Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 900/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 191 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Elżbieta Ptak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp z o.o. w W. na decyzję Wojewody D. z dnia 22 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 października 2014 r., Nr [...], Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania A. J., K. P. i A. M. od decyzji Prezydenta W. z dnia 4 lipca 2014 r., Nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia 23 października 2009 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A. - [...] [...], wraz z budową wieży o wysokości 50 metrów, na działce nr [...] i części działki nr [...] (aktualnie dz. ew. nr [...], [...] AM - 25, obręb M.), AM-25 przy ul. M. [...] we W., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika m.in., że ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 23 października 2009 r. Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. S.A. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A. - [...] - [...], wraz z budową wieży o wysokości 50 metrów, na działce nr [...] i części działki nr [...] AM-25 obręb M. (obecnie: dz. nr [...], [...] AM - 25, obręb M.), przy ul. M. [...] we W.. Właściciele nieruchomości sąsiednich wystąpili z wnioskami o wznowienie tego postępowania wskazując, że zostali, bez własnej winy, pozbawieni możliwości wzięcia udziału w przedmiotowym postępowaniu, zaś powyższa okoliczność odpowiada przesłance wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Prezydent W. postanowieniem nr [...] z dnia 15 marca 2011r. uwzględniając złożone wnioski, wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 23 października 2009 r., Nr [...], a następnie decyzją z dnia 23 listopada 2011 r. Nr [...] umorzył wznowione postępowanie, uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie brakiem podstaw do uznania wnioskodawców za strony postępowania.

Od tej decyzji do Wojewody D. wniesione zostały odwołania przez: A. P., S. P., E. M. oraz A. J., K. P. i M. Ż.

Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją Nr [...] z dnia 30 marca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta W. w całości oraz odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia 23 października 2009 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Na skutek złożenia skargi na powyższą decyzję przez A. J., A. M., M. Ż. oraz K. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 399/12, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W motywach powyższego wyroku tut. Sąd zalecił Prezydentowi W., w pierwszej kolejności, wyznaczenie obszaru oddziaływania spornego obiektu, ponieważ dopiero prawidłowo wyznaczony obszar oddziaływania obiektu pozwoli na określenie kręgu stron postępowania. Kolejnym krokiem organu winna być ocena, czy przedmiot inwestycji jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części zespołu urbanistycznego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 14 lutego 2008 r.

W wyniku wznowionego postępowania Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia 4 lipca 2014 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 23 października 2009 r. Nr [...], jednocześnie stwierdzając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu stron:

z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w stosunku do J. J., L. M., M. L., M. Z., M. R., L. i M. Ś., J. P., P. J., M. W., B. M., M. J., P. Z., R. C., E. i A. R., K. L. i R. M., W. K., P. L., K. i A. K., Ł. P., B. S., T. K. i J. K., S. Z., A. W. i S. P.,

ponieważ zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, w stosunku do następujących stron postępowania: 1. A. Sp. z o. o. Sp. komandytowa (dz. ew. nr [...], AM-19, obręb M.), 2. A. M. (dz. ew. nr [...], AM-19, obręb M.), 3. A. J. (dz. ew. nr [...], AM-19, obręb M.), 4. A. Sp. z o. o. Sp. komandytowa (dz. ew. nr [...], AM-19, obręb M.

Od powyższej decyzji odwołania wniosły A. J., K. P. i A. M..

Zdaniem Wojewody D., w zależności od zaistniałego w danym wypadku stanu faktycznego i prawnego, organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania może wydać jedno z trzech równoważnych rozstrzygnięć:

1) decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw (przesłanek) do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.,

2) decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.,

3) decyzję, w której ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu, których nie uchylił decyzji.

Podkreślono także, iż ustawodawca, z wyjątkiem decyzji o umorzeniu postępowania, nie przewidział możliwości zakończenia wznowionego postępowania decyzją o innym rozstrzygnięciu niż wyżej wymienione.

Przytoczono także w tym kontekście art. 107 § 1 k.p.a., wskazując, iż z jego brzmienia wynika, że nieodzownymi elementami każdej decyzji administracyjnej są m.in.: powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie i wskazanie stron postępowania. Dodano przy tym, że niedopuszczalna jest jakakolwiek sprzeczność między podstawą prawną decyzji, a zawartym w niej rozstrzygnięciem. Oznacza to, że w podstawie prawnej organ wydający decyzję jest zobowiązany wskazać jednoznacznie i precyzyjnie przepisy prawa, w oparciu o które podjął rozstrzygnięcie, zaś rozstrzygnięcie powinno być adekwatne do przepisów powołanych jako podstawa prawna decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził dalej, że zaskarżona decyzja nie odpowiada żadnej z decyzji przewidzianych przepisami art. 151 k.p.a., bowiem zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie stanowi w istocie kompilację poszczególnych elementów decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 151 pkt 2 k.p.a. oraz - rozstrzygnięć w ogóle nie przewidzianych przepisami k.p.a. i ustawy - Prawo budowlane (rozstrzygnięcie w zakresie uznania za stronę postępowania). Zauważono przy tym, że odmawiając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylenia decyzji dotychczasowej, organ nie stwierdza wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Z kolei w decyzji wydanej na podstawie art. 151 pkt 2 k.p.a. organ nie rozstrzyga o kwestii posiadania statusu strony, ponieważ, po pierwsze, taką decyzję organ podejmuje po przeprowadzeniu "pełnego", dwuetapowego, wznowionego postępowania, co jest możliwe wyłącznie na wniosek strony, a po drugie - obowiązujące przepisy prawa nie przewidują uznawania wnioskodawcy za stronę w drodze aktu administracyjnego. Co więcej, w treści powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał na dwa odrębne kręgi wnioskodawców, zaznaczając, że w uwagi na stwierdzony odmienny stan faktyczny i prawny, do poszczególnych kręgów adresowane są różne części podjętego w decyzji rozstrzygnięcia.

Wojewoda, niezależnie od formalnej wadliwości powyższej decyzji, zauważył, że wspólne rozpatrzenie wszystkich wniosków o wznowienie postępowania, bez względu na stan faktyczny i prawny, oraz zakończenie wznowionego postępowania jedną "wspólną" decyzją doprowadziło do sytuacji, w której osoby nie będące, zdaniem organu, stronami postępowania, brały udział we wszystkich jego etapach we wznowionym postępowaniu i doręczono im decyzję wydaną po dokonaniu merytorycznej analizy decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem decyzja ta w istocie nie powinna być do nich skierowana, skoro organ już w pierwszym etapie wznowionego postępowania uznał, że osoby te nie posiadają statusu strony. Na marginesie zauważono również, że cztery osoby, wobec których stwierdzono, iż nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, w rozstrzygnięciu zostały pominięte, zaś wnioski o wznowienie postępowania złożyło łącznie 35 osób, gdy tymczasem w rozstrzygnięciu wymieniono łącznie 31 osób.

Zdaniem organu odwoławczego treść powołanej w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej, bezsprzecznie świadczy o tym, że organ pierwszej instancji nie znalazł oparcia dla opisanego wyżej rozstrzygnięcia w obowiązujących przepisach prawa. Alternatywne powołanie podstawy prawnej jest bez wątpienia niedopuszczalne, sugeruje bowiem błędnie, że każdy z zaprezentowanych przepisów może - dowolnie - stanowić oparcie dla podjętego rozstrzygnięcia, natomiast nie daje odpowiedzi na pytanie, na podstawie którego z przepisów organ to rozstrzygnięcie wydał, dlatego też zasadnym jest stwierdzenie, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano podstawy prawnej. Poza tym zarzucono, że organ pierwszej instancji błędnie określił metrykę k.p.a., gdyż w brzmieniu obecnie obowiązującym, aktualnie obowiązuje tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2013 r. poz. 267 ze zmianami.

Dodatkowo zauważono, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania, powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, przepis art. 62 k.p.a.

W przekonaniu organu odwoławczego, wobec wykazanej wadliwości zaskarżonej decyzji, w rozpatrywanej sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien uwzględnić zalecenia zawarte w tej decyzji.

Na zakończenie Wojewoda D. wskazał, iż kwestie merytoryczne podnoszone przez skarżących pozostały poza jego rozważaniami, gdyż wobec konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, jako obciążonej licznymi wadliwościami o charakterze procesowym, merytoryczne odnoszenie się do zarzutów skarżących byłoby przedwczesne i niezgodne z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności.

Skargę na powyższą decyzję do tut. Sądu wniosła B. Sp. z o.o. w W., która żądając uchylenia tej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia 4 lipca 2014 r. nr [...], zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego:

1. art. 40 § 1 k.p.a. poprzez powielenie błędu organu I instancji i doręczenie

skarżonej decyzji nieistniejącej już A. S.A., a w rezultacie naruszenie

obowiązku zapewnienia udziału w postępowaniu A. Sp. z o.o., której

oczywiście przysługuje interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a, co w

rezultacie spowodowało nieważność postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., jak również na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2. art. art. 40 § 1 k.p.a. poprzez powielenie błędu organu I instancji i doręczenie

skarżonej decyzji osobie, która nie jest pełnomocnikiem A. Sp. z o. o.,

jako że jej pełnomocnictwo wygasło z dniem 9 sierpnia 2012 r., co w rezultacie

spowodowało, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co

spowodowało naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie i błędne uchylenie decyzji

organu I instancji zamiast jej utrzymania w mocy, pomimo iż w świetle

okoliczności faktycznych sprawy odpowiadała ona prawu;

4. art. 151 § 1 pkt 1 oraz 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne i

błędne uznanie, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji kumulatywnie

łączącej obie ww. przesłanki przemawiające za odmową uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji;

5. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności: pominięcie, że uchylona decyzja I instancji wydana została w związku z brakiem podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania;

6. art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i pominięcie, że działanie

organu I instancji polegające na odmowie uchylenia decyzji Prezydenta

W. z dnia 23 października 2009 r. nr [...] było zasadne również w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie "wnikliwie i

szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W dalszej części skargi przedstawiając argumentację do poszczególnych zarzutów zawartych w petitum skargi wskazano, że:

Ad 1) z dniem 7 maja 2012 r. doszło do przekształcenia A. S.A. w B. Sp. z o.o., zaś dnia 22 maja 2012 r., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla ms.t. W. w W., doszło do wykreślenia A. S.A. z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Podkreślić należy, że choć B. Sp. z o.o. wstąpiła w prawa i obowiązki A. S.A., to jednak pozostaje ona odrębnym od A. S.A. - która zakończyła swój byt prawny - podmiotem prawa.

Uzasadnione jest więc twierdzenie, że postępowanie przed organami I i II instancji zakończone wydaniem skarżonej obecnie decyzji dotknięte jest sankcją nieważności z mocy prawa, na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a, jak również art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., jako że organ ten prowadził sprawę z udziałem strony nie posiadającej osobowości prawnej, a wydana w sprawie i skarżona obecnie decyzja została doręczona podmiotowi, który nie istniał od dnia 22 maja 2012 r., przy jednoczesnym zaniechaniu obowiązku doręczenia ww. decyzji właściwej stronie tj. B. Sp. z o.o.

Ad 2) organ II instancji powielił błąd organu I instancji, doręczając skarżoną obecnie decyzję osobie, której pełnomocnictwo do reprezentowania B. Sp. z o. o. wygasło z dniem 9 sierpnia 2012 r., t.j. J. F., co z łatwością można było ustalić na podstawie analizy akt sprawy. W takim wypadku, decyzja winna być doręczona bezpośrednio stronie, co jednak nie nastąpiło, czym naruszono przepis art. 40 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało przeprowadzenie postępowania bez udziału strony.

Ad 2- 6) zasadniczym zarzutem organu II instancji wobec uchylonej decyzji organu I instancji było kumulatywne zastosowanie jako podstawy prawnej do odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zarówno przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Wojewoda D. uznał takie postępowanie za niedopuszczalne twierdząc, że ww. podstawy prawne mają charakter alternatywny. Stanowisko takie jest całkowicie bezpodstawne i niezrozumiałe. Jest bowiem kwestią oczywistą, że w razie skierowania wniosku o wznowienie postępowania przez jakikolwiek podmiot z powołaniem się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ zobowiązany jest do wszczęcia postępowania i dopiero w ramach wszczętego już postępowania - zbadania, czy podmiotowi temu przysługuje przymiot strony. Przyznaje to zresztą w uzasadnieniu decyzji sam organ II instancji. W razie zaś stwierdzenia, że danemu wnioskodawcy przymiot strony nie przysługuje - nastąpić winno wydanie decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., co w niniejszej sprawie nastąpiło. W orzecznictwie wskazuje się wyraźnie, że nie jest w takiej sytuacji

dopuszczalne skorzystanie przez organ z instytucji odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej całkowicie niezrozumiałe jest twierdzenie organu II instancji, iż nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnej o posiadaniu bądź nie przez wnioskodawcę postępowania wznowieniowego przymiotu strony. Jednocześnie w sytuacji, w której wnioskodawców wznowienia postępowania jest wielu, możliwa jest sytuacja, w której część wnioskodawców ma jednak przymiot strony, a więc ich pominięcie w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka sytuacja miała również miejsce w przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do podmiotów wskazanych w pkt 2 ppkt 1-4 uzasadnienia decyzji organu I instancji. W takim wypadku jednak, organ musi rozważyć, czy nie istnieje negatywna przesłanka do uchylenia decyzji z art. 146 § 2. W przedmiotowym postępowaniu organ I instancji wszechstronnie rozważył, czy wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiadało prawu i stwierdził, że w wyniku ponownego postępowania mogłaby zostać wydana wyłącznie taka sama decyzja. W takim wypadku, organ zasadnie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Ww. działanie organu I instancji było zasadne, jako że dopuszczalne jest wydanie decyzji odmawiającej uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji w oparciu o kumulatywne połączenie dwóch ww. podstaw, o ile jest to uzasadnione stanem faktycznym. Jest bowiem kwestią oczywistą, że nie da się połączyć jedynie rozstrzygnięć z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 k.p.a., możliwe jest natomiast wydanie decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji zarówno z powodu braku przymiotu strony części wnioskodawców, jak i negatywnej przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a.

W ocenie skarżącej spółki, nieuwzględnienie powyższego wskazuje na zaniechanie przez organ II instancji precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co spowodowało naruszenie normy art. 7, art. 8, art. 12 oraz 77 § 1 k.p.a.

Na zakończenie skarżąca spółka podniosła, że pomimo jednak, iż w jej ocenie organ I instancji właściwie zastosował przepisy art. 151 k.p.a., jak również nie dopuścił się naruszenia pozostałych przepisów proceduralnych i właściwie zastosował zasadę postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a., to jednak wnosi ona o uchylenie również decyzji organu I instancji, a to z powodów wskazanych w pkt 1 i pkt 2 petitum uzasadnienia niniejszej skargi.

Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując merytoryczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. W odniesieniu natomiast co do zarzutu nieuwzględnienia przekształcenia spółki wskazano, że akta sprawy otrzymane od organu pierwszej instancji nie zawierały informacji o przekształceniu dotychczasowego inwestora, jakim była A. S.A. w B. Sp. z o.o., brak też było w nich informacji o wygaśnięciu umocowania dotychczasowego pełnomocnika. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie miał wiedzy o zaistniałych zmianach. Z akt sprawy wynika natomiast, że decyzja Prezydenta W. z dnia 4 lipca 2014 r., Nr [...] została odebrana przez A. S.A. w dniu 11 lipca 2014 r., analogicznie decyzję tę odebrał w dniu 10 lipca 2014 r. J. F. - jako pełnomocnik inwestora.

Uczestnik postępowania K. P. w piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2015 r. wniosła o oddalenia skargi wskazując na bezzasadność zarzutu nieważności decyzji I i II instancji oraz doręczenia tych decyzji nieistniejącej spółce oraz pełnomocnikowi, któremu pełnomocnictwo wygasło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) Natomiast w przypadku, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, jak to stanowi art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części.

Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) u.p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 - 461).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności, ani też nie doszło w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Zatrzymując się w pierwszej kolejności na zarzutach dotyczących naruszeń skutkujących nieważnością postępowania administracyjnego stanowczo należy podnieść, iż są one zupełnie chybione. Nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, iż z art. 553 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t. jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1030 ze zm.) wynika zasada kontynuacji prawa i obowiązków spółki przekształconej i spółki przekształcanej. Jak słusznie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1121/12, "w przypadku przekształcenia, podmiot przekształcony jest kontynuatorem bytu i działalności podmiotu przekształconego. W związku z tym, w wyniku przekształcenia dochodzi do kontynuacji bytu prawnego podmiotu przekształconego, bowiem przekształcany podmiot nadal funkcjonuje, a jedynie w zmienionej formie prawnej. Spółka przekształcona kontynuuje działalność spółki przekształcanej i staje się stroną- na zasadzie kontynuacji- wszelkich stosunków prawnych spółki przekształcanej. Dotyczy to także udzielonych przed przekształceniem pełnomocnictw, które zachowują moc (oczywiście przy założeniu, że nic innego nie wynika z ich treści lub późniejszych czynności prawnych), wiążą i są skuteczne w takim samym zakresie, w jakim były skuteczne przed przekształceniem."

Zdaniem Sądu w badanej sprawie zachodzi pełna kontynuacja działalności i bytu prawnego przekształcanej "A." S.A. i przekształconej "B." Sp. z o.o., zatem w żadnym wypadku nie można tutaj mówić o braku udziału w postępowaniu "B." Sp. z o.o., jak również o wadliwym doręczeniu decyzji osobie, która nie jest pełnomocnikiem tej spółki, skoro po wszczęciu postępowania wznowieniowego nie zawiadomiono organów administracyjnych o wypowiedzeniu czy też wygaśnięciu pełnomocnictwa tej osoby.

Przechodząc do drugiej grupy zarzutów o charakterze procesowym również i tutaj trzeba wskazać, iż są one całkowicie nietrafione.

Postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego służącym do wzruszania decyzji ostatecznych. Może być ono wszczęte z urzędu bądź na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy. Wskazać też w tym miejscu trzeba, iż w myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydanej przez organ decyzji.

W odróżnieniu od wszczynanego na wniosek strony postępowania zwykłego, żądanie wznowienia postępowania rodzi po stronie organu obowiązek wydania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia odmawiającego jego wznowienia.

Powyższe powoduje, że w ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego wyodrębnić można dwie jego fazy. W pierwszej fazie (wstępnej) organ administracji publicznej bada czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jedynie pozytywne ustalenie w powyższym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie na etapie poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania, że wniosek nie pochodzi od strony zakończonego ostatecznie postępowania bądź złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie z powodu jego niedopuszczalności. Przy czym, co wymaga w tym miejscu podkreślenia, w orzecznictwie sądowym dotyczącym wznowienia postępowania jednolicie przyjmuje się, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (brak interesu prawnego wnioskodawcy) ma miejsce jedynie w tych przypadkach, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi podmiot, który nie będzie w ogóle powoływał się na interes prawny. W sytuacji natomiast, kiedy będzie zachodziła potrzeba ustalania, czy sprawa dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, tego rodzaju ustalenia mogą być przez organ czynione, ale dopiero po wznowieniu postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 246/11). Powyższe oznacza, że jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, i gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 1 sierpnia 2012r., sygn. akt II OSK 821/11). Dopuszczalność wydania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest więc ograniczona wyłącznie do przypadków, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną.

Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób niebudzący wątpliwości) od osoby niemającej (niemogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że w pierwszym etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje w tej fazie proceduralnej sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy - art. 149 § 2 k.p.a., (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, z dnia 27 marca 2001 r., I SA 2390/99, z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd podziela w pełnej rozciągłości, wyrażone w uzasadnieniu organu odwoławczego, stanowisko prawne i ocenę co do rażącej wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji.

Zgodzić się należy z Wojewoda D., iż zaskarżona decyzja nie odpowiada żadnej z decyzji przewidzianych przepisami art. 151 k.p.a., bowiem zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie stanowi w istocie kompilację poszczególnych elementów decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 151 pkt 2 k.p.a. oraz rozstrzygnięcia zupełnie nieznanego regulacjom ustawowym, tj. rozstrzygnięcia w zakresie uznania za stronę postępowania. Zasadnie zauważono, że odmawiając, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylenia decyzji dotychczasowej, organ nie stwierdza wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, a z kolei w decyzji wydanej na podstawie art. 151 pkt 2 k.p.a. organ nie rozstrzyga o kwestii posiadania statusu strony, ponieważ, po pierwsze - taką decyzję organ podejmuje po przeprowadzeniu "pełnego" dwuetapowego wznowionego postępowania, a po drugie - obowiązujące przepisy prawa nie przewidują uznawania wnioskodawcy za stronę w drodze aktu administracyjnego.

Trafnie zarzucono także kolejny błąd organu I instancji polegający na wskazaniu w decyzji dwóch odrębnych kręgów wnioskodawców, przy jednoczesnym zaznaczeniu, że z uwagi na stwierdzony odmienny stan faktyczny i prawny do poszczególnych kręgów adresowane są różne części podjętego w decyzji rozstrzygnięcia. Konsekwencją wspólnego rozpatrzenia wszystkich wniosków o wznowienie postępowania, bez względu na stan faktyczny i prawny, oraz zakończenie wznowionego postępowania jedną "wspólną" decyzją jest doprowadzenie do nieprawidłowej z punktu widzenia procesowego sytuacji, w której osoby nie będące stronami postępowania, brały udział we wszystkich jego etapach we wznowionym postępowaniu i doręczono im decyzję wydaną po dokonaniu merytorycznej analizy decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym też kontekście zasadnie zauważono, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania, powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, przepis art. 62 k.p.a.

Zupełnie niezgodnym z regulacjami procesowymi jest alternatywne powołanie podstawy prawnej ("lub"), gdyż nie daje ona jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, na podstawie którego z przepisów organ wydał swoje rozstrzygnięcie.

Wręcz o pewnym "bałaganie" świadczącym o niestaranności w przeprowadzeniu wznowionego postępowania przemawia okoliczność, że cztery osoby, wobec których stwierdzono, iż nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, w rozstrzygnięciu zostały pominięte, zaś pomimo, że wnioski o wznowienie postępowania złożyło łącznie 35 osób, w rozstrzygnięciu wymieniono łącznie jedynie 31 osób. Podobna ocenę należy postawić za błędne określenie przez organ I instancji metryki ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji obowiązywał tekst jednolity opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2013 r. poz. 267 ze zmianami.

Podsumowując rozważania wskazać trzeba, iż żaden z zarzutów skarżącej spółki dotyczący naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 § 1 k.p.a., nie znalazł potwierdzenia w badanej sprawie.

Z tych też względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.