Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2302/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. i Z. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 130/21 odrzucającego skargę M. W. i Z. W. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 130/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę M. W. i Z. W. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Z. W. i M. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Gminy S. z 3 sierpnia 2020 r. nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym S., gmina S. wnieśli o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono niezgodność ustaleń projektu planu z uchwałą Sejmiku Województwa P. z 25 lipca 2016 r. nr ... w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim oraz niezgodność z Prawem geologicznym i górniczym poprzez dopuszczenie realizacji inwestycji, która nie spełnia wymogów przepisów prawa, co spełnia znamiona przesłanki, o której mowa w art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie przez Radę Gminy Sulęczyna aktu sprzecznego z prawem.

Niezgodność zarzucono następującym przepisom uchwały dotyczącym przeznaczenia dla terenów o symbolach 1PG o powierzchni 23,15 ha i 2PG o powierzchni 8,82 ha w zakresie jakim: 1) teren przeznacza się na powierzchniową eksploatację kruszyw; 2) wydobywanie kruszyw, a także granice obszaru oraz terenu górniczego i lokalizacja filarów ochronnych, powinny być zgodne z warunkami określonymi w projekcie zagospodarowania złoża, koncesji oraz w planie ruchu zakładu górniczego; 3) masy ziemne i skalne, które będą przemieszczane w granicach obszaru górniczego w związku z prowadzeniem eksploatacji, nie będą stanowić odpadów i nie staną się w jej wyniku zanieczyszczone obcymi, niebezpiecznymi substancjami. Wydobyta kopalina winna być wywożona z kopalni i winna być wykorzystywana jako kruszywo naturalne w budownictwie ogólnym i drogownictwie. Masy nadkładowe i wydzielone przerosty płonne, po okresowym zwałowaniu na zwałowiskach, winny być przemieszczone do wyrobiska poeksploatacyjnego i winny być wykorzystane do jego rekultywacji, np.: poszerzenia pozostawionych pasów ochronnych, złagodzenia skarp wyrobiska i jego spłycenia itp. Trudno zbywalne frakcje kopaliny (np. piasek z odsiewki) po okresowym składowaniu na składowiskach, mogą zostać wykorzystane do rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego; 4) dopuszcza się budowę, przebudowę i rozbudowę wewnętrznych dróg dojazdowych, placów manewrowych i składowych, miejsc parkingowych itp. 5) na terenie dopuszcza się wstępne sortowanie urobku oraz pełną przeróbkę kopalin; 6) obowiązują maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy zgodne z rysunkiem planu; 7) dopuszcza się realizację zabudowy socjalnej i administracyjnej, wagi samochodowej, masztów, budowli, obiektów i urządzeń technologicznych, itp. związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą: a) ustala się maksymalną wysokość budynków socjalnych i administracyjnych: do 8,0m, b) ustala się maksymalną wysokość obiektów budowlanych nie będących budynkami: do 20m, c) dla budynków socjalnych i administracyjnych obowiązują maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne, d) obowiązują dachy płaskie; 8) po zakończeniu eksploatacji kruszyw wszystkie obiekty budowlane związane z jej eksploatacją należy zlikwidować.

W piśmie procesowym z 31 marca 2021 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że do skarżących należą działki nr ... oraz nr ... oraz, że działki te nie są objęte planem, jednak bezpośrednio graniczą z terenem objętym planem. Działka nr ... graniczy bezpośrednio z działkami ..., ..., czyli przylega do terenu opisanego jako 1PG. Działka nr ... graniczy bezpośrednio z działką ..., czyli terenem oznaczonym symbolem 2PG. W związku z tym sposób zagospodarowania nieruchomości wskazany w planie miejscowym bezpośrednio wpłynie na prawo własności skarżących, których nieruchomości przeznaczone są na cele agroturystyki. Posadowienie na działce sąsiedniej żwirowni, której działalność wiąże się z kurzem, hałasem oraz koniecznością użycia ciężkiego sprzętu naruszy w sposób zasadniczy wykonywanie prawa własności przez skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlega odrzuceniu.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr ... Rady Gminy S. z 3 sierpnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki nr [...] (dalej jako uchwała lub plan miejscowy). Tym samym stwierdził, że skarga dotyczy kategorii spraw o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i dotyczy sfery administracji publicznej. Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego warunkowane jest wykazaniem, że zaskarżony akt narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, przy czym przedstawił obszerne uwagi ogólne dotyczące badania legitymacji skargowej w trybie wymienionego przepisu.

Następnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarżący nie wykazali interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Gminy S., a przywołana przez nich argumentacja wskazywała jedynie na potencjalne i w dużej mierze ogólnikowe zagrożenia związane z eksploatacją kruszywa zlokalizowanego na działkach objętych symbolami 1PG i 2PG, sąsiadujących z nieruchomościami skarżących w zakresie zmiany stosunków wodnych oraz zagrożenia zasobów przyrodniczych, które nie świadczą zarazem o obiektywnym naruszeniu konkretnych praw skarżących, znajdujących odzwierciedlenie w przepisach prawa.

Sąd Wojewódzki wskazał, że z treści skargi wynika, iż skarżący swój interes prawny wywodzą z prawa własności działek pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie z obszarem 1PG i 2PG, których przeznaczenie w planie kwestionują, tj. działki nr ... oraz ... (obszar 1PG) graniczą bezpośrednio z działką nr ..., natomiast działka nr ... (obszar 2 PG) jest położona blisko działki nr ... (niemalże stykają się rogami). Jak wynika z akt sprawy i pisma Wójta Gminy S. z 21 kwietnia 2021 r. tereny działek skarżących, tj. działki nr ... i nr ..., nie są objęte zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W studium teren tych działek przeznaczony jest pod teren rolny, leśny oraz tereny łąk i pastwisk z pojedynczą zabudową zagrodową. Jednocześnie organ wskazał, że w prowadzonej na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych ewidencji miejsc noclegowych brak jest wpisu o prowadzeniu na terenie nieruchomości skarżących usług agroturystycznych, co przeczy agroturystycznemu ich wykorzystaniu. Dalej Sąd Wojewódzki zaznaczył, że ustalenia przyjęte dla nieruchomości objętych planem w konkretnych okolicznościach mogą oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, co ma miejsce w niniejszej sprawie, ale ta okoliczność nie przesądza, że oddziaływania te oznaczają naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Sąd odnosząc się do konkretnych postanowień skarżonego planu, determinujących zakres i stopień naruszenia interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich w związku z realizacją jego ustaleń wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 13 zaskarżonego planu, zasięg uciążliwości dla środowiska prowadzonej działalności gospodarczej i zastosowanych technologii winien być bezwzględnie ograniczony do granic obszaru, do którego inwestor posiada tytuł prawny, a znajdujące się na tym terenie budynki i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi winny być wyposażone w techniczne środki ochrony przed tymi uciążliwościami.

W piśmie z 31 marca 2021 r. skarżący powołali jako prawną podstawę swojego interesu art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) wyrażając stanowisko, że powstanie żwirowni – zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały – wpłynie na prawo własności skarżących, których nieruchomości są przeznaczone na cele agroturystyki. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, słusznie skarżący wskazali, że inwestycja realizowana na podstawie ww. planu potencjalnie może wpłynąć na przysługujące im prawo własności, co świadczy o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżących, nie przesądzając jednak o jego naruszeniu. Realizacja przedsięwzięcia związanego z wydobywaniem kruszywa w sąsiedztwie zabudowy siedliskowej zawsze powoduje zwiększenie uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Dotyczy to już etapu budowy (np. uciążliwy ruch ciężkiego sprzętu, emisja hałasu i pyłu), ale także realizacji inwestycji (np. uciążliwości hałasowe związane z praca maszyn). Jednak nie zawsze sam fakt wystąpienia tego typu uciążliwości oznacza zarazem, że ich stopień wpływa na prawny zakres uprawnień innych osób w sposób, który świadczy o ich naruszeniu. Przytoczony § 3 ust. 2 pkt 13 uchwały jednoznacznie wskazuje, że zasięg uciążliwości dla środowiska prowadzonej działalności gospodarczej i zastosowanych technologii winien być bezwzględnie ograniczony do granic obszaru, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Oznacza to, że należące do skarżących nieruchomości sąsiednie zostały objęte prawną ochroną, w tym akustyczną, wynikającą w szczególności (choć nie tylko) z powołanego postanowienia aktu prawa miejscowego. Sąd podkreślił, że oprócz wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów w zakresie ochrony środowiska (art. 15 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.) plany miejscowe muszą uwzględniać również wymogi określone w innych ustawach. Należy do nich m.in. wymóg przypisania terenów, dla których określono różne przeznaczenia i sposób zagospodarowania do kategorii umożliwiających określenie dopuszczalnych poziomów hałasu, wynikający z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., zwana dalej p.o.ś.). Zgodnie z art. 112 w zw. z art. 114 p.o.ś. przy tworzeniu przepisów prawa powinna zostać uwzględniona konieczność utrzymania hałasu na dopuszczalnym poziomie, przy czym zobowiązano organy przyjmujące plany miejscowe do uwzględnienia w tym procesie różnych funkcji zagospodarowania terenu, a więc również dopuszczalnych norm natężenia hałasu. Zgodnie z art. 114 ust. 1 p.o.ś. przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Są to tereny przeznaczone: pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, na cele mieszkaniowo-usługowe. Przeznaczenie terenu w planie miejscowym do określonej ww. kategorii powiązane jest z regulacją określającą dopuszczalne poziomy hałasu, która wynika z aktu wykonawczego – rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t. j. Dz. U. z 2014 r, poz. 112 ze zm.). Tym samym, zdaniem Sądu, ewentualna żwirownia musi zostać zorganizowana w taki sposób, by nie powodować przekroczenia dopuszczalnych norm hałasowych, ustanowionych dla obszarów, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa oraz tereny przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, czy na cele mieszkaniowo-usługowe w rozumieniu ww. rozporządzenia. Interes skarżących związany z dochowaniem standardów ochrony środowiska w zakresie emisji hałasowych doznaje zatem ochrony w przepisach zaskarżonej uchwały, która odwołuje się w zakresie ochrony akustycznej do przepisów odrębnych. Podobnie, powołane postanowienie uchwały wprowadzające ograniczenie zasięgu uciążliwości dla środowiska prowadzonej działalności gospodarczej i zastosowanych technologii do granic obszaru, do którego inwestor posiada tytuł prawny, dotyczy ograniczenia uciążliwości związanych ze zmianą stosunków wodnych oraz ochroną zasobów przyrodniczych. Pojęcie środowiska jest bowiem kategorią szeroką, zdefiniowaną w art. 3 pkt 39 p.o.ś. i oznacza ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, w tym w szczególności wody oraz różnorodność biologiczną.

