Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 430/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b, art. 53 ust. 5 d, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 116 ust. 2 pkt 7, ust. 11, ust. 10 pkt 2 i 5, art. 163 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) sędzia WSA Bogusław Cieśla po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. O. i G. O. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...], Prezes Wód Polskich (dalej także "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 14 ust. 3, art. 166 ust. 5 oraz ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] – utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] (dalej: "Dyrektor RZGW" lub "organ I instancji") z [...] września 2021 r. znak: [...], odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.

Pismem z 18 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Dyrektora RZGW o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo - handlowego z pomieszczeniami socjalnymi wraz z parkingiem, na terenie położonym w [...] przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb [...]), której inwestorami są [...] prowadzący działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej [...] z siedzibą w [...].

Decyzją z [...] września 2021 r. znak: [...], Dyrektor RZGW odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z przedłożoną dokumentacją przedmiotem projektu decyzji jest zabudowa usługowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zaś udział powierzchni biologicznie czynnej ("PBC") określony został na poziomie min. 10% powierzchni terenu inwestycji. W projekcie określono zagrożenie powodziowe, tj. wskazano, że w całości analizowany teren położony jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 16 pkt 34 lit a Prawa wodnego, a także wskazano rzędną wody powodziowej o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (101,73 m n.p.m.).

Dyrektor RZGW w oparciu o mapy zagrożenia powodziowego (arkusz M-34-l-C-a-4) określił rzędne terenu przedmiotowej działki - od ok. 100,70 do ok. 101,30 m n.p.m. Na podstawie powyższego organ I instancji wywiódł, że w przypadku wystąpienia wezbrania powodziowego o prawdopodobieństwie przewyższenia p=1% (tj. raz na 100 lat), przedmiotowy teren może zostać zalany warstwą wody o głębokości od około 0,5 m do około 1 m.

Organ I instancji powołał się ponadto na Plan zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...], wyjaśniając, że planowana inwestycja wpłynęłaby na zmniejszenie zdolności retencyjnych zlewni poprzez lokalizowanie nowej zabudowy i powierzchni szczelnie utwardzonych, a także spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów wskazanych jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Dyrektor RZGW podkreślił, że w trosce o zdrowie i życie ludzi należy stać na stanowisku, iż wprowadzenie nowej zabudowy w obrębie ww. działki nie powinno mieć miejsca. Organ I instancji powołał się także na zapisy Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz.U. UE L z dnia 6 listopada 2007 r.) oraz cele zarządzania ryzykiem powodziowym określone w art. 16 pkt 4 ustawy - Prawo wodne. W decyzji podniesiono również, że w razie powodzi właściciel nieruchomości narażony będzie na straty finansowe.

Na podstawie dokonanych ustaleń, Dyrektor RZGW uznał, że realizacja omawianego przedsięwzięcia narusza ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym, stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia oraz utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym. Wobec tego, na podstawie art. 166 ust. 10 pkt 2 oraz 5 ustawy - Prawo wodne odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W ustawowym terminie odwołanie od ww. decyzji Dyrektora RZGW wnieśli [...] (dalej: "skarżący").

Rozpoznając odwołanie Prezes Wód Polskich przywołał na wstępie treść przepisów art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b i ust. 5d oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm,, dalej "u.p.z.p."), a także art. 14 ust. 6 pkt 1 i art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy - Prawo wodne, wskazujących na kompetencję Dyrektora RZGW do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, tj. terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Obszary te zostały wymienione w art. 16 pkt 34 ww. ustawy i przedstawione m.in. na mapach zagrożenia powodziowego (art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego).

Prezes Wód Polskich podkreślił, że przepis art. 166 ust. 3 Prawa wodnego, zobowiązuje organ prowadzący postępowanie uzgadniające do przeprowadzenia analizy uwzględniającej prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie. Natomiast art. 166 ust. 10 Prawa wodnego wskazuje, w jakich przypadkach odmawia się uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie organ II instancji zauważył, że zgodnie z obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego (arkusz M-34-l-C-a-4), teren wskazany w załączniku do projektu decyzji o warunkach zabudowy, położony jest w całości w zasięgu wody 1%. Głębokość wody w przypadku wystąpienia wody 1%, zgodnie ze szrafurą przedstawioną na ww. mapach, zawiera się w całości w przedziale 0,5 < h < 2,0 m. Z uwagi na to, że na podstawie mapy załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy brak jest możliwości odczytania rzędnych terenu, Prezes Wód Polskich określił rzędne terenu w oparciu o Numeryczny Model Terenu, zgodnie z którym analizowany teren posiada na przeważającej części działki rzędne od 100,7 do 101,3 m n.p.m. Z kolei rzędna wody 1% w odniesieniu do przedmiotowej działki, zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody, wynosi 101,75 m n.p.m. W związku z powyższym, głębokość wody na analizowanym terenie w przypadku wystąpienia wody 1% wyniesie od 0,45 do 1,05 m, co organ II instancji uznał za zbieżne z wynikiem ustalonym przez Dyrektora RZGW.

