Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 815/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pile na uchwały Rady Gminy Szydłowo z dnia 28 sierpnia 2019 r. Nr XII/108/2019, XII/106/2019, XII/107/2019, XII/101/2019, XII/98/2019, Nr XII/96/2019, XII/94/2019, XII/95/2019, w przedmiocie nadania Statutu Sołectwom 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 1; § 4 oraz § 8 ust. 2 pkt 1 w zakresie "wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej", 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Szydłowo, powołując się na art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019, poz. 506 i poz. 1309, dalej u.s.g.) podjęła w dniu 28 sierpnia 2019 r. następujące uchwały: Nr XII/108/2019, XII/106/2019, XII/107/2019, XII/101/2019, XII/98/2019, Nr XII/96/2019, XII/94/2019, XII/95/2019 w przedmiocie nadania Statutu Sołectwom.

Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwały zarzucając im istotne naruszenie przepisów prawa tj:

- art. 36 ust. 2 u.s.g poprzez zawarcie w § 1 definicji i modyfikację pojęcia "wspólnota samorządowa", powtórzenie w § 4 regulacji ustawowych w zakresie organów sołectwa;

- art. 36 ust. 2 u.s.g poprzez bezpodstawne upoważnienie zebrania wiejskiego w § 8 ust 2 pkt 1 statutu do wyboru i odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej, co w istocie stanowi formę poprawy ustawodawcy i modyfikację art. 36 ust. 2 u.s.g, w którym to przepisie ustawodawca wskazał, że członkowie rady sołeckiej wybierani są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;

- art. 36 ust. 2 poprzez uregulowanie w Rozdziale IV od § 16 do § 23 dalszego przebiegu procesu wyboru i odwołanie sołtysa, rady sołeckiej i przyznanie zebraniu wiejskiemu uprawnień obejmujących prawo wyłaniania organów sołectwa za pośrednictwem osobnego bytu realizującego "zadania elekcyjne" - komisji skrutacyjnej, w tym także uzależnienie w § 22 ust. 3 statutu ważności zwołanych w pierwszym terminie wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej od złożenia w tym przedmiocie wniosku przez 10 % mieszkańców sołectwa, co popada w sprzeczność z wyrażoną w § 16 ust 1 Statutu formułą, że "zebranie wiejskie, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i członków Rady Sołeckiej zarządza Wójt na termin przypadający nie później niż 6 miesięcy od rozpoczęcia kadencji Rady Gminy.."

- przekroczenie delegacji ustawowej poprzez przyjęcie w § 32 statutu, że zmiany w statucie dokonuje Rada Gminy na zasadach przyjętych dla uchwalenia statutu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem Sądu z dnia 28 lipca 2020 r. połączono sprawę o sygn. akt IV SA/Po 815/20 ze sprawami o sygn.: IV SA/Po 817/20, IV SA/Po 818/20, IV SA/Po 820/20, IV SA/Po 823/20, IV SA/Po 825/20, IV SA/Po 826/20, IV SA/Po 830/20 w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.

Zaskarżone uchwały zostały podjęte na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W rozpoznawanej sprawie na podstawie dokumentów przedstawionych przez organ (k. 53-66 akt sądowych połączonych spraw), należało stwierdzić, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały zostały przeprowadzone konsultacje społeczne z mieszkańcami sołectwa zgodnie z art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. – co pozwala na odniesienie się do poszczególnych zarzutów skargi. Powyższego faktu nie kwestionowały zresztą strony postepowania sądowoadministracyjnego.

Przechodząc zatem do zarzutów skargi należy podnieść, iż w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela ten pogląd. Powyższe stwierdzenie nie oznacza jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w przepisie gminnym będzie automatycznie uznane za naruszenie prawa. Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego - takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy - innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Odnosząc się zatem do pierwszego zarzutu, należy wskazać, iż zasługuje on na uwzględnienie. Zapis zawarty w § 1 ust. 1 Statutów, iż lokalną wspólnotę samorządową Sołectwa stanowią jego mieszkańcy jest nieuprawnioną modyfikacją regulacji ustawowej, zawartej art. 1 ust. 1 u.s.g. i z tego względu konieczne jest stwierdzenie jego nieważności. Należy mieć bowiem na uwadze, że wspólnotę samorządową tworzą z mocy prawa mieszkańcy gminy, nie zaś mieszkańcy sołectw znajdujących się na terenie gminy (choć w praktyce czasem te zakresy się pokrywają). Wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy gminy, przy czym ich przynależność do wspólnoty wynika z samego faktu zamieszkiwania na danym terenie. Ustawodawstwo nie przewiduje w tym zakresie jakichkolwiek obowiązków przejawiania aktów woli (przystąpienia do wspólnoty bądź zgody organów gminy). W art. 16 Konstytucji RP zdefiniowano wspólnotę samorządową, którą z mocy prawa tworzy "ogół mieszkańców". Należy zatem przyjąć, iż w skład owej wspólnoty wchodzą nie tylko obywatele, ale również cudzoziemcy i bezpaństwowcy.

