Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 793/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 5 lit. c
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 3 par 1, art. 141 par. 4. art. 145 par1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art 77, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Waksmundzki Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Wdowiak Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1045/10 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie oznaczonej sygnaturą akt VI SA/Wa 1045/10 oddalił skargę P. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 17 sierpnia 2009 r. przy ul. M. w W. skontrolowano pojazd marki Opel Omega o nr rej.[...], którym kierował A. L. W trakcie kontroli kierowca okazał m.in. wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej P. B,, prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A". Sporządzono wydruk z kasy fiskalnej zamontowanej w zatrzymanym pojeździe, zarejestrowanej na rzecz kontrolowanego przedsiębiorcy. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał, iż wykonuje transport drogowy osób na rzecz przedsiębiorcy, na podstawie zawartej umowy o współpracę. W chwili kontroli oczekiwał na pasażera. Na podstawie powyższych okoliczności stwierdzono, że podmiotem wykonującym przewóz w dniu kontroli był powołany przedsiębiorca. W czasie kontroli stwierdzono, że na dachu zatrzymanego pojazdu umieszczone jest niedozwolone urządzenie techniczne - przymocowany na magnes baner z napisem "H." Przewóz Osób [...]. Powyższą okoliczność udokumentowano za pomocą zdjęć wykonanych aparatem fotograficznym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. B. karę pieniężną w wysokości 5000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania P. B., decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do podniesionej przez odwołującego się kwestii błędnego uznania przez organ I instancji, że umieszczone na dachu urządzenie nie było urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm. dalej jako: u.t.d.), organ odwoławczy uznał, że nie jest zasadne utożsamienie urządzenia technicznego z lampą, a także twierdzenie, że lampa powinna być podłączona do instalacji elektrycznej. Przepisy nie definiują pojęcia urządzenia technicznego. Konieczne jest zatem posłużenie się wykładnią językową, a także celowościowo - funkcjonalną tego terminu. W opinii organu odwoławczego, czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, w myśl ww. przepisu, jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób, tego rodzaju oznaczenie, wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku identyfikującego wykonującego okazjonalny transport drogowy osób. Celem zaś regulacji z art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. jest, aby pojazdy te nie wyróżniały się względem pozostałych oraz aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania, którego celem byłoby zawarcie umowy przewozu. W celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne wprowadzać w błąd potencjalnych klientów, co do rodzaju przewozu. Nie ulega wątpliwości, że jedną z najbardziej charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów, dla przeciętnego pasażera, jest właśnie umieszczenie na dachu pojazdu dodatkowego urządzenia. Zdając sobie sprawę z powyższych okoliczności stworzono takie instrumenty prawne, aby całkowicie uniemożliwić podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne upodabnianie pojazdu do pojazdów wykonujących transport drogowy osób taksówką. Organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, że umieszczone przez skarżącego na dachu pojazdu urządzenie niewątpliwie upodabniało zatrzymany pojazd do przewoźników wykonujących transport drogowy osób taksówką. Analiza sporządzonej w czasie kontroli dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wskazuje, że umieszczone na dachu zatrzymanego pojazdu urządzenie służyło prowadzonej działalności gospodarczej. Nie ma przy tym znaczenia czy zamontowany na dachu przedmiot zostanie nazwany "plafonem magnetycznym" czy "banerem reklamowym". Z tego względu nie może być podstawą do zmiany zaskarżonej decyzji przesłany przez pełnomocnika strony aneks nr [...], wystawiony przez Przemysłowy Instytut Motoryzacji wskazujący, że na dachu zatrzymanego pojazdu zamontowany był plafon na płycie magnetycznej (bez obwodu elektrycznego).

Główny Inspektor Transportu Drogowego nawiązując do zarzutów odwołującego się stwierdził, że organ I instancji wydając w sprawie o podobnym stanie faktycznym decyzję odmienną niż Komendant Rejonowy Policji nie naruszył zasady zaufania obywatela do Państwa. Każda sprawa administracyjna ma charakter indywidualny i konkretny, odnosi się do indywidualnego adresata i dotyczy konkretnego stanu faktycznego. Nie można odmówić organowi I instancji prawa do stosowania przyjętej przez niego interpretacji stwierdzonego w czasie kontroli stanu faktycznego, z uwagi na fakt, że inny organ administracji wydał w podobnym stanie faktycznym odmienne rozstrzygnięcie. Nie została również naruszona zasada czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu oraz informowania strony o przepisach prawa materialnego i procesowego. Organ odwoławczy zauważył, że strona była dwukrotnie pouczona w zawiadomieniu o treści art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), a w trakcie postępowania korzystała z uprawnień wynikających z tego przepisu (składała pisemne wyjaśnienia). Zdaniem organu odwoławczego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie miał również obowiązku przesłania pełnomocnikowi strony kopii akt sprawy. Art. 73 k.p.a. nie nakłada na organ obowiązku sporządzania odpisów akt i doręczania ich stronie. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że wbrew twierdzeniom odwołującego się organ prowadzący postępowanie nie jest zobowiązany każdorazowo do udzielania odpowiedzi na składane przez stronę wyjaśnienia i wnioski. Złożone przez stronę wyjaśnienia stanowią część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podlegającego ocenie dokonanej w akcie administracyjnym kończącym postępowanie, czyli decyzji administracyjnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył pełnomocnik P. B. żądając uchylenia decyzji organów obu instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu, dotyczące zarówno naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym, co doprowadziło do przyjęcia przez organ, że "plafon na płycie magnetycznej" jest "innym urządzeniem technicznym", jak też naruszenia przepisów k.p.a. określających zasady postępowania administracyjnego (art. 8 w zw. z art. 6 k.p.a., art. 10 § 1 w zw. z art. 8, art. 11 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 oraz art. 268 a k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, zawierającym definicje ustawowe, przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Powyższa definicja, dokonana przy pomocy enumeracji negatywnej, stwarza problem przede wszystkim w przypadku rozróżnienia przewozów okazjonalnych i przewozów dokonywanych taksówką. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie skarżący posiadał licencję, której wypisem legitymował się kierujący pojazdem podczas kontroli (wypis nr [...] z licencji nr [...]), uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Licencja ta - zdaniem Sądu - nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Ustawa o transporcie drogowym ogranicza uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, o czym świadczy treść art. 12 ust. 1b ustawy. Zgodnie z tym przepisem, licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką. Dodatkowo Sąd I instancji zacytował treść § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262), w którym określono cechy charakterystyczne taksówki. Wskazał ponadto, że konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a – c. Sąd podzielił ocenę Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że dokonując nowelizacji powołanych przepisów w lipcu 2005 r. ustawodawca kierował się potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Na gruncie powołanych przepisów ustawy umieszczanie i używanie w pojeździe taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazane w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d., należą do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy świadczący o naruszeniu zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Na dachu kontrolowanego pojazdu umieszczone było urządzenie techniczne (lampa, baner) z napisem H. oraz numerem [...]. Stan faktyczny sprawy został przez organy orzekające w sprawie ustalony i przyjęty z wymaganą i wystarczającą do wydania decyzji starannością. Dokonane naruszenie zostało stwierdzone na podstawie protokołu kontroli z dnia 17 sierpnia 2009 r. W ocenie Sądu, organy transportu drogowego obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Wyczerpujący protokół kontroli, odnoszący się do stosownej dokumentacji (m.in. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego), został uzupełniony protokołem przesłuchana kierowcy jako świadka, dokumentacją fotograficzną oraz wyjaśnieniami dotyczącymi przynależności telefonu, którego numer zamieszczono na przedmiotowym plafonie.

Od opisanego powyżej wyroku skargę kasacyjną złożył P. B., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A.", wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Autor skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie, a także błędną wykładnię co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji, że "plafon na płycie magnetycznej bez obwodu elektrycznego" jest "lampą lub innym urządzeniem technicznym";

2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), poprzez przyjęcie przez WSA stanu faktycznego, który organ I i II instancji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, co doprowadziło do wewnętrznie sprzecznych i wykluczających się wniosków zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wadliwie prowadzonego przez organy obu instancji postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, którego wynikiem było wydanie sprzecznej decyzji w stosunku do decyzji wydanej w takiej samej sprawie (tożsamość przedmiotowa) i dotyczącej tej samej osoby (tożsamość podmiotowa) przez inny organ administracji publicznej, bez bliższego wyjaśnienia zmiany stanowiska, logicznie sprzeczne poglądy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz nieustosunkowanie się organy do wszystkich wniosków i twierdzeń pełnomocnika skarżącego, w szczególności do odmiennej wykładni przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym.

- art. 3 § 1 i 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie pomimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Niedokładne zebranie materiału dowodowego, a w związku z tym niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przez organ w niniejszej sprawie oraz pominięcie istotnego dowodu dla strony w postaci Aneksu Nr [...] z dnia 23 lipca 2009 roku, do certyfikatu bezpieczeństwa Nr [...]Przemysłowego Instytutu Motoryzacji doprowadziło w konsekwencji do wydania zaskarżonego wyroku na podstawie dowolnie ustalonych przesłanek.

