Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 832/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 141 § 4, art 145 § 1 pkt 1 lit. a, art 188, art 151, art 203 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 7 i 77 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 3 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 902/17 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. S.A. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 902/17 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2017 r.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] maja 2016 r. odmówił A. C. udostępnienia informacji publicznej w postaci zidentyfikowanych przypadków co do ilości i skali (ciężaru) przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś przez pojazdy ciężarowe poruszające się po drogach Województwa [...] od stycznia 2012 r. do kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu wskazano, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, a co za tym idzie jej udostępnienie jest skorelowane z obowiązkiem wnioskodawcy do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał tę decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1392/16 uchylił obie powyższe decyzje, wskazując, że stroną postępowania powinna być nie A. C., ale A. S.A. z siedzibą w W. (dalej zwana "spółką"). Sąd wskazał, że organy nie ustaliły umocowania A. C. do reprezentowania spółki. Stwierdził też, że organ pierwszej instancji powinien zbadać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego po stronie spółki, czego nie uczynił, przyjmując, że stroną jest A. C.

Decyzją z [...] marca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił spółce udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W jego ocenie organ pierwszej instancji słusznie uznał, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Wskazał, że organy Inspekcji Transportu Drogowego nie dysponują takimi zestawieniami, o które wnioskowano, a otrzymanie takich danych uwarunkowane jest analizą wszystkich protokołów z kontroli ważenia pojazdów, których rocznie w skali kraju jest ponad 26 tysięcy (w przypadku województwa [...] liczby te kształtują się zaś na poziomie ponad 1500 w 2015 roku oraz ponad 1200 w 2014 r.). Organ wyjaśnił, że do udostępnienia informacji w zakresie żądanym przez wnioskodawczynię niezbędne jest podjęcie szeregu czynności. Po pierwsze konieczne jest wyodrębnienie protokołów z kontroli ważenia pojazdów za wskazany okres (1313 - 2012 rok, 1396 - 2013 rok, 1257 - 2014 rok, 1533 - 2015 rok, 504 - do kwietnia 2016 r.) - łącznie 6003 protokoły. Po drugie, sprawdzenie w każdym z nich wartości nacisków na osie pojazdu oraz dopuszczalnego nacisku na oś na drodze w miejscu przeprowadzenia kontroli żeby móc zestawić ze sobą te dwie liczby celem określenia skali przekroczenia. Po trzecie, wyodrębnienie protokołów, w których naciski na oś pojazdu przekraczają dopuszczalne normy. Po czwarte, dokonanie obliczenia stosunku przekroczenia wartości nacisku na oś do wartości dopuszczalnych nacisków na oś na danej drodze - odrębnie dla każdej osi pojazdu. Po piąte, sporządzenie statystyki zgodnie z treścią wniosku.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zachodzi przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016, poz. 1764 ze zm.), dalej zwanej "u.d.i.p.", w szczególności wystąpienia tej przesłanki nie wykazała wnioskująca spółka. Nie wykazała, jaki związek ma przedstawiona przez spółkę umowa o dzieło zawarta [...] listopada 2013 r. pomiędzy nią jako zamawiającym a Instytutem [...] Politechniki [...] jako wykonawcą, w której ten ostatni zobowiązał się do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych czynności, badań, analiz, itd. w celu określenia trwałości nawierzchni dróg na obszarze Polski oraz opracowania modelu (procesu) degradacji tych nawierzchni oraz warstw asfaltowych w czasie ich eksploatacji, ma z projektem badawczym dotyczącym degradacji nawierzchni asfaltowych powołanym przez spółkę jako cel, dla którego niezbędne są żądane przez nią informacje. Organ zaznaczył ponadto, że przesłanki do udostępnienia tej informacji przetworzonej nie stanowi też członkostwo spółki w Polskim Związku Pracodawców [...].

A. S.A. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższą decyzję w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016, poz. 1764 ze zm.), przez odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej, mimo że nie zachodziły ustawowe ograniczenia wynikające z art. 5 tej ustawy, a żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej i nie wymaga wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.; błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegającą na niewłaściwym zakwalifikowaniu żądanej informacji jako informacji przetworzonej, a także nieprawidłowym uznaniu, iż wnioskodawca nie legitymuje się szczególnie istotnym interesem publicznym w uzyskaniu tej informacji. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez nienależyte uzasadnienie braku istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji z 21 marca 2017 r.; a także art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 2, art. 7, art. 61 Konstytucji RP przez oczywiste naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej zagwarantowanej zarówno na gruncie k.p.a., jak i Konstytucji RP przez naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanego prawa obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę spółki Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem uchylono obie zapadłe w sprawie decyzje. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ w sposób prawidłowy zakwalifikował żądaną przez spółkę informację publiczną jako informację przetworzoną. Wiąże się bowiem z wydobyciem poszczególnych danych cząstkowych z kilku tysięcy posiadanych przez organ zbiorów, a przez to jest wyjątkowo czasochłonna i powoduje konieczność zaangażowania znacznej liczby pracowników organu, a więc dezorganizująca jego pracę.

Sąd uznał natomiast, że organ błędnie ocenił okoliczność szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego. Zdaniem Sądu autor wniosku w sposób wystarczający uprawdopodobnił, że uzyskanie żądanej przez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powołano się na związek stanu dróg i jakości ich nawierzchni z bezpieczeństwem uczestników ruchu drogowego, do których zalicza się znaczna większość społeczeństwa. Wskazano również na uczestnictwo spółki w projekcie badawczym prowadzonym przez uznany ośrodek badawczy (tj. Politechnikę [...]) dotyczący degradacji nawierzchni drogowych w funkcji czasu i okresu eksploatacji i związaną z tym realną możliwość wykorzystania uzyskanych informacji w celach szczególnie istotnych dla interesu publicznego. Ponadto zwrócono uwagę na to, że spółka zajmuje się budową dróg, posiada zatem największe możliwości ku temu, aby w sposób faktyczny wpływać na jakość tworzonych produktów.

Skargę kasacyjną na ten wyrok złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego nie wymaga wykazania adekwatnego związku pomiędzy treścią wniosku a deklarowanym, mającym szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego celem, a w konsekwencji przyjęcie, że udostępnienie danych w postaci zidentyfikowanych przypadków przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś przez pojazdy ciężarowe na terenie województwa [...] w określonym przez wnioskodawcę przedziale czasu realnie wpłynie na wydłużenie czasu eksploatacji nawierzchni dróg, zapobiegnie ich degradacji oraz zwiększy poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie istotnego dla rozstrzygnięcia stanowiska Głównego Inspektora Transportu Drogowego, tj. podniesionej w odpowiedzi na skargę informacji, że udział wnioskodawcy w projekcie, na który powołuje się wnioskodawca, uzasadniając "szczególnie istotny interes publiczny", wygasa [...] lipca 2017 r., w związku z czym nie ma i nie może być związku pomiędzy udziałem wnioskodawcy w projekcie i żądaną informacją;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez ocenę legalności decyzji organu w oparciu o błędny stan faktyczny przyjęty przez Sąd jako podstawa orzeczenia, tj. przyjęcie wbrew faktom, że udział wnioskodawcy w projekcie ukończony [...] lipca 2017 r. uzasadnia występowanie szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy zakończenie udziału w projekcie przy podtrzymaniu wniosku o informację publiczną wskazuje, że to nie projekt był podstawą żądania udostępnienia informacji.

W oparciu o tak sformułowane podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - nie wskazując w czym ów szczególnie istotny interes publiczny miałby znaleźć wyraz, ograniczając się jedynie do ogólnych stwierdzeń dotyczących projektu badawczego, w którym bierze udział wnioskodawca, zużycia dróg i bezpieczeństwa na drogach, bez przełożenia ich jednak na konkretną konkluzję co do związku tych elementów z informacją na temat zidentyfikowanych przypadków przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś przez pojazdy ciężarowe na terenie województwa [...] oraz skali naruszeń, za okres od stycznia 2012 r. do kwietnia 2016 r. Przyjął więc Sąd, że szczególna istotność może mieć w istocie charakter hipotetyczny, nie zaś konkretny i realny.

