Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 19/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 121 par.5, art. 122 par.2
journal: Dz.U. 1991 nr 36 poz 161
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 138 par.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153 art. 133 par.1 art. 141 par.4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 270/10 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 270/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę A. K., uchylił zaskarżone postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki budynku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB w Zawierciu, nakazał H. i A. K. usunięcie obiektu budowlanego składającego się z trzech metalowych kontenerów oraz przybudowanego garażu (zgodnie z załączonym szkicem do protokołu oględzin z dnia 12 października 2004 r.), położonego na działce nr [...] w Z. – K. przy ul. [...] i użytkowanego w okresie letnim jako obiekt o przeznaczeniu letniskowym.

Decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], WINB utrzymał w mocy powyższą decyzję, a prawomocnym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 1110/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. i A. K..

Następnie PINB w Zawierciu w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 6 kwietnia 2007 r. wszczął egzekucję przeciwko H. i A. K. i postanowieniem z tej samej daty nałożył na nich grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w kwocie 5000 zł Po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanych na postanowienie w przedmiocie grzywny Śląski WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jednakże wskutek skargi H. K. i A. K. prawomocnym wyrokiem z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 908/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił postanowienia organów obydwu instancji, wskazując w uzasadnieniu, że wobec faktu przeniesienia własności działki nr [...] na mocy umowy darowizny z dnia 23 marca 2007 r. na rzecz córki A. K., doszło do przejścia obowiązku podlegającego egzekucji.

PINB w Zawierciu upomnieniem z dnia 24 lipca 2008 r. nakazał A. K. wykonanie obowiązku, wynikającego z decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, a następnie po jego doręczeniu w dniu [...] sierpnia 2008 r. sporządził tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 14 września 2009 r., zaopatrzony klauzulą o skierowaniu do egzekucji.

Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., nr [...], PINB w Zawierciu, na podstawie art. 64a § 1, art. 121 § 2 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161, ze zm.), zw. dalej u.p.e.a., nałożył na A. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...], zobowiązując ją do wniesienia opłaty egzekucyjnej w wysokości 10 % nałożonej grzywny, nie więcej niż 68 zł. Nadto, organ egzekucyjny wezwał zobowiązaną do zapłaty grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia pod rygorem ściągnięcia grzywny i opłaty w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia, pouczając o zastosowaniu wykonania zastępczego.

A. K. wniosła zarówno zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, jak i zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], PINB w Zawierciu nie uwzględnił zarzutów.

Po rozpatrzeniu natomiast zażalenia zaskarżonym postanowieniem Śląski WINB, wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 oraz art. 121 § 1 i 5 i art. 122 u.p.e.a., uchylił postanowienie organu I instancji w zakresie wysokości grzywny celem przymuszenia i orzekł o wymierzeniu grzywny w wysokości 80.018 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie egzekucyjne zostało w niniejszej sprawie podjęte wobec następcy prawnego zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 908/07. Nadto, organ odwoławczy z mocy art. 139 k.p.a. dopatrzył się podstawy do działania na niekorzyść strony ze względu na fakt rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji. Zdaniem organu, przedmiotem sprawy jest bowiem obiekt spełniający definicję budynku w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego. Stąd też wyliczenie wysokości grzywny winno nastąpić w oparciu o art. 121 § 5 u.p.e.a., jako iloczyn powierzchni zabudowy i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie odrębnych przepisów do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, która obecnie wynosi 3787 zł. Powierzchnia zabudowy trzech metalowych kontenerów oraz przybudowanego garażu, objętych nakazem rozbiórki wynosi: 6,4 m x 10,9 m + 4 m x 9 m = 69,76 m2 + 36 m2 = 105,76 m2. Zatem grzywna = 1/5 x 3783 zł x 105,76 = 756 zł x 756 zł x 105,76 = 80018,02 zł.

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. K., wnosząc o jego uchylenie. W skardze zakwestionowała stanowisko, że obiekt w postaci kontenerów jest budynkiem w myśl art. 3 Prawa budowlanego, ponieważ nie posiada fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem, aczkolwiek kontenery są przykryte dachem. W jej ocenie zaskarżone postanowienie narusza art. 139 k.p.a. Skarżąca nie zgodziła się też z wyliczoną przez organ powierzchnią budynku. Wreszcie, skarżąca podniosła, że nie jest w stanie uiścić grzywny w takiej wysokości, ani też nie może wykonać rozbiórki z uwagi na brak pomieszczeń w celu zgromadzenia materiałów.

