Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 116/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 152, art. 200,  art. 205,art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 1,, art. 113 par. 2, art. 16, art. 11, art. 107 par. 3, art. 15, art. 6,7,8,77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 86, art. 61 ust. 1,6, art. 67, art. 88 ust. 1, art. 54 ust. 4 pkt 2, art. 60, art. 64 ust. 1, art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), zwanej dalej "upzp", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "Kpa", po rozpatrzeniu wniosku A. L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem wbudowanym oraz urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...], rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny z lokalem usługowym wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce nr [...], przy ul. [...].

W decyzji organ ustalił, między innymi: funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, ustalenia dotyczące terenów lub obiektów podlegających ochronie, w tym terenów górniczych, zagrożonych niebezpieczeństwem powodzi oraz osuwaniem się mas ziemnych, linie rozgraniczające teren inwestycji.

Warunek ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej ( E ) został sformułowany: "Budynki na działce nr [...]- zagroda (dom, stodoła, budynek inwentarski) [...], proponowane są do wpisania do gminnej ewidencji zabytków. Przy rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków historycznych należy zachować ich główną bryłę, formę dachu

i rodzaj pokrycia, kompozycję i wystrój elewacji, formę stolarki okiennej i drzwiowej, nowe elementy dostosować do istniejących, historycznych".

Wśród ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej znalazły się zapisy: "F 1e. ogrzewanie - indywidualne, z niskoemisyjnych lub nieemisyjnych źródeł ciepła" oraz "F 3. Liczba i sposób urządzenia miejsc postojowych: w granicach działki dla budynków mieszkalnych należy zapewnić przynajmniej 2 miejsca postojowe /1 lokal mieszkalny (w tym miejsca postojowe w garażu), dla lokalu usługowego 1 miejsce postojowe /50m2 powierzchni użytkowej lokalu".

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że na podstawie art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Działka przewidziana dla inwestycji rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunków

i zasad jego zagospodarowania. W przeprowadzonym postępowaniu stwierdzono,

że spełnione zostały niezbędne warunki dla wydania decyzji, zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp.

W dniu [...] r. projekt decyzji został przekazany do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w zakresie ochrony przyrody na terenie obszaru chronionego krajobrazu "[...] Pas Nadmorski". Uzgodnienie powyższe nastąpiło w trybie art. 106 Kpa w związku art. 53 ust. 5c upzp.

Postanowieniem z dnia [...] r. (wpłynęło w dniu 01.10.2012 r.) znak: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji

w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).

Od decyzji tej odwołał się A. L., wnosząc o jej zmianę poprzez skreślenie w części dotyczącej: pkt E, pkt F 1e i F 3 oraz zmianę załącznika graficznego, w postaci kopii mapy zasadniczej w skali 1 : 500, do decyzji poprzez usunięcie z mapy oznaczenia "teren zarezerwowany na poszerzenie drogi", ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto odwołujący się podniósł następujące zarzuty:

1) wydanie decyzji bez podstawy prawnej,

2) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i brak obiektywnej analizy zebranego materiału dowodów,

3) naruszenie art. 6, art. 36 i art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy,

4) ustalone w decyzji warunki zabudowy ograniczają w sposób niedopuszczalny prawo własności nieruchomości.

Uzasadniając zarzuty odwołania A. L. wskazał, że:

- określony w decyzji sposób przebudowy budynku wyklucza zmianę sposobu jego zagospodarowania, gdyż wyklucza możliwość zachowania parametrów wskazanych w pkt E ponieważ dom, stodoła i budynek inwentarski na działce nr [...] dotknięte są znacznym stopniem dewastacji, w tym brakiem pierwotnej formy dachu i jego pokrycia, a także znacznym uszkodzeniem konstrukcji budynku,

- określony sposób ogrzewania (pkt F 1e) nie mieści się w pojęciu ustalania wymagań dla nowej zabudowy,

- w pkt F 3 decyzji ustalono jako warunek zabezpieczenie co najmniej 2. miejsc postojowych dla budynków mieszkalnych na 1 lokal mieszkalny i 1. miejsca na 50m2 lokalu usługowego,

