Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1201/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 5, art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2, art. 20
journal: Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
article: art. 7, 77 § 1, art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieuznania zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzenia lasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2019 r., Nr [...] po rozpoznaniu odwołania J. D. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...], którą nie uznał zastrzeżeń Wnioskodawcy do Uproszczonego Panu Urządzenia Lasu obręb Miasto [...] w zakresie dotyczącym działki o numerze ewidencyjnym[...], sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak[...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że zastrzeżenia zostały zgłoszone w terminie i przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy grunty znajdujące się na działce skarżącej można uznać za grunty leśne i czy w związku z tym winny one zostać objęte uproszczonym planem urządzenia lasu.

J. D., w złożonych do akt sprawy zarzutach, jak i w treści odwołania od decyzji Starosty [...] zarzuciła błędne rozpatrzenie wniosku dotyczącego niekwalifikowania (wyłączenia) zadrzewienia na działce [...] w [...] jako las w uproszczonym planie. Podała, iż działka o nr [...] nie wypełnia definicji ustawowej lasu, bowiem na części działki występuje roślinność, która nie jest roślinnością leśną, nie występuje tutaj runo leśne ani nie ma żadnego związku ze zwierzyną. Działka ta zatem nie jest lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. W sąsiedztwie działki znajdują się grunty zabudowane, prowadzona jest działalność gospodarcza i usługowa. Określenie tego terenu jako halizna jest niewłaściwe, gdyż nie była to powierzchnia zadrzewiona i nie będzie w przyszłości. Ustawa o lasach wprowadza kilka kryteriów do uznania gruntu za las, przy czym wszystkie te kryteria winny być spełnione łącznie. Las w znaczeniu przyrodniczym stanie się lasem w znaczeniu prawnym dopiero wtedy, gdy zostanie w określonym trybie przeznaczony do produkcji leśnej. Działka odwołującej natomiast nie została przeznaczona do produkcji leśnej ani w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. O tym, czy dany grunt jest lasem, nie decyduje zapis w ewidencji gruntów i budynków. Zapis ten ma jedynie charakter deklaratoryjny.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że odwołująca wywodzi bowiem, iż ze względu na położenie przedmiotowej działki w obszarze miejskim nie jest prowadzona na niej gospodarka leśna, co oznacza, że nie został spełniony jeden z wymogów zakwalifikowania danego obszaru jako lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach.

Kolegium podniosło, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a w szczególności ze sporządzonego projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, nieruchomość o nr[...], w części na której znajdują się na niej grunty leśne, to halizna, dla której określono zadania w zakresie gospodarki leśnej. Co zaś najistotniejsze w rozpoznawanej sprawie, z wypisu z rejestru gruntów (dowód - wypis z dnia [...] stycznia 2019 r.) wynika bezsprzecznie, iż na działce o nr[...], objętej niniejszym postępowaniem, znajdują się lasy i grunty leśne LsVI o powierzchni [...] ha, które to grunty zostały objęte planem.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego fakt, na który zwraca uwagę odwołująca, iż na działce tej nie jest prowadzona produkcja leśna świadczy jedynie o tym, że właściciel nie wykonuje swoich ustawowych obowiązków.

Kolegium powołując się na stanowisko wyroków administracyjnych podzieliło pogląd, iż najistotniejsze znaczenie ma fakt, iż dany grunt został określony w ewidencji gruntów jako grunt leśny. Uproszczony plan urządzenia lasu zawiera skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Służy zatem uporządkowaniu i wyznaczeniu konkretnych zadań mających na celu właśnie owo realizowanie obowiązków właścicieli lasów. Dopóki działka stanowi las podlega ona wszelkim rygorom wynikającym z ustawy o lasach. W ocenie Kolegium należy podzielić stanowisko Starosty [...], że o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje, co do zasady, zapis w ewidencji gruntów. Jeżeli wedle ewidencji działka stanowi las, jest traktowana na potrzeby ustawy o lasach jako las. Aby zmienić ten stan właściciel musi wystąpić z wnioskiem do organu właściwego w sprawie ewidencji gruntów i budynków o dokonanie zmiany użytku gruntowego.

Następnie Kolegium powołało treść art. 20 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, wskazując, że z przepisu tego wynika powiązanie zasad dotyczących rodzaju użytków gruntowych w ewidencji z przepisami ustawy o lasach, w tym z definicją lasu. Z kolei o tym, jaki jest charakter informacji wymienionych w art. 20 ust.1 ustawy, wskazuje kolejny przepis, tj. art. 21 - zgodnie z ust.1. tego artykułu, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

W orzecznictwie podkreśla się, że dla jednostek i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast sporów co do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Tym samym dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a dotyczące opisu gruntu, czyli jego położenia, granic, konturów, rodzaju użytków mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone.

W ocenie Kolegium nie można podzielić argumentacji podnoszonej przez odwołującą co do braku mocy wiążącej zapisów zawartych w ewidencji gruntów w zakresie zakwalifikowania danego gruntu jako gruntu leśnego i w rezultacie objęcia go projektem uproszczonego planu urządzenia lasu. Prawidłowość zapisów w ewidencji gruntów i budynków nie może być kwestionowana w postępowaniu dotyczącym zastrzeżeń co do zapisów zawartych w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu. Oznacza to, że zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Tak więc potwierdzeniem, czy dany obszar spełnia wymogi gruntu rolnego czy lasu, jest stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków. Jeśli z ewidencji gruntów wynika, że część działki odwołującej to grunty leśne, to w tym zakresie działka jest objęta produkcją leśną w oparciu o ustawę o lasach. W świetle zapisów zamieszczonych w ewidencji gruntów i budynków bez znaczenia pozostają inne kwestie podnoszone tak w treści zarzutów ww., jak i podniesionych w treści odwołania. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy Kolegium nie dopatrzyło się w decyzji organu I instancji naruszeń prawa materialnego i procesowego, które uzasadniałoby wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

J. D. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci nierozpatrzenia i nieuwzględnienia wszystkich podnoszonych wniosków:

1) braku ustosunkowania się przez Starostę i Samorządowe Kolegium Odwoławczego do jej wniosków, że aby można mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, muszą być jednocześnie spełnione podstawowe kryteria: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r. II OSK 2694/15);

2) braku rozpatrzenia podnoszonych w zastrzeżeniach i odwołaniu od decyzji Starosty wniosków dotyczących niezgodności faktycznej powierzchni lasu z danymi z ewidencji. Strona wskazała, że przedstawiła kopię aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] maja 1991 r. wraz z mapą i projektem podziału działki[...] , zatwierdzoną dnia [...] maja 1991 r. przez Urząd Wojewódzki w[...]. Powierzchnia kupowanej przeze nią działki składała się z lasu o pow. [...] ha, pastwiska o pow. 0,0821 ha, działki RVIz o pow. [...] ha. Taka powierzchnia była wykazana w obowiązującym w 1993 r. Planie zagospodarowania uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. (Dz. U. Woj. [...] nr 4, poz. 77). Zagadnienie zmiany w ewidencji geodezyjnej, a takowa miała kiedyś miejsce, gdyż aktualna powierzchnia lasu jest wykazywana jako [...]ha, co nie zostało wyjaśnione przez Starostę, jak i Kolegium. Ponadto nie wyjaśniono przyczyny istnienia na działce halizny, która zlokalizowana jest przy granicy działki z ulicą Szamoty, posiadającą kategorię drogi powiatowej i od powierzchni zadrzewienia oddzielona jest gruntem ornym i pastwiskiem. Na haliźnie zlokalizowane są słupy z linią energetyczną, które z zasady uniemożliwiają jakikolwiek wzrost drzew.

3) niezgodnego z prawem przyjęcia, że o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje zapis w ewidencji gruntów. Zgodnie ze wskazaniem SKO, aby zmienić ten stan właściciel musi wystąpić z wnioskiem do organu właściwego w sprawie ewidencji gruntów i budynków o dokonanie zmiany użytku gruntowego. Strona podniosłą, że stanowisko to jest niezgodne z wyrokami NSA z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1077/07 oraz z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 846/2007, w których m.in. wskazano, że wynikająca z planu urządzenia lasu jego powierzchnia i granice są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków, co oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu.

Skarżąca zwróciła uwagę, że wskazówka SKO dotycząca dokonania w pierwszej kolejności zmiany w ewidencji geodezyjnej jest nieprawidłowa.

Poza tym Kolegium nie odniosło się także do opinii zawartej w piśmie Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2018 r. w zakresie przydatności ewidencji geodezyjnej w kontekście art. 3 ustawy o lasach.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że nie wywiązuję się z określonych w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu obowiązków. Podniosła, że w składanych dokumentach pisała o przyrodniczych aspektach stanu lasu niezależnych od wykonywanych przeze nią czynności związanych z tymi obowiązkami. Aspekt zaśmiecania lasu przez osoby postronne, poruszała tylko w kontekście braku możliwości utrzymania czystości na działce, gdyż działka położona jest w pewnej odległości od jej miejsca zamieszkania i nie mam stałej możliwości jej dozorowania.

Skarżąca wskazała także, że zgodnie z założeniami techniczno-hodowlanymi stosowanymi w leśnictwie, pierwsze pokolenie lasu na gruncie nieleśnym określa się jako "przedplon". Oznacza to, że w tym okresie w glebie rozwijają się organizmy mikroflory i mikrofauny wspomagające wzrost i rozwój systemów korzeniowych drzew i krzewów leśnych. Proces ten trwa jednak latami i dość często taki drzewostan nie osiąga tzw. wieku rębności, nie produkuje pełnej ilości masy drzewnej i musi być usunięty znacznie wcześniej z powodu szkodliwej działalności huby korzeniowej. Taki stan rzeczy ma miejsce na działce nr [...], gdzie znaczna część powierzchni jest już w chwili obecnej pozbawiona drzewostanu, a proces usychania drzew rozszerza się w dalszym ciągu i będzie trwał nadal, aż do uschnięcia wszystkich drzew sosny.

Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażona w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.), dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2129 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzję w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków. W warunkach rozpatrywanej sprawy oznacza to, że zadaniem Sądu było zbadanie, czy orzekające w sprawie organy administracji poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne i prawne pozwalające w konsekwencji na przyjęcie, iż uzasadnione było nieuwzględnienie zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o lasach, trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu, z uwzględnieniem w szczególności następujących celów:

1) zachowania lasów i korzystnego ich wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą;

2) ochrony lasów, zwłaszcza lasów i ekosystemów leśnych stanowiących naturalne fragmenty rodzimej przyrody lub lasów szczególnie cennych ze względu na:

a) zachowanie różnorodności przyrodniczej,

b) zachowanie leśnych zasobów genetycznych,

c) walory krajobrazowe,

d) potrzeby nauki;

3) ochrony gleb i terenów szczególnie narażonych na zanieczyszczenie lub uszkodzenie oraz o specjalnym znaczeniu społecznym;

4) ochrony wód powierzchniowych i głębinowych, retencji zlewni, w szczególności na obszarach wododziałów i na obszarach zasilania zbiorników wód podziemnych;

5) produkcji, na zasadzie racjonalnej gospodarki, drewna oraz surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu.

Jednocześnie, w myśl art. 18 ustawy:

1. Plan urządzenia lasu sporządza się, z zastrzeżeniem ust. 2, na 10 lat, z uwzględnieniem:

1) przyrodniczych i ekonomicznych warunków gospodarki leśnej;

2) celów i zasad gospodarki leśnej oraz sposobów ich realizacji, określonych dla każdego drzewostanu i urządzanego obiektu, z uwzględnieniem lasów ochronnych.

2. W przypadkach uzasadnionych stanem lasów, a w szczególności wystąpieniem szkód lub klęsk żywiołowych, plan urządzenia lasu może być opracowany na okresy krótsze niż 10 lat.

3. Zmiana okresu, o którym mowa w ust. 1 i 2, wymaga zgody organu zatwierdzającego plan urządzenia lasu.

4. Plan urządzenia lasu powinien zawierać w szczególności:

1) opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, w tym:

a) zestawienie powierzchni lasów, gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz lasów ochronnych,

b) zestawienie powierzchni lasów z roślinnością leśną (uprawami leśnymi) według gatunków drzew w drzewostanie, klas wieku, klas bonitacji drzewostanów oraz funkcji lasów;

2) analizę gospodarki leśnej w minionym okresie;

2a) program ochrony przyrody;

3) określenie zadań, w tym w szczególności dotyczących:

a) ilości przewidzianego do pozyskania drewna, określonego oddzielnie jako etat miąższościowy użytków rębnych oraz etat powierzchniowy użytków przedrębnych,

b) zalesień i odnowień,

c) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej,

d) gospodarki łowieckiej,

e) potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej.

Ponadto, na zasadzie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o lasach, plany urządzenia lasu sporządza się dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem, że uproszczone plany urządzenia lasu, sporządza się, co do zasady dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Przenosząc powyższe ustalenia prawne na grunt rozpatrywanej sprawy dostrzec należy, że zasadniczy spór sprowadza się w niej do oceny tego, czy zgłoszone przez skarżącą w toku procedury projektowej planu zastrzeżenia zasadnie nie zostały uznane przez organ I instancji, a organ wyższego stopnia w usprawiedliwiony sposób utrzymał w mocy wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu ocena uwarunkowań faktycznych i prawnych wskazuje, że ocena obu działających w sprawie organów administracji była niewłaściwa.

Jak wynika z akt sprawy istotą zgłoszony w sprawie zastrzeżeń była kwestia uwzględnienia w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu działki skarżącej o numerze ewid. [...] jako gruntu leśnego, z czym skarżąca nie godziła się, podnosząc, że grunt określony w projekcie planu jako halizna nie odpowiada zarówno fizycznym, jak i prawnym cechom pozwalającym kwalifikować dalej ten teren jako las. W szczególności powołując się na ewidencję gruntów z 1991 r., jak i akt notarialny Rep. A nr [...] z [...] maja 1991 r. kwestionowała powierzchnię gruntu wskazanego w przedstawionych uproszczony planie. Wskazała, że z ww. aktu notarialnego wynika, że zakupiła działkę, która składała się w części z lasu o pow. 0,0247 ha, a nie jak wskazano w aktualnej ewidencji z 2019 r. o pow. 0,2393 ha. Poza tym Strona wskazywała, że teren objęty planem poprzez upływ lat spowodował utratę cech tego terenu jako leśnego, a ponadto sporny grunt nie jest zadrzewiany, wobec czego dalsze kwalifikowanie go w planie jako las (jak dotychczas to miało miejsce) będzie nieprawdą.

Zdaniem organów obu instancji stanowisko skarżącej nie zasługiwało na uwzględnienie, bowiem w ich ocenie sporny grunt posiada leśny charakter – jest tzw. halizną, a więc powinien być ujęty w projektowanym planie urządzenia lasu. Za takim poglądem miała przemawiać przede wszystkim treść art. 3 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Wzmocnieniem argumentacji organów było ponadto odwołanie się do wyrażanego w orzecznictwie sądowym poglądu, że o tym, czy dany grunt jest lasem decydują wyłącznie zapisy ewidencyjne, a zmiana charakteru gruntu na nieleśny możliwa jest tylko w następstwie przeprowadzenia stosownej – odrębnej procedury, zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej, jednocześnie postępowanie w przedmiocie zastrzeżeń zgłoszonych do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu nie jest właściwe do rozstrzygania sporów co do charakteru danego gruntu.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, choć podziela co do zasady przytoczone wyżej ogólne stanowisko formułowane w judykaturze, to jednak dostrzega, że orzekające w sprawie organy administracji błędnie je zrozumiały i zastosowały, opierając w konsekwencji swoje rozstrzygnięcia na nieprawidłowych założeniach dotyczących istoty uproszczonego planu urządzenia lasu oraz wpływu tego dokumentu na kształtowanie stanu prawnego i faktycznego danego gruntu w toku innych postępowań. Jednocześnie kwestionowane w sprawie rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o niepełne ustalenia faktyczne, co zdaniem Sądu mogło mieć istotny wpływ na sposób jej załatwienia.

Zauważyć należy, iż orzekającym w sprawie organom administracji umknęła okoliczność, że uproszczony plan urządzenia lasu – jak sama nazwa zresztą wskazuje – jest aktem planowania, a więc jego zapisy mają w okresie obowiązywania służyć realizacji określonych ustawą celów, które w uproszczeniu sprowadzają się do prowadzenia na objętym planem terenie właściwej gospodarki leśnej, m.in. w myśl zasad określonych w art. 8 ustawy o lasach, tj. powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów, powiększania zasobów leśnych. Aby tak się stało, tereny objęte docelowo planem muszą być należycie zinwentaryzowane i opisane, zgodnie z przepisami ustawy oraz wydanych do niej aktów wykonawczych. Skoro zatem dokument ten ma służyć odpowiedniej gospodarce leśnej na przyszłość, a przy tym ma zawierać określone powszechnie obowiązującymi regulacjami składniki służące należytej inwentaryzacji powierzchni lasów, to należy zakładać, że dokument ten powinien zawierać wyłącznie dane aktualne w chwili jego opracowywania. Inaczej rzecz ujmując, plan powinien swoją treścią grunty będące lasami. Nie ulega zatem wątpliwości, że w takiej sytuacji rolą organów odpowiedzialnych za opracowanie uproszczonego planu urządzenia lasu jest ustalenie, czy działki opisane ewidencyjnie jako leśne w istocie stanowią las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. W tym zatem sensie rację miały orzekające w sprawie organy administracji, podkreślając fakt ich związania przy sporządzaniu planu zapisami ewidencyjnymi, wyprowadzając jednak z tego zbyt daleko idące konsekwencje. Związanie to dotyczy bowiem tego etapu sporządzania planu, w którym dochodzi do ustalenia, jakie tereny mają podlegać inwentaryzacji, a więc jakie grunty mają potencjalnie znaleźć się w granicach projektowanego planu. Nie oznacza to jednak, że docelowo wszystkie grunty wskazane ewidencyjnie jako leśne mają zostać objęte planem. Na skutek bowiem przeprowadzonych w toku inwentaryzacji oględzin poszczególnych działek może okazać się, iż charakterystyka określonych gruntów przestała odpowiadać definicji lasu i powinna zostać wyłączona z planu. Inwentaryzacja ma więc doprowadzić do ustalenia rzeczywistego stanu poszczególnych gruntów, by projektowany plan odpowiadał rzeczywistości, nie stanowiąc wyłącznie powielenia formalnych zapisów ewidencyjnych niemających pokrycia z rzeczywistością (powyższe stanowisko wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r., IV SA/Wa 784/19, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela).