W konsekwencji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że interes prawny skarżących doznaje naruszenia. Skarżący bowiem, będąc właścicielami nieruchomości położonych w sąsiedztwie działek nr [...], korzystają z ochrony przed hałasem, a także w zakresie zachowania stosunków wodnych i zasobów przyrodniczych, wynikających z ww. przepisów prawa ochrony środowiska, w tym prawa ochrony przyrody i prawa wodnego, a zakres tej ochrony nie ulega obniżeniu na skutek przyjęcia kontestowanych postanowień planu. Wręcz przeciwnie, postanowienia skarżonego planu wykluczają przekroczenia norm emisyjnych w związku z ewentualną realizacją żwirowni poza granice terenu objętego planem, a tym samym – skarżący nie wykazali, że ich interes prawny dozna naruszenia. Natomiast, zagrożenie kurzem czy koniecznością użycia ciężkiego sprzętu, na które również wskazują skarżący, ma charakter potencjalny i rozpatrywać je można wyłącznie w kategoriach obaw natury faktycznej, a nie prawnej. Jak wskazano powyżej, ewentualny inwestor będzie mógł zgodnie z postanowieniami planu realizować swoje przedsięwzięcie pod warunkiem ograniczenia uciążliwości z nim związanych do granic działek objętych planem.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w świetle których, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały, niedopuszczalna była analiza merytorycznych zarzutów skargi, w tym odnośnie do naruszenia przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, czy powołanej w skardze uchwały Sejmiku Województwa P.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnieśli M. W. i Z. W.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na zastosowaniu wobec skarżących art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i odrzuceniu skargi, pomimo że zaskarżona uchwala naruszała interes prawny i uprawnienia skarżących.

Mając na względzie wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy, odnoszącej się do orzeczenia o odrzuceniu skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Zgodzić się należało z zarzutami skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki z naruszeniem art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z przepisami art. 140 k.c. i art. 144 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. stwierdził brak legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z tym, że wadliwość zaskarżonego postanowienia wynika w dużej mierze z niewłaściwej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., konieczne jest przedstawienie w tym zakresie uwag ogólnych.

Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał w uzasadnieniu wyroku, że skarżący występujący ze skargą w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną i prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Wadliwie natomiast Sąd Wojewódzki założył, że skarżący jest "zobligowany wykazać, ze zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację."

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z przytoczonego przepisu wynika expressis verbis, że badanie legitymacji strony skarżącej wymaga wyłącznie ustalenia, czy zaskarżony akt narusza jej interes prawny. Natomiast ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ma znaczenie dla wyniku rozstrzyganej merytorycznie sprawy.

Podkreślenia wymaga, że kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy utożsamiać z "naruszeniem prawa". Jak trafnie wyjaśniono w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Również w orzecznictwie przyjmuje się, że wykazanie naruszenia interesu prawnego przez stronę wnoszącą skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że uchwała narusza prawo. Zagadnienie to może być rozważane dopiero w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś na etapie badania legitymacji skargowej (zob. postanowienie NSA z 17 grudnia 2019 r. II OSK 3758/19).

W niniejszej sprawie przedstawiona w uzasadnieniu postanowienia argumentacja Sądu Wojewódzkiego wykracza poza aspekty związane z badaniem legitymacji skarżących i świadczy o braku właściwego rozgraniczenia etapu związanego z badaniem naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego uchwałę w przedmiocie planu miejscowego i etapu poświęconego merytorycznej ocenie zaskarżonego aktu.

Zauważyć trzeba, że Sąd Wojewódzki ocenę co do niewykazania przez strony naruszenia ich interesu prawnego wywiódł z analizy postanowień przedmiotowej uchwały, uznając, że gwarantują one ochronę nieruchomości skarżących przed uciążliwościami przyszłej inwestycji związanej z wydobywaniem kruszywa i jego przerobem. W szczególności Sąd Wojewódzki zaznaczył, że według § 3 ust. 2 pkt 13 zaskarżonego planu, zasięg uciążliwości dla środowiska prowadzonej działalności gospodarczej i zastosowanych technologii winien być bezwzględnie ograniczony do granic obszaru, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Ponadto Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że plany miejscowe muszą uwzględniać wymogi w zakresie ochrony środowiska (art. 15 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.), w tym przepisy odrębne dotyczące ochrony akustycznej.

W istocie Sąd Wojewódzki dokonał fragmentarycznej oceny regulacji zawartych w przedmiotowym planie pod kątem ich zgodności z prawem, wywodząc błędnie, że nie naruszają one interesu prawnego skarżących.

Tymczasem okoliczności związane z przeznaczeniem nieruchomości skarżących oraz obszaru objętego planem miejscowym, jak też charakter zaplanowanej inwestycji i jej potencjalne oddziaływanie na tereny sąsiednie – dawały podstawę do przyznania skarżącym legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Mianowicie z akt sprawy wynika, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego planem i przeznaczonego na powierzchniową eksploatację kruszyw, lasy, niezbędną infrastrukturę techniczną i komunikacyjną. Postanowienia szczegółowe uchwały wskazują, że na terenach objętych planem przewidziano m.in. wydobywanie kruszyw, przemieszczanie mas ziemnych i skalnych, tworzenie zwałowisk i składowisk, budowę (przebudowę i rozbudowę) wewnętrznych dróg dojazdowych oraz placów manewrowych i miejsc parkingowych; dopuszczono wstępne sortowanie urobku lub pełną przeróbkę kopalin. Ponadto w uchwale zawarto szereg ustaleń związanych z ograniczeniem uciążliwości związanych z planowaną inwestycją, w tym m.in. postanowiono, że w przypadku stwierdzenia przekroczeń hałasu dla sąsiedniej zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej lub rekreacji indywidualnej należy zainstalować od tej zabudowy ekrany dźwiękochłonne lub wykonać wały ziemne. W planie ustalono także, że obowiązuje zakaz eksploatacji złoża poniżej poziomu zwierciadła wód gruntowych i podziemnych.

Uwzględniając całokształt unormowań zawartych w przedmiotowej uchwale należało przyjąć, że zaplanowana działalność w zakresie eksploatacji i przerobu kruszyw będzie stwarzała potencjalne negatywne oddziaływanie na tereny przyległe, w tym nieruchomości skarżących.

W takim stanie sprawy należało przyjąć, że skarżący wykazali naruszenie interesu prawnego przedmiotową uchwałą, uzasadniające przyznanie im legitymacji procesowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Niewątpliwie w sytuacji, gdy skarżący zamierzają wykorzystać własne nieruchomości na cele agroturystyki, to lokalizacja zaplanowanej inwestycji może realnie ograniczyć uprawnienia właścicielskie skarżących, a przede wszystkim zakłócić korzystanie z ich własnych nieruchomości wskutek uciążliwości związanych z realizacją spornej działalności w zakresie eksploatacji kruszyw.

W ustalonych okolicznościach sprawy skarżący mogli wywodzić, że realizacja zaplanowanej inwestycji stwarza niebezpieczeństwo immisji w zakresie hałasu, które będą ponadnormatywnie zakłócać korzystanie z nieruchomości stanowiących ich własność (art. 140 k.c., art. 144 k.c.).

Należało zatem uznać, że wystąpiła podstawa do zaskarżenia przez nich spornej uchwały, celem zainicjowania kontroli sądowej i sprawdzenia zgodności z prawem ustaleń planu w zakresie, w jakim naruszają one interes prawny skarżących.

Stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, iż warunkiem przyznania legitymacji procesowej skarżącym było ustalenie rzeczywistych, a nie tylko potencjalnych oddziaływań regulacji planu miejscowego na ich sytuację prawną, jako właścicieli nieruchomości.

Stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględnia w sposób właściwy istoty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, który wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Oczywiste bowiem powinno być to, że kontrola aktu prawa miejscowego dokonywana jest dlatego, że ustalenia planu - jako unormowania obowiązujące powszechnie na danym terenie i mające moc wiążącą dla organów administracji publicznej orzekających w przedmiocie pozwoleń na budowę - w konsekwencji stanowią podstawę działań inwestorskich, które w efekcie realizacji określonych przedsięwzięć budowlanych mogą wpływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Normy obowiązujące na etapie uchwalania aktu planistycznego chronią interes prawny każdego, kto z racji przysługującego mu prawa własności może domagać się, aby korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem nie doznawało ograniczeń niemających uzasadnienia w przepisach prawa i aby ustalanie przez organ planistyczny zasad zagospodarowania i zabudowy terenu odbywało się zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem walorów architektonicznych, krajobrazowych i ekonomicznych przestrzeni, jak też wymaganiami w zakresie ochrony środowiska i ochrony własności, a także przy uwzględnieniu innych wartości przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, już samo uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów (por. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. II OSK 1940/10, z dnia 5 lutego 2013 r. II OSK 2479/12). W wyroku z 3 kwietnia 2019 r. II OSK 1429/17 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że ustalenia planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji.

