Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4387/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: M.P. 1969 nr 11 poz 98 § 67 pkt 5 i 6, § 72 ust. 1
law: Zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 272/18 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Główny Geodeta Kraju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpoznaniu odwołania A. G., oraz odwołania A. K. i R. K., od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (zwanego dalej WINGiK),z dnia [...] marca 2017 r., stwierdzającej, po rozpatrzeniu wniosku Pana A. G., nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy M. z [...].05.1992 r. w części ustalającej przebieg granicy pomiędzy działką ewid. nr [...] (obecnie [...]) obr. R. Gmina M. a działką ewid. nr [...] obr. R., Gmina M., na odcinku stanowiącym według obecnych oznaczeń granicę pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obr. R., Gmina M., oraz stwierdzającej, iż ostateczna decyzja Wójta Gminy M. z [...].05.1992 r. w części ustalającej przebieg granicy pomiędzy działką ewid. nr [...] (obecnie [...]) obr. R. Gmina M. a działką ewid. nr [...] obr. R., Gmina M., na odcinku stanowiącym według obecnych oznaczeń granicę pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], obr. R., Gmina M., została wydana z naruszeniem prawa, - uchylił zaskarżoną decyzję WINGiK z dnia [...] marca 2017 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 1992 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] maja 1992 r. orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla wsi R. gm. M. poprzez ujawnienie podziału działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0.65 ha na działki [...] o pow. 0.61 ha dokonanym w celu uregulowania stanu prawnego. W ocenie Głównego Geodety Kraju, przedmiotową decyzją Wójt orzekał o zmianie granic i pola powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] w związku ze stwierdzeniem, że granica tej działki wykazywana w operacie ewidencyjnym według faktycznego stanu władania, jest niezgodna ze stanem prawnym nieruchomości. Decyzja ta miała więc na celu doprowadzenie do zgodności stanu wykazywanego w operacie ewidencyjnym ze stanem prawnym. Jak słusznie zauważył WINGiK, materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji Wójta Gminy M. był § 58 ust. 5 zarządzenia, zgodnie z którym za zmianę granic i powierzchni działki (nieruchomości) uważa się stwierdzenie, że granice i powierzchnia działki, wykazane w operacie ewidencyjnym według faktycznego stanu władania, są niezgodne ze stanem prawnym nieruchomości. Brak wskazania w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] maja 1992 r. tego przepisu nie może prowadzić do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że organ administracji mógł wydać zaskarżoną decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie tego samego aktu prawnego.

Zdaniem Głównego Geodety, rozpatrując zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1992 r., należało ustalić, czy rzeczywiście granica działki ewidencyjnej nr [...] wykazywana w operacie ewidencyjnym według faktycznego stanu władania była niezgodna ze stanem prawnym, a co za tym idzie, czy istniały podstawy do wydania tej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że w ocenie WINGiK, stan prawny działki ewidencyjnej nr [...] i stan wykazywany w operacie ewidencyjnym, były ze sobą zgodne, co skutkuje brakiem podstaw do wydania decyzji z dnia [...] maja 1992 r., a w konsekwencji stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem WINGiK, zarówno w ewidencji gruntów i budynków (w rejestrach papierowych oraz na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000) jak i księgach wieczystych nr [...] (stary numer [...]) widniała działka ewidencyjna nr [...] odpowiadająca działkom ewidencyjnym nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w stosunku do której jako właściciel ujawniony był A. G. Jednocześnie WINGiK wskazał, że podczas odnowienia ewidencji gruntów i budynków nie dokonywano odwzorowywania na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000, granic działek ewidencyjnych widniejących na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880, lecz wykonano w oparciu o mapę zasadniczą sporządzoną metodą fotogrametryczną - nową mapę ewidencyjną w skali 1:2000, przedstawiającą nowe działki ewidencyjne o granicach określonych według faktycznego stanu władania. WINGiK przyjął, że stan prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji Wójta Gminy M., był ujawniony w księdze wieczystej nr [...] i dotyczył działki ewidencyjnej nr [...], utworzonej w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków, nie zaś działek istniejących przed jej odnowieniem.

Główny Geodeta Kraju nie zgodził się ze stanowiskiem WINGiK. Wskazał, że WINGiK pominął fakt, że działka ewidencyjna nr [...] powstała w wyniku połączenia parceli katastralnych oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], dla których prowadzona była księga wieczysta nr KW [...]. Zatem granice działki ewidencyjnej nr [...] określone według stanu prawnego powinny być zgodne z granicami tych parcel katastralnych. Dokumentacja geodezyjna, będąca podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, została sporządzona w ramach prac geodezyjnych mających na celu opracowanie mapy z projektem podziału działki ewidencyjnej nr [...] (po wprowadzonych zmianach [...]), których rezultaty zostały zawarte w operacie technicznym nr [...] (dalej: operat techniczny nr [...]). Jak wynika ze sprawozdania technicznego sporządzonego przez wykonawcę tych prac w trakcie wykonywania zlecenia podziału działki nr [...] i [...] stwierdzono niezgodność w ewidencji, w obecności stron zmierzono granicę między działkami [...] i [...]. Na podstawie pomiaru kontrolnego granic oraz zgodnego oświadczenia stron działki nr [...] i [...] zmieniają wzajemnie konfigurację i powierzchnię. Po zmianie dz. nr [...] otrzymuje oznaczenia [...] zaś dz. nr [...] otrzymuje oznaczenie [...]. W wyniku zmian wprowadzonych decyzją z dnia [...] maja 1992 r., w oparciu o powyższą dokumentację, zmienił się przebieg granicy pomiędzy działką ewidencyjną nr [...], a działką ewidencyjną nr [...] oraz pole powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] (stanowiącej własność A. G.). Działka ta zmniejszyła się z 0,65 ha na 0,61 ha i została oznaczona nr [...].

Analizując kwestię zgodności stanu ewidencyjnego wykazywanego w operacie ewidencyjnym według faktycznego stanu władania ze stanem prawnym działki ewidencyjnej nr [...], organ wskazał, że przed wydaniem decyzji Wójta Gminy M., właścicielem tej działki, na podstawie aktu notarialnego - umowy darowizny z dnia 11 stycznia 1983 r., był A. G.. Działka ta została utworzona z parceli katastralnych nr [...], [...], [...], [...] o powierzchni 0,6443 ha i w granicach tych parceli A. G. nabył jej własność. Wyżej wymienione parcele były wykazywane w księdze wieczystej nr KW [...] jako własność Z. G. Jak wynika z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w K. z 31 marca 1983 r. oraz wyciągu z księgi wieczystej nr KW [...], dla działki ewidencyjnej nr [...], utworzonej z parceli katastralnych nr [...], [...], [...], [...], o powierzchni 0,6443 ha urządzono nową księgę wieczystą nr KW [...], a jako właściciela tej działki wpisano A. G. Wykonawca operatu technicznego nr [...], po analizie dokumentacji zgromadzonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, stwierdził, że granice parceli katastralnych nr [...], [...], [...], [...] nieznacznie różnią się od granic odpowiadającej im działki ewidencyjnej nr [...]. W związku z tym wykonawca prac geodezyjnych dokonał pomiaru kontrolnego granic działki ewidencyjnej nr [...], tak aby granice tej działki odpowiadały stanowi prawnemu, tj. parcelom katastralnym nr [...], [...], [...],[...]. Wójt Gminy M. wprowadzając do ewidencji gruntów i budynków, decyzją z dnia [...] maja 1992 r., znak: [...], zmiany w zakresie danych określających przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...], doprowadził do zgodności tych danych ze stanem prawnym nieruchomości.

Reasumując, Główny Geodeta Kraju po przeprowadzeniu analizy sprawy nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, ani istnienia żadnej z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. co skutkowało uchyleniem decyzji WINGiK i odmową stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 1992 r.

Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego A. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania A. K. i R. K. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Wskazał, że argumenty organu II instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony organ przyjmuje, że stan prawny nieruchomości odpowiada granicom i powierzchni dawnych czterech parcel katastralnych o powierzchni 0, 6443 ha i w takich granicach A. G. nabył przedmiotową nieruchomość aby w dalszej części stwierdzić, że trafnie w decyzji Wójta Gminy M. przyjęto powierzchnię 0,61 ha. Zdaniem Sądu I instancji, powstaje zatem pytanie jak kształtował się w tych okolicznościach stan prawny tej nieruchomości. Organ II instancji nie wyjaśnił dlaczego uznał, że decyzja z 1992 r. dostosowuje stan faktyczny do prawnego skoro przyjmuje powierzchnię nieodpowiadającą powierzchni 4 działek katastralnych, bo taką koncepcję przyjął organ. Wątpliwości co do zgodności decyzji z 1992 r. ze stanem prawnym są, w ocenie Sądu I instancji, na tyle poważne, że uniemożliwiają ocenę merytoryczną decyzji w zakresie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia.

WSA wskazał, że stanem prawnym nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] będzie stan ujawniony w księdze wieczystej – jak wskazuje organ, dawny nr [...], przy uwzględnieniu treści aktu notarialnego z 11 stycznia 1983 r, mocą którego A. G. nabył w drodze darowizny przedmiotową nieruchomość – działkę o nr ew. [...] (po odłączeniu z ww księgi utworzona została księgę wieczystą nr [...] – jak wywodzi organ). Do tak ustalonego stanu prawnego nieruchomości należałoby odnieść stan faktyczny na gruncie. Sąd I instancji zaznaczył, że ewidencja ma odzwierciedlać stan prawny a nie go kreować. Poza tym wskazał, że zasada aktualności ewidencji gruntów, wbrew wywodom organu II instancji, nie daje podstaw do "powrotu" do danych ewidencyjnych które zastąpione zostały danymi nowymi. Przy ocenie aktualności operatu ewidencyjnego należy brać pod uwagę dane nie sprzed utworzenia działki [...] (czyli przy uwzględnieniu 4 działek katastralnych) ale dane dotyczące działki [...] jako ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], przed wydaniem omawianej decyzji z 1992 r., tj. uwzględniający stan odnowienia ewidencji gruntów.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w dacie wydawania decyzji z [...] maja 1992 r. obowiązywała ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r (D.U. nr 30, poz. 163 ze zm.). Zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r w sprawie ewidencji gruntów (M.P. nr 11, poz. 98), na które powołuje się organ nie zostało jednak wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne ale na podstawie art. 7 ust 1, 8 ust. 3 i 11 ust. 4 dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków i regulowało zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów. Dekret ten został uchylony z dniem 1 lipca 1989 r. na mocy art. 58 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne z tym, że zgodnie z art. 59 tej ustawy do czasu wydania przepisów wykonawczych pozostały w mocy przepisy wykonawcze dotychczasowe o ile nie były z nią sprzeczne. Nowe rozporządzenie dotyczące ewidencji gruntów i budynków zostało wydane przez Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa dopiero 29 marca 2001 r.

WSA stwierdził, że na gruncie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne z 1989 r. nie jest dopuszczalna zmiana przebiegu granicy w drodze aktualizacji ewidencji gruntów. Oznacza to, że zarządzenie w zakresie w jakim zezwalało na dokonywanie w ramach aktualizacji danych, zmian ewidencyjnych gdy dane te były niezgodne ze stanem prawnym, było sprzeczne z ustawą prawo geodezyjne i kartograficzne. W związku z tym, Wójt jako organ ewidencyjny nie był uprawniony do dokonywania zmian w zakresie granic w toku postępowania aktualizacyjnego. Powinien był wszcząć w takiej sytuacji postępowanie rozgraniczeniowe.

Sąd I instancji podał, że jako podstawę prawną wydanej decyzji z [...] maja 1992 r. wskazano art. 20, 21, 22, 23, 24 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 64 pkt 2 i 67 pkt 6 zarządzenia z 20 lutego 1969 r. Podane przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei § 64 pkt 2 zarządzenia określa podstawę zmian w ewidencji gruntów określoną decyzją administracyjną (ostateczną) a 67 pkt 6 obowiązek wprowadzania z urzędu zmian wynikających z prostowania ujawnionych błędów. Zdaniem Sądu I instancji, twierdzenie obecnie, że podstawą do wydania omawianej decyzji był § 58 ust. 5 zarządzenia pozostaje zatem w sprzeczności ze wskazaną w decyzji podstawą prawną. Poza tym z uzasadnienia decyzji z [...] maja 1992 r. wynika, że dokonano podziału działki [...] zgodnie ze stanem prawnym prostując tym samym zaistniały błąd w operacie ewidencji gruntów. Nie wynika zatem z niej z jakich powodów geodeta uznał, że granice są niezgodne ze stanem prawnym.

W związku z tym Sąd I instancji w pełni podzielił wywody zaprezentowane przez organ I instancji, że stan prawny dotyczący działki [...] był ujawniony w księdze wieczystej nr [...] i dotyczył działki utworzonej w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków, nie zaś działek istniejących przed jej odnowieniem, tj. 4 działek katastralnych. Ustalenie stanu prawnego jako odpowiadającego 4 działkom katastralnym byłoby możliwe tylko w sytuacji w której w księdze wieczystej i ewidencji nie była ujawniona działka [...]. Tylko w sytuacji w której działka [...] nie była ujawniona w księdze wieczystej i pozostawałby stan taki jak w księdze wieczystej nr [...] zasadne byłoby przyjęcie, że stan prawny odpowiada stanowi ujawnionemu w niej tj. 4 parcelom katastralnym. sytuacja nie zaistniały w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. Potwierdzeniem, że stan prawny dotyczył działki [...] a nie 4 działek katastralnych były czynności których opis znajduje odzwierciedlenie w operacie nr [...]. Z protokołu tych czynności wynika bowiem, że na podstawie pomiaru kontrolnego granic oraz zgodnego oświadczenia stron działki [...] i [...] zmieniły konfigurację i powierzchnię. Po zmianie działka [...] otrzymała nr [...] a działka [...] otrzymała nr [...]. Oznacza to, że geodeta prowadził czynności odniesieniu do działki [...] a nie działek katastralnych. W związku z tym twierdzenia organu II instancji, że organ ustalając stan prawny powinien odnieść się do 4 działek katastralnych jest błędny.

Sąd I instancji zauważył, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym w którym organ na nowo przeprowadza postępowanie dowodowe. W tego rodzaju postępowaniu bada się jedynie czy nie została spełniona jedna z przesłanek o jakiej mowa w art. 156 K.p.a. W aspekcie rażącego naruszenia prawa istotna jest oczywistość tego naruszenia polegająca na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Drugim elementem istotnym są skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W związku z tym, zdaniem Sądu I instancji, wobec błędnej oceny dokonanej przez organ II instancji polegającej na: -wadliwym przyjęciu możliwości zastosowania § 58 ust. 5 zarządzenia; -naruszeniu art. 29 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, brak było podstaw do ustalenia przez organ, że nie ma w ustalonym przez organ stanie sprawy podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w aspekcie rażącego naruszenia prawa. W ocenie WSA, nie stanowi to jednak wystarczające podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zasadność takiego rozstrzygnięcia powinna być uzasadniona przyjęciem oczywistości takiego naruszenia oraz dokonana po rozważeniu skutków jakie niesie za sobą taka decyzja. Przy ich ocenie należy wziąć także pod uwagę, że ustalenia nowych granic nastąpiło niejako w porozumieniu z właścicielami, którzy nowe granice zaakceptowali (w tym skarżący) i przy uwzględnieniu skutków związanych ze zmianami właścicielskimi. WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji będzie zobligowany do rozpoznania odwołania, czego w ogóle nie uczynił a następnie rozważenia, że naruszenie decyzją Wójta Gminy M., prawa jest oczywiste i na tyle poważne, że w aspekcie skutków godzi w istniejący porządek prawny.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Geodeta Kraju wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a., a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

I. naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na

nieuzasadnionym zastosowaniu w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że hipotezą tego przepisu objęta jest sytuacja wydania decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 1992 r. na podstawie § 58 ust. 5 obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98),

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie w konsekwencji dokonania błędnej wykładni tego przepisu przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa - że niezastosowanie przez Wójta Gminy M. trybu rozgraniczenia nieruchomości, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101) w celu skorygowania błędnych zapisów w ewidencji gruntów i budynków, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu;

3) art. 29 ust. 1 Pgik poprzez jego błędne zastosowanie - przyjęcie, że norma stanowiona tym przepisem znajduje zastosowanie w sprawie;

4) § 58 ust. 5 zarządzenia poprzez jego nie zastosowanie - przyjęcie, że norma stanowiona tym przepisem nie znajduje zastosowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 18 czerwca 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji.

Tylko w przypadku wystąpienia przesłanek powodujących nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie przesłanek nieważności nie stwierdzono, a zatem Sąd drugiej instancji upoważniony był do kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w obszarze wyznaczonym wskazanymi zarzutami, skargi kasacyjnej. Zarzuty te okazały się niezasadne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie zakończone decyzją Głównego Geodety Kraju prowadzone było w trybie nadzorczym. W decyzji tej uchylono zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 1992r.

Skuteczność skargi kasacyjnej wymagała przedstawienia takich zarzutów, które wykazywałyby błędy popełnione przez Sąd I instancji w trakcie kontroli legalności decyzji wydanej przez Głównego Geodetę Kraju. Podkreślenia wymaga, że kontrolowany Sąd nie dokonywał bezpośrednio kontroli decyzji Wójta Gminy M., lecz sprawdzał, czy organ II instancji w sposób zasadny ustalił, że w decyzji wydanej przez Wójta nie wystąpiła przesłanka powodująca jej nieważność.

Instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad - zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. "Rażące naruszenie prawa", jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, nie otrzymało definicji legalnej. W procesie stosowania prawa zostało jednak ukształtowane na tyle czytelnie, że jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości. Podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa, gdyż nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować z uwagi na wywołane skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i zasad demokratycznego państwa (wyroki NSA z 18 października 2016 r., I OSK 1923/15; dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92; z dnia 17 września 1997 r., III SA 1425/96; z dnia 9 marca 1999 r. V S.A. 1970/98, CBOSA). Bezprawie takie ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 729-730).

Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W postępowaniu nadzorczym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 987/18, CBOSA).

Nie może budzić wątpliwości, że ocena postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym wymaga innego podejścia niż w odniesieniu do postępowania zwykłego. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta którąkolwiek wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Postępowanie w tym trybie jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.

W trybie nieważnościowym oceniana jest m.in. kwestia stosowania przepisów prawa materialnego w postępowaniu zwykłym pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w tym też kontekście musi być dokonywana ich wykładnia. W takiej sytuacji zarzuty materialnoprawne winny być zawsze wiązane z powołanym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który to przepis – zgodnie z jednolitym i utrwalonym stanowiskiem judykatury i doktryny – ma charakter materialnoprawny a nie procesowy. Także przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przewidujący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie może występować samodzielnie a tylko w powiązaniu z określonym przepisem (zasadniczo) prawa materialnego.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności wymagała oceny podstawa prawna wydania przez Wójta Gminy M. decyzji z dnia [...] maja 1992 r., a w szczególności to czy pozostawała ona w zgodzie ze wskazanymi w niej przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w decyzji objętej postępowaniem nadzorczym nie wskazano pełnej materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Wprawdzie wyszczególniony w niej przepis § 67 pkt 5 zarządzenia stanowił o dopuszczalności sprostowania ujawnionych w operacie ewidencji gruntów omyłek lub błędów, jednak regulacja ta ma charakter ogólny. Wójt Gminy M. nie powołał przepisu stanowiącego konkretne przesłanki dopuszczające skorzystanie z tego trybu. Nie wymienił żadnej z podstaw sprostowania z § 72 ust.1 pkt 1-4 zarządzenia. Analiza treści uzasadnienie decyzji z dnia [...] maja 1992 r. nie pozwoliła również wytypować, by rozstrzygnięcie oparto na jednej z czterech przesłanek z § 72 ust. 1 pkt 1-4 zarządzenia.

Wójt Gminy M. wydanie decyzji uzasadnił bowiem koniecznością wprowadzenia do operatu ewidencji zmian wynikających z dokonanego podziału działki.

Takiej przesłanki, jako dopuszczalnej podstawy sprostowania, nie przewidują uregulowania zawarte w powołanym § 72 ust. 1 zarządzenia.

Nie sposób więc uznać, aby możliwe było sprostowanie wpisu w operacie ewidencji z przyczyny wskazanej w decyzji z dnia [...] maja 1992 r.

Zwrócenia uwagi wymaga, że w decyzji Wójta Gminy M. zawarto zapis o wydaniu jej po rozpoznaniu wniosku A. G.. Tymczasem, zgodnie z § 67 pkt 6 zarządzenia, sprostowanie ujawnionych błędów możliwe było wyłącznie z urzędu. Prowadzenie postępowania o sprostowanie wpisów w operacie ewidencji na wniosek a nie z urzędu, naruszało zatem wskazany powyżej przepis, powołany jako podstawa wydanej w 1992 r. decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne okazało się twierdzenie, iż podstawy prawnej decyzji z dnia [...] maja 1992 r. należy poszukiwać w przepisie § 58 ust. 5 zarządzenia.

Z jednej bowiem strony sam organ nie powołał tego przepisu w objętej nadzorem decyzji, z drugiej zaś przepisy stanowiące o przesłankach sprostowania omyłek i błędów do operatu ewidencji (§ 72 ust. 1 pkt 1-4 ), nie pozwalały na przyjęcie, by podział działki mógł być podstawą do skorzystania z tej instytucji.

Zauważyć należy że Główny Geodeta Kraju wskazując na przepis § 58 pkt 5 zarządzenia pominął, że jego postanowienia nie odnoszą zmiany granic i powierzchni działki do podziału działki, a do stwierdzenia, że granice i powierzchnia działki, wykazane w operacie ewidencyjnym według faktycznego stanu władania okazały się niezgodne ze stanem prawnym nieruchomości.

Zgodzić należało się z kontrolowanym Sądem, iż obowiązujące w dacie decyzji z dnia [...] maja 1992 r. przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, dopuszczały ustalenie przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami wyłącznie w postępowaniu rozgraniczeniowym, co w sposób nie budzący wątpliwości wynika z art. 29 tej ustawy.

Tak więc, w trakcie obowiązywania ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, odzwierciedlenie w operacie ewidencji gruntów innego przebiegu granic nie było dopuszczalne poprzez decyzję o sprostowaniu.

Mając na względzie powyższe przyjąć należało, że decyzja Wójta Gminy M. z 1992 r. o podziale naruszyła wskazany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis § 67 ust. 5 zarządzenia.

W tej sytuacji zaakceptować należało stanowisko Sądu, wyrażone w kontrolowanym wyroku o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Geodety Kraju. Zgodzić należało się również z zawartymi w uzasadnieniu wyroku wytycznymi co do potrzeby zbadania oprócz oczywistości naruszenia norm będących podstawą wydania decyzji Wójta także skutków jakie decyzja Wójta wywołała w kontekście możliwości ich zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Przeprowadzenie powyższego badania będzie niezbędne do oceny zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W postępowaniu nadzorczym ocenie podlega tak decyzja jak i skutki prawne, które wywołała, o czym była już mowa we wcześniejszej części rozważań.

Kontrolowany Sąd miał więc podstawy by skorzystać z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Z tego względu, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.