Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 125/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność A. S.A. w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. zobowiązuje A. S.A. w P. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 maja 2013 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od A. S.A. w P. na rzecz strony skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 24 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącego J. K. działając w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.) wezwał A. S.A. z siedzibą w P. (dalej: A. S.A.) do wskazania wszelkich decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomości nr [...] położonej w m. B. oraz o przesłanie ich kserokopii. Wyjaśnił, iż odpowiedzi na powyższe oczekuje w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma pod rygorem skierowania stosownej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi udzielonej przez A. S.A. w dniu 20 czerwca 2013 r. wskazano, że wniosek nie określał do jakich konkretnie decyzji (czy innych dokumentów) oczekuje wnioskodawca dostępu. Ponadto podano, że tak sformułowany wniosek, z uwagi na swoją nieprecyzyjność, uniemożliwia Spółce jego rozpoznanie. A. S.A. zwróciło się więc o doprecyzowanie wniosku, poprzez wskazanie udostępnienia jakich konkretnie decyzji (dokumentów urzędowych) żąda J. K.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 września 2013 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. Ł. B. wniósł o stwierdzenie bezczynności A. S.A. i zobowiązanie skarżonego podmiotu do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając bezczynność polegającą na:

1. nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z 24 maja 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.,

2. niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że argumentem przemawiającym za obowiązkiem stosowania przez spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej jest art. 4 ust. 1 pkt 5 tej u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zadanie publiczne cechuje zaś powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są wyrazem urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, zdaniem skarżącego, z pewnością żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Informacji takiej spółka A. S.A. nie udzieliła zaś skarżącemu na wniosek z dnia 24 maja 2013 r.

W odpowiedzi na skargę A. S.A. wniosła o oddalenie skargi ze względu na brak legitymacji biernej spółki A. S.A. do występowania w niniejszej sprawie, względnie o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o jej oddalenie. Wskazując na opisany powyżej stan faktyczny oraz prawny A. S.A. podała, że spółka A. S.A. nie posiada legitymacji biernej, albowiem nie jest właścicielem stacji elektroenergetycznych, linii elektroenergetycznych najwyższych, wysokich, średnich i niskich napięć, wobec czego nie jest dysponentem "decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych wyżej linii elektroenergetycznych. W rezultacie nie może wypowiadać się co do możliwości udostępnienia bądź nieudostępnienia dokumentów zgodnie z wnioskiem skarżącego. Podkreślono, że wszelka dotychczasowa korespondencja była prowadzona w imieniu i na rzecz B. S.A. (dawniej C. S.A.) wobec czego pełnomocnik skarżącego miał pełną wiedzę do kogo kierować ewentualną skargę.

Na wypadek nieuwzględnienia powyższego A. S.A. wnosząc o odrzucenie skargi podniosło, iż żądane informacje nie są informacjami publicznymi, a zatem nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo wskazały, że żądanie skarżącego w związku z dochodzeniem roszczenia cywilnego od A., w tym zakresie i z tych względów nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, ale do informacji w jego indywidualnej sprawie. Taka informacja nie mieści się w zakresie art. 6 u.d.i.p. Wprawdzie skarżący powołał się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale w rzeczywistości żądana informacja nie dotyczy tej ustawy, lecz realizacji indywidualnego roszczenia cywilnego.

Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi A. S.A. stwierdziło, że skarżący żąda informacji w konkretnej sprawie o czym przesądza okoliczność, iż żądanie wydania kserokopii decyzji nie jest sformułowane od strony zbiorczego interesu, ale od strony indywidualnego interesu właściciela nieruchomości, który domaga się informacji jedynie przy okazji wystąpienia z roszczeniem cywilnym w związku z naruszeniem jego prawa własności.

Występujący na rozprawie pełnomocnik A. S.A. wskazał, iż A. S.A. nie jest właścicielem sieci i urządzeń, a jedynie wykonuje czynności eksploatacyjne dla Spółki B. sprowadzające się do dbania o infrastrukturę, np. poprzez zlecanie napraw słupów, wycinek drzew itp.. Nadto pełnomocnik wskazał, iż większościowym właścicielem spółki B. S.A. jest Skarb Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością.

