Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 675/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.1, art. 60 ust.1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania R. C. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z dnia [...] lutego 2016r. znak: [...] 1.6730.556.2015 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w kubaturze na działce nr ewidencyjny [...] położonej w L. przy ul. [...] (obręb: 8 - [...], arkusz: 2) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23), dalej "kpa" w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 - 5 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." i w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dla terenu objętego inwestycją nie ma obecnie obowiązującego planu miejscowego, a więc uzasadnione jest żądanie wydania – na podstawie art. 59 u.p.z.p. - decyzji o warunkach zabudowy.

Organ wskazał, że w poprzednio obowiązującym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego L. Zespołu Miejskiego, zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady N. w L. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. przedmiotowy teren znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem III B 33 RO, przewidzianym pod uprawy rolne bez prawa zabudowy. Również w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2000 r. teren inwestycji znajduje się w strefie produkcji rolnej bez prawa nowej zabudowy.

Rozpatrując wniosek, organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. i na jej podstawie stwierdził, że obszar analizowany obejmuje areał gruntów rolnych z towarzyszącą zabudową zagrodową oraz nielicznymi uzupełniającymi formami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która usytuowana jest na działkach dostępnych z innych dróg publicznych, tj. z ul. [...] (projektowana droga gminna) lub z układu dróg znajdujących się na terenie Gminy J.. Dodał, że bezpośrednio wokół terenu inwestycji znajdują się wyłącznie niezabudowane działki rolne, natomiast na działkach obsługiwanych z ul. [...] bezpośrednio lub - tak jak działka objęta wnioskiem - poprzez dojazd wewnętrzny, znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa (mieszkalno – gospodarcza, siedliskowa), stanowiąca zaplecze socjalne rodzin utrzymujących się z działalności rolniczej. Inwestor nie jest natomiast aktualnie właścicielem gospodarstwa rolnego, a więc nie posiada uprawnień do realizacji siedliska rolnego, co znalazłoby analogię funkcjonalną w zainwestowaniu obszaru sąsiedniego, spełniając warunki "dobrego sąsiedztwa".

W konsekwencji organ stwierdził brak podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, pomimo że R. C. decyzją z czerwca 2009 r., znak: [...] uzyskał warunki zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pomieszczeniem gospodarczym i garażem (w zabudowie o funkcji mieszkalno – gospodarczej) na sąsiedniej działce nr ewid. [...], a obiekt ten został zrealizowany.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. C. zarzucał bezzasadne przyjęcie przez organ, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa", gdyż – wbrew ustaleniom organu - działki sąsiednie, m.in. działki nr ew. [...], nr ew. [...], nr ew. [...], nr ew. [...] i nr ew. [...] są zabudowane domami jednorodzinnymi. Planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie koliduje zatem z zastanym zagospodarowaniem terenu i będzie stanowić uzupełnienie zrealizowanej na nim funkcji wykorzystania rolniczego z zabudową zagrodową/siedliskową. Zarzucił także wyznaczenie zbyt wąskiego obszaru analizowanego, co doprowadziło do sztucznego "wyizolowania" działki objętej inwestycją. Podniósł, że analiza powinna obejmować także działki, które nie sąsiadują bezpośrednio z działką, dla której warunki mają być wyznaczane lub nawet działki niedostępne z tej samej drogi publicznej, a jedynie z jakimkolwiek dostępem do takiej drogi (realizowanym pośrednio lub bezpośrednio).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania, podzielając stanowisko i ustalenia organu I instancji.

Kolegium wskazało, że działka nr ewid. [...], objęta inwestycją, jest obecnie niezabudowana, stanowią ją grunty orne drugiej klasy (RII).

Wyjaśniło, że w toku postępowania wyznaczono obszar analizowany w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, tj. 36,0 m x 3 = 108,0 m dokoła terenu inwestycji (tj. ok. 118,0 m).

W części tekstowej analizy stwierdzono, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. (uchwała Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2000 r.) teren inwestycji znajduje się w strefie produkcji rolnej bez prawa nowej zabudowy, a cały teren miasta L. objęty jest uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie kontynuacji prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Ponadto dla rozpatrywanego obszaru Rada Miasta L. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część V w obszarze położonym na północ od projektowanej ul. [...] do granicy miasta L..

