Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 492/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Transport
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40  ust. 1 i 3,  art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15  ust. 5,  art. 18  ust. 1,  art. 33 a
journal: Dz.U. 2000 nr 50 poz 601
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta w Kędzierzynie - Koźlu z dnia 30 marca 2007 r. Nr VII/68/07 w przedmiocie przewozu osób, zwierząt i rzeczy środkami miejskiego transportu drogowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5, § 7 ust.2 pkt 5 i 6, § 9 pkt 2, § 12 ust.2, § 15, § 16, § 17 ust. 1 i 2, § 18, § 20, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której stwierdzono jej nieważność.


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2007 r. Rada Miasta Kędzierzyn – Koźle, działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.), podjęła Uchwałę Nr VII/68/07 w sprawie przepisów porządkowych obowiązujących przy przewozie osób, zwierząt i rzeczy środkami miejskiego transportu zbiorowego w Kędzierzynie – Koźlu.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył Wojewoda Opolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 5, § 7 ust. 2 pkt 5 i 6, § 9 pkt 2, § 12 ust. 2, § 15, § 16, § 17 ust. 1 i 2, § 18 oraz § 20 ust. 1 i 2, z powodu istotnego naruszenia prawa.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda Opolski zarzucił przede wszystkim przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 5 ustawy Prawo przewozowe poprzez ustanowienie w § 7 ust. 2 pkt 5 zakazu przebywania w pojeździe osobom, które poprzez swój wygląd lub zachowanie są uciążliwe dla pozostałych pasażerów, w szczególności osobom zachowującym się agresywnie, osobom o brudnym, względnie niechlujnym wyglądzie lub odrażającym zapachu, osobom żebrzącym oraz osobom w inny sposób uciążliwym dla pozostałych pasażerów. Zdaniem Wojewody regulacje te dotyczą przedmiotu już uprzednio uregulowanego przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zatem Rada Miasta Kędzierzyn – Koźle nie była uprawniona do ich ustanowienia. Podobnie w § 7 ust. 2 pkt 5c w/w uchwały poprzez zakazanie przebywania w pojeździe osobom żebrzącym, Rada Miasta Kędzierzyn – Koźle wkroczyła w materię uregulowaną już ustawą, tj. art. 58 ustawy z dnia 20 maja 1971r. – Kodeks wykroczeń ( t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 109, poz. 756). Przekroczenie kompetencji ustawowej wystąpiło także w § 15, § 16, § 17 ust. 1 i 2 oraz § 18 i § 20 przedmiotowej uchwały poprzez ustalenie zasad postępowania kontrolerów, które zostały już ujęte w przepisach prawa przewozowego. Wojewoda podkreślił, iż rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, ponieważ przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa.

Skarżący podniósł także, iż przedmiotowa uchwała zawiera powtórzenia regulacji ustawowych i ich modyfikacje. Wskazując na przyjętą linię orzecznictwa stwierdził, iż uchwała nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, ani również zmieniać przepisów powszechnie obowiązujących, uznając takie działanie za sprzeczne z prawem. Podał, iż sytuacja taka wystąpiła w § 5, § 7 ust. 2 pkt 6, § 12 ust. 2, § 15, §17 ust. 2 oraz § 18, § 20 ust. 1 i 2 uchwały, które powieliły ustawowe unormowania.

W zaskarżonej uchwale organ nadzoru dostrzegł także posłużenie się w § 7 ust. 2 pkt 5 i § 9 pkt 2 pojęciami nieostrymi. Wojewoda podkreślił, iż organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

W końcowej części skargi Wojewoda zwrócił uwagę na zbyt kategorycznie sformułowany w § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały zakaz rozmowy z kierującym pojazdem, podnosząc, iż trudno uznać za racjonalny zakaz rozmów z kierowcą podczas zakupu biletu, jak również, gdy pojazd nie znajduje się w ruchu.

W odpowiedzi na skargę Gmina Kędzierzyn – Koźle uznała za zasadne wszystkie zarzuty skarżącego, wnosząc o uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie nieważności przepisów przedmiotowej uchwały, które zostały zakwestionowane w skardze, jako istotnie naruszające prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie w/w terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego.

Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Opolski i on też, nie korzystając uprzednio z drogi sięgania po rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 ust. 1 ustawy, zakwestionował w trybie art. 93 ust 1 u.s.g. zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego. Sąd w niniejszym składzie identyfikuje się z poglądem Naczelnego Sadu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r. (sygn. akt II OSK 320/05 ONSAiWSA 2006/1/7), że organ nadzoru wnosząc w trybie art. 93 ust. 1 wskazywanej powyżej ustawy skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. Stąd skarga Wojewody Opolskiego z dnia 21 września 2007r. na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn - Koźle z dnia 30 marca 2007r., Nr VII/68/07, w sprawie przepisów porządkowych obowiązujących przy przewozie osób, zwierząt i rzeczy środkami miejskiego transportu zbiorowego w Kędzierzynie - Koźlu stała się przedmiotem niniejszego rozpoznania.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 15 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Według ust. 5 tego artykułu rada gminy, a na terenie miasta stołecznego Warszawy - Rada Miasta stołecznego Warszawy określa przepisy porządkowe w odniesieniu do gminnego transportu zbiorowego oraz przewozów osób i bagażu taksówkami. Z treści powołanego przepisu wynika, że przepisy porządkowe stanowione przez radę gminy są aktami prawa miejscowego. Z tego też względu należą one do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły ( art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała stanowi zatem wykonanie ustawowego upoważnienia z art. 15 ust. 5 ustawy.

W ocenie Sądu należało się zgodzić z zarzutem skierowanym przez organ nadzoru pod adresem zaskarżonej uchwały, iż Rada Miasta Kędzierzyn – Koźle, stanowiąc w § 7 ust. 2 pkt 5, iż "w pojeździe zabrania się: przebywania osobom, które poprzez swój wygląd lub zachowanie są uciążliwe dla pozostałych pasażerów, w szczególności: osobom zachowującym się agresywnie, osobom o brudnym względnie niechlujnym wyglądzie lub odrażającym zapachu, osobom żebrzącym, osobom w inny sposób uciążliwym dla pozostałych pasażerów" w istotnym stopniu naruszyła prawo, ponieważ podjęła te regulacje bez podstawy prawnej. W omawianym przypadku nie zachodziły bowiem przesłanki wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g., który stanowi, iż rada gminy można wydawać przepisy porządkowe w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Określona w § 7 ust. 2 pkt 5 przedmiotowej uchwały materia została już uregulowana w art. 15 ust. 3 ustawy, który będąc przepisem prawa powszechnie obowiązującym przewiduje, że osoby uciążliwe dla podróżnych lub odmawiające zapłacenia należności za przewóz mogą być usunięte ze środka transportowego, chyba że naruszałoby to zasady współżycia społecznego. W związku z powyższym uznać należało, że Rada Miasta Kędzierzyn – Koźle przekroczyła zakres udzielonego jej w art. 15 ust. 5 upoważnienia.

Zaakceptować należy również stanowisko Wojewody Opolskiego, iż regulacja zawarta w § 7 ust. 2 pkt 5 lit. c ww. uchwały, w której Rada zabroniła przebywania w pojeździe osobom, które poprzez swój wygląd lub zachowanie są uciążliwe dla pozostałych pasażerów, w szczególności osobom żebrzącym, została również podjęta bez podstawy prawnej z tego tytułu, że zakaz żebrania w miejscu publicznym wynika z art. 58 ustawy z dnia 20 maja 1971r. - Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756). W art. 58 ww. ustawy uregulowano wykroczenie polegające na żebraniu przez osoby mające środki do egzystencji lub będące zdolnymi do pracy oraz polegające na żebraniu w sposób natarczywy lub oszukańczy. Tym samym ustanawiając ten zakaz, Rada wkroczyła w materię ustawową bez właściwego upoważnienia.

Podobnie w § 15, § 16, § 17 ust. 1 i 2 oraz § 18 i § 20 przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia kompetencji ustawowej rady gminy do wydawania przepisów porządkowych w odniesieniu do gminnego transportu zbiorowego, gdyż ujęte w tych paragrafach zasady postępowania kontrolerów zostały już kompleksowo uregulowane w ustawie Prawo przewozowe, a ponadto dotyczyły materii, do której regulacji rada nie była upoważniona.

Naruszenie granic upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego uzasadnia stwierdzenie nieważności tej części zaskarżonej uchwały. Podkreślić należy, iż przepisy gminne nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności (por. wyrok NSA z 14.12.2000 r., sygn. akt S.A./Bk 292/00; podobnie wyrok NSA z 16.03.2001 r., sygn. akt IV S.A. 385/99). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Z uwagi na fakt, iż uchwała rady gminy, będąca źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, jest aktem prawa miejscowego, musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych (por. wyrok NSA z dnia 28.02.2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, niepubl., wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.03.2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, LEX 53377). Należy się tu zgodzić z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2005 r. sygn. akt III S.A./Kr 318/05, iż szczególnie niedopuszczalne jest odmienne regulowanie prawem miejscowym tych spraw, które już wcześniej uregulowała ustawa.

Zauważyć należy także, iż zakwestionowana przez Wojewodę Opolskiego uchwała zawiera wadliwości związane z zamieszczeniem w niej powtórzeń uregulowań ustawowych oraz ich modyfikacją. Powyższe ma miejsce w następujących postanowieniach uchwały:

- w § 5 Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle postanowiła, że w przypadku kolizji, awarii lub uszkodzenia pojazdu w czasie kursu, pasażerowi posiadającemu ważny bilet, przysługuje prawo kontynuowania jazdy następnym pojazdem, albo pojazdem zastępczym, przebiegającym tą samą trasą, podstawionym przez przewoźnika. Natomiast w art. 18 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy ustawodawca postanowił, że jeżeli przed rozpoczęciem przewozu lub w czasie jego wykonywania zaistnieją okoliczności uniemożliwiające jego wykonanie zgodnie z treścią umowy, przewoźnik jest obowiązany niezwłocznie powiadomić o tym podróżnych oraz zapewnić im bez dodatkowej opłaty przewóz do miejsca przeznaczenia przy użyciu własnych lub obcych środków transportowych (przewóz zastępczy). Zarówno kolizja, jak awaria czy uszkodzenie pojazdu są okolicznościami uniemożliwiającymi wykonanie przewozu zgodnie z treścią umowy, ale nie wyczerpują wszystkich okoliczności, które mogą uniemożliwiać wykonanie umowy przewozu (inne przykładowe okoliczności to: niemożność prowadzenia pojazdu przez kierowcę z powodów jego dotyczących, niemożność kontynuowania przewozu z powodów dotyczących pasażerów lub trasy, którą się ma odbywać). Należy ponadto zauważyć, że ww. uchwała dotyczy wyłącznie przyczyn mających miejsce podczas przewozu, natomiast w art. 18 ust. 1 ww. ustawy uregulowane są również przypadki, kiedy przewóz nie może być wykonany, a okoliczność taka ujawni się przed rozpoczęciem przewozu. Zgodnie z § 5 ww. uchwały pasażerowi posiadającemu ważny bilet przysługuje prawo kontynuowania jazdy następnym pojazdem, albo pojazdem zastępczym, przebiegającym tą samą trasą, podstawionym przez przewoźnika. W art. 18 ust. 1 ww. ustawy Prawo przewozowe ustawodawca nakłada na przewoźnika obowiązek zapewnienia pasażerom bez dodatkowej opłaty przewozu do miejsca przeznaczenia przy użyciu środków własnych lub obcych środków transportowych (przewóz zastępczy). Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle wbrew ww. uregulowaniom ustawowym postanowiła, że pasażerowie mają prawo kontynuowania jazdy pojazdem podstawionym wyłącznie przez Miejski Zakład Komunikacyjny w Kędzierzynie-Koźlu, (zgodnie z definicją przewoźnika zawartej w § 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały) i wyłącznie prawo do przewozu przebiegającego tą samą trasą, co czyni niemożliwym wywiązanie się przewoźnika z ww. obowiązku w sytuacji, gdy niemożność kontynuowania przewozu wynika z nieoczekiwanej zmiany trasy, np. w wyniku wypadku na tej trasie,

- w § 7 ust 2 pkt 6 ustalono zakaz picia alkoholu w pojeździe, który wynika z art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70 poz. 473 ze zm.) zabraniającego sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych m.in. w środkach i obiektach komunikacji publicznej. Powyższy zakaz obowiązuje na mocy regulacji ustawowej w środkach komunikacji miejskiego transportu zbiorowego w Kędzierzynie-Koźlu, a wobec tego stanowienie takiego zakazu przez Radę Miasta w Kędzierzynie-Koźlu stanowi powtórzenie regulacji ustawowej,

- Rada Miasta w § 12 ust. 2 określiła elementy obligatoryjne identyfikatora, którym legitymuje się kontroler. Regulacja ta stanowi powtórzenie art. 33a ust. 2 ustawy, który szczegółowo wymienia elementy, które powinien zawierać identyfikator,

- w § 15 Rada przyjęła nadto przepis, który przyznaje kontrolującemu prawo zatrzymania za pokwitowaniem biletu lub dokumentu okazanego przez pasażera, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są one sfałszowane (podrobione lub przerobione). Regulacja ta stanowi powtórzenie art. 33a ust. 4 pkt 3 ustawy, który przyznaje przewoźnikowi lub osobie przez niego upoważnionej w razie uzasadnionego podejrzenia, że dokument przewozu lub dokument uprawniający do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego jest podrobiony lub przerobiony do zatrzymania dokumentu za pokwitowaniem oraz przesłania go prokuratorowi lub Policji z powiadomieniem wystawcy dokumentu. § 16, nawiązuje do § 5, zasadnym więc było stwierdzenie nieważności obu przepisów,

- odnosząc się do zapisu w § 17 ust. 1 należy zauważyć, że stanowi on powtórzenie art. 33a ust. 3 i ust. 3a zdanie pierwsze ustawy, gdyż reguluje zasady postępowania kontrolującego w sytuacji korzystania z przewozu bez odpowiedniego biletu lub dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu,

- identyczny zarzut należy postawić przepisowi § 17 ust. 2, który stanowi powtórzenie norm zawartych w art. 33a ust. 3 i 3a zdanie drugie i 3b ustawy, określając zasady zwrotu należności za przewóz i opłaty dodatkowej, a także umorzenia postępowania w przypadku wystawienia wezwania do zapłaty,

- również przepis § 18 regulujący przypadki wystawienia wezwania do zapłaty należności za przejazd i opłaty dodatkowej stanowi powtórzenie art. 33a ust. 3 ustawy,

- w § 20 ust. 1 Rada postanowiła, że pasażer ma obowiązek okazać dokument stwierdzający tożsamość, na żądanie kontrolującego, w przypadku konieczności wystawienia dokumentu, o którym mowa w § 18 uchwały (tj. wezwania do zapłaty należności za przejazd wraz z opłatami dodatkową i manipulacyjną wystawianego w przypadku odmowy zapłaty lub braku możliwości zapłaty należności za przejazd i opłaty dodatkowej). Przepis ten stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 33a ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo przewozowe, w którym przewoźnikowi lub osobie przez niego uprawnionej przyznano prawo żądania okazania dokumentu umożliwiającego stwierdzenia tożsamości podróżnego w razie odmowy zapłacenia należności,

- w § 20 ust. 2 Rada postanowiła, że w razie niemożności ustalenia tożsamości pasażera, kontrolujący ma prawo zwrócić się do funkcjonariusza policji lub innych organów porządkowych, uprawnionych do ustalania tożsamości osób, o podjęcie czynności zmierzających do ustalenia tożsamości pasażera, a tym samym zmieniła w sposób nieuprawniony przepis art. 33a ust. 4 pkt 2 ww. ustawy. Uprawnienie kontrolującego do wezwania organów pomocniczych zostało w art. 33a ust. 4 pkt 2 ww. ustawy obwarowane wystąpieniem dwóch przesłanek, które muszą wystąpić jednocześnie, a mianowicie odmowa zapłacenia należności i niemożność ustalenia tożsamości podróżnego. Pominięcie przez Radę jednej z przesłanek, tj. odmowy zapłacenia należności, zmienia zakres przyznanego kontrolującemu przez ustawodawcę uprawnienia, czym w istotnym stopniu narusza prawo.

Dostrzegając powyższe wadliwości uchwały należy podkreślić, iż została ona podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać ich, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok NSA z 20.08.1996 r., S.A./Wr 2761/95). Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący (§ 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy bowiem w takiej sytuacji liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka jest dopuszczalna tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia w tym zakresie jednak brak.

We wskazanych powyżej przypadkach poprzez modyfikację i powtórzenie regulacji ustawowych Rada Miasta w Kędzierzynie – Koźlu naruszyła w sposób rażący prawo, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Zaakceptować należy także stanowisko Wojewody, iż uchwała ta zawiera w § 7 ust. 2 pkt 5 określenia nieostre, pozwalające na bardzo dużą uznaniowość. Dotyczy to sytuacji, które osoby należy uznać za brudne, niechlujne, czy o odrażającym zapachu. Słusznie organ nadzoru podniósł, iż uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Zarzut posłużenia się w przepisie określeniem nieostrym można również podnieść w stosunku do § 9 pkt 2 przedmiotowej uchwały, w którym Rada zabrania przewożenia przedmiotów cuchnących.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 5, § 7 ust. 2 pkt 5 i 6, § 9 pkt 2, § 12 ust. 2, § 15, § 16, § 17 ust. 1 i 2, § 18 oraz § 20, istotnie narusza prawo, w związku z czym na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a stwierdzono nieważność w tej części.

Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy.