Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 167/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: par. 3, par.4
journal: Dz.U. 2006 nr 151 poz 1089
law: Rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie Stanisław Gronowski (spr.) NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Dyrektora Izby Celnej w K. i M. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 639/08 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. z dnia 29 października 2008 r., II SA/Gl 639/08, wydanym w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w częściach, w jakich dotyczą one nałożenia kar pieniężnych w łącznej kwocie 3.500 zł (pkt 1); orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonej części (pkt 2); zasądzono od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz skarżącej kwotę 850 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3); oddalono skargę w pozostałym zakresie (pkt 4).

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

W dniu [...] lutego 2007 r. funkcjonariusz Izby Celnej w K. dokonał w S. kontroli drogowej pojazdu [...] o numerze rej. [...] należącym do M. Sp. z o.o. w P., zwanej dalej "skarżącą". Według ustaleń protokołu kontroli samoprzylepna winieta miesięcznej karty opłaty za przewóz po drogach krajowych nie była naklejona na przednią szybę pojazdu, a ponadto kierowca nie przedstawił zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie.

W trakcie postępowania administracyjnego Urząd Celny w K. prowadził postępowanie w kwestii wyjaśnienia charakteru zatrudnienia kierowcy kierującego pojazdem stanowiącym przedmiot kontroli drogowej. W świetle pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. Inspektorat w T. z dnia [...] grudnia 2007 r. wspomniany kierowca był zgłoszony przez skarżącą do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie umowy zlecenia, obejmującej okres od [...] września 2006 r. do dnia [...] czerwca 2007 r.

Ostateczną decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] lutego 2008 r., nakładającą na skarżącą karę pieniężną w łącznej kwocie 11.500 zł, z następujących tytułów:

• wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie (kwota 500 zł);

• wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (kwota 8.000 zł);

• wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (kwota 3.000 zł).

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), zwanej dalej "utd", lp. 1.8.3., lp 1.1. oraz lp 4.1. załącznika do ustawy.

Stosownie do art. 93 ust. 1 utd uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.

W świetle lp 1.8.3. zał. do utd wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 500 zł.

W myśl lp 1.1. zał. do utd wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji zagrożone jest karą pieniężną w kwocie 8.000 zł.

Stosownie do lp 4.1. zał. do utd wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 3.000 zł.

Według organu uzasadniającego nałożenie kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji (kwota 8.000 zł) objęty kontrolą drogową transport, wbrew stanowisku skarżącej, nie był wykonywany w ramach niezarobkowego przewozu drogowego (art. 4 pkt 4 utd), a to z uwagi na niespełnienie przez skarżącą przesłanki przewidzianej w przepisie art. 4 pkt 4 lit. a utd. Zgodnie z art. 4 pkt 4 utd przez niezarobkowy przewóz drogowy rozumie się każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników (lit. a); przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi (lit. b); w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin (lit. c); nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Stąd, zdaniem organu, wykonując przewóz objęty kontrolą drogową, skarżąca winna legitymować się licencją na wykonywanie transportu drogowego, której nie posiadała. Jak wskazał organ odwoławczy pojęcie pracownika, o którym mowa w art. 4 pkt 4 lit. a utd, zostało określone w art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), zwanego dalej "kp". W myśl tego przepisu pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Natomiast w świetle powołanego wyżej przepisu nie jest pracownikiem osoba zatrudniona na podstawie umowy zlecenia. Jak podniósł organ jego stanowisko jest w tej mierze zgodne z pkt. 4 załącznika 1 do Dyrektywy 2006/94/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia wspólnych reguł dla niektórych rodzajów drogowego przewozu rzeczy (Dz.U. UE 374/5), zwanej dalej "Dyrektywą nr 2006/94/WE", a w szczególności z pkt 4 lit. c. W świetle pkt. 4 załącznika 1 do tej dyrektywy objęty nią jest przewóz rzeczy pojazdami silnikowymi, pod warunkiem, że spełnione są następujące warunki: rzeczy przewożone muszą być własnością przedsiębiorstwa lub musiały zostać sprzedane, kupione, oddane w najem lub wynajęte, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione przez przedsiębiorstwo (lit. a); celem przejazdu jest przewiezienie rzeczy z lub do przedsiębiorstwa, lub przemieszczenie ich do lub poza przedsiębiorstwo, na jego własne potrzeby (lit. b); pojazdy silnikowe wykorzystywane do takiego przewozu muszą być prowadzone przez pracowników przedsiębiorstwa (lit. c); pojazdy przewożące rzeczy muszą być własnością przedsiębiorstwa lub być przez nie zakupione na warunkach odroczenia płatności lub wynajęte pod warunkiem, że w ostatnim przypadku spełniają warunki dyrektywy 2006/1/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie użytkowania pojazdów najmowanych bez kierowców w celu drogowego przewozu rzeczy.

