Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2254/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący") oraz Wójta Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, orzekł co następuje:

- uchylił określone postanowienia zawarte w decyzji Wojewody [...] i w takim zakresie orzekł przez ustalenie nowej treści postanowień,

- w pozostałej części decyzję Wojewody [...] utrzymał w mocy.

Zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez Wojewodę [...] w związku z wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "inwestor") o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S[...] od węzła "[...]" do węzła "[...]" na odcinku od węzła "[...]" (bez węzła) do węzła "[...]" (z węzłem) od km 0+000 do km 9+476,94 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi".

Inwestor wniósł także o nadanie decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności w związku z ważnym interesem gospodarczym i społecznym przemawiającym za realizacją inwestycji.

Dodatkowo, w złożonym wniosku inwestor wystąpił o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W związku z wnioskiem inwestora, w dniu 9 grudnia 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako: "RDOŚ w [...]") zwrócił się do Wojewody [...] o zapewnienie udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Wojewoda [...] przeprowadził konsultacje społeczne, zapewniając udział społeczeństwa w postępowaniu, poprzez odpowiednie obwieszczenie zamieszczone na tablicy i stronie internetowej urzędu wojewódzkiego oraz w prasie, a także na tablicy i stronach internetowych właściwych urzędów gmin objętych wnioskiem.

W wyniku przeprowadzonej ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, w dniu [...].02.2020 r. RDOŚ w [...] wydał postanowienie znak: [...] uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia

3. Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego w związku z wnioskiem inwestora Wojewoda [...] wydał [...] lutego 2020 r. decyzję o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod określoną wyżej nazwą.

Decyzja Wojewody [...] jako organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej: "specustawa drogowa"), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej 1) zezwolono na realizację inwestycji drogowej, 2) zatwierdzono projekt budowlany, 3) zatwierdzono podział nieruchomości na potrzeby inwestycji, 4) wskazano działki, które stają się własnością Skarbu Państwa, 5) określono termin wydania nieruchomości, 6) ustalono obowiązek przebudowy dróg publicznych i budowy sieci uzbrojenia terenu, budowy zjazdów, rozbiórki istniejących obiektów budowlanych i zezwolono na wykonanie ww. obowiązków, 7) określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, 8) ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, 9) wskazano wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, a także 10) określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzji nadano również rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda [...] jako organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestycja podlega uregulowaniom specustawy drogowej. Do wniosku o zezwolenie na realizację powyższej inwestycji inwestor załączył komplet dokumentów wymaganych art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, w tym projekt budowlany, spełniający warunki rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935), opracowany przez uprawnionych projektantów legitymujących się zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, aktualnymi na dzień opracowania projektu. Zgodnie z art. 20 ust. 4 pr.bud., do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie zobowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany został uzgodniony na naradach koordynacyjnych, a inwestor otrzymał wymagane zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto inwestor udokumentował spełnienie obowiązku określonego w art. 11b ust. 1, art. 11d ust 1 pkt 7a oraz 11b ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, przedkładając stosowne opinie.

Inwestor dołączył także ostateczną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego m.in. na: wykonanie urządzeń wodnych (rowów drogowych wraz z przepustami i wylotami z przykanalików, rowów melioracyjnych wraz z przepustami, wylotów urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków sanitarnych i wód opadowych i roztopowych do wód powierzchniowych rzeki [...] i [...]), likwidację urządzeń wodnych (rowów drogowych wraz z przepustami i rowów melioracyjnych), przeprowadzenie przez wody powierzchniowe obiektów mostowych, przeprowadzenie przez wody powierzchniowe kanału technologicznego, wprowadzenie mieszaniny ścieków sanitarnych i wód opadowo – roztopowych z projektowanych urządzeń kanalizacyjnych wylotami do wód powierzchniowych. Ponadto dołączył decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, stwierdzającą wygaśniecie ww. pozwolenia wodno-prawnego z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...]), w zakresie wykonania urządzeń wodnych tj. rowów drogowych ziemnych wraz z przepustami i wylotami z przykanalików w gminie [...], gminie [...], gminie [...] oraz gminie [...] i udzielającą pozwolenia wodno-prawnego w tym zakresie.

Organ wskazał, że inwestor przedłożył także inne dokumenty m.in. decyzję zatwierdzającą dokumentację geologiczno-inżynierską, decyzję zatwierdzającą dokumentację hydrogeologiczną, decyzje określające zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych.

Zdaniem Wojewody [...] analiza dokumentów przedłożonych przez inwestora prowadzi do stwierdzenia, że zarówno ustalenia zawarte w ww. decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] lutego 2020 r. uzgadniającym warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, zostały uwzględnione w projekcie budowlanym, a w efekcie w decyzji (w punkcie VII ppkt 1), poprzez ustalenie obowiązku realizacji inwestycji z uwzględnieniem warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, dotyczących sposobu prowadzenia robót budowlanych, zastosowania koniecznych zabezpieczeń i rozwiązań chroniących środowisko.

W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się również do zgłoszonych uwag i zastrzeżeń ramach konsultacji społecznych. Organ wskazał jednocześnie, że zarzuty i zastrzeżenia wniesione przez strony postępowania nie wskazują na wadliwość rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, ani na naruszenie obowiązujących przepisów.

4. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie złożyło skarżące stowarzyszenie, zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W ramach odwołania zaskarżono również postanowienie RDOŚ w [...] z [...] lutego 2020 r.

Odwołujące stowarzyszenie wskazało, że w decyzji nie uwzględniono istotnych rozstrzygnięć dotyczących ochrony środowiska oraz warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska. Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji, nie zbadał okoliczności sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego. Ponadto organ naruszył prawo poprzez dopuszczenie do znaczącego oddziaływania barierowego drogi, fragmentację siedlisk chronionych ptaków, znaczący negatywny wpływ na integralność obszaru [...] i [...], przerwanie funkcjonalnej łączności i spójności korytarzy ekologicznych sieci Natura 2000 w skali krajowej i europejskiej – przez zahamowanie przemieszczania kluczowych gatunków zwierząt.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożył także Wójt Gminy [...], wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej przejścia dla zwierząt średnich (03-PESG w km. 3+459,32).

5. Po rozpatrzeniu odwołań Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części, orzekł w tym zakresie i w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej.

Minister Rozwoju wskazał, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 pr.bud. oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Do wniosku dołączono wymagane dokumenty, decyzje i oświadczenia, co wypełnia dyspozycje art. 11 b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.

W ocenie organu II instancji, Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Zdaniem zatem organu drugiej instancji kontrolowana decyzji jest zgoda z prawem i została wydana zgodnie z przepisami specustawy drogowej – z zastrzeżeń niektórych postanowień, które wymagały korekty w ramach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Minister Rozwoju odniósł się szczegółowo do zarzutów zawartych w odwołaniach i przedstawił argumenty przemawiające za ich bezzasadnością.

Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Stwierdził także, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...] – poza częścią uchyloną – nie naruszają prawa.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o:

Skarżące stowarzyszenie zarzuciło decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

1) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być podważony jedynie "kontrraportem" i wadliwe wskazanie, że przysługuje mu szczególna wartość dowodowa, a tym samym naruszenie zasady równej mocy środków dowodowych, zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów;

2) art. 90 ust. 1 i ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – poprzez niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie może być merytorycznie kontrolowane przez organ odwoławczy ze względu na ograniczoną kompetencję kontrolną organu odwoławczego;

3) art. 88 ust. 1 - 5 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1) - 20) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez zaakceptowanie raportu ponownej oceny, pomimo iż zawiera braki, uchybienia i błędy merytoryczne (np. raport nie przedstawia uzasadnienia merytorycznego dla planowania przejść o obniżonych parametrach oraz nie przedstawia dowodów merytorycznych potwierdzających, że wprowadzenie obiektów o szerokości ok. 35 m zapewni skuteczną minimalizację wpływu drogi na duże ssaki leśne, w warunkach kolizji z głównym korytarzem ekologicznym), które powodują, że raport nie może stanowić podstawy merytorycznej do wydania prawidłowej decyzji;

4) art. 86 pkt 1 w zw. z art. 90 ust. 1 w zw. z art. 92 w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 11a ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej – poprzez brak uwzględnienia w wydanej decyzji istotnych rozstrzygnięć dotyczących ochrony środowiska oraz warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska (zwłaszcza w zakresie przejść dla dużych zwierząt), a tym samym wydanie decyzji sprzecznej z decyzjami określającymi środowiskowe uwarunkowania;

5) art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – przez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, zwłaszcza w zakresie: kolizji z korytarzami ekologicznymi o priorytetowym znaczeniu dla zachowania łączności siedlisk leśnych w skali Europy Środkowej; analizy zagadnienia przejść dla dużych zwierząt w kontekście skutecznej minimalizacji oddziaływań barierowych w odniesieniu do siedlisk i gatunków leśnych; wpływu inwestycji na populację dużych ssaków – żubr, wilk, ryś, łoś, jeleń; analizy oddziaływań środowiskowych – a w związku z tym wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z ustaleniami faktycznymi sprawy, wynikającymi z przedstawionych dokumentów, opinii i ekspertyz, co również skutkowało wadliwym uzasadnieniem skarżonej decyzji;

6) art. 11 a ust. 1 oraz art. 11a ust. 4 specustawy drogowej w zw. z art. 86 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – poprzez zaakceptowanie oraz legitymizowanie rozwiązań projektowych, które w rzeczywistości są sprzeczne z tymi przyjętymi w wydanych rozstrzygnięciach (do takiego wniosku prowadzi choćby porównanie określenia górnych przejść dla zwierząt z rozwiązaniami przyjętymi w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., i ustaleniami przeniesionymi z postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. określonymi również we wcześniejszej decyzji RDOŚ w [...] z dnia [...] maja 2015 r.;

7) art. 3 ust. 1 pkt 17 lit. a - lit. c w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 4 - pkt 8 w zw. z art. 66 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 5 pkt 1d w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.) – poprzez dopuszczenie do znaczącego oddziaływania barierowego drogi; fragmentację siedlisk chronionych gatunków tj. żubr, wilk, ryś; znaczący negatywny wpływ na integralność obszaru [...] i [...]; przerwanie funkcjonalnej łączności i spójności korytarzy ekologicznych sieci Natura 2000 w skali krajowej i europejskiej - przez zahamowanie przemieszczania kluczowych gatunków zwierząt (w tym: żubra i wilka).

W ramach zaskarżenia zaskarżono również w całości postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia i zarzucono naruszenie:

1) art. 90 ust. 1, ust. 4 oraz ust. 7 w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-2 w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – poprzez wydanie postanowienia o uzgodnieniu realizacji i określeniu warunków realizacji przedsięwzięcia, mimo że przedsięwzięcie to nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa (w zakresie: liczby i rozmiaru projektowanych przejść dla zwierząt, oddziaływania na korytarze ekologiczne, oddziaływania na spójność sieci Natura 2000, oddziaływania na populacje żubra i wilka) i nie zawiera analizy oddziaływań środowiskowych; może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, co wynika także ze skarżonego postanowienia;

2) art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez wydanie postanowienia o uzgodnieniu realizacji i określeniu warunków realizacji przedsięwzięcia, mimo że, z uwagi na szereg naruszeń prawa materialnego i uchybień prawa procesowego, mających wpływ na wynik sprawy, wydanie takiego rozstrzygnięcia nie było uprawnione.

7. Odpowiadając w dniu 7 grudnia 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że zarzuty podniesione przez skarżące stowarzyszenie pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zasadności decyzji organów w zakresie realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi ekspresowej S[...] od węzła "[...]" do węzła "[...]" na odcinku od węzła "[...]" (bez węzła) do węzła "[...]" (z węzłem) od km 0+000 do km 9+476,94 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi".

2. Ze stanu faktycznego i prawnego wynikają następujące okoliczności, które mają zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji:

- Wojewoda [...] wydał [...] lutego 2020 r. decyzję o zezwoleniu na realizację spornej inwestycji drogowej;

- od tej decyzji odwołania wnieśli Wójt Gminy [...] oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie"), które dodatkowo zaskarżyło postanowienie RDOŚ w [...] z [...] lutego 2020 r. uzgadniające realizację przedmiotowego przedsięwzięcia (dalej: "postanowienie uzgadniające");

- Minister Rozwoju w decyzji z [...] września 2020 r. uchylił w części decyzję organu I instancji i orzekł w tym zakresie a w pozostałej części zaskarżoną decyzje utrzymał w mocy.

Skargę do WSA w Warszawie na tą decyzję złożyło Stowarzyszenie. Zaskarżono w całości decyzję Ministra Rozwoju, w szczególności kwestionując zgodność decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z wymaganiami nałożonymi w postanowieniu uzgadniającym i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, kwestie weryfikacji postanowienia uzgadniającego warunki realizacji inwestycji RDOŚ w [...] oraz wskazując na zarzuty przeciwko raportowi ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie Sądu, wszelkie zarzuty wskazane w skardze są bezzasadne i stanowią dodatkową polemikę związaną z odrębną interpretacją stanu faktycznego i prawnego sprawy przez skarżące Stowarzyszenie. Sąd bowiem w pełni podziela ustalenia i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju. Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne i trudne do pogodzenia interesy. W niniejszej sprawie występowały właśnie strony o sprzecznych interesach, bowiem Stowarzyszenie co do zasady w postępowaniu administracyjnym popierało budowę przejść dla zwierząt (główna oś sporu) natomiast Wójt Gminy [...] wnosił o zaniechanie budowy tych samych obiektów. Organ nie może uwzględniać protestów obywateli, wyrażających ich osobiste zapatrywania, czy też ich odmiennego stanowiska, które pozostają poza ochroną prawną i nie wynikają z norm prawa. Oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonego przebiegu inwestycji - nie mające prawnego osadzenia - są bezskuteczne. Nieuwzględnienie ich nie może zatem stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

3. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok TK z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10) trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Należy ponadto mieć na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca drogi (dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa, dla dróg powiatowych - zarząd powiatu, a dla dróg gminnych - odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta).

Wskazać trzeba, że charakter specustawy drogowej, wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Powszechnie wiadomo, że budowa dróg jest priorytetowym zadaniem władz publicznych, gdyż drogi mają zasadnicze znaczenie dla rozwoju kraju (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/ Wa 1839/15). Dodatkowo wskazać trzeba, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tzw. specustawy drogowej to nie organ, lecz inwestor decyduje o przebiegu realizowanej inwestycji. Wprawdzie możliwa jest analiza poszczególnych wariantów, jak najmniej uciążliwych dla właścicieli działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, niemniej sam przebieg planowanej inwestycji drogowej nie stanowi kwestii rozstrzyganej w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Problemami, które powinny być oceniane w tym postępowaniu jest zgodność planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z przepisami specustawy drogowej (por. wyrok NSA z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1824/19).

