Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 316/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie NSA Henryk Ożóg /spr./, Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 702/04 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem S. T., o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...], ustalającej w sposób ostateczny warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz C. B. dla inwestycji przyłącza telefonicznego na terenie pasa drogowego drogi powiatowej S. – Z. w W. oraz działek o numerach ewidencyjnych: 495, 494, 470 i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej.

W podstawie prawnej organ przywołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2, 6, 7 k.p.a., art. 157 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyraziło stanowisko, iż wniosek S. T., zmierzający w swej istocie do podważenia ostatecznej i prawomocnej decyzji Wójta Gminy B., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, oparty na twierdzeniu o niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podlegał kwalifikacji, jako wszczynający postępowanie o stwierdzenie nieważności wskazanego w nim rozstrzygnięcia administracyjnego, a w konsekwencji ocenie na gruncie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w związku z regulacjami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdy żadna z nich nie została zrealizowana w okolicznościach tego postępowania administracyjnego. Planowane zamierzenie inwestycyjne pozostawało w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu pod wnioskowane zamierzenie inwestycyjne, o przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową. Natomiast, zważywszy właścicielski status S. T. do działki o numerze ewidencyjnym 495, jego pominięcie, jako strony postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania badanej decyzji lokalizacyjnej, nie wyczerpuje żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, podlegając rozważeniu na gruncie wznowienia postępowania.

Argument S. T., odnoszący się do braku jego zgody na wydanie tej decyzji lokalizacyjnej, pozostaje bez wpływu na treść powziętego rozstrzygnięcia administracyjnego, skoro żaden przepis prawa zgody takiej, na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie wymaga. Natomiast zarzuty, dotyczące decyzji o umorzeniu podatku, co do zasady nie podlegają badaniu i ocenie w granicach niniejszej sprawy administracyjnej.

Na omówioną decyzję skargę złożył S. T., wnosząc o jej uchylenie z uchyleniem w dalszej kolejności decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy B. z dnia [...] Konsekwentnie prezentował stanowisko o niedopuszczalności realizacji przyłącza telefonicznego na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową, jako sprzecznego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a dalej o niezasadnym pominięciu jego udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przysługuje mu bowiem status właściciela jednej z działek przeznaczonych pod tę inwestycję, zaś realizowana linia przyłącza, spowodowała szkody w nasadzeniach na nieruchomości skarżącego, stanowiącej przedmiot jego prawa własności, które zostało tym samym istotnie naruszone. Powyższe wadliwości, zdaniem skarżącego, stanowią o spełnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzenia nieważności tej decyzji lokalizacyjnej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nadto wystąpił do właściwego organu administracji z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem podważanej decyzji lokalizacyjnej, które w sposób ostateczny zakończyło się dlań negatywnie, wobec czego w dalszej kolejności wystąpił także ze skargą na drogę postępowania sądowoadministracyjnego, dotychczas niezakończonego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prawne wraz z leżącą u jego podstaw argumentacją, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Akcentowało wzajemną niekonkurencyjność nadzwyczajnych trybów postępowania w administracji, gdy ustawa o postępowaniu w administracji dla zainicjowania każdego z nich w sposób enumeratywny określa przesłanki o jednoznacznie wyznaczonym, a nie pokrywającym się zakresie. Zatem tożsama wadliwość w postępowaniu administracyjnym nie może skutecznie stanowić podstawy dla wzruszenia kwestionowanej decyzji w trybie kilku z nich, w tym przypadku stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004r., sygn. akt II SA/Lu 702/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę tę oddalił. Stwierdził, iż w świetle stanowiska skarżącego, który wprost odwołuje się do przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo przeprowadziło postępowanie wyjaśniające dla zbadania i przesądzenia zasadności żądania w kontekście ustawowych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przyłącza telefonicznego. W dalszej kolejności organ, w wyniku wszechstronnej analizy okoliczności istotnych w świetle art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., wyprowadził zasadną konkluzję o braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącego decyzji lokalizacyjnej, przy jednoczesnej realizacji dyspozycji art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Wbrew stanowisku skarżącego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący teren powyższego zamierzenia inwestycyjnego, stanowiący o jego przeznaczeniu pod rozproszoną zabudowę zagrodową, w sposób oczywisty dopuszcza realizację wszelkich przyłączy w ramach infrastruktury technicznej istniejącej i wznoszonej zabudowy zagrodowej, także w warunkach rozproszenia. Obejmuje ona obiekty o przeznaczeniu gospodarczym i mieszkalnym, a przy każdym z nich urządzenia towarzyszącej infrastruktury technicznej, w tym przyłącza, stanowią ich integralną część, niezbędną dla prawidłowego korzystania, zgodnego ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Powyższe pozytywnie przesądza zasadność stanowiska organu rozstrzygającego o niezrealizowaniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 46 lit. a, gdy z kolei zważyć regulację zawartą w art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie podejmowania badanej decyzji lokalizacyjnej, stanowiącej czasowe kryterium dla oceny podstaw racji żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W dalszej kolejności podnoszone przez skarżącego jego pominięcie jako właściciela jednej z działek pod planowane zamierzenie inwestycyjne, jako strony w postępowaniu administracyjnym, mającym za przedmiot wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wyczerpuje żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. gdy zważyć wzajemną niekonkurencyjność nadzwyczajnych postępowań w administracji, przy brzmieniu uregulowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przewidującym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną, w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Zatem ten argument skarżącego podlegać może w sposób skuteczny ocenie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, jako właściwym, na co w pełni zasadnie zwracał uwagę organ decyzyjny, odmawiając stwierdzenia nieważności.

Tryb ten skarżący zainicjował, a podlegał on odrębnej realizacji przed właściwymi organami administracji. Obecnie zainteresowany oczekuje na wynik wszczętej przezeń kontroli sądowoadministracyjnej, która wykracza poza zakres kognicji niniejszej sprawy, gdy zważyć brzmienie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Także okoliczność wywodzonych szkód w mieniu skarżącego, wobec realizacji kwestionowanego przyłącza telefonicznego na gruncie, w tej sprawie pozostaje bez rozstrzygającego znaczenia dla oceny zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji administracyjnej, gdy ewentualne roszczenia w tym przedmiocie podlegać mogą rozpoznaniu w innym, zainicjowanym formalnoprawnie skutecznie, postępowaniu, co do zasady mając charakter odszkodowawczy z istoty cywilnoprawny.

W konkluzji kontroli legalności badanej decyzji objętej skargą, o pozytywnym rezultacie, stanowisko i leżące u jego podstaw twierdzenia skarżącego podlegają ocenie w kategorii pozbawionej racji prawnych polemiki z uprawnionym stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

W skardze kasacyjnej pełnomocnik S. T. omówiony wyrok zaskarżył w całości zarzucając mu naruszenie postępowania /art. 61 § 4 i art. 10 § 1 w zw. z art. 28 kpa/ mające istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wobec wykluczenia S. T. z udziału w postępowaniu, został naruszony interes prawny tego uczestnika postępowania, polegający na dozwolonej prawnie ochronie prawa własności.

W jej uzasadnieniu natomiast podniósł, iż pogląd WSA, że jedyną drogą weryfikacji wspomnianej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wznowienie postępowania, jest błędny bowiem art. 16 § 1 kpa nie hierarchizuje przewidzianych w tym kodeksie instrumentów prawnych zmierzających do uchylenia lub zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych, warunkując ich dopuszczalność jedynie koniecznością zaistnienia ustawowych przesłanek do ich zastosowania.

W tak określonym rozstrzygnięciu legislacyjnym prawo wyboru środka, a także skorzystanie w razie potrzeby ze wszystkich dostępnych środków prawnych, zależne jest wyłącznie od wyboru strony postępowania administracyjnego.

Jeżeli zatem w toku niniejszego postępowania skarżący wykazał naruszenie swojego interesu prawnego, poprzez podniesienie iż pas drogowy, po którym ma przebiegać inwestycja, graniczy z działką skarżącego na której rosną drzewa owocowe, a wykop pod budowę przyłącza został wykonany bezpośrednio przy pniach drzew i zniszczył ich korzenie, co doprowadziło do uschnięcia drzew /chociaż nie było to wcale konieczne, gdyż wystarczyło zgodnie z przepisami przesunięcie lokalizacji tej inwestycji na odległość 1 m/, a ponadto obecna lokalizacja przyłącza uniemożliwia budowę ogrodzenia posesji S. T., gdyż wykonanie go w granicy działki wiązałoby się z koniecznością zniszczenia przyłącza, to jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dn. 2 sierpnia 2000 r., uchylającej decyzję wójta i przekazującej ją do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dn. 7 lipca 1994 r. /Dz, U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm./ skarżącemu, tak jak każdemu innemu właścicielowi nieruchomości przysługuje prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób.

Stanowisko powyższe jest tym bardziej słuszne, iż plan ogólny dla tego terenu przewidujący zabudowę zagrodową odnosi się wyłącznie do sposobu zabudowania działek, ale nie ma on żadnego związku ze sposobem budowy przyłączy telefonicznych itp., a zatem zarzut skarżącego nie dotyczył samego planu, a jedynie sytuacji wykluczenia go z udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, wskutek czego pozbawiony został możliwości odwołania się od tej decyzji, czyli możliwości niewyrażenia na nią zgody przed jej uprawomocnieniem się.

W kontekście podniesionego powyżej zarzutu należy zwrócić uwagę, że Kolegium na wstępie swojej decyzji zaznaczyło, że decyzja o zabudowie i zagospodarowaniu terenu, wydana przez wójta, dotyczyła m.in. działki 495, która jest własnością S. T., a zatem zgodnie z art. 28 k.p.a. jest on stroną w toczącym się postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze, uniemożliwienie skarżącemu działania w tym charakterze w toku całego postępowania oraz zaskarżenia niekorzystnej dla siebie decyzji jest naruszeniem obowiązującego prawa prowadzącym zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. do uprawnionego żądania stwierdzenia nieważności takiej decyzji administracyjnej, która wydana została "pod nieobecność" strony, pozbawiając ją możliwości ochrony swojej własności.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną i jej uzasadnienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Niezasadnie bowiem skarżący uznaje, że przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, może służyć stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa.

W wyroku z dnia 29 marca 1988r., sygn. akt I SA 636/87 /ONSA 1988/1/45/ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania nie może być podstawą stwierdzenia nieważności.

W jego uzasadnieniu natomiast wskazał, iż wniosek taki wynika z art. 207 kpa, który w § 2 pkt 2 i w § 3 wyraźnie rozróżnia przyczyny wznowienia postępowania jako uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i przyczyny z art. 156 kpa, powodujące stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że naruszenie art. 145 kpa, a tym samym naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności.

W rozpatrywanej wówczas sprawie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji organu administracyjnego było naruszenie art. 10 kpa w wyniku nieuczestniczenia strony w postępowaniu. Okoliczność ta może powodować wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jeżeli zachodzą przesłanki z art. 147 i 148 kpa. Nie może natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia nieważność decyzji to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Dodać zresztą należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezstronnego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.

Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela tym bardziej, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 również wymienia naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako powód uchylenia decyzji lub postanowienia w całości albo w części i przyczyny z art. 156 kpa powodujące stwierdzenie nieważności. Pogląd ten w pełni przy tym można przenieść na grunt rozpatrywanej sprawy.

Podobne zapatrywanie wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 grudnia 1993r. III ARN 56/93, niepublikowany /w: KPA z orzecznictwem NSA, SN i TK.Wydawn. Prawn.W-wa 1995r., str. 350/, w którym stwierdził wprost, iż przyczyny wznowienia postępowania nie mogą być przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji.

Doktryna postępowania administracyjnego przyjmuje również, iż system nadzwyczajnych trybów postępowania opiera się na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie /B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wydawn. Prawnicze Lexis Nexis. W-wa 2003, str. 309/.

Z tych względów skardze kasacyjnej brak usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny natomiast stosownie do art. 183 § 1 cytowanego Prawa, rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, stosownie do art. 183 § 2 tego Prawa. Nieważność postępowania w tym przypadku nie zachodzi a wyrok Sądu I instancji nie jest dotknięty wadą, jaką mu wytyka skarżący.

Wobec powyższego na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.