Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 482/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 119,120 par. 1, ust. 121 par. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 6,7,124 par. 2,144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon - sprawozdawca Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi M. I. M. Dz., Ł. Dz. sp. j. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na przeprowadzeniu kontroli budynku i sporządzeniu ekspertyzy technicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny i prawny sprawy, w trakcie której zapadło zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu rozstrzygnięcie kształtuje się następująco.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. - (dalej PINB), w dniu [...]r. działając w oparciu o art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) wydał decyzję nr[...], którą nakazał M[...] Sp. jawna, właścicielom budynku przy ul. W. [...] we W.:

- przeprowadzenie kontroli ww. budynku, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania, a także w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego,

- sporządzenie ekspertyzy technicznej, odnoszącej się do stanu technicznego przedmiotowego budynku, wskazującej zakres robót budowlanych niezbędnych do przeprowadzenia celem wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz doprowadzenia budynku do właściwego stanu technicznego. Nadto organ nadzoru budowlanego zaznaczył, że ekspertyza techniczna powinna zostać wykonana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane bez ograniczeń. Wskazał także, że do opracowania należy załączyć dokumenty potwierdzające posiadane uprawnienia oraz zaświadczenie o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego aktualne na dzień opracowania. Z przeprowadzonych kontroli należy sporządzić stosowny protokół wraz z uprawnieniami osób przeprowadzających kontrolę (oryginały, bądź uwierzytelnione kopie), oraz zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, należy przedłożyć do organu nadzoru budowlanego wraz z ekspertyzą techniczną niezwłocznie po ich sporządzeniu.

Na uzasadnienie powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r., stwierdzono, iż na terenie nieruchomości przy ul. W.[...]we W. znajduje się budynek w bardzo złym stanie technicznym. Przytoczono precyzyjne ustalenia poczynione w trakcie oględzin, a nadto wskazano, że ze względu na bliskość ciągu pieszo-jezdnego istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Mając na względzie nieodpowiedni stan techniczny budynku oraz nieprzedstawienie przez właścicieli budynku protokołów z okresowych kontroli organ uznał za konieczne wydanie nakazu wynikającego z art. 62 Prawa budowlanego.

Pismem z dnia 28 listopada 2012 r. PINB dla miasta W. skierował do zobowiązanych upomnienie nr[...], którym wezwał do wykonania wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] r. obowiązku, uprzedzając jednocześnie, że w przypadku jego niewykonania, po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego, przewidzianego dla egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym.

Wobec niezrealizowania nakazu wynikającego z decyzji organ nadzoru budowlanego podjął dalsze czynności w sprawie polegające na wystawieniu w dniu [...] r. tytułu wykonawczego, który został opatrzony klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. W tej samej dacie PINB dla miasta W. na podstawie art. 119, 120 § 1, 121 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015), wydał postanowienie nr[...] , którym nałożył na M[...] Sp. jawna z siedzibą przy ul. K. [...] we W. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 30 000 zł, oraz wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Pouczył także, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze pieniężnym, oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia uprzedzając, że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że nałożony decyzją obowiązek nie został wykonany pomimo upomnienia. Odnosząc się zaś do zastosowanego środka egzekucyjnego podano, że środkami egzekucyjnymi możliwymi do zastosowania w sprawie są grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ wywiódł, że pierwszeństwo w niniejszej sprawie należało przyznać środkowi egzekucyjnemu w postaci grzywny w celu przymuszenia, gdyż konieczność wykonania zastępczego zachodzi, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Przejawem tego uchylania się jest wedle stanowiska doktryny niewykonanie obowiązku, mimo upomnienia i grzywny. Co do wysokości grzywny PINB dla miasta W. wskazał art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł w stosunku do osób fizycznych, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł Organ postanowił nałożyć grzywnę w kwocie 30 000 zł dlatego, by przymuszenie do wykonania obowiązku były skuteczne. Nadto podano, że M[...]Sp. jawna wykazuje bierność w sprawie zrealizowania obowiązku, mając przy tym świadomość, że jest właścicielką obiektu podlegającego szczególnej ochronie. Budynek przy ul. W.[...] to dwór, wpisany do rejestru zabytków (nr [...] z dnia [...] r.), zatem wyegzekwowanie obowiązku umożliwi organowi wydanie decyzji, której celem będzie doprowadzenie zabytkowego obiektu do właściwego stanu technicznego. Z tego powodu zdaniem PINB dla miasta W., tylko wyraźna dolegliwość finansowa i realna groźba utraty kwoty 30 000 zł będzie w stanie zmusić zobowiązaną do wykonania obowiązku.

Nie godząc się z postanowieniem zobowiązana złożyła zażalenie, w którym wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania zażalenia. Uzasadniając żądanie podano, że nie wskazano podstaw faktycznych oraz prawnych uzasadniających w wystarczającym stopniu wysokość grzywny w wysokości 30 000 zł, w sytuacji, gdy majątek Spółki to wyłącznie nieruchomość przy ul. W. [...] we W., a sam koszt wykonania decyzji wynosi około 4 000 zł. Uczestnik postępowania przystąpił również do wykonania decyzji PINB dla miasta W. poprzez zlecenie w listopadzie 2012 r. przeprowadzenia ekspertyzy technicznej wraz z kontrolą budynku, czyniąc to postępowanie bezprzedmiotowym. Obecnie M[...]Sp. jawna oczekuje na przedstawienie ekspertyzy technicznej wraz z protokołami kontroli. Z powyższego wywodzono, iż Spółka przystąpiła do wykonania decyzji nr [...] jeszcze przed otrzymaniem upomnienia. Zdaniem autorów zażalenia grzywna w wysokości 30 000 zł stanowi dolegliwość niewspółmierną do zawinienia, gdyż ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności, a swoje ustalenia w tym zakresie związane z rozstrzygnięciem o wysokości w sposób uznaniowy powinien za każdym razem uzasadnić.

W dnu 21 lutego 2013 r. do PINB dla miasta W. wpłynęło pismo M[...] Sp. jawna z dnia 20 lutego 2013 r., w którego załączeniu przedłożono protokół z kontroli nr [...] oraz ekspertyzę stanu technicznego budynku przy ul. W. [...] we W. autorstwa dr inż. M.Y. M. Również w dniu 21 lutego 2013 r. PINB dla miasta W. wydał postanowienie nr[...], którym na podstawie art. 17 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wstrzymał postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - (dalej – D.), zażalenia na postanowienie nr [...] z dnia [...] r. Uzasadniając wstrzymanie postępowania egzekucyjnego organ wskazał, że zobowiązany przedłożył ekspertyzę stanu technicznego konstrukcji budynku szachulcowego ,,D." przy ul. W. [...] we W. i z tego powodu PINB dla miasta W. postanowił przychylić się do wniosku i wstrzymać postępowanie egzekucyjne uznając, że zobowiązany został skutecznie zmobilizowany do wykonania obowiązku.

Do organu egzekucyjnego M[...] Sp. jawna złożyła wniosek o umorzenie grzywny nałożonej w celu przymuszenia wskazując na wykonanie obowiązku nałożonego decyzją organu nadzoru budowlanego. Rozpoznanie wniosku nastąpiło w formie postanowienia PINB dla miasta W. z dnia [...] r. nr[...]. Rozstrzygnięciem tym organ odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu postanowienia podano, że przyczyną dla której odmówiono umorzenia grzywny w celu przymuszenia był fakt niewykonania w całości obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Protokół nr [...] oraz ekspertyza nie spełniają wymogów, o których mowa w decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r. Z zapisów protokołu wynika, że został on sporządzony po kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku oraz przydatności do użytkowania, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, którą zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należy przeprowadzać co najmniej raz na pięć lat. Kontrola ta powinna obejmować wszystkie elementy obiektu budowlanego, tymczasem w przedstawionym protokole nie odniesiono się do stanu technicznego: fundamentów konstrukcji dachu, komina, ścian zewnętrznych i wewnętrznych. Ponadto protokół z okresowej kontroli winien zawierać oprócz określenia stanu technicznego poszczególnych elementów obiektu także: zakres robót remontowych i kolejność ich wykonania, a także zakres niewykonanych robót remontowych zalecanych do realizacji w protokołach z poprzednich okresowych kontroli. W ekspertyzie zaś nie został określony zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia budynku do właściwego stanu technicznego odnośnie fundamentów, schodów wewnętrznych, ścian murowanych, a także tych elementów obiektu, których obecnie brak tj. pokrycia dachu, stolarki okiennej i drzwiowej oraz wewnętrznych instalacji. Uzupełnienie ekspertyzy jest niezbędne, gdyż w oparciu o jej zapisy organ ustali zakres obowiązku, który zostanie nałożony na właściciela w drodze decyzji. Organ uznał, że w sytuacji niewykonania obowiązku niemożliwe jest przychylenie się do wniosku o umorzenie grzywny.

M[...] Sp. jawna złożyła zażalenie na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia podnosząc zarzut naruszenia art. 125 § 1 oraz art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem zobowiązanej zrealizowała ona nakaz wynikający z decyzji przedkładając organowi ekspertyzę stanu technicznego oraz protokół z kontroli. W jej ocenie z przepisów nie wynika na jakich zasadach mają być prowadzone czynności kontrolne, ekspertyza zaś została sporządzona przez osobę legitymującą się stosownymi kwalifikacjami, zatem Spółka pozostawała w uzasadnionym przekonaniu, że jej wartość merytoryczna jest prawidłowa. Jako niezasadne uznano zatem dokonywanie przez organ oceny merytorycznej przedłożonych dokumentów, a następnie czynienie zarzutu niedopełnienia obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zażaleń D. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...], którym wezwał PINB dla miasta W. do uzupełnienia akt sprawy poprzez przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego budynku oraz protokołu nr[...], a także zajęcie stanowiska w sprawie wypełnienia przez przedłożenie tych dokumentów obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...]r. Realizując powyższe postanowienie PINB przy piśmie z dnia [...] r. przedłożył żądane dokumenty oraz wskazał, że w jego ocenie egzekwowany obowiązek nie został wykonany.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. utrzymał w mocy postanowienie PINB dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] nakładające na M[...]Sp. jawna grzywnę w celu przymuszenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego nałożonych na niego obowiązków. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej nie jest władny uchylić, zmienić, bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej podlega przymusowemu wykonaniu. Art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Zdaniem organu II instancji, organ I instancji zastosował grzywnę w celu przymuszenia jako najłagodniejszy środek egzekucyjny, gdyż w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nie ściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Poza grzywną w celu przymuszenia organ mógł zastosować wykonanie zastępcze, a ten środek egzekucyjny jest bardziej uciążliwy. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł dla osób fizycznych i 50 000 zł w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. Organ I instancji nakładając grzywnę w kwocie 30 000 zł kierował się tym, aby przymuszenie do wykonania obowiązku było skuteczne, natomiast zobowiązany wykazywał bierność mając przy tym świadomość, że jest właścicielem obiektu podlegającego szczególnej ochronie. W dalszej części uzasadnienia organ odnosząc się do argumentacji zażalenia w zakresie uciążliwości grzywny w wysokości 30 000 zł podał, że stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. ,,Postawa zobowiązanej potwierdza jedynie słuszność ustalonej przez organ I instancji wysokości grzywny w celu przymuszenia, gdyż, (...), grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Zastosowana natomiast przez organ I instancji wysokość grzywny w celu przymuszenia niewątpliwie stanowiła impuls zobowiązanej do powyższych przemyśleń, zatem potwierdza jedynie, że ustalona kwota wywołała oczekiwany skutek".

Odnosząc się do dokumentów przedłożonych organowi I instancji w ramach realizacji nakazu wynikającego z decyzji, organ odwoławczy przytoczył stanowisko PINB dla miasta W., z którego wynika, że przedłożony protokół i ekspertyza nie spełniają wymogów określonych w decyzji. Z zapisów protokołu wynika, że został on sporządzony po kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku oraz przydatności do użytkowania, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, którą zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należy przeprowadzić co najmniej raz na pięć lat. Kontrola ta powinna obejmować wszystkie elementy obiektu budowlanego. Tymczasem w przedstawionym protokole nie odniesiono się do stanu technicznego fundamentów, konstrukcji dachu, komina, ścian zewnętrznych i wewnętrznych. Ponadto protokół z okresowej kontroli winien zawierać oprócz określenia stanu technicznego poszczególnych elementów obiektu także: zakres robot budowlanych i kolejność ich wykonania, a także zakres niewykonanych robót remontowych zalecanych do realizacji w protokołach z poprzednich kontroli okresowych, których nie ujęto w protokole nr[...]. Decyzja PINB dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r. oprócz nakazu przeprowadzenia kontroli w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązuje właściciela do przeprowadzenia kontroli w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a), czyli kontroli okresowej, przeprowadzanej co najmniej raz na rok. Natomiast w przedstawionej ekspertyzie nie został określony zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem doprowadzenie obiektu do właściwego stanu odnośnie fundamentów, schodów wewnętrznych, ścian murowanych, a także elementów obiektu, których obecnie brak, tj. pokrycia dachu, stolarki okiennej i drzwiowej oraz wewnętrznych instalacji. Uzupełnienie ekspertyzy, zgodnie z wskazaniami jest niezbędne do ustalenia zakresu obowiązku jaki zostanie nałożony w drodze decyzji. Okoliczności te w ocenie organu uzasadniały nałożenie na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia.

Rozpoznając zaś zażalenie na postanowienie PINB dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] odmawiające umorzenia grzywny w celu przymuszenia D. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...], którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Podstawową przyczyną utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji był szeroko opisany w uzasadnieniu fakt niepełnego wykonania nakazu zawartego w decyzji z dnia [...] r., nr[...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie D. z dnia [...] r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla miasta W. z dnia [...] r., nr [...] nakładające grzywnę w celu przymuszenia wywiodła M[...] Sp. jawna. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia przez organ, a w sytuacji gdyby organ nie uwzględnił tego wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia przez Sąd. W motywach skargi podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6 w związku z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 18 tej ustawy w związku z art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu na skarżącą grzywny celem przymuszenia do wykonania obowiązku, który nie wynika wprost z przepisów prawa, w sytuacji gdy organ powinien działać na podstawie i w granicach prawa, egzekwując wykonanie tylko takich obowiązków, które mają swoje źródło w przepisach prawa oraz działać przy tym przy pomocy środków najmniej uciążliwych dla skarżącego i prowadzonych bezpośrednio do wykonania obowiązku i to tylko wówczas, gdy skarżący uchyla się od spełnienia nałożonych na niego obowiązków. Nadto skarżąca wskazała na naruszenie art. 7 § 3 oraz art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 124 § 2 k.p.a., które w jej ocenie polega odpowiednio na niestwierdzeniu niedopuszczalności stosowania grzywny, w sytuacji gdy obowiązki zostały wykonane i niewskazaniu podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających zastosowanie środków egzekucyjnych, w sytuacji gdy zobowiązany nie uchylał się od spełnienia obowiązków.

Uzasadniając zarzuty skargi, podano, że organy nie powinny nakładać grzywny i przymuszać do wykonania obowiązków wnikających z decyzji, gdyż organ za podstawę prawną decyzji przyjął art. 62 ustawy Prawo budowlane, ten zaś dotyczy kontroli obiektów budowlanych ,,w czasie ich użytkowania", natomiast przedmiotowy obiekt nigdy nie był objęty zgłoszeniem zakończenia robót, nie otrzymał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i faktycznie ani fizycznie nikt tego obiektu nie użytkuje. Z tej przyczyny zarówno nałożenie obowiązków dotyczących sporządzenia i przedłożenia dokumentów jak też ich egzekwowanie uznać należy za bezpodstawne. Uszło uwadze organów obu instancji, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany należy do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w przypadku których, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązek dokonania kontroli został wyłączony. Zatem obowiązki nałożone w decyzji jako nie mające źródła w przepisach prawa nie powinny być egzekwowane.

Skarżący realizując decyzję zlecił wykonanie ekspertyzy dr inż. M. Y.M., który legitymuje się odpowiednimi kwalifikacjami, oraz uprawnieniami, natomiast po otrzymaniu ekspertyzy została ona niezwłocznie przekazana organowi, który dokonał merytorycznej oceny opracowania i następnie stwierdził w nim braki. Zdaniem autora skargi, protokół i ekspertyza zostały sporządzone w sposób prawidłowy, zaś organ wobec braku wymogu przedłożenia dwóch odrębnych protokołów, a nawet protokołu w ogóle, nie mógł uznać, że obowiązek nie został spełniony.

W dalszej części skargi podniesiono, iż skoro budynek nie jest w stanie użytkowania i obowiązek wynikający z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy Prawo budowlane nie dotyczy budynków mieszkalnych to nałożenie grzywny w celu przymuszenia sprawia, że zastosowanie art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji staje się niedopuszczalne. Kolejnym twierdzeniem przemawiającym za wskazanymi naruszeniami prawa jest w ocenie skarżącej nieuzasadnienie przez organy wyboru środka egzekucyjnego i wysokości grzywny. Twierdzenia w tym względzie poparto cytatem z uzasadnienia postanowienia organu II instancji dotyczącego ustalonej kwoty grzywny jako ,,impulsu do przemyśleń" dla zobowiązanego.

W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o oddalenie skargi, a odnosząc się do jej poszczególnych twierdzeń uznał, że pozostają one bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Dodatkowo D. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] odmówił wstrzymania wykonania postanowienia z dnia [...] r., nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie PINB dla miasta W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Po otrzymaniu skargi i akt administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w dniu 13 sierpnia 2013 r. wydał postanowienie, którym oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie miała uzasadnionych podstaw i musiała zostać oddalona.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty i na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej - p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla to postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie D.utrzymujące w mocy postanowienie organu stopnia powiatowego o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Dokonując kontroli legalności omawianego postanowienia Sąd rozpatrujący skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podkreślić bowiem należy, że instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. Dopiero niewykonanie obowiązku przez zobowiązanego może być podstawą do ewentualnego zastosowania wykonania zastępczego.

W badanej sprawie źródłem obowiązku skarżącego jest decyzja PINB dla miasta W. z dnia [...] r., nr[...] , którą nakazano M[...]Sp. jawna, właścicielom budynku przy ul. W. [...] we W.:

- przeprowadzenie kontroli ww. budynku, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania, a także w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego,

- sporządzenie ekspertyzy technicznej, odnoszącej się do stanu technicznego przedmiotowego budynku, wskazującej zakres robót budowlanych niezbędnych do przeprowadzenia celem wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz doprowadzenia budynku do właściwego stanu technicznego.

Nadto organ nadzoru budowlanego w sentencji rozstrzygnięcia wskazał zakres opracowań i wymagania co do osoby je wykonującej.

Jak wynika z akt administracyjnych doręczonych Sądowi od decyzji tej nie wniesiono w terminie odwołania, a zatem jest ona ostateczna, nadto nie stwierdzono nieważności tej decyzji. Co zaś wynika z art. 130 § 1 i § 2 k.p.a., decyzja administracyjna, która stała się ostateczna, podlega wykonaniu. Nie ulega więc wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.

W tym miejscu, w kontekście funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji zawierającej konkretny obowiązek skierowany do Spółki, oraz odrębności postępowania administracyjnego od postępowania egzekucyjnego, przejawiającą się w szczególności niemożliwością weryfikacji w tym drugim postępowaniu treści decyzji, należy odnieść się do zarzutów zamieszczonych w zażaleniu oraz w skardze, w zakresie podnoszonej nieprawidłowości samego nakazu i stanowiącego konsekwencję tego faktu, wadliwość postępowania egzekucyjnego. Oczywiście nie jest rolą Sądu odnoszenie się do merytorycznego rozstrzygnięcia PINB dla miasta W. z dnia [...]r., niemniej jednak ze względu na treść argumentacji skarżącej zagadnienie to nie może zostać pominięte bez wskazania chociażby kilku uwag o charakterze ogólnym. Zastrzec jednak trzeba, że poniższe uwagi mają li tylko informacyjny charakter, gdyż Sąd nie dokonuje w niniejszej sprawie oceny decyzji organu nadzoru budowlanego, a tylko postępowania egzekucyjnego, w ramach którego podniesiono wprost twierdzenia ściśle z ową decyzją są związane.

Skarżąca podnosi jakoby niemożliwe było wydanie nakazu w oparciu o art. 62 Prawa budowlanego, chociażby z tego powodu, że przedmiotowy obiekt nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, czy pozwolenia na użytkowanie i nie jest faktycznie użytkowany, a także obiekt nie podlega obowiązkowi przeprowadzania okresowych kontroli, a przepis prawa materialnego traktuje o dostarczeniu protokołów kontroli i ekspertyzy. Zauważyć należy, że obiekt jest wpisany do rejestru zabytków jako dwór i ze względu na okres jego realizacji trudno oczekiwać aby w stosunku do niego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Zaś sam fakt aktualnego nieużytkowania obiektu nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od odstąpienia od orzekania w sprawie w oparciu o obowiązujące przepisy. Ponadto istotnie art. 62 ust. 2 Prawa budowlanego zawiera katalog obiektów zwolnionych z obowiązku przeprowadzania kontroli okresowych. Nie wydaje się jednak, aby przedmiotowy obiekt mógł zostać zakwalifikowany jako budynek należący do tej kategorii, a gdyby nawet, pamiętać trzeba, że organ decyzyjny w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przywołał art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, a ten z kolei stanowi, że właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. PINB dla miasta W. niewątpliwie potwierdzając zły stan techniczny obiektu budowlanego i związane z tym zagrożenia wydał nakaz w oparciu o przywołany normatyw, a ten zaś umożliwia skierowanie nakazu sporządzenia i przedłożenia dokumentów bez względu na kategorię obiektu, o ile spełnione zostaną przesłanki wskazane w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a to miało miejsce.

Następnie należy powiedzieć, że Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne nie naruszają prawa, ponieważ prawidłowo organy zastosowały przepisy rozdziału 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nakładając na zobowiązaną Spółkę grzywnę w celu przymuszenia. Organy zrealizowały wymogi opisane we wskazanym rozdziale ustawy, zarówno co do przeprowadzonego postępowania, wyboru środka egzekucyjnego, wysokości grzywny jak też wymogów formalnych samego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Przechodząc od tej szerokiej konkluzji Sądu do zarzutów podniesionych przez Spółkę, uznano, że nie znajdują one uzasadnienia.

PINB dla miasta W. po niezrealizowaniu decyzji wystosował do zobowiązanej upomnienia - jak dowodzą akta administracyjne nieskutecznego, a następnie wdrożył postępowanie egzekucyjne nakładając grzywnę w celu przymuszenia. Dokonując analizy stanu faktycznego sprawy na osi czasu przyznać trzeba, że postanowienie z dnia [...] r., nr [...] zostało doręczone adresatowi w dniu 8 lutego 2013 r., natomiast ekspertyzę i protokół kontroli przekazano organowi przy piśmie z dnia [...] r., (data wpływu [...]r.). W takiej sytuacji PINB dla miasta W. miał wszelkie podstawy do określenia postawy zobowiązanej jako biernej i wdrożenia egzekucji administracyjnej. W chwili wydania postanowienie obowiązek nie był bowiem wykonany choćby w minimalnym zakresie, a pamiętać trzeba, że w merytorycznym rozstrzygnięciu mowa była o zagrożeniach wynikających ze stanu technicznego budynku. Nawet w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] r., skarżący podaje, że oczekuje na przedstawienie ekspertyzy, której wykonanie zlecił. Co do utrzymania w mocy postanowienia przez organ II instancji przyznać trzeba, że D. nie miał podstaw prawnych do eliminacji z obrotu prawnego postanowienia organu I instancji, gdyż nakaz nie został zrealizowany w całości. Organ odwoławczy prawidłowo wezwał organ I instancji do uzupełnienia akt sprawy oraz zajęcia stanowiska przez wierzyciela, czy w jego ocenie nakaz został zrealizowany. Skoro PINB dla miasta W. wskazał, że w przedłożonych dokumentach są braki, a do takich samych ustaleń doszedł też organ odwoławczy konstruując uzasadnienie postanowienia w oparciu o akta sprawy, prawidłowe było orzeczenie D. opierające się na art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a.

W tym miejscu, wobec treści odwołania i zarzutów skargi, nawiązać należy do treści decyzji z dni 10 września. Organ podając rodzaj i zakres dokumentów, do których przedłożenia zobowiązał, miał na uwadze fakt, iż posłużyć mają one do wydania nakazu wykonania konkretnych robót i czynności. Skoro przedłożone opracowania nie spełniały tych oczekiwań niewątpliwie D. musiał przyjąć, że niewykonanie w całości obowiązków nie daje mu podstaw do uchylenia postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy nie miał podstaw do uznania polemiki autora zażalenia z treścią i zasadnością nakazu zawartego w decyzji, lecz jego rola sprowadzała się do sprawdzenia, czy ów nakaz został w całości wykonany. Jako nietrafny jest w tym miejscu zarzut, powielony również w skardze do Sądu, o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, który nie wynika wprost z przepisu prawa. Jeszcze raz trzeba przyjąć, że rodzaj obowiązku nie podlega weryfikacji w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż służą temu zwykłe i nadzwyczajne środki zaskarżenia, natomiast niewykonanie obowiązku, w tym niewykonanie go w całości uzasadnia jego egzekucję.

Niejako na marginesie można dodać, że stanowisko Spółki utożsamiające zlecenie wykonania ekspertyzy i protokołów z faktycznym ich wykonaniem jest błędne. Zlecenie wykonania i wykonanie stanowią zdecydowanie inne zdarzenia. Skoro organ administracyjny nakazał sporządzenie dokumentów przez osobę ze stosownym doświadczeniem, uprawnieniami i przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego, to niespełniający tych wymogów adresat nakazu zleca wykonanie opracowań właściwej osobie spełniającej wymogi w postaci uprawnień i doświadczenia zawodowego. Nie jest rolą organu wnikanie w zawiązany pomiędzy adresatem nakazu i autorem opracowań stosunek cywilny. Oczekiwania organu koncentrują się wyłącznie na realizacji nakazu, za co odpowiedzialny jest wyłącznie jego adresat. Innymi słowy samo zlecenie wykonania opracowań, nie jest tożsame z wykonaniem obowiązku. To zobowiązany zawierając umowę winien tak określić jej warunki, aby opracowania zostały sporządzone we właściwym czasie i zakresie.

Podobnie przedstawia się sprawa kompletności przedłożonych dokumentów. Strona zobowiązana nie musi posiadać stosownej wiedzy czy doświadczenia, gdyż może realizację nakazu zlecić. Nie jest jednak skuteczne twierdzenie, że strona może być niejako zwolniona z konieczności kontroli zawartości dokumentacji zleconej osobie uprawnionej. Także w tej sferze powstały stosunek zlecenia pozostaje poza sferą zagadnień administracyjnych czy egzekucyjnych.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące organów obu instancji, co do niewskazania podstawy faktycznej i prawnej zastosowanego środka egzekucyjnego oraz wysokości nałożonej grzywny. W myśl ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do środków egzekucji zobowiązań niepieniężnych zalicza się: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości i opróżnienie lokalu oraz przymus bezpośredni. Organ egzekucyjny dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadą określoną w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jeżeli zatem organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien rozważyć, który z tych środków należało zastosować w świetle wskazanej zasady. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i wyłączałby możliwość dokonania przez sąd administracyjny kontroli legalności postanowienia w tym przedmiocie.

Uzasadnienia postanowień zarówno PINB dla miasta W. jak też D. w sposób szczegółowy, spójny i logiczny odnoszą się do tych zagadnień. Organy wskazują bowiem grzywnę w celu przymuszenia jako środek o mniejszej dolegliwości od dopuszczalnego innego środka w postaci wykonania zastępczego. Wielokroć podkreślają, iż postępowanie egzekucyjne nie stanowi sankcji samej w sobie lecz jest środkiem do realizacji nakazu. Opisują także ustalenie wysokości grzywny, przy czym zasadniczo nałożona grzywna odbiega od górnych granic przewidzianych przepisami, zatem nie może być mowy o uciążliwości środka egzekucyjnego. Organ I instancji wstrzymał nawet na pewnym etapie postępowanie egzekucyjne mając na względzie podjęcie przez zobowiązaną działań ukierunkowanych na realizację nakazu. D. z kolei wyjaśniając swoje stanowisko odwołał się do charakteru grzywny w celu przymuszenia jako swoistego impulsu do wykonania nakazu, a określenia o podobnej treści spotykane są zarówno w literaturze dotyczącej postępowania egzekucyjnego jak też orzeczeniach sądów administracyjnych.

Zatem w rozpatrywanej sprawie organy egzekucyjne poczyniły w uzasadnieniach postanowień w przedmiocie nałożenia grzywny stosowne rozważania i wykazały zasadność nałożenia grzywny, czym wypełniono wymóg art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywna jest w realiach niniejszej sprawy odpowiednia do przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku. Trzeba bowiem pamiętać, że grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. Po pierwsze w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a po drugie na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które to ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu.

Następnie należy zauważyć, że stosownie do art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązanej służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Jeśli chodzi o zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, to w myśl art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ich podstawą może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27 (dotyczące tytułu wykonawczego). Z analizy treści zażalenia skarżącego na postanowienie o nałożeniu grzywny i z analizy treści skargi do sądu administracyjnego wynika, że skarżący nie zgadza się z samą istotą nałożonych na niego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Trzeba jednak pamiętać, że zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy, zarzuty podnoszone przez skarżącego dotyczące samej istoty nałożonych na niego obowiązków nie mogły być badane, ani na etapie postępowania zażaleniowego przed organem II instancji, ani obecnie przez sąd administracyjny. Również sytuacja finansowa czy majątkowa zobowiązanej, w tym wskazanie że przedmiotowy obiekt jest jedynym majątkiem Spółki ma nikłe znaczenie dla oceny zasadności zastosowania grzywny jako środka egzekucji obowiązków niepieniężnych. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia skargi.

Reasumując należy powiedzieć, że sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.