Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 42/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15 ust. 1, ust. 2a, ust. 2h i ust. 2i
journal: Dz.U. 2020 poz 1057
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - t.j.
article: art. 11 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 294
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji A we W. na uchwałę Zarządu Powiatu w N. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia opinii Komisji Konkursowej rekomendującej organizacje pozarządowe do zawarcia umów na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) zasądza od Powiatu N. na rzecz Fundacji A we W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Fundację A we W. (zwaną dalej też: skarżącą lub Fundacją) jest uchwała Zarządu Powiatu N. z dnia [...], Nr [...], w sprawie zatwierdzenia opinii Komisji Konkursowej rekomendującej organizacje pozarządowe do zawarcia umów na realizację w 2021 r. zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej oraz punktu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i edukacji prawnej na terenie Powiatu N.

Zaskarżona uchwała podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1b i 22a oraz art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1057 ) zwanej dalej także w skrócie "u.dz.p.p.w." w związku z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 294 ze zm.) zwanej dalej także w skrócie "u.n.p.p." oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920), Zarząd Powiatu w N. ogłosił otwarty konkurs ofert na realizację w 2021 r. zadania publicznego w zakresie powierzenia prowadzenia jednego punktu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej w miejscowości G.

W załączniku do uchwały ustalona została treść ogłoszenia konkursu, w której określono: rodzaj i zakres zadania (pkt 1), podmioty uprawnione do złożenia oferty (pkt 2), miejsce i czas realizacji zadania (pkt 3), wysokość środków przeznaczonych na realizację zadania (pkt 4), zasady przyznawania dotacji (pkt 5), termin i sposób składania ofert (pkt 6), terminy, kryteria i tryb wyboru oferty (pkt 7), informację o realizowanych zadaniach tego samego rodzaju przez powiat [...] w roku 2019 i 2020 (pkt 8) oraz warunki realizacji zadania (pkt 8). W zakresie kryteriów oceny formalnej i merytorycznej złożonych ofert w pkt 7 ust. 1 ogłoszenia wskazano, że ocena formalna będzie dokonana według załącznika nr 1, a merytoryczna według załącznika nr 2 do ogłoszenia. W pkt 7 ust. 5 określono kryteria merytoryczne wyboru ofert wraz ze skalą punktową, a w pkt 7 ust. 2 sprecyzowano, że konkurs rozstrzyga Zarząd Powiatu w N. po zapoznaniu się z opinią komisji konkursowej, dokonując wyboru ofert najlepiej służących realizacji zadania. Według pkt 7 ust. 3 skład komisji oraz zasady jej prac określa uchwała Zarządu powiatu w N. W pkt 9 ust. 1 wskazano z kolei, że podstawą do podpisania umowy z wyłoniona w konkursie organizacją będzie uchwała Zarządu Powiatu w N., zatwierdzająca opinie komisji konkursowej.

W dniu 25 listopada 2020 r. odbyło się posiedzenie Komisji Konkursowej powołanej na podstawie uchwały Zarządu Powiatu w N. z dnia [...], Nr [...] (zmienionej uchwałą z dnia [...], Nr [...]) do oceny ofert zgłoszonych w trzech otwartych konkursach ofert na realizację w 2021 r. zadania publicznego w zakresie: prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu N. w miejscowościach N. i K., prowadzenia punktów świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu N. w miejscowościach G., K. i Ł. Z protokołu posiedzenia komisji wynika, że na powierzenie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej w miejscowości G. wpłynęły 3 oferty złożone przez: C w N., Fundację A we W. i Fundację B w O. W wyniku oceny formalnej wszystkie te oferty jednogłośnie zostały dopuszczone do konkursu przez Komisję Konkursową. W zakresie ich oceny merytorycznej Komisja Konkursowa podliczyła punktu przyznane dla poszczególnych ofert i ustaliło, że C z N. otrzymało 221 punktów, Fundacja A z W. otrzymała 205 punktów, a Fundacja B z O. otrzymała 215 punktów.

W związku z przeprowadzonym postępowaniem konkursowym, odpowiednio również co do konkursów dotyczących punktów w Miejscowościach N. i K. oraz K. i Ł., Komisja Konkursowa postanowiła o zarekomendowaniu organizacji pozarządowych w poszczególnych konkursach do zawarcia umów na realizację w 2021 r. zadania publicznego tj.:

- Stowarzyszenie D z O. do zawarcia umowy na punkt nieodpłatnej pomocy prawnej w miejscowościach N. i K., która uzyskała największą ilość punktów;

- C z N. do zawarcia umowy na punkt nieodpłatnej pomocy prawnej w miejscowości G., która uzyskała największą ilość punktów;

- Fundację E z B. do zawarcia umowy na punkt świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w miejscowościach K. i Ł.

Uchwałą z dnia [...], Nr [...], Zarząd Powiatu w N., działając na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 oraz ust. 2b ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej, a także pkt 9 ust. 1 załącznika do uchwał z dnia [...] w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert odpowiednio dotyczących punktu w miejscowości N. i K. (uchwała Nr [...]), G. (uchwała Nr [...]) oraz K. i Ł. (uchwał Nr [...]), postanowił w § 1 o zatwierdzeniu opinii Komisji Konkursowej zawartej w protokole z przeprowadzonych konkursów, rekomendującej organizacje pozarządowe wytypowane w danym postępowaniu konkursowym do zawarcia umów na realizację zadania publicznego, tj.:

1) Stowarzyszenie D z O. do zawarcia umowy na punkt nieodpłatnej pomocy prawnej w miejscowościach N. i K.,

2) C z N. do zawarcia umowy na punkt nieodpłatnej pomocy prawnej w miejscowości G.,

3) Fundację E z B. do zawarcia umowy na punkt świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w miejscowościach K. i Ł.

W § 2 organ wskazał, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą uchwałę Fundacja - odnosząc się do konkursu dotyczącego prowadzenia punku w G., domagała się stwierdzenia jej nieważności lub jej uchylenie albo stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa oraz zasadzenia od organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie pkt 6.4 załącznika ogłoszenia konkursowego (załącznika do uchwały nr [...]) przez rozpatrzenie oraz wybór oferty C z N., która nie spełniała formalnego wymogu zawarcia dodatkowych informacji dotyczących rezultatów w realizacji zadania publicznego (pkt III.6 oferty - brak wypełnienia) i powinna być odrzucona.

W odniesieniu do kwestii merytorycznej oceny ofert Fundacja zarzuciła z kolei naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (uodpp) odpowiednio przez:

2. przyjęcie identycznej oceny punktowej (8) oferty C z N. (dalej C) oraz oferty skarżącej (pomimo skali od 0 do 10 punktów) pod względem kryterium "ocena przedstawionej kalkulacji finansowej kosztów realizacji zadania publicznego, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania (zasadność i rzetelność określenia kosztów)" pomimo:

- dwukrotnie wyższych kosztów administracyjnych (21240 zł) w ofercie C w porównaniu z ofertą F A (11460 zł);

- przeznaczenie w ofercie C zaledwie 64,6% dotacji (38820/60060) na zakres rzeczowy zadania w porównaniu z ofertą F A 83,9% (50400/60060);

- niezasadności (zawyżenia) w ofercie C kosztów w pozycji II. 2 Obsługa administracyjno-prawna, Koordynacja i nadzór projektu na poziomie 1650 zł miesięcznie (1650/5005) tj. na poziomie bliskim 33% miesięcznej dotacji, w porównaniu z ofertą F A 855 zł miesięcznie (855/5005) tj. na poziomie 17%;

3. przyjęcie wyższej oceny punktowej (9) oferty C aniżeli oferty skarżącej (7) (w skali od 0 do 12 punktów) pod względem kryterium "ocena jakości planowanego wykonania zadania kwalifikacje osób, przy udział których będzie realizowane zadanie publiczne" przez wyższą ocenę punktową wykonania zadania z udziałem osób spełniających warunki określone w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim i edukacji prawnej (dalej UoNPP) aniżeli wyłącznie przez profesjonalistów (adwokatów/radców prawnych) i deprecjonowanie kwalifikacji radców prawnych i faworyzowanie osób o niższych kwalifikacjach;

4. przyjęcie wyższej oceny punktowej (4) oferty C a niższej (3) oferty skarżącej (w skali od 0 do 4 punktów) pod względem kryterium "wkład rzeczowy i osobowy", pomimo że własny niefinansowy wkład (osobowy i rzeczowy) Fundacji stanowił wartość 8100 zł (11,34% udziału), a oferty konkurencyjnej stanowił wartość niższą 5671,82 zł (8,08%);

5. przyjęcie wyższej oceny punktowej (4) oferty C a niższej (3) oferty skarżącej (w skali od 0 do 4 punktów) pod względem kryterium "świadczenia wolontariuszy i praca społeczna", pomimo że w tym aspekcie Fundacja przedstawiła porozumienia wolontariatu z pięcioma radcami prawnymi co do asysty oraz kolejnych pięć porozumień co do szczególnej formy pomocy w sprawach dot. zadłużenia, a oferent C przedstawił znacznie mniejszy zakres;

6. przyjęcie identycznej oceny punktowej (4) oferty skarżącej oraz oferty C pod względem kryterium "liczba wykonanych zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych lub informacji prawnej w ostatnich 2 latach [..]" w sytuacji, gdzie skarżąca zadań takich wykonała 7 w roku 2019, a w roku 2020 - 4 zadania, natomiast C charakteryzowało wykonanie 1 zadania w roku 2019 oraz 1 zadania w roku 2020;

7. przyjęcie identycznej oceny punktowej (3) oferty skarżącej oraz oferty C pod względem kryterium "liczba wykonywanych zadań związanych z prowadzeniem edukacji prawnej" w sytuacji znacznie większej liczby wykonywanych zadań przez skarżącą aniżeli przez C;

8. nieuzasadnione zaniżanie oceny punktowej jej oferty, a zawyżanie oceny punktowej oferty C w aspekcie kryterium "proponowane dodatkowe działania związane z realizacją ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej [...];

9. naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez niedookreślenie w ogłoszeniu konkursowym kryteriów oceny ofert uniemożliwiające obiektywna weryfikację oceny, a przez to dokonywanie przez organ oceny dowolnej i arbitralnej.

W uzasadnieniu skargi powołując się na wyrok TK z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20 (Dz. u. z 2020 r., poz. 2299) skarżąca wskazała na dopuszczalność skargi oraz na to, że jako uczestnik konkursu ma interes prawny w zaskarżeniu aktu na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż z powodu istotnego naruszenia prawa, jej oferta została rażąco wadliwie oceniona (zaniżona ocena), nie zostało jej powierzone prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i o edukacji prawnej. W zakresie zarzutu nr 9 wywodziła, że rozumienie i implementacja kryteriów stosowanych przy wyborze ofert w tym przypadku nie powinno odbiegać od tego w jaki sposób jest pojmowane na gruncie ustawy o zamówieniach publicznych, ponieważ w jednym i drugim przypadku rzecz idzie o wydatkowanie środków publicznych. Na gruncie zamówień publicznych kryteria oceny powinny być precyzyjne i dookreślone, tak aby eliminować arbitralność rozstrzygania oraz w sposób umożliwiający późniejszą weryfikację prawidłowości oceny ofert i wyboru najkorzystniejszej oferty. Podniosła, że tego warunku nie spełnia ogłoszenie stanowiące załącznik do uchwały nr [...] operując ogólnymi "frazesami". Nie wiadome są obiektywne mierniki tego co organ określa mianem "posiadanie odpowiedniego doświadczenia" ani mierniki "potencjału ludzkiego" i właściwie nie wiadomo jaki stan rzeczy i na ile jest punktowany.

W odniesieniu do zarzutu nr 1 skarżąca wyjaśniła, że oferta prawidłowa powinna zawierać treść w pkt II 1.6 oferty, a w przypadku braku wypełnienia tego punktu oferta taka powinna być odrzucona. W zakresie zarzutów dotyczących oceny merytorycznej podkreśliła, że ocena punktowa ofert w poszczególnych kryteriach, dokonywana przez komisję konkursową i bezkrytycznie akceptowana przez zarząd powiatu, jest dowolna, arbitralna i w żaden sposób nieweryfikowalna. Brak jest istotnego zróżnicowania oceny punktowej ofert (pomimo określenia skali) choć oferty charakteryzują istotne różnice.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w N. wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualnie o jej oddalenie wywodząc, że zaskarżona uchwała zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne, w tym nie stanowi przejawu działalności administracji publicznej określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczył również, że podstawą rozstrzygnięcia były ustalenia poczynione przez komisję konkursową powołaną w celu weryfikacji złożonych ofert, a przedmiotowa skarga stanowi jedynie zastrzeżenia do oceny merytorycznej ofert dokonanej przez komisję konkursową. Można więc uznać, że skarga przyjmuje charakter niedopuszczalnego w tej sprawie trybu odwoławczego. Wskazując, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z przewidzianym trybem, przez powołany do tego organ i po przeprowadzeniu stosownej procedury organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2a u.dz.p.p.w ogłaszając otwarty konkurs ofert powołał komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert, a zgodnie z uchwałą Nr [...] przyjęto wskazane w niej kryteria oceny i wyboru oferty, ustalone na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1-6 u.dz.p.p.w. Wbrew twierdzeniom skarżącej komisja do oceny merytorycznej dopuściła tylko oferty spełniające wymagania wskazane w ogłoszeniu.

