Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 972/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 4b, art. 23a ust. 1, 2, 3, 5, 6, 7, 9
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 67, art. 68 ust. 1b, art. 68 ust. 2
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 284 poz 1 art. 60 ust. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE)  nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 681/15 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 681/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] r. znak [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł. , na skutek złożenia przez K. P. (dalej również: wnioskodawczyni; zainteresowana; skarżąca) w dniu [...]r. wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci: I. i K., przyznał K. P. świadczenia rodzinne na okres od [...]. do [...]r.

Następnie decyzją z dnia [...] r. Marszałek Województwa Łódzkiego (dalej również: Marszałek Województwa; organ I instancji) odmówił przyznania świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego na każde z dzieci w kwocie 106 zł miesięcznie, na okres od [...]r. do [...]r., oraz uznał za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne – zasiłek rodzinny na każde z dzieci w kwocie 106 zł miesięcznie za ten sam okres.

W odwołaniu zainteresowana podniosła, że nie ponosi winy za wypłacanie jej zasiłku rodzinnego od dnia [...]r. i nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji z tym związanych, które powstały na skutek braku kompetencji urzędnika Centrum Świadczeń Rodzinnych w Ł. . Wnioskodawczyni wyjaśniła, że w dniu [...]r. stawiła się w Centrum Świadczeń Rodzinnych w Ł. "w celu zawieszenia zasiłku rodzinnego z powodu wyjazdu męża do I. i podjęcia przez niego pracy". Podała, że urzędnik przyjmujący zgłoszenie poinformował ją, iż "nie ma potrzeby zawieszania zasiłku i zalecił sporządzenie oświadczenia załączonego do odwołania. Ponadto podniosła, że wypełniła zobowiązanie zawarte w tym oświadczeniu, tj. dostarczyła organowi zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia uzyskanego przez jej męża za granicą.

Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.(dalej: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji), po rozpoznaniu odwołania zainteresowanej, utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] r. w sprawie odmowy przyznania i uznania za nienależnie pobrane świadczeń rodzinnych.

Kolegium w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, że przyznane świadczenia rodzinne na dzieci zostały wypłacone zainteresowanej w okresie od dnia [...] r. do dnia [...]r. Ponadto organ wyjaśnił, że w dniu [...]r. w Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, iż [jej mąż] P. P. w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. zamieszkiwał na terenie I. . Ponadto Kolegium wyjaśniło, że K. P. wraz z dziećmi I. P. i K. P. mieszka w Polsce, przy czym jest osobą nieaktywną zawodowo.

Idąc dalej organ stwierdził, że skoro P. P. w okresie od dnia [...]. do dnia [...]r. zamieszkiwał i był osobą zatrudnioną na terenie I. , to w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W tym względzie organ przywołał treść "art. 67, art. 68 ust. 1b ppkt i, art. 68 ust. 2" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004r.) oraz art. 60 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 16 września 2009 r. nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r.).

W ocenie organu odwoławczego, zgodnie z przepisami unijnymi w takim przypadku pierwszym państwem zobowiązanym do wypłaty świadczeń rodzinnych na dzieci w okresie od [...] do [...]r. jest I. , a to ze względu na fakt aktywności zawodowej P. P. na terenie tego kraju, zaś krajem zobowiązanym do ewentualnej wypłaty dodatku dyferencyjnego na te dzieci jest Polska.

Odwołując się do zasad przyznawania świadczeń rodzinnych określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114 – dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych), organ II instancji wskazał na uznanie za utracony dochodu osiągniętego w [...] r. przez P. P. – zgodnie z art. 5 ust. 4 powołanej ustawy. Jednocześnie organ podniósł, że ze względu na podjęcie zatrudnienia przez P. P. w I. dochód rodziny należało powiększyć o dochód uzyskany z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. w [...] r. w wysokości 1 436 euro – w przeliczeniu na walutę polską 5 947,91 zł (uwzględniając średni kurs euro z ostatniego notowania dnia roboczego miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. z dnia [...] r.). Organ odwoławczy podkreślił, że miesięczny dochód rodziny wyniósł 5 947,91 zł, a zatem w przeliczeniu na osobę 1 486,98 zł, co oznacza że jest on wyższy od obowiązującego kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych w Polsce wynoszącego 539 zł. Przy takiej argumentacji organ II instancji uznał, że zasiłek rodzinny zainteresowanej nie przysługuje.

Ponadto Kolegium podkreśliło, że od dnia [...]r. do dnia [...]r. oraz w okresie od [...]r. do [...]r. nie przysługiwały K. P. zasiłki rodzinne na dzieci, bowiem nie spełniała przesłanek określonych w ustawie. Stąd też są to świadczenia nienależnie pobrane, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (dalej również: WSA w Łodzi; Sąd I instancji; Sąd) K. P. podkreśliła, że organ nie wziął pod uwagę jej wyjaśnień z dnia [...]r. Podniosła, że w zaskarżonej decyzji brak wzmianki na temat poczynionych przez skarżącą czynności po wyjeździe P. P. za granicę oraz brak ustaleń dotyczących osoby, która wprowadziła ją w błąd i która powinna ponieść konsekwencje zaistniałej sytuacji.

