Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 961/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 34 ust. 1, art. 73
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 16 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 1395/15 w sprawie ze skargi A. Ś. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz A. Ś. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 18 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 1395/15, oddalił skargę A. Ś. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. A. Ś. (skarżący) [...] maja 2014 r. złożył wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2014 do działek rolnych o powierzchni: ONW I strefa – 92,59 ha, ONW II strefa 0,54 ha.

W dniach [...] listopada 2014 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni i kontrola w zakresie wzajemnej zgodności, podczas której stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na pomniejszenie płatności.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku przyznał skarżącemu ONW w wysokości 12 396,13 zł.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży uchylił ww. decyzję z [...] marca 2015 r. w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, z zaleceniem weryfikacji powierzchni kwalifikującej się do płatności działki rolnej F, G i W.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Kierownik Biura Powiatowego w Białymstoku decyzją z [...] sierpnia 2015 r. przyznał skarżącemu płatność ONW w wysokości 12 411,75 zł, po potrąceniu kwoty z tytułu nieprawidłowości w wysokości 383,87 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży zaskarżoną decyzją z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2015 r.

Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli i stwierdzonych w jej toku nieprawidłowości skarżący zawyżył powierzchnię o 0,44 ha, w związku z czym – w jego ocenie – organ I instancji prawidłowo zastosował art. 16 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w doniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 2011.25.8) – do powierzchni 92,15 ha.

Organ uznał za nietrafny zarzut odwołania dotyczący nieuwzględnienia tolerancji 1,5 metrowej strefy buforowej. Wskazał na treść art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 2009.316.65) i zauważył, że polska wersja językowa tego przepisu różni się od francuskiej i angielskiej wersji językowej. Polska wersja językowa posługuje się wyrażeniem "1,5-metrowa strefa buforowa", podczas gdy wersje anglojęzyczna oraz francuskojęzyczna wskazują na "max. 1,5 m", co miałoby oznaczać, że wskazują jedynie na górną granicę dopuszczając wartości mniejsze niż 1,5 m. Z uwagi na fakt, że wszystkie wersje językowe danego aktu prawnego mają jednakową moc obowiązującą – są równie autentyczne.

Dalej organ wskazał, że podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego uwzględniono strefę buforową okalającą obwód działek rolnych, uwzględniając tolerancję pomiaru 0,75 m – co nie przekraczało maksymalnej granicy. Inspektorzy terenowi, wykonując kontrolę na miejscu do pomiaru użyli sprzętu GPS (poddanego testom walidacji oraz ekspertyzie w sprawie określenia zasad obliczania maksymalnych wartości tolerancji w zakresie precyzji pomiarów powierzchni w Katedrze Geodezji Satelitarnej i Nawigacji na Uniwersytecie Warmińsko-Mazurskim w Olsztynie.

Organ II instancji nie znalazł podstaw do podważenia wyników kontroli. Wskazał, że raport z czynności kontrolnych ma moc prawną dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. oz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), gdyż został sporządzony przez uprawniony do tego organ i w przypisanej formie, w zakresie powierzonych jemu z mocy prawa zadań, wskazanych w zakresie działania tego organu. W realizacji kontroli terenowej brał udział zespół wyspecjalizowanych inspektorów terenowych, którzy zostali przeszkoleni i wyposażeni w wysokiej jakości sprzęt pomiarowy. Specjalistyczne oprogramowanie jest zintegrowane z urządzeniami pomiarowymi, przystosowanymi do pracy w trudnych warunkach terenowych, które z dużą dokładnością określają powierzchnię działek rolnych. Potwierdzeniem użycia przez inspektorów ARiMR sprzętu GPS odpowiedniej klasy jest przeprowadzona przez Katedrę Geodezji Satelitarnej i Nawigacji Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie.

Zdaniem organu, brak było w sprawie możliwości zastosowania art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009, bowiem przepis ten ma zastosowanie do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II cytowanego rozporządzenia, a zatem dotyczących niezgłoszonych obszarów i kryteriów kwalifikowalności. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie nałożył sankcji wynikających z przedeklarowania powierzchni, a jedynie sankcje z tytułu nieprzestrzegania norm oraz wymogów, które wynikają z przepisów prawa krajowego, zatem art. 73 nie miał zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalając zaskarżonym wyrokiem z 18 maja 2016 r. skargę na powyższą decyzję, wyjaśnił w pierwszej kolejności, że istota sporu niniejszej sprawy sprowadza się do prawidłowości zastosowania przez organ strefy buforowej wielkości 0,75 m.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w stosunku do reguł określonych w k.p.a. modyfikuje w sposób istotny obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy), co wskazuje na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a.

W postępowaniu w sprawie przyznania płatności także obowiązki organu wynikające z 9 k.p.a. są ograniczone, organ nie z urzędu, a jedynie na wniosek strony udziela jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy). Również na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu.

WSA wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący występował do organu z wnioskiem o udzielenie mu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, ani że organ udzielił stronie błędnych pouczeń. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności złożył oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz udzielanej pomocy finansowej. Nadto Sąd wskazał, iż dowód w postaci raportów z czynności kontrolnych został wysłany skarżącemu [...] grudnia 2015 r., co oznacza, iż organ przedstawił skarżącemu dowód tego, co zostało urzędowo stwierdzone. Skarżący miał możliwość wniesienia zastrzeżeń, lecz tego nie uczynił. W treściach protokołów wskazano działki objęte kontrolą, metody, przy wykorzystaniu, których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, zastosowana tolerancję pomiaru, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości.

W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Skarżący oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy). Wobec powyższego, zdaniem WSA, stan faktyczny i prawny został przez organy wykazany w sprawie w sposób prawidłowy na podstawie rzetelnej kontroli, w stosunku do której nie wniesiono zastrzeżeń.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wobec tego, że organy są obowiązane do przestrzegania zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w art. 80 k.p.a., analiza akt sprawy i wydanych decyzji prowadziła do wniosku, że organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy. Poddały ocenie wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2014, raporty z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie oraz wyniki kontroli administracyjnej, a ocena jest przekonująca, zgodna z wymogami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Organ II instancji odniósł się także do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Sporządzone w sprawie raporty z czynności kontrolnych spełniają wymogi formalne określone w art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. W treściach protokołów wskazano działki objęte kontrolą, metody, przy wykorzystaniu, których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Przy ustalaniu powierzchni rolnych uwzględniono tolerancję pomiaru. Zawarte w protokole wyniki oględzin działek znalazły potwierdzenie w dołączonym do protokołach materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Na szkicach z pomiarów powierzchni działek stanowiącym załącznik do protokołu inspektorzy przeprowadzający czynności kontrolne nanieśli granice poszczególnych upraw oraz miejsca i kierunek zdjęć wykonanych na działkach. Skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie wykazał, nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących, że przeprowadzona kontrola została wykonana w sposób nieprawidłowy czy nierzetelny. Z tych względów za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7; art. 9 i art. 80 k.p.a.

WSA nie uwzględnił także zarzutów dotyczących nieuwzględnienia tolerancji 1,5 metrowej strefy buforowej były także nietrafne. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne, a tolerancja pomiaru jest określana przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, z zastrzeżeniem, że maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1 ha. Całkowitą powierzchnię działki rolnej można uwzględnić, pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną. WSA zwrócił uwagę na różnice między polską wersją językową omawianego przepisu a wersją francuską i angielską ("max. 1,5 m", co oznacza wskazanie na górną granicę dopuszczając wartości mniejsze niż 1,5 m). Z uwagi na fakt, że wszystkie wersje językowe danego aktu prawnego mają jednakową moc obowiązującą, a więc są równie autentyczne, Sąd pierwszej instancji – ustosunkowując się do zarzutu niewłaściwego przyjęcia wartości tolerancji pomiaru jako 0,75 m – wyjaśnił, że określenie powierzchni działki rolnej przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej wokół tej działki, o której mowa w art. 34 ust. 1 rozporządzenia, nie oznacza, że taką wartość należy zawsze uwzględniać dokonując pomiarów, ponieważ stanowi ona maksymalną wartość ewentualnego błędu pomiarowego.

Z akt sprawy wynika, że organy przy dokonywaniu pomiarów korzystały z odbiorników GPS, w których po przeprowadzeniu stosownych testów i pomiarów, wartość strefy buforowej została określona na 0,75 m. Powyższa wartość nie przekraczała maksymalnej wartości wskazanej w art 34 ust 1 rozporządzenia 1122/2009, a zatem była dopuszczalna i mogła być stosowana przez pracowników ARiMR w ramach realizowanych kontroli. Oznaczał to zdaniem Sądu, że w sprawie nie został naruszony art. 34 rozporządzenia nr 1122/2009.

