Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 725/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 oraz art. 36 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 1-4 a, art. 141 par. 4, art. 149 par. 1, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3 , art. 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1530/21 w sprawie ze skargi V.R. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wydania karty pobytu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 stycznia 2022 r., IV SAB/Wa 1530/21, w wyniku rozpoznania skargi V.G. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Mazowieckiego w sprawie wydania karty pobytu, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do wydania karty pobytu (pkt 1), stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w zakresie wydania karty pobytu (pkt 2), stwierdził, że bezczynność

ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4), zasądzając od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5).

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że skarżący pismem z 2 września 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wydania karty pobytu. W jej uzasadnieniu wskazał, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) decyzją z 25 maja 2021 r. znak DL.WIIPO.410.4733.2020/KS/II uchylił decyzję organu I instancji i udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu podjęcia stacjonarnych studiów wyższych z terminem ważności do 31 maja 2022 r. Pomimo tego, Wojewoda Mazowiecki nie podjął żadnych dalszych działań w celu wydania karty pobytu. Skarżący zarzucił Wojewodzie Mazowieckiemu naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie siedmiu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., jak też wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że zawarty w art. 3 § 2 p.p.s.a. katalog jest zamknięty i nie wymienia wprost czynności materialno-technicznej w postaci wydania karty pobytu jako czynności mogącej być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Ponadto, zdaniem organu, wykluczyć należy także możliwość zakwalifikowania takiej czynności jako którejkolwiek formy działania administracji publicznej określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wojewoda Mazowiecki podniósł, że zgodnie z art. 229 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.), dalej: u.c., pierwszą kartę pobytu wydaje się z urzędu. Przepisy u.c. nie określają, w jakim terminie ma nastąpić wydanie pierwszej karty pobytu, nie przewidują one ponadto prowadzenia postępowania administracyjnego w powyższym zakresie. Organ wskazał, że brak możliwości spersonalizowania i wysłania zlecenia wydruku karty pobytu do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (CPD MSWiA) wynika z przesłania przez SUdSC akt administracyjnych cudzoziemca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku ze złożoną skargą na bezczynność w przedmiocie rozpatrywania przez organ odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego. Organ za bezzasadny uznał wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, jak również wymierzenie grzywny, wniósł równocześnie w przypadku uznania przez Sąd, że skarga zasługuje na uwzględnienie, o niezasądzanie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi złożonej przez skarżącego. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 11a u.c. pierwsza karta pobytu jest wydawana bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo po uzyskaniu statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. Z treści art. 226 i art. 229 u.c. wynika obowiązek wyrobienia i wydania przez organ cudzoziemcowi karty pobytu po wydaniu decyzji o zezwoleniu na jeden z rodzajów pobytu. Zatem wydanie karty pobytu, będące konsekwencją ostatecznej decyzji o zezwoleniu na pobyt cudzoziemca w Polsce, stanowi zakończenie procedury legalizującej jego pobyt. Dokument ten stanowi jednocześnie potwierdzenie prawa pobytu cudzoziemca na terenie kraju i jego tożsamości, uprawnia go też do przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Mając na uwadze powyższe, uznać zdaniem Sądu I instancji należy, że skarga na bezczynność w sprawie wydania karty pobytu jest dopuszczalna i mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Odnosząc się do kwestii terminowości wydania przez organ karty pobytu, Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy u.c. nie określają terminu załatwienia sprawy dotyczącej wydania karty pobytu. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, należy odwołać się do przepisów k.p.a. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja została zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy (art. 35-36 k.p.a.). Oceniając postępowanie Wojewody Mazowieckiego w świetle kryteriów zamieszczonych w powyższych przepisach, Sąd wskazał, że przygotowanie mające na celu wyrobienie karty pobytu nie wiąże się z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ogranicza się bowiem wyłącznie do sprawdzenia prawidłowości złożenia wniosku i uiszczenia opłaty, a następnie dokonania personalizacji dokumentu. Przy czym niewątpliwie oddzielić należy samo zlecenie wyprodukowania karty dokonywane przez organ oraz następnie jej "fizyczne wyprodukowanie". Sąd zauważył, że karta pobytu została wydana przez CPD MSWiA 14 października 2021 r. Miał również na uwadze, jak wskazał, że z akt sprawy wynika, iż 29 czerwca 2021 r. do organu wpłynęła decyzja SUdSC z 25 maja 2021 r. wraz z informacją, że akta administracyjne zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku ze złożoną 23 marca 2021 r. skargą na bezczynność SUdSC i następnie po wniesieniu przez cudzoziemca ponaglenia i skargi – dopiero 17 września 2021 r. Wojewoda Mazowiecki zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z prośbą o wypożyczenie akt w celu realizacji decyzji SUdSC. Po uzyskaniu informacji, że akta administracyjne zostały zwrócone organowi odwoławczemu przy piśmie z 26 sierpnia 2021 r. Wojewoda Mazowiecki pismem z 23 września 2021 r. zwrócił się do SUdSC z prośbą o pilny zwrot akt, nie informując strony o przyczynach wydłużenia terminu do wydania karty pobytu. Opisane okoliczności, zdaniem Sądu I instancji, potwierdzają, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Uznając, że w sprawie zaistniała bezczynność, Sąd I instancji stwierdzonemu naruszeniu prawa nie przypisał charakteru rażącego. Wzgląd na to, w ocenie Sądu, powodował, że nie było równocześnie podstaw do przyznania od organu na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej, czy wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wojewoda Mazowiecki złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części obejmującej pkt. 2 i 5. Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 240 pkt 1 u.c. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu, podczas gdy z bezczynnością organu nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem ustawa nie zakreśla terminu, w jakim organ jest zobowiązany działać;

2) art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. poprzez zakwalifikowanie czynności materialno-technicznej wydania karty pobytu jako czynności mogącej być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, podczas gdy ww. czynność stanowi jedynie realizację przez organ wydanego rozstrzygnięcia; nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a, czy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w przypadku niewykonania obowiązku wydania karty strona może skarżyć zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez organ w trybie przewidzianym w art. 227 i nast. k.p.a.;

3) art. 149 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 206 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 206 p.p.s.a. w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynikało, że spełniona jest przesłanka "uzasadnionego przypadku", tj. nieodstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego lub też ich miarkowanie w sytuacji niewielkiego wkładu pracy pełnomocnika strony.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki wniósł na podstawie art. 189 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt. 2 i 5 i rozpoznanie skargi w sytuacji uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona poprzez uznanie braku bezczynności organu wraz z niezasądzeniem od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego albo uchylenie wyroki i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

W pierwszym rzędzie nieuzasadniony charakter ma najdalej idący zarzut, który Wojewoda Mazowiecki powiązał ze stanowiskiem, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jako niedopuszczalna powinna była zostać odrzucona przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej tego rodzaju wadliwości nie powiązał jednakże w sposób prawidłowy z art. 58 § 1 p.p.s.a., nie odniósł jej również do zastosowanego w postępowaniu sądowym przepisu kształtującego kompetencję Sądu I instancji do rozpatrzenia wniesionej przez skarżącą skargi na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Jeżeli skarżąca złożyła w niniejszej sprawie skargę na bezczynność organu, to kwestionowanie jej dopuszczalności związanej z przyznaną sądom administracyjnym kognicją nie może sprowadzać się do powołania przez autora skargi kasacyjnej jako naruszonej regulacji art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Niezależnie od błędu odnoszącego się do sposobu konstrukcji w niniejszej sprawie zarzutu kasacyjnego, należy wyjaśnić, że nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż bezczynność organu polegająca na niewydaniu cudzoziemcowi pierwszej karty pobytu pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Stąd w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przypadek wymieniony w art. 189 p.p.s.a.

Wymaga przypomnienia, że wydanie karty pobytu jest czynnością urzędową uregulowaną w przepisach u.c. Karta pobytu jest dokumentem wydawanym przez właściwego wojewodę cudzoziemcowi, któremu udzielono: 1) zezwolenia na pobyt czasowy; 2) zezwolenia na pobyt stały; 3) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE; 4) zgody na pobyt ze względów humanitarnych (art. 240 u.c.). W art. 247 u.c. przewidziano, że cudzoziemcowi odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie wydania karty pobytu, gdy przy składaniu wniosku o jej wydanie albo w terminie, o którym mowa w art. 246 ust. 2 u.c., nie złożył on odcisków linii papilarnych w celu wydania karty pobytu. Powyższe oznacza, że okolicznościom prawnym i faktycznym, w oparciu o które dokonywane jest określenie sytuacji prawnej cudzoziemca w postaci udzielenia mu żądanego uprawnienia polegającego na wydaniu karty pobytu, ustawodawca zdecydował się nadać formę czynności proceduralnoprawnych, a nie postaci czynności faktycznych nienakierowanych na wywołanie jakiegokolwiek skutku prawnego. Jakkolwiek charakteru wnioskowego nie przybiera procedura wydania pierwszej karty pobytu, którą wojewoda z urzędu zobowiązany jest wydać cudzoziemcowi, który jest adresatem jednej z decyzji wymienionych w art. 240 u.c. (art. 229 ust. 2 u.c.), tym niemniej istota działania podejmowanego przez organ pozostaje podobna. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że wydanie karty pobytu w analizowanym przypadku stanowi konsekwencję zakończenia postępowania administracyjnego decyzją administracyjną, pozostając elementem prawnym zwieńczenia procedury legalizującej pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wydanie pierwszej karty pobytu ma charakter materialno-techniczny i powinno zostać zaliczone do grupy "aktów i czynności", o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny miał już okazję w odniesieniu do powyższego problemu wypowiedzieć się i wyrażone w tym zakresie stanowisko nakazujące pogląd prawny Sądu I instancji traktować jako niewadliwy należy uznać za ugruntowane (por. wyroki NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 1016/22, II OSK 1011/22 i II OSK 971/22; wyroki NSA z 15 grudnia 2022 r., II OSK 933/22 i II OSK 932/22; wyroki NSA z 15 listopada 2022 r., II OSK 809/22, II OSK 805/22, II OSK 776/22, II OSK 775/22, II OSK 745/22, II OSK 744/22, II OSK 736/22, II OSK 735/22, II OSK 714/22, II OSK 713/22, II OSK 712/22, II OSK 704/22, II OSK 703/22, II OSK 701/22, II OSK 678/22, II OSK 677/22, II OSK 646/22, II OSK 645/22 i II OSK 628/22; wyroki NSA z 24 sierpnia 2022 r., II OSK 549/22, II OSK 532/22, II OSK 517/22 i II OSK 506/22, wyroki NSA z 5 lipca 2022 r., II OSK 477/22, II OSK 420/22 i II OSK 419/22). W tym kontekście podkreślenia wymaga, że działanie organu jest podejmowane na podstawie i w celu wykonania przepisów u.c. Wprawdzie wyraża się ono podjęciem czynności faktycznej mającej związek z potrzebą dokonania personalizacji karty i zleceniem jej sporządzenia (wydrukowania) przez właściwy podmiot, tym niemniej wywołuje bezpośrednio skutki w sferze zewnętrznej administracji. Otrzymanie (odbiór) karty pobytu, w przypadku spełnienia przez cudzoziemca warunków ustawowych, jest jego uprawnieniem, którego przyznanie w aspekcie wiążącym się z terminowością załatwienia sprawy wydania dokumentu może podlegać kontroli sądowej. Nie może ulegać wątpliwości, że przepisy u.c. z wydaniem karty pobytu wiążą konkretne uprawnienia przysługujące cudzoziemcowi z mocy prawa. Karta pobytu w okresie swojej ważności potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 u.c.). Jej doniosłość jako dokumentu potwierdzającego sytuację prawną cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej potwierdza wskazanie, że odmowa jej wydania następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 245 ust. 6 u.c.). Potwierdza ją także uregulowanie w ustawie procedury zwrotu karty pobytu (art. 249 u.c.) oraz instytucji jej unieważnienia (art. 250-251 u.c.). Negując dopuszczalność drogi sądowej, Wojewoda Mazowiecki pominął charakter uprawnień, które skarżący nabył w związku z wydaniem przez SUdSC decyzji z 25 maja 2021 r., co koresponduje z niewskazaniem, w jaki sposób w sytuacji wnioskowanego wyłączenia dopuszczalności skargi na bezczynność w sprawie wydania karty pobytu skarżący mógłby dochodzić przysługującej mu ochrony prawnej przed sądem administracyjnym, jeżeli uważa, że w omawianym zakresie działania organu administracji cechują się niczym nieusprawiedliwioną niesprawnością. Uruchomienie przez skarżącego drogi postępowania skargowego określonego w rozdziale 2 działu VIII k.p.a., wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego kasacyjnie organu, nie może być uznane za mechanizm umożliwiający zapewnienie prawidłowości konkretyzacji praw przysługujących cudzoziemcowi jako stronie zakończonego postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 240 pkt 1 u.c. powiązany z twierdzeniem przez Wojewodę Mazowieckiego, że w kontrolowanej sprawie nie mógł wystąpić stan bezczynności, ponieważ przepisy u.c. nie zakreślają terminu, w jakim "organ jest zobowiązany działać", pozostaje w całości nieuzasadniony. Zgodzić się trzeba z twierdzeniem, że przepisy u.c. nie wskazują, w jakim terminie po wydaniu decyzji udzielającej cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda powinien podjąć w ramach działań z urzędu czynności umożliwiające sporządzenie karty pobytu, którą cudzoziemiec mógłby odebrać na warunkach określonych w art. 248 ust. 1-3 u.c. Sytuacja, w której przepis nakazujący organowi administracji publicznej podjęcie określonego działania w sferze zewnętrznej administracji nie określa, w jakich ramach czasowych kompetencja ta powinna być zrealizowana, nie oznacza jednakże, iż organ może dokonać tego w dowolnym terminie. Skorzystać z normy kompetencyjnej organ powinien w takim przypadku bowiem niezwłocznie po zaistnieniu warunków umożliwiających mu podjęcie działania objętego stosowaną regulacją prawną (por. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., II OSK 477/22). Wzorcem kontroli, który powinien zastosować sąd administracyjny, powinno stać się znaczenie pojęcia bezczynności w języku prawniczym. Pojęcie to jest zazwyczaj odnoszone do niedziałania podmiotów administracji publicznej i jej organów w postaci niewykonywania obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego w terminach lub w stanach faktycznych wymagających ich podjęcia (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 68). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zapominać, że działanie organu administracji publicznej bez zbędnej zwłoki stanowi elementarny standard w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Z art. 12 § 1 k.p.a. statuującego zasadę ogólną postępowania wynika powinność podejmowania przez organy administracji publicznej działania wnikliwego i szybkiego. Czynności wojewody konieczne do sporządzenia karty pobytu powinny niewątpliwie odpowiadać procesowym wymaganiom wynikającym z ww. przepisu, uwzględniając, że jako powiązane w bezpośredni sposób z wydaną w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym decyzją powinny odpowiadać reżimowi czasowemu określonemu przez regulację proceduralną, która normuje tryb jej wydania. Czynności składające się na wydanie karty pobytu nie wymagają prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ich techniczny (wykonawczy) charakter uzasadnia uznanie, że wojewoda uzyskując informację o zaistnieniu podstawy faktycznej do wydania karty pobytu, nie powinien zwlekać z zainicjowaniem działań mających na celu sporządzenie dokumentu ponad termin 7-dniowy. Został on ustalony przez ustawodawcę jako wystarczający do podjęcia przez organ wymaganego działania w postępowaniu uproszczonym w sprawie wydania zaświadczenia (art. 217 § 3 k.p.a.).

Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżący kasacyjnie organ wskazanemu wymaganiu uchybił, jeżeli zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż Wojewoda Mazowiecki powiadomiony 29 czerwca 2021 r. (data wpływu pisma SUdSC z 25 maja 2021 r. znak DL.WIIPO.410.4733.2020/KS/II) o wydaniu przez SUdSC decyzji reformatoryjnej z 25 maja 2021 r. prowadzącej do udzielenia skarżącemu, obywatelowi Rwandy, zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z którym pozostawało w łączności uprawnienie cudzoziemca do otrzymania na tej podstawie karty pobytu, nie podjął niezwłocznie wymaganych działań w celu jej sporządzenia i wydania. Wystąpienie w następstwie wniesienia przez skarżącego skargi (pismo z 2 września 2021 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt administracyjnych w celu realizacji ww. decyzji poprzez spersonalizowanie karty pobytu cudzoziemca dopiero 17 września 2021 r. potwierdza opieszałość Wojewody Mazowieckiego i brak koniecznej sprawności w jego działaniu. Posiadając wiedzę gdzie znajdują się akta administracyjne, organ powinien zwrócić się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o ich wypożyczenie, jak wskazują poczynione wyżej wyjaśnienia, niezwłocznie po wpłynięciu do organu pisma SUdSC z 25 maja 2021 r. Powyższe pozwalałoby zrealizować Wojewodzie Mazowieckiemu w terminie uniemożliwiającym postawienie mu zarzutu bezczynności tych działań, które odpowiadają nałożonemu na organ obowiązkowi określonemu w art. 229 ust. 2 w zw. z art. 245 ust. 1 w zw. z art. 245 ust. 8 u.c. Podjęcie przez Wojewodę Mazowieckiego powyżej wskazanego zachowania bez zbędnej zwłoki tym bardziej było wymagane, jeżeli się zważy, że potrzeba dysponowania aktami przez organ I instancji przez względnie krótki czas miała na celu podjęcie czynności o technicznym charakterze, której dojście do skutku, mając na uwadze uwarunkowania rozpatrywanej sprawy, nie powinno podlegać znacznemu odroczeniu w czasie. Powyższe potwierdza zamieszczone w skardze kasacyjnej wyjaśnienie, zgodnie z którym po zakończeniu postępowania sądowego i zwrocie 4 października 2021 r. przez organ odwoławczy akt administracyjnych organowi I instancji organ dokonał spersonalizowania karty pobytu w ciągu 8 dni (12 października 2021 r.), wysyłając następnie zlecenie jej wydrukowania. Okoliczność ta prowadziła do umorzenia przez Sąd I instancji postępowania w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do wydania karty pobytu. Wskazanie przez skarżący kasacyjnie organ w nawiązaniu do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w sytuacji załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność nie ma potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu stanowi argumentację formułującą zarzut odnoszący się do rozstrzygnięcia zamieszczonego w tej części wyroku (pkt 1), która nie została zaskarżona wniesioną skargą kasacyjną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są obarczone błędem te uwagi organu, w których wskazuje się, że pełnomocnik nie może reprezentować strony w postępowaniu odnośnie do tych czynności podejmowanych w jego toku, które wymagają bezpośredniego udziału strony (art. 32 k.p.a.). Jakkolwiek wobec wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy osobisty udział cudzoziemca jest konieczny w celu spersonalizowania karty pobytu, o tyle takiego charakteru nie sposób przypisać czynnościom pozostającym w związku z zaniechaniem wydania przez organ karty pobytu, które poprzez umocowanie pełnomocnika do reprezentowania cudzoziemca służyć mają zmianie tego stanu rzeczy. Nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób umocowania pełnomocnika skarżącego do reprezentowania go tak w toku postępowania prowadzonego przed organami administracji, jak i w postępowaniu sądowym. Czynność wydania karty pobytu stanowi kontynuację działania organu związanego z załatwieniem sprawy, w której została wydana decyzja SUdSC.

Nieuzasadniony pozostaje zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. łączony przez skarżący kasacyjnie organ z wadliwym niezastosowaniem przez Sąd I instancji art. 206 p.p.s.a. Zamieszczona w art. 206 p.p.s.a. regulacja prawna wyraża zasadę miarkowania (stosunkowego rozdzielania) kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, która umożliwia sądowi w uzasadnionych przypadkach odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności, jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Brzmienie art. 206 p.p.s.a. pozwala na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia jej skargi. W razie miarkowania tych kosztów obowiązkiem sądu jest precyzyjne uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia. Ustalenie, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, zależy więc od swobodnej oceny sądu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił, z jakich powodów uznał za uzasadnione oparcie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania na zasadach wynikających z art. 200 p.p.s.a. Nie można skutecznie czynić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 206 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie skorzystał on z fakultatywnego uprawnienia przewidzianego w tym przepisie (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II OSK 549/22; wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., II OSK 420/22; wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 1530/21; postanowienie NSA z 6 września 2017 r., I OZ 1306/17; wyrok NSA z 1 marca 2016 r., II OSK 36/16).

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.