Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1791/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77  1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P., D.S., K.R., S.R.-T., M.A.R., J.Z., M.K., K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 859/17 w sprawie ze skargi D.P., D.S., K.R., S.R.-T., M.A.R., J.Z., M.K., K.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] czerwca 2017 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. postanawia sprostować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 859/17 w ten sposób, że w komparycji wyroku w miejscu nazwiska "T." wpisać "S." oraz w miejscu imienia "M." wpisać "M.", a w uzasadnieniu każdorazowo w miejsce nazwiska "T." wpisać "S.", a w miejsce imienia "M." wpisać "M.". 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 859/17 oddalił skargę D.P., D.S., K.R., S.R.-T., M.A. R., J.Z., M.K., K.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] czerwca 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Poznański decyzją z dnia [..] kwietnia 2017 r., znak [..] odmówił D.P., D.S., K.R., S.R.-T., M.A. R., J.Z., M.K., K.K. zwrotu nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [..], ark. mapy [..], działka nr [..], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [..] jako własność Miasta Poznania.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z [..] czerwca 2017 r., nr [..] po rozpoznaniu odwołania utrzymał ww. decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ szeroko przytoczył ustalony stan faktyczny sprawy i stwierdził, że w niniejszej sprawie stan ten jest w przeważającej mierze bezsporny, a spór sprowadza się do ustalenia kwestii, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Wojewoda wyjaśnił na wstępie, że wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, inicjujący niniejsze postępowanie, powinien być rozpatrywany na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie prawo własności nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zostało odjęte na podstawie umowy z [..] września 1967 r. w czasie obowiązywania ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., zaś podanie inicjujące postępowanie w I instancji wniesiono w 2007 r., to jednak przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami (dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa ww. umową. Wojewoda stwierdził, że kluczowym do rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie celu wywłaszczenia. Na podstawie materiału dowodowego organ ustalił, że nieruchomość przed zawarciem aktu notarialnego była dzierżawiona od współwłaścicieli przez przedsiębiorstwa państwowe i wykorzystywana jako teren betoniarni i żwirowni, a w akcie notarialnym z [..] września 1967 r. określono cel wywłaszczenia - budowa baz przemysłowych. Nawiązując do ujawnionych różnic w określeniu, w zebranych dokumentach, ówczesnego przeznaczenia przedmiotowego terenu, Wojewoda ocenił, że przeznaczenie określone jako "przemysł budowlany", "teren zakładów produkcyjnych budownictwa" czy też "baza przemysłowa" są ze sobą tożsame. Jego zdaniem niewątpliwie zatem teren ten był wykorzystywany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, skoro stanowił teren żwirowni i betoniarni. Jakkolwiek zwykle realizacja celu wywłaszczenia następuje po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, to w niniejszej sprawie w ocenie organu oczywistym jest, że przedsiębiorstwo państwowe najpierw dzierżawiło przez wiele lat rzeczony teren i wykorzystywało go na cele przemysłowe, a następnie, ze względów ekonomicznych, podjęto decyzję o odkupieniu tego terenu od jego współwłaścicieli. W tym też celu zawarto akt notarialny z dnia [..] września 1967 r., co oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jeszcze przed datą zawarcia umowy sprzedaży. W ocenie Wojewody należy zatem stwierdzić, że cel będący podstawą wywłaszczenia (w realiach niniejszej sprawy dokonanego na podstawie umowy sprzedaży) został zrealizowany i jego realizacja była kontynuowana również po zawarciu tej umowy. Organ podkreślił, że dokonując oceny, czy "cel wywłaszczenia" został zrealizowany, nie można wprost odnosić się do treści art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zgodnie z art. 216 ust. 1 tej ustawy, przepisy o zwrocie należy w analizowanym przypadku stosować "odpowiednio". Z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji podkreślił, że skoro w określonych okolicznościach niedopuszczalny może być zwrot nieruchomości, na której cel wywłaszczenia zrealizowano z przekroczeniem terminów ustawowych, to tym bardziej niedopuszczalny może być zwrot nieruchomości, na której do przekroczenia terminów nie doszło, ale cel wywłaszczenia został zrealizowany przed formalnym wywłaszczeniem. Przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości żądania zwrotu nieruchomości w przypadku, gdy cel wywłaszczenia zrealizowany został przed wywłaszczeniem. Istota zbędności polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był zrealizowany), a nie na okoliczności, iż cel został zrealizowany przed formalnym stwierdzeniem wywłaszczenia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, iż nie podziela zapatrywania, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, bo przedmiotowa działka nie została nigdy zabudowana – zauważając, że w aktach archiwalnych zachowały się kopie umów dzierżaw oraz korespondencja poprzedzająca zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości obejmującej działkę nr [..], które jednoznacznie potwierdzają, iż ww. działka przed zawarciem umowy była dzierżawiona na cele związane z funkcjonowaniem betoniarni i żwirowni, a zatem stanowiła bazę przemysłową. Przy czym cel wywłaszczenia został zrealizowany przed zawarciem umowy sprzedaży, a zatem nieuzasadniony jest argument skarżących, że cel nie został zrealizowany z uwagi na to, iż w archiwum nie odnaleziono żadnego pozwolenia na budowę, wydanego w latach 1967–2009.

Zdaniem Wojewody bezpodstawnie zarzucono również organowi I instancji, iż ten nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego, nie pozyskując żadnych dokumentów, które wskazywałyby na realizację celu wywłaszczenia - gdyż przeczy temu niewątpliwie zgromadzona dokumentacja. W ocenie Wojewody dokumentacja ta jest pełna, bogata i jednoznacznie wskazuje przyczyny i okoliczności nabycia przedmiotowej nieruchomości.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.P., D.S., K.R., S.R.-T., M.A. R., J.Z., M.K., K.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której skarżący zarzucili naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 6, art. 136 i art. 137 u.g.n., 2) przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wypływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 oraz art. 136 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisano podstawy zarzutów, podnosząc, że na przedmiotowej działce nigdy żaden cel publiczny zrealizowany nie został. Wywłaszczenie nastąpiło tylko z powodu niechęci Przedsiębiorstwa Państwowego do regulowania należnego właścicielom czynszu dzierżawnego. Na marginesie autor skargi podkreślił też, że właściciele nieruchomości (spadkobiercy) byli szykanowani przez ówczesne władze komunistyczne, a ich majątek nieruchomy w całości został przejęty przez Skarb Państwa, w tym przypadku przy zastosowaniu instytucji wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z powołaniem się na argumentację tożsamą z przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik skarżących podkreślił, że cel wywłaszczenia nie został przez organy ustalony, nie wynika on z aktu notarialnego, który był podstawą przeniesienia własności nieruchomości. Na pytanie Sądu wyjaśnił, iż Skarżący, jako potomkowie ówczesnych właścicieli nieruchomości, nie wiedzą, jaki wówczas był cel wywłaszczenia, ale nawet jeśli przyjąć, że było to przeznaczenie na budowę "baz przemysłowych", "przemysł budowlany", "cele przemysłowe", to nigdy ten cel nie został na działce nr [..] zrealizowany, gdyż nie powstała tam żadna infrastruktura, a na działkach sąsiednich taka infrastruktura się znajduje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że Wojewoda zasadnie zaakceptował materiał dowodowy i na jego podstawie dokonał prawidłowych, co do zasady, ustaleń odnośnie do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że dla oceny przejęcia/nabycia nieruchomości (o jakim mowa w mającym zastosowanie przepisie art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) – do którego doszło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [..] września 1967 r. – miarodajna jest treść przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości obowiązujących w dacie owego nabycia. Przepis ówcześnie obowiązującego art. 3 ust. 1 tej ustawy ustanawiał zasadę, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 34 ustawy, nieruchomość wywłaszczona w trybie tej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela i za jego zgodą, jeżeli właściwy organ ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie.

Zgodnie z brzmieniem obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - podstawową przesłanką otwierającą możliwość ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest "zbędność" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Choć przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zastrzegają wyraźnie – jak czynił to art. 34 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - że zwrócona może być tylko nieruchomość, która nigdy "nie została użyta na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie", to w ocenie Sądu również obecnie taki warunek obowiązuje, co potwierdza powołane w uzasadnieniu wyroku orzecznictwo sądowe.

Zdaniem Sądu, prawidłowo organ uwzględnił odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do przypadków nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a więc w przypadku nieruchomości wywłaszczonych ("nabytych lub przejętych" w rozumieniu art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, na których przed tym dniem został zrealizowany cel wywłaszczenia, i przyjął, że przy ocenie, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie stosuje się terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji zrealizowanie celu wywłaszczenia z przekroczeniem terminów określonych w tym przepisie nie uprawnia poprzedniego właściciela do skutecznego dochodzenia zwrotu takiej nieruchomości. Sąd uznał wobec tego, że rozstrzygającym elementem było ustalenie, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia. W okolicznościach niniejszej sprawy oznaczało to konieczność ustalenia celu, którego realizacji miała służyć umowa sprzedaży, objęta aktem notarialnym z [..] września 1967 r. rep. [..].

