Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1714/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.24b i c, art. 27c,
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w S. przy udziale uczestnika postępowania Gminy [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. sp. z o.o. w S. (dalej: spółką, strona lub skarżąca) jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes PGW, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] lipca 2019 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. (dalej: Dyrektor RZGWPGW lub organ I instancji) z [...] marca 2019 r. znak [...] odmawiająca zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Pismem z 9 marca 2018 r. strona złożyła wniosek o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres 3 lat na terenie gminy [...] . Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Dyrektor RZGWPGW decyzją z [...] maja 2018 r. [...] odmówił spółce zatwierdzenia taryfy.

W wyniku rozpoznania odwołania Prezes PGW decyzją z [...] sierpnia 2018 r. znak [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego postępowania wezwano spółkę do uzupełnienia wniosku o stosowne dokumenty i wyjaśnienia (pisma z 7 listopada, 31 grudnia 2018 r., 23 stycznia, 5 marca 2019 r.), w tym m.in. dotyczące poszczególnych pozycji kosztowych, wielkości sprzedaży, opłat abonamentowych i klucza podziału kosztów.

W odpowiedzi na wezwania skarżąca przesłała określone dokumenty i wyjaśnienia.

W toku także postępowania uaktywnił się Wójt Gminy [...] (pisma z 16 października 2018 r. z 7 listopada 2018 r.). Ponadto pismem z 25 stycznia 2019 r. Wójt Gminy [...] poinformował o uchwaleniu przez Radę Gminy dopłaty do cen wody i ścieków dla gospodarstw domowych w okresie od 1 lutego do 31 maja 2019 r.

Decyzją z [...] marca 2019 r. organ I instancji odmówił zatwierdzenia ustalonej przez stronę taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat oraz nałożył obowiązek przedłożenia poprawionej taryfy.

W uzasadnieniu Dyrektor RZGWPGW stwierdził, że złożony wniosek taryfowy wraz z uzasadnieniem, mimo kilkukrotnego składania przez spółkę wyjaśnień i uzupełnień nie pozwala na przeprowadzenie analizy wymaganej przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm., dalej: uzzwoś), z uwagi na niespójne i niepełne dane oraz błędy arytmetyczne. Podstawą odmowy zatwierdzenia taryf jest zdaniem organu I instancji: 1) brak możliwości wydzielenia kosztów stałych i zmiennych, przychodów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa - nie został spełniony warunek z art. 20 ust. 5 pkt 1 uzzwoś; 2) zmiana danych historycznych nie pozwalająca na ustalenie kosztów związanych z działalnością z poprzednich latach co jest wymagane art. 20 ust. 5 pkt 2 uzzwoś; 3) dostarczane niespójnych, niepełnych danych nie pozwalających na faktyczną weryfikację przyjętej wysokości kosztów wymaganych art. 24c ust. 1 uzzwoś; 4) niespójne dane, błędne kalkulacje powodujące, że nie jest spełniony wymóg o zamieszczeniu w uzasadnieniu informacji o zmianie warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy - art. 24b ust. 5 pkt 4 uzzwoś; 5) niepełne informacje, brak możliwości wydzielenia kosztów pośrednich, ich analizy oraz weryfikacji, ustalenia celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen - powyższe skutkuje nie wypełnieniem art. 24c ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 5 pkt 1 uzzwoś.

W wyniku rozpoznania odwołania spółki Prezes PGW, decyzją z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie i w całości podzielił argumentację organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca mocą art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 o rachunkowości (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) powinna przedstawić strukturę rzeczową i terytorialną przychodów ze sprzedaży produktów. Natomiast przedłożone przez spółkę sprawozdanie finansowe nie pozwala na identyfikację terytorialną uzyskiwanych przychodów (organ miał przy tym na uwadze, że do 30 kwietnia 2017 r. spółka prowadziła także działalność w zakresie zaopatrzenia w wodę na terenie gminy B.). Niemożliwe jest, zdaniem organu II instancji, także określenie struktury rzeczowej - w sprawozdaniu spółka posługuje się podziałem na sprzedaż produktów (woda, ścieki, opłaty abonamentowe), materiałów i usług, wykazując jako odrębną kategorię przychody z opłat abonamentowych, tymczasem mogą one być związane bądź to z usługami zaopatrzenia w wodę, bądź to z usługami odprowadzania ścieków. Co więcej, wykazane w tym zestawieniu są także przychody ze sprzedaży materiałów i usług, które (w kontekście zawartości pozycji "produkty") potraktować należy jako przychody z działalności nieobjętej wnioskiem taryfowym (tj. działalności innej, niż zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków). Skoro zaś taka działalność jest prowadzona, to niewątpliwe wiążą się z nią określone koszty. W ocenie Prezesa PGW organ I instancji w toku swego postępowania nie uzyskał od strony kompletnej informacji pozwalającej na zweryfikowanie, czy koszty wykazywane przez spółkę we wniosku taryfowym (w szczególności w tabelach) faktycznie są uzasadnione i związane z działalnością objętą procedowanym wnioskiem dla terenu gminy [...] . Podkreślił, że skarżąca prowadzi także działalność w zakresie zbiorowego odprowadzania w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy S., zatem odpowiednie przypisanie kosztów i przychodów do poszczególnych kategorii (rzeczowej terytorialnej) prowadzonej działalności jest sprawą kluczową, jeśli taryfa ma spełnić warunki określone przepisami uzzwoś oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz.472, dalej: rozporządzenie taryfowe), w tym m.in. zapewniać uzyskanie niezbędnych przychodów oraz eliminować subsydiowanie skrośne.

Organ odwoławczy stwierdził, że żądanie przez organ I instancji przedkładania dodatkowych informacji i wyjaśnień nie może byś postrzegane jako prowadzenie postępowania w sposób uciążliwy dla strony, a jedynie miało na celu dążenie do uzyskania danych i informacji wymaganych przepisami.

W odniesieniu do wyliczenia opłat abonamentowych, także organ odwoławczy stwierdził nieprawidłowości. Zauważył, że na stawkę opłaty abonamentowej składa się opłata za utrzymanie w gotowości urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych oraz opłata za odczyt urządzenia pomiarowego i rozliczenie należności, przy czym koszty gotowości nie mogą przekraczać 15% całości kosztów eksploatacji i utrzymania urządzeń (§ 2 pkt 3 i 6 rozporządzenia taryfowego), a dodatkowo stawka opłaty abonamentowej dla odbiorców rozliczanych na postawie przeciętnych norm zużycia nie może obejmować kosztów odczytu. Tymczasem w przedstawionych wyliczeniach strona wskazała, że przychody z abonamentu zostały w znacznym stopniu skalkulowane na podstawie kosztów wynagrodzeń konserwatorów, a ponadto poinformowała (wyjaśnienia z dnia 5 marca 2019 r., pkt. 1), że w przypadku ryczałtu odbiorcy nie ponoszą opłat abonamentowych. Zatem de facto opłata abonamentowa obejmuje wyłącznie koszty odczytu i rozliczenia i nie spełnia deklarowanego celu przeniesienia obciążenia utrzymania infrastruktury.

Odnośnie do samej taryfy organ odwoławczy stwierdził błędy i niespójności. W szczególności taryfa nie wskazują w sposób jednoznaczny wysokości niezbędnych przychodów spółki - ani w roku poprzedzającym, ani w kolejnych 12-miesięcznych okresach obowiązywania nowej taryfy. Przedstawiona tabela C jest niespójna i uniemożliwia ocenę i analizę projektu taryfy.

Zdaniem Prezesa PGW zgromadzony obszerny materiał dowodowy - w przeważającej części z inicjatywy organu, na drodze kolejnych wezwań do złożenia wyjaśnień - nie składa się na spójne i kompleksowe wyjaśnienie i uzasadnienie proponowanej taryfy, przez co uniemożliwia weryfikację złożonego wniosku, co stanowi uchybienie przepisom rozporządzenia taryfowego i art. 25 zzwoś.

W dalszej części organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania i uznał je za niezasadne, w tym m.in. podał, że w sprawie nie naruszono przepisów dotyczących terminów zatwierdzenia taryf.

Pismem z 21 sierpnia 2019 r. spółka złożyła skargę wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 24c ust. 1 i art. 24f ust. 2 uzzwoś i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sprawie odmowy zatwierdzenia taryfy wydanej po upływie terminu wskazanego w art. 24c ust. 1 uzzwoś.

W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego - art. 24b ust. 4, 5 i 6 uzzwoś oraz § 3 - § 15 rozporządzenia taryfowego polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy, pomimo że organ dysponował sporządzonymi zgodnie z wymogami przywołanych przepisów danymi i informacjami wystarczającymi do zweryfikowania prawidłowości ustalonych przez skarżącą we wniosku taryfowym cen i stawek opłat; zwłaszcza, że na podstawie analogicznie przygotowanych przez skarżącego danych taryfę na obszarze swojego działania zatwierdził Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S.;

2) postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, że naruszenie wynikającego z art. 79a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: kpa) wymogu wskazania w informacji o możliwości wypowiedzenia się, przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony nie miało znaczenia dla wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy, w sytuacji, gdy skarżąca wielokrotnie wypełniał żądania organu I instancji do przedkładania dokumentów księgowych i finansowych, zestawień i wyjaśnień.

W odpowiedzi na skargę Prezes PGW wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem sprawy jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lipca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. z [...] marca 2019 r. odmawiająca zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat.

Materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły w szczególności przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenie taryfowe wydane na podstawie tej ustawy i przepisy kpa. Zgodnie bowiem z art. 27c ust. 1 uzzwoś do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Organem regulacyjnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27a ust. 1 uzzwoś), a organem wyższego stopnia jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27c ust. 2 uzzwoś).

W myśl art. 24b ust. 1 uzzwoś, taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, po uprzednim przekazaniu wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o czym stanowi art. 24b ust. 2. Wniosek o zatwierdzenie taryfy zawiera określenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gminy, na terenie której działa to przedsiębiorstwo, gminy, na terenie której ma obowiązywać taryfa, oraz okresu obowiązywania taryfy (art. 24b ust 3). Zgodnie z art. 24b ust. 4 uzzwoś do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się: 1) projekt taryfy; 2) uzasadnienie.

Natomiast ust. 5 art. 24b uzzwoś wskazuje, że w uzasadnieniu, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące:

1) zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia;

2) standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na poprawę jakości usług;

3) spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów;

4) zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy;

5) bilansowania ilościowego i jakościowego wód powierzchniowych i wód podziemnych.

Zgodnie z art. 24b ust. 6 uzzwoś do uzasadnienia, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, dołącza się:

1) sprawozdania finansowe za ostatnie 3 lata obrotowe;

2) plan, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7;

3) informację o ilości zakupionej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody i jej cenie lub informację o ilości ścieków wprowadzonych do urządzeń niebędących w posiadaniu tego przedsiębiorstwa i cenie za ich wprowadzenie - za ostatnie 3 lata obrotowe;

4) tabele będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat, określające:

a) porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę,

b) porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków,

c) ustalenie poziomu niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego,

d) alokację niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług w okresie obowiązywania nowych taryf,

e) współczynniki alokacji w okresie obowiązywania nowych taryf rozumiane jako współczynniki określające procentowy udział w łącznych kosztach danego rodzaju kosztów związanych z określoną taryfową grupą odbiorców usług,

f) kalkulację cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków metodą alokacji prostej,

g) zestawienie przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług, z uwzględnieniem wielkości zużycia wody oraz cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków w okresie obowiązywania nowych taryf,

h) skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków,

i) analizy ekonomiczne związane z korzystaniem z wód, z uwzględnieniem zasady zwrotu kosztów usług wodnych oraz długoterminowych prognoz dotyczących możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie korzystania z zasobów wodnych na obszarze zlewni lub jej części.

Wzór wniosku taryfowego został określony w załączniku do rozporządzenia taryfowego, wydanego na podstawie art. 23 ust. 1, art. 25 i art. 27 ust. 2 uzzwoś.

Zanim jednakże sąd merytorycznie odniesie się do zaskarżonej decyzji, to w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu najdalej idącego, wskazującego na wydanie decyzji po terminie do tego wymaganym, czego konsekwencją zdanie strony jest wejście w życie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat z mocy prawa. Skarżąca powyższą nieprawidłowość upatruje w pierwotnym postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa PGW z [...] sierpnia 2018 r. uchylającym w całości decyzję Dyrektora RZGWPGW z [...] maja 2018 r. i przekazującym temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mianowicie strona podaje, że jej wniosek wpłynął do organu 13 marca 2018 r., a decyzja odmawiająca zatwierdzenia taryfy wydana została dnia [...] maja 2018 r. czyli po 71 dniach. Przed wydaniem decyzji strona została wezwana pismem z 19 kwietnia 2018 r. do uzupełnienia braków wnioski i braki te zostały uzupełnione 4 maja 2018 r. Pomiędzy uzupełnieniem braków a wydaniem decyzji ([...] maja 2018 r.) minęło kolejnych 19 dni, oznacza to, że organ regulacyjny procedował sprawę przez co najmniej 56 dni.

W myśl art. 24c ust. 1 uzzwoś organ regulacyjny ma 45 dni na wydanie decyzji zatwierdzającej lub odmawiającej zatwierdzenia taryfy. W wypadku nie wydania decyzji w terminie 45 dni, taryfa wchodzi w życie po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie (art. 24f ust. 2 uzzwoś).

Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że powyższe miało miejsce w pierwotnym postępowaniu. Skarżąca otrzymała decyzję (3 września 2018 r.) ostateczną Prezesa PGW z [...] sierpnia 2018 r. w której to decyzji organ ustosunkował się do tego zarzutu i uznał go za niezasadny. Od tej ostatecznej decyzji spółka nie złożyła skargi, a więc decyzja te wywołuje skutki prawne. Brak poddania kontroli sądu wskazanego rozstrzygnięcia spowodował, że należy przyjąć, iż skarżąca przyjęła za zasadną argumentację organu wskazaną w tej decyzji.

Ponadto i najważniejsze powyższa kwestia była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 16 kwietnia 2020 r., I GSK 514/20; WSA w Warszawie z 6 listopada 2018 r., V SA/Wa 1659/18 i z 17 września 2019 r., V SA/Wa 1265/19 wszystkie orzeczenia dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl) i sądy administracyjne jednolicie stwierdziły, że rozpoczęcie biegu terminu 45 – dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś, następuje po uzupełnieniu przez stronę brakujących dokumentów.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę powyższe w całości podziela. NSA w powołanym przepisie prawidłowo wyjaśnił, że w myśl art. 61 § 3 kpa dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień złożenia wniosku. Nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek strony powinien odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badać każdego wniosku czy spełnia on wymogi formalne. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, (art. 64 § 1 kpa), czy też, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie – datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1777/07). Nadto, przy obliczaniu czy został zachowany termin do załatwienia sprawy należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 kpa, ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę.

Z powyższych względów należy więc przyjąć, za organem, że rozpoczęcie biegu terminu 45 – dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 zzwoś nastąpiło po uzupełnieniu przez stronę braków formalnych wniosku taryfowego w postaci uzupełnienia podpisów pod dokumentami (brak podpisu pod projektem taryfy, uzasadnieniu oraz tabelami od A do I). Wskazane załączniki stanowią nieodzowną część wniosku taryfowego i jednocześnie są odrębnymi dokumentami. Brak formalny został usunięty 30 kwietnia 2018 r., poprzez złożenie korekty wniosku (który wpłynął do organu regulacyjnego w dniu 7 maja 2018 r.). Z tego względu nie zaistniały okoliczności do uznania, że decyzja z [...] maja 2018 r. została wydana po upływie wskazanego terminu 45-dniowego. Innymi słowy organ I instancji zmieścił się w wyznaczonym przez ustawodawcę czasie efektywnym do wydania decyzji. Tym samym zarzut rażącego naruszenia prawa podniesiony na rozprawie jest zupełnie nieuzasadniony.

