Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2733/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.T. i I.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 349/20 w sprawie ze skargi K.T. i I.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 349/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K.T. i I.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] sierpnia 2019 r.] Starosta [...] (dalej Starosta) [wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 105 [§ 1] ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej ugn) umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz K. i I.T., za pozbawienie prawa własności działki nr [...] położonej w [...] gmina [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]], uznając je za bezprzedmiotowe.

Starosta prowadził postępowanie w sprawie z wniosku K. i I.T. (dalej wnioskodawcy bądź skarżący) o ustalenie i wypłatę na ich rzecz odszkodowania za przejęte przez Gminę [...] (dalej Gmina) prawo własności działki nr [...], w miejscowości [...], gmina [...], która została wydzielona pod drogę. W toku tego postępowania Starosta zwrócił się do Wójta Gminy [...] i Powiatowego Ośrodka Dokumentacji o podanie informacji, na jakiej podstawie przedmiotowa działka została wydzielona. Oba organy wyjaśniły, że brak jest decyzji podziałowej dla tej nieruchomości. Jednocześnie Starosta pozyskał akt notarialny z dnia [...] grudnia 1999 r. Rep. A [...], na mocy którego K. i I.T. sprzedali Gminie [...] m.in. działkę nr [...] stanowiącą ich własność, przeznaczoną na cele rolnicze, za łączną kwotę 3.765 zł.

W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji uznał, że nabycie prawa własności działki przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w drodze cywilnoprawnej - umowy sprzedaży, za uzgodnioną cenę, zatem nie doszło do przejęcia nieruchomości w trybie administracyjnym o cechach przymusu. Brak jest przesłanek do wdrożenia trybu administracyjnego o ustalenie odszkodowania.

Na skutek rozpoznania odwołania skarżących, Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2019 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w dniu podpisania umowy sprzedaży działka nr [...] nadal figurowała w KW [...], co oznacza, że wniosek Gminy z 19 grudnia 1991 r. o odłączenie tej działki od ww. księgi wieczystej i przyłączenie jej do księgi wieczystej [prowadzonej dla nieruchomości] stanowiąc[ych] własność Skarbu Państwa - Gminy z przeznaczeniem pod drogę, nie został wykonany. Dopiero na mocy aktu sprzedaży strony wniosły o odłącznie z księgi wieczystej KW [...] działek będących przedmiotem sprzedaży i dołączenie ich do księgi wieczystej KW [...] z wpisem prawa własności na rzecz Gminy. Wniosek ten został wykonany, czego dowodzi zawiadomienie Sądu Rejonowego w [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z 17 lutego 2000 r., [...]. W związku z tym, że ważność czynności prawnej wynikającej z aktu notarialnego sprzedaży nie została zakwestionowana przez żadną ze stron w odpowiednim trybie, orzekające w sprawie organy były obowiązane do uwzględnienia okoliczności wynikających z tego dokumentu. Starosta próbował odnaleźć decyzję zatwierdzającą podział działki nr [...], z której powstała m.in. działka nr [...], jednak w związku z niemożliwością jej [od]nalezienia, organy oparły rozstrzygnięcie sprawy na całokształcie materiału dowodowego, jaki zdołały zgromadzić.

Wojewoda stwierdził, że w rozważanym wypadku nie było potrzeby ustalania, czy działka nr [...] przeszła na własność Gminy w wyniku decyzji podziałowej, czy na mocy ww. aktu notarialnego, bowiem małżonkowie T., otrzymali za nią uzgodnioną kwotę. Nawet jeżeli byłaby to decyzja podziałowa, to i tak nie możnaby ustalić odszkodowania w trybie administracyjnym, bo zostało ono ustalone na etapie cywilnym.

K.T. i I.T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję z [...] lutego 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję z [...] sierpnia 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności do nieruchomości.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący zarzucili naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 "ze zm.", dalej ugn), przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy niewątpliwie nastąpiło pozbawienie skarżących praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 i art. 56 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 [ze zm.], dalej ugg), oraz art. 128 ust. 1 ugn i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący wskazali, że zawarcie umowy sprzedaży nie niweluje przysługującego im prawa domagania się odszkodowania, bowiem przejście prawa własności działki nastąpiło z dniem jej wywłaszczenia pod drogę, co miało miejsce przed zawarciem umowy sprzedaży. Umowę tę należy więc uznać za zbędną, gdyż w dacie jej zawierania małżonkowie nie byli już właścicielami działki, którą rzekomo mieli sprzedać, a jednoczenie Gmina była już właścicielem działki, którą rzekomo miała kupić.

Uchybienia powyższe wynikają z faktu, że organ z naruszeniem art. 7, 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 15 tej ustawy nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności tego, kiedy i na jakiej podstawie została wydzielona działka nr [...], a także od kiedy była ona użytkowana jako droga. Wojewoda wskazał bowiem, że organ pierwszej instancji nie był w stanie ustalić decyzji, na podstawie której doszło do wydzielenia działki objętej wnioskiem, a jednoczenie sam nie podjął żadnych działań w celu wyjaśnienia okoliczności w jakich doszło do wydzielenia i wywłaszczenia tej działki. Tymczasem analiza księgi wieczystej KW [...] potwierdza, że działka nr [...] wydzielona została z przeznaczeniem pod drogę najpóźniej w dniu 19 grudnia 1991 r., bowiem już wówczas Gmina wystąpiła z wnioskiem o przepisanie tej działki do księgi wieczystej nr KW [...] obejmującej nieruchomości drogowe pozostające własnością Skarbu Państwa, powołując się właśnie na fakt drogowego przeznaczenia tej działki. Do wniosku dołączono zaświadczenie wraz z aneksem z którego wynika jasno, że działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę gminną. Skoro w dniu 19 grudnia 1991 r. działka stanowiła drogę, to bez wątpienia doszło do jej formalnoprawnego, a przynajmniej faktycznego wywłaszczenia na długo zanim stała się przedmiotem umowy sprzedaży, a zaniechanie przez Wojewodę działań wyjaśniających w zakresie terminu, od jakiego działka ta była użytkowana przez drogę, należy uznać za naruszenie przepisów procesowych. Zdaniem skarżących, nawet gdyby dowiedziono, że brak jest decyzji wydzielającej, to nadal konieczne byłoby ustalenie odszkodowania, bowiem każde działanie władcze organów skutkujące pozbawieniem właściciela prawa własności, stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn.

Decyzja z [...] lutego 2020 r. narusza art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa, gdyż błędnie uznano, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących, bowiem należy odróżnić brak przesłanek do pozytywnego dla strony załatwienia jej sprawy od bezprzedmiotowości postępowania. Gdy żądanie strony jest bezzasadne, jego rozpatrzenie winno skutkować odmową uwzględnienia wniosku, a nie umorzeniem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem II SA/Gd 349/20 na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z bezspornych okoliczności sprawy wynika, że umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego dnia [...] grudnia 1999 r., K.T. i I.T. właściciele nieruchomości - działek nr [...] i [...] objętych księgą KW [...], sprzedali Gminie [...] prawo własności tych nieruchomości za ustaloną w umowie kwotę. Orzekające w sprawie organy uznały jednocześnie, że ww. działki nigdy nie były objęte decyzją podziałową, na podstawie której nastąpiłoby ich wydzielenie i przejście na własność Gminy. Okoliczność tę kwestionują skarżący twierdząc, że w odniesieniu do działki nr [...] nastąpiło faktyczne wywłaszczenie najpóźniej z dniem 19 grudnia 1991 r., bowiem wtedy Gmina wystąpiła z wnioskiem o przepisanie tej działki do księgi obejmującej nieruchomości drogowe pozostające własnością Skarbu Państwa powołując się na fakt jej drogowego przeznaczenia. Zdaniem skarżących to, czy działka nr [...] została wydzielona w drodze decyzji administracyjnej nie ma znaczenia dla kwestii ustalenia odszkodowania, bowiem każde działanie władcze organów państwa skutkujące pozbawieniem dotychczasowego właściciela nieruchomości prawa własności stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania na mocy art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn.

Stanowiska tego Sąd I instancji nie podzielił, bowiem przedstawione przez skarżących okoliczności nie znajdują potwierdzenia w dokumentach urzędowych, takich jak akt notarialny, potwierdzający zawartą przez nich umowę sprzedaży nieruchomości i księga wieczysta dotycząca m.in. działki nr [...]. Pogląd ten nie został też zaakceptowany przez organy administracji, co skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z "2019 r. poz. 2196 ze zm." [winno być "2020 poz. 256"; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30.10.2019 r. P 1/18 nie jest relewantny], dalej kpa).

Gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (art. 105 § 1 kpa). Z bezprzedmiotowością sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, przybierającej postać decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż brak jest materialnego elementu stosunku administracyjnoprawnego.

W rozważanym wypadku elementy te wyznaczone zostały przez regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:.. 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn). Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 zd. 1 ugn). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ugn).

Kwestią sporną między stronami kontrolowanego postępowania administracyjnego była podstawa prawna przejścia prawa własności działki nr [...], które to ustalenia determinowały możliwość ubiegania się przez byłego właściciela o uzyskanie odszkodowania za odjęte prawo własności. Orzekające w sprawie organy przyjęły, że nastąpiło to na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, a więc w trybie cywilnoprawnym, zaś skarżący kwestionują skuteczność tej umowy, argumentując, że nastąpiło to znacznie wcześnie - na mocy decyzji podziałowej, a w razie jej braku - przez "faktyczne wywłaszczenie".

Oceniając zebrany materiał dowodowy w tym kontekście Sąd uznał, że nie doszło w niniejszej sprawie do wywłaszczenia działki nr [...] w następstwie wydania decyzji podziałowej. Organy ustaliły, że taka decyzja nie została wydana; skarżący takiej okoliczności nie wykazali, ani się na taką decyzję nie powoływali. Przy czym, zdaniem Sądu, wyjaśniając tę sporną kwestię organy administracji wyczerpały inicjatywę dowodową, w szczególności dokonując kwerendy zbiorów administracyjnych, będących w ich zasobach i w zasobach innych organów. Co więcej, jak można wnioskować z treści skargi, również skarżący ostatecznie nie kwestionują tego faktu, skoro wywodzą, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do "faktycznego wywłaszczenia" działki stanowiącej ich własność. Twierdzenie o nieistnieniu decyzji podziałowej potwierdza postępowanie skarżących, którzy nadal będąc właścicielami działki przystąpili w roku 1999 do aktu notarialnego. Nie sposób przyjąć, że stając do ww. aktu notarialnego sprzedaży działki na rzecz podmiotu publicznego skarżący czuli się wywłaszczeni, gdyż działali jak właściciele i do takiego ich oznaczenia w akcie nie wnosili uwag.

Wątpliwości Sądu I instancji budziła argumentacja skarżących o ich "faktycznym wywłaszczeniu", którą to okoliczność wiążą z charakterem drogowym spornej działki, abstrahując jednocześnie od dokonanych przez nich w odniesieniu do tej działki czynności prawnych, których skutków w żaden sposób nie zniweczyli. W pojęciu faktycznego wywłaszczenia mieszczą się przejawy ingerencji władzy publicznej, skutkujące naruszeniem istoty prawa własności, którym nie towarzyszy formalne odjęcie (odebranie) tego prawa. Nie budzi wątpliwości, że takiej sytuacji podmiot wywłaszczony zachowuje prawo do odszkodowania. Trudno zaakceptować pogląd o faktycznym wywłaszczeniu w sytuacji, gdy stosunki własnościowe między stronami zostały uregulowane w drodze umowy, a dopiero po wielu latach jeden z kontrahentów tej umowy kwestionuje legalność i skuteczność dokonanych ze swoim udziałem czynności prawnych, z pominięciem właściwego trybu służącego uchyleniu wynikających z nich skutków prawnych. Wbrew argumentacji skarżących sam fakt zakwalifikowania przedmiotowej działki jako drogowej, nawet przy akceptacji ich stanowiska o takim ich charakterze już w 1991 r., nie oznacza, że działka ta z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W treści skargi skarżący nie wskazując podstawy prawnej swego stanowiska twierdzą, że charakter drogowy działka miała najpóźniej 19 grudnia 1991 r., co wynika z faktu, że w tym dniu Gmina wniosła o przepisanie tej działki do księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości drogowych Skarbu Państwa. Należy zauważyć, że z wnioskiem tym nie wiązały się żadne skutki, a żądanie w nim zawarte nie zostało rozpatrzone. W szczególności nie doszło do przepisania działki nr [...] do KW nr [...], co potwierdza treść aktu notarialnego, w którym wskazano, że przedmiotowa działka obejmuje m.in. działkę nr [...]. Także w załączonym do aktu dokumencie "Opis i mapa" z 23 grudnia 1999 r. dotyczącym KW nr [...] wskazano, że współwłaścicielami działki nr [...] byli małżonkowie T. Nie ulega wątpliwości, że złożenie przez Gminę wniosku o odpisanie działki z dotychczasowej księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości osób fizycznych nie wywołało skutków, jakie wiążą z tym skarżący, w szczególności nie stanowiło "faktycznego wywłaszczenia" działki nr [...].

W skardze, argumentując swoje stanowisko w omawianej kwestii strony powołały art. 98 ust. 3 ugn (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 lutego 2000 r.), z którego wynikało, że "za działki gruntu, które przeszły na własność gminy lub co do których gmina uzyskała prawo użytkowania wieczystego, a także z tytułu wygaśnięcia tego prawa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca gmina". Sąd I instancji zauważył, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej przejścia prawa własności, a jedynie reguluje skutki odszkodowawcze tego przejścia. Gdyby podstawą prawną takiego przejścia miał być art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm., dalej pwur), z którego wynika, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, to wbrew argumentacji skargi - mogło by to dotyczyć wyłącznie dróg publicznych i co więcej - pozostających we władaniu jednostki samorządowej. Niewątpliwie tak nie było, skoro skarżący w 1999 r. zawarli umowę sprzedaży działki nr [...].

Sąd I instancji uznał, że argumentacja przedstawiona przez skarżących nie może okazać się skuteczna wobec faktu uregulowania sprawy prawa własności spornej działki przez strony w drodze czynności cywilnoprawnej, zawartej w formie aktu notarialnego, ze wszelkimi konsekwencjami tej czynności w obrocie prawnym i wobec uzyskania przez skarżących umówionej ceny za sprzedaż. Nawet podążając tokiem rozumowania skarżącego, który argumentuje, że został faktycznie wywłaszczony w 1991 r. (co zdaniem Sądu jest argumentacją chybioną), należy konsekwentnie zauważyć, że wywłaszczenie to nie zostało poprzedzone rokowaniami - protokołu rokowań nie odnalazł organ; faktu tego nie podnoszą skarżący. Decyzyjny tryb ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym - konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż w takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (wyrok NSA z 12.4.2013 r. I OSK 596/13, cbosa). Żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącego może być przedmiotem postępowania administracyjnego tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania, będącego formą ekwiwalentu za przejęte nieruchomości, nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.

W ocenie Sądu I instancji, stanowisko skarżących o wywłaszczeniu prawa własności działki nr [...] jest wadliwe. Przeczy temu zawarta dnia [...] grudnia 1999 r. umowa cywilnoprawna sprzedaży tej działki podmiotowi publicznemu, której skutków skarżący w żaden sposób nie zniweczyli. Niezależnie od tego, bez wątpienia skarżący uzyskali ekwiwalent pieniężny za przejście prawa własności spornego gruntu w wysokości ustalonej dobrowolnie z gminą w umowie, który w takiej sytuacji należałoby potraktować jako odszkodowanie. Skarżący w żaden sposób nie wykazali, by nie uzyskali ustalonej w umowie ceny za sprzedaż działki. W konsekwencji, zasadnie orzekające w sprawie organy przyjęły, że doszło do zaspokojenia interesu skarżących przez zapłatę kwoty pieniężnej za ww. działkę w drodze cywilnoprawnej. Skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Do kompetencji sądu administracyjnego czy organu administracji nie należy też ocena skuteczności umów, tym bardziej - zawieranych w formie aktu notarialnego. Podobnie, wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 kc nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 27.2.2015 r. I OSK 1292/13, Lex 1956408). Sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego, w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.

W związku z tym, jeżeli zgodnie z trafnymi ustaleniami organów, do zbycia spornych nieruchomości doszło w drodze umowy sprzedaży, a jednocześnie nastąpiła zapłata umówionej ceny, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania w drodze administracyjnej na mocy art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Nie ma tych podstaw również z tego względu, że nawet akceptując wątpliwą argumentację skarżących o faktycznym wywłaszczeniu należącej do nich działki, otrzymali oni umówione świadczenie, które w takiej sytuacji wyczerpuje funkcję odszkodowania za wywłaszczenie. W konsekwencji, zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i jako takie podlegało umorzeniu.

Jako niezasadne Sąd I instancji ocenił zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa przez niewyjaśnienie charakteru spornej działki jako drogi dostępnej dla nieograniczonego kręgu osób. Okoliczności te nie miały znaczenia dla niniejszej sprawy, a w szczególności w żaden sposób nie mogły wpłynąć na odmienną ocenę zasadności wniosku skarżącego o odszkodowanie.

W tak ustalonych okolicznościach Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Nie znajdują uzasadnienia zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, to zaś umożliwiło organom ustalić nie budzący wątpliwości stan faktyczny. W tym stanie rzeczy wykluczona była możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt w trybie administracyjnym, jak domagał się tego skarżący. Organy administracji obowiązane były do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, co też prawidłowo uczyniły.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego był uprawniony dyspozycją art. 119 pkt 2 ppsa, gdyż wniosek w tej sprawie złożyły wszystkie występujące w sprawie strony.

Skargę kasacyjną wywiedli K.T. i I.T., reprezentowani przez adw. K.L., zaskarżając wyrok II SA/Gd 349/20 w całości, zarzucając wyrokowi rażące naruszenie:

1. art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ppsa polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu czego wyrazem jest nierozpoznanie zarzutu podniesionego w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, a dotyczącego bezpodstawnego umorzenia postępowania w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy;

2. art. 151 ppsa polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa polegające na jego niezastosowaniu, czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi mimo zaistnienia rażącego naruszenia prawa jakim było wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, mimo że sprawa podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, które to uchybienie skutkowało pozbawieniem strony skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy;

3. art. 151 ppsa polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa polegające na ich niezastosowaniu, czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi, mimo że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności o istotnym znaczeniu da rozstrzygnięciu sprawy: 3.1. kiedy i na jakiej podstawie doszło do wydzielenia działki nr [...]; 3.2. od kiedy działka nr [...] wykorzystywana była jako droga i jaki był charakter tej drogi (czy była to droga dostępna dla nieograniczonego kręgu osób);

4. art. 151 ppsa polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa polegające na ich niezastosowaniu, czego wyrazem jest: 4.1. pominięcie tego, że Gmina [...] już w dniu 19 grudnia 1991 r. złożyła wniosek o odłączenie działki nr [...] z księgi wieczystej nr KW [...] i przepisanie jej do księgi wieczystej nr KW [...] obejmującej nieruchomości drogowe stanowiące własność Skarbu Państwa wskazując przy tym wyraźnie, że działka ta stanowi drogę gminną; 4.2. błędne ustalenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do negocjacji przewidzianych w treści art. 98 ust. 3 ugn podczas gdy do akt niniejszej sprawy złożono odpis zaproszenia do negocjacji jakie w dniu 16 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie wystosował do Wójta Gminy [...] oraz uwierzytelniony odpis odpowiedzi organu z 17 grudnia 2018 r., z której wynika jednoznacznie, że odmawia on udziału w rokowaniach.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej - na wypadek nieuwzględnienia zarzutów sformułowanych powyżej, skarżący kasacyjnie zarzucili wyrokowi rażące naruszenie prawa materialnego: 5. art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ewentualnie w zw. z art. 128 ust. 1 ugn, a ewentualnie w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127) przez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie mimo, że niewątpliwym jest, że w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące w dacie wywłaszczenia działki nr [...] przepisy przewidywały jego ustalenie (art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ugg, art. 128 ugn a także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać sprawy w innym składzie - innemu sądowi; zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie [zwrotu] kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie zrzekł się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.

Gmina [...], reprezentowana przez r. pr. A.L. wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej; przyznanie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik uczestnika zrzekł się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty naruszenia art. 151 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa (wskazanym jako normę dopełnienia samoistnie, jak i w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa; zarzut 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej i s. 5 akapit 2 skargi kasacyjnej) okazały się niezasadne. Starosta prawidłowo poszukiwał decyzji o podziale nieruchomości, w oparciu o którą mogło dojść do wydzielenia działki nr [...], zarówno zwracając się ze stosownym zapytaniem do Wójta Gminy [...], jak i do właściwego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji, na jakiej podstawie działka nr [...] została wydzielona. Oba te organy wyjaśniły, że brak jest decyzji podziałowej dla tej nieruchomości.

Sąd I instancji trafnie zaaprobował to, że organy obu instancji, prawidłowo dały wiarę dowodom z dokumentów i odpisów dokumentów, zebranych w postępowaniu (art. 80 kpa), przeto zbędne było prowadzenie dalszych dowodów w sprawie. Wypis aktu notarialnego z [...] grudnia 1999 r. Repertorium A numer [...] (mający charakter dokumentu urzędowego; art. 244 § 1 kpc; T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 336-337, uw. 4; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 527 nb 5), został prawidłowo oceniony przez organy obu instancji (art. 80 kpa). W doktrynie trafnie wskazuje się, że organ administracji publicznej nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym (B. Adamiak - op. cit. s. 529, nb 6). W umowie sprzedaży z [...] grudnia 1999 r. (dalej Umowa) "Strony oświadczyły zgodnie, że w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] dla nieruchomości położonej w [...], obejmującej działki: nr [...]..., nr [...]... i nr [...]... łącznego obszaru 1.44,80 ha... wpisani są jako współwłaściciele po połowie: I. i K.T. na prawach wspólności ustawowej oraz I.T.... (§ 1 Umowy). "I. i K.T. sprzedają z nieruchomości objętej księgą wieczystą Kw nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] działki: nr [...] i nr [...] łącznego obszaru 0.12,55 ha..., za cenę 3.765... złotych - Gminie [...], a ... działająca w imieniu i na rzecz Gminy [...] oświadcza, że powyższe za podaną cenę kupuje. Nabycia nieruchomości Gmina [...] dokonuje do gminnego zasobu nieruchomości stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Cena sprzedaży zostanie zapłacona sprzedającym do dnia 31 grudnia 1999 roku..." (k. 168-169 akt administracyjnych). Trafnie Sąd I instancji aprobował ocenę zebranych w sprawie dowodów - odpisu wniosku Wójta Gminy [...] z 19 grudnia 1991 r. do Państwowego Biura Notarialnego w [...], w którym nie powołano się na ostateczną decyzję podziałową, do której dołączono wyłącznie mapkę ewidencyjną dotyczącą działki nr [...], który to wniosek nie doprowadził do odłączenia nieruchomości obejmującej działkę nr [...] z księgi wieczystej KW nr [...] i dołączenia tej działki do KW nr [...]; we wniosku tym Wójt wskazał, że "Działka w/w stanowić będzie drogę gminną", [nie zaś że "jest drogą gminną"]; zawiadomienia z 17 lutego 2000 r. [...] Sądu Rejonowego z [...] o odłączeniu działek nr [...] i [...] z księgi wieczystej KW nr [...] i dołączeniu ich do księgi wieczystej KW nr [...], z wpisem prawa własności na rzecz Gminy [...], w wykonaniu wniosku zawartego w § 7 aktu notarialnego Repertorium A numer [...]. O tym, że I.T. miał w dniu 20 października 1999 r. świadomość, że jest współwłaścicielem działki nr [...], dla której była prowadzona KW [...], świadczy to, że wnioskiem z tej daty zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie postanowienia o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego dla nieruchomości "działka nr [...]... będącą moją własnością", a działkami nr [...].

Wszystkie te dowody prowadzą do wniosku, że aż do dnia [...] grudnia 1999 r. I.T. i K.T. byli współwłaścicielami działki nr [...]. Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia zaskarżoną decyzją zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Wojewoda nie miał obowiązku zbierania z urzędu dalszych dowodów, skoro zebrany w sprawie materiał okazał się dostateczny do jej rozstrzygnięcia (odpowiednio - wyrok SN z 8.7.1980 r. I CR 75/80, OSNC 1981/2-3/36, akceptowany przez K. Piaseckiego w: red. J. Jodłowski, K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989, t. 2, s. 411, uw. 1). Skarga kasacyjna opiera się na głównym założeniu, że "działka o nr ewidencyjnym [...], która najpóźniej w dniu 19 grudnia 1991 roku była wykorzystywana przez Gminę [...] jako droga gminn[a] dla nieograniczonego kręgu osób" (s. 4 akapit 1 skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej przeinacza treść odpisu wniosku Wójta z 19 grudnia 1991 r. do PBN - Wójt nie podaje, że działka nr [...] jest drogą gminną ani że jest wykorzystywana jako droga gminna, lecz jedynie że "będzie drogą gminną" - w bliżej nieokreślonej przyszłości.

Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenia dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak - op. cit., s. 85, nb 8; s. 542-543 nb 1, 2). Dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy nie miało istotnego znaczenia dla sprawy (art. 78 § 1 kpa) to, kiedy i na jakiej podstawie doszło do wydzielenia działki nr [...], ani od kiedy działka nr [...] była wykorzystywana jako droga ani jaki był charakter tej drogi, skoro brak jest dowodów wskazujących na wydanie decyzji na podstawie art. 10 ust. 3 ugg, a prawidłowo ocenione dowody prowadzą do wniosku, że Gmina nabyła własność działki nr [...] w drodze normalnej umowy cywilnoprawnej z [...] grudnia 1999 r., w formie aktu notarialnego, na ogólnych zasadach prawa cywilnego. Wbrew zarzutowi, Sąd nie pominął tego, że Gmina dnia 19 grudnia 1991 r. wniosła o odłączenie działki nr [...] z księgi wieczystej nr KW [...] i przeniesienie jej do księgi wieczystej nr KW [...] "/własność: Skarb Państwa - Urząd Gminy w [...]/". Przeciwnie - Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że "z wnioskiem tym nie wiązały się żadne skutki, a żądanie w nim zawarte nie zostało rozpatrzone. W szczególności nie doszło do przepisania działki nr [...] do KW nr [...], co potwierdza treść aktu notarialnego...". Sąd trafnie też odniósł się do argumentu skarżących, że zostali faktycznie wywłaszczeni w 1991 r. "(co zdaniem sądu jest argumentacją chybioną)". Sąd I instancji nie ustalał, że "nie doszło do negocjacji przewidzianych w treści art. 89 ust. 3 ugn", lecz trafnie wskazał, że uregulowanie prawa własności działki nr [...] w drodze czynności cywilnoprawnej, wobec uzyskania umówionej ceny sprzedaży, wykluczało możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego dla ustalenia odszkodowania. Wystąpienie przez profesjonalnego pełnomocnika z zaproszeniem do negocjacji dnia 16 listopada 2018 r. było zatem bezprzedmiotowe i trafnie uznane pismem z 17 grudnia 2018 r. Kierownika Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Środowiska Urzędu Gminy [...] uznane za niezasadne.

