Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 382/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 marca 2022 r. nr SKO 4115.336.2021 w przedmiocie opłaty z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej oddala sprzeciw. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 25 marca 2022 r. nr SKO 4115.336.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania R.G. w imieniu którego działa kurator J.G., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 21 września 2021 r. nr WPS.4137.1394.2021.USTAL-NZ i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 2 grudnia 2020 r. nr WPS.4137.2288.2020.USTAL-NZ Prezydent Miasta Łodzi ustalił wysokość opłaty wnoszonej przez R.G. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...] w kwocie 1487,50 zł w okresie od dnia przyjęcia do placówki tj. od 8 lipca 2020 r., w wysokości 1837,50 zł w okresie od 1 października 2020 r.

Postanowieniem z 21 września 2021 r. nr WPS.4137.2288.2020.USTAL-NZ.POST Prezydent Miasta Łodzi wznowił z urzędu postępowanie w powyższej sprawie, z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności, nieznanych organowi w chwili wydawania pierwotnej decyzji, a mianowicie przyznania R.G. od dnia 1 kwietnia 2018 r. renty rodzinnej.

Decyzją z 21 września 2021 r. nr WPS.4137.1394.2021.USTAL-NZ Prezydent Miasta Łodzi uchylił swoją wcześniejszą decyzję z 2 grudnia 2020 r. nr WPS.4137.2288.2020.USTAL-NZ i ustalił wysokość opłaty z tytułu pobytu R.G. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...] w wysokości 2 329,78 zł miesięcznie od dnia przyjęcia do placówki do 30 września 2020 r., w kwocie 2 679,78 zł miesięcznie w okresie od 1 października 2020 r. do 31 lipca 2021 r. oraz w kwocie 3 328,43 zł miesięcznie w okresie od 1 sierpnia 2021 r. Organ wskazał, że dokonał ponownego przeliczenia dochodu R.G., z uwzględnieniem świadczeń należnych z tytułu przyznanej renty i w konsekwencji tego dokonał zmiany wysokości opłaty, która zależy wprost od wysokości uzyskiwanych dochodów.

Od powyższej decyzji odwołał się J.G. - kurator ubezwłasnowolnionego częściowo R.G., który wskazał, że bieżący dochód R.G. powinien być pomniejszony o kwotę 800 zł z tytułu wynajmu mieszkania, umowa najmu została bowiem rozwiązana z dniem 31 sierpnia 2021 r. Dochód z tytułu najmu powinien też być pomniejszony o kwotę należnego podatku w wysokości 80 zł miesięcznie. Jego zdaniem uzyskane świadczenie z ZUS zostało wywalczone po wieloletnim procesie i stanowi kapitał, który powinien być przeznaczony na rehabilitację R.G., zlecaną przez lekarzy specjalistów.

Powołaną na wstępie decyzją z 25 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 107 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 – dalej w skrócie "k.p.a."), w związku z art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 i art. 64, w zw. z art. 8 ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 – dalej w skrócie "u.p.s."), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Łodzi.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszym rzędzie przywołał regulacje art. 60 ust. 1, ust. 2, ust. 2a, ust. 2b i 2c, art. 61 ust. 2d, 2e, 2f, ust. 3 u.p.s., a następnie wyjaśnił, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje bądź zawarta przez te osoby umowa bądź też - w razie jej braku - decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Przepisy art. 8 ust. 3, ust. 4a, ust. 11, ust. 12 u.p.s. wskazują zasady wedle których wyliczany jest dochód rodziny.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odwołując się do zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, że decyzją z 18 listopada 2019 r. nr WPS.4137.525.2019.SK-MŁ Prezydent Miasta Łodzi skierował R.G. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych psychicznie.

Decyzją z 18 listopada 2019 r. nr WPS.4137.1884.2019.USTAL-NZ Prezydent Miasta Łodzi ustalił opłatę R.G. w kwocie 288,06 zł miesięcznie od dnia przyjęcia do placówki.

Decyzją z 8 lipca 2020 r. nr WPS.4137.163.2020-UM-MŁ Prezydent Miasta Łodzi umieścił R.G. w Domu Pomocy Społecznej przy ulicy [...] w Ł.

Decyzją z 8 lipca 2020 r. nr WPS.4137.1382.2020-USTAL-NZ zmieniono decyzję z 18 listopada 2019 r. nr WPS.4137.1884.2019.USTAL-NZ, ustalając wysokość opłaty za pobyt R.G. we wspomnianej wyżej placówce w kwocie 660,10 zł miesięcznie od dnia przyjęcia do placówki.

