Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4301/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2, art. 189 i art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B.K. i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 358/18 w sprawie ze skarg K.R., J.R., B.K. oraz Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wniosek K.R., J.R., B.K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2018r., sygn. akt I SA/Wa 358/18, po rozpoznaniu sprawy ze skarg K.R., J.R. i B.K. oraz Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie na rzecz K.R., J.R. i B.K. kwotę 731 (siedemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; i od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy [...] kwotę 896 (osiemset dziewięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd wskazał następujący stan sprawy:

Decyzją z [...] marca 1993 r., znak [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Obrębie [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...] zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej zabudowaną budynkiem wielorodzinnym działkę nr 2.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła B.K.

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1993 r., w części dotyczącej lokalu nr [...], lokalu nr [...], lokalu nr [...], lokalu nr [...], lokalu nr [...], lokalu nr [...], lokalu nr [...] wraz z udziałami przypadającymi właścicielom tych lokali w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz częściach i urządzeniach wspólnych budynku przynależnych tym lokalom, zlokalizowanym w budynku przy ul. [...] [...] w [...], położonych na działce aktualnie oznaczonej nr [...] z obrębu [...], została wydana z naruszeniem prawa. W pozostałej części stwierdził nieważność decyzji.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli Prezydent Miasta [...], P.K., M.A. oraz K.R., J.R., B.K., Z.Z., T.N. i L.C.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2017 r., nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż istotą przedmiotowego postępowania była kontrola legalności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] marca 1993 r.

Organ wskazał, że Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] nabył w drodze zasiedzenia własność nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] składającej się z zabudowanej działki nr [...] o pow. [...] m2, nr rej. gr. [...] z dniem [...] października 1989 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1990 r., sygn. akt. [...]. Następnie prawomocnym postanowieniem z [...] października 2002 r., sygn. akt. [...], Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] Cywilny w postępowaniu o wznowienie ww. postępowania w sprawie zasiedzenia zmienił w pkt 1 zaskarżone postanowienie i oddalił wniosek o zasiedzenie. W dniu [...] maja 1990 r. skomunalizowana nieruchomość nie stanowiła zatem własności państwowej (ogólnonarodowej), i była własnością osoby fizycznej. Oznacza to, że nie podlegała nabyciu przez Gminę [...] na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Z tego powodu, w ocenie organu, decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Organ wskazał ponadto, że w budynku przy ul. [...] w [...] sprzedano [...] lokali mieszkalnych (nr [...]) wraz z udziałami przypadającymi właścicielom tych lokali w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz częściach i urządzeniach wspólnych budynku przynależnych tym lokalom. Następstwem decyzji komunalizacyjnej stała się zmiana podmiotów uprawnionych do rozporządzania częścią skomunalizowanej nieruchomości. Zbycie przez Gminę [...] na rzecz osób trzecich [...] lokali mieszkalnych wraz z odpowiednim udziałem w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu wywołało skutek prawny w sferze prawa cywilnego. Organ podkreślił, że skutek ten nie podlega uchyleniu czy zniesieniu aktem administracyjnym bowiem organ nadzoru, ani żaden inny organ administracji nie ma umocowania ustawowego, aby swoim działaniem cofnąć lub znieść ten skutek. Oznacza to, iż kontrolowana decyzja komunalizacyjna w zakresie dotyczącym siedmiu lokali mieszkalnych wraz z odpowiednim udziałem w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Organ odniósł się ponadto do podnoszonych przez strony kwestii dotyczących udziałów w prawie wieczystego użytkowania właścicieli lokali mieszkalnych nr [...]. W ocenie Ministra, nie było możliwe ustanowienie użytkowania wieczystego na gruntach, których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest współwłaścicielem z osobą fizyczną lub prawną. W odniesieniu do niniejszej sprawy wskazanie to nie ma jednak zastosowania, albowiem użytkowanie wieczyste wykreowane zostało w innym stanie prawnym nieruchomości. W dacie ustanawiania użytkowania wieczystego właścicielem nieruchomości była wyłącznie Gmina [...]. Ponadto organ zauważył, że organy orzekające w sprawach komunalizacji nie są powołane do rozstrzygania ewentualnych sporów występujących na tle stosunków cywilnoprawnych pomiędzy osobami fizycznymi a Skarbem Państwa bądź gminą. Rozpoznanie takich spraw następuje na podstawie art. 2 § 1 i 3 kodeksu postępowania cywilnego przez sądy powszechne.

Organ nie podzielił również zarzutu wadliwego zastosowania w niniejszej sprawie trybu stwierdzenia nieważności. Wyjaśnił, iż weryfikacja stanowiska sądu powszechnego ze skutkiem ex tunc może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej od tego stanowiska (postanowienia sądu).

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyli Gmina [...] oraz K.R., J.R. i B.K.

W odpowiedzi na skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wskazał, że zaskarżona decyzja podjęta została po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego, w którym organ nadzoru bada, czy decyzja ostateczna (tu: decyzja komunalizacyjna z [...] marca 1993 r.) została wydana z kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności, czy zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 punkt 2 kpa (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa). W przypadku ustalenia przesłanek nieważnościowych organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa.

Stosownie zaś do tego ostatniego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji m.in. wówczas, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest, na podstawie art. 158 § 2 kpa, do wydania rozstrzygnięcia, w którym stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała.

W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził wydanie decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem prawa w części dotyczącej sprzedanych lokali wraz z udziałami przypadającymi właścicielom tych lokali w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz częściach i urządzeniach wspólnych budynku przynależnych tym lokalom uznając, iż w tej części zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W pozostałej części organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej.

Z takim rozstrzygnięciem organu nadzoru nie zgodzili się skarżący podnosząc, że przyjęte przez organ rozwiązanie powoduje powstanie na nieruchomości stanu prawnego sprzecznego z istotą prawa użytkowania wieczystego i nieprzewidzianego przez obowiązujące przepisy prawa.

W ocenie Sądu, okoliczność sprzedaży lokali wraz z udziałami przypadającymi właścicielom tych lokali w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz częściach i urządzeniach wspólnych budynku przynależnych tym lokalom powoduje powstanie na nieruchomości przy ul. [...] w [...] takiego stanu prawnego, w którym częściowe stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, iż położona w [...] przy ul. [...] nieruchomość, oznaczona aktualnie jako działka nr [...], zabudowana jest budynkiem wielorodzinnym, w którym część lokali mieszkalnych została zbyta na rzecz osób fizycznych wraz ze związanymi z własnością tych lokali udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Z istoty prawa użytkowania wieczystego wynika zaś, że może ono istnieć wyłącznie na gruncie stanowiącym własność jednostki samorządu terytorialnego lub ich związków bądź Skarbu Państwa, o czym stanowi w sposób nie budzący wątpliwości art. 232 Kodeksu cywilnego. Z tego powodu, prawo własności nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste, co do zasady, nie może być przedmiotem obrotu, za wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 32 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), a więc sprzedaży gruntu jego użytkownikowi wieczystemu, czy też przenoszenia własności takiego gruntu między Skarbem Państwa a jednostkami samorządu terytorialnego oraz między różnymi jednostkami samorządu terytorialnego. A contrario, w zgodzie z tymi przepisami nie jest możliwie przeniesienie własności tej nieruchomości w drodze czynności prawnej czy też aktu administracyjnego na rzecz innych niż wymienione w nich podmioty. Nie jest zatem także prawnie dopuszczalne zbywanie własności ułamkowej części gruntu zabudowanego budynkiem wielorodzinnym - jeżeli grunt ten stanowi przedmiot współużytkowania wieczystego związanego z własnością uprzednio wyodrębnionych lokali. Współużytkowanie wieczyste związane z własnością lokali, choć ograniczone jest do odpowiedniego udziału wyrażonego ułamkiem, jest bowiem prawem dotyczącym nieruchomości gruntowej w rozumieniu art. 46 in principio Kodeksu cywilnego, a więc części powierzchni ziemskiej stanowiącej przedmiot odrębnej własności (tu stanowiącej własność Gminy G. działki nr [...]), a nie fizycznie wydzielonej jej części.

Powstanie zatem w takich uwarunkowaniach prawnych prawa własności do ułamkowej części tej nieruchomości na rzecz osób trzecich, podobnie jak powstanie tej własności na rzecz niektórych ze współużytkowników wieczystych, prowadzi nieuchronnie do sytuacji, w której ten sam grunt stanowi zarazem przedmiot współwłasności współwłaścicieli (jednostki samorządu terytorialnego i B.K.) oraz współużytkowania wieczystego właścicieli lokali, co jest prawnie niedopuszczalne (por. uzasadnienie do uchwały Sądu Najwyższego z 28 września 1995 r., III CZP 127/95, OSNC 1996/1/12 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 10 stycznia 2002 r., II CKN 382/99, Lex nr 54441). To z kolei powadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja stwierdzająca - w części dotyczącej lokali sprzedanych wraz ze związanymi z własnością tych lokali udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu - wydanie decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem prawa, a w pozostałej części nieważność decyzji komunalizacyjnej ukształtowałaby na przedmiotowej nieruchomości stosunki prawnorzeczowe z naruszeniem art. 232 Kodeksu cywilnego oraz art. 32 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Nieuwzględnienie przez organy nadzoru opisanych powyżej uwarunkowań prawnych doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, iż jedynie co do części decyzji komunalizacyjnej, tj. części dotyczącej lokali sprzedanych wraz z udziałami przypadającymi właścicielom tych lokali w prawie użytkowania wieczystego gruntu wystąpił stan nieodwracalności skutków prawnych. Tym samym trafny okazał się zarzut skarżących, iż wydając zaskarżone decyzje organy nadzoru naruszyły art. 156 § 2 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, konieczne stało się uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska K.R., J.R. i B.K., iż w niniejszej sprawie właściwy jest tryb wznowienia postępowania, a nie tryb stwierdzenia nieważności. W ocenie Sądu wyeliminowanie z obrotu postanowienia sądu powszechnego o zasiedzeniu spowodowało stan, w którym Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem skomunalizowanej nieruchomości. Z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. wynika zaś, iż wnioskowane do skomunalizowania mienie musiało stanowić w dacie 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa i należeć do jednego z podmiotów wymienionych w ww. przepisie. Niespełnienie powyższego warunku skutkuje wydaniem decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W konsekwencji, zastosowany w niniejszej sprawie tryb nieważnościowy był prawidłowy.

Sąd wyjaśnił, że ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: B.K. i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W skardze kasacyjnej B.K. zarzuciła naruszenie art.156 § 2 KPA przez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające uznanie jej nieważności także, co do lokali niewyodrębnionych. Wniosła o uchylenie wyroku.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawę uznać należy za wadliwe. Ocena, że decyzja komunalizacyjna w części w jakiej dotyczy także lokali niewyodrębnionych (stanowiących własność skarżącej) spowodowała nieodwracalne skutki prawne jest nieuzasadniona. W ocenie skarżącej kasacyjnie samo doprowadzenie do wyrugowania z obrotu decyzji komunalizacyjnej w tym obszarze w jakim dotyczy lokali niewyodrębnionych w niczym nie uwłacza prawom nabytym przez skarżących i innych właścicieli mieszkań. Powstała sytuacja nie jest i nie może być powodem dla rozwiązania umowy użytkowania wieczystego zawartej z właścicielem wykupionego mieszkania, czy też innego pozbawienia go tego nabytego w zaufaniu do ksiąg wieczystych prawa. Wynika to z przepisu art. 240 KC, który wskazuje w jakich sytuacjach dochodzi do przedterminowego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego oraz przepisu art. 33 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje kiedy dochodzi do wygaśnięcia prawa. Jest oczywiste, że zmiana struktury własności gruntu przez ujawnienie na nim współwłasności osoby innej niż gmina nie może być po myśli przywołanych przepisów podstawą do przedwczesnego zakończenia użytkowania wieczystego.

W skardze kasacyjnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg skarżących.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w stosunku do całej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r., zachodzą nieodwracalne skutki i w związku z tym organ powinien stwierdzić w całości wydanie decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem prawa a nie w części;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 156 § 2 Kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w stosunku do części decyzji komunalizacyjnej niedotyczącej sprzedanych lokali nie można orzec stwierdzenia nieważności decyzji;

3) naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360, z późn. zm.) w związku art. 134 § 1 ppsa poprzez niezastosowanie i uwzględnienie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2002r. sygn. akt [...] w którym to Sąd ukształtował sytuację prawną nieruchomości w ten sposób, iż Skarb Państwa nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości co wynika bezpośrednio w rozważaniach zaskarżonego wyroku wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2018r., sygn. akt I SA/Wa 358/18 co do możliwości ustanowienia współwłasności Skarbu Państwa i osób fizycznych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 232 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną interpretację i uznanie z powołaniem się na orzecznictwo Sadu Najwyższego, iż w szczególnych okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest możliwy stan w którym nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste w związku z wyodrębnieniem i sprzedażą części lokali może być przedmiotem współwłasności z osobą fizyczną, co dopuszcza orzecznictwo sądów administracyjnych w tym uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1998 r. OPS 6/97.

Jednocześnie z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia zarzutu pierwszego i drugiego dotyczącego naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego

-art. 158 § 2 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w stosunku do całej decyzji komunalizacjnej zachodzą nieodwracalne skutki i w związku z tym organ powinien stwierdzić w całości wydanie decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem prawa a nie w części;

- art. 156 § 2 Kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż w niniejszym postępowaniu niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części niedotyczącej sprzedanych lokali.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania skarżących przeprowadzenia rozprawy w sprawie, istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.). Z przepisów tych, stanowiących regulacje szczególne w rozumieniu art. 90 § 1 P.p.s.a., wynika odpowiednio, że "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2) oraz "przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Mając na uwadze występujące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, jak również niemożność jej przeprowadzenia przy użyciu urządzeń technicznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 zzs4 ww. ustawy, zdecydowano o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, umożliwiając jednocześnie stronom pisemne wypowiedzenie się w sprawie.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skargach kasacyjnych, wskazano obie podstawy prawne, zarzucając zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Jednakże wskazać należy, że przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a., jakkolwiek zostały umieszczone w ustawie generalnie o charakterze procesowym, to są w istocie przepisami prawa materialnego. Wobec tego brak jest podstaw, by wiązać te przepisy z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 14 września 2017 r., I OSK 3079/15), mimo błędnego wskazania przez Sąd I instancji tego przepisu jako podstawy uwzględnienia skargi. Można więc zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Powyższe nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd wprawdzie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, jednakże uzasadnienie wyroku wyraźnie wskazywało na naruszenie prawa materialnego jako podstawy uwzględnienia skargi.

Kwestią zasadniczą dla oceny naruszenia prawa jest rozważenie, w kontekście zarzutu naruszenia art. 156 § 2 kpa w powiązaniu z art. 232 Kodeksu cywilnego, czy w niniejszej sprawie prawidłowa jest ocena dokonana przez sąd I instancji wskazująca, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w części jeżeli miałoby to prowadzić do ustanowienia użytkowania wieczystego na udziale w nieruchomości stanowiącym własność osoby fizycznej. zatem czy prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że sprzedaż lokali w budynku wielorodzinnym wraz z przysługującym prawem użytkowania wieczystego w gruncie wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których jest mowa w art. 156 § 2 Kpa.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w judykaturze przypadek nieodwracalności skutków prawnych decyzji był szczegółowo rozważany.

W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu, decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym (por. uchwały 7 sędziów: Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93, wyrok Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95, OSNAPiUS 1995 r., Nr 18, poz. 223). Stanowisko to jest utrwalone i nadal aktualne. Podziela je także NSA w nowszych orzeczeniach (por. przykładowo wyroki NSA z 21 marca 2013 r., sygn. I OSK 1480/12; z 26 lutego 2015 r., sygn. I OSK 108/14; z 19 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 2428/17).

Szerokie rozumienie tego pojęcia zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 21 marca 2013 r., sygn. I OSK 1480/12 i z 19 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 2428/17, stwierdzając, że skutki prawne decyzji dotkniętej wadą nieważności, to nie tylko skutki samoistnie wywołane przez tę decyzje, lecz także skutki powiązane z wydaniem i obowiązywaniem tej decyzji w obrocie prawnym. W konsekwencji nieodwracalnym skutkiem prawnym mogą być także skutki prawne wynikające z dalszych decyzji administracyjnych i zdarzeń prawnych, o ile przesłanką ich powstania była decyzja dotknięta wadą nieważności.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 156 § 2 Kpa i art. 232 Kodeksu cywilnego, kluczowego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, należy mieć na uwadze okoliczność, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest prawem jednolitym, nie podlegającym wewnętrznym podziałom. Taki charakter zachowuje ono również wtedy, gdy przysługuje niepodzielnie kilku różnym podmiotom. Wszystkie te podmioty są współużytkownikami wieczystymi wspólnie i niepodzielnie korzystającymi z jednego i tego samego prawa, podobnie jak przy prawie współwłasności. Do współużytkowania wieczystego gruntu należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu cywilnego o współwłasności. Wobec treści przepisu art. 232 k.c. oraz przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – przedmiotem użytkowania wieczystego są grunty (nieruchomości gruntowe ), nie można zatem ustanowić użytkowania wieczystego na udziale we współwłasności. Do tego przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być wyłącznie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Nie można aprobować poglądu organów obu instancji, że dopuszczalna jest współwłasność gminy i osoby fizycznej do nieruchomości na której ustanowiono użytkowanie wieczyste, co oznaczałoby, że pozostali użytkownicy wieczyści mieliby swoje prawo użytkowania wieczystego (udziały w tym prawie) na prywatnej nieruchomości. Byłoby to niedopuszczalne w świetle art. 232 kc. Użytkowanie wieczyste jest prawem obciążającym grunt (nieruchomość gruntową), jako fizycznie wyodrębnioną część powierzchni ziemskiej, będący samodzielnym przedmiotem własności, a nie prawem w postaci ułamkowego udziału w prawie własności. Nie można ustanowić użytkowania wieczystego na udziale we własności, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności, a choćby jeden ze współwłaścicieli nie jest Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego (związkiem jednostek), nie może bowiem dojść do tego, by na skutek obciążenia udziału we własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego pozostali współwłaściciele zostali pozbawieni możliwości wyjścia z niepodzielności albo wieczysty użytkownik został narażony na utratę swego prawa w wyniku wyjścia z niepodzielności, a taka byłaby konsekwencja tego rodzaju sytuacji (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe Wolters Kluwer 2016 s. 602-603, uw. 3). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest pogląd, że nie może być przedmiotem użytkowania wieczystego przysługujący Skarbowi Państwa (obecnie jednostce samorządu terytorialnego, związkowi komunalnemu) udział we współwłasności gruntu (wyrok SN z 8.11.1977 r., IV CR 466/77, OSPiKA 1978/7-8/145, który zachował aktualność; aprobowany przez K. Pietrzykowskiego w: Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, C.H. Beck 2015, s. 647, III.nb 15). Gdy w budynku wielomieszkaniowym, znajdującym się na gruncie stanowiącym własność jednostki samorządu terytorialnego, wyodrębniono własność części lokali i sprzedano je wraz z udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu, jednostka samorządu terytorialnego nie może wyodrębnić własności pozostałych lokali, ale już z udziałami we współwłasności gruntu (uchwała SN z 28.9.1995 r. III CZP 127/95, OSNC 1996/1/12 z aprobującą glosą S. Rudnickiego, PS 1996/3/99, akceptowana przez K. Pietrzykowskiego – op. cit., s. 648, III.nb 17). Zob. też wyrok NSA sygn.akt I OSK 3309/15)

Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że częściowe jedynie stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej (jedynie w stosunku do lokali niesprzedanych), w pozostałej natomiast części stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa ukształtowałoby na przedmiotowej nieruchomości stosunki prawnorzeczowe z naruszeniem art. 232 Kodeksu cywilnego.

Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o ich oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 207 § 2 P.p.s.a., przy czym oddalono wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżących od organu oraz B. K. , biorąc pod uwagę znikomy nakład pracy pełnomocnika skarżących, sporządzającego odpowiedź na skargi kasacyjne. W odpowiedzi na skargi pełnomocnik skarżących ograniczył się jedynie do złożenia wniosku o oddalenie skarg kasacyjnych i zasądzenie odpowiednich kosztów postępowania kasacyjnego.