Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1730/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1, art 15 ust. 2 pkt 1, art. 36 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 987/14 w sprawie ze skargi R. P. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 27 marca 2014 r. nr XLII/428/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 987/14, oddalił skargę R. P. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 27 marca 2014 r., nr XLII/428/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 27 marca 2014 r. Rada Miejska Gminy Pobiedziska podjęła uchwałę nr XLII/428/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obręb Biskupice, gmina Pobiedziska.

R. P. w skardze na powyższą uchwałę podniósł, iż kupił działkę nr [...]/60 (akt notarialny z dnia 7 lipca 2005 r.), która przeznaczona była pod nieuciążliwą działalność gospodarczą z możliwością lokalizacji budynków mieszkalnych. Następnie w studium i planie miejscowym zostało zmienione jej przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. W związku z czym naruszone zostały prawa nabyte skarżącego poprzez niekorzystną zmianę przeznaczenia jego nieruchomości w zakresie możliwości prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej z możliwością lokalizacji budynków mieszkalnych. Skarżący podniósł nadto naruszenie zasad procedury planistycznej poprzez nierozpatrzenie jego uwag składanych do planu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 25 marca 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy Pobiedziska przedłożył zaświadczenie o przeznaczeniu działki nr [...]/60 położonej w Biskupicach, z którego wynika, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. (uchwała Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska nr XXXV/188/92 z dnia 10 czerwca 1992 r.) działka nr [...]/60 przeznaczona była pod działalność gospodarczą nieuciążliwą, na której dopuszczało się lokalizację budynków mieszkalnych związanych z obsługą projektowanych zakładów. Następnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pobiedziska zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej Gminy w dniu 27 października 2000 r. nr XXXV/317/00, obowiązujące do 23 lutego 2011 r. przewidywało przeznaczenie tej działki pod działalność gospodarczo-przemysłową. Działka położona była w granicach i obszarach otulin parków krajobrazowych. Z kolei studium zatwierdzone dnia 24 lutego 2011 r. uchwałą Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska nr V/40/2011 przewiduje działkę nr [...]/60 przeznaczyć pod główną strefę zurbanizowaną Ia. Działka znajduje się w otulinie parku krajobrazowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skarżący wykazał, że w odniesieniu do jego przypadku istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją jako właściciela działki nr [...]/60, która na skutek ustaleń planu zmieniła przeznaczenie w związku z czym został naruszony interes prawny skarżącego (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Zaskarżona uchwała jednocześnie w ocenie skarżącego negatywnie wpłynęła na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając skarżącego pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Kwestionowany przez skarżącego zapis uchwały planistycznej eliminuje lub co najmniej ogranicza przysługujące mu prawa do działki nr [...]/60 leżącej na terenie objętym zaskarżonym planem. Przysługuje mu zatem przymiot strony.

Oceniając uchwałę w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia procedury planistycznej.

Wszystkie wymogi wskazane w art. 17 u.p.z.p. zostały zachowane.

Rada Gminy w dniu 31 stycznia 2008 r. pojęła uchwałę nr XVII/209/08 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Biskupice, Gmina Pobiedziska. Uchwała ta została zmieniona uchwałą nr XXX/319/2013 z dnia 28 lutego 2013r.

Zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Wójt ogłosił w prasie lokalnej oraz w drodze obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Określono również termin składania wniosków do tego planu do dnia 2 lipca 2013 r.

Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Wójt zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminie ich wniesienia.

Następnie sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Sporządzona została również prognoza oddziaływania na środowisko.

W dalszej kolejności projekt planu skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia.

Opinię, zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p., wyraziła Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna. Projekt planu uzyskał pozytywną opinię Państwowego Inspektora Sanitarnego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Stosownie do art. 17 pkt 7 u.p.z.p. uzgodniono projekt planu miejscowego z Wojewódzką Komendą Państwowej Straży Pożarnej, Polskimi Sieciami Elektroenergetycznymi Zachód S.A., Wielkopolską Spółką Gazownictwa, Wielkopolskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Zespołem Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego, Zakładem Komunalnym Pobiedziska, Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Zarządem Województwa Wielkopolskiego, Wojewodą Wielkopolskim, Starostwem Powiatowym, Wojewódzkim Sztabem Wojskowym, Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, Zarządem Dróg Powiatowych, PKP S.A., Telekomunikacją Kolejową Telekom sp. z o.o. Negatywną opinię wyraził Powiatowy Konserwator Zabytków.

W trakcie procedowania Rada uzyskała zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych.

Stosownie do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. uzgodniony projekt został wyłożony do publicznego wglądu czterokrotnie z uwagi na uwzględnienie uwag zgłoszonych w trakcie wyłożenia planu do publicznego wglądu. Ostatnie wyłożenie planu miało miejsce w okresie od 16 stycznia do 13 lutego, o czym organ poinformował w formie obwieszczenia, informacji w prasie lokalnej. W ogłoszeniu tym określono termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami na dzień 10 lutego 2014 r. oraz termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu do dnia 28 lutego 2014 r. W trakcie wyłożeń planu swoje uwagi złożył również skarżący.

W dniu 10 lutego 2014 r. odbyła się dyskusja nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. W trakcie wyłożenia planu wpłynęło kilka uwag, które organ częściowo uwzględnił.

W dniu 27 marca 2014 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu organ zachował określoną w art. 17 u.p.z.p. procedurę. Przechodząc do oceny zarzutów odnoszących się do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego wskazano, że działka skarżącego nr [...]/60 objęta zaskarżonym planem położona jest w obszarze postanowień planu 64 MN. Zgodnie z postanowieniami studium leży w obszarze Ia, Strefa zurbanizowana (s. 38 studium) z terenami zabudowy mieszkaniowej, letniskowej, usługowej, techniczno-produkcyjnej, terenami zieleni oraz terenami komunikacji i infrastruktury. Zapis studium wskazuje, że "w celu uporządkowania struktury układów przestrzennych wsi i nowych osiedli mieszkaniowych należy dążyć do wykształcenia przestrzeni publicznych ingerujących i wpływających na tworzenie społeczności lokalnych. Uporządkowanie struktur urbanistycznych powinno odbywać się poprzez realizację jednakowej architektury pod względem form, kolorystyki i skali". Zdaniem Sądu przeznaczenie terenu pod zabudowę wyłącznie mieszkaniową przy takich postanowieniach studium dopuszczających wszelką zabudowę nie oznacza niezgodności planu ze studium. W ocenie Sądu, naruszenie interesu prawnego skarżącego zaskarżonym planem, nastąpiło zgodnie z prawem i nie było wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień czyli tzw. władztwa planistycznego, nie doszło do przekroczenia jego granic.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej. Gmina samodzielnie określa funkcje terenów, jednak samodzielność ta nie jest samodzielnością nieograniczoną. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności będzie musiała się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym, znajdując wyraz w akcie polityki przestrzennej – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i stosownie do wymagań ustawy w ponadlokalnych aktach polityki przestrzennej.

Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tylko interes publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę, że działka skarżącego graniczy z terenami zabudowy mieszkaniowej oraz fakt, iż studium nakazuje uporządkowanie przestrzeni urbanistycznej, wprowadzenie jednakowego przeznaczenia dla wszystkich działek uznać należało za dopuszczalne. Jak słusznie wskazał organ przeznaczenie działki skarżącego pod zabudowę usługową mogłoby wywołać konflikty sąsiedzkie, społeczne między właścicielami poszczególnych działek znajdujących się w tym obszarze. Słusznie zatem organ kierował się istniejącą funkcją jaka występuje w przedmiotowym obszarze tj. zabudową mieszkaniową jednorodzinną, biorąc pod uwagę okoliczność, że przedmiotowa działka znajduje się w otulinie parku krajobrazowego.

Stwierdzenie w takiej sytuacji nieważności planu miejscowego tylko dlatego, że skarżący nie zgadza się na zmianę przeznaczenia swojej działki, stanowiłoby nadmierną ingerencję we władztwo planistyczne gminy.

Również zarzuty skargi dotyczące nierozpatrzenia uwag Sąd uznał za bezzasadne. Uwaga do drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu –złożona w dniu 26 września 2013 r. w sprawie zakwalifikowania działki nr [...]/60 z projektowanego MN na MN/U – wpłynęła po terminie wyznaczonym w obwieszczeniu. Natomiast do trzeciego wyłożenia projektu do publicznego wglądu – uwagi złożone w dniu 16 października 2013 r. (jedna uwaga) i w dniu 18 października 2013 r. (dwie uwagi) w sprawie zmiany przeznaczenia z MN na MN/u zostały rozstrzygnięte negatywnie przez Burmistrza Miasta i Gminy Pobiedziska.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

R. P. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 21 ust. 1 konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że z cytowanych powyżej przepisów ustawy daje się wyprowadzić normę prawną, iż organ gminy uprawniony jest do ograniczenia przeznaczenia działki skarżącego poprzez wyeliminowanie funkcji usługowej i przeznaczenie działki wyłącznie pod funkcję mieszkalną, w sytuacji w której Skarżący nabył działkę z zamiarem prowadzenia na niej nieuciążliwej działalności gospodarczej, bazując na Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Pobiedziska, wedle którego działka przeznaczona była pod między innymi działalność usługową,

b) błędną wykładnię art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego dla spornej działki Skarżącego o numerze [...]/60 dopuszczalne było ograniczenie jej przeznaczenia w sytuacji, w której w odniesieniu do innych działek z tego samego rejonu, a mianowicie działek nr [...]/27,[...]/28 i [...]/31 zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego zezwolił na ich wykorzystanie również pod działalność usługową,

2. naruszenie przepisów prawa postępowania:

a) art. 17 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przejawiające błędnym ustaleniem, iż procedura planistyczna została zachowana, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała wprowadzona została z naruszeniem regulacji powołanych przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący kupił działkę w 2005 r., jako przeznaczoną pod nieuciążliwą działalność gospodarczą z możliwością lokalizacji budynków mieszkalnych. Również Studium uchwalone 24 lutego 2011 r. usankcjonowało takie przeznaczenie i utwierdziło skarżącego w przekonaniu, że brak będzie prawnych przeszkód do podjęcia usługowej aktywności gospodarczej na tej działce.

Podniesiono też, że skarżący działając w zaufaniu do organów administracji samorządowej rozpoczął budowę domu mieszkalnego wraz z garażem i budynkiem gospodarczym z przeznaczeniem pod planowaną działalność gospodarczą.

Zaskarżoną uchwałą zmieniono przeznaczenie spornej działki, doprowadzając do sytuacji, w której skarżący nie będzie mógł posadowić na działce budynków służących do prowadzenia działalności gospodarczej.

Uzasadniając zarzut z pkt 1a) wskazano, że Sąd przyjął, iż organ gminy był uprawniony do ograniczenia przeznaczenia działki skarżącego w sytuacji gdy nabył on działkę z zamiarem nieuciążliwej działalności gospodarczej, bazując na postanowieniach Studium, wedle którego działka przeznaczona była pod m.in. działalność usługową. Zdaniem strony nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do przedmiotowej działki plan nie jest zgodny ze Studium. Sąd pierwszej instancji nie ma racji, że organ gminy nie przekroczył tzw. władztwa planistycznego. Zaskarżona uchwała pozbawiła skarżącego posiadanych uprawnień i uniemożliwia mu realizację przedsięwzięć zarobkowych.

