Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 501/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46, art. 60, art. 11a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151, art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11 ust. 2, art. 78, art. 28
journal: Dz.U. 2005 nr 14 poz 114
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
article: art. 45, art. 4, art. 44
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant - Izabela Zdzieszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2008 r. sprawy ze skargi M K na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia[...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; oddala skargę


UZASADNIENIE

Orzeczeniem z dnia [....] października 2007 r. Nr [...] Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych ( dalej jako GKO), na podstawie art. 42 ust. 2, ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114,) - dalej jako " u.o.n.d.f.p.", art. 78 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M K od orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej G , dalej jako RKO, z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] uchyliła to orzeczenie w takim zakresie w jakim M K został uznany winnym nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych jak też wymierzonej kary i umorzyła postępowanie w tym zakresie.

Regionalna Komisja Orzekająca ( dalej RKO ) w/w orzeczeniem z dnia [...] maja uniewinniła L Z, pełniącego w okresie od dnia [...] stycznia 2000r. do dnia dzisiejszego funkcję Prezesa P spółka z o.o. w S ( [...] ), od zarzutu nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w P spółka z o.o. w S. polegającego na dokonaniu wydatków ze środków publicznych w grudniu 2005r. w rozdz. 70001 - Zakłady gospodarki mieszkaniowej, § 4260-; Zakup energii w kwocie [...] zł, z przekroczeniem zakresu upoważnienia wg stanu na dzień [...] grudnia 2005r., tj. od zarzutu popełnienia czynu określonego w art. 11 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Organ uniewinnił I T - Zastępcę Dyrektora Technicznego P spółka z o.o. w S od zarzutu nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na dokonaniu wydatków ze środków publicznych Miasta S w dniu [...] grudnia 2O05r .; (zapłata faktury VAT nr [...]wystawionej przez W sp. z o.o.) w rozdz. 70001 - Zakłady gospodarki mieszkaniowej § 4260 - Zakup energii w kwocie [...] zł bez upoważnienia, tj. od zarzutu popełnienia czynu określonego w art. 11 ust. 1 odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Jednocześnie RKO uznała winnym M K, pełniącego od [...] listopada 2002r. funkcję Prezydenta Miasta S, nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na dopuszczeniu przez niego, jako kierownika jednostki sektora finansów publicznych, do dokonania wydatków ze środków publicznych Miasta S przez P spółka z o.o. w S w dniach [...] i [...] grudnia 2005r. ( zapłata faktury VAT nr [...] wystawionej przez W sp. z o.o. oraz faktury VAT nr [...] wystawionej przez P spółka z o.o. w rozdz. 70001 -Zakłady gospodarki mieszkaniowej § 4260 - Zakup energii w łącznej kwocie [...]zł z przekroczeniem kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki wskutek niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej, tj. za odpowiedzialnego popełnienia czynu określonego w art. 11 ust.2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Na podstawie art. 31 ust.1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierzono M K karę upomnienia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż środki publiczne jakimi dysponowała spółka P znajdowały się na wydzielonym subkoncie Miasta. P Sp. z o.o. jako osoba prawna nie zaliczana do sektora finansów publicznych mocą podpisanej umowy z Miastem S z dnia [...] września 2001 r. została upoważniona do gospodarowania środkami publicznymi w tym do dokonywania wydatków w celu realizacji postanowień umowy. W imieniu spółki upoważnienie takie posiadał Prezes spółki - L Z. Organ zaznaczył, iż przekroczenie limitów zaplanowanych wydatków miało miejsce w Gminie a nie w P sp. z o.o. oraz że obwiniony L Z nie był osobą zatwierdzającą dokonanie wydatków określonych w fakturach VAT nr [...]oraz nr [...]. W związku z powyższym RKO uznała, iż L Z nie naruszył art. 11 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za nawożenie dyscypliny finansów publicznych. Komisja uznała również , iż I T jako Zastępca Dyrektora Technicznego P. Sp. z o .o. w S zatwierdzając do wypłaty fakturę VAT nr [...]w kwocie [...]zł uczyniła to zgodnie z prawem nie naruszając art. 1 ust. 1 ustawy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Organ zaznaczył, iż w sprawie jednoznacznie wynika, iż w rozdz. 70001 Zakłady gospodarki mieszkaniowej § 4260- Zakup energii Miasto S zaplanowano wydatki w wysokości [...]zł., natomiast rzeczywiste wydatki poniesione na energię w 2005r. wyniosły [...] zł. tj. przekroczyły plan finansowy o kwotę [...] zł. Stało się to na skutek uregulowania przez Zarządcę tj. P Sp. z o.o. faktury VAT nr [...] wystawionej przez P Sp. z o.o. za dostawę gazu w kwocie [...]zł ( zapłaconej [...] .05r) i faktury VAT nr [...] wystawionej przez W Sp. z o.o. za dostawę wody i odprowadzenie ścieków w kwocie [...]zł. ( zapłaconej [...].05r.).

