Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 247/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 58 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 18 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. Spółka z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Rady Gminy Lanckorona w przedmiocie nieujawnieniu złoża kopalin w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej H. Spółce z o.o. z siedzibą w S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem wpisu uiszczonego od skargi.


UZASADNIENIE

H. sp. z o.o. w S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę ma bezczynność Rady Gminy Lanckorona w zakresie nieujawnienia złoża w MPZP w związku z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tj. podczas procedury planistycznej w zakresie administracji publicznej, dotyczącej obowiązków uregulowanych w art. 95 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze, w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na nieruchomościach objętych zatwierdzoną przez Marszałka Województwa dokumentacją geologiczną z dnia 28 marca 2013 r - Skawinki krośnieńskie "[...]i" nr [...]

W uzasadnieniu podkreślono, iż studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego udokumentowanego złoża kopaliny. Rada Gminy Lanckorona miała obowiązek dokonać ujawnienia udokumentowanego złoża, o którym mowa w art. 95 ust. 1 p.g.g. w związku z zapisami Studium, które bezwarunkowo są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. art. 9 ust. 4, art. 9 ust. 3 i art. 9 ust 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W interesie prawnym skarżącej leży legalność aktu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż gwarantuje to jego niepodważalność. Treść art. 95 ust. 1 prawo geologiczne i górnicze odnosi się do obowiązku ujawnienia całego złoża, a nie tylko jego części wobec czego należało się zwrócić do Sądu również o ujawnienie udokumentowanego złoża, w zakresie nieruchomości objętych zatwierdzoną przez Marszałka Województwa Małopolskiego dokumentacją geologiczną z dnia 28 marca 2018 r., znajdujących się w miejscowości Skawinki - Gmina Lanckorona - Województwo Małopolskie, będących pozostałą częścią udokumentowanego złoża, o którym mowa w niniejszej skardze na bezczynność Rady Gminy Lanckorona. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą ujawnienie złoża jest czynnością materialno-techniczną w MPZP, a więc możne je zaaneksować. Jednocześnie Rada Gminy Lanckorona nie podjęła czynności w ustawowym terminie tj. przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą Skawinki I czym naruszyła obowiązek uchwalenia uchwały o zgodności postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Co do zasady, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter fakultatywny, chyba że wymagają tego przepisy odrębne ( art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jako przepis szczególny, który wymaga obligatoryjnego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wskazać art. 95 ust. 1 prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

Wskazano również, że władztwo planistyczne nie polega na dowolności w stanowieniu prawa powszechnie obowiązującego. Podstawowym ograniczeniem władztwa planistycznego jest art. 94 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym: Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, z tego powodu konieczne jest odwołanie się do art. 95 ust. 1 prawo geologiczne i górnicze. Zagadnienie granic władztwa planistycznego nie jest jednak ograniczone tylko do kwestii ewentualnego nadużycia tego władztwa względem prawa własności, ale także wolności działalności gospodarczej. Rada Gminy, wykonując władztwo planistyczne, winna przestrzegać całości porządku prawnego, bowiem gmina może działać tylko na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W szczególności uchwały gminy, będące przejawem władztwa planistycznego, nie mogą w sposób istotny naruszać zasad sporządzania studium lub planu miejscowego oraz trybu ich sporządzania, a także naruszać właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Okoliczność, iż z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 94 Konstytucji RP, gmina dysponuje zespołem uprawnień w zakresie władztwa planistycznego nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być bowiem nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które mając charakter przepisów pozornych, nie gwarantują w rzeczywistości realizacji ustawowo założonych celów (ochrona złóż kopalin).

