Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 389/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1) Jeśli przepis art. 18 ust.2 pkt.4 przyznaje Radzie prawo do nadawania Honorowego Obywatelstwa Gminy i nie definiuje tego pojęcia to tym samym , pozostając w sferze struktury wewnętrznej gminy, kształtowanej statutem i uchwałami"statutowymi", Rada gminy może nadawać obok Honorowego Obywatelstwa także tytuł Honorowy Zasłużonego dla Gminy, 2) uchwała o uchwaleniu regulaminów nadawania tytułów, z uwagi na swój statutowy charakter i podstawę zawartą  w przepisach ustrojowych, ma charakter aktu prawa miejscowego.

TEZY

1) Jeśli przepis art. 18 ust.2 pkt.4 przyznaje Radzie prawo do nadawania Honorowego Obywatelstwa Gminy i nie definiuje tego pojęcia to tym samym , pozostając w sferze struktury wewnętrznej gminy, kształtowanej statutem i uchwałami"statutowymi", Rada gminy może nadawać obok Honorowego Obywatelstwa także tytuł Honorowy Zasłużonego dla Gminy, 2) uchwała o uchwaleniu regulaminów nadawania tytułów, z uwagi na swój statutowy charakter i podstawę zawartą  w przepisach ustrojowych, ma charakter aktu prawa miejscowego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 720/07 w sprawie ze skargi Rady Miasta C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Rady Miasta C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchwały organu gminy.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta C. z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu nadawania tytułów "Honorowy Obywatel Miasta C." lub "Zasłużony dla Miasta C.". Zdaniem Wojewody, Rada Miasta wprowadzając tytuł "Zasłużony dla Miasta C.", wyszła poza zakres delegacji ustawowej, wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ponadto, zdaniem organu, uchwała ta nie należy do aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze do sądu administracyjnego Rada Miasta C. wniosła o uchylenie w całości aktu nadzoru, zarzucając błędne przyjęcie, że Rada Miasta nie miała prawa ustanowić dwóch tytułów honorowych i przez uznanie, że uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego oraz, że jest sprzeczna z prawem. Zdaniem skarżącej istotą przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym jest możliwość nadawania tytułu honorowego obywatelstwa, bez wskazania jak taki tytuł powinien brzmieć. Co więcej podniesiono, że nadawanie tytułu honorowy obywatel, jak i zasłużony - jako elementy wewnętrznego ustroju gminy, stanowią akty prawa miejscowego, bowiem nikt inny za wyjątkiem organu stanowiącego nie może nadawać tych tytułów, a obowiązują one jedynie w miejscowościach, w których zostały przyznane. Uchwała zatem powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym, aby umożliwić zapoznanie się z nią szerokiemu kręgowi osób. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Oddalając wniesioną skargę Sąd stwierdził, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym daje radzie gminy wyłączną właściwość przy podejmowaniu uchwał jedynie w sprawach nadawania honorowego obywatelstwa i brak jest możliwości tworzenia innych tytułów, co wynika wprost z ustawowego upoważnienia zawartego w treści tego przepisu. Jakkolwiek pojęcie honorowego obywatelstwa nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, to nie można pojęcia tego interpretować dowolnie. Zdaniem Sądu nie do przyjęcia jest rozszerzająca interpretacja w/w przepisu, która prowadzi do przyznania Radzie Gminy uprawnień do nadawania tytułu Zasłużonego