Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 808/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 66 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...]marca 2021 r., Nr [...], [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. w [...] , uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego stalowych zabezpieczeń ściany granicznej budynków przy ul. [...] i [...] w [...] do czasu wydania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji zezwalającej na prace przy zabytku, tj. przy budynkach przy ul. [...] i [...] w [...].

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] października 2020 r. do PINB [...] wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. w [...] o wydanie w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] w [...] decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nakazującej usunięcie nieprawidłowości w zakresie ściany granicznej między budynkami przy ul. [...] i [...]. Do w/w wniosku załączono m. in. decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...]stycznia 2019 r. zezwalającą wskazanej spółce na zabezpieczenie fragmentu ściany południowej budynku przy ul. [...] w [...] , zgodnie z dołączoną do wniosku częścią projektu budowlanego oraz ekspertyzę techniczną dotyczącą określenia stanu technicznego stalowych ściągów ściany granicznej budynków [...][...]. sporządzoną we wrześniu 2020 r. przez mgr inż. M. D.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. organ I instancji wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w sprawie, w załączeniu przesyłając kopię ekspertyzy technicznej. W dniu 30 grudnia 2020 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w którym wskazano, że planowane roboty budowlane przy budynkach przy ul. [...] i ul. [...] wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu konserwatorskim, którą wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków.

Postanowieniem z dnia[...] stycznia 2021 r. PINB W. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne postępowanie administracyjne w tej sprawie do czasu wydania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji zezwalającej na prace przy zabytku. Następnie pismem z tego samego dnia wezwał [...] sp. z o.o. w [...] oraz [...] sp. z o.o. w [...] do wystąpienia w wyznaczonym terminie do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie zgody na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie w ustawowym terminie wniosła [...] sp. z o.o. w [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją. W świetle powyższego przed zawieszeniem prowadzonego postępowania organ administracji publicznej jest zobowiązany ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym, co sprowadza się do ustalenia, czy bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.

Organ wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie dotyczy zabezpieczenia ściany granicznej budynków przy ul. [...] i ul. [...] w [...] . Właścicielem budynku przy ul .[...]. w [...]. jest [...] sp. z o.o. w [...] a budynku przy ul. [...] spółka [...] sp. z o.o. w [...]. Obydwa budynki wpisane są do rejestru zabytków odpowiednio decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. pod numerem ewidencyjnym [...] oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. pod numerem ewidencyjnym [...]. Z ekspertyzy technicznej dotyczącej określenia stanu technicznego stalowych ściągów ściany granicznej budynków [...] i [...] sporządzonej przez mgr inż. M. D. we wrześniu 2020 r. wynika, że "Ściana graniczna spełnia funkcje zarówno ściany szczytowej budynku [...] , jak i ściany osłonowej budynku HI. Powyżej dachu budynku [...] ściana została nadbudowana na istniejącej ścianie i spełnia wyłącznie funkcję ściany osłonowej budynku HI" (str. 9 opracowania). We wnioskach końcowych opracowania wskazano, że "Stan techniczny stalowej konstrukcji usztywniającej zachodnią część ściany granicznej pomiędzy budynkami [...] i [...] ocenia się jako zły, lokalnie awaryjny ze zużyciem technicznym na poziomie 65-70%. Wymagany jest kompleksowy remont generalny. Pozostawienie ściany granicznej pomiędzy budynkami [...] i [...] w obecnym złym stanie technicznym zagraża życiu lub zdrowi ludzi, bezpieczeństwu mienia powodując bardzo duże ryzyko wystąpienia katastrofy budowlanej". (str. 37 opracowania). W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na to, iż w omawianej sprawie stan techniczny mocowań stalowych ściągów w/w ściany jest awaryjny, a stan techniczny ściany granicznej może spowodować wystąpienie katastrofy budowlanej, organ I instancji jest zobowiązany do podjęcia czynności celem wyeliminowania potencjalnego zagrożenia poprzez wydanie decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mającej na celu zabezpieczenie w/w ściany. Organ odwoławczy uznał, że nałożenie obowiązku wykonania robót zabezpieczających w/w ścianę nie wymaga uzyskania zgody konserwatora, gdyż mają one na celu jedynie wyeliminowanie zagrożenia, a ich zakres nie będzie zmierzał do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym ściany w sposób trwale ingerujący w architektoniczny, czy historyczny wygląd zabytkowego obiektu. Dlatego w takim przypadku nie istnieje przesłanka, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ podkreślił, iż prace zabezpieczające mają charakter prewencyjny, mający na celu wyeliminowanie występującego zagrożenia dóbr powszechnie chronionych prawem. Mają zatem charakter tymczasowy, a nie docelowy, więc nie można uznać, aby w sposób trwały ingerowały lub zmieniały estetykę obiektu budowlanego, a zatem wpływały na walory historyczne zabytku. Z tego powodu uzyskanie odrębnej zgody w postaci decyzji organu ds. ochrony zabytków jest nieuzasadnione i prowadziłoby do odwlekania wydania nakazu usunięcia zagrożenia, co z punktu widzenia bezpieczeństwa publicznego byłoby błędne.

