Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 784/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 9 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zniszczenia lub wysłania poza Wspólnotę środka specjalnego przeznaczenia żywieniowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 grudnia 2011 r. Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny w G., działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., Nr 212 poz. 1263 ze zm.), art. 2 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 953/2009 z dnia 13 października 2009 r. w sprawie substancji, które mogą być dodawane w szczególnych celach odżywczych do środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, art. 18, 19, 21 Rozporządzenia(WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, po przeprowadzeniu oględzin towaru oraz kontroli dokumentacji dołączonej do wniosku dot. granicznej kontroli sanitarnej środka spożywczego specjalnego przeznaczenia, pod nazwą THERMOCUT TABLETS 970MG, LOT P1011021 importowanego z Chin przez firmę A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G.:

nakazał

1/ zniszczenie wskazanej w decyzji partii towaru lub

2/ jej wysłanie z powrotem poza Wspólnotę.

Jako podstawę prawną nakazu powołano w odniesieniu do pkt. 1/ art. 19 ust. 1a Rozporządzenia(WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, a w odniesieniu do pkt. 2/ wskazano, ze nastapić to może po spełnieniu warunków określonych w art. 21 ust. 1 a,b,c w/w Rozporządzenia.

Uzasadniając swoją decyzję organ wyjaśnił, że z analizy przedłożonych dokumentów wynika, że w skład w/w środka specjalnego żywieniowego przeznaczenia wchodzi między innymi acetyl- L-karnityny.

W rozporządzeniu Komisji WE Nr 953/2009 z dnia 13 października 2009 r. w sprawie substancji, które mogą być dodawane w szczególnych celach odżywczych do środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego w/w składnik nie został wymieniony, co oznacza, że nie może być obecny w środkach spożywczych specjalnego żywieniowego przeznaczenia. Ze względu na obecność w składzie omawianego produktu acetylu-L-karnityny sprowadzony środek nie spełnia wymagań prawa żywnościowego, tj. art. 2 ust. Rozporządzenia Komisji (WE) nr 953/2009 z dnia 13 października 2009 r., zatem nie było podstaw rozważania możliwości innego, szczególnego traktowania produktu (obróbki czy przetworzenia mającego na celu dostosowania żywności do wymagań prawa wspólnotowego). Produkt nie jest surowcem lecz ma postać tabletek, a więc – nie nadaje się do przetworzenia; w każdym z zastosowań wchodzi w grę spożycie go przez ludzi i nie ma on innego przeznaczenia.

Organ wziął również pod uwagę dyspozycję art. 21 Rozporządzenia WE 882/2004 i dopuścił umożliwienie stronie uzgodnienia z organem możliwości wywiezienia towaru poza Wspólnotę z uwzględnieniem warunków określonych w art. 21 ust. 1 a, b, c w/w Rozporządzenia.

W odwołaniu od w/w decyzji A. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie w/w decyzji i wydanie decyzji o upoważnieniu strony do wykorzystania produktu THERMOCUT TABLETS 970MG do innych celów niż był on pierwotnie przeznaczony, tj. zamiast wprowadzania go do obrotu jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego wprowadzenie go do obrotu jako suplementu diety.

Nadto zarzucono, ze zaskarżana decyzja i poprzedzające ją postępowanie administracyjne narusza:

- art. 20 ust. 1a i art. 54 ust. 2d Rozporządzenia Nr 882/2004 poprzez jego niezastosowanie i brak rozstrzygnięć o innym uzgodnionym ze stroną sposobie postępowania z przesyłką ( tj. iż nie przewidziano możliwości zastosowania produktu jako suplementu diety) i

- art. 77 § 4 zd. 2 kpa, bowiem nie zakomunikowano stronie stanowiska Głównego Inspektora Sanitarnego skierowanego do Spółki B., w którym to stanowisku GIS proponował tej Spółce (B.) "(...) zmianę kwalifikacji produktu PN. Menal Focus ze środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego na suplement diety." W produkcie Menal Focus również stosowano substancję acetyl-L-karnitynę.

Takie postępowanie organu narusza, zdaniem strony, równość wobec prawa i stanowi przejaw innego traktowania strony skarżącej niż innych podmiotów gospodarczych, a ponadto – organy nie powiadomiły strony, że podobnie jak Spółka B., może wprowadzić na rynek swój produkt jako suplement diety.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 9 października 2012 r., działając podstawie art. 138 § 1 k.p.a.( w decyzji mylnie – ust. 2kpa) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, między innymi, co następuje:

w dniu 25 stycznia 2012 r. strona złożyła do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. pismo, wnosząc o możliwie szybkie rozstrzygnięcie sprawy w II instancji uwagi na kończący się w dniu 1.11.2012 r. termin przydatności produktu do spożycia.

Biorąc to pod uwagę organ odwoławczy pismem z dnia 7.02.2012 r. zobowiązał stronę do dostarczenia opinii właściwej jednostki naukowej potwierdzającej kwalifikacje i bezpieczeństwo stosowania produktu THERMOCUT TABLETS 970MG, LOT P1011021 jako suplementu diety.

Pisma w tej sprawie organ II instancji kierował ponownie do strony skarżącej w dniach 17.08.2012 r. i 18.09.2012 r., informując, że w przypadku niedostarczenia opinii organ podejmie decyzje na podstawie posiadanej dokumentacji. Pismo strony z zarzutem o braku podstaw do żądania opinii biegłego i z wnioskiem o powołanie biegłego przez organ, wpłynęło do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. w dniu 1.10.2012 r.

Organ odwoławczy uważa wniesione odwołanie za nietrafne z następujących przyczyn:

ze względu na to, że przedmiotowy produkt ma postać tabletek nie podlegających przetworzeniu, organ nie widzi możliwości zastosowania do produktu art. 20 ust. 1a Rozporządzenia (WE) 882/2004 , bowiem w tym przypadku niewykonalna jest obróbka lub przetworzenie gotowego środka spożywczego, nadto – nie jest to surowiec, lecz gotowy produkt.

Nie jest również możliwa procedura zmiany kwalifikacji produktu ze środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego na suplement diety; w takim przypadku decyduje bowiem nie tylko sam skład chemiczny produktu lecz również wzajemne oddziaływanie poszczególnych składników, a nie obecność jednego tylko składnika, w tym przypadku - acetylu L-karnityny.

Traktowanie THERMOCUT TABLETS 970MG jako środka specjalnego przeznaczenia żywieniowego czy jako suplementu diety jest takie samo – czyli do spożycia przez ludzi. Nie można zatem zmienić kwalifikacji tego produktu, ponieważ jako suplement diety również służyłby do spożycia przez ludzi.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art.77 ust. 4 zd. 2 kpa, bowiem to, że w przypadku innej Firmy (spółki B.) i innego produktu (Mental Fokus) Główny Inspektor Sanitarny wskazał na możliwość zmiany kwalifikacji ze środka spożywczego specjalnego przeznaczenia na suplement diety, nie oznacza takiej możliwości i w tym, konkretnym przypadku.

Nie ma również znaczenia i to, że strona zgłosiła do Głównego Inspektora Sanitarnego powiadomienie o pierwszym wprowadzeniu do obrotu produktu pn. FAT Burner 1000 o podobnym składzie.

Bazując na dostępnej wiedzy [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. uznał, że warunkiem wydania pozytywnej dla strony decyzji niezbędne jest przedstawienie przez firmę A. jako podmiotu odpowiedzialnego za produkt w myśl art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 dowodu, że przedmiotowy produkt wprowadzony jako suplement diety jest bezpieczny dla zdrowia i życia ludzi. Mając to na uwadze zobowiązano firmę A. do dostarczenia opinii właściwej jednostki naukowej, lecz mimo upływu ponad 7 miesięcy strona opinii takiej nie przedłożyła.

Natomiast wniosek strony, by to organ powołał biegłego na tę okoliczność nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 .Przepis ten całkowitą odpowiedzialność za jakość zdrowotną środka spożywczego wprowadzonego do obrotu oraz treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub prezentacji i reklamie nakłada na producenta bądź przedsiębiorcę wprowadzającego środek spożywczy do obrotu. Tym samym to producent jest zobligowany przedstawić organowi dokumenty świadczące o tym, że produkt wprowadzony przez niego do obrotu spełnia wszelkie wymogi bezpieczeństwa zdrowotnego.

Nadto strona nie dopełniła obowiązku powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze wprowadzenia do obrotu przedmiotowego środka jako suplementu diety. Taki obowiązek spoczywa na stronie z mocy art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 25.08.2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Ponieważ środek THERMOCUT TABLETS 970MG został zgłoszony przez stronę jako środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego, podlega wymaganiom rozporządzenia Komisji (WE) nr 953/2009 z dnia 13 października 2009 r. w sprawie substancji, które mogą być dodawane w szczególności w celach odżywczych do środków specjalnego przeznaczenia żywieniowego.

Art. 2 rozporządzenia stanowi, że spośród substancji należących do kategorii podanych w załączniku do rozporządzenia tylko te wymienione w załączniku mogą być dodawane w szczególnych celach odżywczych w produkcji środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Składnik acetyl-L-karnityny należy do kategorii wymienionej w załączniku ("Kategoria 4.Karnityna i tauryna"), lecz nie został w niej ujęty, a zatem nie może być stosowany.

w przypadku stwierdzenia, że towar objęty graniczną kontrolą nie spełnia wymagań zdrowotnych, właściwy organ podejmuje działania określone w art. 18-21 rozporządzenia (WE) NR 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych, przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt. Zgodnie z art. 19 w przypadku żywności z państwa trzecich, która nie jest zgodna z prawem żywnościowym, właściwy organ po wysłuchaniu podmiotów odpowiedzialnych za przesyłkę, poleca jej zniszczenie lub wysłanie z powrotem poza Wspólnotę.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji zastosował, w celu eliminowania z rynku produktów o nieustalonej kwalifikacji i zawierającej składniki budzące wątpliwości pod względem zdrowotnym, zasadę ostrożności wyrażoną w art. 7 rozporządzenia nr 178/2002.Zgodnie z tą zasadą w szczególnych okolicznościach, gdy po dokonaniu oceny dostępnych informacji stwierdzono niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia, ale nadal brak pewności naukowej, w oczekiwaniu na dalsze informacje naukowe umożliwiające bardziej wszechstronną ocenę ryzyka, mogą zostać przyjęte tymczasowe środki i zarządzania ryzykiem, konieczne do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia.

Ponieważ zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy środek nie spełnia wymagań prawa żywnościowego w UE i nie może być wprowadzony do obrotu, środek THERMOCUT TABLETS 970MG jako produkt niezgodny z prawem żywnościowym należy zniszczyć lub wysłać poza Wspólnotę.

W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. Spółka z o.o. w G. wniosła o:

- uchylenie decyzji organu odwoławczego i decyzji organu I instancji, względnie o stwierdzenie ich nieważności;

- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze,

- zasądzenie kosztów postępowania.

Przedmiotowemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

- naruszenie prawa procesowego pod postacią:

- art. 6 kpa poprzez nałożenie na stronę skarżącą obowiązku dostarczenia opinii biegłego, podczas, gdy w przepisach brak ku temu podstawy,

- art. 7, 10 i 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie powiadomienie strony o zakończeniu postępowania, przez co nie miała ona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,

-art. 12, 35 § 3 i art. 36 § 1 i 2 kpa , co doprowadziło do przewlekłości postępowania bez wskazania terminu jego zakończenia,

- art. 78 § 1 k.p.a. i nieuwzględnienie wniosku strony o powołanie biegłego.

Zarzuty i wnioski skargi zostały szeroko uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącej, odpowiadając na pytanie Sądu wyjaśnił, że nie wie, czy zakończyło się postępowanie toczące się przed GIS z wniosku strony skarżącej od 2007 r. w sprawie pierwszego wprowadzenia do obrotu produktu "TERMOCUT" jako środka specjalnego przeznaczenia żywieniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest niezasadna.

W szczególności Sąd w składzie orzekającym nie podziela zarzutu strony skarżącej, iż poprzez naruszenie zasad i przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności – przewlekłe prowadzenie postępowania i niepowiadomienie strony skarżącej o jego zakończeniu zaskarżone decyzje obarczone są wadą nieważności określoną w art. 156 § k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w myśl zawartych w artykule przepisach są określone ściśle i nie jest możliwe dowolne ich stosowanie.

Sąd nie podziela również zarzutu strony skarżącej o takim naruszeniu przez organy inspekcji sanitarnej przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, by miały one wpływ na wynik sprawy, co prowadziłoby do uwzględnienia skargi.

Należy bowiem mieć na uwadze, że w myśl art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a, uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa procesowego, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Skarżący przeoczył, że sprawa podejmowania przez organy inspekcji sanitarnej działań w stosunku do produktu o nazwie Thermocut Tablets 970 MG, LOT P1011021 toczy się przed tutejszym Sądem powtórnie. Uprzednio – wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r. w sprawie sygn. akt IIISA/Gd 213/11 sad stwierdził, między innymi: cyt::

"Przepis art. 2 rozporządzenia Komisji z dnia 13 października 2009 r. Nr 953/2009 w sprawie substancji, które mogą być dodawane w szczególnych celach odżywczych do środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego (Dz.U.UE.L.09.269.9) dokonuje podziału substancji dodawanych w szczególnych celach odżywczych w produkcji środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego objętych dyrektywą 2009/39/WE w zależności od tego, czy należą one do kategorii podanych w załączniku do rozporządzenia. Jeśli tak, to w stosunku do takich substancji dopuszcza do użycia w tej produkcji tylko te, które wymienione są w załączniku (art. 2 ust. 1 rozporządzenia), jeśli natomiast chodzi o substancje, które nie należą do kategorii wymienionych w załączniku (art. 2 ust. 2 rozporządzenia), to co do zasady dopuszczalne jest ich dodawanie w szczególnych celach odżywczych do produkcji środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego.

Ponieważ składnik acetyl-L-karnityny wchodzący w skład produktu Thermocut Tablets 970 MG nie jest wymieniony w załączniku, jednocześnie będąc substancją, która kwalifikuje się do kategorii już wymienionej w załączniku do rozporządzenia Komisji (WE) nr 953/2009 tj. "Kategoria 4. Karnityna i tauryna" – to na podstawie art.2 ust.1 tego rozporządzenia nie może być dodawany w szczególnych celach odżywczych w produkcji środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego objętych dyrektywą 2009/39/WE. Taka interpretacja art. 2 rozporządzenia nie budzi wątpliwości, z uwagi na jednoznaczne użycie w art. 2 ust. 1 słów "tylko te" w odniesieniu do substancji wymienionych w załączniku. Zatem stwierdzić trzeba, że ze względu na obecność acetylu-L-karnityny, produkt "Thermocut Tablets 970 MG nie spełnia wymagań określonych rozporządzeniem 953/2009.

W takiej sytuacji zgodnie z art. 82 ust.2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmuje działania określone w art. 18-21 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. U.E. z dnia 30.04.2004r. L 191/1).

Zaprezentowana powyżej wykładnia przepisu art. 2 ust.1 rozporządzenia nr 953/2009 mająca kapitalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy czyni zbędnym szczegółowe ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do braku spełnienia przez produkt wymogów zdrowotnych albowiem jednoznacznie wskazuje, iż obowiązujący przepis prawa wspólnotowego rozstrzyga czy możliwe jest uznanie produktu objętego zgłoszeniem w tej sprawie za spełniający wymagania zdrowotne. Tym samym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje zarzut, iż do obrotu dopuszczony został inny produkt o nazwie Mental Fokus również zawierający acetyl-L.karnityny. Sąd zwraca uwagę, iż przedmiotem jego kontroli są konkretne decyzje organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej i jego kognicja obejmuje ocenę legalności wyłącznie przedmiotowych decyzji."

Stosownie do art. 153 p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Skoro tak, to nie są uzasadnione te zarzuty strony skarżącej, które ponownie powołują się na naruszenie przepisów prawa wspólnotowego – tym razem art. 20 ust. 1a i art. 54 ust. 2d Rozporządzenia Nr 882/2004 i art. 7 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego (zasada ostrożności ), bowiem organy inspekcji sanitarnej w obu instancjach wyjaśniły szczegółowo, z jakich przyczyn nie jest możliwe przetworzenie w jakikolwiek inny sposób przedmiotowych produktów, celem dopuszczenia ich na rynek Państw Członkowskich, przy czym wskazały, że dopuszczalne jest wysłanie produktów poza Wspólnotę po spełnieniu warunków określonych w art. 21 ust. 1 a, b, c Rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym /..../ przedmiotowego produktu żywnościowego.

Podzielając prawidłowość argumentacji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., skargę A. spółki z o.o. z siedzibą w G., jako nieuzasadnioną ,oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.