Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 987/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 127 par. 2,  art. 126, art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi ,,A’’ Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nierozpatrzenia protestu w sprawie dotyczącej niezakwalifikowania do systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej na terenie województwa [...] 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 95n ust. 10 pkt 2, ust. 11 i 16 pkt 2 w związku z art. 95n ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U z 2016 r poz. 1793 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach"), w związku z art. 2 ust. 8 ustawy z 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U z 2017 r., poz. 844, dalej: "ustawa o zmianie ustawy o świadczeniach") oraz art. 124 w związku z art. 144 oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 1257) po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A. Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 3 lipca 2017 r. do Narodowego Funduszu Zdrowia - [...] Oddziału Wojewódzkiego w [...], wpłynął protest złożony przez spółkę A. dotyczący niezakwalifikowania placówki do systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej na terenie województwa [...]. Z uwagi na to, że protest nie spełniał wymagań określonych w art. 95n ust. 5 ustawy o świadczeniach w związku z art. 2 ust. 8 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach, postanowieniem z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia uznał, że protest nie podlega rozpatrzeniu. Organ pouczył stronę, że na postanowienie przysługuje prawo wniesienia zażalenia do Prezesa NFZ.

Spółka A., w oparciu o art. 95n ust. 11 ustawy o świadczeniach i art. 2 ust. 8 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach, wniosła zażalenie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] Pismem z dnia 27 lipca 2017 r. Prezes Funduszu przekazał zażalenie spółki do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, celem rozpatrzenia sprawy zgodnie z właściwością.

W zażaleniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. Podniesiono, że spółka w dniu ogłoszenia wykazu świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu zabezpieczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach, miała podpisaną umowę z NFZ, którą należy zakwalifikować jako dotyczącą udzielania świadczeń w trybie hospitalizacji określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach, tj. umowę na "ortopedię i traumatologię narządu ruchu – hospitalizację planową". Była zatem uprawnionym podmiotem do złożenia protestu i jego merytorycznego (w drodze decyzji) rozpatrzenia przez Dyrektora Oddziału NFZ. Tym bardziej, że przepis art. 95n ust. 5 ustawy o świadczeniach rozszerza katalog podmiotów uprawnionych do złożenia protestu także na świadczeniodawcę, którego dotyczy wystąpienie dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu o wydanie opinii, o której mowa w art. 2 ust. 6 noweli (uprawnionego do wniesienia protestu, o którym mowa w art. 95n ust. 5 pkt 2 ustawy).

Ponieważ protest spółki oparty był na argumentacji odnoszącej się do kryterium kwalifikacji do jednego z poziomów systemu zabezpieczenia (posiadania umowy z NFZ dotyczącej udzielania świadczeń w trybie hospitalizacji), które to kryterium stanowiło jednocześnie warunek do skorzystania ze środka odwoławczego od negatywnego rozstrzygnięcia Dyrektora Oddziału NFZ, to w ocenie skarżącej, zamknięcie przez organ administracji drogi odwoławczej poprzez wydanie postanowienia o nierozpatrzeniu protestu, jest rozstrzygnięciem przedwczesnym i niezasadnym.

Spółka wskazała również, że teza Dyrektora Oddziału NFZ, jakoby wyróżnienie hospitalizacji wykonywanej w trybie planowym i w trybie hospitalizacji następowało w § 4 ust. 1, § 4a ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz w załączniku Nr 3 do rozporządzenia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresie leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1520 ze zm.) w celu definicji tych pojęć, a nie tylko w celu wykonawczym (technicznym), jest nieuprawniona. Organ winien bowiem taką tezę szczegółowo uzasadnić, a nie jedynie zaprezentować. Tym bardziej, że wnoszący zażalenie w sposób jednoznaczny kwestionuje ten pogląd w złożonym proteście, przytaczając na uzasadnienie swoich tez, szereg argumentów, do których Dyrektor Oddziału NFZ w ogóle się nie odniósł. W ocenie strony, w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. brak jest rozdzielenia pojęć "hospitalizacja" i "hospitalizacja planowa", co potwierdza brak wystarczającej delegacji ustawowej w ustawie o świadczeniach do takiego rozdzielenia, a tym samym prawną niedopuszczalność jego dokonania w akcie wykonawczym.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach, tworzy się system podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, o którym mowa w art. 95l ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą, zwany dalej "systemem zabezpieczenia". Świadczeniodawcę kwalifikuje się do systemu zabezpieczenia na okres 4 lat, w zakresie dotyczącym zakładu leczniczego w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, prowadzonego na terenie danego województwa, jeżeli w tym zakresie spełnia on warunki określone w art. 95m ustawy o świadczeniach. Kwalifikacja, o której mowa, obejmuje włączenie danego świadczeniodawcy do jednego z poziomów systemu zabezpieczenia, o których mowa w art. 95l ust. 2 ustawy o świadczeniach, oraz wskazanie profili systemu zabezpieczenia, o których mowa wart. 95l ust. 3 ustawy o świadczeniach, zakresów lub rodzajów świadczeń, w ramach których będą udzielane świadczenia opieki zdrowotnej w systemie zabezpieczenia.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 4 - 7 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach, dyrektor oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia sporządza i ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej Narodowego Funduszu Zdrowia pierwszy wykaz świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu zabezpieczenia (...) w terminie do dnia 27 czerwca 2017 r. Wykaz obowiązuje od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 czerwca 2021 r.

Organ wyjaśnił, że stosownie do ww. przepisu, w dniu 27 czerwca 2017 r. sporządził i ogłosił w BIP pierwszy wykaz świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu zabezpieczenia. Odwołując się do regulacji art. 95n ust. 5 ustawy o świadczeniach, stwierdził, że w przypadkach niezakwalifikowania do systemu zabezpieczenia, kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu zabezpieczenia lub niewłaściwego wskazania profili systemu zabezpieczenia, zakresów lub rodzajów, o których mowa w art. 2 ust. 4 pkt 2 nowelizacji:

1) świadczeniodawca posiadający w dniu ogłoszenia wykazu, o którym mowa powyżej, umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dotyczącą udzielania świadczeń z zakresu leczenia szpitalnego, w trybie hospitalizacji określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 31d albo

2) świadczeniodawca, którego dotyczy wystąpienie dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu o wydanie opinii, o której mowa w art. 2 ust. 6 ww. nowelizacji

- może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni

od dnia ogłoszenia wykazu, o którym mowa w art. 2 ust. 4 nowelizacji, środek odwoławczy w postaci protestu.

Organ wskazał, że w okolicznościach sprawy, A. ma zawartą z Oddziałem umowę o sygn. [...], która swoim przedmiotem obejmuje udzielanie świadczeń z zakresu leczenia szpitalnego: ortopedia i traumatologia narządu ruchu - hospitalizacja planowa, natomiast nie obejmuje udzielania świadczeń w trybie hospitalizacji. W ocenie organu, skarżąca nie jest również podmiotem, co do którego została zastosowana procedura, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 2 ust. 6 nowelizacji. Organ uznał zatem, że w świetle ww. regulacji, skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia protestu.

Dyrektor ŁOW NFZ wyjaśnił, że w § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego wskazano, że określa ono: wykaz oraz warunki realizacji świadczeń z zakresu leczenia szpitalnego, zwanych dalej "świadczeniami gwarantowanymi". Przedmiotem umów w rodzaju leczenie szpitalne jest udzielanie świadczeń gwarantowanych, zgodnie z warunkami określonymi w ww. rozporządzeniu, co opisane jest w załączniku 3 do ww. rozporządzenia. Przedmiotowy załącznik określa warunki szczegółowe realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego, odrębnie dla każdego profilu lub rodzaju komórki organizacyjnej z wyraźnym rozróżnieniem dla świadczeń gwarantowanych w trybie hospitalizacji, hospitalizacji planowej oraz hospitalizacji w trybie leczenia jednego dnia. W § 2 pkt 2, 3 i 4 ww. rozporządzenia wskazano, że użyte w rozporządzeniu określenia oznaczają:

2) hospitalizacja - całodobowe udzielanie świadczeń gwarantowanych w trybie

planowym albo nagłym, obejmujące proces diagnostyczno-terapeutyczny oraz proces pielęgnowania i rehabilitacji, od chwili przyjęcia świadczeniobiorcy do chwili jego wypisu albo zgonu;

3) hospitalizacja planowa - hospitalizacja wykonywaną w trybie planowym;

4) leczenie jednego dnia - udzielanie świadczeń gwarantowanych świadczeniobiorcy z zamiarem zakończenia ich udzielania w okresie nieprzekraczającym 24 godzin.

W świetle powyższych uregulowań nie budzi wątpliwości zdaniem organu, że pojęcie "hospitalizacja planowa" jest pojęciem węższym od "hospitalizacji" i obejmuje jedynie przypadki całodobowego udzielania świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego w trybie planowym. Zaznaczył, że, jak wskazano w art. 31d ustawy o świadczeniach, stanowiącym delegację do wydania ww. rozporządzenia, Minister Zdrowia określa warunki realizacji danego świadczenia gwarantowanego, w tym dotyczących personelu medycznego i wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną, mając na uwadze konieczność zapewnienia wysokiej jakości świadczeń opieki zdrowotnej oraz właściwego zabezpieczenia tych świadczeń. Zdefiniowanie warunków, o których wyżej mowa nastąpiło w załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia, który świadczenia gwarantowane podzielił na trzy grupy:

• udzielane w trybie hospitalizacji (hospitalizacja);

• udzielane w trybie hospitalizacji planowej (hospitalizacja planowa);

• udzielane w trybie jednego dnia (leczenie jednego dnia).

W ocenie organu, w uwzględnieniu definicji zawartych w § 2 pkt 2 - 4 ww. rozporządzenia zarówno hospitalizacja, jak i hospitalizacja planowa dotyczy całodobowego udzielania świadczeń gwarantowanych, obejmujących proces diagnostyczno – terapeutyczny oraz proces pielęgnowania i rehabilitacji, od chwili przyjęcia świadczeniobiorcy do chwili wypisu albo zgonu, z tym że hospitalizacja obejmuje udzielanie świadczeń zarówno w trybie planowym, jak i nagłym, natomiast hospitalizacja planowa odnosi się tylko do realizacji ww. świadczeń w trybie planowym. Do złożenia protestu legitymowany jest świadczeniodawca posiadający w dniu ogłoszenia wykazu, o którym mowa powyżej, umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dotyczącą udzielania świadczeń z zakresu leczenia szpitalnego, w trybie hospitalizacji określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 31d. Skoro przedmiot umowy w rodzaju leczenie szpitalne został ustalony w uwzględnieniu systematyki świadczeń gwarantowanych, określonym w załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia, rozróżniającym tryb hospitalizacji i hospitalizacji planowej, to w takich okolicznościach nie można przyjąć stanowiska, o tożsamym traktowaniu tych trybów, jak wnioskuje skarżąca.

W skardze A. sp. z o.o. w [...] zarzuciła organowi:

1. naruszenie przepisów o właściwości, tj. art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 95n ust. 11 ustawy o świadczeniach i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 8 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach, art. 17 pkt 3 k.p.a., art. 102 ust. 5 pkt 21 ustawy, art. 126 k.p.a. i art. 144 k.p.a., polegające przede wszystkim na tym, że ten sam organ, który wydał zaskarżone postanowienie rozpoznał środek odwoławczy wniesiony na wydane przez siebie postanowienie, skutkujące nieważnością postanowienia;

2. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 6 - 8 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach i art. 95n ust. 5 pkt 2 o świadczeniach, poprzez jego niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, tj. na zaniechaniu wystąpienia przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ do ministra właściwego do spraw zdrowia, ze wskazaniem stanowisk obu stron odnośnie kwalifikacji wiążącej strony umowy w zakresie leczenia szpitalnego, o wydanie opinii o możliwości zakwalifikowania skarżącego do jednego z poziomów systemu zabezpieczenia;

3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. uniemożliwienie skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

4. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, tj.: art. 95n ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 95 n ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach, poprzez ich błędną wykładnię, poprzez uznanie, iż skarżąca nie spełnia wymagań podmiotowych uprawniających do wniesienia protestu tj. stwierdzenie, że spółka w dniu ogłoszenia wykazu szpitali zakwalifikowanych do tzw. "sieci szpitali" nie posiadała umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie leczenia szpitalnego, dotyczącej udzielania świadczeń w trybie hospitalizacji, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 31d, "hospitalizacja planowa", podczas gdy A. sp. z o.o. posiadała umowę na leczenie szpitalne w wymaganym przez ustawę zakresie, ponieważ zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r., wydanym na podstawie art. 31d ustawy, "hospitalizacja" to udzielanie świadczeń w trybie planowym albo nagłym, wobec czego fakt, iż A. sp. z o.o., posiadała umowę o udzielanie świadczeń w zakresie hospitalizacji planowej jest jednoznaczne z posiadaniem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie leczenia szpitalnego, dotyczącej udzielania świadczeń w trybie hospitalizacji określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 31d;

5. art. 2 ust. 6 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że skarżąca nie może zostać zakwalifikowana z zastosowaniem tej procedury do jednego z poziomów systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej;

6. § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego poprzez jego niezastosowanie z uwagi na nieuprawnioną zmianę definicji pojęcia hospitalizacji, co spowodowało, że organ w sposób bezprawny wykluczył skarżącą z kręgu podmiotów uprawnionych do zakwalifikowania do tzw. "sieci szpitali" zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybie wyjątkowym;

7. § 4 ust. 1, § 4a ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. oraz przepisów załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U.2016.1372, ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w celu zdefiniowania pojęcia "trybu hospitalizacji";

8. art. 31d ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że stanowi on podstawę ustawową do wydania aktu wykonawczego w sprawie wyłączenia z trybu hospitalizacji (leczenia szpitalnego) hospitalizacji planowej.

Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...], ewentualnie gdyby Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności - o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, jak również zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania tej sprawy, powołując się przy tym na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w spr. VI SA/Wa 1875/17. Pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez Sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu zgłoszonego na rozprawie o odrzucenie skargi, Sąd uznał, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowi znane jest z urzędu nieostateczne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r. w spr. VI SA/Wa 1875/17, jak również postanowienie tego samego Sądu z dnia 18 stycznia 2018 r. w spr. VI SA/Wa 2062/17 w przedmiocie odrzucenia - na podstawie art. 52 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., skarg na decyzje Prezesa NFZ o odmowie uwzględnienia protestu w sprawie kwalifikacji do systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej (dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy jednak zwrócić uwagę, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie w przedmiocie odmowy rozpatrzenia protestu, do zażalenia na które - stosownie do art. 95n ust. 11 ustawy o świadczeniach - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a do postępowania uregulowanego w art. 95n ust 11 nie ma zastosowania, powołane w ww. postanowieniach, wyłączenie z art. 95n ust. 16 ustawy o świadczeniach. Przepis ten stanowi, iż do postępowania, o którym mowa w:

1) ust. 1-4, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego;

2) ust. 5-10 i 12-14, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i organu, pełnomocnictw, doręczeń, sposobu obliczania terminów, wydawania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, sprostowań oraz stwierdzania nieważności. Ustęp 11 artykułu 95n ustawy oświadczeniach został zatem w cytowanym wyżej przepisie pominięty. Ponadto, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, skoro ustawodawca w dziale IVB ustawy o świadczeniach, przewidział, iż organy Funduszu rozpatrują protesty świadczeniodawców w przypadkach niezakwalifikowania do systemu zabezpieczenia, kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu zabezpieczenia lub niewłaściwego wskazania profili systemu zabezpieczenia, zakresów lub rodzajów, w formie decyzji i postanowienia, oznacza to, iż przyznał tym organom kompetencje do stosowania w tym zakresie środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Skoro tak, to rozstrzygnięcia wydane przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 95n ust. 9 i 11 winny podlegać kontroli sądu administracyjnego, zwłaszcza, że kwestia zaklasyfikowania lub też niezaklasyfikowania świadczeniodawcy do "sieci szpitali" w ramach systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, wiąże się bezpośrednio z wydatkowaniem środków publicznych przeznaczonych na finansowanie świadczeń medycznych. Jak wynika bowiem z przepisów ustawy o świadczeniach, szpitale, które znajdują się w sieci mają zagwarantowane zawarcie umowy z NFZ i środki na działalność w formie ryczałtu. Ponadto, z informacji zawartych na stronie Ministerstwa Zdrowia, wynika również, że na funkcjonowanie tego systemu będzie przeznaczone ok. 93% środków, z których obecnie jest finansowane leczenie szpitalne. Zakwalifikowanie szpitala do sieci jest zatem gwarancją, że Fundusz zawrze z nim umowę – bez konieczności uczestniczenia w postępowaniu konkursowym, o którym mowa w art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach - podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej. Z tego też względu, w ocenie Sądu, postępowanie dotyczące zakwalifikowania świadczeniodawców do poszczególnych poziomów systemu zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej również winno być objęte kognicją sądu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej zobligowane są do przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organów regulują przepisy ustaw materialnoprawnych oraz te przepisy ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej.

Stosownie natomiast do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości powoduje jej nieważność. Art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie tylko stanowi prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, ale również spełnia funkcję gwarancyjną w odniesieniu do spoczywającego na organie administracyjnym obowiązku przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Ponadto, w myśl art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159 (...).

W rozpoznawanej sprawie zarówno postanowienie w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania protestu wniesionego przez spółkę A. na niezakwalifikowanie do systemu zabezpieczenia, o którym mowa w art. 95l ustawy o świadczeniach zdrowotnych, jak i utrzymujące je w mocy postanowienie z dnia [...], wydane zostało przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Jako podstawę prawną do takiego działania organ wskazał w zaskarżonym postanowieniu art. 95n ust. 10 pkt 2, ust. 11 i 16 pkt 2 w związku z art. 95n ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U z 2016 r., poz. 1793 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach"), w związku z art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U z 2017 r., poz. 844, dalej: "ustawa o zmianie ustawy o świadczeniach") oraz art. 124 w związku z art. 144 oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a.").

Należy podnieść, że ustawa o zmianie ustawy o świadczeniach weszła w życie z dniem 4 maja 2017 r. i wprowadziła do systemu opieki zdrowotnej nową instytucję prawną w postaci systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej. Powyższa instytucja została uregulowana w nowododanym dziale IVB "System podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej".

W świetle przepisów zawartych w ww. dziale, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu sporządza i ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej Funduszu wykaz świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu zabezpieczenia, obejmujący wskazanie: świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu zabezpieczenia na terenie danego województwa; dla każdego ze świadczeniodawców, o których mowa w pkt 1, wszystkich profili systemu zabezpieczenia, zakresów lub rodzajów, w ramach których będą oni udzielać świadczeń opieki zdrowotnej w systemie zabezpieczenia (art. 95n ust. 1 ustawy o świadczeniach).

W przypadkach niezakwalifikowania do systemu zabezpieczenia, kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu zabezpieczenia lub niewłaściwego wskazania profili systemu zabezpieczenia, zakresów lub rodzajów, świadczeniodawca może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia ww. wykazu, środek odwoławczy w postaci protestu (art. 95n ust. 5 ustawy o świadczeniach).

Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje, w terminie 7 dni od dnia otrzymania protestu, decyzję o uwzględnieniu protestu ewentualnie decyzję o odmowie uwzględnienia protestu (art. 95n ust. 7 ustawy o świadczeniach). Od ww. decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, świadczeniodawca może złożyć odwołanie do Prezesa Funduszu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia tej decyzji (art. 95n ust. 8 ustawy o świadczeniach).