- ustalony warunek zarezerwowania terenu pod poszerzenie drogi, wynikający

z załącznika graficznego do decyzji, może wynikać jedynie z przepisów odrębnych, w tym m.in. z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem obszar objętym inwestycją nie posiada takiego planu,

- w decyzji o warunkach zabudowy organ może ustalać tylko te parametry, które wskazał ustawodawca w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury

w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, zaś w zaskarżonej decyzji ustalając inne warunki organ wyszedł poza ramy ww. przepisów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa, art. 59-art. 64 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 upzp, po rozpatrzeniu odwołania A. L. od powyższej decyzji Prezydenta Miasta, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

Kolegium ustaliło, że w dniu [...] r. A. L. zwrócił się z wnioskiem do Prezydenta o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako: budowa budynku o funkcji mieszkaniowej na potrzeby istniejącej infrastruktury wraz z odbudową i rozbudową infrastruktury istniejącej na działce nr [...] oraz budowa domu jednorodzinnego wolnostojącego, parterowego z poddaszem użytkowym, z garażem przyległym w zwartej zabudowie na działce nr [...] , z rozbudową i przyłączeniem do istniejącej infrastruktury, w tym wykorzystaniem istniejącego przyłącza energetycznego w obrębie działki nr [...]. We wniosku inwestor szeroko opisał stan faktyczny na obu działkach objętych inwestycją, w tym m.in., iż ścieki odprowadzane będą do zbiornika bezodpływowego zaś na dostawę energii posiada umowę z Zakładem Energetycznym. Do wniosku inwestor dołączył pismo [...] z dnia 2.12.2011 r. o zapewnieniu dostawy energii, oraz pismo z dnia 5.12.2011 r. Miejskich Wodociągów i Kanalizacji, zapewniające o możliwości dostawy wody z istniejącego wodociągu w ulicy [...] i o braku w tym terenie kanalizacji ściekowej i deszczowej. Ponadto do wniosku załączył oświadczenie informujące, iż: istniejące uzbrojenie na jego działce nr [...] jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia, tj. przyłącze wody oraz studnia kopana, a nadto działka posiada bezpośredni dostęp do istniejącego wodociągu w ulicy [...], natomiast na dostawę energii na cele bytowo-gospodarcze wnioskodawca posiada umowę z zakładem energetycznym oraz, że istnieje możliwość włączenia się do istniejącej infrastruktury technicznej w obrębie działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną i będącej również własnością wnioskodawcy.

Następnie, postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji zawiesił postępowanie na okres 9 miesięcy, uzasadniając to przystąpieniem Prezydenta do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie

Nr LX/710/2010 z dnia 28.10.2010 r. W dniu 30.08.2012 r. organ podjął postępowanie w niniejszej sprawie, bowiem w czasie zawieszenia postępowania plan nie został uchwalony.

Pismem z dnia [...] r. inwestor zmienił nazwę inwestycji określając ją jako: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, z garażem wbudowanym i z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] wraz z rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego, ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] na funkcję mieszkalno-usługową (30%) - mała gastronomia.

Po sporządzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunków

i zasad zagospodarowania wynikających z przepisów odrębnych, organ I instancji dokonał analizy urbanistyczno-architektonicznej wyznaczonego obszaru stanowiącego tzw. sąsiedztwo działek objętych inwestycją, w granicach którego położone są działki: [...] oraz działki nr [....]. Z analizy tej wynika m.in., iż działka nr [...] położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej, a budynki ujęte są w gminnej ewidencji zabytków pod nr [...]. Na podstawie wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej został sporządzony projekt decyzji, który został poddany uzgodnieniom z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków, Delegatura w [...] oraz z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska, Wydział Spraw Terenowych w [...],

Zawiadomieniem z dnia 2.10.2012 r. organ I instancji poinformował strony

o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a A. L., po zapoznaniu się z projektem decyzji w tej sprawie, pismem z dnia [...] r., zawnioskował o przesunięcie proponowanej linii zabudowy do 5m od granicy działki od strony ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdziło, że procedura postępowania prowadząca do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy została szczegółowo określona w przepisach art. 59-64 ust.1 upzp. W art. 53 w związku z art. 64 ust.1 upzp określono wszystkie czynności, które organ obowiązany jest wykonać w postępowaniu poprzedzającym wydanie takiej decyzji, do których w szczególności zaliczyć należy (z uwzględnieniem przepisów Kpa): dokonanie analizy stanu faktycznego i prawnego terenu objętego inwestycją oraz warunków i zasad jego zagospodarowania i zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak również dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej istniejącej w sąsiedztwie zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzenie projektu decyzji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów na podstawie wyników sporządzonej analizy, poddanie uzgodnieniom sporządzonego projektu decyzji, a następnie wydanie wnioskowanej decyzji i przesłanie jej wszystkim stronom(wraz z wszystkimi załącznikami).

