Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 486/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 1, 2 i 4, 4f, 5, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 134 ust. 4 , art. 135 ust. 1, art. 154
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 36 ust. 1, § 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania A. Z. od decyzji Prezydenta Miasta., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 687 ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Ostateczną decyzją Prezydent Miasta zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania [...], obejmując nią m.in. nieruchomość położoną w obrębie 0016 m. K., oznaczoną jako działki nr 783/4 o pow. 0,0936 ha i nr 783/6 o pow. 0,0118 ha. Decyzją tą zatwierdzono podział nieruchomości położonej w obrębie 00016 m. Kielce, oznaczonej jako działki:

- nr 783/2 o pow. 0,9043 ha na działki: nr 783/6 o pow. 0,0118ha i nr 783/7 o pow. 0,8925 ha,

- nr 783/3 o pow. 1,0705 ha na działki: nr 783/4 o pow. 0,0936 ha i nr 783/5 o pow. 0,9769 ha.

Prawo własności do przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie:

- księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, zgodnie z którą w dziale II jako współwłaściciele działki nr 783 ujawnieni zostali L. N. w 3/8 częściach, S. N. w 2/8 częściach, K. N. w 1/8 części i A. Z. w 2/8 częściach,

- postanowienia Sądu Powiatowego Wydział VII Cywilny z dnia [...], w myśl którego spadek po K. N. zmarłej w dniu 12 września 1996r. na podstawie testamentu nabyli S. N. i L. N. po ½ części każdy z nich,

- postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z dnia 28 maja 2009r., zgodnie z którym spadek po S. N. zmarłym w dniu 17 stycznia 2004r. na podstawie testamentów nabyły A. Z. w 175/820 częściach i K. N. w 645/820 częściach.

Współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości na dzień 20 listopada 2012r., w którym decyzja [...] stała się ostateczna, byli L. N. w 7/16 częściach, K. N. w 3225/13120 częściach i A. Z. w 4155/13120 częściach.

Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów z działki nr 783 o pow. 2,3389 ha, na podstawie operatu nr [...], zostały wyodrębnione działki ewidencyjne nr 783/1 o pow. 0,3641 ha, nr 783/2 o pow.0,9043 ha i nr 783/3 o pow. 1,0705 ha.

Prezydent Miasta dnia 31 lipca 2013r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta na prawach Powiatu prawa własności nieruchomości położonej w obrębie 0016 m. K., oznaczonej jako działki nr 783/4 o pow. 0,0936 ha i nr 783/6 o pow. 0,0118 ha.

Rzeczoznawca majątkowy w dniu 20 września 2013r. sporządził operat szacunkowy, zgodnie z którym wartość przedmiotowej nieruchomości oszacowano na łączną kwotę 313.922,00zł, w tym: wartość gruntu - 286.783,00 zł (272,09 zł za 1 m2), wartość składników budowlanych - 22.348,00 zł, wartość składników roślinnych - 4.791,00 zł.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 313.922,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta na prawach Powiatu prawa własności nieruchomości położonej w obrębie 0016 m. K., oznaczonej jako działki nr 783/4 o pow. 0,0936 ha i nr 783/6 o pow. 0,0118 ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. [...] i przyznaniu dla L. N. za udział 7/16 części kwoty 137 340,87zł, dla K. N. za udział 3225/13120 części kwoty 77 164,52zł, A. Z. za udział 4155/13120 części kwoty 99 416,61zł. Określono, że odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, wg zasady obowiązującej w przypadku zwrotu wywłaszczanych nieruchomości i zobowiązano Prezydenta Miasta– Zarząd Dróg do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Uzasadniając stan prawny sprawy organ odwoławczy podał, że postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 687 ze zm.), dalej zwanej "ustawą", ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n." oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267).

W myśl art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, stają się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust. 4f ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, a zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa wart. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zgodnie z art. 134 ust. 1-4 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Ponadto, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. W przeciwnym przypadku, wartość nieruchomości określa się zgodnie z alternatywnym sposobem użytkowania wynikającym z tego przeznaczenia.

W świetle art. 130 ust 2 u.g.n. ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Opinię tę zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy, rzeczoznawca sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego.

Przywołane powyżej przepisy oznaczają, że podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie odszkodowania jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w którym wyceniona została wartość rynkowa nieruchomości, będąca podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Aby dokonać oceny tego dowodu należy mieć na uwadze zarówno przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 152 ust. 2 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Z kolei, stosownie do przepisu art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Metoda korygowania ceny średniej polega na korekcie średnich cen nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości (...) przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium

uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przedmiotem wyceny w sprawie niniejszej było ustalenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w obrębie 0016 m. Kielce, oznaczonej jako działki nr 783/4 o pow. 0,0936 ha i nr 783/6 o pow. 0,0118 ha, dla określenia wysokości odszkodowania za przejęcie jej na rzecz Miasta na prawach Powiatu. Przy szacowaniu w/w wartości rzeczoznawca majątkowy uwzględniła stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na dzień 28 września 2012r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.

W operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu 20 września 2013r., biegła zgodnie z art. 135 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. określiła wartość odtworzeniową nieruchomości jako sumę wartości rynkowej gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej i kosztu odtworzenia części składowych. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że dla przedmiotowego obszaru, na którym położona jest wyceniana nieruchomość, brak było aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta na podstawie Uchwały nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000r. (z późn. zm.), wyceniona nieruchomość znajdowała się na terenie, dla którego obowiązywał zapis: "tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy".

Przedmiotem wyceny były zatem działki gruntu, które zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań (...) położone są w strefie śródmiejskiej, na terenach przeznaczonych na zieleń miejską bez prawa zabudowy.

Analiza rynku została przeprowadzona dla nieruchomości gruntowych, jako przedmiotu prawa własności, przeznaczonych na realizację budownictwa mieszkaniowego, usługowego, drogowego oraz zieleni miejskiej bez prawa zabudowy na terenie miasta. Badanie rynku obejmowało okres od września 2011r. do dnia wyceny dla nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo oraz od 2010r. dla nieruchomości drogowych.

Wyniki przeprowadzonej analizy wskazują, że średnia cena transakcyjna nieruchomości przeznaczonych na cele budownictwa drogowego w badanym okresie czasu w K. stanowiła ok. 150 zł/m2 i była niższa od średniej ceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych na realizację budownictwa mieszkaniowego i usługowego, wynoszącej ok. 500 zł/m2.

W związku z tym, że cel wywłaszczenia nie spowodował zwiększenia wartości nieruchomości, rzeczoznawca zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. oszacowała wartość działek według aktualnego sposobu użytkowania.

Badanie rynku nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na zieleń miejską bez prawa zabudowy wykazało, że na terenie miasta w okresie ostatnich 2 lat nie występowały podobne transakcje. Zgodnie z § 45 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. przy określaniu wartości nieruchomości zadrzewionych, zakrzewionych lub leśnych położonych w strefie zainwestowania miejskiego, udostępnionych publicznie lub przeznaczonych na te cele, w razie braku transakcji rynkowych przyjmuje się, że wartość tych nieruchomości stanowi suma wartości gruntu oraz wartości drzew, a dla określenia wartości gruntu przyjmuje się wartość 1 m2 równa 50% wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W związku z tym, rzeczoznawca przy wycenie przedmiotowej nieruchomości przyjęła, że wartość 1 m2 wycenianego gruntu odpowiada 50% wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym na działkach przyległych, tj. przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego i usługowego.

W procesie szacowania wartości gruntu, zostało wyselekcjonowanych 14 transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe na terenie miasta, dla których średnia cena jednostkowa wyniosła 496,20 zł/ m2. W wyniku analizy rynku rzeczoznawca wybrała 5 cech rynkowych nieruchomości, tj. lokalizacja i otoczenie nieruchomości, kształt działki, cechy indywidualne, sposób zagospodarowania terenu. Następnie, przy uwzględnieniu współczynników korygujących została określona wartość rynkowa 1 m2 gruntu na kwotę 544,18 zł. Zgodnie z przyjętą na podstawie § 45 rozporządzenia zasadą wartość 1 m2 gruntu wycenionej nieruchomości stanowi 50% tej ceny, czyli 272,09 zł.

Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a., w szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. Rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.12.2007r., sygn. akt: I SA/Wa 1484/07).

Po przeprowadzonej analizie Wojewoda uznał, że przyjęty jako dowód w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia 20 września 2013r. w konfrontacji z brzmieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (...) został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania.

W ocenie Wojewody, organ I instancji zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, wypełniając dyspozycje zawarte w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także zgodnie z art. 10 k.p.a. zapewnił stronom postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań.

Odnosząc się do podniesionych przez A. Z. zarzutów w odwołaniu, że "zarówno rzeczoznawca jak i organ nie wyjaśnili w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości prawidłowego przeznaczenia nieruchomości (...)" oraz "nieprawidłowo oszacował wartość rynkową gruntu, co spowodowało zaniżenie jego wartości", organ odwoławczy stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, w tym art. 134, art. 154 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia wyjaśnił zarówno przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, jak i sposób jej wyceny. Biegły dysponuje kompleksową wiedzą na temat rynku, zdobytą w wyniku przeprowadzonych badań i analizy tego rynku, a także posiada szczegółową wiedzę na temat obowiązujących przepisów w zakresie wyceny oraz dysponuje odpowiednim doświadczeniem, pozwalającym na określenie, które dane powinien przyjąć w celu sporządzenia operatu szacunkowego. Stosownie do art. 154 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, a subiektywne przekonanie strony postępowania, iż wartość przedmiotowej nieruchomości została zaniżona nie może świadczyć o wadliwym oszacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Dodatkowo organ wyjaśnił, że dla przedmiotowego terenu nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgłoszony przez stronę zarzut, że należało "także zbadać czy w przypadku złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe byłoby uzyskanie prawa zabudowy", nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.

Jednocześnie, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 ust 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Postępowanie przewidziane w przywołanym przepisie dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być określenie wartości przedmiotu wyceny. A. Z. jako stronie postępowania odszkodowawczego przysługuje prawo wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie, jeżeli uważa, że został sporządzony nieprawidłowo.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 16 kwietnia 2014r. wniosła A. Z., w której zarzuciła naruszenie prawa, w szczególności:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.,

- art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami

- § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie

wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

poprzez nierzetelne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wskazanych przepisów.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta w całości.

W uzasadnieniu skarżąca powołując się na treść publikacji Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 lutego 2014r. podniosła, że szacowanie nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe winien być stosowany § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z jednoczesnym uwzględnieniem art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomości. Przyznane odszkodowanie ostało ustalone niezgodnie z obowiązującym prawem, czyli nie w sposób określony w § 36 rozporządzenia.

Zmniejszenie przez rzeczoznawcę majątkowego ceny gruntu o 50% w oparciu o § 45 ust. 1 rozporządzenia nie ma uzasadnienia faktycznego (wywłaszczenie nie nastąpiło na cele stworzenia mających być udostępnionych publicznie terenów zadrzewionych lub leśnych, ani wywłaszczone nieruchomości nie stanowiły tak zagospodarowanych terenów dostępnych do publicznego użytku), ani prawnego. Wywłaszczona nieruchomość była ogrodzona (w opinii wskazano wartość ogrodzenia), a więc niedostępna bez zgody współwłaścicieli dla osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że w toku rozpoznania sprawy organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy stwierdzić, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dlatego ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. Stwierdzenia takiego nie mógł podważyć sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., skoro wbrew twierdzeniom skarżącej, cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został rozpatrzony, skarżąca nie zaoferowała dowodów innych niż przeprowadzone, a stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony, o czym mowa niżej. Nie mogło w szczególności odnieść skutku kwestionowanie wyników przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego C.H.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej "ustawa", ustawy 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102/2010 poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n." i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, (Dz.U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie", dotyczące przysługiwania, a także zasad ustalania i wysokości odszkodowania za nieruchomość, która stała się z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. własnością Miasta na prawach powiatu.

Zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, a wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy).

Wartość rynkowa nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (jak w sprawie niniejszej) określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalania odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji, o czym stanowi § 36 ust. 1 rozporządzenia. Prawidłowo zatem w sprawie niniejszej odszkodowanie było ustalane przy zastosowaniu reguł przewidzianych w powołanym § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Należy podkreślić, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 ug.n.). W operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu 20 września 2013r., rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 135 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 2 rozporządzenia określiła wartość odtworzeniową nieruchomości jako sumę wartości rynkowej gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej i kosztu odtworzenia części składowych. Przy szacowaniu w/w wartości rzeczoznawca majątkowy uwzględniła stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na dzień 28 września 2012r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Przeznaczenie nieruchomości ustalone zostało zgodnie z treścią art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Przepis ten stanowi, że przy ustalaniu odszkodowania należy uwzględniać przeznaczenie w planie miejscowym (art. 154 ust. 1 u.g.n.), jednak w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Z niekwestionowanych w tej mierze ustaleń organu wynika, że dla przedmiotowego obszaru, na którym położona jest wyceniana nieruchomość, brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie została także wydana decyzja o warunkach zabudowy. Dlatego prawidłowo przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości zostało ustalone na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, uchwalonego Uchwałą nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000r. (z późn. zm.). Zgodnie z zapisem tego Studium wyceniana nieruchomość znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje zapis: "tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy".

Nie jest uzasadniony zarzut skargi naruszenia art. 154 ust. 2 u.g.n. przez przyjęcie, że dla nieruchomości wycenianej przyjęto przeznaczenie określone w studium. W postępowaniu administracyjnym skarżąca podnosiła, że w ewidencji gruntów nieruchomość jest określona jako tereny budowlane.

Należy podkreślić, że dla celów ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu pod inwestycję drogową, zapisy w ewidencji gruntów nie mogą mieć pierwszeństwa przed ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odmienna interpretacja wprost narusza normę art. 154 ust. 2 u.g.n. (p. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2014r., sygn. akt I OSK 1391/12, LEX nr 1456960).

Zatem przy określaniu wartości przedmiotowych nieruchomości zastosowanie ma § 45 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości zadrzewionych, zakrzewionych lub leśnych położonych w strefie zainwestowania miejskiego, udostępnionych publicznie lub przeznaczonych na te cele, w razie braku transakcji rynkowych przyjmuje się, że wartość tych nieruchomości stanowi suma wartości gruntu oraz wartości drzew, przy czym dla określenia wartości gruntu przyjmuje się, że wartość 1 m2 tych gruntów jest równa 50% wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, zaś przy określaniu wartości drzew, krzewów i innych roślin ustala się koszt ich nasadzenia oraz pielęgnacji do dnia określenia ich wartości.

W związku z tym, że rzeczoznawca majątkowy ustaliła, iż analiza rynku nieruchomościami położonymi na terenach przeznaczonych na zieleń bez prawa zabudowy wykazuje, że na terenie miasta w okresie ostatnich dwóch lat brak było takich transakcji, rzeczoznawca przy zastosowaniu § 45 ust. 1 rozporządzenia, dokonała analizy gruntów przeważających wśród gruntów przyległych, przeznaczonych na cele budownictwa wysokiej intensywności z usługami, przyjmując że wartość 1 m2 wycenianego gruntu odpowiada 50% wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym na działkach przyległych, tj. przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego i usługowego.

W procesie szacowania wartości gruntu, zostało wyselekcjonowanych 14 transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe na terenie miasta, dla których średnia cena jednostkowa wyniosła 496,20 zł/ m2. W wyniku analizy rynku rzeczoznawca wybrała 5 cech rynkowych nieruchomości, tj. lokalizacja i otoczenie nieruchomości, kształt działki, cechy indywidualne, sposób zagospodarowania terenu. Następnie, przy uwzględnieniu współczynników korygujących została określona wartość rynkowa 1 m2 gruntu na kwotę 544,18 zł. Zgodnie z przyjętą na podstawie § 45 rozporządzenia zasadą, wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości stanowi 50% tej ceny, czyli 272,09 zł.

Wbrew zarzutom skargi, prawidłowo został zastosowany w sprawie niniejszej przepis § 45 ust. 1 rozporządzenia. Skarżąca niewłaściwie odczytała ten przepis, uznając że ma on zastosowanie tylko do nieruchomości "udostępnionych" publicznie, podczas gdy przepis ten stanowi "lub przeznaczonych na te cele".

Należy podnieść, że dobór nieruchomości dla analizy porównawczej jest zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych. Rzeczoznawca majątkowy, analizując na potrzeby wyceny dany rynek i uzasadniając swoje stanowisko, ustaliła jednoznacznie jakie cechy i w jakim stopniu wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, w przypadku ich odmienności korygując ceny tych działek stosownymi poprawkami kwotowymi, wynikającymi z ustalonych różnic w przyjętym zbiorze nieruchomości porównawczych.

Rolą organu była ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2009r., sygn. akt I OSK 1250/08 (LEX nr 594991), że "prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, że operat taki został sporządzony i podpisany przez osobę uprawnioną, że zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz że nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków".

Organ określił dokładnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego uznał, że będący dowodem w sprawie operat szacunkowy z dnia 20 września 2013r. został sporządzony zgodnie z zobowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie dla ustalenia odszkodowania, czego skarżąca skutecznie nie podważyła.

Kwestia weryfikacji operatów szacunkowych została uregulowana w art. 157 ust. 1 u.g.n.. Zgodnie z tym przepisem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w przytoczonym przepisie decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Organ administracji ustalający wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, czy też nabytą z mocy prawa przez Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego, ma obowiązek

dokonać oceny operatu szacunkowego we własnym zakresie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 265/09, LEX 589091). Brak jest podstaw do twierdzenia, że organ nie ma uprawnień do takiej weryfikacji i ma obowiązek zwrócenie się o to do organizacji rzeczoznawców, o jakiej mowa w art. 157 u.g.n. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007r., sygn. akt I SA/Wa 1484/07, LEX 464055).

Ponieważ w niniejszej sprawie Wojewoda nie miał wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego C. H., odniósł się do zarzutów pod adresem tego operatu zgłoszonych przez stronę, a ocena organu nie budzi wątpliwości Sądu, nie było w sprawie podstaw do uwzględnienia omawianego zarzutu skargi i do kwestionowania wysokości odszkodowania ustalonego przez organy administracji.

W ocenie Sądu, prawidłowo zastosowano w sprawie art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i wysokość odszkodowania ustalono według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Prawidłowo także zastosowano dyspozycję zawartą w art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uwzględniono to, że na dzień wydania decyzji Nr 6/2012 z dnia 28 września 2012r. Prezydenta Miasta zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, wyceniona nieruchomość położona była na terenie, dla którego obowiązuje zapis: "tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy". Przedmiotowe działki nie mogły być wycenione jako przeznaczone pod zabudowę, bez uwzględnienia § 45 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia art. 134 ust. 4 u.g.n. (który nie został w skardze uzasadniony). Przepis ten stanowi, że "jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, powołując się na opinię rzeczoznawcy, że wyniki przeprowadzonej analizy wskazują, że średnia cena transakcyjna nieruchomości przeznaczonych na cele budownictwa drogowego (przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia) w badanym okresie czasu w K. stanowiła ok. 150 zł/m2, co oznacza że była niższa od średniej ceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych na realizację budownictwa mieszkaniowego i usługowego, ustalonego zgodnie z § 45 rozporządzenia, wynoszącego ok. 500 zł/m2. Z tego wynika, że cel wywłaszczenia nie spowodował zwiększenia wartości nieruchomości, wobec czego prawidłowo wartość nieruchomości została oszacowana z zastosowaniem § 45 ust. 1 rozporządzenia.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę 313.922,00zł, w tym: wartość gruntu - 286.783,00 zł (272,09 zł za 1 m2), wartość składników budowlanych - 22.348,00 zł, wartość składników roślinnych - 4.791,00 zł i stosownie do posiadanych przez dotychczasowych współwłaścicieli udziałów we współwłasności nieruchomości przejętych z mocy prawa na własność Miasta na prawach Powiatu, przyznano im kwoty odszkodowania, w tym dla skarżącej kwotę 99 416,61zł.

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.