Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1287/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Barbara Adamiak /spr./, Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wyszki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 sierpnia 2005r. sygn. akt II SA/Bk 718/05 w sprawie ze skargi Gminy Wyszki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 25 maja 2005r. Nr PN.II.0911-106/05 w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Rada Gminy Wyszki w dniu 21 kwietnia 2005 r. podjęła uchwałę nr XXIII/217/05 w sprawie likwidacji z dniem 31 sierpnia 2005 r. Szkoły Podstawowej w Mulawiczach. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 maja 2005 r., Nr PN.II.0911-106/05, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność tej uchwały. Organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała zapadła z naruszeniem art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przepisy te wymagają aby przed likwidacją publicznej szkoły organ uzyskał pozytywną opinię kuratora oświaty. Zakwestionowana uchwała zapadła pomimo braku pozytywnej opinii kuratora oświaty oraz mimo nieprawomocności uchwały Rady Gminy Wyszki z dnia 26 lutego 2004 r., zmienionej następnie w dniu 25 lutego 2005 r., w sprawie zamiaru likwidacji szkoły w Mulawiczach.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Wyszki wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zarzuciła naruszenie art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez przyjęcie, że uchwała o likwidacji Szkoły Podstawowej w Mulawiczach zapadła bez uzyskania pozytywnej opinii Podlaskiego Kuratora Oświaty, pomimo pozytywnej opinii tego Kuratora z dnia 12 lutego 2001 r. Zarzuciła też naruszenie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez przyjęcie, że warunkiem koniecznym podjęcia uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły jest uprzednie podjęcie przez radę gminy uchwały intencyjnej w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. Rada Gminy podniosła w skardze, iż wywiązała się ze wszystkich obowiązków wynikających z ustawy o systemie oświaty, które należały do niej w związku z likwidacją szkoły w Mulawiczach. Zawiadomiła ona, zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, co najmniej na 6 miesięcy przed planowanym terminem likwidacji, rodziców uczniów i kuratora oświaty a także uzyskała pozytywną opinię kuratora co do zamierzonej czynności. Kurator został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły w dniu 28 lutego 2005 r. i do dnia 14 marca 2005 r. nie sformułował swojej opinii. Zgodnie więc z przepisem art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym domniemywa się, że jego opinia jest zgodna z wnioskiem Rady Gminy w Wyszkach. Dopiero po wydaniu zaskarżonej uchwały Kurator podjął pierwsze czynności w sprawie wniosku gminy, to jest wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, co jednak nie miało już prawnego znaczenia. Wcześniej, w dniu 12 lutego 2001 r. Podlaski Kurator Oświaty w Białymstoku wydał na piśmie pozytywną opinię co do zamiaru likwidacji tej szkoły. Już ten sam fakt upoważniał skarżącą do podjęcia uchwały z dnia 21 kwietnia 2005 r. Mając to na względzie Rada Gminy Wyszki wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 9 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/BK 718/05, po rozpoznania sprawy ze skargi Gminy Wyszki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzcy Podlaskiego z 25 maja 2005 r. nr PN.II.0911-106/05 w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w treści skargi skarżąca w sposób wybiórczy przedstawia stan faktyczny sprawy i dowolnie wyciąga z niego wnioski, w szczególności co do dorozumianej zgody Podlaskiego Kuratora Oświaty na likwidację Szkoły Podstawowej w Mulawiczach. Stan faktyczny sprawy nie dawał jednak podstaw do uznania, iż wymieniony organ wyraził, chociażby w sposób dorozumiany, pozytywną opinię co do zamiaru likwidacji tej szkoły. Z materiału zebranego w tej sprawie wynika, iż Gmina Wyszki miała zamiar zlikwidować szkołę w Mulawiczach w 2001 r. i wówczas uzyskała co do tego pozytywną opinię Podlaskiego Kuratora Oświaty. Do likwidacji szkoły w owym czasie nie doszło i postępowania w tym przedmiocie skarżąca ponowiła dopiero w 2004 r. Podjęła wówczas uchwałę Nr XIII/154/04 z dnia 26 lutego 2004 r. o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Malawiczach z dniem 31 sierpnia 2004 r., zmienioną następnie w dniu 25 lutego 2005 r. uchwałą Nr XXI/209/05, co do daty likwidacji szkoły. W związku z tymi uchwałami Podlaski Kurator Oświaty odmówił wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły w Mulawiczach. Od postanowienia Kuratora Gmina Wyszki odwołała się do Ministra Oświaty i Wychowania a po utrzymaniu przez niego stanowiska Kuratora zaskarżyła postanowienia Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sprawa przed tym sądem nie została jeszcze zakończona i od dnia wyrażenia negatywnej opinii z kwietnia 2004 r. kurator nie zmienił swojego stanowiska. Brak zgody kuratora był przyczyną stwierdzenia nieważności przez Wojewodę Podlaskiego uchwały Rady Gminy Wyszki z dnia 25 lutego 2005 r. (rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 marca 2005 r., zaskarżonym do WSA w Białymstoku).