Zarzut naruszenia art. 151 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Trafnie Sąd I instancji uznał, że skoro nie doszło do pozbawienia skarżących praw do nieruchomości w rozumieniu art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, wobec jej sprzedaży przez skarżących Gminie zwykłą umową cywilnoprawną, za umówioną cenę sprzedaży, to postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, wobec braku istotnego elementu materialnego stosunku prawnego, jako bezprzedmiotowe od początku, należało umorzyć (Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 664, nb 7). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że "nawet akceptując wątpliwą argumentację skarżących o faktycznym wywłaszczeniu należącej do nich działki – otrzymali ono umówione świadczenie, które w takiej sytuacji wyczerpuje funkcję odszkodowania za wywłaszczenie... zainicjowane wnioskiem skarżąc[ych] postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i jako takie podlegało umorzeniu". Czyni to zarzut naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ppsa chybionym.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ewentualnie w zw. z art. 128 ust. 1 ugn, a ewentualnie w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127) przez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie mimo, że w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące w dacie wywłaszczenia działki nr [...] przepisy przewidywały jego ustalenie (art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ugg, art. 128 ugn a także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, niewadliwe ustalenia faktyczne, dokonane przez organy obu instancji, prawidłowo aprobowane zaskarżonym wyrokiem, nie wskazują na naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej jako wzorce kontroli przepisów materialnoprawnych. Skoro nie doszło do wydania decyzji podziałowej, działka nr [...] nie przeszła na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna i skarżący nie uzyskali prawa do odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 10 ust. 3 i 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm.). W kontrolowanej sprawie nie doszło do wywłaszczenia własności nieruchomości (ani w oparciu o normy ustawowe, ani w znaczeniu faktycznym) i nie zachodziła potrzeba wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu (art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2020 r. poz. 65, w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946).

Ustrojodawca wskazał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

Zagadnieniem pojęcia słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (j.t. Dz. U. z 1976 r. nr 7 poz. 36 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 75 poz. 444), dalej dawna Konstytucja, Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8.5.1990 r. K 1/90, OTK 1990/1/2; 19.6.1990 r. K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (cz. III uzasadnienia).

W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20.7.2004 r. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej wyrok SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r. K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r. K 1/91, OTK 1991/1/4).

Skoro skarżący uzyskali w wyniku zawarcia z Gminą zwykłej umowy sprzedaży, umówioną cenę za przedmiotową nieruchomość, nie mogą skutecznie oczekiwać uzyskania odszkodowania za tę nieruchomość, rozumianego jako ekwiwalent wartości nieruchomości. Do majątku skarżących, w miejsce prawa własności przedmiotowej nieruchomości weszła cena tej nieruchomości, uzyskana w wyniku zawarcia zwykłej, cywilnoprawnej umowy sprzedaży.

Skoro zarzut naruszenia prawa materialnego i zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne, to Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Wniosek uczestnika postępowania - Gminy [...] - o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego należało oddalić, bowiem nie zostały spełnione przesłanki art. 204 ppsa.