Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2605/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi I. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. (znak: [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżąca") – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego.

O tym, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Organ wyjaśnił, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Nadto organ wskazał również na to, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: "p.b."), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 p.b., jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 p.b., który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Następnie organ wyjaśnił, że przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Celem tej regulacji było więc przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa.

Organ podkreślił, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 p.b.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, że Wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej ww. decyzji organu I instancji, w przedmiocie pozwolenia na budowę. W ocenie organu, Wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa własności działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (powstałych z podziału działki nr ew. [...]), położonych w [...] (co potwierdza KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział [...]) oraz działki nr ew. [...]położonej w [...] (co potwierdza KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...] , [...] Wydział [...]) na której ustanowiona została nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa. Jak podnosi Wnioskodawczyni "(...) brak rzeczywistej oraz prawnej możliwości zlokalizowania na działce nr ew. [...]obciążonej służebnością, drogi (...) powoduje bowiem, że Inwestor oraz inni właściciele działek sąsiednich korzystają bezprawnie z jedynej, istniejącej drogi zlokalizowanej na działce nr ew. [...], należącej do Wnioskodawcy, naruszając tym samym rażąco interes prawny Wnioskodawcy".

Organ wskazał, powołując się na analizę danych pochodzących z portalu www.geoportal.gov.pl, że działki nr ew. [...][...],[...][...][...],[...],[...],[...] i [...] (należące do ww. spółki) są usytuowane w sąsiedztwie planowanej inwestycji, natomiast działka nr ew. [...]graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi nr ew. [...][...],[...] i [...]. Z projektu zagospodarowania (zob. Projekt budowlany - nr rys. A1) wynika, że projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne typowe w zabudowie szeregowej są oddalone od granicy z ww. działką nr ew. [...]o 12,38 m. Pozostałe działki spółki położone są w dalszej odległości.

W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., nie obejmuje swym zakresem działek nr ew. [...][...],[...][...][...],[...],[...],[...] i [...] Położenie wskazanych działek względem projektowanej inwestycji wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należących do wnioskodawczyni, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Organ wskazał, że nieruchomości należące do Skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o szczegółowe przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Planowane przedsięwzięcie nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja).

Zatem spółka może bez przeszkód zagospodarować i korzystać z należących do niej nieruchomości, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza jej w tym w najmniejszym stopniu.

Zdaniem organu, na odmienną ocenę ww. kwestii nie ma wpływu fakt, że należąca do spółki działka nr ew. [...] obciążona jest służebnością gruntową mającą zgodnie z oświadczeniem inwestorów zapewnić dostęp inwestycji do drogi publicznej. Fakt obciążenia nieruchomości spółki ww. służebnością gruntową nie jest wystarczającym warunkiem do uznania za stronę postępowania.

W ocenie organu, skoro działka spółki obciążona jest służebnością przechodu i przejazdu (co potwierdza KW nr [...]), to określona jej część nie może podlegać zabudowie, tym samym realizacja powyższej inwestycji pozostaje bez wpływu na treść ustanowionego ww. prawa. Innymi słowy, realizacja spornego obiektu nie kształtuje sfery uprawnień i obowiązków, które wynikają z powyższej służebności. Zakres tych uprawnień i obowiązków pozostaje niezmienny niezależnie od projektowanych robót budowlanych. Ewentualne skutki realizacji spornej inwestycji tj. np. zwiększenie intensywności korzystania ze służebności przez użytkowników działek nr ew. [...],[...],[...] i [...]mają wyłączny charakter okoliczności faktycznych i jako takie nie mogą być postrzegane w kategoriach interesu prawnego. Realizacja spornego obiektu nie spowoduje "rozszerzenia" ciążących na skarżącej obowiązków związanych z powyższą służebnością.

Organ II instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, że organy prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinny bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Nadto wyjaśnił, że czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Organ podkreślił, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednak nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Mając na uwadze ww. argumenty organ stwierdził, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, że takie skutki jak: m.in. wzmożony ruch samochodowy, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu.

Organ wyjaśnił - odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuprawnionego korzystania przez inwestorów z urządzonej na działce nr ew. [...] (po podziale m.in. działki nr ew. [...],[...] , [...]) drogi wewnętrznej, że kwestia ta jest okolicznością faktyczną a nie prawną. Powyższe może być rozpatrywane jedynie na drodze sądowej o charakterze cywilnym. Wskazana powyżej okoliczność może świadczyć o posiadaniu przez Wnioskodawczynię interesu faktycznego, który jakkolwiek istotny, nie ma wpływu na ocenę posiadania przez nią przymiotu strony, który opiera się na interesie prawnym.

Mając na uwadze ww. argumenty organ stanął na stanowisku, powołując się przy tym na art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b., że skoro decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...] nie dotyczy ani interesu prawnego ani obowiązku Wnioskodawczyni, to nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia, a więc decyzję organu I instancji jest słuszna i dlatego utrzymał ją w mocy.

Organ II instancji - odnosząc się do zarzutów wskazujących na brak dostępu nieruchomości inwestycyjnych do drogi publicznej - stwierdził, że pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, ponieważ weryfikacja decyzji pod względem jej zgodności z prawem może nastąpić wyłącznie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego co do istoty sprawy. Organ - mając na uwadze zarzuty odwołania – wyjaśnił, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, że nie wynika z niego żeby na działkach należących do Wnioskodawczyni zostały przewidziane jakiekolwiek roboty budowlane, które wymagałyby złożenia przez Inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością.

Organ wyjaśnił również, że - odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego wszczęcia postępowania z urzędu - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wprawdzie może być wszczęte z urzędu w myśl art. 157 § 2 k.p.a., ale uprawniony do wszczęcia takiego postępowania organ samodzielnie przesądza, czy na podstawie przedłożonych informacji czy też wniosków, dokona wszczęcia takiego postępowania. W rozpatrywanej sprawie organem tym jest Wojewoda Śląski.

2. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 1025 z późn. zm.; dalej: "k.c.") poprzez błędne przyjęcie, iż wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania w niniejszej sprawie, z uwagi na brak interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., podczas gdy decyzja ta doprowadziła do naruszenia uprawnień Skarżącej wynikających z przysługującego jej prawa własności nieruchomości;

b) art. 28 ust. 2 p.b. poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten określa wyłączny krąg podmiotów legitymowanych do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, co skutkowało nieuzasadnionym umorzeniem postępowania w sprawie, w sytuacji gdy istniały przesłanki do jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

Skarżąca wskazała także na naruszenie przepisów postępowania, wskazując na naruszenie:

a) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] o umorzeniu postępowania w sprawie, w sytuacji gdy istniały przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę,

b) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez GINB z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez niezebranie całego oraz nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego w sprawie i niedokonanie jego wszechstronnej całościowej oceny, co doprowadziło do błędnego uznania, iż Skarżąca nie dysponuje interesem prawnym do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto skarżąca wniosła m.in. o uchylenie decyzji obu instancji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]lutego 2015 r. nr [...] , z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 2124/11). Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: P.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c P.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przenosząc określone w przepisach P.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

2. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i dotyczącej pozwolenia na budowę) Skarżącej spółce przysługuje status strony postępowania.

Zdaniem organów, Skarżąca takiego statusu nie ma, wobec czego wszczęte postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem Skarżącej, błędnie przyjęły organy, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania w niniejszej sprawie, z uwagi na brak interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., podczas gdy decyzja ta doprowadziła do naruszenia uprawnień Skarżącej wynikających z przysługującego jej prawa własności nieruchomości.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie Skarżącej spółce.

3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowe postępowanie toczy się w tzw. trybie nadzwyczajnym. Tryb ten ma charakter wyjątkowy, służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem, celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 597/08). Ponadto weryfikując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jej wydania.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, a także gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 1986 r., sygn. akt. IV SA 716/86, z dnia 29 czerwca 1987 r., sygn. akt II SA 2145/86, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08, wyrok WSA§ w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13).