W odpowiedzi na skargę Śląski WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 270/10, uchylając zaskarżone postanowienie wskazał, że zasadnie organ odwoławczy uznał, iż w świetle poglądu zawartego w prawomocnym wyroku Sądu sygn. akt II SA/Gl 908/07 zbycie działki na której posadowiono sporne obiekty, powoduje iż postępowanie egzekucyjne winno być prowadzone wobec skarżącej jako następcy prawnego. Z mocy art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest też uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Stąd też nie podlega ocenie istnienie przesłanek rozbiórki, co zresztą było już przedmiotem kontroli sądowej w sprawie II SA/Gl 1110/05. Skarżąca niewątpliwie przejęła wszelkie obowiązki, wynikające z decyzji administracyjnej wydanej wobec jej poprzedników prawnych. Wbrew twierdzeniom skargi, w postępowaniu egzekucyjnym nieistotna jest też sytuacja majątkowa i osobista osoby zobowiązanej.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów z art. 122 § 2 u.p.e.a., mocą którego uchylono postanowienie organu I instancji w zakresie wysokości grzywny i orzeczono o wymierzeniu skarżącej grzywny w kwocie 80.018 zł. W istocie jest to bowiem rozstrzygnięcie częściowe, co nadto narusza wymogi z art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. Z uwagi na treść art. 122 § 2 u.p.e.a., rozstrzygnięcie kasatoryjne winno polegać na uchyleniu postanowienia organu I instancji w całości i orzeczeniu co do istoty. Nie ma bowiem możliwości uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny jedynie w części (co do wysokości grzywny) i orzeczenia tylko w tym zakresie przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy postanowienia w pozostałej części, jako że niezbędne jest wezwanie do uiszczenia grzywny w nowym terminie i wezwanie do wykonania obowiązku w nowym terminie - wraz z odpowiednimi pouczeniami w trybie art. 122 § 2 u.p.e.a. Skoro zaskarżone postanowienie narusza zarówno wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie zawierając obligatoryjnych elementów postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jak i nie odpowiada rodzajom rozstrzygnięć organu odwoławczego, gdyż jest jedynie niedopuszczalnym orzeczeniem częściowym, skarga musiała odnieść skutek. Wadliwości zaskarżonego postanowienia są bowiem tego rodzaju, że uniemożliwiają jego wykonanie.

Nadto, Sąd wyjaśnił, że z mocy art. 139 k.p.a., organ odwoławczy władny jest orzec na niekorzyść strony odwołującej się jedynie w przypadku, gdy chodzi o rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego przez organ I instancji. Przepis art. 121 u.p.e.a., różnicuje wysokość grzywny w celu przymuszenia. O ile w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, co do zasady chodzi o grzywnę w wysokości określonej w § 2 tego przepisu, przy czym ustawodawca określił jedynie górną kwotę na 10000 zł w przypadku osób fizycznych, to w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wyliczenie wysokości grzywny nie jest uznaniowe i zostało precyzyjnie wskazane w § 5 tego przepisu, przytoczonym przez organ odwoławczy. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zaś prawidłowości zakwalifikowania spornych obiektów, objętych nakazem rozbiórki do kategorii budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Aczkolwiek sporne roboty zostały zrealizowane pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., to jednak poprzednio pojęcie to nie było zdefiniowane.

Zatem przez budynek należy rozumieć obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Stąd też barakowozy i obiekty kontenerowe, które nie zostały połączone trwale z gruntem, nie stanowią budynku, lecz tymczasowy obiekt budowlany (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego).

Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie przedmiotem obowiązku zgodnie z treścią tytułu wykonawczego z dnia 14 września 2009 r. jest usunięcie trzech metalowych kontenerów oraz przybudowanego garażu, położonych na działce nr [...] w Z. – K. przy ul. [...]. Ponadto w toku egzekucji nie poczyniono ustaleń, czy tak określone obiekty posiadają fundamenty jako niezbędny element dający podstawę do zakwalifikowania do kategorii budynku. Z tego względu Sąd uznał za zasadny zarzut skarżącej, że stanowisko organu odwoławczego co do charakteru obiektów jest dowolne, zwłaszcza że poza powołaniem przepisu art. 3 Prawa budowlanego, organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, na jakiej podstawie ustalił, że chodzi o budynek, a zatem wyliczenie wysokości grzywny winno nastąpić zgodnie z treścią art. 121 § 5 u.p.e.a.

