Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3346/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a, art. 188, art. 151,art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 64 § 2, art. 35 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 114 ust. 1 pkt 3, art. 125 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1990
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.
article: art. 88c ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 645
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt III SAB/Wr 6/17 w sprawie ze skargi V. L. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2017 r., sygn. III SAB/Wr 6/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi V. L. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy

I. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy;

II. stwierdził, że ww. bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

III. zobowiązał Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 10 sierpnia 2015 r. V. L. wystąpił do Wojewody D[...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując, że celem pobytu w Polsce jest wykonywanie pracy na rzecz [...] M. Z., na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego, na podstawie umowy zlecenia, w wymiarze czasu pracy całego etatu, w okresie od dnia 7 lipca 2015 r. przez czas nieokreślony z wynagrodzeniem nie niższym niż 1600 zł brutto miesięcznie.

W piśmie z dnia 16 października 2015 r. Wojewoda wezwał wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania braku formalnego wniosku tj.: przedstawienia informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Wezwanie zawierało informację o przesłankach zwalniających cudzoziemca z przedstawienia ww. informacji starosty.

Wezwanie zostało wysłane na wskazany przez skarżącego we wniosku adres i odebrane w dniu 26 listopada 2015 r. Termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku upływał zatem w dniu 3 grudnia 2015 r. W dniu 2 grudnia 2015 r. do organu I instancji wpłynęło pismo wnioskodawcy z prośbą o przedłużenie terminu do złożenia wymaganej informacji starosty do końca grudnia 2015 r.

W dniu 31 grudnia 2015 r. do Wojewody [...] wpłynęła wydana w dniu 16 grudnia 2015 r. przez Powiatowy Urząd Pracy (PUP) we Wrocławiu informacja starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, w której stwierdzono, iż brak jest możliwości pozyskania pracowników dla [...] Sp. z o.o. na stanowisku kierowcy ciągnika siodłowego/kierowcy samochodu ciężarowego, ciągnika siodłowego pow. 3,5 tony z wynagrodzeniem nie niższym niż 1850 zł brutto miesięcznie + diety zagraniczne, w wymiarze czasu pracy równoważnym według karty kierowcy.

Pismem z dnia 4 lutego 2016 r. Wojewoda [...] i, działając na podstawie art. 64 § 2 Kpa w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, zawiadomił wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie braku formalnego wniosku, tj. nieprzedstawienie informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi, w zakreślonym dla dokonania tej czynności terminie.

W dniu 10 marca 2016 r. wnioskodawca wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie na niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie określonym w art. 35 Kpa wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy poprzez pozostawienie ww. wniosku bez rozpoznania, w którym poinformował, że modyfikuje złożony do organu I instancji wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy w związku ze znalezieniem nowego pracodawcy. Do przedmiotowego zażalenia dołączono korektę przedmiotowego wniosku, zgodnie z którym cudzoziemiec ma wykonywać pracę na rzecz [...] Sp. z o.o. na stanowisku kierowcy ciągnika siodłowego.

Jednocześnie wnioskodawca uzupełnił akta sprawy o pismo z dnia 21 kwietnia 2016 r., w którym podkreślił, że Wojewoda pominął okoliczność, iż na dzień przed upływem siedmiodniowego terminu złożył wniosek o przedłużenie terminu do złożenia wymaganego dokumentu, uzasadniając to trudnością z jego uzyskaniem w tak krótkim terminie i jednocześnie zobowiązał się do uzupełnienia wniosku do końca 2015 r. Wnioskodawca przypomniał, że dostarczył brakujący dokument 31 grudnia 2015 r. Skoro więc wnioskodawca uzupełnił wniosek zgodnie z żądaniem Wojewody, to brak było podstaw do pozostawienia go bez rozpoznania.

Postanowieniem z dnia 9 listopada 2016r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał złożone przez skarżącego zażalenie za nieuzasadnione, stwierdzając, że Wojewoda [...] słusznie - zgodnie z obowiązującym prawem pozostawił wniosek strony bez rozpoznania.

W skardze na bezczynność Wojewody [...] w sprawie pozostawienia wniosku o zezwoleniu na pobyt czasowy na terytorium RP w związku z zamiarem wykonywania pracy bez rozpoznania, wniesionej w dniu 9 grudnia 2016 r., V. L. zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania : art. 7, art. 3, art. 9 i art. 11 Kpa przez niezrealizowanie ich dyspozycji oraz art. 64 § 2 Kpa przez pozostawienie sprawy bez rozpoznania;

2. Konstytucji RP i prawa międzynarodowego, w szczególności Deklaracji Praw Człowieka, przez uniemożliwienie stronie obrony jej praw poprzez wyznaczenie terminu do dokonania czynności urzędowej oczywiście niemożliwego do zachowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o wyznaczenie Wojewodzie [...] dodatkowego terminu do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zawiadomieniu z dnia 4 lutego 2015 r. i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę. Przywołując w uzasadnieniu przepisy Kpa, uwzględnił ich brzmienie obowiązujące w dacie wniesienia skargi, czyli przez zmianą dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Dalej powołał przepisy Kpa określające terminy załatwiania sprawy, tj. art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 2, art. 36 § 1 i 2. Wskazując na poglądy doktryny i orzecznictwa wyjaśnił, że bezczynność obejmuje również sytuacje, gdy organ odmawia rozpoznania sprawy lub jej załatwienia, bo błędnie uznaje, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go z obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Pozostawienie podania bez rozpoznania jako forma bezczynności organu administracji publicznej może być więc przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, po wcześniejszym skorzystaniu z trybu określonego w przepisie art. 37 Kpa, jako warunku dopuszczalności skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że termin "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kpa stanowią inaczej (art. 104 § 1 Kpa). Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z "bezczynnością" organu. Przepis art. 64 § 2 Kpa w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. ma na celu zdyscyplinowanie strony aby organ w efekcie miał możliwość rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Tymczasem organ pozostawił sprawę bez rozpoznania w sytuacji gdy po pierwsze, dysponował złożonym przed upływem terminu wnioskiem skarżącego o jego przedłużenie, po drugie – dysponował całym koniecznym materiałem do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Sąd podkreślił, że w sprawach z zakresu ustawy o cudzoziemcach organ upoważniony do załatwiania tego typu spraw ma szczególny obowiązek dbania o to, by strona nie poniosła negatywnych konsekwencji swojej niewiedzy spowodowanej najczęściej brakiem wystarczającej znajomości języka polskiego i braku doświadczenia w załatwianiu urzędowych spraw. Organ ten zawsze powinien mieć na uwadze art. 9 Kpa. Tymczasem w niniejszej sprawie, organ I instancji dysponując wnioskiem skarżącego złożonym w zakreślonym stronie terminie, w którym wskazywał na trudności w uzyskaniu wymaganego prawem dokumentów i zobowiązywał się do uzupełnienia wniosku, w żaden sposób na niego nie zareagował, nie wspomniał nawet o tym piśmie - w zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W ocenie Sądu takie działanie organu podważa zaufanie strony, co do wnikliwości w rozpoznawaniu jego sprawy. Przyjmując nawet, że termin wskazany w art. 64 § 2 Kpa nie mógł zostać przedłużony, organ nie poinformował o tym uprawnieniu skarżącego, który wobec braku reakcji organu mógł przyjąć, że Wojewoda zgodził się z założeniami pisma strony. Świadczy o tym to, że w zakreślonym przez siebie terminie skarżący dostarczył wymagany dokument. Ponadto zwrócono uwagę, że wniosek o przedłużenie terminu skarżący złożył przed jego upływem. W ocenie Sądu organ I instancji pochopnie przyjął, że strona uchybiła terminowi, bowiem dysponując pełnym materiałem do merytorycznego zakończenia postępowania miesiąc po uzupełnieniu go przez stronę zawiadomił ją o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. I kolejne trzy tygodnie zwlekał z wysłaniem tego zawiadomienia do skarżącego. Takie działanie organu narusza zdaniem Sądu art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 Kpa.

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a Ppsa w zw. z art. 64 § 2 Kpa przez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy wniosek skarżącego podlegał pozostawieniu bez rozpoznania ze względu na jego uzupełnienie niezgodnie z wezwaniem organu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz na podstawie art.188 Ppsa o rozpoznanie skargi V. L. i jej oddalenie. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawą prawną wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku był art. 64 § 2 Kpa. Przywołując treść art. 125 ust. 3 i art. 106 ust. 1 pkt 3-5 ustawy o cudzoziemcach Sądowi pierwszej instancji zarzucono mylne przyjęcie, że braki formalne wniosku zostały uzupełnione. Dostarczając bowiem do organu opinię PUP we Wrocławiu wystawioną dla podmiotu [...] Sp. z o.o. zamiast dla podmiotu [...] M. Z., wnioskodawca nie uzupełnił braków, do których uzupełnienia był wezwany. Nawet więc gdyby podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, co do możliwości uzupełnienia braków formalnych po terminie, a przed wysłaniem zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to w świetle art. 64 § 2 Kpa nieusunięcie braków, do których usunięcia wnioskodawca był wzywany, nakłada na organ obowiązek pozostawienia podania bez rozpoznania. Uzupełnieniem braku formalnego pisma nie jest bowiem podjęcie jakiejkolwiek czynności, a ich skuteczne usunięcie. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyrok NSA w sprawie II GSK 1/09. Dalej organ podniósł, że zmiana przez wnioskodawcę pracodawcy skutkowałaby koniecznością wezwania do uzupełnienia kolejnych braków formalnych wniosku, zgodnie z wymogami art. 106 ust. 1 pkt 3-5 ustawy o cudzoziemcach. Poza tym, ponieważ wniosek składany jest na urzędowym formularzu, należałoby wezwać wnioskodawcę do złożenia de facto nowego wniosku. Pismo złożone przez cudzoziemca w niniejszej sprawie miało stanowić uzupełnienie braków formalnych wniosku z dnia 10 sierpnia 2015 r., a zatem nie powinno być traktowane jak nowy wniosek, do którego uzupełnienia należałoby ponownie wzywać. Zdaniem organu nieuzupełnieniem braków formalnych jest nie tylko niewykonanie wezwania, ale też jego nieprawidłowe wykonanie. Na poparcie tego stanowiska przywołano dodatkowo postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA. Skarżący kasacyjnie dostrzegł zmianę brzmienia art. 64 § 2 Kpa, który aktualnie pozwala wyznaczyć termin do uzupełnienia braków formalnych na co najmniej 7 dni, a nie jak wcześniej na 7 dni. Obecnie praktykuje się wyznaczanie w sprawie takiej jak niniejsza terminu 30-dniowego. Tymczasem V. L. dostarczył opinię Starosty po upływie 35 dni.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną V. L. wniósł o jej oddalenie podzielając stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo wskazał, że Wojewoda w uzasadnieniu postanowienia o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania nie podnosił argumentu o nieprawidłowości dokumentu przedłożonego przez skarżącego. Argumentu tego nie podnosił również Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w swoim postanowieniu. Oba te organy podkreślały jedynie spóźnienie w złożeniu dokumentu. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę kasacyjną, jeżeli przedmiotowy dokument był niewystarczający merytorycznie, to organ powinien wydać decyzję odmowną, a nie pozostawić sprawę bez rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Analizowana w opisanym zakresie skarga kasacyjna, jako zawierająca usprawiedliwione podstawy, zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a Ppsa w zw. z art. 64 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności. Uznając powyższy zarzut za zasadny przypomnieć należy, że w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący cudzoziemiec uczynił przedmiotem swojej skargi bezczynność Wojewody [...] polegającą na niezałatwieniu, w formie decyzji administracyjnej, jego wniosku z dnia 10 sierpnia 2015 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w którym wskazał, że celem pobytu w Polsce jest wykonywanie pracy na rzecz [...] M. Z., na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego, na podstawie umowy zlecenia, w wymiarze czasu pracy całego etatu, w okresie od dnia 7 lipca 2015 r. przez czas nieokreślony z wynagrodzeniem nie niższym niż 1600 zł brutto miesięcznie. Do zakończenia postępowania uruchomionego ww. wnioskiem nie doszło, ponieważ organ stwierdził, że wnioskodawca nie usunął braku formalnego wniosku, tj. nie przedstawił informacji właściwego starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi, w zakreślonym terminie. W związku z powyższym organ zawiadomił wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania.

Rolą sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność organu jest ustalenie, po pierwsze, czy w dniu orzekania przez Sąd stan bezczynności w konkretnej sprawie wskazanej we wniosku strony nadal istnieje. Po drugie, czy stan ten ustał na skutek podjęcia przez organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania w przedmiocie skargi na bezczynność jest bowiem zobowiązanie organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie" i nie podejmuje czynności. W rezultacie z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności.

Zgodnie z 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie wniosek inicjujący postępowanie administracyjne wpłynął do organu w dniu 10 sierpnia 2015 r. Do dnia wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowanie to nie zostało przez organ zakończone decyzją administracyjną. W dniu 4 lutego 2016 r. organ sporządził natomiast pismo, w którym zawiadomił wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 Kpa w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 Kpa nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej bezczynność polegającą na zaniechaniu wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13).

Zgodnie z art. 64 § 2 Kpa w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym sprawy, jeżeli podanie nie czyni zadość innym (niż wskazanie adresu) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Kluczowe w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy organ prawidłowo postąpił (a zatem nie był w stanie bezczynności) nie załatwiając merytorycznie wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że usunięcie braków formalnych podania z uchybieniem 7 dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 Kpa, gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie usunął wskazanego braku formalnego lub usunął go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu (por. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2011 r., sygn. II GSK 337/10; z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. II GSK 3/11- publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 Kpa, lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym celu terminu, a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 in fine, w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. W konsekwencji, organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 Kpa, pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wojewoda [...] nie mógł więc pozostawić bez rozpoznania wniosku cudzoziemca z dnia 10 sierpnia 2015 r., nie narażając się na uzasadniony zarzut bezczynności, z tego tylko powodu, że brak formalny wniosku został usunięty po wyznaczonym terminie, a przed wysłaniem zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Do rozstrzygnięcia pozostaje jednak kwestia, czy brak formalny rzeczywiście został usunięty.

Wymagania, jakie musi spełniać cudzoziemiec by uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy i pracę określa art. 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1990). Jednym z tych wymogów jest wykazanie, że podmiot powierzający cudzoziemcowi wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy (art. 114 ust. 1 pkt 3). Zgodnie z art. 125 ust. 1 cyt. ustawy do ustalenia, czy podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, stosuje się przepisy art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.). O udzielenie informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 tej ostatniej ustawy występuje podmiot powierzający wykonywanie pracy. Przedmiotową informację cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (art. 125 ust. 2 i 3).

Zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w przypadku, o którym mowa w art. 88 pkt 1, wojewoda wydaje zezwolenie, jeżeli podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi dołączył do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, sporządzoną z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich oraz cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-11. W konsekwencji, z art. 114 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach wynika jednoznaczny obowiązek dołączenia do wniosku o wszczęcie postępowania o zezwolenie na pobyt czasowy w związku z pracą ww. informacji starosty. Dokument ten należy więc traktować jako element wymagań formalnych wniosku.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując, że celem pobytu w Polsce jest wykonywanie pracy na rzecz [...] M. Z.. W konsekwencji, Wojewoda [...] wezwał wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania braku formalnego wniosku, tj. przedstawienia informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Skoro więc wniosek cudzoziemca, złożony na urzędowym formularzu stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 czerwca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (Dz.U. poz. 934), dotyczył udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę u konkretnego pracodawcy, tj. [...] M. Z., to wezwanie z dnia 16 października 2016 r., do uzupełnienia braku formalnego w trybie art. 64 § 2 Kpa, oznaczało obowiązek dołączenia informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych tego właśnie, a nie dowolnie wybranego pracodawcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wezwanie zostało precyzyjnie sformułowane, organ odniósł się w nim do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w którym wskazano konkretnego pracodawcę. Z wezwanie nie wynika, aby dopuszczalne było dołączenie informacji starosty dotyczącej innego pracodawcy. Nie ulega więc wątpliwości, że prawidłowe usunięcie braku formalnego wskazanego w wezwaniu polegało na dołączeniu informacji starosty dotyczącej podmiotu [...] M. Z., nie zaś [...] Sp. z o.o. W konsekwencji przyjąć należy, że wnioskodawca usunął brak formalny swojego wniosku niezgodnie z wezwaniem, a to oznacza, że jego wniosek podlegał pozostawieniu bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa. Przyjęcie, że dołączenie informacji starosty dotyczącej innego podmiotu (pracodawcy) stanowi prawidłowe usunięcie braku formalnego wniosku oznaczałoby niezgodność pozostających w aktach sprawy dokumentów wymaganych prawem z wnioskiem, co jest niedopuszczalne.

Pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest obwarowane żadnym terminem, a zatem cudzoziemiec może w każdej chwili wystąpić z nowym wnioskiem, na urzędowym formularzu, wskazując w nim jako pracodawcę podmiot, co do którego starosta stwierdził, że nie ma możliwości pozyskania pracowników spośród bezrobotnych i poszukających pracy w oparciu o ewidencję PUP Wrocław.

Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić bezczynności Wojewody [...], skoro brak formalny wniosku z dnia 10 sierpnia 2015 r. nie został usunięty zgodnie z wezwaniem. Na dzień wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak było więc podstaw do zakończenia postępowania administracyjnego wydaniem decyzji merytorycznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a Ppsa w zw. z art. 64 § 2 Kpa. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została w tej sprawie dostatecznie wyjaśniona, orzekł jak w wyroku na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa, a na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości ze względów słuszności i rozważając całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy.