Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 617/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie : NSA Tadeusz Michalik WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant stażysta Agnieszka Zygmunt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta C. w sprawie zatwierdzenia regulaminu przewozów. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odnośnie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. w części określonej w § 8 ust. 3 rozdziału IV Regulaminu stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr [...]. 2. określa, że rozstrzygnięcie nadzorcze w części uchylonej nie podlega wykonaniu, 3. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda Ś. działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu przewozów Spółki A w części określonej w § 7 ust. 8 rozdziału III Regulaminu stanowiącego załącznik do Zarządzenia, jako niezgodnego z przepisem art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe ( Dz. U. z 2000 r. Nr 50 poz. 601 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 8 ust. 3 rozdziału IV Regulaminu stanowiącego załącznik do Zarządzenia, jako niezgodnego z przepisem art. 7 Konstytucji RP.

Wojewoda Ś. uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż zawarte w § 7 ust. 8 regulaminu zakazy związane z korzystaniem z autobusów i tramwajów miejskich mają walor przepisów porządkowych, o których mowa w art. 152 ust. 5 ustawy Prawo przewozowe, gdyż określają pewne zachowania, które są niedopuszczalne. Stosownie zaś do uregulowań zawartych w art. 15 ust. 5 wskazanej ustawy przepisy porządkowe w odniesieniu do gminnego transportu zbiorowego określa rada gminy. Zdaniem Wojewody Ś. Prezydent Miasta wydając zaskarżone zarządzenie zatwierdzające min.

§ 7 ust. 8 regulaminu przewozów Spółki A w C. wkroczył w wyłączne kompetencje rady gminy, a tym samym naruszył prawo.

Odnosząc się do zakwestionowanego wydanym rozstrzygnięciem nadzorczym § 8 ust. 3 regulaminu przewozów Wojewoda Ś. stwierdził, iż zapis tam zamieszczony nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa przez co naruszona została zasada wyrażona w art. 7 Konstytucji RP.

W skardze skierowanej przeciwko przywołanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru powołując się na uchybienia proceduralne w zakresie prowadzonego postępowania nadzorczego poprzedzającego wydanie tego aktu, a to uchybienia w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie. Jak podnosiła strona skarżąca, zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono [...] r. wraz z pouczeniem o przysługującym prawie do złożenia wyjaśnień i w cztery dni później, [...] r. doręczono rozstrzygnięcie nadzorcze. Tak krótki odstęp czasu uniemożliwił zdaniem skarżącej ustosunkowanie się do zarzutów Wojewody Ś. Nadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania różniło się w sposób istotny treścią od rozstrzygnięcia nadzorczego, unieważniającego inny przepis regulaminu niż objęty wszczętym postępowaniem.

Ponadto w skardze zarzucono, że regulamin zatwierdzony zarządzeniem Prezydenta Miasta C. nie stanowi przepisów porządkowych, którymi są uchwały Rady Miasta, a w konkretnym przypadku uchwała Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie przepisów porządkowych przewozu osób i bagażu w odniesieniu do gminnego transportu zbiorowego w C. Cytowana uchwała, opublikowana zgodnie z obowiązującymi przepisami ustala przepisy porządkowe odnośnie wszystkich przewoźników na terenie miasta C., a zatwierdzony unieważnionym zarządzeniem regulamin dotyczy wyłącznie Spółki A i ma charakter informacyjny.

Odnosząc się do zarzutów Wojewody Ś. skierowanych przeciwko uregulowaniu zawartemu w § 8 ust. 3 regulaminu przewozów strona skarżąca podniosła, iż zgodnie z treścią zakwestionowanego § 8 ust. 3 kierowca pojazdu w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów regulaminu upoważniony jest do wezwania osoby naruszającej przepisy do bezwzględnego opuszczenia pojazdu na najbliższym przystanku, co nie oznacza, że jest upoważniony do wykonywania tego zapisu.

W skardze znalazł się również zarzut braku kompetencji organu nadzorczego do stwierdzenia nieważności zarządzeń organu wykonawczego innych niż zarządzenia ustanawiające przepisy porządkowe.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasowo przedstawioną argumentację.

Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 lipca 2004 r. odrzucił skargę wobec braku podjęcia przez Prezydenta Miasta C. przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd uznał, iż przedłożone zarządzenie z dnia [...] roku z mocą obowiązującą od [...]r. potwierdzające wniesienie skargi nie spełnia wymogów aktu organu gminy, o którym mowa w art. 98 ust. 3 zd. 2 omawianej ustawy, a zatem wniesiona skarga jest wadliwa. Zarządzenie Prezydenta powinno było być podjęte w terminie wymaganym do wniesienia skargi, a podjęte ex post, po wniesieniu skargi, nie sanuje naruszenia postanowień zawartych w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ustawodawca nie dał organom gmin uprawnień do stanowienia aktów prawnych działających wstecz, co stanowi o niedopuszczalności skargi. Powyższe postanowienie zaskarżone zostało w drodze skargi kasacyjnej przez Prezydenta Miasta C. W skardze opartej na przesłance wynikającej z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. postulowano uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego art. 103 k.c. w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Skarżący wywodził, iż Prezydent, po myśli art. 103 k.c. posiadał uprawnienia do potwierdzenia czynności prawnej jaką było wniesienie skargi, zwłaszcza iż konwalidował on w ten sposób własną czynność prawną, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie nie podał żadnego przepisu prawnego, który zakazywałby takiego działania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nadzorczy wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż literalna wykładnia treści art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym pozwala na przyjęcie, iż podstawą do wniesienia skargi jest uprzednie zarządzenie organu wnoszącego skargę. Nie ma natomiast podstaw do stosowania analogii opierających się o przepisy prawa cywilnego.

