Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2582/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1230
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1229
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 164/13 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza na rzecz K. O. od Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2582 / 13

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. O. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie zakazu użytkowania budynku.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Cieszynie na podstawie art. 11a ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.), § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. nakazał firmie [...] w B. dostosowanie obudowy drogi ewakuacyjnej poprowadzonej przez korytarze, główną klatkę schodową i hol recepcyjny w budynku hotelu "[...]" do wymagań przepisów techniczno-budowlanych oraz zabezpieczenie przed zadymieniem pionowej drogi ewakuacyjnej poprzez zastosowanie urządzeń zapobiegających zadymieniu lub zapewniających usuwanie dymu, wyznaczając termin na wykonanie tych prac do 31 grudnia 2007 r.

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożył właściciel hotelu "[...]" – K. O. - [...] w B. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej odmówił stwierdzenia jej nieważności, zaś Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1299/08 oddalił skargę na tę decyzję.

K. O. ponownie wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności, zaś Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylił skarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1803/09 oddalił skargę na tę decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 772/10.

W dniu 25 września 2012 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Cieszynie upoważnił funkcjonariuszy straży pożarnej do przeprowadzenia czynności kontrolno- rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej w obiekcie Ośrodka "[...]" w U. W trakcie kontroli, przeprowadzonej w obecności dyrektora Ośrodka, stwierdzono, iż zalecenia zawarte w decyzji pokontrolnej z dnia [...] stycznia 2007 r. nie zostały wykonane, a ponadto wskazano na brak spełnienia podstawowych wymogów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (protokół z dnia 10 października 2012 r.).

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Cieszynie na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. zakazał Przedsiębiorstwu [...] K. O. użytkowania budynku Ośrodka "[...]" zlokalizowanego w U. przy ul. S., ponieważ obiekt ten nie spełnia podstawowych wymagań bezpieczeństwa pożarowego, w szczególności:

1. brak dostosowania obudowy drogi ewakuacyjnej prowadzonej przez korytarze, główną klatkę schodową i hol recepcyjny do wymagań przepisów techniczno-budowlanych,

2. brak zabezpieczenia przed zadymieniem pionowej drogi ewakuacyjnej (głównej klatki schodowej) w budynku poprzez zastosowanie urządzeń zapobiegających zadymieniu lub zapewniających usuwanie dymu,

3. przekroczenie dopuszczalnej długości dojść ewakuacyjnych na kondygnacjach IV, III, II, I oraz niskiego parteru, o ponad 100%,

4. brak sprawnej instalacji oświetlenia ewakuacyjnego,

5. zastosowanie na kondygnacjach I, II, III i IV piętra okien bez odpowiedniej klasy odporności ogniowej, jako obudowy klatki schodowej,

6. występowania na kondygnacjach VI, V, IV, III, II, I piętra oraz niskiego parteru okładzin ściennych o nieustalonym stopniu palności,

7. nieprawidłowe oznakowanie jednego z kierunków ewakuacji, na kondygnacjach II, III i IV piętra, prowadzącego przez okna na dach budynku, uniemożliwiające szybkie i bezpieczne opuszczanie strefy zagrożonej lub objętej pożarem,

8. brak wiedzy obsługi budynku (pracownik techniczny lub kierownik) na temat lokalizacji wyłącznika przeciwpożarowego prądu,

9. stwierdzenie w trakcie kontroli, iż wyłącznik przeciwpożarowy zlokalizowany na poziomie niskiego parteru, nie został poddany przeglądowi technicznemu i czynnościom konserwacyjnym, zgodnie z obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi,

10. stwierdzenie w trakcie kontroli niesprawności niektórych hydrantów wewnętrznych, ich niewłaściwego zasilania oraz braku badań ciśnienia i wydajności wodnej przy jednoczesności poboru wody, z co najmniej dwóch hydrantów,

11. przedstawienie przez kontrolowanego instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, opracowanej w lutym 2012 r., gdzie przedmiotowa instrukcja nie zawiera wymaganych przepisami przeciwpożarowymi zagadnień, m.in. brak części rysunkowej.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Jak ustalił też organ w trakcie kontroli, w budynku Ośrodka "[...]" dokonano rozszerzenia rodzaju świadczonych usług hotelowych na rehabilitacyjne, co wiąże się z obecnością większej ilości osób o ograniczonej zdolności poruszania się.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. O., stwierdzając, że została ona skierowana do niewłaściwego podmiotu, bowiem dzierżawcą Ośrodka jest "[...]S.A." i to ona faktycznie jako władająca ośrodkiem jest zobowiązaną do realizowania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że w budynku nieustannie występuje stan zagrożenia życia dla jego licznych użytkowników, a więc zakaz eksploatacji jest w pełni uzasadniony i powinien być respektowany natychmiastowo.

Skargę na powyższą decyzję złożył K. O., zarzucając jej skierowanie do osoby niebędącej stroną, brak wskazania w upoważnieniu do przeprowadzonej kontroli podstawy prawnej, błędy w przeprowadzonej kontroli, niewyjaśnienie dlaczego art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie ma zastosowania w sprawie. Skarżący przyznał, że nałożone w decyzji z 2007 r. obowiązki nie zostały wykonane z uwagi na brak środków finansowych i dlatego też oddał budynek w użytkowanie spółce "[...]". Nadto skarżący wskazał, iż strony w umowie ustaliły, że obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej przejmuje w całości najemca – jako użytkownik i zarządca, a wobec tego od tego momentu skarżący nie jest stroną odpowiedzialną za wykonanie obowiązków przeciwpożarowych.

W odpowiedzi na skargę Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Wskazując na treść art. 26 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie ma wątpliwości, że organ I instancji był uprawniony do wydania decyzji zakazującej eksploatacji Ośrodka "[...]" i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Poza sporem pozostawało również to, że K. O. został prawomocną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. zobowiązany do wykonania określonych w niej obowiązków, których – czemu sam nie przeczy – nie wykonał.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z poglądem skarżącego, że regulacja zawarta w art. 4 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) wyklucza jego udział jako strony postępowania w sprawie. W chwili wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. skarżący był osobą zobowiązaną w rozumieniu tych przepisów, a umowę najmu- użyczenia zawarł dopiero w dniu 29 listopada 2011 r. Przepis art. 4 ust. 1a ww. ustawy znalazłby natomiast zastosowanie, gdyby postępowanie w tym zakresie było prowadzone po podpisaniu przez skarżącego umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. Tymczasem decyzja, która nałożyła określone w niej obowiązki stała się prawomocna w chwili, gdy skarżący jako właściciel przedmiotowego budynku był zobowiązany do zapewnienia zgodnej z obowiązującymi przepisami ochrony przeciwpożarowej i to na nim spoczywał obowiązek wykonania postanowień decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Cieszynie. Zawarcie w późniejszym czasie umowy najmu- użyczenia nie zwalniało skarżącego z tego obowiązku. Przepis art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej ma zastosowanie w postępowaniu przedmiotem, którego jest zapewnienie należytej ochrony przeciwpożarowej w toku, którego zobowiązuje się właściciela, zarządcę lub najemcę do realizacji obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Powyższa regulacja wprowadzona została celem zapewnienia skutecznej ochrony przeciwpożarowej. Zatem, wbrew temu, co twierdzi skarżący, przepis ten nie daje możliwości scedowania nałożonego już obowiązku na inny podmiot w celu uniknięcia konsekwencji z tytułu niewykonania nałożonych obowiązków. Przyjęcie takiego stanowiska zgodnie z wnioskiem skarżącego, prowadziłoby do sytuacji, w której ochrona przeciwpożarowa byłaby nieskuteczna.

W niniejszej sprawie postępowanie w stosunku do skarżącego w tym zakresie zostało prawomocnie zakończone w 2007 r. i od tego momentu do chwili ponownej kontroli w październiku 2012 r. skarżący nie wywiązał się z nałożonych na niego jako właściciela obiektu obowiązków. Dlatego decyzją z dnia [...] października 2012 r. organ I instancji zakazał użytkowania przedmiotowego budynku w związku z niewykonaniem nałożonych na K. O. obowiązków i dlatego też jej adresatem powinien być K. O.

