Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1124/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Monika Świerczak (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...] w sprawie Regulaminu Utrzymania Czystości i Porządku na terenie Gminy W. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej : § 4 ust.1, 2, 3 pkt 3, § 5, § 11 ust. 2, 3, § 12 ust. 1, 3, § 13, § 16 ust.1, 2, 3 pkt 1, § 18, § 19 ust.1.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2018 r. Rada Gminy W. (dalej: Rada), na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: usg) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej: uucpg), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu Utrzymania Czystości i Porządku na terenie Gminy W. (dalej: uchwała albo regulamin).

Prokurator Rejonowy w T. (dalej: Prokurator) pismem z [...] maja 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyżej wskazaną uchwałę w części obejmującej zapisy ujęte w § 4 ust. 1, 2 i 3 pkt 3, § 5, § 11 ust. 2 i 3, § 12 ust. 2 i 3, § 12 ust. 1 i 3, § 13, § 16 ust. 1, 2 i 3 pkt 1, § 18 i § 19 ust. 1.

Prokurator zarzucił Radzie istotne naruszenie prawa poprzez:

1. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) uucpg w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: rozp.) poprzez uregulowanie w ww. przepisie uchwały kwestii uprzątnięcia chwastów, podczas gdy delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) uucpg odnosiła się jedynie do kwestii uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, a nadto nieuprawnione powtórzenie i zmodyfikowanie treści art. 5 ust. 1 pkt 4 uucpg poprzez wyeliminowanie sformułowania "właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych",

2. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) uucpg w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez nałożenie w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 regulaminu na właścicieli nieruchomości położonych i przylegających bezpośrednio do chodników, dodatkowych obowiązków w postaci przycinania gałęzi krzewów i drzew wyrastających poza ogrodzenie nieruchomości nad chodnik utrudniający ruch pieszych, jak również poprzez uregulowanie kwestii dotyczących sposobu postępowania z uprzątniętym błotem, śniegiem i lodem,

3. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 uucpg w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 4 ust. 1 pkt 4-7, ust. 2 3 i 3 pkt 3 regulaminu dodatkowych obowiązków,

4. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d uucpg w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji oraz w zw. z § 137 i § 143 rozp. poprzez ustanowienie w § 5 ust. 1 regulaminu ograniczeń w zakresie miejsc, w których można myć pojazdy oraz warunku, że czynność ta nie może powodować uciążliwości dla sąsiadów, a także zakazu odprowadzania ścieków powstałych przy myciu pojazdów samochodowych poza myjniami bezpośrednio do kanalizacji deszczowej oraz do środowiska gruntowo-wodnego lub do ziemi, co stanowi jednocześnie nieuprawnione powtórzenie zakazu przewidzianego w art. 75 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., dalej: Pw),

5. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) uucpg w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji w ten sposób, że w § 5 ust. 2 regulaminu ograniczono właścicieli nieruchomości poprzez wskazanie, że naprawy pojazdów samochodowych związane z ich bieżącą eksploatacją dozwolone są tylko za zgodą właściciela nieruchomości oraz uzależnienie możliwości dokonywania napraw pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości,

6. niewypełnienie dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 3 uucpg poprzez nieokreślenie w § 11 ust. 2 i 3, § 12 ust. 1 i 3, § 13 regulaminu częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, a w miejsce tego uregulowanie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych, a więc materii właściwej dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 uucpg,

7. niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 uucpg poprzez brak uregulowania w § 16 ust. 1 regulaminu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a jedynie powtórzenie delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 uucpg,

8. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 uucpg w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji poprzez nieuprawnione wprowadzenie w § 16 ust. 2 uchwały obowiązków dla właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe poprzez zobowiązanie do stworzenia warunków uniemożliwiających samowolne wydostanie się zwierząt z pomieszczenia, a w § 16 ust. 3 pkt 1 uchwały obowiązku stałego, skutecznego dozoru nad psami, w sytuacji upoważnienia przez ustawodawcę jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywających tam osobom,

9. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 uucpg w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji poprzez nieuprawnione uregulowanie w § 18 regulaminu obowiązku ustawiania uli w odległości co najmniej 5 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich,

10. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 uucpg w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji poprzez nieuprawnione nałożenie w § 19 ust. 1 regulaminu obowiązku na właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia deratyzacji na bieżąco w przypadku wystąpienia gryzoni.

W związku ze sformułowanymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 4 ust. 1, 2 i 3 pkt 3, § 5, § 11 ust. 2 i 3, § 12 ust. 2 i 3, § 12 ust. 1 i 3, § 13, § 16 ust. 1, 2 i 3 pkt 1, § 18 i § 19 ust. 1.

W odpowiedzi Wójt W. wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wskazując, że przed dniem wniesienia skargi przez Prokuratora Rada Gminy W. uchwałą z [...] lutego 2020 r. nr [...] zmieniła zaskarżone zapisy postanowień uchwały z [...] lipca 2018 r. Następnie, w celu naprawienia formalnego błędu, uchwałą z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Rada uchyliła w całości zaskarżoną uchwałę. W tej sytuacji zdaniem Rady postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały zawarte zostały w art. 147 p.p.s.a., który w § 1 stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżona uchwała była obowiązującym aktem prawa miejscowego, zatem żądanie stwierdzenia jej nieważności ze względu na istotę tego żądania sprawia, że w sytuacji jego uwzględnienia, wywiera skutki ex tunc, a więc od momentu wejścia w życie uchwały. Nie można zatem uznać, że procedowanie w kierunku oceny legalności uchwały jest bezprzedmiotowe z tego powodu, że w chwili obecnej uchwała ta została zastąpiona kolejną uchwałą i aktualnie nie obowiązuje.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Gminy W. [...] lipca 2018r. w sprawie Regulaminu Utrzymania Czystości i Porządku na terenie Gminy W. .

Podstawą podjęcia uchwały w przedmiocie regulaminu czystości i porządku na terenie danej gminy jest art. 4 ust. ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz. U. 2013, poz. 1339 ze zm.), dalej jako u.c.p.g.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, na mocy art. 4 ust. 2a u.c.p.g., regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyroki NSA: z [...] listopada 2017 r., II OSK [...], z [...] czerwca 2014 r., II OSK [...], z [...] listopada 2012 r., II OSK [...], dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016).

Podkreślić zatem należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Niezależnie od wyżej wskazanych obowiązków rady gminy co do meritum uchwały istotne jest także zachowanie wymogów formalnych aktu prawa miejscowego, w tym odnoszących się do techniki legislacyjnej. Podstawowym aktem normującym te zagadnienia jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zwane dalej z.t.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Zauważyć należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak: Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z [...] kwietnia 2004 r., P [...]; OTK-A [...]/36).

Zgodnie z § 115 w związku z § 143 z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto, w myśl § 118 w związku z § 143 z.t.p., w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone przez Prokuratora postanowienia § 4 ust.1, 2, 3 pkt 3, § 5, § 7, § 11 ust. 2, 3, § 12 ust. 1, 3, § 13, § 16 ust. 1, 2, 3 pkt 1,§ 18, 19 ust.1 zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają prawo.

W odniesieniu do zarzucanej skargą kwalifikowanej wady § 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały przypomnieć należy, że przepis dotyczy nałożenia na posiadacza nieruchomości obowiązków uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, chwastów i innych zanieczyszczeń z chodników i alejek spacerowych ( właścicieli nieruchomości dotyczą chodniki przylegające bezpośrednio do ich nieruchomości) oraz z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego. Sąd podziela argumentację Prokuratora, że nałożony na właścicieli nieruchomości w ust. 1 pkt 1 § 4 regulaminu obowiązek wykracza poza normę kompetencyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. i stanowi jednocześnie niedopuszczalną kompilację treści tego przepisu i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. upoważnia bowiem radę gminy do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Co więcej, kwestię usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b). Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez radę gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. Ten pierwszy przepis dotyczy zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości stanowiących "chodniki położone wzdłuż nieruchomości", stanowiącej przedmiot własności danej osoby (właściciela). Natomiast, upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. dotyczy "części nieruchomości służących do użytku publicznego". Zakresy przedmiotowe obu przepisów są rozłączne, co oznacza, że brak jest podstaw do powtarzania w regulaminie regulacji, objętej art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., co też czyni skarżone postanowienie istotnie wadliwym. Niezależnie od tego, również nałożenie na posiadaczy nieruchomości obowiązku usuwania wymienionych zanieczyszczeń w sposób wskazany przez radę gminy w § 4 ust. 1 pkt 2 jest nieprawidłowe, bowiem ustawodawca nie upoważnia prawodawcy lokalnego do wskazywania sposobu usuwania zanieczyszczeń. Ustawa nie przewidywała także nałożenia na właścicieli nieruchomości uprzątnięcia chwastów, ani przycinania gałęzi drzew i krzewów wyrastających przez ogrodzenie nieruchomości na chodnik, utrudniając ruch pieszych ( § 4 ust. 1 pkt 3 ). Rację ma również Prokurator, odnośnie § 4 ust.1 pkt 4-7 oraz ust. 3 pkt 3 regulaminu, bowiem nałożone wskazanymi przepisami obowiązki nie wynikają z zawartej w art. 4 ust. 2 delegacji ustawowej. Tym samym dotyczą materii w ogóle nie uregulowanej. Wobec braku upoważnienia rady gminy w tym zakresie nie można regulować tego rodzaju kwestii w regulaminie. Ze wskazanych powodów argumentację skargi w tym zakresie należało podzielić i stwierdzić nieważność postanowień regulaminu tj. § 4 ust.1, 2, 3 pkt 3.

Prokurator zaskarżył także § 5 uchwały, który wskazuje sposób mycia pojazdów samochodowych poza myjniami za wyjątkiem samochodów ciężarowych (ust. 1), i określa warunki dozwolonych drobnych napraw pojazdów samochodowych ( ust. 2). Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. wynika upoważnienie dla rady gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z [...] listopada 2009 r., sygn. II OSK [...], dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z [...] grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd [...], dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Sąd wskazuje, że art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - na terenie nieruchomości. Z delegacji ustawowej jednoznacznie wynika, że rada gminy została upoważniona wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Brak jest upoważnienia dla ograniczania kręgu podmiotów poprzez wyłączenie samochodów ciężarowych, które również są pojazdami samochodowymi zgodnie z ustawą prawo o ruchu drogowym. Należy podzielić także stanowisko skarżącego, że doszło do przekroczenia i modyfikacji upoważnienia ustawowego w § 5, a zapisy te wkraczają w regulacje prawa cywilnego dotyczące prawa sąsiedzkiego. Zdaniem sądu, na zdefiniowanie rodzaju naprawy nie pozwala treść upoważnienia ustawowego, warunkowanie napraw "brakiem uciążliwości dla sąsiadów" powtarza zakaz immisji sformułowany w art. 144 K.c., zaś sposoby gromadzenia odpadów są materią uregulowaną ustawowo m.in. w ustawie o odpadach, zatem obowiązują niezależnie od odesłania do nich w przepisach regulaminu. Nie jest również uprawnione wprowadzanie w akcie prawa miejscowego generalnych zakazów odprowadzania ścieków do kanalizacji deszczowej oraz środowiska gruntowo – wodnego w sytuacji, gdy kwestie te zostały uregulowane w przepisach ustawowych : Prawo wodne z 2017 r. ( z daty podjęcia zaskarżonej uchwały. To istotne uchybienie (nieuprawniona modyfikacja) wystarcza do eliminacji § 5 regulaminu, niezależnie od prawidłowego wskazania, że chodzi o tereny "poza myjniami i warsztatami naprawczymi" (por. np. wyrok w sprawie II SA/Gd [...], II SA/Bd [...]).

W kontekście powołanego przepisu przypomnieć należy, że upoważnienie ustawowe nie zezwala na wprowadzenie zakazów czy nakazów wykraczających poza materię określoną w ustawie, a tym bardziej wkraczających w stosunki sąsiedzkie. Tym samym zaskarżony przepis § 5 uchwały pozostaje poza ramami upoważnienia z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., więc należało stwierdzić jego nieważność.

Zasadny okazał się także zarzut dotyczący § 11 ust. 1-3, § 12 ust. 1 i 3 § 13.

W ocenie sądu sposób sformułowania w tych przepisach nałożonego na właścicieli nieruchomości obowiązku "częstotliwości i sposobu" pozbywania się odpadów nie realizuje prawidłowo upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podkreślić przy tym należy, że w art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca przyznał radzie gminy równoległą kompetencję do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Uchwałodawca gminny musi zatem ściśle przestrzegać kompetencji w zakresie realizacji nałożonych na niego zadań związanych z określeniem zasad zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym (wyłącznie) częstotliwości ich pozbywania się (art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) oraz kwestii realizacji usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Choć kwestie te niewątpliwie się uzupełniają, gdyż kreują jeden proces gospodarowania odpadami komunalnymi, to jednak zostały wyraźnie rozdzielone (rozróżnione), co niewątpliwie znajduje uzasadnienie w tym, że zbieranie i pozbywanie się odpadów należy do sfery obowiązków wytwórcy odpadów (właściciela nieruchomości), zaś odbieranie ich – do odbierającego, będącego przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą związaną z gospodarowaniem odpadami. Wymieniony zakres obowiązków odbierającego odpady ma zostać unormowany w odrębnym od regulaminu akcie prawa miejscowego. W związku z tym, wobec wyjścia przez radę gminy poza ramy delegacji ustawowej, należało stwierdzić nieważność § 11 ust. 1-3, § 12 ust. 1 i 3 § 13.

W tym miejscu wskazać trzeba na wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa (zob. wyrok z dnia [...] października 2002 r., sygn. akt k.p. [...]). Zarówno na ustawodawcy, jak i uchwałodawcy lokalnym, ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W ocenie Sądu, zapisy regulaminu § 16 ust.1, § 16 ust.2, § 16 ust. 3 pkt 1 warunków tych nie spełniają. W § 16 regulaminu określono następujące obowiązki dla osób utrzymujących zwierzęta domowe - mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku:

1. Osoby utrzymujące zwierzęta domowe sa zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniami i uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego uzytku publicznego.

2. Osoby utrzymujące zwierzęta domowe w lokalach mieszkalnych lub użytkowych sa zobowiązane stworzyć warunki uniemożliwiające samowolne wydostanie się zwierzat z pomieszczenia.

3. Do obowiązków osób utrzymujących psy należy:

1) stały dozór nad psami.

Na mocy upoważnienia ustawowego rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i wymóg w tym zakresie nie został zrealizowany w § 16 ust 1. regulaminu. Z regulaminu wynikać powinno natomiast, jakie konkretnie nakazy czy zakazy dotyczą osób utrzymujących zwierzęta domowe. Powtórzenie zakresu przedmiotowego upoważnienia, ujętego tylko w postać obowiązku skierowanego do osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie mogło zostać uznane za realizację tego upoważnienia. Natomiast, w ocenie Sądu, zapis § 16 ust. 2 regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W przepisie tym określono obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, które przebywają na tych nieruchomościach swobodnie, zobowiązując ich do zabezpieczenia tych nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostawanie się zwierzęcia poza ich obszar ( pomieszczenie). W ocenie Sądu, przywołane postanowienie regulaminu naruszają upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, albowiem nakładają na obowiązki odnoszące się do pomieszczeń, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Trzeba też zauważyć, że stwierdzenie "stały i skuteczny dozór" może budzić wątpliwości, co do zakresu jego zastosowania. Nie wiadomo bowiem do stosowania jakiego zakresu czynności według uchwałodawcy obowiązany jest adresat komentowanej normy (a co zasadniczo różnicowane jest chociażby ze względu na gatunek hodowanego zwierzęcia), po drugie zaś trudno wymagać od jego właściciela lub osoby zobowiązanej do dozoru, by w każdej sytuacji i warunkach była zdolna do pełnego i skutecznego dozoru nad zwierzęciem. Dozór jest pojęciem utożsamianym w języku potocznym z pilnowaniem, czuwaniem, zabezpieczaniem. Stały dozór oznacza dozór nieprzerwany. Skuteczny dozór oznacza dozór dający oczekiwane skutki. Skutki te nie zostały jednak przez prawodawcę lokalnego wskazane. Wobec tego należy stwierdzić, że przepis ten nie wskazuje na konkretny obowiązek, który dałby się wyegzekwować. Ze względu na szeroką i niedookreśloną treść nie mieści się również w upoważnieniu ustawowym. Dotyka również materii uregulowanej Kodeksu wykroczeń.

Zgodzić się należy także z zarzutem Prokuratora dotyczącym nieuprawnionego wkroczenia przez Radę w sferę prawa sąsiedzkiego (art. 144 k.c.) poprzez wprowadzenie w § 18 regulaminu obowiązku ustawiania uli z pszczołami w odległości co najmniej 5 metrów od granicy nieruchomości w taki sposób, aby przylatujące i wylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich. W art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazuje określić w regulaminie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zgodnie z ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2132) pszczoła miodna należy do zwierząt gospodarskich. Nakaz, aby pszczoły trzymać w ulach zasadniczo mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Natomiast nakazanie, aby ule były ustawione w konkretnej odległości od granicy nieruchomości w taki sposób, aby przylatujące i wylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiedzkie.

Należy też zgodzić się z Prokuratorem, że zapis § 19 ust.1 regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości. Powołany przepis pozwala jedynie na wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Norma kompetencyjna zawarta w tym przepisie nie obejmuje obowiązków podmiotów będących właścicielami, zarządcami, czy posiadaczami nieruchomości. Ich obowiązek przeprowadzenia deratyzacji wynika, jak słusznie wskazał Prokurator, wprost z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.