Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1050/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77 par 1. art. 80, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 190 poz 1 art. 11 ust 1 pkt g
law: Rozporządzenie (WE) NR 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania  odpadów
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 114 poz 9 art. 5 i 7
law: Dyrektywa 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów. (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej I. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] sierpnia 2009r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2009r., wyrażającą sprzeciw wobec planowanej wysyłki 1000 ton odpadów agrochemicznych, zawierających substancje niebezpieczne, oznaczonych zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów (OJ L.203,28.07.2001,p.18) pod kodem 02 01 08* oraz zaklasyfikowanych zgodnie z załącznikiem IV Rozporządzenia Nr 1013/2006 pod kodem A4030, z P. do N., zgłoszonej pod numerem [...] przez firmę I. Sp. z o.o. Organ uznał, że brak jest powodów, świadczących o konieczności wywozu odpadów o kodzie 02 01 08* do N., podczas gdy na terenie kraju istnieje możliwość unieszkodliwienia tych odpadów, zgodnie z przepisami ochrony środowiska.

Organ stwierdził, że zarzut strony, że uzyskała poprzednio zgodę na wywóz tożsamych odpadów nie został uwzględniony. Uległ bowiem zmianie stan faktyczny sprawy. S. Sp. z o.o., uprawniona na mocy odpowiednich pozwoleń do unieszkodliwiania odpadów m.in. niebezpiecznych, zrealizowała odpowiednie inwestycje, związane z budową hali magazynowej beczek i odpadów w opakowaniach, celem ich bezpiecznego magazynowania przed podaniem do pieca, w tym zwłaszcza w zakresie stworzenia odpowiedniego zaplecza magazynowego pestycydów.

Ponadto organ nadzorczy wyjaśnił, iż błędne jest mniemanie strony, że skoro w jednym przypadku organ wydał zezwolenie na przemieszczanie odpadów za granicę, to w każdym przypadku planowanej wysyłki, nawet takich samych odpadów, pochodzących od tego samego wytwórcy, do tej samej instalacji unieszkodliwiania, organ będzie obowiązany do tożsamego stanowiska.

Dalej Główny Inspektor Ochrony Środowiska zauważył, że co prawda organ wydając decyzję administracyjną w postępowaniu w pierwszej instancji nie odniósł się wprost do podnoszonej przez stronę konieczności pakowania odpadów w duże pojemniki o pojemności 200 litrów, niemniej jednak, w postępowaniu w drugiej instancji, organ dostrzegając to uchybienie, przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające.

Organ wyjaśnił, iż rozpoznając wniosek strony w sprawie wysyłki za granicę 1000 ton odpadów agrochemicznych zawierających substancje niebezpieczne, oznaczonych kodem 02 01 08* określił zakres materiału dowodowego dla oceny, czy stawiane rozporządzeniem nr 1013/2006 oraz dyrektywą 2006/12/WE wymagania formalne zostały spełnione, a w szczególności czy zachodzi którakolwiek z przyczyn zgłoszenia sprzeciwu, wymieniona w art. 11 rozporządzenia nr 1013/2006. Jednocześnie podkreślił, iż przepisy dyrektywy 2006/12/WE w sprawie odpadów wzywają do osiągnięcia samowystarczalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów na poziomie Wspólnoty, a w dalszej kolejności, aby każde Państwo Członkowskie dążyło do osiągnięcia tego rodzaju samowystarczalności. Dodatkowo przedmiotowa dyrektywa wskazuje, iż przemieszczanie odpadów powinno być ograniczone, a Państwa Członkowskie mogą podejmować niezbędne środki do osiągnięcia tego celu w ramach swoich planów gospodarowania.

W związku z powyższym organ wezwał stronę do przedstawienia informacji, dotyczącej braku możliwości unieszkodliwiania na terenie P. odpadów agrochemicznych zawierających substancje niebezpieczne, oznaczonych kodem 02 01 08*. W odpowiedzi na powyższe wezwanie I. Sp. z o.o. nadesłała dokument zatytułowany: "Opinia prawna dotycząca niektórych zasad prowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego przemieszczania odpadów" autorstwa [...] M. G. W ocenie organu dokument ten zawiera teoretyczne wskazówki, nie odnosi się natomiast do konkretnego stanu faktycznego.

Dalej organ wskazał, że do wniosku nie dołączono oryginalnych zapytań ofertowych wysłanych przez firmę I. Sp. z o.o., na podstawie których powstały odpowiedzi, trudno zatem jest ocenić czy firma S. Sp. z o.o. z własnej inicjatywy przygotowała ofertę na unieszkodliwianie odpadów w beczkach o pojemności 60 litrów, czy właśnie takie warunki przedstawiono w zapytaniu ofertowym. Jednocześnie wskazał, iż na podstawie wyjaśnień złożonych do akt sprawy w dniu [...] lipca 2009r. przez firmę S. Sp. z o.o., firma I. Sp. z o.o. złożyła [...] maja 2009r. firmie S. Sp. z o.o. kolejne zapytanie ofertowe, dotyczące kalkulacji cenowej unieszkodliwiania odpadu o kodzie 02 01 08* w ilości 3400 litrów pakowanego w 12 beczek 200 litrowych oraz w jednym paletopojemniku o pojemności 1000 litrów. Wspomniana oferta nie została zaakceptowana przez firmę I. Sp. z o. o., nie mniej jednak realne możliwości unieszkodliwiania przez krajową spółkę odpadów o kodzie 02 01 08*, opakowanych w duże pojemniki o pojemności 200 litrów były wnioskodawcy znane, począwszy od dnia [...] maja 2009 roku.

Przedstawione fakty bezspornie potwierdzają, że w P. istnieją możliwości unieszkodliwienia odpadów pakowanych zarówno w beczki 200, jak i paletopojemniki o pojemności 1000 l.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził również, iż nie widzi zgodności planowanej wysyłki z zasadą bliskości, zawartą w art. 5 ust. 1 Dyrektywy 2006/12/WE, wyjaśniając, że zarówno we wniosku zgłaszającego, firmy I. Sp. z o.o., jak i w rozpoznawanym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, porównuje się odległość od miejsca wydobycia odpadów w postaci pestycydów z mogilnika w P. [...], do instalacji w H., która jest o 150 km krótsza niż odległość od tegoż mogilnika do instalacji w D., jednakże nie wskazano jednego miejsca powstawania odpadów, a więc zgłoszenie rozpatrywane było w oparciu o wszystkie wskazane przez wnioskodawcę istniejące mogilniki w [...].

Ponadto ustosunkowując się do argumentu, dotyczącego ekonomicznego uzasadnienia planowanej wysyłki do instalacji w H., organ wskazał, iż rozstrzygnięcie zapadające w postępowaniu o wydanie zezwolenia na wysyłkę odpadów za granicę, nie może opierać się na innych przesłankach niż wskazane w dyrektywie 2006/12/WE w sprawie odpadów oraz rozporządzeniu (WE) 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, a w szczególności nie podlega badaniu w tym postępowaniu, czy pakowanie i transport beczek o pojemności 200 litrów optymalizuje koszty i znosi koszty zakupu mniejszych opakowań.

I. Sp. z o.o. w skardze na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2009r. wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

2) dopuszczenie dowodu z dokumentów: oferty z [...] maja 2009r., zapytania ofertowego z [...] maja 2009r., oferty z [...] maja 2009r., wykaz odległości od instalacji w H. i D. dla mogilników położonych w województwie [...];

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 77, 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz

2. naruszenie art. 7 ust. 3 i 11 ust. 1 lit. g Rozporządzenia WE nr 1013/2006 z 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczenia odpadów (Dz. U. L 190 z 12.07.2006r.) oraz art. 9 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 2009r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859) w związku z art. 5 Dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006r. w sprawie odpadów (Dz. U. E L 2006.114.9, ze zm.) poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania sprzeciwu wobec planowanej wysyłki 1000 ton odpadów agrochemikaliów, zawierających substancje niebezpieczne, zakwalifikowanych zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów (OJ L. 203, 28.07.2001, p. 18) pod kodem 02 01 08* oraz zgodnie z załącznikiem IV Rozporządzenia nr 1013/2006 pod kodem A 4030, z P. do N.

Strona skarżąca podniosła, iż ocena przestrzegania zasady samowystarczalności w odniesieniu do przemieszczania odpadów w ramach Wspólnoty powinna być dokonywana przede wszystkim w ramach Wspólnoty, nie zaś wyłącznie w ramach państwa członkowskiego, co wynika z brzmienia art. 5 Dyrektywy, która wskazuje, iż pożądane jest, aby każde państwo członkowskie dążyło do osiągnięcia samowystarczalności, a dla osiągnięcia tych celów państwa członkowskie mogą podejmować niezbędne środki do osiągnięcia tego celu w ramach swoich planów zagospodarowania.

Strona skarżąca podtrzymała ponadto stanowisko, że w P. brak jest instalacji, umożliwiającej unieszkodliwianie odpadów pestycydowych, tj. odpadów niebezpiecznych o kodzie 02 01 08*. W ocenie skarżącej zebrany przez organ materiał dowodowy potwierdza jedynie, że instalacja w D. przeprowadziła w 2008 roku pewne inwestycje, pozwalające na odbiór przedmiotowych odpadów w beczkach o pojemności 200 litrów oraz ich magazynowanie na terenie instalacji. Z powyższego nie wynika natomiast i brak jest argumentów potwierdzonych materiałem dowodowym w sprawie, jakoby instalacja w D. posiadała warunki technologiczne, pozwalające na unieszkodliwianie tych odpadów w instalacji, a zatem warunki pozwalające na podawanie odebranych beczek 200 l do pieca, w którym nastąpi spalanie odpadów. Ponadto spółka podniosła, iż przedmiotem zapytania ofertowego z [...] maja 2009r. oraz złożonej oferty z [...] maja 2009r. są "wody popłuczne", a zatem odpad o konsystencji ciekłej, który nie jest tożsamy z odpadem pestycydowym o niezidentyfikowanej konsystencji i składzie, będącym przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie.

Skarżąca spółka wskazała, że wysyłka odpadów zawsze musi mieć na uwadze zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego oraz zdrowia publicznego. Biorąc zatem pod uwagę odległości od poszczególnych miejsc wydobywania odpadów do instalacji je unieszkodliwiającej, nie należy zapominać o takich aspektach, jak stan dróg, po których odbywać się będzie transport odpadów czy konieczność objazdu obszarów zabudowanych miejscowości, do których wjazd z odpadami niebezpiecznymi jest zabroniony.

W ocenie spółki od momentu uzyskania poprzedniego zezwolenia w drodze decyzji z [...] sierpnia 2008r. ani stan faktyczny, ani stan prawny leżący u podstaw wydania decyzji nie uległ zmianie. Zarówno zgłoszenie z 2008 roku, jak zgłoszenie z bieżącego roku dotyczy tego samego rodzaju odpadów, tj. odpadów agrochemikaliów zawierających substancje niebezpieczne, zakwalifikowanych zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów (OJ L. 203, 28.07.2001, p. 18) pod kodem 02 01 08* oraz zgodnie z załącznikiem IV Rozporządzenia nr 1013/2006 pod kodem A 4030, które mają być przeznaczone do unieszkodliwiania w instalacji [...]. Wbrew twierdzeniom organu, zarówno w momencie wydawania poprzedniego zezwolenia na wysyłkę odpadów do N., jak również obecnie, nie ma w P. instalacji posiadającej technologiczne uwarunkowania umożliwiające unieszkodliwianie odpadów niebezpiecznych, objętych przedmiotowymi zgłoszeniami.

Skarżąca wskazała ponadto na uchybienia postępowania administracyjnego związane z terminem załatwienia przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 7 Rozporządzenia WE nr 1013/2006 z 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczenia odpadów, w ciągu 3 dni roboczych od otrzymania zgłoszenia właściwy organ wysyłki jest obowiązany przekazać prawidłowo dokonane zgłoszenie do właściwego organu miejsca przeznaczenia bądź wezwać zgłaszającego do dostarczenia odpowiednich informacji i dokumentacji. W przedmiotowej sprawie terminy powyższe nie zostały dochowane. Zgłoszenie wysłane zostało do organu w [...] grudnia 2008r. Pierwsza informacja od organu - wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia - datowana jest na [...] stycznia 2009r., a decyzja wydana została dopiero [...] kwietnia 2009r.

Następnie w piśmie z [...] listopada 2009r. skarżąca spółka wyjaśniła dodatkowo, iż nie neguje faktu, że nowe zgłoszenie o wydanie zezwolenia na międzynarodowe przemieszczanie odpadów podlega ponownej ocenie organu pod kątem spełniania prawnie określonych wymogów wobec aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Podkreśliła jednak brak zmiany zarówno stanu prawnego, jak i faktycznego w przedmiotowej sprawie - w stosunku do stanu prawnego i okoliczności faktycznych, leżących u podstaw wydania decyzji z [...] sierpnia 2008r.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę fakt, że większość, bo aż 68 spośród 91, wskazanych przez skarżącego mogilników jest zlokalizowanych bliżej D., organ słusznie przyjął, że zasada bliskości nie może być dochowana.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 1688/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że słusznie organ stwierdził brak konieczności wywozu odpadów o kodzie 02 01 08* do N. Prawidłowo ustalił, że na terenie kraju istnieje możliwość unieszkodliwienia tych odpadów, zgodnie z przepisami ochrony środowiska, w warunkach nie zagrażających bezpieczeństwu, zdrowiu lub życiu ludzi ani też środowisku. Na terenie P. istnieje firma S. Sp. z o.o., uprawniona na mocy odpowiednich pozwoleń do unieszkodliwiania odpadów m.in. niebezpiecznych.

Dalej Sąd ocenił, że co prawda wydając decyzję administracyjną w postępowaniu w pierwszej instancji, organ nie odniósł się wprost do podnoszonej przez stronę konieczności pakowania odpadów w duże pojemniki o pojemności 200 litrów, to jednak w postępowaniu w drugiej instancji przeprowadzono dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Z tego postępowania wyprowadzony został prawidłowy wniosek, że S. Sp. z o.o. posiada techniczne możliwości unieszkodliwiania odpadów pakowanych w duże pojemniki o pojemności 200 litrów. Mimo że oferta tego przedsiębiorcy nie została zaakceptowana przez firmę I. Sp. z o. o., niemniej jednak istnieją w P. realne możliwości unieszkodliwiania przez krajową firmę S. Sp. z o.o., odpadów o kodzie 02 01 08*, opakowanych w duże pojemniki o pojemności 200 litrów.

W ocenie Sądu organ wyjaśnił słusznie, że zarówno we wniosku zgłaszającego, firmy I. Sp. z o.o., jak i w rozpoznawanym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, porównuje się odległość od miejsca wydobycia odpadów w postaci pestycydów z mogilnika w P. [...], do instalacji w H., która jest o 150 km krótsza, niż odległość od tegoż mogilnika do instalacji w D., jednakże nie wskazano jednego miejsca powstawania odpadów, a więc zgłoszenie rozpatrywane było w oparciu o wszystkie wskazane przez wnioskodawcę istniejące mogilniki w 11 województwach. Z tych względów organ prawidłowo przyjął, że konieczne jest zablokowanie wywozu przedmiotowych odpadów z terenu P. poprzez złożenie sprzeciwu. Planowana wysyłka jest bowiem sprzeczna z zasadą samowystarczalności oraz bliskości zawartymi w art. 5 ust. 1 dyrektywy 2006/12/WE.

Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez I. Sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2011r. (sygn. akt II OSK 754/10) uchylił powyższy wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA podniósł, że sąd wojewódzki naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy z powodu niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Instytucja sprzeciwu oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym w granicach określonych przez prawodawcę. Sprzeciw ma charakter wyjątku, gdyż nie jest zgodą na przemieszczanie zgodnie z dyspozycją art. 11 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1013/2006, stąd jego uzasadnienie musi być precyzyjne. Powyższy przepis stanowi, że właściwy organ Państwa Członkowskiego zgłosi sprzeciw wobec planowanej wysyłki odpadów za granicę (tj. w ramach UE), jeżeli planowane przemieszczenie lub unieszkodliwienie, uwzględniając czynniki geograficzne lub potrzebę zastosowania specjalistycznych instalacji, jest niezgodne z dyrektywą nr 2006/12/UE, w szczególności z jej art. 5 i 7. Z kolei dyspozycja art. 5 cytowanej dyrektywy nr 2006/12/WE statuuje dwie zasady gospodarki odpadami tj. zasadę samowystarczalności i zasadę bliskości. Zasada samowystarczalności nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek utworzenia sieci instalacji służących unieszkodliwianiu odpadów w drodze najlepiej dostępnej techniki (ang. Best Available Technique, zwana dalej BAT). W ocenie NSA zatem podstawową kwestią dowodową, która nie została wyjaśniona, jest ocena czy w P. działa instalacja, która zgodnie z regułą BAT (art. 3 pkt 6 i art. 10 ustawy p.o.ś.) umożliwia efektywne unieszkodliwienie przedmiotowych odpadów niebezpiecznych objętych zgłoszeniem. Mianowicie brak jednoznacznych ustaleń faktycznych czy spalarnia S. Sp. z o.o. jest w procesie technologicznym przygotowana do podania do pieców odpadów zapakowanych w beczkach 200l. W zakresie tychże ustaleń sąd I instancji oparł się na ustaleniach dokonanych przez WIOŚ w K., które dotyczą możliwego magazynowania beczek 200l przed ich podaniem do spalarni. Tymczasem brak jest oceny procesu podawania odpadów w takich opakowaniach do pieca (tj. etapu już po magazynowaniu). Konieczne jest ustalenie wymiarów śluzy wrzutowej odpadów do pieca, a więc czy spalarnia ta ma możliwość podawania do pieca odpadów w beczkach większych niż 60 l. Nie ustalił także, czy magazynowanie odpadów w beczkach 200l, a następnie ich rozszczelnianie oraz wydobywanie odpadów z beczek i przepakowywanie do beczek 60 l zapewni unieszkodliwienie w sposób uwzględniający najlepsze dostępne techniki i technologie. Stąd też kluczowym jest ustalenie, czy krajowa spalarnia ma możliwość podawania do pieca odpadów w opakowaniach większych niż 60l.

Ponieważ sąd administracyjny prowadzi postępowanie dowodowe w ograniczonym zakresie, w sytuacji gdy zachodzą wątpliwości co do stanu faktycznego powinien zastosować tryb z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zakresie naruszenia zaskarżoną decyzją art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ winien ocenić zasadę samowystarczalności i bliskości. Przy czym w odniesieniu do tej ostatniej należy brać nie tylko odległość w ujęciu geograficznym poszczególnych mogilników od instalacji w D. i H., lecz także wymagania określone w art. 143 ustawy p.o.ś. w zw. z art. 5 ust. 2 dyrektywy nr 2006/12/WE w tym dotyczące zastosowania reguły BAT.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Przy czym reguła powyższa doznaje modyfikacji, która wynika z brzmienia art. 190 p.p.s.a., bowiem obecnie sąd I instancji proceduje w warunkach wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku uchylającego poprzednie orzeczenie wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przywołany przepis stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie NSA wypowiedział się, że sąd I instancji powinien był zastosować tryb przewidziany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ze względu na naruszenie przez organ zasad prowadzenia postępowania dowodowego, czyli uchylić zaskarżoną decyzję wyrażającą sprzeciw wobec planowanej wysyłki 1000 ton odpadów agrochemicznych, zawierających substancje niebezpieczne, z P. do N. Wojewódzki Sąd Administracyjny bowiem przyjął za podstawę rozważań i zastosowania norm prawa materialnego stan faktyczny, który nie został prawidłowo ustalony w postępowaniu administracyjnym. Taki wątpliwy stan faktyczny skutkował przyjęciem przez ten sąd, że zachodzą w danej sprawie przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu i stąd ocenił zaskarżoną decyzję jako odpowiadającą prawu. Tymczasem stan faktyczny powinien zostać jeszcze raz ustalony. Skoro sąd administracyjny nie jest władny prowadzić postępowania dowodowego w pożądanym dla tej sprawy zakresie - tj. przesłuchiwanie świadków, biegłych, dokonywanie oględzin - konieczne jest przeprowadzenie takiego postępowania na nowo przez organy administracji w ramach ich kompetencji określonych przepisami kpa.

Kierując się powyższymi twierdzeniami zaprezentowanymi w wyroku sądu II instancji, obecnie rozpoznając skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2009r. Sąd stwierdza, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Mianowicie działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim określonej w art. 7 kpa zasadzie prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 kpa. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 kpa). Jeżeli zatem strona powołuje się na okoliczności mające istotne znaczenie tj. mogące wpłynąć na rozstrzygnięcie, rolą organu jest wnikliwe ich rozważenie, z reguły poprzedzone ustaleniem określonych faktów. Ustalenia te muszą być wynikiem procesu rozumowania opartego na zasadach logiki, a wnioski tego rozumowania muszą opierać się na wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodach. W przypadku, gdy zgromadzone dowody nie pozwalają na bezsporne ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych zadaniem organu jest uzupełnienie tego materiału o niezbędne do tego logicznego rozumowania elementy. Ostatecznie stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych – winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa.

Powyższe reguły postępowania znajdują szczególnie zastosowanie w wypadku decyzji o charakterze uznaniowym. Jak wypowiedział się NSA w przywoływanym wyroku, instytucja sprzeciwu wydawana jest w formie decyzji administracyjnej opartej właśnie na owym uznaniu. Wobec powyższego organ ma obowiązek poczynić w pierwszej kolejności ustalenia odpowiadające rzeczywistemu stanowi faktycznemu oraz w takim zakresie, aby możliwa była niewadliwa subsumpcja tego stanu do znajdujących zastosowanie norm prawa materialnego.

Przepisy prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie to rozporządzenie WE nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszania odpadów (Dz. U. UE z 2006r, L 190, 1 ze zm.) w powiązaniu z dyrektywą 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006r. w sprawie odpadów (Dz.U. UE z 2006r, L 114, 9).

Powołany w zaskarżonej decyzji art. 11 ust. 1 pkt g) rozporządzenia WE nr 1013/2006 stanowi, że w przypadku zgłoszenia dotyczącego planowanego przemieszczenia odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia, właściwe organy miejsca przeznaczenia i wysyłki mogą, w terminie 30 dni od przekazania potwierdzenia przyjęcia przez właściwy organ miejsca przeznaczenia zgodnie z art. 8 oraz zgodnie z Traktatem, zgłosić sprzeciw wobec przemieszczenia, oparty na jednej lub kilku spośród wymienionych podstaw, w tym gdy planowane przemieszczanie lub unieszkodliwienie, uwzględniając czynniki geograficzne lub potrzebę zastosowania specjalistycznych instalacji do niektórych rodzajów odpadów, jest niezgodne z dyrektywą 2006/12/WE, w szczególności z jej art. 5 i 7:

i) ze względu na niezgodność z zasadą samowystarczalności na poziomie wspólnotowym i krajowym; lub

ii) w przypadkach gdy specjalistyczna instalacja powinna służyć unieszkodliwianiu odpadów z bliżej położonego źródła i właściwy organ daje pierwszeństwo tym odpadom; lub

iii) z uwagi na konieczność zapewnienia, by przemieszczenia były zgodne z planami zarządzania odpadami.

Z kolei art. 5 dyrektywy 2006/12/WE stanowił, że Państwa Członkowskie, we współpracy z innymi Państwami Członkowskimi w przypadku gdy jest to niezbędne lub zalecane, podejmują właściwe środki w celu stworzenia odpowiedniej zintegrowanej sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów, uwzględniając najlepsze dostępne technologie nieobejmujące nadmiernych kosztów. Sieć musi umożliwiać Wspólnocie jako całości samowystarczalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów, a Państwom Członkowskim stopniowe osiąganie tego celu indywidualnie, biorąc pod uwagę warunki geograficzne lub potrzebę specjalistycznych urządzeń dla niektórych rodzajów odpadów. Sieć ta musi umożliwiać unieszkodliwianie odpadów w jednym z najbliższych urządzeń, za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego oraz zdrowia publicznego. Art. 7 natomiast nakładał na Państwa członkowskie obowiązek jak najszybszego sporządzenia co najmniej jednego planu gospodarowania odpadami.

Wobec powyższego organ wykorzystując możliwość przewidzianą przez przepisy wspólnotowe tj. sprzeciwienie się przemieszczaniu odpadów pomiędzy państwami członkowskimi musi precyzyjnie wskazać podstawę prawną wydanego stanowiska i sporządzić uzasadnienie decyzji z poszanowaniem zasad obowiązujących w procedurze administracyjnej oraz w taki sposób aby wywody zawarte w uzasadnieniu były kompatybilne z podaną podstawą prawną. Oznacza to, że jeżeli źródła do zgłoszenia sprzeciwu organ poszukuje w normie art. 11 ust. 1 lit. g (iii), to winien odnieść się do wskazanej tamże przesłanki. Jeśli zaś właściwa przyczyna zawetowania wywozu odpadów z terenu P. znajduje uzasadnienie w innych podstawach, podstawy te należy prawidłowo podać w samej decyzji stosownie do art. 107 § 1 kpa.

Z dotychczasowego przebiegu postępowania wynika, że organ kierował się zasadą samowystarczalności na poziomie krajowym oraz zasadą bliskości, które to wynikają z art. 5 dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady. Tym samym należało wskazać inną podstawę prawną wydania sprzeciwu, mianowicie powołać art. 11 ust. 1 pkt g i) oraz ii), nie zaś pkt iii). Orzekając ponownie organ wskaże precyzyjną i odpowiadającą faktom podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Jeżeli nadal będzie oponował przeciwko wywozowi odpadów i powoła zasadę samowystarczalności i bliskości jako uzasadnienie rozstrzygnięcia – co jak już wskazano, wynika z przebiegu całego postępowania, winien wskazać odpowiednie przepisy materialne usprawiedliwiające podjęte stanowisko.

