Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 521/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7, art. 51, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi L. K. i Ł. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... 2015 r. Nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia ... 2015 r. Nr ... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: PINB), na podstawie art, 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) umorzył w całości postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego z wniosku L. K. i Ł. K., zakończonego ostateczną decyzją PINB dla powiatu p. z dnia ...2014 r., nr ..., udzielającą "A." Sp. J., ul. G., P. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego - restauracji kat. XVII, zlokalizowanego na działce nr ewid. ..., przy ul. S. w B., gm. T..

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu ...2014 r., działając na wniosek L. K. i Ł. K. - reprezentowanych przez pełnomocnika, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4, 8 i art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego - restauracji kat. XVII, zlokalizowanego na działce nr ewid. ..., przy ul. S.w B., po czym postanowieniem o tym samym numerze również z dnia ...2014 r., wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia ...2014 r. nr ... o pozwoleniu na użytkowanie budynku restauracji Postanowienie o wstrzymaniu wykonania stało się przedmiotem zażalenia spółki "A.". Postanowieniem z dnia ...2015 r., znak: ...Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że L. i Ł. K. ze względu na brak przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, nie mogą - powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutecznie wnosić o wznowienie postępowania. Organ II instancji uznał, iż reguła określona w art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane, mówiąca, że stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie jest inwestor, znajduje również zastosowanie w przypadku wznowienia tegoż postępowania. Stroną we wznowionym postępowaniu może być tylko "A." sp.j. wniesienie wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot inny niż strona, przesądzać będzie o niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych. PINB następnie wyjaśnił, iż dokonując w tych uwarunkowaniach ponownej analizy wniosku pełnomocnika L. K. i Ł. K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia ...2014 r. (znak: ...) uznano, że wniosek, będący podstawą wznowienia w dniu ...2014 r. postępowania administracyjnego, nie pochodził od osób, którym przysługuje status stron przy udzielaniu pozwolenia na użytkowanie. Zatem na obecnym etapie postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, a w ramach odrębnej sprawy wznowić z urzędu przedmiotowe postępowanie zakończone ostateczną decyzją o z dnia ...2014 r. (znak: ...).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik L. K. i Ł. K., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarżący podnieśli, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 p.b. nie ma zastosowania. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że budowa została zrealizowana w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a tylko wówczas zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 7 p.b. W sytuacji natomiast, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu, organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 k.p.a. Skarżący odwołali się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 lutego 2013 roku, sygn. akt: II OSK 1858/11, LEX nr 1358428, z dnia 07 lutego 2013 roku (sygn. akt: II OSK 1871/11, LEX nr 1358437). Z powołanego przepisu wyinterpretować zatem można normę, w myśl której, osoba, która nie była stroną postępowania zwykłego w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, nie może być pozbawiona możliwości obrony swojego interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym, jeżeli dotyczyć jej mogą skutki pozwolenia na budowę. Dyspozycja normy art. 59 ust. 7 p.b. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z tymże pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. W odniesieniu do odwołujących, jak zostało to potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 20 marca 2014 roku (sygn. akt: II SA/Po 1131/13), a także w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia ...2014r. (znak: ...), nastąpiło bezprawne pozbawienie udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również bezpodstawnie pominięto ich stanowisko i argumenty.

Decyzją z dnia ...2015 r., Nr ..., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, iż postępowanie może zostać wznowione na żądanie strony lub z urzędu. Podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma zagadnienie kręgu stron w postępowaniu z wniosku inwestora z dnia 14 maja 2014 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego - restauracji położonego w B., przy ul. S.. Zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 2998/12 z dnia 15 maja 2014 r., wskazał, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża wprawdzie krąg podmiotów jedynie do inwestora, ale zawężenie wynikające z ww. regulacji prawnej może mieć zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane przez strony, że inwestor zrealizował inwestycję zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Starosty P. z dnia ...2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która w dacie wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie funkcjonowała w obrocie prawnym jako ostateczna. W innym wyroku z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 146/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, iż proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, jak i podmiotowo sytuacja zachodzi wówczas, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora.