4. Zanim jednak organy zbadają merytoryczną zasadność przesłanek nieważnościowych, powinny ustalić, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego wymaga zatem wcześniejszego zbadania przez organ administracji publicznej, czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Jedynie po stwierdzeniu, że takie przesłanki istnieją, organ administracji publicznej władny jest przystąpić do merytorycznego badania zakwestionowanej decyzji pod kątem, czy zaistniały podstawy skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 691/18).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 5/17). O tym, czy można wszcząć postępowanie w trybie nieważnościowym na wniosek określonego podmiotu nie decyduje wadliwość aktu, ale to czy wniosek pochodzi od strony postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 21/18).

Stwierdzenie legitymacji osoby wnioskującej o stwierdzenie nieważności, w sytuacji, gdy nie była ona stroną postępowania, którego wniosek dotyczy, wymaga ustalenia "interesu prawnego" tej osoby. Badanie to obejmuje sprawdzenie czy już na wstępnym etapie postępowania nie zachodzą przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym na tyle oczywiste i jasne, że wszczęciem postępowania staje się bezprzedmiotowe (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 33/18). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

5. Z analizy akt sprawy wynikają następujące ustalenia, mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy:

- spółka [...] S.A. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji organu stopnia podstawowego o pozwoleniu na budowę; przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją; tym niemniej jednak, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1598/18);

- Skarżąca wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa własności działek nr ew. [...] , [...],[...],[...],[...] , [...],[...],[...], (powstałych z podziału działki nr ew. [...]), położonych w [...] (co potwierdza księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...] , [...] Wydział [...]) oraz działki nr ew. [...]położonej w [...] (co potwierdza księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział [...]) na której ustanowiona została nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa (przejazdu i przechodu);

- Skarżąca wskazuje, że w związku z brakiem rzeczywistej oraz prawnej możliwości zlokalizowania na działce nr ew. [...]obciążonej służebnością drogi - inwestor oraz inni właściciele działek sąsiednich faktycznie korzystają bezprawnie z jedynej, istniejącej drogi zlokalizowanej na działce nr ew. [...] (należącej do Skarżącej), naruszając tym samym rażąco jej interes prawny;

- zdaniem Skarżącej, pas po którym przebiega służebność był i jest w całości nieprzejezdny i częściowo zadrzewiony; nigdy nie została na nim urządzona droga a zatem zaplanowana inwestycja miała wpływ na sposób wykonywania przysługujących Skarżącemu praw do nieruchomości - i z tego powodu działka nr [...] powinna zostać zaliczona do obszaru oddziaływania działek inwestycyjnych, a w konsekwencji Skarżąca do kręgu stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę oraz w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji;

- w ocenie Skarżącej, rzeczywisty dostęp do drogi publicznej, ul. [...] dla inwestycji oraz sąsiadujących nieruchomości odbywa się wyłącznie poprzez jedyną istniejącą drogę zlokalizowaną na działce nr [...] (stanowiącą własność Skarżącej), a to wpływa na ograniczenie przysługujących Jej w stosunku do tej nieruchomości praw, albowiem nie może korzystać z tej nieruchomości "z wyłączeniem innych osób".

Zdaniem Sądu, podsumowując powyższe ustalenia, można przyjąć, że zasadniczy argument Skarżącej przejawia się w tym, że jest właścicielem działki nr [...] na której jest ustanowiona służebność – a zatem Skarżąca powinna być stroną postępowania a działka ta powinna zostać zaliczona do "obszaru oddziaływania działek inwestycyjnych".

6. Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności należy wskazać podstawowe przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 p.b.). Zdaniem Sądu, w art. 28 ust. 2 p.b. ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś - przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu ma ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 72/19). Zarówno w sprawie o pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Istotnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym, tym niemniej krąg tych podmiotów powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1318/18). Zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 930/18). Zatem bezzasadne są w tym zakresie twierdzenia Skarżącej o naruszeniu art. 28 ust. 2 p.b.

7. Z kolei pod pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W konsekwencji, brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie projektowanego obiektu nie wykracza poza teren inwestycji, a tym samym, właściciele innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2367/18).

Zdaniem Sądu, zasadnie organy wskazały, że działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],...],[...],[...],[...],[...],[...], (należące do skarżącej Spółki) są usytuowane w sąsiedztwie planowanej inwestycji, natomiast działka nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi nr ew. [...] i [...][...].[...] Z projektu zagospodarowania (por. Projekt budowlany - nr rys. A1) wynika, że projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne typowe w zabudowie szeregowej są oddalone od granicy z ww. działką nr ew. [...]o 12,38 m. Pozostałe działki Skarżącej położone są w znacznie dalszej odległości.

W słusznej ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji (w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b.) nie obejmuje swym zakresem działek nr ew. [...] , [...],[...][...],[...][...],[...],[...] i [...]. Położenie wskazanych działek względem projektowanej inwestycji wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należących do Skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności nieruchomości należące do Skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (dotyczący sytuowania budynków), § 13 (dotyczący przesłaniania budynków), § 23 (dotyczący miejsc gromadzenia odpadów stałych), § 36 (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3), jak również przepis § 57 i § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Zdaniem Sądu, planowane przedsięwzięcie nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że [...] S.A. może bez przeszkód zagospodarować i korzystać z należących do niej nieruchomości, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza jej w tym w najmniejszym stopniu.

8. W ocenie Sądu, na prawidłową decyzję GINB w tym zakresie nie ma wpływu fakt, że należąca do Skarżącej działka nr ew. [...]obciążona jest służebnością gruntową mającą zapewnić dostęp inwestycji do drogi publicznej.

Istota służebności gruntowych tkwi w tym, że ograniczają one prawo własności każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej na korzyść każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej, powodując ograniczenie prawa własności nieruchomości obciążonej na korzyść nieruchomości władnącej w celu zwiększenia jej użyteczności. Jak wynika z art. 285 §1 k.c., przedmiotem obciążenia służebnością gruntową jest nieruchomość, w znaczeniu ustalonym w art. 46 §1 k.c., chociaż korzystanie z nieruchomości obciążonej przez uprawnionych na podstawie ustanowionej służebności nie musi ograniczać się tylko do gruntu, bo może dotyczyć też tej przestrzeni nad i pod jego powierzchnią, na którą rozciąga się jego własność (art. 143 k.c.). Jeśli korzystanie ze służebności wymaga urządzeń, to są one oczywiście budowane na gruncie względnie w przestrzeni nad lub pod jego powierzchnią, a nie na prawie do nieruchomości. Obciążenie nieruchomości służebnością powoduje, że kolejna osoba lub osoby stają się uprawnionymi do korzystania z niej zgodnie z treścią przysługującego im prawa, co oczywiście musi mieć wpływ na treść i sposób wykonywania praw już wcześniej powstałych w odniesieniu do tej rzeczy (por. postanowienie SN z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt V CSK 598/16).

Zdaniem Sadu, sam fakt obciążenia nieruchomości służebnością przejazdu nie jest wystarczającym warunkiem do uznania, że właścicielowi nieruchomości obciążonej przysługuje przymiot strony w postępowaniu na budowę na nieruchomości władnącej wyłącznie z powodu istnienia służebności. Jest ona prawem rzeczowym, którego treść, wykonywanie i ochrona są poddane reżimowi prawa cywilnego, a ograniczenia wynikające z tego prawa dla właścicieli nieruchomości obciążonej wynikają z prawa cywilnego, wiążą się z kwestią dostępności do drogi, a nie określonym rodzajem zagospodarowania nieruchomości władnącej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 496/12).

Zauważyć należy, że skoro działka Skarżącej obciążona jest służebnością przechodu i przejazdu a zatem określona jej część nie może podlegać zabudowie, tym samym realizacja powyższej inwestycji pozostaje bez wpływu na treść ustanowionego prawa. Zatem, realizacja spornego obiektu nie kształtuje sfery uprawnień i obowiązków, które wynikają z powyższej służebności. Zakres tych uprawnień i obowiązków pozostaje niezmienny niezależnie od projektowanych robót budowlanych. Ewentualne skutki realizacji spornej inwestycji tj. np. zwiększenie intensywności korzystania ze służebności przez użytkowników działek nr ew. [...] , [...],[...]i [...]mają wyłączny charakter okoliczności faktycznych i jako takie nie mogą być postrzegane w kategoriach "interesu prawnego". Realizacja spornego obiektu nie spowoduje "rozszerzenia" ciążących na skarżącej obowiązków związanych z powyższą służebnością.

Zdaniem Sądu, organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy. Są to z jednej strony interesy inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy p.b., a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Tak więc takie skutki jak np. wzmożony ruch samochodowy, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08; wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08; wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10).

9. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego nieuprawnionego korzystania przez inwestorów z urządzonej na działce nr ew. [...] (po podziale m.in. działki nr ew. [...],[...],[...]) drogi wewnętrznej, wyjaśnić należy, że ww. kwestia jest okolicznością faktyczną a nie prawną.

Przez indywidualny interes prawny należy rozumieć interes dotyczący konkretnej osoby i odnoszący się bezpośrednio do jej sytuacji prawnej, której przepisy zapewniają ochronę w sferze prawa administracyjnego. Musi to być interes bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, wynikający z subiektywnego przekonania podmiotów domagających się udziału w postępowaniu administracyjnym, że powinni oni być stroną postępowania, opartego na pewnych okolicznościach faktycznych, nie znajdujących jednak oparcia w prawie materialnym i wynikających z nich uprawnieniach wymagających ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 730/18).

Z całą pewnością prawa do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie można wyprowadzać z faktu potencjalnych immisji w rozumieniu art. 144 k.c., które inwestycja będzie wywierać na działki sąsiednie. Takie immisje mogą świadczyć co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego, natomiast do uznania danego podmiotu za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że w związku z planowaną inwestycją na określonym terenie nastąpią ograniczenia w jego zagospodarowaniu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 168/19). Immisje bezpośrednie (art. 140 k.c.) lub pośrednie (art. 144 k.c.) wówczas uzasadniają interes prawny strony w postępowaniu administracyjnym, jeżeli dotyczyć mogą naruszeń ich interesów prawnych a nie interesów faktycznych. Bliskie sąsiedztwo nie zawsze bowiem oznacza, że właściciel gruntu będzie miał przymiot strony postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1603/18).

Zatem ten fakt może być rozpatrywany jedynie na drodze sądowej o charakterze cywilnym a spór cywilnoprawny nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Wskazana powyżej okoliczność może świadczyć o posiadaniu przez Skarżącą interesu faktycznego, który jakkolwiek istotny, nie ma wpływu na ocenę posiadania przez nią przymiotu strony, który opiera się na interesie prawnym.

10. Zdaniem Sądu, skoro decyzja Starosty [...]z [...] lutego 2015 r., nr [...] nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku [...] S.A. (stosownie do treści art. 28 ust. 2 p.b. i art. 3 pkt 20 p.b.), to Skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tegoż rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji wskazujące na brak ewentualnego dostępu nieruchomości inwestycyjnych do drogi publicznej, pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Wynika to z tego że, weryfikacja merytoryczna decyzji pod względem jej zgodności z prawem może nastąpić wyłącznie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego co do istoty sprawy.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącej, za bezzasadny w kontekście całości sprawy należy uznać zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania), art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązującego organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, oraz art. 78 k.p.a., dotyczącego zgłaszania wniosków dowodowych. Podkreślić bowiem należy, że organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Ponadto w uzasadnieniu skarżonej decyzji szczegółowo przedstawiono stan faktyczny jak i prawny przedmiotowej sprawy.

11. Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił ocenę prawna dokonaną przez organy i skargę oddalił jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.