Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1077/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.136,137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.3, 4  , 10
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity
article: art. 6,7,8,77 par.1,80, 107 par.1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 czerwca 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2015. poz. 782. – dalej u.g.n.) oraz art.138 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. W., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 17 września 2014 r., znak: [...], którą organ pierwszej instancji odmówił skarżącej zwrotu nieruchomości położonych w K., oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...].

Orzekając w ten sposób Wojewoda [...] nawiązał do ustaleń zawartych w decyzji Starosty [...], w której wskazano na następujące okoliczności.

Pismem z dnia 8 lipca 2013 r. J. W. wniosła do Prezydenta Miasta o zwrot działek nr nr : [...], [...], i [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], oraz wskazanej w załączniku graficznym części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...].

Postanowieniem z dnia 26 września 2013 r. znak: [...], Wojewoda [...], na wniosek Prezydenta Miasta, wyznaczył Starostę [...] do prowadzenia sprawy zwrotu działek nr nr: [...], [...], [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. [...].

Wydana decyzja dotyczy działek nr nr : [...] oraz [...], obr. [...], jedn. ewid. [...].

W toku postępowania ustalono, że decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 30 grudnia 1978 r. Nr [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], na cele budowy ul. B., zaś decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 lipca 1983 r. Nr [...], wywłaszczono działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], na cele budowy Hotelu [...] przy ulicy K..

W dacie wywłaszczenia właścicielem działki nr [...] b. gm. kat. Z. (z której powstały wnioskowane działki) była M.M., a jedynym jej spadkobiercą jest J. W..

W aktach księgi wieczystej Kw nr [...] na podstawie której ustalono, iż jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], wpisany jest Skarb Państwa, znajduje się egzemplarza decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia 19 lipca 1983 r. Na złożonym do akt księgi wieczystej egzemplarzu decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], z przeznaczeniem pod budowę Hotelu [...], w pkt 8 wykazu nieruchomości przekreślono oznaczenie nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia - tj. działkę nr [...] o pow. 2032 m 2, odręcznie wpisano działkę nr [...] o powierzchni 2734 m 2 i na tej podstawie dokonano wpisu prawa własności działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] na rzecz Skarbu Państwa. Na podstawie analizy archiwalnych akt wywłaszczeniowych należy jednak uznać, że do obrotu prawnego weszła decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia 19 lipca 1983 r. o wywłaszczeniu jedynie działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]. Treść ujawnionej w księdze wieczystej decyzji wywłaszczeniowej była nieprawidłowa, a sprostowania dokonanego wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa można dokonać jedynie w drodze uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Kwestia legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 lipca 1983 r. znak: [...], jak również zakresu nieruchomości objętej wywłaszczeniem była już badana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji i zakończyła się decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 5 grudnia 2011 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z dnia 24 kwietnia 2006 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 lipca 1983 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej K. przy ul. K., oznaczonej jako działka nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2468/12 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W księdze wieczystej Kw nr [...] ujawniono kolejne podziały działki nr [...], w tym podział działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], na działki nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] (z której powstała działka nr [...], choć podział ten nie został ujawniony w księdze wieczystej) nadal jest objęta tą księgą i ujawniona jest jako własność Skarbu Państwa. Natomiast działka nr [...] (z której powstała m.in. działka nr [...]) została najpierw przeniesiona do księgi wieczystej Kw nr [...], obejmującej nieruchomości stanowiące własność Województwa [...], a następnie z tej księgi odłączona i przeniesiona do aktualnej księgi wieczystej nr [...], w której ujawniono działkę nr [...], jako stanowiącą własność Miasta [...] — miasta na prawach powiatu.

Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27 lutego 2009 r. nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn. " Budowa ciągu drogowego ulic: G. oraz budowa linii tramwajowej do III Kampusu [...] w K. z terminalem autobusowym wraz z drogami zbiorczymi, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, obiektami inżynierskimi, infrastrukturą techniczną", utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 5 czerwca 2009 r. nr [...] objęte zostały działki nr nr: [...], [...], [...] obr. [...], jedn. ewid. [...], które na tej podstawie stały się własnością Miasta [...] - miasta na prawach powiatu.

Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 5 listopada 2010 r. nr [...] znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ulic: G., B. jako dróg kategorii powiatowej o parametrach klasy G i klasy Z i ulicy C. jako drogi gminnej o parametrach klasy L, rozbudowa skrzyżowania ulic: K. (drogi kategorii powiatowej klasy Z) i ul. G., B., rozbudowa skrzyżowań w ciągu ulic G., B. wraz z budową torowiska tramwajowego, przystanku końcowego komunikacji zbiorowej oraz budowa ekranów akustycznych odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej, trakcji tramwajowej, dwóch podstacji trakcyjnych z instalacjami technologicznymi i wewnętrznymi: elektryczną, wodociągową, ogrzewania i wentylacji mechanicznej, systemu sterowania obszarowego i informacji pasażerskiej oraz przebudowa sieci uzbrojenia kanalizacji ogólnospławnej, wodociągowej, gazociągowej, elektroenergetycznej, teletechnicznej, ciepłowniczej oraz przebudowa rowu odwadniającego w rejonie ulicy B. i D. i potoku Z. w ramach przedsięwzięcia pn. Budowa linii tramwajowej łączącej ul. B. oraz Kampusu [...] w K. z systemem sterowania ruchem i nadzoru", utrzymaną w mocy decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia 18 listopada 2011 r. znak: [...] objęte zostały m.in. działki nr nr : [...], [...], [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. [...].

W świetle powyższych ustaleń Starosta [...] odmówił J. W. zwrotu działek nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], jako nieruchomości nie mieszczących się w przedmiotowym zakresie nieruchomości wywłaszczonych, podlegających zwrotowi na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. art.136 ust. 3 i 4 w związku z art. 216 u.g.n. Organ pierwszej instancji stwierdził bowiem, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na podstawie której została wydana decyzja Prezydenta Miasta z dnia 27 lutego 2009 r. nr [...], znak: [...], utrzymana w mocy decyzją ostateczną Wojewody z dnia 5 czerwca 2009 r. , znak: [...], nie została wymieniona w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem z powyższej przyczyny brak jest podstaw prawnych do orzeczenia o zwrocie objętych tą decyzją nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni.

Wnosząc odwołanie J. W. zaskarżyła w całości decyzję Starosty [...] z dnia 17 września 2014 r., znak: [...], domagała się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając: 1) naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez: - bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany; - niezbadanie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonych w przepisie; - bezzasadne przyjęcie, iż wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 27 lutego 2009 r. stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, podczas gdy przejście własności nieruchomości wywłaszczonej ze Skarbu Państwa na jednostkę samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie - miasto na prawach powiatu) nie stanowi przeszkody dla zwrotu nieruchomości; - bezzasadne pominięcie faktu, iż przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju toczy się postępowanie do znaku: [...], o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 lutego 2009 r.; 2) naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez pominięcie przez organ, iż skarżąca nie została zawiadomiona o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej cel, podczas gdy celem wywłaszczenia była budowa Hotelu [...], natomiast na części przedmiotowej nieruchomości, tj. części działki nr [...], znajduje się część chodnika przy ulicy K. w K.; 3) naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez bezzasadne niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy na nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej cel wywłaszczenia nie został zrealizowany pomimo upływu 10 letniego terminu od zawarcia umowy wywłaszczeniowej; 4) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 w związku z art. 11 i 8 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny, z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, a w szczególności poprzez: a) pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia kwestii dlaczego organ nie wziął po uwagę okoliczności, że cel wywłaszczenia wskazany w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 lipca 1983 r. Nr [...], nie został zrealizowany; b) niewyrażenie wprost stanowiska, że przedmiotowa nieruchomość mimo braku jej wywłaszczenia stanowi własność skarżącej J. W., jako spadkobierczyni M. M. lub przy założeniu, że organ nie miał wiedzy o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 lutego 2009 r. niewyrażenie wprost stanowiska, iż nieruchomość stanowiła własność skarżącej co najmniej do dnia ustatecznienia się powyższej decyzji Prezydenta Miasta.

Po streszczeniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania, rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zabranego w sprawie Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Podstawowymi kwestiami, które w pierwszej kolejności powinien zbadać organ pierwszej instancji w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, czy o zwrot nieruchomości występuje jej poprzedni właściciel lub spadkobierca poprzedniego właściciela, a także, czy przedmiotowa nieruchomość mieści się w kategorii nieruchomości wywłaszczonych.

Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi określają art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. Artykuł 216 u.g.n. rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie taksatywnie wymienionych w tym przepisie ustaw. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji odmówił zwrotu wnioskowanej działki nr [...], która jak stwierdzono na podstawie zgromadzonych materiałów geodezyjnych, powstała z działki nr [...]), oraz działki nr [...], która powstała z działki nr [...], gdyż zostały one objęte decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 lutego 2009 r. nr [...], znak: [...] , o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn. " Budowa ciągu drogowego ulic: G. oraz budowa linii tramwajowej do III Kampusu [...] w K. z terminalem autobusowym wraz z drogami zbiorczymi, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, obiektami inżynierskimi, infrastrukturą techniczną", utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 5 czerwca 2009 r. znak: [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, iż zakres przedmiotowy nieruchomości podlegających zwrotowi, który określają przepisy rozdziału 6 działu III. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 136 ust. 3 i 4 w związku z art. 216, nie zawiera nieruchomości przejętych (wywłaszczonych) na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Brak jest zatem, w ocenie organu pierwszej instancji podstaw prawnych do orzeczenia o ich zwrocie. Organ wskazał ponadto, że nieruchomości te nigdy nie zostały wywłaszczone decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 lipca 1983 r. Nr [...], gdyż do obrotu prawnego weszła jedynie decyzja o wywłaszczeniu działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...].

W ocenie Wojewody [...] zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie mimo błędnego jej uzasadnienia. Należy podzielić pogląd organu pierwszej instancji, że wnioskowane do zwrotu nieruchomości nie zostały wywłaszczone decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 lipca 1983 r. Nr [...], natomiast nabyło je z mocy prawa Miasto [...] - miasto na prawach powiatu, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 lutego 2009 r. nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn. " Budowa ciągu drogowego ulic: G. oraz budowa linii tramwajowej do III Kampusu [...] w K. z terminalem autobusowym wraz z drogami zbiorczymi, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, obiektami inżynierskimi, infrastrukturą techniczną'1'', utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 5 czerwca 2009 r. nr [...], tj. decyzji wydanych w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie jest natomiast prawidłowa dokonana przez organ pierwszej instancji ocena prawna w zakresie możliwości rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], nabytej jak ustalono z mocy prawa w związku z jej przeznaczeniem pod drogę publiczną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu: "(...) art. 23 ustawy o inwestycjach drogowych (...) nakazuje bowiem w sprawach nieuregulowanych w jej rozdziale 3 zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym warto zauważyć, że ustawodawca nakazuje stosować te przepisy wprost, a nie odpowiednio. (...) Oceniając istotę nabywania nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (...) należy uznać, że odpowiada ona wszystkim konstytutywnym elementom instytucji wywłaszczenia nieruchomości, a "proste" stosowanie przy ich nabywaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi dodatkowy argument natury formalnoprawnej, przemawiający za dopuszczeniem stosowania do nich również postanowień art. 136 i n. u.g.n., których celem jest stworzenie możliwości przywrócenia stanu prawnego nieruchomości istniejącego przed wywłaszczeniem, jeżeli wywłaszczenie to okazało się zbyteczne do realizacji danego celu publicznego (...) za takim rozumowaniem przemawia również analiza konstytucyjnej zasady równości dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 grudnia 2008 r. (SK 43/07 OTK-A 2008, nr 10, poz. 175 - przypis własny za cytowanym autorem) w związku z oceną zgodności z Konstytucją RP art. 216 u.g.n. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada równości nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). (...) W ocenie Trybunału wspólną cechą istotną uzasadniającą równe traktowanie z punktu widzenia zwrotu nieruchomości jest odjęcie prawa własności nieruchomości na bliżej określony cel publiczny. Oceniając z tego punktu widzenia wywłaszczenie nieruchomości, dokonywane (...) na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i nabywanie (...) na cele budowy dróg publicznych na podstawie ustawy o inwestycjach drogowych, należy stwierdzić bardzo daleko idące podobieństwo sytuacji prawnych tych dwu kategorii właścicieli nieruchomości. W szczególności wymienione wyżej podmioty mają wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie. Ustalenie to powinno prowadzić do konkluzji, że nie jest dopuszczalne różnicowanie sytuacji prawnej byłych właścicieli nieruchomości (i ich spadkobierców) wywłaszczonych na podstawie klasycznej decyzji wywłaszczeniowej w porównaniu z sytuacją prawna byłych właścicieli nieruchomości (i ich spadkobierców) pozbawionych własności w drodze zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej wydanej na podstawie ustawy o inwest. drogowych. W konsekwencji należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zwrotu nieruchomości nabytych w tym trybie, na zasadach i w trybie określonym w art. 136 i n. u.g.n." (tak T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, wyd. 5, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 389-391; por. również powoływane tamże poglądy J. Parchomiuka [w:] Zwrot nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych pod budowę dróg publicznych, PPP 2008, nr 2, s. 74-75).

W kontekście powyższego Wojewoda [...] wskazał, że nabycie z mocy prawa nieruchomości pod realizację celu publicznego - budowę drogi - w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi przejaw władczego odebrania własności nieruchomości, mieszczącego się w zakresie pojęcia "nieruchomości wywłaszczonej" w rozumieniu u.g.n., a zatem konkluzja organu pierwszej instancji przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji była w tym zakresie nieprawidłowa.

Jakkolwiek w omawianej sytuacji nie ma co do zasady przeszkód w stosowaniu instytucji zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 i n. u.g.n., do nieruchomości, które zostały nabyte z mocy prawa na podstawie decyzji wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to należy mieć na uwadze , iż podstawową przesłanką warunkująca wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w tego typu sprawie jest zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej , stosownie do treści art. 137 u.g.n. Na gruncie niniejszej sprawy badanie zbędności nieruchomości wydaje się obecnie niemożliwe, również z tego powodu, że nie upłynęły jeszcze terminy przewidziane w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., co tym samym czyni aktualnie zgłoszone w niniejszej sprawie roszczenie o zwrot tej części nieruchomości bezzasadnym i uzasadnia wydanie decyzji odmownej w tym zakresie.

Dodatkowo należy również zwrócić uwagę na szczególną względem przepisów u.g.n. regulację przepisu art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć natomiast należy, iż obrotem w rozumieniu przepisów u.g.n. jest każda czynność prawna, tak prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego (publicznego), w wyniku której następuje zmiana właściciela. Takim obrotem jest więc również zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bowiem następuje on w drodze decyzji administracyjnej, która z natury rzeczy wywołuje skutki w sferze stosunków cywilnoprawnych (przenosi własność na rzecz uprawnionych osób i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej) (por. w tym zakresie m.in. wyrok WSA w Warszawie z l marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1305/11 oraz wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1798/11 - oba dostępne w CBOSA).

Zdaniem Wojewody [...], w zakresie oceny legitymacji procesowej J. W. do starania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości należy mieć na uwadze wskazywany wyżej pogląd dotyczący faktycznych skutków prawnych wywłaszczenia dokonanego decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 lipca 1983 r., znak: [...], w tym stwierdzenie które podziela organ odwoławczy, iż wbrew temu jaki wpis został dokonany w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, to przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego była jedynie działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]. W świetle powyższego, w aspekcie podmiotowym należy pozytywnie ocenić możliwość J. W., jako spadkobierczyni M. M. starania się obecnie o zwrot działek nr [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], przejętych – wywłaszczonych, przez Miasto miasto na prawach powiatu w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która to jednak możliwość z innych wyżej wykazanych przyczyn nie może zostać obecnie skutecznie zrealizowana.