Odnosząc się do obowiązku uregulowanego w art. 95 ust. 1 prawo geologiczne i górnicze podkreślono, że prawodawca kładzie nacisk na racjonalne gospodarowanie złożami, nie poprzestając jedynie na ich odnotowaniu w miejscowych planach (tak wskazał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. II SA/Łd 362/19). Jak wskazał NSA w wyroku z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2323/15: "Ochrony tej nie można utożsamiać z możliwością decydowania przez organ uchwałodawczy gminy o sposobie racjonalnego wykorzystania złoża (...) szczegółowe warunki zagospodarowania konkretnego terenu, powinny uwzględniać istnienie złoża tak aby możliwa była jego eksploatacja także w przyszłości". Analogicznie stanowiska zajmowały Sądy Administracyjne miedzy innymi w wyroku WSA w Warszawie IV SA/Wa 2520/19 LEX nr 3038155 - wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r – złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Zasada racjonalnej gospodarki złożami kopalin stanowi jeden z głównych nakazów wymagających uwzględniania w podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji geologicznej. Szczegółowe zasady gospodarowania złożami kopalin i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 p.o.ś.). Tym samym istotnym kryterium uzgodnienia z organem administracji w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin jest kryterium racjonalnej gospodarki złożami kopalin, w tym możliwości eksploatacji tych złóż w przyszłości. Jeszcze bardziej dobitnie do obowiązku ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin w planie miejscowym odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach z wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. II SA/Ke 271/19, LEX nr 2759878 - stwierdzając, że zagospodarowanie terenów położonych na obszarze złoża powinno uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja w przyszłości. To koncesja określa bowiem sposób racjonalnego wykorzystania złoża i w tym zakresie art. 95 ust. 1 p.g.g. nie zawiera żadnego wyjątku. Natomiast plan miejscowy ma uwzględniać istnienie udokumentowanego złoża celem jego ochrony i zapewnienia jego eksploatacji w przyszłości.

Niedopełnienie obowiązku ujawnienia udokumentowanego złoża w momencie planowania przestrzennego na podstawie art. 95 ust. 1 p.g.g. przez Radę Gminy w MPZP powoduje stan zawinionej bezczynności, która nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa - stąd wnioski jw. Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, iż obowiązek ujawnienia złoża na podstawia art. 95 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze po wszczęciu procedury planistycznej jest obligatoryjny. Zgodnie z przepisami prawa materialnego nieujawnienie udokumentowanego złoża stosownie do zapisów Studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które to zmieniają dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu przyjmuje postać działań pozaprawnych i faktycznego ignorowania obowiązków nałożonych na Gminę w formie ustawy, co z kolei rodzi odpowiedzialność zarówno karną na gruncie art. 231 Kodeksu Karnego, ale także odpowiedzialność cywilną na mocy przepisu z art. 417 Kodeksu Cywilnego.

Dodatkowo wskazano, iż ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią zatem konsekwencję ustaleń studium. Tym samym Rada Gminy, dysponując władztwem planistycznym, miała obowiązek zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów na terenie miejscowości Skawinki w granicach zakreślonych ustaleniami studium - czyli stosownie do prawomocnego wyroku WSA z dnia 5 listopada 2019 r. II SA/Kr 738/19, a także Zarządzenia Zastępczego Wojewody z dnia 2 lutego 2016r. nr WN-II.41.3.2016/ZZ. Należy więc zauważyć, iż istnieje ścisły związek między Studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż Studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie. Studium pomimo, że nie jest aktem prawa miejscowego, przez to, że wiąże Organy Gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji

prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy, czy też administracyjnego obszaru danej miejscowości.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt. 11 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwzględnia się "uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin (...)" oraz "występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych". Stosownie do treści art. 10 ust. 2 pkt 12 w Studium określa się w szczególności obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny. Wobec tego nasuwa się wniosek, że skoro Studium jest wiążące dla organów gminy w momencie planowania przestrzennego, to gmina nie może wypełnić obowiązku tylko w stosunku do nieruchomości H. Sp. z o.o., ale jest zobowiązana do wypełnienia obowiązku ujawnienia złoża zgodnie z treścią art. 95 ust. 1 prawo geologiczne i górnicze ti. w całości udokumentowanego złoża kopaliny, które znajduje się na terenie Skawinek.

Bezczynność Organów Gminy ma charakter umyślny. Świadczy o tym między innymi zakwestionowane działanie w zakresie Studium (vide orzeczenie WSA), nie wprowadzenie zmian w MPZP stosownie do zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co stanowi naruszenie procedury planistycznej w stopniu, który prowadziłby do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest to wymóg bezwarunkowy, a także wprowadzenie nowego podziału administracyjnego na terenie miejscowości Skawinki, czy nierozpatrzenie uwag zgłoszonych do MPZP przez Wójta Gminy w terminie 21 dni, od dnia w którym upłynął termin ich składania, a także fałszywa informacja o wniesieniu uwag na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z danymi personalnymi Przewodniczącego Rady Gminy p. R. F.. Należy także zwrócić uwagę na moment, w którym uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (17 sierpnia 2022 r.), a postanowienie NSA odnośnie momentu ujawnienia obowiązku uregulowanego w art. 95 ust. 1 prawo geologiczne i górnicze, będące orzeczeniem w przedmiotowej sprawie H. Sp. z o.o., w którym NSA wyraził pogląd o obowiązku ujawnienia złoża kopaliny w momencie planowania zostało wydane w dniu 7 lipca 2022 r. Tymczasem Rada Gminy Lanckorona w dniu 17 sierpnia 2022 roku podjęła uchwałę Nr XLII/261/2022 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Skawinki, w której nie ujawniła złóż kopalin.

W oparciu o powyższe wniesiono o:

1) zobowiązanie Rady Gminy Lanckorona do zrealizowania obowiązku uchwalenia Uchwały o zgodności Planu Miejscowego ze Studium uchwała nr. V/29/2019 w terminie 14 dni od dostarczenia prawomocnego wyroku Radzie Gminy Lanckorona, bowiem jest to czynność bezwarunkowa zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2) zobowiązanie Rady Gminy Lanckorona do zrealizowania obowiązku ujawnienia udokumentowanego złoża kopaliny położonego w miejscowości Skawinki w związku z obowiązkiem dostosowania dotychczasowego przeznaczenia gruntów w MPZP stosownie do Studium tj. uchwała nr. V/29/2019 w związku z prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 5 listopada 2019 r. II SA/Kr 738/19, a także Zarządzeniem Zastępczym Wojewody Małopolskiego z dnia 2 lutego 2016 r. nr WN- 11.4131.1.3.2016/ZZ, które zastępuje Studium w uchwale z dnia 17 sierpnia 2022 r., o nr XLII/261/2022 w zakresie obejmującym nieruchomości o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w terminie 7 dni od podjęcia Uchwały, o której mowa w punkcie 1 niniejszej Skargi.

3) zobowiązanie Rady Gminy Lanckorona do zrealizowania obowiązku ujawnienia udokumentowanego złoża kopaliny położonego w miejscowości Skawinki w związku z obowiązkiem dostosowania dotychczasowego przeznaczenia gruntów w MPZP stosownie do Studium tj. uchwała nr. V/29/2019 w zakresie nieruchomości niebędących własnością skarżącej, o których mowa w dokumentacji geologicznej w terminie 7 dni od podjęcia Uchwały, o której mowa w punkcie l niniejszej Skargi.

4) stwierdzenie, że bezczynność organu - Rady Gminy Lanckorona - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

5) zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie uwagi na to, że sprawa ta została już prawomocnie rozstrzygnięta postanowieniem WSA w Krakowie z 10 lutego 2022r. sygn. II SAB/Kr 168/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2022.329 t.j. z dnia 2022.02.09) - dalej określanej, jako p.p.s.a., w myśl którego sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że wbrew stanowisku organu, przedmiotowa skarga nie podlega odrzuceniu z powodu powagi rzeczy osądzonej, albowiem podstawa faktyczna skargi w sprawie rozpoznanej pod sygnaturą II SAB/Kr 168/21 jest inna, niż w sprawie aktualnie kontrolowanej przez Sąd. W sprawie II SAB/Kr 168/21 strona skarżąca swoje żądanie wywodziła z faktu, że organ gminy nie przystąpił do procedury planistycznej, a konkretnie nie podjął kierunkowej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie strona skarżąca wywodzi swoje żądanie z faktu, że organ planistyczny uchwalił plan miejscowy, w którym wbrew obowiązkowi nie zawarł stosownych postanowień, co do ujawnienia udokumentowanego złoża kopalin piaskowca. W obu skargach podstawa faktyczna żądań jest zatem różna, co nie uzasadnia odrzucenia przedmiotowej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., lecz na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czyli z tych samych przyczyn co skargi w sprawie II SAB/Kr 168/21.

Przechodząc do skargi należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych to jest spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi. Jednocześnie w art. 3 § 2 p.p.s.a. ustawodawca zastrzegł, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).

Na podstawie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz.U.2021.1372 t.j. z dnia 2021.07.27) - Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jak natomiast stanowi art. 101a ust 1 tej ustawy - Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (ust 2).

Bezczynność organu występuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Bezczynność to stan, w którym organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Składanie skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może ona dotyczyć innych czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2001 r (sygn. akt IV SA 961/99, LEX nr 78938) – w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niewydanie decyzji administracyjnej w terminie określonym w kpa, lub niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej – kontrola Sądu Administracyjnego sprowadza się więc przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ na drodze aktu administracyjnego.

Prawodawca nie dopuścił bowiem możliwości wniesienia skargi na bezczynność w przypadkach, w których właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego (bądź organy administracji rządowej) wydają akty prawa miejscowego lub inne akty (uchwały, zarządzenia), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.

Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd nie wnika też w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić bezczynności.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Dalej należy wskazać, że uchwalenie i zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulowana jest natomiast przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2020.293 t.j. z dnia 2020.02.24). Zgodnie z art. 3 ust 1 tej ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Strona skarżąca swoje żądanie ujawnienia w uchwalonym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego udokumentowanego złoża piaskowców, celem dopuszczenia możliwości ich eksploatacji wywodzi z art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2021r prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2021.1420 t.j. z dnia 2021.08.05).

Zgodnie z art. 95 ust 1 tej ustawy - udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

W terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust 2).

W terminie 6 miesięcy od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża węglowodorów obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Koszty sporządzenia zmiany studium ponosi przedsiębiorca, który sporządził dokumentację geologiczno-inwestycyjną złoża węglowodorów. (ust 3)

W wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 832/17 (LEX nr 2656864 ) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że przepis art. 95 ust. 1 p.g.g. dotyczy ujawniania w planach miejscowych i studiach udokumentowanych złóż kopalin. Normuje zatem sytuację, w której udokumentowane zostały już złoża kopalin (została dla nich sporządzona dokumentacja geologiczna), natomiast nie został jeszcze wyznaczony teren górniczy i obszar górniczy. Terenów i obszarów górniczych dotyczy art. 104 ust. 1 p.g.g., nakazujący ich uwzględnienie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając niniejszą skargę należy stwierdzić, że wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2021 r prawo geologiczne i górnicze nie kreuje przepisu szczególnego, który ustanawiałby konkretny termin dla organów gminy do ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego udokumentowanych złóż kopalin.

W art. 208 ust 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze znajduje się odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym, jednak dotyczy on wyłącznie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie natomiast z art. 18 ust 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, kwestia uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej właściwości rady gminy.

Jednocześnie wskazać należy że skarga nie spełnia przesłanek wymienionych w art. 101a w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem brak przepisu szczególnego dotyczącego terminu ujawnienia udokumentowanego złoża kopalin w mpzp. Regulacja zawarta w tej ustawie miałaby zastosowanie wówczas, gdyby konkretna norma prawna nakładała na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej w określonym czasie. Określenie konkretnego terminu miałoby takie znaczenie, że uchybienie mu powodowałoby stan bezczynności organu. Bezskuteczny upływ terminu prowadziłby do bezczynności. Ustawodawca nie przewidział jednak żadnych sankcji przymuszających gminę do realizacji obowiązku ujawnienia udokumentowanego złoża kopalin w mpzp. Tym samym stwierdzić należy, że sytuacja w niniejszej sprawie jest analogiczna, jak w sprawie rozpoznanej w sprawie II SAB/Kr 168/21. To bowiem, że organ gminy w uchwalonym planie miejscowym nie ujawnił udokumentowanego złoża kopalin nie oznacza, że pozostaje on w bezczynności, lecz może stanowić podstawę do kwestionowania samego planu w skardze na jego nieważność.

W tym miejscu przywołać też należy poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 7 lipca 2022 roku, wydanym do sygnatury II OSK 1293/22, wyrażone w związku z rozpoznaniem skargi kasacyjnej od postanowienia w sprawie II SAB/Kr 168/21. NSA jednoznacznie stwierdził, że Sąd Wojewódzki dokonując wykładni art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-9 p.p.s.a., wywiódł prawidłowo, że ustawodawca nie dopuścił w wymienionym przepisie możliwości wniesienia skargi na bezczynność w przypadkach w których właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego (bądź organy administracji rządowej) wydają akty prawa miejscowego lub inne akty (uchwały, zarządzenia), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Ponadto zaznaczył, że art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze nie kreuje przepisu szczególnego, który ustanawiałby konkretny termin dla organów gminy do ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego udokumentowanych złóż kopalin.

Tymczasem, aby wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g., to organ musiałby nie podjąć określonych czynności w terminie wynikającym z przepisów prawa. NSA zaznaczył też, że z mocy art. 95 ust. 2 p.g.g. istnieje natomiast obowiązek wprowadzenia udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji (por. wyroki NSA z 30 października 2018 r. II OSK 2130/18, 19 lutego 2021 r. II OSK 2931/20), a potwierdzeniem rozróżnienia obowiązku ujawnienia udokumentowanego złoża kopalin w aktach planistycznych jest to, że tylko w odniesieniu do studium w art. 96 ust. 1 p.g.g. przewidziano obowiązek wprowadzenia przez wojewodę obszaru udokumentowanego złoża kopaliny, w drodze zarządzenia zastępczego – po upływie 2-letniego terminu określonego w art. 95 ust. 2 pkt 1 p.g.g.

Tym samym regulacje dotyczące obowiązku ujawnienia udokumentowanego złoża kopalin w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mają inny skutek prawny, niż regulacje w tym przedmiocie, dotyczące planów miejscowych.

Podkreślenia też wymaga, że NSA wyraził także pogląd, że obowiązek ujawnienia złoża kopaliny dotyczy sytuacji gdy miejscowy plan jest sporządzany lub zmieniany, a więc jeśli rozpoczęto procedurę planistyczną. Wymóg ujawnienia złoża kopalin, przewidziany w art. 95 ust. 1 p.g.g., oraz fakt jego nieujawnienia w uchwalonym planie miejscowym, nie oznacza jednak bezczynności organu – skoro brak przepisu określającego termin do wykonania tego obowiązku – lecz może być kwalifikowane jako wadliwość uchwalonego planu miejscowego i może stanowić podstawę do stwierdzenia jego nieważności.

Tym samym skarga wniesiona przez skarżącą Spółkę nie spełnia przesłanek z art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g., skoro brak jest przepisu szczególnego stanowiącego o terminie ujawnienia udokumentowanego złoża kopalin w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Regulacja art. 101a u.s.g. ma bowiem zastosowanie wówczas, gdy konkretna norma prawna będzie nakładała na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej w wyznaczonym ustawowo czasie. Określenie konkretnego terminu miałoby takie znaczenie, że uchybienie mu powodowałoby stan bezczynności organu.

Analogia pomiędzy obiema sprawami jest więc taka, że o ile w sprawie II SAB/Kr 168/21 organ nie podjął czynności zmierzających do realizacji obowiązku ujawnienia udokumentowanego złoża kopalin w mpzp, to w niniejszym wypadku organ uchwalił plan, w którym wbrew obowiązkowi nie ujawnił udokumentowanego złoża kopalin. Zatem nadal taki obowiązek na nim ciąży, jednakże brak określenia w przepisach terminu dla wykonania tego obowiązku nie może oznaczać, że organ pozostaje w bezczynności. Wymóg zamieszczenia w planie określonych postanowień obligatoryjnych i ich brak w uchwalonym już planie miejscowym, może być bowiem kwalifikowany i oceniany nie na płaszczyźnie bezczynności, lecz na płaszczyźnie wadliwości podjętej uchwały.

W rezultacie również niniejsza skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w punkcie II postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.