Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 759/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 ppsa w zw. z art. 37 ust. 1, art. 38 ust. 2, art. 46
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 351/20 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. z [...] lutego 2020 r., nr [...]; 3) zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego na rzecz J. A. kwotę 1487 (słownie: jeden tysiąc czterysta osiemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. II SA/Wr 351/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. A. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności nadbudowy budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w związku ze zgłoszeniem nielegalnej nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. B. w B., wszczął postępowanie w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Organ przeprowadził oględziny ww. obiektu oraz ustalił, że budynek mieszkalny istniejący na tej nieruchomości zrealizowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 1975 r. nr [...]. Ustalono, że inwestor J. G. nie dysponuje projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją, posiada jedynie zaświadczenia PINB z [...] lutego 2008 r. o oddaniu tego obiektu do użytkowania w związku z dokonanym w dniu [...] grudnia 2007 r. zawiadomieniem organu o zakończeniu budowy. W oparciu o powyższe ustalenia, decyzją z [...] września 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie nielegalnej nadbudowy.

Na skutek odwołania J. A., właścicielki nieruchomości sąsiedniej (ul. B. w B.), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: DWINB lub organ odwoławczy) decyzją z [...] marca 2017 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku dalszego postępowania PINB przeprowadził kolejne oględziny i na podstawie oświadczenia inwestora ustalił, że rozpoczęcie budowy nastąpiło w 1975 r. Organ stwierdził, że budynek został wykonany zgodnie z dokumentacją załączoną do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Po pozyskaniu dodatkowych dokumentów dotyczących budowy budynku, które nie obejmowały jednak dokumentacji projektowej, PINB wydał kolejną decyzję o umorzeniu postępowania (decyzja z [...] lutego 2017 r.), którą następnie organ odwoławczy uchylił przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja DWINB z [...] września 2017 r.).

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przesłuchał na okoliczność legalności nadbudowy P. G., B. G. i J. G. - właścicieli nieruchomości przy ul. B.. P. G. i B. G. oświadczyli, że po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy nie wykonywali przy przedmiotowym obiekcie żadnych robót budowlanych. Osoby te nie miały też dostępu do pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. Powyższe potwierdził J. G. (inwestor, któremu wydano pozwolenie na budowę) zeznając, że roboty wykonane zostały zgodnie z dokumentacją projektową oraz że dokumentacji tej obecnie nie posiada.

Mając powyższe na względzie, decyzją z [...] lutego 2018 r. organ I instancji po raz kolejny umorzył postępowania w tej sprawie. PINB stwierdził brak przedmiotu postępowania tj. samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na nadbudowie, uznając, że nie jest możliwe bezsporne i jednoznaczne stwierdzenie, że jakiekolwiek roboty wykonano z naruszeniem prawa.

Na skutek rozpoznania odwołania J. A., DWINB decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się projekt budowlany z 2007 r., w którym nakreślono dach budynku jako dwuspadowy, zaznaczył jednakże, że brak jest pierwotnej dokumentacji projektowej. Dla ustalenia okoliczności dotyczących budowy dachu organ odwoławczy przywołał zeznania świadków złożone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, stwierdzając, że nie byli oni - poza J. G. – w stanie określić czasu wykonania robót związanych z budową dachu oraz ich zakresu. Organ odwoławczy w oparciu o pozyskany materiał dowodowy przyjął więc, że proces budowlany trwał nieprzerwanie od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (1975 r.) do zawiadomienia o zakończeniu budowy (rok 2007). Organ uznał, że fakt nieprzerwanej ciągłości procesu inwestycyjnego obejmującego roboty budowlane, których integralną częścią było wykonanie dachu oznacza, że nie mogła mieć miejsca samowolna nadbudowa budynku. W związku z powyższym, na gruncie prawa budowlanego postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Decyzję DWINB z [...] czerwca 2018 r. zakwestionowała J. A. w drodze skargi skierowanej do WSA we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca nie zgodziła się z przyjętą przez organ nadzoru budowlanego tezą o ciągłości procesu budowlanego od 1975 do 2007 r. Wskazała, że pod istniejącym obecnie dachem dwuspadowym znajduje się stare płaskie pokrycie dachu wykonane z papy na podstawie pozwolenia na budowę z 1975 r. Nowe pokrycie dachowe dwuspadowe z dachówką ceramiczną zostało wykonane około 2007 r., a inwestorzy nie uzyskali na jego wykonanie pozwolenia.

W wyniku rozpoznania sprawy ze skargi J. A., wyrokiem z 21 listopada 2018 r., sygn. II SA/Wr 584/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję DWINB z [...] czerwca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, że w postępowaniu przed organami administracji doszło do naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził braki w postępowaniu wyjaśniającym i niepełność materiału dowodowego, który ograniczono do przeprowadzania dwukrotnych oględzin, podczas których nie poczyniono żadnych spostrzeżeń co do stanu faktycznego przedmiotu postępowania tj. wykonanego dachu stromego budynku. Sąd stwierdził brak opisu budynku, wykonanego dachu, ocen oraz dokumentacji fotograficznej i ewentualnych szkiców. Zdaniem Sądu, organ ograniczył się jedynie do odnotowania oświadczeń właścicieli budynku oraz wystąpienia do Urzędu Miasta z zapytaniem o archiwalną dokumentację dotyczącą pozwolenia na budowę z 1975 r., po czym, zasadniczo jedynie w oparciu o zeznania stron postępowania tj. inwestora i obecnych właścicieli, organy obu instancji przyjęły tezę o ciągłości procesu budowlanego. Sąd zarzucił również organom nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków innych osób niż strony postępowania (np. kierownika budowy czy sąsiadów innych niż skarżąca), którzy w sposób obiektywny mogliby wypowiedzieć się co do kluczowych dla sprawy kwestii związanych z przebiegiem procesu budowlanego, jego długością i ciągłością. Zdaniem Sądu, nie podjęto też kroków dla zbadania twierdzeń skarżącej, która podważała ciągłość procesu budowlanego wskazując, że przed wykonaniem dachu spadzistego istniał wcześniej dach płaski. Wobec niekompletności dokumentacji projektowej uzyskanej z Urzędu Miejskiego, Sąd zarzucił organom niepodjęcie żadnych kroków zmierzających do pozyskania innych dokumentów, które mogłyby wyjaśnić, czy istotnie proces budowlany budynku trwał nieprzerwanie. Organ nie zwrócił się do innych instytucji, które mogłyby dysponować informacjami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy (np. ewidencja gruntów, archiwum państwowe). Pomimo, że z treści zaświadczenia z 2008 r. wynika, że do zgłoszenia zakończenia budowy złożono dokumenty, o których mowa w art. 57 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., organ nie zażądał dokumentu w postaci dziennika budowy, którym inwestor powinien dysponować. Organy nie zwróciły również uwagi na fakt, że w piśmie z 15 czerwca 1978 r. (które znajduje się w archiwalnej dokumentacji przekazanej przez Urząd Miejski), J. G. występując o pozwolenie na budowę ogrodzenia oświadczył, że na działce wybudowano budynek mieszkalny jednorodzinny. W ocenie Sądu, użycie słowa "wybudowano" świadczyć może, że w dacie sporządzenia tego pisma obiekt już istniał jako wykończony, co mogłoby potwierdzać stanowisko skarżącej o wcześniejszym zakończeniu budowy. Zdaniem Sądu, również i ta okoliczność wymagała wyjaśnienia. Poza zakresem zainteresowania organu pozostała również kwestia wyjaśnienia, w jakim celu sporządzony został projekt budowlany z 2007 r. i z jakich przyczyn włączony on został do akt PINB dotyczących zgłoszenia zakończenia budowy z 2007 r. Organ nie wyjaśnił również okoliczności wskazywanych we wcześniejszych decyzjach kasacyjnych co do zakresu robót budowlanych zgłaszanych przez skarżącą jako wykonanych 2 lata przed wszczęciem postępowania oraz w zakresie ustaleń co do tożsamości wykonanej budowy z pozwoleniem na budowę. W drugiej decyzji kasacyjnej zauważono, że organ powinien ustalić więcej okoliczności, które mogłyby określić konstrukcję dachu, choćby przeprowadzić postępowanie w postaci przesłuchania inwestora, świadków czy też sąsiadów. Sąd pokreślił, że mimo niewykonania tych zaleceń organ odwoławczy zaakceptował rozstrzygnięcie organu I instancji podjęte bez wyjaśnienia okoliczności, które w ww. decyzjach zostały przez organ odwoławczy zasadnie uznane za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Konkludując, Sąd zobowiązał właściwy organ do rozważenia, jakie inne dowody z dokumentów lub źródeł osobowych mogą wyjaśnić kluczowe dla sprawy kwestie, a następnie do ich przeprowadzenia. Za zasadne Sąd uznał zaczerpnięcie informacji od innych organów dysponujących dokumentacją związaną ze sporną inwestycją celem wyjaśnienia, czy istotnie, jak twierdzi skarżąca, budynek był wcześniej pokryty dachem płaskim. Sąd przyjął także, że wyjaśnieniu sprawy służyłaby ewentualna konfrontacja stanowisk stron oraz przesłuchanie świadków w toku rozprawy administracyjnej.

Po uprawomocnieniu się ww. wyroku, ponownie rozpoznając sprawę, w toku przeprowadzonych w dniu 13 maja 2019 r. oględzin nieruchomości PINB stwierdził, że kontrolowany budynek posiada dwie kondygnacje nadziemne przykryte dachem dwuspadowym krytym dachówką. Ustalił także, że uprzednio budynek miał dach płaski, kryty papą. Ustalono, że na dachu krytym papą wymurowano od strony okapu niewielką ścianę, prawdopodobnie 2-3 warstwy pustaków, na której opierają się krokwie dachu. Dojście do wnętrza przestrzeni pomiędzy dachem płaskim a dwuspadowym jest możliwe poprzez drabinę, zamocowaną na ścianie szczytowej budynku od strony ogrodu i dalej poprzez płaszczyznę połaci dachu do okienka włazowego. B. G. oświadczył, że przestrzeń ta jest nieocieplona i nieużytkowana.

PINB przesłuchał także świadków na okoliczność legalności nadbudowy. M. G. i J. G. zeznali, że dach płaski wykonano w drugiej połowie lat 70-tych, jeśli zaś chodzi o dach stromy to uznali za możliwe, że taki dach powstał ok. 15 lat temu. Kierownik budowy H. M. oświadczył, że z obiektem miał styczność tylko w roku 2007, kiedy zajmował się formalnościami związanymi z zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Oświadczył, że nie ma wiedzy na temat ciągłości procesu budowy i przerw w tym procesie. W roku 2007 opracował dokumentację celem uzyskania zaświadczenia o oddaniu obiektu do użytkowania, w związku z zaginięciem dokumentów dotyczących budowy inwestycji.

Pismem z 12 lipca 2019 r. PINB wystąpił do Starostwa Powiatowego w K. oraz do Archiwum Państwowego we Wrocławiu o udostępnienie dokumentacji dotyczącej budowy domu jednorodzinnego przy ul. B. w B. W odpowiedzi, Archiwum Państwowe we Wrocławiu przekazało opis nieruchomości z [...].11.1977r., zaś Starostwo Powiatowe w K. przekazało szkic polowy nr [...] i nr 1[...], fragment mapy i mapę ewidencji gruntów.

W dniu 26 listopada 2019 r. PINB przeprowadził ponadto rozprawę administracyjną. B. G. i J. G. podtrzymali stanowisko, że zmiana nachylenia dachu miała miejsce w toku prowadzonych robót budowlanych obejmujących budowę domu, a przerwa w prowadzeniu robót nie przekroczyła dwóch lat. W czasie pomiędzy wykonaniem dachu płaskiego a dachu ze spadkami wykonywane były prace dotyczące elewacji, wykończeniowe, dotyczące zagospodarowania terenu i wjazdu do garażu. B. G. podtrzymał dotychczasowe stanowisko na temat projektu budowlanego, który zaginął. Według J. G., który projekt widział, był w nim przewidziany dach dwuspadowy.

W odniesieniu do tych ustaleń, decyzją z [...] lutego 2020 r. PINB ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności nadbudowy budynku. Według organu I instancji, uzupełniony materiał dowodowy nie daje podstaw od zakwestionowania ciągłości procesu inwestycyjnego. W badanym przypadku nie można jednoznacznie uznać by zaistniał wybudowany, wykończony obiekt, który można by nadbudować. Uzyskana decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła budowy domu jednorodzinnego w określonej lokalizacji i takiego samego zakresu dotyczyło zawiadomienie o zakończeniu budowy. W związku z tym za nieuprawnione organ I instancji uznał twierdzenie, że roboty budowlane, których integralną częścią musiało być wykonanie dachu (zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), były wykonywane w warunkach samowoli. Odnosząc się natomiast do kwestii, czy obiekt zrealizowano zgodnie z ustaleniami zatwierdzonego projektu budowlanego czy też miało miejsce odstępstwo od tych ustaleń, organ zwrócił uwagę na legitymowanie się przez inwestora pozwoleniem na budowę, który uzyskując zatwierdzenie projektu budowlanego nabył uprawnienie do realizacji inwestycji o określonych parametrach. Zdaniem organu, nieuprawnione wobec tego byłoby dalsze eksplorowanie zgodności zrealizowanego zamierzenia z ustaleniami zawartymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym w sytuacji, kiedy wszystkie egzemplarze tego projektu zaginęły, a materiały uzyskane z instytucji, które mogłyby dysponować informacjami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy dokumenty, nie pozwalają na wyjaśnienie rozbieżności w stanowiskach stron.

W wyniku rozpoznania odwołania J. A. od powyższej decyzji, zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r. DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko PINB o bezprzedmiotowości postępowania. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania nie udało się pozyskać dokumentacji pierwotnej budynku. W wyniku podjętych w tym zakresie czynności udało się zdobyć jedynie opis nieruchomości z [...].11.1977 r., szkic polowy nr [...] i nr [...], fragment mapy i mapę Ewidencji Gruntów. Dokumenty te nie odnoszą się jednak do dokumentacji pierwotnej, zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę z 1975 r. Zdaniem organu odwoławczego, wykonanie dachu dwuspadowego na wcześniej wykonanym dachu płaskim nie stanowi samowoli budowlanej. Realizowanie inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę z roku 1975 i dokonanie zgłoszenia zakończenia tejże budowy w roku 2007, przy braku zatwierdzonej dokumentacji pierwotnej, nie świadczy o tym, że po pierwsze dokumentacja ta nie przewidywała dachu dwuspadowego, po drugie że inwestor nie zachował ciągłości procesu budowlanego. Zatem w przypadku nieprzerwanej ciągłości procesu inwestycyjnego nie mogła mieć miejsca samowolna nadbudowa. Robót budowlanych, których integralną częścią było wykonanie dachu dwuspadowego (nawet na wcześniej istniejącym dachu płaskim), nie można w związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, uznać za samowolę budowlaną.

Nie godząc się powyższym rozstrzygnięciem J. A. wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, która to skarga zaskarżonym wyrokiem z 5 listopada 2020 r. (sygn. II SA/Wr 351/20) została oddalona.

Uzasadniając oddalenie skargi na decyzję DWINB z [...] czerwca 2020 r. Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja, pomimo pewnych mankamentów, nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego rozpatrując sprawę ponownie w związku z wcześniejszym wyrokiem tego Sądu (tj. ww. wyrokiem z 21 listopada 2018 r., sygn. II SA/Wr 584/18), zastosowały się do zaleceń i wskazań z niego wynikających i dokonały dodatkowych ustaleń co do stanu faktycznego przedmiotu postępowania w zakresie jego konstrukcji oraz okoliczności dotyczących przebiegu procesu budowlanego w zakresie jego długości i ciągłości.

Sąd podkreślił, że zasadnicze znaczenie dla dokonania oceny legalności spornych robót – określonych przez organy jako nadbudowa - miało ustalenie, w jakim okresie zostały one wykonane i czy były zrealizowane w ramach procesu inwestycyjnego prowadzonego na podstawie pozwolenia na budowę z 1975 r. i zakończonego zawiadomieniem o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego z [...] grudnia 2007 r. W tym zakresie Sąd stwierdził, że pomimo szeregu czynności procesowych przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego nie udało się odnaleźć projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 1975 r. Organowi nie udało się zatem pozyskać – z przyczyn od niego niezależnych i obiektywnych – kluczowego dowodu, który przesądzałyby, czy sporny dach dwuspadowy objęty był pierwotnym projektem budowlanym. Sąd uznał zarazem, że w przepisach ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229), na podstawie którego było wydane pozwolenie na budowę, nie było przepisu obligującego inwestora do przechowywania dokumentów związanych z procesem budowlanym przez okres istnienia obiektu budowlanego. Skoro więc przepisy, na których podstawie inwestor realizował inwestycję nie zobowiązywały go do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się projekt budowlany nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany – w części obejmującej realizację dachu dwuspadowego - w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu, z braku pierwotnej dokumentacji projektowej nie można wyprowadzać negatywnych dla inwestora konsekwencji.

Z tego też względu, zdaniem Sądu I instancji, nie można w sposób jednoznaczny określić, jakie ustalenia i warunki decyzji o pozwoleniu na budowę są wyznacznikiem stanu zgodności z prawem dla budowy domu jednorodzinnego przy ul. B. w B. Do stwierdzenia, że inwestor odstąpił w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, konieczne jest porównanie wszelkich wymogów określonych w tej decyzji oraz zatwierdzonej nią dokumentacji ze stanem faktycznym, będącym rezultatem realizacji zamierzenia budowlanego.

Sąd uznał następnie, że wbrew zarzutom skargi, nie było również podstaw od powołania w sprawie biegłego na okoliczność możliwości udzielenia inwestorowi w roku 1975 pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z dachem dwuspadowym. Sąd odwołał się do wiedzy posiadanej z urzędu na temat praktyki udzielania w tym okresie decyzji o pozwoleniu na budowę domów jednorodzinnych w oparciu o projekty typowe, które charakteryzowały się dachami płaskimi, lecz jednocześnie wskazał, że nie może wykluczyć, po pierwsze, możliwości adaptacji takiego projektu dla potrzeb wynikających z lokalizacji inwestycji, w tym przypadku na terenie podgórskim, gdzie ze względu na ilość opadów ściegu, preferowane są dach dwuspadowe. Po drugie, projekty typowe, zakładały wykonanie stropodachu o konstrukcji żelbetowej, nie zaś drewnianej, jak pierwotnie zostało zrealizowane w przypadku kwestionowanej inwestycji. Okoliczność zatem, że w sąsiedztwie spornej inwestycji zrealizowano - w zbliżonym okresie czasu - wyłącznie budynki z dachami płaskimi, nie przesądza, że również tak musiało być w analizowanym przypadku.

W ocenie Sądu I instancji, w zakresie wskazanym w wyroku w sprawie II SA/Wr 584/18, organy podjęły wszelkie możliwe i niezbędne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności, żaden ze świadków/sąsiadów (M. G., J. G., T. J., M. P.-Z.) nie wskazał, aby przy spornej budowie domu jednorodzinnego od roku 1975 do 2007 r. mogła mieć miejsce przerwa w wykonywaniu robót budowlanych dłuższa niż dwa lub trzy lata. Świadkowie potwierdzili jedynie, że pierwotnie powstał dach płaski, który następnie został zastąpiony dachem dwuspadowym. Czas realizacji tej zmiany określony został przez M. G. i J. G. na "około 15 lat temu", co pozostaje spójne z oświadczeniami P. G., B. G. i J. G., którzy wskazali, że wykonanie dachu stromego miało miejsce przed 2007 r. W ocenie Sądu, nie można zatem w sposób stanowczy stwierdzić i przyjmować, że inwestor nie zrealizował tego zamierzenia jeszcze przed formalnym zgłoszeniem zakończenia budowy. Również nie można czynić zarzutu inwestorowi, że tylko z wiadomych sobie powodów, zamiast zrealizować od początku dach dwuspadowy, wykonał najpierw płaski dach, który dopiero późnej zastąpił dachem dwuspadowym. W ocenie Sądu, brak jest przepisów prawa budowlanego, które w takim przypadku naruszył inwestor. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z 21 listopada 2018 r., organ wyjaśnił również powody dla których wykonano w roku 2007 r. projekt budowlany. W świetle zeznań H. M., dokumentację tę wykonano w związku z zaginięciem dokumentów dotyczących budowy tego budynku. Celem opracowania było określenie parametrów charakterystycznych budynku i dokonanie sprawdzenia poprawności wykonania robót budowlanych. Wymóg opracowania takiej dokumentacji postawił PINB w K. jako warunek niezbędny dla wydania zaświadczenia o oddaniu obiektu do użytkowania.