Kolegium ustaliło, że zainwestowanie analizowanego obszaru przedstawia się następująco:

1/ od strony północnej:

- działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] to niezabudowane grunty rolne,

- działki o nr: [...], [...] to drogi wewnętrzne,

- działka nr [...] jest zabudowana II kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, dostępnym z terenu Gminy J.,

- działki o nr: [...], [...], [...] są zabudowane I kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi w siedlisku rolnym,

- w dalszym sąsiedztwie znajduje się teren gminy J..

2/ od strony wschodniej:

- działka nr [...] - niezabudowana,

3/ od strony południowej:

- działka nr [...] - niezabudowana,

- działka nr [...] - zabudowana II kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem garażowym, dostępna z dojazdu do projektowanej drogi gminnej ul. [...],

- działki o nr: [...], [...] [...] - niezabudowane,

- działka nr [...] - zabudowana I kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi w siedlisku rolnym,

- działka nr [...] - niezabudowana,

- działka nr [...] - zabudowana II kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem garażowym, dostępna z dojazdu do projektowanej drogi gminnej ul. [...],

- działka nr [...] - zabudowana II kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem garażowym, dostępna z projektowanej drogi gminnej ul. [...],

- działka nr [...] - zabudowana II kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem garażowym, dostępna z projektowanej drogi gminnej ul. [...],

- działki o nr: [...], [...], [...], [...] - niezabudowane,

- działka nr [...] - zabudowana I kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym w siedlisku rolnym.

4/ od strony zachodniej:

- działki o nr: [...], [...] - niezabudowane,

- działka nr [...] - droga wewnętrzna,

- działka nr [...] - zabudowana I kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie mieszkalno - gospodarczej (zagrodowej),

- działka nr [...] - zabudowana II kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w siedlisku rolnym.

W konsekwencji wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne z towarzyszącą zabudową zagrodową dostępne z ul. [...] (drogi wojewódzkiej) oraz uzupełniająca funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach dostępnych jedynie z ul. [...] (projektowana droga gminna) lub z układu dróg znajdujących się na terenie Gminy J..

Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu I instancji, że działka nr ewid. [...] nie spełnia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", gdyż wokół tej działki znajdują się niezabudowane działki rolne, dlatego nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a więc należało odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wskazało, że wbrew zarzutom odwołania, w analizie nie można było uwzględnić zabudowy działek nr nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], gdyż są one dostępne z innych dróg publicznych, a nie z ul. [...]; poza tym działka nr [...] jest działką niezabudowaną.

Kolegium stwierdziło również, że ustalenie warunków zabudowy dla realizacji planowanej inwestycji nie stanowi spójnego uzupełnienia realizowanej na tym terenie funkcji wykorzystania rolniczego z korzyścią w sensie urbanistycznym dla tego terenu, lecz spowodowałoby zwiększenie chaosu urbanistycznego panującego na tym terenie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. C. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 6 , 7, 8, 11, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 i 138 § 2 Kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w zw. z § 2 pkt 1-5 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia – skarżący zarzucił nieuzasadnione przyjęcie, na podstawie wadliwie sporządzonej analizy funkcji i zagospodarowania terenu, że nie zachodzi przesłanka tzw. "dobrego sąsiedztwa", mimo że działki sąsiednie m. in. działki nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...], nr [...] położone w L. przy ul. [...], z dostępem do drogi publicznej, umożliwiają określenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; zarzucił także bezzasadne oparcie się na nieaktualnym już "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L." i pominięcie nowych dokumentów planistycznych (projektów) i przewidzianych w nich ogólnych założeń w zakresie zagospodarowania terenu objętego inwestycją, a także podniósł, że organy nie zgromadziły dostatecznej dokumentacji fotograficznej terenu oraz nie dokonały oględzin w celu ustalenia jego faktycznego zagospodarowania;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 1-5 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię, która polegała na przyjęciu, że użyte w tym przepisie pojęcia "działka sąsiednia" i "dostępność zabudowanej działki z tej samej drogi publicznej" rozumiane powinny być wąsko, bez odwołania się do wykładni celowościowej i funkcjonalnej.

