Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 381/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 , art. 77 par 1 , art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Aldona Gąsecka Duda WSA Ewa Rynczak (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2011r. sprawy ze skargi R. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 grudnia 2010r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej R. U. kwotę 740 zł ( siedemset czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717 ze zm.), §1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1589) oraz art. 104 k.p.a., ustalił na wniosek B.W. i M.W. , warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na działce nr 1 obr.[...], wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr 1, 2, 3, 4 oraz wjazdem z działki nr 4 na działkę nr 1 obr. [...] w K.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono między innymi, że teren wskazany we wniosku nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzono postępowanie, przewidziane w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ l instancji wskazał, iż w wyniku tego postępowania spełnione zostały warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, uzyskano odpowiednie uzgodnienia oraz opinie, zaś projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów.

Odnosząc się do uwag i zastrzeżeń R.U. oraz Klubu [...] organ wskazał, że to w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wnioskodawca winien wykazać się prawem do terenu, a strony będą mogły zgłosić zarzuty dotyczące konkretnych rozwiązań projektowych. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda współwłaścicieli terenu objętego wnioskiem, nie jest również wymagana zgoda współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich. Równocześnie w myśl art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 3 w/w ustawy - nie można uzależnić wydania decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń i warunków. Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, parametry techniczne inwestycji oraz warunki, jakim winna odpowiadać inwestycja, wynikające z analizy urbanistyczno -architektonicznej oraz z przepisów odrębnych. Natomiast wszelkie zagadnienia techniczno budowlane nie są badane na etapie postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy. Zagadnienia te będą mogły być szczegółowo rozpatrywane dopiero na etapie odrębnego postępowania w/s udzielenia pozwolenia na budowę. Wtedy to, bowiem bada się lokalizację danego obiektu pod katem zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi, w tym również przepisami dot. odległości usytuowania obiektów od granic sąsiednich nieruchomości, przesłaniania i zacieniania, a także ustala się krąg stron postępowania, którego wyznacznikiem jest obszar oddziaływania obiektu. Wykonana w trakcie niniejszego postępowania analiza urbanistyczno -architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, (po wykonaniu wizji w terenie - dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy), że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunki zabudowy

ustalone w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno -architektonicznej oraz opinie zgromadzone w toku postępowania zostały zawarte w załącznikach nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4.

Określając parametry dla wnioskowanej inwestycji, organ kierował się wymaganiami ładu przestrzennego, będącego podstawą dla ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenów zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do kwestii zabytkowego kompleksu [...] organ podał, iż w toku postępowania w/w zamierzenie inwestycyjne zostało pozytywnie zaopiniowane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków - opinia z dnia 27.03.2009r., znak: [...].

W odniesieniu do kwestii ochrony dębu rosnącego na granicy działek 1 i 4 informuje się, iż w toku postępowania w/w zamierzenie inwestycyjne zostało pozytywnie zaopiniowane przez Wydział Kształtowania Środowiska - opinia z dnia 23.03.2009 r., znak: [...], natomiast warunki dotyczące ochrony środowiska zostały ujęte w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji, zgodnie z którą "okazały dąb" rosnący na granicy działek 1 i 4 winien zostać zachowany. Odnosząc się do wniosku Inwestora o zwiększenie ustalonej w projekcie warunków zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z10mdo14m ponownie przeanalizowano warunki przestrzenne i zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, po sporządzeniu aneksu do analizy (aneks z dnia 11.05.2010 r.) i ustalono warunki zabudowy, zgodnie z zał. nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4 do decyzji.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli: R.U. oraz Klub [...] w K. . R.U. w obszernym odwołaniu podniosła, że zaskarżona decyzja podjęta została bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. W szczególności niezbędnym było wyznaczenie obszaru analizowanego, którego granice winny być określone na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, z tym jednak, że organ l instancji powinien podać kryteria, jakimi kierował się określając granice tego obszaru. W konsekwencji nie wiadomo także, czy wszystkie obiekty objęte analizą, rzeczywiście zostały nią objęte, a to prowadzi do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia

Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za nietrafny - w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego - uznała odwołująca pogląd, że w sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji usytuowany jest w głębi obszaru zabudowanego, możliwe jest odstąpienie od wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Wątpliwości odwołującej wzbudził także sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, a także szerokości elewacji frontowej. W tym zakresie wskazała, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie został określony wg wartości średniej z obszaru analizowanego, przy czym nie wyjaśniono sposobu ustalenia takiego parametru, co z kolei prowadzi do wniosku, że ustalenia w tym zakresie mają charakter dowolny. Podobnej natury zastrzeżenia podniesione zostały odnośnie sposobu ustalenia szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. R.U. zarzuciła ponadto, że w odniesieniu do planowanej inwestycji nie został spełniony wymóg dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, ponieważ teren ten posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] oraz drogę dojazdową po działce nr 4 , przy czym ta ostatnia kwestia jest w sensie prawnym nieuregulowana, a stanowisko organu l instancji, iż ustanowienie ewentualnej służebności gruntowej powinno nastąpić przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia na budowę nie może zostać uznane za prawidłowe. W rezultacie nie została spełniona podstawowa przesłanka ustalenia warunków zabudowy tj. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Ponadto odwołująca zarzuciła, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana przedwcześnie, a to wobec nierozpoznania zażalenia złożonego na postanowienie organu l instancji odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Polski Klub [...] w K. podniósł natomiast, że planowana inwestycja wraz z garażami podziemnymi na 11 miejsc postojowych spowoduje obniżenie lustra wody, a także zagrozi istniejącemu od lat przedsiębiorstwu ogrodniczemu. Ponadto zarzucił, że w materiałach sprawy brak jest

opinii dotyczącej ewentualnego pozwolenia wodnoprawnego, zaś w zaskarżonej decyzji nie podano, z jakimi przepisami odrębnymi jest ona zgodna.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w funkcjonuje już ostateczne postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , postanowieniem z dnia [...].11.2010r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...].07.2010r. nr [...] orzekające o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do dalszych zarzutów organ podał, że kwestionowana inwestycja mająca polegać na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowie usługowej, drogach wewnętrznych oraz infrastrukturze technicznej, stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, jaka istnieje na działkach sąsiednich tj., między innymi na działkach nr 5 nr 6 oraz nr 4 . Odnosząc się do zarzutu braku realizacji zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, organ wskazał na pojęcie "działki sąsiedniej" z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie to nie oznacza, iż musi to być działka także bezpośrednio granicząca z działką inwestora, lecz chodzi tu raczej o wyznaczenie pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi administracji dokonać pełnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania określonego rodzaju inwestycji (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2006, str. 498 i nast), jak i wyrok NSA z dnia 3.10.2006r. sygn.akt II OSK 196/06, Lex nr 289275, wyrok NSA z dnia 18.04.2007r. sygn.akt II OSK 657/06, Lex nr 322451 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 1.06.2007r. sygn. akt IV SA/Wa 744/07, Lex nr 341263). Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczającym jest stwierdzenie istnienia przynajmniej jednej (a nie kilku, czy kilkunastu) tego rodzaju działki, dzięki czemu jest możliwe określenie parametrów nowej zabudowy, a ponadto nie można uzależniać możliwości realizacji określonego rodzaju przedsięwzięcia budowlanego

od istnienia w obszarze analizowanym obiektu, w którym prowadzona jest identyczna działalność, jak w obiekcie planowanym. W zaskarżonej decyzji wskazano również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym także wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich oraz sporządzono załącznik mapowy, w skali 1:1000, na którym zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz zawarto załączniki nr 3 i 4 stanowiące część tekstową i graficzną analizy urbanistyczno-architektonicznej, stosownie do zapisów § 9 cyt rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r.

Kwestię sposobu określania granic obszaru analizowanego, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu oraz szerokości elewacji frontowej także reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. wskazując w § 3 ust. 2, iż granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie, analiza graficzna te wymogi spełnia, zaś w granicach obszaru analizowanego zawiera się (praktycznie w jego centrum), także nieruchomość będąca terenem inwestycji, co znalazło swój wyraz w załączniku nr 4 do zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do dalszych parametrów, w szczególności wskaźnika wielkości powierzchni (...), przepis § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia ustanawia zasadę, iż wyznacza się go w oparciu o wartości średnie występujące w obszarze analizowanym, z tym, że dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika, o ile wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 5 ust. 2). Analiza sporządzona w niniejszej sprawie przez osobę posiadającą wiadomości specjalne z zakresu architektury stwierdza, iż w obszarze analizowanym powyższy wskaźnik jest zróżnicowany, w zależności od sposobu zagospodarowania terenu. W ocenie autora analizy wyznaczenie w takiej sytuacji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w oparciu o wartość średnią, byłoby przypadkowe oraz sprzeczne z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Wobec tego wskaźnik ten został ustalony na poziomie 37,5% i jest zbliżony do wskaźnika istniejącego na działce sąsiedniej (nr 4 ), co jest uzasadnione tym, że planowana inwestycja stanowić ma uzupełnienie zabudowy na działce nr 4 a zatem winna kontynuować także wartość wskaźnika. Ustalony wskaźnik odbiega natomiast od wartości właściwej dla zabudowy wielorodzinnej -punktowej, terenu związanego z hodowlą roślin oraz Ogrodu [...] .

W oparciu o wartości średnie występujące w obszarze analizowanym, z 20% tolerancją, następuje także ustalenie szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1), z tym, że również w tym zakresie jest dopuszczalne wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, o ile wynika to ze sporządzonej analizy (§ 6 ust. 2). Według tej drugiej zasady ustalono szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji (11 metrów), przyjmując jako punkt odniesienia niską zabudowę zlokalizowaną wzdłuż ul. [...], wskazując jednocześnie, że średnia wartość szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym nie odzwierciedla parametrów zabudowy, które mogłyby być kontynuowane w obszarze analizowanym. Z kolei obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się - co do zasady -jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia); w przypadku niezgodności z przepisami odrębnymi, na podstawie tych przepisów (§ 4 ust. 2); a w przypadku uskokowego przebiegu linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich -jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Stosownie jednak do § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, dopuszczalne jest także inne wyznaczenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sporządzona analiza stwierdza natomiast, że teren planowanej inwestycji usytuowany jest w głębi obszaru zabudowanego, wobec czego ograniczeniem w tym zakresie będą przepisy techniczno-budowlane, zwłaszcza regulujące odległości nowej zabudowy od granic nieruchomości sąsiednich oraz zabudowy i infrastruktury technicznej istniejącej oraz projektowanej. Powyższe wskaźniki i parametry ustalone zostały w sposób dowolny, gdyż znajdują one swoje oparcie w zapisach analizy urbanistyczno-architektonicznej, a tym samym spełnione zostały warunki przewidziane w tym zakresie w w/w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury.

W zaskarżonej decyzji zawarty został także wymóg bezwzględnego zachowania i zabezpieczenia przed zniszczeniem dębu rosnącego na granicy działek nr 1 i 4 , co nastąpić ma poprzez odsunięcie planowanej inwestycji w promieniu 15 metrów od pnia drzewa, a także zakaz wykonywania w sąsiedztwie drzewa prac mogących powodować uszkodzenie korony lub systemu korzeniowego lub pogorszenie stanu zdrowotnego. Wskazano również, że zagospodarowanie wód opadowych na terenie inwestycji nie może naruszać stanu wody na gruncie, ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich, podobnie jak za niedopuszczalne uznano

niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu oraz taką niwelację terenu, która powodować może naruszenie stanu wody na gruncie. Teren planowanej inwestycji, wbrew zarzutom odwołania ma również dostęp do drogi publicznej (pośredni), którą stanowi ulica [...] , poprzez drogę wewnętrzną - ul. [...] oraz drogę dojazdową po terenie działki nr 4 . Art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje natomiast, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Jak wynika z materiałów sprawy działka nr 4 stanowi własność Gminy Miejskiej K. i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni "[...] w K. Z kolei prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w K. z dnia 20.05.2008r. sygn. akt [...]została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 1 , przez północną część działki nr 4 , pasem szerokości 4,5 metra i długości 18 metrów, do działki nr 3 i dalej po działce nr 3 stanowiącej ul. [...] do ul. [...]. Można przyjąć, iż zaskarżona decyzja spełnia także wymóg w zakresie określenia dostępu do drogi publicznej - stosownie do art. 61 ust. 1 pkt. 2 i art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak konkretne ustalenia w powyższym zakresie, z uwzględnieniem wynikającego z badanej decyzji o warunkach zabudowy, wymogu, by realizacja planowanej inwestycji nie powodowała ograniczenia dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości sąsiednich, nastąpią w projekcie budowlanym, który jest badany i oceniany w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika również, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a w konsekwencji nie daje inwestorowi tytułu do wejścia na teren budowy, ani tym bardziej do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła R.U. zarzucając, że zaskarżona decyzja podjęta została bez należytego jej uzasadnienia, co jest konsekwencją niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Ponadto w

skardze wskazano, że kwestionowana decyzja narusza także art. 140 k.p.a., poprzez ograniczenie się jedynie do rozpoznania zarzutów podnoszonych w odwołaniach, przy braku ponownego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Zarzucając naruszenie prawa materialnego a to art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3, 4, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r., skarżąca podniosła, że w sposób nieuprawniony odstąpiono od wyznaczenia w przedmiotowej sprawie obowiązującej linii zabudowy, z uwagi na usytuowanie terenu planowanej inwestycji w głębi terenu zabudowanego, przy czym nie wskazano przyczyn rozplanowania budowy w głębi działki. Zdaniem skarżącej, z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r., wynika nakaz wyznaczania obowiązującej linii zabudowy także w przypadku, gdy inwestor planuje budowę w głębi działki. Skarżąca zarzuciła również kwestionowanej decyzji to, że mimo argumentacji podniesionej w odwołaniu, nie odniesiono się do zasad i motywów wyznaczenia obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie, a także, że zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywód dotyczący szerokiego oraz wąskiego rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa, jest oderwany od stanu faktycznego, co przejawia się we wskazaniu działki nr 4 jako działki sąsiedniej, podczas gdy działka ta była przedmiotem toczącego się postępowania. W ocenie skarżącej w sposób nieprawidłowy określony został także wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, poprzez odwołanie się do wielkości tego wskaźnika na działce nr 7 , która - w części przylegającej do terenu inwestycji - jest niezabudowana. Ponadto, przy określaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz szerokości elewacji frontowej przedmiotem rozważań były działki, które w całości lub w części usytuowane były poza granicami obszaru analizowanego. Wątpliwości skarżącej wzbudziło również rozpoznanie jej wniosku zgłoszonego w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przez ten sam skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , który rozpatrywał odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]08.2010r. nr [...], podjętej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Skarga jest uzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2010r. znak: [...], jak też decyzji organu l instancji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...], uznał, że decyzje te naruszają przepisy prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588), a także przepisy postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy - art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z kolei przepis art. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy określa warunki jakie inwestor musi spełnić łącznie, aby inwestycja była zgodna z prawem.

Stosownie do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna»z przepisami odrębnymi.

Przepisy cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 61 ust. 7 cyt. ustawy w rozporządzeniu o którym mowa w ust. 6 należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W związku z powyższym decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.

Jak wynika z akt administracyjnych i zaskarżonej decyzji organy obu instancji nie ustaliły dla przedmiotowej inwestycji nowej linii zabudowy wyznaczonej jako

przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ponieważ z analizy wynika, że teren planowanej inwestycji usytuowany jest w głębi obszaru zabudowanego wobec czego ograniczeniem w tym zakresie będą przepisy techniczno budowlane zwłaszcza regulujące odległości nowej zabudowy od granic nieruchomości sąsiednich oraz zabudowy i infrastruktury technicznej istniejącej oraz planowanej. Organ podał też że ustalenia dokonane w tym zakresie przez organ nie można uznać za dowolne, ponieważ wynikają one z analizy urbanistycznej. Tymczasem z analizy urbanistyczno - architektonicznej wynika, że cyt. "Szerokość terenu objętego wnioskiem od strony wjazdu wynika około 21, o m, zatem w przedmiotowej sprawie granice w/w obszaru należy wyznaczyć w odległości 63,0 m od granic wnioskowanego terenu. Ze względu na zróżnicowane zagospodarowanie terenów sąsiednich poszerzono zakres obszaru analizowanego uwzględniając szerszy kontekst przestrzenny mający wpływ na uzasadnienie przyjętych rozstrzygnięć". To nieprecyzyjne uzasadnienie przyjęcia obszaru analizowanego uniemożliwia dokonanie kontroli sądowej.

Takie stanowisko organów jest nietrafne, ponieważ narusza przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym .i § 4 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.

Zgodnie z tym przepisem § 4 ust. 1 -4 cyt. rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

A zatem organ może ustalić wyznaczenie obowiązującej nowej linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1-3, tj. na podstawie ust. 4 § 4 tego rozporządzenia, jednakże jej wyznaczenie jest obowiązkowe. Skoro organy tego nie ustaliły to zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu l instancji naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Brak wyznaczenia obowiązującej nowej

linii zabudowy jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji obu instancji w niniejszej sprawie.

Kolejnym istotnym uchybieniem organów mogącym mieć wpływ na wynik sprawy jest brak wyjaśnienia kryteriów jakim kierował się organ wyznaczając dla przedmiotowej inwestycji obszar analizowany, zgodnie z § 3 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., co mogłoby umożliwić weryfikację decyzji w tym zakresie.

Stosownie do tego przepisu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717 ze zm.). W myśl ust. 2 wskazanego § 3 - granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Organ odwoławczy przytoczył treść ust. 2 § 3 rozporządzenia oraz ustalił, że "w przedmiotowej sprawie analiza graficzna te wymogi spełnia, zaś w granicach obszaru analizowanego (praktycznie w jego centrum), także nieruchomość będąca terenem inwestycji co znalazło swój wyraz w załączniku nr 4 do zaskarżonej decyzji."

Po pierwsze takie wyrzeczenie organu uzasadniające ustalenie obszaru analizowanego jest lakoniczne, gdyż tak naprawdę nie podano w jaki sposób ten obszar został wyznaczony, a szczególnie jakimi kryteriami się kierowano, przyjmując taki a nie inny obszar analizowany. Ustalenia w tym zakresie muszą być czytelne i wyjaśniające te kryteria, w szczególności że skarżąca w swoim odwołaniu kwestionowała że ustalono zbyt duży obszar analizowany. Poza tym kryteria oceny ustalenia obszaru analizowanego winny znajdować się w decyzjach organów a nie w jej załącznikach, choć niewątpliwie załączniki do decyzji stanowią jej integralną część. Zaskarżona decyzja jak i decyzja organu l instancji nie spełniają wymogu prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.. który określa elementy jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie.

Stosownie do tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione,

dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W myśl § 9 ust. 2-3 cyt. rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z kolei art. 52 ust. 2 pkt 1 wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

W niniejszej sprawie zał. Nr 4 stanowiący część graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (k. [...]) sporządzony został w nieczytelnej technice graficznej, prawdopodobnie na odbitce mapy z ewidencji gruntów, a na zał. Nr [...] do decyzji (k. [...] nie podano rodzaju mapy na której go sporządzono, a także brak jest podpisu osoby działającej z upoważnienia organu.

W ocenie Sądu prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest istotnym elementem przeprowadzenia analizy urbanistycznej, ponieważ na tym obszarze organ dokonuje ustalenia w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. ustawy. Przez obszar analizowany zgodnie z § 2 pkt 4 cyt, rozporządzenia należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

A zatem samo nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego powoduje, że ustalone parametry i wskaźniki nie mogą odzwierciedlać rzeczywistego stanu faktycznego terenu, a to z kolei daje podstawę do przyjęcia, że wydana decyzja jest wadliwa.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji naruszają przepis prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz

przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588) to jest § 1 pkt 1, § 2 pkt 4, § 3 ust. 1-2, § 4 ust. 1 i ust. 4 oraz § 9 ust. 1 -4, co miało wpływ na wynik sprawy.

Organy naruszyły też podstawowe zasady postępowania wyrażone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także przepis art. 107 § 3 k.p.a. odnoszący się do wymogów prawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji.

Należy też podkreślić, że niezależnie od w/w uchybień organ zobowiązany jest też do precyzyjnego określania innych wskaźników i parametrów inwestycji, tak aby można je było skontrolować i ustalić czy wydana decyzja jest zgodna z ładem przestrzennym o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wziąć pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawą o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.