Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 140/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 28;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 50 ust. 1 pkt 4.
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. F., K. F. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 27 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 14 lutego 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz A. F. i K. F. kwoty 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. F. i K. F. (zwanych dalej: skarżącymi) jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej też: OWINB) z dnia 27 marca 2020 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej też: PINB), z dnia 14 lutego 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania robót prowadzonych na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 22 lipca 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. D. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na działce gruntowej oznaczonej nr a k.m. [...] - obręb [...], przy ulicy [...] w [...].

Na wniosek skarżących, postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2019 r., znak [...], Prezydent Miasta Opola, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 w związku z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz.256), dalej jako k.p.a., postanowił wznowić postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją nr [...].

Pismem z dnia 7 października 2019 r. Wojewoda Opolski zawiadomił Prezydenta Miasta Opola o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nr [...].

Postanowieniem z dnia 9 października 2019 r. Prezydent Miasta Opola, na podstawie 152 § 1 k.p.a. wstrzymał wykonanie decyzji z dnia 22 lipca 2019 r.

Następnie, postanowieniem z dnia 24 października 2019 r. Prezydent Miasta Opola na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił wznowione postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (stwierdzenia bądź nie, nieważności ww. decyzji) przez inny organ, tj. Wojewodę Opolskiego.

Pismem z dnia 29 października 2019 r. K. F. zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wykonywanie przez inwestora robót budowlanych przy przedmiotowej budowie, pomimo wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przez Prezydenta Miasta Opola, w związku ze wznowieniem postępowania.

Decyzją z dnia 31 października 2019 r. Wojewoda Opolski w całości umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 22 lipca 2019 r.

Pismem z dnia 4 listopada 2019 r. skarżący ponownie poinformował PINB o kontynuowaniu spornych robót budowlanych.

PINB przeprowadził w dniu 5 listopada 2019 r. kontrolę robót budowlanych i pismem z dnia 6 listopada 2019 r. zawiadomił inwestora o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy.

Postanowieniem z dnia 6 listopada 2019 r., nr [...], działając z urzędu, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, PINB zobowiązał inwestora, do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa, realizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] oraz do zabezpieczenie terenu budowy. W uzasadnieniu organ wskazał na fakt, że w odrębnym postępowaniu, postanowieniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 października 2019 r., wstrzymane zostało wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której realizowana jest inwestycja. Ten fakt, w ocenie organu nadzoru skutkował tym, że prowadzenie dalszych robót jest naruszeniem prawa i stąd koniecznym jest prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego i wstrzymanie robót budowlanych.

Dnia 2 grudnia 2019 r. Wojewoda Opolski wydał postanowienie uchylające w całości postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 października 2019 r., o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę z dnia 22 lipca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Pismem z dnia 5 grudnia 2019 r. skarżący wystąpili do PINB o wstrzymanie wykonania robót objętych decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 lipca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Uzasadniając wniosek skarżący wskazali, że w dokumentacji projektowej, w pkt 11.2, projektant niezgodnie z prawdą napisał, że działki sąsiednie są niezabudowane, natomiast w pkt 13 znalazła się informacja, że budynek nie będzie powodował zacienienia działek przyległych, co jest nierealne przy budynkach o wysokości przekraczającej 11 m, usytuowanych 4 m od granicy z sąsiednimi działkami. Wywodzili, że sporna inwestycja narusza przepisy § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na dowód czego załączona została analiza przesłaniania. Podali również, że działka objęta inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej przez ustanowioną służebność drogową na działkach nr b, c oraz d i nie spełnia definicji działki budowlanej wynikającej z odrębnych przepisów, do których odsyła zapis § 2 pkt 3 planu miejscowego, gdyż posiada nieprawidłowy dostęp do drogi publicznej. Wskazując na naruszenie § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skarżący wyjaśnili, że w momencie ustanowienia służebności działka nr a wykorzystywana była jako ogród i sad, a ustanowiony dla niej dostęp do drogi publicznej w pasie o szerokości 3 m był odpowiedni. Żeby móc wykorzystać tą działkę na cele budowlane pas drogowy obciążony służebnością powinien wynosić co najmniej 5 m, podczas gdy działka posiada dostęp do drogi o szerokości 3m.