Przechodząc do kary pieniężnej nałożonej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (kwota 3.000 zł) brak przyklejenia w sposób trwały winiety na przedniej szybie pojazdu nie jest, w ocenie organu odwoławczego, dowodem uiszczenia tej opłaty, gdyż nie spełnia to wymogu przewidzianego w § 3 ust. 3 w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.). Stosownie do § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, według redakcji obowiązującej w dacie kontroli drogowej, karta opłaty składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. W myśl § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1. Według redakcji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisowi temu nadano nowe brzmienie, w świetle którego nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty: odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1.

Uzasadniając karę pieniężną w kwocie 500 zł z tytułu naruszenia warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie organ odwoławczy wskazał na powinność posiadania przez kierowcę wspomnianego dokumentu w chwili kontroli drogowej, stosownie do przepisu art. 87 ust. 1a utd. W myśl tego przepisu podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli zaświadczenie, o którym mowa w art. 39e ust. 1 pkt 6.

W następstwie skargi wniesionej przez skarżącą od powyższej decyzji wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie (kwota 500 zł) oraz kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (kwota 3.000 zł). Natomiast oddalono skargę w części dotyczącej kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji (kwota 8.000 zł).

Uzasadniając rozstrzygnięcie w części odnoszącej się do kary z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w kwestii niespełnienia przez skarżącą przewidzianego w art. 4 pkt 4 lit. a utd wymogu posiadania przez kierowcę statusu prawnego pracownika, czego nie spełnia w tym zakresie umowa zlecenia. Powołany przepis, jak wskazał Sąd I instancji, posługuje się pojęciem "pracownik". Termin "pracownik" został zdefiniowany w art. 2 kp. Brak definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa oznacza, że w przypadku istnienia jego definicji w innej gałęzi prawa należy oprzeć się na definicji legalnej (por. uchwała SN z dnia 9 czerwca 1976 r., VI KZP 13/75, OSNKW 1976, nr 7-8, poz. 86; wyrok SN z dnia 15 stycznia 1993 r., III AAN 89/92; wyrok TK z dnia 19 października 1994 r., K 2/94). Taką jest definicja pojęcia "pracownik" zawarta w Kodeksie pracy. Ponadto Sąd I instancji powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2007 r., I OSK 1254/06 Lex nr 366189). W świetle tego wyroku gdyby ustawodawca uznawał za możliwe posługiwanie się terminem "pracownik" w innym niż kodeksowe znaczeniu, to niewątpliwie w ustawie o transporcie drogowym zawarłby odmienną definicję tego pojęcia. Skoro kierowca prowadzący pojazd skarżącego na podstawie umowy cywilnoprawnej nie był jego pracownikiem w rozumieniu Kodeksu pracy, tym samym nie został spełniony wymóg z art. 4 pkt 4 lit. a utd, pozwalający zakwalifikować omawiany transport jako wykonywany w ramach niezarobkowego przewozu drogowego. W rezultacie, jak ustalił Sąd I instancji, podzielając stanowisko organu odwoławczego, skarżąca wykonywała transport drogowy, do którego wykonywania wymagane było posiadanie licencji, a jej brak uzasadniał nałożenie kary pieniężnej. Również, jak podkreślił Sąd I instancji, istnieją akty normatywne, w których ustawodawca posługuje się szerszym pojęciem niż "pracownik" dla określenia jego relacji z pracodawcą. I tak, uczynił to w art. 4 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). W myśl tego przepisu użyte w ustawie określenia oznaczają: "pracodawca - w stosunku do pracowników i osób odbywających służbę zastępczą oraz jednostka organizacyjna lub osoba fizyczna pozostająca z inną osobą fizyczną w stosunku prawnym uzasadniającym objęcie tej osoby ubezpieczeniami społecznymi, w tym z tytułu przebywania na urlopie wychowawczym albo pobierania zasiłku macierzyńskiego, z wyłączeniem osób, którym zasiłek macierzyński wypłaca Zakład".

W ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Po pierwsze, powołane rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych w zakresie, w jakim określa, co nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty, wykracza poza delegację zawartą w art. 42 ust. 1 utd. Stosownie do tego przepisu minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2, oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Po drugie, w § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie za przejazd po drogach krajowych użycie spójnika "lub" prowadzi do wniosku, że spełnienie jednego z alternatywnych wymogów, w tym przypadku posiadanie przez kierowcę przedziurkowanej winiety, stanowi dowód uiszczenia omawianej opłaty.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko skarżącej w kwestii braku podstaw dla nałożenia kary pieniężnej w kwocie 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy, m.in. w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia, gdyż obowiązek ten ograniczony jest do działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, w rozumieniu art. 4 pkt 15 u.t.d., co nie odnosi się do skarżącej.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli Dyrektor Izby Celnej w K. oraz skarżąca.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Dyrektora Izby Celnej w K., w której wnosi on o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł, została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", tj. art. 42 ust. 1, art. 42 ust. 7 utd i § 3 ust. 3 i § 3 ust. 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. W świetle art. 42 ust. 1 utd podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 800 euro rocznie. W myśl zaś powołanego już art. 42 ust. 7 utd minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2, oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty.

Według Dyrektora Izby Celnej narusza wskazane w skardze przepisy stanowisko Sądu I instancji, zarzucające przekroczenie w rozporządzeniu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych delegacji zawartej w art. 42 ust. 7 utd. Poza tym, a wbrew stanowisku Sądu I instancji, okazana przez kierowcę karta opłaty drogowej nie stanowiła dowodu uiszczenia omawianej opłaty.

Skarga kasacyjna skarżącej jest również oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.

1. art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji dopuszczenie do rażąco nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji oraz stworzenie nieprzewidzianych ustawą ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej;

2. art. 2 kp w związku z art. 4 pkt 4 lit. a utd poprzez ich błędną wykładnię, a mianowicie zastosowanie definicji pracownika sformułowanej na potrzeby przepisów prawa pracy do interpretacji przepisów prawa publicznego poprzez uznanie, że użyte w drugim z nich pojęcie pracownika jest równoznaczne z pojęciem pracownika użytym w art. 2 kp;

3. punktu 4 lit. c załącznika nr 1 do Dyrektywy nr 2006/94/WE poprzez jego błędną wykładnię z pominięciem innych niż polska wersji językowych i przyjęcie, że przewóz na potrzeby własne może być prowadzony wyłącznie przy pomocy pracowników w rozumieniu przepisu art. 2 kp, a także, że przepis ten nie znajduje zastosowania do przewozów dokonywanych w obrębie jednego Państwa.

Skarżąca wniosła o:

• uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 4 i rozpoznanie w tych granicach skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 p.p.s.a.;

• uchylenie decyzji II Instancji oraz poprzedzającej ją decyzji I Instancji w zaskarżonym zakresie; względnie o:

• uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 4 i przekazanie w tymże zakresie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

Ponadto skarżąca wniosła o:

• zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

• zwrócenie się, na podstawie art. 234 ustęp trzeci Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957 roku, do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w trybie prejudycjalnym z pytaniem, czy brzmienie załącznika do Dyrektywy nr 2006/94/WE pozwala na tworzenie i stosowanie przepisów prawa wewnętrznego, które nakazują jako dokonującego przewozu na potrzeby własne traktować wyłącznie podmiot wykorzystujący do przewozu osoby zatrudnione podstawie umowy o pracę;

• zwrócenie się, na podstawie art. 234 ustęp trzeci Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957 roku, do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w trybie prejudycjalnym z pytaniem o dokonanie wykładni Dyrektywy nr 2006/94/WE, czy zakres jej obowiązywania obejmuje również przewozy dokonywane wewnątrz jednego z Państw Członkowskich.

Jak wywodzi skarga kasacyjna w kwestii "przewozu na potrzeby własne" nie sposób doszukać się jakiejkolwiek istotnej różnicy pomiędzy sytuacją osoby zatrudnionej na podstawie umowy o pracę a sytuacją osoby wykonującej tę samą pracę w oparciu o cywilnoprawne formy zatrudnienia. Obu powyżej wskazanych kategorii osób dotyczy obowiązek rejestracji dla celów ubezpieczeń społecznych, w stosunku do obu tych kategorii podmiot zatrudniający jest płatnikiem, zarówno składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, jak i podatku dochodowego od osób fizycznych, wreszcie w stosunku do obu wskazanych kategorii osób podmiot zatrudniający dysponuje pewnym zakresem władztwa nad osobą zatrudnioną. W przypadku obu kategorii osób zatrudnionych nie funkcjonują one w stosunkach zewnętrznych we własnym imieniu, zarówno rzeczywiście, gdyż również i w świadomości osób trzecich podmiotem wykonującym przewóz jest podmiot zatrudniający. Natomiast jakiekolwiek obiektywnie istniejące różnice ograniczają się w zasadzie wyłącznie do występowania, bądź nie, gwarancji pracowniczych właściwych w zasadzie wyłącznie dla osób pozostających w stosunku pracy, a także w ustaleniu wysokości poszczególnych stawek związanych z należnościami publicznoprawnymi. W stosunku do zagadnienia przewozów na potrzeby własne są to sprawy całkowicie pozbawione relewantności i przez to nie mogą skutkować przyjęciem odmiennych konsekwencji w zakresie przepisu art. 4 pkt 4 lit. a u.t.d. Przeciwnie, zasada równości wobec prawa wymusza w niniejszym przypadku przyjęcie wykładni innej niż językowa połączona z pozorami wykładni systemowej i uznanie, iż pracownikiem w rozumieniu powołanego przepisu jest każda osoba wykonująca na rzecz przedsiębiorcy pracę na jakiejkolwiek podstawie prawnej, czyli innymi słowy w oparciu o jakikolwiek tytuł i stosunek prawny, w tym również w ramach stosunku cywilnoprawnego.

Podobnie fundamentalny charakter ma w demokratycznym państwie prawa zasada wolności gospodarczej, na co zwrócono uwagę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2006 r., IV SA/Wr 95/05, w świetle którego konstytucyjna zasada wolności gospodarczej wyrażona w art. 22 do fundamentów ustrojowych państwa przyjmuje powinność interpretacji przepisów prawa in dubio pro libertate. Do tego rodzaju przepisów trzeba, zdaniem skarżącej, zaliczyć również regulację zawartą w przepisach ustawy o transporcie drogowym, dotyczącą niezarobkowego przewozu drogowego, czyli przewozu na potrzeby własne. Przyjęcie wykładni proponowanej przez organy administracji, właściwie na potrzeby wymierzania kar pieniężnych za naruszenie warunków transportu drogowego, tj. wykładni o jednoznacznie formalistycznym oraz ewidentnie profiskalnym charakterze, prowadzi do naruszenia zasady wolności gospodarczej. Wolność gospodarcza obejmuje swoim zakresem również swobodę w zakresie doboru osób, którymi przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu swej działalności, a także, zakreśloną przepisami prawa, swobodę w doborze instytucji prawnych, na podstawie których zatrudnienie będzie przez owe osoby świadczone. W niniejszej sprawie konsekwentnie ów zakres swobody ograniczono, nie podając ku temu jakiegokolwiek uzasadnienia, poza przytoczeniem argumentów o charakterze formalnym, czy też dorozumianym powołaniem na regułę dura lex, sed lex.

