Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 270/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 32 ust. 1, art. 174 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt lV SA/Wr 287/19 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 287/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z [...] marca 2019 r., nr SKO [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Zdaniem WSA, ustalony przez organy w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie jest wystarczający do jej rozpoznania, zatem uznać należy, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Konieczne jest bowiem ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu sprawowanej opieki nad ojcem, wykonywanych przez skarżącego uniemożliwia mu podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.:

"a) gdyż w okolicznościach opisanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny;

b) polegające na błędnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organy administracji publicznej nie spełniły obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, które dopiero pozwoliłyby na ocenę, czy T.P. nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad ojcem M.P., co doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji obu instancji, podczas gdy organ odwoławczy i organ pierwszej instancji w sposób dostateczny dokonały ustaleń faktycznych i wyjaśniły niezbędne okoliczności";

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 1 p.p.s.a, przez "wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez T.P. decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2019 r. ([...]) oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, choć organy administracji nie naruszyły art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.";

3) art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 32 ust. 1, w zw. z art. 17 ust, 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., "gdyż skarga T.P. - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2019 r. ([...]) i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu organ podniósł, że w art. 23 ust. 4a u.ś.r. ustawodawca wyposażył organy w kompetencję do badania (pomimo orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności) czy osoba legitymująca się tym orzeczeniem wymaga opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem organu "obowiązująca definicja niepełnosprawności oraz jej stopnie nie przystają do odrębnego ryzyka socjalnego, jakim jest niesamodzielność, zwłaszcza osób starszych, które z powodu wieku przejawiają w różnym stopniu potrzebę pielęgnacji, opieki lub jedynie wsparcia". Organ wskazał, że system pieniężnych świadczeń opiekuńczych, nie może być efektywny i skuteczny bez stosowania dodatkowych instrumentów oceny, czy w danym przypadku pomoc i pielęgnacja, pomimo np. znacznego stopnia niepełnosprawności, są niezbędne. Podkreślił, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza, w świetle obowiązującego prawa, dla określenia zakresu potrzeb osoby niepełnosprawnej. Zdaniem organu przeprowadzony wywiad środowiskowy może prowadzić do podważenia znaczenia skutków orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ wskazał także, że poczynione przez niego ustalenia są wystarczające do wydania orzeczenia. Co więcej prowadzą do wniosków, że M.P. nie wymaga pomocy przy czynnościach związanych z higieną osobistą (zwłaszcza korzystanie z toalety), ubieraniem się czy spożywaniem posiłków, dlatego twierdzenia sądu są bezzasadne. Zdaniem organu należy więc "zastanowić się, czy ustalona szacunkowa liczba godzin, które T.P. poświęca na opiekę nad ojcem jest konieczna i niezbędna w tym sensie, że zasadna jest rezygnacja przez osobę zdrową, w wieku produkcyjnym z aktywności zarobkowej". Organ zaakcentował też, że nie ma obowiązku poszukiwania dowodów w nieskończoność, zaś analiza materiału dowodowego pozwoliła na wniosek, że T.P. nie sprawuje opieki w takim zakresie i o takim charakterze, że nie może on jednocześnie podjąć i kontynuować aktywności zarobkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, czyli opiera się wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przechodząc do rozpoznania podniesionych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W skardze kasacyjnej został on powiązany z przepisami dotyczącymi: zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zdaniem organu ustalił on wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy, jak również wnikliwie rozpatrzył zebrany materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny. Tym samym błędnie przyjął WSA, że organy administracji publicznej nie spełniły obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Organ powiązał również powyższy przepis z przepisem odnoszącym się do zakresu właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 1 p.p.s.a). Wskazał przy tym na wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, "choć organy administracji nie naruszyły art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.".

Skarżący kasacyjnie wskazuje również na naruszenie art. 151 p.p.s.a., który to należy do tzw. przepisów wynikowych. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej, albo też takie naruszenie prawa nie zachodziło. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy), wynikowy, stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę.

Skarżący powiązał naruszenie omawianego przepisu z naruszeniem art. 32 ust. 1, w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskazując, że złożona w przedmiotowej sprawie skarga powinna być oddalona, bowiem wydane w sprawie decyzje organów nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego.

Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zarzuty te w istocie podważają zasadność rozstrzygnięcia WSA opierając się na argumencie, jakoby wydane w sprawie przez organy decyzje były prawidłowe, przy czym organy w żadnej mierze nie uchybiły procedurze. Organ bowiem twierdzi, że świadczenie skarżącemu nie przysługuje, gdyż nie zajmuje się on ojcem stale, nie mieszka razem z nim. Jego opieka nad ojcem ma się ograniczać do przedpołudniowych odwiedzin, wspólnych spacerów, a zatem nie jest wystarczająca do przyznania świadczenia.

Przyznać należy rację Sądowi pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest precyzyjne wyjaśnienie jakie czynności opiekuńcze wykonuje syn w stosunku do ojca, jak również jak daleko mieszka od ojca. Powyższego organy nie ustaliły, w aktach nie ma informacji na ten temat (organy ustaliły jedynie, że zamieszkują w tej samej miejscowości). Jak natomiast słusznie wskazał WSA, powołując się na liczne orzecznictwo w tej kwestii wspólne zamieszkiwanie osoby niepełnosprawnej i jej opiekuna, nie jest warunkiem uzyskania świadczenia, którego sprawa dotyczy (zob. m.in. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18, wyrok NSA z 7 maja 2020 r., I OSK 1049/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1329/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 8 marca 2018 r., II SA/Rz 156/18). Należy mieć bowiem na uwadze, że tylko gdy odległość pomiędzy miejscami zamieszkania opiekuna i wymagającego pomocy jest zbyt duża, wówczas rzeczywiście - mając na uwadze zgromadzony w sprawie określony materiał dowodowy obrazujący przede wszystkim stan zdrowia osoby niepełnosprawnej i wynikające z niego wymagania - można przyjąć, że uniemożliwia to sprawowanie opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W wypadku jednak, gdy odległość taka jest niewielka, za niewłaściwe uznaje się twierdzenie, że wyklucza ona możliwość sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.

WSA zaznaczył też, z czym nie sposób się nie zgodzić, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, przy czym chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Innymi słowy przepis art. 17 ust. 1 nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę.

Należy też przyznać rację WSA, że organy nie ustaliły jakiego rodzaju opieki i pomocy wymaga ojciec skarżącego, pozostawiając tę kwestię w sferze szacunków i domysłów. Organ zdaje się nie dostrzegać podeszłego wieku i stanu zdrowia skarżącego. Podkreślenia wymaga, że ojciec skarżącego ma przeszło 90 lat, a do 2016 r., opiekę nad nim sprawowała również opiekunka z GOPS, co uzasadnia przypuszczenie, że w istocie ojciec skarżącego wymaga pomocy innych osób w zaspokajaniu codziennych potrzeb.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności. Przede wszystkim wątpliwości budzi główny zarzut organu, zgodnie z którym skarżący nie mieszka z ojcem. Tymczasem jak zostało powyżej wykazanie, wspólne miejsce zamieszkania nie jest niezbędnym wymogiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W każdej sprawie kwestia ta wymaga dokładnych ustaleń. Organ sam w wielu miejscach wskazuje na "szacunki w ilości opieki", podnosi o konieczności "wysuwania wniosków". Zdaje się umykać przy tym jego uwadze, że każdą sprawę należy rozpoznać należycie, od podstaw, bez jakichkolwiek generalizacji czy domysłów. Zebrany w przedmiotowej sprawie materiał nie był wystarczający do wydania zaskarżonych decyzji. Prawdą jest, że organ nie ma obowiązku ustalania stanu faktycznego w nieskończoność, jednakże nie może w ten sposób robić uniku wobec pewnych ustalonych już standardów, a za taki właśnie "standard" należy uznać chociażby szeroko omawianą w orzecznictwie kwestię wspólnego zamieszkania, czy też odległości zamieszkania opiekuna od podopiecznego. Ustalenie stanu faktycznego musi obejmować fakty, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy.

Podkreślenia też wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami kasacyjnymi sprowadzającymi się wyłącznie do naruszenia przepisów postępowania. Sąd nie mógł rozstrzygać kwestii materialnoprawnych, bowiem w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zatem ocena prawna w tym zakresie poczyniona przez WSA jest wiążąca.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.