Trzeba mieć zatem na uwadze, że tylko rzetelne i aktualne ustalenie powyższych kwestii będzie realnie służyło prowadzeniu prawidłowej gospodarki leśnej, gdyż będzie obejmować grunty faktycznie będące lasami w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. Podobnemu celowi służy procedura zgłaszania zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, o której stanowi art. 21 ust. 5 ustawy. W jej trakcie właściciele działek leśnych mogą sygnalizować organowi planistycznemu, że grunt uwidoczniony w ewidencji jako las, a w konsekwencji planowany do objęcia projektowanym planem, nie spełnia cech właściwych definicji takiego gruntu bądź zmienił się jego obszar, w związku z czym nie powinien być włączany do terenów objętych takim dokumentem albo włączony w ograniczonym zakresie.

Wyjaśnić również należy, że ewidencyjnie grunty zakwalifikowane jako las, jak słusznie wskazały organy w uzasadnieniach swoich decyzji, powołując się przy tym na stanowisko orzecznictwa, pozostają opisane w ewidencji jako leśne do czasu zmiany tej kwalifikacji, ale dopiero w rezultacie odrębnie przeprowadzonych postępowań. Jak zatem wynika z powyższych rozważań, nie ma sprzeczności między cytowanym przez organy stanowiskiem judykatury a szeroko rozumianą procedurą sporządzania planu uproszczonego, niemniej jednak jest między tymi kwestiami ścisły związek. Choć bowiem samo wyłączenie z planu działek na skutek przeprowadzonej inwentaryzacji gruntów lub uznania zgłoszonych zastrzeżeń, wynikające z utraty przez te grunty cech lasu, nie wywołuje automatycznie zmian w zapisach ewidencji budynków i gruntów, to jednak okoliczność ta może stanowić podstawę do wystąpienia przez właściciela wyłączonej z planu działki z wnioskiem o zmianę danych ewidencyjnych.

Mając zatem na uwadze powyższe stanowisko, w szczególności należy wskazać art. 20 ustawy o lasach, który przewiduje, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych (ust. 1), jak również, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (ust. 2). Poza tym zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Jednocześnie ust. 3a ww. przepisu wskazuje, iż ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, a § 68 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazuje ponadto, że grunty leśne dzielą się na: 1) lasy, oznaczone symbolem - Ls; 2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem – Lz, przy czym zgodnie załącznikiem nr 6 do ww. rozporządzenia do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Oznacza to, że kwalifikacja działki jako las, w świetle przepisów ustawy o lasach, jest determinantem późniejszych zapisów ewidencyjnych, a nie odwrotnie (wyrok NSA z 6 marca 2019 r., I OSK 997/17, CBOSA).

Uznanie zatem na etapie sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu, iż dany grunt zapisany ewidencyjnie jako leśny utracił leśny charakter, może stanowić asumpt dla właściciela gruntu do wystąpienia z wnioskiem o korektę zapisów ewidencyjnych.

Przenosząc poczynione rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy więc stwierdzić, iż organy nie mogły, rozpatrując zastrzeżenia skarżącej do projektu planu uproszczonego, zasłaniać się wyłącznie zapisami ewidencyjnymi, lecz zobligowane były jednoznacznie wykazać, że sporne grunt nie utracił leśnego charakteru, a więc nie przestał odpowiadać definicji lasu określonej w art. 3 ustawy o lasach. Zdaniem Sądu, w kontrolowanym przypadku, temu obowiązkowi organy nie sprostały. Poza tym organy – mając na uwadze zgromadzone w toku postępowania dokumenty - nie odniosły się do spornej kwestii powierzchni gruntu zakwalifikowanego jako las.