Sąd uznał również za uprawnione, stwierdzić nieważność § 4 zaskarżonych Statutów, zgodnie z którym organami Sołectwa są Zebranie Wiejskie oraz Sołtys, co w istocie stanowi powtórzenie zapisu zawartego w art. 36 ust. 1 u.s.g.

Za uzasadniony w części, Sąd uznał zarzut naruszenia art 36 ust. 2 u.s.g. poprzez przyznanie zebraniu wiejskiemu w § 8 ust. 2 pkt 1 Statutów kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.

Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g. w przywołanym wyżej brzmieniu, organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest zatem przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Nie można bowiem, co do zasady skutecznie twierdzić, że zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Przyznanie zatem zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy - zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. Konieczne było zatem stwierdzenie nieważności w części § 8 ust. 2 pkt 1 statutów w zakresie wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej.

Inaczej natomiast rzecz się przedstawia w przypadku procedury odwołania. Ustawodawca kierując się bowiem zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwołania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/17). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania sołtysa i rady soleckiej, w sposób istotny narusza prawo. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Z tych powodów skarga w zakresie § 8 ust. 2 pkt statutów regulująca procedurę odwołania podlegała oddaleniu.

Podobnie nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące uregulowania w Rozdziale IV w zakresie § 16 do § 23. Trzeba zauważyć, że rozdział IV zatytułowany jest "Zasady i tryb wyboru organów sołectwa i ich odwoływania". Treść przepisów statutu wskazuje, że określenie "zebranie wiejskie" użyte zostało w zaskarżonych przepisach rozdziału IV w znaczeniu odmiennym od tego, jakie wynika z art. 36 ust. 1 u.s.g. Wynika to w szczególności z treści § 16 ust. 1 statutów, który nie stanowi o zebraniu wiejskim, które ma dokonać wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, ale wskazuje jedynie, że wybór ten ma być dokonany na zebraniu wiejskim. Jak wynika z tych zapisów, to nie zebranie wiejskie w znaczeniu organu sołectwa dokonuje wyboru sołtysa i rady sołeckiej, ale obecni na takim zebraniu stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania – co jest zgodne z art. 36 ust. 2 u.s.g.

Zasady i tryb tego wyboru określone są natomiast w kolejnych przepisach rozdziału IV Statutów. Regulacja zawarta w § 16 ust. 2 Statutów przewiduje tryb zawiadomienia mieszkańców sołectwa o terminie zebrania wiejskiego - wyborczego, co w istocie ponownie wyraża zasadę, że zebranie wiejskie w rozumieniu zaskarżonych przepisów rozdziału IV Statutów jest jedynie okazją, miejscem i czasem, pozwalającym przeprowadzić wybory, nie zaś organem, któremu nadano by w statucie niemającą oparcia w ustawie, ani nie objętą delegacją ustawową kompetencję do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej (tak też wyroki WSA w Krakowie z 13.07.2020 r. III SA/Kr 175/20; WSA w Kielcach z 19.02.2020 r., sygn. akt II SA/Ke 915/19, baza CBOIS).

Z § 18 ust. 1 wynika że wybory przeprowadza komisja skrutacyjna w składzie co najmniej 3 osób, wybranych spośród uczestników zebrania. Do jej zadań należy przyjęcie zgłoszeń kandydatów, przeprowadzenie głosowania, ustalenie i ogłoszenie wyników wyborów, sporządzenie protokołu o wynikach wyboru (§ 18 ust.2).

Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Ustawodawca do kompetencji rady gminy pozostawił prawo do wprowadzenia w statucie sołectwa regulacji, które dotyczą zasad i trybu wyborów organów sołectwa. Oznacza to, że lokalny prawodawca może postanowić, iż zgłaszanie kandydatów w wyborach sołtysa i członków rady sołeckiej odbywać się będzie wyłącznie w trakcie zebrania wiejskiego, przez uprawnionych (do głosowania - art. 36 ust. 2 u.s.g.) uczestników. Sposób i forma zgłaszania kandydatur to niewątpliwie element trybu wyboru organów.

Zaznaczyć przy tym należy, że ustawodawca nie określił np.: w jakim trybie i w jakiej formie winny być zgłaszane kandydatury, jaki winien być sposób głosowania na kandydatów, tj. czy na zebraniu wiejskim, czy też w lokalu wyborczym oraz jaką procedurę należy stosować w sprawach związanych z wyborem i odwołaniem organów sołectwa. Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. dostrzec trzeba, że wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej winny być unormowane w statucie sołectwa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 976/19). Zatem w tym zakresie skarga podlega oddaleniu.

Sąd nie podzielił również ostatniego zarzutu Prokuratora odnośnie przekroczenia delegacji ustawowej w § 32 statutów. Przepis ten przewiduje, że zmiany w statucie dokonuje Rada Gminy na zasadach przyjętych dla uchwalenia statutu.

Wbrew twierdzeniem Skarżącego tak skonstruowany zapis nie prowadzi do naruszenia prawa, a jedynie wskazuje, że dla zmiany statutu stosuje się zasady ustawowo przyjęte do uchwalania statutu.

Mając to wszystko na uwadze, Sąd orzekł o nieważności § 1 ust. 1; § 4 oraz § 8 ust. 2 pkt 1 w zakresie "wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej" zaskarżonych Statutów. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił.