Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 255/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Odpady
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 38a
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] (znak [...]) Starosta P. (zwany dalej "Starostą") zatwierdził na wniosek Spółki A z siedzibą w P. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej instalację do biologicznego przetwarzania odpadów na działce nr [...] w miejscowości K., gmina S.

Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych.

Z akt sprawy (załącznika do projektu budowlanego zatwierdzonego przez Starostę – zob. k. 150 projektu) wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...] Wójt Gminy S. (zwany dalej "Wójtem"), działając na podstawie art. 71 ust. 1 , art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 535 – uw. WSA) – ustalił na rzecz Spółki A środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegające na budowie instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K., gmina S.. Jednocześnie w decyzji tej określono szczegółowe uwarunkowania dotyczące realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. Z punktu widzenia przedmiotu niniejszej sprawy należy odnotować, że w obszernym uzasadnieniu decyzji środowiskowej wskazano, iż oddziaływania przedsięwzięcia muszą być rozpatrywane w kontekście ich kumulacji z oddziaływaniami istniejących już sortowni odpadów oraz składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości K.. Zaznaczono także, że mechaniczno-biologiczne przetwarzanie odpadów ma na celu zmniejszenie oddziaływania jakie na środowisko mają składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Na obiektach tych składowane są między innymi odpady biodegradowalne, które w wyniku procesów zachodzących wewnątrz zdeponowanej masy odpadów są źródłem wysoko zanieczyszczonych odcieków składowiskowych i biogazu. Organ podkreślił, że składowiska przez wiele lat po zakończeniu ich eksploatacji stanowią poważne zagrożenie dla środowiska. Celem planowanego w decyzji środowiskowej przedsięwzięcia jest redukcja biologicznej aktywności frakcji biodegradowalnej zmieszanych odpadów komunalnych poprzez zastosowanie procesu biostabilizacji. Proces ten pozwala przyspieszyć przemiany chemiczne frakcji biodegradowalnej (jakie zachodziłyby w bryle składowiska przez wiele lat) i przeprowadzić je w kontrolowanych warunkach. Ponadto Wójt wskazał, że w wyniku stabilizacji zmniejszeniu ulegnie masa frakcji biodegradowalnej przeznaczonej do zdeponowania na kwaterze składowiska.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] Wójt – działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 53 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 778 – uw. WSA) – ustalił na wniosek Spółki A lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie instalacji biologicznego przetwarzania odpadów na działkach [...] i [...] w miejscowości K., gmina S.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Spółka A wystąpiła o wydanie na jej rzecz pozwolenia na budowę instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K., w gminie S. (k. 35 akt administracyjnych). Wraz z wnioskiem przedłożono projekt budowlany (został on załączony do akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Spółka A zwróciła się do Starosty z prośbą o rozpatrzenie jej wniosku dotyczącego rozbudowy istniejącej instalacji do mechanicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych o część służącą do biologicznego przetwarzania odpadów oraz wsparcie działań spółki przed Urzędem Marszałkowskim w P. w zakresie uzyskania wpisu instalacji do nowego Wojewódzkiego Planu Gospodarki odpadami jako instalacja regionalna – RIPOK. Spółka A wyjaśniła, że celem inwestycji jest doprowadzenie do powstania kompletnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, spełniającej kryteria przewidziane przepisami prawa dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, która zapewni połączone w jeden zintegrowany proces technologiczny przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Starosta – powołując się na art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – uw. WSA; dalej "P.b.") – nałożył na inwestora Spółkę A obowiązek wykazania, że projektowana instalacja przeznaczona do biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych na działce [...] w K. ujęta została w "Planie gospodarki odpadami województwa wielkopolskiego" na podstawie art. 38a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. – dalej "u.o.") (k. 30 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. swój udział w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K. zgłosił Polski Klub [...] (k. 25 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. szerokie wyjaśnienia przesłał reprezentujący Spółkę A przedstawiciel S.J. (przedstawiciel projektu z ramienia Spółki B). W piśmie tym wskazano, że inwestycja nie jest objęta zakresem przedmiotowym art. 38a u.o. Przedstawiciel Spólki A wyjaśnił, że przedsięwzięcie nie stanowi instalacji przetwarzania odpadów, o której mowa w tym przepisie, lecz stanowić ma biologiczną część docelowej regionalnej instalacji przetwarzania odpadów zapewniającej mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie z nich frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazano, że planowana instalacja zaprojektowana została jako uzupełnienie (rozbudowa) istniejącej instalacji prowadzonej przez inwestora w postaci sortowni odpadów zmieszanych położonej na działce [...] w miejscowości K.. W uzasadnieniu pisma zaakcentowano – szeroko to wyjaśniając – że projektowane przedsięwzięcie stanowić będzie docelowo część regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Wraz z istniejąca instalacją mechanicznego przetwarzania odpadów komunalnych (sortownią) stanowić ma ona docelowo jeden zakład zagospodarowania odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 672 – uw. WSA; dalej "P.o.ś.")

W piśmie Spólki A z dnia [...] sierpnia 2015 r. zaznaczono także, że dodany do ustawy na skutek nowelizacji w 2015 r. art. 38a u.o. miał na celu zablokowanie realizacji nowych, dotychczas nie podjętych, inwestycji w zakresie instalacji służących zagospodarowaniu wymienionych w nim frakcji odpadów. Oznacza to a contrario, iż nowelizacja nie obejmuje istniejących na dzień jej wejścia w życie instalacji będących w trakcie rozbudowy lub modernizacji, albo których rozbudowa lub modernizacja będzie prowadzona w przyszłości. Wskazując na wszystkie wymienione wyżej względy przedstawiciel Spółka A stwierdziła, że obecnie proponowana przez spółkę instalacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym art. 38a u.o. Niezależnie zasygnalizowano także, że projektowane przedsięwzięcie zostało wymienione w Planie Gospodarki Odpadami województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 jako przedsięwzięcie planowane, dla którego na dzień uchwalania planu nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzja o warunkach zabudowy. Należy zatem stwierdzić, że instalacja została w tym Planie przewidziana.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Starosta zwrócił się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], Departamentu Środowiska o wyjaśnienie, czy projektowana przez Spółkę A instalacja jest ujęta lub powinna być ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami (k. 23 akt administracyjnych).

Wraz z pismem z dnia [...] września 2015 r. (k. 22 akt administracyjnych) przedstawiciel Spółki A przedłożył opinię prawną autorstwa A.K., prof. dr hab. K.Z. oraz M.K. W opinii tej przedstawiono rozbudowane argumenty na poparcie tez już wcześniej prezentowanych przez inwestora. W opinii prawnej zwrócono dodatkowo uwagę, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz. U., poz. 1052 – dalej zwane "rozporządzeniem z dnia 11 września 2012 r.") (obecnie ten akt prawny już nie obowiązuje – zob. art. 250 ust. 2 u.o.) frakcja odpadów ulegająca biodegradacji powstająca na skutek mechanicznego przetwarzania odpadów komunalnych oznaczona jest kodem 19 12 12. Instalacja służąca przetwarzaniu biologicznemu nie może być zatem uznana za instalację, która służy przetwarzaniu odpadów komunalnych (20 03 01).

Pismem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] (k. 20 akt administracyjnych) Dyrektor Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego województwa [...] wyjaśnił, że instalacja do biologicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K. nie została ujęta w Planie gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 jako instalacja planowana, ponieważ jednym z decydujących kryteriów wpisania instalacji w takiej kategorii było posiadanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie wyjaśniono, że samorząd województwa [...] przystąpił do procedury aktualizacji planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego. W jej ramach będą szczegółowo analizowane wnioski o wpisanie przedsięwzięć do planu, w tym także wniosek Spólki A z dnia [...] grudnia 2014 r. dotyczący uwzględnienia instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów przez rozbudowę obecnej instalacji tego przedsiębiorstwa.

