Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 611/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Pracownicy urzędów państwowych
Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia stanowiska i ustalenia uposażenia zasadniczego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej jako "organ"), powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz.1948 z późn. zm.), złożył B. S. – podinspektorowi Służby Celnej Izby Administracji Skarbowej w L., propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w L., proponując:

1) rodzaj służby – służba stała;

2) stopień służbowy – podinspektor;

3) stanowisko służbowe – ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do grupy kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej;

4) jednostka organizacyjna KAS, w której będzie Pani realizować zadania: L. Urząd Celno-Skarbowy w B. P.;

5) komórka organizacyjna – Dział Postępowania Celnego – Delegatura w B. P.;

6) uposażenie: uposażenie zasadnicze według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i dodatki: dodatek za stopień służbowy według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego, dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

W decyzji zawarto pouczenie, że zaproponowane warunki służby będą obowiązywać od dnia następującego po ich przyjęciu oraz że złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także, że złożenie wniosku nie wstrzymuje wykonania decyzji.

W dniu [...] czerwca 2017 r. B. S. (dalej: "skarżąca") złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji służby. Następnie wniosła jednak o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że zaproponowano jej stanowisko eksperta Służby Celno-Skarbowej. Podkreśliła, że z dniem [...] lutego 2016 r. Szef Służby Celnej powierzył jej pełnienie obowiązków Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w B. P., a z dniem [...] czerwca 2016 r. powołał na stanowisko Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w B. P.. Z dniem [...] lutego 2017 r. Szef Służby Celnej odwołał skarżącą z zajmowanego stanowiska. Skarżąca uważa, że posiadane kwalifikacje, a także przebieg dotychczasowej służby uprawniają ją do stanowiska służbowego starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, w związku z powyższym wniosła o określenie stanowiska służbowego starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej.

Po rozpoznania wniosku organ decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2017 r.

Wyrokiem z [...] stycznia 2018 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił powyższą decyzję z [...] lipca 2017 r.

Wyrokiem z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...], Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu, na skutek czego powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uprawomocnił się.

W konsekwencji powyższego wyroku, organ powtórnie rozpoznał wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej i stwierdził, że znalazły one odzwierciedlenie w propozycji służby traktowanej jako całość, tj. w zaproponowanym stanowisku i stopniu służbowym, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.).

Organ wyjaśnił, że proponując skarżącej stanowisko eksperta Służby Celno-Skarbowej wziął pod uwagę również fakt, że przed powołaniem na stanowisko Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w B. P. skarżąca zajmowała stanowisko eksperta Służby Celnej.

Odnosząc się do zaproponowanego skarżącej uposażenia zasadniczego organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 446), mnożnik kwoty bazowej dla stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej w urzędzie celno-skarbowym kształtował się w czasie przedstawiania propozycji w granicach od [...] do [...] kwoty bazowej. Skarżącej zaproponowano uposażenie zasadnicze według mnożnika [...], mieszczącego się w granicach mnożników, określonych w rozporządzeniu z 28 lutego 2017 r. Zaproponowany zaś skarżącej dodatek za stopień służbowy według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej wynika z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 414). Mnożnik ten przypisany jest do zaproponowanego stopnia służbowego podinspektora.

Od powyższej decyzji B. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie decyzji z [...] maja 2017 r. w części dotyczącej stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego. Wniosła o określenie stanowiska służbowego starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, zastosowanie mnożnika [...] właściwego dla stanowiska starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, a wobec zmiany przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej – mnożnika [...] oraz wypłatę zaległego uposażenia z odsetkami za zwłokę od [...] marca 2017 r. do dnia wypłaty zaległości.

Skarżąca wniosła ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1) niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z [...] marca 2018 r., sygn. akt [...];

2) niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...]

3) naruszenie przepisów:

a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego;

b) art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej;

c) rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. poz. 444);

d) rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446).

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała przebieg swojej służby. Skarżąca zarzuciła, że organ nie odniósł się do żadnego z przedstawionych przez nią argumentów i nie wyjaśnił, jakich kryteriów nie spełniła dla stanowiska starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ odniósł się kolejno do zarzutów zawartych w skardze uznając je za nieuzasadnione i podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę ponownie organ był zatem związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie [...] oraz oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie [...], oddalającym skargę kasacyjną organu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uchylającego decyzję z [...] stycznia 2018 r.

Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jakichkolwiek danych wskazujących na to, że organ wydając omawiane rozstrzygnięcie zbadał wnikliwie przesłanki określone w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa wprowadzająca". Sąd stwierdził, że decyzja zawiera jedynie powtórzenie ustawowo określonych kryteriów decyzji, jakimi winien kierować się organ. Wbrew jednak podstawowym zasadom postępowania, owe kryteria nie zostały skonkretyzowane w odniesieniu do skarżącej. Co więcej, organ w ogóle nie odniósł się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, w tym dotyczących wysokich kwalifikacji służbowych skarżącej i procesu doskonalenia zawodowego (ukończonych szkoleń zawodowych), a także przebiegu dotychczasowej służby, a w szczególności uzyskanych awansów i nagród.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko WSA w tym zakresie. Podkreślił, że na podstawie zawartych uzasadnieniu decyzji sformułowań o charakterze wyłącznie ogólnym, nie jest możliwe ustalenie, jakie okoliczności organ wziął pod uwagę składając skarżącej propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby.

NSA wyjaśnił, że w stosunku do skarżącej nie mogły mieć zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, skoro utraciło ono moc z dniem [...] lutego 2017 r., ani przepisy rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno–Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, bowiem chociaż formalnie obowiązywało ono od [...] marca 2017 r., to mogło być stosowane wobec funkcjonariuszy Służby Celno–Skarbowej dopiero po przyjęciu przez nich propozycji pełnienia służby.

Oznacza to, że wyłączną podstawą prawną przedstawionej wyżej wymienionej propozycji określającej warunki pełnienia służby był art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej.

NSA stwierdził, że organ powinien był wykazać dlaczego w nowo tworzonej formacji nie może wyznaczyć skarżącej stanowiska starszego eksperta.

Ocena ta jest wiążąca dla sądu rozpoznającego sprawę niniejszą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązany jest zatem dokonać kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości zastosowania przez organ przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. W szczególności sąd zobowiązany jest ocenić, zgodnie wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy organ prawidłowo uzasadnił podstawy prawne i faktyczne dla każdego z zaproponowanych skarżącej warunków pełnienia służby, zwłaszcza tych, których obowiązujące przepisy nie kształtują wiążąco wprost, lecz przyznają organowi, w ramach ustawowych kryteriów, pewien zakres uznania w indywidualnym przypadku podejmowania decyzji o nowych warunkach służby.

Przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej stanowi, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 165 ust. 7 jest wyłączną podstawą prawną propozycji określającej warunki pełnienia służby, natomiast przepisy powołanych wyżej rozporządzeń z 2010 i 2017 r. nie miały zastosowania.

Kontrolując po raz pierwszy decyzję utrzymującą w mocy decyzję z [...] maja 2017 r. wydaną na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, sądy uznały, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym do okoliczności dotyczących kwalifikacji, procesu doskonalenia zawodowego oraz dotychczasowego przebiegu służby skarżącej. Nie rozważył także szczególnej sytuacji, w jakiej się ona znalazła w związku z odwołaniem ze stanowiska Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w B. P. i nieokreśleniem jej statusu. Organowi zarzucono także brak prawidłowego i przekonującego uzasadnienia zaproponowanych skarżącej warunków pełnienia służby, co spowodowało, że zaskarżona decyzja nie spełniała kryteriów zawartych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. W konsekwencji NSA stwierdził, że określenie skarżącej warunków pełnienia służby nastąpiło w sposób dowolny, niepozbawiony arbitralności.

Mając na uwadze ocenę i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organ powinien był zatem na nowo rozpatrzeć wniosek skarżącej, która nie zgodziła się z proponowanym jej stanowiskiem eksperta i przedstawić wyczerpująco podstawy faktyczne i prawne proponowanych nowych warunków, uwzględniając posiadane przez skarżącą kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, rozpoznającego sprawę po raz kolejnych na skutek skargi na decyzję z [...] sierpnia 2019 r., zaskarżona decyzja, mimo że zawiera obszerniejsze uzasadnienie, nadal nie spełnia wymogu prawidłowego uzasadnienia podstaw faktycznych i prawnych proponowanych skarżącej nowych warunków służby i mimo formalnego odniesienia się do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, w istocie w przypadku skarżącej kryteriów tych nie uwzględnia i nie indywidualizuje.

Dokonując ustaleń faktycznych organ przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji 3 elementy: posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby i dotychczasowe miejsce zamieszkania. Uczynił to jednak – podobnie jak poprzednio – bardzo schematycznie, pobieżnie, bez przytoczenia niezbędnych danych szczegółowych.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że ustalenia co do kwalifikacji skarżącej są bardzo ogólnikowe. Nie odpowiada wymogom rzetelnego prowadzenia postępowania ustalenie, że skarżąca "ukończyła wiele szkoleń specjalistycznych przydatnych do służby na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej w L. Urzędzie Celno-Skarbowym w B. P.: Delegatura w B. P.: D. P. C.".

Prawidłowe wykonanie wskazań NSA wymagało dokonania ustaleń faktycznych co do liczby i rodzaju odbytych przez skarżącą studiów podyplomowych i szkoleń oraz uzyskanych ewentualnie certyfikatów i nabytych kompetencji, a w dalszej kolejności dopiero ocenie podlegać mogła przydatność tych szkoleń na określonym stanowisku. Należy zauważyć, że organ w ogóle nie wskazał, czy odbyte przez skarżącą szkolenia miały jedynie charakter szkoleń związanych z doskonaleniem zawodowym, niezbędnym w Służbie Celnej na stanowiskach związanych ze stosowaniem szeroko rozumianego prawa celnego, czy też wiązały się z nabyciem nowych kompetencji, ewentualnie specjalistycznych uprawnień, wcześniej przez skarżącą nieposiadanych, a więc czy wiązały się z uzyskaniem dodatkowych kwalifikacji w zawodzie. Nie wyjaśnił, czy odbyte przez skarżącą szkolenia były przydatne na zajmowanych przez skarżącą kolejno stanowiskach i miały wpływ na jej awanse w strukturze Służby Celnej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, czy organ uznał kwalifikacje skarżącej za niewystarczające do zajmowania stanowiska starszego eksperta czy też nie. Organ ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że skarżąca odbyła wiele szkoleń specjalistycznych przydatnych do służby na stanowisku eksperta. Organ nie wyjaśnił jednak, jakie kwalifikacje wymagane są na stanowisku eksperta, a jakie na stanowisku starszego eksperta.

Narusza art. 165 ust. 7 ogólnikowe stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że "byli funkcjonariusze celni stanowili grupę zawodową dobrze wykształconą i przeszkoloną z racji funkcjonującego w tej służbie systemu szkoleń wewnętrznych i zewnętrznych. Zaś podnoszenie kwalifikacji zawodowych było ustawowym obowiązkiem każdego funkcjonariusza celnego (art. 122 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej)". Jest to stwierdzenie nieodnoszące się do indywidualnych cech skarżącej i jej konkretnej sytuacji zawodowej. Co więcej, stwierdzenie to deprecjonuje wręcz zdobyte przez skarżącą kwalifikacje. Tymczasem liczba ukończonych kursów i szkoleń, a także studiów podyplomowych, świadczy o stałej chęci dokształcania się, doskonalenia swoich umiejętności zawodowych i podnoszenia kwalifikacji. Jest to niewątpliwie okoliczność, którą organ powinien był wziąć pod uwagę przedstawiając skarżącej propozycję nowych warunków służby, czego jednak nie uczynił.

Przedstawiając przebieg służby skarżącej organ ograniczył się do wymienienia, bez bliższego określenia, zajmowanych przez skarżącą od 1991 r. do 2007 r. stanowisk i wskazania okresów zajmowanych przez skarżącą stanowisk kierowniczych. Organ nie ustalił jednak w ogóle zakresu obowiązków skarżącej na poszczególnych stanowiskach i nie wskazał, jakie zadania realizowała skarżąca. Nie wyjaśnił, jaki charakter miała praca skarżącej w latach 2007 – 2017, kiedy skarżącej powierzano kolejno coraz wyższe stanowiska kierownicze. Nie ustosunkował się do zarzutów skarżącej, że realizowała trudne i odpowiedzialne zadania nadzorcze (nadzorowała pion orzecznictwa), że wykonywała pionierską pracę nad tworzeniem regulaminu organizacyjnego urzędu celno-skarbowego, wymagającą zaangażowania i poświecenia dodatkowego czasu, w tym także poza służbą.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ analizował akta osobowe skarżącej pod kątem jej osiągnięć, zdobywanych coraz wyższych stopni i awansów na zajmowanych stanowiskach. Pominął całkowicie znajdujące się w aktach osobowych oceny okresowe i opinie związane z mianowaniem skarżącej na wyższe stopnie służbowe, a także dowody przyznawania skarżącej nagród za szczególne osiągnięcia.

Organ nie zindywidualizował zatem sytuacji skarżącej, co nie pozwala na ocenę prawidłowości stanowiska organu.

Organ stwierdza wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przy składaniu skarżącej propozycji służby na nowych warunkach wzięto pod uwagę jej długoletnie doświadczenie zawodowe, nie wyjaśnia jednak, jakie elementy złożyły się na zaproponowanie skarżącej stanowiska eksperta i jakie okoliczności zadecydowały o tym, że w ocenie organu skarżąca nie zasługiwała po ponad 25 latach służby na stanowisko starszego eksperta.

Organ przyznał, że z chwilą odwołania skarżącej ze stanowiska zastępcy dyrektora nie wyznaczono skarżącej stanowiska służbowego, co nie było prawidłowe. Organ uznał jednak, że okoliczność ta nie ma w sprawie niniejszej znaczenia, ponieważ w dacie odwołania skarżącej ze stanowiska obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, zgodnie z którymi organ nie miał obowiązku wyznaczenia skarżącej stanowiska starszego eksperta. Organ wyjaśnił, że do skarżącej miałby zastosowanie § 10 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia, przewidujący wyznaczenie stanowiska nie niższego niż zajmowane przed awansem, a nie § 10 ust. 2 pkt 1, przewidujący wyznaczenie stanowiska starszego eksperta.

Przedstawiona przez organ argumentacja jest chybiona. Okoliczność, że do skarżącej miałby zastosowanie § 10 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r. nie przesądza o prawidłowości zaproponowania skarżącej stanowiska eksperta, skoro rozporządzenie to nie miało w sprawie zastosowania, a ponadto, co należy podkreślić, powoływany przez organ przepis nie wyklucza w żadnym wypadku zaproponowania skarżącej stanowiska starszego eksperta. Zgodnie bowiem z brzmieniem przepisu wyznacza się stanowisko "nie niższe", a więc może to być także stanowisko wyższe niż zajmowane przed awansem na stanowisko kierownicze.

Należy mieć na uwadze, że skarżąca przed odwołaniem zajmowała bardzo wysokie stanowisko, wymagające odpowiednich kwalifikacji i predyspozycji. Stanowisko zastępcy dyrektora Izby Celnej było niewątpliwie jednym z najwyższych stanowisk w strukturze organizacyjnej Służby Celnej. Również zdobyty przez skarżącą stopień służbowy świadczy o jej pozycji i kwalifikacjach. Skarżąca jest od 2016 r. podinspektorem celnym. W Służbie Celnej, zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z 2009 r. istniało 19 stopni służbowych. Stopień podinspektora zaliczany był do korpusu oficerów starszych Służby Celnej, od którego wyżej usytuowany w hierarchii był tylko korpus generałów Służby Celnej (art. 115 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z 2009 r.). W obecnej strukturze stopień służbowy skarżącej jest także wysoki. Okoliczności tych w ogóle organ nie wziął jednak pod uwagę. Nie rozważył związku stopnia służbowego z zajmowanym stanowiskiem, w szczególności zaś nie wskazał, czy stanowisko starszego eksperta wymaga posiadania określonego stopnia służbowego. Nie wykazał zatem, że skarżącej, posiadającej stopień podinspektora, nie można było powierzyć stanowiska starszego eksperta.

Ponadto w aktach osobowych skarżącej brak jakiegokolwiek dowodu, by skarżąca nieprawidłowo wypełniała swoje obowiązki. Przeciwnie – w aktach znajdują się liczne pisma przyznające nagrody i okresowe oceny pracy skarżącej na bardzo wysokim poziomie. Co więcej, jak wynika z akt osobowych, skarżąca – poza ukończeniem studiów podyplomowych oraz wielu kursów i szkoleń – była wykładowczynią dla innych funkcjonariuszy z zagadnień prawa celnego. Organ okoliczność tę całkowicie pominął.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się wystarczająco do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym do okoliczności dotyczących kwalifikacji, procesu doskonalenia zawodowego oraz dotychczasowego przebiegu służby skarżącej. Nie rozważył także szczególnej sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca w związku z odwołaniem ze stanowiska Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w B. P. i nieokreśleniem jej statusu. Nie sposób nie zauważyć, że skarżąca nie była szeregowym pracownikiem, lecz zastępcą dyrektora jednej z największych izb celnych, co zobowiązywało organ do rozważenia i przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich wskazanych wyżej okoliczności, a nie poprzestania na zdawkowym stwierdzeniu, że ustawodawca dokonał głębokiej reformy finansów publicznych oraz że przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji "umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS" .

Przypomnieć należy, że powołanym wyżej wyroku z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...], Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można uznać, że skoro ustawodawca gwarancje zachowania przez funkcjonariusza dotychczasowych warunków pełnienia służby ograniczył wyłącznie do stopnia służbowego i takich gwarancji nie zastrzegł dla pozostałych warunków pełnienia służby, to działania organu mogą być arbitralne. Istnieje bowiem zasadnicza różnica między arbitralnością działania a działaniem w ramach swobodnego uznania administracyjnego.

NSA wskazał, że organ powinien był wykazać dlaczego w nowo tworzonej formacji takiego stanowiska nie może jej wyznaczyć. Jest to tym bardziej istotne, że zasady wyznaczania stanowiska w służbie, w razie odwołania ze stanowiska kierowniczego, obowiązywały zarówno w poprzednim stanie prawnym jak i obecnym oraz miały taki sam charakter gwarancyjny dla sytuacji funkcjonariusza.

Rozpoznając sprawę ponownie organ nie zastosował się do oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie dokonał ustaleń wskazanych przez sądy oraz nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób przekonujący i pozwalający na poznanie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia.

Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nakładające na organ obowiązek wnikliwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i przekonującego uzasadnienia swojego stawiska, a także art. 153 p.p.s.a., który zobowiązywał organ do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu sądu.

Podkreślenia wymaga, że skarżąca, jako funkcjonariusz w służbie państwowej, miała prawo oczekiwać, że przedstawione jej nowe warunki pełnienia służby będą odpowiadać jej kwalifikacjom i doświadczeniu zawodowemu, przy uwzględnieniu potrzeb służby i owej struktury organizacyjnej, czemu organ powinien dać wyraz w decyzji, odnosząc się do indywidulanej, skonkretyzowanej sytuacji skarżącej. Dopiero wówczas możliwa byłaby ocena, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające zaproponowanie skarżącej określonych warunków pełnienia służby, istotnie pogarszającej jej sytuację. Organ nie zadał sobie jednak trudu wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zbadał wnikliwie i rozważył wszystkie przesłanki określone w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, pominął bowiem jak wykazano wyżej wiele istotnych okoliczności mających znaczenie w sprawie, co po raz kolejny nakazuje ocenić decyzję jako arbitralną. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wyjaśnia bowiem przekonująco podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naruszenie przez organ wskazanych wyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło bowiem do wydania decyzji, utrzymującej w mocy decyzję, która wydana została z naruszeniem przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, zobowiązującego organ do uwzględnienia kwalifikacji, przebiegu służby i miejsca zamieszkania funkcjonariusza, czego organ nie uczynił w sposób należyty i pozwalający na ocenę prawidłowości jego stanowiska.

Dodać należy, że w ramach uznania administracyjnego organ nie jest zwolniony od prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wyczerpującego oraz przekonującego uzasadnienia swojego stanowiska co do wyboru sposobu rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną przez sąd ocenę prawną i dokona przede wszystkim dodatkowych niezbędnych ustaleń co do kwalifikacji i przebiegu służby skarżącej, które wynikają z akt osobowych skarżącej, a które organ całkowicie pominął, mimo ich istotnego znaczenia. Rozważy następnie wyczerpująco, czy w stanie faktycznym sprawy uzasadnione było zaproponowanie skarżącej stanowiska eksperta i określenie uposażenia zasadniczego według mnożnika [...]. Nie jest przy tym wystarczające stwierdzenie, że zaproponowany mnożnik wynagrodzenia mieści się w granicach przewidzianych przepisami. Należy zauważyć, że nowe warunki wynagradzania, przewidziane dla skarżącej znacznie pogorszyły jej sytuację, jeśli się weźmie pod uwagę całokształt jej służby. Organ zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przyjął taki właśnie mnożnik, mimo że zgodnie z przepisami mógł ustalić wynagrodzenie skarżącej na innym, wyższym poziomie.

Jak podkreślił NSA, organ powinien także wyjaśnić, dlaczego nie mógł powierzyć skarżącej stanowiska starszego eksperta.

Skoro propozycja nowych warunków służby uwzględniać powinna kwalifikacje funkcjonariusza, uzasadnienie decyzji powinno wskazywać nie tylko spełnienie formalnego wymogu posiadania kwalifikacji niezbędnych na danym stanowisku, takich jak ukończenie studiów wyższych, lecz także odnosić się do dodatkowych kwalifikacji funkcjonariusza, wynikających z ukończonych studiów podyplomowych i szkoleń. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ocena kwalifikacji funkcjonariusza, który legitymuje się jedynie dyplomem studiów wyższych oraz funkcjonariusza, który dodatkowo ukończył studia podyplomowe, różne kursy i szkolenia powinna być zróżnicowana. Okoliczności te powinny być brane przy ocenie kwalifikacji i proponowaniu określonego stanowiska.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.