W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu zażalenia skarżącej organ II instancji winien poczynić ustalenia faktyczne, czy sporne obiekty posiadają fundamenty, co pozwala na ich zakwalifikowanie do kategorii budynku. Dopiero wówczas możliwe będzie zastosowanie sankcji z art. 139 k.p.a. w postaci działania na niekorzyść skarżącej. Orzeczenie kasatoryjne, wymierzające grzywnę w wysokości określonej w art. 121 § 5 u.p.e.a., winno zawierać elementy wymienione w art. 122 § 2 tej ustawy. Dla wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia nieistotna jest zaś sytuacja majątkowa osoby zobowiązanej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożył Śląski WINB, wnosząc uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieją wątpliwości co do faktu, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 121 § 5 u.p.e.a. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 80 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 in principio p.p.s.a., polegającego na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji tezy, iż w przedmiotowej sprawie organ II instancji dokonał nietrafnej i niepełnej oceny materiału dowodowego, wywodząc, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 121 § 5 u.p.e.a. oraz art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji tezy, iż postanowienie organu II instancji nie odpowiada rodzajom możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, gdyż jest niedopuszczalnym rozstrzygnięciem częściowym; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., polegającego na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji tezy, iż organ II instancji nie będąc w przedmiotowym postępowaniu organem egzekucyjnym, a jedynie organem odwoławczym miał obowiązek orzekać w ramach kompetencji organu egzekucyjnego w części, której nie reformował; - art. 153 p.p.s.a., polegającego na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji tezy, iż w przedmiotowej sprawie nie wiąże prawomocny wyrok sygn. akt II SA/Gl 1110/05, w którym uznano, iż w przedmiotowym postępowaniu legalizacyjnym mamy do czynienia z podlegającym rozbiórce budynkiem; - art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na sporządzeniu uzasadnienia niepełnego, co miało istotny wpływ na zapadły wyrok, gdyż niemożliwy jest do odtworzenia tok rozumowania Sądu I instancji odnośnie tej części wyroku, w stosunku do której prawidłowość postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie budziła wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku o sygn. akt II SA/Gl 1110/05.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia norm prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności dla zachowania logicznego ciągu wywodu, ocenie podlega zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, w wyroku z dnia 18 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 1110/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie przesądził, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem, o jakim mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W wyroku tym Sąd nie zawarł żadnych rozważań, z których można by w ogóle wywnioskować, że przesądził o innej kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego niż dokonały tego organy administracyjne, tj. obiektu budowlanego składającego się z trzech metalowych kontenerów oraz przebudowanego garażu. Ponadto w kolejnym wyroku tego Sądu z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 908/07, brak jest rozważań w tym zakresie, a powołanie się w uzasadnieniu wyroku na art. 47 i 48 k.c. nie służyło określeniu kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego lecz wyłącznie stwierdzeniu, że przeniesienie prawa własności działki nr [...] jako niezabudowanej nie miało wpływu na ograniczenie skutków prawnych wynikających z ww. przepisów Kodeksu cywilnego, co oznaczało wyłącznie, że egzekucja dotycząca nakazu rozbiórki mogła być skutecznie prowadzona przeciwko nowym nabywcom tej działki, na której znajduje się ww. obiekt budowlany. W żadnej mierze Sąd nie posłużył się konstrukcją prawną zawartą w art. 47 i 48 k.c. dla dokonania wykładni odpowiednich przepisów Prawa budowlanego celem ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z budynkiem. To, że dany obiekt budowlany zaliczono do części składowej nieruchomości w trybie art. 47 i 48 k.c., nie przesądza o tym, że w sprawie egzekucyjnej mamy do czynienia z budynkiem, o jakim mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. O kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego przesądza bowiem wynik postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów Prawa budowlanego. Tylko w przypadku gdy w postępowaniu organ administracyjny nie dokonał kwalifikacji prawnej z jakim konkretnie obiektem budowlanym mamy do czynienia w sprawie, organ prowadzący egzekucję z uwagi na treść art. 121 § 5 u.p.e.a. winien takiej kwalifikacji dokonać. W każdym innym wypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym takiej kwalifikacji dokonano, a co więcej wyraźnie powtórzono ją w tytule wykonawczym, dokonywanie ponownej oceny w zakresie kategorii obiektu budowlanego i określenie jej w sposób odmienny niż przyjęto to w decyzji jest niedopuszczalne bowiem godzi w jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. A zatem w trakcie postępowania egzekucyjnego nie jest dopuszczalna zmiana treści uprawnienia czy obowiązku (nakazu, zakazu) objętego decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, tym bardziej jeżeli w wyniku tej zmiany mogłoby dojść do zastosowania bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego. Wnoszący skargę kasacyjną winien mieć na względzie, że celem postępowania egzekucyjnego jest wyłącznie określenie środków przymusu stosowanych przez organy egzekucyjne w celu doprowadzenia do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków poddanych egzekucji administracyjnej, a nie tworzenie na nowo treści obowiązku podlegającego egzekucji. Zastosowanie środka egzekucyjnego oraz jego skala winny odpowiadać ustalonemu w administracyjnym toku instancji przedmiotowi postępowania, którym na obecnym etapie postępowania, zgodnie z treścią tytułu wykonawczego, jest "usunięcie trzech metalowych kontenerów oraz przybudowanego garażu, położonych na działce nr 402/1 w Z. – K. przy ul. [...]".

