Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1564/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i  lit.  c,  art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7,  art. 107  par. 3,  art. 107  par. 3,  art. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2020 r., znak: [...]. Wskazaną decyzją Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2018 r. zmieniającej decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] maja 2018 r. Starosta [...] decyzją nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt zamienny budynku magazynu paszowego według projektu indywidualnego o powierzchni zabudowy - 734,10 m2, powierzchni użytkowej - 588,06 m2 i kubaturze - 4513,80 m3. Planowany budynek miał powstać na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Wskazana decyzja nr [...] zmieniała wcześniejszą decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak:[...], którą organ architektoniczno-budowlany udzielił P. J. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę magazynu paszowego według projektu indywidualnego. Zmianom przyjętym decyzją nr [...] podlegały wymiary zewnętrzne planowanego budynku oraz w pewnym zakresie usytuowanie budynku na działce nr ewid. [...]. Pozostałe warunki pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlanej pozostawił bez zmian.

3. Pismem z 9 września 2019 r. Gmina [...], reprezentowana przez Wójta Gminy, złożyła do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2018 r. Zdaniem wnioskodawczyni – Gminy [...] wskazana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ układ komunikacyjny planowanej inwestycji zaplanowano na działce nr ewid. [...]stanowiącej własność gminną, bez uzyskania zgody właściciela na cele budowlane. Przedmiotowa decyzja została też wydana z istotnymi naruszeniami reguł postępowania administracyjnego (bez zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i bez udziału Gminy [...] w postępowaniu), aby ukryć fakt zatwierdzenie zmienionego projektu budowlanego.

W dniu 21 października 2019 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie nieważności decyzji i powiadomił o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Pismem datowanym na ten sam dzień organ wojewódzki wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.

W dniu 4 listopada 2019 r. do organu wpłynęła odpowiedź wyrażająca stanowisko Gminy [...] co do podstaw prawnych wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

4. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 9 września 2019 r., Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2020 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2018 r. o zmianie pozwolenia na budowę magazynu paszowego na działce nr ewid. [...] w [...], gmina [...].

Organ wojewódzki jako organ pierwszej instancji wskazał, że powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "pr.bud.").

Organ podkreślił, że w trakcie rozpatrywania sprawy pojawiły się wątpliwości co do tego, czy Gmina [...] posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie. Dlatego też Wojewoda [...] pismem z 21 października 2019 r. wezwał skarżącą do jego wykazania. W odpowiedzi skarżąca Gmina [...] oświadczyła, że jest właścicielem działki nr ewid. [...]przylegającej w części do działki inwestycyjnej nr ewid. [...]. Oświadczenie to znajduje potwierdzenie w treści właściwej księgi wieczystej. Na części działki nr ewid. [...]inwestor "zaprojektował układ komunikacyjny - dojazd do drogi publicznej", chociaż nie miał tytułu prawnego do tego terenu. Inwestor nie złożył też wymaganego przez prawo oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr ewid. [...]na cele budowlane. Z drugiej strony, realizacja zatwierdzonego projektu uniemożliwiłaby Gminie [...] korzystanie z własnej nieruchomości.

Po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz stanowiska skarżącej, Wojewoda [...] uznał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 pr.bud., a zatem nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji architektoniczno-budowlanej. Zakresem projektu budowlanego objęta została wyłącznie działka nr ewid. [...], stanowiąca własność inwestora. Ani wniosek o pozwolenie na budowę, ani projekt budowany nie wskazywały na zamiar wykorzystywania przez inwestora działki nr ewid. [...]. Dlatego też Wojewoda [...] nie podzielił stanowiska skarżącej. Sam fakt, że gmina [...] jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym pozwoleniem na budowę, nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego. Zdaniem organu działka nr ewid. [...]nie znajduje się znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji (budynku magazynowego wraz z infrastrukturą).

Organ pierwszej instancji wskazał też, że działka nr ewid. [...]jest użytkowana jako działka rekreacyjna z niewielkim stawem wodnym. Z uwagi na wysokość planowanego budynku magazynu paszowego oraz odległość dzielącą go od nieruchomości skarżącej należy przyjąć, że działka nr ewid. [...]nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wyznaczonym na podstawie § 12, § 13, § 57, § 60 ust. 1 oraz § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Zdaniem Wojewody [...] sporne przedsięwzięcie nie powoduje również ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działki o nr ewid. [...].

Odnosząc się do oceny dostępności działki nr ewid. [...] do drogi publicznej, Wojewoda [...] wyjaśnił, że posiada ona dostęp do drogi gminnej zjazdem obok granicy północno-wschodniej działki nr ewid. [...]oraz poprzez działkę nr ewid. [...] stanowiącą własność inwestora. Dojazd do działki inwestycyjnej ma być zapewniony poprzez pas terenu o szerokości 3 m obok własnego budynku gospodarczego, wzdłuż granicy północno-zachodniej działki nr ewid. [...].

5. Pismem z 14 stycznia 2020 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

a) art. 10 k.p.a., czyli naruszenie zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania poprzez niepowiadomienie strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, a przed wydaniem decyzji nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

b) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ odpowiednich zawiadomień w sytuacji, w której zgromadzony materiał dowodowy wskazywał na niemożność wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony;

c) art. 81 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zakończeniu czynności postępowania dowodowego i nieumożliwienie jej wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, w sytuacji gdy w sprawie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.;

d) art. 7 k.p.a., tj. naruszenie zasady praworządności poprzez niepodjęcie z urzędu żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

e) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, nieuwzględnienie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

f) art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie;

g) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z powodu braku interesu prawnego skarżącej, mimo że skarżąca posiadała interes prawny w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego;

h) art. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak określenia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 w zw. art. 3 pkt 20 pr.bud. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie przejawiające się przyjęciem, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego na budowę magazynu paszowego. Tymczasem zdaniem skarżącej przedmiotowa inwestycja powoduje, że obszar oddziaływania obiektu rozciąga się na nieruchomość skarżącej z uwagi na zaprojektowanie układu komunikacyjnego na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność gminy [...], co przesądza, że skarżąca posiada przymiot strony również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

6. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. Organ wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.).

Organ odwoławczy podzielił opinię organu pierwszej instancji, że działka nr ewid. [...]nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, tj. magazynu paszowego wraz z utwardzeniami (placem manewrowym, miejscami parkingowymi i drogą dojazdową). Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr ewid [...].

Powyższe stanowisko należy przyjąć po zbadaniu okoliczności sprawy na podstawie § 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Z akt sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej spornej inwestycji nie wynika, aby realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia pozbawiła nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), wpływała na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia) usytuowanego na niej obiektu (istniejącego, jak i potencjalnych).

Zdaniem organu odwoławczego skarżąca nie wykazała więc interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji organu stopnia podstawowego.

Zarzuty skarżącej wskazujące na naruszenie art. 10 k.p.a., art. 79a k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. w ocenie GINB są nieuzasadnione i nie zasługują na uwzględnienie. Pismem z 21 października 2019 r. Wojewoda [...] zawiadomił bowiem skarżącą o wszczęciu na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Od doręczenia skarżącej ww. zawiadomienia do czasu wydania przez organ wojewódzki decyzji z [...] stycznia 2020 r. upłynęło ponad dwa miesiące, tak więc skarżąca miała czas na zapoznanie się z materiałem oraz zgłaszanie wniosków i żądań.

Podobnie, zarzuty odwołania wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem GINB organ wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, szczegółowo wyjaśnił powody, dla których uznał, że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji (zaprojektowanego obiektu budowlanego). Zaskarżona decyzja posiada również wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 3 k.p.a.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 29 lipca 2020 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy strona skarżąca powoływała się na określone i ważne dla niej okoliczności, dotyczące zatwierdzenia układu komunikacyjnego inwestycji i zapewnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej przez działkę skarżącej;

art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, z której wynikają dla organu administracji publicznej między innymi obowiązki określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przeprowadzenie z urzędu wskazanych w sprawie dowodów, czego organy nie uczyniły w ogóle ograniczając się wyłącznie do całkowicie biernej postawy i pobieżnej analizy akt postępowania;

art. 10 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania z uwagi na niepowiadomienie strony skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, a przed wydaniem decyzji nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w sytuacji gdy strona nie wiedząc, że organ zakończył postępowanie dowodowe i można zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym oczekiwała na zawiadomienie z art. 10 § 1 k.p.a. w tej sprawie, gdyż chciała po zapoznaniu się z całością materiału dowodowego, ewentualnie go uzupełnić bądź kwestionować;

art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez zaakceptowania niedokonania przez organ pierwszej instancji odpowiednich zawiadomień w sytuacji, w której zgromadzony materiał dowodowy wskazywał na niemożność wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony;

art. 81 k.p.a. poprzez zaakceptowanie niezawiadomienia przez organ pierwszej instancji strony o zakończeniu czynności postępowania dowodowego i nieumożliwienia jej wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, w sytuacji gdy w sprawie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.;

art. 8 k.p.a. poprzez zaakceptowanie nieprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz niekierowanie się się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z powodu braku interesu prawnego skarżącej, mimo że Gmina posiadała interes prawny w sprawie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę magazynu paszowego oraz

art. 28 w zw. art. 3 pkt 20 pr.bud. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie skutkujące przyjęciem, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę magazynu paszowego, gdy tymczasem inwestycja ta znajduje się w obszarze oddziaływania na nieruchomość skarżącej z powodu zaprojektowania układu komunikacyjnego inwestycji na działce nr ewid. [...] stanowiącej własność Gminy [...], co przesądza, że Gmina posiada przymiot strony również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w tej sprawie.

8. Odpowiadając w dniu 28 sierpnia 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, nawet jeśli nie wszystkie argumenty skarżącej należało uznać za trafne.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. W uzasadnianym wyroku Sąd uchylił zaskarżoną zarówno zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]. Sąd uznał bowiem, że w przypadku obu aktów doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które nie tylko mogło, ale faktycznie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszono także przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 2 pr.bud., również w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Przedstawiając racje, które przesądziły o treści wydanego wyroku należy podkreślić, że sprawa co do zasady ma charakter procesowy, to znaczy, że kluczową kwestią jest prawidłowość umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Przedmiotem sprawy nie jest więc ustalenie, czy rzeczywiście Starosta [...] zmienił pozwolenie na budowę wydając decyzję z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Powtórzmy, istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Wojewoda [...] powinien prowadzić postępowanie w przedmiocie nieważności, czy też jednak zasadnie nie dopuścił do takiego postępowania, twierdząc że wnioskodawczyni – Gminie [...] nie przysługuje interes prawny do prowadzenia takiego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi etap to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap powyższego postępowania, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania - gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź postanowienie o odmowie wszczęcia (na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.), gdy warunki te nie są spełnione.

W pierwszej fazie postępowania organ bada więc jedynie kwestie formalne. Badanie podstaw formalnoprawnych powinno zatem dotyczyć takich kwestii jak: wniesienie żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, a jednocześnie interes prawny oraz wskazanie podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Badaniem wstępnym objęty jest także przedmiot sprawy (por. M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III., Warszawa 2013, str. 1023-1025 [Komentarz do art. 157 k.p.a.]). Postępowanie na tym etapie nie może natomiast odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce. Może to być przedmiotem badania organu dopiero w dalszym postępowaniu. Konsekwentnie, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot w sposób oczywisty nie będący stroną w sprawie, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (vide np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1698/17).

Sądy administracyjne podkreślają również, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2468/17, LEX 2465017). Dodatkowo, w przypadku wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, bądź o odmowie wydania takiego rozstrzygnięcia, interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud. (vide np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 467/14, LEX nr 1987281).

W sytuacji zatem, gdy ustalenie tego faktu wymaga przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w tym czy osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie, winno ono nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Wówczas właściwy organ powinien wszcząć tzw. postępowanie nieważnościowe, co stwarza możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz następnie, czy zachodzą ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 1994 r. sygn. akt I SA 1143/93 oraz z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 147/10).

11. Odnosząc przedstawione zasady do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że Wojewoda [...] prawidłowo zastosował art. 157 § 2 k.p.a. Nie mając przekonujących podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., organ wszczął postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji Starosty [...] i w tym postępowaniu badał interes prawny wnioskodawczyni – Gminy [...].

Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji co do interesu prawnego Gminy [...] zostało jednak przyjęte z naruszeniem prawa i konsekwentnie utrzymanie tego rozstrzygnięcia w mocy przez organ odwoławczy było zdaniem Sądu niezgodne z prawem.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że ani wniosek o pozwolenie na budowę, ani projekt budowany nie wskazywały na zamiar wykorzystywania przez inwestora działki nr ewid. [...]. Połowa tej opinii jest prawdziwa, gdyż wniosek złożony do organu architektoniczno-budowlanego rzeczywiście nie wspominał działki nr ewid. [...]. Ustalenie organu w zakresie projektu budowlanego budzi jednak bardzo poważne wątpliwości. Z projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej, tj. działki nr ewid. [...] wykonanego w skali 1:500, ale zestawionego z wycinkiem mapy zasadniczej m. [...] również w skali 1:500, stanowiącej załącznik do pisma Gminy [...] z 11 grudnia 2019 r. skierowanego do Wojewody [...] (k. 8 akt. adm. I inst.) wynika bowiem, że:

1) projektowany wjazd na posesję (działkę nr ewid. [...]) umiejscowiony jest blisko narożnika działki nr ewid. [...] i w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...] (północno-wschodni narożnik działki inwestycyjnej). Wjazd ten prowadzi bowiem – przynajmniej w części – na działkę nr [...], a nie działkę nr [...], gdyż granica tej ostatniej jest przesunięta o ok. 5,0 m w kierunku wschodnim. Tymczasem wjazd na działkę nr ewid. [...] nie jest przesunięty do wschodniej granicy tej działki, tylko jest od niej oddalony o taką odległość, że nie prowadzi wyłącznie do działki nr ewid. [...];

2) wbrew informacji inwestora nie jest możliwe przeprowadzenie drogi dojazdowej o szerokości 3,0 m na działce nr [...], gdyż w jej południowo-zachodnim narożniku zlokalizowany jest obiekt określony w planie zagospodarowania jako "istniejący budynek garażowy murowany kryty blachą" (nr 2). Odległość między ścianą przedmiotowego budynku do granicy działki nr ewid. [...]wynosi 3,38 m. Zachodnia krawędź drogi przewidywanej przez inwestora musiałaby przebiegać po linii granicy działek nr [...] i nr [...], a krawędź wschodnia niemal po linii ściany istniejącego budynku garażowego. Droga ta nie miałaby przy tym żadnego pobocza;

3) organy właściwe w rozpatrywanej sprawie nie odniosły się też do kwestii, czy zaplanowana, choć niezaprojektowana droga dojazdowa o szerokości 3,0 m jest zgodna z przepisami powołanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2012 r., a przede wszystkim jakie byłyby skutki faktyczne i prawne niezgodności projektu budowlanego z prawem. W § 14 ust. 3 rozporządzenia przewiduje się bowiem, że dojazd do projektowanego budynku z drogi publicznej powinien mieć nie mniej niż 4,50 m szerokości. Zlokalizowanie takiej drogi nie jest możliwe w sposób wskazany przez inwestora na działce nr ewid. [...];

4) biorąc także pod uwagę znaczącą kubaturę projektowanego budynku magazynu paszowego, można przypuszczać, że przedmiotowa droga wewnętrzna będzie musiała najprawdopodobniej obsługiwać samochody ciężarowe wymagające szerszej drogi niż przewidywany dojazd o szerokości 3,0 m. W takim przypadku inwestor będzie faktycznie zmuszony korzystać z terenu działki nr ewid. [...], a do chwili obecnej nie uzyskał na to zgody właściciela, czyli skarżącej Gminy [...];

5) w projekcie budowlanym nie wspomina ani nie przesądza się, czy ww. droga dojazdowa pełnić będzie funkcję drogi pożarowej i czy spełniać będzie wymogi prawne przewidziane dla drogi pożarowej (vide: rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719 ze zm.). Projekt odnosi się bowiem jedynie do zagospodarowania działki inwestycyjnej, a nie działki nr ewid. [...] (patrz punkty 7.2.4 oraz 7.2.5). Zgodność przewidywanej drogi dojazdowej z przepisami pożarowymi jest w projekcie budowlanym milcząco założona. Tymczasem, mimo przedstawionych okoliczności autorzy projektu budowlanego, a także inwestor, konsekwentnie twierdzą, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działki nr ewid. [...] (punkt 1.5 in fine projektu, strony nienumerowane). Organy właściwe w sprawie takie stanowisko podtrzymują.

Sąd zastrzega przy tym, że przedstawione wyżej wymiary i odległości granic działek lub obiektów budowlanych nie mają obecnie służyć rozstrzygnięciu postępowania nieważnościowego co do istoty, czyli orzeczeniu, czy zaistniały przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji Starosty [...] nr [...]. Wskazane wyżej okoliczności faktyczne mają być jedynie podstawą ustalenia, czy rzeczywiście zatwierdzony projekt i przyjęte w nim założenia co do drogi dojazdowej nie rodzą dla skarżącej żadnych obowiązków z zakresu prawa materialnego lub czy nie powodują żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu przez skarżącą należącej do niej działki nr ewid. [...]. Dla przykładu w § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej przewiduje się że obowiązkiem właściciela nieruchomości (jakiejkolwiek) jest składowanie materiałów palnych pod ścianami obiektu pod warunkiem zachowania minimalnej odległości 5 m od drogi pożarowej. Po analizie treści zaskarżonej decyzji nie można jednoznacznie stwierdzić, że na właścicielu działki nr ewid. [...] nie będą spoczywać nowe, nieznane dotychczas obowiązki lub ograniczenia. Skoro zaś przepisy prawa materialnego takie obowiązki skarżącej przewidują, to należało uznać jej interes prawny uzasadniający prowadzenie postępowania w przedmiocie nieważności pozwolenia na budowę.

W świetle przedstawionych okoliczności stanowisko Wojewody [...], utrzymane w mocy przez organ drugiej instancji, nie zasługuje na przyjęcie jako zgodne z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uznanie bowiem, że obszar oddziaływania inwestycji z pewnością ogranicza się do obszaru działki nr ewid. [...] bez skonfrontowania tego stanowiska z właścicielem działki nr ewid. [...](należącej do skarżącej) jest co najmniej przedwczesne. Organ wojewódzki nie zbadał wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do ustalenia zasięgu obszaru oddziaływania inwestycji i tym samym nie można stwierdzić, że rozpatrzył z właściwą wnikliwością cały materiał dowodowy. W świetle wskazanych wyżej okoliczności (punkty 1 – 5) nie ma też podstaw do przyjęcia, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji zawierają pełne i przekonujące wyjaśnienie, dlaczego zarzutom skarżącej odmówiono wiarygodności i oparto się wyłącznie na materiałach i oświadczeniach złożonych przez inwestora. Z tego powodu należy przyjąć, że przy wydaniu decyzji organu pierwszej instancji doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Należy przy tym pamiętać, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud., dotyczy nie tylko budynku magazynu paszowego, ale i całej infrastruktury komunikacyjnej, wymaga nie tylko zbadania okoliczności faktycznych dotyczących działki inwestycyjnej bądź działek inwestycyjnych, ale również działek sąsiednich. Sąd nie podważa poglądu przyjętego w orzecznictwie, że z samego prawnego faktu sąsiedztwa działek nie wynika jeszcze interes prawny właścicieli działek przylegających do terenu inwestycji. Nie można jednak rozstrzygnąć o braku oddziaływania projektowanego obiektu wraz z infrastrukturą komunikacyjną, a konsekwentnie o braku interesu prawnego właściciela działek sąsiednich bez zbadania, jakie ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy działki sąsiedniej, w naszym przypadku działki nr ewid. [...], mogą wynikać z zaplanowania drogi dojazdowej do działki nr ewid. [...] w sposób założony, choć nie zaprojektowany w przedmiotowej sprawie.

Należy jeszcze podkreślić inną ważną okoliczność. W postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego organ architektoniczno-budowlany nie wziął pod uwagę istotnej zasady prawa budowlanego. Otóż rozdzielenie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części, stanowi obejście prawa. W myśl zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 pr.bud., pozwolenie na budowę dotyczy bowiem całego zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku inwestycji obejmującej więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2019 r, sygn. akt II OSK 2832/17).

Sąd kontrolujący zaskarżone decyzje nie bada, czy w rozpatrywanej sprawie uzasadnione było rozdzielenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku magazynu paszowego oraz pozwolenia na budowę wewnętrznej drogi dojazdowej, czy też nie. Jednak niewątpliwie w procesie zatwierdzania projektu budynku na działce nr ewid. [...] powinno się zbadać, czy mogą być spełnione warunki budowy drogi dojazdowej lub wykonania odpowiedniego utwardzenia na działce nr ewid. [...]. Konsekwentnie w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności powinno się przyznać przymiot strony właścicielowi działki nr ewid. [...], aby w odrębnym postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 pr.bud.

Należy wreszcie podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie postępowania dowodowego nie przeprowadził też w należyty sposób organ drugiej instancji. Oczywiście organ odwoławczy bada okoliczności faktyczne sprawy tylko w zakresie określonym w art. 136 k.p.a. Nie można jednak zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o czym mówi art. 15 k.p.a., redukować do pobieżnego przeglądu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i do bezkrytycznego powtórzenia stanowiska organu pierwszej instancji.

W przedstawionym stanie rzeczy Sąd uznał, że nietrafne ustalenia organów właściwych w sprawie co do zasięgu obszaru oddziaływania zaprojektowanego obiektu budowlanego wraz z infrastrukturą, spowodowały nietrafne rozstrzygnięcie co do interesu prawnego skarżącej. Umorzenie postępowania w przedmiocie nieważności decyzji Starosty [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. zostało zatem dokonane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego (przede wszystkim art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud.).

Należy też zwrócić organowi uwagę na jednoznaczne stanowisko sądów administracyjnych i doktryny prawniczej, że o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. można mówić wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się więc z koniecznością uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawną możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Jeśli zatem brak interesu prawnego podmiotu żądającego przeprowadzenia postępowania administracyjnego nie jest oczywisty, wówczas umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest niedopuszczalne, a jeśli zostało orzeczone, narusza prawo (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 114/2018; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 758/17 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 51/16 i z 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2342/15).

12. Rozpatrując ponownie wniosek Gminy [...] o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę magazynu paszowego na działce nr ewid. [...] organy właściwe w sprawie powinny szczegółowo zbadać, zarówno złożony przez inwestora projekt budowlany, a także możliwość zapewnienia dostępu dla inwestycji do drogi publicznej. Wymagać to będzie ponownego ustalenia obszaru obiektu budowlanego obejmującego również infrastrukturę komunikacyjną. Rozstrzygnięcie w tym zakresie musi – zgodnie z art. 7 k.p.a. – uwzględniać interes społeczny, jak i słuszny, tj. rzetelnie uzasadniony i akceptowalny w państwie prawnym interes obywateli, nawet jeśli w ich imieniu działa organ samorządu terytorialnego. Analiza okoliczności technicznych, a także prawnej podstawy rozstrzygnięcia powinna znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

13. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.