Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 200/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Sekretarz sądowy – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j. ze zm.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 t.j.), po rozpoznaniu wniosku J.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] r. o odmowie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy za osobę prowadzącą działalność, utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Jak wynika z akt sprawy we wniosku z dnia 23 czerwca 2014 r. o umorzenie zadłużenia z tytułu składek J.Z. wskazał, że stan jego zdrowia nie pozwala na wykonywanie pracy. Wskazał na trudną sytuację materialną rodziny. W złożonym w dniu 24 lipca 2014 r. oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i sytuacji materialnej poinformował, że nie jest zatrudniony, nie pobiera emerytury, renty, zasiłku lub innego świadczenia z urzędu pracy, zasiłku z pomocy społecznej i nie posiada dochodu z innych źródeł. Stałe wydatki związane z utrzymaniem skarżący określił na 200 zł miesięcznie (opłaty takie jak czynsz, opłata za energię elektryczną, gaz, itp.), 150 zł miesięcznie (koszty związane z leczeniem) i 300 zł (opał w zimie). Skarżący wskazał, że pozostaje we wspólnym gospodarstwie z żoną, która jest osobą bezrobotną. Skarżący wskazał, że ma zobowiązania pieniężne z tytułu podatków oraz z tytułu kredytów, które nie są spłacane. Skarżący jest współwłaścicielem domu o powierzchni 165 m2 położonego w S. Skarżący oświadczył, że nie posiada innych składników majątkowych (ruchomości, wierzytelności, praw majątkowych). Podkreślił, że w najbliższym czasie nie przewiduje poprawy sytuacji materialnej rodziny, ponieważ jego stan zdrowia ulega ciągłemu pogorszeniu. Skarżący wskazał, że jego choroba jest przewlekła, postępująca i pomimo leczenia stan zdrowia nie ulega poprawie. Zaznaczył, że w sierpniu 2013 r. złożył wniosek o przyznanie renty i sprawa w dalszym ciągu jest w toku. Ponadto skarżący wskazał, że jego dom jest obciążony hipoteką zabezpieczającą kredyt zaciągnięty na budowę, dom nie jest wykończony, a raty nie są od dłuższego czasu spłacane z uwagi na brak środków.

Po dokonaniu analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powołał się na trudną sytuację finansową i materialną, przedstawioną już przy składaniu wniosku o umorzenie zaległości. Skarżący podkreślił, że sytuacja nie zmieniła się. Wyjaśnił, że w dalszym ciągu toczy się postępowanie w sprawie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy. Podkreślił, że z powodu braku środków na pokrycie kosztów utrzymania i kontynuowanie leczenia był zmuszony wystąpić o pomoc finansową do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.

W piśmie z dnia 26 listopada 2014 r. skarżący wskazał, że otrzymał zasiłek celowy z MOPS-u w wysokości 500 zł. W dniu 11 grudnia 2014 r. do organu wpłynęło orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności oraz decyzja Prezydenta Miasta Ł. o przyznaniu zasiłku celowego na zakup opału.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że generalne przesłanki umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne reguluje przepis art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na podstawie art. 28 ust. 1 należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Zgodnie z art. 28 ust. 2, należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.

W świetle art. 28 ust. 3 ustawy, całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 zachodzi gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt l ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29.08.1997r. – Ordynacja podatkowa, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Ponadto zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na to ubezpieczenie mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia.

Szczegółowe zasady umarzania w związku art. 28 ust. 3a regulowane są rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r.4 w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny w szczególności w przypadku:

gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodziny

możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajne

zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić

zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewiej

chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z treści ww. przepisów wynika, że decyzja w sprawie umorzenia należności ZUS jest tzw. decyzją uznaniową, co oznacza., że nawet w sytuacji gdy spełnione są przesłanki umorzenia Zakład nie jest zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji w tym zakresie. Zasadą jest bowiem opłacanie składek ubezpieczeniowych. Natomiast wszelkie ulgi, a także umorzenie należności ZUS mają charakter wyjątkowy.

Odnośnie przesłanki umorzenia wskazanej w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ wskazał, że skarżący jest współwłaścicielem domu o powierzchni 165 m2, położonego w S. Ponadto z księgi wieczystej nr [...] wynika, że skarżący jest właścicielem położonej w S. przy ul. A. [...] nieruchomości o powierzchni 0,4328 ha oznaczonej jako grunty orne; na nieruchomości tej została ustanowiona hipoteka przymusowa dla zabezpieczenia należności z tytułu składek. Nieruchomość jest składnikiem majątkowym, z którego można egzekwować należności (art. 1a pkt 12 lit. a) tiret trzynaste ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a przepis art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przy ustalaniu istnienia lub braku majątku, z którego można egzekwować należności, nie pozwala pomijać składników majątkowych nie wyłączonych spod egzekucji. Organ wskazał, że jednocześnie z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że do powstania stanu nieściągalności zdefiniowanego w powołanym przepisie poza nieistnieniem majątku, z którego można egzekwować należności, konieczne jest jednocześnie ustalenie braku małżonka, która to okoliczność nie zachodzi w przypadku dłużnika pozostającego w związku małżeńskim. Wobec dokonanych ustaleń organ uznał, że w sprawie nie zachodzi przypadek stanu całkowitej nieściągalności, o którym mowa w analizowanym przepisie art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy pod kątem przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ wskazał, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. zostało umorzone postanowieniami ww. organu z dnia 09.08.2012r., 06.09.2012 r. i 06.11.2013 r. na podstawie art. 824 § 1 pkt 3 k.p.c. tj. w związku ze stwierdzeniem, iż jest oczywiste, że z egzekucji nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych. Wobec powyższego organ uznał, że w sprawie ma miejsce stan całkowitej nieściągalności wskazany w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. stwierdzenie przez komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Ponadto organ wyjaśnił, że w stosunku do skarżącego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS w T. W toku postępowania nie dokonano zajęcia składnika majątkowego - nie ustalono majątku, z którego mogłaby być powadzona egzekucja przez wymieniony organ egzekucyjny. Zdaniem ZUS skarżący posiada majątek (nieruchomości), z którego mogą być egzekwowane należności z tytułu składek w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez inne organy niż dyrektor oddziału ZUS.

Odnośnie przesłanki umorzenia wskazanej § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ZUS wyjaśnił, że przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ uznał, że skarżący ze względu na stan zdrowia doznaje istotnych ograniczeń w podjęciu pracy i w związku z tym możliwość uzyskiwania dochodu pozwalającego na opłacenie należności jest ograniczona.

Rozpatrując z kolei zebrany w sprawie materiał dowodowy pod kątem spełnienia przesłanki umorzenia określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ wyjaśnił, że skarżący nie jest zatrudniony, nie pobiera emerytury, renty, zasiłku lub innego świadczenia z urzędu pracy, korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej oraz z pomocy rodziny, prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną, która obecnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Ma zobowiązania pieniężne z tytułu kredytów oraz z tytułu podatków, które nie są spłacane z powodu braku środków.

Organ wskazał, że przepisy nie wyjaśniają, co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wskaźnikiem służącym do oceny tego kryterium może być kwota określająca minimum socjalne, będącego wskaźnikiem mierzącym koszty utrzymania gospodarstwa domowego przy zaspokojeniu podstawowych potrzeb. Zgodnie z treścią informacji Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z dnia 10.10.2014 r. o wysokości minimum socjalnego w czerwcu 2014 r. dla 2-osobowego gospodarstwa domowego wartość ta wyniosła razem 1786,12 zł, tj. 893,06 zł na osobę. Na podstawie przytoczonego materiału dowodowego należy przyjąć, że w prowadzonym przez skarżącego wraz z żoną gospodarstwie domowym jest osiągany dochód niższy od minimum socjalnego, o którym mowa powyżej. Biorąc pod uwagę kryterium dochodowe organ uznał, że w sprawie obecnie zachodzi przesłanka umorzenia należności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Pomimo stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowił odmówić ich umorzenia.

W skardze J.Z. opisał szczegółowo swoją sytuację i wskazał, że kiedy zachorował nie mógł wykonywać pracy. ZUS odmówił mu przyznania świadczenia rehabilitacyjnego. Od tej decyzji odwołał się do sądu. Wyrok zapadł w dniu 28 marca 2013 r. Niewykonywanie pracy w tym okresie znaczenie pogorszyło sytuację skarżącego. Powstałe zaległości są zaległościami z okresu choroby skarżącego, postępowania odwoławczego w ZUS, a następnie postępowania odwoławczego przed sądem. Skarżący wskazał, że jeśli umorzenie ma charakter uznaniowy to zwraca się z prośbą o ponowne przeanalizowanie jego sprawy.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. skarżący poparł skargę oraz wyjaśnił, że sprawa o przyznanie renty nie zostało jeszcze zakończona. Skarżący oświadczył, że obecnie z żoną nie mają żadnego dochodu. Wyjaśnił, że od 27 sierpnia 2014 r. ZUS prowadzi egzekucję z działki rolnej poprzez wpisanie hipoteki do księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga J.Z. jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. odmawiająca J.Z. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. W ocenie Sądu, organ rentowy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j. ze zm.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność jej uchylenia.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 t.j. ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tej ustawy. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność tych składek zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).

Wskazać przy tym należy, że przedstawione powyżej reżimy prawne umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o których mowa w art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s., nie są od siebie niezależne i oderwane.

W przepisie art. 28 ust. 2-3 u.s.u.s. uregulowane zostały podstawowe kwestie w zakresie umorzenia należności z tytułu tych składek oraz przypadki ich całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy kwestii umarzania należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Oba reżimy prawne umarzania należności z tytułu tych składek nawiązują jednak do siebie, co wynika z takich sformułowań, jak "z zastrzeżeniem ust. 3a" oraz "(...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Przypadki całkowitej nieściągalności uregulowane zostały wyczerpująco w powołanym wyżej art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z uwagi zatem na użyty w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "pomimo braku ich całkowitej nieściągalności" uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od ich całkowitej nieściągalności dotyczy także ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. W konsekwencji oznacza to, że przy umarzaniu nieopłaconych przez te podmioty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zastosowanie będzie miał wymóg wystąpienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, a w sytuacji ich niewystąpienia sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy podlegać będzie ocenie organu z punktu widzenia przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s.

Zgodnie z treścią § 3 ww. rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z powołanych regulacji wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, mimo braku ich całkowitej nieściągalności podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w powołanym wyżej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "należności z tytułu składek (...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane". Oznacza to zatem, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, Lex nr 368197, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 584/09).

Podkreślić należy, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w tym także ubezpieczenie zdrowotne, ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ, ustalając istotne okoliczności faktyczne sprawy związane przede wszystkim z sytuacją majątkową, osobistą i rodzinną wnioskodawcy, ocenia czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 i 3 "u.s.u.s." lub w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Stwierdzenie, że okoliczności ustalone w sprawie nie odpowiadają żadnej z przesłanek umorzenia zaległości wyklucza możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia dla ubezpieczonego. Z kolei drugi etap ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi, że przesłanki te przemawiają za umorzeniem ww. należności. Jednak, nawet pozytywna ocena występowania tych przesłanek, nie obliguje organu do skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu tych składek. Odmawiając w takiej sytuacji umorzenia zaległości organ działa w zakresie przyznanego mu uznania administracyjnego.