Sąd przytoczył stanowisko organu, który ustalił, że celem było wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości jako terenu betoniarni i żwirowni, co miało miejsce już wcześniej (przed nabyciem tej nieruchomości), na podstawie corocznie zawieranych umów dzierżawy, i było kontynuowane po jej nabyciu, a cel wywłaszczenia mieścił się w ówczesnym przeznaczeniu przedmiotowego terenu, określanym, w różnych dokumentach, jako: "przemysł budowlany", "teren zakładów produkcyjnych budownictwa" czy też "baza przemysłowa". Oceniając rozstrzygnięcie organu Sąd wyjaśnił, że cel wywłaszczenia wynika nie tylko z umowy sprzedaży, ale także z dokumentów wytworzonych w związku z (a zwłaszcza przed) jej zawarciem. W samej umowie sprzedaży cel nie został określony ściśle, jednakże rekonstruowanie celu jest możliwe w oparciu o zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy dokumenty, które poprzedzały i przygotowywały zawarcie umowy sprzedaży, a w szczególności o: umowę z [..] grudnia 1964 r. ("umowę przedwstępną"), kolejne umowy dzierżawy, korespondencję pomiędzy stronami ww. umów oraz między tymi stronami (w tym współwłaścicielami, reprezentowanymi zwykle przez zawodowego pełnomocnika) a organami administracji. Z dokumentów tych bezspornie wynika, że już przynajmniej od lat pięćdziesiątych na przedmiotowym terenie, dzierżawionym przez kolejne przedsiębiorstwa państwowe (w tym przez [..] i [..]), funkcjonował zakład przemysłowy: żwirownia i betoniarnia miejska, z niezbędną infrastrukturą. Z biegiem czasu działalność ta była prowadzona na coraz większym obszarze (czego dowodzi m.in. pismo pełnomocnika współwłaścicieli do [..] z [..] 01.1960 r., w którym wskazywano, że "Żwirownia i Betoniarnia od dłuższego czasu przesunęła granice użytkowanego terenu w stronę K. i użytkuje nie 6,3 ha [...] lecz 7,53 ha" – k. 387 akt adm. I inst.). Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma jednak okoliczność, że działalność owego zakładu przemysłowego cały czas opierała się na stosunkowo "słabym" (nietrwałym) tytule prawnym do nieruchomości – krótkoterminowych (m.in. rocznych) umowach dzierżawy – co niewątpliwie stwarzało określone problemy w bieżącym funkcjonowaniu zakładu, w szczególności natury organizacyjnej (konieczność zawierania okresowo, a w latach 60-tych wręcz co roku, stosownych umów) oraz ekonomicznej (trudności z regulowaniem czynszu). W konsekwencji analiza zgromadzonych dokumentów pokazuje, że podstawowym celem zawarcia umowy sprzedaży nie była realizacja określonej inwestycji (np. infrastruktury technicznej), ale zapewnienie możliwości niezakłóconego i stabilnego kontynuowania dotychczasowej działalności zakładu przemysłowego (żwirowni i betoniarni), prowadzonej z wykorzystaniem istniejącej już infrastruktury, z tym że odtąd w oparciu o trwały tytuł prawny, jaki daje prawo własności. Innymi słowy, celem wywłaszczenia była nie tyle "budowa" nowej infrastruktury przemysłowej (tu: żwirowni lub betoniarni) – ta bowiem w istotnym zakresie została już zrealizowana przed zawarciem umowy sprzedaży – ile raczej "utrzymanie" tej infrastruktury i zapewnienie możliwości dalszego z niej korzystania w sposób niezakłócony i trwały. Ponieważ prowadzenie ww. działalności nosiło niewątpliwie znamiona "użyteczności publicznej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tym bardziej, że była ona prowadzona przez wykonawców narodowych planów gospodarczych (por § 11 umowy dzierżawy z [..] 12.1964 r., k. 406 akt adm. I inst.) – to należy przyjąć, że także zapewnienie możliwości jej niezakłóconego kontynuowania ("utrzymania"), takiej użyteczności służyło. Powołując aktualne orzecznictwo (wyroki NSA: z 13.09.2016 r., I OSK 2827/14; z 09.06.2017 r., I OSK 2151/15) Sąd uznał, że wywłaszczenie nie było uwarunkowane wyłącznie planowaniem nowej inwestycji, z którą wiązałaby się konieczność wykonania określonych robót budowlanych. Powyższy wniosek zyskuje w ocenie Sądu dodatkowe oparcie w spostrzeżeniu, że także obecnie szereg celów publicznych - wyszczególnionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie ogranicza się tylko do "budowy" określonej infrastruktury, ale także obejmuje jej dalsze "utrzymywanie" ("utrzymanie") tudzież "eksploatację". Można zasadnie argumentować, że w pojęciu "utrzymywania" infrastruktury (obiektów, urządzeń itp.) mieszczą się także działania zmierzające od zachowania tytułu prawnego do nieruchomości, na której zostały one posadowione. Utrata takiego tytułu bowiem otwiera możliwość wystąpienia przez właściciela nieruchomości z roszczeniem windykacyjnym lub negatoryjnym, co w rezultacie może skutkować koniecznością rozbiórki (demontażu) wzniesionej infrastruktury. Dlatego w analizowanych przypadkach sam fakt zakończenia budowy nie oznacza "skonsumowania" celu odjęcia własności. Z przywołanych wyżej względów Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia już w momencie uskutecznienia umowy sprzedaży. Nie ulega przy tym wątpliwości, że działalność przemysłowa, której prawnemu zabezpieczeniu umowa ta miała służyć, była kontynuowana także po zawarciu tej umowy. Późniejsze zaprzestanie prowadzenia tej działalności pozostaje zaś bez wpływu na ocenę, że przedmiotowa nieruchomość - jako pierwotnie "użyta" zgodnie z celem wywłaszczenia – nie może już zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (w umowie "wywłaszczeniowej").

Odnosząc się do argumentu skargi, że teren przedmiotowej działki nr [..] nigdy nie został zabudowany (nie zlokalizowano na nim żadnej infrastruktury), Sąd stwierdził, że argument ten jest chybiony, ponieważ nie w każdym przypadku realizacja celu publicznego musi wiązać się z budową określonej infrastruktury, ponadto w przypadku tak złożonej (kompleksowej) inwestycji, jak zakład przemysłowy, o wykorzystaniu danego terenu na cel wywłaszczenia nie może - co oczywiste - świadczyć tylko zabudowanie każdego fragmentu tego terenu budynkami, budowlami, czy innymi elementami infrastruktury technicznej. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może bowiem świadczyć także inne, niż zabudowa, zagospodarowanie, niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania zakładu, takie choćby, jak urządzenie lub pozostawienie terenów zielonych, np. w charakterze zieleni izolacyjnej. W tym kontekście podniesiony w skardze argument, iż działka nr [..] była "w istocie swojej terenem zielonym oddzielającym żwirownię i betoniarnię od ul. [..]" – bez względu na ocenę jego prawdziwości – wcale nie podważa ustalenia, iż teren ten nie wchodził w skład zakładu przemysłowego (żwirowni i betoniarni) jako jego niezbędny komponent. Ponadto, twierdzenie autora skargi, jakoby przedmiotowa działka nr [..] nie pozostawała w związku z działalnością żwirowni i betoniarni nie znajduje oparcia w dokumentach zebranych w aktach sprawy. Z dokumentów tych wynika bowiem, iż przedsiębiorstwo, wnioskujące o wywłaszczenie w rzeczywiście niezbędnym zakresie wyznaczyło teren stanowiący przedmiot wywłaszczenia (ostatecznie: przedmiot umowy sprzedaży). Przemawia za tym już fakt, że wcześniej teren ten był przedmiotem dzierżawy, a skoro czynsz naliczany w jej ramach stanowił dla przedsiębiorstwa istotne obciążenie (dlatego m.in. postanowiono w umowie przedwstępnej o nieodpłatnym oddaniu prawa posiadania i użytkowania tego terenu do czasu zawarcia umowy stanowczej), to nie sposób przyjąć, iżby zgodziło się ono dzierżawić grunt w większym wymiarze, niż było to rzeczywiście niezbędne w związku z prowadzoną działalnością przemysłową.

Także pozostałe zarzuty skargi Sąd ocenił jako niezasadne, a w szczególności zarzut niezastosowania przez organy przepisów art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepis ten nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu niesłuszny był zarzut niezasadnego pominięcia wniosków dowodowych strony skarżącej o przesłuchanie świadków – już z tego względu, że wbrew twierdzeniom autora skargi, przeprowadzenie tych dowodów nie było niezbędne dla poprawnego określenia celu wywłaszczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli D.P., D.S., K.R., S.R.-T., M.A. R., J.Z., M.K. i K.K. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez:

- bezpodstawne przyjęcie, że "zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny - mimo ziszczenia się przesłanek oraz upływu terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz nie wzięcie pod uwagę",

- zaaprobowanie przez WSA w Poznaniu sprzeczności w zdefiniowaniu przez organy administracji celu wywłaszczenia, polegającego z jednej strony na przyjęciu przez organy obu instancji, że działka nr [..] została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim była budowa baz przemysłowych, by następnie wskazywać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany albowiem działka o nr [..] była wykorzystywana jako teren betoniarni i żwirowni,

- bezpodstawne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, pomimo tego, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin nie wynika to, by na przedmiotowym gruncie powstała infrastruktura, która została wskazana na planie realizacyjnym jak również w akcie notarialnym stanowiącym podstawę przeniesienia własności przedmiotowej działki,

- bezpodstawne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany z uwagi na wykorzystywanie działki zgodnie z jej przeznaczeniem jako teren betoniarni i żwirowni, w sytuacji, w której żadne dowody nie świadczą o tym, że działka przed jak i po wywłaszczeniu była w jakikolwiek sposób wykorzystywana,

- bezpodstawne przyjęcie, iż działka była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia i mogły na niej znajdować się tereny porośnięte zielenią izolacyjną co nie wyklucza uznania, iż działka ta stanowiła niezbędny komponent zakładu przemysłowego (żwirowni i betoniarni),

- niezastosowanie przepisów art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pomimo ziszczenia się przesłanek nakazujących zwrot skarżącym przedmiotowej nieruchomości;

2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 k.p.a. przejawiające się w:

- ustaleniu w sposób niedokładny i niewyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, wskazujących na to, w jaki sposób działka nr [..] była wykorzystywana,

- wybiórczym, powierzchownym i subiektywnym podejściu do już zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego mającego niewątpliwie wpływ na wydanie wadliwego rozstrzygnięcia,

- bezpodstawnym przyjęciu, iż cel wywłaszczenia został przez organy administracji określony prawidłowo, w sytuacji, w której z zebranego w sprawie materiału dowodowego w żadnej mierze nie wynika to, w jaki sposób przed oraz po wywłaszczeniu działka nr [..] była konkretnie wykorzystywana,

- bezpodstawnym i całkowicie dowolnym przyjęciu, iż zieleń porosła działkę nr [..] stanowiła zieleń izolacyjną co uzasadniało przyjęcie, że cel wywłaszczania (zieleń izolacyjna) został zrealizowany,

- wydaniu rozstrzygnięcia z jednoczesnym rozstrzygnięciem wszystkich wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej, w oparciu o tezy nie mające pokrycia w zebranym dotąd materiale dowodowym,

- zaaprobowanie wadliwego stanowiska organów administracji dotyczącego ustalenia celu wywłaszczenia, które nastąpiło w oderwaniu od zebranego materiału dowodowego, a samo zdefiniowanie i konkretyzacja celu publicznego, na jaki została wywłaszczona nieruchomość nastąpiło jedynie w oparciu o hipotezy oraz ciąg poszlak, które nie zostały w sposób należyty i wyczerpujący zweryfikowane,

- wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletnie zebrany przez organy administracji materiał dowodowy, co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń związanych odtworzeniem rzeczywistego celu wywłaszczenia,

- bezpodstawnym uznaniu przez WSA w Poznaniu, iż celem wywłaszczenia nie była budowa nowej infrastruktury przemysłowej lecz utrzymanie powstałej wcześniej infrastruktury i zapewnienie możliwości dalszego z niej korzystania w sposób niezakłócony i trwały.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego stwierdzono, że o tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to rozumiany bardzo ściśle. Organy uznały, że celem wywłaszczenia była budowa baz przemysłowych, jednocześnie przyznając, że nieruchomość była dzierżawiona przez przedsiębiorstwa państwowe i wykorzystywana jako teren betoniarni i żwirowni. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielając stanowisko organów, w ocenie skarżących kasacyjnie, popada w sprzeczność wskazując na to, że jakaś infrastruktura powstała po wywłaszczeniu, a z drugiej strony uznając, że celem wywłaszczenia była możliwość dalszego korzystania w sposób niezakłócony i trwały z wywłaszczonej nieruchomości. Nadto, mimo że organy administracji publicznej nie uszczegółowiły celu wywłaszczenia tej konkretnej działki, to Sąd usiłuje dowolnie przyjąć, że porośnięty zielenią spontaniczną i nieuporządkowany teren działki nr [..] stanowił tzw. zieleń izolacyjną. Na przedmiotowym terenie nie znajduje się żadna infrastruktura, o czym świadczą załączone do skargi zdjęcia satelitarne z systemu geoportal, a do czego nie odniósł się w żaden sposób Sąd I instancji.

W ocenie skarżących kasacyjnie z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego w żadnej mierze nie wynika to, iż teren działki o nr [..] był wykorzystywany w ramach korzystania z betoniarni i żwirowni przed ani po dacie wywłaszczenia. Nawet, gdyby przyjąć, że cel taki był osiągany, to produkcja betonu i wydobycie żwiru nie stanowią gałęzi przemysłu budowlanego, lecz co najwyżej gospodarki mineralnej, która de facto jest reglamentowana poprzez wydawanie koncesji na wydobycie kopalin. Jeżeli po dacie wywłaszczenia żwirownia i betoniarnia były faktycznie wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem (czego organy administracji nie potrafiły ustalić), to takie wykorzystanie terenów było również niezgodne z obowiązującym w dacie wywłaszczenia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (przemysł budowlany).

W treści aktu notarialnego wskazano, iż nieruchomość zostaje zakupiona pod budowę baz przemysłowych (tak też przyjęły organy) natomiast Sąd konsekwentnie utrzymuje, iż cel wywłaszczenia to przeznaczenie pod żwirownię i betoniarnię - utrwalenie. Tymczasem albo celem wywłaszczenia była budowa baz przemysłowych albo dalsze wykorzystywanie wybudowanej przed wywłaszczeniem infrastruktury. W ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd usiłuje "budowie baz przemysłowych" i "wykorzystaniu terenu betoniarni i żwirowni" nadać tożsamą treść, wbrew wszelkim zasadom logiki oraz wykładni, z jednoczesnym naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazano, że nie ustalono, czy działka o nr [..] została w ogóle wykorzystana na ceł wywłaszczenia, a jeśli tak, to w jaki sposób i czy sposób ten był zgodny z celem wywłaszczenia oraz kiedy miałaby nastąpić rozpoczęcie i zakończenie realizacji tego celu. Sąd uznał, że fakt użytkowania nieruchomości w czasie obowiązywania umów dzierżawy, sankcjonuje cel wywłaszczenia, podczas gdy zawarte umowy dzierżawy w żadnej mierze nie mogą przesądzać o konkretyzacji celu wywłaszczenia, a tym bardziej o ziszczeniu się przesłanek warunkujących jego realizację. Co więcej, Sąd bez jakichkolwiek podstaw wyszedł z założenia, iż teren działki stanowi w istocie pas zieleni izolacyjnej, co świadczyć miało o realizacji celu wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu także całkowicie dowolnie uznał, iż skoro [..] odmówiło przejęcia dodatkowego fragmentu terenu ("enklawy o powierzchni ca. 15 x 35mm), to pozwala uznać, iż działka nr [..] została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia albowiem była na ten cel niezbędna. Uwzględnienia wymaga również to, że organy administracji publicznej nie pozyskały żadnej dokumentacji mogącej świadczyć o tym, iż na działce nr [..] został zrealizowany cel wywłaszczenia. Należy podkreślić, że na przedmiotowej działce jakichkolwiek baz nigdy nie było. Wywłaszczenie nastąpiło tylko z powodu niechęci Przedsiębiorstwa Państwowego do regulowania należnego właścicielom czynszu dzierżawnego.

Miasto Poznań wniosło odpowiedź na skargę kasacyjną, w której zgadzając się z rozstrzygnięciem i argumentacją Sądu I instancji wniosło o jej oddalenie, nie zgłaszając sprzeciwu wobec rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 156 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a. Sąd z urzędu może sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki.

W niniejszej sprawie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2018 r. błędnie wpisano nazwisko skarżącej D.S. oraz imię skarżącej M.A. R. Błąd w tym zakresie uznać należało za oczywistą omyłkę, tym samym zaszły podstawy do sprostowania przedmiotowego wyroku w jego komparycji oraz uzasadnieniu wpisując odpowiednio prawidłowo nazwisko skarżącej D.S. zamiast T. oraz imię skarżącej M.A.R. zamiast M.

Z powyższych względów w oparciu o art. 156 § 1 i 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, w sprawie niniejszej ziściły się przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że zrzucając naruszenie przepisów postępowania strony skarżące kasacyjnie wskazały na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a. stosowanego przed organami administracji publicznej w niniejszej sprawie. Tymczasem przepisem, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji oddalającego skargę był przepis art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na konstrukcję uzasadnienia skargi kasacyjnej możliwe było jednak przyjęcie, że w istocie strony skarżące kasacyjnie zarzucają Sądowi błędne oddalenie skargi kasacyjnej, w sytuacji, w której zaistniały podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na naruszone przed organami, a wskazane w skardze kasacyjnej, przepisy k.p.a. Oznacza to, że prawidłowo postawiony zarzut powinien opierać się zakwestionowaniu zastosowania art. 151 p.p.s.a., przez jego właśnie naruszenie na skutek nieuprawnionego zastosowania, spowodowanego niedostrzeżeniem naruszeń prawa materialnego i wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie. Podkreślić należy, że ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem – przede wszystkim przepisów postępowania sądowego, a dopiero w dalszej kolejności powiązanych z nimi przepisów regulujących postępowanie przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów, które były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

Gdyby jednak nawet w ramach rekonstrukcji zarzutów z treści skargi kasacyjnej (czego Naczelny Sąd Administracyjny może dokonać po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej – zob. pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09) przyjąć, że skarżący kasacyjnie, kwestionując zasadność wyroku oddalającego ich skargę, w istocie zarzucają naruszenie art. 151 p.p.s.a. wiążąc naruszenie tego przepisu z naruszeniem art. 6, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. (bez wskazania jednostki redakcyjnej przepisu), to zarzut ten należałoby ocenić jako niezasadny, skoro w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ powyższych przepisów k.p.a., o czym niżej.

Zarzucając zatem błędne oddalenie skargi strony skarżące kasacyjnie wskazały, że postępowanie przed organami było obarczone szeregiem uchybień w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących istotnych okoliczności sprawy, poprzez subiektywne i wybiórcze podejście do materiału dowodowego, który dodatkowo został zgromadzony w sposób niekompletny, co doprowadziło do rozstrzygnięcia wątpliwości w postępowaniu na niekorzyść strony, w oparciu o hipotezy i poszlaki oraz wbrew zebranym w sprawie dowodom. Zdaniem stron skarżących kasacyjnie doprowadziło to do poczynienia bezpodstawnych i dowolnych ustaleń skutkujących niewłaściwym ustaleniem celu wywłaszczenia oraz uznaniem, że został on zrealizowany. Zarzutów tych nie można podzielić.

W istocie zarzuty powyższe koncentrują się na wykazywaniu niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy jako konsekwencji ich wybiórczego doboru wbrew zasadom wynikającym ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, w tym zwłaszcza zasadom nakazującym organom prowadzenie postępowania na podstawie przepisów prawa, w sposób budzący zaufanie oraz podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, a postępowanie było przeprowadzone w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł k.p.a. Okoliczność, że strony skarżące kasacyjnie nie są usatysfakcjonowane podjętym rozstrzygnięciem, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów art. 6, 7, 8 k.p.a., również wskutek naruszeń art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zarzut naruszenia art. 107 k.p.a., jako powołany w sposób nieprecyzyjny nie mógł stać się przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, skoro z treści skargi kasacyjnej nie wynika zakres, w jakim niedostrzeżenie jego naruszenia zostało zarzucone Sądowi I instancji. Przepis ten składający się z pięciu paragrafów, a także pomniejszych jednostek redakcyjnych stanowi wyliczenie wymogów formalnych decyzji administracyjnej.

Wbrew stanowisku stron skarżących kasacyjnie z akt sprawy nie wynika, aby błędna była ocena Sądu I instancji dotycząca prawidłowego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego. Słusznie wskazał Sąd rozpatrujący skargę, że zgromadzony materiał sprawy jest obfity, zarówno ilościowo, jak i jakościowo, w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy. Nie przytaczając ponownie ustaleń organów administracyjnych, wskazujących zebrane dowody na potwierdzenie stanu faktycznego sprawy, stwierdzić należy, że ustalenia te są zgodne ze zgromadzonym materiałem i z niego wynikają. W aktach sprawy znajdują się kopie umów dzierżaw, umowa przedwstępna z dnia [..] grudnia 1964 r., korespondencja poprzedzająca zawarcie umowy sprzedaży, w tym znamienne pismo pełnomocnika współwłaścicieli nieruchomości z dnia [..] sierpnia 1967 r., w którym wystąpił on do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Poznań-[..] o wydanie zaświadczenia o przeznaczeniu nieruchomości w planie zagospodarowania na cele przemysłowe (wskazując, że nieruchomość wykorzystywana jest od lat na teren żwirowni), umowa sprzedaży nieruchomości (akt notarialny z dnia [..] września 1967 r.).

Zasadniczą kwestią do ustalenia w niniejszym postępowaniu pozostawała sprawa ustalenia celu dokonanego wywłaszczenia. Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organów wyraźnie zaznaczając zakres i charakter korekt, jakie uwzględnił w tym zakresie.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, uwzględniając okoliczność, że w akcie notarialnym z dnia [..] września 1967 r. nie określono wyraźnie celu sprzedaży, Sąd w ślad za organami dokonał oceny całokształtu dokumentacji poprzedzającej zawarcie umowy z dnia [..] września 1967 r. oraz dokumentacji obowiązującej w dacie zawarcia tej umowy (pozostającej w związku z zawartą umową) i słusznie doszedł do przekonania, że istniały podstawy do uznania, że wobec przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości pod tereny zakładów produkcyjnych oraz wobec uprzedniego wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przez dzierżawcę jako teren żwirowni, celem umowy sprzedaży była w istocie kontynuacja dotychczasowego wykorzystywania tej nieruchomości – będącej od 1964 r. w posiadaniu [..] w P. – na cel związany z użytkowaniem należącej do tego przedsiębiorstwa żwirowni i betoniarni, będący w ówczesnych realiach celem użyteczności publicznej, a tym samym cel wskazany w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., poz. 64 oraz z 1982 r., poz. 79) został zrealizowany. Trafna jest konstatacja Sądu, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można przyjąć nie tylko, że jest to materiał pozwalający ustalić cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, lecz że celem tym nie była realizacja określonej inwestycji (np. infrastruktury technicznej), ale zapewnienie możliwości niezakłóconego i stabilnego kontynuowania dotychczasowej działalności zakładu przemysłowego (żwirowni i betoniarni), prowadzonej z wykorzystaniem istniejącej już infrastruktury, z tym, że w oparciu o trwały tytuł prawny, jaki daje prawo własności. Sąd I instancji trafnie przy tym rozważył, że cel ten mieścił się w zakresie celu wskazanego w ówczesnym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P., tj. w zakresie "budowy baz przemysłowych", traktowanej przez organy jako cel wywłaszczenia. Na tym zwłaszcza polegało doprecyzowanie przez Sąd stanowiska organów prowadzące do trafnej konkluzji, że mimo ogólności tego stanowiska, zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami uzasadniającymi jej uchylenie. W tym stanie rzeczy słuszne było stanowisko o braku podstaw do poszukiwania pozwoleń budowlanych, czy dokumentów potwierdzających powstanie szeroko pojętej infrastruktury, skoro – pozostając nawet na gruncie rozważań samych organów - znaczenie słownikowe słowa "baza" oznacza: ośrodek dyspozycyjny, administracyjny, zaopatrzeniowy itp. obsługujący pewne instytucje i umożliwiający realizację jakichś zadań (zob. Słownik Języka Polskiego, PWN; sjp.pwn.pl). Baza w znaczeniu ogólnym to punkt wyjścia, miejsce początkowe, zaplecze, podwalina. Tym bardziej poszukiwanie dokumentów potwierdzających powstanie szeroko pojętej infrastruktury, nie było potrzebne przy ustaleniu, że celem wywłaszczenia było zapewnienie możliwości niezakłóconego kontynuowania dotychczasowej działalności przez [..] w P. W tym stanie rzeczy nie można uznać zarzutu dowolnego przyjęcia przez organy, a następnie Sąd I instancji, sposobu wykorzystywania nieruchomości, skoro już same umowy dzierżawne potwierdzają, że była ona wykorzystywana przez przedsiębiorstwo państwowe jako teren żwirowni i betoniarni, a logiczny jest wniosek, znajdujący odbicie w aktach sprawy (pismo Dyrekcji [..] z dnia [..] marca 1968 r.), że względy ekonomiczne prowadziły do wywłaszczenia nieruchomości jako bardziej opłacalnej formy władania nieruchomością, co nastąpiło na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [..] września 1967 r. w wykonaniu umowy przedwstępnej z dnia [..] grudnia 1964 r., której – co również wynika ze zgromadzonej dokumentacji – wykonania w formie umowy definitywnej wielokrotnie domagał się pełnomocnik właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Nie można także zgodzić się z zarzutem bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd, że nieruchomość stanowiła "zieleń izolacyjną" jako komponent zakładu przemysłowego. Sąd jedynie ubocznie wskazał, że taki sposób wykorzystywania faktycznego nieruchomości nie byłyby sprzeczny z celem wywłaszczenia, odnosząc się do argumentów strony skarżącej o niewykorzystaniu nieruchomości, która w istocie swojej stanowi "teren zielony oddzielający żwirownię i betoniarnię od ul. [..]". W istocie, Sąd poddał pod wątpliwość charakter wyłącznie odgraniczający nieruchomości, stwierdzając, że "oględziny, przeprowadzone z udziałem geodety, wykazały wszak istnienie na działce określonych pozostałości infrastrukturalnych: słupów oświetleniowych, resztek płyt betonowych, fragmentów ogrodzenia – k. 204 akt adm. I inst. – a twierdzenia przeciwne autora skargi nie zostały poparte żadnymi dowodami".

W tej sytuacji brak podstaw do stwierdzenia, że w toku postępowania doszło do uchybień przepisom postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Sąd I instancji dokonał rzetelnej i wszechstronnej analizy, a następnie oceny, dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy i z tego punktu widzenia ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania administracyjnego, dochodząc do trafnej konkluzji o braku podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Nie mogły również odnieść skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Przede wszystkim należy wskazać, że poza tym samym rodzajem nieścisłości, którym obarczona jest – omówiona wyżej – konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego obarczony jest dodatkowo jeszcze innymi uchybieniami. Wszystkie powołane przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.) – dalej: u.g.n., zostały bowiem określone w sposób utrudniający rozpoznanie podniesionego zarzutu. Zarówno art. 6 u.g.n., jak i art. 136 i art. 137 u.g.n. składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych, dotyczących odmiennych stanów faktycznych. Przypomnienia wymaga, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Naczelny Sąd Administracyjny miał jednak na uwadze - również w ramach analizy tego zarzutu skargi kasacyjnej – przytaczany wyżej pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. W realiach niniejszej sprawy można było zatem przyjąć, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. (bezpodstawne przyjęcie, że zwrot nieruchomości był niedopuszczalny) mimo ziszczenia się przesłanek oraz terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., przy czym nie wiadomo, czy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca nieuwzględnienie terminu wynikającego z art. 137 ust. 1 pkt 1, czy z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Jednocześnie przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

W skardze kasacyjnej nie wskazano, czy naruszenie prawa materialnego nastąpiło w związku z jego błędną wykładnią czy też w związku z jego niewłaściwym zastosowaniem. Analiza treści podniesionego zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wykazuje jednak, że istota tego zarzutu sprowadza się do wskazania na błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie. Strony skarżące kasacyjnie twierdzą bowiem, że nie zachodziły podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości usiłując w skardze kasacyjnej wywieść, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, a więc stała się ona zbędna na cel, na jaki została ona wywłaszczona, w związku z upływem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. ponieważ cel wywłaszczenia nie został nigdy zrealizowany. Twierdzenia te oparto na przekonaniu, że materiał dowodowy sprawy nie potwierdza okoliczności uzasadniających odmowę zwrotu nieruchomości. Strony skarżące kasacyjnie zarzuciły bowiem bezpodstawne przyjęcie, że zwrot był niedopuszczalny mimo ziszczenia się przesłanek oraz terminów, zarzuciły też zaaprobowanie sprzeczności w ustaleniu celu wywłaszczenia, bezpodstawne przyjecie, że cel został zrealizowany, mimo że z materiału dowodowego to nie wynika, bezpodstawne przyjęcie, że cel został zrealizowany – podczas gdy żadne dowody nie świadczą, że działka była wykorzystywana zgodnie z celem, bezpodstawne przyjęcie, że działka była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia, niezastosowanie przepisów art. 137 ust. 1 u.g.n. - mimo spełnienia przesłanek warunkujących zwrot. W ramach podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego strony skarżące kwestionują zatem ustalenia w zakresie stanu faktycznego i dokonaną jego ocenę.

Przypomnieć w związku z tym należy, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, czy też jego niezastosowania nie mogły odnieść w realiach niniejszej sprawy oczekiwanego skutku, skoro w ich ramach strony skarżące kasacyjnie kwestionują ustalenia w zakresie stanu faktycznego, niezależnie od tego, że jednocześnie nie zdołano skutecznie podważyć ustaleń w tym zakresie zarzutem podniesionym w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie podważono także ani przyjętego przez Sąd rozumienia podstaw wywłaszczenia (w kontekście warunkującym możliwość zwrotu nieruchomości) ani wykładni pojęcia celu wywłaszczenia.

Powyższe obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do przyjęcia stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji jako punktu odniesienia do norm mających zastosowanie w sprawie, których wykładni dokonanej przez organy i Sąd skutecznie nie podważono. W kontekście przyjętej przez organy, a następnie zaakceptowanej przez Sąd wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz ustaleń w zakresie stanu faktycznego, stanowisko o braku podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości należy ocenić jako prawidłowe.

Ze wskazanych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.

W niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego. Nie mógł być uwzględniony wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w przedmiocie kosztów postępowania w zakresie określonym przepisem art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., który nie przewiduje zasądzenia kosztów na rzecz uczestników postępowania.