Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1047/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
article: art. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 275
law: Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości - tekst jednolity
article: art. 26, art. 30a, art. 30c, art. 30d
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi D. S.A. w W. na informację zawartą w piśmie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. z dnia ... czerwca 2009 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 17 lipca 2009 r. D. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na informację zawartą w piśmie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. z ... czerwca 2009 r. nr ... dotyczącą oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, wydanym w następującym stanie faktycznym:

1. W dniu 5 lutego 2009 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) ogłosiła konkurs na składanie wniosków do Działania 4.2 "Stymulowanie działalności B-R przedsiębiorstw oraz wsparcie w zakresie wzornictwa przemysłowego" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (w skrócie: PO IG), lata 2007-2013, Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsiębiorstwa. Wnioski o dofinansowanie miały być składane w okresie od dnia 16 lutego 2009 r. do dnia 31 marca 2009 r. Jednocześnie, w ogłoszeniu o konkursie zaznaczono, że nabór wniosków o dofinansowanie może zostać zamknięty przed dniem 31 marca 2009 r. w przypadku, gdy kwota dofinansowania w ramach złożonych wniosków osiągnie 150% budżetu wyznaczonego na daną rundę aplikacyjną. W związku z osiągnięciem określonego progu, nabór wniosków został zamknięty w dniu 19 lutego 2009 r.

W ramach ww. konkursu w dniu ... lutego 2009 r. wniosek o dofinansowanie złożyła skarżąca Spółka.

W dniu 9 marca 2009 r. (pismo PARP z tej daty), została ona wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku o dofinansowanie.

W odpowiedzi -w dniu 10 marca 2009 r.- skarżąca złożyła skorygowany wniosek o dofinansowanie, jednakże nie zawierał on zmian w zakresie wymaganym przez PARP, a dotyczącym intensywności wsparcia odnośnie szkoleń oraz pokrycia kosztów przeniesienia prawa własności budynku lub budowli i ceny nabycia robót i materiałów budowlanych. Skarżąca wskazała, że zmniejszenie wskaźnika intensywności pomocy na część szkoleniową z ...% na ...% oraz wprowadzenie ...% limitu wydatków dla kategorii: "cena nabycia robót i materiałów budowlanych" nie ma do niej zastosowania. Zmiany te zostały bowiem wprowadzone rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 lutego 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz. U. Nr 19, poz. 103, dalej: rozporządzenie zmieniające), opublikowanym w dniu 5 lutego 2009 r., które najwcześniej weszło w życie w dniu 20 lutego 2009 r., czyli -zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449)- po upływie 14 dni od daty ich publikacji. Oznacza to, iż do wszystkich podmiotów startujących w ramach ww. konkursu Działania 4.2 powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 414, dalej: rozporządzenie PO IG) – w wersji nie uwzględniającej nowelizacji. Wskazując na powyższe, Spółka jednocześnie zaznaczyła, że konkurs został ogłoszony 16 lutego, czyli 11 dni od daty ogłoszenia nowelizacji rozporządzenia, a zakończył się 19 lutego – a więc 14 dni po ogłoszeniu nowelizacji rozporządzenia.

Pismem z ... marca 2009 r. PARP poinformowała Spółkę o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, z uwagi na to, że -jak podała- wskazane w wezwaniu braki formalne wniosku zostały uzupełnione w stopniu niewystarczającym.

Wyjaśniła, że we wniosku Spółki intensywność wsparcia na zakup szkoleń specjalistycznych przekracza dopuszczalną intensywność wynoszącą 25% wydatków ponoszonych na szkolenia oraz, że łączna wartość wydatków na pokrycie kosztów przeniesienia prawa własności budynku lub budowli oraz ceny nabycia robót i materiałów budowlanych wynosi ponad 50% całkowitych wydatków kwalifikowanych. Wymogi dotyczące ww. kwestii wynikają z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 lutego 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, które to weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. w dniu 5 lutego 2009 r. PARP wskazała także, że nabór wniosków do Działania 4.2 został ogłoszony w dniu 16 lutego 2009 r., stąd ocena formalna prowadzona jest na podstawie obowiązujących przepisów prawnych, w tym także rozporządzenia zmieniającego. Zaznaczyła również, że termin wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego jest zgodny z art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i nie naruszył demokratycznych zasad państwa prawa. I dalej zauważyła, że utrata mocy prawnej przez Program z dniem 31 grudnia 2008 r. powodowała, iż w celu zachowania ciągłości obowiązywania Programu pomocowego oraz w związku z koniecznością uruchamiania kolejnych konkursów w ramach poszczególnych działań Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, niezmiernie ważne było, aby projektowana nowelizacja weszła w życie z dniem ogłoszenia. Zaznaczyła też, że regulacja wynikająca z rozporządzenia zmieniającego nie nakłada na podmioty objęte jej oddziaływaniem żadnych dodatkowych obowiązków, a jedynie reguluje warunki przyznawania wsparcia ze środków publicznych na projekty przez nią realizowane. Na koniec PARP pouczyła Spółkę o przysługującym jej prawie złożenia protestu.

W dniu 2 kwietnia 2009 r., skarżąca wniosła do PARP protest, w którym zwróciła się o wydanie nowej decyzji potwierdzającej poprawność formalną wniosku i skierowanie go do oceny merytorycznej. Podniosła, że ocena złożonego przez nią wniosku o dofinansowanie została dokonana z naruszeniem przepisów:

- § 21 i § 22 ust. 3 i 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 -2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 414),

- art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449), oraz

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu protestu Spółka przede wszystkim podtrzymała swoje stanowisko w sprawie wyrażone w piśmie z 10 marca 2009 r., a dotyczące wejścia w życie przepisów rozporządzenia zmieniającego opublikowanego 5 lutego 2009 r. Wskazała, że rozporządzenie to mogło wejść w życie najwcześniej 20 lutego 2009 r. – zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w Konstytucji RP. Oznacza to, że w ciągu trwania całego konkursu, a w szczególności w dacie zgłoszenia wniosku przez Spółkę, tj. w dniu 16 lutego 2009 r., obowiązywało rozporządzenie w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 -2013, w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Ponadto -w dalszej części uzasadnienia protestu- Spółka zarzuciła uprzywilejowanie w konkursie mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, z uwagi na fakt, iż ww. zmiany przepisów nie dotyczyły tej kategorii wnioskodawców i w związku z tym nie byli oni zmuszeni do korekty przygotowywanych przez nich wniosków. Dodatkowo podniosła, iż duzi przedsiębiorcy w konkursie ogłoszonym w 2008 r. mogli wnioskować o wyższą kwotę niż w 2009 r.