W kontekście przesłanek określonych w powołanym wyżej § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia szczególne znaczenie ma wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej i życiowej wnioskodawcy. A zatem strona w treści wniesionego wniosku o umorzenie należności, a następnie w toku postępowania, powinna wskazać takie konkretne okoliczności, które będą przemawiały za zastosowaniem wobec niej instytucji umorzenia. Także i Zakład Ubezpieczeń Społecznych w toku postępowania, powinien wnikliwie ustalić istnienie (lub brak) takich okoliczności, podejmując w tym zakresie, o ile jest to możliwe, także działania z urzędu, niezależnie od informacji uzyskanych od wnioskodawcy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego, o której stanowi art. 77 § 1 tej ustawy. Nie zmienia to faktu, że w toku takiego postępowania to głównie na stronie spoczywa ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę w § 3 ust. 1 rozporządzenia zwrot "jeżeli zobowiązany wykaże". Wszakże to wnioskodawca, a nie organ, ma pełną wiedzę o swojej sytuacji rodzinnej, majątkowej, osobistej i o przeszkodach w spłacie zadłużenia. Organ mając wątpliwości co do pełnego obrazu sytuacji majątkowej i życiowej wnioskodawcy powinien wezwać go do wyjaśnienia konkretnych okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Ocena zebranego materiału dowodowego należy do organu prowadzącego postępowanie. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ swobodnie ocenia dowody, ważne jest jednak, żeby stan faktyczny został oceniony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Swoboda w ocenie dowodów nie oznacza dowolności. Przeprowadzony przez organ sposób rozumowania związany z ustalaniem stanu faktycznego sprawy na podstawie różnych, czasem sprzecznych ze sobą, zebranych w sprawie dowodów, przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, powinien być jasny, zrozumiały i oparty o zasady logiki.

Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie odnosi się do ustalania przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym zakresie Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie działa na podstawie uznania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany określonymi w k.p.a. zasadami, zwłaszcza wskazanymi wyżej, oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, a więc sąd ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe, bowiem przemawiają za tym przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Wybór tej konsekwencji prawnej, to właśnie drugi etap postępowania organu w procesie wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Przedmiotem wniosku skarżącego o umorzenie były niezapłacone składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie i Fundusz Pracy zdrowotne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należało stwierdzić, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie przeprowadził postępowania w sposób prawidłowy, bowiem nie zebrał całego materiału dowodowego i nie dokonał jego wyczerpującej oceny. Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest powierzchowne i ogólnikowe. Stanowiło to naruszenie art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 k.p.a. Organ nie ustalił w sposób wnikliwy i wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy. Nie rozważył, czy sytuacja, w której skarżący się znajduje w związku z chorobą, potwierdzoną dokumentacją lekarską i orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 26 listopada 2014 r. jest sytuacją szczególną i jaka jest realna możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia z uwagi na ograniczenia zdrowotne. Jak wynika z przedłożonego orzeczenia nr [...] skarżący zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter stały. Ponadto z orzeczenia wynika, że skarżący ma jedynie możliwość podjęcia zatrudnienia w warunkach pracy chronionej oraz wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji (ulgi socjalne, opiekuńcze, terapeutyczne i rehabilitacyjne) (k. 73 akt admin.). Niewątpliwie stan zdrowia skarżącego oraz możliwość podjęcia zatrudnienia jedynie w warunkach pracy chronionej wpływa na jego ciężką sytuację materialną. W ocenie Sądu, w tym kontekście Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie przeanalizował w należyty sposób sytuacji skarżącego w zestawieniu z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że u skarżącego nie stwierdzono całkowitej niezdolności do pracy. Ponadto organ uznał, że skarżący spełnia przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, ale względy uznania administracyjnego zadecydowały o odmowie umorzenia zaległości z tytułu składek. W tym zakresie organ w ogóle nie uzasadnił wydanej decyzji. Z oświadczenia o stanie majątkowym wynika, że (k. 6-9 akt admin.) ani skarżący ani jego żona nie mają żadnego dochodu. Oświadczenie to skarżący podtrzymał na rozprawie wyjaśniając, że postępowanie w sprawie o rentę jest jeszcze w toku (k. 25). Rozważając kryterium dochodowe ZUS uznał, że skarżący spełnia przesłankę z § 3 pkt 1 rozporządzenia, ale odmówił umorzenia składek. Podkreślił, że każda osoba prowadząca działalność gospodarczą musi liczyć się z obowiązkiem odprowadzania należnych składek. W ocenie Sądu stanowisko ZUS nie zostało dostatecznie wnikliwie rozważone, bowiem organ nie wziął pod uwagę, że zaległości z tytułu składek, o umorzenie których skarżący wnosi, powstały w związku z chorobą skarżącego ( wcześniej nie było żadnych zaległości). ZUS nie uwzględnił też, że nadal toczy się postępowanie o przyznanie skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy.

Dodatkowo zauważyć należy, że przy rozważaniu przesłanek umorzenia zaległych składek należy zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Stan ten organ ma obowiązek ustalić na dzień wydawania decyzji. Nie może opierać się na przewidywaniach np. co do przyznania stronie w przyszłości renty. Przy ocenie zaistnienia omawianej przesłanki organ administracji powinien rozważyć zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślić należy, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o zabezpieczenie zaspokojenia potrzeb na przeciętnym uśrednionym poziomie. Minimum socjalne jest kategorią wyznaczającą próg poniżej, którego istnieje obszar niedostatku czy ubóstwa. Według definicji Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych powinno ono zapewnić takie warunki, aby umożliwić utrzymanie sił życiowych człowieka, wychowanie potomstwa oraz utrzymanie więzi społecznych w czasie pracy, nauki, wypoczynku. Wskazać należy, że minimum socjalne we wrześniu 2013r. wyniosło 828,73,- zł – dla 5 osobowej rodziny, natomiast 1064,76,- zł – dla gospodarstwa jednoosobowego (w czerwcu 2014 r. 1078,12 zł.). Dane te wynikają z badań przeprowadzonych przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych i dostępne są pod adresem www.ipiss.com.pl (Instytut badawczy nadzorowany przez Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej). Z kolei, czym innym jest kategoria minimum egzystencji, czyli minimum biologiczne, które oznacza zaspokojenie potrzeb konsumpcyjnych koniecznych do przetrwania biologicznego. Np. w 2012 r. minimum egzystencji na 1 osobę wyniosło 521 zł, a dla gospodarstwa 5 osobowego – 456 zł.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał analizy sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego w tym aspekcie. W zaskarżonej decyzji organ przyjął tylko, że sytuacja skarżącego nie jest łatwa i wyczerpuje znamiona z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzania z dnia 31 lipca 2003 r. Organ nie rozważał na jakim poziomie możliwe jest zaspokojenie potrzeb skarżącego i jego rodziny. Skoro organ uznał, że skarżący spełnia przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to powinien, w ocenie Sądu, szczegółowo uzasadnić, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego względy uznania administracyjnego zadecydowały o odmowie umorzenia zaległości. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego uzasadnienia zabrakło. Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, iż w razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw do umorzenia stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową wniosku jedynie w sytuacji wykazania przez ZUS istnienia ważnego interesu publicznego. Przy czym interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, a z takiej pomocy skarżący zaczyna korzystać, nie jest zgodna z interesem tego obywatela ani też z interesem publicznym. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, który w sprawach o umorzenie składek ubezpieczonych musi być akcentowany szczególnie wyraźnie, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06; z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II GSK 745/09, z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 203/11, Baza orzeczeń CBOIS).

Organ odmawiając umorzenia należności nie uwzględnił w ogóle konieczności ponoszenia przez skarżącego bieżących kosztów utrzymania, wskazując jedynie na fakt posiadania przez skarżącego działki rolnej, z której istnieje możliwość przeprowadzenia egzekucji. Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, miał obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a, wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny. Aby jednak takie wyważenie było możliwe i aby organ mógł stwierdzić, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, konieczna była ocena sytuacji materialnej wnioskodawcy z uwzględnieniem dochodu i wydatków i ustalenie, że opłacenie składek nie pozbawiłoby strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Należy zauważyć, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego dotyczącego działek położonych S. przy ul. A. [...] i [...] A i możliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego z tych nieruchomości. Nie zostało w sposób nie budzący wątpliwości wykazane, kto jest właścicielem ( współwłaścicielem ) nieruchomości, o których organ pisze w swojej decyzji. Sąd zauważa, że akta administracyjne nie zawierają w tym zakresie niezbędnych dokumentów. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że skarżący jest właścicielem działki położonej w S. przy ul. A. [...] A o powierzchni 0,4328 ha oznaczonej jako grunty orne i stwierdza, że na nieruchomości tej została ustanowiona hipoteka przymusowa dla zabezpieczenia należności z tytułu składek , ale żadne dokumenty dotyczące tych okoliczności nie zostały do akt załączone, choć jak wyjaśnił skarżący na rozprawie, ZUS wpisał hipotekę do KW działki rolnej w sierpniu 2014 r. Równocześnie zaś podniósł, że właścicielem nieruchomości przy ul. A. [...] jest jego matka , a nie on, jak twierdzi organ. Brak wypisów z Księgi Wieczystej uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości ustaleń organu, choć oczywiście, co do zasady, nieruchomość jest składnikiem majątkowym, z którego można egzekwować należności. Brak również danych dotyczących choćby przybliżonej wartości działki, z której ZUS zamierza dochodzić zaspokojenia swoich należności. Tymczasem z załączonych do pisma skarżącego z dnia 31 października 2014 r. kserokopii postanowień Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. wynika, że wszystkie postępowania egzekucyjne prowadzone wobec skarżącego zostały umorzone wobec bezskuteczności egzekucji (k. 50-60 akt admin.). Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika też aby organ uwzględniał fakt skierowania przez Bank Zachodni WBK wniosku o nadanie klauzuli wykonalności na bankowy tytuł egzekucyjny obejmujący należność w łącznej kwocie 341 230,62 zł W tej sytuacji organ przedwcześnie ustalił, że w przypadku skarżącego nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Reasumując, nie można przyjąć, że organ wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył granic uznania administracyjnego, które wyznacza art. 7 k.p.a, nakładający na organ administracji publicznej obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zatem za niewystarczające dla odmowy umorzenia należności z tytułu składek uznać należało stanowisko organu, iż postępowanie egzekucyjne nie zostało jeszcze zakończone. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Tym samym organ nie rozważył właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Zdaniem Sądu, ten błąd mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia organu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ ponownie rozpoznając sprawę powinien spowodować załączyć brakujących dokumentów i w oparciu o ustalony na dzień wydania decyzji stan faktyczny realnie ocenić, czy odmowa umorzenia zaległości nie pozostaje w kolizji z interesem publicznym, na straży którego stoi również ZUS podkreślając publicznoprawny charakter należności. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni rozważania zawarte w uzasadnieniu i dokona analizy sytuacji skarżącego, w tym ustali czy skarżący uzyskuje jakiekolwiek dochody, jakie są jego niezbędne wydatki i jakie ma obciążenia, a także jakie są realne możliwości na podjęcie przez niego zatrudnienia. Ponadto organ powinien ocenić czy dochód rodziny skarżącego zapewnia minimum egzystencji . Ustalenia te dopiero pozwolą organowi na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w sprawie.

Podkreślić należy, że na konieczność wykazania i należytego umotywowania zaistnienia ważnego interesu publicznego jako przeciwwagi dla odmowy umorzenia zaległości, mimo wystąpienia przesłanek z § 3 ust 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2012 r. w sprawie II GSK 203/11 (publ. Baza orzeczeń CBOIS). Należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II GSK 704/12, iż badając zaistnienie przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego istotne jest to, czy odmowa umorzenia należności pociąga za sobą całkowite załamanie finansów, w tym zaprzestanie regulowania stałych należności. To, że strona dotychczas realizuje swoje stałe zobowiązania i nie korzysta z pomocy społecznej, nie przesądza o dobrej sytuacji finansowej, ani nie dyskwalifikuje wniosku o umorzenie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

bg