Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 594/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2133
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych
article: art. 659, aart. 710
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 7, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 77 par. 1, art. 79 a, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 marca 2021 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 maja 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 16 marca 2021 r. (nr [...]) o odmowie przyznania J. K. (zwanego dalej również "stroną", "wnioskodawcą" lub "skarżącym") dodatku mieszkaniowego.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 9 marca 2021 r. J. K. złożył w Urzędzie Miejskim w T. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wskazując jako adres swojego zamieszkania ul. [...] w T. Skarżący oświadczył, że we wskazanym lokalu zamieszkuje wspólnie z żoną E. K. oraz dwójką uczących się dzieci. Do wniosku dołączono dokumenty obejmujące m.in.:

1. pisemne oświadczenie J. K. z dnia 21 marca 2006 r., że "daje część mieszkania w najem na stałe do zamieszkania [...] synowi J. K. i jego rodzinie część mieszkania, która znajduje się na poddaszu ul. [...] T.";

2. akt notarialny z dnia 26 maja 2004 r., na mocy którego ojciec wnioskodawcy, J. K. nabył własność lokalu przy ul. [...] w T. do majątku objętego wspólnością ustawową z żoną G. K.;

3. skrócony akt zgonu G. K., zmarłej w dniu [...] 2021 r.,

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 16 marca 2021 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2133 z późn. zm., powoływanej dalej w skrócie jako "u.d.m.") po rozpoznaniu wniosku strony, odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego ze względu na fakt, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu.

Organ stanął na stanowisku, że wnioskodawca nie spełnia warunków przyznania świadczenia z art. 2 ust. 1 u.d.m., zgodnie z którym dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalach, do których mają tytuł prawny i ponoszą wydatki związane z jego zajmowaniem lub nie posiadają tytułu prawnego do lokalu ale oczekują na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny.

W uzasadnieniu wskazano, że do wniosku jako tytuł prawny strona dołączyła oświadczenie ojca, z którego wynika, iż J. K. przekazał synowi w najem część mieszkania położonego w T. przy ul. [...]. Wskazane oświadczenie datowane było na dzień 21 marca 2006 r. Jak wynika zaś z karty mieszkańca, ojciec wnioskodawcy zmarł w dniu [...] 2007 r. Organ zaznaczył, że z chwilą śmierci osoby fizycznej w prawa i obowiązki osoby zmarłej wstępują jego spadkobiercy. Zdaniem organu najem nie należy jednak do praw dziedzicznych, w związku z czym z chwilą śmierci wygasa. Tym samym przedłożone przez stronę oświadczenie z dnia 21 marca 2006 r. nie mogło stanowić podstawy do przyjęcia posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do lokalu.

Niezależnie od tego organ wskazał, że stosownie do dołączonego do wniosku aktu notarialnego, właścicielami mieszkania przy ul. [...] w T. byli oboje rodzice wnioskodawcy. Ponieważ zaś z posiadanej przez organ dokumentacji wynika, że oboje zmarli, tytuł prawny do wskazanego lokalu posiadają spadkobiercy małżeństwa G. i J. K.. Jedynym dokumentem, który mógłby potwierdzić posiadanie statusu spadkobiercy byłoby w tym wypadku prawomocne postanowienie sądu stwierdzające nabycie spadku. Ponieważ J. K. nie dołączył tego rodzaju dokumentu do swojego wniosku, organ uznał, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do lokalu przy ul. [...] w T.

W odwołaniu od decyzji J. K. podniósł zarzuty naruszenia przez organ art. 2 ust. 1 u.d.m. oraz art. 922 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm. powoływanej w skrócie jako "k.c."), podkreślając, że wbrew ustaleniu organu posiada tytuł prawny do lokalu przy ul. [...] w T.

W ocenie strony najem mieszkania nie wygasł z chwilą śmierci J. K. Najem jako prawo majątkowe przechodzi bowiem na spadkobierców zmarłego, którzy zgodnie z art. 925 k.c. stają się wynajmującymi z chwilą śmierci pierwotnego wynajmującego. J. K. zaznaczył, że jest spadkobiercą ustawowym po zmarłych rodzicach, czego jednak wbrew przekonaniu organu nie musi w każdym wypadku udowadniać postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Bez stwierdzenia nabycia spadku lub notarialnie poświadczonego dziedziczenia spadkobierca może bowiem objąć spadek w posiadanie i zarządzać nim. Strona zaznaczyła, że tak też stało się w jej przypadku, gdyż zamieszkując w mieszkaniu jeszcze przed śmiercią rodziców miał możliwość objęcia spadku przed formalnym stwierdzeniem jego nabycia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 maja 2021 r. (nr [...]) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W ocenie Kolegium, wnioskodawca nie przestawił dowodów potwierdzających jego tytuł prawny do zajmowanego mieszkania. Brak tytułu prawnego do mieszkania w realiach przedmiotowej sprawy i mając na uwadze art. 2 ust. 1 u.d.m. wykluczył zaś możliwość przyznania stronie dodatku mieszkaniowego. Organ podkreślił, że wskazany przepis jasno wskazuje jakie okoliczności warunkują przyznanie dodatku i wymagają ustalenia w toku postępowania. Skoro zaś postępowanie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego prowadzone jest na wniosek to właśnie na wnioskodawcy spoczywał obowiązek wskazania tytułu do zajmowanego lokalu.

Zdaniem organu, wnioskodawca wywodził swój tytuł prawny do lokalu z dwóch różnych źródeł, to jest z zawartej z ojcem w dniu 21 marca 2006 r. umowy najmu, a po drugie z praw właścicielskich przypadających mu w drodze spadkobrania.

Kolegium zgodziło się z tym, że istotnie umowa najmu nie wygasa po śmierci najemcy, ponieważ prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na spadkobierców. Zdaniem organu, uznanie jednak, że po śmierci ojca wnioskodawca, będący najemcą wstąpił również w prawa wynajmującego jako spadkobierca, zaprzeczałoby istocie umowy najmu należącej do kategorii czynności prawnych zobowiązujących dwustronnych. W ramach takich czynności ta sama osoba nie może bowiem występować po obu stronach umowy.

W zakresie spadkobrania organ wskazał natomiast, że po śmierci rodziców, będących właścicielami lokalu przy ul, [...] w T. wnioskodawca zapewne nie przeprowadził postępowania spadkowego, które umożliwiłoby mu przedstawienie dowodów potwierdzających jego prawo własności do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ wywiódł powyższe przypuszczenie wskazując na treść księgi wieczystej nr [...], w której jako właściciele wskazanego lokalu nadal figurowali J. i G. K.

W podsumowaniu uzasadnienia decyzji organ podkreślił, że postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego nie jest procedurą, w której można ustalać rodzaj tytułu prawnego przysługującego do nieruchomości, w szczególności rozstrzygać spory o prawo własności. Zadaniem organu, w tej sprawie nie było więc ustalenie, kto jest właścicielem mieszkania, ani jaki tytuł do lokalu przysługuje wnioskodawcy i z czego się wywodzi. Ewentualne sporne kwestie dotyczące tych spraw powinny bowiem zostać rozstrzygnięte w odpowiednich postępowaniach cywilnych. Powołując się na określony rodzaj tytułu do mieszkania wnioskodawca powinien go potwierdzić stosownymi i odpowiednimi do rodzaju tytułu dowodami. Wnioskodawca nie udokumentował prawa własności lokalu w sposób właściwy dla prawa rzeczowego, przedkładając np. wypis z księgi wieczystej lub umowę w formie aktu notarialnego. W tej sytuacji organ nie miał podstaw do prowadzenia samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Organ administracji nie jest bowiem władny przesądzać o istnieniu prawa własności i musi się w tym zakresie opierać się stosownych dokumentach i orzeczeniach dotyczących istnienia tego prawa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. K. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 maja 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T., podnosząc zarzuty naruszenia art. 2 ust 1 u.d.m. poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie oraz naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a.").