Prezes Wód Polskich uwzględnił okoliczność, że w toku postępowania odwoławczego przy piśmie z dnia 28 września 2021 r. skarżący przedłożyli kserokopię mapy do celów projektowych podpisaną przez uprawnionego geodetę opatrzoną datą 24 września 2021 r. Skarżący nie przedłożyli jednak informacji o przyjęciu ww. operatu technicznego do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Pomimo to organ odwoławczy uznał przedmiotową kopię mapy za materiał dowodowy stanowiący źródło informacji o aktualnych rzędnych terenu działki jak i aktualnym zagospodarowaniu terenu. Zgodnie z kopią ww. mapy, rzędne terenu działki nr [...] wynoszą 101,9 - 102,4 m n.p.m. Analizując różnice rzędnych organ II instancji stwierdził, że nastąpiło podniesienie terenu ww. działki. Punktowe określenie rzędnych terenu wskazuje, że rzędne terenu są wyższe od określonej uprzednio rzędnej wody 1%, jednakże na skutek zmian ukształtowania terenu zmianie ulegają również rzędne wód powodziowych.

Prezes Wód Polskich uznał za niedopuszczalne wydanie uzgodnienia na podstawie wykonanych działań, które warunkują realizację zamierzeń objętych projektem decyzji, przy czym brak jest pewności, że wykonany nasyp będzie gwarantował bezpieczeństwo w przypadku powodzi. Każda zmiana ukształtowania terenu w granicy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią wpływa nie tylko na teren, na którym ta zmiana nastąpiła, ale także na inne tereny, ponieważ podniesienie rzędnych ogranicza pojemność obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, powoduje wzrost rzędnych wód powodziowych, co w konsekwencji powoduje zwiększenie zagrożenia powodziowego na obszarach już zagrożonych, a w skrajnych przypadkach także terenów, które zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego nie miały być pokryte wodą w przypadku powodzi. Ponadto ustalona na podstawie map zagrożenia powodziowego rzędna wody 1% w odniesieniu do przedmiotowego terenu na skutek przeprowadzonych prac ziemnych nie może stanowić już wartości granicznej. W ocenie organu odwoławczego, warunki dla planowanych działań wskazujące na zabezpieczenie nasypu tak, aby nie stanowił zagrożenia dla planowanej zabudowy byłyby sprzeczne z art. 163 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym ochrona przed powodzią jest zadaniem m.in. Wód Polskich, co oznacza, że Wody Polskie są odpowiedzialne za ochronę przed powodzią nie tylko w odniesieniu do terenu, na który wskazują skarżący, ale do całego obszaru zlewni.

Wobec powyższego Prezes Wód Polskich uznał, że zamierzone działania będą zwiększać potencjalne negatywne skutki powodzi, a więc utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym.

W Dyrektywie 2007/60/WE z dnia 23 października 2007 r. wskazano, że niektóre działania człowieka (takie jak przyrost zabudowy mieszkaniowej i wzrost wartości majątku na obszarach zalewowych, a także obniżenie naturalnego potencjału retencyjnego gleby wskutek użytkowania gruntów) przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwo występowania powodzi i zaostrzenia ich negatywnych skutków Analizując zakres planowanych prac, Prezes Wód Polskich doszedł do wniosku, że działania przedstawione w projekcie decyzji o warunkach zabudowy obejmujące budowę budynku usługowego przeznaczonego na tymczasowy pobyt ludzi wraz z infrastrukturą, wpisują się w treści ww. Dyrektywy, jako działania powodujące zwiększenie prawdopodobieństwa występowania powodzi.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego, w przypadku wystąpienia wody 1%, prędkość wody na analizowanym teren osiągnie 1 m/s. Prędkość ta jest wartością średnią, co oznacza, że woda ma umiarkowaną zdolność oddziaływania na obiekty i jest w stanie przemieszczać obiekty o niewielkich rozmiarach i masie, przy czym stanowi zagrożenie dla ludzi. Wody powodziowe, których prędkości w rejonie terenu inwestycji są określone jako średnie, będą oddziaływać na nasyp. Poza tym, budowa nowych obiektów na terenie nieruchomości wiąże się ze wzrostem wartości majątku, co w przypadku położenia w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią bezsprzecznie przyczynia się do zwiększenia strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi. Przy obecnym zagospodarowaniu terenu, w przypadku wystąpienia wody 1% wartość strat powodziowych mieści się w przedziale 51 - 150 zł/m2. W razie realizacji działań przedstawionych w projekcie decyzji wartość strat powodziowych wzrosłaby.