A. S.A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, stojąc na stanowisku, że wyrok jest zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty są trafne.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nietrafnie bowiem twierdzi skarżący kasacyjnie organ, że Sąd pomijając podniesioną w odpowiedzi na skargę informację, że udział wnioskodawcy w projekcie, na który powołuje się wnioskodawca uzasadniając "szczególnie istotny interes publiczny" wygasa [...] lipca 2017 r., naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd meriti nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba też dodać, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez sąd meriti, co wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych i zastosowania prawa materialnego.

Zatem w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z przedstawionymi wyżej wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi. Jest wewnętrznie spójne, a Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OZ 824/12). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnienie wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesienie się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę. Jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd nie analizuje merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, to o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić tylko w sytuacji wykazania wpływu tego stanu rzeczy na wynik sprawy. Także taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność wygaśnięcia umowy [...] lipca 2017 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Po pierwsze, dlatego że okoliczność ta miała miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast sąd administracyjny stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem sąd rozpoznając skargę na decyzję nie ustala stanu faktycznego lecz ocenia czy organ administracji, który wydał decyzję prawidłowo ustalił stan faktyczny. W rezultacie Sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję na podstawie okoliczności, które miały miejsce do dnia wydania zaskarżonej decyzji. W konsekwencji okoliczność, na którą powołuje się organ, mająca miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Po drugie przy ocenie występowania szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. istotne dla sprawy było, że na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i dzień wydania zaskarżonej decyzji umowa zawarta pomiędzy wnioskodawca i Politechniką [...] był realizowana. Upływ terminu, do którego miała być zakończona nie przesądza, jak to twierdzi organ w skardze kasacyjnej, o zbędności żądanych informacji dla realizacji tej umowy. Choćby z tego powodu, że umowa mogła być wykonana bez uzyskania tych informacji i przy założeniu, że cel wykonania tej umowy mógł być nie do końca osiągnięty. Zatem brak odniesienia się do tej okoliczności przez Sąd pierwszej instancji, nie mógł stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiona tu argumentacja przemawia również za niezasadnością opisanego wyżej zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ponieważ jak już wykazano, Sąd oparł swoje stanowisko na prawidłowo ustalonym przez organ na dzień wydania zaskarżonej decyzji, stanie faktycznym. Sąd ten nie mógł wziąć pod uwagę wygaśnięcia przedmiotowej umowy po wydaniu zaskarżonej decyzji a dodatkowo okoliczność ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 § 1 pkt 1 u.d.i.p.

Na podstawie niepodważonego a ustalonego przez organ stanu faktycznego, organ ten doszedł do zasadnego wniosku, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Jak to trafnie wskazał ten Sąd, w kwestii charakterystyki informacji przetworzonej orzecznictwo sądów administracyjnych przez lata ewoluowało. Początkowo przyjmowało, iż najogólniej walor ten posiada jedynie ta informacja, do wytworzenia której niezbędne było dokonanie analiz czy zestawień, a więc wykonanie pracy o charakterze intelektualnym. Z czasem zaczęto zaś przyjmować, iż o przetworzonym charakterze informacji decyduje także czasochłonność jej udostępnienia. W pewnych wypadkach, szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, wymagać bowiem może podjęcia działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu funkcji. Informację wytworzoną w ten sposób, zaczęto więc uznawać za informację przetworzoną, gdyż powstała w wyniku powyższych działań, a wytworzony zbiór danych nie istniał w chwili występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji (wyrok NSA z 28.10.2016r. sygn. akt I OSK 310/16). W chwili obecnej, według ugruntowanego poglądu judykatury, suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – winna być traktowana jako informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wnioskodawca nie wniósł skargi kasacyjnej zatem przyjąć należy, że nie zakwestionował tego stanowiska.