Zdaniem Sądu, nie zasłużył też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którym obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy co, do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. WSA podkreślił, że art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 ma zastosowanie do obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II cyt. rozporządzenia. Rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności. W przedmiotowej sprawie organy, przyznając płatność do powierzchni stwierdzonej, nie nałożyły sankcji wynikających z przedeklarowania powierzchni, a jedynie sankcje z tytułu nieprzestrzegania norm oraz wymogów, które wynikały z przepisów prawa krajowego, dlatego w ocenie Sądu cytowany art. 73 nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wypełniając wniosek, wnioskodawca określił zakres swojego żądania, zatem to on ponosi odpowiedzialność za popełnione błędy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. Ś., wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.):

1. Naruszenie przepisów postępowania, tj.

a. naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez zaakceptowanie w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcia na dowodzie w postaci protokołu z kontroli na miejscu z dnia [...] listopada 2014 r. (numer dokumentu [...]), pomimo że przyjęto w nim strefę buforową w wartości 0,75 m zamiast 1,5 m przewidzianego przepisem art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009;

b. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności przyjęcie za prawidłowe ustaleń kontroli na miejscu co do powierzchni kwalifikującej się do płatności, pomimo że przy ustalaniu obszaru przyjęto strefę buforową niezgodną z art. 34 rozporządzenia nr 1122/2009;

c. art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art 151 p.p.s.a. w związku z art. 57 ust 3, art. 58 oraz 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez zaakceptowanie decyzji zmniejszającej płatności, mimo iż organ nie dowiódł, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu, z uwzględnieniem tolerancji pomiaru, przekroczyła 3%.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a. naruszenie art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie i tym samym niesłuszne zastosowanie względem skarżącego obniżki płatności, w sytuacji gdy wnioskodawca nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ ewentualne nieprawidłowości powstały w wyniku niezastosowania się przez organ I i II instancji do tolerancji 1,5-metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej;

b. naruszenie art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – w szczególności akceptację dla nieuwzględnienia tolerancji 1,5-metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej i nieuzasadnione przyjęcie mniejszej, niekorzystnej dla skarżącego strefy buforowej wbrew treści przepisu, co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego na podstawie błędnych wyników protokołu z kontroli na miejscu;

c. naruszenie art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, w szczególności wyliczenie kwoty pomocy w oparciu o zatwierdzoną błędnie zmierzoną powierzchnię działek.

W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący przedstawił argumenty na ich poparcie.

Organ nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. –naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne odniesienie się do zarzutu najdalej idącego, mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem (zdanie pierwsze), uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie NSA, zaskarżony wyrok spełnia ww. wymogi, zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się niezasadny. Naruszenie ww. przepisu oznacza bowiem takie braki uzasadnienia wyroku sądu I instancji, które uniemożliwiają jego kontrolę instancyjną. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej, podnosząc ten zarzut, w istocie kwestionuje wywody Sądu I instancji odnośnie do przepisów, których stwierdzenia naruszenia domaga się kasator w zakresie pozostałych zarzutów, czy to poprzez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie.

Zdaniem NSA, dla prawidłowej oceny pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest odniesienie się do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, to jest art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, bowiem wykładnia tego przepisu prawa materialnego będzie rzutowała na ocenę zarówno zarzutów naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 34 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności akceptację uwzględnienia przez organ tolerancji 0,75-metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych w odniesieniu do każdej działki rolnej i tym samym nieuzasadnionego przyjęcia mniejszej, niekorzystnej dla Skarżącego strefy buforowej, wbrew treści w/w przepisu, co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego.

Wykładnia art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia 24 czerwca 2015 r., II GSK 1123/14, z dnia 8 listopada 2017 r., II GSK 1219/16, z dnia 17 listopada 2017 r.,

II GSK 204/16, z dnia 7 lipca 2016 r. II GSK 286/15). Poglądy tam zawarte co do wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 Naczelny Sąd Administracyjny w

niniejszym składzie podziela.

Wskazać więc należy, że przepis art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi, iż powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne.

Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

Zdanie pierwsze, polskiej wersji językowej spornego przepisu nie zawiera określenia "maksimum" dla opisu 1,5-metrowej strefy buforowej, a zawiera je wersja angielska, niemiecka i francuska, odpowiednio określające tę strefę buforową. Jednakże w przeciwieństwie do stanowiska Sądu I instancji, zdaniem NSA, nie można z tej okoliczności wywodzić, iż w ww. wersjach językowych wskazano jedynie górną granicę strefy buforowej, dopuszczając wartości strefy mniejsze niż 1,5 m. Treść zdania drugiego polskiej wersji językowej omawianego przepisu, jak również i inne jego wersje językowe, odnoszą maksymalną tolerancję pomiaru do wartości bezwzględnej 1,0 ha, która nie może być przekroczona. Oznacza to, przy uwzględnieniu kontekstu, w jakim funkcjonuje powyższe określenie, że sformułowany w polskiej wersji językowej zwrot "1,5-metrowa strefa buforowa wokół działki rolnej", rozumieć należy w ten sposób, że prawodawca unijny dopuszcza, ze względu na możliwe błędy pomiaru, margines błędu mieszczący się w

przedziale (maksymalnie) do 1,5 m, co innymi słowy odnosi się do faktycznie maksymalnej dopuszczalnej granicy błędu.

Powyższa wykładnia znajduje uzasadnienie w pkt 79 i 80 wprowadzenia do rozporządzenia nr 1122/2009.

Prawodawca unijny wskazuje bowiem w punkcie 79, że należy przewidzieć pewien margines tolerancji, w ramach którego wnioski o przyznanie pomocy będą jedynie dostosowywane do faktycznie ustalonego obszaru, a zmniejszenia będą stosowane dopiero po jego przekroczeniu. Natomiast w punkcie 80 stwierdzono, że celem uniknięcia wielkiej ilości drobnych poprawek we wnioskach należy ustalić, że nie trzeba dostosowywać zatwierdzonego obszaru we wniosku o przyznanie pomocy, o ile nie został przekroczony pewien poziom rozbieżności

Tym samym treść przywołanych innych wersji językowych art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 pozostaje bez wpływu na jego rozumienie, a w konsekwencji również jego stosowanie, wskazujące na konieczność uwzględnienia maksymalnej tolerancji odnośnie do każdej działki rolnej, która nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

Zaznaczyć należy, że określenie "maximum 1,5 m" nie oznacza przyzwolenia dla organów krajowych dla dowolnego kształtowania wielkości strefy buforowej w zależności od przyjętych założeń dotyczących zdolności technicznych do dokonania precyzyjnego pomiaru. Strefa buforowa, o której mowa w art. 34 ust. 1 przywołanego rozporządzenia unijnego – jako tolerancja pomiaru – nie może być wiązana z określoną metodą pomiaru. Szerokość strefy buforowej nie wynika bowiem z właściwości technicznych urządzeń pomiarowych, albowiem to nie właściwości tych urządzeń wyznaczają taką strefę, ale czynią to przepisy prawa.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, a w konsekwencji również jego niewłaściwego zastosowania.

Konsekwencją dokonanej wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, jest uznanie zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, określonych w punkcie 11.1 i 2, bowiem Sąd I instancji błędnie zaakceptował ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy wobec przyjęcia szerokości strefy buforowej niezgodnie z art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w pkt 2 lit a i c petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, w szczególności poprzez wyliczenie kwoty pomocy w oparciu o zatwierdzoną błędnie zmierzoną powierzchnię działek jest przedwczesny. Zgodnie z tym przepisem jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. Stwierdzone w sprawie niniejszej, w wyniku kontroli zawyżenie powierzchni zadeklarowanej o 0,44 ha spowodowało wyliczenie pomocy na podstawie obszaru zatwierdzonego, a nie zadeklarowanego co w sytuacji niewłaściwie przyjętej strefy może mieć znaczenie dla ustalenia powierzchni kwalifikowanej do wsparcia. Jednakże, jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w sprawie jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424). Wobec stwierdzonych wyżej nieprawidłowości w zakresie dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, które Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, zarzut naruszenia art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 nie mógł zostać oceniony.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 73 nr 1122/2009, wskazać należy, że – jak zasadnie Sąd I instancji stwierdził – przepis ten odnosi się do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II tego rozporządzenia. Zgodnie z Tytułem IV – Podstawa obliczania pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności, rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności. Wyjaśnić należy, że rozporządzenie nr 1122/2009 wykonuje rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym samym nie ma ono w całości bezpośredniego zastosowania do płatności ONW określonych rozporządzeniem Rady nr 1698/2005. Stosuje się je natomiast odpowiednio tylko w takim zakresie, jaki wynika z rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Motyw 93 Preambuły rozporządzenia nr 1122/2009 określający, że obniżki oraz wykluczenia związane z kryteriami kwalifikowalności z zasady nie powinny być stosowane w przypadku gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może wykazać, że wina nie leży po jego stronie – mający swe rozwinięcie w przepisie art. 73 tego rozporządzenia, odpowiednio stosowany jest w spawie wniosków o przyznanie płatności ONW. Jednakże przepis ten, jak trafnie przyjęto, nie miał w sprawie zastosowania, bowiem organy, przyznając płatność do powierzchni stwierdzonej, dokonały zmniejszenia pomocy ONW, nakładając sankcję wynoszącą 3% wobec stwierdzonej niezgodności w zakresie spełniania norm i wymogów wynikającą z przepisów krajowych – rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40 poz. 329 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji powinien uwzględnić wskazania co do wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).