Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1580/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 30 ust. 6 pkt 2; art. 50 ust. 1 pkt 4; art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1416/09 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1416/09, oddalił skargę D. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego-Ziemskiego w Krakowie decyzją z [...] marca 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał D. P. wykonanie w terminie do 15 maja 2009 r. rozbiórki murowanego budynku gospodarczego o wymiarach 4,0 m x 6,0 m oznaczonego na potrzeby postępowania nr A, wybudowanego na działce nr [...] w O. gmina Skała, ponieważ budowa ta narusza przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że 5 września 2008 r. wpłynęło pismo Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego informujące o ww. inwestycji, która jest realizowana w obrębie granic Ojcowskiego Parku Narodowego, w terenie objętym zakazem budowy. Organ ustalił, że inwestor D. P. 14 listopada 2006 r. zgłosił zamiar budowy dwóch obiektów gospodarczych o pow. 25 m2, który został przyjęty przez właściwe Starostwo Powiatowe bez sprzeciwu. Podczas kontroli przeprowadzonej 11 września 2008 r. stwierdzono, że na działce nr [...] w O. prowadzono roboty budowlane związane z budową dwóch obiektów murowanych według ww. zgłoszenia, każdy z nich o wymiarach 4,0 m x 6,0 m, na terenie, na którym obowiązuje zakaz wznoszenia obiektów budowlanych. W czasie kolejnej kontroli przeprowadzonej 5 lutego 2009 r. stwierdzono, że na działce nr [...] w O. znajdowały się 2 budynki parterowe, niepodpiwniczone, z poddaszem. Między parterem a poddaszem wykonano płytę stropową żelbetową. Obiekty te posiadały dach dwuspadowy symetryczny, pokryty blachodachówką.

W związku z faktem, że roboty budowlane były w trakcie realizacji organ l instancji postanowieniem z 11 lutego 2009 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku gospodarczego nazwanego na potrzeby postępowania budynkiem A. Postanowienie to Małopolski WINB w Krakowie utrzymał w mocy postanowieniem z [...] czerwca 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji nakazującej rozbiórkę organ zaznaczył, że decyzja została wydana przed upływem 2 miesięcy od wydania ww. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy budynku A.

Organ l instancji wskazał, że na mapie sytuacyjno-wysokościowej załączonej do wniosku złożonego do organu architektoniczno-budowlanego jest przewidziana lokalizacja obiektów w zupełnie innej konfiguracji niż stan faktyczny na działce. Zdaniem organu l instancji inwestor w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania dla powyższego terenu powinien posiadać w oparciu o art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję ustalającą warunki zabudowy uzgodnioną, ze względu na lokalizację działki w granicach rezerwatu przyrody Ojcowskiego Parku Narodowego, z Dyrektorem Parku. Zdaniem organu nie zostały również zachowane wymogi określone w ustawie z dnia 27 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.), w szczególności w zakresie ustanowionych w trybie ustawy o ochronie przyrody parków narodowych i wynikających z tego tytułu ograniczeń, które winny być uwzględnione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a w razie ich braku w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obecnie obszar Ojcowskiego Parku Narodowego położony jest również w specjalnym obszarze ochrony siedlisk (Natura 2000 PLH 120004 Dolina Prądnika). W związku z tym, w świetle przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) realizacja w obszarze Natura 2000 takiego obiektu budowlanego jak przedmiotowy budynek gospodarczy zgodnie z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z [...] czerwca 2009 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania D. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał inwestorowi, wykonanie rozbiórki murowanego budynku gospodarczego o wym. 4,0 m x 6,0 m nazwanego budynkiem A, wybudowanego na działce nr [...] w O., ponieważ budowa ta narusza przepisy ustawy o ochronie przyrody.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że organ l instancji prawidłowo zastosował tryb określony w art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane. Inwestor 14 listopada 2008 r. dokonał zgłoszenia zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych na działce [...] w O.. Właściwy organ, mimo ciążącego na nim takiego obowiązku, nie wniósł sprzeciwu.

W ocenie organu odwoławczego, brak sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy nie może skutkować legalizacją obiektu zrealizowanego niezgodnie z przepisami prawa, w tym przypadku z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany jest na terenie Ojcowskiego Parku Narodowego, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy o ochronie przyrody, w tym zakaz określony w art. 15 ust. 1 ww. ustawy. Dyspozycja z ww. przepisu zabrania w parkach narodowych i rezerwatach przyrody budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego lub rezerwatu przyrody. Organ wskazał, że ponieważ przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie parku narodowego, jego budowa została zrealizowana wbrew warunkom z art. 15 ustawy o ochronie przyrody, a zatem opisany stan faktyczny spełnia dyspozycję normy zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że zreformował orzeczenie organu l instancji odmiennie je uzasadniając, gdyż organ I instancji nieprawidłowo powołał się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią przedmiot badania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia budowy.

D. P. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez wstrzymanie robót budowlanych, na wykonanie których inwestor posiadał uprawnienie wynikające z ww. przepisu; art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zarzuty sformułowane w stosunku do czynności organu administracji architektoniczno-budowlanego związane z przyjęciem zgłoszenia dotyczą sposobu wykonywania robót budowlanych przez inwestora; art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że istnieją przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności sprawy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Z tych względów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że skoro uprawniony organ nie wniósł sprzeciwu na skutek zgłoszenia planowanej inwestycji, to należy uznać, że inwestor uzyskał uprawnienie do jej zrealizowania. Zdaniem skarżącego nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego w oparciu o legalnie nabyte uprawnienie stanowi naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Nadto podniósł, że żaden z przypadków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1-4 w Prawa budowlanego nie występuje w przedmiotowej sprawie. Warunki wykonywania robót budowlanych zostały określone w rozporządzeniach wydanych do ustawy – Prawo budowlane i jedynie naruszenie warunków określonych w tych przepisach daje podstawę do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 51 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego. Natomiast innym zagadnieniem jest ewentualne naruszenie przepisów przy przyjmowaniu przez organ zgłoszenia robót budowlanych. Podkreślił, że ustawodawca nie uregulował procedury weryfikacji uprawnień wynikających ze zgłoszenia, co przemawia za uznaniem, że brak jest możliwości wzruszenia tych uprawnień. Nadto podniósł, że zastosowanie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego ogranicza się do sytuacji istnienia rzeczywistych przesłanek do wstrzymania robót budowlanych oraz tylko wtedy, gdy organ stwierdzi, że ze względów technicznych nie istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Organy nie uzyskały stanowiska organu architektoniczno-budowlanego. Skarżący wskazał także, że o naruszeniu przepisów o ochronie przyrody nie może orzekać organ nadzoru budowlanego, gdyż właściwe są tu organy administracji publicznej określone w ustawach o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę podniósł, że podstawową kwestią sporną w sprawie jest dopuszczalność kwestionowania przez organy uprawnienia inwestora do wykonania robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor dokonał zgłoszenia budowy budynku gospodarczego nazwanego budynkiem A o pow. 25 m2 przed terminem rozpoczęcia tych robót, a właściwy organ nie wniósł w stosunku do zgłoszenia sprzeciwu w terminie przewidzianym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał dalej, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30 tej ustawy. Przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego określają przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane oraz w jakich sytuacjach wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Postępowanie administracyjne prowadzone w wyniku zgłoszenia, w przypadku braku sprzeciwu właściwego organu administracji architektoniczne-budowlanej, nie wymaga wydania rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego, natomiast istnieje domniemanie wydania pozytywnej decyzji w stosunku do zamiaru objętego zgłoszeniem gdy bezskutecznie upłynie termin zawity, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 budowa wolnostojących, parterowych budynków gospodarczych o pow. do 25 m2 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Działka inwestora nr [...] w O. znajduje się w granicach rezerwatu przyrody Ojcowskiego Parku Narodowego, a w związku z tym w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano na konieczność uwzględnienia normy z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody stanowiącej, że w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego lub rezerwatu przyrody. Na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody dopuszcza się odstępstwa na obszarze parków narodowych od zakazów, o których mowa w ust. 1.

W przedmiotowej sprawie budynek gospodarczy nazwany budynkiem A został zgłoszony przez inwestora, a właściwy organ architektoniczne-budowlany wadliwie nie wniósł sprzeciwu, jakkolwiek był do tego zobowiązany w związku z treścią ww. przepisu. Zdaniem Sądu nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącego wskazującego, że dokonanie zgłoszenia i brak reakcji ze strony organu w terminie 30 dni od daty zgłoszenia, może stanowić usprawiedliwienie i legalizację każdej inwestycji, nawet gdyby inwestycja wymagała wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, naruszała ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Takie stanowisko można zaakceptować tylko w stosunku do inwestycji objętych obowiązkiem zgłoszenia.

Wykonanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, od którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, mimo iż roboty te nie mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia i wymagają np. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, powinno być oceniane na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, do których nie odnosi się art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Oznacza to, że organ l instancji prawidłowo, po przeprowadzeniu kontroli na działce nr [...] i w wyniku stwierdzenia, iż na działce znajdują się 2 budynki gospodarcze w tym budynek A, wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie przedmiotowego budynku postanowieniem z 11 lutego 2009 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Organ II instancji postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. utrzymał je w mocy, natomiast skarga D. P. na postanowienie organu II instancji została wyrokiem WSA w Krakowie z 10 lutego 2010, sygn. akt II SA/Kr 1392/09, oddalona. Zgodnie z normą art. 50 ust. 1 punkt 4 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 organ właściwy wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, w tym przypadku w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

Ponieważ postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego traci ważność po upływie 2 miesięcy od doręczenia (stosownie do normy z art. 50 ust. 4) przed upływem tego terminu organ l instancji prawidłowo wydał w dniu [...] marca 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego oznaczonego jako budynek A, wskazując jednak błędnie na naruszenie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo zreformował decyzję organu l instancji wskazując, iż przesłanką nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku nie jest naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Z tych względów nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skarżącego wskazującego na brak przesłanek do nakazania rozbiórki budynku gospodarczego oznaczonego jako budynek A na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Bezzasadny jest również zarzut, w którym skarżący podnosi, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do powoływania się na przepisy ustawy o ochronie przyrody w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego ma również obowiązek ocenić czy wykonywane roboty budowlane odbiegają istotnie od ustaleń i warunków określonych w przepisach, przez które należy rozumieć inne przepisy niż przepisy prawa budowlanego. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

D. P. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów prawa materialnego jak:

a) art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż organ był uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, pomimo niewniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego;

b) art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego pominięcie i ustalenie, że w sytuacji niewniesienia sprzeciwu organ może skorzystać z uprawnienia do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki z powołaniem na te same okoliczności;

c) art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec niewniesienia sprzeciwu przez organ w trybie jw.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez organ orzekający w sprawie art. 7, 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, w szczególności okoliczności, iż roboty budowlane przeprowadzone przez skarżącego nie wymagały decyzji pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia i brak zgłoszenia sprzeciwu przez organ w terminie przepisanym prawem nie daje prawa wstrzymania prowadzenia prac budowlanych oraz nakazania ich rozbiórki.

Zdaniem skarżącego wobec niewniesienia stosownego sprzeciwu nie jest dopuszczalne wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę ponieważ organ ma obowiązek wnieść sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy wykonania robót budowlanych, które naruszają postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Jeśli zdaniem organu skarżący naruszył art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, to nieskorzystanie z możliwości wniesienia sprzeciwu pozbawiło organ możliwości powołania się na te okoliczność w wydanej decyzji w przedmiocie rozbiórki. Odmienne stanowisko organów oraz WSA w Krakowie prowadziłoby do konkluzji, iż art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest przepisem martwym, a zatem winien zostać usunięty z porządku prawnego. Przepis ten stawia przed organem swoisty obowiązek sprzeciwiania się budowlom prowadzonym z sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, a tym samym daje pewność inwestorowi, iż w razie jego niewniesienia może wznieść budowlę zgodnie z dokonanym zgłoszenia i bez narażania się na jakiekolwiek ujemne konsekwencje.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd stwierdził, iż zgodnie z doktryną stanowisko skarżącego można zaakceptować tylko w stosunku do inwestycji objętych obowiązkiem zgłoszenia (s. 7 uzasadnienia). Tym samym niezrozumiała jest dalsza argumentacja i wniosek Sądu, który doprowadził do oddalenia skargi, skoro budowla skarżącego oparta została właśnie o zgłoszenie.

Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony obywatela praw nabytych w sytuacji nie mającej żadnego oparcia w przepisach prawa.

Dyrektor Ojcowskiego Parku Narodowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Skarga oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Według strony skarżącej zaniechanie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego czyniło niedopuszczalnym późniejsze wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu z tej przyczyny, że jego budowa na terenie parku narodowego narusza zakaz ustanowiony w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

Natomiast w decyzji organu odwoławczego wskazano, że wadliwy brak sprzeciwu wobec zgłoszenia nie może skutkować realizacją obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny akceptując powyższe stanowisko wyraził pogląd o dopuszczalności kwestionowania przez organ nadzoru budowlanego uprawnienia inwestora do realizacji zamierzenia inwestycyjnego objętego zgłoszeniem, także wówczas gdy właściwy organ nie wniósł sprzeciwu mimo ciążącego na nim obowiązku.

Ponadto w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo wstrzymał roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, a następnie wydał decyzję opartą na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, co oznacza, że kontrolą kasacyjną nie może być objęta ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Zastrzeżenie to jest istotne, jeśli się zważy, że decyzja organu nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki wydana w rozpatrywanej sprawie był poprzedzona postanowieniem o wstrzymaniu robót.

Podkreślenia wymaga więc to, że pomiędzy przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego i orzeczeniami wydawanymi na ich podstawie zachodzi integralny związek.

Na wstępnym etapie postępowania organ bada czy stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego.

Postanowienie o wstrzymaniu robót rozstrzyga o istocie sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, aczkolwiek częściowo (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. 3, LexisNexis, s. 60, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J. P. Tarno, wyd. 4, LexisNexis, s. 27).

Zaakcentować ponadto trzeba, że strona postępowania ma możliwość zakwestionowania postanowienia o wstrzymani robót budowlanych, przy czym jego weryfikacja w toku instancyjnym a następnie przed sądem administracyjnym odbywa się na płaszczyźnie przesłanek przewidzianych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Tak też się stało w postępowaniu naprawczym prowadzonym w sprawie przedmiotowego budynku, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, podając, że wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. (sygn. akt 1392/09) oddalona została skarga inwestora na postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Wprawdzie w momencie orzekania przez Sąd pierwszej instancji w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki wskazany wyrok nie był jeszcze prawomocny, to jednak w postępowaniu kasacyjnym nie można było pominąć znaczenia regulacji art. 170 i 171 p.p.s.a., stanowiących o zakresie związania prawomocnym wyrokiem i powadze rzeczy osądzonej.

Przede wszystkim należy zauważyć, że dokonanie kontroli sądowej w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych wyklucza ponowną weryfikację postanowień tego dotyczących w ramach sprawy wszczętej wskutek zaskarżenia decyzji o nakazie rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2002 r. sygn. akt IV SA 2174/00, publ. ONSA 2003, nr 3, poz. 138 stwierdził, że wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w terminie wskazanym w art. 50 ust. 4 tej ustawy nie może być traktowane jako substytut kontroli instancyjnej w odniesieniu do rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 50 ust. 1 ustawy.

Odniesienie powyższych uwag do niniejszej sprawy jest o tyle istotne, że skarga kasacyjna dotyczy wyroku wydanego w przedmiocie nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W ramach postępowania naprawczego toczącego się po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych rzeczą właściwego organu jest podjęcie rozstrzygnięcia co do nałożenia na inwestora ewentualnych nakazów czy zakazów w celu przywrócenia stanu zgodności z prawem.

Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję o rozbiórce.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, według którego doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe z uwagi na niezgodność z przepisem art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

Ocena Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej, mimo iż dotyczyła istoty orzeczenia wydanego przez organ nadzoru na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Nie można natomiast podważać trafności rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki poprzez formułowanie zarzutów odnoszących się do warunków zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych było objęte kontrolą sądową w odrębnym postępowaniu, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uprawomocnił się wskutek jego niezaskarżenia.

Wskazać należy, że podnoszona przez autora skargi kasacyjnej okoliczność niewniesienia sprzeciwu co do zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu mogła być rozważana jedynie przy badaniu warunków zastosowania w sprawie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1304/08).

Jeżeli postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych okazało się legalne, to kontrola sądowa decyzji o nakazie rozbiórki musiała dotyczyć już dalszych przesłanek warunkujących sposób zakończenia postępowania naprawczego.

Niepodważenie stanowiska organów nadzoru budowlanego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do niedopuszczalności legalizacji spornego obiektu musiało skutkować uznaniem, że prawidłowa było decyzja o nakazie jego rozbiórki, a tym samym skarga wniesiona od tej decyzji jako niezasadna musiała być oddalona.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wniosek uczestnika Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, gdyż przepisy art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują takiego zwrotu na rzecz uczestnika postępowania