Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 646/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: par. 330 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi I. N. i M. N. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 16 lipca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych przy budynku garażowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku garażowego na działkach nr [...] i nr [...] w M.. Organ stwierdził, że inwestorzy odstąpili od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 26 czerwca 1998 r. wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w M. przesuwając budynek garażowy bliżej granicy z działką sąsiednią, jednak uzyskali decyzję Starosty M. z dnia 15 czerwca 2001r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, łącznika i garażu z wiatą – zatem budowa jest legalna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł uczestnik postępowania. W trakcie postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB), decyzją z dnia 19 kwietnia 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty M. udzielającej pozwolenie na użytkowanie a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.

W konsekwencji orzeczeń zapadłych w postępowaniu nadzwyczajnym DWINB uchylił decyzję o umorzeniu postępowania z dnia 6 września 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie powiatowy organ nadzoru budowlanego uznał za konieczne objęciem postępowaniem również budynku mieszkalnego i łącznika. W wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających stwierdzono, że inwestorzy realizując inwestycję w okresie do 2001 r., w sposób istotny odstąpili od ustaleń i warunków decyzji o pozwoleniu na budowę z 1998 r. Zmiany polegały na wybudowaniu pomiędzy budynkiem mieszkalnym a garażem łącznika o wymiarach 5,0x3,5 m, który zakwalifikowano jako obiekt jednokondygnacyjny z dachem stromym w którym znajduje się pomieszczenie łączące budynek mieszkalny i garaż. W stosunku do projektu budowlanego zmian dokonano również w usytuowaniu budynku garażu zbliżając go do granicy z działkami sąsiednimi oznaczonymi nr [...] i nr [...]. Na podstawie pomiaru geodezyjnego wykonanego przez uprawnionego geodetę stwierdzono również, że naroże ściany garażu usytuowano w odległości 2,82 m od granicy z działką sąsiednią nr [...]. Nadto wykonano otwór drzwiowy w ścianie szczytowej na poddaszu budynku wprowadzając drugą kondygnację, schody zewnętrzne prowadzące na poddasze oraz wprowadzono zmiany układu połaci dachowych.

W konsekwencji poczynionych ustaleń faktycznych organ decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowane, nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikłe w toku budowy garażu oraz łącznika, jak też nałożono obowiązek wykonania szczegółowo opisanych w decyzji robót budowlanych.

Organ odwoławczy decyzją z dnia 13 marca 2012 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu skonkretyzowania obowiązków które inwestorzy będą musieli wykonać oraz ze względu na konieczność zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązującego w dacie orzekania (tj. z 2002 r.), a nie – jak to zastosowano – rozporządzenia obowiązującego w dacie popełnienia samowoli budowlanej ( tj. z 1994 r.).

Decyzją z dnia 18 maja 2012 r. organ pierwszej instancji wskazując tą samą podstawę określoną przepisami ustawy – Prawo budowlane, nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikłe w toku budowy garażu wraz z łącznikiem pomiędzy budynkiem mieszkalnym i garażem oraz obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w zakreślonym decyzją terminie.

W odwołaniu skarżący wnieśli o umorzenie postępowania. Podnieśli, że budynek mieszkalny i garażowy wybudowali zgodnie z projektem budowlanym a łącznik kompetentny organ uznał za nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego i dopuścił inwestycję do użytkowania. Przybliżenie garażu do granicy działki sąsiedniej nastąpiło z winy geodety, który nieprawidłowo wytyczył obiekt.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wyznaczając jedynie nowy termin wykonania nałożonych obowiązków.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w świetle art. 36 a ust. 5 Prawa budowanego, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego bez zmiany pozwolenia na budowę, którego dopuścili się skarżący. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że od momentu formalnego zakończenia budowy (czerwiec 2001r), żadne roboty budowlane nie były przy przedmiotowych obiektach wykonywane. Oględziny nieruchomości przeprowadzone przez organ I instancji i szkic polowy z pomiaru kontrolnego wykonany przez uprawnionego geodetę, potwierdzają jednoznacznie, że podczas realizacji inwestycji wprowadzono zmiany w stosunku do warunków wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego. Porównanie planu zagospodarowania terenu będącego częścią projektu budowlanego z przedłożoną przy wniosku o pozwolenie na użytkowanie mapą zasadniczą obrazującą stan zagospodarowania działki na dzień złożenia wniosku oraz z innymi dokumentami określającymi stan działki w chwili obecnej, pozwala – zdaniem organu - stwierdzić, że objęty pozwoleniem na budowę garaż, usytuowany jest w mniejszej odległości od działki nr [...] niż wynika to z projektu budowlanego. W miejscu w którym jest on najbardziej zbliżony do granicy, odległość zamiast 4 m wynosi mniej niż 3 m . Z tomu I dziennika budowy wydanego 7 czerwca 1999 r. wynika, że w ścianie szczytowej od strony działki nr [...] znajduje się nieprzewidziany w projekcie otwór wejściowy na poddasze do którego prowadzą schody metalowe. Nadto w trakcie realizacji inwestycji, wykonano nieprzewidziany w pozwoleniu na budowę łącznik pomiędzy budynkiem mieszkalnym a garażem.

Wskazane różnice pomiędzy stanem projektowanym a istniejącym organ zakwalifikował jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego. W konsekwencji wykonania łącznika i przesunięcia budynku garażu w stronę granicy, zmieniła się bowiem powierzchnia zabudowy i kubatura budynku mieszkalnego jak też zagospodarowanie działek na których umiejscowiono inwestycję.

Przedstawione okoliczności oraz fakt, że strony nie uzyskały dla przedmiotowych zmian zgody w postaci decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, uzasadniają wdrożenie procedury naprawczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, trafnie organ I instancji uznał, że oprócz konieczności przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zachodzi również potrzeba zobowiązania inwestorów do dokonania pewnych przeróbek, gdyż dokonane odstąpienia naruszają § 12 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek garażowy zwrócony jest w stronę granicy pomiędzy działkami inwestorów a działkami nr [...][...] ścianą z otworem drzwiowym, której fragment usytuowany jest w odległości mniejszej niż 4 m. Ściana ta we fragmencie jaki wraz ze ścianą od strony działki nr [...] tworzy narożnik garażu, znajduje się w odległości od granicy działek mniejszej niż 3 m. Ponadto krawędź okapu dachu garażu (tworzącego swego rodzaju wiatę) wychodząca na działkę nr [...] zbliżona jest do granicy z działką nr [...] na odległość 80 cm. Wobec przedstawionych niezgodności z przepisami technicznymi, prawidłowo nałożono na strony obowiązek wykonania robót budowlanych dla usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, inwestorzy w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji odwoławczej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o uchylenie decyzji kasacyjnej DWIN z dnia 13 marca 2012 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy tj:

- § 330 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, a tylko w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, które zostało zainicjowane wnioskiem złożonym przed dniem 16 lutego 2002 r. Taka wykładnia prezentowana przez organ jest zadaniem stron krzywdząca dla nich i sprzeczna z gramatycznym brzmieniem przepisu. Również wykładnia funkcjonalna prowadzić musi do wniosków odmiennych niż prezentowane przez organ, gdyż prawo budowlane inaczej traktuje sytuację samowoli budowlanej "czystej" (bez pozwolenia na budowę) a inaczej (łagodniej) samowolę stanowiącą odstępstwo od projektu budowlanego. Regulacja art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje, że założeniem ustawodawcy było stosowanie przepisów względniejszych do stanów faktycznych powstałych pod rządami przepisów nieobowiązujących już w dacie orzekania. Tę cechę, zdaniem stron, należy przenieść na grunt § 330 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Prawidłowa interpretacja wskazanej normy powinna zatem w niniejszej sprawie prowadzić do wniosku, że jeżeli skarżący złożyli wniosek o pozwolenie na budowę przed dniem wejście w życie rozporządzenia z 2002 r. - do legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 51 zastosowanie powinny znaleźć przepisy rozporządzenia sprawie warunków technicznych z 1994 r. a konkretnie § 12 tego aktu. Niezastosowanie tego przepisu również stanowi naruszenie prawa materialnego.

W przypadku nieuwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż żaden z organów nie rozważał i nie badał, czy w sprawie może znaleźć zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzania w sprawie warunków technicznych z 2002 r. który dopuszcza sytuowanie budynku bez otworów okiennych i drzwiowych zwróconych w stronę sąsiedniej działki w odległości 1,5 od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro organy nie dokonały analizy tego przepisu, która pozwalała ponad wszelką wątpliwość wykluczyć legalizację obiektu, decyzja jest przedwczesna.

- art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji DWINB z 13 marca 2012 r. z tego względu, że organ nie wykazał żadnej wadliwości procesowej, która uzasadniałaby zastosowanie tego przepisu. Zastosowanie przez organ I instancji przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1994 r. nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż nie jest to zmiana podstawy materialnoprawnej decyzji. W sytuacji gdy organ II instancji uznał, że zastosowanie w sprawie powinny mieć przepisy rozporządzenia aktualnie obowiązującego, powinien orzekać merytorycznie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas prezentowaną argumentację.

Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie. Nadto pełnomocnik skarżących przedłożył pismo procesowe z dnia 5 grudnia 2012r. w którym popierając skargę rozwinął argumentację naruszenia prawa materialnego. Wskazał, że obok zarzutu naruszenia § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy postawić też zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że użyte w nim sformułowanie "stan zgodności z prawem" odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu orzekania na podstawie tego właśnie przepisu w zakresie przepisów techniczno-budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji decyzja administracji publicznej w postępowaniu sądowym podlega weryfikacji z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – zwanej dalej " u.p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" /por. [red.] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458/. Stosownie do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając przytoczone wyżej zasady dokonywanej kontroli legalności decyzji administracyjnej, Sąd w niniejszej sprawie, nie dopatrzył się naruszenia prawa w zakresie określonym w art. 145 § 1 i § 2 przywołanej wyżej ustawy. Tym samym skarga nie mogła być uwzględniona.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane który reguluje jeden z rodzajów postępowania naprawczego (legalizacyjnego) mającego na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten przewiduje, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Nie ulega wątpliwości, że działania podjęte w trakcie procesu naprawczego mające na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem zależą od wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w ramach postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego.

W ocenie Sądu stan faktyczny w niniejszej sprawie ustalony został przez organy prawidłowo. Ustalenia z oględzin nieruchomości przeprowadzone z udziałem stron oraz dowód w postaci szkicu polowego z pomiaru kontrolnego wykonanego przez uprawnionego geodetę po porównaniu z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 1998 r., wykazały różnice pomiędzy stanem projektowanym a stanem faktycznym. Objęty pozwoleniem na budowę garaż usytuowany został w mniejszej odległości od działki nr [...] niż wynika to z projektu budowlanego - w miejscu niewiększego zbliżenia odległość do granicy wynosi zamiast 4 m mniej niż 3 m, a nadto krawędź okapu dachu garażu (tworzącego swego rodzaju wiatę) wychodząca na działkę nr [...], zbliżona jest do granicy z działką nr [...] na odległość 80 cm; pomiędzy budynkiem mieszkalnym a garażem wykonano nieprzewidziany w projekcie budowlanym łącznik o wymiarach 5,0x3,5 m, a w ścianie szczytowej garażu przybliżonej do granicy z działką sąsiednią, na poziomie poddasza, wykonano otwór drzwiowy oraz zewnętrzne schody. Organ ustalił, że roboty te wykonywano podczas budowy obiektu mieszkalnego i garażu i zakończone je w 2001 r. Powyższe okoliczności faktyczne dotyczące rodzaju robót budowlanych wykonanych poza projektem budowlanym, czasu ich wykonania oraz ich umiejscowienia – w szczególności co do odległości od granicy z działką sąsiednią – nie były i nie są przez skarżących kwestionowane.

Zdaniem Sądu prawidłowo ustalony przez organy i niekwestionowany przez strony stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę wyrokowania.

Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można zasadniczo rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Według art. 36 a ust. 1 ww. ustawy, istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Tylko nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie wymaga decyzji o zmianie. Zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane nieistotne odstępstwo jest dopuszczalne o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie może również łączyć się obowiązkiem uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że organy prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie podczas realizacji inwestycji doszło do istotnego odstępstwa od warunków wynikających z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia 16 czerwca 1998 r. Wykazane w postępowaniu wyjaśniającym różnice pomiędzy stanem projektowanym a faktycznym polegające na przybliżeniu do granic działki budynku garażowego i wybudowaniu łącznika powodują zamiany w powierzchni zabudowy i kubaturze budynku mieszkalnego i garażowego oraz zmianę zagospodarowania terenu. Należy je zatem kwalifikować jako istotne odstępstwo od projektu budowanego.

Powyższe wskazuje, że organy w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały tryb naprawczy z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli bowiem inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków posiadanego pozwolenia na budowę, to organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wdrożenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego wprowadza zasadę, że inwestor realizując dany obiekt, jest związany treścią decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i nie może w sposób samodzielny zmieniać jej ustaleń. Na przeszkodzie zastosowaniu ww. przepisu nie stoi fakt, że inwestycja została już zakończona. Wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 4 wskazuje bowiem, że omawiana regulacja znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia tych robót postanowieniem) jak też do budowy już zakończonej (por. NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2010 r. II OSK 15/09 i przedstawiona w nim argumentacja; NSA w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r. II OSK 1723/07 oraz z dnia 7 lutego 2012 r. II OSK 2221/10 – dostępne orzeczenia. nsa.gov.pl).

Przedstawione wyżej okoliczności nie stanowią istoty sporu między stronami. Spór dotyczy natomiast tego, czy w postępowaniu naprawczym określenie stanu zgodności z prawem do którego należy dążyć, następuje przy uwzględnieniu przepisów techniczno – budowlanych obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej (w niniejszej sprawie polegającej na istotnym odstępstwie od projektu budowlanego), czy też na podstawie przepisów techniczno-budowanych obowiązujących w dacie orzekania – czyli przy zastosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżący zarzucają bowiem organom nadzoru budowlanego błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 wcześniej przywołanej ustawy, przez przyjęcie, że użyte w nim pojęcie "stanu zgodnego z prawem" w zakresie przepisów techniczno-budowlanych odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu orzekania, oraz błędną wykładnię § 330 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie, że znajduje on zastosowanie tylko do postępowań w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę a nie do postępowań naprawczych prowadzonych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących wadliwa wykładnia wskazanych przepisów doprowadziła do sytuacji, w której likwidacji samowoli budowlanej organy dokonały przy zastosowaniu niewłaściwych przepisów techniczno-budowlanych, przyjmując przepisy aktualnie obowiązujące.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów trzeba przede wszystkim zauważyć, że działania podjęte w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy (obojętnie przy zastosowaniu którego z odrębnych trybów określonych w pkt 1-3) zawsze ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Przy czym chodzi tu o stan zgodny z prawem obowiązującym w dniu likwidacji samowoli. Interpretując pojęcie stanu zgodnego z prawem na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 3 nie można pomijać, że przepis ten nawiązuje do robót budowlanych zrealizowanych na podstawie pozostającej w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej określony projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że w trakcie postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 pozwolenie to, zwykle pozostaje w obrocie i wywołuje skutki prawne. Przepis art. 36 ust. 2 a przewiduje wprawdzie, że w razie wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w oparciu o przepis art. 36 a ust. 2 ustawy, jednak może to uczynić najwcześniej, gdy decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna. Nadto ustawodawca nie określił terminu w jakim powinno nastąpić wydanie orzeczenia uchylającego (por. NSA w wyroku z dnia 11 czerwca 2010 r. II OSK 1004/09). Na gruncie wcześniej obowiązującego stanu prawnego (przed nowelizacją z 2003 r.) NSA w wyroku z dnia 13 marca 2002 r. (I SA/Gd 1376/99) wyraził pogląd, że niedopuszczalne jest uchylenie na podstawie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, w sytuacji, w której budowa została już zakończona. Posiłkując się jedynie zaprezentowaną oceną, możliwe jest przyjęcie stanowiska, że w przypadku nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego z art. 51 ust. 1 pkt 3, w przypadku gdy budowa została już zakończona, uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę powinno mieć miejsce po zatwierdzeniu tego projektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4.

W niniejszej sprawie, w chwili orzekania przez organy nadzoru budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę z 1998 r. pozostawała w obrocie prawnym. Tym samym za stan zgodny z prawem – przy orzekaniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 - należy uznać stan zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami przy uwzględnieniu warunków określonych w będącym w obrocie prawnym pozwoleniu na budowę (por. NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2009 r. II OSK 649/09). Niewątpliwie brak jest podstaw aby kwestionować legalność robót budowlanych wykonanych zgodnie i na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 1998 r., nawet jeżeli nie odpowiadają one aktualnie obowiązującym przepisom techniczno-budowlanym. Samowola dotyczy natomiast robót budowlanych tym projektem nie objętych, zatem ich legalizacja musi nastąpić na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Obowiązkiem organu było zatem zbadanie czy i jakie czynności muszą być wykonane aby inwestycję doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Z obowiązku tego organy się wywiązały oceniając możliwość legalizacji przy uwzględnieniu przepisów techniczno-budowlanych z 2002 r. regulujących kwestie odległości budynku od granic nieruchomości sąsiednich. Prawidłowa analiza przeprowadzona w tym zakresie wykazała konieczność przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wprowadzone odstępstwa oraz - wobec naruszenia przepisów normujących odległość budynku garażowego od granicy - wykonania określonych robót budowlanych, szczegółowo opisanych w decyzji. Przedłożony projekt budowlany powinien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas samowolnie wykonanych robót ale również powinien spełniać wymogi projektu budowlanego na podstawie którego prowadzona była inwestycja. Postępowanie naprawcze z którym mamy do czynienia zawsze będzie bowiem nawiązywać do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w takim zakresie w jakim jest to konieczne dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Wobec przedstawionej wyżej argumentacji nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż organy w sposób prawidłowy uznały, że likwidacja samowoli budowlanej powinna nastąpić przy zastosowaniu aktualnie obowiązujących przepisów techniczno- budowanych dotyczących odległości od działki sąsiedniej.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia § 330 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie (tj. 16 grudnia 2002 r.) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów.

Wskazany przez skarżących przepis jest więc normą intertemporalną wyłączającą stosowanie przepisów rozporządzania z 2002 r. – z zastrzeżeniem przepisów dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego i oświetleń awaryjnych – jeżeli przed dniem 16 grudnia 2002 r. został złożony wiosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów.

Omawiana regulacja dotyczy sytuacji przejściowej, gdy inwestor przed dniem 16 grudnia 2002 r. złożył wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, który opracowany został na podstawie dotychczasowych przepisów technicznych zawartych w rozporządzeniu z 1994 r. Wówczas, skoro procedura administracyjna rozpoczęta została w zgodzie z dotychczasowymi warunkami, zatwierdzenie tak sporządzonego projektu budowlanego następowało na podstawie tych przepisów, które stanowiły podstawę opracowania wniosku, pomimo, że mogły nie być w zgodzie z nowymi przepisami. Przepis ten miał niewątpliwie służyć ochronie interesów tych inwestorów którzy w chwili wejścia w życie rozporządzenia z 2002 r. podjęli już zaawansowane działania zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę. Ta sytuacja nie dotyczy jednak skarżących, gdyż oni uzyskali pozwolenie na budowę przed wejściem w życie rozporządzenia z 2002 r. po czym samowolnie odstąpili od warunków wcześniej uzyskanego pozwolenia na budowę, co spowodowało postępowanie legalizacyjne. Inaczej rzecz ujmując, można też powiedzieć, że skarżący nie wystąpili przed 2002r. z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla tych robót, których nie obejmował projekt budowlany zatwierdzony w 1998 r.

Nadto trzeba mieć na uwadze, że postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało w 2010 r. Z § 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie wynika, że przepisy tego rozporządzania stosuje się przy projektowaniu i budowie a także odbudowie rozbudowie, czy nadbudowie – czyli w postępowaniach które toczą się w chwili jego obowiązywania.

Mając powyższe na uwadze skład orzekający podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w postępowaniu legalizacyjnym, które nie jest jednoznaczne z postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia obwiązujące w dacie orzekania (tak NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2008 r. II OSK 1423/07; z dnia 2 września 2008 r. II OSK 979/07; z dnia 17 stycznia 2007 r. II OSK 169/06).

W tym kontekście zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze okazał się niezasadny, gdyż organy stwierdzając istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu przy jednoczesnym stwierdzeniu, że naruszą one przepisy techniczno budowlane, trafnie uznały, że dla doprowadzania ich do stanu zgodności z prawem konieczne jest nałożenie a inwestorów wskazanych w decyzji obowiązków ustalonych na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisów prawa procesowego tego względu, że organy nie zbadały, czy istnieje możliwość zastosowania w sprawie § 12 ust. 2. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który dopuszcza sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów drzwiowych i okiennych w stronę granicy sąsiedniej, w odległości 1,5 od tej granicy lub bezpośrednio przy niej, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowanie terenu. Jak wyjaśnili sami skarżący dla przedmiotowego terenu w chwili orzekania brak było planu miejscowego. Skarżący nie dysponowali również aktualną decyzją o warunkach zabudowy, natomiast jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji decyzji o warunkach zabudowy poprzedzającej decyzję o pozwoleniu na budowę z 1998 r. nie przewidziano możliwości takiego zbliżenia. Nadto decyzja ta - jak wynika z jej ustaleń – po utraciła już swoja ważność.

Wobec zawartego w skardze wniosku o uchylenie decyzji DWINB z dnia 13 marca 2011 r. i podniesionych względem tej decyzji zarzutów, wyjaśnić należy, że oddalając skargę na decyzję zaskarżoną Sąd uznał, że dla końcowego załatwienia sprawy nie było potrzeby kontrolowania podjętej wcześniej – w ramach tej samej sprawy – decyzji kasacyjnej DWINB. W tym względzie znaczenie ma przepis art. 135 u.p.p.s.a. według którego, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jak wyjaśnił NSA w sprawie o sygn. II OSK 699/09 powszechnie przyjmuje się, że przytoczony przepis ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, czyli w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem aktu zaskarżonego (teza 6 w Komentarzu Lex 2009 wyd. II A. Kabata, T. Kiełkowski "Sprawa administracyjna" s.182, W. Chróścielewski glosa do postanowienia NSA z dnia 7 lipca 2004r. Gz 25/04 GSP-Prz. Orz 2005/3/11, wyroki NSA z 11 października 2006 r. I GSK 3177/05 Lex nr 276695, z 11 stycznia 2007 r. I OSK 275/06 Lex nr 293171). Kolejność ocen jest więc następująca. Najpierw sąd administracyjny stwierdza podstawy do uwzględnienia skargi, czyli określone istotne wady decyzji zaskarżonej (art. 145 p.p.s.a.). Wówczas dopiero uzyskuje możność wymaganego w art. 135 p.p.s.a. sprawdzenia z urzędu, czy dla końcowego załatwienia sprawy jest niezbędne zastosowanie przewidzianych ustawą środków w stosunku do innych aktów wydanych w granicach sprawy. Niezbędność ta zachodzi, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy wcześniejszą decyzją, która wchodziła w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a treścią tej ostatniej, gdy również ta podstawowa decyzja obarczona jest istotną wadą prawną (glosa E. Łętowskiej w OSP 2003/7-8/93 pkt 5). Skoro zatem w niniejszej sprawie sąd nie uwzględnił skargi, i nie dopatrzył się wadliwości zaskarżonej decyzji odwoławczej zatem nie zaistniała przesłanka niezbędności dla eliminowania wydanej wcześniej decyzji kasacyjnej. Nie był to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.