Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 774/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 149 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Starosty Pułtuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa 156/20 w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Pułtuskiego w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za wykonane usługi usuwania pojazdów z dróg publicznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 156/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Pułtuskiego, w punkcie pierwszym, zobowiązał Starostę Pułtuskiego do rozpoznania wniosku skarżącej z 4 października 2017 r. w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim, stwierdził, że Starosta Pułtuski dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku opisanego w punkcie pierwszym wyroku; w punkcie trzecim, stwierdził, że bezczynność i przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie czwartym, przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3.000 zł i w punkcie piątym, zasądził od Starosty Pułtuskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji stwierdził, że 22 sierpnia 2002 r. Starosta Pułtuski zawarł ze skarżącą umowę, na podstawie której skarżąca zobowiązała się do całodobowego wykonywania usług w postaci usuwania pojazdów w przypadkach wymienionych w art. 130a ust. 1-2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 10 poz. 18, dalej: p.r.d.) oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla usuniętych pojazdów. Wskazana umowa była następnie przedłużana na kolejne okresy, w tym od 2013 r. okresy roczne, umowami zawieranymi w ostatnich dniach upływającego roku kalendarzowego, włącznie z umową z 21 grudnia 2018 r.

W dniu 22 lipca 2013 r. skarżąca zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Pułtusku z prośbą o udzielenie informacji w przedmiocie stanu spraw związanych z przejęciem na rzecz Skarbu Państwa lub odbiorem przez właścicieli pojazdów przechowywanych na zlecenie Powiatu Pułtuskiego - niekiedy od dziesięciu lat - na parkingu strzeżonym. Jednocześnie skarżąca przesłała Starostwu Powiatowemu w Pułtusku kopię wykazu nieodebranych pojazdów z informacją o kosztach ich holowania i przechowywania na parkingu strzeżonym, które na koniec marca 2013 r. oszacowała na kwotę 1.057.220 zł.

Pismem z 26 lipca 2013 r. Starostwo Powiatowe w Pułtusku poinformowało skarżącą, że w maju 2013 r. skierowało do Sądu Rejonowego w Wyszkowie wnioski o orzeczenie przepadku 17 pojazdów na rzecz Powiatu Pułtuskiego.

Następnie, 30 grudnia 2013 r. skarżąca skierowała do Sądu Rejonowego w Wyszkowie V Zamiejscowy Wydział Cywilny w Pułtusku wezwanie Powiatu Pułtuskiego do zawarcia ugody, na podstawie której Powiat Pułtuski zobowiąże się m.in. zapłacić skarżącej kwotę 1.286.000 zł tytułem wynagrodzenia za przechowywanie nieodebranych pojazdów przez ich właścicieli z parkingu strzeżonego w terminie do 30 czerwca 2014 r. Ugoda nie została zawarta.

Kolejno, 31 grudnia 2014 r. Starosta Pułtuski zawiadomił skarżącą o zamiarze ubiegania się o dofinansowanie na zbieranie i demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji, oferowane przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i przeznaczenie uzyskanych sum na rzecz skarżącej.

W dniu 21 maja 2015 r. skarżąca złożyła do Starosty Pułtuskiego wniosek o przyznanie wynagrodzenia za świadczone usługi oraz kosztów usunięcia pojazdów z obszaru Powiatu Pułtuskiego na podstawie stawek za usunięcie pojazdu i jego parkowanie ustalonych w uchwałach Rady Powiatu, załączonych do umów zawartych ze skarżącą. Wraz z powyższym wnioskiem przedłożono dwie listy pojazdów usuniętych z drogi, które były lub w dalszym ciągu są przechowywane na parkingu strzeżonym. Listy obejmowały 44 pojazdy.

Po upływie 11 miesięcy od dnia złożenia powyższego wniosku, Starosta Pułtuski pismem z 20 kwietnia 2016 r. zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego w powyższym zakresie oraz pouczył ją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.

W dniu 22 marca 2017 r. Starosta Pułtuski wydał decyzję, w której orzekł, że Skarb Państwa - Wojewoda Mazowiecki zobowiązany jest do zapłaty na rzecz skarżącej kwoty 4.902,72 zł z tytułu kosztów przechowywania na parkingu strzeżonym sześciu wymienionych w decyzji pojazdów. W punkcie drugim odmówiono ustalenia wysokości zobowiązania w stosunku do pozostałych pojazdów wymienionych we wniosku skarżącej.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z 14 sierpnia 2017 r., uchyliło decyzję Starosty w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 14 lipca 2017 r. skarżąca sprecyzowała żądanie w przedmiocie przyznania wynagrodzenia na jej rzecz na kwotę 351.685 zł w związku z przechowywaniem 12 pojazdów.

Postanowieniem z 12 stycznia 2018 r. Starosta Pułtuski ustalił na rzecz wnioskodawcy wynagrodzenie w wysokości 6.312,05 zł brutto. Jednocześnie, w punkcie 2 postanowienia z organ odmówił ustalenia pozostałego wynagrodzenia.

SKO postanowieniem z 6 kwietnia 2018 r. uchyliło postanowienie Starosty Pułtuskiego z 12 stycznia 2018 r. w części dotyczącej odmowy ustalenia wynagrodzenia skarżącej z tytułu kosztów przechowywania pojazdów i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1421/18 uchylił postanowienie SKO z 6 kwietnia 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Pułtuskiego wyjaśniając, że organy uczyniły za przedmiot orzekania "ustalenie wynagrodzona za dozór", podczas gdy przedmiotem postępowania jest przyznanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Sąd wskazał ponadto, że organ zobligowany jest do wydania orzeczenia w przedmiocie zwrotu wynagrodzenia za dozór, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, a także kosztu usunięcia pojazdów z drogi.

We wskazanym wyroku Sąd uznał również czynność polegającą na dołączeniu do akt sprawy opinii biegłego ustalającej nowe stawki wynagrodzenia skarżącej za bez podstawy prawnej i czynność faktycznie pozorną.

W dniu 27 września 2019 r. Starosta Pułtuski skierował do skarżącej pismo zawierające zarzuty popełnienia błędów w obliczaniu wysokości jej wynagrodzenia z tytułu przechowywania pojazdów. Organ zarzucił też skarżącej brak przeprowadzenia pojazdów na parking wyznaczony przez starostę, chociaż wcześniej takiego żądania do niej nie skierował.

Mimo obowiązku nałożonego przez Sąd w wyroku z 23 stycznia 2019 r., do 18 października 2019 r. Starosta Pułtuski nie rozstrzygnął sprawy, ani nie przyznał skarżącej należnego wynagrodzenia za świadczone usługi.

W związku z powyższym pismem organu skarżąca 18 października 2019 r. wniosła do SKO w Ciechanowie za pośrednictwem Starosty Pułtuskiego ponaglenie na przewlekłość organu w trybie określonym w art. 37 k.p.a.

Po zapoznaniu się z ponagleniem SKO postanowieniem z 8 listopada 2019 r., stwierdziło, że Starosta Pułtuski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w związku z czym postanowił wyznaczyć dodatkowy termin załatwienia sprawy w ciągu miesiąca od daty otrzymania postanowienia SKO.

Reakcją organu na ponaglenie było postanowienie Starosty Pułtuskiego z 9 grudnia 2019 r. o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego w sprawie wydania opinii dotyczącej ustalenia rynkowej wartości czynszu z tytułu najmu miejsca parkingowego dla pojazdów mechanicznych na terenie miejscowości Kleszewo w latach 2002 – 2014.

Opinia sporządzona na dzień 12 grudnia 2019 r. została doręczona skarżącej wraz z pismem z 7 lutego 2020 r. Pismo obejmowało też informację o statusie spraw dotyczących przepadku pojazdów na rzecz powiatu w trybie określonym w art. 130a p.r.d., w tym stanu postępowań sądowych w tym przedmiocie.

Nie godząc się na sposób działania Starosty Pułtuskiego skarżąca pismem z 26 maja 2020 r. złożyła do WSA w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie przyznania skarżącej wynagrodzenia za holowanie i przechowywanie na parkingu strzeżonym określonych pojazdów usuniętych z drogi.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie stwierdził, że w sprawie zaistniała bezczynność, gdyż w ciągu pięciu lat od otrzymania wniosku skarżącej organ nie zdołał załatwić sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w późniejszym terminie ustalonym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Pierwsze czynności organ podjął faktycznie w końcu marca 2017 r. podejmując decyzję o wypłaceniu skarżącej wynagrodzenia z tytułu usług świadczonych zgodnie z art. 130a p.r.d. w odniesieniu jednak jedynie do 6 pojazdów spośród ponad 40. Nieefektywność postępowania prowadzonego w tym zakresie, w ocenie WSA, może być oceniana jako rażąca, zwłaszcza, że organ starał się bezpodstawnie uchylić od wykonania obowiązków wobec skarżącej w stosunku do pozostałych pojazdów.

Sąd nie miał też wątpliwości, że prowadzone postępowanie było opieszałe, nieprofesjonalne i przewlekłe. Starosty Pułtuskiego nie mogły usprawiedliwić toczące się w latach 2017-2019 postępowania administracyjne przed SKO i postępowania administracyjne. Nie stanowiły one bowiem przeszkody dla wystąpienia organu do sądu powszechnego wnioskiem o przepadek na rzecz powiatu pojazdów przechowywanych w przedsiębiorstwie skarżącej. Organ rozpoczął składanie takich wniosków dopiero w lipcu 2019 r. Nic też nie wiadomo o przeszkodach uniemożliwiających dokonanie wyceny każdego pojazdu dla potrzeb późniejszej sprzedaży lub likwidacji.

Zdaniem Sądu, niektóre inne czynności podejmowane przez organ w związku z wnioskiem skarżącej, na przykład zlecanie przygotowania opinii dotyczącej ustalenia rynkowej wartości czynszu z tytułu najmu miejsca parkingowego dla pojazdów mechanicznych na terenie miejscowości Kleszewo w latach 2002 – 2014, należy uznać za czynności pozorne. Według WSA, wynagrodzenie przechowawcy pojazdów usuniętych z drogi ustala się na podstawie umów zawartych zgodnie z art. 130a p.r.d. i uchwałami właściwej rady powiatu z uwzględnieniem ustalonych zgodnie z ustawą maksymalnych stawek wynagrodzenia. Jeśli Starosta Pułtuski uważał, że po stronie skarżącej doszło do nieprawidłowości działania, np. w związku ze zbyt późnym zawiadamianiem władz powiatu o przechowywanych pojazdów, powinien – zdaniem Sądu - odpowiednim aktem rozstrzygnąć sprawę każdego pojazdu i poddać każdy przypadek kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Opóźnianie rozstrzygnięcia zwłaszcza po 2013 r. prowadziło do wzrostu żądań skarżącej i utrudniania rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że Starosta Pułtuski nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wynosił miesiąc od dnia wpływu wniosku z 21 maja 2015 r. Z akt sprawy nie wynika, aby starosta ustalał inne terminy załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. Jak zaś wywiódł WSA z akt sprawy, w stosunku do większości pojazdów przechowywanych przez skarżącą, Starosta Pułtuski nie wydał aktu aż do dnia złożenia skargi do WSA, tj. do 26 maja 2020 r., czyli przez okres ponad pięciu lat. Sąd zwrócił uwagę, że organ nie ma podstaw do swobodnego uznania w ustalaniu terminów wynikających z przepisów bezwzględnie obowiązujących. Terminy ustalone w przepisach prawa administracyjnego są wiążące, a nie instrukcyjne.

W związku z powyższym, WSA, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), uznał za właściwe stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania w sprawie.

Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej z 21 maja 2015 r. Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził również, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma bowiem możliwości innego zakwalifikowania trwającego pięć lat faktycznego niedziałania organu. WSA nie podzielił argumentacji organu, że tak długi okres prowadzenia postępowania jest wynikiem zaskarżania kolejnych jego rozstrzygnięć przez stronę. Z akt sprawy Sąd I instancji wywiódł bowiem, że co najmniej od 6 kwietnia 2018 r., czyli od dnia wydania wyroku przez WSA w Warszawie, organ dysponując już kluczowymi dokumentami pozwalającymi na rozstrzygnięcie sprawy, nie podjął żadnych istotnych czynności w celu zakończenia sprawy. Zdaniem Sądu działanie organu stanowiło naruszenie nie tylko zasad postępowania administracyjnego, ale również zasady demokratycznego państwa prawnego, z zasadą umacniania zaufania obywatela do państwa włącznie (art. 2 Konstytucji).

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że niezbędne jest przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, a więc nieprzekraczającej kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności sprawy i ocenę zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę Pułtuskiego, WSA w Warszawie, orzekł powołując w podstawie prawnej art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, ust. 1a i § 2 p.p.s.a.

Starosta Pułtuski wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o uchylenie tego orzeczenia w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek zobowiązania w zaskarżonym wyroku Starosty Pułtuskiego do rozpoznania wniosku skarżącej z 4 października 2017 r. w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w sytuacji, gdy skarżąca nie złożyła do Starosty Pułtuskiego jakiegokolwiek wniosku z 4 października 2017 r.,

2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że Starosta Pułtuski dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 zaskarżonego wyroku, czyli że dopuszczenie się bezczynności i przewlekłości w postępowaniu dotyczyło nierozpoznania wniosku z 4 października 2017 r., podczas gdy skarżąca nie złożyła do Starosty Pułtuskiego jakiegokolwiek wniosku z 4 października 2017 r., a ponadto po tym terminie czyli po 4 października 2017 r. czynności organu prowadzącego postępowanie były prowadzone w sposób, który nie wskazuje na bezczynność i przewlekłość w postępowaniu, z rażącym naruszeniem prawa,

3) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę akt sprawy i sformułowanie nietrafnej tezy, że Starosta Pułtuski dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku z 4 października 2017 r., podczas gdy skarżąca nie złożyła do Starosty Pułtuskiego jakiegokolwiek wniosku z 4 października 2017 r., a ponadto po tym terminie czyli po 4 października 2017 r. czynności organu prowadzącego postępowanie były prowadzone w sposób, który nie wskazuje na bezczynność i przewlekłość w postępowaniu, z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie istnieje wniosek strony skarżącej z 4 października 2017 r., co do którego Starosta Pułtuski mógłby dopuścić się bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu tego wniosku,

4) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie, że Starosta Pułtuski dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 zaskarżonego wyroku, z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy skarżąca nie złożyła do Starosty Pułtuskiego jakiegokolwiek wniosku z 4 października 2017 r.,

5) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyznanie od Starosty Pułtuskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł, w sytuacji, gdy skarżąca nie złożyła do Starosty Pułtuskiego jakiegokolwiek wniosku z 4 października 2017 r., a ponadto po tym terminie czyli po 4 października 2017 r. czynności organu prowadzącego postępowanie były prowadzone w sposób, który nie wskazuje na bezczynność i przewlekłość w postępowaniu,

6) art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim okres obowiązywania tego przepisu mógł mieć znaczenie dla oceny bezczynności i przewlekłości w postępowaniu, z rażącym naruszeniem prawa,

Powyższe naruszenia przepisów p.p.s.a. są zdaniem Starosty istotne i mają wpływ na wynik sprawy.

Starosta oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W piśmie procesowym złożonym 14 maja 2021 r., skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując prawidłowość działania Starosty Pułtuskiego w sprawie z wniosku strony skarżącej dotyczącego przyznania wynagrodzenia za wykonanie usługi usuwania pojazdów z dróg publicznych i przechowania pojazdów usuniętych z dróg stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym tym wnioskiem organ administracji dopuścił się bezczynności i przewlekłości w jego rozpoznaniu, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co nie pozostawało bez wpływu na zasadność przyznania od organu na rzecz strony, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł, a w konsekwencji na zasadność zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony z dnia 4 października 2017 r. w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Z kolei ze skargi kasacyjnej oraz stawianych na jej gruncie zarzutów – tj. zarzutów naruszenia: art. 149 1 pkt 1 p.p.s.a.; art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 p.p.s.a.; art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 149 § 1a p.p.s.a; art. 149 § 2 p.p.s.a.; art. 15zzs ustawy z dnia 20 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (odpowiednio zarzutu z pkt 1 – 6 petitum skargi kasacyjnej) – wynika, że wadliwości zaskarżonego wyroku oraz naruszenia wymienionych przepisów prawa skarżący kasacyjnie organ upatruje w tym – i tylko i wyłącznie w tym, co wprost i wyraźnie wynika ze sposobu skonstruowania wymienionych zarzutów kasacyjnych (z wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 15zzs ustawy z dnia 20 marca 2020 r.) oraz ich uzasadnienia – że wbrew przyjętym przez Sąd I instancji ustaleniom, strona skarżąca nie występowała do organu z jakimkolwiek wnioskiem z dnia 4 października 2017 r. co oznacza, że skoro taki wniosek nie istnieje, to nie było i nie ma podstaw, aby twierdzić, że co do nieistniejącego wniosku organ mógłby dopuścić się bezczynności lub przewlekłości w jego rozpoznaniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Są one bowiem nieusprawiedliwione.

