Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3049/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art., 4 ust. 3, art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Ke 14/15 w sprawie ze skargi T. C. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie informacji publicznej dotyczącej udostępnienia uzyskania badania sprawozdania finansowego K. S.A. z siedzibą w K. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę T. C. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie informacji publicznej dotyczącej udostępnienia badania sprawozdania finansowego K. S.A. z siedzibą w K.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący podał, że do dnia jej wniesienia organ nie uwzględnił żądania zawartego w piśmie z [...] stycznia 2015 r. i nie udostępnił badania sprawozdania finansowego spółki K. S.A., zwanej dalej Spółką, sporządzonego na dzień [...] czerwca 2014r. przez niezależnego biegłego rewidenta, dla Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki, jak też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej u.d.i.p.). Jako organ Spółki (zgromadzenie wspólników) Prezydent był w posiadaniu żądanego dokumentu. W konsekwencji skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Sekretarza Miasta do ukarania dyscyplinarnego Prezydenta Miasta winnego niezałatwienia sprawy w terminie i wymierzenie Prezydentowi Miasta grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wskazał, że nie dysponował żądaną informacją i poinformował o tym wnioskodawcę w formie czynności materialno - technicznej w przewidzianym przez u.d.i.p. terminie ([...] stycznia 2015r.). Ponadto, pomimo braku takiego obowiązku, wynikającego z przepisów u.d.i.p., niezwłocznie przekazano przy piśmie z [...] stycznia 2015r. przedmiotowy wniosek do rozpoznania podmiotowi, który mógł być w posiadaniu żądanych informacji – Spółce. Podkreślono przy tym, że organ na bieżąco był informowany przez Spółkę o treści korespondencji prowadzonej ze skarżącym, w której Spółka, z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielała skarżącemu odpowiedzi na jego wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Prezydent Miasta wyjaśnił jednocześnie, że Spółka jest odrębną od organu, posiadającą osobowość prawną, jednoosobową spółką prawa handlowego podlegającą regulacjom Kodeksu spółek handlowych. W spółce tej jedynym akcjonariuszem jest Miasto (100% akcji), a funkcję Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy pełni Prezydent Miasta. Jakkolwiek zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego (w tym wypadku Prezydent Miasta), to zgodnie z art. 368 § 1 K.s.h. zarząd spółki akcyjnej prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Mając na uwadze treść art. 375¹ oraz art. 381 K.s.h. stwierdzono, że nadzór w spółce akcyjnej ma charakter zinstytucjonalizowany i sprawuje go rada nadzorcza. W konsekwencji wyłączony jest bezpośredni nadzór samych akcjonariuszy nad działalnością spółki. Powracając do treści żądanej przez stronę informacji organ podkreślił, że z treści art. 1 ust. 2 i 3 u.d.i.p. wynika, iż dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie ma także innego trybu dostępu do niej i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Tymczasem skarżący mógł zrealizować swoje uprawnienie do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej w przynajmniej dwóch odmiennych trybach niż przewiduje to u.d.i.p. W tym zakresie wskazano, że obowiązek złożenia przez spółkę akcyjną do Krajowego Rejestru Sądowego sprawozdania finansowego wraz z jego badaniem przez biegłego rewidenta wynika z przepisów ustawy o rachunkowości (art. 53 ust. 1, art. 69 ust. 1, art. 64 ust. 1 pkt 3). Z kolei ustawa o Krajowym Rejestrze Sądowym stanowi, że Rejestr ten jest jawny (art. 8 ust. 1), każdy ma prawo dostępu do danych zawartych w Rejestrze za pośrednictwem Centralnej Informacji (ust. 2), każdy ma prawo otrzymać, również drogą elektroniczną, poświadczone odpisy, wyciągi, zaświadczenia i informacje z Rejestru (ust. 3), każdy ma prawo przeglądania akt rejestrowych podmiotów wpisanych do Rejestru, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 10 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 8a ust. 1 pkt 5, katalog obejmuje m.in. dokumenty spółki akcyjnej w postaci rocznego sprawozdania finansowego oraz rocznego skonsolidowanego sprawozdania finansowego grup kapitałowych, w rozumieniu przepisów o rachunkowości, odpisów uchwał o zatwierdzeniu rocznych sprawozdań finansowych i podziale zysku lub pokryciu straty, a także opinii biegłych rewidentów i sprawozdań z działalności jednostek, jeżeli obowiązek ich sporządzenia wynika z przepisów szczególnych, a każdy ma prawo otrzymać z katalogu, drogą elektroniczną, poświadczone kopie dokumentów wymienionych w ust. 1 (art. 8a ust. 2). W tym zakresie wskazano, iż żądany dokument został złożony do Rejestru w dniu [...] stycznia 2015r. – a zatem przed złożeniem wniosku z dnia [...] stycznia 2015r. Drugim zaś, odmiennym od przewidzianego u.d.i.p. sposobem, w jaki skarżący mógł uzyskać żądaną przez siebie informację, był tryb przewidziany w art. 395 § 3 K.s.h. Skarżący pełnił bowiem do końca marca 2014r. (a zatem przez większość roku obrotowego od 1 lipca 2013 – 30 czerwca 2014r.) funkcję prezesa Zarządu Spółki. Tym samym był uprawniony nie tylko do przeglądania ww. dokumentu, ale również do przedkładania do niego uwag na piśmie – z czego jednakże nie skorzystał. Z powyższych względów organ nie był obowiązany do udostępnienia skarżącemu przedmiotowej informacji i nie pozostaje w bezczynności.

