Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 75/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] roku nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 5951 złotych (słownie: pięć tysięcy dziewięćset pięćdziesiąt jeden złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Miasto R. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zwrotu części dofinansowania projektu pod nazwą "Rozwój kompostowni odpadów w R." w kwocie 38.342,65 zł wraz z odsetkami.

Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego.

W dniu 19 marca 2010 r. pomiędzy Województwem [...], reprezentowanym przez Zarząd Województwa [...], pełniący rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa [...] na lata 2007- 2013 (dalej IZ RPO WSL), a Beneficjentem - Miastem R. (dalej Beneficjent) została zawarta umowa o dofinansowanie projektu pn. "Rozwój kompostowni odpadów w R." o numerze [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007- 2013 (dalej: RPO WSL 2007- 2013). Powyższa umowa była zmieniona aneksem nr [...] z dnia [...] r. Zgodnie z umową Beneficjentowi przyznano dofinansowanie w kwocie nieprzekraczajacej 722.422,40 zł i stanowiącej nie więcej niż 81,14 % kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu.

Wraz z wnioskiem o dofinansowanie ww. projektu Beneficjent złożył "Oświadczenie o kwalifikowalności podatku VAT- oświadczenie Beneficjenta o braku możliwości odzyskania podatku VAT" z dnia 5 sierpnia 2009 r. Według tego oświadczenia Beneficjent nie ma możliwości odzyskania poniesionego kosztu podatku VAT, a jeżeli zaistniałaby taka możliwość, to Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu zrefundowanej w ramach projektu części poniesionego podatku VAT. Wniosek o dofinansowanie oraz oświadczenie o kwalifikowalnści podatku VAT stały się integralną częścią umowy o dofinansowanie projektu.

Beneficjent przedłożył również indywidualną interpretację Krajowej Informacji Podatkowej z dnia [...] r. sygn. [...], zgodnie z którą wnioskodawca nie ma możliwości odliczenia naliczonego podatku VAT wynikającego z faktur dokumentujących poniesione wydatki. W tej interpretacji wskazano, że przedmiotem projektu jest rozbudowa kompostowni odpadów polegająca na utwardzeniu placu do składowania drewna i odpadów oraz zakup specjalistycznych urządzeń. Po zakończeniu inwestycji kompostownia zostanie własnością Miasta, ale zarządzana będzie przez jednostkę organizacyjną miasta - Zarząd Zieleni Miejskiej, który pod względem podatkowym jest odrębnym podmiotem od Urzędu Miasta R. Zarząd Zieleni Miejskiej będzie prowadził sprzedaż opodatkowaną z wykorzystaniem majątku objętego zakresem rozbudowy. Z uwagi na niespełnienie podstawowej pozytywnej przesłanki warunkującej prawo do odliczenia podatku naliczonego, którą jest związek zakupów z wykonywanymi czynnościami opodatkowanymi, Miastu nie będzie przysługiwało prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego wynikającego z faktur dokumentujących nabycie towarów i usług związanych z realizacja przedmiotowego projektu.

Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 24 czerwca 2013 r. (sygn. akt I FPS 1/13) stwierdził, że "w świetle art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług jednostki budżetowe gminy nie są podatnikami podatku od towarów i usług".

Pismem z dnia 6 marca 2014 r. Beneficjent poinformował IZ RPO WSL, że w dniu 27 lutego 2014 r. otrzymał od Urzędu Skarbowego w R. zwrot za 2009 r. zapłaconego podatku VAT, związanego z realizacją projektów dofinansowanych w ramach RPO WSL 2007- 2013, w tym projektu pn. "Rozwój kompostowni w R.".

Kolejnym pismem z dnia 14 marca 2014 r. Beneficjent poinformował IZ RPO WSL, iż odzyskano podatek VAT w związku z bezpośrednim dokonywaniem tzw. czynności opodatkowanych na infrastrukturze wytworzonej w ramach realizowanego projektu, a odzyskanie tego podatku było możliwe z uwagi na zmianę wieloletniej praktyki urzędów skarbowych, która została zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 24 czerwca 2013 r. W przedmiotowym piśmie Beneficjent przedstawił wyliczenie dotyczące kwoty dofinansowanego podatku VAT, a w dniu 27 marca 2014 r. dokonał zwrotu na rachunek bankowy IZ RPO WSL w wysokości 125.225,21 zł.

Zwrócona kwota stanowiła wyłącznie należność główną - bez odsetek. Po dokonaniu rozliczenia wpłaconych środków na poczet należności głównej oraz odsetek (zgodnie z art. 55 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; ówcześnie obowiązujący tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej O.p.) w ocenie IZ RPO WSL do zwrotu przez Beneficjenta pozostała kwota w wysokości 38.342,65 zł wraz z odsetkami.

IZ RPO WSL po dokonaniu analizy przedmiotowej sprawy ustaliła, że w trakcie realizacji projektu doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoje Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego ora Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L nr 210 z 2006 r., str. 25 ze zm., dalej rozporządzenie nr 1083/2006). IZ RPO WSL stwierdziła, że całkowita wartość nieprawidłowości wynikająca z naruszenia przez Beneficjenta art. 7 ust. 1 lit d Rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Rozwoju Regionalnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (DZ. U. UE L nr 210 z 2006 r. dalej rozporządzenie nr 1080/2006), pkt 6.2. Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007- 2013, pkt 11 załącznika nr 2 do Szczegółowego Opisu Priorytetów RPO WSL 2007- 2013- Wytyczne w sprawie kwalifikowalności wydatków w RPO WSL na lata 2007- 2013 wyniosła 154.332,28 zł, co stanowi 125.225,21zł dofinansowania (81,14 % x 154.332,28 zł).

Pismem z dnia [...] r. IZ RPO WSL poinformowała Beneficjenta, że sfinansowanie ze środków unijnych podatku VAT, który może zostać odzyskany przez Beneficjenta stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006. W związku z powyższym na podstawie § 9 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu z dnia 19 marca 2010 r., IZ RPO WSL uznała wydatki dotyczące możliwego do odzyskania przez Beneficjenta podatku VAT, zatwierdzone w dotychczasowych wnioskach o płatność, w wysokości 154.332,28 zł na koszt niekwalifikowany w projekcie.

W konsekwencji, na podstawie przepisu art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. po. 885 ze zm., dalej: u.f.p.), Beneficjent został wezwany do dokonania zwrotu środków w wysokości 38.342,65 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazana dofinansowania do dnia zwrotu środków na rachunek bankowy Województwa [...].

Z uwagi na fakt, że skarżący nie dokonał zwrotu środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia wypłaty środków do dnia dokonania zwrotu na wskazany rachunek bankowy, ani nie wyraził zgody na pomniejszenie płatności o kwotę przypadającą do zwrotu wraz z odsetkami Zarząd Województwa [...] pismem z dnia 14 września 2015 r. poinformował Beneficjenta o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków przez skarżącego w przedmiotowej sprawie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Zarząd Województwa [...] pełniący rolę IZ RPO WSL decyzją z dnia [...] r. nr [...] zobowiązał Miasto R. realizujące projekt pn. "Rozwój kompostowni odpadów w R." do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji o zwrocie części dofinansowania w kwocie 38.342,65 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami przy wykorzystaniu środków finansowych otrzymanych przez Beneficjenta z płatności ze środków europejskich w ramach RPO WSL 2007 - 2013. W rozstrzygnięciu wskazał, że środki finansowe należy zwrócić na rachunek bankowy Województwa [...], wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu środków, w następujących kwotach: 36.586,84 wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 17 września 2010 r. do dnia zwrotu środków oraz 1.755,81 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 19 stycznia 2011 r. do dnia zwrotu środków.

W motywach uzasadnienia organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia faktyczne, w ramach których eksponował okoliczność, iż doszło do podwójnego sfinansowania podatku VAT w kwocie 125.225,21 zł; tj. ze środków EFRR oraz środków budżetu państwa. Kolejno, odniósł się do przepisów stanowiących podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. W ramach tej części uzasadnienia wskazano na właściwość Zarządu Województwa [...] do podejmowania rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, jak również wskazano, że jest on instytucją zarządzającą w przypadku programu operacyjnego, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do wykrywania nieprawidłowości i do nakładania korekt finansowych. Instytucja zarządzająca regionalnym programem operacyjnym zapewnić musi wydatkowanie środków w ramach projektu, zgodnie z przepisami prawa unijnego i krajowego, a to oznacza że jest zobowiązana do badania czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa, a także procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków europejskich. Następnie organ przytoczył treść art. 207, art. 60 pkt 6 i art. 67 u.f.p. Odniesiono się również do postanowień umowy zawartej z Beneficjentem i przywołano ciążące na nim obowiązki z niej wynikające. W konkluzji tej części uzasadnienia organ podniósł, iż decyzje o zwrocie środków są decyzjami związanymi a Instytucja Zarządzająca jest obowiązana do ich dochodzenia. Następnie organ przybliżył przepisy unijne i wywiódł, iż przy odkodowaniu pojęcia nieprawidłowości należy przyjąć szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego i krajowego; jak też nieprzestrzeganie postanowień umowy. Wskazał, że zakres regulacji nieprawidłowości obejmuje także stan szkody potencjalnej, a zatem już sama możliwość wystąpienia szkody mieści się w zakresie tej przesłanki. Następnie organ pierwszej instancji przystąpił do analizy naruszenia, którego jego zdaniem dopuścił się Beneficjent. Tę część rozważań organ rozpoczął od przypomnienia sytuacji faktycznej w sprawie a następnie przywołano treść art. 7 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr 1080/2006, zgodnie z którym nie jest kwalifikowany do wsparcia EFRR podlegający zwrotowi podatek od towarów i usług. Wskazano również na sytuacje, kiedy Beneficjent może uznać podatek od towarów i usług za wydatek kwalifikowany. Zrefundowanie (lub rozliczenie) kosztów podatku VAT ze środków strukturalnych lub Funduszu Spójności, a następnie odzyskanie tego podatku ze środków budżetu państwa jest niedozwolonym podwójnym finansowaniem (tj. zrefundowaniem lub rozliczeniem całkowitym lub częściowym danego wydatku dwa razy ze środków wspólnotowych lub dotacji krajowych). Organu podał, że w myśl pkt 9 Wytycznych Instytucji Zarządzającej w sprawie kwalifikowalności wydatków, podatek VAT zapłacony w związku z dokonaniem wydatku kwalifikowanego jest kwalifikowany tylko wówczas, gdy został ostatecznie poniesiony i w myśl przepisów o podatku od towarów i usług nie może zostać odzyskany. W następstwie przeprowadzonej analizy prawnej i stanu faktycznego organ pierwszej instancji stwierdził, że zrefundowanie podatku VAT, który następnie został przez Beneficjenta odzyskany stanowi naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr 1080/2006 oraz zasad wynikających z Wytycznych, albowiem doszło do sytuacji sfinansowania jednego wydatku z dwóch różnych źródeł, co stanowi naruszenie zakazu podwójnego finansowania i powoduje bezwzględną niekwalifikowaność wydatku. Wskazane naruszenie - sfinansowanie wydatku uznanego za niekwalifikowany, wynika z działania Beneficjenta powodującego szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, co stanowi nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Organ akcentował, że naruszenie zasad kwalifikowalności podatku VAT wypełnia hipotezę normy art. 207 u.f.p., gdyż doszło do pobrania nienależnego – bez podstawy prawnej. Występujące w sprawie okoliczności faktyczne związane ze zmianą interpretacji obowiązujących unormowań prawnych organ ocenił jako pozostające bez wpływu na konieczność zwrotu środków wraz z odsetkami, ze względu na obiektywny (niezależny od zawinienia) charakter odpowiedzialności prawnej w finansach publicznych. W końcowej części uzasadnienia organ pierwszej instancji zamieścił zasady wyliczenia kwoty do zwrotu orzeczonej w osnowie decyzji.

Beneficjent złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniósł o uchylenie w całości wskazanej wyżej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dotacja pobrana nienależnie to również taka dotacja, która w dacie zarówno składania oświadczenia o kwalifikowalności wydatku, jak również w dacie jej faktycznego pobrania przez beneficjenta była dotacją należnie pobraną, po czym na skutek niezależnej od Beneficjenta zmiany interpretacji przepisów prawa, a której konsekwencją stała się możliwość odzyskania przez Beneficjenta podatku VAT, czyniąc wydatek Beneficjenta niekwalifikowanym - mimo braku podstaw do przyjęcia takiego stanowiska, co w konsekwencji skutkuje niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu oraz 2) art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, ze w świetle stanu faktycznego ustalonego w przedmiotowej sprawie, spełnione zostały przesłanki definicji "nieprawidłowości" w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy brak jest ku temu podstaw.

Uzasadniając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy strona przedstawiła stanowisko organu pierwszej instancji, jak również stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do definicji "nieprawidłowości" skarżący wskazał, że nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Beneficjent stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy nie można uznać, że ewentualne naruszenie prawa wspólnotowego jest konsekwencją działania bądź zaniechania Beneficjenta. Dokonał on bowiem wszelkich możliwych czynności, które mogły potwierdzić prawidłowość oświadczenia Beneficjenta co do kwalifikowalności podatku VAT, uzyskując w szczególności interpretację indywidualną KIP, z której wynika że Beneficjentowi nie przysługuje prawo do otrzymania zwrotu różnicy podatku, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o VAT. Zdaniem Beneficjenta istotnym dla przedmiotowej sprawy jest fakt, że możliwość odzyskania podatku VAT była skutkiem uchwały NSA. Przed zmianą stanowiska w tej sprawie wywołanego uchwałą NSA Beneficjent nie miał żadnej możliwości odzyskania podatku VAT. Po zmianie tego stanowiska Beneficjent niezwłocznie podjął działania zmierzające do jego odzyskania, a po odzyskaniu przekazał należność do IZ RPO WSL.

Następnie Beneficjent podniósł, że wprowadzenie regulacji art. 207 u.f.p. miało na celu unormowanie sankcjami nieprawidłowości wynikających z celowych działań beneficjentów środków publicznych. Zatem jego zdaniem fakt, ze Beneficjent odzyskał podatek VAT na skutek zmiany interpretacji przepisów prawa, uprzednio nie mając takiej możliwości - na gruncie stanowiska o braku podstaw do zwrotu tegoż podatku, nie może negatywnie oddziaływać na Beneficjenta. Oznaczałoby to bowiem, że sens tej regulacji byłby odmienny od celów unijnych wyżej wymienionych, Regulacja ta wprowadzałaby zatem sankcje wobec Beneficjentów, którzy nie mieli wpływu na zmianę interpretacji prawnej określonych przepisów.

Na koniec Beneficjent wskazał, ze nie bez znaczenia dla sprawy jest stanowisko Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 20 września 2013 r. wyrażone w związku z podjęciem przez NSA uchwały, w którym wskazano, że "w opinii IK RPO ewentualna odpowiedzialność Beneficjenta powinna być w tym przypadku ograniczona wyłącznie do zwrotu tej części środków, która odpowiada kwocie VAT, jaką beneficjent może odzyskać po uchwale NSA (...) nie należy także obarczać Beneficjenta odsetkami, gdyż powodem zwrotu środków jest niezależna od niego zmiana wieloletniej linii interpretacyjnej przepisów. Nie można bowiem zarzucać Beneficjentowi tego, że nie skorzystał z przysługującego mu prawa do odliczenia VAT, gdy zastosował się on do wytycznych właściwych instytucji, które takiego prawa nie przewidywały (interpretacje izb skarbowych)".

Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1649 ze zm. dalej określanej skrótem u.z.p.p.r.), art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1392 ze zm.), art. 207 ust. 1 pkt 3, ust. 9 pkt 1 i ust. 12a pkt 1 w związku z art. 67 u.f.p. oraz art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006, art. 152 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. UE. L. 347 z 2013 r. nr 320, dalej: rozporządzenie nr 1303/2013) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania i w tym zakresie przywołał ustalenia zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaznaczono, że strona nie złożyła w ramach postępowania odwoławczego dodatkowych wyjaśnień, podstawą rozstrzygnięcia stanowił materiał zebrany przez organ pierwszej instancji. Obszernie przedstawiono regulację prawną znajdująca w sprawie zastosowanie; przytaczając i interpretując zarówno przepisy krajowe, jak i unijne. Następnie przywołano zarzuty, które postawiła strona decyzji organu pierwszej instancji. Ustosunkowując się do nich ponownie przywołano treść art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i występujące w nim pojęcie "nieprawidłowości", jak również rozumienie tego pojęcia występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych, przywołując na tę okoliczność stosowne orzeczenia. W dalszej kolejności odwołano się do postanowień dokumentu Ministra Rozwoju Regionalnego Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007 - 2013 - Krajowe wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007 - 2013. W konkluzji tej części rozważań uznano, że spełnione zostały wszystkie przesłanki nieprawidłowości Beneficjenta, który poprzez swoje działanie naruszył przepisy prawa unijnego, prawa krajowego, a także przepisy Wytycznych oraz umowy o dofinansowanie. Działanie Beneficjenta doprowadziło do sfinansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, co w konsekwencji skutkowało realnym uszczupleniem budżetu ogólnego Unii Europejskiej.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do zarzutu naruszenia postanowień art. 207 u.f.p. i w całości podtrzymał wyrażone w kwestionowanej decyzji stanowisko, iż naruszenie zasad kwalifikowalności podatku VAT wypełnia hipotezę przywoływanej normy prawnej jako pobranie nienależne, bowiem pobranie środków zrefundowanego podatku VAT nastąpiło bez podstawy prawnej. Podkreślono, że przepisy dotyczące stwierdzenia nieprawidłowości nie przewidują kwalifikacji działania Beneficjenta jako zawinionego lub niezawinionego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy skupił swoja uwagę na wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 29 września 2015 r., przybliżając okoliczności jego wydania jak również zawarte w nim stwierdzenie, że podmioty prawa publicznego, takie jak gminne jednostki budżetowe będące przedmiotem postępowania głównego nie mogą być uznane za podatników podatku od wartości dodanej. W końcowej części uzasadnienia dostrzeżono fakt dysponowania przez Beneficjenta interpretacją indywidualną, która dawała mu prawo do uznania podatku VAT w projekcie jako podlegającego zwrotowi, jednakże stwierdzono oczywistą sprzeczność tej interpretacji z przepisami prawa Unii Europejskiej. W konkluzji uznano, że Beneficjent miał zawsze podstawy prawne do odliczenia podatku VAT, ale na skutek obowiązującej interpretacji tego nie zrobił. Uczynił to dopiero po zmianie interpretacji obowiązujących przepisów prawa odnoszących się do przedmiotu rozpoznawanej sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na podwójne sfinansowanie tego samego wydatku (z dwóch źródeł), IZ RPO WSL uznała zrefundowany podatek VAT za wydatek niekwalifikowany. W konsekwencji Beneficjent został zobowiązany do zwrotu nie tylko należności głównej ale także i przynależnych do nich odsetek. Organ odwoławczy podtrzymał to stanowisko.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze Miasto R. zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego: 1) art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dotacja pobrana nienależnie – a zatem bez podstawy prawnej, to również taka dotacja, która w dacie składania oświadczenia o kwalifikowalności wydatku, jak również w dacie jej faktycznego pobrania przez Beneficjenta była dotacją należnie pobraną, po czym na skutek niezależnej od Beneficjenta zmiany interpretacji przepisów prawa, a której konsekwencją stała się możliwość odzyskania przez Beneficjenta podatku VAT czyniąc wydatek niekwalifikowanym, mimo braku podstaw do przyjęcia takiego stanowiska - co w konsekwencji skutkuje niewłaściwym zastosowaniem wskazanego wyżej przepisu oraz 2) art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w świetle stanu faktycznego ustalonego w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki definicji "nieprawidłowości" w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy brak jest ku temu podstaw.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi opisał przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji i literalnie przedstawił stanowisko własne prezentowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ, uznając skargę za nieuzasadnioną, wniósł o jej oddalenie. W pełnym zakresie podtrzymał stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2016 r. profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze – wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania i przedłożył odpis decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] r. wydanej wobec strony skarżącej w analogicznej sprawie podając, że ten organ również wskazał na nietrafność orzekania w przedmiocie zwrotu należności - na skutek zmian wieloletniej linii interpretacyjnej przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a wyżej wymienionej ustawy), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b przywoływanej ustawy) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej ustawy). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 3 § 3 wyżej wymienionej ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do stwierdzenia, że organy administracji podejmując kwestionowane rozstrzygnięcia dopuściły się naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie odnieść się do stanu faktycznego, który jest bezsporny; a w jego ramach kluczowe są następujące ustalenia. W dniu 19 marca 2010 r. została zawarta pomiędzy Województwem [...], reprezentowanym przez Zarząd Województwa [...] pełniącym rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 a Miastem R. umowa o dofinansowanie projektu pn. "Rozwój kompostowni odpadów w R." o numerze [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007- 2013. Powyższa umowa była zmieniona aneksem nr 1 z dnia [...] r. Zgodnie z umową Beneficjentowi przyznano dofinansowanie w kwocie nieprzekraczajacej 722.422,40 zł i stanowiącej nie więcej niż 81,14 % kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu.

