Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2514/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 183, art. 185 par. 1, art. 189. art, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 106 par. 5, art. 154 par. 1, art. 155, art. 163
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 36a. art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 82 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 1 par, 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 703/17 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz P. K. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 703/17, oddalił skargę P. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) wystąpił na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - dalej: specustawa drogowa, do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem z dnia 6 września 2013 r., o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "Budowa odcinka drogi ekspresowej [...] od rejonu węzła "O." na terenie gminy M. (z wyłączeniem tego węzła) do węzła "P." i powiązania z drogą krajową nr [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości M. (wraz z węzłem "P." i ww. skrzyżowaniem). Etap II - ode. węzeł "J." - skrzyżowanie z [...]".

Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "Budowa odcinka drogi ekspresowej [...] od rejonu węzła "O." na terenie gminy M. (z wyłączeniem tego węzła) do węzła "P." i powiązania z drogą krajową nr [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości M. (wraz z węzłem "P." i ww. skrzyżowaniem). Etap II - ode. węzeł "J." - skrzyżowanie z [...]".

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], uchylił w części powyższą decyzję i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2015 r. inwestor wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o zmianę decyzji z dnia [...] września 2014 r. w trybie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej. Inwestor wyjaśnił, że wniosek był spowodowany wprowadzeniem istotnych zmian w projektowanym układzie drogowym na odcinku od km (JP) 6+900 do km (JP) 7+972, tj. budowy węzła "S." i wynikającymi z tego powodu zmianami następujących robót: drogowych (budowy ronda wschodniego i zachodniego, budowy łącznic z drogi krajowej nr [...] do obu rond, budowy pasów włączania i wyłączania na drodze krajowej nr [...], przebudowy odcinka drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi gminnej, rozbudowy al. K., podłączenia ulicy S., budowy drogi dojazdowej nr [...], rezygnacji z budowy drogi lokalnej nr [...], budowy dróg lokalnych nr [...], [...], [...], [...], budowy chodników, zjazdów, zatok autobusowych, budowy systemu odwodnienia powierzchniowego wraz z przepustami drogowymi), mostowych (budowy kładki dla pieszych KŁ-02 oraz budowy sieci kanalizacji deszczowej), urządzeń ochrony środowiska (budowy ekranów akustycznych), zieleni, urządzeń bezpieczeństwa ruchy, oświetlenia, zasilania obiektów drogowych oraz przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej. Wprowadzone do projektu budowlanego zmiany rozwiązań drogowych wraz z koniecznością dostosowania do nich projektów branżowych spowodowały konieczność uzyskania nowych opinii i uzgodnień wymaganych przepisami szczególnymi, co w konsekwencji czyni te zmiany istotnymi odstępstwami w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Jednocześnie inwestor na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wniósł o nadanie decyzji zmieniającej zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności, mając na uwadze ważny interes społeczny.

Pismem z dnia 25 maja 2015r., Wojewoda Mazowiecki zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji. Pozostałe strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń.

Uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, działając na podstawie art. 36a ustawy - Prawo budowlane oraz art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 specustawy drogowej, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2015 r. Nr [...], zmienił decyzję ZRID, nadając jej jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia 30 września 2015 r. P. K. oraz I. K. zwrócili się do Wojewody o wyjaśnienie, czy GGDKiA Oddział w W. złożyła wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] września 2014 r. oraz czy została wydana decyzja zmieniająca. Skarżący zwrócili się również z pytaniem, na jakiej podstawie prawnej zmiana ww. decyzji nastąpiła w innym trybie niż jej wydanie, co dotyczy w szczególności trybu powiadamiania stron o toczącym się postępowaniu. W dalszej części pisma skarżący, powołując się na treść art. 147 k.p.a., wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody w zakresie niezbędnym do zapewnienia stronom udziału w postępowaniu.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r. podnosząc, że w dniu orzekania w sprawie wznowienia decyzja ta nie była decyzją ostateczną. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił powyższe postanowienie w całości wskazując, że skoro wniosek skarżących został złożony w terminie otwartym do wniesienia odwołania, to organ I instancji zobowiązany był do potraktowania tego pisma jako odwołania i przekazać je wraz z aktami sprawy do organu właściwego do jego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 9 maja 2015 r. P. K. i I. K. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2015 r., wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżący wskazali, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji ZRID powinno przebiegać tak samo, jak postępowanie pierwotne. Ponadto w ocenie odwołujących się decyzja zmieniająca wykracza w stosunku do decyzji pierwotnie wydanej w 2014 r. poza zakres określony w decyzji środowiskowej wydanej dla spornej inwestycji, co czyni całe postępowanie i wydaną na jego podstawie decyzję nieważnymi z mocy prawa.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11g ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że wobec nie złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1590), w przedmiotowym postępowaniu zastosowano przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane z wyjątkiem art. 28 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego w pełni uzasadnione jest dokonanie zmiany na wniosek inwestora, na podstawie art. 36a ustawy - Prawo budowlane, decyzji z dnia [...] września 2014 r. w zakresie w jakim zatwierdza ona zmiany objęte projektem budowlanym zamiennym, tj. przebudowę dróg powiatowych, przebudowę sieci energetycznej, przebudowę sieci kanalizacji sanitarnej, przebudowę sieci gazowej, przebudowę sieci teletechnicznej, kanalizacji deszczowej, melioracji, przepustów oraz zmiany charakterystycznych parametrów technicznych ekranów akustycznych. Zmiana lokalizacji i charakterystycznych parametrów technicznych obiektu jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonych tą decyzją warunków pozwolenia na budowę (zezwolenia na realizację inwestycji drogowej). Postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji na podstawie art. 36a ustawy - Prawo budowlane, jest prowadzone analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych (zezwolenia na realizację inwestycji drogowej).

Przed złożeniem wniosku o zmianę decyzji ZRID inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. art. 36a ustawy - Prawo budowlane, uzyskał opinie właściwych miejscowo organów. Do wniosku o wydanie decyzji zmieniającej dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 20 ust. 4 tej ustawy do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ podkreślił, że przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z decyzją RDOŚ częściowo zmienioną, a w pozostałej części utrzymaną w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r., ze zmianami wynikającymi z treści postanowienia RDOŚ w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r. W ocenie Ministra przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, ze zm.). Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej w zw. z art. art. 36a ustawy - Prawo budowlane do wniosku inwestor załączył także: pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 30 grudnia 2014 r.; pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie z dnia 29 grudnia 2014 r.; pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 stycznia 2015 r. Co do pozostałych opinii, wskazanych w art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, wskazano, iż inwestor nie miał obowiązku ich przedkładania, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek uzyskania stosownych uzgodnień. Ponadto zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej w zw. z art. 36a ustawy - Prawo budowlane, do wniosku inwestor dołączył wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne, tj. decyzję RDOŚ i decyzję GDOŚ oraz decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. udzielającą inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na odwodnienie drogi i wykonanie urządzeń wodnych. Minister uznał, że wniosek inwestora zawiera elementy wymagane prawem. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Wojewodana podstawie art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, pismem z dnia 25 maja 2015r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji ZRID wnioskodawcę. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim, w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg inwestycji oraz na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. W obwieszczeniu tym organ I instancji poinformował o miejscu, gdzie strony lub ich pełnomocnicy mogą zapoznać się z dokumentacją dotyczącą inwestycji. Zgodnie z art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej w zw. z art. art. 36a ustawy - Prawo Wojewoda doręczył decyzję zmieniającą wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim, w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tej gminy, a także w prasie lokalnej.

Zdaniem Ministra kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 36a ustawy - Prawo budowlane, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy wynikające z konieczności jej zmiany w zakresie objętym wnioskiem. Minister za niezasadny uznał zarzut, zgodnie z którym zmiana decyzji z dnia [...] września 2014 r. mogła nastąpić wyłącznie w trybie art. 155 k.p.a. Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut, że zmiana decyzji ZRID mogła nastąpić wyłącznie w trybie art. 155 k.p.a. Wskazał, że art. 36a ustawy - Prawo budowlane należy rozumieć jako przepis szczególny sprzeciwiający się stosowaniu art. 155 k.p.a. do zmiany pozwolenia na budowę. Organ podkreślił przy tym, że zmiany w zakresie rozwiązań drogowych i dostosowanie do nich projektów branżowych, które spowodowały konieczność uzyskania nowych opinii i uzgodnień wymaganych przepisami szczegółowymi stanowią istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ustawy - Prawo budowlane. Istotne odstąpienie od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest natomiast dopuszczalne jedynie po uzyskaniu, w oparciu o art. 36a ustawy - Prawo budowlane, decyzji o zmianie pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska, że decyzja Wojewody Mazowieckiego wykracza poza zakres określony w decyzji RDOŚ. Podkreślił, że decyzja zmieniająca nie wywołała skutków prawnych w postaci zmiany linii rozgraniczających teren inwestycji oraz podziału nieruchomości. Nie jest zatem nową decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, ale rozstrzygnięciem, na mocy którego dokonano korekt w zakresie przebudowy: dróg powiatowych, sieci energetycznej, sieci kanalizacji sanitarnej, sieci gazowej, sieci teletechnicznej, kanalizacji deszczowej, melioracji, przepustów oraz zmiany parametrów technicznych ekranów akustycznych, przewidzianych już wcześniej w decyzji ZRID. W ocenie Ministra zaskarżona decyzja nie wykracza poza zakres określony decyzją RDOŚ, zmienioną w części, a w pozostałej części utrzymaną w mocy decyzją GDOŚ, oraz postanowieniem RDOŚ. Zmiana projektu budowlanego zatwierdzona decyzją Wojewody Mazowieckiego obejmuje swoim zakresem obszar mniejszy, niż ww. rozstrzygnięcia organów środowiskowych, których przedmiotem było ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla całego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego zatwierdzony został "zamienny" projekt budowlany, dotyczący jedynie części zamierzenia budowlanego, objętego wcześniejszą decyzją z dnia [...] września 2014 r., tj. od km (JP) 6+900 do km (JP) 7+972. Obszar ten w pełni mieści się w granicach przedsięwzięcia, dla którego wydane zostały przywołane wcześniej rozstrzygnięcia organów środowiskowych. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że szczegółowa analiza zgodności projektu "zamiennego" z treścią decyzji RDOŚ oraz decyzji GDOŚ i postanowieniem RDOŚ, została zawarta w części opisowej Projektu Zagospodarowania Terenu, stanowiącego Tom 1 projektu budowlanego, będącego załącznikiem nr 1 decyzji Wojewody Mazowieckiego. Na stronie 19 ww. opracowania wskazano, iż zakres robót projektu "zamiennego" jest zgodny zarówno z decyzją RDOŚ oraz decyzją GDOŚ, jak i postanowieniem RDOŚ, wydanym w związku z ponownym postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania planowanej inwestycji drogowej na środowisko. Powyższe twierdzenie zostało poparte tabelarycznym zestawieniem zapisów zawartych w rozstrzygnięciach organów środowiskowych oraz rozwiązań technicznych przyjętych w "zamiennym" projekcie budowlanym, przedstawionych na stronach 20-39 ww. opracowania. Zatem decyzja zmieniająca nie wykracza poza zakres określony decyzją środowiskową dla przedmiotowej inwestycji, uwzględnia natomiast zapisy decyzji RDOŚ, doprecyzowane postanowieniem RDOŚ.

W skardze na powyższą decyzję P. K. zarzucił naruszenie: art. 11d ust. 5 i 6 oraz art. 11f ust. 3 i 7 specustawy drogowej polegające na braku wymaganego tymi przepisami zawiadomienia skarżącego jako właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o wszczęciu postępowania GDDKiA z dnia 28 kwietnia 2015 r. o zmianę decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r. oraz braku zawiadomienia skarżącego o wydaniu decyzji zmieniającej, co skutkowało naruszeniem prawa skarżącego do udziału w postępowaniu i jest przesłanką do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c, art. 1 1d ust. 1 pkt 8 lit. h i art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej w zw. z art. 71 ust. 1-2, art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku oraz o ocenach oddziaływania na środowisko polegające na wydaniu skarżonej decyzji mimo braku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której wydanie jest konieczne przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co jest przesłanką do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.; art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej polegające na braku uwzględnienia w skarżonej decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym ochrony interesów skarżącego, którego nieruchomość znacząco straciła na skutek działań organu; § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 127 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie polegające na wybudowaniu w ramach inwestycji kładki KŁ-02 w sposób sprzeczny z warunkami technicznymi opisanymi w tych przepisach; art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...], która jest nieprawidłowa i nie powinna ostać się w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 11i specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Wskazał, że inwestor ubiegając się o wydanie decyzji zmieniającej złożył wszystkie dokumenty wymienione w art. 11d specustawy drogowej. Zaskarżona decyzja czyni też zadość art. 11f ust. 1 tej ustawy. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 11d ust. 5 i 6 oraz art. 11f ust. 3 i 7 specustawy drogowej, polegający na braku wymaganego tymi przepisami zawiadomienia skarżącego jako właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194), działki położone w liniach rozgraniczających teren inwestycji, w tym powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stają się z datą jej ostateczności z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zaś odszkodowanie za nie jest ustalane i wypłacane na podstawie odrębnie wydanej decyzji w przedmiocie odszkodowania. Regulacja ta oznacza, że w chwili wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej właścicielem wszystkich działek objętych wnioskiem był Skarb Państwa. Przywołując treść art. 11f ust. 3 tej ustawy Sąd wskazał, że tylko wnioskodawcy doręcza się decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji doręcza się zawiadomienie o wydaniu decyzji - ta forma miała zastosowanie w stosunku do skarżącej. Pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia. Słuszne jest zatem stanowisko organu, że skarżący podlegał zawiadomieniu o toczącym się postępowaniu wyłącznie w formie obwieszczenia.

W ocenie Sądu nie jest zasadny także zarzut dotyczący wydania decyzji bez przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę uwzględnia warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej było poprzedzone uzyskaniem decyzji środowiskowej. Zgodnie z art. 90 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zmiana decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10, kończy się wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji analiza zgodności projektu "zamiennego" z treścią decyzji RDOŚ oraz decyzji GDOŚ, jak również postanowieniem RDOŚ, została zawarta w części opisowej Projektu Zagospodarowania Terenu, stanowiącego Tom 1 projektu budowlanego, będącego załącznikiem nr 1 decyzji Wojewody Mazowieckiego. Na stronie 19 ww. opracowania wskazano, iż zakres robót projektu "zamiennego" jest zgodny zarówno z decyzją RDOŚ oraz decyzją GDOŚ, jak i postanowieniem RDOŚ, wydanym w związku z ponownym postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania planowanej inwestycji drogowej na środowisko. Powyższe twierdzenie zostało poparte tabelarycznym zestawieniem zapisów zawartych w rozstrzygnięciach organów środowiskowych oraz rozwiązań technicznych przyjętych w "zamiennym" projekcie budowlanym, przedstawionych na stronach 20-39 ww. opracowania.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 127 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie polegające na wybudowaniu w ramach inwestycji kładki KŁ-02 w sposób sprzeczny z warunkami technicznymi opisanymi w tych przepisach. Sąd podkreślił, że z projektu budowlanego zamiennego wynika, że jedyną zmianą w zakresie przedmiotowej kładki w porównaniu z zatwierdzonym projektem jest usytuowanie filara P 3 oraz rozpiętości przęseł. Długość obiektu, usytuowanie podpór skrajnych oraz pochylni pozostało bez zmian. Projekt zamienny nie wprowadza też nowych rozwiązań materiałowych.

Nie może być też, w ocenie Sądu, uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, poprzez nieuwzględnienie uzasadnionych interesów skarżącego. Projekt budowlany zamienny tylko nieznacznie koryguje decyzję pierwotną o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zakres tych zmian nie wpływa zasadniczo na wartość nieruchomości skarżącego. Poza tym organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo, przy czym w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego postępowanie organu dotyczy wyłącznie oceny dokonywanych istotnych zmian. W niniejszej sprawie zmiany projektu budowlanego, w stosunku do pierwotnie zatwierdzonego, były tego rodzaju, że nie sposób twierdzić, że mogły doprowadzić do powstania nowej inwestycji, o parametrach diametralnie innych od pierwotnie zatwierdzonej. Skoro zatem ust. 3 art. 36a Prawa budowlanego nakazuje w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stosować przepisy art. 32-35 jedynie odpowiednio do zakresu zmiany, to nie było podstaw, by organy architektoniczno-budowlane, po złożeniu przez inwestora wniosku o zmianę uzyskanego pozwolenia, dokonały ponownego przeprowadzenia oceny całości zamierzenia inwestycyjnego. Organy w niniejszej sprawie związane były wcześniejszą decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego dotyczyć mogło tylko zmian wprowadzonych do tego projektu. Tylko w tym zakresie zatem organy architektoniczno-budowlane mogły kontrolować postępowanie zmierzające do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Zdaniem Sądu organy słusznie zastosowały w sprawie procedurę zmiany decyzji określoną w art. 36a Prawa budowlanego, a nie 155 k.p.a.

Skargą kasacyjną P. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 11d ust. 5 i 6 oraz art. 11f ust. 3 i 7 i art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), dalej: specustawa drogowa, w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane polegające na pominięciu, że organ miał obowiązek zawiadomić skarżącego jako stronę o wszczęciu postępowania poprzez wysłanie mu pisemnej korespondencji, a nie mógł poprzestać w tym zakresie jedynie na drodze obwieszczeń, bowiem nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej i stąd celem zapewnienia skarżącemu należytego udziału w postępowaniu i wpływu na jego bieg powinien on być o nim należycie informowany, przy czym powyższe skutkowało naruszeniem prawa skarżącego do udziału w postępowaniu i jest przesłanką do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2) art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 11a ust. 1 i art. 11f oraz art. 17 specustawy drogowej oraz art. 155 k.p.a., polegające na pominięciu, że zmiany w projekcie budowlanym objęte "zamiennym projektem" zatwierdzonym decyzją Wojewody z 25 sierpnia 2015 r. były marginalne mając na względzie całości inwestycji z tego względu ich dokonanie nie powinno się odbywać w trybie przepisów specustawy, a w trybie ogólnym wynikającym z ustawy Prawo budowlane lub w trybie art. 155 k.p.a., zaś zastosowanie w tej kwestii specustawy drogowej przez organ - tym bardziej, że wniosek o zatwierdzenie zamiennego projektu wpłynął zaledwie na kilka miesięcy po wydaniu pierwotnej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] września 2014 r. - miało na celu obejście prawa celem pominięcia udziału osób objętych oddziaływaniem inwestycji w postępowaniu oraz zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności i zastosowaniem względem m.in. skarżącego metody faktów dokonanych;

3) art. 154 § 1 k.p.a. polegające na pominięciu, iż skarżący był od początku trwania postępowania, tj. od momentu wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r., traktowany jako strona postępowania i był zawiadamiany o postępowaniu i jego etapach w drodze korespondencji, a zatem prawo do takiego traktowania skarżącego przez organ było jego prawem nabytym i bezprawnie zostało ono umniejszone przez organy;

4) art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c, art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h i art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej w zw. z art. 71 ust. 1-2, art. 72 ust. 1 pkt 10, art. 90 ust. 1, art. 92 i art. 93 ust. 1-4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) polegające na wydaniu skarżonej decyzji mimo braku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której wydanie jest konieczne przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, przy czym wbrew ocenie Sądu poprzestanie na wydaniu postanowienia było niezasadne i niewystarczające, albowiem zmiana projektu rozszerzyła zakres i obszar inwestycji, przez co konieczne było wydanie na nowo stosownej decyzji - co jest przesłanką do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.;

5) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej polegające na braku uwzględnienia w skarżonej decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym ochrony interesów skarżącego, którego nieruchomość znacząco straciła na skutek działań organu, zaś skarżącemu, jak wskazano w poprzednich zarzutach, nie zapewniono należytego udziału w postępowaniu;

6) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo, że WSA miał obowiązek rozstrzygnięcia sprawy niezależnie od zakresu zarzutów podniesionych w skardze, natomiast skarżona nią decyzja narusza przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego i z tej przyczyny powinna być oddalona;

II. przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 127 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez jego błędne zastosowanie, polegające pominięciu, że w ramach inwestycji ekrany akustyczne wybudowano w sposób sprzeczny z warunkami technicznymi opisanymi w tych przepisach, w szczególności znajdują się one zbyt blisko nieruchomości skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są usprawiedliwione.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 11d ust. 5 i 6 oraz art. 11f ust. 3 i 7 i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wbrew stanowisku skarżącego w niniejszej sprawie organ nie miał obowiązku zawiadomić skarżącego o wszczęciu postępowania poprzez wysłanie zawiadomienia.

Przepis art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 2031 ze zm.), rozróżniania trzy kategorie podmiotów w zakresie sposobu zawiadamiania o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji kończącej postępowanie.

A mianowicie, ustawodawca w sposób szczególny wyróżnia wnioskodawcę inwestycji drogowej, któremu przysługują najszersze uprawnienia. Drugą grupę stanowią dotychczasowi właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, które to nieruchomości lub ich części ( według katastru nieruchomości ) stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Do trzeciej grupy należą pozostałe strony postępowania prowadzonego na podstawie przepisów specustawy drogowej.

Powyższym kategoriom podmiotów odpowiadają określone sposoby zawiadamiania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz sposoby zawiadamiania o wydaniu decyzji. Przepisy specustawy drogowej w tym zakresie stanowią lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

I tak, zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wysyła:

- wnioskodawcy,

- właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Pozostałe strony wojewoda zawiadamia w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej.

W dacie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zmieniającej ZRID skarżący nie był właścicielem żadnej nieruchomości objętej wnioskiem o zmianę decyzji ZRID.

Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy drogowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości – art. 12 ust. 3.

Stosownie do art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1), własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (pkt 2) - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r. Nr [...], zezwalająca na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa odcinka drogi ekspresowej [...] od rejonu węzła "O." na terenie gminy M. (z wyłączeniem tego węzła) do węzła "P." i powiązania z drogą krajową nr [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości M. (wraz z węzłem "P." i ww. skrzyżowaniem). Etap II - ode. węzeł "J." - skrzyżowanie z [...]" uzyskała przymiot ostateczności. To zaś oznacza, iż z dniem, w którym decyzja ZRID stała się ostateczna, skarżący utracił prawo własności nieruchomości, o jakiej mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej, wskazanej w decyzji ZRID.

A zatem, w niniejszej sprawie skarżący należał do pozostałych stron, które o wszczęciu postępowania zawiadamia się w drodze obwieszczenia. Okoliczność podnoszona przez skarżącego, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej nie wpływa na zmianę sposobu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji zmieniającej ZRID.

Z powyższych względów chybiony jest też zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 154 § 1 k.p.a. Zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku i z tej przyczyny, iż przepis art. 154 § 1 k.p.a. nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 11a ust. 1 i art. 11f oraz art. 17 specustawy drogowej oraz art. 155 k.p.a.

Jak stanowi art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Sformułowanie "przepis szczególny" rozumiane jest jako przesłanka negatywna stosowania art. 155 k.p.a., zawarta w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy.

Takim przepisem szczególnym, wyłączającym stosowanie art. 155 k.p.a., jest art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.).

Zgodnie art. 36a ustawy - Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten wprowadził zasadę, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W takim wypadku zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę następuje wyłącznie na podstawie art. 36a ustawy - Prawo budowlane, a nie na podstawie art. 155 k.p.a. Przepis art. 36a ustawy - Prawo budowlane stanowi samodzielną podstawę wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 k.p.a. i tym samym wyklucza stosowanie art. 155 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 1998 r., sygn. IV SA 485/98 -ONSA 2000/1/18; z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 84/06 ; z dnia 17 września 2009r., sygn. akt II OSK 1407/08 – CBOSA) .

Usprawiedliwione są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 72 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 90 ust. 1, art. 92 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 - w zakresie kwestii środowiskowych. Podkreślić przy tym należy, iż postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne z mocy art. 90 ust. 8 powołanej wyżej ustawy. Wynika to z wyłączenia - przez art. 90 ust. 8 tej ustawy - stosowania art. 106 § 5 k.p.a. Nie może to jednak oznaczać, że postanowienie wydawane na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. będzie w ogóle wyłączone z kontroli instancyjnej. Należy przyjąć, że strony postępowania mają możliwość kwestionowania tego postanowienia w odwołaniu od decyzji organu I instancji - art. 142 k.p.a. ( por. wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2543/11 - LEX nr 1138180; z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2365/10 - LEX nr 953049 oraz z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2366/10 - CBOSA).

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane nakazuje organowi administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego) sprawdzanie zgodności projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Użycie zwrotu "w szczególności" i uwzględnienie treści art. 92 i art. 93 ustawy z dnia 3 października 2008r. nakazuje przeprowadzenie tego sprawdzenia także w odniesieniu do postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji - rozstrzygając w granicach danej sprawy i nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a. - winien uczynić przedmiotem swojej kontroli legalności wszystkie aspekty rozpoznawanej sprawy w jej granicach. Postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...][...] maja 2014r. mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy.

Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie przedstawił w sposób wystarczający przesłanek uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem. Rozważania Sądu są lakoniczne i ogólnikowe, nie odnoszące się do okoliczności sprawy i materiału dowodowego w aspekcie przepisów prawa znajdujących w tej sprawie zastosowanie. W istocie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powtórzył stwierdzenia organów wydających w tej sprawie decyzje. Tymczasem Sąd pierwszej instancji winien w ramach kontroli legalności decyzji dokonać sprawdzenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i czy organy dokonały prawidłowego zastosowania przepisów prawa. Przeprowadzając kontrolę legalności Sąd pierwszej instancji nie może ograniczyć się do "cytowania" stanowiska organów i inwestora, lecz winien sprawdzić, czy w świetle okoliczności tej sprawy i przepisów prawa stanowisko organów jest prawidłowe i podjęte rozstrzygnięcia są zgodne z przepisami prawa. Rzeczą Sądu było zbadanie w kontekście całości materiału dokumentacyjnego, m.in. czy przyjęte w decyzji postanowienia w przedmiocie ekranów akustycznych w sposób właściwy realizują wskazania decyzji środowiskowej i postanowienia uzgadniającego oraz czy podjęte zostały po należytym rozważeniu interesu skarżącego – w tym w zakresie kładki KŁ-02, czy też – jak podnosi skarżący – doszło do niekorzystnej dla skarżącego zmiany decyzji ZRID, która to zmiana narusza przepisy prawa, w szczególności w aspekcie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej nakazującego uwzględniać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Podkreślić należy, iż z uwagi na zarzuty podnoszone przez skarżącego Sąd pierwszej instancji winien rozważyć sprawę w aspekcie art. 72 ust. 2 pkt 1 a ustawy z dnia 3 października 2008 r., czego nie uczynił wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 134 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przytoczył jedynie określone przepisy nie dokonując kontroli decyzji w świetle tych przepisów. Nadto Sąd powołał art. 72 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., podczas gdy sprawa winna być rozważona w świetle art. 72 ust. 2 pkt 1 a tej ustawy.

Zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 1 a ustawy z dnia 3 października 2008 r. wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 19, polegających na zmianie zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącej:

a) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w szczególności: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, oraz charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego,

b) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

c) charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego

- które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Okoliczności objęte hipotezą powyższego przepisu pozostały poza oceną i rozważaniami Sądu pierwszej instancji. Tymczasem Sąd pierwszej instancji winien rozważyć kwestie objęte hipotezą powyższego przepisu w aspekcie wniosku inwestora o zmianę decyzji ZRID, w tym m. in. podanego we wniosku zakresu robót drogowych i robót mostowych.

Przepis, który powołał Sąd pierwszej instancji, tj. art. 72 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy dotyczy zmiany decyzji polegających na: ustaleniu lub zmianie formy lub wielkości zabezpieczenia roszczeń mogących powstać wskutek wykonywania działalności objętej decyzją oraz zmianie danych wnioskodawcy. Z powyższych względów uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Z uwagi na wadliwe wykonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych rozważań i oceni, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tej sytuacji przedwczesne jest wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.