Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2430/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: par 26; par 4 ust. 3; par 31; par 32;
journal: Dz.U. 2008 nr 31 poz 189
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie  gospodarowania nieruchomościami.
article: par 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 70 poz 606
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie zespołu do przygotowania zestawu pytań testowych oraz zadań  na egzamin radcowski oraz wykazu tytułów aktów prawnych.
article: art. 7; art. 77 par 1; art. 80; art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 191 ust. 1 i ust. 3; art. 177; art. 192 zd. 2;
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Paulina Dymińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister) zaskarżoną decyzją z [...] października 2012 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] lipca 2012 r., którą odmówił P. R. A. (dalej skarżący) nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W lutym 2012 r. skarżący zwrócił się do Ministra z wnioskiem o nadanie mu uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. Wobec tego Państwowa Komisja Kwalifikacyjna (dalej Komisja), działając na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.), dalej u.g.n. oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami (Dz. U. z 2008 r. nr 31, poz. 189, ze zm.), dalej rozporządzenie, w dniu [...] maja 2012 przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne obejmujące część pisemną egzaminu, w trakcie którego sprawdziła przygotowanie teoretyczne skarżącego do wykonywania działalności zawodowej w zakresie szacowania nieruchomości. W części pisemnej egzaminu kandydat uzyskał łącznie 67 punktów, wobec wymaganych minimum 70 punktów na 100 możliwych do uzyskania, w tym 7 punktów za rozwiązanie zadania praktycznego, wobec wymaganych minimum 5 punktów na 10 możliwych.

W związku z negatywnym wynikiem postępowania kwalifikacyjnego Minister odmówił skarżącemu nadania uprawnień zawodowych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zakwestionował prawidłowość oceny pytań nr: 13, 18. 29, 57, 61, 72, 74 oraz 81, za które Komisja przyznała 0 punktów.

Pytanie nr 13 brzmiało: "Gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się:

a. użytki rolne;

b. wszystkie grunty leśne;

c. wszystkie grunty pod wodozbiorami (wodami zamkniętymi)."

Skarżący jako prawidłowe zaznaczył odpowiedzi a) i b), gdyż jego zdaniem "w świetle braku obowiązujących przepisów lub niespójności w istniejących już przepisach", wskazane odpowiedzi należało uznać jako prawidłowe.

Pytanie nr 18 brzmiało: "Jednostkę rejestrową gruntów stanowią:

a. grunty należące do tego samego właściciela, leżące w tym samym obrębie ewidencyjnym;

b. grunty stanowiące własność gminy należące do tego samego użytkownika wieczystego, leżące w tym samym obrębie ewidencyjnym;

c. działki gruntu należące do tego samego użytkownika wieczystego, leżące w tym samym obrębie ewidencyjnym, stanowiące własność gminy i Skarbu Państwa."

Skarżący zaznaczył wszystkie trzy odpowiedzi jako prawidłowe uznając, że pytanie zostało zredagowane niepoprawnie, w wyniku czego wskazane przez niego odpowiedzi są prawidłowe.

Pytanie nr 29 brzmiało: "Który z poniższych obiektów budowlanych jest budowlą?

a. ogrodzenie murowane;

b. wiata garażowa;

c. droga."

Skarżący zaznaczył odpowiedzi a) i c) jako prawidłowe. W jego ocenie wiatę garażową (odpowiedź b) należałoby zakwalifikować do kategorii budynek.

Pytanie nr 57 brzmiało: "Ustalenia zakresu wartości współczynników korygujących w metodzie korygowania ceny średniej dokonuje się w oparciu o:

a. wartości obliczone metodą porównywania parami;

b. ceny podobnych nieruchomości pochodzące z rynku sąsiedniego;

c. ceny transakcyjne - maksymalną, minimalną i średnią z analizowanego zbioru."

Skarżący jako prawidłową zaznaczył odpowiedzi b) i c), które jego zdaniem wynikają z wykładni przepisu § 4.4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Pytanie nr 61 brzmiało: "Jeżeli cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega:

a. pozostała część;

b. pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym;

c. pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu."

Skarżący jako prawidłowe zaznaczył odpowiedzi b) i c). W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, iż w świetle obowiązujących przepisów nie można udzielić prawidłowej odpowiedzi, bowiem zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zwrócić nieruchomości, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Pytanie nr 72 brzmiało: "Rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uwzględnia m.in. następujące dokumenty:

a. postanowienie wojewody;

b. urzędowy opis mienia;

c. orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny."

