Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 344/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6q, art. 6o, art. 6r ust. 1, art. 6j ust. 1, 3 i 4, art. 6c ust. 1 i 2, art. 6h, art. 2 ust. 1 pkt 4, ust. 3, art. 3 ust. 2a, ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 64 w związku z art. 69
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędziowie WSA Małgorzata Fita,, NSA Anna Kwiatek (sprawozdawca), Protokolant Referent Ewelina Piskorek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Międzygminnego Związku Celowego z dnia [...] nr [...]; II. orzeka, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podając jako podstawę prawną art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm. – "op") w związku z art. 6q, art. 6o, art. 6r ust. 1, art. 6j ust. 1, 3 i 4, art. 6c ust. 1 i 2, art. 6h, art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. – dalej "ucp"), po rozpatrzeniu odwołania A., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. z dnia 10 stycznia 2014 r. określającą A. opłatę w kwocie łącznej 70 337,80 zł miesięcznie począwszy od lipca 2013 r. za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonych we W. przy ul.: P. [...], [...], [...], [...], K. [...], T. P.P. [...], [...], [...], [...], [...], C. [...], [...], R. [...], T. [...], R. [...], [...], [...], [...], J. [...], [...], [...], [...], [...], S. [...], [...], [...], W. [...], Ż. [...], [...], [....], [...], M. [...], C. [...], [...], [...], [...], [...], [....], i K. [....], [...].

Z akt sprawy wynika, że wobec złożenia przez A. we W., deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Międzygminny Związek Celowy z siedzibą we W. w piśmie z dnia 21.10.2013r. poinformował A., że po przeprowadzeniu czynności sprawdzających i wobec dostrzeżonych nieprawidłowości wzywa do złożenia korekt deklaracji.

Następnie postanowieniem z 12.11.2013r. Związek wszczął z urzędu postępowanie podatkowe w sprawie określenia A. opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wskazał, że pomimo obowiązku z art. 6m ucp oraz wezwania A. nie złożyła nowych deklaracji w związku ze zmianą danych będących podstawą ustalenia wysokości należnych opłat.

Następnie w dniu 10.01.2014r. organ I instancji wydał decyzję określającą wysokość łącznej miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od lipca 2013r. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 207 op w związku z art. 6q, art. 6o w związku z art. 6r ust. 1, art. 6j ust. 1, 3 i 4, ucp oraz uchwałę Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego Nr XV/40/13 z dnia 24 stycznia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. L. z 2013 r., poz.1220) i art. 6c ust. 1 i 2 i art. 6h w związku z art. 3 ust. 2a ucp.

Z uzasadnienia decyzji wynika, iż nieruchomości A. są zabudowane budynkami wielolokalowymi o charakterze mieszkalnym i mieszanym, w których zgodnie ze złożoną przez spółdzielnię deklaracją zamieszkują 3 463 osoby. W 12 znajdują się lokale o charakterze niezamieszkałym, gdzie zgodnie z deklaracją wytwarzanych jest łącznie 10,83 m3 odpadów. Poszczególne nieruchomości nie są wyposażone w odrębne pojemniki na odpady, a tzw. zbiorcze gniazda śmieciowe, obsługujące grupy budynków. Łączna średniomiesięczna ilość odbieranych odpadów wyniosła w okresie od lipca do października 2013 r. - 752,02 m3 na miesiąc. Wskazał, że zgodnie ze złożonymi przez A. deklaracjami na nieruchomościach wybrana została selektywna zbiórka odpadów w odniesieniu do 3 344 osób oraz nieselektywna zbiórka dla 119 osób.

Organ wskazał, iż Zgromadzenie Związku uchwałą nr XV/40/13. wydaną na podstawie art. 6c § 2 ucp, postanowiło o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, a tym samym nałożyło na nich obowiązek złożenia deklaracji i uiszczania opłaty. Natomiast uchwałą nr XV/41/13 z dnia 24.01.2013r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalania stawki opłaty za pojemnik (Dz. Urz.Woj.L. z 28.02.2013r., poz. 1221), określiło, że w przypadku nieruchomości zamieszkałej, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6 k ust. 1 ucp. Dla nieruchomości niezamieszkałych opłata stanowi iloczyn ilości odpadów powstających na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za 1 m3 lub pojemnik o określonej pojemności. Ustalono także stawkę w wysokości 12 zł od 1 mieszkańca miesięcznie za gospodarowanie odpadami i 160 zł za 1 m3 odpadów z nieruchomości niezamieszkałych.

Organ wskazał, iż złożone deklaracje są rzetelne w części dotyczącej ilości zamieszkałych na nieruchomościach osób – 3463 osoby, natomiast mając na uwadze, że średnia ilość odpadów odbieranych, wynosiła miesięcznie 752,02 m3 za nierzetelne uznał (powołując art. 6o ucp) dane w deklaracjach dotyczące ilości odpadów z nieruchomości niezamieszkałych, ponieważ ilość ta była o 273,68 m3 wyższa w stosunku do określonej metodą szacunkową.

Powołał się na zawarte w Wojewódzkim Planie Gospodarowania Odpadami 2017 (Dz. Urz. Woj. L. 2012, poz. 2590) dane i wskazał że, ilości odpadów wytwarzanych na terenach miejskich woj. lubelskiego wynosi średnio na 1 mieszkańca 0,159 m3/miesiąc, natomiast nieruchomości wielobudynkowe w podobnej zabudowie będące we władaniu wspólnot mieszkaniowych na terenie W. wytworzyły w analogicznym okresie odpady w ilości 0,135 m3 na osobę miesięcznie.

Dlatego przyjęto, że zadeklarowani przez A. mieszkańcy, jak też właściciele nieruchomości niezamieszkałych wytworzyli łącznie miesięcznie 478,34 m3, a ilość ta stanowi sumę zdeklarowanej ilości odpadów z nieruchomości niezamieszkałych (10,83 m3) oraz iloczyn ilości osób (3463) i średniej ilości wytwarzanych odpadów na nieruchomościach o podobnym charakterze (0,135 m3). Zatem różnica w ilości 273,68 m3 stanowi podstawę do zwiększenia zdeklarowanej kwoty opłaty za gospodarowanie odpadami z nieruchomości niezamieszkałych.

Dlatego organ uznał, iż zdeklarowana przez spółdzielnię opłata miesięczna w kwocie 26 589 zł powinna zostać powiększona o kwotę 43 788, 80 zł uzyskaną z iloczynu ilości odpadów stanowiących nadwyżkę i stawki podstawowej opłaty za 1 m3 do łącznej kwoty 70 337,80 zł. Nie deklarowano selektywnej zbiórki, dlatego w sprawie nie znalazła zastosowania obniżona stawka opłaty. Nadto odpady nie spełniały warunku selektywnej zbiórki.

Końcowo organ stwierdził, iż wyznaczył stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie, z którego to prawa strona nie skorzystała.

W odwołaniu skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6j ust. 1, art. 6o ucp oraz art. 3 pkt 5, art. 133 § 1 op w związku z art. 6q ucp. Wskazała, że podatnikiem jest osoba wytwarzająca odpady rozumiana jako właściciel lokalu, a nie spółdzielnia mieszkaniowa. Dane zamieszczone w deklaracjach były zgodne z rzeczywistością, a deklaracje nie zawierały pozycji uwzględniających ilość wytworzonych odpadów. Końcowo wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadły w przedmiocie stosowania opłaty za gospodarowanie odpadami.

W piśmie z dnia 27.06.2013r. A. wskazała, że przedkłada w załączeniu deklarację zbiorczą wraz z deklaracjami właścicieli i użytkowników lokali mieszkalnych i użytkowych zasobów A. Do pisma nie dołączyła wskazanych załączników.

W zaskarżonej decyzji SKO wskazało na treść wyroku TK K 17/12 , gdzie Trybunał nie zakwestionował zgodności przepisów będących podstawą do wydania zaskarżonej decyzji z Konstytucją RP.

Następnie w oparciu o ustawę o spółdzielniach mieszkaniowych wskazał, iż Spółdzielnia zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej mienie oraz mienie jej członków, a jako zarządca uważana jest w świetle ucp za właściciela.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem A., że deklaracje, winny składać osoby, którym przysługują spółdzielcze lokatorskie lub własnościowe prawa do lokalu, ponieważ jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną tj. zarząd Spółdzielni. Zatem skoro A. nie złożyła właściwej i rzetelnej korekty deklaracji, to zasadne było wydanie wobec niej decyzji, o której mowa w art. 6o ucp.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4ucp polegające na niewłaściwym określeniu osoby zobowiązanej do złożenia deklaracji i wniesienia opłaty, art. 6j ust. 1 ucp przez niezachowanie metod wskazanych w tym przepisie, art. 6o ucp polegające na zastosowaniu metody szacunkowej w stosunku do nieruchomości zamieszkałych oraz art. 3 pkt 5 w związku z art. 6 q ucp przez przyjęcie obowiązku złożenia deklaracji przez Spółdzielnię. Nadto zarzuciła naruszenie art. 133 § 1, art. 122, art. 187 § 1, art. 200a § 1 pkt 1, art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 op.

Zdaniem A. stroną postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi winny być osoby zamieszkujące zasoby spółdzielcze, wytwarzające odpady, dlatego złożyła w organie indywidualne deklaracje wszystkich swoich mieszkańców.

Wskazała także na nieprawidłowość przy przyjęciu szacunkowej metody określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyliczenia co do ilości wyprodukowanych odpadów z danych z Wojewódzkiego Planu Gospodarowania Odpadami, przeniesionych do decyzji administracyjnej określającej obowiązek strony.

Organy nie wzięły pod uwagę rzeczywistych danych znajdujących się w przedsiębiorstwie odbierającym odpady komunalne z zasobów spółdzielczych, co do ilości odbieranych odpadów od poszczególnych podmiotów, które w przypadku nieruchomości niezamieszkałych stanowiłyby podstawę do ustalenia rzeczywistej ilości odpadów. Nie wykorzystały także materiału dowodowego w zakresie gromadzenia odpadów będących w posiadaniu Spółdzielni, a dotyczących lat poprzednich. Także przyjęta metoda wyliczania ilości odpadów, określająca opłatę w odniesieniu do m3, nie znajdowała podstawy w ucp.

Zakwestionowała przyjęte przez organ wyliczenia dotyczące nieruchomości wspólnot mieszkaniowych, ponieważ nieruchomości spółdzielcze dotyczą także podmiotów prowadzących działalność gospodarczą czyli nieruchomości niezamieszkałych, gdzie specyfika produkowania odpadów komunalnych jest nieporównywalna.

Kolejnym błędem było przyjęcie w dokumencie "Zestawienie liczby odpadów" nieruchomości przypisanej A. bez adresu, gdzie w lipcu z tej nieruchomości odebrano 113 m3 odpadów mokrych i mieszanych, a w tym samym czasie odbierano odpady od A. w H. i D. Nieprawidłowością, która w rzeczywistości zawyża ilość odpadów wyliczonych przez organ jest także zaliczenie do nich odpadów wyprodukowanych przez wspólnotę mieszkaniową przy ul. K. [...]. Wspólnota ta nie posiada własnych pojemników, a odpady gromadzi w pojemnikach A.

Nadto określając dopłatę miesięczną za okres od lipca do października 2013r., w sentencji decyzji organ nie określił końcowej granicy czasu obowiązywania decyzji, a decyzja winna rozstrzygać o okresie jej obowiązywania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 200a § 1 op, wskazało, że skarżąca nie składała wniosku o przeprowadzenie rozprawy, a ze względu na wystarczający materiał dowodowy nie widziało potrzeby jej przeprowadzenia z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie odpowiadają prawu.