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1680/04 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego jej rozpoznania nie godząc się z interpretacją przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przyjętą w zaskarżonym postanowieniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło zarządzenia Prezydenta Miasta i już wniesienie przez niego skargi i jej podpisanie świadczyło o zamiarze zaskarżenia tego rozstrzygnięcia, o czym jest właśnie mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył dodatkowo, iż tak jak w przypadku uchwały rady gminy, zarządzenie świadczące o zamiarze wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze powinno być podjęte i przedłożone Sądowi do dnia wydania orzeczenia w sprawie wniesionej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jest zatem właściwy do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w aspekcie zgodności z przywołanymi w nim przepisami prawa materialnego, jak i z przepisami postępowania administracyjnego stwierdził, iż skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, iż samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy ( art. 163 Konstytucji RP ). Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie posiadanych przez nie uprawnień samodzielność, która z mocy art. 165 Konstytucji podlega ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów, z punktu widzenia legalności. Kwestia zgodności z prawem działania organów samorządu gminnego, jak stanowi art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.), podlega nadzorowi organów administracji rządowej. W sprawach uchwał i zarządzeń nie będących indywidualnymi rozstrzygnięciami organów gminnych, za wyjątkiem spraw wskazanych w treści art. 86 in fine ustawy o samorządzie gminnym, nadzór ten sprawowany jest przez wojewodę.

Przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było zarządzenie Prezydenta Miasta C. podjęte w ramach kompetencji przypisanych organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego na mocy art. 13 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej Dz. U. z 1997 r. Nr 9 poz. 43 ).

W związku z postawionym w skardze zarzutem braku kompetencji organów nadzoru do stwierdzenia nieważności zarządzeń organu wykonawczego gminy innych niż zarządzenia ustanawiające przepisy porządkowe, w pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył zasadność powyższego zarzutu.

Art. 13 ustawy o gospodarce komunalnej poleca spółce komunalnej świadczącej usługi w zakresie użyteczności publicznej określić w regulaminie zasady korzystania z usług publicznych przez nią świadczonych, a także obowiązki spółki wobec odbiorców usług. Obowiązywanie regulaminu, wraz z jego ewentualnymi zmianami, na obszarze jednostki samorządu terytorialnego jest uzależnione od zatwierdzenia go przez organy wykonawcze tych jednostek. Zatwierdzenie takie następuje w formie zarządzenia organu wykonawczego. Na podstawie art. 85 – 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ) zakresem nadzoru nad działalnością komunalną są objęte wszystkie uchwały i zarządzenia organów gminy, a ustawa ta wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez prezydenta ( burmistrza, wójta ).

Również z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie można wywieść, że zarządzenia wójta ( burmistrza, prezydenta ), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi.

Należy zauważyć, że zgodnie z utrwaloną już w tym względzie linię orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko.

W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W. 10/93, OTK ZU 1994, nr 2, poz. 46 ) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że : "Działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego".

W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, w tym szerokim rozumieniu.

W myśl przeto wyżej wskazanych norm prawnych, Wojewoda posiadał uprawnienia nadzorcze w stosunku do zarządzenia Prezydenta Miasta C. w sprawie zatwierdzenia regulaminu przewozów Spółki A w C.

W drugiej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał analizie zarzut zawarty w skardze, a odnoszący się do naruszenia art. 61 § 1 i 4 k.p.a.

Istotnie przyznać należy słuszność skarżącemu, iż postępowanie wszczęte na mocy art. 91 ustawy o samorządzie gminnym musi zostać poprzedzone zawiadomieniem o jego wszczęciu. Podzielając w tym wypadku pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. sygn. akt OPS 9/02 publikowanej w ONSA z 2003r. zeszyt 2 poz. 43, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż uchybienie treści art. 61 § 4 k.p.a. jest uchybieniem procesowym, które należy ocenić i zakwalifikować pod kątem wpływu na wynik sprawy, a co zatem idzie, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie zawsze powodować będzie wadliwość rozstrzygnięcia.

Strona skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 61 k.p.a. wskazała, iż nie będąc zawiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia Nr [...]w części określonej w § 8 ust. 3 regulaminu stanowiącego załącznik do zarządzenia pozbawiona została możliwości uznania zasadności zarzutów.

