Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 350/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Miasta B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wprowadzenia Regulaminu konsultacji społecznych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 23 lutego 2015 r., nr V/47/15, w sprawie wprowadzenia Regulaminu konsultacji społecznych Miasta Białystok.

Rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594; dalej: u.s.g.) przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

W dniu 23 lutego 2015 r. Rada Miasta Białystok podjęła uchwałę NR V/47/15 w sprawie wprowadzenia Regulaminu konsultacji społecznych Miasta Białegostoku. Analiza przedmiotowej uchwały przez Wojewodę P. wykazała, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, w związku z czym 17 marca 2015 r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem organu nadzorczego, ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy, na co wskazuje literalne brzmienie przepisu art. 5a ust. 2 u.s.g. powodując, że kwestia ta nie może zostać uregulowana w drodze zarządzenia Prezydenta. Zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy określa przepis art. 18 ust.1 u.s.g., który opiera się na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy zawiera ust. 2 tego przepisu. Z kompetencji rady gminy wyjęte zostały natomiast sprawy, o których mowa w art. 30 ust. 2 u.s.g., należące do właściwości Prezydenta wykonującego uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań tych należy w szczególności m. in. określanie sposobu wykonywania uchwał i gospodarowanie mieniem komunalnym.

W ocenie organu, określenie sposobu wykonania uchwały jest pierwszym etapem jej realizacji. Obejmuje m. in. wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub jej poszczególnych elementów. W tym względzie oznacza to, że do zadań Prezydenta należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały. Zgodnie zatem z art. 18 ust. 1 u.s.g. określenie przez Radę Miasta Białystok sposobu wykonania uchwały przez Prezydenta stanowi istotne naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. Szczegółowy zakres i podział kompetencji organów Miasta Białystok: Rady Miasta Białystok (organ stanowiący) oraz Prezydenta Miasta Białegostoku (organ wykonawczy) określa Statut Miasta Białegostoku, którego tekst jednolity został ogłoszony uchwałą LIII/623/13 Rady Miasta Białystok z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie ustalenia Statutu Miasta Białegostoku. Do wyłącznej właściwości Rady Miasta Białystok należą zadania wymienione w § 10 ust. 2 Statutu, natomiast kompetencje Prezydenta reguluje jego § 14, który w pkt 1 zastrzega do kompetencji organu wykonawczego przygotowywanie projektów i wykonywanie uchwał Rady. Ustalone zatem w kwestionowanym Regulaminie zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych - nie mogą naruszać ustawowego i statutowego podziału kompetencji: stanowiących Rady Miasta Białystok i wykonawczych Prezydenta Miasta Białegostoku.

W ocenie Wojewody, organizowanie i przygotowywanie konsultacji społecznych (§ 13 i § 14 Regulaminu), przyjmowanie wniosków o przeprowadzenie konsultacji (§ 8 Regulaminu), rozpatrywanie wniosków o przeprowadzenie konsultacji

(§ 11 Regulaminu), informowanie o sposobie rozpatrzenia wniosku (§ 12 Regulaminu) jest wykonywaniem uchwały, należącym do zadań Prezydenta Miasta Białegostoku.

Ponadto dodanie w § 10 pkt 3 Regulaminu do wymogów wniosku o przeprowadzenie konsultacji, warunku podania numeru PESEL osób popierających wniosek również wykracza poza granice przyznanych radzie przez ustawodawcę artykułem 5a u.s.g.

Jednocześnie nie znajduje oparcia w przepisach prawa zapis § 15 Regulaminu, przewidujący możliwość powierzenia przez Radę Miasta przeprowadzenia konsultacji wyspecjalizowanym podmiotom. Zawieranie bowiem w imieniu Gminy umów cywilnoprawnych, stosownie do dyspozycji art. 31 u.s.g. zastrzeżone jest do kompetencji wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, gdyż to organ wykonawczy reprezentuje gminę na zewnątrz (po wyłonieniu wykonawcy w trybie publicznego przetargu lub wewnętrznych procedur, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych).

Ponadto, w ocenie Wojewody, Rada Miasta Białystok w przedmiotowym Regulaminie wśród podmiotów inicjujących przeprowadzenie konsultacji wskazała m. in. Rady Osiedla - § 7 pkt 1. Tymczasem mimo, iż Statut Miasta Białegostoku przewiduje osiedla jako jednostki pomocnicze Miasta, Rada Miasta Białystok do dnia podjęcia kwestionowanej uchwały, osiedli na terenie Miasta Białystok nie utworzyła.

Zdaniem organu nadzorczego wyeliminowanie kwestionowanych zapisów czyniłoby pozostałe postanowienia uchwały niemożliwe do stosowania, stąd rozstrzygnięcie nadzorcze we wskazanym w sentencji zakresie jest uzasadnione.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożyło Miasto Białystok, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie rzeczywistej możliwości czynnego wzięcia udziału w prowadzonym postępowaniu oraz wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia co do zebranego w sprawie materiału,

2) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 5a ust. 1 u.s.g., polegające na błędnym uznaniu, że podanie nr PESEL rozstrzyga o przynależności do kręgu podmiotów - mieszkańców gminy;

b) art. 5a ust. 2 u.s.g., polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miasta Białystok naruszyła ustawowe kompetencje do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy;

c) art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz § 10 ust. 1 i § 14 uchwały Nr XXXII/221/96 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 5 lutego 1996 r. w sprawie ustalenia Statutu Miasta Białegostoku (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2014 r., poz. 69), polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miasta naruszyła zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy;

d) art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. oraz § 14 uchwały Nr XXXII/221/96 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 5 lutego 1996 r. w sprawie ustalenia Statutu Miasta Białegostoku (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2014 r., poz. 69), przez błędną interpretację, że Prezydent Miasta Białegostoku posiada wyłączność na przygotowywanie projektów uchwał rady gminy;

e) art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. przez błędną interpretację, że Rada Miasta Białystok w przedmiotowej uchwale określiła sposób jej wykonania;

f) art. 91 ust. 1 u.s.g., przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Białystok jest sprzeczna z prawem;

g) art. 91 ust. 3 u.s.g., poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego stwierdzenia nieważności § 7 pkt 1 Regulaminu.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że prowadząc postępowanie nadzorcze, Wojewoda P. naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Organ ten zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania nadzorczego, ale zaniechał zawiadomienia o zgromadzeniu całości dowodów i materiałów celem umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się w tym zakresie.

Dalej skarżący wskazał, że ustawodawca wprowadzając Powszechny Elektroniczny System Ewidencji Ludności ustawą z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2015 r., poz. 388 ze zm.), założył gromadzenie w rejestrze PESEL danych, które ponad wszelką wątpliwość pozwolą ustalić tożsamość osoby i jej aktualny status prawno-administracyjny. Rejestr PESEL jest podstawowym rejestrem gromadzącym dane związane z tożsamością osób. Rada Miasta wprowadzając w § 10 pkt 3 przedmiotowej uchwały konieczność podania nr PESEL we wniosku o przeprowadzenie konsultacji społecznych, nie ograniczyła kręgu podmiotów, a jedynie umożliwiła zweryfikowanie tożsamości osób podpisujących się we wniosku. Podanie nr PESEL nie stanowi podstawy do zweryfikowania, czy określony mieszkaniec jest mieszkańcem Miasta Białystok, a jedynie służy zweryfikowaniu tożsamości osób.

W ocenie skarżącego stanowisko organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała Rady Miasta Białystok narusza prawo, jest nieprawidłowe. Według art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Przepis ten stanowi ogólną normę kompetencyjną do podejmowania przez radę gminy uchwał w tych sprawach. Jego dyspozycja zobowiązuje organ stanowiący gminy do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, tj. kompleksowego i szczegółowego uregulowania sposobu przeprowadzania takich konsultacji, zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w sprawach ważnych dla gminy". Za słuszne należy uznać stanowisko, że w art. 5a ust. 2 u.s.g. upoważniono explicite gminy do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. W tym celu rada gminy powinna w uchwale ustalić kilka kategorii spraw. Przede wszystkim należy: wskazać podmioty uprawnione do zainicjowania konsultacji; ustalić sposób i formy (formę) konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia; przyjąć zasady ustalania wyników konsultacji oraz ustalić sposób przekazania wyników konsultacji do wiadomości członków wspólnoty samorządowej. Nie jest dopuszczalne pominięcie któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów uchwały. Skoro ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami zostało przekazane w art. 5a ust. 2 u.s.g. do właściwości organu stanowiącego gminy, nie jest także zasadne przyjęcie rozwiązania uprawniającego organ wykonawczy gminy do określenia poszczególnych spraw, np. do podjęcia decyzji o formie konsultacji czy do określenia terminów rozpoczęcia i zakończenia konsultacji.

W ocenie skarżącego, powyższe nie oznacza, że Rada Miasta Białystok nie może decydować w formie uchwały o przeprowadzeniu konsultacji (§ 13 Regulaminu). Nie jest to organizowanie i przygotowywanie konsultacji społecznych, jak twierdzi Wojewoda. Ustawa o samorządzie gminnym nie wskazuje wprost organu władnego do zadecydowania o przeprowadzeniu konsultacji (zarządzenia konsultacji). W myśl art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Organem władnym zarządzić konsultacje jest zatem rada gminy, co wynika z ustawowego domniemania jej właściwości. Jednak organ stanowiący może scedować w uchwale w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami uprawnienie do zadecydowania o przeprowadzeniu konsultacji na organ wykonawczy.

W związku z powyższym pozostałe czynności nie stanowią wykonania uchwały o Regulaminie konsultacji, ale stanowią czynności z zakresu podejmowania decyzji o przeprowadzeniu konsultacji, czyli przyjmowanie wniosków o przeprowadzenie konsultacji (§ 8 Regulaminu), rozpatrywanie wniosków o przeprowadzenie konsultacji (§ 11 Regulaminu), informowanie o sposobie rozpatrzenia wniosku (§ 12 Regulaminu). Wykonanie uchwały w sprawie przeprowadzenia konsultacji należy z mocy art. 30 ust. 1 u.s.g. do prezydenta, istnieje jednak możliwość, że organ stanowiący zadecyduje inaczej. Rada gminy może w uchwale w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami powierzyć wykonanie określonych czynności innemu podmiotowi, np. powołanej doraźnie komisji. W takim przypadku uchwała powinna określać organ władny do utworzenia komisji, termin jej utworzenia, liczbę członków, obsługę materialno-techniczną, moment i formę rozwiązania komisji oraz jej zadania. Do zadań komisji jak i prezydenta miasta należy w takim przypadku w szczególności: przygotowanie i wydawanie kart konsultacyjnych, przyjmowanie wypełnionych kart konsultacyjnych, sprawdzanie poprawności wypełniania kart konsultacyjnych i podjęcie rozstrzygnięcia o ich ważności, ustalenie wyniku konsultacji oraz przygotowanie protokołu, czyli czynności do niego zastrzeżonych wynikających z art. 30 ust. 1 i 2 u.s.g., w stosunku do uchwały podjętej w trybie przedmiotowej uchwały -Regulaminu konsultacji.

W związku z powyższymi argumentami, w ocenie skarżącego, stanowisko organu nadzoru, jakoby doszło do naruszenia ustawowego i statutowego podziału kompetencji: stanowiących Rady Miasta Białystok i wykonawczych Prezydenta Miasta Białegostoku, wynikających z art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz § 10 ust. 1 i § 14 uchwały Nr XXXII/221/96 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 5 lutego 1996 r. w sprawie ustalenia Statutu Miasta Białegostoku (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2014 r. poz. 69), jest nieuprawnione.

Dalej skarżący wskazał, że Wojewoda P. zarzucił także naruszenie kompetencji Prezydenta Miasta Białegostoku wynikające z art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 u.s.g. oraz z § 14 uchwały Nr XXXII/221/96 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 5 lutego 1996 r. w sprawie ustalenia Statutu Miasta Białegostoku (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2014 r. poz. 69). Należy jednak zauważyć, że ustawy samorządowe nie wyjaśniają, co należy rozumieć przez przygotowanie projektu uchwały - brak w nich nie tylko legalnej definicji tego pojęcia, ale nawet bliższego określenia jego sensu. Należy przez to rozumieć w szczególności przygotowanie i zredagowanie postanowień proponowanej uchwały, uzgodnienie jej z właściwymi organami, organizacjami i instytucjami, uzyskanie potrzebnych opinii i przedłożenie odpowiedniego dokumentu radzie do uchwalenia.

Nie jest trafne takie odczytanie przez Wojewodę P. art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g., które przyznawałoby Prezydentowi Miasta Białegostoku pełny monopol na opracowywanie projektów uchwał rady gminy. Wyłączność taka istnieje tylko w ściśle określonych przypadkach np. w odniesieniu do opracowania projektu uchwały budżetowej - art. 233 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 poz. 885 ze zm.). W doktrynie podkreśla się istnienie w praktyce czterech modeli rozwiązania tej kwestii, a mianowicie:

- modelu I, w którym wnioskodawca mający inicjatywę uchwałodawczą, samodzielnie opracowuje projekt uchwały i przedkłada go radzie;

- modelu II, w którym wnioskodawca przygotowuje projekt uchwały przy udziale innego podmiotu (zarząd, przewodniczący rady), zapewniającego wnioskodawcy pomoc merytoryczną i prawną lub koordynującego prace nad przygotowaniem projektu;

- modelu III, w którym projekt uchwały przygotowuje zawsze zarząd, niezależnie od tego, kto jest wnioskodawcą. Inicjatywę uchwałodawczą zgłasza się wówczas na piśmie zarządowi gminy lub jego przewodniczącemu. Następnie zarząd przygotowuje projekt uchwały lub koordynuje prace z tym związane, wskazując osoby odpowiedzialne za sporządzenie projektu;

- modelu IV, zakładającego rozwiązanie pośrednie. Podmiot, któremu przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, ma prawo przygotowania projektu uchwały. Jeżeli z tego prawa nie skorzysta, obowiązek przygotowania projektu ciąży na zarządzie ".

Skarżący zaskarżanemu rozstrzygnięciu zarzucił także naruszenie art. 91 ust. 3 u.s.g., a mianowicie, że z rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika, aby Wojewoda P. uzasadnił rozstrzygnięcie w zakresie przyczyn, dla których stwierdził nieważność § 7 pkt 1 Regulaminu. Stanowi to rażące naruszenie art. 91 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ nadzoru powinien wskazać, jaki konkretny przepis prawa materialnego został naruszony, oraz przedstawiając wnioskowanie, które doprowadziło go do stwierdzenia nieważności przepisu uchwały.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie uregulowania zawartego w art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w razie nieuwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Na samym początku wskazania wymaga, że zaskarżony akt nadzoru został wydany z zachowaniem terminu do jego wydania. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594; dalej: u.s.g.), o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany, gdyż uchwała Rady Miasta Białystok z dnia 23 lutego 2015 r. została przekazana Wojewodzie P. w dniu 2 marca 2015 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] marca 2015 r.

Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dotyczy to oczywiście każdego istotnego naruszenia prawa, gdyż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa – art. 91 ust. 4 u.s.g. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Ponadto jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

W oparciu o przytoczone powyżej zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy podzielić stanowisko Wojewody P. wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] marca 2015 r., że rozwiązania przyjęte w uchwale stanowią przekroczenie granic delegacji ustawowej i nie znajdują umocowania prawnego w obowiązujących aktach prawnych.

Na samym początku zauważenia wymaga, że niezasadny jest zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przez organ nadzorczy przepisów postępowania, czyli art. 10 § 1 k.p.a. Jak trafnie bowiem wskazano m.in. w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2572/12, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Powyższe ma tym bardziej znaczenie w sprawach, których przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze. Jak słusznie bowiem wskazano w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 490/11, zastosowanie unormowania wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu nadzorczym uregulowanym przepisami art. 91 u.s.g. jest ograniczone, aczkolwiek nie można go wykluczyć. W tym względzie zauważenia wymaga, że stosownie do art. 91 ust. 5 u.s.g., w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odpowiedniość stosowania tych przepisów musi zatem uwzględniać kilka okoliczności. Po pierwsze w postępowaniu nadzorczym nie zbiera się materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a zatem nie mają w nim zastosowania przepisy regulujące gromadzenie i przeprowadzanie dowodów. Po drugie rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Po trzecie wreszcie organ nadzoru dysponuje tylko 30 dniowym zawitym terminem do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie Sądu skarżący – Miasto Białystok takiej okoliczności we wniesionej skardze nie wykazał, a zatem zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest niezasadny.

Zdaniem Sądu, niezasadne są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ nadzorczy przepisów prawa materialnego.

Uchwała Rady Miasta Białystok z dnia 23 lutego 2015 r., wydana została na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zaś kwestii, czy uchwała Rady Miasta Białegostoku mogła określić tylko zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych, czy również kwestie związane z jej wykonaniem.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, Rada Miasta Białystok w przedmiotowym Regulaminie w §§8, 11, 12, 13, 14 i 15 przyznała sobie uprawnienia do przeprowadzania konsultacji społecznych, czyli określiła sposób wykonania uchwały z dnia 23 lutego 2015 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu konsultacji społecznych Miasta Białegostoku. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że Rada Miasta Białystok może decydować w formie uchwały o przeprowadzeniu konsultacji, gdyż to wynika z ustawowego domniemania jej właściwości. Sąd nie uznaje także za zasadne stanowiska, że organ stanowiący może scedować w uchwale, w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, uprawnienie do zadecydowania o przeprowadzeniu konsultacji na organ wykonawczy lub na inny podmiot.

Jak trafnie podniesiono w rozstrzygnięciu nadzorczym, zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy określa art. 18 ust. 1 u.s.g. Przepis ten przyznaje domniemanie właściwości na rzecz organu stanowiącego i kontrolnego - rady gminy, ale również wyznacza granice tego domniemania stanowiąc, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 30 ust. 1 u.s.g. stanowi, że wójt (prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, w tym w szczególności określa sposób wykonywania uchwał (art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g.).

Jak z powyższego widać, w ustawie o samorządzie gminnym jest wyraźny podział kompetencji przewidzianych dla organu stanowiącego gminy oraz organu wykonawczego. Przy czym kompetencje zastrzeżone dla rady gminy nie mogą być realizowane przez prezydenta miasta i odwrotnie, gdyż prowadziłoby to do chaosu organizacyjnego i braku klarownego podziału kompetencji. Podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze, znajduje podstawę prawną w art. 169 Konstytucji RP i został rozwinięty oraz uszczegółowiony w rozdziale 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Sąd w składzie niniejszym stoi na stanowisku jednolicie prezentowanym w judykaturze, że określenie sposobu wykonywania uchwały jest pierwszym etapem jej realizacji, obejmuje m.in. wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonywania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczanie osób odpowiedzialnych za wykonywanie uchwały lub poszczególnych jej elementów. W tym względzie oznacza to, że do zadań wójta (prezydenta miasta) należy decydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1011/09). Kompetencja wynikająca z art. 5a ust. 2 u.s.g. upoważnia radę gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, przy czym przez zasady należy rozumieć unormowania zawierające w swej treści reguły rządzące instytucją konsultacji, fundamenty funkcjonowania konsultacji w gminie, z trybem zaś wiąże się sposób postępowania konsultacyjnego oraz procedura umożliwiająca proces konsultacji (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 213/06). W uchwale wydawanej na mocy omawianego przepisu rada gminy powinna m.in. określić: kto inicjuje konsultację, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 marca 2010 r., NK.IIILM-0911-1-1 0/2010).

Skoro zatem sprawa wykonywania uchwał, w tym także ustalenie sposobu realizacji takich aktów, należy w tym przypadku wyłącznie do Prezydenta Miasta Białegostoku, dlatego należy stwierdzić, że określenie przez Radę Miasta Białystok sposobu wykonania przedmiotowej uchwały przez Prezydenta Miasta Białegostoku stanowi istotne naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 507/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 265/08 oraz uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2011 r., IV/5/2011, OwSS 2011, nr 3 poz. 104).

W tym miejscu zauważenia także wymaga, że szczegółowy zakres podziału kompetencji organów Miasta Białystok, tj. Rady Miasta Białystok i Prezydenta Miasta Białegostoku określa Statut Miasta Białegostoku (uchwała nr XXXII/221/96 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 5 lutego 1996 r. w sprawie ustalenia Statutu Miasta Białystok), którego tekst jednolity został ogłoszony uchwałą Rady Miasta Białystok z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie ustalenia Statutu Miasta Białystok (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2014 r., poz. 69). Do wyłącznej właściwości Rady Miasta Białegostoku należą zadania wymienione w § 10 ust. 2 Statutu, natomiast kompetencje Prezydenta Miasta Białegostoku reguluje § 14, który w pkt 1 zastrzega do kompetencji organu wykonawczego przygotowywanie projektów i wykonywanie uchwał Rady.

W ocenie Sądu powyższe oznacza, że przedmiotowa uchwała jest również sprzeczna ze Statutem Miasta Białystok, gdyż Rada Miasta Białystok przyznała sobie w niej uprawnienia związane z wykonywaniem uchwały, należącymi do zadań Prezydenta Miasta Białegostoku. Uchwały zaś organów gminy sprzeczne z przepisami statutu gminy są nieważne jako sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 3174/95).

Sąd, jak już wyżej wskazano, nie podziela także stanowiska skarżącego, że Rada Miasta Białystok uprawniona jest do powierzania przeprowadzania konsultacji wyspecjalizowanym podmiotom (§ 15 Regulaminu). Skoro kompetencja do wykonania przedmiotowej uchwały, a powierzanie przeprowadzania konsultacji jest wykonywaniem uchwały, to zarówno w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g., jak również w oparciu o § 14 pkt 1 Statutu, należy ona do wyłącznych zadań Prezydenta Miasta Białegostoku. Również w oparciu o art. 31 u.s.g. wskazać trzeba, że to wójt (prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Trafnie więc organ nadzorczy wskazał, że zawieranie umów cywilnoprawnych zastrzeżone jest do kompetencji Prezydenta Miasta Białegostoku, a nie Rady Miasta Białystok. Rada Miasta Białystok nie posiadając kompetencji do wykonywania uchwały w przedmiocie konsultacji społecznych, nie może ich również scedować na inny podmiot.

W oparciu o powyższe rozważania stwierdzić więc należy, że zarzuty podniesione w skardze odnośnie naruszenia przez organ nadzorczy przepisów art. 5a ust. 2 u.s.g., art. 18 ust. 1 u.s.g., art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g., art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz § 10 ust. 2 i § 14 Statutu Miasta Białegostoku, są całkowicie niezasadne.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Z przepisu tego wynika, że do zadań wójta (prezydenta miasta) należy przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. Z analizy uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. wynika, że zostało ono wydane ze względu na naruszenie przez Radę Miasta Białystok przepisów dotyczących wykonania tej uchwały (m.in. art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g.), a nie ze względu na naruszenie przepisów dotyczących przygotowywania projektów uchwał rady gminy (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g.). Stąd wskazywanie przez skarżącego opracowanych przez doktrynę czterech modeli funkcjonowania organów stanowiących i wykonawczych gminy w zakresie przygotowywania projektów uchwał rady gminy, jest nieprzydatne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi odnośnie naruszenia art. 5a ust. 1 u.s.g. Do podjęcia uchwały dotyczącej zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy oraz do legitymowania, czy osoba ujęta na liście inicjatorów konsultacji społecznych jest mieszkańcem gminy, nie jest niezbędne podanie numeru PESEL oraz przetwarzanie danych objętych tym kodem, który nie służy określeniu miejsca zamieszkania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 140/13). W tym więc zakresie Rada Miasta Białystok przekroczyła zakres upoważnienia przyznanego temu organowi przepisem art. 5a ust. 2 u.s.g. Wprowadzenie takiego unormowania jest nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów, ale stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim kodem. Z ustawowego upoważnienia do uchwalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., nie można wyprowadzić kompetencji rady gminy do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1562/11 oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 7 marca 2014 r., NK-I.4131.28.2014.ABe, Lubus.2014/663).

Ma natomiast rację skarżący, że organ nadzorczy naruszył art. 91 ust. 3 u.s.g. w zakresie braku wskazania podstawy prawnej przy stwierdzaniu nieważności § 7 pkt 1 Regulaminu, dotyczącego przyznania Radzie Osiedla inicjatywy do przeprowadzenia konsultacji. Wprawdzie organ ten wyjaśnił, że w Białymstoku nie zostały dotychczas powołane Rady Osiadli, ale nie zdejmowało to z niego obowiązku wskazania podstawy prawnej zajętego stanowiska. Naruszenie to jednak, w ocenie Sądu, ze względu na skalę pozostałych naruszeń, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Ze względów jak wyżej należy stwierdzić, że uchwalona przez Radę Miasta Białystok uchwała z dnia 23 lutego 2015 r., nr V/47/15, w miejscach wskazanych przez Wojewodę P., jako sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.g.n., jest nieważna, a zatem organ nadzorczy był uprawniony do stwierdzenia jej nieważności w całości.

W ocenie Sądu, postępowanie przed organem nadzorczym zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.