Podkreślić jeszcze raz należy, że na etapie sprawdzania dopuszczalności skargi wystarczy ustalenie, że kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały bezpośrednio naruszają uprawnienia strony skarżącej, której prawo własności podlega ochronie, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z przepisami art. 140 i art. 144 k.c.

Rozstrzygając o legitymacji procesowej strony skarżącej należy rozważyć, czy wskutek postanowień nowego planu miejscowego zmienił się stan prawno-planistyczny poszczególnych działek gruntowych, a zwłaszcza czy nastąpiło pogorszenie sytuacji właścicieli nieruchomości w kontekście przysługujących im uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno - gospodarczym przeznaczeniem, a także uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że badając uprawnienie konkretnego podmiotu do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. - za dopuszczalne uznać należy zaskarżenie uregulowań planu, które chociaż nie dotyczą bezpośrednio nieruchomości strony skarżącej, to jednak oddziałują na przysługujące jej prawo własności do nieruchomości objętej planem lub sąsiadującej z terenami leżącymi w granicach planu.

Każdorazowo konieczna jest więc analiza, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich. Przyjmuje się w szczególności, że naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym ich użytkowaniu. Należy mieć przy tym na uwadze regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a zwłaszcza art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2009 r. II OSK 900/09, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1940/10, z 3 listopada 2010 r. II OSK 1780/10, z 5 listopada 2014 r. II OSK 974/13, z 12 kwietnia 2017 r. II OSK 1141/16, z 4 listopada 2020 r. II OSK 2278/18, postanowienie NSA z 30 sierpnia 2017 r. II OSK 1402/17).

Zaakcentować trzeba, że stosownie do art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Uwzględnienie powyższych uwarunkowań prawnych powinno w niniejszej sprawie prowadzić do stwierdzenia, że skarżący wykazali naruszenie ich własnego interesu prawnego ustaleniami przedmiotowego planu w sytuacji, gdy zostały stwierdzone okoliczności wskazujące na potencjalne negatywne oddziaływanie zaplanowanej inwestycji na nieruchomości skarżących.

Ze względu na zarzuty podniesione przez skarżących, mieli oni prawo oczekiwać, że dojdzie do rozpoznania skargi i oceny, czy postanowienia planu zawierają rozwiązania gwarantujące ochronę ich nieruchomości przed nadmiernymi immisjami zaplanowanej inwestycji oraz czy nie naruszono zasad obowiązujących przy sporządzaniu planu w zakresie dotyczącym ich interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenia planu obejmują obszar o takim przeznaczeniu, że jego zagospodarowanie może kolidować z przeznaczeniem terenów sąsiednich, konieczne jest wyważenie interesów prawnych właścicieli poszczególnych nieruchomości. Dlatego w niniejszej sprawie należało przyznać skarżącym legitymację do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, aby możliwa była ocena, czy naruszenie ich interesu prawnego zakwestionowanymi postanowieniami planu odbyło się zgodnie z prawem, a w szczególności czy organ stanowiący nie nadużył władztwa planistycznego przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Z tych wszystkich względów wadliwa była ocena Sądu Wojewódzkiego co do braku legitymacji skarżących w niniejszej sprawie, a w konsekwencji niezasadne było odrzucenie ich skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Wobec powyższego, zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy - tak jak w rozpoznawanej sprawie - przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 4/07, postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 1719/16).

-----------------------

13