Zdaniem organu, obowiązki wskazane w Rozdziale VI ustawy Prawo budowlane, związane z utrzymaniem obiektów budowlanych obciążają w myśl art. 61 właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a obowiązki wynikające z art. 66 Prawa budowlanego związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego powinny być nakładane na podmiot, o którym mowa w art. 61 tej ustawy. Odpowiadając zaś na pismo [...] sp. z o.o. z dnia 5 lutego 2021 r. organ wskazał, że [...] sp. z o.o. posiada interes prawny w niniejszej sprawie, gdyż nieodpowiedni, a zarazem powodujący potencjalne zagrożenie dla otoczenia stan techniczny ściany granicznej budynku przy ul. [...] w sposób niewątpliwy oddziałuje bezpośrednio na nieruchomość w/w spółki, znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. PINB [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał [...] sp. z o.o. w [...] oraz [...] sp. z o.o. w [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym stalowych zabezpieczeń ściany granicznej budynków przy ul. [...] i [...] w [...] w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania decyzji poprzez wykonanie robót budowalnych polegających na: oczyszczeniu stalowej konstrukcji zabezpieczeń, wzmocnieniu mocowania elementów spinających, wypełnieniu szczelin pomiędzy stalowymi profilami a murem poprzez wykonanie betonowych poduszek, zabezpieczenie antykorozyjne całej konstrukcji stalowej, montaż stalowych ściągów w dolnym fragmencie ściany. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. skargę na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] sp. z o.o. w [...], zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wydanie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt. 1 oraz pkt 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.) pozwolenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie prac przy obiekcie objętym ochroną konserwatorską nie stanowi zagadnienia wstępnego w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 ustawy - Prawo budowlane, pomimo iż jest przeciwnie;

2. art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, iż dla nakazania wykonania prac zabezpieczających nie jest konieczne uprzednie uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków ustalającego zakres wykonania takich prac - pomimo iż jest przeciwnie;

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nieuwzględnienie wszelkich okoliczności, które winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a tym samym narażenie się na zarzut uznaniowości wydanego aktu administracyjnego.

Pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż próby podejmowane przez spółkę [...] mają na celu wyłącznie wykonanie prac zabezpieczających na nieruchomości spółki [...] , w sposób naruszający integralność budynku, bez uzgodnienia z właścicielem budynku [...] - tj. ze spółką [...] , przy czym celem wykonania takich prac nie jest zabezpieczenie nieruchomości [...] przed katastrofą budowlaną, a wyłącznie umożliwienie spółce [...] wykonania najmniejszym nakładem środków prac związanych z wzniesieniem własnego kompleksu budynków na nieruchomościach sąsiednich w użytkowaniu spółki [...]. Działania WINB, których skutkiem jest umożliwienie temu podmiotowi gospodarczemu wykonanie prac na nieruchomości spółki [...] , z pominięciem nie tylko uzgodnień ze spółką [...] , ale również bez konieczności czynienia jakichkolwiek uzgodnień z właściwym miejscowo konserwatorem zabytków nie mogą być uznane za podjęte w zgodzie z przepisami prawa. Przepis art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. dopuszcza zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Budynki przy ul. [...]. i [...]. wpisane są do rejestru zabytków, w związku z tym wszelkie kwestie dopuszczalności jakichkolwiek planowanych robót budowlanych, a więc również zabezpieczających, w przedmiotowych obiektach wpisanych do rejestru zabytków, z punktu widzenia konserwatorskiego winny być przedmiotem rozważań na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu konserwatorskim, przewidzianej w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, decyzję o pozwoleniu konserwatorskim wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego na do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.

