Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 145/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 235
journal: Dz.U. 2018 poz 917
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. F. i A. F. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r., nr [...] POŚMIERTNA.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: Kpa), w związku z art. 16 ustawy z dnia 07 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 935), a także art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 917 ze zm., dalej: Kp) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1367 ze zm., dalej: rozporządzenie), po rozpatrzeniu odwołania K. F. oraz A. F. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] nr [...] orzekającej o braku podstaw do stwierdzenia u zmarłego J. F. choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi – międzybłoniak opłucnej wymienionej w poz. 17.2 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3–6 i § 11 Kp – utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w . odmówił stwierdzenia pośmiertnie u J. F. choroby zawodowej – nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi – międzybłoniak opłucnej wymienionej w poz. 17.2 wykazu chorób zawodowych. Decyzję, jak zaznaczył, wydano w oparciu o postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe na czynniki rakotwórcze występujące w środowisku pracy, orzeczenie lekarskie [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. Oddział w W. Przychodnia Chorób Zawodowych z dnia [...] nr [...] oraz orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w L. z dnia [...] nr [...].

Wskazał także, że w odwołaniu od decyzji PPIS w B. żona zmarłego J. F. oraz jego córka zarzuciły organowi I instancji naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa uważając, iż organ ten wydając decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oparł się uznaniowo oraz wybiórczo na orzeczeniach lekarskich jednostek diagnostyczno-orzeczniczych i karcie oceny narażenia zawodowego bez przeprowadzenia własnych rozważań i oceny pozostałych okoliczności sprawy. Odwołujące, kwestionując brak uznania przez organy inspekcji sanitarnej, iż praca J. F. (dalej także: pracownik) odbywała się w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej podniosły, że wydane w sprawie opinie lekarskie są niezrozumiałe i zawierają istotne wątpliwości, a zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny. Ich zdaniem J. F. pracował w środowisku, w którym znajdowały się czynniki zagrażające zdrowiu człowieka, a także w pomieszczeniach gdzie był zastosowany miękki azbest, co stwarzało wysokie ryzyko narażenia na pył azbestowy.

Równocześnie organ odwoławczy podkreślił, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął warunki jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określonej w art. 2351 Kp, która stanowi, iż "za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych".

Przypomniał, że w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez PPIS w B. wykazało, że mąż i ojciec strony był zatrudniony w "A" S.A. w okresie od [...] do [...] na stanowiskach: specjalista ds. [...] w Wydziale [...], mistrz w Oddziale [...], z-ca [...] w Oddziale [...], specjalista ds. [...] w Dziale [...], specjalista ds. [...] w Dziale [...] oraz kontroler przy i międzyoperacyjny w Dziale [...]. Jako specjalista ds. [...] w Wydziale [...], mistrz w Oddziale [...], specjalista ds. strefy ochronnej w Dziale Inwestycji, specjalista ds. strefy ochronnej w Dziale [...] ([...], [...]) pracował w strefie ochronnej zakładu. Jego czynności polegały na nadzorowaniu sadzenia i uprawy drzew w strefie ochronnej poza terenem produkcyjnym "A". Jako

z-ca [...] w Oddziale [...] ([...]) organizował prace wartowników, wykonywał prace w pomieszczeniu wartowni na bramie głównej "A". W tym okresie, tj. od [...] do [...] nie miał kontaktu z czynnikami szkodliwymi występującymi na stanowiskach pracy "A". Jako kontroler przy i międzyoperacyjny w Dziale [...] ([...]) pobierał próbki sypkie, mokre i metaliczne do analiz chemicznych metodami spektrometrycznymi wyrobów gotowych i między operacyjnych cynku, ołowiu, kadmu, metalu Dore’a, mieszanki wsadowej, spieku, spieku zwrotnego, żużla z PSP, gipsu, stopu Zn-Pb-Ag, stopu Pb-Ag, bieżących analiz klasycznych w podstawowym zakresie kwasu siarkowego i wód technologicznych. Przygotowywał i rejestrował próbki (suszenie, mielenie, przesiewanie i konfekcjonowanie) do analizy próbek metali w zakresie około 30 pierwiastków (metali i niemetali). Dochodzenie epidemiologiczne wykazało, iż był on narażony na czynnik szkodliwy – tlenki kadmu, dymy kadmu, tlenki arsenu, siarczany kadmu, ołów, pyły przemysłowe, natomiast nie był narażony na pyły azbestu. Według ustaleń PPIS w B. azbest w zakładzie nie był stosowany do produkcji. Wyroby zawierające azbest (sznur azbestowy, masa azbestowa) były w przeszłości stosowane w wydziałach Pieca Szybowego oraz Spiekalni i Kwasu Siarkowego do uszczelniania połączeń urządzeń pracujących w wysokich temperaturach. Do 1997 r. w zakładzie stosowane były ochrony indywidualne zawierające azbest (rękawice azbestowe, fartuch ochronny azbestowy), jednakże nie dotyczyły jego stanowiska pracy, gdyż stosowane były na stanowisku wytapiacza w Wydziale Pieca Szybowego. Od [...] roku, zgodnie z obowiązującymi przepisami nie stosuje się wyrobów zawierających azbest. Na przełomie lat 70/80-tych zamontowane były płyty azbestowo-cementowe w następujących miejscach: w celkach chłodni wentylatorowej PSP – płyty zostały zdemontowane i zutylizowane przez firmę specjalistyczną, w celkach chłodni wentylatorowej WUG – w celce nr 2 płyty zostały zdemontowane i zutylizowane przez firmę specjalistyczną, kolejne celki będą sukcesywnie wymieniane, na estakadzie energetycznej północ-południe – płyty zostały zdemontowane i zutylizowane przez firmę specjalistyczną, obudowa wiaty magazynowej przy kotłowni zakładowej, pokrycie wiaty magazynowej drewna przy byłym budynku budowlanym – wiata magazynowa na terenie byłych magazynów inwestycyjnych przy zlikwidowanym wydziale tlenku cynku.

W dalszych motywach podniósł, że PPIS w B. ustalił, iż pracownik wykonywał czynności zawodowe w wydziałach [...] w czasie, gdy w [...] były elementem chłodni wentylatorowych, obudowy wiaty magazynowej drewna przy kotłowni zakładowej oraz przegrody estakady energetycznej. Montaż płyt azbestowych stosowanych w zakładzie odbywał się w czasie gdy ten nie przebywał na wydziałach [...], a demontaż odbywał się kiedy nie pracował już w zakładzie. W trakcie jego zatrudnienia nie dokonywano napraw, demontażu lub wymiany zamontowanych płyt. Wyroby zawierające azbest (sznur azbestowy, masa azbestowa) stosowane w wydziałach Pieca Szybowego oraz Spiekalni i Kwasu Siarkowego do uszczelniania połączeń urządzeń pracujących w wysokich temperaturach stosowane były do [...]. Ich wymiana odbywała się w trakcie trwania postoju produkcji, podczas remontów kapitalnych. W tym czasie nie było produkcji, a więc nie pobierało się prób z wydziałów huty. W związku z powyższym – jak uznał – praktycznie nie mógł on być bezpośrednio narażony na pyły azbestu w trakcie wykonywania czynności zawodowych, gdyż nie brał udziału w montażu, remontach, wymianie lub demontażu wyrobów zawierających azbest.

Podniósł także, że po analizie dokumentacji medycznej pracownika przez jednostkę orzeczniczą I stopnia – [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. Oddział w W., lekarze specjaliści wydali orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W wyniku natomiast analizy dostarczonej przez rodzinę zmarłego dokumentacji medycznej stwierdzono, że pracownik był pod opieką lekarską między innymi z rozpoznaniem: nadciśnienia tętniczego, migotania przedsionków, przebytego udaru mózgu, niewydolności serca, cukrzycy, astmy i POCHP. W okresie [...] był hospitalizowany z powodu narastających obrzęków kończyn dolnych i duszności. W zleconym w przebiegu diagnostyki RTG klatki piersiowej stwierdzono zmianę w płucu prawym wymagającą dalszej diagnostyki. W trakcie kolejnej hospitalizacji (24-28 lutego 2014 r.) na podstawie wykonanych badań dodatkowych, włącznie z badaniem cytohistopatologicznym rozpoznano międzybłoniaka opłucnej o typie nabłonkowym. W trakcie postępowania diagnostyczno – orzeczniczego lekarze specjaliści przeprowadzili między innymi szczegółową analizę wyników dochodzenia epidemiologicznego, w której nie potwierdzono zawodowego narażenia pracownika na pył azbestu. Podkreślili, iż zgodnie z aktualną wiedzą medyczną i dostępnym piśmiennictwem międzybłoniak uznany jest za nowotwór swoisty dla narażenia na azbest i nie ma przesłanek do wiązania pozostałych czynników narażenia występujących na stanowisku Pana F. z rozpoznaną chorobą. W związku z tym lekarze z [...]WOMP Oddział w W. uznali, iż brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem żona zmarłego wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie ponownej oceny dokumentacji lekarskiej w jednostce orzeczniczej II stopnia. Lekarze z IMP w L. w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] nr [...] również stwierdzili, iż analiza całości zgromadzonej dokumentacji lekarskiej, narażenia zawodowego nie dają podstaw do rozpoznania pośmiertnie u pracownika choroby zawodowej: nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi – międzybłoniaka opłucnej albo otrzewnej. Lekarze podnieśli, iż obowiązujące przepisy prawa dotyczące chorób zawodowych stanowią, że nowotwór złośliwy może być uznany za chorobę zawodową, jeśli powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi, zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1117 ze zm.). Wyjaśnił także, że danych na temat przebiegu pracy zawodowej wiadomo, że pracownik nie był zawodowo narażony na azbest. Azbest w zakładzie nie był stosowany do produkcji. Wobec tego stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku brak było podstaw, aby wykazać związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rozpoznanym schorzeniem a pracą zawodową.

Argumentując przypomniał także, że PPIS w B. decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u zmarłego pracownika choroby zawodowej, którą [...]PWIS uchylił decyzją z dnia [...] nr [...]. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, prawidłowego ustalenia kręgu stron tegoż postępowania oraz zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w sprawie. W postępowaniu po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej żona i córka zmarłego pracownika wniosły do PPIS w B. dokumentację, która zawierała fragmenty opinii sądowo – lekarskiej oceniającą pacjenta wykonaną przez biegłych lekarzy z Zakładu Medycyny Sądowej B. i Z. z siedzibą w L. Organ I instancji zwrócił się zatem do jednostek orzeczniczych I i II stopnia o opinię czy wniesione do akt sprawy dokumenty dają podstawę do zmiany wydanych orzeczeń lekarskich. Pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. [...] WOMP Oddział w W. poinformował, iż przesłane dokumenty nie dają podstaw do rozpoznania u pracownika choroby zawodowej. W dniu 12 lipca 2018 r. IMP w L. przesłał uzupełniającą opinię w przedmiotowej sprawie, w której przywołano argument, iż obowiązujące przepisy prawa dotyczące chorób zawodowych stanowią, że nowotwór złośliwy może być uznany za chorobę zawodową jeśli powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi. Przy dokonywaniu oceny narażenia zawodowego na czynniki rakotwórcze uwzględnia się substancje chemiczne, ich mieszaniny, czynniki lub procesy technologiczne o działaniu rakotwórczym lub mutagennym określone w przepisach wydanych na podstawie art. 222 § 3 Kp oraz pierwotną lokalizację nowotworu i okres latencji. Lekarze poinformowali, że zamieszczenie w przesłanej opinii stwierdzenia: "jako czynniki zwiększające ryzyko zachorowania na międzybłoniaka wymienia się wiele związków chemicznych, dlatego zachorowalność na ten nowotwór jest większa wśród pracowników przemysłu chemicznego" nie stanowi podstawy do zmiany stanowiska orzeczniczego. W orzecznictwie o chorobach zawodowych, uwzględniając złożoną etiologię, częstość zachorowań na nowotwory złośliwe w Polsce do uznania nowotworu złośliwego za chorobę zawodową, oprócz potwierdzenia narażenia na czynnik uznany za rakotwórczy dla ludzi w środowisku pracy, konieczne jest potwierdzenie, w co najmniej kilku badaniach epidemiologicznych, zwiększonego, w porównaniu z populacją ogólną, ryzyka zachorowania na nowotwór złośliwy o takiej lokalizacji jak rozpoznany u pracownika. Analiza danych literaturowych, w tym badań dotyczących ryzyka rozwoju nowotworów u osób z zawodową ekspozycją na tlenki kadmu, dymy kadmu, tlenki arsenu, siarczany kadmu, ołów, pyły przemysłowe, czyli czynników wykazanych na stanowisku pracy męża i ojca stron, nie wykazała zwiększonego ryzyka zachorowania na międzybłoniaka opłucnej wśród pracowników.

Wskazał także, że lekarze specjaliści z IMP w L. stwierdzili, że nie ma podstaw do uznania, że rozpoznany u pracownika nowotwór jest następstwem narażenia zawodowego na tlenki kadmu, dymy kadmu, tlenki arsenu, siarczany kadmu, ołów, pyły przemysłowe.

Zdaniem organu odwoławczego PPIS w B. szczegółowo oraz wnikliwie sporządził ocenę narażenia zawodowego stanowisk pracy pracownika, dokonał przy tym własnych ustaleń oraz wskazał jasno, z którymi szkodliwymi czynnikami dla zdrowia miał, bądź mógł mieć kontakt, a z którymi nie. Odnośnie zarzutu sformułowanego w odwołaniu a dotyczącego niejasności wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, zdaniem [...]PWIS są one spójne oraz zbieżne w swych konkluzjach. Wskazują wprost, iż międzybłoniak uznany jest za nowotwór swoisty dla narażenia na azbest i nie ma przesłanek do wiązania pozostałych czynników narażenia występujących na stanowisku pracownika z rozpoznaną chorobą. W ocenie organu odwoławczego ustalenia PPIS w B. są jednoznaczne i wskazują, iż zmarły nie miał kontaktu z pyłem azbestu podczas wykonywania obowiązków służbowych. Jednocześnie decyzję o szybkim usunięciu azbestu z pomieszczeń, w których on występował, zdaniem [...]PWIS należy łączyć właśnie z wejściem ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest.

Następnie wskazał, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie jednostek właściwych do rozpoznania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Orzeczenia lekarskie kompetentnych placówek medycznych I i II stopnia organ uznał za uzasadnione w stopniu pozwalającym na ich przyjęcie za podstawę swojego rozstrzygnięcia.

W dniu 31 października 2018 r. strony zostały poinformowane pismem w trybie art. 10 Kpa prawie do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy przed wydaniem decyzji. W dniu 28 listopada 2018 r. do [...]PWIS wpłynęło pisma stron, w którym podtrzymały swoje stanowisko i powtórzyły zarzuty zawarte w odwołaniu.

Podsumowując stwierdził, że po przeanalizowaniu całości zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza oceny narażenia zawodowego, orzeczeń lekarskich [...] WOMP Oddział w W. i IMP w L., a także opinii uzupełniającej lekarzy orzeczników z jednostki orzeczniczej II stopnia z dnia [...], orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u zmarłego J. F. choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi – międzybłoniak opłucnej wymienionej w poz. 17.2 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 Kp.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strony skarżące, analogicznie jak w odwołaniu, wyraziły niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów. Organom I i II instancji zarzuciły – co do zasady– naruszenie:

a) art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez pominięcie istotnych jej aspektów oraz wysnucie sprzecznych wniosków,

b) art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych okoliczności faktycznych,

c) art. 80 Kpa dokonanie błędnej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarg, ich autor, zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w petitum skargi, zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu podnosząc, że "(...)Organy sanitarne wprost nie określiły, że Ś.P. J. F. był narażony zawodowo na substancje rakotwórcze i mutagenne. W takim stanie rzeczy rolą organów było dogłębne zbadanie sprawy, zwrócenie się do jednostek orzeczniczych o rozważenie tych kwestii i wydanie uzupełniających właściwych opinii, a nie popartych anonimową literaturą. Sporządzona niekompletna Karta oceny narażenia zawodowego stanowiska pracy, posłużyła do wydania rutynowych Orzeczeń Lekarskich w oparciu o dane literaturowe i piśmiennictwo, bez wskazania konkretów".

W podobnym kształcie zostały zredagowane kolejne pisma procesowe strony skarżącej, zarówno żony, jak i córki zmarłego pracownika.

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ppsa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa).

Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ppsa wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Biorąc pod uwagę powyżej wskazany zakres kontroli sądowej postępowania poddanego ocenie wskutek wywiedzionej skargi stwierdzić należy, że doszło w nim do naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy tak I jak i II instancji jakby pominęły w dowodzeniu kwestie związane z warunkami pracy, czy istnieniem związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy stwierdzoną jednostką chorobową a warunkami pracy męża i ojca stron. Kwestie te są bowiem bardzo istotne zważywszy na wykładnię pojęcia choroby zawodowej, a następnie zastosowanie przepisów art. 235¹ i 235² Kp, co przekłada się z kolei na ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, co musi odbywać się w pewnym porządku. I jakkolwiek trafnie wskazuje organ, że za chorobę zawodową w świetle art. 235¹ Kp uznaje się "chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych", to już niewłaściwie przekłada to na poczynione i wymagane prawem ustalania. Wskazany powyżej przepis zawiera definicję choroby zawodowej, natomiast kiedy następuje jej stwierdzenie wskazuje drugi z przywołanych przepisów Kodeksu pracy. Domniemywać należy, że o tych "etapach" stosowania prawa organ wie, skoro podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wymagane jest, "wystąpienie udokumentowanych objawów" tej jednostki chorobowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych w okresie zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Działania jednakże organu w tym względzie, jak wskazuje lektura akt administracyjnych ale i uzasadnień rozstrzygnięć, ograniczyły się tylko do bazowania na dokumentacji lekarskiej jaką posiada strona skarżąca.

Takie działania organu uznać należy za poprawne, ale w ocenie Sądu, w tym przypadku za dalece niewystarczające, zwłaszcza, że organ ma w tym zakresie większe możliwości. Z art. 9 Kpa wynika, że po pierwsze, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a po drugie powinny tak formułować stanowisko ażeby było ono zrozumiałe dla stron. I również jakkolwiek rację ma organ odwoławczy, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa, bez której lub sprzecznie z nią organ sanitarny nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalić, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, to już całkowicie pomija, że nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 Kpa. Zwłaszcza, co podnosi się w judykaturze, że sąd administracyjny kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym również orzeczenia lekarskiego, np. że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza, bądź uprawnionego lekarza lecz niezatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych jednostce organizacyjnej, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego – zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 688/11, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

W ocenie Sądu orzeczenia jednostek orzeczniczych są niewystarczająco uzasadnione, zwłaszcza w kontekście tego, że powstawanie chorób nowotworowych jest uwarunkowane działaniem wielu czynników zewnętrznych występujących w środowisku pracy.

Zdaniem Sądu organ tak pierwszej jak i drugiej instancji nie wyjaśnił dlaczego uznaje, że zamieszczenie w przesłanej opinii stwierdzenie "jako czynniki zwiększające ryzyko zachorowania na międzybłoniaka wymienia się wiele związków chemicznych, dlatego zachorowalność na ten nowotwór jest większa wśród pracowników przemysłu chemicznego" nie stanowi podstawy do zmiany stanowiska orzeczniczego. Nadto nie podał źródeł poddających weryfikacji twierdzenie, że "(..) Analiza danych literaturowych, w tym badań dotyczących ryzyka rozwoju nowotworów u osób z zawodową ekspozycją na tlenki kadmu, dymy kadmu, tlenki arsenu, siarczany kadmu, ołów, pyły przemysłowe, czyli czynników wykazanych na stanowisku pracy Pana F., nie wykazała zwiększonego ryzyka zachorowania na międzybłoniaka opłucnej wśród pracowników", skoro w tym samym fragmencie, na jego wstępie wskazuję, że "w Polsce do uznania nowotworu złośliwego za chorobę zawodową, oprócz potwierdzenia narażenia na czynnik uznany za rakotwórczy dla ludzi w środowisku pracy, konieczne jest potwierdzenie, w co najmniej kilku badaniach epidemiologicznych, zwiększonego, w porównaniu z populacją ogólną, ryzyka zachorowania na nowotwór złośliwy o takiej lokalizacji jak rozpoznany u pracownika".

Tym samym nie uzasadnił w sposób wymagany prawem dlaczego uznaje, że nie ma podstaw do uznania, iż rozpoznany u pracownika nowotwór jest następstwem narażenia zawodowego na tlenki kadmu, dymy kadmu, tlenki arsenu, siarczany kadmu, ołów, pyły przemysłowe. Znaczna część wywodów organu skupia się na wywodzeniu braku narażenia pracownika na azbest, pył azbestu, pomijając bezsporne narażenia go na: tlenki kadmu, dymy kadmu, tlenki arsenu, siarczany kadmu, ołów, pyły przemysłowe. Za wyjaśnienie spełniające wymogu uznania za wystarczające nie może być uznane twierdzenie, że "zgodnie z aktualną wiedzą medyczną i dostępnym piśmiennictwem międzybłoniak uznany jest za nowotwór swoisty dla narażenia na azbest i nie ma przesłanek do wiązania pozostałych czynników narażenia występujących na stanowisku Pana F. z rozpoznaną chorobą. W związku z tym lekarze z [...]WOMP Oddział w W. uznali, iż brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej".

Zatem także nie wiadomo de facto dlaczego uznał za pełne i uzasadnione twierdzenie lekarzy specjalistów z IMP w L., że nie ma podstaw do uznania, iż rozpoznany u pracownika nowotwór jest następstwem narażenia zawodowego na tlenki kadmu, dymy kadmu, tlenki arsenu, siarczany kadmu, ołów, pyły przemysłowe. Organy inspekcji sanitarnej, jak wskazano powyżej, są związane stanowiskiem jednostek orzeczniczych, jednakże nie oznacza to bezkrytycznej akceptacji wyrażonego przez nie stanowiska. Nie chodzi tutaj, co wymaga podkreślenia o zanegowanie kompetencji medycznych, lecz o ocenę tego dowodu, jak każdego innego, tj. ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa należytego uzasadnienia tego stanowiska. Przede wszystkim wskazania wymaga, że bezkrytycznie zaakceptował organ sanitarny, pominięcie przez jednostki orzecznicze okoliczności, wskazanego w karcie oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej okresu narażenia na czynniki, które wskazuje się jako przyczynę choroby zawodowej od [...] do [...]. Braki w tym względzie opinii stanowią o ich niedostatecznym uzasadnieniu. W takim stanie rzeczy, nie zwrócenie nie tylko przez jednostki orzecznicze na te aspekty uwagi, ale przede wszystkim przez organy sanitarne, stanowiło uchybienie postanowieniom art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem z góry wykluczyć sytuacji, że sąsiedztwo zakładu produkującego azbest miejsca pracy żony skarżącego nie mogło mieć związku z jej jednostką chorobową. W takim stanie rzeczy rolą organu było zwrócenie się do jednostek orzeczniczych o rozważenie tych kwestii i wydanie uzupełniających opinii. W tym zakresie trafny jest zarzut skargi naruszenia przez organy art. 7 Kpa art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez dokonanie błędnej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazania wymaga, co także podnosi się w orzecznictwie, że: "wykładnia użytego w treści art. 235² K.p. sformułowania, wskazuje, iż nie jest wymagane, aby u pracownika zdiagnozowano dane schorzenie ani też, aby był on na tę dolegliwość leczony. Wystarczy bowiem samo potwierdzenie przez lekarza faktu występowania symptomów charakterystycznych dla danej choroby, nawet jeżeli są one równocześnie typowe dla innej jednostki chorobowej, pod kątem której leczenie się wówczas odbywało" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 746/12). Tymczasem w aktach sprawy brak jest pełnej dokumentacji medycznej, co wpływa na możliwość oceny dowodzenia prowadzonego w tym zakresie przez organy sanitarne. Nie można nie zauważyć, iż w znajdującej się w aktach sprawy opinii sądowo – lekarskiej (na jej 151 stronie i n.) odnotowano okresy hospitalizacji pacjenta wraz z rozpoznaniem jednostek chorobowych, jednakże dokumentacji tej nie dołączono do akt sprawy a zatem nie wiadomo w jakim zakresie stanowiła zakres dowodzenia w niniejszej sprawie.

Postępowanie w sprawie choroby zawodowej przed organami inspekcji sanitarnej, co wymaga podkreślenia, nie różni się niczym w sferze przestrzegania przez organ orzekający przepisów postępowania od każdego innego postępowania w sprawie administracyjnej, zwłaszcza, że postanowienia jednej z naczelnych zasad postępowania stanowią wyraźnie, iż organy stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa). Nadto, mają nie tylko, że czuwać, ale i udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, jak stanowi art. 9 in fine k.p.a. W ten kontekst wpisuje się właśnie kwestia związana z "udokumentowaniem" objawów choroby wskazanej pod poz. 17.2 wykazu chorób zawodowych, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono właściwie. Dodać przy tym należy, że "udokumentowanie", może oznaczać zaświadczenie lekarskie lekarza prowadzącego byłego pracownika, kartę leczenia szpitalnego lub inny dokument o tych charakterze, który pozwalałby na bezsporne ustalenie wystąpienia objawów choroby" – tak też WSA w Gliwicach w wyroku z 6 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 835/09.

Mając powyższe na uwadze, dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego organ pierwszoinstancyjny podejmie rozstrzygnięcie, które szczegółowo uzasadni, stosownie do wymogów z art. 107 § 3 Kpa. Nadto uwzględniając treść opinii lekarskich, jak również uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji Sąd stwierdził, że zawierają one jedynie ogólne stwierdzenie, że dokonane ustalenia nie wskazują zawodowej etiologii schorzenia, co zdaniem Sądu, w świetle powyższych uwag, nie jest wystarczające dla przyjęcia stanowiska o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W ocenie Sądu organy oparły swe rozstrzygnięcia na treści orzeczeń lekarskich, mimo że – jak wcześniej wskazano– nie można ich uznać za wszechstronnie wyjaśniające kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy nie dostrzegły tych braków i nie domagały się uzupełnienia treści orzeczenia lekarskiego w omawianym zakresie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organy naruszyły art. 7 Kpa, który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Ponadto naruszyły art. 77 § 1 Kpa stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Te naruszenia przepisów postępowania – w ocenie Sądu – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na uwadze powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu. Zadaniem organu będzie ponowne, z uwzględnieniem prawidłowo rozumianej treści definicji choroby zawodowej, pełne przeanalizowanie sprawy pod kątem przesłanek wystąpienia u skarżącego choroby zawodowej. W szczególności organ winien wystąpić do jednostki orzeczniczej celem uzupełnienia wydanej przez nią opinii lub wystąpić o taką opinię do innej jednostki orzeczniczej, a następnie, w zależności od dokonanych ustaleń wydać decyzję.