WSA w Łodzi, motywując swoje rozstrzygnięcie, odwołał się do treści art. 1 ust. 3 oraz art. 3 pkt 15a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazując na to, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004r., str. 1, z późn. zm.; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 16 września 2009 r. nr 987/2009 dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 284 z 30 października 2009 r., str. 1) są przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Sąd I instancji stwierdził, że celem tychże aktów prawnych jest zapewnienie koegzystencji systemów zabezpieczenia społecznego poszczególnych państw, a zawarte we wskazanych aktach prawnych przepisy pozwalają na wyeliminowanie skutków podlegania odmiennym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianą miejsca pobytu lub zamieszkania. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na to, że w przywołanych aktach prawnych została ustanowiona zasada niemożności korzystania z kilku świadczeń tego samego rodzaju za ten sam okres i wprowadzono reguły kolizyjne pozwalające rozwiązać konflikt narodowych systemów zabezpieczenia społecznego.

Odnosząc się do treści art. 23a ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, już po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i jeżeli w sytuacji, o której mowa w ust. 2, marszałek dowództwa ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, podejmuje kolejne działania w sprawie.

Nadto Sąd wskazał na to, że w sytuacji, gdy organ właściwy wyda decyzję, o której mowa w art. 23a ust. 5 powołanej ustawy, marszałek województwa, zgodnie z art. 21, wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 6). Ponadto Sąd wskazał również na inne aspekty procedury, jak konsekwencje ustalenia przez marszałka województwa, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 7). Poza tym wyjaśnił również, że marszałek województwa ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, stosując odpowiednio przepis przy czym przepis art. 30 (art. 23a ust. 9).

Sąd I instancji podkreślił, że "podleganie ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego", którym posługuje się ustawodawca w art. 23a ust. 5, należy rozumieć jako konieczność wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego państwa członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo też jako konieczność wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Powołując się na stanowisko orzecznictwa, Sąd stwierdził, że konieczne jest również ustalenie, od kiedy w realiach danej sprawy wchodzą w grę przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Zdaniem WSA w Łodzi, Marszałek Województwa Łódzkiego nie przeprowadził rzetelnego postępowania wyjaśniającego w zakresie podlegania ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Sąd uznał za niewystarczające przyjęcie przez organ jedynie na podstawie oświadczenia K. P. oraz przedłożonego przez nią zaświadczenia pracodawcy jej małżonka, że w rozpatrywanej sprawie od dnia [...]r. do dnia [...]r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych. Jednocześnie Sąd zauważył, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie ustaliły tego, jakie konkretnie świadczenia, w jakiej wysokości i w jakim okresie pokrywającym się z okresem wypłaty świadczeń rodzinnych w Polsce wypłacano małżonkowi skarżącej w okresie jego pracy na terenie I. . Stad też w ocenie sądu nie zbadały w istocie, czy nastąpiła kumulacja przyznania i wypłaty tych samych świadczeń według ustawodawstwa polskiego i irlandzkiego. Sąd wytknął, że organy w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach podały tylko, iż skarżąca jest osobą nieaktywną zawodowo i zamieszkuje wraz z dziećmi na terenie Polski, natomiast jej małżonek w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. zamieszkiwał i był osobą zatrudnioną na terenie I. , co miało świadczyć o właściwości marszałka województwa jako podmiotu uprawnionego do wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Zdaniem Sądu, dokonane w sprawie ustalenia nie są wystarczające dla zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a tym samym nie wykazano konieczności sięgnięcia do reguł kolizyjnych z uwagi na uzyskanie uprawnienia do świadczeń odpowiadających przedmiotowo świadczeniom rodzinnym wypłaconym rodzinie zamieszkującej w Polsce za te same okresy, w jakich rodzina ta pobierała świadczenia rodzinne na podstawie polskich przepisów prawnych.

Wobec nieustalenia, że P. P. podlegał ustawodawstwu i. w zakresie uprawnień do świadczeń rodzinnych w [...] r., w ocenie Sądu, przedwczesne jest orzekanie przez Marszalka Województwa co do zasiłków rodzinnych we wskazanym okresie. W tym względzie Sąd argumentował, że skoro marszałek województwa orzeka w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wyłącznie w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to jeśli unormowania dotyczące koordynacji świadczeń nie znajdą zastosowania w danej sprawie marszałek województwa nie będzie również legitymowany do orzekania w sprawie świadczeń nienależnie pobranych.

Sąd I instancji wypowiedział się również w kwestii stosowania przepisu art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, akcentując, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy tylko "świadczenia nienależnie pobranego", nie zaś "nienależnego świadczenia". W tym też zakresie przedstawił definicje wskazanych pojęć i konieczność ich rozróżnienia. Zdaniem Sądu, organy zupełnie pominęły fakt, że skarżąca już w dniu [...]r. informowała organ przyznający świadczenia rodzinne o podjęciu przez małżonka zatrudnienia [za granicą] i uzyskiwaniu dochodów [z tego tytułu]. Wobec tego Sąd stwierdził, że w tej sytuacji, w ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny rozważyć, mając na uwadze powyższą okoliczność, czy zasadne jest przyjęcie, że pobrane od następnego miesiąca, tj. od [...] r., świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym.

Ponadto Sąd podkreślił, że ustalenie dochodu rodziny wnioskodawczyni z uwzględnieniem dochodu uzyskanego przez jej małżonka, nastąpiło po raz pierwszy w decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] r, wobec czego organy powinny rozważyć, czy z uwagi na brzmienie art. 5 ust. 4b in fine ustawy o świadczeniach rodzinnych – zastosowanie konstrukcji prawnej dochodu uzyskanego jest możliwe w okolicznościach niniejszej sprawy.

Przypisując organom obydwu instancji brak dokonania ustaleń faktycznych w przedstawionym zakresie, Sąd stwierdził, że decyzje wydane przez te organy zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), co w rezultacie doprowadziło również do wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 4b oraz art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W takich warunkach Sąd I instancji zastosował przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], ze zm. – dalej: p.p.s.a.), uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa.

W końcowych wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd zwrócił uwagę na potrzebę przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie omówionym wcześniej w uzasadnieniu wyroku, co w zależności do poczynionych ustaleń pozwoli zastosować w sprawie właściwe przepisy prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. , zaskarżając to orzeczenie w całości.

Organ odwoławczy zarzucił Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647, z późn. zm. – dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, "gdyż dokonano oceny dowolnej, niepełnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego",

b) art. 23a ust. 1, 2 i 2a w zw. z ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114, z późn. zm.) przez rażąco błędną wykładnię, gdyż sam zarobkowy wyjazd członka rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych, niemający charakteru turystycznego, leczniczego lub związanego z kształceniem dziecka poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, daje podstawę do ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i tym samym – nie jest przedwczesne orzekanie przez Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawie,

c) art. 23a ust. 1 w zw. z ust. 4-6 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, polegającą na nieodróżnieniu pojęcia "podlega ustawodawstwu państwa" od pojęcia "przepisy związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego" w sytuacji, gdy "informacja o podleganiu ustawodawstwu danego państwa i wystąpieniu o przyznanie prawa do świadczeń poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej daje podstawę do wydania decyzji przez marszałka województwa w zakresie świadczeń rodzinnych w oparciu o normy zawarte w tej ustawie",

d) art 23a ust. 1, 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, a polegającą na nieodróżnianiu poszczególnych faz działań dwóch odrębnych organów administracji w przypadku zaistnienia stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w sytuacji, gdy decydujące znaczenie ma stan faktyczny, jakim jest podleganie ustawodawstwu innego państwa,

e) art. 21 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 19 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem zakres właściwości i zadań marszałka województwa jest jasno określony;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem:

- prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne mając na uwadze stanowisko uprawnionego i właściwego organu administracji w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

- prawidłowo zebrano materiał dowodowy i dokonano jego prawidłowej oceny z uwzględnieniem faktów wynikających z obowiązujących norm prawa,

- nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż jest on pełny, a merytoryczna decyzja zostanie wydana przez marszałka województwa,

- prawidłowo stwierdzono, że w tym przypadku nie może zapaść inne rozstrzygnięcie niż zapadło,

- ma miejsce brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia; brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak wskazań, co do dalszego postępowania, które to sprowadzają się do ogólników,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego.

Powołując tak skonstruowane zarzuty kasacyjne, rozwinięte w uzasadnieniu środka odwoławczego, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub ewentualnie przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., wobec czego celowe jest najpierw rozpoznanie zarzutów prezentowanych w ramach podstawy dotyczącej naruszeń procesowych.

Odnosząc się zatem do zarzutów o charakterze procesowym (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zawartych w punktach II. ["ppkt"] 2. lit. a-c skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że finalnie okazały się one niezasadne.

I tak, co się tyczy naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi błędne zarzucenie organom naruszenia tych norm procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji. Zdaniem Kolegium prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne, w tym zebrano odpowiedni materiał dowodowy i dokonano jego prawidłowej oceny z uwzględnieniem faktów wynikających z obowiązujących norm prawa, w związku z tym "nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż jest on pełny, a merytoryczna decyzja [i tak] zostanie wydana przez marszałka województwa". Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że "w tym przypadku nie może zapaść inne rozstrzygnięcie niż zapadło" oraz "ma miejsce brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania".

Sąd kasacyjny takiego stanowiska organu II instancji nie podziela.

Należy podkreślić, że skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie stanowiącym podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od tego, czy autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy bowiem w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna (por. np. stanowisko NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2631/14, dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym względzie trzeba również zaznaczyć, że przepisy zawarte w art. 145 lub przepis art. 151 p.p.s.a., jako przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podobnie też skorzystanie (lub nieskorzystanie) przez sąd I instancji z przewidzianych w przepisie art. 135 p.p.s.a. uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2396/15, dostępnym jw.). W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16, dostępny jw.).

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może mieć zatem miejsce wtedy, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu, sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania bądź też, odnajdując takie błędy, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, względnie mylnie stwierdzi istnienie tego rodzaju uchybień, których w istocie przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie popełniono. Dotyczy to w szczególności naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 80 czy art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji, przyjmując określoną wykładnię prawa materialnego – o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, poświęconej omówieniu materialnoprawnej podstawy kasacyjnej – przypisał Marszałkowi Województwa, a w konsekwencji również organowi odwoławczemu, oparcie się przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy wskazującego na zachodzenie warunków koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie do [...] do [...]r. wyłącznie na oświadczeniu zainteresowanej oraz przedłożonego przez nią zaświadczenia zagranicznego pracodawcy jej małżonka. Zdaniem Sądu, poczynione w sprawie ustalenia organów są niewystarczające dla zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i nie wykazano konieczności sięgnięcia do reguł kolizyjnych z uwagi na uzyskanie uprawnienia do świadczeń odpowiadających przedmiotowo świadczeniom rodzinnym wypłaconym rodzinie zamieszkującej w Polsce – za te same okresy, w jakich rodzina pobierała świadczenia rodzinne na podstawie polskich przepisów. Wobec nieustalenia podlegania przez P. P. ustawodawstwu i. w zakresie uprawnień do świadczeń rodzinnych w [...] r. WSA w Łodzi uznał za przedwczesne orzekanie przez Marszałka Województwa co do zasiłków rodzinnych w przedmiotowym okresie.

Sąd I instancji akcentował bowiem to, że jeżeli przepisy dotyczące koordynacji świadczeń nie znajdą zastosowania w danej sprawie, to marszałek województwa nie będzie również legitymowany do orzekania w sprawie świadczeń nienależnie pobranych. Wśród braków w ustaleniach faktycznych Sąd akcentował również, że żaden z organów nie ustalił, jakie konkretnie świadczenia, w jakiej wysokości i w jakim okresie pokrywającym się z okresem wypłaty świadczeń rodzinnych w Polsce zostały wypłacone małżonkowi zainteresowanej w okresie pracy jej męża w I. .

Jest to konkluzja całkowicie trafna przy zastosowanej przez Sąd I instancji interpretacji prawa materialnego, zaś autor skargi kasacyjnej w sposób arbitralny stwierdza, że w sprawie nie mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie. To, jakie mogłoby ostatecznie zapaść rozstrzygnięcie sprawy jest przede wszystkim uzależnione od adekwatnych do rzeczywistości ustaleń stanu faktycznego. Tylko w takiej sytuacji może bowiem dojść do prawidłowego aktu subsumcji prawnej. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie sprawy wymagało przede wszystkim bezwzględnego ustalenia okoliczności istotnych dla stwierdzenia, że w sprawie tej zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.

Braki w ustaleniach faktycznych organów orzekających w niniejszej sprawie są widoczne na tle przepisów prawa materialnego, jakie mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Dlatego też dalsze omówienie tych zagadnień – odnoszących się do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – będzie miało miejsce w powiązaniu z zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi naruszenia prawa materialnego.

Z kolei zarzut dotyczący naruszenia przez WSA w Łodzi kolejnego wynikowego przepisu, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie był – w przeciwieństwie do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – wadliwie skonstruowany, gdyż w swej treści pozostał niepowiązany z konkretnymi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, które miałyby doprowadzić do jego zastosowania. Stąd też nie mógł znaleźć uznania w postępowaniu kasacyjnym. Okazał się ponadto merytorycznie nieuzasadniony, gdyż Sąd I instancji nie dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego. Ta ostatnia kwestia – z odpowiednimi, a już wcześniej zapowiedzianymi, odniesieniami do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – będzie wyjaśniona w dalszej części niniejszego uzasadnienia odnoszącego się do podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego.

Idąc dalej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył również przepisów art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a.

Co się zaś tyczy samego zarzutu wadliwego skonstruowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku, trzeba podkreślić, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego, opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II GSK 804/09, dostępny jw.). Zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może bowiem usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy (por. NSA w wyroku z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16, odstępnym jw.). Trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tylko wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestionowanie wyroku sądu pierwszej instancji na podstawie powołanego przepisu jest możliwe zasadniczo tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie przedstawia stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez ten sąd (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; ONSA WSA 2010/3/39 oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt I FSK 2067/15 – orzeczenia dostępne jw.).

W niniejszej sprawie omawiany zarzut w istocie wskazuje na dwa uchybienia – jedno w zakresie przedstawienia stanu faktycznego i rozważań prawnych, a drugie dotyczy naruszenia wymogu z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania, które mają sprowadzać się do ogólników.

W ocenie Sądu kasacyjnego, uzasadnienie zaskarżanego wyroku jest zwięzłe i syntetyczne, ale zarazem treściwe i konkretne, wobec czego kwestionowane rozstrzygnięcie w pełni poddawało się kontroli instancyjnej, jako wydane na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, jaki stan faktyczny sprawy Sąd przyjął za podstawę orzekania w sprawie, jak również dlaczego i jakie braki w zakresie ustaleń faktycznych Sąd stwierdził po stronie organów orzekających w sprawie. Stąd też Sąd kasacyjny mógł w pełni przeprowadzić kontrolę instancyjną tego wyroku pod kątem stwierdzania naruszeń prawa zarzucanych w skardze kasacyjnej. Należy też podkreślić, że to nie rozmiar uzasadnienia ani liczba przywołanych przepisów czy skala odwołania się do poglądów orzecznictwa i piśmiennictwa świadczy o jego merytorycznej prawidłowości, lecz odpowiednie przedstawienie istoty sprawy, wskazujące na jej rozstrzygnięcie. Jak już wspomniano, za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. mogłoby zostać uznane jedynie takie uzasadnienie, które nie pozwala poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd, podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodzi.

Godzi się również przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale również w przypadku, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Co się zaś tyczy uchybienia w zakresie przedstawienia w uzasadnieniu wyroku wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania przez organy (art. 153 p.p.s.a.), należy wyjaśnić, że z całokształtu rozważań Sądu I instancji można w sposób jednoznaczny wywieść, że organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia przede wszystkim charakteru pobytu męża zainteresowanej na terenie I. w rozpatrywanym okresie, a także to, jakie świadczenia, w jakiej wysokości i w jakim okresie wypłacono mężowi skarżącej w związku z pracą w I. . Ponadto Sąd wskazał m.in. na potrzebę rozważenia, czy wobec wskazanych przez Sąd okoliczności dotyczących wypełnienia obowiązku informacyjnego przez skarżącą, zasadne jest uznanie za nienależnie pobrane świadczeń wypłaconych skarżącej od [...] r. Stąd też twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku nie ma wskazań co do dalszego postępowania jest całkowicie nieuprawnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiane wytyczne nie sprowadzają się do ogólników, a to, że Kolegium nie zgadza się z konkluzjami Sądu I instancji, nie może zastąpić rzeczowego wykazania braków w wytycznych sformułowanych przez Sąd I instancji. wytycznych.

Czym innym jest natomiast merytoryczna prawidłowość sformułowanych wytycznych, która uzależniona jest od wyników kontroli rozumowania Sądu I instancji, które doprowadziło ten Sąd do końcowego rozstrzygnięcia sprawy i sformułowania dla organów wskazań co do dalszego postępowania. Jeszcze raz należy pokreślić, że uzasadnienie wyroku pozwala na jego pełną kontrolę w granicach skargi kasacyjnej, określonych zarzutami powołanymi w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie to zawiera wszelkie niezbędne elementy, w tym w części dotyczącej rozważań prawnych przedstawia taką argumentację, która umożliwiła Sądowi kasacyjnemu w szczególności stwierdzenie, czy podnoszone przez Kolegium kwestie faktyczne i prawne wskazują na – jak to , jak to podkreślał organ odwoławczy w zarzutach skargi – "rażąco błędną wykładnię" poszczególnych przepisów prawa materialnego.

W następnej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena prawna sprawy nie jest ani dowolna czy niepełna, ani też nie może być uznana za taką, która nie przystaje do stanu prawnego i zgromadzonego materiału dowodowego. Stąd też zarzut naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest art. 1 p.u.s.a. – uznając nawet argumentację Kolegium, że norma ta jest bliższa przepisom prawa materialnego, niż procesowego – nie jest usprawiedliwiony. Pozostaje zatem odnieść się do przedstawionej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego i zastosowanych przepisów, celem stwierdzenia, czy w tym aspekcie sprawy WSA w Łodzi nie popełnił jakiegoś wytykanego przez Kolegium błędu uzasadniającego uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji, w wyniku przedstawienia określonej wykładni prawa dotyczącej warunków przyjęcia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, o których mowa w art. 23a w zw. z art. 1 ust. 3 oraz art. 3 pkt 15a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdził, że decyzje wydane przez te organy zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż przede wszystkim nie zostały poczynione odpowiednie ustalenia, które pozwoliłyby na przyjęcie warunków wystąpienia takiej koordynacji.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., należy zaznaczyć, że autor skargi kasacyjnej skupia swoją argumentację na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji kolejnych przepisów zawartych w art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych (punkty I. ["ppkt"] 1. lit. b-d). Niemniej jednak w punkcie I. 1. lit. e sugeruje zaś naruszenie art. 21 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 19 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie.

Omawiając ten ostatni zarzut, należy wytknąć jego całkowite oderwanie do poglądów Sądu I instancji przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W żadnym miejscu uzasadnienia WSA w Łodzi nie kwestionował podstaw do orzekania przez Marszałka Województwa Łódzkiego w sytuacji zachodzenia koordynacji systemów zabezpieczania społecznego, natomiast zarzucił organom przedwczesne ustalenie, że tego rodzaju sytuacja w sprawie zachodzi. Sąd I instancji nie zarzuca Marszałkowi Województwa instytucjonalnego braku podstaw do orzekania w sprawie, lecz wadliwie wykonywanie swoich kompetencji, które są w odniesieniu do samorządu województwa i marszałka województwa określone m.in. w powołanych przez organ odwoławczy przepisach art. 21 ust. 1, 3 i 4 oraz w art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd I instancji w żadnej mierze nie podważył wyłącznej kompetencji Marszałka Województwa do ustalania, czy i jakim zakresie w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a tym samym również do orzekania (zgodnie z właściwością terytorialną) w sprawach, w których zastosowane mają przepisy o koordynacji systemów, zgodnie z art. 21 i art. 23a ust. 4, 6 i 9 powołanej ustawy. Tym bardziej niezrozumiałe jest też wytykanie Sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 2 pkt 1 omawianej ustawy, gdyż w stanowisku tego Sądu próżno szukać stwierdzenia, które przeczyłoby temu, że zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego są świadczeniami rodzinnymi. Podobnie nie sposób przypisać Sądowi naruszenia przepisu art. 19 k.p.a., skoro Sąd ten nie kwestionował właściwości Marszałka Województwa Łódzkiego w niniejszej sprawie.

Wyjaśniwszy powyższą kwestię, kolejne rozważania Naczelny Sąd Administracyjny poświęca pozostałym zarzutom zgłoszonym w ramach podstaw kasacyjnych powołanych w punktach I. 1 lit. b-d skargi kasacyjnej, a polegających na przyjęciu przez Sąd I instancji "rażąco błędnej wykładni" poszczególnych przepisów zawartych w art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak już to zostało wspomniane, przy ich omówieniu również znajdą swój wyraz odpowiednie uwagi dotyczące zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Przepis art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił, że w przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa.

Przepis art. 23a ust. 2 powołanej ustawy przewidywał, że w przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przy czym przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się w przypadku wyjazdu lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2a). Stosownie natomiast do art. 23a ust. 5 ustawy, w przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Z powołanych przepisów wynika, że ustawodawca wyróżnił dwie potencjalne sytuacje związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. W pierwszej z nich, objętej hipotezą normy zawartej w art. 23a ust. 1 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej przebywa poza granicami Polski, czyli w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w momencie ustalania przez organ właściwy prawa do świadczeń. W drugiej sytuacji, objętej hipotezą normy zawartej w art. 23a ust. 2 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej wyjechał do państwa wskazanego w ust. 1, już po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne.

W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że ewentualne wystąpienie koordynacji systemów może zachodzić po wydaniu przez organ właściwy (w tym wypadku przez Prezydenta Miasta Ł. ) decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych, co miało miejsce w dniu [...]r. Powodem dla zastosowanie koordynacji systemów był według organów zarobkowy wyjazd członka rodziny zainteresowanej (jej męża) do I. w [...] r. – zamieszkiwanie i podjęcie zatrudnienia w okresie od [...]. do [...]r., co miało przemawiać za zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczania społecznego w okresie do [...] do [...]r. Powoływanie w zarzutach skargi kasacyjnej przepisu art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest w takich warunkach nietrafne. Tym bardziej, że WSA w Łodzi wprost stwierdził, że wobec nieustalenia podlegania przez męża zainteresowanej ustawodawstwu i. w zakresie uprawnień do świadczeń rodzinnych w [...] r. przedwczesne jest orzekanie przez Marszałka Województwa we wskazanym okresie – a niewątpliwe chodzi tu o okres z [...] r. – od [...] do [...].

W przedmiotowej sprawie stan faktyczny wskazywać może wyłącznie na zastosowanie dyspozycji normy z art. 23a ust. 2 ustaw o świadczeniach rodzinnych. Głębszemu rozważeniu należało zatem poddać zarzuty zawarte w punktach I. 1. lit. b-d już zasadniczo z wyłączeniem dalszej analizy przepisu art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Idąc dalej, trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr 883/2004 oraz rozporządzenia nr 987/2009 (bliższe oznaczenie zostało podane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia) jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń. Akty te które mają charakter proceduralny i zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji (również członkowie rodziny) przede wszystkim podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Przepisy tych rozporządzeń pozwalają ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Kwestie te w sposób syntetyczny, lecz zarazem trafny przedstawił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Następnie należy podkreślić, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii, gdyż służą właśnie usuwaniu ewentualnych kolizji, które mogą zachodzić pomiędzy wewnętrznymi ustawodawstwami państw członkowskich. Przepisy te nie mają jednak na celu pozbawienia obywatela państwa członkowskiego uprawnień do określonych świadczeń.

Ze sformułowanej w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 ogólnej zasady podlegania ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego oraz stosownie do przepisów zawartych w art. 68 rozporządzenia nr 883/2004 wynika, że świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo. Zaznaczyć przy tym należy, że podstawowe znaczenie przy określeniu ustawodawstwa państwa właściwego ma miejsce wykonywania pracy (lex loci laboris). Znajduje to m.in. swój wyraz w motywie 17 rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którym, aby jak najbardziej skutecznie zagwarantować równość traktowania wszystkich osób pracujących na terytorium państwa członkowskiego, stosowne jest uznanie, jako ogólnej zasady, że ustawodawstwem mającym zastosowanie jest ustawodawstwo państwa członkowskiego, w którym dana osoba wykonuje swą pracę jako pracownik najemny lub na własny rachunek. Zastosowanie tej zasady jest jednakże możliwe i uzasadnione jedynie w przypadku systemów prawa, w których system świadczeń oparty jest na zatrudnieniu i składce. Natomiast w przypadku systemów, w których podstawowym kryterium jest miejsce zamieszkania, konieczne jest ustanowienie wyjątków, co wynika z kolei z motywu 18 rozporządzenia nr 883/2004. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że w świetle zaś motywu 15 tego rozporządzenia, niezbędne jest poddanie osób przemieszczających się w Unii systemowi zabezpieczenia społecznego tylko jednego państwa członkowskiego w celu uniknięcia zbiegu mających w tym zakresie zastosowanie przepisów ustawodawstw krajowych oraz komplikacji, które mogłyby z tego wynikać.

Prawidłowa interpretacja i zastosowanie przepisów art. 23a w zw. z art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych w niniejszej sprawie zależy od odpowiedniego uwzględnienia przepisów przywołanych rozporządzeń unijnych. Wobec powyższego, dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej należało nie tylko stwierdzić fakt wyjazdu członka rodziny zainteresowanej do innego państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów. Niewątpliwie należało również stwierdzić, jaki charakter miał ten wyjazd – a to celem wykluczenia przesłanek negatywnych określonych w art. 23a ust. 2a powołanej ustawy, jak również ustalenia, czy dana "osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego".

Z przepisu art. 23a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że w sytuacji, gdy organ właściwy poweźmie informację, że członek rodziny osoby uprawnionej po wydaniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne wyjechał za granicę, do któregoś z krajów objętych koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego (krajem tym jest również I. jako członek Unii Europejskiej), występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takiej sytuacji, to marszałek województwa jest organem kompetentnym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 3 ustawy). Natomiast dopiero ustalenie przez marszałka województwa, że w przekazanej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W następstwie dokonanych ustaleń marszałek orzeka w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz decyduje w sprawach ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji (art. 23a ust. 4-9 ustawy w zw. z art. 21 oraz odpowiednio art. 30).

Trzeba stanowczo podkreślić, że ustalenie na podstawie art. 23a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie jest równoznaczne z tym, że osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie. Użyte w art. 23a ust. 5 i 6 ustawy pojęcie "podleganie ustawodawstwu innego państwa" należy rozumieć w taki sposób, że marszałek województwa w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny, musi zbadać sam te okoliczności. W szczególności zaś powinien wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym. W praktyce zatem organ powinien wskazać przepis uprawniający obywatela polskiego pracującego na terenie państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, do pobierania świadczenia rodzinnego w tym państwie, albo akt (rozstrzygnięcie, czynność) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie rodzinne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10, dostępny jw.). W konsekwencji, marszałek województwa nie może ustalić faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o podjęciu zatrudnienia ani nawet ubieganiu się o świadczenia rodzinne przez wnioskodawcę, czy członka rodziny wnioskodawcy w innym państwie. Takie okoliczności pozwalają marszałkowi województwa jedynie na ustalenie, że w danej sytuacji mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dalszej kolejności organ ten przystępuje do zbadania, które unijne przepisy dotyczące ustawodawstwa mają zastosowanie, zgodnie z ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 11–16 rozporządzenia nr 883/2004 i szczególnymi normami dotyczącymi świadczeń rodzinnych, między innymi na podstawie art. 67-69 tego rozporządzenia.

Dla dopełnienia obrazu sytuacji wyjaśnić również należy, że stosowne regulacje zawiera także rozporządzenie wykonawcze nr 987/2009, które określa zasady stosowania przepisów rozporządzenia nr 883/2004, w tym odnoszące się szczegółowo do świadczeń rodzinnych (art. 58 i następne) oraz reguły wymiany informacji między instytucjami właściwymi państw, w których znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 2 i następne). Realizacja zadań wynikających z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego opiera się na współpracy krajowych instytucji państw członkowskich i polega na wymianie informacji niezbędnych do ustalenia praw i obowiązków ubezpieczonych oraz świadczeniobiorców. Wymiana danych odbywa się drogą elektroniczną z wykorzystaniem tzw. Systemu Elektronicznej Wymiany Informacji dotyczących Zabezpieczenia Społecznego, o którym mowa w rozporządzeniu nr 987/2009 (art. 21 ust. 4 i art. 22 ust. 2 ustawy). System ten został wdrożony z dniem [...]r. – wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem Systemu Elektronicznej Wymiany Informacji dotyczących Zabezpieczenia Społecznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. poz. 1623).

Wobec powyższego, wykładnia przepisów prawa materialnego, jaką przedstawił WSA w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okazała się trafna. Kolegium zaś, zwalczając tę wykładnię przedstawioną przez Sąd I instancji, nie chciało dostrzec, że czym innym jest kompetencja marszałka województwa do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 1 i 2 oraz 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych), a czym innym dopuszczalność wydania przez marszałka województwa decyzji, o których mowa w art. 23a ust. 4, 5 i 9, które wymagają spełnienia przesłanki

"podlegania ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1". Kwestia ta jest zaś szczególnie doniosła, skoro wskutek nieprawidłowego stosowania przepisów koordynacyjnych może dojść do pozbawienia strony uprawnień do świadczeń rodzinnych, co – jak już wyjaśniano – nie jest celem przepisów koordynacyjnych (tak na szczeblu unijnym, jak i wewnątrzpaństwowym).

W rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa Łódzkiego nie podjął odpowiednich działań procesowych pozwalających na poczynienie ustaleń w zakresie podlegania przez męża zainteresowanej ustawodawstwu innego państwa członkowskiego (I. ). Organ ustalił jedynie, że mąż skarżącej zamieszkiwał i był w pewnym okresie w [...] r. zatrudniony na terenie I. , w której mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Organ nie stwierdził natomiast żadnych innych okoliczności, których ustalenie byłyby zgodne z powołanymi wyżej przepisami, ani też nie wyjaśnił, czy dysponuje informacjami dotyczącymi podlegania przez męża skarżącej ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pracy i uprawnienia do przyznania świadczeń rodzinnych na dzieci, które wraz z matką (skarżącą) zamieszkują w Polsce. Samo zatem stwierdzenie przez organ, że P. P. w danym okresie przebywał za granicą i był zatrudniona w innym państwie członkowskim, bez dokonania uprzednich ustaleń w zakresie podlegania ustawodawstwu i. , czyli wskazania, z jakich świadczeń może on skorzystać lub korzysta w tym państwie, nie jest wystarczającą przesłanką do wydania przez ten organ decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Ustalenia te powinny zaś opierać się na współpracy krajowych instytucji państw członkowskich i polegać na wymianie danych niezbędnych do ustalenia praw i obowiązków ubezpieczonych oraz świadczeniobiorców (por. art. 21 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych).

W konsekwencji należało przyjąć, że wydanie decyzji na podstawie przepisów art. 23a ust. 2-6 i 9 w zw. z art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez dokonania właściwych ustaleń, o których mowa wyżej, było w przedmiotowej sprawie niewątpliwie przedwczesne. Marszałek Województwa, w sytuacji istotnych braków w ustaleniach faktycznych w powyżej omówionym zakresie, które świadczyły o naruszeniu przez ten organ – jak również przez Kolegium – przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mógł podjąć takich rozstrzygnięć, jakie zostały w niniejszej sprawie uczynione w decyzji utrzymanej następnie w mocy przez organ odwoławczy.

Podsumowując, należy podkreślić, że ustalenie, iż wyjeżdżający członek rodziny osoby uprawnionej "podlega ustawodawstwu" obcego państwa w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wymaga: a) wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę, albo b) wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Dopóki nie zostanie wykazane wystąpienie takiego wyjątku od zasady określonej w art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dopóty działa domniemanie, że osoba zamieszkująca w Polsce korzysta ze świadczeń przyznanych ostateczną decyzją wójta w kraju, aż do końca okresu świadczeniowego (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 556/10, z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 243/16 i I OSK 245/16 – dostępne jw.).

W tym stanie rzeczy nie zasługiwały na uwzględnienie wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Sąd I instancji, prezentując prawidłową wykładnię prawa, zasadnie stwierdził, że orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i odpowiadający przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, czym naruszyły przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stąd też nie można zarzucać Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w tym zakresie. Dodać należy, że stwierdzone przez WSA w Łodzi uchybienia miały związek z nieprawidłowym rozumieniem omawianych przepisów koordynacyjnych, które zostały następnie prawidłowo wyjaśnione przez ten Sąd.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.