Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 432/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 209 ust. 1, art. 4 pkt. 3a § 12
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 12 ust. 5, ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 75/18 w sprawie ze skargi E.K., M.K., W.W. i J.W. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nabycia nieruchomości w trybie przetargowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 75/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.K., M.K., W.W. i J.W. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieruchomości w trybie przetargowym, oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

E.K., M.K., W.W. i J.W. pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dalej również jako "WSA", skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o przeznaczeniu do sprzedaży w trybie przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...] położoną w [...] przy ul. [...] a o pow. [...] m2, obręb [...], arkusz [...] , działka [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą [...].

Skarżący zarzucili organowi naruszenie: (1) art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n." oraz § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz z art. 2 Konstytucji RP; (2) art. 209a w zw. z art. 4 pkt 3a u.g.n. oraz § 12 ust. 5 rozporządzenia; (3) art. 37 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 3a u.g.n. oraz § 12 ust. 5 rozporządzenia; (4) poprzez niezastosowanie art. 34 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 209a u.g.n. i pominięcie w skarżonym zarządzeniu ogłoszenia o możliwości zgłaszania roszczeń z art. 209a u.g.n; (5) art. 7 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 669/17 WSA odrzucił skargę wniesioną w niniejszej sprawie, jako niedopuszczalną.

Na skutek skargi kasacyjnej E.K. i M.K. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2613/17 uchylił zaskarżone postanowienie Sądu z dnia 7 sierpnia 2017 r. Sąd II instancji stwierdził, że kontrola zaskarżonego zarządzenia podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.".

Następnie WSA postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Po 75/18 zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie, jednakże w wyniku zażalenia E.K. i M.K. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Wskutek tego WSA postanowieniem z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 75/18 oddalił wniosek Miasta [...] o zawieszenie postępowania.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się bezzasadna, bowiem zaskarżone zarządzenie zostało wydane zgodnie z prawem.

W pierwszej kolejności WSA zaznaczył, że w świetle art. 153 p.p.s.a. jest on związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2613/17, którym uchylono postanowienie tutejszego Sądu z dnia 7 sierpnia 2017 r o odrzuceniu skargi w niniejszej sprawie – związku z powyższym skargę w niniejszej sprawie należało uznać za dopuszczalną. Nadto skarżący wyczerpali dyspozycję art. 101 ust. 1 u.s.g.

Następnie Sąd I instancji powołał się na art. 13 ust. 1 u.g.n., art. 35 ust. 1 u.g.n., art. 35 ust. 2 u.g.n., art. 37 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, art. 67 ust. 1 i 2 u.g.n. Podkreślił także, iż zasadniczy spór prawny w niniejszej sprawie pomiędzy skarżącymi a organem sprowadzał się do oceny, czy dopuszczalne było zarządzenie ogłoszenia sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w trybie przetargu nieograniczonego. Skarżący powoływali się na bliskość budynku usytuowanego na działce nr [...] względem granicy działki, historię wydzielenia tejże działki oraz uprzednią próbę jej sprzedaży przez Miasto [...] w trybie przetargu nieograniczonego z 2012 r.

Sąd I instancji stwierdził, że dopuszczalne było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości do sprzedaży w trybie przetargu nieograniczonego. Wskazał przy tym, ze przedmiotowa nieruchomość stanowi wąski pas terenu położony pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Działka nr [...] została sprzedana w 2011 r. przez Miasto [...] nabywcom wyłonionym w trybie przetargu ustnego nieograniczonego i stanowi obecnie własność osób fizycznych. Działka nr [...] położona przy ul. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (trzylokalowym) oraz dwoma lokalami użytkowymi (garażami) i stanowi współwłasność: Miasta [...] i właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych; skarżących tj. E. i M.K. (właścicieli lokalu nr [...]) i W. i J.W. (właścicieli lokalu nr [...]) oraz osób prywatnych (właścicieli lokalu nr [...]). Lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...] zostały wykupione przez ich najemców (w tym przez skarżących), wobec czego na nieruchomości ustanowione zostały udziały związane z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi, natomiast obecnie wynajmowane przez skarżących dwa lokale użytkowe (tj. garaże), nie zostały dotychczas wyodrębnione i nadal pozostają własnością Miasta [...]. Działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wybudowanym w 1934 r. oraz w tylnej części dwoma garażami (lokalami użytkowymi) i posiada powierzchnię [...] m2 (powierzchnia zabudowy budynku wynosi [...] m2), a granice działki nr [...] nie zostały poprowadzone wzdłuż obrysu budynku. Granica pomiędzy działką nr [...] a działką [...] na długości ok. 5 m przebiega wzdłuż boku schodów, które stanowią jedynie dodatkowe wyjście na ogród z pokoju w lokalu nr [...] i służą wyłącznie do użytku właściciela tego lokalu (ponadto wybudowane zostały w ten sposób, że fizycznie stopnie rozchodzą się na boki, tzn. równolegle do granicy działki, co nie ogranicza możliwości ich użytkowania). Główne wejście do budynku znajduje się od strony granicy z działką nr [...] i wszyscy właściciele lokali mogą swobodnie korzystać zarówno z tego wejścia jak i z całej nieruchomości, co wynika z dołączonej przez organ kopii mapy zasadniczej nieaktualizowanej, mapy poglądowej terenu - wydruk mapy z Systemu Informacji Przestrzennej oraz zdjęć budynku). Działka ta posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]), wyposażona jest w urządzenia infrastruktury technicznej (kanalizację sanitarną, gazową, wodą, energetyczną) umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z nieruchomości.

