Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 366/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 155, art. 156 par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 64, art. 64a, art. 103 ust. 2, art. 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej M. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23) – w skrócie: "K.p.a." – w związku z art. 6 ust. 1, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r., poz. 163 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.s." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], ustalającą miesięczną opłatę M. W. (zstępnej) za pobyt S. D. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ulicy A 7/9 w kwocie: - 1.145,65 zł. w okresie od dnia 1 listopada 2014r. do dnia 31 sierpnia 2015r.; - 1.232,62 zł. w okresie od dnia 1 września 2015r. do dnia 30 września 2015r.; - 1.058,62 zł. w okresie od dnia 1 października 2015r. i jednocześnie zwalniającą częściowo M. W. z wnoszenia wyżej wymienionych opłat, ustalając ich wysokość na kwotę 100 zł. miesięcznie począwszy od dnia 1 listopada 2014r.

Kolegium wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji M. W. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez wydanie decyzji administracyjnej z pominięciem wymaganej przez przepis ustawy umowy zawieranej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, a ponadto naruszenie art. 64 u.p.s. poprzez błędne ustalenia faktyczne, nieuwzględniające szczególnych okoliczności uzasadniających zwolnienie odwołującej z opłaty za pobyt S. D. w domu pomocy społecznej tj. sytuacji rodzinnej i majątkowej odwołującej się.

W uzasadnieniu odwołania M. W. wskazała, iż nie zawierała żadnej umowy, którą zobowiązałaby się do ponoszenia kosztów pobytu jej babci w domu pomocy społecznej, wobec czego obciążenie jej takimi opłatami uważa za bezpodstawne. Strona opisała także relacje rodzinne, wskazując iż ze swoja babcią nigdy nie miała ona żadnego kontaktu, babcia nie uczestniczyła w jej wychowaniu i jest dla niej osobą praktycznie obcą.

Następnie organ II instancji. wyjaśnił zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, zawarte w art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. organ ustalił, że M. W. jest osobą zamężną, zarówno ona jak i jej mąż R. W. są osobami pracującymi, ich dochody w listopadzie 2014r. wyniosły 5.027,29 zł., w tym 2.696,27 zł. dochód M. W. oraz 2.331,02 zł. dochód R. W.. Miesięczny dochód na osobę wyniósł zatem 2.513,65 zł. Dochód ten przekroczył kwotę odpowiadającą 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie tj. 1.368 zł. (300 x 456 zł.). Z uwagi na to, że kwota pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, wysokość opłaty ustalono w kwocie 1.145,65 zł. (2.513,65 – 1.368 = 1145,65). Wysokość tejże opłaty ustalono na okres od dnia 1 listopada 2014r. do dnia 31 sierpnia 2015r.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że Prezydent Miasta Ł. dokonał aktualizacji danych dotyczących uzyskiwanych przez rodzinę dochodów. Na podstawie kolejnych zaświadczeń o dochodach, organ I instancji ustalił wysokość dochodów uzyskanych przez rodzinę we wrześniu 2015r. w kwocie 5.201,23 zł., tj. 2.600,62 zł., w tym kwotę 2.870,21 zł. stanowiły dochody M. W., zaś 2.331,02 zł. dochody R. W.. W związku z powyższym organ przeliczył kwotę należnej opłaty za pobyt S. D. w domu pomocy społecznej ustalając jej wysokość na kwotę 1.232,62 zł. (2.600,62 – 1.368 = 1.232,62). Wysokość tejże opłaty ustalono na okres od dnia 1 września 2015r. do dnia 30 września 2015r. Z dniem 1 października 2015r. wysokość kryterium dochodowego na osobę w rodzinie podwyższono do kwoty 514 zł. W związku z powyższym organ I instancji dokonał ponownego przeliczenia należnej opłaty ustalając jej wysokość na kwotę 1.058,62 zł. (2.600,02 – 1.542 = 1.058,62). Opłata w powyższej wysokości obowiązuje od dnia 1 października 2015r.

W ocenie organu odwoławczego działania organu I instancji w zakresie ustalenia dochodów rodziny, jak również wyliczenia wysokości należnych opłat za pobyt S. D. w placówce były prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Odnosząc się do argumentacji strony co braku zawarcia umowy w zakresie ponoszenia przez nią opłat za pobyt babci w domu pomocy społecznej, Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez zobowiązane osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustawowo ustalony. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., powinien zatem zostać określony w decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy.

W ocenie organu II instancji brak zawarcia umowy dotyczącej ponoszenia opłat za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej nie oznacza zatem, że strona opłaty takiej ponosić nie musi. W przypadku ponadto uchylania się przez osobę zobowiązaną od ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty takie zastępczo wnosi gmina, jednak służy jej prawo dochodzenia roszczeń zwrotnych od osób zobowiązanych (art. 61 ust. 3 u.p.s.). Argumentację strony odnośnie bezprawnego - jej zdaniem obciążenia jej opłatami bez umowy - Kolegium uznało zatem za niezasadną.

Z kolei za prawidłowe organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie częściowego zwolnienia M. W. z opłat z tytułu pobytu jej babci w domu pomocy społecznej. Organ dokonał wnikliwej oceny sytuacji rodzinnej i dochodowej strony, w tym przede wszystkim jej stałych wydatków oraz możliwości finansowych ponoszenia opłat w wymiarze wynikającym z ustawy. Pomimo braku wystąpienia przesłanek z art. 64 u.p.s. organ I instancji uwzględnił wniosek strony, zwalniając ją częściowo z ponoszenia opłat i ustalając ich wysokość na poziomie niespełna 10% kwoty wynikającej z ustawy. Oceniając sytuację strony, organ nie ograniczył się bowiem do analizy przesłanek wskazanych w powyższym przepisie, które maja charakter szczególny i nadzwyczajny i które nie występują w przypadku rodziny M. W. – ale przeanalizował całość sytuacji życiowej strony, oceniając iż zasługuje ona na zastosowanie szczególnego środka jakim jest częściowe zwolnienie z opłaty. W rozstrzygnięciu powyższym organ I instancji dał wyraz prostronnego podejścia do sprawy, przejawiając wolę i inicjatywę takiej wykładni przepisów, która prowadzi do załatwienia sprawy zgodnie z prawem ale i słusznym interesem strony i interesem społecznym. Zarzut strony dotyczący pominięcia ustaleń w zakresie jej sytuacji dochodowej i rodzinnej Kolegium uznało zatem za całkowicie chybiony.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła M. W. zarzucając organom naruszenie przepisów postepowania, w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 k.p.a., polegające na działaniu bez podstawy prawnej, to jest obciążenie jej obowiązkiem ponoszenia odpłatności za pobyt S. D. w domu pomocy społecznej na podstawie decyzji administracyjnej, podczas gdy zgodnie z art. 103 ust.2 u.p.s. obowiązek te wynikać może jedynie z umowy. To stanowi w jej ocenie rażące naruszenie prawa i skutkować powinno stwierdzeniem przez organ odwoławczy nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] w trybie art. 156 § 2 k.p.a. Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawionych przez skarżącą w treści odwołania okoliczności stosunków i wzajemnych relacji między skarżącą a S. D., jak również do przytoczonego w odwołaniu postanowienia Sądu Rejonowego w Ł.. Stanowi to o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a., któremu to unormowaniu uchybiono również i tym, że nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego, nie rozpatrzono dokumentów i pism pochodzących od skarżącej, zawierających przytoczenie okoliczności odnoszących się do wzajemnych relacji i stosunków skarżącej z S. D..

Zaniechanie przez organ zawarcia ze skarżącą umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. stanowi też naruszenie art. 61 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s. W ocenie skarżącej nietrafny jest pogląd organu odwoławczego, iż zawarcie umowy, o której stanowi art. 103 ust.2 u.p.s. nie jest obligatoryjne.

Błędne jest też przyjęcie, iż w przypadku uchylania się przez skarżącą do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina w trybie art. 61 ust. 3 u.p.s., której przysługuje prawo dochodzenia roszczeń zwrotnych od osób zobowiązanych, podczas gdy gminie przysługuje owo uprawnienie dopiero wówczas, gdy osoby, które podpisały umowę, nie wywiązały się z jej postanowień.

W skardze podniesiono także zarzut, iż błędnie organ przyjął, że nie zachodzą okoliczności dające podstawę do całkowitego zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt S. D. w domu pomocy społecznej - a to w szczególności sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej, okoliczności niepozostawania z S. D. w jakimkolwiek kontakcie, faktu wydania przez Sąd Rejonowy w Ł. postanowienia, o którym mowa w uzasadnieniu skargi uzasadniających całkowite zwolnienie skarżącej z opłaty za pobyt S. D. w Domu Pomocy Społecznej.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, o następuje:

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądu są decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r., poz. 163 z późn. zm.), dalej powoływanej jako ustaw bądź u.s.p.

Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Zarzuty skargi dotyczą dwóch kwestii. Pierwsza z nich sprowadza się do wadliwości ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt S. D. w dps w formie decyzji, z tym wiąże się zarzut rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) przez niezastosowanie art. 103 § 2 u.p.s.; druga część zarzutów związana jest z nieuwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, co związane jest z pominięciem przez organy przesłanek uzasadniających w ocenie skarżącej całkowite jej zwolnienie z odpłatności z racji wyjątkowej sytuacji rodzinnej, a tym samym wadliwą interpretacją wadliwą zdaniem skarżącej wykładnią art. 64 u.p.s.

Sąd nie podziela argumentacji skarżącej, że odpłatność za pobyt w dps może zostać ustalona jedynie w formie umowy zawartej w trybie art. 103 u.p.s. Zgodnie z powołanym przepisem:

1.Kierownik ośrodka pomocy społecznej i kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie może, w drodze umowy, ustalić z małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi wysokość świadczonej przez nich pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. W tym przypadku nie stosuje się art. 96 ust. 1 pkt 3.

2. Kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64."

Zaznaczyć wypada, że istotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, także w orzeczeniach WSA w Łodzi prezentowany był pogląd, że obowiązek ponoszenia opłaty przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy nie konkretyzuje się w decyzji administracyjnej, lecz w umowie, co potwierdza treść art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust.2 u.p.s. Pogląd ten nie został jednak podtrzymany w późniejszych orzeczeniach, w których uznawano, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby, spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy (por. wyroki NSA: z 13 września 2013r., I OSK 2726/12 oraz z 30 października 2012 r., I OSK 653/12, zamieszczone na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; a także z 9 września 2010 r., I OSK 204/10, LEX nr 643299 i z 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09, LEX nr 594941).

Odnotować też trzeba, że przywoływany w uzasadnieniu skargi wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2009 roku, sygn.. akt. IV SA/Wr30/09 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 roku w sprawie I OSK 1171/09. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał na odpłatny charakter pobytu w domu pomocy społecznej, podkreślił że opłatę ustala właściwy organ w drodze decyzji (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Istotne w tym rozwiązaniu jest to, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie.

Nie budzi również wątpliwości w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, według którego, nie zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie jest przesłanką niezbędną do wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Obowiązku wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy o pomocy społecznej nie kreuje umowa z art. 103 ust. 2 tej ustawy, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Takie też stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 16 czerwca 2016 roku w sprawie I OSK 2304/14 (LEX nr 2082536) NSA stwierdził, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Rolą umowy, do której odwołuje się skarżąca jest określenie wysokości opłaty na innym poziomie, wyższym, niż wynika to bezpośrednio z przepisów.

Sąd rozpoznający skargę M. W. poglądy powyższe akceptuje. Tak więc nietrafny okazał się zarzut naruszenia prawa przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, a tym samym zarzut nieważności postępowania.

Natomiast nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.) sąd pragnie zwrócić uwagę na błędne powołanie w osnowie decyzji organu I instancji przepisu art. 155 k.p.a. i art. 106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej jako podstawy rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim nie można prowadzić postępowania jednocześnie na podstawie powołanych przepisów, każdy z nich stanowi samodzielnie określony tryb procedowania.

Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Przepis ten reguluje jeden z trybów nadzwyczajnych zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej i ma zastosowanie jedynie do stron tegoż prawomocnie zakończonego postępowania, wymagając ich zgody na ową zmianę. Jego odpowiednikiem w postępowaniach z zakresu pomocy społecznej jest art. 106 ust.5 u.p.s., zgodnie z którym "decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody". Obydwa przytoczone przepisy normują możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w postepowaniu nadzwyczajnym.

Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] jest pierwszą decyzją ustalająca odpłatność M. W. za pobyt babki w dps., M.W. nie była stroną wcześniejszych postępowań prowadzonych w związku ze skierowaniem i umieszczeniem S.D. w domu pomocy społecznej, nie dotyczy jej zatem obowiązek wyrażenia zgody na zmianę decyzji ostatecznej. Organ nie odwołał się przy tym w osnowie i sentencji do decyzji, którą jakoby w trybie art. 155 k.p.a. czy 106 ust.5 u.p.s. właśnie zmieniał. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie toczyło się w trybie zwykłym.

Co więcej, utrwalony już jest pogląd, iż decyzja wydana w trybie art. 106 ust.5 jest decyzją konstytutywną, tym samym może kreować obowiązki z chwilą jej wydania, a nie z mocą wsteczną.

Należy jednak zauważyć, że pomimo iż w osnowie decyzji powołano dwie podstawy sugerujące nadzwyczajny tryb postepowania, to z motywów zaskarżonej decyzji wynika, iż sprawę prowadzono we właściwym trybie, to jest na podstawie art. 59 i 61 u.p.s.

Poza tym w zaskarżonych decyzjach organ ustalił jedynie odpłatność skarżącej, bez wskazania w jakiej wysokości ponoszą tę odpłatność inne osoby zobowiązane, w tym S D. To uniemożliwia pełną kontrolę dokonanych rozliczeń.

Druga grupa zarzutów skargi sprowadza się do wadliwej wykładni art. 64 u.p.s. Przepis ten przewiduje możliwość zwolnienia z partycypowania w kosztach pobytu w domu pomocy społecznej. Stanowi on, że osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

Poza sporem jest, że decyzja o zwolnieniu z odpłatności, podejmowana na podstawie art. 64 u.p.s. jest decyzją uznaniową, zatem organ nie jest ustawowo zobowiązany do przyznania zwolnienia. Natomiast w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty dokonuje oceny tych okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 k.p.a., mając na względzie nie tylko słuszny interes strony wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny. Uznaniowy charakter decyzji oznacza swobodę jej podjęcia, ale w granicach ustawy i nie oznacza, że decyzja taka nie podlega kontroli instancyjnej i sądowej.

Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w przepisie wymienione jedynie przykładowo. Zawarcie w normie katalogu otwartego oznacza, że strona ma prawo dowodzić istnienia wszystkich przesłanek, które w jej ocenie mają wpływ na zasadność obciążenia jej kosztami pobytu mieszkańca dps. Każdorazową decyzję rozstrzygającą o przyznaniu bądź odmowie zwolnienia organ winien uzasadnić, odnosząc się do wszystkich powoływanych przez stronę okoliczności w sposób wyczerpujący i pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać kryteria podjęcia danej decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji zarówno organu I, jak decyzji zaskarżonej, organy orzekające w sprawie postanowiły o zwolnieniu skarżącej z 90% odpłatności biorąc pod uwagę sytuację majątkowa rodziny skarżącej. Przy tym wbrew ocenie organu odwoławczego, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji organ nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie podnoszonych przez skarżącą okoliczności całkowitego braku relacji i więzi między nią a mieszkanką dps, formalnie jej babką. Również w motywach zaskarżonej decyzji brak takowych ustaleń. Choć w aktach znajdują się dokumenty i pisma, potwierdzające tę okoliczność. Skarżąca podkreśla, że poza obiektywnymi więzami krwi (S. D. była jej babką ojczystą) nie było między nimi żadnych więzi, zaś babka jest dla niej osobą obcą. Nie utrzymywały ze sobą kontaktów. Jak wynika z akt administracyjnych, S. D. z chwilą przyjęcia do domu pomocy społecznej wprost zastrzegła zakaz kontaktów ze skarżącą i jej rodziną, zabroniła udzielania rodzinie skarżącej jakichkolwiek o niej informacji i to życzenie przez cały czas prawie dziesięcioletniego pobytu podtrzymywała. Co więcej, w aktach administracyjnych znajduje się odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 17 grudnia 1987 roku ([...]), którym sąd, ograniczając władzę rodzicielską ojca, oddalił wniosek S. D. i F. D. o ustanowienie ich rodziną zastępczą dla małoletniej M. D.. Powyższe okoliczności potwierdzają tezę skarżącej o całkowitym braku więzi. Winny one zaważyć na możliwości obciążenia skarżącej sporną odpłatnością, nawet w tak niewielkiej proporcji do ustalonej kwoty wyjściowej.

Skoro sama sytuacja dochodowa uzasadnia w ocenie organów tak znaczące zwolnienie jej z opłat, to można domniemywać, że kolejne okoliczności, nie związane z sytuacją materialną rodziny skarżącej mogą zaważyć na ocenie zasadności wniosku o całkowite zwolnienie z opłat. Tymczasem okoliczności te w ogóle nie zostały uwzględnione w stanie faktycznym , organy nie poddały ich żadnej weryfikacji i refleksji.

Słusznie strona skarżąca zwraca uwagę, że ustawodawca przyjął katalog otwarty przesłanek zwolnienia osób spokrewnionych z odpłatności za pobyt w dps. Zatem można poszukiwać i innych przesłanek, nie tylko związanych z sytuacją dochodową osób zobowiązanych. Ograniczenie badania przesłanek zwolnienia z opłat za pobyt mieszkańca w dps do związanych tylko ze sferą materialnego statusu osób zobowiązanych byłoby niezasadne na gruncie katalogu otwartego.

Za zasadnością poglądu, iż otwarty katalog przesłanek zwolnienia zstępnych i wstępnych mieszkańca dps pozwala na uwzględnienie także innych okoliczności, nie związanych wyłącznie ze sferą materialną, świadczy też unormowanie zawarte w art. 64a u.p.s, zgodnie z którym osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty na jej wniosek pod warunkiem, iż przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona. Takie brzmienie przepisu nie pozostawia wątpliwości, że pozbawienie władzy rodzicielskiej zwalnia ex lege potencjalnego zobowiązanego z tego obowiązku. Ustawodawca nie pozostawił swobody działania organom rozstrzygającym.

Cytowany art. 64 a u.p.s. dodany przez art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. (Dz.U.2015.1310) zmieniającej nin. ustawę z dniem 5 października 2015 r., obowiązywał w dacie wydania decyzji przez organ. I instancji. Zawiera on unormowanie szczególne, wprowadzające wyjątek od zasady obowiązku ponoszenia kosztów pensjonariusza dps przez jego małżonka i krewnych. O ile bezspornie nie podlega on interpretacji rozszerzającej, to jednak ma wpływ na interpretację zawartego w art. 64 u.p.s. zakresu katalogu otwartego możliwych przypadków zwolnienia z odpłatności.

W rozpoznawanej sprawie nie mamy wprawdzie do czynienia z sytuacją opisaną w cytowanym art. 64a ustawy o pomocy społecznej, ale z sytuacją o podobnym znaczeniu i ciężarze gatunkowym. S. D. odmówiono bowiem statusu rodziny zastępczej, w której na rodzicu zastępczym ciążą podobne zobowiązania jak na rodzicach dziecka, co jedynie potwierdza tezę skargi o znaczącym zaburzeniu tradycyjnych więzi rodzinnych. To winno skłonić do takiej interpretacji art. 64 u.p.s., która pozwala na uwzględnienie przy badaniu zasadności zwolnienia z opłat za pobyt osoby spokrewnionej w dps również takich okoliczności niezwiązanych z sytuacją materialną, jak przyczyna braku relacji rodzinnych między osobami związanymi pokrewieństwem, brak wkładu babki w opiekę i wychowanie skarżącej, brak z jej strony pieczy.

Obowiązek ponoszenia ciężaru pobytu w domu pomocy społecznej jest związany bezpośrednio z przesłanką formalną, jaka są związki pokrewieństwa, co wprost wynika z unormowania art. 61 u.p.s. Ustawa o pomocy społecznej nie kreuje tego obowiązku w relacji do obowiązków alimentacyjnych, określonych w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Tak więc bezprzedmiotowe byłoby rozważanie możliwości zwolnienia się skarżącej z ewentualnego obowiązku alimentacyjnego względem babki, skoro unormowanie określające przesłanki zwolnienia ze spornej opłaty są oderwane od alimentacji.

Podsumowując tę część rozważań - trafny jest zarzut, że pominięto w rozważaniach obydwu organów okoliczności związanych z relacjami, a właściwie brakiem jakiejkolwiek relacji M. W. ze S. D.. Tym samym w ocenie sądu zaskarżone decyzje – ich uzasadnienia - nie sprostały wymogom, stawianym decyzjom uznaniowym w zakresie wyczerpującego uzasadnienia przyjętych rozstrzygnięć, co stanowi o naruszeniu art. 7 i art.107 § 3 k.p.a. Sytuacja rodzinna osoby zobowiązanej (art.61 u.p.s.) również ma wpływ na ustalenie zakresu tego obowiązku. Przy tym ustawodawca nie sprecyzował, co kryje się pod pojęciem sytuacji rodzinnej. W ocenie sądu skarżąca trafnie wskazuje na to, że są to również okoliczności podnoszone przez nią, związane z wieloletnim brakiem relacji rodzinnych z babką ojczystą.

Reasumując pozbawiony podstaw okazał się zarzut naruszenia art. 103 ust.2 u.p.s. i wydania decyzji bez podstawy prawnej, a więc zarzut nieważności postępowania.

Uzasadniony natomiast okazał się zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, mających wpływ na rozstrzygnięcie w trybie art. 64 u.p.s., w szczególności zarzut braku rozważenia sytuacji rodzinnej skarżącej w aspekcie relacji między S. D. a skarżącą, zaś w ocenie sądu stosunki rodzinne mogą wpływać na ocenę zasadności obciążenia zstępnego obowiązkiem ponoszenia kosztów pobytu wstępnych w dps.

Z tych względów Sąd doszedł do przekonania, że decyzja zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z powodu naruszenia powoływanych wcześniej zasad postępowania (art. 7, 7 § 1 k.p.a.) i art. 107 §3 k.p.a. winny zostać uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. sąd zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania, stanowiące równowartość wynagrodzenia pełnomocnika 500 zł oraz wpisu sądowego w wysokości 200 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do wskazówek zawartych w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności określając tryb postępowania i uzupełniając postępowanie wyjaśniające w zakresie wszechstronnie rozumianej sytuacji rodzinnej skarżącej.

a.tp.