Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 512/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 86 § 1, art. 8, art. 16, art. 138 § 2, art. 75, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 90, art. 5 ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 124 ust. 3, art. 131, art. 152 ust. 4, art. 252
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Grzegorz Panek (spr.), Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Karolina Dźwierzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi F.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji nienależnie pobranej i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2016 rok do budżetu Gminy Miasto w łącznej kwocie 76.573.30 zł 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej F.S. kwotę 6949 (sześć tysięcy dziewięćset czterdzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania F. S. (dalej: skarżąca) prowadzącej niepubliczne przedszkole "[...]" w M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. z [...] marca 2019 r. nr [...] określającą skarżącej obowiązek zwrotu do budżetu Gminy Miejskiej M. kwotę 76 573,30 zł tytułem części środków dotacji przyznanej na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola niepublicznego "[...]" z siedzibą w M. (dalej: przedszkole) w zakresie kształtowania, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w roku 2016 r., w tym:

- kwoty 39 014,80 zł stanowiącej kwotę dotacji pobranej nienależnie wraz

z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od 11 listopada 2017 r. oraz

- kwoty 37 558,50 zł stanowiącej kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi według przestawionego harmonogramu.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika, że w dniach od [...] lutego 2017 r. do [...] maja 2017 r. przeprowadzono postępowanie kontrolne

w przedszkolu w zakresie prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji gminnej za 2016 r. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w oparciu

o wyniki przeprowadzonej kontroli - organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] orzekając obowiązek zwrotu części nienależnie pobranej dotacji w wysokości 39 014,80 zł oraz kwoty 37 973,50 zł jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Przedmiotowa decyzja została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] z uwagi na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, organ I instancji zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego przesłuchał świadka J. J. oraz R. P. J. J. dołączył do akt postępowania oświadczenie w przedmiocie zasadności pokrycia kwotą udzielonej dotacji rat leasingu operacyjnego samochodu. Organ I instancji, w oparciu o art. 86 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. dalej: k.p.a.), zaniechał przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji wydał z [...] czerwca 2018 r. nr [...], która następnie została uchylona decyzją SKO

[...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] z uwagi na konieczność przesłuchania strony postępowania oraz przedstawienia uzasadnienia prawnego dla obowiązku zwrotu dotacji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2019 r. Wyjaśniono, że podstawą materialnoprawną wydanej decyzji stanowią przepisy ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. w brzmieniu obowiązującym w 2016 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm. - dalej także jako u.s.o.) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2017 poz. 2077 ze zm.). Wyjaśniono ponadto, że kwestie zasad naliczania i wykorzystania, wypłacanych z budżetów właściwych jednostek samorządu terytorialnego, dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek podlegały regulacji art. 90 ustawy o systemie oświaty.

Organ I instancji podkreślił, że środki otrzymane w ramach dotacji

w kontrolowanym okresie mogły być przeznaczone wyłącznie na realizację zadań dotowanego przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w oparciu o dowód z przesłuchania świadków: J. J., R. P. oraz przesłuchaniu skarżącej, organ zakwalifikował następujące wydatki jako wykonanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem: zakupy spożywcze, raty leasingu operacyjnego, zakup polisy OC, zakup usługi telekomunikacyjnej dla numeru niepowiązanego z działalnością przedszkola, zakup czajnika elektrycznego, wynagrodzenie dla osoby zatrudnionej na stanowisku nauczyciela (osoba ta nie posiadała stosownych kwalifikacji do bycia nauczycielem przedszkola), zakup kart upominkowych dla pracowników, zakup porcelanowej zastawy stołowej, zapłatę za ubezpieczenie dzieci i pracowników. Łączna wysokość zakwestionowanych wydatków to 37 558,50 zł.

Oran I instancji ocenił, że wydatki te nie są związane z kształceniem dzieci, ich wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną - wyczerpują zatem kwalifikacje z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty.

