Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3023/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 28 art. 77 art. 80 art. 107 par. 3 art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 art. 145 par. 1 pkt 4 art. 148 art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 2 art. 59 ust. 1 art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 par. 4 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 153 art. 183 par. 1 art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 496/17 w sprawie ze skargi E.M. i E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 496/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi E.M. i E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [..], nr [..], w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Zaleszany z dnia [..], nr [..].

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [..]Wójt Gminy Zaleszany na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [..], nr [..], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji napełnialni butli gazowych wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [..]w miejscowości Skowierzyn.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że we wniosku z dnia [..] E.M. i E.M. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [..]., gdyż bez własnej winy nie brali udziału w tym postępowaniu. Wójt Gminy Zaleszany ustalił, że termin z art. 148 k.p.a. został zachowany, wobec czego postanowieniem z dnia [..] wznowił postępowanie. Organ I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony wyznacza art. 52 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016 poz. 778 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z tymi przepisami wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien określać granice terenu inwestycji i granice obszaru, na który będzie oddziaływać inwestycja. Organ administracji publicznej weryfikuje zakres oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustala krąg podmiotów, których prawa do nieruchomości mogą być naruszone. W rozważanej sprawie najbliżej planowanej inwestycji znajduje się zabudowa gospodarcza na działce nr [..], należąca do E. i E.M.. Zabudowa ta zlokalizowana jest w odległości 25 m od granicy działki inwestora. Nieruchomość skarżących nie graniczy bezpośrednio z działką, na której jest planowane przedsięwzięcie. Działka nr [..] znajduje się więc poza obszarem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Brak zatem podstaw do przyznania skarżącym statusu strony; tym bardziej, że nie uzasadnili oni wniosku o wznowienie postępowania i nie wskazali przepisu, z którego wywodzą swój interes prawny.

Od powyższej decyzji odwołali się E. i E.M., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 28 k.p.a. przez odmowę przyznania im przymiotu strony oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nieprawidłowe prowadzenie postępowania dowodowego, w wyniku czego naruszono art. 28 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia 22 stycznia 2016 r. było prowadzone bez ich udziału. Uzyskali oni wiedzę o wymienionej decyzji dopiero w dniu [..] z pisma Starosty Stalowowolskiego, który wszczął postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowanie dotyczące tej inwestycji prowadzone jest od 2012 r., przy czym decyzją z dnia [..], nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uchyliło decyzję Wójta. Nigdy nie zachodziły wątpliwości co do przysługiwania skarżącym statusu strony. Organ I instancji dysponuje przy tym wiedzą o sposobie prowadzenia działalności przez inwestora, w tym o wybuchu zbiornika z ciekłym gazem i generowaniu immisji w obszarze zdominowanym przez zabudowę jednorodzinną. Równolegle do opisanego postępowania inwestor w 2015 r. złożył wniosek dotyczący rozbudowy i modernizacji napełnialni butli gazowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na działce nr [..]. Różnice między wnioskiem z 2012 r. i wnioskiem z 2015 r. polegają na wyłączeniu działki nr 871/2 i na niewielkim poszerzeniu planowanych zmian. Oba wnioski są jednak w istocie tożsame. Dla skarżących jest zatem niejasne, na jakiej podstawie odmówiono uchylenia decyzji z dnia [..] i czy możliwe jest prowadzenie dwóch postępowań w tym samym przedmiocie.

Decyzją z dnia [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że działka nr [..] jest zabudowana budynkiem wykorzystywanym do prowadzenia działalności gospodarczej – zakładu napełniania butli gazowych. Dotychczas inwestor zajmował się dystrybucją ciekłego tlenu. Zamierza on jednak poszerzyć działalność gospodarczą o dystrybucję ciekłego azotu. W tym celu zbiornik tlenu będzie wykorzystywany do magazynowania ciekłego azotu, a na potrzeby przechowywania ciekłego tlenu zostanie wybudowany nowy zbiornik. Inwestycja zakłada rozbudowę istniejącego budynku w jego przedłużeniu w taki sposób, by jednocześnie pełnił on funkcję ekranu akustycznego wygłuszającego dźwięki powstałe podczas pracy pompy ciekłego tlenu. Dodatkowo w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nałożono na inwestora obowiązek utrzymania w północnej granicy działki istniejącego pasa zieleni, pełniącego funkcję bariery akustycznej. Analiza akustyczna wykazała, że równoważny poziom dźwięków w punktach receptorowych w porze dnia nie przekroczy dopuszczalnych wartości przewidzianych dla obszarów zabudowy jednorodzinnej. Odpady wytwarzane na terenie przedsięwzięcia będą magazynowane na działce inwestora, a ich wywożenie zostanie powierzone wyspecjalizowanemu podmiotowi. Ścieki sanitarne będą gromadzone w bezodpływowych zbiornikach, których opróżnianie i wywóz również będzie odbywał się przy pomocy specjalistycznych pojazdów. Zgodnie z decyzją środowiskową inwestycja nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń w powietrzu, co wyklucza immisje. Przedsiębiorstwo inwestora nie kwalifikuje się do zakładów o zwiększonym ryzyku awarii lub o dużym ryzyku tych awarii. Okoliczność tę potwierdza mapa sporządzona na potrzeby inwentaryzacji budynków zlokalizowanych na terenie inwestycji, gdzie wskazano możliwy zasięg oddziaływania przedsięwzięcia w sytuacji awaryjnej. Zasięg ten dla zbiorników o pojemności poniżej 50 t wynosi 5 m. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła na stwierdzenie, że działka inwestora od strony południowej graniczy bezpośrednio z terenami pastwiska. Dalej na południe, w odległości 30 m, znajduje się nieruchomość, na której zlokalizowane są budynki byłej spółdzielni rolniczej. Inwestycja będzie stanowić ścisłą kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie parametrów i funkcji. Co więcej, zbiornik na gazy ciekłe nie będzie wykraczał wysokością, ani położeniem poza rozbudowany budynek. Przedsięwzięcie nie oddziałuje zatem na nieruchomość skarżących, wobec czego należy uznać, że nie mieli oni przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [..] Podobnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1294/15, ze skargi E. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [..], nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Zaleszany z dnia [..], nr [..], w sprawie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku podano, że inwestycja nie będzie oddziaływać poza najbliższe otoczenie miejsca jej usytuowania, co wynika z decyzji z dnia [..], nr [..], o braku potrzeby oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz opinii biegłego z zakresu zabezpieczeń pożarowych. Wyrok ten zapadł wprawdzie w równolegle toczącej się sprawie. Niemniej na potrzeby niniejszego postępowania została także wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na przedsięwzięcie, gdzie ustalono zakres oddziaływania inwestycji przy uwzględnieniu jej specyfiki. Nietrafne są również zarzuty skarżących dotyczące zawisłości postępowania. W odniesieniu do nieruchomości inwestora toczą się wprawdzie także inne postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Ich przedmiotem jest jednak kwestia lokalizacji instalacji służących do skraplania innych gazów.

Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i E.M..

