Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1821/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 205 par. 1, art. 200, art. 210 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. P., A. P. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. P. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO") w [...] , po rozpatrzeniu odwołania A., A. i B. P. od decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] (działka ewidencyjna nr [...] , obręb [...] ) na prawach wyłączności w celu zagospodarowania z przeznaczeniem na teren zieleni przy nieruchomościach [...] oraz [...] w [...] , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), art. 39 ust.1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), dalej "u.d.p.", oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. udzielono zezwolenia Panu A. P., Pani A. P. oraz Panu B. P. ("wnioskodawcy", "skarżący") na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (dz. ew. nr [...] w obrębie [...] ) na prawach wyłączności pod gazony kwiatowe, w terminie od dnia 20 maja 2011 r. do dnia 20 maja 2016 r.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. Prezydent [...] wydał decyzją, mocą której w pkt 1 - odmówił stronom udzielenia zezwolenia na zajęcie w [...] na terenie Dzielnicy [...] ,części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (dz. ew. nr [...] w obrębie [...] ) na prawach wyłączności w celu umieszczenia gazonów kwiatowych w okresie od 21 maja 2016 r. do 21 maja 2021 r. oraz w pkt 2 decyzji - nakazał stronom przywrócenie terenu do stanu poprzedniego do dnia 30 września 2016 r. poprzez usunięcie z pasa drogowego gazonów kwiatowych i powiadomienia Wydziału Inwestycji i Infrastruktury dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] o przywróceniu zajmowanego odcinka pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności.

Strony zaskarżyły tę decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , decyzją [...] z dnia [...] marca 2017r.:

1) uchyliło decyzję w zakresie nakazania przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i w tym zakresie umorzyło postępowania (wskazując, iż ta materia została już raz prawomocnie rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2011 r.);

2) utrzymało w mocy decyzję w pozostałym zakresie.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. (uzupełnionym w dniu 17 maja 2017 r.) strony zgłosiły organom administracji chęć kontunuowania zagospodarowania części pasa drogowego ul. [...] poprzez urządzenie "strefy biologicznie czynnej".

Pismem z dnia 13 maja 2017r. Wydział Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] poinformował, że nie wnosi zastrzeżeń do zamierzenia, pod warunkiem zastosowania formy wygrodzenia zgodnej z załączonym wzorem.

Pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] negatywnie zaopiniował zamierzenie, wskazując że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego ulica [...] jest drogą publiczną, gminną, dojazdową, na której (choćby z uwagi na wąski pas jezdni) brak jest miejsc parkingowych, a zamierzenie stron likwiduje ogólnodostępne miejsca parkingowe.

Przy piśmie z dnia 19 lipca 2017 r. strony potwierdziły zamiar zajmowania pasa drogowego. Do pisma dołączono dokument bez daty wystawiony przez mgr inż. J. C. pt. "Opinia techniczna istniejącego i możliwości zmiany zagospodarowania odcinka ul. [...] w [...] na wysokości posesji nr [...] i nr [...] ".

Autor ww. opinii uznał - wskazując na szerokość chodnika przy obydwu posesjach -że w sprawie brak jest możliwości parkowania pojazdów zgodnie z obowiązującymi przepisami i zachowaniem bezpieczeństwa ruchu wszystkich użytkowników drogi.

W notatce znajdującej się na karcie 64 Kierownik Referatu Inwestycji i Remontów Drogowych Dzielnicy [...] odniósł się do ww. opinii i wskazał, że szerokość chodnika przy obydwu posesjach wynosi od 5,39 m do 5,56 m, i - wbrew opinii - umożliwia parkowanie pojazdów o długości do 4,06 m prostopadle do jezdni.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. (po rozpoznaniu wniosku stron z dnia 13 kwietnia 2017 r.) Prezydent [...] orzekł w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (działka nr [...] z obrębu [...] ) na prawach wyłączności w celu zagospodarowania na teren zieleni.

W uzasadnieniu organ wskazał przesłanki, którymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie, tj.:

1) obowiązywanie decyzji odmownej z dnia [...] sierpnia 2016 r. (utrzymanej w mocy w dniu [...] marca 2017 r.),

2) opinię Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia 5 czerwca 2017 r. oraz ustalenia z dnia 30 czerwca 2016 r.,

3) prymat interesu społecznego (tj. mieszkańców [...] oraz samej ulicy [...] ) nad partykularnym (indywidulanym) interesem trojga mieszkańców tej ulicy.

Od powyższej decyzji odwołanie w dniu 11 grudnia 2017 r. wnieśli A., A. i B. P., wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 u.d.p., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nienależyte rozważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co skutkowało przekroczeniem granic uznania administracyjnego i wydaniem błędnej decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu szeroko akcentowali walory przyrodnicze ich zamierzenia. Podnieśli, że WSA w Warszawie wyrokiem o sygn. akt VI SA/Wa 1034/17 uchylił poprzednie decyzje w tej sprawie (tj. z dnia [...] marca 2017 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2016 r.).

Wskazali, że odległości pomiędzy strefami ochronnymi drzew na wspomnianym fragmencie chodnika (od 2,01 m do 3,55 m) praktycznie uniemożliwiają parkowanie samochodów równolegle do ulicy (według skarżących nie produkuje się samochodów o długości mniejszej niż 3,6 m, za wyjątkiem samochodów inwalidzkich oraz samochodów Smart). Podnieśli, że organ pominął regulacje planu zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.) nakazującego m.in. zachowanie zadrzewień alejowych wzdłuż ulicy [...] , [...] i [...] oraz ograniczenie parkowania poza wyznaczonymi miejscami postojowymi.

Następnie uzupełniono ww. odwołanie składając dokument pt." Opinia techniczna w sprawie poprawności rozwiązań drogowych i bezpieczeństwa ruchu w pasie drogowym ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] ", sporządzony w grudniu 2017 r., oraz przedłożyli odpis nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1034/17.

SKO w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. sygn. [...] , utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że art. 39 ust 1 pkt 1 u.d.p. zabrania lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Postulowane zagospodarowanie terenu (urządzenie stref biologicznie czynnych) takim celom nie służy.

Według Kolegium na sprzeczność zamierzenia z zasadami ustanowionymi w art. 39 u.d.p. wskazują następujące dowody:

1) pismo z dnia 5 czerwca 2017 r. Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] , w którym negatywnie zaopiniowano zamierzenie wnioskodawców, wskazując że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego ulica [...] jest drogą publiczną, gminną, dojazdową, na której (choćby z uwagi na wąski pas jezdni) brak jest miejsc parkingowych, a zamierzenie stron likwiduje pod osobliwym uzasadnieniem (ochrony zieleni) 4 ogólnodostępne miejsca parkingowe,

2) notatka znajdująca się na karcie 64, w której Kierownik Referatu Inwestycji i Remontów Drogowych Dzielnicy [...] wskazał, że szerokość chodnika przy obydwu posesjach wynosi od 5,39 m do 5,56 m i umożliwia prostopadłe do jezdni parkowanie pojazdów o długości od 3,89 m do 4,06 m,

Kolegium wygenerowało do akt postępowania wydruk ze strony internetowej jednego ze sprzedawców samochodów, z którego to wydruku wynika, że długość samochodu Fiat Panda ll Hatchback 5D seria II wynosi 3653 mm (3,65 m).

Ocena powyższych dowodów prowadzi - zdaniem Kolegium - do wniosku, iż stanowisko organu I instancji o braku podstaw do udzielenia zezwolenia, jest przekonujące.

Kolegium wskazało także, że nie podziela poglądu zawartego w wyroku WSA w Warszawie, Vl SA/Wa 1034/17, iż opinia prywatna J.C. jest wiarygodna, z następujących powodów:

1) formalnych: w żadnym miejscu opinii jej autor nie wskazał, czy oraz kiedy dokonał formalnych oględzin miejsca oraz skąd przyjął odległości podawane w jego dokumencie;

2) merytorycznych: na trzeciej stronie opracowania jej autor podaje iż zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiska postojowe dla samochodów osobowych powinny mieć wymiary co najmniej 2,30 m x 5,00 m.

Ww. przepisy - w ocenie Kolegium - nie powinny mieć zastosowania w sprawie. W analizowanym bowiem zakresie należy odnosić się do wymogów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124).

Kolegium zakwestionowało także wartość dowodu złożonego przy piśmie stron z dnia 19 grudnia 2017 r. - "Opinia techniczna w sprawie poprawności rozwiązań drogowych i bezpieczeństwa ruchu w pasie drogowym ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] ". Także w tej opinii nie wskazano daty oględzin ulicy i chodnika. Wprawdzie na stronie 3 punkt 1.1 podano, iż podstawą opracowania jest "inwentaryzacja terenu objętego analizą wykonaną przez P.", ale takiego załącznika (odrębnego dokumentu) nie załączono do zasadniczej opinii, nie podano także kiedy owa inwentaryzacja miała zostać wykonana.

Znajdujące się na kartach 107-110 akt sprawy zdjęcia także nie zostały opatrzone datą wykonania oraz informacją kto je wykonał, co "czyni wiarygodność dowodu na grudzień 2017 r. (tak opisuje się datę wykonania opracowania) nieprzydatnym". Sama firma opiniująca - jak zauważyło Kolegium - ma siedzibę w [...] , a z żadnego fragmentu dokumentu nie wynika wprost który z autorów i kiedy (w jakim dniu) dokonał czynności w miejscu, którego dotyczy opinia. Niewiarygodnie brzmi teza, iż dokumentację geodezyjna wykonał P. Z. Dokument z karty 91 wykonała bowiem firma G. sp. z o.o. z/s w [...] , adres nieczytelny. To, że P. Z. przystawił swoją pieczęć i złożył podpis nie podważa wątpliwości, czy to on wykonał opracowanie, czy firma G. Nigdzie w opinii nie podano daty oględzin pasa drogowego.

SKO w [...] podało także powody dlaczego nie podziela podglądów zawartych w wyroku WSA w Warszawie VI SA/Wa 1034/17.

W konkluzji organ II instancji wskazał, że analiza wniosku stron oraz złożonego odwołania i wszystkich dokumentów prowadzi do wniosku, że skarżący nie wykazali, że planowane zagospodarowanie terenu zasługuje do zakwalifikowania go do kategorii "wyjątkowości". Kolegium nie podzieliło przy tym poglądu zainteresowanych, że estetyczne urządzenie chodnika przy posesjach zajmowanych przez troje skarżących służy interesowi społecznemu. SKO w [...] uważa przy tym, że porządkowanie terenów pasów drogowych może i powinno być dokonywane jedynie przez zarządców dróg z uwzględnieniem interesów całej społeczności lokalnej (w tym przypadku wszystkich mieszkańców ulicy [...] na omawianym odcinku).

A. P., A. P. i B. P. złożyli skargę do WSA w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i oparcie rozstrzygnięcia na materiale nieznanym stronom oraz ustaleniach faktycznych organu dokonanych z naruszeniem reguł postępowania dowodowego, m.in. w oparciu o osobiste, pozaurzędowe obserwacje członków składu orzekającego;

2) naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez uznanie, że urządzenie w pasie drogowym stref zieleni na gruncie rodzimym, narusza przewidziany w tym przepisie zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, podczas gdy analogiczne strefy zieleni są dominującą formą zagospodarowania pasa drogowego ulicy [...] po stronie przeciwnej (stronie wschodniej tej ulicy), a także na wielu ulicach sąsiednich;

3) naruszenie art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co skutkowało przekroczeniem granic uznania administracyjnego, stwierdzeniem braku szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w tym przepisie, oraz w konsekwencji odmową wydania zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego (chodnika) na cele wskazane we wniosku.

W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu w całości i przekazanie sprawy organowi właściwemu do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że propozycja urządzenia stref zieleni między drzewami rosnącymi po zachodniej stronie ulicy [...] , naprzeciwko ich posesji, miała nawiązywać do stref zieleni występujących po przeciwnej stronie ulicy, a także do urządzenia chodników innych sąsiednich ulic. Wygrodzone strefy zieleni między drzewami występują bowiem po obu stronach ulic w sąsiednich kwartałach, np. przy ul. [...] , czy ul. [...] . Na żadnej z tych ulic, które podobnie jak ulica [...], są ulicami jednokierunkowymi o wąskiej jezdni, nie dopuszcza się parkowania pojazdów prostopadle do jezdni. Parkowanie odbywa się tam wyłącznie równolegle do osi jezdni. Na dowód tego złożyli dokumentację zdjęciową zagospodarowania ulic sąsiednich.

Podnieśli, że przedstawione zaś przez nich w postępowaniu administracyjnym opinie wyraźnie wskazują na brak wymaganego przepisami miejsca na lokalizację zatok postojowych na odcinku chodnika ulicy [...] (objętego wnioskiem). Nie pozwalają na to małe odległości między rosnącymi drzewami oraz niewystarczająca szerokość chodnika dla ruchu pieszych. Nie tylko nie można tam wyznaczyć pełnowymiarowych miejsc parkingowych, ale też nie ma wystarczającej szerokości jezdni manewrowej pozwalającej na bezpieczne parkowanie pojazdów.

Wskazali, że już w odwołaniu i pismach je uzupełniających przedstawiona została analiza w ww. zakresie, poparta opinią specjalisty w zakresie dróg i mostów z dokładnymi wymiarami wszystkich elementów chodnika przed posesjami przy ul. [...] i ul. [...] .

Wniosków skarżących w ww. zakresie nie może podważyć notatka Kierownika Referatu Inwestycji i Remontów Drogowych Dzielnicy [...] . Po pierwsze, nie są znane kompetencje i kwalifikacje autora tej notatki, i po drugie, zawarte w tej notatce twierdzenie o możliwości parkowania pojazdów "o długości od 3,89 m do 4,06 m" prostopadle do osi jezdni, nie jest w żaden sposób uzasadnione - w przeciwieństwie do złożonych przez skarżących opinii specjalistów, popartych rysunkami i symulacjami. Autor notatki twierdzi, że ustawa Prawo o ruchu drogowym określa "czy kierujący na prawo w danym miejscu zatrzymać pojazd". Nie zauważa przy tym, że parkowanie pojazdów uzależnione jest nie tylko od parametrów miejsca na fizyczne pozostawienie pojazdu, a więc tego, czy w danej przestrzeni samochód się zmieści, ale również np. od zachowania odpowiedniego miejsca pozostawionego na chodniku dla pieszych, oraz nietamowania ruchu pojazdów na jezdni. Są to normy adresowane do kierowców, jednak organ administracji powinien wziąć pod uwagę warunki techniczne i zasady bezpieczeństwa dotyczące pasa drogowego. Podkreślono, że stanowisko organu nie uwzględnia oceny możliwości bezpiecznego i bezkolizyjnego wjazdu i wyjazdu przy próbie parkowania pojazdu, co zostało szczegółowo przeanalizowane m.in. w złożonej Opinii technicznej z grudnia 2017 r. autorstwa mgr inż. P. Z. i mgr inż. L. C. Autor urzędowej notatki nie wziął bowiem pod uwagę, że po przeciwnej stronie ulicy [...] pojazdy parkowane są w całości na jezdni, równolegle do jej osi. Pozostała część jezdni jest na tyle wąska, że ustawienie pojazdu między drzewami prostopadle do jezdni, albo nie jest w ogóle możliwe albo wymagałoby wielu ryzykownych manewrów przód - tył, blokujących ruch na tym odcinku drogi. Złożona Opinia techniczna z grudnia 2017 r. wskazuje na brak możliwości wykonania manewru parkowania pod kątem, a więc tym bardziej nie jest możliwe ustawienie pojazdu prostopadle do osi jezdni.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa.

Skarżący wystąpili do organu I instancji o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p.

Przed wydaniem zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. ocenie organu podlegają przesłanki określone w art. 39 ust. 3 u.d.p.

Zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony - co do zasady - obiekt, wymaga bowiem uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć, tj. decyzji na lokalizację (art. 39 ustawy) i równolegle decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ustawy) - por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. II GSK 910/08.

Skoro jednak przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. mówi zarówno o decyzji o lokalizacji w pasie drogowym obiektów, jak i decyzji o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to w obowiązującym stanie prawnym - w ocenie Sądu - możliwe jest wydanie obydwu rozstrzygnięć o charakterze pozytywnym w jednej decyzji. Brak jest także racjonalnych przesłanek do wydawania kolejno po sobie następujących decyzji odmowych, skoro zamiarem strony jest uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Tak więc odmowa wydania decyzji w ww. zakresie może być oparta na przepisie art. 39 ust. 3 u.d.p.

Wskazać także należy, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 u.d.p. ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost już w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643.

W związku z tym - jak zwykle w odniesieniu do decyzji uznaniowych - podkreśla się, że nie znaczy to, że mogą być one decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną, powinien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem.

I tak, art. 39 ust. 1 u.d.p. formułuje ogólny zakaz podejmowania w pasie drogowym działań, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od ww. zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (...).

Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 u.d.p.; w ust. 2 pkt 4 tego przepisu wymienia się zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Istotne znacznie ma więc określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na bardzo duże natężenie ruchu i dotkliwy brak miejsc parkingowych w tej części [...] ("na tej uliczce") zajęcie pasa drogowego na wyłączność (tj. pod strefy biologicznie czynne - przypomnienie Sądu) nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku", który wyjątkowo dopuszcza istnienie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządcy drogi.

Do tej kwestii wcześniej - podobnie - odniósł się organ I instancji wskazując, że zarządca drogi w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy rozważył interes społeczny i interes stron, biorąc pod uwagę potrzeby osób korzystających z pasa drogowego drogi publicznej i wnioskodawców. Analiza tych interesów doprowadziła do wniosku o potrzebie przyznania prymatu interesowi publicznemu związanemu z potrzebami ruchu drogowego. W przedmiotowej sprawie, w ocenie zarządcy drogi, wydanie pozytywnego dla stron rozstrzygnięcia stanowiłoby naruszenie interesu społecznego polegające na zmniejszeniu liczby ogólnodostępnych miejsc postojowych w obszarze drogi publicznej gminnej ul [...] przy deficycie takich miejsc, na co wskazuje opinia Wydziału Architektury i Budownictwa oraz notatki służbowe sporządzone w sprawie przez pracowników Wydziału Inwestycji i Infrastruktury dla Dzielnicy [...] .

Rozpoznając wniesioną skargę Sąd uznaje, że - w kontekście ww. stanowiska - Kolegium dopuściło się przede wszystkim, mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy, obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Niewątpliwie, przepisy ustawy o drogach publicznych w interesie publicznym regulują m.in. kwestie związane z ochroną pasa drogowego - zabraniając dokonywania w pasie drogowym działań, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dlatego lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co wywiera negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 39 ust. 3 u.d.p.).

Wspomnianemu interesowi publicznemu, chronionemu przepisami ustawy, muszą być podporządkowane partykularne interesy jednostek.

Niemniej - zdaniem Sądu - w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i wykazać, iż on jest na tyle ważny (a przy tym rzeczywisty, konkretny i aktualny), że bezwzględnie wymaga przewagi nad interesem indywidualnych obywateli.

Z konstrukcji art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, że zarówno udzielenie, jak i odmowa udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia omawianego rodzaju obiektu jest oparte na zasadzie uznania administracyjnego. Organ musi zatem przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i ocenić, czy wydanie zezwolenia w każdym konkretnym przypadku nie spowoduje m.in. zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, ważąc przy tym słuszny interes strony i interes obywateli (por. wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2382/14).

Zarówno zatem istnienie takiego prawnie doniosłego interesu społecznego, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.

Organ dał w tej sprawie pierwszeństwo potrzebom związanym z parkowaniem pojazdów w miejscu, które chcieli zająć na wyłączność skarżący.

Interes społeczny może - zdaniem Sądu - być wywodzony z ww. okoliczności i może należeć mu się ochrona na gruncie analizowanych przepisów. Niemniej, organ nie wykazał, że taki interes nie ma charakteru jedynie hipotetycznego, potencjalnego.

Nie wiadomo bowiem, czy w miejscach, które miałyby tym celom służyć w ogóle możliwe jest parkowanie pojazdów. Strona skarżąca taką możliwość podważa przedstawiając na tę okoliczność określone dowody. SKO zaś pominęło te dowody w swojej ocenie. Chodzi tu o opinię mgr inż. P. Z. i mgr inż. L. C. oraz opinię mgr inż. J. C.

Z opinii tych wynika, że na ww. odcinku ul. [...] brak możliwości parkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami i zachowaniem bezpieczeństwa ruchu wszystkich użytkowników drogi (również pieszych).

Do tych opinii organ nie odniósł się merytorycznie. Zamiast tego sformułował zastrzeżenia natury formalnej. Sąd z takim podejściem organu się nie zgadza. Kwestie merytoryczne, o których mowa w przedłożonych przez skarżących opiniach, mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Opinie wspierają argumentację samych stron i organ ma obowiązek odnieść się do okoliczności faktycznych i prawnych z nich wynikających.

Należy przy tym wskazać, że SKO w [...] zakwestionowało ocenę stanu faktycznego w opinii mgr inż. J. C. dokonaną z uwzględnieniem przepisów dotyczących warunków technicznych i usytuowania budynków. Organ podniósł, że w tym zakresie powinny zostać zastosowane przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Niemniej żadnej analizy prawnej w zakresie dopuszczalnych warunków (parametrów) miejsc parkingowych w zaskarżonej decyzji nie przeprowadzono. Nie jest zaś rolą Sądu zastępowanie organu w wypełnianiu jego obowiązkach, ani uzupełnianie istotnej w sprawie argumentacji. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1067/09, sąd administracyjny nie może kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżone braki tych aktów. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych.

Sąd zaznacza, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. , którą organ prowadzący postępowanie jest nią związany, realizowana jest przede wszystkim przez dokładne rozważenie i ocenę dowodów przedstawionych przez stronę na poparcie zgłaszanego przez nią żądania. Rezultat tej oceny powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W niniejszej zaś sprawie ocena, o której wyżej mowa, w zakresie, w jakim organ odmówił udzielenia przedmiotowego zezwolenia nie została dokonana w oparciu o kompletny materiał dowodowy, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Organ w istocie nie wyważył dostatecznie słusznego interesu strony i interesu obywateli - i przedwcześnie uznał, że wydanie przedmiotowego zezwolenia nie odpowiada wymogom "szczególnie uzasadnionego przypadku" przemawiającego za proponowanym sposobem zajęcia pasa drogowego.

W ocenie Sądu, aby sporne rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) koniecznych do zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p., w tym również stanowiskiem odnoszącym się szczegółowo do argumentów wskazanych przez stronę skarżącą Sąd nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Niewątpliwie postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez organ administracji powinno bowiem zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Celem bowiem dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) organ administracji winien w szczególności dążyć do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Wypełnienie przez organ obowiązków wynikających z ww. przepisu wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Biorąc powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się uchybień formalnych w stopniu, w jakim miało to istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium, rozważając istnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", powinno szczegółowo ustosunkować się do argumentów skarżących, dotyczących możliwości usytuowania w miejscu, którego dotyczy wniosek skarżących miejsc parkingowych, a także poddać w tym zakresie wnikliwej analizie ww. opinię mgr inż. J. C. oraz opinię mgr inż. P. Z. i mgr inż. L. C., a także uzasadnić swoje stanowisko w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a.

W rezultacie Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję SKO w [...] dopuściło się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujący jej uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania, w związku z art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy, wyłącznie na rzecz skarżącej - Pani A. P., działającej w postępowaniu sądowym przez profesjonalnego pełnomocnika, który złożył na rozprawie wniosek z art. 210 § 1 zd. 1 ww. ustawy.