Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3282/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 1 ust. 2 pkt 6 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 1 października 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 222/18 w sprawie ze skargi A. D. i M. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 25 października 2017 r. nr XLIII/642/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Gminy Oborniki solidarnie na rzecz A. D. i M. D. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 222/18 oddalił skargę A. D. i M. D. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 25 października 2017 r., nr XLIII/642/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miejska w Obornikach uchwałą z dnia 25 października 2017 r., nr XLIII/642/17 przyjęła "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr 51/2 położonej w miejscowości Gołębowo, gmina Oborniki" (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r. poz. 6979; zwaną dalej planem). W § 3 i § 8 pkt 3 planu dla całego jego obszaru ustalono przeznaczenie terenu jako rolnicze, znacząco ograniczając przy tym dopuszczalne sposoby jego użytkowania, w tym w szczególności zakazując wykorzystania na cele inne niż rolne, ogrodnicze, sadownicze lub hodowlane, a także zakazując sytuowania nowej zabudowy.

Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagali się stwierdzenia nieważności ww. uchwały, ewentualnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem.

Argumentowali, że plan uniemożliwia im działalność wydobywczą na terenie działki [...], którą nabyli z zamiarem prowadzenia na niej działalności gospodarczej w postaci wydobywania kopalin. Skarżąca w dniu 13 grudnia 2016 r. wystąpiła o zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy terenów objętych obecnie planem na tereny górnicze o funkcji "obszar eksploatacji kruszywa naturalnego". Pokreślili także, że ponieśli znaczne koszty związane z udokumentowaniem złoża na ich nieruchomości, w tym koszty sporządzenia i zatwierdzenia dokumentacji przez organy geologiczne, a także koszty badań złoża. Wskazali, że plan dotyczy jednej działki, a jego celem - w ich ocenie - jest uniemożliwienie wydobycia znajdujących się na niej złóż, a nie ochrona i kształtowanie ładu przestrzennego. Tymczasem organy powinny kierować się ładem przestrzennym oraz zasadami zrównoważonego rozwoju.

Zauważyli przy tym, że w § 6 pkt 3 planu znalazła się jedynie krótka wzmianka o istnieniu udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego "[...]" i nie ma jakiegokolwiek odniesienia do obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji i programu racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi. Podnieśli, że w uzasadnieniu uchwały Rada powołuje się na analizy środowiskowe i społeczne, nie odnosząc się w ogóle do przeprowadzenia jakichkolwiek analiz ekonomicznych. Z kolei ujawnienie złoża kopalin na działce skarżących definiuje potencjał ekonomiczny ich nieruchomości, którego organ w ogóle nie uwzględnił.

Odpowiadając na skargę Burmistrz Obornik, występujący w imieniu Gminy Oborniki, wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podał, że u podstaw inicjatywy planistycznej legł interes społeczny, a więc zobiektywizowane potrzeby społeczności lokalnej, która nie wyraziła akceptacji dla lokalizacji planowanej, kolejnej kopalni kruszywa naturalnego. Mając na względzie ochronę udokumentowanego złoża naturalnego "[...] " ujawnił je w planie dla terenu działki [...] położonej w miejscowości [...]. Podkreślił, że prowadzona przez skarżących na północnym wschodzie wsi eksploatacja kruszyw naturalnych powoduje dysfunkcje środowiska przyrodniczego oraz uciążliwości dla jakości życia mieszkańców. Przeznaczenie terenu działki skarżących znajdującej się na południowym wschodzie wsi pod eksploatację kruszywa skumulowałyby negatywne oddziaływania na życie ludzi, faunę, florę, krajobraz zarówno kulturowy, jak i przyrodniczy.