Ponadto przypomnieć należy, że w ocenie orzekających w sprawie organów administracji, sporna działka skarżącej została zakwalifikowana jako halizna, a więc teren przejściowo pozbawiony zadrzewienia, co w rezultacie skutkowało uznaniem, że teren ten nadal jest lasem w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, w szczególności zaś art. 3 pkt 1, stanowiącego o tym, że lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony (...), z czym stanowczo nie zgodziła się skarżąca. Zważyć należy, że powołanie się na powyższy przepis wymaga od organów jednoznacznego wykazania, iż w sytuacji, gdy dany grunt nie jest wprawdzie aktualnie pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), to stan ten ma wyłącznie charakter przejściowy, a więc czy nie nastąpiło trwałe pozbawienie danego terenu charakteru leśnego. Zauważyć należy, że art. 13 ust. 1 ustawy o lasach określa liczne obowiązki właścicieli lasów, w tym w pkt. 2 wskazuje na konieczność ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, przy czym zgodnie z art. 24 pkt 1 ustawy, jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych), starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji. Odnosząc te ustalenia faktyczne i prawne do niniejszej sprawy, trzeba wyraźnie zaznaczyć, że z jej akt nie wynika, by organy dokonywały jakichkolwiek ustaleń co do tego, czy w odniesieniu do spornego gruntu należącego do skarżącej, kwalifikowanego przez organy jako halizna, rzeczywiście można mówić wyłącznie o przejściowym pozbawieniu go roślinności leśnej. Jest to niewątpliwie zagadnienie bardzo istotne, bowiem wokół niego w istocie koncentruje się sedno całego sporu. Wobec tego, że skarżąca w sposób wyraźny i jednoznaczny podkreślała w składanych pismach procesowych, że teren jej działki od wielu lat pozbawiony jest wszelkich cech lasu, w tym roślinności leśnej, zadaniem organu było dokonanie analizy historycznej mającej na celu wyjaśnienie, czy rzeczywiście opisywany przez skarżącą stan działki jest zgodny z prawdą i przy tym ma charakter stanu utrwalonego, czy też brak roślinności jest jedynie przejściowy, co pozwoliłoby dalej kwalifikować tę działkę jako las. Poza tym z akt sprawy nie można też wywnioskować, czy wobec skarżącej dochodzono wcześniej zrealizowania obowiązków wynikających z art. 13 ustawy, w tym w zakresie zalesiania, czy też organy zupełnie zaniechały swoich czynności w tym zakresie, doprowadzając potencjalnie do sytuacji, kiedy przejściowy brak zalesienia działki stał się stanem permanentnym.

Reasumując, organy wobec powyższego naruszyły ciążący na nich, wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowy, zwłaszcza w kontekście niewyjaśnienia kwestii trwałego lub przejściowego pozbawienia roślinności (upraw leśnych) na należącej do skarżącej działce oraz powierzchni terenu, który mógłby być zakwalifikowany jako las, co mogło mieć istotne znaczenie dla załatwienia sprawy. Ponadto organ II instancji naruszył art. 15 k.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z której wynika nakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, bowiem nie podjął żadnych kroków w celu wyjaśnienia i doprecyzowania podniesionej wyżej kwestii, ograniczając w głównej mierze swoje rozważania do powołania orzeczeń sądowych oraz powielenia argumentacji zawartej w decyzji organu niższego stopnia.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni powyższe ustalenia sądu i będzie zobligowany do zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, z którego w sposób bezsporny będzie można wyprowadzić wnioski co do charakteru (przejściowego lub trwałego) braku zalesienia działki skarżącej, jak i jego powierzchni a w konsekwencji do ustalenia charakteru samej działki jako lasu lub też uznania, że nie posiada ona aktualnie ustawowych cech lasu. Dopiero uwzględniając wynikające z tego wnioski, organ odniesie się do zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń względem projektu uproszczonego planu urządzenia lasu i wyda decyzję zgodną z ustalonym stanem faktycznym i prawnym. W szczególności organ ustosunkuje się do diametralnych zmian powierzchniowych wykazanych w ewidencji z 1991 r. i 2019 r.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając zwrot wpisu od skargi (200 zł).