Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 697/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1c, art. 200, art. 205 § 1, art. 206, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 130 a ust. 1 i 2, art. 130 ust. 10
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 13
journal: Dz.U. 2010 nr 152 poz 1018
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 17, art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 109 § 1, art. 139
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P spółki z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P spółki z o.o. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem zbiorczym z dnia [...] grudnia 2012 r. ( wpływ do organu 13 grudnia 2012 r.) P sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zwróciła się do Starosty o przyznanie należności w kwocie 1 104 558,45 zł wg stawki 10 zł za dobę przechowywania wraz z odsetkami ustawowymi od dnia wymagalności do dnia zapłaty i podatkiem VAT (23 %), tytułem usunięcia z drogi w trybie art. 130 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz.U z 2012 r., poz. 1137 ze zm. - określanej dalej jako p.r.d.) i przechowywania na parkingu spółki wskazanych w załączniku do niego pojazdów, w tym samochodu osobowego marki [...], nr rej. [...], za okres od dnia zabezpieczenia pojazdu do dnia upływu terminu 6 miesięcy wyznaczonych na odbiór pojazdu przez właściciela oraz od upływu tego dnia do dnia odbioru pojazdu, tj. za okres od [...] stycznia 2008 r. ( data usunięcia z drogi ) do [...] listopada 2012 r. w łącznej kwocie 17 560 zł.

W uzasadnieniu wniosku spółka powoływała się na zawarte z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego umowy z dnia [...] października 2005 r., [...] stycznia 2006 r., [...] stycznia 2007r., [...] lutego 2008r. i [...] stycznia 2009r. Wywodziła, iż zobowiązanym do pokrycia kosztów usunięcia pojazdów z drogi oraz ich przechowywania pozostaje Skarb Państwa, a to z mocy przepisów art. 130 a ust. 1 i 2 p.r.d. i art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie wskazywała, iż wysokość wynagrodzenia z tytułu przechowywania pojazdów wyliczona została w oparciu o przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Strona, wezwana przez organ do wskazania konkretnych wydatków poniesionych na dozór poszczególnych pojazdów i przedstawienie wyliczenia żądanej kwoty 10 zł netto za dobę - odbiegającej od kwoty 117,40 zł brutto za miesiąc wynikającej z umowy zawartej z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego - nie wskazała sposobu wyliczenia i nie udokumentowała poniesionych kosztów oświadczając, że podstawą do ustalenia żądanej kwoty nie były umowy z Naczelnikiem, ale ceny rynkowe notowane przy tego rodzaju usługach przez podmioty prowadzące podobną działalność wskazując nazwy trzech takich firm (PHU M P.K., Zakład [...] M.R., Firma B). W toku postępowania pełnomocnik strony pismem z dnia [...] maja 2013 r. sprecyzował, iż na dochodzone z tytułu dokonania usunięcia i przechowywania pojazdów kwoty miały wpływ koszty bezpośrednie związane z oświetleniem placu, wynagrodzeniem pracowników, narzutami na wynagrodzenia, opłatą za użytkowanie wieczyste gruntu, podatkiem od gruntu koszt dzierżawy placu, utrzymaniem psa, ubezpieczeniem odpowiedzialności cywilnej z tytułu prowadzonej działalności oraz zastosowany wskaźnik 35,23 %, ponadto poniesione już (1 845 zł) i planowane (50 000 zł) koszty obsługi prawnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. wskazał ponadto, że przechowawca domaga się również odszkodowania w wysokości utraconych korzyści wskutek wykonywania przechowania pojazdów, co powinno być uwzględnione przy rozstrzyganiu sprawy. Na tę okoliczność przedłożył kopie umowy przedwstępnej dzierżawy z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz wraz z aneksami przedłużającymi datę wydania placu oraz wypowiedzenie umowy.

Rozpoznając ponownie sprawie – po uprzednim uchyleniu postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. - Starosta postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], wskazując na przepisy art. 17 i 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U z 2014 r., poz. 1619 – określanej dalej jako u.p.e.a.) oraz art. 130 a p.r.d. w zw. § 3 pkt 1 lit. a i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r. Nr 46, poz. 237 – określanego dalej jako r.r.s.p.) orzekł o:

– przyznaniu wnioskodawcy zwrotu koniecznych wydatków związanych

z wykonywaniem dozoru w wysokości 4 539,38 zł w stawce 78,90 zł miesięcznie za okres od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] listopada 2012 r.;

– odmowie przyznania wynagrodzenia za dozór;

– przyznaniu kwoty 80,00 zł za usunięcie pojazdu;

– odmowie zwrotu kosztów i wynagrodzenia po stawce wskazanej przez stronę;

– odmowie przyznania ustawowych odsetek od dnia wymagalności do dnia zapłaty;

– odmowie naliczenia podatku VAT, jako że w przedmiotowej sprawie nie występuje podatek VAT, a więc przyznana należność jest wartością brutto

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie [...] orzekł przepadek na rzecz Powiatu samochodu osobowego marki [...], nr rej. [...], tj. pojazdu którego dotyczy wniosek strony z dnia [...] grudnia 2012 r. Wskazał, iż zgodnie z przepisem § 3 pkt 1 lit. a r.r.s.p., przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a. dotyczące przechowywania ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie m.in. prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów wydanego w postępowaniu cywilnym. Zgodnie zaś z § 6 r.r.s.p. do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100-103 u.p.e.a. Przepis zaś art. 102 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, przewiduje dwa rodzaje roszczeń dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór. Jeśli chodzi o pierwszy składnik należności dozorcy, tj. zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w postępowaniu administracyjnym należy ustalić rzeczywiste wydatki poniesione przez dozorcę na wykonywanie dozoru. Ponadto, z dyspozycji art. 102 § 2 u.p.e.a. wynika,

iż dozorca nie tylko powinien wskazać konieczne wydatki poniesione na dozór przedmiotowego pojazdu, ale musi również przedstawić w jaki sposób kwoty te zostały wyliczone. Natomiast jeżeli chodzi o wynagrodzenie za dozór, w doktrynie

i orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia i przyjmuje się, że posiłkować się należy art. 836 k.c., zgodnie z którym jeżeli wysokość wynagrodzenia za holowanie i przechowywanie nie jest określona w umowie albo w taryfie przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach.

Organ wywiódł, że w celu wyliczenia należności żądanych przez wnioskodawcę realizując wskazania organu II instancji, wezwał stronę do sprecyzowania żądnych kwot ze wskazaniem sposobu ich wyliczenia i udokumentowania wydatków związanych ze sprawowanym dozorem oraz powołał biegłego skarbowego celem sporządzenia opinii dotyczącej oszacowania wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdów. Mając na uwadze powyższe oraz stanowisko strony wykluczające możliwość weryfikacji wskazywanych przez nią kosztów poniesionych z tytułu sprawowania dozoru

i wynagrodzenia z tytułu przechowania pojazdu, wytyczne SKO, jak też orzecznictwo sądowe uznał, iż w okolicznościach sprawy zaistniały podstawy do ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór pojazdu w oparciu o miernik wynagrodzenia stosowanego

w tego rodzaju przypadkach na terenie miejscowości [...]. Wskazał, że w tym celu przeprowadził analizę rynku lokalnego dla ustalenia średnich stawek przyjętych

w danych stosunkach, tj. pobieranych za przechowywanie pojazdów, zwracając się do podmiotów prowadzących na terenie [...] działalność o profilu zbliżonym do działalności strony.

Mając na uwadze, że na rynku lokalnym w latach przechowywania przedmiotowego pojazdu tj. 2007-2012 istniał poza stroną, tylko jeden parking depozytowy (PHU M P.K.) jedynym możliwym do zastosowania w sprawie było porównanie stawek tegoż parkingu oraz stawek abonamentowych (dotyczących długoterminowego przechowywania pojazdów) na parkingach strzeżonych działających na terenie [...]. Skoro zaś pojazd był przechowywany długi czas zasadnym było oparcie się na stawkach opłat miesięcznych (abonamentowych). Kalkulacja tych opłat uwzględnia bowiem czas przechowywania pojazdów. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa przechowana trwa przez krótki czas przez co opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez pojazd dozorowany pozostaje równoznaczne ze stałym parkowaniem (zajmowaniem miejsca i strzeżeniem parkingu), podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu. Organ wskazał, iż przechowywanie powyżej 6 miesięcy pojazdu usuniętego z drogi nie wymagało zapewnienia większej powierzchni koniecznej do manewrowania w celu zapewnienia możliwości rotacji w celu wjazdu i wyjazdu z miejsca postojowego, a dozorca był informowany o terminie odbioru takiego pojazdu. Z uwagi na niską wartość takich pojazdów dozorca nie ponosił też wysokich kosztów czy zwiększonego ryzyka związanego z koniecznością zapewnienia im odpowiedniej ochrony jak to jest w przypadku typowych umów przechowania, których przedmiotem parkowania są pojazdy znacznej wartości i jest obowiązek zapewnienia im właściwego dozoru jak i stałego do nich dostępu. Tym samym brak jest podstaw do przyznania stronie znacznie wyższych należności z tytułu wykonywanego dozoru niż ma to miejsce w przypadku należności ponoszonych w związku z przechowywaniem pojazdu na ogólnie dostępnych parkingach, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona prócz parkingu depozytowego prowadziła parking dla klientów indywidualnych. Organ podkreślił, iż zakres działalności wnioskodawcy jest i był bardzo szeroki, obejmował bowiem nie tylko parking pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130 a p.r.d., ale też wynajem części parkingu dla stacji LPG oraz usługi assistance, a sposób ewidencjonowania przez nią kosztów sprawia, że nie ma możliwości ustalenia kosztów dozoru konkretnego pojazdu. W konsekwencji organ stwierdził, iż średnia stawka abonamentowa, stosowana na terenie [...] przy zawieraniu "umów parkingowych" na okres 1 miesiąca jest miarodajna i najbardziej zbliżona do rzeczywistych wydatków i godziwego wynagrodzenia w przypadku sprawowana dozoru nad pojazdem przechowywanym przez dłuższy czas. W ocenie Starosty, podmioty gospodarcze świadczące tego rodzaju usługi z pewnością kalkulują koszty, kierując się prawami rynku. Gdyby P spółka z o.o. nie zawarła umów z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego z pewnością mogłaby liczyć na taki właśnie przychód obejmujący wydatki jak i kalkulowany dochód (wynagrodzenie). Organ stwierdził, że jego zadaniem było przyznanie stronie zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu na podstawie średniej stawki miesięcznej stosowanej na terenie [...] przy uwzględnieniu stawek z trzech parkingów tj. firmy PHU M P.K., prowadzącej w przedmiotowych latach parking depozytowy przy ul. [...], firmy N Z.G. oraz PHU P M.U.. Tak wyliczona średnia miesięczna stawka wyniosła w latach 2008 -2012 kwotę 86,67 zł brutto.

