Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1001/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 5 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 23 poz 225
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola,  szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji
article: § 1
journal: Dz.U. 2011 nr 296 poz 1755
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia,  zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym
article: art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 252 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 2, art. 141 §4, art. 133  §, art. 134 §1, art. 106 §3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 81
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2501/15 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrok Sądu pierwszej instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania

1.1. Wyrokiem z 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2501/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 ze zm.) – dalej "p.p.s.a", oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] marca 2015 r. nr [...]

w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu.

1.2. Decyzją z [...] maja 2013 r. Starosta S. ustalił wysokość dotacji przypadającej do zwrotu przez J. M. prowadzącego Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w G. w kwocie 485.520 zł wobec, niezgodnego

z przeznaczeniem wykorzystania dotacji na sfinansowanie dochodu dyrektora ośrodka - stanowiącego wynagrodzenie za wkład pracy właściciela placówki. Rozstrzygnięcie starosty było kilkakrotnie uchylane.

Ponownie rozpoznając sprawę starosta decyzją z [...] listopada 2014 r.: określił na kwotę 485.520 zł wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2012 r. przez organ prowadzący dotowany ośrodek podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu s.; określił odsetki od dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu od kwot i w terminach wskazanych w lit. a) —1), tak jak

w poprzednio wydanej decyzji; określił na kwotę 89.460 zł wysokość dotacji pobranej nienależnie na 15 uczniów/wychowanków skierowanych do ośrodka, ale fizyczne nieobecnych i niezakwaterowanych w ośrodku i w gimnazjum podlegającą zwrotowi do budżetu powiatu wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych od dnia stwierdzenia tej okoliczności.

1.3. Kolegium ww. decyzją z [...] marca 2015 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie określenia na kwotę 485.520 zł dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2012 r. przez organ prowadzący ośrodek, podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu raz

w sprawie określenia odsetek od dotacji; o ustaleniu na kwotę 89.460 zł dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przypadającej do zwrotu przez J. M. prowadzącego ośrodek do budżetu powiatu wraz z odsetkami.

W ocenie organu II instancji przeprowadzone przez SKO postępowanie potwierdziło, że wydatki w łącznej kwocie 485.520 zł wypłacone w 2012 r. J. M. stanowiły wynagrodzenie za pełnienie przez niego funkcji dyrektora ośrodka, tj. wykonywanie zadań dyrektora określonych w art. 39 ustawy o systemie oświaty. Środki w łącznej kwocie 485.520 zł stanowiły wbrew uznaniu przez organ

I instancji, dotację wykorzystaną zgodnie z przeznaczeniem. W tych okolicznościach pkt 1 i 2 decyzji starosty podlega uchyleniu, a postępowanie w sprawie zwrotu tej dotacji jako pobranej niezgodnie z przeznaczeniem oraz w sprawie określenia odsetek od tej dotacji uznano zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. za bezprzedmiotowe.

1.4. Kwestią sporną w sprawie pozostawało ustalenie przypadającej do zwrotu dotacji pobranej nienależnie w 2012 r. na 15 uczniów/wychowanków skierowanych do ośrodka. Organ odwoławczy ustalił, że J. M. w składanych w 2012 r. informacjach miesięcznych o faktycznej liczbie uczniów tej placówki, stanowiących podstawę naliczania dotacji, wykazał wg stanu na pierwszy dzień miesiąca liczbę uczniów/wychowanków niedostosowanych społecznie. W dniach [...]-[...] lutego 2013 r. w ośrodku została przeprowadzona kontrola w zakresie sprawdzenia prawidłowości wykorzystania dotacji przekazanej z budżetu powiatu w 2012 na finansowanie zadań bieżących ośrodka. W toku tej kontroli m.in. sprawdzono i ustalono faktyczną liczbę umieszczonych na podstawie skierowań w "Ośrodku" wychowanków

w poszczególnych miesiącach i skonfrontowano ją z informacjami przekazywanymi do starostwa. Sprawdzono zapisy w dziennikach lekcyjnych oraz skierowania ORE. Sporządzono tabelaryczne zestawienie liczby uczniów wg miejsc zajętych

i zarezerwowanych dla osób skierowanych (łącznie 15 osób w 2012 r. było wyłącznie skierowanych). W toku kontroli ustalono, że ogólna liczba uczniów/wychowanków,

tj. fizycznie przebywających w ośrodku i miejsc zarezerwowanych zgodnie

z systemem ORE jak w/w w poszczególnych miesiącach jest zgodna z informacjami przekazywanymi do starostwa. Następnie w powiecie została przeprowadzona kontrola w zakresie prawidłowości otrzymania z budżetu państwa części oświatowej Stwierdzono nieprawidłowości polegające na wykazaniu przez ośrodek w SIO nieprawidłowych danych dotyczących wychowanków i uczniów, co spowodowało zawyżenie naliczenia przyznanej powiatowi na 2011 r. części oświatowej subwencji ogólnej. Starosta zwrócił się do Ministerstwa Edukacji Narodowej o zajęcie stanowiska w sprawie prawidłowego wykazywania w SIO liczby wychowanków ośrodków na dzień [...] września stanowiących podstawę naliczania subwencji oświatowej dla j.s.t. i udzielania dotacji dla placówek. Odpowiedź na zapytanie udzielona została w piśmie MEN z [...] kwietnia 2014 r., w którym wyjaśniono: 1) iż wychowankiem nie jest osoba skierowana do ośrodka oraz niewpisana do księgi wychowanków; 2) błędne jest twierdzenie, że zapis w instrukcji "należy wykazać wszystkich wychowanków ze względu na rodzaj skierowania lub zgłoszenia do ośrodka" oznacza, że należy wykazać również tych wychowanków, którzy otrzymali skierowania, ale jeszcze nie przybyli do ośrodka; 3) dotacje powinny być naliczane na liczbę wychowanków zakwaterowanych w ośrodku.

Powołując zapis art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty i § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U.23.225 ze zm.), zdaniem Kolegium wychowankiem jest osoba, która posiada skierowanie do ośrodka i z dniem przyjęcia do ośrodka została wpisana do księgi wychowanków. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że w 2012 r. 15 osób posiadało skierowania do ośrodka, jednak osoby te nie zostały wpisane do księgi wychowanków. Zatem łączna kwota przypadającej do zwrotu dotacji za 2012 r. stanowi 89.460,00 zł (15 osób x 5964 zł).

2. Skarga do Sądu pierwszej instancji

2.1. J. M. zaskarżył ww. decyzję w części dotyczącej uchylenia decyzji starosty z [...] listopada 2014 r. i ustalenia na kwotę 89.460 zł dotacji pobranej

w nadmiernej wysokości przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu wraz

z odsetkami. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i wykładnię (niezastosowanie), tj. § 1 i następne rozporządzenia MEN z 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich

w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz.U.2011.296.1755), wydanych na podstawie art. 81 ustawy z 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich oraz naruszenie art. 8 k.p.a. Wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia przez Kolegium na kwotę 89.460 zł dotacji pobranej wraz z odsetkami. Ponadto w skardze zawarto wniosek

o przeprowadzenia dowodu z protokołów kontroli ośrodka za lata 2012 i 2013 r. na okoliczność przeprowadzania przez starostę kontroli rozliczania dotacji oświatowych, w tym stwierdzenia poprawności wydatkowania dotacji.

3. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji

3.1. Sąd pierwszej instancji postanowił nie uwzględnić wniosku dowodowego. Okoliczności przeprowadzenia kontroli i ich wyniku nie były w sprawie kwestionowane i zostały omówione w decyzjach organów obu instancji. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny ustalony został w sposób prawidłowy, natomiast istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia kwestii, czy skarżący pobrał dotację dla niepublicznej placówki oświatowej za 2012 r. w nadmiernej wysokości

i w związku z tym, czy organy orzekające w sprawie uprawnione były do określenia przypadającej do zwrotu kwoty nadmiernie pobranej dotacji wraz z odsetkami na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Skarżący nie zgadza się

z obowiązkiem zwrotu dotacji w kwocie określonej zaskarżoną decyzją jako nadmiernie pobranej podnosząc po pierwsze, że dotacja przysługiwała na wykazanych w SIO uczniów, którym placówka zobowiązana była zatrzymać miejsca ze skierowania, a po drugie zarzuca, że obowiązek jej zwrotu nie powinien mieć miejsca z uwagi na naruszenie art. 8 k.p.a, skoro starostwo w pełni akceptowało stosowany w spornym okresie sposób liczenia dotacji.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego. Wskazując na art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty podkreślił, że ustawodawca przewidział w nim, iż dotacja oświatowa przysługuje na każdego wychowanka niepublicznej placówki oświatowej. Po wtóre celem dotacji, nie jest dofinansowywanie realizacji zadań organu prowadzącego placówkę (właściciela), lecz dofinansowywanie zadań placówki

w zakresie wskazanym w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, tj. wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej placówki. Zatem zgodnie z art. art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty ostatecznym "beneficjentem" dotacji ma być wychowanek, wobec którego placówka realizuje funkcje kształcenia, wychowania i opieki. W ocenie Sądu organy prawidłowo wywiodły, że wychowankiem jest osoba, która nie tylko posiada skierowanie do ośrodka, ale ta, która z dniem przybycia do ośrodka została do niego przyjęta i wpisana do księgi (dokumentacji) wychowanków. Dotacja przysługuje na wychowanków placówki, zatem tylko na osoby skierowane do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, które następnie do niego przybyły, zostały przyjęte, wpisane do dokumentacji wychowanków i zakwaterowane w ośrodku. Powołane przez skarżącego zasady kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania

i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym określone

w rozporządzeniu MEN z 27 grudnia 2011 r. nie mogą wpłynąć na zmianę stanowiska bowiem przepisy te nie definiują pojęcia "wychowanek" w odmienny sposób aniżeli przyjął to organ. Niezależnie od powyższego, argumentacji skarżącego w świetle, której jego zdaniem uprawniony był on do wykazania nieletnich skierowanych do placówki dla których miejsca zostały "zarezerwowane" jako wychowanków ośrodka sprzeciwia się też zapis § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia zgodnie, z którym o przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Natomiast w przypadku niedoprowadzenia nieletniego do ośrodka w ciągu miesiąca od dnia wskazania tego ośrodka przez ORE, dyrektor ośrodka powiadamia o tym właściwego starostę oraz ORE, za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, o którym mowa w § 2 ust. 1, a ponadto - sąd rodzinny. Niezwłocznie zaś po powiadomieniu właściwego starosty oraz ORE o przypadku niedoprowadzenia nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka przesyła właściwemu staroście, za pośrednictwem poczty, dokumentację nieletniego, o której mowa

w § 3 ust. 6. Nie ulega kwestii, że rezerwując miejsce dla nieletniego w danym ośrodku, w ciągu tego okresu nieletni może zostać umieszczony nie mniej jednak nie uzasadnia to stanowiska, że zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia należy traktować go jak wychowanka tej placówki, jeżeli do niej nie trafił.

4. Skarga kasacyjna

4.1. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. M. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty w związku z § 1, 2, 3, 4 rozporządzenia MEN z 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz.U.2011.296.1755), przez błędną wykładnię pojęcia "wychowanek", które zdaniem Sądu nie obejmuje osoby, która została skierowana przez starostę do ośrodka, lecz jeszcze nie została przyjęta, a w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję w części nakazującej zwrot dotacji pomimo, że:

a. skarżący wobec nieletnich realizuje nie tylko zadania edukacyjne, ale również zadania wychowawcze oraz zadania z zakresu wymiaru sprawiedliwości na mocy postanowienia Sądu, określone w ustawie o postępowaniu w sprawach nieletnich oraz § 11, § 12, § 15 rozporządzenia MEN z 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów

i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci

i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U.2011.109.631),

b. umieszczenie nieletniego w ośrodku jest poprzedzone procedurą, w której uczestniczy sąd rodzinny, starosta właściwy dla miejsca zamieszkania, ORE i MOW, przy czym występuje okres oczekiwania przez placówkę na przybycie nieletniego lub jego przymusowe doprowadzenie,

c. skarżący jest związany decyzją starosty o skierowaniu nieletniego do ośrodka i nie może odmówić przyjęcia skierowanej osoby w terminie 1 miesiąca od otrzymania skierowania ani nie ma podstaw prawnych do informowania sądu i starosty o braku stawiennictwa nieletniego przed upływem 1 miesiąca od otrzymania skierowania co wprost wynika z treści § 4 ust. 4 rozporządzenia,

d. skarżący ma obowiązek zapewnienia każdemu skierowanemu nieletniemu odpowiednich warunków lokalowych, żywieniowych oraz wykwalifikowanej kadry pedagogicznej oraz niepedagogicznej pod nadzorem sędziego, starosty i kuratora oświaty,