Zarzuty skargi dotyczące stricte oceny merytorycznej, w tym przyznawanej punktacji są natomiast nieuzasadnione i nie poparte żadnymi dowodami. Komisja konkursowa w pierwszej kolejności przystąpiła do ustalenia spełnienia przez złożone oferty wymagań formalnych, a w zakresie oceny merytorycznej posiłkowała się wytycznymi zawartymi w ogłoszeniu o otwartym konkursie na realizację zadania publicznego. Podstawą rozstrzygnięcia i wydania zaskarżonej uchwały była więc rekomendacja Komisji Konkursowej poprzedzona wszechstronną weryfikacją złożonych ofert.

Przy piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2021 r., na potwierdzenie dokonania błędnej oceny merytorycznej ofert, skarżąca przedłożyła kserokopie dwóch dokumentów. Wskazała w piśmie, że zaskarżona uchwała pomimo swej nazwy stanowi w istocie rozstrzygnięcie konkursu i wyłonienie organizacji, z którą powiat zawrze umowę. Zakwestionowała również stanowisko organu co do niedopuszczalności skargi jako naruszające art. 190 ust. 1 Konstytucji w związku ze wskazanym w skardze wyrokiem TK.

W piśmie procesowym z dnia 6 września 2021 r. Starosta, reprezentujący Zarząd Powiatu, oświadczył, że w przedmiotowej sprawie nie zostało sporządzone uzasadnienie o jakim mowa w art. 15 ust. 2i u.dz.p.p.w., gdyż do Zarządu Powiatu N. w terminie wskazanym w ustawie nie wpłynął żaden wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Wyjaśnił również, że w oparciu o ocenę merytoryczną do zawarcia umów zostały wybrane oferty, które otrzymały największą ilość punktów.

W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2021 r. skarżąca zakwestionował oświadczenie organu o braku wniosku o sporządzenie uzasadnienia podnosząc, że taki wniosek złożyła, na dowód czego przedłożyła odpis wniosku z dnia 28 grudnia 2020 r. oraz pocztowy dowód jego nadania.

Na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. pełnomocnik organu przedłożył do akt sprawy pismo z dnia 11 stycznia 2021 r. stanowiące odpowiedź na wniosek strony skarżącej z dnia 28 grudnia 2021 r. o uzasadnienie wyboru oferty.

W treści tego pisma wskazano, że na prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy oraz edukacji prawnej w miejscowościach N. i K. złożonych zostało 5 ofert, na prowadzenie punktu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w miejscowościach K. i Ł. złożona została 1 oferta, a na prowadzenie punktu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w miejscowości G. nie zostały złożone oferty, w związku z czym Komisja rozpatrywała oferty na prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy prawej oraz edukacji prawnej w miejscowości G. (3 oferty). Zgodnie z ogłoszonym konkursem w pierwszej kolejności rozpatrywane były oferty na nieodpłatne poradnictwo obywatelskie oraz edukację prawną. Komisja konkursowa dokonała oceny złożonych ofert pod względem merytorycznym. Na kryteria oceny tej składało się: ocena możliwości realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową; ocena przedstawionej kalkulacji finansowej kosztów realizacji zadania publicznego, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania (zasadność i rzetelność określenia kosztów); ocena jakości planowanego wykonania zadania i kwalifikacje osób, przy udziale których będzie realizowane zadanie publiczne; ocena wkładu rzeczowego, osobowego, w tym świadczenia wolontariuszy i praca społeczna członków; dotychczasowe doświadczenie organizacji w realizacji podobnych zadań (jakość realizowanych zadań, rzetelność i terminowość rozliczenia otrzymanych na ten cel środków). W związku z powyższym Komisja konkursowa zarekomendowała organizacje pozarządowe do zawarcia umów na realizację zadań w 2021 r. Jednocześnie organ poinformował, że karty oceny merytorycznej Komisji Konkursowej na poszczególne punkty zostały skarżącej przesłane w związku z udostępnieniem informacji publicznej.

Podczas rozprawy, na pytanie Sądu pełnomocnik organu oświadczył, że zapoznał się z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, w którym dopuszczono drogę sądowoadministracyjną kontroli przedmiotowej uchwały. Wyjaśniał, że podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 11 ust. 1 i 2 oraz ust. 2b u.n.p.p.

W oparciu o wniosek strony zostało sporządzone uzasadnienie, tj. pismo z dnia 11 stycznia 2021 r., przedstawione na rozprawie, i jest to jedyne uzasadnienie do podjętej uchwały. Nie istnieje inny dokument będący uzasadnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

W art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz.329) zwanej p.p.s.a., określony został katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej.

Rozważając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi Sąd uznał, że zaskarżona uchwała podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zaskarżona uchwała rozstrzyga o zatwierdzeniu opinii Komisji Konkursowej rekomendującej organizacje pozarządowe wytypowane w postępowaniu konkursowym do zawarcia umów na realizację zadania publicznego. Podjęta została w trybie otwartego konkursu ofert na powierzenie realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, który to tryb uregulowany została w ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1057 ) zwanej nadal "u.dz.p.p.w." i znajduje zastosowanie do powierzenia prowadzenia wskazanych punktów na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 294 ze zm.) zwanej nadal "u.n.p.p.".

W minionych latach - jak słusznie dostrzegł organ w odpowiedzi na skargę, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowany był pogląd, że ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak również nie zawiera przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę. Na tej podstawie sądy administracyjne stały na stanowisku, że czynności czy też akty organów administracji publicznej wydawane w toku procedury konkursowej prowadzonej w trybie u.dz.p.p.w., w tym rozstrzygające o wyniku otwartego konkursu, nie podlegają kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11).

Uwzględnić jednak należy, że kwestia rozumienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów u.dz.p.p.w. poddana została ocenie Trybunału Konstytucyjnego co do jego zgodności z Konstytucją.

W wyniku dokonanej oceny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20, Trybunał Konstytucyjny orzekł (w pkt 1 wyroku), że "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał m.in., że "(...) Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Co więcej, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (zob.: orzeczenie pełnego składu TK z 7 stycznia 1992 r., sygn. K 8/91, orzeczenie TK z 8 kwietnia 1997 r., sygn. K 14/96 oraz wyroki TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97 i 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15). (...) Zasadniczo przyjmuje się, że akt lub czynność z zakresu administracji, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny być podejmowane wyłącznie w sprawach indywidualnych; ustawodawca dokonał bowiem ścisłego rozgraniczenia aktów, które mają charakter indywidualny, od tych o generalnym charakterze (...)

Odnotować należy jednak stanowisko, wedle którego rzeczone akty lub czynności nie muszą być podejmowane w sytuacjach konkretnych ani w stosunku do konkretnego adresata (por. M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 587 i n.).

Możliwe jest bowiem przyjęcie szerszej interpretacji zakresu kognicji sądownictwa administracyjnego w zakresie stosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przy takim właśnie podejściu do omawianego kryterium, a w konsekwencji uznanie, iż "zbyt wąska" wykładnia wspomnianego przepisu byłaby sprzeczna z wykładnią systemową i ograniczałaby prawo do sądu (por. M. Jaśkowska, op.cit., s. 589). (...) W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 2003 r., a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te wydane w następstwie przeprowadzenia konkursu nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji. Już sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Procedura wprowadzona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma na celu ochronę praworządności, a środek prawny w postaci skargi do sądu administracyjnego jest jednym z instrumentów gwarantujących jej ochronę.

Rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne).

Po stronie oferentów tworzą zatem prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem (...)". Trybunał Konstytucyjny zauważył również, że w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie brak jest przepisu wyraźnie wyłączającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie konkursu ofert.

W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że "(...) postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu. To zaś implikuje niezgodność z rzeczonym prawem takiej interpretacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która wyklucza wniesienie przez oferenta skargi na bezczynność organu, który po ogłoszeniu konkursu zaniechał przepisanych prawem dalszych czynności w tej materii. Podstawowym prawem jednostki jest bowiem możliwość weryfikacji wydanych wobec niej aktów i czynności lub zaniechań organów administracji publicznej (bez względu na ich rodzaj) przez podmiot niezwiązany z nimi strukturalnie (organizacyjnie), którym jest sąd administracyjny".

Zgodnie z art. 190 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Skoro zatem Trybunał wskazał, że od rozstrzygnięć organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego zainteresowanym podmiotom przysługuje stosowna skarga do sądu administracyjnego, to za błędne należało uznać stanowisko organu przyjmujące, że w przedmiotowej sprawie należało odrzucić skargę z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 3818/21).

Sąd uznał, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie konkursowe ma charakter administracyjnoprawny, a podjęta w nim zaskarżona uchwała jako rozstrzygnięcie ustalające wynik konkursu ma walor jednostronnego, władczego aktu stosowania prawa, który podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, a skarżąca, jako uczestnik postępowania konkursowego, którego uprawnień dotyczy przedmiotowy akt, miała interes prawny do jej wniesienia.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z innych względów niż w niej wskazane.

Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt, a zastosowanie w tym zakresie znajduje przepis art. 145 § 1 pkt 1. Odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną czynność jeśli doszło do: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uznał, że kwestionowana w skardze uchwała Zarządu Powiatu w N., rozstrzygająca o zatwierdzeniu opinii Komisji Konkursowej rekomendującej organizacje pozarządowe do zawarcia umów na realizację w 2021 r. zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, została wydana bez podstawy prawnej, a jednocześnie jako akt faktycznie rozstrzygający o wyniku przeprowadzonego otwartego konkursu ofert narusza art. 15 ust. 1, ust. 2a, ust. 2h i ust. 2i u.dz.p.p.w. Naruszenia te były przy tym tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać trzeba, że w zakresie trybu otwartego konkursu ofert regulowanego u.dz.p.p.w. nie została przewidziana procedura "zatwierdzenia opinii komisji konkursowej", jako aktu rozstrzygającego konkurs, lecz zgodnie z art. 15 ust. 2h u.dz.p.p.w. postępowanie konkursowe powinno kończyć ogłoszenie wyników konkursu. Podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały nie mogły również stanowić przepisy art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.n.p.p oraz zapis pkt 9 ust. 1 załącznika do uchwały w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert, które wskazane zostały w uchwale jako podstawa prawna działania organu.

Przepis art. 11 ust. 1 u.n.p.p. określa bowiem obowiązek powiatu w zakresie powierzenia połowy punktów do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, a połowy organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Art. 11 ust. 2 reguluje natomiast kwestię wyłonienia organizacji pozarządowej do prowadzenia połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej lub nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego stanowiąc, że organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w u.dz.p.p.w. ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W skład komisji konkursowej, o której mowa w tej ustawie, może wchodzić dodatkowo przedstawiciel wojewody.

Żadna z tych regulacji nie odnosi się do działania polegającego na "zatwierdzeniu opinii komisji konkursowej". Zapis pkt 9 ust. 1 załącznika do uchwały w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert ustalający, że podstawą do podpisania umowy z wyłoniona w konkursie organizacją będzie uchwała Zarządu Powiatu w N., zatwierdzająca opinie komisji konkursowej, jako przyjęty w zakresie ustalania warunków konkursu, nie ma z kolei charakteru przepisu prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do modyfikowania trybu ustawowego.

Z art. 15 ust. 2a u.dz.p.p.w. jednoznacznie wynika, że zadaniem komisji konkursowej nie jest wyłonienie organizacji pozarządowych do zawarcia umowy na realizację zadań publicznych i ustalenie ostatecznego wyniku konkursu lecz wyłącznie opiniowanie złożonych ofert. Ich rozpatrzenie, według określonych zasad, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.dz.p.p.w. należy do organu administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że Zarząd Powiatu w N. zobowiązany był do samodzielnego rozważenia ofert, a nie jedynie do automatycznego zatwierdzenia opinii komisji konkursowej.

Wprawdzie można założyć sytuację, gdy ocena ofert dokonana przez organ jest zbieżna z opinią komisji konkursowej, jednak bez merytorycznego uzasadnienia takiej oceny nie można uznać, że rozpatrzenie ofert zostało dokonane w ramach kompetencji organu wynikających z art. 15 ust. 1 ustawy.

Na gruncie niniejszej sprawy Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 490/21, że skoro zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu administracyjnego, to niezwykle istotne jest prawidłowo sporządzone uzasadnienie do uchwały. Uzasadnienie uchwały spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając poznanie motywów, którymi kierował się organ, podając rozstrzygnięcie konkursu ofert w sprawie powierzenia organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego.

Uchwała stanowi władczą formę realizacji przez zarząd powiatu kompetencji z art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym i to na jej podstawie zarówno strona, jak i sąd administracyjny powinni poznać powody wyboru tej czy innej organizacji pozarządowej do realizacji zadania publicznego. Uwzględniając charakter prawny uchwały o powierzeniu realizacji zadania publicznego obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Tymczasem Zarząd Powiatu w N. w ogóle nie sporządził uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, które wyrażałoby stanowisko organu w przedmiocie rozpatrzenia ofert. Wprawdzie pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek o sporządzenie uzasadnienia, złożony na podstawie art. 15 ust. 2i u.dz.p.p.w., niemniej jednak w piśmie wskazał jedynie na informacje dotyczące postępowania przed Komisją Konkursową, które zostały zawarte w protokole z posiedzenia komisji. Informacje te w żadnym zakresie nie odnoszą się do oceny dokonanej w zakresie złożonych ofert i nie uzasadniają dokonanego wyboru oferenta.

Brak takiego uzasadnienia uniemożliwił poznanie, zarówno stronie skarżącej, jak i sądowi administracyjnemu, motywów, którymi kierował się Zarząd Powiatu w N. powierzając wykonywanie zadania publicznego wybranemu oferentowi. Można jedynie przypuszczać, że organ kierował się ilością punktów przyznanych podmiotom, biorącym udział w konkursie przez Komisję Konkursową.

Z protokołu komisji wynika, że w zakresie konkursu na powierzenie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej w miejscowości G., C z N. otrzymało 221 punktów, Fundacja B z O. 215 punktów, a skarżąca Fundacja 205 punktów. Jest to suma punktów uzyskanych przez oceniane podmioty od poszczególnych członków Komisji Konkursowej, wynikająca z karty oceny merytorycznej oferty dokonanej przez członka Komisji Konkursowej. Z kart oceny merytorycznej ofert oraz z protokołu posiedzenia komisji nie wynika jednak, z jakich względów poszczególni oferenci otrzymali przyznaną liczbę punktów z tytułu wymienionych w arkuszu kryteriów oceny. W tych okolicznościach nie sposób ustalić podstaw przyznawanych punktów.

Skoro, zgodnie ze stanowiskiem TK, uchwała w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej i akt przesądzający w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a więc dotyczący sfery finansów publicznych (gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne) oraz podlega kontroli sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, to konieczne było sporządzenie uzasadnienia do uchwały Zarządu Powiatu. Jego brak w ocenie Sądu stanowi naruszenie wyżej powołanych przepisów ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, jak również ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Brak uzasadnienia do kontrolowanej uchwały uniemożliwia zarówno stronie skarżącej, jak i Sądowi poznanie jakichkolwiek motywów wyboru jednego z podmiotów, ubiegających się o powierzenie realizacji zadania publicznego. Brak ten uniemożliwił też Sądowi przeprowadzenie kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem w zakresie zarzutów zawartych w pkt 2-9 dotyczących oceny merytorycznej złożonych ofert.

Co do zarzutu zawartego w pkt 1 skargi, dotyczącego oceny formalnej oferty C z N. Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia pkt 6.4 załącznika ogłoszenia konkursowego (załącznika do uchwały nr [...]) za nieuzasadniony. Zdaniem Sądu, brak wskazania w pkt III.6 formularza dodatkowych informacji dotyczących rezultatów w realizacji zadania publicznego nie może być uznany za brak formalny oferty. Informacje dodatkowe mają bowiem jedynie charakter uzupełniający i spełniają funkcję objaśniającą. Nie są to informacje wymagane w zakresie opisu zadania.

Na marginesie zauważyć też można, że informacje zawarte w pkt III.6 oferty skarżącej Fundacji również nie są jakościowo nowymi informacjami, lecz stanowią ogólne doprecyzowanie informacji zawartych w pkt III.5 oferty.

Dlatego kierując się całościowo przedstawioną powyżej argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis od skargi uiszczony w kwocie 300 zł.