Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 862/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 37 ust.1 w zw. z art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7,77,107,138,156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania H. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") decyzją z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] nakazał H. S. i P. G. rozbiórkę tymczasowego obiektu letniskowego o powierzchni zabudowy 29,39 m kw. i ogrodzenia o długości 28,20 m, zrealizowanych na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] w [...], gmina [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], organ wojewódzki uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że PINB powinien zbadać, czy objęte nakazem rozbiórki ogrodzenie narusza ustalenia zawarte w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), powinien wyjaśnić, dlaczego ogrodzenie podlega przepisom Prawa budowlanego z 1974 r. oraz sprecyzować, czy właściciele mają dokonać rozbiórki tymczasowego obiektu letniskowego wraz z całym ogrodzeniem, czy jedynie określonym jego fragmentem.

PINB decyzją z [...] grudnia 2016 r., znak: [...] nakazał H. S. i P. G. rozbiórkę ww. tymczasowego obiektu letniskowego oraz umorzył postępowanie w zakresie wybudowania ogrodzenia.

Pismem z 16 października 2020 r. H. S. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z [...] grudnia 2016 r. [...]WINB decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. H. S. złożyła odwołanie od decyzji organu wojewódzkiego.

GINB utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie wskazał na przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. Podał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Skarżąca wnosząc na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę podniosła "rażące naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej Prawo budowlane z 1974 r.)".

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Stosownie zaś do art. 40 ww. ustawy, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W przedmiotowej sprawie tymczasowy obiekt letniskowy (o wym. 5,95 x 4,94 m, konstrukcji drewnianej na bloczkach betonowych, dach dwuspadowy, asymetryczny kryty blachą trapezową) na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...] wybudowano w 1993 r. Potwierdza to m.in. protokół oględzin z 8 lipca 2005 r., podpisany przez skarżącą oraz protokół z 26 stycznia 2011 r. podpisany przez pełnomocnika skarżącej. Obiekt ten wybudowano bez wymaganego prawem pozwolenia.

W myśl art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.) do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy (czyli przed 1 stycznia 1995 r.) nie stosuje się art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Do takich obiektów stosuje się, w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej, przepisy art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r.

W ocenie GINB, zastosowanie w sprawie ma art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Powołując się na orzecznictwo organ stwierdził, że samo badanie zgodności samowoli budowlanej z przepisami budowlanymi wiąże się z okresem jej realizacji, natomiast badanie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi się do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ. Aby prawidłowo zastosować art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Taki tryb postępowania potwierdza uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, zgodnie z którą przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Pr. bud., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Bowiem sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby nakazanie rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Badanie przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym konieczne jest tylko wtedy, gdy aktualne przepisy zabudowy danego rodzaju nie dopuszczają. Powyższe oznacza, że organy powinny dokonać szczegółowej analizy wszystkich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla obszaru, na którym zlokalizowana jest samowola budowlana od czasu jej realizacji, do chwili obecnej, a wyniki poczynionych w tym zakresie ustaleń winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanej w sprawie decyzji.

Tymczasowy obiekt letniskowy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc niezgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto został on wybudowany niezgodnie z m.p.z.p., obowiązującymi od dnia wybudowania obiektu, aż do dnia orzekania przez organ powiatowy. W dniu wydania przez organ powiatowy decyzji nakazującej rozbiórkę (9 grudnia 2016 r.) działka ta była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenów w miejscowości [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z [...] listopada 2014 r., z którego wynikało, że znajdowała się na terenie zieleni nieurządzonej (tereny zadrzewione lub trawiaste, pozostawione w stanie naturalnym), przeznaczenie dopuszczalne - urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, sezonowa rekreacja, plażowanie, kąpielisko) z obiektami małej architektury, w ramach gospodarstwa agroturystycznego (symbol w planie ZE), na którym zakazana była lokalizacja zabudowy kubaturowej. Ponadto ww. działka znajdowała się częściowo w 30 m strefie ochronnej jeziora. Z powyższego wynika, że na przedmiotowej działce nie było możliwe usytuowanie obiektów letniskowych, gdyż teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość był w strefie, która przeznaczona była dla zieleni nieurządzonej oraz zakazana była na niej zabudowa kubaturowa. Jednocześnie działka nr [...] znajdowała się w pasie technologicznym istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV o minimalnej szerokości 38 m (2 x 19 m od osi linii), w którym nie było dopuszczalne sytuowanie budynków i budowli.

Również obowiązujący wcześniej m.p.z.p., nie przewidywał możliwości legalnego wybudowania takiego budynku. Zgodnie z pkt 1.3. uchwały Rady Gminy i Miasta [...] nr [...] z [...] sierpnia 1993 r., zmieniającej m.p.z.p., uchwalony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] nr [...] z [...] maja 1988 r., obiekty służące rekreacji mogły być wykonywane poza strefą ochronną 100 m od jeziora. Z planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] nr [...] z [...] maja 1988 r., (który obowiązywał w 1993 r). wynika, że przedmiotowa działka znajdowała się w 100 metrowej strefie ochronnej jeziora, na której obowiązywał zakaz zabudowy oraz, że działka ta miała charakter rolniczy. Zatem także w okresie budowy przedmiotowy obiekt letniskowy był sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zatem, zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., należało orzec rozbiórkę obiektu letniskowego.

Organ odwoławczy (odnosząc się do możliwości zastosowania procedury legalizacji) stwierdził, że w stanie prawnym, w którym należy zastosować art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie będzie można zastosować art. 40 ww. ustawy. Tryb określony w art. 40 ustawy może być zastosowany dopiero wówczas, gdy w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy, a więc nie występują przesłanki zobowiązujące organy orzekające w sprawie do wydania nakazu rozbiórki.

PINB decyzją z [...] grudnia 2016 r., umorzył również postępowanie w zakresie wybudowanego ogrodzenia. NSA w wyroku z 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK1879/17 podkreślił, że zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z 20 lutego 1975 r. (Dz.U. Nr 8, poz. 48), uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązywało w razie wykonywanie stałych ogrodzeń od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych oraz z cementu, jako pełne oraz z kształtowników metalowych i blach lub ze stali budowlanej, niezależnie od położenia tych ogrodzeń. Powołane rozporządzenie obowiązywało od 1 kwietnia 1975 r. do 31 grudnia 1994 r., a więc również w okresie budowy obiektu letniskowego na działce nr [...] w [...]. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe ogrodzenie jest zrobione z siatki drucianej umocowanej na słupkach metalowych. Nie jest to więc rodzaj ogrodzeń określonych § 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z 20 lutego 1975 r. W związku z powyższym ww. ogrodzenie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym decyzją z [...] grudnia 2016 r. organ powiatowy prawidłowo umorzył postępowanie w zakresie wybudowanego ogrodzenia.

GINB (powołując się na orzecznictwa sądów administracyjnych) przytoczył pojęcie rażącego naruszenia prawa i opisał jego przesłanki. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie wystąpiło "rażące naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.)". W odwołaniu skarżąca zarzuca ponadto rażące naruszenie § 5 ust. 1 pkt 6 uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z [...] listopada 2014 r. wskazując, że powołany przepis, zgodnie z którym "w stosunku do zabudowy istniejącej, dopuszcza się zachowanie jej dotychczasowego usytuowania i sposobu użytkowania oraz wykonywanie remontów i przebudowy; w przypadku rozbudowy lub zmiany sposobu użytkowania zabudowy, należy stosować ustalenia planu", oznacza, że istniejąca zabudowa, jaką jest obiekt wnioskodawczyni - może być zachowana w dotychczasowym kształcie i sposobie użytkowania, a także można dokonywać jej remontów i przebudowy.

Niedopuszczalnym jest przyjęcie stwierdzenia, że m.p.z.p., uchwalany przez organ jednostki samorządu terytorialnego może w jakikolwiek sposób odnosić się do obiektu stanowiącego samowolę budowlaną. Biorąc pod uwagę, że stosownie do art. 103 § 1 i 2 Pr. bud. z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne - stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zaś w myśl art. 103 § 3 Pr. bud. z 1994 r., właściwość organów do załatwiania spraw, o których mowa powyżej, określa się na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się jedynie w zakresie niezbędnym do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (uchwała 7 sędziów NSA z 10 czerwca 1996 r., sygn. akt OPS 3/96), zaś właściwość rzeczową należy rozpatrywać w oparciu o nową ustawę, w oparciu o art. 80 ust. 2 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Z powyższego wynika, że § 5 ust. 1 pkt 6 uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z [...] listopada 2014 r., dotyczący możliwości utrzymania istniejącej zabudowy odnosi się do obiektów wybudowanych zgodnie z prawem (istniejących legalnie), nie może odnosić się do obiektów budowlanych wzniesionych bezprawnie. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że Rada Gminy [...] wydając ww. uchwałę wkroczyłaby w zakres kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej lub organu nadzoru budowlanego.

W odwołaniu skarżąca podnosiła, że "prowadzenie postępowania przez 13 lat stanowi rażące naruszenie przepisów", zarzuca naruszenie zasady szybkości postępowania oraz zaufania do organów władzy publicznej. GINB wyjaśnił, że terminy ustanowione w art. 35 § 2, 3 i 3a k.p.a. mają charakter procesowy, a wobec tego ich upływ nie pozbawia organu administracji publicznej zdolności do orzekania w sprawie przed nim zawisłej. W przypadku przekroczenia terminu załatwienia sprawy decyzja jest ważna i skuteczna, nie są to bowiem terminy prawa materialnego, które powodowałyby przedawnienie orzekania w sprawie. Również nie znajduje potwierdzenia zarzut rażącej naruszenia art. 77 § 1, 80 i 107 k.p.a., w związku z nieustaleniem istnienia dokumentów dotyczących legalnej budowy obiektu letniskowego. PINB pismem z [...] lutego 2011 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] z zapytaniem, czy przez Urząd Rejonowy w [...] Oddział Nadzoru Budowlanego w latach 1993 - 1994 było prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy na działce nr [...] w [...]. Starostwo Powiatowe w [...], pismem z [...] marca 2011 r. poinformowało, że w aktach pozostawionych przez Urząd Rejonowy w [...] brak jest zapisu o prowadzeniu takiego postępowania administracyjnego.

GINB (odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 107 k.p.a., poprzez lakoniczne, niewyczerpujące wystarczająco stanu prawnego ani faktycznego uzasadnienie decyzji organu wojewódzkiego) stwierdził, że uzasadnienie ma wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, powinno wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Organ powiatowy w decyzji z [...] grudnia 2016 r. wskazał precyzyjnie, czym kierował się wydając ww. decyzję, przytoczył również wyczerpująco stan prawny, na podstawie którego orzekał. Ponadto odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku "o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji" podkreślił, iż art. 130 § 2 k.p.a. stanowi, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.

W przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] grudnia 2016 r. Powyższa decyzja nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z powyższą decyzją GINB nie zgodziła się H. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc pismem datowanym na 20 marca 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

"a) Przepisów materialnych:

- art. 37 ust. 1 Pb'74 w zw. z art. 40 Pb'74, oraz § 5 ust. 1 pkt 6 uchwały nr [...] Gminy Miejskiej [...] poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2016 r.

b) Przepisów postępowania:

- art. 77 § 80 i 107 k.p.a. - poprzez niedostateczne rozpoznanie sprawy, a także nieuwzględnienie, że postępowanie w przedmiocie decyzji o stwierdzenie nieważności, której wystąpiła skarżąca było prowadzone przez ponad 13 lat, lakoniczne i niewyczerpujące stanu faktycznego i prawnego uzasadnienie

- art. 138 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2016 r. pomimo rażącego naruszenia przepisów przez w/w decyzję".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2020 r., a także stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] grudnia 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji PINB z [...] grudnia 2016 r., rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organ administracji publicznej dokonał rażącego naruszenia przepisów prawa, art. 37 ust. 1 Pb'74 w zw. z art. 40 Prawa budowlanego z 19'74 r. oraz § 5 ust. 1 pkt 6 uchwały nr [...], ponieważ przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania. Decyzja o rozbiórce została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ domek letniskowy jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 6 uchwały: "w stosunku do zabudowy istniejącej, dopuszcza się zachowanie jej dotychczasowego usytuowania i sposobu użytkowania oraz wykonywanie remontów i przebudowy; w przypadku rozbudowy lub zmiany sposobu użytkowania zabudowy, należy stosować ustalenia planu". Z powyższego zapisu wynika wprost jednoznacznie, że istniejąca zabudowa (jaką jest obiekt wnioskodawczyni) może być zachowana w dotychczasowym kształcie i sposobie użytkowania, a także można dokonywać jej remontów i przebudowy. Zgodnie z planem, teren inwestycji jest przeznaczony pod zabudowę już istniejącą w chwili jego uchwalenia.

Rada Miejska Gminy [...] wprost dopuściła zachowanie istniejącej zabudowy, a możliwość taka nie została uwarunkowania posiadaniem pozwolenia na budowę, czy innego dokumentu. Wystarczające jest, że zabudowa istniała w chwili wydania uchwały wprowadzającej w życie plan miejscowy, co w niniejszej sprawie jest bezsporne. PINB w swoich decyzjach całkowicie pominął powyższy aspekt, czym doprowadził do wydania decyzji z rażącym naruszeniem przepisów. Taka decyzja nie może się ostać w istniejącym porządku prawnym i winna być uznana za nieważną, a prawidłowa interpretacja zapisów planu oraz prawa budowlanego powinna była doprowadzić organ do odmiennych wniosków. Zatem utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i powinna zostać uchylona.

Skarżąca wskazała, że organ dopuścił się również innego naruszenia prawa, mianowicie prowadził postępowanie przez blisko 13 lat. Tymczasem plan miejscowy, na podstawie którego organ wydał swoją decyzję został uchwalony dopiero 26 stycznia 2015 r. Od 1 stycznia 2004 r. nie było żadnego planu, wobec czego wówczas strona mogła uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, jednak z powodu przedłużającego się postępowania z winy PINB, decyzja została wydana w niekorzystnym dla strony stanie prawnym. Podobnie, gdyby organ wydał decyzję na podstawie planu z 1988 r., również możliwa byłaby legalizacja obiektu letniskowego. Prowadzenie postępowania przez 13 lat stanowi rażące naruszenie przepisów prawa i całkowite zignorowanie zasady szybkości postępowania oraz zaufania do organów władzy publicznej, zwłaszcza, że wydano decyzję dopiero po uchwaleniu planu, który zakazuje nowej zabudowy na działce wnioskodawczyni, a we wcześniejszym okresie tj. od 2003r. do 2015r. przepisy umożliwiały zabudowę tej działki.

Ponadto informacja z 11 lutego 2011 r. oraz odpowiedź Urzędu Rejonowego w [...] Oddział Nadzoru Budowlanego nie stanowią o tym, że postępowanie administracyjne w sprawie obiektu letniskowego skarżącej nie było prowadzone, a jedynie, że nie ma zapisu na temat takiego postępowania, ponieważ w 2011 r., akta z początku lat 90 nie były przechowywane.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana została również z rażącym naruszeniem art. 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ukazuje, że wydając decyzję organ ten nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych odnośnie wybudowania obiektu, co stanowiło naruszenie art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Organ zaniechał ustalenia, czy mąż wnioskodawczyni uzyskał dokumenty umożliwiające budowę domku letniskowego. Brak jest jakiejkolwiek informacji, czy organ ustalił, że takich dokumentów nie ma oraz w jaki sposób zostało to ustalone. Z informacji uzyskanych przez skarżącą wynika, że wszystkie dokumenty znajdujące się w archiwum dotyczące tego okresu zostały już dawno zniszczone, wobec czego nie można jednoznacznie stwierdzić, że pozwolenia nie było oraz że budynek nie został wybudowany legalnie. Wszystkimi sprawami zajmował się jej mąż, który zmarł tragicznie w wypadku przed wszczęciem postępowania w sprawie rozbiórki, a dokumenty uległy zniszczeniu. Domek letniskowy postawiony przez zmarłego męża ma dla wnioskodawczyni wartość sentymentalną i jego rozbiórka byłaby dla wnioskodawczyni niezwykle trudna. Niemniej, dopełnił on wszelkich formalności, podłączył wodę i prąd, płacił wszystkie podatki od tej nieruchomości oraz opłaty gminne, praktycznie od początku istnienia domku letniskowego. Budynek jest naniesiony na mapach geodezyjnych oraz w Geoportalu, a nawet na załączniku graficznym - mapie sytuacyjno-wysokościowej do planu zagospodarowania przestrzennego, co nie byłoby możliwe w przypadku samowoli budowalnej. Organ nie sprostał udowodnieniu, że pozwolenia na budowę nie było, nie wykazał w żaden sposób, że sprawdził, iż takie pozwolenie nie zostało wydane w okresie wybudowania domku należącego do wnioskodawczyni, ani nie wskazał, dlaczego nie dał wiary jej wyjaśnieniom. Uzasadnienie decyzji organu jest bardzo lakoniczne i nie wyczerpuje wystarczająco stanu prawnego oraz faktycznego, na którym organ oparł swoją decyzję. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji PINB jest konieczne ze względu na wagę naruszonych przepisów prawa materialnego i procesowego. Możliwe będzie przez organ ponowne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, z wyeliminowaniem naruszeń poprzednio poczynionych.

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że GINB w uzasadnieniu swej decyzji prawidłowo wyjaśnił zarówno istotę postępowania nadzwyczajnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jak również dokonał prawidłowej wykładni art. 103 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

W świetle analizy akt sprawy nie budzi wątpliwości tut. Sądu, że GINB prawidłowo rozumiejąc rolę organu odwoławczego w postepowaniu drugoinstancyjnym poprawnie ustalił stan faktyczny sprawy, zgodnie z ar. 7 k.p.a., orzekając na podstawie starannie zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i nie przekroczył swobody oceny zebranych dowodów (art. 80 k.p.a.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ - zgodnie z art. 11 k.p.a. - wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy odnosząc subsumpcję prawną do ustalonego stanu faktycznego i powołując konkretne dowody znajdujące się w aktach sprawy. Doprowadziło to do sporządzenia uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie faktyczne decyzji GINB zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, zaś uzasadnienie prawne zawiera prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że PINB słusznie przyjął za podstawę kwestionowanej co do ważności decyzji z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], nakazującej H. S. i P. G. rozbiórkę tymczasowego obiektu letniskowego oraz umarzającą postępowanie w zakresie wybudowania ogrodzenia, art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Pr. bud. i art. 105 § 1 k.p.a. Skoro bowiem z akt sprawy wynikało bezspornie, że przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany został w 1993 r. (zarówno PINB w swej decyzji, jak i organa obu instancji w decyzjach wydanych w postepowaniu nadzwyczajnym wskazują dowody na taką okoliczność), to w postępowaniu administracyjnym z zakresu nadzoru budowlanego nie miał zastosowania art. 48 Pr. bud. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 Pr. bud. art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 – 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegały przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdził, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Prawo budowlane z 1974 r. dopuszczało wprawdzie legalizację samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, ale w ściśle określonej w art. 40 sytuacji – jeżeli nie zachodziły ww. okoliczności określone w art. 37 tej ustawy.

PINB prowadził postępowanie administracyjne po pierwsze w celu ustalenia, czy przedmiotowy obiekt powstał samowolnie (wbrew art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.), uzyskując informację z Urzędu Miasta i Gminy w [...] z [...] listopada 2011 r. o niezłożeniu przez skarżącą wniosku o wydanie warunków zabudowy dla budowy budynku letniskowego i ogrodzenia. Z protokołu kontroli obiektu budowlanego, przeprowadzonej przez PINB na gruncie 16 listopada 2011 r. wynika, że data budowy (rozpoczęcia i zakończenia) obiektu ustalona została na 1993 r. Data ta została uprzednio ustalona również w czasie oględzin prowadzonych przez PINB 26 stycznia 2011 r. W protokole tych oględzin, podczas których obecny był pełnomocnik skarżącej J. S., ustalono także, że budowa została wykonana bez pozwolenia na budowę i bez zawiadomienia o zamiarze wykonania robót budowlanych. Takie ustalenia zawarte w protokole zostały potwierdzone podpisem ww. pełnomocnika. Ustalenia co do daty budowy zgodne są ponadto z oświadczeniem skarżącej (zamężnej wówczas z A. G. i noszącej jego nazwisko) złożonym do protokołu kontroli PINB z 8 lipca 2005 r. Oświadczyła ona wówczas (zgodnie z nazwą rubryki protokołu), że budynek powstał "po zakupie działki w 1992 lub 1993 roku". Skarżąca zobowiązała się przesłać do końca sierpnia 2005 r. dokumenty budowy budynku i ogrodzenia.

Jak wynika z pozyskanego przez PINB oświadczenia Burmistrza [...] z 28 lutego 2011 r. (oraz z treści znajdującego się w aktach planu miejscowego) budowa takiego obiektu nie była zgodna z prawem miejscowym obowiązującym w dacie budowy, gdyż teren miał przeznaczenie rolne, budowa została zrealizowana w pasie ochronnym jeziora, gdzie jakakolwiek budowa była zakazana.

Obowiązujący od 1993 r. m.p.z.p., nie przewidywał możliwości legalnego wybudowania takiego budynku. Zgodnie z pkt 1.3. uchwały Rady Gminy i Miasta [...] nr [...] z [...] sierpnia 1993 r., zmieniającej m.p.z.p., uchwalony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] nr [...] z [...] maja 1988 r., obiekty służące rekreacji mogły być wykonywane poza strefą ochronną 100 m od jeziora. Z planu zaś zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] nr [...] z [...] maja 1988 r., (który obowiązywał w 1993 r). wynika, że przedmiotowa działka znajdowała się w 100 metrowej strefie ochronnej jeziora, na której obowiązywał zakaz zabudowy oraz, że działka ta miała charakter rolniczy. Zatem już w okresie budowa domku letniskowego skarżącej była sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analiza akt sprawy prowadzi również do przekonania, że budowa ta nie była zgodna z prawem miejscowym, obowiązującym w dniu orzekania przez PINB, gdyż 9 grudnia 2016 r. nieruchomość skarżącej była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenów w miejscowości [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z [...] listopada 2014 r. - znajdowała się na terenie zieleni nieurządzonej (tereny zadrzewione lub trawiaste, pozostawione w stanie naturalnym), z przeznaczeniem dopuszczalnym - urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, sezonową rekreacją, plażowaniem, kąpieliskiem, z obiektami małej architektury, w ramach gospodarstwa agroturystycznego (symbol w planie ZE), na którym zakazana była lokalizacja zabudowy kubaturowej. Ponadto ww. działka znajdowała się częściowo w 30 m strefie ochronnej jeziora. Z powyższego wynika, że na przedmiotowej działce nie było możliwe usytuowanie obiektów letniskowych. Jednocześnie działka nr [...] znajdowała się w pasie technologicznym istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV o minimalnej szerokości 38 m (2 x 19 m od osi linii), w którym nie było dopuszczalne sytuowanie budynków i budowli.

Z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z [...] marca 2011 r. wynika, że w aktach pozostawionych przez Urząd Rejonowy w [...] brak jest zapisów o ewentualnym postepowaniu legalizacyjnym dotyczącym przedmiotowego budynku.

Zawiadomieniem z 7 grudnia 2015 r. skarżąca w trybie art. 10 k.p.a. została powiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i złożenia dodatkowych wyjaśnień.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że PINB ustalił stan faktyczny w sposób pozwalający temu organowi na ocenę przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji na prawidłowe wysnucie wniosku o niemożności legalizacji samowoli budowlanej, jakiej dopuściła się skarżąca w zakresie budowy domku letniskowego.

W świetle powyżej opisanego sposobu ustalenia przez PINB stanu faktycznego w postaci daty wybudowania obiektu (1993 r.), niezgodności budowy z prawem miejscowym i braku pozwolenia na budowę (w tym oświadczenia samej skarżącej, złożonego do protokołu oględzin z 8 lipca 2005 r.) odmienne twierdzenia skarżącej (podnoszone w skardze, jak również w pismach do Burmistrza [...] z [...] maja 2011 r. i późniejszych), dotyczące zarówno rzekomego posiadania przez inwestora A. G. wymaganego pozwolenia na budowę i niemożności odnalezienia tej dokumentacji, jak i daty rozpoczęcia budowy pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. nie znajdują potwierdzenia w zebranych dowodach. Ponadto, wątpliwym prawnie byłoby uzyskanie pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy taka budowa nie byłaby zgodna z planem miejscowym i naruszała obszar ochronny linii energetycznej. Słusznie więc wyjaśnił to PINB w uzasadnieniu kwestionowanej co do ważności decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto, skoro – co poprawnie zostało przez ten organ ustalone – budowa ogrodzenia, jakie skarżąca posadowiła na swojej nieruchomości nie wymagała pozwolenia na budowę, to prowadzenie postepowania w sprawie legalności takiej budowy było przedmiotowo bezprzedmiotowe i postepowanie w tym zakresie należało na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć.