W uzasadnieniu skargi J. K. przestawił przebieg postępowania w sprawie, akcentując, że we wniesionym odwołaniu wskazał na okoliczności, które w jego ocenie przesądzają o posiadaniu przez niego tytułu prawnego do lokalu, to jest na "umowę najmu części mieszkania" oraz na fakt, że "zgodnie z ustawą jest spadkobiercą ustawowym ojca".

Zdaniem skarżącego, stanowisko, które zajęło w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ nie uznał bowiem prawa do zajmowanego lokalu przysługującego skarżącemu na podstawie prawa spadkowego, a z drugiej odmówił możliwości wstąpienia w umowę najmu po śmierci ojca skarżącego z uwagi na przysługujące skarżącemu prawo własności na podstawie spadkobrania. W zależności zatem od sytuacji organ raz uznaje za nieudowodnione prawo własności przysługujące na podstawie prawa spadkowego, a raz odmawia uznania tytułu prawnego do lokalu przysługującego na podstawie umowy najmu właśnie na podstawie przysługującego prawa własności z na podstawie prawa spadkowego. Skoro zaś organ uznaje za nieudowodnione nabycie prawa własności na podstawie prawa spadkowego, nie może zatem uznawać, że skarżący wstąpił w prawa wynajmującego po jego śmierci z uwagi na przysługujące mu prawo własności na podstawie prawa spadkowego.

Skarżący potwierdził, że nie przeprowadził postępowania spadkowego po zmarłym ojcu, a zatem w istocie nie ustalono jeszcze prawomocnie kręgu spadkobierców J. K.. Prawo, na które wskazał skarżący przysługiwałoby mu wyłącznie na podstawie ustawy. Nie ma jednak pewności, czy J. K. nie pozostawił testamentu, w którym nie powołał do spadku skarżącego. Jednocześnie nawet na podstawie ustawy skarżący nie nabyłby całego udziału zmarłego we własności przysługującego mu lokalu, bowiem krąg spadkobierców ustawowych to również inne osoby w tym siostra skarżącego. Zatem skarżący mógłby np. wynajmować część lokalu od swojej siostry, czego nie wyklucza natura umowy najmu. Wobec powyższego w ocenie skarżącego organ wszedł niejako w rolę sądu cywilnego oceniając samodzielnie, że skarżący wstąpiłby w prawa wynajmującego z uwagi na nabycie spadku, które nie zostało jeszcze stwierdzone. Ponadto, Kolegium w dalszej części decyzji odmówiło uznania prawa własności właśnie z uwagi na brak stwierdzenia nabycia spadku.

W podsumowaniu skarżący wskazał, że w jego ocenie, nadal przysługuje mu zatem tytuł prawny do zajmowanego lokalu na podstawie zawartej z ojcem umowy najmu, która nie wygasła automatycznie na skutek śmierci J. K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących niE.żność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak zasadniczo nie z przyczyn w niej wskazanych.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie J. K. uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 maja 2021 r. (nr [...]), którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 16 marca 2021 r. (nr [...]) o odmowie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2133 ze zm., dalej powoływana również jako - "ustawa").

Zgodnie z art. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ustawa reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach.

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy stanowi, że dodatek mieszkaniowy (...) przysługuje:

1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych,

2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego,

3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych,

4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem,

5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny.

Dodatek mieszkaniowy:

1) przysługuje w związku z zamieszkiwaniem w jednym lokalu mieszkalnym albo zajmowaniem jednego lokalu mieszkalnego;

2) może przysługiwać na podstawie więcej niż jednego tytułu prawnego spośród określonych w ust. 1(art. 2 ust.2 ustawy).

W świetle przywołanej regulacji podstawowym kryterium uprawniającym do otrzymania dodatku mieszkaniowego jest tytuł prawny do lokalu. Dysponowanie przez J. K. tytułem prawnym do przedmiotowego lokalu stanowiło istotę sporu w niniejszej sprawie. Organy obu instancji przyjęły, że skarżący nie ma tytułu prawnego do lokalu i w konsekwencji takiego stanowiska, odmówiły przyznania dodatku mieszkaniowego. Natomiast skarżący twierdził, że posiada tytuł prawny do lokalu i wywodził go zasadniczo z umowy najmu. Wskazywał także na okoliczność spadkobrania po zmarłych rodzicach. Poza sporem bowiem było, że lokal przy ul. [...] w T. stanowił własność rodziców skarżącego - G. i J. K.

Rację ma organ, że postępowanie w sprawie dodatku mieszkaniowego nie jest procedurą, w której można ustalać rodzaj tytułu prawnego przysługującego do lokalu mieszkalnego (nieruchomości), jak też w szczególności rozstrzygać spory o prawo własności. Trzeba również zgodzić się z organem, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest na wniosek i to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania tytułu do zajmowanego lokalu. "Powołując się na określony rodzaj tytułu do mieszkania wnioskodawca powinien go potwierdzić stosownymi i odpowiednimi do rodzaju tytułu dowodami. Sporne kwestie dotyczące tych spraw, jeżeli istnieją, powinny zostać rozstrzygnięte w postępowaniach cywilnych. Wnioskodawca powinien określić, na jakiej podstawie prawnej zajmuje lokal, a materiał ten podlega ocenie organu w postępowaniu dowodowym" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2020 r., I OSK 313/20).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy do wniosku złożonego w dniu 9 marca 2021 r. skarżący załączył pisemne oświadczenie swojego ojca - J. K. z dnia 21 marca 2006 r., że "daje część mieszkania w najem na stałe do zamieszkania (...) synowi J. K. i jego rodzinie część mieszkania, która znajduje się na poddaszu ul. [...] T.". Jest oczywiste, że zaistniałej sytuacji na organach ciążył obowiązek oceny stanowiska zajmowanego przez skarżącego i przedłożonego na jego potwierdzenie dokumentu.

Organ I instancji, przyjął, że w związku ze śmiercią wynajmującego w 2007 r., umowa najmu wygasła. Natomiast organ odwoławczy, uznał że umowa najmu nie wygasła po śmierci ojca, jednak skarżący będący najemcą wstępuje również w prawa wynajmującego jako spadkobierca, co zaprzecza w istocie umowy najmu, należącej do kategorii czynności prawnych dwustronnych w ramach, w których ta sama osoba nie może występować po obu stronach umowy (matka skarżącego zmarła w 2021 r.).

W pierwszej kolejności należy podnieść, że organy obu instancji wadliwie oceniły tytuł prawny, z którego skarżący wywodził prawo do lokalu. Podobnie zresztą jak sam skarżący.

Zgodnie z art. 659 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 23 kwietnia z 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej w skrócie -"k.c.") przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony.

Czynsz może być oznaczony w pieniądzach lub w świadczeniach innego rodzaju (art. 659 § 2).

Umowa najmu dochodzi zatem do skutku, gdy strony uzgodnią co najmniej jej essentialia negotii, do których z jednej strony należy określenie rzeczy stanowiącej przedmiot świadczenia wynajmującego, a z drugiej strony oznaczenie czynszu jaki zobowiązany jest płacić najemca.

Z treści przedłożonego oświadczenia nie wynika, że skarżący był zobowiązany do płacenia czynszu (nie wskazuje na to również pozostały materiał dowodowy). Tym samym przedmiotowa umowa nie mogła być kwalifikowana przez organy jako umowa najmu. Zdaniem Sądu orzekającego, przedłożone przez skarżącego oświadczenie wskazuje, że mamy do czynienia z umową użyczenia. Zgodnie z art. 710 k.c., przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy.