Zgodnie zaś z art. 117 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wykonywanie robót budowlanych, co do których wymagane jest pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków nie jest dopuszczalne - stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny. Wskazana ustawa nie przewiduje przy tym wyjątków od powyższej zasady, nie jest również możliwe późniejsze sanowanie braku takiej decyzji. Ponadto, zgodnie z art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w zabytku. Zgodnie przy tym z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 9/19), przywołane powyżej pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku jest zagadnieniem wstępnym wymaganym dla wydania decyzji na podstawie prawa budowlanego. W każdym przypadku, a więc nawet wtedy gdy nie jest konieczne uzyskanie decyzji przewidzianej przepisami prawa budowlanego, dla wykonania prac konieczne jest uzyskanie tzw. uzgodnienia konserwatora zabytków, w szczególności jeśli się weźmie pod uwagę, iż we wskazanym budynku owe tymczasowe zabezpieczenia funkcjonują co najmniej od lat 60 – tych XX wieku.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie wszelkich prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni (...). Uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Zgodnie przy tym z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych - jeśli prace konserwatorskie sprowadzać się będą jedynie do zabezpieczenia i utrwalenia substancji zabytku (zob. wyrok WSA w Warszawie z 11.04.2005 r., I SA 2920/03), to za wystarczającą uznać należy zgodę konserwatora. W żadnym zatem wypadku ze wskazanego uzgodnienia konserwatora nie można zrezygnować, względnie uznawać że samo rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego jest wystarczające, co czyni zasadnym przyjęcie, iż dokonanie takiego uzgodnienia konserwatorskiego stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależne jest prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego.

Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują możliwości legalizacji wykonanych już robót, tak jak przewiduje to art. 48 ustawy Prawo budowlane, a zatem brak przeprowadzenia uzgodnienia konserwatorskiego na obecnym etapie postępowania skutkować będzie koniecznością usunięcia skutków wykonanych bez uzgodnienia prac zabezpieczających.

Jednocześnie powyższe postanowienie zostało wydana przy naruszeniu przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Bezspornym zatem winno być, iż organ administracji zaniechał uczynienia zadość powyższemu obowiązkowi w sposób umożliwiający poczynienie wiążących oraz ostatecznych, a przede wszystkim prawidłowych ustaleń faktycznych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że w stan mocowań stalowych ściągów przedmiotowej ściany budynku jest awaryjny, a stan techniczny tej ściany może spowodować katastrofę budowalną. Nałożenie obowiązku wykonania robót zabezpieczających w trybie art. 66 Prawa budowlanego nie wymaga zgody konserwatora, gdyż roboty te mają na celu wyeliminowanie zagrożenia, a ich zakres nie będzie zmierzał do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym ściany w sposób trwale ingerujący w architektoniczny czy historyczny wygląd budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Podstawą zawieszenia postępowania w tej sprawie był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji (zob. wyroki NSA: 28 lipca 2021 r., II OSK 3082/18, z 16 kwietnia 2021 r., II OSK 4045/19; z 26 listopada 2020 r., II OSK 1400/18; z 16 marca 2017 r., II OSK 2349/15, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). O związku pomiędzy postępowaniem, a zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzają o nim przepisy prawa materialnego, które bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie pozwalają na subsumpcję stanu faktycznego, a tym samym na rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Organ administracji jest więc zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Nie stanowi natomiast podstawy do zawieszenia postępowania ustalenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. sposób, w jaki organ administracji rozstrzygnie o prawach i obowiązkach stron postępowania (wyrok NSA z 28 lipca 2021 r., II OSK 3082/18).