Organ wyjaśnił następnie, że złoże kruszywa naturalnego udokumentowane decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r., nr [...] zostało wykazane w planie. Nie ma jednocześnie obowiązku ukształtowania planu w taki sposób, aby umożliwić natychmiastową eksploatację złoża, a jedynie zapewnić ewentualną możliwość jej eksploatacji, gdy zajdzie taka potrzeba. W ocenie organu odstąpienie od ustalenia "programu wykorzystania złóż" nie może w warunkach sprawy prowadzić do przyjęcia, iż doszło do naruszenia prawa. Wskazał, że sporządzono wymagane ustawowo dokumenty dotyczące planu, tj. "Opracowanie ekofizjograficzne" i "Prognozę oddziaływania na środowisko", które wypełniają wymogi ustawowe. Z opracowania ekofizjograficznego wynika, że zawarta została w nim charakterystyka środowiska przyrodniczego obejmująca w układzie komponentowym dane dotyczące m.in. budowy geologicznej i rzeźby terenu, wód powierzchniowych i podziemnych, gleby. Opracowanie zawiera również analizę w zakresie przyrodniczych predyspozycji do kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz wniosków co do uwarunkowań ekofizjograficznych dla obszaru objętego planem. Organ stwierdził, że nie sporządzono "programu" wykorzystania złoża kruszywa naturalnego znajdującego się w obrębie nieruchomości skarżących, jednak jego zdaniem nie stanowi to uchybienia mogącego prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części. Kwestia ochrony złóż na przyjętym do opracowania terenie została bowiem unormowana poprzez wprowadzenie w treści skarżonej uchwały oraz na załączniku graficznym do skarżonej uchwały złoża kruszywa "[...]".

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wstępie, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, bowiem plan ogranicza im sposób wykorzystania przedmiotu własności. Z tego względu skarżącym przysługuje legitymacja do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego. Zaznaczył jednocześnie, że zmierzają oni do wykazania, że doszło do wydania uchwały planistycznej w warunkach naruszenia art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej u.p.z.p.), co wyraża się przede wszystkim w naruszeniu art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 517, ze zm.; dalej p.o.ś) oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 u.p.z.p.

Sąd wyjaśnił następnie, że w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. tylko przykładowo wymieniono działania służące utrzymaniu równowagi przyrodniczej i racjonalnego gospodarowania gruntami. Zarazem organ uchwalający plan powinien, zgodnie z art. 72 ust. 1 i 2 p.o.ś., ustalić program racjonalnego wykorzystanie ziemi, w tym na terenie złóż, oraz uwzględnić obszar złoża, obecne i przyszłe potrzeby eksploatacji. Z przepisów tych nie wynika jednak obowiązek przeznaczenia rozpoznanego złoża do eksploatacji, czy też określenia terminu, w którym będzie to możliwe. Wynika natomiast obowiązek podjęcia takich działań i czynności, które – na wypadek przeznaczenia złoża do eksploatacji – zapewnią bezpieczne dla środowiska jego wykorzystanie. Przepis ten nie sprzeciwia się przyjęciu w planie założenia, że obszar, na którym zlokalizowane jest rozpoznane złoże kruszywa, nadal będzie wykorzystany na cele rolnicze. Formułowanie takiego założenia mieści się w kompetencjach organu planistycznego. W jego zaś kontekście tworzenie odrębnego programu eksploatacji złoża jest zbędne.

Odnosząc się do powyższych uwag Sąd stwierdził, że zaskarżony plan nie zawiera i nie opiera się na "programie" wykorzystania złoża kruszywa [...], a także nie określa szczegółowo obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tego złoża. Zdaniem Sądu skoro jednak zakłada, że obszar, na którym złoże jest położone, nadal będzie wykorzystany rolniczo, to nie można stwierdzić, aby została naruszona jedna z zasad, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zauważył zarazem, że złoże zostało w planie uwzględnione, a to w § 6 ust. 3 planu oraz w części graficznej planu stanowiącej jego integralną część, granice złoża zostały opisane i określone przestrzennie.

Sąd nie zgodził się, że złoże nie zostało należycie ujawnione. Z planu wynika, że złoże [...] jest złożem z zatwierdzoną dokumentacją geologiczną i sprecyzowane zostały jego granice. Podzielił natomiast stanowisko organu, zgodnie z którym z uwagi na skalę działalności skarżących obejmującej eksploatację kruszyw naturalnych i rodzących się przez tą działalność dysfunkcji środowiska przyrodniczego oraz uciążliwości dla jakości życia mieszkańców przeznaczenie działki skarżących na cele rolnicze stanowi swoiste zrównoważenie gospodarki przestrzennej okolicy. Sąd dostrzegł też, że przeznaczenie działki skarżących na cele eksploatacji kruszywa naturalnego w zestawieniu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie miejscowości Gołębowo, gmina Oborniki zatwierdzonego uchwałą nr XXXIII/392/13 Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 26 kwietnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2013 r., poz. 4068) prowadziłoby do sytuacji, w której miejscowość [...] zostałaby niemalże otoczona (w całości od północy i wschodu) przez żwirownię skarżących. Sąd uznał zatem, że równowaga przyrodnicza i racjonalna gospodarka zasobami środowiska usprawiedliwiają ograniczenie, przynajmniej w obecnym okresie, przeznaczania okolic [...] na cele aktywnej eksploatacji kopalin.

Sąd nie przychylił się także do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 u.p.z.p. Zaznaczył, że pozostawanie na obszarze działki [...] złoża kopalin podnosi jej walory ekonomiczne, a skarżący zainwestowali, aby posiadane złoża wykorzystać. Jednak w ocenie Sądu uwarunkowania ekonomiczne nie mogą przysłonić innych uwarunkowań. Rada przeznaczyła bowiem znaczące złoża do eksploatacji, a uprawnionymi do ich wykorzystania są skarżący. Z kolei przekroczenie pewnej skali działalności zrodziła po stronie organu potrzebę zagwarantowania ochrony walorów środowiska, w tym ochrony mieszkańców [...] przed uciążliwościami. W ocenie Sądu przeznaczenie działki skarżących na cele rolnicze odpowiednio waży cele z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od opisanego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie podnieśli naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 72 ust 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy uchwalony zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zapewnia warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w szczególności nie uwzględnia obszaru występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, a także nie ustala programu rozsądnego gospodarczego wykorzystania kopalin;

2. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy uchwalony zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia walorów ekonomicznych przestrzeni oraz nie uwzględnia przy ustalaniu przeznaczenia terenu i potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z działki analiz ekonomicznych.

Na podstawie przytoczonych zarzutów pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest więc jedną z form kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Podstawą kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy powinny być ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 ustawy). Tym samym gmina posiada samodzielność w kształtowaniu polityki przestrzennej na terenie gminy, jednak samodzielność ta realizowana może być tylko w granicach dozwolonych prawem. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (OTK 2001 Nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności i legalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten określa podstawowe i obligatoryjne elementy planu, który - zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy - jest aktem prawa miejscowego. Podobnie art. 14 ust. 1 ustawy stanowi, iż w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powołanych przepisów wynika, że podstawowym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego, który będzie kompleksowo określał przeznaczenie całości lub części terenu gminy oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy, a nie prowadzenie polityki w zakresie ograniczania możliwości wykorzystania złóż kopalin. W literaturze wskazuje się, że zadaniem miejscowego planu jest ustalenie przeznaczenia terenów w taki sposób, ażeby było one zgodne z potrzebami realizacji zadań gospodarczych i ze wskazaniami różnych nauk co do celowego użycia terenów, a ponadto - ustalenie przeznaczenia terenów w ich kompleksowym powiązaniu, to znaczy w taki sposób, ażeby wpływ przeznaczenia terenów na przeznaczenie i użytkowanie innych terenów był znany i przewidziany (Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, str.100).

Szczegółowe regulacje co do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu zawiera art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.w planie miejscowym określa się obowiązkowo: granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Z kolei w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p nałożono obowiązek określenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Normy kompetencyjne wynikające z powołanych przepisów nie dają jednak uprawnienia organowi uchwałodawczemu gminy do ograniczenia prowadzenia działalności w zakresie wydobywania ujawnionych na tym terenie złóż kopalin, kompetencja ta jest bowiem zastrzeżona do wyłącznej właściwości organu koncesyjnego. Plan miejscowy powinien zatem uwzględniać potencjalne szkody związane z funkcjonowaniem terenu górniczego i kreować takie zagospodarowanie terenu górniczego aby minimalizować występowanie szkód górniczych. Przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast złoże kopaliny, które może znajdować się na terenie górniczym. To zawęża problematykę prawną do ochrony złoża kopaliny. Zgodnie z definicją legalną złożem kopaliny (art. 6 ust. 1 pkt 19 Prawa geologicznego i górniczego) jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują zasady planowania przestrzennego w zakresie złoża kopaliny wyłącznie przez odwołanie się do odrębnych ustaw. W ogólności odwołują się do przepisów odrębnych w zakresie terenów chronionych i górniczych, w skład których wchodzą złoża kopalin (art. 10 ust. 1 pkt 9 i art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Przede wszystkim do tych odrębnych ustaw należą ustawa - Prawo ochrony środowiska oraz ustawa - Prawo geologiczne i górnicze. Proces planowania przestrzennego powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), jednak już bezpośrednio z norm dotyczących ochrony środowiska wynika, że proces planowania przestrzennego powinien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). Ochrona środowiska polega bowiem m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lit. a p.o.ś.). Ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych (art. 81 ust. 1 p.o.ś.). Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 p.o.ś.). Złoża te podlegają zaś ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 p.o.ś.). Przepisy Prawa geologicznego i górniczego nie przyznają zaś kompetencji organowi uchwałodawczemu gminy do decydowania o sposobie racjonalnego gospodarowania złożem kopaliny. Wynika z tego, że to kopaliny, należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu (art. 26 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego). Zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin. Pojęcia "racjonalności gospodarowania zasobami" i "ochrony złóż" w przepisach prawa nie są zdefiniowane. Zgodnie z wymogami ochrony środowiska eksploatację kopalin prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku (art. 126 ust. 1 p.o.ś.). Normami odniesienia przydatnymi przy dekodowaniu zasady "racjonalnej gospodarki złożem kopaliny" mogą być przykładowo normy dotyczące właściwości geologicznych złóż kopalin, związane m.in. z wielkością i konturami granic złoża, jego położeniem względem innych złóż, a także innymi cechami budowy geologicznej złoża, w tym jakością kopaliny, parametrami skał otaczających złoże, warunkami hydrogeologicznymi etc. Nie mniej istotne są normy związane z właściwościami górniczymi (np. technologicznymi) możliwego sposobu udostępnienia i eksploatacji złoża czy też normy ekonomiczne, związane ze sferą ekonomiki gospodarowania złożem - zarówno w czasie teraźniejszym, jak i w przewidywalnej przyszłości. Kształtowanie warunków racjonalnej gospodarki złożami zaczyna się już na etapie prac poszukiwawczych i trwa miejscami aż do likwidacji zakładu górniczego włącznie. Podstawą działalności gospodarczej mającej na celu wydobywanie kopalin są informacje zawarte w dokumentacji geologicznej. Z niej wynika jedyny, podawany w koncesji miernik racjonalności gospodarki złożem, którym jest określany zwykle w procentach "minimalny stopień wykorzystania zasobów". Drugą ważną sprawą jest określenie przewidywanego stopnia wykorzystania zasobów złoża, z którego wynika maksymalna wielkość zasobów do wydobycia. W oczywisty sposób na racjonalną gospodarkę złożem wpływają również systemy i technika eksploatacji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1841/13). Jednak proces ustalania omawianej "racjonalności" dokonywany jest na etapie postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kopaliny. To w tym postępowaniu następują ustalenia w zakresie: racjonalnego gospodarowania złożem; minimalnego zakresu prac górniczych; przestrzeni w granicach, której ma być wykonywana działalność; rodzaju działalności, na którą ma być udzielona koncesja; technicznych możliwości wykonywania działalności w zakresie wydobywania węglowodorów ze złóż; a przede wszystkim sposobu zamierzonego wydobycia i minimalnego stopnia wykorzystania zasobów złoża oraz przedsięwzięcia niezbędnego w zakresie racjonalnej gospodarki złożem. Pod tym właśnie kryje się cel wynikający z art. 125 p.o.ś. Ponadto zgodnie z art. 104 ust. 4 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego to plan miejscowy ma być gwarantem wykonania działalności określonej w koncesji. To koncesja określa sposób racjonalnego wykorzystania złoża. W tym zakresie art. 95 ust. 1 ww. ustawy nie zawiera żadnego wyjątku. Plan miejscowy ma wyłącznie ujawniać istnienie takiego złoża celem jego ochrony. Ochrony tej nie można utożsamiać z możliwością decydowania przez organ uchwałodawczy gminy o sposobie racjonalnego wykorzystania złoża. To przepisy art. 104 Prawa geologicznego i górniczego stanowią odrębne unormowanie w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., na podstawie którego określa się sposób zagospodarowania terenów górniczych z tymże obowiązkowo plan powinien m.in. zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu wykonania działalności określonej w koncesji. Zatem tylko w reakcji na ustaloną w koncesji racjonalną gospodarkę złożem, w tym technikę wydobycia, plan miejscowy może odwoływać się do takiej "racjonalności". Samodzielnie lub w oderwaniu od takich ustaleń organu koncesyjnego nie może tworzyć żadnych ograniczeń, w tym przez wykluczenie możliwość prowadzenia powierzchniowej eksploatacji kopalin na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Te bowiem przepisy przyznają kompetencję do określenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenu, które to warunki powinny być zgodne z Prawem geologicznym i górniczym. W odniesieniu do art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. normy zawarte w art. 104 ust. 4 i 5 Prawa geologicznego i górniczego stanowią doprecyzowanie tego w jaki sposób plan miejscowy powinien formułować postanowienia względem obszaru i terenu górniczego, a więc także w odniesieniu do celu ustawy jakim jest ochrona złoża kopaliny. Dlatego szczegółowe warunki zagospodarowania konkretnego terenu, powinny uwzględniać istnienie złoża tak aby możliwa była jego eksploatacja także w przyszłości. Oczywiście organ uchwałodawczy posiada kompetencje do ustalenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenu, na którym znajduje się złoże, jednak nie może tego dokonać w sposób dowolny. Zauważyć należy również, że zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji m.in. w sytuacji, gdy zamierzona działalność uniemożliwiałaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach.

Powyższą argumentację wzmacnia również okoliczność, że kwestia wydobycia złoża kopaliny zaliczana jest co celów publicznych (art. 6 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Norma prawna zawarta w ww. przepisie stanowi natomiast sprecyzowanie pojęcia interesu publicznego, którym posługuje się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 pkt 4 u.p.z.p.), jako jednej z wartości, którą powinien uwzględnić plan miejscowy (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Ponadto interes publiczny utożsamiany jest z dobrem wspólnym. To zaś konstytucyjne pojęcie zawiera w sobie wiele elementów składających się na państwo. Państwo zaś powinno mieć możliwość ochrony i wydobycia złoża kopaliny jako dobra całego kraju. Nie jest to bowiem tylko dobro gminy. Generalnie bowiem istnienie celu publicznego stanowi jedną z uzasadnionych konstytucyjnie przesłanek ingerencji organów władzy publicznej w określony sposób zagospodarowania terenu, w tym przez zagwarantowaną prawem możliwość ochrony i wydobycia złoża kopaliny (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2323/15, LEX nr 1989190).

Przyjęcie w planie miejscowym przeznaczenia terenu wyłącznie jako teren rolniczy z jednoczesnym zakazem wykorzystania tego terenu na potrzeby innego sposobu użytkowania niż teren rolny, ogrodniczy, sadowniczy lub hodowlany de facto wprowadza zakaz możliwości wydobycia złóż kopalin znajdujących się na tym terenie, co powoduje, że trzeba rozważyć, czy nie narusza tym samym kompetencji organu koncesyjnego. Jednakże brak jest oceny Sądu w tym zakresie, który ograniczył się do stwierdzenia, że z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. nie wynika obowiązek przeznaczenia rozpoznanego złoża do wydobycia, pomijając przy tej ocenie powołane powyżej przepisy ustaw Prawo ochrony środowiska i Prawo geologiczne i górnicze. Zasadnie przy tym wskazując, że rolą organu uchwałodawczego było określenie warunków na wypadek przeznaczenia złoża do eksploatacji zapewniając bezpieczne dla środowiska jego wykorzystanie. Określając przeznaczenie terenu organ nie może jednocześnie wprowadzać zakazów, które nie wynikają z obowiązujących przepisów prawa.

Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia zasady ekonomicznego wykorzystania terenu wskazać należy, że została ona określona w art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi walory ekonomiczne przestrzeni. W odniesieniu do planu miejscowego stwierdzić należy, że przestrzeń, która podlega regulacji planu, jest ściśle określona i ograniczona, co skutkuje, że powinna być analizowana zarówno w aspekcie planistycznym, jak i jej zagospodarowania, z zachowaniem reguł, które mają zastosowanie w mechanizmach ekonomicznych. Należy ją wykorzystywać racjonalnie, z uwzględnieniem potrzeb ekonomicznych. Określony teren powinien być zawsze optymalnie wykorzystany na zamierzone cele. Jednak, nie może ujść uwadze, że ustawodawca w przepisie tym nakazuje uwzględnienie również innych wartości np. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi, prawo własności, potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Żadnej z tych wartości ustawodawca nie daje jednak pierwszeństwa, nakazuje ich wszystkich uwzględnienia, poszukania pewnego kompromisu w konkretnej rozpoznawanej sprawie. Zasada kształtowania polityki przestrzennej w oparciu o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój nie może uzasadniać, wprowadzenia całkowitego zakazu wykorzystania znajdujących się na tym terenie złóż kopalin, przy jednoczesnym braku należytej oceny i wyważenia wymagań wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Tym samym organ uchwałodawczy mając na uwadze powyższą zasadę winien uwzględnić wszystkie wartości określone w powołanym przepisie. Niewątpliwie Rada Miejska w Obornikach poprzestał również na wprowadzeniu do planu miejscowego złóż kopalin i nie wskazała kierunków ich zagospodarowania, w szczególności tego, że obszary, na których się one znajdują, mają być przeznaczone na działalność wydobywczą. Brak jest również uwzględnienia obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji ujawnionych złóż kopalin. Dalszą kwestią pozostaje, że wydobycie kopalin ze złóż może nastąpić wyłącznie w miejscu naturalnego ich występowania, nierzadko pozostając w kolizji z wcześniejszym sposobem wykorzystania terenu, zwłaszcza z interesami podmiotów użytkujących położone tam lub w sąsiedztwie nieruchomości. Niemniej ujawnione złoża kopalin stają się tylko jednym z uwarunkowań zagospodarowania terenu, choć niewątpliwie bardzo istotnym, które należy wziąć pod uwagę podczas wyznaczenia kierunków zagospodarowania, jakie będzie zmierzało do usunięcia lub przynajmniej złagodzenia tej kolizji, poprzez możliwe wyważenie tych sprzecznych interesów. To jednak pozostaje zadaniem gminy, która prowadzi i kształtuje politykę przestrzenną w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego. Nie ma racji zatem Sąd I instancji stwierdzając, że przeznaczenie terenu objętego planem na tereny rolnicze zwalniało organ z konieczności ustalenia programu racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi na terenach eksploatacji złóż kopalin oraz uwzględnienia w planie obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż.

Przywoływany przez skarżących kasacyjnie przepis art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowi, iż udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Artykuł ten koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p. nakazującym w planie miejscowym określać obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, jak też z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. zgodnie z którym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami (pkt 1) oraz uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (pkt 2).

Niewątpliwie Sąd I instancji nie dokonał takiej wykładni pomimo podnoszonych w tym zakresie zarzutów skargi, stąd konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w ramach którego sąd ponownie rozważy, czy w świetle powołanych powyżej przepisów doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. pamiętając, że naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej ( por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, LEX nr 574411). W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ustawodawca nie wymaga, aby naruszenia te miały charakter istotny. W doktrynie powszechnie przyjmuje się, iż zapis ten oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (P. Kwaśniak, Plan miejscowy..., s. 101). Nadto koniecznym jest w sprawie dokonanie oceny wyważenia przez organ uchwałodawczy wymagań wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., nie ograniczając się przy tym, jedynie do powtórzenia argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.