e. w obrocie prawnym nie ma przepisu rangi ustawowej ani podustawowej, który wskazywałby moment, od którego nieletni nabywa status wychowanka,

w szczególności nie zostało to uregulowane w treści ww. rozporządzenia MEN

27 grudnia 2011 r., co oznacza, że istnieje luka prawna,

f. wychowanek ośrodka posiada inny status prawny oraz zakres praw i obowiązków niż uczeń szkoły, a mianowicie przebywa w ośrodku przymusowo na podstawie postanowienia sądu rodzinnego, może zostać przymusowo doprowadzony przez policję i nie można zostać zwolniony bez zgody sądu nawet na okres świąt lub wakacji, a tym samym,

g. wychowanek ośrodka może realizować obowiązek szkolny poza ośrodkiem

w szkole publicznej lub prywatnej w sytuacji, w której prawidłowa wykładnia językowa i celowościowa normy prawnej prowadzi do wniosku, iż "wychowankiem" jest również osoba wskazana w skierowaniu do ośrodka w okresie 1 miesiąca od otrzymania skierowania, a tym samym jest podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 252 ust. 3 u.f.p. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji opartej na wskazanych przepisach pomimo, iż zgromadzony materiał dowodowy nie wskazywał na wypełnienie przez skarżącego przesłanek wskazanych przepisów;

3. niewłaściwe zastosowanie art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 252 ust. 3 u.f.p. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji opartej na wskazanych przepisach pomimo, że art. 253 u.f.p wyłącza zastosowanie art 252 u.f.p., jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji, a taką ustawą jest ustawa o systemie oświaty.

II. na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 oraz art. 9 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak uchylenia przez Sąd decyzji

w zaskarżonym zakresie pomimo, iż skarżący w sposób niebudzący wątpliwości wykazał w skardze, że w wyniku wydania zaskarżonej decyzji ponosi negatywne konsekwencje zmiany interpretacji przepisów, w wyniku zastosowania się do interpretacji obowiązującej w okresie wydatkowania środków i rozliczenia dotacji

w latach 2012-2013, dokonanych bez zmian legislacyjnych ani uprzedniego powiadomienia, gdyż:

a. skarżący podczas dokonywania rozliczeń dotacji w 2012 r. działając w dobrej wierze stosował się do wiążącej interpretacji przepisów to jest odpowiedzi sekretarza stanu w MEN na interpelację nr [...] w sprawie dotacji przyznawanych wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych z [...] maja 2012 r. zgodnie, z którą skarżącemu przysługuje dotacja na nieletniego wychowanka, który został skierowany przez starostę, a jeszcze nie został zakwaterowany,

b. skarżący otrzymał pismo starosty z [...] lutego 2013 r. o przyjęciu przedłożonego przez skarżącego rozliczenia za wykorzystanie dotacji za rok 2012 - co stanowi dowód na okoliczność przyjęcia przez organ I instancji rozliczenie dotacji dla ośrodka, w którym uwzględniono wychowanków, którzy zostali skierowani przez starostę, a jeszcze nie zostali zakwaterowani,

c. następnie w 2014 r. organ I instancji wydał wobec skarżącego decyzję nakazującą zwrot dotacji za nieletnich wychowanków, którzy zostali skierowani do ośrodka, ale nie zostali zakwaterowani, która została wydana w oparciu o odpowiedź MEN na pytanie starosty,

d. organ I instancji dokonał zmiany interpretacji przepisów na niekorzyść skarżącego z mocą wsteczną (ex tunc) to jest po wykorzystaniu dotacji i uprzednim zaakceptowaniu sposobu wydatkowania środków przez organ przyznający dotację,

co oznacza, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem zasady zaufania do państwa i prawa z art. oraz art 9 k.p.a. gdyż organ I instancji w okresie od 2013 do 2014 r. na podstawie tych samych dokumentów wydał 2 sprzeczne decyzje, z który ostatnia nakłada na skarżącego obowiązek zwrotu dotacji.

2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego zgłoszonego w skardze o przeprowadzenie dowodu z dokumentów;

3. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i oparcie zaskarżonego wyroku, tj. z pominięciem następujących dokumentów znajdujących się w aktach przedstawionych przez organ II instancji:

a. pismo starosty z [...] lutego 2013 r. skierowane do skarżącego o przyjęciu przedłożonego przez skarżącego rozliczenia za wykorzystanie dotacji za rok 2012 - w załączeniu (oryginał w aktach) - stanowiący dowód na okoliczność przyjęcia przez Organ I instancji rozliczenie dotacji dla ośrodka za 2012 r.,

b. sprawozdanie z pracy zarządu powiatu S. na posiedzeniu [...] lutego 2013 r. - stanowiący dowód na okoliczność przyjęcia przez Organ I instancji rozliczenie dotacji dla ośrodka za 2012 r.,

co doprowadziło do braku ustalenia przez sąd okoliczności istotnej do rozstrzygnięcia sprawy to jest akceptacji przez Organ I instancji po kontroli w 2013 r. sposobu rozliczenia dotacji otrzymanej przez skarżącego;

4. art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. jakie normy prawne przemawiały za przyjęciem stanowiska, iż wychowankiem ośrodka jest tylko osoba, która z dniem przybycia do ośrodka została przez niego przyjęta i wpisana do księgi (dokumentacji) wychowanków.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

5.2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie NSA nie stwierdził.

5.3.Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Dokonując oceny skargi kasacyjnej przy zastosowaniu powyższych kryteriów, należy stwierdzić, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

5.4. Skarżąca w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a i ten zarzut jako najdalej idący należało ocenić w pierwszej kolejności. Wskazany przepis określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2009 r., I OSK 1605/09, z dnia 27 października 2010 r., II GSK 900/09, z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1713/10, z dnia 30 listopada 2012 r., II FSK 745/11), względnie gdy sąd nie zajmie stanowiska odnośnie prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny i wskazano przepisy których zastosowanie przez organy było prawidłowo i które stanowią podstawę rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty i § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji

5.5. Bezpodstawne są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej oparte na przesłance naruszenia przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i oparcie zaskarżonego wyroku, tj. z pominięciem następujących dokumentów znajdujących się w aktach przedstawionych przez organ II instancji jak również art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego zgłoszonego w skardze o przeprowadzenie dowodu z dokumentów. Należy wskazać, że przepis art. 133 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tak określony obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania decyzji. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby więc zostać naruszony, w sytuacji gdy Sąd I instancji np. oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Należy przy tym zauważyć, iż sądową kontrolę wydanej decyzji na podstawie materiału dowodowego znajdującego się poza aktami sprawy, a więc z naruszeniem art. 133 p.p.s.a. należy odróżnić od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, na skutek przyjęcia określonej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika natomiast, że Sad uwzględnił stan faktycznych istniejący w momencie wydania wyroku, ocenił wydaną decyzję z uwzględnieniem zebranego materiału dowodowego, a także odniósł się do mocy dowodowej dokumentów wskazanych dokumentów. Należy jednocześnie podkreślić, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd pierwszej instancji orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy lecz ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Natomiast przepisy art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., określające zasady postępowania administracyjnego mają zastosowanie w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Ze wskazanej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy wynika, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej przez siebie decyzji. Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny jest więc ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena zaskarżonego aktu zgodnie z kryterium legalności ( zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 II GSK 1309/15 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nakazanej mu dokonał w sposób prawidłowy.

Brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 oraz art. 9 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak uchylenia przez Sąd decyzji pomimo, iż skarżący w sposób niebudzący wątpliwości wykazał w skardze, że w wyniku wydania zaskarżonej decyzji ponosi negatywne konsekwencje zmiany interpretacji przepisów gdyż organ I instancji w okresie od 2013 do 2014 r. na podstawie tych samych dokumentów wydał 2 sprzeczne decyzje, z który ostatnia nakłada na skarżącego obowiązek zwrotu dotacji. Podkreślenia bowiem wymaga, że organ wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie wydawał dwóch decyzji. Decyzjami w objętym sporem zakresie nie są bowiem ani odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej na interpelacje poselską w sprawie dotacji przyznawanym wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych z dnia [...] maja 2012 roku jak i pismo Starosty S. z dnia [...] lutego 2013 roku o przyjęciu rozliczenia za wykorzystanie dotacji.

5.6. Dokonując oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art.90 ust.3a ustawy o systemie oświaty dotacja oświatowa przysługuje na każdego wychowanka niepublicznej placówki oświatowej. Ustawa nie zawiera definicji "wychowanka". Istota, tak jak i zasadnicza kwestia sporu pomiędzy stronami sprowadza się do tego, jak należy rozumieć i interpretować pojęcie "wychowanek" użyte w ustawie o systemie oświaty. Odwołując się do językowego znaczenia Według Popularnego słownika języka polskiego PWN "wychowanek" to: 1.absolwent jakiejś szkoły; uczeń, 2. osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką (Popularny słownik języka polskiego, PWN 2003, s. 1152). Słowo "wychowanek" nie ma więc w języku polskim jednego znaczenia. Mając jednak na uwadze kontekst prawny rozpoznawanej sprawy należało uznać, że "wychowanek" to osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką. Zatem by mówić o tym, że ktoś jest wychowankiem musi zaistnieć nawiązanie realnej więzi, czy też mówiąc inaczej relacji pomiędzy osobą poddaną procesowi wychowawczemu , a osobą ten proces prowadzącą. Nie sposób przyjąć, że wychowankiem jest osoba która nie pozostaje w żadnych relacjach interpersonalnych z wychowawcą, czy też wręcz nie zna tej osoby która ma nad nim sprawować opiekę, bądź go wychowywać. Tym samym nie można nazwać kogoś wychowankiem danej placówki w sytuacji kiedy osoba ta nie przebywa w danej placówce, a wyłącznie dostała do niej skierowanie. Nie sposób zaakceptować stanowiska, że nazwalibyśmy wychowankiem danej placówki osobę która nigdy w takiej placówce nie przebywała, nie nawiązała z tą placówką czy też jej personelem jakiegokolwiek kontaktu. A taka sytuacja, przy interpretacji pojęcia wychowanek proponowanej przez skarżącego, miałaby miejsce kiedy osoba skierowana do danej placówki nigdy by się w niej nie pojawiła. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z §5 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 19 lutego 2002 roku w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (...) specjalny ośrodek wychowawczy zapewniając opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania prowadzą księgę wychowanków (ust.1), do księgi wychowanków wpisuje dane danej osoby ( ...) datę i miejsce przyjęcia ( ust.2). Wpisów w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia wychowanków (ust.3). Powyższe przepisy wskazują, że nie sposób za wychowanka uznać osobę która nie została przyjęta do ośrodka, a wyłącznie do niego skierowana, ale osobę która została do ośrodka przyjęta i wpisana do księgi wychowanków. Za odmienną interpretacją i wykładnią znaczenia pojęcia "wychowanek" na dzień wydawania zaskarżonej decyzji nie mogą przemawiać fakt, że w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1872) dokonano definicji wychowanka. Z § 15 powołanego rozporządzenia wynika, że nieletni wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich. Zmiana ta nie jest bowiem rezultatem doprecyzowania, czy też wyjaśnienia pojęcia "wychowanka" w okresie przed jej wprowadzeniem, ale ustalenie definicji tego pojęcia na przyszłość. Równocześnie podkreślenie wymaga, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który korzysta z zakwaterowania w tym ośrodku obejmuje wyłącznie nieletnich, którzy faktycznie korzystali z zakwaterowania w danym ośrodku, co oznacza faktyczne ich zamieszkiwanie w tym ośrodku na 30 września danego roku bazowego (por: wyroki NSA: z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1309/15, z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 897/16, z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 5058/16, z 30 maja 2018r. sygn. akt I GSK 879/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko w nich wyrażone podziela. Przy czym zaznaczyć należy, że nie podziela poglądu zawartego w orzeczeniu z 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17. Mając powyższe na względzie zarzuty dokonania błędnej wykładni pojęcia "wychowanek" należało uznać za bezpodstawne.

5.7. Powyższe przyjęcie prowadzi do uznania za bezskuteczny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 252 ust. 3 u.f.p. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji opartej na wskazanych przepisach pomimo. Wbrew twierdzeniom skargi, jak trafnie wskazały organy, co została zaakceptowane przez Sąd I instancji, zgromadzony materiał dowodowy wskazywał na wypełnienie przez skarżącego przesłanek wskazanych przepisów. zgodnie z art. 252 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego :1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są natomiast dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust.4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust.5). Jeżeli w informacjach miesięcznych o faktycznej liczbie uczniów składanych przez skarżącego za 2012r zawyżono liczbę wychowanków o osoby skierowane do Ośrodka, niewpisane do księgi wychowanków i na tej podstawie została przyznana dotacja, to w tym zakresie była to dotacja pobrana w nadmiernej wysokości i podlegz zwrotowi.

5.8.Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.