Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 712/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 107
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 6 ust. 2, art 50, art. 59 ust. 1, art. 61, art. 86
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lutego 2011 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...]września 2009r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz [...] Sp. z o.o. w Warszawie kwotę [...] ([...] zł tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę [...] ([...].) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2009 r., nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm. – dalej upzp ) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm. – dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...] z dnia [...] 2006r. uzupełnionego [...] 2006r. oraz [...] 2009r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków mieszkalnych z towarzyszącymi usługami, garażami, infrastrukturą – N. W. przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] obręb [...], dz. nr [...] cz. ark 9 położonych na obszarze ograniczonym ulicami [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków mieszkalnych z towarzyszącymi usługami, garażami, infrastrukturą – N.W. przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] ark. 7 obręb [...], część dz. nr [...]. ark 9, obręb [...] położonych na obszarze ograniczonym ulicami [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawca wystąpił w dniu [...] 2006r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków mieszkalnych z towarzyszącymi usługami, garażami, infrastrukturą – N.W. położonych na obszarze ograniczonym ulicami [...].

Wniosek został uzupełniony w dniu [...] 2006r. Dodatkowo wnioskodawca pismem z dnia [...] 2009r. przedstawił kopię decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] 2009r. oraz kopię Postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] 2009r.

Pismem z dnia [...] 2009r. Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. nawiązując do zawiadomienia o zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie poinformował, że nie wyraża zgody aby przedmiotowa inwestycja była realizowana na nieruchomościach stanowiących własność Miasta P. tj. na działkach nr [...].

W toku postępowania administracyjnego przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego terenu w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m wraz z działką, na której przewidziano lokalizację przedmiotowej inwestycji. Na tej podstawie ustalono, że na terenie objętym wnioskiem znajduje się obecnie stadion [...].

Teren kwartału pomiędzy ulicami [...] zagospodarowany jest obiektami sportu i rekreacji. Przy ul. [...] znajduje się multipleks, a przy ul. [...] i ul. [...] zlokalizowana jest A.. wraz z towarzyszącymi urządzeniami sportowymi. Przy ul. [...] kompleks rekreacyjny: budynek hotelowy, basen i sala gimnastyczna. Poniżej ul. [...] w kierunku południowym teren zagospodarowany jest ogródkami działkowymi i pozostaje niezabudowany obiektami trwałymi. Po północnej stronie ul. [...] znajduje się zwarta miejska zabudowa pierzejowa. Po południowej stronie ul. [...] zlokalizowane są zabudowania mieszkalne i usługowe, towarzyszące funkcji rekreacyjnej. Część terenu po tej stronie ul. [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "B.", uchwała o zatwierdzeniu [...] z dnia [...] 2006, publikacja w dzienniku urzędowym nr [...].

Teren objęty wnioskiem jest częścią południowego obszaru - klinowo -pierścieniowego systemu zieleni miasta P.. Ponadto przedmiotowe nieruchomości objęte są zakresem opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Południowego klina zieleni miasta P. - obszar A", do sporządzenia którego przystąpiono na podstawie uchwały [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2006 r.

Dodatkowo teren objęty wnioskiem wchodzi w skład zabytkowego zespołu urbanistyczno architektonicznego W., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...]1982 r.

Organ wskazał, że działki nr [...] położonych na obszarze ograniczonym ulicami [...] znajdują się w obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 warunki zabudowy dla takich terenów mogą być ustalone wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przeprowadzona analiza funkcji, cech i parametrów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze analizy, zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wykazała, że na obecny zakres wniosku decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wydana gdyż nie jest spełniony warunek art. 61. ust.1 pkt. 1, 3, 5 upzp, dotyczący zabudowy działek sąsiednich, zrealizowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, możliwości podłączenia projektowanej inwestycji do istniejącego lub projektowanego uzbrojenia oraz zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi.

Planowana inwestycja zlokalizowana jest na rozległym obszarze (

8ha), położonym wzdłuż ulicy [...] (front działki 320m). Teren analizowany wyznaczony zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczany jest wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Obejmuje teren nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszy jednak niż 50m wraz z działką, na której przewidziano lokalizację omawianej inwestycji. W wypadku przedmiotowej inwestycji obszar analizowany obejmuje teren o promieniu blisko 1 km - od południowej pierzei [...] do ul. [...] oraz od terenu dworca [...] aż za koryto W.. Bezcelowym jest branie pod uwagę całej zabudowy terenu analizowanego, gdyż w relacjach przestrzennych zabudowa znajdująca się 500 czy 1000 m od planowanej zabudowy nie może być podstawą wyznaczanie parametrów dla projektowanej zabudowy.

Kwartał pomiędzy ulicami [...] stanowi część południowego obszaru klinowo - pierścieniowego systemu zieleni i jako teren zagospodarowany urządzeniami sportowymi i rekreacyjnymi stanowi łącznik między terenami otwartymi, a intensywną zabudową centrum miasta. Budowa proponowanego kompleksu spowodowałaby wprowadzenie zabudowy o intensywności i cechach nie występujących w kwartale ulic [...]. Należy zwrócić uwagę na fakt, że [...] kliny zieleni nie są nową koncepcją urbanistyczną. Pierścieniowo - klinowy system wprowadzania zieleni w tkankę miejską P. uwarunkowany jest przeszło stuletnią tradycją, a zapisy nieobowiązującego już planu, obecnego studium uwarunkowań i kierunków rozwoju miasta, jego zmiany a także aktualnie sporządzany plan miejscowy kontynuują jedynie założenia urbanistyczne z początku XX w. Zieleń, która stanowi blisko 30% tkanki miejskiej P. w oczywisty i znaczący sposób wpływa na komfort mieszkańców miasta, a także na jego prestiż.

Organ podniósł, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wystąpił do właściwych w przedmiotowej sprawie jednostek (tj. Miejskiego Konserwatora Zabytków i Zarządu Dróg Miejskich) oraz gestorów sieci z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy.

Pismem nr [...] z dnia [...] 2007r. Miejski Konserwator Zbytków sprzeciwił się propozycji przeznaczenia terenu pod budowę kompleksu budynków mieszkalnych. Miejski Konserwator Zabytków wskazał, że: wnioskowany kwartał stanowi element zespołu urbanistyczno - architektonicznego W., wpisanego do rejestrów zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] 1982r., wnioskowany kwartał znajduje się na terenie Południowego Klina Zieleni, stanowiącego jeden z najbardziej wartościowych krajobrazowych obszarów P., zgodnie z międzywojenną koncepcją arch. W. C. kliny zieleni stworzyły charakterystyczny pierścieniowo promienisty układ urbanistyczny miasta poprzez połączenie z pierścieniami zieleni pofortyfikacyjnej. Zabudowywanie obszarów klinów zieleni stanowi bardzo niekorzystną dla rozwoju miasta tendencję także z punktu widzenia przyrodniczego, pozbawiając je naturalnych obszarów zielonych. Ponadto w kwartale tym znajduje się Stadion Miejski zaprojektowany przez arch. S.P. w [...] r. na otwarcie [...], po wojnie znacznie zmodernizowany i przekształcony. Wnioskowana inwestycja musi być zgodna z ustaleniami będącego w opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Południowego klina zieleni miasta P. - obszar A".

Ponadto Miejski Konserwator Zabytków w postanowieniu nr [...] z dnia [...] 2008r. (nr pisma [...]) uzgodnił przedmiotową decyzję. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła "A" Sp. z o.o. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Kultury i dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków.

Natomiast Zarząd Dróg Miejskich pismem nr [...] z dnia [...] 2008r. poinformował, że uzgodnienie wydane zostanie po uzupełnieniu wniosku o projekt decyzji przygotowany w zakresie obsługi komunikacyjnej w oparciu o aktualną opinię Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, która opracowuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Południowego klina zieleni miasta P. - obszar A" z uwzględnieniem obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P.. Organ dwukrotnie występował do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z wnioskiem o potwierdzenie zgodności proponowanej inwestycji z opracowywanym planem miejscowym. Pismem nr [...] z dnia [...] 2008r. oraz z dnia [...] 2008r. Miejska Pracownia stwierdziła, że inwestycja jest sprzeczna z założeniami projektowanego planu oraz zapisem obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P." zatw. Uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2008r. W tej sytuacji nie można określić zasad obsługi komunikacyjnej dla inwestycji objętej wnioskiem.

Pismem nr [...] z dnia [...] 2007r. "B" S.A. wskazała na konieczność budowy dwóch stacji transformatorowej wraz z liniami zasilającymi oraz budową sieci rozdzielczej nn. Z pisma "C" S.A. nr [...] z dnia [...] 2007r. wynika, że w celu podłączenia projektowanej inwestycji do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej konieczna jest jej rozbudowa oraz, że brak jest możliwości odprowadzenia wód opadowych do istniejącego systemu kanalizacji ogólnospławnej. W zaistniałej sytuacji pismem z dnia [...] 2008 r. organ wzywał wnioskodawcę do przedstawienia umowy przedwstępnej, zawartej między wnioskodawcą, a "C" S.A. oraz "B" S.A gwarantującej uzbrojenie terenu w sieć wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz elektroenergetycznej, która umożliwi zasilanie w wodę i odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych i deszczowych oraz zaopatrzenie w energię elektryczną projektowanej inwestycji. Dokumenty te, jako środek dowodowy w sprawie, były niezbędne w celu określenia możliwości zaopatrzenia projektowanego budynku w wodę, energię elektryczną oraz odprowadzenie ścieków sanitarnych i deszczowych, zgodnie z wymaganiami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz miały umożliwić organowi dokonanie analizy sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Wnioskodawca ww. umów nie dostarczył. Natomiast w zażaleniu z dnia [...] 2008r. stwierdził, że wymagane dokumenty zostały złożone wraz z uzupełnieniem z dnia [...] 2006r. Organ nie podzielił stanowiska wnioskodawcy gdyż zgodnie z art. 61 ust. 5 upzp, warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 3 (istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego) uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zatem brak umowy z "B" S.A. i "C" S.A. na wykonanie brakującego uzbrojenia narusza wyżej wymieniony zapis art. 61 ust.1. pkt. 3 upzp.

Organ wskazał, że projektowana inwestycja znajduje się na obszarze dla którego opracowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Południowego klina zieleni miasta P. - część A" Natomiast w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P." (Uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2008r.) teren ten oznaczony jest symbolem [...] - tereny o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania, ogrody specjalistyczne tereny zieleni parków oraz [...] - tereny o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania, ogrody specjalistyczne, tereny sportu i rekreacji. Faktem jest, że "Studium..." przedstawiające kierunki rozwoju miasta nie jest aktem prawa miejscowego. Jednak zgodnie z obowiązującą ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003r. poz. 717 ze zmianami) plan miejscowy musi być zgodny z ustaleniami studium. Zatem przed opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można w sposób zgodny z prawem ustalić warunków zabudowy dla zamierzenia niezgodnego z zapisami obowiązującego studium. Skoro ustawodawca zawarł bezwzględny warunek pełnej zgodności opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującym studium, to również decyzja o warunkach zabudowy, jako akt niższego rzędu, kształtujący w sposób władczy ład przestrzenny, winna być również zgodna z zapisami studium. Ponadto, w myśl art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Gmina wykonuje swoje władztwo planistyczne albo w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo - w razie jego braku - przez wydawanie decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu (art. 2 ust. 1 i 2 cyt. ustawy). Jednakże podstawowym instrumentem prawnym kształtowania ładu przestrzennego jest plan miejscowy. W związku z powyższym opracowywany plan szczegółowo zbada wszelkie uwarunkowania tego terenu i określi najbardziej optymalny i zgodny z obowiązującymi przepisami sposób jego zagospodarowania, a uchwalony będzie podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnych dla ww. terenów.

Należy również podkreślić, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. z dnia [...] 2008r. jako jeden z priorytetowych celów polityki przestrzennej Rada Miasta P. przyjęła, że na terenie miasta podstawowa ochrona zasobów przyrody opierać się będzie na ustawicznym wzbogacaniu, podtrzymaniu i kształtowaniu walorów estetycznych i krajobrazowych zieleni miejskiej. Zatem celem polityki miasta w zakresie ochrony i kształtowania terenów zielonych jest zarówno utrzymanie funkcji przyrodniczych, jaki i stosowanie działań w zakresie dbałości o estetykę i podnoszenia jakości ich walorów. Ma to zapewnić ochronę historycznie ukształtowanych terenów otwartych - zielonych przed intensywną urbanizacją, bezwzględną ochronę najcenniejszych wartości środowiska przyrodniczego i kulturowego.

W przedmiotowej sprawie nie można wydać żądanej decyzji gdyż realizacja planowanego zamierzenia budowlanego naruszy przepisy 61. ust.1 pkt. 1, 3, 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo niezgodność inwestycji z założeniami projektu planu miejscowego nie pozwala na uzgodnienie obsługi komunikacyjnej terenu objętego wnioskiem.

Ponadto, projektowana inwestycja spowoduje zubożenie miasta o kolejne tereny sportowo rekreacyjne i naruszy chronione od lat kliny zieleni tworzące charakterystyczny pierścieniowo promienisty układ urbanistyczny.

W zakreślonym terminie odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" Sp. z o. o. zarzucając jej naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1,3,5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. upup poprzez ich błędną wykładnię,

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588) - dalej jako rozporządzenie, poprzez jego błędną wykładnię. Stawiając powyższe zarzuty wnoszę o uchylenie przedmiotowej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia orzekającego co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, stosownie do treści art. 138 § 2 kpa.

W uzasadnieniu odwołująca wskazała, iż uzasadniając potrzebę uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zgodnie z tym przepisem, jednym z koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kluczowe znaczenie dla prawidłowej interpretacji przywołanego przepisu ma właściwe odczytanie terminu "działka sąsiednia".

Na przestrzeni ostatnich kilku lat obowiązywania w/w regulacji zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie opowiedziano się za szerokim rozumieniem wspomnianego terminu (por. Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2007 r. str. 494 i n.). W takim ujęciu działka sąsiednia w rozumieniu upzp to nie tylko działka granicząca z działką, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ale także nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Ustalenie granic tej okolicy powinno się odbyć w oparciu o § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ustawodawca określił zatem minimalny obszar "sąsiedztwa urbanistycznego" planowanej inwestycji, który zawsze będzie co najmniej tożsamy z obszarem analizowanym. Za takim poglądem przemawia orzecznictwo. W wyroku z 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06 NSA uznał, iż "Działką sąsiednią jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588)". Z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wynika, iż podstawą dla określenia wymagań wobec nowej zabudowy może być tylko działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, przy czym należy mieć na względzie, że także pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. "Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp." (por. wyrok WSA z 13 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 514/07). Mając powyższe na uwadze należy również podkreślić, iż dla zapewnienia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wystarczające jest aby jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej posiadała w tym zakresie funkcję, parametry, cechy i wskaźniki jakie wynikają z wniosku inwestora (por. wyrok WSA z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1060/07).

W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta P. dokonał zatem nieuprawnionego zawężenia pojęcia "działka sąsiednia" uznając, iż działkami sąsiednimi dla planowanej inwestycji mogą być tylko działki, znajdujące się na określonej, w dowolny sposób, części obszaru analizowanego. Organ bowiem formalnie określił prawidłowo obszar analizowany, wyznaczając jego granice w odległości - minimalnej dopuszczalnej przepisami - odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie jednak analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczył jedynie do części tego obszaru uznając, iż "Bezcelowym jest branie pod uwagę całej zabudowy terenu analizowanego, gdyż w relacjach przestrzennych zabudowa znajdująca się 500 czy 1000 m od planowanej zabudowy nie może być podstawą wyznaczania parametrów dla projektowanej zabudowy". Organ zatem wprost wskazał, iż analizę urbanistyczną prowadził tylko na części obszaru analizowanego, W takiej sytuacji należy przyjąć, iż organ nie przeprowadził analizy urbanistycznej na całym wymaganym obszarze. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Gramatyczna wykładnia tego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż analiza dotyczy całego obszaru analizowanego. Odmienne założenie czyniłoby nielogicznym określenie przez ustawodawcę minimalnych granic obszaru analizowanego, skoro analiza mogłaby być przeprowadzana i tak na obszarze mniejszym. Powyższe znajduje także poparcie w orzecznictwie. W wyroku z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 456/07 wskazał, iż "Ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest jedynie po analizie całego obszaru wyznaczonego w sposób wskazany w przepisach (...)". Jeżeli zatem, w przedmiotowej sprawie organ prowadził rzeczywistą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze mniejszym, niż wyznaczony stosownie do § 3 ust. 2, to oznacza to, że w sposób rażący naruszył prawo.

Bezpośrednim następstwem powyższego jest nieprawidłowe określenie sąsiedztwa planowanej inwestycji. Obszar rzeczywistej analizy powinien bowiem obejmować teren od południowej pierzei [...] oraz od terenu dworca [...] aż za koryto W.. Obszar ten w dużej mierze wypełnia zabudowa usługowo-mieszkaniowa, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

W drugiej kolejności należy wskazać, iż organ I instancji uzasadniając wydanie decyzji odmownej podniósł, iż planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami studium oraz projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Tym samym organ swoje rozstrzygnięcie oparł na aktach prawnych nie mających przymiotu powszechnie obowiązujących, co stanowi naruszenie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zgodnie bowiem z przywołanymi przepisami źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, źródłami zaś powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Ustawodawca jednoznacznie przesądził, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego - art. 9 ust. 5 upzp. Jest to akt kierownictwa wewnętrznego, określający jedynie kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy. Nie zmienia tego fakt, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Organ I instancji błędnie twierdzi, iż z uwagi na wiążący charakter ustaleń studium przy sporządzaniu projektu planu, ze studium musi być także zgodna decyzja o warunkach zabudowy. To błędne założenie jest wynikiem niedopuszczalnego uznania, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem niższego rzędu w stosunku do planu miejscowego. Akty te są od siebie zupełnie niezależne, o czym świadczy to, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego (art. 59 ust. 1 upzp). Powyższe znajduje pełne odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W wyroku z 31 marca 2008 r. (sygn. akt II OSK 317/07) NSA wskazał, iż "Podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych.". Podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawy nie mogą być zatem także ustalenia projektu planu miejscowego - aktem prawa miejscowego jest bowiem dopiero uchwalony i ogłoszony plan. Organ nie miał zatem podstaw, odmówić wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na fakt, iż w studium przedmiotowy teren przeznaczony został na cele sportu i rekreacji, oraz że stanowi on tzw. "klin zieleni", jak też uzależniać ustalenie warunków obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji od jej zgodności z projektem planu miejscowego.

Wskazując na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia należy także podnieść, iż zasadności wydania przedmiotowej decyzji nie można doszukiwać się w uzgodnieniu jej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Przedmiotem uzgodnienia był bowiem projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, organ uzgadniający wypowiadał się zatem wyłącznie w zakresie dopuszczalności wydania takiego rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji w ogóle nie było podstaw do uzgadniania treści rozstrzygnięcia z Miejskim Konserwatorem Zabytków. W wyroku z dnia 7 sierpnia 2007 r. WSA uznał, iż "Obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, to jest ustalających warunki zabudowy. Tylko wówczas, bowiem organ uzgadniający może dokonać oceny czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, które organ uzgadniający w ramach przyznanych mu uprawnień ma chronić. Tylko decyzja pozytywna ingeruje w zastany stan rzeczy. Jeśli właściwy organ administracji odmawia ustalenia warunków zabudowy, to organ uzgadniający nie ma, czego oceniać. Z natury rzeczy, bowiem decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie ingeruje w istniejącą sytuację." (sygn. akt IV Sa/Wa 538/07, lex nr 364785). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ uzgadniający w ogóle się nie wypowiadał w zakresie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji - to mogłoby mieć miejsce tylko w przypadku przedstawienia mu projektu decyzji pozytywnej. Stąd z samego faktu uzgodnienia projektu decyzji odmownej przez MKZ organ I instancji nie może w jakimkolwiek zakresie wywodzić prawidłowości swojego rozstrzygnięcia.

Jako podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazano także brak umów z "B" S.A. oraz "C" S.A. Jak wywodzi organ przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty, tj. pismo "B" z dnia [...] 2006r. [...] oraz pismo "C"t z [...] 2006 r. [...] "nie spełniają warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, gdyż nie są umowami gwarantującymi wykonanie brakującego uzbrojenia terenu. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Treści art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp nie sposób interpretować w ten sposób, iż na wnioskodawcy ciąży wymóg przedłożenia umowy, w której dostawca mediów bezwarunkowo zobowiązuje się do realizacji potrzebnej infrastruktury. Byłaby to interpretacja sprzeczna z ratio legis w/w przepisu. Nie można bowiem zasadnie oczekiwać, że dostawca mediów zobowiąże się do wykonania infrastruktury technicznej dla inwestycji nieokreślonej choćby poprzez decyzję o warunkach zabudowy. Tym samym jego stanowisko może mieć charakter hipotetyczny, a więc termin umowa gwarantująca nie może być rozumiany wprost. Ustawodawca stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku ust. 5 upzp wymaga od organu administracji ustalenia, że istnieje możliwość zawarcia umowy między inwestorem, a dostawcą mediów na podstawie, której wykonane zostanie uzbrojenie terenu. Organ administracji nie powinien przy tym poszerzać zakresu sowich ustaleń o ustalenia dotyczące warunków takiego kontraktu. Rozstrzygające jest ustalenie organu administracji odnośnie tego czy istnieje możliwość realizacji infrastruktury technicznej na potrzeby projektowanej inwestycji. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, iż o ile w przypadku pozostałych przesłanek rozstrzygnięcia w sprawie decyzji o warunkach zabudowy wymienionych w art. 61 upzp chodzi o ochronę interesu publicznego jak ład przestrzenny, czy ochrona zabytków o tyle w przypadku omawianej przesłanki nie występuje element ochrony interesów publicznych. Kwestia zapewnienia mediów dla projektowanej inwestycji w zasadzie jest bowiem przedmiotem ustaleń między deweloperem, a dostawcą tych mediów. Stąd biorąc pod uwagę zasadę wolności zabudowy należy stwierdzić, że interpretacja przepisu, którą przyjmuje organ I instancji narusza konstytucyjny wymóg proporcjonalności ingerencji w wolności i prawa. Należy przy tym podkreślić, że w/w pismach spółki "C" i "B" potwierdzają możliwość realizacji niezbędnej infrastruktury. Pisma te stanowią więc rodzaj promesy na zawarcie szczegółowego kontraktu dotyczącego zasad realizacji niezbędnych w kontekście projektowanej zabudowy inwestycji infrastrukturalnych. Spełniają więc warunek ustawowy. Powyższe potwierdza także orzecznictwo, w pkt 2 sentencji wyroku WSA w Warszawie z 23.01.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1847/05 LEX nr 196465 czytamy: "2. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnione w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Zatem w przedmiotowej materii należałoby żądać "dokumentu w rodzaju promesy", z ewentualnym projektem danej umowy."

Decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust 1 i art. 61 ust 1 pkt 1 upzp utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w świetle przepisów art. 138 kpa, organ odwoławczy nie jest organem kasacyjnym, ograniczającym się do badania zarzutów odwołania. Kolegium, jako organ odwoławczy, obowiązane jest do zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach i nie jest związane granicami odwołania. W rozpatrywanej sprawie, po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie oraz argumentów powołanych na poparcie odwołania, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie nie naruszają prawa. W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno następować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 upzp). Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winny być traktowane jako wyjątek od tej zasady. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 upzp, mogą być wydawane tylko w przypadku braku planu miejscowego. Analiza przytoczonego artykułu wskazuje równocześnie na to, że inny jest zakres planów miejscowych, inny decyzji ustalających warunki zabudowy. W pierwszych dokonuje się: ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W drugich ustala się tylko sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy. Decyzje o warunkach zabudowy nie mogą zatem zastępować planów miejscowych.

Zakres decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2) upzp, został doprecyzowany w art. 59 ust. 1 upzp, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Co do zasady decyzje o warunkach zabudowy winny być zatem wydawane dla pojedynczych obiektów budowlanych. stanowiących uzupełniającą zabudowę na obszarach już zagospodarowanych. W orzecznictwie i doktrynie dopuszcza się w niektórych przypadkach wydanie decyzji dla więcej niż jednego obiektu ale wówczas konieczne jest ustalenie warunków zabudowy osobno dla każdego z nich. Zdaniem organu stanowisko to znajduje potwierdzenie w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1) upzp, zawierających zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest utrzymanie ciągłości zabudowy na terenach pozbawionych planu miejscowego.

Za przedstawionym wyżej rozumieniem omawianych przepisów przemawiają również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa w jaki sposób należy ustalić parametry dla nowej zabudowy. Parametrami tymi są:

1. linia zabudowy; co do zasady winna zostać wyznaczona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich,

2. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; co do zasady winien odpowiadać średniemu wskaźnikowi tej wielkości dla obszaru analizowanego,

3. szerokość elewacji frontowej; co do zasady winna odpowiadać średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%,

4. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; co do zasady winny stanowić przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich,

5. geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Rozporządzenie przewiduje co prawda odstępstwa od przedstawionych wyżej zasad. Muszą one jednak wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium za niedopuszczalne uznać jednak należy ustalenie parametrów nowej zabudowy wyłącznie jako odstępstwa od tych zasad.

W świetle przedstawionych przepisów jeszcze raz należy podkreślić, że decyzje o warunkach zabudowy mogą dotyczyć obszarów zagospodarowanych, winny być wydawane dla zabudowy uzupełniającej. Tylko w przypadku takich obszarów można ustalić parametry dla nowej zabudowy, które będą stanowiły kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzje te nie nadają się dla zagospodarowywania terenów wolnych od zabudowy. Takie tereny winny być zagospodarowywane w oparciu o plany miejscowe. Tylko plany zapewnią takim terenom ich zagospodarowanie z zachowaniem zasad ładu przestrzennego. Tymczasem planowana inwestycja dotyczyła zespołu, który stanowi zupełnie nową jakość w obszarze analizowanym. Tak istotna zmiana zagospodarowania terenu może być dokonywana tylko w planie miejscowym.

Organ podniósł, że wnioskodawca ubiega się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla bardzo dużego terenu (8-10 ha) i 16 budynków na około 1.500 mieszkań, o zróżnicowanych kształtach i wysokości od 4 do 15 kondygnacji naziemnych. Skala planowanej inwestycji zmusza do postawienia pytania czy ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji w drodze decyzji o warunkach zabudowy jest prawnie dopuszczalne. Według Kolegium - nie. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowiłaby ewidentne naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy. Decyzja taka zastępowałaby plan miejscowy, wprowadzała do obszaru analizowanego zespół zabudowy, nie mający w tym obszarze odpowiednika. Zakres przedsięwzięcia powoduje, że nie można byłoby ustalić dla poszczególnych obiektów budowlanych parametrów zabudowy w sposób określony przepisami rozporządzenia. Sam obszar analizowany, którego granice wyznaczone zostały tylko w minimalnych odległościach od terenu objętego wnioskiem jest ogromy, zawiera zespoły zróżnicowane pod względem urbanistycznym i architektonicznym. Tymczasem założeniem przepisów było, by obszar ten był jednorodny w ww. zakresie, tak by planowana inwestycja i dotychczasowa zabudowa uzupełniały się, stanowiły całość. Jest to kolejny dowód na to, że zamierzenie Spółki nie nadaje się do ustalenia warunków w decyzji o warunkach zabudowy.

Organ wskazał, iż odwołująca poddając w odwołaniu krytyce stwierdzenia Organu I instancji odnośnie obszaru analizowanego, sama nie wskazuje w tym obszarze żadnej działki czy terenu, które pozwoliłyby na wyznaczenie parametrów dla nowej zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło także, że trafne są zarzuty Spółki, które odnoszą się do tego jak Organ I instancji traktuje zapisy Studium i projektu planu miejscowego. Zapisy te nie są źródłem prawa i nie mogą stanowić podstawy decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zapisy te dla obszaru analizowanego i obszaru objętego wnioskiem winny zostać w toku postępowania ustalone ale mogą służyć jedynie ocenie wniosków jakie organ prowadzący postępowanie wyciągnął z wyników, ustaleń przeprowadzonej analizy.

Odnośnie postanowień Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego organ odwoławczy wskazał iż, w toku postępowania odwoławczego, w dniu 3 grudnia 2009 r., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 867/09, uchylone zostało postanowienie Ministra. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Minister winien uchylić zaskarżone postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. i umorzyć postępowanie, ponieważ nie uzgadnia się projektów negatywnych dla wnioskodawców decyzji. Stanowisko Sądu jest w rozpatrywanej sprawie wiążące. Wobec tego powoływanie się na ww. postanowienia jest bezprzedmiotowe.

Nadto organ podniósł, że sprawa uzbrojenia terenu nie ma dla rozstrzygnięcia Kolegium znaczenia; wobec tego może zostać pominięta.

Pismem z dnia 19 lipca 2010 r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wniosła "A" Spółka z o. o. w W. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, 3, 5 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 upzp poprzez uznanie, że w sprawie brak jest przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albowiem decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla pojedynczych obiektów budowlanych i nie nadaje się dla zagospodarowania terenów wolnych od zabudowy,

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust.1 upzp poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem stanowi tak istotną zmianę zagospodarowania terenu, że jego realizacja możliwa jest tylko po uprzednim uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skala planowanej inwestycji powoduje prawną niedopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy,

3. naruszenie § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej rozporządzenie) poprzez ich niezastosowanie, a tym samym nie ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i nie uwzględnienie minimalnego obszaru " sąsiedztwa urbanistycznego " planowanej inwestycji,

4. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że sporządzona z naruszeniem przepisów analiza urbanistyczna, może stanowić podstawę do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, oraz poprzez pominięcie faktu, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy,

5. naruszenie art. 8 w zw. z art. 11 kpa poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu,

6. naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nie uzasadnienie w sposób wystarczający motywów swojego rozstrzygnięcia,

7. błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie , że skarżąca domaga się ustalenia warunków zabudowy dla zagospodarowania terenów wolnych od zabudowy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że w toku postępowania administracyjnego Kolegium zupełnie nie uwzględniło bezspornych okoliczności tj. faktu istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie analizowanego terenu inwestycji już ukończonych i będących w trakcie realizacji, prowadzonych właśnie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (budowa osiedla domów wielorodzinnych, tak zwany zespół [...], na który składa się 6 budynków i [...], zabudowa mieszkaniowa w ramach projektu B.). Kolegium przyjęło, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć tylko i wyłącznie pojedynczego obiektu budowlanego. Organy w ogóle nie wyjaśniają dlaczego przyjęły określony teren analizowany. Następstwem błędnej analizy urbanistycznej jest nieprawidłowe określenie sąsiedztwa planowanej inwestycji. W swoich rozważaniach organ odwoławczy akcentuje wielkość obszaru analizowanego (8 -10 ha), nie zważając, że teren samej inwestycji obejmuje obszar objęty działką nr [...], o obszarze 6,5600 ha i wybiórczo ustosunkowuje się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie daje także odpowiedzi jakie jest ostateczne jego stanowisko odnośnie kwestii uzbrojenia terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.

wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd kierując się powyższymi wytycznymi i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, iż obie decyzje naruszają przepisy w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Odnosząc się natomiast do meritum wskazać należy, iż celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niedopuszczalnym i nie znajdującym oparcia w przepisach jest natomiast przyjęcie, że wydanie decyzji o zabudowie wydaje się dla pojedynczych obiektów budowlanych i nie jest możliwe z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Południowego klina zieleni miasta P. - część A" i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P." tj. uchwałą nr [...] 08 Rady Miasta P. z dnia [...] 2008 r.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest zawsze bowiem przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi (por. wyrok WSA z dnia 25 lutego 2009r., sygn.akt II SA/Go 2/09, Lex nr 530025). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Chodzi zatem o kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych (por. wyrok WSA z dnia 26 sierpnia 2009r., sygn.akt IV SA/Po 295/09, Lex nr 553444; wyrok WSA z dnia 12 grudnia 2008r., sygn.akt VIII SA/Wa 446/08, Lex nr 528351).

W doktrynie wskazuje się ponadto, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. "(...) Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu od decyzji" (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz [red.] Z. Niewiadomski, Warszawa 2004, Wydanie 3, s. 500).

Ponadto wyjaśnić należy, iż to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 997/06, Lex nr 355295, z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 239/06, Lex nr 320109).

Oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno się dokonać po uprzednim przeprowadzeniu, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007r., II SA/Po 334/07, Lex nr 376849). Jeżeli więc teren obszaru analizowanego zostanie wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Ponadto zaznaczyć trzeba, że tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że organ I instancji i co potwierdził organ II instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób wadliwy albowiem ograniczył ją jedynie do części obszaru analizowanego.

Wskazać należy , iż analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54). Powyższe ma znaczenie w niniejszej sprawie, a to z uwagi na podniesiony zarzut strony, iż nie jest prawdą, że domaga się wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zagospodarowania terenów wolnych od zabudowy i wskazaniu w skardze zrealizowanych inwestycji na terenie analizowanym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. W uzasadnieniu z dnia 28 maja 2009 r. II SA/Lu 751/08, Lex nr 558385 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraził pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, iż decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Również w doktrynie wskazuje się, iż organ wydający decyzję o warunkach nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ nie ma więc luzu decyzyjnego (uznanie administracyjne) ani swobody interpretacyjnej, innych niż przewidziane w przepisach odrębnych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na nieprzekraczalne granice ustalenia warunków i zasad zagospodarowania oraz zabudowy w decyzji. Zatem to prawo determinuje treść decyzji. Decyzje o warunkach zabudowy oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią więc, w świetle komentowanej ustawy, typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2009 s. 453-454 nb 2.).

Wobec powyższego organ odmawiając ustalenia warunków zabudowy winien dokładnie wskazać z jakiego przepisu wynika zakaz realizacji inwestycji we wskazanym przez wnioskodawcę miejscu.

W tym miejscu wskazać należy również, iż zgodnie z art. 8 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt SA/Lu 694/92 Wspólnota 1993/44, str. 18). Ponadto w myśl art. 11 kpa organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W wyroku z dnia 20 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (I SA/Wa 1164/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że "To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa". Obowiązkiem organu jest przedstawienie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, ustalonego stanu faktycznego i wskazanie przepisów prawa, na których oparto rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organy przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Ppsa orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, gdyż art. 152 Ppsa odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania.

Organ rozpoznając sprawę ponownie przeprowadzi postępowanie i analizę mając na względzie uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu. Po przeprowadzeniu analizy organ mając na względzie art. 56 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyda stosowną decyzję mając przy tym na uwadze, iż odmowa wydania warunków zabudowy może nastąpić tylko gdy zachodzi wyraźna sprzeczność planowanej inwestycji z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenia.