Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 847/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par. 1, art. 64a par. 1, art. 64c par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 36a ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Z. R. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. R. kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., dalej także jako: "PINB, organ I instancji", umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, związanych z budową budynku usługowego, w tym łącznika z budynkiem hotelowym w realizacji, siedem podziemnych miejsc parkingowych w formie platform oraz przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej, na działkach nr [...], [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) i nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] [...] w K., na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dokonana zmiana posadowienia budynku (zamiast posadowienia na palach obiekt posadowiono na użebrowanej płycie fundamentowej), w świetle przepisów art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, nie jest odstąpieniem istotnym. Natomiast w kwestii wykonanych miejsc parkingowych na terenie inwestycji PINB uznał, że stanowią one w dalszym ciągu teren budowy, wobec tego "na tym etapie budowy, byłoby przedwczesne stwierdzenie niezgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem budowa w tym zakresie jest w toku na podstawie aktywnej decyzji o pozwoleniu na budowę".

J. R. - właściciel budynku przy ul. [...] [...] K., działka nr [...], przylegającego bezpośrednio do realizowanego na sąsiedniej działce budynku usługowego, złożył odwołanie od ww. decyzji do organu wyższej instancji. Zarzucił on organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania (art. 10 Kpa), poprzez wydanie zaskarżonej decyzji zanim strona zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (w zawiadomieniu z dnia [...] lutego 2021 r. wyznaczono termin do zapoznania się z aktami do dnia [...] lutego 2021 r., tymczasem termin do odebrania zawiadomienia mijał w dniu 15 lutego 2021 r.). Ponadto podniósł, że PINB, odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do zmiany sposobu posadowienia budynku na działce nr [...] powołał się jedynie na kontrolę budynku odwołującego z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz przeprowadzoną poza wiedzą odwołującego kontrolą budowy z dnia [...] września 2019 r. Na tym sprawa ta została zakończona. PINB nie przeanalizował oraz nie odniósł się w żaden sposób w uzasadnieniu decyzji do innych pism, dowodów oraz wniosków składanych w sprawie a także do drugiej kontroli budynku odwołującego z dnia 8 grudnia 2020 r. oraz protokołu z tej kontroli z dnia [...] grudnia, do którego odwołujący wniósł uwagi, w tym szereg fotografii pokazujących zniszczenia obiektów na działce nr [...] spowodowanych dużym parciem bocznym powstającego budynku na działce nr [...]. Parcie to powstało w wyniku zmiany posadowienia tego budynku z pośredniego na bezpośrednie. Zdaniem odwołującego, kontrola z dnia [...] grudnia 2020 r. czyni wcześniejszą kontrolę z dnia [...] czerwca 2019 r. i jej ustalenia nieaktualną. Wydając decyzję PINB oparł się więc na nieaktualnych ustaleniach pierwszej kontroli. Nadto PINB nie zauważył różnic w stanie obiektów podczas ww. w kontroli, tj. różnego rodzaju uszkodzeń.

Odwołujący wniósł o załączenie przez organ odwoławczy, jako istotnego dowodu, akt postępowania Prezydenta Miasta K. nr [...], ujawniających występowanie dużego parcia bocznego wywołanego przez budowany na działce nr [...] budynek, jak również o uznanie zmiany sposobu posadowienia budynku powstającego na działce nr [...] za zmianę istotną. Zakwestionował również stanowisko PINB, dotyczące wybudowania na terenie inwestycji naziemnych miejsc postojowych oraz wskazał, że należy zarządzić wykonanie ekspertyzy w trybie § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem "brak takiej ekspertyzy uniemożliwia doprowadzenie obecnej sytuacji do sytuacji zgodnej z prawem". Wniósł także o wstrzymanie prac budowlanych do czasu usunięcia wskazanych nieprawidłowości na budowie prowadzonej na działce nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także jako: "ZWINB, organ II instancji, organ odwoławczy", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] maja 2019 r. do PINB wpłynęło podanie J. R. o natychmiastowe wstrzymanie realizacji budowy budynku usługowego na działce nr [...], z uwagi na wykonywanie robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., powodując tym poważne zagrożenie dla przylegającego budynku mieszkalno-użytkowego oraz przebywających w nim osób.

W związku z bezczynnością PINB w powyższej sprawie, ZWINB, postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., wyznaczył organowi powiatowemu 30-dniowy termin do załatwienia ww. podania. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyroku z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 55/20, stwierdzając bezczynność organu powiatowego w przedmiotowej sprawie.

W dniu [...] września 2019 r. PINB przeprowadził kontrolę budowy przy ul. [...] Maja 5 w K., w wyniku której ustalił, że realizowana jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2017 r. dla Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] Sp. z o.o. w K., przeniesionej decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. na rzecz Z. R., prowadzącego działalność gospodarczą pn. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe Z. R., ul. [...], K..

W punkcie 12 protokołu z kontroli budowy, dot. stanu zaawansowania robót budowlanych, ustaleń dotyczących zgodności prowadzenia budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, zapisano:

"Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia na budowę do zakończenia budowy pozostało wykonanie:

- w budynku, wykonanie warstw zewnętrznych ściany zewnętrznej szczytowej od strony działki sąsiedniej nr [...], będącej ścianą oddzielenia pożarowego oraz roboty wykończeniowe w pomieszczeniu gospodarczym usytuowanym na parterze budynku,

- budowa łącznika z budynkiem hotelowym w realizacji (według odrębnego pozwolenia na budowę),

- budowa podziemnych miejsc parkingowych w formie platform.

Miejsca parkingowe dla przedmiotowej inwestycji zaprojektowane zostały, jako podziemne miejsca parkingowe w formie platform, zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia K. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. W trakcie kontroli stwierdzono wykonanie miejsc parkingowych na terenie utwardzonym. Ponadto stwierdzono zmiany w zakresie: sposobu posadowienia budynku, zaprojektowano posadowienie na palach wierconych, w trakcie realizacji inwestycji projektant dokonał zmiany sposobu posadowienia na płytę fundamentową żelbetową, zmiana układu części ścianek działowych w budynku, geometrii schodów wewnętrznych w lokalu usytuowanym na parterze budynku, usytuowania drzwi zewnętrznych, od strony elewacji północno-wschodniej".

W dniu [...] listopada 2020 r. organ powiatowy przeprowadził kolejną kontrolę przedmiotowej inwestycji. W sporządzonym na tę okoliczność protokole zapisano m.in. "W dniu dzisiejszym dokonano oględzin wykonywanych robót budowlanych dotyczących ww. budowy. Stwierdza się, iż budynek jest w stanie zamkniętym, wykończonym poza ścianą szczytową od strony nieruchomości ul. [...] [...] Wykonane jest utwardzenie terenu kostką betonową na wjeździe na teren działki oraz utwardzenie terenu działki w pasie szerokości około 17,0 m od budynku z okrawężnikowaniem. Do wykonania pozostała budowa miejsc parkingowych podziemnych w formie platform oraz dokończenie zagospodarowania terenu i warstwy wykończeniowej ściany szczytowej od strony sąsiedniej nieruchomości (struktura). Decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2019 r. inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie, przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, części inwestycji tj. parteru i I piętra budynku z przyłączami/wody i kanalizacji sanitarnej oraz część zagospodarowania działki z dwoma miejscami parkingowymi na terenie i miejscem gromadzenia odpadów (...). Na terenie działki ustawione ogrodzenie wydzielające część terenu działki, która uzyskała pozwolenie na użytkowanie od terenu budowy".

W oparciu o ustalenia powyższych kontroli budowy, PINB, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie administracyjne w ww. sprawie.

Organ II instancji wskazał, że w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2017 r. określono m.in. szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych /pkt 1/, jak:

- roboty budowlane należy prowadzić w sposób zapewniający stateczność i bezpieczeństwo konstrukcji budynków sąsiednich,

- w trakcie prowadzenia robót budowlanych należy stale monitorować stan techniczny wyżej wymienionych budynków, w porozumieniu z ich właścicielem.

