Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 283/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "O" w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 747/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O" w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 747/09 po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że sprawa o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielomieszkaniowego wraz z dojazdem, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], ark. 6 obręb Ch., położonych na os. T., przy al. R. w P. jest powtórnie przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, poprzednio bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2007 r. i poprzedzająca ja decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2007 r., w tym przedmiocie zostały uchylone ze względu na fakt, że w chwili wydawania decyzji brak było podstaw do uznania, że teren objęty planowaną inwestycją posiadał wymagany przez art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dostęp do drogi publicznej. Nie ustanowiono bowiem służebności przejazdu i przechodu przez działki nr [...] i [...]. należące do Miasta P.

Dnia [...] maja 2008 r. do Urzędu Miasta Poznania wpłynął wniosek E. J. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, opatrzony stosownymi załącznikami, w tym umową ustanowienia odpłatnej i na czas nieoznaczony służebności gruntowej, polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez wskazane w umowie działki, zawartą w formie aktu notarialnego.

W związku z powyższym decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uznając, że zostały spełnione wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie zarzutu Spółdzielni, że uzgodnienie Zarządu Dróg Miejskich (dalej ZDM) nie ma formy postanowienia z art. 106 k.p.a. wyjaśniono, że ZDM jest jednostką tożsamą z Prezydentem Miasta P. – organem rozstrzygającym w sprawie głównej. Artykuł 106 k.p.a. zakłada istnienie dwóch organów. Dlatego ZDM wyraził tylko swoje stanowisko.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Spółdzielnia zarzuciła, że uzgodnienie przez ZDM w formie pisma nie spełnia wymogów z art. 53 ust. 4-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spółdzielnia nie została powiadomiona o treści uzgodnienia i nie mogła się od niego odwołać. Ulica R. nie jest przystosowana do wprowadzenia wzmożonego ruchu pojazdów. Spółdzielnia zakwestionowała moc aktu notarialnego ustanawiającego służebność, bowiem toczy się postępowanie przed sądem powszechnym o ustanowienie na rzecz Spółdzielni, na tym gruncie, prawa wieczystego użytkowania. Planowany budynek pogorszy warunki mieszkaniowe członków spółdzielni. Teren ten jest "obszarem przestrzeni publicznej", sprzyjającym nawiązywaniu kontaktów społecznych przez mieszkańców.

Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając merytorycznie stanowisko wyrażone w decyzji tego organu. Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji nie do końca dobrze zaznaczył granice obszaru analizowanego, ale mapy pokazują cały teren, który powinien być brany pod uwagę a dokonane ustalenia były wystarczające do podjęcia decyzji. Poza tym najistotniejsza była sytuacja na działkach położonych bezpośrednio przy terenie objętym wnioskiem. Toczące się postępowanie przed sądem powszechnym, na które powołuje się Spółdzielnia, nie stanowiło przeszkody do ustanowienia służebności gruntowej. Nieruchomość pozostaje we władaniu Miasta P. i dopóki tak jest, możliwe jest zawieranie umów jej dotyczących.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu, wskazując, że organy obu instancji pominęły ogólny interes mieszkańców osiedla. Ponadto wskazano, że skoro Kolegium dostrzegło błędy w zaznaczeniu na mapie obszaru analizowanego, powinno ustalić granice zgodnie z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie jest zasadna.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organy administracji postąpiły zasadnie, rezygnując z analizy wpływu planowanej inwestycji na warunki mieszkaniowe osób już zamieszkujących w okolicy. Nie jest to bowiem przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie powoduje żadnych skutków materialnych, ani nie rodzi praw do terenu. Służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zostały spełnione wymagania, od których ustawodawca uzależnił wydanie, na rzecz wnioskodawcy, decyzji o warunkach zabudowy, a planowana inwestycja posiada obecnie dostęp do drogi publicznej. Zarząd Dróg Miejskich postąpił właściwie, ograniczają swoje uzgodnienie do pisma, zamiast wydawać postanowienie bowiem nie można mówić o współdziałaniu organów, gdy przepisy prawa przewidują w określonej sytuacji działanie tylko jednego organu. Jeżeli organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest równocześnie organem właściwym do wyrażenia stanowiska w tym konkretnym zakresie, to bezprzedmiotowe staje się współdziałanie organów, o którym mowa w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że Kolegium nie wyjaśniło wprawdzie dlaczego uznało, że organ pierwszej instancji zaznaczył obszar analizowany w sposób nie do końca zgodny z przepisami, natomiast to uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy bowiem znajdująca się w aktach mapa spełnia wymogi prawa: jest sporządzona w odpowiedniej skali oraz pochodzi z zasobu geodezyjno-kartograficznego. Ponadto mapa obejmuje większy obszar niż zaznaczono do analizy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "O" w P. zarzucając "naruszenie przepisów prawa i postępowania sądowoadministracyjnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy", tj.:

1) art. 52 ust, 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż zaznaczenie obszaru analizowanego przez organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy nie mogło mieć wpływu na wynik ocenianej sprawy;

2) art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 53 ust. 5 ustawy o z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie że, Zarząd Dróg Miejskich postąpił trafnie, ograniczając swoje uzgodnienie do pisma, zamiast wydawać postanowienie;

3) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż zaznaczenie obszaru analizowanego przez organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy nie mogło mieć wpływu na wynik ocenianej sprawy;

4) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów skargi, które zmierzały do wykazania nieprawidłowości w zakresie postępowania przed organami administracyjnymi;

5) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec niezastosowania środka określonego w ustawie w stosunku do naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że organ administracyjny winien określić granice terenu objętego wnioskiem. Jednakże granice analizowanego obszaru zostały przez organ administracyjny pierwszej instancji zaznaczone w sposób nieprawidłowy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powyższych błędów nie usunęło. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji winien uchylić zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ja decyzję w celu usunięcia naruszenia prawa. Ponadto zdaniem skarżącej uzgodnienie przez ZDM dojazdu do planowanej inwestycji w formie pisma, pozbawiając tym samym Spółdzielnie możliwości odwołania, stanowi rażące naruszenie prawa. Poza tym planowany dojazd – poprzez ulicę ks. M. R., która stanowi ciąg pieszo-jezdny, przebiegający na obrzeżu osiedla mieszkaniowego oraz parku, narusza interes prawny mieszkańców Spółdzielni. Powyższa droga nie jest bowiem przystosowana do wprowadzania wzmożonego ruchu pojazdów, a szczególnie nie jest przygotowana na przyjęcie ruchu ciężarowego, który będzie konieczny w związku z planowaną budową, na co zresztą zwracał uwagę ZDM w piśmie z dnia 29 września 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bada tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek art. 183 § 2 p.p.s.a., której w sprawie niniejszej Sąd kasacyjny nie stwierdził.

Przedmiotowa skarga kasacyjna, wniesiona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "O" w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oparta została na obu podstawach prawnych art. 174 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podniesione w skardze nie mają usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, których to naruszenie miało wpływ istotny na wynik sprawy Sąd kasacyjny przede wszystkim stwierdził niezasadność zarzutu o naruszeniu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez niezastosowanie środka określonego w ustawie wobec naruszenia przez decyzję art. 7 i 77 k.p.a.

Wskazany przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż "sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Jest to przepis ustrojowy i kompetencyjny określający zasady kontroli sądów administracyjnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie naruszył wskazanego przepisu, gdyż zgodnie z art. 3 § 1 p.ps.a. przeprowadził wnikliwą kontrolę zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przepis ten stanowił, iż Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ta regulacja uprawnia i zobowiązuje Sąd do wnikliwej oceny całego postępowania administracyjnego zakończonego wydaną decyzją pod względem zgodności z prawem materialnym oraz procesowym.

W razie stwierdzenia uchybień Sąd zobligowany jest do ich uwzględnienia nawet gdy nie zostały podniesione w skardze. Te powinności w ocenie Sądu kasacyjnego zostały dopełnione przez Sąd pierwszej instancji kontrolujący zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielomieszkalnego z dojazdem na wskazanych działach położonych na Osiedlu T. w P.

Nie jest słuszny zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji nie zbadał zgodnie z obowiązkiem czy prawidłowo został zebrany i oceniony materiał dowodowy z uwzględnieniem interesu prawnego członków Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P.

Stanowisko ocenne w tej kwestii Sąd pierwszej instancji przedstawił na początku swych rozważań prawnych – zasadnie przywołując regulację prawną art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, Przepis ten stanowi, iż "każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy".

Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przeprowadzając kontrolę spełnienia ustawowych przesłanek Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy prawidłowo wykonały wszelkie wymogi prawne niezbędne do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Stanowisko swoje Sąd kontrolujący decyzję uzasadnił w sposób wyczerpujący w wydanym wyroku, zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie dopuszczając się żadnego naruszenia tych przepisów.

Zarzut skargi kasacyjnej w tym przedmiocie jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie chybiony. Nie budzą żadnych wątpliwości ustalenia i ocena Sądu pierwszej instancji, że inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji po spełnieniu wszystkich pięciu warunków określonych art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Sąd podkreślił, że w sprawie tej przeprowadzono poprawnie analizę funkcji i cech zabudowy na podstawie prawidłowo wyznaczonego terenu. W myśl wymogów art. 53 ust. 4 pkt 9 i 10 uzyskano uzgodnienia dla inwestycji. Ponadto Sąd skontrolował dopuszczalność uzgodnienia Zarządu Dróg Miejskich na podstawie pisma bez zachowania formy postanowienia z art. 106 k.p.a. – bowiem ZDM jest jednostką administracyjną tożsamą z Prezydentem Miasta Poznania – który był organem rozstrzygającym w sprawie (porównaj wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r. OSK 922/06 prawidłowo powołany przez Sąd pierwszej instancji).

Ocena Sądu pierwszej instancji, że spełniony jest wymóg uzgodnienia przez Zarząd Dróg Miejskich jest uzasadniona w warunkach danej sprawy. Zauważyć też należy, iż inwestor w sposób prawidłowy wykonał dostęp do drogi publicznej nieruchomości objętej inwestycją na podstawie notarialnej umowy o ustanowieniu służebności gruntowej prawa przechodu i przejazdu przez działki oznaczone nr [...] i [...].

W świetle przeprowadzonej analizy wyznaczonego terenu o większym zasięgu wynika dopuszczalność zabudowy planowaną inwestycją wobec istnienia na ocenianym terenie tego rodzaju zabudowy. Zachowany więc zostaje ład przestrzenny na tym terenie o czym stanowi przepis art. 2 ust. 2 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wbrew stanowisku skarżącej nie naruszono przy wyznaczaniu terenu analizowanego, przepisów § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących zabudowy terenu przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – choć uwzględniono teren znacznie większy od wymaganego przepisami.

W świetle powyższych okoliczności Sąd kasacyjny uznał bezzasadność zarzutów o naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 53 ust. 5 ww. ustawy.

W podsumowaniu dokonanej oceny całego materiału dowodowego sprawy zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż badana decyzja o warunkach zabudowy wydana została zgodnie z prawem zarówno materialnym jak i procesowym.

Ocenę tę podziela Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając niezasadność podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej. Stanowi to podstawę oddalenia w całości skargi kasacyjnej. Na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Już tylko na marginesie należy zauważyć, iż badanie wpływu inwestycji na ochronę warunków mieszkaniowych osób zamieszkujących na osiedlu w okolicy inwestycji należy badać i uwzględnić na kolejnym etapie inwestycyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę, a przepisy regulujące tę kwestie precyzuje art. 5 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane.