Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1640/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 624/07 w sprawie ze skargi D. i R. R. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót przy budowie drogi dojazdowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2009 r., II SA/Rz 624/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej jako: WSA), po rozpoznaniu na rozprawie dnia 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi D. i R. R. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej jako: PWINB) z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót przy budowie drogi dojazdowej uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sanoku (dalej jako: PINB) z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] oraz decyzję PWINB z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że po interwencji mieszkańców miejscowości Bukowsko w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy budowie drogi dojazdowej na działkach o nr ewid. [...] i [...] w B., 13 października 2004 r. PINB przeprowadził kontrolę w terenie, w trakcie której stwierdzono, iż na ww. działkach Z. P. wykonuje utwardzenie gruntu w pasie o szerokości 3,60 m z poszerzeniem do około 8 m od strony drogi wojewódzkiej Bukowsko - Szczawne i długości około 80 m. Zgodnie z protokołem, utwardzenie polegało na ułożeniu i zagęszczeniu żwiru oraz tłucznia z nawierzchnią asfaltową posypaną drobnym kamykiem. Ustalono również, że roboty były wykonywane na podstawie zgłoszenia wniesionego do Starostwa Powiatowego 29 lipca 2003 r., obejmującego budowę budynku gospodarczego na sprzęt rolniczy oraz utwardzenie placu powyższych działek. Wobec powyższych ustaleń PINB, postanowieniem z dnia [...] października 2004 r., Nr [...], wstrzymał roboty budowlane związane z utwardzeniem części działek nr ewid. [...] i [...] położonych w B. jako prowadzonych w sposób odbiegający od warunków zawartych w zgłoszeniu. Postanowienie to zostało uchylone przez PWINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...]. Równocześnie organ odwoławczy wstrzymał roboty budowlane przy budowie drogi dojazdowej na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w B. jako prowadzone z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zmianami - dalej jako: pb), ustalił bowiem, że prowadzone roboty wykraczają poza zakres robót budowlanych o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pb tj. robót budowlanych określanych jako "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych", niezbędne dla potrzeb użytkowania i prawidłowego funkcjonowania obiektu na danej działce. PWINB stwierdził, że inwestor prowadzi roboty budowlane związane z budową drogi dojazdowej, prowadzącej od drogi wojewódzkiej do drogi gminnej nr 401, do obiektu budowlanego usytuowanego na innej działce.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r., II SA/Rz 58/05 WSA oddalił skargę na powyższe postanowienie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] PINB nakazał Z. P. sporządzenie i przedłożenie w terminie do dnia 30 czerwca 2006 r. opracowania przez osobę posiadająca odpowiednie kwalifikacje i należącą do izby zawodowej dokumentacji projektowej drogi dojazdowej, z uwzględnieniem przewidywanego obciążenia oraz z zachowaniem odpowiednich odległości od granicy działki i istniejących zabudowań a także uzgodnienie lokalizacji drogi w Powiatowym Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w Sanoku.

Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...] PINB nakazał Z. P. wykonanie odwodnienia istniejącej drogi dojazdowej na działkach nr [...] i [...] poprzez ułożenie korytek o szerokości 60 cm.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...], PWINB, działając z urzędu, stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2006 r., wskazując że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 pb na inwestora powinny być nałożone określone czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, ekspertyz czy ocen.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...], PWINB uchylił decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...] wskazując, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność, jeśli w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia organ nie wyda decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 lub 50a pkt 2 pb. Organ wskazał, że skoro we wskazanym terminie nie została wydana decyzja, postanowienie o wstrzymaniu wykonania straciło ważność a decyzja zobowiązująca inwestora do dokonania określonych czynności, wydana po upływie wskazanego terminu, jest niezgodna z prawem i jako taka podlega uchyleniu.

Konsekwencją przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska było ponowne wydanie przez PINB [...] marca 2007 r. postanowienia wstrzymującego roboty budowlane przy budowie drogi dojazdowej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości Bukowsko prowadzone na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 pb.

W zażaleniu na to postanowienie D. i R. R., E. i W. H. oraz E. i T. K. zarzucili obrazę przepisów art. 50 ust 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 2 pb poprzez błędne przyjęcie, że ustalony stan faktyczny wyczerpuje przesłanki wykonania robót budowlanych przy drodze dojazdowej na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 pb a także naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej, polegające na ponownym wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, opartego na tych samych przesłankach co poprzednie rozstrzygnięcie.

Powyższych zarzutów nie podzielił PWINB, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ ten w szczególności wskazał, że postanowienie organu I instancji jest konsekwencją stanowiska zajętego przez PWINB w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2004 r., w którym organ jednoznacznie stwierdził, że prowadzone roboty budowlane wykraczają poza zakres robót budowlanych, o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pb, określonych jako utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, niezbędne dla potrzeb użytkowania i prawidłowego funkcjonowania obiektu na danej działce i związane są z budową drogi dojazdowej, prowadzącej od drogi wojewódzkiej do drogi gminnej nr 401, do obiektu usytuowanego na innej działce. Odnosząc się do zarzutu powagi rzeczy osądzonej organ wskazał, że wobec bezskutecznego upływu terminu dwóch miesięcy do wydania decyzji na podstawie art. 50a lub 51 ust. 1 pb, wcześniej wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania robot budowlanych wygasło, w związku z czym ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu, pomimo braku zmiany stanu faktycznego, należy uznać za uzasadnione.

Na powyższe postanowienie D. i R. R. oraz E. i W. H. złożyli skargę do WSA zarzucając PWINB obrazę art. 50 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1, art. 48, a także art. 50 ust. 2 pb, polegającą na błędnym przyjęciu, że ustalony stan faktyczny wyczerpuje przesłanki wykonania robót budowlanych przy drodze dojazdowej na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 pb. Zarzucili organowi brak ścisłości, wskazując, że w postanowieniu raz jest mowa o tym, że roboty budowlane zdecydowanie wykraczają poza zakres robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pb, a innym razem, że inwestor prowadzi roboty budowlane związane z budową drogi dojazdowej, podczas gdy roboty budowlane i budowa to różne pojęcia. Zdaniem skarżących, PWINB utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie "przesądza niejako o kwalifikacji samowoli budowlanej jako nadającej się do legalności mimo braku decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o warunkach zabudowy terenu". W ocenie skarżących budowa drogi dojazdowej prowadzona jest bez żadnych dokumentów i jej legalizacji powinna być prowadzona w oparciu o art. 48 pb i na jego podstawie powinna być wstrzymana budowa drogi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Pismem z dnia 7 stycznia 2008 r., złożonym w ślad za skargą, D. i R. R., poddali w wątpliwość rzetelność protokołu oględzin sporządzonego 13 października 2004 r. przez organy nadzoru budowlanego. Ujęty tam opis drogi został, ich zdaniem, tak sporządzony, aby mogła ona zostać zakwalifikowana jako utwardzenie gruntu. Nie wyszczególniono w nim warstw utwardzenia, ich rodzaju, ilości i łącznej grubości nawierzchni a także pominięto, iż krawędzie drogi zostały wzmocnione solidnymi betonowymi obrzeżami wzmocnionymi dodatkowo grubymi drutami. Skarżący wskazali ponadto, że organy pominęły jako stronę postępowania Podkarpacki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie, który jest właścicielem pasa drogowego bezpośrednio przylegającego do działek nr [...] i [...], a który nie wyraził zgody na podłączenie drogi dojazdowej do drogi wojewódzkiej nr 889 Szczawne - Bukowska - Sieniawa poprzez zwykły dojazd i uzależnił takie podłączenie od zabudowania dodatkowego pasa ruchu umożliwiającego zjechanie samochodów ciężarowych z drogi wojewódzkiej na drogę dojazdową bez konieczności zjeżdżania na przeciwny pas ruchu. Skarżący stwierdzili również, że obecnie użytkownikiem działki nr [...] jest córka Z. P. A. P., która uzyskała decyzję Wójta Gminy Bukowsko o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu z możliwością przebudowy zjazdu. Do pisma dołączono opinię sporządzoną przez J. S. dla Komendy Powiatowej Policji w Sanoku, w której stwierdzono, że budowla wykonana w miejscowości Bukowsko na działkach nr ewid. [...] i [...], stanowiących własność Z. P., jest drogą wewnętrzną - obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę, a nadto dołączyli kserokopię wspomnianej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy.

W kolejnym piśmie skierowanym do WSA D. i R. R. a także U. R. podtrzymali skargę i wnieśli o zmianę zaskarżonego w niej postanowienia poprzez przyjęcie, że wstrzymanie budowy drogi dojazdowej na działkach nr [...] i [...] nastąpiło na podstawie art. 48 ust. 2 pb i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom nadzoru budowlanego.

W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że z powodu niezachowania terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 pb bez wątpienia koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., jednakże skorzystanie w tym przypadku przez organ odwoławczy z możliwości normatywnej wskazanej w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1070 ze zmianami - dalej jako: kpa) nie było prawidłowe. Zdaniem Sądu, PWINB nie wykazał w swojej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., że zachodzi konieczność postępowania w trybie instancji. Uzasadnienie tej decyzji zawiera zaledwie lakoniczne stwierdzenie, że organ I instancji nie przeprowadził "nowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego", a na poparcie takiej oceny organ odwoławczy nie przytoczył jakichkolwiek własnych wywodów, nie zaprezentował oceny dotychczas zebranego materiału dowodowego, w szczególności pominął zaś konieczność ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Sąd I instancji wskazał także, iż we wcześniejszej decyzji organu odwoławczego, z dnia [...] stycznia 2007 r., organ ten przyjął, że "rzeczywisty zakres robót należy określić jako budowa drogi dojazdowej", nie zawierając w jej uzasadnieniu jakichkolwiek zastrzeżeń odnośnie zebranych w sprawie dowodów (aktualnego stanu dowodowego). Tym samym, w sytuacji, gdy organ odwoławczy przyjął już wcześniej, że inwestycja polega na "budowie drogi dojazdowej" - a uchyloną przez niego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. PINB nakazał inwestorowi wykonanie odwodnienia "istniejącej drogi dojazdowej na działkach nr [...] i [...] w m. Bukowsko" - organ ten winien przede wszystkim rozważyć i dokonać jednoznacznej oceny, czy wszczęte postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 50 pb może być prowadzone, czy też wypełnione zostały - jak twierdzi strona odwołująca się - przesłanki art. 48 pb. Według WSA, wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nastąpiło przy nieprawidłowym skorzystaniu przez organ odwoławczy z kompetencji określonych w art. 138 § 2 kpa a także z zaniedbaniem przez niego obowiązków proceduralnych wynikających z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. WSA podkreślił, że postanawiając [...] marca 2007 r. o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy budowie drogi dojazdowej na działkach nr [...] i [...] w m. Bukowsko organ I instancji bez wątpienia nie stosował się do wskazań wynikających z decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., a które obligowały go do wydania "stosownej decyzji" i już chociażby z tego formalnego względu nieprawidłowym było jego postanowienie. Wątpliwości co do merytorycznej poprawności tego postanowienia wynikały - według WSA - głównie z analizy stanu dowodowego sprawy, w szczególności stąd, że organy orzekające czyniły różne ustalenia odnośnie spornej inwestycji. Sąd I instancji wskazał również, że z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] marca 2007 r. wynika, iż uwzględniając sugestie organu odwoławczego przeprowadzono oględziny robót budowlanych na nieruchomości nr [...] i [...] w m. Bukowsko przy udziale inwestora Z. P., ale z niewyjaśnionych w tym uzasadnieniu powodów, o przeprowadzeniu dowodu z oględzin nie zostali zawiadomieni odwołujący się, co stanowi naruszenie art. 79 w związku z art. 10 kpa, a to zaniedbanie proceduralne umknęło również uwadze organu odwoławczego. W związku z powyższym - według WSA - uzasadnioną jest ocena, że przy wydawaniu powyższego postanowienia organ I instancji naruszył obowiązki proceduralne, powodując w konsekwencji, iż przedwczesną byłaby jego ocena merytoryczna.

Wnosząc skargę kasacyjną PWINB zaskarżył w całości powołany wyrok WSA, zarzucając mu naruszenie I. przepisów prawa materialnego 1) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 48 ust. 1 pb poprzez uznanie, że w stosunku do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego i wymagających pozwolenia na budowę, wykonywanych na podstawie dokonanego zgłoszenia - a więc z naruszeniem art. 30 ust. 1 pb - zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 pb a nie art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, skutkujący wydaniem jednej z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pb; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 7 pb poprzez uznanie, że w stosunku do robót budowlanych, wykonywanych w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, ale niezakończonych, dopuszczalne jest wydanie jednej z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pb bez uprzedniego ich wstrzymania postanowieniem na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 albo w sytuacji, gdy postanowienie to straciło ważność ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 pb; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 ppsa poprzez: a) niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, b) błędne ustalanie okoliczności faktycznych i prawnych, które legły u podstaw wydania postanowienia PWINB z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] marca 2007 r. a także decyzji PWINB z dnia [...] lutego 2007 r., c) nieprzedstawienie pełnego stanu prawnego sprawy, a w szczególności stanowiska organu, które legło u podstaw zaskarżonego postanowienia, d) wadliwe wskazania co do dalszego postępowania, które są sprzeczne z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 58/05, co uniemożliwia organom nadzoru budowlanego ponowne prawidłowe rozpoznanie sprawy administracyjnej, uwzględniające ocenę prawną wyrażoną w ww. prawomocnym wyroku oraz nie daje rękojmi, iż Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; 2) naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa) poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA z dnia 22 listopada 2005 r., II SA/Rz 58/05, który oddalając skargę na ostateczne postanowienie PWINB z dnia [...] grudnia 2004 r. o wstrzymaniu będących przedmiotem postępowania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 pb przesądził, że charakter wykonywanych przez inwestora robót budowlanych polegających na budowie drogi dojazdowej, prowadzącej od drogi wojewódzkiej do drogi gminnej nr 401 do obiektu budowlanego usytuowanego na innej działce, realizowanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonania, wypełnia typ samowoli budowlanej, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 pb i skutkuje wdrożeniem trybu naprawczego o jakim mowa w art. 50 i 51 tej ustawy, a więc charakter robót budowlanych będących przedmiotem postępowania oraz zastosowany tryb naprawczy nie może być przedmiotem ponownej oceny ani organów nadzoru budowlanego ani Sądu; 3) naruszenie art. 170 ppsa poprzez ponowną, niedopuszczalną kontrolę oraz ocenę charakteru robót budowlanych będących przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz zastosowanego w stosunku do nich trybu naprawczego, a więc okoliczności faktycznych i prawnych, które zostały objęte postępowaniem sądowoadministracyjnym zakończonym prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 22 listopada 2005 r.; 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 138 § 2 kpa poprzez uznanie, że PWINB wydając decyzję kasacyjną z dnia [...] lutego 2007 r. w wyniku odwołania od decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2006 r. nieprawidłowo skorzystał z kompetencji określonych w art. 138 § 2 kpa, podczas, gdy decyzja organu powiatowego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb została wydana po utracie ważności postanowienia z dnia [...] października 2004 r. o wstrzymaniu robót budowlanych tj. po upływie terminu przewidzianego w art. 50 ust. 4 pb i jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem było uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez uznanie, że decyzja kasacyjna PWINB z dnia [...] lutego 2007 r. została wydana z zaniedbaniem obowiązków proceduralnych wynikających z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zarazem Sąd nie wskazał, na czym polega to naruszenie i jaki rzeczywisty wpływ mogło mieć na wynik sprawy; 6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 79 kpa i art. 10 kpa poprzez uznanie, że postanowienie PINB z dnia [...] marca 2007 r. oraz postanowienie PWINB z dnia [...] czerwca 2007 r. wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów procedury administracyjnej, co zdaniem Sądu powoduje, iż przedwczesna byłaby ich ocena merytoryczna w aktualnym stanie dowodowym sprawy; oraz 7) naruszenie art. 135 ppsa poprzez skorzystanie z możliwości normatywnej wskazanej w tym przepisie i uchylenie decyzji kasacyjnej PWINB z dnia [...] lutego 2007 r. jako nieodpowiadającej prawu, pomimo braku podstaw do zastosowania środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga. Biorąc powyższe pod uwagę PWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W bardzo obszernym uzasadnieniu wskazano, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa wskazano, że w WSA w ogóle nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zdaniem PWINB, kwestia uchybień w postępowaniu administracyjnym nie została poparta żadnym wywodem prawnym co do wpływu wskazanych naruszeń na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego oraz organu I instancji. Wobec niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, PWINB nie może zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 kpa. Dokonując rozstrzygnięcia, Sąd błędnie ustalił okoliczności faktyczne i prawne, które legły u podstaw wydania obu uchylonych postanowień, a także decyzji PWINB z dnia [...] lutego 2007 r. W dalszej kolejności PWINB wskazał, że stanowisko organu odwoławczego wynika ze związania oceną prawną prawomocnego wyroku, a Sąd w zaskarżonym orzeczeniu skutki prawomocnego orzeczenia zupełnie pomija. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, decyzja PINB, od której wniesiono odwołanie spełniała i spełnia przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, bo jak wskazano powyżej, została wydana po utracie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz w dacie jej wydania funkcjonowała w obrocie prawnym wcześniejsza decyzja PINB wydana na tej samej podstawie prawnej tj. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, zatem już ta wcześniejsza decyzja konsumowała możliwość wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pb. Ponieważ od decyzji PINB wniesiono odwołanie, wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej było postępowanie odwoławcze, a tryb ten miał pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, w jakim dokonuje się stwierdzenia nieważności decyzji. Na aprobatę PWINB nie zasługuje zarzut nierespektowania regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 9 pb (stanowiącej o poszanowaniu interesów osób trzecich) w sytuacji, gdy sporna droga budowana jest "w pasie zabudowy jednorodzinnej a inwestor ma do dyspozycji jeszcze dwie drogi gminne, z których może korzystać". Naruszenie art. 153 ppsa miało polegać z kolei na niezastosowaniu się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA z dnia 22 listopada 2005 r., II SA/Rz 58/05. Z zarzutem naruszenia art. 153 ppsa związany został zarzut naruszenia art. 170 ppsa poprzez ponowną, niedopuszczalną kontrolę oraz ocenę charakteru robót budowlanych będących przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz zastosowanego w stosunku do nich trybu naprawczego, a więc okoliczności faktycznych i prawnych, które zostały objęte postępowaniem sądowoadministracyjnym zakończonym prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 22 listopada 2005 r. Prawomocność tego wyroku pociąga za sobą niemożność jego kwestionowania, albowiem jest on objęty powagą rzeczy osądzonej, zgodnie z art. 171 ppsa. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 138 § 2 kpa polega na uznaniu, że PWINB, wydając decyzję kasacyjną z [...] lutego 2007 r., nieprawidłowo skorzystał z kompetencji określonych w art. 138 § 2 kpa, podczas gdy decyzja organu powiatowego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb została wydana po utracie ważności postanowienia z dnia [...] października 2004 r., o wstrzymaniu robót budowlanych tj. po upływie terminu przewidzianego w art. 50 ust. 4 pb i jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem było uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z kolei naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa polega na uznaniu, że decyzja kasacyjna PWINB z dnia [...] lutego 2007 r. została wydana z zaniedbaniem obowiązków proceduralnych wynikających z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym nie wskazano, na czym polega to naruszenie i jaki rzeczywisty wpływ miało ono na wynik sprawy. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ WSA powinien wykazać, że stwierdzone naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tzn. pomiędzy tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia zachodzi związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby naruszenie to nie nastąpiło, zapadłaby najprawdopodobniej decyzja innej treści. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że w związku z powyższymi wywodami, za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 135 ppsa poprzez skorzystanie z możliwości normatywnej wskazanej w tym przepisie i uchylenie decyzji kasacyjnej PWINB z dnia [...] lutego 2007 r. jako nieodpowiadającą prawu, pomimo braku podstaw do zastosowania środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga. PWINB wskazał dalej, że naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 48 ust. 1 pb polega na uznaniu, że w stosunku do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego i wymagających pozwolenia na budowę, wykonywanych na podstawie dokonanego zgłoszenia - a więc wykonywanych z naruszeniem art. 30 ust. 1 pb - zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 pb, a nie art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, skutkujący wydaniem jednej z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pb. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 7 pb polega z kolei na uznaniu, że w stosunku do robót budowlanych, wykonywanych w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 pb, ale nie zakończonych, dopuszczalne jest wydanie jednej z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pb, bez uprzedniego ich wstrzymania postanowieniem na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 albo w sytuacji, gdy postanowienie to straciło ważność ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 pb. PWINB zarzucił także WSA, że zalecenia Sądu, aby mieć na uwadze, iż organ winien orzekać merytorycznie ponownie rozpatrując odwołanie, dowodzi błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 7 pb w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 50 ust. 1 pkt 3 pb.

