Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 716/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono niezgodność z prawem uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi S.I. na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołmicach Nr XLVI/612/2006 z dnia 31 marca 2006 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie w najem pomieszczeń w Zamku Królewskim w Niepołomicach 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Niepołmicach na rzecz skarżącego S.I. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 12 kwietnia 20012r. S.I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem organu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 31 marca 2006 r. Nr XLVI/612/2006 w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w najem pomieszczeń w Zamku Królewskim w Niepołomicach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, ewentualnie - stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Wnosił nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucał naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. :

- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez udzielenie zgody na najem pomieszczeń zlokalizowanych na Zamku Królewskim w Niepołomicach z pominięciem trybu przetargu i wyrażenie zgody na wynajem tych pomieszczeń w trybie bezprzetargowym, w sytuacji, w której nie istniały wyjątki określone w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniające możliwość odstąpienia od trybu przetargu;

- art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie przez Radę Miejską w Niepołomicach uchwały w sprawie nie należącej do jej kompetencji, tj. w sprawie najmu pomieszczeń zlokalizowanych na Zamku Królewskim w Niepołomicach, które to pomieszczenia nie stanowią nieruchomości zgodnie z definicją określoną w art. 46 § 1 k.c., a gospodarowanie którymi należy do kompetencji Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice.

Na wstępie uzasadnienia skargi podawał, że pismem z 17 lutego 2012 r. wezwał Radę Miejską w Niepołomicach do usunięcia naruszenia prawa , która jednakże do dnia wniesienia skargi nie udzieliła skarżącemu jakiejkolwiek odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie, które wpłynęło do organu również w powyższej dacie.

Następnie w kwestiach merytorycznych wskazywał, że w dniu 1 kwietnia 2006 r. pomiędzy Gminą Niepołomice reprezentowaną przez Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice, a S.I. - prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [....] z siedzibą w N. - została zawarta umowa najmu pomieszczeń zlokalizowanych na terenie Zamku Królewskiego w Niepołomicach, będącego własnością Gminy Niepołomice, o łącznej powierzchni 505,1 m2. Najemca zobowiązał się do używania przedmiotu najmu do celów związanych z prowadzeniem działalności gastronomicznej i działalności marketingowej służącej rozwojowi działalności gastronomicznej ( § 5 ). Umowa najmu została zawarta na czas określony od dnia 1 kwietnia 2006 r. do 31 marca 2016 r. (§ 8). W § 3 wynajmujący oświadczył, że Rada Miejska w Niepołomicach uchwałą Nr XLVl/612/2006 wyraziła zgodę na oddanie najemcy w najem pomieszczeń Zamku Królewskiego - o łącznej powierzchni 505,1 m2 - na czas określony od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 31 marca 2016 r.

Mając na względzie ten stan faktyczny oraz zapisy kwestionowanej uchwały, co do pierwszego zarzutu - naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżący zwracał uwagę na następujące okoliczności.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do lat 3 strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Przepis art. 18 ustawy o samorządzie gminnym należy jednakże interpretować w nawiązaniu do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co więcej, zgodnie z przyjętym orzecznictwem oraz poglądami doktryny przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami należy traktować jako lex specialis w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym. Wynika z tego po pierwsze, że rada gminy może określać zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a więc o trybie zawierania umowy, której przedmiotem jest nieruchomość publiczna, decyduje wyłącznie treść ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 37 wprowadza generalną zasadę, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego (ewentualnie własność związków takich jednostek) są sprzedawane i oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Przepis ten reguluje również kwestie zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. I tak art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Jako wyjątek ustawy o gospodarce nieruchomościami traktuje organizacje pożytku publicznego, w przypadku których art. 37 ust. 4 a dopuszcza zawarcie umów w drodze bezprzetargowej, a więc już sama ustawa zwalnia organy gminy z obowiązku przeprowadzenia przetargu w stosunku do tej konkretnej kategorii podmiotów.

Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania, w niniejszej sprawie zasadniczym, wymaganym przez ustawę trybem zawarcia umowy najmu na czas określony przekraczający 3 lata, tj. na okres 10 lat, był tryb przetargowy i przedmiotowa umowa najmu winna zostać zawarta po przeprowadzeniu odpowiedniego przetargu. Ewentualne odstąpienie od tego trybu byłoby dopuszczalne, ale w drodze wyjątku o którym mówi art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc na podstawie jednoznacznej uchwały Rady Miejskiej w Niepołomicach, która wyraziłaby zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy oraz uzasadniła dlaczego w tej konkretnej sprawie zachodzi wyjątek określony w art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dopuszcza zastosowanie trybu bezprzetargowego. Wyrażenie przez organ jedynie zgody na wynajem dla imiennie wskazanego podmiotu jest niewystarczające i narusza art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami

Konieczność uzasadnienia dlaczego w danej sprawie dopuszczalne jest odstąpienie od trybu przetargu jako podstawowego, na rzecz wyjątku jakim jest tryb bezprzetargowy, znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie ugruntowała się zawężająca interpretacja art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazująca na konieczność jego powiązania z ust. 2 i 3 art. 37 ustawy, a więc ograniczającą możliwość wyrażania takiej zgody, wyłącznie do przypadków ściśle określonych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (m.in. uchwała NSA składu 7 sędziów z 27 lipca 2009 r., I OPS 1/09, wyrok NSA z 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 756/05,wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 145/08, wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., I OSK 558/08). Wszelkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzające (por. też wyrok NSA z dnia 21 marca 2007 r., I OSK 1998/06 , wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt 11 SA/Kr 442/09).

Przy zawieraniu umowy najmu na czas określony przekraczający 3 lata Rada Miejska w Niepołomicach mogła zatem wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umowy, ale tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i powinna w uchwale uzasadnić, dlaczego w danej sprawie dopuszczalne jest zastosowanie trybu bezprzetargowego, jako wyjątku od zasady przetargu.

Zgodnie z orzecznictwem, w przypadku, kiedy ustawa wymaga zastosowania trybu przetargowego, a przetargu się nie przeprowadzi złamane zostaje prawo (wyrok WSA w Opolu z dnia 29 lipca 2009 r., II SA/Op 182/09, podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r., II SA/Gd 697/07), chyba że zachodzą wyjątki określone w ustawie. Należy zatem uznać, iż umowa zawarta bez zastosowania trybu przetargowego, w sytuacji gdy nie było podstaw do zastosowania takiego trybu, jest umowa nieważna.

Brak określenia w uchwale, czy umowa najmu na czas określony przekraczający 3 lata (w niniejszej sprawie na okres 10 lat) została zawarta w trybie przetargowym, czy bezprzetargowym uniemożliwia również prawidłową kontrolę zawarcia takiej umowy, co może sprzyjać nadużyciom w gospodarowaniu mieniem komunalnym, jak również może prowadzić do uzasadnionych roszczeń osób trzecich.

Tak wiec w niniejszej sprawie Rada Miejska w Niepołomicach w podjętej uchwale z dnia 31 marca 2006 r. winna nie tylko wyrażać zgodę na wynajem pomieszczeń Zamku Królewskiego w Niepołomicach, ale powinna wyraźnie wskazywać, czy umowa zostaje zawarta w trybie przetargowym, czy też bezprzetargowym, a tryb bezprzetargowy, jako wyjątek od generalnej zasady, powinien być w przedmiotowej uchwale odpowiednio uzasadniony zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z ust. 2 i 3. Skoro zatem przedmiotowa uchwała nie określiła nie tylko przesłanek, które uzasadniają zastosowanie w drodze wyjątku trybu bezprzetargowego, ale w ogóle nie określiła samego trybu zawarcia umowy najmu z dnia 1 kwietnia 2006 r., uchwała taka jako sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Publicznoprawny charakter gminy, jako wynajmującego oraz przeznaczenie mienia, którym dysponuje na zaspokojenie potrzeb wspólnoty, stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego też przyjęta w K.c. fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Takim ograniczeniem jest wprowadzenie w ustawie jako zasady oddawania w najem na okres przekraczający 3 lata nieruchomości trybu przetargu. Przetarg bowiem, jako jeden ze sposobów zawierania umowy, zapewnia udział, według jednolitych reguł postępowania, wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego, co jest istotne ze względu na prawidłowość gospodarowania mieniem komunalnym (w tym odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych).

Odnośnie drugiego zarzutu – naruszenia art. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zwracał uwagę na użyte w ustawie o gospodarce nieruchomościami pojecie "nieruchomości". Zgodnie z orzecznictwem, pojęcie to powinno być interpretowane po myśli art. 46 § 1 k.c., zatem przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym , określający właściwość rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczy wyłącznie nieruchomości w znaczeniu art. 46 § 1 k.c., a więc nieruchomości gruntowych oraz nieruchomości budynkowych i nieruchomości lokalowych, o ile na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny przedmiot własności.

Z kolei art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Ustawa o samorządzie gminnym, określając kompetencje organów gminy, przekazuje je odpowiednio obu organom gminy (radzie i wójtowi), przy uwzględnieniu funkcji, jakie każdy z nich odgrywa w procesie realizowania zadań gminy, w tym gospodarowania mieniem komunalnym. Zasadniczo gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta, co jednak nie oznacza, że wójt posiada całkowitą swobodę w tym zakresie, bowiem rada, jako organ stanowiący, ma wpływ na kształtowanie wszystkich spraw lokalnych, pod warunkiem wszakże, że ustawy nie stanowią inaczej. Dzielenie kompetencji pomiędzy radą, a wójtem odbywa się przede wszystkim w sferze doniosłości spraw.

Pojęcie "gospodarowanie mieniem komunalnym" swym zakresem obejmuje także gospodarowanie nieruchomościami gminnymi, gdzie ustalanie zasad gospodarowania nieruchomościami, w tym nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, powierzono radzie gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ww. ustawy), natomiast samo gospodarowanie mieniem komunalnym- wójtowi (art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy). Z ekonomicznego punktu widzenia nieruchomości gminne mają podstawowe znaczenie wśród mienia komunalnego, co uzasadnia szczególną dbałość prawodawcy w zakresie przyznania obu organom gminy odpowiednich w tym względzie kompetencji.

Artykuł 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, określający właściwość rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczy wyłącznie nieruchomości, a więc nieruchomości rozumianych zgodnie z art. 46 § 1 k.c. czyli nieruchomości gruntowych, nieruchomości budynkowych oraz nieruchomości lokalowych, o ile stanowią odrębny przedmiot własności. Grunty, o ile spełnione są wymagania art. 46 § 1 k.c., zawsze są nieruchomościami, natomiast budynki i lokale mogą stanowić nieruchomość tylko wyjątkowo, tj. jedynie w wypadkach przewidzianych wprost w przepisach. Zasadą jest, że budynki i ich części są częściami składowymi gruntu (art. 48 k.c.), które nie mogą stanowić odrębnego przedmiotu własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 k.c.). Budynek dzieli bowiem los prawny gruntu, na którym został posadowiony (zasada superficies solo cedit). W takim przypadku należy mówić o nieruchomości zabudowanej, np. budynkiem użyteczności publicznej (który nie stanowi jednak odrębnej nieruchomości). Tak samo pomieszczenie stanowiące wydzieloną ścianami część budynku dzieli los prawny tego budynku, stanowiącego bądź odrębną własność (nieruchomość budynkową- art. 235 § 1 k.c.), bądź część składową gruntu (art. 47 i art. 48 k.c.). Podobnie, jak wskazane przepisy Kodeksu cywilnego, pojęcie nieruchomości gruntowej definiuje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Jak bowiem stanowi art. 4 pkt 1 tej ustawy, przez "nieruchomość gruntową" należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wskazane w uchwale pomieszczenia, znajdujące się w Zamku Królewskim w Niepołomicach , nie stanowią nieruchomości, w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Wynika z tego zatem, że Rada Miejska nie posiadała kompetencji do wyrażenia w drodze uchwały zgody na najem tych pomieszczeń w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Podjęcie przez Radę Miejską w Niepołomicach uchwały w sprawie, która w tym przepisie nie jest wymieniona, stanowi o naruszeniu nie tylko tego przepisu, lecz również przepisów odrębnych określających kompetencje organu wykonawczego do załatwiania oznaczonych spraw z zakresu działania gminy.

Przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do przyjęcia założenia, iż uprawnienie rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu stanowi wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, iż to wójt gospodaruje mieniem komunalnym.

Zasady interpretacyjne stanowią natomiast, iż każdy wyjątek od reguły musi być interpretowany ściśle, co w niniejszej sprawie oznacza, że niedopuszczalnym jest przejmowanie przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał spraw dotyczących gospodarowania mieniem gminnym, gdy przepis szczególny jej do tego nie upoważnia. Kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania jej mieniem wynikających z przepisów ustawy samorządowej nie zmieniają również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak bowiem stanowi art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Należy zatem uznać, iż gospodarowanie mieniem komunalnym pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy, bez uzyskania zgody rady gminy, z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy, a wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a dotyczy wyłącznie nieruchomości gminnych, a nie pomieszczeń. Tym samym, w sprawach innych, niż wymienione w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, decyzje gospodarcze może podejmować wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Skoro zatem sprawa należy do właściwości organu wykonawczego gminy, to bez podstawy prawnej rada gminy nie może wkraczać w kompetencje tego organu, a więc zawarte w treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym upoważnienie rady do wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu na czas oznaczony powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony, jak również wynikające z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważnienie do wyrażenia zgody na zawarcie takiej umowy w trybie bezprzetargowym ograniczone jest tylko do umów najmu nieruchomości, w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., to zasadny jest wniosek, że wyrażenie przez radę zgody na najem pomieszczeń stanowiących część składową nieruchomości wychodzi poza zakres przedmiotowy tych przepisów, a tym samym poza kompetencje rady.

W niniejszej sprawie umowa najmu dotyczy pomieszczeń zlokalizowanych w Zamku Królewskim w Niepołomicach, a zatem nie można przyjąć, że mamy do czynienia z nieruchomościami rozumianymi zgodnie z art. 46 § 1 k.c. , tak więc w Rada Miejska w Niepołomicach nie miała uprawnień do wyrażania zgody na zawarcie przedmiotowej umowy najmu. W tym bowiem zakresie, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym sfera zamierzeń, jak i ich wykonanie należało do kompetencji burmistrza.

Rada Miejska w Niepołomicach powinna natomiast przede wszystkim opracować i wprowadzić w drodze uchwały (na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Regulacje w tym przedmiocie powinny być zgodne z przepisami ustawy szczególnej, jaką jest ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z poglądami komentatorów, w przypadku braku określenia nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych rada gminy może jedynie wyrazić zgodę na określone w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a czynności obrotu nieruchomościami, jednakże nie posiada uprawnień do wskazywania, z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta. Taka uchwała zawierająca zasady gospodarowania mieniem komunalnym powinna być w niniejszej sprawie, w związku z faktem, że przedmiotem najmu są pomieszczenia w nieruchomości gminnej, a nie nieruchomość w znaczeniu art. 46 § 1 k.c., podstawą do przeprowadzenia przez Burmistrza Miasta i Gminy N. odpowiednich czynności, poprzedzających zawarcie umowy najmu, zgodnych z odrębnymi przepisami tj. w niniejszej sprawie z ustawą o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z wyżej wymienionymi regulacjami prawnymi w niniejszej sprawie powinien zostać przeprowadzony przetarg, który pozwoliłby wybrać najkorzystniejszą ofertę najmu, a oferentom zapewniłby przejrzyste warunki postępowania (w tym możliwość zapoznania się z istotnymi postanowieniami umowy). Tryb przetargowy jest uzasadniony zarówno interesem gminy ( może ona uzyskać najlepsze warunki finansowe i organizacyjne), jak również interesem oferentów.

W niniejszej sprawie oferent ubiegający się o zawarcie umowy najmu przedmiotowych powierzchni na podstawie umowy zawartej na czas oznaczony, został pozbawiony jakiejkolwiek możliwości ochrony swoich praw. W przypadku zawarcia umowy na czas oznaczony, która może zostać rozwiązana, czy wypowiedziana w ściśle określonych w umowie wyjątkowych sytuacjach, bardzo istotnym elementem jest możliwość zapoznania się ze szczegółowymi warunkami trybu zawierania i zmiany umowy oraz samej treści umowy. Taką możliwość daje przetarg, w którym oferent podejmując decyzję o przystąpieniu do przetargu, ma możliwość zapoznania się z istotnymi postanowieniami umowy i ma gwarancje, że wygrywając przetarg umowa zostanie zawarta na znanych mu zasadach. W trakcie przetargu ma możliwość wpływania na treść umowy, a cała procedura ma jasno określony tryb odwoławczy (art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Również zmiany umowy zawartej w drodze przetargu są dopuszczalne w sytuacjach ściśle określonych, zwłaszcza w sytuacji kiedy organizator przetargu takie zmiany przewidzi na etapie organizowania przetargu. W niniejszej sprawie najemca nie miał możliwości realnego wpływania na treść umowy, co więcej sądził, iż jej postanowienia są stałe i nie będą podlegały zmianie. Umowa została zawarta na okres 10 lat, przy czym możliwość jej rozwiązania albo wypowiedzenia przez najemcę jest praktycznie niemożliwa, a cała procedura pozbawiona była jawności (np. brak ogłoszenia wymaganego w art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jednolitości postępowania. Najemca nie miał i nie ma zagwarantowanego żadnego trybu odwoławczego ( zagwarantowanego w postępowaniu przetargowym ), w którym mógłby kwestionować nieprawidłowe działania wynajmującego. Wynajmujący zaś naruszając przepisy i wyłączając tryb przetargowy pozbawił innych uczestników możliwości ubiegania się o wynajem pomieszczeń na Zamku Królewskim w Niepołomicach, a sobie zapewnił działanie wyjęte spod jakiejkolwiek kontroli.

W niniejszej sprawie trzeba mieć na uwadze także specyfikę działalności skarżącego, który w wynajmowanych pomieszczeniach prowadzi działalność polegającą między innymi na organizowaniu przyjęć okolicznościowych, konferencji, odczytów, spotkań itp. Taka działalność jest ściśle planowana, a klienci korzystający z usług skarżącego na długo przed przyjęciem rezerwują organizację uroczystości przez skarżącego. Wiąże się to z zawieraniem umów przedwstępnych, których zerwanie grozi dla skarżącego szeregiem ujemnych konsekwencji, takich jak odpowiedzialność odszkodowawcza, zwrot zaliczek czy zadatków oraz utrata renomy, na co skarżący, biorąc pod uwagę termin na jaki umowa została zawarta, rodzaj prowadzonej działalności, niemożność jej rozwiązania oraz jego zobowiązania wynikające z tej umowy, zwłaszcza wysokie zobowiązania finansowe, nie może sobie pozwolić. Niepewność, czy zawarta umowa najmu jest ważna, czy też nie, ma dla skarżącego podstawowe znaczenie dla prowadzonej przez niego działalności. Nie może on bowiem planować swojej działalności, czy kontraktować usług w sytuacji, w której w każdej chwili umowa może zostać unieważniona. Również wszelkie prace remontowe (zwłaszcza, iż wynajmujący nie usuwa wad pomieszczeń, pomimo ich zgłaszania przez najemcę), czy prace podnoszące standard (co biorąc pod uwagę rangę organizowanych usług ma bardzo istotne znaczenie) wynajmowanych pomieszczeń, nie mogą być przez skarżącego wykonywane. Może bowiem zaistnieć sytuacja, iż skarżący poniesie bardzo wysokie koszty związane z remontem pomieszczeń, czy ich renowacją, a następnie umowa zostanie unieważniona. Jest to tym bardziej dla skarżącego dotkliwe, że zgodnie z umową z dnia l kwietnia 2006 r., nie ma on jako najemca, prawa do żądania zwrotu poczynionych nakładów. Taki stan niepewności w zasadzie paraliżuje działalność skarżącego, zwłaszcza w sytuacji, w której umowa może zostać unieważniona w każdej chwili.

Nadto, unieważnienie uchwały może nastąpić z inicjatywy organów gminy, które biorąc pod uwagę kwestie polityczne, mogą dążyć do wykazania nieprawidłowości działania politycznych poprzedników i pokazania swoich działań, jako działań praworządnych oraz gwarantujących mieszkańcom gminy bezpieczeństwo i przejrzyste metody działania. W takim przypadku przeciwnicy polityczni osób, czy też stronnictw politycznych odpowiedzialnych za podjęcie zaskarżonej uchwały podejmą działania w celu unieważnienia zaskarżonej uchwały, co w konsekwencji spowoduje, iż skarżący zostanie zmuszony do opuszczenia wynajmowanych pomieszczeń i będzie musiał (jak zostało to wyżej uzasadnione) ponieść odpowiedzialność za zaciągnięte w związku z prowadzoną działalnością zobowiązania, których na skutek unieważnienia umowy nie mógł dotrzymać.

Pomimo tego, że skarżący prawidłowo płaci czynsz (bardzo wysoki), ponosi inne dodatkowe opłaty wymienione w umowie, przeprowadza obciążające go konserwacje, ponosi znaczące koszty związane z zakupem urządzeń dogrzewających najmowane pomieszczenia ( niewyposażone w odpowiednią do ch przeznaczenia instalację grzewczą) oraz zakupem energii elektrycznej, to może okazać się, iż nie przysługuje mu jakakolwiek ochrona jego praw, a posiadany do przedmiotu najmu tytuł prawny jest iluzoryczny i może w każdej chwili przestać istnieć, niezależnie od woli, czy wiedzy skarżącego.

W niniejszej sprawie interes prawny skarżącego został naruszony w sposób istotny, albowiem zawarł on umowę bez zachowania trybu przetargowego, nie mając realnego wpływu na jej postanowienia (uchwała została podjęta w dniu 31 marca 2006 r., a umowa zawarta dzień później tj. 1 kwietnia 2006 r.), a ponadto został pozbawiony możliwości zaskarżania czynności gminy, która w sposób wyjęty spod wszelkiej kontroli oddała w najem tak atrakcyjne pomieszczenia, jak pomieszczenia zlokalizowane na Zamku Królewskim w Niepołomicach, bez zachowania wymogów określonych w podstawowych przepisach regulujących kwestie gospodarowania mieniem komunalnym. Co więcej cały czas interes prawny jest naruszany, albowiem zmiany umowy wyłączone są z trybu przetargowego, a także istnieje niepewność prawna co do posiadanego przez niego tytułu prawnego do wynajmowanych pomieszczeń. W przypadku uznania, że umowa najmu jest nieważna, co może zostać stwierdzone w każdej chwili, również z inicjatywy organów gminy, skarżącemu nie przysługuje jakakolwiek ochrona, a właściciel może skierować przeciwko niemu pozew o eksmisję.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Niepołomicach wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Jednocześnie z ostrożności procesowej - na wypadek uznania dopuszczalności skargi, wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając powyższe wskazała na wątpliwości jakie budzi przynależność niniejszej sprawy do właściwości sądu administracyjnego, zaś rodzą się one tym bardziej, że skarżący w żaden sposób nie wskazuje podstawy prawnej przyznającej mu uprawnienie do wniesienia skargi. Ocena czy skarżącemu przysługuje możność skutecznego wniesienia skargi na wskazaną powyżej uchwałę uzależniona jest od stwierdzenia, czy wskazana uchwała podlega kognicji sądu administracyjnego, czy też jest z niej wyłączona.

Jak wynika z przepisów prawnych regulujących zakres kognicji sądów administracyjnych, został on dość wyraźnie ograniczony poprzez zastosowanie przez ustawodawcę enumeratywnego wyliczenia kategorii czynności, które mogą stanowić przedmiot skargi. Powstaje zatem pytanie, czy dopuszczalne jest wniesienie skargi na wskazaną po wyżej uchwałę.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa uchwała jest aktem podjętym przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na szczeblu gminnym. W konsekwencji ustalenie dopuszczalności skargi na taki akt uzależnione jest od stwierdzenia, czy w przepisach ustawy o samorządzie gminnym przyznane zostało skarżącemu uprawnienie do wniesienia tej skargi. W tym kontekście odwołać się należy do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z brzmienia tego przepisu, możność zaskarżenia uchwały organu gminy uzależniona jest od spełnienia następujących przesłanek : podjęcia uchwały przez organ gminy; regulowanie uchwałą spraw z zakresu administracji publicznej; naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia danej osoby poprzez podjęcie uchwały, bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa.

Spełnienie przesłanki określonej w punkcie pierwszym jest bezsporne. Nie sposób bowiem w niniejszej sprawie kwestionować faktu podjęcia uchwały nr XLVI/612/2006.

Wątpliwości budzi natomiast spełnienie przesłanki wymienionej w punkcie drugim. Należy bowiem rozważyć, czy sprawę będącą przedmiotem uchwały można zakwalifikować jako przynależną do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. W cytowanej literaturze przedmiotu, na podstawie unormowań zawartych w ustawie o samorządzie gminnym starano się stworzyć katalog spraw z zakresu administracji publicznej. Katalog ten obejmuje : akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy (przepisy gminne) na podstawie upoważnień zawartych w art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4-6 ustawy o samorządzie gminnym, czyli dotyczące budżetu gminy, programów gospodarczych, uchwały, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 11-14, a więc dotyczące przejęcia zadań z zakresu administracji rządowej, współdziałania z innymi gminami, herbu gminy, nazw ulic i placów, nadania honorowego obywatelstwa gminy (mają one charakter indywidualny, ale są zaliczane do kategorii "spraw publicznych", ponieważ gminy wykonują je zgodnie z przekazaną im częścią władztwa państwowego), uchwały w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, ale tylko te z nich, które ustalają ogólne zasady zarządu majątkiem i reguły gospodarowania mieniem (np. uchwały rady gminy przeznaczające do sprzedaży budynki komunalne, uchwały rady gminy ustalające zasady przetargu przy sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych, uchwały organu gminy ustalające wysokość opłaty targowej), a nie uchwały stanowiące realizacje tych ogólnych zasad i reguł (np. uchwały zarządu gminy o skorzystaniu z prawa pierwokupu, uchwały o oddaniu w najem konkretnego budynku czy sprzedaży określonej osobie oznaczonych praw majątkowych, uchwały rady gminy o likwidacji miejskiego przedsiębiorstwa komunikacyjnego lub jego przekształceniu, uchwały rady gminy akceptującej ceny za wodę pobieraną z urządzeń wodociągowych i za ścieki wprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych). Intencją ograniczenia dopuszczalności zaskarżania uchwał wyłącznie do tych dotyczących spraw z zakresu administracji publicznej ma na celu wyłączenie spod kontroli sądów administracyjnych sfery działalności gminy, w które nie realizuje ona przyznanych jej kompetencji o charakterze publicznoprawnym (władczym - tzw. imperium), ale funkcjonuje jako uczestnik obrotu cywilnoprawnego, jako osoba prawna (tzw. sfera dominium). W konsekwencji spory wynikłe z tego typu uchwał winny podlegać kognicji sądów powszechnych w postępowaniu cywilnoprawnym. Poglądy te znajdują potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i Sądu Najwyższego. Przyjmuje się, że oddanie w najem osobie fizycznej na cele mieszkaniowe budynku mieszkalno-użytkowego uchwala zarządu gminy nie jest sprawa z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Na uchwałę zarządu gminy (miasta) w sprawie sprzedaży określonej osobie oznaczonych praw majątkowych gminy, jako nie dotyczącej sprawy z zakresu administracji publicznej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, iż uchwała nr XLVI/612/2006 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 31 marca 2006 r., upoważniająca Burmistrza Gminy Niepołomice do zawarcia ze skarżącym umowy najmu na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, lecz dotyczy wyłącznie kwestii cywilnoprawnych. Przez swój charakter i treść, powyższa uchwała zbliżona jest do uchwał organów uchwałodawczych spółek handlowych - zgromadzeń wspólników lub akcjonariuszy, których uchwała również jest wymagana dla dokonania niektórych czynności przez zarząd spółki ( por. art. 228 pkt 4 i art. 393 pkt 4 k.s.h.).

Odnosząc się z ostrożności procesowej do twierdzeń formułowanych przez skarżącego w skardze, Rada Miejska podniosła w pierwszej kolejności, że uchwała podjęta została w dniu 31 marca 2006 r., a więc ponad sześć lat temu. Z uwagi zatem na brzmienie art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należałoby stosować odpowiednio art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Oba powyższe wyjątki nie mają zastosowania w niniejszej sytuacji, toteż wobec upływu sześciu lat od dnia podjęcia uchwały, nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie ustawodawca wskazuje, iż jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu jednorocznego terminu określonego powyżej, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem.

Podstawową przesłanką stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem uchwały rady gminy jest okoliczność, iż uchwała jest sprzeczna z prawem. Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania.

W świetle stanowiska skarżącego, uchybienie organu sprowadza się do niewymienienia expressis verbis okoliczności, że umowa zostanie zawarta bez przeprowadzania postępowania przetargowego, co jego zdaniem jest równoznaczne z podjęciem uchwały z naruszeniem prawa. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania uchwały nr XLVI/612/2006, które zasadniczo w pełni odpowiada brzmieniu obecnie obowiązującemu, zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje wprawdzie co do zasady w drodze przetargu, ale odpowiednia rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Wskazywane przez skarżącego stanowisko, jakoby udzielenie przez radę gminy zgody na zawarcie umowy najmu w trybie bezprzetargowym mogło następować wyłącznie w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wyraźnie kontestowane w doktrynie. Trafnie bowiem zauważa się w literaturze, że zwolnienie z obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów dzierżawy czy najmu może jedynie dotyczyć sytuacji określonej w art. 37 ust. 2 i 3. Taka interpretacja drugiego zdania ust. 4 wydaje się być wadliwa. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie możliwości zwolnienia z obowiązku stosowania trybu przetargowego w przypadku umów najmu i dzierżawy jedynie do wypadków określonych w ust. 2 i 3, to zapis zdania drugiego byłby całkowicie zbędny. Nie można się zgodzić z tezą, iż funkcją art. 37 ust. 4 zdanie drugie jest określenie organu kompetentnego do zwolnienia ze stosowania trybu przetargowego. Organ uprawniony do wyrażenia tej zgody jest bowiem wskazany w art. 37 ust. 3, a w wypadku zastosowania art. 37 ust. 2 nie ma potrzeby wyrażania zgody na tryb bezprzetargowy przez żaden organ. Tym samym należy przyjąć, iż tryb bezprzetargowego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy na czas nieoznaczony lub na czas dłuższy niż 3 łata może być za zgodą wojewody lub właściwej rady czy też sejmiku zastosowany również w wypadkach nieprzewidzianych w art. 37 ust. 2 i 3.

Ustawodawca nie precyzuje jednocześnie w jaki sposób, tj. za pomocą jakich zwrotów, ma zostać wyrażona zgoda rady na odstąpienie od trybu przetargowego. Nie można przychylić się do poglądu prezentowanego przez skarżącego, że takie odstąpienie winno nastąpić w drodze użycia słów "bez przetargu", "w trybie bezprzetargowym" lub innych zwrotów równoważnych. Zgoda na odstąpienie od przetargu może również wynikać z samego brzmienia uchwały, jej całokształtu. Jeżeli bowiem rada gminy, tak jak miało to miejsce w niniejszym przypadku, wprost określi podmiot z którym może być zawarta umowa najmu na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, to logicznym wnioskiem jest, że zawarcie umowy musi nastąpić w trybie bezprzetargowym. W przeciwnym bowiem przypadku, tj. w razie uznania, iż niezbędne jest wpisanie do uchwały zwrotu "bez przetargu", czyniłoby wysoce utrudnionym zrealizowanie woli Rady Miejskiej Gminy Niepołomice wyrażonej w kwestionowanej uchwale nr XLVI/612/2006. Zorganizowanie przetargu w sytuacji, gdy w uchwale w precyzyjny sposób została wskazana osoba najemcy, utrudniałoby lub wręcz uniemożliwiałoby zawarcie umowy z tą osobą, co z kolei stawiałoby pod znakiem zapytania samo istnienie zgody Rady na zawarcie umowy najmu czas oznaczony dłuższy niż 3 lata.

Nie jest zasadne stanowisko skarżącego, że zgody rady gminy wymaga wyłącznie zawarcie umowy najmu całej nieruchomości, podczas gdy wynajmowanie poszczególnych jej części pozostaje wyłącznie w dyspozycji organu wykonawczego. Wskazywane już przez skarżącego zasady gospodarowania mieniem komunalnym, mające na celu zapewnienie w szczególności prawidłowości tej gospodarki oraz umożliwienie organowi stanowiącemu gminy jej kontrolę, przemawiać będą za przyjęciem odmiennego wniosku, poddającego także rozporządzenie częścią nieruchomości lub jej wynajęcie pod kontrolę organu (konieczność uzyskania uprzedniej zgody), co jednak w żadnym wypadku nie narusza uprawnień organu wykonawczego (Burmistrza) do gospodarowania mieniem komunalnym. W świetle powyższych uwag nie sposób zatem uznać, iż uchwała nr XLVI/612/2006 jest sprzeczna z prawem, co uzasadniać by mogło stwierdzenie jej niezgodności z prawem.

Nie są także zasadne pozostałe zarzuty podnoszonych w skardze tym bardziej, że dotyczą one kwestii cywilnoprawnych, pozostających poza kognicją sądu w niniejszej sprawie. Na uwzględnienie w szczególności nie zasługują zarzuty skarżącego, które sprowadzić można bowiem do stwierdzenia, iż pominięcie postępowania przetargowego przy zawieraniu umowy pozbawiło skarżącego możności obrony jego praw poprzez niemożność wpłynięcia na treść zawartej umowy najmu. Skarżący zapomina , że zawarta umowa najmu jest umową cywilnoprawną, której sposób zawarcia regulują przepisy Kodeksu cywilnego. Zasadniczym elementem zawierania każdej umowy jest osiągnięcie przez przyszłe strony umowy konsensusu co zakresu przynajmniej podstawowych elementów danego stosunku prawnego, dla możności uznania, iż dany stosunek powstał. W przypadku umów w formie pisemnej formalnym wyrazem okoliczności uzgodnienia poszczególnych elementów umowy jest podpisanie dokumentu obejmującego jej treść. Skarżący podpisał umowę najmu nie czyniąc przy tym zastrzeżeń co do jej poszczególnych postanowień. Wyraził zatem w sposób dobrowolny wolę związania się umową o takiej treści. Okoliczność natomiast, czy umowa została zawarta w trybie przetargowym lub bezprzetargowym jest irrelewantna. Niezależnie bowiem od trybu zawierania umów, korzystając z zasady autonomii woli, skarżący nie musiał wyrażać zgody na zawarcie umowy o treści, która, w jego ocenie, byłaby dla niego niekorzystna. Obowiązku złożenia takiego oświadczenia woli nie sposób bowiem wywodzić z treści zaskarżonej uchwały, która jedynie upoważniała Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice do zawarcia umowy ze skarżącym, nie nakładając jednakże na skarżącego takiego obowiązku. Ewentualne natomiast spory co do treści umowy, wad oświadczeń woli, nieważności umowy etc., winny być rozpatrywane w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, a nie rozważane w postępowaniu dotyczącym skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego.

Z wnioskami oraz tezami zawartymi w odpowiedzi na skargę S.I. podjął polemikę w piśmie z dnia 27 czerwca 2012r. Jako nowum wyjaśnił, że skarga składana jest w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a także podał argumenty mające wskazywać, że zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem

w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ( pkt 5), jak również akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( pkt 6 ) .

Z bezspornych twierdzeń stron, a także przedstawionych dokumentów wynika, że dniu 31 marca 2006 r. Rada Miejska w Niepołomicach podjęła uchwałę Nr XLVI/612/2006 w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w najem pomieszczeń w Zamku Królewskim w Niepołomicach.

W podstawie prawnej tego aktu powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednol. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – dalej także w skrócie usg).

Co charakterystycznie, w zaskarżonej uchwale nie nawiązano do jakichkolwiek innych podstaw materialnoprawnych dotyczących kompetencji Rady Miejskiej w Niepołomicach do jej podjęcia .

Artykuł 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy:

1) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących:

2) określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Z art. 11a. ust. 1 i 3 usg wnika, że organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta. W myśl art. 26 ust. 3 usg, burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy.

Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. ( art. 30 ust. 1 ). Stosownie do art. 30 ust. 2 usg , do zadań wójta należy w szczególności : 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, 2) określanie sposobu wykonywania uchwał, 3) gospodarowanie mieniem komunalnym, 4) wykonywanie budżetu, 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Powołane wyżej regulacje wskazują, że o ile do zadań wójta gminy należy gospodarowanie mieniem komunalnym, o tyle kompetencja ta jest ograniczona regulacją z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg. Właściwość określona w tym przepisie jako wyłączna oznacza zaś bezwzględny zakaz przenoszenia spraw objętych tą właściwością na inny organ administracji. W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że art. 18 ust. 2 przypisujący określone sprawy (zadania) do wyłącznej właściwości rady gminy ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny, czego skutkiem jest trwały podział zadań pomiędzy organami gminy (radą gminy a wójtem). Zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy nie mogą być scedowane na wójta ani na żaden inny podmiot. Dla ich skuteczności muszą być realizowane przez radę gminy ( por. wyrok NSA z dnia 26 września 1995 r., SA/Łd 920/95, Wspólnota 1997, nr 6, s. 26; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1994 r., SA/Gd 252/94, Wokanda 1995, nr 1, poz. 28.).

Z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg wynika wprost zaliczenie wydzierżawiania lub najmu nieruchomości gruntowych na okres dłuższy niż trzy lata do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w sprawach majątkowych gminy. Wskazuje ono także, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a nie odnosi się do wydzierżawiania lub najmu nieruchomości gruntowych na czas nieoznaczony. Powyższe potwierdzają wyniki wykładni celowościowej , która prowadzi do wniosku, że kompetencja zawarta w tym przepisie jest wyrazem pieczy organu kolegialnego w spraw większej wagi dla stanu zasadniczej części mienia publicznego, jakie tworzą nieruchomości gruntowe. Została ona zastrzeżona dla takich sytuacji, w których dochodzi do powiększenia albo trwałego uszczuplenia zasobu nieruchomości, czy wieloletniego wyłączenia możliwości nieskrępowanego wykonywania w stosunku do nieruchomości gruntowych pełni praw właścicielskich.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie definiuje pojęć używanych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg , ani instytucji prawnych tam przewidzianych ( sprawy majątkowe, czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, nabycie, zbycie, obciążenie , wydzierżawienie, najem, nieruchomości gruntowe), które należą ze swej istoty sfery cywilnoprawnej.

Podstawowym aktem prawnym regulującym stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi jest Kodeks cywilny, co wynika z art. 1 tej ustawy. Przy interpretacji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg należy zatem uwzględnić przepisy Kodeksu cywilnego.

Mając też na uwadze zasadę lex specialis , w procesie wykładni należy uwzględnić dodatkowo przypisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz.U. z 2004 Nr 261, poz. 2603 z późn zm. – dalej w skrócie także ugn), która określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego ( art. 1 ust. 1 pkt 1 ). Przepisy tej ustawy mogą przewidywać w zakresie istotnej problematyki pewne odmienności w kwestiach uregulowanych w Kodeksie cywilnym, czy ustawie o samorządzie gminnym .

Zgodnie z treścią 46 § 1kc , nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Powołana regulacja koresponduje z brzmieniem art. 45 definiującym pojęcie rzeczy - którymi są nieruchomości , a także innymi przepisami odnoszącymi się do części składowych rzeczy oraz ich przynależności. ( art. 47 – 52 kc).

Ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera w art. 4 definicje legalne wprowadzone dla potrzeb jej stosowania i przewiduje, że ilekroć w ustawie jest mowa o : 1) nieruchomości gruntowej - należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności; 3b) zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste.

Pojęcie nieruchomości gruntowej , którym posługuje się ustawa o gospodarce nieruchomościami jest zbieżne z definicją zawartą w art. 46 kc, natomiast brak odrębnych norm dotyczących rozumienia pojęć najem, czy dzierżawa.

Analiza powyższych regulacji prowadzi zaś do wniosków odmiennych niż prezentowane w skardze. Wskazuje ona, że wyłączna kompetencja rady gminy , o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg obejmuje między innymi wszelkie sytuacje wydzierżawiania lub najmu pomieszczeń na okres dłuższy niż trzy lata, które to pomieszczenie stanowią albo odrębną nieruchomość, albo część składową nieruchomości budynku będącego odrębną nieruchomością, albo część składową gruntu zabudowanego budynkiem niebędącym odrębną nieruchomością, w którym nie wydzielono samodzielnych lokali uznawanych za odrębne nieruchomości. Każdocześnie są zatem nieruchomością gruntową albo jej częścią.

Nie jest zatem tak jak podnosi skarżący, że najem pomieszczeń w Zamku Królewskim w Niepołomicach nie wymaga respektowania dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg

Kolejne zagadnienie, które należy rozważyć w stanie faktycznym niniejszej sprawy to charakter uchwały przewidzianej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg.

Zarówno powołana w zaskarżonej uchwale podstawa prawna wydania, jak i treść uchwały w pozostałości nakazują uznać, że nie należy ona do podlegających kontroli sądów administracyjnych aktów prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć takie akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, które cechuje ich skierowanie do podmiotów zewnętrznych, abstrakcyjność oraz generalny charakter stanowionych norm (por. np. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 144; Z. Duniewska [i in.], Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 157-158; D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2004, s. 48 i n.; P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, ZNSA 2007, nr 5-6, s. 47 i n.). Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP). W literaturze akcentuje się, że samo nazwanie jakiegoś aktu np. uchwałą organu stanowiącego samorządu nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty (J. Ciapała, Powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, Prz. Sejm. 2000, nr 3, s. 30).

W sprawie niniejszej strony nie twierdziły, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie dostrzega w niej takich cech, co upoważnia do odstąpienia w tym zakresie od dalszych rozważań.

Artykuł 3 § 2 pkt 6 przewiduje skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, niebędące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Za taki właśnie akt uznaje zaskarżoną uchwałę S.I. .

W przeciwieństwie do powyższego Rada Miejskiej w Niepołomicach wywodzi, że zaskarżona uchwała nie została ona podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, lecz w sferze określanej mianem "dominium".

Stanowisko Rady Miejskiej w Niepołomicach nie jest trafne, co wynika z następujące okoliczności.

Jak w wskazano już uprzednio, w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, wymienionych kolejno w literach od a do i . Taka regulacja stanowi zaś niepodlegający wykładni rozszerzającej wyjątek od zasady, iż to wójt gospodaruje mieniem gminnym (art. 30 ust. 2 pkt 3).

Zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, to zbiór podstawowych reguł postępowania obowiązujących wójta. Zasady te nie mogą naruszać ani modyfikować ustawowej materii, zaś stanowią jedynie jej dopełnienie lub uzupełnienie. Jako ogólne reguły ( zasady ) nie mogą one dotyczyć szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, ani odnosić się do konkretnych adresatów tych czynności. Normy zawarte w uchwale dotyczącej zasad mają charakter abstrakcyjny i generalny w tym sensie, że normują określoną procedurę w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego. Jeżeli zasady gospodarowania nieruchomościami gruntowymi zostały określone w obowiązującej uchwale, wójt może samodzielnie dokonywać czynności z zakresu gospodarowanie mieniem komunalnym objętych hipotezą analizowanego przepisu, stosując się jednakże do określonych przez radę gminy reguł. Działania organu wykonawczego muszą bowiem znajdować podstawę w uchwale rady gminy, która określa zasady tych działań .

O ile rada gminy nie określiła w drodze uchwały zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata do czasu określenia zasad wójt może dokonywać powyższych czynności z zakresu gospodarowanie mieniem komunalnym wyłącznie za zgodą rady gminy. Także w tym przypadku zgoda adresowana jest do wójta gminy, dotyczy określonej albo określonych nieruchomości gruntowych, jednakże bez możliwości kształtowania uchwałą materii określonych w ustawach , bez uszczegółowiania postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, a także bez wskazania konkretnych adresatów czynności prawnej. Taka uchwała stanowi bowiem zgodę na dokonanie czynności objętej hipotezą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg ( nabycie, zbycie i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata) , nie zaś akt kształtujących konkretną czynność prawną ( por. wyrok WSA z dnia 11 października 2007 r., II SA/Wr 35/07, LEX nr 398981 ).

W obu wypadkach podmiotem , do którego skierowane są normy zawarte w uchwale jest wójt gminy .

Aktywność uchwałodawcza rady gminy jest w tym wypadku zupełnie odrębną kompetencją od przewidzianej dla tego organu w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących trybu zawierania umów po przeprowadzeniu albo bez przeprowadzenia przetargu

W zaskarżonej uchwale ani nie powołano w podstawie prawnej przepisu art. 37 ust. 4 ugn, ani też nie nawiązano w jej treści do kwestii przetargu. Do takich kwestii nie nawiązuje również Protokół Nr XL VI/2006 Sesji Rady Miejskiej w Niepołomicach, w tym zapisy pkt 11, który obrazuje przebieg dyskusji dotyczącej podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie jest to zatem uchwała o wyrażeniu zgody na oddanie w najem pomieszczeń w Zamku Królewskim w Niepołomicach bez przetargu. Wszelkie twierdzenia, z których ma wynikać, że zaskarżona uchwała stanowi zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu nie zasługują na uwzględnienie przy ocenie przedmiotu uchwały, którą należy zakwalifikować jako wydaną wyłącznie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 122/10 (zam. zb. LEX nr 752411 ), w którym wskazano trafnie, że uchwała rady gminy obejmująca swym przedmiotem zasady gospodarowania mieniem komunalnym podjęta jest w sprawie z zakresu administracji publicznej.. W uzasadnieniu tego wyroku, badając administracyjno - publiczny charakter sprawy słusznie zwrócono uwagę na argumentację zawartą w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994r.,sygn.W 10/94 (OTK 1994,cz.II, poz. 44 i 46), gdzie " opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej" wskazując, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego, nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego względu, według Trybunału, działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych. Powołano również uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 1/99 (ONSA 1999, z. 4, poz. 109), w której zawarto interpretację przemawiającą za szerokim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej. Dodatkowo można także wskazać, że istotną okolicznością dla takiej kwalifikacji uchwał wydawanych na podstawie art. podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg jest to, że nie wywołują one bezpośrednio skutków cywilnoprawnych.

Uchwała wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg podlega zatem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne ( art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i art. 101 usg.)

Przesłanki dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego aktu zostały określone w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z treścią art. 101 usg :

ust. 1 Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

ust. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

ust. 2a. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

ust.3. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

ust. 4. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94.

Przeprowadzona w tym zakresie kontrola wykazała, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w terminie 60 po wezwaniu Rady Miejskiej w Niepołomicach przez S.I. do usunięcia naruszenia, które pozostało bez odpowiedzi ( por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60, ZNSA 2007/2/83 ). Nie zachodzą też przeszkody do orzekania z uwagi na treść art. 101 ust. 2 usg.

Twierdzenia skarżącego, co do posiadanego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 31 marca 2006 r. Nr XLVI/612/2006, w świetle przedłożonych w sprawie dokumentów nie budzą zastrzeżeń choćby z tego powodu, że treść zaskarżonej uchwały dotyczy go bezpośrednio wymieniając z imienia i nazwiska. Treść zaskarżonej uchwały kształtuje essentialia negotii zawartej dzień później, przedłożonej przez skarżącego umowy najmu w zakresie powierzchni wynajmowanych pomieszczeń Zamku królewskiego w Niepołomicach – 505,1 m2, oraz czasu trwania najmu – od dnia 1 kwietnia 2006r. do dnia 31 marca 2016r. ( tj. 10 lat ), zaś zaskarżona uchwała został w niej wprost powołana. Nie należy do niniejszego postępowania kontrola legalności umowy najmu z dnia 1 kwietnia 2006r., w tym zasadność od odstąpienia zachowania przetargu, nie mniej jednak zarzucana wadliwość zaskarżonej uchwały w aspekcie podkreślanym w skardze co do trybu jej zawarcia może stanowić o naruszeniu interesu prawnego S.I. jako strony umowy oraz "adresata uchwały", który to interes prawny jest konkretny i bezpośredni.

Podniesiona na rozprawie dnia 6 lipca 2012 r. oraz wykazywana dokumentami okoliczność wzajemnego zresztą wypowiedzenia przez strony bez zachowania terminów wypowiedzenia umowy najmu z dnia 1 kwietnia2006 r. już po wniesieniu skargi, czy też przekazania przedmioty najmu wynajmującemu przez najemcę dnia 25 maja 2012r. nie ma znaczenia ani dla dopuszczalności orzekania w niniejszej sprawie, ani dla oceny naruszenia kwestii interesu prawnego S.I. przez zaskarżoną uchwałę. Zaskarżona uchwała wywołała bowiem skutki prawne, zaś powołana została wprost w § 3 umowy najmu z dnia 1 kwietnia2006 r. zawartą przez Gminę Niepołomice reprezentowaną przez Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice oraz S.I. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Firma [....] ".

Kwestie objęte hipotezą art. 101 ust. 1 usg niezwiązane z oceną samej uchwały rozważane były przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie, zaś przedstawiane są obecnie - tj. w dalszej części w uzasadnieniu wydanego wyroku, po to, by nie powtarzać ponownie tych aspektów, które należało mieć na uwadze badając spełnienie przesłanki stanowiącej niejako zagadnienie wstępne.

Uznając merytoryczną kontrolę zaskarżonej uchwały za dopuszczalną należy odwołać się do uprzednio już czynionych wywodów dotyczących charakteru prawnego uchwał wydawanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg. Ich uwzględnienie na tle treści samej uchwały nakazuje uznać, że jest ona sprzeczna z powoływaną podstawą prawną 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg . Zaskarżona uchwała zawiera bowiem treść, która kształtuje przynajmniej w części konkretną czynność prawną, co jest niedopuszczalne i sprzeczne z brzmieniem powyższego przepisu. To zaś oznacza jednocześnie oznacza wkroczenie w kompetencje zastrzeżone ustawą dla innego organu , tj. Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice, aczkolwiek z innych przyczyn niż podnosił skarżący. Sprzeczność uchwały z regulacją wprowadzoną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg jest oczywista i bezpośrednia. Brak przy tym podstawy prawnej pozwalającej na kreowanie przez radę gminy stosunku cywilnoprawnego, albo jego istotnych elementów w taki właśnie sposób. Z uprzednio wskazanych już przyczyn, brak przy tym podstaw do uznania, że jest to uchwała o wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu części nieruchomości gruntowej na okres dłuższy niż trzy lata.

Artykuł 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. zamieszczonego wrót regulacji normujących postępowanie nadzorcze, nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika jednak, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa w taki sposób, który nakazuje uznać ją za sprzeczną prawem.

Nadto, w myśl art. 94 usg :

ust. 1. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

ust. 2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Przewidziane w art. 94 ust. 2 usg odesłanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków orzeczenia sądu stwierdzającego niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem utraciło znaczenie w obecnym stanie prawnym wobec uchylenia z dniem 1 września 2004r. art. 160 k.p.a. ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 162, poz. 1692 z późn. zm.).

W pozostałości powołane wyżej regulacje mają istotne znaczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym albowiem stanowią w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę przepisy szczególne, o których mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. wyłączające również w tym postępowaniu dopuszczalność stwierdzenie nieważności aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 po upływie określonego terminu, a także rzutują na wykładnię pojęcia sprzeczności z prawem, jako podstawy do uwzględnienia skargi.

W wypadku ustalenia, że wadą zaskarżonej uchwały jest istotne naruszenie prawa uznawane za sprzeczność z prawem, a ponadto że upłynął już rok od daty jej podjęcia, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu niezgodności z prawem uchwały. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. O ile za bezzasadny należy uznać podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 usg w związku z art. 18 ust.2 usg, czy także art. 37 ugn z przyczyn w niej podanych, o tyle skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na sprzeczność zaskarżonej uchwały z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. przy braku podstaw prawnych do bezpośredniego kształtowania przez radę gminy stosunków cywilnoprawnych.

Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga ostatecznie zasługuje na uwzględnienie , Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku.

Podstawę prawną orzeczenie o kosztach postępowania zawartego w pkt 2. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.