Powołując się na obszerne orzecznictwo sądowoadministracyjne zarzucił, że organ nie uzasadnił wielkości wyznaczonego obszaru analizowanego, przyjmując ustawowe minimum, podczas gdy obszar ten powinien być wyznaczony w sposób adekwatny do okoliczności danej sprawy, przez co bardziej miarodajnie odzwierciedlałby istniejący ład przestrzenny. Organ nie uwzględniał warunków lokalnych na danym terenie tzn. kierunku realizacji zabudowy, położenia i odległości od drogi publicznej ul. [...], skupienia wokół tej drogi zabudowy (stopnia zurbanizowania tego terenu), miejskiego charakteru etc.

Zdaniem skarżącego – wbrew stanowisku organów - pojęcie dostępności działki "z tej samej drogi publicznej" należy rozumieć szeroko. To samo dotyczy "działki sąsiedniej", przez którą należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, pojęcia tego nie można natomiast ograniczać do działki przyległej do działki inwestora (bezpośrednio graniczącej), lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 upzp. Jeśli więc działka, na której planowana jest inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniósł, że za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 zasada wolności zagospodarowania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Zdaniem skarżącego dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja.

W konsekwencji, zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uzasadniało wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Ze sporządzonej analizy (pkt V Załącznika nr [...] do decyzji pn. "Opis stanu zainwestowania analizowanego obszaru") wynika, że w obszarze nią objętym znajdują się zabudowania, pozwalające na przyjęcie, że inwestycja będzie stanowić kontynuację dotychczasowej zabudowy: od strony północnej działka [...] jest zabudowana II kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, dostępnym z Gminy J., a od strony południowej działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] są zabudowane II kondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz budynkami garażowymi, działka [...] zabudowana jest II kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem garażowym. Skarżący podkreślił, że działki te mają dostęp do drogi publicznej - ul. [...] przez ul. [...], aktualnie mającą jeszcze status drogi wewnętrznej, powinny więc być objęte analizą.

Ponadto, zdaniem skarżącego, funkcja planowanej inwestycji tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie będzie sprzeczna z inną funkcją występującą w tym terenie tj. zabudową zagrodową na gruntach rolnych, skoro w zabudowie zagrodowej także występują budynki mieszkalne jednorodzinne.

Za wadliwe skarżący uznał stanowisko organów obu instancji, że w analizowanym obszarze, położonym w granicach administracyjnych miasta i o dość gęstej zabudowie (znacznym i postępującym stopniu zurbanizowania) może być obecnie realizowana jedynie zabudowa zagrodowa z funkcją mieszkalną, ale tylko przez właścicieli gospodarstw rolnych, co ze względu na to, że skarżący nie prowadzi gospodarstwa rolnego doprowadziło do odmowy wydania dla skarżącego decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem skarżącego, stanowi to naruszenie określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady swobodnego zagospodarowania swojej własności, tym bardziej, że nie ma kolizji pomiędzy realizowaną w ramach zabudowy zagrodowej czy inaczej siedliskowej funkcji mieszkalnej a funkcją mieszkalną w zabudowie jednorodzinnej, tym bardziej ze względu na szybko postępujące zurbanizowanie tego terenu typowo miejskiego (znajdującego się w granicach administracyjnych Gminy Miasta L.) i rozwój na nim koniecznej infrastruktury (różnych mediów), przy jednoczesnym zaniku funkcji obsługi gospodarstw rolnych na rzecz funkcji mieszkalnej.

Skarżący podniósł, że skoro dotychczas organ zezwalał na zabudowę jednorodzinną w tym terenie, nie kwestionując, że stanowi ona uzupełnienie funkcji rolnej i związanej z nią zabudową zagrodową, która zresztą obecnie ulega naturalnemu wygaszeniu w związku z rozwojem i poszerzeniem granic miasta L., to niezrozumiała jest obecnie odmowa ustalenia warunków dla takiej zabudowy. Bezzasadnie organ pominął w analizie istniejące przy ul. [...] budynki jednorodzinne, które z uwagi na to, że ulica [...] ma jeszcze status drogi wewnętrznej, mają dostęp do tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja, tj. do ul. [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2016 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w kubaturze na działce nr ewidencyjny [...] położonej w L. przy ul. [...].

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Dla terenu objętego sporną inwestycją nie ma obowiązującego planu, a więc uzasadniony był wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 61 § 1 u.p.z.p., wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z powołanego przepisu wynika, że jedną z podstawowych przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest to, by w sąsiedztwie działki objętej inwestycją istniała działka "dostępna z tej samej drogi publicznej", będąca jednocześnie działką zabudowaną w sposób umożliwiający określenie "wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".

Organy w niniejszej sprawie w sposób nieuzasadniony przyjęły, że takiej działki nie ma, gdyż "tą samą drogą publiczną" dla działki objętej inwestycją jest ulica [...], zaś zabudowania budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi znajdują się przy innej ulicy tj. przy ul. [...] i na terenach innej gminy; w bezpośrednim otoczeniu działki objętej inwestycją znajdują natomiast wyłącznie niezabudowane działki rolne, zaś na działkach obsługiwanych z ul. [...] (bezpośrednio lub poprzez dojazd wewnętrzny) znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa (mieszkalno – gospodarcza, siedliskowa), stanowiąca zaplecze socjalne rodzin utrzymujących się z działalności rolniczej.

Rację ma skarżący, że stanowisko organów jest nieuzasadnione, a odmowa ustalenia warunków zabudowy co najmniej przedwczesna.

"Dostępność z tej samej drogi publicznej" działki sąsiedniej, jako warunek nowej zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest spełniony już wówczas, gdy działka sąsiednia ma faktyczny (nie koniecznie prawny) dostęp do "tej samej" drogi publicznej. (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., II OSK 1133/14). Faktyczny dostęp oznacza natomiast dostęp przez drogi wewnętrzne czy służebności gruntowe. Jeśli więc w sąsiedztwie działki objętej inwestycją znajduje się zabudowana działka, która ma dostęp do tej samej drogi publicznej, co ta działka, nawet poprzez drogi wewnętrzne czy służebności, to warunek istnienia "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" jest spełniony. Dopiero następnie dokonywana jest analiza urbanistyczna tj. analiza terenu w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreślić przy tym należy, że analiza ta nie ogranicza się do tej jednej działki. "Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który określa sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej, nie można bowiem wyprowadzać wniosku, iż sposób zabudowania tej jednej działki przesądza o wymaganiach dotyczących nowej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego; obejmuje on teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględniać wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy)" (zob. wyrok NSA z dnia 22 października 2009r., II OSK 1642/08).

Już zatem samo istnienie w sąsiedztwie działki objętej planowaną inwestycją zabudowanej działki (dostępnej z tej samej drogi publicznej) pozwala na podjęcie przez organ dalszych czynności zmierzających do ustalenia czy przedmiotowa inwestycja będzie stanowić kontynuację dotychczasowej zabudowy, a więc czy jest w tym terenie dopuszczalna.

Jak wynika z "Analizy możliwości zagospodarowania terenu", przy ul. [...] istnieją działki zabudowane budynkami mieszkalnymi, a więc warunek istnienia działki dostępnej z tej samej drogi publicznej – wbrew stanowisku – organów jest spełniony, odmowa ustalenia warunków zabudowy z tego wyłącznie powodu – jak wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy – jest nieuzasadniona. O spełnieniu w niniejszej sprawie warunku zabudowania działki sąsiedniej z "tej samej drogi publicznej" świadczą także zabudowane budynkami jednorodzinnymi mieszkalnymi działki przylegające do ul. [...], która nie ma jeszcze statusu drogi publicznej, lecz jest drogą wewnętrzną, krzyżującą się z drogą publiczną – ulicą Sławinkowską, a więc także mają one dostęp do tej drogi publicznej.

Co najmniej przedwczesne jest również stanowisko organów, że przedmiotowa inwestycja naruszy tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, wyrażoną w art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. W świetle tej zasady, powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Ustalanie powyższych cech istniejącej zabudowy następuje na podstawie wyników analizy istniejącej zabudowy, sporządzanej w sposób określony w rozporządzeniu. Prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej ma więc kluczowe znaczenie dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają bowiem w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy.

Sporządzona w niniejszej sprawie "Analiza możliwości zagospodarowania terenu" nie jest jednoznaczna, gdyż wyodrębniono w niej faktycznie dwa obszary analizowane – "minimalny obszar analizowany", wyznaczony wokół terenu objętego inwestycją i "obszar analizowany", wyznaczony w sposób nieregularny. Nie wiadomo jednak, który z tych obszarów był miarodajny dla oceny dotychczasowego zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazuje bowiem na istniejące w obszarze analizowanym zabudowania (mieszkaniowe i siedliskowe), ale jednocześnie stwierdza, że "wokół działki znajdują się niezabudowane działki rolne, dlatego nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy".

