Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 841/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 237 (11) § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1502
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1155/16 w sprawie ze skargi P. G. K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. P. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Sz. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień z zakresu przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od P. G. K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. P. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w Sz. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1155/16 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.,. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień z zakresu przepisów i zasad bezpieczeństwa oraz higieny pracy. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] po przeprowadzeniu kontroli w Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w [...] wydał w dniu [...] czerwca 2016 r. nakaz nr rej. [...], w którym w pkt 12 zobowiązał kontrolowanego do utworzenia komórki służby bhp w sposób wynikający z aktualnie obowiązujących przepisów prawa pracy i określił termin wykonania tego nakazu do dnia 30 września 2016 r.

Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w [...], odwołało się od tej decyzji podnosząc, że nie jest możliwe utworzenie służby BHP poprzez zatrudnienie inspektora BHP, ponieważ na rynku pracy nie ma chętnych do podjęcia zatrudnienia w tym charakterze i dlatego powierzono tę funkcję osobie prowadzącej działalność gospodarczą.

Okręgowy Inspektor Pracy w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 23) i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 640 ze zm.) oraz art. 237(11) § 1 i § 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.) a także § 1 ust. 2, 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. 1997 r., Nr 109, poz.704 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr 12.

Organ odwoławczy ustalił, jak wynika to z uzasadnienia jego decyzji, że w dniach 25 maja 2016 r., 31 maja 2016 r. i 08 czerwca 2016 r. inspektor pracy przeprowadził kontrolę Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli, inspektor pracy w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał nakaz zawierający dwanaście decyzji z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy.

Odnosząc się do odwołania od decyzji zawartej w pkt. 12 powyższego nakazu, Okręgowy Inspektor Pracy cytując art. 237(11) § 1 i 2 k.p. stwierdził, że przepis ten jest całkowicie jasny i nie budzi wątpliwości - skarżący jako podmiot zatrudniający powyżej 100 pracowników jest zobowiązany utworzyć służbę bezpieczeństwa i higieny pracy. Dopiero gdyby zatrudniał on poniżej 100 pracowników, to mógłby powierzyć wykonywanie zadań tej służby pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy albo stosownie do § 2 omawianego przepisu specjalistom spoza zakładu pracy. Powierzenie wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy ograniczone zostało do przypadku, gdy pracodawca nie jest w stanie zatrudnić własnych pracowników w celu powierzenia im zadań służby bhp. Zdaniem organu, stanowisko skarżącego, że zapewnił realizację obowiązku poprzez powierzenie pełnienia służby bhp wykwalifikowanemu podmiotowi zewnętrznemu, prowadzącemu działalność gospodarczą, błędnie zmierza do utożsamienia obowiązku utworzenia w zakładzie pracy służby bezpieczeństwa i higieny pracy z powierzeniem wykonywania tej służby pracownikom lub podmiotom zewnętrznym. Gdyby te dwie były tożsame, nie istniałaby potrzeba ich odrębnej regulacji i można by posługiwać się pojęciem "służby bhp" zarówno w przypadku gdy pracodawca zatrudnia więcej niż 100 pracowników, jak i gdy zatrudnia do 100 pracowników.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na brzmienie § 1 ust. 3 rozporządzenia w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, z którego wynika, iż pracodawca zatrudniający od 100 do 600 pracowników jest zobowiązany w sposób bezwzględny utworzyć wieloosobową lub jednoosobową komórkę organizacyjną stanowiącą służbę bezpieczeństwa i higieny pracy albo zatrudnić w tej komórce pracownika służby bhp w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z powyższego przepisu wynika, iż nawet gdy pracodawca zatrudniający powyżej 100 osób nie ma kompetentnych pracowników do wykonywania zadań służby bhp, to i tak jest zobligowany do utworzenia służby bhp i nie ma wyboru pomiędzy utworzeniem służby bhp w zakładzie, a powierzeniem wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy. Gdyby przyjąć argumentację skarżącego za słuszną, to każdy pracodawca zatrudniający powyżej 100 pracowników i nie dysponujący kompetentnym personelem byłby zwolniony z obowiązku utworzenia służby bhp w swoim zakładzie poprzez możliwość powierzenia wykonywania tej służby specjalistom spoza zakładu pracy, powodując w ten sposób, iż art. 237(11) k.p. stałby się w rzeczywistości martwym przepisem prawa. Stanowisko takie zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1120/10).

