Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2253/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia za zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 września 2006 r. K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - zwana dalej skarżącą, wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym, urządzenia reklamowego z samoczynnie zmieniającą się treścią o łącznej powierzchni reklamowej 8,97 m2. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 16 listopada 2006 r., organ poinformował stronę, iż w najbliższym terminie wydana zostanie decyzja odmawiająca zajęcia ww. terenu oraz, że złożenie przedmiotowego wniosku nie upoważnia strony do umieszczania nośnika reklamowego, a jego funkcjonowanie pomimo braku rozstrzygnięć rodzi ryzyko wnioskodawcy związane z nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ww. piśmie organ poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji i zakresie. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej udp. (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się:

1. Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską;

2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.;

3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów- Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.;

5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006r.;

6. pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości;

7. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony;

8. statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006.

Organ zaznaczył ponadto, iż przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, jak również statystykę wypadków drogowych w 2006 r., według której w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osób zostało rannych. W ocenie organu analiza zgromadzonych dokumentów oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy pozwalały stwierdzić, iż kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym tj. zmniejszenie liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowanie bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Powołując się na wyniki przeprowadzonych w USA badań organ zaznaczył, iż w 10 - 30 % wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowców jest jednym z powodów ich zaistnienia , a około 1/3 tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych – głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Dodatkowo organ powołał się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, w którym stwierdzono brak podstaw do przyjęcia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. W uzasadnieniu ww. wyroku sąd zaznaczył, iż Zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie.

Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami natomiast pas drogowy ul. K., którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (w porannym szczycie natężenie ruchu wynosi 2170 pojazdów na godzinę a w popołudniowym szczycie 1460 pojazdów na godzinę). Organ powołał się na opinię IBDiM w której wyraźnie stwierdzono, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godziną. Kolejnym istotnym zdaniem organu elementem jest limit dopuszczalnej prędkości na wnioskowanym odcinku drogi, który wynosi 50 km/h a w związku z prowadzoną przez Komendanta [...] Policji akcją poprawy płynności ruchu drogowego na terenie [...] W. ma ulec podwyższeniu do 70 km/h. Organ zwrócił również uwagę na odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni, która wynosi 3,0 m a zatem jest niezgodna z odległościami minimalnymi określonymi w art. 43 ust. 1 udp. Powyższe, w ocenie organu, uzasadnia stwierdzenie, iż funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji jest wykluczone jak również to, że wskazane powyżej okoliczności, w sposób jednoznaczny przesadzają, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony a zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona art. 39 ust. 3 utd, która uzasadniałaby wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanej reklamy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając organowi naruszenie art. 38 ust. 1 upd.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ponadto przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Oceniając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy uznał słuszność rozstrzygnięcia organu I instancji, który właściwie przyjął, iż w niniejszej sprawie nie występuje przypadek szczególny uzasadniający w drodze wyjątku, wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wskazując na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170), organ podkreślił, iż zgodnie jego treścią ocena, czy w danej sytuacji zagrożenie istniało leży w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej, jakim jest organ sprawujący funkcję zarządcy drogi i który ponosi ustawową odpowiedzialność za stworzenie bezpiecznych warunków na drodze dla jej użytkowników. Organ dodał ponadto, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż w przypadku wydania negatywnej decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 zarządca drogi musiał korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, czy też analizy dokumentów. Odpierając zarzut niezastosowania w sprawie art. 38 ust. 1 udp. organ podkreślił, iż przepis ten formułuje klauzule generalną możliwości pozostawania w pasie drogowy w dotychczasowym stanie obiektów budowlanych lub urządzeń nie związanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem wszakże, nie powodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, radcę prawnego P. F. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści skargi zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 udp. poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczenie", "zajęcie" oraz "usytuowanie";

- art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 i 3a upd. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 7, 77 K.p.a. poprzez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi, a poza tym zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

Podniesione w treści skargi naruszenia pełnomocnik skarżącej szczegółowo uzasadnił dokonując w tym zakresie wnikliwej analizy przepisów art. 40 ust. 2 pkt 2 i 4, art. 43 ust. 1, art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 udp. W treści skargi pełnomocnik podkreślił, iż w niniejszej sprawie skarżąca nie domagała się ponownego umieszczenia nośnika reklamowego, ale wydania decyzji przedłużającej jego dotychczasowe funkcjonowanie w pasie drogowym w trybie art. 38 ust. 1 udp. Wskazując na treść ww. przepisu pełnomocnik zaznaczył, iż w ocenie strony ma on zastosowanie do wszystkich istniejących obiektów budowlanych i urządzeń (o cechach określonych w tym przepisie), a wiec zarówno tych, które znajdowały się w pasie drogowym w momencie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, jak i tych, które zostały umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanych przez zarządcę drogi na gruncie art. 39 ust 3 i ust. 3a upd. Pełnomocnik podkreślił, iż w ocenie skarżącej zastosowanie w sprawie art. 38 ust. 1 upd. daje organowi możliwość usunięcia nośnika reklamowego w sytuacji powodowania przez niego np. zagrożenia w ruchu drogowym, przy czy okoliczność powodowania zagrożenia winna być wykazana dowodami uzyskanymi w ramach postępowania dowodowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. pełnomocnik wskazał, iż w niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie nie przeprowadziły żadnych dowodów w ramach postępowania dowodowego w celu wykazania zagrożenia, jakie zdaniem organu stwarza przedmiotowy nośnik dla ruchu drogowego. Ponadto zakwestionował wartość dowodową wskazanych przez organy obu instancji dokumentów, stanowiących materiał dowodowy w sprawie, szczegółowo odnosząc się do każdej z 8 wymienionych w uzasadnieniach decyzji pozycji a ponadto podając w wątpliwość wiarygodność opinii sporządzonej przez L. K. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 K.p.a. pełnomocnik skarżącej wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone wadliwie, bowiem w jego treści brak jest odniesienia do podnoszonych przez skarżącą w trakcie postępowania argumentów, jak również brak jest uzasadnienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dodatkowo organ pominął istotny dla sprawy dowód, jakim były wydane w latach 2000-2006 decyzje świadczące o tym, iż wcześniej spełnione były przesłanki materialnoprawne do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny.

Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Rozpatrując sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać ze skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ) – dalej udp., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Cytowany przepis przyjął zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Dalsze regulacje są konsekwentnie dostosowane do tej zasady.

Stosownie do art. 39 ust. 1 udp., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z pkt 1 cytowanego przepisu zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa może nastąpić, jak stanowi art. 38 ust. 3 udp. w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 udp. a z samej konstrukcji zezwolenia jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny. Oznacza to, że upływ czasu, na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego np. pod nośnik reklamowy stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. W przypadku jeżeli właścicielowi zależy na dalszym korzystaniu z pasa drogowego obowiązany on jest, jeżeli nie chce ryzykować ponoszeniem kosztów rozbiórki nośnika lub ponoszeniem kar za zajmowanie pasa bez zezwolenia w przypadku nieusunięcia nośnika, zwrócić się ze stosownym wyprzedzeniem do zarządcy drogi o wydanie ponownego zezwolenia. W tym miejscu warto zauważyć, że ustawa o drogach publicznych nie zna formuły "przedłużenia decyzji na zajęcie pasa drogowego" i jeśli wniosek zostanie tak sformułowany, to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako ponowny wniosek o wyrażenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, że w każdym przypadku wystąpienia z takim wnioskiem, to wnioskujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązany jest udowodnić, że w jego przypadku zachodzą "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 39 ust. 3 udp. a lokalizowany nośnik nie będzie przeciwdziałał ochronie drogi jaką sprawuje jej zarządca, a więc nie będzie powodował niszczenia drogi lub obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji czy wreszcie nie będzie pogarszał warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 udp.). Te wszystkie wykazane przez wnioskodawcę okoliczności podlegają ocenie przez zarządcę drogi, który co wynika z istoty zezwolenia ukształtowanego przez powołane już przepisy ustawy o drogach publicznych, może mając na względzie interes publiczny, nie zgodzić się na odstępstwo od zasady jaką jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń z drogą nie związanych i jej nie służących.

W rozpatrywanej sprawie, skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. K. w rejonie ul. K. w celu umieszczenia urządzenia reklamowego z samoczynnie zmieniającą się treścią o łącznej powierzchni reklamowej 8,97 m2. Ostatecznie, w wyniku złożonego odwołania od decyzji wydanej w I instancji, skarżącej odmówiono wydania zezwolenia. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż skarżąca nie zadbała należycie o własne interesy poprzez nieprawidłowe sformułowanie wniosku. Z treści ww. dokumentu jak również z treści zarzutów skargi jednoznacznie wynika, iż strona domagała się "przedłużenia decyzji", choć przepisy udp nie przewidują tego typu konstrukcji prawnej. Ponadto przedmiotowy wniosek pozbawiony jest całkowicie uzasadnienia co do istnienia "szczególnych okoliczności" pozwalających organowi odstąpić od zasady zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą czy obsługą i zabezpieczeniem ruchu drogowego. W tej sytuacji organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem spółki odmówił wnioskowanego zezwolenia.

W takim działaniu organu nie można dopatrzyć się wadliwości w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji.

Zdaniem Sądu, SKO zgodnie z zasadami procedury, wskutek wniesionego przez skarżącą odwołania, rozpatrzyło ponownie sprawę w jej całokształcie, podejmując na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję odmawiającą zezwolenia ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego we wnioskowanym miejscu. Zaś uzasadnienie decyzji, wbrew twierdzeniom strony, odpowiada wymogom sformułowanym w art. 107 § 3 k.p.a. albowiem zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne.

Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył również prawa materialnego. Z charakteru przestrzeni nazwanej pasem drogowym, która przeznaczona jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 udp dla zlokalizowania drogi i jej obsługi tak pod względem bezpieczeństwa ruchu, jak też pod względem technicznym oraz z obowiązków zarządcy drogi zapewnienia drodze ochrony rozumianej jak w art. 4 pkt 21 udp. To podmiot zarządzający drogą decyduje o tym, czy na wniosek zainteresowanego zajęciem pasa drogowego podmiotu, dopuści wyjątkowo czasowe zlokalizowanie obiektu lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy też nie. Wyłącznie do organu należy dokonanie oceny, czy przedstawione przez zainteresowany podmiot okoliczności mogą uzasadniać odstępstwo od zasady określonej w art. 39 ust. 1 udp. Jak już wskazano wyżej, w rozpatrywanej sprawie skarżąca, przyjmując za pewnik wadliwą formułę "przedłużenia zezwolenia", nie podnosiła żadnych okoliczności uzasadniających naruszenie zasady, o której mowa wcześniej. Podejmowana przez organ w trybie art. 39 ust. 3 udp decyzja, mimo że uznaniowa, tj. taka gdzie organ, rozpatrując wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, rozważa możliwość zadośćuczynienia interesowi strony wnioskującej o to zezwolenie, odnosząc go do interesu publicznego, doznaje ograniczenia. Wynika ono z samego charakteru pasa drogowego i celów jakim ma on służyć określonym w art. 4 pkt 21 udp. Lokalizowanie w pasie drogowym reklam, w sposób oczywisty i bez potrzeby przeprowadzania naukowych ekspertyz powoduje, jeżeli nie chwilowe odwrócenie uwagi kierowców, to przynajmniej podzielenie tej uwagi, a już samo takie zachowanie nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Gdyby założyć, że kierowcy nie zwracają uwagi na sytuowane w pasie drogowym reklamy, niecelowy z punktu widzenia właściciela tej reklamy, byłby ich byt w takim miejscu. Organ zarządzający drogą, zobowiązany jest do jej ochrony przez niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania, a przede wszystkim do podejmowanie działań przeciwdziałających pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 udp). Powyższe oznacza, że cele, dla których urządzany jest pas drogowy i zasady na jakich on funkcjonuje odpowiadają w istocie celowi publicznemu jakim jest prawidłowe i bezpieczne funkcjonowanie drogi służącej wszystkim jej użytkownikom. A zatem udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez zlokalizowanie w nim reklamy będzie zawsze zderzało się z interesem publicznym. Prowadzi to do wniosku, że podjęcie przez właściwy organ decyzji w trybie art. 39 ust. 3 udp musi poprzedzać rozważna analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególny uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, przy czym zwiększenie liczby wypadków na określonym odcinku drogi, w którym znajdują się reklamy, może uzasadniać odmowę zarządcy drogi udzielenia dalszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu.

Powoływane w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I jak też II instancji dokumenty, których wartość dowodową zakwestionowała strona, trudno nazwać dowodami w sprawie w rozumieniu art. 75 k.p.a., z którymi strona postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym.

Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu.

W niniejszej sprawie organ jednoznacznie wyjaśnił, jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz w rezultacie wykazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi. Przyjęte przez organ stanowisko nie budzi wątpliwości Sądu (por. też uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. VI SA/Wa 1283/07, niepubl.).

Reasumując, przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi wyjątek od zasady przyjętej przez art. 39 ust. 1 tej ustawy zakazu dokonywania działań mogących powodować m. in. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Tak więc wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako ustawowy wyjątek może zdarzać się incydentalnie i wyłącznie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy określonych w art. 4 pkt 1 udp.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowani w sprawie art. 38 ust. 1 upd należy zaznaczyć, iż zezwolenie, którego domagała się skarżąca nie było pierwszym dotyczącym wnioskowanej lokalizacji i reklamy, ale kolejnym, zatem niezasadne w ocenie Sądu było oczekiwanie skarżącej, aby nośnik, który już uzyskał zezwolenie korzystał z przepisu art. 38 ust. 1 udp. i traktowany był jak istniejący w pasie drogowym obiekt, który może pozostać w dotychczasowym stanie z uwagi na to, że nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Należy bowiem podkreślić, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu jedynie wykładni językowej jako wykładni interpretacyjnej. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, nie wymagają, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa, uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 udp. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 udp., należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Sens przepisu można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. W rozpatrywanej sprawie skarżąca twierdzi, że organ powinien w stosunku do nośnika reklamowego skarżącej zastosować art. 38 ust. 1 udp. i zbadać czy obiekt ten nie stwarza zagrożeń uniemożliwiających ochronę drogi, a dopiero wtedy podjąć decyzję na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 udp. co przy uwzględnieniu faktu, iż decyzje takie były parokrotnie korzystne dla skarżącej, oznacza, że pozycja skarżącej domagającej się kolejnego zezwolenia byłaby przy zastosowaniu art. 38 ust. 1 mocniejsza. Ze stanowiskiem skarżącej zgodzić się nie można, bowiem korzystanie z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowanie możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 udp. uznania obiektu, którego zezwolenie dotyczy, za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp. W ocenie Sądu organ prawidłowo uczynił nie stosując w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia art. 38 ust. 1 udp.

Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.