Odnosząc się zarzutów odwołania dotyczących nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji pełnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 lipca 1983 r. Nr [...], a tym samym realizacji przedmiotowej inwestycji w terminach wskazanych przez art. 137 u.g.n., i w konsekwencji niewyjaśnienia, czy przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na ten cel, Wojewoda wskazał, że w opisanym wyżej stanie faktycznym i prawnym bezzasadnym, a nawet wadliwym byłoby ustalanie spełnienia kolejnych przesłanek wskazanych w art. 136 i art. 137 u.g.n. Jak wyżej wskazano, nieruchomości te zostały wywłaszczone na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i nie upłynęły jeszcze terminy przewidziane w art. 137 u.g.n. na realizację inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia faktu, że obecnie pod sygnaturą [...] toczy się przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 5 czerwca 2009 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 lutego 2009 r. nr [...], znak: [...], organ drugiej instancji podał, że decyzja ta, jako wyposażona w atrybut ostateczności, wiąże erga omnes. Do czasu pozostawania w obrocie prawnym powyższej decyzji organy administracyjne nie mogą pomijać jej treści i skutków prawnych, oraz domniemywać możliwości wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Tego typu przypadki zostały natomiast przewidziane w odpowiedniej przesłance z art. 145 k.p.a. Ponadto art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi i w takim przypadku art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. W przypadku uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sad ten po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto nawet wyeliminowanie z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 5 czerwca 2009 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 lutego 2009 r. nr [...] znak: [...], nie zmieni stanu prawnego omawianych nieruchomości, a to ze względu na ich objęcie również decyzją Prezydenta Miasta z dnia 5 listopada 2010 r. nr [...] znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymaną w mocy decyzją ostateczną Wojewody z dnia 18 listopada 2011 r. znak: [...].

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 czerwca 2015 r., znak: [...], J. W. domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] z dnia 17 września 2014 r., znak: [...], a także zasądzenia na jej rzecz zwrotu postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca zarzucała:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 17 września 2014 r., znak: [...], podczas gdy:

- organ winien był zastosować art. 138 § 2 k.p.a. ze względu na liczne naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego (art. 136 ust.1 i 3 u.g.n. oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.), jak i przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), a także niewyjaśnienie przez ten organ zakresu sprawy istotnego dla rozstrzygnięcia;

2) naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy:

- sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy;

- zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy;

- rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji, tylko ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej;

- organ ma prawo (i obowiązek) przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, jeśli postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji nie doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie;

- brak należytego uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.;

3) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz brak poczynienia niezbędnych w sprawie ustaleń, a także niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy;

4) naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez:

a) bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości stanowiącej działki nr [...] oraz [...], podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość winna zostać zwrócona (choćby w części);

b) całkowicie bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości należącej do skarżącej, podczas gdy organy obu instancji w żadnym zakresie nie zbadały wskazanych w art. 136 ust 3 u.g.n. przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

c) bezzasadne przyjęcie, iż wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 27 lutego 2009 r. nr [...] znak: [...], stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, podczas gdy:

- przejście własności nieruchomości wywłaszczonej ze Skarbu Państwa na jednostkę samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Miasto — miasto na prawach powiatu) nie stanowi przeszkody dla zwrotu nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy;

5) naruszenie art. 136 ust. 1 poprzez pominięcie przez organ, iż skarżąca nie została zawiadomiona o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy celem wywłaszczenia była budowa Hotelu [...], natomiast na części przedmiotowej nieruchomości, tj. części działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się część chodnika przy ulicy K. w K.;

6) naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomościach stanowiących działki nr [...] oraz [...] pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., wobec czego nieruchomość powinna zostać zwrócona skarżącej;

7) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu zakończenia sprawy przed Ministerstwem Infrastruktur i Rozwoju o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta z d 27 lutego 2009 r. mimo iż organ przyznał, że od jego wyniku zależy rozstrzygnięcie w sprawie.

Powyższe zarzuty skarżąca rozwijała w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol.: Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane akty zostały wydane przez organy właściwe do rozpatrzenia sprawy, w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu. Spełniają one wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przy czym treść uzasadnienia decyzji Wojewody [...] świadczy o wykonaniu przez organ odwoławczy zarówno obowiązków kontrolnych, jak i związanych z ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy.

Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organów obu instancji są zbieżne. Obejmują one okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie: podstawy zgłoszonego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; legitymacja wnioskodawczyni jako strony postępowania; stanu prawnego nieruchomości objętej żądaniem w datach zdarzeń uznawanych za wywłaszczenie przez stronę aż do momentu orzekania o zasadności wniosku w części objętej wydanym rozstrzygnięciem, w tym zachodzące zmiany geodezyjne.

Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w obu decyzjach zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach z dokumentów. W zasadniczym zrębie nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości w ramach przeprowadzanej kontroli wydanych w sprawie decyzji.

Zaskarżona decyzje i poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji różni w pewnym zakresie ocena prawna ustalonych faktów, a to w kwestii możliwości stosowania art. 136 ust. 3 do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie tzw. specustawy drogowej. W tym zakresie za prawidłowe należy uznać stanowisko organu odwoławczego, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał również trafne poglądy doktryny.

Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1200 ze zm., dalej oznaczona jako u.g.n.), stanowił:

1. Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.

2. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

3. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

4. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3.

5. W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa.

Artykuł 136 ust. 3 u.g.n. zdanie pierwsze częściowo został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, późniejszym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015r., poz. 1039) z dniem 24 lipca 2015 r. W myśl tego wyroku wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców. Powyższe pozostaje bez wpływu dla kontrolowanego rozstrzygnięcia albowiem w stanie faktycznym sprawy nie występuje problem wielości podmiotów uprawnionych do zgłoszenia roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n.

Zgodnie z treścią art. 137 ust. 1 pkt 1-2 u.g.n. :

1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014r., poz. 376) orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wsteczne działanie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu wobec nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i skomunalizowanych nie jest konstytucyjnie usprawiedliwione, a skoro ingeruje w konstytucyjnie chroniony zakres samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, stanowi wyraźne naruszenie art. 2 Konstytucji. Z wyroku tego wynika, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). W uzupełnieniu należy dodać, że wskazana w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego data 27 maja 1990 r. dotyczy momentu nabycia z mocy prawa własności dotychczasowego mienia komunalnego – przez gminy, co nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.).

Ponadto stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a.

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności ( art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a.).

Wszystkie powyższe uregulowania proceduralne odnoszą się również do organu administracji publicznej drugiej instancji. Ma on bowiem obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a do prowadzonego przezeń postępowania mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji art. 140 k.p.a. ).

W niniejszej sprawie wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, datowany na 8 lipca 2013 r., został złożony 11 lipca 2013 r. Wydane rozstrzygnięcie dotyczy tylko dwóch działek objętych tym wnioskiem, co jest dopuszczalne z uwagi na podzielność przedmiotu postępowania.

Rozpoznawany stan faktyczny ma swoją specyfikę, która wyraża się w tym, że podmiot zgłaszający wniosek o zwrot wywłóczonej nieruchomości wskazuje inną datę i podstawę wywłaszczenia działek objętych rozstrzygnięciem, niż to wynika z ustaleń organów obu instancji.

Zdaniem J. W., do wywłaszczenia działek położonych w K. nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], powstałych z działki nr [...] b. gm. kat. Z., doszło na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 lipca 1983 r. Nr [...], na cele budowy Hotelu [...] przy ul. K.. Roszczenie o zwrot nieruchomości wnioskodawczyni zgłasza w konsekwencji, jako jedyna spadkobierczyni M. M., będącej w dacie wydania powyższej decyzji właścicielką działki nr [...] b. gm. kat. Z.. W aktach administracyjnych znajduje się prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po M. M., zmarłej dnia [...] maja 2005 r. w B., nabyła w całości J. K. W., na podstawie testamentu z dnia 10 września 2002 r., .

Ze zgodnych ustaleń organów obu instancji wynika natomiast, że na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 lipca 1983 r. Nr [...], nie doszło do wywłaszczenia tej części działki nr [...], która w dacie wydania kontrolowanych decyzji stanowi działki nr [...] i nr [...], położone w K., obr. [...], jedn. ewid. P., lecz wyłącznie do wywłaszczenia innej części działki nr [...] b. gm. kat. Z.. Tę inną działkę, pochodzącą z terenu składającego się niegdyś na działkę nr [...] o powierzchni 2734 m2, oznaczono w decyzji wywłaszczeniowej, jako działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], o powierzchni 2032 m2 i przeznaczono na cel budowy Hotelu [...] przy ul. K.. Organu obu instancji ustaliły, że pomimo powyższego, w egzemplarzu decyzji dostępnym w aktach księgi wieczystej urządzonej dla działki nr [...] , w pkt 8 wykazu nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia, będącego elementem decyzji, przekreślono działkę nr [...] o powierzchni 2032 m2, odręcznie wpisano działkę nr [...] o powierzchni 2734 m2 i na tej podstawie dokonano wpisu prawa własności działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] na rzecz Skarbu Państwa. Decyzja o wywłaszczeniu dotyczy jednakże działki nr [...] o powierzchni 2032 m2 a nie działki nr [...] o powierzchni 2734 m2, w efekcie czego nie doszło do pozbawienia M. M. własności tej części nieruchomości, która jest obecnie przedmiotem rozstrzytgnięcia.

