Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1018/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64a-e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. od decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala sprzeciw. B.A.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2021 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] 2021 r., znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 3 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działki o nr ew. 328/4 obręb 35 W. M.-Z., gm. B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wnioskiem z dnia 10 marca 2021 r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w wystąpiła do Wójta Gminy B. o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji.

Z rozstrzygnięcia wydanej przez Wójta Gminy B. w dniu [...] 2021 r. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika między innymi, że planowana inwestycja polega na budowie do trzech farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Realizację przedmiotowego przedsięwzięcia dopuszcza się w etapach o mniejszych mocach lub w całości jako jeden obiekt. W ramach przedsięwzięcia planuje się wybudować system fotowoltaiczny (składający się z pojedynczych paneli umieszczonych na zamontowanych w gruncie za pomocą kotew stojakach, których wysokość nie przekroczy wysokości 5 m) wraz ze stacjami transformatorowo -przekaźnikowymi, przetwornicami/falownikami, zespołem linii kablowych niskich i średnich napięć z linią światłowodową oraz infrastrukturą drogową. Odnośnie ustalonych warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych organ, co do planowanych stacji transformatorowych, określił maksymalną szerokość elewacji frontowej - 7 m, maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej , jej gzymsu lub attyki – 4m oraz geometrię dachu dopuszczając w tym zakresie dach płaski, kąt nachylenia połaci dachowej 50, wysokość kalenicy głównej do 4 m. Jednocześnie dla całej inwestycji organ ustalił, iż nie wyznacza się powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oraz linii zabudowy. Planowane przedsięwzięcie, stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 54 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego powierzchnia zabudowy oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia jest mniejsza niż 1 ha. Dodatkowo zgodnie ze aktualnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. oraz pismem B S.A. z dnia 9 stycznia 2013 r. teren planowanej inwestycji jest położony w pasie technologicznym projektowanej dwutorowej linii elektroenergetycznej NN400kV. Ponadto jak wynika z uzasadnienia wydanej decyzji Wójt Gminy B. uznał, iż z uwagi na fakt, że planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U z 2021 r. poz. 610) do ustalenia warunków zabudowy nie znajdują zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 -2 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.)- dalej: u.p.z.p.

Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem I. W. – uznana przez organ I instancji za stronę prowadzonego postępowania - wniosła odwołanie, w którym zarzuciła, że na tym samym obszarze działki nr ew. 328/4 powstają równolegle dwie inwestycje, w tym jedna objęta kwestionowaną decyzją dotycząca budowy 3 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 3 MW oraz druga dotycząca budowy 4 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4 MW. Zdaniem odwołującej się, fakt realizacji powyższych inwestycji, w oparciu o odrębne dokumentacje wskazuje na celowe działanie, mające na celu obejście obowiązujących przepisów prawa. Dalej strona wskazała na negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji zarówno na florę i faunę oraz na wysokość plonów i efektywność upraw rolnych na gruntach sąsiednich. Wskazała także na istniejące zagrożenie pożarowe, emitowane: hałas, promieniowanie magnetyczne oraz wszelkiego innego rodzaju zanieczyszczenia. Zdaniem strony realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia uniemożliwi nadto zagospodarowanie działek sąsiednich, położonych na terenach rolnych, które intensywnie są przekształcane w zabudowę mieszkaniową. Strona podkreśliła także, że wniosek o wydanie decyzji obejmuje jedynie cześć działki, a dodatkowo na terenie objętym wnioskiem inwestora znajduje się obszar leśny, a co za tym idzie wydanie kwestionowanej decyzji winno poprzedzić uzyskanie stosowanej zgody na odlesienie tych gruntów. Z uwagi na powyższe strona oświadczyła, że wnosi sprzeciw wobec decyzji organu I instancji.

Zaskarżoną niniejszym sprzeciwem decyzją z dnia [...] 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz na podstawy materialnoprawne jej wydania. Kolegium podkreśliło, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu ma na celu udzielenie informacji stronie wnioskującej, czy planowane przez nią przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie. Przy czym nawet uzyskanie tego rozstrzygnięcia dla danej inwestycji nie jest równoznaczne z jej realizacją, gdyż decyzja w tym przedmiocie nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia jakichkolwiek robót. Wobec powyższego podjęcie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich, a poprzez jej wydanie nie może w istocie dojść do naruszenia praw innych osób, gdyż zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. treść podejmowanej decyzji musi zawierać wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich, z tym zastrzeżeniem, że jedynie w zakresie kwestii pozostających poza kognicją organów architektoniczno-budowlanych.

Odnosząc powyższe do treści zarzutów wniesionego odwołania Kolegium stwierdziło, iż nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie dokonuje się oceny słuszności, czy też celowości planowanego przedsięwzięcia.

Dalej Kolegium wskazało, iż bezspornym pozostaje, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a samo przedsięwzięcie nie jest kwalifikowane jako inwestycja celu publicznego. Tym samym ustalenie jego lokalizacji wymagało wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże zdaniem organu odwoławczego wydana w tym przedmiocie decyzja organu I instancji podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania w zakresie:

- niekompletności wniosku inwestora z dnia 10 marca 2021 r. zarówno w części opisowej poprzez brak informacji, co do: ilości paneli fotowoltaicznych przewidzianych do montażu na farmie fotowoltaicznej, ich powierzchni, mocy jednostkowej, sposobu ich montażu, w tym ilości planowanych stołów montażowych, ilości rzędów, kąta nachylenia stołów, ilości planowanych inwerterów, powierzchni przez nie zajmowanych, a także danych co do powierzchni zajętej przez planowane kontenerowe stacje transformatorowe oraz infrastrukturę drogową wraz z jej parametrami, niezbędnych prawidłową ocenę charakterystyki planowanej inwestycji; jak również w części graficznej poprzez nieobjęcie nią sposobu zagospodarowania odnośnie wszystkich elementów inwestycji, a nadto nieokreślenie we wniosku zapotrzebowania na energię elektryczną całej inwestycji (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.);

- nieprzeprowadzenia przez organ I instancji samodzielnej oceny, co do konieczności uzyskania przez inwestora dla przedmiotowej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; § 3 ust. 1 pkt 54 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko);

- ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działki o nr ew. 328/4 bez wskazania szczególnych uwarunkowań dla takiego rozstrzygnięcia, jak również z pominięciem występujących na nieruchomości gruntów chronionych – lasów (art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego);

- nieprzeprowadzenia oceny planowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji jako instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu przepisów u.o.ź.e. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 u.p.z.p. regulujących władztwo planistyczne gminy w zakresie rozmieszczania urządzeń fotowoltaicznych, a co za tym idzie możliwości zastosowania w sprawie regulacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;

- braku konkretyzacji wymagań normatywnych w kontekście planowanego przedsięwzięcia poprzez precyzyjne wskazanie w treści wydanej decyzji ciążących na inwestorze obowiązków i ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa, w tym bezpodstawne odstąpienie od wyznaczenia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy oraz powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.)

- naruszenia przepisów postępowania odnośnie zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w toku postępowania oraz prawidłowości doręczeń (art. 10 § 1 k.p.a., art. 32 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a.).

W ocenie Kolegium zarówno charakter wskazanych wyżej naruszeń, jak i zakres podlegającego uzupełnieniu materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozpatrzenia wniosku inwestora z dnia 10 marca 2021 r., uzasadnia uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia przez organ I instancji.

W sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w B. zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazywanymi przez organ odwoławczy; a nadto art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa oraz poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z prawem prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy winna określać szczegółowe parametry techniczne inwestycji ( w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji), w sytuacji gdy szczegółowa charakterystyka przedsięwzięcia winna być określana na etapie pozwolenia na budowę;

- 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy winien graficznie przedstawiać planowany sposób zagospodarowania odnośnie wszystkich elementów inwestycji, w sytuacji gdy szczegółowe dane w powyższym zakresie określa projekt budowlany przedkładany na etapie pozwolenia na budowę;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nie może odnosić się jedynie do części nieruchomości, określonej przez wnioskodawcę, na której planowana jest inwestycja;

