Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1187/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 par.1 pkt 1, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Prawomocnym wyrokiem z 16 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1007/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł, jak wynika z jego uzasadnienia, w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent lub organ I instancji), na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej jako u.p.z.p.) po rozpatrzeniu wniosku K. W. (zwanego dalej także Inwestorem) z [...] listopada 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z gabinetami stomatologicznymi, [...]

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wnioskowana działka jest usytuowana na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy u.p.z.p. Wokół działki objętej wnioskiem został wyznaczony obszar analizowany, celem przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Obszar objął teren tworzący urbanistyczną całość, ograniczony ulicami [...]. Są to: działki położone po obu stronach ul. [...] z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i usługową, działki usytuowane po obu stronach ul. [...] z zabudową mieszkaniową jednorodzinną uzupełnioną funkcją usługową związaną z prowadzeniem działalności warsztatowej, samochodowej i transportowej, usługową oraz działkami zabudowanymi zespołami budynków garażowych o charakterze zabudowy tymczasowej, - działki położone po północno-wschodniej stronie ul. [...] zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną uzupełnioną zabudową usługową, przemysłową, gospodarczą i garażową.

Na obszarze analizowanym znajduje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza, uzupełniona funkcją usługową związaną z prowadzeniem działalności warsztatowej, samochodowej i transportowej oraz zespołami budynków garażowych o charakterze zabudowy tymczasowej. Od strony południowo- wschodniej występują jedno i dwukondygnacyjne budynki o funkcji mieszkalnej połączone z usługami. W północno - wschodniej części obszaru analizowanego znajdują się budynki usługowe - szkoła. Planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy usługowej jaka występuje w obszarze analizowanym.

W obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy w zaokrągleniu do pełnej liczby wynosi ok. 21% i zawiera się w granicach od 3% do 43%. Projektowany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla terenu objętego wnioskiem wynosi 33%, zgodnie z wnioskiem. Obowiązujące przepisy dopuszczają ustalenie innych parametrów, na zasadach określonych w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588, dalej jako Rozporządzenie), jeżeli wynika to z analizy. Wymaga to jednak uzasadnienia dla większych od średnich wartości. Na działce przy ul. [...] znajdują się budynki usługowe (szkoła) o dwóch i trzech kondygnacjach nadziemnych, gdzie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 24%, a powierzchnia zabudowy budynków jest zdecydowanie większa i wynosi 915 m2. Na działkach przy ul. [...] powierzchnia zabudowy wynosi 239 m2, przy ul. [...] - 368 m2, przy ul. [...] - 902 m2. Zdaniem organu I instancji może to stanowić wyznacznik dla wnioskowanej inwestycji; tak ustalony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią, umożliwi budowę budynku o powierzchni zabudowy ok. 250 m2, który nawiąże swoimi gabarytami do budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie.

W obszarze analizowanym budynki mają od jednej do dwóch kondygnacji nadziemnych i maksymalną wysokość ok. 8,5 m. Budynki gospodarcze i garażowe mają 1 kondygnację nadziemną i wysokość ok. 4 m. Budynki szkoły mają dwie i trzy kondygnacje nadziemne i maksymalną wysokość ok. 10 m. Wnioskowany budynek ma mieć 3 kondygnacje nadziemne i wysokość 10 m. Najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji od strony południowo- wschodniej stanowią jedno i dwukondygnacyjne budynki o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej połączonej z usługami. Dla planowanego budynku wysokość ustalono wysokość na zasadach wskazanych w § 7 ust. 4 Rozporządzenia, jako kontynuację wysokości budynków usługowych usytuowanych podobnie jak wnioskowany budynek przy skrzyżowaniu [...].

W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej w zaokrągleniu do pełnej liczby wynosi 12 m i zawiera się w granicach od 6 m do 42 m. Szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku ma wynosić ok. 32 m. Planowana inwestycja nie kontynuuje średniej szerokości elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego. Obowiązujące przepisy dopuszczają ustalenie innych parametrów, jeżeli wynika to z analizy. W obszarze analizowanym budynki o funkcji usługowej mają gabaryty, w tym szerokości elewacji frontowych zdecydowanie większe od gabarytów budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Budynek szkoły ma szerokość elewacji frontowej 26 m, budynek usługowy połączony z budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] ma szerokość elewacji frontowej 42 m. W związku z powyższym uznano, że można ustalić maksymalną szerokość elewacji frontowej, zgodnie z wnioskiem.

W obszarze analizowanym budynki mają dachy płaskie i strome o zróżnicowanej formie architektonicznej, przeważają dachy płaskie. Planowany budynek ma mieć dach płaski i nawiązuje do formy dachów budynków z obszaru analizowanego.

Budynki znajdujące się w badanym obszarze są zlokalizowane w różnych odległościach od frontowych granic działek. Odległości te zawierają się w granicach od 0 m do 46 m. Planowana inwestycja ma być usytuowana w odległości 8 m od frontowej granicy działki i kontynuuje linie zabudowy jaka występuje w obszarze analizowanym.

Od opisanej decyzji odwołanie wniósł M. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ww. decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił całkowicie pogląd odwołania, że nie uwzględniono specyfiki zabudowy w obszarze analizowanym, wybiórczo ustalono stan faktyczny, po drugie zaś określono parametry zabudowy bez wskazania konkretnej nieruchomości, która jest dostępna z tej samej drogi publicznej i zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów dla nowej inwestycji z zastosowaniem odstępstw. Zdaniem SKO materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz treść zaskarżonej decyzji wymykają się kontroli organu odwoławczego.

WSA w Poznaniu ww. prawomocnym wyrokiem z 16 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1007/16, rozpoznając skargę Inwestora, uchylił kasacyjną decyzję SKO z [...] września 2016 r.

Uzasadniając wyrok Sąd napisał, że zasady ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostały przez organ I instancji zachowane, a wytknięte przez organ odwoławczy braki i błędy nie mają uzasadnienia. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest jednoznaczny. Bezpodstawny jest zarzut SKO, że w rozstrzygnięciu organ I instancji nie uwzględnił specyfiki zabudowy w obszarze analizowanym i wybiórczo ustalił stan faktyczny. Odstąpienie od średniej powierzchni zabudowy uzasadniono specyfiką okolicy, gdzie znajdują się budynki o podobnej lub większej kubaturze. Dla niektórych innych parametrów ze względu na uwarunkowania występujące w obszarze, wskazane w analizie, zastosowano odstępstwa które znajdują logiczne wyjaśnienie w sporządzonej analizie. W ocenie sądu propozycja szerokości elewacji frotowej wynosząca 32 m jest jak najbardziej uzasadniona w kontekście występującej na sąsiednich działkach zabudowy. Nie można także, zdaniem Sądu, stwierdzić, że projektowana budowa zakłóci występujący ład urbanistyczny. Zdaniem Sądu rację ma Inwestor, że nowy budynek o powierzchni około 250 m2 wkomponuje się w zabudowę istniejącą, zwłaszcza z sąsiadującą szkołą, także co do wysokości planowanej zabudowy. W decyzji organu I instancji wskazano, ogólnie, iż na każde 1000 m2 powierzchni użytkowej należy zabezpieczyć 30 miejsc parkingowych. Nie znaczy to jednak, że na działce inwestora ma znaleźć się tyle tych miejsc. Oznaczono tym samym jedynie wymagane standardy, a nie wyznacznik dla planowanej inwestycji.

Sąd podkreślił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie nakazuje, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, charakteru tej zabudowy. W ocenie Sądu prawidłowo przyjęto w wynikach przeprowadzonej analizy, że funkcja projektowanej inwestycji jest zgodna z zainwestowaniem terenów sąsiednich, albowiem kontynuuje funkcję zabudowy usługowej występującej w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja jest zatem kontynuacją istniejącej funkcji usługowej na rzeczonym terenie.

Ponownie rozpoznając odwołanie M. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO zaznaczyło, że jest związane prawomocnym wyrokiem i przesądzeniem przez Sąd spornych kwestii. Dalej SKO napisało, że przyjęło ocenę wyrażoną przez organ pierwszej instancji w trakcie analizy urbanistycznej i w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż ustalone parametry dla nowej inwestycji nie wpłyną negatywnie na zabudowę sąsiednią. Na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego można dojść do ustalenia, iż planowana inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi, wypełnia dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. SKO napisało, że nie podziela zarzutów odwołania, planowana inwestycja kontynuuje funkcję, sposób zagospodarowania i niektóre parametry z obszaru analizowanego, pozostałe parametry wyznaczono na zasadach wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Z treści odwołania nie wynika przy tym, czy i w jaki sposób, realizacja planowanej inwestycji mogłaby wpłynąć na interes prawny skarżącego, Skarżący nie wskazuje takiego naruszenia.

Na opisaną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. W., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzucił naruszenie (1.) art. 59 ust. 1 i 60 ust. 1 oraz 61 ust. 1 u.p.z.p., (2.) przepisów § 4, 5, 6, 7 Rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, (3) przepisu § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164 poz. 1589, dalej jako rozporządzenie w/s oznaczeń i nazewnictwa) poprzez nieustalenie w decyzji powierzchni biologicznie czynnej oraz nieodniesienie się do ustaleń decyzji dotyczących budowy chodnika oraz zjazdu – inwestycji które nie zostały objęte wnioskiem i wykraczają poza granice inwestycji objętej wnioskiem, (4.) art. 6-7, art. 9 i art. 77 § 1 oraz art. 80 a przede wszystkim art. 156 pkt 3 K.p.a.

Nadto pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy IV SA/Po 820/17.

Uzasadniając skargę pełnomocnik napisał, że złożył skargę do WSA w Poznaniu na decyzję SKO, którą organ wyższego stopnia utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] marca 2017 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z gabinetami stomatologicznymi, przeznaczonej do realizacji na terenie przedmiotowej działki. Skarga nie została rozpoznana. Ukazała się kolejna decyzja, w tej samej sprawie, którą SKO utrzymało w mocy decyzją z [...] września 2017 r. Zdaniem pełnomocnika w sprawie jest już w obrocie prawnym prawomocna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku [...], przeznaczonej do realizacji na terenie przedmiotowej działki, i w tym stanie SKO nie mogło utrzymywać w mocy decyzji, kiedy wcześniej uprawomocniła się inna decyzja i sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Pełnomocnik ocenił, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności z art. 156 pkt 3 K.p.a. Dalej pełnomocnik napisał, że w dalszym ciągu uważa za trafne spostrzeżenia sformułowane w decyzji SKO, które stały się podstawą uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Pełnomocnik zarzucił, że SKO w żaden sposób nawet nie starało się analizować swoich wcześniejszych ustaleń w świetle oceny dokonanej przez WSA. Nie zauważyło także, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę nie odniósł się i nie zastosował się do wskazań SKO wyrażonych w tej sprawie a zawartych w decyzji przekazującej sprawę do pewnego rozpoznania. Decyzja z [...] marca 2016 r. ustala dla tej samej inwestycji, tego samego inwestora i w tych samych warunkach odmienne wartości, które winny być spełnione przy realizacji inwestycji. Przykładowo pierwsza decyzja ustala maksymalną wielkość powierzchni zabudowy 30% a druga 33%. Pierwsza decyzja ustala maksymalnie 22,5 m szerokości elewacji i minimum 3 m elewacji frontowej, druga decyzja ustala 32 m jedynie jako szerokość maksymalną, nie ustalając szerokości minimalnej. Pierwsza dopuszcza możliwość realizacji drogi wewnętrznej, druga nie zawiera żadnych uregulowań w tej kwestii. Brak zaskarżenia spowoduje, że w obrocie prawnym pozostaną dwie decyzje, które wyznaczają warunki realizacji zabudowy tej samej działki, Inwestor będzie mógł więc sam decydować, w jaki sposób dokona zagospodarowania stosując decyzję dla niego dogodną. Zdaniem pełnomocnika taki stan stanowi bezprawie i wymaga natychmiastowej ingerencji. Odmiennych uregulowań zawartych w dwóch różnych decyzjach jest wiele i z tego powodu koniecznym stało się wniesienie skargi.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] lutego 2018 r. K. W. (dalej jako Inwestor) wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. zawodowy pełnomocnik skarżącego podkreślił, że w momencie orzekania przez organ II instancji była w obrocie prawnym ostateczna decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 2017 roku, która wyeliminowana została wyrokiem tutejszego Sądu z 16 listopada 2017 r., IV SA/Po 820/17. Zdaniem pełnomocnika zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością, gdyż w czasie orzekania przez SKO w obrocie prawnym istniały dwie decyzje rozstrzygające tą samą sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej jako "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli decyzji, Sąd nie stwierdził przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie ma okoliczność, że w sprawie z wniosku z [...] listopada 2015 r. zapadł już prawomocny wyrok WSA w Poznaniu, z 16 marca 2017 r., IV SA/Po 1007/16. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w cytowanym art. 153 P.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016, uw. 9 do art. 153).

W ocenie Sądu żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego zarówno orzekający ponownie po ww. prawomocnym wyroku IV SA/Po 1007/16 organ II instancji jak i Sąd w obecnym składzie, pozostawali związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tym wyroku. W konsekwencji, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji SKO, wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia odwołania, w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji przez WSA, Sąd w niniejszym składzie był zobligowany przede wszystkim skontrolować, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 1007/16 – mając na uwadze, że te kwestie, które były przedmiotem oceny sądu administracyjnego, i których strona nie zakwestionowała poprzez zaskarżenie tego orzeczenia, ponownie oceniane być już nie mogą (por. wyrok NSA z 16 listopada 2010 r., I GSK 468/09; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako CBOSA).

W prawomocnym wyroku IV SA/Po 1007/16 WSA w Poznaniu stwierdził m.in., że:

. zasady ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostały przez organ I instancji zachowane, a wytknięte przez organ odwoławczy braki i błędy nie mają uzasadnienia;

. wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest jednoznaczny;

. organ I instancji uwzględnił specyfikę zabudowy w obszarze analizowanym i nie ustalił wybiórczo stanu faktycznego;

. w wynikach analizy wskazano parametry zabudowy w obszarze analizowanym, które ustalono w analizie z [...] grudnia 2015 r.;

. propozycja szerokości elewacji frotowej wynosząca 32 m jest jak najbardziej uzasadniona w kontekście występującej na sąsiednich działkach zabudowy;

. średnia wielkość występująca w obszarze stanowiła podstawę do określenia maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji z uwzględnieniem istniejącej już zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (ustalono, że ma wynosić 33% powierzchni działki, podczas gdy średnia w obszarze analizowanym wynosi 21%), przy czym odstąpienie od średniej powierzchni zabudowy uzasadniono specyfiką okolicy, gdzie znajdują się budynki o podobnej lub większej kubaturze;

. dla niektórych innych parametrów ze względu na uwarunkowania występujące w obszarze, wskazane w analizie, zastosowano odstępstwa, które znajdują logiczne wyjaśnienie w sporządzonej analizie, na zasadzie odstępstwa określono bowiem szerokość elewacji frontowej;

. nie można stwierdzić, że projektowana budowa zakłóci ład urbanistyczny;

. nowy budynek wkomponuje się w zabudowę istniejącą, zwłaszcza z sąsiadującą szkołą, także co do wysokości planowanej zabudowy;

. ogólne wskazanie, że na każde 1.000 m2 powierzchni użytkowej należy zabezpieczyć 30 miejsc parkingowych to wymagane standardy a nie wyznacznik dla planowanej inwestycji;

. przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie nakazuje, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją charakteru tej zabudowy;

. funkcja projektowanej inwestycji jest zgodna z zainwestowaniem terenów sąsiednich;

. planowana inwestycja jest kontynuacją istniejącej funkcji usługowej na rzeczonym terenie.

Sąd zalecił dokonanie przez SKO własnych ustaleń co do materiału dowodowego zgromadzonego podczas postępowania i na tej podstawie rozstrzygnięcie, czy możliwe jest orzeczenie co do istoty sprawy, czy też konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; przy tym konieczne byłoby sformułowanie konkretnych wytycznych dla organu I instancji.

Dokonawszy kontroli zrealizowania przez organy obu instancji wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z wyroku o sygn. akt IV SA/Po 1007/16, Sąd stwierdza, że wskazania te zostały przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez SKO organy wykonane, aczkolwiek pobieżnie. Zarazem Sąd zastrzega, że organ II instancji postąpił wadliwie, analizując kwestię już przesądzoną przez Sąd (kontynuowanie funkcji). Opisane uchybienie nie ma jednak żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ wyższego stopnia postąpił prawidłowo, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.

Sąd zaznacza, że skarżący kwestionuje poszczególne ustalenia dotyczące nowej zabudowy, w tym ustalenia które zostały już ocenione w ww. prawomocnym wyroku – co jest bezskuteczne z woli ustawodawcy, skoro nie zaistniała żadna przesłanka utraty mocy wiążącej dokonanych ocen i wytycznych. Nadto skarżący kwestionuje możliwość wydania dwóch decyzji ustalających warunki zabudowy dla tego samego inwestora na tej samej działce dla inwestycji o takiej samej funkcji, oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem IV SA/Po 820/17. Do obu tych kwestii Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia.

Zarzuty skargi, dotyczące ustaleń decyzji innych niż ocenione w prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Po 1007/16 Sąd ocenił jako bezzasadne. Linia zabudowy: 8 m, została określona prawidłowo skoro – jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji, w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji linia zabudowy kształtuje się od ok. 8,0 m do 14,0 m natomiast w najbliższym sąsiedztwie budynki mieszkalne jednorodzinne znajdują się w odległości 5,0 i 25,0 m. Skoro jedna z dwóch działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, ma linię zabudowy 8,0 m, to organ administracji nie naruszył prawa, wskazując jako obowiązującą linię zabudowy właśnie odległość 8 m. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 100v) wynika, że w obszarze analizowanym linie zabudowy są bardzo zróżnicowane, wręcz nie ma ładu przestrzennego co do linii zabudowy. Ta okoliczność nie może działać na niekorzyść Inwestora.

Także bezzasadny jest zarzut skargi naruszenia § 2 pkt 3 rozporządzenia w/s oznaczeń i nazewnictwa. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie z przepisu tego nie można wyprowadzić obowiązku umieszczania w decyzjach ustalających warunki zabudowy władczych rozstrzygnięć co do określania udziału powierzchni biologicznie czynnej. Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 25 sierpnia 2017 r., II OSK 3031/15 (CBOSA), w którym to wyroku NSA podtrzymał stanowisko wyrażone przez inne składy NSA, że z treści przepisów u.p.z.p. nie wynika, by parametr powierzchni biologicznie czynnej miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto przepisy prawa nie precyzują metody ustalania tego parametru. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie został wymieniony w § 1 Rozporządzenia, wydanego przecież na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Jest to następstwem tego, że w ostatnio wymienionym przepisie stanowiącym ustawową delegację do określenia sposobu ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie został wymieniony taki wskaźnik, jako podlegający określeniu. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został natomiast wspomniany w § 2 pkt 3 rozporządzenia w/s oznaczeń i nazewnictwa. Z przepisu tego wynika, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W związku z taką regulacją NSA zauważył, że obowiązek określenia powierzchni biologicznie czynnej został wskazany jedynie w rozporządzeniu regulującym techniczne aspekty związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu; NSA ocenił, że powyższe nie może stanowić samodzielnej podstawy do kategorycznego uznania, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, bezwzględnym obowiązkiem organu jest określenie w ramach wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni biologicznie czynnej. Przepisy u.p.z.p. oraz przepisy Rozporządzenia – aktu wykonawczego do art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. wymagają od organu jedynie określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. i § 1 pkt 2 oraz § 5 Rozporządzenia). Regulacja ta odnosi się zatem jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego, jaka jego część ma pozostawać biologicznie czynna.

Także w najnowszym orzecznictwie – wyrok WSA w Krakowie z 6 marca 2018 r., II SA/Kr 1652/17 (CBOSA), słusznie podkreślono, że sam ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskazał, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Już proste odczytanie powyższego przepisu pozwala na skonstatowanie, że odmiennie niż w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy, odnośnie planu miejscowego ustawodawca wprost przewidział obowiązek określania w nim minimalnego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz iż rozróżnił ten wskaźnik, od odrębnie wskazanego jako obligatoryjny wskaźnik intensywności zabudowy rozumiany jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Powyższe pozwala na stwierdzenie, iż skoro racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogu, by nowa zabudowa odpowiadała wymaganiom w zakresie kontynuacji wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, a jednocześnie wskazał w tym przepisie, na wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, to jego wolą było odmienne ukształtowanie zakresu decyzji o warunkach zabudowy, w stosunku do planu miejscowego i rezygnacja w przypadku tejże decyzji z ustalania wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Kolejny zarzut skargi – zarzut braku odniesienia się przez SKO do ustaleń decyzji dotyczących budowy chodnika oraz zjazdu, a więc inwestycji które nie zostały objęte wnioskiem i wykraczają poza granice inwestycji objętej wnioskiem, jest zasadny o tyle, że organ wyższego stopnia faktycznie nie analizował tej części decyzji. Zarzut ten nie mógł jednak spowodować uwzględnienia skargi, bowiem zarzucane ustalenie nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm., dalej jako u.d.p.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji jak i obecnie, budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Organ I instancji wskazał w decyzji, że planowana inwestycja ma charakter ruchotwórczy (wiąże się ze wzrostem natężenia ruchu, w tym pieszego) i z tego powodu nałożył na inwestora obowiązek budowy chodnika oraz zjazdu, po stronie działki inwestora. Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 4 pkt 6 u.d.p. chodnik stanowi część drogi, z kolei zjazd stanowi bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.). Przez przebudowę drogi należy rozumieć wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Nie można oczekiwać, że to zarządca drogi, w razie zrealizowania planowanej inwestycji, poniesie koszty związane z niezbędnym podwyższeniem standardu drogi publicznej, np. budowy chodnika. Marginalnie Sąd stwierdza, że skarżący odstąpił od wykazania, czy ewentualna budowa chodnika i/lub zjazdu w jakikolwiek sposób naruszy jego interes prawny.

Odnosząc się do zarzutu wydania więcej niż jednej decyzji ustalającej warunki zabudowy na tej samej działce i dla inwestycji o takiej samej funkcji, dla tego samego inwestora, Sąd stwierdza, że jest to sytuacja zgodna z prawem, przewidziana przez ustawodawcę. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Takie rozwiązanie wynika z charakteru prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy, która nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Jest to promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych. W związku z tym, o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić nieograniczona liczba wnioskodawców, jak również jeden wnioskodawca może złożyć wiele wniosków o ustalenie warunków zabudowy, z tym tylko zastrzeżeniem, że inwestycje nie mogą być identyczne (tożsame). Może zatem równolegle funkcjonować w obrocie wiele decyzji ustalających warunki zabudowy czy to dla inwestycji o różnych funkcjach, czy to dla inwestycji o takiej samej funkcji. To podmiot występujący o ustalenie warunków zabudowy bierze na siebie ryzyko, że proces inwestycyjno-budowlany nie zostanie dokończony. Pełnomocnik w końcowej części skargi sam zresztą podniósł, że uzyskane przez Inwestora decyzje o warunkach zabudowy ustalały odmienne wartości maksymalnej powierzchni zabudowy i szerokości elewacji. Ustalenie warunków zabudowy to określenie dopuszczalnych zamierzeń inwestycyjnych, dopuszczalnych z punktu widzenia prawa. Wbrew zarzutom skargi charakter prawny decyzji ustalającej warunki zabudowy zezwala na pozostawanie w obrocie prawnym więcej niż jednej decyzji i nie ma podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności decyzji, której pojawiły się w obrocie prawnym jako kolejne, późniejsze.

W sprawie IV SA/Po [...] Sąd rozpoznawał sprawę ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...]. Przywołanym, prawomocnym wyrokiem IV SA/Po 820/17 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję ponieważ dostrzegł, że postępowanie przed organem wyższego stopnia toczyło się bez następców prawnych po zmarłym A. K., stronie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto WSA uchylił decyzję I instancji wskazując, że na rozprawie przedłożono do akt sprawy decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2016 r. (a więc decyzję, którą SKO utrzymało w mocy decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej). WSA ocenił, że wstępna analiza przedłożonej do akt sprawy decyzji z [...] marca 2016 r. wskazuje, że decyzja ta może wykazywać przedmiotową i podmiotową tożsamość z decyzją z [...] marca 2017 r. i kazał organowi administracji wyjaśnić ewentualną tożsamość obydwu spraw.

Odnosząc się do kwestii kręgu stron postępowania Sąd stwierdza, że w granicach niniejszej sprawy A. K. jak i jego zstępni od początku postępowania nie byli uznawani za stronę - zarówno w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją SKO z dnia [...] września 2016 r., w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym prawomocnym wyrokiem z 16 marca 2017 r., IV SA/Po 1007/16, obecnie kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jak i w obecnej sprawie sądowoadministracyjnej. Jednak przy ocenie sprawy dotyczącej warunków zabudowy na tej samej działce i dla inwestycji o tej samej funkcji został wydany prawomocny wyrok z 16 listopada 2017 r., IV SA/Po 820/17, w którym Sąd ocenił, że postępowanie odwoławcze dotknięte było wadą, bo toczyło się bez udziału zstępnych A. K., który był jedną ze stron postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

Sąd uznaje, że wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem IV SA/Po 820/17 oznacza zarzut, że dwa postępowania administracyjne dotyczące ustalenia warunków zabudowy na tej samej działce, dla inwestycji o tej samej funkcji – toczyły się z różnie określonymi kręgami stron, przy czym w kontrolowanej sprawie administracyjnej krąg stron był mniejszy, bowiem pośród stron postępowania nie było A. K., a obecnie jego zstępnych. W związku z tym Sąd wskazuje, że prawami procesowymi rozporządza strona (por. wyrok NSA z 26 października 2017 r., II OSK 2711/15, Lex nr 2407756). Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można - wbrew jej stanowisku - uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w związku z tym uchylić decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Sąd podziela zacytowany pogląd, oparty na orzecznictwie przywołanym przez NSA. Także WSA w Poznaniu stwierdził, uzasadniając wyrok z dnia 28 września 2017 r., II SA/Po 586/17 (Lex nr 2380092), że skoro wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to tym samym uchylenie zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy na zarzut taki powołuje się ta strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (w kontrolowanej sprawie: zstępni strony). Sąd administracyjny nie jest natomiast władny uchylić decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., jeśli na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., powołuje się strona, która brała udział w tym postępowaniu. Zatem uprawnienie do podniesienia zarzutu, że postępowanie toczyło się z wadliwie ustalonym kręgiem stron, nie przysługuje stronie skarżącej, bowiem - jak już wyżej wskazano - na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może powoływać się wyłącznie strona, której ta przesłanka dotyczy - art. 147 K.p.a.

Odnosząc się do oceny przedstawionej w prawomocnym wyroku IV SA/Po 820/17, że kontrolowana w tamtej sprawie decyzja z [...] marca 2017 r. może wykazywać przedmiotową i podmiotową tożsamość z decyzją z [...] marca 2016 r., a więc z decyzją która została utrzymana w mocy decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, Sąd wskazuje, że decyzja z [...] marca 2016 r. została wydana wcześniej, zatem to ta decyzja musiałaby stanowić punkt odniesienia przy badaniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., jeżeli ponownie orzeczono w sprawie, oczywiście z uwzględnieniem wyżej opisanego charakteru prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.