Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2008/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 32
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 10, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... czerwca 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 10 lipca 2008 r. (data wpływu do organu), wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez A. B., jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... czerwca 2008 r. nr ..., wydana w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 7 grudnia 2006 r. A. B. wniósł o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od stycznia 1999 r. do czerwca 2000 r. Wniosek uzasadnił trudną sytuację materialną swojej rodziny wskazując, iż spłacenie powstałego zadłużenia pozbawiłoby jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

W wyniku rozpatrzenia wniosku decyzją z ... stycznia 2007 r. nr ... Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "u.s.u.s.", odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy w łącznej wysokości ... zł wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. - tzn. całkowitej nieściągalności należności. Nie stwierdził też podstaw umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Podkreślił, iż wnioskodawca pozostaje w stosunku zatrudnienia i osiąga dochody w wysokości ... zł brutto miesięcznie. We wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje z A. A., z którą ma ... dzieci. Strona korzysta ze wsparcia finansowego krewnych, a na dzieci są przyznane zasiłki rodzinne w kwocie ... zł miesięcznie oraz jednorazowo ... zł z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. A. A. jest zatrudniona na pół etatu na czas określony i uzyskuje wynagrodzenie w wysokości ... zł miesięcznie. Biorąc pod uwagę sytuację majątkową strony organ zauważył, iż wprawdzie jednorazowe uiszczenie całości zadłużenia może przekraczać możliwości finansowe wnioskodawcy, jednakże powyższe ustalenia nie dają podstaw do przyjęcia, że sytuacja finansowa zobowiązanego wyklucza stopniowe zaspokojenie roszczeń wierzyciela wobec ZUS w układzie ratalnym.

Na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu), decyzją z ... marca 2007 r. o nr ..., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98. poz. 1071) – dalej powoływanej jako: "k.p.a." w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... stycznia 2007 r.

Podtrzymując argumentację zawartą w orzeczeniu organu I instancji, organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, iż zgodnie z art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, zaś zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na warunkach określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. 2003, nr 141, poz. 1365).

W dalszej części uzasadnienia Prezes ZUS (działający w imieniu Zakładu) wyjaśnił, iż A. B. zamieszkuje w domu należącym do rodziców i korzysta z ich finansowego wsparcia. Jest w posiadaniu samochodu ciężarowego marki ..., który w 2000 r. został zajęty, a wysokość wydatków związanych z chorobą syna (...) wnioskodawcy – J. B. - nie została określona. Zwrócił również uwagę na możliwość prowadzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego egzekucji należności.

Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie daje podstaw do przyjęcia, iż zachodzą okoliczności uzasadniające możliwość umorzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych w oparciu o przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. zaskarżył w całości decyzję Prezesa ZUS z ... marca 2007 r. i wniósł o jej uchylenie wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji z ... stycznia 2007 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 3a u.s.u.s. polegającą na przyjęciu, iż umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek zastrzeżone jest jedynie dla sytuacji szczególnie drastycznych. Jego zdaniem rozpatrując sprawę organ administracji publicznej przekroczył granice uznania administracyjnego. Dodał nadto, że zamieszkiwanie u jego rodziców jest jedyną formą pomocy jaką od nich otrzymuje, a umorzenie należności jest uzasadnione interesem jego wielodzietnej rodziny i znikomym źródłem przychodów.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji z ... marca 2007 r.

W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2007 r. (data nadania pocztowego) skarżący ponownie zarzucił organowi przekroczenie zakresu uznania administracyjnego w szczególności poprzez dowolność w ustaleniu, czy umorzenie zaległości leży w interesie jego wielodzietnej rodziny.

Wyrokiem z 14 grudnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1410/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – dowodowego (art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, iż sytuacja majątkowa skarżącego nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Prezes ZUS (działający w imieniu Zakładu) pominął bowiem znaczące i ważne dla strony okoliczności dotyczące wspólnego zamieszkiwania skarżącego i jego rodziny w domu należącym do jego rodziców. Nie wyjaśnił związanej z tym kwestii podziału wydatków i kosztów utrzymania rodziny skarżącego. Nie wyjaśnił też, jakie wydatki ponosi skarżący w związku z ewentualną rehabilitacją swojego syna J. B., który cierpi na ...

Sąd zauważył również, że okoliczność przyznania trojga dzieciom zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego (decyzja GOPS z ... stycznia 2006 r.), która daje wyraz dochodu rodziny skarżącego, nie ma przesądzającego znaczenia w sprawie, gdyż są to niewielkie środki przyznane na potrzeby dzieci, co powinno być uwzględnione przy ocenie jego dochodów.

W ocenie Sądu, rozpoznając sprawę ponownie, Prezes ZUS winien dokładnie ustalić i przeanalizować rzeczywiste dochody i możliwości płatnicze skarżącego po odjęciu wydatków związanych z utrzymaniem siebie oraz rodziny, kosztów zakupu żywności, odzieży, podręczników i przyborów szkolnych ... jego dzieci. Uwzględniając dowód w postaci protokółu organu egzekucyjnego z ... lutego 2007 r. organ winien również ponownie ocenić stan majątkowy wnioskodawcy, zwracając szczególną uwagę na fakt sprzedaży przez Urząd Skarbowy samochodu ciężarowego marki ... i konsekwencje, jakie wiążą się z tą okolicznością w kontekście jego stanu majątkowego.

Zdaniem Sądu ustalenie powyższych okoliczności przedstawi rzeczywistą sytuację życiową i majątkową skarżącego, która powinna być ponownie poddana ocenie (rozstrzygnięciu) mieszczącej się w ramach uznania administracyjnego – na datę rozstrzygania w sprawie. Po ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz dokonaniu wszechstronnej oceny zebranych w sprawie dowodów organ winien ponownie zwrócić uwagę na ewentualną możliwość umorzenia w całości lub w części zobowiązań wobec ZUS w oparciu o przesłanki określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z ... czerwca 2008 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu), powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... stycznia 2007 r.

W pierwszej kolejności organ zaznaczył, iż przeprowadzono postępowanie dowodowe celem poczynienia ustaleń w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku WSA z 14 grudnia 2007 r. zapewniając stronie czynny udział w postępowaniu. Wnioskodawca skorzystał z przysługujących mu praw. Przedłożył m.in. zaświadczenie o zarobkach swoich i A. A., zeznania podatkowe ww. za rok 2007, rachunki dotyczące kosztów eksploatacji domu, oświadczenie matki o partycypowaniu w połowie kosztów utrzymania, skierowanie na turnus rehabilitacyjny dla syna – J. B. oraz jego dziadków – C. i J. B. w okresie 1 – 14 lipca 2007 r., zaświadczenie Wójta Gminy B. o nie figurowaniu jako podatnik podatku rolnego od nieruchomości oraz leśnego na terenie gminy B., protokół o stanie majątkowym zobowiązanego spisany przez poborcę skarbowego z matką zobowiązanego w dniu ... lutego 2007 r., decyzję Wójta Gminy B. o wykreśleniu płatnika z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 23 grudnia 2002 r., oświadczenie, że zobowiązany nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi działalności gospodarczej.

Następnie organ wyjaśnił podstawę prawną decyzji wskazując, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, zdefiniowanej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., zaś zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na warunkach określonych w przepisach Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Dalej organ dokonał ponownej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wynikającej z niego sytuacji majątkowej i rodzinnej strony.

Stwierdził, że żaden z warunków wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. w przypadku zainteresowanego nie został spełniony. Wskazując m.in. na treść protokołu organu egzekucyjnego z 8 lutego 2007 r. zauważył, że wnioskodawca nie posiada majątku nieruchomego ani wartościowych ruchomości, jednak organ egzekucyjny nie stwierdził formalnie braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Zaznaczył, iż zobowiązany pozostaje w stosunku pracy osiągając z tego tytułu wynagrodzenie.

