Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 306/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31 zo. ust. 10, art. 31 zo. ust. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 22, art. 32 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz M. S. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. S. (dalej jako: "skarżący", "strona", "wnioskodawca") zwrócił się wnioskiem (RDZ-B6) z 29 stycznia 2020 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "ZUS", "Zakład", "organ") - o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach za listopad 2020 r.

Decyzją z "[...]" ("[...]") ZUS - Oddział "[...]", działając na podstawie art. 31zq. ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm., dalej jako: "ustawa Covid-19") w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.) - odmówił wnioskodawcy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 listopada do 30 listopada 2020 r. (dalej jako: "prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek"). W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 31zo. ust. 10 ustawy Covid-19, zgodnie z którym, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. W uzasadnieniu Zakład podniósł też, że 29 stycznia 2021 r., skarżący złożył wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r., wykazując PKD 56.10.A. Dodał również, że przedmiotowe zwolnienie przysługuje z tytułu prowadzenia działalności przeważającej według PKD. Wskazał jednocześnie, że skarżący prowadzi działalność przeważającą, określoną kodem 43.39.Z. W podsumowaniu Zakład stwierdził, że powyższe powoduje, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek.

Pełnomocnik strony – radca prawny M. C. (dalej jako: "pełnomocnik", pełnomocnik skarżącego", "pełnomocnik strony") skargą z 23 lutego 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

• naruszenie przepisów prawa materialnego, które miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, ze zm., dalej jako: "Konstytucja RP") w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznania prawa do zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczeni społeczne, co doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady wolności i równości prowadzenia działalności gospodarczej i pozbawiło skarżącego możliwości uzyskania pomocy publicznej ze względu na niczym nieuzasadniony "podział" uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii Covid-19, według kryterium prowadzenia działalności oznaczonej jako "przeważająca", stosownie do treści art. 31zo. ust. 10 ustawy Covid-19,

• naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31zo. ust. 10 ustawy Covid-19, poprzez odmowę prawa do zwolnienia z opłacania składek ze względu na ustalenie przez organ, że przeważający rodzaj działalności skarżącego, ujawniony w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej jako: "CEIDG"), określony zastosowaniem kodów PKD, czyli PKD 43.39.Z. nie znajduje się w katalogu działalności uprawniającej do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, podczas gdy skarżący faktycznie prowadzi przeważającą działalność w zakresie "restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne", zatem objętą kodem PKD 56.10.A., który to w katalogu objętym dyspozycją art. 31zo. ust. 10 ustawy Covid-19 się znajduje,

• naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej jako: "K.p.a.") w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego z pominięciem faktycznego zakresu prowadzonej działalności w tym, w szczególności wykonywanych czynności w ramach prowadzonej działalności , zatrudniania pracowników i opłacania z tego tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wyłącznie w ramach przedmiotu działalności oznaczonej kodem PKD 56.10.A.

Pełnomocnik skarżącego wniósł jednocześnie, na podstawie art. 106 §3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") o przeprowadzenie dowodu z poniższych dokumentów:

• wykazu pracowników zatrudnionych przez skarżącego w okresie od 1 listopada do 30 listopada 2020 r., na okoliczność wykazania, że skarżący zatrudnia pracowników wyłącznie na potrzeby prowadzenia działalności oznaczonej kodem PKD 56.10.A.,

• listy zapisów rejestru VAT w okresie od 1 listopada do 30 listopada 2020 r. oraz od 1 stycznia do 31 października 2020 r. na okoliczność wykazania, że przeważające przychody skarżącego pochodzą z działalności oznaczonej kodem PKD 56.10.A.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł, że art. 31zo. ust. 1 i ust. 2 ustawy Covid-19 narusza przepisy art. 22 Konstytucji RP w zw. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co w konsekwencji prowadzi do wniosków, że zaskarżana decyzja jest sprzeczna z fundamentalnymi, zagwarantowanymi Konstytucją zasadami. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Według zaś art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Podkreślił też, że ustawodawca z jednej strony pozostawił obywatelowi (skarżącemu) wolność, prawo do wskazania przeważającej działalności gospodarczej, z drugiej jednak strony pozbawił go prawa do uzyskania pomocy w związku z wykorzystaniem swojego prawa wskazania przeważającej działalności. Dodał również, że wskazanie przeważającej działalności ma charakter dowolny, wolnościowy. Nie jest uregulowany żadnymi kryteriami pozwalającymi przedsiębiorcy na zakwalifikowanie tej jednej konkretnej działalności jako przeważającej. Jednocześnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Covid-19, skorzystanie z przysługującego przedsiębiorcy uprawnienia do wskazania prowadzonej działalności jako przeważającej, w konsekwencji stanowi kryterium dyskryminujące i dyskwalifikujące, mające zaważyć na dalszej możliwości kontynuowania działalności gospodarczej. Zauważył także, że intencją ustawodawcy było udzielenie pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą z branż najbardziej poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. Niewątpliwie, do takich należy zakwalifikować prowadzoną przez skarżącego działalność restauracyjną. Uwarunkowanie uzyskania pomocy wyłącznie na podstawie kryterium "przeważającej działalności", wpisanej do CEiDG niezależnie od tego, czy rzeczywiście jest ona przeważająca, czy też nie, nie tylko pozbawia prawa pomocy przedsiębiorcom, którzy faktycznie ściśle wykonują działalność zakwalifikowaną do przyznania pomocy, ale także tych przedsiębiorców, którzy równolegle wykonują działalności z różnych podklas, a zmuszeni byli do wskazania wyłącznie jednej działalności, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Pełnomocnik wskazał ponadto, że należałoby tak naprawdę rozważyć do jakich celów ustawodawca stworzył zarówno numer REGON, jak i kody Polskiej Klasyfikacji Działalności. Numer REGON to numer przedsiębiorcy w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej, prowadzonym przez Prezesa GUS na podstawie art. 42 ustawy z 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 443, ze zm., dalej jako: "ustawa o statystyce publicznej"). Nadanie numeru REGON jest rezultatem wpisu do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (rozporządzenie Rady Ministrów z 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. poz. 209), który jest prowadzony do celów statystycznych. Natomiast zgodnie z §1 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 roku w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - (Dz. U. z 2007 r., Nr 251, poz.1885) wprowadza się do stosowania w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej Polską Klasyfikację Działalności (PKD). zwaną dalej "PKD 2007", stanowiącą załącznik do rozporządzenia. Analiza przepisów w zakresie utworzenia przez ustawodawcę zarówno numeru REGON oraz kodów PKD prowadzi do jednoznacznych i niepodważalnych wniosków, że zostały one utworzone tylko i wyłącznie w celach statystycznych. W żaden sposób oznaczenie działalności kodem PKD nie warunkuje i nie zabrania prowadzenia działalności gospodarczej oznaczonej zupełnie innym kodem PKD. Posiadanie konkretnego kodu PKD, przy oznaczeniu swojej działalności w praktyce nie prowadzi do ograniczania czy też limitowania działalności z zupełnie innych podklas. Posiadanie konkretnego oznaczenia działalności kodem PKD zgodnie z zamiarem ustawodawcy miała służyć tylko i wyłącznie celom statystycznym. Żaden przepis regulujący działalność gospodarczą, poza szczególnymi rodzajami działalności wymagającymi np. koncesji, nie uzależnia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej od posiadania konkretnego kodu PKD w rejestrze REGON, czy też CEIDG. Racjonalny ustawodawca mając świadomość, że oznaczenie przeważającej działalności ma często tylko i wyłącznie charakter formalny, często nieodpowiadający faktycznemu i praktycznemu rodzajowi prowadzonej działalności winien zastosować inne kryteria decydujące o rzeczywistym charakterze prowadzonej działalności takich jak listy zapisów z rejestru VAT wykaz pracowników, procentowe zestawienie uzyskiwania przychodów z konkretnych działalności - w sytuacji gdy wpisana do CEIDG lub REGON przeważająca działalność me odpowiada stanowi faktycznemu, tak jak to ma właśnie miejsce w przedmiotowym stanie faktycznym. Podniósł też, że są to dokumenty, do których prowadzenia i tak zobligowany jest każdy przedsiębiorca. Weryfikacja takiej dokumentacji nie nastręczałaby problemów organowi weryfikującemu wniosek o zwolnienie, nie miałaby również wpływu na przedłużenie sprawy. Stanowiłaby natomiast kryterium oparte na logice, zasadach prawidłowej rachunkowości i racjonalności. Tym samym przyczyniłaby się do rzeczywistej i faktycznej weryfikacji pozwalającej na przyznaniu pomocy przedsiębiorcom, którym pomoc ta naprawdę jest potrzebna. W ocenie pełnomocnika strony brak tych kryteriów i bezrefleksyjne, szablonowe (niemające pokrycia w rzeczywistym stanie faktycznym) stosowanie tych przepisów może prowadzić również do nagannej, niesprawiedliwej sytuacji, gdy przedsiębiorca, który nie prowadzi działalności restauracyjnej, ale ma wskazany kod PKD 56.10.A, jako działalność przeważającą taką pomoc otrzyma, kiedy w rzeczywistości nie jest poszkodowanym wskutek pandemii Covid-19, a przynamniej w tym zakresie.

Podkreślił też, że obecne regulacje, dotyczące prowadzonej działalności restauracyjnej w sposób równy traktują przedsiębiorców tylko i wyłącznie w zakresie stosowania obostrzeń i zakazów, tj. zakazu przyjmowania gości w lokalu. Tu bez znaczenia pozostaje oznaczenie danej działalności jako przeważającej. Natomiast przy możliwości uzyskania pomocy ze środków publicznych kryterium działalności przeważającej ma decydujące znaczenie. Oznacza to, że każdy restaurator zobligowany jest do powstrzymania się od prowadzenia działalności w lokalu tj. przyjmowania gości i z tego tytułu każdy restaurator ponosi straty. Nie każdy jednak restaurator ma możliwość otrzymania pomocy w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż tu zastosowanie znajduje kryterium przeważającej działalności. Takie uregulowania stanowią pogwałcenie podstawowych zasad zagwarantowanych w Konstytucji RP.

Wskazał również, że w tym konkretnym przypadku oznaczenie prowadzonej działalności w rejestrze REGON nie odpowiada rzeczywistemu stanowi faktycznemu. Skarżący bowiem już od paru lat zdecydował się na przeznaczenie wszystkich swoich środków finansowych, a także wszystkich podejmowanych decyzji zarówno biznesowych, kadrowych i marketingowych w kierunku prowadzenia działalności restauracyjnej - prowadzenia restauracji "[...]". Informacja ta powinna być znana organowi z urzędu, gdyż tylko w ramach prowadzenia działalności restauracyjnej zatrudnia/rejestruje nowych pracowników i z tego tytułu odprowadza składki na ubezpieczenia społeczne. Okoliczności te mają istotne znaczenie przy ustaleniu przez organ uprawnienia do skorzystania ze zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Co istotne, skarżący w oznaczeniu swojej firmy posiada zwrot "[...]". Już tylko na tej podstawie organ nie powinien mieć żadnych wątpliwości, że skarżący prowadzi działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A., która w tej konkretnej sytuacji powinna stanowić wystarczające kryterium do przyznania pomocy. Ponadto, dokładna analiza wpisów do CEIDG pozwala stwierdzić, że dodanie do firmy skarżącego restauracji "[...]" nastąpiło już "[...]" stycznia 2013 roku. Od tego czasu, skarżący nieprzerwanie prowadzi wskazaną restaurację. Podkreślił także, że intencją ustawodawcy przy przyznawaniu przedmiotowego uprawnienia z pewnością była faktyczna pomoc przedsiębiorcom z najbardziej pokrzywdzonych branż tj. branży restauracyjnej. Wskazał równocześnie, że skarżący zdaje sobie sprawę, że na etapie wnioskowania pomocy mogłoby dochodzić do licznych nadużyć, ale w tym jego indywidualnym przypadku, a tak organ powinien rozpatrywać każdy wniosek kierując się zasadą zaufania obywatela do organu, rzeczywista i faktyczna prowadzona działalność jest możliwa do zweryfikowania na podstawie dokumentów urzędowych, (deklaracji ZUS i deklaracji do Urzędu Skarbowego) Ich autentyczność nie powinna budzić żadnych zastrzeżeń organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 P.p.s.a.. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje w szczególności w przypadku, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 §1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Na wstępie należy wyjaśnić powody rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy Covid-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu Covid-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Wojewódzkie Sądy Administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Według art. 15zzs4 ust. 3 niniejszej ustawy, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Ze względu na zagrożenie pandemiczne, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy Covid-19 oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I z 21 lipca 2021 r. (k. 29), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W ocenie Sądu płaszczyzna i istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości zastosowania art. 31zo. ust. 10 w zw. z art. 31zo. ust. 11 ustawy Covid-19 w ustalonym przez ZUS stanie faktycznym.

