Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 563/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2017 r. sprawy ze skargi "M." Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za korzystanie ze środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "M." Sp. z o.o. w O kwotę 25.073 zł ( słownie: dwadzieścia pięć tysięcy siedemdziesiąt trzy złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia 14 listopada 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 75 § 4 a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 104 K.p.a. odmówił stwierdzenia nadpłaty w wysokości [...] zł z tytułu opłaty za korzystanie ze środowiska za okres od 1 półrocza 2011 r. do 2015 r. dla [...] Sp.z.o.o. w O.. W uzasadnieniu organ podniósł, że w uzasadnieniu wniosku o korektę opłat spółka wskazała, że do prowadzonej przez nią oczyszczalni ścieków dopływają oddzielnymi kolektorami zmierzone ilości ścieków przemysłowych i komunalnych. Wstępne ich oczyszczanie przebiega w oddzielnych ciągach technologicznych - osobno oczyszczane są ścieki przemysłowe oraz ścieki komunalne. Następnie strumienie wstępnie oczyszczonych ścieków łączą się i są oczyszczane biologicznie. Ścieki oczyszczone odprowadzane są do potoku [...] kolektorem, u wylotu którego prowadzony jest pomiar ich ilości i jakości. Do obliczania opłat za korzystanie ze środowiska za okresy od 2011 do 2015 roku, Spółka zgodnie z art. 3 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska rozdzielała zmieszane oczyszczone ścieki na odpływie proporcjonalnie do ilości i rodzajów ścieków doprowadzanych do oczyszczalni oraz uwzględniała określone dla nich współczynniki różnicujące (0,5 dla ścieków komunalnych i 1,0 dla ścieków przemysłowych). [...] wysokości opłaty wynika, jak wskazano we wniosku, z tego, że decyzją z dnia 23 listopada 2015 roku zmieniającą decyzję Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 2007 (pozwolenie wodnoprawne) Marszałek Województwa [...] dokonał zmiany kwalifikacji prawnej oczyszczonych przez spółkę ścieków, jako ścieków komunalnych. Organ ustalił, że [...] Sp. z o.o. jest podmiotem korzystającym ze środowiska, zobowiązanym do ustalenia we własnym zakresie i wniesienia w ustawowym terminie opłat za korzystanie ze środowiska. Spółka prowadzi oczyszczalnię ścieków, do której, odprowadzane są ścieki komunalne, zmierzone ilości ścieków przemysłowych od spółki [...] Sp. z o.o. Spółka Jawna, wody odciekowe ze składowisk odpadów, ścieki bytowo - gospodarcze i przemysłowe dowożone do punktu zlewnego oraz ścieki bytowe z budynków biurowo - socjalnych. Spółka realizuje zadania własne gmin Miasto O., O. i [...] w zakresie oczyszczania ścieków komunalnych. Na mocy uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 28 października 2016 roku Nr [...] oczyszczalnia została wskazana jako oczyszczalnia do oczyszczania ścieków komunalnych z aglomeracji O.. Dotychczas Spółka przy naliczaniu opłaty za korzystanie ze środowiska za wprowadzanie oczyszczonych ścieków do potoku [...] rozdzielała ich ilość na odpływie na rodzaje i ilości ścieków proporcjonalnie do ilości i rodzajów ścieków doprowadzanych do oczyszczalni ścieków przemysłowych (kod c) oraz komunalnych (kod b) uwzględniając określone dla nich w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska współczynniki różnicujące zależne od rodzaju wprowadzanych ścieków tj. dla ścieków przemysłowych dla wskaźnika BZT5 oraz ChZTcr w wysokości 1 oraz dla ścieków komunalnych współczynniki różnicujące zmniejszające jednostkową stawkę opłaty dla wskaźnika BZT5 w wysokości 0,4 oraz dla wskaźnika ChZTcr w wysokości 0,5.

Spółka prowadzi działalność usługową dla Spółki [...] Sp. z o.o. Spółka Jawna od której przyjmuje zmierzone ilości ścieków przemysłowych i wody odciekowe ze składowisk odpadów, oraz działalność usługową dla gmin Miasto O., O. i [...] w zakresie oczyszczania ścieków komunalnych jak również działalność usługową dla innych podmiotów w zakresie oczyszczania ścieków przemysłowych. Mieszanina ścieków powstałych w związku z prowadzoną przez Spółkę działalnością usługową w zakresie oczyszczania ścieków wraz ze zmierzoną ilością ścieków pochodzących od innego podmiotu jest odprowadzana do potoku [...] wspólnym wylotem. Organ wskazał, że zasady ustalania i stawki opłat określa ustawa Prawo ochrony środowiska i wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze. Zgodnie z art. 295 ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ilość i skład ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi ustala się w miejscu wylotu ścieków z instalacji służących do ich oczyszczania lub kolektorów eksploatowanych przez podmioty korzystające ze środowiska z tym, że w przypadku wprowadzania wód chłodniczych wraz z innymi rodzajami ścieków ilość i skład ścieków ustala się przed ich zmieszaniem. Z powyższych przepisów oraz ustalonego i opisanego wcześniej stanu faktycznego wynika, że spełnione są wszystkie przesłanki określone w § 3 ust. 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r., w myśl którego podmiot wprowadzający do wód lub do ziemi mieszaninę ścieków powstałych w związku z prowadzoną przez niego działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową zmierzoną ilością ścieków pochodzących od innego podmiotu ustala opłatę jako sumę opłat za poszczególne rodzaje ścieków, uwzględniając ich ilość i rodzaje oraz określone dla nich współczynniki różnicujące, a co za tym idzie taki sposób ustalania wysokości opłaty jest zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W niniejszej sprawie niewątpliwie strona wytwarza, miesza i w tym stanie wprowadza do wód ścieki "własne" powstałe w związku z prowadzoną działalnością (z budynków socjalno-biurowych). Przepis ten nie czyni żadnego wyjątku w tym zakresie dla ścieków bytowych. Tym samym to, że wytwarzane przez stronę ścieki z budynków socjalno-biurowych są ściekami "tylko" bytowymi nie ma wpływu na zastosowanie § 3 ust 8 Rozporządzenia Rady ministrów z dnia 14 października 2008 r. Co oczywiste ścieki te są mieszane ze zmierzonymi ilościami ścieków pochodzących od innych podmiotów - zarówno ścieków komunalnych jak i przemysłowych przyjmowanych przez stronę usługowo. W uzasadnieniu wniosku o zwrot nadpłaty Spółka wykazuje jednak, że do ustalenia wysokości opłaty powinny być zastosowane współczynniki różnicujące BZT5 oraz ChZTcr właściwe dla ścieków komunalnych, i w tym upatruje podstawy żądanego stwierdzenia nadpłaty za wprowadzanie ścieków za wskazane okresy. Argumenty przemawiające za takim sposobem naliczania opłaty ze wprowadzanie ścieków Spółka wywodzi z decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 23.11.2015 r. zmieniającej decyzję Wojewody [...] udzielającą Spółce pozwolenia wodnoprawnego, a także decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 11.05.2015 roku (i utrzymującej ją w mocy decyzji organu II stopnia) umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Zdaniem wnioskodawcy fakt, iż Marszałek Województwa umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego z uwagi na to, że oczyszczalnia prowadzona przez Spółkę jest klasyfikowana jako oczyszczalnia ścieków komunalnych i jako taka zgodnie z obowiązującymi przepisami jest wyłączona z obowiązku uzyskania -pozwolenia zintegrowanego, a także fakt, że Marszałek Województwa zmienił warunki pozwolenia wodnoprawnego dostosowując je do wymagań właściwych dla oczyszczalni ścieków komunalnych, przesądzają o tym, że Spółka powinna przy ustalaniu wysokości opłaty stosować współczynniki różnicujące właściwe dla ścieków komunalnych. Marszałek Województwa [...] uznał przytoczoną argumentację za niezasadną. Powyższe decyzje potwierdzają tylko fakt, że prowadzona przez Spółkę instalacja do oczyszczania ścieków jest klasyfikowana jako oczyszczalnia komunalna. Jest to fakt niekwestionowany przez Marszałka Województwa a wynika z tego, że oczyszczalnia jest ujęta w K. Programie Oczyszczania Ścieków Komunalnych i wskazana w uchwale Sejmiku Województwa [...] jako oczyszczalnia do oczyszczania ścieków z aglomeracji O.. Klasyfikacja oczyszczalni jako oczyszczalni ścieków komunalnych nie oznacza jednak, że Spółka przyjmuje i oczyszcza tylko ścieki komunalne. Niekwestionowanym faktem jest także to, że Spółka przyjmuje oprócz ścieków komunalnych także zmierzone ilości ścieków przemysłowych i wody odciekowe ze składowisk odpadów. Zakwalifikowanie prowadzonej przez Spółkę [...] Sp. o.o. jako oczyszczalni komunalnej determinuje warunki jakie musi ona spełniać i w oparciu o jakie pozwolenia i przepisy funkcjonuje. Nie ma to natomiast znaczenia przy określeniu sposobu ustalania wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, gdyż ta jest obliczana zgodnie z zasadami wskazanymi w ustawie Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzeniach wykonawczych i jest uzależniona od rodzaju i ilości faktycznie oczyszczanych i odprowadzanych ścieków. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Marszałek Województwa [...] stanął na stanowisku, że pomimo iż oczyszczalnia prowadzona przez spółkę M. M. jest klasyfikowana jako oczyszczalnia ścieków komunalnych, ze względu na to, że wprowadza do potoku mieszaninę ścieków przemysłowych i komunalnych powinna ustalać wysokość opłaty zgodnie z § 3 ust. 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Miejsko [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. wskazując, iż decyzja organu I instancji nie jest prawidłowa, bowiem została wydana w oparciu o błędnie zastosowany przepis § 3 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 14.10.2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż przepis ten stanowi, że podmiot wprowadzający do wód lub do ziemi mieszaninę ścieków powstałych w związku z prowadzoną przez niego działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową ze zmierzoną ilością ścieków pochodzących od innego podmiotu ustala opłatę jako sumę opłat za poszczególne rodzaje ścieków, uwzględniając ich ilości i rodzaje oraz określone dla nich współczynniki różnicujące. Wobec czego zdaniem Spółki należy ustalić opłatę jako sumę opłat za poszczególne rodzaje ścieków, uwzględniając ich ilości i rodzaje oraz określone dla nich współczynniki różnicujące. Dopływające zaś do oczyszczalni ścieki (komunalne i przemysłowe stanowiące tę drugą kategorię), po ich oczyszczeniu, są wprowadzane do wód, a cały ten proces odbywa się urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych, a zatem należną opłatę ustala się na podstawie § 3 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 14.10.2008 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 lutego 2017 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. W ust. 1 wskazano, że jednostkowa stawka opłaty za jeden kg substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonych jako wskaźnik:

1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5) - wynosi [...] zł 1;

2) chemicznego zapotrzebowania tlenu oznaczanego metodą dwuchromianową (ChZTCr) - wynosi [...] zł 2;

3) zawiesiny ogólnej - wynosi [...] zł 3;

4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) - wynosi [...] zł 4;

5) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) dla obszaru działania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. - wynosi [...] zł 5. Zgodnie z treścią ust. 5 tego przepisu dla ścieków komunalnych innych niż ścieki bytowe wprowadzanych do wód lub do ziemi urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych współczynniki różnicujące wynoszą: 1) 0,4 - dla jednostkowej stawki opłaty określonej w ust. 1 pkt 1; 2) 0,5 - dla jednostkowej stawki opłaty określonej w ust. 1 pkt [...] natomiast z ust. 8 podmiot wprowadzający do wód lub do ziemi mieszaninę ścieków powstałych w związku z prowadzoną przez niego działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową ze zmierzoną ilością ścieków pochodzących od innego podmiotu ustala opłatę jako sumę opłat za poszczególne rodzaje ścieków, uwzględniając ich ilości i rodzaje oraz określone dla nich współczynniki różnicujące. Wobec takiego brzmienia wskazanych powyżej ust. 5 i ust. 8 § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłaty za korzystanie ze środowiska, należy uznać za prawidłowe stanowisko organu I instancji że pomimo iż oczyszczalnia prowadzona przez spółkę M. M. jest klasyfikowana jako oczyszczalnia ścieków komunalnych, ze względu na to, że wprowadza do potoku mieszaninę ścieków przemysłowych i komunalnych powinna ustalać wysokość opłaty zgodnie z § 3 ust. 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] Sp.z.o.o. w O. zarzucając naruszenie:

1/ § 3 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 roku w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w związku z przyjęciem, że ścieki odprowadzane do wód z instalacji do oczyszczania ścieków zarządzanej przez Skarżącą nie składają się wyłącznie ze ścieków komunalnych innych niż ścieki bytowe wprowadzane do wód lub do ziemi urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych, podczas gdy w świetle ustawy ścieki odprowadzane z przedmiotowej instalacji do wód stanowiły wyłącznie ścieki komunalne inne niż ścieki bytowe wprowadzane do wód lub do ziemi urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków, w związku z czym opłata za wprowadzanie ścieków do wód w przypadku skarżącej powinna być ustalana wyłącznie w oparciu o współczynniki różnicujące dotyczące ścieków komunalnych, zgodnie z § 3 ust. 5 rozporządzenia;

2/ § 3 ust. 8 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i

uznanie, że opłata za wprowadzanie ścieków do wód należna od Spółki za okres od

pierwszej połowy 2011 roku do końca 2015 roku powinna być ustalana jako suma opłat za poszczególne rodzaje ścieków wprowadzanych do instalacji do oczyszczania ścieków prowadzonej przez Spółkę z uwzględnieniem ich ilości i rodzaju oraz określonych dla nich współczynników różnicujących, w sytuacji gdy przepis ten nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ Spółka we wspomnianym wyżej okresie nie wprowadzała do wód lub do ziemi mieszaniny ścieków powstałych w związku z prowadzoną przez nią działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową ze zmierzoną ilością ścieków pochodzących od innego podmiotu, lecz jednolity strumień ścieków komunalnych powstających z oczyszczenia różnych kategorii ścieków, obejmujących m.in. ścieki przemysłowe;

3/ art. 295 ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony poprzez oparcie się przy obliczaniu opłaty za wprowadzanie ścieków do wód należnej od skarżącej na ilości, składzie i rodzaju ścieków w punkcie, w którym dopiero

trafiają one do instalacji do oczyszczania ścieków zarządzanej przez skarżącą przed ostatecznym zmieszaniem i oczyszczeniem, zamiast odwołania się na potrzeby obliczania opłat do ilości, składu i rodzaju ścieków do miejsca wylotu ścieków z instalacji służących do ich oczyszczania, jak stanowi wskazany tu przepis;

4/ art. 3 pkt 38b Prawa ochrony środowiska poprzez uznanie, że ścieki wprowadzane do wód z instalacji do oczyszczania ścieków zarządzanej przez Spółkę nie stanowią ścieków komunalnych, lecz mieszaninę różnych kategorii ścieków - w tym ścieków przemysłowych, podczas gdy ścieki te spełniały wszystkie ustawowe przesłanki pozwalające na uznanie ich za ścieki komunalne;

5/ art. 281 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa poprzez jego niezastosowanie wynikające z uznania, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła nadpłata przedmiotowej opłaty w okresie od pierwszej połowy 2011 roku do końca 2015 roku, pomimo iż wspomniana opłata naliczana była od Spółki częściowo w oparciu o współczynniki różnicujące dotyczące ścieków przemysłowych, które nie znajdowały zastosowania w tym przypadku.

Powyższe naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w jego efekcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nadpłaty przedmiotowej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód, mimo iż Spółka we wskazanym wyżej okresie uiściła ją w zawyżonej kwocie, w związku z czym wystąpiła nadpłata.

6/ art. 15 K.p.a. wyrażającego zasadę dwuinstancyjności, poprzez brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie przez organ drugiej instancji, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, i poprzestanie przez organ odwoławczy w tym zakresie na powtórzeniu ustaleń organu pierwszej instancji;

7/ art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z którego wynikałoby, z jakich względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za uzasadnione stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie stosowania w przedmiotowej sprawie § 3 ust. 8 Rozporządzenia;

8/ art. 8 K.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz art. 6 K.p.a. wyrażającego zasadę praworządności poprzez niczym nieuzasadniony brak spójności ze strony organów administracji w podejściu do kwalifikacji prawnej ścieków wprowadzanych do wód z instalacji do oczyszczana ścieków zarządzanej przez Skarżącą, które w różnych postępowaniach w takim samym stanie faktycznym traktowane są odmiennie przez ten sam organ administracji publicznej, co znalazło również aprobatę u organu odwoławczego.

Powyższe naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego - w realiach niniejszej sprawy - rozpatrzenia odwołania i utrzymania w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwej decyzji organu pierwszej instancji bezzasadnie odmawiającej stwierdzenia na rzecz Skarżącej nadpłaty opłaty za wprowadzanie ścieków do wód, co też stanowiło nieuprawnione zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO w K. oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie, jest kontrola legalności decyzji SKO w K. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji – Marszałka Województwa [...] odmawiającą stwierdzenia nadpłaty ponoszonych przez stronę skarżącą opłat za korzystanie ze środowiska - odprowadzania ścieków. Zdaniem organu, opłaty te w stosunku do strony skarżącej, której działalność polega na oczyszczaniu ścieków powinno się ustalać w oparciu o przepis § 3 ust 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska Dz. U. z 2008 nr 196 poz. 1217 (dalej; rozporządzenie), a nie jak domagała się tego strona skarżąca w oparciu o § 3 ust 5 tego rozporządzenia. Zdaniem organu strona skarżąca odprowadza do wód (potoku [...]) mieszaninę ścieków przemysłowych i komunalnych, co determinuje przyjętą klasyfikację prawną. Strona skarżąca podnosi wiele zarzutów, przede wszystkim jednak podkreśla, że jako podmiot prowadzący oczyszczalnię ścieków przyjmuje ścieki tak komunalne jak i przemysłowe. Po ich oczyszczeniu i zmieszaniu odprowadzą jednak do potoku [...] ścieki, które powinny być jednolicie klasyfikowane, jako ścieki komunalne a stawka opłaty za korzystanie ze środowiska powinna być wymierzana z uwzględnieniem tej właśnie klasyfikacji. Strona ta podnosi także zarzuty formalne – naruszenia przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu zarzuty te zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jej istota polega na drugim (ponownym) rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego, nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, W. 1980, s. 144 i nast.). A zatem ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck W. 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Decyzja organu II instancji (jej uzasadnienie będące integralną częścią decyzji) ogranicza się jedynie to opisu przebiegu postępowania, przytoczenie przepisów rozporządzenia i wskazania, że cyt. "pomimo iż oczyszczalnia prowadzona przez spółkę M. M. jest klasyfikowana jako oczyszczalnia ścieków komunalnych, ze względu na to, że wprowadza do potoku mieszaninę ścieków przemysłowych i komunalnych powinna ustalać wysokość opłaty zgodnie z § 3 ust. 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r". Wywodowi temu nie towarzyszy żadna pogłębiona analiza zacytowanych przepisów ani ich subsumpcja tj. przyporządkowanie stanu faktycznego pod normę prawną. Organ nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego niezasadnym jest stanowisko strony skarżącej, co więcej nie ustosunkował się w żaden sposób do licznych zarzutów jakie strona ta podniosła w obszernym odwołaniu od decyzji organu I instancji. Uchybienia te stanowią samodzielną podstawę do eliminacji decyzji organu odwoławczego z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, iż pomimo, że w postępowaniu dotyczącym opłat za korzystanie ze środowiska stosuje się przepisy ustawy ordynacja podatkowa (art. 281 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska) odesłanie w tym zakresie odnosi się jedynie do kwestii zobowiązania - powstania obowiązku zapłaty, nadpłaty itp., nie odnosi się natomiast do samego postępowania, które w dalszym ciągu jest postępowaniem rządzącym się zasadami normowanymi przez K.p.a. (por. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r. II FSK [...]).

Dokonując wadliwej (o czym mowa wyżej) oceny prawnej sprawy zawisłej przez SKO, organ ten nie skonfrontował przytroczonych przepisów rozporządzenia do przepisów zawartych w aktach prawnych rangi ustawowej. Tymczasem zgodnie z art. 295 ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) ilość i skład ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi ustala się w miejscu wylotu ścieków z instalacji służących do ich oczyszczania lub kolektorów eksploatowanych przez podmioty korzystające ze środowiska, z tym że w przypadku wprowadzania wód chłodniczych wraz z innymi rodzajami ścieków ilość i skład ścieków ustala się przed ich zmieszaniem. W kontekście tej normy należy odczytywać przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska. (Dz. U. Nr 196, poz. 1217 z późn. zm.). Przepis na który powołuje się organ - § 3 ust 8 rozporządzenia stanowi, iż podmiot wprowadzający do wód lub do ziemi mieszaninę ścieków powstałych w związku z prowadzoną przez niego działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową ze zmierzoną ilością ścieków pochodzących od innego podmiotu ustala opłatę jako sumę opłat za poszczególne rodzaje ścieków, uwzględniając ich ilości i rodzaje oraz określone dla nich współczynniki różnicujące. Skoro skład ścieków wprowadzanych do wód zgodnie z regułą wyrażoną w przytoczonym wyżej przepisie art. 295 ust. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, ustala się w miejscu wylotu ścieków, to na jakiej zasadzie organ przyjmuje, że strona skarżąca odprowadza do potoku [...] mieszaninę ścieków przemysłowych i komunalnych w sytuacji, kiedy według ustaleń organu I instancji, które to ustalenia zaaprobował organ odwoławczy, strona skarżąca przyjmuje do prowadzonej oczyszczalni, oddzielnie ścieki komunalne i przemysłowe, wstępnie je oczyszcza, następnie miesza i ponownie oczyszcza biologicznie i tak już oczyszczone ścieki odprowadza do wódy strumienia [...]. Stanowisko organu nakazuje przyjmować, że do oczyszczenia ścieków po ich zmieszaniu nie doszło. Zgodnie z definicją rodzajów ścieków zawartą w ustawie Prawo ochrony środowiska (art. 3 pkt 38) - co w ocenie sądu jest równoznaczne o określeniem składu ścieków o którym mowa w art. 295 tejże ustawy, ścieki komunalne to ścieki bytowe lub mieszana ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Z kolei ścieki bytowe to ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej, powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków. Ścieki przemysłowe to ścieki, niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu. Identyczna definicji ścieków komunalnych bytowych i przemysłowych zawiera ustawa Prawo wodne ( art. 9 pkt 15 -17) oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 328 z późn. zm.) – art. 2 pkt 9-11. Definicje te pozostają w zgodzie z art. 2 pkt 1-3 Dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1991 r. dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. U. UE. L. z 1991 r. Nr 135, str. 40 z późn. zm.).

Skoro z definicji ścieki komunalne to mieszanina ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi, należy odpowiedzieć na pytanie, od kiedy ścieki przemysłowe należy traktować (także przy ustalaniu stawki opłaty za korzystanie ze środowiska) jako ścieki komunalne. Nie budzi wątpliwości sądu, iż momentem tym jest doprowadzenie ścieku do urządzeń służących realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych - co bezpośrednio wynika z definicji o których mowa wyżej - ścieki komunalne to (...) mieszana ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi odprowadzanymi urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Zaś ja wynika z przytoczonego wyżej art. 295 ust 7 ustawy Prawo ochrony środowiska skład ścieku tj. czy o tym dany ściek jest ściekiem komunalnym, przemysłowym czy bytowym ustala (określa) się w miejscu wylotu ścieków z instalacji służących do ich oczyszczania. Nie może być zatem zasadnym stanowisko, iż strona skarżąca odprowadza do środowiska (potoku [...]) mieszaninę ścieków przemysłowych i komunalnych, skoro taka mieszanina z chwilą kiedy trafiają one do urządzeń służących realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych stanowią jednolitą kategorię ścieków komunalnych. Zasadnie strona skarżąca podkreśla, iż organ kategorię do jakiej zalicza ścieki określa nie w miejscu ich wylotu ale w miejscu w jakim ścieki są przyjmowane przez stronę skarżącą do ich oczyszczenia.

Także ścieki bytowe jakie wytwarza sama strona skarżąca prowadząc działalność (z obiektów biurowych) są oczyszczane, mieszane z ściekami przyjmowanymi przez stronę do oczyszczenia i po ich finalnym oczyszczeniu jako ścieki komunalne odprowadzane są do potoku [...]. Nie sposób uznać, iż fakt wytwarzania ścieków bytowych przez podmiot trudniący się wyłącznie oczyszczaniem ścieków, nakazuje automatycznie stosować regulację zawartą w § 3 ust 8 rozporządzenia, w którym istotnie mowa o wprowadzaniu do wód lub ziemi mieszaniny ścieków powstałych w związku z prowadzoną przez dany podmiot działalności handlowej, przemysłowej, składowej, transportowej lub usługowej ze zmierzoną ilością ścieków pochodzących od innego podmiotu, tym niemniej organ nie uwzględnia, że strona skarżąca prowadzi specyficzną działalność – oczyszczanie ścieków która to działalność może być ewentualnie klasyfikowana jako działalność usługowa (z pewnością nie jest to działalność handlowa, przemysłowa, składowa czy transportowa). Jeżeli by podzielić pogląd organu, doprowadzić by musiało to do konkluzji, że każda komunalna oczyszczalnia ścieków (realizująca zadania własne gminy w zakresie oczyszczania ścieków) uiszczać by musiała opłatę za korzystanie ze środowiska w oparciu o ten przepis tj. według różnych stawek ustalanych dla ściegów o różnym składzie, pomimo, że według ustawowej definicji doprowadza do środowiska (wód lub ziemi) ścieki klasyfikowane jako komunalne i to oczyszczone. Jak mowa wyżej, zgodnie z art. 295 ust. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, ilość i skład ścieków wprowadzanych do wód ustala się w miejscu wylotu ścieków z instalacji służących do ich oczyszczania. Zmieszane i oczyszczone ścieki różnego rodzaju i wprowadzone do urządzeń służących do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków to jednolita kategoria ścieków komunalnych a nie mieszanka ścieków różnego rodzaju. Podkreślić należy, iż każdy podmiot prowadzący działalność polegającą na oczyszczaniu ścieków generuje ścieki bytowe związane z faktem zatrudniania pracowników. Interpretacja przepisów rozporządzenia – także § 3 ust 8 musi ten fakt uwzględniać. Zdaniem sądu przepis ten ma zastosowanie do podmiotów innych niż te, które w zakresie realizacji zadań własnych gminy trudnią się wyłącznie oczyszczaniem ścieków i w związku z prowadzoną działalnością (zatrudnianiem pracowników) wytwarzają także i wyłącznie, ścieki bytowe które oczyszczają mieszają ze ściekami przyjmowanymi do oczyszczenia i odprowadzają do środowiska. Fakt, iż takim właśnie podmiotem jest strona skarżąca tj. podmiotem realizującym zadania własne gminy w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków wynika wprost z decyzji Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Marszała Województwa [...] z 11 maja 2015 r. umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w wydanie pozwolenia zintegrowanego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ ponownie dokona oceny odwołania mając na uwadze wyżej powyższe wskazana.

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. a także § 2 pkt 7 w związku z § 14 pkt 1a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).