Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 292/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 30 kwietnia 2009 r. nr XXXV-290-09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana


UZASADNIENIE

W dniu 30 kwietnia 2009 Rada Miejska w Andrychowie podjęła uchwałę Nr XXXV-290-09 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części gminy Andrychów w zakresie parcel nr "1", "2", "3", "4", "5" położonych w A. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego Nr 288, poz. 2090).

Skargą z dnia 22 stycznia 2010 r. Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Organ nadzorczy w rezultacie dokonanej przez siebie oceny zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z prawem oraz prawidłowości procedury formalno-prawnej przeprowadzonej celem uchwalenia wyżej wymienionego planu miejscowego, zakwestionował prawidłowość przeprowadzonej procedury planistycznej w zakresie spełnienia wymogów wynikających z art. 17 pkt 7 lit. d i pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu Wojewoda uznał zmianę ustaleń projektu planu miejscowego spowodowaną uwzględnieniem w części uwagi złożonej do wyłożonego do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu, bez ponowienia uzgodnienia z zarządcą drogi, na podstawie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewoda podniósł, iż na skutek uwzględnienia przez Burmistrza Andrychowa w części uwagi złożonej do projektu miejscowego planu zmieniono ustalenia projektu planu wprowadzając w § 12 pkt 1 lit. b projektu uchwały zapis o treści: "dopuszczone przeznaczenie - wyłącznie dla terenu o symbolu 1UU: salony samochodowe oraz stacje kontroli pojazdów wraz z myjniami samochodowymi niebędące przedsięwzięciami znacząco oddziaływującymi na środowisko wymagającymi sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko lub przedsięwzięciami, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane". Jednocześnie usunięto z zakazów lokalizacji zabudowy usługowej w § 12 pkt 2.2 lit. c projektu planu miejscowego dwa zapisy, a mianowicie: "stacje obsługi pojazdów wraz z myjniami samochodowymi" oraz "salony samochodowe".

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem strony skarżącej, Burmistrz Andrychowa zgodnie z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z wprowadzonymi zmianami, winien był ponowić uzgodnienia, wynikające z rozpatrzenia uwag i ponownie wyłożyć projekt planu do publicznego wglądu. Ponadto, ze względu na sąsiedztwo drogi krajowej – ul. [...], do której przylega obszar objęty planem, zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. d cytowanej ustawy, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, wówczas projekt planu wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi. Wprowadzenie zapisu dopuszczającego na tym terenie salony samochodowe, stacje kontroli pojazdów wraz z myjniami samochodowymi (§ 12 pkt 1 lit. b) do projektu uchwały winno zatem skutkować przeprowadzeniem przez Burmistrza Andrychowa stosownych uzgodnień z zarządcą przedmiotowej drogi.

Zgodnie z oceną organu nadzoru, o ile plan może istnieć w sytuacji eliminacji, poprzez stwierdzenie nieważności dodanych zapisów, co dotyczy dopuszczalnego przeznaczenia § 12 pkt 1 lit. b, o tyle wykreślenie zakazów opisanych w § 12 pkt 2.2 lit. c powoduje niemożność ich przywrócenia w drodze aktu nadzoru lub orzeczenia sądowego. Bez tych zaś zakazów, rzeczona jednostka redakcyjna całkowicie zmieniła swój sens, a z racji tego, że dotyczy ona w istocie całości planu objęcie stwierdzeniem jego nieważności w całości znajduje pełne uzasadnienie.

Wojewoda stwierdził, iż w wyżej opisanym zakresie naruszono przepisy art. 17 pkt 7 lit. d i pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchybienie wyżej wskazanych wymogów, w ocenie strony skarżącej - organu nadzoru, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Ponadto strona skarżąca zauważyła, że zapis zawarty w § 8 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały należy uznać za niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym. Rada uchwaliła, iż zakazuje się "lokalizowania obiektów budowlanych i urządzeń, których uciążliwość wykracza poza granice działki, do której jej właściciele lub użytkownicy posiadają prawo dysponowania (...)". Natomiast zgodnie z art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, póz. 150 z późn. zm.) eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, a eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny.