Jak podkreśla skarżąca w świetle art. 24 Konstytucji RP praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej i Państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy. Zarzut naruszenia powołanego art. 2 kp, skarżąca opiera na stanowisku, iż nieuprawnione było "automatyczne" zastosowanie, w sprawie z zakresu prawa publicznego, definicji funkcjonującej na gruncie gałęzi prawa o zupełnie odmiennych funkcjach i zadaniach. Wykładnia oparta pozornie na dbałości o spójność systemu prawa, w rzeczywistości ma u swych podstaw wyłącznie nastawienie profiskalne.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutu naruszenia punktu 4 lit. c załącznika nr 1 do Dyrektywy nr 2006/94/WE, jak podnosi skarżąca, pomiędzy poszczególnymi wersjami językowymi wspomnianej dyrektywy występują znaczące różnice, które jednakże pozwalają na odczytanie rzeczywistych intencji prawodawcy wspólnotowego, którego intencją było zrównanie sytuacji każdego podmiotu zatrudnionego u przedsiębiorcy, niezależnie od podstawy zatrudnienia. I tak, w czeskiej wersji językowej jest mowa o osobie zatrudnionej (zamestnany), a nie o pracowniku (pracovnik). Podobnie w wersji językowej francuskiej i niemieckiej, gdzie zamiast wyrazu pracownik (odpowiednio ouvrier i arbeiter) posłużono się terminem "personel" (odpowiednio personnel i personal). Toteż, termin "pracownik" należy interpretować szeroko, jako obejmujący wszelkie osoby zatrudnione (świadczące pracę), w tym na podstawie stosunków cywilnoprawnych. Natomiast błędne jest stanowisko Sądu I Instancji, poprzestające w omawianej kwestii tylko na polskiej wersji językowej omawianej dyrektywy, a także jego stwierdzenie, iż Sąd I instancji nie jest władny do dokonywania we własnym zakresie tłumaczenia innych wersji językowych aktu wspólnotowego. Pogląd ten pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętego w wyroku z dnia 5 czerwca 2007 r., I OSK 796/06 (Lex nr 354711). W świetle tego wyroku zasada, że w Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski (art. 27 Konstytucji RP), w tym językiem urzędowym konstytucyjnych organów państwa i terenowych organów władzy publicznej (art. 4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. Nr 90, poz. 999 ze zm.) nie stoi na przeszkodzie, aby powołane organy - jeżeli zajdzie potrzeba wykładni prawa, w szczególności prawa Wspólnoty Europejskiej - posługiwały się obcojęzycznymi tekstami tego samego aktu prawnego w celu ustalenia jego rzeczywistej treści, jednakowo pojmowanej w całej Wspólnocie Europejskiej. Obowiązek prowadzenia postępowania wyłącznie w języku polskim nie oznacza bowiem obowiązku rozumowania wyłącznie w kategoriach języka polskiego. Podobnie stwierdził Sąd Najwyższy, według którego, przepisy prawa wspólnotowego muszą być interpretowane z uwzględnieniem wszystkich wersji językowych, a nie tylko w brzmieniu podanym w języku polskim w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (wyrok SN z dnia 9 czerwca 2006 r., III PK 30/06; OSNP/2007/11-12/160). Podobne stanowisko prezentuje orzecznictwo Wspólnotowe. W świetle wyroków Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 5 grudnia 1967 r. w sprawie 19/67 Bestuur der Sociale Verzekeringsbank (ECR 1967 s. 345) oraz z 6 października 1982 r. w sprawie 283/81 CILFIT (ECR 1982 s. 3415) jednolita interpretacja przepisów prawa wspólnotowego wymaga, aby były one interpretowane i stosowane z uwzględnieniem wersji w innych językach Wspólnoty.

Powyższe względy, zdaniem skarżącej, uzasadniają wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w trybie prejudycjalnym z wnioskowanymi wyżej pytaniami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego artykułu, a które w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, co wymaga podkreślenia, że zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 p.p.s.a. dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto oznaczać zaskarżone orzeczenie ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wynikające z art. 176 p.p.s.a. wymaganie odnoszące się do przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia oznacza obowiązek wskazania podstawy kasacyjnej oraz konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone przez sąd I instancji zaskarżonym orzeczeniem, zaś uzasadnienie kasacji winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym polegało naruszenie prawa.

Wymaganie dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu wiąże, się ściśle ze wskazaną wyżej zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie odpowiadają powyższym wymogom, jednakże nie zasługują na uwzględnienie z przyczyn merytorycznych.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. należy się zgodzić ze stanowiskiem organu, iż omawiane rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych mieści się w zakresie delegacji przewidzianej w art. 42 ust. 7 utd. I tak, stanowiąca przedmiot regulacji w § 3 ust. 3 pkt 1 omawianego rozporządzenia postać opłaty, jako składająca się z dwóch części, a także przewidziany w § 3 ust. 4 pkt 1 sposób skasowania opłaty poprzez przedziurkowanie lub umieszczenie trwale na przedniej szybie pojazdu, odpowiadają tej części ustawowego upoważnienia zawartego w art. 42 ust. 7 utd, który dotyczy kwestii rodzaju opłaty oraz tryb jej wnoszenia, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Tym niemniej, mimo błędnego uzasadnienia w rozumieniu art. 184 p.p.s.a., odpowiada prawu wyrok Sądu I instancji, uchylający zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł, gdyż prawidłowo Sąd I instancji uznał fakt wniesienia przez skarżącą omawianej opłaty. Trudno byłoby bowiem zasadnie zarzucić Sądowi I instancji naruszenie przepisu § 3 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych w ustaleniu, że przedziurkowane części karty opłaty (winieta i odcinek kontrolny łącznie), które okazał kierowca, stanowią dowód uiszczenia opłaty, skoro wyraźnie tak stanowił przepis § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Użycie w tym przepisie spójnika "lub" prowadzi do wniosku, iż legitymowanie się przez kierowcę przedziurkowaną winietę jest skutecznym wniesieniem opłaty. Innymi słowy, w świetle tego przepisu nie jest wymagane, aby druga część opłaty była w sposób trwały naklejona na przedniej szybie pojazdu. Takie stanowisko zostało wyrażone w sprawie na tle podobnego stanu faktycznego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK 593/08.

