Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 553/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. Sp. j. z siedzibą w U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego K. Sp. j. z siedzibą w U. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., dalej również "SKO" zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] stycznia 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania "K.W" Sp. j. z siedzibą w U., dalej również "Inwestor" lub "strona skarżąca", od decyzji Wójta Gminy S. z [...] listopada 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zgody na realizację przedsięwzięcia uchyliło decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

"K." S. j. wniosła w dniu 18 lipca 2012 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji ośmiu budynków inwentarskich do ściołowego chowu brojlerów kurzych, o łącznej liczbie stanowisk 352 000 szt./cykl (1.408 DJP) oraz wydajności 2 112 000 szt./rok, w obrębie Fermy Drobiu w miejscowości D., gmina S., w granicach działek o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...], dalej również "planowane przedsięwzięcie". Do wniosku został dołączony raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia, dalej również "raport".

Wójt Gminy S. po przeprowadzeniu postępowania – decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] – odmówił wydania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia.

Na skutek odwołania Inwestora od powyższej decyzji SKO, decyzją z [...] kwietnia 2013 r., uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego w sprawie istniała konieczność dokonania oceny raportu i ewentualnego wezwania Inwestora do jego uzupełnienia. Nadto organ pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu decyzji informacji czy i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone przez społeczeństwo w toku postępowania.

Wójt Gminy S. - po ponownym przeprowadzeniu postępowania - wydał w dniu [...] listopada 2013 r. decyzję nr [...] odmawiającą wydania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia.

SKO decyzją z [...] stycznia 2014 r. po rozparzeniu odwołania od decyzji wniesionego przez Inwestora, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do rozpoznania przez ten organ.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że decyzja Wójta Gminy S. z [...] listopada 2013 r. obarczona jest wadami uniemożliwiającymi utrzymanie jej w obrocie prawnym.

Organ odwoławczy wywiódł, że planowane przez Inwestora przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), dalej również "ustawa ocenowa" oraz § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397), dalej "rozporządzenie". Inwestor do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej załączył raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który w toku postępowania był uzupełniany.

SKO podkreśliło, że Wójt Gminy S., zgodnie z dyspozycją art. 79 ust. 1 ustawy ocenowej, zapewnił społeczeństwu udział w prowadzonym postępowaniu, tj. wywiesił w Urzędzie Gminy oraz w miejscu planowanego przedsięwzięcia zawiadomienie wydane w trybie art. 33 ust. 1 ustawy ocenowej, a także zamieścił zawiadomienie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy S.

Ponadto organ pierwszej instancji uzyskał stanowisko:

- Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., który pismem z 11 lipca 2013 r. poinformował, że postanowieniem z [...] listopada 2011 r. uzgodnił warunki realizacji przedmiotowej inwestycji, a tym samym zakończył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Informacje zawarte w uzupełnieniu raportu nie wpływają na zmianę warunków określonych ww. postanowieniem.

- Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M., który pismem z 22 sierpnia 2012 r. poinformował, że informacje z uzupełnienia raportu nie mają wpływu na ustalone środowiskowe uwarunkowania, które zostały pozytywnie zaopiniowane (opinia z [...] sierpnia 2012 r.).

SKO wyraźnie zaakcentowało, że decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych ma charakter związany, a odmowa wydania takiej decyzji może nastąpić tylko w sytuacjach przewidzianych prawem, tj. w przypadku:

- wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający,

- zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa,

- gdy z przeprowadzonego postępowania wyniknie możliwość negatywnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000,

- odmowy inwestora zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, niż to określono we wniosku.

W ocenie SKO zebrany materiał dowodowy wskazuje, że żadna z ww. sytuacji nie miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Dalej SKO podniosło, że Wójt Gminy S. wymienił w uzasadnieniu decyzji wszystkie uwagi, wnioski i protesty społeczeństwa jakie wpłynęły w toku prowadzonego postępowania i stwierdził, że podziela stanowisko protestujących. Takie działanie organu - zdaniem SKO - nie odpowiada dyspozycji art. 82 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy ocenowej. Organ pierwszej instancji nie wskazał bowiem w jaki sposób i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż żaden przepis ustawy nie upoważnia do czynienia tych uwag i wniosków jako podstawę rozstrzygnięcia decyzji. Zgłoszone wnioski i uwagi mogą natomiast przyczynić się do poszukiwania optymalnych rozwiązań dla realizacji danego przedsięwzięcia.

W ocenie SKO organ pierwszej instancji nie dokonał również ustalenia w jaki sposób wzięto pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz opinia organu inspekcji sanitarnej.

W konsekwencji SKO stwierdziło, że brak odniesienia się do dowodów wskazanych w art. 85 ust. 2 ustawy ocenowej skutkuje naruszeniem przez Wójta Gminy S., ogólnej zasady postępowania administracyjnego wynikającej z art. 8 k.p.a. i bezpośrednio rzutuje na prawidłowość wydanej decyzji.

Ponadto SKO wywiodło, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji zawarł zastrzeżenia co do treści raportu w zakresie analizy wpływu substancji odorowych na jakość życia i zdrowia mieszkańców, a także kumulowania się oddziaływania z już istniejącymi i projektowanymi obiektami o podobnym charakterze, które istnieją bądź są projektowane w okolicy planowanej inwestycji. Tymczasem, na co zwróciło uwagę SKO, zawartość raportu określona jest w art. 66 ustawy ocenowej i nie ma prawnych możliwości nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia go w sposób wykraczający poza wskazany w przepisie zakres. Przepis ten, jak również żaden inny przepis ustawy, nie wskazują na konieczność badania kumulowania się oddziaływania planowanej inwestycji z innymi inwestycjami już istniejącymi i projektowanymi o podobnym charakterze, które istnieją lub są planowane w okolicy planowanej inwestycji. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że kwestionowanie treści raportu powinno mieć miejsce w toku postępowania, tak aby o stwierdzonych nieścisłościach czy też innych brakach raportu poinformować inwestora, zobowiązać go do ich usunięcia, a następnie wystąpić do organów współdziałających o zajęcie stanowiska w zakresie uzupełnionego raportu.

Podsumowując SKO stwierdziło, że uzasadnienie decyzji Wójta Gminy S. nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Stanowisko organu pierwszej instancji zostało oparte na przesłankach, które nie mogły przesądzić o odmowie wydania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] stycznia 2014 r. wywiodła "K." sp. j. z siedzibą w U.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art.77 k.p.a. oraz art.7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; a w rezultacie uznanie, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła już po raz drugi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, podczas gdy materiał dowodowy został w tej sprawie zgromadzony w sposób wyczerpujący, a organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wskazał na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ odwoławczy w istocie dokonał już odmiennej niż organ I instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie kwestionując przy tym kompletności tego materiału; w takim stanie rzeczy uzasadnione było rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez organ odwoławczy,

- art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji w aspekcie związanym z podjętą decyzją kasatoryjną; uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpujące wyjaśnienie z jakich powodów decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa z uwagi na brak przesłanek do odmowy wydania decyzji środowiskowej, ale nie zawiera nawet jednego zdania wyjaśniającego z jakich powodów organ II instancji nie może w tej sprawie wydać decyzji reformatoryjnej i zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca w rozwinięciu powyższych zarzutów podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. błędnie interpretuje swoją rolę w postępowaniu administracyjnym, a tym samym narusza zasady praworządności. Strona skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy nie kwestionuje kompletności materiału dowodowego zebranego w sprawie, a jedynie nie podziela oceny tego materiału dowodowego dokonanej przez organ pierwszej instancji Za niezrozumiałe strona skarżąca uznaje zwracanie się do organu pierwszej instancji o przeprowadzenie oceny zgłoszonych przez społeczeństwo uwag i wniosków oraz uzgodnień dokonanych z właściwymi organami, podczas gdy organ pierwszej instancji wyraził swoje stanowisko w tym zakresie.

Uchylanie się SKO od zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przyczynia się do przewlekłości przedmiotowego postępowania, które zostało wszczęte w dniu 18 lipca 2012 r. i do dnia wniesienia niniejszej skargi nie nastąpiło jego ostateczne zakończenie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontroli tej dokonuje się pod kątem zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, dokonując tej kontroli, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2014 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2014 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiającą wydania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji ośmiu budynków inwentarskich do ściołowego chowu brojlerów kurzych, o łącznej liczbie stanowisk 352 000 szt./cykl (1.408 DJP) oraz wydajności 2 112 000 szt./rok, w obrębie Fermy Drobiu w miejscowości D., gmina S., w granicach działek o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kontrolując legalność wydanego rozstrzygnięcia, w pierwszym rzędzie należy wskazać, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 k.p.a. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji winno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z zapisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Jak wynika z Komentarza aktualizowanego do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego Andrzeja Wróbla opublikowanego LEX/el., 2013, w zapisie tym chodzi o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji.

Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05. LEK nr 198333).

Nadal podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej będzie niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy "zakres postępowania wyjaśniającego", czyli "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem "K." S. j. z dnia 18 lipca 2012 r. Wójt Gminy S. po przeprowadzeniu postępowania – decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] – odmówił wydania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia uznając, że raport mimo jego uzupełnienia nie spełnia wymogów prawa zgodnie z art. 66 ustawy ocenowej oraz zawiera nieścisłości w zakresie: zagospodarowania obornika, konfliktów społecznych, wpływu planowanej inwestycji na obszary podlegające ochronie na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W związku z tym organ uznał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy w wyniku realizacji przedsięwzięcia oraz jego eksploatacji nie dojdzie do przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie ochrony powietrza atmosferycznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję z dnia 18 lutego 2013 r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium wskazało na konieczność dokonania w toku postępowania oceny raportu i ewentualnie wezwanie inwestora do jego uzupełnienia, a następnie podjęcie kolejnych czynności postępowania określonych w ustawie ocenowej i Kodeksie postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało również na brak w zaskarżonej decyzji informacji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone przez społeczeństwo w toku postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy S. wezwał inwestora do uzupełnienia raportu i po ponownym przeprowadzeniu postępowania stwierdził, że załączony do wniosku z dnia 18 lipca 2012 r., uzupełniany trzykrotnie raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera analizy związanej z emisją odorów na środowisko i wpływu tej emisji na jakość życia i zdrowie mieszkańców. Organ I instancji uznał również, że raport nie uwzględnia kumulowania się oddziaływań z już istniejącymi i projektowanymi obiektami o podobnym charakterze, które istnieją bądź są projektowane w okolicy planowanej inwestycji, a które powinny być rozpatrzone, aby w pełni ocenić oddziaływanie odorowe.

Kolegium w zaskarżonej decyzji zasadnie wskazało, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody ma charakter związany, a ustawowy katalog podstaw do wydania decyzji negatywnych ma charakter zamknięty i ogranicza się do następujących okoliczności:

- niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- odmowa uzgodnienia warunków realizacji przez organy uzgadniające,

- brak zgody inwestora na realizację przedsięwzięcia w wariancie prpponowanym przez organ, inny niż zawarty we wniosku,

- wykazanie w raporcie oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia negatywny jego wpływ na obszar Natura 2000,

- niezgodność z przepisami szczególnymi.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie żadne z określonych przepisami prawa okoliczności, które wykluczają możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wystąpiły.

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że z uwagi na treść art. 66 ustawy ocenowej regulującego zakres raportu, nie ma prawnych możliwości nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia raportu w sposób wykraczający poza wskazany w tym przepisie zakres. W konsekwencji tego, brak jest prawnych podstaw badania kumulowania się oddziaływania planowanej inwestycji z innymi inwestycjami już istniejącymi lub projektowanymi o podobnym charakterze, które istnieją lub są planowane w okolicy planowanej inwestycji. Uchylając decyzję organu I instancji, Kolegium podniosło, że uzasadnienie tej decyzji nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Stanowisko organu I instancji zostało oparte na przesłankach, które nie mogły przesądzić o odmowie wydania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia.

Jak już wyżej wskazano, jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, to musi wykazać przesłanki takiego działania, opisane w art. 138 § 2 K.p.a. Jeżeli organ odwoławczy jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać decyzję reformatoryjną - rozstrzygającą co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Pamiętać również należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Innymi słowy oznacza to, że sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ pierwszej instancji, ale w razie zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji również organ odwoławczy. Organ odwoławczy ma możliwość uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego), zarówno w części, jak i w całości. Może również w zależności od warunków danej sprawy utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, iż stanowisko organu pierwszej instancji było prawidłowe. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, że doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji.

Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w sytuacji, gdy uzna to za konieczne przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do treści art. 136 k.p.a. O tym czy kontrola instancyjna została przeprowadzona prawidłowo wskazuje treść uzasadnienia rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie wykazało w jakim zakresie zachodzi konieczność ponownego wyjaśnienia sprawy przez organ I. instancji, ponadto jakie czynności należy w sprawie przeprowadzić i do wyjaśnienia jakich okoliczności mają one zmierzać. Wskazanie, że organ I instancji ponownie jest zobowiązany wnikliwie rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dokonać jego oceny jest niewystarczające do uchylenia decyzji w świetle reguł art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, jeżeli organ odwoławczy jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym, sam umocowany jest do rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego oceny, skutkiem czego powinien wydać decyzję reformatoryjną - rozstrzygającą co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji, Kolegium weźmie pod uwagę powyższe uwagi.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.