Dnia [...] września 2015 r. wpłynęło do akt także pismo nr [...] sporządzone przez członka zarządu województwa[...] M.W. (kierowane do Spółki A, przygotowane na wniosek spółki), w którym dodatkowo zaznaczono, że po wstępnej analizie sytuacji w Regionie I gospodarki odpadami komunalnymi uznano za zasadną rozbudowę istniejącej instalacji sortowni Spóki A część do biologicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K., której celem jest funkcjonowanie kompletnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], znak [...] – na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 P.b. – Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce A pozwolenia na budowę wnioskowanej przez tą spółkę inwestycji (k. 17 akt administracyjnych). W uzasadnieniu decyzji opisano przedstawiony wyżej przebieg postępowania, stanowisko inwestora oraz zacytowano tezy złożonych do akt pism pochodzących z Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego oraz od członka zarządu województwa [...]. Organ dalej zaznaczył, że ​"podjął wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony uznał, że przedłożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczy instalacji przeznaczonej do biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych i jest uzupełnieniem obecnie istniejącej instalacji mechanicznej (sortowni) prowadzonej przez Spółkę A. Zdaniem Starosty instalacja ta "zapewni mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych, a więc nie jest objęta zakresem przedmiotowym, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach".

W tym miejscu należy zasygnalizować, że odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2013 r. złożył Polski Klub [...], jednakże postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., [...] Wojewoda [...] uznał wniesione odwołanie za niedopuszczalne (k. 4 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...] Prokurator Okręgowy w P. wystąpił ze skargą na decyzję Starosty z dnia [...] września 2015 r. Powołał się przy tym na art. 3 § 2 pkt 1, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. WSA; dalej "P.p.s.a.").

Zaskarżonej decyzji Prokurator zarzucił naruszenie art. 38a u.o. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, czego wynikiem było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, mimo iż projektowana instalacja przeznaczona do przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych nie została ujęta w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017. Następnie powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W motywach skargi Prokurator podkreślił, że wedle uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej ustawę o odpadach poprzez dodanie art. 38a u.o. (to jest ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 122) uznana została doniosłość wojewódzkich planów gospodarki odpadami. Wskazano także, że wojewódzkie plany gospodarki odpadami stanowią główny instrument w zakresie planowania gospodarki odpadami w województwie poprzez określenie polityki postępowania z odpadami, wytyczając kierunki działań w zakresie kształtowania systemu gospodarki odpadami oraz służąc osiągnięciu celów wyznaczonych przepisami prawa Unii Europejskiej. Prokurator podkreślił, że zmiany wprowadzone nowelą z 2015 r. służyły rozwiązaniu problemów związanych z przewymiarowaniem mocy planowanych instalacji do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, Wskazał też, że art. 38a u.o. nie dotyczy instalacji spełniającej wymagania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem 1 stycznia 2012 r. wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz której budowę rozpoczęto przed dniem wejścia w życie nowelizacji z 2015 r.

Prokurator nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty i wyjaśnieniami inwestora, że projektowana instalacja jest uzupełnieniem istniejącej sortowni, a frakcje odpadów, które będą tam przetwarzane nie są objęte zakresem przedmiotowym art. 38a u.o. Zdaniem Prokuratora po pierwsze należy zauważyć, iż inwestycja –nawet jeżeli wpisuje się w kompleksowe działania inwestora – jest nową inwestycją biologicznego przetwarzania odpadów, a nie rozbudową, modernizacją czy uzupełnieniem istniejącej sortowni. Zaprojektowana instalacja spełnia inne zadania technologiczne aniżeli istniejąca sortownia. Powinna być ona zatem uwzględniona w planowaniu związanym z gospodarowaniem odpadami na terenie województwa.

Prokurator zauważył także, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. "zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości". Wskazując na ten przepis doszedł do przekonania materiał wsadowy do procesu biologicznego unieszkodliwiania odpadów D8 (biostabilizacja), którym jest frakcja podsitowa 0-80 mm oznaczona kodem 19 12 12 pochodząca z mechanicznego przetwarzania odpadów (sortowanie, manualno-mechaniczne odsiewanie frakcji) stanowi nada odpady komunalne podpadające pod art. 38 u.o.

W ocenie Prokuratora nie ma znaczenia z punktu widzenia sprawy fakt, że Spółka A złożyła do Urzędu Marszałkowskiego wnioski o uwzględnienie jej inwestycji w planie gospodarki odpadami. Istotne jest, że projektowana inwestycja na dzień wydania decyzji nr [...] nie była ujęta w planie. Zdaniem Prokuratora naruszenie zakazu z art. 38a u.o. można nawet rozpatrywać pod kątem wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. odpowiedź na skargę złożył Starosta wnosząc o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów Prokuratora organ wyjaśnił, że z uwagi na wątpliwości dotyczące art. 38a u.o. przyjął interpretację tego przepisu korzystną dla inwestora. Podkreślił przy tym, że biologicznemu przetwarzaniu poddane będą nie zmieszane odpady komunalne (20 03 01), a frakcja odpadów z mechanicznego ich przetwarzania oznaczona kodem 19 12 12. Organ przyjął też, że instalacja została ujęta w planie gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego. Została bowiem wymieniona w załączniku jako przedsięwzięcie planowane, dla którego na dzień uchwalania planu nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. odpowiedź na skargę złożyła też Spółka A. W piśmie tym przytoczyła szeroką argumentację prawną podważającą stanowisko Prokuratora. Wskazała w szczególności, że 1) projektowana instalacja nie stanowi instalacji samoistnej i odrębnej, lecz uzupełnienie dotychczasowej inwestycji w postaci sortowni odpadów; 2) technologia stosowana w instalacji co do zasady nie służy przetwarzaniu frakcji odpadów wymienionych w art. 38a u.o. oraz że 3) rozbudowywana instalacja odpadów została ujęta w planie gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych tez Spólka A powołała się na art. 3 pkt 6 oraz 48 P.o.ś. (definicje pojęć "instalacja" i "zakład") podkreślając, że projektowana instalacja wespół z istniejącą już sortownią stanowić będzie jedną tylko instalację, wchodzącą w skład wspólnego zakładu.

Spólka A zwróciła także uwagę, że w art. 38a u.o. dotyczy "pozostałości z sortowania odpadów komunalnych" i "pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów" z zastrzeżeniem, że chodzi tylko o te pozostałości, które są "przeznaczone do składowania". A contrario więc nie zakazuje się przetwarzania pozostałości z przetwarzania odpadów, jeżeli nie są one przeznaczone do składowania.

Spółka A nie zgodziła się nadto ze stanowiskiem, że surowcem podlegającym przetwarzaniu w projektowanym przez nią zakładzie mają być odpady komunalne – co miałoby być związane z faktem, iż w trakcie przetwarzania mechanicznego nie dochodzi do zmiany właściwości (art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o.). Spółka podkreśliła, że w samym rozporządzeniu z dnia 11 września 2012 r. wskazane zostało, iż surowiec z przetwarzania mechanicznego uzyskuje kod 19 12 12.

Spółka powtórzyła wreszcie swe wcześniejsze stanowisko, że jej zdaniem wymienienie inwestycji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami na lata 2012-2017 pozwala przyjąć – na potrzeby stosowania art. 38a u.o. – że projektowana instalacja została w nim "ujęta".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże przedstawione w niej żądania oraz argumentacja nie są w ocenie Sądu w pełni prawidłowe.

W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy w gruncie rzeczy wąskiej treściowo regulacji zawartej w art. 38a ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem "Jeżeli instalacja, przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji".

Organ jak i inwestor stoją konsekwentnie na stanowisku, że instalacja będąca przedmiotem postępowania – instalacja do biologicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K. – nie podpada pod zakres przedmiotowy wymienionego wyżej przepisu. Ponadto organ oraz inwestor sygnalizują, że treść wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 pozwala na przyjęcie tezy, że inwestycja jest w nim "ujęta".

Z kolei skarżący Prokurator nie ma wątpliwości, że przedmiotem wniosku Spółki A jest instalacja, która wymaga ujęcia jej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Skoro projektowana instalacja tego wymogu nie spełniała i nie spełnia, to konieczne było wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę.

Spór w sprawie sprowadza się więc do pytania: czy instalacja do biologicznego przetwarzania odpadów realizowana jako dopełnienie technologiczne istniejącej już sortowni odpadów należącej do Spólki A wymaga ujęcia jej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami (jako warunek udzielenia pozwolenia na budowę), względnie, czy można ewentualnie twierdzić, że jest ona w nim ujęta?

Przed przystąpieniem do dalszego wywodu Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie jest władny uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu tego wynika, że skarga może zostać oddalona także wówczas, gdy decyzja dotknięta jest pewnym mało istotnymi uchybieniami.

Dokonując z urzędu pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji (art. 134 § 1 P.p.s.a.) Sąd zauważa, że jej motywy – co do zasadniczego dla sprawy zagadnienia – zostały przedstawione zaledwie lakonicznie. Jak już wyżej wskazano Starosta, przedstawiwszy przedmiot sprawy, ograniczył się do stwierdzenia, że:

– "podjął wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony uznał, że przedłożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczy instalacji przeznaczonej do biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych i jest uzupełnieniem obecnie istniejącej instalacji mechanicznej (sortowni) prowadzonej przez Spółkę A" oraz

– instalacja ta "zapewni mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych, a więc nie jest objęta zakresem przedmiotowym, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach"

Zdaniem Sądu skrótowość uzasadnienia decyzji dyskwalifikuje ją jako naruszającą art. 107 § 3 oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. WSA; dalej "K.p.a."). Ograniczenie rozważań Starosty do przedstawienia przebiegu sprawy, zacytowania pism z akt sprawy oraz krótkiej konkluzji powoduje, że decyzja ta uchyla się spod kontroli. Dość zauważyć za poza zasygnalizowaniem faktu, iż instalacja Spółka A stanowi rozbudowę istniejącej instalacji, w uzasadnieniu decyzji nie przeanalizowano żadnej z ważkich w kontekście art. 38a u.o. okoliczności podnoszonych przez inwestora i następnie kwestionowanych przez Prokuratora. W takich okolicznościach Sąd nie ma możliwości całościowej oceny sprawy, gdyż jego orzeczenie wykraczałoby poza granice kontroli administracji publicznej i stałoby się procesem uzupełniania decyzji. Należy więc stwierdzić, że naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. (ze względu na lakoniczność uzasadnienia oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego) jest naruszeniem istotnym, nad którym Sąd nie może przejść do porządku. Zachodzi więc konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Powyższe względy powodują, że Sąd ma ograniczone możliwości wypowiadania się co do merytorycznych aspektów sprawy, gdyż nie może zastępować Starosty w kwestiach w jakich ten nie zajął stanowiska. Istnieją jednak pewne prawne zagadnienia, na które Sąd może zwrócić uwagę, aby prawidłowo ukierunkować dalsze rozpoznanie sprawy przez organ (art. 141 § 4 in fine P.p.s.a.).

Na wstępie należy wskazać, że art. 38a u.o. wyklucza wydanie określonych w nim decyzji inwestycyjnych wobec wymienionych w nim instalacji do przetwarzania:

– zmieszanych odpadów komunalnych,

– odpadów zielonych oraz

– przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych

Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora, że mamy do czynienia z instalacją służącą do "przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych".

Prokurator podkreśla, że "zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości" (art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o.) i przyjmuje, że surowiec z sortowni Spółki A który ta zamierza wykorzystać w procesie przetwarzania biologicznego, to nadal zmieszany odpad komunalny.

Upraszczając, zdaniem Prokuratora przetwarzanie biologiczne obejmie zmieszane odpady komunalne, jako że te nie zmieniły swojego charakteru w wyniku sortowania. Dojść ma wiec do realizacji instalacji przeznaczonej do "przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych" z rozumieniu art. 38a u.o.

