Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 546/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.31 par. 1 p 2 i 31  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...]grudnia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz Związku Zawodowego [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] listopada 2010 r. do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej "Prezes Urzędu") wpłynął wniosek Związku Zawodowego [...] (dalej "ZZKRL") o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu o ustalenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej na 2011 r., zgodnie z art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm, dalej "KPA"). ZZKRL wnioskował o dopuszczenie do postępowania w sprawie ustalenia przez Prezesa Urzędu stawki jednostkowej opłaty terminalowej stosowanej od 1 stycznia 2011 r.

Z uwagi na fakt iż w trakcie złożenia przez ZZKRL wniosku nie było prowadzone postępowanie w sprawie ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej przez Prezesa Urzędu, natomiast prowadzone było postępowanie w sprawie zatwierdzenia stawki jednostkowej przedstawionej we wniosku Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, dalej "PAŻP" z dnia [...] października 2010 r. oraz iż przedmiot ww. dwóch postępowań jest zbliżony (stawki jednostkowe opłat terminalowych mające zastosowanie od dnia 1 stycznia 2011 roku), Prezes Urzędu zaklasyfikował wniosek ZZKRL jako wniosek o dopuszczenie do postępowania w sprawie zatwierdzenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej przedstawionej we wniosku PAŻP z dnia 21 października 2010 r., prowadzonego pod oznaczeniem [...].

Po analizie wniosku ZZKRL, Prezes Urzędu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmówił dopuszczenia ZZKRL do udziału w postępowaniu uzasadniając to brakiem powiązania przedmiotu postępowania z celami statutowymi ZZKRL. W ocenie organu, brak było spełnienia jednej z dwóch przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 KPA, co uniemożliwiało wydanie postanowienia zgodnego z żądaniem ZZKRL.

W uzasadnieniu do przedmiotowego postanowienia Prezes Urzędu wskazał, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej, o którym mowa w § 7 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych (Dz. U. Nr 92, poz. 619), nie wiąże się w sposób bezpośredni z ochroną praw, godności i interesów zawodowych, materialnych i socjalno-bytowych członków ZZKRL, co stanowi cel działania ZZKRL określony w § 5 statutu ZZKRL.

Zdaniem organu ochrona powyższych praw, godności i interesów pracowniczych nie jest przesłanką, od której zależy zatwierdzenie albo odmowa zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu stawki jednostkowej opłaty terminalowej. Cel działania ZZKRL, określony w § 5 statutu, nie uzasadnia więc wystąpienia z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej, ponieważ przedmiot tego postępowania nie wkracza w zakres działania ZZKRL.

Dodatkowo w postanowieniu Prezes Urzędu wskazał, iż nie została także spełniona druga z przesłanek określonych w art. 31 § 1 KPA, dotycząca istnienia interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie ZZKRL do postępowania.

ZZKRL pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., które wpłynęło do Prezesa Urzędu w dniu [...] grudnia 2010 r., złożył zażalenie na ww. postanowienie Prezesa Urzędu.

W związku z faktem, iż w trakcie przysługującego ZZKRL okresu na złożenie zażalenia, Prezes Urzędu w dniu [...] grudnia 2010 r. wydał decyzję o zatwierdzeniu stawki jednostkowej opłaty terminalowej w wysokości określonej przez PAŻP we wniosku z dnia [...] października 2010 r., która, w związku z brakiem złożenia przez PAŻP wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończyła postępowanie o zatwierdzenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej na 2011 rok, o przystąpienie do którego wnioskował ZZKRL, Prezes Urzędu uznał, iż sprawa z wniosku ZZKRL stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 oraz 138 § 1 pkt 3 KPA, a w konsekwencji dnia [...] stycznia 2011 r. wydał postanowienie numer [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako iż brak było w ocenie Prezesa Urzędu podstaw prawnych do wydania postanowienia o dopuszczeniu ZZKRL do zakończonego postępowania.

W dniu [...] marca 2011 r. ZZKRL wniósł za pośrednictwem Prezesa Urzędu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej "WSA") na ww. postanowienie Prezesa Urzędu z dnia [...] stycznia 2011 r. wnosząc o uchylenie tego postanowienia oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Prezesa Urzędu numer [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.