Przedmiotem postępowania administracyjnego było określenie wysokości opłaty należnej Zarządowi Międzygminnego Związku Celowego we W. za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a wszczęcie postępowania i decyzyjne określenie wysokości opłaty spowodowane zostało niezłożeniem przez A. deklaracji o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 1.07.2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 152 poz. 897 ze zm. – dalej: "ustawa z dnia 1.07.2011r."), w terminie określonym w § 2 ust. 1 uchwały nr XV/43/13 Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. z 24.01.2013r. do 30.04.2013r.

Na gruncie niniejszej sprawy należy podkreślić, iż wbrew stanowisku A., organy podatkowe zasadnie uznały A. za stronę postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdyż jest ona podmiotem o którym mowa w art. 2 ust. 3 ucp.

W świetle ucp na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Definicja "właściciela nieruchomości" na użytek ucp zamieszczona została w art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy i zgodnie z jej treścią za właścicieli - rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. W ucp definicja "właściciela nieruchomości" i "nieruchomości" jest odmienna od tej stosowanej w prawie cywilnym i odbiega od ścisłego znaczenia tego pojęcia w prawie cywilnym.

Zatem z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości za właściciela ucp uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania, a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego. Z kolei z art. 2 ust. 3 ucp wynika, iż w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany.

Należy podkreślić, iż tam gdzie jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości łączy się z członkostwem w określonej korporacji typu spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub TBS, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba posiadająca nieruchomość w zarządzie, czyli m.in. spółdzielnia mieszkaniowa (por. K. Sobieralski, Podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, NZS 2013/3, s. 59).

Zatem wbrew stanowisku skarżącej w odniesieniu do gruntów zabudowanych budynkami, w których nie nastąpiło wyodrębnienie własności, A. jest zobowiązana do uiszczania opłaty za odbieranie odpadów komunalnych z mocy art. 6h w związku z art. 2 ust 1 pkt 4 ucp, bowiem jest ich właścicielem (bądź użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem budynków).

W okolicznościach sprawy skarżąca A. podnosi, że nie jest podmiotem o którym mowa w art. 2 ust. 3 ucp, bo zarząd nieruchomościami sprawuje w trybie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a nie ustawy o własności lokali.

Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, gdyż według ustawodawcy istotne jest w jakim rozumieniu zarząd jest sprawowany. W art. 2 ust. 3 ucp mowa jest o osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, zatem mowa jest nie tylko o osobach pełniących funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej, ale również o każdej osobie fizycznej lub prawnej, której zarząd został powierzony.

Zgodnie z art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. 1 (ust. 1). Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Zatem zarząd A. obciążają obowiązki właściciela stosownie do art. 2 ust. 3 ucp, takie jak złożenie deklaracji i zapłata należnej opłaty. Właściciel nie jest bowiem "podatnikiem" w rozumieniu Ordynacji podatkowej, w niniejszej sprawie obowiązki właściciela wynikają z ustawy ucp i są obowiązkiem podatkowym. Jak już wcześniej wskazano opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest podatkiem stosownie do art. 6 op, lecz publicznoprawnym świadczeniem odpłatnym. Dlatego zarzut naruszenia art. 133 § 1 op należy uznać za bezzasadny.

Przepis art. 12 ustawy z dnia 1.07.2011r. zobowiązywał radę gminy do określenia terminu składania pierwszej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ust. 1 upc. Mocą art. 64 w związku z art. 69 ustawy z 8.03.1990 r. o Samorządzie gminy (Dz. U. 2013.poz. 594 ze zm), kompetencje rady gminy przysługują także Zgromadzeniu Związku – Zgromadzeniu Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W.

Zgodnie z art. 6c ust. 1 upc, gminy są obowiązane do zorganizowania obioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.

Zgodnie z art. 6h upc, właściciele takich nieruchomości obowiązani są ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym za ich odbiór, a obowiązek ten powstaje za każdy miesiąc, w którym na nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec (art. 6 i ust. 1 upc).

Ustawa z dnia 1.07.2011r. nowelizująca ustawę upc i wprowadzająca powyższe przepisy weszła w życie z dniem 1.01.2012r. (art. 23) i przez okres 18 miesięcy od tego dnia zwalniała gminy z obowiązku odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości (art. 10 ust. 4) oraz zwalniała w tym okresie właścicieli nieruchomości z obowiązku uiszczania opłaty, o której mowa w art. 6h upc (art. 11 ust. 1).

Jednakże w tym okresie, w terminie określonym w uchwale rady gminy, właściciele nieruchomości mieli obowiązek złożenia pierwszej deklaracji, o której mowa w art. 6m ust. 1 upc, określającej wysokość miesięcznego zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należnego począwszy od trzeciego kwartału 2013r., czyli od dnia 1.07.2013r.

W tym też okresie rady gmin zobowiązane były między innymi do ustalenia stawek opłaty oraz terminu, częstotliwości, i trybu jej uiszczania, a także prowadzenia działań informacyjnych, wyjaśniających zasady świadczenia usług w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz odpłatności za te usługi świadczone obowiązkowo od dnia 1.07.2013r. (art. 6k ust. 1, art. 6l ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 pkt 8 upc).

Ponieważ opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest podatkiem, lecz stanowi opłatę lokalną będącą odpłatnością za obowiązkowo świadczone usługi, których wykonanie uzależnione jest od wniesienia opłaty, wysokość tej opłaty deklarowana jest bezterminowo, a więc dotyczy również kolejnych miesięcy, do czasu zmiany danych stanowiących podstawę jej obliczenia w deklaracji, o której mowa w art. 6m ust. 1 upc.

Zmiana tych danych w przypadku nieruchomości zamieszkanych, o których mowa w art. 6c ust. 1 upc, dotyczyć może stawki opłaty, sposobu zbierania odpadów i liczby osób zamieszkujących nieruchomość. W przypadku nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne art. 6c ust. 2 ucp zmiana może dotyczyć liczby pojemników z odpadami.

Wówczas, w terminie 14 dni od daty zaistniałej zmiany, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację i uiścić opłatę w zmienionej wysokości, za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana, zgodnie z art. 6 m ust. 2 upc.

Przepisy art. 6m upc nakładają więc obowiązek samoobliczenia w deklaracji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy czym wykonanie tego obowiązku konkretyzuje jedynie wysokość miesięcznej opłaty, należnej z mocy prawa od dnia 1.07.2013r., która za poszczególne miesiące wymagalna jest w deklarowanej wysokości i w terminie określonym w przepisach prawa miejscowego, wydanych na podstawie art. 6l upc.

W celu zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty oraz ułatwienia składania deklaracji w art. 6n ust. 1 pkt 1 upc zobowiązano rady gmin do określenia wzoru deklaracji oraz jej niezbędnych elementów.

W uchwale nr XV/43/13 Zgromadzenie określiło również, zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 1.07.2011r., termin składania pierwszej deklaracji o wysokości opłaty, o której mowa w art. 6m ust. 1 upc, do dnia 30.04.2013r.

Zgodnie ze wzorem deklaracji, składanej w wyżej podanym terminie, właściciel powinien w niej wskazać rodzaj nieruchomości: zamieszkała/niezamieszkała/w części zamieszkała, w części niezamieszkała - sposób zbierania odpadów, a w stosunku do nieruchomości zamieszkałych: stawkę opłaty i ilość osób zamieszkujących, a w stosunku do nieruchomości niezamieszkałych: wielkość pojemników, stawkę opłaty za pojemnik, liczbę pojemników – czyli dane aktualne na dzień złożenia deklaracji i będące podstawą ustalenia wysokości należnej w przyszłości opłaty.

Pojęcie nieruchomości regulują przepisy Kodeksu cywilnego, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o własności lokali. Jednakże z uwagi na przyjętą w ustawie ucp systematykę uznać należy, że pod pojęciem nieruchomości należy rozumieć: nieruchomość gruntową zabudowaną budynkiem, nieruchomość budynkową oraz nieruchomość lokalową. Przy czym pojęcie "nieruchomości" na gruncie tej ustawy jest pojęciem szczególnym w stosunku do art. 46 § 1 Kodeku cywilnego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na gminę obowiązek objęcia systemem gospodarowania odpadami komunalnymi nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami (zabudowa wielorodzinna, domu wraz z przynależnymi do nich działkami) oraz nieruchomości lokalowych (wyodrębnione lokale w ramach zabudowy wielorodzinnej).