W uzasadnieniu zarzutu z pkt 1b) podniesiono, że zaskarżona uchwała w sposób sprzeczny z podstawowymi gwarancjami równości konstytucyjnej zróżnicowała sytuację prawną obywateli znajdujących się w tych samych okolicznościach faktycznych. W odniesieniu bowiem do jednostkowych działek o nr [...]/27, [...]/28 i [...]/31, o zbliżonym charakterze, usytuowanych w bliskim sąsiedztwie, posiadających zbliżone parametry – organ uwzględnił wnioski i zatwierdził ich przeznaczenie pod działalność również usługową. Prawo do prowadzenia usługowej działalności gospodarczej zostało zatem zachowane w odniesieniu tylko do niektórych właścicieli z pogwałceniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

W odniesieniu do zarzutu 2a) wskazano, że Sąd pominął, iż organ uchwałodawczy pominął konsultacje społeczne oraz swoich rozstrzygnięć nie umotywował, zgodnie z zasadą pisemności. Organ nie uzasadnił jakie szczególne względy spowodowały, że plan nie odpowiada przeznaczeniu działki określonemu w Studium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą interpretacją art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zasadnie stwierdził, że kwestionowane w skardze ustalenia uchwalonego planu, chociaż ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącemu prawa własności do oznaczonej nieruchomości, to nie naruszają zasad i trybu określonego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasady ochrony własności przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP. Uprawniona była również ocena Sądu Wojewódzkiego co do zgodności kontrolowanych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Pobiedziska, obowiązującego na mocy uchwały z 24 lutego 2011 r.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Z przepisu tego wynika, że prawo własności nieruchomości nie jest nieograniczone, bowiem sposób jego wykonywania regulowany jest przez przepisy powszechnie obowiązujące oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Konstytucja stanowiąc w art. 21 ust. 1 o ochronie prawa własności jednocześnie dopuszcza w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Przepisy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przyznają organom gminy uprawnienie do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, celem ustalenia przeznaczenia terenu i określenia sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy.

Z istoty wykonywanego przez gminę władztwa planistycznego wynika, że może ona poprzez uchwaloną treść planu miejscowego wpływać na prywatne interesy właścicieli poszczególnych nieruchomości, musi to jednak czynić w granicach dozwolonych prawem. Dodać trzeba, że chociaż Gmina może samodzielnie kształtować przeznaczenie i sposób zagospodarowania danego terenu, to jednak ingerencja w sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości objętych planem musi pozostać w racjonalnej proporcji co celów, dla osiągnięcia których ustanawiane są określone ograniczenia. Dlatego każdorazowo gdy rozpatrywana jest skarga na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego złożona przez podmiot, którego interes prawny został naruszony konkretnymi ustaleniami planu istotne jest rozważenie, czy doszło do nadużycia władztwa planistycznego, czy też organ gminy działał w granicach dozwolonych prawem.

Pamiętać przy tym należy, że gmina realizując politykę przestrzenną ma obowiązek przy uchwalaniu planu miejscowego uwzględnić nie tylko kwestie wynikające z ochrony prawa własności, ale też inne wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony środowiska lub potrzeby interesu publicznego.

Oceniając w kontekście powyższych kryteriów postanowienia przedmiotowego planu, zakwestionowane przez skarżącego, należało dojść do wniosku, że podjęte zostały w sposób zgodny z prawem. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że ustalone w planie przeznaczenie obszaru obejmującego działkę skarżącego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest zgodne z postanowieniami Studium, które przewidują dla strefy zurbanizowanej rozwój zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej, wielorodzinnej i siedliskowej), zabudowy letniskowej, usługowej, techniczno-produkcyjnej, z terenami zieleni oraz terenami komunikacji i infrastruktury technicznej.

Oceniając stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. kwestię związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego trzeba uwzględnić charakter studium, który jest dokumentem planistycznym, wyznaczającym kierunki polityki przestrzennej, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. studium określa m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, natomiast określenie przeznaczenia konkretnych terenów dokonywane jest w planie miejscowym, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie rzeczą więc organu gminy było wyznaczenie w planie terenów pod poszczególne funkcje, zgodnie z kierunkami zmian określonymi w Studium, a także przy uwzględnieniu wymogów ustawowych wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Dodatkowo warto podkreślić, że przy uchwalaniu planu miejscowego organ gminy – ustalając przeznaczenie terenów na określone cele oraz ustalając zasady ich zagospodarowania i zabudowy – musi przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę swych działań (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

Powyższe uwarunkowania niewątpliwie czyniły, że usprawiedliwione było określenie w planie takich rozwiązań, które służą porządkowaniu struktur i układów przestrzennych na danym obszarze.

Za potrzebą wprowadzenia ładu przestrzennego poprzez uchwalenie stosownych postanowień planu wypowiedziała się Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna, która zwróciła uwagę na istniejące w Biskupicach niepożądane "wymieszanie funkcji" w zagospodarowaniu terenu (protokół z 10 października 2011 r.).

Trzeba zatem przyjąć, że w interesie publicznym - uwzględniającym zobiektywizowane potrzeby lokalnej społeczności - było wprowadzenie takich ustaleń planu, które pozwoliły na oznaczonym obszarze wyodrębnić kompleks działek z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W tym kontekście przekonująca jest argumentacja Rady Miejskiej, która wyjaśniła, że negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącego spowodowane było potrzebą zachowania występującej na przedmiotowym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i uniknięcia konfliktów w razie wprowadzenia funkcji usługowej. Nie bez znaczenia jest również okoliczność wskazana w odpowiedzi na skargę, że pomimo negatywnego rozstrzygnięcia uwag złożonych przez skarżącego, będzie on mógł po wydzieleniu lokalu użytkowego z budynku mieszkalnego, prowadzić nieuciążliwą działalność usługową, zważywszy na regulację art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

W okolicznościach niniejszej sprawy usytuowanie kompleksu działek, wśród których położona jest nieruchomość skarżącego, przemawiało za rozwiązaniem wykluczającym funkcję usługowa, która niosłaby za sobą nadmierne uciążliwości dla otoczenia. Nie ma przy tym racji autor skargi kasacyjnej podnosząc, że o nierównym potraktowaniu właścicieli nieruchomości objętych planem świadczy fakt, iż w odniesieniu do innych działek z tego samego rejonu (nr [...]/27, [...]/28 i [...]/31) przewidziano ich wykorzystanie pod działalność usługową. Wymienione bowiem działki mają odmienne usytuowanie i są znaczenie oddalone od nieruchomości skarżącego, która jest zlokalizowana wśród dwóch kompleksów składających się z działek o jednorodnym przeznaczeniu mieszkaniowym (tereny oznaczone symbolami 64 MN, 65 MN).

Warto w tym miejscu odwołać się również do zawartej w dokumentacji planistycznej prognozy oddziaływania projektowanego planu na środowisko. W wymienionej prognozie podano, że otoczenie miejscowości Biskupice, zwłaszcza jego obszary chronione, są wrażliwe na niekorzystny wpływ nieuporządkowanego zagospodarowania. Wydawanie nowych warunków zabudowy na podstawie ustawy mogłoby skutkować powiększeniem terenów usługowych i przemysłowych o niekorzystnym oddziaływaniu na środowisko. Wprowadzenie więc ograniczeń w miejscowym planie pozwoli na taki rozwój zagospodarowania, który ochroni obszary przyrodnicze. Zauważono też, że przyjęty w planie rozwój terenów mieszkaniowych i towarzyszących im usług pozwoli na zrównoważony rozwój tego terenu, a zarazem zachowanie jego walorów i komfortowych warunków życia mieszkańców. Wskazano również na niekorzystne dla przestrzeni przyrodniczej zjawisko rozproszenia zabudowy związane z chaotycznym, pozbawionym zasad zagospodarowaniem terenu na podstawie samych decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzono ponadto, że brak planu stwarza możliwość nieuporządkowanego rozwoju terenów usługowych.

Analiza stanu faktycznego sprawy pozwala zatem stwierdzić, że wypracowana przez organ koncepcja planistyczna uniemożliwiała uwzględnienie wniosku skarżącego o przeznaczenie jego nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i usługową.

Wprawdzie Rada Miejska w odpowiedzi na skargę nie uzasadniła swojego stanowiska w sposób wystarczający, to jednak sądy obu instancji rozpoznając sprawę na podstawie akt, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., uwzględniły cały materiał zebrany w sprawie.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, w analizowanym przypadku nie mogła być decydująca okoliczność, że skarżący nabył przedmiotową nieruchomość w czasie, gdy według ówczesnego Studium na przedmiotowym terenie dopuszczona była działalność gospodarcza nieuciążliwa.

Jak już zostało powiedziane wyżej Studium, będące dokumentem planistycznym wyznacza ogólne kierunki polityki przestrzennej i nie można wyprowadzać z jego postanowień "praw nabytych" w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości, jak to czyni strona skarżąca.

Poza tym dla uchwalonego planu wiążący charakter miało Studium późniejsze, którego treść dopuszczała na spornym obszarze różne funkcje. Oczywiście organ gminy ustalając przeznaczenie konkretnych nieruchomości musi uwzględnić potrzeby ich właścicieli, jednak w przypadku występujących kolizji konieczne jest wyważenie interesów prywatnych i interesu publicznego.

Zaznaczyć należy, że wprowadzona w planie miejscowym zmiana przeznaczenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącego nie może naruszyć jego uprawnień wynikających z realizowanej budowy budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych, o ile jest to inwestycja legalna. Jeżeli skarżący uzyskał wcześniej ostateczne pozwolenie na budowę, to korzysta z ochrony przewidzianej w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Wymieniony przepis wyłącza możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo jej sprzeczności z planem w sytuacji, gdy inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Artykuł 65 ust. 2 u.p.z.p. wyznacza więc zakres ochrony praw nabytych, koniecznej dla zapewnienia pewności obrotu prawnego. Z woli ustawodawcy takiej ochrony nie przyznano podmiotom, które uzyskały tylko same decyzje o warunkach zabudowy, podlegające wygaszeniu w razie niezgodności z ustaleniami planu (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

W orzecznictwie trafnie zauważono, że tego rodzaju rozwiązanie ustawowe zapewnia należyta równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczenia do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym planem miejscowym oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli.

Kryterium przesądzającym o tym, który z dwóch wymienionych względów uzyska pierwszeństwo jest stopień zaawansowania procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji, uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję, nawet jeżeli jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem (zob. wyrok WSA w Warszawie z 28 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1912/10).

Odnosząc się jeszcze do argumentacji przedstawionej w skardze należy zauważyć, że podnoszony fakt rozpoczętej inwestycji nie został w żaden sposób udokumentowany, co nie pozwala na szerszą ocenę w tym zakresie.

Dla porządku trzeba też wskazać, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego, korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, to stosownie do art. 36 ust. 1 u.p.z.p., właściciel nieruchomości może żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę (pkt 1) albo wykupienia nieruchomości lub jej części (pkt 2).

Wymienione regulacje ustawowe chroniące interes prawny właściciela nieruchomości naruszony uchwaleniem planu miejscowego oraz fakt możliwości zagospodarowania przez skarżącego swojej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu – wskazują, że nie nastąpiło naruszenie istoty prawa własności, a jedynie ograniczenie sposobu jego wykonywania. Tym samym nie można mówić, aby doszło do naruszenia praw konstytucyjnych skarżącego wynikających z regulacji art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

W niniejszej sprawie całokształt uwarunkowań omówionych wyżej, a podlegających uwzględnieniu na mocy art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., dawał organowi gminy podstawę do wprowadzenia w planie miejscowym ograniczeń polegających na wykluczeniu funkcji usługowej na terenie obejmującym nieruchomość skarżącego. Zasadna zatem okazała się ocena Sądu Wojewódzkiego, który nie dopatrzył się w działaniach gminy nadużycia władztwa planistycznego.

W rezultacie akceptacji podlegało wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do braku przesłanek warunkujących uwzględnienie skargi.

W skardze kasacyjnej niepodważona została również ocena Sądu, zgodnie z którą w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania kontrolowanego planu miejscowego. Nieskuteczny okazał się bowiem zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 17 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy nie sprecyzowano go w sposób umożliwiający jego merytoryczną ocenę. przepis art. 17 u.p.z.p. regulujący tryb uchwalania planu miejscowego zawiera obszerne unormowanie zapisane w poszczególnych jednostkach redakcyjnych, które powinny być sprecyzowane przez autora skargi kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.