ZZKRL w złożonej skardze postawił zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej tj. art. 15, art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 w zw. z art. 144 KPA przez błędne przyjęcie, iż dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej stało się bezprzedmiotowe, ponieważ Prezes Urzędu z dniem [...] grudnia 2010 r. wydał decyzję ostateczną w postępowaniu o zatwierdzenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej. Zaskarżonemu postanowieniu, jak również postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r., ZZKRL postawił również zarzut naruszenia przepisów art. 3 1 § 2 w związku z art. 31 § 1 pkt 2 KPA poprzez błędne przyjęcie, że brak jest bezpośredniego powiązania pomiędzy przedmiotem postępowania a celami statutowymi ZZKRL oraz że brak jest słusznego interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem ZZKRL do udziału w postępowaniu w sprawie o ustalenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej. Postanowieniu zarzucono także naruszenie art. 16 rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej (dalej "rozporządzenie 1794/2006") poprzez wydanie postanowienia z powołaniem się na błędną interpretację prawa krajowego.

Przedmiotowa skarga, wraz z odpowiedzią na nią zawierającą wniosek o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ze względu na brak postępowania administracyjnego, do którego skarżący mógłby się przyłączyć jako organizacja społeczna, a w razie nieprzychylenia się przez WSA do argumentacji organu dotyczącej odrzucenia skargi, o oddalenie skargi jako bezzasadnej, została w dniu 1 kwietnia 2011 r. przekazana przez Prezesa Urzędu do WSA.

Wyrokiem z dnia [...] października 2011 r. WSA uchylił zaskarżone przez ZZKRL postanowienie Prezesa Urzędu numer [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. umarzające postępowanie odwoławcze w sprawie z wniosku ZZKRL z dnia 9 listopada 2010 r. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.

Organ wskazał, że w uzasadnieniu do wyroku WSA wywiódł m.in., że jeśli wniosek organizacji społecznej wpływa w toku postępowania, to nawet jeśli po negatywnym jego rozpoznaniu zostanie złożony środek zaskarżenia (zażalenie), to organ nie może oczekiwać na ustatecznienie się decyzji wydanej w postępowaniu głównym, lecz winien rozpoznać zażalenie.

W ocenie organu wyrok WSA ograniczał się więc do rozstrzygnięcia podjętego przez Prezesa Urzędu w ramach postępowania odwoławczego (umorzenie postępowania) i do kwestii bezprzedmiotowości postępowania, a tym samym zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 KPA. W treści wyroku ani w uzasadnieniu WSA nie zajął natomiast stanowiska w kwestii zasadności dopuszczenia ZZKRL do postępowania na mocy art. 31 § 1 i § 2 KPA, a tym samym poprawności rozstrzygnięcia wniosku ZZKRL przez Prezesa Urzędu w pierwszej instancji (postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r.).

Stosując się do ww. wyroku WSA Prezes Urzędu uznał, że zobowiązany jest rozpatrzyć merytorycznie zażalenie ZZKRL z dnia [...] grudnia 2010 r. na postanowienie Prezesa Urzędu z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu a tym samym podjąć rozstrzygnięcie w ramach podjętego przez ZZKRL postępowania odwoławczego w zakresie uznania albo odrzucenia żądania organizacji społecznej o dopuszczenie do postępowania na podstawie art. 31 § 2 KPA.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezes Urzędu utrzymał w mocy postanowienie numer z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie odmowy dopuszczenia ZZKRL do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej na 2011 rok - rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu z dnia [...] grudnia 2010 r.

W uzasadnianiu postanowienia organ wskazał, że przedstawione przez ZZKRL w zażaleniu z dnia [...] grudnia 2010 r. argumenty nie stanowią żadnych nowych, dotychczas nieujawnionych w trakcie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r. okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów art. 31 § 1 pkt 2 KPA w zakresie powiązania pomiędzy przedmiotem postępowania a celami statutowymi ZZKRL, Prezes Urzędu podtrzymuje swoje stanowisko, że brak jest bezpośredniego powiązania pomiędzy przedmiotem postępowania a celami statutowymi ZZKRL a decyzja Prezesa Urzędu o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia stawek jednostkowych wydana w postępowaniu, o dopuszczenie do którego wnioskuje ZZKRL, nie wywiera bezpośredniego wpływu na działania stanowiące cel ZZKRL określony w § 5 Statutu.

Organ, powołując się na orzecznictwo NSA (wyrok NSA z dnia 11 listopada 2005 r., sygn. akt. II GSK 125/05, przytoczony również w wyroku NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 743/07) wskazał, że dla dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania niezbędne jest aby pomiędzy przedmiotem postępowania a celami organizacji istniało merytoryczne powiązanie zarówno w sensie faktycznym jak i prawnym. Oznacza to, w ocenie Prezesa Urzędu, że cele statutowe organizacji społecznej mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść jej rozstrzygnięcia. Jeśli zatem cel statutowy jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to brak jest powyższego związku a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 KPA.

Organ podkreślił, że oczekiwania pracowników instytucji nie mogą stanowić dla Prezesa Urzędu przesłanki dla wydania decyzji w sprawie stawek opłat nawigacyjnych. W przypadku PAŻP koszty wynagrodzeń określane w planach finansowych tej instytucji, które w konsekwencji są uwzględniane w podstawach kosztowych opłat nawigacyjnych, muszą być skalkulowane w sposób odpowiadający zapisom zakładowego regulaminu wynagrodzeń, o którym mowa w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (dalej "ustawa o PAŻP") - tym samym w toku prowadzonego postępowania Prezes Urzędu nie może przy wydawaniu rozstrzygnięcia brać pod uwagę oceny przez pracowników zasadności określonego tym regulaminem poziomu.

Prezes Urzędu wskazał, że podejmuje decyzję w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty terminalowej w oparciu o przesłankę zgodności lub niezgodności tej opłaty z przepisami prawa, a nie w oparciu o ocenę zgodności jej wysokości z oczekiwaniami pracowników PAŻP w zakresie poziomu wynagrodzeń czy realności tego poziomu. Decyzja Prezesa Urzędu jest więc poparta wnikliwą analizą stanu faktycznego, a jej efektem jest wydanie decyzji zgodnej ze stanem faktycznym i prawnym.

Prezes urzędu zaznaczył, że opłaty terminalowe stanowią jedno - nie jedyne - ze źródeł przychodów PAŻP (por. art. 9 ust. 4 ustawy o PAŻP). Z drugiej strony opłaty nawigacyjne ustalane są w oparciu o wszystkie koszty PAŻP związane z zapewnianiem odpowiednich służb żeglugi powietrznej, a więc nie tylko koszty osobowe (wynagrodzenia i pochodne), ale także inne koszty bieżącej działalności podmiotu. Tym samym nie można mówić o istniejącym nierozerwalnie związku między wysokością opłaty terminalowej a poziomem świadczeń, w szczególności wynagrodzeń, pracowników PAŻP, a także liczbą miejsc pracy w PAŻP.

Organ wskazał, że określony w § 5 pkt 1 Statutu ZZKRL cel sformułowany został bardzo ogólnie. Brak jest w określeniu tego celu sformułowania wskazującego na udział ZZKRL w postępowaniach administracyjnych dotyczących zakresu działania ZZKRL. W ocenie Prezesa Urzędu nie można istnienia takiego celu ZZKRL wywodzić z § 6 pkt 5 Statutu, gdyż jego redakcja wskazuje na odniesienie do instrumentów osiągania celów, nie jest natomiast celem działania ZZKRL.

W związku z powyższym, że zgodnie z art. 31 § 1 KPA, dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu możliwe jest wyłącznie, gdy spełnione zostaną łącznie dwa kryteria: dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi organizacji oraz przemawia za tym interes społeczny. W ocenie organu, ze względu na brak bezpośredniego powiązania przedmiotu sprawy z celami statutowymi organizacji społecznej (ZZKRL), w omawianym przypadku nie spełnione zostało pierwsze z przedmiotowych kryteriów.

Ponadto organ wskazał, że nie spełniona została także druga przesłanka o której mowa w art. 31 § 1 KPA - przesłanka interesu społecznego.

Zdaniem Prezesa Urzędu w przedmiotowej sprawie interes społeczny powinien być utożsamiany z szeroko pojętym interesem społecznym wszystkich podmiotów działających na polskim rynku transportu lotniczego, w tym także użytkowników lotnisk (użytkowników statków powietrznych w tym przewoźników lotniczych), osób korzystających z usług przewozu lotniczego, zarówno pasażerskiego jak i towarowego, a także innych podmiotów, na działalność których wpływ może mieć wysokość stawki jednostkowej opłaty terminalowej.

Tym samym Prezes podkreślił, iż interesy społeczne różnych podmiotów, których działalności pośrednio przedmiotowe postępowanie dotyczy, mogą być sprzeczne. Nie powinno się więc utożsamiać interesu społecznego z partykularnym interesem ZZKRL i jego członków. W związku z czym jeśli żądanie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie zmierza do realizacji interesu ogólnospołecznego organ przyjął, iż nie ma powodu, dla którego organizacja społeczna powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w celu wykonywania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Nie wynika bowiem z tego żadna korzyść dla ogółu a jedynie dla członków ZZKRL.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ZZKRL wniósł o uchylenie postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r., a także o uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz o zasądzenie od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu, a także poprzedzającemu je postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r. postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że brak jest bezpośredniego powiązania pomiędzy przedmiotem postępowania a celami statutowymi ZZKRL, oraz że brak jest słusznego interesu społecznego, przemawiającego za dopuszczeniem ZZKRL do postępowania w sprawie zatwierdzenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej i w konsekwencji odmówienie Związkowi prawa do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Ponadto Związek podniósł, że Prezes Urzędu w sposób błędny interpretuje cele statutowe Związku (§ 5 Statutu) - myląc je ze sposobami w jaki Związek dąży do ich realizacji (§ 6 Statutu), a także błędnie utożsamia "interes społeczny" o którym mowa w art. 31 k.p.a., zawężając to pojęcie "do szeroko rozumianego interesu społecznego wszystkich podmiotów działających na polskim rynku transportu lotniczego".

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono także naruszenie art. 16 Rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, albowiem odmowa dopuszczenia ZZKRL do udziału w postępowaniu z powołaniem się na błędną interpretację prawa krajowego (art. 31 k.p.a.) narusza powyższy przepis, zgodnie z którym "państwa członkowskie gwarantują, że decyzje podejmowane zgodnie z rozporządzeniem będą właściwie uzasadnione i że będą podlegać skutecznej procedurze kontrolnej lub odwoławczej".

Niezależnie od powyższego Związek wskazał, że przewlekłe rozpoznawanie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest powtórzeniem sytuacji z roku ubiegłego (jednostkowa stawka opłaty terminalowej stosowana w 2010 r.).

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w wyroku WSA z dnia 30 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1309/10, Sąd odniósł się do podnoszonego przez Prezesa Urzędu braku bezpośredniego powiązania pomiędzy przedmiotem postępowania a celami statutowymi ZZKRL. Sąd Administracyjny zaznaczył, iż w związku z tym, że podstawa kosztowa opłaty terminalowej stanowiąca podstawę dla ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej sporządzana jest w oparciu o koszty osobowe PAŻP należy wnikliwie rozważyć, czy istnieje merytoryczne i faktyczne powiązanie między przedmiotem postępowania administracyjnego, a celami i zakresem działania ZZKRL.

Skarżący wskazał, że chociaż powołany wyrok nie jest jeszcze prawomocny (został zaskarżony przez Prezesa Urzędu), to należy mieć na względzie, iż w jego uzasadnieniu WSA wyraźnie wyjaśnił, iż dążenie organizacji społecznej do ochrony jej indywidualnych członków nie stoi na przeszkodzie uwzględnienia wniosku o jej dopuszczenie do organizacji, jeśli wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego.

Poza tym skarżący podkreślił, że w ocenie WSA wyrażonej w cyt. wyroku, "nie można przyjąć argumentacji, iż dopuszczenie Związku do udziału w postępowaniu jest sprzeczne z interesem innych podmiotów, na które może mieć wpływ wysokość stawki opłaty terminalowej, a tym samym jest sprzeczne z interesem społecznym".

W ocenie ZZKRL Prezes ULC, wydając zaskarżone postanowienie, powtórzył praktycznie w całości swoje stanowisko, zakwestionowane wspomnianym wyrokiem tut. WSA z dnia 30 grudnia 2011 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko o braku powiązania celów statutowych z przedmiotem postępowania oraz o braku interesu społecznego, wynikającego z rzekomego dążenia ZZKRL do zatwierdzenia stawek w wysokości wyższej niż wnioskowana przez PAŻP. Stanowisko takie, zdaniem ZZKRL, jest nieuzasadnione z tych samych względów, na które wskazał tut. WSA w wyroku z dnia 30 grudnia 2011 r.

Skarżący wskazał również, że Prezes Urzędu błędnie odczytał cele ZZKRL podnosząc, że wśród celów tych brak jest "sformułowania wskazującego na udział ZZKRL w postępowaniach administracyjnych". Faktem jest, że cele ZZKRL określone zostały w § 5 Statutu i są to m. in. "obrona praw, godności i interesów zawodowych, materialnych i socjalono-bytowych (...) członków (...)", to jednak dążenie do realizacji tych celów konkretyzuje się przez udział w postępowaniach, w tym postępowaniach administracyjnych, o czym wyraźnie stanowi § 6 Statutu.

W ocenie skarżącego Prezes Urzędu myli zatem cele statutowe ZZKRL ze sposobami osiągania tych celów, bowiem udział w postępowaniach administracyjnych, pozwalający na zajmowanie stanowiska przez organizację społeczną, umożliwia dążenie do realizacji celów statutowych ZZKRL. W braku możliwości uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu realizacja jednego z fundamentalnych celów ZZKRL pozostaje właściwie niemożliwa. Uprawnienia związku zawodowego ograniczałyby się bowiem w takiej sytuacji jedynie do działań podejmowanych względem pracodawcy. Zdaniem skarżącego Prezes Urzędu bezpodstawnie zatem uznał, że brak jest merytorycznego powiązania, rozumianego w sensie faktycznym i prawnym, przedmiotu postępowania z celami ZZKRL.

W ocenie skarżącego argumentacja organu jest nieuzasadniona także z tego względu, że pomija funkcję sygnalizacyjną, jaką w przedmiotowym postępowaniu zamierzał urzeczywistniać ZZKRL, przejawiającą się w dążeniu do tego, aby stawka uwzględniała realne i obowiązujące koszty osobowe PAŻP, jak wymagają tego przepisy prawa.

Skarżący podniósł także, że wbrew stanowisku Prezesa Urzędu przeciwko udziałowi ZZKRL w postępowaniu nie przemawiał "szeroko rozumiany interes społeczny" wadliwie utożsamiany przez organ z "szeroko pojętym interesem społecznym wszystkich podmiotów działających na polskim rynku transportu lotniczego. Organ pomija bowiem okoliczność, że opłaty nawigacyjne (trasowe i terminalowe) poddawane są konsultacjom z użytkownikami przestrzeni powietrznej. Konsultacje te są prowadzone zgodnie z przepisami art. 8 rozporządzenia Komisji nr 1794/2006 (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisji nr 1191/2010). Co istotne, w owych konsultacjach nie biorą udziału związki zawodowe, czy reprezentacja pracowników PAŻP. Zatem wyłącznie postępowanie o zatwierdzenie/ustalenie wysokości stawek opłat daje możliwość związkowi zawodowemu, jako organizacji społecznej, szansę na zajęcie stanowiska w sprawie.

Na koniec ZZKRL wskazuje, że dążenie do wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym stawek opłaty terminalowej opierało się na art. 31 kpa. Przepis ten - jak wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku wydanym w niniejszej sprawie wskutek skargi na umorzenie postępowania odwoławczego (wyrok z dnia 20 października 2011 r., VII SA/Wa 929/11) - "wprowadza proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem organów administracji w tym zakresie" (s. 5 uzasadnienia). Dlatego też, w ocenie skarżącego, dążenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, z oparciem się na art. 31 k.p.a., miało dodatkowe uzasadnienie także w treści art. 16 Rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu wniósł o oddalanie skargi jako bezzasadnej podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, iż brak jest bezpośredniego prawnego i faktycznego powiązania pomiędzy celami statutowymi ZZKRL a przedmiotem postępowania o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłat terminalowych. Prezes Urzędu podtrzymał także stanowisko, zgodnie z którym interes społeczny powinien być utożsamiany z szeroko pojętym interesem społecznym wszystkich podmiotów działających na polskim rynku transportu lotniczego, w tym również użytkowników lotnisk czy osób korzystających z przewozu lotniczego.

W odniesieniu do zapisu § 6 pkt 5 Statutu ZZKRL organ wskazał, iż mówi on o instrumentach, które służą osiąganiu przez ZZKRL celów statutowych, nie określa zaś celów samych w sobie. Tymczasem brzmienie art. 31 § 1 KPA wskazuje jednoznacznie na kryterium "uzasadnienia celami statutowymi" organizacji społecznej jako przesłankę dla dopuszczenia organizacji do postępowania. Nie można, w ocenie organu, utożsamiać instrumentów osiągania celów przez ZZKRL z samymi celami, a tym bardziej nie można zakładać, iż w związku z zapisem § 6 pkt 5 statutu ZZKRL spełniona została przesłana wynikająca z art. 31 § 1 KPA.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 rozporządzenia nr 1794/2006 organ zwrócił uwagę, iż zgodność podejmowanych decyzji z przepisami rozporządzenia, a także skuteczna procedura kontrolna i/lub odwoławcza są zapewnione właśnie poprzez, określoną w sposób jasny i klarowny w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych, procedurę zatwierdzania stawek jednostkowych opłat terminalowych.

W ocenie Prezesa Urzędu nieuzasadniony jest również zarzut ZZKRL o przewlekłości prowadzonego przez Prezesa Urzędu postępowania. Sprawa została rozpatrzona przez Prezesa Urzędu bez zbędnej zwłoki, w ramach wynikających z KPA terminów, w możliwie szybkim terminie przy uwzględnieniu bieżącego obciążenia pracą oraz dostępności zasobów Urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu organ powinien: 1) ustalić zasadniczy cel statutowy organizacji, 2) rozpoznać interes społeczny w rozstrzyganej sprawie, 3) sprawdzić, czy interes społeczny wskazany przez organizację ma taki charakter, 4) rozpatrzyć, czy wstąpienie organizacji do sprawy będzie służyć realizacji interesu społecznego na tle indywidualnej sprawy. Anna Gronkiewicz "Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym", LEX, Warszawa 2012, str.235.

W rozpatrywanej sprawie organ nie rozważył należycie wyżej wskazanych elementów.

Rozpatrując cel statutowy organizacji wskazał, że posługuje się zapisami statutu odnoszącymi się wprost do "celów" działania. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że "nie można istnienia celów wywodzić z § 6 pkt 5 Statutu, gdyż jego redakcja wskazuje na odniesienie do instrumentów osiągania celów, nie jest natomiast celem działania ZZKRL."

W ocenie Sądu tak zawężona interpretacja celów z założenia wykluczająca ocenę konkretnych zapisów statutu jest nieprawidłowa.

Przypomnieć należy, że nie wszystkie organizacje społeczne posiadają statut, w oparciu, o który funkcjonują, np. w przypadku stowarzyszeń zwykłych brak jest statutu, jest on zastąpiony regulaminem, pojawiają się także organizacje, których cel działania może być ujęty w akcie rangi ustawowej. Wobec powyższego przyjmuje się, że użyte w ustawie określenie "cel statutowy" nie powinno być odczytywane literalnie, lecz interpretowane szeroko, jako cel organizacji.

A zatem nie bez znaczenia dla określenia celu pozostają inne zapisy Statutu, takie jak np. § 6 Statutu, w którym mowa jest o wyrażaniu opinii środowiska na temat warunków pracy (...) służb Kontroli Ruchu Lotniczego oraz współuczestnictwie w kształtowaniu tych warunków (pkt 3) oraz o kontroli zależności: wynagrodzenia za pracę a koszt utrzymania i efekty ekonomiczne, a co za tym idzie wnioskowanie regulacji wynagrodzenia za pracę (pkt 7).

Organ podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku nie rozważał tych zapisów. Organ w istocie nie rozpoznał także celu społecznego w sprawie, wskazując, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma litera prawa, wskazano, bowiem, że " Prezes Urzędu podejmuje decyzje w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty terminalowej w oparciu o przesłankę zgodności lub niezgodności tej opłaty z przepisami prawa, a nie w oparciu o ocenę jej zgodności z oczekiwaniami pracowników PAŻP w zakresie poziomu wynagrodzeń, czy realności tego poziomu". Wskazano także, że opłaty terminalowe ustalane są w oparciu o wszystkie koszty PAŻP związane z zapewnianiem odpowiednich służb żeglugi powietrznej, a więc nie tylko koszty osobowe ( wynagrodzenia i pochodne), ale także inne koszty bieżącej działalności podmiotu. Tym samym nie można mówić o istniejącym nierozerwalnie związku między wysokością opłaty terminalowej a poziomem świadczeń, w szczególności wynagrodzeń pracowników PAŻP"

W ocenie Sądu taka interpretacja jest nieprawidłowa.

Po pierwsze wskazać należy, że organ zawsze w swoim działaniu w demokratycznym państwie prawa podejmuje decyzje na podstawie właściwych przepisów prawa, a udział organizacji społecznej w postępowaniu nie oznacza zniweczenia takiego działania. Działanie organizacji społecznej w sprawie ma na celu osiągnięcie określonego skutku społecznego, jest wyrazem demokratyzacji procesu decyzyjnego. Rozstrzygnięcie wydane w takim postępowaniu ma szansę na większą akceptację społeczną. "Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać, jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji - z jednej strony oraz organizacją społeczną, będąca rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony". ( wyrok NSA z dnia 24.06.2008r., sygn. II OSK 1038/08).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ rozstrzygający sprawę przedwcześnie uznał, iż brak jest bezpośredniego powiązania w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. pomiędzy przedmiotem postępowania o dopuszczenie, do którego wnosi ZZKRL, a celami statutowymi Związku. Organ winien ponownie przeanalizować Statut ZZKRL, czyniąc to w sposób spójny, kompleksowy a nie wybiórczy - mając na uwadze wyrażone w tym zakresie stanowisko Sądu oraz treść wniosku z 9 listopada 2010 r.

Okolicznością, którą organ winien zbadać ponownie jest także kwestia istnienia interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem ZZKRL do udziału w postępowaniu lub jego odmowie.

Użyte w art. 31 § 1 k.p.a. pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane. Niewątpliwie należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego.

Znaczenie takich zwrotów zostaje ustalone w wyniku wykładni. Kategoria interesu społecznego jest pojęciem nieostrym, któremu organ prowadzący postępowanie powinien nadać znaczenie w kontekście prowadzonej sprawy administracyjnej.

W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że potrzeba ochrony interesu społecznego zachodzi w przypadku, gdy skutki decyzji administracyjnej wydanej przez organ wpływać będą na sytuację nie tylko strony postępowania, ale także na inne podmioty i otoczenie. B. Jaworska - Dębska, "Znaczenie udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym na prawach strony", AUL, Folia luridica 1983, z. 14. s 76. Należy mieć na uwadze, że interes społeczny może być postrzegany w różnym aspekcie i kształtować się odmiennie dla różnych grup społecznych. Ani przepisy prawa, ani ukształtowane orzecznictwo sądowe nie utożsamiają "interesu społecznego", o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. z interesem ogólnospołecznym". Przyjmuje się, iż interes ten nie może mieć charakteru indywidualnego w sprawie, ale nie wyklucza to obrony interesów pewnych grup społecznych. Jak wskazał NSA w postanowieniu z 23.09.2008 r., sygn. akt II GZ 55/09 "Organizacja społeczna nie może, bowiem być narzędziem utrzymywanym w obrocie prawnym dla realizacji przez określone osoby wybranych celów jednostkowych. Nie oznacza to jednak, że jest to reguła, która zawsze musi prowadzić do uniemożliwienia udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy tylko zostanie wykazana tożsamość celów samej organizacji oraz niektórych zrzeszonych w niej osób. Pamiętać, bowiem należy, iż interes publiczny, który powinien być z założenia podstawą działalności organizacji społecznej, oraz interes indywidualny, wcale nie muszą się wykluczać. Zależy to przede wszystkim od rodzaju stosunków prawnych, na tle, których dochodzi do omawianej zbieżności interesów."

Na gruncie rozpatrywanej sprawy ZZKRL przytoczył okoliczności konkretyzujące interes społeczny wskazując, iż jest on związany z urealnieniem stawek opłaty terminalowej, co wpłynie na podniesienie efektywności pracy i bezpieczeństwo świadczonych usług służb kontroli ruchu lotniczego. Wskazał, że Polska ma obowiązek zapewnienia w swojej przestrzeni usług nawigacyjnych oraz, że swoje zadania realizuje poprzez PAŻP, pobierający za usługi opłaty powiązane z kosztami ich świadczenia.

Analizując złożony wniosek pod kątem istnienia interesu społecznego, organ uznał, iż interes społeczny ZZKRL w niniejszej sprawie powinien być rozpatrywany w szerszym kontekście niż tylko interes grupy kontrolerów ruchu lotniczego i pozostałych pracowników Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, i stwierdził, że "W przedmiotowej sprawie interes społeczny powinien być utożsamiany z szeroko pojętym interes społecznym wszystkich podmiotów działających na polskim rynku transportu lotniczego, w tym także użytkowników lotnisk (użytkowników statków powietrznych w tym przewoźników lotniczych), osób korzystających z usług przewozu lotniczego, zarówno pasażerskiego jak i towarowego, a także innych podmiotów, na działalność których może mieć wpływ wysokość stawki jednostkowej opłaty terminalowej". Zauważył, iż zamiarem ZZKRL- gdyby organizacja ta była dopuszczona do postępowania - byłoby działanie na rzecz zatwierdzenia stawki jednostkowej w wysokości wnioskowanej przez PAŻP lub wyższej". Tym samym, organ stwierdził, że interesy tych podmiotów mogą być sprzeczne oraz, że nie powinno się utożsamiać interesu społecznego z interesem partykularnym ZZKRL i jego członków, a skoro tak to organizacja społeczna, jaka jest ZZKRL nie powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu.

W świetle wyżej przytoczonych poglądów orzecznictwa, które Sąd podziela nie można uznać stanowiska organu za prawidłowe. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ zbyt wąsko, a zatem nieprawidłowo zinterpretował normę art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 31 § 2 k.p.a., na której oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie można uznać za prawidłowy wyrażony przez organ w uzasadnieniu postanowienia pogląd, że "jeżeli dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie zmierza do realizacji interesu ogólnospołecznego, to należy przyjąć, iż nie ma powodu, dla którego organizacja społeczna powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w celu wykonywania racjonalnej kontroli społecznej nad postępowaniem". Nie można także uznać za słuszną takiej interpretacji, która przyjmuje, iż prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym ma tylko ta organizacja, której interes nie jest sprzeczny z interesem innej grupy. Jak wskazano w wyżej cytowanym orzeczeniu NSA, jest oczywiste, że w określonych sytuacjach interesy grup społecznych mogą być odmienne, co nie oznacza, że interes społeczny w ogóle nie istnieje. Interesu społecznego nie można postrzegać, jako kategorii uniwersalnej i wspólnej dla wszystkich grup.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd wykładni art. 31 § 1 k.p.a. rozważy zasadność żądania dopuszczenia Związku do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.