Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2940/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2940/17

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] września 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania T.W. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].03.2017 r. orzekającą o odmowie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] [...] na podstawie operatu klasyfikacyjnego nr [...].

Przedmiotowa decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Wnioskiem z dnia [...].11.2014 r. właściciele działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] [...] reprezentowani przez T.W. wystąpili o sprawdzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na ww. działkach wskazując jako klasyfikatora Panią A.S..

Po uzupełnieniu stwierdzonych przez organ braków w ww. wniosku Starosta [...] pismem z dnia [...].01.2015 r. zawiadomił pełnomocnika stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na terenie ww. działek. W dniu [...].02.2015 r. organ dokonał wizji w terenie, dokumentując ją protokołem oraz zdjęciami. Następnie pismem z dnia [...].04.2015 r. upoważnił P.A. do przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowych działkach. Wyniki prac terenowych i kameralnych przedstawione zostały w operacie klasyfikacyjnych jako projekt ustalenia klasyfikacji ( nr[...]).

Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...].11.2015 r. odmówił dokonania zmian w obowiązującej gleboznawczej klasyfikacji gruntów na podstawie przedłożonego operatu.

Po rozpatrzeniu złożonego przez strony odwołania decyzja ta uchylona została decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem był brak w uzasadnieniu decyzji merytorycznych argumentów przemawiających za odmową uwzględnienia przedstawionego projektu klasyfikacji.

Rozpatrując ponownie sprawę Starosta [...] zlecił wykonanie opinii w sprawie ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowych działkach innemu klasyfikatorowi, Panu P.B.. Opinia ta, zawierająca analizę materiałów, ocenę techniczną operatu nr [...]), ocenę merytoryczną wykazanej w nim klasyfikacji, a także wyniki prac terenowych, wyniki badań laboratoryjnych, sporządzona została 27 października 2016 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...].03.2017 r. Starosta [...] ponownie odmówił ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] [...] na podstawie operatu klasyfikacyjnego nr [...]

T.W.złożył odwołanie od decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że na terenie [...] [...] gleboznawcza klasyfikacja gruntów przeprowadzona została w roku 1960. Na jej podstawie sporządzona została mapa glebowo- rolnicza. Z dokumentów tych wynika, że grunty stanowiące aktualnie działki nr [...] i [...] w przeważającej części zaliczone zostały do gruntów ornych klasy Illb, a tylko w niewielkich fragmentach do gruntów ornych klasy IVa. Według tych dokumentów grunty te stanowią gleby bielicowe i pseudobielicowe, wytworzone głównie z glin, w niewielkim stopniu z piasków i iłów, zaliczone do kompleksu żytniego b. dobrego ( R Illb) i żytniego dobrego ( R IVa). Z mapy klasyfikacyjnej wynika, że ustaleń klas gruntów i ich zasięgu dokonano na podstawie odkrywek podstawowych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i odkrywek podobnych nr [...], [...],

Wyniki klasyfikacji gruntów przeprowadzonej w 2015 r. na zlecenie właściciela nieruchomości przez upoważnioną przez Starostę [...] A.S. przedstawione zostały na mapie klasyfikacyjnej i w protokole. Według załączonego wykazu zmian danych ewidencyjnych z ogólnej powierzchni 14.33 ha gruntów zaliczonych dotychczas do klasy Illb aż 12,29 ha gruntów zaliczonych zostało przez p. S, do klasy IVa. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że zasięg i powierzchnia gruntów klasy IVb i V nie uległy zmianie i nie były one w ogóle przez p. S. badane. Organ zwrócił uwagę na brak dowodów świadczących, że były badane grunty klasy Illb stanowiące zachodnią część działek [...] i [...]. Z wykonanych 12. odkrywek 9 usytuowanych jest we wschodniej części ww. działek, a pozostałe 3 w środkowej części działki 2/5. Zdaniem organu mapa klasyfikacyjna świadczy, że zaliczenie znacznej części gruntów sklasyfikowanych poprzednio jako klasa Illb do klasy IVa i ustalenie ich zasięgu nie zostało uzasadnione i udokumentowane. Z protokołu wynika, że za dominującą klasę gleby na badanym terenie p. S. uznała klasy IVa i IVb, podczas gdy klasa IVb występuje na tym terenie sporadycznie, a na badanych działkach o łącznej powierzchni 20,21 ha tworzy kontur o powierzchni 100 m ( wg operatu p. S. 235 m ). Prawidłowość i obiektywność ustaleń podważa także sprawozdanie techniczne z wykonania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Jako powód wykonania ponownej klasyfikacji podano rozbieżność pomiędzy ewidencją gruntów, a stanem faktycznym, co sugeruje założenie określonego precyzyjnie z góry celu ponownej klasyfikacji, biorąc pod uwagę, że działki nie były uprawiane rolniczo, a więc nie mogła być z góry znana ich przydatność rolnicza. Może świadczyć o tym brak wzmianki o obowiązującym operacie klasyfikacyjnym dla obrębu [...] [...] i całkowite pominiecie tej dokumentacji przez p. S,, pomimo, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje w pierwszej kolejności analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny.