Niezależnie od tego, nie został uzasadniony należycie przebieg granic tego obszaru (obszarów), a organ nie rozważył objęcia nim także działek zabudowanych budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi, położonych przy ul. [...]. Zasadniczo obszar analizowany, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia - wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Są to jednak minimalne granice - okoliczności sprawy, zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także zadeklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu oraz aspekt ładu przestrzennego wskazany w art. 2 pkt 1 ustawy, mogą przemawiać za koniecznością ustalenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze. Jak trafnie zauważył WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 10 czerwca 2016 r., II SA/Sz 51/16 – "wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie". Organ w każdym przypadku powinien uzasadnić dlaczego analizą objął taki, a nie inny obszar. Obszar analizowany nie może być ustalony wybiórczo, a jeżeli inwestycja przewidywana jest w terenie niezabudowanym to konieczne jest uwzględnienie nieruchomości zabudowanych dalej położonych. Organ musi mieć bowiem na względzie wolność zagospodarowania i o ile nie ma wyraźnej sprzeczności z istniejącym stanem, nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy.

W sprawie niniejszej brak jest uzasadnienia dla przyjętego obszaru analizowanego, co czyni decyzje organów obu instancji wadliwymi.

Rację ma również skarżący, że organy w sposób nieuzasadniony oceniły wyniki "Analizy możliwości zagospodarowania terenu" ("Analizy") i przyjęły, że planowana inwestycja naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa.

Z części graficznej "Analizy" wynika, że w "obszarze minimalnym" (wyznaczonym wokół działki jako okrąg o promieniu ok. 108 m) większość działek jest wprawdzie niezabudowana, ale istnieją także zabudowania: na działce nr [...] - budynek mieszkalny, również na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, a na działkach nr [...], [...] i [...] - budynki mieszkalne z budynkami gospodarczymi, zaś na działce nr [...] – budynki gospodarcze. Należy przy tym podkreślić, że okoliczność, iż działka nr [...] ma dostęp do ul. [...] poprzez ul. [...] (obecnie jeszcze wewnętrzną) nie uprawnia do pominięcia jej w analizie.

Z kolei w "obszarze analizowanym" znajdują się ponadto zabudowane działki nr [...] (budynek mieszkalny), nr [...] (budynek mieszkalny z budynkiem gospodarczym), działka nr [...] (budynek mieszkalny), działka nr [...] (budynek mieszkalny należący do skarżącego), działka nr [...] (budynek mieszkalny).

Mając na uwadze przeprowadzoną analizę organ stwierdził, że nie jest dopuszczalna w tym terenie zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa ze względu na to, że w bezpośrednim otoczeniu działki objętej planowaną inwestycją znajdują się grunty rolne, a dalej znajduje się zabudowa zagrodowa (mieszkalno – gospodarcza, siedliskowa), stanowiąca zaplecze socjalne rodzin utrzymujących się z działalności rolniczej, skarżący natomiast takiej działalności nie prowadzi.

Stanowisko organu nie jest dostatecznie umotywowane.

Organ nie wykazał bowiem, by w tym terenie faktycznie prowadzona była działalność rolnicza (produkcja, hodowla, uprawy), a więc nie ustalił, czy faktycznie teren ten jest wykorzystywany rolniczo. Organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że w obszarze analizowanym znajdują się "grunty rolne", odnosząc się w uzasadnieniu do przeznaczenia tych działek w nieobowiązującym już Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego L. Zespołu Miejskiego z dnia30 grudnia 1986 r., zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady N. w L. Nr [...] Organ posługując się określeniem "zabudowa zagrodowa siedliskowa", nie odnosi się natomiast do faktycznego sposobu wykorzystywania działek objętych analizą. "Zabudowa zagrodowa" to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa musi służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu (wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 4 listopada 2015 r., IV SA/Po 442/15). Istotą zabudowy zagrodowej jest zapewnienie realizacji działalności rolniczej (wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., II OSK 526/13).

Organ poza posługiwaniem się pojęciem "zabudowy zagrodowej, siedliskowej" nie wskazał natomiast, by faktycznie w tym terenie prowadzona była działalność rolnicza. W tej sytuacji rację ma skarżący, że nie można uznać inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego za sprzeczną z zabudową istniejącą, a tylko wtedy usprawiedliwiona byłaby odmowa wydania warunków zabudowy ze względu na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. "Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu" (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2622/14, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lipca 2016 r., II SA/Po). Stanowiska co do tego czy zabudowa siedliskowa uniemożliwia zabudowę mieszkaniową są w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podzielone, niemniej jednak, nawet gdyby przyjąć, że te funkcje nie uzupełniają się, musi być bezsporne i oczywiste, że dany teren jest faktycznie wykorzystywany rolniczo, a w konsekwencji nie do pogodzenia z takim przeznaczeniem terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (niesiedliskowa), nie związana z działalnością gospodarczą. W niniejszej sprawie organy nie ustaliły jednoznacznie, że tereny niezabudowane, objęte analizą są wykorzystywane faktycznie na działalność rolniczą. W tej sytuacji rację ma skarżący, że organy nie przeprowadziły należycie postępowania wyjaśniającego i co najmniej przedwcześnie przyjęły, że planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy.

Ocena organu jest tym bardziej nieuzasadniona, że w obszarze analizowanym, zarówno "bliższym", jak i "dalszym" występują budynki mieszkalne jednorodzinne.

Z tych względów stwierdzić należy, że organ nie dokonał prawidłowej oceny wyników analizy, a jego uzasadnienie sprowadza się w istocie do nieumotywowanego przyjęcia, że tereny objęte inwestycją to szeroko rozumiane tereny rolnicze.

Tymczasem zarówno z dostępnych na stronach internetowych map, wyjaśnień skarżącego, jak i sporządzonej przez organ "Analizy możliwości zagospodarowania terenu" wynika, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji z trzech stron rozbudowują się osiedla domów jednorodzinnych, choć w bliższym sąsiedztwie działki objętej inwestycją zabudowa ta jest jeszcze dość rozproszona.

Organ w tej sytuacji powinien rozważyć objęcie obszarem analizowanym także dalej położonych zabudowanych działek, w szczególności działek przy ul. [...]. Jak bowiem wyżej wskazano, jednym z kryteriów uzasadniających wyznaczenie większego obszaru analizowanego jest gęstość/rozproszenie zabudowy. Organ ustalający warunki zabudowy powinien w każdym przypadku mieć na uwadze prawo inwestora do zagospodarowania, a pojęcie kontynuacji funkcji rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2622/14). Ma to prowadzić do podejmowania przez właściwy organ takich poszukiwań na terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09).

Reasumując, przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza jest wadliwa, gdyż nie zawiera uzasadnienia wyznaczonych granic obszaru analizowanego i niejasna, bowiem zawiera faktycznie dwa obszary analizowane. Brak jest jednocześnie dostatecznych dowodów potwierdzających, że działki położone w obszarze analizowanym faktycznie wykorzystywane są rolniczo. W konsekwencji odmowa ustalenia warunków zabudowy jest co najmniej przedwczesna, brak bowiem podstaw do przyjęcia, że inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Dodać należy, że organ wydał już wcześniej decyzję ustalającą warunki zabudowy dla skarżącego na sąsiedniej działce nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. W tej sytuacji odmowa obecnie wydania takiej decyzji dla takiej samej zabudowy na sąsiedniej działce skarżącego narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 kpa).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy w sposób istotny naruszyły zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i § 3 ust. 2 rozporządzenia, a także przepisy postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego – również art. 136 k.p.a., zobowiązujące organy administracji do wyczerpującego wyjaśnienia oraz oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także należytego odzwierciedlenia przyjętego toku rozumowania w uzasadnieniu decyzji.

Mając na uwadze powyższe uchybienia, sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności wyznaczy jednoznacznie granice obszaru analizowanego, przy czym ze względu na zasadę wolności zagospodarowania, a po przeprowadzeniu postępowania dowodowego (w szczególności oględzin) i wyjaśnieniu czy faktycznie działki znajdujące się w pobliżu działki skarżącego objętej inwestycją wykorzystywane są rolniczo - rozważy objęcie nim działek dalej położonych. Dopiero tak uzupełnione postępowanie dowodowe pozwoli organowi - stosownie do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia – dokonać poprawnej analizy zagospodarowania, a następnie prawidłowej jej oceny.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.