Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 42/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie Nagrody Miasta K. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w K. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Miejska w K., działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Nagrody Miasta K.

W § 1 ust. 2 tej uchwały postanowiono, że "nagroda może wiązać się z jednoczesnym przyznaniem kwoty pieniężnej albo nagrody rzeczowej".

W § 2 uchwały przyjęto natomiast, iż "nagrodę, o której mowa w § 1 (Nagrodę Miasta K.) można przyznać: osobie, zespołowi osób, instytucjom, organizacjom sportowym lub innym jednostkom".

Z kolei w § 3 przedmiotowej uchwały postanowiono, że "nagrodę przyznaje Rada Miejska w K. za szczególne zasługi dla Gminy K. w dziedzinie krzewienia kultury i sportu, w trybie określonym w regulaminie stanowiącym załącznik do uchwały".

W § 4 powyższej uchwały wskazano przy tym, iż "nagroda pieniężna albo nagroda rzeczowa nie może przekraczać wysokości sześciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto określonego dla kraju w okresie poprzedzającym przyznanie nagrody, z możliwością zaokrąglenia do stu złotych w górę".

Wykonanie tej uchwały powierzono zaś Przewodniczącemu Rady Miejskiej oraz Burmistrzowi K. (§ 5 uchwały).

W piśmie z dnia 25 lipca 2005 roku, skierowanym do Wojewody [...], Burmistrz Miasta K. wniósł o wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie legalności powyższej uchwały i wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność tej uchwały w całości. W uzasadnieniu organ ten, przywołując treść art. 18 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, podniósł, iż ustanowienie Nagrody Miasta K. nie należy do zakresu działania gminy, gdyż nie jest to sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym.

Wskazał przy tym, iż nie ma żadnych podstaw do tego, aby środki publiczne były rozdawane w formie nagrody, która byłaby przyznawana na podstawie niejasnych kryteriów. Powodować mogłoby to bowiem sytuację, w której na podstawie rzekomych "szczególnych zasług", rozdawane byłyby nie małe środki publiczne osobom lub innym jednostkom bez zastosowania jakichkolwiek procedur, które przewiduje obowiązujące prawo, np. ustawa o finansach publicznych (dotacje), ustawa – Prawo zamówień publicznych, czy też ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

W konkluzji organ ten stwierdził, iż ww. uchwała Rady Miejskiej w K. narusza prawo i winna być stwierdzona jej nieważność. Skutkiem bowiem tej uchwały może być nieograniczony wypływ środków publicznych z budżetu gminy, jak i sprzyjanie zjawiskom korupcyjnym.

W związku z powyższym pismem, Wojewoda Ł. w drodze pisma z dnia 16 sierpnia 2005 roku wystąpił do Rady Miejskiej w K. o wskazanie konkretnych przepisów prawa, z których wynika upoważnienie dla Rady Miejskiej do podjęcia uchwały w sprawie Nagrody Miasta K. oraz nadesłanie uwierzytelnionego wyciągu z protokołu sesji Rady Miejskiej w K. z dnia [...], w części dotyczącej kwestionowanej uchwały.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Przewodniczący Rady Miejskiej w K. w piśmie z dnia 19 sierpnia 2005 roku wyjaśnił, iż podejmując kwestionowaną uchwałę Rada działała w ramach posiadanych kompetencji. Do właściwości Rady Gminy należą bowiem wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy. Jednocześnie organ ten wyjaśnił, iż Rada Miejska, podejmując ww. uchwałę, wzięła pod uwagę okoliczność, iż jej projekt nie był kwestionowany przez radcę prawnego.

Następnie pismem z dnia 8 września 2005 roku Wojewoda [...] poinformował Radę Miejską w K., iż w wyniku rozpatrzenia skargi Burmistrza Miasta K., kwestionującej zgodność z prawem wyżej wskazanej uchwały, stwierdził, że uchwała ta zawiera postanowienia sprzeczne z art. 28 ust. 2 i art. 111 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Dotyczy to postanowień § 2 i § 3 tej uchwały, które stanowią o przyznaniu Nagrody Miasta K. za szczególne zasługi dla Gminy K. w dziedzinie krzewienia sportu.

Jednocześnie organ nadzoru wskazał, iż powołane przepisy ustawy o finansach publicznych jednoznacznie stanowią, że gminy dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, a wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczane na realizację zadań określonych w ustawach. Dodał przy tym, iż w obecnym stanie prawnym brak jest przepisów, które upoważniałyby gminę do ustanowienia nagrody za szczególne zasługi w dziedzinie krzewienia sportu. Stąd też Rada Miejska w K., przewidując w uchwale

Nr [...] Nagrodę Miasta K. z tego tytułu, w sposób istotny naruszyła prawo. Wprawdzie art. 28 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do przyznawania nagród z budżetów tych jednostek, ale przepis ten precyzuje grupę podmiotów uprawnionych do otrzymania nagrody (zawodnik, trener, działacz) oraz tytuł uprawniający do jej otrzymania (wysokie wyniki sportowe).

W związku z powyższym organ nadzoru wezwał Radę Miejską w K. do wypowiedzenia się w terminie 5 dni, czy we własnym zakresie dokonana ona stosownej zmiany uchwały Nr [...]. Informując przy tym, iż w przeciwnym razie zmuszony będzie zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego.

W dniu 20 grudnia 2005 roku Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę w zakresie § 3 - w części dotyczącej wyrazów "i sportu", tj. w części dotyczącej przyznawania Nagrody za szczególne zasługi dla Gminy K. w dziedzinie krzewienia sportu. Zarzucając przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa polegające na obrazie przepisu art. 28 ust. 2 i art. 111 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 tej uchwały w zakresie objętym zaskarżeniem oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w wystąpieniach do Rady Miejskiej w K., podkreślił, iż z art. 28 ust. 2 i art. 111 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) wynika, że gminy dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, a wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczane na realizację zadań określonych w ustawach. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że w ramach gospodarski finansowej organom jednostek samorządu terytorialnego wolno to, na co zezwalają ustawy.

W konkluzji organ ten wywiódł, iż skoro w obecnym stanie prawnym brak jest przepisów, które upoważniałyby gminę do ustanowienia nagrody za szczególne zasługi w dziedzinie krzewienia sportu, to tym samym Rada Miejska w K., ustanawiając uchwałą Nr [...] Nagrodę Miasta K. z tego tytułu,

w sposób istotny naruszyła prawo. Jednocześnie organ ten wskazał, iż podstawą do uchwalenia takiej nagrody nie może być również art. 28 ustawy z dnia 18 stycznia

1996 r. o kulturze fizycznej (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 81, poz. 889 ze zm.). Przepis ten upoważnia bowiem jednostki samorządu terytorialnego do przyznawania nagród z budżetów tych jednostek, ale precyzuje grupę podmiotów uprawnionych do otrzymania nagrody (zawodnik, trener, działacz) oraz tytuł uprawniający do jej otrzymania (wysokie wyniki sportowe). Dodał, iż mimo wezwania do usunięcia wskazanego naruszenia prawa pod rygorem zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego, Rada Miejska w K. do chwili wniesienia skargi nie doprowadziła tej uchwały do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę, udzielonej po uprzednim dwukrotnym wezwaniu Sądu, Przewodniczący Rady Miejskiej w K., wnosząc o odrzucenie skargi, wskazał, iż sporządzając projekt uchwały, Rada Miejska w K. kierowała się wzorem uchwały ze strony internetowej Rady Miejskiej [...] W. Podniósł, iż radni chcieli przyznać nagrodę dla sportowców z [...]KS A w G. Burmistrz w ramach swoich kompetencji nie przyznał bowiem środków finansowych na ich działalność, mimo że zostały one zagwarantowane w budżecie w dniu [...]. Przewodniczący Rady Miejskiej w K. stwierdził, iż w przekonaniu Rady, podjęcie zaskarżonej uchwały nie zmierzało do ominięcia przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Kilkakrotnie Zarząd [...]KS A zwracał się do Rady Miejskiej o udzielenie pomocy. Burmistrz odmówił finansowania w marcu ubiegłego roku. Rada chciała rozwiązać ten problem najpierw na posiedzeniach Komisji Stałych i na dwóch posiedzeniach Rady Miejskiej w ubiegłym roku. Burmistrz stanowczo twierdził, iż nie udzieli pomocy temu Klubowi z uwagi na jego nieterminowe rozliczenia finansowe.

Jednocześnie Przewodniczący Rady Miejskiej w K. oświadczył, iż projekt uchwały był konsultowany z radcą prawnym, zatrudnionym wówczas w Urzędzie Miasta, i przedmiotowa uchwała miała być zaprojektowana zgodnie z przepisami prawa.

Ponadto wskazał, iż w związku z upływem terminu realizacji uchwały do dnia 30 lipca 2005 r. Rada Miejska uznała, iż sprawa tej uchwały, a także uchwały Nr [...] z dnia [...] o przyznaniu Nagrody Miasta K. [...] Klubowi Sportowemu A w G. jest "przedawniona".

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 6 czerwca 2006 roku pełnomocnik Wojewody [...] podtrzymała skargę, popierając zarzuty i wnioski w niej zawarte. Jednocześnie wyjaśniła, iż Burmistrz Miasta K. przesłał uchwałę zarówno Wojewodzie, jak i Regionalnej Izbie Obrachunkowej. Izba przesłała skargę Burmistrza K. do Wojewody [...].

Pełnomocnik Wojewody [...] okazała w tym względzie pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia 1 sierpnia 2005 roku o przekazaniu pisma Burmistrza K. – według właściwości.

Ponadto wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na:

1/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

2/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

3/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5,6,7 p.p.s.a.).

Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, może zatem orzekać o nieważności bądź niezgodności z prawem postanowień uchwały, które w skardze nie zostały zakwestionowane (por. np. wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, OSP 1995, z. 3, poz. 52, a także wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1993 r., SA/Wr 1473/92; podobnie E. Ochendowski, w glosie do wyroku NSA z dnia 17 czerwca 1991 r., SA/Wr 425/91, OSP 1993, z. 1, poz. 20, a także J. Borkowski w glosie do wyroku NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, OSP 1995, z. 3, poz. 52; zob. też J. Borkowski, Sądowa kontrola uchwał organów gmin i rozstrzygnięć nadzorczych, "Samorząd Terytorialny" z 1995 r., nr 9, s. 24).

Uwzględniając zaś skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną do zaskarżenia przez Wojewodę [...] do sądu administracyjnego uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. w sprawie Nagrody Miasta K. z dnia [...] stanowi art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym"). Przepis ten przewiduje, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (termin 30 dni od dnia otrzymania uchwały) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jednocześnie podkreślić należy, iż w świetle art. 86 ustawy o samorządzie gminnym organem nadzoru, a co za tym idzie organem legitymowanym do wniesienia skargi w wyżej wskazanym przypadku, jest wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Nie budzi przy tym wątpliwości fakt, iż zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jako nienależąca do katalogu uchwał objętych zakresem działalności nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) - a tym samym niepodpadająca pod ww. pojęcie "sprawy finansowe" - należała do właściwości rzeczowej wojewody w zakresie sprawowanej przez niego działalności nadzorczej. Stąd też zdaniem Sądu uznać należało, iż organem nadzoru legitymowanym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie jest Wojewoda [...].

Wskazać przy tym należy, iż przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie określa terminu, w którym organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przepisy tej ustawy w sposób wyczerpujący regulują tryb postępowania nadzorczego i wnoszenia skarg do sądu administracyjnego i nie można w tym zakresie odwoływać się do regulacji zawartej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakładając zatem kompletność regulacji zawartej w ustawie o samorządzie gminnym we wskazanym powyżej zakresie należy stwierdzić, że organ nadzoru nie jest ograniczony w czasie i w możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały rady gminy. W tym względzie Sąd podziela poglądy wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2005 r. w sprawie II OSK 320/05; ONSAiWSA 2006 z. 1, poz. 7; wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie 3 II SA/Łd 1607/03, wyroku NSA z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie II SA/Łd 1379-1386/02, w wyroku z 18 lutego 2003 r. w sprawie II SA/Łd 1135-1139/02, w wyroku z dnia 19 sierpnia 2002 r. w sprawie II SA/Ka 644/02, w wyroku z dnia 4 listopada 2002 r. w sprawie II SA/Ka 259/02 i w wyroku z dnia 9 listopada 1999 r., SA/Rz 2241/98.

Przechodząc do oceny prawnej zaskarżonej uchwały Sąd uznał za konieczne w niniejszej sprawie wyjście poza granice skargi wniesionej przez Wojewodę [...] w trybie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjmując tym samym za zasadne objęcie kontrolą sądową także niezaskarżonej przez organ nadzoru części uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] w sprawie Nagrody Miasta K.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała stanowi jedną z prawnych form działania organów administracji publicznej i dopiero całokształt norm prawnych zawartych w tej uchwale oddaje istotę działania, podlegającego kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd przyjął przy tym, że kolejne jednostki redakcyjne tej uchwały (paragrafy) precyzują elementy podmiotowo-przedmiotowe aktu prawnego podjętego przez organ gminy, w tym: rodzaj nagrody (kwota pieniężna albo nagroda rzeczową), krąg podmiotów uprawnionych do jej uzyskania, podmiot przyznający, tytuł uprawniający do uzyskania nagrody, jej górne granice kwotowe, podmiot zobowiązany do jej wykonania oraz datę wejścia do obrotu prawnego. Ocena legalności zaskarżonej przez organ nadzoru uchwały organu gminy obejmować winna zatem całokształt powiązanych ze sobą norm prawnych zawartych w tej uchwale, uszczegółowionych następnie w załączniku do tejże uchwały.

Uwzględniając zatem tak określony przedmiot sądowej kontroli w sprawie niniejszej, Sąd stwierdził, iż uchwała Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] w sprawie Nagrody Miasta K. podjęta została z naruszeniem art. 28 ust. 2 w związku z art. 111 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm. – dalej jako: "ustawa o finansach publicznych").

Przede wszystkim wskazać jednak należy, iż stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gmina wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z kolei przepis art. 6 tej ustawy wyznacza zakres działania gminy, wskazując w tym względzie, iż do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jednocześnie art. 7 i art. 8 wymienionej ustawy określają katalog zadań publicznych realizowane przez gminę, odpowiednio w ramach zadań własnych oraz zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Z treści zaskarżonej uchwały, za podstawę prawną której przyjęto wyłącznie

art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wynika wyraźnie, iż zadaniem publicznym, którego realizacja należeć miałaby do gminy, Rada Miejska w K. uczyniła ustanowienie Nagrody Miasta K. za szczególne zasługi dla Gminy K. z dnia [...] w dziedzinie krzewienia kultury i sportu.

W ocenie Sądu, wykreowane w ten sposób zadanie należące do działania gminy nie staje się jednak zadaniem publicznym tylko dlatego, że wydatki na jego realizację - w związku z wystąpieniami podmiotu zainteresowanego przyznaniem nagrody - znalazły się w budżecie Gminy (Miasta) K. Warunkiem bowiem zgodności z prawem działalności uchwałodawczej rady gminy, zwłaszcza w odniesieniu do wydatkowania środków publicznych, jest nie tylko przestrzeganie przez ten organ zakresu własnych kompetencji oraz wymaganej procedury, ale także zgodność treści aktu z dyspozycją właściwego przepisu prawa materialnego. Wynika to wprost z unormowania zawartego w powołanych przepisach art. 2 ust. 1 i art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, w których jest mowa o wykonywaniu przez gminę zadań publicznych "określonych ustawami".

Zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie przyjmuje się, że w ramach gospodarki finansowej organom jednostek samorządu terytorialnego, w tym niewątpliwie także i organom gminy, wolno to, na co zezwalają ustawy (por. np. wyrok NSA z dnia 23 marca 2000 r., II SA/Ka 2407/99; "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 2000, nr 4, poz. 113; wyrok NSA z dnia 24 maja 1993 r., III SA 2017/93, ONSA 1993, nr 4, poz. 13, a także Z. Gilowska, System ekonomiczny samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 1998, s. 129). Zasada tę odzwierciedla art. 28 ust. 2 w zw. z art. 111 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, jednostki sektora finansów publicznych (w tym jednostki samorządu terytorialnego) dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Jak wynika zaś z art. 111 ust. 2 tej ustawy, wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego, w tym niewątpliwie także gminy, są przeznaczane na realizację zadań określonych w ustawach, w szczególności na: 1) zadania własne jednostek samorządu terytorialnego; 2) zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami; 3) zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia; 4) zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego; 5) pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

W doktrynie podkreśla się przy tym, iż wskazany powyżej art. 28 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, nakłada na jednostki sektora finansów publicznych (w tym jednostki samorządu terytorialnego) obowiązek przestrzegania przepisów prawnych dotyczących poszczególnych rodzajów wydatków, np. wydatków na płace, premie, nagrody, zasiłki, a także inwestycje, czy remonty. Kwestie ponoszenia każdego z tych rodzajów wydatków określają zaś odrębne przepisy, których przestrzeganie stanowi przedmiot kontroli finansowej (por. C. Kosikowski, Finanse publiczne, Komentarz, Warszawa 2003, s. 102-103.). W przypadku zatem wydatkowania z budżetu gminy wskazanych przykładowo świadczeń na rzecz określonych osób, powyższa zasada oznacza, że podstawą do dokonywania takich wydatków mogą być wyłącznie przepisy ustaw, które przewidują m.in. rodzaj świadczeń i wskazują podmiot uprawniony do ich udzielenia. Z uwagi natomiast na fakt, iż gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu, wydatki te powinny być również zamieszczone w tym planie finansowym.

Uwzględniając powyższe uwagi, stwierdzić zatem należy, iż Rada Miejska w K., jako organ uchwałodawczy tego Miasta, nie była władna do ustanowienia nagrody Miasta K. za "szczególne zasługi dla Gminy K. w dziedzinie krzewienia kultury i sportu", przyznawanej na wniosek: Komisji stałej Rady Miejskiej, grupy co najmniej 3 radnych Rady Miejskiej, Przewodniczącego Rady Miejskiej, Burmistrza K., co wynika z § 1 ust. 1 regulaminu przyznawania Nagrody Miasta K., stanowiącego załącznik do tej uchwały. Żaden bowiem powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej nie reguluje kwestii przyznawania nagród za "szczególne zasługi w dziedzinie krzewienia kultury i sportu" i nie określa kompetencji organów gminy przy wykonywaniu tego zadania, na co zresztą uwagę zwrócił organ nadzoru we wniesionej skardze.

Nie może przy tym wątpliwości budzić kwestia, że takim przepisem nie jest przytoczony w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który kreując zasadę domniemania właściwości rady gminy, przyporządkowuje wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy do właściwości tejże rady, chyba że ustawy stanowią inaczej. Norma w nim zawarta ma bowiem ogólny ustrojowo-kompetencyjnym charakter, a tym samym wymaga dopełnienia poprzez wskazanie właściwego przepisu prawa materialnego dotyczącego zadania publicznego realizowanego przez gminę, w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Niewątpliwie podzielić należy także pogląd organu nadzoru, iż podstawy takiej nie mogą stanowić przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 81, poz. 889 ze zm.), zwłaszcza art. 28 tej ustawy. Przepis ten upoważnia bowiem jednostki samorządu terytorialnego do przyznawania nagród z budżetów tych jednostek, ale określa katalog zindywidualizowanych podmiotów uprawnionych do uzyskania takiej nagrody ("zawodnik", "trener", "działacz") oraz określa wprost tytuł do jej przyznania ("wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym i krajowym").

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] w sprawie Nagrody Miasta K. oraz stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W kwestii kosztów orzeczono na podstawie art. 201 § 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).