prawnego, nie narusza interesu prawnego i faktycznego skarżących. Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co oznacza, że dopiero przyjęcie planu miejscowego może prawnie i faktycznie określić rodzaj i zakres ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie terenu, a tym samym ograniczyć wcześniej nadane uprawnienia. Do czasu zatem wejścia w życie zmiany obowiązującego planu miejscowego sporządzonego i uchwalonego w oparciu o aktualnie obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie można mówić o ograniczeniach wcześniej nadanych uprawnień. Zdaniem rady kierunki rozwoju miasta i gminy B. wskazane w studium, stanowić będą wprawdzie wytyczne koordynacyjne dla prowadzenia dalszych prac, w szczególności sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że każdy sporządzany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana będą musiały być zgodne z aktualnie obowiązującym studium lub jego zmianą, to jednak obecnie nie można jednoznacznie stwierdzić, że takie zmiany obowiązującego planu miejscowego będą przyjęte przez Radę Miasta i po weryfikacji organu nadzorczego i publikacji w dzienniku urzędowym będą obowiązywać jako prawo miejscowe. Spełnienie tego warunku jest wiec koniecznym, aby faktycznie mogły zaistnieć podnoszone w skardze ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie terenu w stosunku do obowiązującego planu miejscowego, a tym samym aby ograniczono skarżącym wcześniej nadane uprawnienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia władztwa planistycznego rada podkreśliła, że rozpatrując uwagi i uchwalając skarżone studium kierowała się właśnie koniecznością wyważenia interesu skarżących oraz interesu publicznego i osób trzecich. Rada zaznaczyła, że sporządzony projekt studium został zaopiniowany i uzgodniony zgodnie z procedurą określoną w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie wyłożony do publicznego wglądu. W związku z wyłożeniem do publicznego wglądu odbyła się dyskusja publiczna na którą licznie przybyli przeciwnicy lokalizacji obiektów chowu i hodowli trzody chlewnej (potocznie: ferm hodowlanych). Uczestniczyli w niej też sołtysi, radni, przedstawiciele Urzędu Miejskiego oraz potencjalni inwestorzy w "fermy hodowlane". Z prowadzonej dyskusji jednoznacznie wynikał od dawna narastający i jasno sformułowany sprzeciw społeczny odnośnie nieograniczonych możliwości lokalizacji tego typu obiektów na terenach rolniczych, co jest aktualnie dopuszczone i wynika z zapisów obowiązującego planu miejscowego. Znaczna większość zainteresowanych formułowała konieczność' uporządkowania istniejącego stanu prawnego i związanych z tym niebezpieczeństw dla środowiska, a w szczególności ludzi. Podkreślano także narastające konflikty społeczne, biorące swe korzenie z sąsiedztwa terenów o sprzecznych zasadach zabudowy i rozwoju, a tym samym ich uciążliwości dla terenów zabudowy mieszkaniowej i ze znacznym jej udziałem. Właśnie kierując się wyważeniem interesu prywatnego oraz słusznego interesu społecznego na terenach z funkcją rolniczą wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem obiektów celu publicznego, infrastruktury technicznej i dróg. Rada podała, że wszystkie uwagi, zgłaszane przez właścicieli nieruchomości były omawiane na posiedzeniach Komisji zagospodarowania przestrzennego, mienia komunalnego i porządku publicznego Rady Miasta z dnia [...] roku, gdzie dyskutowano uwagi zgłoszone w związku z pierwszym wyłożeniem projektu studium wraz ze stosowną prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu i wszystkich komisji w B. z dnia [...] roku. Rada zaznaczyła, że ograniczenia dotyczące lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko wprowadzono na obszarze całej gminy, w nawiązaniu do predyspozycji przestrzennych poszczególnych obszarów określonych w uwarunkowaniach rozwoju, sporządzonych analiz i bilansu terenu, konieczności zachowania lub ukształtowania ładu przestrzennego oraz ochrony środowiska, w tym zdrowia ludzi. W jej ocenie wprowadzone rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska. Ze względu na charakter gminy, nowo powstająca produkcja hodowlanej została ograniczona do terenów wskazanych w studium (AGr oraz MN/RM), przy czym nie ograniczono dotychczas prowadzonej działalności. Nie ingeruje ono więc w sferę praw nabytych, a jedynie ustala zasady dla nowo powstających, czy chcących się rozbudowywać hodowli. Rada podkreśliła, że przy ustalaniu kierunków zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy należało uwzględniać bilans terenów przeznaczonych pod zabudową, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 7 lit d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawą do sformułowania i wyznaczenia kierunków oraz zakresu przestrzennego zmian, w tym obszarów wskazywanych w studium do zabudowy są zgodnie z ustawą analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne; prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego; możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy; bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Na ich podstawie zgodnie z art. 10. ust. 5 ustawy formułuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych, niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1: a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu. Według rady zastosowanie powyższych zapisów nie pozwala na dowolne wprowadzanie terenów pod zabudowę poszczególnych funkcji. Przeprowadzone w studium analizy (rozdział 10.5 części "Uwarunkowania rozwoju") pozwoliły na wskazanie obszarów pod funkcję oznaczoną symbolem AGr tj. z możliwością lokalizacji ferm hodowlanych, o łącznej powierzchni na obszarze gminy ok. 60 ha, z czego obszary nie zainwestowane, wprowadzone jako rezerwa pod lokalizację tego typu obiektów, stanowią ok. 5, ha i zlokalizowane są w miejscowościach: K. K. (3,39ha) oraz Z. (1.53 ha), rezerwy terenu na obszarach częściowo zainwestowanych zajmują ok. 3,3 ha i zlokalizowane są w Z. (0,28 ha) oraz K. O. (2,97 ha). Wybór tych terenów musiał być oparty o określoną prawnie zasadę przezorności i wyboru szczególnego rygoru odpowiedzialności wobec zagrożenia jakie mogłoby przynieść niewłaściwe zlokalizowane "fermy hodowlane", co związane jest z brakiem odpowiednich przepisów prawnych dotyczących regulacji i pomiarów uciążliwości związanych z przedmiotowymi obiektami (tzw. ustawy odorowej"). Zgodnie z wynikami przeprowadzonego bilansu terenów pod zabudowę, stwierdzono, iż zestawienie maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę za 30 lat oraz sumy powierzchni użytkowej zabudowy jest adekwatne do wyników przeprowadzonych analiz i nie istnieje możliwość jej zwiększania. Jednocześnie rada wskazała, że obiekty chowu i hodowli zwierząt, w tym trzody chlewnej o mniejszej obsadzie dopuszczone są na podstawie przepisów odrębnych w ramach funkcji zabudowy zagrodowej tj. na obszarach oznaczonych w studium symbolem MN/RM (stanowiących łącznie na obszarze gminy ok 2350 ha). W terenach tych zakazana jest lokalizacja przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ale obiekty stanowiące przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko są dopuszczone

Rada stwierdziła, że nieruchomości Z. D. oznaczone w ewidencji gruntów nr [...]. [...] położone są na terenach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych bez możliwości lokalizowania ferm hodowlanych, oznaczonych symbolem RM. Zgodnie ze studium są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i/lub zagrodowej z dopuszczeniem usług oznaczone symbolem MN/RM. Na fragmencie działki ew. nr [...] (stanowiącej fragment obszaru do którego odnosi się skarga) o powierzchni ok. 0,1 ha studium wprowadza tereny zieleni izolacyjnej oznaczonej symbolem ZL, jako niezbędnej izolacji terenów o funkcji mieszkaniowej i z jej przewagą od wyznaczonych w studium terenów oznaczonych symbolem AGr (tereny te są w bezpośredniej relacji przestrzennej z planowaną zabudową mieszkaniową, zaś obie kolizyjne funkcje są konsekwencją ustaleń w obowiązującym planie miejscowym). Nie jest zatem prawdą, jakoby zgodnie z obowiązującym planem miejscowym (Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B.) działki te zlokalizowane były na terenach oznaczonych symbolem RP o podstawowym przeznaczeniu jako uprawy rolne, gdzie dopuszcza się lokalizację ferm hodowlanych, które ze względu na uciążliwość nie mogą być lokalizowane w zwartej zabudowie. W ocenie rady wprowadzone w studium zmiany są korzystne dla wnoszącego skargę, przy jednoczesnym zabezpieczeniu interesu osób trzecich oraz słusznego interesu publicznego tj. ochrony działek z zabudową mieszkaniową jednorodzinną lub z jej udziałem. Rada zaznaczyła, że skarżący nie składał wniosku do sporządzanego studium.

Odnośnie skargi J. D. rada wskazała, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragment jego działka [...] z zabudową znajdował się na terenie oznaczonym symbolem MR- zabudowa zagrodowa. W studium także został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową z dopuszczeniem usług. W części zgodnie z dotychczasowym planem przeznaczona jest pod funkcje oznaczone symbolami MR – tereny zabudowy zagrodowej, RPO – ośrodki produkcji rolniczej oraz KL –drogi. W studium tę część przeznaczono na tereny aktywności gospodarczej w tym zabudowy produkcyjnej o charakterze rolniczym - AGr, co oznacza poszerzenie funkcji o treny produkcji rolniczej. Przeznaczenie pozostałej części działki, dotychczas przewidzianej w planie jako tereny rolnicze oznaczone symbolem RP z dopuszczeniem lokalizacji ferm hodowlanych, które ze względu na uciążliwości nie mogą być zlokalizowane w zwartej zabudowie, na tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej z dopuszczeniem usług MN/RM rada uzasadniła planowanym przeznaczeniem sąsiednich nieruchomości także na to samo przeznaczenie i kolizyjnością funkcji zabudowy mieszkaniowej i hodowlanej. Rada wyjaśniła, że wspomniana w skardze część niezabudowana działki w pierwotnym studium była wskazana jako teren dróg publicznych oraz tereny zabudowy mieszkaniowo- usługowej ( MN/U ) bez możliwości lokalizowania zabudowy zagrodowej. Część obszaru obecnej produkcji rolniczej oznaczona w planie ( uchwała nr [...] z [...] ) symbolem RPO wkracza na tereny MR zabudowy zagrodowej. W studium poszerzono zatem ten obszar, aktualnej produkcji rolniczej, jako AGr. Tym samym także w przypadku tego skarżącego zmiany są korzystniejsze.

Koniecznością wyważenia interesu publicznego i prywatnego, o czym wspomniano już wcześniej, rada uzasadniła także zmianę przeznaczenia działek [...], stanowiących własność K. D., które w aktualnie obowiązującym planie miejscowym (Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...]. ) zlokalizowane są na terenach oznaczonych symbolem RP o podstawowym przeznaczeniu jako uprawy rolne, gdzie "dopuszcza się lokalizację ferm hodowlanych, które ze względu na uciążliwość nie mogą być lokalizowane w zwartej zabudowie". W studium oznaczono je jako "tereny rolne z wysokim udziałem gruntów o wysokich klasach bonitacyjnych", oznaczone symbolem R. Zgodnie z treścią części 3.5.2. opracowania Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego stanowiącego załącznik nr [...] od Uchwały z dnia [...] roku na terenach rolnych oznaczonych symbolem R obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem obiektów celu publicznego, infrastruktury technicznej i dróg. Rada zaznaczyła, że podobne ograniczenia wprowadzono na terenie całej gminy, w nawiązaniu do predyspozycji przestrzennych, poszczególnych obszarów określonych w uwarunkowaniach rozwoju, sporządzonych analiz i bilansu terenu, koniecznością zachowania lub ukształtowania ładu przestrzennego oraz ochrony środowiska w tym zdrowia ludzi. Jej zdaniem wprowadzone rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska. Właściciel, który chciałby prowadzić hodowlę w granicach gminy B. zatrzymuje to uprawnienie, jednak ze względu na charakter gminy, nowo powstająca produkcja hodowlanej została ograniczona do terenów wskazanych w studium (AGr oraz MN/RM) a więc z pewnymi wymaganiami. Studium nie ingeruje w sferę praw nabytych a jedynie ustala zasady dla nowo powstających, czy chcących się rozbudowywać hodowli. Interes potencjalnego inwestora musi więc pozostawać w zgodzie z potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska, a tym samym kwestionowane zapisy studium nie naruszają zasady proporcjonalności.

Tej samej argumentacji, opierającej się na wyważeniu interesu publicznego i prywatnego i ograniczeniu wyznaczanie terenów z możliwością lokalizacji inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, o czym wspomniano wcześniej, rada użyła wobec skargi B. R.. Potwierdziła, że w dotychczasowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2003r ( Uchwala nr [...] z [...]. ) działki [...], [...] i [...] zlokalizowane były na obszarze upraw rolnych o symbolu RP , gdzie dopuszcza się lokalizację ferm hodowlanych, które ze względu na uciążliwość nie mogą być lokalizowane w zwartej zabudowie. W obecnie studium oznaczono je jako "tereny rolne z wysokim udziałem gruntów o wysokich klasach bonitacyjnych", oznaczone symbolem R. Zgodnie z treścią części 3.5.2. opracowania Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, stanowiącego załącznik nr [...] do zaskarżonej Uchwały na terenach rolnych oznaczonych symbolem R obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem obiektów celu publicznego, infrastruktury technicznej i dróg.

Rada zaznaczyła, że wynikająca z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada swobody inwestorskiej nie może być interpretowana jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności, czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw. Rada nie zgodziła się z zarzutami skarżących, jakoby odmowa uwzględnienia zgłaszanych wniosków o zmianę przeznaczenia działek nie znajduje uzasadnienia w części tekstowej studium. Zgodnie z załącznikiem nr [...] do uchwały jako cele strategiczne wskazano efektywne wykorzystywanie terenów przeznaczonych pod zabudowę, tworzenie warunków dla zróżnicowanego rozwoju gminy, podnoszących poziom jakości życia mieszkańców, zwiększenie atrakcyjności inwestycyjnej gminy, zabezpieczenie terenów pod rozwój usług i biznesu oraz zwiększenie szans i możliwości tkwiących w zagospodarowaniu przestrzennym, poprawa ładu przestrzennego. Podkreśliła ponadto, ze zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel, albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Z kolei art. 36 ust. 3 mówi, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Według rady nieuzasadniony jest także zarzut sprowadzający się do prowadzenia postępowania planistycznego, dotyczącego uchwalenia nowego studium, podczas, gdy uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] roku dotyczyła wyłącznie przystąpienia do sporządzenia zmian studium jest niezasadny. Zdaniem rady nie istniała przeszkoda, aby procedować i uchwalić zmianę studium, stanowiącą w rzeczywistości nowe opracowanie, choć nazwane zmianą studium, co wprost wynikało z tytułu pierwotnej uchwały intencyjnej. Jej zdaniem zakres zmian wprowadzanych na jej podstawie jest tożsamy z zakresem określonym w uchwale Nr [...] z dnia [...] r zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B.. Obejmuje ona obszar miasta i gminy B. w granicach administracyjnych tak, jak uchwała z 2014r. Zmiany w uchwale pierwotnej wprowadzone uchwałą zmieniającą ograniczają się de facto do zmiany nazwy dokumentu planistycznego (studium, a nie zmiana studium), a nie jego zakresu merytorycznego, czy terytorialnego. Rada zaznaczyła, że wobec dużej ilości zmian funkcjonowanie dokumentu jako tekstu jednolitego z wyróżnieniem wprowadzonych zmian byłoby nieczytelne dla społeczeństwa, a weryfikacja zawartych w nim zapisów utrudniona. Zdaniem rady przeprowadzenie procedury planistycznej dotyczącej uchwalenia nowego studium, zamiast, jak pierwotnie zamierzano, uchwalenia zmiany studium, nie ma żadnego znaczenia prawnego, gdyż, jak stanowi art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Ten sam tryb dla obu zamierzeń przesądza o tym, iż nie było potrzeby ponowienia czynności w toku procedury planistycznej po dokonaniu przez Radę Miasta w dniu [...] r. zmiany uchwały z dnia [...] r.

Odnośnie zarzutu nie rozpatrzenia poszczególnych uwag wniesionych przez skarżących do projektu studium oraz uchwalenia studium i rozpatrzenia uwag w jednym głosowaniu rada wskazała, że jest to zgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jej przepisy nie nakazują jednoznacznie, aby przy uwzględnieniu indywidualnego charakteru uwag, należało podejmować indywidualne rozstrzygnięcia w stosunku do każdej z nich. poszczególnych uwag. Rozstrzygnięcie rady ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. Potwierdzeniem rozpatrzenia uwag było sformułowanie rozstrzygnięcia w sprawie nieuwzględnionych uwag złożonych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. w granicach administracyjnych, zgodnie z załącznikiem 6 do uchwały w sprawie studium. Poza tym rozstrzygnięcia dotyczące złożonych uwag były wypracowywane na komisjach, w tym na posiedzeniu wszystkich komisji w B.. zwołanej w związku z wypracowaniem rozstrzygnięć co do złożonych uwag i omówieniem ewentualnych zmian w projekcie studium, która odbyła się przed uchwaleniem studium, dnia [...] roku. Powołując się na orzecznictwo rada dowodziła, że wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 12 ust. 1 przemawia za dopuszczeniem uchwalenie studium z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych.

W ocenie rady bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 8 oraz 11 kpa polegającego na zaniechaniu wyczerpującego, szczegółowego, profesjonalnego i wiarygodnego umotywowania wskazanych w studium ograniczeń w zakresie dopuszczalnej możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących. Rada przypomniała, że przy wydawaniu zaskarżonej uchwały prowadziła postępowanie w sposób budzący zaufanie mieszkańców gminy. Studium było wyłożone do publicznego wglądu (w terminach od [...] roku do [...] roku oraz od [...] roku do [...] roku) i szeroko konsultowane między innymi na dyskusjach publicznych nad przyjętymi w studium rozwiązaniami zorganizowanymi w dniach [...] roku i następnie [...] roku. Pracownicy Urzędu Gminy udzielali również wszelkich niezbędnych informacji zainteresowanym osobom. W części dotyczącej uwarunkowań rozwoju szczegółowo opisano uwarunkowania wpływające na przyjmowaną politykę przestrzenna, w tym możliwości wprowadzania nowej zabudowy. Przeprowadzono rozbudowane dyskusje publiczne, podczas których wszyscy mogli zadawać pytania i poznać szczegółowo powody podejmowanych decyzji przestrzennych, w tym rozpatrzenia wniosków i uwzględnienia uwag z pierwszego wyłożenia (dowodem są protokoły z przebiegu dyskusji). O terminie sesji, na której uchwalono studium społeczeństwo zostało poinformowane przez stronę internetową Urzędu Miejskiego (BIP).

Skarżący swoje zarzuty potwierdzili w piśmie z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Nieprzekonujące jest stanowisko rady upatrujące po stronie skarżących braku przesłanki naruszenia interesu prawnego, co jest warunkiem niezbędnym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U z 2016r. poz. 496 ). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zarówno w doktrynie jaki i orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że interes prawny wnoszącego skargę w tym trybie musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego, a więc wskazywać na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006r. (II OSK 1127/05 LEX nr 1948940) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną sytuacją", a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie, jako indywidualnego podmiotu (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 ONSA 1997/2/89). Inaczej mówiąc podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego w postaci zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji uprawnienia. Prawdą jest, jak wskazał organ, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie wywołuje zatem skutków właściwych dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można jednak zgodzić się z jego oceną, według której ustalenia studium nie mogą świadczyć o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności podmiotów, których nieruchomości zostały objęte jego opracowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2016r. ( II OSK 3086/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych i podane tam orzecznictwo) trafnie zwrócił uwagę, że godnie z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś plany miejscowe nie mogą naruszać ustaleń studium. Oznacza to, że w przypadku, gdy studium zawiera zakaz zabudowy konkretnych nieruchomości, w tym zakaz zabudowy nieruchomości ściśle oznaczonymi obiektami budowlanymi zakaz ten musi być przeniesiony do planu miejscowego. Brak w planie miejscowym takiego zakazu zabudowy oznaczać bowiem będzie, że plan miejscowy naruszać będzie ustalenie studium zawierające zakaz zabudowy. Umieszczenie zatem w studium takiego zakazu sprawia, że ustalenia studium nabierają bardzo konkretnego znaczenia dla wykonywania prawa własności. W takiej sytuacji, mimo, że studium nie jest prawem miejscowym i mimo, że wiąże tylko organy gminy przy uchwalaniu planów miejscowych, jego ustalenia przesądzają o sposobie wykonywania własności w razie uchwalenia planu