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w okresie od 2001 r. do 2017 r. nie zbadano zagrożenia, jakie omawiana inwestycja stanowi dla okolicznych mieszkańców. E. i E.M. zaznaczyli, że zamierzali prowadzić działalność agroturystyczną w oparciu o infrastrukturę po byłej spółdzielni rolniczej. Rozwiązanie to jest zgodne z wiejskim charakterem omawianego obszaru i dominującą na tym terenie zabudową jednorodzinną. Jedynym obiektem gospodarczo-usługowym jest zabudowa na działce inwestora. Na żadnej innej działce dostępnej z tej samej drogi publicznej nie występuje zabudowa o podobnej funkcji lub podobnych parametrach. Z doświadczenia skarżący wiedzą, że nie można przy tym pogodzić powyższej funkcji usługowo-przemysłowej i mieszkaniowej. Ponadto odległość pomieszczeń gospodarczych na działce nr 872 od budynku napełnialni butli wynosi 30 m. Oznacza to w praktyce przeniesienie dźwięku, zapachu, pyłu, kurzu i dymu oraz negatywne sąsiedztwo wizualne. Zabudowanie ścianą pojemników nie rozwiązuje tego problemu. W pozostałym zakresie skarżący powtórzyli argumenty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 5 stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że organy administracji publicznej nie przedstawiły wystarczających argumentów za odmową uznania skarżących za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [..] Organ I instancji odwołał się w tej mierze do analizy oddziaływania inwestycji oraz odległości między planowanymi obiektami budowlanymi i najbliższą zabudową, zlokalizowaną na działce nr [..]. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nawiązano wprawdzie do charakteru i odległości zabudowy znajdującej się w badanym obszarze. Dokonano tego jednak wyłącznie pod względem cech i wskaźników kształtowania zabudowy, kierując się ścisłym nawiązaniem do już istniejącego zakładu napełniania butli gazowych. Wbrew twierdzeniom organu I instancji, w analizie urbanistycznej i w decyzji o warunkach zabudowy nie odniesiono się do możliwego wpływu tej inwestycji na tereny sąsiednie. Zagadnienie to nie zostało poruszone także w decyzji środowiskowej z dnia [..], nr [..]. Uchybień związanych z oceną interesu prawnego skarżących nie usunął również organ odwoławczy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poddano wprawdzie szerszej analizie kwestię dopuszczalnego poziomu hałasu, zanieczyszczenia powietrza, ryzyka awarii, a także podkreślono nawiązanie parametrów gabarytowych nowej zabudowy do zabudowy podlegającej rozbudowie. Argumenty te w ocenie sądu I instancji są jednak niewystarczające do odmowy przyznania skarżącym statusu strony z uwagi na brak oddziaływania omawianego przedsięwzięcia na ich nieruchomość. Nie można bowiem abstrahować od równoległego postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora z dnia [..], w którym E. i E.M. biorą udział jako strony. Zdaniem sądu I instancji w niniejszej sprawie zachodzi daleko posunięte podobieństwo inwestycji objętej wnioskiem z dnia [..] i inwestycji, której dotyczy kontrolowane obecnie postępowanie. Kluczowe znaczenie w tej mierze należy bowiem przypisać możliwości posadowienia na działce nr [..] nowych zbiorników na gaz. W zakres pierwszego postępowania wchodziło wykonanie płyty fundamentowej o powierzchni 12,5 m2 wraz ze zbiornikiem na ciekły argon o pojemności 20,5 m3, przebudowa istniejących fundamentów o powierzchni 35 m2 pod zbiornik na skroplony tlen i dwutlenek węgla, utwardzenie drogi dojazdowej i placu manewrowego. Niniejsze postępowanie dotyczy decyzji o warunkach zabudowy obejmującej rozbudowę budynku magazynowo-warsztatowego, budowę zbiornika na ciekły tlen o pojemności ok. 20 m3 wraz z płytą fundamentową o powierzchni ok. 30 m2 oraz budowę szczelnego zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe. Porównanie obu inwestycji budzi wątpliwości co do różnicowania statusu skarżących w zależności od tego, jakiego obszaru dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Mimo podziału i zmiany granic ewidencyjnych działki nr [..], w żaden sposób nie zmieniło się miejsce usytuowania kluczowej dla obydwu inwestycji infrastruktury zbiornikowej i zabudowań należących do skarżących. Tym samym brak jest podstaw do wywodzenia, że wskutek wydzielenia działki nr [..] doszło do zmiany obszaru oddziaływania inwestycji, a drugie postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczyło interesu prawnego skarżących. Okoliczność ta w zaskarżonej decyzji nie została w należyty sposób uzasadniona, a odnoszące się do tego argumenty trudno uznać za przekonujące, zwłaszcza że częściowo wzajemnie się wykluczają. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał się na wyrok z dnia 11 maja 2016 r. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak, że w tym orzeczeniu wskazano na konieczność przyznania przymiotu strony podmiotom uprawnionym do nieruchomości niegraniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, jeżeli dane przedsięwzięcie oddziałuje na tę posesję. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w postępowaniu, którego dotyczy powyższy wyrok, skarżącym przysługiwał przymiot strony. Argumentacja organu II instancji jest ponadto niekonsekwentna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu akcentuje bowiem odmienność poszczególnych inwestycji, jednocześnie powołując się na wyrok z dnia 11 maja 2016 r. wydany w odniesieniu do innego przedsięwzięcia. Sąd I instancji zauważył również, że opinia biegłego z zakresu zabezpieczeń pożarowych sporządzona na potrzeby postępowania zainicjowanego pierwszym wnioskiem inwestora odnosi się do wszystkich rodzajów gazu, które mogą być gromadzone w zbiornikach. Okoliczność ta przemawia więc dodatkowo przeciwko różnicowaniu statusu skarżących jako stron postępowania w zależności od rodzaju zbiornika, którego dotyczy wniosek inwestora. Nie można zatem przyjąć, że organy administracji publicznej słusznie odmówiły skarżącym przymiotu strony.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że organy administracji publicznej nie ustaliły dostatecznie i nie wykazały, czy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy skarżącym przysługiwał przymiot strony i czy zachodziły uzasadnione podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji organu I instancji, mimo że obowiązek wykazania interesu prawnego spoczywa na składającym wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji z dnia 10 lutego 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 5 stycznia 2017 r. ze wskazaniem, że decyzje te zapadły na skutek uchybienia przepisom postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organy administracji publicznej nie wyjaśniły, czy skarżącym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługiwał przymiot strony, mimo że organy ustaliły i wykazały w sposób wyczerpujący, że E.M. i E.M. takiego interesu nie mieli;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w motywach zaskarżonego wyroku oceny zebranego materiału dowodowego, nieokreślenie w sposób przekonujący wpływu wytkniętych uchybień na wynik sprawy, a przede wszystkim niesformułowanie jasnych wskazań co do dalszego postępowania;