W zaskarżonej decyzji zwrócono ponadto uwagę, że powierzchnia biologicznie czynna ma stanowić minimum 10% powierzchni terenu inwestycji, a obecnie obszar działki oznaczony jako Bp - zgodnie z klasyfikacją gruntów, stanowi teren zurbanizowany niezabudowany lub w trakcie zabudowy. Plan zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Odry przewiduje m.in. zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego poprzez utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, a także wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Realizacja inwestycji spowodowałaby znaczny wzrost zagospodarowania terenów szczególnego zagrożenia powodzią, a więc jest sprzeczna z celami zarządzania ryzkiem powodziowym.

Ustosunkowując się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego nieuwzględnienia przeznaczenia przedmiotowej działki jako działki usługowej, organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, zaś w odniesieniu do tego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który mógłby stanowić podstawę takiego twierdzenia.

W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia faktu istnienia zabudowy sąsiedniej, organ odwoławczy wyjaśnił, że oceniając przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy organy Wód Polskich zobowiązane są działać wyłącznie w ramach kryteriów wyznaczonych w art. 166 ust. 3 Prawa wodnego. Nawet ustalenie, że w przeszłości doszło do pewnej liberalizacji rygorów ochrony przeciwpowodziowej, nie może prowadzić do wniosku, że organy administracji, właściwe w sprawach tej ochrony, są odtąd na stałe związane takim podejściem, ignorując zebrane w międzyczasie doświadczenia.

Natomiast w kwestii naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez brak równego traktowania okolicznych inwestorów, Prezes Wód Polskich wyjaśnił, że przedmiotem analizy w myśl uzgodnienia projektu decyzji są działania wskazane w analizowanym projekcie a organ uzgadniający nie posiada uprawnień do badania w jakim stanie faktycznym i prawnym wydawano decyzje w odniesieniu do terenów sąsiednich.

W ocenie organu II instancji, przy ocenie zagrożenia powodziowego nie analizuje się tylko udokumentowanych powodzi w ostatnich latach, ale również możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości, czyli tzw. powodzi prawdopodobnych.

Ochrona przed powodzią stanowi realizację interesu publicznego, w postaci zapobieżenia znacznym szkodom, które takie zjawisko może wywołać. Nadrzędy cel uzasadnia ograniczenie możliwości swobodnego rozporządzania nieruchomością przez właściciela, w tym poprzez nakazanie usunięcia stanu, który może stać się w przypadku powodzi przyczyną owych szkód, w tym zagrożenia zdrowia i życia ludzi.

Z przedstawionych przyczyn, Prezes Wód Polskich uznał za uzasadnione utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia Dyrektora RZGW odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucają decyzji Prezesa Wód Polskich naruszenie przepisów:

1) art. 166 ust. 10 Prawa wodnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy,

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 166 ust 5 i 8 Prawa wodnego, polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora RZGW, w sytuacji, gdy w oparciu o stan faktyczny prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, bądź skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wraz ze wskazaniem potrzeby i zakresu uzupełnienia materiału dowodowego,

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności niewyjaśnienie kluczowego w sprawie zagadnienia, a mianowicie czy aktualne rzędne terenu uzasadniają w rzeczywistości brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy,

4) art. 84 § 1 i 85 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu możliwości zwrócenia się o opinię do biegłego oraz przeprowadzenia oględzin terenu, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o przypuszczenia, bez należytej analizy stanu faktycznego, a w konsekwencji doprowadziło do rażącego uchybienia zasadzie prawdy obiektywnej.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora RZGW. Ponadto w skardze zawarto wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji z jednej strony uznał mapę do celów projektowych podpisaną przez geodetę uprawnionego mgr inż. [...] (nr świadectwa [...]) z datą 24 września 2021 r. za materiał dowodowy stanowiący źródło informacji o aktualnych rzędnych terenu działki, jak i aktualnym zagospodarowaniu terenu, wskazując jednoznacznie, iż: "bezsprzecznie nastąpiło podniesienie rzędnych terenu rzeczonej działki. Punktowe określenie rzędnych terenu wskazuje, że rzędne terenu są wyższe od określonej powyżej rzędnej wody 1%". Z drugiej zaś strony organ nieco enigmatycznie wskazał, że "brak jest pewności, że wykonany nasyp będzie gwarantował bezpieczeństwo w przypadku powodzi", bowiem "na nasyp będą bezspornie oddziaływać wody powodziowe (przenikaniem i oddziaływać na jego strukturę), co wpłynie na stabilność samego nasypu" (str. 6 zaskarżonej decyzji). Organ nie określa natomiast w jakim zakresie ten ewentualny wpływ wód powodziowych będzie miał miejsce, nie wskazuje struktury, ani żadnych dodatkowych danych dotyczących nasypu, gdyż wbrew wnioskowi skarżących, zawartemu w odwołaniu od decyzji, nie dokonano oględzin nieruchomości.

