Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 503/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 6  ust. 1,  ust. 2  pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 58  par. 1  pkt 5a,  art. 182  par. 2,  art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. K. i P. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 422/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skarg K. K. i P. S. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. - Rejon ulicy W." postanawia: oddalić skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

K. K. w piśmie z dnia 1 marca 2021 r. (dalej jako skarżąca) oraz P. S. w piśmie z tej samej daty odrębnie wnieśli, za pośrednictwem Rady Miasta K., skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem MN/MWn.1.

Wykazując naruszenie ich interesu prawnego wskazali na fakt bycia właścicielami odpowiednio działki nr [...] (K. K.) i działki nr [...] (P. S.), dla których skarżony plan określa przeznaczenie terenu oznaczone symbolem MN.5. Podnoszą, że działki te bezpośrednio graniczą z terenem oznaczonym MN/MWn.1 czyli terenem, w zakresie którego wnoszą o stwierdzenie nieważności uchwały. Twierdzą, że został naruszony ich interes prawny - rozumiany jako uchybienie obowiązującym przepisom prawnym w taki sposób, że miały one wpływ na ich prawa. W ocenie skarżących każdorazowo kiedy ograny gminy przekroczyły przyznane im prawa do ingerowania w prawo własności w ramach władztwa planistycznego lub nie dopełniły obowiązku określenia wymogów jakie postawił przed nimi ustawodawca naruszyły ich interes prawny.

Skarżący zarzucili naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) w zakresie w jakim obliguje on organy gminy do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Skarżący podnoszą, że ustalenia planu miejscowego powinny być szczegółowe i nie powinny pozostawiać żadnych wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów. Ich zdaniem przedmiotowy plan dla terenu "MN/MWn.1" nie pozwala zdekodować określonego przeznaczenia. Analiza przepisów planu w zakresie przeznaczenia terenu wywołuje wątpliwości. Przepis § 5 ust. 1 pkt 11 lit. c oraz przepis § 18 ust. 1 skarżonej uchwały stanowią, że teren oznaczony symbolem MN/MWn.1 to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności, o podstawowym przeznaczeniu pod: zabudowę jednorodzinną lub zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności. Nie wiadomo jak należy rozumieć określenie "zabudowa budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności". Przepisem § 18 ust. 2 skarżonej uchwały wskazano, że na przedmiotowym terenie w ramach przeznaczenia uzupełniającego istnieje możliwość lokalizacji wolnostojącej zabudowy usługowej, której udział w obrębie działki budowlanej nie przekroczy 10%. Wskazano, że teren MN/MWn.1 obejmuje obszar ponad 3 ha, z czego prawie cały obszar odpowiada obszarowi jednej działki, która na dalszym etapie inwestycji może być traktowana jako działka budowlana. Oznacza to, że na tym terenie może powstać zabudowa usługowa zajmująca obszar ok. 3000 m2. Przepis § 18 ust. 3 pkt 1-7 dopuszcza na tym terenie możliwość lokalizacji innych inwestycji w tym infrastruktury technicznej oraz ciągów komunikacyjnych. Skarżący uważają, że z powyższych zapisów planu wynika, że na ponad 3 ha działce może zostać zrealizowana 1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, 2) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, 3) zabudowa usługowa, 4) infrastruktura techniczna, 5)układ komunikacyjny - a wszystko zależne tylko i wyłącznie od woli właściciela terenu. Skarżący uważają, że to nie Rada Miasta K. określiła przeznaczenie terenu lecz to inwestor będzie sobie wybierał w jaki sposób chce zagospodarować ten teren. Podkreślono, że wskazane przeznaczenia są od siebie różne a to powinno pociągać ze sobą poprowadzenie stosownych linii rozgraniczających. Czym innym jest mieszane oznaczenie terenów np. kolorów na rysunku lub liter określających przeznaczenie a czym innym jest mieszane przeznaczenie terenów. Nie mają wątpliwości, że Rada Miasta zamiast jednoznacznie ustalić różne przeznaczenia dla terenu MN/MWn.1 pozostawiła woli właścicieli lub inwestorów przesądzenie w jaki sposób zostanie zagospodarowany stosowny teren. Pomieszane zostały różne przeznaczenia terenu w ramach jednego terenu objętego liniami rozgraniczającymi, które to przeznaczenia jednocześnie wzajemnie się wykluczają. Dopuszczenie różnego przeznaczenia na tym samym terenie stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp. Skarżący nie wiedzą w jaki ostateczny sposób będzie zagospodarowany teren bezpośrednio graniczący z ich działkami. Skarżący oczekują od organów gminy jednoznacznego określenia przeznaczenia tego terenu. Wskazują, że art. 6 ust 2 upzp gwarantuje im ochronę własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W związku z tym uważają, że plan nie spełnia swej podstawowej roli - nie określa w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu nim objętego a jednocześnie narusza jej indywidualnie rozumiany interes prawny. K. K. jest właścicielką a nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej bezpośrednio graniczącej za wskazanym terenem i zamieszkuje tam.

Skarżący wskazują, że różne przeznaczenia terenów generują różne uciążliwości a zatem Rada doprowadziła do sytuacji, w której zostali oni pozbawieni zupełnej wiedzy, czy tuż za granicą ich działek powstanie ciąg komunikacyjny, blok, dom jednorodzinny a może przedszkole lub zakład pogrzebowy? Uważają, że dążąc do zagospodarowania terenu należącego do innych osób naruszono ich interes prawny.

Według skarżących plan narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w zakresie w jakim dla terenu MN/MWn.1 błędnie określono lub pominięto określenie wskaźników i parametrów urbanistycznych. Brak w tym zakresie stanowi naruszenie art. 28 upzp bowiem istotnie wpływa na treść planu miejscowego gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym obszarze objętym planem lub powodować jego niewykonalność. Jeżeli teren przeznaczono do zabudowy to należy obowiązkowo określić parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu. W skarżonym planie 1) zamiast określić powierzchnię biologicznie czynną określono wskaźnik terenu biologicznie czynnego (dokonano doktrynalnie niedopuszczalnej wykładni synonimicznej) 2) zamiast określić minimalną i maksymalna intensywność zabudowy określono wskaźnik intensywności zabudowy, 3) nie określono gabarytów obiektów. Określono jedynie gabaryt - wysokość zabudowy. Nie określono linii zabudowy pomiędzy terenem 5.MN (gdzie znajdują się lokale mieszkalne Skarżących) a przedmiotowym terenem Mn/MWn.1. Pominięto określenie maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do działki lub terenu, która powinna być określona zgodnie z wymogiem z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane uchybienie w kontekście zarzutu pkt 1 skargi potwierdza naruszenie gwarantowanej konstytucyjnie ochrony prawa własności. Skarżący pozostali pozbawieni wiedzy w zakresie zabudowy, jaka będzie realizowana tuż za granicą ich działek. Skarżący nie wiedzą nie tylko w jaki sposób będzie zagospodarowany teren znajdujący się tuż obok miejsc ich zamieszkania ale nie wiedzą także jakie gabaryty będą miały powstałe w przyszłości obiekty budowlane. Nie wiedzą w jakiej odległości od ich działek te obiekty będą realizowane. Wskazanymi uchybieniami dopuszczono się naruszenia wskazanego przepisu prawnego oraz indywidualnie rozumianego interesu prawnego.

Ponadto zaskarżony plan narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z § 4 pkt 9 lit. a cytowanego rozporządzenia w zw. z § 8 ust. 2 tego rozporządzenia poprzez brak określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Przepis § 18 ust. 3 pkt 6 skarżonej uchwały na przedmiotowym terenie dopuszcza lokalizację niewyznaczonych na rysunku planu dojść pieszych, tras rowerowych, miejsc postojowych, oraz dojazdów - bez określenia parametrów tych ciągów komunikacyjnych(bez określenia ich lokalizacji na rysunku planu). Przepisy rozporządzenia obligują zaś Radę Gminy do określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Nie sposób wyobrazić sobie możliwości zagospodarowania ponad 3 ha terenu bez realizacji układu komunikacyjnego. Naruszono § 8 ust. 2 rozporządzenia bowiem dopuszczając realizację ciągów komunikacyjnych (dróg wewnętrznych) nie oznaczono ich na rysunku planu miejscowego. Nie można zatem jednoznacznie powiązać ustaleń tekstu planu z ustaleniami załącznika graficznego.

Naruszono art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z § 4 pkt 9 lit. a ww. rozporządzenia poprzez brak określenia lokalizacji infrastruktury technicznej. Plan określa sposób zaopatrzenia w poszczególne media obiektów budowlanych powstałych na danym terenie oraz parametry techniczne stosownej infrastruktury. Wskazuje na możliwość budowy i rozbudowy infrastruktury technicznej. Wskazując na zapisy § 12 ust. 1 pkt 2,pkt 3 i 4 planu skarżący twierdzą, że naruszone zostały zasady sporządzania planu. Brak określenia lokalizacji sieci infrastruktury technicznej oraz stosownych pasów technologicznych stanowi o naruszeniu powołanych na wstępie przepisów prawnych. Nie jest wystarczające dopuszczenie realizacji, przebudowy i modernizacji infrastruktury i odwołanie się w zakresie ich realizacji do wymogów z przepisów odrębnych gdyż stanowi to pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Gmina w sposób dorozumiany przekazała inwestorowi kompetencję do określenia zasad zagospodarowania terenu, oznaczenia wymogów realizacji takich inwestycji, który będzie związany jedynie przepisami odrębnymi. Rada Miasta K. na terenie MN/MWn.1 dopuściła swobodę w budowaniu obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej a następne w wyznaczaniu stref ochronnych. Skarżący nie wiedzą w jaki sposób inny właściciel terenu zechce sobie zagospodarować teren bezpośrednio graniczący z ich działką.

Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdzili, że Rada Miasta K. zignorowała art. 6 ust. 2 upzp Teren MN/MWn.1 bezpośrednio graniczący z ich działkami może być zagospodarowany w dowolny sposób (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa o dowolnych gabarytach), z dowolnie poprowadzonym układem komunikacyjnym, swobodą lokalizacji infrastruktury technicznej bez reżimów w zakresie stosownych pasów technologicznych. Skarżący mają biernie oczekiwać i zaakceptować działania właściciela terenu MN/MWn.1, który zagospodaruje ten teren według własnego uznania.

Postanowieniem z 30 czerwca 2021 r. obie skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 422/21.

Zarządzeniem z tej samej daty wezwano każdego ze skarżących do wskazania, w jaki bezpośredni i konkretny sposób ustalenia planistyczne naruszają interes prawny każdego ze skarżących oraz wpływają na wykonywanie przez nich prawa własności nieruchomości – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skarg.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący w tożsamych, co do treści pismach wskazali, że teren objęty skargą, tj. teren oznaczony symbolem MN/MWn.1. - bezpośrednio graniczy z działkami stanowiącymi ich własność. Dla skarżonego terenu dopuszczono się szeregu uchybień w zakresie dokonania ustaleń, które ustawodawca traktuje, jako obligatoryjne - poprzez pominięcie tychże ustaleń, przede wszystkim:

1) nie określono w istocie przeznaczenia tego terenu (na terenie mogą być realizowana alternatywnie 3 różne funkcje),

2) nie określono wymaganych przez ustawodawcę wskaźników i parametrów urbanistycznych (brak np. gabarytów obiektów i linii zabudowy);

3) nie określono układu komunikacyjnego oraz przebiegu sieci infrastruktury technicznej.

Skarżący podnieśli, że chcieliby wiedzieć w momencie, kiedy plan miejscowy wchodził w życie, jaka zabudowa "powstanie po sąsiedzku"; czy organy gminy uwzględniły zabudowę już istniejącą w sąsiedztwie skarżonego (niezagospodarowanego terenu). Wskazali, że jak wynika z przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy planistycznej zagospodarowanie sąsiedniego terenu powinno nastąpić z poszanowaniem ich prawa własności. Każdy, kto zamieszkuje na danym terenie, ma prawo oczekiwać, że organy gminy sporządzając plan miejscowy dla terenów sąsiednich - niezagospodarowanych, dokonają tego w sposób niebudzący wątpliwości, co do tego, jaki rodzaj zabudowy będzie realizowany, tuż obok miejsca jego zamieszkania. W tym zakresie organy gminy zignorowały prawo własności skarżących, zignorowały wskazywane w skardze kolejne przepisy ustawy planistycznej. Organy gminy sporządzając plan miejscowy z pogardą dla już istniejącej zabudowy, w sposób nad wyraz liberalny określiły przeznaczenie terenu objętego skargą, pomijając poszanowanie dla prawa własności skarżących, czym naruszyły ich indywidualny interes prawny.

Postanowieniem z 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 422/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargi skarżących na zaskarżoną uchwałę i orzekł o zwrocie uiszczonego przez nich wpisu sądowego od skargi.

Sąd przywołując treść art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. uznał, że w okolicznościach sprawy skarżący nie wykazali aby zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny stosownie do wymagań art. 101 ustawy z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwaną dalej u.s.g. Sąd zauważył, że stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121).

Sąd podkreślił, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Nadto wnoszący skargę w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trybie art. 101 u.s.g., w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie K.p.a., musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (por. wyrok NSA z 22.02.2006r., sygn. akt II OSK 1127/05).

Sąd wyjaśnił, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. (por. wyrok NSA z 4.02.2005 r., sygn. akt OSK 1563/04).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd I instancji podkreślił, że skarżący wywodzą swój interes prawny z niepewności dotyczącej przyszłego sposobu zagospodarowania nieruchomości bezpośrednio z nimi sąsiadującej. Zwracają uwagę, że przepis § 5 ust. 1 pkt 11 i lit. c oraz przepis § 18 ust. 1 skarżonej uchwały stanowią, że teren oznaczony tym symbolem to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności, o podstawowym przeznaczeniu pod: zabudowę jednorodzinną lub zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności. Nie wiadomo, jaką zabudowę należy rozumieć pod tym pojęciem. Dalej, dodatkowo, przepisem § 18 ust. 2 skarżonej uchwały wskazano, że na przedmiotowym terenie w ramach przeznaczenia uzupełniającego istnieje możliwość lokalizacji wolnostojącej zabudowy usługowej, której udział w obrębie działki budowlanej nie przekroczy 10%. Przedmiotowy teren obejmuje obszar ponad 3 ha, z czego prawie cały obszar odpowiada obszarowi jednej działki, która to na dalszym etapie inwestycji może być traktowana jako działka budowlana. Oznacza to, że na danym terenie może powstać zabudowa usługowa zajmująca obszar ok 3000 m2. Dalej, przepis § 18 ust. 3 pkt 1-7 wskazuje na dopuszczenie na danym terenie możliwości lokalizacji innych inwestycji, w tym infrastruktury technicznej oraz ciągów komunikacyjnych. Jak wskazują skarżący na ponad 3-hektarowej działce może być zrealizowana:

1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

2) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

3) zabudowa usługowa,

4) infrastruktura techniczna,

5) układ komunikacyjny

- a wszystko zależne tylko i wyłącznie od woli właściciela terenu. To, ich zadaniem, nie Rada Miasta K. określiła przeznaczenie ponad trzyhektarowego terenu, lecz to inwestor będzie sobie wybierał, w jaki sposób chce zagospodarować ten teren. Wskazane przeznaczenia terenu są od siebie różne, a to powinno za sobą pociągać poprowadzenie stosownych linii rozgraniczających.

Sąd wskazał, że w opinii skarżących nie ma wątpliwości, że Rada Miasta K., zamiast jednoznacznie ustalić różne przeznaczenia dla terenu, oznaczonego aktualnie symbolem "MN/MWn.1", pozostawiła woli właścicieli lub inwestorów przesądzenie w jaki sposób zostanie zagospodarowany stosowny teren. Organy Miasta K. nie określiły podstawowego elementu planu miejscowego, mieszając ze sobą różne przeznaczenia w ramach jednego terenu objętego liniami rozgraniczającymi, które to przeznaczenia jednocześnie wzajemnie się wykluczają.

Sąd I instancji uznał, że powyższe okoliczności wskazują jedynie na niepokój i niepewność skarżących, co do przyszłego zagospodarowania terenu bezpośrednio sąsiadującego z ich nieruchomościami, jednakże nie stanowią o naruszeniu prawem chronionego konkretnego, indywidualnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego. Skarżący, wbrew skierowanemu do nich wezwaniu (k - 76) nie wykazali, w jaki sposób ustalenia planistyczne przyjęte dla terenu bezpośrednio graniczącego z ich nieruchomościami naruszają ich interes prawny bezpośrednio i w jaki konkretny sposób wpływają na wykonywanie prawa własności nieruchomości.

Z powyższych względów Sąd przyjął, że interes prawny lub uprawnienie żadnego ze skarżących nie zostały zaskarżoną uchwałą naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Skarżący w odrębnych pismach wnieśli skargi kasacyjne na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpatrzenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) (dalej usg.) poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 in primo p.p.s.a.), co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że naruszenie przepisów: 1) art. 15 ust. 2 pkt 1, 2) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) (dalej jako upzp.) 3) art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp. w związku z przepisem § 4 pkt. 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przepisem § 8 ust. 2 tego rozporządzenia, 4) art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp. w związku z przepisem § 4 pkt. 9 lit a cyt. rozporządzenia - nie narusza interesu prawnego skarżącej.

Skarżący uważają, że Sąd I instancji w istocie w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów i ich korelacji z naruszeniem ich interesu prawnego. Całe uzasadnienie WSA w Krakowie sprowadza się do 8 i pół linijki tekstu zawartego na szóstej stronie skarżonego kasacyjnie postanowienia oraz powołania przez Sąd I instancji dotychczasowego orzecznictwa, co do istoty naruszenia interesu i zreferowanie zarzutów skargi zakończone konkluzją tego Sądu o niepokoju.

Skarżący kasacyjnie wskazują, że WSA w Krakowie za naruszenie interesu prawnego skarżących postrzegałby jedynie sytuację, w której ustalenia planu miejscowego tożsame byłyby z automatycznym rozpoczęciem inwestycji. Sąd I instancji wydaje się nie dostrzegać, że realizacja inwestycji jest pewnym procesem, rozpoczynającym się od uchwalenia planu miejscowego, i sensu stricto plan miejscowy w dniu wejścia w życie nie może bezpośrednio wpływać na interes prawny - na który to wpływać dopiero będzie realizacja ustaleń planu miejscowego. Konstrukcja przepisu art. 101 ust. 1 usg. w swojej istocie jest pewnym teoretycznym konstruktem, a powołane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia orzecznictwo sądowoadministracyjne stanowi próbę ujęcia istoty tego przepisu. W praktyce natomiast, mimo powielanych w orzeczeniach stwierdzeń co do istoty naruszenia interesu prawnego, pozostaje ta kwestia niedookreślona.

Jeżeli bezpośrednie zamieszkiwanie przy granicy z obszarem objętym planem miejscowym, którego ustalenia są niezgodne z przepisami prawnymi nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego, to skarżący nie są sobie w stanie wyobrazić "co" zdaniem WSA w Krakowie miałoby stanowić naruszenie ich interesu prawnego. Skarżący wskazują, że Sąd w zaskarżonym postanowieniu przyjął, że:

1) pomieszanie różnego przeznaczenia terenu sąsiadującego z działkami, które zamieszkują skarżący, w praktyce natomiast brak jednoznacznego określenia przeznaczenia tego terenu, co stanowi naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp. - nie narusza interesu prawnego Skarżących;

2) pominięcie lub niezgodne z wymogami ustawodawcy określenie wskaźników i parametrów urbanistycznych terenu sąsiadującego z działkami zamieszkiwanymi przez skarżących, co stanowi naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp. - nie narusza interesu prawnego Skarżących;

3) brak określenia układu komunikacyjnego na terenie sąsiadującym z działkami, które zamieszkują skarżący, co stanowi naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp. w związku z przepisem § 4 pkt. 9 lit. a cyt. rozporządzenia w związku z przepisem § 8 ust. 2 tego rozporządzenia - nie stanowi naruszenia interesu prawnego Skarżących;

4) brak określenia lokalizacji infrastruktury technicznej na terenie sąsiadującym z działkami, które zamieszkują skarżący, co stanowi naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp. w związku z przepisem § 4 pkt. 9 lit. a cyt. rozporządzenia - nie narusza interesu prawnego Skarżących.

Skarżący podkreślają, że teren sąsiadujący z działkami skarżących obejmuje obszar ponad 3 ha. Rada Miasta K. sporządziła dla terenu o takiej powierzchni plan miejscowy, na podstawie którego w zasadzie może być zrealizowana dowolna inwestycja o dowolnych wskaźnikach i parametrach urbanistycznych. Skarżący zamieszkują działki zagospodarowanego już terenu sąsiadującego z obszarem skarżonego planu miejscowego.

Zarzuty skarżących nie są zatem, jak twierdzi WSA w Krakowie, wyrazem niepokoju i niepewności wynikających z ustaleń skarżonego planu miejscowego, ale wyrazem obiektywnie dostrzeżonych i wpływających na ich prawo własności 1) ignorancji organów gminy co do ogólnych zasad prowadzenia polityki planowania przestrzennego recypowanych w przepisach art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6i 7, art. 1 ust. 3 i 4, art. 6 "ustawy planistycznej" oraz 2) uchybień konkretnym przepisom prawnym z zakresu zasad sporządzania planów miejscowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie, a zatem rozpoznawanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie było pozbawione podstaw.

Zdaniem NSA, skargi kasacyjne K. K. i P. S. nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie prawidłowo wskazuje, że nie wykazali oni naruszenia swego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" zgodnie z wymogiem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.). W konsekwencji prawidłowo został zastosowany art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. nakazujący odrzucenia ich skarg.

W ocenie NSA, niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Właściwie Sąd uznał, że wymóg ww. przepisu tj. wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących zaskarżoną uchwałą nie został spełniony. Sąd nie kwestionuje bowiem, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym do czego nawiązują skarżący ale stwierdza, że nie wykazali oni, że ich interes prawny sprowadzający się do bycia właścicielem nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...], dla której w planie przewidziano przeznaczenie o symbolu MN/MWn.1, został naruszony przez postanowienia tego planu.

Kwestia naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla ustalenia czy dopuszczalne jest rozpatrzenie ich skargi na plan miejscowy zgodnie z wymogiem art. 101 ust. ,1 ustawy o samorządzie gminnym. Nawet gdby przyjąć, że postanowienia planu naruszają te przepisy tak jak widzą to skarżący, to nie stanowi to o tym, że poprzez formułowane zarzuty wykazali oni, że przysługujący im interes prawny wywodzony z prawa własności nieruchomości został naruszony postanowieniami planu.

Niezaprzeczalnie skarżący mają interes prawny w sprawie zaskarżenia planu bowiem są właścicielami nieruchomości (działka [...] K. K., działka [...] P. S.), które znajdują się na terenie objętym przedmiotowym planem oznaczonym symbolem 5.MN, bezpośrednio graniczącym od północy z terenem oznaczonym MN/MWn.1, którego przeznaczenie w planie ich zdaniem narusza ich interes prawny.

Korzystając z przysługującego im prawa własności wywodzą swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowego planu w części ustaleń dotyczących terenu MN/MWn.1. Wskazują ponadto na inne podstawy prawne istnienia swego interesu prawnego, które także powiązane są z uprawnieniami właściciela. Chodzi mianowicie o art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnoszą w skardze, że art. 6 ust 2 upzp gwarantuje im ochronę własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy stanowi zaś, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższego wynika, że skarżący mają interes prawny ale to nie jest wystarczające do zaskarżenia uchwały zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Warunkiem dopuszczalności skargi jest bowiem wykazanie, że ten interes został naruszony postanowieniami planu. Nie chodzi tu o wykazanie, że jego zapisy nie respektują obowiązujących w tym zakresie przepisów ale o to czy prawo własności skarżących zostaje poprzez zapisy planu naruszone tj. co najmniej ograniczone w stosunku do sytuacji gdyby tego planu nie uchwalono.

