Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 249/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art.8 par. 1, art. 24 par. 1 pkt 5, art. 127 par. 3, art. 145 par.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant referent Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], Komendant Główny Policji (dalej także: "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej jako: "k.p.a."), art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 360), a także § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 947), w wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nakazującą M.B. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") opróżnienie wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami kwatery tymczasowej nr [...] przy [...] w [...] - utrzymał w mocy w/w decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r.

Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji została wydana w następującym stanie faktycznym.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. Komendant Główny Policji przeniósł z urzędu skarżącą M.B. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Głównej Policji.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2004 r. skarżąca wystąpiła do organu o przydział tymczasowej kwatery.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Komendant Główny Policji przydzielił skarżącej tymczasową kwaterę nr [...] przy [...] w [...].

Na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Komendanta Głównego Policji skarżąca została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2021 r.

Mając na uwadze powyższe, Komendant Główny Policji - działając na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. - wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia tymczasowej kwatery nr [...] przy [...] w [...].

O wszczęciu powyższego postępowania organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. powiadomił skarżącą, pouczając ją w treści zawiadomienia o możliwości skorzystania z przysługujących jej praw, w tym prawie do czynnego udziału w postępowaniu.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Komendant Główny Policji - działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów - decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], nakazał skarżącej opróżnienie wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami kwatery tymczasowej nr [...] przy [...] w [...] (pkt 1 decyzji) oraz nakazał przekazanie opróżnionej tymczasowej kwatery dysponentowi - Komendantowi Głównemu Policji (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że lokal nr [...] przy [...] stanowi własność [...] i w chwili obecnej pozostaje w dyspozycji Komendanta Głównego Policji na podstawie Porozumienia zawartego w dniu [...] marca 2020 r. z Miastem [...] w sprawie przekazania do dyspozycji Komendanta Głównego Policji lokali stanowiących własność [...] z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Komendy Głównej Policji.

W konsekwencji, jak stwierdził organ, oznacza to, że decyzje o jego przydziale i opróżnieniu wydaje Komendant Główny Policji na podstawie obowiązujących przepisów, które w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku zajmowania lokalu przez osoby bez tytułu prawnego.

Organ wskazał, że zgodnie z § 13 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., opróżnienie tymczasowej kwatery następuje m.in. w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji.

Wskazując z kolei na przepis § 14 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., organ zauważył, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie opróżnienia tymczasowej kwatery jest Komendant Główny Policji, jako dysponent lokalu.

Mając na względzie dokonane w sprawie ustalenia, organ stwierdził, że skarżąca od dnia [...] stycznia 2021 r. nie jest funkcjonariuszem Komendy Głównej Policji, co tym samym - zdaniem organu - dawało podstawę do nakazania skarżącej opróżnienia wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami spornej kwatery tymczasowej i przekazania opróżnionej kwatery tymczasowej Komendantowi Głównemu Policji, jako dysponentowi tej kwatery.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. skarżąca wniosła do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komendant Główny Policji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a także § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów - decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], nakazującą skarżącej opróżnienie kwatery tymczasowej.

W uzasadnieniu wydanej decyzji, Komendant Główny Policji - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - stwierdził, że realizując wniosek skarżącej o przydział kwatery tymczasowej, wydał w dniu [...] maja 2004 r. stosowną decyzję w przedmiocie przydzielenia kwatery tymczasowej i tym samym, zgodnie ze swoimi możliwościami, zaspokoił potrzebę mieszkaniową funkcjonariuszki na okres pełnienia służby w Policji. Niemniej jednak, jak zauważył organ, jak sama nazwa wskazuje, kwatera tymczasowa przydzielana jest na czas służby celem umożliwienia realizacji obowiązków wynikających z istoty służbowych zobowiązań w danym miejscu. Komendant Główny Policji stwierdził zatem, że w momencie zwolnienia policjanta ze służby, w myśl przepisów, zobowiązany jest on do opróżnienia kwatery tymczasowej.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżąca M.B., reprezentowana przez adwokata, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2021 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skarżąca zarzuciła organowi:

1) naruszenie przepisów art. 162 k.p.a. oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, a także art. 7 k.p.a. - polegające na:

- oparciu obu spornych decyzji o opróżnieniu kwatery na stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o przyznaniu kwatery z pominięciem wymaganej prawem formy decyzji o wygaśnięciu decyzji;

- wydaniu obu spornych decyzji bez podstawy faktycznej z uwagi na przywołaniu w ich uzasadnieniu rzekomego wygaszenia decyzji o przyznaniu kwatery, podczas gdy w rzeczywistości decyzja o przyznaniu lokalu mieszkalnego przyznanego stronie nie wygasła z uwagi na nabycie przez stronę uprawnień emerytalnych;

2) naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z udziałem pracownika organu administracji publicznej podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której pracownik ten brał udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że zgodnie z wykładnią przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyznanie kwatery tymczasowej zgodnie z przysługującymi normami zaludnienia, w przypadku gdy policjant posiada prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, stanowi w istocie realizację prawa do lokalu mieszkalnego.

Strona skarżąca podniosła, że w toku postępowania, na podstawie akt sprawy, organ nie wykazał, iż została spełniona ustawowa przesłanka do przyznania skarżącej tymczasowej kwatery, która może być przydzielona wyłącznie zgodnie z art. 88 ust. 2 oraz art 96 ust. 4 i 5 ustawy o Policji. Skarżąca wskazała, że lokal, który został jej przydzielony spełnia wymogi lokalu mieszkalnego. Ponadto, strona skarżąca zauważyła, że koszty najmu lokalu oraz miesięczne opłaty za świadczenie usług związanych z eksploatacją tego mieszkania, jak i również w umowie najmu posłużono się określeniem "Lokal mieszkalny".

W tej sytuacji, powołując się na wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 842/10, strona skarżąca zwróciła uwagę, że w przypadku kwater tymczasowych nie zawiera się umów najmu oraz nie opłaca się czynszu. Jednocześnie, skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu do wyżej wymienionego wyroku NSA podkreślił, iż w sytuacji, gdy policjantowi w służbie stałej, który nie posiada lokalu mieszkalnego, przydzielono kwaterę tymczasową a nie lokal mieszkalny, to taka decyzja w rażący sposób narusza prawo. Strona skarżąca stwierdziła, że w analogicznej sytuacji WSA w Warszawie w orzeczeniu wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Wa 2088/12 wskazał, iż okoliczności faktyczne i prawne, o których mowa powyżej, stanowiły w istocie realizację prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, a zatem poprzez przydział kwatery tymczasowej zostało, choć ułomnie, zrealizowane ustawowe prawo do lokalu mieszkalnego wynikające z przepisu art. 88 ust 1 i art. 90 ustawy o Policji. Ponadto, strona skarżąca zauważyła, że powyższe orzecznictwo znalazło odzwierciedlenie również w opinii prawnej wydanej przez Zespół Radców Prawnych Biura Logistyki Komendy Głównej Policji dnia [...] stycznia 2012 r.

Niezależnie od powyższych zarzutów, strona skarżąca stwierdziła, że podkreślenia wymaga przede wszystkim fakt, iż w wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. brał udział pracownik organu, który również sporządził decyzję z dnia [...] lipca 2021 r., co do której strona skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie. Otóż, jak zauważyła skarżąca, [...] A.K., będąc Dyrektorem Biura [...] Policji Komendy Głównej Policji, podpisał się z upoważnienia Komendanta Głównego Policji pod obiema decyzjami administracyjnymi wydanymi w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a., które polegało na wydaniu zaskarżonej decyzji z udziałem pracownika organu administracji publicznej podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał wcześniej udział w wydaniu decyzji podlegającej ocenie. Tymczasem, jak zauważyła skarżąca, ratio legis rozwiązania zwartego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest niedopuszczenie do sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu spornej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Skarżąca podniosła, że ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że ewentualne wyłączenie stosowania przedmiotowego przepisu może dotyczyć jedynie organu monokratycznego w randze ministra. Strona wskazała, że osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (strona powołała się w tym miejscu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie sygn. akt II SA/Wa 659/11). Taki wyjątek, jak zauważyła skarżąca, nie dotyczy jednak Komendanta Głównego Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, organ wskazał, że skarżąca, która pełniła służbę w Komendzie Głównej Policji do dnia [...] stycznia 2021 r., zobowiązana była do rozliczenia się z zajmowanej kwatery tymczasowej. Organ zaznaczył, że zarówno z powołanej w toku postępowania decyzji o przydziale kwatery tymczasowej, jak i z przepisów resortowych wyraźnie wynika, że tymczasową kwaterę policjant otrzymuje tylko na czas pełnienia służby w danej jednostce.

W tej sytuacji, organ uznał, że z uwagi na ustanie przesłanki uprawniającej do zajmowania przydzielonej kwatery tymczasowej, zachodziła postawa do wydania zaskarżonej decyzji nakazującej opróżnienie wspomnianej kwatery tymczasowej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu strony skarżącej, która zwracała uwagę na wniosek o przekształcenie zajmowanej tymczasowej kwatery na lokal mieszkalny, Komendant Główny Policji podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie opróżnienie zajmowanej kwatery, a nie przekształcenie jej w lokal mieszkalny. Organ zauważył, że zajmowane przez stronę skarżącą mieszkanie ma status tymczasowej kwatery i o taki przydział ubiegała się sama zainteresowana, będąc funkcjonariuszką Policji. Organ wskazał bowiem, że we wniosku z dnia [...] stycznia 2004 r. skarżąca wystąpiła do Zastępcy Komendanta Głównego Policji z prośbą o przydział kwatery tymczasowej. Prośba ta, jak podniósł organ, została rozpatrzona pozytywnie i decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nastąpił przydział tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...] na czas pełnienia służby w Komendzie Głównej Policji. W tej sytuacji, zdaniem organu, z chwilą, gdy strona skarżąca przestała spełniać przesłanki uprawniające do zajmowania tymczasowej kwatery, zobowiązana była do jej opróżnienia. Organ zauważył ponadto, że właścicielem wspomnianego lokalu pozostaje [...]. Organ podniósł, iż na mocy zawartego z [...] porozumieniem w sprawie przekazania do dyspozycji Komendanta Głównego Policji lokali stanowiących własność [...] z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Komendy Głównej Policji, wspomniany wyżej lokal przeznaczony został przez władze miasta do czasowego zamieszkiwania funkcjonariuszy Komendy Głównej Policji i tylko w takim zakresie podlega dyspozycji Komendanta Głównego Policji.

Organ stwierdził, że realizując wniosek skarżącej o przydział kwatery tymczasowej, przydzielił wspomnianą kwaterę tymczasową i tym samym, zgodnie ze swoimi możliwościami, zaspokoił potrzebę mieszkaniową funkcjonariuszki na okres pełnienia służby w Policji. Jednakże, jak zauważył organ, kwatera tymczasowa przydzielana jest na czas służby celem umożliwienia realizacji obowiązków wynikających z istoty służbowych zobowiązań w danym miejscu. W tej sytuacji, jak stwierdzi organ, w momencie zwolnienia policjanta ze służby, w myśl obowiązujących przepisów jest on zobowiązany do opróżnienia spornej kwatery tymczasowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga M.B. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] nakazującą stronie skarżącej opróżnienie wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami kwatery tymczasowej nr [...] przy [...] w [...] - narusza w sposób istotny przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bowiem, że pracownik organu, wydając z upoważnienia Komendanta Głównego Policji decyzję administracyjną z dnia [...] listopada 2021 r., dopuścił się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia wyraźnej regulacji prawnej zabraniającej udziału w sprawie pracownikowi organu, który wcześniej brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Należy zauważyć, iż przepisy prawa procesowego zawierają cały system gwarancji procesowych, których podstawowym celem jest zagwarantowanie bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Do owych gwarancji zaliczyć należy m.in. ustanowioną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, czy też przewidzianą w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa.

Urzeczywistnianiu powyższych zasad służy również instytucja wyłączenia pracownika, która stanowi jedną z fundamentalnych gwarancji zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy wykonywaniu kompetencji realizacji zadań publicznych.

Konstrukcja prawna instytucji procesowej wyłączenia pracownika nie może wprawdzie prowadzić do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa, niemniej jednak, uznać trzeba, iż przepisy o wyłączeniu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, jak również do eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Z założenia regulacje te mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (por. m.in. W. Chróścielewski /w:/ Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2002 r., s. 12; podobnie: K. Kaszubowski, M. Miłosz, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, GSP-Prz.Orz. 2008/3/25-36).

Ratio legis wprowadzenia do Kodeksu postępowania administracyjnego instytucji wyłączenia leży w potrzebie zapewnienia bezstronności działania organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Organ, którego władztwu powierzono decydowanie o uprawnieniach i obowiązkach podmiotu umiejscowionego poza strukturą administracji publicznej - strony postępowania administracyjnego, zobowiązany jest do przestrzegania w swym działaniu zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 i 7 k.p.a.), zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 in medio k.p.a.). Ponadto, zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organ winien działać w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, zaś warunkiem podstawowym kształtowania relacji na płaszczyźnie zaufania będzie przekonanie obywateli o bezstronności działania administracji (por. K. Celińska-Grzegorczyk /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, t. 1 komentarza do art. 24 k.p.a. oraz powołane tam poglądy nauki i orzecznictwo).

Nie ulega wątpliwości, że zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie wskazuje się, że pracownik organu administracji publicznej winien w postępowaniu administracyjnym działać w sposób "nieskazitelny", a więc instytucja wyłączenia ma charakter gwarancyjny (służąc realizacji wymienionych wyżej wartości; zob. m.in. L. Klatt-Wertelecka, Glosa do uchwały NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12; podobnie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 840/11).

Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., od udziału w sprawie obligatoryjnie powinien być wyłączony pracownik organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Przyjmuje się, że przepis ten nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 5, poz. 82; LEX nr 579940).

Należy zatem a contrario przyjąć - na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale NSA - że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję, objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko stanowi realizację idei zapewnienia bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ta właśnie idea - w postępowaniu przekładająca się na zasadę bezstronności i będącą wyrazem tej zasady instytucją wyłączenia pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, w której wydawał już decyzję czy też postanowienie - legła u podstaw założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i następnie - przyjętych przez NSA podczas wydawania cytowanej wyżej uchwały.

Trudno uznać za bezstronnego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydaną przez siebie decyzją, czy też postanowieniem. Nawet, jeżeli we własnym odczuciu pracownik ten obiektywnie ocenia zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w odczuciu wnioskodawcy bez wątpienia posiada już określony stosunek do stron i przekonanie co do sposobu załatwienia sprawy. Z tej przyczyny uznać należy, iż wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności - przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie.

Nie ulega wątpliwości, że celem wyłączenia pracownika jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia to, czy pracownik brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 k.p.a. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (por. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, t. 9 komentarza do art. 24 k.p.a.).

Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., wydanym w sprawie sygn. akt P 57/07 (OTK-A z 2008 r. nr 10, poz. 178), zwrócił uwagę, że: "Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA z 2007 r. nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji". Jednocześnie, Trybunał Konstytucyjny podniósł w przedmiotowym wyroku, że "(...) Mniejsze znaczenie w odczuciu społecznym (brak obiektywizmu) może mieć decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może wpływać także negatywnie na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej" (podobne: M. Wojtuń /w:/ Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023, t. 7 komentarza do art. 24 k.p.a.).

Nie ulega wątpliwości, że przez udział pracownika w postępowaniu (w wydaniu zaskarżonej decyzji) należy rozumieć zarówno sytuację, w której pracownik ten podpisał zaskarżoną decyzję, jak i sytuację, gdy pracownik ten dokonywał czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji (por. m.in. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, t. 8 komentarza do art. 24 k.p.a. i powołany tam wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 242/11, LEX nr 821359; podobnie: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, komentarz do art. 24, t. 9 komentarza do art. 24 k.p.a. i przywołane tam poglądy nauki oraz orzecznictwo).

W tej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2021 r. została wydana z upoważnienia Komendanta Głównego Policji przez tego samego pracownika (vide: [...] A.K., Dyrektor Biura [...] Policji Komendy Głównej Policji), który orzekał wcześniej, wydając sporną decyzję z dnia [...] lipca 2021 r., to - zdaniem Sądu - należało uznać, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji, jako obarczonej istotną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a.

W tej sytuacji, przyjąć należy, że ponownie rozpoznając sprawę, Komendant Główny Policji zobowiązany będzie usunąć wskazane wyżej uchybienie, a następnie - merytorycznie oceni wniosek strony skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, pamiętając jednocześnie, że istotą ponownego rozpoznania sprawy jest powtórne zbadanie sprawy, w szczególności rozpatrzenie wszystkich zarzutów strony skarżącej składającej wniosek w tym przedmiocie.

W ocenie Sądu, jeżeli po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzję wydaje ta sama osoba, która wydawała decyzję pierwotnie, trudno mówić o dokonaniu należytej i pełnej kontroli spornej decyzji. Stąd istotne znaczenie ma, aby podlegające ponownemu rozpoznaniu rozstrzygnięcie zostało wydane przez inną osobę, która będzie mogła dokonać całkowicie samodzielnej (choć niekoniecznie odmiennej) oceny sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.