Mając zaś na uwadze art. 28 ust. 3a ww. u.s.u.s. oraz przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego organ stwierdził, że dochód zobowiązanego (... zł brutto miesięcznie) i matki jego dzieci pracującej na ½ etatu (... zł brutto miesięcznie) w przeliczeniu na ... rodzinę jest niewielki, a najmłodsze z dzieci w związku ze zdiagnozowanym schorzeniem wymaga leczenia i rehabilitacji. Wskazał, iż - obiektywnie trudna - sytuacja finansowa strony wyklucza praktycznie możliwość jednorazowego, natychmiastowego uiszczenia całości należności. Biorąc jednak pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności brak zadłużenia strony w innych instytucjach, pomoc udzielaną mu przez rodziców w zakresie zapewnienia mieszkania, możliwości dalszego zarobkowania strony (zatrudnienie na podstawie umowy o pracę na czas określony do roku ...), jego kwalifikacje zawodowe oraz koniunkturę gospodarczą, organ uznał, iż nie można przyjąć, że trudności finansowe zobowiązanego mają charakter trwały, pogłębiający się, a tym samym wykluczający w dłuższym okresie czasu stopniowe zaspokajanie roszczeń wierzyciela w formie dogodnych rat ustalonych w ramach układu ratalnego przewidzianego w art. 29 u.s.u.s. Wprawdzie sprostanie obciążeniu wynikającemu ze spłaty zadłużenia wymaga od dłużnika pełnego wysiłku, jednak wysiłek ten jest - zdaniem organu - możliwy do udźwignięcia przy założeniu dłuższej perspektywy czasowej, a rozstrzygnięcie o umorzeniu wnioskowanych należności byłoby na obecnym etapie przedwczesne. Zobowiązania z tytułu składek objęte są bowiem dziesięcioletnim okresem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Podkreślając uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek organ zauważył, iż dokonana ocena okoliczności i argumentów podnoszonych przez stronę nie pokrywa się z subiektywnym przekonaniem zobowiązanego o potrzebie i celowości ich umorzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. zaskarżył w całości decyzję Prezesa ZUS z ... czerwca 2008 r. i wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z ... stycznia 2007 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przy ustaleniu, że wprawdzie sytuacja skarżącego i jego rodziny wyklucza spłatę należności, lecz trudności finansowe nie mają charakteru trwałego. Zaznaczył, że badając stan faktyczny sprawy w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności organ obowiązany jest brać pod uwagę przede wszystkim okoliczności bieżące sprawy. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Zdaniem skarżącego, wydając zaskarżoną decyzję organ przekroczył granice uznania administracyjnego bowiem podejmując decyzję uznaniową organ obowiązany jest kierować się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Stanowisko zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji oznaczałoby, że przepis ten jest martwy.

W ocenie skarżącego organ poczynił błędne ustalenia w zakresie możliwości podjęcia pracy przez jego żonę na pełny etat nie biorąc pod uwagę choroby syna oraz potrzeby sprawowania opieki nad trojgiem dzieci. Niezasadnie również stwierdził, że sytuacja rodziny skarżącego w porównaniu z rokiem 2006 uległa poprawie wskutek wzrostu wynagrodzenia skoro w tym samym czasie nastąpił olbrzymi wzrost kosztów utrzymania i cen wszystkich artykułów niezbędnych do życia.

W konkluzji skarżący podkreślił, iż organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że wpłacanie przez niego jakiejkolwiek kwoty z tytułu zadłużenia spowoduje, że cała rodzina zobowiązanego stanie się klientem opieki społecznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a., a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego sądu oznacza zaś to, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi prawnemu oraz do dokonania kontroli legalności działań organu administracyjnego podjętych w następstwie realizacji wskazań sądu co do dalszego postępowania, sformułowanych na podstawie art.141 § 4 p.p.s.a.

Sąd zważył, iż w rozpoznawanej sprawie skarżona decyzja została wydana na skutek zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1410/07, w którym Sąd uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... marca 2007 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Zatem, wydając zaskarżoną decyzję, Prezes ZUS związany był wyrokiem Sądu określającym zakres postępowania oraz oceną prawną zawartą w przedmiotowym orzeczeniu.

Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami postępowania administracyjnego jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz biorąc pod uwagę treść art. 133 § 1 oraz art. 153 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ zasadnie odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek.

Sąd zważył, iż zgodnie z treścią art. 28 w zw. z art. 32 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności.

W ust. 3 art. 28 u.s.u.s. wymienione są w siedmiu punktach sytuacje, w których zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu tej ustawy. Są to takie sytuacje, jak śmierć dłużnika i brak następców prawnych (pkt 1), oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości (pkt 2), zaprzestanie prowadzenia działalności przy braku majątku, następców prawnych i podstaw do odpowiedzialności osób trzecich (pkt 3), brak środków po zakończeniu postępowania likwidacyjnego (pkt 4), znikoma wysokość nieopłaconej składki (pkt 4a), stwierdzenie przez organ egzekucyjny braku majątku (pkt 5) oraz brak możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6).

Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Z zestawienia tych sytuacji wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może zrezygnować z egzekwowania należności tylko wówczas, gdy dalsze prowadzenie egzekucji jest bezcelowe lub nieopłacalne. Przy czym dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym artykule, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Takie stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285), w której Sąd ten wskazał, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o sus (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone."

Podobne stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II GSK 141/07, LEX nr 368197). W orzeczeniu tym NSA stwierdził, iż "Decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia".

Natomiast, w sytuacji braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie - jak stwierdził Prezes ZUS - nie zaistniał żaden z przypadków całkowitej nieściągalności należności. Dokonując takiej oceny, zgodnie z wytycznymi WSA zawartymi w wyroku z 14 grudnia 2007 r., organ uwzględnił dowód z protokołu organu egzekucyjnego o stanie majątkowym zobowiązanego spisanego w dniu ... lutego 2007 r. (organ omyłkowo wskazał datę ... lutego 2007 r.) przez poborcę skarbowego z matką skarżącego – C. B.. Wziął również pod uwagę fakt sprzedaży w 2000 r. przez Urząd Skarbowy należącego do skarżącego samochodu ciężarowego marki ... W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący nie posiada wprawdzie nieruchomości ani wartościowych ruchomości, jednak osiąga dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę. Podkreślił nadto, że ZUS podjął czynności zmierzające do wyegzekwowania należności a organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Z powyższego wynika, iż nie było pozbawione podstaw twierdzenie organu, iż w rozpatrywanej sprawie nie istnieje stan całkowitej nieściągalności. Dla podjęcia decyzji o umorzeniu zarówno całości jak i tylko części należności musi zostać udowodnione wystąpienie co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., potwierdzających w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości, że w danej sytuacji zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia, która oznacza nie tylko brak możliwości egzekwowania zadłużenia w obecnym stanie, ale również nie rokuje szans na wyegzekwowanie należności w przyszłości. Skoro zaś postępowanie egzekucyjne w stosunku do zadłużenia skarżącego nie zostało w żaden sposób zakończone, brak jest podstaw do uznania, iż występuje w sprawie całkowita nieściągalność należności.

W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż brak było prawnej możliwości umorzenia wnioskowanych należności w oparciu o kryterium całkowitej nieściągalności zdefiniowane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Wobec nie stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia, organ słusznie przystąpił do rozpatrzenia wniosku strony w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział możliwość umorzenia - w uzasadnionych przypadkach - należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z tym przepisem Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadkach wymienionych w pkt 1 – 3 ust. 1 § 3 ww. rozporządzenia.

Jak wynika z wniosku o umorzenie należności oraz wyjaśnień skarżącego składanych w toku postępowania administracyjnego odwołał się on do przesłanki wymienionej w pkt 1 ust. 1 § 3 rozporządzenia, tj. do sytuacji, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zatem organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie obowiązany był przede wszystkim ustalić i ocenić możliwości płatnicze strony.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia również mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności. Stwierdzenie wystąpienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Wskazać również należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego, jest ograniczona w tym znaczeniu, iż sąd nie może narzucić organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia np. o umorzeniu składek, jest to bowiem wyłączna kompetencja samego organu. Rola sądu sprowadza się - w pewnym uproszczeniu - do zbadania sposobu dojścia przez organ do decyzji w tym przedmiocie. Kontrolowane jest zatem postępowanie prowadzone przez organ, w efekcie którego wydano kwestionowane decyzje tj. sąd bada, czy organ wyczerpał w sposób wystarczający i prawidłowy postępowanie dowodowe oraz czy odniósł się w sposób właściwy do zgromadzonych w tym postępowaniu dowodów (v. wyrok NSA z 14 października 2008 r., sygn. akt II GSK 379/08, niepubl.).

Kierując się powyższym Sąd stwierdza, iż Prezes ZUS zasadnie uznał, że obecna - obiektywnie trudna - sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącego nie pozwala na jednorazową, natychmiastową spłatę zadłużenia bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jego rodziny. W istocie zatem organ stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Korzystając jednak - jak wyraźnie podkreślił - z przyznanego mu uznania administracyjnego i biorąc pod uwagę całokształt okoliczności rozpatrywanej sprawy, wydał negatywne rozstrzygnięcie uznając w konsekwencji, iż umorzenie wnioskowanych należności byłoby na obecnym etapie przedwczesne. Dokonując takiej oceny organ wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. wszelkie dokumenty złożone przez stronę oraz wszelkie podniesione przez nią okoliczności, a także dokumenty zebrane z urzędu przez Zakład. Postępowanie dowodowe przeprowadził zaś w zakresie koniecznym do prawidłowego zastosowania art. 28 u.s.u.s., w pełni realizując wytyczne WSA zawarte w wyroku z 14 grudnia 2007 r.

Przede wszystkim organ poddał wnikliwej i rzetelnej analizie sytuację materialną rodziny skarżącego biorąc pod uwagę dochody uzyskiwane z tytułu wynagrodzenia za pracę przez skarżącego (... zł brutto miesięcznie) oraz przez A. A. (ok. ... zł brutto miesięcznie), z którą zobowiązany prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Uwzględnił również fakt, że na utrzymaniu ww. pozostaje ... dzieci w wieku ... lat i zgodnie z oświadczeniem skarżącego rodzina korzysta z pomocy państwa w formie zasiłku rodzinnego w kwocie ... zł miesięcznie. Organ zauważył przy tym, że w aktach sprawy znajduje się wyłącznie decyzja GOPS z ... października 2006 r. o przyznaniu ww. zasiłku za okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. - k. 21 akt admin., brak jest jednak aktualnej decyzji GOPS.

Nadto, na podstawie złożonej do akt sprawy dokumentacji medycznej organ uwzględnił również problemy zdrowotne syna skarżącego – J. B. i konieczność poddawania go rehabilitacji. Wskazał przy tym na brak możliwości ustalenia wydatków związanych z rehabilitacją dziecka wobec nie udokumentowania ich, pomimo wezwania, przez skarżącego.

Prezes ZUS wziął również pod uwagę sytuację mieszkaniową skarżącego, stwierdzając, iż zobowiązany wraz z rodziną zamieszkuje w domu swoich rodziców stanowiącym ich własność i zajmuje ... pokoje oraz kuchnię. Biorąc pod uwagę oświadczenie skarżącego oraz jego matki w kwestii pokrywania ½ bieżących kosztów eksploatacji domu oraz analizując przedłożone kopie rachunków za energię elektryczną, gaz, dostawę wody i wywóz śmieci organ wskazał, iż łączna kwota obciążeń pokrywanych przez skarżącego wynosi ok. ... zł miesięcznie (według oświadczenia skarżącego ... zł miesięcznie plus opłata za telefon – ok. ... zł miesięcznie; według oświadczenia jego matki – łącznie ok. ... zł miesięcznie). Zwrócił przy tym uwagę, że strona nie udokumentowała wydatków związanych z opłatami za telefon, dojazdami do pracy oraz dojazdami dzieci do szkoły.

Analizując sytuację życiową skarżącego organ wziął również pod uwagę fakt, iż oboje jego rodzice pobierają świadczenia emerytalno-rentowe - matka w wysokości ... brutto, ojciec w wysokości ...zł brutto miesięcznie. Wbrew twierdzeniom skargi organ nie uwzględnił ww. osób we wspólnym gospodarstwie domowym skarżącego, nie wziął również pod uwagę ich dochodów dla oceny sytuacji finansowej skarżącego. Wskazał natomiast, że rodzice pozostają na swoim utrzymaniu i nie korzystają z pomocy finansowej skarżącego (udział w kosztach eksploatacji domu jest konsekwencją wspólnego zamieszkiwania).

Organ nie pozostawił poza rozważaniami tego, że skarżący oprócz zobowiązań wobec ZUS, nie posiada żadnego innego zadłużenia, nie wykazuje zaległości związanych z utrzymaniem i na tej podstawie uznał, że bieżące potrzeby rodziny są zaspokajane.

Analizując materiał dowodowy i - wskazane powyżej - wynikające z niego okoliczności organ słusznie zauważył, iż część podniesionych w sprawie okoliczności, pomimo wezwania (pisma z dnia 6 maja 2008 r. – k. 132 – 134 akt admin.), nie została przez skarżącego potwierdzona rzetelnymi dowodami. Dotyczy to m.in. ponoszenia kosztów leczenia i rehabilitacji dziecka, korzystania z pomocy społecznej w zakresie otrzymywania zasiłków na dzieci oraz pozostałych kosztów utrzymania wymienionych w oświadczeniach skarżącego i jego matki z 17 maja 2008 r. (k. 137 – 140 akt admin.). Sąd w tym miejscu zauważa, iż oświadczenia te, będące dokumentami prywatnymi, mają ograniczoną moc dowodową. Stanowić mogą z pewnością dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w takim dokumencie. Natomiast co do treści tych oświadczeń organ musiał je ocenić w kontekście całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dokonując takiej kompleksowej oceny w granicach przyznanego mu uznania administracyjnego organ zasadnie zdaniem Sądu wskazał, iż istnieją podstawy do uznania, że trudności finansowe skarżącego nie mają charakteru trwałego, pogłębiającego się i tym samym definitywnie wykluczającego zaspokojenie roszczeń wierzyciela. O ile bowiem nie można kwestionować braku możliwości spłaty zadłużenia przez skarżącego w obecnym stanie, o tyle nie można jednoznacznie stwierdzić, że sytuacja skarżącego nie rokuje jakichkolwiek szans na uregulowanie należności w przyszłości.

Przyjęcie takiego poglądu jest zdaniem Sądu uprawnione z tego względu, że skarżący jest osobą stosunkowo młodą, zdrową (w aktach sprawy brak dokumentów, które uzasadniałyby przyjęcie odmiennego stanowiska), posiada kwalifikacje zawodowe, a przede wszystkim pozostaje w stosunku zatrudnienia i osiąga dochody. Jak słusznie wskazał organ orzekający skarżący jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas określony do roku ... (k. 143 akt admin.), co daje podstawy do przyjęcia, że jego sytuacja zawodowa i finansowa jest stabilna. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skargi, iż dokonując oceny sytuacji materialnej skarżącego organ wziął pod uwagę zdarzenia przyszłe i niepewne, a podejmując rozstrzygnięcie oparł się wyłącznie na twierdzeniach o charakterze prognostycznym. Nie bez znaczenia jest również okoliczność uzyskiwania dochodów z tytułu zatrudnienia przez A. A. pozostającą ze skarżącym we wspólnym gospodarstwie domowym. Wprawdzie nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu odnośnie braku przeszkód do podjęcia przez nią zatrudnienia na pełny etat wobec problemów zdrowotnych syna, jednak bezspornym jest, że w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji była ona zatrudniona na warunkach korzystniejszych niż w roku 2007 r., kiedy to uzyskiwała wynagrodzenie w wysokości 470 zł brutto miesięcznie.

Uwzględniając powyższe nie można przyznać racji skarżącemu, iż sytuacja materialna jego rodziny ulega ciągłemu pogorszeniu. Świadczy o tym przede wszystkim wysokość wynagrodzenia uzyskiwana obecnie przez skarżącego i jego żonę, na co zasadnie zwrócił uwagę organ orzekający. Nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie skarżącego odnośnie wzrostu kosztów utrzymania w porównaniu z rokiem 2006. Z akt sprawy wynika wprawdzie, iż zarówno koszty zużycia energii elektrycznej jak i gazu uległy pewnemu (w przypadku energii elektrycznej nieznacznemu) wzrostowi w okresie 2006 – 2008 (k. 31 i 168 oraz k. 24 – 27 i 161 – 164 akt admin.), jednak nie był to wzrost "olbrzymi" jak twierdzi skarżący.

Reasumując, zdaniem Sądu, nie jest dowolnym wniosek organu, iż sytuacja materialna skarżącego - jakkolwiek uniemożliwia uregulowanie zadłużenia w formie jednorazowej spłaty - nie jest na tyle drastyczna w tym zakresie trwała, że zaniechanie na obecnym etapie dochodzenia przez organ przedmiotowych należności byłoby uzasadnione. Skarżący mieszka wraz ze swoją rodziną w domu jednorodzinnym należącym do jego rodziców, pozostaje w wieku aktywności zawodowej, pracuje i nie można wykluczyć, że jego sytuacja finansowa ulegnie poprawie.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ miał podstawy faktyczne by przyjąć, iż istnieje możliwość podjęcia spłaty powstałego zadłużenia w dłuższej perspektywie czasowej w systemie ratalnym. Wskazał, iż jest to środek najmniej dolegliwy, umożliwiający dostosowanie rat do możliwości płatniczych osoby zobowiązanej, a zastosowanie tej ulgi powoduje wstrzymanie naliczania dalszych odsetek za zwłokę (co nie powinno - zdaniem Sądu - pozostawać bez znaczenia dla skarżącego).

Dodatkowo organ podniósł, że rozpatrując wniosek o umorzenie należności musi mieć na uwadze stan finansów publicznych. Zwrócił przy tym uwagę na obowiązek ubezpieczeniowy wszystkich osób podejmujących działalność gospodarczą niezależnie od uzyskiwanych wyników finansowych. Podkreślił przy tym, iż mimo wykazywanych dochodów w latach 1999 i 2000 (k. 41 – 49 akt admin.), skarżący nie opłacił żadnej składki w okresie od stycznia 1999 r. do czerwca 2000 r.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz mając na względzie zawarte w skardze stanowisko skarżącego odnośnie możliwości rezygnacji ze świadczeń emerytalno-rentowych za okres, za który nie opłacił on składek, zaznaczyć należy, iż prawo ubezpieczeń społecznych, z uwagi na swój specyficzny przedmiot i konstytucyjną rangę, zajmuje odrębne miejsce w systemie prawa. Jego celem jest zapewnienie socjalnego bezpieczeństwa. Środki finansowe, z jakich wypłacane są świadczenia, pochodzą głównie ze składek osób podlegających ubezpieczeniu. System ubezpieczeń społecznych oparty jest na zasadzie solidaryzmu i obejmuje wspólne powszechne ubezpieczenie innych ubezpieczonych, stąd składki nie służą tylko temu, kto je płaci, nawet, gdy zobowiązanie wynika z prowadzenia działalności gospodarczej. Składki składają się bowiem na fundusz ubezpieczenia społecznego służący wszystkim ubezpieczonym. Z tych względów, jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ZUS - jako wierzyciel - nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością, zaś definitywna rezygnacja przez organ z dochodzenia wykonania przez zobowiązanego obowiązku musi być rozpatrywana z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek. Umorzenie oznacza bowiem uszczuplenie zasobów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zobligowanego do bieżących wypłat świadczeń długoterminowych. Jeżeli więc, tak jak w rozpoznawanej sprawie, właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania należności z tytułu składek, uznając, iż rozstrzygnięcie o umorzeniu wnioskowanych należności byłoby przedwczesne, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uznane za dowolne.

W ocenie Sądu przedstawione w sprawie stanowisko organu jest zasadne, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ w sposób wyczerpujący zebrał i gruntownie rozpatrzył cały materiał dowodowy zapewniając stronie czynny udział w postępowaniu i dopełniając obowiązków wynikających z art. 10 k.p.a. Zastosował się również do wytycznych WSA zawartych w wyroku z 14 grudnia 2007 r. odnośnie rozważenia wskazanych aspektów sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego z perspektywy, mających zastosowanie w sprawie, przepisów prawa materialnego. W następstwie tego prawidłowo uznał, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia wykonawczego, jednak korzystając z uznania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie umorzenia wnioskowanych należności. Swoje stanowisko zaś szczegółowo uzasadnił czyniąc zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Końcowo Sąd zaznacza, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2000 r. w sprawie o sygn. akt III SA 398-399/99, LEX nr 40399 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Jakkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.