Nie jest również oparta na usprawiedliwionej podstawie skarga kasacyjna skarżącej. Zasada wolności gospodarczej, wskazana w przepisie art. 22 Konstytucji RP, którego naruszenie zarzuca skarżąca, nie jest chroniona w sposób absolutny, gdyż jej ograniczenie jest dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny. Zresztą, mimo swej obszerności, skarga kasacyjna nie wykazała bliżej, w przekonywającym stopniu, na czym w stanie faktycznym sprawy polegało naruszenie przez organ i Sąd I instancji względem skarżącej powołanego wyżej przepisu. Natomiast należy mieć na uwadze, iż przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą mają obowiązek stosowania się do obowiązujących w tej mierze przepisów. Na taką powinność wskazuje m.in. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.).

Nie jest także oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który statuuje zasadę równości wobec prawa. Na gruncie tego przepisu trudno byłoby uznać za zasadne stanowisko skargi kasacyjnej, iż przedsiębiorca zatrudniający kierowcę pojazdu na podstawie umowy zlecenia jest w identycznej sytuacji prawnej co przedsiębiorca zatrudniający kierowcę na podstawie umowy o pracę. Przeszkodę stanowi tutaj inna w omawianych sytuacjach podstawa prawna umów łączących przedsiębiorcę z osobą kierowcy. Ponadto konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie została naruszona względem skarżącej również i z tego względu, że nie było i nie ma żadnych przeszkód ku temu, aby skarżąca zawarła z kierowcą umowę o pracę, w miejsce umowy zlecenia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu I instancji, który w kwestii pojęcia "pracownik", o którym mowa w art. 4 pkt 4 lit. a utd, odwołał się do rozumienia tego pojęcia na gruncie art. 2 kp. Opieranie się na definicji legalnej danego pojęcia na gruncie określonego aktu normatywnego, który tym pojęciem się posługuje, lecz go nie definiuje, jest utrwaloną w orzecznictwie metodą wykładni treści przepisów prawa, na co już wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, a Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela tę linię orzecznictwa.

Nie jest również oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut skarżącej w przedmiocie naruszenia punktu 4 lit. c załącznika nr 1 do Dyrektywy nr 2006/94/WE poprzez jego błędną wykładnię z pominięciem innych niż polska wersji językowych i przyjęcie, że przewóz na potrzeby własne może być prowadzony wyłącznie przy pomocy pracowników w rozumieniu przepisu art. 2 kp.

Jak już wskazano polska wersja językowa Dyrektywy Nr 2006/94/WE w załączniku nr 1 w pkt 4, dotyczącym przewozów zwolnionych z wszelkich zezwoleń wspólnotowych oraz z innych zezwoleń przewozowych, wymaga m.in., aby kierowcą pojazdu był pracownik przedsiębiorstwa. Podobnie przyjęto w angielskiej wersji dyrektywy (ang. employees of the undertaking). Z kolei wersja niemiecka oraz francuska posługują się w tym przedmiocie terminem "własny personel przedsiębiorstwa" (fr. le personnel propre de l'entreprise; niem. eigenen Personal des Unternehmens). Porównanie powyższych wersji językowych na pierwszy rzut oka może prowadzić do wniosku, iż w zależności od wersji mamy do czynienia z pojęciami o różnym zakresie znaczeniowym. Termin "pracownicy przedsiębiorstwa" (wersja angielska i polska) wydaje się akcentować element podmiotowy (pracownik związany z przedsiębiorstwem więzią prawną umowy o pracę). Z kolei termin "własny personel przedsiębiorstwa" (wersja francuska i niemiecka) akcentuje również więź prawną z przedsiębiorstwem, ale raczej w aspekcie przedmiotowym, tj. przez pryzmat czynności wykonywanych na rzecz przedsiębiorstwa bez względu na formę prawną powiązania z pracodawcą.

Co do różnic pomiędzy wersjami językowymi aktów prawa wspólnotowego, Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich przykładowo w orzeczeniu z dnia 3 kwietnia 2008 r. w sprawie C-187/07 Dirk Endendijk (Zbiór Orzeczeń 2008,p.I-2115) stwierdził w pkt 22 wyroku, iż "przepisy wspólnotowe należy interpretować i stosować w sposób jednolity w świetle wersji sporządzonych we wszystkich językach urzędowych Wspólnoty Europejskiej (zob. wyroki z dnia 7 grudnia 1995 r. w sprawie C-449/93 Rockfon, Zb. Orz. [1995], s. I-4291, pkt 28; z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C-296/95 EMU Tabac i in., Zb. Orz. [1998], s. I-1605, pkt 36 i z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie C-280/04 Jyske Finans, Zb.Orz. [2005], s. I-10683, pkt 31)". Trybunał wskazał w tym orzeczeniu również (pkt 23-24 wyroku), iż "Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sformułowanie użyte w jednej z wersji językowych przepisu wspólnotowego nie może służyć za jedyną podstawę jego wykładni lub domagać się w tym względzie pierwszeństwa względem innych wersji językowych. Takie podejście byłoby bowiem niezgodne z wymogiem jednolitego stosowania prawa wspólnotowego (zob. wyrok z dnia 12 listopada 1998 r. w sprawie C-149/97 Institute of the Motor Industry, Zb. Orz. [1998], s. I-7053, pkt 16). W przypadku wystąpienia rozbieżności między różnymi wersjami językowymi tekstu wspólnotowego dany przepis należy interpretować z uwzględnieniem ogólnej systematyki i celu regulacji, której jest częścią (wyroki z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie C-437/97 EKW i Wein & Co, Zb. Orz. [2000], s. I-1157, pkt 42, oraz z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie C-1/02 Borgmann, Zb. Orz. [2004], s. I-3219, pkt 25)".

Jednakże, co wymaga podkreślenia, zarówno termin "własny personel przedsiębiorstwa", jak i "pracownicy przedsiębiorstwa" jest uznawany przez prawo wspólnotowe za to samo pojęcie, a różnice pomiędzy wersjami ograniczają się do użycia określeń synonimicznych. I tak Rzecznik Generalny Antonio Tizzano w opinii z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawach połączonych C-228/01 Jacques Bourrasse przeciwko Ministère Public oraz C-289/01 Ministère Public przeciwko Jean-Marie Perchicot rozważał kwestię pojawiającego się w prawie wspólnotowym terminu "własnego personelu przedsiębiorstwa“ (ang.‘personnel of the undertaking’; fr. «personnel propre de l'entreprise»; niem. "eigenes Personal des Unternehmens“; wł. «personale proprio dell'impresa», hiszp. «personal de la empresa»), określając je co prawda jako pojęcie prawne prawa wspólnotowego, które niemniej jednak powinno być definiowane w świetle ustawodawstwa każdego z państw członkowskich. W tym zakresie rzecznik powołał wyroki Trybunału: z 18 stycznia 1984 r. w sprawie 327/82 Ekro, Zb. Orz. 1984, s. 107 oraz z dnia 11 lipca 1985 r. w sprawie 105/84 Danmols Inventar, Zb. Orz. 1985, s. 2639).

W pierwszym z powołanych orzeczeń (sprawa 327/82 Ekro) ETS wskazał z jednej strony, że potrzeba jednolitego stosowania prawa wspólnotowego oraz zasady równości wymaga, aby terminy prawa wspólnotowego, które nie zawierają wyraźnego odesłania dla potrzeb ich interpretacji do prawa krajowego państw członkowskich, należy co do zasady interpretować jako autonomiczne pojęcia prawa wspólnotowego, jednolicie interpretowane na obszarze Wspólnoty, przy uwzględnieniu treści postanowień oraz celów regulacji prawa wspólnotowego. Z drugiej strony w wyroku tym Trybunał podniósł, że jeżeli ustawodawca wspólnotowy w rozporządzeniu zawiera implicite odniesienie (odwołanie) do narodowych (krajowych) zwyczajów i praktyk, to Trybunał nie jest wówczas uprawniony do ustalania jednolitej dla całego obszaru Wspólnoty definicji danego pojęcia prawnego.

Z kolei w drugim z powołanych wyżej orzeczeń (sprawa 105/84 Danmols Inventar) na tle przepisów wspólnotowych dotyczących polityki socjalnej, ETS orzekł, że użyte w dyrektywie 77/87 pojęcie "pracownik [pracobiorca]“ należy interpretować w ten sposób, iż obejmuje ono wszystkie te osoby, które w danym państwie członkowskim są chronione jako pracownicy na podstawie krajowych przepisów z zakresu prawa pracy. ETS dodał, że w istocie do sądu krajowego należy ocena, czy w danej sprawie ma do czynienia z takim właśnie podmiotem.

Za polską regulację implementującą dyrektywę 2006/94/WE należy uznać powołaną już ustawę o transporcie drogowym, która w art. 4, zawierającym tzw. słowniczek ustawowy, wskazano w pkt 4 lit a jako jeden z warunków (koniecznych do łącznego spełnienia), aby niezarobkowy przewóz drogowy był wykonywany przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. W omawianej ustawie przyjęto wąskie rozumienie pojęcia pracownika, zdeterminowane formą prawną łączącą go z przedsiębiorstwem (pracodawcą), a więc umową o pracę, co odpowiada regulacji zawartej w Kodeksie pracy. Stanowisko to potwierdza przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1254/06). Ujęcie to zdaje się być zgodne zarówno z powołanymi wyżej orzeczeniami ETS, jak i opinią rzecznika generalnego do sprawy C-228/01.

Poprawność wąskiego rozumienia pojęcia "pracownik", przyjętego w art. 4 pkt 4 utd i w polskiej wersji językowej dyrektywy 2006/94/WE, potwierdzać może również analiza prawnoporównawcza. I tak, w § 1 ust. 2 pkt 3 niemieckiej ustawy o towarowym transporcie samochodowym z dnia 2 czerwca 1998 r. posługuje się określeniem "własnego personelu przedsiębiorstwa", który jest w praktyce interpretowany jako obejmujący pracowników związanych z przedsiębiorcą umową o pracę, a nie np. pracowników czasowych, najemnych, etc. Niemieckie Federalne Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na zapytanie Związku Interesów Przedsiębiorstw Pracowników Czasowych co do zakresu podmiotowego regulacji ustawowej i jej relacji do prawa wspólnotowego podkreśliło w piśmie z dnia 3 września 2009 r., iż regulacja ustawowa ma charakter zawężający i wskazało, że liberalizacja przepisów prawa wspólnotowego, a w konsekwencji regulacji krajowej, nastąpi z przyjęciem i wejściem w życie nowego rozporządzenia WE, o czym niżej.

Dyrektywa 2006/94, co wymaga podkreślenia, zostanie wkrótce zastąpiona rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącym wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych. I tak, w świetle przepisu art. 1 ust. 5 lit d (iii) projektowanego rozporządzenia, przyjętego w drugim czytaniu w dniu 23 kwietnia 2009 r., będzie miał on zastosowanie w sytuacji, gdy pojazdy silnikowe będą prowadzone przez personel zatrudniony lub pozostający do dyspozycji tego przedsiębiorstwa na mocy zobowiązania umownego. Zatem, w omawianej kwestii, która dotyczy zakresu pojęcia "pracownik", projektowane rozporządzenie w stosunku do obecnej Dyrektywy Nr 2006/94 zawiera jakościowo nową regulację. Wskazywać to może, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na prawidłową implementację obowiązującej jeszcze Dyrektywy 2006/94 przez polskiego ustawodawcę w przepisie art. 4 pkt 4 lit. a utd, gdzie nadano pojęciu "pracownik" zawężający zakres, tj. ograniczony do osoby, z którą pracodawcę łączy umowa o pracę. Ten stan rzeczy zmieni bowiem dopiero nowe rozporządzenie, o którym wyżej mowa.

Z powyższych względów, skoro obie skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił je.