Z argumentacji skarżących nie wynika jak ów plan ma naruszać ich prawo własności i to nie w przyszłości ale już teraz kiedy został uchwalony. Chodzi zatem o rzeczywiście istniejące naruszenie prawa własności kwestionowanymi przez nich postanowieniami planu. Z faktu przeznaczenia w planie sąsiadującej z działkami skarżących nieruchomości na inne niż dotychczas zagospodarowanie (teren zielony niezagospodarowany) tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy wielorodzinnej o niskiej intensywności nie wynika, że plan ogranicza przysługujące im prawo zabudowy. Sąsiedztwo zabudowy wielorodzinnej o niskiej intensywności, czyli takiej, której współczynniki zabudowy są na poziomie minimalnym w stosunku do zabudowy wielorodzinnej ogólnie przyjętej na terenie objętym planem nie skutkuje niejako z automatu naruszeniem prawa własności tych osób, które mieszkają w zabudowie jednorodzinnej. Plan nie pozostawia dowolności w tym zakresie, czego obawiają się skarżący. W § 18 ust. 4 znajdują się konkretne ustalenia w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu MN/MWn.1. Wskazano tam zakaz zabudowy jednorodzinnej w układzie szeregowym, co w przeciwnym razie mogłoby doprowadzić do powstania na małych działkach ścisłej zabudowy, co negatywnie wpłynęłoby na ogólne zagospodarowanie terenu. Określono też wskaźnik intensywności zabudowy od 0,2 do 0,9 zatem maksymalnie działka budowlana będzie mogła być zabudowa w proporcji 0,9 do całej powierzchni działki budowlanej ale przy uwzględnieniu, że 70% tej działki będzie terenem biologicznie czynnym. Przyjmując zatem skrajnie, że inwestor posiada 30000 mkw działkę budowlaną to może zabudować tylko jej 30% tj. 9000 mkw. Zabudowa nie będzie wysoka ponieważ maksymalnie dopuszczono 11 m. Ponadto aby ustrzec istniejącą już zabudowę jednorodzinną przed groźbą zacienienia czy też budowania w ścisłej granicy w południowej części terenu MN/MWn.1 ustalono strefę zieleni (II) z nakazem zagospodarowania tej części jako terenu biologicznie czynnego, zakazem lokalizacji budynków i zakazem lokalizacji miejsc postojowych. Wobec czego jakakolwiek zabudowa bezpośrednio przy granicy działek skarżących jest zakazana. Na całym obszarze planu jest zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw (§ 6 ust. 3 planu), stąd na sąsiedniej działce [...] oznaczonej MN/MWn.1 nie powstanie żadna zabudowa wolnostojąca usługowa o powierzchni 3000 mkw jak wynikałoby tylko z odczytania § 18 ust. 2 planu (zabudowa usługowa do 10% powierzchni działki). Żadne z tych szczegółowych ustaleń planu dla terenu MN/MWn.1 nie wprowadza zatem ograniczeń dla zabudowy sąsiedniej na działkach [...] czy [...], wręcz przeciwnie formułuje wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, które uchronią sąsiadującą zabudowę jednorodzinną przed oddziaływaniem zabudowy planowanej na tym terenie (strefa zieleni II). Możliwość powstania na działce [...] infrastruktury technicznej czy dróg wewnętrznych także nie spotęguje oddziaływania na działki skarżących bowiem przy ich północnej granicy teren ma być biologicznie czynny. Oznacza to np. brak naziemnej infrastruktury technicznej czy drogi bowiem co do zasady nie jest to zagospodarowanie o cechach terenu biologicznie czynnego.

Wobec powyższego nie sposób uznać aby postanowienia planu dotyczące terenu MN/MWn.1 rzeczywiście lub potencjalnie oddziaływały na nieruchomości skarżących w ten sposób, by mogli obiektywnie rzecz biorąc twierdzić o ograniczeniu ich prawa własności czy to w zakresie zabudowy ich działek czy grożących im immisji z terenów sąsiednich.

Zapisy planu dotyczące terenu MN/MWn.1 wskazują, że charakter inwestycji dopuszczonych na tym terenie, ich usytuowanie na działce wynikające z ustalonych linii zabudowy i stref zieleni, dopuszczone wielkości maksymalnej zabudowy i minimalnego terenu biologicznie czynnego, jej wysokość nie będzie w żaden sposób oddziaływać na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiedniej.

Skarżący zarówno w skardze jak i w skardze kasacyjnej nie przedstawili argumentów, które wskazywałyby, że ich prawo własności zostanie naruszone konkretnymi rozwiązaniami przewidzianymi w planie dla terenu MN/MWn.1. Nie wykazali bowiem, w jaki sposób w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy planowana zabudowa o określonych ogólnie parametrach oddziaływać będzie na nieruchomość stanowiącą ich działki, w tym w szczególności w jaki chociażby potencjalny sposób wpłynie na ich uprawnienia bądź obowiązki jako ich właścicieli. Nie wykazali zatem, że ich interes prawny został naruszony.

Rzeczywiste naruszenie interesu prawnego skarżących, to wykazanie, że w związku z uchwaleniem przedmiotowego planu dla terenu MN/MWn.1 powstaną ograniczenia w możliwości zagospodarowania należących do nich nieruchomości np. konieczność odsunięcia się z budową od granicy działki wynikająca wprost z miejscowego planu, dopuszczenie możliwości realizacji obiektów skutkiem której byłoby powstanie strefy ochronnej obejmującej ich działkę, czy też chociażby radykalnie odmienny sposób zagospodarowania sąsiedniego terenu, np. poprzez dopuszczenie zabudowy przemysłowej. Tymczasem z planu nic takiego nie wynika. Plan dopuszcza różne warianty zabudowy terenu, ale nie jest to dowolna możliwość zabudowy.

Skarga na plan, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, to nie jest actio popularis. Nie przysługuje ona każdemu właścicielowi nieruchomości objętej planem czy nawet spoza obszaru objętego planem (np. sąsiadującej z nim) lecz tylko tym właścicielom, którzy poprzez zapisy planu zostaną ograniczeni w dysponowaniu swoim prawem lub nałożone zostaną na nich obowiązki takiego zagospodarowania własnych działek jak przewiduje to plan. Żadne tego rodzaju okoliczności nie zostały przez skarżących przedstawione w niniejszej sprawie a zatem prawidłowo Sąd I instancji uznał, że wskazują oni jedynie na potencjalne, przyszłe a nie rzeczywiste i aktualne naruszenie ich prawa własności postanowieniami planu. Mają obawy co do przyszłego zagospodarowania ale nie są one tego rodzaju, że wymuszają na nich ograniczenia w przysługującym im prawie własności.

Prawo do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem ale tylko wówczas gdy plan narusza ich prawo własności.

W niniejszej sprawie skarżący będąc właścicielami nieruchomości (działka [...] K. K., działka [...] P. S.), które znajdują się na terenie objętym przedmiotowym planem oznaczonym symbolem 5.MN, bezpośrednio graniczącym od północy z terenem oznaczonym MN/MWn.1, którego przeznaczenie w planie ich zdaniem naruszało ich interes prawny, nie wykazali poza ogólnymi obawami dotyczącymi przyszłego zagospodarowania tego terenu, że przewidziane w planie zagospodarowanie rzeczywiście naruszy ich własność.

Za chybiony zatem należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd art. 101 ust. 1 usg poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący wskazując na naruszenie licznych przepisów odnoszących się do zasad sporządzania planu miejscowego nie wykazali, że ów plan poprzez swoje ustalenia narusza ich prawo własności. Jak wynika z powyższych rozważań nie wykazali oni w skardze ani w przesłanym na żądanie Sądu piśmie, że naruszenie takie miało rzeczywiście miejsce.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.