Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 110/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 48 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Po 525/12 w sprawie ze skargi A. I. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...]kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od A. I. na rzecz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 525/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał A. I. rozbiórkę kontenerowej naczepy ciągnikowej, usytuowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], pełniącej funkcję punktu handlowego z artykułami i akcesoriami do pielęgnacji i zdobienia mogił oraz rozbiórkę utwardzenia terenu pomiędzy naczepą, a drogą asfaltową.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, iż w dniu [...] października 2010 r. inspektorzy PINB w [...] przeprowadzili kontrolę obiektu handlowego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Kontrola wykazała, że obiekt ten to naczepa ciągnika siodłowego, która została przystosowana do prowadzenia działalności handlowej. Obiekt posadowiony jest na gruncie na kołach. Ustalono, że jeden ze współwłaścicieli nieruchomości – F. B., wyraził zgodę A. I. na jej posadowienie i działalność handlową.

Organ wskazał również, że działka nr [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który został zatwierdzony uchwałą nr [...]Rady Miejskiej w [...], a działka leży na terenie oznaczonym symbolem 1U, który zakazuje lokalizacji obiektów tymczasowych, z wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli, zgodnych z podstawową funkcją terenu i wznoszonych na czas budowy.

Podano następnie, że [...]WINB dwukrotnie uchylał wydane przez PINB decyzje. Za pierwszym razem, organ odwoławczy zarzucił PINB brak kwalifikacji przedmiotu postępowania oraz brak ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. W konsekwencji PINB zakwalifikował przedmiot, jako tymczasowy obiekt budowlany. Uchylając po raz drugi decyzję PINB, organ odwoławczy zakwestionował zakwalifikowanie obiektu do grupy obiektów, które na podstawie przepisów Prawa budowalnego są zwalniane z obowiązku uzyskania pozwolenia na ich budowę.

PINB w dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. wskazał, że przedmiotowa naczepa została przystosowana do prowadzenia w niej działalności handlowej, posiada dach i ściany, ale nie jest posadowiona na fundamentach. W aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o tym, że przedmiotowa naczepa ciągnikowa została tymczasowo wycofana z ruchu drogowego dnia [...] września 2010 r. do [...] września 2012 r. W ocenie organu I instancji nie ulega wątpliwości, że jest to obiekt tymczasowy służący do prowadzenia działalności handlowej, co oznacza, że nie można go zaliczyć do tymczasowych obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w realizacji robót budowlanych czy stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe. W konsekwencji, skoro przedmiotowy obiekt budowlany nie może zostać zakwalifikowany jako obiekt, który na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, uznać należało, że przed jego realizacją niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę wskazuje, że inwestor dokonał samowoli budowlanej. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można dokonać legalizacji obiektu, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabrania stawiania na tym obszarze obiektów tymczasowych, za wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. I., wnosząc o jej uchylenie.

[...]WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając dodatkowo, iż w jego toku ustalono, że część działki, na której usytuowany jest kontener, zgodnie z ustaleniami powoływanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została przeznaczona pod teren zabudowy usługowej, oznaczony symbolem 1U (pismo Burmistrza [...] z dnia [...] października 2011 r.) oraz wskazano, że przeprowadzona w dniu [...] października 2011 r. przez inspektorów PINB kontrola działki nr [...] ujawniła, że naczepa usytuowana jest na terenie sztucznie zaniżonym w stosunku do drogi, co pozwoliło zniwelować różnicę wysokości podłogi naczepy względem poziomu drogi i urządzonego terenu utwardzonego przed frontem obiektu. Naczepa przystosowana została do prowadzenia handlu i nie posiada tablicy rejestracyjnej, co potwierdza że pojazd jest wyłączony z ruchu drogowego. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowego obiektu nie można uznać za naczepę będącą pojazdem. Bez znaczenia pozostaje fakt, iż przedmiotowy obiekt pierwotnie stanowił naczepę, ponieważ nie został on wyłącznie zaparkowany w tym miejscu, lecz także podjęto opisane wyżej działania w celu przystosowania go do prowadzenia z niego handlu artykułami do pielęgnacji i zdobienia mogił, w wyniku których obiekt ten pełni funkcję tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych wskazano, że nie można zgodzić się z zarzutem odwołującego, zgodnie z którym dla zakwalifikowania obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego konieczne jest jego związanie (nietrwałe, tymczasowe) z gruntem. [...]WINB podniósł również, że fakt wyrejestrowania naczepy nie był wyłączną, ani nawet główną przesłanką do uznania przedmiotowego obiektu za tymczasowy obiekt budowlany. Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostawała okoliczność podniesiona w odwołaniu, iż organ I instancji nie zbadał cech technicznych naczepy. Organ odwoławczy dokonał również wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane, w następstwie stwierdzając, że brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowy obiekt był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego § 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy interpretować w ten sposób, iż wyjątek od wymienionego w nim zakazu dotyczy obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli, które są zgodne z podstawową funkcją terenu i jednocześnie wznoszone są na czas budowy. Natomiast w § 11 ust. 3 pkt 1 lit. a, dla terenu oznaczonego symbolem 1U ustanowiono zakaz lokalizowania budynków innych, niż związane z obsługą cmentarza, w tym usługami handlu. Powyższy pogląd jest zgodny ze stanowiskiem Burmistrza [...], wyrażonym w piśmie z dnia [...] października 2011 r., gdzie wskazano, że użyte w uchwale pojęcie obiektu tymczasowego jest tożsame z pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego, zdefiniowanym w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, a na terenie 1U obowiązuje zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli, wznoszonych na czas budowy. W konsekwencji za prawidłowe działanie organu uznano brak przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. I., podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu.

W szczególności ponownie zarzucono organom nadzoru budowlanego przyjęcie wadliwej klasyfikacji przedmiotowej naczepy, jako tymczasowego obiektu budowlanego oraz braku zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z powołanym przepisem właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, o ile brak możliwości zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej w oparciu o przesłanki określone w art. 48 ust. 2 ustawy. W myśl tego przepisu możliwe jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1 a, b), oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2).

Zdaniem organów rozstrzygających przedmiotową sprawę uznać należało, że obiekt znajdujący się na działce nr [...] stanowi obiekt budowlany, wymieniony w art. 3 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane, dla którego posadowienia niezbędne było wcześniejsze uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. O przeznaczeniu danego obiektu decydują okoliczności faktyczne, w konsekwencji zasadnicze znaczenie przyznano funkcji, jaką pełni obiekt oraz pracom, jakie wykonano w celu jego przystosowania do tej funkcji. W ocenie sądu I instancji powyższe stanowisko organów uznać należało za prawidłowe.

Sąd I instancji wskazał, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy postawienie w określonym miejscu naczepy ciągnikowej, a następnie jej obudowanie i przystosowanie do prowadzenia działalności handlowej, podlega regulacjom ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przez obiekt budowlany należy zaś, stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami i wreszcie obiekt małej architektury. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że stanowiąca przedmiot postępowania naczepa ciągnikowa nie mieści się w szczegółowych definicjach budynku, budowli i obiektu małej architektury zamieszczonych w art. 3 pkt 2 – pkt 4 ustawy. Wskazane definicje ustawodawca jednakże uzupełnił, wprowadzając, w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego. Przez obiekt taki należy zaś rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W tym miejscu Sąd I instancji wskazuje, że w pełni akceptuje stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym o możliwości zakwalifikowania danego obiektu, jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jakim ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres funkcjonowania na niej.

Sąd I instancji wskazał, że kontrole nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w [...], przeprowadzone w dniach [...] października 2010 r. oraz [...] października 2011 r., potwierdziły fakt posadowienia na niej naczepy ciągnika siodłowego. Naczepa została przystosowana do prowadzenia handlu i nie posiada tablicy rejestracyjnej, co potwierdza, że pojazd jest wyłączony z ruchu drogowego. W ocenie Sądu I instancji powyższe ustalenia faktyczne wskazują, iż tak przystosowana do pełnienia funkcji handlowej naczepa ciągnikowa nie jest pojazdem w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym, lecz stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Inwestor odwołuje się jednakże do faktu rejestracji naczepy, co ma wskazywać, iż stanowi ona pojazd w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. Okoliczność ta, w ocenie sądu I instancji, nie zmienia oceny prawidłowości dokonanej przez organy kwalifikacji przedmiotowej przyczepy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów obu instancji, że przedmiotowa naczepa – z uwagi na jej zaadaptowanie dla celów handlowych oraz zgodnie z tym celem faktyczne jej wykorzystywanie, stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Tak opisany tymczasowy obiekt budowlany wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Katalog obiektów budowlanych oraz robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, w tym wymagających zgłoszenia (art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego) nie obejmuje przedmiotowego obiektu. Zdaniem Sądu I instancji w dalszej kolejności należało wyjaśnić, czy możliwe było zalegalizowanie przedmiotowej naczepy w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jednym z warunków określonym tym przepisem jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji wywodził, że stanowisko o braku zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obszaru, na którym sporny obiekt został posadowiony, organy oparły na własnej analizie zapisów planu oraz na stanowisku Burmistrza [...], wyrażonym w piśmie z dnia [...] października 2011 r., gdzie wskazano, że użyte w uchwale pojęcie obiektu tymczasowego jest tożsame z pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego, zdefiniowanym w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powołane stanowisko Burmistrza [...] nie może jednakże zostać uznane za wiążące w tym przypadku, bowiem organem właściwym do wyrażenia stanowiska w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłaby w tym przypadku Rada Miejska w [...], jako organ stanowiący gminy, który plan miejscowy uchwalił. Stanowisko w zakresie założeń przyjętych do tego planu oraz przyjętej koncepcji urbanistycznej mogłyby również przedstawić osoby bezpośrednio pracujące nad planem. Sąd I instancji stwierdził, że takich stanowisk w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie uzyskano, jak również nie zapoznano się z materiałami planistycznymi wytworzonymi w toku procedury planistycznej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w realiach przedmiotowej sprawy zachodzi konieczność przeprowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego. Sąd I instancji stwierdził, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma prawidłowe odczytanie zapisów uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w [...]. Przedmiotowy plan w zakresie zasad i ochrony kształtowania ładu przestrzennego ustala zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych z wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli, zgodnych z podstawową funkcją terenu i wznoszonych na czas budowy. Natomiast w Rozdziale 3 "Przepisy szczegółowe" dla terenu oznaczonego m.in. symbolem 1U ustalono przeznaczenie pod zabudowę usługową (§11 pkt 1), przy czym dla terenu oznaczonego tym symbolem ustalono zakaz lokalizowania budynków innych niż związane z obsługą cmentarza, w tym z usługami handlu (§11 pkt 3 ppkt 1a). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego analiza tego zapisu pozwala stwierdzić, że na obszarze oznaczonym symbolem 1U dopuszczono prowadzenie działalności usługowo-handlowej. Odrębną kwestią jest natomiast w jakiej formie działalność handlowa może być prowadzona. Z powołanych zapisów planu miejscowego dla obszaru "[...]" wynika, że założeniem planistów mógł być zamiar uporządkowania przestrzeni przy cmentarzu poprzez dopuszczenie możliwości prowadzenia działalności handlowej wyłącznie w budynkach. Pomimo, iż plan uchwalony został w 2007 r. i w tym samym roku wszedł w życie, założenie to do tej pory nie zostało zrealizowane. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że na obszarze tym działalność handlowa prowadzona jest w obiektach o charakterze tymczasowym, które mogą zostać zakwalifikowane jako podlegające definicji z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu I instancji założenie zdaje się potwierdzać praktyka przyjęta przez władze Miasta [...], które na terenie przycmentarnym dopuszczają prowadzenie działalności handlowej w obiektach innych aniżeli budynki, organizując na należących do Miasta działkach nr [...] i [...] kiermasze okolicznościowe dla sprzedaży zniczy i wiązanek, przy czym wskazać należy, iż kiermasze te organizowane są przez okres kilku miesięcy w roku. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego działalność handlowa prowadzona w ramach kiermaszu nabiera w tym przypadku charakteru stałego, a to nakazuje rozważyć, czy z uwagi na specyfikę terenu wokół cmentarza w [...] nie jest zasadne odczytanie zapisu § 11 ust. 1 planu miejscowego z wyłączeniem zastosowania postanowień § 3 pkt 2, względnie takie odczytanie zapisu § 11 ust. 1 planu miejscowego, w myśl którego na terenie 1U dopuszcza się prowadzenie działalności usługowej – handlowej, a działalność taka może być prowadzona w różnej formie, w tym również w obiektach takich jak przedmiotowa naczepa. Sąd I instancji konkludował, że aby jednak powyższą kwestię przesądzić, organy nadzoru budowlanego muszą również ustalić, czy w sytuacji, gdy plan nie definiuje pojęć z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego i jednocześnie nie odsyła do ustawy Prawo budowlane, możliwe jest takie jego odczytanie, iż do czasu wybudowania budynków o przeznaczeniu handlowym, na terenie przycmentarnym dopuszczona jest lokalizacja tymczasowych obiektów budowlanych. W opinii sądu I instancji zakwalifikowanie spornego obiektu do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane nie wyklucza co do zasady możliwości jego legalizacji w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obszaru, na którym obiekt ten jest posadowiony. Uwzględniając specyfikę przedmiotowego terenu zapisy tego planu należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem polityki przestrzennej gminy, obowiązującej zarówno na etapie prac planistycznych, jak i obecnie. Sprzeczne z tymi zasadami odczytanie przedmiotowego planu naraża organy nadzoru budowlanego na zarzut naruszenia zasad pogłębiania zaufania obywateli do działań organów administracji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad pogłębiania zaufania obywateli do działań organów administracji oraz zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie wszystkich handlujących przy cmentarzu w [...], polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia naczepy jedynie przeciwko skarżącemu, sąd I instancji uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania był bowiem jedynie obiekt budowlany należący do skarżącego. Równocześnie fakt, iż pozostałe osoby trudniące się handlem artykułami do zdobienia mogił również posługują się obiektami, które bez wątpienia są tymczasowymi obiektami budowlanymi, nie stanowi okoliczności, która pozwoliłaby uznać, że skarżący nie naruszył przepisów ustawy Prawo budowlane.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB w [...] są przedwczesne, bowiem wydane zostały w sytuacji, gdy nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co z kolei nie pozwala na ocenę, czy możliwa jest legalizacja przedmiotowego obiektu. Powyższe naraża organ nadzoru budowlanego na zarzut naruszenia art. 7, art. 77 §1, art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji został zobowiązany do przeprowadzenia postępowanie dowodowego w ramach którego pozyska materiały planistyczne wypracowane w toku procedury planistycznej zakończonej uchwaleniem w dniu [...] sierpnia 2007 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w [...], pozyska stanowisko władz miasta w zakresie przyjętych koncepcji zagospodarowania obszaru oznaczonego w planie symbolem 1U i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy rozważy możliwość przeprowadzenia legalizacji spornego obiektu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ostatnie zdanie oraz 153 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, czyli pominięcie przez Sąd I instancji obowiązkowej części wyroku;

b) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a poprzez bezpodstawny zarzut ich niezastosowania w postępowaniu administracyjnym, to jest że do dokonania wykładni przepisów prawa materialnego, czyli uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w [...] organ nadzoru winien przeprowadzić postępowanie dowodowe opierające się o kpa;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez:

a) błędną wykładnię przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, która doprowadziła do błędnego uznania, że nie Burmistrz [...], lecz Rada Miejska w [...] jest organem uprawnionym do wyrażenia stanowiska w sprawie uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w [...] na potrzeby postępowania przeprowadzonego przez nadzór budowlany w trybie art. 48 Prawa budowlanego;

b) niezastosowanie przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego: § 3 pkt 2, § 11 ust. 3 pkt 1 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i § 11 pkt 1, § 11 pkt 3 ppkt 1a, § 11 ust.1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" do dokonania wykładni, która albo potwierdziłaby, albo zakwestionowałaby te dokonaną przez nadzór budowlany i wnioski z niej płynące o niezgodności usytuowania kontenerowej naczepy ciągnikowej, posadowionej na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], spełniającej funkcję punktu handlowego z artykułami i akcesoriami do pielęgnacji i zdobienia mogił oraz utwardzenia terenu pomiędzy naczepą a drogą asfaltową.

W uzasadnieniu skargi argumentowano, że Sąd I instancji zakwestionował dopuszczalność powołania się na stanowisko Burmistrza [...] dotyczące przeznaczenia w planie miejscowym terenu, na którym została postawiona naczepa. Skarżący wskazał, że ustawodawca przewidział w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, iż organ wykonawczy gminy może wypowiadać się w procesie legalizacji samowoli budowlanej. Wobec tego, jeśli organ nadzoru budowlanego na potrzeby swojego postępowania legalizacyjnego posiłkuje się w zakresie interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiskiem innego organu, to może to być jedynie stanowisko organu wykonawczego gminy, a nie jej organu stanowiącego. Kastor podkreślił, że uchwała NSA z 13 listopada 2012 r. poświęcona zdolności procesowej organu wykonawczego gminy w sprawach wszelkich uchwał podjętych przez organ stanowiący gminy rozstrzygnęła, że wójt może reprezentować także radę gminy.

Autorka skargi kasacyjnej, w dalszej części uzasadnienia, wskazuje, iż Sąd I instancji zanegował dokonaną wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez odniesienie się do p. 2, p. 3 pkt 2, p.11 pkt 1, p.11 pkt 3 ppkt 1a, p.11 ust. 1. Mimo to w podsumowaniu nie wyprowadził wniosków, że wykładnia dokonana przez organy nadzoru jest wadliwa i nie zaprezentował własnej wykładni przepisów prawa materialnego, która winna zostać zastosowana przez organy nadzoru budowlanego w powtórnie prowadzonym postępowaniu. Kasator wywodził, że do dokonania wykładni przepisów prawa materialnego nie stosuje się przepisów kpa, nie można więc zarzucać organom nadzoru budowlanego, że te popełniły błędy proceduralne. Na etapie rozpoznawania skargi od decyzji administracyjnej obowiązkiem Sądu I instancji było dokonać wykładni przepisów prawa materialnego, która albo potwierdzi, albo zakwestionuje tę dokonaną przez nadzór budowlany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. I., wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdzono, że nieuzasadnionym jest zarzut nie zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania. Wskazania takie zostały bowiem sformułowane przez Sąd I instancji. Zdaniem A. I. w przedmiotowej sprawie, uzyskanie przez organy nadzoru budowlanego opinii władz miasta jest częścią ustaleń sprawy, a więc niezasadny jest zarzut zawarty w pkt. 2 zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, zdaniem wnoszącego odpowiedź na skargę, Sąd I instancji nie mógł, wobec zaniedbań organu nadzoru budowlanego i braków w materiale sprawy, przeprowadzić pełnego procesu interpretacji obowiązujących na obszarze "[...]" zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto WINB niezasadnie powołuje się na treść uchwały NSA, gdyż w ocenie wnoszącego odpowiedź, uchwała nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie zasługują na uwzględnienie.

Nie jest zasadny pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Zauważyć bowiem należy, że wskazania takie zostały zawarte. Sąd I instancji stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie dowodowe w ramach, którego pozyska materiały planistyczne wypracowane w toku procedury planistycznej zakończonej uchwaleniem w dniu [...] sierpnia 2007 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w [...], pozyska stanowisko władz miasta w zakresie przyjętych koncepcji zagospodarowania obszaru oznaczonego w planie symbolem 1U i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy rozważy możliwość przeprowadzenia legalizacji spornego obiektu.

Warunki formalne wypełniania treści art. 141 § 4 zd. " p.p.s.a. zostały przez Sąd I instancji spełnione. Odrębną zaś kwestią jest merytoryczna ocena tych wskazań, co do dalszego postępowania.

Istotne znaczenie mają zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego w tym art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz odnoszące się do naruszeń zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w [...].

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a stwarza możliwość legalizacji obiektu budowalnego, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z ust. 3 art. 48 należy wyprowadzić wniosek, że o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu legalizacyjnym rozstrzyga zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Podzielić należy zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 października 2009 r. ( sygn.. akt II OSK 1625/08, LEX nr 1217982), że fakt, iż w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowalnego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance. Ustalenie organu, że istnieją podstawy do stwierdzenia, iż budowa nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodują brak potrzeby rozważania usunięcia tej samowoli w inny sposób niż w drodze rozbiórki obiektu budowalnego.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji samodzielnie dokonał oceny zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym posiłkował się informacją pochodzącą od Burmistrza [...], że na terenie 1U obowiązuje zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli, wznoszonych na czas budowy.

Zasadnie skarżący kasacyjnie wywodzi, że analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotycząca działki ew. nr [...] prowadzi do wniosku, że na terenie tym nie jest możliwe lokalizowanie obiektów tymczasowych, które nie są niezbędne przy budowie budynków i budowli i wznoszone na czas budowy.

§ 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w [...] zawarty w przepisach ogólnych ustanawia zakaz lokalizowania obiektów tymczasowych z wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków ni budowli, zgodnych z podstawową funkcją terenu i wznoszonych na czas budowy. Zakaz ten odnosi się więc do całego obszaru objętego planem.

§ 11 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego między innymi dla terenu oznaczonego symbolem 1U ustala przeznaczenie pod zabudowę usługową. Zgodnie zaś z ust. 3 pkt 1a tego paragrafu mogą być tam lokalizowane tylko budynki związane z obsługą cmentarza, w tym z usługami handlu. Zauważyć zaś należy, że kontenerowa naczepa ciągnikowa pełniła funkcje punktu handlowego z artykułami i akcesoriami do pielęgnacji i zdobienia mogił.

Z zapisów planu wynika więc, że na terenie 1U, na którym położona jest działka ew. nr [...] nie można lokalizować obiektów tymczasowych, które mają służyć obsłudze cmentarza, w tym usługą handlu. Zakaz ten nie dotyczy jedynie lokalizowania obiektów tymczasowych z wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków ni budowli, zgodnych z podstawową funkcją terenu i wznoszonych na czas budowy.

Zasadnie więc organ administracji wywiódł, że zapisy planu w powiązaniu z informacją nadesłaną przez Burmistrza [...] pozwalają stwierdzić, że brak jest zgodności budowli, będącej przedmiotem postępowania, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowano przestrzennego.

Niezasadne są więc wywody Sądu I instancji w tym zakresie, iż zapisy planu można by odczytać odmiennie. Przeczy temu ustalenie zawarte w § 3pkt 2 planu , jak i informacja pochodząca od Burmistrza [...].

Zauważyć należy, że skoro zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta przedłożone w toku postępowania legalizacyjnego, w oparciu o art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowi dla organu prowadzącego postępowanie dowód, iż budowla jest zgodna (lub nie jest zgodna) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można stwierdzić, aby w niniejszej sprawie informacja pochodząca od tego organu nie mogła służyć jako dowód do ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Słusznie zarzuca kasator, że nie zachodzi konieczność żądania takiej informacji od rady gminy, kiedy przepisy Prawa budowlanego (art. 48 ust. 3 pkt 1) przewidują uprawnienie do wydania takiego zaświadczenia przez burmistrza ( wójta, prezydenta miasta).

W takiej sytuacji, kiedy organ prawidłowo odczytał zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie tylko w drodze ich interpretacji, ale posiłkując się także informacją Burmistrza [...], niezasadne więc było stanowisko Sądu I instancji dotyczące przeprowadzania postępowania dowodowego w tym zakresie poprzez studiowanie dokumentacji planistycznej, czy też zasięganie informacji rady gminy.

W świetle powyższych rozważań zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania to jest art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Mając na względzie powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 1. p.p.s.a.