Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 563/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 716
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne - t.j.
article: art. 124, art. 6, art. 128
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 2 pkt 5, art. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca), Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 4 lipca 2022 r. nr GN-Ch.7536.4.2022.NG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. B. (dalej jako "strona", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 4 lipca 2022 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że Starosta Chełmski, działając na wniosek z dnia 9 września 2021 r., przedsiębiorstwa [...] S. A. z siedzibą w L. (dalej jako "wnioskodawca", "inwestor"), decyzją z dnia 7 kwietnia 2022 r., orzekł między innymi o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w gminie D., w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o powierzchni 0,24 ha – M. B. właścicielowi nieruchomości, poprzez zezwolenie przedsiębiorstwu [...] S. A. z siedzibą w L. na założenie i przeprowadzenie obiektów elektroenergetycznych w postaci linii kablowej SN, nN i kanalizacji kablowej. Ograniczenie to polega na obowiązku udostępnienia wnioskodawcy na czas założenia i przeprowadzenia obiektów elektroenergetycznych w postaci linii kablowej SN, nN i kanalizacji kablowej części nieruchomości - pasa gruntu o łącznej powierzchni 0,0030 ha, zakratkowanego kolorem niebieskim, na mapie stanowiącej integralny załącznik do decyzji.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła skarżąca wskazując na niewłaściwe przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także bezpodstawne uznanie rokowań.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Lubelski utrzymał rozstrzygnięcie Starosty Chełmskiego w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dubienka uchwalonego uchwałą Rady Gminy Dubienka Nr XLI/185/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dubienka (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 206, poz. 3413, z późniejszymi zmianami), działka nr [...] należąca do skarżącej wchodzi w skład obszaru oznaczonego symbolem 15MN - przeznaczonego pod tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej. W obrębie przedmiotowej działki dopuszcza się lokalizację przedmiotowej inwestycji. Projektowana trasa linii, wskazana na mapie stanowiącej załącznik do decyzji Starosty Chełmskiego z dnia 7 kwietnia 2022 r., jest zgodna z lokalizacją tej linii określoną w zapisach przywołanego planu (pismo z dnia 13 lipca 2021 r., oraz z dnia 3 czerwca 2022 r., Wójta Gminy D.). Wskazano także, że inwestycja jaką wnioskodawca zamierza zrealizować na części terenu działki nr [...], polega na demontażu obecnie istniejących linii napowietrznych średniego i niskiego napięcia oraz na budowie linii kablowych SN, nN i kanalizacji kablowej w ramach przebudowy sieci energetycznej w miejscowości S., K., S. i D., gmina D.. Przedmiotowa inwestycja ma na celu poprawę niezawodności i bezpieczeństwa zasilania odbiorców energii elektrycznej, co stanowi cel publiczny, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Głównym celem inwestycji jest zapewnienie przez inwestora zasilania w energię elektryczną oraz poprawę standardów jakościowych parametrów energii elektrycznej dla odbiorców w tym rejonie zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 716, ze zm.). Konieczność planowanej inwestycji wynika z potrzeby poprawy warunków zasilania w energię elektryczną, czyli poprawy świadczenia usług dystrybucji energii elektrycznej oraz zapewnienia bezpiecznej i ekonomicznej pracy krajowego systemu elektroenergetycznego (KSE).

W ocenie organu odwoławczego zaprojektowane elektroenergetyczne linie kablowe średniego i niskiego napięcia wraz z kanalizacją kablową uwzględniają interes właściciela gruntu tak, aby ingerencja w prawo własności była jak najmniej uciążliwa i jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Dubienka uchwalonym uchwałą Rady Gminy Dubienka Nr XLI/185/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r.

Wojewoda stwierdził, że wykonanie zasilania w formie przedstawionej na mapie, jako załącznik do decyzji, zostało zaprojektowane w sposób optymalny, przy granicy działki, z uwzględnieniem interesu właściciela nieruchomości oraz interesu społeczno- gospodarczego. Przy planowaniu trasy wzięto pod uwagę aspekty techniczne oraz koncepcję rozbudowy sieci elektroenergetycznej w miejscowości S., K., S. i D., a także dbałość o bezpieczeństwo, ciągłą i niezawodną dostawę energii elektrycznej. Należy wskazać na fakt, że projektowane linie kablowe średniego i niskiego napięcia będą zastępować obecnie istniejące linie napowietrzne (przewidziane do demontażu), a zastosowanie linii kablowych spowoduję, iż obszar ograniczenia w prawie własności, z uwzględnieniem pasa technologicznego ulegnie zmniejszeniu.

Organ odwoławczy podał, że z dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę wynika, iż rokowania z właścicielką przedmiotowej nieruchomości o wyrażenie zgody na budowę linii kablowej średniego i niskiego napięcia oraz kanalizacji kablowej na części działki nr [...], nie doszły do skutku. Negocjacje prowadzone były w formie telefonicznej i elektronicznej, z których wynika, iż właścicielka nieruchomości wyrazi zgodę na przedmiotową inwestycję pod warunkiem ustanowienia służebności przesyłu za cenę 40000 zł (protokół nr 1 z dnia 23 czerwca 2021 r.). Inwestor posiłkując się swoją wyceną, zaproponował cenę, znacznie odbiegającą od propozycji właścicielki nieruchomości, która została odrzucona. W związku z powyższym, dalsze negocjacje zostały uznane za niemożliwe, ze względu na rażącą rozbieżność cenową.

Przytaczając treść art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej "u.g.n." Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że wymagane rokowania zostały przeprowadzone, ale nie zakończyły się uzyskaniem zgody właściciela nieruchomości na inwestycję w kształcie zaproponowanym przez wnioskodawcę. Zdaniem Wojewody treść przedłożonych dokumentów nie pozostawia wątpliwości, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i wszczął w tym celu rokowania z właścicielem działki nr [...], które jednak nie doprowadziły do zawarcia porozumienia pomiędzy stronami. Wskazano , że w przypadku rokowań z art. 124 ust. 3 u.g.n., nie wprowadzono żadnych szczegółowych wymogów, co do ich formy i treści. Zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w tym przepisie nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Jak wskazał Wojewoda rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji przez organ w trybie art. 124 ustawy.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaję odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa m. in. w art. 124-126. Tym samym, w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z objętej decyzją nieruchomości, wysokość odszkodowania ustala się odrębną decyzją.

W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Strona zarzuciła naruszenie:

- art. 124 ust.1 zd.2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem brak jest zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co zostało potwierdzone przez organ odwoławczy w piśmie z dnia 18 maja 2022 r. kierowanym do Gminy D.. Zdaniem strony postanowienia planu są ogólne i nieprecyzyjne, w szczególności nie ustalają ich przebiegu i w związku z tym nie mogą być podstawą wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.;

- art. 124 ust. 3 i ust. 4 u.g.g. w zw. z art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130 u.g.n. oraz § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 z późn. zm.) poprzez błędną ocenę, że wnioskodawca przeprowadził rokowania ze skarżącą, gdy tymczasem działania wnioskodawcy w tym zakresie należy uznać za pozorne "rokowania" tylko po to, aby spełnić tryb wynikający z tego przepisu. Potwierdzeniem tego zdaniem strony jest rażąco niskie wynagrodzenie lub odszkodowanie w wysokości 200 zł w stosunku do możliwego zakresu ograniczenia własności i związanego z tym prawa uzyskania. Pozorność rokowań wynika też z tego, że mimo że Wnioskodawca w swoich mailach powoływał się na opinię rzeczoznawcy, to przedstawił jedynie propozycję pracownika wnioskodawcy, która w żaden sposób nie uwzględniała strefy technicznej i ochronnej wskazanych we wniosku linii energetycznych oraz innych kryteriów liczenia wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności lub wyliczenia odszkodowania z art. 128 ust. 4 u.g.n. zgodnie z § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 z późn. zm.),

- przepisów procesowych w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 63 § 2 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji bezkrytycznie zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji, nawet wbrew własnemu stanowisku wyrażonemu na etapie postępowania odwoławczego w piśmie kierowanym do Gminy D. z dnia 18 maja 2022 r., a znajdującym się w aktach sprawy, żądającym przesłania stosownej informacji i stwierdzającym wprost, że "treść wpisu wydanego na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. (pismo z dnia 13 lipca 2021 r ...) jest niewystarczająca". Zdaniem skarżącej Wojewoda nie przeprowadził własnej oceny zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji nie dostrzegł nieprawidłowości, którymi obarczone jest zarówno postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jak i sama decyzja. Organ odwoławczy dokonał błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę orzekania w drugiej instancji, sprzecznych ustaleń faktycznych z treścią zebranego materiału dowodowego i dokonał błędnej oceny i zaaprobował naruszenie zasady informowania strony o prawach oraz obowiązkach strony w pierwszej i drugiej instancji.