Postanowieniem z 2 grudnia 2020 r. nr WPS.4137.1382.2020.USTAL-NZ.POST Prezydent Miasta Łodzi wznowił z urzędu postępowanie zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z 8 lipca 2020 r. nr WPS.4137.1382.2020-USTAL-NZ zmieniającej decyzję z 18 listopada 2019 r. nr WPS.4137.1884.2019.USTAL-NZ z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności, nieznanych organowi w dniu wydawania decyzji. Jak bowiem ustalono od kwietnia 2020 r. R.G. uzyskiwał dodatkowy dochód w postaci alimentów od ojca, jak również z tytułu najmu lokalu mieszkalnego, które to dochody nie były uwzględnione przy wyliczeniu wysokości należnej opłaty.

Decyzją z 2 grudnia 2020 r. nr WPS.4137.2288.2020.USTAL-NZ Prezydent Miasta Łodzi uchylił swoją wcześniejszą decyzję z 8 lipca 2020 r. nr WPS.4137.1382.2020-USTAL-NZ i ustalił wysokość opłaty w kwocie 1487,50 zł miesięcznie od dnia przyjęcia do placówki tj. od 8 lipca 2020 r. oraz w wysokości 1837,50 zł miesięcznie od 1 października 2020 r.

Następnie do organu pierwszej instancji wpłynęły dokumenty z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczące przyznania R.G. renty rodzinnej z ZUS, co w konsekwencji spowodowało konieczność ponownego przeliczenia dochodu rodziny. W związku z tym, postanowieniem z 21 września 2021 r. nr WPS.4137.2288.2020.USTAL-NZ.POST ponownie wznowiono postępowanie, zaś decyzją z 21 września 2021 r. nr WPS.4137.1394.2021.USTAL-NZ - będącą przedmiotem niniejszego postępowania - ponownie ustalono wysokość należnych opłat w wysokości 2 329,78 zł miesięcznie od dnia przyjęcia do placówki do 30 września 2020 r., w kwocie 2 679,78 zł miesięcznie w okresie od 1 października 2020 r. do 31 lipca 2021 r. oraz w kwocie 3 328,43 zł miesięcznie w okresie od 1 sierpnia 2021 r.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy przy wyliczeniu powyższych kwot pod uwagę wzięte zostały dochody R.G. z poniższych źródeł:

- dochód z tytułu najmu lokalu mieszkalnego w wysokości 800 zł miesięcznie,

- dochód z tytułu otrzymywanych od ojca alimentów w kwocie 300 zł miesięcznie,

- dochód z tytułu renty w kwocie 1 025 zł,

- dochód z tytułu otrzymanej renty rodzinnej w kwocie 1 203,45 zł miesięcznie,

Jeśli chodzi zarazem o ostatnie źródło dochodu, organ ustalił, iż decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznano R.G. rentę rodzinną od 1 kwietnia 2018 r. Należną kwotę wypłaconą w łącznej wysokości 48 130,19 zł za okres od 1 kwietnia 2018 r. do 31 lipca 2021 r. rozliczono na 40 miesięcy, przyjmując, iż w powyższym okresie R.G. uzyskiwał dochód w kwocie 1 203,45 zł miesięcznie. Łączne dochody R.G. ustalono zatem w kwocie 3 328,25 zł - 70% dochodu wynosi 2 329,78 zł i w takiej kwocie ustalono wysokość opłaty należnej za okres od dnia przyjęcia do placówki do 30 września 2020 r.

Z dniem 1 października 2020 r. R.G. uzyskał prawo do świadczenia uzupełniającego z ZUS dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w wysokości 500 zł miesięcznie, który to dochód również doliczono do miesięcznych dochodów, których łączną wysokość ustalono w kwocie 3 828,25 zł. 70% dochodu stanowi przy tym kwota 2 679,78 zł i w takiej kwocie ustalono wysokość należnej opłaty w okresie od 1 października 2020 r. do 31 lipca 2020 r. (powinno być do 31 lipca 2021 r.).