Przywołany przepis rozporządzenia wspólnotowego tj. art. 11 ust. 1 lit. g) i) oraz ii) odnosi się do zasady samowystarczalności i bliskości. Zasada samowystarczalności nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek utworzenia sieci instalacji służących unieszkodliwianiu odpadów w drodze najlepiej dostępnej techniki (zwana BAT). Jak wskazał NSA zasady te zostały pierwszy raz określone w dyrektywie Rady 96/61/UE z dnia 24 września 1996r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz. U. UE L 96.257.26 ze zm.). Definicja pojęcia "najlepiej dostępnej techniki" została zamieszczona w art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r, Nr 25, poz. 150 ze zm.). Wobec powyższego zadaniem organu było zbadanie czy w ramach krajowych instalacji zajmujących się unieszkodliwianiem odpadów agrochemicznych, zawierających substancje niebezpieczne, oznaczonych zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów (OJ L.203,28.07.2001,p.18) pod kodem 02 01 08* oraz zaklasyfikowanych zgodnie z załącznikiem IV Rozporządzenia Nr 1013/2006 pod kodem A4030 funkcjonuje taka instalacja, która umożliwia efektywne i zgodne z regułą BAT unieszkodliwianie przedmiotowych odpadów (vide przywoływany wyrok NSA).

W tym celu organ musi bezspornie ustalić, czy S. Sp. z o.o. jest przygotowana w procesie technologicznym do podawania do pieca przedmiotowych odpadów pakowanych w beczkach po 200l. Nie budzi bowiem wątpliwości, że rozwiązania techniczne i technologiczne tej spalarni pozwalają na przyjmowanie i unieszkodliwianie takich odpadów, ale w procesie wkładania do pieca beczek o pojemności 60 l. Tymczasem skarżący przyjął technikę pakowania omawianych odpadów w pojemniki o pojemności 200l i w takich opakowaniach odpady są przemieszczane. Optymalną zatem, jeśli chodzi o ochronę środowiska jest sytuacja, gdy pojemniki w których znajdują się odpady będą wkładane do pieca bez rozszczelnienia, bowiem taki zabieg powodować mógłby przedostanie się substancji niebezpiecznych do środowiska. Przyjęty takiż sposób unieszkodliwiania odpadów spełniać będzie wymogi zastosowania najlepiej dostępnej techniki w rozumieniu art. 3 pkt 10 Prawo ochrony środowiska.

NSA w uzasadnieniu wyroku podniósł, że zasadne byłoby zarządzenie rozprawy administracyjnej pod kątem zastosowania zasady samowystarczalności, a także zasady bliskości. Sąd I instancji powtarza powyższe zalecenie, gdyż pozwoli to na wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W świetle wyroku NSA istotną kwestią jest ustalenie czy spalarnia S. ma możliwość podawania do pieca odpadów w beczkach większych niż 60 l. Oznacza to, że organ nie ustalił czy proces spalania w D. odpadów niebezpiecznych opakowanych w beczkach 200 l odbywa się przy wykorzystaniu najlepszych dostępnych technik. Obecnie zatem organ poprowadzi postępowanie wyjaśniające w powyższym kierunku celem stwierdzenia, czy istnieją podstawy do zgłoszenia sprzeciwu ze względu na naruszenie zasady samowystarczalności na poziomie krajowym.

Niezależnie od powyższego wymaga podkreślenia, że art. 11 ust. 1 pkt g) rozporządzenia nr 1013/2006 przewiduje trzy odrębne podstawy do zgłoszenia sprzeciwu wobec przemieszczania odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia. Wystąpienie jednej z trzech okoliczności uzasadnia zastosowanie instytucji sprzeciwu. Tym samym, jeżeli organ po przeprowadzeniu prawidłowo postępowania wyjaśniającego dojdzie do wniosku, że wywóz przedmiotowych odpadów do instalacji w N. pozostaje w sprzeczności z zasadą samowystarczalności na poziomie krajowym nie ma obowiązku analizowania dwóch pozostałych podstaw, aby zgłosić swój sprzeciw. W przeciwnym razie ma obowiązek przeanalizowania pozostałych podstaw do zgłoszenia sprzeciwu tj. zasady bliskości (ii) oraz zasady zgodności z planami zarządzania odpadami (iii).

Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie naruszyło przepisy postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, co wynika z wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 2011r. (sygn. akt II OSK 754/10), w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, należało je uchylić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a., orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.