W dniu 11 grudnia 2019 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, PINB wydał decyzję, nr [...], o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Uwzględniając, że dnia 2 grudnia 2019 r. Wojewoda Opolski uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 października 2019 r., wstrzymujące pozwolenie na budowę, w związku z którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych stwierdził, że ustała przesłanka stanowiąca podstawę wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

Pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. PINB przekazał według właściwości do Prezydenta Miasta Opola wniosek skarżących z dnia 5 grudnia 2019 r.

Zawiadomieniem z dnia 7 stycznia 2020 r., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta Opola poinformował PINB, że wniosek skarżących nie może zostać załatwiony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż właściwym do jego załatwienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego jest organ nadzoru budowlanego.

Pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. skarżący wnieśli do PINB o niezwłoczną realizację wniosku z dnia 5 grudnia 2019 r.

W dniu 10 lutego 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę na budowie, której wyniki utrwalone zostały w protokole oraz porównał okazane w trakcie kontroli rysunki z projektem budowlanym, a kierownik spornej budowy przedłożył w organie dziennik budowy. Czynności te utrwalono w postaci notatek służbowych.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 5 grudnia 2019 r., postanowieniem z dnia 14 lutego 2020 r., nr [...], PINB na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wstrzymania robót objętych decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 lipca 2019 r., nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że wniosek skarżących jest tożsamy z przedmiotem decyzji wydanej 11 grudnia 2019 r., nr [...], o odstąpieniu od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym samym nie jest możliwe jego procedowanie z uwagi na tożsamość spraw. W postępowaniu tym skarżący nie mieli przymiotu strony, a ich podanie dotyczyło wszczęcia postępowania naprawczego, uregulowanego przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego, które wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek. Wobec tego podanie to nie mogło powodować wszczęcia postępowania z wniosku. Mogło stanowić jedynie informację odnośnie do przedmiotowych robót, lecz nie musiało skutkować obowiązkiem wszczęcia postępowania. To organ nadzoru budowlanego (obligowany przepisami art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego) przejmuje na siebie obowiązek należytego rozpatrzenia przesłanek stanowiących o potrzebie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych i w konsekwencji do doprowadzenia do zgodności z przepisami, o ile ich wykonywanie narusza obowiązujące przepisy prawa. Ponieważ jednak kontrola przeprowadzona dnia 10 lutego 2020 r. nie wykazała nieprawidłowości, nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Ponadto, w przedmiotowej sprawie prowadzone było z urzędu postępowanie, które nie ujawniło żadnych nieprawidłowości i zostało zakończone decyzją ostateczną z dnia 11 grudnia 2019 r., co powoduje spełnienie przedmiotowej przesłanki odmowy wszczęcie postępowania. Uznając, że w sprawie zaistniała również przesłanka podmiotowa organ wskazał z kolei, że działka skarżących nr e nie leży w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a odległość budowanych budynków od granicy rozgraniczającej nieruchomości inwestora i skarżących oraz odległość pomiędzy tymi budynkami jest zgodna z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał, że o przyznaniu przymiotu strony decyduje fakt bycia właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, a nie sam fakt sąsiedztwa. Innymi słowy, dopiero wykazanie przez podmiot, że obiekt budowlany może ograniczać wykonywanie przez zainteresowanych praw właścicielskich lub ograniczać możliwość zagospodarowania gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem, powoduje dopuszczalność uznania go za stronę postępowania.

Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie. Powołując się na orzecznictwo sądowe zakwestionowali stanowisko organu, że na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego postępowania prowadzone jest tylko z urzędu, a do ustalania stron przedmiotowego postępowania znajduje zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazali, że strony tego postępowanie ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., przy czym oni spełniają warunki zarówno z art. 28 k.p.a. jak i 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co potwierdzają przedłożone przy wniosku analizy przesłaniania. Z analiz tych wynika oddziaływanie budowanych budynków na ich nieruchomość poprzez przesłonięcie i ograniczenie naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach ich budynku, a więc w związku z naruszeniem § 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ nie wyjaśnił natomiast, dlaczego w jego ocenie, ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania budowanych budynków i nie odniósł się do przedłożonych analiz. Ponadto, jak wskazali skarżący, oddziaływanie inwestycji wynika także z tego, że pas ich nieruchomości, tj. działki nr b, o szerokości 1,5 m wzdłuż granicy z działką nr a obciążony jest na rzecz właścicieli działki nr a służebnością drogi koniecznej. Droga ta usytuowana jest wzdłuż domu skarżących 2,5 m od okien, a z budową związane jest zintensyfikowanie ruchu na tej drodze oraz hałas i spaliny przedostające się do pomieszczeń budynku, co wpływa na zmianę zagospodarowania nieruchomości i powinno być przez organ uwzględnione. W kwestii tożsamości spraw skarżący wywodzili, że we wcześniejszej sprawie nie posiadali statusu strony, wobec czego nie można mówić o tożsamości podmiotowej. Ponadto, z uwagi na odmienne podstawy prawne działania brak jest tożsamości przedmiotowej. Wskazując, że postanowieniem z dnia 6 listopada 2019 r., nr [...], organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, a aktualny wniosek złożony został na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, skarżący podnieśli, że możliwe jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jeżeli zmianie ulegnie stan faktyczny sprawy w ten sposób, że zaistnieje inna przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, niż była powodem wstrzymania za pierwszym razem. Stosownie do tego wskazali, że w poprzednim postępowaniu kontroli podlegała zgodność prowadzonych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę, a obecnie zarzuty sformułowane we wniosku dotyczą innych kwestii, tj. przede wszystkim naruszenia przepisów o odległościach pomiędzy budynkami, okoliczności przesłonięcia i pozbawienia pomieszczeń w ich budynku naturalnego oświetlenia. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego zobowiązuje natomiast organ do podjęcia odpowiednich działań w przypadku naruszenia przepisów, w tym planu miejscowego i przepisów technicznych.

Postanowieniem z dnia 27 marca 2020 r., nr [...], OWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że organ pierwszej instancji wykazał zaistnienie w sprawie dwóch przesłanek odmowy wszczęcia postępowania określonych w art. 61 a § 1 k.p.a.: 1) przesłanki podmiotowej bowiem z żądaniem wystąpiły osoby niebędące stroną postępowania oraz 2) przesłanki przedmiotowej bowiem sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. W tym zakresie organ odwoławczy uznał, że wszczynając postępowanie z urzędu w dniu 6 listopada 2019 r. PINB zbadał krąg stron i nie stwierdził posiadania przez skarżących interesu prawnego w sprawie. Wobec tego, dysponując uprzednio zebraną dokumentacją, zasadnie stwierdził zaskarżonym postanowieniem odmowę wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Ponadto przeprowadził z urzędu postępowanie w ramach przepisów ar. 50 i 51 Prawa budowlanego, co potwierdza stanowisko o tożsamości sprawy, która to stanowi uzasadnioną przyczynę z art. 61a k.p.a., uniemożliwiającą wszczęcie postępowania. Dalej organ odwoławczy zgodził się z twierdzeniem skarżących, że wniosek może być podstawą do wszczęcia postępowania jednak jak wskazał tylko w sytuacji, gdy wszczęcia żąda jednostka ze względu na swój interes prawny. Co więcej, jak zaznaczył, organ nadzoru budowlanego, nie jest związany granicami żądania w zakresie treści rozstrzygnięcia, które winien wydać. Jako zbyteczne organ odwoławczy uznał natomiast wszelkie uwagi dotyczące meritum sprawy. Wskazując, że takie uwagi organu pierwszej instancji wykraczały poza kwestię formalną będącą podstawą rozstrzygnięcia zaznaczył, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować żadnych wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Stąd też, jak wskazał, nie odnosił się do kwestii merytorycznych podnoszonych w zażaleniu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na postanowienie WINB skarżący wskazali, że do wniosku o wszczęcie postępowania dołączyli analizę przesłaniania potwierdzającą, że sporna budowa narusza § 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wykazali też swój interes prawny potwierdzający status strony postępowania, wynikający zarówno z art. 28 k.p.a. jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podnieśli, że organ odwoławczy nie odniósł się do przedłożonych analiz oraz do tego, czy skarżący powinni być stroną postępowania, w kontekście przedstawionych dokumentów oraz dokumentacji zdjęciowej obrazującej zacienienie ich budynku przez budowane obiekty. Organy nie wyjaśniły też, na czym polega brak interesu prawnego skarżących. Podważając stanowisko, że przedmiotowa sprawa dotyczy sprawy wszczętej 6 listopada 2019 r., w której nie posiadali statusu strony skarżący wskazali, że pierwsza sprawa dotyczyła naruszenia z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a wniosek z 5 grudnia 2019 r. dotyczy naruszenia z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, tj. prowadzenia robót niezgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i naruszenia § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wywodzili, że możliwe jest ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jeżeli zmianie ulegnie stan faktyczny sprawy w ten sposób, że zaistnieje inna przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego. Stosownie do tego wskazali, że ich wniosek inicjował nowe postępowanie. Ponadto zarzucili, że organy dokonały merytorycznej oceny odmawiając skarżącym statusu strony, jak również nieprawidłowo w sprawie została przeprowadzona kontrola z dnia 10 lutego 2020 r., która i tak nie obejmowała pomiaru szerokości drogi służebnej, chociaż wnioskodawcy podnosili, że nie spełnia ona wymogów § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie swojej szerokości, ani ustaleń w zakresie prawidłowości usytuowania budowanych budynków w kontekście § 12 i § 13 rozporządzenia. Pominięty został również zapis miejscowego planu dotyczący warunków zabudowy bliźniaczej.

W odpowiedzi na skargę OWINB podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu było bowiem postanowienie rozstrzygające o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także – z mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem art. 28 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) zwanej nadal k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Z treści przepisu art. 61a § 1 k.p.a. wynika zatem obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, przy czym przy dokonywaniu tej oceny organ nie może gromadzić dowodów, ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego.

Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: podmiotowe oraz przedmiotowe.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania pierwszej z przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 października, sygn. akt II SA/Op 303/19 i powołane tam orzecznictwo. Wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyczyny przedmiotowe, o których mowa w art. 61 § 1 k.p.a., wyrażone zostały z kolei niedookreślonym zwrotem "inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania". Nie zostały one przez ustawodawcę skonkretyzowane i wobec tego każdorazowo winny być oceniane w okolicznościach danej, konkretnej sprawy. Przykładowo wskazywaną w orzecznictwie przyczyną odmowy wszczęcia postępowania są sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne, albo zapadło już w takiej sprawie rozstrzygnięcie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Podkreślić trzeba, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., bez względu na charakter przyczyn, może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, które nie wymagają analizy sprawy, przeprowadzania czynności wyjaśniających i dowodowych. Jeśli natomiast organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może nastąpić postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Co więcej, skoro organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga na skutek odmowy wszczęcia postępowania sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok WSA Opolu z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 303/19). Takie działanie, jako nacechowane arbitralnością organu uznać należy za niedopuszczalne rozszerzenie stosowania tego przepisu na inne przypadki, niż określone przez ustawodawcę. Przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W ten nurt wpisuje się stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 615/17, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (za: wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2205/17).

W rozpoznawanej sprawie, organy uznały, że zaistniały obydwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania naprawczego, tj. podmiotowa oraz przedmiotowa wynikająca z tożsamości sprawy ze sprawą już wcześniej ostatecznie rozstrzygniętą. Zdaniem Sądu, ocena która doprowadziła organy do przyjęcia takiego stanowiska nie jest prawidłowa i narusza art. 61a § 1 k.p.a.

