Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 655/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 23
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.), w całości w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G., nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2014 r. K. R. (dalej jako skarżący)

Jak wynika z akt sprawy skarżący w dniu [...] wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Restrukturyzacji w J. G. z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na 2014 rok. W sekcji VII wniosku – "Oświadczenia o powierzchni działek ewidencyjnych" - skarżący zadeklarował działkę rolną o powierzchni [...] ha do płatności w strefie ONW górska, działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha w strefie ze specyficznymi utrudnieniami oraz działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha w strefie nizinnej.

W toku wszczętego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji stwierdził nieprawidłowości we wniosku skarżącego, w tym odnośnie braku podpisanego załącznika dotyczącego działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano do płatności działki rolnej oznaczonej jako -"T".

Pismem z dnia [...] skarżący (za pośrednictwem swojego pełnomocnika w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] ) złożył korektę wniosku w zakresie wskazanych uchybień oraz dostarczył podpisany załącznik dotyczący działki rolnej "[...]", zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności obszarowej, o co został wezwany przez organ.

Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję w dniu [...], na mocy której przyznał skarżącemu płatność ONW, lecz pomniejszonej wysokości z powodu wykluczenia z płatności działki [...], ze względu na dostarczenie brakującego załącznika graficznego dla tej działki po terminie określonym w art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65).

Organ pierwszej instancji podniósł w uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia, że powierzchnia ewidencyjna działek zgłoszona przez skarżącego do płatności ONW ze specyficznymi utrudnieniami wynosiła [...] ha, natomiast rzeczywista powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej dla płatności ONW wyniosła [...] ha - co było związane z wykluczeniem działki ewidencyjnej nr [...] ze względu na dostarczenie przez skarżącego wypełnionego załącznika graficznego dla tej działki po terminie określonym w art. 23 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia Komisji.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego organ drugiej instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał jako podstawę prawną decyzji między innymi § 2, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich

i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm. - dalej jako rozporządzenie ONW), a także art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181/48 z 20.06.2014). Ponadto organ powołał się na art. 6 ust. 1, art. 11 ust. 1-2, art. 23 ust. 1, rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 14, 17 i art. 20 ust. 1 -2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.)

Zakreślając w ten sposób ramy prawne sprawy organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu.

W kwestii wykluczenia wymienionej działki spod płatności ONW organ odwoławczy wskazał, że uzupełnienie braku formalnego wniosku w zakresie niepodpisanego załącznika graficznego nastąpiło po terminie określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) Nr 1122/2009, wobec czego działka ta nie została uwzględniona przy przyznawaniu odpowiednich płatności. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW wnioski składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez uznanie, iż datą wypływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 r. była data uzupełnienia braków formalnych wniosku, a nie data doręczenia żądania (wniosku) Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR;

2) naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ - w momencie składania wniosku - kontroli jego kompletności, a w następstwie tego nie wezwanie strony postępowania do uzupełnia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności na rok 2014;

3) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nie zawarcie w treści "Szczegółowej instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie płatności na rok 2014" informacji o konsekwencjach złożenia wniosku o przyznanie płatności bez wymaganych załączników i zmianę zasad rozpoznawania przez ARiMR wniosków o płatności na rok 2014, po terminie do złożenia wniosków.

Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji poprzedzającej organu pierwszej instancji a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na treść art. 64 § 2 k.p.a., podnosząc, że obowiązkiem pracownika organu przyjmującego wniosek skarżącego było sprawdzenie kompletności wniosku i w przypadku stwierdzenia braków formalnych wniosku, winien od razu zwrócić uwagę skarżącego na stwierdzone braki, ewentualnie niezwłocznie pisemnie wezwać go do jego uzupełnienia. Wskazał, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych niekompletność wniosku w postaci braków podpisów, bądź braków załączników wniosku stanowi brak formalnoprawny wniosku, a nie brak materialnoprawny.

Tym samym, w ocenie skarżącego, działanie organu administracji polegające na zaniechaniu wezwania go do uzupełnia braków formalnych podania (wniosku),

w którego treści w sposób precyzyjny wskazane zostaną stwierdzone braki, stanowiło naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. Wskazane naruszenie miało zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem brak wezwania do uzupełnia braków formalnych skutkował nie uzupełnieniem tych braków, czego konsekwencją była odmowa przyznania części należnej płatności za rok 2014.

Oczywiste jest, jak argumentował, że w przypadku uzupełnienia przez stronę (po wezwaniu organu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.) braków formalnych w zakreślonym przez organ terminie zawitym siedmiu dni, datą wszczęcia postępowa w dalszym ciągu jest data doręczenia wniosku organowi. W związku z tym skarżący nie zgodził z taką interpretacją przepisów stosowaną przez organ drugiej instancji, z której wynika, że datą złożenia wniosku posiadającego braki formalne, jest nie data doręczenia wniosku (choćby niekompletnego) organowi, a data uzupełnienia braków formalnych.

Dalej skarżący wskazał, że ani z treści art. 14 ust. 2, ani z art. 23 ust. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie wynika, jakoby przepisy te odnosiły się do braków formalnych pisma wszczynającego postępowanie uzupełnianych na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Mowa w nich jest bowiem jedynie o poprawkach (zmianach) lub uzupełnieniach wniosku, a nie o uzupełnianiu braków formalnych w postaci załączników.

Wreszcie skarżący wskazał na utrwaloną do 2014 r. praktykę rozpoznawania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosków o płatności, polegającą na wydawaniu przez Agencję, z uwagi na znaczny formalizm postępowania i zawiłość uregulowań prawnych, instrukcji wypełniania wniosków o przyznawanie płatności. Z dokumentów tych korzystali również pracownicy Agencji przyjmujący i rozpoznający składane wnioski o płatności. W treści instrukcji wydawanych do 2014 r. brak było informacji o terminach składania zmian lub uzupełnień wniosku, a także o konsekwencjach uzupełniania braków formalnych po okresie przewidzianym za złożenie samego wniosku. Wręcz przeciwnie, praktyką było to, że w przypadku wykrycia przez organ niekompletności wniosku, beneficjent był wzywany w trybach przewidzianych w art. 64 k.p.a. od uzupełnienia braków. Powszechnie przyjęte było również to, że w przypadku dochowania siedmiodniowego dniowego terminu zakreślonego przez organ do uzupełnienia braków, uzupełnienie takie nie pociągało za sobą negatywnych skutków dla strony, nawet jeżeli uzupełnienie braków miało miejsce po dniu [...]. W ocenie skarżącego podstawą zmiany wskazanej praktyki, było dokonanie przez Agencję zmiany wykładni obowiązujących niezmiennie od 2009 r. przepisów regulujących przyznawanie płatności. Zmiana ta nastąpiła po publikacji przez Agencję Komunikatu DPB nr 131/2014 z dnia 10 września 2014 r. w sprawie odpowiedzi na najczęściej zadawane pytania, skierowanego do Biur Powiatowych i Oddziałów Agencji. Zgodnie z treścią dokumentu, opublikowanego po zakończeniu przyjmowania wniosków o płatności

w kampanii 2014, uzupełnienie przez stronę braków formalnych wniosku,

a w szczególności braków załączników w postaci materiału graficznego po terminie sanacyjnym składnia wniosków - po dniu [...] - stało się niedopuszczalne. Konsekwencją powyższej zmiany sposobu wykładni przepisów normujących przyznawanie płatności, było opublikowanie w 2015 r. zupełnie nowej instrukcji wypełniania wniosków o przyznawanie płatności i materiału graficznego na rok 2015. Dopiero w treści tego dokumentu pojawiła się informacja o terminach uzupełniania złożonych wniosków i sankcjach związanych z ich przekroczeniem. Jednakże instrukcja ta została opublikowana przed rozpoczęciem przyjmowania wniosków o płatności na rok 2015, a w związku z tym była znana stroną przed złożeniem wniosku.

Według skarżącego doszło do zmiany wykładni przepisów skutkującą zmianą wieloletniej praktyki, ale dopiero po upływie terminu do złożenia wniosków o dofinansowanie za 2014 r. Tym samym zastosowanie nowej procedury do już złożonego wniosku stanowiło naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. i niedopuszczalne działanie procedury wstecz.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o jej oddalenie.

Podtrzymał również dotychczasową argumentację w sprawie, uzupełniając ją jednak

o stwierdzenie, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1020/09, termin na składanie wniosków o płatności obszarowe, określony w art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z 2007 r. o płatnościach ma charakter materialny.

Oprócz tego, w ocenie organu odwoławczego, art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 jest dostatecznie precyzyjny i nie wymaga uszczegółowienia

w przepisach prawa krajowego. Co więcej, za wyjątkiem odstępstwa przewidzianego

w art. 21 rozporządzenia (w odniesieniu do korekty oczywistych błędów) oraz odstępstwa przewidzianego w art. 22 rozporządzenia (w zakresie terminów przypadających na dzień wolny od pracy), prawodawca unijny nie przewiduje jakiejkolwiek swobody decyzyjnej dla państwa członkowskiego i jego organów pod katem ewentualnych możliwości ustanowienia derogacji w stosunku do dopuszczalności wniosków złożonych po statecznym terminie na ich wniesienie. W związku z tym, regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiające terminy uzupełnienia braków formalnych nie stanowią odstępstwa ani też uzupełnienia art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Tym samym, uzupełnienie braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a. pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpi z opóźnieniem wynoszącym ponad dwadzieścia pięć dni kalendarzowych, to jest po dniu 9 czerwca.

Organ odwoławczy stwierdził również, że Agencja nie miała obowiązku informowania skarżącego o skutkach nieterminowego złożenia załączników graficznych albowiem płatności obszarowe funkcjonują na gruncie polskiego porządku prawnego ponad dziesięciu lat i nie może być żadną nowością wymóg złożenia, wraz z wnioskiem, wymaganych załączników graficznych. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji podkreślił, że postępowanie w sprawie przyznania płatności stanowi uproszczone postępowanie administracyjne, którego zakres przedmiotowy określa sam rolnik składając każdorazowo wniosek pomocowy. Organy Agencji nie mają obowiązku, ani też uprawnień do zastępowania beneficjenta, czy też rozszerzającego interpretowania wniosków wywodząc z nich żądania w nich niewskazane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżona decyzja została wydana z rzutującym na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.

W sprawie bezsporne jest, że skarżący złożył pierwotny wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 przed 15 maja 2014 r. (wpływ wniosku do organu – 27 marca 2014 r.), czyli w terminie określonym w przepisie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j. t. Dz. 2012 r. poz. 1164 ze zm., dalej też jako "ustawa"), znajdującym zastosowanie do terminów składania wniosków z racji uregulowania zawartego w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.). Tym samym złożenie wniosku nastąpiło również przed upływem terminu określonego w art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65).

Niesporne jest również, że wniosek zawierał braki formalne w postaci nie przedłożenia załącznika graficznego w odniesieniu do działki [...]. Obowiązek złożenia załączników graficznych przewidziany został w art. 12 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz w § 5 ust. 3a przywołanego wyżej rozporządzenia krajowego. W związku z tym organ - w trybie art. 50 K.p.a. - w swym piśmie z 29 sierpnia 2014 r. wezwał skarżącego do złożenia w terminie 7 dni osobiście wyjaśnień w zakresie braku podpisanych załączników graficznych do działki [...], którą deklarował we wniosku o przyznanie płatności lub do ich przesłania na adres organu jako "korekty z podaniem właściwego znaku sprawy". Pouczono rolnika, że niezłożenie wyjaśnień w terminie wskazanym w wezwaniu będzie miało wpływ na podjęcie decyzji w sprawie przyznania płatności, o które ubiega się rolnik.

Wezwanie doręczono skarżącemu w dniu [...]. Skarżący przedłożył stosowny dokument w postaci podpisanego załącznika graficznego w dacie [...] roku.

Spór pomiędzy stronami koncentruje się na ocenie zasadności zmniejszenia przyznania płatności, w sytuacji uzupełnienia przez skarżącego braku formalnego wniosku w postaci przedmiotowego załącznika graficznego po terminie określonym w art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 i art. 18 ust. 2 ustawy (po 15 maja), ale z zachowaniem terminu zakreślonego przez organ. Zdaniem organu, wnioski i ich uzupełnienia, w tym uzupełnienia braków formalnych wniosku także w formie załączników graficznych, należy składać najpóźniej do 9 czerwca danego roku, co wynikać ma z wyczerpującej regulacji tej materii przez przepisy unijne, to jest art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009.

W ocenie Sądu rację trzeba przyznać stronie skarżącej. W podobnie zakreślonym przedmiocie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny: we Wrocławiu (wyroki z 6 listopada 2015 r., III SA/Wr 334/15, z 29 stycznia 2016 r. III SA/Wr 897/15), w Gliwicach (wyrok z 24 września 2015 r., III SA/Gl 226/15), w Łodzi (wyrok z 10 listopada 2015 r., III SA/Łd 918/15).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje zawarte w tych wyrokach stanowisko i przyjmuje je za własne.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Tym samym, przepisów K.p.a. nie stosuje się "odpowiednio", lecz stosuje się je bez modyfikacji, ale z zastrzeżeniem, o którym mowa wyżej. Jeżeli zatem brak jest odmiennej regulacji w przepisach Unii Europejskiej, wymienionych w art. 1 pkt 1 lub w przepisach ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to wówczas przepisy K.p.a. stosuje się wprost.

Do takich unormowań prawnych należą art. 8, art. 50 § 1 oraz art. 64 § 2 K.p.a. Według pierwszego z tych przepisów organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Według drugiego – organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Z kolei stosownie do art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jakkolwiek organ zastosował w sprawie formalnie rzecz ujmując – jako podstawę wezwania – normę art. 50 K.p.a., lecz nie może budzić wątpliwości, iż w rzeczy samej chodziło o usunięcie braku formalnego podania, jakim jest wniosek o przyznanie płatności, poprzez uzupełnienie go o wypełniony zgodnie z wymogami i podpisany załącznik graficzny dotyczący wymienionej działki, jednej z wielu jakie deklarowano do płatności. Skarżący w zakreślonym przez organ terminie usunął wymienione braki formalne wniosku. Termin zakreślony do usunięcia braków formalnych wniosku został więc zachowany.

W myśl art. 18 ust. 2 powołanej ustawy, wniosek o przyznanie płatności składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja (art. 18 ust. 2). Termin ten, jak wynika z art. 18 ust. 3 ustawy, nie podlega przywróceniu.

W zaskarżonej decyzji – pomimo złożenia w zakreślonym przez organ terminie załącznika graficznego – uznano uzupełnienie braku jako spóźnione na tle art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 i pomniejszono płatność, wykluczając z niej areał działki, której brakujący uprzednio załącznik graficzny dotyczył.

Zgodnie z powołanym przez organ przepisem art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny.

W ocenie Sądu, stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę. Nie dostrzegł bowiem organ, że załączniki graficzne służą jedynie pomocniczo identyfikacji działek. Rolnik, na otrzymanych od organu mapach, zaznacza należące do niego obszary (z określeniem ich rodzaju), do których żąda płatności. Mapy (załączniki graficzne) - same w sobie - nie stanowią jednak o możliwości zakwalifikowania działek do płatności.

Żaden przepis unijny, ani krajowy, nie uzależniał powstania uprawnienia do dopłat od sporządzenia przez rolnika załącznika graficznego. Jego sporządzenie i doręczenie organowi stanowiło warunek formalny. W sprawie, wniosek skarżącej był więc dotknięty jedynie usuwalnym - na podstawie stosowanych na zasadzie odesłania przepisów K.p.a., o czym niżej - brakiem formalnym.

Zgodnie z art. 63 K.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (§ 3).

Mając na uwadze specyfikę postępowania w niniejszej sprawie, trzeba zwrócić uwagę, że rozporządzenie nr 1122/2009 rozróżnia poprawki do wniosku oraz korekty oczywistych błędów. Stosownie do treści art. 14 tego rozporządzenia, po wygaśnięciu terminu składania pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności można dodać do pojedynczego wniosku, pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy. Zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy odnośnie do poszczególnych działek rolnych lub odnośnie do uprawnień do płatności zadeklarowanych w pojedynczym wniosku, można dokonać na tych samych warunkach. Jeśli poprawki, o których mowa w akapicie pierwszym i drugim mają związek z jakimikolwiek dokumentami uzupełniającymi lub umowami, które należy przedłożyć, dozwolone są również stosowne poprawki do tych dokumentów lub umów (ust. 1). Bez uszczerbku dla terminów składania jednolitych wniosków ustalonych przez Estonię, Łotwę, Litwę, Finlandię i Szwecję zgodnie z art. 11 ust. 2 akapit pierwszy, zmiany dokonane zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu notyfikuje się właściwym organom na piśmie najpóźniej do dnia 31 maja danego roku kalendarzowego, a w przypadku Estonii, Łotwy, Litwy, Finlandii i Szwecji najpóźniej do dnia 15 czerwca danego roku kalendarzowego. W ramach odstępstwa od akapitu pierwszego, państwa członkowskie mogą ustalić wcześniejszy ostateczny termin powiadomienia o zmianach. Termin ten nie może jednak wykraczać poza 15 dni kalendarzowych od ostatecznego terminu na złożenie pojedynczego wniosku ustanowionego zgodnie z art. 11 ust. 2 (ust. 2). Jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości (ust. 3). W myśl zaś z art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009, nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy.

Z powyższego wynika, że regulacja przewidziana w art. 14 rozporządzenia nr 1122/2009 dotyczy merytorycznych zmian wniosku, zaś przepis art. 21 rozporządzenia oczywistych błędów, które nie wpływają na zakres żądania, a więc przede wszystkim kwestii związanych z brakami, błędami formalnymi itp.

Stwierdzony w niniejszej sprawie przez organ błąd w postaci braku załącznika graficznego, w ocenie Sądu, mieści się w dyspozycji art. 21 wymienionego rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie dokonywał zmian we wniosku. Organ również nie wzywał skarżącego do dokonania merytorycznych poprawek lub uzupełnień wniosku. Brak graficznego załącznika należy więc uznać za oczywisty błąd, który może być sanowany w późniejszym czasie.

W rozpatrywanej sprawie, skarżący uzupełnił brak formalny wniosku w siedmiodniowym terminie - zakreślonym przez organ i tym samym konwalidował czynność w postaci złożenia załącznika graficznego. Wniosek należało zatem uznać za skutecznie złożony przed dniem 15 maja 2014 r., także w części dotyczącej działki [...], do której odnosił się przedmiotowy załącznik graficzny.

W przywołanych wyżej orzeczeniach WSA podkreślono, że uzupełnienie w terminie braków oznacza, że czynność uzyskuje moc od chwili jej dokonania, a nie od chwili konwalidacji. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc (na przyszłość), nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Zatem, datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków.

Godzi się nadto podkreślić, że gdyby nawet przyjąć argumentację organu za w pełni słuszną na tle brzmienia art. 23 cytowanego rozporządzenia unijnego w kontekście istniejących w sprawie okoliczności faktycznych, to działanie (formułowane jako "wezwanie do złożenia wyjaśnień") organu, najpierw wzywające producenta rolnego – ale już po upływie ostatecznego terminu do skutecznego złożenia wniosku o przyznanie pomocy, to jest po dacie 9 czerwca – do usunięcia zauważonego braku formalnego wniosku i wyznaczanie skarżącemu w tym celu terminu do dokonania tej czynności, a następnie odmowa przyznania uprawnienia wskutek stwierdzenia, że termin upłynął 9 czerwca - stanowi jawne naruszenie generalnej zasady postępowania jaka wynika z normy art. 8 Kodeksu postepowania administracyjnego, bowiem podważa zasadę zaufania do organów władzy publicznej. Trzeba by wówczas uznać, że strona została wprowadzona w błąd przez organ, gdyż przy tej treści "wezwania" mogła w zaufaniu do praworządnych działań organu oczekiwać, iż w razie przedstawienia żądanych przecież przez organ dokumentów z zachowaniem wyznaczonego przezeń terminu – jej wniosek i w tej części zostanie pozytywnie oceniony, jeśli chodzi o warunki formalnoprawne wniosku oraz w zakresie terminu wymaganego na ich spełnienie.

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 8, art. 50 § 1 oraz art. 64 § 2 K.p.a. z związku z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy o płatnościach, a także z uchybieniem przepisów art. 21 i art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę ocenę prawną dotyczącą kwestii zachowania przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o przyznanie spornej płatności na rok 2014, także względem działki objętej spornym załącznikiem graficznym, o których mowa w wezwaniu organu do skarżącego z dnia [...].

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 tej ustawy.