Powyższe stanowisko Prokuratora nie uwzględnia jednak faktu, że procesy związane z odpadami mogą mieć różny – mniej lub bardziej kwalifikowany – charakter. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o. ilekroć w ustawie mowa jest o przetwarzaniu - rozumie się przez to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Przetwarzaniem odpadów jest więc nie tylko ich odzysk i unieszkodliwianie (procesy szczegółowo uregulowane w ustawie), ale także czynności przygotowawcze takie jak sortowanie. Samo sortowanie z reguły określane jest jako "proces wstępny poprzedzający przetwarzanie odpadów", względnie "proces wstępny poprzedzający unieszkodliwianie odpadów" (zob. legendę do załączników nr 1 i 2 do ustawy o odpadach), przy czym wstępny charakter tego procesu wcale nie świadczy, że nie dojdzie do zmiany właściwości (w tym kodu) odpadu podlegającego sortowaniu. Świadczy o tym dobitnie art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o. interpretowany a contrario. Przepis ten stanowi, że zbieranie odpadów może obejmować "wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów". Sortowanie może mieć więc charakter podstawowy, który nie prowadzi do zmiany właściwości sortowanego odpadu oraz charakter bardziej zaawansowany, to jest prowadzący do bardziej ingerencyjnego przygotowania odpadu pod kątem odzysku lub unieszkodliwiania.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy wskazać należy, że w instalacji biologicznego przetwarzania odpadów ma zostać docelowo wykorzystywana frakcja biodegradowalna uzyskana z mechanicznego przesiewu zmieszanych odpadów komunalnych o frakcjach 0-80 mm. Ma to następować zgodnie z rozporządzeniem z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (zob. Rozdział II, Branża technologiczna projektu przedstawionego przez Spółkę A). Uzyskanie przesiewu (tzw. frakcji "podsitowej") wiąże się z mechaniczną obróbką odpadów komunalnych i uzyskuje się w ten sposób odpad o innych właściwościach fizyko-chemicznych oraz innym kodzie. W przypadku rozdrobnionej frakcji podsitowej z sortowni Spółki A będzie to odpad o kodzie 19 12 12 ("Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11" – zob. załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, Dz. U., poz. 1923), o czym zresztą wprost stanowi wyżej wymienione rozporządzenie z dnia 11 września 2012 r. (zob. § 3 ust. 1 tego rozporządzenia).

Mając to wszystko na uwadze nie ulega więc wątpliwości, że surowiec stanowiący frakcję podsitową 0-80 mm nie jest "zmieszanym odpadem komunalnym". W konsekwencji – wbrew stanowisku Prokuratora – z tego względu instalacji służącej do przetwarzania biologicznego odpadów projektowanej przez Spółkę A nie można zaliczyć do instalacji "do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych" w rozumieniu art. 38a u.o.

Wymieniony wywód nie prowadzi jednak do wniosku, że stosowanie art. 38a u.o. w kontekście sprawy jest wykluczone. W ocenie Sądu obowiązkiem organu (w ogóle tego nie uczyniono) jest rozważenie, czy projektowana przez Spółkę A instalacja nie służy przetwarzaniu "przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych". W tym kontekście Starosta powinien zwrócić uwagę na załączoną do projektu budowlanego decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. k. 140 projektu). Wskazuje się w niej, że mechaniczno-biologiczne przetwarzanie odpadów ma na celu zmniejszenie oddziaływania jakie na środowisko mają składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. W decyzji tej zaznaczono, że chodzi o odpady biodegradowalne, które w wyniku procesów zachodzących wewnątrz zdeponowanej masy odpadów są źródłem wysoko zanieczyszczonych odcieków składowiskowych i biogazu. Wójt podkreślił, że celem planowanego w decyzji środowiskowej przedsięwzięcia jest redukcja biologicznej aktywności frakcji biodegradowalnej zmieszanych odpadów komunalnych poprzez zastosowanie procesu biostabilizacji. Proces ten pozwala przyspieszyć przemiany chemiczne frakcji biodegradowalnej (które zachodziłyby w bryle składowiska przez wiele lat) i przeprowadzić je w kontrolowanych warunkach. Ponadto Wójt wskazał, że w wyniku stabilizacji zmniejszeniu ulegnie masa frakcji biodegradowalnej "przeznaczonej do zdeponowania na kwaterze składowiska".

Zawarte w uzasadnieniu decyzji środowiskowej wyjaśnienia zdają się wskazywać, że przedsięwzięcie dopuszczone tą decyzją – obejmujące instalację biologicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K. – ma na celu właśnie przetwarzanie "przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych" w rozumieniu art. 38a u.o., a przetwarzanie to ma na celu zmniejszenie ich szkodliwego oddziaływania w trakcie późniejszego składowania.

Warto zwrócić też uwagę, że na żadnym etapie postępowania organ nie odnotował, że przetwarzanie biologiczne zamierzone przez Spókę A ma służyć jako proces przygotowujący frakcję biodegradowalną do innego celu aniżeli unieszkodliwianie poprzez składowanie D1 (a więc do jakiegokolwiek procesu odzysku).

Sąd na marginesie tylko zauważa, że w projekcie budowlanym inwestycji ("Branża technologiczna" – s. 6) przewiduje się proces D8 ("Biostabilizacja"), w którym materiałem wsadowym jest frakcja podsitowa 0-80 mm o kodzie 19 12 12, natomiast materiałem wyjściowym jest stabilizat o kodzie 19 05 99. Ten ostatni – co wskazano wprost – przeznaczony jest do rekultywacji składowiska lub do składowania.

Z kolei drugi przewidziany w projekcie proces R3 – o którym organ nie wypowiadał się w decyzji – stanowi proces odzysku, w którym materiałem wsadowym mają być "odpady zielone czyste". Rozważyć więc należy, czy inwestycja nie kwalifikuje się także jako instalacja przetwarzania odpadów zielonych w rozumieniu art. 38a u.o.

Mając na uwadze powyższe Starosta powinien więc wnikliwie rozważyć wniosek inwestora w opisanym kontekście, weryfikując dokładnie proces technologiczny przedsięwzięcia uwzględniając treść przedstawionej dokumentacji, w tym także decyzji środowiskowej.

Przechodząc do pozostałych kwestii Sąd zauważa, że w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosty pojawiło się wskazanie, iż inwestycja jest uzupełnieniem istniejącej instalacji mechanicznej (sortowni) prowadzonej przez Spółkę A Jak można mniemać – ta właśnie okoliczność skłoniła organ do uznania, iż art. 38a u.o. nie powinien do niej znaleźć zastosowania. Jest to pogląd od początku postępowania konsekwentnie lansowany przez samego inwestora.

W ocenie Sądu nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że instalacja przeznaczona do przetwarzania biologicznego odpadów "scala się" niejako z dotychczas istniejącą instalacją sortowniczą, co pozwalałoby przyjąć, że mamy do czynienia li tylko z "rozbudową" czy "uzupełnieniem" instalacji przetwarzania mechanicznego odpadów (nie mieszczącą się w zakresie przedmiotowym art. 38a u.o.).

Inwestor – skądinąd w sposób zręczny i prima facie przekonujący – w swych pismach wykazuje, iż w wyniku realizacji inwestycji powstanie jedna "instalacja" w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska wespół z instalacją już funkcjonującą; nie dojdzie więc do powstania instalacji nowej, nieprzewidzianej w planie gospodarki odpadami. Zdaniem Sądu stanowisko takie jest tylko pozornie trafne. Sam fakt, iż mamy do czynienia z wyposażeniem zakładu inwestora, dotychczas składającego się z instalacji sortowniczej, w instalację nową pozwalającą na przetwarzanie biologiczne powstającego tam surowca nie wyłącza tej drugiej automatycznie spod regulacji z art. 38a u.o. Nie świadczy o tym także to, że obie instalacje służą realizacji procesu uregulowanego prawnie w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. W ocenie Sądu przepisy definicyjne z ustawy P.o.ś. nie mogą bowiem być stosowane w sposób, który intencjonalnie zmierza do podważenia ratio legis regulacji szczególnych z ustawy o odpadach.

Warto w tym miejscu dodać, że przyjmując interpretację przedstawioną przez Spółkę A opierającą się na literalnym zestawieniu art. 38a u.o. z definicją "instalacji" z art. 3 pkt 6 P.o.ś. można by dość do absurdalnego wniosku, że wszystkie wymienione w tym przepisie instalacje mogą być realizowane z pominięciem art. 38a u.o., o ile tylko są technologicznie powiązane z innymi instalacjami tego samego inwestora. Ten absurdalny wynik wykładni świadczy o jej wadliwości.

Nie przekonuje także przedstawiany przez inwestora w jego pismach argument, że art. 38a u.o. miał na celu zablokowanie realizacji nowych, dotychczas nie podjętych, inwestycji w zakresie instalacji służących zagospodarowaniu wymienionych w nim frakcji odpadów, co z kolei miałoby oznaczać a contrario, iż przepis ten nie obejmuje istniejących na dzień jego wejścia w życie instalacji będących w trakcie rozbudowy lub modernizacji, albo których rozbudowa lub modernizacja będzie prowadzona w przyszłości. Przeczy temu jednoznaczny przepis przejściowy, który zawarty został w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z tą regulacją "art. 38a ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, Nr 171, poz. 1016 i Nr 224, poz. 1337), jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Wspomniany w cytacie art. 16 ust. 3 ustawy z 2011 r. dotyczy "instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W myśl wskazanych regulacji należy więc przyjąć, że art. 38a u.o. faktycznie nie obejmuje pewnych instalacji będących w fazie realizacji, ale tylko takich co do których decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydano przed 31 grudnia 2011 r., a przed 6 lutego 2015 r. rozpoczęto ich budowę.

Odnosząc się wreszcie do twierdzenia inwestora, że jego inwestycja "ujęta" została w Planie gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017, Sąd wskazuje po pierwsze, że Plan ten nie został w ogóle dołączony do akt sprawy, co świadczy tylko o niepełnym zebraniu materiału dowodowego przez organ. Sądowi Plan gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 znany jest jednak z urzędu, stąd można wskazać, że instalację biologicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K. wymieniono w nim tylko w informacyjnej liście zgłoszonych do realizacji przedsięwzięć, dla których nie zostały wydane decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. To ostatnie potwierdza tylko, że inwestycja Spółki A została zgłoszona, ale nie wpisano ją na listę "planowanych" z uwagi na niespełnienie wymagań określonych w wymienionym wyżej art. 16 ust. 3 ustawy z 2011 r., a w konsekwencji nie podpada ona pod wyłączenie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw.

Uzupełniająco i poza zasadniczym zakresem sprawy Sąd zauważa, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] września 2015 r., nr [...] (k. 19 akt administracyjnych) sporządzone przez członka zarządu województwa [...] M.W. (kierowane do Spółki A, przygotowane na wniosek spółki). Pismo to dotyczy kierunków aktualizacji planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego. Zaznaczono w nim, że po wstępnej analizie sytuacji w Regionie I gospodarki odpadami komunalnymi uznano za zasadną rozbudowę istniejącej instalacji sortowni Spółki A o część do biologicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K., której celem jest funkcjonowanie kompletnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów. Można więc mniemać, że projektowana instalacja zostanie wpisana do planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego. Zaznaczyć wreszcie trzeba, że aktualizacja planu wojewódzkiego powinna być zasadniczo uchwalona do 30 czerwca 2016 r. (zob.: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 122 oraz informację umieszczoną na witrynach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego województwa [...] - [...])

Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Sąd nie uznał za zasadne uwzględnić wskazań Prokuratora sygnalizującego, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu decyzja organu wydana została przede wszystkim z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na zaniechaniu rozważań co do istotnych dla sprawy zagadnień, w tym rozważań dotyczących charakterystyki technologicznej inwestycji i podpadania jej – w tym kontekście – pod art. 38a u.o. Nie ma więc podstaw do przesądzenia, iż czy doszło do naruszenia tego przepisu, a tym bardziej, czy naruszenie to miało charakter rażący.