Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 737/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 229
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi F. M., K. M., S. T. i W. T. na decyzję Wojewody z dnia 5 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

F. M., K. M., S. T. i W. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 5 września 2014 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 marca 2013 r., nr [...], odmawiającą zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. C. oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], obecnie zaś stanowiącej działki: nr [..], o pow. 4895 m2, KW [...], przy ul. S., nr [...], o pow. 4651m2, KW [...], nr [...], o pow. 5456 m2, KW [...], część działki nr [...], o pow. 12324 m2, KW [...], część działki nr [..], o pow. 13108m2, KW [..], części działki nr [...], o pow. 3519 m2, KW [...], część działki nr [...], o pow. 6495m2, KW [...], część działki nr [...], o pow. 11133 m2, KW [...], przy ul. C., których właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikami wieczystymi odpowiednio: W. G., B., M. S., B., C., T. i J. M. oraz D..

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Aktem notarialnym z dnia 21 maja 1975 r., Repertorium A Nr [...], Skarb Państwa – E. nabył od Ł. M., "przy współudziale C. i Z. małżonków G.", nieruchomość położoną w G., stanowiącą działkę nr [...] o pow. 4,1955 ha. Działka ta powstała z podziału działki nr [....], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne, w której jako właściciel wpisana była Ł. M. Z aktu notarialnego wynika jednak, że prawa do części przedmiotowej działki mieli także Z. G. i C.G. oraz J. Z. i E. Z. Nabycia przedmiotowej nieruchomości dokonano w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64). Wchodziła ona w skład terenów przeznaczonych pod budowę E..

W dniu 23 stycznia 1976 r. Państwowe Biuro Notarialne zawiadomiło o odłączeniu z księgi wieczystej nr [...] działki nr [...] i przyłączeniu jej do nowej księgi wieczystej nr [...], gdzie jako właściciel został wpisany Skarb Państwa - E.

Decyzją z dnia 9 czerwca 1992 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "F. prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym będącej przedmiotem niniejszego postępowania, położonej w G.działki nr [...], Obręb W. o pow. 4.1955 ha, zapisanej w KW nr [...] Sądu Rejonowego. Decyzja stała się prawomocna z dniem 26 czerwca 1992 r. Użytkowanie wieczyste działki nr [...] wpisano - po zamknięciu m.in. KW [...] - do KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, w dniu 13 grudnia 1993 r.

Wnioskiem z dnia 17 lipca 2009 r. spadkobiercy wywłaszczonej Ł. M.: F. M., K. M., S. T. i W. T. wystąpili o zwrot nieruchomości przejętej na mocy aktu notarialnego z dnia 21 maja 1975 r., stanowiącej działkę nr [...].

Na podstawie dokumentacji geodezyjno - kartograficznej Prezydent Miasta wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej ustalił, że działka nr [...] w wyniku przekształceń ewidencyjnych stanowi obecnie działki nr: [...] oraz część działek nr: [..]-[...].

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że działki nr [...] i [...] znajdują się we współużytkowaniu, a działka nr [...] w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta, wobec tego Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości w zakresie działek nr [...]-[...], wyznaczając do rozpoznania niniejszej sprawy Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. W zakresie pozostałych działek właściwym do rozpatrzenia sprawy pozostał Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej.

Decyzją z dnia 29 marca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] w zakresie obecnych działek nr: [...]-[...] i części działki nr [...] oraz części działek nr: [...]-[...], których właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikami wieczystymi odpowiednio: W. G. (działka nr [...]), A. (działka nr [...]), M. S. (działka nr [...]), B. (działka nr [...]), C. (działka nr [...]), T. i J. M. (działka nr [...]) oraz D. (działki nr [...] i [...]). Organ uznał, że nabycie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] przez "F.oraz ujawnienie tego prawa w KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w dniu 13 grudnia 1993 r. wypełnia dyspozycję art. 229 u.g.n. i stanowi przeszkodę do zwrotu nieruchomości następcom prawnym byłej właścicielki. Organ wyjaśnił, że w zakresie części działki nr [...] o pow. 4360 m2, która była własnością C. i Z. G., na podstawie wydanego przez Prezydenta Miasta aktu własności ziemi z dnia 10 czerwca 1974 r., nr [...], organ odmówił zwrotu nieruchomości, ze względu na fakt, że wnioskodawcom w tym zakresie nie przysługiwało prawo żądania zwrotu. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może żądać poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy. Roszczenie o zwrot przysługuje tym osobom (lub ich spadkobiercom), którym w dniu wywłaszczenia faktycznie przysługiwały prawa do nieruchomości. W niniejszej sprawie co do części działki nr [...] o powierzchni 4360 m2 Ł. M. nie przysługiwało prawo własności nieruchomości, wobec czego również jej spadkobiercom nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości w tym zakresie.

Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wnieśli F. M., K. M., S. T. i W. T. W odwołaniu strony zarzuciły organowi pierwszej instancji m.in. naruszenie art. 229 u.g.n. oraz art. 77 § 1, 7 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i poprzestanie na ustaleniu, że w dniu 9 czerwca 1992 r. Wojewoda wydał decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "F. prawa użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...], której zwrotu domagają się spadkobiercy wywłaszczonej Ł. M., oraz ustaleniu daty ujawnienia wpisu niniejszego prawa w księdze wieczystej.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 5 września 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy potwierdził ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji, w tym okoliczność przejścia na Skarb Państwa w drodze umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. nr 11, poz. 79) nieruchomości nr [...] oraz potwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez przedsiębiorstwo "F. prawa użytkowania wieczystego wskazanego gruntu.

Organ podkreślił, że przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych w tym trybie jest art. 216 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wskazał, że zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ w pierwszej kolejności winien ustalić czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z dnia 9 czerwca 1992 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez przedsiębiorstwo "F. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, w tym m.in. działki nr [...] będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Tym samym, według organu, ziściła się pierwsza negatywna przesłanka uniemożliwiająca zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na rzecz osoby trzeciej, jaką bez wątpienia jest przedsiębiorstwo "F., ustanowiono na działce nr [...] prawo użytkowania wieczystego. Odnosząc się do zarzutów odwołania wojewoda wyjaśnił, przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, że zastosowanie przepisu art. 229 u.g.n. następuje zarówno w sytuacji nabycia prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej, jak i z mocy prawa.

Rozważając drugi z elementów negatywnej przesłanki do zwrotu - ujawnienie prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na działce nr [...], w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., wskazano, że z treści działu II papierowej księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy m.in. dla działki nr [...], wynika, że działki znajdujące się w przedmiotowej księdze wieczystej były własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "F. Wpisu dotyczącego prawa użytkowania wieczystego dokonano w dniu 13 grudnia 1993 r., na podstawie wniosku z dnia 29 czerwca 1992 r., 21 czerwca 1993 r. i 29 października 1993 r. Dz.Kw [...] oraz decyzji Wojewody z dnia 9 czerwca 1992 r. [...] i decyzji Wojewody z dnia 27 lipca 1992 r. [...]". Datę dokonania przedmiotowego wpisu w stosunku do przedmiotowej działki potwierdza także m.in. znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie Sądu Rejonowego Dz. Kw. [...] z dnia 20 grudnia 1993 r.

Wobec tego wojewoda uznał termin z art. 229 u.g.n. za zachowany. Jednakże ustalenie powyższych okoliczności nie jest wystarczające do stwierdzenia, że przesłanka z tego przepisu została spełniona i roszczenie o zwrot nie przysługuje. Podkreślono, że art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym. Istotą zaś tego rodzaju przepisów jest to, że odnoszą się one do stosunków prawnych, ukształtowanych na postawie dotychczasowego stanu prawnego, zastanych (trwających) w momencie wejścia w życie nowej regulacji. Zarzut skarżących, że negatywne przesłanki wynikające z art. 229 u.g.n. powinny istnieć tak na dzień 1 stycznia 1998 r. jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji jest bezpodstawny. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych z samej istoty tego typu przepisów przejściowych wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Konsekwencją powyższego jest to, iż nie należy badać negatywnych przesłanek wynikających z art. 229 u.g.n. na dzień wydawania decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości.

Zgodnie z wyciągami z wykazu zmian gruntowych działka nr [..], będąca przedmiotem niniejszego postępowania uległa w dniu 6 stycznia 1997 r. podziałowi na działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] pozostała w dalszym ciągu w księdze wieczystej nr [...] i w użytkowaniu wieczystym przedsiębiorstwa "F., co najmniej do momentu, gdy w dniu 6 października 1999 r. uległa podziałowi, wraz z działkami nr [..] i [...], , na działki nr [...] i [...]. Z kolei działka nr [..]. przeniesiona została do księgi wieczystej nr [..] i znalazła się w użytkowaniu wieczystym G., po czym w dniu 7 października 1997 r., wskutek podziału, utworzyła działki nr: [...] i [...].

W odniesieniu do działki nr [...] wyjaśniono, że w dziale II papierowej księgi wieczystej nr [...], w której w dniu 1 stycznia 1998 r. działka ta była zapisana, znajduje się wpis z dnia 13 grudnia 1993 r., dotyczący użytkowania wieczystego, ustanowionego na rzecz przedsiębiorstwa "F. Kolejny wpis pochodzi dopiero z dnia 26 lipca 2000 r. i dotyczy zmiany nazwy użytkownika wieczystego, brak natomiast wzmianek o wygaśnięciu tego prawa. Ponadto z decyzji z dnia 5 października 1999 r., nr [...], wydanej przez Prezydenta Miasta, o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonych w G. przy ul. C., Obr. W., składających się m.in. z działki nr [...], wynika, że działka ta, w dniu wydania powyższej decyzji, nadal była zapisana w księdze wieczystej nr [...] i znajdowała się w użytkowaniu wieczystym "F. Zatem część działki nr [...], którą po podziale stanowiła działka nr [...], znajdowała się w dniu 1 stycznia 1998 r. w użytkowaniu wieczystym "osoby trzeciej", tym samym stwierdzono, że w stosunku do niej przesłanka negatywna z art. 229 u.g.n. zaistniała.

W odniesieniu do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, tj. działki nr [...] i [...] (powstałe z podziału działki nr [...]), organ badając, czy znajdowały się one w chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami w użytkowaniu wieczystym "osoby trzeciej", o której mowa w art. 229 u.g.n., ustalił na podstawie aktu notarialnego z dnia 14 października 1997 r. Rep. A nr [...], że w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy, jako użytkownik wieczysty gruntu, stanowiącego m.in. działkę nr [...], było wpisane, do dnia 5 grudnia 2089 r., G.. Na mocy tego aktu G. sprzedała spółce "H." prawo użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]). W księdze wieczystej nr [...], w której działka nr [....] jest zapisana, okoliczność ta ujawniona została na podstawie wniosku z dnia 14 października 1997 r., w dniu 6 stycznia 1998 r. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w okresie od zawarcia aktu notarialnego, tj. od dnia 14 października 1997 r., do chwili wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej, tj. do dnia 6 stycznia 1998 r., stan prawny tej działki nie uległ zmianie.