Zgodnie z art. 31zo. ust. 10 ustawy Covid-19, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Według art. 31zo. ust. 11 ustawy Covid-19, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

W myśl art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Jak stwierdza art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Przepis art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 §1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. mówi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Jednocześnie art. 107 §3 K.p.a. stwierdza, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W przedmiotowej sprawie we wniosku (RDZ-B6) z 29 stycznia 2021 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiąc listopad 2020 r. skarżący wskazał, że na dzień 30 września 2020 r. prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A. (restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne). Organ w oparciu o dane zawarte w rejestrze CEIDG ustalił, że w listopadzie 2019 r. strona nie prowadził działalności gospodarczej (niekoniecznie przeważającej) oznaczonej podanym we wniosku kodem PKD 46.10.A. Z ustaleń organu wynika, że prowadziła ona przeważającą działalność pod kodem PKD 43.39.Z. (wykonywanie pozostałych robót budowlanych wykończeniowych).

Przystępując do rozstrzygnięcia tak zarysowanej kwestii, w pierwszej kolejności na uwagę Sądu zwróciło uchybienie proceduralne Zakładu rozpoznającego przedmiotową sprawę, które skutkowałoby tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy, tak w zakresie faktycznym, jak i prawnym - musiałby przejąć na siebie Sąd. Tymczasem, zasadą tego postępowania jest to, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia. Jego rolą jest kontrola prawidłowości działań organu, na podstawie kryterium legalności. Zgodnie z treścią art. 107 §1 pkt 6 i §3 K.p.a. decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji przyporządkowanej do ustalonego stanu faktycznego, z przytoczeniem treści przepisów prawa.

Analiza przyjętego rozstrzygnięcia Zakładu wyraźnie pokazuje, że trudno uznać, w ocenie Sąd, że organ realizuje w praktyce normy wynikające z ww. art. 107 §1 pkt 6 i §3 K.p.a.. Na uwagę zwraca bowiem to, że uzasadnienie prawne decyzji zostało zawężone w istocie do przywołania treści jednego przepisu (art. 31zo ust. 10 ustawy Covid-19). W przypadku zaś uzasadnienia faktycznego ogranicza się ono do trzech lakonicznych zdań, odnoszących się do meritum sprawy i podsumowania rozstrzygnięcia: "(...) Dnia 29.01.2021 r. złożył Pan wniosek o zwolnienie z opłacania składek za 11/2020, wykazując PKD 56.10.A. Zwolnienie z opłacania składek przysługuje z tytułu prowadzenia działalności przeważającej wg. PKD. Prowadzi Pan działalność przeważającą, określoną kodem 43.39.Z. (...)". Co jest też symptomatyczne, pouczenie w tej decyzji jest obszerniejsze niż jego uzasadnienie. W tym miejscu należało przywołać wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 1496/14 (wyroki dostępne na stronie internetowej - orzeczenia.nsa.gov.pl.), w którym Sąd ten stwierdził, iż: "(...) prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je przyporządkować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy.(...)". Nie wolno przy tym zapominać, że uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób jasny, przystępny i zrozumiały oraz umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której jest mowa w art. 11 K.p.a.. Jak zauważył bowiem WSA w Warszawie w wyroku z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy", (zob. też wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 353/21). Nie zawsze bowiem rozstrzygnięcie jest kierowane do osoby, której świadomość prawna i znajomość prawa jest wysoka. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok WSA Krakowie z 20 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 450/21). Sąd zwraca również uwagę na to, że poza rozstrzygnięciem uzasadnienie jest jedyną częścią, w której mogą się pojawić treści merytoryczne. Jest też jedyną częścią, gdzie organ tłumaczy właśnie od tej strony dlaczego podjął takie a nie inne rozstrzygnięcie. Dlatego też, powinno być ono skrupulatnie i jasno sformułowane, tak aby adresat zrozumiał motywy, którymi kierował się organ dokonując danego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ powinien także wskazać, wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które uznał za udowodnione. Jeżeli chodzi o uzasadnienie prawne to winno ono polegać na precyzyjnym wyjaśnieniu podstawy prawnej orzeczenia (dlaczego można tę właśnie podstawę przyporządkować do ustalonego w danej sprawy stanu faktycznego). Chodzi również o wytłumaczenie motywów, dlaczego organ zastosował dany przepis. Powinno być ono także wywodem prawniczym, mającym na celu wykazanie, że wydane rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego, logicznego procesu stosowania normy prawa materialnego. Jego funkcją jest bowiem sformułowanie umotywowanej oceny stanu faktycznego sprawy w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazanie związku pomiędzy tą oceną, a treścią dokonanego w sprawie rozstrzygnięcia. W tej sprawie tego zabrakło. Jak wskazuje w wyroku WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2017 (sygn. akt IV SA/Gl 556/16): "Uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.". Zakład nie może też ograniczyć się do przytoczenia przepisów prawa oraz ich treści, ale powinien również wskazać na ich relację do stanu faktycznego sprawy, o czym już wspomniano wcześniej. Tego w decyzji ZUS, zdaniem Sądu również zabrakło. Jeżeli zaś chodzi o uzasadnienie faktyczne to ten element powinien cechować logiczny związek z rozstrzygnięciem oraz kompletność użytych motywów, które do tego rozstrzygnięcia posłużyły. Na uwagę w tym miejscu zasługuje wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2017r., sygn. akt IV SA/Gl 556/16, w którym Sąd ten stwierdził, że: "(...) Braki uzasadnienia faktycznego nie pozwalają stronie na poznanie przesłanek rozstrzygnięcia, a Sądowi na dokonanie kontroli jego prawidłowości, czyniąc tym naruszenie art. 107 §3 KPA.". Nie jest też rzeczą skarżącego doszukiwanie się i domyślanie się uzasadnienia faktycznego dla przyjętego przez organ stanowiska, skoro tenże takiego nie przedstawił, albo przedstawił je w sposób lakoniczny i pozorny, jak miało to miejsce w tym przypadku. Stoi to bowiem w sprzeczności z obowiązkiem poszanowania praw skarżącego oraz jego gwarancji procesowych. Organ nie może więc, poza wskazaniem jednego przepisu oraz jego treści – trzema zdaniami uzasadniać swojego rozstrzygnięcia. Jak stwierdziła bowiem w komentarzu do art. 107 K.p.a. Barbara Adamiak (w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 17, Warszawa 2021/Legalis): "Najistotniejsze wadliwości uzasadnienia to: niepełność, (...) pozorność uzasadnienia, (...).". Taki sposób uzasadnienia, w ocenie Sądu nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co znacznie też uniemożliwia ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Jak zauważył Jan Zimmermann w artykule zat. "Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego" (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010/5-6/511-524-Artykuł): "Prawidłowo zredagowane uzasadnienie jest (...) pewnym procesem autoimitacji organu, który służy organom kontrolnym, zwłaszcza sądom administracyjnym. Organ zobowiązany do ujawnienia motywów swojego działania i swojego rozstrzygnięcia musi się sam ograniczyć. Musi sam zadbać o to, żeby jego decyzja dała się skutecznie skontrolować.". Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustaleń oraz jakiegokolwiek rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 §3 KPA w stopniu mającym, zdaniem Sądu wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu Zakład prowadząc tego typu postępowanie administracyjne powinien zwrócić również uwagę na to, że ustawa Covid-19, pomimo jej szczególnego i doraźnego charakteru, nie zawiera generalnego wyłączenia (do postępowań administracyjnych w niej uregulowanych) stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest wręcz przeciwnie, są jedynie szczegółowe regulacje o charakterze wyłączającym, modyfikującym, czy też wskazujące na odpowiednie stosowanie konkretnie wskazanych tam przepisów, np. art. 7a ust. 5, art. 15zzzzzn. pkt 1, art. 31za. ust. 1, art. 31zq. ust. 8, art. 31zy.10 ustawy Covid-19. Organ powinien zatem, prowadząc postępowanie w danej sprawie respektować i uwzględniać rygory i zasady wynikające z tego aktu prawnego.

Sąd zwrócił również uwagę na to, że organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że dokonał istotnych (z punktu widzenia przedmiotu niniejszej sprawy) ustaleń w zakresie prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej (oznaczonej odpowiednim kodem PKD) - w oparciu o zapisy wynikające z CEIDG (k. 25 akt administracyjnych). Sąd zauważył także, że w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu wygenerowanego z bazy REGON, a zgodnie z art. 31zo. ust. 11 ustawy Covid-19, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.. Ponadto, organ nie zwrócił uwagi, że działalność kryjąca się pod kodem PKD 56.10.A (restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne) została wpisana do CEIDG już w roku 2012 r., zaś działalność przeważająca zmieniała się na przestrzeni lat (przed okresem pandemii Covid-19) i związanymi z tym nadzwyczajnymi rozwiązaniami legislacyjnymi przyjętym w tym zakresie, jak np. ustawa Covid-19. Tym bardziej więc, ze strony Zakładu wymaga się, zgodnie z dyspozycją art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a., jako gospodarza postępowania - rzetelnego podejścia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, a nie fikcyjnego. Sam bowiem wpis do określonego rejestru, czy też bazy tego nie przesądza. Taki w ocenie Sądu był więc zamysł ustawodawcy, który wprowadził rozwiązanie przyjęte w art. 31zo. ust. 10 w zw. z art. 31zo. ust. 11 ustawy Covid-19 i nie chodziło tu z pewnością o pomoc udzielaną przedsiębiorcy (jak zauważył słusznie pełnomocnik skarżącego), który w rzeczywistości nie prowadzi danej działalności, np. restauracyjnej, ale ma wskazany w rejestrze kod PKD 56.10.A. (jako działalność przeważającą) i taką pomoc otrzyma, choć z tego tytułu strat przecież ponieść nie mógł.

W tym kontekście na uwagę zasługuje treść uzasadnienia do projektu ustawy z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255), na mocy której wprowadzono ww. rozwiązanie, gdzie stwierdzono, m.in.: "(...) W związku z dynamiczną sytuacją epidemiczną i wprowadzeniem kolejnych zasad bezpieczeństwa, które mają zapobiegać rozprzestrzenianiu się COVID-19, ograniczone zostało funkcjonowanie niektórych gałęzi gospodarki. Obostrzeniami zostały objęte branże, których działalność może sprzyjać rozprzestrzenianiu się pandemii COVID-19 w wyniku zwiększonej mobilności społeczeństwa i liczby kontaktów społecznych, w tym branża gastronomiczna, fitness, targowa, estradowa, filmowa, rozrywkowa i rekreacyjna, fotograficzna i fizjoterapeutyczna. Większość z nich nadal odczuwa negatywne skutki wywołane ograniczeniami na początku pandemii w marcu-kwietniu 2020 r., a obecnie muszą sprostać kolejnym wyzwaniom wywołanym walką z COVID-19. Przykładowo, branża gastronomiczna nie może obecnie prowadzić działalności stacjonarnej. Ograniczenie funkcjonowania przedsiębiorstw może przełożyć się na istotny spadek przychodów i utratę płynności finansowej, a w konsekwencji zagrozić dalszemu ich funkcjonowaniu, w tym ryzyko likwidacji miejsc pracy. Środki zapobiegawcze podejmowane w celu zahamowania rozprzestrzeniania się COVID-19 wpłynęły ponadto na zmianę zachowania konsumentów, powodując dodatkowy spadek obrotów firm i związane z tym konsekwencje, w tym problemy z płynnością finansową oraz wywiązywaniem się ze zobowiązań publicznoprawnych. Wiele rozwiązań mających na celu wsparcie najbardziej poszkodowanych firm, zwłaszcza branży turystycznej, zostało już wdrożonych. Istnieje pilna potrzeba udzielenia dalszego wsparcia dla form działalności gospodarczej, najbardziej dotkniętych obostrzeniami nakładanymi w związku z COVID-19. Celem projektu jest udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi skutkującymi spadkiem frekwencji np. na targowiskach. Wprowadzenie dalszych, szczególnych rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy.", (LEX, pkt 1 - Cel i potrzeba ustawy - https://sip.lex.pl/#/act-project/102922771?unitId=justification. Zapis ten wyraźnie pokazuje, że ustawodawca w przyjętym rozwiązaniu miał na uwadze, m.in. branżę gastronomiczną.

Odnośnie danych statystycznych zawartych w ewidencji CEIDG, co do uwidocznionego w niej rodzaju przeważającej działalności gospodarczej, prowadzonej przez skarżącego należy pamiętać aby nie przyjmować ich bezkrytycznie. Istotne jest bowiem precyzyjne ustalenie, jaką faktycznie przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) skarżący prowadził, w interesującym z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy Zakład dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował, czy to w rejestrze REGON, czy też w ewidencji CEIDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo (zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej statuowaną w art. 7 K.p.a.) należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Stanowisko to podzieliły, m.in.: WSA w Szczecinie w wyroku z 18 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 955/20, WSA w Rzeszowie w wyrokach: z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 255/21 i sygn. akt I SA/Rz 214/21; WSA w Białymstoku w wyrokach: z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 140/21, z 5 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 171/21; WSA w Lublinie w wyroku z 13 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 162/21; WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 210/21; WSA w Warszawie w wyrokach: z 14 maja 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 385/21, z 25 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1178/21; WSA w Bydgoszczy w wyrokach: z 25 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 194/21 i sygn. akt I SA/Bd 195/21, WSA w Olsztynie w wyrokach: z 26 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 259/21, z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 357/21, WSA w Opolu w wyroku z 27 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Op 96/21. Inne rozumienie mogłoby bowiem spowodować, że niniejszą pomoc, w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności z tytułu składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG, czy też bazie REGON kod wymieniony w przepisach prawa, mimo że w rzeczywistości nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania. Ja zauważył również WSA w Olsztynie, w przytoczonym już wcześniej wyroku z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 357/21 (co powinien wziąć pod uwagę organ, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy), rejestr REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy o statystyce publicznej). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach: z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony, jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjując tym samym postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a §1 K.p.a.: "W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 §2 i 3 stosuje się.". Powinien więc (jako gospodarz toczącego się postępowania administracyjnego), przed wydaniem końcowego rozstrzygnięcia powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość również zasadzie informowania, o której jest mowa w art. 9 K.p.a.. Jeżeli zaś strona składałaby wnioski dowodowe, mające podważyć dane, np. z rejestru podmiotów REGON, czy też CEIDG powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 K.p.a. i art. 78 §1 K.p.a. Jak zauważył bowiem WSA w Kielcach w wyroku z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 263/21: "Zasadę zaufania obywateli do organów państwa organ realizuje także w ten sposób, że w razie istnienia wątpliwości co do okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, wzywa stronę do jednoznacznego zajęcia stanowiska we wskazanym zakresie. Obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie, ustalenia charakteru i zakresu żądania zgłoszonego przez stronę wynika także z zasady informowania.".

Tym samym, w ocenie Sądu zgodzić się należy z pełnomocnikiem skarżącego, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 §1 K.p.a. Niewątpliwie też doszło do naruszenia w zw. z art. 80 K.p.a. Organ naruszył również art. 107 §3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie buduje również zaufania do organów państwa, co przekłada się na naruszenie art. 8 K.p.a. To wszystko przełożyło się także na naruszenie art. 31zo. ust 10 ustawy Covid-19 w zw. z art. 31zo. ust 11 ustawy Covid-19.

Nie można też tracić z pola widzenia tego, że przepisy ustawy Covid-19 są rozwiązaniami o szczególnym charakterze. Mają one na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii Covid-19. Jej założeniem było udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego różnym podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem Covid-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej. Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez WSA w Olsztynie w wyroku z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 321/21, że pomoc nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności, określonych w przepisach covidowych jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej, jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w przepisach covidowych, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON, czy też bazie CEIDG nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć regulacjami covidowymi (ulgowymi). Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON, czy też CEIDG mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. Nie można również tracić z pola widzenia tego, że przepisy ustawy Covid-19 mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii Covid-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Dlatego też w ocenie Sądu, rozwiązania prawnego określonego w art. 31zo. ust. 10 w zw. z art. 31zo. ust. 11 ustawy Covid-19 nie można traktować, jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu, np. w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne, mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych wywodów, aby rozstrzygnąć przedmiotową sprawę Sąd musiałby najpierw ustalić jej stan faktyczny, a następnie dokonać jego subsumpcji pod mający zastosowanie w sprawie przepis art. 31zo. ust 10 ustawy Covid-19 w zw. z art. 31zo. ust. 11 ustawy Covid-19. Przyjęty na tle wykładni tych przepisów pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. To jednak, jak już wyżej wskazano nie jest jego rolą. Sąd nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem prawnym i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo uchyla ją, podając przyczyny, które skłoniły do tego sąd. Nie jest też władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu, zawartymi w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, wyda stosowne rozstrzygnięcie zawierające, w szczególności uzasadnienie, odpowiadające wymogom art. 107 §3 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika strony naruszenia art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP to Sąd i ich nie podziela. Każda sprawa administracyjna ma bowiem charakter indywidualny i nie można jej łączyć z całą grupą przedsiębiorców. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia norm procesowych i materialnych. Sąd nie doszukał się jednak działań organu polegających na dyskryminacji skarżącego przez władze publiczne oraz naruszenia jego prawa do równego traktowania. Trzeba pamiętać, że przedmiotowa ustawa ma charakter specjalny i poprzez praktykę jej stosowania organy uczą się, czasami z błędami i uchybieniami, jak w tego typu sprawach procedować. Ponadto, adresat aktu administracyjnego może skorzystać w toku administracyjnym z odwołania, czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeśli nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem, czy w końcu jak stało się w tej sprawie skierować skargę do sądu administracyjnego. Często też nie chodzi o niekonstytucyjność danego przepisu, ale o prawidłowe jego stosowanie w praktyce, przy uwzględnieniu wskazań formułowanych przez orzecznictwo sądów administracyjnych.

Z tych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych powyżej, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a., art. 205 §2 P.p.s.a., art. 209 P.p.s.a. oraz §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).