Z ostrożności procesowej strona zarzuciła naruszenie:

- art. 124 ust. 6 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie w decyzji Organu pierwszej instancji i wypisanie w pkt 3 rozstrzygnięcia czynności w postaci "konserwacji, naprawy, remontu, modernizacji, wymiany", które nie zostały dopuszczone w tym przepisie, gdzie się wymienia jedynie "konserwację oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń";

- art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130 u.g.n. i § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 z późn. zm.) poprzez nie wydanie z urzędu rozstrzygnięcia (decyzji) o wysokości stosownego odszkodowania i nie przeprowadzenie postępowania w tym zakresie w szczególności nie uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdy zachodzi przypadek stosowania art. 124 u.g.n. i nawet gdy skarżąca wyraźnie o to wnosiła.

W uzasadnieniu skargi strona obszernie powołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r, I OSK 2248/20, (LEX nr 3145078) przychylając się do generalnie dominującego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu, według którego treść przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna być wykładana wąsko, dał w tym orzeczeniu wyraz przekonaniu, że prawidłowe rozumienie tego przepisu dopuszcza ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w obrębie planowanego przebiegu linii (w tym wypadku: energetycznej), ale również - w przebiegu pasa technologicznego, choćby na danej nieruchomości nie posadowiono żadnych urządzeń modernizowanej infrastruktury. W uzasadnieniu wyroku podkreślono zarazem, że w indywidualnej decyzji musi zostać ściśle określony obszar danej nieruchomości objęty ograniczeniami. W motywach powołanego wyżej orzeczenia NSA przywołał wcześniejsze orzecznictwo - wskazując w szczególności na wyrok NSA z 4 października 2017 r. (I OSK 3182/15) oraz wyrok NSA z 18 lutego 2016 r. (I OSK 2864/15), akcentujące, że trwały administracyjny tytuł do (cudzej) nieruchomości, jaki powstaje na mocy decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c. to dwa różne tytuły prawne, o które przedsiębiorca przesyłowy może się ubiegać wedle swego wyboru, przy czym uzyskanie (prawomocnie) jednego z nich w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego. Skarżąca podniosła także, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 września 2020 r., II SA/Lu 674/19) podkreśla się, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (zawartego w rozdziale "Wywłaszczanie nieruchomości") kwalifikować należy jako jeden ze sposobów wywłaszczenia. Z tego też względu hipotezy powyższej normy nie można interpretować rozszerzające, zwłaszcza, że w przeciwieństwie do przymusowego ustanowienia służebności przesyłu w postępowaniu cywilnym, art. 124 ust. 1 u.g.n. nie przewiduje możności przyznania właścicielowi nieruchomości wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości. Świadczenia przysługujące właścicielowi nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 4 u.g.n. mają charakter ściśle odszkodowawczy, ograniczony do szkód powstałych na nieruchomości oraz zmniejszenia się wartość nieruchomości. Poza tym, plan miejscowy, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości musi być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Wprowadzane w powyższym trybie ograniczenia prawa własności ma nastąpić zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc w istocie ma wynikać z planu miejscowego.

Strona zwróciła uwagę, że dla wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest, aby w planie miejscowym lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalony został także przebieg (lokalizacja) inwestycji. Usytuowania inwestycji nie można natomiast ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać, gdyż kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Okoliczności te muszą wynikać z planu miejscowego, a nie ze zdarzeń czysto faktycznych. O wyborze miejsca lokalizacji inwestycji nie może także samodzielnie decydować sam inwestor.

Wskazano na pogląd, że zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi tytuł prawny dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości, obszernie uzasadnił NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2020 r., I OSK 1000/19:. Skarżąca zwróciła uwagę, że w wyroku z dnia 5 listopada 2020 r, II SA/Lu 488/20, WSA w Lublinie zauważył, że niewątpliwie brak bardziej szczegółowych regulacji prawnych dotyczących obowiązku przeprowadzenia rokowań nie może prowadzić do sytuacji, w której dochodzi do obejścia wymogu ustawowego poprzez zaproponowanie przez inwestora właścicielom nieruchomości takich warunków, które nawet bez dogłębnej znajomości rynku nieruchomości wskazują na całkowite oderwanie od realiów rynkowych.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W załączniku do protokołu z dnia 22 listopada 2022 r. strona powtórzyła swoje stanowisko oraz ponownie wskazała, że o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie można bazować wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Podkreśliła, że sam organ odwoławczy w piśmie z dnia 18 maja 2022 r. skierowanym do Gminy D. stwierdzono, iż treść wpisu jest niewystarczająca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.); dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest legalność decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, tj. decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1); udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3).

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących warunków: inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego; ograniczenie następuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; przeprowadzone rokowania inwestora z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na przeprowadzenie urządzeń nie przyniosły rezultatu w postaci zawarcia porozumienia.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 u.g.n.

Przedsięwzięcie inwestora stanowi inwestycję celu publicznego określoną w art. 6 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym celem publicznym jest budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie wypracowano stanowisko, zgodnie z którym zaliczenie inwestycji do celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., nie pozwala jeszcze na uznanie, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Konieczne jest również określenie, czy inwestycja wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim lub krajowym. Przy tym obejmowanie przez inwestycję jedynie wycinka terytorium gminy, a nie całego terytorium wspólnoty, nie dyskwalifikuje jej jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. (vide np. wyrok NSA w sprawie II OSK 838/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie niniejszej sporne przedsięwzięcie inwestor określił jako budowa linii kablowych SN, nN i kanalizacji kablowej w ramach przebudowy sieci energetycznych w miejscowościach [...], K., S. i D., gm. D., celem polepszenia warunków zasilania odbiorców energii elektrycznej. Inwestycja ma zatem charakter inwestycji celu publicznego o charakterze lokalnym.

Zdaniem Sądu, nie narusza prawa ocena organu o istnieniu zgodności ograniczenia z planem miejscowym (art. 124 ust. 1 u.g.n.). Wskazać należy, że odnośnie tej przesłanki w orzecznictwie sądów wojewódzkich można zaobserwować z jednej strony stanowisko rygorystyczne, zgodnie z którym plan miejscowy, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty (por.wyrok w sprawie I OSK 505/18 i powołane tam orzecznictwo). W innych orzeczeniach stanowisko to jest nieco łagodzone, bowiem wskazuje się, że nie w każdym przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Jak wskazują sądy w tej ostatnio wskazanej linii orzeczniczej, rygorystyczne podejście do kwestii wyrysowania konkretnego przebiegu linii w planie miejscowym nie wynika z obowiązujących przepisów i nie uwzględnia w pełni ani występującej w tym względzie praktyki, ani realnych możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, wymóg taki nie wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 10 tej ustawy, w którym jest mowa jedynie o zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej a nie dokładnym wskazaniu o jakie i dokładnie gdzie inwestycje infrastrukturalne chodzi. W konsekwencji, istnieje dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie jej przebiegu. Podkreśla się, że im bardziej ogólne postanowienia planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (por. wyrok w sprawie I OSK 624/17, I OSK 452/18 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo, z 7 czerwca 2022 r., I OSK 831/19). Powyższe stanowisko Sąd w pełni podziela, wobec tego zarzuty skargi dotyczące braku zgodności inwestycji z planem nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z regulacji uchwały Rady Gminy Dubienka Nr XLI/185/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dubienka (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 206, poz. 3413, z późniejszymi zmianami), wynika, że działka nr [...] wchodzi w skład obszaru oznaczonego symbolem 15.MN - przeznaczonego pod tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej. Zgodnie z § 7 ust. 6 pkt 1 uchwały: utrzymuje się przebieg istniejących linii średniego i niskiego napięcia z możliwością rozbudowy, modernizacji i konserwacji. Z wniosku inwestora wynika natomiast, że projektowane linie będą zastępować obecnie istniejące. Skoro zaś inwestor zamierza istniejące linie napowietrzne demontować, to nie sposób przyjąć, że nie mamy do czynienia ze zgodnością z planem miejscowym, tak w zakresie dopuszczalności tej inwestycji jak i jej przebiegu. Inwestor będzie bowiem dokonywał modernizacji istniejącej linii energetycznej. Powyższe pozwala przyjąć, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym w znaczeniu wymaganym przez art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz w tym zakresie spełnia przesłankę niezbędności ograniczenia prawa własności.

W tym stanie rzeczy nie było podstaw do odmowy wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji. W ocenie Sądu udzielone w sprawie zezwolenie na przeprowadzenie – modernizację linii energetycznej, w sposób wystarczająco precyzyjny wskazuje przebieg planowanej inwestycji przez nieruchomość skarżącej, jak i zakres uszczuplenia jej władztwa i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania tej inwestycji, w sposób najmniej uciążliwy dla korzystania z nieruchomości oraz zgodnie z warunkami szczegółowo przedstawionymi w decyzji.

W ocenie Sądu nie narusza również prawa ustalenie organów o przeprowadzeniu rokowań, które nie zakończyły się zawarciem porozumienia (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n. nie przewidziano żadnych szczególnych wymagań co do trybu i formy rokowań poza wymaganiem, aby się faktycznie odbyły. W istocie więc o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Istotne jest, aby obowiązek zainicjowania rokowań został dochowany, natomiast mogą się one zakończyć w dowolnym czasie, tzn. w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. W konsekwencji przyjmuje się, że jeżeli strony poinformują się o wzajemnych stanowiskach i uznają propozycję drugiej strony za "nie do przyjęcia", istnieje możliwość zakończenia rokowań. Inaczej rzecz ujmując w sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom, ten ostatni ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces rokowań nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA o sygn. akt I OSK 970/17, I OSK 534/20). Istotne jest również i to wypracowane w orzecznictwie stanowisko, podzielane przez Sąd rozpoznający sprawę niniejszą, zgodnie z którym organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Okoliczność więc, iż w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, bądź inwestor zaproponował właścicielowi warunki, które są dla niego niekorzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Po wszczęciu tego postępowania, organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody stron prowadzących rokowania. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań (na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów – art. 124 ust. 3 zdanie ostatnie u.g.n.) oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Nie podlega więc kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 358/21, podobnie kwestie takie jak: dobra albo zła wiara inwestora czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi dotyczący pozorności rokowań nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nie ulega wątpliwości, a wynika to z akt administracyjnych sprawy (do wniosku dołączono dokumenty z przeprowadzonych rokowań), że rokowania w sprawie były przeprowadzone. Zdaniem Sądu, znajdująca się w aktach sprawy korespondencja mailowa wypełnia dostatecznie wymagania przeprowadzenia rokowań. Inwestor podjął próbę uzyskania zgody właścicielki nieruchomości, wskazał na jakich warunkach miałaby ona zostać udzielona. Strony znały więc wzajemne stanowiska, wymieniły korespondencję, miały możliwość ustosunkować się do propozycji strony przeciwnej oraz – co istotne – właścicielka nieruchomości miała również możliwość zaproponowania własnego stanowiska, co też uczyniła. Odnosząc się do argumentacji strony, w ocenie Sądu nie można mówić, aby propozycje ze strony inwestora stanowiły wyłącznie próbę obejścia ustawowego wymogu przeprowadzenia rokowań. Oceniając te propozycje wyłącznie w takim kontekście (bez wyrażania ocen co do rzeczywistej wielkości poniesionych szkód i należnego odszkodowania) należy zwrócić uwagę na takie czynniki jak: relatywnie niewielki obszar inwestycji – wyłączenie obejmie obszar 30 m2; fakt, że jest to działka niezabudowana; sposób umiejscowienia inwestycji, co wynika z mapy stanowiącej załącznik do decyzji Starosty, oznacza, że obszar ograniczenia prawa własności ulegnie zmniejszeniu. Uwzględniając całokształt tych okoliczności nie sposób stwierdzić, że propozycja inwestora stanowiła próbę obejścia wymogu ustawowego. Fakt, że propozycja ta została uznana za dalece niesatysfakcjonującą przez właścicielkę oznacza po prostu fiasko rokowań. Trzeba też mieć na uwadze fakt, że fiasko rokowań nie pozbawia skarżącej możliwości uzyskania stosownej rekompensaty za straty poniesione na skutek ograniczenia sposobu korzystania z jej nieruchomości. Rozstrzygnięcie tego problemu nastąpi nie w formie cywilnoprawnej, lecz w formie administracyjnoprawnej – decyzji o odszkodowaniu, wydawanej przez starostę na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. Takie elementy tego odrębnego postępowania jak wycena szkód na nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę, możliwość zaskarżenia decyzji o odszkodowaniu poprzez odwołanie a następnie skargę do sądu administracyjnego, stanowią w ocenie Sądu odpowiednie gwarancje ochrony interesów skarżącej w tym dalszym aspekcie sprawy. W ocenie Sądu, zaproponowanie w ramach rokowań z art. 124 ust. 3 u.g.n. ustanowienia służebności przesyłu spełnia przesłankę przeprowadzenia rokowań wymaganych tą regulacją. Podkreślić trzeba, że celem rokowań z art. 124 ust. 3 u.g.n. jest uzyskanie przez inwestora trwałego tytułu prawnego do nieruchomości, a taki tytuł stanowi służebność przesyłu. Sąd podziela te poglądy formułowane w orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którymi nie spełniałaby warunku przeprowadzenia rokowań wymiana stanowisk między inwestorem przesyłowym a właścicielem nieruchomości dotycząca wyrażenia zgody właściciela na jedynie czasowe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, nieobejmujące tolerowania trwałego istnienia urządzeń przesyłowych w przyszłości (por. np. wyrok NSA w sprawie I OSK 2409/19).

Odnosząc się do wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć. W toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu w sprawie nie uchybiono wskazanym przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia i ocena ta nie nosi cech dowolności. W rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne, w szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazać należy, że wyrażone w sprawie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.

Konkludując stwierdzić należy, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisów powołanym w skardze, w tym przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił, jako niezasadną.