Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 275/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 140 ust. 1 pkt 4 lit b
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.), Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 335/10 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz M. P. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zwany dalej WSA, wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. III SA/Łd 335/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, zwanego dalej SKO lub Kolegium, z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami – uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], Prezydent Miasta Łodzi działając na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm., zwaną dalej ustawą), cofnął M. P. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, zobowiązując stronę do zwrotu prawa jazdy kategorii B. Organ wskazał, że decyzją własną z dnia [...] czerwca 2009 r., o nr [...], skierował M. P. na badania lekarskie do Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej WOMP w Łodzi. Od decyzji tej M. P. złożył odwołanie podnosząc, że z uwagi na przebywanie w Areszcie Śledczym w Łodzi poddanie się badaniom lekarskim we wskazanym przez organ terminie jest niemożliwie. Kolegium decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymało decyzję o skierowaniu na badania w mocy. Ponieważ strona nie poddała się badaniom lekarskim, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z [...] grudnia 2009 r., znak: [...], cofnął uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi.

W odwołaniu pełnomocnik M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości podnosząc, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie, w sytuacji osadzenia M. P. w Areszcie Śledczym w Łodzi, powinna być skierowana do Aresztu, natomiast negatywne skutki wynikające z niewykonania nałożonego na stronę obowiązku poddania się badaniom lekarskim, mogą powstać jedynie wówczas gdyby strona odmówiła wyrażenia zgody na poddanie się badaniom.

Po rozpoznaniu odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2010 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy i stwierdziło, że zgodnie z treścią art.140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym wart. 122 ust.1 pkt 3 -5 tej ustawy. W myśl art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega m.in. kierujący pojazdem w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Ostateczna decyzja SKO z dnia [...] września 2009 roku, znak: [...] o skierowaniu na badania lekarskie została doręczona stronie w dniu [...] września 2009 r. co oznacza, że odwołujący się powinien poddać się badaniom lekarskim w terminie do dnia [...] października 2009 r. Ponieważ M. P. nie poddał się badaniom lekarskim we wskazanym terminie, Prezydent Miasta Łodzi musiał orzec o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium powołało się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 918/08 /niepublikowany/ wskazując, że nie są istotne przyczyny, z których strona nie dostarczyła organowi wymaganych wyników badań. Istotny jest sam fakt niedostarczenia organowi stwierdzającemu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wyników badań, na które osoba posiadająca takie uprawnienia została skierowana. Uznano także, że pobyt w zakładzie karnym jest okolicznością zawinioną przez stronę i nie może być potraktowany za usprawiedliwienie niewykonania badań, skutkujące brakiem możliwości zastosowania przez organ art. 140 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 140 ust. 2 ustawy, jeżeli ustaną wskazywane przez skarżącego przyczyny (osadzenie w zakładzie karnym), M. P. będzie mógł po wykonaniu stosowanych badań ubiegać się o przywrócenie uprawnień.

W skardze pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podkreślono, że niepoddanie się przez stronę badaniom lekarskim, wbrew twierdzeniom organu administracji było działaniem niezawinionym, powstałym z przyczyn całkowicie niezależnych od woli skarżącego. Skarżący w czasie wydania decyzji o cofnięciu uprawnień przebywał w areszcie śledczym w oczekiwaniu na zakończenie procesu i wydanie wyroku. Do dnia wydania prawomocnego wyroku skazującego, skarżący pozostaje niewinny, dlatego też chybione jest powoływanie się na winę skarżącego, jako okoliczność nieusprawiedliwiającą niepoddanie się badaniom lekarskim.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2009 r., gdyż organy naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy. Na mocy tej regulacji decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5 (w tym przypadku pkt 4), tj. badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, na które kierujący pojazdem skierowany był decyzją starosty. Art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym w swej treści nie przewiduje terminu do wykonania badań lekarskich. Stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy, w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Przepis ten również nie określa daty przeprowadzenia badań lekarskich, a tym samym nie precyzuje, po jakim czasie od skierowania na badania lekarskie starosta może zastosować powyższą sankcję. Oznacza to, że organ każdorazowo ocenia kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Organ administracji winien w takiej sytuacji badać każdy przypadek indywidualnie. WSA zauważył, że termin stawienia się na badania lekarskie został określony we wzorze skierowania na badania lekarskie, będącym załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 roku. Termin 30 dni, w którym strona powinna stawić się na badania, został zamieszczony w pouczeniu tej decyzji, po informacji o środkach odwoławczych. Sam fakt, iż termin ten został wskazany w pouczeniu świadczy o jego instrukcyjnym charakterze. Nie jest to termin prawa materialnego, po upływie którego starosta obligatoryjnie cofa uprawnienia do kierowania pojazdami. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie przyjęły niewłaściwe założenie, że decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami jest wynikiem niepoddania się badaniom lekarskim w wyznaczonym terminie, który wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. i poza oceną organów administracji jest weryfikowanie przyczyn niepoddania się tym badaniom. Nie zażądały od skarżącego dokumentów potwierdzających fakt ubiegania się o możliwość poddania się badaniom lekarskim jak również nie zwróciły się do administracji Aresztu Śledczego w Łodzi, czy skarżący będzie miał możliwość (i kiedy) wykonania nałożonego na niego obowiązku. Treść art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy uprawnia twierdzenie, że niepoddanie się badaniom skutkuje cofnięciem uprawnień, ale nie wiąże tego ze ściśle określonym terminem. Oznacza to, że organy błędnie zinterpretowały w/w przepis i wbrew prezentowanemu stanowisku winny zbadać oraz ocenić przyczyny niepoddania się badaniom lekarskim w toku postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. WSA nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 918/09. Pełnomocnik skarżącego trafnie dostrzegł, że w czasie wydania decyzji o cofnięciu uprawnień skarżący, mimo przebywania w areszcie śledczym, legitymował się statusem osoby niewinnej. W kontekście rozpoznawanej sprawy i możliwości wykonania nałożonego mocą decyzji administracyjnej obowiązku należy uwzględnić fakt, że skarżący miał ograniczoną możliwość wykonania obowiązku w zakreślonym terminie jak w odwołaniu wskazywał, bezskutecznie ubiegał się w administracji aresztu śledczego o możliwość poddania się badaniom lekarskim. Podkreślono, że termin na poddanie się badaniom lekarskim jest terminem instrukcyjnym, a o jego dochowaniu i zrealizowaniu wskazanego w tym terminie obowiązku, organ rozstrzyga każdorazowo w decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, badając każdy przypadek indywidualnie. Natomiast pogląd organów, że podjęta decyzja nie krzywdzi skarżącego, bowiem po ustaniu przyczyny, z powodu której cofnięto uprawnienia, skarżącemu zostaną mocą decyzji starosty przywrócone, nie może zastąpić prawidłowego przeprowadzenia postępowania uwzględniającego okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty.

W skardze kasacyjnej Kolegium, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 173 w związku z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.), naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a. art. 1 p.p.s.a., w związku z art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i faktycznego, przy pominięciu ostatecznej decyzji administracyjnej,

b. art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.), w związku z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15, zwanego dalej rozporządzeniem), poprzez przyjęcie błędnej wykładni, gdyż normy te nie dają podstawy do dowolnego ustalania terminu poddania się obowiązku nałożonego inną ostateczną decyzją, wraz z analizą przyczyn niezrealizowania tego obowiązku,

c. art. 122 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, w związku z art. 16 k.p.a., poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie, bowiem odróżnić należy wydanie decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie, od decyzji - będącej przedmiotem prowadzonego postępowania - o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami na skutek niewykonania badań lekarskich, z których każda wydawana jest w oparciu o odrębną, samodzielną podstawę materialno-prawną,

- błędną ich wykładnię, bowiem pomija ona dotychczasowe wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych stanowisko,

2. przepisów postępowania, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z art. 6 k.p.a., poprzez:

- błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

- pominięcie w swojej ocenie, iż organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym również wydanych na podstawie ustawowych delegacji rozporządzeń,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, podczas - gdy uzasadnienie orzeczenia sądu I instancji w żaden sposób nie wskazuje, jakie to normy prawa procesowego zostały przez organy administracji obu instancji naruszone,

c. art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie, bowiem wykroczono poza granice sprawy, gdyż oceniono decyzję ostateczną przez odniesienie się do innej ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej o innym przedmiocie, przy jednoczesnym pominięciu faktu, iż decyzje te wiążą stronę, organy administracji oraz sądy w tym również sądy administracyjne,

d. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej, brak oceny zabranego materiału dowodowego, brak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania.

Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W zakresie uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 1 p.p.s.a. wskazano, że WSA nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji lecz decyzji innej, nie dotyczącej przedmiotu prowadzonego postępowania, tj. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 r., utrzymanej w mocy przez Kolegium decyzją z dnia [...] września 2009 r. Według Kolegium niezasadne jest także stanowisko, że brzmienie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym, uprawnia wprawdzie stwierdzenie, że niepoddanie się badaniom skutkuje cofnięciem uprawnień, ale nie wiąże tego ze ściśle określonym terminem. Na poparcie tego poglądu, przywołano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 819/07, w którym stwierdzono nieważność decyzji Kolegium a podstawą orzeczenia, przy analogicznym stanie prawnym było to, że organ w wydanej decyzji ustalił samodzielnie termin, w jakim strona winna poddać się sprawdzeniu kwalifikacji. Ponieważ NSA podzielił zasadność tego stanowiska oddalając skargę kasacyjną, to co najmniej chybionym jest twierdzenie, że określony decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], 30 dniowy termin przeprowadzenia badań jest terminem instrukcyjnym. Sąd pierwszej instancji dokonał rozważań dotyczących art. 122 ust. 1 pkt 4, podczas gdy jak sam stwierdza materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez WSA decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b tej ustawy. Podstawa materialnoprawna decyzji o skierowaniu na badania lekarskie jest inna, niż podstawa do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym. W pierwszym przypadku jest to art. 122 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, zaś w drugim przypadku - art. 140 ust. 1 tej ustawy. Zakwestionowano także stanowisko, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie występuje ściśle określony termin, którego przekroczenie wiązałoby się z sankcją określoną w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy, tj. decyzją o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym. Podstawę wydanych przez organy decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy, który wyraźnie odnosi się do niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3 – 5 tej ustawy. Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że na podstawie art. 133 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, Prezydent Miasta Łodzi wydał ostateczną decyzję o skierowaniu na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Łodzi określając jednocześnie termin, w jakim należy zgłosić się na przeprowadzenie tych badań. Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA ponad wszelką wątpliwość uchybił art. 141 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ nie wskazał, jakie to normy prawa procesowego zostały przez organy naruszone. Poza tym, dopuszczono się także naruszenia art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał dogłębnej analizy, lecz nie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami a poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., o skierowaniu M. P. na badania lekarskie. Sąd pierwszej instancji w istocie swej wywiódł, że decyzja zaskarżona jest wadliwa bowiem poprzedzało ją wydanie decyzji, która w jego ocenie została wydana bez ustawowych podstaw prawnych. Oznacza to, że nawet w przypadku nie podzielenia wywodu odnośnie braku podstaw prawnych do wyznaczenia przedmiotowego terminu, nie sposób nie zauważyć, że powyższa decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 r. stała się ostateczna gdyż w wyniku złożonego odwołania SKO w Łodzi decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], utrzymało ją w mocy. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wykroczył poza zakres sprawy rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Podkreślono również, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne zaś rozważania odnoszą się wyłącznie do kwestii braku ustawowych podstaw prawnych określenia terminu do przeprowadzenia badań lekarskich, co według SKO nie należy do przedmiotu prowadzonego postępowania. Sąd nie zawarł w uzasadnieniu wskazań, co do dalszego postępowania, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę M. P., reprezentowany przez adwokata, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wskazano, że zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. ma się nijak do treści prawa i decyzji administracyjnej stanowiącej przedmiot orzekania przez WSA. Nie ma racji SKO sugerując, że Prezydent Miasta Łodzi nie ma dowolności w wyznaczaniu terminów. Nie jest także prawdziwy zarzut mylnego utożsamiania decyzji o poddaniu się badaniom lekarskim z decyzją o cofnięciu prawa do prowadzenia pojazdów silnikowych. M. P. nie poddał się badaniom albowiem czynność tą uniemożliwiło osadzenie w areszcie. Wymieniony gotów był wykonać tą decyzję i poddać się badaniom lekarskim, jednak Areszt Śledczy w Łodzi odmówił przewiezienia do Przychodni Konsultacyjno – Diagnostycznej w Łodzi. Przybywanie w areszcie a tym samym nie poddanie się badaniom lekarskim, nie jest zawinione. Przesądza to o tym, że skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i nierzeczowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Na wstępie, dla porządku, wypada zauważyć, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 1 p.p.s.a., w związku z art. 16 k.p.a. Tymczasem oba wymienione artykuły nie są przepisami prawa materialnego: art. 1 p.p.s.a. jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego, a art. 16 k.p.a. – postępowania administracyjnego a więc należą do podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nieprawidłowość ta nie oznacza jednak, że zarzut ten zostanie nierozpoznany, jednakże jego ocena dokonana zostanie w dalszej kolejności.

Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego, a to art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy w związku z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. oraz art. 122 ust 1 pkt 4 ustawy i sprowadza się do odmiennej oceny wynikającego z przepisów tych terminu, w jakim strona winna poddać się badaniu kontrolnemu i dopuszczalności jego badania w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu nie można podzielić poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że jest to termin instrukcyjny, a brak wykonania badań w tym terminie przez stronę, wymaga zbadania przyczyn w postępowaniu dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że M. P. był adresatem dwóch odrębnych decyzji Prezydenta Miasta Łodzi: z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] września 2009 r., nr [...], o skierowaniu na badania lekarskie do Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej WOMP w Łodzi oraz drugiej, z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], utrzymanej przez Kolegium w mocy decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. Decyzje te dotyczyły dwóch odrębnych spraw w znaczeniu materialnym. Pierwsza sprawa, o skierowaniu na badania lekarskie, miała oparcie w przepisie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy; w decyzji tej wskazano, że na badanie do WOMP należy zgłosić się w terminie 30 dni od prawomocności decyzji. Natomiast druga sprawa, będąca przedmiotem skargi, o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, wydana została na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy.

Stosownie do treści tego artykułu, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5.

Powyższy przepis w swej treści zawiera odesłanie do art. 122 ust. 1 pkt 3-5 ustawy, przy czym w rozpoznawanej sprawie chodzi o sytuację objętą dyspozycją art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – kierujący pojazdem został skierowany na badania przez starostę z powodu zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Taka redakcja art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy pozwala przyjąć, że oba przepisy pozostają ze sobą w oczywistym związku, który pozwala skonstruować normę materialnoprawną dla decyzji o pozbawieniu uprawnień. Jest bowiem oczywistym, że bez zaistnienia okoliczności zamieszczonych w normie art. 122 ust. 1 pkt 3-5 ustawy, nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 140 ust. 1. Błędnie więc skarga kasacyjna przyjmuje, że jedyną podstawą zaskarżonej decyzji był przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy. Stąd też, w ramach tej samej sprawy w znaczeniu materialnym, zachodziła konieczność dokonania wykładni obu tych regulacji w niezbędnym do rozpoznania sprawy zakresie.

Dokonana przez WSA interpretacja materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji jest właściwa, skoro WSA uznał, że w realiach sprawy upływ terminu 30 dni określony we wzorze do decyzji nakazującej poddanie się takim badaniom jest dla organu tylko wskazówką, nie zaś wiążącą determinantą, która w sposób automatyczny wyposaża organ w kompetencje do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Na pełną aprobatę zasługuje więc pogląd, że termin, w którym strona winna zgłosić się na badania lekarskie, jest terminem instrukcyjnym. Trafnie WSA zauważył, że przemawia za tym przede wszystkim brak ustawowej regulacji tego terminu: nie występuje on ani w przepisie art. 122, ani w art. 140 ustawy. Termin 30 dni pojawia się w akcie wykonawczym do ustawy i to nie w treści rozporządzenia ale w załączniku zawierającym wzór decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, po pouczeniach dotyczących środków odwoławczych od decyzji. Stąd też prawidłowa konkluzja, że jest to termin instrukcyjny, a nie materialny. Na marginesie dodać także wypada, że zakres delegacji zawartej w art. 123 ustawy, na podstawie której Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2., poz. 15), nie upoważniał do regulowania omawianego terminu w sposób wiążący stronę. W świetle powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony.

Konsekwencją prawidłowej interpretacji materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji jest brak podstaw do uwzględnienia zarzutów mających swe oparcie w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczy to naruszenia przepisu art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. z argumentacją, że WSA nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji lecz decyzji innej, nie dotyczącej przedmiotu prowadzonego postępowania, tj. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 r., a także art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie, bowiem wykroczono poza granice sprawy, gdyż oceniono decyzję ostateczną przez odniesienie się do innej ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej o innym przedmiocie. Jeszcze raz powtórzyć należy, że WSA zajmując stanowisko co do podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji nie objął kontrolą decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 r. Wyraził jedynie trafny pogląd, że nie poddanie się przez stronę badaniom w terminie wskazanym w tej decyzji, ze względu na instrukcyjny charakter terminu, nie może automatycznie skutkować podjęciem decyzji o cofnięciu uprawnień. Było to niezbędne dla dokonania oceny czy orzekające organy w sposób prawidłowo ustaliły przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 140 ust. 1 ustawy.

Co się tyczy zaś naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to w orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może wówczas stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kiedy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku /zob. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1713/10, LEX nr 746746, czy też z dnia 13 października 2011 r. sygn. II GSK 1059/10, LEX 966197/. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela to stanowisko. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew skardze kasacyjnej, daje podstawę do instancyjnej kontroli orzeczenia a poprzez wskazówki co do właściwej interpretacji norm prawa materialnego wyraźnie zaznacza, że organy powinny uwzględnić pomięte dotychczas okoliczności sprawy i uwzględnić wyrażoną w wyroku ocenę prawną. Tym samym uzasadnienie odpowiada wzorcowi ustawowemu, dlatego i ten zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Z tych przyczyn, skoro zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.