Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 176/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3000 zł (trzy tysiące złotych); V. oddala skargę dalej idącą; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargą z 26 III 2021 r. R. L. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Skargą z 27 IV 2021 r. R. L. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynika z uzasadnienia skarg oraz akt administracyjnych, w dniu 8 VIII 2018 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 18 VI 2020 r. strona stawiła się osobiście w siedzibie organu celem złożenia odcisków palców i przedłożenia dodatkowych dokumentów. Pismem z dnia 25 III 2021 r. strona wniosła ponaglenie. Organ pismami z dnia 20 IV 2021 r. (a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność) wezwał stronę do przedłożenia określonych dokumentów wyznaczając termin załatwienia sprawy do dnia 20 VIII 2021 r. oraz wystąpił do właściwych służb o zajęcie stanowiska w przedmiocie wniosku.

Mając powyższe okoliczności na względzie w skargach zażądano: stwierdzenia bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty ustawowej, wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Zastępca Przewodniczącego Wydziału I tutejszego Sądu w dniu 16 VII 2021 r. połączył obie skargi do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) – dalej jako "kpa" "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa.

"Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność. Od momentu złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość minęło prawie 32 miesiące. Odliczając okres wstrzymania biegu terminów na skutek stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (okres od 14 III do 23 V 2020 r.) stwierdzić należy, że do chwili wniesienia skargi okres zwłoki wynosił około 30 miesięcy. Organ działał zatem w warunkach bezczynności i przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 kpa, nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych.

Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej.

Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki.

Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA).

Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jest faktem znanym powszechnie znaczny wzrost wniosków w krótkim okresie czasu, co wyraźnie obrazuje treść wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 VIII 2018 r. (XI.540.16.2018.JS) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dostępna na www.rpo.gov.pl). Z wystąpienia tego wynika, że ilość wniosków dotyczących legalizacji pobytu w 2015 r. wynosiła 108 tys., zaś w 2017 r. – 192 tys. W konsekwencji w 2017 r. jeden inspektor w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim prowadził jednocześnie 1,36 tys. postępowań w tym przedmiocie. Także w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w 2019 r. wpłynęło do organu 26 854 takich podań, zaś w 2020 r. – 30 226. Jakkolwiek okoliczności te wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania, to jednak na chwilę obecną nie są to już okoliczności nowe, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę. Zjawisko wpływu znacznej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt stanowi aktualnie już standard. Zjawisko to występuje od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Na rażące naruszenie prawa w okolicznościach sprawy wskazuje jednoznacznie statyczny charakter przewlekłości i bezczynności w sprawie oraz fakt, że pierwsze czynności w sprawie podjęte zostały przez organ dopiero po upływie 32 miesięcy od złożenia wniosku.

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA).

W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez stronę skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność przyznania sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł.

Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o wymierzenie organowi grzywny. Biorąc pod uwagę, że sprawa dotyczy organu administracji rządowej, którego działalność finansowana jest ze środków budżetu państwa, niecelowe byłoby obciążanie go karą grzywny, stanowiącą dochód tego samego budżetu. W ocenie Sądu zarówno represyjne jak i prewencyjne cele przypisywane karze grzywny zostaną w konkretnym przypadku efektywniej zrealizowane, poprzez przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej, tak więc skargę w tym zakresie należało oddalić.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.