Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1421/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna w G. Oddział w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 87/12 w sprawie ze skargi M. A. i J. A. na bezczynność [...] Spółka Akcyjna w G. Oddział w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M. A. i J. A. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 87/12 po rozpoznaniu skargi M. A. i J. A. na bezczynność [...] S.A. Oddział w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał [...] S.A. Oddział w K. do załatwienia wniosku skarżących z dnia 8 listopada 2011 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 21 listopada 2011 r. do [...] S.A. Oddział w K. wpłynęło wezwanie M. A. i J. A. z dnia 8 listopada 2011 r., w którym wystąpili oni m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na stanowiących ich własność działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w L. Żądanie swoje w tym zakresie wnioskodawcy oparli na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Spółka w piśmie z dnia 14 lutego 2012 r. opisała infrastrukturę techniczną i daty realizacji poszczególnych linii energetycznych, w tym że linia SN, która przebiega przez działki nr [...], [...] i [...], została pobudowana w 1974 r. zgodnie z decyzją [...] z dnia [...] października 1973 r. wydaną przez naczelnika Gminy K. z siedzibą w K. Ponadto w piśmie tym spółka powołała się na fakt zasiedzenia służebności gruntowej.

Następnie w pismach z dnia 24 lutego i z dnia 4 czerwca 2012 r. wnioskodawcy, podtrzymując żądanie udzielenia informacji publicznej, zwrócili się do Spółki również o wskazanie danych, które identyfikują akty objęte wnioskiem, stanowiące podstawę budowy lub przebudowy urządzeń elektroenergetycznych na działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości L.

W pismach z dnia 9 marca i z dnia 25 czerwca 2012 r. Spółka odpowiedziała, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują do niej zastosowania oraz że Spółka nie udostępnia osobom trzecim dokumentacji techniczno-prawnej, w tym dokumentacji prawnej związanej z budową infrastruktury elektroenergetycznej będącej własnością Spółki. Ponadto zwróciła uwagę, że na dokumentację dotyczącą budowy danej linii energetycznej składają się zarówno dokumenty w postaci decyzji czy pozwoleń, jak również protokoły odbioru, plany, notatki itp.

W piśmie z dnia 15 listopada 2012 r. [...] S.A. Oddział w K. poinformowała skarżących, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych i w związku z tym zwraca skargę z dnia 18 października 2012 r.

W skardze skarżący zarzucili Spółce bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na ich wniosek z dnia 8 listopada 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności [...] S.A. Oddział w K. oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie.

[...] S.A. w G. Oddział w K. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga jest zasadna.

Sąd wskazał, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.). Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a.

Sąd uznał, że żądane przez stronę skarżącą informacje, tj. decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci decyzji administracyjnych dotyczących lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych we wniosku działkach, co też stanowi wystarczającą podstawę do skonkretyzowania informacji objętych zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Niewątpliwie w piśmie skarżących z dnia 8 listopada 2011 r., w którym powołują się na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. i domagają się "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych wyżej linii elektroenergetycznych" zawarty został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a przekazanie kserokopii opisanych wyżej decyzji ma charakter informacji publicznej. W ocenie Sądu sporządzenie kopii określonych konkretnych dokumentów ma charakter informacji publicznej i nie powinno być zaliczane do kategorii informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a to z tego względu, że ich sporządzenie nie prowadzi do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych. Niewątpliwie decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej.

Odnosząc się do podmiotowego aspektu niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10 (publ. LEX nr 737513), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 powołanej ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne [...] S.A. jest w niniejszej sprawie podmiotem objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu przedsiębiorstwa [...] S.A., wskazującego, że czym innym jest dystrybucja energii, a czym innym obrót energią, którym to obrotem zajmuje się podmiot odrębny od spółki [...] S.A., Sąd wskazał, że "z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego jako operatora systemu dystrybucyjnego dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej" (tak NSA w wyżej przywołanym wyroku w sprawie I OSK 851/10). Spółka podniosła również w odpowiedzi na skargę, że udzielenie informacji prowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa. Sąd wobec tego zwrócił uwagę, że istotnie, prawo do uzyskania informacji publicznej ulega – zgodnie z art. 5 u.d.i.p. – ograniczeniu m.in. ze względu tajemnice ustawowo chronione oraz tajemnicę przedsiębiorstwa. Przepis ten nie oznacza jednak, że podmiot zobowiązany może w tym wypadku nie podejmować jakichkolwiek działań. W celu uchylenia się od zarzutu bezczynności powinien on bowiem wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wyjaśniając zarazem motywy takiego rozstrzygnięcia. Powyższe działanie nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Wniosek z 8 listopada 2011 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami wyżej przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego, które obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji. Okoliczność, że tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2), nie uprawnia do twierdzenia, że pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, tj. do momentu wszczęcia postępowania w przedmiocie jej odmowy, nie ma charakteru postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji zauważył, że [...] S.A. powinna zakończyć wszczęte na wniosek strony skarżącej z dnia 8 listopada 2011 r. postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub Spółka nie dysponuje żądaną informacją – udzielić wnioskodawcom odpowiedzi w formie zwykłego pisma.