Z uwagi na powierzchnię działki nr [...], jej kształt (wąski pas) oraz bezpośrednie sąsiedztwo działek budowlanych zabudowanych (działki nr [...] o [...]), WSA uznał, że działka ta nie jest samodzielną działką budowlaną. Niemniej w ocenie WSA nie mógł do niej znaleźć zastosowania przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nakazujący, by do zbycia nieruchomości doszło w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.

Sąd I instancji podniósł, iż zważyć należało, czego jego zdaniem nie dostrzegali skarżący, że zbycie przedmiotowej działki może poprawić warunki zagospodarowania obu działek sąsiednich nr [...] i [...]. Obie działki są zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Zainteresowanie nabyciem działki nr [...] wyrazili zaś zarówno skarżący jako właściciele lokali znajdujących się w budynku położonym na działce nr [...], jak i właściciele działki nr [...].

Sąd ten zaznaczył, iż zasadą sformułowaną w art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 1 u.g.n. jest sprzedaż nieruchomości gminnych w drodze przetargu. Wyjątki regulują przepisy szczególne, w tym przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Wskazał na dominujący orzecznictwie pogląd, który również podziela, wedle którego tylko wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, mogące poprawić warunki zagospodarowania jednej tylko nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, a nie mogą one być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, dopuszczalne jest jej zbycie w drodze bezprzetargowej. Celem normy zawartej w tym przepisie jest głównie umożliwienie wszystkim właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości przyległych nabycie nieruchomości zbywanej, o ile poprawi to warunki zagospodarowania ich nieruchomości. Zgodny sposób uregulowania tej kwestii może zwolnić gminę z działań i kosztów związanych z przeprowadzeniem przetargu. Rozumienie normy z art. 37 ust: 2 pkt 6 u.g.n. jako ograniczającej zasięg oddziaływania do jednej tylko działki jawi się jako zbyt wąskie, zwłaszcza gdy zainteresowana nabyciem jest tylko jedna osoba, nawet wówczas gdy działek, których warunki zagospodarowania mogą ulec poprawie, jest więcej.

Następnie WSA wskazał, iż zgodnie z ustaleniami organu zbycie działki nr [...] może poprawić warunki zagospodarowania sąsiadujących z obu stron działek nr [...] i [...]. Obie działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Z załączonej do odpowiedzi na skargę mapy zasadniczej terenu wynika, że oba budynki posadowione na sąsiednich działkach dzieli zbliżona odległość do granicy działki nr [...]. Równocześnie akta sprawy nie zawierają oświadczenia, ani żadnego innego dowodu wskazującego, by właściciele działki nr [...] nie byli zainteresowani nabyciem działki nr [...].

Zdaniem WSA, Prezydent Miasta wydając zaskarżone zarządzenie nie mógł naruszyć przepisu § 12 ust. 5 rozporządzenia, gdyż przepis ten nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. WSA zaakcentował, iż działka nr [...], na której wybudowany został w 1934 r. budynek mieszkalny, w którym skarżący wykupili od Miasta [...] lokale, istniała w aktualnym kształtce i powierzchni już na wiele lat przed datą wejścia w życie rozporządzenia i po jego wejściu w życie nie była przedmiotem postępowania podziałowego (co wynika z pierworysu katastralnego, na którym działka nr [...] oznaczona jest parcelą nr [...]). Lokale mieszkalne zostały z kolei wyodrębnione i sprzedane na rzecz najemców dopiero w latach 2003 (lokal nr [...] I [...]) oraz w 2006 r. (lokal nr [...]). Za bezpodstawne zatem uznał WSA twierdzenia skarżących, jakoby wydając przedmiotowe zarządzenie Prezydent Miasta dopuścił się naruszenia § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia poprzez niezgodne z tym przepisem wydzielenie ww. działki i wadliwe wyodrębnienie lokali w budynku zlokalizowanym na tej działce.

Sąd uznał też, że nie doszło do naruszenia przez organ przepisu art. 209a ust. 1 u.g.n. Uznał, iż przepisu tego nie narusza zaskarżone zarządzenie już choćby z tego powodu, że przy wyodrębnieniu własności lokali w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] nie doszło do wydzielenia działki gruntu nr [...], która to powstała wcześniej. Ponadto roszczenie określone w art. 209a ust. 1 u.g.n. o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej przysługuje pod warunkiem, że zostało zgłoszone łącznie przez właścicieli wszystkich lokali. Tymczasem roszczenie to sformułowali jedynie Państwo K. i W., właściciele lokali nr [...] i [...].

Sąd I instancji nie zgodził się też z twierdzeniem skarżących jakoby przez przeznaczenie działki nr [...] do sprzedaży w drodze przetargu nieograniczonego mogło dojść do naruszenia art. 4 ust. 3a u.g.n. poprzez dokonanie czynności prowadzącej do spowodowania nieodwracalnego stanu niezgodności z prawem tj. niespełniania przez działkę skarżących nr [...] wymogów przewidzianych dla działki budowlanej. Sąd ten wskazał na treść art. 4 ust. 3a u.g.n. i przypomniał, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wybudowanym w 1934 r. oraz dwoma garażami (w tylnej części działki), ma powierzchnię [...] m². Granica tej działki od strony działki nr [...] nie przebiega po obrysie budynku, lecz na długości ok. 5 m przebiega wzdłuż boku schodów, które stanowią jedynie dodatkowe wyjście na ogród bezpośrednio z lokalu nr [...] i służą tylko i wyłącznie do użytku właściciela tego lokalu. Główne wejście do budynku znajduje się od strony granicy z działką nr [...] i wszyscy właściciele wyodrębnionych lokali mogą swobodnie korzystać zarówno z tego wejścia jak i z całej nieruchomości. Ponadto przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia wyznaczający jako dopuszczalną odległość schodów od granicy działki odległość 1,5 m nie znajdował zastosowania do obiektu znajdującego się na działce nr [...] ze względu na jego posadowienie znacznie wcześniej, aniżeli wprowadzenie powołanej normy technicznej. Dodatkowo działka nr [...] jest w pełni wyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej i posiada dostęp do drogi publicznej. WSA uznał zatem, iż nie było podstaw, by twierdzić, że dopuszczenie do zbycia działki nr [...] w drodze przetargu nieograniczonego może w jakikolwiek sposób sanować jakiekolwiek wady prawne. Przy czym WSA nie zaprzeczył twierdzeniom skarżących, że przedmiotem zbycia jest nieruchomość, której nabycie przez skarżących może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej.

Kolejno WSA stwierdził, iż zaskarżone zarządzenie nie narusza też przepisu art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n., albowiem skarżącym jako właścicielom lokali wyodrębnionych znajdujących się na terenie działki sąsiedniej nie przysługiwało pierwszeństwo w nabyciu działki nr [...]. Skoro bowiem, jak wyjaśniono wyżej, skarżącym nie przysługiwało na mocy art. 209a ust. 1 u.g.n. roszczenie o nabycie przedmiotowej nieruchomości, nie mieli oni również prawa pierwszeństwa w owym nabyciu nieruchomości.

Na zakończenie Sąd I instancji wyjaśnił, że przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia nie mogło dojść do naruszenia przepisów k.p.a., albowiem w procedurze sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (art. 35 u.g.n.) przepisy te nie znajdują zastosowania. Jednocześnie stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zawiera wszystkie wymagane elementy określone przepisem art. 35 ust. 2 u.g.n. i podjęte zostało w zgodzie z właściwymi przepisami u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E.K. i M.K., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię pojęcia budynku w rozumieniu przepisu art. 209a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 3a u.g.n. i § 12 ust. 5 rozporządzenia i przyjęcie, że częścią budynku nie są schody do niego prowadzące;

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię pojęcia "działki gruntu" z art. 4 pkt 3 i art. 209a u.g.n. i jego utożsamienie z działką geodezyjną;

3. prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 i § 12 ust. 5 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 3a u.g.n. nie mają zastosowania do nieruchomości skarżących w związku z wytyczeniem geodezyjnym granic działki nr [...] przed wejściem w życie Rozporządzenia;

4. prawa materialnego tj. przepisu art. 209a u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 3a u.g.n. oraz § 12 ust. 1 i 5 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że oceny, czy zabudowana działka gruntu spełnia wymogi działki budowlanej, w szczególności "umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku" można dokonać bez zastosowania przepisów rozporządzenia regulujących usytuowanie budynków, w szczególności § 12 ust. 1 i 5, i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w/w kryterium spełnia działka zabudowana budynkiem wolnostojącym, który na długości 5 m przylega do granicy działki, a schody prowadzące do jednego z mieszkań kończą się na granicy działki;

5. prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 12 u.g.n. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2018 poz.1025 ze zm.), dalej jako "k.c." i pominięcie, że gospodarując swoim mieniem, w szczególności rozporządzając nim, gmina winna czynić to w interesie wspólnoty lokalnej, z zachowaniem zasad prawidłowej gospodarki, respektując ograniczenia wynikające z przepisów ustaw, społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa i zasad współżycia społecznego;

6. prawa materialnego poprzez błędne niezastosowanie przepisów art. 12 u.g.n. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), dalej jako "u.s.g." i pominięcie, że do ustawowych zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie ładu przestrzennego, a gospodarowanie nieruchomościami będącymi jej własnością powinno się odbywać z poszanowaniem zasad prawidłowej gospodarki, które obejmują zachowanie należytego ładu architektoniczno- przestrzennego;

7. przepisu art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 34 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 209a ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez ich błędne niezastosowanie i zaaprobowanie działania organu administracji publicznej, który z naruszeniem zasady zaufania obywatela i lojalności państwa wobec obywatela oraz obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa, zaskarżonym zarządzeniem przeznaczył do sprzedaży w trybie przetargu nieograniczonego działkę, którą uprzednio wydzielił z innej nieruchomości gminnej "w celu umożliwienia racjonalnego funkcjonowania budynku mieszkalnego" na nieruchomości skarżących, i to pomimo wystąpienia przez uprawnionych (skarżących) z roszczeniem z art. 209a § 1 u.g.n., prowadząc tym samym do utraty przez skarżących gwarantowanej im ustawowo możliwości nabycia działki niezbędnej do usunięcia obecnego stanu niezgodności ich działki z wymogami statuowanymi przepisem art. 4 pkt 3a u.g.n., § 12 ust. 1 pkt 1 i § 12 ust. 5 Rozporządzenia,

8. prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 34 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 209a u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 3a u.g.n., § 12 ust. 1 pkt 1 i § 12 ust. 5 Rozporządzenia nie ma zastosowania do skarżących i nie przysługiwało im pierwszeństwo w nabyciu spornej działki, ponieważ granice geodezyjne działki nr [...] wytyczono przed wejściem w życie rozporządzenia, pomimo że pojęcie działki z art. 209a u.g.n. nie jest tożsame z pojęciem działki geodezyjnej, a do wyodrębnienia własności pierwszego lokalu na działce nr [...] doszło po wejściu w życie rozporządzenia oraz że wówczas obie działki były, a sporna działka [...] nadal jest, własnością gminy;

9. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. z pominięciem przepisów art. 4 pkt 3a u.g.n. oraz przepisów rozporządzenia i w konsekwencji przyjęcie, że pojęcie "może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej" odnosi się do wszelkich możliwości potencjalnych, co czyni art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. przepisem zbędnym, pozbawionym możliwości zastosowania, ponieważ każda nieruchomość może potencjalnie w jakiś sposób i w jakimś stopniu poprawić warunki zagospodarowania więcej niż jednej nieruchomości sąsiedniej;

10. przepisów postępowania - art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie podniesionej w skardze i załączonym do niej dokumencie - decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2005 r. okoliczności, że sporna działka [...] została przez Prezydenta Miasta wydzielona w celu "umożliwienia racjonalnego funkcjonowania istniejącego budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości przyległej", tj. w celu zapewnienia spełniania przez działkę skarżących wymogów działki budowlanej oraz nieodniesienie się przez WSA do argumentacji skarżących dotyczącej sprzeczności zaskarżonego zarządzenia z zasadami wynikającymi z przepisu art. 2 Konstytucji RP.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta z [...] marca 2017 r. nr [...] w całości, ewentualnie przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania; (2) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych; oraz (3) oświadczyli, iż zrzekają się przeprowadzenia rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja na oparcie zawartych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle przepisów u.g.n. nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (art. 37 ust. 1). Tryb bezprzetargowy natomiast dopuszczalny jest w przypadkach enumeratywnie określonych w art. 37 ust. 2 tejże ustawy. Taka możliwość zachodzi m.in. wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości (art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.). NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2006 r. (sygn. akt IV CSK 98/06, LEX Nr 459229), iż bezprzetargowa sprzedaż na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wchodzi w rachubę jedynie wtedy, gdy tylko jedna osoba może być zainteresowana kupnem. Wtedy organizowanie przetargu nie miałoby sensu. Jeśli jednak zainteresowanych może być więcej i sprzedawana nieruchomość lub część nieruchomości może mieć związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą, to wówczas taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone również w późniejszym orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2009 r. (sygn. akt II CSK 589/08, LEX nr 530697) w którym to orzeczeniu Sąd Najwyższy wskazał, iż określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Gdy więc możliwość poprawienia warunków odnosi się do większej liczby nieruchomości musi być przeprowadzony przetarg.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] o nr geod. [...] ma pow. [...] m² i stanowi wąski pas terenu położony pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Działka nr [...] została sprzedana w 2011 r. przez Miasto [...] nabywcom wyłonionym w trybie przetargu ustnego nieograniczonego i stanowi obecnie własność osób fizycznych. Działka nr [...] położona przy ul. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (trzylokalowym) oraz dwoma lokalami użytkowymi (garażami) i stanowi współwłasność: Miasta [...] i właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych, w tym skarżących. Z racji tej, że lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...] zostały wykupione przez ich najemców (w tym przez skarżących), na nieruchomości ustanowione zostały udziały związane z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi, natomiast obecnie wynajmowane przez skarżących dwa lokale użytkowe (tj. garaże), nie zostały dotychczas wyodrębnione i nadal pozostają własnością Miasta [...]. Działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wybudowanym w 1934 r. oraz w tylnej części dwoma garażami (lokalami użytkowymi) i posiada powierzchnię [...] m² (powierzchnia zabudowy budynku wynosi [...] m²), a granice działki nr [...] nie zostały poprowadzone wzdłuż obrysu budynku. Nie zostały również skutecznie zakwestionowane ustalenia według których granica pomiędzy działką nr [...] a działką [...] na długości ok. 5 m przebiega wzdłuż boku schodów, które stanowią jedynie dodatkowe wyjście na ogród z pokoju w lokalu nr [...] i służą wyłącznie do użytku właściciela tego lokalu (ponadto wybudowane zostały w ten sposób, że fizycznie stopnie rozchodzą się na boki, tzn. równolegle do granicy działki, co nie ogranicza możliwości ich użytkowania). Główne wejście do budynku znajduje się od strony granicy z działką nr [...] i wszyscy właściciele lokali mogą swobodnie korzystać zarówno z tego wejścia jak i z całej nieruchomości, co wynika z dołączonej przez organ kopii mapy zasadniczej nieaktualizowanej, mapy poglądowej terenu - wydruk mapy z Systemu Informacji Przestrzennej oraz zdjęć budynku). Działka ta posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]), wyposażona jest w urządzenia infrastruktury technicznej (kanalizację sanitarną, gazową, wodą, energetyczną) umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z nieruchomości.

Z uwagi na powierzchnię działki nr [...], jej kształt (wąski pas) oraz bezpośrednie sąsiedztwo działek budowlanych zabudowanych (działki nr [...], nr [...]), należy uznać, że działka ta nie jest samodzielną działką budowlaną. Rację ma też Sąd I instancji twierdząc, że nie mógł do owej działki znaleźć zastosowania przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Przepis ten nakazuje, by do zbycia nieruchomości doszło w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń wynika, iż w przedmiotowej sprawie zainteresowanych kupnem działki nr [...] może być więcej podmiotów niż tylko skarżący, a co za tym idzie, że przedmiotowa nieruchomość winna zostać sprzedana w drodze przetargu.

Kwestią rozstrzygającą bowiem czy konkretna działka może być zbyta w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. jest okoliczność czy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedanie nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. Ewentualny brak reakcji właścicieli innych nieruchomości przylegających do sprzedawanej działki nie może oznaczać, iż powyższe zwalnia organ z obowiązku przeprowadzenia przetargu.

Jeśli chodzi natomiast o podnoszone w kilku zarzutach i w różnych konfiguracjach naruszenie art. 209a ust. 1 u.g.n., to w myśl tego przepisu właścicielom lokali przysługuje w stosunku do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej, pod warunkiem że roszczenie to zostało zgłoszone łącznie przez właścicieli wszystkich lokali, a w razie braku zgody stosuje się przepisy art. 199 k.c. Niewątpliwie art. 209a ust. 1 u.g.n. ma na celu rozwiązanie problemów dotyczących dość powszechnej w przeszłości praktyki polegającej na niewłaściwym, bo jedynie w granicach budynków, wydzielaniu działek dla potrzeb ustanowienia odrębnej własności lokali (działek, które w konsekwencji nie spełniają podstawowych kryteriów działki budowlanej). Art. 209a ust. 1 u.g.n. wymaga natomiast współdziałania wszystkich właścicieli. Jak wynika z powołanej regulacji przepis art. 209a ust. 1 u.g.n. kreuje roszczenie po stronie właścicieli lokali.

W pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie relacji art. 209a u.g.n. do art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i do art. 37 ust. 1 u.g.n. Przede wszystkim przepis art. 209a u.g.n. nie stanowi lex specialis względem art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., w tym sensie, że nie modyfikuje on przesłanek określonych w art. 37 ust 2 pkt 6 u.g.n., lecz daje uprawnienie do wystąpienia z roszczeniem na podstawie art. 209a u.g.n. Tym samym skoro kwestionowane zarządzenie Prezydenta [...] zostało wydane w oparciu o inną, niekonkurująca podstawę prawną, to nie mogło w sprawie dojść do naruszenia art. 209a u.g.n. Ponadto ewentualne spełnianie przez określony podmiot przesłanek z art. 209a u.g.n. nie może tamować procedury sprzedaży określonej nieruchomości w trybie bezprzetargowym jeśli roszczenie z art. 209a u.g.n. nie zostało skutecznie zgłoszone. Jak wynika natomiast z niezakwestionowanych ustaleń Sądu I instancji nie wszyscy właściciele wyodrębnionych lokali wystąpili z takim żądaniem.

W konsekwencji chybiony okazał się także zarzut naruszenia przepisu art. 4 pkt 3a u.g.n. Powołany przepis definiuje pojęcie działki budowlanej jako zabudowanej działki gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Przepis ten mógłby być naruszony jeśliby w sprawie miał zastosowanie art. 209a u.g.n. odwołujący się do pojęcia działki budowlanej.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia § 12 ust. 5 rozporządzenia. Prezydent Miasta wydając zaskarżone zarządzenie nie mógł naruszyć przepisu § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, albowiem przepis ów nie modyfikuje przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Kwestia odległości obiektów budowlanych względem granicy działki sąsiedniej unormowana w § 12 rozporządzenia dotyczy budowy nowych obiektów ewentualnie procedur legalizacyjnych i naprawczych dotyczących obiektów istniejący, regulowanych przepisami Prawa budowlanego. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy takich procedur.

Chybiony okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 106 § 3 p.p.s.a.", w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie podniesionej w skardze i załączonym do niej dokumencie - decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2005 r. okoliczności, że sporna działka [...] została przez Prezydenta Miasta wydzielona w celu "umożliwienia racjonalnego funkcjonowania istniejącego budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości przyległej". Uzasadnienie powołanej decyzji Prezydenta [...] i wyrażony w nim pogląd nie mogły stanowić skutecznej podstawy do niewydawania zarządzenia o sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym w świetle poczynionych ustaleń, że zbycie przedmiotowej działki może poprawić warunki zagospodarowania także nieruchomości należących do innych podmiotów.

Z tych wszystkich względów, wobec braku naruszeń prawa branych pod uwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a.