Według zatwierdzonego projektu budowlanego realizowany budynek usługowy zlokalizowano na granicy z działką nr [...], jako przylegający bezpośrednio do istniejącego na sąsiedniej działce budynku mieszkalno-usługowego (obiekt niepodpiwniczony z trzema kondygnacjami naziemnymi i jedną kondygnacją na mansardowym poddaszu). Z uwagi na warunki gruntowe oraz specyfikę usytuowania zaprojektowano posadowienie budynku w sposób pośredni - na palach. W zawartej w projekcie "Ocenie technicznej na temat dobudowy budynku do istniejących budynków na dz. nr [...] przy ul. [...] [...]", w punkcie 3 (Wnioski i zalecenia) napisano: "Opisane w poprzednim punkcie uwarunkowania zdecydowały o przyjęciu sposobu fundamentowania ograniczającego do minimum wpływ projektowanego budynku na istniejący budynek mieszkalny. Po pierwsze konieczna była rezygnacja z podpiwniczenia projektowanego budynku mieszkalnego z uwagi na bezpieczeństwo zabudowy istniejącej oraz niewspółmiernie wysokie koszty realizacji ewentualnego podpiwniczenia. Po drugie projektowany budynek zostanie posadowiony w sposób pośredni na wierconych żelbetowych palach fundamentowych typu CFA z pozostawieniem w podłożu istniejących nasypów. Pierwszy rząd pali należy odsunąć od pozostałej po rozbiórce ściany fundamentowej. Podejście bezpośrednio do istniejącej ściany szczytowej budynku nr [...] zostanie wykonane w postaci wspornikowego przewieszenia rusztu (oczepu pali). Przy takim sposobie posadowienia projektowany budynek nie będzie wpływał również na istniejący budynek gospodarczy".

Jak ustalił organ powiatowy, inwestor dokonał zmiany w zakresie posadowienia przedmiotowego budynku - wykonano fundament bezpośredni - na żelbetowej płycie fundamentowej, projekt zamienny został przekazany na budowę w dniu [...] sierpnia 2017 r. Organ II instancji podkreślił, że w świetle przepisów art. 36 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, obowiązujących w okresie dokonania zmiany, jak i obecnie, zmiana sposobu posadowienia budynku nie jest odstąpieniem istotnym. Projekt zamienny, zawierający zmiany nieistotne nie podlega zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jednakże zmiana ta oddziałuje negatywnie na istniejący w sąsiedztwie, na działce nr [...] budynek mieszkalno-usługowy. Sygnalizował to skarżący już w 2019 r., wnosząc o natychmiastowe wstrzymanie budowy.

W wyniku kontroli tego obiektu przez PINB, w dniu [...] lipca 2019 r., ustalono i zapisano w protokole: "W trakcie oględzin części budynku, wskazanej przez właściciela obiektu — w obrębie klatki schodowej, usytuowanej przy ścianie szczytowej od strony nieruchomości na działce nr [...], stwierdzono liczne włoskowate zarysowania wewnątrz budynku, widoczne na tynku ścian na wszystkich kondygnacjach i również miejscowo na posadzce". Kolejną kontrolę budynku przeprowadzili przedstawiciele PINB w dniu [...] grudnia 2020 r. W sporządzonym na tę okoliczność protokole zapisano: "Stwierdza się, że na ścianach zewnętrznych i wewnętrznych klatki schodowej, usytuowanej po wschodniej stronie budynku (od strony budynku będącego w budowie przy ul. [...] [...] w K.), występują widoczne od wewnątrz zarysowania. Ww. zarysowania znajdują się na zróżnicowanych wysokościach ścian - na styku ścian i sufitu oraz w narożnikach, a także na posadzce parteru przy wejściu od strony ul. [...] [...]. Wg oświadczenia Pana R. G. część z widocznych zarysowań od czasu poprzedniej kontroli PINB uległa poszerzeniu i wydłużeniu. Posadzka korytarza na I piętrze oraz w części pomieszczeń biurowych wykończona gresem — wskazano płytki odspojone od podłoża (uniesione względem pozostałych przylegających płytek) - nieprawidłowości zostały zaobserwowane przez pełnomocnika wiosną 2020 r.". Pełnomocnik właściciela budynku R. G. wniósł szereg uwag do powyższego protokołu, informując m.in., że zniszczenia zaczęły powstawać w czasie budowy sąsiedniego budynku i od tego czasu powiększają się oraz powstają nowe, co potwierdził dokumentacją fotograficzną.

Posadowienie bezpośrednie realizowanego budynku usługowego wywołuje duże parcie boczne, co wykazano w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do wniosku inwestora o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie zagospodarowania terenu (dot. sposobu zapewnienia miejsc parkingowych dla inwestycji, poprzez rezygnację z podziemnej platformy parkingowej na rzecz zewnętrznych miejsc postojowych). W ocenie autora projektu, wywierane przez budynek duże parcie boczne uniemożliwia wybudowanie garażu podziemnego, bez naruszenia terenu działek sąsiednich. Parcie to niewątpliwie wpływa także na sąsiedni budynek mieszkalno-usługowy. Świadczą o tym, wykazane przez PINB (w ww. protokołach pokontrolnych) uszkodzenia, skumulowane w części obiektu, od strony realizowanej inwestycji.

Realizacja, bezpośrednio przy istniejącym na sąsiedniej działce obiekcie, budynku o dwie kondygnacje wyższego, spowodowała również zakłócenia w bezpiecznym użytkowaniu istniejącego budynku (przesłonięcie kominów, czego nie uwzględniono w projekcie budowlanym). Inwestor, w celu wyeliminowania tych nieprawidłowości, wykonał roboty budowlane przy kominach budynku istniejącego, co było przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

ZWINB przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wskazał, że budowa budynku usługowego na działce nr [...], po dokonaniu zmiany w zakresie posadowienia obiektu, nie została poprzedzona ekspertyzą techniczną. Mając na względzie powyższe, w ocenie organu odwoławczego, dla przedmiotowej inwestycji należy sporządzić taką ekspertyzę, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku i wskazującą, w jaki sposób należy je wyeliminować.

W przedmiocie wykonania ekspertyzy technicznej dla tej inwestycji wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt: VII SA/Wa 841/20, wydanym w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2017 r., który stwierdził: "Jakkolwiek projekt architektoniczno-budowlany, którego elementem składowym jest ekspertyza techniczna sporządzona w trybie § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, musi wnioski takiej ekspertyzy uwzględniać, to nie można wykluczyć jednak sytuacji sporządzenia takiego dokumentu na późniejszym etapie procesu budowlanego". Przed wykonaniem takiego dokumentu orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie budowy realizowanej na działkach nr [...], [...] i nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] [...] w K., bo budowy dotyczył wniosek skarżącego (a nie w sprawie robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę..., jak wskazano w sentencji zaskarżonej decyzji) jest, zdaniem ZWINB, przedwczesne.

Organ II instancji wskazał jednocześnie, że faktem jest, że na terenie inwestycji inwestor wybudował naziemne miejsca parkingowe (czego nie obejmowało pozwolenie na budowę), a co stwierdził organ I instancji podczas kontroli budowy w dniu [...] września 2019 r. W zatwierdzonym projekcie budowlanym, z uwagi na zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wszystkie miejsca postojowe dla użytkowników zostały zlokalizowane na podziemnych platformach parkingowych całkowicie zagłębionych pod powierzchnią terenu. Z dokumentów, udostępnionych przez organ administracji architektoniczno- budowlanej, wynika, że inwestor zamierza dokonać zmiany pozwolenia na budowę w zakresie sposobu zapewnienia miejsc postojowych, poprzez zastąpienie platform podziemnych zewnętrznymi miejscami postojowymi - na powierzchni terenu. W tym celu, w dniu [...] marca 2020 r. wystąpił do Prezydenta Miasta K. o zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie, wskazując, że w wyniku dokonanej w dniu [...] lipca 2020 r. wizji lokalnej organ stwierdził, iż miejsca postojowe objęte wnioskiem, zostały już zrealizowane, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W tym samym roku inwestor złożył ponowny wniosek o zmianę pozwolenia na budowę w tym samym zakresie. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zawieszone.

W świetle przepisu art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ przedmiotowa inwestycja nie została zakończona i, jak stwierdził organ powiatowy, do wykonania pozostała m.in. budowa miejsc parkingowych podziemnych w formie platform, nie można, zdaniem organu II instancji, obecnie traktować wykonania naziemnych miejsc parkingowych jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (skoro inwestor zamierza wybudować platformy, choć nie wynika to z podejmowanych przez niego ww. działań).

Choć, w świetle prawa, budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie (wybudowano 7) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, to sam fakt ich wykonania na terenie, niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (a więc w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach) upoważnia organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego.

Biorąc powyższe pod uwagę, ZWINB stwierdził, iż orzeczenie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na żądanie skarżącego o wstrzymanie budowy, jest przedwczesne. Brak ww. ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającej oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku (jak wykazano powyżej takie istnieją), który to dokument może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a co za tym idzie niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, stanowi naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 Kpa.

W związku zatem z tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, należało, zdaniem organu odwoławczego, uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jako że nie ulega wątpliwości, iż zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego, przekracza ramy dodatkowego postępowania dowodowego, jakie może zostać przeprowadzone w toku postępowania odwoławczego na podstawie art. 136 Kpa.

W ocenie ZWINB, zarzut skarżącego o naruszeniu przez organ I instancji art. 10 Kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji zanim strona zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jest zasadny, lecz nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie (umożliwiono jej zapoznanie się z aktami w PINB i w ZWINB, przed zakończeniem postępowania odwoławczego). Natomiast podejrzenia o mataczenie w sprawie, przez PINB, nie znajdują uzasadnienia. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się również teczka nr [...]

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. (uzupełnionym pismem z dnia [...] października 2021 r.) Z. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył sprzeciw od ww. decyzji ZWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej:

- rażące naruszenie art. 7 kpa i art. 77 Kpa - poprzez brak dokładnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji:

a) błędne i bezpodstawne przyjęcie, że zmiana posadowienia budynku, wybudowanego na działce nr [...] w K. na podstawie decyzji Prezydenta K. z [...] czerwca 2017 r., spowodowała silne parcie boczne na budynek sąsiedni postawiony na działce [...], skutkujące licznymi zarysowaniami wewnątrz tego sąsiedniego budynku;

b) błędne i bezpodstawne przyjęcie, że wybudowanie na działce nr [...] miejsc postojowych nastąpiło niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2019 r. oraz w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. - poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie.

- rażące naruszenie § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie powinna zostać przeprowadzona ekspertyza na podstawie tego przepisu.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona wskazała, że brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, albowiem organ ten prawidłowo ustalił, że roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem nie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach, tj. zmiana posadowienia nie wymagała zmiany pozwolenia na budowę i nie wpłynęła negatywnie na budynek sąsiedni (projekty techniczne, protokoły oględzin), stanowiska parkingowe są w budowie i na tym etapie brak jest podstaw do postawienia zarzutu naruszenia m.p.z.p., sprawa zaś komina jest przedmiotem odrębnego postępowania (aktualnie sprawa w WSA w Szczecinie pod sygnaturą II SA/Sz 772/21).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z powołanych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 64a § 1 p.p.s.a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Jednocześnie zgodnie z art. 64c § 1 ustawy sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji.

Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519).

Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, związanych z budową budynku usługowego, w tym łącznika z budynkiem hotelowym w realizacji, siedmiu podziemnych miejsc parkingowych w formie platform oraz przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej, na działkach nr [...], [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) i nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] [...] w K..

W związku z tym, że przedmiot postępowania został jednoznacznie sprecyzowany, to rzeczą organu było prowadzenie postępowania w kierunku ustalenia, czy faktycznie roboty budowlane zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i przepisach regulujących tę materię.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

Skoro przedmiotowe postępowanie dotyczyło ustalenia, czy w tej sprawie nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, to organ odwoławczy nie może zmieniać przedmiotu postępowania i prowadzić go w innym kierunku, aniżeli wynika to z decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie wykazał, że w rozpoznawanej sprawie naruszono przepisy postępowania poprzez niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty ( czyli w kwestii istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę). Jako przyczynę wydania decyzji kasacyjnej ZWINB podał brak ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego stan jego bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzgledniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku, który to dokument może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie bowiem organ niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W innym miejscu ZWINB wskazuje na niezgodność przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie do ilości wykonanych miejsc parkingowych, wskazując jednocześnie, że chociaż stanowiska postojowe dla samochodów nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, to ich wykonanie narusza przepisy planu.

W konkluzji sąd stwierdza, oceniając kwestionowaną sprzeciwem decyzję, że ZWINB wadliwie skorzystał z kompetencji kasatoryjnej. Jak wynika z jej uzasadnienia jedyną podstawą uchylenia decyzji organu I instancji była odmienna ocena prawna obiektu podlegającego ocenie z perspektywy istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. ZWINB nie wskazał jednak żadnej okoliczności faktycznej, która nie została wyjaśniona, nie wskazał na żaden dowód, niezbędny do rozstrzygnięcia kwestii istotnych odstępstw, którego nie przeprowadzono,a który jest niezbędny do poczynienia ustaleń istotnych w sprawie. Wskazania zawarte w decyzji drugoinstancyjnej w żaden sposób nie dowodzą, że PINB naruszył zasady postępowania czy zaniechał przeprowadzenia dowodów dotyczących ewentualnych istotnych odstępstw. W dużej mierze rozważania organu odwoławczego nie odnoszą się do materii, która winna być przedmiotem rozpoznania tego organu.

W ocenie sądu, skoro przedstawione przez ZWINB konkluzje nie uzasadniały stosowania art. 138 § 2 k.p.a. oraz wobec wieloznacznie sformułowanego uzasadnienia zaskarżonej decyzji należało uwzględnić sprzeciw, zaś objętą sprzeciwem decyzję uchylić.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.