Z treści pism z dnia 9 marca, 25 czerwca i 15 listopada 2012 r. adresowanych do pełnomocnika skarżących nie wynika, aby [...] S.A. dokonała kwalifikacji wniosku strony skarżącej pod kątem oceny, czy obejmuje on żądanie udzielenia informacji publicznej. W pismach tych Spółka jedynie stwierdziła, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują wobec niej zastosowania, nie udostępnia osobom trzecim dokumentacji techniczno-prawnej związanej z budową infrastruktury elektroenergetycznej będącej jej własnością i nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, żądanie udostępnienia "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych" przebiegających na działkach wskazanych we wniosku jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego, w razie posiadania przez Spółkę przedmiotowej informacji, należało albo udostępnić tę informację albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeżeli istniałyby ku temu podstawy prawne. Kierowane do pełnomocnika skarżących pisma nie spełniają tych wymogów, a zwłaszcza nie mają charakteru decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie, pomimo wymiany korespondencji pomiędzy stronami, [...] S.A. Oddział w K. nie tylko nie udzieliła żądanej informacji, lecz również nie odmówiła jej udzielenia, ani nie wskazała, że nie jest w stanie udzielić żądanej informacji np. z uwagi na fakt, że informacji takiej nie posiada. W rezultacie powyższego postępowania tego podmiotu Sąd uznał, że Spółka pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. w G. Oddział w K., zarzucając:

1. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej;

- art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych w związku z wnioskiem skarżących;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. obowiązana była do udostępnienia informacji publicznej, mimo że występowała po stronie [...] S.A. okoliczność objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa;

II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 52 § 1, 3 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarga złożona w niniejszej sprawie była dopuszczalna mimo braku wezwania strony przeciwnej przez skarżących do usunięcia naruszenia prawa;

- art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarga złożona w niniejszej sprawie była dopuszczalna, mimo iż strona przeciwna działająca jako [...] S.A. w G. Oddział w K. nie miała zdolności sądowej do występowania jako strona przeciwna względem skarżących;

- art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku stwierdzającego, iż doszło do naruszenia prawa materialnego przez [...] S.A.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o stwierdzenie nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., ewentualnie na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie ww. wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 176 w zw. z art. 189 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 oraz 205 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W szczególności nie dostrzeżono, aby w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 183 § 2 pkt 2, czy też art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., powołane w skardze kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi, że Sąd I instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w sposób powodujący nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., albowiem skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na brak zdolności sądowej [...] S.A. w G. Oddział w K. Powyższego zarzutu nie sposób podzielić.

Na wstępie wskazać należy, że sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Przepis art. 4 u.d.i.p. zobowiązuje do udostępniania informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których szczegółowe wyliczenie przedstawia w ust. 1, nadto organizacje związkowe i pracodawców, partie polityczne (ust. 2). W art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazano podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz inne osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W zakresie podmiotowym jest to więc regulacja specyficzna, a przy tym niezwykle pojemna, obejmująca swoim zakresem każdą jednostkę organizacyjną wykonującą zadania publiczne, nawet gdy stanowi część Spółki powołaną przez Spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. Oddział Spółki, podlegający regulacji zawartej w art. 4 u.d.i.p., jest jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 25 § 3 p.p.s.a., tj. jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, na którą przepisy prawa pozwalają nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienia lub skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Ta zaś cecha wyposaża tego rodzaju jednostkę, niebędącą żadnym z podmiotów wymienionych w art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a. w zdolność sądową (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 831/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł dotyczących zdolności sądowej podmiotów występujących w charakterze stron w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej pojawiło się już w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 146/12). W konsekwencji wyrażono pogląd, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Może być bowiem traktowany jako organ w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Nie sposób zgodzić się także z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z uwagi na brak wyczerpania przez skarżących środków zaskarżenia. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 k.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tak więc w zasadzie tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć wyłącznie zastosowanie wtedy gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów tego kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie może znaleźć zastosowania w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej, wobec czego w postępowaniu o udostępnienie informacji nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., jak wynika z literalnego brzmienia przepisu, dotyczy aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, że [...] S.A Oddział w K. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Wskazać należy, że w orzecznictwie ugruntowało się już stanowisko w kwestii zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 u.d.i.p., a ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W tej materii należy w całości podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oparte na interpretacji przedmiotowej akcentującej treść zwrotu – zadań publicznych danego podmiotu. Jeżeli zatem mają one na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie sposób odmówić im tego przymiotu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a, winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podkreślenia zatem wymaga, że [...] S.A. Oddział w K. właśnie z uwagi na wykonywanie zadań publicznych jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Powyższe oznacza, że Spółka ta była zobowiązana do załatwienia wniosku skarżących w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej poprzez: 1) dokonanie czynności materialno - technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej albo 2) wystosowanie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, albo 3) wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje również przypadki, które wymagają załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie.

Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Skarżący we wniosku domagali się udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych przebiegających na działkach wskazanych we wniosku. Żądanie takie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że w razie dysponowania przez Spółkę przedmiotową informacją, należało albo udostępnić tę informację albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeżeli istniałyby ku temu podstawy prawne. Wniosek skarżących nie został jednak rozpoznany przez Spółkę w ustawowym terminie, co czyniło skargę na bezczynność zasadną. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził zatem, że Spółka pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących.

Zupełnie pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził, że [...] S.A. obowiązana była do udostępnienia informacji publicznej, mimo że występowała po stronie Spółki okoliczność objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa. Wręcz przeciwnie, Sąd przyznał, że prawo do uzyskania informacji publicznej ulega – zgodnie z art. 5 u.d.i.p. – ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Sąd wskazał przy tym, że przepis ten nie oznacza jednak, że podmiot zobowiązany może w tym wypadku nie podejmować jakichkolwiek działań. W celu uchylenia się od zarzutu bezczynności powinien on bowiem wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wyjaśniając zarazem motywy takiego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie rozstrzygnął w jaki sposób Spółka ma rozpatrzyć wniosek, stwierdził zaś jedynie, że Spółka pozostaje w bezczynności z uwagi na niepodjęcie żadnych działań w stosunku do wniosku skarżących.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosek skarżących o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawarty w piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2013 r. nie został złożony w ramach odpowiedzi na skargę kasacyjną i w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., zatem podlegał oddaleniu.