Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 460/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Wasilewska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2007r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] października 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu) w wyniku złożenia przez M. W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z dnia [...] września 2006 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Skarżący, wnosząc pismem dnia 9 czerwca 2006 r. o umorzenie ww. należności, stwierdził, iż zaległości w opłacaniu składek powstały z winy innego organu ubezpieczeń społecznych. Mianowicie wnioskodawca wskazał, że Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego mając pełne dane co do źródeł dochodów otrzymywanych przez skarżącego, włączyła go do ubezpieczenia społecznego rolników mimo, iż winien on być objęty ubezpieczeniem społecznym na zasadach ogólnych. Podkreślił, że KRUS znając jego źródła dochodów nie informował, że winien on płacić składki na rzecz ZUS. Do ww. wniosku załączył pisma w których informował KRUS o źródłach swoich dochodów np. oświadczenie o dochodach rodziny osoby występującej z wnioskiem o ustalenie uprawnień do zasiłku rodzinnego z dnia [...] kwietnia 2001r., zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2002r. oraz dokumenty z których wynika, iż organ uwzględniał ww. fakt np. decyzja odmawiająca uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego rolników z dnia [...] maja 1999r. Skarżący zaznaczył, że jego nieświadomość i zaufanie do urzędników państwowych doprowadziła do obciążenia odpowiedzialnością finansową jego osoby. Ponadto we wniosku powołał się na obecną trudną sytuację rodzinną, zdrowotną oraz materialną. W szczególności zwrócił uwagę, że ma na utrzymaniu żonę oraz czwórkę małoletnich dzieci oraz że leczy się psychiatrycznie. Skarżący złożył również kwestionariusz o możliwościach płatniczych płatnika składek, z którego wynika, iż do 15 grudnia 2005r. prowadzi działalność gospodarczą w postaci usług gastronomicznych oraz gospodarstwo rolne o łącznej pow. [...] ha ([...]ha przeliczeniowego). Skarżący posiada dom jednorodzinny o pow. 81 m2, zdaniem wnioskodawcy wymagający generalnego remontu i jest właścicielem [...] ha lasów. Oświadczył, że nie posiada samochodu, dom wyposażony jest w podstawowy sprzęty RTV [...]. Skarżący wskazał, iż posiada zobowiązania wobec Urzędu Skarbowego na kwotę ok. [...] zł, innych zobowiązań nie posiada.

Decyzją z dnia [...] września 2006r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu ww. składek.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą w zakresie przewozu mleka na rzecz Spółdzielni [...] w W. w okresie od 1 marca 1993r. do dnia 31 grudnia 2002r., za przewóz skarżący otrzymywał średnio ok. 846 zł. Organ ustalił, iż obecnie skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Z deklaracji PIT-5 za miesiąc kwiecień 2006r. wynika, że z powyższej działalności osiągną skarżący dochód w wysokości [...] zł. Ponadto stwierdzono, że skarżący posiada dwa gospodarstwa rolne o łącznej powierzchni [...] ha fizycznego. W toku postępowania nie ustalono jednak wielkości przychodów skarżącego uzyskiwanych z powyższych gospodarstw. Zakład oceniając zebrany materiał dowodowy stwierdził, brak podstaw do umorzenia należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) – dalej powoływana jako u.s.u.s. Podkreślił, iż w stosunku do istniejącego zadłużenia nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, a więc nie można ocenić jego skuteczności, a tym bardziej stwierdzić całkowitej nieściągalności.

Ponadto Zakład stwierdził, iż nie zostały spełnione przez skarżącego przesłanki wynikające z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz.1365), ponieważ postępowanie wyjaśniające wykazało, że skarżący mimo kłopotów zdrowotnych może dokonać spłaty zaległości w układzie ratalnym uwzględniającym możliwości płatnicze skarżącego. Taka spłata nie spowoduje, zdaniem organu, zbyt ciężkich skutków dla wnioskodawcy i członków jego najbliższej rodziny i nie pozbawi środków niezbędnych do zachowania podstawowych potrzeb życiowych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 września 2006 r. skarżący podniósł, że Zakład w sposób niedostateczny uwzględnił jego argumenty, w szczególności nie uwzględniono jego stanu zdrowia. Do ww. wniosku skarżący załączył dodatkową dokumentację medyczną obrazującą stan zdrowia oraz informację z Urzędu Gminy w O. wskazującą, iż wnioskodawca na dzień 21 września 2006r. posiada [...] zł zadłużenia w stosunku do Urzędu Gminy z tytułu podatku i czynszu.

Prezes Zakładu przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2006r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając brak podstaw do jej zmiany. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu powtórzył i rozwinął argumenty zawarte w decyzji z dnia [...] września 2006r. oraz wskazał, iż zobowiązany posiada majątek w postaci nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha fizycznego, a tym samym stwierdzenie umorzenia składek w chwili obecnej jest niemożliwe.

Organ oceniając sprawę w kontekście istnienia przesłanek przemawiających za umorzeniem na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. stwierdził, iż podstawowym źródłem utrzymania skarżącego jest prowadzona działalność gospodarcza, a więc kłopoty zdrowotne wnioskodawcy nie stanowią przeszkody pozyskiwania środków pieniężnych na spłatę istniejącego zadłużenia w układzie ratalnym. Organ wskazał, iż w stosunku do wnioskodawcy nie miała miejsca żadna klęska żywiołowa, która spowodowałaby poniesienie strat materialnych i utratę źródła utrzymania rodziny skarżącego.

Dodatkowo organ wskazał, iż przepisy dotyczące umarzania należności z tytułu składek oparte są na uznaniu administracyjnym, a to oznacza, że organ może ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek, nawet w bardzo trudnej dla płatnika sytuacji ekonomicznej. Tym samym przepisy nie obligują ZUS do umorzenia, wręcz odwrotnie - umorzenie należności stanowi uprawnienie ZUS. Z tych powodów organ uznał, iż dalsze dochodzenie należności od wnioskodawcy daje możliwość jego uzyskania, mając przy tym na uwadze odległy termin przedawnienia wymienionych należności.

W skardze z dnia 22 listopada 2006r. na powyższą decyzję skarżący nie zgodził się z argumentacją Prezesa Zakładu i wskazał, że zaległości w opłaceniu składek powstały nie z jego winy, tylko innego organu ubezpieczeń społecznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne, w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie.

Odnosząc się do wskazania przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji zważyć należy, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 9 czerwca 2006r. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek m.in. ze względu na swoją trudną sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną. Należy w tym kontekście zaznaczyć, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek", Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Decyzje podejmowane na podstawie powołanego przepisu są decyzjami uznaniowymi. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia.

Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. W ocenie Sądu, Prezes działający w imieniu Zakładu powinien był ustalić wysokość osiąganych przez skarżącego dochodów oraz wysokość ponoszonych przez niego wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (podkreślenie Sądu). W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie wykonał. Przede wszystkim nie ustalił dochodów skarżącego i to zarówno z prowadzonej działalności gospodarczej jak i prowadzonego gospodarstwa rolnego i lasu. Oceniając sytuację materialną skarżącego organ wskazał, iż wnioskodawca i jego rodzina utrzymuje się z działalności gospodarczej, jednakże należy zauważyć, iż z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach nie da się wyprowadzić takiego wniosku. Takim dokumentem nie może być deklaracja podatkowa PIT-5 za miesiąc kwiecień 2006r., w której wskazano dochód w wysokości [...] zł, gdyż dane w tej deklaracji naliczane są narastająco. W związku z tym kwota ta dotyczy czterech miesięcy roku 2006, a poza tym jest ona kwotą brutto, od której należy odliczyć stosowne składki na ubezpieczenia społeczne oraz zaliczkę na podatek.

Ponadto organ nie ustalił jakie są rzeczywiste bądź też szacunkowe dochody (zaświadczenie z Urzędu Gminy) skarżącego z prowadzonego gospodarstwa rolnego, czy skarżący bądź jego małżonka korzystali bądź korzystają z dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych. Brak jest również przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia wydatków skarżącego, jakie zobowiązany jest ponosić na utrzymanie siebie i swojej rodziny.

Natomiast w samej decyzji z dnia [...] października 2006 r. zabrakło jakiejkolwiek analizy dokumentów załączonych przez skarżącego i zgromadzonych przez organ z własnej inicjatywy. Kilkuzdaniowe wywody zawarte w jej uzasadnieniu są bardzo lakoniczne, o dużym stopniu ogólności i nie odnoszą się wprost do sytuacji samego skarżącego. Organ ograniczył się jedynie do wskazania, iż sytuacja materialna skarżącego nie daje podstaw do umorzenia oraz powołał się na długi okres dochodzenia należności (przedawnienia zobowiązań). W istocie ta decyzja została wydana bez wskazania, które z okoliczności podniesionych przez skarżącego organ uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową, zdrowotną i rodzinną skarżącego, a więc związanych z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Należy bowiem podnieść, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych przez stronę w stosunku do orzeczenia tego organu. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.

Niezależnie od powyższego organ winien również rozważyć możliwość umorzenia części należności w przypadku stwierdzenia braku podstaw do umorzenia w całości należności z tytułu składek np. w postaci odsetek. Podkreślić bowiem należy, iż ustawodawca przewidział również częściowe umarzanie należności, zarówno co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję w sprawie należy także i taką ewentualność rozważyć, szczegółowo ją uzasadniając. Analiza ta winna być dokonana w kontekście twierdzeń skarżącego o przyczynieniu się do powstania zaległości przez inny organ oraz o braku jego winy w powstaniu zaległości.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.