Powyższe wady załączonego "Projektu ustalenia klasyfikacji" zdaniem organu w zasadzie stanowią wystarczającą podstawę do odmowy wydania decyzji o ustaleniu klasyfikacji. Jednak w świetle ostatniego orzecznictwa sądów administracyjnych sporządzony przez klasyfikatora operat techniczny stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., zatem skuteczne podważenie takiego dowodu generalnie jest możliwe poprzez przedłożenie innej opinii sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje.

Wykonanie takiej opinii organ I instancji zlecił P.B., który wykazał, że posiada wymagane kwalifikacje i doświadczenie w tym zakresie.

P.B. w swojej opinii zauważył, że wykonawca operatu klasyfikacyjnego nie wykonał analizy materiałów dotyczących gleboznawczej klasyfikacji gruntów i nie odniósł się do pierwotnych ustaleń. Ponadto uznał, że liczba wykonanych odkrywek jest zbyt mała i że nie wykonano badań zasięgowych pozwalających określić zasięg poszczególnych wydzieleń. Klasyfikator ten wykonał 12 odkrywek glebowych i na podstawie badań profili glebowych wyraził opinię, że przeprowadzone przez niego badania nie potwierdziły możliwości obniżenia klasyfikacji gruntów na badanym terenie, szczegółowo uzasadniając dokonaną ocenę.

Organ odwoławczy zauważył, że ocena operatu p. S. dokonana przez organy prowadzące postępowanie poparta została stanowiskiem innego eksperta w tej dziedzinie. Organ podkreślił, że procesy glebowe zachodzą bardzo powoli, co powoduje, że zmiany w obowiązującej klasyfikacji dokonywane są tylko wyjątkowo, w przypadku zdarzeń, których skutków mnie można odwrócić przy podjęciu możliwych zabiegów rekultywacyjnych. Z akt sprawy nie wynika, że wystąpiły zdarzenia i czynniki, które mogłyby spowodować przyspieszenie zmian jakości gleby. Natomiast w przypadku ograniczenia wartości użytkowej gruntów w wyniku długotrwałego odłogowania, właściciel zobowiązany jest do ich rekultywacji, stosownie do przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ ocenił, że zarzuty T.W. dotyczące braku kwalifikacji p. B. są nieuzasadnione. W świetle obowiązujących przepisów przeprowadzenie klasyfikacji wykonuje osoba upoważniona przez starostę. Przepisy rozporządzenia pozostawiają staroście swobodę co do wyboru klasyfikatora. W interesie organu jest natomiast aby klasyfikator legitymował się wiedzą i doświadczeniem dającym gwarancje należytego wykonania czynności, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1-3, § 7 i § 8.

Wykonanie zleconej opinii przez P. B. nie wymagało udziału geodety. Przedmiotem zlecenia nie był bowiem pomiar zasięgu konturów klasyfikacyjnych.