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 100 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, w sytuacji gdy z godnie z treścią art. 61 ust. 3 ustawy, dla tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.;

- art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że stanowią one podstawę do uznania, że dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 KW znajdujących się na obszarze, na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc decyzji dla których wymagane jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, wymagane jest spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p., wbrew wyłączeniu, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., podczas gdy przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy odnoszą się do ustaleń studium, które jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nie stanowią aktów prawa miejscowego i tym samym nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy;

- art. 9 ust 4 i ust. 5 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i pominięcie faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Z uwagi na powyższe strona wnosiła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając podniesione zarzuty spółka podniosła, iż przepis art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. wyliczający elementy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nakłada na inwestora obowiązek wyłącznie, co do wskazania gabarytów obiektu, to jest parametrów pozwalających na określenie jego kubatury oraz jej charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Przepis ten nie nakłada natomiast obowiązku przedstawienia szczegółowych danych, wskazywanych w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż dane te będą dopiero znane na etapie realizacji planowanego przedsięwzięcia. Spółka zakwestionowała także stanowisko organu odwoławczego, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie odnośnie części działki ewidencyjnej, wskazując jednocześnie że planowane przedsięwzięcie nie oddziałuje w żaden sposób na tereny sąsiednie, to jest na grunty leśne. Ponadto zdaniem spółki odmowa ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej stanowi naruszenie wynikającego z art. 6 ust. 2 pkt 1-2 u.p.z.p. prawa właściciela terenu do jego zagospodarowania, który nie ma pewności czy w ramach ewentualnego postępowania planistycznego uzyska zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na grunty nieleśne. Z uwagi na powyższe spółka była zmuszona do dokonania podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nieleśne. Ponadto spółka zaprezentowała obszerne stanowisko, co do braku konieczności stosowania w sprawie przepisów art. 61 ust. 1-2 u.p.z.p.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnosiło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem wniesionego sprzeciwu "A" Sp. z o.o. z siedzibą w B. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2021 r. uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] 2021 r., znak [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 3 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działki o nr ew. 328/4 obręb 35 W. M.-Z., gm. B. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu wskazać na wstępie należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. Przybysz Piotr Marek Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2021, art. 138). Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki z zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawi i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., IIOSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw spółki uznał, iż objęta nim decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2021 r. odpowiada prawu.

Przypomnieć należy, iż podstawę materialnoprawną wydania uchylonej decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] 2021 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.)- dalej: u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Ponadto jak wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednia przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 u.p.z.p.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż odnośnie stawianych przez organ odwoławczy zarzutów niekompletności wniosku skarżącej spółki z dnia 10 marca 2021 r. oraz brak przeprowadzenia przez organ I instancji samodzielnej oceny, co do konieczności uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedmiotowej inwestycji, wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Ponadto jak wynika z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Określone w przywołanym wyżej art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a-c ustawy obligatoryjne elementy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mają na celu umożliwienie organowi rozpatrującemu wniosek dokonanie ustaleń w zakresie istniejącego na terenie planowanej inwestycji uzbrojenia terenu jak i jego wystarczalności dla realizacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem obsługi dotychczasowych użytkowników bez pogorszenia warunków w tym zakresie, wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, oraz jej oddziaływania na środowisko. W tym ostatnim przypadku, to właśnie parametry techniczne planowanego przedsięwzięcia, jak i jego rozmieszczenie, które zobligowany jest przedstawić wnioskodawca, mają na celu dokonanie prawidłowej oceny charakterystyki inwestycji z punktu widzenia ewentualnej możliwości jej zaliczenia do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przy czym podkreślenia wymaga, iż ocena w powyższym zakresie jest niezbędna nie tylko ze względu na treść przywołanego art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., ale także z uwagi na brzmienie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. : Dz.U. z 2021 r. poz. 247), zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.)- dalej: rozporządzenie z 2019 r., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się między innymi zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem złożonego przez spółkę w dniu 10 marca 2021 r. wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była inwestycja polegająca na budowie do trzech farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie którego powierzchnia zabudowy oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia wynosi, zgodnie z oświadczeniem strony wnioskującej 0,99 ha, a więc jest mniejsza niż 1 ha. Tym samym do przeprowadzenia przez organ lokalizacyjny prawidłowej oceny dopuszczalności planowanej inwestycji, niezbędnym było przedstawienie we wniosku, zarówno w jego części opisowej, jak i graficznej, pełnych i kompletnych danych, odnoszących się odnoszących do urządzeń i infrastruktury składających się na całość przedsięwzięcia. Złożony przez spółkę wniosek nie spełnia powyższych wymogów, bowiem jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie wskazanie przez wnioskodawcę w części opisowej wniosku: zapotrzebowania całej inwestycji na energię elektryczną (uwzględniając treść załączonego do wniosku pisma C S.A. z dnia 23 lutego 2021 r. dotyczącego możliwości warunków przyłączenia do sieci planowanej inwestycji), a nadto ilości paneli fotowoltaicznych przewidzianych do montażu, ich powierzchni, mocy jednostkowej, sposobu ich montażu, w tym ilości planowanych stołów montażowych, ilości rzędów, kąta nachylenia stołów, ilości planowanych inwenterów, powierzchni przez nie zajmowanych, danych co do powierzchni zajętej przez planowane kontenerowe stacje transformatorowe oraz infrastrukturę drogową wraz z jej parametrami, jak również niewskazanie w części graficznej wniosku sposobu zagospodarowania terenu odnośnie wszystkich elementów inwestycji oraz nieuwzględnienie równocześnie realizowanej na tym terenie inwestycji polegającej na budowie do czterech farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4 MW, uniemożliwiało przeprowadzenie prawidłowej oceny możliwości zrealizowania planowanego przedsięwzięcia, jak i jego wpływu na środowisko.

Za prawidłowe w ocenie Sądu uznać również należało stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do przedwczesnego stwierdzenia przez organ I instancji braku konieczności uzyskania przez inwestora zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia znajdujących się na terenie planowanej inwestycji gruntów leśnych na cele nieleśne. Jak wynika bowiem z treści rozstrzygnięcia z dnia 6 października 2021 r. ustalone na wniosek spółki warunki zabudowy obejmują cześć działki o nr ew. 328/4. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, które Sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw w pełni podziela, "terenem" w rozumieniu art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co do zasady jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych, dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17 i z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym wobec bezspornego istnienia na terenie działki ew. nr 328/4 obszarów stanowiących grunty leśne, jak również przyjmowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie przepisów u.p.z.p., rozumienia pojęcia "teren" jako całości działki ewidencyjnej, a nadto wobec nie wykazania w sprawie istnienia uzasadnionego przypadku, przemawiającego za objęciem wydaną decyzją jedynie części działki ew. nr 328/4, niezbędnym było przeprowadzenie oceny odnośnie spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Za prawidłowe w ocenie Sądu uznać także należy stanowisko organu odwoławczego, co do konieczności uwzględnienia, w przypadku stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., pozostałych przepisów u.p.z.p., w tym art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 wedle których u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań; a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, jak również art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 października 2021 r. 100 kW). W ocenie Sądu dla prawidłowego zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. niezbędna jest ocena wnioskowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U z 2021 r. poz. 610) z uwzględnieniem powołanych wyżej art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Natomiast w przypadku ustalenia braku możliwości zakwalifikowania danego przedsięwzięcia do instalacji odnawialnego źródła energii, niezbędnym jest zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. W niniejszej sprawie powyższe uwarunkowania zostały przez Wójta Gminy B. pominięte, w następstwie czego uznać należy, że organ ten przedwcześnie zastosował art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odstępując niejako automatycznie od oceny wszystkich wymaganych ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd rozpoznający przedmiotowy sprzeciw uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku spółki, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie wniosku, co obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dodać w tym miejscu wypada, iż wobec uchylenia decyzji organu I instancji postępowanie będzie prowadzone ponownie, co pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości.

Jednocześnie Sąd, stosownie do dyspozycji art. 64e p.p.s.a., nie obejmował kontrolą wskazanych w sprzeciwie naruszeń prawa materialnego.

Mając powyższe Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.

P.J.