Skarżący jako prawidłowe zaznaczył odpowiedzi b) i c), gdyż jego zdaniem wskazane odpowiedzi wynikają z Krajowego Standardu Wyceny Specjalistycznej Nr 1.1 oraz ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. nr 169, poz. 1418, ze zm.).

Pytanie nr 74 brzmiało: "Nieruchomość wspólną, w rozumieniu ustawy o własności lokali stanowi:

a. tylko grunt, na którym wybudowano budynek mieszkalny;

b. grunt oraz części budynku i urządzenia, które służą do użytku wszystkich właścicieli lokali;

c. grunt jako przedmiot prawa własności h b jako przedmiot użytkowania wieczystego oraz części budynku i urządzenia, które służą do użytku wszystkich właścicieli lokali."

Skarżący jako prawidłową zaznaczył odpowiedź c) twierdząc, że w świetle obowiązujących przepisów nie można udzielić prawidłowej odpowiedzi, gdyż żadna pozycja wyboru nie definiuje nieruchomości wspólnej w rozumieniu ustawy o własności lokali.

Pytanie nr 81 brzmiało: "Okresowa kontrola instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, w budynkach o funkcji przemysłowej powinna być przeprowadzona:

a. co najmniej raz w roku;

b. co najmniej raz na 5 lat;

c. wg zalecenia instrukcji użytkowania obiektu."

Skarżący jako prawidłową zaznaczył odpowiedz a) uznając, że aktualnie brak jest precyzyjnych wymagań dotyczących ramowych badań eksploatacyjnych instalacji oraz urządzeń elektrycznych i w związku z powyższym niniejsze pytanie testowe jest wadliwe, bowiem brak jest możliwości udzielenia jednoznacznej odpowiedzi. Zatem odpowiedź a) należało uznać za prawidłową, w szczególności dla budynków o funkcji przemysłowej.

Skarżący we wniosku przedstawił również zastrzeżenia co do poprawności oceny rozwiązania zadania praktycznego, w szczególności kwestionując prawidłowość oceny rozwiązania zadania praktycznego w poszczególnych jego częściach, tj. 1,5 oraz 9. W uzasadnieniu wniosku przedstawił argumentację co do słuszności udzielonych przez siebie odpowiedzi oraz wskazał, że przeprowadzone procedury obliczeniowe uzasadniają otrzymanie większej liczby punktów niż ilość przyznana przez Komisję. Mając powyższe na uwadze wniósł o ponowną ocenę rozwiązania testu oraz zadania praktycznego, przyznanie dodatkowych punktów i dopuszczenie go do części ustnej egzaminu w zakresie szacowania nieruchomości, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 77 oraz 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 31 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 i 5 oraz § 32 rozporządzenia, a także przepisu art. 191 ust. 1 i 3 w zw. z art. 177 ust. 1 pkt. 6 u.g.n.

W związku z powyższym Minister przekazał sprawę Komisji w celu przeprowadzenia ww. postępowania, o czym skarżący został zawiadomiony.

Dnia [...] sierpnia 2012 r. Komisja przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne w trybie art. 127 § 3 k.p.a., polegające na ponownej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ustalenia Komisji zapisano do protokołu.

Odnośnie pytania nr 13 Komisja nie uznała argumentacji skarżącego, bowiem jak on sam wskazał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1956 r. nr 19, poz. 97, ze zm.), nie stosuje się do gruntów wskazanych w § 1 ust. 4 tego rozporządzenia. Zdaniem Komisji grunty leśne są wyłączone z przepisów dotyczących klasyfikacji, bowiem z analizy map ewidencji gruntów wynika, że w Lasach Państwowych nie znajdują się treści klasyfikacyjne. Zatem kandydat otrzymał 0 pkt za odpowiedź na pytanie nr 13.

Odnosząc się do pytania nr 18 Komisja wskazała, że prawidłowe odpowiedzi to a) i b). Jako podstawę prawną tego pytania wskazała przepis §13 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), który ma brzmienie: "§13. 1. Działki położone w granicach jednego obrębu, wchodzące w skład jednej nieruchomości, tworzą jednostkę rejestrową gruntów.

I. Odrębną jednostkę rejestrową gruntów tworzą również położone w granicach jednego obrębu:

1. działki stanowiące część nieruchomości, jeżeli:

a. związane jest z nimi inne niż własność prawo rzeczowe,

b. zostały przekazane w zarząd łub trwały zarząd,

c. wchodzą w skład gospodarska rolnego, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym,

2. działki o nieuregulowanym stanie prawnym, stanowiące przedmiot odrębnego władania,

3. działki stanowiące część nieruchomości, będące przedmiotem umowy dzierżawy.

II. Jednostki rejestrowe gruntów skupiające działki ewidencyjne wchodzące w skład gospodarstw rolnych wyróżnia się w ewidencji przy pomocy odpowiedniego numeru identyfikacyjnego REGON, o którym mowa w przepisach o statystyce publicznej, zwanego dalej "numerem REGON".

W ocenie Komisji z przytoczonego przepisu wynika, że nie mogą do tej samej jednostki rejestrowej należeć grunty dwóch właścicieli, a więc gminy i Skarbu Państwa i dlatego odpowiedź c) jest błędna. Jeżeli w ocenie skarżącego zamiast spójnika "i" powinien być "lub" to tym bardziej powinien odpowiedź "c" uznać za błędną. Zatem skarżący otrzymał 0 pkt za udzielenie odpowiedzi na pytanie nr 18.

W odniesieniu do pytania nr 29, na które skarżący zaznaczył odpowiedzi a) i c) jako prawidłowe, Komisja stwierdziła, że nie może przyjąć argumentacji skarżącego, bowiem ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm.), dalej p.b. w art. 3 pkt 3 budowlę definiuje, jako "obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem malej architektury, jak:..." (dalej następuje wyliczenie przykładowych obiektów, które są budowlą). Zdaniem Komisji oznacza to, że wszystkie obiekty, które nie spełniają cech budynku i obiektu małej architektury są budowlą. Taka interpretacja wynika z analizy art. 3 pkt 1 p.b., który definiuje obiekt budowlany jako: budynek, budowla i obiekt małej architektury. Wiata garażowa jest również budowlą ponieważ z istoty swojej, jako wiata nie jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Ma zapewne dach, jedną, dwie lub trzy ściany, a jeśli byłaby wyodrębniona tzn. miała wszystkie ściany to nie nazywalibyśmy jej wiatą tylko budynkiem, bo spełniałaby cechy budynku z definicji zawartej w art. 3 pkt 2 p.b. W związku z powyższym w ocenie Komisji jako prawidłowe należało zaznaczyć odpowiedzi a), b) i c), a nie jak błędnie wskazał skarżący tylko odpowiedzi a) i c). Zatem otrzymał on 0 pkt za udzielenie odpowiedź i na pytanie nr 29.

Odnosząc się do pytania nr 57, na które skarżący zaznaczył odpowiedzi b) i c) jako prawidłowe, Komisja wskazała, że rozważania dotyczące nieruchomości podobnych są bezzasadne. Pytanie wyraźnie dotyczyło wartości współczynników korygujących. W odpowiedzi b) jest sformułowanie "z rynku sąsiedniego" i już to powinno eliminować tą odpowiedź jako poprawną. Zatem zdaniem Komisji jako prawidłowe należało zaznaczyć wyłącznie odpowiedź c), a nie jak wskazał skarżący odpowiedzi b) i c). Wobec powyższego skarżący otrzymał 0 pkt za udzielenie odpowiedzi na pytanie nr 57.

Odnosząc się do pytania nr 61, na które skarżący zaznaczył odpowiedzi b) i c) jako prawidłowe, zespół kwalifikacyjny stwierdził, co następuje. Zgodnie z treścią art. 137 u.g.n. "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część."

W ocenie Komisji w przytoczonym artykule nie ma warunku dotyczącego możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które to kandydat przedstawił w argumentacji. Nie można zatem takiej argumentacji uznać i dlatego skarżący otrzymał 0 pkt za udzielenie odpowiedzi na pytanie nr 61, gdyż prawidłową odpowiedzią jest odpowiedź a).

Co do pytania nr 72, na które skarżący zaznaczył odpowiedzi b) i c) jako prawidłowe, Komisja stwierdziła, iż nie zrozumiał on treści pytania, które dotyczyło dokumentów, które rzeczoznawca majątkowy uwzględnia przy wycenie nieruchomości. Zdaniem Komisji bez postanowienia wojewody, co do zakresu przedmiotu wyceny, nie można rozpocząć wyceny, a więc jest to dokument podstawowy dla rzeczoznawcy majątkowego. W związku z powyższym Komisja nie uwzględniła tu argumentacji kandydata. Zatem zdaniem Komisji jako prawidłową należało zaznaczyć wszystkie trzy odpowiedzi, a nie jak wskazał skarżący tylko odpowiedzi b) i c). Skarżący otrzymał 0 pkt za udzielenie odpowiedzi na to pytanie.

Ustosunkowując się do się do pytania nr 74, na które skarżący zaznaczył odpowiedź c) jako prawidłową, Komisja stwierdziła, że trudno się zgodzić z argumentacją skarżącego, iż żadna odpowiedź nie jest prawidłowa, bowiem w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903, ze zm.) jest zapis: "nieruchomość wspólną stanowi grunt ora: części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali". W ocenie Komisji sformułowanie użyte w teście nie wyklucza innych korzystających z nieruchomości, a wręcz uszczegóławia i potwierdza, że wszyscy właściciele lokali mają prawo korzystać ze wspólnych części budynku. W świetle ww. artykułu należało zaznaczyć odpowiedzi b) i c), a nie jak wskazał skarżący wyłącznie odpowiedź c). Wobec powyższego skarżący otrzymał 0 pkt za udzielenie odpowiedzi na pytanie ni 74.

Odnosząc się do pytania nr 81, na które skarżący zaznaczył odpowiedź a) jako prawidłową, Komisja ustaliła, że prawidłową odpowiedzią jest odpowiedź b) i jest ona zgodna z art. 62 ust. 1 pkt 2 p.b.. Zdaniem Komisji wskazany w pytaniu zakres kontroli nie mieści się w zakresie kontroli, która powinna być przeprowadzana co najmniej raz w roku. Natomiast przepis ten precyzuje zakres kontroli przeprowadzanej co najmniej raz na 5 lat, a ma on brzmienie: "Art. 62 ust 1 Obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela łub zarządcę kontroli:

1. okresowej, co najmniej raz w roku, (...);

2. okresowej, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń środków ochrony od porażeń."

Zatem skarżący otrzymał 0 pkt za udzielenie odpowiedzi na pytanie nr 81.

W kwestii oceny rozwiązania zadania praktycznego Komisja wskazała, że celem zadania jest sprawdzenie praktycznych umiejętności określania wartości nieruchomości dla różnych celów, przy wykorzystaniu różnych metod i technik wyceny. Nieprawidłowy wynik rozwiązania zadania powinien dyskwalifikować całe zadanie, gdyż w praktyce jest to nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy, który nie może służyć jako dowód przy ustalaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Skarżący uzyskał wynik wynoszący około 2,1 mln złotych, który jest zaniżony o około 1,5 mln złotych, gdyż powinien wynieść 3,6 mln złotych.

Komisja powtórnie analizując rozwiązanie zadania praktycznego przez skarżącego stwierdziła, że w części 1 tego zadania należało podać zasady określenia ceny dla potrzeb aktualizacji opłat za trwały zarząd nieruchomości. W ocenie Komisji skarżący nie podał powyższych zasad, zatem nie przyznano mu punktu za ten element rozwiązania zadania.

W ramach kolejnej części zadania (nr 2) należało podać zasady określenia wartości rynkowej nakładów poniesionych na nieruchomość. Zdaniem Komisji skarżący podał takie zasady, wobec czego otrzymał 1 punkt.

W części 3 zadania należało zaś wskazać rodzaj wartości oraz sposób wyceny przedmiotowej nieruchomości. Skarżący podał te dane za co przyznani mu 1 punkt.

Część 4 zadania dotyczyła obliczenia efektywnego dochodu brutto (EDB). W ocenie Komisji skarżący prawidłowo obliczył ww. dochód i otrzymał za to punkt.

W ramach kolejnej części zadania (nr 5) należało obliczyć wydatki operacyjne (Wo), które powinny wynosić 287.365,20 złotych. Komisja wskazała, że skarżący obliczył ww. wydatki w wysokości 139.527,72 złotych, nie uwzględniając opłat za media oraz popełniając błąd przy obliczeniu podatku od budynku, co spowodowało błędny wynik w wydatkach operacyjnych. Komisja nie przyznała więc mu punktu.

W części 6 zadania należało zaś obliczyć wartość rynkową nieruchomości. Komisja wskazała, iż obliczenie polegało na przemnożeniu dochodu operacyjnego netto (DON) przez współczynnik kapitalizacji (Wk). Skarżący takie czynność wykonał, wprawdzie na złych danych (błędna wielkość DON wynikająca z błędnej wielkości Wo), ale za ten element nie przyznano mu punktu. Mając powyższe na uwadze Komisja przyznała 1 punkt za ten element rozwiązania zadania, nie uwzględniając błędnej wielkości wyniku.