Skarżąca prezentuje pogląd, że Podlaski Kurator Oświaty wyraził pozytywną opinię co do projektu likwidacji szkoły w Mulawiczach, zgodnie z przepisem art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że jeżeli organ – od którego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania uzależniona jest ważność rozstrzygnięcia organu gminy – nie zajął w ciągu 14 dni stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę. Taka domniemana, pozytywna opinia może być jednak przyjęta tylko wówczas, gdy inne, wyraźnie ujawnione stanowisko organu temu nie przeczy. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyroku z 15 lutego 2002 r., I SA 1665/01, że wydanie negatywnej opinii obala domniemanie z art. 89 ust. 2 o samorządzie gminnym, że opinia jest pozytywna. Nie można przy tym uznać za trafne stanowisko skarżącej, że Kurator miał obowiązek udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącej doręczony mu 28 lutego 2005 r., skoro był on kontynuacją wszczętego w lutym 2004 r. postępowania w sprawie likwidacji szkoły i w postępowaniu tym kurator wydał negatywną opinię, której dotychczas nie zmienił. W pełni uzasadnione jest więc stanowisko organu nadzoru, iż kwestionowana przez ten organ uchwała Rady Gminy w Wyszkach z 21 kwietnia 2005 r. zapadła bez uzyskania pozytywnej opinii Kuratora Oświaty. Stanowi to naruszenie prawa i skutkuje wyeliminowanie tej uchwały z obrotu prawnego.

Gmina Wyszki wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię, polegającą na:

a) przyjęciu, że negatywna opinia kuratora oświaty, wyrażona w roku 2004 w trybie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, rozciąga się w skutkach również na rok 2005 i wyłącza domniemanie wynikające z art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,

b) przyjęciu, że naruszenie w roku 2005 przez kuratora oświaty 14-dniowego terminu do wydania opinii, przewidzianego art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, oraz brak wydania takiej opinii przed podjęciem przez Radę Gminy uchwały w sprawie likwidacji szkoły, nie tworzyło domniemania wydania opinii pozytywnej i nie upoważniało skarżącej do podjęcia uchwały w sprawie likwidacji szkoły podstawowej.

Na tej podstawie wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że w związku z negatywną opinią Kuratora w 2004 r. Gmina nie zakończyła procedury likwidacji Szkoły Podstawowej w Mulawiczach. W 2005 r. Gmina podjęła nową procedurę likwidacyjną i w tym celu wystąpiła do Podlaskiego Kuratora Oświaty z wnioskiem o wydanie opinii co do zamiaru likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2005 r. Był to nowy wniosek, odnoszący się do innego stanu faktycznego (co do daty likwidacji), uruchamiający nowe postępowanie administracyjnego zmierzające do wydania opinii przez Kuratora. Opinia taka, jak wynika z brzmienia art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, winna była zostać wydana w terminie 14 dni, a naruszenie tego terminu przez organ opiniujący skutkowało powstaniem domniemania z art. 89 ust. 2 tej ustawy. Całkowicie błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że negatywna opinia z roku 2004 mogła rozciągać się w skutkach również na rok 2005. Zakończone w roku 2004 postępowanie, odnoszące się do zamiaru likwidacji szkoły w roku 2004, pozostaje bowiem bez wpływu na postępowanie likwidacyjne z roku 2005. Błędnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny powołuje się przy tym na wyrok NSA z dnia 15 lutego 2002 r. I SA 1665/01, bowiem wyrok ten odnosi się do odmiennego stanu faktycznego – gdy pomiędzy upływem 14-dniowego terminu do wydania opinii a podjęciem przez radę gminy uchwały, właściwy organ zdążył jednak wyrazić swoją negatywną opinię. W przedmiotowej sprawie Podlaski Kurator Oświaty obowiązany był wydać swoją opinię najpóźniej do dnia 14 marca 2005 r. Jako, że nie był to termin zawity, Kurator w celu uniemożliwienia podjęcia uchwały likwidacyjnej, mógł jednak w istocie wyrazić swoją negatywną opinię aż do czasu podjęcia tej uchwały – co wynikałoby z uzasadnienia ww. wyroku NSA.

Do czasu podjęcia przez skarżącą uchwały w dniu 21 kwietnia 2005 r. Kurator nie wyraził jednak jakiegokolwiek stanowiska, nie podejmując innych czynności w toku postępowania. Pierwsza taka czynność została podjęta dopiero w dniu 26 kwietnia 2005 r., już po podjęciu uchwały i było to postanowienie o zawieszeniu postępowania opiniodawczego.

Wskutek złożonego zażalenia postanowienie to zostało uchylone przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Co więcej, MENiS stwierdził, że wobec upływu terminu wskazanego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, istnieje domniemanie wydania opinii pozytywnej przez Podlaskiego Kuratora Oświaty co do zamiaru likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2005 r., wobec czego postępowanie Kuratora stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Tym samym Minister Edukacji Narodowej i Sportu w całej rozciągłości potwierdził stanowisko skarżącej prezentowane przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnymi.

W piśmie procesowym z 10 stycznia 2006 r. Gmina Wyszki wywodziła, że na uzasadnienie zasadności podstaw skargi kasacyjnej ma stanowisko Ministra Edukacji Narodowej i Sportu przyjęte w postanowieniu z 30 sierpnia 2005 r. znak DKOS-4-KK-5010-106/05 oraz wyrok z 24 listopada 2005 r. uchylający rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 29 marca 2005 r. nr PN.II.0911-43/05.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną w sprawie oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że negatywna opinia kuratora oświaty, wyrażona w roku 2004 w trybie art. 59 ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, rozciąga się na skutki również w roku 2005 i wyłącza domniemanie wynikające z art. 89 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz przyjęcie, że naruszenie przez kuratora oświaty 14-dniowego terminu do wydania opinii, przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym i brak wydanej opinii przed podjęciem uchwały w sprawie likwidacji szkoły, nie tworzyło domniemania opinii pozytywnej.

Tryb i przesłanki likwidacji szkoły publicznej reguluje art. 59 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Według art. 59 ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty, jedną z przesłanek, od spełnienia której uzależniona jest dopuszczalność likwidacji szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego jest: uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty. Art. 59 ust. 2 b powołanej ustawy o systemie oświaty normuje formę prawną wyrażenia opinii oraz prawo zaskarżenia. Opinia kuratora oświaty wyrażona jest w formie postanowienia, na które służy zażalenie.

Uregulowanie formy i środka zaskarżenia opinii w sprawie likwidacji szkoły publicznej ma konsekwencje prawne dla interpretacji art. 59 ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty w związku z art. 89 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ustawa o samorządzie gminnym ustanawia instytucje ochrony samodzielności gminy. W systemie tych instytucji jest instytucja ochrony przed bezczynnością organu współdziałającego. W razie bezczynności organu współdziałającego w ustawowym terminie uregulowanym w art. 89 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, art. 89 ust. 2 tej ustawy stanowi, że "Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a". Powołana ustawa o samorządzie gminnym ustanawia też ochronę w razie podjęcia stanowiska negatywnego przez organ współdziałający. Na podstawie art. 98 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, gminie służy skarga do sądu administracyjnego.

Regulacja zawarta w przepisach prawa ustrojowego musi być interpretowana w związku z regulacją szczególną, a taką jest regulacja art. 59 ust. 2 i ust. 2b powołanej ustawy o systemie oświaty. Wyrażenie opinii o likwidacji szkoły publicznej przez kuratora oświaty w formie postanowienia, które jest zaskarżone zażaleniem, uchyla domniemanie opinii pozytywnej wywodzonej z naruszenia ustawowego terminu określonego w art. 89 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym.

W sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Mulawiczach Podlaski Kurator Oświaty postanowieniem z 26 marca 2004 r. nr 60/2004 wyraził negatywną opinię, od którego zostało złożone zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Zmiana daty likwidacji Szkoły Podstawowej w Mulawiczach nie dawała podstawy do odstąpienia od związania negatywną opinią wyrażoną w formie postanowienia, które do dnia podjęcia uchwały, której nieważność rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził Wojewoda Podlaski, nie zostało uchylone. Nie można wywodzić znaczenia prawnego opinii Podlaskiego Kuratora Oświaty z 12 lutego 2001 r., bowiem ustawą z 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 137, poz. 1304) została wprowadzona forma prawna opinii o likwidacji szkoły publicznej oraz tryb jej zaskarżenia.

Nie zmienia tych reguł wykładni przytoczony, w piśmie z 10 stycznia 2006 r., przez stronę skarżącą nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 560/05 w sprawie skargi Gminy Wyszki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 29 marca 2005 r. nr PN.II.0911-43/05 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji szkoły podstawowej. Uchwała Rady Gminy Wyszki z 25 lutego 2005 r. nr XXI/209/05 zmieniająca uchwałę z 26 lutego 2004 r. nr XIII/154/04 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Mulawiczach nie otworzyła nowej procedury likwidacji, w której pozbawione znaczenia prawnego z mocy prawa było postanowienie negatywnie opiniujące likwidację szkoły. Tryb weryfikacji tego postanowienia nie został zakończony, co wyłączyło przyjęcie domniemania pozytywnej opinii.

W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 59 ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty w związku z art. 89 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.