Nie jest zasadny zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., do którego odnieść należy się w pierwszej kolejności.

Tytułem koniecznych uwag wprowadzających – a nie są one bez znaczenia dla oceny zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych – trzeba przede wszystkim podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn., akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ponadto sporządzone zostało w sposób, który nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast – co wymaga podkreślenia w kontekście podejmowanej na gruncie omawianego zarzutu polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji – siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

W odniesieniu natomiast do zarzucanego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., trzeba wyjaśnić, że z wyrażonej na gruncie tego przepisu prawa zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy wynika, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy – oznacza zatem orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Innymi słowy, przywołany przepis wyznacza granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny. Konsekwencją powyższego jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a, usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy.

Jeżeli omawiany zarzut kasacyjny został osadzony – jak na wstępie podkreślono – na gruncie wyłącznie tego argumentu, że strona skarżąca nie występowała do organu administracji z jakimkolwiek wnioskiem z dnia 4 października 2017 r. co miałoby oznaczać, że w odniesieniu do nieistniejącego wniosku organ nie mógł dopuścić się bezczynności lub przewlekłości w jego rozpoznaniu, to podjęta na tej podstawie próba wykazania naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez – jak należałoby przyjąć – zajęcie przez Sąd I instancji wadliwego, bo nieznajdującego odzwierciedlenia w aktach sprawy i jej materiałach dowodowych, stanowiska co stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie, nie może być uznana za zasadną, ani też skuteczną.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, akta sprawy na podstawie których orzekał Sąd I instancji zawierają bowiem wniosek strony skarżącej z dnia 4 października 2017 r. (jak wynika z naniesionej prezentaty, został on wniesiony do Starosty Pułtuskiego w dniu 10 października 2017 r.), który stanowił – jak z kolei wynika to chociażby z postanowienie samego tego organu z dnia 12 stycznia 2018 r. (s. 4), postanowienie SKO w Ciechanowie z dnia 6 kwietnia 2018 r. (s. 2, s. 4), czy też uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1421/18 (s. 5, s. 23) – istotną ich część. Co więcej, z treści tego wniosku precyzującego żądanie wniosku z dnia 11 stycznia 2017 r. wynika, że stanowił on odpowiedź na wezwanie samego organu z dnia 27 września 2017 r., co również trzeba podkreślić, albowiem jest to nie mniej istotne z punktu widzenia oceny odnośnie do braku zasadności stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej organu, które w relacji do omawianej okoliczności wydaje się być przez to także niezrozumiałe. Być może, źródłem tego stanu rzeczy jest – lub było – to, że same akta przedmiotowej sprawy administracyjnej były nieuporządkowane, tak jak należałoby tego oczekiwać, co stanowiło podstawę ich zwrotu organowi administracji zarządzeniem z dnia 3 sierpnia 2020 r. (k. 423 akt sprawy) wraz z wezwaniem do nadesłania kompletnych, ponumerowanych, trwale połączonych akt administracyjnych z dołączoną kartą przeglądową. Można wnioskować o tym również na podstawie treści pisma organu administracji z dnia 7 października 2020 r.(k. 433 akt sądowoadministracyjnych), które stanowiło odpowiedź na wezwanie Sądu I instancji z dnia 29 września 2020 r. o nadesłanie koperty, w której została wniesiona skarga strony (k. 431 akt sprawy).

W świetle przedstawionych argumentów nie ma – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawia i sugeruje to skarżący kasacyjnie organ.

Argumenty te, jak również formułowane na ich podstawie wnioski trzeba uznać za aktualne i miarodajne także w zakresie odnoszącym się do oceny zarzutów z pkt 1 – 2 oraz z pkt 4 – 5 petitum skargi kasacyjnej, skoro zarzucane w nich naruszenie przepisów prawa (odpowiednio: art. 149 1 pkt 1 p.p.s.a.; art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 p.p.s.a.; art. 149 § 1a p.p.s.a; art. 149 § 2 p.p.s.a.) również osadzone zostało na gruncie twierdzenia, że strona skarżąca nie występowała do organu administracji z jakimkolwiek wnioskiem z dnia 4 października 2017 r., że wniosek taki nie istnieje, a w konsekwencji, że co do nieistniejącego wniosku organ mógłby dopuścić się bezczynności lub przewlekłości w jego rozpoznaniu.

Jeżeli – jak wynika z powyższego – akta sprawy zawierają wymieniony wniosek strony, to nie sposób jest twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przywołanych przepisów prawa przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Zwłaszcza, że w odniesieniu do zarzucanego ich niewłaściwego zastosowania skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnia – albowiem nic takiego nie wynika również z uzasadnienia skargi kasacyjnej – na czym – poza twierdzeniem o nieistnieniu wniosku z dnia 4 października 2017 r., które nie koresponduje jednak z obiektywnym stanem rzeczy – miałoby polegać niezasadne przypisanie organowi przez Sąd I instancji bezczynności i przewlekłości postępowania mających miejsce z rażącym naruszeniem prawa również w odniesieniu do okresu po dniu 4 października 2017 r.

Ograniczenie się w tym względzie do przywoływanego powyżej twierdzenia nie może być bowiem uznane za wystarczające dla wykazania zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych, jeżeli nie towarzyszy temu merytoryczna polemika ze stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie do faktów przyjętych w tej mierze za podstawę wyrokowania w sprawie, a także odnośnie do ich prawnej oceny, w której świetle działanie organu w sprawie dotyczącej przyznania stronie wynagrodzenia za wykonanie usługi usuwania pojazdów z dróg publicznych i przechowania pojazdów usuniętych z dróg należało – zdaniem tego Sądu – uznać za naruszające standard działania, o którym mowa w art. 35 § 1 k.p.a., a w konsekwencji za bezczynność i przewlekłość mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa, które jednocześnie uzasadniały przyznanie od organu na rzecz strony, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł. Jeżeli uzasadnienie omawianych zarzutów kasacyjnych nie zawiera żadnego odniesienia się do okoliczności mających świadczyć o wadliwości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do podnoszonej na ich gruncie kwestii, w tym w zakresie odnoszącym się do przestrzeni czasu po dniu 14 października 2017 r., ani też niewyjaśnienia znaczenia tych okoliczności, a konsekwencją zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o której mowa była na wstępie jest to, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają granice zarzutów skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź precyzowanie ich za stronę skarżącą kasacyjnie (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13 oraz wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1227/20 i z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 900/20), to omawiane zarzuty kasacyjne nie mogły być uznane za uzasadnione, a co za tym idzie za skuteczne.

Z tego samego powodu, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzut naruszenia art. 15zzs ustawy z dnia 20 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

Abstrahując już bowiem od tego, że skarżący kasacyjnie organ nie precyzuje, o naruszenie której jednostki redakcyjnej przywołanego przepisu prawa miałoby chodzić – a ściślej rzecz ujmując zawartej w niej treści normatywnej – to nawet gdyby przyjąć, że intencją organu było zarzucenie naruszenia pkt 1 i pkt 2 ust. 10, czy też ust. 11 art. 15zzs, to jednak uzasadnienie omawianego zarzutu kasacyjnego nie zawiera dosłownie żadnego wyjaśnia, jakie działania organu – w relacji do daty wejścia w życie tej ustawy (8 marca 2020 r.) oraz daty wystąpienia strony ze skargą na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie dotyczącej przyznania stronie wynagrodzenia za wykonanie usługi usuwania pojazdów z dróg publicznych i przechowania pojazdów usuniętych z dróg (data wpływu to 29 maja 2020 r.) i daty orzekania przez Sąd I instancji (9 grudnia 2020 r.) – miałyby świadczyć o braku jego bezczynności i przewlekłości w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 20 marca 2020 r. – to jest przed datą 8 marca 2020 r. – które miałyby zostać niedostrzeżone lub wadliwie ocenione przez Sąd I instancji. Nie jest to bez znaczenia dla oceny zasadności stanowiska, które zmierza do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji zarzutu naruszenia przywołanego przepisu prawa. W tej mierze – i już tylko na marginesie – trzeba również podnieść, że przepis art. 15zzs został uchylony ustawą zmieniającą z dnia 14 maja 2020 r., której art. 68 ust. 6 i ust. 7 na nowo uregulowały zagadnienie odnoszące się do biegu terminów.

Ponownie podkreślając znaczenie konsekwencji zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, omawiany zarzut kasacyjny należało więc uznać za niezasadny.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.