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań dotyczących konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w ramach nie tylko wznowionego, lecz także innych postępowań administracyjnych, prowadzonych z udziałem skarżących, a zatem z przekroczeniem granic postępowania w sprawie wynikającej z tego środka zaskarżenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zauważył, że E. i E.M. określili swój interes prawny ogólnie, gdyż w ich ocenie przyznanie im przymiotu strony wynikało z oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomość oraz z zagrożenia, jakie przedsięwzięcie to stanowią dla życia i zdrowia ludzi. Krąg podmiotów legitymujących się statusem strony został wyznaczony na podstawie art. 28 k.p.a. Skarżący nie wskazali w toku postępowania żadnego przepisu, z którego można by wyprowadzić ich interes prawny. Takiego przepisu nie znalazły także organy administracji publicznej. Odległość między zabudową gospodarczą należącą do E. i E. M. i zamierzoną inwestycją wyklucza jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość skarżących. Potwierdza to fakt, że wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2207/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną E. i E.M. na decyzję środowiskową. Argumenty skarżących opierają się zatem na subiektywnym odczuciu uciążliwości inwestycji, co pozwala przyjąć, że osoby te mają wyłącznie interes faktyczny. Sąd I instancji nie uwzględnił tego, że E. i E.M. nie wskazują, na czym miałoby polegać naruszenie ich interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie błędnie przyjął ponadto, że obowiązek wykazania interesu prawnego spoczywa na organie administracji publicznej, a nie na podmiocie domagającym się przyznania mu statusu strony. W zaskarżonym wyroku nie określono poza tym w sposób przekonujący wpływu uchybień na wynik sprawy, a także nie zawarto prawidłowych wskazań co do dalszego sposobu postępowania. Nie można w tej mierze podzielić w szczególności wytycznej analizowania wszystkich postępowań toczących się w tym przedmiocie z udziałem skarżących. W pozostałym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu powtórzyło argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania. W granicach wyznaczonych przez zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również powodów do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu zarzuciło sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, wobec czego przedwcześnie odmówiono E. i E. M. statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 22 stycznia 2016 r. Argument ten pozostaje w związku z kolejnym zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji z dnia 10 lutego 2017 r. i decyzji z dnia 5 stycznia 2017 r. ze względu na przyjęcie opisanego wyżej poglądu o naruszeniu przez organy administracji publicznej art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wymienione zarzuty okazały się bezzasadne w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jak trafnie wywodziły organy administracji publicznej i sąd I instancji, w powołanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawarto przepisu, który w sposób samodzielny określałby krąg podmiotów legitymujących się przymiotem strony w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy. Konieczne jest zatem odwołanie się do art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kluczowego znaczenia na tym tle nabiera pojęcie interesu prawnego, rozumianego jako związek między sytuacją prawną danego podmiotu i określoną normą prawną. Powyższe powiązanie ma charakter realny, konkretny i indywidualny. Stroną nie jest zatem podmiot, na którego sytuację prawną określona norma prawna oddziałuje tylko hipotetycznie, jak i podmiot, który działa w interesie ogólnym bądź też podmiot, w odniesieniu do którego nie można sprecyzować treści wspomnianego oddziaływania. W takim przypadku podmiot ten legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym, niewystarczającym do przyznania mu przymiotu strony.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest podmiot, na którego sytuację prawną oddziałuje planowana inwestycja. Uzyskanie powyższego statusu wymaga wykazania, że dane przedsięwzięcie wpływa na sposób wykonywania prawa do nieruchomości osoby chcącej aktywnie uczestniczyć w procedurze administracyjnej. Niezbędne jest przy tym wskazanie normy prawnej, która ustanawia ograniczenia w sposób zagospodarowania działki inwestora bądź działki podmiotu żądającego uznania za stronę. Z tej perspektywy należy od razu zauważyć, że organy administracji publicznej zdają się przyjmować błędne stanowisko, w świetle którego dysponowanie tytułem prawnym do nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji jest równoznaczne z uzyskaniem przymiotu strony. Takie sąsiedztwo w zdecydowanej większości przypadków istotnie wskazuje na oddziaływanie inwestycji na nieruchomość sąsiednią, uzasadniając tym samym twierdzenie sąsiada inwestora o legitymowaniu się interesem prawnym. Niekiedy jednak oddziaływanie przedsięwzięcia zawrze się w zupełności na działce należącej do podmiotu występującego o ustalenie warunków zabudowy. W takim przypadku nawet bezpośrednie sąsiedztwo nie będzie wystarczające do nabycia przymiotu strony.

Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że zasadnicze znaczenie przy ustaleniu kręgu stron postępowania w sprawie o ustalenia warunków zabudowy ma prawidłowe oznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji. Trzeba przy tym podkreślić, że organy administracji publicznej zdają się niekiedy w niniejszej sprawie błędnie utożsamiać oddziaływanie inwestycji z naruszeniem chronionego interesu podmiotów mających tytuł prawny do działek w sąsiedztwie przedsięwzięcia. Ustawodawca nie wymaga bowiem na tle art. 28 k.p.a., by zamierzenie budowlane ingerowało w sposób niedozwolony w wykonywanie prawa do nieruchomości. Do uzyskania przymiotu strony wystarczające jest zatem samo oddziaływanie (wywieranie wpływu) na okoliczne działki, choćby mieściło się ono w granicach wyznaczonych przez prawo.

Spostrzeżenie to pozostaje aktualne także w przypadku, gdy uznania za stronę domaga się podmiot dysponujący prawem do nieruchomości, która nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Ustawodawca nie przewidział bowiem w tej mierze ani minimalnego, ani maksymalnego kryterium odległości, które decydowałoby o zaliczeniu danej osoby do kręgu stron postępowania. Jeżeli tylko przedsięwzięcie oddziałuje na daną działkę, podmiot mający do niej tytuł prawny uzyskuje status strony.

Z tej perspektywy kluczowego znaczenia w niniejszej sprawie nabiera pytanie, czy działka nr [..] znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu udzieliło w tej mierze odpowiedzi negatywnej, powołując się przede wszystkim na ustalenia zawarte w decyzji środowiskowej z dnia [..] Nie negując co do zasady zawartych tam wniosków, Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska zaprezentowanego przez sąd I instancji. Analiza całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie nie może bowiem pomijać istotnego podobieństwa inwestycji objętej wnioskiem inwestora z dnia [..] i aktualnie rozpatrywanego przedsięwzięcia.

Trzeba w tym miejscu zauważyć, że w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy nie znajduje się powyższe podanie inwestora. Brak ten należy uznać za uchybienie. Nie miało ono jednak istotnego wpływu na wynik postępowania sądowego, gdyż dokumenty zebrane przez organy administracji publicznej pozwalały na odtworzenie treści wniosku z dnia [..] Podstawę do zrekonstruowania tego podania mogła bowiem stanowić zaskarżona decyzja, pismo Wójta Gminy Zaleszany z dnia [..], nr [..], oraz powołany wcześniej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r. Ponadto rekonstrukcja wniosku z dnia [..] nie została zakwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Należy ją zatem uznać za bezsporną.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [..] inwestor zainicjował postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie napełnialni butli gazowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [..] (następnie na działkach nr [..]). W rezultacie tego przedsięwzięcia miała być zrealizowana płyta fundamentowa o powierzchni 12,5 m2 pod zbiornik z ciekłym argonem, zbiornik z ciekłym argonem o objętości 20,5 m3, przebudowa fundamentów o powierzchni 35 m2 pod zbiornik z ciepłym tlenem i dwutlenkiem węgla, a także droga dojazdowa i plac manewrowy. Postępowanie zakończone decyzją z dnia [..] dotyczyło natomiast inwestycji polegającej na wykonaniu płyty fundamentowej o powierzchni 30 m2 pod zbiornik na ciekły gaz, montażu bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe i rozbudowy istniejącego budynku. Z decyzji z dnia [..] wynika zarazem, że nowy zbiornik ma być wykorzystany do przechowywania ciekłego tlenu, a dotychczasowy zbiornik ciekłego tlenu zostanie przeznaczony do gromadzenia ciekłego azotu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wniosek sądu I instancji, że wymienione inwestycje są znacząco podobne. Istotnym elementem powyższych przedsięwzięć jest bowiem zrealizowanie nowego zbiornika na gaz ciekły. Nie ma przy tym znaczenia w niniejszej sprawie rodzaj gromadzonego gazu, gdyż wszystkie gazy, jakie zamierza przechowywać inwestor, wykazują w myśl opinii rzeczoznawcy ds. bezpieczeństwa przeciwpożarowego z maja 2015 r. podobne właściwości w zakresie ryzyka awarii i wymogu bezpiecznego ich przechowywania. Ponadto zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 585/14, z dnia 11 maja 2016 r. i 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 342/17, wskazują, że zarówno inwestycja objęta wnioskiem z dnia 24 stycznia 2012 r., jak i obecnie omawiane przedsięwzięcie było podobnie zlokalizowane. W obu postępowaniach inwestor zamierza bowiem rozbudować istniejący zakład. Lokalizacja niezbędnej infrastruktury nie mogła się zatem znacząco różnić w powyższych postępowaniach.

Trzeba przy tym zauważyć, że w powołanych wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie zakwestionował przymiotu skarżących jako stron postępowania, mimo że korzystali oni ze środków zaskarżenia. Spostrzeżenie to pozwala przyjąć, że sąd akceptował przysługiwanie E. i E. M. przymiotu strony. Trafnie zatem wywodzi sąd I instancji, że podobieństwo inwestycji objętej wnioskiem z dnia [..] i przedsięwzięcia, którego dotyczy decyzja z dnia [..], przemawia za tożsamym lub zbliżonym zakresem oddziaływania zamierzenia budowlanego. Powyższa uwaga prowadzi z kolei do wniosku, że krąg podmiotów powinien w obu postępowaniach kształtować się podobnie. Jak sygnalizowano wcześniej, kwestia bezpośredniego sąsiadowania z działką inwestor i podział działki nr [..] pozostają w tej mierze bez znaczenia. Doniosłe pod względem prawnym jest bowiem pytanie, czy działka, na której ma powstać przedsięwzięcie, oddziałuje na określoną nieruchomość. Dlatego należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić, że E. i E.M. byli stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [..]

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku. W ocenie składu orzekającego nie można uznać, że sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie poddały wnikliwej analizie cały materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, przedstawiając zarazem swoje stanowisko w sposób jasny i zrozumiały.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie oceny materiału dowodowego i niewskazanie w sposób przekonujący wpływu stwierdzonych uchybień na wynik sprawy. Sąd I instancji w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przekonująco wyjaśnił, że organy administracji publicznej przedwcześnie odmówiły skarżącym statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [..] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie trafnie dostrzegł nieprawidłową ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i konieczność ponownego przeanalizowania przez organy administracji publicznej zakresu oddziaływania rozważanego przedsięwzięcia.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku nie zawierają jasnych wskazań co do dalszego postępowania. Sąd I instancji określił bowiem wyraźnie, że organy administracji publicznej powinny ponownie ocenić, czy skarżący legitymują się interesem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił ponadto, że analiza ta powinna mieć również na uwadze fakt, że E. i E.M. zostali uznani za strony w istotnie podobnym postępowaniu, wszczętym na skutek wniosku inwestora z dnia [..] Wytyczne te są w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego klarowne i zrozumiałe.

Należy przy tym zaznaczyć, że wskazania zawarte w zaskarżonym wyroku nie oznaczają bynajmniej obowiązku każdoczesnego weryfikowania, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony we wszelkich postępowaniach administracyjnych. Sąd I instancji słusznie zauważył jedynie, że w konkretnym (kontrolowanym) postępowaniu organy administracji publicznej bezzasadnie pozbawiły skarżących przymiotu strony, choć z całokształtu okoliczności tej sprawy wynika, że planowana inwestycja może oddziaływać na działkę nr [..]. Odwołanie się do decyzji wydanych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia [..]wskazywało jedynie na nieprawidłową wykładnię dokonaną w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie naruszył zatem art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy 184 p.p.s.a...