Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 801/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 , Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Gminy Rojewo z dnia 23 listopada 2017 r. nr XXXII/207/2017 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 15 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. umarza postępowanie w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

P. z dnia [...] czerwca 2018 r. P. I., działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy § 3 uchwały nr [...] Burmistrz Miasta z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa K. - P. z 2017 r., poz. 4773) oraz § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 14 ust. 3, § 15 ust. 3 Regulaminu stanowiącego załącznik do powyższej uchwały.

Zaskarżonym postanowieniom Prokurator zarzucił naruszenie przepisów art. 4 ust. 2 ustawy z dnia [...] września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1298 ze zm.) poprzez:

. zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza ustawowe upoważnienie,

. powtórzenie w niej przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw,

Na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący Prokurator zwrócił uwagę, że zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych jak i dotyczące tej materii stanowisko przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego zgodnie wskazują, że regulaminy mają jedynie precyzować sposób realizacji obowiązków wyszczególnionych w przepisie źródłowym. Z jednej strony brak jest podstaw do ich poszerzania, a z drugiej powinny objąć wszystkie osiem zagadnień, o których jest mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. Nie ma podstaw do powielania w treści regulaminu obowiązków wynikających z innych aktów prawnych (ostatnio: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/02 513/17 LEX 2347027).

Część przepisów zaskarżonej uchwały w ocenie Prokuratora wydana została w tym zakresie z naruszeniem obowiązującego prawa, a mianowicie § 3 zaskarżonej uchwały powierza jej wykonanie Wójtowi Gminy R., lecz zapis ten powiela uregulowanie zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 5) i ust. 6 ustawy źródłowej, zgodnie z którym "nadzór nad realizacją (...) obowiązków zawartych w regulaminie sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Wskazano na § 4 Regulaminu stanowiący w ust. 1, "że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie pod warunkiem:

1. odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego,

2. mycia nadwozia samochodu.

W ust. 2 postanowiono, że "naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłączne pod warunkiem:

1. gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych,

2. dokonywania drobnych napraw."

Przepis ten zdaniem Prokuratora w części dotyczącej obowiązku odprowadzania ścieków powstałych przy myciu pojazdów samochodowych do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego (ust. 1 pkt 1) oraz w części dotyczącej obowiązku gromadzenia odpadów powstających podczas naprawy pojazdów samochodowych w urządzeniach do tego przeznaczonych, powiela zapisy znajdujące się w ustawie o odpadach. Natomiast w części, w której ogranicza możliwość mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie do nadwozia samochodu - wykracza poza ustawowe upoważnienie (podobną ocenę zawiera wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. IV SA/Pa 102/16 LEX 21105 16).

W § 13 ust. 1 pkt 1 Regulamin nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta domowe lub opiekunów zwierząt obowiązek prowadzenia psów na uwięzi, a psów wykazujących agresywność i ras psów uznawanych za agresywne dodatkowo w kagańcu przy czym w ust. 2) dopuszcza się w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi zwolnienie psa z uwięzi pod warunkiem, że pies jest w kagańcu i pod bezpośrednim nadzorem właściciela lub opiekuna. Kwestionowany przepis w ocenie Prokuratora wprowadza nie występującą w ustawie źródłowej kategorię "opiekuna zwierzęcia" wykraczając w tym zakresie poza ustawowe upoważnienie odnoszące się jedynie do "osoby utrzymującej zwierzę". Ponadto logiczna wykładnia przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że bez względu na inne okoliczności, pies określonej kategorii musi być w kagańcu, podobnie jak pies zwolniony z uwięzi.

Jak wskazał skarżący, dotyczące tego zagadnienia orzecznictwo skłania się ku konieczności zajęcia przez akty prawne miejscowego bardziej zniuansowanego stanowiska, gdyż podobnie kategoryczne nakazy wydają się nie uwzględniać specyfiki związanej z utrzymaniem zwierząt (wyrok WSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12 wyrok, WSA w Poznaniu z 21 stycznia 2016 r., sygn. IV SA/Po 740/15 LEX 1971418 i in.).

W zakresie § 14 Regulaminu, wprowadzającego obostrzenia związane z utrzymywaniem zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej w ust. 3 stanowiącym, że część tych postanowień nie stosuje się do zwierząt gospodarskich utrzymywanych w celach oświatowych, rehabilitacyjnych i sportowych, skarżący zwrócił uwagę, że podobne uregulowanie wykracza poza upoważnienia zawarte w ustawie źródłowej, które możliwość utrzymywania zwierząt uzależnia od wskazania (sprecyzowania) obszaru i nie przewiduje możliwości odwoływania się do celu, w jakim zwierzę jest utrzymywane.

W § 15 ust. 3 Regulaminu wprowadzono obowiązek deratyzacji w przypadku pojawienia się zwiększonej ilości gryzoni, lecz zdaniem Prokuratora ustawa źródłowa ściśle określa w tym zakresie ramy aktu prawa miejscowego i powyższe uregulowanie wykracza poza to upoważnienie, natomiast umocowania do podobnych działań można się doszukać w odrębnych przepisach.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej § 3 uchwały nr [...] Burmistrz Miasta z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. oraz § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Regulaminu Utrzymania Czystości i Porządku na terenie Gminy R. i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie. Ponadto wniesiono o nieobciążanie Gminy R. kosztami postępowania.

Zdaniem strony przeciwnej skarga P. I. winna zostać uznana za bezpodstawną. Wskazano, iż skarżący zarzucił nieważność § 3 uchwały nr [...] Burmistrz Miasta z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R., który stanowi, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy R. jako stanowiący powtórzenie treści przepisów zawartych w ustawie z dnia [...] września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 6 wyżej wskazanej ustawy, nadzór nad realizacją obowiązków zawartych w regulaminie sprawuje organ wykonawczy gminy.

W ocenie strony przeciwnej skarżący jednakże nie dostrzega, iż pojęcie "wykonania uchwały" jest pojęciem szerszym, niż sam "nadzór" i w ramach wykonania uchwały Wójt jest zobowiązany do dokonania określonych czynności, takich jak chociażby przesłanie aktu do opublikowania, opublikowanie na stronie Biuletynu Informacji Publicznej jak i wprowadzenie w życie, poprzez przygotowanie odpowiednich projektów dalszych aktów prawa miejscowego, czy też aktów wewnętrznych jakimi są zarządzenia wójta, tym samym wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności § 3 uchwały winien zostać oddalony.

Odnośnie zarzucanej nieważność § 4 regulaminu w zakresie możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie pod warunkiem odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego oraz mycia nadwozia samochodu oraz naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi pod warunkiem gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych i dokonywania drobnych napraw, podkreślono, iż do kwestii czynności mycia i naprawy pojazdów należy również problematyka odpowiedniego zagospodarowania powstałych odpadów. Tym samym w ocenie organu administracji nie można uznać, iż określenie szczegółowych zasad w zakresie gromadzenia ścieków i odpadów w instalacjach i urządzeniach stanowi powtórzenie przepisów ustawy o odpadach.

W pozostałym zakresie wskazano, że Burmistrz Miasta na najbliższej sesji podejmie uchwałę w zakresie uwzględniającym zarzuty skargi dotyczące § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 14 ust. 3, § 15 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. w związku z czym zasadne jest umorzenie postępowania w przedmiotowym zakresie.

Jednocześnie strona przeciwna podkreśliła, iż kwestionowane przez rzecznika interesu publicznego zapisy uchwały Burmistrz Miasta, były weryfikowane przez Wojewodę K. - P., działającego jako organ nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Przechodząc do meritum, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), dalej jako "ustawa". Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego.

Wspomniany Regulamin, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała z dnia [...] listopada 2017 r. podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że organ uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R.), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Sąd przychyla się do stanowiska Prokuratora wskazującego, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, o czym stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg powtórzenia stwarza możliwość interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

W § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 4 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały zawarto regulację w zakresie nałożenia obowiązku odprowadzania ścieków powstałych przy myciu pojazdów samochodowych do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego (ust. 1 pkt 1) oraz w części dotyczącej obowiązku gromadzenia odpadów powstających podczas naprawy pojazdów samochodowych w urządzeniach do tego przeznaczonych (ust. 2 pkt 1). Zdaniem skarżącego powielają one zapisy znajdujące się w ustawie o odpadach. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości, "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;".

Mając na uwadze treść przytoczonego upoważnienia ustawowego, wymagania wprowadzone przez prawodawcę lokalnego mieszczące się w treści § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 4 ust. 2 pkt 1 Regulaminu zawierają normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Wymóg odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego czy gromadzenie odpadów podczas naprawy pojazdów poza warsztatami samochodowymi w urządzeniach do tego przeznaczonych, stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć i naprawiać pojazdy samochodowe poza myjniami i poza warsztatami. Wykonawczy charakter Regulaminu, może zaistnieć także wobec norm, które "nakładają się" z przedmiotem regulacji innych ustaw, i do którego w pewien sposób nawiązuje ustawa o utrzymaniu czystości i porządku przez pryzmat wartości którym służy (v.wyrok NSA z 27. 06. 2017r. sygn. II OSK 3039/15). W tym wypadku, prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, wskazał adresatowi Regulaminu względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas mycia pojazdów samochodowych poza myjniami i naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami. W ramach omawianej podstawy prawnej mieści się doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej w sytuacji mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, a wzór ten nie stanowi zarazem niedopuszczalnego prawem powtórzenia i czy też modyfikacji ustawy wskazanej przez skarżącego. Także wymóg naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi jako odbywającej się wyłącznie pod warunkiem: gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych - stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza naprawiać pojazdy samochodowe poza warsztatami samochodowymi.

Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, iż brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań które nie znajdują umocowania w przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W ocenie Sądu organ nie może w sposób dowolny interpretować zakresu upoważnienia ustawowego. Wyżej powołany przepis nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Organ nie może ograniczać możliwości mycia tylko określonych części pojazdów poza myjniami, czy też drobnych napraw pojazdów poza warsztatami samochodowymi, ponieważ takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Sformułowanie prawodawcy lokalnego zawarte w treści § 4 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, że "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: 2) dokonywania drobnych napraw", przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), gdyż posługuje się niewymiernym prawnie pojęciem drobnych napraw, wychodząc tym samym poza granice upoważnienia ustawowego i godząc w sposób nieuzasadniony w prawo własności i równości w prawie.

Z prostego porównania treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika, że treść § 4 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 Regulaminu jako wkraczająca, ingerująca bez odpowiedniego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodzi tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego. W ramach postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie mycia nadwozia samochodu. Taka norma ogranicza - w sposób prawem nieuzasadniony - prawo własności, ograniczając zakres korzystania z tej nieruchomości, a także zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań stanowiąc w nieuzasadniony sposób o myciu wyłącznie nadwozia samochodu, jak również o zakresie napraw obejmującym wyłącznie drobne naprawy samochodów.

W tym zakresie Sąd stwierdził nieważność zapisów § 4 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 Regulaminu, nie uwzględniając zarzutów skarżącego co do zapisów § 4 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1.

Odnośnie do generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), stwierdzić należy, że w określonych sytuacjach może prowadzić to do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Ponadto przepis § 13 ust. 2 pkt 1 Regulaminu wprowadzając wyjątek od obowiązku prowadzenia psów na uwięzi, posługuje się pojęciem nieoznaczonym, trudnym do egzemplifikacji, więc nie spełniającym przesłanek prawidłowej techniki prawodawczej, w postaci "miejsca mało uczęszczanego". Tu Sąd podzielił stanowisko i wnioski Prokuratora.

Wskazany przez Prokuratora § 15 ust. 3 zaskarżonego Regulaminu świadczy o wykroczeniu przez Burmistrz Miasta poza zakres delegacji ustawowej. W powołanym przepisie nałożono obowiązek deratyzacji w przypadku pojawienia się zwiększonej ilości gryzoni. Tymczasem uprawnienia gminy w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się wyłącznie do wyznaczenia obszarów, podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzenia. W art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji "w przypadku pojawienia się zwiększonej ilości gryzoni", a zatem nałożenie tak określonego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego ww. przepisie ustawy (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 386/15; WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 792/13; WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 916/13; WSA w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Ol 145/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w tej części orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Wprowadzenia obostrzenia związanego z utrzymywaniem zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej - § 14 ust. 3 Regulaminu stanowiącego, że część tych postanowień nie stosuje się do zwierząt gospodarskich utrzymywanych w celach oświatowych, rehabilitacyjnych i sportowych, w ocenie Sądu nie wykracza poza upoważnienia zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która możliwość utrzymywania zwierząt uzależnia od wskazania (sprecyzowania) obszaru. W powołanym zapisie cel, w jakim zwierzę jest utrzymywane odnosi się do miejsca i warunków utrzymania i nie uchybia zadaniu określenia wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej . Organ zatem nie dokonał błędnej interpretacji art. 4 ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy. Według literalnego brzmienia tego przepisu, organ stanowiący gminy powinien określić w przedmiotowym regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Obostrzenia związane z utrzymywaniem zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej stanowiące, że część tych postanowień nie stosuje się do zwierząt gospodarskich utrzymywanych w celach oświatowych, rehabilitacyjnych i sportowych, znajduje oparcie w delegacji ustawowej wskazanej w art. 4 ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy. Celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyte w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy. W rozpoznawanej sprawie konfliktu w tym przedmiocie nie ma.

W tym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarżący cofnął skargę w części odnoszącej się do zarzucanej wadliwości, polegającej na nieuprawnionym powtórzeniu norm ustawowych- dotyczy § 3 zaskarżonej uchwały powierzającego jej wykonanie Wójtowi Gminy R.. Wbrew stanowisku skarżącego zapis ten nie powiela uregulowania zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym "nadzór nad realizacją (...) obowiązków zawartych w regulaminie sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta", gdyż odnosi się on do generalnego nadzoru nad wykonaniem aktu o charakterze materialnoprawnym. Wykonanie aktu dotyczy też aspektów formalnych o charakterze ogólnym. Wprawdzie z przepisu art. 30 ust. 1 u.s.g. wynika ogólna kompetencja wójta do wykonywania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa, zaś w art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawodawca jako jedno z zadań należących do wójta wskazuje "określanie sposobu wykonywania uchwał", zapis o powierzeniu wykonania uchwały nie deformuje tego przepisu i nie świadczy o naruszeniu prawa a tym bardziej istotnym naruszeniu prawa. Uregulowanie to wyznacza wójta jako uprawniony podmiot do wykonywania uchwał rady.

Zgodnie z treścią art. 60 w/w ustawy cofnięcie skargi wiąże sąd. Jedynie w sytuacjach, gdy cofnięcie skargi zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności, sąd uznaje cofnięcie skargi za niedopuszczalne.

W przedmiotowej sprawie skarżący skutecznie cofnął skargę w zakresie § 3 zaskarżonej uchwały. Skoro ta czynność nie zmierza do obejścia prawa i nie spowodowałaby utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności, cofnięcie skargi w tej części należy uznać za dopuszczalne.

W tym stanie rzeczy, w tej części, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 60 P.p.s.a., Sąd postanowił umorzyć postępowanie. W części objętej punktem 1 sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., a w pozostałym zakresie, oddalono skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.