Skarżąca zwróciła również uwagę na problemy związane z edytowaniem wniosku o dofinansowanie w Generatorze Wniosków oraz wniosła o powołanie ekspertów w zakresie prawa konstytucyjnego.

Pismem z ... kwietnia 2009 r. PARP poinformowała Spółkę, że protest został rozpatrzony negatywnie.

PARP w wydanym piśmie podkreśliła, że przyczyną odrzucenia wniosku o dofinansowanie złożonego przez skarżącą była niezgodność tego wniosku z przepisami rozporządzenia PO IG w zakresie intensywności wsparcia na szkolenia oraz łącznej wartości wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem na pokrycie kosztów przeniesienia prawa własności budynku lub budowli i ceny nabycia robót i materiałów budowlanych (tj. § 21 i § 22). Wskazała, że zarówno PARP pełniąca funkcję Instytucji Wdrażającej, jak i wnioskodawczyni, zobowiązani są do stosowania zasad określonych w obowiązujących przepisach prawa. Nabór wniosków o dofinansowanie odbył się w dniach 16-19 lutego 2009 r., a zatem w terminach, w których obowiązywało rozporządzenie PO IG w brzmieniu po nowelizacji (czyli po zmianie wprowadzonej 5 lutego 2009 r.). Tak więc uwagi zgłoszone do wniosku o dofinansowanie były zgodne z obowiązującymi przepisami, a Spółka niezależnie od własnej opinii była zobowiązana do stosowania się do zmienionego rozporządzenia PO IG. Pomimo wezwania wnioskodawczyni nie dostosowała wniosku do obowiązujących przepisów i wniosek ten uzyskał negatywną ocenę. W konsekwencji PARP stwierdziła, że ocena formalna wniosku została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a złożony protest jest bezzasadny. Na koniec PARP poinformowała Spółkę o przysługującym jej odwołaniu do Ministra Gospodarki, pełniącego funkcję Instytucji Pośredniczącej dla działania 4.2 PO IG.

W dniu 13 maja 2009 r. do Ministerstwa Gospodarki wpłynęło odwołanie skarżącej od negatywnego wyniku rozpatrzenia protestu. Zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczyły kwestii uprzednio podniesionych w proteście. Dodatkowo skarżąca rozwinęła argumentację dotyczącą braku w rozporządzeniu zmieniającym vacatio legis.

Pismem z ... czerwca 2009 r. Minister Gospodarki poinformował Spółkę o pozytywnym rozpatrzeniu odwołania.

Przedstawiając swoje stanowisko Minister Gospodarki w pierwszej kolejności zaznaczył, że ogłoszenie PARP o naborze zawierało informację o obowiązujących aktach prawnych, na podstawie których przeprowadzany jest konkurs i zgodnie z którym należy wypełnić wniosek o dofinansowanie. Spółka wypełniając wniosek o dofinansowanie była zobowiązana stosować rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 lutego 2009 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, weszło ono w życie z dniem ogłoszenia, tj. dnia 5 lutego 2009 r. Z tą datą został również ogłoszony konkurs. Rozporządzenie zmieniające nie zawiera przepisów przejściowych, zgodnie z którymi do ogłoszenia konkursu należałoby stosować przepisy w brzmieniu przed wejściem w życie nowelizacji. W związku z powyższym Minister Gospodarki stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do uznania, że w ramach konkursu obowiązywało rozporządzenie w brzmieniu sprzed nowelizacji. Stwierdził też, że Spółka dokonała niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych twierdząc, że akt prawny nie może wejść w życie z dniem ogłoszenia.

Następnie Minister Gospodarki przypomniał, iż Spółka w odwołaniu zwróciła uwagę również na problemy z edytowaniem wniosku o dofinansowanie w Generatorze Wniosków i podniósł w tym zakresie, że nie podziela stanowiska Instytucji Wdrażającej, iż problemy wynikające z braku możliwości edytowania wniosku nie mają wpływu na zapewnienie zgodności wniosku z kryteriami formalnymi. Wskazał, że PARP w niewystarczający sposób uzasadniła, iż te elementy Generatora Wniosków, które nie działały prawidłowo, nie wpływały na możliwość spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów formalnych.

Dalej, Minister Gospodarki podał, że wniosek został skierowany do ponownej oceny formalnej.

W ramach ponownej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie przeprowadzanej przez PARP jako Instytucję Wdrażającą, skarżąca została wezwana do jego korekty w zakresie łącznej wartości wydatków kwalifikowanych na pokrycie kosztów przeniesienia prawa własności budynku lub budowli i ceny nabycia robót i materiałów budowlanych oraz w zakresie intensywności wsparcia na szkolenia specjalistyczne.

W piśmie z 25 czerwca 2009 r. -odpowiadając na ww. pismo PARP dotyczące uchybień formalnych wniosku- Spółka odmówiła uwzględnienia przekazanych uwag, albowiem -jak wskazała- nie wynikają one z przepisów obowiązujących w czasie przeprowadzania naboru wniosków, a co za tym idzie, niezastosowanie się do nich nie może być traktowane jako uchybienie formalne. Tym samym skarżąca ponownie odmówiła dokonania korekty wniosku o dofinansowanie w zakresie objętym wezwaniem, z powodów podniesionych w proteście i w odwołaniu. Podtrzymała przy tym swoje stanowisko przedstawione w obu złożonych środkach odwoławczych.

Pismem z .... czerwca 2009 r. PARP poinformowała skarżącą Spółkę, iż z uwagi na niepoprawienie uchybień formalnych wskazanych w wezwaniu, wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został odrzucony i nie będzie przedmiotem dalszej oceny. Jednocześnie PARP poinformowała również wnioskodawczynię, że przysługuje jej możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości przedstawione w piśmie z ... czerwca 2009 r., skarżąca – D. S.A. wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu objętego jej wnioskiem o dofinansowanie dokonana została w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PARP.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie § 21 i § 22 ust. 3 i 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 – w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku (Dz. U. Nr 68, poz. 414), wobec braku mocy normatywnej § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 2 lutego 2009 r. zmieniającego ww. rozporządzenie z powodu jego sprzeczności z:

- art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449), oraz

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu przebiegu sprawy, skarżąca podtrzymała w całości swoje argumenty przedstawione w proteście z 2 kwietnia 2009 r. oraz w odwołaniu z 11 maja 2009 r. odnoszące się do naruszenia przez § 3 rozporządzenia zmieniającego (wynikającego z Dz. U. Nr 19, poz. 103), art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim wskazany przepis przewiduje wejście w życie rozporządzenia zmieniającego bez zachowania vacatio legis.

Rozwijając powyższe Spółka wskazała, iż § 21 rozporządzenia PO IG w brzmieniu obowiązującym w dniu składania wniosku nie przewidywał żadnych ograniczeń procentowych w zakresie wydatków na roboty i materiały budowlane. Dopiero nowelizacja rozporządzenia PO IG dokonana 2 lutego 2009 r. zmieniła ten przepis w ten sposób, że wprowadziła ograniczenie ww. wydatków w wysokości 50% całości wydatków kwalifikowanych. Rozporządzenie zmieniające, wprowadzające omawiany limit, zostało opublikowane 5 lutego 2009 r. i zgodnie z § 3 tej regulacji miało wejść w życie z datą ogłoszenia, czyli 5 lutego 2009 r. Konkurs dla Działania 4.2 odbył się w dniach od 16 do 19 lutego 2009 r., czyli dokładnie pomiędzy 10 a 14 dniem następującym po dacie publikacji rozporządzenia zmieniającego. W tym miejscu Spółka podniosła, iż wobec braku mocy normatywnej § 3 rozporządzenia zmieniającego należy przyjąć, iż w ciągu trwania całego konkursu, a w szczególności w dacie zgłoszenia wniosku przez Spółkę, tj. w dniu 16 lutego 2009 r., obowiązywało rozporządzenie PO IG w brzmieniu sprzed nowelizacji. W efekcie, niezastosowanie ww. 50 % ograniczenia w zakresie wydatków na materiały budowlane i roboty budowlane, było jak najbardziej zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu złożenia wniosku.

Powyższe uwagi dotyczą również -jak podniosła Spółka- § 22 ust. 3 rozporządzenia PO IG.

Następnie skarżąca wskazała na art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych zauważając, iż zgodnie z jego treścią zrezygnowanie z vacatio legis może nastąpić tylko wówczas, gdy wymaga tego ważny interes państwa oraz nie narusza to zasady demokratycznego państwa prawa. Jednocześnie Spółka podniosła, iż w przypadku ww. rozporządzenia zmieniającego żaden z tych warunków nie został spełniony. Wywiodła także, że czas niezbędnego vacatio legis w zakresie regulacji dotyczących tego rodzaju konkursów powinien wynosić około 3 miesięcy. Tymczasem rozporządzenie zmieniające w ogóle nie przewiduje jakiegokolwiek okresu. Zaznaczyła, że w jej przypadku przeformułowanie wszystkich kalkulacji, zmiana wniosku i całego biznes planu -zgodnie z zaleceniami zawartymi w piśmie z 9 marca 2009 r.- zajęłaby minimum 15 dni roboczych. Wykonanie takiej dodatkowej pracy jest nakładaniem dodatkowych obowiązków na adresatów norm prawnych. Niezależnie od tego podała, że rozporządzenie zmieniające znacznie ograniczyło jej uprawnienia w stosunku do przysługujących jej przed nowelizacją rozporządzenia PO IG. Wskutek tej zmiany kwota dotacji, o jaką mogłaby się ubiegać została zmniejszona ponad siedmiokrotnie.

W konsekwencji, skarżąca stanęła na stanowisku, że konkurs ogłoszony w ramach działania 4.2 PO IG powinien odbyć się na podstawie rozporządzenia PO IG w brzmieniu obowiązującym przed nowelą, a wobec tego intensywność wsparcia na szkolenia oraz na pokrycie kosztów przeniesienia prawa własności budynku lub budowli i ceny nabycia robót i materiałów budowlanych ujęta przez nią we wniosku o dofinansowanie była zgodna z aktualnie obowiązującymi przepisami.

Dalej, skarżąca zwróciła uwagę na to, że nie tylko podmioty aplikujące w konkursie nie były w stanie dostosować się do zmienionych uregulowań, ale także dotyczyło to PARP. Wskazała w tym zakresie m.in. na to, że program informatyczny PARP, tzw. Generator Wniosków, nie został należycie przygotowany do konkursu. Błędy w jego funkcjonowaniu były usuwane w trakcie konkursu, w tym na kilka godzin przed rozpoczęciem naboru. Z tego powodu skarżąca nie mogła wprowadzić danych zgodnie ze swoimi zamierzeniami.

Na koniec, podsumowując, skarżąca wniosła o uznanie, że § 3 rozporządzenia zmieniającego Ministra Gospodarki z dnia 2 lutego 2009 r. pozbawiony jest mocy normatywnej z powodu jego sprzeczności z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz art. 2 Konstytucji RP oraz w konsekwencji o stwierdzenie, że zaskarżone rozstrzygnięcie z ... czerwca 2009 r. wydane zostało z naruszeniem § 21 oraz § 22 ust. 3 i ust. 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w brzmieniu wynikającym z Dziennika Ustaw Nr 68, poz. 414 opublikowanego 24 kwietnia 2008 r. Skarżąca wniosła również o stwierdzenie, że ocena projektu objętego jej wnioskiem dokonana została w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości z nakazaniem zastosowania wymienionych przepisów rozporządzenia PO IG w brzmieniu wynikającym z Dziennika Ustaw Nr 68, poz. 414 opublikowanego 24 kwietnia 2008 r.

3. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie z 13 sierpnia 2009 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła o odrzuceniu skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o jej oddalenie.

Przede wszystkim PARP podniosła, że skarga powinna zostać odrzucona zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), gdyż wniesienie skargi na "czynności Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości dokonywane w zakresie oceny projektu objętego wnioskiem D. S.A. o dofinansowanie realizacji projektu nr ..., tj. rozstrzygnięcie z dnia ... czerwca 2009 r." jest niedopuszczalne.

Rozwijając powyższe PARP wskazała, że zakres właściwości rzeczowej Sądu w niniejszej sprawie wyznaczają przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712). Zgodnie z tymi przepisami po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 30c ust. 1).

Prawidłowe ustalenie zakresu stosowania art. 30c ust. 1 ww. ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wymaga -zdaniem PARP-głębszej analizy art. 30b ust. 4, w którym to przepisie ustawodawca użył zwrotu "właściwa instytucja". Zakres podmiotowy tego zwrotu wyznaczony jest przez art. 30a ust. 2 w zw. z art. 30a ust. 3. "Właściwą instytucją" jest bowiem instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca. Jest to więc pojęcie zbiorcze dla wszystkich trzech instytucji.

Następnie, PARP zwróciła uwagę na definicje ustawowe zawarte w art. 5, dotyczące instytucji zarządzającej, pośredniczącej i wdrażającej, i wskazała, że definicja instytucji wdrażającej koresponduje z zakresem zadań PARP wyznaczonym przez przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r., Nr 42, poz. 275 ze zm.). PARP uczestniczy bowiem w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jako instytucja wdrażająca (instytucja pośrednicząca II stopnia) albo pośrednicząca.

Podała też, że w ramach konkursu, w którym wydano zaskarżone rozstrzygnięcie, zgodnie z umową PO IG nr ... w sprawie systemu realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, na lata 2007-2013, PARP pełni rolę instytucji wdrażającej (instytucji pośredniczącej II stopnia).

I dalej, PARP stwierdziła, że zestawienie zwrotu "właściwa instytucja" z przepisami art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 30d ust. 1 prowadzi do nie budzącego wątpliwości wniosku, że skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie przysługuje na czynności dokonane przez instytucję wdrażającą (PARP). Instytucja ta nie jest bowiem wskazana ani w art. 30c ust. 3 pkt 1, ani też w art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach powadzenia polityki rozwoju. W obu powołanych przepisach ustawodawca wskazał bowiem "imiennie" instytucje objęte zakresem ich regulacji (instytucja zarządzająca oraz instytucja pośrednicząca).

PARP zwróciła następnie uwagę na art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, określającego treść rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi. Wynika z niego, że sąd przekazuje sprawę do ponownego rozparzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Z przepisem tym koresponduje art. 30d ust. 1 regulujący postępowanie kasacyjne. Zgodnie z tym przepisem właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Interpretacja powyższych przepisów prowadzi -zdaniem PARP- do wniosku, że stroną postępowania zarówno przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym może być albo Instytucja Pośrednicząca, albo Instytucja Zarządzająca. Natomiast, przyznanie statusu strony w tych postępowaniach PARP (Instytucji Wdrażającej) prowadziłoby do sytuacji, w której w tej samej sprawie po jednej ze stron dochodziłoby do zmiany podmiotowej. Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym przeciwnikiem D. S.A. byłaby PARP, natomiast przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Instytucja Pośrednicząca - Minister Gospodarki. Taka konstrukcja prawna nie jest znana w przepisach p.p.s.a. Jednocześnie, w przypadku uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, rozstrzygnięcie WSA skierowane byłoby do podmiotu, który nie byłby w tej sprawie stroną - Instytucji Pośredniczącej.

Za powyższym -zdaniem PARP- przemawiają również regulacje, zgodnie z którymi toczyło się postępowanie w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie w

pierwszej kolejności PARP wskazała na przepisy zawarte w Szczegółowym opisie

priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 oraz na Regulamin przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsiębiorstwa, Działanie 4.2: Stymulowanie działalności B+R przedsiębiorstw oraz wsparcie w zakresie wzornictwa przemysłowego.

W drugiej części pisma stanowiącego odpowiedź na skargę, PARP -jedynie z ostrożności procesowej- wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Podniosła w tym zakresie, że rozporządzenie zmieniające zostało ogłoszone w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, a termin jego wejścia w życie - z dniem ogłoszenia - jest przewidziany w przepisach powszechnie obowiązujących (art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Z uwagi na powyższe fakt wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego w dniu 5 lutego 2009 r. nie może budzić wątpliwości. Tym samym zasady konkursu ogłoszonego w dniu 5 lutego 2009 r. muszą uwzględniać przepisy rozporządzenia zmieniającego.

Jednocześnie PARP podkreśliła, iż stanowisko skarżącej dotyczące terminu wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. w dniu 20 lutego 2009 r., nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W polskim porządku prawnym niedopuszczalne jest. bowiem stosowanie przepisów prawnych poprzez odrzucenie norm prawnych wynikających wprost z przepisów powszechnie obowiązujących i tworzenie w ich miejsce norm prawnych z uwzględnieniem regulacji podstawowych.

PARP podkreśliła także, iż konkurs został ogłoszony w dniu 5 lutego 2009 r., natomiast nabór wniosków o dofinansowanie rozpoczęto w dniu 16 lutego 2009 r. Zakreślony termin składnia wniosków pozwalał więc na dokonanie ewentualnej korekty przygotowywanych przez wnioskodawców wniosków.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego funkcjonowania Generatora Wniosków zauważyła, iż przyczyną odrzucenia wniosku o dofinansowanie był wyłącznie fakt odmowy uzupełnia wniosku w sposób wskazany przez PARP, zgodny z rozporządzeniem PO IG po zmianie. Strona skarżąca w pełni świadomie odmówiła korekty wskazując, iż PARP niezasadnie zażądała dostosowania wniosku do przepisów rozporządzenia PO IG po zmianie. Tym samym zarzut wadliwego funkcjonowania Generatora Wniosków pozostaje bez wpływu na ewentualną zmianę pozycji jej wniosku na liście rankingowej projektów.

4. W piśmie z 24 sierpnia 2009 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy, skarżąca przedstawiła końcowe stanowisko.

Przede wszystkim wskazała na bezzasadność wniosku PARP o odrzucenie skargi. Stwierdziła, że w omawianym przypadku nie ulega wątpliwości, że to właśnie decyzja PARP o odrzuceniu wniosku z ... czerwca 2009 r. kończy postępowanie przesądowe, a w związku z tym to ten akt powinien być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Powyższe skarżąca wywiodła z przepisów art. 30c ust. 1 i art. 30b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz z treści załącznika 4.4. Procedura odwoławcza w ramach PO IG (tj. załącznika do Szczegółowego opisu

priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013).

Nadto skarżąca podkreśliła, że prawidłowość wniesienia przez Spółkę skargi nie może być kwestionowana także z powodu wadliwego pouczenia zawartego w piśmie PARP z ... czerwca 2009 r. Powołała się przy tym na § 24 Procedury odwoławczej, zgodnie z którym "skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego może wnieść każdy wnioskodawca projektu, w stosunku do którego została zakończona procedura odwoławcza na etapie przesądowym z negatywnym wynikiem. Na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w § 11 ust. 2 lit. c oraz § 18 ust. 3 lit. c". Dalej, skarżąca zauważyła, że treść pisma z ... czerwca 2009 r. nie daje żadnych podstaw do wnioskowania, że skarga powinna być skierowana przeciwko innemu rozstrzygnięciu niż rozstrzygnięcie PARP.

Następnie skarżąca przedstawiła dodatkowe argumenty merytoryczne, związane z wprowadzeniem z dniem 5 lutego 2009 r. (tj. rozporządzeniem zmieniającym bez wymaganego vacatio legis), zmian do przepisów regulujących konkurs.

5. W piśmie z 25 sierpnia 2009 r. -również stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy- PARP przedstawiła swoje dodatkowe argumenty.

Podniosła, że nie może być uznana za Instytucję Pośredniczącą w rozumieniu art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, gdyż nie posiada cech wskazanych w tym przepisie. Bez znaczenia dla powyższej oceny jest natomiast to, że w definicji Instytucji Wdrażającej użyto zwrotu "instytucja pośrednicząca II stopnia". Zwrot ten nie ma bowiem samodzielnego normatywnego znaczenia. PARP wskazała też, że instytucja pośrednicząca jak i instytucja wdrażająca pełnią funkcje instytucji pośredniczącej opisane w art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. Są one bowiem podmiotem lub instytucją publiczną lub prywatną, za której działalność instytucja zarządzająca lub instytucja certyfikująca ponosi odpowiedzialność, lub wykonują obowiązki w imieniu takiej instytucji w odniesieniu do beneficjentów realizujących operacje. Oznacza to, że PARP jako instytucja wdrażająca wykonuje jedynie zadania w odniesieniu do beneficjentów realizujących projekty przypisane instytucji zarządzającej, nie stając się jednak instytucją pośredniczącą. I dalej, PARP wskazała też, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucja pośrednicząca może zawrzeć z instytucją wdrażającą porozumienie o realizacji powierzonych jej zadań, co wyklucza tożsamość obu instytucji.

W konsekwencji powyższego PARP stwierdziła, że w przypadku konkursu ogłoszonego w ramach działania 4.2 PO IG stroną przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym powinien być Minister Gospodarki jako Instytucja Pośrednicząca, a przedmiotem kontroli ocena prawidłowości rozstrzygnięcia odwołania przez Ministra Gospodarki z ... czerwca 2009 r.

Stanowiska tego nie neguje -zdaniem PARP- fakt, iż rozstrzygnięcie z ... czerwca 2009 r. zostało nazwane "rozstrzygnięciem pozytywnym". Nie można bowiem rozstrzygnięcia uznać za pozytywne, jeżeli skarżąca w jego wyniku nie może w żadnym przypadku uzyskać oczekiwanego rezultatu. PARP przypomniała w tym miejscu, że Minister Gospodarki uznał, iż skarżąca wypełniając wniosek o dofinansowanie była zobowiązana stosować rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 lutego 2009 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013. Oznacza to, że PARP była uprawniona do wezwania skarżącej do dokonania korekty wniosku o dofinansowanie zgodnie z tym rozporządzeniem, a skarżąca -w ramach ponownej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie- chcąc przejść do kolejnego etapu, powinna dokonać korekty wniosku zgodnie z ww. rozporządzeniem. Zatem, trudno uznać, iż rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki było w istocie rozstrzygnięciem pozytywnym, które nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

W końcowej części pisma PARP podtrzymała swoje stanowisko przedstawione na rozprawie, że niedopuszczalna jest ocena zgodności samego przepisu określającego wejście w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 lutego 2009 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 103) z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez sąd administracyjny bez powiązania go z przepisami rozporządzenia nakładającymi na adresata obowiązki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, iż przedmiotem skargi skarżąca Spółka uczyniła informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z ... czerwca 2009 r. o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Spór w sprawie w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczy zaś dwóch kwestii, w tym kwestii proceduralnej (kwestia merytoryczna została zaznaczona szeroko w opisanym już stanie faktycznym sprawy). W odpowiedzi na skargę i w późniejszym piśmie procesowym stanowiącym jej uzupełnienie PARP wniosła bowiem o jej odrzucenie uznając, iż przedmiotem skargi nie może być pismo PARP występującej tu jako Instytucja Wdrażająca. Odmienne stanowisko przedstawione zostało przez stronę skarżącą.

Tym samym Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był (nie tylko z urzędu, ale także z uwagi na wniosek sformułowany przez PARP) rozważyć dopuszczalność wniesionej skargi.

Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypominać trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, na lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG), Osi Priorytetowej 4 – Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działania 4.2 – Stymulowanie działalności B+R przedsiębiorstw oraz wsparcie w zakresie wzornictwa przemysłowego.

Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.).

Główną instytucją nadzorującą PO IG i zarządzającą Programem jest Instytucja Zarządzająca (w skrócie IZ ), której rolę pełni Minister Rozwoju Regionalnego. Duża część zadań, w celu sprawnej realizacji Programu, została przekazana na zasadzie delegacji uprawnień Instytucjom Pośredniczącym (w skrócie: IP). Dla Osi Priorytetowej 4 funkcję tę pełni Minister Gospodarki. Instytucjami podległymi dla IP są Instytucje Wdrażające (inaczej Instytucje Pośredniczące II stopnia, w skrócie: IW). W niniejszej sprawie taką Instytucją jest PARP.

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, będąca państwową osobą prawną z siedzibą w W., działa w oparciu o ustawę z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r., Nr 42, poz. 275). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy realizuje ona zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w programach rozwoju gospodarki, w szczególności w zakresie rozwoju regionalnego oraz działalności innowacyjnej w rozumieniu przepisów o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (pkt 3 i 4). Zgodnie z ust. 1a art. 4 Agencja uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 oraz z 2007 r. Nr 140, poz. 984):

1) jako instytucja wdrażająca (instytucja pośrednicząca II stopnia) albo pośrednicząca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6b ust. 1 lub

2) jako beneficjent.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że przepis art. 4 ust. 1a ww. ustawy został zmieniony z dniem 17 lipca 2008 r. (ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 116, poz. 732). Wcześniejsze brzmienie tego przepisu określało PARP jedynie jako instytucję wdrażającą lub beneficjenta. Dopiero na skutek powyższej zmiany przepisów PARP może uczestniczyć w realizacji programów operacyjnych jako instytucja pośrednicząca.

Dalej, zauważenia wymaga, iż w dniu ... stycznia 2008 r. została zawarta umowa PO IG nr ... w sprawie systemu realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, na lata 2007-2013 pomiędzy Ministrem Gospodarki pełniącym funkcję Instytucji Pośredniczącej a PARP pełniącą funkcję Instytucji Wdrażającej. Umowa ta pochodzi z okresu przed zmianą wprowadzoną do art. 4 ust. 1a ww. ustawy o utworzeniu PARP. W dniu ... stycznia 2008 r. (tj. w dacie zawarcia tej umowy) w przepisach wskazanej ustawy przewidziano PARP jako instytucję wdrażającą lub beneficjenta. Taki też charakter działania PARP w realizacji PO IG przewidziano w umowie. Wobec ustawowych regulacji, PARP w tym czasie nie mogła bowiem pełnić innej funkcji.

W zapisach umownych wskazano wyraźnie, iż PARP pełni funkcję Instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II stopnia). Nie przewidziano takiej sytuacji, w której przy realizacji PO IG, PARP występowałaby jako Instytucja Pośrednicząca. Instytucją Pośredniczącą -zgodnie z umową- jest minister właściwy do spraw gospodarki, natomiast Instytucją Zarządzającą – minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego (§ 2). Umowę tę zawarto na okres realizacji i rozliczenia PO IG. Na jej podstawie Instytucja Pośrednicząca (tj. Minister Gospodarki) powierzyła Instytucji Wdrażającej (PARP) realizację zdań w niej wskazanych, m.in. w ramach Działania 4.2. Zgodnie z umową, Instytucja Wdrażająca wdraża powierzone jej działanie w oparciu o instrukcje wykonawcze, opracowane zgodnie z zaleceniami Instytucji Zarządzającej i Instytucji Pośredniczącej oraz uzgodnione i zatwierdzone przez te Instytucje. Instytucja Wdrażająca jako instytucja organizująca konkurs, działa także w oparciu o regulamin przyjęty w uzgodnieniu z ww. Instytucjami.

Kolejnym dokumentem wymagającym analizy w niniejszej sprawie jest Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013, stanowiący uszczegółowienie zapisów Programu. Obowiązek przygotowania tego dokumentu spoczywa na instytucji zarządzającej programem operacyjnym - zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712). Dokument ten zawiera m.in. szczegółowy opis poszczególnych działań, w tym podmiotów uczestniczących w realizacji PO IG. Dla Działania 4.2 określono, iż IP jest Minister Gospodarki, IZ – Minister Rozwoju Regionalnego, natomiast IW (IP II stopnia) – PARP.

W Załączniku 4.4 do omawianego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, opracowaną na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wymogów, jakie powinny spełniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych.

Przed wskazaniem na zapisy Załącznika 4.4 należy zauważyć, iż ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w art. 30 – 31 reguluje procedurę odwoławczą w ramach PO IG. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, iż przepisy ustawowe w tym zakresie (art. 30a do art. 30g), zaczęły obowiązywać z dniem 20 grudnia 2008 r. Zostały one dodane ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Zauważyć też w tym miejscu trzeba, iż umowa -powyżej wskazana- zawarta została przed tymi zmianami ustawowymi dotyczącymi systemu odwoławczego. Umowa ta pochodzi więc z okresu -co warto w tym miejscu jeszcze raz zaznaczyć- kiedy to PARP mogła uczestniczyć w realizacji programów operacyjnych jako IW.

Zatem, PARP w realizacji PO IG występuje jako IW i nie może tego zmienić fakt, iż obecnie -tj. na podstawie obowiązujących obecnie przepisów- PARP może też pełnić funkcję Instytucji Pośredniczącej.

Jednocześnie Sąd w tym miejscu wyjaśnia, iż określenie charakteru PARP w niniejszej sprawie jest istotne dla ustalenia dopuszczalności wniesionej przez skarżącą Spółkę skargi - z uwagi na regulacje ustawowe dotyczące trybu odwoławczego. Stąd powyższe spostrzeżenia Sądu.

Dalej, dla potrzeb sprawy, wskazać trzeba, iż w myśl art. 30a ust. 1 ww. ustawy, umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu:

1) który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz

2) którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego.

Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, właściwa instytucja, o której mowa w ust. 2, (tj. instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca) pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu.

Stosownie natomiast do art. 30b ust. 1, w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Zgodnie z ust. 2 art. 30b, system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c (ust. 4 art. 30b).

Stosownie do art. 30c ust. 1 omawianej ustawy, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). W wyniku rozpatrzenia skargi, o której mowa w ust. 1, sąd może (m.in.) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (ust. 3 pkt 1 art. 30c).

Zgodnie z art. 30d ust. 1, wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. W myśl zaś ust. 3 art. 30d, na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w art. 30b ust. 1 i 4.

Przytoczenie powyżej przepisy, jak z nich wynika, przewidują ogólne ramy dla systemu odwoławczego w ramach PO IG. Przewidują np. co najmniej jeden środek odwoławczy, a to oznacza, że dla każdego priorytetu kwestia ta może być różnie uregulowana. Przy czym zaznaczyć należy, iż uszczegółowiony system odwoławczy zawarty w Załączniku 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów PO IG, 2007-2013 winien pozostawać w zgodzie z zapisami ("ramami") ustawowymi. To samo dotyczy Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach PO IG dla Priorytetu 4, Działania 4.2.

W § 9 Regulaminu określono, iż środkami odwoławczymi są protest i odwołanie. W przypadku negatywnego rozpatrzenia protestu wnioskodawcy przysługuje odwołanie dotyczące kwestii będących uprzednio przedmiotem protestu. Od wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawcy przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (ust. 1, 3 i 4). W ust. 5 § 9 Regulaminu wskazano, że szczegółowe warunki i sposób wnoszenia środków odwoławczych określone są w Załączniku 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów PO IG, 2007-2013

W § 3 Załącznika 4.4 określono natomiast, iż procedura odwoławcza od wyników oceny projektów składanych w ramach PO IG przewiduje dwa etapy postępowania: przesądowy – w ramach systemu instytucjonalnego PO IG oraz sądowy – przed wojewódzkim sądem administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym. Środkami odwoławczymi od wyników oceny projektów składanych w ramach systemu instytucjonalnego PO IG są protest i odwołanie. Po wyczerpaniu ścieżki odwoławczej w ramach systemu instytucjonalnego PO IG przysługuje prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz kasacji do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z kolejnych zapisów Załącznika 4.4 uszczegóławiających proces odwoławczy i przewidujących różne sytuacje związane z uwzględnieniem bądź negatywną oceną protestu lub odwołania na różnych ich etapach wynika, iż postępowanie przedsądowe może zakończyć się albo rozstrzygnięciem wydanym przez Instytucję Wdrażającą albo Instytucję Pośredniczącą.

Dla przykładu: protest należy złożyć do instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektu (w tym przypadku będzie to IW czyli PARP). W przypadku gdy protest zostanie załatwiony pozytywnie, projekt zostanie skierowany do ponownej oceny. W § 10 ust. 5 Załącznika 4.4 wskazano, iż wyniki ponownie przeprowadzonej oceny właściwej instytucji (dla Działania 4.2 – jest to IW), są wiążące i kończą procedurę odwoławczą. Wnioskodawcy nie przysługuje dodatkowo żaden środek odwoławczy - w przypadku ponownie negatywnego wyniku oceny projektu. W takiej sytuacji, stosownie do § 11 ust. 2 lit. c uszczegółowienia wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Inna sytuacja: w przypadku negatywnego załatwienia protestu wnioskodawcy przysługuje odwołanie do Instytucji Pośredniczącej (czyli dla Działania 4.2 – Ministra Gospodarki). Jeżeli odwołanie zostanie załatwione pozytywnie, projekt trafia do ponownej oceny właściwej instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów (tu: IW). Po dokonaniu ponownej oceny, instytucja odpowiedzialna za ocenę projektów podejmuje dalsze decyzje o rekomendowaniu projektu do finansowania lub odmowie udzielenia wsparcia o czym informuje m.in. wnioskodawcę pouczając go jednocześnie o skardze do sądu administracyjnego (§17 ust. 3 lit. d).

W opisanych sytuacjach (przewidzianych w uszczegółowieniu) postępowanie przedsądowe kończy pismo PARP – Instytucji Wdrażającej, która w takich sytuacjach na podstawie zapisów uszczegółowienia zobowiązana jest pouczać wnioskodawcę o skardze do sądu administracyjnego. Z § 9 Regulaminu wynika zaś, iż skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje od wyniku rozpatrzenia odwołania, a więc od rozstrzygnięcia Instytucji Pośredniczącej (tutaj: Ministra Gospodarki).

Powyżej wskazane zapisy Załącznika 4.4 nie są więc spójne z Regulaminem. Co więcej nie są też spójne i zgodne z przepisami ustawowymi – powyżej przytoczonymi.

Z treści przepisów ustawowych wynika bowiem, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest możliwe po wyczerpaniu środków odwoławczych (a więc tutaj: protestu i odwołania), i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Ważne jest również to, że -zgodnie z tymi przepisami- sąd administracyjny uwzględniając skargę kieruje sprawę do ponownego rozpatrzenia do IZ lub IP – ale nie do Instytucji Wdrażającej. Nadto, tylko te dwa podmioty (ze strony organu) mogą występować w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Interpretacja powyższych przepisów (art. 30c i art. 30d) prowadzi więc -w ocenie Sądu- do wniosku, że tylko Instytucja Pośrednicząca albo Instytucja Zarządzająca może występować jako strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a to oznacza, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być albo rozstrzygnięcie Instytucji Pośredniczącej albo Instytucji Zarządzającej. Przyznanie statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości jako Instytucji Wdrażającej mogłoby bowiem doprowadzić do sytuacji, w której w tej samej sprawie po jednej ze stron dochodziłoby do zmiany podmiotowej. Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym przeciwnikiem strony skarżącej byłaby PARP, natomiast przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – Minister Gospodarki jako Instytucja Pośrednicząca. Taka konstrukcja nie występuje jednak w przepisach regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i trudno uznać, aby taki był również zamiar ustawodawcy.

W konsekwencji należy stwierdzić, iż Załącznik 4.4 nie jest spójny z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Nie dostrzega w szczególności, że rola Instytucji Wdrażającej jest ograniczona. Jest ona Instytucją Pośredniczącą II stopnia, ale nie Instytucją Pośredniczącą. Ustawodawca odróżnia zaś te Instytucje i przypisuje im określone role w postępowaniu. Instytucja Wdrażająca jest jedynie podwykonawcą zadań jej powierzonych – działa w określonych ramach.

Na marginesie Sąd zauważa, iż na taką interpretację przepisów prawa nie ma wpływu treść art. 30a omawianej ustawy, w którym to w ust. 2 wymieniono IZ, IP oraz IW, a w ust. 3 -nawiązującym do ust. 2 i Instytucji w nim wymienionych- mowa jest o "właściwej instytucji". Termin ten pojawia się również w art. 30b ust. 4 w kontekście pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co sugerować by mogło, że również IW poucza w swoim piśmie informującym o wyniku oceny o prawie wniesienia takiej skargi. Artykuł 30a omawianej ustawy dotyczy -zdaniem Sądu- jedynie sytuacji merytorycznej, tj. sytuacji wnioskodawców związanej z zawarciem umowy o dofinansowanie projektu, i nie może mieć wpływu na powyżej przedstawioną ocenę, wynikającą z następujących po art. 30a przepisów o charakterze formalnym.

Dodatkowo zauważyć trzeba, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Przedmiotem tej kontroli są konflikty w sferze stosunków administracyjnoprawnych sensu largo tj. spory, co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej niepowiązanych z nim, ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś ów podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki.

Powyższe znajduje również swoje odzwierciedlenie w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym m.in. w art. 32, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi.

Mając na względzie chociażby tylko te regulacje prawne dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego, z których to wynika, iż jedną ze stron postępowania sądowoadministracyjnego jest organ administracji publicznej, wskazać należy na definicję Instytucji Wdrażającej zawartą w art. 5 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z tym przepisem IW oznacza podmiot publiczny lub prywatny, któremu na podstawie porozumienia lub umowy została powierzona, w ramach programu operacyjnego, realizacja zadań odnoszących się bezpośrednio do beneficjentów. Zatem, w sytuacji gdyby Instytucją Wdrażającą dla określonego działania był podmiot prywatny, wniesienie skargi do sądu administracyjnego na jego działanie byłoby niedopuszczalne. Sąd administracyjny nie jest bowiem właściwy do rozpoznawania spraw spornych pomiędzy dwoma podmiotami prywatnymi. Z pewnością również zamiarem ustawodawcy nie było uzależnienie prawa do wniesienia skargi (i zróżnicowanie przez to sytuacji wnioskodawców), od tego jaki podmiot pełni funkcję IW – tj. publiczny czy prywatny (albowiem w tym ostatnim skarga do sądu administracyjnego nie mogłaby być skutecznie wniesiona).

Stanowi to dodatkowy argument w sprawie, przemawiający za tym, iż informacja zawarta w piśmie PARP jako IW nie może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. IW (którą może być również podmiot prywatny) nie może być bowiem stroną tego postępowania.

Z powyżej przedstawionych przyczyn Sąd podzielił pogląd PARP z odpowiedzi na skargę i uznał wniosek o odrzucenie skargi za zasadny. Zdaniem Sądu skarga na pismo PARP z ... czerwca 2009 r. jest niedopuszczalna, albowiem PARP działająca jako Instytucja Wdrażająca nie może być stroną w postępowaniu przed Sądem.

W ocenie Sądu przedmiotem kontroli skarżąca Spółka powinna była uczynić pismo Ministra Gospodarki z ... czerwca 2009 r., informujące o wyniku rozstrzygnięcia odwołania.

Wprawdzie pismem tym Minister Gospodarki jako Instytucja Pośrednicząca poinformował stronę o pozytywnym załatwieniu odwołania i przekazał projekt do ponownej oceny do IW, niemniej nie uwzględnił głównego zarzutu przedstawionego w tym odwołaniu (a wcześniej prezentowanego w proteście i w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku). Zarzut ten związany był ze stosowaniem w sprawie rozporządzenia zmieniającego. Minister Gospodarki uznał w tym zakresie stanowisko skarżącej za błędne. Wskazał wyraźnie w swoim piśmie, iż przy ocenie wniosku należy uwzględnić rozporządzenie PO IG ze zmianą wprowadzoną 5 lutego 2009 r. Zatem należy stwierdzić, iż pismo z ... czerwca 2009 r. zawiera uzasadnienie nie przystające do zaprezentowanego w nim rozstrzygnięcia i trudno w świetle jego treści uznać, iż odwołanie zostało uwzględnione (a wobec tego nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego). Tym samym w ocenie Sądu, po rozpatrzeniu odwołania projekt nie powinien być kierowany do ponownej oceny do IW, a wręcz przeciwnie – postępowanie przedsądowe winno na tym etapie zostać zakończone.

Niezależnie od tego Sąd wyraża przekonanie, iż zapisy Załącznika 4.4 winny być tak skonstruowane, aby umożliwiać wnioskodawcy odpowiedni tryb odwoławczy, pozwalający na zaskarżenie pisma – rozstrzygnięcia IP lub IZ do sądu administracyjnego. W sytuacji więc przekazania projektu do ponownej oceny na skutek pozytywnie załatwionego odwołania, wnioskodawca winien mieć możliwość zaskarżenia ponownym odwołaniem do Instytucji Pośredniczącej wyniku wydanego na tym etapie przez instytucję oceniającą projekt (tu: IW). Należy bowiem stworzyć taki system prawny, aby wnioskodawca miał możliwość skutecznego wniesienia skargi administracyjnej. Sąd podkreśla też, iż pouczenie o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być pełne, zawierające nie tylko informację o możliwości zaskarżenia, ale również o terminie i trybie wniesienia skargi, a także o organie, przeciwko któremu może być ona skierowana.

Na koniec Sąd dostrzega, iż skarżąca Spółka kierując skargę do Sądu na pismo PARP z ... czerwca 2009 r. zastosowała się do pouczenia w nim zawartego. Sąd ma też na względzie kontekst, w jakim doszło do wydania tego pisma (związany z wynikiem rozstrzygnięcia odwołania). Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji i w świetle treści art. 30d ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skarżąca winna -w celu skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego- wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na pismo Ministra Gospodarki z ... czerwca 2009 r.

W tym stanie rzeczy skarga, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - jako

niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.