Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 701/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 326
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi G. J. na zarządzenie Prezydenta Miasta G. z dnia 19 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na realizację zadania publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta G. (dalej: organ) wydał zarządzenie z 19 lipca 2022 r. nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego miasta G. w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka na przełomie 2022/2023 r.

W podstawie prawnej zarządzenia powołał art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 11 ust. 2 i art. 13 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 2j ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1327 ze zm., dalej ustawa o wolontariacie) w zw. z art. 61 ust. 2 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1324 ze zm., dalej: ustawa o opiece).

Z akt administracyjnych wynika, że zarządzeniem nr [...] organ ogłosił otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego miasta G. w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka, realizowanego na przełomie 2022/2023 r. Konkurs ogłoszono na podstawie art. 30 u.s.g. oraz art. 13 ustawy o wolontariacie w zw. z art. 61 ustawy o opiece.

W załączniku nr 1 do zarządzenia wskazano szczegółowe warunki konkursu: termin i warunki składania ofert, w tym wymagane dokumenty, wymagane załączniki, termin, tryb i kryteria stosowane przy wyborze ofert, termin i warunki realizacji zadania, informacje o zrealizowanych zadaniach publicznych tego samego rodzaju, informacje dodatkowe. Wzór oferty stanowił załącznik nr 4.

Zaskarżonym zarządzeniem z 19 lipca 2022 r. organ rozstrzygnął otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego miasta w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka na przełomie 2022/2023 r. i przyznał dotacje w łącznej kwocie [...] zł na wsparcie realizacji zadania, zgodnie z zestawieniem stanowiącym załącznik do niniejszego zarządzenia. W załączniku wskazano 5 podmiotów, którym przyznano dotację.

Pismem z 19 lipca 2022 r. organ poinformował skarżącego, że konkurs został rozstrzygnięty zarządzeniem nr [...], zaś trzy oferty skarżącego nie zostały rozpatrzone ze względu na błędy formalne i merytoryczne, gdyż:

1. Nie wskazano jakie działania zostaną podjęte w celu zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami – co jest niezgodne z § 5 ust. 4 ogłoszenia konkursowego.

2. Nie wypełniono oświadczeń znajdujących się pod ofertą – co jest niezgodne z § 5 ust. 2 ogłoszenia konkursowego.

3. Brak spójności odnośnie wysokości świadczeń pieniężnych i rzeczowych pobieranych od rodziców wskazanych w części VII oferty – co jest niezgodne z § 5 ust. 3 ogłoszenia konkursowego.

4. Nie wskazano numeru konta bankowego w części II pkt 1.

Pismem z 27 lipca 2022 r. skarżący w oparciu o art. 15 ust. 2i ustawy o wolontariacie wniósł o uzasadnienie wyboru i odrzucenia ofert.

Pismem z 18 sierpnia 2022 r. organ poinformował skarżącego, że jego oferty zostały odrzucone ze względu na błędy formalne i merytoryczne oraz przedstawił wykaz błędów w poszczególnych ofertach.

W skardze do sądu administracyjnego na zarządzenie organu z 19 lipca 2022 r. [...], skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to;

1. § 5 ust. 9 zarządzenia [...] organu poprzez nierozpatrzenie oferty skarżącego, podczas gdy zarządzenie to nie przewidywało takiej możliwości rozstrzygnięcia. Zgodnie z przytoczonym zarządzeniem oferty, które nie spełniały wymogów formalnych winny zostać odrzucone;

2. art. 14 ustawy o wolontariacie poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia oferty, pomimo że oferta spełniała warunki określone w tej ustawie;

3. art. 15 ust. 2h ustawy o wolontariacie poprzez niewskazanie skarżącego w zaskarżonym zarządzeniu ogłaszającym wyniki otwartego konkursu.

Wobec powyższych zarzutów, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości przez organ w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.; na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku, wniósł o uchylenie przez Sąd w całości zarządzenia [...] na podstawie art. 146 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ewentualnie o uznanie uprawnienia skarżącego do dotacji na wsparcie realizacji zadania w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka na przełomie 2022/2023r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że zgodnie z § 5 ust. 9 zarządzenia [...], oferta nie spełniająca wymogów określonych w zarządzeniu podlega odrzuceniu. Również ustawa o wolontariacie przewiduje zakończenie otwartego konkursu poprzez wybór danej oferty lub jej odrzucenie. Zatem organ nie rozpatrując oferty naruszył przepisy i pozbawił skarżącego prawa do merytorycznej oceny oferty wedle kryteriów wskazanych w rozporządzeniu oraz ustawie.

Zdaniem skarżącego złożona oferta minimalne wymogi z art. 14 ustawy o wolontariacie, winna więc podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu i ocenie według kryteriów wskazanych w ustawie oraz zarządzeniu [...]. Dopiero po ocenie oferta winna zostać wybrana lub odrzucona.

Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że pomimo wyraźnego ustawowego wskazania, iż ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera w szczególności nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego, wysokość przyznanych środków publicznych w treści zarządzenia [...] nie wskazano nazwy skarżącego, ani informacji o tym, czy oferta została wybrana czy też odrzucona.

W ocenie skarżącego takie działanie organu jest w sposób rażący sprzeczne z prawem, bowiem pozbawia skarżącego prawa do merytorycznego rozpatrzenia złożonej oferty, a także de facto "zmusza" skarżącego do "zgadywania" czy jego oferta została wybrana czy też odrzucona.

W tej sytuacji skarżący stoi na stanowisko, iż skoro jego oferta nie uległa odrzuceniu to nadal przysługuje mu uprawnienie do dotacji na wsparcie realizacji zadania w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka na przełomie 2022/2023r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że pismem z 19 lipca 2022 r. skarżący został poinformowany o rozstrzygnięciu konkursu oraz o braku rozpatrzenia jego ofert w związku z występującymi błędami formalnymi, szczegółowo wskazanymi w ww. piśmie. Następnie w odpowiedzi na wniosek skarżącego o uzasadnienie odrzucenia jego ofert organ pismem z 11 sierpnia 2022 r. ponownie przedstawił wszelkie konieczne informacje mające wpływ na podjęte decyzje o odrzuceniu ofert skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 (decyzje administracyjne, postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa (...). Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt (...) albo stwierdza bezskuteczność czynności.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest zarządzenie z 19 lipca 2022 r. nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego miasta G. w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka na przełomie 2022/2023 r.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt SK 12/20) orzekł w punkcie 1, że "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. (...).

Rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Po stronie oferentów tworzą zatem prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem.

TK zauważył, że w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie brak jest przepisu wyraźnie wyłączającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie konkursu ofert. W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu.

Skoro zatem rozstrzygnięcie konkursu podlega kontroli sądu administracyjnego, to niezwykle istotne jest procedowanie organu przez pryzmat przepisów ustawy o opiece oraz szczegółowych postanowień regulaminu konkursu ogłoszonego zarządzeniem nr [...], który to regulamin stanowi załącznik nr 1 do tego zarządzenia.

Zauważyć też przyjdzie, że przedmiotem skargi skarżący uczynił rozstrzygnięcie konkursu, a nie zarządzenie wprowadzające regulamin jego przeprowadzenia. Z tego względu zarzuty kierowane pod adresem poszczególnych postanowień regulaminu musiały pozostać poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi przywołać należy art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o opiece, w myśl którego wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zlecić podmiotom, o których mowa w art. 8 ust. 1, organizację opieki sprawowanej w formie żłobka lub klubu dziecięcego lub przez dziennych opiekunów. Do wyłaniania podmiotów mających organizować opiekę, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o wolontariacie.

W szczególności chodzi tu o przepisy art. 11 i następne tej ustawy regulujące tryb konkursowy zmierzający do wyłonienia podmiotów, którym gmina powierzy prowadzenie żłobków i klubów dziecięcych. Istotne znaczenie ma art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o wolontariacie, który stanowi, że ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje o trybie i kryteriach stosowanych przy wyborze ofert oraz terminie dokonania wyboru ofert.

Organ wypełnił tę dyspozycję wydając 15 czerwca 2022 r. zarządzenie nr [...]. Z tego aktu przepisy mające istotne znaczenie dla sprawy brzmią następująco:

§ 5 ust. 1 - Warunkiem przystąpienia do konkursu jest złożenie oferty, zgodnej ze wzorem określonym w załączniku nr 4 do zarządzenia.

§ 5 ust. 2 - Oferta musi zawierać wszystkie wskazane w jej treści informacje.

§ 5 ust. 3 – Podane informacje powinny umożliwić ocenę zadania zgodnie z kryteriami oceny podanymi w ogłoszeniu.

§ 5 ust. 4 - W ofercie należy wskazać, jakie działania zostaną podjęte w celu zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami w zakresie realizacji proponowanego zadania publicznego, z uwzględnieniem minimalnych wymagań, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1062 ze zm.).

§ 5 ust. 9 – Oferty niespełniające wymogów wskazanych w ust. 1-8 będą odrzucane.

W protokole z posiedzenia komisji konkursowej wskazano, że oferty złożone przez stronę na prowadzenie żłobków nie spełniają wymogów formalnych określonych w ogłoszeniu o konkursie i zostają odrzucone. Wobec trzech ofert strony podano te same uchybienia wymienione w części historycznej niniejszego uzasadnienia.

W piśmie z 19 lipca 2022 r. daty strona została poinformowana, że jej oferty nie zostały rozpatrzone ze względu na błędy formalne i merytoryczne. Podano te same uchybienia oferty, które znalazły się w protokole komisji konkursowej. W złożonej do tutejszego Sądu skardze skarżący nie kwestionował wytkniętych uchybień złożonych przez niego ofert. Można zatem uznać, że te uchybienia skarżący przyznał. Zresztą Sąd rozpoznając sprawę również zapoznał się ze złożonymi ofertami, regulaminem konkursu, protokołem posiedzenia komisji konkursowej i pismem informującym o nierozpatrzeniu ofert i rzeczywiście wymienione uchybienia się potwierdziły.

Nie wdając się w ocenę postanowień regulaminu stwierdzić przyjdzie, że wymogi, którym nie sprostał skarżący były jasno sformułowane. Należało wypełnić zgłoszenie zgodnie ze wzorem podając wszystkie wymagane dane. Tego skarżący nie wykonał. Rzeczywiście nie podał numeru rachunku bankowego, nie wskazał działań, jakie zostaną podjęte w celu zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami i nie ustrzegł się niespójności w zakresie wysokości świadczeń rodziców. Co prawda złożył podpis pod oświadczeniami w formularzu, jednak nie wypełnił dokładnie ich treści.

Skoro przesłane do skarżącego pismo z 19 lipca 2022 r. powiela zarzuty zawarte w protokole komisji konkursowej uznać należy, że strona miała pełną świadomość przyczyn niewybrania jej oferty do dofinansowania.

Rzeczywiście, wobec takich uchybień oferta winna zostać odrzucona, a nie nierozpatrzona. Uchybienie co do formy załatwienia oferty nie ma jednak w sprawie żadnego znaczenia. Niezależnie od zastosowanej nazwy, oferta nie spełniała wymogów stawianych w regulaminie konkursu. Nie mogła podlegać ocenie merytorycznej, skoro już na etapie badania warunków formalnych dostrzeżono braki skutkujące odrzuceniem oferty. Stwierdzenie tylko z tej przyczyny bezskuteczności czynności jest niecelowe. I tak nie doprowadziłoby do innego załatwienia oferty strony. Uchybienie przepisom procedury konkursowej nie wpłynęło na wynik niniejszej sprawy.

Nie ma racji skarżący twierdząc, że jego oferta winna zostać oceniona, ponieważ spełnił wymogi ustawowe. Katalog wymogów, jakiem powinna odpowiadać oferta zawarty jest w art. 14 ustawy o działalności pożytku publicznego. Jest to jednak katalog otwarty, o czym świadczy zwrot " zawiera w szczególności". Mając na uwadze omówiony już wyżej art. 13 ust. 2 pkt 6 tej ustawy stwierdzić należy, że organ ogłaszając konkurs mógł wprowadzić warunki, jakie winny spełniać oferty. Organ posiadał kompetencję do wprowadzenia: formularza oferty, zobowiązania oferentów do jego prawidłowego wypełnienia i spełnienia innych, poza ustawowymi, wymogów stawianych składanym ofertom. Na tym właśnie polega wprowadzenie kryteriów stosowanych przy wyborze ofert.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi – dotyczącego niewskazania skarżącego w treści zarządzenia w przedmiocie ogłoszenia wyników konkursu, powołać należy art. 15 ust. 2h ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zgodnie z tym przepisem ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera w szczególności nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego oraz wysokość przyznanych środków publicznych. Można z tego przepisu wywieść wniosek, że ogłoszeniu podlegają oferty wybrane do dofinansowania. W zarządzeniu bowiem podaje się wysokość przyznanych środków publicznych. Nie ma zatem potrzeby przywoływania danych oferentów, których oferty nie zostały wybrane.

Zresztą ustawodawca w art. 15 ust. 2j ustawy o wolontariacie przewidział możliwość żądania uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Posłużenie się liczbą pojedynczą (wyboru lub odrzucenia oferty, a nie ofert) sugeruje, że oferent może uzyskać uzasadnienie dotyczące tylko jego oferty. Skarżący po ogłoszeniu wyników konkursu zwrócił się do organu o uzasadnienie nierozpatrzenia jego oferty i takie uzasadnienie uzyskał. Sąd miał możliwość zapoznania się z jego treścią. Organ powiadomił skarżącego o przyczynach nierozpatrzenia jego oferty, a są one zgodne z treścią protokołu komisji konkursowej i nie zostały poparte dodatkową argumentacją poza tą, która już została skarżącemu zakomunikowana w piśmie z 19 lipca 2022 r.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.