W przedmiotowej sprawie inwestycja utraciła legitymację prawną w postaci decyzji pozwolenia na budowę, nie ze względu na naruszenia przepisów prawa budowlanego, o których mowa w art. 36 a prawa budowlanego, lecz z przyczyn nie leżących po stronie inwestora. Skoro więc stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego położonego w B., przy ul. S., jest wyłącznie inwestor, to w konsekwencji - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2013 r sygn. II OSK 1894/11, wyłączona jest możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np, o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. II OSK 1894/11, rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obowiązujący przepis art. 59 ust 7 Prawa budowlanego nie daje podstaw do przyznania skarżącym, jako osobom trzecim, statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, tym samym nie mogli on skutecznie wnioskować o stwierdzenie nieważności tego rodzaju decyzji.

WWINB nadmienił ponadto, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym z korespondencji stron, nie wynika, iżby pomiędzy datą złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w tej sprawie, zaszły jakiekolwiek zmiany podmiotowe po stronie inwestora, w szczególności nie zaszła sytuacja pozwalająca uznać, że L. i Ł. K. mogą być inwestorem przedmiotowego budynku - tak by mógł im - z tej przyczyny - przysługiwać przymiot strony postępowania. Zatem wniosek wskazujący jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 8 także należy uznać za niepochodzący od strony. W konsekwencji, skoro L. i Ł. K. nie mogli być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, to nie można uznać za spełnioną przesłanki opisanej w art. 145 § pkt 4 k.p.a.

Kończąc WWINB wyjaśnił, że powyższe nie oznacza, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie może w ogóle zostać wznowione. WWINB wiadomym jest z urzędu, że organ I instancji postanowieniem z dnia ...2015 r., wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego położonego w B. przy ul. S., by następnie decyzją z dnia ...2015 r., znak ..., uchylić decyzję własną z dnia ...2014r., znak ..., udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie.

Powyższa decyzja WWINB z dnia ...2015r. nr ...) została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. przez L. K. i Ł. K. – działającego w ich imieniu pełnomocnika r.pr. M. I.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 10, 28 i 77 k.p.a. i wnieśli o jej uchylenie oraz o zasadzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Zdaniem skarżących WWINB w decyzji z dnia ...2015 r. oparł swoją argumentację znów jedynie na literalnej treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Stosowanie tego przepisu z pominięciem analizy stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy oraz bez uwzględnienia przepisów postępowania, w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego, prowadzi do wypaczenia jego sensu. Pogląd ten został ugruntowany w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Okolicznością, która powinna uzasadniać przyznanie skarżącym przymiotu strony w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie jest fakt uchylenia w dniu ...2014 r. decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę usługowego - restauracji kat. XVII, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym ..., przy ul. S.w B., gm. T.. Ograniczenie kręgu podmiotów, którym przyznaje się przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, a którego podstawą jest art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, znajduje swoje uzasadnienie jedynie w sytuacji, w której inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem. Odpowiedź na to, czy pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem przepisów prawa, nie została dotąd udzielona, jako że organy administracji architektoniczno-budowlanej poprzez swoje rozstrzygnięcia konsekwentnie unikały ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych stawianych przez skarżących. Taki stan rzeczy ma miejsce od momentu złożenia przez skarżących w dniu 12 lipca 2013 r. odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności poprzez odmówienie skarżącym wówczas przymiotu strony, co zostało zakwestjonowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 roku, sygn. akt: II SA/Po 1131/13. Teza orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 roku (sygn. akt: II OSK 2179/12) stanowi, iż: "istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów". Gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 ustawy nie ma zastosowania. Organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 k.p.a. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 07 lutego 2013 roku (sygn. akt: II OSK 1871/11, LEX nr 1358437), w którym wskazano, że: "zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Dyspozycja normy art. 59 ust. 7 prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z tymże pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone". Ponadto, WWINB powinien umożliwić skarzącym zajęcie stanowiska wobec zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia skarżących oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył uczestników o przysługującym im prawie, co uzasadnia wniosek, że organ ten naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto organ nie podjął żadnych czynności w celu przesądzenia o statusie skarżących.

WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Uczestnik postepowania pismem procesowym z dnia 25 września 2015 r. wniósł o oddalenie skargi podzielając stanowisko organów administracji. Ponadto podniesiono, że nawet jeśli PINB uznałby, iż ze względu na ostateczne uchylenie decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia ...2014r. pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi, zachodzą podstawy do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. udzielonego Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku, rozstrzygnięcie takie nie byłoby wystarczające w świetle art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim przypadku organ powinien jednocześnie wydać nową decyzję rozstrzygającą wniosek inwestora o udzielenie mu pozwolenia na użytkowanie budynku, a więc albo odmówić udzielenia tego pozwolenia albo go udzielić. Nie będzie to możliwe do czasu uprzedniego zakończenia ostateczną decyzją postępowania naprawczego dotyczącego przedmiotowej inwestycji. Dopiero po przedłożeniu przez inwestora, w toku postępowania wznowieniowego dotyczącego pozwolenia na użytkowanie budynku, decyzji legalizacyjnej zastępującej pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, możliwe będzie rozpatrzenie co do istoty sprawy udzielenia mu pozwolenia na użytkowanie. Ponadto, rozstrzygnięcie przez PINB sprawy legalizacji wykonanego budynku jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. względem sprawy o udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Prowadzenie postępowania wznowieniowego niezależnie od toczącego się postępowania naprawczego jest rozwiązaniem niekorzystnym zarówno z punktu widzenia interesów inwestora jak i ze względów ekonomiki procesowej.

Kończąc podniesiono, ze w orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę po zrealizowaniu inwestycji oraz uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do doprowadzenia takiej inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie trybu i zasad wynikających z przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust .3 w związku z art. 51 ust.7 Prawa budowlanego. PINB dysponuje niezbędną wiedzą, dokumentacją projektową, a także dokonał już kontroli zrealizowanego obiektu restauracji na potrzeby wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, w związku z czym możliwe jest niezwłoczne przeprowadzenie procedury legalizacyjnej wybudowanego obiektu. Jednocześnie brak jest podstaw do nałożenia na inwestora określonych obowiązków wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych przy budynku restauracji robót do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym postępowanie naprawcze powinno zakończyć się wydaniem decyzji w przedmiocie odstąpienia przez PINB od nałożenia wspomnianych obowiązków wobec stwierdzenia przez organ braku podstaw do ich nałożenia tj. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 13 października 2015 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i jej zarzuty dodatkowo powołując się na argumentację zawartą w wyroku tut. Sadu sygn. akt II SA/Po 274/15.

Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi podnosząc dodatkowo, że od przywołanego przez stronę skarżącą wyroku została wniesiona skarga kasacyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych rozstrzygnięć z prawem. W wyniku takiej kontroli rozstrzygnięcie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania. Sąd stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 k.p.a. Natomiast z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013 r. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Przystępując do merytorycznej oceny sprawy poddanej kontroli Sądu w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż decyzją z dnia ...2013 r., nr ..., znak ..., Starosta P. udzielił na rzecz inwestora - "A." Sp. jawna w P. pozwolenia na budowę oraz zatwierdził projekt budowlany budynku usługowego (restauracji) zlokalizowanego na działce nr ew. ... w B., Gm. T., rejon ul. S.. Decyzja powyższa stała się ostateczna z dniem ...2013 r. wobec umorzenia przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją z tej samej daty, nr ..., postępowania odwoławczego prowadzonego w następstwie zaskarżenia jej przez L. i Ł. K.. Umarzając postępowanie odwoławcze Wojewoda wskazał, że inwestycja na działce nr ... stanowiącej własność inwestora pozostaje bez wpływu na nieruchomości sąsiednie i co za tym idzie wnoszący odwołanie nie są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Po uzyskaniu przez decyzję z dnia ...2013 r. udzielającą pozwolenia na budowę przymiotu ostateczności, inwestor zrealizował objęte nią zamierzenie inwestycyjne. PINB dla powiatu p. decyzją z dnia ...2014 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego – restauracji kat. XVII, zlokalizowanego na działce ewid. Nr ... przy ul. S.w B., gm. T., wskazując iż powyższa inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję Starosty P. o pozwoleniu na budowę z dnia ...2013 r., nr ....

Wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 1131/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K. i Ł. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia ...2013 r. Nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 31 lipca 2014 r. wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez którąkolwiek ze stron.

W konsekwencji tego wyroku decyzją ostateczną z dnia ...2014 r. Wojewoda Wielkopolski po ponownym rozpoznaniu odwołania L. i Ł. K. od decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, uchylił decyzję Starosty P. z dnia ...2013 r., nr ... w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

W tych uwarunkowaniach, w dniu 21 listopada 2014 r. do PINB w Z. wpłynął wniosek L. i Ł. K. o wznowienie postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją z dnia ...2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku usługowego – restauracji. Wnioskodawcy jako podstawę wznowieniową przywołali przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. W związku z tym wnioskiem organ powiatowy wznowił postępowanie w dniu ...2014 r.

Decyzją z dnia ...2015 r. PINB umorzył wznowione na wniosek skarżących postępowanie uznając, iż nie przysługiwał im przymiot strony postępowania, o którego wznowienie wystąpili (zaskarżona decyzja organu I instancji).

Równolegle, w tym samym dniu (...2015 r.) PINB wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia ...2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku usługowego – restauracji, a następnie decyzją z dnia ...2015 r., nr ... uchylił pozwolenie na użytkowanie tego obiektu i rozstrzygnął co do istoty sprawy, odmawiając udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie. Jednocześnie w dniu ...2015 r. PINB dla powiatu p. wydał decyzję (znak: ...), którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 104 i art. 108 § 1 k.p.a. odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy zrealizowanym budynku usługowym - restauracji, zlokalizowanym na działce nr ewid. ..., przy ul. S.w B., gm. T., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. WWINB decyzją z dnia ...2015 r., nr ...rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Wyrokiem z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II SA/Po 666/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. (wyrok wydany w tym samym dniu i w tym samym składzie, co rozpatrujący niniejszą sprawę – wyrok dostępny na stronach CBIOSA) uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia ...2015 r. (znak: ...) uznając, że w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, którą następnie uchylono, może być stosowany odpowiednio zarówno przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego, jak i sam art. 51 ust. 4 przewidujący wprost możliwość następczego (już po wykonaniu robót budowlanych) zatwierdzenia projektu budowlanego. Prowadząc postępowanie legalizacyjne w prawidłowo przyjętym trybie art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego winien, w zależności od ustaleń co do zgodności z prawem pierwotnego projektu budowlanego w oparciu o który inwestycja została zrealizowana, przy odpowiednim zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane albo art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zakończyć je orzeczeniem nakładającym obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego albo zatwierdzającym pierwotny projekt w oparciu o który inwestycja została zrealizowana o ile projekt ten odpowiada prawu.

Przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu jest kwestia posiadania przez skarżących przymiotu strony postępowania zakończonego ostateczna decyzją PINB dla powiatu z dnia ...2014 r. znak ..., udzielającą "A." Sp. J., ul. G., P. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego - restauracji kat. XVII, zlokalizowanego na działce nr ewid. ..., przy ul. S.w B., gm. T..

W tym zakresie słuszność argumentacji organów obu instancji nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości. Sąd uznał bowiem, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który wobec ustalonego stanu faktycznego sprawy miał w sprawie zastosowania. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia ze specyficzną sytuacją faktyczną polegającą na wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Starosty P. z dnia ...2013 r. udzielającej pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany już po zrealizowaniu przez inwestorów – w okresie gdy decyzja posiadała przymiot ostateczności – objętych tym pozwoleniem robot budowlanych polegających na budowie budynku usługowego (restauracji) zlokalizowanego na działce nr ew. ... w B., gm. T., rejon ul. S. oraz po uzyskaniu przez nich pozwolenia na użytkowanie. Skoro inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, to określenie kręgu stron postępowania zwykłego (jurysdykcyjnego) oraz postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją udzielająca pozwolenia na użytkowanie, następuje wyłącznie na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W konsekwencji uznać należało, że dla oceny, czy skarżący mają przymiot strony postępowania, zastosowania nie miał przepis art. 28 k.p.a., ale ww. przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż skoro stroną postepowania o pozwolenie na użytkowanie spornego obiektu mógł być wyłącznie inwestor, to skarżącym nie przysługuje przymiot stron w postepowaniu wznowieniowym dotyczącym uzyskanej przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powyższe stanowisko, w opinii Sądu, nie pozostaje w opozycji do powołanych przez stronę skarżącą wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak z uwagi na wyżej wyjaśnioną sekwencję czasową wydawania kolejnych decyzji dotyczących spornego obiektu restauracji, jak i przyczynę uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W przywołanych w skardze wyrokach zawarto stanowisko, iż proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Tylko istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyrok NSA z 29 października 2008 r., II OSK 1174/07, z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. II OSDK 146/10, z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. II OSK 1871/11 – dostępne na stronach internetowych NSA w CBOSA). Z uzasadnienia decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia ...2014 r. Nr ... (k. nr 102-107 akt admin. organu I instancji) wynika, iż uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie nastąpiło z przyczyn leżących po stronie inwestora, lecz organu architektoniczno-budowlanego, który nie wyznaczył prawidłowo obszaru oddziaływania inwestycji, co pozbawiło skarżących przymiotu stron tego postępowania. Również na obecnym etapie skarżący nie wykazali, iż inwestorowi można zarzucić nielegalne postępowanie, o jakim powołane wyroki stanowią. Argumentacja skarżących, przedstawiona w różnych inicjowanych przez nich postępowaniach związanych z przedmiotową inwestycją, sprowadzała się do kwestionowania braku przyznania im przymiotu stron tych postępowań oraz koncentrowała się na wykazywaniu niezgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obszaru, na którym została zrealizowana. Powyższe, w opinii Sądu, nie pozwala uznać, iż w niniejszym postępowaniu zastosowanie miał przepis art. 28 k.p.a. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, iż w niniejszej sprawie inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, zatem zastosowanie art. 59 ust. 7, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, było w pełni uzasadnione.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż decyzja, którą skarżący zamierzali wzruszyć w trybie wznowieniowym, w dacie rozpatrywania przez WWINB odwołania oraz w dacie orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, została wyeliminowana na skutek postępowania wznowieniowego, które PINB prowadził z urzędu. Decyzją z dnia ...2015 r. nr ..., PINB uchylił decyzję własną z dnia ...2014 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu restauracji. Zatem i z tej przyczyny nie mogłaby zostać wydana przez organ nadzoru budowlanego inna decyzja, jak tylko decyzja o umorzeniu wznowionego na wniosek skarżących postępowania, bowiem w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, którego celem była ponowna ocena decyzji już wyeliminowanej z obrotu prawnego. Uznać zatem należy, iż prawidłowo organ II instancji orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji PINB z dnia ...2015 r. o umorzeniu postępowania wznowionego na wniosek skarżących.

W konsekwencji, mając na uwadze przedstawiony powyżej stan faktyczny dotyczący spornej inwestycji, uznać należy, iż również uchylenie przez Sąd zaskarżonych obecnie decyzji musiałoby skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania wznowionego na skutek wniosku skarżących. Ostatecznie więc Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem prawidłowym, które może pozostać w obrocie prawnym.

Kończąc wskazać należy, iż zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny uchybienia przepisom prawa materialnego nie mają wpływu na wynik sprawy, "gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama" (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek; Zakamycze 2005 r., str. 335). Jeśli zaś chodzi o naruszenie przepisów postępowania "uchybienia te nie mają wpływu na wynik postępowania, jeśli w przypadku prawidłowego zastosowania przepisów treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama" (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek; Zakamycze 2005 r., str. 335). Również Naczelny Sąd Administracyjny, którego pogląd Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela, stwierdził, że "decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści" (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II GSK 332/05; LEX 193380).

Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należało, że nawet gdyby podzielić należało stanowisko skarżących i uznać, że przysługuje im przymiot strony postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu restauracji, to zarzucane organom nadzoru budowlanego naruszenie norm prawnych nie mogłoby zostać uznane za mające istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w dacie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie prowadzone z wniosku skarżących stało się bezprzedmiotowe z racji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia ...2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem również z tej przyczyny skarga nie mogła zostać uwzględniona.

W opinii Sądu nie zachodziła konieczność zawieszenia postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na użytkowanie do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego, co podnosił pełnomocnik uczestników postępowania w odpowiedzi na skargę, a wcześniej w odpowiedzi na odwołanie. W opinii Sądu za taki stanowiskiem przemawia wzajemna relacja obu postępowań. Należy mieć na uwadze, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego zmierza do wydania decyzji pozwalającej użytkować obiekt, która niejako zastępuje zarówno pozwolenie na budowę, jak i pozwolenie na użytkowanie wydawane w trybie zwyczajnym. Wobec ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, jedynym trybem jaki ma zastosowanie w takim przypadku jest zatem tryb legalizacji z art. 51 Prawa budowlanego. W pozostałym zakresie, w opinii Sądu, argumentacja pełnomocnika uczestników postępowania w znacznej części odnosi się do postępowania legalizującego sporną inwestycję. Marginalnie już tylko należy wskazać, iż w takim postępowaniu skarżącym przymiot stron przysługuje.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.