Przede wszystkim dostrzec należy, że podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania nastąpiło po przeprowadzeniu kontroli budowy, która miała miejsce 10 lutego 2020 r. (dowód: protokół w aktach administracyjnych). Dodatkowo, organ pierwszej instancji w dniu 10 lutego 2020 r. przeprowadził czynności wyjaśniające z udziałem kierownika budowy i dokonał porównania przedłożonego przez niego dziennika budowy z dokumentami okazanymi podczas kontroli (dowód: notatki służbowe w aktach administracyjnych). Ocena dotycząca braku legitymacji po stronie skarżących, jak wskazano wprost w zaskarżonej decyzji, została z kolei przeprowadzona przy uwzględnieniu ustaleń wynikających z dokumentacji zgromadzonej we wcześniejszym postępowaniu obejmującym sporną budowę. Niewątpliwie więc podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Takie działanie uznać natomiast należy za niedopuszczalne w świetle wskazanego przepisu. Przeprowadzanie czynności wyjaśniających i ustalanie stanu faktycznego sprawy może bowiem nastąpić wyłącznie po wszczęciu postępowania. Jeśli natomiast dla dokonania oceny zasadności wniosku konieczne było podjęcie takich działań, to nie można uznać, że okoliczności, które stanowiły podstawę odmowy były oczywiste i stanowiły "na pierwszy rzut oka" dostrzegalne przyczyny uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania. Nie można mówić o oczywistym braku legitymacji, gdy dokonanie ustaleń w tym zakresie wymagało dokonania dodatkowych ustaleń, tak samo jak za oczywistą nie może być uznana okoliczność dotycząca tożsamości sprawy w sytuacji, gdy jej ustalenie związane jest z badaniem legalności budowy i wykładnią przepisów prawa materialnego dokonywaną w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego.

Jak już wcześniej wspomniano wszelkie wnioski i oceny dotyczące meritum żądania mogą być formułowane w ramach wszczętego postępowania i nie mogą być uznane za przeszkody do wszczęcia postępowania. Przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tam samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny. Wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i nie może formułować wniosków oraz ocen dotyczących meritum sprawy.

W konsekwencji stwierdzić trzeba, że nie tyle zbyteczne – jak uznał organ odwoławczy, a wręcz niedopuszczalne było również dokonanie przez organ pierwszej instancji oceny merytorycznej, która sprowadzała się do stwierdzenia braku nieprawidłowości przy realizacji spornych robót budowlanych i mogła mieć wpływ na decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro ocena taka może być dokonana w ramach wszczętego postępowania uznać należy, że jej dokonanie w niniejszej sprawie w trybie art. 61a § 1 k.p.a., podobnie jak przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego było nieprawidłowe i stanowi o naruszeniu tego przepisu, gdyż czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania.

Skład orzekający nie podziela ponadto oceny organów dotyczącej ustalonych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania.

Odnośnie do rozważanej przez organy zasady oficjalności, tj. możliwości wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego wyłącznie z urzędu, zauważyć przyjdzie, że powołany na wstępie art. 61 § 1 k.p.a. ustala ogólną regułę, która powinna być interpretowana w powiązaniu z przepisami prawa materialnego normującymi inicjatywę w podejmowaniu postępowania. Zgodzić się też należy z poglądem wyrażony w wyroku WSA w Opolu z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 303/19, przytoczonym w zaskarżonej decyzji odwoławczej, że przepisy Prawa budowlanego regulujące tryby postępowań nadzorczych organów nadzoru budowlanego – w sprawach związanych z kontrolą legalności wykonanych robót budowlanych, nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tego rodzaju sprawach. Jeżeli zatem przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Tym samym, brak jest uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Ograniczenie w takiej sytuacji możliwości wszczęcia postępowania wyłącznie do zasady oficjalności, pozostaje w sprzeczności z art. 61 § 1 k.p.a., który znajduje zastosowanie wówczas, gdy ustawodawca nie ustalił w określonej kategorii spraw wyłącznie zasady oficjalności lub zasady skargowości.

Stosownie do tego, słusznie w zaskarżonej decyzji OWINB uznał, że wniosek może być podstawą do wszczęcia przedmiotowego postępowania, gdy wszczęcia żąda jednostka ze względu na swój interes prawny. Nieprawidłowo jednak organy uznały, że w sprawie zachodzi oczywisty brak legitymacji skarżących uzasadniający odmowę wszczęcia postępowania.

Zauważyć należy, że w sytuacji, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny wnioskodawcy. Tylko w toku postępowania można bowiem dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Załatwienie takiego żądania powinno nastąpić w drodze wydania decyzji, przy czym dostrzeżenie po wszczęciu postępowania niedopuszczalności jego prowadzenia prowadzić może do umorzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 673/17). Nie można przy tym wykluczyć interesu właścicieli sąsiedniej nieruchomości do złożenia wniosku o wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i w konsekwencji prowadzenia tego postępowania na podstawie ich wniosku w sytuacji, gdy roboty budowlane są prowadzone niezgodnie z przepisami prawa

Wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, wyrażonym m.in. w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 673/17, do ustalenia stron postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pomijając rozliczne ujęcia "interesu prawnego", którego wystąpienie jest konieczne w myśl art. 28 k.p.a. do uzyskania statusu strony, to niewątpliwie konieczne jest zawsze ustalenie konkretnego przepisu prawa, stanowiącego dla danego podmiotu źródło uprawnień bądź obowiązków związanych z przedmiotem postępowania w określonej sprawie.

Nie można przy tym zgodzić się z poglądem, że w celu stwierdzenia, czy właściciel danej nieruchomości jest stroną postępowania w sprawie legalności robót budowlanych w obiekcie położonym nawet w bezpośrednim sąsiedztwie, konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, wprowadzającego ograniczenie w zagospodarowaniu określonego terenu. Interes prawny może bowiem wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Po pierwsze, przepis art. 28 k.p.a. nie zawiera w tym zakresie żadnego ograniczenia, a po drugie, realizacja przez inwestora robót budowlanych wprost wiąże się z problematyką dotyczącą ograniczenia prawa własności nie tylko właściciela nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, lecz także właścicieli nieruchomości sąsiednich. W tego rodzaju sprawach administracyjnych źródłem interesu prawnego mogą być zatem także przepisy prawa cywilnego odnoszące się do treści prawa własności (art. 140 i art. 144 k.c.) i nie ma przy tym znaczenia, że ewentualne immisje na nieruchomość sąsiednią będą miały oddziaływanie normatywne, czy ponadnormatywne (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 673/17 i powołane tam orzecznictwo).

Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić tylko w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego w nim udziału. Rozważanie przez organ administracji interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. W układzie podmiotowym w doktrynie wyróżnia się dwie sytuacje – pierwsza sytuacja dotyczy przypadku, gdy w żądaniu jednostka powołuje się na swój interes (obowiązek) prawny w załatwieniu danego rodzaju sprawy. Wówczas ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji, działań które wymagają złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustaleń stanu faktycznego. Do tego rodzaju sytuacji za prawidłową należy przyjąć wykładnię co do obowiązku wszczęcia postępowania i ustalenia w jego toku, czy wnoszący podanie ma interes prawny w konkretnym żądaniu. Druga sytuacja to taka, w której jednostka zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania czyni to na podstawie ogólnych wartości uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej. Wówczas należy zastosować regulację art. 61a § 1 K.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania z powodu wniesienia żądania przez osobę nieposiadają przymiotu strony. W kontekście zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., uznać jednak należy, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i dopiero w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia, iż wnoszący żądanie wszczęcia postępowania jest stroną, postępowanie powinno się zakończyć wydaniem decyzji co do istoty, a w przypadku braku przymiotu strony – umorzeniem postępowania, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1744/18 i powołane tam orzecznictwo).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że w granicach przesłanki braku interesu prawnego skarżących, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia ogranicza się do stwierdzenia prawidłowości działania organu pierwszej instancji w tym zakresie i przyjęcia, że dopuszczalne było stwierdzenie braku legitymacji skarżących na podstawie ustaleń dokonanych we wcześniejszym postępowaniu. Nie można zatem uznać, aby organ odwoławczy prawidłowo wskazał podstawę do stwierdzenia braku legitymacji skarżących. Z kolei organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że o przyznaniu przymiotu strony w niniejszej sprawie decyduje fakt bycia właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, które to stanowisko wskazywać może na uwzględnienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zamiast art. 28 k.p.a. Nieprawidłowo też organ pierwszej instancji dokonał w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ustaleń co do zachowania odległości inwestycji od granicy z działką skarżących i przyjął, że ich działka nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji. Stwierdzić należy, że ocena w takim zakresie mogła być dokonana wyłącznie w ramach wszczętego postępowania administracyjnego.

Co więcej, zdaniem Sądu, w sprawie nie można było przyjąć oczywistego braku legitymacji skarżących. Dostrzec należy, że skarżący są właścicielami nieruchomości graniczącej z terenem objętym inwestycją, a do tego jak wskazali na ich nieruchomości ustanowiona jest służebność w celu zapewnienia dostępu do drogi dla działki objętej budową, która pierwotnie ustanowiona była dla nieruchomości niezabudowanej, jak również, że budowa narusza warunki techniczne w sposób powodujący oddziaływanie na ich nieruchomość, poprzez zacienienie budynku. Niewątpliwie skarżący wskazali zatem konkretne okoliczności mające - w ich ocenie - świadczyć o posiadaniu interesu prawnego. Argumentacja wniosku i zażalenia została jednak zignorowana przez organy i wobec odmowy wszczęcia postępowania nie stanowiła przedmiotu rozpoznania. Tymczasem, zdaniem Sądu, należało przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające w celu dokonania oceny w tym zakresie. Wobec wskazanych okoliczności nie można wykluczyć, że skarżący posiadają interes prawny, który może być wywodzony z przepisów prawa materialnego określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie.

Podkreślić trzeba, że zasadą procesu inwestycyjnego na gruncie prawa budowlanego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką objętą inwestycją. W postępowaniu naprawczym, uregulowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego ocena co do legitymacji właścicieli nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji powinna być natomiast dokonana na podstawie art. 28 k.p.a.

Podsumowując, w niniejszej sprawie Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organów nie zawiera uzasadnienia, które pozwoliłoby na stwierdzenie oczywistego braku legitymacji skarżących. Ocena dokonana w tym zakresie przez organy była nieuprawniona i dokonana została z naruszeniem art. 28 k.p.a. Bez znaczenia była przy tym okoliczność, że skarżący nie byli uznani za stronę wcześniejszego postępowania wszczętego wobec spornej inwestycji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Podkreślić należy, że we wniosku o wszczęcie postępowania, którego dotyczy niniejsza sprawa, skarżący wskazali na zaistnienie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie sposób podzielić stanowiska organów, że wystąpiła tożsamości sprawy, ze sprawą już ostatecznie rozstrzygniętą.

Dostrzec trzeba, że we wcześniejszym postępowaniu wstrzymanie robót budowlanych nastąpiło na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z uwagi na to, że w odrębnym postępowaniu wstrzymane zostało wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla spornej inwestycja. Kończąca to postępowanie decyzja o odstąpieniu od nałożenia obowiązku została z kolei wydana w związku z uchyleniem wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę. Z postanowienia oraz z decyzji wynika, że w postępowaniu tym organ badał tylko i wyłącznie przyczynę wstrzymania robót z art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, tj. prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a skarżący nie byli stroną tego postępowania. Tymczasem, ich obecny wniosek o wszczęcie postępowania dotyczy wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Oznacza to, że skarżący domagają się wszczęcia postępowania w innym zakresie niż był objęty wcześniejszym postępowaniem, tj. co do zbadania okoliczności faktycznych w kontekście realizacji robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W tej sytuacji natomiast nie można mówić o tożsamości sprawy, gdyż wniosek dotyczy zbadania innych okoliczności faktycznych i dokonania ich oceny na podstawie przepisów prawa materialnego (tj. warunków technicznych), które nie były podstawą oceny w poprzednim postępowaniu. Zaznaczyć przyjdzie, że zakres sprawy, w kontekście którego oceniana jest jej tożsamość, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia merytorycznego w danej sprawie. Niewątpliwie zaś w przypadku, gdy budowa cały czas jej realizowana (proces budowlany jest dynamiczny) zmianie ulega stan faktyczny związany z poszczególnymi etapami zaawansowania robót budowlanych. O tożsamości sprawy można z kolei mówić wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy.

Na gruncie niniejszej sprawy uwzględnić ponadto należy, że przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie określa ile razy w danej sprawie organ może wydać postanowienie na podstawie tej regulacji. Podzielić zatem należy pogląd, zgodnie z którym z brzmienia ww. normy wynika, że w każdym przypadku, kiedy będą miały miejsce okoliczności określone w pkt 1-4 możliwe będzie wstrzymanie prowadzenia robót. Zgodzić się należy ze stanowiskiem orzecznictwa, że postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych, z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, może być wydane tylko raz. Należy mieć jednak na uwadze, że proces budowlany jest procesem dynamicznym, a zatem okoliczności faktyczne mogą ulegać zmianie. Możliwe jest zatem wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jeżeli zmianie ulegnie stan faktyczny sprawy w ten sposób, że zaistnieje inna przesłanka z wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, niż była powodem wstrzymania za pierwszym razem (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 607/17).

Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że na podstawie każdej z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1- 4 Prawa budowlanego można tylko raz wydać postanowienie o wstrzymaniu robót. Prowadzenie postępowania w przedmiocie oceny czy zaistniała przesłanka z pkt 1, nie może być jednak utożsamiane z postępowaniem w sprawie badania, czy zachodzą podstawy do wstrzymania robót z uwagi na inną przesłankę np. z pkt 4. W obu przypadkach badane i oceniane są bowiem inne okoliczności faktyczne, a więc inny jest zakres sprawy. Tylko w sytuacji gdyby organ w pierwszym postępowaniu już dokonał oceny co do ewentualnego zaistnienia danej przesłanki, kolejne postępowanie w tym zakresie byłoby niedopuszczalne.

Skoro w odniesieniu do spornej inwestycji, objętej wnioskiem skarżących, pierwsze postępowanie obejmowało tylko badanie okoliczności związanych z zaistnieniem przesłanki z pkt 50 ust. 1 pkt 1, zatem nie można mówić że jest ono tożsame z postępowaniem, którego przedmiotem miałoby być ustalenie czy zachodzi przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Oba mają bowiem inny zakres, jeśli chodzi o ustalenia faktyczne oraz zakres materialnoprawnej oceny.

Reasumując Sąd uznał, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego przed podjęciem rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. stanowiło naruszenie tego przepisu. Ponadto, w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych nie było podstaw do stwierdzenia oczywistego braku legitymacji skarżących, a dokonana w tym zakresie ocena naruszała art. 28 k.p.a. W sytuacji wskazania przez skarżących, że ich nieruchomość sąsiaduje z terenem inwestycji i ustanowiona jest na niej służebność na rzecz działki objętej budową oraz tego, że budowa ta narusza warunki techniczne w sposób powodujących negatywne oddziaływanie na budynek stanowiący ich własność, nie można wykluczyć wystąpienia interesu prawnego po stronie skarżącej. Dla jego ustalenia konieczne jest jednak przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, co wymaga wszczęcia postępowania. Organy niezasadnie stwierdziły, że sprawa jest tożsama ze sprawą już zakończoną, skoro w poprzednim postępowaniu nie była badana przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, lecz jedynie okoliczności związane z wystąpieniem przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania, na które składa się: wpis od skargi w kwocie 100 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku skarżących, a następnie dokonania ustaleń i oceny co do ich legitymacji. W przypadku pozytywnej oceny w tym zakresie w dalszej kolejności należy dokonać oceny co do zaistnienia przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Stwierdzenie braku interesu prawnego skarżących powinno natomiast skutkować jego umorzeniem. Dokonanie koniecznych ustaleń winno z kolei nastąpić przy uwzględnić wszystkich okoliczności faktycznych, a rozpoznanie sprawy przy uwzględnieniu wykładni wynikającej z niniejszego wyroku.