Na wstępie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor wskazał na oczywistą omyłkę pisarską zawartą w trzecim akapicie na stronie 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Mianowicie przedmiotem rozpoznania przez Sąd nie była skarga na decyzję "o nałożeniu na przedsiębiorcę – S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł". Przedmiotem postępowania była bowiem skarga P. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A".

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego kasator wskazał m. in., że z literalnego brzmienia przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. nie da się i nie można wyprowadzić konkluzji, że czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, w myśl ww. przepisu jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób, tego rodzaju oznaczenie, wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Cytowana wykładnia organów i Sądu jest nadużyciem w stosunku do literalnego brzmienia komentowanego przepisu. Ustawodawca nie dał żadnej wskazówki dotyczącej wykładni celowościowo – funkcjonalnej zwrotu "lamp lub innych urządzeń technicznych", albowiem projekt wprowadzający przepisy art. 18 ust. 5, nie zawierał żadnego uzasadnienia, na bazie którego można i należałoby dokonać tej wykładni. Sam ustawodawca nie sprecyzował celu, dla którego powyższy przepis został wprowadzony do ustawy.

Wnoszący skargę kasacyjną motywując zarzuty naruszenia przepisów procesowych stwierdził m. in., że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony. Wskazał, że ani organy, ani Sąd I instancji nie uwzględniły dowodu w postaci Aneksu Nr [...] z dnia 23 lipca 2009 roku, do certyfikatu bezpieczeństwa Nr [...] Przemysłowego Instytutu Motoryzacji. Zgodnie z tym dokumentem, baner reklamowy używany przez kierowcę kontrolowanego pojazdu, to "plafon na płycie magnetycznej bez obwodu elektrycznego". Kasator podniósł ponadto, że organy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa rozstrzygając przedmiotową sprawę w sposób odmienny od Komendanta Rejonowego Policji W., który decyzją z dnia [...] września 2009 roku (Nr [...]) w identycznym stanie faktycznym umorzył postępowanie administracyjne wobec skarżącego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przed omówieniem przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jak słusznie wskazał kasator, w uzasadnieniu Sądu I instancji (str. 12, akapit 3) doszło do oczywistej omyłki pisarskiej. Zamiast nazwy "A.", podano "S. Sp z o.o.". Omyłka ta nie miała jednak wpływu na możliwość identyfikacji strony skarżącej w niniejszej sprawie. W pozostałych częściach orzeczenia (zarówno w sentencji, jak też uzasadnieniu wyroku) strona została już prawidłowo określona.

W ramach zarzutów uchybienia przepisom procesowym autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako: p.u.s.a.). Zakwestionowane przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Na skutek działania określonego organu na podstawie przepisów prawa ustrojowego mogą jednak powstać określone stosunki prawne. Z tego względu uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ocenie NSA Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący nie sprecyzował, na czym naruszenie tego przepisu polegało, poza twierdzeniem, że Sąd I instancji przyjął stan faktyczny bez wyczerpującego rozpatrzenia go przez organy i bez jego właściwej oceny. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związanym granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Zakładając, iż skarżący kwestionuje prawidłowość sporządzenia uzasadnienia kontrolowanego wyroku stwierdzić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kiedy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed prowadzącymi je organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn prawnych skarga została oddalona. Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń obejmujących wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu i dokumentacji fotograficznej, to jest zdjęć urządzeń zamieszczonych na pojeździe.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenia dotyczące umieszczenia na dachu kontrolowanego pojazdu baneru z napisem "H. ". Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu oraz zdjęciach pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę inspektora transportu drogowego. Pod wskazanym numerem telefonu można zamówić usługę przewozu. Umieszczenie na dachu pojazdu baneru reklamowego spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Ustawa o transporcie drogowym nie definiuje pojęcia "lamp lub innych urządzeń technicznych". Według Sądu I instancji przy wykładni przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. znaczenie ma cel wprowadzenia omawianego zakazu, którym jest zakazanie próby identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd, dodając, że ustawa o transporcie drogowym wprowadziła odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pojazdem niebędącym taksówką) i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, co także podkreślił Sąd I instancji. Konsekwencją odmienności charakteru powyższych przewozów osób jest wprowadzony art. 18 ust.5 lit. c) u.t.d. zakaz umieszczania na pojeździe oświetlenia i oznakowania charakterystycznego dla taksówki, w przypadku gdy pojazdem do 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany jest przewóz okazjonalny w transporcie drogowym.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej ratio legis wprowadzonego zakazu (tak jak i pozostałych zakazów określonych odpowiednio w art.18 ust. 5 lit. a), lit. b) i lit. c) u.t.d.) było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (por. uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r. TS 24/10, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 600/09).

Wprowadzenie ścisłego rozróżnienia transportu drogowego taksówką od transportu drogowego okazjonalnego (w omawianym znaczeniu) polega na wyraźnym rozróżnieniu oznaczenia pojazdów, którymi mogą być wykonywane te dwa rodzaje przewozów. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma więc na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką.

Interpretując pojęcia "lampy lub innych urządzeń technicznych" umieszczonych na dachu pojazdu, o których mowa w art. 18 ust. 5 c) u.t.d., wskazówek dla wykładni użytych zwrotów należy poszukiwać, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, w wykładni celowościowej wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 tej ustawy. Jak już wskazano, zakaz ten wprowadzono w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców niemających stosownej licencji oraz ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do wykonywanego przejazdu. Stosując ten rodzaj wykładni uznać należy, że nie ma znaczenia prawnego ustalenie czy lampa umieszczona na dachu pojazdu była podłączona do instalacji elektrycznej, czy też nie, jak i dokładne rozróżnienie przedmiotów określanych przez ustawodawcę, jako lampa lub inne urządzenie techniczne. Istota problemu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty odnoszące się do kwestii ustaleń faktycznych obejmujących wyposażenie kontrolowanego pojazdu w urządzenia, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Prawidłowości zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń nie może podważyć przedstawiony przez stronę Aneks z dnia 23 lipca 2009 r. Nr [...] do certyfikatu bezpieczeństwa wydany przez Przemysłowy Instytut Motoryzacji, wskazujący, że na dachu pojazdu zamontowany był plafon na płycie magnetycznej (bez obwodu elektrycznego). Bowiem w świetle wyżej przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 18 ust.5 lit. c) u.t.d., istotne było jedynie czy zainstalowane na pojeździe urządzenie upodobniało go do pojazdów, którymi wykonywany jest transport drogowy taksówką. Do oceny, czy w sprawie tej organy miały do czynienia z niedozwolonym urządzeniem, w rozumieniu tego przepisu, wystarczające było oparcie ustaleń na wykonanej podczas kontroli dokumentacji fotograficznej i danych wskazanych w protokole kontroli, co słusznie zauważył organ II instancji, uznając nieprzydatność przedstawionego Aneksu jako dowodu w sprawie.

W świetle dotychczasowych wywodów brak jest podstaw do uznania, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., zostały poczynione przez organy administracji publicznej i zaakceptowane przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 7, art.77, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła ponadto naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wadliwie prowadzonego przez organy postępowania w niniejszej sprawie, którego wynikiem było wydanie sprzecznej decyzji w stosunku do decyzji wydanej w takiej samej sprawie i dotyczącej tej samej osoby przez inny organ administracji publicznej, bez bliższego wyjaśnienia zmiany stanowiska.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył zasady równości wobec prawa określonej art. 32 ust.1 Konstytucji RP, jak i zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów Państwa określonej w art. 8 k.p.a. NSA podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że organ nie naruszył prawa wydając decyzję w stosunku do skarżącego w tym samym przedmiocie, sprzeczną z decyzją Komendanta Rejonowego Policji. Jak trafnie zauważył WSA, oparcie się Głównego Inspektora Transportu Drogowego na wcześniejszej decyzji innego organu byłoby niezgodne z zasadą praworządności. Nie ma bowiem podstaw prawnych dla uwzględnienia zarzutu odmawiającego uprawnionemu organowi prawa do własnej oceny i interpretacji prawnej stwierdzonego w czasie kontroli stanu faktycznego. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje związania jednego organu decyzjami innego organu wydanym wcześniej w innej sprawie. Decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji została wydana w indywidualnej sprawie, na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń w konkretnym stanie faktycznym, w którym doszło do naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Przepis ten jest normą bezwzględnie obowiązującą co oznacza, że w razie stwierdzenia jego naruszenia organ obowiązany jest do nałożenia na podmiot wykonujący przewóz odpowiedniej kary pieniężnej.

W świetle przedstawionych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zaistniały zatem przesłanki do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna zarzuca nadto Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., przy czym zarzut naruszenia tego przepisu postawiony w obrębie tej podstawy kasacyjnej wiąże się ściśle z zarzutami procesowymi. W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymieniony w tym zarzucie przepis prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zauważa, że we wcześniej rozpoznawanych sprawach dotyczących tego samego skarżącego oraz w analogicznych stanach faktycznych odpowiadając na identyczne zarzuty kasacyjne NSA przedstawiał pogląd taki jak w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1556/10, wyrok z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 296/12 oraz wyrok z dnia 15 maja 2012 r. , sygn. akt II GSK 503/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).