Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 156/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Stwierdzono, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Przyznano sumę pieniężną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2, art. 149 § 1 i pkt 3, ust. 1 a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Renata Nawrot, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. Ł. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] I. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 4 października 2017 r. w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku opisanego w punkcie I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3.000 zł (trzy tysiące złotych); V. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej B. Ł. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Pismem opatrzonym z dnia 26 maja 2020 r. B. Ł. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: "P." (dalej: "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej dotyczącego przyznania skarżącej wynagrodzenia za wykonane usługi usuwania pojazdów z dróg publicznych i przechowywania pojazdów usuniętych z drogi.

Skarga została złożona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 22 sierpnia 2002 r. Starosta [...], na podstawie art. 130a ust. 5f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (dalej: "p.r.d."), zawarł ze skarżącą umowę, na podstawie której skarżąca zobowiązała się do całodobowego wykonywania usług w postaci usuwania pojazdów w przypadkach wymienionych w art. 130a ust. 1-2 p.r.d. oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla ww. usuniętych pojazdów. Wskazana umowa była następnie przedłużana na kolejne okresy, w tym od 2013 r. okresy roczne, umowami zawieranymi w ostatnich dnia upływającego roku kalendarzowego, włącznie z umową z 21 grudnia 2018 r.

W dniu 22 lipca 2013 r. skarżąca zwróciła się do Starostwa Powiatowego w P. z prośbą o udzielenie informacji w przedmiocie stanu spraw związanych z przejęciem na rzecz Skarbu Państwa lub odbiorem przez właścicieli pojazdów przechowywanych na zlecenie Powiatu P. - niekiedy od dziesięciu lat - na parkingu strzeżonym. Wraz z powyższym pismem skarżąca przesłała Starostwu Powiatowemu w P. kopię wykazu nieodebranych pojazdów z informacją o kosztach holowania i przechowywania tych pojazdów na parkingu strzeżonym, które na koniec marca 2013 r. oszacowała na kwotę 1.057.220,00 zł.

Pismem z 26 lipca 2013 r. Starostwo Powiatowe w P. poinformowało skarżącą, że w maju 2013 r. skierowało do Sądu Rejonowego w W. [...] Zamiejscowy Wydział Cywilny wnioski o orzeczenie przepadku 17 pojazdów na rzecz Powiatu [...].

Następnie, w dniu 30 grudnia 2013 r. skarżąca skierowała do Sądu Rejonowego w W. [...] Zamiejscowy Wydział Cywilny w P. wezwanie Powiatu P. do zawarcia ugody, na podstawie której Powiat P. zobowiąże się m.in. zapłacić skarżącej kwotę 1.286.000,00 zł tytułem wynagrodzenia za przechowywanie nieodebranych pojazdów przez ich właścicieli z parkingu strzeżonego w terminie do 30 czerwca 2014 r. Ugoda nie została zawarta.

Kolejno, w dniu 31 grudnia 2014 r. Starosta [...] zawiadomił skarżącą o zamiarze ubiegania się o dofinansowanie na zbieranie i demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji, oferowane przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i przeznaczenie uzyskanych sum na rzecz skarżącej.

Następnie, w dniu 21 maja 2015 r. skarżąca złożyła do Starosty [...] wniosek o przyznanie wynagrodzenia za świadczone usługi oraz kosztów usunięcia pojazdów z obszaru Powiatu [...] na podstawie stawek za usunięcie pojazdu i jego parkowanie ustalonych w uchwałach Rady Powiatu, załączonych do umów zawartych ze skarżącą. Wraz z powyższym wnioskiem przedłożono dwie listy pojazdów usuniętych z drogi, które były lub w dalszym ciągu są przechowywane na parkingu strzeżonym. Listy obejmowały 44 pojazdy.

Po upływie 11 miesięcy od dnia złożenia wniosku z 21 maja 2015 r. Starosta [...] pismem z 20 kwietnia 2016 r. zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego w powyższym zakresie oraz pouczył skarżącą o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.

Kolejno, w dniu 22 marca 2017 r. Starosta [...] wydał decyzję, znak: [...], w której orzekł, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty na rzecz skarżącej kwoty 4.902,72 PLN z tytułu kosztów przechowywania na parkingu strzeżonym 6 (sześciu) wymienionych w decyzji pojazdów. W punkcie drugim odmówiono ustalenia wysokości zobowiązania w stosunku do pozostałych pojazdów wymienionych we wniosku skarżącej.

W dniu 3 kwietnia 2017 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej: "SKO"). Organ odwoławczy decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], uchylił decyzję z [...] marca 2017 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając jednocześnie organowi uzupełnienie materiału dowodowego oraz wzięcie pod uwagę treści opinii rzeczoznawcy majątkowego z 17 maja 2017 r. w sprawie określenia dobowych stawek za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym.

Po kilku dalszych miesiącach oczekiwania skarżąca w dniu 14 lipca 2017 r. sprecyzowała żądanie w przedmiocie przyznania wynagrodzenia na jej rzecz na kwotę 351.685,00 zł w związku z przechowywaniem 12 pojazdów.

Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Starosta [...] ustalił na rzecz Wnioskodawcy wynagrodzenie w wysokości 6.312,05 PLN brutto. Jednocześnie, w punkcie 2 postanowienia z organ odmówił ustalenia pozostałego wynagrodzenia. Wskutek zażalenia skarżącej, SKO postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. uchyliło postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. w części dotyczącej odmowy ustalenia wynagrodzenia skarżącej z tytułu kosztów przechowywania pojazdów i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części.

Na powyższe orzeczenie SKO skarżąca 11 maja 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z 23 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1421/18 uchylił postanowienie SKO z 6 kwietnia 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy administracji publicznej uczyniły za przedmiot orzekania "ustalenie wynagrodzona za dozór", podczas gdy przedmiotem postępowania jest przyznanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Sąd wskazał ponadto, że organ zobligowany jest do wydania orzeczenia w przedmiocie zwrotu wynagrodzenia za dozór, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, a także kosztu usunięcia pojazdów z drogi.

We wskazanym wyroku Sąd uznał również czynność polegającą na dołączeniu do akt sprawy opinii biegłego ustalającej nowe stawki wynagrodzenia skarżącej. Zdaniem Sądu powyższa czynność nie miała podstawy prawnej i należało uznać ją za czynność faktycznie pozorną.

W dniu 27 września 2019 r. Starosta [...] skierował do skarżącej pismo zawierające zarzuty popełnienia błędów w obliczaniu wysokości wynagrodzenia skarżącej z tytułu przechowywania pojazdów. Organ zarzucił też skarżącej brak przeprowadzenia pojazdów na parking wyznaczony przez Starostę, chociaż wcześniej takie żądanie nie było skierowane do skarżącej.

Mimo zatem obowiązku nałożonego przez Sąd w wyroku z 23 stycznia 2019 r. do 18 października 2019 r. Starosta [...] nie rozstrzygnął sprawy, ani nie przyznał skarżącej należnego wynagrodzenia za świadczone usługi.

3. W związku z powyższym pismem organu skarżąca w dniu 18 października 2019 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. za pośrednictwem Starosty [...] ponaglenie na przewlekłość organu w trybie określonym w art. 37 k.p.a. Skarżąca wniosła o:

1) uwzględnienie ponaglenia oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy z jednoczesnym wyznaczeniem terminu załatwienia sprawy;

2) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwieniu sprawy w terminie,

3) podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości,

4) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

5) rozpatrzenie ponaglenia w terminie 7 dni od dnia j ego otrzymania.

Do ponaglenia załączono obszerną dokumentację sprawy.

Po zapoznaniu się z ponagleniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z [...] listopada 2019 r., znak: [...], stwierdziło, że Starosta [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w związku z czym postanowiono wyznaczyć dodatkowy termin załatwienia sprawy w ciągu miesiąca od daty otrzymania postanowienia SKO; zarządzono wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości w załatwieniu sprawy, a także zarządzono podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości.

Główną reakcją organu na ponaglenie skarżącej znajdującą odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy było postanowienie Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r. o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego w sprawie wydania opinii dot. ustalenia rynkowej wartości czynszu z tytułu najmu miejsca parkingowego dla pojazdów mechanicznych na terenie miejscowości K. w latach 2002 – 2014.

Opinia sporządzona na dzień 12 grudnia 2019 r. została doręczona skarżącej wraz z pismem z 7 lutego 2020 r. Pismo obejmowało też informację o statusie spraw dotyczących przepadku pojazdów na rzecz powiatu w trybie określonym w art. 130a p.r.d., w tym stanu postępowań sądowych w tym przedmiocie.

4. Nie godząc się na sposób działania Starosty [...] skarżąca pismem z 26 maja 2020 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie przyznania skarżącej wynagrodzenia za holowanie i przechowywanie na parkingu strzeżonym określonych pojazdów usuniętych z drogi.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez wybiórcze uznanie przez organ związania oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dalszego sposobu prowadzenia przedmiotowego postępowania, które zawarto w wyroku z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1421/18, w szczególności:

a) uznanie przez organ, że wytyczne są jedynie sugestią w przedmiocie dalszych działań, podczas gdy treść naruszonego przepisu jednoznacznie obliguje organ do postępowania korespondującego z wytycznymi i dokonaną wykładnią;

b) zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do przyznania skarżącej zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, wynagrodzenia za sprawowanie dozoru oraz wynagrodzenia za usunięcie z dróg pojazdów umieszczonych na parkingu strzeżonym w K. z powodu braku skierowania wniosków o orzeczenie przepadku przedmiotowych pojazdów do sądu powszechnego, podczas, gdy w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonej w: wyroku z 23 stycznia 2019 r. wskazano, że brak orzeczenia sądu powszechnego w powyższym zakresie nie przesądza o braku możliwości rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a opieszałość organu w występowaniu do sądu powszechnego ze stosownymi wnioskami nie może działać na niekorzyść skarżącej;

c) dowolne uznanie przez organ, że skarżąca nie wskazała stawek za przechowywanie pojazdów, podczas gdy w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z 23 stycznia 2019 r., skarżąca wskazała przedmiotowe należności w oparciu o zawarte z organem umowy;

d) podjęcie przez organ czynności zmierzających do ustalenia jedynie wysokości czynszu najmu na nieruchomości gruntowej położonej we wsi K., podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do ustalenia należnego skarżącej wynagrodzenia za sprawowanie dozoru, wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za usunięcie z dróg pojazdów;

e) uznanie przez organ, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził sugestię w zakresie konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu wydania prawomocnych postanowień sądów powszechnych w przedmiocie orzeczenia przepadku 12 pojazdów umieszczonych na parkingu strzeżonym, podczas, gdy sąd w wytycznych wskazał, że prowadzenie postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdów nie stoi na przeszkodzie przyznania skarżącej wynagrodzenia, albowiem skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków zaniechań organu w przedmiocie realizacji zadań ustawowych;

2) art. 35 § 1 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ w sposób rażąco przewlekły, obejmujący okres szesnastu lat, a także pobieżny z uwagi na objęcie przedmiotowym postępowaniem jedynie kwestii kosztów najmu na nieruchomości gruntowej, podczas, gdy postępowanie powinno zostać zakończone w terminie dwóch miesięcy od dnia jego wszczęcia, a także obejmować koszty holowania pojazdów oraz wynagrodzenie za sprawowanie dozoru na parkingu o charakterze depozytowym;

3) art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o niezałatwieniu niniejszej sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z jednoczesnym brakiem podania przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy oraz wskazania nowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy, podczas gdy naruszony przepis obliguje organy administracji publicznej do bieżącego informowania stron postępowania administracyjnego o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz przyczyn jej niezałatwienia;

4) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w częściowym zakresie, tj. wyłącznie w zakresie wartości rynkowej czynszu najmu na nieruchomości gruntowej, podczas gdy przedmiotowe postępowanie powinno obejmować przedmiot żądań skarżącej, obejmujących koszty przechowywania pojazdów, wynagrodzenie z tytułu przechowywania pojazdów oraz kosztów odholowania pojazdów umieszczonych na parkingu strzeżonym, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej;

5) art. 6 k.p.a. poprzez podejmowanie działań przez organ w niniejszej sprawie w oparciu o dowolnie i wybiórczo przyjęte kryteria, podczas, gdy organ powinien prowadzić niniejsze postępowanie na podstawie przepisów prawa, z poszanowaniem zasady związania wytycznymi sądu administracyjnego, szybkości postępowania, pogłębiania zaufania wobec organów administracji publicznej.

Mając na względzie wymienione zarzuty skarżąca wniosła m.in. o:

a) zobowiązanie organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie;

b) stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Starosta [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażący naruszeniem prawa;

c) przyznanie, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości określonej we wskazanym przepisie; oraz

d) przyznania od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

5. W odpowiedzi datowanej na dzień 3 lipca 2020 r. organ wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że przedmiotowa sprawa ma związek z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06 (Dz. U. Nr 100, poz. 649), w którym Trybunał uznał niekonstytucyjność przepisów art. 130a ust. 10, art. 130a ust. 11 pkt 3 p.r.d., w konsekwencji czego weszła w życie ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018). Zgodnie z znowelizowanymi przepisami usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 lub 2 ww. ustawy, należy do zadań własnych powiatu.

Zarzucana przez skarżącą przewlekłość prowadzonych postępowań wynika w ocenie organu z każdorazowego podważania przez skarżącą z wysokości stawek proponowanych przez powiat z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór oraz zwrotu kosztów usunięcia z drogi. Wszystkie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji były zaskarżane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., a również trzykrotnie skargi trafiły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 2342/16 z dnia 30 listopada 2016 r.; sygn. akt VII SA/Wa 2610/16 z dnia 28 września 2017 r.; sygn. akt VII SA/Wa 1421/18 z dnia 23 stycznia 2019 r.).

Starosta [...] wyjaśnił dalej, że zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i ustaleniem wynagrodzenia za dozór oraz zwrot kosztów usunięcia pojazdu z drogi jest uzależniony od uprzedniego orzeczenia sądu powszechnego o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Powiat [...] dokumentując prowadzone czynności administracyjne w sprawie podjął działania i nadal je prowadzi w celu uzyskania prawomocnych postanowień sądu powszechnego dot. orzeczeń o przepadku pojazdów na rzecz powiatu. Sprawy te toczą się dosyć długo, często ze względu na brak możliwości doręczenia przez sąd korespondencji uczestnikom tych postępowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

6. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

7. Sąd stwierdza, że rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania i jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżącej skierował do organu wymagane ponaglenie datowane na 18 października 2019 r. wraz z wymagana dokumentacją wskazującą na przebieg sprawy.

Przed rozstrzygnięciem, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy należy wyjaśnić, że przepisy prawa przez długi czas nie zawierały definicji legalnych ustawowych pojęć "przewlekłości postępowania" i "bezczynności organu". Wątpliwości, jakie budziła dotychczasowa wykładnia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zostały ostatecznie wyjaśnione w niedawnej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (por. też np. wyrok NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/20). W uzasadnieniu wskazanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do ustawowych definicji bezczynności oraz przewlekłości postępowania zawartych w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935).

Skutkiem działań władzy sądowniczej jest nadanie obu kluczowym pojęciom odmiennego znaczeniowo sensu. Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy lub przepisami szczególnymi. NSA uznaje, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. W praktyce oznacza to że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie została wydana decyzja administracyjna lub inny akt, który powinien kończyć postępowanie prowadzone przez organ lub określony etap tego postępowania, konieczny dla zakończenia całego postępowania.

Natomiast przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie jest więc przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie, nie gromadzi niezbędnych dowodów i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Przez przeszkody należy wszak rozumieć bariery prawne, a nie utrudnienia organizacyjne lub techniczne leżące wyłącznie po stronie organu. Przewlekłość postępowania ma też miejsce wówczas, gdy organ podejmuje rozmaite czynności, ale nie prowadzą one do załatwienia sprawy w terminie, albo gdy podejmowane przez organ działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Przyjmuje się przy tym, że ocena, czy postępowanie jest przewlekłe, musi być dokonywana zarówno na podstawie analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Nadto, znaczenie ma wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron co do długości trwania postępowania.

Powyższe zasady znajdują też swoją mocną podstawę w obowiązujących przepisach ustawowych. Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Bezczynność zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej.

Równocześnie, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone dzięki dowodom przedstawionym przez strony łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub dzięki zbadaniu faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwym do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się przy tym terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

8. Kierując się powyższymi regułami, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że Starosta [...] dopuścił się przewlekłości i bezczynności w prowadzeniu postępowania w sprawie wniosku skarżącej z 21 maja 2015 r. o przyznanie wynagrodzenia za świadczone usługi oraz o przyznanie kosztów usunięcia pojazdów z drogi zgodnie z zawartymi umowami.

Zdaniem Sądu w sprawie mieliśmy do czynienia z bezczynnością, gdyż w ciągu pięciu lat od otrzymania wniosku skarżącej organ nie zdołał załatwić sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w późniejszym terminie ustalonym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Trzeba przy tym pamiętać, że wykonanie obowiązków organu powiatowego wobec przechowawcy pojazdów usuniętych z drogi nie mogło być dla organu zaskoczeniem: stan prawny polegający na obciążeniu powiatów w zakresie pokrywania kosztów przechowywania pojazdów został ustalony w 2010 r. Co więcej, w lipcu 2013 r. skarżąca wystąpiła do organu powiatowego z wnioskiem o informację dotyczącą sposobu działania organu w przedmiotowym zakresie. Skarżąca udostępniała organowi materiały istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i nie spotkała się z wezwaniem do przedstawienia innych dokumentów. Co więcej już 20 kwietnia 2016 r., po 11 miesiącach od dnia złożenia wniosku przez skarżącą, organ zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania w zakresie gromadzenia dowodów.

Pierwsze czynności organ podjął faktycznie w końcu marca 2017 r. podejmując decyzję o wypłaceniu skarżącej wynagrodzenia z tytułu usług świadczonych zgodnie z art. 130a p.r.d. w odniesieniu jednak jedynie do 6 pojazdów spośród ponad 40. Nieefektywność postępowania prowadzonego w tym zakresie może być oceniana jako rażąca, zwłaszcza, że organ starał się bezpodstawnie uchylić od wykonania obowiązków wobec skarżącej w stosunku do pozostałych pojazdów.

Sąd nie ma też wątpliwości, że prowadzone postępowanie było opieszałe i nieprofesjonalne, a więc przewlekłe. Starosty [...] nie mogą również usprawiedliwić toczące się w latach 2017- 2019 postępowania administracyjne przed SKO i postępowania administracyjne. Nie stanowiły one bowiem przeszkody dla wystąpienia organu do sądu powszechnego wnioskiem o przepadek na rzecz powiatu pojazdów przechowywanych w przedsiębiorstwie skarżącej. Organ rozpoczął składanie takich wniosków dopiero w lipcu 2019 r. Nic też nie wiadomo o przeszkodach uniemożliwiających dokonanie wyceny każdego pojazdu dla potrzeb późniejszej sprzedaży lub likwidacji.

W tym zakresie zasadność zarzutów stawianych organowi przez skarżącą potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając w dniu [...] kwietnia 2018 r. postanowienie Starosty [...] w zakresie odmowy przyznania skarżącej wynagrodzenia za kilkadziesiąt pojazdów (innych niż 6 rozliczonych).

Zdaniem Sądu niektóre inne czynności podejmowane przez organ w związku z wnioskiem skarżącej, na przykład zlecanie przygotowania opinii dotyczącej ustalenia rynkowej wartości czynszu z tytułu najmu miejsca parkingowego dla pojazdów mechanicznych na terenie miejscowości K. w latach 2002 – 2014, należy uznać za czynności pozorne. Wynagrodzenie przechowawcy pojazdów usuniętych z drogi ustala się na podstawie umów zawartych zgodnie z art. 130a p.r.d. i uchwałami właściwej rady powiatu z uwzględnieniem ustalonych zgodnie z ustawą maksymalnych stawek wynagrodzenia. Jeśli Starosta [...] uważał, że po stronie skarżącej doszło do nieprawidłowości działania, np. w związku ze zbyt późnym zawiadamianiem władz powiatu o przechowywanych pojazdów, powinien odpowiednim aktem rozstrzygnąć sprawę każdego pojazdu i poddać każdy przypadek kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Opóźnianie rozstrzygnięcia zwłaszcza po 2013 r. prowadziło do wzrostu żądań skarżącej i utrudniania rozstrzygnięcia sprawy.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Starosta [...] nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wynosił miesiąc od dnia wpływu wniosku z 21 maja 2015 r. Z akt sprawy nie wynika, aby starosta ustalał inne terminy załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, w stosunku do większości pojazdów przechowywanych przez skarżącą Starosta [...] nie wydał aktu aż do dnia złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. do dnia 26 maja 2020 r., czyli przez okres ponad pięciu lat od wniosku pełnomocnika skarżącej. Organ administracji publicznej nie ma podstaw do swobodnego uznania w ustalaniu terminów wynikających z przepisów bezwzględnie obowiązujących, czyli norm typu ius cogens. Terminy ustalone w przepisach prawa administracyjnego są wiążące, a nie instrukcyjne.

W związku z powyższym, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznał za właściwe stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania w sprawie ustalenia wynagrodzenia skarżącej z tytułu przechowywania pojazdów usuniętych z drób publicznych, tj. zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór.

Konsekwentnie, z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej z 21 maja 2015 r. Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził również, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma bowiem możliwości innego zakwalifikowania trwającego pięć lat faktycznego niedziałania organu. Jednocześnie, nie sposób podzielić argumentacji organu, że tak długi okres prowadzenia postępowania jest wynikiem zaskarżania kolejnych jego rozstrzygnięć przez stronę skarżącą. Z akt sprawy wynika, że co najmniej od dnia 6 kwietnia 2018 r., czyli od dnia wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, organ dysponując już kluczowymi dokumentami pozwalającymi na rozstrzygnięcie sprawy, nie podjął żadnych istotnych czynności w celu zakończenia sprawy. Inne czynności – o czym była mowa powyżej – należy uznać za pozorne.

Dokonując powyższej oceny prowadzonego postępowania Sąd brał pod uwagę przyjmowaną w orzecznictwie opinię, według której dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Zdaniem Sądu właśnie z takim stanem rzeczy mieliśmy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Sąd nie mógł przy tym uwzględnić okoliczności podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę, polegających na przerzuceniu winy na skarżącą oraz uzasadnieniu swojej opieszałości długością prowadzonych postępowań w sprawie przepadku pojazdu przez sąd powszechny. Działanie organu stanowiło bowiem naruszenie nie tylko powołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego, ale również może nawet przede wszystkim ustrojowej zasady demokratycznego państwa prawnego, z zasadą umacniania zaufania obywatela do państwa włącznie (art. 2 Konstytucji).

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że niezbędne jest przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, a więc nie przekraczającej kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

9. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności sprawy i ocenę zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, ust. 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach I-IV sentencji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego i 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).