Organ I instancji ustalił ponadto, że część dotacji w kwocie 39 014,80 zł została pobrana nienależnie - jest to część dotacji pobranej na pięcioro dzieci 6-letnich posiadających odroczenie od realizacji obowiązku wychowania przedszkolnego oraz na jedno dziecko 6-letnie posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2019 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 8, 16 oraz 138 § 2 k.p.a. poprzez: wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji sprzecznie z treścią i wskazaniami decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] września 2018 r., przez co organ naruszył zasady trwałości decyzji administracyjnych, zaufania obywateli do organów administracji oraz związania organów wskazaniami dotyczącymi okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy,

- naruszenie art. 8, 24 § 3 i art. 80 k.p.a. przez prowadzenie postępowania kontrolnego, postępowania administracyjnego i przygotowanie decyzji przez tego samego pracownika organu, to jest zaistnienie przesłanek uzasadniających poważne wątpliwości co do jego bezstronności, naruszenie zasady pogłębiania zaufania strony do władzy publicznej, brak bezstronności konieczny do uwzględnienia przesłanek uznających stanowisko strony,

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i ari.8 § 1 i 2 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, odstąpieniu bez uzasadnienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw tego samego rodzaju i w stosunku do tego samego podmiotu (strony) oraz niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej,

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającym na pominięciu przedstawianych dowodów, nieuwzględnieniu jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i co. doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych,

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art 107 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych wydanej decyzji odnoszących się do nieuznania wydatków.

Skarżąca zarzuca również naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 14 ustawy o systemie oświaty przez błędne określenie wieku przedszkolnego uczniów w okresie od [...] stycznia do [...] sierpnia 2016 r., i uznanie, że przedszkole nie miało prawa do pobierania dotacji na dzieci 6 - letnie, posiadające odroczenie obowiązku szkolnego, uczęszczające do przedszkola,

- art. 84 ust 1 ustawy o systemie oświaty przez uznanie, że brak zapisu w statucie o objęciu opieką dzieci posiadających odroczenie obowiązku szkolnego powoduje brak prawa do otrzymania dotacji oświatowej na każdego ucznia przedszkola, w tym dzieci z odroczonym obowiązkiem szkolnym,

- art. 90 ust 3d i art 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty oraz przepisów art. 124 ust. 3, art 131, art 152 ust.4, art. 252 ust 1 pkt li 2 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych przez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że określone wydatki, które zgodnie z art 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust 7 stanowią tzw. wydatki kwalifikowane do pokrycia z dotacji, ponoszone przez organ prowadzący na rzecz przedszkola, nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami jest to wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art 90 ustawy o systemie oświaty jako realizujący cele należące do zadań szkół z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art 90 ust.3d ustawy o systemie oświaty i dopuszczony przez ten przepis;

- art 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w zw.

z art. 90 ust.3d ustawy o systemie oświaty przez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona Skarżącej została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem,

- art 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty przez błędną wykładnię i przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona skarżącej została pobrana nienależnie na dzieci uczęszczające do przedszkola,

- przepisów Uchwały Nr XV/124/2015 Rady Miejskiej w M. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji z budżetu Miasta M. dla szkół niepublicznych, posiadających uprawnienia szkoły publicznej, niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, oraz Uchwały Nr XV11/157/ 2015 z dnia 30 grudnia 2015 zmieniającą w/w uchwale, szczególnie § 1 pkt 3 Uchwały z 30.12.2015r, uchylającej § 5 ust.6 pkt 2 Uchwały z 19.11.2015, § 5 ust. 7 w zmienionym brzmieniu.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. SKO w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w odniesieniu do zarzutów odwołania w zakresie wykorzystania samochodu marki [...], zaaprobował ustalenia dokonane przez organ I instancji wskazując, że skarżąca nie wykazała, aby przedmiotowy pojazd był wykorzystywany na potrzeby przedszkola wynikające z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Organ odwoławczy wskazał przypadki, w których można uznać taki wydatek za kwalifikowany. Ocenił przy tym, że w przedmiotowej sprawie brak jest powiązania takiej działalności z koniecznością posiadania samochodu osobowego. SKO w tym zakresie powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2018 r. sygn. I GSK 2329/18, w którym podkreślono konieczność wykazania, że samochód jest wykorzystywany ściśle z celami kształcenia, wychowania i opieki nad dziećmi.

Organ II instancji w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 90 ust. 3 ustawy

o systemie oświaty wyjaśnił, że przyznana dotacja ma służyć wyłącznie subwencjonowaniu szkoły lub placówki realizującej określony ustawowo cel. Podkreślono, że na podmiocie dotowanym ciąży obowiązek wykazania, że dotacja wykorzystana została zgodnie z przeznaczaniem. Organ odwoławczy zaaprobował ustalenia dokonane przez organ I instancji wskazując, że dokonano analizy każdego z zakwestionowanych wydatków finansowanych ze środków dotacji. Wyjaśniono, że niezgodnie z przeznaczeniem sfinansowano m. in. zakup artykułów spożywczych. Dodano, że wynagrodzenie dla nauczyciela nieposiadającego stosownych kwalifikacji do zajmowania tego stanowiska nie zostały poniesione w sposób uzasadniający ich pokrycie z dotacji. Wskazano ponadto, że pozostałe zakwestionowane wydatki, w tym zakup policy OC, zapłata za badania lekarskie oraz zakup kart upominkowych dla pracowników, zapłata za ubezpieczenie dzieci i pracowników (pokrywane przez rodziców z wpisowego) również nie służą realizacji celu wskazanego w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.

W odniesieniu do zarzutów skargi w zakresie nienależnie pobranej dotacji

w wysokości 39 014,80 zł, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że statut przedszkola w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r, wykluczał prowadzenie wychowania przedszkolnego dla dzieci sześcioletnich z odroczonym obowiązkiem szkolnym. Stosowna zmiana w statucie placówki wprowadzona została z dniem [...] sierpnia 2016 r. W ocenie organu odwoławczego, Skarżąca w tym zakresie nie udowodniła, ze otrzymana kwota dofinansowania została przeznaczona na realizację preferowanych przez dotującego celów.

Organ odwoławczy wyłożył, że ustawodawca rozdzielił zadania wykonywane przez szkołę lub placówkę na: pełnienie funkcji dydaktycznych, wychowawczych oraz opiekuńczych oraz na działalność związaną z procesem kształcenia, ale nie realizującej tego procesu. SKO skonstatowało, że na prowadzący działalność zobowiązany jest w toku postępowania do wykazania nie tylko faktu poniesienia wydatku (pochodzącego ze środków publicznych), ale także na wykazaniu zasadności pokrycie tego wydatku w świetle art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organ I i II instancji, umorzenie postępowania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących przepisów.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 8, 16 oraz 138 § 2 k.p.a. w ten sposób, że w ponownej decyzji organ II instancji nie uwzględnił własnych wytycznych zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego[...] nr [...] z [...] września 2018 r., wydanej w tej samej sprawie jako wytycznych dla organu I instancji, brak kontroli decyzji organu I instancji co do zarzutu niezastosowania się do wskazanych w powyższej decyzji kasatoryjnej okoliczności, które należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przez co organ naruszył zasady trwałości decyzji administracyjnych, zaufania obywateli do organów administracji oraz związania organów wskazaniami dotyczącymi okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; decyzji poprzez wydanie ponownej decyzji przez organ sprzecznie z treścią i wskazaniami,

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 8, art. 24 § 3 i art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia, odniesienia się i uchylenia decyzji w sytuacji i wobec zarzutu prowadzenia postępowania kontrolnego, postępowania administracyjnego, przygotowania decyzji administracyjnych przez tego samego pracownika organu administracji, to jest zaistnienia przesłanek wyłączających pracownika wobec uzasadnionych poważnych wątpliwości co do bezstronności pracownika oraz organu, naruszenie zasady pogłębiania zaufania strony do władzy publicznej, prowadzenie postępowania w sposób zmierzający do realizacji własnych wniosków kontrolnych przez tego samego pracownika pomimo wielokrotnego stanowiska organu odwoławczego co do błędów w postępowaniu administracyjnym i zaistnienia przesłanek do uznania stanowiska strony;

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, odstąpieniu bez uzasadnienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw tego samego rodzaju i w stosunku do tego samego podmiotu (strony), oraz niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, polegających na odstąpieniu bez uzasadnienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw tego samego rodzaju i w stosunku do tego samego podmiotu (strony) w kwestii finansowania leasingu pojazdu;

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającym na pominięciu przedstawianych dowodów, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie złożonych przez stronę, niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, bezpodstawnym i nieuzasadnionym odmówieniu mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez stronę, wskutek tego niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, i co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez: brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, brak uzasadnienia co do każdego konkretnego i zakwestionowanego wydatku, z przytoczeniem uzasadnienia prawnego i wyjaśnieniem podstaw prawnych, brak odniesienia się i uzasadnienia wobec zarzutu naruszenia bezstronności organu i pracownika prowadzącego postępowanie administracyjne, brak odniesienia się do zarzutu naruszenia przez organ dotujący własnej, ukształtowanej w poprzednich latach praktyki w zakresie finansowania leasingu pojazdu, czy naruszył zasady art. 8 § 2, brak odniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów kpa w prowadzonym postępowaniu w I instancji, co stanowi naruszenie przepisu, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji i zrozumienie tych motywów, oraz w stopniu istotnym wpływa na wynik sprawy;

W skardze zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

- art. 14 ustawy o systemie oświaty poprzez błędne określenie wieku przedszkolnego uczniów w okresie [...] stycznia - [...] sierpnia 2016 r. i uznanie, że przedszkole nie miało prawa do pobierania dotacji na dzieci 6-letnie posiadające odroczenie obowiązku szkolnego, uczęszczające do przedszkola;

- art. 14 oraz art. 84 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że brak zapisu w Statucie o objęciu opieką dzieci posiadających odroczenie obowiązku szkolnego powoduje brak prawa do otrzymania dotacji oświatowej na każdego ucznia przedszkola, w tym dzieci z odroczonym obowiązkiem szkolnym;

- art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty oraz przepisów art. 124 ust. 3, art. 131, art. 152 ust. 4, art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż określone wydatki, które zgodnie z art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 stanowią tzw. wydatki kwalifikowane do pokrycia z dotacji, ponoszone przez organ prowadzący na rzecz przedszkola, nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami jest to wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 90 ustawy o systemie oświaty, jako realizujący cele należące do zadań szkół z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty i dopuszczony przez ten przepis,

- art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną interpretację, iż ustawa dopuszcza pokrywanie z dotacji jedynie wydatków bezpośrednio realizujących cele kształcenia, wychowania i opieki, co jest wprost sprzeczne z treścią przepisu art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b w zw. z art. 5 ust. 7;

- art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona skarżącej została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

- art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona skarżącej została pobrana nienależnie na dzieci będące faktycznymi uczniami i uczęszczające do przedszkola;

- przepisów Uchwały Nr XV/124/2015 Rady Miejskiej W M. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji z budżetu Miasta M. dla szkół niepublicznych posiadających uprawnienia szkoły publicznej, niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, oraz Uchwały Nr XVII/157/2015 z dnia [...] grudnia 2015 zmieniającej w/w Uchwałę, szczególnie: § 1 pkt 3 Uchwały z dnia[...] grudnia 2015 uchylającej § 5 ust. 6 pkt 2 Uchwały z 19.11.2015, § 5 ust. 7 w zmienionym brzmieniu.

W skardze wskazano na braki związane ze szczegółowym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej, SKO ogólnikowi i zbiorczo odniosło się do zakwestionowanych wydatków, co stanowi naruszenie wymogów określonych w art. 107 § 2 k.p.a. Skarżąca podniosła także, że organ odwoławczy nie odniósł się do szeregu zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji. Wskazano także na brak należytego zbadania sprawy, czym naruszono przepisy art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W uzasadnieniu podniesionego zarzutu naruszenia art. 8, art. 16 i art. 138 § 2 k.p.a. skarżąca podniosła, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w kasatoryjnym orzeczeniu wydanym przez SKO. W uprzednich decyzjach wydawanych przez organ odwoławczy wskazano na wytyczne co do kwalifikowania niektórych wydatków, które w ocenie organu jedynie pośrednio realizują cele kształcenia, wychowania i opieki. Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy pominął konieczność uzasadniania każdego z zakwestionowanych wydatków poprzestając wyłącznie na ogólnych stwierdzeniach.

Skarżąca zarzut braku bezstronności w rozstrzyganiu sprawy upatruje w prowadzeniu zarówno postępowania kontrolnego, jak i postępowania administracyjnego przez tego samego pracownika organu I instancji. W jej odczucia ma to wpływ na rzetelne i obiektywne prowadzenie postepowania. W zakresie zakwestionowania kosztów związanych z leasingiem samochodu osobowego - Skarżąca podniosła, że przez szereg lat organ I instancji aprobował wspomnianą wyżej praktykę strony. Dodano, że w toku postępowania przedłożono szereg dokumentów uzasadniających używanie pojazdu samochodowego do realizacji zadań w zakresie prowadzenie obu przedszkoli.

W zakresie uznania części dotacji nienależnie pobranej podniesiono, że wydana w tym zakresie decyzja pozbawiona jest podstawy prawnej, bowiem przepis statutu nie stanowi materialnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Skarżąca w uzasadnieniu skargi odniosła się szczegółowo do zakwestionowanych wydatków.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując zajęte stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, choć nie ze wszystkich powodów w niej wskazanych.

Skarżąca (organ prowadzący przedszkole) jest przedsiębiorcą prowadzącym jednoosobową działalność gospodarczą, w ramach której prowadzi na terenie M. niepubliczne przedszkole "[...]", otrzymując dotację z budżetu Gminy Miejskiej M. na jego działalność.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 252 u.f.p. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3), zaś dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).

W sprawie sporny jest zwrot dotacji pobranej nienależnie oraz zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Jeżeli chodzi o zwrot dotacji pobranej nienależnie to stanowisko organów w tej mierze należało uznać za oczywiści nieusprawiedliwione. Mianowicie powodem uznania, że dotacja została pobrana nienależnie było stwierdzenie, że została ona pobrana na pięcioro dzieci 6 - letnich posiadających odroczenie od realizacji obowiązku wychowania szkolnego oraz na jedno dziecko 6 - letnie posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W ocenie organu na przyjęcie takich dzieci do przedszkola nie zezwalał jego statut obowiązujący w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r., co oznacza, że dotacja została przyznana bez podstawy prawnej. Jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji statut wykluczał prowadzenie wychowania przedszkolnego dla dzieci sześcioletnich z odroczonym obowiązkiem szkolnym.

Należy zgodzić się z zarzutami skargi, że nieuprawnione jest stanowisko organu, zgodnie z którym poprzez takie a nie inne zapisy statutu przedszkole dokonało samoograniczenia w przyjmowaniu dzieci. Decydujące w tym względzie są bowiem przepisy ustawy o systemie oświaty a te w 2016 r. stanowiły, że wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 6 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego (art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). W przypadku dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wychowaniem przedszkolnym może być objęte dziecko w wieku powyżej 6 lat, nie dłużej jednak niż do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 8 lat. Obowiązek szkolny tych dzieci może być odroczony do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 8 lat (art. 14 ust. 1a ustawy o systemie oświaty). Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze, że statut przedszkola w ogóle nie musi zawierać tego rodzaju postanowień, gdyż jest to regulowane odpowiednimi przepisami ustawy. Co więcej w ocenie Sądu zapisy regulaminu sprzeczne z przepisami ustawy odnośnie wieku dzieci mogących uczęszczać do przedszkola nie mogą wywierać żadnych skutków, w tym także skutku w postaci uznania, że dotacja na dzieci spełniające kryterium ustawowe, a nie spełniające kryterium wynikającego ze statut, jest dotacją pobraną nienależnie. Jak już wskazywano wyżej o dotacji pobranej nienależenie można mówić w przypadku, kiedy została pobrana bez podstawy prawnej. Taki jednak przypadek nie zachodzi w omawianej sytuacji. W rozpoznawanej sprawie dotacja została pobrana zgodnie z prawem a podstawą do jej pobrania były wskazywane przepisy o systemie oświaty.

Jeżeli zaś chodzi o dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, to wykorzystanie dotacji w taki sposób polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielna albo na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielania i rozliczania dotacji.

Zgodnie z przepisem art. 90 ust. 1 u.s.o., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. W przepisach art. 90 ust.1a-3b opisano rodzaje dotacji.