Przypomnieć trzeba, że inwestycja, której częścią jest omawiane zamierzenie, została wprost wpisana jako jeden z priorytetowych środków do osiągnięcia celu w zakresie zwiększenia dostępności transportowej w ramach Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.), przyjętej uchwałą Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie przyjęcia Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.; M.P. z 2017 r., poz. 260).

4. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył:

- mapę na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu; przedstawiono analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, dołączono mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej);

- projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 p.b. (zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej);

- oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (zgodnie z art. 20 ust. 4 specustawy drogowej);

- wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego (o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; Dz. U. z 2020 r. poz. 470; dalej: "u.d.p." - zgodnie z art. 11d ust. 7a specustawy drogowej);

- uzasadnienie zarządcy drogi (o którym mowa w art. 24I ust. 4 u.d.p.);

- wymagane opinie, bądź dowody potwierdzające doręczenie wystąpień o ich wydanie, w przypadku ich niewydania, co należało potraktować się jako brak zastrzeżeń do wniosku (o których mowa w art. 11 b ust. 1 oraz art, 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej);

- decyzję RDOŚ w [...] z [...] grudnia 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla omawianego przedsięwzięcia na wskazanym odcinku;

- decyzję RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia na wskazanym odcinku;

- decyzję GDOŚ z [...] maja 2015 r., uchylającą w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2014 r.;

- decyzję RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2019 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wskazanego tam przedsięwzięcia;

- decyzję Burmistrza [...] z [...] czerwca 2019 r. stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wskazanego tam przedsięwzięcia;

- decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lutego 2019 r., i z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, organ zasadnie stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 p.b. oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej organ uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11 b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Sąd podziela te spostrzeżenia.

5. W dalszym etapie organ II instancji poddał kontroli przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację spornego przedsięwzięcia. W tym zakresie wskazał na następujące okoliczności.

Po pierwsze - Wojewoda prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Wojewoda pismem z 17 lipca 2019 r. zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o powyższym w drodze obwieszczeń. W przedmiotowym obwieszczeniu i zawiadomieniu organ I instancji poinformował strony o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. W toku postępowania przed Wojewodą wniesiono zastrzeżenia i wnioski odnośnie do inwestycji drogowej, które organ pierwszej instancji przesłał inwestorowi w celu zajęcia stanowiska, a ten ustosunkował się do poruszonych zagadnień.

Po drugie - z uwagi na wniosek inwestora o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, Wojewoda zwrócił się do RDOŚ w [...] o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego. RDOŚ w [...] zwrócił się do Wojewody o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w sprawie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla wskazanego przedsięwzięcia drogowego. Spełniając powyższy obowiązek Wojewoda poinformował społeczeństwo o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz składania uwag i wniosków. Po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, RDOŚ w [...] wydał postanowienie uzgadniające.

Po trzecie - Wojewoda wydał w dniu [...] lutego 2020 r. decyzję o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności Wojewoda podzielił argumenty przedstawione przez inwestora.

Po czwarte – zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda doręczył decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją Wojewody organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomienia z [...] marca 2020 r. wysłanego na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniu oraz w obwieszczeniu zamieszczono (zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej) informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Po piąte - decyzja Wojewody określa również termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń (o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej).

W ocenie Sądu, zasadnie organ II instancji przyjął, że wydana decyzja była zasadna, ale wymagała korekty merytoryczno-reformacyjnej. Szczegółowe powody korekty decyzji organu I instancji zawiera uzasadnienie decyzji organu II instancji (s. 6-7 decyzji). Sąd podziela te uwagi i spostrzeżenia.

6. Zwrócić można uwagę na to, że w decyzji organu II instancji w sposób szczegółowy odniesiono się również do zarzutów zawartych w odwołaniu zarówno Stowarzyszenia, jak i Wójta Gminy [...] (s. 8-9 decyzji). Organ wskazał, że zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie a ich wspólnym mianownikiem była negatywna ocena przez Stowarzyszenie i Wójta Gminy [...] wymagań środowiskowych przyjętych w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Sąd podziela te spostrzeżenia.

Podkreślić trzeba, że zarówno wojewoda jak i Minister, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.

Przypomnieć również trzeba, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Organy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13).

Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem dotyczącym przedmiotowej materii (zob. wyroki NSA: z 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2933/18, z 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1737/18, z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt lI OSK 2572/15, z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16, z 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 524/16, z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2334/15, z 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 106/15, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3221/14, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2621/12, z 28 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 93/14, z 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13, z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13, z 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1968/10, z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2416/10), organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji.

Zgodnie z art. 11 i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.b. Jak wynika natomiast z art. 35 ust. 4 p.b., w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 p.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Wynika z powyższego, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/10).

Stosownie natomiast do art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wyjątkiem w tym zakresie, dopuszczającym modyfikacje środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia, jest możliwość przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko przed wydaniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, na podstawie art. 88 i nast. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

W świetle przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie kończy procesu oceny oddziaływania na środowisko. Może się zdarzyć, że informacje dotyczące planowanego przedsięwzięcia (zwłaszcza rozwiązań projektowych), dostępne na etapie ustalania uwarunkowań środowiskowych, będą zbyt ogólne i nieprecyzyjne, aby w pełni zidentyfikować możliwe oddziaływania oraz zaproponować ostateczną listę działań zapobiegawczych i łagodzących. Będzie to dotyczyło w szczególności postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które przeprowadzono przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, kiedy to inwestorzy rzadko dysponują wyczerpującymi danymi na temat inwestycji. Biorąc więc pod uwagę fakt, że ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia będzie przeprowadzana na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, ustawodawca w art. 88-95 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie określił autonomiczne zasady jej przeprowadzania.

Zawarte w tych przepisach rozwiązania są również konsekwencją poglądów zaprezentowanych przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości, który w jednym ze swych orzeczeń (por. wyrok ETS z 4 maja 2006 r. w sprawie C-508/03), stwierdził, że "wieloetapowe procedury wydawania zezwolenia, w której jedna z decyzji jest decyzją główną, a druga decyzją wykonawczą, która nie może wykraczać poza zakres decyzji głównej, możliwe oddziaływanie danego przedsięwzięcia należy określić i ocenić w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji głównej. Jedynie w przypadku, gdy oddziaływanie to można określić dopiero w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji wykonawczej, oceny tej należy dokonać w trakcie tego ostatniego postępowania". Przepis art. 2 ust. 1 dyrektywy 2011/92/EU z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, obliguje państwa członkowskie do podjęcia wszystkich niezbędnych środków, pozwalających na właściwą ocenę skutków środowiskowych wynikających z realizacji przedsięwzięcia. W szczególności art. 2 ust. 2 dyrektywy 2011/92/EU z dnia 13 grudnia 2011 r. stanowi, że ocena oddziaływania na środowisko może być zintegrowana z istniejącymi procedurami udzielania zezwolenia na inwestycję w państwach członkowskich lub, jeżeli takie nie istnieją, z innymi procedurami albo z procedurami, które będą ustanowione do realizacji celów niniejszej dyrektywy. Kluczowe znaczenie ma przy tym ta kwestia, aby procedura ta realizowała cele dyrektywy.

Mając na uwadze szczegółowość projektu budowlanego, jak również obecne nowe dane przyrodnicze i środowiskowe, przedsięwzięcie zostało poddane ponownej analizie oddziaływania na środowisko. W takiej sytuacji, aby dokonać wyboru optymalnych rozwiązań chroniących środowisko przyrodnicze przed negatywnym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia koniecznym było powtórzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i ocena przedsięwzięcia na podstawie aktualnych i rzeczywistych okoliczności.

Z powyższych względów, w ocenie Sądu, organ upoważniony do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, jak i RDOŚ w [...] upoważniony do uzgodnienia realizacji inwestycji, słusznie wszczęły procedurę przewidzianą w art. 88 i nast. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, która zakończona została wydaniem postanowienia uzgadniającego. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3308/17) podkreśla się, iż możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie kontroli postanowienia wydanego na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie są w pewnym zakresie ograniczone. Organ ten bowiem nie może wchodzić sam w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji. Organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji drogowej bada więc, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia i jeżeli nie ma w tym zakresie wątpliwości nie może odmówić wydania zmiany zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Treść art. 90 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie wyklucza do postanowień w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia obowiązywanie rozwiązań wynikających z art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. w następstwie czego przedmiotowe postanowienia są wydawane w trybie współdziałania pomiędzy organami, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. Nie przysługuje od nich możliwość wniesienia zażalenia. Nie oznacza to jednak, że strona posiadająca w tym interes prawny nie będzie miała możliwości kwestionowania prawidłowości ich wydania.

Błędy popełnione na tym etapie postępowania będą mogły bowiem zgodnie z ogólnymi regułami być przedmiotem kontroli w ramach postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie w sprawie wymienionej w art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. O tyle zakresu tejże kontroli nie powinno się utożsamiać z zakresem merytorycznego postępowania, jakie w odniesieniu do tego rozstrzygnięcia mogłoby być prowadzone, gdyby postępowanie uzgodnieniowe wskutek złożenia zażalenia było przeprowadzane przez organ wyższego stopnia względem regionalnego dyrektora ochrony środowiska (ponowne rozpoznanie sprawy). Okoliczność, że kontrola instancyjna decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obejmuje wskazane postanowienie, nie sprzeciwia się jednakże temu, by kompetencja kontrolna organu odwoławczego była węższa aniżeli kompetencja przysługująca organowi badającemu oddziaływanie inwestycji na środowisko i określającemu warunki realizacji przedsięwzięcia w powiązaniu z wydaną wcześniej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3308/17).

Dokonywana w postępowaniu odwoławczym weryfikacja niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia uzgadniającego warunki środowiskowe ograniczona jest wyłącznie do stwierdzenia błędów powodujących, że wydana w oparciu o uzgodnienie środowiskowe decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej byłaby sprzeczna z prawem. Podobnie jak raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, tak i postanowieniu uzgadniającemu wydawanemu w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie przysługuje bowiem szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy przedstawionego do zatwierdzenia przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2343/17). Dlatego też organ architektoniczno-budowlany tylko po stwierdzeniu błędów w postępowaniu przed organem badającym oddziaływanie inwestycji na środowisko, mających wpływ na wynik sprawy, mógłby wstrzymać się z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie może natomiast zastępować merytorycznie takiego organu i modyfikować postanowienia uzgadniającego warunki środowiskowe, a tym bardziej wydawać mu zaleceń odnośnie do prowadzonego postępowania.

7. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż zasadnie Minister nie dopatrzył się błędów w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem postanowienia uzgadniającego, zaś w ramach niniejszego postępowania Minister nie jest organem uprawnionym do oceny postanowienia uzgadniającego pod kątem szczegółowych uregulowań merytorycznych w nim zawartych. Zatem zarzuty zawarte w skardze w tym zakresie są bezzasadne.

Natomiast art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazuje organowi administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) sprawdzanie zgodności projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Użycie zwrotu "w szczególności" i uwzględnienie treści art. 92 i art. 93 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie nakazuje przeprowadzenie tego sprawdzenia także w odniesieniu do postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 tej ustawy.

Organ wydający pozwolenie na budowę (zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) bada więc, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia i jeżeli nie ma w tym zakresie wątpliwości nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę (zezwolenia na realizację inwestycji drogowej), gdyż po spełnieniu wymogów przewidzianych w art. 32 ust. 1 i 4 p.b. oraz art. 35 ust. 1 p.b. nie zezwala na to art. 35 ust. 4 p.b. W tym zakresie wskazany przepis nie dopuszcza jakiegokolwiek uznania przy wydawaniu pozwolenia na budowę (zezwolenie na realizację inwestycji drogowej).

8. Z akt sprawy wynika, że już piśmie z 26 sierpnia 2020 r. inwestor wyjaśnił, iż po wydaniu decyzji Wojewody [...] dokonał analizy zatwierdzonego projektu budowlanego również w zakresie dotyczącym przejść dla zwierząt.

W wyniku dokonanej analizy inwestor stwierdził, iż koniecznym jest skorygowanie opisu technicznego projektu zagospodarowania terenu oraz projektów architektoniczno-budowlanych branży mostowej w zakresie wskazanych obiektów poprzez doprowadzenie ich do zgodności z częścią rysunkową projektu architektoniczno-budowlanego dla tych obiektów. Minister po dokonaniu analizy pisma inwestora z 26 sierpnia 2020 r. i przekazanych, wraz z tym pismem, skorygowanych części projektu budowlanego, stwierdził, iż w częściach rysunkowych projektów architektoniczno-budowlanych dla opisanych obiektów, projektant prawidłowo zwymiarował te przejścia dla zwierząt, zgodnie z postanowieniem uzgadniającym, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2014 r. i decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ. Jednakże w opisie technicznym projektu zagospodarowania terenu oraz w opisach technicznych ww. projektów architektoniczno-budowlanych branży mostowej, projektant przy opisywaniu poszczególnych parametrów ww. obiektów (przejść dla zwierząt), popełnił omyłki pisarskie, poprzez podanie wymiarów tych obiektów niezgodnych z częściami rysunkowymi projektów architektoniczno-budowlanych branży mostowej, co wymagało skorygowania.

Z powyższych względów, Minister zasadnie w punkcie I analizowanej decyzji, dokonał zmian w projekcie budowalnym, zatwierdzając w to miejsce dokumenty przedłożone przez inwestora przy piśmie z 26 sierpnia 2020 r. Pozwoliło to wyeliminować wskazane nieścisłości odnośnie do obiektów, zachodzące pomiędzy częścią rysunkową projektów architektoniczno-budowlanych a opisem technicznym projektu zagospodarowania terenu oraz projektów architektoniczno-budowlanych branży mostowej w zakresie tych obiektów.

Po dokonaniu analizy zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] projektu budowlanego, skorygowanego w części na etapie odwoławczym, Minister zasadnie stwierdził, iż projekt budowlany jest zgodny ze wskazanymi w decyzji postanowieniami i decyzjami (s. 13 decyzji).

9. Z akt sprawy wynika, iż kwestia przejść dla zwierząt była szczegółowo analizowana i oceniana tak na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji prowadzonego przez RDOŚ w [...], jak również w trakcie procedury odwoławczej prowadzonej przez GDOŚ w [...], a następnie w ramach ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowiskowo.

W przedłożonym na etapie ponownej oceny raporcie o oddziaływaniu na środowisko dokonano weryfikacji wskazanego w wydanych dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2014 r. zmienionej w części na etapie odwoławczym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ, systemu przejść dla zwierząt - w oparciu o ponowną inwentaryzację przyrodniczą (w tym tropienia zimowe) i przeprowadzoną analizę uwarunkowań siedliskowych oraz przyjęte rozwiązania projektowe budowanej drogi ekspresowej. Z materiału dowodowego wynika, iż RDOŚ w [...] w toku prowadzonego postępowania uzgodnieniowego powziął wątpliwości co do wiarygodności danych zawartych w przedstawionym przez inwestora raporcie oddziaływania na środowisko odnośnie proponowanej rezygnacji ze wskazanych przejść i wezwał inwestora do przywrócenia tych przejść. Ostatecznie zasadność tą uznał również inwestor, bowiem dokonał aktualizacji raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko (przedłożony przez inwestora aneks nr [...] do raportu z listopada 2019 r.), poprzez zaprojektowanie przedmiotowych obiektów.

W toku ponownej oceny oddziaływania, na etapie zapewnienia udziału społeczeństwa w procedurze uzgodnieniowej, zostały sformułowane liczne wnioski, zastrzeżenia i postulaty dotyczące rezygnacji z budowy wskazanych przejść dla zwierząt na przedmiotowym odcinku przez mieszkańców, ale również przez środowiska naukowe oraz organizacje i stowarzyszenia ekologiczne. W odniesieniu do proponowanej przez inwestora rezygnacji z budowy przejść górnych dla średnich zwierząt oraz dużych zwierząt, RDOŚ w [...] w postanowieniu uzgadniającym wskazał, iż nie znajduje racjonalnych i obiektywnych przesłanek przemawiających za takim działaniem. Przejścia te zostały uwzględnione już na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2014 r. i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ, jako ważne przejścia dla zachowania drożności głównego korytarza ekologicznego po stronie województwa [...]. Zdaniem organu środowiskowego podnoszone w raporcie argumenty, mające zdaniem ich autorów przemawiać za rezygnacją z budowy ww. obiektów, oparte są na wątpliwych założeniach oraz nie uwzględniają zgromadzonych danych przyrodniczych. W ocenie RDOŚ w [...], rezygnacja z przedmiotowych przejść spowodowałaby, iż duży obszar, z przewagą terenów otwartych, pomiędzy doliną rzeki [...] a miejscowością [...] pozostałby izolowany od dużego kompleksu leśnego położonego na wschód od planowanej drogi, tym samym doszłoby do rozdzielenia obszarów niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania populacji gatunków zwierząt dużych i średnich.

Ponadto, jak wyjaśnił organ środowiskowy w postanowieniu uzgadniającym, wskazywany w uwagach wniesionych na etapie zapewnienia udziału społeczeństwa, rozwój zabudowy mieszkaniowej i przemysłowej miejscowości [...] nie wynika z żadnych obowiązujących na tym terenie dokumentów planistycznych, które należałoby uwzględnić przy projektowaniu przejść dla zwierząt. Ponadto, mając na względzie dotychczasowy rozwój miejscowości, w tym liczbę wydawanych dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy, nagłe zmiany - w ocenie organu środowiskowego - są mało prawdopodobne.

Podsumowując - jak wyjaśnił wyspecjalizowany organ środowiskowy - za koniecznością budowy omawianych przejść przemawiały uwarunkowania przyrodnicze terenu. Wartość przyrodnicza i funkcja ekologiczna obszaru, występujące tu gatunki zwierząt, w tym ssaki o dużych areałach osobniczych i długich wędrówkach, czy też mogący tu występować (w przyszłości) żubr świadczą o potrzebie ich realizacji oraz dużym znaczeniu dla funkcjonalności znajdującego się na tym terenie głównego korytarza ekologicznego. Z uwagi na bliskie położenie obiektu w stosunku do Miejsc Obsługi Podróżnych (MOP-ów [...]) przyjęto szereg dodatkowych rozwiązań mających na celu zapewnienie jego zakładanej funkcjonalności, w tym przede wszystkim związanych z ograniczeniem oświetlenia drogowego na pasach wjazdu/wyjazdu do/z MOP-ów do niezbędnego minimum, wymaganego przepisami oraz koniecznością zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego, oraz wprowadzeniem nasadzeń roślinności wysokiej i średniej o funkcji izolacyjnej i naprowadzającej. RDOŚ w [...] nie podzielił również zgłaszanych obaw mieszkańców miejscowości [...], iż w efekcie budowy wskazanych obiektów nastąpi napływ do tej miejscowości zwierząt. Argumentując stanowisko w tym zakresie, organ środowiskowy podniósł, iż dane przyrodnicze zebrane na potrzeby raportu [...], w tym świadczące o występowaniu gatunków zwierząt, które budzą obawy mieszkańców miejscowości [...] wskazują, iż w sąsiedztwie zabudowy tej miejscowości od lat występują te gatunki zwierząt, niezależnie od budowy drogi, a wraz z nią ww. przejść. W związku z tym, obawy przed wzrostem sytuacji konfliktowych ze strony zwierząt oraz zagrożeń chorobami zwierzęcymi są nieuzasadnione.

Ponadto, jak wynika za akt sprawy, przedmiotowe przejścia znajdą się w znacznych odległościach w stosunku do istniejących zabudowań miejscowości [...], przejście [...] zlokalizowane będzie w odległości ok. 500 m od pojedynczych budynków i ponad 700 m od zwartej zabudowy koncentrującej się wzdłuż drogi publicznej, natomiast przejście [...] będzie usytuowane w odległości ok. 350-450 m od zabudowy koncentrującej się wzdłuż dróg publicznych i są od nich oddzielone m.in. zbiorowiskami leśnymi i zadrzewieniami.

Minister po zapoznaniu się z stanowiskiem RDOŚ w [...] odnośnie do konieczności realizacji ww. przejść dla zwierząt stwierdził, iż jest ono oparte na rzeczowych argumentach i nie nosi cech dowolności. W efekcie - po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowiskowo - w postanowieniu uzgadniającym zrezygnowano z budowy bardzo blisko siebie położonych przejść [...] i [...] i zintegrowano je w jeden bardziej funkcjonalny obiekt górny [...]. Przejście [...] w km 5+959 służące migracji dużym zwierzętom zaprojektowano w zastępstwie za projektowane, na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2014 r. i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ, dwa przejścia - [...] (przejście górne dla średnich zwierząt zespolone z przejazdem gospodarczym) i [...] (przejście dolne dla dużych zwierząt). Likwidowane przejścia znajdowały się w bliskiej odległości, zarówno między sobą (ok. 540 m), jak również między kolejnym dużym obiektem służącym migracji dużym zwierzętom (ok. 440 m od [...]). Nowo projektowany obiekt ([...]) będzie charakteryzował się wyższą funkcjonalnością (samodzielne przejście górne przejście o minimalnych parametrach dla zwierząt dużych). Z aneksu nr [...] do raportu [...] (s. 73) wynika, iż pod względem funkcjonalności ekologicznej jest to rozwiązanie wystarczające, zapewniające skuteczną minimalizację barierowego oddziaływania drogi.

Pozostałe obiekty zostały zaprojektowane zgodnie z wymaganiami wydanej decyzji środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ w [...] zmienionej w części decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ. Na przedmiotowym odcinku drogi ekspresowej S[...] aktualnie projektuje się budowę m.in. 5 przejść dla średnich i dużych zwierząt, w tym 2 przejść zespolonych z ciekami oraz 3 samodzielnych przejść górnych. Uzyskane dane przyrodnicze nie wskazywały na potrzebę zwiększenia zagęszczenia przejść dla zwierząt na tym fragmencie drogi ekspresowej S[...], o co wnosi Stowarzyszenie. Przejścia zespolone z ciekami - z rzeką [...] i rzeką [...] zapewnią możliwość migracji dla średnich i dużych zwierząt w miejscach stanowiących naturalne korytarze migracyjne (doliny [...]). W przypadku obiektu na rzece [...], Minister podzielił argumentację RDOŚ w [...] zawartą w piśmie z 22 czerwca 2020 r., które zostało przekazane przez inwestora przy piśmie z 24 czerwca 2020 r. jako stanowisko organu uzgadniającego odnośnie do odwołania Stowarzyszenia, iż ewentualne dostosowanie jego parametrów dla migracji zwierząt dużych byłoby bezcelowe z uwagi na ograniczone parametry przestrzeni pod znajdującym się w bliskim sąsiedztwie (poniżej) przedmiotowego przejścia istniejącym mostem na rzece [...] w ciągu drogi krajowej nr [...].

Z akt sprawy wynika, iż na odcinku ok. 4,7 km pomiędzy ww. rzekami, przecinającym główny korytarz ekologiczny - Korytarz [...] ([...] - [...]), ważny dla zapewnienia spójności sieci obszarów Natura 2000, zaproponowano 3 samodzielne górne przejścia dla zwierząt. Przejścia te nie tylko mają na celu zapewnienie łączności lokalnym populacjom zwierząt średnich i dużych, ale również zapewnienie drożności głównego korytarza. Wskazać również należy, iż wbrew zarzutowi Stowarzyszenia, przejścia dla zwierząt na analizowanym odcinku projektowanej drogi ekspresowej, w tym również przejścia dla dużych zwierząt, posiadają parametry zgodne z postanowieniem uzgadniającym i decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2014 r. zmienioną w części decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ, jak również właściwe zagęszczenie odnośnie przejść dla dużych zwierząt podane w tych rozstrzygnięciach (tj. stosunek szerokości do długości nie jest mniejszy niż 0,8).

Minister zasadnie podzielił stanowisko inwestora i RDOŚ w [...], iż zaprojektowane obiekty o funkcji przejść dla zwierząt spełniają wymagane funkcje ekologiczne, minimalizują barierowy efekt oddziaływania drogi, stwarzają warunki umożliwiające bytowanie gatunków, których siedliska przecina inwestycja liniowa i dzięki ich obecności zwierzęta mają możliwość swobodnego korzystania z całego areału siedliskowego. Kluczową funkcją zaprojektowanych obiektów jest umożliwienie migracji, wędrówek i dyspersji osobnikom przemieszczającym się na duże odległości, istotną dla ochrony rzadkich gatunków o wysokich wymaganiach przestrzennych, którą zapewnią zaprojektowane obiekty, posiadające parametry przejść górnych dla dużych zwierząt z przeznaczeniem do zachowania ciągłości siedlisk i korytarzy ekologicznych wszystkich grup zwierząt. Zaprojektowano zatem spójny i funkcjonalny system przejść dla zwierząt. Jednocześnie celem weryfikacji prawidłowości wszystkich przyjętych rozwiązań związanych z zaprojektowaniem przejść i ich zagospodarowaniem wprowadzono w postanowieniu uzgadniającym, co najmniej 4-letni monitoring wykorzystania przejść przez zwierzęta na wszystkich przejściach dla średnich i dużych zwierząt. W ramach prowadzonego monitoringu zostaną zidentyfikowane ewentualne błędy konstrukcyjne oraz niewłaściwy sposób zagospodarowania powierzchni przejść i ich otoczenia (niesprzyjający wykorzystywaniu przez zwierzęta).

Z powyższego wynika, iż poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym nie znajduje zarzut Stowarzyszenia dotyczący tego, iż budowa przejść dla dużych zwierząt nie zapewni skutecznej minimalizacji oddziaływań barierowych w odniesieniu do siedlisk i gatunków leśnych.

Organ wskazał również, że z najistotniejszymi kolizjami S[...] ze szlakami migracji dużych ssaków mamy do czynienia na sąsiednim odcinku S[...] w granicach województwa [...]. Odcinek ów przecina główny kompleks leśny [...], wpływając na spójność sieci Natura 2000. Mając na uwadze planowany projekt reintrodukcji żubra - jak wyjaśnił inwestor - to właśnie głównie tam powinny być zlokalizowane przejścia górne, zapewniające powodzenie tego projektu. Instytucje, które opiniowały projekt budowlany, w tym w szczególności [...], na których to gruntach jest planowany projekt reintrodukcji żubra, nie wnosiły w toku prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego żadnych uwag w zakresie zmian parametrów przejść dla zwierząt w tym aspekcie. W granicach województwa [...] znajdują się [...] wraz z [...], które stanowią naturalną ciągłość korytarza ekologicznego.

Ponadto, w piśmie z 8 czerwca 2020 r. kierujący zespołem autorów raportu [...] wskazał, iż sam zakres korytarza ekologicznego z etapu wydawania decyzji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji (dla województwa [...] i [...]) oraz obecnie obowiązujący, nie uległ istotnym zmianom, a więc pod względem skali fragmentacji omawianego korytarza w stosunku do etapu wydawania decyzji środowiskowych nie nastąpiły żadne istotne zmiany, które skutkowałyby zmianą podejścia w zakresie przejść dla zwierząt dużych.

10. Za bezzasadny Minister uznał zarzut Stowarzyszenia dotyczący niewystarczającej szerokości przejść górnych w odniesieniu do żubra.

Z wyjaśnień RDOŚ w [...] przedstawionych w piśmie z 22 czerwca 2020 r. wynika, iż zgodnie z opinią prof. dr hab. W. O.-P., dla powodzenia programu planowanej reintrodukcji żubra w [...] kluczowe znaczenie będą miały przejścia zaprojektowane w ciągu drogi ekspresowej S[...] w granicach województwa [...]. W przypadku przejść w granicach województwa [...], jak wyjaśniono w piśmie RDOŚ w [...] z 22 czerwca 2020 r. są one położone poza zwartym kompleksem leśnym [...], przez co nie mogą być traktowane jako działanie kompensujące, będą jedynie substytutem dla przejść w granicach województwa [...]. Jak wskazał RDOŚ w [...] - w ocenie prof. dr hab. W. O.-P. - skolonizowanie przez żubra obszarów położonych na południe od ww. kompleksu leśnego, z jednej strony jest mniej pożądane z uwagi na duży udział terenów rolniczych, a z drugiej będzie utrudnione poprzez obecność doliny rzeki [...] (i dalej na południe rzeki [...]). Rzeki nie stanowią dla żubra nieprzekraczalnej bariery, zauważa się jednak, iż nie są one chętnie przekraczane. Tym samym, przejścia zlokalizowane na południe od [...] będą mogły być przez żubra sporadycznie użytkowane w perspektywie średniookresowej. Mając na uwadze powyższe stanowisko, zdaniem RDOŚ w [...] zaprojektowane w granicach województwa [...] przejścia górne, pomimo iż ich parametry (szerokość) nie są w pełni optymalne dla żubra, będą stanowiły dodatkową możliwość przekraczania drogi ekspresowej, w szczególności dla mniej płochliwych osobników. Natomiast celem weryfikacji prawidłowości wszystkich przyjętych rozwiązań związanych z zaprojektowaniem przejść i ich zagospodarowaniem wprowadzono w postanowieniu uzgadniającym, co najmniej 4-letni monitoring wykorzystania przejść przez zwierzęta na wszystkich przejściach dla średnich i dużych zwierząt.

11. Minister zasadnie wskazał również, że zarzut naruszenia integralności i spójności sieci Natura 2000 jest również nietrafiony.

Z uzasadnienia postanowienia uzgadniającego (s. 40) wynika, iż przeprowadzone analizy możliwego wpływu drogi na środowisko przyrodnicze wykazały, iż realizacja przedsięwzięcia nie będzie wiązała się ze znacząco negatywnym wpływem na środowiskowo przyrodnicze oraz nie będzie oddziaływać w sposób znaczący na integralność oraz spójność sieci Natura 2000. W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających tezę przeciwną.

Co więcej, jak wyjaśnił kierujący zespołem autorów raportu [...], z wymienionych przez Stowarzyszanie ssaków ryś, żubr, wilk, tylko ten ostatni jest przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000 [...], a wyniki prowadzonych przez inwestora monitoringów przejść dla zwierząt np. A[...][...] - [...], gdzie merytorycznie nadzór nad tym monitoringiem prowadziła wykwalifikowana osoba wykazały, że wilki korzystają praktycznie ze wszystkich przejść dla zwierząt dużych i średnich, w tym z przejazdów gospodarczych. A więc w przypadku tego ssaka stanowiącego przedmiot ochrony w obszarze [...] wykorzystywane będą wszystkie przejścia łącznie z mostami na rzece [...] i [...].

Ponadto, kierujący zespołem autorów raportu [...] wyjaśnił, iż również wyniki monitoringów przejść tak dolnych, jak i górnych o zbliżonych parametrach do obiektów zaprojektowanych w ramach przedmiotowej inwestycji, w zakresie migracji jelenia i łosia (dwóch innych gatunków ssaków dużych, których obecność została potwierdzona w terenie) są w pełni wystarczające. Co więcej, o czym już była mowa powyżej, z akt sprawy wynika, iż na odcinku ok. 4,7 km przecinającym główny korytarz ekologiczny - Korytarz [...] ([...]), ważny dla zapewnienia spójności sieci obszarów Natura 2000, zaproponowano wyżej opisane trzy samodzielne górne przejścia dla zwierząt. Przejścia te nie tylko mają na celu zapewnienie łączności lokalnym populacją zwierząt średnich i dużych, ale również zapewnienie drożności ww. głównego korytarza.

12. W ocenie Sądu, podczas procedowania w kwestii ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, na etapie postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...], został zapewniony udział społeczeństwa. Stowarzyszanie, w trakcie procedowania ponownej oceny w ramach realizacji wymogu udziału społeczeństwa, mogło wnieść zastrzeżenia. Zarzuty Stowarzyszenia zostałyby wtedy rozpoznane przez wyspecjalizowany organ ochrony środowiska, jakim jest RDOŚ w [...]. Z uprawnienia tego skarżąca organizacja ekologiczna jednak nie skorzystała. Natomiast wnosząc odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, Stowarzyszenie nie może oczekiwać rozpoznania jego zarzutów merytorycznych względem postanowienia uzgadniającego i raportu, w taki sposób jak rozpatruje się sprawę wskutek wniesienia zażalenia (ponowne rozpatrzenie). Przypomnieć bowiem należy, iż możliwość kwestionowania w trybie art. 142 k.p.a. postanowienia uzgadniającego musi odnosić się jednak do ewentualnych błędów dotyczących zaskarżonej decyzji (decyzji Wojewody [...]), którą wydano przy uwzględnieniu postanowienia uzgadniającego. To z kolei musi uwzględniać charakter i właściwość kompetencyjną organów działających we współdziałaniu (organ uzgadniający jest organem wyspecjalizowanym w dziedzinie ochrony środowiska, zaś organ architektoniczno-budowlany takich cech nie posiada). To więc, że organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od decyzji wojewody w ramach sprawowanej kontroli instancyjnej ma obowiązek przeanalizować również zarzuty dotyczące postanowienia uzgadniającego (art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie) nie oznacza, że jego właściwość rzeczowa odpowiada przez to działaniu organu współdziałającego, określającego warunki środowiskowe realizacji przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu, w kontekście powyższego należy wskazać, iż Minister przeprowadził prawidłową kontrolę postanowienia uzgadniającego. W jej efekcie doszedł do wniosku, iż rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Według organu odwoławczego, z treści postanowienia uzgadniającego wynika, że właściwie i w przekonujący sposób omówiono w nim kwestie dotyczące poszczególnych elementów środowiska, w tym wpływu inwestycji na życie i zdrowie ludzi. W postanowieniu uzgadniającym zawarto szereg szczegółowych warunków odnośnie do realizacji i eksploatacji inwestycji. Uzgodnienie takich właśnie warunków zapobiegnie występowaniu negatywnych oddziaływań na środowisko (w tym na zdrowie i życie ludzi) lub ograniczy ich skalę w możliwie największym stopniu.

13. Za niezasadne należy uznać zarzuty Stowarzyszenia dotyczące (w pewnym uproszczeniu) braku dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy (szczegółowe zarzuty sformułowano w skardze w pkt 4-7).

Wskazać trzeba, że kwestia przejść, w tym przejść dla zwierząt dużych, była szczegółowo analizowana i oceniana na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji prowadzonego przez RDOŚ w [...] i GDOŚ w [...]. W ramach procedury środowiskowej ustalono szerokość przejść dla dużych zwierząt jako 35 metrów. I obiekty o tej właśnie szerokości zostały poddane analizie w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera warunki m.in. wynikające z potrzeb ochrony środowiska. Na stronach 34-72 decyzji wydanej przez organ I instancji określono obowiązek realizacji przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem warunków zawartych w m.in. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2014 r., decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ i postanowieniu uzgadniającym. Na stronach 55-56 tejże decyzji wskazano również parametry i lokalizację przejść dla zwierząt, w tym przejścia górne dla dużych zwierząt, zgodnie z wydanym dla inwestycji postanowieniem uzgadniającym i ww. decyzjami środowiskowymi. Po dokonaniu analizy zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] projektu budowlanego, Minister zasadnie stwierdził, iż przejścia te posiadają (co najmniej) minimalne wymiary części przeznaczonej dla migracji zwierząt (tj. szerokość ok. 35 metrów), a stosunek szerokości do długości przejść został zachowany na poziomie nie mniejszym niż 0,8.

Przyjęte wymiary wypełniają warunki postanowienia uzgadniającego i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dla obliczenia ww. stosunku przyjęto długość odcinka stanowiącego przeprawę nad drogą ekspresową, stanowiącego jednocześnie tzw. wąskie gardło najbardziej oddziaływujące na migrujące zwierzęta. Strefy najść zostały zaprojektowane w sposób prawidłowy, zapewniający swobodny dostęp do samego przejścia (odpowiednio szeroki kąt rozwarcia stref dojść, kąt nachylenia ich powierzchni nie większy niż 15%). Według Ministra, przyjęte rozwiązania będą w istotnym stopniu warunkować prawidłową funkcjonalność zaprojektowanych przejść dla zwierząt. Zdaniem Ministra wszystkie przejścia dla zwierząt, w tym przede wszystkim kwestionowane przez skarżącą organizację ekologiczną parametry wskazanych obiektów, zaprojektowane zostały zgodnie z ustaleniami przyjętymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2014 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ, sprostowanej ww. postanowieniem z [...] maja 2015 r. i w postanowieniu uzgadniającym. Zdaniem Ministra, przejścia zaprojektowane w projekcie budowalnym należy uznać za spełniające wymagania pod względem funkcjonalnym określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2014 r. i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ. Sąd podziela te spostrzeżenia.

14. Za niezasadny należy uznać zarzut Stowarzyszenia dotyczący naruszenia art. 88 ust. 1-5 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 20 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w związku z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaakceptowanie raportu [...], pomimo iż zawiera on braki, uchybienia i błędy merytoryczne (raport nie przedstawia uzasadnienia merytorycznego dla planowania przejść o obniżonych parametrach oraz nie przedstawia dowodów merytorycznych potwierdzających, że wprowadzenie obiektów o szerokości ok. 35 m zapewni skuteczną minimalizację wpływu drogi na duże ssaki leśne, w warunkach kolizji z głównym korytarzem ekologicznym), które powodują, że raport [...] nie może stanowić podstawy merytorycznej do wydania prawidłowej decyzji. Mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego, Minister zasadnie przyjął, iż niezasadne są zastrzeżenia Stowarzyszenia odnośnie do raportu [...], wraz z jego uzupełnieniami (aneksami) wykonanego na potrzeby ponownej oceny oddziaływania na środowisko, stanowiącej część postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Wbrew twierdzeniu Stowarzyszenia, dokument ten spełnia wymogi określone w art. 66 i art. 67 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Zawiera wszystkie informacje, o których mowa w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, uszczegółowione odpowiednio do posiadanych danych wynikających z projektu budowlanego. Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podobnie jak i postanowieniu uzgadniającemu wydawanemu w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, przysługuje zaś szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy przedstawionego do zatwierdzenia przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2343/17).

Przedstawione w raporcie [...] rozpoznanie środowiskowe jest wystarczające do oceny oddziaływania elementów inwestycji, które zostały zmienione na etapie projektu budowlanego w stosunku do założeń z etapu związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Metodyka inwentaryzacji przyrodniczej została przeprowadzona zgodnie z przyjętymi zasadami prowadzenia obserwacji na potrzeby ocen oddziaływania inwestycji drogowych i jest wystarczająca dla określenia zarówno możliwego wpływu planowanej drogi, jak i niezbędnych do podjęcia działań minimalizujących.

Z analizy raportu [...] i jego kolejnych uzupełnień wynika, iż wszystkie przejścia były na etapie opracowania raportu szczegółowo analizowane i w ramach prac projektowych zespół projektantów wprowadził rozwiązania zapewniające maksymalną funkcjonalność przejść, co zostało opisane raporcie i jego uzupełnieniach (aneksach) pod każdym obiektem.

Dodatkowo zasadnie organ wskazał, iż jedynie kontrraportem można byłoby podważyć ustalenia raportu przedłożonego przez inwestora. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, przez przedstawienie równie kompleksowej analizy uwarunkowań przyrodniczych, sporządzonej przez specjalistów posiadających wiedzę w danej dziedzinie, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (por. wyroki NSA z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1642/13 i z 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12,).

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie "kontrraportu", (tj. opracowania o cechach raportu) nie przedłożyło.

W kontekście powyższych uwag nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut Stowarzyszenia dotyczący naruszenia przez Wojewodę [...] art. 11a ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 6 kpa, poprzez wydanie decyzji Wojewody [...], mimo że przebieg ww. inwestycji narusza przepisy prawa. Zatem w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu nie można zaaprobować poglądu Stowarzyszenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

15. Odnosząc się do zarzutu, iż długość przejść górnych określona w programie funkcjonalno-użytkowym (PFU) dla przedmiotowego zadania inwestycyjnego jest sprzeczna z postanowieniami decyzji Wojewody [...], przeniesionymi z postanowienia uzgadniającego, zauważyć należy, iż brak jest przepisu prawa obligującego organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji do oceny zgodności z prawem wydanej decyzji inwestycyjnej przez pryzmat zapisów PFU.

Postanowienia PFU są to dane informacyjne dla wykonawcy w ramach realizacji kontraktu i mogą ewentualnie stanowić przedmiot sporu cywilnoprawnego między zamawiającym (inwestorem) a wykonawcą. Inwestor w ww. piśmie z dnia 15 czerwca 2020 r. wyjaśnił, iż parametry obiektów inżynierskich podane w PFU miały charakter informacyjny, niewiążący wykonawcę, który po szczegółowej analizie terenowej i przyrodniczej miał możliwość zoptymalizować ilość, parametry i lokalizację przejść dla zwierząt. Jak już to zostało wyjaśnione powyżej, w postanowieniu uzgadniającym rozwiązania w ramach przejść dla zwierząt zostały doprecyzowane/uszczegółowione.

Zgodnie z art. 92 i art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, wydane postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (w którym to rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie przewidziano konieczność budowy kwestionowanych przez skarżącego przejść dla zwierząt), wiąże organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - w zakresie kwestii środowiskowych - a organ, wydając taką decyzję, musi uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone w tym postanowieniu. Jak zwraca się uwagę w literaturze, wydanie tego postanowienia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje (por. M. Górski: Procedura oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć jako element procedury administracyjnej. Ochrona środowiska-Prawo i polityka z 2009 r. Nr 2 (56), s. 16-17).

16. Podsumowując niniejsze rozważania, można przyjąć następujące ustalenia mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Po pierwsze - decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną co oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 866/19Z).

Po drugie - organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych w projekcie. To inwestor dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych dla planowanego przedsięwzięcia drogowego, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości (por. wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 41/19).

Po trzecie - ani organy administracji, ani sąd kontrolujący legalność decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie mają kompetencji do korygowania trasy inwestycji, czy też do oceny racjonalności, bądź słuszności przyjętych rozwiązań technologicznych. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje inwestor. To zatem on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 748/17).

Po czwarte - postanowienie określone w art. 90 ust. 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zakresie kwestii środowiskowych wiąże organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i praktycznie tę decyzję w odniesieniu do rozstrzygniętych w postanowieniu zagadnień kształtuje (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1361/18). Postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne z powodu wyłączenia stosowania odnośnie do niego dyspozycji art. 106 § 5 k.p.a., niemniej nie może to oznaczać, że postanowienie to zostało wyłączone z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania tego postanowienia jest bowiem dostępna dla stron postępowania prowadzonego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w toku złożenia odwołania od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.).

Po piąte - zastrzeżenia stron wobec ustaleń raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być w zakresie wiadomości wymagających wiedzy specjalistycznej poparte np. ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże wady danego raportu. Podważanie treści raportu nie może opierać się na zarzutach natury ogólnej czy też przypuszczeniach nie opartych na odpowiednich ocenach (badaniach) specjalistycznych. Wnioski raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko sporządzonego przez osoby legitymujące się odpowiednią wiedzą nie mogą być zwalczane jedynie za pomocą samej negacji, niepopartej żadnymi konkretnymi argumentami, gdyż taki sposób argumentowania pozbawia spór charakteru jurydycznego (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 729/17).

17. Biorąc pod uwagę powyższe skarga jest niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.