Wyjaśnić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu władzy publicznej lub innego podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05 – dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Spółki Akcyjnej A. w zakresie udostępnienia stronie skarżącej wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce wskazanej we wniosku z dnia 24 maja 2013 r. W tym miejscu należy wyjaśnić, że dla okoliczności niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż przed złożeniem wniosku do A. S.A. skarżący zwrócił się z analogicznym wnioskiem z dnia 21 lutego 2013 r. do C. S.A. W skardze wyraźnie zaznaczono, że dotyczy ona bezczynności A. S.A. w rozpoznaniu wniosku z dnia 24 maja 2013 r. W tym też kontekście Sąd oceniał kwestię bezczynności A. S.A. od dnia złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 24 maja 2013 r. do tej spółki, nie zaś od dnia złożenia wniosku do innego podmiotu, jakim był C. S.A.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest ustalenie, czy żądane przez stronę decyzje są informacją publiczną oraz czy A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r., sygn. IV SAB/Gl 28/07, dostępny jak wyżej). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, co należy podkreślić na gruncie rozpatrywanej sprawy, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Mając na uwadze przywołane poglądy i przedstawioną wykładnię prawa, stwierdzić należy, że żądane przez stronę skarżącą informacje, tj. decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanej działce są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie (tak też, na tle analogicznych stanów faktycznych, inne wyroki WSA w Poznaniu, np: z 20.12.2012r., sygn. IV SAB/Po 87/12; z 10.01.2013r., sygn. II SAB/Po 66/12 i II SAB/Po 70/12; z 15.01.2013 r., sygn. II SAB/Po 65/12 i II SAB/Po 68/12, wszystkie dostępne jak wyżej). Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci decyzji administracyjnych dotyczących lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanej we wniosku działce, co też stanowi wystarczającą podstawę do skonkretyzowania informacji objętych zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Niewątpliwie w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 24 maja 2013 r., w którym powołuje się na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. i domaga się "wszelkich decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych znajdujących się na przedmiotowej działce" zawarty został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a przekazanie kserokopii opisanych wyżej decyzji ma charakter informacji publicznej. W ocenie Sądu sporządzenie kopii określonych konkretnych dokumentów ma charakter informacji publicznej i nie powinno być zaliczane do kategorii informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, a to z tego względu, że ich sporządzenie nie prowadzi do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych. Niewątpliwie decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej.

Wbrew stanowisku Spółki przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżący wystąpił z roszczeniami cywilnymi wobec Spółki w związku z bezumownym korzystaniem przez nią z przedmiotowej nieruchomości, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Przy czym Spółka ma możliwość zabezpieczenia jej prawnie usprawiedliwionych interesów, jednakże decydując się na odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ustawowo przewidziane ograniczenia, powinna wydać rozstrzygnięcie na zasadzie art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. II SAB/Wa 423/13, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do podmiotowego aspektu niniejszej sprawy, stwierdzić w pierwszym rzędzie należy, iż zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Jak wynika z odpisu aktualnego z rejestru przedsiębiorców (nr [...]) Spółka Akcyjna A. jest podmiotem którego jedynym akcjonariuszem jest Spółka Akcyjna B. (nr [...]).

Jednocześnie Sądowi z urzędu znane są wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. II SAB/Wa 423/13i z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. II SAB/Wa 405/13 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w uzasadnieniu, których to orzeczeń wskazano, iż B. Spółka Akcyjna w całości są własnością Skarbu Państwa, który jest ich jedynym akcjonariuszem, co wynika z rubryki 7 odpisu pełnego rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego nr [...].

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż pojęcie państwowej osoby prawnej oznacza inne niż Skarb Państwa jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną, których mienie jest w całości mieniem państwowym. W grupie tej mieszczą się między innymi przedsiębiorstwa państwowe, jednoosobowe spółki Skarbu Państwa, państwowe uczelnie wyższe, Narodowy Bank Polski, Agencja Nieruchomości Rolnych SP, Agencja Mienia Wojskowego. Jakkolwiek w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak i innych przepisach prawa administracyjnego brak jest powszechnie obowiązującej definicji pojęcia "państwowej osoby prawnej", to zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż słowo "państwowej" należy rozumieć jako należący do państwa w zakresie regulowanym przez prawo cywilne, czyli przede wszystkim w sferze majątkowej, co oznacza, że państwowa osoba prawna to taka osoba, której mienie jest mieniem państwowym stosownie do normy art. 44 i art. 441 Kodeksu cywilnego (por. wyrok z dnia 20 września 1996 r., sygn. III SA 688/95 – dostępny jak wyżej).

Wskazać w tym miejscu należy, iż pogląd, że jednoosobowa spółka Skarbu Państwa jest państwową osobą prawną wyrażany był także w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w tym w szczególności w uchwale z dnia 19 maja 1992 r., sygn. III CZP 49/92 (dostępna w Lex nr 3790), gdzie wskazano, iż jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.), jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz w uchwale z dnia 10 stycznia 1992 r., sygn. III CZP 140/91 (dostępna w Lex nr 3740) w uzasadnieniu, której wskazano, iż spółki z ograniczoną odpowiedzialnością mogą być państwowymi osobami prawnymi w rozumieniu przytoczonej wyżej ustawy z dnia 21 czerwca 1990 r. tylko wtedy, gdy wszystkie udziały stanowią mienie państwowe.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, iż Spółka Akcyjna A. jest państwową osobą prawną inną niż Skarb Państwa, której mienie jest w całości mieniem państwowym, albowiem jedynym akcjonariuszem tej spółki jest inna spółka prawa handlowego, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa.

Co za tym idzie Spółka Akcyjna A. jest zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy zobowiązana jest do rozpoznania wniosku skarżącego.

W stosunku do Spółki Akcyjnej A. znajdzie także zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Jak wskazano powyżej Spółka Akcyjna A. z siedzibą w P. jest spółką prawa handlowego, której jedynym akcjonariuszem jest inna Spółka, w której Skarb Państwa posiada 100 % akcji i co za tym idzie jest jej większościowym akcjonariuszem.

Skarb Państwa dysponuje zatem pośrednio 100 % akcji Spółki Akcyjnej A., a więc wielkością przekraczającą wartość graniczną przesądzającą o posiadaniu pozycji dominującej wynoszącą - zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów - 40%.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej sformułowany jest w sposób uniemożliwiający ograniczenie się w jego interpretacji wyłącznie do metod wykładni językowej. Art. 4 pkt 10 ustawy z dnia z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o pozycji dominującej - rozumie się przez to pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym (przez który rozumie się rynek opisany w art. 10 pkt 9 ww. ustawy) przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40 %. Stąd też wobec brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zgodnie z którym chodzi w nim o osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów uznać należy, iż przepis ten ustanawia normę zgodnie z którą obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają ponad 40% udziałów lub akcji.

Inaczej rzecz ujmując, skoro art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazuje na osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, to nie sposób regulacji tej odnosić do udziału w rynku właściwym, lecz uznać należy, iż odsyła ona tylko i wyłącznie do określonej w tych przepisach procentowej wielkości pozwalającej na uznanie pozycji za dominującą wynoszącej 40 %. Inne rozumienie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie jest przy tym możliwe, albowiem skoro dotyczy on osób prawnych w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą to nie sposób wprost stosować w tym zakresie definicji pozycji dominującej zawartej w art. 4 pkt 10 ustawy z dnia z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, odnoszącej się nie do struktury właścicielskiej osoby prawnej, a do pozycji takiej osoby na rynku właściwym.

Niezależnie od powyższego stwierdzić, że kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 851/10 (publ. LEX nr 737513), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Reasumując nie budzi wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne A. S.A. jest podmiotem objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do argumentacji Spółki, iż nie jest ona właścicielem stacji elektroenergetycznych, linii elektroenergetycznych najwyższych, wysokich, średnich i niskich napięć stwierdzić należy, że okoliczność ta nie ma jakiegokolwiek znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem jak wykazano powyżej A. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (podmiotem podlegającym regulacjom zawartym w ustawie o dostępie o dostępie do informacji publicznej). Działalność przedsiębiorstwa energetycznego jako operatora systemu dystrybucyjnego dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a nie okoliczność do kogo decyzje te były skierowane, w tym w szczególności czy były one skierowane do podmiotu zobowiązanego, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Zauważyć dalej trzeba, iż stanowisko to Spółka zaprezentowała dopiero w odpowiedzi na skargę. Tymczasem w odpowiedzi na wniosek strony (pismo z dnia 20 czerwca 2013 r.) Spółka okoliczności tej nie podała, jako przyczyny niemożności udzielenia informacji publicznej, lecz wskazała, że wniosek nie określa do jakich konkretnie decyzji oczekuje skarżący dostępu.

Uznając, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce wskazanej we wniosku stanowią informację publiczną, a A. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy to, czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wniosek z dnia 24 maja 2013 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Postępowanie to ma charakter swoistego postępowania administracyjnego, które obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji. Okoliczność, że tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2), nie uprawnia do twierdzenia, że pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, tj. do momentu wszczęcia postępowania w przedmiocie jej odmowy, nie ma charakteru postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się zasadnie, że artykuł 16 u.d.i.p. wprowadza regulację drugiego, obok postępowania w sprawie udostępnienia informacji, postępowania administracyjnego: postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jest ono wszczynane z urzędu przez podmiot, który był adresatem wniosku złożonego na podstawie art. 10 powołanej ustawy i stanowi kontynuację postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (zob.: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60, M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do art.16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (LEX 2003). Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest zatem swoistym postępowaniem o charakterze administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego – w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy k.p.a. Nie jest zasadne stanowisko, że postępowaniem administracyjnym można nazwać jedynie takie postępowanie, o jakim mowa w art. 1 i 2 k.p.a. Przepis art. 1 i 2 k.p.a. wskazują na postępowania, w których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z czego nie można wyprowadzać wniosku, że są to jedyne postępowania administracyjne. Jako przykład można wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter postępowania administracyjnego, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie, do postępowań administracyjnych w sprawach podatkowych nie stosuje się przepisów Kodeksu.

Powyższe oznacza, że A. S.A. powinna zakończyć wszczęte na wniosek strony skarżącej z dnia 24 maja 2013 r. postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo odmówić jej udzielenia, bądź też – w razie stwierdzenia, że spółka nie dysponuje żądaną informacją – udzielić wnioskodawcom odpowiedzi w formie zwykłego pisma.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań zauważyć w tym miejscu trzeba, iż jeżeli podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie dysponuje daną informacją, winien zawiadomić o tym wnoszącego. W przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji, to nie może odmówić ich udzielenia, albowiem pojęcie odmowy zakłada istnienie po stronie odmawiającego elementu wolicjonalnego, sprowadzającego się do tego, iż ma on możliwość zadośćuczynienia prośbie, acz tego nie czyni. W sytuacji zaś, gdy podmiot zobowiązany nie posiada wnioskowanej informacji nie może on podjąć władczego rozstrzygnięcia co do jej udostępnienia. Przekazanie informacji o nieposiadaniu żądanych dokumentów, stanowi zatem, w świetle orzecznictwa i doktryny, formę "udzielenia informacji" odnośnie zasobu danych jakim dysponuje podmiot zobowiązany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. II SAB 289/02, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 384/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 25 maja 2004 r., sygn. II SAB/Wa 83/04 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, iż w takiej sytuacji nie wystarczy samo stwierdzenie nieposiadania żądanej informacji i poinformowanie o tym wnioskodawcy, ale koniecznym jest wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy.

Dalej wskazać należy, iż odmowa udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej, w której posiadaniu podmiot się znajduje, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej co do zasady następuje w trybie wydania decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a., z uwzględnieniem szczególnych wymogów określonych w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 17 ust. 1 powoływanej ustawy, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji niebędących organami władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów do innych stanów faktycznych nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuję się, iż odpowiednie stosowanie przepisów do których ustawodawca odsyła może oznaczać, zarówno stosowanie ich wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów do określonych stanów faktycznych i prawnych. Synonimy przysłówka "odpowiednio" to adekwatnie, właściwie, stosownie, należycie, poprawnie, słusznie, trafnie, jak należy, co wyraźnie wskazuje na to, iż stosowanie odpowiednie, to nie stosowanie wprost, lecz takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych (trafnych) rozwiązań.

Odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza zatem konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by nie wypaczać istoty tych postępowań.

Pamiętać przy tym należy, iż zasadniczą przesłanką dla dokonywania wykładni przepisów prawa, jest zasada racjonalności ustawodawcy, z której wynika założenie, iż nie stosuje on w treści aktów prawnych zbędnych słów i wyrażeń, a jednocześnie instytucjom prawnym odmiennie nazwanym przypisuje odmienne znaczenie.

Skoro zatem ustawodawca w art. 17 powoływanej ustawy nakazuje do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej niebędących organami władzy publicznej odpowiednie stosowanie przepisu art. 16 tej ustawy, to oznacza to, iż w ten sposób stwarza w zakresie procedur udostępniania informacji publicznej w trybie wnioskowym nową kategorię specyficznego rozstrzygnięcia zbliżonego do decyzji administracyjnej, lecz różniącego się od niej przede wszystkim podmiotem wydającym rozstrzygnięcie.

Biorąc pod uwagę cel ustawy o dostępie do informacji publicznej jakim jest zagwarantowanie obywatelom realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej oczywistym jawi się, iż przepisy tej ustawy winny być tak wykładane, by zapewnić obywatelom możliwie szeroki dostęp do informacji publicznej, a w przypadku niezbędnego przecież niekiedy ograniczenia tego dostępu ze względu na potrzebę zabezpieczania innych podlegających ochronie prawnej interesów, zapewnić obywatelom możliwość poznania i zrozumienia przesłanek odmowy udostępnienia im informacji publicznej oraz możliwość poddania tej odmowy kontroli sądowej.

Stąd też uznać należy, iż odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej przepisu art. 16 tej ustawy, oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakakolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej.

Podejmując próbę takiego odpowiedniego zastosowania przywołanych powyżej przepisów do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej uznać należy, iż rozstrzygnięcia takowe winny zawierać oznaczenie podmiotu, datę wydania, oznaczenie wnioskodawcy, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydania rozstrzygnięcia, a rozstrzygnięcie, w stosunku do którego może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, powinno zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi. Uzasadnienie stanowiska podmiotu o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej winno zaś zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, odmówiono udostępnienia informacji oraz wskazanie jakich informacji dotyczyło żądanie, czy informacje te stanowiły informacje publiczną i podanie przyczyn, z powodu których odmówiono udostępnienia żądanej informacji, z wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia i z przytoczeniem przepisów prawa.

Tymczasem Spółka A. S.A. do momentu wniesienia skargi nie ustosunkowała się w jakikolwiek sposób do wniosku skarżących. W piśmie z dnia 20 czerwca 2013 r. ograniczyła się do poinformowania pełnomocnika skarżącego, że w jej ocenie wniosek jest nieprecyzyjny, bowiem nie określa do jakich konkretnie decyzji wnioskodawca żąda dostępu. Ponadto wskazano, że koniecznym jest doprecyzowanie wniosku, poprzez podanie jakich konkretnie decyzji udostępnienia chciałby J. K.

W tym stanie rzeczy nie można uznać, by odpowiedź Spółki udzielona pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. stanowiła udzielenie informacji publicznej, odmowę jej udostępnienia, względnie wyjaśnienie, że Spółka nie jest w jej posiadaniu i z jakich przyczyn. Podmiot zobowiązany powinien był zatem albo udostępnić żądaną informację, albo wydać rozstrzygnięcie o odmowie jej udzielenia, jeżeli istniałyby ku temu podstawy prawne, ewentualnie pisemnie odpowiedzieć, że informacji żądanej nie posiada.

Ponadto treść pisma z dnia 20 czerwca 2013 r. stoi w wyraźnej sprzeczności z treścią wyjaśnień złożonych w odpowiedzi na skargę. W pierwszym z pism A. S.A. wyjaśnia, że należy doprecyzować żądanie przez podanie konkretnie jakich decyzji o lokalizacji i budowie linii elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomości nr [...] w m. B., tym samym dając wyraz temu, że może być w posiadaniu żądanych przez stronę informacji publicznych. Z kolei w odpowiedzi na skargę Spółka wskazuje, że nie jest właścicielem stacji elektroenergetycznych, linii elektroenergetycznych najwyższych, wysokich, średnich i niskich napięć, wobec tego nie jest dysponentem "decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych wyżej linii elektroenergetycznych". Oznacza to, w ocenie Sądu, że A. S.A. do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończyła postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 24 maja 2013 r. w żadnej z prawem przewidzianych form. Należy zatem stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd stwierdził, że bezczynność tego podmiotu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § p.p.s.a.). Zauważyć bowiem należy, iż Spółka nie pozostawiła wniosku skarżącego zupełnie bez odpowiedzi, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie z lekceważenia przepisów prawa, lecz z błędnej ich interpretacji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490), zasądzając od A. S.A. na rzecz skarżącego J. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (tj. [...] zł – tytułem wpisu od skargi, [...] zł – tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, [...] zł – stawki wynagrodzenia pełnomocnika).