Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2087/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: Art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 186/19 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od I. K. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 4104 (cztery tysiące sto cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Po 186/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia I. K. (dalej określanemu jako rolnik, beneficjent) kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz zasądził na rzecz rolnika zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wskazując na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako K.p.a.), art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512, dalej jako ustawa o ARiMR), w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856, dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, przepis § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, z późn. zm., dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.), art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2006 nr 368 poz. 74), art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L. z 2009 nr 316 poz. 65, dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009), art. 18 ust. 1 akapit drugi i art. 5 ust. 1-2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L z 2011 nr 25 poz. 8, dalej jako rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011) ustalił rolnikowi kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, w łącznej wysokości 33.552 zł.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając ocenił, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i kwota wskazana w decyzji, powiększona o stosowne odsetki, została ustalona zasadnie.

Dalej ustalił, że 15 maja 2010 r. rolnik złożył w biurze powiatowym ARiMR w Poznaniu wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] marca 2011 r. przyznał mu płatność rolnośrodowiskową, w tym: pakiet 1 rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1 zrównoważony system gospodarowania, do powierzchni 51,90 ha, pakiet 8 ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 międzyplon ścierniskowy, do powierzchni 21,64 ha. Decyzja została doręczona, a przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku. Przyznając płatność organ stwierdził, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2010 r., a rolnik powinien prowadzić działalność rolniczą zgodnie z wymaganiami określonymi dla danych pakietów oraz na niezmienionej powierzchni nie krócej niż do 14 marca 2015 r.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami polegającymi na przyznaniu stronie w 2013 r. płatności w ramach wariantu 1.1 do niewłaściwej powierzchni, nieprzestrzeganiu wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym na obszarze 2,74 ha w ramach wariantu 1.1 oraz niedotrzymaniu w roku 2014 podjętego zobowiązania w ramach wariantu 8.3.1., Kierownik Biura Powiatowego w dniu [...] stycznia 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych.

Dalej organ nie podzielił argumentów odwołania dotyczących podstawy prawnej decyzji. Zgodnie bowiem z § 46 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r. do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 58 tegoż rozporządzenia tj. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm., dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.). W związku z faktem, iż postępowanie w sprawie ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. tj. w dniu obowiązywania rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r., to przepisy tego właśnie rozporządzenia będą miały zastosowanie w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Co do zarzutu niewłaściwej interpretacji przepisów dotyczących obowiązku realizacji wariantu 1.1 organ stwierdził, że rolnik podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe , także w ramach w ramach wariantu 8.3.1. i powinien był je realizować do 14 marca 2015 r. na działkach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej tj. w roku 2010. Tymczasem we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 skarżący zadeklarował w ramach wariantu 8.3.1 działki rolne M i Ł, do których nie podjął zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r., zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Co do zarzutu, że szereg wydanych dla skarżącego decyzji ma potwierdzać tezę, że rolnik składał wnioski zgodnie z obowiązującym prawem to organ wskazał, że w sprawie są nieprawidłowości polegające na niespełnianiu warunków do przyznania płatności w ramach wariantu 8.3.1 oraz nieprawidłowości polegające na nieprzestrzeganiu określonych wymogów w ramach realizowanego wariantu 1.1. Dwie z nich zostały stwierdzone w 2014 r. czyli w ostatnim roku realizacji zobowiązania i – zdaniem organu - wynikały wyłącznie z winy rolnika. Bowiem w ramach realizowanego wariantu 1.1. rolnik zobowiązał się do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawnych w plonie głównym, przy zastosowaniu, co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Jak ustalono w trakcie kontroli administracyjnej przeprowadzonej w dniu 20 października 2015 r., nie spełnił on założonego celu na powierzchni 2,74 ha. Powierzchnia 2,74 ha, wyznacza zatem rozmiar niezgodności. Zaś pod pojęciem zasięgu stwierdzonej niezgodności należy rozumieć stosunek powierzchni na jakiej wystąpiła nieprawidłowość do powierzchni gruntów na jakiej rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (2,74 ha/120,75 ha) x 100% = 2,2691511%. Dokonując oceny trwałości niezgodności organ wskazał, że skarżący zobowiązał się do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawnych w plonie głównym, przy zastosowaniu, co najmniej trzech gatunków roślin w okresie trwania zobowiązania tj. w okresie 5 lat. Z uwagi na fakt, iż nieprawidłowość została stwierdzona w ostatnim roku trwania zobowiązania organ wskazał, że skarżący nie ma możliwości naprawienia jej skutków, w efekcie czego nieprawidłowość ma charakter trwały.

