Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 108/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 f ust. 1 w związku z art. 98 a ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: w związku z art. 3 ust. 2, art. 6, art. 8 ust. 1, art. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 96 poz 873
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
article: art. 2 ust. 1 i art. 34
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 855
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 226 poz 1675
law: Ustawa z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 155 poz 1298
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Sokółka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 242/09 w sprawie ze skargi Gminy Sokółka na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. R. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek Wojewody Podlaskiego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewoda Podlaski zarządzeniem zastępczym z [...] marca 2009 r., wydanym na podstawie art. 98 "a" ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 "a" ustawy z 16.07.1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Sokółce R. R. W uzasadnieniu zarządzenia wskazał, że radny R. R. pełni od dnia 27 czerwca 2005 r. funkcję Wiceprezesa K. S. [...] w S., który to klub korzysta z mienia Gminy Sokółka, tj. w ramach umowy użyczenia z boiska sportowego i szatni oraz wydzierżawiając od 20 sierpnia 2008 r. główną płytę boiska na rozgrywanie meczy ligowych, na które klub jako organizator sprzedaje bilety. Możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez klub wynika ze statutu stowarzyszenia. Zgodnie z art. 24 "f" ust. 1 i 1 "a" ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny prowadził taką działalność przed rozpoczęciem wykonywania mandatu, jest zobowiązany do jej zaprzestania w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. R. R. pomimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, nie zrezygnował z zasiadania w zarządzie K. S. [...] w S., a tym samym naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej. Naruszenie tego zakazu, w myśl art. 190 ust. 1 pkt 2 "a" powołanej ustawy Ordynacji wyborczej, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Dokonuje tego właściwa rada gminy najpóźniej w ciągu miesiąca po upływie terminu określonego w art. 190 ust. 5 ustawy. Ponieważ Rada Miejska w Sokółce stosownej uchwały nie podjęła, organ nadzoru pismem z dnia 9 stycznia 2009 r. wezwał ją do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. W odpowiedzi Rada Miejska w Sokółce podjęła uchwalę o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. W tej sytuacji organ nadzoru wydał zarządzenie zastępcze. Wojewoda wywodził, że działalność radnego polegająca na zarządzaniu stowarzyszeniem prowadzącym działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, mieści się w dyspozycji art. 24 "f" ustawy o samorządzie gminnym, niezależnie od tego czy dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy do realizacji celów statutowych stowarzyszenia, czy jest przeznaczony do podziału pomiędzy jego członków. Nie ma też znaczenia to, czy radny swoją funkcję w zarządzie takiego stowarzyszenia piastował nieodpłatnie, czy za wynagrodzeniem. W każdym przy tym przypadku, gdy stowarzyszenie korzystając z gminnych obiektów sportowych pobiera opłaty za reklamy, sprzedaż biletów, wynajęcie boiska, oznacza to, że prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 3 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 242/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Sokółka na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z [...] marca 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. R., oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że wygaśnięcie mandatu radnego rady gminy może nastąpić w ściśle określonych przypadkach przewidzianych przez ustawy: ustawę z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), ustawę z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ustawę z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.). Jednym z przypadków wygaśnięcia mandatu radnego jest między innymi naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 190 ust. 1 pkt 2 "a" Ordynacji wyborczej). W odniesieniu do radnego gminy, przepisem odrębnym jest art. 24 "f" ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Niezaprzestanie przez radnego zakazanej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania stanowi, zgodnie z zapisem art. 24 "f" ust. 1 "a" ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 Ordynacji wyborczej. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza w drodze uchwały właściwa rada gminy, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, przy czym wynikający z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej termin do podjęcia uchwały, ma charakter instrukcyjny, a jego upływ nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały w terminie późniejszym. Niewykonanie ustawowego obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego polega bądź na uchylaniu się od podjęcia uchwały, bądź na podjęciu uchwały przybierającej postać odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Zajęcie przez radę stanowiska odmawiającego stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, nie pozbawia wojewody wydania w tym zakresie zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu. Odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia mandatu uchwała wyraża jedynie niewiążące wojewodę stanowisko rady w kwestii braku przesłanek do wygaśnięcia mandatu.

Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane bez naruszenia przepisów prawa. Bezspornym jest, że radny R. R. pełni funkcję Wiceprezesa K. S. [...] w S., który to klub prowadzi swoją działalność wykorzystując mienie Gminy Sokółka. Fakt korzystania przez klub z mienia komunalnego wynika jednoznacznie z umów użyczenia i dzierżawy łączących klub z Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w Sokółce mającym w trwałym zarządzie i użytkowaniu gminne tereny, obiekty i pomieszczenia. K. S. [...] jest stowarzyszeniem kultury fizycznej, posiadającym od 4 listopada 2008 r. status organizacji pożytku publicznego. Z § 36 ust. 3 statutu klubu wynika, że klub może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach, w rozmiarach służących realizacji celów statutowych, w zakresie innym niż odpłatna działalność pożytku publicznego. Radny R. R. zarządza zatem działalnością stowarzyszenia, opartą o mienie gminy, w której uzyskał mandat, która to działalność może przybrać charakter działalności gospodarczej. Powyższa okoliczność sama w sobie uzasadnia konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu na skutek naruszenia zakazu z art. 24 "f" ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bez potrzeby wnikania, czy faktycznie przypadek gospodarczego wykorzystania mienia komunalnego nastąpił. Wystarczająca jest potencjalna możliwość pozyskiwania przez zarządzane przez radnego stowarzyszenie, dochodów z działalności gospodarczej opartej na korzystaniu z mienia gminy.

Argumenty zawarte w skardze nie podważają legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego. W świetle ustawowego zakazu łączenia stanowiska radnego z funkcją zarządzania działalnością gospodarczą prowadzoną w oparciu o mienie gminy, dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego będącego członkiem zarządu stowarzyszenia, które działa w oparciu o mienie gminy mając przy tym prawo prowadzenia działalności gospodarczej wykorzystującej to mienie, nie ma znaczenia zakres działalności, ani jej rentowność. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że działalność klubu sportowego wyrażająca się pobieraniem opłat za wejścia na mecze rozgrywane na wydzierżawionej od gminy płycie boiska oraz świadczeniem przez klub powiązanych z imprezami sportowymi usług reklamowych, stanowiła przejaw działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Okoliczność uzyskania przez klub w międzyczasie statusu organizacji pożytku publicznego, nie zmienia oceny sprawy. Sąd podkreślił, że dla oceny gospodarczego charakteru prowadzonej przez klub sportowy działalności, nie ma znaczenia brak wpisu stowarzyszenia jako przedsiębiorcy w rejestrze przedsiębiorców prowadzonym w ramach Krajowego Rejestru Sądowego. W świetle art. 50 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 161, poz. 1186) to nie wpis do rejestru przedsiębiorców jest warunkiem podjęcia działalności gospodarczej przez podmiot wpisany do rejestru, ale odwrotnie, podjęcie działalności gospodarczej nakłada obowiązek wpisu podmiotu także do rejestru przedsiębiorców.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Gmina Sokółka wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na:

1) naruszeniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 2, art. 151 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieuchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Podlaskiego wydanego z naruszeniem przepisów art. 91 ust. 3 i ust. 5, art. 98, art. 98a i art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego poprzez pominięcie okoliczności istotnych w sprawie i nieprzeprowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego, tzn. nieustalenie, w jakim zakresie działalność stowarzyszenia K. S. [...] w S. jest działalnością pożytku publicznego oraz na czym polega prowadzenie działalności gospodarczej przez K. S. [...] w S.;

2) naruszeniu przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 2, art. 6, art. 8 ust. 1, art. 9 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2003 r. Nr 96, poz. 873 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 i art. 34 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) polegające na przyjęciu przez Sąd, iż zasadne jest stanowisko Wojewody Podlaskiego, że organizacja przez stowarzyszenie K. S. [...] w S. imprez sportowych, na które okazjonalnie sprzedawane były bilety wstępu (kilka razy w 2008 r.) nie jest odpłatną działalnością pożytku publicznego, a jest działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów Prawo działalności gospodarczej;

3) naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 24 "f" ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu stanowiska Wojewody Podlaskiego przyjmującego, iż generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego do prowadzonej działalności gospodarczej nie dopuszcza wykładni ograniczającej ramy tego zakazu;

4) naruszeniu art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uzasadnieniu faktycznym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzez przyjęcie wadliwego stanu faktycznego, iż niewpisanie stowarzyszenia K. S. [...] w S. jako przedsiębiorcy do rejestru przedsiębiorców prowadzonego w ramach Krajowego Rejestru Sądowego przesądza o tym, że działalność tego stowarzyszenia jest prowadzeniem działalności gospodarczej, w tym w szczególności organizacja imprez sportowych, na które sprzedawane były okazjonalnie bilety, odbywa się z wykorzystaniem mienia komunalnego;

5) niewłaściwym zastosowaniu art. 24 "f" ust. 1 i art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy przez błędne uznanie, iż Wojewoda Podlaski prawidłowo zastosował powołane przepisy stwierdzając, że radny R. R. pełniąc funkcje wiceprezesa zarządu K. S. "[...]" w S. zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, co uzasadnia stwierdzenie wygaśnięcia mandatu;

6) art. 106 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji zapewnienia stronom ustnego przedstawienia stanowiska, w tym zgłoszenia wniosków.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Podlaskiego z [...] marca 2009 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w Sokółce R. R.;

2) zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Nie można wyprowadzić w sprawie wystąpienia przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczonej w art. 183 § 2 pkt 5, który stanowi "Nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw" z zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 106 § 1 i § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona skarżąca składała wnioski o odroczenie rozprawy: wniosek o odroczenie rozprawy z 4 czerwca 2009 r., wniosek o odroczenie rozprawy z 18 czerwca 2009 r., wniosek o odroczenie rozprawy z 14 sierpnia 2009 r. Wnioski te zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnione. Kolejny wniosek z 2 września 2009 r. o odroczenie rozprawy nie został uwzględniony. Wielokrotne składanie wniosku o odroczenie rozprawy nie może prowadzić do podważenia sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez jego uniemożliwienie. Według art. 109 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowości zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć (...)". Dotyczy to sytuacji, gdy strona nie może, z przyczyn obiektywnych, podjąć obrony. Taka okoliczność w sprawie nie wystąpiła. Strona skarżąca, która wie od kilku miesięcy o wyznaczeniu rozprawy, jeżeli chce podjąć obronę musi podjąć odpowiednie czynności, a taką czynnością nie jest składanie wniosków o odroczenie rozprawy, ponawianych z różnych przyczyn, które nie mają charakteru obiektywnej przeszkody. Ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika zapewniało stronie możliwość uczestnictwa w rozprawie. Z tego względu, że nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Postawiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2, art. 134 § 1, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) związany jest z konstytucyjnymi standardami kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Art. 1 § 1 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych zawiera klauzulę ogólną wyznaczającą właściwość sądu administracyjnego. Art. 1 § 2 tej ustawy wyznacza kryterium, w oparciu o które sprawowany jest wymiar sprawiedliwości przez sądy administracyjne, stanowiąc "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". Powołanie w skardze kasacyjnej art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy odnieść też do zarzutu związanego z właściwością sądów administracyjnych, zawiera bowiem unormowanie rodzaju skarg do sądów administracyjnych, w tym wyliczając w art. 3 § 2 pkt 7 skargi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Określający art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych kryterium zgodności z prawem pozostaje w związku z art. 134 § 1 i art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 134 § 1 "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Art. 151 stanowi "W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala".

Wyznaczone kryterium sprawowania wymiaru sprawiedliwości, granice sprawowania wymiaru sprawiedliwości oraz odmowa zastosowania środków wobec zaskarżonego działania wymagają wyprowadzenia z przepisów szczególnych treści zgodności z prawem zaskarżonego działania administracji publicznej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez błędną wykładnię w związku z art. 3 ust. 2, art. 6, art. 8 ust. 1, art. 9 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.) i art. 2 ust. 1 i art. 34 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), a w następstwie naruszenie art. 91 ust. 3 i ust. 5, art. 98, art. 98a i art. 88 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, przy czym nie tylko przez błędną wykładnię ale też naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez pominięcie ustalenia istotnych okoliczności sprawy.

Według art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Przy wykładni tego ustawowego zakazu nie można przyjąć jako przesądzające o jej prawidłowości wartości, na które powołuje się wnoszący skargę kasacyjną. Wartości wypływających z konstytucyjnej zasady pomocniczości, wywodzonych wartości społeczeństwa obywatelskiego, z którego wynika rola organizacji pozarządowych. W świetle standardów wyprowadzonych z prawa europejskiego, z zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie można pominąć zasady rzetelności instytucji publicznych, która zakazuje nierzetelnego wykorzystywania mienia wspólnego dla korzyści jednostki, czy grupy osób. Dotyczy to też i działania organizacji pożytku publicznego. Z reguły społeczeństwa obywatelskiego, z których wynika przekazywanie zadań publicznych organizacjom pożytku publicznego nie można wyprowadzić podważenia obowiązywania rozwiązań antykorupcyjnych. Nie można zatem zarzucić wadliwej wykładni w wyroku Sądu art. 24f ust. 1 w związku z art. 91 ust. 3 i 5, art. 98a, art. 88 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym nie stanowi ograniczenia zasady pomocniczości, zasady swobody działalności gospodarczej, a nakazuje dokonanie wyboru co do podjęcia funkcji radnego zobowiązanego do rzetelnego działania, która obejmuje zakaz prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1675 ze zm.) "Podstawową jednostką organizacyjną realizującą cele i zadania w zakresie kultury fizycznej jest klub sportowy". Według art. 6 ust. 2 tej ustawy "Klub sportowy może działać jako osoba prawna utworzona na podstawie odrębnych przepisów lub jako osoba fizyczna będąca przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 i Nr 180, poz. 1280)". Według art. 4 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298 ze zm.) "Uczestnikami współzawodnictwa sportowego mogą być kluby sportowe (...)". Ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.) w art. 4 ust. 1 pkt 14 stanowi: "Sfera zadań publicznych, o których mowa w ustawie, obejmuje zadania w zakresie: "upowszechniania kultury fizycznej i sportu". Art. 4 ust. 1 pkt 14 musi zostać uwzględniony przy wykładni art. 3 ust. 2, art. 8 ust. 1, art. 9 powołanej ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Art. 6 tej ustawy stanowi "Statutowa działalność organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, w części obejmującej działalność pożytku publicznego, nie jest, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów Prawa działalności gospodarczej i może być prowadzona jako działalność nieodpłatna lub jako działalność odpłatna". Art. 4 ust. 1 pkt 14 daje podstawy do wyodrębnienia zakresu działania klubów sportowych – zakresu, który jest ograniczony do upowszechniania kultury fizycznej i sportu. Sąd podziela w pełni stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym. W wyroku z 13 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 303/06 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "1. Wspieranie udziału klubu sportowego w rozgrywkach ligi zawodowej nie stanowi zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nawet wtedy, gdy uczestniczący w rozgrywkach klub zorganizowany jest w formie stowarzyszenia co do zasady nieprowadzącego działalności gospodarczej (...). 2. Działalność polegająca na udziale klubu sportowego zorganizowanego w formie stowarzyszenia w rozgrywkach ligi zawodowej nie stanowi działalności pożytku publicznego". Należy odróżnić upowszechnianie kultury fizycznej i sportu od prowadzenia działalności w zakresie sportu kwalifikowanego. Według art. 3 pkt 3 powołanej ustawy o sporcie kwalifikowanym "sport kwalifikowany jest formą aktywności człowieka związaną z uczestnictwem we współzawodnictwie sportowym, organizowanym lub prowadzonym w określonej dyscyplinie sportu przez polski związek sportowy lub podmioty działające z jego upoważnienia". Wykonywanie działalności z zakresu sportu kwalifikowanego nie jest nakierowane bezpośrednio na upowszechnianie kultury fizycznej i sportu. Tym samym nie można uznać za uzasadnione stanowisko o zaliczeniu prowadzenia klubu sportowego do działalności pożytku publicznego.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy Prawo o stowarzyszeniach, stowarzyszeniami są zrzeszenia o celach niezarobkowych, co oznacza, że statutowym celem stowarzyszenia nie może być prowadzenie działalności skierowanej na osiągnięcie zysku. Stosownie do art. 34 tej ustawy, stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według określonych reguł w odrębnych przepisach. Według art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) "Działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły". W doktrynie prawa gospodarczego podkreśla się, że wymienione w art. 2 rodzaje działalności nie wyczerpują wszystkich możliwych form aktywności zawodowej, do której zalicza się też działalność profesjonalnych klubów sportowych. To, że działalność w zakresie sportu profesjonalnego jest działalnością gospodarczą nie może budzić zastrzeżeń. Stanowił o tym expressis verbis art. 29 ust. 2 ustawy z 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej w brzmieniu nadanym art. 17 pkt 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808). Według art. 29 ust. 2 "Działalność gospodarcza w zakresie organizacji profesjonalnego współzawodnictwa sportowego jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) i wymaga uzyskania wpisu do rejestru organizatorów profesjonalnego współzawodnictwa sportowego, zwanego dalej «rejestrem»". Uchylenie w art. 62 powołanej ustawy z 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym art. 29 ust. 2 ustawy o kulturze fizycznej, nie oznacza, że zmiana dopuszczalnej formy przez przyjęcie formy prowadzenia klubu sportowego – formy stowarzyszenia wyłącza przypisanie klubowi sportowemu działalności gospodarczej. Przeczy temu zarówno art. 34 ustawy o stowarzyszeniach, jak i zapis w § 36 ust. 3 statutu K. S. "[...]".

W sprawie radny R. R. jest Wiceprezesem K. S. "[...]" w S., jest osobą zarządzającą działalnością gospodarczą stowarzyszenia. Będąc Wiceprezesem wchodzi w skład zarządu, co oznacza zarządzanie działalnością gospodarczą K. S. "[...]", prowadzonego w formie stowarzyszenia, które korzysta z mienia komunalnego. Wykorzystującego to mienie do prowadzenia działalności gospodarczej: na działalność profesjonalnego klubu sportowego – na rozgrywki meczy ligowych, na które klub jako organizator sprzedaje bilety oraz do wykorzystywania mienia komunalnego na działalność reklamową. Ustalenie tych faktów nie budzi wątpliwości, a brak wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego nie ma znaczenia prawnego, jeżeli powołana ustawa o kulturze fizycznej dopuszcza prowadzenie klubu sportowego na podstawie odrębnych przepisów, w tym przepisów o stowarzyszeniach. Ustalenie faktów prowadzenia działalności gospodarczej nie budzi wątpliwości i nie zostało podważone w skardze kasacyjnej. Nie ma bowiem znaczenia ile razy sprzedano bilety, czy na co przeznaczony jest dochód z reklam, czy też w jakiej formie klub sportowy otrzymuje dochód z reklam.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres obowiązywania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne postępowanie administracyjne, do których należy zaliczyć art. 7 i art. 77 § 1, jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w innych zakresach działania organów administracji publicznej wymaga regulacji w ustawach odsyłających do ich mocy obowiązującej. Art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie odsyła do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie można zarzucić naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 przy wydaniu zarządzenia zastępczego. Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 powołanej ustawy o samorządzie gminnym.

Nie jest zasadny zarzut w zakresie nieważności umów, na podstawie których K. S. "[...]" w S. wykorzystuje mienie komunalne. Nie może to podważyć faktu wykorzystywania tego mienia.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zarządzenia zastępczego Wojewody Podlaskiego wydanego na podstawie art. 98a w związku z art. 98 i art. 88 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, Sąd w zaskarżonym wyroku przeprowadził prawidłową wykładnię i zastosowanie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjęcie prawidłowej wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie jest zasadny. Kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej dokonuje Sąd w oparciu o zgodność z prawem działania przyjętego w wyniku wykładni przepisów prawa, w oparciu o który podjęty był zaskarżony akt. Tym samym Sąd nie naruszył art. 3 § 2 i art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w zaskarżonym wyroku przeprowadził kontrolę zgodności z przepisami prawa zaskarżonego zarządzenia zastępczego, a w następstwie prawidłowo zastosował art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zgodne z art. 141 § 4 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd oddalił wniosek Wojewody Podlaskiego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na brak podstaw do uwzględnienia. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) nie normuje stawki za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Regulacja powołanego rozporządzenia ograniczona została do regulacji stawki za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Pełnomocnik Wojewody Podlaskiego nie był obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.