W tej sprawie postępowanie prowadzone jest w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Decyzje wydawane w oparciu o niniejszy przepis mają charakter związany, co oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści omawianego przepisu, to organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. wyroki NSA: z 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1328/09; z 20 maja 2011 r., II OSK 916/10; z 14 lutego 2013 r., II OSK 1917/11). Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma na celu doprowadzenie do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, aby zapobiec powstaniu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Zgodnie z art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. Organ nadzoru budowlanego, wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jest obowiązany zbadać jedynie czy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Żadna z tych przesłanek nie wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ konserwatorski. Zatem zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest nieuzasadniony.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 8 (omyłkowo wskazano pkt 8) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020, poz.282 ze zm.), wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego (art. 36 ust. 8 ustawy). Podkreślenia w związku z tym wymaga, że przepis art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że między Prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego.

Obowiązek uzyskania odrębnej decyzji właściwego konserwatora zabytków lub uzgodnienia z konserwatorem zabytków przewiduje art. 39 Prawa budowlanego, który dotyczy spraw o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 39 ust. 1). Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydana po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków (art. 39 ust. 2). Natomiast w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Ponadto w przypadku obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków nie ma zastosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowalnego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego, który nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia (art. 67 ust. 2 Prawa budowalnego), a w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Są to jedyne przypadki uregulowane w ustawie – Prawo budowlane, w których przewidziany jest wprost obowiązek uzyskania decyzji konserwatora zabytków lub uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Przepis art. 66 Prawa budowlanego nie zawiera takiej regulacji. W wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., II SA/Lu 599/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że żaden przepis Prawa budowlanego nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy nadzoru budowlanego decyzji nakazującej na podstawie art. 66 ust. 1 usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego oraz estetycznego obiektu, który podlega jako zabytek ochronie konserwatorskiej.

Podobnie w wyroku z dnia 8 lutego 2019 r., VII SA/Wa 148/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że decyzja wydawana w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest decyzją wydaną w postępowaniu nakazowym, charakteryzującym się koniecznością podejmowania niezwłocznych działań przez organy nadzoru budowlanego. Oczekiwanie na wyrażenie zgody przez inne organy administracji publicznej wydłużyłoby działania organów nadzoru budowlanego. Ponadto żaden przepis Prawa budowlanego nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy nadzoru budowlanego decyzji nakazującej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego, który podlega jako zabytek ochronie konserwatorskiej. Uprawnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków wynikające z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są niezależne od uprawnień organów nadzoru budowlanego i nie wyłączają możliwości podjęcia przez nie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

Należy zauważyć, że art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Jednocześnie z treści ust. 5 ww. przepisu wynika, że pozwolenie to wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru. W doktrynie jak i orzecznictwie ukształtowało się stanowisko wskazujące, że art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określa katalog działań, których podjęcie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków, niezależnie od dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego (postępowanie konserwatora zabytków w tym przedmiocie ma charakter postępowania autonomicznego, tzn. takiego, do którego nie stosuje się art. 106 k.p.a.) (A. Cherka (red.) Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, 2010, LEX: 83224). Podkreśla to niezależność od siebie obu organów (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2015 r., VII SA/Wa 417/15 i VII SA/Wa 418/15). Sąd podziela zarazem pogląd, że uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków, wymaganego art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nie odbywa się w trybie art. 106 k.p.a., lecz konieczne jest wydanie w tym przedmiocie decyzji, a nie postanowienia o uzgodnieniu. To na inwestorze ciąży zatem obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego w formie decyzji administracyjnej, jeśli jest to niezbędne do wykonania prac nakazanych w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2021 r., VII SA/Wa 1760/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r., VII SA/Wa 1390/19). Organ nadzoru budowlanego nie ma więc obowiązku zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego do czasu uzyskania przez inwestora decyzji konserwatora zabytków wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W związku z powyższym nietrafny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W skardze nie wskazano, na czym konkretnie to naruszenie – w ocenie strony skarżącej – polegało. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, iż postępowanie przed organem odwoławczym zostało przeprowadzone z naruszeniem wskazanych przepisów prawa procesowego.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.