Starosta stwierdził, iż dokonując ustaleń tej stawki nie wziął pod uwagę stawek wynikających z pism przedłożonych przez stronę, bowiem są to stawki dobowe, co stoi w sprzeczności z powołanym orzecznictwem sądowym. Ponadto dwa z trzech wskazanych parkingów usytuowane są poza terenem powiatu i na wysokość stawek mogą mieć wpływ inne czynniki lokalne, jak cena wynajmu nieruchomości czy konkurencja. W przypadku wskazanego przez stronę parkingu depozytowego organ wystąpił do prowadzącego go podmiotu w celu zweryfikowania stawek i podania średnich stawek miesięcznych. Organ wskazał, iż w przypadku podania przez te podmioty przedziałów kwotowych przyjął kwoty najwyższe, tj. najkorzystniejsze dla strony i nie zakwestionował wskazanych kosztów holowania pojazdu (80 zł).

Organ I instancji przywołał też pogląd SKO, iż należy założyć, że stawki wskazane przez przedsiębiorców prowadzących parkingi strzeżone, zawierają w sobie zarówno koszty dozoru, jak i wynagrodzenie dozorcy, a zatem nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do dokonania prawidłowych ustaleń. Skoro sama strona, pomimo wezwania, nie wskazała jaką część żądanej kwoty stanowią koszty to tym bardziej nie jest możliwe ustalenie tego przez inny podmiot. W związku z tym organ wskazał, iż w celu rozbicia średniej stawki wyliczonej metodą porównawczą na należny zwrot kosztów i wynagrodzenie oparł się na średnich wartościach podstawowych wskaźników finansowych dla branży "Pozostała indywidualna działalność usługowa za lata 2004-2012" opracowanych przez Komisję ds. Analizy Finansowej Rady Naukowej Stowarzyszenia Księgowych w Polsce we współpracy z Wywiadownią Gospodarczą InfoCredit w wysokości średniej tj. 8,96% licząc od kwoty kosztów dozoru pojazdu, co obrazuje zał. nr 1 do postanowienia.

Organ I instancji wskazał także, że ustalając wysokość wynagrodzenia wziął pod uwagę zapis Ministerstwa Rozwoju Regionalnego zawarty w Wytycznych w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym (Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013), który to mówi, że zgodnie z pkt 6 załącznika do rozporządzenia WF Nr 1370/07 przez "rozsądny zysk" należy rozumieć stopę zwrotu

z kapitału, która w danym państwie członkowskim uznawana jest za normalną dla tego sektora i w której uwzględniono ryzyko lub brak ryzyka ponoszonego w związku

z interwencją organu publicznego przez podmiot świadczący usługi publiczne. W celu oceny jakości gospodarowania majątkiem stopa zwrotu powinna być odniesiona do odpowiednich, powszechnie przyjmowanych wielkości (np. kapitału własnego lub kapitału zainwestowanego). Rekomendowaną stopą zwrotu z kapitału własnego dla przedsięwzięć transportowych jest 6% w ujęciu realnym. Organ zaznaczył przy tym,

że jak wynika z opinii biegłego, średnia stopa zysku wnioskodawcy za lata 2009-2012 kształtowała się na poziomie 6%. Zatem wyliczona wg wskazanych zasad stawka dzienna, obejmująca zwrot wydatków, wynosi 2,63 zł brutto ( miesięczna 78,90 zł ) i stanowi, zdaniem Starosty, sprawiedliwą i racjonalną kwotę za przechowywanie pojazdu w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] listopada 2012 r. Żądana zaś przez stronę stawka dzienna w wysokości 12,30 zł brutto jest prawie pięciokrotnie zawyżona i wyższa od aktualnie obowiązującej stawki. Starostwa wskazał, iż aktualnie na terenie powiatu działają dwie firmy prowadzące parkingi depozytowe, w tym P. Druga z nich w ramach postępowania wyłaniającego wykonawcę usług usuwania, transportowania i przechowywania pojazdów w trybie art. 130a p.r.d. podjęła się ich świadczenia w zakresie przechowywania pojazdów o masie poniżej 3,5 t po stawce dziennej 2,50 zł brutto na okres od lipca 2014 do czerwca 2016 r. bez możliwości jej zmiany.

Odnosząc się do umów zawartych przez stronę z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego obowiązujących w okresie od października 2005 r. do grudnia 2009 r. Starosta stwierdził, że jak uznało SKO nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy ustalenia należności, gdyż nie muszą odzwierciedlać faktycznie poniesionych kosztów dozoru i należnego dozorcy wynagrodzenia, wobec czego organ zastosował metodę porównawczą, której rezultat wskazuje, iż stawki tak obliczone są zbliżone do stawek wynikających z tychże umów. Organ wskazał też, że stawka ustalona metodą porównawczą zbliżona jest też do tych wyliczonych przez biegłego rewidenta (2,06 zł za 1 dzień w przypadku pojazdu samochodowego), co również wskazuje, że została ustalona sprawiedliwie i odpowiada rzeczywistym i wykazanym wydatkom

(w dokumentacji księgowej przekazanej biegłemu). Organ wyjaśnił przy tym,

że wprawdzie SKO wskazało na konieczność uzupełnienia tej opinii, ale biegły odmówił, co też przemawiało za zastosowaniem metody porównawczej. Organ rozważył także, czy dozorca zastosował się do zapisu art. 102 § 1 u.p.e.a., który stanowi, iż dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Dozorca obowiązany jest zawiadomić organ egzekucyjny o zamierzonej zmianie miejsca przechowania ruchomości. W ramach strzeżenia rzeczy i dbania o zachowanie jej stanu przechowawca jest obowiązany na bieżąco informować składającego o wszystkich zdarzeniach faktycznych i prawnych, które mogłyby wpłynąć na los rzeczy i sposób przechowywania. Mając na uwadze powyższe organ nie przyznał wnioskodawcy wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu. Przyczyną odmowy jest fakt, iż dozorca nie zastosował się do zapisu art 102 § 1 u.p.e.a, a mianowicie: przechowywał przedmiotowy pojazd poza terenem wyznaczonego parkingu strzeżonego (w miejscowości Stara Wieś) i nie zawiadomił organu egzekucyjnego o zamierzonej zmianie miejsca przechowania ruchomości. Po przeniesieniu poza teren parkingu, pojazd był przechowywany w sposób mający znaczący wpływ na jego wartość. Narażony był na kradzież lub ograbienie. Bardzo ścisłe ustawienie pojazdów nie pozwalało na dokładną identyfikację pojazdów przez biegłego (brak zapewnionego dojścia do pojazdów). Brak obkaszania terenu powodował, iż przedmiotowy pojazd stał w wysokich zaroślach, niezabezpieczony przed czynnikami atmosferycznymi.

Odnosząc się do kwestii zasądzenia odsetek ustawowych od dnia wymagalności do dnia zapłaty, organ uznał to żądanie za całkowicie nieuzasadnione. Art. 102 § 2 u.p.e.a stwarza bowiem po stronie organu egzekucyjnego obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Odsetki od nieuiszczonych kwot będących wydatkami oraz wynagrodzeniem nie są składnikiem żadnego z tych świadczeń, co wynika z ich istoty.

W kwestii przyznania żądanych kwot z podatkiem VAT organ I instancji stanął na stanowisku, że postanowienie w przedmiocie przyznania dozorcy zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nie ma charakteru faktury, w której zawiera się cenę wg wartości brutto i netto, a postanowienie to nie dotyczy opodatkowania danej czynności. W związku z tym brak jest podstaw do uwzględnienia żądania doliczenia do kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór wartości tego podatku.

W zażaleniu złożonym zbiorczo w odniesieniu do szeregu wydanych postanowień, w tym m.in. na postanowienie dotyczące pojazdu marki [...], nr rej. [...], P sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.:

– art. 78 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a. ) poprzez zaniechanie przeprowadzenia opinii uzupełniającej dotyczącej zarzutów P sp. z o.o. zawartych w piśmie z dnia [...] września 2013 r.;

– art. 80 k.p.a. poprzez dowolne wskazanie stawki wynagrodzenia oraz poprzez dowolne przyjęcie stawki wynagrodzenia i wskazanie w zaskarżonym postanowieniu stawki negowanej przez przedsiębiorców jako stawki za jaką mieliby wykonywać usługi, w sytuacji gdy organ I instancji mógł przyjąć stawki za tego typu usługi wynikające z uchwał Rady Powiatu obowiązujących w latach 2005 do dnia dzisiejszego oraz poprzez nieprzyznanie wynagrodzenia za dozór w odniesieniu do niektórych pojazdów.

Nadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. :

- art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 1 i § 3 pkt 2 b r.r.s.p. poprzez przyznanie zwrotu kosztów przechowywania pojazdów oraz wynagrodzenia za dozór w wysokości rażąco odbiegającej od stawek rynkowych stosowanych przez przedsiębiorców prowadzących parkingi depozytowe, a także stawek wynagrodzenia stosowanych na podstawie uchwał Rady Powiatu w latach 2005 do chwili obecnej;

- art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez nieprzyznanie ustawowych odsetek oraz nienaliczenie podatku VAT.