Z powyższej oceny prawnej, dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wynika wprost, że PINB nie tylko nie dopuścił się rażącego – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – naruszenia prawa, ale w ogóle prawa nie naruszył. Dlatego też słusznie [...]WINB odmówił decyzją z [...] grudnia 2020 r. stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] nakazującej H. S. i P. G. rozbiórkę tymczasowego obiektu letniskowego na nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] w [...], gmina [...].

Organa administracji publicznej, dokonujące kontroli ostatecznej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym, nie prowadzą postępowania administracyjnego, które było przedmiotem kwestionowanej decyzji. Ich obowiązkiem jest bowiem dokonanie oceny wyłącznie w zakresie tego, czy kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wynika to wprost z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób wyczerpujący odniósł się do tak rozumianego zakresu kontroli decyzji PINB w zakresie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedstawił poprawną argumentacje prawną braku rażącego naruszenia prawa w tym wypadku i – choć nazbyt skrótowo – ocenił brak innych przesłanek nieważnościowych. Uchybienie w postaci zbyt lakonicznego uzasadnienia braku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 k.p.a. nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż analiza akt sprawy nie nasuwała wątpliwości co do braku zaistnienia innych przesłanek nieważności decyzji PINB. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na dokonanie subsumpcji prawnej stanu faktycznego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PINB (art. 7 w zw. z art. 71 § 1 k.p.a.).

Dlatego też GINB poprawnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy zgodną z prawem decyzję [...]WINB. Również i organ odwoławczy prawidłowo (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnił swą decyzję pod względem faktycznym, jak i prawnym. Dlatego też zarzuty skarżącej nie były zasadne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu pełnomocnik skarżącej naruszenia "§ 5 ust. 1 pkt 6 uchwały nr [...] Gminy Miejskiej [...] poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2016 r." wyjaśnić należy, co następuje.

Słusznie wskazuje pełnomocnik skarżącej, że "zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 6 uchwały: "w stosunku do zabudowy istniejącej, dopuszcza się zachowanie jej dotychczasowego usytuowania i sposobu użytkowania oraz wykonywanie remontów i przebudowy; w przypadku rozbudowy lub zmiany sposobu użytkowania zabudowy, należy stosować ustalenia planu". Natomiast całkowicie błędnie pełnomocnik skarżącej wysnuwa z takiego zapisu prawa miejscowego wniosek, że "z powyższego zapisu wynika wprost jednoznacznie, że istniejąca zabudowa (jaką jest obiekt wnioskodawczyni) może być zachowana w dotychczasowym kształcie i sposobie użytkowania, a także można dokonywać jej remontów i przebudowy. Zgodnie z planem, teren inwestycji jest przeznaczony pod zabudowę już istniejącą w chwili jego uchwalenia".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące zabudowy już istniejącej nie dotyczą obiektów budowlanych wzniesionych samowolnie. Dotyczą wyłącznie obiektów wybudowanych legalnie; prawo miejscowe, jako akt stanowienia prawa niższej rangi niż ustawa nie może zmieniać regulacji ustawowych. Skoro więc ustawa Prawo budowlane (obojętnie, z jakiej daty) stanowi o skutkach prawnych samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki, ewentualne postepowanie legalizacyjne), to prawo miejscowe nie może w taką ustawową regulację ingerować. Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1152/19 (CBOSA) rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Słusznie więc tak właśnie wyjaśnił powyższą kwestię GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do czynionego przez pełnomocnik skarżącej zarzutu długotrwałości postępowania administracyjnego tut. Sąd wyjaśnia, że kwestia przewlekłego postępowania organu nie jest przedmiotem sprawy niniejszej. Wszelkie zarzuty związane z uchybieniami organu w zachowaniu terminu załatwienia sprawy mogą być podnoszone, ale w odrębnym postępowaniu sądowym, którego prawną podstawą jest art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.