Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1471/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 5  ust. 2,  art. 11  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 190,  art. 145   par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Asesor WSA Mirosław Gdesz Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] marca 2005 r.

nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Miasta W. reprezentowanego przez Prezydenta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] - w części stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] o z dnia 14 czerwca 1994 r. nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Związek Dzielnic-Gmin W., nieodpłatnie, własności nieruchomości "[...]" wraz ze środkami trwałymi i infrastrukturą, oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] (powstałej w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] na działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) - utrzymał w mocy własną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], działając z urzędu:

- stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Związek Dzielnic-Gmin W., nieodpłatnie, własności nieruchomości "[...]" wraz ze środkami trwałymi i infrastrukturą, oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...],

- nie stwierdził nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał m.in., że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r., na podstawie na art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Związek Dzielnic-Gmin W. własności nieruchomości "[...]" (działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2), twierdząc w uzasadnieniu, iż w dniu komunalizacji, tj. w dniu [...] maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że nieruchomość objęta decyzją Wojewody [...] z dnia

[...] czerwca 1994 r. w dniu komunalizacji nosiła cechy mienia ogólnonarodowego (państwowego) służącego użyteczności publicznej i należała do Rady Narodowej W., lecz miał do niej zastosowanie również art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia

10 maja 1990 r., ponieważ w granicach skomunalizowanej działki nr [...] mieścił się teren parku ogólnomiejskiego – [...], jak również teren wokół [...].

Zdaniem organu nadzoru, teren [...] wraz z terenem, na którym znajduje się [...], był i nadal jest wykorzystywany jako miejsce ceremonii państwowych o charakterze ogólnokrajowym, a ponadto [...] jest budowlą mającą znaczenie nie tylko symboliczne, ale przede wszystkim spełniającą kryteria grobu wojennego w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych, ponieważ w grobie tym, od 1925 r. spoczywają prochy [...], poległego w walce o [...]. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 1933 r., zwierzchni nadzór nad grobami wojennymi sprawuje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a domniemanie kompetencji na rzecz gminy, o czym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dotyczy wyłącznie spraw o znaczeniu lokalnym, a nie wojewódzkim czy krajowym.

Zdaniem organu nadzoru, oddanie Miastu [...] w celu sprawowania nad nim opieki w niczym nie zmienia faktu, że w dniu komunalizacji nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej i organów władzy państwowej.

Poza tym, ani przesłanki historyczne ani sposób zagospodarowania terenu objętego decyzją komunalizacyjną, nie mają wpływu na ocenę zgodności tej decyzji z prawem, ponieważ oceny takiej dokonuje się wyłącznie poprzez zestawienie decyzji z treścią zastosowanego w niej przepisu prawa materialnego. Zestawienie treści badanej decyzji z treścią art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wykazało kolizję z prawem na tle art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Stwierdzenie nabycia przez Związek Dzielnic-Gmin W., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], w skład której wchodzi nieruchomość służąca wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i organów władzy państwowej, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia

[...] czerwca 1994 r. – w odpowiedniej jej części. "Odpowiednią częścią" jest ta część decyzji, która obejmuje swym zakresem nieruchomość oznaczoną obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, na której znajduje się [...].

Ponadto, w odniesieniu do działki nr [...], decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć sytuację, w której niemożliwe jest przywrócenie stanu poprzedniego z uwagi na to, że przestał istnieć przedmiot, którego prawo to dotyczyło lub podmiot, któremu prawo to przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. A zatem, nieodwracalne skutki prawne są wtedy, gdy organ administracji publicznej przysługującymi mu środkami, w ramach własnych kompetencji nie może przywrócić stanu poprzedniego; jeśli skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to oznacza, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wniosek Miasta W. nie zawiera nowych argumentów mogących mieć wpływ na uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji, a argumenty, które podniósł wnioskodawca, były już rozważane przez organ nadzoru w czasie dokonywania oceny legalności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 r.

Minister uznał, że nie można się zgodzić z oceną wnioskodawcy, iż przedstawione przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji argumenty odnoszące się do ustawowej przeszkody w komunalizacji nieruchomości, na której znajduje się [...], są odmienną od przyjętej przez Wojewodę [...] interpretacją przepisów prawa - a zatem nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w decyzji komunalizacyjnej. Charakter niniejszej sprawy nie wymaga, aby przy jej rozstrzyganiu posiłkować się interpretacją przepisów prawa, bowiem ustawodawca precyzyjnie określił, jakie warunki musi spełnić mienie, aby stać się mieniem komunalnym oraz ustanowił wyjątki od zasady, a zatem do stwierdzenia czy decyzja komunalizacyjna została wydana zgodnie z prawem, czy tez nie, wystarczające jest zbadanie, czy mienie objęte tą decyzją spełnia, czy nie spełnia ustawowe warunki, a także, czy posiada ono, czy nie posiada cechy pozwalające zaliczyć je do wyjątków.

Organ stwierdził również - odnosząc się do zarzutu, że w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazano okoliczności, iż nieruchomość służyła wykonywaniu zadań należących wyłącznie do organów administracji państwowej - że należy zauważyć, iż w

art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie ma mowy o jakiejkolwiek wyłączności. W myśl tego przepisu, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, a to oznacza, że dany składnik mienia może służyć wielu różnym podmiotom do wykonywania ich zadań publicznych, a wyłączenie składnika spod komunalizacji następuje, gdy korzysta z niego, niezależnie od innych, jeden lub więcej podmiotów wymienionych w tym przepisie.

Obszerną skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 marca 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W., reprezentowane przez Prezydenta W., zarzucając decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy), w związku z art. 5 ust. 2 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy) – i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt I SA/WA 1047/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę - stwierdzając, że podziela argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu prawidłowo organ nadzoru uznał, że zakres pojęcia "służą" wykonywaniu zadań publicznych jest znacznie szerszy niż zakres pojęcia "należą do" użytego w art. 5 ust. 2, ponieważ pojęcie "służy" oznacza stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Pojęcie "służy wykonywaniu zadań publicznych" nawiązuje do charakteru zadań, których wykonywaniu faktycznie służy określone mienie.

Na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 znajduje się [...] - grób wojenny w rozumieniu ustawy z dnia

28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz. U. Nr 39, poz. 311 ze zm.), który powstał w [...] r. Poza sporem jest, że [...] jest i grobem, i [...]. Dlatego też powinien pozostać mieniem Państwa Polskiego (Skarbu Państwa), i tak jak res extra commercium, czyli rzecz wyłączona z obrotu - nie powinien podlegać komunalizacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 1933 r., groby wojenne pozostają pod opieką Państwa, zwierzchni nadzór nad nimi sprawuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, a w dniu wydania zaskarżonej decyzji sprawował minister właściwy do spraw administracji publicznej; zgodnie z ust. 2 tego artykułu, koszty utrzymania grobów wojennych ponosi Skarb Państwa.

Sąd podzielił stanowisko organu, że zadania te są zadaniami publicznymi, należącymi do właściwości organów administracji rządowej; nieruchomość, na której znajduje się [...] nie stała się mieniem komunalnym, oraz, że w odniesieniu do działki nr [...] decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Organ prawidłowo uznał, że komunalizacja nieruchomości zabudowanej [...] stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nieruchomość ta służy wykonywaniu zdań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i organów władzy państwowej, i dlatego też podlega wyłączeniu na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zdaniem Sądu, takiej interpretacji przepisu, w rezultacie której następuje zasadnicza zmiana okoliczności powodująca przejście własności ze Skarbu Państwa na gminę, nie można nazwać odmienną interpretacją przepisu lecz rażącym naruszeniem prawa.

W tej sytuacji zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2005 r. oraz decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem - wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Miasto W., zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy

(art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia

10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Związek Dzielnic - Gmin W. nieodpłatnie własności nieruchomości "[...]" stanowiącej dz. ew.

nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania - poprzez przyjęcie, iż dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] nie podlegała komunalizacji, gdy tymczasem istniały przesłanki do jej komunalizacji na podstawie

art. 5 ust. 2 ww. ustawy.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi W. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. i poprzedzającej jej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji, zdaniem skarżącego niesłusznie, utożsamił procesy komunalizacyjne z tzw. obrotem prawnym, w związku z czym uznał, iż skoro przedmiotowa nieruchomość - wraz z [...] - stanowi res extra commercium, to nie mogła ona podlegać komunalizacji. Konkluzja taka jest nieprawidłowa, są bowiem rzeczy, które choć pozostawały res extra commercium, mogły podlegać komunalizacji np. drogi publiczne, szkoły publiczne czy cmentarze. Choć powyższe rzeczy nie mogły i nie mogą być przedmiotem obrotu, to jednak zostały one skomunalizowane wraz z przywróceniem w polskim systemie prawnym jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Ponieważ ww. przepis został sformułowany jako wyjątek od zasady, iż mienie ogólnonarodowe podlega komunalizacji - zaś exceptiones non sunt mentendae - stwierdzając nieważność decyzji komunalizacyjnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji winien był w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, iż przedmiotowa nieruchomość służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów lub organów władzy państwowej i przez to nie podlegała komunalizacji. Istotnie, na [...] odbywają się kilka razy do roku wydarzenia o charakterze ogólnonarodowym (przykładowo: [...]), jednakże powyższe nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że przedmiotowa nieruchomość służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji państwowej. Organ nadzoru winien był dokładnie wskazać, jakie to zadania publiczne są realizowane na przedmiotowej nieruchomości, czego jednak nie uczynił, ponadto stwierdzono nieważność decyzji komunalizacyjnej jedynie w części odnoszącej się do dz. ewid. nr [...], chociaż uroczystości odbywają się nie tylko na tej części [...].

Podkreślono również szczególne funkcje jednostki samorządu terytorialnego –W., które oprócz zadań przewidzianych przepisami dotyczącymi samorządu gminnego i samorządu powiatowego wykonuje zadania wynikające ze stołecznego charakteru miasta - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). Między innymi obszar miasta [...]jest miejscem, gdzie odbywają się rozliczne uroczystości państwowe oraz uroczystości z udziałem szefów państw. Uroczystości te odbywają się w różnych - poza [...] - miejscach W. np. na [...], a nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych dotyczących takich miejsc w W.

Nie ulega również wątpliwości, iż [...] jest grobem wojennym w rozumieniu przepisów ustawy z 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych. Jednak podkreślić należy, iż przepisy powołanej ustawy w żadnym razie nie wyłączają komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Nie zawierają one bowiem normy, która wyłączałaby możliwość powierzenia obowiązku utrzymania grobów i cmentarzy wojennych innym niż centralne organy administracji państwowej. Co więcej, zgodnie z art. 6 powołanej ustawy, wprawdzie groby i cmentarze pozostają pod opieką Państwa, to jednak wojewoda może, w drodze porozumienia, powierzyć jednostce samorządu terytorialnego obowiązek utrzymania grobów i cmentarzy wojennych (art. 6 ust. 3 ustawy).

Nadto, zdaniem W., zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku i z art. 5 ust. 2 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej. Z uzasadnienia powyższych decyzji nie wynika, jaki przepis - będący podstawą wydania decyzji komunalizacyjnej został naruszony, i to w sposób rażący, czyli wskazujący na taką jej wadliwość, która uniemożliwia jej funkcjonowanie w obrocie prawnym. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazuje jedynie, że przeszkodą w komunalizacji całości nieruchomości "[...]" jest przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej. Jednakże argumenty przedstawione w uzasadnieniu tej tezy, stanowiące w istocie odmienną od przyjętej przez Wojewodę [...] w decyzji komunalizacyjnej interpretację przepisów, w żaden sposób nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w wydanej decyzji komunalizacyjnej, a tym bardziej rażącego. Jak to bowiem było już wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie, jeżeli organ orzekający w trybie nadzoru inaczej interpretuje przepisy, to nie można w takim przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi bowiem wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości, tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Po rozpatrzeniu skargi, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1905/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Za uzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., zwaną dalej "Przepisy wprowadzające") poprzez uznanie za prawidłowe stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji polegającego na przyjęciu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Związek Dzielnic-Gmin W. nieodpłatnie własności nieruchomości "[...]", stanowiącej dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Oceniając legalność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta nie narusza prawa i stwierdził, że podziela argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe stanowisko zostało słusznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ta ostatnia przesłanka, podobnie jak i pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. nie może podlegać wykładni rozszerzającej, winna być interpretowana dosłownie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, przy czym naruszenie prawa ma charakter oczywisty i dotyczy przepisu prawnego, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. "Rażące naruszenie prawa" to wada decyzji o takim ciężarze gatunkowym, który powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, gdyż decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zestawienie treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. z treścią zastosowanego w niej przepisu art. 5 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ujawniło sprzeczność między regulacją ustawową a badaną decyzją w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Związek Dzielnic-Gmin W., nieodpłatnie własności nieruchomości gruntowej, na której znajduje się [...]. Sprzeczność, o której mowa szczególnie wyraźnie zarysowuje się na tle art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowiącego o wyłączeniu spod komunalizacji składników mienia ogólnonarodowego (państwowego), to jest mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jeżeli składniki te służą - tak jak w niniejszym wypadku - wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i organów władzy państwowej.

Powyższe stanowisko - w świetle ustalonych w postępowaniu okoliczności sprawy - wbrew przekonaniu wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - nie zostało w przekonujący sposób umotywowane w zakresie wykazania zaistnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej we wskazanej części z powodu rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przepisów art. 5 ust. 2 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające.

Przedmiotowa działka została skomunalizowana w oparciu o art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające, zgodnie z którym: jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem tych miast, jeżeli jest położone w ich granicach administracyjnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z kolei stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego),o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Art. 11 omawianej ustawy jest przepisem szczególnym, wprowadzającym wyjątek od zasady komunalizacji z mocy prawa mienia ogólnonarodowego (państwowego), a zatem jego rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 3 lutego 1998 r., sygn. akt

I SA 1120/97, Lex 45062). Ponadto przypomnieć należy - co jak się wydaje uszło uwadze organu nadzoru, a następnie Sądu, że ocena, czy dana nieruchomość służyła wykonywaniu konkretnych zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej winna być dokonana według stanu na dzień wejścia w życie ustawy, to jest na dzień 27 maja 1990 r. zarówno w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i późniejszym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie może więc mieć znaczenia w sprawie faktyczny sposób wykorzystywania tego mienia w dacie wydawania decyzji nadzorczej. Ponadto, jeżeli stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy jedynie jej części, to zakres tego rozstrzygnięcia winien być w sposób nie budzący wątpliwości umotywowany.

Istniejące w rozpoznawanej sprawie rozbieżności poglądów co do zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji mających swoje źródło w odmiennej interpretacji przepisów ustawy Przepisy wprowadzające, powoływana przez strony argumentacja - w kontekście brzmienia przepisów art. 5 ust. 2 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające nie pozostawiają wątpliwości, że w sprawie nadzorczej wchodziła w grę inna interpretacja art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nie jest to więc przypadek rażącego naruszenia tego przepisu, skoro odmienna wykładnia wyklucza możliwość powoływania się na przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i uchylił zaskarżony wyrok stwierdzając - że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien mieć na uwadze przedstawione wyżej rozważania.

Ponadto Sąd podniósł, że uwadze Sądu pierwszej instancji uszła okoliczność, iż nadal pozostaje w obrocie prawnym decyzja Wojewody [...] z dnia

[...] listopada 1992 r., nr [...] odmawiająca stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Dzielnicę Gminę W. własności nieruchomości zabudowanej stanowiącej działkę nr [...] "[...]", która następnie została skomunalizowana decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz że kwestia ta pozostała poza zakresem rozważań w prowadzonym z urzędu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1994 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Natomiast w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lewis Nexis, Warszawa 2004, str. 268).

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy:

a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny;

b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmienił się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji

Przedmiotem skargi jest stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Związek Dzielnic-Gmin W., nieodpłatnie, własności nieruchomości "[...]" oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, na której znajduje się [...]. – z uwagi na wyłączenie przedmiotowego mienia spod komunalizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając zaskarżony wyrok - stwierdził, że uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 i art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez uznanie za prawidłowe stanowiska wyrażonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji - polegającego na przyjęciu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Związek Dzielnic-Gmin W. nieodpłatnie własności nieruchomości "[...]" - wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższe stanowisko - w świetle ustalonych w postępowaniu okoliczności sprawy - nie zostało w przekonujący sposób umotywowane w zakresie wykazania zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej we wskazanej części z powodu rażącego naruszenia w/w przepisów.

Ponadto ocena, czy dana nieruchomość służyła wykonywaniu konkretnych zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej winna być dokonana według stanu na dzień wejścia w życie ustawy, to jest na dzień 27 maja 1990 r. zarówno w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i późniejszym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie może więc mieć znaczenia w sprawie faktyczny sposób wykorzystywania tego mienia w dacie wydawania decyzji nadzorczej.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma żadnych wątpliwości, iż w sprawie nadzorczej wchodziła w grę inna interpretacja art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Stwierdził, że nie jest to przypadek rażącego naruszenia tego przepisu - skoro odmienna wykładnia wyklucza możliwość powoływania się na przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, iż nadal pozostaje w obrocie prawnym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...] odmawiająca stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Dzielnicę Gminę W. własności nieruchomości zabudowanej stanowiącej działkę nr [...] "[...]", która następnie została skomunalizowana decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. - kwestia ta pozostała poza zakresem rozważań w prowadzonym z urzędu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1994 r.

Biorąc powyższe pod uwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone decyzje naruszają prawo, dlatego też uchylił je.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego, organy administracji wezmą pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny - które wiążą w tej sprawie zarówno Sąd, jak i organ.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 oraz art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.