Wraz z wnioskiem o dofinansowanie projektu Beneficjent złożył oświadczenie z dnia 5 sierpnia 2009 r. o braku możliwości odzyskania podatku VAT; a jeżeli zaistniałaby taka możliwość, to Beneficjent zobowiązał się do zwrotu zrefundowanej w ramach projektu części poniesionego podatku VAT. Nadto Beneficjent przedłożył indywidualną interpretację Krajowej Informacji Podatkowej z dnia 21 stycznia 2010 r. W interpretacji wskazano, że po zakończeniu inwestycji kompostownia odpadów pozostanie własnością Miasta R., ale będzie zarządzana przez inną jednostkę organizacyjną Miasta – Zarząd Zieleni Miejskiej, który pod względem podatkowym jest odrębnym podmiotem od Urzędu Miasta R. Stwierdzono, że skarżący nie będzie prowadził sprzedaży opodatkowanej na majątku wytworzonym w ramach projektu, a tym samym nie będzie miał możliwości odliczenia podatku VAT, wynikającego z faktur dokumentujących poniesione wydatki, albowiem nie zostanie spełniona podstawowa przesłanka pozytywna jaką jest związek dokonanych zakupów ze sprzedażą opodatkowaną. W ramach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma pismo z dnia 6 marca 2014 r., w którym Beneficjent poinformował IZ RPO WSL, iż w dniu 27 lutego 2014 r. otrzymał z Urzędu Skarbowego w R. zwrot za 2009 r. zapłaconego podatku VAT, związanego z realizacją projektów dofinansowywanych w ramach RPO WSL 2007 - 2013, w tym projektu "Rozwój kompostowni w R.". Natomiast pismem z dnia 14 marca 2014 r. Beneficjent poinformował IZ RPO WSL, iż odzyskano podatek VAT w związku z bezpośrednim dokonywaniem tzw. czynności opodatkowanych na infrastrukturze wytworzonej w ramach realizowanego projektu, a odzyskanie tego podatku było możliwe z uwagi na zmianę wieloletniej praktyki urzędów skarbowych, która została zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 24 czerwca 2013 r. We wskazanym piśmie przedstawił wyliczenie dotyczące kwoty dofinansowanego podatku VAT , a w dniu 27 marca 2014 r. dokonał zwrotu na rachunek bankowy IZ RPO WSL kwoty w wysokości 125.225,21 zł. Zwrócona kwota stanowiła wyłącznie należność główną - bez odsetek.

Przedstawiony powyżej stan faktyczny legł u podstaw wydania obu kwestionowanych w sprawie decyzji administracyjnych, w których organ stwierdził, że Beneficjent przystępując do projektu wykazał brak możliwości odzyskania podatku od towarów i usług, jednakże w następstwie zmiany interpretacji przepisów prawa odzyskał środki związane z podatkiem VAT. Organ zakwalifikował działanie Beneficjenta jako naruszające art. 7 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1080/2006 oraz naruszające zasady wynikające z Krajowych wytycznych i Wytycznych IZ RPO WSL - stwierdzając zaistnienie nieprawidłowości w rozumieniu przepisów unijnych. Ocenił, że tym samym wyczerpana została przesłanka przewidziana treścią art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. - nienależnego pobrania dofinansowania ze środków unijnych. Następstwem tego stało się żądanie zwrotu przez Beneficjenta kwoty 38.342,65 zł z odsetkami w wysokości wynikającej z art. 207 ust. 1 u.f.p., gdyż IZ RPO WSL uznała wydatki dotyczące możliwego do odzyskania przez Beneficjenta podatku VAT zatwierdzone w dotychczasowych wnioskach o płatność w wysokości 154.332,28 zł, za koszt niekwalifikowany w projekcie. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne jest to, że Beneficjent od Urzędu Skarbowego w R. otrzymał jedynie kwotę główną należności (bez odsetek), jak również niezwłocznie zwrócił Instytucji Zarządzającej zwrócony i możliwy do zwrotu podatek VAT. W świetle powyższego, istota sporu między stronami przedmiotowego postępowania sprowadziła się do tego, czy Beneficjent jest zobowiązany do zwrotu podatku VAT w wysokości odpowiadającej kwocie zwrotu oraz kwocie podatku możliwego do zwrotu, czy też w wysokości obejmującej dodatkowo odsetki od kwoty podatku VAT.

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane na podstawie art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r., art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, art. 207 ust. 1 pkt 3, ust. 9 pkt 1 i ust. 12a pkt 1 w związku z art. 67 u.f.p. oraz art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006, art. 152 rozporządzenia nr 1303/2013.

Nie przytaczając i nie interpretując wszystkich wymienionych przepisów - gdyż nie jest to konieczne w świetle kwestii spornej - dla porządku jedynie trzeba wskazać na obowiązek stosowania w tej sprawie przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, wynikający z przepisu przejściowego art. 152 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013., a także podkreślić obowiązki państw członkowskich w zakresie śledzenia nieprawidłowości i dokonywania korekt – na mocy regulacji zamieszczonej w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Kluczowe natomiast dla oceny legalności skarżonej decyzji są regulacje zawarte w art. 207 ust. 1 u.f.p. i art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

Stosownie do postanowień art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184; 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa powyżej, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9 lub 11 tego przepisu, wzywa do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie wskazanego terminu, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki - wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 nieprawidłowością w rozumieniu tego rozporządzenia jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Nie można również pominąć umowy podpisanej przez Instytucję Zarządzającą z Beneficjentem oraz innych dokumentów programowych. W tym zakresie istotne jest postanowienie § 2 ust. 6 umowy, zgodnie z którym refundacji mogą podlegać jedynie wydatki kwalifikowalne, poniesione zgodnie z zapisami tej umowy, dokumentami programowymi i przepisami prawa. Kwalifikowalność podatku VAT jest przedmiotem regulacji zamieszczonej w art. 7 ust. 1 pkt d) rozporządzenia nr 1080/2006, zgodnie z którą nie jest kwalifikowany do wsparcia EFRR podlegający zwrotowi podatek od towarów i usług (VAT). Kwestia kwalifikowalności podatku VAT została rozwinięta w Krajowych wytycznych, gdzie wskazano, iż podatek VAT może być uznany za wydatek kwalifikowany tylko wtedy, gdy został faktycznie poniesiony przez beneficjenta, a beneficjent nie ma prawnej możliwości odzyskania podatku VAT (punkt 6.14); tożsame regulacje pomieszczono w Wytycznych IZ RPO WSL. Zarówno w Wytycznych krajowych, jak i w Wytycznych IZ RPO WSL zamieszczono zakaz podwójnego finansowania, czyli niedozwolonego zrefundowania (lub rozliczenia) danego wydatku dwa razy; ze środków wspólnotowych oraz z budżetu Państwa.

Mając na uwadze przytoczony art. 207 ust. 1 u.f.p. Sąd stwierdza, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter związany. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli w sprawie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie, właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję nakładającą sankcję zwrotu – w sposób określony w tym przepisie. Odkodowanie przesłanek zastosowania sankcji winno jednak nastąpić w oparciu o wykładnię systemową zewnętrzną, gdyż prawidłowe zidentyfikowanie ich treści nie jest możliwe bez uwzględnienia prawodawstwa unijnego; zarówno w kontekście jego literalnych zapisów, jak i celu wprowadzenia regulacji krajowej przewidującej procedurę odzyskiwania środków europejskich.

Kluczowe dla prawidłowej wykładni art. 207 ust. 1 u.f.p. jest odczytanie tego przepisu w kontekście pojęcia nieprawidłowości definiowanego w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, gdyż z mocy art. 98 ust. 2 w związku z art. 70 ust. 1b wskazanego rozporządzenia państwa członkowskie zobowiązane są do śledzenia i korygowania nieprawidłowości, a art. 207 ust. 1 u.f.p. stanowi narzędzie prawa krajowego powyższe umożliwiające. Dopiero, gdy przesłanka zwrotu środków wymieniona w tym przepisie odpowiada w pełnym zakresie pojęciu "nieprawidłowości" istnieje podstawa do zastosowania sankcji.

Art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 istnienie nieprawidłowości łączy z kumulatywnym wystąpieniem następujących przesłanek: 1) działaniem lub zaniechaniem podmiotu gospodarczego, 2) stanowiącym naruszenie prawa, 3) powodującym lub mogącym spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE, 4) co spowodowało lub mogło spowodować finansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, iż doszło do nienależnego pobrania dotacji w części będącej równowartością podatku VAT – rozumianego jako pobranie bez podstawy prawnej, gdyż w tym zakresie wydatek był niekwalifikowalny - podatek VAT podlegał zwrotowi (potwierdzenie tej ostatniej tezy zostało szczegółowo umotywowane w uchwale NSA z dnia 24 czerwca 2013 r., sygn. akt IFPS 1/13 i w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 29 września 2015 r. w sprawie o sygn. akt C 276/14). Art. 7 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1080/2006 jednoznacznie wskazuje, że nie jest kwalifikowalny do wsparcia EFRR podlegający zwrotowi podatek od towarów i usług (VAT). Jednakże analizowane pobranie dotacji bez podstawy prawnej nie wypełnia łącznie wszystkich przesłanek pozwalających kwalifikować je jako nieprawidłowość, a tym samym nie może stanowić podstawy żądania zwrotu w trybie określonym w art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p.

Odnosząc się do wyspecyfikowanych wyżej przesłanek nieprawidłowości Sąd stwierdza, że co prawda doszło do naruszenia prawa przepisu prawa wspólnotowego (art. 7 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1080/2006), co spowodowało szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego; jednakże nienależne pobranie nie było nieprawidłowością w rozumieniu wskazanej definicji, gdyż nie została spełniona przesłanka naruszenia prawa przez Beneficjenta.

To twierdzenie może być oceniane jako kontrowersyjne w kontekście niespornych ustaleń, iż Beneficjent pobrał dotację odpowiadającą podatkowi VAT w związku ze złożonym oświadczeniem o braku możliwości jego odzyskania - ze skutkiem przyjęcia kwalifikowalności tego wydatku. Jednakże okoliczności sprawy wskazują, że naruszenie przepisu prawa wspólnotowego nie jest wynikiem działań (zaniechań) Beneficjenta, lecz organu Państwa.

Przyjdzie bowiem przypomnieć, że Beneficjent uzyskał indywidualną interpretację przepisów prawa podatkowego, w której Minister Finansów jednoznacznie stwierdził brak możliwości odzyskania podatku VAT w opisanym zdarzeniu przyszłym, tożsamym z okolicznościami sprawy.

Celem interpretacji podatkowej jest jednoznaczne przedstawienie wnioskodawcy skutków i konsekwencji prawno-podatkowych jego działań lub podejmowanych czynności w zakreślonym stanie faktycznym (zdarzeniu przyszłym) przedstawionym we wniosku o ich udzielenie, w świetle obowiązujących przepisów prawa podatkowego. W wyniku udzielenia indywidualnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wnioskodawca winien uzyskać bezwarunkowe, jednoznaczne stanowisko Ministra właściwego do spraw finansów publicznych, co do obowiązków wynikających z czynności podejmowanych lub tych które mają zostać podjęte w przyszłości w przedstawionym stanie faktycznym (zdarzeniu przyszłym). Stosownie do postanowień art. 14k ustawy Ordynacja podatkowa (w brzmieniu obowiązującym w dniu sporządzania przedmiotowej interpretacji) zastosowanie się do interpretacji indywidualnej przed jej zmianą lub przed doręczeniem organowi podatkowemu odpisu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego uchylającego interpretację indywidualną nie może szkodzić wnioskodawcy, jak również w przypadku nieuwzględnienia jej w rozstrzygnięciu sprawy podatkowej. Użyty w tym przepisie zwrot " nie może szkodzić" należy rozumieć w ten sposób, że w stosunku do podmiotu, który zastosował się do indywidualnej interpretacji przed jej zmianą, w określonych w dalszych przepisach, sytuacjach następuje wyłączenie odpowiedzialności karnej, naliczania odsetek (art. 14k § 3 O.p.), a nawet zwolnienie z obowiązku zapłaty podatku w zakresie wynikającym ze zdarzenia będącego przedmiotem interpretacji (14 m § 1 O.p.). Z tych przepisów wynika silna funkcja ochronna posiadanej interpretacji podatkowej. Prawodawca zdecydował, że zasada pewności prawa winna w pewnych okolicznościach umożliwić uchylenie się od negatywnych skutków prawnych podmiotowi, który uzyskał interpretację podatkową i się do niej zastosował – pomimo tego, że interpretacja była błędna.

Z przywołanych przepisów wynika gwarancja dla podmiotu dysponującego interpretacją podatkową w obszarze prawa podatkowego. Brak podstaw prawnych do rozszerzania tej ochrony na postępowania dotyczące niepodatkowych należności budżetowych – również w świetle art. 67 u.f.p. Jednakże istnienie w obrocie prawnym wskazanej interpretacji podatkowej, do której Beneficjent się zastosował, nie pozostaje bez wpływu na ocenę jego działania w kontekście przesłanki naruszenia przepisu prawa wspólnotowego, określonej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

Mając na uwadze powszechnie przyjmowane założenie idealizacyjne racjonalności prawodawcy oraz spójność aksjologiczną systemu prawa obowiązującego nie sposób przyjąć, że to samo zachowanie podmiotu, które prawodawca ocenił jako zasługujące na daleko idącą ochronę na gruncie prawa podatkowego, może być jednocześnie kwalifikowane jako naruszenie prawa w postępowaniu dotyczącym niepodatkowych należności budżetowych; a zastosowanie się do interpretacji przepisu dokonanej przez uprawniony organ Państwa winno skutkować uruchomieniem dolegliwego postępowania sankcyjnego – w tym nałożeniem obowiązku zapłaty odsetek od pobranych należności.

Do pośredniego naruszenia prawa wspólnotowego doszło w wyniku udzielenia przez Ministra Finansów interpretacji podatkowej stanowiącej wykładnię contra legem. Sąd stwierdza, że zastosowanie się do tej interpretacji przez podmiot działający w zaufaniu do kompetentnego organu Państwa, nie może być uznane za naruszenie prawa. Działanie Beneficjenta polegające na złożeniu oświadczenia o kwalifikowalności wydatku i pobranie dotacji w tym zakresie, zostało zdeterminowane treścią interpretacji naruszającej prawo materialne. Formalnie rzecz biorąc nie ma obowiązku zastosowania się do uzyskanej interpretacji, ale nie może to być podstawą przerzucenia na Beneficjenta skutków zastosowania się do interpretacji. Takie podejście prowadziłoby to do zanegowania celu oraz funkcji instytucji indywidualnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Brak prawnych, racjonalnych i aksjologicznych przesłanek do oczekiwania, że od stosowania się do interpretacji odstąpi podmiot, do którego znajdują zastosowanie zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przerzucenie skutków wadliwości działania Ministra Finansów i podległych mu służb na podmiot, który działał w sposób wynikający z udzielonej interpretacji podatkowej, nie może zostać zaakceptowane jako działanie legalne w demokratycznym państwie prawa. Udzieloną contra legem interpretację art. 86 ust. 1 ustawy o podatku VAT, do której podatnik się zastosował i podjął działania również w obszarze pozapodatkowym, kwalifikować trzeba jako działanie organu Państwa w sposób pośredni naruszające art. 7 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1080/2006.

Ponieważ wskazane naruszenie wynika z wadliwego działania organu - a nie Beneficjenta, pobranie dotacji bez podstawy prawnej nie stanowi nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Skutkiem powyższego jest brak możliwości nakazania Beneficjentowi zwrotu nienależnie pobranej dotacji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. – zarówno w zakresie należności głównej, jak i odsetek. Z tych samych powodów brak podstaw do określenia dotacji do zwrotu w kontekście zarzuconego naruszenia zasad wynikających z Wytycznych.

Zaprezentowana przez Sąd wykładnia przepisów ma charakter pozajęzykowy, silnie zdeterminowany aksjologicznymi podstawami systemu prawa obowiązującego, ujawnionymi w przepisach Konstytucji RP. System prawa to nie tylko pomieszczone w nim przepisy prawne rozumiane jako określone zapisy językowe w aktach prawnych, ale również akceptowane wartości (lub ujmując rzecz inaczej, oceny). W sytuacji, gdy wykładnia językowa oferuje rezultat w sposób oczywisty pozostający w sprzeczności z podstawowymi zasadami praworządnego Państwa, dając podstawę do bardzo dolegliwego obciążenia podmiotu skutkami wadliwego działania organu tego Państwa, konieczne i uzasadnione jest odstąpienie od wyników tej wykładni i dokonanie interpretacji przepisu z poszanowaniem dla jego celu oraz funkcji, jaką ma pełnić w systemie prawa. Brak podstaw do wywodzenia, że celem przepisów będących narzędziem korygowania nieprawidłowości jest obciążenie beneficjenta, działającego w zaufaniu do kompetentnego organu Państwa, skutkami nieprawidłowych, naruszających prawo działań tego organu. Pozostaje to również w sprzeczności z zasadami Państwa prawa, które w pierwszej kolejności winny respektować organy tego Państwa. Niedopuszczalne jest obciążanie innych podmiotów skutkami naruszeń, których te organy się dopuściły. Uwzględnienie tej tezy, mającej oparcie w zasadach praworządności, istotnie wpływa na prawidłowe odkodowanie znaczenia normatywnego stosowanych w sprawie przepisów i dokonania wyboru rezultatu uzyskanego w drodze interpretacji pozajęzykowej.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę do usunięcia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie trzeba stwierdzić, że w sytuacji, gdy – z podanych względów - nie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu przepisów unijnych, postępowanie w sprawie zwrotu dotacji pochodzącej ze środków unijnych było od początku bezprzedmiotowe; a to wyczerpuje przesłankę umorzenia postępowania przewidzianą treścią art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji zaistniała konieczność umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego, co znajduje umocowanie w treści art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym miejscu trzeba jeszcze wskazać, że Sąd nie kwestionuje obowiązku zwrotu przez Beneficjenta otrzymanego (lub możliwego do otrzymania) podatku VAT. Podstawa do żądania zwrotu w trybie art. 207 ust. 1 u.f.p. istniałaby w sytuacji, gdyby Beneficjent odzyskał podatek VAT z budżetu i go nie zwrócił Instytucji Zarządzającej; a także w przypadku, gdyby mógł podatek odzyskać, ale tego nie uczynił i nie dokonał zwrotu na rzecz Instytucji Zarządzającej. W takim przypadku doszłoby bowiem do naruszenia procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p.; zakaz podwójnego finansowania i obowiązek zwrotu został bowiem jednoznacznie w przepisach i dokumentach programowych zastrzeżony. Podstawa do uruchomienia procedury sankcyjnej istniałaby w momencie powstania podwójnego finansowania. W analizowanej sprawie organ nie wykazał by sytuacja taka miała miejsca, gdyż Beneficjent bezzwłocznie zwrócił odzyskany podatek VAT i podatek VAT co do którego mógł się ubiegać o zwrot, a wysokość podatku objęta procedurą zwrotu nie była przez organ kwestionowana.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą i umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.