W ramach kolejnej części zadania (nr 7) należało obliczyć wielkość wskaźnika przeliczeniowego nakładów. Komisja stwierdziła, że skarżący taką czynność wykonał, wobec czego przyznano mu 2 punkty za ten etap rozwiązania zadania.

Komisja stwierdziła również, że w części 8 zadania należało określić wartość rynkową nakładów jednostki organizacyjnej. Skarżący taką czynność wykonał, na błędnych danych, za co wcześniej nie przyznano mu punktów. W związku z powyższym Komisja przyznała mu 1 punkt za część 8 zadania.

W ostatniej części zadania (nr 9) należało określić wartość nieruchomości jako podstawę do aktualizacji opłat z tytułu trwałego zarządu. W ocenie Komisji skarżący takiej czynności nie wykonał oraz podał, iż wartość nakładów to cena do aktualizacji. W związku z powyższym nie przyznano punktu za ten element rozwiązania zadania.

Reasumując Komisja stwierdziła, że skarżący uzyskał łącznie 67 punktów wobec wymaganych minimum 70 punktów na 100 możliwych do uzyskania w części pisemnej egzaminu, w tym 60 punktów z testu na 90 możliwych oraz 7 punktów za rozwiązanie zadania praktycznego wobec wymaganych 5 punktów na 10 możliwych do uzyskania. Zatem zakończył on postępowanie kwalifikacyjne w części pisemnej egzaminu wynikiem negatywnym.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister w większości przyjął ustalenia dokonane przez Komisję, zarówno faktyczne, jak i prawne, oprócz oceny odpowiedzi udzielonej przez skarżącego na pytanie nr 13. W ocenie organu w większości ustalenia Komisji odpowiadają zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu oraz są zgodne z przepisami prawa z zakresu nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami.

Odnośnie pytania nr 13 Minister wskazał, że udzielona przez skarżącego odpowiedź była prawidłową. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287, ze zm.), grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Konfrontacja przepisów ww. ustawy z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, prowadzi do uznania przepisów ustawowych nad przepisami rozporządzenia. Mając na uwadze, że powyższa ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje wyjątków od prowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w stosunku do gruntów leśnych, możliwe było przyznanie dodatkowego punktu. Minister podniósł przy tym, że przyznanie skarżącemu dodatkowego punktu za to pytanie nie zmienia wyniku postępowania kwalifikacyjnego.

Minister wskazał, że to on zgodnie z art. 191 ust. 1, 3 i 4 u.g.n. nadaje uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, osobom które spełniły wymogi określone w art. 177 u.g.n. Spełnienie tych wymogów stwierdza zaś w postępowaniu kwalifikacyjnym Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, którą on powołuje i odwołuje, w drodze zarządzenia. Organ wyjaśnił, że część pisemna egzaminu dla kandydatów na rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie nadawania uprawnień zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami, polega na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru składającego się z 90 pytań oraz na rozwiązaniu zadania praktycznego. Wynik egzaminu stanowi sumę punktów uzyskanych przez kandydata za odpowiedzi na poszczególne pytania z testu oraz za rozwiązanie zadania. Do części ustnej egzaminu mogą zaś być dopuszczeni kandydaci, którzy uzyskali łącznie co najmniej 70 punktów, w tym co najmniej 5 punktów za zadanie praktyczne.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Minister wskazał, że część pisemna egzaminu skarżącego polegała na rozwiązaniu przez niego testu, składającego się z 90 pytań wylosowanych z bazy pytań przez system komputerowy oraz rozwiązania zadania praktycznego. Z protokołu z postępowania kwalifikacyjnego sporządzonego w dniu egzaminu wynika, że skarżący uzyskał łącznie 67 punktów, wobec wymaganych 70 punktów na 100 możliwych do uzyskania, w tym 60 punktów z testu na 90 możliwych oraz 7 punktów za rozwiązanie zadania praktycznego wobec wymaganych 5 punktów na 10 możliwych do uzyskania. Natomiast zgodnie z treścią protokołu Komisji wynik drugiego etapu postępowania kwalifikacyjnego nie uległ zmianie. W związku z powyższym, skoro skarżący z części pisemnej egzaminu w łącznej liczbie punktów nie uzyskał co najmniej 70, to zgodnie z § 31 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r., nie mógł zostać dopuszczony do części ustnej egzaminu. Tym samym, zgodnie z § 32 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. skarżący zakończył postępowanie kwalifikacyjne wynikiem negatywnym. Negatywny wynik postępowania kwalifikacyjnego stanowił podstawę do wydania decyzji o odmowie nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości.