Okręgowy Inspektor Pracy uznał za bezsporne, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w [...] zatrudnia ponad 100 pracowników. W protokole z kontroli znajduje się zapis, że w podmiocie tym zatrudnionych było 126 osób, w tym 124 w ramach stosunku pracy, a 2 na podstawie umów cywilnoprawnych. Wobec powyższego trudno zgodzić się ze stanowiskiem strony, że przekroczenie progu zatrudnienia, od którego wymienione powyżej przepisy nakazują utworzenie komórki bhp w zakładzie pracy, jest "nieznaczne". W powyższej sytuacji Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w [...] obowiązane jest, zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 237(11) § 1 k.p., utworzyć służbę bhp i zatrudnić co najmniej jednego pracownika tej służby. Nie może natomiast powierzać wykonywania zadań tej służby, ani pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy, ani specjalistom spoza Spółki.

W ocenie organu II instancji, strona nie wykazała, że nie jest w stanie zatrudnić pracowników, o których mowa w art. 237(11) § 1 k.p., a tym samym, nie wykazała, że spełniła przesłankę określoną w § 2 tego przepisu. Na potwierdzenie faktu poszukiwania pracownika z odpowiednimi kwalifikacjami strona nie przedstawiła żadnych dowodów, chociażby w postaci zamieszczanych w przeszłości ogłoszeń o chęci zatrudnienia pracownika - specjalisty ds. bhp. Ponadto strona stwierdza, że wykwalifikowane osoby nie są zainteresowane pracą na etacie z powodów ekonomicznych, tym samym sugerując, że problemem nie jest kwestia braku osób o odpowiednich kwalifikacjach, a jedynie braku takich rozwiązań finansowych, które byłyby atrakcyjne dla wysoko wykwalifikowanego pracownika.

Organ wyjaśnił, że z hierarchiczności przepisów ujętych w art. 237(11) k.p. wynika, że aby pracodawca skorzystał z możliwości przewidzianej w § 2 tego przepisu, powinien w pierwszej kolejności wykazać, że - pomimo wynikającego z § 1 obowiązku - nie jest w stanie zatrudnić pracowników, o których mowa w tym przepisie. Tym samym ciężar dowodu przerzucony został na pracodawcę, to on obowiązany jest do dokonania takiej oceny, a następnie do wykazania jej zasadności. Zatem zastępując własną służbę bhp służbą zewnętrzną, pracodawca nie może kierować się innymi przesłankami, niż wymienione w Kodeksie pracy. W szczególności nie może to być spowodowane dążeniem do zmniejszenia kosztów ochrony życia, czy obciążeń organizacyjnych wynikających z zatrudnienia własnej służby bhp. Przepisy § 1 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy szczegółowo określają sposób utworzenia, zakres działania oraz uprawnienia służby bezpieczeństwa i higieny pracy.

Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w [...] reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...].

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że przedmiotem skargi jest zawarta w nakazie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. decyzja Nr 12 nakazująca Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w [...] utworzenie komórki służby bhp w sposób wynikający z aktualnie obowiązujących przepisów prawa pracy z terminem wykonania tego nakazu do dnia 30 września 2016 r.

Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowi art. 237(11) § 1 k.p., zgodnie z którym: "Pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników tworzy służbę bezpieczeństwa i higieny pracy, zwaną dalej "służbą bhp", pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, zaś pracodawca zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy. Pracodawca posiadający ukończone szkolenie niezbędne do wykonywania zadań służby bhp może sam wykonywać zadania tej służby, jeżeli:

1. zatrudnia do 10 pracowników albo

2. zatrudnia do 20 pracowników i jest zakwalifikowany do grupy działalności, dla której ustalono nie wyższą niż trzecią kategorię ryzyka w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.

§ 2. Pracodawca - w przypadku braku kompetentnych pracowników - może powierzyć wykonywanie zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy. Pracownik służby bhp oraz pracownik zatrudniony przy innej pracy, któremu powierzono wykonywanie zadań służby bhp, o którym mowa w § 1, a także specjalista spoza zakładu pracy powinni spełniać wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania zadań służby bhp oraz ukończyć szkolenie w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy dla pracowników tej służby.

§ 3. Pracownik służby bhp oraz pracownik zatrudniony przy innej pracy, któremu powierzono wykonywanie zadań tej służby, nie mogą ponosić jakichkolwiek niekorzystnych dla nich następstw z powodu wykonywania zadań i uprawnień służby bhp.

§ 4. Właściwy inspektor pracy może nakazać utworzenie służby bhp, albo zwiększenie liczby pracowników tej służby, jeżeli jest to uzasadnione stwierdzonymi zagrożeniami zawodowymi.

§ 5. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia:

1. szczegółowy zakres działania, uprawnienia, organizację, liczebność i podporządkowanie służby bhp;

2. kwalifikacje wymagane do wykonywania zadań służby bhp".

W realiach niniejszej sprawy bezsporne między stronami jest, że w dacie kontroli w Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w [...] zatrudnionych było więcej niż 100 pracowników, a nie było utworzonej służby bhp w rozumieniu § 1 cytowanego wyżej przepisu. Zadania tej służby wykonywał specjalista ds. bhp spoza tego zakładu na podstawie umowy cywilnoprawnej zlecenia.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zestawieniu z treścią skargi prowadzi do wniosku, że wykładnia przepisu stanowiącego materialną podstawę rozstrzygnięcia również jest niesporna miedzy organem i stroną skarżącą. Obie strony, zajęły zgodne stanowisko, że w wypadku, gdy spółka zatrudnia ponad 100 pracowników obowiązana jest zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 237(11) § 1 k.p. utworzyć służbę bhp. Nie może natomiast powierzać wykonywania zadań tej służby ani pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy, ani specjalistom spoza spółki. Zobligowana jest utworzyć służbę bhp i zatrudnić pracownika (pracowników) tej służby. Osoby z zewnątrz mogłyby wykonywać zadania służby bhp jedynie w przypadku, gdyby spółka wykazała, że - pomimo nakazu - nie jest w stanie zatrudnić własnych pracowników. Istota sporu sprowadza się natomiast do kwestii oceny okoliczności istotnej dla możliwości zastosowania art. 237(11) § 2 k.p., który dopuszcza wyjątek od zasad sformułowanych art. 237(11) § 1 k.p., zezwalając na powierzenie wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy w przypadku braku kompetentnych pracowników. Chodzi tu mianowicie o przesłankę braku kompetentnych pracowników, na którą powołuje się strona skarżąca. Według organu odwoławczego, strona nie wykazała, że nie jest w stanie zatrudnić pracowników, o których mowa w art. 237(11) § 1 k.p., a tym samym, nie wykazała, że spełniła przesłankę określoną w § 2 tego przepisu. Jak stwierdził Okręgowy Inspektor Pracy w [...], na potwierdzenie faktu poszukiwania pracownika z odpowiednimi kwalifikacjami strona nie przedstawiła żadnych dowodów, chociażby w postaci zamieszczanych w przeszłości ogłoszeń o chęci zatrudnienia pracownika - specjalisty ds. bhp.

W świetle zawartych w aktach administracyjnych materiałów stanowisko organu, Sąd I instancji uznał za zasadne. Podzielił przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 1120/10, zgodnie z którym "Pracodawca powinien wykazać, że - pomimo nakazu - nie jest w stanie zatrudnić pracowników, o których mowa w przepisie art. 237(11) § 2 k.p. Tym samym ciężar dowodu przerzucony został na pracodawcę, to on obowiązany jest do dokonania takiej oceny, a następnie do wykazania jej zasadności". Tezę tę Sąd I instancji uzupełnił stwierdzeniem, że wykazanie przez pracodawcę niemożności zatrudnienia kompetentnych pracowników do służby bhp powinno nastąpić na etapie postępowania administracyjnego. Próba naprowadzenia dowodów w skardze na okoliczność podjęcia przez skarżącego działań zmierzających do zatrudnienia kompetentnego pracownika, jest spóźniona, ponieważ sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem według stanu faktycznego i prawnego obowiązujących na dzień wydania decyzji ostatecznej.

W ocenie Sądu, przedstawione stanowisko organu odwoławczego nie jest gołosłowne. Z akt administracyjnych wynika, że już w zastrzeżeniach z dnia 21 czerwca 2016 r. złożonych do protokołu kontroli strona wskazała na brak chętnych do podjęcia zatrudnienia w służbie bhp. Jednakże twierdzenie to, jak również podobne twierdzenie zawarte w odwołaniu nie zostało poparte żadnym dowodem dołączonym do tychże zastrzeżeń lub do odwołania. Dopiero w skardze do sądu strona wyjaśniła, że w związku z nakazem inspektora pracy Spółka w dniu 1 lipca 2016 r. złożyła krajową ofertę pracy na stanowisko: specjalista ds. bhp i inspektor ochrony przeciwpożarowej do Powiatowego Urzędu Pracy w [...]. W dniu 5 sierpnia 2016 r. Powiatowy Urząd Pracy w [...] w związku ze zgłoszoną ofertą pracy poinformował, że nie jest w stanie zrealizować wyżej wskazanej oferty, ponieważ w rejestrze osób bezrobotnych nie figurują osoby posiadające kwalifikacje określone w złożonej ofercie pracy.

WSA w Szczecinie zwrócił uwagę, że decyzja organu odwoławczego wydana została w dniu [...] sierpnia 2016 r., zaś wyżej wskazane pismo z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] strona, według jej twierdzeń, otrzymała dniu 5 sierpnia 2016 r. Oczywiste jest zatem, że organ odwoławczy nie popełnił błędu, wskazując na brak dowodowego wykazania przez stronę okoliczności mogącej mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Ponadto zdaniem Sądu I instancji trafnie organ wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nawet te działania, na które powołuje się strona, ale ich dowodowo nie wykazuje, były niewystarczające dla uznania, że skarżąca działała z należytą starannością w poszukiwaniu osoby do zatrudnienia w służbie bhp. Poszukiwanie kandydata do zatrudnienia na takim stanowisku jedynie za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy było co najmniej działaniem niewystarczającym, skoro strona posiadała wiedzę o tym, że osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje nie są zainteresowane pracą w służbie bhp na podstawie umowy o pracę. Rację ma organ, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na brak wykazania przez skarżącą poszukiwania kompetentnej osoby poprzez ogłoszenia i stosowanie instrumentów ekonomicznych w postaci atrakcyjnej oferty wynagrodzenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 237(11) § 1 i 4 k.p., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. art. 237(11) § 2 k.p. i art. 7 ust. 3 i 6 dyrektywy Rady 89/391/EWG z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że skarżąca spółka obowiązana jest utworzyć służbę bhp i nie może powierzyć wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy,

3. art. 9 ust. 1 pkt 3a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego niezastosowanie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma podstaw do nakazania utworzenia służby bhp w trybie art. 237(11) § 4 k.p. w sytuacji, gdy stosownie do dyspozycji art. 237(11) § 2 k.p. pracodawca - w związku z brakiem kompetentnych pracowników - powierzył już wykonywanie zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy. Biorąc pod uwagę zaistniały stan faktyczny stwierdzić należy, że skarżąca spółka wyraźnie wykazała, iż nie jest w stanie zatrudnić pracowników kompetentnych do wykonywania zadań z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Potwierdzeniem powyższego jest zamieszczona krajowa oferta pracy w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] na stanowisko: specjalista ds. bhp i inspektor ochrony przeciwpożarowej oraz zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] informujące, że Powiatowy Urząd Pracy w [...] nie jest w stanie zrealizować wskazanej oferty, ponieważ w rejestrze osób bezrobotnych nie figurują osoby posiadające kwalifikacje określone w złożonej ofercie pracy. Jak już zostało wskazane, podstawowym działaniem realizowanym przez Powiatowy Urząd Pracy na rzecz pracodawcy w ramach pośrednictwa pracy jest przyjmowanie ofert pracy, a następnie podawanie ich do publicznej wiadomości w siedzibach urzędów i w Centralnej Bazie Ofert Pracy.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie podniósł, że złożona przez niego krajowa oferta pracy obejmowała swym zasięgiem obszar całego kraju, wobec czego była wystarczająca, co wskazuje, że spółka działała z należytą starannością w poszukiwaniu osoby do zatrudnienia w służbie bhp.

Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zadania samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy realizowane są przez Powiatowe Urzędy Pracy. Przepis ten stanowi o ustawowym przekazaniu określonych kompetencji do zakresu działania Powiatowych Urzędów Pracy. Kompetencje te mają charakter wyłączny - w tym znaczeniu, iż realizacja wchodzących w ich zakres obowiązków określonych wprost w art. 9 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia powierzona została Powiatowym Urzędom Pracy z wyłączeniem innych podmiotów; brak bowiem w przedmiotowej materii regulacji szczególnej przewidującej odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 9 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Zakres tych kompetencji obejmuje w szczególności: udzielanie pomocy bezrobotnym i poszukującym pracy w znalezieniu pracy przez pośrednictwo pracy, poradnictwo zawodowe i informację zawodową oraz pomoc w aktywnym poszukiwaniu pracy, rejestrowanie bezrobotnych poszukujących pracy, przyznawanie i wypłacanie zasiłków i innych świadczeń z tytułu bezrobocia a także udzielanie pomocy pracodawcom w pozyskiwaniu pracowników przez pośrednictwo pracy i poradnictwo zawodowe. Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że Powiatowy Urząd Pracy działa w istocie jak pośrednik pracy i zgodnie z tym przepisem nie szuka potencjalnych pracowników tylko wśród osób bezrobotnych. Pośrednictwo pracy jest jedną z podstawowych usług rynku pracy, realizowaną przez powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy na rzecz poszukujących pracy oraz pracodawców. W ramach pośrednictwa pracy pracodawcy mogą skorzystać z pomocy urzędu w poszukiwaniu pracowników. W ramach tej pomocy urzędy wspierają w przygotowaniu oferty pracy, a także jej upowszechnieniu, doborze odpowiednich kandydatów. Podstawowym działaniem realizowanym przez Powiatowy Urząd Pracy na rzecz pracodawcy w ramach pośrednictwa pracy jest przyjmowanie ofert pracy, a następnie podawanie ich do publicznej wiadomości w siedzibach urzędów i w Centralnej Bazie Ofert Pracy. Z usługi pośrednictwa pracy może skorzystać każdy, gdyż jest ono świadczone dla osób zarejestrowanych i niezarejestrowanych w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny lub poszukujący pracy, w tym obywateli państw EOG, pracodawców krajowych oraz pracodawców z państw członkowskich Unii Europejskiej, państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego nienależących do Unii Europejskiej i innych państw jeżeli na podstawie umów zawartych przez te państwa ze Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi obywatele tych państw mogą korzystać ze swobody przepływu osób. Wskazane w ust. 1 art. 9 ustawy o promocji zatrudnienia i promocji rynku pracy zadania nałożone na samorząd powiatu zostały wymienione w katalogu zamkniętym. Określono je jako zadania w zakresie polityki rynku pracy. Głównym celem polityki rynku pracy jest usprawnienie procesów dostosowawczych podaży (pracobiorcy) i popytu na pracę (pracodawcy). Jego realizacja następuje przede wszystkim z wykorzystaniem instrumentów o charakterze mikroekonomicznym służących poprawie jakości i przepływu informacji, zwiększeniu produktywności i mobilności bezrobotnych, a także poprawie zdolności dostosowawczych podmiotów gospodarczych. Obszerność katalogu wskazuje zatem, że główny ciężar realizacji zadań ustawowych, obok samorządu województwa, spoczywa właśnie na samorządzie powiatu. Ze względu na formę działania administracji można wyróżnić zadania, które są usługami należącymi do administracji świadczącej (pośrednictwo pracy, poradnictwo zawodowe, dokształcanie i działalność szkoleniowa, mająca na celu przekwalifikowanie pracowników). W myśl ust. 2 art. 9 ustawy o promocji zatrudnienia zadania samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy realizowane są przez Powiatowe Urzędy Pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wniósł o jej oddalenie, bowiem zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszanie przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim art. 237(11) §1 i § 2 k.p. kształtujących zasady powoływania służby bhp w zakładach pracy zatrudniających więcej niż 100 pracowników. Powołany przepis