dla Miasta C., jako pochodnej kompetencji nadawania honorowego obywatelstwa. Zdaniem Sądu pod pojęciem honorowego obywatelstwa należy rozumieć honorową przynależność do wspólnoty samorządowej, takiemu rozumieniu pojęcia nie odpowiada tytuł Zasłużonego dla Miasta C., zatem tytuł ten nie mieści się w delegacji ustawowej przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd stwierdził również, że nadawanie honorowego obywatelstwa stanowi wyłączną kompetencję rady gminy, ale nie stanowi to wystarczającej podstawy do przyjęcia, że działanie to nabiera charakteru aktu prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu uchwała w przedmiocie nadania honorowego obywatelstwa jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiąże bowiem wyłącznie podmioty znajdujące się w strukturze organizacyjnej, w której akt został wydany. Nie rozstrzyga zaś o obowiązkach i uprawnieniach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Uchwała Rady Miasta C. w sprawie regulaminu nadawania tytułów Honorowy Obywatel Miasta C. oraz Zasłużony dla Miasta C. nie zawiera żadnych postanowień o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanym do podmiotów zewnętrznych wobec Rady Gminy.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Gmina Miasto C. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym polegające na uznaniu, że Rada Miasta nie miała prawa ustanowić dwóch tytułów honorowych, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, art. 91 powołanej ustawy przez przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem. Z tych przyczyn wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym nie jest jednoznaczny i nie wyklucza możliwości ustanowienia tytułu Zasłużonego dla Miasta. Przepis ten mówi o honorowym obywatelstwie a nie o tytule honorowego obywatela. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną honorowe obywatelstwo to zaszczytny tytuł przyznawany osobom wyróżniającym się, w takim rozumieniu mieści się zaś pojęcie Zasłużonego dla Miasta. Ponadto podniesiono, że stwierdzenie nieważności uchwały naruszyło zasadę spójności i jednolitości prawa, a zarzut ten, podniesiony na etapie postępowania administracyjnego oraz w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie został w ogóle rozpatrzony. Zdaniem skarżącej uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ stanowi przejaw uprawnień w zakresie wewnętrznego ustroju gminy i jako taka powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym, co umożliwi szerokiemu kręgowi osób zapoznanie się z nią i ewentualne wskazanie osoby, która na określony tytuł zasługuje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, popierając stanowisko Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Istotę sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie stanowi zakres samodzielności gminy w rozstrzyganiu spraw dotyczących wewnętrznego ustroju gminy, taki bowiem charakter mają sprawy związane z nadawaniem przez radę honorowego obywatelstwa gminy. Zakres samodzielności wewnętrznej "statutowej" w orzecznictwie sądów administracyjnych bywa ujmowany zbyt wąsko, bez uwzględnienia istoty jednostek samorządu terytorialnego - wspólnoty mieszkańców określonego terytorium wraz z tym terytorium - oraz, w rozpoznawanej sprawie, sposobu określenia zadań gminy i konstytucyjnego określenia aktów prawa miejscowego jako aktów ustanawianych na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Jakie ma być to upoważnienie, Konstytucja nie przesądza.

W świetle przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy m.in. należy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy. W sporze o treść pojęcia "honorowe obywatelstwo" Sąd I instancji przyjął jego wąską interpretację przyjmując, że nie obejmuje ono możliwości tworzenia innych tytułów honorowych poza tym właśnie "honorowym obywatelstwem". Tej wykładni, choć opartej na uzasadnionych ogólnych przesłankach (wymóg działania na podstawie i w granicach prawa, wymóg upoważnienia ustawowego dla konkretnej kompetencji, zakaz rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych), nie można na gruncie tej konkretnej sprawy, biorąc pod rozwagę zarzuty skargi kasacyjnej, podzielić.

W istocie sprawa honorowego obywatelstwa gminy nie jest przedmiotem żadnej szczegółowej regulacji prawnej, nie ulega jednak wątpliwości, że nadanie honorowego obywatelstwa ma na celu uhonorowanie, wyróżnienie określonej osoby z jakichkolwiek względów zasłużonej dla gminy czy nawet całego kraju. Pojęcie "honorowego obywatelstwa " nie zostało zdefiniowane w ustawie o samorządzie gminnym (ani w innej samorządowej ustawie ustrojowej). Jeśliby pojęcie to rozumieć wąsko, to odnosiłoby się ono tylko do osób spoza mieszkańców gminy i w sposób nieracjonalny prowadziłoby do pozbawienia gminy możliwości wyróżnienia tytułem honorowym własnych mieszkańców. Władza publiczna gminy obejmuje jej obszar, w stosunku zatem do osób spoza gminy uprawnienie do nadawania tytułu honorowego obywatela musiało być wprost i wyraźnie określone w ustawie. Inaczej jednak przedstawia się sprawa wyróżniania za szczególne zasługi osób będących członkami gminy a zatem już posiadających "obywatelstwo" gminy. Wykładnia prowadząca do uznania, że ustawodawca zamierzał ograniczyć kompetencje gminy w odniesieniu do własnych "obywateli" jest wykładnią nieuprawnioną. Interpretacja zmierzająca do ograniczenia możliwości wyróżniania zaszczytnymi tytułami takich osób m.in. poprzez nadawanie im tytułu "zasłużony dla gminy" pozostaje w sprzeczności z samą istotą gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego - podmiotu o korporacyjnym charakterze. O ustroju gminy stanowi jej statut, uchwalany przez radę. Materia odnosząca się do relacji pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a jej członkami ma niewątpliwie statutowy charakter, dotyczy jej wewnętrznego ustroju a sam statut ma, m.in. z uwagi na zewnętrzny charakter wielu niezbędnych w nim postanowień, charakter aktu prawa miejscowego. Potwierdza to przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. stanowiący, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie wewnętrznego ustroju gminy. Tej "statutowej" materii dotyczy również kompetencja do wyróżniania zasłużonych, zdaniem rady gminy, osób w tym także jej członków - mieszkańców gminy i to nie tylko poprzez instytucję honorowego obywatelstwa, którą można pozostawić dla osób zasłużonych dla gminy i kraju, nie będących jej członkami, ale także poprzez nadawanie innych tytułów honorowych, podkreślających zasługi jej mieszkańców "obywateli gminy" dla konkretnej jednostki samorządowej, mieszczących się w zakresie pojęciowym instytucji honorowego obywatelstwa. Tym samym wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. nie może być zawężająca. Przemawia za taką niezawężającą wykładnią nie tylko podkreślany już korporacyjny charakter gminy, ale także sposób określenia jej zadań i kompetencji w art. 6 u.s.g. "do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów ".

Nie można zatem podzielić stanowiska, iż podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu nadawania tytułów "Honorowy Obywatel Miasta C." lub "Zasłużony dla Miasta C." nie miało podstawy prawnej w zakresie odnoszącym się do drugiego tytułu. W zakresie spraw o charakterze korporacyjnym samodzielność gminy musi być większa. Interpretacja przepisów ustawowych określających kompetencje w tym zakresie powinna uwzględniać także istotę samorządu, cele dla których samorząd został powołany i pozostawać w zgodzie z wartościami, które ma realizować a także, a może przede wszystkim, z zasadą subsydiarności (takie też stanowisko wyrażane jest w doktrynie: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis 2006, s. 52-54). Jeśli zatem przepis art. 18 ust. 2 pkt.14 przyznaje radzie prawo do nadawania honorowego obywatelstwa gminy i nie definiuje tego pojęcia to tym samym, pozostając w sferze struktury wewnętrznej gminy, kształtowanej statutem i uchwałami "statutowymi", rada gminy może nadawać obok honorowego obywatelstwa także tytuł honorowy zasłużonego dla gminy. Należy też podzielić stanowisko, że uchwała o uchwaleniu regulaminów nadawania tych tytułów, z uwagi na swój statutowy charakter i podstawę zawartą w przepisach ustrojowych, ma charakter aktu prawa miejscowego. Nie ma ona charakteru wewnętrznego w wąskim rozumieniu sprowadzającym się do relacji pomiędzy organami gminy, bo jej postanowienia regulują także status podmiotów zewnętrznych w stosunku do organu wykonawczego gminy, przyznając mieszkańcom i organizacjom społecznym prawo zgłaszania kandydatur osób zasłużonych. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że zakwestionowana w trybie nadzoru uchwała nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, rozstrzyga o tych prawach i ma w tym zakresie charakter generalny i abstrakcyjny. Uchwalając zatem przedmiotową uchwałę uchwała rada działała "na podstawie" i "w granicach prawa", granic tych nie naruszając.

Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna miała uzasadnione podstawy, w oparciu o przepis art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.