Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1462/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 9, 15, 112
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Sędziowie NSA Anna Szkodzińska WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi P.P. i B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 21 kwietnia 2011 r. nr [....] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżących P.P. i B.P. kwotę 457/ czterysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr [....] , po rozpatrzeniu odwołania P.P. i B.P. , zastąpionych przez pełnomocnika adwokata M.M. , od decyzji Wójta Gminy M. z dnia 12 sierpnia 2010 r., znak: [....] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "budowa stacji paliw płynnych na działkach nr [....] w R. " działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 74, art. 74 ust. 1, art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2, art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia 13 listopada 2009 r. A.K. , występująca z pełnomocnictwa inwestora J.Z. , zwróciła się do Wójta Gminy M. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "budowa stacji paliw płynnych ze zbiornikiem czterokomorowym o pojemności do 50 m3, zbiornika gazu LPG do 10 m3, 2 wysepek dla 2 dystrybutorów 4-paliwowych, 1 dystrybutora gazu płynnego, 4 miejsca dla pojazdów tankujących (z zadaszeniem), budynku stacji z pomieszczeniem handlowym i instalacjami wewnętrznymi, instalacji zewnętrznych, zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [....] , placu manewrowego z dziesięcioma miejscami postojowymi, umocnieniem skarpy murem oporowym i płytami ażurowymi".

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wnioskodawca dołączył do wniosku kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz kopię mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej z raportem z ewidencji gruntów, wypis z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu stacji, zatwierdzonego uchwałą Nr XXX/247/04 Rady Gminy M. z dnia 21 października 2004 r. (Dz.Urz. Woj. ...Nr 383, poz. 4172).

W dniu 18 listopada 2009 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, zamieszczając jednocześnie obwieszczenie na tablicy informacyjnej oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy M. W tym samym dniu wystąpił - na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. - do Dyrektora Regionalnego Ochrony Środowiska w K. (zwanego dalej "RDOŚ") i do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. (zwanego dalej "PPIS") o zajęcie stanowiska w kwestii obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanej stacji na środowisko.

Powołane wyżej organy uznały za konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i określiły zakres raportu.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2009 r., znak: [....] Wójt Gminy M. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i opracowania raportu, ustalając jednocześnie jego zakres. Po zawieszeniu postępowania na okres dwóch miesięcy (do czasu przedstawienia raportu) - organ wystąpił do RDOŚ i PPIS o uzgodnienie inwestycji, dołączając raport. Jednocześnie - na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 3-8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zamierzonej inwestycji również w drodze obwieszczenia.

Po uzyskaniu wymaganych opinii i uzgodnień w dniu 12 sierpnia 2010 r. Wójt Gminy M. wydał decyzję znak [....] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, publikując jednocześnie wymagane prawem obwieszczenie. Obowiązkowym załącznikiem do decyzji jest charakterystyka inwestycji.

Od decyzji odwołanie złożyli P.P. i B.P. domagając się stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, ewentualnie uchylenia tej decyzji i orzeczenia o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację budowy stacji paliw płynnych na działkach nr nr [....] w R. , względnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik odwołujących się podniósł szereg zarzutów naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło, że odwołanie nie zawiera żadnych zarzutów, które mogłyby stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności stwierdzono, że teren przewidziany na realizację inwestycji stacji paliw z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi jest w pełni zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego a jego uchwalenie przesądziło o lokalizacji stacji paliw kontestowanej przez stronę skarżącą. Dodano, że w toku sporządzania planu miejscowego zachowane zostały prawem przewidziane procedury i ostatecznie wyjaśnione relacje pomiędzy planowaną lokalizacją stacji a bliżej i dalej położonymi obszarami chronionymi, w tym także wymienionymi przez pełnomocnika obszarami NATURA 2000, [....] , Obszarem Chronionego Krajobrazu, otuliną [....] Parku Narodowego i ciągami ekologicznymi. Brak jest w takiej sytuacji podstaw i uzasadnienia do ponownego analizowania wymienionych relacji w odniesieniu do lokalizacji stacji paliw.

Odnosząc się do poszczególnych podniesionych przez strony zarzutów - Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie znalazł potwierdzenia zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez organ I instancji. W dniu 18 listopada 2009 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania udostępniając do wglądu stron wniosek. Ponownie organ udostępnił akta w dniu 14 grudnia 2009 r. poprzez obwieszczenie. Wskazano, że nie jest prawdą, jakoby w Urzędzie Gminy w dniu 30 lipca 2010 r. znajdowały się tylko "szczątkowe kopie nielicznych dokumentów". Urząd, mimo przekazania akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w związku ze skargą na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie, dysponował kompletem akt sprawy w formie uwierzytelnionych kserokopii. Po zwrocie akt z sądu, Kolegium po raz kolejny udostępniło akta sprawy. Wcześniej (30 listopada 2009 r.) akta przeglądały inne strony - nie sygnalizując zastrzeżeń co do kompletności akt.

Wskazano, że przed podjęciem rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło strony (4 marca 2011 r.) o zakończeniu postępowania dowodowego. W zakreślonym terminie strony nie skorzystały z możliwości zapoznania się z kompletem akt sprawy.

Kolegium za niesłuszny uznało zarzut naruszenia art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008 r., bowiem do wniosku dołączono: kartę informacyjną przedsięwzięcia, poświadczoną kopię mapy ewidencyjnej oraz wyciąg z ewidencji gruntów, mapę sytuacyjno-wysokościową, tj. wszystkie wymagane dokumenty.

Organ podał, iż akta sprawy istotnie nie wskazują, że opinia PPIS z dnia 27.11.2009 r. była doręczona stronom, jednak w tej sprawie strona może zwrócić się wyłącznie do organu, który opinię wydał. Sama zaś opinia była dostępna dla stron w aktach sprawy. Ta sama uwaga dotyczy opinii sanitarnej wydanej przez PPIS w trybie art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., bowiem doręczenie stronom postanowień podejmowanych w postępowaniach incydentalnych - nie należy do powinności organu prowadzącego postępowanie główne. Co więcej - byłoby to niedopuszczalne w świetle przepisów prawa procesowego.

Niezrozumiały, w ocenie Kolegium, jest zarzut "pominięcia obowiązku zakreślonego przepisem art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.". Przepis ten stanowi, że w ramach oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje i ocenia pośredni i bezpośredni wpływ przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, zabytki inne dobra materialne. Analizuje się też i ocenia wzajemne oddziaływania między elementami zagospodarowania i komponentami środowiska, a także ocenia możliwości zmniejszenia negatywnych skutków przedsięwzięcia dla środowiska. Warto w tym miejscu zauważyć, że zakreślony tym przepisem obowiązek materializuje się poprzez nałożenie wymogu przeprowadzenia (dla określonego przedsięwzięcia) oceny oddziaływania na środowisko, której wyrazem jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei - zawartość raportu, a w szczególności rozdziały 6.2, 6.7, 7.1, 11 i 12.1 wypełniają obowiązek określony w przepisie art. 62 ust 1 wymienionej ustawy.

Decyzja - wbrew zarzutowi strony skarżącej - zawiera podpis osoby występującej z upoważnienia organu, co wypełnia dyspozycję art. 107 § 1 k.p.a. Nie zawiera natomiast - co słusznie podnosi pełnomocnik stron skarżących - pouczenia o prawie odwołania. Naruszenie tego obowiązku, w ocenie Kolegium, nie może jednak stanowić o wadliwości decyzji, która została skutecznie doręczona wszystkim stronom postępowania. Nie został także pominięty fakt zmiany właściciela działki nr [....] i innych stron postępowania.

Uzasadnienie decyzji wypełnia - wbrew zarzutowi - wymagania art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a)-e) oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 3 października 2008 r., ponieważ: 1) określa rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia (pkt 1 decyzji), 2) ustala warunki wykorzystania terenu w fezie realizacji i eksploatacji (pkt 2 i pkt 3.1 - 3.19) wraz z wymaganiami do uwzględnienia w projekcie budowlanym, 3) odnosi się do kwestii możliwości wystąpienia awarii przemysłowych (pkt 4), 4) w odniesieniu do oddziaływania transgranicznego organ wyjaśnia w decyzji (pkt 5), że problem ten w rozpatrywanej sprawie nie występuje.

Za niesłuszny uznano także zarzut naruszenia przepisu art. 81 ust. 1 ustawy, bowiem inwestor zgłosił zamiar realizacji inwestycji w wybranym wariancie ("III"), który w ocenie raportu (Rozdz. 5 i 5.1) jest wariantem najkorzystniejszym dla środowiska (tzw. "opcja handlowa" bez warsztatu samochodowego i bez myjni samochodowej).

Analiza zawartości raportu nie potwierdza zarzutu wydania decyzji w oparciu o "niekompletny raport" oraz nie uwzględnienia w raporcie opinii Dyrektora RDOŚ. Twierdzenie, że raport jest "niekompletny, niejasny" oraz, że w sposób "niewłaściwy" ocenia różne kwestie (np. emisji zanieczyszczeń gazowych) – świadczy w opinii Kolegium o tym, że skarżący nie zapoznał się rzetelnie z zawartością raportu, a w szczególności nie dokonał prostego porównania treści i ustaleń raportu z wymaganiami przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1-20. Szczególnie starannie (pkt 6.2) raport odniósł się do kwestii możliwości wystąpienia negatywnych oddziaływań przedsięwzięcia realizowanego w obszarze chronionego krajobrazu, korytarzy ekologicznych i najbliższych Obszarów Natura 2000 (Rezerwat "...."). Organ wskazał, iż podnosząc zarzut "niewłaściwej oceny kwestii zanieczyszczeń gazowych", strona skarżąca nie wyjaśnia w istocie na czym owa "niewłaściwość" polega. Kwestia oddziaływania przedsięwzięcia na powietrze jest potraktowana w raporcie starannie i wszechstronnie (rozdz. 6.5), we wszelkich aspektach zagadnienia emisji zanieczyszczeń gazowych (zauważyć można, że na 80

stron treści raportu problematyce oddziaływania na powietrze poświęcono ok. 30 stron, z analizą stężeń gazów, ich zasięgu oraz z przytoczeniem relacji obowiązujących norm).

Nie wyjaśnił skarżący postawionego zarzutu "niewiarygodności" ustaleń w zakresie norm hałasu (rozdz. 6.1 raportu), skoro w raporcie przedstawiono symulacyjnie sporządzoną "mapę hałasu" z przytoczeniem obowiązujących norm państwowych. Stosowne odniesienie się do wniosków raportu w tym zakresie zawarte zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Kolegium, zarówno raport jak i decyzja spełniają warunki opinii Dyrektora RDOŚ z dnia 7 grudnia 2009 r., znak: [....] , czego ostatecznym wyrazem jest postanowienie Dyrektora RDOŚ z dnia 19 lipca 2010 r. znak: [....] o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia, m.in. w oparciu o przedstawiony temu organowi raport i charakterystykę przedsięwzięcia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów i kwestii podniesionych przez skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. po ich konfrontacji z treścią decyzji i jej uzasadnienia, treścią i wnioskami raportu, charakterystyką inwestycji, opiniami organów uzgadniających, materiałem mapowym oraz przedstawioną przez inwestora koncepcją zagospodarowania terenu przeznaczonego na realizację stacji paliw – stwierdziło bezpodstawność zarzutów:

- naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. regulującego m. in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać stacje paliw i ich usytuowanie, ponieważ warunki takie nie są przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia, które jedynie nakazuje ich zachowanie. Wskazano, że inwestor będzie natomiast w pełni zobowiązany do ich uwzględnienia w toku sporządzenia projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu inwestycji. Dotyczyć to będzie m. in. wzajemnych uwarunkowań usytuowania poszczególnych obiektów i urządzeń stacji paliw, ich odległości od granic działki, od najbliższych zabudowań, od drogi itp. Wyjaśniono przy tym, że wielkość działki planowanej stacji paliw (ok. 0,30 ha) jest w zupełności wystarczająca dla realizacji zamierzenia, co udowodnił inwestor przedstawiając koncepcję zagospodarowania stacji w przyjętym "wariancie handlowym",

- nie uwzględnienia obowiązku utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania - bowiem obowiązek taki, biorąc pod uwagę charakter przedsięwzięcia i brak w tym względzie ustaleń organów ochrony środowiska - nie został ustalony,

- złamania zakazu lokalizacji inwestycji i szkodliwych dla środowiska i obowiązku kształtowania "przestrzeni ekologicznej" w obszarze Chronionego Krajobrazu - ponieważ projektowana stacja nie należy do kategorii inwestycji szkodliwych, a jeżeli spełnia wszystkie wymagania przepisów odrębnych oraz warunki określone przez organ ochrony środowiska i przez organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach - może być realizowana w Obszarze Chronionego Krajobrazu. Nie zostało też dowiedzione negatywne oddziaływanie stacji na Obszary NATURA 2000, m. in. z uwagi na ich dużą odległość od terenu lokalizacji,

- złamania zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w pasie do 25m od brzegów wód, ponieważ najbliższą wodą jest rzeka R. w odległości ponad 300 m od terenu stacji,

- złamania zakazu wykonywania prac ziemnych trwale odkształcających rzeźbę terenu w Obszarze Chronionego Krajobrazu - ponieważ zakaz ten nie dotyczy wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją dopuszczalnych w Obszarze robót budowlanych (§ 3 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 Rozporządzenia Wojewody [....] z dnia 24 listopada 2006r. (Dz. Urz. Woj. ...Nr 806 poz. 4862 ze zm.),

- naruszenia "Programu ochrony środowiska i Planu Gospodarki Odpadami Gminy M.", takiegoż programu i strategii dla powiatu l. - nie stanowią one bowiem przepisów prawa, nie są nawet (w zrozumieniu prawa procesowego) tzw. normami ogólnymi,

- naruszenia istniejących służebności drogowych, bowiem decyzja środowiskowa ze swej istoty nie dotyczy tego rodzaju kwestii, a tym samym nie narusza interesu osób trzecich. Nadto skarżący -występując w tej kwestii jako "rzecznik" innych stron postępowania - nie przestawił stosownych upoważnień,

- nierozważenia bilansu korzyści z budowy stacji paliw w stosunku do konsekwencji negatywnych (ilość stacji paliw jest - zdaniem skarżącego - wystarczająca), bowiem takie rozważania nie należą do przedmiotu sprawy. Organ nie jest uprawniony do badania zasadności ekonomicznej budowy stacji paliw.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr [....] złozyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P.P. i B.P. , reprezentowani przez adwokata M.M. Zakwestionowanej decyzji zarzucili:

1) obrazę prawa procesowego przez nieuwzględnienie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. na skutek uniemożliwienia stronom zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami przed wydaniem decyzji Wójta Gminy M. z dnia 12 sierpnia 2010 r. (znak.....), co prowadzi do przyjęcia rażącego naruszenia prawa przez organ I i II instancji przy wydawaniu decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.),

2) obrazę prawa procesowego przez nieuwzględnienie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., 80 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. - przez wydanie decyzji z dnia 12 sierpnia 2010 r. w oparciu o niepełny materiał dowodowy, którego nie zgromadzono w sposób wyczerpujący, a co za tym idzie ustaleń nie dokonano w oparciu o całokształt materiału dowodowego, co prowadzi do przyjęcia rażącego naruszenia prawa przez organ I i II instancji przy wydawaniu decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.),

3) obrazę prawa materialnego przez nieuwzględnienie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 77 ust. 1, 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez niemożliwość zweryfikowania czy organ (Wójt Gminy) wydając decyzję uwzględnił wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w w/w przepisach i czy dokumenty, o których mowa w art. 77 ust. 2 powołanej ustawy przedłożono właściwym organom przed wydaniem decyzji oraz przez faktyczne uniemożliwienie udziału społeczeństwa w procedurze wydawania decyzji,

4) naruszenie prawa materialnego (art. 107 § 1 k.p.a.) przez sformułowanie niewłaściwej podstawy prawnej decyzji SKO (art. 74, 77 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust.1, art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.),

5) obrazę prawa materialnego przez nieuwzględnienie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008 r. - niemożność zweryfikowania czy inwestor złożył wszelkie dokumenty wymagane tym przepisem,

6) obrazę prawa procesowego oraz materialnego przez nieuwzględnienie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 5 oraz art. 29 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 40 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 40 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008. przez niedoręczenie stronom opinii z dnia 27 listopada 2009 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. oraz opinii sanitarnej, o której mowa w art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., co prowadzi do przyjęcia rażącego naruszenia prawa przez organ I i II instancji przy wydawaniu decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.),

7) naruszenie prawa procesowego przez nieuwzględnienie przez organ rozpatrujący odwołanie, iż zaskarżona decyzja nie spełnia również wymogów z art. 107 § 1 k.p.a. (brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, brak stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji). Powyższy brak pouczenia wpłynął na niezaskarżenie decyzji przez znaczącą większość stron (oprócz reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika), powodując naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Powyższe prowadzi do przyjęcia rażącego naruszenia prawa przez organ I i II instancji przy wydawaniu decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.),

8) obrazę prawa procesowego przez nie odniesienie się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. (pominięcia przez organ I instancji istotnych z punktu widzenia decyzji tego typu okoliczności faktycznych),

9) nieuwzględnienie przez organ II instancji, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia następujących przepisów postępowania i prawa materialnego, tj. art. 5, art. 29 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 40 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. (pominięcie zmiany stron w postępowaniu, uniemożliwienie nowym stronom wypowiedzenia się co do materiałów postępowania). Powyższe prowadzi do przyjęcia rażącego naruszenia prawa przez organ I i II instancji przy wydawaniu decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.),

10) organ rozpatrujący odwołanie pominął całkowicie zarzut skarżącego, iż decyzja nie zawierała właściwej podstawy prawnej (naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.), co powoduje iż decyzję SKO wydano z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.),

11) pominięcie przez organ rozpatrujący odwołanie, iż doszło do naruszenia również art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. - organ I instancji w ogóle nie odniósł się do uwag i wniosków okolicznych mieszkańców, zaś SKO nie odnosząc się do tego zarzutu powoduje sytuację, w której jego decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.),

12) obrazę prawa materialnego: a to nieuwzględnienie przez SKO, iż zaskarżona decyzja narusza art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. De facto trudno też z uzasadnienia decyzji ustalić czy organ zawarł informacje, o jakich mowa w art. 85 ust. 2 pkt 1 lit b powołanej ustawy,

13) naruszenie prawa materialnego przez nieuwzględnienie przez organ rozpatrujący odwołanie, iż decyzja nie spełnia wymogów art. 82 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Powyższe prowadzi do przyjęcia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji (art. 156§ 1 K.p.a.),

14) obrazę przepisów prawa materialnego przez nieuwzględnienie, iż doszło do naruszenia art. 81 ust. 1 - przez pominięcie obowiązku oceny zasadności realizacji inwestycji w innym wariancie (mniejszej stacji), przez co dopuszczono do wyboru wariantu mniej korzystnego dla środowiska,

15) naruszenie przepisów prawa materialnego przez nieuwzględnienie niezgodności raportu oddziaływania na środowisko z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r., co powoduje iż nie dokonano właściwej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czym naruszono art. 80 ustawy wydając decyzję bez przeprowadzenia właściwej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,

16) pominięcie przez organ II instancji naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie, w którym: decyzja organu I instancji dopuszcza przekroczenie wartości przyjętych Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku,

17) naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie faktu, iż decyzja zawiera sprzeczności w zakresie faktycznym, które uniemożliwiają jej późniejsze wykonanie,

18) naruszenie przepisów prawa materialnego: nieuwzględnienie przez organ II instancji, iż decyzja nie spełnia wymogów § 97, § 98, § 100, § 103 § 104, § 106-108, § 111, § 123, § 124 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie,

19) naruszenie przepisów prawa materialnego przez nieuzwględnienie niespełniania przez kartę informacyjną przedsięwzięcia wymogów art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r.,

20) nieuwzględnienia przez SKO, iż decyzja narusza przepisy prawa miejscowego - Rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu Nr 92/06 z dnia 24 listopada 2006 r. (Dz. U. Woj. Małop. Nr 806 poz. 4862 z późn. zm.) - § 3 ust. 1 pkt 8 , §2 ust. 1, § 3 ust. 1 pkt 5, Rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego (Dz. U. Woj. Nowosąd. Nr 43/97) i Wojewody Małopolskiego (Dz. U. Woj. Małop. Nr 11 póz. 77) - en bloc z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z utworzonym na tym terenie Obszarem Chronionego Krajobrazu, Uchwały Nr XXXI/254/04 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 30 listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia "Programu Ochrony Środowiska i Planu Gospodarki Odpadami dla Gminy Mszana Dolna" ,

21) nieuwzględnienie przez SKO sprzeczności decyzji organu I instancji z przepisami prawa materialnego: rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137 póz. 984),

22) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez nieuwzględnienie przez SKO, iż decyzja organu I instancji pomija fakt, iż planowane przedsięwzięcie należące do grupy instalacji do magazynowania lub dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych oraz gazu płynnego zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zaliczyć trzeba do grupy mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne,

23) sprzeczność planowanej inwestycji z prawnie chronionym interesem osób trzecich,

24) nieodoniesienie się w decyzji SKO do naruszenia art. 33 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 92, póz. 880 ze zm.).

Wskazując na powyższe podstawy skarżący wnieśli o uwzględnienie przedmiotowej skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto przedstawione powyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosła o oddalenie skargi w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, uznając podniesione zarzuty za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461).

Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji tym bardziej, że skarżący powołując się na tego rodzaju wady nie wskazują konkretnie, która przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. ma w ich przekonaniu zastosowanie w sprawie.

Sąd stwierdził natomiast naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy podzielając zarzut skargi, że wydanie decyzji pierwszej instancji z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezawarcie w niej pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie mogło wpłynąć na niezaskarżenie decyzji pierwszoinstancyjnej przez pozostałe strony występujące w sprawie bez fachowego pełnomocnika. Nie ulega żadnej wątpliwości, że prawo do odwołania od decyzji jest jednym z podstawowych praw procesowych stron postępowania administracyjnego pozostającym w bezpośrednim związku z zasadą dwuinstancyjności tego postępowania. Przepisy k.p.a. gwarantują nie tylko prawo do odwołania, lecz również prawo do informacji o tym środku odwoławczym. Wynika ono nie tylko z ogólnej zasady obowiązku organów informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), lecz także bezpośrednio z treści art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, przy czym błędnym pouczeniem jest również brak pouczenia o środkach odwoławczych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., VII SA/Wa 924/07, LEX nr 516101)

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że niepouczenie strony o przysługującym jej środku prawnym stanowi naruszenie przepisów proceduralnych i podkreśla Sąd Najwyższy "brak lub niedostatek pouczenia strony o przysługujących jej prawach jest w dotychczasowym orzecznictwie zarówno NSA, jak SN traktowany jako naruszenie jednej z fundamentalnych zasad postępowania przewidzianej przez k.p.a. w art. 9, ponadto naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Można byłoby również powołać się na argumenty wynikające z przepisów konwencji międzynarodowych dotyczących ochrony praw człowieka, nie jest to jednak w niniejszej sprawie konieczne, skoro obowiązujące polskie prawo przewiduje w tym zakresie odpowiednie i dostateczne gwarancje dla stron postępowania. (...) Brak pouczenia strony o przysługującym środku prawnym, jest na tyle istotnym naruszeniem prawa, że powinno ono być wzięte przez Sąd pod uwagę z urzędu" (wyrok SN z dnia 22 stycznia 1997 r., III RN 56/96, OSNP 1997/16/283).

Nie ulega wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera pouczenia o prawie, trybie i terminie złożenia od niej odwołania. Okoliczność tę sygnalizował też skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Mimo że od dnia złożenia odwołania do dnia wydania zaskarżonej decyzji minęło ponad sześć miesięcy organy administracji nie konwalidowały tego uchybienia, co mogło nastąpić w drodze pisma informującego strony o przysługującym im prawie złożenia odwołania (por. postanowienie WSA w Opolu z dnia 8 marca 2010 r., I SA/Op 42/10, LEX nr 661396, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2007 r., III SA/Wa 1036/07).

Brak pouczenia stron o przysługującym im środku prawnym mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strony – które jak wynika z akt sprawy były aktywne w jego toku, o czym świadczy pismo z dnia 1 grudnia 2009 r. (k. 7 akt adm.) wyrażając swoje negatywne stanowisko wobec planowanej inwestycji – mogły bowiem zaprezentować stanowisko, które – czego wykluczyć nie można - mogłoby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Wymaga to podkreślenia na gruncie niniejszej sprawy, gdyż – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – organ odwoławczy redukuje kompetencje odwoławcze wyłącznie do odpowiedzi na zarzuty odwołania, co skądinąd również wskazuje na wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy bowiem podkreślić, że decyzja organu drugiej instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie jest decyzją o zatwierdzeniu decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy powodującą, że w obrocie prawnym pozostaje zatwierdzona decyzja organu pierwszej instancji. W sytuacji gdy przepisy szczególne przewidują obowiązek zatwierdzania decyzji organu pierwszej instancji w drodze decyzji organu wyższej instancji, to owo zatwierdzenie stanowi jedynie przesłankę prawidłowości decyzji i nie stanowi szczególnego rodzaju postępowania odwoławczego; do zatwierdzania decyzji nie mają zatem zastosowania przepisy o odwołaniach (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.). Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186). "Utrzymanie w mocy" nie jest jedynie efektem kontroli decyzji pierwszej instancji, ale wynika z przeprowadzonego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej nowego postępowania w sprawie, a decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny – "dlatego nie obowiązuje decyzja "utrzymania w mocy", ale decyzja ostateczna od momentu jej wydania (doręczenia)" (J. Zimmermann: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 293). Organ "utrzymuje w mocy" decyzję nie z powodu jej zalet, ale dlatego, że doszedł do takiego samego rozstrzygnięcia (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 187). Z tych właśnie względów ograniczanie się przez organ odwoławczy wyłącznie do odpowiedzi na zarzuty odwołania narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podobnie jak naruszenie przepisów procesowych gwarantujących wszystkim stronom możliwość zaprezentowania w sprawie swojego stanowiska i uzyskania na nie odpowiedzi organu. Sam fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji wszystkim stronom, podobnie jak i zawiadomień o toczącym się postępowaniu z odwołania innej osoby nie stanowi – wbrew twierdzeniom organu – uchybienia nieistotnego w sytuacji braku pouczenia o przysługujących środkach prawnych.

W tym stanie rzeczy Sąd rozpoznający w składzie rozpoznającym sprawę stwierdza, że wskazane wyżej uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania (art. 9 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 112 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zdeterminować treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaistniała zatem podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Charakter wskazanego wyżej uchybienia może i powinien być konwalidowany przez organ drugiej instancji poprzez zagwarantowanie stronom postępowania informacji o prawie, terminie i sposobie złożenia odwołania, dlatego uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej nie jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W ramach tych wskazań należy podnieść obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej co oznacza wyjaśnienie i ocenę stanu faktycznego sprawy, analizę stanu prawnego, w tym przedstawienia wykładni norm mających zastosowanie w sprawie oraz dokonanie subsumcji przed wydaniem decyzji z jednoczesnym – w drugiej kolejności – odniesieniem się do zarzutów prezentowanych przez strony postępowania.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).