miejscowego. Tym samym mają istotne znaczenie dla wykonywania prawa własności nieruchomości. Istnieją więc podstawy do przyjęcia, że studium w takim przypadku narusza interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy, gdyż już na etapie uchwalania studium ogranicza prawo własności nieruchomości. Zdaniem sądu odmienna wykładnia może spowodować, że umieszczony w studium konkretny zakaz zabudowy nie zostanie poddany merytorycznej ocenie przez sąd administracyjny pod wzglądem zgodności z prawem. Umieszczony w nim zakaz zabudowy nie będzie kontrolowany pod względem zgodności z prawem z uwagi na to, że jeszcze nie narusza prawa własności, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże na zewnątrz, co spowoduje, że sąd administracyjny skargę właściciela nieruchomości objętej takim zakazem oddali z powodu braku legitymacji skargowej. Natomiast zaznaczyć należy, że jeżeli taki zakaz zostanie przeniesiony do uchwalanego na podstawie studium planu miejscowego, to jego kontrola zgodności z prawem w ramach skargi właściciela nieruchomości na plan miejscowy będzie iluzoryczna, gdyż zostanie sprowadzona do stwierdzenia, że rada gminy nie mogła tego zakazu nie umieścić w planie miejscowym, gdyż była w tym zakresie związana ustaleniem studium ( tak też NSA w wyroku z 1 marca 2017r. II OSK 1603/15 opubl. w CBOSA ). Sąd rozpatrujący skargę pogląd ten całkowicie podziela tym bardziej, jeśli zważyć, że przedmiotowe studium poza wskazaniem ogólnych zasad i kierunków zagospodarowania gminy wskazuje konkretne rozwiązania, odnoszące się do poszczególnych obszarów gminy i nieruchomości skarżących. Bez wątpienia prowadzą one do zmiany sposobu ich wykorzystywania, co oznacza bezpośrednią ingerencję w korzystanie z przysługującego im prawa własności, a tym samym uzasadniają legitymację do wniesienia skarg w omawianym trybie. Jest oczywiste, że związanie tymi ustaleniami doprowadzi w rzeczywistości do czysto iluzorycznej kontroli proponowanych rozwiązań już na etapie planu miejscowego.

Przekonanie o naruszeniu przez organ planistyczny interesu prawnego skarżących nie prowadzi natomiast do wniosku o zasadności skarg. .Zaznaczyć należy, że uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina określa zasadnicze ustalenia w kwestii kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, nie zawiera zatem wiążących postanowień, to przecież wyraża koncepcję rozwoju zagospodarowania przestrzennego gminy i stanowi podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie, co często oczywiście wiąże się z naruszeniem prawa własności, z uwzględnieniem specyfiki skargi na studium. W orzecznictwie od dawna zwraca się uwagę, że prawo własności, jakkolwiek jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ), a ponadto znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr [...] do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ). Inaczej przecież gmina w wielu zakresach nie mogłaby prowadzić i wykonywać przysługujących jej uprawnień, co w istocie podważałoby także przysługujące jej władztwo planistyczne. Jest też oczywiste, że jakkolwiek gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na określone przeznaczenie, to jednak również to uprawnienie podlega ograniczeniom wynikającym chociażby wprost z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, ale też m.in. walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego (por. wyroki NSA z: 15 grudnia 2009 r., II OSK 1629/09, 25 września 2012 r., II OSK 1377/12, 3 lipca 2012 r., II OSK 936/12, 12 września 2012 r., II OSK 1460/12, 1 kwietnia 2010 r., II OSK 64/10, 22 marca 2012 r., II OSK 22/12 wszystkie opubl. w CBOSA). Rację mają skarżący wskazując, że Gmina powinna kierować się także poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Również sądy administracyjne wielokrotnie zwracały uwagę na konieczność pogodzenia interesów prywatnych i publicznych, właściwe wypracowanie proporcji i symetrii. Stąd też kładzie się nacisk na znaczenie uzasadnienia przyjętych rozwiązań. Trzeba podkreślić, że dotychczas w orzecznictwie poglądy te wypowiadano na tle sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, konsekwentnie bowiem odrzucano możliwość kwestionowania uchwał dotyczących samego studium, argumentując, tak jak w odpowiedzi na skargę, że jego ustalenia nie muszą zostać zamieszczone w planie, który dopiero ma status prawa miejscowego. Jednak przy założeniu, że ustalenia studium wiążą przy uchwalenia samego planu, konieczność już na tym etapie badanie przyjętych założeń, tym bardziej, że obejmują konkretne tereny i znajdujące się na nich działki, nabiera nowego znaczenia. Powinny mieć tutaj zastosowanie te same reguły, które zwykle stosowano przy sporządzaniu planu. Dlatego ograniczenia w sposobie zagospodarowania określonych działek powinno mieć swoje uzasadnienie i to nie tylko dla przekonania ich właścicieli, ale także dla możliwości skontrolowania przyjętych rozwiązań. Z tego punktu widzenia w orzecznictwie podkreśla się, że prawnie wadliwymi są zatem nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają konkretne przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Tak jest też w rozpoznawanych sprawach.

Przedstawione materiały planistyczne dają wystarczająca podstawę do stwierdzenia, że rada nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Z uzasadnienia uchwały wynika, że projekt studium został opracowany z uwzględnieniem potrzeby zachowania trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, równowagi biologicznej i zasad zrównoważonego rozwoju, uwzględniającego prawa ludzi do korzystania ze środowiska przyrodniczego oraz obowiązek jej ochrony. Uwzględniono różne formy prawne ochrony przyrody i środowiska i oddziaływanie na środowisko, a wyniki ocen złożono w aktach. Wynika z nich, że proponowane sposoby zagospodarowania nieruchomości nie wpłyną negatywnie na środowisko. Dla oceny przeznaczenia w studium istotne jest ustalenie, w jaki sposób określona nieruchomość była wykorzystywana wcześniej i jakie były możliwości jej zagospodarowania. Odnośnie działek nr [...] i [...], stanowiących własność B. R., zaznaczyć należy, że objęte były planem zagospodarowania przestrzennego podjętym uchwałą Rady Miasta Nr [...] z [...]. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy B. ( Dz. Urz. Woj. L. z 2003r. Nr [...] poz. [...]) , w którym przeznaczono je pod uprawy polowe. Zmiana tej uchwały wprowadzona uchwałą Nr [...] z dnia [...]. ( opubl. W Dzienniku Urzędowym Woj. L. Nr [...], poz. [...] ) wprowadziła nową treść dotycząca terenu upraw polowych RP, dopuszczając możliwość lokalizacji ferm hodowlanych, które ze względu na uciążliwość nie mogą być lokalizowane w zwartej zabudowie z zachowaniem wymogów określonych w przepisach szczególnych. Te same zapisy dotyczą działek [...] stanowiących własność K. D.. Wprowadzenie przez studium na tym obszarze, dotychczas niezurbanizowanym, bez lokalizacji ferm hodowlanych, przeznaczenia pod tereny rolne o symbolu R – z funkcją podstawową określoną jako rolnictwo intensywne z zakazem lokalizacji przedsięwzięć zawsze oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem obiektów celu publicznego, infrastruktury technicznej i dróg nie może być jednak uznane za nadużycie uprawnień planistycznych. Rada gminy ma kompetencje do ograniczenia możliwości lokalizacji przedsięwzięć na terenie gminy, które przecież w znaczący sposób wpływają na korzystanie z nieruchomości, także sąsiednich. Wydaje się bowiem oczywiste, że oddziaływanie tego rodzaju przedsięwzięć nie mieści się z reguły w granicach nieruchomości. Prawdą jest, że obecnie obowiązujące przepisy nie zawierają norm odnoszących się do emisji odoru, dla potrzeb studium wystarczające jest jednak powszechna wiedza na temat uciążliwości z nim związanych, bez konieczności uciekania się do wskazywania szczegółowych przepisów. W studium wskazano tereny na jakich możliwa jest lokalizacja tego rodzaju przedsięwzięć, uzasadniając wybór miejsc jako najmniej kolidujących z potrzebami ochrony środowiska naturalnego oraz wymogami ochrony warunków życia ludzi. Oddalając wnioski skarżących o zmianę przeznaczenia działek pod tereny aktywności gospodarczej w tym zabudowy produkcyjnej o charakterze rolniczym rada jednoznacznie wskazała, że nie przewiduje się nowych wydzieleń pod taką funkcję. Podejmując rozstrzygnięcie ustalono również, że wymienione działki znajdują się na terenach otwartych, dotychczas nie zabudowanych, charakteryzujących się wysokim udziałem gruntów o wysokich klasach bonitacyjnych. Tym samym nawiązano do treści ust. 3.3 załącznika nr [...] uchwały, zgodnie z którym obszary o symbolu R zostały zaliczone do funkcjonalnie otwartych, w stosunku do których główne kierunki zmian i przekształceń terenów niezurbanizowanych w zagospodarowaniu przestrzennym wymagają ochrony gruntów organicznych o przewadze wysokich klas bonitacyjnych oraz ochrony otwartego krajobrazu. Stosownie do ust..3.2 pkt.2 załącznika nr [...] do zaskarżonej uchwały obszary funkcjonalne otwarte, do których zaliczono również tereny o symbolu R, ze względu na walory środowiska przyrodniczego nie zostały uznane jako tereny rozwojowe gminy. Możliwe jest jednak ograniczone ich wykorzystanie dla funkcji rekreacyjnej oraz zabudowy dopuszczonej na podstawie odrębnych przepisów, zgodnie z pozostałymi ustaleniami studium. Ochrona gruntów rolnych I, II i III klasy bonitacyjnej oraz gleb pochodzenia organicznego ze szczególnym uwzględnieniem zwartych kompleksów, leżących poza terenami zainwestowanymi i rozwojowymi wskazano także jako wyraz polityki przestrzennej w zakresie kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej (ust.13 z załącznika nr [...] do uchwały). Jest też czytelne, że dokonując zmiany kierunków przeznaczenia nieruchomości skarżących uwzględniono przeznaczenie nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, eliminując w ten sposób funkcje kolizyjne. Trzeba podkreślić, że nawet, jeśli gmina jest zobowiązana do uwzględnienia wszystkich aspektów sprawy, to przecież nie jest zobowiązana do powielania rozwiązań przyjętych w obowiązującym planie miejscowym. To właśnie studium umożliwia stworzenie nowych i perspektywicznych kierunków rozwoju, które rada uważa za ważne dla rozwoju gminy. Tym bardziej, że jak w rozpoznawanej sprawie, sytuowanie nowych inwestycji polegających na budowie ferm trzody chlewnej, wywołuje liczne spory sąsiedzkie, co dobitnie potwierdzają protokoły z dyskusji publicznych organizowanych przez organ. Nie jest wprawdzie rzeczą gminy rozstrzyganie sporów, ale przecież nie powinna swoimi decyzjami prowadzić do ich utrwalania. Przekonujące jest zatem twierdzenie, że organ należycie wyważył wszystkie okoliczności i argumenty w zakresie zmiany przeznaczenia tych działek.

Wbrew przekonaniu skarżących w granicach przysługującego radzie uprawnienia planistycznego dokonano także zmian w przeznaczeniu działek [...] i [...] położonych w K. O. stanowiących własność Z. D. oraz [...], położonej w miejscowości B. W., której właścicielem jest J. D.. N. przeznaczenie MR/Mn – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i/lub zabudowa zagrodowa wprowadziło także zakaz lokalizowania inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem obiektów celu publicznego, w szczególności infrastruktury technicznej i dróg. Z opisu tej funkcji wynika jednak, że dopuszcza się lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko "chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej" ( pkt.3. 4.1 załącznika 2 do zaskarżonej uchwały). Według skarżących pobawiono ich w ten sposób możliwości lokalizowania na działkach ferm hodowlanych w skali zgodnej z ich oczekiwaniami. Tymczasem w skardze Z. D. nie wspomniano, że działki [...], 228 i [...] zostały objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...]. ( opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia [...] poz. [...] ). Już wówczas zostały przeznaczone pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych o symbolu 13RM ( § 41). Zgodnie z § 22 uchwały, do którego odwołano się w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania jako przeznaczenie podstawowe wskazuje się zabudowę zagrodową, ze stawami jako przeznaczeniem dopuszczalnym. Teren ten nie był zatem, jak utrzymywał skarżący, przeznaczony pod uprawy polowe o symbolu RP z dopuszczeniem możliwości lokalizacji ferm hodowlanych, bez ograniczenia skali produkcji. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wspomniany zapis w kontekście oczekiwań skarżącego jest znacznie korzystniejszy, skoro nie wyklucza realizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Racjonalne jest także uzasadnienie wyznaczenia na części działki [...] terenu przeznaczonego pod teren zieleni izolacyjnej– ZI, określoną jako izolacje terenów o funkcji mieszkaniowej, zlokalizowanych bezpośrednio przy działkach skarżącego, na części których dopuszczono możliwość realizacji przedsięwzięć dotyczących produkcji rolniczej ( Gr).

Bezzasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia władztwa planistycznego w stosunku do działki nr [...]. Trzeba wskazać, że według akt planistycznych objęta jest ona uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...]. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. ( Dziennik Urzędowy .Województwa L. Nr [...], poz. [...] sprostowaną obwieszczeniem Wojewody L. z dnia [...] o sprostowaniu błędu ( Dziennik Urzędowy Województwa L. nr [...], poz. 1109 ), gdzie oznaczona jest symbolami MR, RPO, RP, KZ i KL – opisanymi jako zabudowa zagrodowa, ośrodki produkcji rolniczej, uprawy polowe, drogi zbiorcze, drogi lokalne. Przy opisie RP ( § 3 ust.25 ) wskazuje się jako teren przeznaczony pod uprawy polowe, w tym sadownicze i ogrodnicze, zakazuje się lokalizacji budynków, zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych nie związanych bezpośrednio z produkcją rolną, dopuszcza się budowę, rozbudowę, i modernizację budynków o charakterze rolniczym w obrębie siedlisk rolniczych istniejących w momencie wejścia w życie planu. Dopuszcza się zalesianie gruntów V i VI klasy za zgodą właścicieli sąsiednich działek. Na terenach o symbolu RPO - ośrodki produkcji rolnej dopuszcza się lokalizację obiektów o charakterze rolniczym, nie wykraczających uciążliwością poza granice władania dysponentów poszczególnych terenów, dopuszcza się modernizację i inne przekształcenia istniejącego zagospodarowania pod warunkiem wdrażania w ramach tych przekształceń technologii zmniejszających uciążliwość dla środowiska i zdrowia ludzi. Uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...]. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. ( Dz. Urz. Woj. L. z 2011r [...] poz. [...]) w uchwale nr [...] dokonano zmiany § 3 pkt.15 dotyczących parametrów dachów oraz § 3 pkt.25 poprzez wprowadzenie pkt.f) z dopuszczeniem lokalizacji urządzeń i obiektów do wytwarzania energii elektrycznej. Żaden ze wspomnianych zapisów nie dopuszczał lokalizacji inwestycji mogących zawsze lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Co więcej, możliwość ich lokalizacji wykluczał zapis ustanawiający możliwość lokalizacje obiektów o charakterze rolniczym, nie wykraczających uciążliwością poza granice władania dysponentów poszczególnych terenów, co w przypadku wspomnianych inwestycji byłoby normą. W zaskarżonej uchwale działka [...] została przeznaczona w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i/lub zagrodową z dopuszczeniem usług ( MN/MR ) i pod tereny aktywności gospodarczej w tym zabudowy produkcyjnej o charakterze rolniczym ( Agr) z dopuszczeniem możliwości lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza istotną zmianę w stosunku do poprzedniego zapisu. Z okoliczności, że możliwością realizacji tego rodzaju przedsięwzięć nie objęto całej działki, czego domagał się skarżący, nie sposób jeszcze wywieść nadużycia planistycznego. Jest bowiem oczywiste, że w ten sposób dostosowano planowane zagospodarowanie działki do zabudowy już istniejącej, związanej z hodowlą trzody chlewnej, wskazanej w skardze. Poza tym dopuszczono możliwość realizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Trzeba zauważyć, że studium przewiduje możliwość realizacji na działce zabudowy nie tylko jednorodzinnej, ale także zagrodowej, co wiąże się z możliwością realizacji inwestycji dotyczących produkcji rolniczej..

Bezzasadny jest powielony przez wszystkich skarżących zarzut błędnego postępowania planistycznego w zakresie zmiany studium, polegającego na tym, że w istocie ta zmiana to uchwalenie nowego studium. Słusznie organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest studium uchwalane. Tym samym skoro każda procedura zmierzająca do zmiany studium wymaga przeprowadzenia procedury zasadniczo identycznej jak uchwalenie studium, to nie stanowi naruszenia prawa dokonanie uchwalenia studium, gdy uchwala intencyjna wspomina jedynie o zmianie studium. Tym bardziej, że żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, jaki obszar gminy może być objęty procedurą zmiany, a jaki już musi polegać na uchwalaniu nowego studium. Wskazać też trzeba, że tryb zmiany studium jest identyczny z trybem uchwalania studium, a tym samym i dla organów opiniująco-uzgadniających i dla właścicieli nieruchomości nie ma żadnego znaczenia w jakim trybie takie postępowanie się toczy. Warto zaznaczyć, że § 2 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...]. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B. jednoznacznie stanowi, że zmiany studium obejmują obszar miasta i gminy B. w granicach administracyjnych. Ten san zakres terytorialny wskazano także w uchwale nr [...] z dnia [...]. zmieniającej uchwałę z [...]., co tylko wzmacnia powyższą argumentację.

Równie bezzasadny jest, także powielony w skargach, zarzut nie rozpatrzenia przez radę nie uwzględnionych uwag do studium. Jest on formułowany z uwzględnieniem treści art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy uwag. Tekst, rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Rzeczywiście, w kwestii sposobu w jaki rada gminy ma rozpoznać uwagi orzecznictwo nie zajęło jednolitego stanowiska. Według jednego z poglądów, do którego zdają się skłaniać skarżący, rozpoznanie uwag powinno być dokonane w odrębnej uchwale (lub w odrębnych uchwałach), a jego brak stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały. Podnosi się bowiem, że skoro studium (plan miejscowy) uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, to tak określony wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania aktu planistycznego i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Na organach tych ciąży obowiązek szczegółowego wyjaśnienia, jakie przesłanki przemawiają za ograniczeniem w planie prawa własności nieruchomości przysługującego danej osobie. Dodatkowo zaznacza się, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Z tego względu wyprowadza się wniosek, że nie jest możliwe podanie pod głosowanie rady gminy podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 6 października 2011 r., II OSK 1335/11, 23 marca 2011 r., II OSK 2587/10,16 stycznia 2015 r., II OSK 2635/13 wszystkie opubl. w CBOSA). Odmienny pogląd, podzielany przez sąd w niniejszej sprawie, opiera się na założeniu, ze art. 12 ust.1 nie narzuca organowi planistycznemu formy normatywnej, w jakiej następuje rozstrzygnięcie zgłoszonych uwag. Wobec powyższego należy przyjąć, że akt organu planistycznego rozstrzygający o uwagach złożonych do projektu studium może mieć formę zarówno jako odrębna uchwała, ale także jako załącznik do uchwały o przyjęciu studium (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2013 r., II OSK 1970/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10). Takie samo stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnienia uwag zgłaszanych do projektu planu miejscowego na podstawie art. 20 ust.1 ustawy. W świetle tych przepisów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z 24 lutego 2017r. II OSK 1556/15 i podane tam orzecznictwo ). W rozpoznawanej sprawie "Rozstrzygnięcie Rady Miasta w sprawie nieuwzględnionych uwag złożonych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. w granicach administracyjnych " stanowi załącznik nr [...] do zaskarżonej uchwały, w którym wymieniono każdą uwagę, wskazano czy została uwzględniona, czy nie i z jakich powodów. Tym samym uzasadnione jest przekonanie, że również w tej kwestii rada dopełniła swojego obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) skargi należało oddalić.