Sąd także dokonał sprawdzenia efektywnego czasu procedowania przez organ I instancji w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] marca 2019 r. i stwierdza, że efektywny czas postępowania był krótszy niż 45 dni. Akta organ otrzymał 26 października 2018 r. i w dniu 7 listopada 2018 r. wezwał do uzupełnienia dokumentów (12 dni procedowania z wnioskiem), które to dokumenty wpłynęły 7 grudnia 2018 r. Następnie 31 grudnia 2018 r. (kolejne 24 dni) organ ponownie wezwał do uzupełnienia dokumentów, które wpłynęły 22 stycznia 2019 r. Po jednym dniu procedowania Dyrektor RZGWPGW kolejny raz wezwał spółkę do uzupełnień (pismo z 23 stycznia). Uzupełnienia wpłynęły 20 lutego 2019 r. Po dwóch dniach kolejne wezwanie (pismo z 22 lutego) i odpowiedź strony (wpływ 6 marca 2019 r.). Pismem z 7 marca 2019 r. organ I instancji poinformował o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami w terminie 7 dni (pismo zostało doręczone stronie 11, a uczestnikowi 12 marca 2019 r.). Decyzja została wydana [...] marca 2019 r., a więc 43 dnia od wpływu akt z wnioskiem o zatwierdzenie taryfy (12 + 24 + 1 + 2 + 1 + 3).

Przechodząc do merytorycznej kontroli decyzji należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Przypomnieć należy, że zgodnie z powołanym art. 27c ust. 1 uzzwoś do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy kpa. Tym samym organ regulacyjny (organ I instancji) zobowiązany jest stosować się do reguł postępowania określonych w tym kodeksie. W zakres tych reguł wchodzi m.in. zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), która jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 kpa, nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 kpa, nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Powyższe zasady nakazywały organowi I instancji prowadzić postępowanie dowodowe, z czego organ ten w ocenie sądu się wywiązał i prawidłowo ustali, że przedstawione taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat nie mogą zostać zatwierdzone.

W ocenie sądu zupełnie niezasadny okazał się zarzut skargi naruszenia art. 24b ust. 4, 5 i 6 uzzwoś § 3 - § 15 rozporządzenia taryfowego. Podkreślenia wymaga, że złożony wniosek taryfowy wraz z załącznikami wymagał szeregu uzupełnień i wyjaśnień, co znalazło odzwierciedlenie w konieczności czterokrotnego wzywania skarżącej do uzupełnienia braków, przedłożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień. Udzielane odpowiedzi i wyjaśnienia ostatecznie nie zostały uznane za spójne i kompletne, co doprowadziło do odmowy zatwierdzenia taryf i w konsekwencji także do utrzymania w mocy decyzji o odmowie zatwierdzenia taryf.

Słusznie organ odwoławczy zauważył, że skarżąca mimo wezwań do przedstawienia wyliczeń i wyjaśnień, to przedstawiała jedynie zestawienia tabelaryczne, których nie sposób interpretować bez dodatkowej informacji opisowej (patrz np. plan amortyzacji - pkt 3 wezwania z 7 listopada 2018 r.). Odnośnie tej ostatniej kwestii zasadnie podniesiono, że brak jest informacji, w jaki sposób spółka uwzględnia tę amortyzację we wniosku taryfowym oraz w jaki sposób dokonuje przypisania tych kosztów do usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, tymczasem w planie tym wskazana jest m.in. amortyzacja "sieci kanalizacji deszczowej grawitacyjno-tłocznej", która nie może być uznana za uzasadniony koszt usług objętych taryfą.

Słusznie również organ zwrócił uwagę na obowiązek posiadania przez spółkę prawa handlowego (art. 45 ust. 2 ustawy o rachunkowości) sprawozdań finansowych obejmujących informacje dotyczące struktury rzeczowej i terytorialnej przychodów ze sprzedaży produktów. Skarżąca powyższego wymogu nałożonego przez prawo nie kwestionuje, jednakże takiej informacji nie przedstawia. Z przedłożone przez stronę sprawozdania finansowego za rok 2017 (pkt 11 wyjaśnień z 15 lutego 2019 r.) nie wynikają te dane. Sprawozdanie to, jak prawidłowo zauważył organ odwoławczy, nie pozwala na identyfikację terytorialną uzyskiwanych przychodów, a skarżąca do 30 kwietnia 2017 r. prowadziła także działalność w zakresie zaopatrzenia w wodę na terenie gminy B.. Podobnych ustaleń organ II instancji dokonał w zakresie informacji dotyczącej struktury rzeczowej i wskazał, że także w tym zakresie niemożliwe jest jej określenie. W sprawozdaniu bowiem spółka posługuje się podziałem na sprzedaż produktów (woda, ścieki, opłaty abonamentowe), materiałów i usług. Zatem w sprawozdaniu strona wykazując jako odrębną kategorię przychody z opłat abonamentowych, które mogą być związane bądź z usługami zaopatrzenia w wodę, bądź z usługami odprowadzania ścieków. Zasadnie również zwrócono uwagę, że wykazane w tym zestawieniu są także przychody ze sprzedaży materiałów i usług, które (w kontekście zawartości pozycji "produkty") potraktować należy jako przychody z działalności nieobjętej wnioskiem taryfowym (tj. działalności innej, niż zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków). Skoro zaś taka działalność jest prowadzona, to niewątpliwe wiążą się z nią określone koszty. Mimo szerokiego postępowania organy orzekające nie uzyskał od spółki kompletnej informacji pozwalającej na zweryfikowanie, czy koszty wykazywane we wniosku taryfowym (w szczególności w tabelach) faktycznie są uzasadnione i związane z działalnością objętą procedowanym wnioskiem dla terenu gminy [...] . Powyższe tym bardziej jest istotne, na co zwraca uwagę również skarżąca, że spółka prowadzi także działalność w zakresie zbiorowego odprowadzania w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy S., zatem odpowiednie przypisanie kosztów i przychodów do poszczególnych kategorii (rzeczowej i terytorialnej) prowadzonej działalności jest sprawą kluczową, jeśli taryfa ma spełnić warunki określone przepisami uzzwoś oraz rozporządzenia taryfowego, w tym m.in. zapewniać uzyskanie niezbędnych przychodów oraz eliminować subsydiowanie skrośne.

Wbrew twierdzeniom skarżącej organ regulacyjny nie powadził postępowania w sposób uciążliwy dla skarżącej. Opierał się bowiem w swoich działaniach na podstawie przepisów prawa i skoro te przepisy nakładały określone obowiązki, to żądania organu przedstawienia dodatkowych dokumentów były ze wszech miar zasadne. To strona powinna przedstawić wniosek o zatwierdzenie taryf wraz z uzasadnieniem i dokumentami w taki sposób, który w sposób niewątpliwy pozwalałby na jego kontrolę w jego całokształcie, a więc m.in. w zakresie przyjętych kosztów stałych i zmiennych, przychodów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa, także w odniesieniu do poszczególnych taryf jak również dokonanej alokacji niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług. Brak jasnych i przejrzystych i weryfikowalnych danych wraz z uzasadnieniem spowodował konieczność prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Kolejne również powody związane z opłatami abonamentowymi także mogły stanowić powód braku zatwierdzenia taryfy. W wyjaśnieniach z 3 grudnia 2018 r., jak zasadnie zwrócił uwagę organ skarżąca podała, że utrzymywana infrastruktura musi być przystosowana do obsługi większej liczby odbiorców, niż tylko odbiorcy stali. Zatem abonament jest niezbędny, by koszty utrzymania infrastruktury poza sezonem letnim nie obciążały wyłącznie odbiorców stałych. Podejście takie co do zasady, jest prawidłowe, co także zaakceptował organ. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 6 rozporządzenia taryfowego stawka opłaty abonamentowej oznacza wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych, oraz jednostkę usługi odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody lub ilość odprowadzonych ścieków; do stawki opłaty abonamentowej dolicza się podatek wymieniony w pkt 1.

Zatem zasadnie organ wskazywał, że na stawkę opłaty abonamentowej składa się opłata za utrzymanie w gotowości urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych oraz opłata za odczyt urządzenia pomiarowego i rozliczenie należności, przy czym koszty gotowości nie mogą przekraczać 15% całości kosztów eksploatacji i utrzymania urządzeń co wynika z § 2 pkt 3 rozporządzenia taryfowego. Dodatkowo stawka opłaty abonamentowej dla odbiorców rozliczanych na postawie przeciętnych norm zużycia nie może obejmować kosztów odczytu, gdyż takiego odczytu z przyczyn oczywistych nie ma. Natomiast spółka w przedstawionych wyliczeniach wskazała, że przychody z abonamentu zostały w znacznym stopniu skalkulowane na podstawie kosztów wynagrodzeń konserwatorów, a ponadto poinformowała (wyjaśnienia z 5 marca 2019 r., pkt 1), że w przypadku ryczałtu odbiorcy nie ponoszą opłat abonamentowych. Tym samym, jak zasadnie zwrócił uwagę Prezes PGW opłata abonamentowa obejmuje de facto wyłącznie koszty odczytu i rozliczenia, i nie spełnia deklarowanego celu zrównoważenia obciążenia kosztami utrzymania infrastruktury.

Także sama taryfa, mimo dokonywania uzupełnień zawiera błędy i niespójności. Przedkładane tabele zawierają błędy i nie wskazują w sposób jednoznaczny wysokości niezbędnych przychodów spółki - ani w roku poprzedzającym, ani w kolejnych 12-miesięcznych okresach obowiązywania nowej taryfy. Prawidłowo organ odwoławczy przywołał w tym zakresie tabelę C (z odpowiednim omówieniem w uzasadnieniu wniosku taryfowego), z której to wynika, że kwoty podane w wierszu 1.9 (wartość niezbędnych z działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę) w kolumnach 2, 7, 8 i 9 nie są sumą wierszy 1.1 do 1.8 (z oczywistym wyłączeniem wierszy od 1.1.a do 1.1.c). Analogicznie, kwoty podane w wierszu 2.9 (wartość niezbędnych przychodów z działalności zbiorowego odprowadzania ścieków) w kolumnach 2, 7, 8 i 9 nie są sumą wierszy 2.1 do 2.8 (z oczywistym wyłączeniem wierszy od 2.1.a do 2.1.c). Brak jednoznacznej informacji w zakresie tak podstawowym faktycznie uniemożliwia ocenę i analizę projektu taryfy, o której mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś.

W związku z powyższym w ocenie sądu organy orzekające prawidłowo na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego przeanalizował w projekt taryf. Poprawie również dokonały analizy zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, oraz zakresu świadczonych usług i ich lokalnych uwarunkowań. Analiza wniosku o zatwierdzenie taryf wraz z uzasadnieniem i załącznikami prawidłowo do odmowy zatwierdzenia przedłożonych taryf.

Skarżąca zasadność zarzutu naruszenia art. 24b ust. 4, 5 i 6 oraz § 3-15 rozporządzenia taryfowego upatruje w szczególności w fakcie, że inny organ regulacyjny (Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S.) w podobnym stanie faktycznym dotyczącym innej gminy (S.) zatwierdził skarżącej taryfy. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że każda spraw rozstrzygana jest indywidualnie. Sprawa na którą powołuje się spółka nie była poddana zarówno kontroli Prezesa PGW, jak i sądu a więc brak jest możliwości sprawdzenia, czy istotnie skarżąca przedstawiła dokumenty sporządzone w analogiczny jak do przedmiotowej sprawy dokumenty. Co więcej mimo zbieżności podmiotowej, to inna jest tożsamość przedmiotowa, a więc warunki świadczenia usług przez skarżącą dla Gminy S.. Poza tym i najważniejsze nawet gdyby okazało się że w sprawie w której skarżąca uzyskała zatwierdzenie taryf popełniła takie samej, jak w przedmiotowej sprawie uchybienia (czego nie można stwierdzić – dopisek sądu), to fakt ten w żaden sposób nie usprawiedliwia możliwości popełnienia ich w tej sprawie i zaakceptowania takich wadliwości przez organ regulacyjny tylko z tego powodu, że inny organ regulacyjny te wady zaakceptował. Powyższe byłoby niezgodnie z zasadą praworządności. Innymi słowy nawet w wypadku istnienie w innej sprawie podobnych wadliwości, to fakt ten nie może stanowić podstawy do zatwierdzenia taryf w tej sprawie.

W przedmiotowej bowiem sprawie organy orzekające obszernie wskazały braki, błędy (także rachunkowe) i nieścisłości zawarte w przedłożonym wniosku taryfowym i dokumentach towarzyszących, które uniemożliwiały zatwierdzenie taryf. Co więcej, jak także zasadnie zauważył organ II instancji w odpowiedzi na skargę istnienie tych nieprawidłowości dalej spółka potwierdza podnosząc brak ekonomicznego uzasadnienia utworzenia kolejnej grupy w taryfie dla odbiorców rozliczanych ryczałtem. Umieszczenie przez skarżącą w jednej grupie taryfowej zarówno odbiorców obciążanych opłatą abonamentową, jak i jej niewnoszących, jest niezgodne z przepisami z § 14 i 15 rozporządzenia taryfowego. Zgodnie bowiem z § 14 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego definicji taryfy niejednolitej - różne ceny i stawki opłat mogą być stosowane dla różnych taryfowych grup odbiorców, co jak zasadnie podniósł organ należy rozumieć, że w obrębie jednej określonej taryfowej grupy odbiorców stosuje się takie same dla wszystkich odbiorców w tej grupie ceny i stawki opłat. Natomiast § 15 pkt 1 rozporządzenia taryfowego wyjaśnia, że podziału odbiorców na określone grupy dokonuje się m.in. dla określenia cen i stawek opłat. Tym samym zarzut dotyczący ekonomicznej opłacalności jest całkowicie pozbawiony zasadności i skarżąca nie mogła w jednej grupie taryfowej umieścić odbiorców rozliczanych ryczałtem (nie płacących opłaty abonamentowej) i odbiorców rozliczanych z faktycznego z użycia (płacących opłatę abonamentową), gdyż w stosunku do tych podmiotów nie zastosowano takich samych warunków.

Zarzut naruszenia art. 79a § 1 kpa był już podnoszony przez spółkę na etapie postępowania odwoławczego i wówczas organ uznał go za zasadny. Jednakże organ stanął na stanowisku, że naruszenie tego przepisu nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd odnosząc się do powyższego także podziela stanowisko organu, że naruszenie tego przepisu przez organ I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd aby uwzględnić zarzut proceduralny musi uzyskać wiedzę, że naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca w skardze w żaden sposób nie wykazała, że naruszenie tego przepisu miało wpływ na wynik sprawy, a tym bardzie istotny wpływ. Skarżąca po otrzymaniu decyzji organu I instancji z jej treści dowiedziała się jakich uchybień dopuściła się i mimo tego składając odwołanie nie poprawiła i nie uzupełniła dokumentów, które pozwoliłyby na zmianę decyzji organu regulacyjnego. Co więcej strona była wielokrotnie wzywana do złożenia uzupełnień i doskonale wiedziała jakich uzupełnień organ od nie oczekuje. Tym samym mimo formalnej zasadności zarzutu, to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, zarzuty skargi oraz działając z urzędu sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa ze strony organów orzekających, które wymagałyby wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego.

Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postpowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd skargę oddalił.