W ocenie Komisji powyższe przekroczenie wynika z niewypełnienia przez Prezydenta miasta S ustawowego obowiązku wstępnej kontroli celowości dokonywanych wydatków oraz badania i porównania stanu faktycznego ze stanem wymaganym w zakresie procesów dokonywania wydatków. Organ zaznaczył, iż w swoich wyjaśnieniach obwiniony podkreślał, że sprawował kontrolę poprzez analizę sprawozdań, zlecenie audytu wewnętrznego, kontrole Urzędu Miejskiego oraz instytucji k zewnętrznych ( NIK ) jednakże działania te były podejmowane post factum. Według Komisji zabrakło mechanizmów kontroli ze strony Prezydenta, które na bieżąco monitorowałyby ich poziom w momencie dokonywania poszczególnych wydatków przez Zarządcę ze środków publicznych zgromadzonych na subkoncie Miasta z obowiązującym planem finansowym. Organ zaznaczył, iż kwestia rozliczeń za pośrednictwem subkonta Miasta nie była przewidziana w umowie pisemnej z dnia [...] września 2001 r. ani tez w załącznikach do tej umowy. Wynikała jedynie z ustnych porozumień między spółka a Prezydentem. Zdaniem organu próby uściślenia w/w umowy z [...] września 2001 r. w formie ustnej doprowadziły do utraty kontroli nad wydatkowaniem w/w środków. Komisja uznała, iż M K działał z winy nieumyślnej popełniając naruszenie wskutek niezachowania ostrożności w realizowaniu swoich obowiązków na zajmowanym stanowisku. W ocenie organu Prezydent S nie miał świadomości , iż funkcjonujący od lat system gospodarki mieszkaniowej jest wadliwy min. poprzez fakt dopuszczenia P Sp. z o.o. do wykonywania budżetu Miasta w dziale 700 Gospodarka Mieszkaniowa, rozdział 70001 Zakłady Gospodarki Mieszkaniowej oraz poprzez upoważnienie do dysponowania środkami publicznymi z subkonta. Organ uznał, iż tego typu przyjęte rozwiązanie uniemożliwiało właściwą kontrolę wydatkowania środków publicznych.

Komisja uznała wobec obwinionego karę upomnienia za adekwatną do stopnia zawinienia oraz w stosunku do skutków jak i stopnia szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

W odwołaniu do Głównej Komisji Orzekającej pełnomocnik M K zarzucił:

1) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez uznanie, że:

- przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki (w rozdziale 70001 - Zakłady gospodarki mieszkaniowej § 4260 -Zakup energii) o kwotę [...] ł nastąpiło w Gminie Miejskiej S a nie w P. z o.o. w S.

- zapłata należności określonych w fakturze VAT nr [...] wystawionej przez P Sp. z o.o. w G oraz fakturze VAT nr [...] wystawionej przez W Sp. z o.o. w S nie była poprzedzona wstępną oceną celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków przez osoby zatwierdzające przedmiotowe faktury do zapłaty w Spółce P (s.... uzasadnienia), umowa o zarządzanie z dnia [...]2001 r. nie zabezpieczała w sposób dostateczny interesu miasta S np. poprzez zagwarantowanie Miastu prawa wglądu do faktur, których zapłata była realizowanych z subkonta pozostającego w dyspozycji P Sp. z o.o. i monitorowania na bieżąco zgodności operacji z obowiązującym planem finansowym

- P Spółkę z o.o. w S nie obowiązywały żadne limity w dokonywaniu wydatków ze środków publicznych miasta S - co stoi w sprzeczności z wyjaśnieniami obwinionego Z (Prezesa P) dotyczącymi realizacji planu finansowego przez spółkę oraz dokumentami złożonymi do akt przez obrońcę obw. M K na rozprawie w dniu [...] maja 2007 r.,

2. naruszenie Prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 wzw. z art. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w tym przepisie nie może popełnić osoba dokonująca dyspozycji środkami publicznymi, wchodząca w skład organu wykonującego plan finansowy jednostki niezaliczanej do sektora finansów publicznych otrzymującej środki publiczne lub zarządzającego mieniem tych jednostek.

3. naruszenie Prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w stosunku do obwinionego M K w sytuacji, gdy brak jest związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym Prezydentowi Miasta S niewypełnieniem obowiązków w zakresie kontroli finansowej a przekroczeniem kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki.

W treści odwołania skarżący wskazał, iż przekroczenie wydatków ustalonych w rocznym planie finansowym na zakup energii nie wynika z niewypełnienia ustawowego obowiązku wstępnej kontroli celowości dokonywania wydatków oraz badania i porównania stanu faktycznego ze stanem wymaganym w zakresie procesów dokonywania wydatków. Zaznaczył, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że P Spółkę z o.o. w S nie obowiązywały żadne limity w dokonywaniu tych wydatków. Wskazał, iż z wyjaśnień obwinionego L Z a także dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że Zarządca był uprawniony do dokonywania wydatków do wysokości limitów określonych w planie finansowym. Pokreślił, iż przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki (w rozdziale 70001 - Zakłady gospodarki mieszkaniowej § 4260 - Zakup energii) o kwotę [...]zł nastąpiło w P Sp. z 0.0. w S a nie w Gminie Miejskiej S. Zaznaczył, iż sporne faktury były wystawione na P Sp. z o.o. i to spółka była obowiązana przeprowadzić wstępną kontrolę tych dokumentów pod kątem celowości i legalności wydatków oraz dokonać zapłaty należności w nich określonych. Wskazał, iż Gmina ma możliwość pełnej kontroli wykonywania zadań przez podległą sobie spółkę, niezależnie od braku szczegółowego zapisu w tym zakresie w zawartej umowie. Wynika to z relacji zachodzących pomiędzy Gminą a w pełni od niej zależną spółką komunalną. Kontrola taka była prowadzona zarówno w formie audytu jak i poprzez kontrole doraźne. Składane przez spółkę sprawozdania finansowe, w tym określone umową o zarządzanie sprawozdania [...]i [...] były przedmiotem szczegółowej analizy dokonywanej przez upoważnionych pracowników Urzędu Miejskiego. Obwiniony stwierdził, iż powiązanie zaniechania wstępnej kontroli celowości poniesienia wymienionych wydatków z przekroczeniem planu finansowego jest nieuzasadnione. Zaś przyczyny przekroczenia nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z jego działalnością jako kierownika jednostki sektora finansów publicznych.

Orzeczeniem z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych uchyliła orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji w części dotyczącej obwinionego M K i umorzyła postępowanie w tym zakresie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż nie znalazł podstaw do uniewinnienia obwinionego od przypisanego mu zarzutu. Wskazał, iż w umowie o zarządzanie z dnia [...] września 2001 r., stanowiącej podstawę wzajemnych rozliczeń pomiędzy Urzędem Miasta i P. z o.o. w S, nie określono żadnych mechanizmów kontroli, w tym procedur kontroli finansowej. GKO zaznaczyła, iż jedynym zapisem, dotyczącym kontroli, jest zobowiązanie Zarządcy do "przekazywania Właścicielowi wszystkich informacji i dokumentów niezbędnych do kontroli realizacji niniejszej umowy" (§ 1ust. 5), a jedyne zapisy dotyczące rozliczeń stanowią, że kwoty uzyskane z czynszów najmu i dzierżawy "będą uwzględniane w rozliczeniach pomiędzy Zarządcą i Właścicielem" (§ 4), oraz że "sposób przepływu środków finansowych pomiędzy Zarządcą i Właścicielem określa załącznik nr 2 do niniejszej umowy" (§ 8 ust. 4). Powołany załącznik to tabela zatytułowana "Rozliczenie finansowe* Wydatki na administrowanie zasobem, Dz. 700, rozdz. 70001, od dnia........do dnia ........", gdzie odnośnik ma treść "Wzór rozliczenia przepływu środków finansowych pomiędzy Spółką "P" a budżetem miasta - ustalenia Zarządu Miasta z dnia [...].02.2000r. Przepływy finansowe odbywają się poprzez otwarte subkonto budżetu miasta.". Organ podkreślił, iż jedyne ograniczenia w wykonywaniu w imieniu właściciela przejętych przez Zarządcę obowiązków dotyczą pełnomocnictw do dysponowania mieniem (§ 3). GKO uznała, iż zapisy umowy o zarządzanie nie zabezpieczały dostatecznie interesu Miasta. Zaznaczyła, iż umowa dawała Zarządcy dużą swobodę decydowania o wydatkowaniu środków publicznych Miasta, nie zawierała żadnych limitów kwotowych do dokonywania wydatków i nie określała procedur ostrożnościowych w tym zakresie. Organ wskazał, iż umowa nie została wprawdzie zawarta przez Obwinionego gdyż podpisywał on jedynie aneksy dotyczące wynagrodzenia Zarządcy, jednak była przez niego realizowana. Zaznaczył, iż obwiniony -jako kierownik jednostki sektora finansów powinien był podjąć działania zmierzające do wprowadzenia do umowy m.in. niezbędnych mechanizmów i procedur kontroli finansowej. Podkreślił, iż spółka bezpośrednio wykonywała budżet miasta w dziale 700 -Gospodarka mieszkaniowa, rozdz. 70001 - Zakłady gospodarki mieszkaniowej: planowała i realizowała wydatki wykazywane w uchwale budżetowej miasta, dysponowała środkami jego subkonta, sporządzała nawet sprawozdania budżetowe. GKO stwierdziła, że nie można zdjąć z Urzędu Miasta odpowiedzialności za wykonanie budżetu w tym dziale i rozdziale. Zaznaczył, iż istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zarzucanym Prezydentowi Miasta S niewypełnieniem obowiązków w zakresie kontroli finansowej, a przekroczeniem kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki. GKO uznała, że Komisja Orzekająca I instancji prawidłowo oceniła stan faktyczny i prawny w rozpatrywanej sprawie. Organ w pełni podzielił pogląd o nieumyślności naruszenia i stwierdził, że Prezydent Miasta mógł być przekonany o poprawności funkcjonujących od kilku lat rozwiązań, zwłaszcza że wcześniej nie występowały żadne nieprawidłowości. GKO zaznaczyła, iż przekroczenie planu finansowego w 2005r. nastąpiło na stosunkowo niewielką skalę, gdyż kwota [...] zł stanowiła [...]% planowanych wydatków i dotyczyła wydatków, których konieczność poniesienia nie budziła zastrzeżeń w postaci należności za dostawę gazu oraz za dostawę wody i odprowadzenie ścieków. Organ podkreślił, iż na jego rozstrzygnięcie miały wpływ okoliczności przyjęte przez Komisję Orzekającą I instancji przy wymierzaniu kary w tym przede wszystkim okoliczności naruszenia oraz brak uszczuplenia środków publicznych, a także przesłanki określone w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Pismem z dnia 11 stycznia 2008 r. pełnomocnik M K złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] października 2007 r. w części dotyczącej pkt. 1 rozstrzygnięcia wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) Prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 2 w zw. z art.

19 ust. 1 i art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.)w sytuacji, gdy nie został wykazany związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy przekroczeniem kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych a zarzucanym niewypełnianiem przez obwinionego obowiązków w zakresie kontroli finansowej, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 89 ust. 1 i art. 145 ust. 1 ustawy przywołanej w pkt. 1. polegające na ograniczeniu postępowania dowodowego w zakresie badania winy obwinionego do dowodu z dokumentu - umowy o zarządzanie z dnia [...] września 2001 r. - z pominięciem pozostałego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed Regionalną Komisją Orzekającą w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy RIO w G, w tym dowodów przemawiających na korzyść obwinionego (dokumentacji dotyczącej przekazania zarządcy tj. P Sp. z o.o. w S planu finansowego oraz harmonogramu realizacji dochodów i wydatków budżetowych w 2005 roku, wniosków P dotyczących zmian w planie finansowym na rok 2004, wyjaśnień obwinionego L Z dotyczących realizowanych w tej spółce procedur wstępnej kontroli celowości dokonywanych wydatków a także ich zgodności z planem finansowym i harmonogramem dochodów i wydatków oraz przyczyn przekroczenia planu finansowego w grudniu 2005 roku).

niewskazaniu przez GKO jakie konkretnie, zdaniem Komisji, limity kwotowe w dokonywaniu wydatków ze środków publicznych winny być określone w umowie o zarządzanie oraz na jakiej podstawie prawnej.

brak zawinienia obwinionego M K w zakresie przypisanego mu czynu.

W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, iż nie popełnił zarzucanego mu czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez dopuszczenie do wydatku w kwocie [...] zł środków publicznych Miasta S z przekroczeniem planu wydatków na gospodarkę mieszkaniową 2005 r. w wyniku niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Podkreślił, iż nie można mu przypisać winy umyślnej, gdyż nie zamierzał on popełnić naruszenia ani nie zgodził się na popełnienie naruszenia dyscypliny finansów publicznych, co zgodnie przyjęły obie Komisje Orzekające. Wskazał, iż nie można mu przypisać także winy nieumyślnej, gdyż zachował niezbędną ostrożność i nie przewidywał, ani nie mógł przewidzieć, że dojdzie do naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez dokonanie wydatku w gospodarce mieszkaniowej z przekroczeniem planu wydatków. Obwiniony wskazał, iż został powiązany z przekroczeniem planu wydatków w gospodarce mieszkaniowej Miasta na zasadzie ryzyka, a nie winy. Podniósł, iż zachował niezbędną ostrożność i nie przewidywał ani nie mógł przewidzieć, że dojdzie do naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez dokonanie wydatku w gospodarce mieszkaniowej z przekroczeniem planu wydatków. Zaznaczył, iż miał prawo polegać na zorganizowanym systemie prowadzenia gospodarki mieszkaniowej Miasta. Wskazał, iż jedynym właścicielem P. z o.o. jest Miasto S. W związku z tym Miasto sprawuje pełną kontrolę nad Spółką. Zaś skarżący jako Prezydent Miasta S pełni w szczególności funkcję zgromadzenia wspólników jako najwyższej władzy spółki. Decyduje również o zarządzie Spółki ponieważ powołuje i odwołuje członków Rady Nadzorczej Spółki, która powołuje i odwołuje Zarząd. Podkreślił, iż Komisje Orzekające przypisując mu odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie wzięły pod uwagę powierzenia przez Miasto prowadzenia spraw gospodarki mieszkaniowej Miasta całkowicie zależnemu od Miasta i wyspecjalizowanemu podmiotowi - zarządcy nieruchomości Miasta P Sp. z o.o. Wskazał, iż Spółka P i w szczególności jej Zarząd w osobie Prezesa Zarządu L Z mieli pełną świadomość o zasadach dokonywania wydatków w gospodarce mieszkaniowej Miasta. Zaznaczył, iż Spółka P i jej Zarząd jako zarządcy zasobu mieszkaniowego i nieruchomości Miasta znała także plan wydatków 2005 r. w dziale 700 Gospodarka Mieszkaniowa, który zamknął się kwotą [...]zł. Mimo to dokonali wydatki w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na zakup energii przekraczając planowane wydatki. Spółka i Zarząd nie wystąpiła również o zmianę planowanej kwoty wydatków w obliczu rosnących cen wydatków na zakup energii i innych mediów na potrzeby zasobu mieszkaniowego Miasta. Obwiniony zaznaczył, iż nie przewidywał i nie mógł przewidzieć, że zawodowy zarządca zasobem mieszkaniowym Miasta zawiedzie i dokona przekroczenia planowanej kwoty wydatków w gospodarce mieszkaniowej. Podkreślił ,iż przyjęcie że naruszył dyscyplinę finansów publicznych jest błędne i narusza art. 11 ust. 2, art. 19 ust. 2 i art. 22 ust. 3 ustawy o odpowiedzialności.

Obwiniony zaznaczył, iż Główna Komisja Odwoławcza w uzasadnieniu wydanego orzeczenia w żaden sposób nie odniosła się do wyjaśnień Prezesa spółki P, dotyczących faktycznych przyczyn dokonania w grudniu 2005 wydatków na zakup gazu oraz za dostawę wody i odprowadzanie ścieków z przekroczeniem narzuconego spółce planu wydatków a także istnienia procedur wstępnej a nie jedynie następczej kontroli dokonywania wydatków środków budżetowych. Podkreślił, iż wyjaśnienia te stanowią materiał dowodowy w sprawie a ich pominięcie stanowi istotne naruszenie zasad procesowych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Ponadto odniósł się do zarzutów zawartych w skardze. Organ uznał za nie trafny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust 2 ustawy w związku art. 19 ust. 1 i art. 22 ust 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy przekroczeniem kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki a zarzucanym obwinionemu niewypełnieniem obowiązków w zakresie kontroli finansowej.

Wskazał, iż zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej, przy czym kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki, a nie dowolnym podmiotom. Ponadto GKO zaznaczyła, iż związek przyczynowo skutkowy w przedmiotowej sprawie jest ewidentny, gdyż obowiązki w zakresie kontroli fizycznej ciążą na kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, a ich niewypełnienie przez zobowiązanego spowodowało przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansów jednostki .

Organ podkreślił, iż niezgodne z prawem jest powierzenie podmiotowi zewnętrznemu dostępu do rachunku jednostki budżetowej w sposób umożliwiający temu podmiotowi bezpośrednie dysponowanie środkami budżetowymi.

Komisja II instancji wskazała, iż obwiniony mógł przewidzieć, iż dojdzie do naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez dokonanie wydatku w gospodarce mieszkaniowej z przekroczeniem planu wydatków gdyby wykonał kontrolę. Zdaniem organu zaniedbanie tego obowiązku stanowi o winie nieumyślnej Prezydenta Miasta.

GKO odniosła się także do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazując, iż nie znajduje on potwierdzenia w faktach Zaznaczono, iż żadna z okoliczności podniesionych w skardze nie została pominięta, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia. Zaznaczyła, iż argumenty na które powołuje się skarżący nie mają znaczenia w sytuacji, gdy to podmiot zewnętrzny realizował wydatki budżetu.

Organ uznał za bezzasadny zarzutu nie wskazania przez GKO limitów kwotowych w dokonywaniu wydatków , wskazując, iż przedmiotem prowadzonego postępowania nie było ustalenie limitów wydatków P Sp. z o.o. lecz przekroczenie wydatków zaplanowanych w budżecie miasta na 2005 r. oraz związek przyczynowo-skutkowy między tym przekroczeniem, a brakiem kontroli finansowej.

Komisja II instancji wskazała, iż zarzut dotyczący braku zawinienia zainteresowanego w zakresie przypisywanego mu czynu jest także niezasadny, gdyż prezydent miasta powinien posiadać wiedzę w zakresie przepisów dotyczących finansów gminnych. Organ zaznaczył, iż obwiniony mógł zawrzeć z P Sp. z o.o. w S umowę , w której precyzyjnie wskazałby co jest dochodem Miasta, a co dochodem P oraz wykluczyć możliwość posiadania prze spółkę uprawnień do wydatkowania środków bezpośrednio z budżetu Miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm ,r prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone orzeczenie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe.

Zarzuty skargi sprowadzają się do twierdzenia, iż nie było winy skarżącego w tym, iż doszło w kierowanej przez niego jednostce finansów publicznych do dokonania wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym tej jednostki.

Samego faktu przekroczenia kwoty wydatków skarżący nie kwestionuje.

Brak swej odpowiedzialności upatruje w tym, iż do przekroczenia wydatków doszło w jednostce organizacyjnej – P Sp. z o.o. w S– realizującej plan wydatków gminy. Przy czym była to jednostka, która w 1999r. została powołana przez Miasto S do życia jako miejska spółka mająca na celu wykonywanie zadań Miasta w zakresie gospodarowania zasobem mieszkaniowym i nieruchomościami Miasta. Formę realizacji tych zadań Miasto wybrało i stosuje zgodnie z ustawą z 20 grudnia 1997r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 9/97 poz. 43 ze zm.)

Miasto jest jedynym właścicielem spółki. Zatem ma pełną kontrolę nad nią. Jest jej najwyższym organem tj. Walnym Zgromadzeniem Wspólników, decydującym o powołaniu pozostałych władz spółki, a tym samym wpływającym na prawidłowe wykonanie podjętych przez nią zobowiązań.

Niezależnie od wpływów właścicielskich Miasto zawarło ze Spółką umowę o zarządzanie nieruchomościami. Zarządzanie to odbywa się poprzez licencjonowanych w tym zakresie pracowników i członków zarządu Spółki.

Od pięciu lat współpraca ta przebiegała bez żadnych zakłóceń.

Zatem, zadaniem Skarżącego, był to zorganizowany system prowadzenia gospodarki mieszkaniowej Miasta i nie było powodu do jakichkolwiek przypuszczeń, że własny, zawodowy zarządca dokona przekroczenia planowanej kwoty wydatków w gospodarce mieszkaniowej. Zarządca ten otrzymał plan finansowy oraz harmonogram wydatków przez co obowiązywały go wskazane tam limity. Przekroczenie kwoty wydatków zostało dokonane przez Zarządcę tj. Spółkę P, a Skarżący został powiązany z tym faktem na zasadzie ryzyka.

Tak przedstawiony stan faktyczny w rzeczywistości jest oceną sytuacji dokonaną przez Skarżącego w oderwaniu od treści umowy o zarządzanie z dnia [...] września 2001r. stanowiącej podstawę wzajemnych rozliczeń pomiędzy Miastem a P Sp. z o.o. w S oraz z pominięciem faktu, iż Spółka bezpośrednio wykonywała budżet Miasta w dziale 700 – Gospodarka Mieszkaniowa, rozdziale 70001 – Zakłady Gospodarki Mieszkaniowej planując i realizując wydatki wykazywane w uchwale budżetowej Miasta, dysponując środkami jego subkonta i sporządzając sprawozdanie budżetowe.

Pominięcie tych okoliczności jest nie do przyjęcia w sprawie.

Tylko analiza tych dowodów pozwala na ustalenie czy były określane mechanizmy kontroli procedury kontroli finansowej nad działaniami P Sp. z o. o w S.

Ustalenia dokonane przez organy orzekające w sprawie są prawidłowe.

Zapisy umowy o zarządzenie są bardzo ogólne.

Słusznie GKO uznała, że zapisy te nie zabezpieczały dostatecznie interesu Miasta, że Zarządca miał dużą swobodę decydowania o wydatkowaniu środków publicznych Miasta i nie było żadnych procedur ostrożnościowych. Tych procedur nie gwarantował i nie tworzył ogólny zapis umowy, w którym zarządca zobowiązany był do "przekazywania właścicielowi wszystkich informacji i dokumentów niezbędnych do realizacji niniejszej umowy." Zobowiązanie do składania sprawozdań z wykonania planu dochodów i wydatków było uregulowaniem dotyczącym kontroli post factum.

Zarządca na mocy zapisu z załącznika nr 2 do umowy stanowiącego, iż "przepływy finansowe odbywają się poprzez otwarte subkonto budżetu Miasta"; na mocy otwarcia takiego subkonta i udzielenia pełnomocnictw bankowych reprezentantom Spółki – został upoważniony do bezpośredniego wykonywania budżetu Miasta w części dotyczącej zakładów gospodarki mieszkaniowej bez żadnych dalszych ograniczeń Zarządca był spółką prawa handlowego i nie wiązały go przepisy prawne dotyczące zakładu budżetowego, gdzie przekazany plan finansowy Miasta musiałby być podstawą gospodarki finansowej takiej jednostki.

Skoro był to odrębny podmiot , oderwany od podmiotowości Miasta, posiadający własną osobowość prawną to potrzebne były regulacje dotyczące procedur ostrożnośćiowych w dopuszczeniu do dokonywania wydatków z budżetu Miasta. Nie wystarczało samo przekazanie planu finansowego Miasta. Skutki tego przekazania nie były uregulowane w umowie.

Bez znaczenia w sprawie jest to, iż zarządca był spółką zależną od Miasta. Ta zależność dawała Miastu uprawnienia do działań w formach prawem przewidzianym. Nie ma tu bezpośredniego przełożenia na polecenia służbowe. W sprawie nie stwierdzono aby istniały ustalone procedury kontrolne w akcie założycielskim (przekształceniowym) Spółki, w którym jako przedmiot działania ustalono administrowanie nieruchomościami komunalnymi. Brak tez było uchwał późniejszych np. Walnego Zgromadzenia Wspólników w tej materii. Zatem skarżący nie może skutecznie powoływać się na okoliczności, iż interes Miasta w rozliczeniu z P Sp. z o.o. były wystarczająco zabezpieczone z samego faktu, że Miasto było właścicielem tej spółki.

Przepisy dotyczące finansów publicznych wymagają procedur kontrolnych co do celowości wydatków budżetowych. Wynika to z uregulowań zawartych np. w art. 45 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005r. (odpowiednik art. 35 dawnej ustawy z 26 listopada 1008r.) mającym zastosowanie do Miasta w myśl art. 4 tejże ustawy (art. 5 dawnej ustawy), gdzie podpis księgowego (skarbnika w jednostce samorządu terytorialnego w myśl art. 46 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990r. [Dz. U. 142/01 poz 1591 ze zm.]) jest dowodem wstępnej kontroli m. in. dotyczącej sprawdzenia czy zobowiązania z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki.

Zatem skoro są szczególne wymagania co do kontroli wydatków publicznych i to kontroli poświadczonej w sposób pisemny to umowa o zarządzie mieniem komunalnym, którą w jakikolwiek sposób wiąże się z dokonywaniem wydatków ustalonych w rocznym planie finansowym jednostki powinna przewidywać stosowne procedury kontrolne dotyczące tych wydatków.

Brak tych uregulowań w przedmiotowej umowie z dnia [...] września 2001r. jest oczywisty. Oczywistym też jest w sprawie utworzenie subkonta przez Miasto i upoważnienie Spółki (jej reprezentantów) do dysponowania tymi środkami.

Daje to pełną podstawę do przyjęcia wniosków, że nie było ustalonych między stronami procedur ostrożnościowych co do dokonywania wydatków przewidzianych w budżecie, jak też co do tego, że realizacja tych wydatków w sposób w/w. była bezpośrednim wykonywaniem budżetu Miasta w dziale i rozdziale dotyczącym Zakładów Gospodarki Mieszkaniowej.

Bezpośrednia realizacja tego budżetu upoważnia do przyjęcia wniosku, iż do przekroczenia przewidywanych w planie finansowym Miasta wydatków doszło w Gminie Miejskiej S, a nie w P Sp. z o. o.

Ustalenia powyższe i wnioski z nich wypływające są prawidłowo określone przez organy orzekające w sprawie.

Słusznie GKO uznała, iż fakt poczuwania się do winy przez L Z – członka Zarządu P Sp. z o.o. oraz przez I T – pracownika Spółki z tytułu przekroczenia tych wydatków nie ma znaczenia dla ustaleń w sprawie.

Przedmiotem ustaleń było to czy istniała prawna regulacja procedur ostrożnościowych dotyczących przedmiotowych wydatków, a nie czy wybrano właściwe osoby do tej pracy.

Zasadnie też GKO przyjęła, iż brak mechanizmów w/w. w umowie spowodował uzasadnione postawienie Prezydentowi Miasta zarzutu dopuszczenia przez niego, jako kierownika jednostki finansów publicznych – wskutek niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej – do dokonania ze środków publicznych Gminy przez podległą jej Spółkę wydatków przekraczających kwotę ustalaną w rocznym planie finansowym jednostki.

Omawiana umowa nie została zawarta przez Skarżącego, ale była przez niego realizowana. Zatem Skarżący, jako kierownik jednostki finansów publicznych powinien był podjąć działania mające na celu wprowadzenie do umowy procedur kontroli finansowej.

Ponieważ nie zostało to dokonane, doszło do przekroczenia planowanych wydatków zatem Prezydent na zasadzie art. 11 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi odpowiedzialność.

Istnieje związek przyczynowy między niewypełnieniem obowiązków w zakresie kontroli finansowej (brakiem działań w celu sprecyzowania zapisów umownych w odniesieniu do procedur ostrożnościowych) a przekroczeniem kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym Miasta.

Odpowiedzialność Prezydenta obciąża go z uwagi na fakt, iż jest on w rozumieniu ustawy kierownikiem jednostki sektora finansów publicznych [art. 44 ustawy o finansach publicznych – (art. 28a danej ustawy) w zw. z art. 60 i art. 11a ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r – Dz. U. 142/01 poz. 1591 ze zm.]. Nie uwalnia go od tej odpowiedzialności okoliczność, iż w grudniu 2005r. obowiązkowi w tym zakresie zostały powierzone zastępcy Prezydenta. Powierzenie obowiązków nie zwalnia kierownika jednostki z odpowiedzialności jaką pociąga za sobą naruszenie cytowanego przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 6 sierpnia 2003r. sygn. akt III SA 3148/00 LEX nr 141280)

Prawidłowo tez organ określił rodzaj winy jako nieumyślnej. Działania skarżącego należało określić jako nieumyślne naruszenie zważywszy, że był on przekonany o poprawności funkcjonowania istniejącego rozwiązania, wcześniej nie było żadnych nieprawidłowości. Przekonanie to nie daje jednak podstawy do uniewinnienia go, czego oczekuje skarżący.

Czyn został popełniony i nosi on znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych o czym była mowa wyżej. Istnieje też związek przyczynowy między brakiem procedur ostrożnośąćiowych a przekroczeniem wydatków. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia przez GKO przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze.

Nie znajduje tez uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez ograniczenie postępowania dowodowego i pominięcie dowodów przemawiających na korzyść skarżącego.

Wręcz przeciwnie GKO uwzględniła na korzyść skarżącego zarówno fakt, iż przekroczenie wydatków było niewielkiego rozmiaru, fakt, iż wydatki te były uzasadnione oraz fakt, iż mimo tych wydatków nie doszło do uszczerbku zważywszy, że kwoty z wypłaconych faktur zostały refakturowane na najemców, a ci ostatni pokryli zobowiązania z nich wypływające.

Okoliczności te zaważyły na zmianie orzeczenia pierwszej instancji i w konsekwencji umorzenia postępowania.

Działanie to było zasadne. GKO prawidłowo oceniła stopień szkodliwości dla finansów publicznych w tym działaniu jako znikomy co dało podstawę do zastosowania art. 78 w zw. z art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Organ ocenił i omówił cały zebrany w sprawie materiał dowodowy o czym świadczy uzasadnienie orzeczenia. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Wydając orzeczenie, organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób rzetelny i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego.

W ocenie Sądu wnioski organu wyprowadzone z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykraczają poza swobodną ocenę dowodów, a więc nie stanowią naruszenia prawa.

Z tych względów na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną.