Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1920/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Pracownicy urzędów państwowych
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 76, 76a, 76b
journal: Dz.U. 2012 poz 82
law: Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Olga Żurawska - Matusiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny kwalifikacyjnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Prezes Najwyższej Izby Kontroli (dalej jako "Prezes NIK") decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 76a ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 82 - dalej jako "ustawa o NIK"), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] , zatwierdzającą negatywną ocenę kwalifikacyjną za 2013 r. B. S.- mianowanego kontrolera NIK zatrudnionego na stanowisku [...] w Departamencie [...] - dokonaną przez Z. W.- radcę Prezesa NIK p.o. Dyrektora Departamentu [...]

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes NIK podniósł, iż zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o NIK, B. S.mianowany kontroler NIK (od [...] listopada 1991 r.) podlegał okresowym ocenom kwalifikacyjnym, nie rzadziej niż raz na trzy lata. Negatywna ocena kwalifikacyjna za 2013 rok została sporządzona w dniu [...] lutego 2014 r. i doręczona wymienionemu kontrolerowi w dniu 3 marca 2014 r. Dyrektor [...], uzasadniając negatywną ocenę kwalifikacyjną, wskazał na nieetyczne zachowanie się wymienionego w służbie oraz naruszenie obowiązujących w NIK norm prawnych. Ponadto wskazał na powierzchowność pracownika w podejściu do ciążących na nim obowiązków. Ocenę tę argumentował także nierzetelnym sporządzeniem przez ocenianego pracownika wykazu zadań jakie wykonywał on w okresie objętym oceną. W wykazie tym nie wskazał sporządzonych przez siebie projektów opinii dotyczących uchwał Komisji Odwoławczych przedstawianych Prezesowi NIK w celu podjęcia decyzji o zatwierdzeniu uchwały Komisji Odwoławczej lub powołaniu Komisji Rozstrzygającej. W ocenie powyższej, wskazał również na naruszanie regulaminu pracy oraz na agresywne zachowanie ocenianego pracownika, które miały miejsce w gabinecie dyrektora departamentu.

Odwołując się od oceny negatywnej, B. S.wniósł o jej uchylenie i ustalenie nowej oceny na poziomie zadawalającym. W uzasadnieniu stwierdził, że okresowa ocena kwalifikacyjna została dokonana z naruszeniem art. 76 ust. 6 ustawy o NIK, bowiem do dnia 24 marca 2013 r. nie podlegał ocenie. Wniósł o dokonanie oceny za 9 miesięcy roku 2013 lub włączenie do oceny I kwartału 2014 r. Odwołujący się pracownik, nie zgodził się też z zarzutami naruszania przez niego regulaminu pracy oraz niewłaściwego zachowania się wobec przełożonego — argumentował to faktem, że nigdy nie wszczęto wobec niego postępowania dyscyplinarnego.

Dyrektor [...], realizując postanowienia § 10 ust. 5 i 6 zarządzenia nr [...] Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] września 2011 r. w sprawie dokonywania okresowych ocen kwalifikacyjnych mianowanych kontrolerów Najwyższej Izby Kontroli (zwanego dalej "zarządzeniem nr [...]"), nie znalazł podstaw do zmiany zakwestionowanej okresowej oceny kwalifikacyjnej i przekazał odwołanie wraz ze swoim stanowiskiem Prezesowi NIK. W dniu [...] marca 2014 r. Przewodniczący Komisji do Spraw Ocen Kwalifikacyjnych wyznaczył Zespół Komisji do rozpatrzenia odwołania B. S..

Zespół Komisji, po wszechstronnym rozpoznaniu sprawy odwołania ocenianego pracownika wymienionego kontrolera, w dniu [...] maja 2014 r. sporządził opinię, w której zaproponował Prezesowi NIK odwołania nie uwzględniać i utrzymać negatywną ocenę. Zespół Komisji stwierdził, że potwierdziły się zarzuty w odniesieniu do ocenianego pracownika, które zawarto w ocenie kwalifikacyjnej za rok 2013.

Po rozpatrzeniu odwołania B. S., negatywna ocena kwalifikacyjna została zatwierdzona decyzją Prezesa NIK z dnia [...] maja 2014 r.

B. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. We wniosku zarzucając organowi, iż dokonał oceny przede wszystkim na podstawie zarządzenia nr [...], a nie przepisu art. 76a ust. 3 ustawy o NIK. Podniósł także, iż zarządzenie nr [...] zostało wydane z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 76 ust. 6 ustawy o NIK, zaś postępowanie przed Zespołem Komisji prowadzone było z pogwałceniem fundamentalnych zasad proceduralnych, o których mowa w k.p.a. oraz orzekając zastosowano całkowicie dowolną i błędną interpretacją przepisu art. 76 ust. 6 ustawy o NIK oraz o ustawowym zwolnieniu z oceny kwalifikacyjnej w okresie ochronnym przed emeryturą, jak też brak wskazania w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. naruszonych zasad etycznych i norm prawnych obowiązujących w NIK.

Prezes NIK nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, że w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy ustalono, iż oceniany pracownik w roku 2013 wykonał samodzielnie 4 prace tj. sporządził 3 opinie dotyczące uchwał Komisji Odwoławczych oraz 1 projekt uchwały Komisji Rozstrzygającej, w której uczestniczył jako sprawozdawca ([...]). Spośród 4 spraw wykonanych samodzielnie, 3 opinie zostały ocenione negatywnie, bowiem zostały sporządzone w sposób nieodpowiadający oczekiwaniom. Przyjęto za udowodnioną negatywną ocenę 3 opinii na podstawie materiału dowodowego tj. oryginałów opinii, poprawek, jak i wyjaśnień złożonych przez ocenianego pracownika na posiedzeniu Zespołu Komisji. Natomiast praca ocenianego pracownika w Komisji Rozstrzygającej ( [...]) została oceniona pozytywnie - z ustaleń wynikało, że praca ta została wykonana w terminie, a projekt uchwały nie budził zastrzeżeń i w części merytorycznej był zgodny z ustaleniami komisji. Z ustaleń Zespołu Komisji oraz zebranych materiałów wynikało również, że poza 4 ocenianymi zadaniami, B. S.brał czterokrotnie udział w pracach zespołów orzekających. Oceniany pracownik był członkiem zespołu orzekającego sprawach:[...]. Z ustaleń dokonanych w tym postępowaniu wynikało, że praca w zespołach Komisji Rozstrzygającej z założenia ma charakter pracy zespołowej i jako taka nie pozwala na zwymiarowanie zaangażowania się poszczególnych członków zespołu w przygotowanie rozstrzygnięć i sporządzenie uchwał. Dlatego też praca pracownika w powyższych zespołach orzekających nie była i nie mogła być oceniana.

Na podstawie zebranego materiału ustalono bezspornie, że oceniany pracownik zachowywał się nieetycznie oraz naruszał obowiązujące normy czasu pracy. Do zachowań nieetycznych zaliczono przede wszystkim takie zachowanie pracownika ocenianego, jak m.in.: niesporządzanie kwestionariusza przeglądu jakości zadań, brak uzgodnienia z przełożonym godziny rozpoczynania pracy, wychodzenie z pracy bez uzgodnienia z przełożonym, wychodzenie z pracy bez wpisywania się do książki "Ewidencja wyjść w godzinach służbowych", lekceważenie poleceń służbowych dotyczących m.in. wpisywania się do ewidencji wyjść, jak i nieprzestrzeganie obowiązującego w NIK czasu pracy. Nadto stwierdzono zachowania nieetyczne, tj. agresywne zachowanie ocenianego w stosunku do przełożonych, jak i groźby, o których mowa w części B pkt II okresowej oceny kwalifikacyjnej (potwierdzone przez byłego dyrektora [...] B. S. w wyjaśnieniach składanych na posiedzeniu Zespołu Komisji).

Wszelkie wyjścia z pracy bez zgody przełożonego, a także niewpisywanie wyjścia i powrotu do pracy w ww. ewidencji przez ocenianego pracownika (wskazane w uzasadnieniu decyzji), stanowią naruszenie § 19 ust. 3 i 4 regulaminu pracy. Nadto w listach obecności brak było wpisów o pozostawaniu w gmachu NIK po godz. 16:00, ale rejestracja elektroniczna wykazała w kilkunastu przypadkach (w dniach podanych w uzasadnieniu decyzji) przebywanie ocenianego w dniach roboczych w gmachu NIK po godzinie 16:00. Na posiedzeniach Zespołu Komisji ustalono bezspornie, że w roku 2013 B. S.nie miał zgody przełożonego na przebywanie w budynku poza godzinami pracy w NIK, a zgoda taka jest wymagana zgodnie z § 21 ust. 1 regulaminu pracy. Organ stwierdził, iż trudno jest ocenić, dlaczego i z jakiego powodu wymieniony przebywał w budynku NIK poza godzinami pracy skoro nie było zgody przełożonego, a zgoda przełożonego nie mogła być wydana (nawet gdyby istniała taka potrzeba), bowiem B. S. jako osoba [...], nie mógł być zatrudniany w godzinach nadliczbowych.

Stwierdzono także, iż B. S.od listopada 2013 r. zaczął wpisywać w liście obecności godziny przyjścia i wyjścia z pracy. Jednakże wpisy dotyczące wyjść z pracy nie są zgodne z bilingiem wyjść, czyli są nierzetelne. Dodatkowym naruszeniem norm czasu pracy, jak i ewidencji, było i to, że oceniany pracownik nie rozpoczynał pracy o godz. 9:00. Przyjęto, że B. S.czas rozpoczynania pracy ustalił samowolnie (bez uzgodnienia z przełożonym) na godz. 9:00, lecz jak wykazuje elektroniczna rejestracja, oceniany pracownik wielokrotnie (w podanych w uzasadnieniach decyzji dniach) wchodził do gmachu NIK w godzinach znacznie odbiegających od godz. 9:00. Praca ocenianego pracownika poniżej obowiązujących go norm dziennych (7 godzin), jest naruszeniem norm czasu pracy określonych w art. 85 ust. 1 ustawy o NIK w związku z ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Mając na względzie zachowania nieetyczne oraz wielokrotne naruszanie obowiązujących pracownika norm czasu pracy, a także negatywną ocenę trzech spośród czterech wykonanych samodzielnie prac przez B. S., organ uznał za zasadną ogólnie negatywną ocenę kwalifikacyjną pracownika ocenianego za rok 2013. Zgodnie bowiem ze standardami stanowiącymi załącznik do zarządzenia nr [...], ocenę negatywną należy sformułować również wtedy, gdy pracownik nie przestrzegał zasad etycznych lub naruszył normy prawne wynikające z ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli.

Za chybiony Prezes NIK uznał zarzut, że nie ustalono okresu, za który dokonuje się oceny. Zaskarżona ocena kwalifikacyjna została dokonana na podstawie art. 76 ust. 4 ustawy o NIK oraz zarządzenia nr [...]. Zarządzenie powyższe zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 76a ust. 4 ustawy o NIK, który stanowi: "Prezes Najwyższej Izby Kontroli określi, w zarządzeniach, okres za który dokonuje się oceny oraz tryb dokonywania okresowych ocen kwalifikacyjnych i rozpatrywania odwołań od ocen kwalifikacyjnych." Tak więc, zgodnie z ww. upoważnieniem, w zarządzeniu nr [...] Prezes określił, że okresem, za który dokonywane są oceny, jest okres roku kalendarzowego - § 7 zarządzenia [...]. B. S.nie został zwolniony z oceny kwalifikacyjnej za rok 2013, bowiem nie została spełniona przesłanka określona w § 8 ust. 1 zarządzenia nr [...], o nieświadczeniu pracy w 2013 r. z podanych tam powodów przez okres co najmniej 180 dni. Wymieniony był nieobecny w pracy z powodu choroby przez okres 118 dni, przebywał na turnusie rehabilitacyjnym przez 6 dni, co stanowi nieobecność przez okres 124 dni. B. S. przebywał również na urlopie wypoczynkowym przez okres 10 dni, jednak okres urlopu wypoczynkowego nie jest objęty dyspozycją § 8 ust. 1 zarządzenia nr [...].

Odnosząc się do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes NIK nie zgodził się z zarzutem, że w zaskarżonej decyzji zastosowano całkowicie dowolną i błędną interpretację zwolnienia ustawowego określonego w art. 76 ust. 6 ustawy o NIK, na mocy którego pracownik nie podlegał ocenie w I kwartale 2013 r. z powodu okresu ochronnego i okres ten powinien być wyłączony z oceny. Dokonując oceny kwalifikacyjnej B. S.za podany rok wzięto również pod uwagę niewłaściwe, nienależyte wykonywanie pracy w I kwartale 2013 r. Pracownik jest obowiązany wykonywać pracę sumiennie i starannie oraz stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy (art. 100 §1 Kodeksu pracy), również art. 71 pkt 1 ustawy o NIK stanowi, że do obowiązków kontrolera należy w szczególności należyte, bezstronne i terminowe wykonywanie zadań. Pracownik powinien wykonywać pracę zgodnie ze swoją wiedzą i doświadczeniem w każdym czasie tj. zarówno w okresie niepodlegającym ochronie przed zwolnieniem, jak i w okresie ochronnym (nie więcej niż 4 lata do osiągnięcia wieku i stażu pracy wymaganych do nabycia emerytury). Niewłaściwie, nierzetelne wykonywanie pracy w okresie ochronnym nie może skutkować wypowiedzeniem umowy o pracę (zakaz wynikający z art. 39 k.p.), jednak praca wykonywana w tym czasie przez pracownika może być oceniana i stosownie do oceny dodatkowo nagradzana, bądź nie, określoną premią lub nagrodą. Uregulowanie zawarte w art. 76 ust. 6 pkt 2 ustawy o NIK, ma na celu uniknięcie powstania sytuacji, w której pracownik w wieku przedemerytalnym chroniony przed wypowiedzeniem zakazem wynikającym z art. 39 k.p., otrzymałby dwie kolejne oceny negatywne zobowiązujące Prezesa NIK do wypowiedzenia mu stosunku pracy na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy o NIK. Chodziło o uniknięcie wystąpienia kolizji dwóch ww. przepisów. Kolizja ta została wyeliminowana poprzez ustawowy zakaz dokonania oceny kwalifikacyjnej w postaci sformalizowanej czynności, nie zaś dokonywania oceny pracy pracownika w ogóle. W przeciwnym razie należałoby zaakceptować stan, że kontroler NIK w okresie ochronnym może nic nie robić albo niewłaściwie, nienależycie lub nierzetelnie wykonywać swoją pracę, bowiem takie zaniechanie lub działanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Przecież w okresie ochronnym (4 lata przed emeryturą) pracodawca może rozwiązać umowę o pracę z winy pracownika, m.in. w razie ciężkiego naruszenia przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych (art. 52 § 1 pkt 1 k.p.). Natomiast mianowany kontroler NIK ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną z przewinienia polegającego na naruszeniu obowiązków pracownika NIK - art. 97a ust. 1 ustawy o NIK, a postępowanie dyscyplinarne może być prowadzone także w okresie ochronnym. Stąd też zdaniem Najwyższej Izby Kontroli, ochrona przysługująca B. S. w I kwartale 2013 r. miała ten skutek, że nie można było w tym czasie dokonywać oceny kwalifikacyjnej pracy, czyli wykonać pewnej sformalizowanej czynności.

Pozostałe zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes NIK również uznał za nieuzasadnione.

Decyzja Prezesa NIK z dnia [...] sierpnia 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez B. S.do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 76a i 76b ustawy o NIK oraz § 16 powołanego zarządzenia Prezesa NIK z dnia 1 września 2011 r. nr [...] oraz uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2014 r., jak też utrzymanej nią w mocy negatywnej oceny kwalifikacyjnej B. S.za rok 2013 r. z dnia [...] lutego 2014 r. Podnosząc zarzut naruszenia materialnego, tj. art. 76a i 76b ustawy o NIK oraz § 16 ust. 2 ww. zarządzenia Prezesa NIK oraz prawa procesowego, tj. art. 15 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. (poprzez jego zastosowanie), skarżący podniósł, iż przywołane regulacje nie uprawniały Prezesa NIK do kolejnego rozpatrywania tej samej sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Bowiem zasada dwuinstancyjności postępowania w tej sprawie wynika wprost z przepisu art. 76b ustawy o NIK, który stanowi: "Od decyzji, o której mowa w art. 76a ust. 3, zatwierdzającej ocenę negatywną mianowanemu kontrolerowi służy skarga do sądu administracyjnego".

Skarżący podniósł także, iż Prezes NIK, wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., naruszył art. 10 § 1 k.p.a., nie dając mu możliwości wypowiedzenia się do zebranego w toku postępowania odwoławczego materiału dowodowego. Jak też naruszył art. 76 ust. 6 pkt 2 ustawy o NIK, bowiem dokonując oceny kwalifikacyjnej za rok 2013 wziął pod uwagę prace wykonywane przez skarżącego w I kwartale 2013, a w tym czasie skarżący był zwolniony z oceny kwalifikacyjnej z mocy prawa - pozostawał w okresie ochronnym (4 lata przed nabyciem prawa do emerytury).

W odpowiedzi na skargę Prezes NIK wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się za do zarzutu skargi mówiącego o naruszeniu w niniejszej sprawie zasady dwuinstancyjności, organ wskazał m.in., iż aby można było twierdzić, że art. 76b ustawy o NIK wyłącza stosowanie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., powinno być to wyraźnie zapisane, że od decyzji Prezesa NIK nie służy odwołanie - a takiej regulacji przepis ten nie zawiera. Ustawa o NIK nie zawiera dodatkowych regulacji, czy też wyłączeń (ograniczeń) stosowania przepisów postępowania administracyjnego, dlatego też Prezes NIK wydaje decyzje administracyjne w oparciu o uregulowania zawarte w przepisach k.p.a. Z uwagi na to, że Prezes NIK jest kierownikiem urzędu państwowego, który nie ma organu nadrzędnego, do decyzji wydanych przez Prezesa NIK zastosowanie ma przepis art. 127 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna, choć nie ze wszystkimi jej zarzutami należy się zgodzić.

Przedmiotem kontroli sądowej stała się decyzja Prezesa NIK wydana w przedmiocie okresowej oceny kwalifikacyjnej kontrolera mianowanego NIK. Przedmiotową kwestię reguluje art. 76 - 76b ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 82 ze zm. – wg. stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji).

Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o NIK, mianowany kontroler podlega okresowym ocenom kwalifikacyjnym nie rzadziej niż raz na 3 lata. Oceny kwalifikacyjnej dokonuje na piśmie przełożony mianowanego kontrolera; ocenę kwalifikacyjną przełożony doręcza kontrolerowi za potwierdzeniem odbioru (ust. 2). Ocena kwalifikacyjna wymaga pisemnego uzasadnienia (ust. 3). Przedmiotem oceny kwalifikacyjnej jest sposób wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 71, w okresie, którego dotyczy ocena (ust. 4). Przedmiotem oceny kwalifikacyjnej kontrolerów, o których mowa w art. 66a pkt 1 i 2, jest dodatkowo ocena ich przydatności do pracy na zajmowanym stanowisku (ust. 5). Od okresowych ocen kwalifikacyjnych zwolnieni są mianowani kontrolerzy: 1) w okresie wypowiedzenia stosunku pracy; 2) którym brakuje nie więcej niż 4 lata do osiągnięcia wieku i stażu pracy wymaganych do nabycia prawa do emerytury (ust. 6). W przypadku otrzymania przez mianowanego kontrolera negatywnej oceny kwalifikacyjnej, ponowną ocenę przeprowadza się nie wcześniej niż 6 miesięcy i nie później niż 12 miesięcy od dnia doręczenia, o którym mowa w ust. 2 (ust. 7).

Ustawodawca w art. 76b ust. 4 powołanej ustawy zobowiązał Prezesa NIK do określenia, w drodze zarządzenia, okresu, za który dokonuje się oceny oraz trybu dokonywania okresowych ocen kwalifikacyjnych i rozpatrywania odwołań od ocen kwalifikacyjnych.

W świetle art. 76a ust. 1 ww. ustawy, mianowany kontroler może odwołać się od negatywnej oceny kwalifikacyjnej do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w terminie 14 dni od dnia doręczenia, o którym mowa w art. 76 ust. 2; odwołanie na piśmie wnosi się za pośrednictwem przełożonego, który dokonał oceny. Ustęp 3 tego artykułu zaś stawi, iż po rozpoznaniu odwołania Prezes Najwyższej Izby Kontroli wydaje decyzję, w której zatwierdza ocenę kwalifikacyjną albo dokonuje zmiany tej oceny.

Zaś zgodnie z art. 76b tej ustawy, od decyzji, o której mowa w art. 76a ust. 3, zatwierdzającej ocenę negatywną, mianowanemu kontrolerowi służy skarga do sądu administracyjnego.