Minister odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 77 oraz 107 § 3 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, tj. § 31 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 i 5 oraz § 32 rozporządzenia, a także przepisu art. 191 ust. 1 i 3 w zw. z art. 177 ust. 1 pkt. 6 u.g.n. wskazał, że w jego ocenie zarzuty te są bezzasadne, bowiem nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Postępowanie w sprawie nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości było prowadzone zgodnie z przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. R. A. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 177 ust. 1 u.g.n. wobec odmowy jego zastosowania, skutkującą odmową nadania uprawnień zawodowych mimo spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek, w tym z pkt 6 tegoż przepis;

2. § 32 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych poprzez błędną ocenę odpowiedzi i ustalenie negatywnego wyniku z części pisemnej;

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;

4. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 6 i 8 k.p.a. poprzez jednostronną, dowolną oraz wadliwą ocenę odpowiedzi skarżącego na pytania nr 13, 18, 29, 57, 61, 72, 74 i 81o oraz poprzez uznanie, że odpowiedzi na powyższe pytania były błędne, co doprowadziło do odmowy zaliczenia części pisemnej.

Ponadto podniósł brak odniesienia się do poszczególnych zarzutów zgłoszony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zaznaczył, że ocena Ministra różni się od oceny Komisji, która dwukrotnie analizowała dowody i przeprowadzała postępowanie kwalifikacyjne. Prowadzenie postępowania przez organ może zmierzać do usunięcia naruszeń w zakresie postępowania dowodowego, tj. braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Organ może również eliminować inne naruszenia proceduralne np. w zakresie formalnej poprawności podjętych w toku postępowania czynności. Organ ma obowiązek podjęcia wszelkich czynności, mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy materialnej oraz wykrycie wszelkich nieprawidłowości proceduralnych, które w przedmiotowej sprawie nie zostały dopełnione przez organ.

Zdaniem skarżącego zastosowany przez Komisję do interpretacji wyniku uzyskanych za poszczególne pytania testu (klucz):

1. nie uwzględnia, że w pytaniu nr 13 nie na możliwości udzielenia jednoznacznej odpowiedzi w świetle obowiązujących przepisów. Aktualnie brak jest precyzyjnych wymagań dotyczących gleboznawczej klasyfikacji;

2. nie uwzględnia, że pytanie nr 18 jest wadliwe w związku z zawartymi uchybieniami w tekście;

3. nie uwzględnia, że przykładowe wyliczenia budowli, jakie zostały zawarte w art. 3 pkt. 3 p.b. nie stanową zamkniętego katalogu, interpretacje i stosowanie przepisów prawa było już przedmiotem rozważań i orzeczeń sądów w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującego, że ogrodzenie jest budowlą oraz że wiata garażowa jest budynkiem. Stwierdza się, że prawidłowa odpowiedź na zadane pytanie nr 29 to odpowiedź "a" oraz "c" (odpowiedź "c" nie budzi wątpliwości, zatem jest poza zakresem analizy);

4. nie uwzględnia, że pytanie nr 57 w świetle obowiązujących przepisów daje możliwość udzielenia szerszej i kompletnej odpowiedzi. Stwierdza się, że prawidłowa odpowiedź na zadane pytanie nr 57 to odpowiedź "b" i "c";

5. nie uwzględnia wykładni orzecznictwa sądowego, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W świetle powyższego stwierdza się, że pytanie nr 61 jest wadliwe w związku z brakiem możliwości udzielenia jednoznacznej i prawidłowej odpowiedzi na nie;

6. nie uwzględnia, że jako odpowiedź prawidłową w pytaniu nr 72 w szczególności dla definicji dowodów zgodnie ze wskazaną podstawą prawną wskazuje się odpowiedź "b" i "c";

7. nie uwzględnia, że pytanie nr 74 jest wadliwe w związku z brakiem możliwości udzielenia jednoznacznej odpowiedzi, której podstawą prawną powinna być ustawa o własności lokali;

8. nie uwzględnia, że aktualnie brak jest precyzyjnych wymagań dotyczących ramowych badań eksploatacyjnych instalacji i urządzę i elektrycznych. W świetle przedstawionej analizy stwierdza się, że pytanie nr 81 jest wadliwe w związku z brakiem możliwości udzielenia jednoznacznej odpowiedzi. Jako odpowiedź prawidłową w szczególności dla budynków o funkcji przemysłowej zgodnie ze wskazaną podstawą prawną wskazuje się odpowiedź "a".