Świadczenie użyczającego, polegające na znoszeniu tego by biorący, używał rzecz, zbliża niewątpliwie użyczenie do najmu. W związku z tym reżim prawny umowy użyczenia zawiera szereg rozwiązań podobnych do najmu. Także sposób korzystania z rzeczy przez biorącego w umowie użyczenia jest zbliżony do stosunku najmu, zaś podstawową różnicę pomiędzy umową najmu a umową użyczenia stanowi odpłatny charakter umowy najmu.

Należy zauważyć, że do zawarcia umowy użyczenia lokalu dochodzi bardzo często pomiędzy osobami spokrewnionymi lub z domownikami, gdzie najistotniejsze znaczenie mają więzy bliskości, czy też wzajemnego zaufania, jak również chęć niesienia przez użyczającego bezinteresownej pomocy. Stosunek ten opiera się na zaufaniu i bezinteresowności. Dla stosunków z umowy użyczenia istotniejszy jest niż w przypadku najmu, element osobistej więzi między właścicielem rzeczy, a biorącym rzecz do używania (osobiste relacje stron umowy - ich bliskie pokrewieństwo). Element osobistej więzi jest zazwyczaj przyczyną, dla której właściciel oddaje swoją rzecz biorącemu ją do używania dla jego wygody. Często też celem tej umowy jest dożywotnie realizowanie przez stronę biorącą jej potrzeb mieszkaniowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że tytułem prawnym do lokalu może być umowa użyczenia (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1181/07 czy wyrok WSA w G. z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 356/09).

Umowa użyczenia nie była przedmiotem oceny organów obu instancji w kontekście wpływu umowy użyczenia na ustalenie prawa do lokalu, a tym samym uprawnienia skarżącego do dodatku mieszkaniowego. W konsekwencji doszło do wadliwej wykładni przepisu art. 2 ust. 1 ustawy. W przypadku bowiem umowy użyczenia będzie miał zastosowanie art. 2 pkt 4) ustawy, który stanowi, że dodatek mieszkaniowy przysługuje - innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem. Przesłanki określone w art. 2 pkt 4) ustawy nie były przedmiotem rozważań organów.

Już wobec tych istotnych uchybień zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia nie mogą zostać zaaprobowane i powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Przechodząc do dalszych rozważań, to w sprawie nie było kwestionowane, że skarżący nie przeprowadził postępowania spadkowego. W tym aspekcie sprawy trzeba po pierwsze podnieść, że zgodnie z poglądami wyrażonymi w literaturze prawa cywilnego, przyjmuje się, że śmierć użyczającego nie pociąga za sobą zakończenia się użyczenia. Użyczenie to kończy się natomiast wraz ze śmiercią osoby biorącej rzecz w użyczeniu (por. np. L. Stecki, w: Kodeks cywilny z komentarzem, pod red. J. Winiarza, t. II, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1989, s. 669, System prawa cywilnego pod red. S. Grzybowskiego, t. III, część 2, Ossolineum 1976, s. 384). W doktrynie przyjmuje się również, że w przypadku śmierci użyczającego w jego miejsce do stosunku użyczenia wstępują jego spadkobiercy (K. Osajda, J. Górecki, Komentarz do art. 715 Kodeksu cywilnego, Legalis 2014). Sąd powyższe poglądy w pełni podziela. W przypadku zatem śmierci strony użyczającej umowa użyczenia nie wygasa.

Po drugie, organ I instancji przyjął wadliwe stanowisko (wyrażone co prawda na tle umowy najmu, podobnie jak organ odwoławczy), że najem nie należy do praw dziedzicznych, w związku z czym z chwilą śmierci wynajmującego umowa wygasa. Natomiast organ II instancji prawidłowo wywiódł, że w przypadku śmierci wynajmującego umowa nie wygasa. Niemniej, organ ten wskazał, że skarżący nie może wywodzić tytułu prawnego do lokalu, gdyż jako spadkobierca nie mógłby zawrzeć umowy sam ze sobą. Takie stanowisko organu odwoławczego jest nieuprawnione, gdyż nie znajduje ono oparcia w okolicznościach niniejszej sprawy. Brak jest bowiem prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie nabycia spadku i tym samym nie można stwierdzić czy skarżący jest rzeczywiście spadkobiercą. Niewątpliwie, skarżący należy do kręgu spadkobierców ustawowych zgodnie bowiem z art. 925 k.c. spadkobierca nabywa spodek z chwilą otwarcia się spadku, tj. z chwilą śmierci spadkodawcy. Oznacza to, że z tą chwilą spadkobierca wchodzi z mocy prawa w ogół praw i obowiązków należących do spadku. Tym samym postanowienie w przedmiocie nabycia spadku ma charakter deklaratywny. Do kwestii nabycia spadku Sąd odniesie się jeszcze w dalszej części uzasadnienia.

Przy czym uszło uwadze organów, że wniosek skarżącego dotyczył całego lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] o pow. 62,90 m2, zaś z treści przedłożonego oświadczenia z dnia 21 marca 2006 r., wynika że umowa dotyczyła tylko części mieszkania, a mianowicie poddasza. Z akt sprawy nie wynika, że skarżącemu został użyczony cały lokal, nie można więc uznać, że skarżący legitymuje się tytułem prawnym do pozostałej części lokalu na podstawie stosunku obligacyjnego. Trzeba też podnieść, że słusznie w skardze zauważono, że w uzasadnieniu organ odwoławczy, z jednej strony uznaje za nieudowodnione przez skarżącego prawo własności przysługujące na podstawie prawa spadkowego, a z drugiej odmawia się mu uznania tytułu prawnego do lokalu na podstawie umowy najmu w związku z nabyciem prawa własności na podstawie prawa spadkowego. Takie stanowisko organu jest niewątpliwie wewnętrznie sprzeczne i nielogiczne. Nie można zatem przyjąć, że spełnia ono w pełni standardy z przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślić trzeba, że organy w uzasadnieniach swoich decyzji reprezentowały odmienne stanowiska odnośnie jakie dokumenty powinien skarżący przedłożyć w celu wykazania tytułu prawnego do lokalu. Organ I instancji wskazywał na prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, zaś organ odwoławczy wymieniał przykładowo odpis z księgi wieczystej lub umowę w formie aktu notarialnego (prawo własności). Dodać można, że w toku całego postępowania administracyjnego, żaden z organów nie wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów, jak też nie udzielił żadnej informacji w tym zakresie. Takie zaniechania są równoznaczne z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Stosownie do art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Ponadto, obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Niezależnie od podniesionych uchybień w prowadzonym przez organy postępowaniu, w świetle poczynionych rozważań, zdaniem Sądu, prawidłowe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, którym jest stwierdzenie nabycia spadku po rodzicach skarżącego. Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 22 października 2021 r., I OSK 742/21, przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć (...). Ponadto, zagadnienie wstępne jest kwestią warunkującą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2021 r., II SA/Po 68/21). Stanowiska powyższe należy podzielić. Organ powinien więc zawiesić postępowanie (art. 97 1 pkt 4 k.p.a.) oraz wezwać skarżącego do wystąpienia do sądu w oznaczonym terminie, chyba że skarżący wykaże, że już zwrócił się w tej sprawie do sądu (art.100 k.p.a.). Tylko wtedy organ będzie mógł prawidłowo i w pełni ocenić umowę użyczenia, w tym dalsze jej obowiązywanie. Przy czym, stwierdzenie czy skarżący jest spadkobiercą (w całości lub w części spadku) czy też spadkobiercą nie jest, przekłada się również na prawo własności lokalu. Nie można bowiem wykluczyć, że w przypadku nabycia udziału w spadku, tytuł prawny do części lokalu może wynikać z dziedziczenia, zaś w odniesieniu do części lokalu z więzi obligacyjnej (z umowy). Gdyby zaś skarżący nabył spadek w całości będzie przysługiwało mu prawo własności do całego lokalu, niezależnie od istnienia umowy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 16 marca 2021 r.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów są dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.