Analiza powyższych przepisów ustawy pragmatycznej jednoznacznie wskazuje na kompleksowy charakter tej regulacji. Ocena kwalifikacyjna z art. 76 ust. 2 ustawy o NIK, dokonana przez przełożonego kontrolera, ma na celu wszechstronną ocenę przydatności pracownika mianowanego do pracy w NIK, a przedmiotem tej oceny jest jakość i efektywność pracy, sposób wykonania obowiązków służbowych oraz posiadane kwalifikacje i ich podnoszenie, a także postawa pracownika w służbie i poza nią. Ocena ta jest dokonywana w formie pisemnej i jest obowiązkiem przełożonego pracownika podlegającego ocenie. Integralną częścią oceny jest jej uzasadnienie. Ocena doręczona kontrolerowi wywołuje skutki prawne. Przepis art. 76a wskazuje, iż od negatywnej oceny kwalifikacyjnej mianowany kontroler może wnieść odwołanie do Prezesa NIK. Oznacza to, iż przedmiotowa ocena dokonana przez przełożonego kontrolera mianowanego jest decyzją administracyjną wydaną po raz pierwszy w toku instancyjnym, albowiem służy od niej odwołanie. Na podstawie art. 76a ust. 3 tej ustawy, Prezes NIK rozpatruje odwołanie i wydaje decyzję, która zatwierdza ocenę kwalifikacyjną lub dokonuje zmiany tej oceny. Zaś od decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przysługuje stronie skarga do sądu – art. 76b, tej ustawy. Zatem decyzja Prezesa NIK, wydana na podstawie art. 76 ust. 3 ustawy o NIK, jest decyzją ostateczną i nie przysługuje już od niej środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, lecz skarga do sądu administracyjnego.

Powyższe rozwiązania przyjęte w ustawy pragmatycznej gwarantują stronie zachowanie prawa do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zawartą w art. 15 k.p.a., sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Innymi słowy, istota zasady dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skoro, jak już wyżej wskazano, ustawa o NIK w kwestii ocen kwalifikacyjnych kontrolerów mianowanych jest regulacją kompleksową (w tym zakresie nie odsyła do stosowania przepisów k.p.a.) i nie przewiduje odstępstwa od zasady dwukrotnego rozparzenia tej samej sprawy, to trzecia (zaskarżona) decyzja wydana w tej sprawie nie ma oparcia w przepisach prawa. Innymi słowy, została wydana bez podstawy prawnej i jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, iż bez znaczenia pozostaje zarzut skargi wskazujący na naruszenie przez Prezesa NIK uprawnień strony (art. 10 § 1 k.p.a.) do wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi wskazującej na naruszenie w sprawie przepisu art. 76 ust. 6 pkt 2 ustawy o NIK, poprzez uwzględnienie w ocenie kwalifikacyjnej skarżącego za rok 2013 okresu wykonywania przez niego pracy w I kwartale 2013. Czym innym jest bowiem zwolnienie z obowiązku dokonywania oceny kwalifikacyjnej pracownika w okresie ochrony stosunku pracy (art. 76 ust. 6 ustawy o NIK), tj. wydania aktu administracyjnego, a czym innym jest ocena wywiązywania się z obowiązków pracowniczych. Skarżący nabył uprawnia emerytalne w dniu [...] marca 2013 r. i do tego czasu był zwolniony z oceny kwalifikacyjnej z mocy prawa - pozostawał w okresie ochronnym (4 lata przed nabyciem prawa do emerytury). Jednakże po tej dacie obowiązek opiniowania skarżącego powstał ponownie, skoro pozostawał on w stosunku pracy. Realizując obowiązki pracownicze skarżący był zobowiązany do ich należytego wykonania w całym okresie zatrudnienia, zarówno w czasie ochrony prawnej trwałości stosunku pracy przed nabyciem praw emerytalnych, jak i po ich nabyciu. Słusznie organ podniósł, iż nierzetelne wykonywanie pracy w okresie ochronnym (4 lata przed emeryturą) nie może skutkować wypowiedzeniem umowy o pracę, jednak praca wykonywana w tym czasie oceniania być powinna. Pracownik w okresie ochronnym nie przestaje być prawnikiem "czynnym". Zatem korzysta on z tych samych praw co pozostali pracownicy, ale i ciążą na nim te same co na innych pracownikach obowiązki, związane z reżimem pracy, w tym norm pracy, czasu pracy, itp. Skoro zatem przełożony skarżącego był obowiązany sporządzić ocenę kwalifikacyjną skarżącego za rok 2013 r., to nie było przeszkód prawnych w przyjęciu do analizy dokumentacji skarżącego z I kwartału 2013 r.

W zaistniałym stanie rzeczy należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono po myśli art. 152 powołanej ustawy.