Na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. Sąd I instancji dopuścił dowód z akt WSA w Kielcach o sygn. II SAB/Ke 17/15 i sygn. II SAB/Ke 25/15 dotyczących skarg T. C. na bezczynność Prezesa Zarządu K. S.A. w K.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej zbadania w pierwszej kolejności wymaga, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, umożliwiają rozważenie zarzutu bezczynności. W sprawie wymaga zatem rozważenia, czy Prezydent Miasta był podmiotem zobowiązanym (w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.) do udostępnienia badania sprawozdania finansowego Spółki, sporządzonego na dzień [...] czerwca 2014r. przez niezależnego biegłego rewidenta, dla Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy. Sąd I instancji stwierdził, że Prezydenta Miasta takiego obowiązku nie miał.

Spółka jest jednoosobową spółką prawa handlowego, której jedynym akcjonariuszem jest Miasto (100% akcji), a funkcję Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy pełni Prezydent Miasta. Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U z 2011r., Nr 45, poz. 236) w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego. W świetle przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1030, dalej k.s.h.) organami spółki akcyjnej są: zarząd, rada nadzorcza oraz walne zgromadzenie (akcjonariuszy). Zgodnie z art. 368 § 1 k.s.h. prowadzenie spraw spółki i jej reprezentowanie należy do kompetencji zarządu.

Wobec takiego stanu prawnego, w przypadku skierowania żądania udostępnienia informacji publicznej dotyczącej spółki akcyjnej, organem właściwym lub zobowiązanym do jej udostępnienia jest zarząd spółki, gdyż na nim spoczywa ustawowy obowiązek reprezentacji. Mając na uwadze treść art. 375¹ oraz art. 381 k.s.h. należy stwierdzić, że nadzór w spółce akcyjnej ma charakter zinstytucjonalizowany i sprawuje go rada nadzorcza. Tym samym wyłączony jest bezpośredni nadzór samych akcjonariuszy nad działalnością spółki. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że adresatem wniosku skarżącego winien być organ reprezentujący spółkę, czyli jej zarząd, a nie Prezydent Miasta.

W skardze kasacyjnej T. C. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

- art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przypadku skierowania wniosku do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej spółki, w której 100 % udziałów należy do Gminy, Prezydent nie jest podmiotem zobowiązanym;

- art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia normy, że wniosek złożony do Prezydenta może być przekazany do Spółki;

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zakresie, w jakim skarżącego pozbawiono prawa do wiedzy o działaniach dotyczących podmiotu publicznego;

- art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie prowadzące do uznania, że w przypadku ujawnienia dokumentów w KRS, przepisy ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym mają pierwszeństwo w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu w zakresie, w jakim sąd uznał, że w przypadku wniosku skarżącego Prezydent Miasta nie jest podmiotem zobowiązanym i może przekazać wniosek do innego podmiotu mimo braku wskazania w tym zakresie jakichkolwiek przepisów u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w granicach zgłoszonych zarzutów skarga kasacyjna nie okazała się zasadna.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nie znajduje potwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe i pozbawione elementów umożliwiających poznanie i weryfikację stanowiska Sądu I instancji. Jasno z uzasadnienia wynika, że Sąd I instancji oparł oddalenie skargi na tezie, że Prezydent Miasta nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenie informacji sporządzonej dla spółki prawa handlowego, w której Miasto jako jednostka samorządu terytorialnego jest jedynym akcjonariuszem, a jego organ wykonawczy pełni rolę Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy. Powody, dla których Sąd zajął takie stanowisko zostały podane, wraz z przytoczeniem podstaw prawnych, zatem uzasadnienie wyroku w pełni odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie ogranicza się do zacytowania fragmentów uzasadnień sporządzonych w innych sprawach i nie wykazuje, aby zachodził zbieżność stanów faktycznych stwierdzonych przez sądy w tych sprawach ze stanem faktycznym niniejszej sprawy.

