Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 575/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 listopada 2020 r. sprawy ze skargi H. G.-G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania H. G. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] czerwca 2012 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB) [...] września 2011 r. wszczął na wniosek H. G. postępowanie w sprawie legalności budynku gospodarczego o wymiarach 18,10 x 5,20 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości W., gmina M., a następnie ostateczną decyzją z [...] czerwca 2012 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), dalej: p.b., w celu doprowadzenia ww. budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem nałożył na H. G.i D. B. jako właścicieli tejże nieruchomości obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie ośmiu miesięcy projektu budowlanego zamiennego.

Wnioskiem z 5 grudnia 2018 r. H. G.wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB z [...] czerwca 2012 r.

Decyzją z [...] października 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2012 r., wyjaśniając, że nie dopatrzył się w badanej decyzji kwalifikowanych wad prawnych (art. 156 § 1 k.p.a.). Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż PINB wszczął w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją postępowanie naprawcze na wniosek H. G.. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych 3 listopada 2011 r. ustalono, że na działce nr ew. 6 znajduje się parterowy murowany budynek gospodarczy o wymiarach 18,10 m x 5,20 m nakryty dwuspadowym dachem. Budynek ten zlokalizowany został w odległości około 3,50 m od zachodniej granicy działki oraz około 12,85 m w kierunku południowym od budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...]. Wskazany budynek gospodarczy został zrealizowany w oparciu o decyzję Wójta Gminy M. z [...] czerwca 1978 r. znak: [...] udzielającej S. B. pozwolenia na budowę budynku na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości W. (obecnie działki nr ew. [...]i [...]) o wymiarach 16,00 m x 8,00 m, zlokalizowanego w odległości 3,00 m od wschodniej granicy działki oraz 15,00 m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego w północnej części nieruchomości. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza oddanie ww. budynku do użytkowania w sierpniu 1978 r., co wynika z zapisów ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej w latach 1978-1985. [...]WINB stwierdził, że PINB prawidłowo wskazał w kwestionowanej decyzji na realizację opisanej inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i dokumentacji projektowej (art. 36a ust. 5 p.b.), co prowadziło do nałożenia na właścicieli budynku obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego. W tych warunkach kontrolowana decyzja pozostaje zgodna z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 p.b stanowiącym jej podstawę prawną.

Pismem z 28 października 2019 r. H. G.złożyła odwołanie od decyzji [...]WINB. Wskazała, że inwestorem budynku w 1978 r. był S. B.. W dacie budowy budynku nie było wymogu wykonania projektu budowlanego zastępczego. Strona odwołująca zauważyła, że nie ona powinna ponosić konsekwencje za pomyłki innych osób. Budynek został posadowiony niezgodnie z projektem budowlanym, na działce należącej do odwołującej. Sam budynek nie stanowi samowoli budowlanej i jest użytkowany przez W. B..

We wskazanej wyżej decyzji z [...] stycznia 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] października 2019 r. GINB stwierdził, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i obowiązującego systemu prawnego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego, GINB zauważył, że jak wynika ze szkicu załączonego do protokołu oględzin z 3 listopada 2011 r. sporny budynek gospodarczy został wybudowany w innym miejscu niż przewidywał to plan realizacyjny zagospodarowania działki, stanowiący integralną część decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (na powyższe wskazuje usytuowanie tego budynku względem budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...]). Ponadto powierzchnia zabudowy budynku wynosi 94,12 m², a według pozwolenia na budowę powinna wynosić 118,87 m². Przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę prawną nałożonego na właścicieli działki nr ew. 6 obowiązku był art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., zgodnie z którym, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Definicję "istotnych odstępstw" należy wywieść z treści art. 36a ust. 5 p.b. W myśl tego przepisu nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji oraz zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z uwagi na powyższe nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego planu realizacyjnego polegających na umiejscowieniu obiektu w innym miejscu niż wynikającym z decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na zmianie powierzchni zabudowy tego obiektu. Zatem konieczne było wydanie, w ramach prowadzonego postępowania naprawczego, jak stwierdził GINB, decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Nie można więc uznać, aby decyzja PINB z 21 czerwca 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podnoszona przez odwołującą okoliczność "oddania do użytkowania" budynku w 1978 r. nie stanowiła przeszkody do nałożenia obowiązku sporządzenia projektu zamiennego. Zgodnie bowiem z § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) inwestor miał obowiązek w terminie 7 dni od przystąpienia do użytkowania całości lub części stałego budynku zawiadomić o tym właściwy organ. Skierowanie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego do D. B. i H. G. wynika z art. 52 p.b., zgodnie z którym obowiązek nałożony w trybie art. 51 p.b. może zostać skierowany do inwestora, zarządcy lub właściciela obiektu budowlanego. Z uwagi na fakt, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. na następcę prawnego inwestora, ani na osobę użytkującą dany obiekt budowlany, nałożenie takiego obowiązku na współwłaścicielki nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Powyższe, zdaniem GINB, oznacza, że decyzja PINB z 21 czerwca 2012 r. nie jest obarczoną wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ani też inną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] stycznia 2020 r. złożyła H. G., zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jak też stwierdzenie nieważności decyzji ją poprzedzającej [...]WINB

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie przez GINB w mocy decyzji [...]WINB z [...] października 2019 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2012 r., pomimo że decyzja ta została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że decyzja PINB została wydana w związku z treścią art. 52 p.b., niemniej zarówno skarżąca, jak i D. B. nie są ani inwestorem, ani właścicielem ani zarządzą spornego budynku gospodarczego. W toku postępowania prowadzonego przed PINB organ był informowany, że toczy się przed Sądem Rejonowym w M. postępowanie z powództwa skarżącej o ochronę własności dotyczące działki nr ew. [...] w miejscowości W., na której wybudowany został budynek. Postępowanie to zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z 30 maja 2017 r. sygn. V Ca 225/17, w którym Sąd przyjął, że W. B. skutecznie podniósł zarzut zasiedzenia nieruchomości będącej własnością skarżącej - części działki nr ew. [...] położonej w W. w zakresie, w jakim jego poprzednik prawny (ojciec S. B.) i on wybudowali na tej części budynek gospodarczy stanowiący przedmiot decyzji PINB. Wyrok sądu cywilnego, jak zauważyła skarżąca, potwierdza, że od 2008 r. (upływ terminu zasiedzenia) nie jest ona właścicielem tej części działki nr ew. [...], co potwierdza, że w sprawie PINB nie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, który pozwoliłby na stwierdzenie, że skarżąca nie jest stroną postępowania.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż nie była właścicielką części działki nr ew. [...], na której znajduje się budynek gospodarczy, może stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotem wniosku skarżącej, który został rozpatrzony przez GINB jako organ nadzoru, pozostaje decyzja PINB z [...] czerwca 2012 r. nakładająca na skarżącą oraz D. B. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. 6 w miejscowości W.. Obowiązek ten, zdaniem PINB, znajdować miał swoją podstawę prawną w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 p.b., a wynikać z ustalenia, że budynek wykonany przez S. B. jako inwestora na podstawie pozwolenia na budowę został zrealizowany z istotnym odstępstwem od jego warunków w zakresie m.in. usytuowania obiektu, co nakazywało wdrożyć względem niego postępowanie naprawcze z udziałem aktualnego właściciela nieruchomości, na której budynek jest posadowiony, tj. skarżącej oraz D. B., które swój tytuł prawny do działki nr ew. 6 oparły na nabyciu spadku po poprzednim właścicielu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzega żadnej wadliwości w ustaleniach GINB w zakresie, w jakim organ przyjął, po pierwsze, że relewantną okolicznością w sprawie było zrealizowanie budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] na podstawie decyzji Wójta Gminy M. z [...] czerwca 1978 r. znak: [...] udzielającej S. B. pozwolenia na budowę ww. budynku. Ustalenie to powinno prowadzić do wniosku, że budowa ww. obiektu budowlanego nie mogła zostać uznana za samowolę budowlaną, niemniej z uwagi na odstępstwa, których dopuścił się inwestor, musiała zostać objęta czynnościami kontrolnymi przez PINB w ramach wszczętego przez tenże organ postępowania.

Po drugie, Sąd aprobuje pogląd, że inwestor (S. B.) dopuścił się odstępstwa od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę, które ma charakter istotny. Aprobata dla tego wniosku nie łączy się jednakże z podzieleniem poglądu organu nadzoru, który cechę istotności odstępstwa wywiódł z treści art. 36a ust. 5 p.b., ponieważ fakt wykonywania przez inwestora robót budowlanych w latach 70. ubiegłego wieku nie pozwalał do sankcjonowanego zachowania inwestora przez pryzmat treści przepisu nieobowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę i prowadzenia procesu inwestycyjnego. Wymaga zauważenia, że art. 36a ust. 5 p.b. w postaci, która zawiera wskazania co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja 2004 r. w wyniku wejścia w życie art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Wcześniej przepisy prawa budowlanego nie zawierały definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Jednocześnie przepisy przejściowe zawarte w ww. ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie obejmowały sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed wejściem jej w życie. Oznacza to, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 p.b. powinno się stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem, powinny być oceniane bez bezpośredniego nawiązywania do tejże definicji, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że organy w tym zakresie cieszyły się większym marginesem swobodnego uznania (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3174/18; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 213/18; wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2957/14). Powyższe wyjaśnienie nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy z uwagi na to, że w kontrolowanej sprawie, pomimo powyższej wadliwości, wnioski organu wskazują na dokonanie prawidłowej oceny istotności odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, trafnie bowiem organ kierował się skalą zmiany wymiarów spornego budynku i odejściem przez inwestora od jego posadowienia w zaprojektowanej lokalizacji wynikającej z planu realizacyjnego zagospodarowania działki.

Po trzecie, niewadliwie w kontekście oceny przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. GINB również uznał, że zawiadomienie organu o oddaniu obiektu do użytkowania, o którym mowa w art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), dalej: p.b. z 1974 r., nie stanowi przeszkody do zbadania przez organy nadzoru budowlanego zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Fakt zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytku, które co do zasady decydowało o zakończeniu procesu budowlanego, na gruncie przepisów budowlanych nie stanowiło bowiem potwierdzenia, że obiekt został zrealizowany bez naruszenia prawa. Okoliczność ta nie może zatem stanowić podstawy do przypisania kwestionowanej decyzji PINB błędu.

Po czwarte, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje, że kwestionowana decyzja PINB została wydana w sprawie, której rozpatrzenie nastąpiło w postępowaniu przeprowadzonym w prawidłowym trybie, przez co organowi w tym zakresie również nie można postanowić skutecznego zarzutu naruszenia prawa w sposób kwalifikowany (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.) jest przypadkiem innym niż określony w art. 48 p.b. Powoduje to, że kierując się treścią art. 103 ust. 2 p.b., należy uznać, iż w sprawie nie mogły znajdować zastosowania przepisy p.b. z 1974 r. W konsekwencji pomimo, że roboty, w wyniku których doszło do istotnego odstępstwa, zostały wykonane przed dniem 1 stycznia 1995 r., znajdował zastosowanie tryb naprawczy uregulowany w art. 50-51 p.b. (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 2911/19; wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1143/18).

Po piąte, nie wykazuje błędu to rozumowanie GINB, które nawiązując do treści art. 52 p.b. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., wskazuje, że decyzja PINB prawidłowo została adresowana w zakresie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego do skarżącej i D. B. skoro te osoby, jak przyjął organ, pozostawały współwłaścicielkami nieruchomości, na której zlokalizowany został budynek gospodarczy, a skoro tak, to uwzględniając zasadę superficies solo cedit, także współwłaścicielkami tego obiektu. To ustalenie wynikało z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy prowadzonej przez PINB (postanowienie Sądu Rejonowego w Wałbrzychu z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I NS 145/10), co nie pozwalało organowi w zakresie zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 p.b. kierować się innymi wnioskami, aniżeli tymi, które znajdowały oparcie w posiadanej dokumentacji. O ile fakt znajdowania się budynku w posiadaniu innej osoby (W. B.) mógłby być brany pod uwagę w przypadku wydania nakazu rozbiórki tego budynku, o tyle, zdaniem Sądu, nie można PINB postawić zarzutu uchybienia w sposób kwalifikowany art. 52 p.b. poprzez skierowanie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego do osoby uznawanej za aktualnego właściciela budynku, a nie jego samoistnego posiadacza. Mieć na uwadze bowiem trzeba, że nakaz tego rodzaju ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, przeciwdziałającego jego rozbiórce, a więc musi być traktowany, jeżeli obiektywne względy wskazują na zrealizowanie obiektu z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, jako odpowiadającego konstytucyjnej zasadzie ochrony własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji).

Powyższy wniosek skarżąca w złożonej skardze w całości zanegowała, wskazując poprzez odwołanie się do wyniku postępowania prowadzonego przed sądem cywilnym (wyrok Sądu Okręgowego w Siedlcach z 30 maja 2017 r. sygn. V Ca 225/17), że nie pozostaje właścicielką budynku gospodarczego objętego spornym nakazem, albowiem tę część działki, na której budynek został usytuowany, nabył w drodze zasiedzenia W. B. i wskazane nabycie o charakterze pierwotnym wywoływało skutek już w dacie wydania kwestionowanej decyzji PINB z [...] czerwca 2012 r. Z tego względu, zdaniem skarżącej, decyzji tej należy postawić zarzut wydania jej w warunkach opisanych w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nakazujących stwierdzić jej nieważność.

Z tak formułowanych poglądem, zdaniem Sądu, nie można się jednakże zgodzić, ponieważ nie uwzględnia on charakteru wad prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i sposobu, w jaki podlegają one ocenie przez organ nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznaje się stanowisko, zgodnie z którym podstawą do ustalenia prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego jest stan faktyczny ustalony przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3393/19). Również w piśmiennictwie tego rodzaju pogląd nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Wskazuje się w nim bowiem, że w postępowaniu nieważnościowym nie powinno się dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani ponownie oceniać tych samych, ocenionych już w pierwotnym postępowaniu, dowodów (por. J. Jaśkiewicz, Błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej jako przesłanka "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2016 r., I OSK 1613/16O, OSP 2019/3/31). Ma to związek z zasadą niekonkurencyjności postępowań nadzwyczajnych i oparciem się na uznaniu, że wady decyzji administracyjnej stanowiące zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. przyczyny stwierdzenia jej nieważności mają zasadniczo charakter materialny i tkwią w niej samej, a nie – jak przyczyny wznowienia postępowania – w postępowaniu ją poprzedzającym (por. J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 908; T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, s. 1067). Oznacza to, że wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadliwości wynikającej ze skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie nie można przypisać decyzji, posługując się oceną okoliczności faktycznych odmienną od tej, którą posłużył się organ, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie, albowiem opartą na uwzględnieniu nowych okoliczności nieznanych organowi w dacie prowadzenia postępowania.

Należy zauważyć, ze prowadzone przed sądem powszechnym z udziałem skarżącej postępowanie w przedmiocie ochrony własności nie miało wpływu na bieg postępowania naprawczego, nie mogło w szczególności prowadzić do odstąpienia przez organ nadzoru budowlanego od wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Fakt, że deklaratoryjne orzeczenie o zasiedzeniu wydane po zakończeniu postępowania administracyjnego każe przyjąć, iż adresatem nakazu sporządzenia projektu budowlanego zamiennego powinien pozostawać właściciel budynku gospodarczego, którym uznać trzeba, że skarżąca w dacie wydania decyzji PINB nie była – wbrew odmiennej ocenie skarżącej - nie stanowi o wadzie nieważności obciążającej decyzję z [...] czerwca 2012 r., skoro twierdzenie dotyczące nieprzysługiwania tytułu prawnego do nieruchomości skarżąca sformułowała w oparciu o ustalenie następcze (nowe), a zatem nie mogące mieścić się w podstawie faktycznej decyzji PINB.

Konstrukcja trybów nadzwyczajnych regulowana w k.p.a. uwzględnia to, że okoliczności faktyczne objęte hipotezą normy materialnej skonkretyzowanej przez organ administracji mogą z perspektywy czasu okazać się wadliwie ustalone. Jeżeli dana okoliczność faktyczna nie może być traktowana jako zagadnienie wstępne, które zostało rozstrzygnięte przez organ odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.), zasadniczo przyjąć trzeba, że jej odmienne ocenienie wynikające z uwzględnienia nowo ujawnionych faktów może stanowić przyczynę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli spełniony jest warunek, że te istotne dla sprawy nowe okoliczności (nowe dowody) istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Z tego punktu widzenia podzielić należy wniosek GINB sformułowany w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym skutek wynikający z deklaratoryjnego przesądzenia przez sąd powszechny, że W. B. w dacie wydania decyzji PINB pozostawał właścicielem działki nr ew. 6 może być traktowany jako przyczyna wznowienia prowadząca do zmiany decyzji z [...] czerwca 2012 r. objętej żądaniem stwierdzenia jej nieważności (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest podkreślić, że jakkolwiek skarżąca ma wszelkie powody, by rozstrzygnięcie wydane w sprawie przez PINB w obecnym jego brzmieniu traktować jako niedopowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy, to jego korekta nie musi skutkować wyeliminowaniem decyzji PINB ze skutkiem ex tunc, jeżeli k.p.a. przewiduje inne mechanizmy procesowej wzruszalności wadliwych decyzji administracyjnych i wybór konkretnego instrumentu – co miał na uwadze GINB - powinien spełniać przyjęte przez ustawodawcę założenia oparte na istnieniu adekwatności pomiędzy rodzajem wady, przyczynami jej zaistnienia oraz sposobem jej eliminacji.

Ujawnione wyżej względy nie pozwalały uwzględnić skargi. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.