Zauważyć należy także, że w przypadku spółdzielni mieszkaniowych w ich zasobach może znajdować się wiele budynków wielolokalowych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się dwiema kategoriami nieruchomości. Są to nieruchomości zamieszkane (art. 6c ust. 1) i nieruchomości niezamieszkane (art. 6c ust. 2). W piśmiennictwie przyjęto, że konstrukcja zawarta w art. 2 ust. 3 ucp pozwala na stwierdzenie, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kategorię nieruchomości możemy bezpośrednio wiązać z jej właścicielem tzn. jeżeli dana nieruchomość ma jednego właściciela, według definicji ustawowej, to będzie traktowana jako pewna całość bez względu na to, ile elementów składowych wchodzi w jej zakres. Takie właśnie rozumienie właściciela nieruchomości jest związane z nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielolokalowymi (por. A. Modrzejewski, "Właściciel i nieruchomość w świetle znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" – publ. Samorząd Terytorialny 1-2/2013, s. 88).

Należy wskazać, iż z akt niniejszej sprawy nie wynika, że A. złożyła deklaracje dotyczące wszystkich nieruchomości wchodzących w skład jej zasobów w stosownym terminie tj. do dnia 30.04.2013r. W aktach sprawy znajduje się jedynie 40 deklaracji – korekt deklaracji, noszących pieczęcie wpływu do organu I instancji po upływie wskazanego wyżej terminu do ich złożenia.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 6o upc, w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta (zarząd) określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

W związku z tym w decyzji zastępującej niezłożoną pierwszą deklarację, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 1.07.2011r. w związku z art. 6m ust. 1 upc, organ I instancji był uprawniony – zgodnie z art. 6o upc – do określenia wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, należnej w tej wysokości począwszy od lipca 2013r. Natomiast racji nie ma skarżąca podnosząc, iż błędnie określając dopłatę miesięczną za okres od lipca do października 2013r. organ nie określił końcowej granicy czasu obowiązywania decyzji.

Należy podkreślić, iż obowiązek poniesienia opłaty realizowany jest poprzez złożenie deklaracji o wysokości opłaty na podstawie art. 6m upc i według wzoru określonego w przepisach prawa miejscowego oraz poprzez uiszczenie opłaty miesięcznej na podstawie art. 6h i art. 6i upc w terminie określonym w przepisach prawa miejscowego.

Z mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa miejscowego – uchwały Zgromadzenia nr XV/42/13, wynika, że opłaty uiszcza się miesięcznie w terminie do 15 dnia każdego miesiąca, którego obowiązek ponoszenia opłat dotyczy.

W ocenie Sądu podkreślić należy, że skoro właściciel (współwłaściciel), nieruchomości ma obowiązek złożyć pierwszą deklarację o wysokości opłaty na podstawie art. 6m ust. 1 upc lub na podstawie art. 6m ust. 2 upc, a brak deklaracji skutkuje decyzyjnym określeniem wysokości opłaty na podstawie art. 6o upc, to oznacza, że decyzja zastępuje tę deklarację, której nie złożono. Unormowanie zawarte w art. 6o upc uwzględnia więc specyfikę świadczenia jakim jest miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami i wyklucza decyzyjne określenie wysokości opłaty bez powiązania obowiązku organu z uprzednio istniejącym obowiązkiem złożenia deklaracji przez właściciela nieruchomości.

Odmienna interpretacja art. 6o w związku z art. 6m upc oznaczałaby, że niewykonanie obowiązku złożenia jednej deklaracji powodowałoby konieczność wszczynania postępowań administracyjnych w przedmiocie określenia wysokości opłaty po upływie każdego miesiąca i przy niezmienionych okolicznościach, wydawania decyzji określających tę samą kwotę opłaty. Do takich działań brak jest również podstaw w art. 6h i art. 6i upc, które określają jedynie obowiązek ponoszenia opłaty za każdy miesiąc, a nie – po upływie miesiąca.

Przepis art. 6o upc nie daje również podstawy do określania łącznej kwoty nieuiszczonych opłat miesięcznych, bowiem od dnia 21.08.2013r. ustawodawca zniósł obowiązek określenia w drodze decyzji wysokości zaległości z tytułu opłaty (art. 66 i art. 83 pkt 1 ustawy z dnia 13.06.2013r. – Dz. U. 2013r., poz. 888 – uchylenie art. 6 p upc), uwzględniając fakt, że zgodnie z art. 6g upc w sprawach opłat stosuje się przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, a przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości wydawania decyzji w odniesieniu do stanów techniczno-rachunkowych.

Ustawodawca pozostawił jednak w ustawie upc odrębne unormowanie przesłanek do wydania decyzji zastępującej deklarację wykazującą zobowiązanie (świadczenie pieniężne) do zapłaty. Przepis art. 6o upc, jako szczególny, wyłącza bowiem zastosowanie art. 21 § 3 op, określającego przesłanki wydania decyzji deklaratoryjnej w przedmiocie wysokości zobowiązania podatkowego. Jest to zrozumiałe, jeśli zważyć, że miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami nie jest podatkiem w rozumieniu art. 6 op, lecz odpłatnym świadczeniem publicznoprawnym.

Rozstrzygnięcie spraw w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami zawierać więc powinno miesięczną kwotę opłaty oraz wskazanie miesięcznej daty, począwszy od której opłata w określonej wysokości jest należna. Jednak w przypadku decyzji zastępującej pierwszą deklarację (a tak jest w niniejszej sprawie), o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 1.07.2011r. oczywistym jest, że określony w decyzji obowiązek powstał w dniu 1.07.2013r., zgodnie z art. 11 ust. 1 i art. 23 tej ustawy.

Wysokość opłaty miesięcznej, czy to w deklaracji, czy w zastępującej ją decyzji, obliczana jest bezterminowo z góry na kolejne miesiące, stąd w przypadku niezłożenia deklaracji zawierającej oświadczenie o wyborze sposobu gromadzenia odpadów, wyboru takiego nie można dokonać w odniesieniu do miesięcy które już upłynęły. W decyzji nie określa się zatem końcowej granicy jej obowiązywania, bowiem obowiązek opłaty w określonej wysokości ciąży do momentu złożenia korekty deklaracji, albo do wydania decyzji określającej wysokość tej opłaty w innej wysokości, ale zawsze na przyszłość.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz decyzji organu odwoławczego, który w tym zakresie powiela rozważania zawarte w kontrolowanej decyzji wynika, iż złożone deklaracje - bez wskazania o które deklaracje chodzi (czy o korekty deklaracji) - uznano za rzetelne w części dotyczącej ilości zamieszkałych na nieruchomościach osób – 3463 osoby. Natomiast mając na uwadze, średnią ilość odpadów odbieranych miesięcznie - 752,02 m3 , organ za nierzetelne uznał te dotyczące ilości odpadów z nieruchomości niezamieszkałych, ponieważ ilość ta była o 273,68 m3 wyższa w stosunku do określonej metodą szacunkową. Organ nie wskazał jednak w uzasadnieniu decyzji, które konkretnie deklaracje kwestionuje, jakie dane uznaje za wątpliwe i opierając się o jakie okoliczności przyjmuje odmiennie. Kolejno wskazując na zawarte w Wojewódzkim Planie Gospodarowania Odpadami 2017 dane ilości odpadów wytwarzanych na terenach miejskich woj. l. na 1 mieszkańca-0,159 m3/miesiąc, oraz dane dotyczące nieruchomości wielobudynkowych w podobnej zabudowie będące we władaniu wspólnot mieszkaniowych na terenie W. - 0,135 m3 na osobę miesięcznie przyjął, że zadeklarowani przez A. mieszkańcy, jak też właściciele nieruchomości niezamieszkałych wytworzyli łącznie miesięcznie 478,34 m3, a Ilość ta stanowiła sumę zdeklarowanej ilości odpadów z nieruchomości niezamieszkałych (10,83 m3) – (w deklaracjach 10,59m3) oraz iloczyn ilości osób (3463) i średniej ilości wytwarzanych odpadów na nieruchomościach o podobnym charakterze (0,135 m3).

Mając na uwadze powyższe należy uznać, iż opisane wyżej uchybienia znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji pozwoliły na uznanie, że decyzja ta została wydana z naruszenie art. 210 § 4 op, a tym samym decyzja odwoławcza naruszała art. 233 § 1 pkt 1 op Organ nie wskazał które konkretnie deklaracje kwestionuje i w jakim zakresie. Natomiast stosownie do uchwały nr XV/43/13 zakwestionować można jedynie dane z konkretnej deklaracji dotyczącej jednej nieruchomości. Organ winien w trybie art. 274a op wezwać Spółdzielnię do złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn niezłożenia deklaracji, ponieważ z akt spraw nie wynika, że deklaracje w stosownym terminie zostały złożone. Następnie w razie wątpliwości co do ich poprawności może wezwać do udzielenia, w wyznaczonym terminie, niezbędnych wyjaśnień lub uzupełnienia deklaracji, wskazując przyczyny podania w wątpliwość rzetelności danych w niej zawartych.

Nadto podkreślić należy, iż wysokość opłaty dotyczącej nieruchomości zamieszkałej (art. 6c ust. 1) nie mogła być ustalana szacunkowo, bowiem stosownie do uchwały Zgromadzenia nr XV/41/13 z 24.01.2013r. od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, opłata będzie obliczana w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a stawkę opłaty ustala się w wysokości 12 zł miesięcznie (selektywny sposób 7 zł). Zatem opłata dotycząca nieruchomości zamieszkałych (art. 6c ust. 1 ucp), powinna być ustalana jako iloczyn liczby mieszkańców i stawki. Dlatego organ ustalając jej wysokość w oparciu o szacunkową ilość odpadów naruszył powyższe przepisy.

Nadto stosownie do § 2 uchwały nr XV/41/13 Zgromadzenie ustaliło stawkę opłaty od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych i stosownie do § 2 ust. 1 pkt 5 za 1 m3 w innym pojemniku opłata wynosi 160 zł.

Dlatego mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie można uznać, iż organ I instancji a za nim organ odwoławczy dokonał prawidłowego wyliczenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla wskazanych w decyzji nieruchomości. Wyliczenia zawarte na str. 5 uzasadnienia decyzji Zarządu z 10.01.2014r., powielone w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie spełniają wskazanych wymogów. Z uzasadnienia wynika bowiem, że na 12 nieruchomościach znajdują się lokale o charakterze niezamieszkałym, gdzie wytwarzanych jest łącznie 10,83 m3 odpadów (zadeklarowano 10,59 m3). Łączna średniomiesięczna ilość odbieranych odpadów wyniosła w okresie od lipca do października 2013 r. - 752,02 m3 na miesiąc. Dlatego za nierzetelne organ uznał dane zawarte w deklaracjach dotyczące ilości odpadów z nieruchomości niezamieszkałych jako, że odbierana ilość odpadów była wyższa o 273,68 m3. w stosunku do ilości określonej metodą szacunkową. Metody określenia łącznej ilości odpadów w wysokości - 478,34 m3 stanowiącej sumę zadeklarowanej ilości odpadów z nieruchomości niezamieszkałych (10,83m3) oraz iloczynu ilości zadeklarowanych osób (3463) i średniej ilości wytwarzanych odpadów (0,135 m3), nie były zgodne z omówionymi wyżej przepisami ucp oraz wymienionymi przepisami prawa miejscowego. Nadto z uzasadnienia organu winno jednoznacznie wynikać które deklaracje organ kwestionował i z jakich względów.

Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r. poz.270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku uzasadnia treść art. 152 ppsa. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 §2 ppsa.