Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 770/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 979/16 w sprawie ze skargi T.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] kwietnia 2016 r. znak: [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 979/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] kwietnia 2016 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] lutego 2015 r. nr [..] w części dotyczącej wskazania ilości udzielonych przez Prezydenta m.st. Warszawy w przeciągu ostatnich pięciu lat pozytywnych opinii w sprawie umorzenia zaległości w podatku od spadków i darowizn, a w pozostałym zakresie oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 20 października 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 22 grudnia 2014 r., T.R. wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy o podanie ilości udzielonych w przeciągu ostatnich pięciu lat pozytywnych opinii w sprawie umorzenia zaległości w podatku od spadków i darowizn, jak również wskazanie na czym polegała wyjątkowość sytuacji prowadząca do wyrażenia zgody na umorzenie zaległych zobowiązań podatkowych.

Decyzją z dnia [..] lutego 2015 r. nr [..] Prezydent m.st. Warszawy odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej stwierdzając, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wnioskodawca po wezwaniu – pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. - do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, interesu tego nie wykazał.

Zdaniem organu deklarowany przez wnioskodawcę zamiar "przyjrzenia się" realizacji przez Prezydenta m.st. Warszawy polityki prospołecznej z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości i zakazu dyskryminacji, nie spełnia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że interes publiczny istniałby wówczas, gdyby uzyskanie określonych informacji miało znaczenie dla funkcjonowania m.st. Warszawy - jako jednostki samorządu terytorialnego, mogłoby usprawnić jego działanie lub co najmniej służyć pomocą organom kontroli lub nadzoru. Dodatkowo organ wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu nie odniósł się do kwestii, czy przekazanie żądanych informacji byłoby dopuszczalne w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ analiza, czy żądane informacje korzystają z powyższej ochrony, mogłaby być przeprowadzona dopiero w sytuacji, gdyby szczególnie istotny interes publiczny przemawiał za udostępnieniem informacji, zaś w rozstrzyganej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Po rozpatrzeniu odwołania z dnia 13 marca 2015 r., decyzją z dnia [..] maja 2015 r. znak: [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Kolegium, wniosek o podanie ilości udzielonych przez Prezydenta m.st. Warszawy w przeciągu ostatnich pięciu lat pozytywnych opinii w sprawie umorzenia zaległości w podatku od spadków i darowizn, jak również wskazania, na czym polega wyjątkowość sytuacji prowadząca do wyrażenia zgody na umorzenie zaległości podatkowych, wymusza analizowanie posiadanego zasobu dokumentów i wyboru danych z tego zasobu według określonych kryteriów, a także przeprowadzenia zestawień i wyciągów. Ponadto, rozpoznanie ww. wniosku jest związane z koniecznością poniesienia znacznych kosztów osobowych lub finansowych i wymaga takich działań organizacyjnych, które byłyby trudne do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu, co znacznie utrudniałoby wykonywanie przypisanych mu zadań. Z tych względów, organ I instancji prawidłowo uznał wnioskowaną informację za przetworzoną i odmówił jej udostępnienia ze względu na brak wskazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego.

Na skutek skargi T.R. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt: II SA/Wa 1002/15 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że skarżący w odwołaniu od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] lutego 2014 r. podał, a czego wcześniej nie podnosił, że żądana informacja publiczna "była i jest potrzebna jako materiał dowodowy w toczących się sprawach". Cel uzyskania żądanej informacji wnioskodawca powtórzył w skardze do Sądu stwierdzając, że informacja ta była mu potrzebna "jako materiał dowodowy w postępowaniu przed Urzędem Skarbowym i w postępowaniu przez Dyrektorem Izby Skarbowej, a dotyczącym umorzenia podatku od spadków". Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było wyjaśnić dokładnie tę kwestię, tzn. w jakim celu T.R. zwrócił się o udzielenie mu żądanej informacji. Jeżeli bowiem wnioskodawca żąda udzielenia informacji, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania ze względu na odmienny tryb dostępu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu odwołania T.R. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] lutego 2015 r. decyzją z dnia [..] kwietnia 2016 r., znak: [..] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż okoliczności przedmiotowej sprawy, a w szczególności zakres wniosku T.R., wskazują wprost, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a wobec braku wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności interesu publicznego w jej uzyskaniu, odmowa udzielenia informacji publicznej jest zasadna. Odnosząc się do zobowiązania zawartego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt: II SA/Wa 1002/15 organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie przed Dyrektorem Izby Skarbowej zostało prawomocnie zakończone decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [..] października 2014 r. znak: [..], utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa [..] w przedmiocie odmowy przyznania ulgi umorzeniowej.

Pismem z dnia 16 maja 2016 r. T.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż postępowanie przed Dyrektorem Izby Skarbowej zakończyło się wydaniem przez ten organ prawomocnej decyzji z dnia [..] października 2014 r., z tego powodu, że organy samorządowe odmówiły udostępnienia informacji publicznej niezbędnej do zaskarżenia ww. decyzji do sądu administracyjnego. Wnioskowana informacja publiczna miała być dowodem w sprawie. Obecnie żądana informacja publiczna jest niezbędna do wznowienia postępowania przed organami podatkowymi i dalszego dochodzenia praw skarżącego, w tym prawa do równego traktowania przy spełnieniu tych samych warunków. Skarżący ponownie wskazał, że gotów jest usprawnić prace urzędu, jednak do tego jest mu właśnie potrzebna wnioskowana informacja publiczna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r. Sąd nie oceniał charakteru wnioskowanej informacji publicznej oraz zasadności odmowy jej udostępnienia ze względu na brak zaistnienia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tymczasem, na obecnym etapie postępowania Sąd zobligowany był ocenić charakter żądanej informacji publicznej oraz zasadność odmowy jej udostępnienia.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Adresat wniosku, Prezydent m.st. Warszawy jako organ administracji samorządowej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, a wnioskowana informacja ma walor informacji publicznej. Zdaniem Sądu stanowisko organu, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną przetworzoną, a w sprawie nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkująca udostępnienie takiej informacji jest prawidłowe jedynie w odniesieniu do drugiej części omawianego wniosku informacyjnego. Przytaczając rozumienie pojęcia informacji przetworzonej Sąd uznał, że informację o tym, ile pozytywnych opinii w sprawie umorzenia zaległości w podatku od spadków i darowizn wydał Prezydent m.st. Warszawy w ciągu ostatnich pięciu lat należy ocenić jako informację prostą, a nie przetworzoną. Nie można bowiem uznać, że samo policzenie dokumentów wiązać się będzie z potrzebą przeprowadzenia skomplikowanych i pracochłonnych analiz, zestawień, wyciągów czy usuwania danych chronionych prawem, a tylko takie czynności czynią informację prostą, informacją przetworzoną. Ponadto Sąd powziął informację na temat ilości wnioskowanych pozytywnych opinii wydanych przez Prezydent m.st. Warszawy w ciągu ostatnich pięciu lat i stwierdził, że nie jest ona na tyle znacząca, aby samo policzenie i przekazanie skarżącemu tych danych było na tyle absorbujące i czasochłonne, że utrudniałoby czy wręcz uniemożliwiało terminowe wykonywanie zadań w ramach przypisanych organowi pozostałych kompetencji. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] lutego 2015 r. jest wadliwa w zakresie, w jakim odmawia udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w części dotyczącej wskazania ilości udzielonych przez ten organ pozytywnych opinii w sprawie umorzenia zaległości w podatku od spadków i darowizn.

Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organów orzekających, że informacja o tym, na czym polegała wyjątkowość sytuacji prowadząca do wyrażenia zgody na umorzenie zaległych zobowiązań podatkowych - jest informacją przetworzoną w rozumieniu ww. przepisu. W sytuacji bowiem gdy organ nie posiada zestawienia zawierającego ww. informację w gotowej do udostępnienia postaci (co wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [..] lutego 2015 r. oraz z przekazanej dokumentacji źródłowej), musiałby ją wytworzyć specjalnie na potrzeby skarżącego, a to prowadziłoby do powstania informacji nowej, dotychczas nieistniejącej. Przygotowanie takiej informacji wiązałoby się z koniecznością analizy poszczególnych opinii, usystematyzowania wybranych danych pod względem oczekiwanych kryteriów, a następnie przygotowania zestawienia obrazującego przesłanki, jakimi kierował się organ w poszczególnych przypadkach.

Oceniając istnienie interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji Sąd uznał, że prawidłowo organ ocenił, że podnoszone przez skarżącego okoliczności nie przemawiają za uznaniem, że w niniejszej sprawie udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z argumentacji skarżącego nie wynika bowiem, aby otrzymanie żądanych informacji było uzasadnione ze względu na szczególnie istotny interes publiczny. Podana przez skarżącego argumentacja wskazuje, że przedmiotowa informacja ma posłużyć dla realizacji indywidualnego celu skarżącego, którym jest uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie ulgi w uregulowaniu zaległości w podatku od spadków i darowizn.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T.R. zaskarżając ten wyrok w części oddalającej skargę, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, domagając się przeprowadzenia rozprawy oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, iż informacje publiczne, o które wnioskuje T.R., tylko w części dotyczącej wskazania ilości udzielonych przez organ pozytywnych opinii w sprawie umorzenia zaległości w podatku od spadków i darowizn stanowią informację publiczną prostą, w pozostałym zaś zakresie są informacją publiczną przetworzoną,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, iż na gruncie przedmiotowej sprawy nie zachodzi konieczność udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym przez skarżącego z uwagi na szczególną istotność dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w odniesieniu do pierwszego zarzutu tej skargi, że rozstrzygniecie powinno być oparte na obiektywnej ocenie, czy organ powinien dysponować gotowymi danymi i zestawieniami, w których znalazłyby się informacje, z uwagi na jakie powody dokonuje umorzenia zaległości, tak aby realizować zasadę transparentności działalności, równości obywateli oraz ograniczenia dowolnego uznania administracyjnego. Okoliczność nieostrego kryterium obciążenia pracą nie może stanowić podstawy ograniczenia dostępu do informacji publicznej.

W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, wskazano iż gdyby uznać informację za przetworzoną, to kwestia umarzania zaległości podatkowych wchodzi w zakres interesu publicznego, jako kwestia interesu ekonomicznego i z tego względu jest szczególnie istotna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego, a skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi w tym zakresie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) – dalej: u.d.i.p. Rozpatrując skargę kasacyjną w tak zakreślonych podstawach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że "Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w niezasadnym przyjęciu, iż informacje publiczne, o które wnioskuje T.R., tylko w części dotyczącej wskazania ilości udzielonych przez organ pozytywnych opinii w sprawie umorzenia zaległości w podatku od spadków i darowizn stanowią informację publiczną prostą, w pozostałym zaś zakresie są informacją publiczną przetworzoną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozstrzygnięcie powinno być oparte na obiektywnej ocenie, czy organ powinien dysponować gotowymi danymi i zestawieniami, w których znalazłyby się informacje z uwagi na jakie powody dokonuje umorzenia zaległości. Mając to na uwadze, jak i uwzględniając fakt zaskarżenia wyroku w części oddalającej skargę T.R. uznać należy, że powyższy zarzut dotyczył błędnej wykładni pojęcia informacji przetworzonej w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, skoro w ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie kwestionuje ocenę stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że ""informacje, o które wnioskuje T.R." stanowią informację publiczną przetworzoną. W istocie zakwestionowano dokonaną w sprawie przez organy i zaakceptowaną przez Sąd I instancji kwalifikację konkretnego wniosku pochodzącego od konkretnego podmiotu, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej.

Wobec powyższej konstrukcji zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Brak zakwestionowania ustaleń w zakresie stanu faktycznego nie dyskwalifikuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, sprawia jednakże, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako punkt odniesienia w ocenie tego zarzutu ocenę stanu faktycznego przyjętą przez Sąd I instancji. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że wiążąca jest kwalifikacja, zgodnie z którą wniosek z dnia 20 października 2014 r. w części obejmującej żądanie wskazania na czym polegała wyjątkowość sytuacji prowadząca do wyrażenia zgody na umorzenie zaległych zobowiązań podatkowych, był wnioskiem obejmującym żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Ocena prawidłowości zatasowania w sprawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uzależniona jest zatem od oceny, czy tak ustalony stan faktyczny odpowiadał treści pojęcia "informacji publicznej przetworzonej" w rozumieniu powyższego przepisu, a zatem czy prawidłowa była wykładnia tego przepisu, która doprowadziła organy i Sąd do przekonania, że jego treść obejmowała żądanie wniosku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana w sprawie wykładnia przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. była prawidłowa, co oznacza że w realiach niniejszej sprawy zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu okazał się nieuzasadniony. Sąd I instancji trafnie przyjął, że pojęcie informacji publicznej przetworzonej obejmuje informację nową, wytworzoną specjalnie na potrzeby skarżącego, a przygotowanie takiej informacji wiąże się z koniecznością analizy posiadanych dokumentów, z uwzględnieniem wskazywanych przez wnioskodawcę kryteriów. Nie sposób zgodzić się z przyjętym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że obowiązkiem organu jest dysponowanie gotowymi danymi i zestawieniami, w których znajdują się informacje, z uwagi na jakie powody dokonywane są umorzenia zaległości, a brak wykonania tego obowiązku przekreśla cechę informacji publicznej przetworzonej jako informacji nowej, wytworzonej specjalnie na potrzeby skarżącego, której przygotowanie wiąże się z koniecznością analizy posiadanych dokumentów, z uwzględnieniem wskazywanych przez wnioskodawcę kryteriów. W tym stanie rzeczy żądanie przez skarżącego kasacyjnie uwzględnienia okoliczności wpływających na umorzenie skonkretyzowanych zaległości podatkowych - podatku od spadku i darowizn, poprzez wskazanie na czym polegała wyjątkowość sytuacji prowadząca do wyrażenia zgody na umorzenie zaległych zobowiązań podatkowych wobec niepodważonego stanu faktycznego sprawy, w której organ stwierdził, że nie posiada gotowego zestawienia zawierającego ww. informację w gotowej do udostępnienia postaci, przesądza o uznaniu żądanej informacji za przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a zatem przygotowaną w sposób zgodny z żądaniem wniosku, według wskazanych wyznaczników. Postulat skarżącego kasacyjnie, dotyczący realizacji zasady transparentności działalności organów, równości obywateli oraz ograniczenia dowolnego uznania administracyjnego nie mógł samoistnie przemawiać za uznaniem, że żądana informacja z tego właśnie względu nie jest informacją przetworzoną.

Nie mógł być także uwzględniony alternatywny zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez niezasadne przyjęcie, iż na gruncie przedmiotowej sprawy nie zachodzi konieczność udostępnienia informacji publicznej z uwagi na szczególną istotność dla interesu publicznego.

Skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie ani przyjętej przez Sąd I instancji wykładni pojęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ani oceny stanu faktycznego sprawy w tym zakresie, tj. stanowiska skarżącego wskazującego, że uzyskanie przez niego wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdy chodzi o ocenę stanu faktycznego sprawy, to jak wyżej wskazano, nie może odnieść skutku w tym zakresie podnoszenie zarzutów naruszenia prawa materialnego bez jednoczesnego podniesienia zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Z kolei w kwestii rozumienia pojęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" skarżący kasacyjnie koncentruje się na wyjaśnianiu przesłanki interesu publicznego wskazując, że mieści się w tym pojęciu interes ekonomiczny szeroko rozumianego Państwa i jego obywateli i z tego względu kwestia ta jest szczególnie istotna. W istocie zatem skarżący kasacyjnie utożsamił interes ekonomiczny ogółu obywateli z pojęciem szczególnej istotności informacji publicznej dla interesu publicznego. Stanowisko takie nie znajduje podstaw w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak wyżej wskazano, z treści tego przepisu wynika, że informacja publiczna przetworzona podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdy zatem uwzględni się istotę informacji publicznej przetworzonej jako rezultatu określonego działania zmierzającego do jej przygotowania, to należy przyjąć, że przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia scharakteryzowanych wyżej działań – zmierzających do przygotowania wnioskowanej informacji - przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej przewidziane jest w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, a ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12 podnosząc, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne i podkreślając jednocześnie, że nie chodzi o to, "by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12).

Okoliczności wyżej wskazane determinują sposób wykładni "szczególnej istotności" dla interesu publicznego przygotowania informacji publicznej w celu jej udostępnienia.

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100).

Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, "wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów - J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk 6 czerwca 2006 r." (cytowany wyżej wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). Do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego zaliczyć można także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców – jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną np. grantem (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).

Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania takiej informacji innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty nie pełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych.

Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Chodzi jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku.

W kontekście powyższych uwag nie ma podstaw do traktowania bardzo ogólnej i nieprecyzyjnej kategorii "interesu ekonomicznego szeroko rozumianego Państwa i ogółu obywateli" jako kategorii uzasadniającej przyjęcie "szczególnej istotności informacji publicznej dla interesu publicznego". Tym samym skarżący kasacyjnie nie podważył w tym zakresie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w konsekwencji również prawidłowości jego zastosowania w realiach niniejszej sprawy.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.