Zdaniem skarżących, zacytowane sformułowanie organu II instancji: "brak jest pewności, że wykonany nasyp będzie gwarantował bezpieczeństwo w przypadku powodzi" nie wskazuje jednoznacznie, że w realiach niniejszej sprawy takie bezpieczeństwo w przypadku powodzi nie zostanie zagwarantowane. Tym bardziej, że na podstawie art. 166 ust. 8 Prawa wodnego organ nie tylko mógłby, ale i powinien rozważyć sformułowanie odpowiednich wymagań oraz warunków co do planowanej zabudowy oraz zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w taki sposób, aby właśnie inwestycja zapewniała bezpieczeństwo w przypadku powodzi, nie tylko w odniesieniu do terenu stanowiącego własność skarżących, ale również obszaru zlewni. Tymczasem, organy obu instancji w swoich decyzjach zupełnie pomijają przepisy art. 166 ust. 8 Prawa wodnego, tym samym w sposób arbitralny odmawiając uzgodnienia.

Jeśli przyjąć, że celem uzgodnienia jest zasięgnięcie stanowiska organów posiadających tzw. wiedzę specjalistyczną, to organy te nie mogą dokonywać oceny z punktu widzenia ochrony przed powodzią w sposób hipotetyczny - niejednoznaczny. Odmawiając uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, a więc w istocie blokując możliwość zabudowy i zagospodarowania na danym terenie, organ ma obowiązek przedstawić, w ramach obowiązków płynących z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. umotywowane i poddające się ocenie stanowisko, które będzie mogło zostać zweryfikowane. Ingerencja w prawo własności wymaga precyzyjnego wyjaśnienia dlaczego naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (w którym zawiera się prawo zabudowy i wykorzystania swojej nieruchomości) jest w danych okolicznościach niezbędne. W odczuciu Skarżących, organ odwoławczy nie sprostał powyższemu obowiązkowi wskazując, że de facto nie wie jakie konsekwencje w zakresie bezpieczeństwa, biorąc pod uwagę zaktualizowane rzędne terenu, będzie wywoływała projektowana inwestycja.

Brak uzgodnienia niweczy plany inwestycyjne skarżących dotyczące rozwoju prowadzonej przez nich firmy, powodując daleko idące reperkusje finansowe.

Nie można zgodzić się z Prezesem Wód Polskich, że skoro dał on wiarę argumentacji skarżących w zakresie ukształtowania terenu, to zwolniony jest z potrzeby dokonania oględzin nieruchomości. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że oględziny zgodnie z wnioskiem skarżących, pozwoliłyby na zajęcie odmiennego stanowiska w sprawie. Z całą pewnością przyczyniłyby się do ustalenia jednoznacznego stanu faktycznego sprawy poprzez rzeczywistą ocenę zagrożenia powodziowego na danym terenie.

W ocenie skarżących w sprawie istnieje potrzeba wykorzystania środka dowodowego w postaci powołania biegłego. Zakres wpływu projektowanej zabudowy w kontekście istniejącego ukształtowania terenu pod kątem zagrożenia powodziowego jest zagadnieniem skomplikowanym - wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ administracji. Powołanie biegłego pod kątem istnienia ewentualnych czynników dla zagrożenia ochrony zdrowia lub ludzi oraz utrudniania zarządzania ryzykiem powodziowym, w dalszej kolejności natomiast ewentualnego sformułowania wymagań (w oparciu o art. 166 ust. 8 Prawa wodnego) co do realizacji inwestycji, zdaniem skarżących było uzasadnione. Organ powinien w powyższym zakresie skorzystać z wiadomości specjalnych niezależnego i obiektywnego podmiotu.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji szeroko odniósł się również do zarzutów w niej zawartych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Prezesa Wód Polskich z [...] grudnia 2021 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora RZGW z [...] września 2021 r. znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Podstawę materialnoprawną ww. decyzji organu I instancji stanowił przede wszystkim przepis art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy - Prawo wodne, zgodnie z którym, projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Powyższy przepis stanowi nawiązanie do treści art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które przewidują obowiązek uzgodnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem Wód Polskich dla obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie do dyspozycji art. 53 ust. 5d u.p.z.p., uzgodnienia decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, dokonuje się w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 tej ustawy.

Zgodnie z art. 16 pkt 34 lit. a Prawa wodnego, obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią m.in. obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%.

Obszary szczególnego zagrożenia powodzią zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, są przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego. W myśl art. 169 ust. 3 ww. ustawy, na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się następujące elementy:

1) zasięg powodzi;

2) głębokość wody lub rzędną zwierciadła wody;

3) w uzasadnionych przypadkach - prędkość przepływu wody lub natężenie przepływu wody.

Mapy zagrożenia powodziowego, opracowywane przez Wody Polskie w uzgodnieniu z właściwymi wojewodami, zatwierdza minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, przekazując je w postaci elektronicznej podmiotom wymienionym w art. 171 ust. 4 Prawa wodnego, a także podając je do publicznej wiadomości przez ich umieszczenie na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu zapewniającego jego obsługę (art. 171 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ww. ustawy).

W rozpoznawanej sprawie nie zostały skutecznie zakwestionowane ustalenia organów Wód Polskich, że teren wskazany na załączniku nr 1 do projektu decyzji Prezydent Miasta [...] o warunkach zabudowy (obejmujący działkę nr [...], obręb [...] w [...]), znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (p=1%).

Z tych przyczyn, teren ww. działki objęty został mapami zagrożenia powodziowego i mapami ryzyka powodziowego – arkusz [...] opisany godłem: [...] – opublikowany m.in. na: https://mapy.isok.gov.pl (zob. także k. 35-36 - akt postępowania administracyjnego).

Z niepodważonych ustaleń organu II instancji wynika, że według ww. map zagrożenia powodziowego, w przypadku wystąpienia wody 1% teren planowanej inwestycji będzie narażony na wystąpienie wody o głębokościach w przedziale od 0,45 do 1,05 m. Okoliczność ta wynika z analizy map opracowanych wg. Numerycznego Modelu Powierzchni Wody, gdzie wskazano, że na wysokości terenu inwestycji rzędna zwierciadła wody 1% wynosi 101,75 m n.p.m. Ustalenie to zostało oparte na Numerycznym Modelu Terenu, zgodnie z którym analizowany obszar posiada na przeważającej części działki rzędne od 100,7 do 101,3 m n.p.m.

W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że Numeryczny Model Terenu (NMT) opracowywany i udostępniany jest przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii, a stanowi dyskretną (punktową) reprezentację wysokości topograficznej powierzchni terenu, wraz z algorytmem interpolacyjnym umożliwiającym odtworzenie jej kształtu w określonym obszarze (http://www. [...]).

Skarżący w toku postępowania odwoławczego przedłożyli natomiast opracowaną na ich zlecenie kopię nowej mapy do celów projektowych, sporządzoną w dniu 24 września 2021 r. przez uprawnionego geodetę, w której wskazano, że aktualnie rzędne wysokości działki nr ewid. [...], wynoszą od 101,9 - do 102,4 m n.p.m. Jednakże jak zauważył Prezes Wód Polskich, przedmiotowa mapa nie została włączona do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Analiza rzeczonego operatu dowodzi zatem jedynie, że doszło do niedozwolonego podniesienia terenu inwestycji, skoro według map opracowanych na podstawie Numerycznego Modelu Terenu oraz dokumentów znajdujących się w urzędowych zasobach administracji geodezyjnej i kartograficznej – rzędne działki nr ewid. [...] wynosić powinny od 100,7 do 101,3 m n.p.m. W takich okolicznościach rację ma organ II instancji stwierdzając, że niezaaprobowane przez organy Wód Polskich wykonanie przez skarżących robót polegających na podniesieniu terenu działki inwestycyjnej, jako naruszające zasady ochrony obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, nie mogą uzyskać akceptacji i stanowić oparcia do uzgodnienia zamierzonego przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 166 ust. 11 Prawa wodnego, odmowa uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy następuje w drodze decyzji. Natomiast w art. 166 ust. 10 ww. ustawy określono przesłanki dokonania odmowy, wskazując, że uzgodnienia odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:

1. naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;

2. naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym;

3. stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;

4. naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym;

5. utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.

Stosownie do treści art. 163 ust. 1 cyt. ustawy, ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej.

Z art. 163 ust. 5 ww. ustawy wynika, że ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ II instancji zasadnie uznał, że z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5 Prawa wodnego nie jest możliwe dokonanie uzgodnienia zamierzonego przedsięwzięcia.

W myśl art. 16 pkt 4 ustawy Prawo wodne, przez cele zarządzania ryzkiem powodziowym rozumie się bowiem ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd podziela ocenę organów w kontekście generalnych i szczegółowych celów wynikających z przyjętego planu zarządzania ryzykiem powodziowym. Mianowicie w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] (Dz.U. z [...] r. poz. [...]), na którym zlokalizowany jest teren zamierzonej inwestycji (zob. załącznik do rozporządzenia), wymieniono trzy główne cele zarządzania ryzykiem powodziowym, takie jak: zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawę systemu zarządzania ryzykiem powodziowym (zob. pkt 3. Opis celów zarządzania ryzykiem powodziowym, uwzględniający konieczność ograniczenia potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej). W ramach celów głównych wyróżnione zostały cele szczegółowe, w tym m.in. w ramach zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego: utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, a także wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W powołanym Planie zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły, wymienionym celom działań nadano wysoki priorytet, co oznacza, że ze względu na charakter zlewni oraz rodzaj przeważającego ryzyka, powinny one być realizowane w pierwszej kolejności dla możliwie szybkiego ograniczenia ryzyka powodziowego.

Niewątpliwie realizacja planowanej zabudowy usługowej nie tylko zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni, ale również spowodowałaby znaczny wzrost zagospodarowania terenów wskazanych, jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a to pozostawałoby w sprzeczności z przywołanymi wyżej celami zarzadzania ryzkiem powodziowym. Określone w planie zarządzania ryzykiem powodziowym cele pozostają w zgodności z założeniami przywołanej przez organ II instancji Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywa Powodziowa - Dz. Urz. UE Nr L 288/27 z 6 listopada 2007 r.). Tak więc dopuszczenie do zabudowy byłoby sprzeczne z ustaleniami planu zarządzania tym ryzykiem.

Dodatkowo w sprawie zaistniała również przesłanka uzasadniająca odmowę uzgodnienia zamierzonego przedsięwzięcia wymieniona w art. 166 pkt 5 ust. 10 Prawa wodnego. Mianowicie nie budzi wątpliwości Sądu, że realizacja zabudowy będzie utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym. Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi w rejonie powodzi, sposób organizacji ewentualnej ewakuacji, dopuszczenie do przyrostu zabudowy może utrudnić działania odpowiednich służb podejmowane w celu ratowania obywateli oraz majątku, jak również zwiększyć koszty ich działania. Ponadto, w przypadku powodzi, w wyniku oddziaływania wody na sam obiekt i warunki sanitarne, może dojść do zagrożenia dla zdrowia ludzi.

Sąd podzielił także pogląd Prezesa Wód Polskich, że wydanie zezwolenia na realizację planowanej zabudowy przyczyni się do zwiększenia potencjalnych strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi, co niewątpliwie koliduje z celami, jakie stawiane są w samej ustawie - Prawo wodne. Konieczność uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy z Wodami Polskimi co do inwestycji położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią została wprowadzona przez ustawodawcę w celu zapewnienia ochrony ludności i mienia przed powodzią. Zgodnie z art. 166 ust. 3 Prawa wodnego, organy Wód Polskich dokonując uzgodnień uwzględniają prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie. W przedmiotowej sprawie organy uwzględniły powyższe okoliczności.

Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze, wskazać należy, że ustawodawca w art. 166 Prawa wodnego dopuścił możliwość zabudowy na terenach położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w przypadku uznania przez organ, że takie uzgodnienie jest dopuszczalne, organ jest zobowiązany określić szczegółowe wymagania oraz warunki dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania, w zakresie określonym w przepisach wydanych na podstawie ustawy, tj. Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania (art. 166 ust. 9, 8 Prawa wodnego).

Natomiast w art. 166 ust. 10 Prawa wodnego wymieniono przesłanki uzasadniające odmowę uzgodnienia. W każdym więc przypadku organ musi przeanalizować, w realiach konkretnej sprawy, prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie (art. 166 ust. 3 ustawy - Prawo wodne), jak również przenalizować, czy w sprawie występują okoliczności wymienione w ust. 10, a uzasadniające wydanie decyzji odmownej.

W ocenie składu orzekającego, Prezes Wód Polskich w przekonujący sposób wykazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły ustawowe warunki uzasadniające odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 949/19; z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2404/20; opublikowane na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).

Realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do niedopuszczalnego naruszenia ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz doprowadziłaby do utrudnienia zarządzenia ryzykiem powodziowym, co stanowiłoby naruszenie art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5 Prawa wodnego. Podane przez organy argumenty są spójne i logiczne. Organy nie przekroczyły przy tym granic swobody uznania administracyjnego oceniając, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające dokonanie uzgodnienia. Sąd uznał, że ocena ta była prawidłowa, rzetelnie przeprowadzona i uzasadniona. Brak było podstaw do określania warunków, o których mowa w art. 166 ust. 8 ustawy Prawo wodne, skoro organ nie wydał decyzji pozytywnej z art. 166 ust. 5, a decyzję odmowną na podstawie art. 166 ust. 11 ustawy. Stąd też nie było podstaw do stosowania przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania (Dz. U. z 2019 r. poz. 244).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieuprawnione uznał zarzuty skargi, jakoby organ II instancji oceniając zagrożenie powodziowe terenu objętego zamierzoną inwestycją, niezasadnie ograniczył się li tylko do analizy map zagrożenia powodziowego, a nie wziął pod uwagę innych okoliczności, jak np. obecnego ukształtowania terenu inwestycji oraz sąsiedniej zabudowy. Skarżący formułując powyższy zarzut zdają się nie zauważać faktu, że tego rodzaju uwarunkowania uwzględnia się już na etapie oceny ryzyka powodziowego i opracowywania map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, na których opierały się organy w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 167 ust. 1 Prawa wodnego, dla obszarów dorzeczy przygotowuje się, na podstawie dostępnych lub łatwych do uzyskania informacji obejmujących także wpływ zmian klimatu na występowanie powodzi, wstępną ocenę ryzyka powodziowego. Stosownie do ust. 2 art. 167 tej ustawy, wstępna ocena ryzyka powodziowego zawiera w szczególności:

1) mapy obszarów dorzeczy, z zaznaczeniem granic dorzeczy, granic zlewni i granicy pasa nadbrzeżnego, ukazujące topografię terenu oraz jego zagospodarowanie;

2) opis powodzi historycznych:

a) które spowodowały znaczące negatywne skutki dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, zawierający ocenę tych skutków, zasięg powodzi oraz trasy przejścia wezbrania powodziowego,

b) jeżeli istnieje prawdopodobieństwo, że podobne zjawiska powodziowe będą miały znaczące negatywne skutki dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej;

3) ocenę potencjalnych negatywnych skutków powodzi mogących wystąpić w przyszłości dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, z uwzględnieniem:

a) topografii terenu,

b) położenia cieków wodnych i ich ogólnych cech hydrologicznych oraz geomorfologicznych, w tym obszarów zalewowych jako naturalnych obszarów retencyjnych,

c) skuteczności istniejących zbiorników wodnych i innych budowli przeciwpowodziowych i regulacyjnych,

d) położenia obszarów zamieszkanych,

e) położenia obszarów, na których jest wykonywana działalność gospodarcza;

4) w miarę możliwości - prognozę długofalowego rozwoju wydarzeń, w szczególności wpływu zmian klimatu na występowanie powodzi;

5) określenie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi.

Jednocześnie w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 4 października 2018 r. w sprawie opracowywania map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2031) określono, jakie dane i informacje wykorzystuje się w szczególności przy opracowywaniu map zagrożenia powodziowego lub map ryzyka powodziowego (§ 18). Ponadto przy opracowywaniu ww. map uwzględnia się oznaczenia m.in. głębokości wody, cieków naturalnych i kanałów, prędkości i kierunki przepływu wody.

W treści przywołanego wcześniej załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...], szeroko zaprezentowana została także negatywna ocena wpływu obserwowanych i przewidywanych zmian klimatu na funkcjonowanie gospodarki wodnej w Rzeczypospolitej Polskiej, w tym w szczególności wynikające z tego faktu zagrożenia powodziowe. Według zapisów ww. załącznika, opracowane scenariusze zmian klimatu są podstawą dalszych analiz ich wpływu na system hydrologiczny. Wyjaśniono m.in. na analizę wpływu zmian klimatu na sektor "zasoby wodne i gospodarka wodna", wedle której zagrożenie różnymi formami powodzi występuje praktycznie w całym kraju i związane jest nie tylko ze zmianami klimatu, ale również z czynnikami antropogenicznymi. Niewłaściwa gospodarka przestrzenna, w szczególności inwestowanie na terenach zagrożonych, w tym w strefach zalewowych rzek oraz zbyt niska pojemność retencyjna naturalna jak i sztucznych zbiorników, nie tylko w dolinach rzek, ogranicza skuteczne działania w sytuacjach nadmiaru lub deficytu wód powierzchniowych. Istnieje ryzyko, że w przyszłości zjawiska te będą występować ze zwiększoną częstotliwością. Wyniki przeanalizowanych scenariuszy wskazują na zwiększone prawdopodobieństwo występowania powodzi błyskawicznych, wywołanych silnymi opadami, mogących powodować zalewanie obszarów, na których nieodpowiednio prowadzona jest gospodarka przestrzenna.

Przedstawione konkluzje, zawarte w profesjonalnym opracowaniu przeczą zatem sugestiom zawartym w skardze, a dotyczącym jedynie hipotetycznego założenia przez organ ryzyka wystąpienia powodzi. Zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za gołosłowne i całkowicie nieuzasadnione.

Brak jest zarazem podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżących dotyczącego nierównego traktowania stron wobec istnienia innych zabudowań na działkach sąsiednich. Podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie przedmiotem uzgodnienia był projekt konkretnej decyzji o warunkach zabudowy, w ściśle określnym zakresie. Organy, jak również Sąd, są związane granicami sprawy, które nie pozwalają na wypowiadanie się w zakresie innych inwestycji nie objętych uzgadnianym projektem. Należy odnotować, że skarżący nie przedłożyli na żadnym etapie postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących okolicznych nieruchomości, które znajdowałyby się na terenie szczególnego zagrożenia powodzią, tak jak ma to miejsce w przypadku działki skarżących. Organ równie słusznie zauważył, że przedmiotowe zagrożenie jest określane dla konkretnego terenu i jego uwarunkowań (np. w zakresie wysokości n.p.m., prognozowanego przepływu wód, itp.), które mogą być całkowicie odmienne w przypadku terenów położonych nawet w niewielkiej odległości. Prezes Wód Polskich wyjaśnił ponadto, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, iż teren działki skarżących pozostaje niezabudowany, a planowana inwestycja przewiduje, że jedynie 10% jej powierzchni mogłoby zostać przeznaczone na zachowanie powierzchni biologicznie czynnej. Oczywiście nie oznacza to, że skarżący nie mogą realizować żadnej inwestycji na należącym do nich gruncie, jednakże z uwagi na obszar szczególnego zagrożenia powodzią, na którym się on znajduje, należy uwzględniać uwarunkowania wynikające z tego faktu, co słusznie miały na uwadze organy orzekające w sprawie.

Jak już bowiem wyjaśniono, jednym z głównych zadań organów Wód Polskich jest ochrona przed powodzią (art. 163 ust. 1 Prawa wodnego). Zasadniczym celem zarządzania ryzkiem powodziowym jest natomiast ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej (art. 16 pkt 4 Prawa wodnego). Tym samym, organy uzgadniające inwestycję planowaną na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią muszą uwzględnić skutki jakie może (choć niekoniecznie musi) wywołać realizacja danego przedsięwzięcia, nie tylko w odniesieniu do samego inwestora i terenu jego działki, ale również względem okolicznych nieruchomości i osób na nich mieszkających lub prowadzących działalność gospodarczą. W tym względzie Prezes Wód Polskich bez wątpienia słusznie wyjaśnił, że zabudowa działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] może spowodować zarówno trudności w ewakuacji tego terenu, jak i spotęgować skutki ewentualnej powodzi dla nieruchomości sąsiednich, wynikające choćby ze zwiększenia prędkości przepływu wód powodziowych. Poza tym, może ona spowodować potencjalne narażenie osób prowadzących ewakuację lub podmiotów zaangażowanych w zapobieganie lub usuwanie skutków powodzi. Za trafne uznać trzeba powołanie się w tym kontekście na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzające, że jak wskazuje doświadczenie życiowe, w przypadku ewentualnych skutków powodzi, inwestorzy zgłaszają pretensje do organów, nie zważając, że to oni godzili się z ryzykiem realizacji inwestycji na terenach zagrożonych powodzią.

Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów skargi, jakoby w sprawie konieczne było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego oraz przeprowadzenie oględzin terenu objętego planowaną inwestycją. Należy podkreślić, że celem postępowania uzgodnieniowego prowadzonego w trybie przepisów u.p.z.p. jest uzyskanie stanowiska wyspecjalizowanego organu, w którego kompetencji i wiedzy pozostaje dokonanie oceny wpływu planowej inwestycji m.in. na dochowanie wymagań stawianych przez przepisy prawa regulujące daną dziedzinę gospodarki. To organ administracji wodnej dysponuje zatem wykfalifikowanym personelem oraz narzędziami, pozwalającymi rzetelnie i wyczerpująco zweryfikować zgodność konkretnego zamierzenia pod względem obowiązujących w tym zakresie norm. Organy zasadnie uznały ponadto, że ewentualne oględziny terenu działki [...] (obręb [...]) były bezprzedmiotowe, skoro z obowiązujących map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego niezbicie wynika, że teren ten w całości znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Jak już natomiast wyjaśniono, zmiana ukształtowania (podniesienie) tego terenu, której organ II instancji nie kwestionował, ale słusznie uznał za niedopuszczalną i samowolną, nie mogła stanowić oparcia dla dokonywanej oceny możliwości uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Końcowo należy ponownie przyznać rację Prezesowi Wód Polskich, że określenie warunków planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, stosownie do art. 166 ust. 8 Prawa wodnego, jest możliwe, gdy organ dokonuje pozytywnego uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. Jeżeli jednak ocena organu prowadzi do wniosku, że takie uzgodnienie nie jest dopuszczalne, choćby ze względu na parametry planowanej zabudowy, którymi organ ten jest związany w postępowaniu uzgodnieniowym, przepis art. 166 ust. 8 ww. ustawy nie znajdzie zastosowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.