Czyniąc takie ustalenia organy obu instancji powołały jako dowód materiały stanowiących akta księgi wieczystej Kw nr [...] cd. lwh [...], wpisy w księdze wieczystej oraz dokumenty znajdujące się w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych.

Miały też na uwadze ostateczną i prawomocną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 lipca 1983 r. Nr [...], w której kwestia istnienia i treści decyzji wywłaszczeniowej była przedmiotem szczegółowego badania. W myśl dokonanych w tym postępowaniu ustaleń, powyższa decyzja rozstrzyga o wywłaszczeniu działki nr [...]/, a nie działki nr [...]. Decyzja z odręcznym skreśleniem i zmianami nie została wydana przez organy administracji w postępowaniu wywłaszczeniowym oraz nie weszła do obrotu prawnego pomimo iż taki właśnie egzemplarz znajduje się w aktach księgi wieczystej. Nie stanowi przy tym uchybienia fakt korzystania z ustaleń organów administracji i Sądu, dokonanych w sprawie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, albowiem J. W. była stroną postępowania administracyjnego oraz sądowego.

Prawidłowość ustaleń dotyczących treści decyzji wywłaszczeniowej i rzeczywistych jej skutków nie budzi zastrzeżeń w świetle powołanych dowodów, a ich dokonaniu nie stoi na przeszkodzie odmienna treść wpisu w księdze wieczystej Kw nr [...], w której aktach znajdują się decyzja z odręcznymi zmianami.

W tym zakresie należy mieć na uwadze, że jak wynika z ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednol. Dz.U. z 2013 r., poz. 707 - dalej w skrócie u.k.w.h.) księgi wieczyste stanowią urzędowy rejestr praw rzeczowych na nieruchomości i niektórych roszczeń. Pełnią one nie tylko funkcję ewidencji nieruchomości, lecz poprzez ujawnienie ich stanu prawnego oraz wprowadzenie różnych domniemań, instytucji rękojmi wiary publicznej, pierwszeństwa ograniczonych praw rzeczowych, czy określonych skutków ujawniania roszczeń, mają zapewnić maksymalne bezpieczeństwo obrotu.

Przez stan prawny nieruchomości należy rozumieć prawa i roszczenia wpisane w działach II-IV księgi wieczystej. Niezgodność pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym może polegać bądź na tym, że księga wieczysta nie ujawnia zmian stanu prawnego, które nastąpiły niezależnie od wpisu, bądź też na tym, że księga zawiera wpisy dokonane bez ważnej przyczyny prawnej, tj. takie, którym brak oparcia w przepisach prawa materialnego. W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności ( art. 10 ust. 1 u.k.w.h. ).

Wpisy w dziale I-O, dotyczące oznaczenia nieruchomości, jej położenia, obszaru oraz konfiguracji, nie tworzą stanu prawnego nieruchomości i podlegają sprostowaniu w trybie art. 27 u.k.w.h.

W doktrynie przyjmuje się trafnie, że "(...)istnienie specjalnego "trybu" doprowadzenia treści księgi wieczystej do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.k.w.h.) nie oznacza, że w innym postępowaniu nie można podważać domniemania z art. 3 u.k.w.h. (...) Obalenie domniemania z art. 3 u.k.w.h. polega nie na podważaniu zasadności dokonania wpisu (...), lecz na kwestionowaniu wniosku domniemania z art. 3 u.k.w.h., czyli istnienia stanu prawnego nieruchomości wynikającego z treści wpisów - bez względu na to, czy niezgodność między treścią wpisu a rzeczywistym stanem prawnym powstała już w chwili jego dokonania czy później (...) Obaleniem domniemania (z art. 3 ust. 2 u.k.w.h.) będzie też twierdzenie, że prawo wykreślone istnieje ( tak K. Gołębiowski , artykuł PS 2014/10/78-93, o domniemaniach związanych z wpisami w księgach wieczystych, ich obalaniu oraz konstytutywnym charakterze wpisu, cz. I. Teza 8 i 10).

Obalenie domniemania z art. 3 u.k.w.h. w powyższym rozumieniu może nastąpić w innym procesie cywilnym lub w postępowaniu nieprocesowym, ale nie ze skutkiem erg omnes. Taki skutek rodzi tylko skorzystanie z powództwa przewidzianego w art. 10 u.k.w.h. Nadto, przeciwko domniemaniu prawnemu z art. 3 u.k.w.h., nie można skutecznie powoływać się na domniemanie wynikające z posiadania (art. 4 u.k.w.h.). Podobnie, obalenie domniemania z art. 3 u.k.w.h. bez skutku erga omnes może również nastąpić w postępowaniu administracyjnym , czego nie wyłączają przepisy u.k.w.h albo k.p.a. Nie dotyczy to jednie sytuacji, gdy określony stan prawny powstał bez udział decyzji administracyjnej.

W przedmiotowej strawie elementem stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej jest decyzja administracyjna. Obalając w postępowaniu dowodowym domniemanie z art. 3 u.k.w.h. organy obu instancji wykazałby niespełnienie zasadniczej przesłanki uzasadniającej badanie okoliczności wymienionych w art. 137 u.g.n. Skoro bowiem wbrew twierdzeniom J. W., na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 lipca 1983 r. Nr [...], nie doszło do wywłaszczenia tej części działki nr [...], która w dacie wydania kontrolowanych decyzji stanowi działki nr [...] i nr [...], to nie zachodziły podstawy do wyjaśniania okoliczności objętych hipotezą art. 137 u.g.n. Skarżąca bezzasadnie oczekuje prowadzenia w sprawie postępowania dowodowego w taki sposób, jakby rozstrzygającą o stanie prawnym była treść deklaratoryjnego wpisu w księdze wieczystej, dokonana z powołaniem jako podstawy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 lipca 1983 r. Nr [...]. Dokonanie wpisu określonej treści w księdze wieczystej nieruchomości nie jest równoznaczne z wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Zdarzenia takie samo przez się nie upoważnia do zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., zwłaszcza wtedy, gdy wpis ma charakter deklaratoryjny i dokonywany jest z powołaniem, jako jego podstawy decyzji administracyjnej.

Organ obu instancji objęły ponadto ustaleniami czas poprzedzający wydanie aktu wskazywanego przez J. W., jako prowadzący do pozbawienia własności jej poprzedniczkę prawną , jak również następujący po tej dacie. W sprawie zebrano dokumenty geodezyjne obrazujące kolejne podziały działki nr [...] b. gm. kat. Z., poddano analizie wpisy w księgach wieczystych Kw nr [...] i [...], oraz zgromadzono wszelkie decyzje rodzące skutki wywłaszczeniowe. Wśród tych aktów znajduje się decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 30 grudnia 1978 r. Nr [...], którą wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa pod budowę ul. B. działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], a ponadto decyzje wydane już po śmierci M. M. na podstawie tzw. specustawy drogowej, które dotyczą działek wnioskiem i objętych rozstrzygnięciem.

O ile organ pierwszej instancji uznał błędnie, że do wywłaszczenia w trybie tzw. specustawy drogowej nie stosuje się instytucji z art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz nast. , o tyle organ odwoławczy prawidłowo zajął odmienne stanowisko. Pogląd ten uzasadnił obszernie, cytując wypowiedzi doktryny.

Organ odwoławczy wyjaśnił także trafnie powody zaniechanie badania spełnienia przesłanek z art. 137 u.g.n., podając słusznie, że nie upłynęły jeszcze terminy wymienione w tym przepisie upoważniające do żądania zwrotu działek wywłaszczonych na cele drogowe.

Wbrew zarzutom skarżącej rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie jest uzależnione od wyniku postepowania o stwierdzenie nieważności albowiem ewentualne eliminacja z obrotu prawnego decyzji wydanych na podstawie tzw. specustawy drogowej nie prowadzi do zmian stanu prawnego tego rodzaju, który miałby wpływ na zasadność zgłoszonego roszczenia o zwrot nieruchomości w części objętej rozstrzygnięciem.

Mając powyższe na uwadze, uznając zarzuty skargi za bezzasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.