Organ odwoławczy nie znalazł także podstaw do odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bowiem kwota zwrotu jest wyższa niż równowartość 100 euro. Nadto płatności przyznane za lata 2010-2013, nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem zostały przyznane i wypłacone w oparciu o wniosek złożony przez skarżącego i organ nie mógł posiadać informacji, że rolnik dopuści się nieprawidłowości podczas realizacji podjętego zobowiązania.

Organ uznał także, że nie doszło do przedawnienia należności. Odwołując się do art. 3 ust 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 19 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 nr 312 poz.1, dalej jako rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95). wskazał, że rolnik swój pierwszy wniosek o przyznanie płatności złożył w roku 2010, przy czym płatność przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Jako datę wystąpienia nieprawidłowości organ przyjął dzień złożenia wniosku zawierającego deklarację powodującą powstanie nieprawidłowości. Wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 został złożony w dniu 15 maja 2014 r., zatem w sprawie nie zachodzi przesłanka przedawnienia.

Uchylając powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji - w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności - reguluje rozporządzenie o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r. Postępowanie o przyznanie płatności, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest przy tym uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II GSK 3718/15 i wskazane tam orzecznictwo; CBOSA).

Dalej uznał zarzuty skargi – będące, w jego ocenie, powtórzeniem zarzutów odwołania - generalnie za bezzasadne i to z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że z tabeli znajdujących się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji – które to argumenty podzielił organ wyższego stopnia, wynika, że w roku 2010 i w roku 2011 r. rolnik użytkował tylko dwie grupy roślin: rzepak i kukurydzę, zaś w latach 2012-2013-2014 także ziemniaki. Tymczasem w decyzjach o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za poszczególne lata nie ma żadnych informacji o błędach w tym zakresie, kontrola odbyła się dopiero [...] października 2015 r. – poza rokiem 2013 r., kiedy to organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2016 r. stwierdził nieważność decyzji własnej z 1 kwietnia 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej skarżącemu za rok 2013. Wprawdzie rolnik nie podniósł tego zarzutu, ale zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Co więcej, uzasadnienia obu decyzji, wprawdzie obszerne, są jednak mało precyzyjne co do stwierdzonych faktów. Nie jest oczywiste, czy skarżący nie przestrzegał wymogu użytkowania trzech grup roślin przez dwa lata (2010 i 2011) jak wskazują tabele zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, czy też przez pięć lat, jak wskazują to sformułowania uzasadnień obu decyzji. Niemożliwa - w ramach kontroli judykacyjnej - jest także weryfikacja faktów, na podstawie których organ wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Zbędne i nie wnoszące do oceny sprawy w tym zakresie są z kolei obszerne cytaty z decyzji znajdujących się w aktach oraz niektóre fakty podawane przez organ, takie jak daty doręczenia poszczególnych decyzji przyznających płatności, daty przelewów tych płatności.

Dalej sąd pierwszej instancji odwołując się do § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. zauważył, że sankcja o której mowa w § 38 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r. znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności w danym roku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., I GSK 1133/18; CBOSA, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., II GSK 1302/15). Tymczasem w sprawie, jak to zostało już wyżej wskazane, nie jest oczywiste, gdyż nie wynika z uzasadnienia decyzji, w których latach rolnik nie przestrzegał wymogu użytkowania trzech grup roślin.

