Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1542/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 710/12 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 710/12 oddalił skargę S.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że

w dniu 6 lipca 2012 r. do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wpłynął wniosek S. T. o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na żywność.

Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Poszukuje zatrudnienia. Podał, że nie posiada żadnego dochodu oraz wyjaśnił, że nie otrzymuje dochodu z prowadzenia i wydawania gazety "[...]". Do miesiąca czerwca 2012 r. wynajmował mieszkanie w C., przy ul. [...]. Natomiast od dnia 2 lipca 2012 r. wynajął mieszkanie w C., przy ul. [...] na okres jednego roku i podał, że miesięczne wydatki w okresie obowiązywania umowy wynoszą: 700 zł (czynsz i koszty najmu) oraz pozostałe opłaty eksploatacyjne. Podał, że koszty wynajmu i czynszu ww. lokalu w kwocie 700 zł miesięcznie będą opłacali jego znajomi do czasu podjęcia przez niego zatrudnienia (oświadczenie skarżącego z dnia 13 lipca 2012 r.). Natomiast pozostałe koszty związane z utrzymaniem mieszkania, tj. wodę, energię elektryczną, gaz, wywóz nieczystości i odprowadzanie ścieków będą ponoszone przez skarżącego. Dodał, że przed wprowadzeniem się do mieszkania jego znajomi wpłacili kaucję w kwocie 800 zł. W oświadczeniu z dnia 18 lipca 2012 r., podał, że czynsz w czerwcu 2012 r. w kwocie 768 zł oraz lipcu 2012 r. w kwocie 700 zł zapłacili jego znajomi.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy C. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w C. odmówił przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku okresowego od lipca 2012 r.

Organ pierwszej instancji wskazał, że otrzymana pożyczka długoterminowa w czerwcu 2012 r. w kwocie 768 zł i lipcu 2012 r. w kwocie 700 zł stanowi dochód skarżącego w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej ustawa. Dochód w tej wysokości przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, które w myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy wynosi 477 zł. Tym samym skarżący nie spełnił przesłanki dochodowej do otrzymania pomocy w formie zasiłku okresowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. T..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Le. decyzją z dnia [...] sierpnia

2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego bezpodstawnego wliczenia do dochodu pożyczki udzielonej przez znajomych wskazał, że art. 8 ust. 4 ustawy, stanowi zamknięty katalog świadczeń, których nie wlicza się do dochodu. W katalogu tym nie znajduje się pożyczka, stąd też należało ją uwzględnić przy obliczaniu dochodu skarżącego na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku okresowego.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że otrzymana pożyczka długoterminowa w czerwcu 2012 r. w kwocie 768 zł i lipcu 2012 r. w kwocie 700 zł stanowi dochód skarżącego w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy i przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, które w myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy wynosi 477 zł, zatem zasadnie organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał również, że nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organu I instancji, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa materialnego i procesowego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu S. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako naruszających art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne ustalenie dochodu oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2 ustawy poprzez działanie na szkodę skarżącego uniemożliwiając mu przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa.

Sąd wskazał, że kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej . Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Zgodnie ze wskazanym przepisem prawa, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", (...) - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Z powyższego wynika, że pomoc społeczna nie została oparta na zasadzie powszechności.

Sąd podniósł, że z treści art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są zamknięte na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Zarówno katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu pożyczki. W żadnym przepisie ustawy nie postanowiono, że kwota pożyczki nie polega zaliczeniu do dochodu bądź, że kwota ta podlega odliczeniu od dochodu.

Sąd podkreślił, że pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego. Nie ma więc znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków, albowiem pożyczka, podobnie jak kredyt, jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki (kredytu). Dlatego też należy uznać, że kwoty uzyskane z tytułu pożyczek kreują dochód, nie zmniejszając go, a więc kwoty te organ administracji publicznej winien uwzględniać przy ustalaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej.

W ocenie Sądu, mając na uwadze poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, trafnie organy rozpatrujące złożony w sprawie wniosek uznały, że otrzymana pożyczka długoterminowa w czerwcu 2012 r. w kwocie 768 zł i lipcu 2012 r. w kwocie 700 zł stanowi dochód skarżącego w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy i przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, które w myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy wynosi 477 zł. Tym samym skarżący nie spełnił przesłanki dochodowej, zatem zasadnie organy obu instancji odmówiły przyznania skarżącemu pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Wbrew zarzutom skarżącego przepisy ustawy o pomocy społecznej nie wyłączają przychodu w formie pożyczki z dochodu ustalonego jako kryterium dochodowe do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Niezasadny, zdaniem Sądu, jest także zarzut błędnego ustalenia wysokości dochodu skarżącego poprzez niepomniejszenie dochodu o kwotę alimentów. Z przepisu art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy wynika, że kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza dochód w rozumieniu tego przepisu a zatem "sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na źródło i tytuł ich uzyskania". Taka treść wskazuje na to, że chodzi o alimenty, co do których świadczenia osoba była zobowiązana w analizowanym miesiącu, które rzeczywiście świadczyła w danym miesiącu, w związku z obowiązkiem alimentacyjnym dotyczącym tego miesiąca. Skarżący zaś nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających wysokość zapłaconych alimentów.