Jednocześnie, zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. wskazano, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego

lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7

- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nadal pozostaje aktualny pogląd, sformułowany jeszcze na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacjami przepisu art. 90 u.s.o. w 2014 r. i 2015 r., że omawiane dotacje są dotacjami podmiotowo-celowymi, a nie tylko podmiotowymi, gdyż udziela się ich jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel - realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega bowiem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Nie sposób przyjąć - w świetle ww. art. 90 ust. 3d u.s.o. - że dotacja może być wydatkowana na każdy cel. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły określonych ww. przepisie i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy (por. wyroki NSA z dnia: 15 października 2014 r., II GSK 1403/13; z 9 września 2015 r., II GSK 1616/14, WSA w Gliwicach z dnia 15 lutego 2017 r. I SA/Gl 1220/16, WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2019 r. I SA/Bk 688/18).

W konsekwencji, orzeczenie zwrotu przyznanej dotacji jest możliwe tylko wtedy, gdy w postępowaniu o jej zwrot organ jednoznacznie wykaże, że dotacja nie była wykorzystana na dofinansowanie zadań placówki w zakresie określonym w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Wymogów tych jednakże w niniejszej sprawie, zdaniem Sadu, nie spełniono odnośnie wydatków na zakup środków żywnościowych, zapłatę rat leasingowych oraz wynagrodzenia nauczyciela.

Jeżeli chodzi o wydatki na zakup środków żywnościowych to art. 14 ust. 6 ustawy o systemie oświaty stanowił, że do ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach publicznych oraz publicznych innych formach wychowania przedszkolnego przepisy art. 67a stosuje się odpowiednio. Powołany przepis art. 67 a przewiduje , że w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów, szkoła może zorganizować stołówkę (ust. 1), korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne (ust. 2), warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę (ust. 3), do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w ust. 3, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki(ust.4).

W ocenie Sadu należy zgodzić się z poglądem, że fakt iż część wydatków związanych z realizacją zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej może znaleźć swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców nie znaczy, że wydatki na ten cel nie mieszczą się w pojęciu wydatków bieżących o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Organ odwoławczy, który podzielił stanowisko organu I instancji, że dotacje przyznana na 2016 r. została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem nie wykazał, że wydatki te nie mieszczą się w zakresie zadań wskazanych w przepisie art. 90 ust. 3 d ustawy o systemie oświaty. Zakwestionowane wydatki w tym zakresie zostały poniesione na dofinansowanie zadań o których mowa w tym przepisie.

Przedszkole wyjaśniło bowiem, że kwestionowane zakupy żywnościowe były wykorzystane na potrzeby zajęć edukacyjno-wychowawczych, a nie jako środek żywieniowy.

Należy w tym miejscu zaakcentować, że organy nie podważyły takich wyjaśnień przedszkola, to jest nie wykazały, że są one niewiarygodne.

Wobec powyższego, zakwestionowane wydatki w okolicznościach wskazanych przez przedszkole, nie były serwowane jako posiłki w stołówce szkolnej - o czym stanowi art. 67a ust. 2 u.s.o. Nie ulega bowiem wątpliwości, że słodycze, soki itp. nie stanowiły części posiłków, z których dzieci korzystały na stołówce (te zaś były opłacane przez rodziców). To oznacza, że sporne artykuły spożywcze - co do zasady - mogły zostać objęte refundacją z dotacji, gdyż w świetle, niepodważonych przez organ, wyjaśnień przedszkola ewidentnie realizowały jego zadania w zakresie wychowania i opieki w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o.

Czym innym jest natomiast, podniesione przez Kolegium, zagadnienie zakupu produktów, co do których istnieją wątpliwości, że mogły być wydawane jako poczęstunek dla dzieci, np. kawa. Co do zakwestionowania tego wydatku należy zgodzić się z organami.

Również jeżeli chodzi o zasadność sfinansowania wynagrodzenia nauczyciela M. G. z dotacji to stanowisko organów w tej kwestii jest nieprawidłowe.

Przede wszystkim, nie jest kwestionowane przez organy, że osoba ta wykonywała prace na rzecz przedszkola w zakresie opieki i wychowania i otrzymywała z tego tytułu minimalne wynagrodzenie określone przepisami Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Już chociażby z tego powodu kwestionowanie przez organy jej uprawnień do zajmowania stanowiska nauczyciela-wychowawcy nie ma żadnego znaczenia w sprawie skoro de facto wykonywała ona czynności w zakresie opieki i wychowania w tym przedszkolu i otrzymywała z tego tytułu najniższe wynagrodzenie. Zagadnienie dotyczące posiadania stosownych kwalifikacji przez M. G. miałoby znaczenie gdyby osiągała ona z tego tytułu większe wynagrodzenie. Nawet jednak w takim przypadku możliwa byłaby do zakwestionowania tylko ta część wynagrodzenia, która byłaby nienależna z uwagi na niespełnienie określonych wymagań odnośnie przygotowania zawodowego do zajmowania określonego stanowiska.

Z tego też powodu brak potrzeby do szczegółowego odnoszenia się do zarzutów skargi w zakresie dotyczącym kwalifikacji zawodowych M. G. Można jedynie tutaj na marginesie wskazać, że faktycznie w treści pisma Podkarpackiego Kuratora Oświaty z dnia [...] czerwca 2017 r. został zacytowany przepis § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. z 2015 r., poz. 1264 ze zm.), który nie przystaje do treści tego przepisu wynikającej z powołanego rozporządzenia.

Jeżeli chodzi o koszty obsługi rat leasingowych, to w określonych przypadkach mogą być one pokryte z dotacji, której celem jest finansowanie kształcenia, wychowania i opieki. Takie też stanowisko jak się wydaje prezentuje organ odwoławczy. Jednak organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie pozwala na uznanie rat leasingowych na spełniających ten warunek, jedynie potencjalna możliwość wykorzystywania pojazdu zgodnie z celami ustawowymi. Tymczasem strona w trakcie postępowania nie wskazywała jedynie na potencjalną możliwość wykorzystywania pojazdu do celów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki lecz na konkretne okoliczności z których wynikało do jakich celów pojazd był wykorzystywany. Nie powoływała się zatem na potencjalne okoliczności tylko na konkretne i to one winny być poddane ocenie pod kątem spełnienia kryterium wykorzystania pojazdu do celów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Jest to tym bardziej istotne i nabiera większego znaczenia, że w latach wcześniejszy rozliczanie tych wydatków z dotacji nie było kwestionowane.

Organ zatem w tym zakresie powinien dołożyć szczególnych starań aby stanowisko to w sposób przekonywujący uzasadnić.

Należy podzielić stanowisko organów jeżeli chodzi o zakwestionowanie wydatków na zakup czajnika, zastawy stołowej, bonów upominkowych dla pracowników ubezpieczenia OC oraz NNW dzieci oraz nauczycieli.

Jeżeli chodzi o zakup czajnika, zastawy stołowej i bonów upominkowych to sama strona potwierdziła, że wydatki te błędnie zostały sfinansowane z dotacji. Możliwość zakupu bonów nie wynikała z regulaminu wynagradzania pracowników, zastawa stołowa była kupiona jako prezent dla jednej z pracownic a czajnik nie znajdował się w przedszkolu. Skarżąca uznała zasadność zakwestionowania tych wydatków jako mogących być sfinansowanych z dotacji (notatka służbowa z dnia [...] kwietnia 2017 r.).

Wydatki na ubezpieczenie również nie mogły być sfinansowane z dotacji. Zgodzić się trzeba z organem, że umowa ubezpieczenia ma charakter dobrowolny a jej zawarcie nie jest obowiązkowe a przede wszystkim ubezpieczenie dzieci czy pracowników nie należy do zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki a to powoduje, jak słusznie uznał organ, że nie zachodzi związek z celem wskazanym w art. 90 ust. 3 u.s.o. W związku z powyższym Sąd stoi na stanowisku, że powyższe wydatki nie mogły być pokryte z dotacji, tylko z innych dochodów przedszkola, np. czesnego. W ramach dotacji przysługującej placówkom niepublicznym nie mogą być finansowane, o czym była mowa wyżej, wydatki ponoszone na cele pośrednio związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą. Wydatki te również nie mogły być zakwalifikowane jako wydatki bieżące w myśl art. 90 ust. 3d u.s.o., ponieważ bez ich poniesienia placówka mogła prowadzić i prowadziła bieżącą działalności dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił decyzję organu odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni dokonaną wykładnię przepisów prawa i dokona oceny prawidłowości wydatkowania dotacji z uwzględnieniem przedstawionego powyżej stanowiska.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 6.949 zł składają się: wpis od skargi w wysokości 1.532 zł, zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 5.400 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.