Sąd stwierdził, że bezsporny pozostaje też stan faktyczny sprawy, organy nie kwestionują twierdzeń skarżącej co do tego, że na istniejącym dachu płaskim inwestorzy wymurowali na ścianach zewnętrznych od strony okapu ściany na wysokość 4 pustaków, na których osadzono murłatę, z kolei ściany szczytowe są odpowiednio wyższe, a ich wysokość wynika ze spadku dachu. Sąd podkreślił, że powyższe ustalenia nie zmieniają oceny, iż organy nadzoru budowlanego starały się zgromadzić cały materiał dowodowy, jednakże wobec niemożliwości odnalezienia kluczowych dokumentów nie znalazły podstaw do podważenia tezy o legalności zrealizowanego dachu dwuspadowego. W ocenie Sądu niedysponowanie przez inwestora niezbędną dokumentacją nie może przesądzać o istnieniu samowoli budowlanej.

Konkludując Sąd I instancji przyjął, że skoro postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie legalności nadbudowy budowy mieszkalnego przy ul. B. nie dało podstaw do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka uzasadniająca ingerencję organów nadzoru budowlanego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, to należało uznać, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Okoliczność, że materiał dowodowy – zebrany w sposób prawidłowy – nie pozwolił na jednoznaczne stwierdzenie, że inwestor zrealizował dach dwuspadowy poza procesem budowlanym realizowanym na podstawie pozwolenia na budowę z 1975 r. nie uprawnia, zdaniem Sądu I instancji, do wniosku, że sporny dach powstał w warunkach samowoli budowlanej. Podzieleniu zarzutu skargi o niezgodności realizacji dachu z przepisami sprzeciwia się brak dokumentów określający stan zgodny z prawem. Sąd podkreślił, że również w skardze nie wskazano jakichkolwiek argumentów, które prowadziłyby do odmiennych wniosków, niż przyjęte w tym zakresie przez organy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm./, dalej jako: p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 listopada 2020 r. wniosła J. A. zaskarżając go w całości i podnosząc następujące zarzuty:

1) na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że budowa trwała nieprzerwanie przez 32 lata,

b) art. 38 ust. 2 powołanej ww. ustawy Prawo budowlane, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że właściwy organ nie miał obowiązku przechowywania zatwierdzonego projektu budowlanego objętego pozwoleniem budowlanym z 1975 r. co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego, w sytuacji w której zarówno organy administracji, jak też Sąd przyjęły, że proces budowlany trwał nieprzerwanie od 1975 roku do 2007 r.,

c) art. 46 powołanej ww. ustawy Prawo budowlane, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że inwestor nie był obowiązany przez okres wykonywania robót budowlanych do przechowywania dokumentów stanowiących podstawę ich wykonania, w sytuacji, w której Sąd przyjął, że budowa trwała nieprzerwanie od 1975 do 2007 r.,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, spowodowałyby wydanie innego rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła w tym zakresie, że Sąd I instancji przyjął stanowisko organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej i nie dostrzegł, że materiał ten mógłby być uzupełniony, między innymi, o: 1) sprawdzenie w stosownych instytucjach i urzędach, że nikt z inwestorów nieruchomości położonych w ciągu ulicy, w podobnym przedziale czasowym, nie uzyskał pozwolenia na wykonanie dachu spadzistego, bo wówczas takich nie budowano, 2) wyjaśnienie czasu trwania budowy, przerw w toku jej trwania i czasu trwania tych przerw, 3) opinię biegłego w celu ustalenia rodzaju, zakresu i daty wykonania przedmiotowych prac budowlanych.

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty kasacyjne uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdził przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności stwierdzić należało, że zasadny okazał się zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 46 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem przez Sąd I instancji, że inwestor nie był obowiązany przez okres wykonywania robót budowlanych do przechowywania dokumentów stanowiących podstawę ich wykonania, w okolicznościach sprawy obejmujących ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że sporny proces budowlany był prowadzony w oparciu od pozwolenie na budowę z [...] listopada 1975 r. i trwał nieprzerwanie od 1975 do 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny za błędne uznaje wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji, w świetle którego w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie było przepisu obligującego inwestora do przechowywania dokumentów związanych z prowadzonym procesem budowlanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił bowiem, że przepis art. 41 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane zobowiązywał inwestora lub osobę działającą z jego upoważnienia do przekazania - przy oddawaniu do użytku obiektu budowlanego - właścicielowi lub zarządcy obiektu planu realizacyjnego i projektu z wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Na mocy tego przepisu przekazaniu podlegały również dziennik budowy i protokoły badań i sprawdzeń wymagane przepisami oraz w razie potrzeby instrukcja obsługi i eksploatacji obiektu bądź instalacji i urządzeń związanych z obiektem. Ponadto, obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami przewidywał przepis § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, z późn. zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej m.in. w art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. W sytuacji stwierdzonego w tej sprawie stanu ciągłości robót budowlanych w okresie od 1975 r. do 2007 r., a więc stanu podlegającego reżimowi – w relewantnych ramach czasowych – przepisom obu ustaw – Prawo budowlane, przyjąć należało, że obowiązek inwestora przechowywania dokumentacji projektowej do dnia 1 stycznia 1995 r. wynikał z art. 41 Prawa budowlanego z 1974 r., zaś od 1 stycznia 1995 r. obowiązki inwestora w tym zakresie regulował przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 46 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z tym przepisem, kierownik budowy, a jeżeli jego ustanowienie nie jest wymagane - inwestor, przez okres wykonywania robót budowlanych są zobowiązani przechowywać dokumenty stanowiące podstawę ich wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznaje jednocześnie wskazać, że przepisu tego nie należy rozumieć tak, iż sposób postępowania przez inwestora z projektem budowlanym po zakończeniu robót budowlanych jest dowolny. Zauważyć należy, że pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym stanowi część dokumentacji budowy (art. 3 pkt 13 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.), według zaś art. 60 tej ustawy inwestor, oddając do użytkowania obiekt budowlany jest zobowiązany przekazać m.in. dokumentację budowy właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego, którzy z kolei, stosownie do art. 63 ust. 1, są zobowiązani przechowywać ją przez okres istnienia obiektu budowlanego. Oznacza to, że jeśli w tej sprawie Sąd I instancji przyjął, iż inwestycja prowadzona była na przestrzeni dekad obejmujących lata 1975-2007, to inwestor miał obowiązek przechowywania dokumentacji projektowej także w okresie użytkowania obiektu. W związku z powyższym nie można zatem uznać, że przepisy Prawa budowlanego przewidują domniemanie legalności istniejącego obiektu. Przeciwnie, właściciel lub zarządca nieruchomości, na terenie której zlokalizowany jest obiekt budowlany, ma obowiązek przedstawić na żądanie organu nadzoru budowlanego dokumentację potwierdzającą legalne powstanie obiektu.

W konsekwencji, skoro nie ma podstaw prawnych do aprobaty stanowiska Sądu I instancji o braku relewantnych norm prawnych, w oparciu o które w tej sprawie można by w sposób uprawniony twierdzić o nieistnieniu po stronie inwestora i właścicieli obiektu obowiązku przechowywania przez nich projektu budowlanego, to nie można też uznać, tak jak to uczynił Sąd I instancji, że z faktu nieposiadania przez inwestora projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z 1975 r. nie można wyprowadzać obecnie dla niego negatywnych konsekwencji prawnych.

Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska skarżącej kasacyjnie, że wniosek Sądu I instancji oraz organów nadzoru budowlanego odnośnie do prowadzenia przez inwestora procesu budowlanego nieprzerwanie od 1975 r. do roku 2007 r. nie można uznać na gruncie tej sprawy za wyprowadzony poprawnie, gdyż ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy do dokonania tego rodzaju oceny nie prowadzi. Usprawiedliwioną podstawę kasacyjną okazały się w związku z tym zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie dowodowe było prowadzone w tej sprawie w sposób odpowiadający wymogom ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a wnioski wyprowadzone na jego podstawie przez organy są prawidłowe.

W tym zakresie przypomnieć trzeba, że postępowanie w tej sprawie – sprowadzające się do wyjaśnienia kwestii, czy istniejący dach dwuspadowy na budynku mieszkalnym uczestników postępowania stanowi konstrukcję zrealizowaną w warunkach samowoli budowlanej, tj. w sposób sprzeczny z pierwotnym projektem budowlanym (zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 1975 r.) – toczyło się od 2016 r. i sprawa była wielokrotnie przekazywana do organu I instancji w celu poczynienia szczegółowych ustaleń odnośnie do czasu budowy i ewentualnej nadbudowy oraz w celu odszukania pierwotnej dokumentacji projektowej. Szczegółowe, wiążące zalecenia co do postępowania dowodowego zawierał prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 21 listopada 2018 r., sygn. II SA/Wr 584/18. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji przyjętego w zaskarżonym wyroku, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organy zastosowały się do zaleceń i wskazań wynikających z ww. wyroku w sprawie II SA/Wr 584/18. O ile bowiem zgodzić się należy z Sądem I instancji, że twierdzenia o realizacji dachu stromego w warunkach samowoli budowlanej nie można wywodzić z faktu, że budynki zrealizowane w sąsiedztwie w zbliżonym czasie posiadają dachy płaskie, o tyle, zdaniem sądu kasacyjnego, zalecenia zawarte w wyroku z 21 listopada 2018 r. dotyczące ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie konstrukcji spornego dachu oraz okoliczności dotyczących przebiegu procesu budowlanego w zakresie jego długości i ciągłości nie zostały w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organy nadzoru budowlanego właściwe przeprowadzone.

Zaznaczyć w pierwszym rzędzie trzeba, że w stanie faktycznym bezspornie ustalonym na obecnym etapie postępowania niepodważone pozostaje ustalenie, iż na spornym budynku mieszkalnym wykonano najpierw dach płaski, a dopiero następnie dach dwuspadowy. Ustalenie to było skutkiem uwzględnienia skargi skarżącej wskazanym powyżej wyrokiem WSA we Wrocławiu z 21 listopada 2018 r., gdyż nastąpiło w postępowaniu administracyjnym w ramach którego organy były zobowiązane przez Sąd do zbadania twierdzeń skarżącej podważającej ciągłość procesu budowlanego m.in. z uwagi na wskazanie przez nią, że doszło do wykonania przez inwestora dachu płaskiego. Ustalenie to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest istotne w tej sprawie i determinuje kierunek dalszego w niej procedowania, czemu Sąd I instancji nie przypisał należytego znaczenia. Otóż stwierdzić trzeba, że poza sporem pozostaje to, że inwestor legitymował się jedynie jednym pozwoleniem budowlanym dotyczącym budynku mieszkalnego będącego przedmiotem postępowania, tj. pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją z 1975 r., a jeśli tak, to jedno z wykonanych przez niego pokryć dachowych (pierwsze – płaskie albo drugie, obecnie istniejące - dwuspadowe) zostało zrealizowane w warunkach istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę. Jeśli zważyć na wnioski organów oraz Sądu I instancji dotyczące warunków realizacji dachu dwuspadowego to przyjąć należałoby, że zdaniem Sądu I instancji w warunkach istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę zrealizowany został dach płaski. Sąd I instancji stwierdził w tym zakresie, że "(...) nie można czynić zarzutu inwestorowi, że tylko z wiadomych sobie powodów, zamiast zrealizować od początku dach dwuspadowy, wykonał najpierw płaski dach, który dopiero późnej zastąpił dachem dwuspadowym. W ocenie Sądu, brak jest przepisów prawa budowlanego, które w takim przypadku naruszył inwestor.". W odniesieniu do tego stanowiska zauważyć jednakże trzeba, że założenie racjonalności prowadzenia procesu inwestycyjnego oraz doświadczenie życiowe każe co do zasady przyjąć, odwrotnie niż uczynił to Sąd I instancji, że to raczej pierwotny sposób realizacji inwestycji (tu: poprzez wykonanie dachu płaskiego) odpowiadał warunkom uzyskanego pozwolenia na budowę. Wniosek ten wspiera okoliczność, że w świetle art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., samowolne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę groziło utratą ważności pozwolenia na budowę, czego inwestor J. G. powinien mieć świadomość, gdyż z akt sprawy wynika, że wydane mu pozwolenie na budowę z 1975 r. zawierało pouczenie w tym zakresie. Jeśli zatem spojrzeć na tę sprawę z uwzględnieniem dyspozycji ww. przepisu art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r., to założenie Sądu I instancji o pierwotnym wykonaniu dachu z odstępstwami od projektu budowlanego po to, aby po dekadach doprowadzić obiekt do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, łączyć się musi z uznaniem, że realizując dach płaski inwestor świadomie samowolnie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, ryzykując wydanie orzeczenia o utracie ważności pozwolenia na budowę oraz nakaz rozbiórki lub wydanie decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, do stanu zgodnego z przepisami (art. 32 w zw. z art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r.). O ile tego rodzaju przypadek hipotetycznie mógłby się zdarzyć, o tyle akta sprawy dowodzą, że na gruncie tej sprawy jest wysoce wątpliwe, aby sytuacja taka miała w niej miejsce. Nie sposób bowiem pominąć tego, że z akt sprawy wynika, iż w piśmie z 15 czerwca 1978 r. (archiwalna dokumentacja przekazana przez Urząd Miejski), J. G. występując o pozwolenie na budowę ogrodzenia oświadczył, że na działce na której planuje wybudować to ogrodzenie wybudowano budynek mieszkalny jednorodzinny, co jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny po raz pierwszy orzekający w tej sprawie (ww. wyrok z 21 listopada 2018 r.) wskazuje na to, że w dacie sporządzenia tego pisma (1978 r.) przedmiotowy budynek mieszkalny już istniał jako zrealizowany. Mogłoby to potwierdzać stanowisko strony skarżącej o wcześniejszym zakończeniu budowy. Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo zauważa, że z protokołu przesłuchania M. G. oraz J. G. przeprowadzonego w dniu 27 czerwca 2019 r. wynika, że przesłuchiwani zeznali, iż "na pewno w drugiej połowie lat siedemdziesiątych powstała bryła, zewnętrze domu, który został zamieszkany" (k. 62 akt organu I instancji). Ponadto, protokół nr 30/07 z dnia 14 listopada 2007 r. z próby szczelności pojedynczej instalacji gazowej dla budynku przy ul. B. wskazuje, że próbie poddano instalację istniejącą, a nie nową, co również jest dowodem na to, że budynek był użytkowany już przed 2007 r. Również ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu zdawczo-odbiorczego nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. wynika, że przyłącze wodociągowe nieruchomości przy ul. B. funkcjonowało na wiele lat przed zgłoszeniem zakończenia budowy (data wykonania przyłącza, założenia wodomierza oraz jego uruchomienia to rok 1990), a stan wodomierza w dniu odbioru wynosił 5247 m3. Powyższe wskazuje, że przyjęcie przez organy oraz Sąd I instancji roku 2007 jako roku realizacji budynku w oparciu o ww. pozwolenie na budowę z 1975 r. nie jest przekonująco wykazane w tej sprawie, a przecież to, czy budynek mieszkalny przy ul. B. był już zrealizowany wcześniej w sposób zapewniający mu możliwość użytkowania tego obiektu do roku 2007 r. (jako roku wykonania dachu dwuspadowego) zgodnie z jego przeznaczeniem, nie jest okolicznością dowodowo trudną do ustalenia i może być ustalone tak w odniesieniu do zeznań stron postępowania, przesłuchań świadków oraz poprzez pozyskanie dowodów od właściwych zakładów na okoliczność tego, od kiedy i w jakim wymiarze eksploatowane są przyłącza wodnokanalizacyjne, energetyczne i telekomunikacyjne tego obiektu.

Bezsporne jest ponadto to, że o zakończeniu budowy w znaczeniu prawnym można mówić w pewnych przypadkach (jeśli nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie) dopiero po skutecznym zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeśli ten nie zgłosi sprzeciwu (art. 54 Prawa budowlanego). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania budynku i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przyznać moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę czy też obowiązujących przepisów. Kwestia dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu, który został oddany do użytkowania przez milczącą zgodę organu, tj. niezłożenie w tym zakresie sprzeciwu, wielokrotnie była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych i aktualnie za ugruntowany uznać należy pogląd, w świetle którego jedynie wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi przeszkodę do prowadzenia później postępowania w sprawie legalności (zob. wyroki NSA: z 15 grudnia 2021 r., II OSK 427/21; z 17 maja 2021 r., II OSK 2322/18; z 2 grudnia 2015 r., II OSK 199/15 i II OSK 201/15; z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2533/14; z 1 lipca 2016 r., II OSK 819/15; z 21 grudnia 2016 r., II OSK 831/15; z 8 stycznia 2016 r., II OSK 1103/14; z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1313/14; z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1595/16; z 20 października 2017 r., II OSK 294/16). Skład orzekający w tej sprawie stanowisko to również podziela, przyjmując, że jeżeli proces inwestycyjny został zakończony przez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie legalności budowy nie stoi na przeszkodzie brak wniesienia przez organ sprzeciwu do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. W sytuacji nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności inwestycji z przepisami oraz pozwoleniem na budowę, w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym, m.in., w zakresie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę bądź w przepisach (wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1595/16).

W odniesieniu zaś do wydanego w tej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zaświadczenia z [...] lutego 2008 r. o oddaniu budynku mieszkalnego w B. przy ul. B. do użytkowania Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w świetle art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zawiadomienia), do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego inwestor był obowiązany dołączyć, m.in., oryginał dziennika budowy; oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Powyższy przepis Prawa budowlanego stanowi regulację szczególną względem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zakreślając ramy postępowania dowodowego na potrzeby ostatniego etapu procesu inwestycyjnego. Innymi słowy, przepis ten określa szczegółowo materiał dowodowy wymagany do przedstawienia przez inwestora organowi w celu skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznaje przypomnieć, że organy nadzoru budowlanego powinny mieć na uwadze, że zasady procesowe ich działania w wielu kwestiach, przede wszystkim w sprawach dowodowych, zasadniczo odbiegają od regulacji kodeksowej, przenosząc na uczestników procesu budowlanego ciężar dowodu (L.J. Kamiński, Postępowanie administracyjne w sprawach budowlanych, Zagadnienie proceduralne, Warszawa 2007, s. 23). Ma to właśnie miejsce m.in. na gruncie przepisu art. 57 Prawa budowlanego, który ocenę organu co do tego, czy inwestorowi przysługuje uprawnienie do użytkowania obiektu zgodnie z prawem uzależnia od przedstawienia przez inwestora materiału dowodowego w nim enumeratywnie określonego.

Mając powyższe na względzie, w odniesieniu do realiów tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zaświadczeniu z [...] lutego 2008 r. wskazano, iż zgłaszając o zakończeniu budowy inwestorzy przedłożyli dokumenty określone w art. 57 ust.1 Prawa budowlanego z 1994 r. Z akt sprawy wynika jednakże, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie załączono wymaganej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej (art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego z 1994 r.), zaś jako oświadczenie kierownika budowy przedstawiono oświadczenie H. M., autora sporządzonego w grudniu 2007 r. projektu budowlanego załączonego do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji pominął, iż z akt sprawy wynika, iż przesłuchany w dniu 29 listopada 2017 r. w charakterze świadka inwestor J. G. zeznał: "nikogo nie wtajemniczałem w prowadzenie budowy" oraz że wszystkie prace na obiekcie wykonał sam, co koresponduje z zeznaniami H. M. z 18 lipca 2019 r., który oświadczył: "Z obiektem miałem styczność tylko w roku 2007, kiedy zajmowałem się formalnościami związanymi z zawiadomieniem o zakończeniu budowy (...). Na ciągłości procesu budowy i przerw w tym procesie nie mam wiedzy.". Z akt sprawy wynika zarazem, że tylko inwestor J. G. widział pierwotną dokumentację projektową i samodzielnie prowadził budowę w związku z uzyskanym pozwoleniem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to kolejna niezauważona w administracyjnym toku instancji oraz w postępowaniu przed Sądem I instancji wadliwość postępowania w tej sprawie, skoro z ww. względów H. M. nie mógł być uznany za kierownika budowy mogącego poświadczyć zgodność wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Powyższe dodatkowo wskazuje na zasadność uznania w tej sprawie, że brak sprzeciwu organu nadzoru budowlanego, o którym stanowi art. 54 Prawa budowlanego, do zgłoszenia zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania spornego obiektu w 2007 r. nie może uzasadniać umorzenia postępowania w tej sprawie i stanowić podstawy do twierdzenia, że proces inwestycyjny zrealizowany przez J. G. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 1975 r. zakończył się w roku 2007 w związku z zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dostrzegł także nieprawidłowego sposobu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w dniu 26 listopada 2019 r. W świetle art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę m.in. gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony mogą wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego (art. 95 § 1 k.p.a.). Kierującemu rozprawą nie przypisuje się roli "milczącego sędziego", lecz spoczywa na nim obowiązek aktywnego czuwania nad celem rozprawy poprzez udzielanie głosu jej uczestnikom i zadawanie im pytań. (J. Wegner [w:] W. Chróścielewski (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WPK 2019). Tymczasem w świetle znajdującej się w aktach sprawy adnotacji urzędowej sporządzonej na okoliczność odbycia się rozprawy administracyjnej w dniu 26 listopada 2019 r., rozprawa ta sprowadzała się do odebrania od B. G. (właściciela nieruchomości) oraz J. G. (współwłaściciel, inwestor) oświadczeń o podtrzymaniu dotychczasowych ich stanowisk, przy milczącej obecności pełnomocnika J. A.. Rozprawa ta, z uwagi na bierność kierującego nią inspektora PINB, nie doprowadziła zatem do konfrontacji stanowisk stron oraz przesłuchania w jej toku świadków, co zalecił WSA we Wrocławiu w powołanym powyżej wyroku z 2018 r.

W ocenie sądu kasacyjnego, mając jednakże na uwadze, że wyjaśnienia składane przez strony na rozprawie nie są ani dowodem z przesłuchania stron, o których stanowi art. 86 k.p.a., ani oświadczeniami stron składanymi na ich wniosek, pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. (zob. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, komentarz do art. 95 k.p.a.), celowe dla wyjaśnienia tej sprawy było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, zgodnie ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w powoływanym wyroku z 2018 r. i wiążącym w tej sprawie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. Należy mieć na uwadze, że przyjęta przez polskiego ustawodawcę zasada otwartego katalogu środków dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.) w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym współistnieje z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a., nakazującą organowi administracji publicznej dokonanie oceny czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów nie może być utożsamiana z oceną dowolną. Ocena ta musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, powinna być oparta na jego wszechstronnej ocenie, zgodnie z zasadami logiki, a organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Choć przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość wezwania przez organ osoby do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych (art. 50 § 1 k.p.a.), to jednak tego rodzaju środek dowodowy nie stanowi źródła dowodowego o mocy dowodowej równoważnej mocy zeznań świadków w rozumieniu art. 83 § 3 k.p.a., a jedynie pisemne oświadczenia tej osoby o posiadaniu określonych informacji. Szczególna cecha dowodu, jakimi są zeznania świadków, opiera się bowiem na zobowiązaniu osoby będącej świadkiem do składania wyjaśnień pod rygorem jej odpowiedzialności karnej związanej ze składaniem fałszywych zeznań. W niniejszej sprawie osoby przesłuchane w charakterze świadków (H. M., M. P.-Z., T. J., M. G. i J. G.) nie zostały pouczone o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, a w związku z tym złożone przez te osoby w toku postępowania administracyjnego oświadczenia nie mają skutku równoważnego mocy dowodowej przynależnej zeznaniom świadka złożonym pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 83 § 3 k.p.a.). Ma to o tyle istotne znaczenia w sprawie, że nie sposób nie zauważyć, iż brak pouczenia o odpowiedzialności karnej mógł mieć istotny wpływ na jej wynik z uwagi na to, iż mógł wpłynąć na treść składanych przez te osoby wyjaśnień, skoro przesłuchiwani działali w poczuciu braku jakiejkolwiek odpowiedzialności za składane wyjaśnienia. Z tego choćby już względu Sąd I instancji powinien był dostrzec, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zasługują na uchylenie z powodu mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Postępowanie organów w tej sprawie nie było prowadzone z należytą wnikliwością ani starannością, o czym świadczy dodatkowo także okoliczność, że do protokołu z oględzin przeprowadzonych 13 maja 2019 r. nie załączono dokumentacji zdjęciowej, wykonanej, w świetle treści tego protokołu, w toku oględzin.

Z wszystkich powyższych względów, zdaniem sądu kasacyjnego, nie zostało w tej sprawie w sposób przekonujący wywiedzione, że proces budowlany prowadzony na podstawie pozwolenia na budowę z 1975 r. trwał nieprzerwanie od 1975 do 2007 r., ani że istniejący dach dwuspadowy jest dachem zrealizowanym legalnie, na podstawie pozwolenia na budowę z 1975 r. Jak wskazano powyżej, przyjmując ocenę dokonanych ustaleń faktycznych organy nadzoru budowlanego były zobowiązane uwzględnić całokształt materiału dowodowego oraz kierować się zasadami logiki. Wnioskując o ciągłości procesu budowlanego w tej sprawie i legalności wykonanych przez inwestora robót budowlanych organy przyjęły błędne założenia o istnieniu podstaw do umorzenia postępowania stwierdzając w ich następstwie, że koncepcję uczestników postępowania (inwestora i obecnych właścicieli nieruchomości) o ciągłości realizowanych robót budowlanych da się w sposób uprawniony zaaprobować. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko organów oraz Sądu jest jednak wadliwe, gdyż nie znajduje oparcia w ustaleniach faktycznych dokonanych w tej sprawie. Skarżąca kasacyjnie ma rację podnosząc, że organy oraz Sąd I instancji w sposób nieuprawiony nadały w tej sprawie kluczowe znaczenie większości wyjaśnień inwestora, niedostrzegając ich niespójności z materiałem dowodowym dotychczas zgromadzonym w sprawie (m.in. pismem inwestora z 15 czerwca 1978 r. w sprawie o pozwolenie na budowę ogrodzenia).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne są zaś dokonane w tej sprawie następujące ustalenia: 1) budynek mieszkalny przy ul. B. pierwotnie posiadał dach płaski, 2) inwestor – wbrew obowiązkom wynikającym z ustawy - nie zachował dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę, a więc nie potrafił wykazać, że istniejący dach dwuspadowy odpowiada warunkom pozwolenia na budowę oraz 3) nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, zaś na etapie zgłoszenia zakończenia budowy nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów, 4) w 1978 r. wnosząc o zgodę na pozwolenia na wykonanie ogrodzenia inwestor wskazał, że na działce "wybudowano budynek mieszkalny jednorodzinny", zaś o tym że budynek ten był zamieszkały poinformowali organ również M. G. oraz J. G. (aczkolwiek przesłuchani zostali bez uprzedzenia o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania), 5) w znacznej odległości czasowej od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor zrealizował nowe pokrycie dachowe, które w odniesieniu do pierwotnego dachu zakwalifikowane być musi jako istotne odstępstwo od inwestycji zrealizowanej. Ten ciąg zdarzeń analizowany z uwzględnieniem zasad logiki nie daje podstaw do przyjęcia, jako uprawnionego, wniosku, tak jak to przyjął w ślad za organami Sąd I instancji, że roboty budowlane, które doprowadziły do wykonania dachu płaskiego zapewniając możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem były robotami budowlanymi przeprowadzonymi z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego, zaś wykonane później (inwestor nieprecyzyjnie wskazuje w tym zakresie: "prace wykonałem po 1990 r., zaś M. G. i J. G. w 2019 r. oświadczają: "możliwe, że dach stromy powstał około 15 lat temu") prace budowlane polegające na zmianie dachu zrealizowane były w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony w 1975 r. Skoro więc wyprowadzone w tej sprawie przez Sąd I instancji i organy wnioski nie korespondują z powyższymi ustaleniami, czynności dowodowe przeprowadzone zostały w tej sprawie przez organ wadliwe (przesłuchanie świadków, rozprawa administracyjna), a materiał dowodowy jest niekompletny (brak dokumentacji zdjęciowej, prawidłowo przeprowadzonych zeznań świadków), to trudno zgodzić się z Sądem I instancji, że materiał dowodowy został prawidłowo zebrany i oceniony, a możliwości dowodowe w tej sprawie zostały wyczerpane. Jeśli dodatkowo zważyć – jak wskazano już na wstępie – że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują domniemania legalności istniejącego obiektu, gdyż jego właściciel ma obowiązek przedstawić na żądanie organu nadzoru budowlanego dokumentację potwierdzającą legalne powstanie obiektu, to w realiach tej sprawy należy przyjąć, że w toku ponownego postępowania ciężar dowodu w zakresie wykazania, że istniejący dach dwuspadowy jest dachem zrealizowanym na podstawie pozwolenia na budowę spoczywać będzie na właścicielach tego obiektu. Jak wskazano we wcześniejszym fragmencie rozważań, należy bowiem mieć na uwadze, że w postępowaniach w sprawach budowlanych, będących szczególnymi jurysdykcyjnymi postępowaniami administracyjnymi ze względu na specyfikę tych spraw, która sprawia, że przepisy Prawa budowlanego precyzują niejednokrotnie zarówno kolejność czynności procesowych organów, jak i materiał dowodowy służący wykazaniu określonego faktu, ciężar dowodu przenoszony jest na uczestników procesu budowlanego. Jeśli zatem na gruncie tej sprawy weryfikacji organów podlega legalność wykonanego obiektu i z przyczyn leżących po stronie współwłaściciela (inwestora), który uchybił obowiązkowi posiadania dokumentacji projektowej nie dojdzie do pozytywnego zweryfikowania wykonania obiektu zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę, to nie może to stanowić przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ocena legalności wykonanych robót budowlanych mogą, w zależności od okoliczności sprawy, z faktu, że właściciel obiektu budowlanego nie jest w stanie przedstawić takiej dokumentacji, wyciągnąć negatywne dla niego konsekwencje (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., II OSK 2697/13). Jest to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczalne w okolicznościach takich, jak w rozpoznawanej sprawie, a więc gdy istnieje rozbieżność pomiędzy tym, co miało zostać według pozwolenia na budowę wybudowane, a tym co zostało wybudowane, a współwłaściciel obiektu budowlanego, będący inwestorem (J. G.), nie przedstawia projektu budowlanego stanowiącego załącznik do udzielonego mu pozwolenia na budowę, a ponadto inwestor nie zakończył inwestycji w sposób umożliwiający organom ocenę wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z projektem budowlanym. W ww. wyroku z 12 czerwca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uwzględnienie faktu, iż inwestor nie przedłożył projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę mogło sprowadzać się do próby ustalania zakresu robót budowlanych objętych tym pozwoleniem przy pomocy innych środków dowodowych lub – wobec ich braku – przyjęcia, że roboty te nie zostały wykonane zgodnie z tym pozwoleniem. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela i przyjmuje, że ma ono w niej zastosowanie. W związku z powyższym, jeśli ponownie przeprowadzone postępowanie administracyjne nie doprowadzi do weryfikacji wykonania budynku mieszkalnego przy ul. B. zgodnie z pozwoleniem na budowę, organy powinny ukierunkować postępowanie na ocenę kwestii potrzeby zatwierdzenia projektu budowlanego dla tego budynku w istniejącym kształcie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że chybiony okazał się jedynie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 38 ust. 2 ww. ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. ("Organ administracji architektoniczno-budowlanej przechowuje zatwierdzone projekty budowlane, projekty budowlane załączone do zgłoszenia, w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu, a także inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę lub tym zgłoszeniem, co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego."). Przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z 1975 r., zatem nie może stanowić wzorca legalności działań organów, które miały miejsce przed jego wejściem w życie (tj. obowiązków organów związanych z wydaniem pozwolenia na budowę). Ustanowiony tym przepisem obowiązek przechowywania dokumentacji projektowej dotyczy dokumentacji zatwierdzonej decyzjami o pozwoleniu na budowę wydanymi na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Stwierdzając zarazem, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, zaś objęte skargą decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji Sąd I instancji powinien uchylić z powodu mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, działając na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów administracji obu instancji. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia będzie to, że sprawa wróci do ponownego rozpoznania przez organy nadzoru budowlanego, które w toku jej rozpoznania wezmą pod uwagę wskazane powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny przyczyny uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi.

O kosztach postępowania za obie instancje sądowe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone na rzecz strony skarżącej kasacyjnie od organu administracji koszty postępowania sądowego obejmują: koszty opłat sądowych (wpisu od skargi oraz wpisu od skargi kasacyjnej, łącznie: 750 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej kasacyjne ustalone z uwzględnieniem faktu, że pełnomocnik prowadził sprawę w obu instancjach (zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych /t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265/).