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Sąd I instancji nie zakwestionował ani prawa skarżącego do ubiegania się o informację, ani nie stwierdził, że nie ma ona charakteru informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu, Sąd przyjął jedynie, że żądanie udzielenia informacji nie było skierowane od właściwego podmiotu, zobowiązanego do jej udzielenia, zatem nie można mu zarzucić bezczynności i zobowiązać do udzielenia informacji. Przepisy Konstytucji bynajmniej nie statuują, że informacji publicznej można domagać się od dowolnego podmiotu. Nie można też pominąć, że skarżący zrealizował swoje prawo do uzyskania żądanej informacji. Jak wynika z prawomocnego wyroku WSA w Kielcach z 9 czerwca 2015 r., sygn. II SAB/Ke 25/15, skarżący skierował w dniu [...] grudnia 2014 r. żądanie udzielenia przedmiotowej informacji do Prezesa Zarządu Spółki, uznając go za właściwego adresata swego żądania, a WSA w Kielcach wymienionym wyrokiem uznał zasadność skargi i zobowiązał Prezesa Spółki do udostępnienia informacji. Skarżący miał zatem świadomość, kto winien być adresatem jego żądania i potrafił doprowadzić do jego realizacji.

Nie znajdują także oparcia w stanie faktycznym zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Sąd I instancji, jak już wyżej wskazano, nie oparł oddalenia skargi na twierdzeniu, że ujawnienie dokumentu w KRS zwalnia organ zobowiązany z zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przytoczenie w uzasadnieniu, w części przedstawiającej stan faktyczny sprawy, argumentacji podawanej przez strony, nie jest wyrazem stanowiska sądu. Podobnie Sąd I instancji nie uznał, że wniosek podlegał jakiemukolwiek przekazaniu, na str. 6 uzasadnienia wyraźnie w sposób sprawozdawczy stwierdzono jedynie, że przekazanie takie miało miejsce, nie przyjęto jednak, że jest to okoliczność uzasadniająca oddalenie skargi.

Nie jest w końcu uzasadniony zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 i ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko strony skarżącej nie zostało przy tym dostatecznie jasno przedstawione. W konsekwencji nie wiadomo, czy skarżący kasacyjnie uważa, że do przedmiotowej spółki nie ma zastosowania teza zawarta w cytowanym przez niego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. II SAB/Sz 53/13, że spółka kapitałowa będąca podmiotem powołanym do prowadzenia gospodarki komunalnej przez jednostkę samorządu terytorialnego i która dysponuje majątkiem publicznym, jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Żądane sprawozdanie finansowe dotyczyło nie Prezydenta jako organu, jak też nie reprezentowanego przez niego Miasta, ale Spółki. Odrębność podmiotową tej Spółki strona skarżąca dostrzega i wydaje się uznawać. Osoby prawne, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominująca w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, są obowiązane do udzielania informacji publicznych. Przepis art. 4 ust. 1 wymienia w sposób przykładowy jednostki i podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej. Gdy mowa jest w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. o organie władzy publicznej, to nieodłącznym atrybutem takiego podmiotu jest zdolność do podejmowania władczych działań w zakresie swojej właściwości w sferze publicznej, w stosunku do osób trzecich. Prezydent Miasta nie ma takiej pozycji w ramach spółki powołanej przez Miasto. Pełni jedynie funkcję organu spółki, jakim jest walne zgromadzenie. Funkcję tę pełni jednak jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, a nie organ władzy publicznej (art. 12 ust. 4 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej – Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236). Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku skierowania żądania udostępnienia informacji publicznej dotyczącej spółki akcyjnej dysponującej majątkiem gminnym, organem właściwym do jej udostępnienia jest zarząd tej spółki, uprawniony do jej reprezentacji. Nie jest organem uprawnionym do udostępniania informacji publicznych dotyczących Spółki inny jej organ, w szczególności zgromadzenie akcjonariuszy Nie jest nim także Prezydent Miasta będącego jedynym akcjonariuszem, albowiem nie występuje on w relacji do Spółki jako organ władzy publicznej. W konsekwencji nie mógł także zostać w sprawie naruszony przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p., albowiem zawarty w nim warunek posiadania informacji publicznej nie stanowi odrębnej i samodzielnej przesłanki kreującej krąg podmiotów zobowiązanych. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek ten pod względem podmiotowym ciąży na podmiotach, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.