Jak wynika jednak z treści skargi, Prezydent Miasta C. uznał zarzuty rozstrzygnięcia nadzorczego odnoszące się do § 8 ust. 3 regulaminu przewozów za nieuzasadnione. Tym samym należy przyjąć, iż brak zawiadomienia organu samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych samych przyczyn uznał Sąd za nietrafny zarzut pozostawienia organowi wykonawczemu zbyt krótkiego czasu do złożenia wyjaśnień, po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Przechodząc zatem do oceny merytorycznej sprawy należy stwierdzić, iż istotą sporu pomiędzy organem gminy – Prezydentem Miasta C., a Wojewodą Ś. stało się po pierwsze odmienne rozumienie pojęcia "przepisy porządkowe" i odmienne traktowanie kompetencji rady gminy i spółki świadczącej usługi transportowe na mocy ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej co do ustalania przepisów porządkowych obowiązujących w transporcie, po drugie – rozbieżność w interpretacji § 8 ust. 3 regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pod kątem zastosowanego prawa materialnego, rozpoczął swoje rozważania od ustalenia, czy wskazane przez Wojewodę Ś. uchybienia stanowią istotne naruszenie prawa. Wskazany przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje się jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156

§ 1 pkt 2 k.p.a. (por.: wyrok NSA z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 2; wyrok NSA z 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91. "Wspólnota" 1991, nr 26, s. 14: wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publikowany.

Do istotnych naruszeń prawa należy natomiast zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów przez organy gminne. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wobec czego dozwolone jest tylko takie działanie, na które prawo zezwala. Warunkiem zgodności z prawem aktów administracyjnych, jak wcześniej zostało podniesione jest podejmowanie ich przez właściwy organ gminy.

Do kompetencji rady gminy ustawodawca zaliczył w treści art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego określenie przepisów porządkowych obowiązujących w środkach transportu. Przyjmując za Słownikiem Języka Polskiego PWN – "porządkowy" to dotyczący ładu, zakazów, regulaminu, zaleceń.

Bezspornie stwierdzenie , iż zabronione jest np. otwieranie drzwi podczas jazdy, palenie tytoniu itp. stanowi regulację o charakterze porządkowym.

Słuszne jest przeto stanowisko Wojewody Ś. w zakresie naruszenia kompetencji rady gminy wynikających z art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe ( Dz. U. z 2000 r. Nr 50 poz. 601 ), a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu nadzoru w powyższym zakresie. Istotnie bowiem zakazy związane z korzystaniem z autobusów i tramwajów miejskich mają charakter przepisów porządkowych, o których mowa w treści art. 15 ust. 1 przywołanej ustawy, a w konsekwencji wyłącznie rada gminy może ustalać tego charakteru reguły prawne.

Wobec przywołanej argumentacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, wbrew poglądowi zaprezentowanemu przez Prezydenta Miasta C. uznał, iż § 7 ust. 8 regulaminu przewozów stanowi przepisy porządkowe, zapis ten dotyczy zasad korzystania z usług publicznych świadczonych przez przewoźnika, a uchwalenie takiego rodzaju przepisów porządkowych należy do kompetencji rady gminy, o czym stanowi art. 15 ust. 5 ustawy Prawo przewozowe.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Wojewody Ś. w zakresie naruszenia zaskarżonym zarządzeniem art. 7 Konstytucji RP Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż uzasadnienie tego zarzutu jest lakoniczne, nieprzekonywujące i nie odpowiada obowiązkowi organu określonemu w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Należy zauważyć, iż w toku postępowania nadzorczego organ nadzoru związany jest przepisami kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym ), co oznacza, że obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością ( zasada prawdy obiektywnej – art. 7 k.p.a. ) a rozstrzygnięcie swoje uzasadnić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Nie spełnia powyższego zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienie odnoszące się do zapisu § 8 ust. 3 regulaminu przewozów. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, właściwy organ musiał w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanego § 8 ust. 3, wyjaśniając sens tego przepisu w odniesieniu do całej jego treści, a nie wyłącznie do wyrwanego z całości fragmentu. Mając na względzie treść art. 15 ust. 2 ustawy Prawo przewozowe, gdzie ustawodawca dopuszcza "usunięcie ze środka transportowego" osób zagrażających bezpieczeństwu, Wojewoda powinien uzasadnić z jakich przyczyn uznaje zapis w § 8 ust. 3 regulaminu za zapis nie znajdujący uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. W rozpatrywanej sprawie nie miało to miejsca. Organ nadzoru naruszył tym samym dyspozycję art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 powołanej ustawy samorządowej.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia Nr [...] w części określonej § 8 ust. 3 rozdziału IV regulaminu stanowiącego załącznik do zarządzenia, orzekając jak w sentencji na mocy art. 148 p.p.s.a.

W pozostałej części skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

O wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a.

su.