W konsekwencji udostępnienie żądanej przez A. SA informacji było uzależnione od tego, czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej prezentowany jest słuszny pogląd, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli jest ono związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że kwalifikowana forma interesu publicznego "szczególnie istotne" oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do bardzo ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa działań i jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (por. wyroki NSA z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369 oraz z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane są poglądy, że wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, której "znaczność" jest wyznaczona materią żądanej informacji – ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów – Janusz Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk 6 czerwca 2006 r. (wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999; z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). Brak jest zatem podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12).

Zgodzić się należy też z Sądem pierwszej instancji, że okolicznością niesporną jest to, że stan dróg i jakość ich nawierzchni, związany jest z bezpieczeństwem poruszania się po drogach. Stan dróg jest wielokrotnie przyczyną wypadków drogowych, w takcie których dochodzi nie tylko do zniszczenia mienia, ale też niejednokrotnie w wyniku tych zdarzeń drogowych ich uczestnicy tracą zdrowie a nawet życie. Biorąc pod uwagę powyższe, a także fakt, iż uczestnikami ruchu drogowego jest zdecydowana większość społeczeństwa (jako kierowcy, pasażerowie czy piesi), żądana informacja dotyczy interesu publicznego.

Należy tu zauważyć, że okolicznością niesporną jest też to, że wnioskodawca w chwili złożenia wniosku i w chwili wydania zaskarżonej decyzji, prowadził wraz z Politechniką [...] projekt badawczy p.n.: [...]. Przedmiotowy projekt ma na celu m.in.: (a) weryfikację obecnych regulacji prawnych, w szczególności w zakresie założeń projektowych dla dróg publicznych, z położeniem nacisku na wymagania względem mieszanek bitumicznych oraz (b) udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy obecne wytyczne, na tle faktycznego obciążenia ruchem, a więc m.in. z uwzględnieniem spedycji ponadnormatywnej i przewidywanych na jej tle przyszłych tendencji, zapewniają właściwe zabezpieczenie interesu publicznego w postaci ochrony istniejącej infrastruktury drogowej przed przedwczesnym, nieprzewidywanym zużyciem. Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że wyniki tych prac badawczych mają szanse zostać wykorzystane w sposób realny w życiu. Oczywistym przecież jest, że z wyników takich prac chętnie korzystają nie tylko instytucje rządowe czy samorządowe odpowiedzialne za utrzymanie i eksploatację dróg, ale również firmy zajmujące się np. ich budową. Wnioskodawca jest firmą zajmującą się m.in. budową dróg a oczywistym jest, że podmiot, który buduje drogi, który wytwarza używane do ich budowy mieszanki bitumiczne, posiada największe możliwości ku temu, aby w sposób faktyczny wpływać na jakość tworzonych produktów. Przedwczesne zużycie infrastruktury drogowej bardzo często spowodowane jest poprzez użytkowanie jej w sposób sprzeczny z wymogami dotyczącymi dopuszczalnej masy całkowitej nacisku na oś pojazdów. Zatem kwestia degradacji dróg, związana z ich nadmiernym obciążeniem, znajduje się zakresie zainteresowania i działania firmy budującej drogi.

Jednak pomimo tego, że żądana informacja dotyczy interesu publicznego, a prowadzone przez wnioskodawcę wspólnie z instytucją badawczą działania stwarzają realną możliwość ich wykorzystania dla powszechnego dobra publicznego jakim jest poprawa bezpieczeństwa na drogach i obniżenie kosztów, które ponosi Państwo, związanych z naprawą szkód powstałych w związku ze zużyciem nawierzchni dróg i tzw. kosztów społecznych, to nie można zgodzić się z tym, że uzyskanie żądanej przetworzonej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Z wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie jest wystarczające że działania wnioskodawcy stanowią "szczególnie istotny interes publiczny" bowiem równie istotne jest czy "uzyskanie żądanej informacji" jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem jak to trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, musi zachodzić uzasadniony (adekwatny) związek pomiędzy treścią wniosku a deklarowanym, mającym szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego celem. W realiach niniejszej sprawy należałoby zatem wykazać, że udostępnienie żądanych w sprawie danych w postaci zidentyfikowanych przypadków przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś przez pojazdy ciężarowe na terenie województwa warmińsko-mazurskiego w określonym przez wnioskodawcę przedziale czasu, realnie wpłynie na wydłużenie czasu eksploatacji nawierzchni dróg, zapobiegnie ich degradacji oraz zwiększy poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 18) podkreślił, że w sprawie należało wykazać indywidualne i realne możliwości wykorzystania żądanej informacji dla dobra ogółu. Wychodząc z tych słusznych rozważań Sąd pierwszej instancji nie wskazał, w związku z czym owe uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego". Przy tym należy tu zaznaczyć, że nie chodzi tu o samą "działalność badawczą" wnioskodawcy lecz o to jakie znaczenie dla prowadzonych badań mają żądane dane, których uzyskanie wiązałoby się z ogromną pracochłonnością organu. Wnioskodawca i Sąd ograniczyli się w tym zakresie jedynie do ogólnych stwierdzeń dotyczących projektu badawczego, w którym bierze udział wnioskodawca, zużycia dróg, bezpieczeństwa na drogach, bez przełożenia ich na konkretna konkluzję co do związku tych elementów z informacją na temat zidentyfikowanych przypadków przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś przez pojazdy ciężarowe na terenie województwa [...] oraz skali naruszeń, za okres od stycznia 2012 r. do kwietnia 2016 r. Innymi słowy, Sąd stwierdził istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, pomijając jednak przytoczone w swoim uzasadnieniu dyrektywy, wskazując na konieczność wykazania istotności materii i możliwość realnego wykorzystania informacji dla deklarowanego (bo przecież nie każdego, który można sobie wyobrazić) celu. Ujmując to inaczej, Sąd nie wskazał jak informacja o przypadkach dopuszczalnego nacisku na oś przez pojazdy ciężarowe ma wpłynąć (bezpośrednio lub pośrednio) na deklarowany cel w postaci poprawy stanu dróg i bezpieczeństwa i jaki ma to związek z projektem badawczym. Zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że szczególna istotność dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji może mieć w istocie charakter hipotetyczny, nie zaś konkretny i realny.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że właśnie uczestnictwo wnioskodawcy w projekcie badawczym realizowanym wspólnie z Politechniką [...] czyni realnym wykorzystanie żądanych informacji do realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego. Sąd ten powinien zatem odpowiedzieć na pytanie, w jaki sposób zostaną wykorzystane żądne informacje w prowadzonym przez wnioskodawcę projekcie badawczym. Odpowiedzi na to pytanie nie daje ani Sąd pierwszej instancji ani wnioskodawca. Żądane informacje są bardzo obszerne, jednak dotyczą informacji o spedycji ponadnormatywnej na bardzo dużym obszarze, bez wskazywania konkretnych dróg i miejsc, czy nawet kategorii drogi. Zatem sygnalizowana przez wnioskodawcę konieczność wykorzystania żądanych danych w przedmiotowym projekcie badawczym nie została przez niego wykazana i wydaje się wątpliwa. Trudno bowiem ustalić jaki miałby być wpływ konkretnych żądanych danych dla wyniku prowadzonych badań naukowych zleconych przez wnioskodawcę i jak żądane dane mają pomóc w osiągnięciu wskazywanego przez wnioskodawcę celu publicznego.

W rezultacie należy uznać, że Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę naruszył art. 3 § 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę.

Z przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że wnioskodawca nie przedstawił okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, że udostępnienie żądanej przetworzonej informacji publicznej byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Był to natomiast warunek konieczny do uwzględnienia wniosku przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W tych okolicznościach zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej jest zgodna z prawem. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę A. SA w W. jako niezasadną.

O kosztach postępowania kasacyjnego od A. SA w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.