W świetle powyższego organ nadzoru, jako skarżący stwierdził, iż powyżej wymienione naruszenia przepisów powodują, iż kwestionowana uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Andrychowie wniosła o jej oddalenie i podniosła co następuje:

W odniesieniu do wprowadzonego (na skutek uwzględnienia przez Burmistrza Andrychowa uwagi do wyłożonego projektu planu) zapisu § 12 pkt. 1 lit. b Rada stwierdziła, iż nie doszło do istotnej zmiany projektu planu, a to za sprawą obowiązującego dla drogi DK52 ul. [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części gminy Andrychów w zakresie parcel położonych w mieście Andrychowie, zatwierdzonego uchwałą nr XLIX/463/2006 Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 28 września 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 801, poz. 4838 z dnia 23 grudnia 2006 r.), zmienionego uchwałą nr XXV/291/09 Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 30 kwietnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 288, poz. 2091 z dnia 22 maja 2009 r.), w którym drodze krajowej DK52 nadano na spornym odcinku symbol A2.2.KDg i wprowadzono odpowiednie zapisy, z których wynika, że żadne nowe włączenie, przebudowa układu, wprowadzenie nowych rozwiązań drogowych do drogi krajowej DK52 nie mogą być realizowane, a obsługa terenów objętych "planem 1610" może odbywać się wyłącznie w oparciu o istniejące, niezmienione wjazdy.

Rada rozważyła istotność wprowadzonych zmian z punktu widzenia zarządcy drogi i stwierdziła, że w ciągu dnia z salonu samochodowego, myjni, stacji obsługi może korzystać średnio ok. 50 osób, tj. mniej niż z obiektów objętych podstawowym przeznaczeniem terenu, zatem Rada Miejska uznała, iż ponowienie uzgodnienia "planu 1610" z zarządcą drogi nie jest konieczne, gdyż wprowadzona zmiana jest nieistotna i obojętna dla zarządcy drogi.

Zdaniem Rady wprowadzone zmiany z punktu widzenia interesów stron mogących zgłaszać swoje uwagi są korzystne i nie po wodują wzrostu uciążliwości.

Rada Miejska ustaliła, iż obowiązujące zapisy planu, w tym § 8 oraz wprowadzony przez Burmistrza Andrychowa do projektu "planu 1610" zapis § 12 pkt 1 lit. b - "dopuszczone przeznaczenie - wyłącznie dla terenu o symbolu 1UU salony samochodowe oraz stacje kontroli pojazdów wraz z myjniami samochodowymi niebędące przedsięwzięciami znacząco oddziaływującym na środowisko wymagającymi sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko lub przedsięwzięciami, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane" gwarantują w świetle przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, póz. 150 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, póz. 2573 z późn. zm.) zachowanie neutralności w stosunku do terenów sąsiednich, nie wpływając jednocześnie na wzrost uciążliwości terenu 1UU.

Zdaniem Rady zarzuty skargi Wojewody Małopolskiego dotyczące istotnego naruszenia prawa, w zakresie art.17 pkt 7 lit. d i pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym i nie mogą stanowić - zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 - podstawy stwierdzenia nieważności uchwały.

Ustosunkowując się do zarzutu Wojewody dotyczącego zapisu w § 8 ust. 1 pkt 2 lit. b przedmiotowej uchwały Rada wyjaśniła, iż zapisy § 8 "planu 1610" należy czytać łącznie, gdyż czytając każdy z nich oddzielnie, można zinterpretować je niezgodnie z intencją uchwałodawcy. Rada podniosła, iż treść zapisów § 8 przedmiotowej uchwały świadczy o tym, iż Rada Miejska przyjmując uchwałę przewidziała, że "(..) niezależnie od ustaleń zdefiniowanych dla poszczególnych przeznaczeń, za obowiązujące w zakresie ochrony środowiska przyjmuje się wymogi wynikające z przepisów odrębnych", a także (co zostało zapisane w § 2 ust. 1 pkt 10 "planu 1610") niezależnie od ustaleń planu w zakresie ochrony środowiska obowiązującymi są wymogi wynikające z przepisów odrębnych, rozumianych jako "odpowiednie ustawy, wraz z aktami wykonawczymi oraz pozostałymi przepisami". Rada Miejska wskazała, iż w ten sposób "uzupełniła" ewentualne zapisy planu, które mogłyby zostać odczytane w sposób niepełny, czy odmienny w stosunku do postanowień powszechnie obowiązujących przepisów prawa z zakresu ochrony środowiska - także w przyszłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że jeżeli organ nadzoru nad działalnością komunalną zaskarżył w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko część uchwały, to sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Z treści skargi wynika, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 30 kwietnia 2009 r., Nr XXXV-290-09 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części gminy Andrychów w zakresie parcel nr "1", "2", "3", "4", "5" położonych w Andrychowie. Wiążącego charakteru nie mają natomiast wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów.

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Podniesione w skardze zarzuty koncentrują się na wskazaniu naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to naruszenie ma w ocenie organu nadzoru charakter istotny. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). O ile naruszenie zasad sporządzania planu - rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń - zawsze skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności bez względu na poprawność postępowania poprzedzającego jego uchwalenie, o tyle naruszenie trybu sporządzania planu musi bezpośrednio determinować treść ustaleń planu, aby mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu.

Z akt planistycznych wynika, że postanowieniem z dnia 5 listopada 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzgodnił bez uwag w trybie art. 17 pkt 7d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części gminy Andrychów w zakresie parcel nr "1", "2", "3", "4", "5" położonych w Andrychowie. Projekt ten następnie – w wyniku uwzględnienia uwagi złożonej w toku procedury planistycznej - został zmieniony w ten sposób, że w § 12 pkt 1 uchwały dodano pkt b. Dotychczasowe brzmienie §12 pkt 1 uchwały: "Tereny zabudowy usługowej handlu i usług o symbolu UU: a) podstawowe przeznaczenie – zabudowa usługowa taka jak: obiekty handlu detalicznego, usługi, gastronomia, biura, w tym rzemiosło nieprodukcyjne, z przynależnym zagospodarowaniem terenu" na skutek uwzględnienia uwagi zostało zmienione na: "Tereny zabudowy usługowej handlu i usług o symbolu UU: a) podstawowe przeznaczenie – zabudowa usługowa taka jak: obiekty handlu detalicznego, usługi, gastronomia, biura, w tym rzemiosło nieprodukcyjne, z przynależnym zagospodarowaniem terenu", b) dopuszczone przeznaczenie - wyłącznie dla terenu o symbolu 1UU: salony samochodowe oraz stacje kontroli pojazdów wraz z myjniami samochodowymi niebędące przedsięwzięciami znacząco oddziaływującymi na środowisko wymagającymi sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko lub przedsięwzięciami, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane". Zmiana polegała także na zmianie brzmienia § 12 pkt 2.2. lit. c uchwały odnoszącego się do zakazów wprowadzonych w ternach 1.UU, 2UU. Dotychczasowe brzmienie § 12 pkt 2.2. lit. c uchwały: "lokalizacja zabudowy usługowej transportu i komunikacji, taka jak: stacje paliw oraz stacje LPG, stacje obsługi pojazdów wraz z myjniami samochodowymi, naprawa pojazdów mechanicznych i motocykli, salony samochodowe, z przynależnym zagospodarowaniem terenu" zastąpiono brzmieniem: "lokalizacja zabudowy usługowej transportu i komunikacji, taka jak: stacje paliw oraz stacje LPG, naprawa pojazdów mechanicznych i motocykli, z przynależnym zagospodarowaniem terenu".

Dokonaną zmianę projektu planu przez Burmistrza Andrychowa należy odnieść do obowiązku, jaki na organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta) został nałożony w art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tą regulacją, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po przeprowadzeniu sformalizowanej procedury planistycznej, przed przedstawieniem radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Literalne brzmienie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mogłoby wskazywać, że organ ten - w przeciwieństwie do rady gminy, która chcąc dokonać zmian w projekcie planu przedłożonym jej do uchwalenia jest zobowiązana z mocy art. 19 ust. 7 ww. ustawy ponowić w niezbędnym zakresie całą a przynajmniej istotną część procedury planistycznej - jest uprawniony do wprowadzenia zmian do projektu planu bez powtarzania procedury planistycznej w tak szerokim zakresie. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie miałby nawet w takiej sytuacji obowiązku powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Tak generalnie sformułowany wniosek wymaga skonfrontowania z punktu widzenia wykładni systemowej i funkcjonalnej oraz w stosunku do stanu faktycznego konkretnej sprawy.

Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ww. ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (por. wyrok NSA z 29 lutego 2008 r., II OSK 367/08). Kryterium oceny powinien być stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian. Obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 ustawy nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnosić do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w projekcie, nawet do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w wyniku uwzględnienia uwag do projektu. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności. Nie można tu wprowadzać uogólnień i twierdzić, że naruszenie któregoś z tych jednostkowych elementów dyskwalifikuje cały plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2009 r., II SA/Kr 569/08). Posłużenie się przez ustawodawcę określeniem: "zakres niezbędny" dowodzi, że ustawodawca chciał tu wprowadzić instytucję wyjątkową, która - właśnie jako wyjątkowa - powinna być interpretowana ścieśniająco w ramach zasady wyważania interesów indywidualnych i interesu publicznego (art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Realizując ten cel organy gminy w procesie planistycznym powinny zatem miarkować swoje decyzje, wyważając rzeczywistą potrzebę i konieczność ponowienia czynności w każdej kwestii osobno.

Przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy kliku nieruchomości, tj. parcel nr "1", "2", "3", "4", "5" położonych w Andrychowie i tych nieruchomości dotyczyły uwagi zgłoszone przez właściciela tych nieruchomości. W tym stanie rzeczy zmiany uwzględniające stanowisko właściciela nieruchomości w niniejszej sprawie nie wiążą się z konfliktami interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Nie było w związku z tym w ocenie Sądu obowiązku ponowienia procedury planistycznej w celu zagwarantowania ochrony interesów indywidualnych w przedmiotowej sprawie. Istniał jednak obowiązek ponowienia procedury planistycznej w celu zagwarantowania ochrony interesu publicznego, czego gwarancją jest ponowienie stosownych uzgodnień z właściwymi organami. Trzeba podzielić pogląd, że ustawodawca zakładając konieczność oceny stanu faktycznego konkretnej sprawy nie wprowadził bezwzględnego wymogu ponowienia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uzgodnień po wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag do projektu planu stanowiąc o konieczności ponowienia tych uzgodnień jedynie w "niezbędnym zakresie". W sytuacji, gdyby zasadne było stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zakres dokonanych zmian nie wymagał ponownego uzgodnienia z właściwym organem, brak takiego uzgodnienia nie mógłby być zatem traktowany jako naruszenie procedury planistycznej. W ocenie Sądu zmiany wprowadzone do projektu zaskarżonej uchwały miały jednak charakter rozszerzający wcześniejsze ustalenia projektu planu i mimo że mieściły się w ramach dotychczasowych ustaleń z zakresu przeznaczenia podstawowego przedmiotowego terenu, wymagały ponownego uzgodnienia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na okoliczność, że zmiana polegała na uzupełnieniu przeznaczenia podstawowego o przeznaczenie dopuszczone, które – w myśl § 2 pkt 13 uchwały – "towarzyszy lub uzupełnia przeznaczenie podstawowe". Określono zatem nowe możliwości przeznaczenia terenu w stosunku do wcześniejszej wersji projektu planu. Zakres dodanego § 12 pkt 1 lit. b uchwały mieści się jednak w zakresie przeznaczenia podstawowego terenów zabudowy usługowej handlu i usług o symbolu UU. Salony samochodowe oraz stacje kontroli pojazdów wraz z myjniami samochodowymi mieszczą się w zakresie zabudowy usługowej handlu i usług, a także w zakresie wymienionych w § 12 pkt 1 lit. a obiektów handlu detalicznego (salony samochodowe) i usług (stacje kontroli pojazdów wraz z myjniami samochodowymi). W tym kontekście należało również rozpatrywać zmianę § 12 pkt 2.2. lit. c w projekcie zaskarżonej uchwały.

Analiza zmienionej wersji projektu planu wykazuje, że niewątpliwie rezygnacja z zakazu lokalizacji stacji obsługi pojazdów wraz z myjniami samochodowymi oraz salonów samochodowych i dopuszczenie realizacji salonów samochodowych oraz stacji kontroli pojazdów wraz z myjniami samochodowymi, poszerzają zakres ustaleń planu, który chociaż mieści się w zakresie dotychczasowego przeznaczenia podstawowego i dodanego przeznaczenia dopuszczonego, to nie mógł być brany pod uwagę przez organ uzgadniający wcześniejsze brzmienie projektu planu. Obowiązek ponowienia uzgodnienia w "niezbędnym zakresie" należało zatem rozpatrywać przez pryzmat wartości, których ochronie ma służyć uzgodnienie przez zarządcę drogi. Tylko w sytuacji, gdyby na skutek braku ponowienia uzgodnienia doszło do naruszenia tych wartości, można byłoby mówić o istotnym naruszeniu trybu uchwalania planu na skutek braku ponowienia uzgodnienia przez właściwy organ. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Z art. 17 pkt 7d ustawy wynika, że projekt planu uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi, "jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę". Tym samym ustawodawca wskazał, że wartością chronioną w drodze uzgodnień z zarządcą drogi jest taki interes publiczny, który wiąże się z dbałością o "ruch drogowy lub samą drogę" w kontekście wpływu na "ruch drogowy lub samą drogę" sposobu zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiany tego sposobu. W ocenie Sądu rezygnacja z zakazu lokalizacji stacji obsługi pojazdów wraz z myjniami samochodowymi oraz salonów samochodowych wpływa w stanie faktycznym niniejszej sprawy na "ruch drogowy lub samą drogę" w takim stopniu, który uzasadniałby konieczność zajęcia stanowiska przez zarząd dróg. Zwłaszcza użyte w planie określenie "stacja kontroli pojazdów" wskazuje, iż wpływ na ruch drogowy w związku z realizacją tego rodzaju inwestycji będzie nieunikniony. Również możliwy jest wpływ takiego przeznaczenia terenu na samą drogę, gdy się zważy, że "stacje kontroli pojazdów" dotyczą wszystkich kategorii pojazdów, w tym tych o największych gabarytach. Nie zmienia tego faktu okoliczność obowiązywania dla drogi DK52 - ul. [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części gminy Andrychów w zakresie parcel położonych w mieście Andrychowie, zatwierdzonego uchwałą nr XLIX/463/2006 Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 28 września 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 801, poz. 4838 z dnia 23 grudnia 2006 r.), zmienionego uchwałą nr XXV/291/09 Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 30 kwietnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 288, poz. 2091 z dnia 22 maja 2009 r.), w którym drodze krajowej DK52 nadano na spornym odcinku symbol A2.2.KDg i wprowadzono zapisy, z których wynika, że żadne nowe włączenie, przebudowa układu, wprowadzenie nowych rozwiązań drogowych do drogi krajowej DK52 nie mogą być realizowane, a obsługa terenów objętych zaskarżonym planem może odbywać się wyłącznie w oparciu o istniejące, niezmienione wjazdy. Powyższe ustalenia planu zatwierdzonego uchwałą nr XLIX/463/2006 Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 28 września 2006 r. nie przekreślają wpływu zmian dokonanych w projekcie zaskarżonego planu w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów na ruch drogowy lub samą drogę – ul. [...].

W konsekwencji należy stwierdzić, że organy wadliwie zinterpretowały przesłankę ponowienia uzgodnień w "niezbędnym zakresie" wprowadzoną w art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie znajdując podstaw do uzyskania ponownego uzgodnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w związku z wprowadzonymi zmianami wynikającymi z rozpatrzenia uwag. Należy w związku z tym przyjąć, iż poprzez brak ponownego uzgodnienia projektu planu przez zarządcę drogi doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyżej przyjętym rozumieniu. Nie jest dopuszczalny w ocenie Sądu wniosek, że w niniejszej sprawie zmienione ustalenia planistyczne nie uległyby zmianie, gdyby w sprawie ponowiono uzgodnienie z zarządcą drogi.

Sąd nie podzielił drugiego z zarzutów skargi i nie dopatrzył się naruszenia prawa w redakcji § 8 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, według którego zakazuje się "lokalizowania obiektów budowlanych i urządzeń, których uciążliwość wykracza poza granice działki, do której jej właściciele lub użytkownicy posiadają prawo dysponowania (...)". Przepis ten nie narusza obowiązującego porządku prawnego, w tym również regulacji ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż jak wyraźnie wynika z systematyki § 8 i jego ust. 1 punktu 1 "(..) niezależnie od ustaleń zdefiniowanych dla poszczególnych przeznaczeń, za obowiązujące w zakresie ochrony środowiska przyjmuje się wymogi wynikające z przepisów odrębnych", gdzie jako przepisy odrębne należy rozumieć "odpowiednie ustawy wraz z aktami wykonawczymi oraz pozostałymi przepisami (§ 2 ust. 1 pkt 10 uchwały). Tym samym w zaskarżonej uchwale czytelnie wskazano, że jej ustalenia nie naruszają wymogów przewidzianych w innych aktach prawnych. W konsekwencji jakiekolwiek wątpliwości związane z analizą tekstu uchwały podlegają wyeliminowaniu w drodze prostego procesu wykładni na rzecz postanowień obowiązujących ustaw, co czyni niezasadnym zarzut niezgodności planu z ustawami, w tym ustawą Prawo ochrony środowiska. Nie można zatem przyjąć, że redakcja § 8 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały nastąpiła z naruszeniem zasad sporządzania planu w ich wyżej wskazanym rozumieniu.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z cytowanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i została podjęta z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.