Kwestie natomiast zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, jak stwierdził sad pierwszej instancji, uregulowane zostały w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. przy czym zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu, jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikającą z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wyłączające obowiązek zwrotu. Faktem jest, że norma ta zawiera regulacje dotyczące zasadniczo przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uwzględniających rozmiar, zasięg czy trwałość stwierdzonej niezgodności czyli kryteria określone w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2018 r., II GSK 752/18; CBOSA).

W nawiązaniu do powyższej tezy sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe realizowane przez rolnika dotyczy Pakietu 1. oraz Pakietu 8. Zaś organy nie dokonały szczegółowej analizy przesłanek i skutków wynikających z przepisów § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., a dotyczących realizacji ww. pakietów zobowiązań rolnośrodowiskowych, a ponadto nie dokonały kompleksowej analizy dotyczącej skutków tych uchybień, a to w zakresie odpowiedzialności wynikającej z § 39 rozporządzenia. Zwłaszcza, że w poszczególnych decyzjach przyznających płatności rolnośrodowiskowe nie ma informacji o nieprawidłowościach i klasyfikacji błędu (błędów), a więc o uchybieniach, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w tym zakresie określonych norm sankcjonujących, wynikających z ww. przepisów rozporządzenia.

W ocenie sądu pierwszej instancji, organ wyższego stopnia uchylił się w uzasadnieniu decyzji od szczegółowego opisu uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów dla wariantu 1.1, stwierdzając jednak, że uchybienia te powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r .poz. 2325, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Uznał przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może zostać ustalony w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. pkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 361 ze zm.) w związku z § 4 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia poprzez błędną jego interpretację, a w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, że w decyzjach przyznających płatności rolnośrodowiskowe w poszczególnych latach zobowiązania powinno znajdować się wskazanie błędów w zakresie nieprzestrzegania wymogów doboru i następstwa roślin, a także, że z zaskarżonych decyzji dotyczących ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych nie wynika, czy rolnik nie przestrzegał wymogów przez dwa lata (2010 i 2011) czy też przez pięć lat,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku bez przedstawienia wyczerpująco podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co w ocenie skarżącego kasacyjnie utrudnia kontrolę instancyjną.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Argumenty na poparcie zarzutów organ przytoczył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną rolnik wniósł o jej oddalenie, jako pozbawionej podstaw. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej sprawie skarżący formalnie oparł skargę kasacyjną na podstawie z art. 172 pkt 2 P.p.s.a . Faktycznie jednak sformułował zarzut zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego – pkt 1 petitum skargi kasacyjne, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego – pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Zatem w istocie oparł ją na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i naruszeniu przepisów postępowania, które według skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo.

Skarga kasacyjna w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego okazała się usprawiedliwiona. Skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku bez przedstawienia wyczerpująco podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co w ocenie skarżącego kasacyjnie utrudnia kontrolę instancyjną.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku sądu. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tego przepisu. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sąd pierwszej instancji może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (vide wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniu z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W orzecznictwie konsekwentnie sygnalizuje się również, że nie jest możliwa kontrola nie tylko orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. elementów, np. przedstawienia stanu sprawy, czy też wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, lecz również orzeczenia, którego uzasadnienie wprawdzie zawiera te elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu i poznanie motywów, jakimi kierował się Sąd podejmując rozstrzygnięcie o określonej treści (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 oraz (przykładowo) wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10).

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone zachowanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest zaś uzasadniony wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni adekwatnie do celu wynikającego z art. 141 § 4 P.p.s.a., dlaczego stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia jego kontrolę instancyjną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że sąd pierwszej instancji opisanych wyżej wymogów nie spełnił. Brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli poprawności rozumowania sądu pierwszej instancji. Skoro bowiem nie można odtworzyć operacji logicznej, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozpoznawanej sprawie, to tym samym nie można ocenić, czy skład orzekający nie popełnił w swym rozumowaniu błędów.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia występują sprzeczności i istotne braki w zakresie wyjaśnienia przez sąd pierwszej instancji, dlaczego uznał, że stan faktyczny sprawy jest niepełny a stanowisko organów niejasne. Sąd pierwszej instancji z jednej strony stwierdził, że organy obu instancji wskazały, że rolnik w ramach realizowanego wariantu (1.1.) zobowiązał się do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawnych w plonie głównym, przy zastosowaniu, co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Z tabeli znajdujących się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji – które to argumenty podzielił organ wyższego stopnia, wynika że w roku 2010 i w roku 2011 skarżący użytkował tylko dwie grupy roślin: rzepak i kukurydzę, zaś w latach 2012-2013-2014 także ziemniaki. Tymczasem w decyzjach o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za poszczególne lata nie ma żadnych informacji o błędach w tym zakresie. Nadto, w ocenie sądu pierwszej instancji, uzasadnienia obu decyzji, wprawdzie obszerne, są jednak mało precyzyjne co do stwierdzonych faktów. Nie jest oczywiste, czy skarżący nie przestrzegał wymogu użytkowania trzech grup roślin przez dwa lata (2010 i 2011) jak wskazują tabele zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, czy też przez pięć lat, jak wskazują to sformułowania uzasadnień obu decyzji.

Z drugiej strony sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, jak rozumie zobowiązanie w ramach Pakietu 1.1. do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawnych w plonie głównym. W konsekwencji nie można stwierdzić, dlaczego przedstawione w formie tabeli w decyzji organu pierwszej instancji i podzielone przez organ odwoławczy ustalenia dotyczące upraw na działkach ewidencyjnych [...] i [...] o łącznej pow. 3,24 ha w latach 2010-2014 były niewystarczające lub zbyt lakoniczne dla rozstrzygnięcia, czy rolnik przestrzegał prawidłowego doboru i następstwa roślin, czy dopuścił się uchybienia. Nie wiadomo też dlaczego, w ocenie sądu pierwszej instancji, niestwierdzenie w decyzjach przyznających płatności rolnośrodowiskowe na lata 2010 i 2011 błędów w zakresie doboru i następstwa roślin, mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Zwłaszcza, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co tenże sąd podkreślił, było realizowane w przedziale pięcioletnim.

Nie jest także klarowne stanowisko sądu pierwszej instancji odnośnie stosowania sankcji z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Sąd zaznaczył, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe realizowane przez rolnika dotyczyło Pakietu 1. oraz Pakietu 8. W jego ocenie organy nie dokonały szczegółowej analizy przesłanek i skutków wynikających z przepisów § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a dotyczących realizacji ww. pakietów zobowiązań rolnośrodowiskowych, a ponadto nie dokonały kompleksowej analizy dotyczącej skutków tych uchybień, a to w zakresie odpowiedzialności wynikającej z § 39 rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji powtórzył, że w poszczególnych decyzjach przyznających płatności rolnośrodowiskowe nie ma informacji o nieprawidłowościach i klasyfikacji błędu (błędów), a więc o uchybieniach, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w tym zakresie określonych norm sankcjonujących, wynikających z ww. przepisów rozporządzenia. Argument ten jest niezgodny z ustaleniami organów i opisanymi w zaskarżonej decyzji, co nawiasem mówiąc wytknął sąd pierwszej instancji, uznając to za zbędne, decyzją przyznającą ostatecznie płatność na rok 2014 w pomniejszonej wysokości z uwagi na nieprzestrzeganie wymogów Pakietu 1.1.

Skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to przedwczesne było wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14 i wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15, CBOSA).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji w sposób klarowny i spójny wskaże, jaki był zakres obowiązków rolnika realizującego zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach Pakietów 1.1 i 8.3.1 i czy ustalony przez organ stan faktyczny jest wystarczający dla rozstrzygnięcia, czy rolnik przestrzegał w całości lub w części realizacji tych obowiązków, czy dopuścił się uchybień. W zależności od tych ustaleń możliwe dopiero będzie dokonanie oceny zasadności domagania się od rolnika zwrotu części płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o regulacje § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2b i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 265.).