Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1189/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 1-2, 8
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: par. 38 ust. 1, par. 39 ust. 2; par. 45
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Protokolant: Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR – po rozpatrzeniu odwołania S. G. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 39.402 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że wypłacone S. G. środki publiczne za rok 2011, 2012 i 2013 z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego pochodzą ze środków EFRROW oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, to jest z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2014 r. poz. 1438 z późn. zm.).

Podstawą przyznania stronie pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" na rok 2011 stanowiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33 poz. 262 z późn. zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia oraz zgodnie z zapisami zawartymi w części XI wniosku (oświadczenia i zobowiązania), strona zobowiązała się m.in. do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że S. G. podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w dniu 15 marca 2011 r. oraz otrzymał płatności na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Tymczasem w roku 2014 podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie stwierdzono, że strona nie przestrzega wymogów określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym dla wariantu 2.9. – Uprawy sadownicze i jagodowe.

Według § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, warunkiem przyznania płatności w ramach wariantów 2.9.–2.12. jest użytkowanie działek rolnych jako sady, w których uprawiane są drzewa i krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego lub wszystkie uprawiane krzewy są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące średnicy elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla krzewów jagodowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego. Ponadto powierzchnie, na których realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach wariantów 2.9.–2.12. powinny spełniać warunek minimalnej obsady drzew lub krzewów, o której mowa w załączniku 3 do rozporządzenia przez cały okres realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W przypadku, gdy obsada drzew i krzewów nie spełnia przedmiotowego wymogu z uwzględnieniem 5% tolerancji oraz gdy materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań, płatność rolnośrodowiskową do tej powierzchni działki rolnej nie przysługuje w danym roku (zmniejszenie 100%). Rolnik natomiast zobowiązany jest kontynuować zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

Zgodnie § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskową przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych lub zwierząt lub stref buforowych w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia.

W niniejszej sprawie, zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wysokość zmniejszenia z tytułu nieutrzymania minimalnej obsady drzew i krzewów wynosi 100%.

Organ podniósł, że oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których stwierdzono uchybienie, producent rolny zobowiązany jest do zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011, 2012 i 2013 – w związku z § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm.) oraz za rok 2011, 2012 i 2013 – w związku z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28 stycznia 2011 r. z późn. zm.).

Po przeanalizowaniu całości materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego organ I instancji błędnie ustalił stronie kwotę do zwrotu, nie biorąc pod uwagę zmniejszenia powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

W wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie ustalania nienależnie pobranych płatności organ podniósł, że w sprawie tej nastąpiło zmniejszenie powierzchni zobowiązania na części działek rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym i kwota do zwrotu za rok 2011, 2012 i 2013 wynosi: 1.296 zł + 846 zł + 270 zł = 2.412 zł. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych za rok 2011, 2012 i 2013, która wynosi: 14.832 zł + 14.832 + 7.326 zł = 36.990 zł.

Reasumując zaś organ odwoławczy wywiódł, że łączna kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za rok 2011, 2012 i 2013 wynosić winna: 2.412 + 36.990 zł = 39.402 zł.

Odnosząc się do kwestii ewentualnego odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organ wyjaśnił, że uznane za nienależnie pobrane płatności za lata 2011, 2012 i 2013 przekraczają kwotę stanowiącą równowartości 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23 czerwca 2006 r., str. 1, z późn. zm.), w związku z tym dla wskazanych płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, bowiem w niniejszym przypadku płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki ARiMR. Z akt sprawy wynika, że płatności za rok 2011, 2012 i 2013 zostały wypłacone na podstawie prawomocnych decyzji wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...], tak więc nie wynikały z pomyłki organu. Nienależna wypłata S. G. płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011, 2012 i 2013 nastąpiła natomiast wyłącznie na skutek działań strony.

Odnosząc się do zarzutów odwołania strony organ wyjaśnił, że kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności określone zostały w przepisach art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 oraz § 45 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. W przypadku wystąpienia zdarzenia, które kwalifikuje się jako siłę wyższą Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odstępuje od ustalania kwot nienależnie pobranych z tytułu zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, jeżeli zostaną spełnione pozostałe warunki określone w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006, zgodnie z którym rolnik zobowiązany jest powiadomić organ o zaistniałych okolicznościach, w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać takiej czynności wraz z dowodami potwierdzającymi wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Tymczasem do dnia wydania przez Kierownika Biura Powiatowego w [...] decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 – strona nie złożyła żadnego podania w sprawie działania siły wyższej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżący S. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:

1) art. 51 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez jego pominięcie, gdyż redukcję lub wykluczenie z płatności można zastosować jedynie po stwierdzeniu winy lub zaniechania beneficjenta, a tego z protokołów kontroli wywnioskować nie można;

2) § 45 pkt 8 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez nieuwzględnienie siły wyższej, której w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego nie można było przewidzieć;

3) art. 71-73 oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez jego pominięcie, natomiast jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowanych w momencie ich wystąpienia;

4) art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zgodnie z którym, przypadki siły wyższej zgłaszane są organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość, a nie od dnia w którym one ustąpiły;

5) art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez jego pomięcie, zgodnie z którym zmniejszenia i redukcji płatności nie stosuje się, jeżeli nie można przypisać winy beneficjentowi;

6) art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego, pominiecie wniosku o rozprawę administracyjną, co skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia prawidłowej podstawy prawnej;

7) art. 77 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;

8) art. 78 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie wyjaśnień strony dotyczących przeznaczenia sadów oraz przedkładanych do wglądu dokumentów, potwierdzających stan faktyczny uprawy, co skutkowało nieadekwatnym uzasadnieniem decyzji do stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w związku z działaniem siły wyższej w roku 2013, to jest na skutek nadmiernych opadów, zostały wymoknięte nasadzenia malin. Po osuszeniu terenu oraz wykonaniu odpowiednich zabiegów agrotechnicznych jesienią 2013 roku zostały nasadzone nowe sadzonki malin. Na przełomie maja i czerwca 2014 r. ponownie wystąpiły intensywne opady, które ponownie spowodowały wymięknięcie nasadzeń malin i duże zachwaszczenie uprawy. Na początku lipca rozpoczęto prace pozwalające na oszacowanie poniesionych strat oraz usuwaniu zachwaszczenia i przywracaniu powierzchni do użytkowania rolniczego. Skarżący wyjaśnił jednocześnie, że z poinformowaniem ARiMR o wystąpieniu siły wyższej czekał do pełnego oszacowania strat. Jednakże przed dokonaniem pełnego oszacowania strat została przeprowadzona kontrola, która stwierdziła braki w nasadzeniu oraz niespełnianie wymagań.

Tymczasem brak odpowiedniej ilość nasadzenia był spowodowany również tym, że były to młode sadzonki malin, które zostały dosadzone na jesieni 2013 r. i nie zdążyły się ukorzenić. Zbyt nasiąknięta wilgocią gleba spowodowała, że sadzonki zaczęły bardzo szybko obumierać i już pod koniec czerwca na znacznej części powierzchni działek rolnych uprawy – już ich nie było. Również z powodu intensywnych opadów były niemożliwe zabiegi agrotechniczne, takie jak koszenie, odchwaszczanie itd., ponieważ maszyny nie mogły na ten teren wjechać i taki stan utrzymywał się ponad miesiąc. Wszystkie wyżej wymienione naruszenia spowodowane były zatem działaniem siły wyższej, jaką są min. intensywne opady deszczu.

Według skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do okoliczności wyjaśniających przyczyny takiego stanu upraw w dacie kontroli uznając, że okoliczności te są nieistotne w postępowaniu o przyznanie płatności na dany rok. Organ był zaś zobowiązany zbadać z urzędu, czy stwierdzone w czasie kontroli nieprawidłowości są wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać beneficjentowi. Podkreślił, że przepisy prawa w sposób jasny wskazują, że jeżeli rolnik nie był wstanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej, to zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania w tej sprawie była skarga na reformatoryjną decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2015 r., którą uchylono decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego i ustalono kwotę nienależnie pobranych płatności – w nieco mniejszej niż organ I instancji wysokości – ostatecznie na kwotę 39.402 zł.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, a jednocześnie odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów należy stwierdzić, że brak podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, która odpowiada prawu. Podobnie brak jest podstaw do podważenia legalności przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które odpowiadało wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego, a także uregulowanym tymi przepisami zasadom rządzącym postępowaniem administracyjnym.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że skarżący w latach 2011-2014 realizował w swoim gospodarstwie rolnym program rolnośrodowiskowy w ramach wariantu 2.9. – uprawy sadownicze i jagodowe. Za lata 2011-2013 otrzymał z tego tytułu płatności w określonej wysokości, to jest w kwocie 16.218 zł za rok 2011, w kwocie 15.678 zł za rok 2012 oraz 7.596 zł za rok 2013.

W roku 2014 przeprowadzona została w gospodarstwie rolnym skarżącego kontrola na miejscu, która wykazała nieprawidłowości. Skarżący nie utrzymał bowiem minimalnej obsady drzew i krzewów, nadto materiał szkółkarski nie spełniał stosownych wymagań określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W konsekwencji tego ustalenia skarżącemu za 2014 rok odmówiono przyznania przedmiotowej płatności.

Sporne w niniejszej sprawie pozostawało natomiast to, czy zasadne jest ustalenie przez organy obu instancji kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2013 z powodu niezrealizowania przez skarżącego 5-letniego programu rolnośrodowiskowego.

Otóż, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek ustalenia przez organ I instancji w 2014 roku nieprawidłowości w gospodarstwie rolnika i było prowadzone w trybie art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o ARiMR. Prawidłowość zastosowania tego trybu w odniesieniu do pomocy, która w przypadku skarżącego przyznana została na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173), wynika z art. 28 ust. 3 tej ustawy.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, Kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest natomiast to, że wypłacone skarżącemu środku publiczne za lata 2011-2013 z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego pochodzą ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. "a" ustawy o ARiMR.

Wyjaśnić należy, że postępowanie o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jest samodzielnym postępowaniem, w którym w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków, nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11).

Powyższe oznacza, że dla ustalenia wysokości kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącego w latach 2011-2013, nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznających pomoc i dopuszczalne było uznanie za nienależne pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostają ostateczne decyzje przyznające płatności za poszczególne lata.

Zastosowanie w niniejszej sprawie miał również § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm.), zgodnie z którym, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej: 1) działek rolnych, 2) zwierząt, 3) stref buforowych – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym, że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia, wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z nieprzestrzeganiem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 wskazanego rozporządzenia). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 rozporządzenia (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię), zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). W przypadku ustalenia, iż rolnik nie zachował wymaganej minimalnej obsady drzew, tak jak w niniejszej sprawie, należy przyjąć, że nie realizuje on wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce, na której stwierdzono powyższą nieprawidłowość.

W świetle przytoczonych przepisów i zobowiązań przyjmowanych przez rolnika składającego pierwotny wniosek o płatność rolnośrodowiskową jest oczywiste, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje – co do zasady – podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Gwarancją zachowania tych warunków jest właśnie zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności.

Przepis ten znajduje umocowanie w art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/11, zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie, maja zastosowania do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania w latach wcześniejszych. Rozporządzenie to, jako akt rangi ustawy i bezpośrednio skuteczny akt prawa unijnego, znajduje zastosowanie w systemie krajowym zgodnie z zasadami "pierwszeństwa prawa unijnego" i "skutku bezpośredniego".

Analiza orzecznictwa wskazuje, że sądy administracyjne przyjmują jednolite stanowisko, iż obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku stosowania określonych praktyk agrotechnicznych w jednym roku, nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.

W ocenie Sądu, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest to, czy organy obu instancji wyjaśniły w wyczerpujący a zarazem w przekonywujący sposób, czy nie zaistniały przesłanki umożliwiające odstąpienie w przypadku skarżącego od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z realizowanego przez niego programu rolnośrodowiskowego. To bowiem, że ustalone nieprawidłowości zaistniały nie było kwestionowane.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Dz.U.UE.L.2006.368.15, dalej jako "rozporządzenie Komisji WE nr 1974/2006"), państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta: a) śmierć beneficjenta; b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania; d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa; e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich; f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza. Według zaś art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1974/2006, przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

Przy czym samo zaistnienie "siły wyższej" nie jest wystarczające do tego, aby wyłączyć obowiązek zwrotu płatności (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 27/11). Niezbędne jest bowiem również zawiadomienie na piśmie organu w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik był w stanie dokonać tej czynności, o zaistnieniu przypadku siły wyższej. Jednocześnie określony powyższymi przepisami termin do zawiadomienia organu o wystąpieniu siły wyższej jest terminem materialnoprawnym, przez co nieprzywracanym, a jeśli pismo informujące strona złożyła z naruszeniem powyższego terminu, pismo to nie może stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 69/10).

W myśl zaś § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem -Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm.), inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest: 1) wywłaszczenie części nieruchomości, jeżeli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, uniemożliwiające dalszą realizację tego zobowiązania; 2) zmiana zasięgu obszarów objętych programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarach szczególnie narażonych lub zmiana tych programów; 3) utrata posiadania gruntów rolnych, na których powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w wyniku scalenia gruntów dokonanego na podstawie przepisów o scalaniu i wymianie gruntów; 4) wystąpienie okoliczności określonych w § 7 ust. 2 lub 3 – w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 lub 5; 5) śmierć posiadanego przez rolnika zwierzęcia rasy lokalnej, za którą rolnik nie ponosi odpowiedzialności – w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7; 6) usunięcie posiadanego przez rolnika zwierzęcia rasy lokalnej z programu ochrony zasobów genetycznych danej rasy z przyczyn niezależnych od rolnika – w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7; 7) określenie obszaru, na którym dotychczas było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jako obszaru zagrożonego erozją wodną, o którym mowa w przepisach o minimalnych normach – w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8; 7a) uszkodzenie lub zniszczenie drzew przez dzikie zwierzęta mimo zastosowania repelentów, ogrodzenia lub osłonek, mające wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego; 8) inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika.

Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organy ARiMR nie negowały faktu, że na części gruntów rolnych zadeklarowanych przez skarżącego w 2013 r. do uzyskania płatności rolnośrodowiskowych wystąpiły nadzwyczajne okoliczności, co zostało uznane w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Jednakże, aby można było rozważyć zaistnienie w sprawie wymienionych w powyższych przepisach kategorii sił wyższych, a także innych wyjątkowych okoliczności podnoszonych przez beneficjenta, przepis art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1974/2006 w kolejnym roku – wymagane było ich zgłoszenia przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona osoba są w stanie dokonać tej czynności. Jest to warunek konieczny, aby możliwe było badanie przez organ zgłoszonych w taki sposób okoliczności.

Tymczasem skarżący w ogóle nie poinformował we wskazanym terminie o okolicznościach skutkujących uchybieniem realizacji programu rolnośrodowiskowego. Obowiązku tego nie wykonał on ani w odpowiedniej formie, ani w odpowiednim czasie. Powyższej okoliczności nie kwestionował również sam skarżący. Dopiero bowiem na etapie odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, skarżący wskazał na szkody w uprawach powstałe na skutek ulewnych deszczy, przy czym do przedmiotowego oświadczenia nie dołącza żadnych dowodów potwierdzających wystąpienie siły wyższej. Wykładnia językowa art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1974/2006 wskazuje, że rolnik powinien zawiadomić właściwy organ w określonym w tym przepisie terminie. Zawiadomienie takie winno być dokonane przez rolnika w formie pisemnej, a treść składanego pisma nie może budzić wątpliwości, że chodzi o przypadek wystąpienia siły wyższej, zaś nadzwyczajna okoliczność, jaką jest taka siła, musi zostać poparta wiarygodnymi dowodami.

O treści powyższych regulacji rolnik bezsprzecznie wiedział, bowiem rok wcześniej zgłosił wystąpienie szkód w swoim gospodarstwie rolnym. Sam zaś ewentualny zamiar zgłoszenia przez rolnika w tym przedmiocie po oszacowaniu strat, jak również sposób jego realizacji, jest w niniejszym postępowaniu nieistotny. Dlatego w zaistniałej sytuacji twierdzenia skarżącego w wyżej wymienionym zakresie uznać należy za gołosłowne.

W rozpoznawanej sprawie podstawę faktyczną orzekania o zwrocie płatności jest okoliczność, że w roku 2014 podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego stwierdzono, że strona nie przestrzega wymogów określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym dla wariantu 2.9. – Uprawy sadownicze i jagodowe. Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić zaś należy, że brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń faktycznych. Ich podstawą były bowiem ustalenia kontrolne, będące rezultatem przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego czynności w tym zakresie, w trakcie których niewadliwie stwierdzono, że producent nie dochował warunków związanych z przyjętymi przez niego obowiązkami dotyczącymi: nieutrzymania minimalnej obsady drzew i krzewów; nieodpowiedniego przeznaczenia plonu; braku wykonywania zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji; prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, o których mowa w załączniku nr 7 rozporządzenia PRŚ 2013, a także ustaleń, że materiał szkółkarski nie spełniał odpowiednich wymagań.

Zarzuty strony odnoszące się do przebiegu i ustaleń kontroli są bezzasadne wobec faktu, że skarżący brał udział w czynnościach kontrolnych (co wynika z raportów z tych czynności) oraz nie dokonał wniesienia umotywowanych zastrzeżeń odnośnie ustaleń zawartych w raporcie, a także podpisał go bez zastrzeżeń. Podstaw zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonych czynności kontrolnych nie sposób się doszukać również w całokształcie okoliczności sprawy, albowiem czynności te zostały przeprowadzone w odpowiedniej, prawem przewidzianej formie, a także zostały należycie udokumentowane, zaś stwierdzone naruszenia szczegółowo opisane.

Zatem w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie można było uznać, że zgłoszenie faktu wystąpienia siły wyższej na zadeklarowanych gruntach nastąpiło w terminie i trybie określonym art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1974/2006. Stąd nie można podzielić zarzutów skargi, co do uchybienia przez organy w trakcie prowadzonego postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu, przepisom art. 77, art. 78 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Podjęte bowiem przez organy obu instancji czynności doprowadziły do poczynienia niezbędnych w niniejszej sprawie ustaleń, pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia. Zakres tych ustaleń jest zaś adekwatny do okoliczności przedmiotowej sprawy, w której nie stwierdzono podstaw pozwalających na podważenie ich prawidłowości.

Na uwzględnienie nie zasługują również te zarzuty skarżącego, które odnosiły się bezpośrednio do przepisów prawa materialnego. Stwierdzone bowiem w gospodarstwie producenta nieprawidłowości przesądzają, że nie przestrzegał on wymogów w zakresie poszczególnych pakietów i ich wariantów, a naruszenia objawiały się nie tylko działaniem, ale i zaniechaniem rolnika, a zatem prawidłowo organ uznał, że skarżący pobrał płatność rolnośrodowiskową nienależnie, co pociąga za sobą konieczność zwrotu pobranych w ten sposób środków. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobligowana jest natomiast do podjęcia prawem przewidzianych środków zmierzających do odzyskania wypłaconych nienależnie środków. Stąd w przedmiotowym postępowaniu organ był zobowiązany do ustalenia, czy producent pobrał nienależne lub nadmierne płatności w ramach realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011, 2012 i 2013. Organ był zobligowany również do ustalenia wysokości kwoty nienależnie pobranej, a przewidzianej prawem do zwrotu przez producenta rolnego.

W konsekwencji należało stwierdzić, że Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR po przeprowadzeniu postepowania trafnie uznał, że w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego organ I instancji błędnie ustalił kwotę do zwrotu (nie biorąc pod uwagę zmniejszenia powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym), dlatego zasadnie działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1, 2 i 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – uchylił wskazaną decyzję w całości i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w prawidłowej wysokości, określając ją na 39.402 zł.

Z przytoczonych względów na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.