Zarzucono także niezastosowanie się przez organ I instancji do wytycznych zawartych w orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. z uwzględnieniem art. 102 § 1 u.p.e.a oraz art. 130 a p.r.d. - uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i w tym zakresie orzekło o:

1. przyznaniu wnioskodawcy zwrotu koniecznych wydatków związanych

z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...], nr rej. [...] w łącznej wysokości 2 622,11 zł po stawce 78,90 zł miesięczny koszt dozoru za okres od [...] stycznia 2008 r. do [...] września 2010 r.;

2. umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych

z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu za okres od

[...] października 2010 r. do dnia jego odbioru z parkingu strzeżonego, tj. do dnia

[...] listopada 2012 r.;

3. przyznaniu wnioskodawcy kwoty 80,00 zł za dokonanie usunięcia pojazdu;

4. odmowie zwrotu kosztów i wynagrodzenia po stawce wskazanej przez wnioskodawcę;

5. odmowie przyznania odsetek od dnia wymagalności do dnia zapłaty;

6. odmowie naliczenia podatku VAT jako że w przedmiotowej sprawie nie występuje podatek VAT a przyznana należność jest wartością brutto.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie wnioskodawca domaga się przyznania koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu marki [...] na podstawie art. 102 § 1 u.p.e.a. Ponadto wskazał, że w czasie przechowywania tego pojazdu na parkingu wnioskodawcy doszło do zmiany przepisów prawa dotyczących organu właściwego w sprawach orzekania o przyznaniu zwrotu wydatków związanych ze sprawowaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, jak i sposobu oraz tryb wyłaniania podmiotu zajmującego się usuwaniem, przechowywaniem i dozorowaniem pojazdów usuniętych z drogi. Za drugą istotną, konieczną do zaakcentowania kwestię organ uznał zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła z dniem 21 sierpnia 2011 r., kiedy to weszły w życie niektóre uregulowania ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z dnia 30 sierpnia 2010 r., Nr 152, poz. 1018 ze zm. – określanej dalej jako ustawa nowelizująca p.r.d. ). Dopiero od tej daty (tzn. od dnia 21 sierpnia 2011 r.), usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2 artykułu 130 a p.r.d., należy do zadań własnych powiatów, realizowanych przez starostę przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierzanych ( w zakresie ich wykonywania ) zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych (art. 130a ust. 5f p.r.d.). Od tej samej daty opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdu, których wysokość ustalana jest corocznie przez radę powiatu, stanowią też dopiero dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e p.r.d.). Jednostki usuwające pojazdy oraz jednostki prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej p.r.d. realizują nadal swoje dotychczasowe zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od wejścia w życie tejże noweli (art. 9 ust. 1 noweli).

Zdaniem SKO z przywołanych regulacji prawnych wynikają następujące konkluzje:

Po pierwsze - skoro pojazd usunięty z drogi na koszt jego właściciela jest umieszczany na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za usunięcie i parkowanie, jest oczywiste, że koszty poniesione z tego tytułu, powstałe od momentu wydania dyspozycji umocowanego do tego podmiotu zwracane być powinny tej jednostce, która je poniosła.

Po drugie - obecnie ( ze względu na to, iż usuwanie i dozorowanie pojazdów stanowi zadanie własne powiatu, realizowane w pierwszej kolejności przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych) opłaty ponoszone przez właściciela z tytułu wspomnianych kosztów są dochodami własnymi powiatu. W okresie przejściowym, tzn. najdłużej w ciągu 12 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy nowelizującej p.r.d., zwrot kosztów usunięcia i dozorowania pojazdu na parkingu strzeżonym powinien jednak dokonywać się na rzecz jednostki wyznaczonej do dokonywania tych czynności według wcześniej obowiązujących regulacji.

Ponadto organ wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, iż zgodnie z aktualnie obowiązującym stanem prawnym nieodebranie pojazdu z parkingu w terminie

6 miesięcy nie rodzi skutku przejścia jego własności z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06 stwierdził bowiem niekonstytucyjność art. 130a ust. 10 p.rd. w zakresie,

w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, a nadto niezgodność § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. z art. 130a ust. 11 ustawy i art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji. Jednocześnie Trybunał orzekł, iż przepisy te tracą moc obowiązującą

z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP, a więc

z dniem 12 czerwca 2009 r. Aktualnie zgodnie z art. 130a ust. 10 p.r.d., starosta

w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia.

Następnie organ powołując się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt. I OPS 1/10 oraz szereg orzeczeń sądów administracyjnych stwierdził, że jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 p.r.d. oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. c r.r.s.p.

Co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu. Stanowi o tym art. 130a ust. 1 i ust. 2 p.r.d. określający przypadki, w których pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela lub może być usunięty na koszt właściciela. Maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie określa corocznie rada powiatu w uchwale (art. 130a ust. 5c, ust. 6 i ust. 6a p.r.d.). Opłaty, jakie ustala rada powiatu na podstawie wskazanego przepisu, odnoszą się do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i nie mają wprost zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na nieodebranie go przez właściciela

w określonym w ustawie terminie. W sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Stawki ustalone przez radę powiatu mogą stanowić jeden z elementów ustalenia kosztów dozoru na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Powołany przepis ani żaden inny przepis u.p.e.a nie określa jak należy ustalić przedmiotową należność. Należność ta winna odpowiadać wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie tego dozoru. Obejmuje więc wydatki na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie za sprawowany dozór mienia przechowywanego na parkingu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium podniosło, iż organ I instancji błędnie określił okres, od jakiego ponosi odpowiedzialność, a tym samym okres, za jaki przyznał wnioskodawcy żądane koszty. Zwrócił uwagę na zapisy art. 9 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej p.r.d., który stanowi, iż jednostki usuwające pojazdy oraz jednostki prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy realizują swoje zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone (ust. 1). Jak wynika

z akt sprawy wnioskodawca był jednostką wyznaczoną do usuwania i przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym do końca września 2010 r. ( zarządzenie Starosty z dnia [...] września 2007r. Nr [...]). W świetle powyższego uregulowania organ odwoławczy uznał, iż od dnia [...] października 2010 r. wnioskodawca stracił status parkingu strzeżonego wyznaczonego do przechowywania pojazdów usuniętych z drogi. Tym samym od tego dnia wnioskodawca nie był jednostką, o której mowa w art. 130a ust. 5c p.r.d., a zatem nie łączył go ze Starostą stosunek administracyjnoprawny. Powyższe powoduje, iż wnioskodawca może ubiegać się o zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w trybie administracyjnym jedynie do dnia [...] września 2010 r. Bowiem od dnia [...] października 2010 r. wnioskodawca wykonywał czynności w ramach dorozumianej umowy przechowania i wszelkie roszczenia związane ze zwrotem kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór mogą być dochodzone jedynie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Odnosząc się do kwestii wyliczenia należności z tytułu poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 102 § 2 u.e.p.a, organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Powołany przepis przewiduje dwa rodzaje roszczeń dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór. Jeśli chodzi o pierwszy składnik należności dozorcy, tj. zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w postępowaniu administracyjnym należy ustalić rzeczywiste wydatki poniesione przez dozorcę na wykonywanie dozoru. Powołując się na orzecznictwo, organ II instancji wskazał, że zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Zatem to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji uwzględniającego m.in. wyposażenie posiadanego parkingu. Organ orzekający o ich przyznaniu ze strony Skarbu Państwa jest uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez stronę. W celu ustalenia stawek opłat za dozór pojazdu, organ może posiłkować się danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach, a koszty dozorowania pojazdu przez dłuższy okres czasu, z reguły przekraczający miesiąc lub jego wielokrotność nie mogą być ustalane z zastosowaniem stawek dobowych, te bowiem są dla klientów z reguły wyższe niż koszty abonamentów okresowych i nie oddają w dostateczny sposób kalkulacji opłat związanych z przechowywaniem i dozorowaniem pojazdu przez dłuższy czas.

Natomiast, jeżeli chodzi o wynagrodzenie za dozór, to w orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, dotyczące umowy przechowania, tj. art. 836 k.c. Wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 k.c., powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Zatem uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkości składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności.

W przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie przedłożył wyliczenia faktycznych

i koniecznych wydatków związanych z dozorowanym pojazdem, a wskazał jedynie wysokość stawki w kwocie 10 zł/doba przechowywania pojazdu. Tymczasem to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych koniecznych wydatków. W sytuacji, gdy wnioskodawca nie przedłożył zestawienia poniesionych kosztów dozoru, organ administracji publicznej we własnym zakresie jest uprawniony do wyliczenia tych kosztów według przyjętej przez siebie, najbardziej adekwatnej do okoliczności sprawy metody.

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie zastosowanie metody porównawczej jest najlepszą metodą i sposobem wyliczenia należności żądanych przez wnioskodawcę. Organ w całości podzielił rozważania organu I instancji co do sposobu

i metody wyliczenia kwoty zwrotu koniecznych wydatków za dozór oraz wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu. Przy obliczaniu stawki kosztów dozoru zastosowano średni koszt długoterminowego przechowywania pojazdu będący sumą tych kwot

z trzech parkingów strzeżonych wykonujących swoje usługi na terenie miasta [...].

Kolegium podzieliło również w całości stanowisko organu I instancji, w kwestii odmowy przyznania wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu, gdyż dozór był wykonywany w sposób niezgodny z przepisami i zasadami wymaganymi od podmiotu profesjonalnie zajmującego się dozorem i nie zostały zachowane jednocześnie wymogi dotyczące przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym.

Wobec ustalenia w toku prowadzonego postępowania, iż organ I instancji błędnie wyliczył okres, za jaki należny jest wnioskodawcy zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu marki, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy orzekł o przyznaniu zwrotu koniecznych wydatków za dozór w wysokości 2 622,11 zł według następującego wyliczenia: 33 miesiące x 78,90 zł + 7 dni x 2,63 zł = 2 603,70 + 18,41 zł= 2 622,11 zł.

Jednocześnie SKO stwierdziło, że wobec braku kognicji organów administracji publicznej do orzekania w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków za dozór oraz wynagrodzenia za dozór za okres po dniu [...] października 2010 r. postępowanie w tym zakresie należało umorzyć. Za konieczny wydatek związany z dozorem pojazdu Kolegium uznało natomiast koszt usunięcia pojazdu w wysokości 80 zł. Nadto Kolegium w całości podzieliło stanowisko organu I instancji, iż brak jest podstaw prawnych do orzekania o odsetkach za zwłokę oraz przyznania podatku VAT, bowiem przepisy regulujące zwrot wydatków za dozór i wynagrodzenia za dozór nie przewidują orzekania w tym zakresie.

W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego P sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 78 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez orzeczenie co do istoty sprawy bez sporządzenia opinii uzupełniającej przez biegłego rewidenta M.M. odnoszącej się do zastrzeżeń strony skarżącej z dnia [...] września 2013r. do sporządzonych biegłego opinii z dnia [...].06.2013r. i opinii uzupełniającej z dnia [...].07.2013r. mimo, iż spółka w piśmie z dnia [...] września 2013r. wnosiła o powyższe, a SKO we wcześniejszych orzeczeniach podzieliło wątpliwości dotyczące braków formalnych opinii,

– art. 80 k.p.a. poprzez dowolne obniżenie stawki wynagrodzenia wyliczonej w opinii biegłego oraz poprzez dowolne przyjęcie stawki wynagrodzenia za przechowanie

i zaniechanie zwrócenia się do przedsiębiorców wykonujących działalność podobną do strony skarżącej, tj. prowadzących parkingi depozytowe w celu ustalenia wysokości stawki obejmującej koszty przechowania pojazdu oraz wynagrodzenia mimo, iż SKO we wcześniejszym postanowieniu uchylającym postanowienie Starosty wskazało na metodę porównawczą, która mogła posiłkowo służyć do ustalenia stawek rynkowych. Nadto pominięcie przez organ do ustalenia wysokości kosztów związanych z wykonaniem dozoru stawek za tego typu usługi wynikające z uchwał Rady Powiatu obowiązujących w latach 2005 aż do dnia dzisiejszego;

2) naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 1 i § 3 pkt. 2 b r.r.s.p. poprzez przyznanie zwrotu kosztów przechowania pojazdów w wysokości rażąco odbiegającej od stawek rynkowych, a także stawek wynagrodzenia stosowanych na podstawie uchwał Rady Powiatu;

3) naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 1 i § 3 pkt. 2 b r.r.s.p. oraz przepisów p.r.d. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący może domagać się zapłaty za okres od [...] października 2010 r. na drodze postępowania cywilnego, podczas gdy do wydłużenia okresu przechowania pojazdu doszło na skutek zaniechania organów odpowiedzialnych za zapłatę kosztów oraz wynagrodzenia za dozór. Przechowanie powyższego pojazdu nigdy nie było stosunkiem cywilnoprawnym, lecz stosunkiem administracyjnym i sąd cywilny w opinii skarżącego nie jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy;

4) naruszenie art. 130a ust. 10, 10h p.r.d., art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 1 i § 3 pkt. 2 b r.r.s.p., poprzez przyznanie skarżącej zwrotu koniecznych wydatków związanych

z wykonywaniem dozoru jedynie za okres do dnia 30 września 2010 r., podczas gdy Starosta jest zobowiązany do zapłaty kwoty odpowiadającej koniecznym wydatkom związanym z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu za wszystkie lata wykonywania dozoru przez skarżącą od chwili zatrzymania pojazdu do dnia odbioru pojazdów z parkingu strzeżonego;

5) naruszenie tj. art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 1 i § 3 pkt. 2 b r.r.s.p. poprzez odmowę przyznania ustawowych odsetek od dnia wymagalności do dnia zapłaty zwrotu kosztów dozoru, wynagrodzenia za dozór pojazdów i kosztów usunięcia pojazdów z drogi;

6) naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 1 i § 3 pkt. 2 b r.r.s.p. poprzez odmowę naliczenia podatku VAT i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie podatek VAT nie występuje, mimo, iż Starostwo Powiatowe nie uzyskało w tej kwestii, wiążącej w danej sprawie, interpretacji podatkowej;

7) nieuwzględnienie kosztów dzierżawy w wysokości 36.000 zł rocznie poniesionych przez skarżącą przez przyjęcie, że nie było zgody Starosty na przechowanie pojazdów na placu dzierżawionym przez przechowawcę, podczas gdy powyższa umowa została zawarta [...] stycznia 2008 r. , a wówczas Starosta nie był organem zobowiązanym do zapłaty wynagrodzenia i kosztów przechowania i nie miał więc możliwości wyrażenia lub niewyrażenia zgody na przechowanie pojazdów na dzierżawionym przez przechowawcę placu.

Wnosząc powyższe zarzuty, strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie zmiany zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono, że nieprawidłowe jest przyznanie kosztów dozoru jedynie do dnia [...] września 2010 r., skoro skarżąca domagała się zapłaty za przechowanie pojazdu od dnia zatrzymania do dnia usunięcia pojazdu z parkingu skarżącej, tj. zwrotu kosztów dozoru, wynagrodzenia za dozór oraz kosztów usunięcia pojazdu z drogi, które to uprawnienie przyznał przechowawcy NSA w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. podjętej w sprawie I OPS 1/10.

Zdaniem strony, wbrew twierdzeniom organu, z art. 102 § 2 u.p.e.a. nie wynika wprost obowiązek - wskazany przez Starostę - podania przez przechowawcę konkretnych wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu stosownie do warunków i miejsca przechowywania. Wywodziła, że z orzecznictwa wynika, że na wysokość wynagrodzenia za dozór pojazdów mają wpływ takie okoliczności jak czas przechowywania, właściwości i wartość rzeczy przechowywanej, wymagane starania przy strzeżeniu rzeczy, ceny rynkowe notowane przy tego rodzaju usługach przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność. Kwota wskazana przez nią we wniosku - jako podstawa do ustalenia wysokości wynagrodzenia - była stosowana przez przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą analogiczną do działalności skarżącej na terenie powiatu. Podkreślała, że każde jej pismo wzywające do zapłaty kierowała także do Naczelnika Urzędu Skarbowego, który każdorazowo przekazywał je Starostwu Powiatowemu, uznając się za niewłaściwego do załatwienia niniejszej sprawy. Starostwo Powiatowe nie zwróciło się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, tym samym uznało się za organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy za wskazany okres przechowania pojazdów.

W ocenie strony, zastosowana przez nią metoda porównawcza wyliczenia żądanego wynagrodzenia pozwoliła na ustalenie wynagrodzenia za dozór przy uwzględnieniu praw rynku. Jednostki prowadzące parkingi stosowały ceny, w których skalkulowano nie tylko rzeczywiste koszty i wydatki, ale także zysk z prowadzonej działalności. Ustalenie wynagrodzenia dozorcy przy uwzględnieniu praw rynku potwierdzały zmiany legislacyjne dotyczące art. 130a p.r.d., dokonane po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 maja 2005 r., sygn. akt K 23/04. Podstawą zastosowania metody porównawczej była możliwość posiłkowego stosowania art. 836 k.c. w zakresie wysokości wynagrodzenia za dozór. Zdaniem skarżącej, parkingami podobnymi do jej parkingu były inne parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi przez policję. Nie mogły być uznane za parkingi prowadzące "podobną działalność" parkingi strzeżone, na których kierowcy pozostawiali pojazdy na podstawie umowy cywilnej. Specyfika obu rodzajów parkingów jest różna. Parkingi dozorujące mają obowiązek realizowania każdego zlecenia policji dotyczącego umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym i powiadamiania urzędów skarbowych o nieodebraniu pojazdów przez właścicieli. Nadto mają obowiązek przechowywania pojazdów powypadkowych, wymagających szczególnego nadzoru. Ustalając wysokość wynagrodzenia, organ powinien wziąć pod uwagę parkingi depozytowe, w miastach województwa o zbliżonej wielkości. Tymczasem SKO, wydając zaskarżone postanowienie zaniechało zwrócenia się do jednostek prowadzących parkingi depozytowe o udzielenie informacji o wysokości stawek stosowanych przy wykonywaniu przechowania pojazdów zleconego przez organy policji. W aktach sprawy brakuje również informacji udzielonych na wezwanie organu orzekającego o wysokości kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór przez inne jednostki prowadzące parkingi depozytowe na terenie sąsiednim do parkingu prowadzonego przez skarżącą.

Skarżąca podkreślała, że po dniu [...] września 2010 r. nie dokonała usunięcia z drogi żadnego pojazdu, lecz wykonywała dozór nad pojazdami zajętymi wcześniej na podstawie dyspozycji zajęcia pojazdów. W takim wypadku, w zetknięciu z zaniechaniem właściwych organów do załatwienia sprawy, nie może być mowy o wątpliwościach, co do statusu skarżącej jako przechowawcy wykonującego nadal dozór pojazdów na podstawie wcześniejszego stosunku administracyjnego. Pojazdy nie pozostały na parkingu spółki z przyczyn od niej zależnych, lecz na skutek zaniedbań Naczelnika Urzędu Skarbowego oraz Starosty Powiatowego. Skarżąca podnosiła, iż informowała okresowo wskazane organy o tym, że pojazdy zajęte na podstawie wcześniej wydanych dyspozycji znajdują się u niej oraz, że fakt ten utrudnia stronie prowadzenie działalności gospodarczej. Wskazała, że to Starosta wyznaczył datę odebrania pojazdów, czemu w żaden sposób się nie sprzeciwiała, a zatem w świetle przywołanego orzecznictwa zwrot wydatków nastąpić może za okres dokonywania dozoru, a więc od chwili przekazania ruchomości dozorcy aż do momentu, kiedy wyda on rzecz właściwemu organowi. Przysługuje jej zatem wynagrodzenie za cały okres dozoru nad pojazdem, do chwili wydania Staroście Powiatowemu, a nie - jak błędnie przyjął organ orzekający - tylko do dnia [...] września 2010 r.

Zarzuciła również, że we wcześniejszym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nakazało, aby organ I instancji ustalił wysokość wynagrodzenia przy zastosowaniu metody porównawczej, jak również przy uwzględnieniu innych dowodów. Kolegium wskazało, że należy założyć, że stawki zawarte w przedstawionych przez wnioskodawcę cennikach stosowanych przez inne podmioty prowadzące parkingi strzeżone zawierają w sobie zarówno koszty dozoru, jak i wynagrodzenie dozorcy,

a zatem również nie mogą stanowić samodzielnej podstawy dla dokonania prawidłowych ustaleń w sprawie. SKO nie wykluczyło wówczas możliwości oparcia rozstrzygnięcia na cennikach przedłożonych przez wnioskodawcę, Kolegium zaznaczyło jednak, że winny one zostać zweryfikowane oraz nie można wykluczyć potrzeby powołania biegłego. Tymczasem organ I instancji oraz SKO nie dokonały prawidłowej weryfikacji przedłożonych przez skarżącą cenników.

Skarżąca wywodziła , że wnosiła zastrzeżenia do opinii biegłego rewidenta z dnia

[...] czerwca 2013 r. oraz jego opinii uzupełniającej z dnia [...] lipca 2013 r., domagając się ustosunkowania do nich przez biegłego, wobec czego organ powinien zobowiązać biegłego do sporządzenia kolejnej opinii uzupełniającej, bądź przeprowadzić jego przesłuchanie, aby zastrzeżenia strony nie zostały pominięte i zignorowane

w sytuacji, gdy dotyczyły one istotnych zagadnień. Skarżąca powieliła w motywach skargi sformułowane w 19 punktach uwagi i zastrzeżenia do opinii biegłego rewidenta wyrażone w jej w piśmie z dnia [...] września 2013 r. skierowanym do Starosty. Zarzuciła, że nie zostały podjęte żadne czynności, które stanowiłyby odpowiedź na jej zastrzeżenia. Nadto wywodziła, iż kwoty kosztów dozoru przedstawione w zaskarżonym postanowieniu w rażący sposób odbiegają od stawek rynkowych za dozór pojazdów. Podkreślała, że Starostwo Powiatowe w 2005 r. pobierało od właścicieli pojazdów opłaty zbliżone do żądanych przez skarżącą spółkę, zaś w kolejnych latach opłaty ustalane przez Radę Powiatu były znacznie wyższe od ustalonych dla skarżącej na podstawie zaskarżonego postanowienia, a mianowicie:

– motocykle i motorowery (ryczałt - 80 zł, holowanie zł/km - 2 zł, parkowanie - 5 zł), samochody osobowe i ciężarowe do 3,5 tony (ryczałt - 90 zł, holowanie zł/km - 3,50 zł, parkowanie - 10 zł), co wynika z załącznika nr 1 do uchwały nr XXXII/203/2005 Rady Powiatu z dnia 24.06.2005 r.,

– motocykle i motorowery (ryczałt - 30 zł, holowanie zł/km – 2 zł, parkowanie - 5 zł), samochody osobowe i ciężarowe do 3,5 tony (ryczałt - 90 zł, holowanie zł/km - 3,50 zł, parkowanie - 8 zł), co wynika z uchwały nr XIII/64/2007 Rady Powiatu z dnia 26.10.2007 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowaniem pojazdów,

– opłata za usunięcie pojazdów z drogi - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 - 440 zł, opłata za jedną dobę przechowywania pojazdu - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 33 zł - uchwała nr XIII/74/2011 Rady Powiatu z dnia 28.06.2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowaniem pojazdów,

– opłata za usunięcie z drogi motoroweru 111 zł, motocykla 220 zł, pojazdu do 3,5 tony 483 zł, opłata za dobę przechowania pojazdów: motorower 18 zł, motocykl 38 zł, pojazd do 3,5 tony 50 zł - uchwała Rady Powiatu z dnia 29.11.2013 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowaniem pojazdów.

Zdaniem skarżącej spółki, w przedmiotowej sprawie organ powinien zastosować metodę porównawczą ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór pojazdów

z przedstawionymi wyżej stawkami uchwalonymi przez Radę Powiatu. Tymczasem Kolegium nie podjęło polemiki z wnioskodawcą w tym zakresie, nie uzasadniając w żaden sposób swego stanowiska. W ocenie strony skarżącej konieczne jest wyjaśnienie, z jakich przyczyn stawki kosztów za dozór przyznane w zaskarżonym postanowieniu odbiegają w tak rażący sposób od stawek pobieranych przez Starostwo Powiatowe od właścicieli pojazdów w sytuacji, gdy chodzi o usługę identyczną z tą, którą świadczyła strona. Bez znaczenia przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia za dozór pojazdu pozostaje, w przekonaniu skarżącej, okoliczność czy pojazd był przechowywany dobę, kilka dni, tygodni, czy też lat, bo bez względu na czas trwania dozoru ciążyły na niej te same obowiązki. Skarżąca wielokrotnie informowała właściwe organy, że znaczna ilość pojazdów uniemożliwia jej prowadzenie działalności gospodarczej, brak zaś jakiejkolwiek reakcji na powyższe informacje i brak woli zapłaty za wykonaną usługę doprowadził do sytuacji, w której skarżąca chcąc sprawować nadzór nad pojazdami, zmuszona była korzystać z terenu innego niż ten, na którym były przechowywane pierwotnie pojazdy. Organ II instancji nie mógł uznać,

że wynagrodzenie za dozór w innym miejscu się nie należy. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazał, że skarżący przechowując przedmiotowy pojazd poza parkingiem strzeżonym na terenie porośniętym trawami, doprowadzając tym samym do narażenia na kradzież lub ograbienie, jak i zmniejszenie jego wartości nie zasługuje na przyznanie wynagrodzenia. W ocenie skarżącej organ nie wykazał, że na skutek przechowywania pojazdu w innym miejscu doszło do kradzieży lub ograbienia. Spadek wartości następował w stosunku do wszystkich pojazdów, także tych przechowywanych na parkingu strzeżonym. Była to okoliczność zupełnie niezależna od skarżącej, bowiem faktem jest, że wszystkie pojazdy nawet te nie umieszczone na parkingach (pozostające w stałym użytkowaniu) tracą nieustannie na wartości. Organ

w żaden sposób nie wykazał, że pojazd nie pozostawał pod dozorem Spółki, skoro zaś zostały przyznane koszty sprawowania dozoru za przedmiotowy pojazd, to winno zostać przyznane wynagrodzenie, a gdy organ uważał, że zachodzą przesłanki do jego zmniejszenia to winien szczegółowo to uzasadnić. Natomiast brak było podstaw do całkowitego pozbawienia skarżącej wynagrodzenia za dozór. Odebranie pojazdu z parkingu skarżącego dopiero w dniu [...] listopada 2012 r. nie było w żaden sposób przez spółkę zawinione, a wynikało z zaniedbań Starostwa i Urzędu Skarbowego, zatem nie miała ona pewności co do czasu trwania dozoru czy terminu odbioru pojazdu.

Skarżąca podkreśliła również, że organ miał obowiązek ustalenia wynagrodzenia za dozór biorąc pod uwagę przy określaniu wynagrodzenia zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jego warunki, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną dla jego składowania. Co prawda dowodzenie tych kwestii należy do dozorcy, gdyż to on winien przedstawić dowody na wysokość poniesionych wydatków, czy udokumentować trudy sprawowania dozoru, zaś w przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia należności we własnym zakresie, ale

z konsekwencjami ewentualnych niekorzystnych dla strony wyliczeń. W przedmiotowej sprawie Kolegium dowolnie przyjęło stawkę koniecznych wydatków za dozór.

Nieprawidłowe jest również, uznanie przez organ odwoławczy, że po [...] września 2010 r. wynagrodzenie winno zostać zasądzone przez sąd. Stosunek prawny, na podstawie którego przechowawca domaga się wynagrodzenia za dozór pojazdów oraz zwrotu kosztów dozoru nie może być uznany za stosunek cywilnoprawny. Stosunek prawny, na podstawie którego przechowawca domaga się wynagrodzenia za dozór pojazdów oraz zwrotu kosztów dozoru jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Kolegium winno ustalić i przyznać skarżącej wynagrodzenie za cały okres sprawowania dozoru nad przedmiotowym pojazdem tj. aż do dnia odbioru pojazdów z parkingu strzeżonego. Skarżąca wykonywała dozór po dacie [...] września 2010 r. i należy jej się za to nie tylko zwrot kosztów, ale także odpowiednie wynagrodzenie.

Odnosząc się do kwestii twierdzeń, że Starosta jest zobowiązany do zapłaty na rzecz skarżącej za okres do dnia [...] września 2010 r., pokreślono, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej informowany był o przedmiotowej sprawie, jednakże przekazał ją do Wojewody, a ten jako właściwy do rozpoznania sprawy wskazał Starostę. Żaden organ nie stwierdził przy tym, że do dochodzenia należności za dozór po [...] września 2010 r. właściwy jest sąd powszechny. W ocenie skarżącej, to starosta jest organem właściwym w rozpoznawanej sprawie. Wynika to ze stanu faktycznego sprawy. Postępowanie zostało wszczęte po nowelizacji art. 130 a p.r.d. i dodaniu do niego ust. 10h w obowiązującym nadal brzmieniu. Przepis ten wprost wskazuje starostę jako organ właściwy do załatwienia tego rodzaju wniosków. W przedmiotowej sprawie przepadek pojazdów został orzeczony na rzecz Powiatu. W takim wypadku - to nie Skarb Państwa i bliżej niezdefiniowany organ jest zobowiązany do zapłaty wydatków, wynagrodzenia i kosztów usunięcia z drogi pojazdów - lecz obowiązek ten obciąża Starostę. Niniejsza sprawa nie podlega jurysdykcji sądów powszechnych, dotyczy ona stosunku administracyjnoprawnego, stąd w opinii skarżącej wydaje się mało prawdopodobne, aby sąd powszechny zajął się tą sprawą. Hipotetycznie przyjmując, że sprawa zostałaby rozpoznana przez sąd powszechny wskazać należy, że Starosta mógłby podnieść zarzut przedawnienia, tymczasem sprawa zapłaty za koszty dozoru i wynagrodzenia za dozór toczyła się długo nie z winy skarżącej.

Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu o odmowie naliczenia podatku VAT i przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie podatek VAT nie występuje. Zabrakło bowiem w zaskarżonym postanowieniu interpretacji indywidualnej wydanej przez Dyrektora Izby Skarbowej właściwego dla Urzędu Skarbowego, która pozwalałaby na tego typu dowolne ustalenia.

Odnosząc się do kwestii wystawiania faktur skarżąca podnosiła, że na bieżąco informowała właściwe organy o upływie 6-miesięcznego terminu przechowania pojazdów. Z przyczyn niezawinionych przez stronę Naczelnik Urzędu Skarbowego

nie wydał postanowień o przepadku pojazdów. Nie zostało także wydane postanowienie o przyznaniu stronie odpowiedniego wynagrodzenia, same pojazdy także nie były na bieżąco odbierane. Z tego zaś względu strona skarżąca nie wystawiała faktur, ponieważ nie było wiadomo jak długo będzie trwało przechowanie i na jaką wysokość miały opiewać faktury. Z umów nie wynika, jakie stawki miałby być stosowane po wygaśnięciu danej umowy. Wbrew stanowisku organu wystawienie faktury nie daje gwarancji otrzymania zapłaty za fakturę - na przykładzie niniejszego postępowania widać, jak działają organy administracyjne oraz organy samorządu terytorialnego, gdy w grę wchodzi wypłata przez nie świadczenia. Wciąż powstają nowe kwestie sporne, które pozwalają na uchylanie się od zapłaty wynagrodzenia na poziomie rynkowym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty przedstawione

w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające w całości postanowienie organu I instancji i przyznające skarżącej kwotę 2 622,11 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu marki [...] nr [...], kwotę 80 zł za dokonanie usunięcia tego pojazdu, umarzające postępowanie w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu za okres od dnia [...] października 2010 do dnia jego odebrania tj. [...] listopada 2012 r., odmawiające zwrotu kosztów i wynagrodzenia po stawce wskazanej przez wnioskodawcę, odmawiające przyznania odsetek od dnia wymagalności do dnia zapłaty, naliczenia podatku VAT ze wskazaniem, że przyznana należność jest wartością brutto.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z przyznanej mu kognicji, sąd administracyjny, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi, dostrzegł uchybienie, które dyskwalifikuje kontrolowany akt niezależnie od częściowej prawidłowości kwalifikacji kwestii spornych między stronami ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Otóż z postanowienia organu I instancji wynika, że skarżącej przyznano zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru w kwocie 4.539,38 zł za okres od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia odbioru pojazdu z parkingu strzeżonego tj. do [...] listopada 2012 r. Natomiast na skutek odwołania, złożonego wyłącznie przez stronę skarżącą, organ II instancji wydając postanowienie uchylające zaskarżony akt w całości i orzekając w częściowym zakresie co do istoty sprawy, a w części umarzając postępowanie dokonał zmniejszenia wskazanej kwoty do 2 622,11 zł jako zwrot koniecznych wydatków za dozór za okres od [...] stycznia 2008 r. do [...] września 2010 r.

W ocenie Sądu, w konsekwencji takiego rozstrzygnięcia przez organ II instancji zostało ono wydane na niekorzyść strony skarżącej, czyli z naruszeniem art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a oraz art. 17 § 1 i 18 u.p.e.a.

Pogląd co do posiadania przez organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia w postępowaniu egzekucyjnym kompetencji merytoryczno-reformacyjnych i kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. wyrok NSA z 20 marca 2012, II OSK 19/11 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 21 lipca 2011 r., II SA/Po 140/11 i z dnia 18 listopada 2010 r.). Zatem i obowiązywanie zakazu reformationis in peius na gruncie ustawy egzekucyjnej nie budzi wątpliwości ( por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., II OSK 1268/13).

Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższy przepis stanowi gwarancję procesową praw strony, która składając odwołanie nie powinna obawiać się, że jej sytuacja prawna pogorszy się wskutek rozpoznania odwołania i wydania nowej decyzji ( postanowienia ) w sprawie. Zaakcentowania wymaga, iż omawiany zakaz jest jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Istota tego zakazu polega bowiem na stworzeniu podmiotowi odwołującemu się gwarancji procesowej polegającej na tym, że w – uruchomionym z woli tego podmiotu postępowaniu odwoławczym lub zażaleniowym – organ nie zmieni zaskarżonego rozstrzygnięcia na niekorzyść tego podmiotu.

Do wydania decyzji ( postanowienia załatwiającego sprawę merytorycznie ) na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji (postanowienia) organu odwoławczego oraz decyzji (postanowienia) organu I instancji zostanie stwierdzone, że po decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu. Odstępstwo od tego zakazu jest możliwe tylko w dwóch przypadkach: rażącego naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję oraz rażącego naruszenia interesu społecznego. Organ odwoławczy rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującej się strony jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji ( postanowienia ) powodów dla których przyjął, iż rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne w świetle art. 139 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1989 r., IV SA 1101/88 , ONSA 1989, nr 2, poz. 71). W przypadku takim zaś sąd administracyjny musi dokonać wnikliwej kontroli zasadności odstąpienia od niego przez organ odwoławczy.

Za dominujące uznać należy orzecznictwo NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z którym omawiany zakaz z art. 139 k.p.a. nie odnosi się do wszystkich rodzajów decyzji organu odwoławczego i może być naruszony przez ten organ tylko przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on zatem do decyzji o charakterze kasacyjnym, czyli wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., II GSK 191/11, lex nr 1145493, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r. I SA/Wa 18/11, lex nr 991579). W orzecznictwie wypowiedziany został również pogląd, że decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a lub też art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może ze swej istoty być dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 k.p.a. Umorzenie postępowania następuje w sytuacji jego bezprzedmiotowości (art. 105 k.p.a.). Dlatego przyjmuje się, że decyzja, o jakiej mowa w art. 139 k.p.a., to tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek – przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy ( por. wyroki NSA z dnia 30 października 2012 r. II GSK 1102/12 i z dnia 12 października 2012 r., II GSK 1099/12 ). W zasadzie zakaz z art. 139 k.p.a. ma zastosowanie tylko do decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. do decyzji, w której organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w sprawie egzekucyjnej postanowienie organu I instancji miało charakter rozstrzygający o istocie sprawy i dotyczyło kwestii merytorycznych związanych z żądaniem strony i taki też charakter ma postanowienie wydane w II instancji. Zostało ono podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a., zatem organ odwoławczy, wydając rozstrzygnięcie na tej podstawie związany był omawianym zakazem i nie mógł pogorszyć sytuacji prawnej strony odwołującej się, ustalonej postanowieniem organu I instancji.

Zmniejszenie przyznanej kwoty jest w oczywisty sposób "niekorzyścią", o której mowa w art. 139 k.p.a. i bez znaczenia pozostają motywy takiego rozstrzygnięcia, gdy nie odnoszą się do przesłanek z art. 139 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że w uzasadnieniu organu II instancji nie zostały w żadnym zakresie podniesione okoliczności usprawiedliwiające złamanie omawianego zakazu – wskazanie, że postanowieniem organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Mając na względzie ścisłość stosowania przepisu art. 139 k.p.a. okoliczności te muszą być nie tylko wskazane, ale i niewątpliwe wykazane, co oznacza obowiązek szczegółowego odniesienia się do nich w uzasadnieniu podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Skoro organ II instancji – jak wynika z lektury uzasadnienia kontrolowanego postanowienia - tej kwestii w ogóle nie rozważył należało uznać, że w sprawie doszło do uchybienia procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, które obligowało sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Odnosząc się jednak w pozostałym zakresie do kwestii rozstrzyganych w kontrolowanym postępowaniu należy wskazać, że podstawowym jego problemem jest ustalenie przepisów materialnoprawnych znajdujących w niej zastosowanie. Przepis art. 130a ust. 10 p.r.d. w poprzednio obowiązującym brzmieniu przewidywał, że pojazd usunięty z drogi i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Własność tego pojazdu przechodziła na Skarb Państwa z mocy ustawy. Koszty związane z usunięciem i przechowywaniem pojazdu ponosił właściciel (art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d.), natomiast w przypadku przejścia własności na Skarb Państwa to ten podmiot obciążany był kosztami.

Wątpliwości sądów związane z podstawami orzekania w kwestii wynagrodzenia za przechowywanie i koszty dozoru rozwiała ostatecznie uchwała NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10, w której uznano, że jeśli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 p.r.d. nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt lit. 1 c r.r.s.p.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 4/06 uznał, że art. 130 ust. 10 p.r.d., w zakresie w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust.1, art. 64 ust.1 w zw. z art. 34 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to weszło w życie z dniem 11 czerwca 2009 r. W związku z tym orzeczeniem Trybunału, ustawą nowelizującą p.r.d. znowelizowany został między innymi art. 130 a p.r.d. Obecny ustęp 10 tego artykułu stanowi: "Starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu".

Udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki jest zakres stosowania znowelizowanych przepisów ustawy do stanów faktycznych zaistniałych przed nowelizacją, wymaga analizy przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej p.r.d. Art. 11 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130 a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. Art. 12 ust. 1 ustawy nowelizującej p.r.d. nakazuje umorzenie i przekazanie sprawy właściwym starostom, w przypadku postępowań o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby w terminie określonym w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli postępowania te nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Ustęp 2 przywołanego art. 12 ustawy nowelizującej p.r.d. dotyczy sytuacji, w których termin określony w poprzednim brzmieniu art. 130a ust. 10 p.r.d. upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu nie zostało wszczęte. Stosuje się wówczas odpowiednio przepis art. 11, co oznacza, że przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu.

Jedynie art. 13 ustawy nowelizującej p.r.d. wskazuje, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art.130a ust.10 p.r.d., w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których sześciomiesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. ( data wejścia w życie wyroku TK) do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Jak wynika z art. 16 ustawy nowelizującej p.r.d. i daty ogłoszenia jej w dzienniku ustaw , weszła ona w życie 4 września 2010 r.

Z treści norm zawartych w ustawie nowelizującej p.r.d., które mają charakter przepisów prawa przejściowego wynika, że sprawy, o których mowa w art. 130a p.r.d. poddane zostały reżimowi ustawy w jej znowelizowanym brzmieniu. Przepis ten stanowi wobec tego kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia określonego w nim postępowania, ogólna bowiem zasada głosi, że jeżeli w przepisach przejściowych brak jest wyraźnych wskazań co do konieczności stosowania prawa poprzednio obowiązującego, to stosuje się prawo obecnie obowiązujące.

Wątpliwości na gruncie znowelizowanego brzmienia art. 130 a p.r.d. dotyczą tego, kto powinien ponosić koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania. Zgodnie z art. 130a ust. 10h koszty te ponosi osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia. Solidarnie, do pokrycia tych kosztów, jest też zobowiązana osoba dysponująca pojazdem na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się on w jej władaniu (art. 130a ust. 10i ustawy). Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta, oczywiście wobec osoby zobowiązanej do ich pokrycia.

Jeżeli jednak właściciel lub osoba dysponująca pojazdem na podstawie innego niż własność tytułu prawnego nie zostały ustalone, a stan faktyczny nie pozwala na zastosowanie art. 13 ustawy nowelizującej p.r.d. powstaje sytuacja nieuregulowana w obowiązującym obecnie art. 130a p.r.d. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 4/14, ONSAiWSA 2015/5/83 w przypadku, gdy naczelnik urzędu skarbowego orzekł w sprawie przejęcia samochodu na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 12 czerwca 2009 r. na podstawie art. 130a ust. 10 p.r.d., w brzmieniu wówczas obowiązującym, jest on także po dniu 11 czerwca 2009 r. organem, który powinien rozstrzygnąć kwestię kosztów dozoru pojazdu na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. i § 3 pkt 1 lit. c) r.r.s.p.

W sprawie niniejszej orzeczenie przepadku pojazdu nastąpiło na rzecz Powiatu postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt [...]. W sprawie nie ma również zastosowania przepis art. 13 ustawy nowelizującej p.r.d. bowiem jak wynika z dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi w trybie art. 130a p.r.d., nastąpiło to w dniu [...] stycznia 2008 r. r. Zatem termin 6 miesięcy o jakim mowa w przepisie art. 13 ustawy nowelizującej ( 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej – 4 września 2010 r. ) upłynął z dniem 24 lipca 2008 r. Dlatego to Starosta rozstrzyga o należnościach z tytułu dozoru należnych przechowawcy. Wnioski takie potwierdza również analiza rozstrzygnięć kompetencyjnych w stanach faktycznych analogicznych do przedmiotowej sprawy, to jest takich, w których okres przechowania pojazdu rozpoczął się przed omówioną wyżej ustawą nowelizującą, zaś wniosek o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków został złożony już po wejściu w życie tej nowelizacji (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2012r. I OW 95/12, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2013r., I OW 199/12, postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2015 r. I OW 46/15, postanowienie NSA z 13 lipca 2012 r. , I OW 93/12 ).

Z analizy powołanej wyżej uchwały NSA w sprawie I OPS 1/10 oraz postanowienia SN z dnia 18 listopada 2008 r., II CSK 284/08 ( lex nr 483286 ) wynika, że celem regulacji zawartej w art.130a p.r.d. jest szeroko pojęta ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników, co jest wykonywaniem zadania publicznego i w efekcie powoduje, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu, w okresie poprzedzającym przejście pojazdu na rzecz powiatu, jest stosunkiem administracyjnym. Nie ma przy tym podstaw do tego by ten stosunek, powstały wskutek umieszczenia pojazdu w trybie administracyjnym na wyznaczonym przez starostę parkingu, a tym samym możliwość otrzymania zapłaty za świadczone usługi, różnie kwalifikować w zależności od tego, czy właściciel odbierze pojazd lub czy da się ustalić jego tożsamość.

Również fakt, że przedsiębiorca prowadzący taki parking został wyłoniony w drodze przetargu i zawarto z nim stosowną umowę cywilnoprawną nie zmienia charakteru samego stosunku prawnego dotyczącego pojazdu. W wyniku nieodebrania pojazdu przez uprawnioną osobę w ustawowym terminie nie dochodzi bowiem do zawarcia umowy przechowania pojazdu, gdyż nowy właściciel wstępuje jedynie w taki sam stosunek administracyjnoprawny, jaki łączył dotychczasowego właściciela z przedsiębiorcą prowadzącym parking strzeżony. Dotyczy to także okresu poprzedzającego przejście własności pojazdu na rzecz powiatu ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 maja 2014 r., II SA/Gl 34/14).

Mając na uwadze art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należy stwierdzić, że skoro powiat, po stosownym orzeczeniu sądu, staje się właścicielem pojazdu, to starosta zobowiązany jest do ustalenia i zapłaty kosztów związanych z usunięciem z drogi i następnie przechowaniem pojazdu.

Przemawia za tym również brzmienie art. 13 ustawy nowelizującej p.r.d. wskazujące na kompetencję Skarbu Państwa jedynie w ściśle określonym zakresie, jak i brzmienie art.130 a ust.10 h p.r.d. Należy też zwrócić uwagę na art. 130 a ust. 5 f p.r.d. wskazujący, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 – 2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

W kontekście poczynionych już wywodów o administracyjnoprawnym charakterze stosunku prawnego, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu w celu realizacji zadania publicznego, obejmującego szeroko pojętą ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników, brak w ocenie Sądu, podstaw do przyjęcia, iż wskazany przez Kolegium przepis art. 9 ustawy nowelizującej p.r.d. w powiązaniu z zarządzeniem Starosty z dnia [...] września 2007 r. nr [...], pozbawia stronę skarżącą prawa skutecznego dochodzenia należności z tytułu sprawowanego dozoru za okres po [...] września 2010 r. w postępowaniu przed organami administracji publicznej. W myśl tego przepisu jednostki usuwające pojazdy oraz jednostki prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy realizują swoje zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone ( ust. 1 ). W przypadku, gdy okres na jaki została wyznaczona jednostka usuwająca pojazdy lub jednostka prowadząca parking strzeżony, upływa przed terminem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, starosta może wyznaczyć jednostkę usuwającą pojazdy oraz jednostkę prowadzącą parking strzeżony, na podstawie przepisów dotychczasowych, na czas określony, nie dłuższy niż do 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy ( ust. 2 ).

W sprawie niniejszej organ II instancji powołuje się na zarządzenie Starosty Powiatu nr [...] z [...] września 2007 r. ( weszło w życie 1 października 2007 r. ) z którego wynika, iż strona skarżąca wyznaczona została jako jednostka do usuwania pojazdów z drogi w trybie art. 130a p.r.d. na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata.

W okolicznościach sprawy nie może jednak umykać z pola widzenia, iż roszczenia z jakimi wystąpiła strona skarżąca nie dotyczą czynności usuwania pojazdów z drogi podejmowanych po [...] września 2010r., transportowania takich pojazdów na wyznaczony parking strony oraz ich dozorowania. Żądania te dotyczą pojazdu usuniętego z drogi w okresie, gdy strona była podmiotem wyznaczonym i konsekwencji w postaci dozorowania go przez okres do dnia odbioru przez Starostę. Dotyczą zatem sytuacji, gdy doszło do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, który to stosunek - już nawiązany - trwał do momentu odebrania pojazdu przez Starostę, co nastąpiło w dniu [...] listopada 2012r. W takiej sytuacji "rozliczenie" kosztów dozoru wynikłych z tego stosunku musi nastąpić na dotychczasowych zasadach tj. obowiązujących przed [...] września 2010 r. Do sytuacji w jakiej znalazła się skarżąca, której słuszne co do zasady żądania nie były zaspokojone, przyczyniła się zmiana stanu prawnego, jak również opieszałość organów właściwych w sprawie, poprzednio Naczelnika Urzędu Skarbowego, a następnie Starosty. Spowodowanych nimi negatywnych konsekwencji nie może ponosić skarżąca. Właściciel prywatnej firmy, prowadzącej parking strzeżony i wykonujący zlecone mu zadanie publiczne nie może być pozbawiony należnego mu zwrotu poniesionych kosztów z tego tytułu, iż właściwe organy nie podjęły właściwych działań we właściwym czasie. W wyniku opieszałości wskazanych organów skarżąca zmuszona była sprawować czynności przechowawcy również po upływie okresu na jaki była wyznaczona jako podmiot upoważniony do usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a p.r.d. Odmienny pogląd prowadziłby do naruszenia konstytucyjnej zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i związanej z nią zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.).

Nie jest w związku z tym uprawniona teza organu odwoławczego, iż w okresie po [...] września 2010 r. między stroną skarżącą a Starostą Powiatu doszło do nawiązania w sposób dorozumiany umowy przechowania, co skutkuje uznaniem, iż roszczenia z tego okresu mogą być dochodzone w drodze procesu cywilnego. Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, cywilnoprawna droga dochodzenia roszczeń za przechowywanie pojazdu, którego własność przeszła na powiat na podstawie orzeczenia sądu powszechnego wydanego w oparciu o przepisy p.r.d. jest wyłączona. Do wniosków takich prowadzi analiza orzecznictwa Sądu Najwyższego. W uchwale z dnia 19 czerwca 2007 r. III CZP 47/07 ( OSNC 2008/7-8/80 ) Sąd Najwyższy stwierdził, że niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie z powództwa jednostki prowadzącej parking przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę należności za parkowanie pojazdu, którego własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 130a ust. 10 p.r.d. Także w postanowieniu z dnia 18 listopada 2008 r. w sprawie II CSK 284/08 ( Lex nr 483286 ) tenże Sąd uznał, że sprawa dotycząca dochodzenia roszczeń o wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów na podstawie art. 130a p.r.d., nie jest sprawą cywilną, a zatem droga sądowa w rozumieniu art. 2 Kodeksu postępowania cywilnego jest niedopuszczalna. W postanowieniu z dnia 11 lutego 2009 r. w sprawie V CSK 332/08 ( Lex nr 515452 ) Sąd Najwyższy stwierdził, iż stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych. Wskazał, że nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby w okresie poprzedzającym przejście pojazdu na rzecz Skarbu Państwa stosunek prawny powstały wskutek umieszczenia pojazdu w trybie administracyjnym na wyznaczonym przez starostę parkingu różnie kwalifikować w zależności od tego czy właściciel odbierze pojazd, czy też go nie odbierze w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia z drogi. Jednocześnie stwierdził, że podmiot, na którego parkingu pojazd został umieszczony w trybie określonym w art. 130a p.r.d. nie jest pozbawiony drogi sądowej w zakresie dochodzenia wynagrodzenia za przechowywanie takiego pojazdu; jest to - ze względu na publicznoprawny charakter stosunku prawnego w zakresie przechowywania pojazdu - droga przed sądami administracyjnymi, nie zaś powszechnymi.

Należy pamiętać, że obowiązek dozoru danego pojazdu powstał na skutek władczej dyspozycji właściwego organu administracyjnego i do chwili odbioru pojazdu z parkingu wszystkie cechy charakterystyczne dla stosunku administracyjnego zostały w danej sprawie zachowane. Sam fakt niewyznaczenia danego parkingu jako "dozorującego" na dalszy okres, nie miał wpływu na charakter dozoru sprawowanego nad pojazdami umieszczonymi w okresie wcześniejszym, w wyniku polecenia właściwego organu administracyjnego.

W ocenie Sądu, wykładnia gramatyczna oraz celowościowa art. 9 ustawy nowelizującej p.r.d. prowadzą do wniosku, że jest on skierowany do jednostek usuwających pojazdy oraz prowadzących parkingi strzeżone, nadto wskazany przepis dotyczy sposobu wykonywania nałożonych na nie zadań – w związku z wejściem w życie ustawy nowelizującej p.r.d. w okresie przejściowym. Powyższego przepisu nie można interpretować jako podstawy do wygaszania stosunków administracyjnoprawnych dozoru pojazdów – z upływem okresu na jaki wyznaczone zostały jednostki prowadzące parkingi strzeżone. Należy podnieść, że na gruncie prawa administracyjnego ustawodawca wyraźnie wskazuje przypadki wygaśnięcia z mocy prawa danego rodzaju stosunku prawnego.

Jeśli chodzi zaś o elementy składające się na żądanie strony skarżącej czym innym jest opłata, którą obowiązana jest uiścić osoba będąca właścicielem pojazdu usuniętego z drogi, w dniu wydania dyspozycji usunięcia, następnie umieszczonego na parkingu strzeżonym, i która to opłata - ustalona uchwałą rady powiatu - stanowi dochód własny powiatu, a czym innym wynagrodzenie osoby prowadzącej parking. Opłata ustalona przez radę powiatu odnosi się do właściciela pojazdu, a nie do jednostki prowadzącej parking strzeżony. W wyroku 7 sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. I OPS 4/14 jednoznacznie wskazano, że "opłaty, o których mowa w art. 130a p.r.d. stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy i mają zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu od chwili usunięcia pojazdu z drogi. Nie mogą być natomiast stosowane do ustalania wynagrodzenia dozorcy w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu, a obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawieniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu".

Mając jednak na względzie dalszy tok postępowania i w odniesieniu do zarzutów skarżącej w kwestii wysokości przysługujących jej należności za sprawowany dozór wskazać należy, że przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków następuje w stosunku do realiów konkretnego dozorcy i pojazdu, zaś wydatki te muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie tego dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie w związku ze sprawowanym dozorem.

Trafnie zatem organ wskazuje, że to na prowadzącym parking, czyli na skarżącym, ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów i ich kalkulacji, uwzględniającej chociażby wyposażenie parkingu. Jeżeli dozorca jednak nie wykaże jakie poniósł wydatki lub nie wskaże sposobu ich wyliczenia, poza naprowadzeniem na stawki z uchwał rady powiatu, to stosowne ustalenia winien poczynić organ, który jednak nie jest związany żadnymi regułami poza zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. , I OSK 1399/08). Wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne i muszą odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu. Uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności.

Jeżeli dozorca nie wykazał, jakie poniósł wydatki związane z usunięciem pojazdów z drogi, nie przedstawił stosownych dokumentów ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia, to uznać należy, że najbliższe faktycznych kosztów ponoszonych przez dozorcę są koszty, które w tych samych realiach prowadzonej działalności oraz w ramach tych samych wymogów stawianych podmiotom wyznaczonym przez starostę świadczył on w tym samym czasie na prowadzonym parkingu, podobne usługi, po przyjętych umownie stawkach ( por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2014 r., II SA/Gl 1784/13; WSA w Bydgoszczy z dnia 2 kwietnia 2014 r., I SA/Bd 183/14, WSA w Olsztynie z dnia 11 lutego 2014 r., II SA/Ol 1134/13 ).

W sytuacji niewykazania rzeczywistych wydatków, stawki opłat miesięcznych za przechowywanie pojazdów na danym terenie, należy uznać za miarodajne dla przyznania dozorcy wydatków i wynagrodzenia z tytułu prowadzenia parkingu dozorowanego, przy czym zadaniem organu jest wykazanie, że dokonał porównania reprezentatywnego, co uczynił w niniejszej sprawie w zgodzie z art. 7, 77§ 1 i art. 80 k.p.a. na podstawie danych z trzech firm funkcjonujących na terenie [...]. Opinia biegłego nie miała w tym zakresie decydującego znaczenia, stąd zarzuty skargi dotyczące tej kwestii były bezprzedmiotowe.

Jeśli chodzi o kwestię wynagrodzenia to należy zauważyć, iż z aktem powołania na dozorcę łączy się powstanie określonych przez ustawę obowiązków i uprawnień osoby, która na objęcie dozoru wyraziła zgodę. Z art. 102 § 1 u.p.e.a. wynika, że dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości oraz zawiadomić organ egzekucyjny o zamierzonej zmianie miejsca przechowania ruchomości.

Powyższe oznacza, że dozorca ma nie tylko obowiązek ochrony zajętej rzeczy przed uszkodzeniem, zniszczeniem, czy zaginięciem, lecz ciąży na nim również obowiązek podejmowania działań z taką starannością, by nie dopuścić do obniżenia jej wartości. Zakres czynności, które musi podjąć dozorca jest uzależniony od tego, co jest przedmiotem zajęcia. Dalsze obowiązki dozorcy będą wynikały z przepisów dotyczących umowy przechowania (art. 835-845 k.c.), które znajdują odpowiednie zastosowanie ( por. R. Hauser, A. Skoczylas, "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Warszawa 2011, s. 447 ). Przy ocenie prawidłowości wykonywania tych obowiązków w granicach określonych przez ustawę, znajduje zastosowanie art. 471 k.c., bowiem dozorca zobowiązał się do tego z mocy ustawy lub w drodze umowy (por. wyrok SN z dnia 26 kwietnia 1966 r., sygn. akt I CR 312/63, OSNC 1966, nr 12, poz. 221).

W artykule 471 k.c. i nast. została uregulowana kwestia odpowiedzialności kontraktowej za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania. Dłużnik obowiązany jest do naprawienia szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, chyba że niewykonanie lub nienależyte wykonanie jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Podstawową okolicznością, za którą dłużnik ponosi odpowiedzialność jest niezachowanie należytej staranności (art. 472 k.c.).

Stąd w orzecznictwie wskazuje się, iż dopiero wywiązanie się należyte z tego obowiązku, a zatem czuwanie nad niepogorszeniem się wartości ruchomości, skutkuje zapłatą za wykonywany dozór, w ramach której mieści się zarówno zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru - czynności dozoru i zabezpieczające ruchomości - jak i wynagrodzenie za dozór. Brak któregokolwiek z elementów prawidłowego, starannego sprawowania dozoru - przechowywania ruchomości może powodować nieprzyznanie zapłaty, o której mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. z uwagi na niespełnienie wymogów wskazanych w jej art. 102 § 1 u.p.e.a. ( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., I OSK 1010/13 ).

W przedmiotowej sprawie świadczenie w postaci dozoru pojazdu zostało spełnione, ponieważ przedmiotowy samochód został przez dozorcę przechowany, a więc należy mu się co do zasady wynagrodzenie za czas jego przechowywania. Jednak w ocenie organów nastąpiło nienależyte wykonanie umowy poprzez niezawiadomienie o zmianie miejsca przechowywania pojazdu ( umieszczono go na parkingu w Starej Wsi ), a ponadto sposób tego przechowywania miał znaczący wpływ na jego wartość, narażony był na kradzież i ograbienie, stał w zaroślach niezabezpieczony przed czynnikami atmosferycznymi. Zważyć jednak należy, iż organy obu instancji w tym zakresie nie dokonały żadnych bliższych ustaleń poprzestając na tych ogólnych sformułowaniach. Nie zgromadziły w tym zakresie praktycznie żadnego materiału dowodowego pozwalającego ocenić, czy i w jakim stopniu nastąpiło pogorszenie stanu samochodu poprzez niewłaściwe jego przechowywanie, jego ograbienie. W aktach znajduje się jedynie jedno zdjęcie przedstawiające przechowywany pojazd z tyłu ( k. 4 akt ), na podstawie którego nie sposób dokonać całościowej oceny stanu pojazdu, zwłaszcza, iż z dyspozycji usunięcia pojazdu wynika, iż w chwili oddawania go na przechowanie skarżącej spółki był uszkodzony.

W orzecznictwie podkreśla się, iż organ jako wierzyciel twierdząc, iż po jego stronie wystąpiła szkoda, za którą ponosi odpowiedzialność dozorca ma możliwość dokonania kompensacji jednak, uwzględniając skutki potrącenia w postaci umorzenia wierzytelności wyższej o wierzytelność niższą zachodzi konieczność dokładnego ich wyliczenia. Stąd organ w zaskarżonej decyzji, korzystając z pomniejszenia długu obowiązany jest ustalić jego wysokość - wynagrodzenie dozorcy, jak i wykazać wysokość swojej wierzytelności - szkody będącej następstwem niezachowania należytej staranności przez dozorcę ( por. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., I OSK 216/13 ) . W niniejszej sprawie organy jednak tego nie uczyniły, a zatem sprawa nie została należycie wyjaśniona, z naruszeniem w tym zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii odsetek rację mają organy twierdząc, że nie są one należne. Z istoty stosunku administracyjnoprawnego łączącego strony oraz powołanych wyżej przepisów u.p.e.a. oraz p.r.d. nie wynika obowiązek naliczania odsetek. Brak jest zatem podstaw materialnoprawnych do uwzględnienia żądania strony w tym zakresie.

Również kwestia podatku VAT od roszczeń składających się na żądanie strony skarżącej została, w ocenie Sądu, rozstrzygnięta prawidłowo, gdyż sposób obliczania wynagrodzenia oraz wydatków, oparty o analizę stawek funkcjonujących na danym rynku lokalnym oraz kosztów poniesionych rzeczywiście przez stronę zawiera w sobie elementy cenotwórcze, w tym między innymi podatek od towarów i usług. Jeśli więc wynagrodzenie i wydatki są ustalane w wielkości brutto, powiększenie obliczonych w ten sposób kwot o wielkość należnego podatku VAT spowodowałoby, że podatek ten zostałby naliczony niejako dwukrotnie. Inną kwestią, pozostającą poza zakresem niniejszego postępowania jest to, czy na skarżącej spoczywa prawny obowiązek dokumentowania usług fakturami VAT. Nie ma to jednak żadnego wpływu na sposób obliczenia należnego wynagrodzenia i wydatków.

Mając na uwadze wyżej wskazane uchybienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie. W ponowionym postępowaniu organ będzie związany przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną, w tym wykładnią przepisów prawa materialnego.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1, 206 oraz art. 209 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, ustalonego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm. ).

Nadto kwota zasądzonych od organu kosztów obejmuje 600 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Niniejsza sprawa dotyczyła bowiem należności pieniężnej, zatem zastosowanie w tym przypadku znajdował § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.) zgodnie z którym, stawka minimalna opłat za czynności adwokackie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, jest obliczana na podstawie § 6 rozporządzenia. Zgodnie zaś z § 6 pkt 5 tego rozporządzenia - stawka minimalna przy wartości przedmiotu sporu powyżej 10.000 zł (do 50.000 zł) wynosi 2.400 zł. Z mocy art. 206 p.p.s.a. Sąd zmiarkował jednak wysokość kosztów z tytułu zastępstwa procesowego mając na uwadze posiadaną z urzędu wiedzę, że jest to już kolejna sprawa ze skargi spółki P, reprezentowanej przez tego samego pełnomocnika, okoliczność, iż skarga, aczkolwiek obszerna, to miała niejako charakter zbiorczy, a jej treść pozostawała identyczna jak w innych sprawach ze skarg spółki.

Wskazać przy tym należy, że fakt iż od skargi należny był wpis stały, a nie stosunkowy nie oznacza automatycznie, że wynagrodzenie pełnomocnika powinno zostać ustalone tak, jakby przedmiotem zaskarżenia nie była należność pieniężna, a więc w wysokości 240 zł w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" powołanego rozporządzenia. Okoliczność bowiem, że w przedmiotowej sprawie należny był wpis w stałej wysokości wynikała z treści § 2 ust. 1 pkt 1 cytowanego wyżej rozporządzenia, który nakazywał pobieranie tego rodzaju wpisu bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym. Co prawda zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem, jednakże w przytoczonym § 2 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia ustawodawca wyraźnie przesądził, że wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności i w sprawach ze skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym jest stały i wynosi 100 zł. Oznacza to, że nawet jeżeli przedmiotem postanowienia wydanego w jakiejkolwiek ze spraw o powołanym wyżej charakterze jest należność pieniężna, to i tak strona wnosząc skargę do sądu administracyjnego zobligowana jest uiścić wpis wyłącznie w takiej wysokości. Nie wpływa to jednakże na sposób obliczania wynagrodzenia ustanowionego w sprawie pełnomocnika na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( por. postanowienie NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r., I OZ 591/11).

Zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, Sąd nie uwzględnił kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego reprezentującemu skarżącą adwokatowi w kwocie 17 zł. Dołączone do pełnomocnictwa trzy kopie dowodów uiszczenia kwot po 17 zł nie są przez pełnomocnika ani jakikolwiek inny uprawniony podmiot potwierdzone za zgodność z oryginałem, nadto ich ogólna treść nie pozwala na powiązanie ich z konkretną sprawą sądowoadministracyjną w sytuacji, gdy te same "dowody" uiszczenia opłaty dołączane są do kilku różnych spraw.