Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1840/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 53  ust. 4  pkt 2,  art. 64  ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 12 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3688/15 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz R. sp. z o.o. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3688/15, rozpoznając skargę R. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] grudnia 2014 r. o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych i hotelu na działce nr [...] i częściach działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] przy ul. [...] w W., uchylił to postanowienie. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Prezydent W. postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. odmówił uzgodnienia wskazanej inwestycji ustalając, że inwestycja miałaby być realizowana na terenie podlegającym ochronie pod względem archeologicznym na podstawie decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków z [...] czerwca 1971 r., której celem była ochrona nawarstwień kulturowych z okresu brązu, wczesnego średniowiecza i średniowiecza. Wskazano, że w ramach planowanej inwestycji miałby powstać m.in. podziemny garaż projektowany jako "wielokondygnacyjna struktura głęboko posadowiona pod poziomem gruntu", co rodzi uzasadnione przypuszczenie znacznego uszkodzeniu tych nawarstwień. Ponadto wskazano, że ze względu na wspomnianą głębokość posadowienia kondygnacji podziemnych istnieje obawa, że dojdzie do zaburzenia położenia wód podziemnych i powstania tak zwanego leja depresyjnego wokół inwestycji, co może mieć negatywny wpływ na położoną w bezpośrednim sąsiedztwie zachodnią część [...] oraz stan starodrzewia parkowego. Podniesiono też, że planowana inwestycja naruszyłaby walory zabytkowe terenu usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie dawnych koszar [...] przy ul. [...], m.in. przez to, że projektowany budynek o wysokości 20 m przyczyniłby się do niekorzystnego zasłonięcia budynku po koszarach [...] oraz w dalszej perspektywie zespołu [...]. W końcu organ administracji stwierdził, że jego wątpliwości budzi ustalenie w uzgadnianej decyzji takich parametrów jak powierzchnia zabudowy i gabaryty planowanego budynku, gdyż są one wyższe niż średnie występujące w sąsiedztwie i nie wynikają z analizy funkcjonalno-przestrzennej bezpośredniego sąsiedztwa planowanej inwestycji. Reasumując organ administracji stwierdził, że odmawia uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak szczegółowych ustaleń w zakresie parametrów kondygnacji podziemnych planowanej zabudowy, nieprecyzyjnych ustaleń dla pozostałych jej elementów oraz uzasadnione przypuszczenie, że dojdzie do negatywnego wpływu tej inwestycji na obiekty zabytkowe znajdujące się w jej bezpośrednim sąsiedztwie.

Skarżąca od tego postanowienia wniosła zażalenie i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] października 2015 r., rozpoznając to zażalenie, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że właściwość organów ochrony zabytków w rozpoznawanej sprawie wynika z faktu, że miejsce planowanej inwestycji znajduje się na terenie objętym ulicami [...],[...],[...],[...] i [...], który został wpisany do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków W. z [...] czerwca 1971 r., z uzasadnienia której wynika, że wpisu dokonano ze względu na osadnictwo okresu brązu, wczesnośredniowieczne i średniowieczne oraz historyczne znaczenie terenu. Organ wskazał też, że zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Następnie stwierdził, że w tym zakresie w projekcie decyzji o warunkach zabudowy znalazło się jedynie stwierdzenie o treści: "Zgodnie z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, planowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze archeologicznym wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] (decyzja z dnia [...].06.1971 r.)". W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jest to niewystarczające. Zdaniem organu administracji, w uzgadnianej decyzji o warunkach zabudowy powinno się znaleźć odniesienie do art. 31 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odwołując się szeroko do sporządzonych w postępowaniu administracyjnym dwóch opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 7 i 23 lipca 2015 r. oraz art. 31 ust. 1a i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stwierdził, że planowana inwestycja może doprowadzić do bezpowrotnego zniszczenia zlokalizowanych na jej terenie zabytków z okresu brązu, wczesnego średniowiecza i średniowiecza, a także reliktów zabudowy z XVIII i XIX wieku. W ocenie organu odwoławczego, sformułowanie dotyczące terenu "o znaczeniu historycznym", zamieszczone w uzasadnieniu decyzji o wpisie do rejestru zabytków z [...] czerwca 1971 r., odnosi się nie tylko do podziemnej strefy zabytków archeologicznych, ale również do historycznych obiektów i obszarów zlokalizowanych na obszarze objętym tą decyzją, w tym dawnych koszarów [...] oraz kostki rzędowej i betonowej podmurówki.

Skarżąca w skardze na to postanowienie zarzuciła, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane bez podstawy prawnej, gdyż tryb przewidziany w art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania, gdy organ załatwiający sprawę wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz uzgadniający projekt tej decyzji to ten sam organ, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której w obu sprawach organem właściwym był Prezydent W. W związku z tym twierdziła, że organ drugiej instancji swoje postanowienie, którym utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji dotknięte taką wadą, wydał z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto twierdziła, że organ administracji współdziałający w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nie posiada kompetencji do kwestionowania parametrów planowanej inwestycji określonych w projekcie takiej decyzji. Zarzuciła też, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wskazał żadnego przepisu prawa, z którego wynika zakaz budowy na terenie planowanej inwestycji, który mógłby uzasadniać odmowę uzgodnienia, a także kwestionowała sposób zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 31 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W końcu twierdziła, że organ administracji nie wyjaśnił prawidłowo sprawy w zakresie określenia wpływu planowanej inwestycji na historyczne obiekty wymagające ochrony.

Sąd pierwszej instancji uznał, że niezasadny jest zarzut dotyczący tego, iż postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane bez podstawy prawnej, a organu drugiej instancji z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie doszło do tego, że organ załatwiający sprawę i współdziałający w jej załatwieniu to ten sam organ administracji, gdyż organem właściwym do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy był wojewódzki konserwator zabytków, który przekazał swoją kompetencję Prezydentowi W.

Wskazując motywy uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że ochronie na podstawie decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r. podlegają zabytki archeologiczne z okresu brązu, wczesnośredniowieczne i średniowieczne. Jednocześnie stwierdził, że "ewentualnie, gdyby na tym terenie zachowały się budowle z tych czasów, można by mówić o ochronie szeroko pojętego układu urbanistycznego w granicach ulic określonych w decyzji". Dalej stwierdził, że "organ nie wykazał na tym etapie postępowania aby ochronie podlegał układ urbanistyczny" oraz że "tylko w takiej sytuacji można by przyjąć, że wartość jaką jest widok, panorama wymaga ochrony jako wartości zabytkowe układu urbanistycznego". W ocenie Sądu pierwszej instancji, "twierdzenia o konieczności ochrony widoku na dawne koszary i Park [...] nie znalazły jak do tej pory odzwierciedlenia w stosownych decyzjach o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków". W związku z tym uznał, że zostały naruszone art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśniając to bliżej Sąd wskazał, że postanowienie organu drugiej instancji nie wskazuje w sposób precyzyjny przedmiotu ochrony. Co prawda, jak stwierdził, organ dopuścił dowód z opinii "organu wyspecjalizowanego tj. Narodowego Instytutu Dziedzictwa, jednakże dowód ten ma charakter dość ogólny". Sąd wskazał przy tym, odwołując się do twierdzeń tej opinii, że "ochrona o jakiej mowa w decyzji z 1971 r. dotyczy epoki brązu, wczesnego średniowiecza i średniowiecza a nie XVIII – XX wieku (...) w związku z tym historyczne walory zabudowań koszarowych z XIX nie stanowią przedmiotu ochrony o jakiej mowa w decyzji z 1971 r.". To samo, zdaniem Sądu pierwszej instancji, należy odnieść do Parku [...].

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ administracji nie był uprawniony do oceny wpływu planowanej inwestycji na występujące na terenie inwestycji stosunki wodne oraz parametrów planowanej inwestycji określonych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji właściwy do ochrony zabytków jest uprawniony jedynie do oceny, czy planowana inwestycja ze względu na swoje parametry wpłynie na chroniony zabytek.

Sąd pierwszej instancji uznał też, że fakt, iż planowana budowa mogłaby sięgać w głąb ziemi, aż do miejsca, w którym znajdują się zabytki archeologiczne podlegające ochronie, mógłby uzasadniać odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jednakże, w jego ocenie, to zagadnienie faktyczne nie zostało wystarczająco wyjaśnione, w szczególności nie zostało wyjaśnione, czy rzeczywiście tego rodzaju zabytki znajdują się na terenie planowanej inwestycji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie zostało też prawidłowo wyjaśnione, czy przedmiotem ochrony jest kostka rzędowa i betonowa podmurówka.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji polecił, aby organ administracji w pierwszej kolejności dokonał nie budzących wątpliwości ustaleń w zakresie przedmiotu objętego ochroną decyzją z [...] czerwca 1971 r., w szczególności, czy ochroną tą są objęte budynki koszar wraz z infrastrukturą oraz [...]. W razie pozytywnego ustalenia w tym zakresie organ administracji miał wyjaśnić, czy lokowanie nowych obiektów na terenie chronionym nie wpłynie negatywnie na przedmioty ochrony. Ponadto organ administracji miał wyjaśnić, dlaczego uznał, iż podlega ochronie zabudowa z XIX i XX wieku skoro decyzja z [...] czerwca 1971 r. dotyczy zabytku archeologicznego sprzed naszej ery.

W skardze kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzucił naruszenie art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek błędnego ustalenia, że organ administracji nie ustalił: przedmiotu objętego ochroną na podstawie decyzji organu ochrony zabytków z [...] czerwca 1971 r., czy budynki koszar wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz Park [...] stanowią przedmiot ochrony konserwatorskiej, czy lokowanie nowych obiektów na terenie chronionym nie wpłynie negatywnie na przedmiot ochrony oraz że zabytkami objętymi ochroną na podstawie decyzji z [...] czerwca 1971 r. jest tylko teren, na którym zlokalizowane jest osadnictwo z okresu brązu, wczesnośredniowieczne i średniowieczne.

Uzasadniając skargę kasacyjną organ administracji twierdził, że z zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, co jest przedmiotem ochrony oraz że jest to teren w granicach ulic wskazanych w decyzji z [...] czerwca 1971 r. Dalej podniósł, że wystarczającym powodem odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest "niewielki stopień rozpoznania archeologicznego gruntu, na którym ma być realizowana inwestycja", co jak twierdził, zostało wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Odwołał się też do art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazując, że skarżąca "nie zadbała o to, żeby przeprowadzić na swój koszt badania archeologiczne, które ewentualnie wykazałyby, że planowana inwestycja nie doprowadzi do zniszczenia zabytków ukrytych w ziemi". Ponadto twierdził, że organ administracji jednoznacznie ustalił, iż przedmiotem ochrony są budynki koszar wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz Park [...], jako obiekty "o znaczeniu historycznym". Zdaniem skarżącego kasacyjnie ustalono też, że budowa nowych budynków na chronionym terenie doprowadzi do bezpowrotnego zniszczenia zachowanych wartości historycznych terenu, który był terenem dawnego garnizonu [...], do zniszczenia relacji przestrzennych pomiędzy zachowaną zabudową koszarową przy ul. [...] i budynkiem mieszkalnym [...] a zachowanym dawnym dziedzińcem koszarowym i wolnym jeszcze od zabudowy pasem terenu biegnącego wzdłuż ul. [...] oraz do zniszczenia historycznej kostki rzędowej oraz betonowej podmurówki oddzielającej teren dawnych koszar od ul. [...]. W końcu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że dobrem chronionym na podstawie decyzji z [...] czerwca 1971 r. jest nie tylko teren, na którym jest zlokalizowane osadnictwo z okresu brązu, wczesnośredniowieczne oraz średniowieczne, ale także teren o znaczeniu historycznym.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca w piśmie z 25 lipca 2016 r. oraz na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że organ administracji nie ustalił, aby przedmiotem ochrony na podstawie decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków W. z [...] czerwca 1971 r. były budynki z XVIII i XIX oraz [...]. Faktem jest, że wspomniana decyzja jest lakoniczna, jednakże wynika z niej jednoznacznie, że przedmiotem ochrony jest określony w niej teren, który obejmuje [...] oraz ul. [...]. Z jej uzasadnienia wynika zaś, że powodem objęcia ochroną były zarówno zabytki archeologiczne, jak i historyczne znaczenie wskazanego w niej terenu. Przyczyną odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy mogły być więc względy ochrony zabytków archeologicznych znajdujących się na tym terenie oraz względy ochrony historycznego znaczenia tego terenu. W tym ostatnim aspekcie ochrony mieści się, w ocenie NSA, także ochrona budynków i innych obiektów o znaczeniu historycznym w tym ich substancji i widoku.

Podstawą prawną działania organów ochrony zabytków w rozpoznawanej sprawie był art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Przepis ten, ani żaden inny ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje kryteriów, którymi powinien się kierować organ ochrony zabytków, uzgadniając decyzję o warunkach zabudowy. Nie ulega jednak wątpliwości, że mogą to być jedynie okoliczności związane z zakresem kompetencji tego organu określonego w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), a więc, najogólniej rzecz ujmując, ochrona zabytków. Ponadto merytoryczne podstawy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez organ ochrony zabytków można wyinterpretować uwzględniając charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz to, że uzgodnienie takiej decyzji przez organ ochrony zabytków nie jest jedynym środkiem służącym temu organowi w celu ochrony zabytków w związku z projektowanymi robotami budowlanymi.

Po pierwsze, decyzja o warunkach zabudowy ma określać sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w tym m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie ochrony zabytków (art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy). Ponadto wydaje się ją na skutek wniosku, w którym powinno się określić m.in. granice terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać oraz charakterystykę inwestycji, obejmującą, takie elementy jak planowany sposób zagospodarowania terenu, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Po drugie, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz w otoczeniu zabytku. Ponadto stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z kolei decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdza się projekt budowlany, który m.in. określa usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, a także proponowane niezbędne rozwiązania materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia (art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 Prawa budowlanego).

Z powyższego wynika, że organ ochrony zabytków uzgadniając decyzję o warunkach zabudowy bierze pod uwagę wpływ projektowanej inwestycji na zabytki z uwzględnieniem ogólnych jej parametrów wskazanych w projekcie takiej decyzji. Musi też uwzględniać to, że szczegółowe rozwiązania projektowanej inwestycji zostaną określone dopiero w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz że także na tym etapie procesu inwestycyjnego będzie wymagana zgoda konserwatora zabytków.

W związku z tym, zdaniem NSA, organ ochrony zabytków, uzgadniając decyzję o warunkach zabudowy, powinien się odnieść do parametrów planowanej zabudowy określonych w przedstawionym mu projekcie decyzji o warunkach zabudowy i wyjaśnić, z jakich względów inwestycja w takiej postaci z punktu widzenia organu ochrony zabytków jest niedopuszczalna. W ramach tego powinien wskazać, czy w jego ocenie żadna inwestycja na określonym terenie nie jest dopuszczalna z uwagi na ochronę zabytków lub wskazać, pod jakimi warunkami inwestycja mogłaby by być zrealizowana. Przy czym warunki dopuszczalności inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków powinny być związane z parametrami inwestycji i sposobem zagospodarowania terenu. W ocenie NSA, wskazania te powinny być elementem uzasadnienia postanowienia o odmowie uzgodnienia. Z powołanych wcześniej przepisów wynika bowiem, że uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy, gdyż brak wyraźnych kryteriów uzgodnienia, zaś podstawa uzgodnienia dotycząca ochrony zabytków nie jest ostra. W takiej sytuacji organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić, w jakim zakresie inwestycja zagraża obiektom chronionym, co obejmuje także wskazanie granicy, przy której można pogodzić prawo inwestora do realizacji inwestycji z potrzebą ochrony zabytków.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że organy administracji tak rozumianego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie przeprowadziły. Ani z postanowienia organu pierwszej instancji, ani z postanawiania organu drugiej instancji nie wynika, czy w ocenie organów ochrony zabytków na terenie objętym projektem decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie jest dopuszczalna inwestycja polegająca na budowie budynku. Z postanowień tych nie wynika też, o jakich parametrach budynek z punktu widzenia ochrony zabytków byłby do zaakceptowania. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie z powodu naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.

W ocenie NSA, odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie była dopuszczalna z uwagi na to, że skarżąca "nie zadbała o to, żeby przeprowadzić na swój koszt badania archeologiczne, które ewentualnie wykazałyby, że planowana inwestycja nie doprowadzi do zniszczenia zabytków ukrytych w ziemi". Wbrew temu, co przyjmuje skarżący kasacyjnie, z art. 31 ust. 1a pkt 1 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami nie wynika obowiązek pokrycia przez inwestora kosztów badań archeologicznych, od wykonania których można by uzależnić uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. W świetle art. 31 ust. 2 powołanej ustawy, obowiązek ten określa się w decyzji administracyjnej wydawanej przez organ ochrony zabytków. W związku z tym, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, organ ochrony zabytków, jeżeli uznaje, że inwestycja ze względu na swoje parametry jest dopuszczalna z punktu widzenia ochrony zabytków, ale wymaga przeprowadzenia badań archeologicznych, powinien uzgodnić decyzję o warunkach zabudowy i w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazać na możliwość wydania decyzji na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie jest natomiast uprawniony do formułowania warunku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w postaci pokrycia przez inwestora kosztów badań archeologicznych, gdyż taki warunek stanowi obejście art. 31 ust. 2 powołanej ustawy, z którego wynika, że koszty te są ustalane w drodze decyzji. Zaskarżone postanowienie podlegało zatem uchyleniu także z tego powodu, że naruszono nim art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącą, przyjmując, że koszty te to wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej.