Wyrok NSA, sygn. akt OSK 422/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-01-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski, Zbigniew Rausz ( spr.), Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. i T. G. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 3 lipca 2003 r. sygn. akt II SA /Lu 182/02 w sprawie ze skargi K. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 5 grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania działki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

OSK 422/04 U Z A S A D N I E N I E

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z 3 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Lu 182/02 oddalił skargę K. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 5 grudnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania działki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że K. i T. G. złożyli 24.IX.2001 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki Nr [...]położonej w Biłgoraju przy ul. [...]. Na działce tej wnioskodawcy zamierzali budować dom mieszkalny wolnostojący oraz budynek gospodarczy z garażem. Burmistrz Miasta Biłgoraja decyzją z 24 października 2001 r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania działki dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego wolnostojącego wraz z urządzeniami budowlanymi oraz budynku gospodarczego z garażem. Decyzję uzasadniono faktem, iż zamierzona inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Biłgoraju z 28.VI.2000 r. Nr [...]

Od tej decyzji odwołanie złożyli wnioskodawcy podnosząc w nim, że decyzja ta uniemożliwia realizację ich zamierzeń z uwagi na fakt, iż na terenie działki wytyczone są trzy drogi dojazdowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu nie uwzględniło odwołania.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 43 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) organ administracji nie może odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli przedstawione zamierzenie nie jest sprzeczne z częścią graficzną i opisową planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza treści części graficznej i opisowej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykazuje, że wnioskowana działka położona jest częściowo na obszarze przeznaczonym pod mieszkalnictwo jednorodzinne. Zatem zamierzona inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego, nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie, jak podnoszą odwołujący się, część terenu ich działki przeznaczona jest, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod lokalizację dróg dojazdowych, co stanowi przeszkodę w realizacji ich celów, nie zmienia to jednak faktu, że zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z planem, a więc również decyzja nie narusza prawa, mimo iż nie odpowiada w pełni oczekiwaniom wnioskodawców. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek, a podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych. Wymagań w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek nie można pomijać w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego względu w skarżonej decyzji oznaczono teren, na którym zgodnie z planem dopuszczalna jest realizacja zamierzonej inwestycji.

Od decyzji organu odwoławczego T. i K. G. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucali w niej, że Burmistrz Miasta Biłgoraja ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania działki Nr 45 położonej w Biłgoraju przy ul. [...] w bardzo poważnym stopniu ograniczył wymiary budynku mieszkalnego po to aby wcisnąć 3 ulice, jedna wzdłuż działki o szer. 15 m i dwie w poprzek o szerokości 10 m i 12 m, co stanowi 80 % działki. Ich wniosek z 23.III.2001 r. o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraja w ogóle nie był rozpatrywany ani przez Zarząd Miasta Biłgoraja ani przez Radę Miasta jesienią 2001 r. Naruszono tym samym art. 23-25 i art. 27 ustawy z 7.VII.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przed SKO w Zamościu oświadczono im w tej sprawie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym i nikt nie ma prawa go zmienić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu nie odniosło się w ogóle do zarzutów jakie stawiali zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie chce zauważyć argumentów i wniosku ich o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie oddalił wniesioną skargę.

Zdaniem Sądu zarzutów skargi nie można uznać za uzasadnione prawnie. Zarzuty te mają głównie charakter subiektywny i negują zapisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi prawo miejscowe. Wykonywanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego następuje przez wydanie decyzji rozstrzygających o miejscu i określających warunki zamierzonej inwestycji budowlanej. Jeżeli złożony przez inwestora wniosek odpowiadający wymaganiom określonym w art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera rozwiązania w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, pozostające w zgodności z ustaleniami obowiązującego planu, to właściwy organ do wydania decyzji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie decyzja jest dla skarżących pozytywna. Organ I instancji zgodnie z wnioskiem skarżących ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego. Zamierzenie to jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraja. Istotą sporu pomiędzy stronami jest kwestia usytuowania zamierzonej inwestycji i jej wielkość ponieważ obowiązujący plan działkę skarżących przeznacza także pod lokalizację dróg dojazdowych. W związku z tym należy według Sądu powiedzieć, że bez zmiany zapisów planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe inne usytuowanie zamierzonej inwestycji. Zarzuty skargi dotyczące zapisów planu zagospodarowania nie mogą być przedmiotem obecnego postępowania.

Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie skargę kasacyjną wnieśli K. i T. G. reprezentowani przez radcę prawnego T. F., domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 5.XII.2001 r. względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W podstawie kasacji zarzucono naruszenie norm prawa materialnego, a w szczególności poprzez naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g, art. 24 i art. 27 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), w związku z art. art. 92, 93 ust. 3, 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (nowe drogi publiczne – art. 92), ponieważ według przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z 21.III.1985 r. o drogach publicznych "drogi nie zaliczone do żadnej kategorii w osiedlach mieszkaniowych są drogami wewnętrznymi (art. 95 ust. 1) i tym samym nie podlegają rygorom dróg publicznych" o szerokości 15 m prowadzonych przez środek działki skarżących o długości ponad 100 m, a ponadto podzielonej w poprzek innymi drogami o szerokości 12 m i 10 m, co pozbawiło stronę ponad 80 % powierzchni zabudowanej działki już dwoma budynkami mieszkalnymi. Uchybienie nie rozgraniczające charakteru drogi wewnętrznej od publicznej ma istotny zdaniem skarżących wpływ na "wynik zaskarżonego wyroku". Według wnoszących skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie oddalając ich skargę nie uwzględnił faktu naruszenia przez organ art. 95 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zupełnie nielegalnie przeprowadzenie przez środek ich posesji "drogi publicznej" o szerokości 15 m na całej długości, co uniemożliwia skarżącym jako właścicielom budowę domów mieszkalnych przez dzieci i wnuki. NSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie stwierdza, że "zamierzona inwestycja powinna uwzględnić lokalizację dróg dojazdowych", a więc nie publicznych jak to wynika z rozmiarów zajętej działki pod budowę drogi o szerokości 15 m. Nadto jak zaznaczono z działki skarżących zajęto również dwa pasy na dwie drogi o szerokości 12 i 10 metrów, pomimo że są to drogi wewnętrzne dojazdowe a nie publiczne.

Parametry dróg wewnętrznych są mniejsze, gdyż wynoszą tylko 4-5 m, a nie 15 jak zatwierdziła Rada Miasta Biłgoraj. W mieście tym ponad 2 kilometrowa nowo wybudowana obwodnica zwana Aleją Jana Pawła II ma szerokość 12 m, droga publiczna do Szpitala Powiatowego ma szerokość 11 m, łącznie z pasami zieleni i chodnikami. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również wymogów określonych przez prawo materialne, to jest ustawę z 21.VIII.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która w art. 98 ust. 1 ustala, że "reżimem prawnym objęte zostały wyłącznie drogi publiczne". W wyroku Sądu Najwyższego z 29.III.1995 r. III ARN-7/96 (OSNAPiUS 1995 Nr 17) zawarta jest argumentacja stwierdzająca, że "plan miejscowy ustala linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne". Tymczasem droga o szerokości 15 m zaplanowana wzdłuż częściowo zabudowanej działki skarżących nie jest drogą publiczną a tylko wewnętrzną. Z tych powodów Sąd nie może sankcjonować błędnych ustaleń w planie przestrzennego zagospodarowania osiedla domów jednorodzinnych w Biłgoraju. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 17.XII.1996 r. w załączniku Nr 11 pkt 3, 7 i ppkt 8 określa pojęcie dróg dojazdowych jako wewnętrznych. Wynika z tego, że Rada Miasta Biłgoraja nie może uchwalić w planie przestrzennym parametrów dróg dojazdowych według wymogów przewidzianych wyłącznie dla dróg publicznych. Rada Miasta nie może ustalić własnych kryteriów dla dróg, nie mając do tego ustawowego umocowania. Przeprowadzenie poprzecznej o szerokości 12 metrów drogi przez istniejący już budynek syna skarżących na działce Nr [...] może świadczyć o złośliwości organów gminy. Złośliwość działania organów gminy też wynika z faktu, że miasto unika wypłacenia odszkodowania gdyż podobno nie jest to droga gminna tylko dojazdowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez K. i T. G. skargi kasacyjnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 3 lipca 2003 r. stwierdzić należy, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną małżonkowie G. w podstawie kasacji zarzucili Sądowi naruszenie norm prawa materialnego, a w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 4 lit.g, art. 24 i art. 27 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.), w związku z art. art. 92, 93 ust. 3 i 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tak sformułowana podstawa skargi kasacyjnej mogłaby sugerować, że skarżący domagali się od Naczelnego Sądu Administracyjnego kontroli zaskarżonego wyroku w odniesieniu do jeszcze innych bliżej nie sprecyzowanych przepisów prawa materialnego, które ewentualnie mogłyby mieć w sprawie zastosowanie. Otóż pogląd taki byłby nieuzasadniony ponieważ jak zaznaczono w podstawie kasacji zarzut naruszenia prawa musi być postawiony w odniesieniu do konkretnej normy prawnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny będąc w rozpoznaniu sprawy ograniczony granicami skargi kasacyjnej odniósł się tylko do postawionych w skardze tej zarzutów dotyczących naruszenia zaskarżonym wyrokiem wymienionych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów prawa. Należy tu również podnieść, że w podstawie kasacji nie wskazano na czym ma polegać w tym przypadku naruszenie prawa materialnego (czy błędnej jego wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu) a stwierdzenie tu zawarte, że uchybienie Sądu ma zdaniem skarżących istotny wpływ na wynik "zaskarżonego wyroku" (winno być wynik sprawy) odnosi się do naruszenia norm prawa procesowego a nie prawa materialnego.

Organy administracji publicznej orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki oznaczonej numerem 45 położonej w Biłgoraju przy ulicy Polnej 36 rozstrzygnięcia swych decyzji w zakresie prawa materialnego oparły na przepisach Rozdziału 4 – Ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Powołane w podstawie skargi kasacyjnej przepisy w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostają w żadnym związku z przedmiotem rozpoznawanej sprawy, którym jak zaznaczono jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnoszą się one bowiem do opracowywania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden natomiast z przepisów cyt. ustawy stanowiących bezpośrednio podstawę materialnoprawną wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie został wskazany w skardze kasacyjnej jako naruszony zaskarżonym wyrokiem. Nie mógł też Sąd wydając wyrok stanowiący przedmiot skargi kasacyjnej naruszyć wymienionych w skardze tej przepisów ustawy z 21.VIIII.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te bowiem dotyczą problematyki podziału nieruchomości gdy tymczasem przedmiotem tej sprawy jest ustalenie przez organ administracyjny warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i stąd omawiane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają tu zastosowania. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarga ta w istocie stanowi polemikę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj dotyczącymi nieruchomości stanowiącej własność skarżących położonej w Biłgoraju przy ul. [...]. Ta polemika i stawiane w niej zarzuty pod adresem wzmiankowanego planu nie mogą być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie związanej z badaniem legalności decyzji administracyjnej.

W świetle powyższego skargę kasacyjną K. i T. G. jako niezasadną należało na podstawie art. 184 ustawy z 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalić.