Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 656/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 2, art. 126, art. 156 § 1 i art. 219
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 684/17 w sprawie ze skargi K.J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od K.J. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 684/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymujące go w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], odmówił [...] K.J. wydania zaświadczeń o żądanej przez niego treści. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone wyżej wymienionemu w dniu 19 listopada 2016 r.

W dniu 29 listopada 2016 r. [...] K.J. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku podał, że przedmiotowe postanowienie powinno być usunięte z obrotu prawnego. Zarzucił naruszenie art. 218 § 2 K.p.a., brak zastosowania art. 220 K.p.a., art. 7 w zw. z art. 77, 9 i 10 K.p.a., jak również art. 107 § 3 K.p.a. oraz brak odniesienia się organu do żądanych środków dowodowych i brak umożliwienia mu, jako stronie postępowania, czynnego w nim udziału oraz możliwości zapoznania się z jego aktami, jak również z zebranymi i posiadanymi przez organ dokumentami dowodowymi. W ocenie wnioskodawcy, wydane orzeczenie nie stanowi czynności kończących postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczeń żądanej treści, a wręcz stanowi o pozostawieniu spraw przez niego wniesionych bez rozpoznania i załatwienia.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), postanowieniem z dnia 11 stycznia 2017 r. nr [...] odmówił [...] K.J. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczeń żądanej treści.

Następnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] sprostował pouczenie zawarte w postanowieniu nr [...] poprzez wskazanie, że przysługuje na nie prawo wniesienia zażalenia do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.

Na skutek wniesienia przez wyżej wymienionego zażalenia na powyższe postanowienie sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia przedstawił opisany powyżej stan faktyczny i wyjaśnił, że nie każde żądanie wniesione do organu administracji publicznej powoduje skutek w postaci wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 § 3 K.p.a. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.

Stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w tym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

Organ odwoławczy zauważył, iż w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia mają odpowiednie zastosowanie tylko niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. W szczególności niektóre zasady ogólne K.p.a., przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63 K.p.a.), przepisy dotyczące postanowień (art. 123 – 126 K.p.a.), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141 – 144 K.p.a.). Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ponadto postępowanie w tym przedmiocie jest uregulowane w przepisach Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Komendanta Głównego Policji, przepis art. 156 K.p.a. nie będzie miał zastosowania w postępowaniu zaświadczeniowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r. , sygn. akt I OSK 3068/13 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 269/13 i 29 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 46/14). Zaświadczenia są poświadczeniem istnienia pewnego stanu. Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Konsekwentnie do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści nie będzie miała zastosowania zasada res iudicata. Dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności oraz dowodów. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi K.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...]. Zdaniem skarżącego, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Komendanta Głównego Policji, że postanowienie wydane w sprawie stanowi czynność prawnie właściwą oraz że w sprawie o wydanie zaświadczenia nie może, czy nie powinno, toczyć się postępowanie uzupełniające. W ocenie skarżącego, postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] wydano po ograniczonym postępowaniu wyjaśniającym, wymagającym uzupełnienia. Ponadto orzeczenie tego organu wymaga uzupełnienia do zakresu określonego w art. 107 § 3 w związku z art. 7 K.p.a., aby można było mówić o orzeczeniu o przekonującej treści oraz do zakresu wyjaśnienia faktów i dowodów o ustalonej treści zaświadczenia możliwego do wydania na podstawie posiadanych przez ten organ środków dowodowych, co do których zaskarżone postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] nie posiada żadnego odniesienia. Nie można zatem przyjąć, że jest to czynność kończąca sprawę o wydanie zaświadczenia dla tej instancji.

Nie da się również przyjąć za zgodne z prawem stanowiska o niedopuszczalności prowadzenia postępowania w trybie z art. 156 § 1 K.p.a. w odniesieniu do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Stanowisko takie w sposób jednoznaczny godzi w art. 32 ustawy zasadniczej, jak również jest niezgodne ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądowym. W tym zakresie organ pominął zarzuty i wnioski określone w zażaleniu oraz nie uwzględnił okoliczności, co do których Komendant Wojewódzki Policji w [...] wywodził faktycznie, na podstawie przywołanego orzecznictwa, iż Komendant Powiatowy Policji w [...] odmawiając wydania zaświadczenia postanowieniem, wydał zaświadczenie o treści przeciwnej, którego jednakże do dnia dzisiejszego i zgodnego z prawem oraz dowodami nie otrzymał.

Skarżący podał, iż jego zdaniem w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia stosuje się przepisy K.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro z treści art. 126 K.p.a. wynika, że nadzwyczajne tryby weryfikacji w oparciu o art. 145 i 156 K.p.a. mają zastosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, to z uwagi na treść art. 219 K.p.a. przyjąć należy, iż ta regulacja odnosi się również do postanowień wydawanych w oparciu o ostatnio powołany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczeń o żądanej treści naruszył art. 61a K.p.a. oraz art. 32 ustawy zasadniczej, tworząc niedopuszczalny precedens. Komendant Główny Policji pominął również fakt, że skarżący zaskarżając przedmiotowe postanowienie wskazał na naruszenie przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] w postępowaniu o wydanie zaświadczeń art. 7, art. 77, art. 80, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a., a także art. 103 § 3 w zw. z art. 7 K.p.a. w zakresie uzasadnienia, jak i przeprowadzenia postępowania oraz załatwienia sprawy wyłącznie w części, co niewątpliwie wymaga uzupełnienia. Organ ustala treść zaświadczenia po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i zbadaniu środków dowodowych. Nie może odmówić wydania zaświadczenia o prawdzie, a jedyną podstawą odmowy wydania jakiegokolwiek zaświadczenia może być okoliczność, że organ jest niewłaściwy w sprawie lub nie posiada uprawnień do wydawania zaświadczeń, co równocześnie godzi w zasadę zaufania do organów demokratycznego państwa prawnego, obowiązku organu czuwania nad sprawą, w celu jej właściwego załatwienia, zasadą udowodnienia prawdy dowodowej, czy zasadą przekonywania i wyjaśnienia, oraz nakazem szerzenia wiedzy i świadomości prawnej przez profesjonalny organ administracji i związania z obowiązującymi normami prawa, wynikającymi z nich dla organu nakazami i zakazami.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 24 maja 2017 r. podtrzymał wniesioną skargę w całości. W ocenie skarżącego, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia jest obarczona brakiem podstaw prawnych, rażącym naruszeniem przepisów ustawowych, naruszeniem art. 32 Konstytucji RP i próbą bezprawnego tworzenia nowego stanu faktycznego, jak i próbą zmiany linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego i orzekania precedensowego w jego sprawie. Teza o dopuszczalności stosowania nadzwyczajnych środków weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w odniesieniu do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia znajduje poparcie w wypowiedziach doktryny (por. W. Chróścielewski "Nowelizacja artykułu 126 K.p.a. a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego", Państwo i Prawo 1996 z. 2, s. 20 i n. oraz K. Chorąży, Z.R. Kmiecik "Wydawanie zaświadczeń – kwestie nie rozstrzygnięte w literaturze", Samorząd Terytorialny 2000/6/70). Tym samym nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu, usiłującego przekształcić postanowienie w zaświadczenie, bowiem nie da się tego uczynić w świetle obowiązujących norm prawnych, a jedynie, co jest w tym zakresie możliwe, to wyłącznie stwierdzenie, że Komendant Powiatowy Policji w [...] nie załatwił jego sprawy zgodnie z nakazami ustawowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku powołał treść art. 61a § 1 K.p.a. i wskazał, że powołany przepis upoważnia organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W orzecznictwie sądowym wśród tych przyczyn wymienia się m.in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej prawnej formy działania, do której nie odnosi się instytucja stwierdzenia nieważności.

W rozpoznawanej sprawie, żądanie stwierdzenia nieważności dotyczyło postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie wydania [...] K.J. zaświadczeń o żądanej treści. Sąd pierwszej instancji uznał, że wbrew twierdzeniu organu wyrażonemu w zaskarżonym i poprzedzającym je postanowieniu oraz w odpowiedzi na skargę – stosowanie przepisów dotyczących trybu nieważnościowego w odniesieniu do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (jak też zaświadczenia o żądanej treści) jest dopuszczalne. Przyznał, że postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., ma jedynie charakter administracyjny. Niedopuszczalne jest zatem – w świetle poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczenia. Zaświadczenie stanowi bowiem oświadczenie wiedzy organu, a nie jego woli i potwierdza jedynie istnienie określonego stanu faktycznego bądź prawnego w oparciu o posiadane dane.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ów pogląd nie znajduje zastosowania w zakresie dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (jak też odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści). Zgodnie z treścią art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 – 5 oraz art.109 – 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art.134 również art. 145 – 152 oraz art. 156 – 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów m.in. art. 156 – 159 K.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, a takim jest również postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (także żądanej treści), świadczy o dopuszczalności stosowania trybu stwierdzenia nieważności w sprawach zakończonych takimi postanowieniami.

W świetle powyższego, zastosowanie przez organ w odniesieniu do wniosku skarżącego K.J. o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń żądanej treści, przepisu art. 61 a § 1 K.p.a. było błędne.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie naruszają przepis prawa procesowego, tj. art. 61a § 1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że organ rozpoznając sprawę na nowo, uwzględni powyższą analizę prawną.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, dalej w skróćie "P.u.s.a.") w związku z art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 144 i art. 61a § 2 K.p.a., poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że Komendant Główny Policji naruszył przepisy prawa procesowego, co skutkowało uwzględnieniem skargi, a także poprzez oczywiście błędne sformułowanie sentencji wyroku,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 2 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 219 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż możliwym jest wszczęcie i prowadzenie postępowania w trybie art. 156 § 1 K.p.a. w odniesieniu do postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto zrzekł się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że sprawa o wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II UZP 8/07, OSNAPiUS 2008, Nr 13-14, poz. 198). Postanowienie, o którym mowa w art. 219 K.p.a., jest aktem rozstrzygającym jedynie o nieistnieniu przesłanek warunkujących uzyskanie zaświadczenia w ogóle lub zaświadczenia określonej treści (J. Tarno, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OPS 18169/07, ZNSA 2008, Nr 5, s, 176).

Stosownie do art. 218 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przedmiotowe postępowanie nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może również toczyć się równolegle z postępowaniem administracyjnym, gdy strona żąda potwierdzenia w drodze zaświadczenia określonego faktu lub stanu prawnego (por. Z. Janowicz: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Sądem Administracyjnym, PWN 1982, st. 315).

Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia oraz postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści są zaskarżalne zażaleniem wyłącznie ze względu na to, że są one wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego (Komentarz do art. 219 K.p.a. Adamiak 2017, wyd. 5/Borkowski/Adamiak, System informacji Prawnej Legalis).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, powyższe oznacza, że w postępowaniu zaświadczeniowym przepis art. 156 K.p.a. nie będzie miał zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 3068/13 i z dnia 21 października 1983 r. sygn. akt I SA 794/83, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 269/13 i z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 46/14). W tej sytuacji do zaświadczeń nie ma także zastosowania art. 145 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 268/83).

Ponadto Komendant Główny Policji wskazał, że zaświadczenia nie korzystają z domniemania legalności, tj. zgodności z prawem, w związku z czym można przeprowadzać przeciwko ich treści dowód nieprawdziwości (Z.R. Kmiecik, "Istota zaświadczenia na tle prawnych form działania administracji", AUMCS, 1995, Nr 42, s. 213). W związku z tym, w postępowaniach, w których zaświadczenie miałoby służyć jako dowód w sprawie, możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści zaświadczenia w trybie art. 76 § 2 K.p.a., a więc i także w stosunku do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia i o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści.

Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza weryfikację postanowień o odmowie wydania zaświadczenia jedynie w trybie zwykłym przez wniesienie zażalenia. Brak jest bowiem celowości prowadzenia postępowań w tzw. trybach nadzwyczajnych w sytuacji, w której możliwe jest wystąpienie przez stronę z ponownym wnioskiem w celu uzyskania stosownego zaświadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 268/83, 21 października 1983 r. sygn. akt I SA 794/83), które jest "rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej" (K. Chorąży, Z.R. Kmiecik, "Wydawanie zaświadczeń, kwestie nierozstrzygnięte w literaturze", ST 2000, Nr 6, s. 72).

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że brak w przepisach dotyczących "wydawania zaświadczeń" jednoznacznego odesłania do odpowiedniego stosowania art. 156 K.p.a. do postanowień wydanych w oparciu o art. 219 K.p.a. oznacza , iż nie można przyjąć, że celem racjonalnego ustawodawcy było, mimo braku domniemania legalności rozstrzygnięć wydawanych w tego rodzaju postępowaniu oraz niestosowaniu w nim zasady res iudicata, umożliwienie prowadzenia wobec aktów wydanych w tym postępowaniu postępowań w trybie art. 156 K.p.a., który de facto służy "obaleniu legalności" – wyeliminowaniu z obrotu prawnego – określonego aktu, a jedną z przesłanek do zastosowania danej normy prawnej jest wadliwość polegająca na rozstrzygnięciu danej sprawy już poprzednio inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.

W ocenie Komendanta Głównego Policji, nie znajduje także uzasadnienia przyjęcie tezy, że konstrukcja K.p.a., a także Działu VII K.p.a. pozwala na rozróżnienie, że w stosunku do zaświadczeń – aktów wydanych w oparciu o art. 217 K.p.a. nie stosujemy art. 156 K.p.a., natomiast w stosunku do rozstrzygnięć wydanych w oparciu o art. 219 K.p.a. już tak, mimo braku jednoznacznego odesłania do stosowania określonych norm prawnych w danym zakresie. Zaznaczyć także należy, iż do postanowienia wydanego na podstawie art.219 K.p.a. jedynie z określonymi zastrzeżeniami i modyfikacjami stosuje się przepisy dotyczące postanowień i zażaleń wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Autor skargi kasacyjnej zauważył również, iż istnieje zasadnicza różnica pomiędzy postanowieniami wydawanymi na podstawie art. 219 K.p.a. a tymi, o których mowa w art. 123-126 K.p.a. Stwierdzenie zawarte w art. 123 § 1 K.p.a. "w toku postępowania" oznacza, po pierwsze, że postanowienia są wydawane w czasie od daty wszczęcia postępowania do dnia jego zakończenia (wydania decyzji/postanowienia), po drugie, postanowienia są wydawane w postępowaniu zwyczajnym (przed organami pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym) oraz w postępowaniach nadzwyczajnych. Natomiast postanowienia, o którym mowa w art. 219 K.p.a. są wydawane poza postępowaniem administracyjnym sensu stricte, czyli w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń, w którym w ogóle nie toczyło się postępowanie administracyjne. Instytucja określona w art. 156 K.p.a. dotyczy wadliwości decyzji/postanowień wydawanych w ramach jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie prawnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenia określonych przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej, w tym zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 2 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 219 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazać należy, iż spór prawny między stronami wymaga rozważenia, czy instytucja stwierdzenia nieważności znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, na które Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje prawo wniesienia zażalenia.

Przepis art.1 K.p.a., określający przedmiotowy i podmiotowy zakres obowiązywania Kodeksu, wyróżnia m.in. postępowania jurysdykcyjne (pkt 1 i 2) oraz postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń (pkt 4). Unormowania dotyczące wydawania zaświadczeń znajdują się w Dziale VII K.p.a., a unormowania dotyczące postępowania jurysdykcyjnego w Dziale II K.p.a. Do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń odnoszą się niewątpliwie, tak jak i do postępowania jurysdykcyjnego, zasady ogólne określone w Rozdziale 2 Działu I K.p.a. i wynikające z nich standardy postępowania przed organem administracji publicznej, oczywiście w zakresie korespondującym ze specyfiką postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń.

W świetle art. 16 § 1 K.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyrażona w tym przepisie zasada ogólna odnosi się do decyzji ostatecznej. Również przepisy K.p.a. dotyczące tzw. trybów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 16 § 1 K.p.a., znajdujące się w Dziale II K.p.a., dotyczą decyzji administracyjnych. Dopuszczalność stosowania powyższej zasady i powiązanych z nią unormowań w zakresie trybów nadzwyczajnych wobec innych aktów administracyjnych niż decyzja wymaga wyraźnej podstawy normatywnej. Podstawa taka jest zawarta w art. 126 K.p.a., zgodnie z którym "do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie". Przepis art. 126 znajduje się w rozdziale 9 Działu II K.p.a., a zatem dotyczy wyłącznie postępowania jurysdykcyjnego i postanowień wydawanych w toku tego właśnie postępowania. Nie ma zatem podstaw do "odpowiedniego stosowania przepisów", o jakich w nim mowa do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń.

Odrębność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest związana ze specyficznym charakterem tego postępowania. Jest to postępowanie uproszczone, w którym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej poprzez skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego. Stosowanie ogólnych standardów postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., nie jest konsekwencją stosowania art. 126 K.p.a., lecz zasad ogólnych postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Uwzględnianie tych zasad w sposób pozwalający na odpowiednie odniesienie do postępowania w sprawach wydawania zaświadczenia pewnych uniwersalnych reguł postępowania jurysdykcyjnego, związanych np. z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie oznacza stosowania w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne.

Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II K.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. W przypadku, gdy podstawą wniosku jest pkt 1 art. 217 § 2 K.p.a., postępowanie wyjaśniające będzie ograniczać się tylko do ich odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia; gdy pkt 2 – dodatkowo organ musi ustalić, czy takimi danymi dysponuje. Odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Działu II K.p.a. w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń jako konsekwencji stosowania zasad ogólnych z Działu I K.p.a. (a nie jako konsekwencji normy wynikającej z art. 126 K.p.a.), nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51).

Stosownie do art. 219 K.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że w/w postanowienia są zaskarżalne zażaleniem ze względu na to, że są one wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego (Komentarz do art. 219 K.p.a. B. Adamiak 2017, wyd. 5 Janusz Borkowski/Barbara Adamiak, System Informacji Prawnej Legalis). Dopuszczalność zaskarżenia tych postanowień wynika z odrębnej normy art. 219 K.p.a., a nie z normy zawartej w przepisie art. 141 § 1 K.p.a. dotyczącym postępowania jurysdykcyjnego. Ponadto w postępowaniu uregulowanym w Dziale VII K.p.a. nie wydaje się decyzji administracyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że omówiony wyżej zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny. Przyjąć należy, iż w przypadku, gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 K.p.a. Podstawy takiej nie ma, a zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy K.p.a. dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że prowadzenie przez organ Policji postępowania w trybie art. 156 § 1 K.p.a. o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania K.J. zaświadczeń o żądanej przez niego treści, na które przysługuje prawo wniesienia zażalenia, było niedopuszczalne, a zatem wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a K.p.a. było prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie (art. 151 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).