Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1558/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1-10 art. 20 ust. 1 par. 4-11
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych L. K., J. N., J. G., S. J., Ł. N. oraz Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1277/14 w sprawie ze skargi L. K., J. N., J. G., S. J., Ł. N. oraz M. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kosocice" 1. w uwzględnieniu skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków uchyla pkt I i IV zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę M. K., 2. zasądza od M. K. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. oddala skargi kasacyjne L. K., J. N., J. G., S. J. i Ł. N..


UZASADNIENIE

II OSK 1558/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014r. w sprawie II SA/Kr 1277/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skarg : M. K., J. N., L. K., S. J., J. G. oraz Ł. N. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 23 kwietnia 2014r.nr CIII/1579/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kosocice": uwzględnił skargę M. K. i stwierdził nieważność zaskarżonego planu w zakresie obejmującym działki nr 77/13, 77/14, 77/15,77/16, 77/17, 78/6, 78/7, 78/9, 78/10 obr.96 Podgórze w Krakowie (pkt I wyroku); w pozostałym zakresie oddalił skargę M. K. (pkt II wyroku); oddalił skargi J. N., L. K., S. J., J. G. oraz Ł. N. (pkt III wyroku); zasądził od Rady Miasta Krakowa na rzecz M. K. kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 23.04.2014 r. uchwałę nr CIII/1579/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kosocice"(dalej powoływanej także jako "plan miejscowy". Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie przez M. K. (sygn. akt II SA/Kr 1277/14), J. N. (sygn. akt II SA/Kr 1434/14), L. K. (sygn. akt II SA/Kr 1435/14), S. J. (sygn. akt II SA/Kr 1447/14), J. G. (sygn. akt II SA/Kr 1448/14) oraz Ł. N. (sygn. akt II SA/Kr 1449/14).

Sąd wskazał, że z treści skarg w/w skarżących można wyróżnić wspólne zarzuty stawiane kwestionowanej uchwale, jak również zarzuty indywidualne tj. odnoszące się wyłącznie do zapisów planu określających przeznaczenie nieruchomości poszczególnych skarżących.

I tak wspólne zarzuty skarżących wskazywały na naruszenie przez zaskarżoną uchwałę o planie miejscowym następujących przepisów:

- art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), przez zamieszczenie przez organ planistyczny w treści planu zakazów wykraczających poza upoważnienie ustawowe;

- art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez zawarcie na rysunku planu granic parku kulturowego, który jeszcze nie został ustanowiony;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie) poprzez nieprawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy, a także poprzez brak wskazania wymaganych wskaźników zabudowy dla wszystkich określonych w planie miejscowym terenów;

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez brak określenia wszystkich wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia przez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, brak wskazania warunków powiązania systemu komunikacji z systemem zewnętrznym, wyznaczenie na rysunku przebiegu dróg wewnętrznych oraz nieprecyzyjne określenie wskaźnika wymaganych miejsc postojowych;

-- art. 20 ust. l w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, w którym przeznaczenia terenów są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej jako "Studium")

- art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 11 rozporządzenia przez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu;

- art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie przez Radę Miasta Krakowa zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego;

- § 10 rozporządzenia poprzez wykorzystanie w ramach procedury planistycznej nieaktualnych i nieprecyzyjnych danych wynikających z innych opracowań;

Zarzuty indywidualne poszczególnych skarżących wskazywały na naruszenie przez kwestionowaną uchwałę Rady Miasta Krakowa następujących przepisów:

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. l oraz art. 4 ust. l u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących wynikających z prawa własności nieruchomości skarżących położonych, na terenie objętym planem;

- art. 140 ustawy Kodeks cywilny poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżących.

Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa nr CIII/1579/14 w całości, względnie jedynie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości do nich należących. W uzasadnieniu tych zarzutów wskazano m.in.:

Zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący podali, że zestawienie treści planu miejscowego (części tekstowej i graficznej) z ustaleniami obowiązującego Studium pozwala na wskazanie następujących niezgodności pomiędzy tymi dokumentami:

a) przeznaczenie ternu MW.1 Zgodnie z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowany jest w obrębie obszaru oznaczonego symbolem MN (tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności). Według zapisów studium, teren MN jest przeznaczony pod realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Zdaniem skarżących, na terenach oznaczonych w Studium symbolem MN nie ma możliwości lokalizowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Obiekty takie mogą być bowiem lokalizowane wyłącznie w obrębie wyznaczonych w studium terenów MW lub MU. b) przeznaczenie terenów ZL.1, 2,5-8,17 - tereny lasów. Według Studium, wyznaczone w planie tereny lasów ZL.l, ZL.2, ZL.5-8 i ZL. 17 zlokalizowane są w całości w granicach terenów otwartych ZO z przeznaczeniem pod łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. W ocenie skarżących, określone w planie przeznaczenie wskazanych powyżej terenów ZL jest niezgodne z ustaleniami studium. Zagospodarowanie terenu jako "las" jest bowiem całkowicie odmiennym sposobem zagospodarowania terenu niż urządzenie terenów otwartych, co wynika wprost z treści studium, które wyraźnie rozróżnia tereny otwarte (ZO) od terenów zieleni leśnej (ZL). c) niezgodność przyjętych w § 13 ust. 4 pkt 2 planu wskaźników intensywności zabudowy dla terenów U.1 - U.4 z wskaźnikami określonymi w Studium. Określone w § 13 ust. 4 pkt 2 maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy (na poziomie do 0,6 w przypadku terenu U.1 i U.2, 0,5 w przypadku terenu U.3 i 0,7 na terenie U.4) przekraczają wskaźniki określone w Studium. Według Studium bowiem intensywność zabudowy na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności (MN) nie może bowiem przekraczać w strefie przedmieść wskaźnika 0,4. Określenie w planie wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie znacznie wyższym niż dopuszcza Studium należy, zdaniem skarżących, uznać za istotne naruszenie ustaleń studium, dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. d) nieprawidłowe wyznaczenie granic terenu zieleni fortecznej — ZPf.1 – 3. Według skarżących, nie zostały wyznaczone zgodnie ze Studium granice terenów zieleni fortecznej. Część terenu zieleni fortecznej została bowiem objęta w planie granicami terenu ZC.l (teren cmentarza). Natomiast teren zieleni fortecznej ZPf.3 został wyznaczony w całości w obrębie terenów otwartych ZO. Rozwiązania te w ocenie skarżących uzasadniają stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały. e) Wprowadzenie terenów usług na wyznaczonym w Studium obszarze MN. Tereny zabudowy usługowej oznaczone w planie symbolem U.l.-U.4 zostały wyznaczone na obszarze, który w studium przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności (MN).

Zdaniem skarżących, Studium dopuszcza lokalizowanie zabudowy usługowej (zarówno w zakresie usług publicznych, jak i usług komercyjnych) na terenach oznaczonych symbolem MN, niemniej zastrzega, że mają to być niezbędne obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiekty i urządzenia usług komercyjnych służące zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Tymczasem w kwestionowanym planie miejscowym, w odniesieniu do obszarów zabudowy usługowej wyznaczonych w granicach terenu MN, brak jest zastrzeżenia dotyczącego lokalnego charakteru usług możliwych do lokalizowania na tych terenach. W ocenie skarżących regulacja taka w istotny sposób naruszające ustalenia Studium. f) wyłączenie spod zabudowy dużej części wyznaczonych w Studium terenów MN. Zarzut ten został w skardze szczegółowo uzasadniony przez podanie terenów, które wbrew zapisom Studium nie zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności MN i wskazanie argumentacji na poparcie stanowiska skarżących. Wskazano m.in., że rozszerzenie terenów otwartych kosztem terenów przewidzianych w studium pod zabudowę ma w istocie na celu ochronę zlokalizowanej na tych terenach zieleni. Podniesiono, że podejmowanie działań mających na celu, ochronę walorów przyrodniczych obszaru nie może pozostawać w sprzeczności z wiążącymi organ przepisami do jakich należą ustalenia Studium. 2. zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podali, że nie znajduje umocowania w przepisach powszechnie obowiązujących określony w § 4 pkt 3 planu miejscowego zakaz stosowania w nowoprojektowanych budynkach mieszkalnych i usługowych materiałów wykończeniowych o niskim standardzie takich jak: blacha falista, papa, siding oraz elementów refleksyjnych, odblaskowych i fosforyzujących, z dopuszczeniem papy na dachach płaskich. Wskazano, że zakres ingerencji w tym zakresie został przez ustawodawcę ograniczony jedynie do określenia kolorystyki obiektów budowlanych oraz pokrycia dachów, co wynika z treści art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. Z treści tego przepisu wynika , że rada gminy nie jest uprawniona do nieograniczonej ingerencji w rodzaj wykorzystywanych przez właścicieli nieruchomości materiałów budowlanych. Umocowanie ustawowe organu planistycznego ogranicza się w tym zakresie bowiem jedynie do możliwości narzucenia kolorystki obiektów budowlanych i pokrycia dachów. Podkreślono, że zakazy zawarte w § 4 pkt 3 planu miejscowego, wykraczają w części poza umocowanie ustawowe organu planistycznego do ingerencji w prawo własności. 3. zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżących, nie było dopuszczalne wyznaczenie na rysunku zaskarżonego planu miejscowego przebiegu granic planowanego parku kulturowego "Rajsko – Kosocice". Wskazano, że granice parku kulturowego zostaną dopiero ustalone w uchwale rady gminy po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zatem, wyznaczenie granic parku kulturowego, który jeszcze nie został utworzony jest bezzasadne oraz niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Naniesienie na rysunku planu granic nieistniejącego parku kulturowego może przy tym wprowadzać w błąd obywateli, co do przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania poszczególnych terenów planu miejscowego. 4. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wskazali, że w uchwalonym planie miejscowym, dla niektórych obszarów nie zostały określone wszystkie konieczne parametry zabudowy. Dotyczy to w szczególności: terenów oznaczonych symbolem ZL.1 do ZL.18. Dla tych bowiem terenów nie wyznaczono jakichkolwiek parametrów zabudowy, mimo, iż dopuszczono ich zabudowę, związaną z gospodarką leśną.

5. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnieśli, że przedmiotem regulacji zaskarżonego planu jest tylko kwestia podziałów działek budowlanych, gdy tymczasem treść art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ogranicza się jedynie do nieruchomości o charakterze budowlanym. W planie miejscowym brak jest natomiast regulacji dotyczących scaleń działek, w tym w szczególności maksymalnej szerokości nowo scalonych działek, czy też ich maksymalnych powierzchni. W związku z powyższym skarżący stwierdzili, że ustalenia planu są niezgodne z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Równocześnie zdaniem skarżących, brak było podstaw do odstąpienia od wyznaczenia granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Stanowi to naruszenie art. 15 ust. 3 pkt l u.p.z.p.

6. zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

a) skarżący podkreślili, że kwestionowany plan miejscowy nie określa w części opisowej, w sposób odpowiedni, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, czego wymaga art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 ww rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Parametry ulic powinny być zawarte w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu. Wynika to z treści przepisu § 4 wskazanego wyżej rozporządzenia, który określa sposób zapisywania ustaleń planu w części tekstowej planu miejscowego, a nie w części graficznej. Analiza ustaleń zaskarżonego planu miejscowego prowadzi do wniosku, że nie zostały w nim określone w sposób odpowiedni parametry (przede wszystkim szerokości) dróg na obszarze objętym ustaleniami planu. W planie wskazano jedynie minimalną szerokość jezdni wchodzących w skład poszczególnych dróg, bez wskazania w treści planu jej maksymalnej szerokości. Dalej zauważono, że w treści planu nie określono w sposób wystarczający warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Wskazano, że z treści planu miejscowego wynika, iż organ wyznaczył nie tylko przebieg dróg publicznych, ale również dróg wewnętrznych co nie było dopuszczalne.

d) zarzucono, że z treści § 4 pkt 9 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że w planie miejscowym należy określić ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W § 7 planu miejscowego organ określił wskaźnik ilości miejsc parkingowych jednak w zakresie niektórych rodzajów zabudowy przedmiotowy parametr został określony w odniesieniu do nieprawidłowych odnośników. Zauważono, że w zakresie m.in. pensjonatów, domów wypoczynkowych, czy też budynków opieki zdrowotnej ilość miejsc parkingowych ma być obliczana proporcjonalnie do ilości "łóżek". Przedmiotowy zapis, odnoszący się do ilości rzeczy ruchomych jest więc bardzo nieprecyzyjny i może powodować istotne nadużycia w praktyce stosowania prawa oraz sporządzania projektu budowlanego.

7. zarzut naruszenia § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżących, w sposób niewystarczający została uwzględniona kwestia występowania na obszarze planu miejscowego terenów osuwiskowych, w szczególności w kontekście planowanej rozbudowy dróg publicznych oraz infrastruktury technicznej. Podkreślono, że sporządzona dokumentacja osuwisk wyznaczonych na terenach Kosocic, a także sąsiedniego Rajska i Soboniowic, nie spełnia wymaganych warunków zawartych w instrukcjach opracowania map osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi i inwentaryzacji osuwisk oraz zasad i kryteriów wyznaczania obszarów predysponowanych do ich występowania. Sporządzona przez Państwowy Instytut Geologiczny w Krakowie mapa dokumentacyjna osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi już w metodzie badań wykazuje na poważne uchybienia dotyczące okresu wyznaczania osuwisk, mianowicie terminu wizji terenu, która według instrukcji opracowania mapy osuwisk powinna być dokonana wczesną wiosną lub późną jesienią, po okresie wegetacji. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku dokumentacja przypuszczalnie została sporządzona na podstawie wizji przeprowadzonej latem, kiedy weryfikacja istnienia osuwisk i ich zakresu była niemożliwa lub znacznie utrudniona. Ponadto, zwrócono uwagę na okoliczność braku sporządzenia kart rejestru zagrożonych terenów i kart dokumentujących osuwisk. Z treści opracowanej przez Państwowy Instytut Geologiczny opracowania pn.: "Mapy dokumentacyjne osuwiska i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali l:10000 Miasto Kraków Dzielnice I - VII oraz X - XI wynika jednoznacznie, że w trakcie sporządzania przedmiotowego opracowania zasięg niektórych osuwisk był utrudniony ze względu na zatarcie granic spowodowanych działalnością człowieka, głównie przez rolnictwo i budownictwo i dlatego na tych obszarach wyznaczono granice jako "przypuszczalne t niepewne".

Wg skarżących plan miejscowy został sporządzony w oparciu o nieprecyzyjne dane

Zauważono również, że pomimo przywołanych powyżej okoliczności, w planie nie został przewidziany odpowiedni i kompletny system odwodnienia i melioracji. Jest to o tyle istotne, że w treści sporządzonej w ramach procedury planistycznej prognozy oddziaływania na środowisko wskazano na konieczność zastosowania kompleksowych rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych. Pomimo takich informacji zawartych w prognozie, w treści planu brak jest rozwiązań o charakterze kompleksowych dotyczących przedmiotowego problemu.

8. zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnieśli, że sporządzona na potrzeby kwestionowanego planu prognoza skutków finansowych jego uchwalenia nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu. Wskazano na brak uwzględnienia w prognozie skutków finansowych, obciążeń wynikających z tytułu odszkodowań oraz wykupu i zamiany nieruchomości określonych w art. 36 ust. 1-3 u.p.z.p. 9. zarzut dotyczący naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p.

Zdaniem skarżących Rada Miasta Krakowa w nieprawidłowy sposób rozstrzygnęła o zgłoszonych na etapie procedury planistycznej uwag do projektu planu. Każda ze zgłoszonych uwag powinna być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. Skarżący podkreślili, że poważnym uchybieniem było całkowite zaniechanie głosowania w przedmiocie zgłoszonych uwag i poprzestanie na dołączeniu listy nieuwzględnionych uwag, jako załącznika do uchwały w przedmiocie uchwalenia planu. Powyższe powoduje, że w przedstawionym zakresie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu (art. 28 ust. l u.p.z.p.).

Uzasadnienie zarzutów indywidualnych poszczególnych skarżących, dotyczące naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. (przekroczenie władztwa planistycznego przez gminę odnośnie do przeznaczenia w planie ich nieruchomości) przedstawiało się następująco.

Skarżący M. K. wskazał, że jest właścicielem działek nr 77/12, 77/13, 77/14, 77/15, 77/16, 77/17, 78/6, 78/7, 78/8, 78/9, 78/0 obr. 96 Podgórze w Krakowie W kwestionowanym planie miejscowym działki te znajdują się na obszarze:

- Zw.7 (zieleń nieurządzona, obudowa biologiczna cieków naturalnych i rowów; działka nr 77/12 oraz część działki nr 77/13, 77/14).

- Zw.8 (zieleń nieurządzona, obudowa biologiczna cieków naturalnych i rowów; działka nr 78/10)

R5 (tereny rolnicze; działki nr 77/15,77/16,77/17,78/6,78/7,78/9 oraz część działek nr 77/13,77/14,78/10.

Skarżący podał, że działki położone w terenie ZW.7 i Zw.8 wyłączone są spod zabudowy kubaturowej. Stosownie do treści planu, utrzymuje się na wskazanym terenie cieki naturalne i rowy oraz inne wody powierzchniowe, w tym stawy, oczka wodne, a także cieki okresowe. Nadto zakazuje się zabudowy, z dopuszczeniem lokalizacji obiektów i urządzeń wodnych, zalesień, ciągów pieszych, tras rowerowych, konnych, dojazdów niewyznaczonych oraz obiektów infrastruktury technicznej. Wskaźnik terenu biologiczno-czynnego ustalony został na poziomie min. 85%.

Działki znajdujące się w terenie R.5 także wyłączone zostały spod zabudowy (utrzymuje się jedynie legalnie istniejącą zabudowę (par. 20 ust. 2 planu), z dopuszczeniem remontu i przebudowy. Powyższe ograniczenia zabudowy są istotne bowiem skarżący uzyskał 6 decyzji o warunkach zabudowy (w 2010 r. i 2012 r.) dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną. Nadto, skarżący M. K. uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę (w dniu 25.05.2012 r.) dla wewnętrznej drogi dojazdowej na działkach nr 78/3, 77/11, 78/5, która miała stanowić dojazd do nieruchomości objętych uzyskanymi uprzednio decyzjami o warunkach zabudowy. Jak wskazał skarżący, poniósł on koszty budowy tej drogi i urządzeń infrastruktury technicznej. Gmina zaś, uchwalając plan, nie wzięła pod uwagę planów inwestycyjnych skarżącego. Wyłączono spod zabudowy tereny nie uwzględniając faktu, że inwestor rozpoczął realizację infrastruktury technicznej (układu komunikacyjnego). Natomiast plan miejscowy wykluczył możliwość zrealizowania zamierzonych inwestycji. Organ planistyczny nie wziął pod uwagę faktu rozpoczęcia przez inwestora realizacji infrastruktury technicznej, w tym układu komunikacyjnego.

Skarżący J. N. podał, że jest właścicielem działek nr 172/1 oraz 172/2 obręb 99 jedn. ewid. Podgórze w Krakowie. W kwestionowanym planie miejscowym wskazane działki znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem R.2 - tereny rolnicze (par. 20 ust. 1 planu). Na terenach oznaczonych symbolem R.2 został ustanowiony zakaz zabudowy. Zgodnie z treścią § 20 ust. 2 planu miejscowego w terenach R.2 utrzymuje się jedynie istniejącą legalnie zabudowę w obrębie istniejących działek, z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących budynków.

Skarżąca L. K. podała, że jest właścicielem działki nr 198, która w planie miejscowym znajduje się w terenie oznaczonym symbolem R.3 – tereny rolnicze. Na obszarze tym obowiązuje zakaz zabudowy (par. 20 ust. 1 planu). Utrzymuje się jedynie legalnie istniejącą zabudowę, z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących budynków (par. 20 ust. 2). Dopuszczalna jest budowa infrastruktury technicznej. Skarżąca wskazała skarżąca, że jej działka została wyłączona spod zabudowy mimo, że sąsiadujące tereny są zabudowane. Brak jest przeciwwskazań do zabudowy tej nieruchomości, bowiem nie sprzeciwia się temu jakikolwiek interes społeczny. Powyższe, zdaniem skarżącej, świadczy o przekroczeniu władztwa planistycznego przez gminę.

Skarżący S. J. podał, że jest właścicielem działek nr 99 i 100 obr. 99 Podgórze w Krakowie. W zaskarżonym planie miejscowym nieruchomości te znajdują się w terenie oznaczonym symbolem R.1 – tereny rolnicze. Obowiązuje tu zakaz zabudowy. Utrzymuje się jedynie legalnie istniejącą zabudowę, z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących budynków. Dopuszczalna jest nadto budowa infrastruktury technicznej. Skarżący wskazał także, że jego działka nr 99 jest częściowo zabudowana i leży w bliskim sąsiedztwie obszarów zabudowanych budynkami jednorodzinnymi. Sąsiednia zabudowa jest usytuowana na działkach zlokalizowanych wzdłuż pasa drogowego. Powyższe, zdaniem S. J. winno uzasadniać określenie przeznaczenia tego terenu, jako budowlanego. Za takim wnioskiem przemawiać ma również dobry dostęp komunikacyjny do działki oraz brak ważnych uwarunkowań przyrodniczych wykluczających zabudowę. Określenie tego terenu jako R.1 – poprzez wyłączenie zabudowy części działki nr 99 i całej działki nr 100 - stanowi o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organ.

Skarżący J. G. podał, że jest właścicielem działek nr 366 i 368 obr. 96 Podgórze w Krakowie, położonych w rejonie ul. G.

- w planie nieruchomość ta znajduje się w terenie oznaczonym symbolem:

• Z.28 – tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej (znaczna część działek nr 366 i 368);

• KDD.9 – tereny dróg publicznych dojazdowych (część działki 366);

• MN.24 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (część działki 366)

Skarżący wskazał, że § 17 planu przeznacza tereny Z.1 do Z.33 pod tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej. W ramach przeznaczenia terenów utrzymuje się istniejące tereny rolnicze w tym sady i ogrody przydomowe. W wyznaczonych terenach utrzymuje się istniejącą legalnie zabudowę w obrębie istniejących działek, z zastrzeżeniem § 5 ust. 1 pkt 1 planu (który dotyczy osuwisk, niewystępujących jednak na działkach tego skarżącego).

W terenach Z.28 dopuszcza się lokalizację zalesień, ciągów pieszych, tras rowerowych i konnych, dojazdów niewyznaczonych, obiektów infrastruktury technicznej. Wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla części działek oznaczonych symbolem Z.28 określono na min. 80 %. Zdaniem skarżącego, powyższe oznacza zakaz zabudowy części jego działki, z wyjątkiem wskazanych wyżej rodzajów obiektów, a to oznacza przekroczenie władztwa planistycznego przez organ. Podkreślono, że działka nr 366 jest już zabudowana, a ponadto leży w bliskim sąsiedztwie obszarów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zlokalizowanymi między ul. G. i P.. Uzasadnia to przeznaczenie tego terenu pod zabudowę. Brak jest też ważnych uwarunkowań przyrodniczych wykluczających możliwość zabudowy działki. Odnośnie zaś do części działki nr 368 (teren KDD.9) skarżący podał, że organy planistyczne nie wykazały konieczności poszerzenia odcinka pasa dróg komunikacji, kosztem jego terenu i pozbawienia możliwości jego zabudowy.

Skarżący Ł. N. podał, że jest właścicielem działek nr 189/12, 199/5 obr. 99 Podgórze w Krakowie. Działki te położone są w rejonie ul. B.. W zaskarżonym planie miejscowym nieruchomości te znajdują się na terenie oznaczonym symbolem Z.22 (tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej). Zgodnie z § 17 planu, w terenach Z.1-Z33 utrzymuje się istniejące tereny rolnicze, w tym sady i ogrody przydomowe. W terenach tych utrzymuje się istniejącą legalnie zabudowę, z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących obiektów, z zastrzeżeniem § 5 ust. 1 pkt 1, który dotyczy osuwisk nie występujących w obrębie działek skarżącego. W terenie Z.22 dopuszcza się lokalizację: zalesień, ciągów pieszych, tras rowerowych i konnych, dojazdów niewyznaczonych, obiektów infrastruktury technicznej. Wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla części działek oznaczonych symbolem Z.22 został wyznaczony na poziomie min. 80 %.

Zdaniem skarżącego, powyższe oznacza zakaz zabudowy w działek, z wyjątkiem wskazanych wyżej obiektów. Tę sytuację skarżący Ł. N. ocenia jako nieuzasadnioną. Działka nr 189/12 oraz 199/5 od północy graniczą z budynkami jednorodzinnymi, od południa przylegają do pasa drogowego (ul. B.), od wschodniej – do pasa drogi wewnętrznej (KDW.8). Bezpośrednie więc sąsiedztwo tych działek z terenami zabudowanymi oraz dobry dostęp komunikacyjny do działki uzasadnia przeznaczenie tego terenu jako budowlany. Brak jest też ważnych uwarunkowań przyrodniczych mogących wskazywać na zasadność wyłączenia nieruchomości spod zabudowy.

W odpowiedzi na opisane skargi, Prezydent Miasta Krakowa wniósł o ich oddalenie. Organ przedstawił procedurę planistyczną poprzedzającą uchwalenie zaskarżonej uchwały stwierdzając, że była ona prawidłowa.

Odnosząc się do kwestii zgodności zaskarżonego planu miejscowego ze Studium, organ podał, że dla poszczególnych obszarów objętych ustaleniami planu, w Studium określono różne kierunki zagospodarowania. Były to tereny oznaczone symbolami: MN (funkcja mieszkaniowa niskiej intensywności), ZF (zieleń forteczna), Zo (tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), ZL (zieleń leśna), KT (podstawowe korytarze drogowo- uliczne). Każdemu z tych terenów określono główne funkcje zagospodarowania, główne kierunki zagospodarowania oraz warunki i standardy wykorzystania terenu. Organ zauważył, że ocena zgodności planu miejscowego z zapisami studium polega nie tylko na badaniu planu z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do wskazania głównych funkcji danego terenu, ale powinna zostać dokonana także poprzez porównanie pozostałych zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Dopiero całościowe przeprowadzenie badania zgodności postanowień miejscowego planu z zapisami Studium decyduje o zachowaniu wymogu, o którym mowa w art. 15 ust, l i art. 20 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodności między planem miejscowym a Studium. Prezydent Miasta Krakowa podkreślił, że przeznaczenie w planie miejscowym dla obszaru "Kosocice" określonych terenów nie było ustalone dowolnie, lecz było zgodne z ustaleniami Studium. Zajmując stanowisko wobec zawartych w skargach zarzutów odnoszących się do niezgodności planu ze Studium, Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że:

Teren o symbolu MW. l położony jest na obszarze zdefiniowanym według Stadium pod tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN). Dyspozycja ta dotyczy zatem funkcji przeważającej na tym obszarze. Zgodnie z powyższym, wszystkie tereny mieszkaniowe na obszarze Kosocic, z wyjątkiem terenu MW. l zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jedynie teren MW.l został przeznaczony pod istniejącą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (por. § 12 ust. l ustaleń planu), w którym zakazano lokalizacji nowych obiektów, a dopuszczono jedynie przebudowę i remont obiektów już istniejących (par. 12 ust. 2 ustaleń planu). W tej sytuacji zabudowa ta jest funkcją przeważającą na obszarze planu, co spełnia warunek określony w Studium, a wyznaczony teren MW.l jest tu wyjątkiem wynikającym z konieczności uwzględnienia stanu istniejącego. Podkreślono, że plan nie wyznacza nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a jedynie utrzymuje istniejącą strukturę przestrzenną tej zabudowy, bez możliwości powstania nowej tkanki budowlanej.

Przeznaczenie terenów ZL.l, ZŁ.2, ZL.5 - Zł.8, ZŁ.17 wynika ze stanu faktycznego, tj. ze stanu określonego w mapie ewidencji gruntów. Dodatkowo wskazano, iż wyznaczenie terenów "ZL" związane było z ustaleniami Studium, które wskazują na konieczność wprowadzenia zalesień w terenach "ZO", z uwzględnieniem określonej w Studium strefy zwiększenia lesistości oraz ochrony obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych.

Warunki zabudowy terenów wskazanych w Studium jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN) zostały wyznaczone zgodnie z ustaleniami Studium. W dokumencie polityki planistycznej gminy wskazano, że wskaźnik intensywności zabudowy dla terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności w strefie przedmieść nie powinien przekraczać wielkości 0,4 lub intensywność zabudowy winna zostać określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu. Organ sporządzając projekt planu ustalił, iż dla obszaru Kosocic zasadnym będzie wybranie drugiej opcji przy ustalaniu wskaźnika intensywności zabudowy. Odnośnie istniejących obiektów usługowych wyjaśniono, że ustalony górny wskaźnik intensywności odpowiada obecnemu stanowi zagospodarowania terenów usługowych. Natomiast określony w Studium wskaźnik intensywności 0,4 ustalono jako parametr maksymalny dla przeważającej funkcji terenów MN, czyli dla funkcji mieszkaniowej.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wyznaczone w obszarze planu obszary przeznaczone pod usługi (tereny U.l - U.4), to tereny przeznaczone do realizacji niezbędnych obiektów i urządzeń służących obsłudze lokalnej społeczności. Organ wyjaśnił, że teren U. l to dom kultury (biblioteka), teren U.2 - kościół wraz z plebanią, U.3 - wskazany w planie (§ 13 ust.2 pkt 3 ustaleń planu) jako miejsce lokalizacji obiektów wzmacniających funkcję usługową istniejącego centrum społecznego obszaru Kosocic. Powyższe wskazuje jednoznacznie na lokalny charakter funkcji wyznaczony na tym terenie. Odnośnie zaś do terenu U.4 podano, iż jest przeznaczony pod istniejącą usługę komercyjną, służącą przede wszystkim zaspokojeniu potrzeb mieszkańców.

Wg Prezydenta Miasta Krakowa, ustalenia Studium nie wykluczają możliwości lokalizacji zabudowy usługowej w terenach oznaczonych symbolem MN. Podkreślono, że obszar objęty ustaleniami planu (252 ha) niewątpliwie wskazuje, że wyznaczenie czterech obszarów przeznaczonych pod zabudowę usługową, w tym zabudowę usługową istniejącą, nie zmienia ustalonego w Studium kierunku zagospodarowania przeznaczenia terenu dla obszaru Kosocic, jakim są tereny o przeważającej funkcji zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności (MN).

Dalej organ szczegółowo odniósł się do zarzutów dot. wyłączenia możliwości zabudowy niektórych działek (znajdujących się w obszarach szczegółowo wskazanych w skardze).

Odnośnie do zarzutu naruszenia trybu postępowania planistycznego, Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że załącznik o sposobie rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag stanowi składnik uchwały o planie. Wraz z innymi dokumentami jest on przekazany organowi uchwałodawczemu gminy. Rada Miasta, przystępując do prac nad przekazanym jej projektem uchwały podejmuje szereg działań, które wynikają ze Statutu Miasta Krakowa i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części odpowiedzi na skargę przedstawiono kolejne czynności podejmowane przez Radę Miasta Krakowa w trakcie prac nad planem i wskazano, że rozpatrzenie uwag dokonywane jest w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika do projektu uchwały. Rozpatrzenie następuje bądź przez zaakceptowanie propozycji projektodawcy uchwały, albo zostaje zmienione przez przegłosowanie wniesionej w tym zakresie poprawki. Brak poprawki oznacza, że każdy radny oraz Rada Miasta Krakowa w całości, uznali, iż w ich ocenie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość uwzględnienia poszczególnych wniesionych uwag. Brak stosownego działania radnych we wskazanym zakresie wskazuje, iż akceptują oceny projektodawcy uchwały, który sporządza także projekt załącznika do niej, stanowiącego o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Zwrócono uwagę, że art. 20 u.p.z.p. wskazuje, że uchwalenie planu następuje jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Nie ma więc możliwości rozstrzygania o sposobie uwag przed podjęcie uchwały bądź wydawania odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.

Odnośnie do zarzutów dotyczących zakresu przedmiotowego planu (jego elementów obligatoryjnych i fakultatywnych) organ podał, że zagadnienia planu określone w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie muszą być bezwzględnie w planie zawarte. Ich wystąpienie uzależnione jest od tego, czy na terenie objętym planem występują określone uwarunkowania faktyczne. Podkreślono, że plan miejscowy dla obszaru Kosocice uwzględnia niezbędne wymogi wskazane w art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

W kwestii dotyczącej określenia w planie miejscowym rodzajów materiałów budowlanych możliwych do używania w trakcie prowadzenia robót budowlanych, organ planistyczny podał, że ta kwestia może być przedmiotem regulacji planu, jeżeli ma to wpływ na ład przestrzenny oraz walory architektoniczne przestrzeni. Podkreślono, że przepis art. 15 ust. 3 u.p.z.p. zawiera sformułowanie "w zależności od potrzeb". Wskazano, że teren Kosocic stanowi głównie zabudowa jednorodzinna, zlokalizowana w otoczeniu cennych przyrodniczo terenów zielonych. W efekcie tego, uzasadniony jest zakaz używania materiałów refleksyjnych, odblaskowych, fosforyzujących oraz "niskostandardowych". W kwestii dotyczącej wyznaczenia granic parku kulturowego "Rajsko-Kosocice" organ podał, że granice te zostały przeniesione ze Studium jako element informacyjny, że w przyszłości nastąpi włączenie części terenu do parku kulturowego.

Organ uznał za nieuzasadniony zarzut odnoszący się do niewyznaczania w planie wszystkich parametrów zabudowy. Zaskarżony plan miejscowy uwzględnia bowiem wszystkie uwarunkowania faktyczne i spełnia wszystkie wymogi z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Odnośnie do kwestii wysokości zabudowy wskazano, że wymogiem ustawowym jest określenie jedynie maksymalnej wysokości zabudowy.

Również zagadnienie dotyczące zasad scaleń i podziałów nieruchomości, wg Prezydenta Miasta Krakowa, zostało w planie wyznaczone prawidłowo.

W niezbędnym zakresie zostały w planie uregulowane także kwestie dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (par.7 ust. 1 i par. 8 planu). Odnośnie ustalonych parametrów dróg wskazano, iż podstawowym parametrem drogi jest jej "klasa", z której wynikają inne parametry techniczne określone przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z przestrzennego punktu widzenia, istotnym parametrem jest szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających. Natomiast szerokość jezdni, chodników i innych urządzeń drogowych wynikają ze wskazanego rozporządzenia i stanowią przedmiot projektu budowlanego drogi. Opis zaś powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym zawiera § 7 ust. 1 pkt 2 planu. Powiązania w zakresie infrastruktury technicznej określają par. 8 ust. 2 pkt 3, 8 ust. 3 pkt 3, 8 ust. 4 pkt 1, 8 ust. 5 pkt 1 i 2, 8 ust. 7 pkt 1 i 3.

W kwestii wyznaczenia w planie dróg wewnętrznych organ podkreślił, że nie stanowi to wady prawnej. Rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszcza możliwość wydzielenia terenu pod drogi wewnętrzne. Odnośnie do wyznaczenia w planie wskaźników parkingowych (przez podanie ilości łóżek, uczestników, miejsc konsumpcyjnych) strona przeciwna podała, że takie określenie powyższego parametru wynika zarówno z polityki parkingowej Miasta Krakowa, jak również z faktu oznaczenia w planie rodzajów obiektów dla których punktem określenia ilości miejsc parkingowych, nie powinna być ilość zatrudnionych czy też powierzchnia obiektu. Przyjęte w planie uszczegółowienie było uzasadnione merytorycznie i nie powoduje naruszenia ogólnej zasady odniesienia wskaźników do liczby zatrudnionych czy też powierzchni obiektów.

Prezydent Miasta Krakowa podkreślił także, że osuwiska na terenie Kosocic zostały wyznaczone na merytorycznej podstawie, tj. wg opracowania o nazwie "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi" wykonanymi w skali 1:10 000, a obejmującymi Dzielnice I –VII i X-XI. Dokumenty te sporządzone zostały w 2011 r. przez Państwowy Instytut Geologiczny Oddział Karpacki w Krakowie. Jest to jedyne opracowanie niezbędne do uregulowania zagadnień przestrzennych na obszarze Rajska, który charakteryzuje się występowaniem zagrożeń związanych z masowymi ruchami ziemi. Przyjęte przez plan ograniczenia zabudowy, wynikając z konieczności uwzględniania w planach miejscowych wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.), a także wymagań zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom (art. 101 pkt 2 Prawa ochrony środowiska). Kwestię systemu odwodnienia reguluje min. par. 8 ust. 4 planu). Odnośnie do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego sporządzenia dokumentu prognozy skutków finansowych, Prezydent Miasta Krakowa podał, że prognoza nie jest operatem szacunkowym. Dokument sporządzony na potrzeby planu spełnia wszelkie wymogi stawiane przez prawo.

Co do zarzutu przekroczenia przez organ władztwa planistycznego, Prezydent Miasta Krakowa podał, że przeznaczenie poszczególnych terenów zgodne jest z wymogami ustalonymi przez Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa.

Ustosunkowując się do skargi M. K. wskazał, że działki nr

77/12,77/13,77/14,77/15,77/16,77/17,78/6,78/7,78/8,78/9,78/0 znajdują się poza określoną w Studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania, wobec czego w planie zostały wyłączone spod zabudowy. Podkreślono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla określonego zamierzenia inwestycyjnego nie może wpływać na kształt planu (art. 65 u.p.z.p.), bowiem nie przyznaje wnioskodawcy żadnych praw i obowiązków, poza określeniem na jakich warunkach może być zagospodarowany teren. Ustosunkowując się do skargi J. N., L. K., S. J., Ł. N. podał, że stanowiące własność skarżących działki znajdują się poza określoną w Studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania, wobec czego w planie zostały wyłączone spod zabudowy. Przeznaczenie w planie nieruchomości skarżących zgodne jest z wymogami Studium. W związku ze skargą J. G. organ podał, że stanowiące własność skarżącego działki nr 366 i 368 znajdują się w ternie wskazanym w studium jako teren do zabudowy i zainwestowania. Większa więc część obu działek została wyznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej (MN.24), a w niewielkim fragmencie pod tereny dróg publicznych (KDD.9), jako niezbędne poszerzenie istniejącej ulicy. Takie przeznaczenie jest zgodne ze Studium, które dla terenu obejmującego wskazane działki przewiduje funkcję mieszkaniową niskiej intensywności (MN). Nieznaczna natomiast część obu działek została wyłączona spod możliwości zabudowy, a przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej z funkcją rolniczą (Z.28). Wynika to z konieczności zapewnienia możliwości bezpiecznego użytkowania terenu, wobec występowania na nim osuwiska. Powyższy fakt wynika z dokumentów opracowanych przez Państwowy Instytut Geologiczny Oddział Karpacki w Krakowie. Wskazano także, że ustalenia studium dla terenów MN nie wykluczają sytuacji, w której wielkość zabudowy i jej forma muszą zostać dostosowane do lokalnych warunków. Niewątpliwie niekorzystna struktura geologiczna terenów (osuwisko) stanowi takie lokalne uwarunkowanie, które nie pozwala wyznaczyć przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową dla całego terenu nieruchomości strony skarżącej.

Na zasadzie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270; dalej powoływana jako p.p.s.a.) Sąd zarządził połączenie do sprawy II SA/Kr 1277/14, spraw o sygnaturze akt II SA/Kr 1434/14, II SA/Kr 1435/14, II SA/Kr 1447/14, II SA/Kr 1448/14, II SA/Kr 1449/14 - do wspólnego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 2.12.2014 r. pełnomocnik skarżących podkreślił, że w przypadku skarżącego M. K. wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy, a także decyzja w sprawie budowy drogi i droga ta została wybudowana. Odnośnie do sytuacji prawnej skarżącego J. G., pełnomocnik wskazał, że teren osuwiskowy nie został wyznaczony precyzyjnie.

Pełnomocnik organu podkreślił, że tereny osuwisk na obszarze objętym zaskarżonym planem zostały ustalone w wyniku inwentaryzacji, zgodnie z regulacjami w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargi w pierwszej kolejności stwierdził, że zachowane zostały wymogi formalne do wniesienia skarg. Spełniony został wymóg wcześniejszego (tj. przed wniesieniem skargi) bezskutecznego wezwania organu gminy przez skarżących - do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skargi skarżących, zostały wniesione do sądu w terminie zgodnie w wymogami art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nadto Sąd uznał, że wszyscy z wymienionych wyżej skarżących mają legitymację – na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – do zaskarżenia wskazanej wyżej uchwały Rady Miasta Krakowa. Skarżący dysponują bowiem tytułami prawnymi do nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, która ich zdaniem, narusza przysługujące im prawo własności w sposób zaprezentowany w skargach. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (...) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć. Sąd powołał treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, a następnie dokonał kontroli procedury planistycznej szczegółowo opisując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kolejne czynności planistyczne podejmowane przez organ i w jej wyniku Sąd nie stwierdził jej naruszenia w stopniu, o którym mówi cytowany wyżej przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd wskazał min., że organ planistyczny ustalił termin rozpatrzenia uwag, zakres planu wykładanego ponownie do wglądu. Ogłoszenie ukazało się w Dzienniku Polskim z dnia 20.12.2013 r. oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa. Uwagi do planu zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6.03.2014 r. Zarządzeniem z dnia 24.03.2014 r. Prezydent Miasta Krakowa przekazał projekt planu obszaru Kosocice - Radzie Miasta Krakowa pod obrady, wraz z wykazem nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.).

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 23.04.2014 r. uchwałę nr CIII/1579/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kosocice, wraz załącznikami: graficznym (nr 1), rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag wnoszonych do projektu planu miejscowego (nr 2), rozstrzygnięciem o sposobie realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania (nr 3). Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego dnia 8 maja 2014 r. pod pozycją nr 2617.

Dalej Sąd wskazał, że skarżący upatrywali naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w braku rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa zgłoszonych na etapie procedury planistycznej uwag do projektu planu, co przejawiać się miało w braku poddania ich pod indywidualne (odrębne) głosowanie. Zdaniem skarżących, każda z uwag winna być bowiem rozpatrzona indywidualnie. Zarzut ten, Sąd ocenił jako niezasadny podkreślając, że złożone uwagi, w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu - wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 ustawy), a następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu. Podjęcie przez radę gminy uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z art.20 ust.1 u.p.z.p. i art.17 pkt 14 u.p.z.p. nie wynika, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać bezwzględnie należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do każdej poszczególnej uwagi. Rozstrzygnięcie rady ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, a w wyniku tej oceny uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Przyjąć należy w związku z tym, że może to nastąpić w jednym głosowaniu dotyczącym uchwalenia projektu samego planu. Z załącznika nr 2 do uchwały w sprawie planu wynika jednoznacznie, które uwagi zostały nieuwzględnione oraz z jakich powodów tak się stało. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych(np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10, wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/2011) Sąd stwierdził, że jeżeli uznać, że omawiana kwestia nie jest oczywista, to trudno mówić (tylko na podstawie braku odrębnych głosowań na każdą ze zgłoszonych uwag) o nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, skoro restrykcyjny charakter regulacji art. 28 u.p.z.p. odnosi się do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu. Tymczasem poza sporem pozostaje okoliczność, że projekt zaskarżonej uchwały poddany został głosowaniu w wersji zaproponowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa, a więc także z załącznikiem nr 2 dotyczącym sposobu rozpatrzenia uwag. W sprawie nie odbyło się odrębne głosowanie nad zgłoszonymi uwagami do projektu planu, lecz nie wpłynęło to na kształt przyjętych ustaleń planistycznych. Należy mieć przy tym także na uwadze, iż wszystkie uwagi zgłoszone do projektu planu zostały nieuwzględnione.

Sąd nie podzielił tych zarzutów skarg, które odnosiły się do wadliwości sporządzonych w toku postępowania planistycznego dokumentów, a w szczególności prognozy skutków finansowych uchwalonego planu oraz wykorzystania nieaktualnych i nieprecyzyjnych danych z innych opracowań tj. dotyczących dokumentacji i wyznaczenia terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemi wskazując m.in., że prognoza skutków finansowych sporządzana na potrzeby uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie jest operatem szacunkowym. Zatem, wymagania stawiane temu dokumentowi są, siłą rzeczy, odmienne od wymagań, jakich można oczekiwać od operatu szacunkowego. Prognoza skutków finansowych, nie jest także załącznikiem do planu, lecz jedynie do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia. Prognoza ta nie ma więc charakteru wiążącego, normatywnego, lecz pełni wyłącznie funkcję analizy ekonomicznej. Nie podlega ona opiniowaniu i uzgadnianiu przez właściwe organy zgodnie z art. 17 pkt 6 i 7 u.p.z.p. dlatego zarzut naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1587 - dalej powoływane jako rozporządzenie) w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. uznał za nieuzasadniony.

Także jako nieuzasadniony Sąd ocenił zarzut naruszenia § 10 rozporządzenia. Skarżący argumentowali, że sporządzona na potrzeby planu dokumentacja osuwisk nie spełnia wymagań zawartych w instrukcjach opracowania map osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi oraz inwentaryzacji osuwisk i wyznaczania obszarów predestynowanych do ich występowania. Sąd stwierdził, że powyższy zarzut sprowadza się do lakonicznego kwestionowania ustaleń przyjętych przez organ administracji geologicznej za podstawę uzgodnienia kwestionowanego planu. Wskazał na fakt, że przeprowadzone w 2011r. przez Państwowy Instytut Geologiczny Oddziału Karpackiego im. Mariana Książkiewicza w Krakowie badania osuwisk stanowią weryfikację badań przeprowadzonych w powyższym zakresie w latach 2005-2007. W związku z tym organ opracowujący plan, dysponował aktualną i zweryfikowaną wiedzą na temat zagrożeń osuwiskowych. Zatem osuwiska i tereny zagrożone ruchami masowymi, występujące na terenie uchwalonego planu wyznaczone zostały w sposób uwzględniający aktualny stan wiedzy w powyższym zakresie. Sąd wskazał, że z problematyką osuwisk wiąże się również podnoszona przez skarżących kwestia wyłączenia spod zabudowy pewnych części obszarów planu mimo, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zabudowę tych obszarów dopuszczało (pkt III.1.f skargi). W tym zakresie Sąd stwierdził, że zarzuty skarżących odnoszą się to terenów (nieruchomości) do których nie mają oni żadnych tytułów prawnych (za wyjątkiem pkt 8 – teren Z.28). Te więc ustalenia planu nie naruszają, co do zasady, interesu prawnego żadnego ze skarżących (poza wskazanym wyżej wyjątkiem). Jednak Sąd stwierdził, że wyłączenie spod zabudowy terenów oznaczonych symbolem ZL.7, Zw.1 oraz Z.4 nie było bezpodstawne gdyż wynikało z faktu zdiagnozowania na tym terenie aktywnego osuwiska. To samo odnieść należało do ustalonej w planie granicy między terenami MN.23 i Z.29 oraz między terenami Z.7 i Z.8, a MN.14 i MN.15. VI.

Pozostając przy analizie zgodności postanowień zaskarżonego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa, Sąd wskazał, że art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nakłada na radę gminy (miasta) obowiązek aby uchwalany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "nie naruszał ustaleń studium". Powyższe sformułowanie należy traktować jako synonim zwrotu "nie jest sprzeczny ze studium". Nie jest zatem wymagane przez wskazany przepis całkowite odwzorowanie postanowień Studium w uchwalanym planie (por. brzmienie wskazanego przepisu obowiązujące do dnia 21.10.2010 r.). Uznać więc należy, że stopień związania planów ustaleniami studium zależeć będzie zatem w dużym stopniu od szczegółowości postanowień zawartych w studium. Należy przy tym podkreślić, że przy ocenie, czy plan nie narusza ustaleń studium trzeba uwzględnić nie tylko załącznik graficzny ale również załącznik tekstowy Studium, bowiem wskazane części tego dokumentu wzajemnie się uzupełniają (por. wyrok NSA z 27. 06. 2013, sygn. akt II OSK 92/13).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nie są uzasadnione zarzuty skargi dotyczące niezgodności ustaleń planu z ustaleniami uchwały Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3.03.2010 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa. Odnośnie do zarzutu błędnego określenia w planie przeznaczenia terenu MW.1. (teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) wskazał, że teren ten w studium ma oznaczenie MN tj. teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak trafnie wskazał Prezydent Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę, przeważająca funkcja odnoszona do zabudowy jednorodzinnej nie oznacza, iż jest to funkcja wyłączna (jedyna). Już zatem samo oznaczenie (nazwa) tego terenu, dopuszcza inne funkcje występujące "obok" funkcji, określonej jako "przeważająca".

Oceniając powyższy zarzut Sąd wskazał na § 12 ust. 1 i 2 planu. Z przepisu tego wynika, że wyznaczenie terenu MW.1 było konsekwencją zastanej na tym terenie zabudowy oraz, że zakazuje się (wyklucza) dalszą zabudowę wielorodzinną tego terenu. Skoro więc lokalizacja nowych obiektów wielorodzinnych na wskazanym terenie jest zakazana, to zdaniem Sądu uznać należy, że określona w studium "przeważająca" funkcja (mieszkaniowo jednorodzinna) tego terenu nie zostanie naruszona ocenianym uregulowaniem. Odnośnie do zarzutu błędnego określenia w planie przeznaczenia terenu ZL.1,2,5-8,17 wskazał, że w studium powyższe tereny miały oznaczenie ZO tj. były przeznaczone pod łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, bulwary, cieki i zbiorniki wodne, zarośla nadrzeczne. W planie miejscowym tereny te uzyskały określenie "tereny lasów" dlatego zwrócić należy uwagę na to, że na k. 148 Studium, jako jeden z głównych kierunków zagospodarowania terenów ZO przewidziało: wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości. Tak więc leśne przeznaczenie omawianych terenów ZL, przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego było dopuszczalne, bowiem nie naruszało cytowanych ustaleń studium, w zakresie przewidzianych kierunków zagospodarowania tego terenu.

Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut błędnego określenia w planie przeznaczenia terenu U.1.-U.4. w zakresie wskaźników intensywności zabudowy tego terenu. Skarżący zarzucali, że przewidziana w studium intensywność zabudowy terenu oznaczonego symbolem MN – w strefie przedmieść nie może przekroczyć wskaźnika 0,4. Odczytując jednak kompleksowo postanowienia Studium (por. wskazania zawarte wyżej) odnoszące się do powyższego terenu, Sąd podkreślił, że Studium dopuszcza aby intensywność zabudowy w strefie przedmieść nie przekraczała 0,4 lub też aby została w planach miejscowych określona za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu (k. 143 studium). Wskazał, że Studium określiło najwyższe dopuszczalne wartości w zakresie intensywności zabudowy, pozostawiając przy tym lokalnemu prawodawcy jeszcze pewien margines do ustalenia tego parametru w planie miejscowym, na poziomie wynikającym z dokonanej analizy specyfiki danego terenu. W związku z tym przyjęta treść planu

(§ 13 ust. 4 pkt 2) nie narusza ustaleń studium. Skarżący zaś nie wykazali aby regulacja planu stanowiła przekroczenie władztwa planistycznego przez organ poprzez nieuprawnione (tj. niezgodne ze specyfiką terenu) określenie wskaźników zabudowy terenów U.1-U4. Oceniając zarzut dotyczący ustalenia terenów "Usług" (U.1-U.4) poprzez brak zastrzeżenia lokalnego charakteru tychże usług, Sąd uznał, że i ten zarzut nie jest usprawiedliwiony. Teren oznaczony w planie symbolem U.1-U.4, w studium ma oznaczenie MN, oznaczający zabudowę mieszkaniową jednorodzinną niskiej intensywności. Treść studium dopuszcza, aby na wskazanym terenie lokalizowane były również niezbędne obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców. Regulacje planu dotyczące terenu oznaczonego symbolem "U" wskazują przy tym, iż treny U.1 i U.2 przeznaczone są pod obiekt o funkcji usługowej z zakresu kultury (dom kultury) oraz kościół wraz z plebanią (par. 13 ust. 1 pkt 1 i 2). Sam więc charakter wskazanych funkcji i przeznaczeń terenu, świadczy już o ich lokalnej naturze.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd odniósł się do zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia w planie terenu zieleni fortecznej (ZPf.1-3) oraz do stanowiska skarżących podnoszących niezgodność ustaleń planu w stosunku do Studium, w zakresie przeznaczenia określonych terenów oraz przesunięcia w załączniku graficznym planu granic poszczególnych obszarów względem zawartych na rysunku Studium. Sąd wskazał, że ustalenia Studium nie wykluczają dokonywania w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania. Naczelnym warunkiem powyższego zabiegu jest jednak realizacja zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego (por. k. 234 Studium). Także z k. 134 Studium (rozdz. 4.2.1) wynika, że granica terenów przeznaczonych do zabudowy ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych. Powołując się na wyrok NSA z dnia 23.08.2013 r. sygn. akt II OSK 528/13 (Lex nr 1391735) wskazał, że jeżeli w studium wprost została przewidziana możliwość dokonania w planie zagospodarowania przestrzennego korekty granic terenów o różnym przeznaczeniu poprzez przesunięcie orientacyjnych linii rozgraniczających, to nie można stawiać organowi planistycznemu zarzutu, że dokonał zmiany przeznaczenia powodującej niezgodność planu ze studium. Zdaniem Sądu, uprawnionym było w kontrolowanym przypadku dokonanie przez lokalnego prawodawcę niewielkiej korekty, określonej w studium granicy między różnymi terenami. Zabieg ten bowiem uwzględniał rzeczywiste właściwości ekofizjograficzne terenu (jar, tereny leśne, osuwiskowe, cieki wodne). Stanowi to konsekwencję realizacji zasady zrównoważonego rozwoju, co zgodne jest z określoną w studium z polityką zagospodarowania terenu.

Ustosunkowując się do zarzutu kwestionującego zawarty w § 4 pkt 3 planu zakaz stosowania w nowoprojektowanych budynkach materiałów wykończeniowych o niskim standardzie (blacha falista, siding, elementy refleksyjne i odblaskowe, fosforyzujące) Sąd uznał, że organy planistyczne gminy posiadają kompetencje do określania w palnie powyższych wymagań. Przepis art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. wskazuje na możliwość ustalenia przez organ planistyczny kolorystyki obiektów budowlanych oraz pokrycia dachów. Nadto, pkt 9 wskazanego wyżej przepisu dopuszcza możliwość określenia w planie standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane obiekty małej architektury i ogrodzenia. Mając te regulacje na uwadze Sąd uznał , że konieczność ochrony ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) oraz walorów architektoniczno-krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) przemawia za dopuszczalnością odniesienia wskazanych wymagań także do nowoprojektowanych budynków.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący wyznaczenia w kontrolowanym planie granic parku kulturowego Rajsko-Kosocice w sytuacji, gdy granice parku zostaną ustalone w wydanej w przyszłości uchwale rady gminy. Stwierdził, że z natury planów miejscowych wynika, że dotyczą one przyszłych zamierzeń i stanowią niejako wstępny etap wymagający podjęcia odrębnej uchwały dla utworzenia parku kulturowego. Nie może być zatem uznane za wadliwe określenie granic przyszłego parku w planie miejscowym w sytuacji, gdy fakt jego utworzenia oraz granice, przewidziane zostały w Studium.

Jako chybiony Sąd ocenił zarzut dotyczący braku określenia w planie miejscowym zasad scaleń i podziałów dla wszystkich terenów dla których jest to wymagane. Stwierdził, że w § 9 planu ustalono zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, a nie tylko, jak podnosi skarżący – działek budowlanych. Nadto w § 9 pkt 2 wskazano, że nie wyznacza się granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

Również zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zostały w zakresie niezbędnym uregulowane w § 7 ust. 1. To samo odnieść należy zdaniem Sądu do kwestii powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym ( § 8) Odnośnie do ustalonych parametrów dróg wskazał, że nie jest wadliwe określenie w części tekstowej planu miejscowego jedynie klasy danej drogi. Określona klasa drogi determinuje bowiem jej parametry techniczne, wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Oceniany plan miejscowy określił w części graficznej szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających. Część graficzna planu jest natomiast częścią uchwały planistycznej, obie zaś części uchwały - tekstową i graficzną - należy odczytywać łącznie. Brak jest więc luki w planie w zakresie ustalenia parametrów dróg. W zakresie zarzutu wyznaczenia w planie dróg wewnętrznych Sąd wskazał, że skarżący kwestionują samą zasadę (dopuszczalność) zawarcia w planie regulacji odnoszącej się do powyższej kategorii dróg, twierdząc przy tym, że stanowi to nadmierną ingerencję w prawo własności. Zauważył, że jednak - podobnie jak w przypadku większości zarzutów skierowanych przeciwko zaskarżonej uchwale, sytuacja prawna żadnego ze skarżących nie została naruszona przez regulację planu polegającą na wyznaczeniu terenów KDW (dróg wewnętrznych). Powyższe przeznaczenie nie zostało bowiem odniesione przez organ planistyczny do nieruchomości stanowiących własność osób wnoszących skargę w tej sprawie. Nie można zatem kwestii tej oceniać przez pryzmat przekroczenia przez Gminę zasady proporcjonalności (art. 63 ust. 3 Konstytucji RP), skoro regulacje te nie dotyczą żadnego ze skarżących (wyrok NSA z dnia z dnia 10 sierpnia 2011 r.; sygn. akt II OSK 1121/11; LEX nr 1151817), a inne podmioty rozwiązań tych dotychczas nie kwestionowały. W orzecznictwie wyrażane są także poglądy, że wyznaczenie w planie miejscowym dróg wewnętrznych jest nie tylko dopuszczalne ale, przede wszystkim, pożądane. Mieści się to w ramach kompetencji rady gminy, gdyż stanowi jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut wyznaczenia w planie miejscowym ilości miejsc parkingowych w odniesieniu do ilości łóżek. Sąd wskazał, że przepis § 4 pkt 9 lit c rozporządzenia stanowi, iż ustalenia planu dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Bezsporne jest, iż kwestionowany plan powyższe wskaźniki zawiera (§ 7 ust. 2). Posłużenie się natomiast przez lokalnego prawodawcę w celu ustalenia ilości miejsc parkingowych odniesieniem do ilość "łóżek" w stosunku do pensjonatów, domów wypoczynkowych oraz budynków opieki zdrowotnej, zdaniem Sądu było uzasadnione, ponieważ w sposób najbardziej miarodajny zabieg ten odpowiada specyfice wskazanych obiektów i ich "zapotrzebowania" na miejsca parkingowe. Miało zatem to określenie charakter w pełni merytoryczny. Nadto, dyspozycyjny charakter cytowanego wyżej przepisu § 4 pkt 9 lit c rozporządzenia, do powyższego uprawniał.

Rozważając zarzut naruszenia w ustaleniach planu miejscowego władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących w zakresie przysługującego im prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, Sąd uznał, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie w odniesieniu do skarżących: J. N., L. K., S. J., J. G. oraz Ł. N.. Zajmując stanowisko wobec zarzutu J. N. dotyczącego przeznaczenia w planie miejscowym działek nr 172/1 oraz 172/2 obręb 99 jedn. ewid. Podgórze w Krakowie pod tereny rolnicze (obszar R.2; par. 20 planu), L. K. dotyczącego przeznaczenia w planie miejscowym działki nr 198, S. J. dotyczącego przeznaczenia w planie miejscowym działek nr 99 i 100, Ł. N. dotyczącego przeznaczenia w planie działek nr 189/12, 199/5 - wskazać należy, iż przeznaczenie wskazanych działek ustalone w planie miejscowym zgodne jest z wiążącymi organ planistyczny zapisami Studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p). Przeprowadzony przez Sąd uzupełniający dowód z dokumentu, w postaci wyrysu z mapy Studium w zakresie dotyczącym działek wskazanych skarżących (k. 101-102, k. 105-106107 i 108, k. 10-110 akt II SA/Kr 1277/14) jednoznacznie wskazuje, że w Studium działki wymienionych skarżących znajdują się na terenach wyłączonych od zainwestowania, a zatem nie można się zgodzić z twierdzeniem, że Rada Miasta Krakowa przekroczyła granice władztwa planistycznego w zakresie ustaleń dotyczących ww. nieruchomości. Uznać więc trzeba, że we wskazanym zakresie nie występuje sprzeczność Studium, z postanowieniami kontrolowanego planu miejscowego.

Odnośnie do przyjętego w planie przeznaczenia działek nr 366 i 368 stanowiących własność J. G. Sąd wskazał, że w studium działki te znajdują się "wewnątrz" terenu oznaczonego na mapie niebieską linią, co z kolei oznacza, że przeznaczone były do zainwestowania. Znaczna część działki nr 366 znajduje się w terenie oznaczonym w planie symbolem MN.24 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Natomiast północno-wschodnia część wskazanej działki została oznaczona symbolem Z.28 (zieleń nieurządzona; wyłączona spod zabudowy z dopuszczeniem funkcji rolniczej). Zdaniem Sądu, skoro na działce skarżącego zdiagnozowane zostało osuwisko, to wyłączenie tego terenu spod zabudowy było uzasadnione niekorzystną strukturą geologiczną terenu (por. pkt IV). To samo odnieść należy do północno-wschodniego fragmentu działki nr 368.

Natomiast wschodnia i południowo-wschodnia część działki 368 uzyskała w planie oznaczenie KDD.9 (tj. tereny dróg publicznych-dojazdowych). Jak wynika z części rysunkowej planu, powyższe przeznaczenie działki nr 368 stanowiło konsekwencję koniecznego poszerzenia istniejącej ulicy Wł. G.. Nie było zatem dowolne. W związku z przedstawionymi rozważaniami, wskazującymi na niezasadność zarzutów podnoszonych względem kwestionowanego planu miejscowego, skargi w/w skarżących Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt III wyroku.

Jako uzasadniony natomiast Sąd uznał zarzut M. K. w zakresie ustalenia w planie miejscowym dla obszaru Kosocice przeznaczenia działek nr 77/13, 77/14, 77/15, 77/16, 77/17, 78/6, 78/7, 78/9, 78/10 obr. 96 Podgórze w Krakowie. Wskazał, że w planie miejscowym wymienione nieruchomości uzyskały przeznaczenie Zw.7, Zw.8 (tereny zieleni nieurządzonej) oraz R.5 (tereny rolnicze). Przeznaczenie to wyklucza możliwość kubaturowej zabudowy tych działek. Nie ma przy tym w sprawie wątpliwości, że przeznaczenie działek skarżącego zawarte w planie nie narusza ustaleń studium (k. 99 i 100). Sąd stwierdził, że wskazane wyżej nieruchomości położone są przy stanowiących drogę działkach nr 77/11 i 78/5. Jak natomiast wynika z akt sprawy (k. 35) skarżący M. K. uzyskał w dniu 25.05.2012 r. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 1001/2012 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę odcinka drogi wewnętrznej na działkach nr 78/3, 77/11, 78/5 dla I-go etapu inwestycji pod nazwą budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami na terenie działek nr 77/11 do 77/17, 78/5, 78/6, 78/7, 78/8, 78/9, 78/10, 78/11 obr. 96 Podgórze w Krakowie (...). Decyzji ta jest ostateczna. Nadto, z przedłożonego do akt sprawy dziennika budowy nr 1317/2013 wynika, że na terenie działek drogowych nr 77/11 oraz 78/5 zrealizowana została także sieć wodociągowa. Skarżący na rozprawie w dniu 2.12.2014 r. oświadczył, że w 2013 r. zrealizował drogę. Sąd podkreślił, że wobec tego w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa skarżący M. K. na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej zrealizował inwestycję drogową i wodociągową, stanowiącą pierwszy i zarazem niezbędny etap dla realizacji innej, przewidzianą tą decyzją, inwestycji na spornych, wskazanych wyżej działkach, a polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ponieważ droga ta stanowi komunikację przyszłego zamierzenia budowlanego z drogą publiczną. W związku z tym Sąd rozważał na ile legalne zrealizowanie koniecznej, pierwszej części pewnej inwestycji, składającej się w zamierzeniu inwestora z kilku etapów, rzutuje na konieczność uwzględnienia takich zamierzeń inwestycyjnych skarżącego – w trakcie procedury planistycznej. Sąd stwierdził, że zasadą jest, że wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia wygaśnięcia, wydanych dla inwestycji decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji wz (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Zatem, co do zasady, fakt uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę musi być uwzględniany w zapisach planu miejscowego i jest prawnie chroniony w trakcie procedury planistycznej. W ocenianym przypadku, zdaniem Sądu, wykluczenie w planie miejscowym możliwości zabudowy działek stanowiących kolejny etap zamierzenia inwestycyjnego, co należy podkreślić - częściowo już realizowanego, niezasadnie pozbawiło skarżącego konkretnych uprawnień, wynikających ze stanu prawnego ustalonego względem tych działek. Choć skarżący nie legitymuje się pozwoleniem na budowę dla zamierzenia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, to przy ocenie niniejszej kwestii nie można jednak nie uwzględniać faktu, obowiązywania w obrocie prawnym decyzji, stanowiącej konieczną podstawę prawną dla ubiegania się przez inwestora o wydanie innej decyzji (por. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Zrealizowanie uprawnienia wynikającego z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi uzasadniało bowiem ekspektatywę inwestora do uzyskania prawa do zabudowy nieruchomości dla których droga na działkach nr 77/11 i 78/5 została wybudowana. Sąd podkreślił, że uwzględniając konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji) organ planistyczny winien wskazane zamierzenia inwestora uwzględnić w treści uchwalonego planu. Wyłączenie zaś takiej możliwości jest równoznaczne z naruszeniem przysługujących organowi planistycznemu uprawnień (władztwa planistycznego). W konsekwencji powyższych rozważań, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego planu miejscowego w zakresie wskazanych powyżej działek, uznając istotne naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu w tym zakresie (pkt I wyroku). W pozostałym zakresie skargę M. K. Sąd oddalił (pkt II wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.(pkt IV).

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku w zakresie objętym pkt III wyroku wnieśli : J. N., L. K., S. J., J. G., Ł. N.. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła także Gmina Miejska Kraków w zakresie objętym jego pkt I I IV.

Skargi kasacyjne J. N., L. K., S. J., J. G., Ł. N. tak jak skargi do Sądu pierwszej instancji zawierały jednakowe zarzuty kasacyjne stawiane zaskarżonemu wyrokowi, jak również zarzuty indywidualne, odnoszące się wyłącznie do ustaleń miejscowego planu określających przeznaczenie nieruchomości poszczególnych skarżących kasacyjnie.

Jednakowe zarzuty skargi kasacyjnej wszystkich w/w skarżących wskazywały na naruszenie :

1. przepisów prawa materialnego:

- art.1 ust.2 pkt 1-5 i 7 oraz art.6 ust.1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ustalenia zaskarżonej uchwały nie wskazują na naruszenie przez organ władztwa planistycznego;

- art.15 ust.2 pkt 2 i 6 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegając na przyjęciu że w zaskarżonym planie zawarte zostały wszystkie postanowienia wymagane tymi przepisami;

- art.15 ust.2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w planie zawarte zostały odpowiednie regulacje dotyczące zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości;

- art. 15 ust.2 pkt 10 u.p.z..p w zw. z par.4 pkt 9 w/w Rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w planie zawarte zostały regulacje dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej:

-art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają ustaleń Studium oraz że zbiorcze rozstrzygnięcie przez Radę Miasta wniesionych uwag nie narusza treści tego przepisu;

- §10 Rozporządzenia przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu

, że opracowania dot. Warunków geologicznych zawierają aktualne i wystarczająco precyzyjne dane;

-ar.28 u.p.z.p. polegające na błędnym uznaniu, że organy nie naruszyły zasad sporządzania planu oraz w istotny sposób nie naruszyły trybu jego sporządzania;

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

-art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej powoływanej jako p.p.s.a.) przez niewystarczające wskazanie motywów, z powodu których Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz brak odniesienia się w odpowiedni sposób do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego;

-art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art.106 § 5 p.p.s.a. przez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia w/w przepisów oraz naruszenie art.151 tej ustawy przez oddalenie skargi mimo naruszenia tych przepisów.

W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt III i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu tych zarzutów, które jest zbieżne z uzasadnieniem skargi do Sądu pierwszej instancji wskazano m.in, że w planie sprzecznie ze Studium wyznaczono tereny MW.1 na obszarze przeznaczonym w Studium pod tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności MN, tereny ZL.2 –ZL.20, gdy w Studium są to tereny otwarte ZO. Niezgodnie ze Studium określono wskaźnik intensywności zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem U.1 i U.2, nieprawidłowo wyznaczono granicę terenu zieleni fortecznej, wyznaczono zabudowę usługową U.1 i U.2 na obszarze przeznaczonym w Studium pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności, wyłączono spod zabudowy szereg terenów przeznaczonych w Studium pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności (MN). Podniesiono, że wbrew twierdzeniom Sądu w zaskarżonym planie uregulowano jedynie kwestię podziału działek budowlanych, natomiast brak jest regulacji dot. zasad scaleń i podziału dla wszystkich terenów, dla których jest to wymagane. Ponadto w planie wyznaczono granice parku kulturowego "Rajsko – Kosocice", który nie został jeszcze utworzony, co może wprowadzać w błąd obywateli odnośnie przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania tego terenu. Skarżący podnieśli, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił ich zarzutów dot. sposobu wyznaczenia terenów osuwiskowych rzekomo występujących na terenie objętych planem. Ich zdaniem sporządzona dokumentacyjna osuwisk nie spełniła wymaganych warunków zawartych w instrukcjach opracowania mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi i inwentaryzacji osuwisk oraz zasad i kryteriów wyznaczania obszarów predystynowanych do ich występowania, co świadczy o tym, że plan miejscowy został sporządzony w oparciu o nieprecyzyjne dane. Dalej podniesiono, że wbrew art.15 ust.3 pkt 8 u.p.z.p. w § 4 pkt 3 planu zakazano stosowania niskostandardowych materiałów wykończeniowych np. blach falistych, trapezowych, sidingu, materiałów odblaskowych. W sposób nieprawidłowy zdaniem skarżących określono w planie zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, ponieważ parametry ulic powinny być zawarte w części tekstowej planu a nie tylko na rysunku planu wynika to wprost treści przepisów § 4 rozporządzenia. Okoliczność, że parametry wyznaczonych dróg będą określane przez obowiązujące przepisy w tym ustawę o drogach publicznych nie może być uzasadnieniem do odstąpienia określenia parametrów dróg w części tekstowej planu miejscowego. Poza tym zdaniem skarżących gmina nie ma podstaw do wyznaczania w planie miejscowym przebiegu dróg wewnętrznych, poza tym sposób nieprawidłowy został określony wskaźnik minimalnej ilości miejsc postojowych w szczególności przez odwoływanie się w tym zakresie np. do ilości łóżek co jest nieprecyzyjne i stwarza podstawy do obchodzenia prawa w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji organy planistyczne naruszyły artykuł 20 ust.1 u.p.z.p przez zbiorcze głosowanie nad zgłoszonymi uwagami do projektu planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji naruszył w sposób istotny art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w odpowiedni sposób do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących niewskazania wystarczającego uzasadnienia w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżony wyrok. Co prawda Sąd odniósł się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów to w kilku przypadkach uzasadnienie Sądu nie dotyczy samej istoty podniesionego zarzutu w tym zakresie należy odnieść się do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego braku określenia w planie miejscowym zasad stałymi podziałów dla wszystkich terenów dla których jest to wymagane w związku z tym Sąd naruszył także artykuł 147 paragrafowi wybory są w związku z art. 28 u.p.z.p. przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Ponadto każdy ze skarżących kasacyjnie odrębnie uzasadnił zarzut naruszenia art.1 ust.2 pkt 1-5 i 7 oraz art.6 ust.1 upzp przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że ustalenia zaskarżonej uchwały nie wskazują na naruszenie przez organ władztwa planistycznego w stosunku do nieruchomości stanowiących własność skarżących położonych na terenie objętym planem.

W tym zakresie skarżący podnieśli:

J. N. wskazał, że jest właścicielem działek nr 172/1 i 172/2 położonych na obszarze oznaczony w planie symbolem R2- tereny rolnicze z zakazem zabudowy i utrzymaniem istniejącej zabudowy z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących budynków, podnosił, że takie ustalenia są nieuzasadnione, ponieważ działki leżą w niedalekiej odległości od obszarów zabudowanych. Mają dobry dostęp komunikacyjny i brak jest ważnych uwarunkowań przyrodniczych mogących wskazywać na zasadność wyłączenia nieruchomości spod zabudowy.

Ł. N. właściciel działki nr 189/12 i 199/5 wskazał, że jego nieruchomości położone są na obszarze oznaczonym w planie symbolem Z.22 – tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej. W ramach ustalonego przeznaczenia utrzymuje się istniejącą legalnie zabudowę w obrębie działek z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących obiektów. Na terenie tym nie dopuszcza się zabudowy, co narusza interes prawny skarżącego. Działki skarżącego sąsiadują bezpośrednio z terenami zabudowanymi, dobry dostęp komunikacyjny uzasadnia przeznaczenie tego terenu jako budowlanego. Brak jest też ważnych uwarunkowań przyrodniczych mogących wskazywać na zasadność wyłączenia nieruchomości spod zabudowy.

L. K. właścicielka działki nr 198 położonej na obszarze oznaczonym w planie symbolem R3 - tereny rolnicze z zakazem zabudowy i utrzymaniem legalnej istniejącej zabudowy, z dopuszczeniem remontu i przebudowy. Podobnie jak w/w skarżący zarzuciła, że nieruchomość ta sąsiaduje z terenami zabudowanymi i brak jest ważnych uwarunkowań przyrodniczych mogących wskazywać na zasadność wyłączenia nieruchomości spod zabudowy.

S. J. wskazał, że jego działki nr 99 i 100 położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem R1 – tereny rolnicze z zakazem zabudowy i utrzymaniem legalnie istniejącej zabudowy z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących budynków. Podniósł, że jego działka nr 99 jest w części zabudowana i leży w sąsiedztwie obszarów zabudowanych, brak jest również ważnych uwarunkowań przyrodniczych mogących wskazywać na zasadność wyłączenia nieruchomości spod zabudowy.

Skarżący J. G. właściciel działek nr 366 i 368 wskazał, że działki te w większej części położone są na obszarze oznaczonym w planie symbolem Z.28 – tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej , KDD.9 –tereny dróg publicznych (część działki nr 366) i MN.24 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (część działki nr 366). Zarzucił, że niezasadne jest przeznaczenie działki nr 368 oraz części działki nr 366 pod tereny zieleni. Działka 366 jest w części zabudowana, a ponadto leży w bliskim sąsiedztwie obszarów zabudowanych, co uzasadnia przeznaczenie tego terenu pod zabudowę. Ponadto organ planistyczny nie uzasadnił konieczności poszerzenia pasa drogowego kosztem części działki nr 368.

W skardze kasacyjnej Gmina Miejska Kraków zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego:

1. art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003r. roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "upzp") przez błędne uznanie, że uchwała o planie została sporządzona z naruszeniem przysługującego Gminie władztwa planistycznego, podczas gdy zgromadzona dokumentacja planistyczna potwierdza zgodność ustaleń planu miejscowego z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej jako "Studium") dla terenu nieruchomości obejmującej działki opisane w pkt I zaskarżonego wyroku;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia jednoznacznie wskazanie przepisów prawa, których naruszenie uzasadniało przyjęcie naruszenia przez Gminę uprawnień w zakresie władztwa planistycznego;

- naruszenie prawa materialnego to jest art. 6 ust.1 i 2 związku z art. 65 ust.2 upzp przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy gminy nadużyły władztwa planistycznego przez nieuwzględnienie w planie miejscowym zmiany w zagospodarowaniu terenu wynikających z wydania ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy obowiązkiem organów jest sporządzenie planu miejscowego zgodnie z ustaleniami Studium;

W oparciu o powyższe zarzuty Gmina Miejska Kraków wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej jego pkt I i IV i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu Gmina Miejska Kraków wskazała, że Sąd nie wskazał podstawy prawnej nakładającej na organy planistyczne gminy obowiązek uwzględniania w projekcie miejscowego planu wydanych decyzji pozwolenia na budowę. Ustalania planistyczne dla terenu nieruchomości obejmującej działki objęte pkt. I zaskarżonego wyroku zostały wyznaczone zgodnie z ustaleniami Studium , które dla tego terenu miasta wykluczają możliwość powstania zabudowy. Na skutek wykonania 1 etapu inwestycji w postaci budowy drogi wewnętrznej, to nie ustalenia planu miejscowego zostały wyznaczone wadliwie lecz ustalenia studium obowiązujące w dacie sporządzenia projektu planu, które utraciły w pewnym zakresie swoją aktualność. Dalej skarżący kasacyjnie wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego mającym rangę konstytucyjnego źródła prawa. Normy takiego planu, jako powszechnie obowiązujące stoją naturalnie wyżej w hierarchii norm od norm indywidualnych wynikających z decyzji administracyjnych. Podkreślono, że k.p.a. gwarantuje ochronę praw nabytych określonych w decyzji administracyjnej, ale chroni tylko przed innymi możliwymi decyzjami administracyjnymi. Prawa te nie mogą być chronione przed ingerencją aktu wyższego rzędu. To właśnie z tego powodu ustawodawca w art. 65 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. nakazał wygaszać decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Podobna sytuacja występuje w przypadku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie decyzja ta nie jest wygaszana, niemniej inwestor na skutek wydanego pozwolenia na budowę nie otrzymuje ekspektatywy, co wadliwie wskazał Sąd - w postaci prowadzenia dalszych robót budowlanych. Podniesiono, że ustalenia planu miejscowego nie uniemożliwiają realizacji praw nabytych pozwoleniem na budowę. Stan niezgodności między pozwoleniem na budowę, a treścią planu miejscowego ma tylko taki skutek że wówczas stronę wiąże stan prawny wynikający z pozwolenia na budowę. Tak więc strona dysponująca ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę jest w pełni uprawniona do jej wykonania, mimo że plan miejscowy wprowadza nawet całkowicie odmienne rozwiązania w zakresie przeznaczenia terenu. Ponadto projektowany w przyszłości sposób zagospodarowania terenu, czyli także zamiar realizacji kolejnych etapów planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie spełniła przesłanki skutecznego zaskarżenia planu miejscowego, ponieważ art. w 101ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby zaskarżona uchwała o planie miejscowym ingerowała w uprawnienia osoby składającej na nią skargę. Ochronie podlega jedynie ingerencja planu miejscowego w istniejące uprawnienia właściciela danej nieruchomości, a nie ustalenia tego planu powiązane z bliżej nieokreślonym sposobem zagospodarowania terenu planowanym w przyszłości przez właściciela nieruchomości. Ustalenia § 7 ust 3 zaskarżonej uchwały uwzględniając przepis art. 35 u.p.z.p. utrzymują na obszarze planu istniejące elementy układu komunikacyjnego, w tym inwestycje zrealizowane przez M. K. w oparciu o wydane pozwolenie na budowę. Dodatkowo podniesiono, że w art.1 ust.2 u.p.z.p. jednoznacznie został określony katalog elementów, który należy uwzględnić w planowaniu przestrzennym, wśród którego brak obowiązku uwzględniania wydanych decyzji pozwolenia na budowę. Niewątpliwie sytuacja, w której po uzyskaniu pozwolenia na budowę wchodzą w życie ustalenia planu miejscowego wykluczające możliwość uzyskania kolejnych decyzji pozwolenia na budowę na pozostałe etapy inwestycji narusza interes faktyczny właściciela nieruchomości i może wiązać się z powstaniem odpowiedzialności odszkodowawczej po stronie organów gminy. Gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami Studium, dlatego zastosowanie przez Sąd przepisu art.6 ust.1 i 2 u.p.z.p., jako podstawy uwzględnienia w planie ustaleń wynikających z wydanych decyzji pozwolenia na budowę jest bezpodstawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargi kasacyjne J. N., L. K., S. J., J. G., Ł. N. nie są uzasadnione.

Odnosząc się do jednakowych zarzutów zawartych w tych skargach wskazać należy, że istota tych zarzutów wiąże się ze stwierdzeniem, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał, iż organ planistyczny nie naruszył zasad sporządzania planu miejscowego i nie przekroczył władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. "naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części".

Wskazany przepis ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa: przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009r. sygn. akt IIOSK 1778/08 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl i wszystkie poniżej powoływane wyroki sądów administracyjnych są publikowanie pod tym adresem).

Sąd pierwszej instancji dokonał oceny procedury planistycznej, poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały przewidzianej przepisem art. 17 u.p.z.p. i trafnie wskazał, że procedura ta nie została naruszona .

Podnoszone w skargach kasacyjnych zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu nie są usprawiedliwione.

Za nieuzasadniony należy uznać podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.15 ust.2 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).

Przepis ten stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art.15 ust. 2 pkt 2), zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów(art.15 ust.2. pkt 6).

Treść zaskarżonego planu wskazuje, że te wymogi zostały zachowane. W § 4 planu ustalono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej. W § 5 ustalono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, w § 7 ustalono zasady przebudowy, rozbudowy i budowy systemu komunikacyjnego, w tym zasady obsługi parkingowej, w § 8 ustalono ogólne zasady przebudowy, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej dotyczące całego obszaru objętego planem. Rozdział 2 zaskarżonego planu zawiera szczegółowe przepisy w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów wyznaczonych na rysunku planu oraz ustalenia sposobu ich zagospodarowania i warunków zabudowy gdzie wskazano m.in. wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy.

Skarżący precyzując powyższy zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, że brak było podstaw do wyznaczenia na rysunku planu miejscowego granic parku kulturowego "Rajsko-Kosocice", ponieważ nie został on jeszcze utworzony, naniesienie jego granic może wprowadzać w błąd obywateli co do przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania poszczególnych terenów, a ponadto przebieg granic tego parku może zostać ustalony w inny sposób, co spowoduje niezgodność planu miejscowego z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Pogląd ten nie jest trafny. Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z natury planów miejscowych wynika, że dotyczą one przyszłych zamierzeń. Fakt jego utworzenia został przewidziany w Studium. Przede wszystkim jednak z § 3 ust.2 pkt 6 zaskarżonego planu wynika, że wyznaczenie granic parku "Rajsko-Kosocice", na rysunku planu ma jedynie walor informacyjny, przepis ten stanowi bowiem, że zamieszcza się na rysunku planu elementy informacyjne, nie stanowiące ustaleń planu : "granica ustalonego w Studium parku kulturowego "Rajsko-Kosocice".

Z przepisu tego nie wynikają wobec tego żadne uprawnienia czy obowiązki. Dotyczy on rysunku planu i ma jedynie charakter informacyjny.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 15 ust.2 pkt 8 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym.

W § 9 pkt 1- 4 zaskarżonej uchwały ustalono zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Regulacja ta nie dotyczy zatem tylko działek budowlanych jak twierdzą skarżący. Dodatkowo należy wyjaśnić że określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym dotyczy tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, takich jak minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchni czy określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego (§ 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej też powoływane jako rozporządzenie). Przyjęte w § 9 ust.1 zaskarżonego planu regulacje zawierają dane dot. minimalnych powierzchni działek budowlanych dla określonych rodzajów zabudowy według wskaźników ustalonych dla odpowiednich kategorii terenów w przepisach szczegółowych tekstu planu, a także określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Przyjęte w tym paragrafie rozwiązania należy uznać za wystarczające w świetle art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z wyrażonymi już wielokrotnie poglądami sądów administracyjnych ( np. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 814/12, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10, a także wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2529/14, z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/15, z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2199/11, z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2085/1 i doktryny (zob. Z. Niewiadomski CH Beck, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 161) ww. obowiązek nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Zatem nawet brak zamieszczenia w treści zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może więc odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem.

Nie można tez podzielić poglądu skarżących kasacyjnie, że teren "rzekomo występujących na terenie objętym planem miejscowym osuwisk" został wyznaczony w oparciu o nieprecyzyjne dane, ponieważ dokumentacja osuwisk i terenów zagrożonych ruchami została przypuszczalnie sporządzona na podstawie wizji przeprowadzonej latem, podczas gdy powinna być dokonana wczesną wiosną lub późna jesienią. Przede wszystkim stwierdzić należy, że teren osuwisk został wyznaczony na podstawie opracowania wykonanego przez służby geologiczne tj. Państwowy Instytut Geologiczny Oddział Karpacki w Krakowie pn." Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi" zweryfikowanego w 2011r. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał w tej sytuacji, że organ planistyczny dysponował zweryfikowaną wiedzą na temat zagrożeń osuwiskowych i nie może też budzić wątpliwości, że osuwiska i tereny zagrożone ruchami masowymi występujące na terenie uchwalonego planu wyznaczone zostały w sposób uwzględniający stan wiedzy w tym zakresie. Z tych względów nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że tereny osuwiskowe zostały wyznaczone wadliwie. Poza tym skarżący jedynie przypuszczają, że mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi zostały opracowane wadliwie, co nie może prowadzić do podważenia tej dokumentacji. Przedstawiona przez skarżących w skargach kasacyjnych argumentacja stanowi jedynie polemikę z prawidłowo opracowaną dokumentacją wyspecjalizowanej jednostki państwowej.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Przepis ten zakazuje stosowania w nowoprojektowanych budynkach mieszkalnych i usługowych materiałów wykończeniowych o niskim standardzie takich jak: blacha falista, papa, siding oraz elementów refleksyjnych, odblaskowych i fosforyzujących z dopuszczeniem papy na dachach płaskich. Zdaniem skarżących kasacyjnie zapis ten nie znajduje umocowania w przepisach prawa, w tym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarzut ten nie jest uzasadniony. Przede wszystkim z treści art. 15 ust.3 pkt 8 (zdanie drugie) u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów. W ocenie NSA organy planistyczne miały kompetencje do zawarcia w zaskarżonej uchwale zakazu o jakim mowa § 4 pkt 3. W pełni zgodzić w tym zakresie należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że podstawę do takiego postanowienia planu daje konieczność ochrony ładu przestrzennego (art.1 ust.2 pkt 1 u.p.z.p., art. 15 ust.2 pkt 2 ) oraz walorów architektoniczno-krajobrazowych (art.1 ust.2 pkt 2 u.p.z.p.). Wskazać trzeba, że ład przestrzenny i walory architektoniczno- krajobrazowe to jedne z wielu wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca w art.2 pkt 1 u.p.z.p. wprowadził definicję legalną "ładu przestrzennego" stanowiąc, że przez "ład przestrzenny" - należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Mimo tej definicji pojęcie to jest oczywiście pojęciem niedookreślonym, wymagającym interpretacji dla konkretnego przypadku, a więc wymaga odniesienia się do danego stanu faktycznego. W ocenie NSA wprowadzenie kwestionowanego zakazu w zaskarżonej uchwale jest usprawiedliwione ze względu na wymogi kompozycyjno-estetyczne danego obszaru. Na obszarze objętym planem przeważa zabudowa jednorodzinna, położona wśród terenów zielonych, dlatego w pełni usprawiedliwiona jest dbałość organu o estetykę otoczenia przez wprowadzenie zakazu używania w nowoprojektowanych budynkach materiałów budowlanych o niskim standardzie oraz odblaskowych, fosforyzujących i refleksyjnych. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie nie jest to nieuprawniona ingerencja organów planistycznych w prawa skarżących do wyboru materiałów budowlanych. Organ planistyczny nie narzuca w powyższym rozwiązaniu stosowania określonego rodzaju materiału wykończeniowego, a ma prawo w świetle w/w przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykluczyć materiały, które zastosowane w obiektach budowlanych negatywnie wpływają na ład przestrzenny i walory architektoniczno- krajobrazowe obszaru objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest także uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15 ust.2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z par. 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art.15 ust.2 pkt 10 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W cenie skarżących parametry ulic powinny być zawarte w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu, co wynika wprost z treści przepisów § 4 w/w rozporządzenia.

Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Stosownie natomiast do treści § 4 pkt 9 rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że treści § 4 pkt 9 a rozporządzenia nie można wykładać w ten sposób, że nałożono w nim na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych.

Konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej są określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2164/13). Jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji w części tekstowej planu wskazano klasy danej drogi. Jak bowiem wynika z treści planu - w § 24 ust. 1 pkt 1 określono klasę danej drogi, w ustępie 3 tego przepisu szerokość pasów drogowych ulic według ustaleń rysunku planu. Z kolei w części graficznej planu określono szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających. Takie regulacje nie stanowią naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia skoro zgodnie z art.14 ust.2 u.p.z.p. integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu.

Nie zasługuje na uwzględnienie również argumentacja wnoszących skargę kasacyjną mająca wskazywać na niedopuszczalność wyznaczenia w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej jest obowiązkowym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Drogi wewnętrzne stanowią więc, obok dróg publicznych, element systemu komunikacji, zaś wyznaczenie terenów pod drogi wewnętrzne jednoznacznie przewidziano w rozporządzeniu (załącznik nr 1, l.p. 6.2), przewidując dla nich oznaczenie KDW. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyznaczenie w planie miejscowym dróg wewnętrznych jest nie tylko dopuszczalne, ale przede wszystkim pożądane i mieści się w ramach kompetencji rady gminy jako jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast możliwość realizacji planowanych dróg wewnętrznych, gdy znajdują się one na terenach nienależących do gminy lub Skarbu Państwa, a nie ma możliwości przeniesienia własności w drodze umowy. Ze względu na treść art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ), który do celów publicznych zalicza wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, niedopuszczalne byłoby w takim przypadku przymusowe pozbawienie prawa własności (art. 112 ust. 1 powołanej ustawy). Jednak, jak trafnie to podniósł Sąd pierwszej instancji sytuacja prawna żadnego ze skarżących nie została naruszona przez ustalenie planu polegające na wyznaczeniu trenu KDW na ich nieruchomościach. Skarżący nie twierdzili, że na ich nieruchomościach ustalono drogę wewnętrzną.

Nie można także podzielić poglądu skarżących, że w nieprawidłowy sposób został określony w planie wskaźnik minimalnej ilości miejsc postojowych przez odwołanie się do ilości łóżek. Zakres w/w art.15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. został niejako uzupełniony treścią § 4 pkt 9 lit c powoływanego wcześniej rozporządzenia stanowiącego, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji ,rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Zaskarżony plan zawiera powyższe wskaźniki w §7 ust.2.

Istotnie w § 7 ust.2 pkt 1lit. c i lit. i oraz §7 ust.2 pkt 4 lit. a i c dla pensjonatów, domów wypoczynkowych, budynków opieki zdrowotnej ustalono minimalne wskaźniki miejsc parkingowych w stosunku do określonej ilości łóżek. W pełni należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że taki sposób wyznaczenia miejsc parkingowych był uzasadniony ze względu na specyfikę wskazanych obiektów i ich "zapotrzebowanie" na miejsca parkingowe. W ocenie NSA takie określenie miejsc parkingowych jest adekwatne do funkcji wskazanych wyżej obiektów i nie może być uznane za naruszenie w art.15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit c rozporządzenia.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają ustaleń Studium oraz że zbiorcze rozstrzygnięcie przez Radę Miasta wniesionych uwag nie narusza treści tego przepisu. Przepis ten stanowi , że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis ten zawiera zasadę związania ustaleniami studium przy sporządzaniu planu, z kolei zakres tego związania określa art. 20 ust. 1 u.p.z.p., określając przedmiot dokonywanej przez radę gminy oceny postanowień planu miejscowego w odniesieniu do ustaleń studium.

W literaturze podkreśla się, że moc wiążąca studium o jakiej mowa w art. 9 ust.4 u.p.z.p. pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy" lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo, czyli nie "docelowo". Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując na tego rodzaju funkcję terenów studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług ani infrastruktury technicznej (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2013 r., str. 200 i nast.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się , że chociaż plan miejscowy nie musi w całości realizować postanowień studium, to jego ustalenia muszą "się zawierać" w postanowieniach studium. Przy czym stopień związania ustaleniami studium przy sporządzaniu miejscowego planu może być silniejszy lub słabszy, ponieważ zależy od szczegółowości studium (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1028/07). Wskazuje się także, że zgodność planu ze studium nie może być traktowana jako zgodność dosłowna, gdyż pozbawiałoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych. Studium ma za zadanie określanie polityki przestrzennej gminy, a w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p), podczas gdy plan ustala konkretne przeznaczenie terenów i określa sposoby ich zagospodarowania (art. 14 ust. 1 u.p.z.p). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tworzonym na podstawie innej procedury o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Z natury rzeczy plan jest więc bardziej szczegółowy od studium.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, za prawidłowe uznał, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji o zgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami obowiązującego na objętym nią obszarze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji przedstawił prawidłowy wywód prawny co do charakteru studium wynikającego z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który w brzmieniu obowiązującym od 21 października 2010 r. (tj. od wejścia w życie art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz. U. Nr 130, poz. 871) zmniejsza stopień związania postanowień planu z ustaleniami studium.

Oznaczony w planie symbolem MW.1 teren – teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w studium ma oznaczenie MN tj. - teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. I tak jak to stwierdził słusznie Sąd pierwszej instancji przeważająca funkcja odnoszona do zabudowy jednorodzinnej nie oznacza, że jest to funkcja wyłączna. Poza tym z §12 ust.1 1 i 2 planu wynika, że przeznaczenie terenu MW.1 było konsekwencją zastanej na tym terenie zabudowy wielorodzinnej. W tej sytuacji nie można w takim ustaleniu planistycznym upatrywać naruszenia ustaleń studium.

Tereny oznaczone w planie symbolem ZL.2-ZL.20 przeznaczone są na tereny zieleni leśnej. W studium tereny te przeznaczono pod łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, bulwary, cieki i zbiorniki wodne, zarośla nadrzeczne (ZO).Jednocześnie jednak z części tekstowej studium wynika, że jako jeden z głównych kierunków zagospodarowania terenów ZO, przewiduje się wprowadzenie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększania lesistości. Wobec tego trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że leśne przeznaczenie terenów ZL w zaskarżonym planie było dopuszczalne, jako nienaruszające kierunków zagospodarowania terenu ustalonego w studium. Odnosząc się do wyznaczenia w planie terenów zabudowy usługowej U.1 i U.2 na obszarze przeznaczonym w studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną niskiej intensywności – MN, to wskazać należy, że treść studium dopuszcza, aby na wskazanym terenie lokalizowane były również niezbędne obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców. Z § 13 ust.2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały wynika, że tereny wyznaczone na rysunku planu symbolem U.1 – do U.4 są przeznaczone pod zabudowę usługową, przy czym utrzymuje się istniejący obiekt o funkcji usługowej z zakresu kultury w terenie U.1, a na terenie U.2 utrzymuje się istniejący kościół z plebanią. Istotnie w ustaleniach planu nie wskazano na lokalny charakter wyznaczonych terenów usług, ale brak takiego doprecyzowania nie świadczy w ocenie NSA o naruszeniu ustaleń studium.

Sąd orzekający w tej sprawie nie może natomiast odnieść się do zarzutu niezgodności ustaleń planu zawartych w § 12 ust.4 pkt 2a i b z ustaleniami studium dotyczącymi wskaźników intensywności zabudowy dla terenu U1. I U.2, ponieważ wskazany wyżej przepis zaskarżonej uchwały dotyczy terenów MW.1, ponadto nie zawiera on jednostki redakcyjnej w postaci ust.4 pkt 2a i b. Jeśli przyjąć, że skarżącym kasacyjnie chodziło o regulację zawartą w § 13 ust.4 pkt 2a i b zaskarżonej uchwały, to wskaźniki intensywności zabudowy na ternie U1.i U2. zostały określone w przedziale min.0,3-max.0,6. Takie rozwiązanie nie jest sprzeczne ze studium, ponieważ postanowienia Studium dotyczące tego obszaru wskazują na to, aby intensywność zabudowy w strefie przedmieść nie przekraczała 0,4 lub też aby została w planach miejscowych określona za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu. Tak więc Studium pozostawiło możliwość ustalenia innego wskaźnika zabudowy (także wyższego niż wynika z treści Studium) o ile uzasadnia to specyfika danego terenu.

NSA nie może się odnieść do zarzutu niezgodności postanowień planu z ustaleniami Studium w zakresie nieprawidłowego wyznaczenia granic terenu zieleni fortecznej oraz do zarzutu "wyznaczenia" spod zabudowy mieszkaniowej szeregu terenów przeznaczonych w studium pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności MN, ponieważ, ponieważ nie zostały one uzasadnione. Zgodnie z art.176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, poszukiwania na ich poparcie argumentacji czy też do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Z tych względów powyższe zarzuty uznać należy za bezskuteczne.

Odnośnie do twierdzeń skarżących, że zbiorcze rozstrzygnięcie przez Radę Miasta Krakowa wniesionych uwag do projektu planu narusza art.20 ust.1 u.p.z.p.

Z przepisu tego nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Ponadto - stosownie do art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. (por. wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14, z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. II OSK 437/13, z dnia 31 maja 2012 r. II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r., II OSK 1893/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tym poglądem należy się zgodzić. W tej sprawie rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu stanowi załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały. W załączniku tym wskazano treść uwag, rozstrzygnięcie Prezydenta oraz w osobnej tabeli rozstrzygnięcie Rady Miejskiej Krakowa.

W związku z powyższym zarzut naruszenia art.20 ust.1 u.p.z.p. przez rozpatrzenie uwag do projektu planu w jednym głosowaniu nad uchwaleniem samego planu nie jest uzasadniony.

Nie zasługuje także na uwzględnienie podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.1 ust.2 pkt 1-5, art.6 ust.1 u.p.z.p., przez uznanie, że ustalenia zaskarżonej uchwały nie naruszają władztwa planistycznego w zakresie przysługującego im prawa własności nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że poszanowanie prawa własności jest jedynym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego.

Ochrona własności nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi niejednokrotnie potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów. Jakkolwiek zaskarżony plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące swobody prowadzenia robót budowlanych (wykluczenie prawa do zabudowy), co pociąga za sobą skutek w postaci ograniczenia prawa własności to nie jest to takie ograniczenie, które prowadziłoby do wyłączenia możliwości korzystania jak dotychczas, z należących do skarżących nieruchomości i znajduje ono uzasadnienie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 1 pkt 9), przepisach o ochronie środowiska (art. 72 ust. 1 pkt 3), a także w przepisach Konstytucji (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy zapewnić rozwiązania niezbędne do ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art. 1 ust.2 pkt 5 u.p.z.p.), zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń oraz przywracania środowiska do właściwego stanu, a także do utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w szczególności poprzez urządzanie i kształtowanie terenów zieleni (art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska).

Jak wynika z § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały celem planu jest zapewnienie harmonijnego i zrównoważonego rozwoju obszaru objętego planem, z zachowaniem właściwych proporcji pomiędzy terenamo otwartymi ,stanowiącymi ważny element południowego pasma przewietrzania Krakowa, a terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przy jednoczesnym zabezpieczeniu obszaru planu przed ekspansywną zabudową terenów do tego nie wskazanych, w szczególności terenów zagrożonych procesami osuwiskowymi i predysponowanych do wystąpienia ruchów masowych ziemi.

Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych oraz prognozy oddziaływania na środowisko.

Z prognozy oddziaływania na środowisko stanowiącej część dokumentacji planistycznej wynika, że powierzchnia obszaru objętego pracami planistycznymi wynosi 252,1 ha. Duże części Kosocic zajęte są przez osuwiska ,co przedstawia rysunek obrazujący intensywność występowania osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi. Zachodzące na tym obszarze ruchy masowe są pod obserwacją Państwowego Instytutu Geologicznego. Spośród czynników warunkujących zagospodarowanie terenu Kosocić na pierwszy plan wysuwa się problem zagrożenia osuwiskowego. W opracowaniu tym podkreślono, że rozwój osuwisk nastąpił w ciągu kilku ostatnich lat ujawniając się szczególnie w okresach obfitych opadów w 2010r. Dlatego obecnie bez rozwiązań systemowych – regulacji stosunków wodnych, możliwości wprowadzania nowej zabudowy zostały wyczerpane ze względu na bezpieczeństwo mieszkańców. Taka też konkluzja wynika z opracowania ekofizjograficznego gdzie postuluje się nieprzeznaczanie nowych terenów do zainwestowania bez wprowadzenia rozwiązania zabezpieczającego. W opracowaniu tym stwierdzono także, że teren Kosocić jest terenem podmiejskim. Dominuje tu zabudowa jednorodzinna. Część obszaru zajmują tereny rolnicze w dużej mierze nieużytkowane, stopniowo ulegające sukcesji drzew i krzewów, a przede wszystkim mimo niesprzyjających warunków geologiczno-geomorfologicznych zainwestowaniu pod budownictwo mieszkalne. Panuje tu duży nieład krajobrazowy.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wprowadzone przez Gminę ograniczenia pozostają w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia przede wszystkim ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także do utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w szczególności poprzez urządzanie i kształtowanie terenów zieleni. Organ gminy jednoznacznie wskazał o ochronę jakich wartości chodzi i wykazał, w świetle materiałów planistycznych w postaci prognozy oddziaływania na środowisko, opracowania ekofizjograficznego , że podjęte rozwiązania są uzasadnione. Ochrona zdrowia ludzi, zapobieganie szkodom spowodowanym ruchami ziemnymi, konieczność zapewnienia właściwych proporcji pomiędzy terenami otwartymi stanowiącymi element południowego pasma przewietrzania Krakowa a terenami przeznaczonymi do zabudowy, to wartości na tyle ważne i znaczące, że ich ochrona wymaga ograniczenia uprawnień skarżących.

Przeznaczenie w zaskarżonym planie nieruchomości skarżących: L. K. J. N., S. J. na tereny rolne z prawem do przebudowy i remontu istniejących zabudowań (R.3,R.2,R.1), przeznaczenie nieruchomości Ł. N. pod tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej oraz utrzymaniem legalnie wzniesionej zabudowy z prawem do jej remontu i przebudowy (Z.22) świadczy, biorąc pod uwagę wnioski wynikające z w/w opracowań o wyważeniu interesów indywidualnych i interesu publicznego. Nieruchomości te mogą być wykorzystywane jak dotychczas, a osoby posiadające zabudowania mogą je użytkować, mają prawo do ich remontów i przebudowy. Odnosząc się do argumentu S. J., L. K. i J. N., że w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości lub w bliskiej odległości znajdują się tereny zabudowane zauważyć należy, że istotą planowania przestrzennego jest wskazywanie granic terenów o różnym przeznaczaniu. Fakt zatem, że w sąsiedztwie znajdują się tereny zabudowane sam w sobie nie oznacza, że także nieruchomości skarżących należało przeznaczyć pod budownictwo. Rozumując w ten sposób żaden teren nie zostałby przeznaczony na tereny zieleni, parków, zalesień.

Sukcesywne powiększanie terenów rolnych i zieleni nieurządzonej dotyczy w równym stopniu wszystkich terenów objętych zaskarżonym planem. Dodać należy, że jak wynika ze Studium działki skarżących znajdują się na terenach wyłączonych spod zainwestowania.

Odnośnie nieruchomości J. G. to część działki nr 366 znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem MN.24 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast północna część została przeznaczona na zieleń nieurządzoną wyłączoną spod zabudowy z dopuszczeniem funkcji rolniczej (Z.28). Na tej części działki jak wynika z rysunku planu, a także na działce 368 zostało zdiagnozowane osuwisko, dlatego słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że wyłączenie tego terenu spod zabudowy było uzasadnione. Nieracjonalnym byłoby wyznaczanie na obszarach osuwiskowych terenów inwestycyjnych. Trudno zatem stawiać zarzut dowolności i braku merytorycznych podstaw do przyjęcia takich regulacji planistycznych.

Część południowo-wschodnia działki nr 368 znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem KDD.9 – tereny dróg publiczno-dojazdowych. Z rysunku planu wynika, że zajęcie części tej działki jest usprawiedliwione koniecznością poszerzenia istniejącej ulicy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Gmina Miejska Krakowa ustalając w zaskarżonej uchwale przeznaczenie działek skarżących S. J., L. K., J. N., Ł. N., J. G. nie naruszyła swoich uprawnień - działała w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie można także pominąć, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Niezasadne są także zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a., art.147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w odpowiedni sposób do zarzutów podnoszonych przez skarżących. Uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji zawierało zwięzłe przedstawienie stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (podstawę oddalenie skargi - art. 151 p.p.s.a., podstawę uwzględnienia w części skargi M.K. – art.147 § 1 p.p.s.a.) oraz podstawę wprowadzenia ograniczeń prawa własności przez powołanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisu Konstytucji RP oraz jej wyjaśnienie. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają konstrukcji prawidłowego uzasadnienia i zawierają elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. czego skarżący nie kwestionują podnosząc tylko, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w odpowiedni sposób do wszystkich zarzutów. Okoliczność, że w ocenie skarżących Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skarżących w sposób, który by im odpowiadał nie jest naruszeniem art.141§ 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art.106 § 5 p.p.s.a. przez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Przeciwnie, obszerne i bardzo klarownie sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera szczegółową i wszechstronną ocenę zgodności z prawem kontrolowanej uchwały, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu pierwszej instancji i wskazuje przyczyny z powodu, których Sąd doszedł do wniosku, że nie doszło do naruszeń przepisów wskazanych przez skarżących.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne L. K., J. N., J. G., S. J. i Ł. N. (pkt III wyroku).

Natomiast skarga kasacyjna Gminy Kraków zawiera usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu.

Przytoczone przez Gminę Kraków zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 6 ust.1 i 2 w zw. z art. 65 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koncentrują się wokół tego, że nie można upatrywać naruszenia władztwa planistycznego przez organy gminy w tym, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniły zdaniem Sądu pierwszej instancji uprawnienia skarżącego M. K. do uzyskania prawa do zabudowy działek nr 77/13, 77/14, 77/15,77/16, 77/17, 78/6, 78/7, 78/9, 78/10 obr.96 Podgórze w Krakowie (wskazanych w pkt I zaskarżonego wyroku) wynikającego z wybudowania dla tych działek na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - drogi wewnętrznej na działkach nr 77/11 i 78/5.

Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem, że zrealizowanie uprawnienia wynikającego z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi (tj. wybudowanie drogi) uzasadniało ekspektatywę inwestora do uzyskania prawa do zabudowy nieruchomości, dla których droga została wybudowana. Uwzględniając konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności wynikającą z art. 21 ust. 1 Konstytucji oraz art. 65 ust.2 u.p.z.p. z którego wynika, że wydanie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia wygaśnięcia wydanych dla inwestycji decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy dla danego terenu uchwalona plan miejscowy którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ planistyczny winien w zapisach planu uwzględnić fakt uzyskania przez inwestora w/w decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, z której wynikało uprawnienie do zabudowy spornych nieruchomości. Wyłączenie zaś takiej możliwości jest równoznaczne z naruszeniem przysługujących organowi planistycznemu uprawnień (władztwa planistycznego). W konsekwencji powyższych rozważań, Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonego planu miejscowego w zakresie wskazanych powyżej działek, uznając istotne naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu w tym zakresie.

Z tym poglądem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić.

Z art. 65 ust.1 i 2 u.p.z.p. wynika, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Ust. 2. stanowi : przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

W art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przewidziano możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na jej sprzeczność z następnie uchwalonym planem. Jest to rozwiązanie, które stanowi odstępstwo od zasady utrzymania w mocy decyzji wydanych na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Jednakże w przypadku uzyskania na podstawie takiej decyzji pozwolenia na budowę ustawodawca w art. 65 ust. 2 tej ustawy w drodze kolejnego wyjątku wyłączył możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo jej sprzeczności z planem. Artykuł 65 ust. 2 u.p.z.p. jest przejawem ochrony praw nabytych i stanowi wyraz realizacji zasady pewności obrotu prawnego.

Jak wynika z niekwestionowanego w tym zakresie stanu faktycznego sprawy, przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kosocice, M. K. wybudował drogę wewnętrzną na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 maja 2012r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę odcinka drogi wewnętrznej na działkach 78/3, 77/11,78/5 dla I – etapu inwestycji pod nazwą budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działek 77/11 do 77/17, 78/5 do 78/11. Nie posiadał on jednak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w/w zespołu budynków jednorodzinnych ani w toku prac planistycznych nad projektem planu , ani w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Ustalenia zaskarżonego planu wykluczają możliwość budowy na działach 77/13, 77/14, 77/15,77/16, 77/17, 78/6, 78/7, 78/9, 78/10 budynków, ponieważ teren tych działek położony jest na obszarze planu oznaczonego symbolem Zw.7,Z.8 – tereny zieleni nieurządzonej oraz R.5 –tereny rolnicze.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności faktyczne i prawne nie dają podstaw do uznania, że Rada Miasta Krakowa naruszyła władztwo planistyczne, ponieważ nie uwzględniła w treści zaskarżonego planu w stosunku do nieruchomości M. K. faktu, że wybudował on dla przyszłej inwestycji, na którą nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę – drogę wewnętrzną na działkach 78/3, 77/11.78/5. Nie można bowiem przyjąć, że M. K. z uwagi na wybudowanie w/w drogi wewnętrznej posiada ekspektatywę do zabudowy spornych działek, która powinna zostać uwzględniona w procedurze planistycznej.

Przede wszystkim przedmiotem oceny w sprawie ze skargi na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie są decyzje administracyjne o warunkach zabudowy, czy decyzje o pozwoleniu na budowę, ani skutki prawne takich decyzji, ale wyłącznie to, czy w miejscowym planie mógł być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych. W pierwszej kolejności należy więc wskazać, że ustalenia planistyczne dla nieruchomości M. K. w zaskarżonej uchwale zostały wyznaczone zgodnie z ustaleniami Studium, które nie przewiduje na tym terenie nowej zabudowy. Dopuszczenie zabudowy na tym obszarze oznaczałoby niezgodność ustaleń zaskarżonego planu z ustaleniami studium wbrew treści art.20 ust.1 u.p.z.p.

Planowanie przestrzenne odbywa się na podstawie przepisów prawa obowiązujących w toku procedury planistycznej i z uwzględnieniem wówczas istniejącego na danym terenie stanu faktycznego. Nie można przyjąć, że rada gminy miałaby uwzględniać w toku procedury planistycznej przyszłe zamierzenie budowlane, które nie jest objęte ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast w przypadku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę konieczność ochrony praw nabytych wynikających z tej ostatecznej decyzji polega na tym, że w takim wypadku inwestor może realizować inwestycję określoną w decyzji nawet wtedy, gdy jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem miejscowym. Tylko taka decyzja dawałaby możliwość realizacji przez inwestora wynikających z niej praw. W rozpoznawanej sprawie takiej sytuacji jednak nie ma.

Norma zawarta w art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na które powołuje się Sąd pierwszej instancji , nie podważa wobec tego w warunkach tej sprawy legalności przyjęcia w zaskarżonym planie przeznaczenia działek M. K. pod tereny zieleni nieurządzonej oraz tereny rolnicze. Nie można także upatrywać ochrony zamierzenia inwestycyjnego M. K. w toku procedury planistycznej w oparciu o art.21 ust.1 Konstytucji RP. Taki pogląd w okolicznościach tej sprawy byłby zbyt daleko idący.

Powyższe oznacza, że skarga kasacyjna Gminy Kraków opiera się na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Mając to na uwadze NSA, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w zakresie objętym pkt I i IV tego wyroku oraz na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił w tym zakresie skargę M. K., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw ( pkt I wyroku). Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania sądowego (pkt II wyroku).

.

.