Ponadto, stosownie do art. 95n ust. 10 i 11 ustawy o świadczeniach, protest i odwołanie nie podlegają rozpatrzeniu, jeżeli:

1) zostały wniesione po terminie,

2) nie spełniają wymagań określonych w ust. 5, 6 i 8

- o czym dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu albo Prezes Funduszu informuje na piśmie świadczeniodawcę wnoszącego protest lub odwołanie, w terminie 7 dni od dnia wniesienia protestu albo odwołania. W przypadku, o którym mowa w ust. 10, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu albo Prezes Funduszu wydaje postanowienie w przedmiocie nierozpatrzenia protestu albo odwołania, na które służy zażalenie, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W myśl natomiast art. 95n ust. 16 pkt 2 cytowanej ustawy, do postępowania, o którym mowa w:

1) ust. 1-4, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego;

2) ust. 5-10 i 12-14, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i organu, pełnomocnictw, doręczeń, sposobu obliczania terminów, wydawania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, sprostowań oraz stwierdzania nieważności.

W przedmiotowej sprawie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu ogłosił w dniu 27 czerwca 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Funduszu wykaz świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu podstawowego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej na terenie województwa [...].

Pismem z dnia 3 lipca 2017 r. A. Sp. z o.o. w [...], na podstawie art. 95n ust. 5 ustawy o świadczeniach, wniosła protest.

Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, na podstawie art. 95n ust. 10 pkt 2 ustawy oświadczeniach, pozostawił protest bez rozpatrzenia z uwagi na niespełnienie wymagań określonych w art. 95n ust. 5 ustawy o świadczeniach w związku z art. 2 ust. 8 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach. Działając na podstawie art. 95n ust. 11 ustawy o świadczeniach, skarżąca pismem z dnia 20 lipca 2017 r. złożyła zażalenie od ww. postanowienia do Prezesa NFZ - zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w rozstrzygnięciu Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu z dnia [...].

Prezes NFZ nie rozpoznał jednak zażalenia strony, lecz pismem z dnia 27 lipca 2017 r. przekazał je Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ do "ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z właściwością". Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia orzekł o utrzymaniu w mocy własnego postanowienia z dnia [...]. W rozstrzygnięciu z dnia [...] zawarto pouczenie, iż przysługuje od niego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Należy w tym miejscu zauważyć, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, że: "Narodowy Fundusz Zdrowia (...) jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jednakże na mocy konkretnych przepisów tej ustawy stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej (np. art. 33 ust. 2. art. 154 ust. 6 ww. ustawy)." (tak: min. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 oraz w postanowieniu z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 57/07 www.orzeczenia.nsa.gov.pl; I. Kowalska - Mańkowska, Komentarz do art. 161 ustawy o świadczeniach, LEX2015).

Z kolei w myśl art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jest jedynie organem Narodowego Funduszu Zdrowia. W związku z powyższym, również nie jest organem administracji publicznej i analogicznie, na mocy konkretnych przepisów ustawy o świadczeniach, stosuje środki prawne właściwe organom. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia oraz dyrektorzy oddziałów wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia mogą zatem pełnić funkcje organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, jeżeli takie uprawnienia wynikają wprost z przepisów.

Zdaniem Sądu, cytowany wyżej art. 95n ust. 11 ustawy o świadczeniach, wyraźnie przyznaje Prezesowi Funduszu, jak i dyrektorom oddziałów wojewódzkich Funduszu, uprawnienia do stosowania środków prawnych właściwym organom administracji publicznej poprzez wskazane, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie nierozpatrzenia protestu albo odwołania wydają w formie postanowienia, na które służy zażalenie, do którego z kolei - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawową natomiast zasadą, wynikającą z przepisów postępowania administracyjnego jest - wyrażona w art. 15 k.p.a. - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W myśl tego przepisu, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża zatem regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Odstąpienie od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. Ewentualne wątpliwości co do takiego wyjątku powinny być wyjaśniane na rzecz realizacji zasady, a nie rozszerzenia wyjątku. Jest to w takich sytuacjach jedna z podstawowych reguł interpretacji przepisów w toku stosowania prawa, prezentowana powszechnie w doktrynie i w orzecznictwie (uchwała SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1997, nr 7, poz. 82, oraz wyrok SN z dnia 9 grudnia 1999 r., III RN 19/00, OSNAPiUS 2000, nr 10, poz. 378; i OSP 2000, z. 11, poz. 174). Wyjątki te "nie mogą one prowadzić do naruszenia innych norm konstytucyjnych. Ponadto nie mogą powodować przekreślenia samej zasady ogólnej, która na gruncie zwykłego ustawodawstwa stałaby się de facto wyjątkiem od wprowadzanej w różnych regulacjach procesowych reguły postępowania jednoinstancyjnego. Należy zatem uznać, że odstępstwo od reguły wyznaczonej art. 78 Konstytucji w każdym razie powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami oraz odpowiadać zasadzie proporcjonalności" (wyrok TK z dnia 6 grudnia 2011 r., SK 3/11, OTK-A 2011, nr 10, poz. 113, Dz. U. z 2011 r. Nr 272, poz. 1613) - p. Jaśkowska M., Wróbel. M. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz /Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego/ Lex 2013, wyd. V.

Z powyższych regulacji wynika, iż zażalenie od postanowienia wydanego w I instancji powinno zostać - co do zasady - rozpatrzone przez organ wyższego stopnia. Jak stanowi bowiem art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W myśl natomiast art. 17 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są:

1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej;

2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie;

3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością;

4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

W ocenie Sądu, z przepisów ustawy o świadczeniach (art. 102 ust. 5 pkt 21) należy wywnioskować, iż organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektorów wojewódzkich oddziałów Funduszu jest Prezes Funduszu, który posiada w swoich kompetencjach m. in. nadzór nad realizacją zadań oddziałów wojewódzkich Funduszu. Ponadto, stosownie do art. 98 ust. 2 ustawy o świadczeniach, w sprawach nie zastrzeżonych do zakresu zadań Rady Funduszu, rady oddziału wojewódzkiego Funduszu lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu organem właściwym jest Prezes Funduszu.

Skoro zatem art. 95n ust. 11 ustawy o świadczeniach odsyła do stosowania przy zażaleniach na postanowienia dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wskazując przy tym, który organ jest uprawniony do rozpatrzenia tego zażalenia, jak również nie wyłączając w żaden sposób stosowania w tych sprawach zasady dwuinstancyjności postępowania, to zdaniem Sądu, przedmiotowe zażalenie winno zostać rozpatrzone przez Prezesa Funduszu. Na takie stanowisko wskazuje również fakt, iż zgodnie z art. 95n ust. 8 ustawy o świadczeniach, organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w przedmiocie uwzględnienia lub odmowy uwzględnienia protestu jest Prezes Funduszu. Procedura stosowana przez organy Funduszu w sprawach administracyjnych odnoszących się do klasyfikacji świadczeniodawców do systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, uregulowana w dziale IVB ustawy o świadczeniach, winna być postrzegana jednolicie i spójnie, a zatem skoro w przypadku merytorycznej decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, odnoszącej się do protestu przewidziany jest dwuinstancyjny tryb postępowania, to taki sam tryb winien być stosowany przy postanowieniu tego organu w przedmiocie nierozpatrzenia protestu.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że również Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie miał w tym względzie wątpliwości, bowiem w postanowieniu z dnia [...], stwierdzającym, że protest skarżącej nie podlega rozpatrzeniu, pouczył stronę, że na postanowienie przysługuje jej prawo wniesienia zażalenia do Prezesa NFZ. Prezes NFZ - mimo skierowanego do niego przez spółkę A. zażalenia - bez jakiegokolwiek uzasadnienia - przesłał natomiast środek odwoławczy wniesiony przez stronę do Dyrektora Oddziału celem "ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z właściwością".

Wobec tego, że w ocenie Sądu, organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie nierozpatrzenia protestu spółki A. jest Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, to zaskarżone postanowienie z dnia [...] wydane zostało przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z naruszeniem przepisów o właściwości, co powoduje jego nieważność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.

Z kolei art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W tej sytuacji Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., natomiast na podstawie art. 200 i 205 § 1 tej ustawy orzekł o kosztach postępowania.

Wykazane naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do stwierdzenia nieważności, uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonego postanowienia. Przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż sprawa w pierwszej kolejności podlega ponownemu rozpatrzeniu przez właściwy organ administracji.

R.T.