Następnie od 1 sierpnia 2021 r. dochód R.G. uległ kolejnej zmianie i złożyły się na niego dochód z tytułu świadczenia rentowego z ZUS w wysokości 1 066,30 zł, świadczenia uzupełniającego w wysokości 500 zł, z tytułu renty rodzinnej w kwocie 1 203,25 zł, alimentów od ojca w wysokości 300 zł oraz dochód z tytułu najmu w kwocie 800 zł. Miesięczny dochód R.G. wynosi od 1 sierpnia 2021 r. 4 754,90 zł, zaś 70% tej kwoty wynosi 3 328,43 zł, w związku z czym wysokość należnej opłaty od 1 sierpnia 2020 r. (powinno być od 1 sierpnia 2021 r.) ustalono w tejże kwocie.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi argumentacja i wyliczenia organu są co do zasady słuszne. Prawidłowo dokonano rozliczenia kwot z tytułu renty rodzinnej przyznanej R.G. i wypłaconej jednorazowo za okres od 1 kwietnia 2018 r. do 31 lipca 2020 r., co wynika z art. 8 ust. 11 i art. 12 u.p.s. Wobec tego trafnie kwotę uzyskanego świadczenia w łącznej wysokości 48 130,19 zł rozliczono na 40 miesięcy, za które świadczenie było należne i słusznie doliczono kwotę 1 203,25 zł do miesięcznych dochodów R.G. Jak podkreślił organ odwoławczy argumentacja odnośnie potrzeby przeznaczenia tych środków na inne cele nie może zostać uwzględniona w realiach niniejszej sprawy. Obowiązujące przepisy w sposób precyzyjny wskazują w jaki sposób powinien być wyliczony dochód. Przepisy te są wiążące tak dla organu, jak i stron postępowania i brak jest podstaw do dokonywania wyliczeń odmiennych w oparciu o względy słusznościowe.

Organ odwoławczy nadmienił również, że strona wskazała jednak na nowe okoliczności, które nie były znane organowi w dniu orzekania. Po pierwsze, iż umowa najmu została rozwiązana, a zatem dochód z tego tytułu nie powinien być uwzględniany przy ustalaniu dochodu. Po drugie zaś, że uzyskany dochód z tytułu najmu powinien być pomniejszony o kwoty należnego podatku dochodowego. Argumentacja powyższa jest słuszna i wymaga wszechstronnego zbadania oraz oceny. Rozpoznając ponownie sprawę organ dokona pełnych i aktualnych ustaleń odnośnie sytuacji dochodowej R.G. W szczególności wyjaśni aktualny status umowy najmu lokalu mieszkalnego oraz uzyskiwanych z tego tytułu dochodów, z uwzględnieniem ich obciążenia podatkiem dochodowym. Okoliczności powyższe winny zostać zbadane i wyjaśnione przez Prezydenta Miasta Łodzi zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Kwestia prawidłowego ustalenia dochodu ma w sprawie niniejszej kluczowe znaczenie, ponieważ to od wysokości tychże dochodów zależy wprost wysokość nakładanej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien dokonać pełnych i jednoznacznych ustaleń w opisanym powyżej zakresie, a następnie, w uzasadnieniu decyzji odnieść się do całości zebranego materiału dowodowego, jak również do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez stronę, szczegółowo argumentując rozstrzygnięcie, zgodnie z powołanymi w niniejszej decyzji zasadami. Kolegium podkreśliło, że uchylenie niniejszej decyzji nie przesądza o treści nowego rozstrzygnięcia, ma na celu jedynie umożliwienie organowi pierwszej instancji ocenę pełnego materiału dowodowego w sprawie.

Sprzeciw od powyższej decyzji wywiódł R.G. reprezentowany przez kuratora J.G. kwestionując decyzję w zakresie wliczenia do dochodu renty rodzinnej i wyrównania tej renty od 2018 r. w kwocie 48 130,19 zł, (decyzja ZUS z 17 czerwca 2021 r.), którą wadliwie rozliczono na 40 miesięcy wstecz. Jednocześnie kurator R.G. wniósł o ustanowienie adwokata z urzędu oraz zwolnienie z kosztów sądowych. Autor sprzeciwu podkreślił, że w rzeczywistości według wyliczenia ZUS z 17 czerwca 2021 r. renta R.G. wynosi 1 928,50 zł netto, bez waloryzacji i od 1 sierpnia 2021 r. w takiej wysokości winna być zaliczana jako stały dochód R.G. Natomiast kwota 48 130,10 zł stanowiła według PIT-u dochód R.G. w 2021 r. Ta kwota powinna zostać przeznaczona na wakacje R., jego naukę, rehabilitację, pasje i zainteresowania na przyszłość. Kurator skarżącego podkreślił, że renta przyznana R. przez Sąd i ZUS wynosi 1 928,50 (bez waloryzacji), a nie 1 203,45 jak wyliczył organ pierwszej instancji.

Odpowiadając na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jego oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z 1 sierpnia 2022 r. referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjny w Łodzi przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata i umorzył postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej wydanej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 – dalej w skrócie "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a-art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151 art. 151a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).

Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi stwierdził, że została ona podjęta zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżący.

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 264/17 – Lex nr 2314040, a także wyroki NSA z 14 lipca 2020 r. II OSK 1166/20 – Lex nr 3047891, 23 czerwca 2020 r. II OSK 1071/20 – Lex nr 3039234, 11 marca 2020 r. I OSK 2561/19 – Lex nr 3015217, 23 stycznia 2020 r. II OSK 3899/19 – Lex nr 2785216 i II OSK 3847/19 – Lex nr 2785388).

Zauważyć w związku z tym trzeba, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny (vide: wyroki NSA z: 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15 – Lex nr 2315542, 28 listopada 2019 r. II OSK 3502/19 – Lex nr 2758814, 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 767/18 – Lex nr 2621264).

Lektura akt administracyjnych sprawy niniejszej dowodzi, że przed organami administracyjnymi toczy się w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty wnoszonej przez R.G. za pobyt w domu pomocy społecznej.

Jak trafnie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi pobyt w domu pomocy społecznej co do zasady jest odpłatny, a obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje bądź zawarta przez te osoby umowa bądź też w razie jej braku – decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziane w art. 59 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Według art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Z przywołanych wyżej przepisów jasno wynika, że na wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej rzutuje wysokość dochodu osiąganego przez podmiot zobowiązany do jej uiszczania. Z tego też względu dla oceny prawidłowości decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zasadnicze znaczenie ma poprawne ustalenie dochodu, który w zależności od okoliczności stanu faktycznego sprawy może ulec zwiększeniu bądź zmniejszeniu, co rzutuje odpowiednio na podwyższenie lub obniżenie spornej opłaty. Zasady ustalania dochodu, w tym wysokość kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej czy osoby w rodzinie oraz elementy składające się na dochód zostały zdefiniowane w art. 8 u.p.s.

Analiza zebranego w kontrolowanej sprawie materiału dowodowego pozwala w całości zaakceptować pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi o konieczności poprawnego ustalenia przez organ pierwszej instancji dochodu skarżącego z uwzględnieniem uregulowań art. 8 u.p.s., a konkretnie wyjaśnienia czy w dochodzie tym należy uwzględnić dochód z tytułu umowy najmu, a jeśli tak to w jakiej wysokości, która to umowa jako podniesiono w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji została rozwiązana. Nadto wobec zarzutów odwołania organ pierwszej instancji powinien zająć jednoznaczne stanowisko czy dochód R.G. powinien zostać pomniejszony o podatek od wynajmu mieszkania w wysokości 80 zł miesięcznie (za 13 miesięcy ogółem). Zmiana sytuacji dochodowej strony ma bowiem istotne znaczenie dla oceny legalności decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wydanej na podstawie art. 61 u.p.s. W rozpatrywanej sprawie bezspornie zachodziły podstawy do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Rolą każdego organu administracyjnego, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, jest działanie na podstawie i w granicach prawa. A zatem, w toku postępowania wyjaśniającego organ zobowiązany jest przestrzegać ściśle określonych reguł postępowania, zdefiniowanych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Organ ma więc obowiązek stać na straży praworządności, czyli działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa oraz z urzędu lub na wniosek stron, podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Jego powinnością jest przede wszystkim w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wyniki poczynionych ustaleń organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji błędnie obliczył dochód skarżącego, a rezultacie wadliwie ustalił opłatę skarżącego z tytułu jego pobytu w domu pomocy społecznej. Organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu powielił błędy organu pierwszoinstacyjnego, wskazując, iż akceptuje te wyliczenia. Mianowicie, jak wynika z decyzji organów obu instancji od dnia 1 sierpnia 2021 r. dochód skarżącego stanowi świadczenie rentowe z ZUS w wysokości 1 066,30 zł, świadczenie uzupełniające w wysokości 500,00 zł, alimenty od ojca w wysokości 300 zł, dochód uzyskiwany z najmu lokalu mieszkalnego w wysokości 800,00 zł i miesięczny dochód z tytułu przyznanej renty rodzinnej z ZUS w wysokości 1 203, 25 zł, co stanowi w sumie dochód w wysokości 3 869,55 zł, a nie jak wskazano w wydanych decyzjach 4 754,90 zł (70 % z 4754,20 = 3 328,43 zł). 70% z kwoty 3 869,55 zł daje kwotę 2 708,68 zł. Powyższe uchybienie pozostaje jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ na skutek wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa zostanie ponownie rozpoznana przez organ pierwszej instancji. Ten zaś zobligowany jest poprawnie obliczyć dochód i na tej podstawie ustalić opłatę za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej.

Reasumując, Sąd stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi odpowiada przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

is