W przepisach art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 upzp wyszczególniono, co winna zawierać w swej sentencji decyzja o warunkach zabudowy. Z przepisu tego wynika, że decyzja ta składa się z dwóch części: opisowej i graficznej. W części opisowej decyzji winny się znaleźć podstawowe dwa elementy: określenie rodzaju inwestycji z precyzyjnym wskazaniem cech inwestycji co oznacza wskazanie wszystkich obiektów budowlanych (budynki, budowle i obiekty małej architektury), będących elementem zagospodarowania działki objętej wnioskiem wraz z ich parametrami i gabarytami oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w szczególności warunki wynikające z wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; warunki wynikające z ochrony środowiska i zdrowia; warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (rozumiane jako ochronę interesów prawnych a nie interesów faktycznych). Natomiast część graficzna decyzji winna określać linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na kopii mapy zasadniczej (lub katastralnej) w skali: 1 : 500, 1 : 1000 lub 1 : 2000.

Dokonując analizy architektoniczno-urbanistycznej, czyli określenia charakterystyki istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze stanowiącym tzw. dobre sąsiedztwo, organ jest obowiązany dokonywać tego

w kontekście przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 ww ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. W przepisach tych ustawodawca określił szczegółowo w jakim zakresie, tj. jakie parametry i gabaryty winny być przedmiotem ustalania warunków zabudowy planowanej inwestycji w decyzji (są to: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu - kąt nachylenia, układ połaci dachowych, wysokości kalenicy). Zdaniem Kolegium, skoro przedmiotem analizy sąsiedniego obszaru w kontekście ww. parametrów i gabarytów jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, to przede wszystkim te parametry i gabaryty nowej zabudowy winny znaleźć się w wydawanej przez organ decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium, mając powyższe na uwadze oraz zarzuty odwołania dotyczące ustalonych w zaskarżonej decyzji warunków zabudowy stwierdziło, iż przy jej wydawaniu organ nie wyszedł poza granice wyżej cytowanych przepisów prawa mających zastosowanie do ustalania warunków zabudowy. Za niezasadny uznało zarzut, iż określony w pkt E decyzji sposób przebudowy budynku wyklucza zmianę sposobu jego zagospodarowania. Jak wynika z postanowienia z dnia [...]r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Delegatura w [...] uzgadniającego przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy, działki nr [....] przy ul. [...], wraz zagrodą (dom mieszkalny szach.-mur. z połowy XIX w., przebudowany w latach 80-tych XX wieku, obora murowana z początku XX wieku

i stodoła, są położone w obszarze historycznego układu ruralistycznego dawnej miejscowości [...], i figurują wraz z budynkiem stodoły w wykazie zabytków nieruchomych w wojewódzkiej ewidencji zabytków i są objęte ochroną na podstawie

art. 7 ust. 4 i art. 22 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Kolejny zarzut, iż w pkt F 3 decyzji ustalono jako warunek zabezpieczenie co najmniej 2 miejsc postojowych dla budynków mieszkalnych na 1 lokal mieszkalny

i 1 miejsce na 50m2 lokalu usługowego, Kolegium uznało również za nieuzasadniony. Zwróciło uwagę, iż określenie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej

i komunikacji, winno się odbyć tylko w takim zakresie, w jakim ustawodawca wskazał

w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit.a (organ w decyzji pominął pkt 2, wskazując jedynie

"pkt a") w związku z art. 64 ust.1 upzp. Przepis ten stanowi, iż decyzja winna określać zapotrzebowanie na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także inne potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie konieczności również sposób unieszkodliwiania odpadów. Zdaniem Kolegium, dla określenia co ustawodawca rozumie pod pojęciem innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej pomocnym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń nazewnictwa stosowanych w decyzjach o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy. Z § 2 pkt 6 ww. rozporządzenia wprost wynika, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawarty

w odwołaniu wniosek o zmianę załącznika graficznego do decyzji, poprzez usunięcie

z mapy oznaczenia "teren zarezerwowany na poszerzenie drogi", nie dotyczy załącznika do decyzji, o którym mowa w art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 upzp. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera dwa załączniki graficzne w postaci kopii mapy zasadniczej w odpowiedniej skali. Pierwszy załącznik graficzny w postaci kopii mapy zasadniczej wyznacza linię zabudowy, a więc zawiera jeden z obowiązkowych warunków zabudowy, który winien zawarty być w decyzji. Załącznik ten musi być opisany, posiadać pieczęć organu i być podpisany przez osobę upoważnioną do wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast drugi załącznik graficzny do decyzji, zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, stanowi część graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzanej przez osobę upoważnioną; wyniki analizy w części tekstowej stanowią również załącznik do decyzji. Dokładne badanie załączników do decyzji wykazało, iż załącznik graficzny do decyzji w postaci kopii mapy zasadniczej w skali 1 : 500, o którym mowa w art. 54 pkt 3 w związku

z art. 64 ust. 1 upzp, nie zawiera zapisu "teren zarezerwowany na poszerzenie drogi". Natomiast zapis ten znajduje się w załączniku graficznym do analizy i nie jest on wiążący dla wnioskodawcy.

Natomiast odnosząc się do ustalonego warunku w pkt F le decyzji, dotyczącego ogrzewania z niskoemisyjnych lub nieemisyjnych źródeł ciepła, Kolegium stwierdziło, że istotnie, zapis ten pozostaje niejasny. Dlatego też, dla wyjaśnienia tego zapisu decyzji, zdaniem organu, odwołujący się winien na podstawie art. 113 § 2 Kpa wystąpić z wnioskiem do organu I instancji o wyjaśnienie jego treści.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 7, art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, poprzez nadmierną ingerencję organu administracyjnego w prawo własności i możliwości zabudowy nieruchomości gruntowej,

2) art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 upzp, poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, że przepisy dotyczące inwestycji celu publicznego stosuje się wprost do inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego,

3) art. 36 oraz art. 63 ust. 3 upzp, poprzez ustalenie z urzędu w decyzji o warunkach zabudowy ograniczeń w zagospodarowaniu działki, które mogą być wprowadzone na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego bądź na wniosek inwestora.

4) art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), poprzez przyjęcie, że budynki

i budowle na działce nr [...] są objęte jedną z form ochrony zabytków,

5) § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. Nr 164, poz. 1589) oraz § 18 ust. 1, § 19 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez nałożenie na inwestora obowiązku urządzenia miejsc postojowych,

6) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej w oparciu o kompletny, zgromadzony zgodnie z przepisami prawa

i całościowo interpretowany materiał dowodowy, sprzeczność istotnych ustaleń zawartych w decyzji z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zawarcie w decyzji sformułowań niejasnych i wieloznacznych a także nałożenie na stronę obowiązków niemożliwych do zrealizowania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł:

1) o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego

oraz zaskarżonej części poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], przy ul. [...],

2) o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm obowiązujących.

W uzasadnieniu skargi A. L. przypomniał, że decyzja Prezydenta Miasta została zaskarżona w odwołaniu w części dotyczącej pkt E, pkt F le, pkt F3 i w części dotyczącej załącznika graficznego do tej decyzji, w zakresie: ograniczenia możliwości przebudowy istniejących budynków (pkt E), określenia sposobu ogrzewania z niskoemisyjnych lub nieemisyjnych źródeł ciepła (pkt F le), konieczności urządzania w granicach działki przynajmniej 2 miejsc postojowych (pkt F 3) oraz oznaczenia na mapie terenu zarezerwowanego na poszerzenia drogi (załącznik graficzny do decyzji). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W decyzji o warunkach zabudowy bezpodstawnie wprowadzono ograniczenia

w zakresie przysługującego mu prawa zabudowy nieruchomości, a zaskarżona decyzja SKO to naruszenie prawa potwierdziła. Przepisy Konstytucji RP zobowiązują organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Konstytucyjnej ochronie, na podstawie art. 21 Konstytucji RP podlega prawo własności, w tym wykonywanie uprawnień właścicielskich. Rozwinięciem tej zasady jest art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiący, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Naturalnym prawem właściciela gruntu jest prawo do jego zabudowy. Uprawnienie właściciela gruntu do jego zabudowy gwarantuje art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp. W myśl tego przepisu każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Interpretacja przepisów ustaw oraz rozporządzeń powinna uwzględniać konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności. Decyzja o warunkach zabudowy powinna uwzględniać rodzaj przewidywanej zabudowy i określać wymagania adekwatne do zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Określenie sposobu ogrzewania domu jednorodzinnego i konieczność urządzenia na działce miejsc postojowych stanowi nadmierną ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności, tym bardziej, że wymagania te nie wynikają z jakichkolwiek przepisów prawa.

Uzasadniając konieczność określenia sposobu ogrzewania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz usytuowania na działce miejsc postojowych organ w zaskarżonej decyzji powołał się na art. 54 upzp, który stosuje się przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie z art. 64 ust. 1 upzp. Organ nie uwzględnił, iż stosowanie przepisów o inwestycjach celu publicznego do decyzji

o warunkach zabudowy powinno nastąpić w sposób odpowiedni, a nie wprost. Taka redakcja przepisu art. 64 ust. 1 upzp ma racjonalne uzasadnienie, gdyż trudno przykładać jednakowe wymagania do skrajnie różnych inwestycji, np. do określenia warunków dla budowy domu jednorodzinnego i lokalizacji inwestycji w zakresie budowy elektrowni atomowej.

Wydając zaskarżoną decyzję organ nie zastosował przepisu art. 54 upzp

w sposób odpowiedni do rodzaju inwestycji objętej ustaleniem warunków zabudowy. Określanie w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych zasad ogrzewania domu jednorodzinnego jest zbędne, podobnie jak zobowiązanie inwestora do wyznaczenia miejsc postojowych przy domu jednorodzinnym. Ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy miejsc postojowych jest uzasadnione w przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych, natomiast nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Właściciel działki może bowiem parkować swój pojazd (jeżeli takowy posiada) w jakimkolwiek miejscu swojej nieruchomości. Wprowadzenie w decyzji obowiązku parkowania pojazdu w określonym miejscu, tj. wyznaczonym miejscu parkingowym, jest bezcelowe i stanowi niedopuszczalne ograniczenie prawa własności.

W załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy wprowadzono ograniczenie w zagospodarowaniu działek nr [...], w postaci zarezerwowania pasa gruntu przylegającego do drogi wewnętrznej o szerokości 3 m na poszerzenie pasa drogowego. Ograniczenie to jest tożsame z ograniczeniem zaznaczonym na graficznej części analizy. Wprowadzono w ten sposób ograniczenie, nie wynikające z wniosku o wydanie warunków zabudowy oraz rozbudowy i zmianie sposobu użytkowania budynku. Ograniczenia prawa własności w zakresie korzystania z nieruchomości, a takim ograniczeniem niewątpliwie jest wprowadzenie rezerwy gruntu na poszerzenie drogi, mogą być wprowadzone na wniosek inwestora w decyzji o warunkach zabudowy lub z urzędu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją wprowadzenia ograniczeń w zakresie korzystania z nieruchomości jest możliwość dochodzenia przez właściciela nieruchomości odszkodowania od inwestora (art. 63 ust. 3 upzp) lub od gminy (art. 36 upzp). Ograniczenie użytkowania nieruchomości nie zostało wprowadzone na wniosek inwestora, lecz z wyłącznej inicjatywy organu. W takim przypadku właściciel, pomimo ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, nie ma możliwości dochodzenia odszkodowania. Wyjątkiem są przepisy Kodeksu cywilnego za bezprawnie wydaną decyzję. Wprowadzone bezprawnie ograniczenie w sposobie zagospodarowania działki może utrudnić, a nawet wykluczyć dochodzenie roszczeń odszkodowawczych w przypadku ewentualnego przejęcia przez gminę tej części działek nr [...] na poszerzenie drogi.

W pkt E decyzji wprowadzono ograniczenia w zakresie przebudowy istniejących na działce budynków, bezpodstawnie przyjmując, że podlegają one ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W zaskarżonej decyzji organ powołał się na przepis art. 7 pkt 4 ww. ustawy, który wiąże formę ochrony zabytku z ustaleniami zawartymi w planie zagospodarowania przestrzennego. Na terenie objętym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu budynki na działce skarżącego nie mogły być objęte ochroną w planie zagospodarowania przestrzennego. Budynki na działce nr [...](dom, stodoła, budynek inwentarski) nie stanowią zabytku. Ze względu na znaczny stopień dewastacji budowli nie zostały także wpisane do gminnej ewidencji zabytków, dlatego określenie w decyzji sposobu ich przebudowy, stanowi niedopuszczalne ograniczenie prawa własności.

W zaskarżonej decyzji organ powołał się na przepisy § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji

o warunkach zabudowy (Dz. Nr 164, poz. 1589) w związku z art. 52 ust. 2 pkt 2a upup, pomijając zawarte w art. 64 ust.1 p.z.p. sformułowanie, że wskazany przepis art. 52 ustawy do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się wyłącznie odpowiednio. W ocenie skarżącego, odpowiednie stosowanie przepisu powinno uwzględniać rodzaj inwestycji. Wyznaczanie miejsc postojowych oraz określenie sposobu ogrzewania nie jest zasadne w przypadku zamiaru budowy domu jednorodzinnego. Znamienne jest to, że organ wybiórczo, tj. odpowiednio, stosuje powołany przepis § 2 pkt 6 ww. rozporządzenia, gdyż pomija wskazane w tym przepisie środki łączności oraz zasady gospodarowania odpadami.

Obowiązek wyznaczania miejsc postojowych na działkach budowlanych wynika z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przy czym przepis ten uzależnia urządzenie miejsc postojowych w zależności od przeznaczenia i sposobu zabudowy działki. Powierzchnię i usytuowanie miejsca parkingowego określono w § 19 i § 21 ust. 1 tego rozporządzenia. Biorąc pod uwagę wskazane parametry, wyznaczenie dwóch miejsc postojowych istotnie ogranicza, a wręcz wyklucza możliwość jakiejkolwiek zabudowy nieruchomości.

Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 Kpa, organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ ma obowiązek zakomunikować stronie fakty znane mu z urzędu (art. 77 ust. 3). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa).

Według A. L., organ dokonał błędnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału Przykładem jest uznanie pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczącego zajęcia stanowiska w sprawie za postanowienie o wpisaniu budynków do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Stwierdzenie to pozostaje w oczywistej sprzeczności ze wskazaną w decyzji propozycją wpisania budynków do gminnej ewidencji zabytków. Organ powołuje się ponadto na ochronę zabytku wynikającą z planu zagospodarowania przestrzennego, mając świadomość, że wniosek o wydanie warunków zabudowy wyklucza możliwość istnienia planu miejscowego. Organ nakłada na inwestora nierealne warunki w zakresie ogrzewania, posługując się nieokreślonymi w prawie pojęciami ogrzewania z "niskoemisyjnych lub nieemisyjnych źródeł ciepła".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Przystępując do badania zaskarżonej decyzji pod kątem jej legalności sąd

w pierwszej kolejności ocenił jej zgodność z przepisami postępowania administracyjnego.

Przepis art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art.138 § 1 pkt 1 Kpa) wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, przy czym organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, stwierdziło: "Natomiast odnosząc się do ustalonego warunku w pkt F 1e decyzji dotyczącego ogrzewania z niskoemisyjnych lub nieemisyjnych źródeł ciepła, w ocenie Kolegium – istotnie – zapis ten pozostaje niejasny. Dlatego też dla wyjaśnienia tego zapisu decyzji, odwołujący się winien na podstawie art. 113 § 2 Kpa wystąpić z wnioskiem do organu I instancji o wyjaśnienie jego treści".

Podkreślić trzeba, że sięgnięcie do instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 Kpa, prowadzić ma do usunięcia niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy, w ocenie sądu, w sytuacji gdy prawidłowość decyzji nie może już być badana w trybie instancyjnym.

NSA w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. (II OSK 612/07, LEX nr 488023) wskazując, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji "nie może być więc konkurencją, ani alternatywą dla merytorycznego określania praw czy obowiązków strony na podstawie prawa materialnego. W przeciwnym wypadku wyjaśnianie w trybie art. 113 § 2 Kpa byłoby prostym sposobem ominięcia skutków bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 Kpa), a co za tym - podważenia trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 Kpa)". Dalej sąd podkreślił, że wykładnia decyzji jest instytucją zbliżoną do sprostowania, a nie do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w toku instancji.

Obowiązkiem organu jest precyzyjne określenie obowiązku adresata i sposobu jego wykonania tak, aby adresat decyzji nie miał żadnych wątpliwości jakiego zachowania wymaga się od niego.

Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 Kpa. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

To jak organ rozumie rozstrzygnięcie swojej decyzji najpełniej, w myśl art. 107 § 3 Kpa, obrazuje uzasadnienie wyjaśnianej decyzji, o ile oczywiście zostało ono sporządzone. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organu I instancji w żaden sposób nie odnosi się do kwestii związanych z nałożeniem obowiązku ogrzewania

z niskoemisyjnych lub nieemisyjnych źródeł ciepła.

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego utrwalony jest pogląd,

że rozstrzygnięcie organu, jako element decyzji administracyjnej musi być zredagowane w sposób jasny i zrozumiały dla adresata decyzji i nie wymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu, na przykład w trybie wykładni - art. 113 § 2 Kpa. W ocenie sądu precyzyjne i nie budzące żadnych wątpliwości określenie nałożonego obowiązku jest konieczne również z tego względu, że organ odwoławczy ma obowiązek pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu odwoławczym. Brak pełnej wiedzy organu odwoławczego na temat obowiązku nałożonego na stronę uniemożliwia prawidłową ocenę tego obowiązku i rozpatrzenie zarzutu odwołującego się w tym zakresie, obowiązek taki może być bowiem niewykonalny, może być niezgodny z przepisami prawa lub wynikać z przepisów jeszcze nieobowiązujących.

W sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, w kwestii warunku określonego w pkt F 1e decyzji dotyczącego ogrzewania z niskoemisyjnych lub nieemisyjnych źródeł ciepła, organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję nakładającą obowiązek, który również dla niego nie był jasny i zrozumiały, nie był w stanie rozpatrzyć sprawy w jej całokształcie, skutkiem czego naruszył art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art.15 Kpa, a naruszenie to, w ocenie sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, należy stwierdzić,

że zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Art. 61 ust. 1 upzp stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej, zamieszczonej w art. 61 ust. 6 upzp, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), określone zostały parametry takiej zabudowy i sposób ich ustalania w decyzji o warunkach zabudowy. I tak, przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp (ust 1). W niniejszym postępowaniu, w ocenie sądu, analiza została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa

w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Z kolei § 9 rozporządzenia stanowi, iż decyzja o warunkach zabudowy ustala warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a także, że zawiera ona część tekstową i graficzną, podobnie jak wyniki analizy, będące załącznikami do decyzji.

Analiza przepisów upzp oraz przepisów rozporządzenia, pozwala na stwierdzenie, że organ do decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową, winien załączyć mapę, na której wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji i linię zabudowy (na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1: 500 lub 1 : 1000, ) – art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, § 9 rozporządzenia, część tekstową analizy - wyniki - oraz granice obszaru analizowanego -§ 3 ust.1 i § 9 rozporządzenia (na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1 : 500 lub 1 : 1000,).

Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r. zawiera informację,

że załączniki do niej stanowią: "nr 1 - mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1 : 500" oraz "nr 2 – wyniki analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu". Załącznik nr 1 został dodatkowo opisany w punkcie I.1 decyzji o warunkach zabudowy i z zapisów tych jednoznacznie wynika, że zawiera on linie rozgraniczające teren inwestycji. Na samym załączniku zaznaczono oprócz linii rozgraniczających teren inwestycji także granice wnioskowanej nieruchomości oraz nieprzekraczalną linię zabudowy. Drugi załącznik, zgodnie z wymienionymi powyżej przepisami, zawiera jedynie wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz zaznaczone na mapie granice obszaru analizowanego.

W tej sytuacji rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że fakt, iż na załączniku graficznym do analizy znajduje się zapis "teren zarezerwowany na poszerzenie drogi" nie jest wiążący dla wnioskodawcy. Sąd ponadto stwierdza, że zapis ten nie ma i w przyszłości nie będzie mógł mieć wpływu na prawa i obowiązki A. L., bowiem załącznik ten wskazuje jedynie granice obszaru analizowanego.

W decyzji ustalającej warunki zabudowy organ I instancji podniósł, że decyzja ta została uzgodniona, między innymi, w oparciu o przepisy art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 upzp, z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków postanowieniem z dnia [...] r. Uzgodnienie następuje w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U.

Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Dodać należy, że prowadzona przez wójta gminna ewidencja zabytków obejmuje zabytki (art. 22 ust. 5 ww. ustawy) na terenie gminy:

1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;

2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W tym miejscu zauważyć należy, że uzgodnienie decyzji pod pewnymi warunkami oznacza, że warunki te muszą zostać uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie uzgodnieniowe, aczkolwiek ma charakter służebny w stosunku do postępowania głównego, to kończy się wydaniem aktu, który podlega samodzielnemu zaskarżeniu do organu wyższej instancji i w konsekwencji na orzeczenie organu II instancji służy skarga do sądu administracyjnego, a nadto z uwagi na treść art. 126 Kpa postanowienia wydane na podstawie art. 106 Kpa podlegają wzruszeniu w trybach nadzwyczajnych.

Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z dnia 27 października 1998 r. "art. 106 Kpa zapewnia stosowne gwarancje procesowe tylko stronie postępowania, a nie organowi korzystającemu z prawa do współkompetencji. Dlatego też tylko strona ma prawo złożenia zażalenia na to postanowienie, w którym organ zajmuje stanowisko i od którego przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji (§ 5). Takie zaś uprawnienia nie przysługują organowi decyzyjnemu. Organ właściwy do wydania decyzji w tej samej sprawie nie może być bowiem stroną postępowania. Dotyczy to przy tym także "postępowania wpadkowego" przed organem współdziałającym" (II SA 1284/98, LEX nr 41374).

Skarżący zarzucił, że organy w niniejszej sprawie nie uwzględniły, że niektóre przepisy dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mają jedynie odpowiednie zastosowanie przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Faktycznie, art. 64 ust. 1 upzp posługuje się terminem "odpowiednio" do stosowania wymienionych w nim przepisów do postępowania w zakresie ustalania warunków zabudowy. Odpowiednie stosowanie oznacza stosowanie niektórych przepisów

w całości, innych w części, a jeszcze innych w ogóle. Art. 54 upzp, stosowany odpowiednio na podstawie art. 64 ust. 1 upzp – w całości dotyczy także decyzji

o ustaleniu warunków zabudowy.

Sąd podziela stanowisko Kolegium odnośnie do prawidłowości zapisu dotyczącego miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W oparciu o przepis art. 54 pkt 2 lit.c w związku z art. 64 ust. 1 upzp w decyzji o warunkach zabudowy określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) w § 2 pkt 6 wskazuje, że "ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych". W świetle powyższego przedstawiony w decyzji pierwszoinstancyjnej sposób ustalenia miejsc parkingowych, w ocenie sądu, jest prawidłowy.

Dodać należy, że decyzja o warunkach zabudowy sporządzona na zasadach

i w trybie określonym w upzp jest zgodna z prawem, w tym z konstytucyjną zasadą ochrony własności. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz nie jest prawem bezwzględnym i w określonych

w Konstytucji RP sytuacjach może doznawać ograniczeń. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05

i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05). W niniejszej sprawie przepisami takimi były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

w oparciu o które podjęta została zaskarżona decyzja. Wskazać zatem należy,

że decyzja o warunkach zabudowy może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 upzp w procesie wydawania decyzji

o warunkach zabudowy ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego.

Za niezasadny w związku z tym należało uznać zarzut naruszenia art. 7, 21 i 64 Konstytucji RP podobnie jak zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 Kpa w zakresie innym niż przedstawione na wstępie uzasadnienia naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 Kpa.

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw.

z art. 205 ww. ustawy.