Skarga kasacyjna została poparta w całości przez Z. P. w jego piśmie z dnia 17 sierpnia 2009 r.

W obszernej odpowiedzi na skargę kasacyjną D. R., R. R., U. R., Wiesław Hnat i Ewa Hnat wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano że zawarte w skardze kasacyjnej argumenty są całkowicie bezzasadne. W szczególności podkreślono zaś, że inwestor nie wykonał robót zgłoszonych do starostwa a zgłoszenie było mu potrzebne tylko po to, aby rozpocząć budowę drogi i dokończyć ją do kontroli organów administracyjnych. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 153 i art. 170 ppsa autorzy odpowiedzi na skargę kasacyjną również wnieśli o ich nieuwzględnienie, gdyż WSA był władny do kontroli kwalifikacji robót budowlanych i zasadności oraz prawidłowości wdrożenia trybu naprawczego. Nową, istotną okolicznością, która rzutują na ocenę sprawy jest to, że wobec poczynań inwestora związanych z samowolą budowlaną wszczęto postępowanie przygotowawcze przed Prokuraturą Rejonową w Sanoku. Akt oskarżenia w tej sprawie wpłynął do Sądu Rejonowego w Sanoku 30 czerwca 2008 r. a inwestorowi zarzucono popełnienie przestępstwa z art. 90 pb w związku z art. 12 ustawy z [...] czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., nr 88, poz. 553 ze zmianami), polegającego na świadomym i celowym popełnieniu samowoli budowlanej z art. 48 pb, polegającej na wybudowaniu bez pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działkach nr [...] i [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. W związku z tym, rozważenie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego.

Przechodząc do analizy podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 ppsa poprzez a) niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, b) błędne ustalanie okoliczności faktycznych i prawnych, które legły u podstaw wydania postanowienia PWINB z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] marca 2007 r. a także decyzji PWINB z dnia [...] lutego 2007 r., c) nieprzedstawienie pełnego stanu prawnego sprawy, a w szczególności stanowiska organu, które legło u podstaw zaskarżonego postanowienia, d) wadliwe wskazania co do dalszego postępowania, które są sprzeczne z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA z dnia 22 listopada 2005 r., II SA/Rz 58/05, co uniemożliwia organom nadzoru budowlanego ponowne prawidłowe rozpoznanie sprawy administracyjnej, uwzględniającą ocenę prawną wyrażoną w ww. prawomocnym wyroku oraz nie daje rękojmi, iż Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, NSA uznaje powyższe zarzuty za niezasadne. Zdaniem NSA, uzasadnienie Sądu I instancji w sposób wystarczający wskazuje na okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sądowego. Uzasadnienie Sądu I instancji zawierało prawidłową ocenę problematyki rozpatrywanej sprawy, a WSA poprawnie wskazał, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które nie zostały przyjęte. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał również zalecenia co do dalszego postępowania. Podstawą orzeczenia WSA był cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. NSA zauważa także, iż z treści art. 133 § 1 ppsa wynika, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Warunkiem zamknięcia rozprawy jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały wyjaśnione. NSA miał na uwadze, że Sąd I instancji ustosunkował się do wszystkich zarzutów i wskazówek strony skarżącej, wskazującej na określone wątpliwości w sprawie, ale NSA wziął również pod uwagę, że Sąd I instancji - tak jak podnosi to PWINB - dość pobieżnie wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia, jeśli chodzi o naruszanie przez PWINB art. 7, 10, 77, 79 i 107 kpa. Należy jednak podkreślić, że całokształt uzasadnienia wyroku WSA pozwala na skontrolowanie przez strony postępowania oraz przez Sąd wyższej instancji, jakimi przesłankami kierował się Sąd orzekający przy wydawaniu rozstrzygnięcia i czy nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Wskazane przez PWINB braki uzasadnienia wyroku WSA w niniejszej sprawie nie mogły więc mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a więc zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ppsa nie okazały się zasadne.

Odnośnie kolejnego zarzutu - naruszenie art. 153 ppsa poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA z dnia 22 listopada 2005 r., II SA/Rz 58/05, który oddalając skargę na ostateczne postanowienie PWINB z dnia [...] grudnia 2004 r. o wstrzymaniu będących przedmiotem postępowania robót budowlanych, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 pb, przesądził, że charakter wykonywanych przez inwestora robót budowlanych, polegających na budowie drogi dojazdowej prowadzącej od drogi wojewódzkiej do drogi gminnej nr 401 do obiektu budowlanego usytuowanego na innej działce, realizowanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonania, wypełnia typ samowoli budowlanej, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 pb i skutkuje wdrożeniem trybu naprawczego o jakim mowa w art. 50 i 51 pb, a więc charakter robót budowlanych będących przedmiotem postępowania oraz zastosowany tryb naprawczy nie może być przedmiotem ponownej oceny ani organów nadzoru budowlanego ani Sądu - jest on niezasadny. NSA wskazuje, że ocena prawna, o której mowa w art. 153 ppsa (i o której wspomina PWINB w swojej skardze kasacyjnej) to nic innego jak wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np. S. Hanausek [w:] red. W. Siedlecki, System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Wrocław 1986 r., s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Norma art. 153 ppsa wskazuje więc, że orzekający w sprawie Sąd jak i będący adresatem orzeczenia sądowego organ administracji są związani oceną prawną, a więc zawartymi w uzasadnieniu wyroku sądowego wytycznymi dotyczącymi należytego zastosowania konkretnego przepisu i jego właściwej wykładni w odniesieniu do konkretnej - rozpatrywanej przez Sąd sprawy, jak również wskazaniami co do dalszego postępowania, a więc określeniem sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Wskazana regulacja służy więc uniknięciu już raz popełnionych błędów oraz określeniu kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie, w celu uniknięcia błędów w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek [w:] red. W. Siedlecki, System prawa..., op. cit., s. 319). Biorąc powyższe pod uwagę, PWINB w sposób opaczny interpretuje art. 153 ppsa i niesłusznie zarzuciło jego naruszenie Sądowi I instancji. NSA podkreśla, że norma z art. 153 ppsa dotyczy wyroków kasacyjnych WSA, a więc tych sytuacji procesowych, gdy WSA dostrzega naruszania prawa w działaniu (bezczynności) organów administracji i eliminując te naruszenia poprzez uchylenie (stwierdzenie nieważności) zaskarżonego orzeczenia, wskazuje w swoim rozstrzygnięciu jak przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy organy mają postąpić prawidłowo. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r. WSA oddalił zaś skargę na postanowienie PWINB, a więc zaakceptował postępowanie organu administracji II instancji i tym samym nie musiał dokonywać (i faktycznie nie dokonał) oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania (na marginesie wyrok WSA nawet nie posiadał uzasadnienia). Poza tym, nawet jeśliby hipotetycznie przyjąć (wyrok z 22 listopada 2005 r., II SA/Rz 58/05 jest wyrokiem prawomocnym i nie został poddany ocenie NSA), że w wyroku z dnia 22 listopada WSA nie dostrzegł pewnych uchybień w orzeczeniu PWINB, niezgodnym z obowiązującą w Rzeczypospolitej zasadą praworządności byłoby "używanie" art. 153 ppsa, aby uniemożliwić Sądowi wyeliminowanie błędów, których inny skład Sądu nie dostrzegł wcześniej. NSA podkreśla więc, że wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r., II SA/Rz 58/05, WSA oddalił skargę, a więc ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie były zawarte w tamtym wyroku i - oczywiście - jako nieistniejące - nie mogły wiązać WSA w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji Sąd I instancji nie naruszył swoim rozstrzygnięciem art. 153 ppsa, co czyni taki zarzut skargi kasacyjnej bezzasadnym.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 170 ppsa poprzez ponowną, niedopuszczalną kontrolę oraz ocenę charakteru robót budowlanych będących przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz zastosowanego w stosunku do nich trybu naprawczego, a więc okoliczności faktycznych i prawnych, które zostały objęte postępowaniem sądowoadministracyjnym zakończonym prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 22 listopada 2005 r. NSA wskazuje, że określona w art. 170 ppsa moc wiążąca orzeczenia związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. W odniesieniu do sądów oznacza to, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co winno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP z 2001 r., z. 4, poz. 63). Należy jednak wskazać, że w rozpatrywanej sprawie trudno mówić o istnieniu koniecznej do zastosowania art. 170 ppsa tożsamości faktycznej i prawnej. Trzeba bowiem wskazać, że wyrok WSA z dnia 22 listopada 2005 r., II SA/Rz 58/05 dotyczył oceny legalności postanowienia PWINB z dnia [...] grudnia 2004 r., a skarżone w niniejszym postępowaniu orzeczenie WSA dotyczyło oceny legalności postanowienia PWINB z dnia [...] czerwca 2007 r. Co prawda postanowienia te dotyczyły w zasadzie tego samego - wstrzymania robót budowlanych przy budowie tej samej drogi dojazdowej - to jednak w ich wypadku nie sposób mówić o związaniu orzekającego obecnie składu WSA przez wyrok WSA dotyczący oceny legalności innego orzeczenia. Związanie prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 22 listopada 2005 r. oznacza bowiem, że w innym postępowaniu nie można byłoby kwestionować legalności postanowienia PWINB z dnia [...] grudnia 2004 r., bowiem WSA orzekł, że jest ono zgodne prawem. W rozpatrywanej przez NSA sprawie WSA oceniał jednak legalność innego postanowienia i w związku z tym ocena dokonana w 2005 r. nie wiąże tego Sądu dziś, bo dotyczyła - jeszcze raz powtórzmy - innego orzeczenia.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 138 § 2 kpa poprzez uznanie, że PWINB wydając decyzję kasacyjną z [...] lutego 2007 r., w wyniku odwołania od decyzji PINB z [...] sierpnia 2006 r., nieprawidłowo skorzystał z kompetencji określonych w art. 138 § 2 kpa, podczas gdy decyzja organu powiatowego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb została wydana po utracie ważności postanowienia z dnia [...] października 2004 r. o wstrzymaniu robót budowlanych tj. po upływie terminu przewidzianego w art. 50 ust. 4 pb i jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem było uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia NSA wskazuje, że PWINB nie ma racji. Zdaniem Sądu, WSA słusznie wytknął organowi II instancji błędne zastosowanie wskazanego przepisu kpa, a PWINB nie zauważył, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy miał możliwość orzec na podstawie art. 138 § 1 kpa. W konsekwencji NSA nie podziela także zarzutu naruszenie art. 145 § 1 pkt i lit. c\ ppsa w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez uznanie, że decyzja kasacyjna PWINB z dnia [...] lutego 2007 r. została wydana z zaniedbaniem obowiązków proceduralnych wynikających z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zarazem Sąd nie wskazał, na czym polega to naruszenie i jaki rzeczywisty wpływ mogło mieć na wynik sprawy. Należy zgodzić się ze stroną wznoszącą skargę kasacyjną, że uzasadnienie dotyczące tych naruszeń prawa PWINB zostało potraktowane przez WSA bardzo lakonicznie, jednak z całokształtu argumentacji WSA wynika, że uzasadnił On wpływ naruszenia przepisów kpa dotyczących dochodzenia do prawdy obiektywnej w rozpatrywanej sprawie, a tym samym lapidarność uzasadnienia tej kwestii nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

NSA wskazuje także, iż organ II instancji we wniesionej skardze kasacyjnej nie przedstawił takich zarzutów, które wskazywałyby, iż Sąd I instancji oparł się na błędnych ustaleniach faktycznych, czy też aby Sąd ten dokonał błędnej wykładni przepisów w oparciu, o które wydany został zaskarżony akt, więc w konsekwencji, swoim rozstrzygnięciem Sąd I instancji nie naruszył ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ani art. 151 ppsa, bowiem dostrzegając naruszenie prawa formalnego (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) nie mógł skargi oddalić (na podstawie art. 151 ppsa), a jedynie ją uchylić, co uczynił, stanowiąc słusznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ podstawą swojego rozstrzygnięcia.

NSA nie zgadza się także z zarzutem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 79 kpa i art. 10 kpa poprzez uznanie, że postanowienie PINB z dnia [...] marca 2007 r. oraz postanowienie PWINB z [...] czerwca 2007 r. wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów procedury administracyjnej, co zdaniem Sądu powoduje, iż przedwczesna byłaby ich ocena merytoryczna w aktualnym stanie dowodowym sprawy. Zdaniem NSA Sąd I instancji w jasny sposób wykazał, na czym polegało naruszenie ww. przepisów kpa przez organy i w rezultacie słusznie uznał, iż konieczne jest usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca 2007 r.

Odnośnie zarzutu naruszenie art. 135 ppsa poprzez skorzystanie z możliwości normatywnej wskazanej w tym przepisie i uchylenie decyzji kasacyjnej PWINB z dnia [...] lutego 2007 r. jako nieodpowiadającej prawu NSA wskazuje, że zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne

dla końcowego jej załatwienia. Trzeba jednak podkreślić, że analizowany przepis wskazuje tylko, iż środki prawne, o których w nim mowa, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych jednak w granicach tej samej sprawy, której dotyczy skarga, co oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem I i II instancji) jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i art. 161 § 1 kpa - por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa - Kraków 2006 r., komentarz do art. 135 ppsa). W orzecznictwie podkreślano jednakże wielokrotnie, że Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi [...] wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. z 1998 r., nr 5, s. 36). Biorąc powyższe pod uwagę, w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji mógł oceniać poprawność postanowień tak PINB jak i PWINB, jak również decyzji PWINB z dnia [...] lutego 2007 r., bowiem istniała tożsamość elementów podmiotowych i tożsamość przedmiotowa pomiędzy rozpatrywaną sprawą a sprawą decyzji PWINB, a więc WSA orzekł w granicach tej samej sprawy. To czyni zarzut skargi kasacyjnej niezasadnym.

Przechodząc do analizy zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 48 ust. 1 pb poprzez uznanie, że w stosunku do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego i wymagających pozwolenia na budowę, wykonywanych na podstawie dokonanego zgłoszenia - a więc z naruszeniem art. 30 ust. 1 pb - zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 pb a nie art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, skutkujący wydaniem jednej z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pb, należy uznać również ten zarzut za nieuzasadniony. Dla NSA całkowicie niezrozumiałym jest jak organ odwoławczy - powołany specjalnie do realizacji zadań nadzoru budowlanego - może nie rozróżniać procedury dotyczącej prowadzenia procesu inwestycyjnego, w którym potrzebne jest pozwolenia na budowę od procedury zgłoszeniowej z art. 30 i n. pb. NSA podkreśla, że w przypadku, gdy proces budowlany powinien być kwalifikowany jako prowadzony bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie ma właśnie art. 48 pb, a nie art. 50 ust. 1 pkt 3 pb, który dotyczy sytuacji drobnego odstępstwa inwestycji od warunków zgłoszenia. Warto w tym miejscu wskazać powołany trafnie w odpowiedzi na skargę wyrok NSA z 21 listopada 2006 r. (II OSK 1375/05, LEX nr 321523), w którym Sąd stwierdził, że "jeżeli strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonała rozbudowę czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuściła się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 pb. [...] przyjęcie, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa". NSA podkreśla, że organy nadzoru budowlanego szczególnie mocno powinny w związku z powyższym piętnować sytuację, w której przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 pb mógłby być stosowany jako środek do obchodzenia przepisów prawa budowlanego przez próbę fałszywego kwalifikowania zamierzeń inwestycyjnych, by skorzystać z prostszej i tańszej procedury zgłoszeniowej a nie ubiegać się o pozwolenia na budowę. W konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 7 pb poprzez uznanie, że w stosunku do robót budowlanych, wykonywanych w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 pb, ale niezakończonych, dopuszczalne jest wydanie jednej z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pb bez uprzedniego ich wstrzymania postanowieniem na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 albo w sytuacji, gdy postanowienie to straciło ważność ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 pb. Skoro - jak wskazano powyżej - organ winien przede wszystkim rozważyć i dokonać jednoznacznej oceny czy wszczęte na podstawie art. 50 pb postępowanie legalizacyjne może być prowadzone, czy też wypełnione zostały - jak twierdzi strona odwołująca się - przesłanki art. 48 pb, to swoim orzeczeniem kasacyjnym WSA nie naruszył ww. przepisów pb. Dopiero po dokonaniu poprawnej kwalifikacji przedsięwzięcia inwestycyjnego

- m. in. przy zastosowaniu wskazanych wyżej przepisów kpa - art. 7, 10, 77, 79 i 107, organ będzie mógł rozważać konsekwencje zastosowania poszczególnych przepisów pb.

Mając powyższe na uwadze, NSA uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o przepis art. 184 ppsa podlega oddaleniu.