określa dwie odrębne sytuacje, w których w zależności od ilości zatrudnionych pracowników, pracodawca bądź tworzy służbę bezpieczeństwa i higieny pracy, bądź powierza wykonywanie służby bezpieczeństwa i higieny pracy. Pierwszy z obowiązków jest zarezerwowany dla pracodawcy zatrudniającego więcej niż 100 pracowników, natomiast drugi dla pracodawcy zatrudniającego do 100 pracowników. Przepis art. 237 (11) k.p. należy więc odczytywać przy użyciu wykładni literalnej, zgodnie ze świadomym zamysłem ustawodawcy, nie zaś przy użyciu wykładni rozszerzającej, która powoduje w omawianym przypadku istotne wątpliwości interpretacyjne. W omawianej sprawie tylko wykładnia literalna powoduje pewność i skuteczność prawa oraz przede wszystkim zapewnia orientację pracodawcy co do sytuacji, w której zobligowany jest utworzyć służbę bhp lub powierzyć wykonywanie zadań tej służby pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy lub specjalistom spoza zakładu pracy. Przy zastosowaniu wykładni literalnej przepis ten jest całkowicie jasny i nie budzi wątpliwości – skarżący jako podmiot zatrudniający powyżej 100 pracowników jest zobowiązany utworzyć służbę bezpieczeństwa i higieny pracy. Dopiero gdyby zatrudniał on poniżej 100 pracowników, to mógłby powierzyć wykonywanie zadań tej służby pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy albo stosownie do § 2 omawianego przepisu specjalistom spoza zakładu pracy. Należy przy tym zastrzec, że powierzenie wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy ograniczone zostało to do przypadku, gdy pracodawca nie jest w stanie zatrudnić własnych pracowników w celu powierzenia im zadań służby bhp. Tym samym § 2 art. 237 (11) k.p. stanowi lex specialis w stosunku do § 1 tego przepisu i może być zastosowany wyjątkowo, tylko w sytuacji gdy bezsprzecznie zostanie ustalone, co wykaże sam pracodawca, że nie jest on w stanie powołać służby bhp i wobec tego musi się on posiłkować osobami spoza zakładu pracy. Poprawność prezentowanego stanowiska wzmacnia zarówno brzmienie § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 1997 r., Nr 109, poz. 704) z którego wynika, iż pracodawca zatrudniający od 100 do 600 pracowników jest zobowiązany w sposób bezwzględny utworzyć wieloosobową lub jednoosobową komórkę organizacyjną stanowiącą służbę bezpieczeństwa i higieny pracy albo zatrudnić w tej komórce pracownika służby bhp w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz orzecznictwo TSUE w zakresie interpretacji art. 7 dyrektywy 89/391 w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawa bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy, który został implementowany do prawa polskiego w treści art. 237 (11) k.p. (por. wyrok z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt C-428/04 oraz wyrok z dnia 22 maja 2003 r., sygn. akt C-441/01). Z powyższego przepisu wynika, że pracodawca zatrudniający powyżej 100 osób nie posiadający kompetentnych pracowników do wykonywania zadań służby bhp, to i tak jest zobligowany do utworzenia służby bhp (por. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1120/10 oraz z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 612/11).

Bez znaczenia zatem dla treści wydanego w dniu [...] czerwca 2016 r. i utrzymanego decyzją Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2016 r. nakazu – są działania Spółki po jego wydaniu. Postępowanie Spółki ma bowiem znaczenie dla oceny możliwości realizacji nakazu – co może być dokonane w innym postępowaniu prowadzonym przez Inspekcję Pracy, a nie dla oceny samego nakazu, tym bardziej, że zarówno z akt sprawy jak i wyjaśnień samego skarżącego kasacyjnie wynika, że na dzień wydania nakazu służba bhp nie była powołana.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez WSA w Szczecinie art. 9 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten dotyczy bowiem kompetencji Powiatowych Urzędów Pracy realizujących zadania z zakresu przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji zawodowych osób bez pracy. Tymczasem Sąd I instancji w ogóle nie zajmował się kwestiami związanym z oceną działania PUP w [...].

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt. 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.