Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2366/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 151, art 145 § 1pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 76a § 1, art 78 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 98 ust. 3, art 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art 10 ust. 5, art 55 ust. 1, art 56 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art 88 § 1, art 56, art 60, art 65
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 254/20 w sprawie ze skargi B. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 254/20 – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako "P.p.s.a" - oddalił skargę B. N. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z [...] czerwca 2019 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 638 m2 położonej w we wsi B., która - z mocy prawa, jako przeznaczona pod drogę komunalną na skutek wydania przez Wójta Gminy W. decyzji z [...] marca 1995 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] - stała się własnością Gminy W.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. N. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 P.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na jego niezastosowaniu, czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi mimo zaistnienia rażącego naruszenia prawa, jakim było wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, mimo że sprawa podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, które to uchybienie skutkowało pozbawieniem strony skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy;

b) art. 151 P.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 76a § 1 K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu, czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi, mimo że w sprawie nie przeprowadzono dowodów z oryginału wniosku o podział nieruchomości, oryginału projektu podziału nieruchomości, oryginału decyzji podziałowej z [...] marca 1995 r., oryginału dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie stronom decyzji z [...] marca 1995 r. i oryginału oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz Gminy W. działki nr [...] na okoliczność ich autentyczności, które to uchybienie skutkowało pozbawieniem strony skarżącej prawa do zapoznania się z oryginałami dokumentów stanowiących podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć;

c) art. 151 P.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 78 § 1 w związku z art. 75 § 1 K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu, czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi, mimo że w sprawie nie przeprowadzono dowodu z:

- oryginału wniosku o podział nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...] na okoliczności jego autentyczności, daty jego sporządzenia i złożenia oraz jego treści,

- oryginału projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości B. na okoliczności jego autentyczności, daty jego sporządzenia i złożenia oraz jego treści,

- oryginału decyzji podziałowej z [...] marca 1995 r. na okoliczność autentyczności decyzji, jej treści oraz daty jej prawomocności,

- oryginału dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie decyzji z [...] marca 1995 r. Stronom, na okoliczność daty uprawomocnienia się decyzji,

- oryginału oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz Gminy W. działki nr [...], na okoliczność jego autentyczności oraz jego treści,

- oświadczenia z [...] stycznia 2019 r. oraz pisma pełnomocnika wnioskodawcy z [...] marca 2019 r. zaadresowanego do Wójta Gminy W. wraz z wydrukiem ze strony Poczty Polskiej na okoliczność skutecznego cofnięcia przez wnioskodawcę deklaracji z [...] marca 1995 r.,

- przesłuchania skarżącego kasacyjnie, celem ustalenia okoliczności, w jakich doszło do sporządzenia deklaracji z [...] marca 1995 r.,

które to uchybienie skutkowało dokonaniem przez organy błędnych ustaleń faktycznych, a w szczególności pominięciem faktu skutecznego uchylania się przez skarżącego kasacyjnie od skutków oświadczenia z [...] marca 1995 r.;

d) art. 151 P.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu, czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi, mimo że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych, czego wyrazem jest przyjęcie, że w niniejszej sprawie odszkodowanie za działkę nr [...] zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza deklaracja z [...] marca 1995 r., mimo to że w sprawie nie przeprowadzono żadnego dowodu wskazującego na prowadzone między stronami negocjacje, których przedmiotem miałoby być odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ani tym bardziej nie uzyskano dowodu potwierdzającego zawarcie jakiejkolwiek umowy w tym zakresie;

e) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu, czego wyrazem jest nierozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, a dotyczących:

- błędnego zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", i niezastosowania przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1085 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127) przy ocenie skutków prawnych oświadczeń rzekomo składanych przez skarżącego w toku postępowania podziałowego,

- nieprzeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego,

- niewezwania Wójta Gminy W. do złożenia do akt sprawy oryginałów dokumentów wskazanych w piśmie z [...] kwietnia 2019 r.,

czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. i uniemożliwienie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku.

2) prawa materialnego:

a) art. 98 ust. 3 u.g.n. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa została wydana,

b) art. 98 ust. 3 u.g.n. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten znajdzie zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy w dacie wydania decyzji podziałowej art. 98 ust. 3 u.g.n. nie obowiązywał, a co więcej, obowiązujące wówczas przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dopuszczały możliwość wywłaszczenia, ale wyłącznie za odszkodowaniem ustalanym w drodze decyzji administracyjnej, wykluczając jednocześnie dopuszczalność prowadzenia w tym zakresie negocjacji albo tym bardziej zrzeczenia się prawa do odszkodowania;

c) art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez jego błędne zastosowanie, czego wyrazem jest uznanie że na gruncie obowiązujących w dacie wydania decyzji podziałowej przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dopuszczalnym było jednostronne zrzeczenie się prawa do odszkodowania za działki wywłaszczone pod drogi w trybie przewidzianym w art. 10 ust. 5 tej ustawy, mimo że obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa ani nawet negocjowania jego wysokości, a co więcej obowiązujące przepisy nie dopuszczały możliwości zawarcia ugody administracyjnej we wskazanym zakresie;

d) art. 88 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2019 r. poz. 1145), powoływanej dalej jako "K.c.", przez jego niezastosowanie, względnie błędne zastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, że oświadczenie zawarte w piśmie z [...] marca 1995 r. spowodowało utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo że oświadczenie woli w nim zawarte zostało skutecznie cofnięte w piśmie z [...] stycznia 2019 r., a czynność ta wywołuje skutek ex tunc;

e) art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 58 § 1 K.c. przez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, że oświadczenie skarżącego z [...] marca 1995 r. spowodowało utratę przysługującego mu prawa do odszkodowania, mimo że czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa, tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 128 ust. 1 u.g.n., a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dopuszczających wywłaszczenie, ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej;

f) art. 56 i art. 60 K.c. przez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, że oświadczenie skarżącego z [...] marca 1995 r. spowodowało utratę przysługującego mu prawa do odszkodowania, mimo że literalna treść deklaracji wskazuje, że w ogóle nie dotyczyło ono kwestii odszkodowania za działkę nr [...];

g) art. 65 K.c. przez jego niezastosowanie i niedokonanie wykładni oświadczenia skarżącego z [...] marca 1995 r. w sposób uwzględniający okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że przedmiotowe oświadczenie stanowiło wyraz negocjacji prowadzonych pomiędzy Gminą a skarżącym, których wynikiem było definitywne i nieodwołane zrzeczenie się przez skarżącego prawa do odszkodowania za działkę nr [...];

h) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, mimo że niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 128 ust. 1 u.g.n., a także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać sprawy w innym składzie - innemu sądowi, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący – odnosząc się do błędnego zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. – powołał, że dla oceny skutków prawnych ewentualnych negocjacji, prowadzonych między skarżącym a Gminą W. w przedmiocie zrzeczenia się prawa do odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], prowadzonych w okresie przed dniem 1 stycznia 1998 roku, przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., a mówiąc ściślej sposób jego wykładni zapoczątkowany wyrokiem Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17, pozostaje prawnie irrelewantny. Wiąże się to z faktem, że zakładając, że negocjacje takie w ogóle miały miejsce, to bez wątpienia doszło do nich przed dniem wejścia w życie w/w przepisu. A co więcej - obowiązujące w tej dacie przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały w ogóle możliwości zrzekania się odszkodowań należnych za dokonane wywłaszczenie czy też negocjowania ich wysokości. Wobec tego odwoływanie się w treści zaskarżonego wyroku, a także poprzedzających go decyzji Wojewody [...] i Starosty W. - do wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., który zapadł na gruncie interpretacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest błędem. Podobnie rzecz się ma z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17. Oba wyroki wydane zostały w oparciu o odmienny stan faktyczny i prawny.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, że zakres prowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił w pierwszej kolejności do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Na wstępie wymaga jednak przypomnienia, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem B. N. z [...] stycznia 2018 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną, jako działka nr [...] o pow. 638 m2 położoną w B., gmina W., przejętą z mocy prawa pod drogę publiczną w wyniku decyzji Wójta Gminy W. z [...] marca 1995 r. nr [...]. Na mocy tej decyzji, wydanej na wniosek właściciela nieruchomości B. N., Wójt Gminy W. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4736 ha [...], polegający na wydzieleniu siedmiu działek, w tym działki nr [...] o pow. 0,0638 ha wydzielonej pod drogę.

Jak wynika z akt sprawy przy wniosku z [...] marca 1995 r. właściciel nieruchomości B. N. złożył pisemne oświadczenie z tej samej daty co wniosek o przekazaniu nieodpłatnym na rzecz Gminy W. wydzielonej działki nr [...] oznaczonej w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy W. pod drogę publiczną. We wniosku o podział nieruchomości oświadczył ponadto, że nie będzie wnosił uwag ani zastrzeżeń i przyjmuje decyzję bez odwołania, w związku z tym zwrócił się z prośbą "o jej uprawomocnienie z chwilą, tj. z dniem jej wydania".

Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania były właściciel wystąpił po 22 latach od wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Organy administracji obu instancji uznały, że wobec zrzeczenia się odszkodowania stało się ono bezprzedmiotowe i postępowanie z wniosku skarżącego z [...] stycznia 2018 r. należało umorzyć. Ocenę tę podzielił Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie - właściciel nieruchomości - prezentuje natomiast stanowisko, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania miało miejsce przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (na tę okoliczność w skardze kasacyjnej przywołano kilka wyroków NSA), a właściciel nieruchomości dokonał w dniu [...] stycznia 2019 r. cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania za działkę przejętą pod drogę. Okoliczności te zostały podniesione w skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ust.3 u.g.n. oraz art. 88 § 1, art. 56, art. 60 i art. 65 K.c.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego było i jest prezentowane stanowisko, że co do zasady jest dopuszczalne zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. W orzecznictwie, przywołanym w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zmianie. W wyroku z 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r. sygn. V CSK 261/17. Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy swe stanowisko argumentował tym, że z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, że własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem a właściwym organem. Przyjęcie zatem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale). Stanowisko to podzielił NSA w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17. Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Dodać należy, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Jak już wielokrotnie wskazywano i zgodnie przyjęto w orzecznictwie art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona składa projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na odpowiedniej do tego celu mapie. Właściciel zatem posiada wiedzę, jaki będzie przebieg drogi, jak również, że będzie to droga publiczna, zna powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę. Zatem w ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt także przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. W niniejszej sprawie w dniu [...] marca 1995 r. właściciel nieruchomości B. N. złożył pisemne oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania za przejętą pod drogę działkę nr [...]. Oświadczenie to jest precyzyjne, zawiera oznaczenie jego autora z imienia i nazwiska, numer działki, osnowę oświadczenia oraz datę i własnoręczny podpis właściciela. Z projektu podziału i mapki stanowiących załącznik do wniosku właściciela z [...] marca 1995 r. o podział działki nr [...] wskazane jest dokładne oznaczenie działki przejmowanej pod drogę, tj. nr [...] i powierzchnia 0,0638 ha. Jest to jednostronne oświadczenie woli, które wywarło skutek wobec jego niezaprzeczenia i przyjęcia przez drugą stronę – Gminę W., która następnie złożyła wniosek o ujawnienie jej własności w księdze wieczystej. Wobec złożenia przez skarżącego oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia negocjacje stały się bezprzedmiotowe, gdyż przestał istnieć przedmiot tych negocjacji. Okolicznością, która nakazywałaby rozważenie braku skutków złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia o odszkodowanie byłoby udokumentowane powołanie się przez skarżącego na skutecznie prawnie oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli z powołaniem się na przyczynę i z zachowaniem terminu ( art. 88 § 1 K.c.). Trzeba jedynie zaznaczyć, że art. 88 § 2 K.c. przewiduje, że uprawnienie do uchylenia się od skutków oświadczenia woli wygasa: w razie błędu - z upływem roku od jego wykrycia, a w razie groźby - z upływem roku od chwili, kiedy stan obawy ustał. Jednakże badanie tych okoliczności nie leży w kognicji sądu administracyjnego, gdyż są to typowe czynności cywilnoprawne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17: "Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy."

Powyższe uwagi należy odnieść także do złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia i ewentualnego uchylenia się od skutków tego oświadczenia woli.

Wyżej poczynione rozważania dotyczące wykładni art. 98 ust.1 i 3 u.g.n. co do możliwości zrzeczenia się roszczenia i prowadzenia negocjacji przed datą ustatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział odnoszą się także, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, do decyzji zatwierdzających podział nieruchomości, które wydano w czasie obowiązywania ustawy z 28 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na podstawie jej art. 10 ust. 5. Przepis art. 7 wskazanej ustawy zawiera generalne odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego we wszystkich sprawach nie uregulowanych w ustawie. Chodzi tu o formę czynności prawnych, ale także odesłanie do takich pojęć jak posiadanie samoistne, wymagalność roszczenia, zrzeczenie się roszczenia, czy wady oświadczenia woli. Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 5 omawianej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Brzmienie tego przepisu w omawianym aspekcie, jest analogiczne, jak art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następowało z mocy prawa z dniem, z którym decyzja o podziale lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. W literaturze przedmiotu podkreślano, że w przypadkach nabycia własności ex lege w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odesłanie do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznaczać powinno także obowiązek podjęcia próby umownego uregulowania stosunku między stronami (gmina – obywatel), w zakresie do jakiego ten przepis odsyła. Ponieważ przejście własności nastąpiło ex lege, to przedmiotem rokowań mogą być tylko kwestie odszkodowawcze. Brak jednak podstaw do przyjęcia założenia, że muszą one być regulowane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej i że stosowanie rokowań jest – inaczej, niż przy wywłaszczeniu sensu stricte - wyłączone (tak. G. Bieniek, Z. Marmaj. Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Wyd. II 1995 r. s. 39 i przytoczone w nim orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym niepubl. wyrok SN z 6 maja 1993 r. sygn. III ARN 21/93 oraz wyrok z 30 grudnia 1987 r. sygn. SA/Po 1435/87, ONSA 1988 r., z.2, poz.53).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą zgodnie z którą art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wyklucza prowadzenia, w trakcie postępowania podziałowego rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości między gminą a właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o podział. Obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego reguluje art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wszczęcie tego postępowania dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w formie umowy (art. 49 ust. 1). Przepis art. 10 ust. 5 nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjąć należy, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi (wyrok NSA z 1 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 958/06).

Nie można więc podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że po pierwsze art. 98 ust. 3 u.g.n. nie dopuszcza możliwości zrzeczenia się odszkodowania zanim decyzja podziałowa stała się ostateczna, a po drugie, że w sytuacji przejęcia nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości niedopuszczalne było zrzeczenie się prawa do odszkodowania i przeprowadzanie rokowań.

W skardze kasacyjnej jej autor szeroko argumentuje swe stanowisko co do braku analogii między art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a art. 98 ust. 3 u.g.n. i tym samym o braku podstaw do zastosowania tego pierwszego przepisu w sytuacji podziału nieruchomości na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co prowadziłoby do wniosku o braku podstaw do przyjęcia, że możliwe było przeprowadzenie rokowań i na tym etapie zrzeczenie się roszczenia przez skarżącego. Argumentacji tej nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny z tego powodu, że z treści art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprost wynika, że odszkodowanie ustala się według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zawarte w art. 10 ust. 5 wskazanej ustawy odesłanie do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznacza odesłanie do regulacji odnoszących się do całokształtu kwestii normowanych przez rozdział 6 omawianej ustawy. Ważnym elementem całokształtu prawnego unormowania w tym zakresie jest wprowadzenie pierwszeństwa realizacji celów publicznoprawnych, jakie nie mogą być realizowane w inny sposób niż przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności w drodze umownej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie władcze w kwestii wywłaszczenia poprzedzać powinno pojęcie próby umownego uregulowania nabycia własności nieruchomości przez podmiot publicznoprawny (gminę, Skarb Państwa). Przepis art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowi wprost, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić przeprowadzeniem rokowań z właścicielem nieruchomości o jej nabycie w drodze umowy. Oczywiste jest, że w przepisie tym mowa o postępowaniu wywłaszczeniowym w rozumieniu określonym w rozdziale 6 ustawy, jednakże w związku z odesłaniem zawartym w art. 10 ust. 5 tej ustawy nie można twierdzić, że wykluczone było prowadzenie rokowań czy uzgodnień co do kwoty odszkodowania, czy też zrzeczenie się roszczenia, które aktualizowało się w momencie, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna.

W związku z tym, w ocenie składu orzekającego, Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że kwestia załatwienia kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym nie została w omawianym przypadku negatywnie przesądzona przez to, że w decyzji Wójta Gminy W. z [...] marca 1995 r. znalazło się rozstrzygnięcie o nieodpłatnym przejęciu na rzecz Gminy W. – za zgodą wnioskodawcy - działki nr [...] jako przeznaczonej pod drogę publiczną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że czynność prawna skarżącego, dokonana w piśmie z [...] marca 1995 r. (co wynikało wprost z treści poświadczonej za zgodność kopii tego dokumentu), nastąpiła jeszcze przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Zawarcie w treści decyzji przywołanego stwierdzenia nie determinowało więc oceny, złożonego przez skarżącego oświadczenia woli. Ponadto zawarcie w treści decyzji podziałowej stwierdzenia, że po uprawomocnieniu się decyzji działka nr [...] – droga o powierzchni 0,0638 ha przechodzi na własność Gminy W. – bez odszkodowania, istotnie nie oznaczało - w realiach tej sprawy - że kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta tą właśnie decyzją (czyli w trybie administracyjnoprawnym). Zagadnienie natomiast prawidłowości zawarcia w decyzji podziałowej owego stwierdzenia (pkt 2 decyzji) pozostawało bez wpływu na ocenę skutków prawnych, złożonego przez wnioskodawcę (obecnie skarżącego) we wniosku z [...] marca 1995 r. oświadczenia woli.

Zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął zatem, że organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły treść wniosku skarżącego z [...] marca 1995 r. o zatwierdzenie projektu podziału stwierdzając, że zawierała ona oświadczanie woli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania. Treść ta nie była przy tym kwestionowana przez stronę ani w toku postępowania administracyjnego, ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem strona nie tyle kwestionowała treść omawianego dokumentu, co koncentrowała się na polemice z jego oceną. Twierdziła mianowicie, że złożone przez nią oświadczenie woli powinno być wykładane w inny sposób, aniżeli wskazywała na to jego literalna treść, a ponadto stała na stanowisku, że konieczne w tym przypadku było posługiwanie się oryginałem tego dokumentu (poświadczona za zgodność z oryginałem kopia dokumentu nie była wystarczająca). Z tym stanowiskiem skarżących nie można się zgodzić.

Z powyższych względów należy uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się nieuzasadnione.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wskazać należy, że przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych - i obowiązujących - podstaw prawnych. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Skoro jednak właściciel nieruchomości zrzekł się skutecznie odszkodowania za działkę przejętą pod drogę w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to nie można mówić o naruszeniu art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że oparcie w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 P.p.s.a., a nie na sugerowanym przez autora skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., uwarunkowane było jedynie oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd I instancji. Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. mają bowiem wyłącznie charakter blankietowy. Wyjaśnić też trzeba, że art. 105 § 1 K.p.a. regulujący instytucję umorzenia postępowania administracyjnego, stanowiący w tym przypadku podstawę decyzji organu I instancji, chociaż jest zawarty w ustawie procesowej, jaką jest K.p.a., ma jednak charakter materialnoprawny a nie procesowy. Stąd powoływanie tego przepisu wśród zarzutów kasacyjnych procesowych, nie było - z punktu widzenia formalnej poprawności skargi kasacyjnej - prawidłowe.

Nie można było też twierdzić, że Sąd Wojewódzki w istotny sposób uchybił treści art. 141 § 4 albo art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji nie wyszedł bowiem poza granice sprawy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało wszystkie wymagania, przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że uwierzytelnione kopie dokumentów stanowiły wystarczającą podstawę do oceny materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 76 §1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Z art. 76a § 1 K.p.a. wynika, że Gmina, jako organ administracji ma prawo uwierzytelniać kopie dokumentów znajdujących się w jej aktach sprawy. Trafnie również Sąd I instancji uznał, że dowody, których przeprowadzenia domagał się skarżący nie miały znaczenia dla sprawy (przesłuchanie strony) lub były organowi znane (treść protokołu uzgodnień, decyzja podziałowa). Powtórzyć jedynie należy za Sądem Wojewódzkim, że celem przeprowadzenia tych dowodów było wykazanie okoliczności, jakie miały miejsce w czasie składania przez właścicieli nieruchomości oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, natomiast kwestie te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wobec dopuszczenia możliwości zrzeczenia się roszczenia odszkodowawczego także przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej. Ponadto sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonują oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie bada okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego. Prawidłowo również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił argumenty przemawiające za słusznością umorzenia postępowania i nie zachodzi potrzeba ponownego ich przytaczania.

Z tych względów zarzuty kasacyjne oparte na art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a w związku z art. 7, art. 75 § 1, "art. 76a § 1, art. 77" (bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej), art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. skład orzekający uznał za nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.