Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2834/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1277/14 w sprawie ze skargi U. K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 maja 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1277/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. K. na decyzję Ministra Środowiska z [...] października 2014 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] listopada 1958 r. Dyrektor Warszawskiego Rejonu Lasów Państwowych w C., działając na podstawie art. 75 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) oraz 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71, zwana dalej: "ustawą z 1958 r."), orzekł o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości leśnej położonej w ur. L., Nadleśnictwa G., powiat G., województwo warszawskie, o powierzchni 12,0179 ha, uregulowanej w księdze wieczystej pn. "D. L.", stanowiącej własność W. W., oznaczonej na planie i rejestrze pomiarowym sporządzonym przez mierniczego przysięgłego. Organ wskazał, że powyższa nieruchomość, łącznie z całością lasów wchodzących w skład byłego majątku L., w 1945 r. została przekazana Nadleśnictwu Państwowemu G. przez Powiatowy Urząd Ziemski w G. na podstawie przepisów dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. z 1944 Nr 15, poz. 82, zwany dalej: "dekret PKWN") i znajduje się we władaniu przedsiębiorstwa lasów państwowych. Do dnia wejścia w życie ustawy z 1958 r. W. W. nie uzyskał zwrotu przedmiotowego lasu.

Decyzją z [...] lutego 1959 r. Dyrektor Zarządu Lasów Państwowych w S., po rozpatrzeniu odwołania W. W., orzekł o oddaleniu odwołania i zatwierdzeniu decyzji z [...] listopada 1958 r. Organ zauważył, że sporna nieruchomość leśna została błędnie przejęta na własność Państwa wraz z całością majątku L. o łącznej powierzchni 67,91 ha na podstawie dekretu PKWN. Jednak mając na uwadze, że nieruchomość ta do 5 kwietnia 1958 r. znajdowała się we władaniu państwowego gospodarstwa leśnego, podlega ona przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania w trybie art. 9 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 1958 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania (dochodzenia) organ ustalił, że wskazana przez W. W. okoliczność opłacania gajowego Goca za dozór nad spornym lasem okazała się nieprawdziwa, natomiast przeprowadzone w 1948 r. pomiary lasu, dokonane bez zgody i wiedzy administracji lasów państwowych, nie pociągnęły za sobą żadnych skutków prawnych, nie naruszając w niczym władania państwowego gospodarstwa leśnego nad zajętą nieruchomością.

Wnioskiem z 25 czerwca 2011 r. A. A. złożyła do Ministra Środowiska wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Warszawskiego Rejonu Lasów Państwowych z [...] listopada 1958 r. oraz decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w S. z [...] lutego 1959 r. Wskazała, iż ww. rozstrzygnięcia zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 1 ust. 1 i ust. 3b dekretu PKWN oraz art. 9 ustawy z 1958 r. Przejęcie przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa nie mogło mieć miejsca na podstawie obowiązującego wówczas prawa, bowiem na podstawie dekretu PKWN mogły być przejmowane wyłącznie lasy i grunty leśne o obszarze ponad 25 ha, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych. Przejęcie nie było możliwe także wobec gruntów podzielonych prawnie lub fizycznie przed dniem 1 września 1939 r. na parcele nie większe niż 25 ha. Ponadto nie zostało również spełnione wymaganie z art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r., gdyż były właściciel gospodarował na przedmiotowej działce, pomimo rzekomej nacjonalizacji w 1945 r.

Minister Środowiska, decyzją z [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. po rozpoznaniu wniosku U. K. (dalej: "skarżąca", "strona"), następcy prawnej A. A., orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Warszawskiego Rejonu Lasów Państwowych w C. z [...] listopada 1958 r. oraz decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w S. z [...] lutego 1959 r. W ocenie organu zarówno decyzja z 1958 r., jak i decyzja z 1959 r. nie naruszały prawa w stopniu rażącym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła wydanej decyzji naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Podniosła, że decyzja z 1958 r. i decyzja z 1959 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności: art. 1 ust. 3b dekretu PKWN oraz art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r. w związku z art. 296 i art. 297 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 319, zwany dalej: "Prawem rzeczowym z 1946 r.") oraz art. 17 - 19 dekretu z dnia 26 kwietnia 1948 r. o ochronie lasów niestanowiących własności Państwa (Dz. U. Nr 24, poz. 165, zwany dalej: "dekret z 1948 r. o ochronie lasów").

Decyzją z [...] października 2014 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że zarówno w decyzji z 1958 r., jak i w decyzji z 1959 r., nie określono, jakie czynności gospodarcze zaświadczające o władaniu Państwa zostały wykonane przez Lasy Państwowe na spornej działce. Ustalono, że sporna działka ewidencyjna nr 8 odpowiada części działki oznaczonej jako parcela leśna 165 na wyrysie z mapy Nadleśnictwa G. na okres od dnia 1 stycznia 1952 r. do dnia 31 grudnia 1962 r. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustalono także, że w okresie od 1958 r. do 1959 r., czyli w dacie wejścia w życie ustawy z 1958 r. oraz w dacie wydania decyzji z 1958 r. oraz decyzji z 1959 r. przedmiotowa działka ewidencyjna nr 8 była objęta planem urządzania lasu (część działki oznaczonej jako parcela leśna 165), o czym zaświadcza dokument pt. "Operat urządzania lasu Nadleśnictwa G. na okres od dnia 1 stycznia 1952 r. do dnia 31 grudnia 1962 r." Poza tym, w dostępnych zbiorach archiwalnych nie odnaleziono dokumentów potwierdzających wykonanie przez Nadleśnictwo G. na terenie przedmiotowej działki czynności gospodarczych w dacie wejścia w życie ustawy z 1958 r., jak również w dacie wydania obu decyzji. Nie oznacza to jednak, że omawiana działka leśna nie pozostawała we władaniu Państwa w dacie 5 kwietnia 1958 r. oraz w datach: [...] listopada 1958 r. oraz [...] lutego 1959 r. Zdaniem Ministra, skoro przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 9 ustawy z 1958 r., jest władanie przez Państwo przejmowaną nieruchomością w określonym czasie, to przed rozstrzygnięciem kwestii, czy przedmiotowe decyzje dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, konieczne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "władania". Wskazał, iż w orzecznictwie podkreśla się, że użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r. zwrot "objęte we władanie" pozwala sądzić, że mamy do czynienia z władaniem o charakterze posiadania samoistnego, o którym mowa w art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Posiadanie w nauce prawa jest określone jako stan faktyczny, na który składają się dwa elementy, tj. faktyczna władza i wola wykonywania tego władztwa dla siebie. Władanie lasem może się zatem wyrażać w czynnościach, które w ramach prowadzonej gospodarki leśnej zazwyczaj wykonuje właściciel lasu, takich jak: pozyskiwanie drewna, wykonywanie cięć pielęgnacyjnych, dokonywanie zalesień i odnowień oraz planowanie gospodarki leśnej, wyrażającej się w sporządzaniu planów urządzenia lasu. Zatem sam fakt objęcia przedmiotowej działki planem urządzenia lasu w okresie od 1958 r. do1959 r. stanowi przesłankę do stwierdzenia, iż przedmiotowa nieruchomość leśna pozostawała we władaniu Państwa w dacie wejścia w życie ustawy z 1958 r., tj. 5 kwietnia 1958 r. oraz wydania decyzji, tj. [...] listopada 1958 r. i [...] lutego 1959 r., czyli stanowi przesłankę spełnienia warunków wymienionych w art. 9 ustawy z 1958 r.

Odnosząc się do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wyjaśnił, że decyzja z 1958 r., jak również decyzja z 1959 r. zostały wydane na podstawie art. 9 ustawy z 1958 r. Nie może być zatem mowy o przekroczeniu w kontrolowanym postępowaniu przepisów dekretu z 1948 r. o ochronie lasów. Ponadto w decyzji z 1959 r. stwierdzono, że sporna nieruchomość leśna została błędnie przejęta na własność Państwa na podstawie dekretu PKWN, natomiast organ nie twierdził, jakoby tylko dla lasów pozostających we władaniu Państwa opracowywany były plany zagospodarowania lasów. Jednocześnie podał, iż w toku postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 8 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie, że naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji z 1958 r. i decyzji z 1959 r. nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało odmową stwierdzenia ich nieważności;

2. art. 7 i art. 8 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do oparcia zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak dokumentacji, stwierdzającej jakie czynności gospodarcze zaświadczające o władaniu Państwa zostały wykonane przez Lasy Państwowe na spornej działce, w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione, tj. nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, a także poprzez zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że z treści przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r. wynika w sposób jasny, że przesłankami wystarczającymi do przejęcia przez Państwo nieruchomości były łącznie: objęcie ich przez Państwo we władanie do dnia wejścia ustawy w życie, tj. do 5 kwietnia 1958 r. oraz dalsze znajdowanie się tych nieruchomości we władaniu Państwa lub przekazanie ich przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Bezspornie przepis ten nie uzależnia dopuszczalności przejęcia nieruchomości od tego, aby objęcie przez Państwo nieruchomości we władanie było prawnie niewadliwe. Treść art. 9 ust.1 ustawy z 1958 r. całkowicie abstrahuje od legalności objęcia nieruchomości we władanie, nie stanowiąc, że ma to być władanie oparte na tytule prawnym, ale kładąc nacisk na samo władanie, tj. okoliczność o charakterze faktycznym.

Zdaniem Sądu, Minister słusznie ocenił, że w przedmiotowej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione. Sąd podzielił ustalenia organu, że sporna nieruchomość została przejęta we władanie Państwa (pomimo tego, że przejęcie to było błędne), nie została zwrócona właścicielowi, tylko przekazana Nadleśnictwu G., znajdowała się we władaniu lasów państwowych, a taki stan istniał w dacie 5 kwietnia 1958 r., jak również w datach kontrolowanych w trybie nadzwyczajnym decyzji. Nie było przy tym konieczne ustalenie: w jakim trybie, w jaki sposób, za pomocą jakich czynności prawnych czy też faktycznych doszło do objęcia we władanie nieruchomości przez Państwo. Zatem nie został naruszony art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z 1958 r. i decyzja z 1959 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Sąd za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż nie mógł on stanowić podstawy prawnej do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 12,179 ha, tj. działki nr 8, stanowiącej część majątku "D. L." oraz własność Włodzimierza W. w sytuacji, gdy grunt ten nie podlegał ustawie z 1958 r. Wręcz przeciwnie, właśnie dlatego, że nieruchomość ta nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, to nie stanowiła własności Państwa i mogła być przejęta na własność Państwa w trybie art. 9, ponieważ zachodziły także przesłanki dotyczące władania nią do dnia wejścia w życie ustawy z 1958 r.

Sąd podzielił argumentację organu, że brak dokumentów potwierdzających wykonywanie przez Nadleśnictwo G. na terenie przedmiotowej działki czynności gospodarczych zarówno w dacie 5 kwietnia 1958 r., jak i w datach wydawania spornych decyzji nie stanowi przeszkody do uznania, że działka ta pozostawała we władaniu Państwa. Czynności władcze do określonej nieruchomości mogą przejawiać się w różnych formach i nie muszą to być czynności pielęgnacyjne czy też gospodarskie, ale wystarczy sama świadomość władania. Sporządzony "Operat urządzania lasu Nadleśnictwa G. na okres od 1 stycznia 1952 r. do 31 grudnia 1962 r.", który obejmował przedmiotową działkę, zdaniem Sądu, potwierdza prowadzenie planowej gospodarki leśnej przez to Nadleśnictwo, fakt władztwa nad tą nieruchomością oraz jest sprawowaniem nad nią bieżącego zarządu.

W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 8 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Minister dokładnie zebrał i ocenił dostępny w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy. Zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu rażącym, tym bardziej, że decyzja z 1958 r. była kontrolowana przez organ II instancji w trybie zwykłym i organ, wydając decyzję z 1959 r. nie uznał za wiarygodne twierdzeń byłego właściciela W. W., że sprawuje nadzór nad przedmiotową nieruchomością leśną. Tym samym uznał, że nieruchomość ta pozostaje w użytkowaniu państwowego gospodarstwa leśnego. Z akt sprawy nie wynika także, aby kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja obarczona była przesłanką "rażącego" naruszenia prawa, ani też inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną złożyła U. K.. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 3 pkt b) Dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 9 ust. 1 ustawy nie wyłączał możliwości przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, których władanie Państwo uzyskało bezprawnie;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - a mianowicie:

2.1. art. 151 w związku z art. 134 §1 i art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec nieprzeprowadzenia przez Sąd właściwej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowego zastosowania w stanie faktycznym sprawy odpowiednich przepisów prawa materialnego pod kątem ustalenia wystąpienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w S. z dnia [...] lutego 1959 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Warszawskiego Rejonu Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 1958 r., co skutkowało przyjęciem, że naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji administracyjnych ze znaku ZU-1029/45/56/57 nie miało charakteru rażącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało odmową stwierdzenia ich nieważności;

2.2. art. 134 § 1 w związku z art. 145 §1 pkt 2 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli decyzji nadzorczych w zakresie spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało przyjęciem, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Warszawskiego Rejonu Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 1958 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w S. z dnia [...] lutego 1959 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2.3. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego zaniechano wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do oparcia zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak dokumentacji stwierdzającej jakie czynności gospodarcze zaświadczające o władaniu Państwa zostały wykonane przez Lasy Państwowe na spornej działce, w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione, tj. nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji a także poprzez zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co skutkowało oczywistym naruszeniem zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało odmową stwierdzenia nieważności.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec nieprzeprowadzenia przez Sąd właściwej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowego zastosowania w stanie faktycznym sprawy odpowiednich przepisów prawa materialnego pod kątem ustalenia wystąpienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w S. z dnia [...] lutego 1959 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Warszawskiego Rejonu Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 1958 r. Przede wszystkim zauważyć trzeba, ze przepis art. 151 P.p.s.a. nie ma charakteru samodzielnego. W rozważanym przypadku jego skuteczność uwarunkowana jest zasadnością zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Nie ma podstaw do podzielenia tezy o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia 13 października 2014 r., nr DL.II-680-17/11/12/13/14, oraz oddalił tę skargę. Nie ograniczył się do wniosków i zarzutów skargi. Natomiast kwestia trafności wyroku, a więc także zastosowania w stanie faktycznym odpowiednich przepisów prawa materialnego pod kątem wystąpienia przesłanek nieważności decyzji objętej postępowaniem nadzorczym nie mogą być kwestionowane z powołaniem się na art. 134 § 1 P.p.s.a. Przywołany w omawianej podstawie kasacji przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. odnosi się do decyzji zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Znajduje on zastosowanie gdy zachodzą, w odniesieniu do postępowania administracyjnego, okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Nie jest on natomiast stosowany jako automatyczna konsekwencja bezpodstawnej odmowy stwierdzenia przez organ nadzorczy nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tymczasem z omawianej podstawy kasacji oraz argumentacji uzasadnienia wynika, że zdaniem skarżącej wadą nieważności była dotknięta decyzja weryfikowana postępowaniem nadzorczym. W skardze kasacyjnej nie wskazano jaką wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., była dotknięta decyzja Ministra Środowiska odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczeń o przejęciu nieruchomości.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli decyzji nadzorczych w zakresie spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało przyjęciem, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Warszawskiego Rejonu Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 1958 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w S. z dnia [...] lutego 1959 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. O braku przydatności przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w kwestionowaniu sformułowanego w analizowanej podstawie naruszenia świadczą uwagi sformułowane powyżej w odniesieniu do pierwszej podstawy kasacji.

To zaś, czy doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm. – tytuł ustawy został następnie zmieniony) jest kwestią materialnoprawną. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. byłoby jedynie procesowym aspektem naruszenia materialnoprawnego. Kwestia ta zostanie poddana analizie w odniesieniu do zarzutu materialnoprawnego.

Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. ma związek nie tyle z oceną zaistnienia przesłanek z art. 9 ust. 1 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, ile z okolicznościami faktycznymi istotnymi z punktu widzenia tego przepisu. Do tak rozumianego zarzutu można odnieść się łącznie z kolejnym zarzutem procesowym, w którym opis naruszenia wyraźnie formułuje zarzut zaniechania wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy. W tej kolejnej podstawie kasacji wnosząca kasację zarzuciła nadto oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak dokumentacji stwierdzającej jakie czynności gospodarcze zaświadczające o władaniu Państwa zostały wykonane, nie mogą być uznane za udowodnione.

Odnosząc się do tego problemu stwierdzić należy, że rzeczywiście obowiązkiem organu administracyjnego, także w postępowaniu nadzorczym, jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz dochowanie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, w rozumieniu art. 80 K.p.a. Obowiązek ten odnosi się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Okolicznością faktyczno-prawną istotną w świetle art. 9 ust. 1 ustawy o sprzedaży nieruchomości państwowych nieruchomości rolnych i uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego było to, czy nieruchomość została objęta we władanie Państwa i czy władanie to trwało do dnia wejścia w życie ustawy. W zakresie władania nieruchomością Sąd zaakceptował ustalenia organów, według których, nie ma dokumentów potwierdzających wykonywanie przez Nadleśnictwo G. na terenie nieruchomości czynności gospodarczych. Jednocześnie Sąd uznał, że czynności władcze mogą przejawiać się w różnych formach. Ustalił, że przedmiotową działkę obejmował "Operat urządzenia lasu Nadleśnictwa G. na okres od 1 stycznia 1952 r. do 31 grudnia 1962 r.". Ta okoliczność faktyczna, zdaniem Sądu, potwierdza prowadzenie planowej gospodarki leśnej przez Nadleśnictwo, władztwo nad tą nieruchomością oraz sprawowanie bieżącego zarządu. Kontrowersja dotyczy zatem prawnej oceny braku dokumentów potwierdzających wykonywanie przez Nadleśnictwo czynności gospodarczych oraz oceny objęcia nieruchomości operatem urządzenia lasu, czyli prawnej kwalifikacji faktów. To, czy sam fakt objęcia nieruchomości operatem urządzenia lasu świadczy o władaniu lasem, jest kwestią stosowania prawa wobec ustalonego stanu faktycznego.

Konieczne jest przy tym spostrzeżenie, że w postępowaniu nadzorczym ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania weryfikowanej decyzji mogą być kontrolowane tylko w aspekcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W świetle tych uwag, pamiętając, że w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 1959 r. zakwestionowano dowody mające świadczyć o władaniu nieruchomością przez W. W., a ustalenia tego obecnie nie podważono, należy stwierdzić, że nie ma podstaw do podzielenia zarzutu kasacyjnego o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Nie jest także zasadne twierdzenie o naruszeniu art. 8 K.p.a. Działaniem organu zgodnym z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) jest prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego, prawidłowe stosowanie norm prawa materialnego oraz poszanowanie reguł kultury administrowania (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 66). Wnosząca kasację nie wykazała uchybień we wskazanym zakresie. Rozstrzyganie wątpliwości na korzyść obywatela nie może polegać na rozstrzygnięciu sprawy w sposób sprzeczny z prawem.

Od razu należy zauważyć, że w materialnej podstawie kasacji nie zarzucono niewłaściwego zastosowania prawa poprzez przyjęcie, że objęcie nieruchomości planem urządzenia lasu stanowi okoliczność wyczerpującą przesłankę władania, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Niezależnie jednak od wadliwości konstrukcyjnej kasacji w tym zakresie, można stwierdzić, że kwalifikacja organów i Sądu pierwszej instancji była trafna. Należy zgodzić się z poglądem, według którego, pojęcia "władanie" nieruchomością leśną nie należy zawężać do wykonywania czynności gospodarczych, jak: zalesianie, pielęgnacja upraw i drzewostanów oraz pozyskiwanie drewna, ale też trzeba mieć na uwadze inne czynności władcze. Przy ustalaniu ciągłości władania dokonać należy analizy planu urządzenia lasu, bowiem prowadzenie gospodarki leśnej zgodnie z takim planem może stanowić potwierdzenie władztwa nad nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2628/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Celowe jest jeszcze spostrzeżenie, że jak wynika dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych, Operat Urządzenia Lasu dotyczył Lasu Nadleśnictwa G., a więc lasu będącego we władaniu Państwa. Nadto, z operatu tego nie wynika aby został sporządzony w trybie art. 17-20 dekretu z dnia 26 kwietnia 1948 r. o ochronie lasów nie stanowiących własności Państwa (w chwili powstania operatu: Dz. U. Nr 24, poz. 165 ze zm.). Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że operat ten mógł dotyczyć lasu prywatnego, nieznajdującego się we władaniu Państwa.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 3 pkt b) Dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 9 ust. 1 ustawy nie wyłączał możliwości przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, których władanie Państwo uzyskało bezprawnie. Utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym, przejęcie, o którym mowa w art. 9 ust. 1, nie jest uzależnione od sposobu ani okoliczności objęcia przez Państwo władztwa nad nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 419/96, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Jak wynika z art. 9 ust. 1 ustawy, przesłankami przejęcia nieruchomości rolnych lub leśnych było objęcie tych nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy oraz pozostawanie ich nadal we władaniu Państwa lub przekazanie przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Przejęcie mienia na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego następowało więc bez względu na to, czy Państwo objęło nieruchomość we władanie w sposób prawem przewidziany, czy też obowiązujących procedur nie zachowano. Skutek nacjonalizacyjny nie następował tylko w przypadku gdy dotyczyło to sytuacji wymienionych w art. 9 ust. 2 (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1695/09, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.