Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 792/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4, ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 107 par. 1 i 3, art. 10 par. 1, art. 11, art. 15, art. 76 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od organu – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej – G. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 51 § 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 k.p.a., odmówił G.S. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku garażowego, zlokalizowanego przy ul. A. 69A w Ł.

Zdaniem organu, przedłożony projekt budowlany zamienny nie daje podstaw do doprowadzenia budynku garażowego do stanu zgodnego z przepisami prawa ze względu na jego usytuowanie w granicy z działką sąsiednią, co świadczy o naruszeniu § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odwołaniu od tej decyzji G. S. stwierdziła, że w rozpoznawanej sprawie winien mieć zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 163, poz. 1364 ze zm.) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że na podstawie przeprowadzonych w dniu 19 listopada 2008 r. oględzin działki o nr ewid. 43/2 znajdującej się w Ł. przy ul. A. 69 ustalono, iż na nieruchomości prowadzone są prace budowlane przy budowie budynku garażowego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i wydanego pozwolenia na budowę z dnia [...] r. nr [...]. Wobec nieposiadania przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia 25 listopada 2008 r. organ I instancji w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał G.S. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku garażowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną w oparciu o art.51 ust.1 pkt 3 cytowanej ustawy, PINB nakazał stronie sporządzenie i przedłożenie w terminie do dnia 15 kwietnia 2009 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku. W dniu 15 kwietnia 2009 r. G. S. przedłożyła 3 egzemplarze projektu zamiennego budynku garażowego, który - zdaniem WINB - nie zawiera projektu zagospodarowania przedmiotowej działki, wykonanego na aktualnej mapie geodezyjnej do celów projektowych, o jakiej mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133). W tej sytuacji, potraktowanie kserokopii projektu zagospodarowania działki wykonanego na mapie z 2004 r. zaktualizowanej w 2007 r. i zawierającej uwagę "zmiany naniesiono kolorem czerwonym", dotyczącego prawdopodobnie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. nr [...], jako elementu projektu budowlanego zamiennego jest niedopuszczalne. Przedmiotowy projekt nie obejmuje również ewentualnych robót budowlanych w zakresie instalacji wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej, a samo stwierdzenie autora projektu zamiennego w części opisowej, iż funkcja i przeznaczenie pomieszczenia garażowego pozostają bez zmian jest niewystarczające w sytuacji, gdy w obiegu prawnym nie funkcjonuje projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Dodatkowo WINB podzielił stanowisko organu I instancji, że projekt zamienny, który miał doprowadzić przedmiotową inwestycję do stanu zgodnego z przepisami prawa przewiduje budynek garażu usytuowany ścianą boczną bezpośrednio w granicy w działką sąsiednią, co narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2009r. nr 56, poz. 461). Z tych wszystkich powodów – według WINB - należało odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącej G. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na zastosowaniu tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, czyli po nowelizacji z lipca 2009 r., podczas gdy zgodnie z przepisami intertemporalnymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym w/w rozporządzenie, należało stosować przepisy dotychczasowe, sprzed dnia ich nowelizacji;

2. art. 35 ust. 1, ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z art. 140 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewezwaniu skarżącej do uzupełnienia złożonej dokumentacji pomimo tego, że obowiązek taki wynika z przepisów prawa;

3. art. 107 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne określenie podstawy prawnej decyzji, zwłaszcza jeśli chodzi o § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, niewskazanie przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności twierdzeniu skarżącej, że nie istnieje możliwość zachowania odległości określonej w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny z jej sentencją;

w uzasadnieniu skargi szczegółowo odnosząc się do każdego z przytoczonych wyżej zarzutów.

Odpowiadając na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 17 listopada 2009 r. pełnomocnik skarżącej popierał skargę i wnosił o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ).

Oceniając legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...], utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] odmawiające G. S. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku garażowego, zlokalizowanego przy ul. A. 69A w Ł., w kontekście wskazanych wyżej przepisów określających zakres kognicji sadu, uznać należało, że zarzuty skargi są zasadne.

Jako podstawę materialnoprawną decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wskazano przepis art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W myśl tego przepisu, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, a decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Punktem wyjścia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] nakazująca stronie sporządzenie i przedłożenie w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika to z uzasadnienia kwestionowanej decyzji, organ sprawdzając wykonanie przez stronę nałożonych obowiązków, stwierdził braki w przedłożonej dokumentacji, a szczególności nie dołączenie projektu zagospodarowania działki, wykonanego na aktualnej mapie geodezyjnej do celów projektowych. Nadto organ uznał, że projekt zamienny, który miał doprowadzić przedmiotową inwestycję do stanu zgodnego z przepisami prawa przewiduje budynek garażu, usytuowany ścianą boczną bezpośrednio w granicy w działką sąsiednią, co narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2009 r. nr 56, poz. 461).

Analizując przedstawione przez organ wywody, nie sposób nie zgodzić się z zarzutami skarżącej. Odnosząc się do argumentu nie dołączenia przez skarżącą do projektu budowlanego zamiennego projektu zagospodarowania działki, wykonanego na aktualnej mapie geodezyjnej do celów projektowych, uwagę organu zwrócić należy na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przewidującego, iż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a przede wszystkim podkreślenia wymaga ostatnie zdanie tegoż przepisu stanowiące, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Skoro więc wskazany przepis odsyła do przepisów dotyczących projektu budowlanego, nakazując ich odpowiednie stosowanie, to rację ma skarżąca, że organ winien mając na uwadze treść art. 35 ust. 3, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a dopiero po bezskutecznym upływie tegoż terminu wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W tych okolicznościach oczywistym jest również i to, że czyniąc stronie zarzut w/ w braku w dokumentacji dopiero w decyzji drugoinstancyjnej, naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania zapisaną w art. 15 K.p.a. a także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu przewidzianą w art. 10 § 1 K.p.a.

Kolejnym istotnym błędem było zastosowanie przez organ odwoławczy § 12 (nota bene bez przywołania, który z 7 ustępów tego przepisu miałby mieć zastosowanie) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym z dnia 12 marca 2009 r. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2009 r. nr 56, poz. 461), stanowi, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie:

1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów;

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych

w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Tym samym, wobec brzmienia przywołanego wcześniej art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w ich brzmieniu przed zmianą.

Zgodzić należy się również z zarzutem skargi, dotyczącym naruszenia art. 107 K.p.a. a w szczególności § 1 i 3 tego przepisu, poprzez wskazanie nieprecyzyjnej i niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, sprzeczność końcowych wniosków z sentencją i uzasadnieniem, jak również uchylenie się od wskazania należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ nie tylko nie wyjaśnił właściwie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ale też nie odniósł się należycie do twierdzeń i okoliczności podnoszonych przez inwestorkę, w szczególności dotyczących usytuowania zabudowań w granicy. Choć zgodność sentencji decyzji z zasadniczą częścią uzasadnienia zdaje się wskazywać na omyłkowe zamieszczenie sprzecznych z nimi końcowych wniosków, to jednak decyzja w takiej formie ostać się nie może, narusza bowiem nie tylko art. 107 § 1 i 3 K.p.a., ale również art. 11 K.p.a. a przede wszystkim zasadę domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone przez organ od którego dokument pochodzi, zapisaną w art. 76 § 1 K.p.a.

Niezależnie od zarzutów skargi zaakcentować należy również na inną jeszcze kwestię, której organ nie poświęcił należytej uwagi a mianowicie na obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. W dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy znajdują się dane dotyczące działek sąsiednich i ich właścicieli jednak brak jest jakiejkolwiek informacji w jakim celu dane te zostały zgromadzone. Dodatkowo, dla porządku wskazać należy na konieczność właściwego i jednolitego oznaczenia miejsca inwestycji, jako że w przedmiotowej sprawie organy naprzemiennie używały numeru ulicy A. 69 bądź też 69 A.

Na marginesie już, zwrócić należy uwagę na niewłaściwie wskazane przez organ drugoinstancyjny miejsce publikacji przywołanego w decyzji aktu prawnego a mianowicie przywołać należało tekst jednolity ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zmianami nie zaś, jak wskazał to organ Dziennik Ustaw z 2005 r. nr 163, poz. 1364 ze zmianami.

Zakres przywołanych uchybień obligował sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno orzeczenia kwestionowanego jak i pierwszo instancyjnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy powinny wziąć pod uwagę poczynione wyżej wskazówki, zapewniając zarówno poszanowanie stosowanego prawa materialnego jak i reguł postępowania, dbając o wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 K.p.a., zarówno co do treści jak i formy.

Z uwagi na wyżej wskazane naruszenia prawa sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

B.C.