Odnośnie działki nr [...] wskazano, że, jak wynika z treści aktu notarialnego z dnia 23 sierpnia 1999 r., Rep. A nr [...], G. było wpisane do dnia 5 grudnia 2089 r. w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, jako użytkownik wieczysty m. in. działki nr [...] (powstałej po podziale działki nr [...]), znajdującej się obecnie w księdze wieczystej nr [...]. Wpisu dokonano na podstawie umowy sprzedaży warunkowej z dnia 28 kwietnia 1997 r., Rep. A nr [...] i umowy przeniesienia prawa wieczystego użytkowania z dnia 10 lipca 1997 r., Rep. A nr [...]. Okoliczność wynikająca z aktu notarialnego z dnia 10 lipca 1997 r. została ujawniona w księdze wieczystej na podstawie wniosku z dnia 17 lipca 1997 r., a wpisu dokonano w dniu 27 sierpnia 1997 r. Zaznaczono, że nowy stan prawny nieruchomości ukształtowany przez akt notarialny z dnia 23 sierpnia 1999 r., którym dokonano sprzedaży przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], w której wpisana była działka nr [...], na rzecz "H., znalazł odzwierciedlenie w przedmiotowej księdze wieczystej w dniu 9 grudnia 1999 r., kiedy dokonano wpisu nowego właściciela prawa użytkowania wieczystego. Dowodzi to, że pomiędzy zawarciem aktu notarialnego z dnia 10 lipca 1997 r. a aktem notarialnym z dnia 23 sierpnia 1999 r. nie nastąpiła zmiana użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

Przedstawione okoliczności wskazują, że działki nr [...] i [...] również znajdowały się w dniu 1 stycznia 1998 r. w użytkowaniu wieczystym "osoby trzeciej", a zatem że w odniesieniu do nich także ma zastosowanie treść przepisu art. 229 u.g.n.

Nie bez znaczenia pozostaje w okoliczność, że zgodnie z niezmienionym co do istoty od dnia wejścia w życie art. 236 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121) prawo użytkowania wieczystego następuje na okres 99 lat, jedynie w wyjątkowych przypadkach można je ustalić na okres krótszy, tj. nie mniej niż 40 lat. Skoro zatem z przywołanych aktów notarialnych wynika, że G. była użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i [...] do dnia 5 grudnia 2089 r., tym samym użytkowanie to musiało zostać ustanowione od dnia 5 grudnia 1990 r., a także jak ustalono istniało w dniu 1 stycznia 1998 r.

Wojewoda ocenił jako słuszne stanowisko Prezydenta Miasta, że w stosunku do części działki [...] o obszarze 4360 m2, której właścicielem na mocy aktu własności ziemi z dnia 10 czerwca 1974 r., nr [...] byli Z. i C. G., roszczenie o zwrot wnioskodawcom nie przysługuje, gdyż zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrotu nieruchomości może żądać poprzedni właściciel bądź jego spadkobiercy. F. M., K. M., S. T. i W. T. nie są spadkobiercami małżonków G., a zatem nie mógł wobec nich być orzeczony zwrot przedmiotowej nieruchomości także i w tym zakresie.

W skardze na opisaną decyzję ostateczną zarzucono naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 229 u.g.n. w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przyjęciu przez organ drugiej instancji, że skarżącym nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zastosowany przez ten organ przepis art. 229 u.g.n., w zakresie, w jakim wyłącza on możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest niezgodny z wymienionym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wniesiono w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że nie może on samodzielnie rozstrzygnąć kwestii zgodności art. 229 u.g.n. z wymienionymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wniesiono o przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku Trybunałowi Konstytucyjnemu, w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. nr 102, poz. 643, ze zm.), pytania prawnego o następującej treści:

"Czy przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku u.g.n., w zakresie, w jakim wyłącza on możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?".

W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionowali stanowisko organów, że skoro przedmiotowe nieruchomości są własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osób prywatnych, to istnieje przeszkoda wskazana w art. 229 u.g.n. do ich zwrotu.

Według skarżących uregulowanie art. 229 u.g.n. jest niekonstytucyjne, sprzeczne z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim wyłącza możliwość dochodzenia zwrotu przez byłego właściciela bądź jego poprzednika prawnego wywłaszczonej nieruchomości. Posługując się orzecznictwem Trybunał Konstytucyjnego skarżący podkreślili, że wynikająca z art. 21 Konstytucji zasada ochrony prawa własności nakłada obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.

Skarżący twierdzą, że w przedmiotowym postępowaniu organy orzekające ze względu na ziszczenie się według nich przesłanek z art. 229 u.g.n. w ogóle nie prowadziły postępowania w celu weryfikacji okoliczności z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Według skarżących przynajmniej na części wywłaszczonych nieruchomości nie dokończono bądź nawet nie rozpoczęto celu wywłaszczenia określonego w umowie sprzedaży z dnia 21 maja 1975 r. Tym samym nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i zgodnie z konstytucyjną zasadą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winna zostać zwrócona. Wobec powyższego skarżący uznali rozstrzygnięcia organów za naruszające konstytucyjną zasadę ochrony własności.

Również zasada zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia ma rangę zasady konstytucyjnej, która na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami doznaje nieuzasadnionego ograniczenia. Stosowanie przepisu art. 229 u.g.n. prowadzi do sytuacji, w której kwestia wykorzystania lub niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, uregulowana wprost w ustawie zasadniczej jako jeden z warunków dopuszczalności wywłaszczenia, ustąpić musi przed dodatkową, nieprzewidzianą w Konstytucji przesłanką negatywną. W konsekwencji, fakt niezrealizowania na nieruchomości celu publicznego nie wystarcza do uwzględnienia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, i to pomimo istnienia w tym zakresie wyraźnej normy konstytucyjnej. Skarżący stoją na stanowisku, że przewidziane w art. 229 u.g.n. ograniczenie praw wynikających z ochrony prawa własności nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia. Powołując się na argumentację Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził niekonstytucyjność art. 229a u.g.n. skarżący wywiedli, że tym bardziej należałoby stwierdzić niekonstytucyjność art. 229 u.g.n, którego zastosowanie do nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia, czyni niedopuszczalnym roszczenia o jej zwrot. Podkreślono, że wszelkie ograniczenia praw chronionych konstytucyjnie winny mieć uzasadnienie w przepisach Konstytucji i pozostawać w zgodzie z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. W ocenie skarżących, przepis art. 229 u.g.n. nie spełnia jednak tego wymogu. Założone do realizacji przy jego użyciu cele ustawodawcy można bowiem osiągnąć w inny sposób, poprzez przyjęcie generalnej zasady postępowania w takich przypadkach, że wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego jest możliwe dopiero wówczas, gdy w drodze dostępnych środków prawnych przeszkoda ta nie została usunięta. Powyższy tryb dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest wystarczającym środkiem ochrony prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na takiej nieruchomości. Jest on z całą pewnością mniej uciążliwy dla byłego właściciela lub jego spadkobiercy niż ograniczenie przewidziane w art. 229 u.g.n., nie zamyka bowiem przed tymi podmiotami możliwości dochodzenia zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia. Skoro zaś te same efekty można osiągnąć za pomocą środków, które w mniejszym zakresie ograniczają korzystanie z wolności lub prawa podmiotowego, to przepis ustanawiający przedmiotowe ograniczenia uznać należy za niezgodny z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności.

Na gruncie przepisu art. 229 u.g.n. dochodzi również do konfliktu pomiędzy ochroną prawa własności a ochroną prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na wywłaszczonej nieruchomości. Z nieznanych względów, w konflikcie tym ustawodawca zdecydował się przyznać pierwszeństwo drugiemu z wymienionych praw, znacznie ograniczając przy tym zakres ochrony przysługujący właścicielowi. Skutkiem powyższego jest uregulowanie sytuacji prawnej użytkownika wieczystego w sposób nieporównanie korzystniejszy, niż ma to miejsce w przypadku pozbawionego swojego prawa właściciela. Tymczasem rozwiązanie takie nie tylko nie znajduje uzasadnienia w żadnej wartości konstytucyjnej, ale jest też całkowicie niezrozumiałe z punktu widzenia zasad rządzących prawem rzeczowym. Nie ulega wątpliwości, że w polskim systemie prawnym to właśnie z instytucją prawa własności, a nie z prawem użytkowania wieczystego, wiąże się najszerszy zakres uprawnień do korzystania i rozporządzania rzeczą, a zatem również najpełniejszy zakres ochrony prawnej.

Zwrócono również uwagę, że przepis art. 229 u.g.n. bez uzasadnionego powodu różnicuje sytuację prawną poprzednich właścicieli (lub ich spadkobierców) ubiegających się o zwrot nieruchomości, czym narusza konstytucyjną zasadę równości zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Skarżący twierdzą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jest uprawniony do samodzielnego przesądzenia o niezgodności art. 229 u.g.n. z wymienionymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże na wypadek uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że nie może on samodzielnie rozstrzygnąć powyższej kwestii, wniesiono o przedstawienie przez ten sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, wskazanego w skardze. Według skarżących nie ulega wątpliwości, że od odpowiedzi na tak sformułowane pytanie zależeć będzie rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzone przez sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonych decyzji wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Organy orzekające rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518). Wobec tego zarzuty skargi należało uznać za nieusprawiedliwione.

Kontrolą legalności w przedmiotowej sprawie objęto decyzję Wojewody z dnia 5 września 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 29 marca 2013 r., o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr [..], w zakresie obecnych działek: [...]-[...], część działki nr [...]-[...], których właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikami wieczystymi odpowiednio: W. G., A., M. S., B., C., T. i J. M. oraz D.

Należy podkreślić, że ustalone na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego okoliczności faktyczne mające wpływ na jej rozstrzygnięcie są bezsporne, zostały przez organ prawidłowo ustalone i nie budziły zastrzeżeń strony skarżącej.

Organy ustaliły, że na podstawie umowy notarialnej z dnia 21 maja 1975 r. Rep. A Nr [....], Skarb Państwa – E. nabył od właściciela Ł. M., nieruchomość położoną w G., stanowiącą działkę nr [...] o pow. 4,1955 ha. Nabycia dokonano w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64) z przeznaczeniem pod budowę E. Nowy użytkownik wieczysty – E., został ujawniony w nowourządzonej dla działki nr [...] księdze wieczystej Kw nr [...] w dniu 13 grudnia 1993 r. Część działki nr [...] o pow. 4360 m2 była własnością C. i Z. G., na podstawie wydanego przez Prezydenta Miasta aktu własności ziemi z dnia 10 czerwca 1974 r., nr [...].

Skarżący, będący następcami prawnymi poprzedniej właścicielki Ł. M. wnieśli w 2009 r. o zwrot działki stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę nr [..]. wskazując, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Organy prawidłowo ustaliły na podstawie wykazów zmian gruntowych, że w wyniku przekształceń geodezyjnych dawna działka o numerze [...] znajduje się obecnie w granicach działek nr [...], o pow. 4895 m2, nr [...], o pow. 4651 m2, nr [...], o pow. 5456 m2, nr [...], o pow. 3551 m2, nr [...], o pow. 12324 m2 (część), nr [...], o pow. 3991 m2 (część), nr [...], o pow. 5560 m2 (część), nr [...], o pow. 13108 m2 (część), nr [...] o pow. 3519 m2 (część), nr [...], o pow. 6495 m2 (część), oraz nr [...], o pow. 11133 m2 (część). Organ nie pominął nadto okoliczności, że część działki nr [...] o powierzchni 4360 m2 nie stanowiła własności Ł. M., ale Z. i C. G.

Organ ustalił również prawidłowo, że decyzją z dnia 9 czerwca 1992 r. Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "E. prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, położonej w G., działki nr [...],o pow. 4.1955 ha, zapisanej w KW nr [...] Sądu Rejonowego. Prawo użytkowania wieczystego na rzecz "E. zostało wpisane w dniu 13 grudnia 1993 r. do księgi wieczystej nr [..], do której przeniesiono wskazaną działkę.

Analiza zmian gruntowych potwierdziła ciągłość stwierdzonego opisaną decyzją prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...] i następnie na działkach powstałych z jej podziału. Działka nr [...] będąca przedmiotem niniejszego postępowania uległa w dniu 6 stycznia 1997 r. podziałowi na działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] pozostała w dalszym ciągu w księdze wieczystej nr [..]. i w użytkowaniu wieczystym przedsiębiorstwa "E. co najmniej do momentu, gdy w dniu 6 października 1999 r. uległa podziałowi, wraz z działkami nr [...] i[...] na działki nr [..]. i [..]. Z kolei działka nr [..] przeniesiona została do księgi wieczystej nr [..] i znalazła się w użytkowaniu wieczystym F., po czym w dniu 7 października 1997 r. wskutek podziału utworzyła działki nr: [..] i [..].

Organy prawidłowo ustaliły, że w dniu wejścia w życie u.g.n., tj. w dniu 1 stycznia 1998 r., w dziale II papierowej księgi wieczystej nr [..], w której zapisana była działka nr [...], znajdował się wpis z dnia 13 grudnia 1993 r., dotyczący użytkowania wieczystego, ustanowionego na rzecz przedsiębiorstwa "E.. Kolejny wpis pochodził dopiero z dnia 26 lipca 2000 r. i dotyczył zmiany nazwy użytkownika wieczystego, brak natomiast wzmianek o wygaśnięciu tego prawa. Również późniejsza decyzja podziałowa, w wyniku której powstała m.in. działka nr [..], potwierdziła, że działka ta znajdowała się w użytkowaniu wieczystym "E.

Dowiedziono tym samym, że część działki nr [...], którą po podziale stanowiła działka nr [..], znajdowała się w dniu 1 stycznia 1998 r. w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej.

Podobne ustalenia poczyniono w odniesieniu do działki nr [..], w wyniku podziału której powstały działki nr [..] i nr [..]. Z treści aktów notarialnych sprzedaży prawa użytkowania wieczystego z 1997 r. i z 1999 r. dokonywanych przez F. na rzecz kolejnych podmiotów - "G. w odniesieniu do działki nr [...] i "H. w odniesieniu do działki nr [...], wynika, że prawo to na rzecz F. ustanowione było do dnia 5 grudnia 2089 r. Nowy stan prawny nieruchomości ukształtowany przez wskazane akty notarialne, znalazł odzwierciedlenie w księgach wieczystych, gdzie wpisano nowych użytkowników wieczystych - "G." w dniu 6 stycznia 1998 r., a "H. w dniu 9 grudnia 1999 r. To dowodzi, że pomiędzy zawarciem tych aktów, a ich ujawnieniem w księgach wieczystych, stan prawny nieruchomości nie uległ zmianie. Potwierdza to, że również działki nr [...] i [...] znajdowały się w dniu 1 stycznia 1998 r. w użytkowaniu wieczystym osób trzecich w rozumieniu art. 229 u.g.n.

Organy administracji dokonały również prawidłowych ustaleń w zakresie aktualnego stanu prawnego działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] położonej w G. W zakresie działek stanowiących przedmiot niniejszego postępowania organy ustaliły, że prawo użytkowania wieczystego ustanowione na działce nr [...] było przedmiotem obrotu prawnego i przysługuje obecnie: W. G. (w zakresie działki nr [...]) A. (w zakresie działki nr [...]), M. S. (w zakresie działki nr [...]), C. (w zakresie części działki nr [...]), D. (w zakresie części działki nr [...]), T. i J. M. (w zakresie części działki nr [...]) oraz E.(w zakresie części działek o numerach [...] i [...]).

Wszystkie ujawnione okoliczności potwierdzają, że prawo użytkowania wieczystego na obecnych działkach nr [..]-[..] trwa nieprzerwanie od chwili jego powstania z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.) do chwili obecnej, co potwierdza wpis w księdze wieczystej z 1993 r. Innymi słowy prawo to istniało również w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w dniu 1 stycznia 1998 r.

Według sądu w tak ustalonym stanie faktycznym ziściły się przesłanki negatywne określone w art. 229 u.g.n. uniemożliwiające zwrot wskazanych działek na rzecz następców prawnych byłej właścicielki.

W zakresie natomiast części działki nr [..] o pow. 4360 m2, która była własnością C. i Z. G., na podstawie wydanego przez Prezydenta Miasta aktu własności ziemi z dnia 10 czerwca 1974 r., nr [...], organ prawidłowo odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ze względu na fakt, że wnioskodawcom w tym zakresie nie przysługiwało prawo do żądania zwrotu. Ł. M. nie przysługiwało prawo własności nieruchomości tej części działki nr [...], wobec czego jej spadkobiercom nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości w tym zakresie, stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n.

Ze względu na treść przepisu art. 200 u.g.n., który określa zasady stosowane w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464, ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a w szczególności ze względu na ust. 4 który stanowi, że nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie może naruszać praw osób trzecich, wyjaśnić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zaktualizowała się w ogóle kwestia ochrony praw osób trzecich przy wydawaniu decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Żaden z następców prawnych wywłaszczonej właścicielki nie zgłosił swoich roszczeń o zwrot działki nr [...] przed wydaniem decyzji przez Wojewodę. Sformułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich" użyte w art. 200 ust. 4 u.s.g. nie odnosi się do praw hipotetycznych, ale praw skonkretyzowanych - już ujawnionych. Z tego względu, skoro powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją, to prawa osób trzecich do danej nieruchomości musiały być zgłoszone najpóźniej do dnia wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1039/13, LEX nr 1647903). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r., nr 11, poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie natomiast z treścią art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W przedmiotowej sprawie istota sporu pomiędzy skarżącymi a orzekającymi organami sprowadza się do różnicy w wykładni art. 229 u.g.n. Według skarżących zastosowanie wynikającej z art. 229 u.g.n. negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości jest możliwe, jeśli wskazane w nim okoliczności istnieją zarówno w dniu 1 stycznia 1998 r., jak i na dzień wydania decyzji o odmowie zwrotu. Dla organów natomiast istotny jest wyłącznie stan prawny nieruchomości istniejący w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w dniu 1 stycznia 1998 r.

W takiej sytuacji należało podjąć próbę wyjaśnienia pojawiających się rozbieżności interpretacyjnych i scharakteryzować unormowanie zawarte w art. 229 u.g.n.

Przepis art. 229 zamieszczony w dziale VII ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatytułowanym - "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisu polega na tym, że odnosi się on do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i ma na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych z uwagi na treść wchodzącej w życie nowej regulacji. Z samej istoty tego typu przepisu wynika więc, że punktem odniesienia jest dotychczas istniejący stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne istniejące w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Inaczej mówiąc, chodzi o relację między nowym prawem, które ma wejść w życie a starym prawem, które traci moc i ukształtowanymi przez to prawo stosunkami prawnymi.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeprowadzając analizę charakteru prawnego art. 229 u.g.n. odwołano się do regulacji poprzedzających przepisy u.g.n., które nie przewidywały przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, tak jak stanowi obecnie obowiązujący przepis art. 229 u.g.n. Wówczas roszczenie poprzedniego właściciela (jego następcy prawnego) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie było z góry wyłączone, na tej tylko podstawie, że nieruchomość jest obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby (osoby trzeciej), z tym jednak, że realizacja tego roszczenia była uzależniona od poprzedniego rozstrzygnięcia o losach prawa użytkowania wieczystego przysługującego innej osobie. Odnosząc się do tak rozumianego stanu prawnego, obowiązującego przed wejściem w życie u.g.n. wskazywano, że przepis art. 229 u.g.n. rozumieć można tylko w ten sposób, że ma on zastosowanie wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki istnieje w dniu jej wejścia w życie. Z uwagi na charakter tego przepisu, jako przepisu intertemporalnego, a więc z natury rzeczy odnoszącego się do sytuacji prawnych zastanych, istniejących w momencie wejścia w życie nowych przepisów, nie można nadawać temu przepisowi znaczenia, że obejmuje on także przypadki, gdy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami już nie istniało albo, że powstało później.

Zasadniczy sens przepisu art. 229 u.g.n. stanowi to, że nieruchomość jest oddana osobie trzeciej na własność lub w użytkowanie wieczyste. Rozstrzygające znaczenie przy stosowaniu art. 229 u.g.n. ma więc to, czy w momencie wejścia w życie tej ustawy istniało samo prawo własności bądź użytkowania wieczystego nieruchomości (por. uchwały: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99, LEX nr 38849; z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 27/99, LEX nr 1027147).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że celem uregulowania zawartego w art. 229 u.g.n. jest stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09; z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 764/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 994/14, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tego wynika, że w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i następnych u.g.n. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II CSK 275/08, LEX nr 484702; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06, LEX nr 290617). Nieruchomość taka nie może podlegać zwrotowi niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 722/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje", powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji organ administracji nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n.

Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Organy administracji publicznej w takiej sytuacji nie mają też kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań służących wzruszeniu prawomocnych orzeczeń o wpisie w księdze wieczystej.

Jeżeli zatem w sprawie o zwrot nieruchomości ujawni się okoliczność, że nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, to tak ustalony stan prawny nieruchomości stanowi przeszkodę do jej zwrotu.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku działek objętych niniejszym postępowaniem, które zostały oddane w wieczyste użytkowanie przed wejściem w życie u.g.n. Skoro zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego na rzecz "E., to wniosek o zwrot tych nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie. Przy tym wpływu na zmianę powyższego stanowiska nie mają późniejsze zmiany podmiotowe odnoszące się do prawa użytkowania wieczystego wskazanych działek. Zmianie bowiem nie uległo samo prawo użytkowania wieczystego gruntów, które trwa nieprzerwanie od dnia 5 grudnia 1990 r., potwierdzone decyzją Wojewody z dnia 9 czerwca 1992 r. i ujawnione w księdze wieczystej w dniu 13 grudnia 1993 r.

W tym miejscu zwrócić również należy uwagę, że przepis art. 229 u.g.n. obejmuje swą hipotezą wszystkie przypadki powstania prawa użytkowania wieczystego, a więc zarówno sytuacje, w których prawo użytkowania wieczystego gruntów powstało w drodze umowy cywilnoprawnej jak i sytuacje, gdzie użytkowanie powstało z mocy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2572/99, LEX nr 54754; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 375/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają wyłącznie powyższe okoliczności, które zresztą są bezsporne. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ w pierwszej kolejności zobowiązany był ustalić, czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 u.g.n. Z uwagi na wystąpienie w niniejszej sprawie określonej tym przepisem negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości brak było podstaw do wyjaśniania kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Okoliczności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n. Takie stanowisko nie budzi wątpliwości judykatury (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1880/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stan faktyczny przedmiotowej sprawy dotyczący wskazanych wyżej działek wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 229 u.g.n., która uniemożliwia zwrot działek spadkobiercom byłej właścicielki. W konsekwencji organy administracji obu instancji podjęły w przedmiotowej sprawie prawidłowe rozstrzygnięcie.

Według sądu nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut dotyczący niezgodności art. 229 u.g.n. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, brak jest bowiem podstaw do uznania, aby przepis art. 229 u.g.n. był niezgodny ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP.

Stanowisko sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie zbieżne jest z jednolitym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że regulacja zawarta w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie narusza art. 21 w związku z art. 64 i w związku z art. 2 Konstytucji RP. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 764/10, dodatkowo stwierdzając, że art. 229 u.g.n. nie dość że nie narusza przepisów Konstytucji to wprost przeciwnie, chroni nieograniczone prawa rzeczowe podmiotów, które nabyły je zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym przed wejściem w życie u.g.n. (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12, wszystkie dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kwestii tej kilkakrotnie wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny rozpoznając w szczególności skargi konstytucyjne obywateli zarzucających niekonstytucyjność art. 229 u.g.n. W jednym z takich postanowień odmawiających nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt Ts 84/10 (LEX nr 1124619), Trybunał Konstytucyjny przedstawił szeroką argumentację przemawiającą za konstytucyjnością rozwiązań normatywnych art. 229 u.g.n. Trybunał wyjaśnił, że w jego orzecznictwie utrwalony jest pogląd, wedle którego z nakazu ochrony własności oraz innych praw majątkowych statuowanego w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji wynikają określone obowiązki dla ustawodawcy zwykłego: obowiązek pozytywny stanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym i obowiązek negatywny powstrzymywania się od regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać. Ochrona zapewniana majątkowym prawom podmiotowym musi być ponadto realna. Punktem odniesienia (kryterium weryfikacji tej cechy) winna być skuteczność realizacji określonego prawa podmiotowego w konkretnym otoczeniu systemowym, w którym ono funkcjonuje (zob. wyroki z: 13 kwietnia 1999 r., K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40; 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2; 25 lutego 1999 r., K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25; 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3; 19 grudnia 2002 r., K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97).

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że choć art. 229 u.g.n. ogranicza prawo byłych właścicieli do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to czyni to w ochronie interesów nowych właścicieli lub użytkowników wieczystych, o ile ich prawa zostały ujawnione we właściwej księdze wieczystej. Trybunał zwrócił uwagę, że kwestionujący konstytucyjność art. 229 u.g.n. pomijają otoczenie, w którym funkcjonuje ten przepis. Niestosowanie art. 229 u.g.n. doprowadziłoby natomiast do wywłaszczenia użytkowników wieczystych, którzy są chronieni na podstawie art. 229 u.g.n., a co za tym idzie, do jaskrawego naruszenia reguł ustanowionych w art. 21 ust. 2 Konstytucji, a odnoszących się także do użytkowania wieczystego - treściowo najbardziej zbliżonego prawa rzeczowego do prawa własności (zob. przywoływany już wyrok Trybunału z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, LEX nr 362881).

Tym samym zarzut skarżących nieproporcjonalnego ograniczenia przysługującego im prawa do zwrotu należy ocenić jako oczywiście bezzasadny, gdyż w rezultacie prowadzący do wywłaszczenia użytkownika wieczystego, którego prawo ujawniono w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r.

W powołanym już wyżej wyroku w sprawie K 6/05 Trybunał przyjął, że z punktu widzenia instytucji wywłaszczenia - uregulowanej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - prawo użytkowania wieczystego jest chronione na równi z prawem własności. Oznacza to, że z konstytucyjnego punktu widzenia środek uznawany przez skarżących za mniej dolegliwy - odebranie osobie trzeciej prawa użytkowania wieczystego - polegałby w rzeczywistości na wywłaszczeniu, bez przeznaczenia gruntu na cel publiczny, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji, ale w celu zaspokojenia roszczeń dawnego (wywłaszczonego wcześniej) właściciela. Pożądane przez skarżących rozwiązanie pozostawałoby tym samym w jaskrawej sprzeczności z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji, co przesądza o oczywistej bezzasadności zarzutu (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 2010, sygn. akt Ts 404/08, LEX nr 1124440).

Trzeba też wskazać, że sprawa ze skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 229 u.g.n., o sygnaturze akt SK 6/13, która w dniu rozpoznawania przedmiotowej sprawy przez sąd administracyjny (rozprawa z dnia 20 maja 2015 r.) była jeszcze w toku i na którą w trakcie rozprawy powoływał się pełnomocnik skarżących, postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r. została rozstrzygnięta poprzez umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102, poz. 643 ze zm.), a zatem z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia w tej sprawie.

Z tych też względów sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności art. 229 u.g.n. Przesłanką przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego jest wystąpienie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie sąd natomiast takich wątpliwości nie powziął. Jednocześnie, zwracając uwagę na treść pytania sformułowanego w skardze i w kontekście przywołanych postanowień TK w sprawach Ts 84/10 i TS 404/08 należy pamiętać, że Trybunał nie jest władny abstrakcyjnie badać zgodności z Konstytucją norm prawnych wywodzonych z przepisów. Ewentualne pytanie prawne bowiem musi mieć charakter konkretny zindywidualizowany w doniesieniu do okoliczności sprawy, w której powstały wątpliwości konstytucyjne.

Nie mogła również odnieść pożądanego skutku argumentacja skarżących, którzy powołując się na motywy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2009 r., sygn. akt K 6/05 (LEX nr 362881), w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP art. 229a u.g.n., próbowali wykorzystać użyte tam argumenty do uzasadnienia niekonstytucyjności art. 229 u.g.n. Sąd nie widzi żadnej możliwości zastosowania takiej wykładni prokonstytucyjnej dla oczekiwanej przez skarżących oceny niekonstytucyjności art. 229 u.g.n., skoro nie ma wątpliwości co do konstytucyjności art. 229 u.g.n. Ponadto trzeba zauważyć, że art. 229a u.g.n. został wprowadzony w wyniku nowelizacji z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U z 2004 r., nr 141, poz. 1492, nr 240, poz. 2408, z 2005 r., nr 150, poz. 1251 oraz z 2006 r., nr 249, poz. 1827) i również art. 15 tej noweli został uznany za niezgodny z Konstytucją wspomnianym wyrokiem TK z dnia 3 kwietnia 2008 r., w sprawie sygn. akt K 6/05. Natomiast w odniesieniu do art. 229a Trybunał wyjaśnił, że tworzy on sytuację, w której traci na znaczeniu wyjątkowy charakter wywłaszczenia - w szczególności przesłanka niemożności realizacji danego celu publicznego za pomocą innych środków prawnych. W wypadku zmiany celu publicznego realizowanego na wywłaszczonej nieruchomości nie będzie prowadzone sformalizowane postępowanie wywłaszczone, którego celem byłoby wykazanie zaistnienia m.in. tej przesłanki. Ustawodawca we wskazanym przepisie uznał bowiem, że nie podlega zwrotowi wywłaszczona nieruchomość także wówczas, gdy przed 1 stycznia 1998 r. została wydana decyzja wywłaszczeniowa, w której określono cel wywłaszczenia. Cel ten wprawdzie nie został zrealizowany, ale zrealizowano inny cel publiczny, który także w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł być podstawą wywłaszczenia.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z przywołanego przepisu wynika więc dla sądu obowiązek, a zarazem uprawnienie do dokonywania samodzielnej oceny zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia braku takiej zgodności, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie, pamiętając jednocześnie, że sądy nie mogą wkraczać w kwestie zastrzeżone do właściwości Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd administracyjny powinien zatem dokonać własnej oceny konstytucyjności przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które mają zastosowanie w sprawie, lecz tylko na użytek rozpoznawanej sprawy. W przypadku uznania, że zastosowane w sprawie przepisy prawa nie naruszają Konstytucji RP, zobowiązany będzie do ich zastosowania, przez dokonanie oceny, czy organy administracji prawidłowo je zinterpretowały, a następnie zastosowały. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10 (LEX nr 745224), sąd administracyjny w przypadku uznania za konstytucyjne norm prawa będących podstawą orzekania w sprawie nie musi inicjować postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie konstytucyjności mającego zastosowanie w sprawie przepisu prawa, nawet gdyby z takim żądaniem wystąpiła któraś ze stron postępowania. Sąd administracyjny nie musi w takim przypadku w uzasadnieniu swego orzeczenia tłumaczyć nawet przyczyn, dla których uznał dany przepis za zgodny z Konstytucją. Wynika to z faktu, że badanie zgodności z konstytucją przepisów prawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i jest dokonywane jedynie na użytek rozpoznania konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 424/12, LEX nr 1327838). Pogląd wyrażony w przywołanym wyżej orzeczeniu skład orzekający w sprawie podziela i przyjmuje za własny.

Wobec tego, w sytuacji uznania przez sąd administracyjny, że przepisy prawne stanowiące podstawę wydania kwestionowanej decyzji nie naruszają Konstytucji RP, sąd nie miał obowiązku występowania do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym na podstawie art. 193 Konstytucji RP.

Z powyższych względów, nie dopatrując się naruszenia prawa zaskarżoną decyzją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.