Uwagi skarżącego zamieszczone w piśmie z dnia [...].08.2017 r. dotyczące różnic w wykazaniu dominującego typu gleb na badanym terenie, w dokumentacji z 1960 r. i obecnej, wynikają z niedostatecznej wiedzy. W tabeli klas gruntów stanowiącej załącznik do obowiązującego w 1960 r. rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów nie był wyodrębniony typ - gleby płowe. Gleby płowe wykazane zostały jako typ gleb dopiero w tabeli klas gruntów stanowiącej załącznik do rozporządzenia z dnia 12 września 2012 r. Gleby określane dziś jako płowe dawniej utożsamiano z glebami bielicowymi.

Dlatego wykazany na przedmiotowym terenie, na mapie klasyfikacyjnej z 1960 r. i na mapie glebowo-rolniczej, typ A właściwy wówczas dla gleb bielicowych nie koliduje z aktualnym zaliczeniem tych gruntów do gleb płowych oznaczonych według aktualnej tabeli literą A. Tak więc uwaga skarżącego, że gleby płowe i dawne gleby bielicowe są zupełnie innymi typami gleb jest bezzasadna.

W świetle dokonanej wyżej oceny operatu klasyfikacyjnego nr [...] wykonanego przez A.S., potwierdzonej przez innego klasyfikatora p. P.B. ,odmowę ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowym terenie na podstawie tej dokumentacji organ odwoławczy uznał za uzasadnioną.

Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T.W..

Decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 1629 ze zm.), w związku z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 września 2012r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012r., poz. 1246) oraz § od 44 do 47 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) poprzez nie wprowadzenie odpowiedniej zmiany ewidencji gruntów i ich klasyfikacji, tj. obniżenia klasy bonitacyjnej gruntów, pomimo faktycznej zmiany klasy gruntów na terenie działek nr ew. [...] i [...] położonych w obrębie [...] [...] w gminie [...],

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1257) poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne, niewyjaśnienie i nieomówienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że w świetle obowiązujących przepisów prawa o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych decyduje faktyczny sposób wykorzystania gruntów ustalony w oparciu o kryteria zamieszczone w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto operat ewidencyjny powinien być systematycznie aktualizowany, a zawarte w nim informacje dotyczące sposobu użytkowania gruntów powinny być wykazywane zgodnie ze stanem faktycznym. Zmiana użytków gruntowych może nastąpić na skutek innego niż dotychczasowy sposobu zagospodarowania działki, np. na skutek zalesienia, rekultywacji gruntów, trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej lub rolnej, czy też klęsk żywiołowych, takich jak pożar. W takiej sytuacji mamy do czynienia z nieaktualnym stanem wykazywanym w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych. Zmiana stanu faktycznego na gruncie stanowi podstawę do wprowadzenia odpowiedniej zmiany w tej ewidencji. Operat ewidencyjny winien być utrzymywany w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek. W przedmiotowej sprawie, w ocenie skarżącego doszło do zmiany danych ewidencyjnych obszarów występowania gleby klasy lllb na terenie działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] [...], co wykazał operat klasyfikacyjny sporządzony przez wykonawcę upoważnionego przez Starostę [...] A.S. na zlecenie wnioskodawców. Obowiązująca obecnie klasyfikacja gruntów została przeprowadzona w latach 1956-1969 na terenie całego kraju w sposób jednolity i jawny według najnowszych wówczas osiągnięć nauki w dziedzinie gleboznawstwa, w oparciu o przyrodnicze właściwości gleb wynikające z ich pochodzenia, składu granulometrycznego oraz ich właściwości fizykochemicznych. Mając na uwadze rozwój gleboznawstwa poczyniony od 1969r. przypuszczać należy, iż wnioskowana zmiana klasyfikacji gruntów dla działek nr ew. [...] i [...] mogłaby obecnie zostać dokonana w oparciu o bardziej precyzyjne metody i technologie niż te dostępne w 1960r. W skażonej decyzji zaznaczono, że dokumenty dotyczące wykonania klasyfikacji gruntów, tj. protokół z przeprowadzenia klasyfikacji, protokół z kontroli klasyfikacji, mapa klasyfikacyjna oraz opis odkrywek nr [...] i nr [...] (tj. tylko dwie odkrywki) wskazują, że na terenie działek nr ew. [...] i [...] występuje klasa lllb. Klasyfikacja w 1960r. była wykonywana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1956r., Nr 19, poz. 97). Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, aby utworzyć kontur klasyfikacyjny należało wykonać co najmniej jedną odkrywkę. Na terenie działek nr [...] i [...] występują klasy Rlllb, RIVa, RIVb, RV, tj. cztery klasy glebowe. W operacie z 1960r. wykonano dwie odkrywki: nr [...] i nr [...], a wykazano aż cztery klasy glebowe.

Ponadto w skarżonej decyzji nie odniesiono się w żaden sposób do wystąpienia okoliczności skutkujących zmianą profilu glebowego lub sposobu użytkowania spowodowanych przyczynami nie leżącymi bezpośrednio po stronie właściciela (np. scalenie i wymiana gruntów, rekultywacje, planowe zalesienie, klęski żywiołowe). Lakoniczne stwierdzenie organu o braku zmian w stanie faktycznym nie jest poparte żadnym uzasadnieniem ani przedstawieniem środków dowodowych na poparcie stanowiska. Organ jednostronnie przesądził o powyższym nie zachowując choćby minimum należytej staranności. Natomiast w przedmiotowej sprawie działki nr ew. [...] i [...] wielokrotnie dotknięte były pożarami, co niewątpliwie osłabiło jakość i klasę gleby. Operat klasyfikacyjny sporządzony przez upoważnionego przez Starostę [...] wykonawcę - Panią A.S.- wskazuje, że w wyniku badań glebowych przeprowadzonych na terenie działek nr ew. [...] i [...] stwierdzono występowanie klasoużytków Rlllb, Lz-Rlllb, RIVa, RIVb, RV. Podczas gdy w operacie klasyfikacyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] wskazano, iż na przedmiotowym terenie występują gleby klasy lllb. Powyższe ustalenia potwierdzają zmiany w profilu gleby na ww. działkach, które zaszły od 1960r.

W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie zaistniały zdarzenia i czynniki powodujące przyspieszenie zmian w jakości gleby uzasadniające przekształcenie charakteru gruntów, na co wskazuje zgromadzony materiał dowodowy. Podkreślić należy, iż ewidencja gruntów i budynków oraz gleboznawcza klasyfikacja gruntów ma odzwierciedlać aktualny stan faktyczny, a także prawny przedmiotów podlegających temu procesowi, gdyż dane zawarte w ewidencji stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie zastosował się do ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Zasada zaufania wymaga takiego ukształtowania prawa, aby nie ograniczać wolności obywateli i ustanawiania praw razem z gwarancjami ich przestrzegania. Zasada zaufania to również informowanie i przekonywanie obywatela o motywach podjętych działań. Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w skarżonej decyzji odniósł się jedynie pobieżnie zarówno do kwestii podnoszonych rzez skarżącego, jak i do wniosków z operatu klasyfikacyjnego opracowanego przez A.S.. Organ nie podjął działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazał (poza lakonicznym przytoczeniem bardziej wartościowej zdaniem organu opinii P.B.), nie wyjaśnił i nie dowiódł dostatecznie występowania ewentualnych nieprawidłowości w opinii A.S.. Organ nie podjął wystarczających kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie wskazał szczegółowo dowodów, na jakich się oparł ustalając stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy. Wskazał jedynie, iż zdaniem P.B. liczba odkrywek dokonanych przez A. S. jest niewystarczająca, nie wskazując jaka zdaniem organu liczba uważany byłaby za wystarczającą. Organ nie zweryfikował w żaden sposób czy P.B.a należytą wiedzę i doświadczenie oraz czy wykonał powierzone mu zadanie w sposób prawidłowy i zgodny ze stanem faktycznym. Organ administracji publicznej winien rozpatrzyć daną sprawę w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i okoliczności danej sprawy, tj. faktyczną zmianę charakteru gleby, a nie na podstawie ogólnie przyjętej tendencji organów czy lakonicznych powtórzeń wcześniej przytoczonych stwierdzeń. Ponadto organ nie odniósł się w żaden sposób do wskazanego w odwołaniu rażącego uchybienia w podstawie prawnej Decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2017r. Przywołując Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, Starosta [...] nie wskazał bowiem w podstawie prawnej decyzji konkretnego przepisu mającego zastosowanie dla przedmiotowej sprawy, a całość aktu wykonawczego. Powyższe świadczy o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego w odniesieniu do elementów decyzji administracyjnej. Pozostałe uchybienia dotyczyły niewłaściwego publikatora ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz nie wskazania przedmiotu Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r.

Ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy. Niezbędne jest zatem prawidłowe ustalenie przesłanek, którymi kieruje się organ przy wydawaniu decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd stwierdza, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. : Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 j.t.) – dalej: u.p.g.k. oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, to jest rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1246) – dalej: rozporządzenie z 2012 r., i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1034) – dalej: rozporządzenie z 2001 r.

Stosownie do treści art. 2 ust. 8 u.p.g.k. ewidencja gruntów i budynków to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Według art. 2 ust. 12 u.p.g.k. przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest właściwy miejscowo starosta (art. 22 ust. 1 u.p.g.k.). Ponadto jak wynika z treści art. 20 ust. 1 u.p.g.k. ewidencja gruntów obejmuje między innymi informacje, co do granic i powierzchni gruntów oraz rodzaju użytków gruntowych i ich klas gleboznawczych. Gleboznawcza klasyfikacja gruntów rolnych i leśnych przeprowadzana jest na podstawie urzędowej tabeli gruntów (art. 20 ust. 3 u.p.g.k.). Aktualnie podstawą ustalania typów i klas gleby są dane zawarte w załączniku do powołanego wcześniej rozporządzenia z 2012 r.

Analiza przepisów u.p.g.k., w szczególności art. 1 pkt 4 i pkt 6, art. 7d pkt 1a, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 oraz art. 26 ust. 1 i ust. 2 oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, to jest rozporządzenia z 2001 r. i rozporządzenia z 2012 r. wskazuje, że postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów, jak i postępowanie w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, stanowią odrębne postępowania administracyjne. Postępowania te, niewątpliwie są ze sobą powiązane, gdyż wyniki postępowania w sprawie klasyfikacji gruntów wpływają bezpośrednio na informacje stanowiące zasób ewidencji gruntów i budynków.

Gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest jednym z elementów, który ujawnia się w ewidencji gruntów, na podstawie dokumentu wytworzonego w odrębnym postępowaniu, prowadzonym w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2012 r.

Organ odwoławczy słusznie zauważył w odpowiedzi na skargę, że skarżący myli te dwa postępowania i podniesione w skardze zarzuty w dużej części odnoszą się do kwestii zasadności zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w niej ujawnionej, podczas gdy nie zostało zainicjowane postępowanie w tym przedmiocie. Skarżący miał świadomość, że zmiana w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić dopiero w następstwie przeprowadzonego postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na terenie działek nr ew. [...] i [...] położonych w obrębie [...] [...] gm. [...] (o czym świadczy treść wniosku). Z tych oczywistych względów ta część zarzutów (twierdzenie, że doszło do zmian w zakresie występowania gleby klasy IIIb i nieuwzględnienia aktualnego stanu w ewidencji gruntów i budynków) nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew twierdzeniu skarżącego organ odwoławczy zgromadził wystarczający materiał dowodowy do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i poddał go rzetelnej analizie. Odniósł się także do zarzutów skarżącego sformułowanych w odwołaniu, pomijając tylko ten, który dotyczył naruszenia polegającego na braku powołania konkretnych przepisów rozporządzenia wykonawczego w podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Brak argumentacji w tym zakresie nie mógł mieć jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro organ zastosował przepisy obowiązującego rozporządzenia wykonawczego. Organ odwoławczy wyjaśnił przede wszystkim, że procesy glebowe zachodzą bardzo powoli, co powoduje, że co do zasady zmiany w obowiązującej klasyfikacji gruntów dokonywane są wyjątkowo, właściwie tylko w przypadku zdarzeń, których skutków nie można już odwrócić w wyniku podjęcia zabiegów rekultywacyjnych. Organ ma niewątpliwie rację twierdząc, że materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że do takich zdarzeń w odniesieniu do objętych wnioskiem działek doszło. W ocenie sądu słuszne jest stanowisko organu, że o zmianie rolniczej przydatności gleby nie może świadczyć samo jej długotrwałe odłogowanie, gdyż w pierwszej kolejności właściciel zobowiązany jest podjąć działania zmierzające do rekultywacji takich gruntów. W tej sprawie trzeba także podkreślić, że skarżący nie zainicjował postępowania o ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów ze względu na przekonanie oparte na doświadczeniu wynikającym z użytkowania gruntu zgodnie z przeznaczeniem, że rezultaty tego użytkowania mogą świadczyć o obniżeniu rolniczej przydatności gruntu. Zarzuty skarżącego, iż organ nie uwzględnił okoliczności jakie od 1960 r. doprowadziły do zmian profilu glebowego są bezpodstawne. Należy zauważyć, że wnioskodawca inicjując postępowanie nie wskazał, że takie okoliczności miały miejsce i nie wykazał tego również w toku postępowania, przywołując jedynie w odwołaniu, a teraz w skardze, jakie potencjalnie mogłyby to być okoliczności (scalanie, rekultywacja, planowe zalesienie, pożary).

Kluczową przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na podstawie sporządzonego na zlecenie wnioskodawców operatu klasyfikacyjnego była prawidłowa zdaniem sądu ocena wadliwości tego dokumentu.

Wbrew zarzutowi skargi organ odwoławczy dokonał dokładnej analizy tego dokumentu, a negatywną ocenę oparł nie tylko na własnych spostrzeżeniach, ale również na wnioskach wynikających z przeprowadzonej przez organ I instancji opinii biegłego, któremu jako specjaliście w zakresie klasyfikacji gruntów powierzono analizę zgromadzonej dokumentacji i wykonanego na zlecenie strony operatu klasyfikacyjnego. Organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że ustalenie zmiany klasyfikacji dla 12,29 ha zaliczonych dotychczas do klasy IIIb na klasę IVa, spośród ogólnej powierzchni 14,33 ha gruntów nie zostało przez klasyfikatora A.S. uzasadnione i udokumentowane. Organ podkreślił i słusznie uznał za nieprawidłowe brak dowodów na to, że badane były także grunty stanowiące zachodnią część działek, jak również to, że klasyfikatorka nie brała nawet pod uwagę potrzeby badania gruntów dotychczas zaliczonych do klasy IVb i V na tych działkach. Słusznie także zauważył organ odwoławczy, że klasyfikatorka w sprawozdaniu technicznym jako powód wykonania ponownej klasyfikacji podała z góry przyjęte założenie o niezgodności pomiędzy stanem faktycznym w odniesieniu do gruntu, a danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków, co podważa obiektywność ocen tego specjalisty. Nie ma przesłanek obiektywnych do łączenia obniżenia rolniczej przydatności gruntu z faktem zaniechania rolniczego użytkowania i na tej tylko podstawie sugerowania potrzeby zmiany klasyfikacji i dokonania zmian w ewidencji. Jednak istotniejsze są konkretne zarzuty i ustalenia, jakich dokonał organ w odniesieniu do operatu klasyfikacyjnego opracowanego na zlecenie wnioskodawców przy wykorzystaniu wiedzy specjalistycznej innego klasyfikatora. Przede wszystkim w opracowaniu klasyfikatora A.S. zabrakło analizy dotychczasowej dokumentacji dotyczącej klasyfikacji gruntów. Poza wskazaniem, że taka dokumentacja istnieje klasyfikatorka nie przedstawiła żadnej argumentacji na to, że stwierdza w niej jakieś błędy. Organ podniósł także, że wykonana przez klasyfikatorkę liczba odkrywek jest zbyt mała, by podważyć dotychczasowe ustalenia, a co więcej, wskazał, że wykonane przez klasyfikatora P.B. odkrywki i przeprowadzone badania profili glebowych nie potwierdziły zasadności obniżenia klasyfikacji gruntów na badanym terenie. Organ odwoławczy zawarł w swoim uzasadnieniu najistotniejsze uwagi wynikające ze sporządzonej opinii, jednak analiza opinii klasyfikatora P.B. zawiera wyczerpujące uzasadnienie.

Klasyfikator ten wyjaśnił, że o określeniu klasy gleby decydują w przypadku gruntów ornych przede wszystkim typ gleby i uziarnienie w układzie profilowym, które to cechy są niezmienne w skali kilkudziesięciolecia. Wskazał, że w przypadku powierzchni gruntów przekraczającej 20 ha dla weryfikacji prawidłowości dotychczasowego ustalenia klasyfikacji gleby wątpliwości wzbudza już samo to, że wykonano zaledwie 12 odkrywek, co daje średnio ok. 1 odkrywkę na 1,5 ha gruntu, a na znacznym obszarze nie wykonano żadnych odkrywek. Ponadto klasyfikatorka stwierdziła przesłanki obniżenia klasy powierzchni ponad 12 ha na podstawie badań zaledwie 6 profilii glebowych. Wszystkie odkrywki miały charakter odkrywek podstawowych i nie wskazano czy były wykonane badania pomocnicze żeby ustalić czy w danym płacie występują gleby o cechach zbieżnych do ustalonych w innych lokalizacjach. Klasyfikator wykonał badania glebowe w lokalizacjach wskazanych przez klasyfikatorkę A.S. jako miejsca wykonania odkrywek (kontrolna odkrywka, analiza laboratoryjna). We wszystkich punktach stwierdził różnice dotyczące miąższości oraz uziarnienia. W analizowanym operacie w punktach 6 i 11 opisano gleby płowe, podczas gdy kontrolne badania wykazały w tych lokalizacjach gleby brunatne. Wskazał, że różnice dotyczą miąższości poziomów, a największe różnice w głębokościach wydzielanych warstw odnotowano w profilach 1, 7, 9 i 12 gdzie różnica określonej miąższości jest nawet pięciokrotna. Klasyfikator wyjaśnił, że wykonane badania własne w tej samej przecież lokalizacji nie dają podstawy do zmian w obowiązującej klasyfikacji gruntów, a uzyskane rezultaty potwierdzają poprawność kwalifikacji gleb do określonych klas bonitacyjnych.

Negatywna ocena operatu klasyfikacyjnego przedstawionego przez wnioskodawców wobec dokładnej analizy tego materiału i dokonania kontrolnych odkrywek, a także specjalistycznych badań, które nie potwierdziły poprawności jego ustaleń, jest uprawniona. Nie zaistniały zatem przesłanki do ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] na podstawie opracowanego na zlecenie wnioskodawców operatu klasyfikacyjnego.

Ocena organu nie jest więc oceną dowolną, a racjonalną i znajdującą potwierdzenie w opinii specjalisty i co ważne przeprowadzonych badaniach. Nie ma znaczenia, że organ odwoławczy nie wypowiedział się co do ilości odkrywek, którą można byłoby uznać za wystarczającą do wnikliwej weryfikacji dotychczasowych ustaleń, skoro wykonanie 12 odkrywek nie podważyło prawidłowości klasyfikacji gleby. To zasadne twierdzenie podważało tylko rzetelność podejścia klasyfikatora, który nie dostrzegał potrzeby wnikliwej weryfikacji gleby na całym obszarze i pochopność wniosków.

Organ zweryfikował kwalifikacje i doświadczenie klasyfikatora P.B., co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Wyjaśnił także odnosząc się do zarzutów odwołania, że przedmiot opinii nie obejmował pomiaru zasięgu konturów klasyfikacyjnych. Należy wyjaśnić, że klasyfikatorowi zlecono analizę dokumentacji, w tym operatu klasyfikacyjnego, nie zaś sporządzenie nowego operatu. Organ odniósł się także do istotnego zarzutu odwołania, a więc różnicy w zakresie dominującego typu gleb na badanym terenie wyjaśniając, iż zaliczenie gruntów do gleb płowych nie koliduje z uprzednim ich zaliczeniem do gleb bielicowych (gleby płowe dawniej utożsamiano z glebami bielicowymi).

Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi należało uznać za niezasadne.

Z tych względów sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.

-----------------------

13