Konkludując Sąd stwierdził, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż brak było podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego od lipca 2012 r., skoro w tym czasie miesięczny dochód skarżącego przekraczał kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Prawidłowe jest więc stanowisko obu organów orzekających w sprawie, że skarżący jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuacją życiową, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a zatem zasadna jest odmowa przyznania skarżącemu pomocy społecznej w formie wnioskowanego świadczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt 1 wniósł S.T., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że długoterminowa pożyczka stanowi przychód zaliczany jako składnik dochodu, podczas gdy pożyczka stanowi długoterminowe zobowiązanie, ewentualnie:

2) art. 8 ust. 4 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że udostępnienie mieszkania nie stanowi świadczenia w naturze.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z treści art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej w sposób jednoznaczny wynika, iż dochód stanowi suma przychodów. W tych okolicznościach zasadnicze znaczenie ma zatem zdefiniowanie pojęcia przychód. Ustawa o pomocy społecznej na własne potrzeby nie przyjmuje definicji tegoż pojęcia. W pierwszej kolejności należy zatem dokonać wykładni językowej tegoż słowa. Zgodnie z powszechnie przyjętym rozumieniem słowa "przychód" pod tym pojęciem rozumieć należy wpływ środków pieniężnych mający charakter przysporzenia majątkowego, a zatem w konsekwencji w sposób rzeczywisty zwiększający stan majątkowy. Tymczasem pożyczka ze swej natury nie jest przysporzeniem lecz zobowiązaniem. W konsekwencji jej udzielenie nie powoduje powstania w majątku pożyczkobiorcy dodatkowego aktywa lecz pasywa. Pożyczka jest bowiem świadczeniem zwrotnym, przy czym zwrotowi co do zasady podlega nie tylko kapitał, czyli kwota użyczona, lecz także odsetki od tejże kwoty.

Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, oczywistym jest, że wykładnia językowa przepisu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wyklucza możliwość interpretowania pożyczki jako przychodu podlegającego zaliczeniu do sumy dochodów. Stanowisko Sądu jakoby dopiero w ustępie 4 ww. przepisu enumeratywnie zawarte były przychody nie zaliczane do dochodu także pozostaje w sprzeczności z jego wykładnią językową. Poprzez analizę elementów katalogu można bowiem także pośrednio wywnioskować jak ustawodawca definiuje pojęcie przychodu. Wynika zaś z niej, że przychód jest wyłącznie przysporzeniem majątkowym. Każde ze świadczeń wymienionych enumeratywnie w ust. 4 jest bowiem formą świadczenia bezzwrotnego skutkującego zwiększeniem majątku.

Wskazano ponadto, że przedstawiona powyżej wykładnia przepisu art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej jest zgodna z aktualnym stanowiskiem Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Dodatkowo przemawia to zatem za przyjęciem, iż wykładnia funkcjonalna ww. przepisów zmierza do ustalenia rzeczywistego stanu majątkowego osoby starającej się o przyznanie świadczeń, nie zaś automatycznego zaliczania wszystkich środków finansowych czy też świadczeń niezależnie od ich charakteru.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 4 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, autorka skargi kasacyjnej wskazała, że skarżący otrzymuje od znajomych świadczenie w naturze w postaci zapewnienia miejsca zamieszkania. Nie otrzymuje więc pieniędzy, którymi mógłby swobodnie zarządzać. Wartość tegoż świadczenia odpowiada kwocie czynszu, tj. 700 zł. miesięcznie. Z tego też względu, w ocenie skarżącego, wartość świadczenia w naturze nie powinna podlegać zaliczeniu do dochodu, zgodnie z art. 8 ust, 4 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj.: Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie, czy zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. Wynikająca z art.183 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten jest związany wnioskiem skarżącego, wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia z art.174 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej będącej przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art.174 pkt 1 p.p.s.a., podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo został określony dochód skarżącego przez wliczenie do tego dochodu pożyczki. Wliczenie do dochodu pożyczki udzielonej skarżącemu przez jego znajomych spowodowało bowiem przekroczenie kryterium dochodowego strony i tym samym odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej.

Zacząć należy od wskazania, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej określają sposób obliczenia dochodu osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Według art.8 ust.3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Natomiast zgodnie z art.8 ust.4 wymienionej ustawy do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się:

1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;

2) zasiłku celowego;

3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;

4) wartości świadczenia w naturze;

5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych.

Z powyższych regulacji wynika, że wskazane przepisy zawierają katalog przychodów odliczanych od dochodu, jak również katalog obciążeń pomniejszających dochód. Zarówno w katalogu przychodów odliczanych od dochodu, jak też w katalogu obciążeń pomniejszających dochód ustawodawca nie wymienił pożyczki. Ponadto w żadnym innym przepisie ustawy o pomocy społecznej nie zawarto postanowienia, że kwota pożyczki nie podlega wliczeniu do dochodu.

Z tych względów Sąd I instancji nie naruszył przepisu art.8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej i trafnie wywiódł, że nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków, albowiem pożyczka, podobnie jak kredyt, jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki (kredytu). Należy zatem uznać, że kwoty uzyskane z tytułu pożyczek kreują dochód, nie zmniejszając go, a więc kwoty te organ administracji publicznej powinien uwzględniać przy ustalaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 4 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że udostępnienie mieszkania nie stanowi świadczenia w naturze. Zarzut ten jest nietrafny, gdyż skarżący złożył oświadczenie, które jest w aktach sprawy, że otrzymał pożyczkę, a nie świadczenie w naturze. Również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący kwestionował wliczenie pożyczki do dochodu.

. Wskazać także trzeba, że w orzeczeniach wydanych na gruncie obecnie obowiązującej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie przyjmuje, że w myśl przepisów ustawy o pomocy społecznej pożyczka jest wliczana do dochodu, zaś katalog odliczeń i pomniejszeń dochodu wymieniony w art.8 ust.3 i 4 jest zamknięty ( wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 700/06, publ. Lex nr 320923, wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2009, sygn. I OSK 1249/08 i z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1117/12, publ.www.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem powinien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu .