Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1300/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6135 Odpady
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 2-13, § 3-6, § 8, § 10-11, § 18 ust. 2 i 3 oraz § 19 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i pkt 3 uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w K. uchwałą z dnia 12 czerwca 2006r. nr XXXVII/146/06 (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. nr 97, poz. 1506) w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U z 2005 r., Nr 236 poz. 2008 z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie "u.c.p.g.") po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., ustaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. (zwany dalej "Regulaminem").

Na powyższą uchwałę skargę wniósł Prokurator Rejonowy w W. Zarzucając jej:

1) istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.), art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz § 146, § 147 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908; zwanej w skrócie "zasadami techniki prawodawczej" lub "z.t.p.") – poprzez zdefiniowanie w § 2 pkt 1, 2, 3, 5, 9 pojęć, których definicje określają ustawy,

2) istotne naruszenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez zawarcie w § 3 pkt 2 (powtórzone w § 19 ust. 2 pkt 3 – sprostowane na rozprawie), § 10, § 11 i § 18 ust. 2 i 3 obowiązków, do których rada gminy nie była upoważniona,

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 1, 2, 3, 5, 9, § 3 pkt 2 (powtórzonego w § 19 ust. 2 pkt 3), § 10, § 11 i § 18 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że Rada Gminy w § 2 zaskarżonej uchwały powtórzyła definicję pojęć występujących i zdefiniowanych w aktach prawnych rangi ustawowej:

– § 2 pkt 2 "właściciel nieruchomości" – pojęcie zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. (w skardze oczywista omyłka pisarska – fragment dotyczący tego pojęcia został powtórzony z zamianą "pkt 2" na "pkt 1" § 2 uchwały),

– § 2 pkt 3 "odpady komunalne" – pojęcie zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 14 kwietnia 2001 r. o odpadach,

– § 2 pkt 5 "odpady ulegające biodegradacji" – pojęcie zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach,

– § 2 pkt 9 "zbiornik bezodpływowy" – pojęcie zdefiniowane w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.

Prokurator podkreślił, że art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie daje upoważnienia radzie gminy do definiowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku pojęć, którymi posługuje się ustawa bądź które przez nią zostały zdefiniowane, jak również pojęć zdefiniowanych przez inne ustawy. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawy nie formułuje się definicji ustalającej znaczenie określeń ustawowych, w tym zawartych w ustawie upoważniającej. W tej kwestii względzie Prokurator wskazał na treść § 147 z.t.p., który – jak to wynika z § 143 z.t.p. - ma zastosowanie do aktów prawa miejscowego, a także wskazał na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 611/08).

Ponadto zdaniem Prokuratora w zaskarżonej uchwale Rada bez upoważnienia ustawowego w § 3 pkt 2 (powtórzone w § 19 ust. 2 pkt 3) nałożyła na obywateli obowiązki w postaci konieczności okazywania na żądanie wójta dokumentów potwierdzających zawarcie umowy na usuwanie odpadów komunalnych z podmiotem świadczącym usługi wywozowe, co wiąże się z koniecznością ich przechowywania (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/P 242/06).

W § 10 uchwały odpowiedzialnym za utrzymanie czystości i porządku na terenie budowy Rada uczyniła kierownika budowy lub właściciela nieruchomości. Zagadnienie te zostały już wprost uregulowane w art. 5 ust. 5 pkt 2 u.c.p.g., gdzie zobowiązanym do wykonywania ww. obowiązków został wykonawca robót budowlanych.

Zdaniem Prokuratora rozszerzeniem obowiązków ustawowych jest zapis § 11 uchwały stanowiący o konieczności oczyszczania ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń z chodników poprzez odgarnianie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów oraz podjęcia działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika, oraz zobowiązanie do usunięcia z chodnika piasku użytego do wskazanych wyżej celów niezwłocznie po ustaniu przyczyny jego zastosowania. Rozszerzenie obowiązków, sprzeczne z delegacją ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., odnosi się w tym przypadku zarówno do zakresu czynności jak i miejsca ich wykonania – jezdni. Ponadto zasady likwidacji śliskości na drogach publicznych regulują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880; z późn. zm.). W tym względzie Prokurator powołał się na wyrok WSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 611/08.

W opinii Prokuratora niedopuszczalnym rozszerzeniem zapisów regulaminowych jest także zawarcie w § 18 ust. 2 i 3 zobowiązania właścicieli budynków pokrytych eternitem zawierającym azbest do zgłoszenia wymiany pokryć dachowych do Urzędu Gminy oraz zawarcia przez właścicieli posesji umowy z podmiotem, który posiada decyzję Starostwa Powiatowego w W. na wymianę tego rodzaju pokryć dachowych, w tym również zbierania, transportu i składowania.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty w niej zawarte są "hipotetyczne i mało znaczące", czego dowodzi postępowanie Prokuratora, który dopiero po pięciu latach stwierdził, że Regulamin w niektórych zapisach wybiega poza zakres upoważnienia ustawowego lub niektóre określenia ujęte w uchwale dla celów kompletności regulaminu zostały ponownie przytoczone w takiej treści jak w ustawie.

Zdaniem Rady wytknięte przez Prokuratora naruszenia nie są istotne. Naruszenie prawa "bardziej wynika z teorii prawa niż z faktycznie przyjętych przez ogół mieszkańców gminy zasad określonych w skarżonym regulaminie".

W opinii Rady zawarcie ustawowych definicji nie jest zabronione i nie stanowi takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby wnoszenie skargi przez Prokuratora i miało wpływ na stosowanie regulaminu na terenie Gminy.

Rada podkreśliła, że Regulamin był przedmiotem badania organów nadzoru Wojewody Kujawsko – Pomorskiego oraz kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które go nie zakwestionowały. Mając to na uwadze oraz długi czas funkcjonowania Regulamin Rada podniosła, że zarzucone przez Prokuratora uchybienia są teoretyczne, nieistotne i nieszkodliwe dla funkcjonowania Regulaminu, wobec czego Prokurator nie powinien zajmować się tą sprawą.

Zdaniem Rady ewentualne uchybienia zasadom techniki prawodawczej nie skutkuje nieważnością, a jedynie wpływa na ocenę jakości regulaminu z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

1. Na wstępie, mając na względzie treść odpowiedzi na skargę Sąd podkreśla, że jak wyraźnie wskazuje art. 4 ust. 1 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, i jako taki przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca w ustawie zasadniczej wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu. Źródłem ustanowienia aktu prawa miejscowego, w tym regulaminu czystości i porządku w gminie, nie mogą być "faktycznie przyjęte przez ogół mieszkańców zasady". Oznaczałoby to bowiem, że źródłem uchwalonego przez radę gminy aktu prawa miejscowego jest zwyczaj miejscowy, a nie upoważnienie ustawowe – co wprost jest sprzeczne z cytowanym art. 94 Konstytucji RP. Konieczność przestrzegania ograniczeń wynikających z granic upoważnienia ustawowego oraz zasady hierarchiczności źródeł prawa nie jest kwestią "teorii prawa", ale realnym obowiązkiem prawnym, wynikającym z treści ww. przepisów Konstytucji RP.

2. Należy też podkreślić, że kontrola wydawanych przez radę gminy aktów prawa miejscowego nie jest ograniczona terminem. Wynika to z treści z art. 94 ust. 1 in fine ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.), do którego odwołuje się art. 101 ust. 4 tej ustawy.

3. Brak także przepisu prawa, który wyłączałby możliwość kontroli aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny w przypadku, kiedy wcześniej kontroli tej dokonały inne powołane do tego prawem organy.

4. Wbrew poglądowi Rady – zadaniem prokuratora jak najbardziej jest strzeżenie praworządności w odniesieniu do działalności prawotwórczej gmin. Jak bowiem stanowi art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39; z późn. zm.) "Jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego."

5. Konsekwencją wspomnianego na wstępie wyznaczenia przez ustawodawcę w art. 94 Konstytucji RP stanowionym przez organy samorządu terytorialnego (a więc także przez rady gmin) aktom prawa miejscowego konkretnego miejsca w hierarchii źródeł prawa – zależność od źródeł prawa wyższego rzędu – jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, LEX nr 349285). Granice upoważnienia do wydania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy wyznacza art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

6. Powyższe spostrzeżenia co do charakteru zaskarżonej uchwały szczególnie rzutują na ocenę zasadności zarzutów skargi dotyczących definicji sformułowanych w uchwale. Jeżeli bowiem Regulamin jest częścią systemu źródeł prawa, to winien tworzyć całość z innymi elementami tegoż systemu (ustawami, rozporządzeniami, uchwałami organów samorządu terytorialnego, itd.), zgodnie z regułami legislacji, nie może być natomiast opisem ustaw czy rozporządzeń, swego rodzaju "podręcznikiem" dla obywatela, zapobiegającym takiej sytuacji kiedy mieszkaniec gminy, dla zorientowania się w ciążących na nim obowiązkach, zmuszony jest do analizy przepisów ustawowych i wykonawczych, niejednokrotnie rozsianych po licznych aktach prawnych. Fakt, iż obecna legislacja jest rzeczywiście bardzo obszerna i skomplikowana nie uzasadnia naruszenia prawnych reguł tworzenia prawa miejscowego.

7. Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że powtarzanie i uzupełnianie w przepisach regulaminu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących jest istotnym wykroczeniem poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 z.t.p. – w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne także z tego względu, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie normatywnym, jakim są przepisy Regulaminu, mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", przepisów ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy oznacza bowiem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie normatywnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach normatywnych. Dlatego też przepisy Regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć prawnych z różnych ustaw mogłyby być interpretowane inaczej niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów danej tylko ustawy (por. wyrok ww. NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r.)

8. W świetle powyższych rozważań zasadny jest zarzut odnośnie istotnego naruszenia prawa poprzez powtórzenie bądź zmodyfikowanie definicji pojęć, które zostały już przez ustawodawcę zdefiniowane tj. pojęcia:

– "właściciela nieruchomości" (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. powtórzony w § 2 pkt 2 Regulaminu),

– "odpadów komunalnych" (art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach powtórzony w § 2 pkt 3 Regulaminu, przy czym punkt ten uwzględnia brzmienie wskazanego przepisu ustawy obowiązujące w momencie uchwalenia zaskarżonej uchwały; obecnie definicja ustawowa została zmieniona),

– "odpadów ulegających biodegradacji" (§ 2 pkt 3 Regulaminu – powtórzenie definicja z art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach),

– "zbiorników bezodpływowych" (§ 2 pkt 9 Regulaminu - uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.).

9. Nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") z urzędu Sąd dostrzegł, iż z tych samych powodów, które skutkowały stwierdzeniem nieważności § 2 pkt 2, 3, 5 i 9 Regulaminu, stwierdzenia nieważności wymagają także nie wskazane przez skarżącego § 2 pkt 4, pkt 6 – 8 oraz pkt 10 – 13 Regulaminu:

– w § 2 pkt 4 Regulaminu Rada zdefiniowała pojęcie "odpadów wielkogabarytowych". Wprawdzie ustawodawca posłużył się tym pojęciem w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., ale nie zawarł w ustawie definicji tegoż pojęcia. Jeżeli zatem ustawodawca nie widział potrzeby wprowadzenia takiej definicji – nie można przyjmować, że każda z gmin zobowiązanych do uchwalenia regulaminu czystości i porządku może definiować to pojęcie na swój własny sposób. W art. 4 ust. 2 u.c.p.g. brak jest upoważnienia do takiego definiowania;

– w § 2 pkt 5 Regulaminu zdefiniowano pojęcie "odpadów ulegających biodegradacji", zdefiniowanych przez ustawodawcę w art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy o odpadach;

– w § 2 pkt 6 Regulaminu Rada zdefiniowała pojęcie "odpadów zielonych", które jednakże nie zostało w żadnym miejscu Regulaminu użyte; w przepisach prawa rangi ustawowej, w szczególności w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. brak jest upoważnienia rady gminy do samodzielnego zdefiniowania tegoż pojęcia w oderwaniu od materii, która zgodnie z wolą ustawodawcy ma być treścią Regulaminu;

– w § 2 pkt 7 Regulaminu znajduje się definicja "odpadów opakowaniowych" – określona wcześniej przez ustawodawcę w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. Nr 63, poz. 638; z późn. zm.);

– w § 2 pkt 8 Regulaminu zdefiniowano pojęcie "odpadów budowlanych", które jednakże nie zostało w żadnym miejscu Regulaminu użyte; w przepisach prawa rangi ustawowej, w szczególności w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. brak jest upoważnienia rady gminy do samodzielnego zdefiniowania tegoż pojęcia w oderwaniu od materii, która zgodnie z wolą ustawodawcy ma być treścią Regulaminu;

– w § 2 pkt 10 Regulaminu powtórzona została definicja "nieczystości ciekłych" określona w art. 2 pkt 1 u.c.p.g.;

– w § 2 pkt 11 Regulaminu zdefiniowano pojęcie "zwierzęta domowe" uprzednio zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002; z późn. zm.);

– w § 2 pkt 12 Regulaminu Rada dopuściła się istotnego naruszenia prawa poprzez zdefiniowanie pojęcia "zwierzęta gospodarskie" zdefiniowanego uprzednio (i to odmiennie) w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt w związku z obowiązującym w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1762 w brzemieniu ustalonym ustawą zmieniającą z dnia 12 marca 2004 r. opubl. w Dz. U. Nr 91, poz. 866);

– w § 2 pkt 13 definiuje pojęcie "jednostki świadczące usługi wywozowe" zawiera nieznaną przepisom u.c.p.g. kategorię "jednostek organizacyjnych" prowadzących działalności polegającą na usuwaniu odpadów komunalnych, nie utożsamianych z "zakładem będącym gminną jednostką organizacyjną" – o których mowa w art. 6 ust. 1 u.c.p.g. oraz w art. 7 ust. 5 u.c.p.g.

10. W § 3 Regulaminu Rada wskazała obowiązki właścicieli nieruchomości, jednakże w sposób odmienny niż określił to ustawodawca w art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Brak jest przepisu ustawowego, który upoważniałby uchwałodawcę gminnego do modyfikacji określonych ww. przepisem u.c.p.g. obowiązków właścicieli nieruchomości na terenie konkretnej gminy.

11. W § 4 pkt 1 Regulaminu Rada Gminy dokonała powtórzenia obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 u.c.p.g., natomiast w § 4 pkt 2 Regulaminu – częściowo powtarza, ograniczając treść ustawową, art. 8b ust. 3 pkt 2 u.c.p.g.

12. Brak w art. 4 ust. 1 i 2 podstawy do zwolnienia z obowiązków ustawowych części właścicieli nieruchomości, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 5 Regulaminu, wprowadzającego zwolnienie z obowiązków dla właścicieli działek budowlanych do czasu rozpoczęcia budowy, pod warunkiem, że na działce nie jest prowadzona działalność gospodarcza (§ 5 ust. 1 Regulaminu) oraz z zobowiązaniem jedynie do utrzymania czystości na terenie działki (§ 5 ust. 2 Regulaminu)

13. Brak także podstawy prawnej do określenia terminu, w jakim właściciel nieruchomości powinien zawrzeć umowę na wywóz odpadów, co określa § 6 Regulaminu.

14. W treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie znajduje także uzasadnienia nałożenie w § 8 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów (sopli) lodowych z okapów, rynien i innych części elewacji. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ustala precyzyjnie zakres obowiązków właścicieli nieruchomości nakazując im utrzymanie porządku i czystości poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a czynność dotyczyć może jedynie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń.

15. Jak słusznie wskazał Prokurator - odnośnie wykonania obowiązków w zakresie czystości i porządku na terenie budowy ustawodawca wypowiedział się w art. 5 ust. 2 u.c.p.g., wskazując, iż wykonanie tych obowiązków należy do wykonawcy robót budowlanych – a nie, jak wskazano w § 10 zaskarżonej uchwały – do kierownika budowy lub właściciela terenu. Także w tym zakresie Rada dopuściła się zatem istotnego naruszenia prawa.

16. Zasadnie Prokurator podnosi, że w § 11 Regulaminu bez podstawy prawnej Rada gminy poszerzyła obowiązki właścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości winni uprzątać błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia "z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości". W uchwale brak określenia, o jaki chodnik chodzi. Może zatem zastanawiać się, czy zdaniem uchwałodawcy gminnego właściciele nieruchomości powinni sprzątać także te części chodnika położone przy ich nieruchomości (np. zajęte na płatny postój), które jak w wynika z treści definicji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wg ustawodawcy wyłączone są z zakresu takiego obowiązku.

17. Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez uregulowanie w § 18 ust. 2 i 3 Regulaminu obowiązków dotyczących prac pokryciu dachowym z eternitu. Jak powszechnie wiadomo eternit jest wyrobem zawierającym azbest. Obowiązki związane z pracami z tym materiałem reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz. 649), wydane na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest. Stosownie do § 6 ust. 2 w przypadku prac polegających na zabezpieczeniu lub usunięciu wyrobów zawierających azbest z obiektu wykonawca (a nie właściciel) obowiązany jest do zgłoszenia tego faktu właściwemu organowi nadzoru budowlanego oraz właściwemu okręgowemu inspektorowi pracy. Natomiast właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości obowiązany jest zgłosić prace polegające na zabezpieczaniu lub usuwaniu wyrobów zawierających azbest do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (§ 6 ust. 4 rozporządzenia). Przepisy § 18 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu zostały zatem wydane z istotnym przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., wkraczając przy tym w materię uregulowaną już innymi przepisami wydanymi na podstawie stosownego upoważnienia ustawowego, tj. przepisami ww. rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2004 r.

18. Przepis § 19 Regulaminu w sposób istotny narusza prawo nie tylko we wskazanym przez Prokuratora ust. 2 pkt 3 (powtórzenie obowiązku wynikającego z treści art. 6 ust. 1 u.c.p.g. i art. 8b ust. 3 pkt 2 u.c.p.g.), ale również w ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tegoż przepisu. Uchwałodawca gminny także w tym przypadku wypowiedział się w kwestii uregulowanych już ustawą, tj. odnośnie obowiązku wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych (§ 19 ust. 1 Regulaminu powtarza część art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.) i zawarcia umowy na wywóz nieczystości (obowiązek wynikający z treści art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g.).

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że w określonym wyżej zakresie zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 152 p.p.s.a. ustawy Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.