Nie można zgodzić się tez z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przez Sąd I instancji art. 121 § 5 u.p.e.a. i art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd wyraził stanowisko, że organ II instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie ustalił, iż w sprawie chodzi o "budynek". Sąd I instancji w zakresie ww. przepisów nie dokonywał ich subsumcji, lecz w związku z kwalifikacją prawną obiektu budowlanego jako budynku, dokonaną przez organ II instancji, wypowiedział się wyłącznie co do zakresu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z którego wręcz wynika, że w decyzji rozbiórkowej, jaki i postępowaniu egzekucyjnym brak jest niezbędnych elementów dających podstawę do zakwalifikowania przedmiotowego obiektu do kategorii budynku. Oznacza to tylko i wyłącznie, że dokonana przez organ administracyjny w zaskarżonym postanowieniu kwalifikacja obiektu budowlanego nastąpiła przedwcześnie. Ponadto za pomocą zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne negowanie dokonanej przez Sąd oceny materiału dowodowego, jako nietrafnej i niepełnej. Z przepisu tego wynika powinność sądu administracyjnego do wydania orzeczenia wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Sąd ma zatem obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z akt administracyjnych. W skardze kasacyjnej nie wykazano z kolei jakich konkretnie dowodów Sąd nie wziął pod uwagę, co ewentualnie mogłoby mieć wpływ na prawidłowość ustalonego przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Należy więc przyjąć, że wyrok zapadł zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., a przedstawione przez autora skargi kasacyjnej, którym jest w niniejszej sprawie pełnomocnik organu II instancji, wywody co do powodów kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako budynku dopiero na etapie postępowania kasacyjnego nie mają wpływu na prawidłowość zapadłego w niniejszej sprawie wyroku. Z tego też względu stanowisko organu II instancji nie mogło podlegać ocenie Sądu I instancji, ponieważ nie zostało zawarte w zaskarżonym postanowieniu, na co uwagę zwrócił przecież Sąd uznając, że w tym zakresie organ nie wyjaśnił swojego stanowiska.

Z powyższego wynika, że nie można było też uznać za usprawiedliwiony zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie z jakich powodów, w zakresie dokonanej przez organ II instancji kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z ww. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Tylko w przypadku braku spełnienia powyższych wymogów można by przyjąć, że przeprowadzone przez Sąd postępowanie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. Nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, iż Sąd nie uzasadnił dlaczego poczynił odmienne wnioski od tych jakie zawarł w zaskarżonym postanowieniu organ. Z uzasadnienia wyroku wynika, że w ocenie Sądu przeprowadzone dotychczas postępowanie dowodowe nie daje podstaw do zakwalifikowania przedmiotowego obiektu budowlanego do kategorii budynku, o czym wyżej była już mowa. Nie można więc uznać, że w tym zakresie Sąd nie uzasadnił swojego stanowiska.

Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że organ odwoławczy w postępowaniu egzekucyjnym nie działa jako organ egzekucyjny. W związku z przedstawionymi powyżej wywodami oraz zaprezentowanym w sprawie przez skarżący kasacyjnie organ II instancji merytorycznym stanowiskiem w sprawie, a także charakterem prawnym postępowania odwoławczego nie sposób się zgodzić z powyższą tezą. Organ odwoławczy w postępowaniu egzekucyjnym zgodnie z obowiązującą zasadą dwuinstancyjności ma za zadanie ponownie zbadać sprawę w jej całokształcie. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie daje podstawę do podjęcia ewentualnego rozstrzygnięcia przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ stawiając powyższe zarzuty nie zrozumiał wywodu Sądu odnoszącego się do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z treścią art. 122 § 2 u.p.e.a.

W zaskarżonym wyroku Sąd zwrócił uwagę na charakter prawny przepisu art. 122 § 2 u.p.e.a., który w jego ocenie wymagał wydania orzeczenia przez organ odwoławczy "w całości", tj. w zakresie jaki wyznacza art. 122 § 2 u.p.e.a.

W niniejszej sprawie organ II instancji w trakcie postępowania egzekucyjnego zmienił kwalifikację przedmiotu egzekucji z obiektu budowlanego na budynek, co miało wpływ na zmianę podstawy prawnej określenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, i co de facto doprowadziło do wymierzenia nowej grzywny. Skoro organ odwoławczy zdecydował się na wydanie orzeczenia reformatoryjnego to wydane postanowienie winno zawierać wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Trudno bowiem oczekiwać, że ustalona na nowo grzywna przez organ odwoławczy winna zostać uiszczona w takim terminie jaki określało to postanowienie organu I instancji. W takiej sytuacji jeszcze przed doręczeniem zaskarżonego postanowienia strona miałaby uiścić grzywnę, co jest niezgodne z jakąkolwiek logiką procesową. A zatem zasadnie Sąd przyjął, że nie ma możliwości uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny jedynie w części odnoszącej się tylko do wysokości grzywny, ponieważ niezbędne jest wezwanie do uiszczenia grzywny w nowym terminie i wezwanie do wykonania obowiązku w nowym terminie.

Negując ww. stanowisko Sądu I instancji wnoszący skargę kasacyjną przywołał problematykę związaną z możliwością wzruszenia w trybie odwoławczym części decyzji i wymogu wydania orzeczenie reformatoryjnego w uchylonym zakresie. Należy mieć na względzie, że w zakresie tej problematyki procesowej zarówno stanowisko doktryny, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie jest jednolite. Można wyróżnić trzy poglądy. A mianowicie, jeżeli organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyli zaskarżoną decyzję w części, to może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części. Zgodnie z drugim poglądem, jeżeli organ odwoławczy uchyli w części zaskarżoną decyzję, to musi i tak wydać rozstrzygnięcie, odnoszące się co do istoty w całości. Natomiast zgodnie z kolejnym poglądem, który stanowi próbę pogodzenia obu ww. stanowisk - uchylenie decyzji w części oznacza, że w zależności o konkretnej sprawy administracyjnej organ może ale nie musi wypowiedzieć się co do istoty sprawy w całości.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko judykatury, zgodnie z którym organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, winien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym tylko części decyzji organu pierwszoinstancyjnego , jak również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej części decyzji, nieuchylonej, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r.). Przede wszystkim na tę problematykę należy spojrzeć w ujęciu systemowym. Nie wystarczy dokonać wykładni językowej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ dokonanie takiej interpretacji może prowadzić do powstania kolejnych problemów procesowych, takich jakie zaistniały w niniejszej sprawie, a mianowicie w ogóle z wykonalnością aktu administracyjnego. Niewątpliwie taki stan nie sprzyja realizacji zasad postępowania, takich jak: praworządność, szybkość postępowania, trwałość aktu administracyjnego, dwuinstancyjność, co w konsekwencji nie sprzyja też realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Należy mieć na względzie, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie powinien sugerować się rozstrzygnięciem organu I instancji, natomiast sam winien przeprowadzić na nowo postępowanie i dopiero wówczas wydać w sprawie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, która winna być przecież przedmiotem jego analizy zgodnie z art. 7 k.p.a. Istota postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Brak jest więc podstaw do przyjęcia stanowiska, że postanowienie organu odwoławczego uchylające w części zaskarżone postanowienie nie musi zawierać rozstrzygnięcia odnoszącego się co do całości istoty sprawy.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżony wyrok nie zawiera wad prawnych, o jakich mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.