Zdaniem skarżącego także zastosowany przez Komisję do interpretacji treści i wyniku zadania praktycznego sposób rozwiązania (klucz) nie uwzględnia wszystkich aspektów zawartych w treści zadania oraz nie uwzględnia wszystkich elementów przedstawionego przez skarżącego rozwiązania zadania praktycznego.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o ponowną weryfikację przedstawionego przez niego rozwiązania zadania w szczególności w zakresie oceny: [1] podania zasad określenia ceny dla aktualizacji, [5] obliczenia wydatków operacyjnych, [9] określenia wartości nieruchomości jako podstawy do aktualizacji opłat.

W odpowiedzi na skargę Minister, podtrzymując stanowisko wyrażone z zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 191 ust. 1 u.g.n. minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nadaje uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, osobom które spełniły wymogi określone w art. 177 u.g.n. Spełnienie powyższych wymogów stwierdza natomiast Państwowa Komisja Kwalifikacyjna w postępowaniu kwalifikacyjnym (art. 191 ust. 3 u.g.n.).

Zgodnie z kolei z treścią § 26 rozporządzenia, postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza się w dwóch etapach. W pierwszym z nich (etap wstępny) Komisja ustala, czy kandydat na rzeczoznawcę majątkowego spełnia warunki dopuszczenia do egzaminu przeprowadzanego w celu uzyskania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, w tym sprawdza, czy przedłożone projekty operatów szacunkowych spełniają wymagania określone w § 4 ust. 3 rozporządzenia. Natomiast w drugim etapie przeprowadzany jest egzamin obejmujący część pisemną i ustną. Część ta zgodnie z § 31 rozporządzenia polega na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru składającego się z 90 pytań oraz na rozwiązaniu zadania praktycznego. Wynik egzaminu stanowi sumę punktów uzyskanych za odpowiedzi na poszczególne pytania z testu oraz za rozwiązanie zadania. Do części ustnej mogą być dopuszczeni kandydaci, którzy uzyskali łącznie co najmniej 70 punktów, w tym co najmniej 5 punktów za zadanie praktyczne, przy czym zadanie praktyczne oceniane jest w jedenastopunktowej skali od 0 do 10 punktów. Stosownie natomiast do treści § 32 rozporządzenia w razie nieuzyskania przez kandydata z części pisemnej egzaminu odpowiedniej liczby punktów postępowanie kwalifikacyjne uznaje się za zakończone wynikiem negatywnym.

Mając na względzie treść powyższych przepisów wskazać należy, że sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję tylko w aspekcie jej legalności. Oznacza to, iż sąd uprawniony jest do skontrolowania, czy postępowanie kwalifikacyjne i późniejsze postępowanie przez Ministrem przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami u.g.n. i rozporządzenia z dnia 15 lutego 2008 r. Jednakże, z drugiej strony, jak podkreśla się w orzecznictwie kontroli sądowoadministracyjnej podlegają także zarzuty skargi dotyczące kwestii merytorycznej poprawności przeprowadzonego testu egzaminacyjnego i prawidłowości uzyskanego w związku z tym wyniku.(vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn akt II GSK 735/09, wyrok z dnia 28 czerwca 2011 r. , sygn akt II GSK 910/11). W tym miejscu należy też przywołać wcześniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 23 września 2003 r., gdzie przyjęto zasadę, iż regulacja przewidziana w art. 192 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zapewnić właściwą ochronę interesów strony, zdyskwalifikowanej jako osoba mająca zostać uprawnioną do wykonywania zawodu pośrednika nieruchomości. Organ administracji wydając decyzję o odmowie nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami powinien również zweryfikować wzorzec prawidłowych odpowiedzi, jeżeli taki istniał. W przeciwnym wypadku należałoby taki wzorzec stworzyć na potrzeby postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt I SA 2394/01, zbiór LEX nr 159235). Aczkolwiek NSA pogląd ten wyraził w sprawie dotyczącej odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, to jest on aktualny na gruncie rozpoznawanej sprawy, gdyż rozdział 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami reguluje nadanie uprawnień i licencji zawodowych m.in.: w zakresie szacowania nieruchomości.

W konsekwencji Minister w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie szacowania nieruchomości zobowiązany był zatem do zbadania zgodności z prawem postępowanie kwalifikacyjnego przeprowadzonego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną oraz wynik tego postępowania..

Z akt administracyjnych wynika, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sformułował szczegółowe zarzuty dotyczące kwestii merytorycznej poprawności przeprowadzonego testu egzaminacyjnego i prawidłowości uzyskanego w związku z tym wyniku. Minister w prowadzonym w związku z tym postępowaniem administracyjnym zwrócił się do Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej o weryfikację wyników pisemnego testu. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna swoje stanowisko w tej kwestii wyraziła w sporządzonym protokole, który był przedmiotem badania przez Ministra. Ocena przez Ministra tego stanowiska Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej stanowiła element rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej odmowy nadania skarżącemu licencji zawodowej w zakresie szacowania nieruchomości. Skoro w przypadku skarżącego odmowa nadania licencji zawodowej została oparta na dyskwalifikacji jego wiedzy, to rozpatrzenie przez organ administracji publicznej zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w tej kwestii podlegało załatwieniu zaskarżonym rozstrzygnięciem administracyjnym. Natomiast sąd administracyjny zobligowany był skontrolować poprawność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej objętej zaskarżoną decyzją.

Idąc tym tokiem rozumowania należy jednak uznać, że taka kontrola sądowoadministracyjna w przypadku egzaminu zawodowego jest możliwa w przypadku, gdy został opracowany wzorzec prawidłowych odpowiedzi na pytania testowe objęte tym egzaminem. Jest to tym bardziej istotne, bowiem jak wynika z przepisu § 31 rozporządzenia część pisemna egzaminu zakwestionowana w skardze polega na rozwiązaniu m.in. testu wielokrotnego wyboru składającego się z 90 pytań. Oznacza to, w myśl ust. 2 pkt 1 rozporządzenia , iż za prawidłową odpowiedź uznaje się odpowiedź wskazującą wszystkie poprawne odpowiedzi cząstkowe.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby taki wzorzec prawidłowych odpowiedzi został opracowany na potrzeby egzaminu. Jednocześnie należy z całą stanowczością podkreślić, że za taki wzorzec nie można uznać protokołu Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. dotyczącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2012 r., Nr [...] bowiem nie obejmuje on wszystkich 90 pytań lecz jedynie pytania zakwestionowane przez skarżącego. Natomiast, zdaniem Sądu taki wzorzec odpowiedzi powinien istnieć jako gwarancja dla wszystkich kandydatów, że prawidłowość udzielanych przez nich odpowiedzi może być odniesiona do takiego obiektywnego wzorca. Sąd zauważa, że takie wzorce poprawnych odpowiedzi są przygotowywane w egzaminach innych zawodów np. prawniczych. Przykładowo, stosownie do § 7. ust. 1. Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie zespołu do przygotowania zestawu pytań testowych i zadań na egzamin adwokacki oraz wykazu tytułów aktów prawnych ( Dz. U. Nr 70, poz. 605 z późn. zm.) Przewodniczący zespołu lub jego zastępca przekazuje Ministrowi Sprawiedliwości zestaw pytań testowych wraz z wykazem prawidłowych odpowiedzi oraz zadania wraz z opisem istotnych zagadnień na piśmie i na informatycznym nośniku danych niezwłocznie po ich sporządzeniu w celu wydrukowania i przekazania poszczególnym komisjom egzaminacyjnym.

W ocenie Sądu brak opracowania jednolitego wzorca odpowiedzi sprawia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wyjaśnić, że w przypadku braku opracowanego równolegle z testem pisemnego wzorca odpowiedzi , za taki może służyć wzorzec wypracowany w oparciu o odpowiedzi udzielone we wszystkich skontrolowanych w danym egzaminie testowym pracach i uznane przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną za prawidłowe.( vide; wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r. , sygn. akt II GSK 910/11).

Powyższe okoliczności dowodzą, że sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez Ministra przy uwzględnieniu opisanych wskazań.

Dlatego też odnoszenie się do innych zarzutów jest przedwczesne. Zarzuty te, jak wynika z ich uzasadnienia, sprowadzają się do kwestionowania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, co do rozpatrzenia zgłoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących przede wszystkim kwestii merytorycznej poprawności przeprowadzonego testu egzaminacyjnego i prawidłowości uzyskanego w związku z tym wyniku.

Skoro organ nie przeprowadził właściwej kontroli postępowania kwalifikacyjnego w określonym powyżej zakresie, to ocena tak sformułowanych zarzutów skargi zarówno co do ich poprawności formalnej, jak i co do meritum była przedwczesna.

Z wymienionych powodów zaskarżony wyrok podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit.c p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a.