Na marginesie Sąd stwierdził, że z treści umowy najmu- dzierżawy wynika, że najemca będzie zobowiązany do wypełniania warunków stawianych przez Straż Pożarną i przejmuje odpowiedzialność za realizację tych obowiązków. Brak jest jednak zapisu, który wskazywałby, że najemca jest zobowiązany do wykonania nałożonych na właściciela budynku obowiązków wynikających z konkretnej decyzji administracyjnej. Nie precyzuje tej kwestii również Porozumienie do umowy z dnia 29 listopada 2011 r. Z tych też przyczyn, Sąd uznał za chybiony zarzut skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Także wbrew skarżącemu wydane do przeprowadzenia kontroli upoważnienie wskazuje podstawę prawną dla konkretnego strażaka pełniącego służbę w komendzie.

Odnośnie zarzutów niewłaściwego zawiadomienia skarżącego o terminie czynności kontrolnych i braku jego udziału lub osoby upoważnionej w tych czynnościach, co w konsekwencji uniemożliwiło jego czynny udział w postępowaniu i stanowiło naruszenie przepisów postępowania, Sąd stwierdził, iż faktem jest, że skarżący nie został zawiadomiony o terminie czynności kontrolnych, które zostały wykonane w obecności dyrektora Ośrodka. Cytując § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2005 r. w sprawie czynności kontrolno- rozpoznawczych przeprowadzonych przez Państwową Straż Pożarną (Dz. U. Nr 225, poz. 1934), Sąd jednak stwierdził, że co do zasady udział kontrolowanego nie jest konieczny, a osoba przybrana w charakterze świadka nie musi być przez niego upoważniona. To do decyzji kontrolującego należy, czy dopuści do udziału w czynnościach kontrolnych inne osoby. Podyktowane to jest charakterem tych czynności, które mają na celu sprawne przeprowadzenie kontroli istniejącego stanu faktycznego. Z uwagi na charakter tych czynności, w sytuacji wystąpienia zagrożenia życia ludzi lub bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania pożaru możliwe jest również przeprowadzenie kontroli w dniach wolnych od pracy i poza godzinami pracy. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że podjęcie czynności kontrolnych w Ośrodku "[...]", będącego własnością K. O., w obecności kierownika tego Ośrodka było zgodne z regulującym tę kwestię rozporządzeniem.

Sąd zgodził się natomiast z zarzutem braku możliwości wypowiedzenia się skarżącego przed wydaniem decyzji, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i możliwości składania w tym zakresie oświadczeń i wniosków, jednakże uznał, iż uchybienia te nie miały istotnego wpływu na treść wydanej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). Skarżący otrzymał odpis decyzji organu I instancji i skorzystał z przysługujących mu uprawnień w zakresie zaskarżenia tej decyzji. W treści odwołania, jak i skargi nie podał żadnych okoliczności, które wskazywałyby na potrzebę uzupełnienia przeprowadzonego postępowania. Nie kwestionował faktu niewypełnienia nałożonych na niego obowiązków, jak również ujawnionych w toku kontroli nieprawidłowości, które były podstawą wydana decyzji w tym zakresie. Uwzględniając powyższe okoliczności, Sąd stwierdził też, iż w warunkach niniejszej sprawy nie jest możliwe, aby w wyniku złożenia oświadczenia przez skarżącego lub składanych przez niego wniosków dowodowych, zmianie uległy ustalone okoliczności stanu faktycznego, stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiła nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, przez co Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez naruszenie art. 10 § 1 K.p.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej przez co decyzja ta, jako skierowania do osoby niebędącej stroną w sprawie, jest nieważna przez co Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.;

3. naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania z powodu braku udziału strony w postępowaniu poprzez przyjęcie, że w sprawie nie naruszono art. 10 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 61 § 4 K.p.a. i art. 81 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a. przez co Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.;

4. naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiło naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w zw. z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 79a ust. 6 i 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z upoważnieniem nr 82/2012 z dnia 3.0.2012 r., w którym nie wskazano podstawy prawnej, przez co jakiekolwiek dowody uzyskane w wyniku owej kontroli nie mogą stanowić dowodu w przedmiotowym postępowaniu, a wydana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność przez co Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.;

5. naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 79a ust. 6 i 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie czynności kontrolno- rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną w zw. z art. 23a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, polegające na nieuczestniczeniu w kontroli i niewskazaniu w protokole imienia i nazwiska osoby upoważnionej do reprezentowania kontrolowanego przez co strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania, przez co Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a.;

6. naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 79a ust. 6 i 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 23a i art. 23 ust. 7 i 13 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, polegające na przeprowadzeniu kontroli pomimo niedoręczenia kontrolowanemu upoważnienia do przeprowadzenia tych czynności, przez co strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nadto dowody uzyskane w wyniku takowej kontroli nie mogą stanowić dowodu w przedmiotowym postępowaniu przez co Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a.;

7. naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiło naruszenie art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczegóż to art. 4 ust. 1 a ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie miałby mieć w sprawie zastosowania i całkowitym braku uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy, przez co Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

8. naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez odniesienie się tylko do 2 z 7 zarzutów skargi, przez co Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

9. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, przez co decyzja ta, jako skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, jest nieważna, przez co Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że strona została pozbawiona udziału w postępowaniu w każdym jego stadium od samego początku. Umożliwiono jej jedynie złożenie odwołania. Nadto podmiotem, na którym ciążą obowiązki przeciwpożarowe jest podmiot faktycznie władający obiektem, a którym jest w niniejszej sprawie najemca i który faktycznie ma możliwości realizacji tych obowiązków jako władający budynkiem. Również przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej nie ograniczają zastosowania art. 4 ust. 1a do określonego momentu.

Jak podkreślił skarżący, przyczyną wydania decyzji było niespełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, a nie niewykonanie decyzji z 2007 r. Nadto, stwierdził, iż podstawą do przeprowadzenia w sprawie kontroli było upoważnienie, które nie spełniało wymagań prawnych. Sporządzony zaś z tej kontroli protokół nie został przedstawiony skarżącemu, ale podmiotowi trzeciemu, tj. najemcy, a dowody zebrane w wyniku kontroli przeprowadzono zdaniem skarżącego z naruszeniem przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż znaczna część wskazanych w kasacji zarzutów nie jest zasadna.

I tak za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a. (zarzut 1 kasacji). Zauważyć przede wszystkim trzeba, iż Sąd pierwszej instancji nie kwestionował tego, że prowadzące kontrolowane postępowanie organy dopuściły się naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Słusznie jednak, uznał Sąd, że naruszenie to nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi z uwagi na brak istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Ocena ta nie została również podważona w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Nie jest, bowiem wystarczający do uchylenia zaskarżonej decyzji fakt, iż stronie skarżącej nie zapewniono na każdym etapie postępowania możliwości udziału w nim, skoro mogła ona realizować i realizowała swoje uprawnienia w innych jego fazach. Dla skuteczności powyższego zarzutu koniecznym jest wskazanie na takie konkretne czynności procesowe, których nieprzeprowadzenie uniemożliwiło stronie realizację jej praw i co nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tegoż postępowaniach. Brak zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli i jej realizacja pod nieobecność skarżącego z pewnością stanowił o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a., jednakże brak wykazania, również w rozpoznawanej kasacji, jakie konkretne elementy stanu faktycznego nie zostały ustalone lub wyjaśnione w toku tej kontroli czyni formułowany zarzut nieskutecznym. Tym bardziej bezskuteczne pozostaje odnoszenie powyższego do przesłanek rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czy pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Stwierdzić trzeba, iż skarżący brał w postępowaniu aktywny udział, wnosząc odwołanie, jak i kwestionując jego wynik na drodze postępowania sądowoadministracyjnego.

Z powyżej wymienionych przyczyn nie mogły również zostać uwzględnione zarzuty naruszenia: art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z ww. art. 4 ust. 1a w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (zarzut 2) – błędnie sformułowany jako zarzut procesowy; art. 10 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 61 § 4 K.p.a. i art. 81 i art. 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (zarzut 3); art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 77 ust. 6 w związku z art. 79a ust. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) w związku z art. 10 § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 24 października 2005 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie czynności kontrolno- rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną (Dz. U. Nr 225, poz. 1934) w związku z art. 23a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. (zarzut 5); art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 77 ust. 6 w związku z art. 79a ust. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 23a i art. 23 ust. 7 i 13 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. (zarzut 6). Wyjaśnić należy, iż podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wymieniona w powyższych zarzutach, ma na celu ochronę interesu prawnego podmiotu, który został w postępowaniu pominięty. W związku z tym, tylko ten podmiot może skutecznie formułować zarzut oparty na tej podstawie, nie zaś ten, który tak jak skarżący kasacyjnie brał udział w postępowaniu, ale kwestionuje siebie jako adresata obowiązku nałożonego w wyniku zakończenia postępowania.

Nie można było także podzielić zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w związku z art. 77 ust. 6 i art. 79a ust. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (zarzut 4). Po pierwsze stwierdzić trzeba, iż przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. zachodzi jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest wprost określony w odrębnym przepisie w postaci sankcji nieważności. Natomiast autor kasacji na taki przepis ani nie wskazuje, ani nie stanowią ich wymienione przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po drugie, brak prawidłowo określonej przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Cieszynie w wydanym upoważnieniu podstawy prawnej nie świadczy jeszcze o tym, iż kontrolę przeprowadzono z naruszeniem przepisów w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, które miały istotny wpływ na wyniki tej kontroli (art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej). Nie ulega, bowiem wątpliwości, iż podstawa do przeprowadzenia takiej kontroli przez organy straży pożarnej istniała i wynikała ona z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Fakt jej istnienia znany był również autorowi kasacji, który w jej uzasadnieniu wprost przyznawał, że "strażak miał upoważnienie i wszelkie narzędzia oraz wiedzę do przeprowadzenia kontroli w zakresie przepisów przeciwpożarowych (...)". Organ miał, zatem obiektywnie istniejące uprawienie do przeprowadzenia czynności kontrolno – rozpoznawczej.

Przechodząc do analizy podstawowego w sprawie zagadnienia, to jest ustalenia właściwego adresata wydanej w sprawie decyzji stwierdzić trzeba, iż materialnoprawną podstawą kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia jest art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Przepis art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej daje uprawnienie organowi do wydania dwóch rodzajów decyzji administracyjnych w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych. I tak pierwszy - to możliwość wydania nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie zaś drugi - to możliwość między innymi zakazania używania urządzeń oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Wybór rozstrzygnięcia uzależniony jest od stanu faktycznego sprawy oraz wykazania przesłanki, że stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Decyzje te nie stanowią, zatem konsekwencji prawnych nieusunięcia stwierdzonych wcześniej nieprawidłowości, czy jak chce tego Sąd pierwszej instancji nałożonych wcześniej obowiązków. Pomiędzy tymi rozstrzygnięciami nie ma związku prawnego, chociaż nie da się wykluczyć zależności faktycznej. Dlatego też trafnie zauważył skarżący, że kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie jest odrębne od postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Wynika, to z porównania obowiązków, jakie nałożono na skarżącego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz z przyczyn wydania zakazu użytkowania budynku Ośrodka określonych w skarżonej decyzji. Tak, więc treść kontrolowanej w sprawie decyzji, jak i dyspozycja art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej powodują, że nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do tego, iż skarżona w sprawie decyzja jest konsekwencją braku wykonania przez skarżącego decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. W kontrolowanym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciu doszło do znacznego rozszerzeniu katalogu stwierdzonych naruszeń w zakresie przepisów przeciwpożarowych, co skutkowało wydaniem zakazu użytkowania obiektu.

Kwestia zapobiegania pożarowi, klęsce żywiołowej lub innemu miejscowemu zagrożeniu, przez co należy również rozumieć m.in. zapewnienie koniecznych warunków ochrony technicznej nieruchomości (art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej) została uregulowana w rozdziale 2 tej ustawy. W art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej wymieniono podmioty odpowiedzialne za naruszenie przepisów przeciwpożarowych. I tak są to: właściciel, zarządca lub użytkownik, a także osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu. Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, iż w dniu 29 listopada 2011 r. została zawarta "umowa najmu- dzierżawy" pomiędzy skarżącym, a "[...]" S.A. w B. Treści tej umowy nie poddano jednak analizie w skarżonym wyroku, a było to istotne z uwagi tak na warunki najmu, jak i jego zakres. Przedmiot, bowiem umowy, co podkreślał autor kasacji, stanowiła wprawdzie "nieruchomość położona w U. przy ul. S.", ale część pomieszczeń wyłączono z przedmiotu najmu, co strona skarżąca już w swych wywodach pominęła. Wobec tego, iż kontrolowana decyzja zakazem użytkowania obejmowała cały budynek Ośrodka "[...]", tym samym winna ona być zaadresowana do tych wszystkich podmiotów, które faktycznie mają możliwości realizacji nałożonych obowiązków, a więc może być to jednocześnie zarówno właściciel obiektu, jak i jego użytkownik.

Z treści powyższej umowy wynika też, iż wszystkie obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej scedowane zostały przez właściciela Ośrodka na jego najemcę, a w konsekwencji to właśnie dyrektor Ośrodka jako osoba reprezentująca "[...]" S.A. była osobą upoważnioną do udziału w przeprowadzonej kontroli. Odmienne wywody strony skarżącej w zakresie pozbawienia jej reprezentacji w czasie przeprowadzonej kontroli uznać trzeba za chybione, chociaż zasadnym są zarzuty wskazujące na pominięcie w skarżonym wyroku tak treści, jak i skutków zawartej umowy "umowa najmu- dzierżawy".

Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1a ww. ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż nie mogła znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania regulacja zawarta w art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, chociaż przyczyny dla których Sąd pierwszej instancji uznał, iż przepis ten nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania są odmienne od wyrażonych przez Sąd rozpoznający niniejszą kasację. I tak art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej wprost odwołuje się do ust. 1 tegoż przepisu określając do spełnienia, jakich obowiązków zobowiązany jest zarządca lub użytkownik budynku, obiektu budowlanego lub terenu lub faktycznie władający budynkiem w sytuacji opisanej w ust. 1a art. 4. Kluczowe znaczenie dla określenia adresata tych obowiązków ma posłużenie się w analizowanej normie prawnej zwrotem "odpowiedzialność za realizację obowiązków (...)", oznaczający, że środki stosowane przez organy Straży Pożarnej wobec podmiotów z art. 4 ust. 1 i 1a mają mieć przede wszystkim na celu "realizację", a więc wykonanie, spełnienie obowiązków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy i zapewnienie ochrony przeciwpożarowej zgodnie z odpowiednimi przepisami. Tym samym podmiotom wymienionym w art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej można przypisać odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej tylko w zakresie, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Stwierdzić natomiast trzeba, iż celem decyzji wydanej z mocy art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, a więc takiej, jaka jest kontrolowana w przedmiotowej sprawie (zakazującej eksploatacji obiektu), nie jest usunięcie stwierdzonych naruszeń przepisów przeciwpożarowych, a przez to nakazanie ich realizacji, ale zabezpieczenie przed zagrożeniem dla życia ludzi ze strony m.in. obiektu lub bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania w nim pożaru. Z tych też przyczyn adresatem decyzji zakazującej eksploatacji (użytkowania) obiektu z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów przeciwpożarowych, wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej jest podmiot wskazany w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, który będzie miał prawną i faktyczną możliwość realizacji wydanej decyzji. Podkreślić trzeba, iż to, do kogo decyzja zostanie skierowana uzależnione będzie od okoliczności zaistniałych w konkretnej sprawie, co wymaga przeprowadzenia analizy całej zebranej w sprawie dokumentacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy (m.in. do przedmiotu kontrolowanej decyzji w zestawieniu z zawartą umową najmu) stanowił naruszenie art. 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono natomiast stosownie do treści art. 203 pkt 1 P.p.s.a.