Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 73/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 667/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 667/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] w sprawie ze skargi M. K. (dalej Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Kolegium) z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) z [...] lutego 2021 r. nr [...], w pkt II zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 25 stycznia 2021 r., Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – E. P.

Decyzją z [...] lutego 2021 r., Wójt odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że z dokumentów wynika, iż niepełnosprawność matki Skarżącej powstała 10 listopada 2010 r., tj. po 18. lub 25. roku życia. Ponadto z akt sprawy wynika, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury od dnia 3 marca 2016 r. Oznacza to, zdaniem organu, że nie zostały spełnione warunki uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Na skutek odwołania Skarżącej, Kolegium decyzją z [...] kwietnia 2021 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z poźn. zm., dalej cytowana jako "u.ś.r.") został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika, że organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części przepisu, która z 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Tym samym przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organ winien uwzględnić niekonstytucyjność przedmiotowego przepisu i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej. W rezultacie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 u.ś.r.

Jednocześnie Kolegium biorąc jednak pod uwagę okoliczność, iż Skarżąca pobiera świadczenie emerytalne, stwierdziło, że mylne stanowisko organu I instancji w zakresie przesłanki wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawczyni do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż wnioskodawczyni nie spełnia jednej z przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje opiekunom osób niepełnosprawnych, jeśli mają oni ustalone prawo m.in. do emerytury. Z treści przywołanego unormowania wprost wynika, że wnioskodawczyni mogłaby skutecznie ubiegać się o przyznanie wnioskowanego świadczenia tylko w jednym przypadku, a mianowicie wówczas, gdyby nie miała ustalonego prawa do emerytury. W tej sytuacji, wnioskodawczyni nie spełnia wymogów wynikających z tego unormowania do tego, aby otrzymać wnioskowane świadczenie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła Skarżąca. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna świadczenia emerytalnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 27 września 2021 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] oświadczył, że popiera skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Wyrokiem z 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 667/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...]w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z [...] lutego 2021 r., w pkt II zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd Wojewódzki przytaczając bogate orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez zawieszenie prawa do świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 z poźn. zm., dalej cytowana jako "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie czasowym wstrzymaniem wypłaty emerytury, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.), aż do jego odwołania na podstawie odrębnego wniosku uprawnionego podmiotu. Emerytura jest prawem niezbywalnym, zatem zawieszenie prawa do emerytury przez czasowe wstrzymanie wypłaty przysługującego świadczenia na rzecz uprawnionego podmiotu, skutkować będzie w konsekwencji wyeliminowaniem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w postaci "prawa do emerytury".

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy zaniechały takich działań, a więc, nie poinformowano Skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały o możliwości zawieszenia prawa do emerytury przez wstrzymanie jej wypłaty aż do odwołania i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Uchybienia te skutkowały przedwczesną odmową przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło:

I. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uwzględnienie skargi strony na skutek błędnego przyjęcia, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) wspomnianej ustawy znajduje zastosowanie do sytuacji Skarżącej w ten sposób, że nie pozbawia strony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas, gdy ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga Strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a.

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, iż prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych, w tym dyrektyw wykładni prokonstytucyjnej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, iż ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu ewentualnego zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta z [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. pod zarzutem naruszenia przez Kolegium art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r., w sytuacji kiedy skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

- art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że wstrzymanie wypłaty emerytury na skutek jej zawieszenia jest tożsame z brakiem ustalenia prawa do emerytury, podczas gdy zawieszenie prawa do emerytury i wstrzymanie jej wypłaty nie oznacza, że prawo do emerytury nie zostało ustalone wobec Skarżącej, w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz że nie zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca ustalenie wobec tej samej strony, mającej ustalone prawo do emerytury, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

- art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2 oraz 188 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r.- Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz w związku z art. 6, art. 19, art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej "k.p.a.", poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji publicznej, wbrew zasadom dotyczącym właściwości rzeczowej oraz zasadzie praworządności zasadzającej się na podziale władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej są uprawnione i zobowiązane do dokonywania wykładni tzw. prokonstytucyjnej prawa, podczas, gdy w konsekwencji działanie takie sprowadza się do negowania i wyłączenia stosowania obowiązujących przepisów wbrew zasadzie dar a non sunt interpretanda, podczas gdy normy wysłowione w przywołanym powyżej przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych - jako normy bezwzględnie obowiązujące, nie pozostawiają organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego, zaś zastosowana wykładnia tzw. prokonstytucyjna nie leży w kompetencji organów i sądów administracyjnych stając się de facto wykładnią contra legem,

- art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, iż w realiach rozpoznawanej sprawy spełniła się przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania przez Skarżącą opieki nad matką, podczas gdy Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, zaś świadczenie emerytalne jest ustalane i wypłacane w związku z zakończeniem aktywności zawodowej, zatem nie można uznać, iż w realiach niniejszej sprawy nastąpił związek pomiędzy rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem w celu opieki nad osobą najbliższą,

- art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zachodzi zbieg, w rozumieniu tych przepisów, ustalonego prawa do emerytury oraz jednego ze świadczeń rodzinnych, w którego konsekwencji osoba uprawniona może wybrać jedno z nich, podczas gdy wskazane regulacje nie przewidują ani zbiegu wskazanych świadczeń, ani też możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania prawa do emerytury.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie w przypadku nie przychylenia się do powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie Kolegium wniosło o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, postawione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zostały niewłaściwie sformułowane. Wskazany tam art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. odnosi się do naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast o naruszeniu przepisów postępowania traktuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Normy te są normami o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5055/21, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA")

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść w tej sprawie również zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie Skarżąca posiadająca ustalone prawo do emerytury ubiegała się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką – E. P. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, stwierdził, że stanowisko organów administracji wskazujące na niemożliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na pobierane świadczenie emerytalne nie znajduje uzasadnienia ze względu na wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej obowiązujących przepisów i wskazał, że skarżąca powinna mieć prawo wyboru pobieranego świadczenia, a w przypadku wybrania świadczenia pielęgnacyjnego powinna ona mieć do niego prawo po zawieszeniu prawa do pobierania emerytury.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna matki w procesie jej leczenia czy rehabilitacji. Jednocześnie stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Z uwagi na brzmienie przytoczonych powyżej przepisów należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, źródło CBOSA).

W orzecznictwie podkreśla się, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Tym samym nie można uznać, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Zauważyć bowiem należy, że przepis prawny jest jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, źródło CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana powyżej aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych powoduje, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu, a uzyskane za jej pomocą wyniki uzupełnił efektami wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, źródło CBOSA).

Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest natomiast prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu i wkroczenia jednocześnie w kompetencje władzy ustawodawczej, ale prowadzi do określonego, najpełniej realizującego zasady konstytucyjne zrekonstruowania treści normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów.

W wyniku zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wykładni prokonstytucyjnej art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie doszło do naruszenia art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2 oraz 188 pkt 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym, wydając zaskarżone orzeczenie, nie uchybił przepisom art. 6, art. 19, art. 20 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, źródło CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo przy tym wskazał, że eliminacja osób pobierających świadczenie emerytalne z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podyktowana była pierwotną dysproporcją tych świadczeń na korzyść świadczenia emerytalnego. W sytuacji zatem, gdy z biegiem czasu dysproporcja ta wyrównała się, a następnie świadczenie pielęgnacyjne stało się ekonomicznie korzystniejsze od świadczenia emerytalnego, brak jest podstaw do przypisania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. tej samej treści normatywnej, jaką przepis ten miał w chwili uchwalania.

Rację przyznać należy Wojewódzkiemu Sądowi w Szczecinie, że powyższe przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a pobierającym emeryturę - świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Wybór taki w rozpoznawanej sprawie może zostać zrealizowany przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s.. W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy zatem rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, źródło CBOSA).

W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Nie uchybił też art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 95 ust. 1, ani art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s..

Podkreślić jednocześnie należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo stwierdził, że usunięcie przeszkody uniemożliwiającej przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobieranej emerytury nie oznacza automatycznie przyznania wnioskowanego świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21, źródło CBOSA). Sąd ten słusznie wskazał, że organy obu instancji nie ustaliły spełnienia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. nie zbadały czy zaniechanie przez skarżącą podjęcia pomimo przysługującej jej emerytury zajęcia mającego stanowić dodatkowe źródło utrzymania nastąpiło w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.